KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. juli 2012
om statsstøttesag SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Differentieret afgiftssats for flybilletter gennemført af Irland
(meddelt under nummer C(2012) 5037)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2013/199/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
I 2009 modtog Kommissionen en klage over statsstøtte fra en luftfartsoperatør (i det følgende "klager") vedrørende forskellige aspekter af en afgiftssats for flybilletter gennemført af Irland, herunder differentierede satser for fly til destinationer beliggende i en afstand af højst 300 km fra Dublin lufthavn, som angiveligt begunstigede Aer Arann.
(2)
Ved brev af 13. juli 2011 meddelte Kommissionen Irland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, vedrørende de differentierede afgiftssatser anvendt under den irske flytransportafgift. Kommissionen bad de irske myndigheder sende en kopi af afgørelsen til modtagerne.
(3)
Den 9. august 2011 og den 5. september 2011 fremsendte luftfartsoperatøren Ryanair Ltd. (i det følgende "Ryanair") breve vedrørende Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren. Kommissionen besvarede disse breve den 5. oktober 2011. Den 17. oktober 2011 sendte Ryanair endnu et brev.
(4)
Efter at have fået forlænget svarfristen sendte de irske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionens afgørelse den 15. september 2011.
(5)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 18. oktober 2011 (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtteforanstaltningen.
(6)
Den 17. november 2011 fremsendte Ryanair sit svar på denne opfordring. Ved brev af 28. november 2011 spurgte Kommissionen, om Ryanair havde fremsendt fortrolige oplysninger, som ikke kunne videregives til de irske myndigheder. Ved brev af 30. november 2011 bekræftede Ryanair, at brevet af 17. november 2011 kunne videregives til de irske myndigheder.
(7)
Ved brev af 12. december 2011 sendte Kommissionen Ryanairs bemærkninger til de irske myndigheder, som fremsendte deres kommentarer den 13. januar 2012.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(8)
De irske myndigheder indførte med virkning fra den 30. marts 2009 en afgift på flybilletter. Det nationale retsgrundlag for afgiften er artikel 55 i den irske Finance (No. 2) Act 2008, hvorved der indføres en punktafgift betegnet "afgift på flybilletter", som luftfartsoperatører har pligt til at betale for "enhver passagers afrejse med et fly fra en lufthavn" beliggende i Irland (3). Afgiften skal betales, når en passager påbegynder en rejse fra en lufthavn med et fly, der kan befordre over 20 passagerer og ikke bruges til statslige eller militære formål. Hensigten var, at afgiften i sidste instans skulle væltes over på passagererne via billetprisen, men at det var luftfartsoperatørerne, der skulle opkræve og betale afgiften (4).
(9)
Da afgiften blev indført, blev den beregnet på grundlag af afstanden mellem den lufthavn, hvor flyvningen påbegyndtes, og den lufthavn, hvor den sluttede, og den androg i) 2 EUR for flyvninger fra en lufthavn, der højst lå 300 km fra Dublin lufthavn, og ii) 10 EUR i alle andre tilfælde.
(10)
Efter Kommissionens undersøgelse af en eventuel overtrædelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (5) og traktatens artikel 56 om fri udveksling af tjenesteydelser blev afgiftssatserne ændret pr. 1. marts 2011, således at der nu gælder en fælles sats på 3 EUR for alle flyvninger uanset længde. (6)
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(11)
Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den lavere afgiftssats, der var gældende for visse ruter i perioden fra 30. marts 2009 til 1. marts 2011, da den fandt, at den så ud til at udgøre statsstøtte, og nærede tvivl vedrørende dens forenelighed med det indre marked.
(12)
I sin vurdering af, om foranstaltningen var selektiv, identificerede Kommissionen først det relevante referenceafgiftssystem i overensstemmelse med retspraksis (7) og analyserede derefter, om den udgjorde en undtagelse fra dette system, og i bekræftende fald om Irland havde påvist, at denne undtagelse var begrundet i det pågældende afgiftssystems karakter eller logik.
(13)
Den konkluderede, at referencesystemet i den foreliggende sag er beskatning af passagerer, som flyver fra en lufthavn beliggende i Irland.
(14)
Kommissionen bemærkede, at flybilletafgiftssystemet omfattede en generel eller almindelig sats for næsten alle fly og en reduceret sats for flyvninger til en lufthavn, der højst lå 300 km fra Dublin lufthavn. Den mente, at den almindelige sats udgjorde referencesystemet, mens den reducerede sats, der blev anvendt på en klart afgrænset kategori af flyvninger, forekom at være en undtagelse fra referencesystemet.
(15)
Kommissionen nærede tvivl om, hvorvidt den reducerede sats var baseret på afstanden mellem det sted, hvor flyvningen blev påbegyndt, og dens destination.
(16)
For det første blev den ikke beregnet på grundlag af flyvningens faktiske længde, men på grundlag af afstanden mellem Dublin lufthavn og destinationen.
(17)
For det andet så det ikke ud til, at afgiftens karakter og formål vedrørte flyvningens afstand, men det forhold, at den blev påbegyndt fra en irsk lufthavn. Forbindelsen mellem skattemyndigheden, afgiftspligtens indtræden (afgang fra en irsk lufthavn) og de negative eksterne følger for det irske samfund (støj og luftforurening) var nøjagtig de samme for alle passagerer, der rejste fra en irsk lufthavn, uanset flyets destination og den tilbagelagte afstand. De berørte luftfartsoperatører var i samme juridiske og faktiske situation med hensyn til dette formål.
(18)
For det tredje var afgiftssystemet ikke karakteriseret ved, at differentieringen var baseret på afgiftsniveauet i relation til flyvningernes afstand, idet der kun var to faste satser: en for meget korte flyvninger og en for alle andre. Dette kriterium så ud til at begunstige flyvninger inden for Irlands grænser og til visse vestlige dele af Det Forenede Kongerige og skabte følgelig en forskelsbehandling mellem indenrigsflyvninger og flyvninger mellem Irland og resten af EU. I den foreliggende sag anførte de irske myndigheder, at en højere afgift på destinationer, der var omfattet af den lave sats, ville være uforholdsmæssigt høj i forhold til prisen. Kommissionen konstaterede, at prisen på flybilletter til indenrigsdestinationer ikke nødvendigvis er lavere end på billetter til andre destinationer i EU. Den lavere sats så således ikke ud til at være begrundet i karakteren af og logikken bag flybilletafgiftssystemet og forekom derfor at være en selektiv foranstaltning.
(19)
Eftersom alle andre kriterier i traktatens artikel 107, stk. 1, så ud til at være opfyldt, forekom foranstaltningen at udgøre statsstøtte til de luftfartsoperatører, der foretog de flyvninger, som var omfattet af den reducerede sats.
(20)
Støtten så ikke ud til at henhøre under anvendelsesområdet for nogen af de rammebestemmelser vedrørende statsstøttes forenelighed, som Kommissionen har udstedt. Da den så ud til at udgøre driftsstøtte, som virkede diskriminerende over for flyvninger inden for EU, kunne den ikke betragtes som direkte forenelig i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Desuden var støtten ikke omfattet af andre af undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2 eller 3.
(21)
Kommissionen nærede følgelig tvivl med hensyn til støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked og besluttede i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (8) at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og opfordrede derfor Irland og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(22)
Som svar på meddelelsen i Den Europæiske Unions Tidende (9) modtog Kommissionen bemærkninger fra de irske myndigheder og Ryanair.
4.1. Bemærkninger fra de irske myndigheder
4.1.1. Afgiften er en forbrugerafgift
(23)
De irske myndigheder anfører, at flybilletafgiften grundlæggende er en forbrugerafgift. For at gøre det lettere at anvende afgiften forpligtede de irske myndigheder hvert luftfartsselskab til at betale skattevæsenet det relevante beløb pr. passager, som påbegynder en flyvning fra en irsk lufthavn og befordres af det pågældende selskab. Luftfartsoperatørerne har dog ret til at lægge afgiften over på passagerne, så det er dem, der betaler den.
(24)
Desuden fremgår flybilletafgiften normalt af billetprisen og/eller i operatørernes almindelige betingelser som en (punkt)afgift sammen med andre skatter og afgifter. Følgelig begunstiger afgiften ikke bestemte luftfartsoperatører, da der blot er tale om endnu en (punkt)afgift eller skat, som reelt pålægges forbrugeren.
4.1.2. Ingen begunstigelse af bestemte operatører
(25)
De irske myndigheder anfører, at begunstigelse af bestemte operatører er en forudsætning for, at flybilletafgiften kan være omfattet af definitionen i traktatens artikel 107, stk. 1. Eftersom flybilletafgiften hovedsagelig er en forbrugerafgift, uanset om satsen er 10 eller 2 EUR, kan det ifølge de irske myndigheder være vanskeligt at se, hvordan afgiften begunstiger bestemte operatører.
(26)
Det bestrides ikke, at alle operatører, uanset om de skal opkræve 10 eller 2 EUR, behandles på samme måde. Spørgsmålet er, om der er tale om en kollektiv begunstigelse af de luftfartsoperatører, som kun skal opkræve satsen på 2 EUR. Ifølge de irske myndigheder er det eneste realistiske scenarie for, at flybilletafgiften kan udgøre støtte, hvis de selskaber, der flyver på ruter til destinationer, der ligger højst 300 km fra Dublin lufthavn, skulle opkræve afgiften til satsen på 10 EUR, men fik lov til at beholde differencen mellem de to satser på hhv. 10 og 2 EUR. Dette var imidlertid ikke tilfældet. I den sammenhæng er det vigtigt at bemærke, at de irske myndigheder, da de udviklede den pågældende afgift, ikke havde en bestemt operatør eller forretningsmodel i tankerne.
4.1.3. Der er ingen begunstigelse af irske luftfartsoperatører
(27)
For det første bør det bemærkes, at Irland ikke længere har nogen nationale luftfartsoperatører som sådan, da staten har afhændet en del af sin kapitalinteresse i Aer Lingus, som oprindelig var et nationalt luftfartsselskab og nu er mindretalsaktionær.
(28)
Hvis afgiften havde nogen virkning for irske luftfartsoperatører, ville denne variere meget fra selskab til selskab. De irske myndigheder påpeger, at ruterne inden for EU, der var omfattet af den højere sats på 10 EUR, i alt væsentligt blev befløjet af de samme irske luftfartsselskaber. I den relevante periode tegnede tre luftfartsoperatører sig for omkring [93-97] (10) % af markedet for flyafgange, der var omfattet af den lavere sats, men de var også fremtrædende på markedet for flyvninger inden for EU, hvor de sad på [82-87] (10) % af markedet.
