KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 27. juni 2012
i statsstøttesag nr. SA.28356 (C 37/09, ex N 226/09) - Habidite Alonsotegi
(meddelt under nummer C(2012) 4194)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2013/198/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse om indledning af proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF i statsstøttesag nr. C 37/09(ex N 226/09) (2),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler, under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 15. april 2009 anmeldte de spanske myndigheder af hensyn til retssikkerheden to aftaler, der blev indgået den 15. december 2006 mellem på den ene side Bizkailur S.A. (i det følgende benævnt "Bizkailur") og de lokale myndigheder i Biscaya, Diputación Foral de Bizkaia, (i det følgende benævnt "de lokale myndigheder") og på den anden side de private spanske selskaber Habidite Technologies País Vasco S.A. (i det følgende benævnt "Habidite"), koncernen Empresarial Afer S.L. (i det følgende benævnt "Afer-koncernen") og Habidite-koncernen.
(2)
Den 2. december 2009 indledte Kommissionen en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (i det følgende benævnt "traktaten"), for så vidt angår de anmeldte aftaler (i det følgende benævnt "åbningsafgørelsen") (3). Åbningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 12. marts 2010 (4).
(3)
De spanske myndigheder har ikke fremsat nogen bemærkninger til åbningsafgørelsen. Habidite fremsatte sine bemærkninger til åbningsafgørelsen pr. brev af 9. april 2010. Disse bemærkninger blev videregivet til de spanske myndigheder pr. brev af 15. april 2010, som de svarede på den 12. maj 2010. Ingen tredjeparter fremsatte bemærkninger til åbningsafgørelsen.
(4)
Den 6. september 2010 anmodede Habidite om indsigt i de sagsakter, som de spanske myndigheders havde indleveret til sagen, i henhold til forordning (EF) 1049/2001 (5). Kommissionen konsulterede de spanske myndigheder angående denne anmodning den 10. september 2010. Den 13. september svarede de spanske myndigheder, at de ikke modsatte sig, at Habidite fik adgang til de sagsakter, virksomheden havde anmodet om, og de blev sendt til virksomheden den 7. oktober 2010.
(5)
Kommissionen anmodede de spanske myndigheder om yderligere oplysninger pr. brev af den 28. juni 2010, som de svarede på den 26. juli 2010, og af den 8. december 2010, som de svarede på den 14. januar 2011.
(6)
Habidite fremsatte yderligere bemærkninger og andre oplysninger den 27. juli 2010, som de spanske myndigheder svarede på den 3. november 2011, og den 6. april 2011 (begge registreret den 13. april 2011), som de spanske myndigheder svarede på den 30. maj 2011 (begge registreret den 6. juni 2011) og den 7. juli 2011. Kommissionens tjenestegrene mødtes i Bruxelles den 3. februar 2011 med repræsentanter for Habidite på virksomhedens opfordring.
II. FAKTISKE OMSTÆNDIGHEDER
(7)
De to aftaler, som denne afgørelse vedrører, blev indgået den 15. december 2006 mellem på den ene side Bizkailur og de lokale myndigheder og på den anden side Habidite, Afer-koncernen og Habidite-koncernen.
(8)
Bizkailur er en virksomhed, som ejes helt af de lokale myndigheder, og hvis formål er at købe og klargøre grunde til industriprojekter og socialt boligbyggeri i provinsen Biscaya. I juni 2010 fusionerede Bizkailur med andre offentlige virksomheder med lignende aktiviteter til det, der nu hedder Azpiegiturak S.A.U., som ejes helt af de lokale myndigheder, og som er aktiv inden for samme område (6).
(9)
Habidite er sammen med de andre virksomheder, der indgår i Habidite-koncernen, en del af den privatejede Afer-koncern, som har hovedsæde i Ortuella, Biscaya (7). På anmeldelsestidspunktet bestod Afer-koncernen af i alt 13 virksomheder inden for byggesektoren og tilgrænsende sektorer (8). På daværende tidspunkt var majoriteten i alle virksomhederne i Afer-koncernen ejet af […] (9). Ifølge de lokale myndigheder og Habidite var hverken Habidite eller Afer-koncernen kriseramte, da de anmeldte aftaler blev indgået, i henhold til punkt 9, 10 og 11 i fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (10) (i det følgende benævnt "rammebestemmelserne om redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder").