(29)
De irske myndigheder fremhævede især, at der tydeligvis ikke var noget belæg for Ryanairs påstand om forfordeling, eftersom Ryanair tegner sig for ca. [56-63] (10) % af alle passagerer på ruterne med den lavere sats (jf. tabel 1).
Tabel 1
Irske luftfartsoperatørers andel af ruter ud af irske lufthavne.
Markedsandele
Højst 300 km
Over 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0.5-2.5] (*) %
I ALT
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Kilde:
Oplysninger fra Irland er baseret på tal fra de tre irske luftfartsoperatører og data fra det centrale statistikkontor.
(30)
Tabel 1 viser, at den operatør, som eventuelt ville kunne klassificeres som en national operatør på grund af statens mindretalsinteresse (Aer Lingus), havde mange flere afgange med den højere sats ([35-40] (*) %) end med den lavere sats ([16-23] (*) %). Hvis den lavere sats derfor havde nogen virkning for luftfartsselskaber, ville det i høj grad være gået ud over Aer Lingus.
(31)
For så vidt angår Aer Arann, som i henhold til klageren også begunstiges af den påståede støtte, bemærker de irske myndigheder, at selskabet i perioden 2007-2010 oplevede en betydelig nedgang i både omsætning og passagertal. Efter indførelsen af afgiften havde Aer Arann angiveligt mistet 18 mio. EUR. Det ser derfor ud til, at luftfartsselskabet klarede sig bedst før afgiftens indførelse. De irske myndigheder anfører også, at klageren og Aer Arann kun konkurrerede på én indenrigsrute, og at klageren tegnede sig for i nærheden af [37-42] (*) % af afgangene på denne rute. For afgange til destinationer i udlandet, der var omfattet af den lavere sats (vestlige lufthavne i Det Forenede Kongerige), tegnede klageren sig for over [37-42] (*) % af ruteforbindelserne, mens Aer Arann og Aer Lingus havde mindre andele.
(32)
Desuden har ikke-irske luftfartsoperatører altid kunnet operere flyvninger omfattet af den lavere sats. I denne sammenhæng kan staten ikke foretage et skøn. De irske myndigheder anfører, at udenlandske (ikke-irske) operatører, hvis der var en fordel ved at operere flyvninger omfattet af den lavere sats, ville have valgt at foretage disse flyvninger. Fraværet af udenlandske flyselskaber, der foretager disse flyvninger, tyder på, at den lavere sats ikke medførte nogen begunstigelse.
4.1.4. Den lavere sats blev indført for at undgå at anvende en afgiftssats, der ikke stod i forhold til billetprisen
(33)
De irske myndigheder understreger, at formålet med differentieringen af satser var at indføre et element af proportionalitet i den afstandsrelaterede afgift, eftersom prisen normalt er lavere til nærmere beliggende destinationer. Selvom det erkendes, at der ikke er en perfekt sammenhæng mellem afstand og pris, er det indtrykket, at sammenhængen var tilstrækkelig til at begrunde en opdeling af afgiften i to satser. Det er de irske myndigheders holdning, at en mekanisme, der giver en mere præcis differentiering på grundlag af afstand, ville have gjort systemet uforholdsmæssigt kompliceret og administrativt belastende.
4.1.5. Ingen konkurrencefordrejning
(34)
De irske myndigheder påstår, at den lavere sats ikke medførte nogen konkurrencefordrejning og ikke havde nogen indvirkning på samhandelen. Eftersom afgiften havde karakter af forbrugerafgift, havde den ingen følelig indvirkning på luftfartsoperatørerne. For det andet var der med hensyn til de differentierede satser ingen forskel mellem det irske marked og andre medlemsstaters marked. Langt de fleste af de flyvninger, som var omfattet af den lavere sats, var udenrigs (68 % sammenholdt med 32 % for rent nationale flyvninger). For det tredje er luftfartsoperatørerne aktive på et marked, der er åbent for konkurrence, hvilket betyder, at markedet var åbent for nytilkomne, som var omfattet af den lavere afgiftssats på samme vilkår som andre luftfartsoperatører. Hvis den lavere sats havde begunstiget bestemte operatører, ville ikke-irske luftfartsoperatører antagelig have valgt at beflyve ruter med den lavere sats. At der ikke var nytilkomne, tyder på, at den lavere sats ikke begunstigede bestemte luftfartsoperatører.
4.1.6. Eventuel støtte ville være de minimis-støtte elle have en ubetydelig indvirkning på de involverede luftfartsoperatører
(35)
De irske myndigheder påstår, at den lavere sats, hvis den skulle anses som statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skulle erklæres forenelig med det indre marked, da den enten ville være de minimis-støtte eller under alle omstændigheder have en ubetydelig indvirkning på de involverede luftfartsoperatører.
4.2. Bemærkninger fra tredjeparter
4.2.1. Ryanair
(36)
Med hensyn til om den lavere sats udgør statsstøtte, tilslutter Ryanair sig Kommissionens indledende holdning, der fremgår af dens beslutning af 13. maj 2011, nemlig at den lavere sats begunstigede bestemte luftfartsoperatører og udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Ryanair er dog ikke enig med Kommissionen i, at i) den højere sats på 10 EUR skal betragtes som den "almindelige" sats, og at ii) Ryanair blev begunstiget af foranstaltningen.
(37)
Med hensyn til indførelsen af den "almindelige" sats eller "standardsatsen" under afgiftssystemet påstår Ryanair, at Kommissionens holdning, nemlig at den højere sats på 10 EUR er den almindelige sats, og at alle operatører, som skal betale den lavere sats på 2 EUR, er blevet begunstiget, er arbitrær. Ifølge Ryanair er der ingen grund til, at det er den højere og ikke den lavere sats, der skal opfattes som den almindelige. Eftersom systemet med to forskellige satser desuden er blevet erstattet af en ordning med en enkelt sats, vil den nye sats sandsynligvis være en blanding af de to oprindelige satser. Den nye sats vil derfor være den rimelige benchmark til at vurdere eventuelle ulemper eller fordele, der skyldes systemet med to forskellige satser.
(38)
Ryanair påstår derudover, at den todelte flybilletafgift ikke begunstigede Ryanair. Kommissionen skal i vurderingen af, om en foranstaltning udgør statsstøtte, tage hensyn til dennes samlede indvirkning på den potentielle begunstigede og navnlig udlede eventuelle afgifter, der belaster den fordel, som den påståede støtte har medført. I løbet af den periode, hvor det todelte afgiftssystem fandt anvendelse, betalte Ryan de afgifter, der fremgår af tabel 2.
Tabel 2
Befordrede passagerer og betalte afgifter i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011.
Destinationskategori fra Dublin lufthavn
Passagerer omfattet af afgift
Betalt afgift
Andel
Højst 300 km inden for Irland (2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,5-2,5] (*) %
Højst 300 km uden for Irland (2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[1,5-4,5] (*) %
Over 300 km inden for EU
[…] (*)
EUR […] (*)
[93-98] (*) %
Over 300 km uden for EU
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,3-2,5] (*) %
I ALT
[…] (*)
EUR […] (*)
100 %
(39)
Eftersom Ryanair mener, at den nye enhedssats på 3 EUR bør betragtes som den almindelige sats, skulle Ryanair i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011 have betalt […] EUR (*) (12) i flybilletafgift. Det er […] (*) EUR mindre end det faktisk betalte beløb (se tabel 2). Ryanair fremfører derfor, at selskabet ikke blev begunstiget af den lavere afgift, men nærmere havde været ugunstigt stillet.
4.3. Irlands betragtninger vedrørende interesserede parters bemærkninger
(40)
Den 13. januar 2012 gjorde de irske myndigheder rede for deres holdning til Ryanairs bemærkninger: For det første er de uenige i Ryanairs beskrivelse af afgiften, da denne efter deres mening grundlæggende er en forbrugerafgift, og den lavere afgift begunstigede ikke luftfartsselskaberne. For det andet kan de ikke se, hvordan Ryanair kunne være den part, der blev mest direkte og negativt påvirket af den lavere sats, eftersom selskabet tegner sig for [56-63] (*) % af de passagerer, der blev befordret med fly, som var omfattet af den lavere sats. For det tredje er der ikke noget belæg for påstanden om, at sigtet med den lavere sats var at støtte Aer Arann. De irske myndigheder havde ikke en specifik operatør i tankerne, da de udviklede flybilletafgiften. For det fjerde er der ikke logik i Ryanair's argument om, at den højere sats på 10 EUR ikke skal betragtes som den almindelige sats for flybilletafgiften. I henhold til systemet med to forskellige afgiftssatser fandt den højere sats anvendelse på mellem 85 og 90 % af alle afgange. De irske myndigheder gentog, at de havde tilladt en undtagelse fra standardsatsen på 10 EUR for at indføre et element af proportionalitet i den afstandsrelaterede afgift.
5. VURDERING
5.1. Støtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1
(41)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er "statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne."
(42)
For at være omfattet af traktatens artikel 107, stk. 1, skal en foranstaltning være selektiv (13). Når Kommissionen skal fastslå, om en foranstaltning er selektiv, skal den vurdere, om den begunstiger "visse virksomheder eller visse produktioner" sammenholdt med andre, som befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation, for så vidt angår det tilsigtede formål med foranstaltningen. (14) Ifølge etableret retspraksis (15) er en afgiftsforanstaltning a priori selektiv, hvis den udgør en undtagelse fra den almindelige anvendelse af de overordnede afgiftsmæssige rammer.
(43)
Kommissionen skal derfor først identificere det relevante referenceafgiftssystem. Med hensyn til beskatning bemærker Kommissionen, at udformningen af et afgiftssystem i princippet henhører under medlemsstaternes kompetenceområde. De irske myndigheder har i udviklingen af deres beskatningssystem valgt at definere tidspunktet for indtrædelsen af pligten til at betale afgift som en passagers afrejse med et fly fra en lufthavn beliggende i Irland. Referencesystemet er derfor beskatning af flypassagerer, der afrejser med et fly fra en lufthavn i Irland. Formålet med systemet er at skabe indtægter til statsbudgettet. Den konklusion, at referencesystemet er beskatning af passagerer, der afrejser fra en lufthavn i Irland, blev bekræftet af de irske myndigheder i deres svar på interesserede parters bemærkninger.
(44)
I overensstemmelse med etableret retspraksis (16) skal Kommissionen fastslå, om den pågældende skatteforanstaltning udgør en undtagelse fra det identificerede referencesystem.