(10)
De anmeldte aftaler blev indgået for at støtte et nyt investeringsprojekt, som Habidite skulle gennemføre, nemlig oprettelsen af en elementfabrik (i det følgende benævnt "Habidite-fabrikken") i Alonsotegi, som ligger i området omkring Bilbao, som var en region, der ved de anmeldte aftalers indgåelse modtog støtte i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten (11). Habidite-fabrikken skulle skabe 1 100 nye arbejdplads i den støttemodtagende regionen.
(11)
Den nye fabrik skulle fremstille de såkaldte "Habidite-elementer", dvs. præfabrikerede byggeelementer, som skulle bruge til direkte opførelse af boliger og bygninger. Habidite-elementerne skulle fremstilles med en ny samlebåndsteknologi i lighed med den, man bruger inden for bilindustrien, og de skulle så efterfølgende transporteres til og monteres direkte på deres fremtidige bestemmelsessted. Produktet blev anset for at være innovativt, ikke kun på grund af den enestående fremstillingsteknologi, men også på grund af den besparelse af tid og ressourcer, man kunne opnå i forhold til det færdige produkt (bygninger og boliger), og på grund af brugen af materialer, som muliggør energibesparelser. Virksomheden havde indgivet flere patentansøgninger i forbindelse med dette produkt (12).
(12)
I overensstemmelse med de oplysninger, de lokale myndigheder har stillet til rådighed, var omkostningerne til dette investeringsprojekt i Alonsotegi, da de to anmeldte aftaler blev indgået, vurderet til 55 mio. EUR fordelt som følger:
Byggegrunde
4,8 mio. EUR
Industribyggeri
22,5 mio. EUR
Byggemodning
4,04 mio. EUR
Anlæg
24,0 mio. EUR
I alt
55,34 mio. EUR
(13)
Den årlige produktion på den fremtidige Habidite-fabrik blev vurderet til 3 500 huse i de første år, fabrikken var i drift, og 4 500 huse ved fuld produktionskapacitet.
(14)
For at forstå den sammenhæng, som de anmeldte aftaler blev indgået i den 15. december 2006, er det nødvendigt kort at beskrive den juridiske ramme, der finder anvendelse i forbindelse med tildelingen af sociale boliger i Baskerlandet.
(15)
Gennemsnitspriserne på markedet for fast ejendom i denne selvstyrende region var højere end i resten af Spanien, før krisen begyndte, og det har de fortsat været indtil vedtagelsen af denne afgørelse. De baskiske myndigheder forsøger at garantere de mest udsatte borgere adgang til boliger ved at tilbyde reglementsbeskyttede sociale boliger (beskyttede boliger) og delvis beskyttede sociale boliger (indtægtsbestemte boliger). I betragtning 16 til 19 forklares de forskellige egenskaber ved begge kategorier af socialt boligbyggeri.
(16)
Lov 2/2006 om grunde og byplanlægning (13) (i det følgende benævnt "regionallov 2/2006") fastlagde, at:
a)
40 % af de grunde i byen, som er afsat til boliger, skal anvendes til beskyttede og indtægtsbestemte boliger, henholdsvis 20 % til hver (jf. artikel 80, stk. 2, i regionallov 2/2006),
b)
i hvert område med byggegrunde, som primært anvendes til boligområde, skal 55 % anvendes til beskyttede boliger og 20 % til indtægtsbestemte boliger (jf. artikel 80, stk. 3, i regionallov 2/2006).
(17)
Delvis beskyttede boliger, som er indtægtsbestemte (indtægtsbestemte boliger), er en mellemkategori mellem beskyttet socialt boligbyggeri og boliger, der sælges frit på markedet. Priserne på de indtægtsbestemte boliger begrænses i regionallov 2/2006 til en maksimalpris på 1,7 gange maksimalprisen på beskyttede boliger. Maksimalprisen på sidstnævnte i provinsen Bizcaya er fastlagt i bekendtgørelse af 1.8.2004 fra Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales (departementet for boliger og sociale anliggender) (14), som fastlagde en foreløbig reguleret pris, der efterfølgende skulle ajourføres hvert år i overensstemmelse med forbrugerprisindekset, som fastlægges af Spaniens nationale statistiske institut.