(45)
Ryanair fremfører, at den lavere sats på 2 EUR eller alternativt enhedssatsen på 3 EUR, der blev indført pr. 1. marts 2011, bør betragtes som den almindelige sats i flybilletafgiftssystemet. Ud over visse destinationer i den vestlige del af Det Forenede Kongerige fandt den lavere sats dog kun anvendelse på indenrigsdestinationer og ifølge de irske myndigheder kun på omkring 10-15 % af alle flyvninger, der var omfattet af afgiften. Den kan således ikke betragtes som den almindelige afgiftssats. Med hensyn til satsen på 3 EUR var den ikke gældende på det tidspunkt, som denne afgørelse vedrører, og kan derfor ikke betragtes som den almindelige sats for flybilletafgiftssystemet på det tidspunkt. Kommissionen mener derfor, at den højere sats på 10 EUR var den almindelige sats i referencesystemet, mens den reducerede sats på 2 EUR, der gjaldt for en klart afgrænset kategori af flyvninger, var en undtagelse fra referencesystemet.
(46)
For det tredje skal Kommissionen undersøge, om sådanne undtagelser er berettiget af hensyn til "systemets karakter eller forvaltning" (17) i medlemsstaten. Hvis det er tilfældet, anses det ikke, at foranstaltningen giver en selektiv fordel, og den udgør således ikke statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. I den sammenhæng bør det bemærkes, at det i henhold til retspraksis (18) er referencesystemets grundlæggende, ledende principper, der er relevante, ikke principperne bag den pågældende foranstaltning.
(47)
I henhold til de irske myndigheder blev den lavere sats indført for at tilføre et element af proportionalitet i den afstandsrelaterede afgift. Kommissionen finder ikke, at denne argumentation vedrører referencesystemets grundlæggende, ledende principper, men snarere principperne bag selve undtagelsen. Afgiftens karakter og formål var ikke relateret til flyvningens afstand, men til det forhold, at den blev indledt fra en irsk lufthavn. Forbindelsen mellem skattemyndigheden, afgiftspligtens indtræden (afgang fra en irsk lufthavn) og de negative eksterne følger for det irske samfund af, at passagerer afrejser fra en irsk lufthavn (støj og luftforurening) var nøjagtig de samme, uanset flyets destination og den tilbagelagte afstand. De berørte luftfartsoperatører var derfor i samme juridiske og faktiske situation med hensyn til dette formål.
(48)
Desuden var afgiftssystemet ikke karakteriseret ved, at differentieringen var baseret på afgiftsniveauet i relation til flyvningernes afstand. For det første blev afgiftssatsen ikke beregnet på grundlag af rejsens faktiske længde, men på grundlag af afstanden mellem Dublin lufthavn og destinationen, uanset det faktiske afrejsested. For det andet omfattede afgiftssystemet kun to satser: en for meget korte flyvninger fra Dublin lufthavn og den anden for alle andre flyvninger.
(49)
Og selv hvis undtagelsen var begrundet i selve afgiftssystemets karakter og logikken bag det, har Domstolen fastslået, at en begunstigelse ikke kun skal være i overensstemmelse med det pågældende afgiftssystems iboende karakteristika, men også med hensyn til den måde, det gennemføres på (19). Som nævnt i betragtning 47 sikrede afgiftssystemet i praksis ikke forholdsmæssige satser relateret til flyvningernes faktiske længde, eftersom den gældende sats var fastlagt på grundlag af afstanden mellem Dublin lufthavn og destinationen, uanset det faktiske afrejsested, og at der kun blev anvendt to satser, nemlig en for meget korte flyvninger fra Dublin lufthavn og den anden for alle andre flyvninger. Prisen på flybilletter til indenrigsdestinationer er ikke nødvendigvis lavere end på billetter til andre destinationer i EU. Foranstaltningen kunne således ikke opfylde sit formål, nemlig at sikre proportionalitet i afgiften i relation til flyvningens afstand. Hverken de irske myndigheder eller interesserede parter har anført, at følgen af undtagelsen var, at afgiftsniveauet rent faktisk stod i forhold til afstanden. Tværtimod erkender de irske myndigheder, at der ikke bestod en perfekt sammenhæng mellem afstand og afgiftssats.
(50)
Kommissionen ser derfor ingen grund til at ændre sin indledende holdning, nemlig at den lavere sats ikke var begrundet i flybilletafgiftssystemets karakter eller logik. Følgelig finder Kommissionen, at støtteforanstaltningen er selektiv og ikke begrundet i afgiftssystemets karakter eller logik.
(51)
Afgifter er omkostninger, der normalt afholdes af en virksomhed.
(52)
Indførelsen af en flybilletafgift kan påvirke luftfartsselskabernes indtægter, idet de skal betale afgiften og enten kan hæve prisen på de billetter, de tilbyder deres kunder, eller mindske overskuddet på hver solgt billet, hvis de beslutter ikke at vælte afgiften over på kunderne. I den henseende har Domstolen fastslået følgende: "Lufthavnsskatter påvirker derfor rejsens pris direkte og mekanisk, hvorfor en forskel i de skatter, passagerne skal bære, overvæltes automatisk på transportomkostningen, hvilket i sagen begunstiger adgangen til indenrigsflyvninger på bekostning af andre flyvninger" (20).
(53)
En reduceret sats for bestemte typer af flyvninger har derfor mindre indvirkning end den almindelige sats for de luftfartsoperatører, der tilbyder den type flyvninger. Disse luftfartsoperatører fritages fra en omkostning, de normalt skulle have afholdt, og skal derfor enten vælte en mindre omkostning over på deres kunder eller selv betale denne.
(54)
Følgelig mener Kommissionen, at den lavere sats begunstigede luftfartsoperatører, der befløj de ruter, som satsen fandt anvendelse på. Den lavere omkostning, som de skulle vælte over på deres kunder eller selv påtage sig, udgjorde finansielle ressourcer, som disse luftfartsoperatører kunne spare, og forbedrede derfor deres økonomiske situation i forhold til andre luftfartsoperatører, som konkurrerede på markedet for lufttransport. Fordelen svarer til forskellen mellem den lavere sats på 2 EUR og den almindelige sats på 10 EUR i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011. Kommissionen bemærker, at de flyvninger, der var omfattet af den lavere sats, hovedsagelig blev varetaget af luftfartsoperatører med stærk tilknytning til Irland (Aer Lingus, Aer Arann og Ryanair er etableret i Irland og har stadig deres hovedkvarter der). Den reducerede sats begunstigede derfor i praksis irske luftfartsoperatører i forhold til andre EU-operatører.
(55)
Kommissionen kan ikke godtage Ryanairs argument om, at fordelen var begrænset til forskellen mellem den lavere sats og satsen på 3 EUR, som blev indført pr. 1. marts 2011. Denne sats fandt ikke anvendelse på samme tid som den lavere, og hvis en fordel er defineret i et system med en lavere og en højere sats, fanger man ikke hele fordelen ved at anvende en benchmark, der ligger et sted mellem disse to satser.
(56)
Ryanair anfører videre, at selskabet har fået mindre ud af den lavere sats end f.eks. Aer Arann, eftersom størstedelen af selskabets flyvninger er til destinationer, som er omfattet af den højere afgift. Begunstigelsen ved at anvende den lavere sats på 2 EUR er imidlertid forskellen mellem denne sats og standardsatsen på 10 EUR. Ved at anvende den lavere sats for bestemte flyvninger har Ryanair som alle andre luftfartsselskaber, der foretager flyvninger, som denne sats finder anvendelse på, haft en fordel, der svarer til forskellen mellem de to satser.
(57)
De irske myndigheder anfører, at hensigten var, at afgiften skulle væltes over på passagererne, og at luftfartsoperatørerne derfor ikke blev begunstiget. I den sammenhæng bemærker Kommissionen, at en reduktion i forhold til en bestemt afgifts almindelige sats kan udgøre en selektiv fordel for en luftfartsoperatør, som skal betale den reducerede sats, selv i situationer, hvor der består et juridisk krav om at vælte den pågældende afgift over på kunderne (21). Kommissionen bemærker, at der i denne sag ikke var nogen mekanisme, som sikrede, at afgiften rent faktisk blev overvæltet på billetprisen, men at det var op til luftfartsoperatørerne at beslutte, om og hvordan de ville vælte den over på passagerne. Klageren fremførte faktisk det modsatte i sin klage, nemlig at man ikke kunne vælte afgiften over på kunderne, da dette ville have en uforholdsmæssig virkning på billetpriserne. Kommissionen er derfor ikke enig med de irske myndigheder i, at der ikke forelå nogen fordel for luftfartsoperatørerne, eftersom de, der kunne anvende den lavere sats for bestemte flyvninger, skulle vælte en lavere omkostning over på deres kunder end de andre operatører. Dette er også i tråd med Kommissionens praksis med hensyn til støtteforanstaltninger, der er baseret på en punktafgift (22), ifølge hvilken fritagelse fra sådanne afgifter begunstiger den luftfartsoperatør, som har pligt til at betale afgiften, uanset at den pågældende enhed kan vælge at vælte omkostningen over på sine kunder.
(58)
Følgelig finder Kommissionen, at den lavere sats begunstigede bestemte luftfartsoperatører. Fordelen svarer til forskellen mellem den lavere sats på 2 EUR og den almindelige sats på 10 EUR i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011. De flyvninger, der var omfattet af den lavere sats, blev hovedsagelig varetaget af luftfartsoperatører med stærk tilknytning til Irland (Aer Lingus, Aer Arann og Ryanair). Den reducerede sats begunstigede derfor irske luftfartsoperatører i forhold til andre EU-operatører.
(59)
Det forhold, at de irske myndigheder tillod en lavere sats end den almindelige, påførte staten et tab i afgiftsindtægter og blev dermed finansieret via statsmidler. Eftersom den lavere sats var blevet vedtaget af de nationale myndigheder, skal støtteforanstaltningen henregnes til staten.
(60)
Sammenlignet med konkurrenterne blev de luftfartsoperatører, som anvendte den lavere sats, fritaget fra omkostninger, som de ellers skulle have afholdt eller væltet over på deres kunder. Den lavere afgiftssats forbedrede derfor deres økonomiske situation i forhold til andre virksomheder, der konkurrerer på markedet for lufttransport, og fordrejer eller risikerer således at fordreje konkurrencen.
(61)
Når støtte ydet af en medlemsstat styrker en virksomheds stilling sammenlignet med andre virksomheders, der konkurrerer i det indre marked, skal disse virksomheder betragtes som påvirkede af den støtte (23). Det er nok, at støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på markeder, der er åbne for konkurrence (24). Lufttransportsektoren er karakteriseret ved intens konkurrence mellem operatører mellem forskellige medlemsstater, især siden den tredje fase af liberaliseringen af dette marked, dvs. den tredje lufttransportpakkes ikrafttræden den 1. januar 1993 (Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 af 23. juli 1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (25), Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (26) og Rådets forordning (EØF) nr. 2409/92 af 23. juli 1992 om billetpriser og rater inden for luftfart (27)). Den reducerede sats kunne derfor påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, eftersom den styrkede positionen for nogle luftfartsoperatører, der konkurrerede på et marked, som var fuldt liberaliseret på EU-plan.