(18)
Ifølge de lokale myndigheder var de gældende maksimalpriser på beskyttede boliger i 2006, da de anmeldte aftaler blev indgået, som følger:
-
1 351,86 EUR/m2 i de kommuner, der er nævnt i bilag I i bekendtgørelsen af 1.8.2004
-
1 307,94 EUR/m2 i de kommuner, der er nævnt i bilag II i bekendtgørelsen af 1.8.2004
-
1 181,54 EUR/m2 i de resterende kommuner
-
472,40 EUR/m2 for tilhørende bygninger (garager/skure osv.).
Priserne på indtægtsbestemte boliger var begrænset til et maksimalbeløb på 1,7 gange de ovennævnte priser.
(19)
De lokale myndigheder oplyser, at da Bizkailur indgik de anmeldte aftaler med Habidite, handlede Bizkailur i henhold til lov 7/1985 af 2. april 1985, som regulerer grundlaget for de lokale regler (lov 7/1985) (15), der giver kommunerne kompetence til at forvalte sager af lokal interesse, herunder udbuddet af sociale boliger (artikel 25). På baggrund af artikel 109, stk. 2, i kongeligt dekret 1372/1986 og artikel 79 i lov 7/1985 (i den konsoliderede udgave) overførte kommunerne de nødvendige aktiver enten gratis eller mod vederlag til Bizkailur for at nå målene for socialt boligbyggeri. På det tidspunkt, hvor de anmeldte aftaler blev indgået (den 15. december 2006), var disse mål defineret i en plan vedtaget af de lokale myndigheder i 2004 for udbuddet af sociale boliger i Biscaya i perioden 2004-2007: Regional handlingsplan på boligområdet 2004-2007 (i det følgende benævnt "regionalplanen"). Ifølge de lokale myndigheder var det fastlagt i regionalplanen, at Bizkailur skulle opføre i alt 3 000 beskyttede boliger i perioden 2004-2007.
(20)
I henhold til den første aftale kaldet "foranstaltning 1" i åbningsafgørelsen (i det følgende benævnt "aftalen om byggegrunde") forpligtede de lokale myndigheder og Bizkailur sig til, at sidstnævnte skulle købe et areal på 101 430 m2 og klargøre det til anvendelse for fabrikken (81 600 m2 til fabrikken, 5 300 m2 til kontorer og 14 300 m2 til anden industriel anvendelse) i industriområdet Montealegre i kommunen Alonsotegi. Dette skulle foregå inden for en frist på 24 måneder fra aftalens underskrift (aftalens anden del, artikel 1.ii). Bizkailur skulle overføre den klargjorte byggegrund til Habidite inden for 12 måneder fra aftalens underskrift (aftalens anden del, artikel 1.iii) "fri for enhver forpligtelse, omkostning og skat" til en pris svarende til "den faktiske omkostning Bizkailur betalte for at købe grunden" (aftalens anden del, artikel 1.vi). Habidite skulle betale i fire rater svarende til 25 % af beløbets størrelse ved udgangen af fjerde, femte, sjette og syvende år efter formaliseringen af overførselsdokumentet.
(21)
I henhold til den anden aftale kaldet "foranstaltning 2" i åbningsafgørelsen (i det følgende benævnt "aftalen om boliger") skulle de lokale myndigheder selv eller gennem Bizkailur købe i alt 1 500 boliger af Habidite, hvoraf 750 skulle have et areal på mindre end 75 m2. De lokale myndigheder eller Bizkailur skulle afgive en ordre på 1 500 boliger mellem maj 2007 og udgangen af juni 2010 for at få leveret i alt 1 500 boliger i maj 2011.
(22)
De bestilte boliger skulle opføres på grunde, som Bizkailur stillede til rådighed for Habidite, og de skulle efterfølgende sælges som indtægtsbestemte boliger. Dette skulle enten de lokale myndigheder eller Bizkailur eller Habidite selv gøre samtidig med, at de overholdt reglerne om maksimalpriser (se betragtning 14-19). Hvis de lokale myndigheder eller Bizkailur solgte de bestilte boliger, ville Habidite ikke få ejendomsret over de byggegrunde, boligerne var bygget på. I disse tilfælde ville Habidites opgave udelukkende være at bygge boligerne.
(23)
Aftalen tillod også undtagelsesvis, at Habidite eller Afer-koncernen kunne fungere som bygherre i forbindelse med visse af aftalens boliger (artikel A, litra f), i aftalen om boliger). I disse undtagelsestilfælde ville Habedite eller Afer-koncernen på forhånd modtage ejendomsretten over de nødvendige byggegrunde, dernæst ville de gennemføre byggeriet, og sluttelig ville de stå for at sælge boligerne som indtægtsbestemte boliger. I så fald skulle Habidite eller Afer-koncernen blot beholde den fastlagte pris for boligerne, som angivet i betragtning 24, mens den del af prisen, som svarede til byggegrunden ville blive overført til de lokale myndigheder og/eller Bizkailur.
(24)
Ifølge artikel A, litra e), i aftalen om boliger ville den pris, som Habidite modtog for de 1 500 boliger være:
a)
for boliger med et areal på mere end 75 m2: 83 % af den pris, Bizkailur fastsatte, men 100 % af prisen på tilhørende bygninger (garager/skure)
b)
for boliger med et areal på mindre end 75 m2: 83,30 % af den pris, Bizkailur fastsatte, men 100 % af prisen på tilhørende bygninger (garager/skure).
(25)
Således ville Bizkailur bevare de tilbageværende henholdsvis 17 og 16,7 % af prisen for boligerne (med undtagelse af tilhørende bygninger, garager, skure osv., hvis hele salgspris vil tilgå Habidite).
(26)
I et eksempel udarbejdet af de lokale myndigheder ville Habidite ved salg af et hus på 75 m2, der blev solgt som indtægtsbestemte bolig i 2006, modtage følgende: 143 060,58 EUR (83 % af 75 m2 × 1,351 EUR × 1,7), plus 28 107,6 EUR for de tilhørende bygninger (100 % af 35 m2 × 472,4 EUR), i alt 200 459,5 EUR af den pris, som Bizkailur ville have solgt den indtægtsbestemte bolig til.
(27)
Ifølge artikel A, litra g), i aftalen om boliger kunne de lokale myndigheder eller Bizkailur undtagelsesvis sælge en del af de 1 500 boliger, der blev bestilt hos Habidite, til markedspris. I så fald ville Habidite modtage den samme procentdel af salget, som er angivet i aftalens artikel A, litra e), og som er nævnt i betragtning 24.
(28)
De lokale myndigheder og Bizkailur gennemførte ikke et offentligt udbud, før de indgik aftalen om boliger med Habidite.
(29)
Habidite-projektet endte faktisk med at blive opgivet. Ifølge de lokale myndigheder skyldtes dette primært, at Bizkailur ville have pådraget sig flere omkostninger end først antaget i form af udgifter til erhvervelse og klargøring til industriel anvendelse af byggegrundene, hvor Habidites fabrik skulle bygges.
(30)
De lokale myndigheder oplyste (16), at Bizkailur fra maj 2007 til april 2008 havde købt 205 487,73 m2 byggegrunde til projektet, som man havde betalt i alt 4,7 mio. EUR for. Det var ifølge de lokale myndigheder nødvendigt at erhverve yderligere 95 000 m2, hvilket blev vurderet til at ville koste omkring 2,6 mio. EUR. For så vidt angår klargøring af byggegrundene til industriel anvendelse, vurderedes dette i marts 2009 til at ville koste 28,5 mio. EUR.
(31)
Ejendomsretten over de grunde, som Bizkailur allerede havde erhvervet til dette projekt, er ikke blevet overført til Habidite.
III. ÅBNINGSAFGØRELSEN
(32)
I åbningsafgørelsen af 2. december 2009 (17) var Kommissionen af den opfattelse, at aftalen om byggegrunde og aftalen om boliger så ud til at indeholde statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i traktaten. Endvidere var statsstøtten tilsyneladende uforenelig med trakaten i henhold til de relevante bestemmelser om statsstøtte.
(33)
For så vidt angår aftalen om byggegrunde, konkluderede Kommissionen foreløbigt, at de fastlagte betingelser for støttemodtagerens tilbagebetaling af støtte til erhvervelse og klargøring af byggegrundene lignede et lån uden renter, hvilket gav Habidite en fordel, som virksomheden ikke ville kunne have opnået på det frie marked.
(34)
For så vidt angår aftalen om boliger, fremgik det af åbningsafgørelsen, at den pris, Bizkailur skulle betale for de 1 500 boliger tilsyneladende ikke var i overensstemmelse med markedsprisen, idet støttemodtageren i sin egen forretningsplan havde regnet sig frem til, at den gennemsnitspris, denne ville modtage fra Bizkailur var 2 012,19 EUR/m2, mens den estimerede gennemsnitlige markedspris var 1 762,6 EUR/m2.