(62)
Da alle kriterier i traktatens artikel 107, stk.1, er opfyldt, udgør støtteforanstaltningen statsstøtte for alle luftfartsoperatører, der foretager flyvninger, som er omfattet af den reducerede takst.
5.2. Lovlighed
(63)
Ved ikke at anmelde foranstaltningen før dens gennemførelse har de irske myndigheder ikke overholdt deres forpligtelser efter traktatens artikel 108, stk. 3. Støtteforanstaltningen udgør derfor ulovlig statsstøtte.
5.3. Støttens forenelighed med traktaten
(64)
Ifølge traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan støtte betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den er beregnet til at lette udviklingen af visse økonomiske aktiviteter eller visse økonomiske områder, hvor en sådan støtte ikke påvirker handelsbetingelserne ugunstigt i et omfang, som strider mod den fælles interesse. Da støtten udgjorde driftsstøtte, fordi den reducerede nogle luftfartoperatørers løbende udgifter, er den i princippet ifølge Domstolens retspraksis uforenelig med det indre marked (28). Støtten henhører ikke under anvendelsesområdet for nogen af de rammebestemmelser vedrørende statsstøttes forenelighed, som Kommissionen har udstedt i denne sammenhæng. Navnlig er den ikke omfattet af EF-retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (29), da den ikke er forbundet med start af bestemte ruter. De irske myndigheder har ikke argumenteret eller fremlagt dokumentation for, at støtten kan betragtes som forenelig efter fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (30). Tværtimod har de gjort det klart, at formålet med afgiften er at øge indtægterne og ikke at beskytte miljøet. At den pågældende afgift ikke har en klar eller forholdsmæssig forbindelse med en reduktion af energiforbrug, forurenings- eller gasemissioner, støj osv., underbygger denne argumentation. Kommissionen finder derfor ikke, at støtten er forenelig med det indre marked under traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(65)
Støtten er ikke omfattet af undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2 eller 3.
(66)
Og selv hvis støtten var forenelig med nogle af undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2) eller 3), hvilket ikke er tilfældet, har Domstolen fastslået, at proceduren under traktatens artikel 107 og 108 aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser. Domstolen har også fastslået, at de aspekter af støtten, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser ud over artikel 107 og 108, kan være så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme isoleret. (31) I den foreliggende sag var de differentierede satser som beskrevet i betragtning 10 genstand for Kommissionens undersøgelse, som slog fast, at de var i strid med forordning (EF) nr. 1008/2008 og traktatens artikel 56 om fri udveksling af tjenesteydelser, eftersom differentieringen gjorde det dyrere at foretage flyvninger inden for EU end indenrigsflyvninger.
(67)
Domstolen har udtrykkeligt fastslået i sager vedrørende lufthavnsafgifter, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser også gælder for transportsektoren (32). I denne sag udspringer statsstøtten af selve differentieringen af afgiftssatserne. Da afgiften og støtten udgør to elementer af en og samme skatteforanstaltning, kan de ikke betragtes isoleret (33), og statsstøtten kan derfor ikke ydes uden at overtræde princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Følgelig kan støtten under alle omstændigheder ikke erklæres forenelig med traktaten, fordi den uundgåeligt ville betyde en overtrædelse af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1008/2008 og traktatens artikel 56. Kommissionen konkluderer derfor, at støtten ikke kan betragtes som forenelig med traktaten.
6. KONKLUSION
(68)
Kommissionen finder, at den lavere sats for afgiften på flybilletter til en destination, der højst ligger 300 km fra Dublin lufthavn, jf. artikel 55(2) i Finance (No. 2) Act og navnlig denne lovs paragraf 2(b), opkrævet i perioden fra 30. marts 2009 til 1. marts 2011 udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Irland har ulovligt gennemført statsstøtte og overtræder dermed traktatens artikel 108, stk. 3.
(69)
Statsstøtten er ikke i overensstemmelse med undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2) og 3). Da der ikke er andre begrundelser for forenelighed, som kan komme i betragtning for den foreliggende foranstaltning, er den uforenelig med det indre marked.
(70)
Statsstøtten udgør forskellen mellem den lavere sats for flybilletafgiften og standardsatsen på 10 EUR (dvs. 8 EUR pr. passager), der opkræves af hver passager. Dette vedrører alle flyvninger med fly, der kan befordre over 20 passagerer og ikke bruges til statslige eller militære formål, og som flyver fra en lufthavn med over 10 000 passagerer årligt til en destination, der ligger højst 300 km fra Dublin lufthavn. Støttemodtagerne er Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann og andre luftfartsselskaber, som skal identificeres af Irland.
(71)
Artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 fastsætter, at Kommissionen i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Irland skal derfor inddrive den uforenelige støtte -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtten i form af en lavere flybilletafgift gældende for alle flyvninger, der foretages med fly, der kan befordre over 20 passagerer og ikke bruges til statslige eller militære formål, og som flyver fra en lufthavn med over 10 000 passagerer årligt til en destination, der ligger højst 300 km fra Dublin lufthavn i perioden mellem 30. marts 2099 og 1. marts 2011 i overensstemmelse med artikel 55 i Finance (No. 2) Act 2008, som er gennemført ulovligt af Irland i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, udgør ikke støtte, hvis den opfylder betingelserne i en forordning udstedt i medfør af artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 994/98 (34).
Artikel 3
Individuel støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 i denne afgørelse omhandlede ordning, og som på tildelingstidspunktet opfyldte betingelserne i en forordning udstedt i medfør af artikel 1 i forordning (EF) nr. 994/98 eller en afgørelse vedtaget af Kommissionen om godkendelse af en støtteordning, er forenelig med det indre marked, så længe den ikke overstiger den maksimale støtteintensitet, der gælder for den pågældende støttetype.
Artikel 4
1. Irland skal fra støttemodtagerne inddrive den uforenelige støtte, der er blevet tildelt under den i artikel 1 omtalte støtteordning.
2. De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 (35).
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Irland sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 6
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse indsender Irland følgende oplysninger:
(a)
listen over modtagere, der har fået tildelt støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning, og det samlede beløb, som hver modtager har fået tildelt under ordningen
(b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver støttemodtager skal tilbagebetale
(c)
en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
(d)
dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Irland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, er fuldt tilbagebetalt. Irland indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Irland giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Irland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. juli 2012
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2012. július 25.)
az SA.29064 (11/C, korábbi 11/NN) számú állami támogatásról - Írország által bevezetett differenciált légiközlekedési adókulcsok
(az értesítés a C(2012) 5037. számú dokumentummal történt)
(Csak az angol nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2013/199/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett rendelkezéseknek (1) megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére és ezen észrevételek figyelembevételével,
mivel:
1. AZ ELJÁRÁS
(1)
2009-ben a Bizottsághoz állami támogatásokra vonatkozó panasz érkezett egy légijármű-üzemeltetőtől (a továbbiakban: „a panaszos”) az Írország által bevezetett, a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km távolságban lévő célállomásra induló járatokra alkalmazandó differenciált légiközlekedési adókulcsok különböző vonatkozásaival kapcsolatban, melyek állítólagosan előnyben részesítették az Aer Arannt.
(2)
A Bizottság 2011. július 13-i levelében tájékoztatta Írországot határozatáról, mely szerint az ír légiközlekedési adó keretében alkalmazandó differenciált adókulcsokkal kapcsolatban megindítja a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárást. A Bizottság felkérte az ír hatóságokat, hogy továbbítsák a határozat másolatát a kedvezményezettek részére.
(3)
2011. augusztus 9-én és 2011. szeptember 5-én a Ryanair Ltd. légijármű-üzemeltető (a továbbiakban: Ryanair) az eljárás megindítása érdekében benyújtotta a Bizottság határozatára vonatkozó leveleit. A Bizottság 2011. október 5-én válaszolt az említett levelekre. 2011. október 17-én a Ryanair újabb levelet nyújtott be.
(4)
A válaszadás határidejének meghosszabbítását követően az ír hatóságok 2011. szeptember 15-én benyújtották észrevételeiket a Bizottság határozatát illetően.
(5)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot 2011. október 18-án közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2). A Bizottság felkérte az érintett feleket, hogy nyújtsák be az említett intézkedésre vonatkozó észrevételeiket.
(6)
2011. november 17-én a Ryanair benyújtotta az említett felkérésre adott válaszát. 2011. november 28-i levelében a Bizottság megkérdezte a Ryanairt, hogy az általa benyújtott beadvány tartalmaz-e bizalmas, az ír hatóságoknak ki nem adható információt. 2011. november 30-i levelében a Ryanair megerősítette, hogy a 2011. november 17-i beadvány továbbítható az ír hatóságoknak.
(7)
2011. december 12-én a Bizottság továbbította a Ryanair észrevételeit az ír hatóságoknak, melyek 2012. január 13-án benyújtották az ezzel kapcsolatos észrevételeiket.
2. AZ INTÉZKEDÉS ISMERTETÉSE
(8)
2009. március 30-án az ír hatóságok a légi személyszállítást terhelő jövedéki adót vezettek be. Az adó nemzeti jogalapja a 2008. évi második pénzügyi törvény, a Finance (no 2) Act 2008 55. szakasza, amely jövedéki adót vezet be, az úgynevezett „légiközlekedési adót”, melyet a légijármű-üzemeltetők az Írországban található "repülőterekről induló minden egyes utas repülőgépen történő indulásával" kapcsolatban kötelesek fizetni (3). Az adó akkor lép érvénybe, amikor az utas több mint 20 utas szállítására alkalmas, állami vagy katonai célokra nem használt repülőgépen elhagyja a repülőteret. Bár az adót a jegyár révén az utasokra szándékozták áthárítani, azt a légijármű-üzemeltetőnek kell elszámolnia és befizetnie (4).
(9)
Az adó bevezetésének időpontjában azt az utazás megkezdése és befejezése szerinti repülőtér közötti távolság alapján vetették ki: i. 2 EUR-t egy adott repülőtérről a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járat esetében, ii. 10 EUR-t az összes többi esetben.
(10)
A Bizottság, a Közösségben a légi járatok működtetésére vonatkozó közös szabályokról szóló, 2008. szeptember 24-i 1008/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (5) és a Szerződés a szolgáltatásnyújtás szabadságáról szóló 56. cikke esetleges megsértését illető vizsgálatát követően az adókulcsokat 2011. március 1-én úgy módosították, hogy az utazási távolságtól függetlenül minden induló járatra 3 EUR egységes adókulcs alkalmazandó (6).
3. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKOLÁSA
(11)
A Bizottság hivatalos eljárást kezdeményezett a csökkentett adókulcsot illetően, amely a 2009. március 30. és 2011. március 1. közötti időszakban bizonyos járatokra alkalmazandó volt, mivel úgy vélte, hogy az esetlegesen állami támogatást képez, és mivel megkérdőjelezte annak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét.
(12)
Az intézkedés szelektív mivoltát illető értékelésében, az állandó ítélkezési gyakorlattal (7) összhangban, a Bizottság elsősorban azonosította a megfelelő referenciául szolgáló adórendszert, majd megvizsgálta, hogy az intézkedés eltérést képez-e az adórendszertől, és ha igen, akkor Írország igazolta-e, hogy ez az eltérés az adórendszer természetéből és logikájából adódik.
(13)
A Bizottság megállapította, hogy a szóban forgó esetben a referenciául szolgáló rendszer az Írország területén található repülőterekről induló légi utasok adóztatása.
(14)
A Bizottság megjegyezte, hogy a légiközlekedési adórendszer egy, majdnem minden járat esetében alkalmazandó általános vagy szokásos adókulcsot és egy, a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatok esetében alkalmazandó csökkentett adókulcsot biztosított. A Bizottság megállapította, hogy a referenciául szolgáló rendszert a szokásos adókulcs képezte, míg a járatok egy jól körülhatárolható kategóriája esetében alkalmazandó csökkentett adókulcs látszólag kivételt képezett a referenciarendszerből.
(15)
A Bizottság kételkedett afelől, hogy az utazás kiindulópontja és végső célállomása közötti távolság indokolja-e a csökkentett adókulcs alkalmazását.
(16)
Először is, a csökkentett adókulcs nem a tényleges utazási távolság, hanem a Dublin repülőtér és a célállomás közötti távolság alapján került alkalmazásra.
(17)
Másodsorban, az adó szerkezete és objektív jellege látszólag nem az utazási távolsággal, hanem az egy írországi repülőtérről való indulás tényével függött össze. A pénzügyi hatósággal való kapcsolat, az adókötelezettséggel járó esemény (egy írországi repülőtérről való indulás) és az ír társadalomra kiható negatív externáliák (zaj és légszennyezés) a járat célállomásától és az utazási távolságtól függetlenül minden írországi repülőtérről induló utas esetében azonosak voltak. E cél elérése tekintetében az érintett légijármű-üzemeltetők azonos jogi és ténybeli helyzetben voltak.
(18)
Harmadsorban, az adórendszert nem az utazási távolság tekintetében megfelelően differenciált adómérték, hanem csupán két rögzített adókulcs jellemzi: egy a nagyon rövid távolságú járatok és egy az összes többi járat esetében. Ez a szempont látszólag az Írországon belüli és az Egyesült Királyság egyes nyugati területeire induló járatokat előnyben részesítette, és következésképpen megkülönböztetést alkalmazott a belföldi és az Unión belüli járatok között. A szóban forgó esetben az ír hatóságok megjegyezték, hogy azon célállomások esetében, amelyekre az alacsonyabb adókulcs volt alkalmazandó, egy magasabb díj kiszabása az ár tekintetében aránytalan lenne. A Bizottság megállapította, hogy az Unión belüli célállomásokkal összehasonlítva a belföldi célállomású járatok jegyárai nem feltétlenül alacsonyabbak. Az adórendszer természete és logikája így nem indokolta az alacsonyabb adókulcs alkalmazását, és az ezért az értékelés alapján szelektív intézkedésnek minősült.
(19)
Mivel az értékelés szerint az intézkedés a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében előírt egyéb kritériumoknak is megfelelt, az valószínűsíthetően a csökkentett adókulcsból profitáló járatokat működtető légijármű-üzemeltetők részére nyújtott állami támogatásnak minősült.
(20)
A támogatás feltehetően nem tartozott a Bizottság által kibocsátott, az állami támogatások összeegyeztethetőségéről szóló iránymutatás hatálya alá. Mivel az valószínűsíthetően működési támogatásnak minősült, amely megkülönböztetést alkalmazott az Unión belüli járatok között, a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében nem volt közvetlenül összeegyeztethető a belső piaccal. Továbbá, a támogatás nem tartozott semmilyen, a Szerződés 107. cikke (2) és (3) bekezdése értelmében vett kivétel hatálya alá.
(21)
Következésképpen, a Bizottság megkérdőjelezte a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségét, és az EK-Szerződés (8) 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 1999. március 22-i 659/1999/EK rendelet 4. cikke (4) bekezdésével összhangban hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról döntött, felkérve ezzel Írországot és más érintett feleket észrevételeik megtételére.
4. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(22)
A Bizottság az Európai Unió Hivatalos Lapjában (9) megjelent értesítéshez fűzött megjegyzéseket kapott az ír hatóságoktól és a Ryanairtől.
4.1. Az ír hatóságok megjegyzései
4.1.1. Az adó fogyasztói adónak minősül
(23)
Az ír hatóságok állítása szerint a légiközlekedési adó természeténél fogva lényegében fogyasztói adónak tekinthető. A könnyebb alkalmazhatóság céljából az ír hatóságok valamennyi légitársaságot arra köteleztek, hogy az adott légitársaság által szállított, egy írországi repülőtérről induló valamennyi utas esetében fizessék be a megfelelő összeget az adóhatóságoknak. A légijármű-üzemeltetők azonban az adót átháríthatják utasaikra, és azt beszedhetik tőlük.
(24)
Továbbá, a légiközlekedési adót a további díjakkal és adókkal együtt rendszerint adó vagy illeték formájában tüntetik fel a jegyáron és/vagy a légijármű-üzemeltetők által megadott általános feltételekben. Az adó ennek megfelelően nem jelent semmilyen előnyt egyik légitársaság számára sem, mivel az csupán egy további, gyakorlatilag a fogyasztót terhelő illeték, adó vagy díj.
4.1.2. A haszon hiánya az egyes légijármű-üzemeltetők esetében
(25)
Az ír hatóságok állítása szerint az egyes légijármű-üzemeltetők előnyének megléte előfeltételét képezi annak, hogy a légiközlekedési adó a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésének hatálya alá tartozzon. Az ír hatóságok szerint abban az esetben, ha a légiközlekedési adó lényegében fogyasztói adónak minősül, nehezen belátható, hogy az adó miért jelentene előnyt az egyes légijármű-üzemeltetők számára függetlenül attól, hogy annak értéke 10 EUR vagy 2 EUR.
(26)
Valamennyi légijármű-üzemeltető, függetlenül attól, hogy 10 EUR vagy 2 EUR mértékű adó kiszabására köteles, kétségkívül azonos elbánásban részesül. A felmerülő kérdés az, hogy előnyben részesülnek-e azok a légijármű-üzemeltetők, amelyek a 2 EUR mértékű adó együttes kiszabására kötelesek. Az ír hatóságok szerint az egyetlen valószerű forgatókönyv, mely szerint a légiközlekedési adó támogatásnak minősülne az, mely alapján Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatokat üzemeltető légitársaságok kötelesek volnának 10 EUR mértékű adó kiszabására úgy, hogy a 10 EUR és a 2 EUR mértékű adó közötti különbséget megtarthatják maguknak. Itt azonban nem ez történt. Ennek tekintetében fontos kiemelni, hogy az ír hatóságok a szóban forgó adó tervezésekor az egyes légijármű-üzemeltetőket és az üzleti modelleket nem vették figyelembe.
4.1.3. Ír légijármű-üzemeltetők nem részesülnek előnyben
(27)
Elsősorban meg kell jegyezni, hogy Írország már nem rendelkezik saját nemzeti légi fuvarozóval, mivel az ír állam már csak kisebbségi részvényes az Aer Lingusban, amely eredetileg Írország nemzeti légijármű-üzemeltetője volt.
(28)
Ha az adó bármilyen hatást gyakorolt volna az ír légijármű-fuvarozókra, ez a hatás lényegesen eltérő lett volna az egyes légijármű-fuvarozók esetében. Az ír hatóságok megjegyzik, hogy az Unión belüli járatokat, amelyek a magasabb mértékű (10 EUR) adókulcs alá tartoztak, túlnyomórészt ugyanazon ír légitársaságok üzemeltették. A megfelelő időszakban a három légijármű-fuvarozó az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatok piacának körülbelül [93-97] (10) %-át üzemeltette, és az Unión belüli légiközlekedési piacon szintén vezető pozíciókban voltak, az Unión belüli járatok [82-87] (10) %-át üzemeltetve.
(29)
Az ír hatóságok különösen azzal érveltek, hogy a Ryanair állítólagos hátrányára vonatkozó állítás egyértelműen nem fenntartható, mivel az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatok utasainak körülbelül [56-63] (10) %-át a Ryanair szállítja (lásd az 1. táblázatot).
Táblázat
Az ír légijármű-üzemeltetők részesedése az ír repülőterekről induló járatok piacán.
Piaci részesedések
Legfeljebb 300 km
Több mint 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0.5-2.5] (*) %
ÖSSZESEN
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Forrás:
Az információt Írország szolgáltatta a három ír légijármű-üzemeltető által megadott értékek és az ír Központi Statisztikai Hivatal (Central Statistics Office) adatai alapján.
(30)
Az 1. táblázat kimutatja, hogy az egyetlen, az ír állam kisebbségi tulajdonosi érdekeltsége értelmében esetlegesen állami légijármű-üzemeltetőnek tekinthető társaság (Aer Lingus) lényegesen több magasabb adókulcs alá tartozó járatot ([35-40] (*) %) üzemeltetett, mint alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatot ([16-23] (*) %). Ennek értelmében, ha az alacsonyabb adókulcs bármilyen hatást gyakorolt volna a légitársaságokra, az Aer Lingus jelentős hátrányt szenvedett volna.
(31)
Ami az Aer Arannt illeti, amely a panaszos állítása szerint szintén előnyben részesült az állítólagos támogatás révén, az ír hatóságok megjegyzik, hogy a társaság, ami a forgalmat és az utasok számát illeti, 2007 és 2010 között jelentős csökkenést tapasztalt. Az adó bevezetését követően az Aer Arann 18 millió EUR veszteségről számolt be. Ennek értelmében a légitársaság látszólag az adó bevezetését megelőző időszakban volt a legnyereségesebb. Az ír hatóságok azt is kiemelték, hogy a panaszos és az Aer Arann csak egy útvonalon versengett egymással, és hogy ezen az útvonalon a járatok közel [37-42] (*) %-át a panaszos működtette. Az alacsonyabb adókulcs révén előnyben részesülő külföldi célállomású járatok (az Egyesült Királyság nyugati területei) esetében a menetrendszerű járatok több mint [37-42] (*) %-át a panaszos működtette, míg az Aer Arann és az Aer Lingus részesedése kisebb volt.
(32)
Továbbá, a nem ír légijármű-üzemeltetők mindig is szabadon működtethették az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatokat. Ezzel összefüggésben az állam nem rendelkezik mérlegelési jogkörrel. Az ír hatóságok állítása szerint az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatok működtetésének piacán fennálló előny esetén e járatokat külföldi (nem ír) légijármű-működtetők üzemeltetnék. A külföldi légitársaságok hiánya e járatok esetében arra utal, hogy az alacsonyabb adókulcsból semmilyen előny nem származott.
4.1.4. Az alacsonyabb adókulcs az adó mértékének a jegyárhoz mért aránytalanságának elkerülése érdekében került bevezetésre
(33)
Az ír hatóságok hangsúlyozták, hogy az adókulcs differenciálásának célja az adó mértéke és a távolság közötti arányosság beállítása, mivel az árak szokásosan alacsonyabbak a közelebbi célállomások esetében. Bár a tökéletes arányosság hiánya a távolság és az ár között elfogadott, az arányosság mértéke elégségesnek minősült az adó két szintre való szétválasztásának megindokolásához. Az ír hatóságok figyelembe vették, hogy egy, a távolságon alapuló, pontosabb differenciálást biztosító mechanizmus rendkívül bonyolulttá és adminisztratív szempontból költségessé tette volna a rendszert.
4.1.5. A verseny torzulásának elkerülése
(34)
Az ír hatóságok állítása szerint az alacsonyabb adókulcs következtében nem torzult a verseny, és az semmilyen hatással nem volt a kereskedelemre. Elsősorban, az adó semmilyen érezhető hatást nem gyakorolt a légijármű-üzemeltetőkre, mivel természeténél fogva fogyasztói adónak minősült. Másodsorban, a differenciált adókulcsok nem tettek megkülönböztetést az ír piac és más tagállamok piacai között. Az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatok túlnyomó többsége nem belföldi járat volt (68 %, a belföldi járatok részesedése csupán 32 %). Harmadsorban, a légijármű-üzemeltetők egy a verseny számára nyitott piacon tevékenykednek, ami azt jelenti, hogy a piac nyitott volt új belépők számára, melyekre az alacsonyabb adókulcs azonos feltételek mellett vonatkozott, mint más légijármű-üzemeltetők esetében. Ha az alacsonyabb adókulcs következtében egyes légijármű-üzemeltetők előnyben részesültek volna, a nem ír légitársaságok feltételezhetően olyan járatok működtetése mellett döntöttek volna, melyekre az alacsonyabb adókulcs vonatkozik. Az új belépők hiánya arról tanúskodik, hogy az alacsonyabb adókulcs nem részesített előnyben bizonyos légijármű-üzemeltetőket.
4.1.6. Bármilyen támogatás de minimis támogatásnak minősülne, vagy az érintett légijármű-üzemeltetőkre elhanyagolható hatást gyakorolna
(35)
Az ír hatóságok állítása szerint még ha az alacsonyabb adókulcs a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak is minősülne, azt a belső piaccal összeegyeztethetőnek kellene tekinteni, mivel vagy de minimis támogatásnak minősülne, vagy pedig az érintett légijármű-üzemeltetőkre gyakorolt hatásuk egyébként is elhanyagolható lenne.
4.2. Harmadik felek észrevételei
4.2.1. Ryanair
(36)
Az alacsonyabb adókulcs állami támogatási mivoltára való tekintettel a Ryanair egyetértett a Bizottság 2011. május 13-i határozatában közzétett előzetes állásponttal, miszerint az alacsonyabb adókulcs egyes légijármű-üzemeltetőket előnyben részesített, és a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül. A Ryanair azonban nem értett egyet a Bizottság azon álláspontjával, miszerint i. a 10 EUR értékű magasabb adókulcs szokásos adómértéknek tekintendő és ii. a Ryanair az intézkedés révén előnyben részesült.
(37)
A „szokásos” vagy „általános” adókulcs az adórendszer keretein belüli létrehozására való tekintettel a Ryanair szerint önkényes a Bizottság azon álláspontja, miszerint a 10 EUR értékű magasabb adókulcs a szokásos adómérték és valamennyi légijármű-üzemeltető, melyre a 2 EUR értékű alacsonyabb adókulcs vonatkozott, ezáltal előnyben részesült. A Ryanair álláspontja szerint nem indokolt, hogy az alacsonyabb adókulcs helyett a magasabb legyen a szokásos adókulcsnak tekintendő. Továbbá, mivel a kétszintes adókulcsot egyetlen adókulcs váltotta fel, az új adómérték várhatóan az eredeti adókulcsok kombinációja. Az új adókulcs ezért ésszerű referenciaértékként szolgálhat a kétszintes rendszerből származó bármilyen hátrány vagy előny megítéléséhez.
(38)
A Ryanair állítása szerint továbbá a kétszintes légiközlekedési adóból a Ryanairnek nem származott előnye. Egy esetlegesen állami támogatásnak minősülő intézkedés vizsgálata során a Bizottság köteles figyelembe venni az intézkedés a kedvezményezettre gyakorolt összhatását, és különösen levonni minden az állítólagos támogatásból származó előnyt terhelő egyedi költségeket. A kétszintes adórendszer érvényben létének ideje alatt a Ryanair a 2. táblázatban bemutatottak alapján fizette az adót.
Táblázat
A szállított utasok és a befizetett adó a 2009. március 30. és 2011. március 1. közötti időszakban.
Célállomás-kategória a Dublin repülőtérről
Adóköteles utasok
Befizetett adó
Részesedés
Legfeljebb 300 km belföldre (2 EUR mértékű adókulcs)
[…] (*)
[…] (*)EUR
[0.5-2.5] (*) %
Legfeljebb 300 km külföldre (2 EUR mértékű adókulcs)
[…] (*)
[…] (*)EUR
[1.5-4.5] (*) %
Több mint 300 km az EU-n belül
[…] (*)
[…] (*)EUR
[93-98] (*) %
Több mint 300 km az EU-n kívül
[…] (*)
[…] (*)EUR
[0.3-2.5] (*) %
ÖSSZESEN
[…] (*)
[…] (*)EUR
100 %
(39)
Mivel a Ryanair véleménye szerint a 3 EUR mértékű adókulcsot kellene szokásos adókulcsnak tekinteni, a Ryanair a 2009. március 30. és 2011. március 1. közötti időszakban […] (*) EUR (12) mértékű légiközlekedési adó befizetésére lett volna köteles. Ez az érték a ténylegesen befizettet összegnél […] (*) EUR-val kevesebb (lásd a 2. táblázatot). A Ryanair így azt állítja, hogy az alacsonyabb adóból előnye nem származott, hanem inkább hátrányt szenvedett.
4.3. Írország megjegyzései a harmadik felek észrevételeivel kapcsolatban
(40)
2012. január 13-án az ír hatóságok benyújtották a Ryanair megjegyzéseivel kapcsolatos álláspontjukat: Elsősorban, nem értenek egyet az adó Ryanair által megadott leírásával, mivel álláspontjuk szerint az adó lényegében fogyasztói adónak minősül, és az alacsonyabb adókulcsból a légijármű-üzemeltetőknek előnye nem származott. Másodsorban, nem érthető számukra, hogy a Ryanair hogy lehet az alacsonyabb adókulcs által legközvetlenebbül és legnegatívabban érintett fél, különösen tekintettel arra, hogy az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatokon szállított utasok [56-63] (*) %-át épp a Ryanair szállítja. Harmadsorban, nem megalapozott az az állítás, miszerint az alacsonyabb adókulcs létrehozásának célja az Aer Arann támogatása volt. A légiközlekedési adó kialakításakor az ír hatóságok nem vettek figyelembe egyetlen konkrét légijármű-üzemeltetőt sem. Negyedsorban, a Ryanair érvelése, miszerint a 10 EUR mértékű magasabb adókulcs nem tekintendő a légiközlekedési adó szokásos mértékének, logikailag nem indokolt. A kétszintes adórendszerben a járatok 85-90 %-ának esetében a magasabb adókulcs alkalmazandó. Az ír hatóságok megerősítették, hogy az adó mértéke és a távolság közötti arányosság beállítása érdekében engedélyezték a 10 EUR mértékű általános adókulcstól való eltérést.
5. ÉRTÉKELÉS
5.1. A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatás megléte
(41)
A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(42)
Kizárólag a szelektív intézkedések tartoznak a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése hatálya alá (13). Az intézkedés szelektív mivoltának meghatározásához a Bizottságnak meg kell ítélnie, hogy az adott intézkedés előnyben részesít-e „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését” a rendszer által elérendő cél tekintetében hasonló jogi és ténybeli helyzetben lévőkkel szemben (14). A pénzügyi intézkedés az állandó ítélkezési gyakorlat (15) alapján prima facie látásra szelektív, ha eltérést jelent az általános adózási keretszabály szokásos használatához képest.
(43)
Elsősorban, a Bizottságnak ezért meg kell határoznia a megfelelő referenciául szolgáló adórendszert. Az adózás tekintetében a Bizottság megjegyzi, hogy az adórendszer meghatározása elvben a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Adórendszerük megtervezésekor az ír hatóságok úgy döntöttek, hogy a légiközlekedési adó adóköteles eseményét egy Írországban található repülőtérről induló repülőgépen távozó utas meglétében határozzák meg. A referenciául szolgáló rendszer ezért az egy írországi repülőtérről induló repülőgépen utazó légi utasok adóztatása. E rendszer célja az állami költségvetés bevételeinek növelése. Azt a megállapítást, miszerint a referenciául szolgáló rendszer ezért az egy Írországban található repülőtérről induló repülőgépen utazó légi utasok adóztatása, az ír hatóságok a harmadik fél észrevételeire adott válaszukban megerősítették.
(44)
Másodsorban, az állandó ítélkezési gyakorlattal (16) összhangban a Bizottságnak meg kell állapítania, hogy a szóban forgó adóintézkedés eltérést képez-e a meghatározott referenciarendszertől.