(35)
Kommissionen påviste også en række tegn på, at Habidite fik en fordel i lyset af Domstolens dom i sagen P&O Ferries (18): a) aftalen om boliger blev ikke indgået efter et offentligt udbud, b) de lokale myndigheder i Biscaya og Bizkailur har ikke henvist til eller bevist, at der var behov for sociale boliger, og c) aftalen om boliger indeholdt mulighed for, at en del af de 1 500 boliger, som Habidite skulle bygge, kunne sælges på markedet. Desuden har Kommissionen påpeget, at købet af en væsentlig del af produktionen fra den nye fabrik i løbet af de første år, fabrikken var i brug, ville reducere den risiko, som sådan et nyt investeringsprojekt sædvanligvis medfører. For så vidt angår kriteriet for anvendelse af statsmidler og muligheden for at tilregne staten foranstaltningerne, blev det angivet i afgørelsen i forbindelse med den mulige støtte, der indgår i begge aftaler, at Bizkailur var en virksomhed, som 100 % ejes og kontrolleres af de offentlige myndigheder, og som udførte en opgave pålagt af staten. I forbindelse med spørgsmålet om selektivitet blev det konstateret, at aftalerne klart og udelukkende var til fordel for Habidite og Afer-koncernen. For så vidt angår konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen, blev det understreget, at Habidite driver forretning inden for byggesektoren, som er en sektor med hård konkurrence, og støtte til en virksomhed i denne sektor kunne være til skade for virksomheder i andre medlemsstater.
(36)
I åbningsafgørelsen blev der udtrykt tvivl om, hvorvidt den potentielle støtte, der indgår i de anmeldte aftaler, er forenelig med traktaten, jf. kriterierne for forenelighed i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (19), Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87 og 88 (20) og de midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise (21).
IV. BEMÆRKNINGER FRA DE SPANSKE MYNDIGHEDER
(37)
De spanske myndigheder fremsatte ingen bemærkninger til åbningsafgørelsen (se betragtning 3), men de fremsendte supplerende oplysninger som svar på Kommissionens anmodninger, der fulgte ovennævnte åbningsafgørelse, og de svarede også på nogle af Habidites argumenter. Disse svar og de supplerende oplysninger er refereret i betragtning 48-54.
V. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(38)
Som angivet i betragtning 3 og 6, fremsatte Habidite den 9. april 2010 bemærkninger til åbningsafgørelsen, og virksomheden fremsendte supplerende oplysninger og kommentarer den 27. april 2010, den 6. april og den 7. juli 2011. I disse breve henviste Habidite på den ene side til nogle foregående tilfælde, som Kommissionen var uvidende om, da den vedtog åbningsafgørelsen, og på den anden side fremlagde Habidite argumenter mod, at der skulle være tale om statsstøtte i forbindelse med de anmeldte aftaler. Disse argumenter og de supplerende oplysninger om foregående tilfælde, som Habidite har fremlagt, er refereret i betragtning 39-47.
(39)
For det første oplyste Habidite, at der var indgået en tredje aftale samme dato som aftalerne om byggegrunde og boliger (den 15. december 2006). I den tredje aftale (i det følgende benævnt "aftalen om uddannelsesstøtte") forpligtede de lokale myndigheder sig til at yde støtte til at uddanne 1 100 nyansatte på Habidites fabrik. Helt konkret forpligtede de lokale myndigheder sig til at dække uddannelsesomkostningerne til de første 1 100 ansatte, mens Habidite på sin side forpligtede sig til at skabe 1 100 ny arbejdspladser i mindst 5 år. Aftalen om uddannelsesstøtte blev også opgivet sammen med Habidite-projektet (se betragtning 29-31).
(40)
For det andet indsendte Habidite dokumentation, som tydede på, at den baskiske regionalregering ved beslutning af 30. december 2008 havde tildelt 6 mio. EUR i regional støtte til Habidite-projektet i forbindelse med gennemførelsen af regionalstøtteordning XR 175/2007, som er omfattet af gruppefritagelse (22).
(41)
For det tredje oplyste Habidite, at virksomheden efter indstillingen af Habidite-projektet ved brev af 6. februar og 17. september 2009 anlagde en forvaltningsretlig sag mod de lokale myndigheder og Bizkailur for ikke at have overholdt de forpligtelser, de påtog sig i forbindelse med de tre aftaler. Habidite oplyste ligeledes, at virksomheden har til hensigt at fremsætte sit krav for de kompetente spanske domstole.