(45)
A Ryanair azt állította, hogy a 2 EUR mértékű alacsonyabb adókulcs, illetve a 2011. március 1-én bevezetett 3 EUR mértékű egységes adókulcs tekintendő a légiközlekedési adórendszer szokásos adómértékének. Az Egyesült Királyság nyugati területein található célállomások kivételével azonban az alacsonyabb adókulcs csak belföldi célállomások esetében alkalmazandó, ami az ír hatóságok szerint az összes adóköteles járat 10-15 %-ának felel meg. Ezért az nem minősíthető a szokásos adókulcsnak. Ami a 3 EUR mértékű adókulcsot illeti, az nem volt érvényben abban az időszakban, amelyre ez a határozat vonatkozik, ezért abban az időszakban nem tekinthető a légiközlekedési adórendszer szokásos mértékének. A Bizottság ezért megállapítja, hogy a magasabb 10 EUR mértékű adókulcs volt a referenciául szolgáló rendszer szokásos adókulcsa, míg a járatok egy jól körülhatárolható kategóriája esetében alkalmazható 2 EUR mértékű csökkentett adókulcs kivételt képezett a referenciarendszerből.
(46)
Harmadsorban, a Bizottság köteles megvizsgálni, hogy „a rendszer természete és általános felépítése” (17) indokolja-e ezeket a kivételeket az adott tagállamban. Ha ez a helyzet áll fenn, az intézkedés nem tekintendő szelektív előnyt képezőnek, és így a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősül állami támogatásnak. Ebben az összefüggésben meg kell jegyezni, hogy az ítélkezési gyakorlat (18) értelmében nem a konkrét szóban forgó intézkedés, hanem a megfelelő referenciául szolgáló rendszer alap- és vezérelvei a mérvadóak.
(47)
Az ír hatóságok szerint az alacsonyabb adókulcsot az adó mértéke és az utazási távolság közötti arányosság beállítása céljából vezették be. A Bizottság megállapítja, hogy az indokolás nem az adórendszer, hanem inkább maga az eltérés alap- és vezérelveivel függ össze. Az adó szerkezete és objektív természete nem az utazási távolsággal, hanem az egy írországi repülőtérről való indulás tényével függött össze. A pénzügyi hatósággal való kapcsolat, az adókötelezettséggel járó esemény (egy írországi repülőtérről való indulás) és az ír társadalomra kiható negatív externáliák (zaj és légszennyezés) a járat célállomásától és az utazási távolságtól függetlenül minden írországi repülőtérről induló utas esetében azonosak voltak. E cél elérése tekintetében az érintett légijármű-üzemeltetők azonos jogi és ténybeli helyzetben voltak.
(48)
Továbbá, az adórendszerre nem jellemző a tényleges utazási távolság tekintetében megfelelően differenciált adómérték. Elsősorban, az adókulcs kezdetben nem a tényleges utazási távolság, hanem a Dublin repülőtér és a célállomás közötti távolság alapján, a kiindulás tényleges helyétől függetlenül került alkalmazásra. Másodsorban, az adórendszer csak két adókulcsot határoz meg: egyet a Dublin repülőtérről induló nagyon rövid távolságú járatok és egyet az összes többi járat esetében.
(49)
Továbbá, még ha az eltérés a légiközlekedési adórendszer elveinek természetéből és logikájából is adódik, a Bíróság megállapította, hogy az előnynek nem csak a szóban forgó adórendszer belső jellemzőivel, hanem annak végrehajtásának módjával is összhangban kell állnia (19). A (47) preambulumbekezdésben említettek szerint az adórendszer ténylegesen nem biztosította az adómérték az utazási távolsághoz mért arányosságát, mivel az érvényes adókulcs a Dublin repülőtér és a célállomás közötti távolság alapján, a kiindulás tényleges helyétől függetlenül került megállapításra és így csak két adókulcs volt érvényben: egy a Dublin repülőtérről induló nagyon rövid távolságú járatok és egy az összes többi járat esetében. Az Unión belüli célállomásokkal összehasonlítva a belföldi célállomású járatok jegyárai nem feltétlenül alacsonyabbak. Az intézkedés ezért nem teljesítette az adómérték utazási távolsághoz mért arányosság bebiztosítására irányuló célkitűzését. Ebben az esetben sem az ír hatóságok, sem harmadik felek nem vélték úgy, hogy az eltérés az adómérték utazási távolsághoz mért arányosságát eredményezte volna. Épp ellenkezőleg, az ír hatóságok elismerték, hogy az adó mértéke és az utazási távolság között nem állt fenn tökéletes korreláció.
(50)
A Bizottság ezért nem tartja indokoltnak azon előzetes álláspontja megváltoztatását, miszerint az alacsonyabb adómérték nem adódik az adórendszer logikájából és általános felépítéséből. A Bizottság ennek megfelelően úgy véli, hogy az intézkedés szelektívnek minősül, és azt az adórendszer természete és logikája nem indokolja.
(51)
Az adókiadások költségeit szokásosan a vállalkozások viselik.
(52)
A légiközlekedési adó alkalmazása hatással lehet a légitársaságok forgalmára, melyeknek az adót az ügyfeleik számára kínált jegyek árának emelése útján vagy - ha nem kívánják átruházni az adóterhet ügyfeleikre - minden eladott jegy haszonkulcsának csökkentésével kell kitermelniük. Ezzel összefüggésben a Bíróság megállapította, hogy „mivel a repülőtéri illetékek közvetlenül és automatikusan befolyásolják az út árát, az utasok által fizetendő adóbeli különbségek automatikusan megnyilvánulnak az utazási költségekben, és így […] a belföldi járatokat előnyben részesítik a közösségen belüli járatokkal szemben” (20).
(53)
Az alacsonyabb adókulcs ezért egyes járatok esetében kisebb hatással bír az azokat kínáló légijármű-üzemeltetőkre, mint a szokásos adókulcs. Ezek a légijármű-üzemeltetők mentesülnek a költség alól, melyet szokásosan viselniük kell, és ezért alacsonyabb költséget kell vállalniuk vagy áthárítaniuk ügyfeleikre.
(54)
A Bizottság ennek megfelelően megállapítja, hogy az alacsonyabb adókulcs előnyben részesíti az ezen adókulcs alá tartozó járatokat működtető légijármű-üzemeltetőket. A közvetlenül vállalandó vagy ügyfeleikre átruházandó alacsonyabb költség felhasználható pénzügyi forrást jelentett e légijármű-szolgáltatók számára, javítva ezzel gazdasági helyzetüket a légiközlekedési piacon versengő más légijármű-üzemeltetőkkel szemben. Az előny a 2 EUR mértékű alacsonyabb adókulcs és a 10 EUR mértékű szokásos adókulcs közötti különbségnek felel meg a 2009. március 30. és a 2011. március 1. közötti időszakban. A Bizottság megjegyzi, hogy az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatokat olyan légitársaságok működtették, melyek szoros kapcsolatban állnak Írországgal (az Aer Lingust, az Aer Arannt és a Ryanairt Írországban alapították, székhelyük még mindig itt található). A csökkentett adókulcs ezért ténylegesen előnyben részesítette az írországi légijármű-üzemeltetőket a többi uniós légitársasággal szemben.
(55)
A Bizottság nem tudja elfogadni a Ryanair azon érvelését, miszerint az előny csak az alacsonyabb adókulcs és a 2011. március 1-én bevezetett 3 EUR mértékű adókulcs közötti különbségnek felel meg. Ez az adómérték az alacsonyabb adókulcs érvényességével egyidejűleg nem volt érvényben, és az előny meghatározásakor egy olyan referenciaérték alkalmazása, amelyet egy alacsonyabb és egy magasabb adókulcsot tartalmazó adórendszerben a két adókulcs közötti szinten állapítottak meg, nem mutatja ki a biztosított előny teljes egészét.
(56)
A Ryanair továbbá azt állította, hogy az alacsonyabb adókulcs révén kisebb mértékű előnyben részesült, mint például az Aer Arann, mivel járatainak többsége a magasabb adókulcs alá tartozó célállomásokra repül. A 2 EUR mértékű alacsonyabb adókulcs alkalmazásából származó előny az ezen adókulcs és a 10 EUR mértékű adókulcs közötti különbségnek felel meg. Az alacsonyabb adókulcs alkalmazásával egyes járatok esetében a Ryanair csakúgy, mint az adott adókulcs alá tartozó járatokat működtető minden más légijármű-üzemeltető, a két adókulcs közötti különbségnek megfelelő előnyben részesült.
(57)
Az ír hatóságok állítása szerint az adót az utasokra szándékozták áthárítani, ezért a légijármű-üzemeltetőknek ebből semmilyen előnye nem származott. Ebben az összefüggésben a Bizottság megjegyzi, hogy egy adott adókulcs csökkentése annak szokásos mértékéhez képest abban az esetben is szelektív előnyben részesítheti a csökkentett adómérték fizetésére köteles légijármű-üzemeltetőt, ha egy jogszabály megköveteli a szóban forgó adó ügyfelekre való áthárítását (21) A Bizottság továbbá megjegyzi, hogy a szóban forgó esetben nem működött az adó tényleges áthárítását biztosító mechanizmus, hanem az adó ügyfelekre történő áthárításának kérdését és módját a légijármű-üzemeltetőre hagyták. A panaszos panaszában ennek épp az ellenkezőjét állította, miszerint az adóköltséget nem tudta áthárítani ügyfeleire, mivel az aránytalanul érintette volna jegyárait. A Bizottság ezért nem ért egyet az ír hatóságokkal, miszerint a légijármű-üzemeltetők semmilyen előnyben nem részesültek: Azoknak a légijármű-üzemeltetőknek, melyek egyes járatok esetében az alacsonyabb adókulcsot alkalmazták, a többi üzemeltetővel szemben kisebb mértékű költséget kellett áthárítaniuk ügyfeleikre. Ez a jövedéki adóból származó támogatási intézkedésekkel kapcsolatos bizottsági gyakorlattal is összhangban van (22), mely szerint az ilyen adók alóli mentesítés előnyben részesíti az adó befizetésére köteles légijármű-üzemeltetőt, függetlenül a költségek a vállalat ügyfeleire történő áthárításának lehetőségétől.
(58)
A Bizottság ennek megfelelően megállapítja, hogy az alacsonyabb adókulcs előnyben részesített egyes légijármű-üzemeltetőket. Az előny a 2 EUR mértékű alacsonyabb adókulcs és a 10 EUR mértékű szokásos adókulcs közötti különbségnek felel meg a 2009. március 30. és a 2011. március 1. közötti időszakban. Az alacsonyabb adókulcs alá tartozó járatokat olyan légitársaságok működtették, melyek szoros kapcsolatban állnak Írországgal (az Aer Lingus, az Aer Arann és a Ryanair). A csökkentett adókulcs ezért előnyben részesítette az írországi légijármű-üzemeltetőket a többi uniós légitársasággal szemben.