(42)
Habidite mener fortsat, at aftalerne om byggegrunde og boliger ikke opfylder alle de kumulative kriterier for, at de kan anses for statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(43)
For så vidt angår de elementer ved statsstøttebegrebet, som ikke beror på, om der er indrømmet en fordel, fremlagde Habidite følgende argumenter, som er fælles for begge de anmeldte aftaler:
a)
Ingen af de to aftaler omfatter overførsel af midler fra staten, da de, idet de vedrører transaktioner, der bliver gennemført på markedsbetingelser, ikke indebærer tab af offentlige midler (jf. Domstolens dom i sagen PreussenElektra (23))
b)
Det forhold, at aftalen om boliger ikke først har været igennem en udbudsrunde, betyder ikke, at selektivitetskriteriet er opfyldt. I henhold til kongeligt dekret nr. 781/1986 af 18. april 1986, hvorved den omarbejdede tekst til lovbestemmelserne om kommunalloven (24) blev vedtaget, og artikel 31 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (25), kan disse kontrakter også indgås direkte, dvs. uden at de sendes i offentligt udbud, når projektets tekniske karakter eller beskyttelse af enerettigheder gør dette berettiget.
c)
I betragtning af den enestående karakter, Habidites præfabrikerede elementer har i kraft af produkternes egenskaber og samlebåndsteknologien, kan det udelukkes, at konkurrencen vil blive fordrejet og at samhandelen mellem medlemsstaterne vil blive påvirket. I sagerne N-09084 Ristretto Group/Williams Scottsman og N-04059 TDR Capital/Agelco definerede den spanske konkurrencemyndighed det relevante marked som markedet for "bygning, salg og leje af elementkonstruktioner". Ifølge denne definition medfører Habidite-modulernes enestående egenskaber, at virksomheden ikke har nogen direkte konkurrenter, som kan skades af de to aftaler. På den anden side fastslog Kommissionen i sin afgørelse i sag M.2473 Finnforest/Moelven Industrier (26), at markedet for elementkonstruktioner er lokalt og regionalt, idet transportomkostningerne gør det umuligt at konkurrere over længere afstande. Under alle omstændigheder var Habidites priser meget konkurrencedygtige, når man tager produktets teknologiske egenskaber i betragtning.
(44)
Habidite fremlagde også specifikke, detaljerede argumenter for at bestride, at nogen af de to anmeldte aftaler skulle have givet virksomheden en fordel.
(45)
For så vidt angår aftalen om boliger, mener Habidite dybest set, at virksomheden ikke kunne have fået nogen fordel af den, eftersom de fastlagte salgspriser ikke oversteg markedsniveauet, men i realiteten var lavere end disse. Navnlig fremhæves følgende:
a)
De priser, som Habidite ville få for boligerne i henhold til aftalen, var pr. definition lavere end markedspriserne, hvis man tager i betragtning, at Bizkailur ville sælge boligerne til regulerede priser, som er lavere end markedsprisen, og som for indtægtsbestemte boliger er fastlagt ved lov (se betragtning 14-19).
b)
Gennemsnitsprisen på 2 010,19 EUR/m2, som Bizkailur ville opnå ved salget af de boliger, som Habidite skulle bygge, er sammenlignelig med de gennemsnitspriser, som Bizkailur betalte på daværende tidspunkt i forbindelse med lignende aftaler om bygning af beskyttede og indtægtsbestemte boliger. Ifølge Habidite betalte Bizkailur for eksempel følgende for bygning af sociale boliger i 2007: 2 277 EUR/m2 i Lemoiz, 1 964 EUR/m2 i Ziérbana og 2 021 EUR/m2 i Areatza. I 2007 var gennemsnitsprisen for boliger på 84 m2 solgt som traditionelt socialt boligbyggeri i fire kommuner i Biscaya på 1 808,69 EUR/m2 (27).
c)
Under alle omstændigheder ville Habidite i henhold til aftalen om boliger (se betragtning 24 og 25) modtage 83 % og 83,3 % af gennemsnitsprisen på 2 010,19 EUR/m2 for boliger henholdsvis større og mindre end 75 m2. I den forbindelse bør det bemærkes, at det fejlagtigt er angivet i åbningsafgørelsen, at 2 010,19 EUR/m2 var den pris, Habidite ville modtage i henhold til aftalen.
d)
Den gennemsnitspris, Bizkailur ville opnå ved salget af de boliger, som Habidite skulle bygge, lå langt under den pris, lignende boliger solgt på det frie marked i provinsen ville kunne indbringe. I 2007 var den gennemsnitlige markedspris i provinsen Biscaya 2 921,9 EUR/m2 (28).