(59)
Az a tény, hogy az ír hatóságok engedélyezték egy a szokásosnál alacsonyabb adókulcs alkalmazását, az állam adóbevételének csökkenését eredményezte, amelyet így állami forrásokból kellett finanszírozni. Mivel az alacsonyabb adókulcsról a nemzeti hatóságok határoztak, ezért ez az intézkedés az államnak tudható be.
(60)
Az alacsonyabb adókulcs révén előnyben részesülő légijármű-üzemeltetők versenytársaikkal ellentétben mentesültek a költség alól, melyet szokásosan maguknak kellett volna viselniük, vagy át kellett volna hárítaniuk ügyfeleikre. Ezért a légiközlekedési adó alacsonyabb kulcsa javította gazdasági helyzetüket a légiközlekedési piacon versengő más légijármű-üzemeltetőkkel szemben, ami torzítja a versenyt, vagy ezzel fenyeget.
(61)
Ha az állam által vagy állami forrásokból nyújtott támogatás megerősíti egy vállalkozás helyzetét más versenyző vállalkozásokéhoz képest az Unión belüli kereskedelemben, az utóbbiakat a támogatás által érintett vállalkozásoknak kell tekinteni (23). Elegendő, ha a támogatás kedvezményezettje a verseny számára nyitott piacon más vállalkozásokkal verseng (24). A légi közlekedési szektorra jellemző a különböző tagállamokból származó üzemeltetők fokozott versenye, különösen a légi közlekedési liberalizáció harmadik stádiumának, nevezetesen a légi fuvarozók engedélyezéséről szóló, 1992. július 23-i 2407/92/EGK tanácsi rendeletnek (25), a közösségi légi fuvarozók Közösségen belüli légi útvonalakhoz jutásáról szóló, 1992. július 23-i 2408/92/EGK tanácsi rendeletnek (26) és a légi szolgáltatások vitel- és tarifadíjairól szóló, 1992. július 23-i 2409/92/EGK tanácsi rendeletnek (27) („harmadik csomag”) 1993. január 1-i hatálybalépése óta. A csökkentett adókulcs így hatást gyakorolt a tagállamok közötti kereskedelemre, mivel megerősítette egy uniós szinten teljesen liberalizált piacon versengő egyes légijármű-üzemeltetők helyzetét.
(62)
Mivel a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében előírt kritériumok teljesültek, az intézkedés a csökkentett adókulcsból profitáló járatokat működtető légijármű-üzemeltetők részére nyújtott állami támogatásnak minősül.
5.2. Jogszerűség
(63)
Azzal, hogy az intézkedést nem jelentették be annak végrehajtása előtt, az ír hatóságok nem tettek eleget a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdéséből adódó kötelezettségüknek. Az intézkedés így jogellenes állami támogatásnak minősül.
5.3. A támogatás összeegyeztethetősége a Szerződéssel
(64)
A Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében egy támogatás akkor tekinthető összeegyeztethetőnek a közös piaccal, ha az az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődésének előmozdítására irányul, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. Mivel a támogatás működési támogatásnak minősült, az egyes légijármű-üzemeltetők kiadásainak csökkentése a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében elvben összeegyeztethetetlen a belső piaccal (28). A támogatás ezzel összefüggésben nem tartozik az állami támogatások összeegyeztethetőségéről szóló egyetlen bizottsági iránymutatás hatálya alá sem. Nem tartozik különösen a repülőterek finanszírozására és a regionális repülőterekről közlekedő légitársaságoknak nyújtott indulási célú állami támogatásokra vonatkozó közösségi iránymutatások (29) hatálya alá, mivel nem függ össze bizonyos útvonalak indításával. Az ír hatóságok nem érveltek oly módon, és nem szolgáltattak olyan információt, amely igazolná az állami támogatás a környezetvédelem állami támogatásáról szóló közösségi iránymutatás (30) értelmében vett összeegyeztethetőségét. Épp ellenkezőleg, kifejtették, hogy az adó célja nem a környezet védelme, hanem a bevételtermelés. Az a tény, hogy a szóban forgó adó egyértelműen vagy arányosan nem függ össze az energiafelhasználás, a szennyezés, a gázkibocsátás, a zajszintek stb. csökkentésével, alátámasztja ezt az érvelést. A Bizottság ezért a támogatást a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében nem tekinti összeegyeztethetőnek a belső piaccal.
(65)
A szóban forgó támogatás nem képez semmilyen, a Szerződés 107. cikke (2) és (3) bekezdése értelmében vett kivételt.
(66)
A Bíróság szerint továbbá a támogatás azon elemei, melyek ellentétesek a Szerződés 107. és 108. cikkein kívüli egyes rendelkezéseivel, olyan elválaszthatatlanul kapcsolódhatnak a támogatás tárgyához, amely lehetetlenné teszi külön vizsgálatukat (31). Ebben az esetben, a (10) preambulumbekezdésben említettek szerint, a differenciált adókulcsok a Bizottság vizsgálatának tárgyát képezték, amely vizsgálat megállapította, hogy sértették az 1008/2008/EK rendeletet és a Szerződésnek a szolgáltatásnyújtás szabadságáról szóló 56. cikkét, mivel a differenciálás hátrányosabb kötelezettségeket állapított meg az Unión belüli légi közlekedési szolgáltatások nyújtása esetében, mint a belföldi szolgáltatások esetében. A repülőtéri adókkal kapcsolatos esetekben a Bíróság egyértelműen megállapította, hogy a Szerződés szolgáltatásnyújtás szabadságáról szóló rendelkezései a közlekedési ágazatra is vonatkoznak (32). Ebben az esetben az állami támogatás az adókulcsok differenciálásából ered. Mivel az adó és a támogatás ugyanazon pénzügyi intézkedés két elemét képezi, azok egymástól elválaszthatatlanok (33), és ezért az állami támogatás nem odaítélhető anélkül, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának elvébe ne ütközzön. Következésképpen, a támogatás semmilyen esetben sem minősíthető a Szerződéssel összeegyeztethetőnek, mivel az elkerülhetetlenül sértené az 1008/2008/EK rendelet és a Szerződés 56. cikkének rendelkezéseit.
(67)
A Bizottság következésképpen megállapítja, hogy a támogatás nem minősíthető a Szerződéssel összeegyeztethetőnek.
6. KÖVETKEZTETÉS
(68)
A Bizottság megállapítja, hogy a második pénzügyi törvény, a Finance (no 2) Act 2008 55. szakaszában, és különösen annak 2. cikke b) pontjában előírt, a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatok esetében alkalmazandó légiközlekedési adó alacsonyabb kulcsa a 2009. március 30. és 2011. március 1. közötti időszakban a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül. Írország jogszerűtlenül alkalmazta ezt az állami támogatást, amely sérti a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdését.
(69)
Az állami támogatás összeegyeztethetetlen a Szerződés 107. cikke (2) és (3) bekezdésében előírt eltérésekkel. Mivel a szóban forgó intézkedés esetében az összeegyeztethetőségnek más oka nem feltételezhető, ezért az intézkedés összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
(70)
Az állami támogatás mértéke minden utasra kiszabott légiközlekedési adó alacsonyabb kulcsa és a 10 EUR mértékű szokásos adókulcs közötti különbségnek felel meg (azaz utasonként 8 EUR). Ez minden, több mint 20 utas szállítására alkalmas, állami vagy katonai célokra nem használt repülőgéppel működtetett, évi 10 000-nél több utas szállítását lebonyolító repülőtérről és a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatra vonatkozik. A kedvezményezettek a Ryanair, az Aer Lingus, az Aer Arann és más, Írország által megjelölendő légi fuvarozók.
(71)
A 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdésével összhangban, amennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottságnak meg kell követelnie, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettek által történő visszafizettetésére. Írországot ezért kötelezni kell arra, hogy az összeegyeztethetetlen támogatást fizettesse vissza,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A második pénzügyi törvény, a Finance (no 2) Act 2008 55. szakaszában alkalmazott, a több mint 20 utas szállítására alkalmas, állami vagy katonai célokra nem használt repülőgéppel működtetett, évi 10 000-nél több utas szállítását lebonyolító repülőtérről és a Dublin repülőtértől legfeljebb 300 km-re lévő célállomásra induló járatok esetében alkalmazandó légiközlekedési adó alacsonyabb kulcsa formájában megnyilvánuló, Írország által a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdését megsértve jogszerűtlenül végrehajtott állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
2. cikk
Az 1. cikkben említett rendszer keretében nyújtott egyedi támogatás nem minősül állami támogatásnak, amennyiben megfelel a 994/98/EK tanácsi rendelet (34) 2. cikkével összhangban elfogadott rendeletben meghatározott feltételeknek.
3. cikk
Az 1. cikkben említett rendszer keretében nyújtott egyedi támogatás, amely odaítélésének időpontjában megfelel a 994/98/EK rendelet 1. cikkével összhangban elfogadott rendeletben vagy egy támogatási rendszert jóváhagyó bizottsági határozatban meghatározott feltételeknek, az ilyen típusú támogatásra alkalmazandó maximális támogatási intenzitás erejéig összeegyeztethető a belső piaccal.
4. cikk
1. Írország köteles a kedvezményezettekkel visszafizettetni az 1. cikkben említett támogatási program keretében nyújtott összeegyeztethetetlen támogatásokat.
2. A visszafizettetendő összegeknek tartalmazniuk kell a kamatokat, a támogatásnak a kedvezményezettek rendelkezésére bocsátásától a tényleges visszatérítés időpontjáig.
3. A kamatokat a 794/2004/EK bizottsági rendelet (35) V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
5. cikk
1. Az 1. cikkben említett rendszer keretében odaítélt támogatás visszafizettetése azonnali és tényleges.
2. Írország gondoskodik e határozatnak a határozatról szóló értesítéstől számított négy hónapon belüli végrehajtásáról.
6. cikk
1. A határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül Írország benyújtja az alábbi információkat:
(a)
az 1. cikkben említett rendszer keretében támogatásban részesült kedvezményezettek listája és az említett rendszer alapján kapott támogatás teljes összege kedvezményezettenkénti bontásban;
(b)
az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő teljes összeg, tőkével és kamatokkal együtt;
(c)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes bemutatása;
(d)
dokumentumok annak bizonyítására, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
2. Írországnak mindaddig folyamatosan tájékoztatnia kell a Bizottságot az ezen határozat végrehajtása érdekében hozott nemzeti intézkedésekről, amíg az 1. cikkben említett támogatási program keretében nyújtott támogatás visszafizettetése be nem fejeződött. A Bizottság kérésére Írország azonnali tájékoztatást ad az e határozat végrehajtása érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekről. Írország továbbá részletes tájékoztatást nyújt a kedvezményezettek által már visszafizetett támogatási összegekről és kamatokról.
7. cikk
E határozatnak Írország a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2012. július 25-én.