(46)
For så vidt angår aftalen om byggegrunde, mener Habidite, at virksomheden ikke ville have fået nogen fordel af denne, idet den havde forstået, at den ikke blot skulle betale de faktisk afholdte omkostninger ved køb af grund og klargøring af grundene tilbage til Bizkailur, som det fremgik af aftalen, men også omkostningerne ved at finansiere transaktionen.
(47)
Endvidere anfægter Habidite de lokale myndigheders estimat af omkostningerne til køb og klargøring af byggegrundene. Ifølge aftalen om byggegrunde skulle Bizkailur blot købe 101 403 m2 til projektet, ikke 205 000 m2, som de lokale myndigheder angiver. Desuden er omkostningerne til at klargøre 254 785 m2 byggegrund til industriel anvendelse, som ifølge de lokale myndigheder beløber sig til 28,5 mio. EUR, fejlagtige. Disse omkostninger svarer bedre til de omkostninger, som de lokale myndigheder pådrog sig i forbindelse med et andet projekt, nemlig opførelsen af vejstykket Kastrexana-Arbuio-Sodupe langs dalen, hvor floden Cadagua løber. Habidite mener også, at de grunde, der blev købt til Habidite-projektet, ulovligt blev brugt til at deponere affald, hvilket fremgår af domstolen i Barakaldos dom nr. 148/2010 af 1. september 2010.
VI. SUPPLERENDE OPLYSNINGER OG DE SPANSKE MYNDIGHEDERS SVAR PÅ HABIDITES BEMÆRKNINGER
(48)
De lokale myndigheder bekræftede som svar på Kommissionens spørgsmål, at Habidite-projektet var blevet stoppet, og at de kontraktuelle forpligtelser over for Habidite i aftalerne om byggegrunde og boliger ikke var blevet opfyldt.
(49)
For så vidt angår aftalen om uddannelsesstøtte (se betragtning 39), fremhæver de lokale myndigheder, at forpligtelsen til at give uddannelsesstøtte til de 1 100 ansatte på Habidites fabrik forudsatte overholdelse af de relevante regler, jf. aftalens artikel 10, hvilket derfor implicit indebar en anmeldelse til Kommissionen eller en tilladelse i henhold til de gældende regler om statsstøtte. De lokale myndigheder har bekræftet, at den nævnte uddannelsesstøtte ikke er blevet udbetalt.
(50)
Da de lokale myndigheder blev spurgt om forholdet mellem de anmeldte aftaler og den regionalstøtte, der blev udbetalt i 2008 af den baskiske lokalregering, og om begge foranstaltninger vedrørte samme investeringsprojekt, udelukkede myndighederne ikke, at investeringsomkostningerne kunne vedrøre samme projekt, men de fremhævede, at dette forhold ikke nødvendigvis betød, at de støtteberettigede investeringsomkostninger på 6 mio. EUR, som den baskiske lokalregering medregnede i 2008, er identiske med de støtteberettigede omkostninger, der blev brugt på projektet, som det blev fremlagt i 2006, da aftalerne blev underskrevet. Desangående henviser de lokale myndigheder til de oplysninger, den baskiske lokalregering og Habidite har indsendt.
(51)
For så vidt angår det beløb, som Habidite skulle have udbetalt i henhold til aftalen om byggegrunde, og især Habidites udsagn om, at virksomheden forstod, at den også var forpligtet til at betale finansieringsomkostningerne i forbindelse med køb og klargøring af byggegrundene, henviser de lokale myndigheder til ordlyden i aftalen om byggegrunde, hvis artikel 1.vi lyder som følger: "[Habidite] skal betale en pris svarende til den faktiske omkostning, Bizkailur S.A. har haft […] i forbindelse med erhvervelse af byggegrundene, som er defineret i […]".
(52)
Slutteligt var hverken Habidite eller Afer-koncernen, ifølge de oplysninger, de lokale myndigheder havde til rådighed, kriseramt, som beskrevet i punkt 9, 10 og 11 i rammebestemmelserne om redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder.
(53)
Den baskiske lokalregering indleverede oplysninger om regionalstøtten på 6 mio. EUR, som blev tildelt Habidite den 30. december 2008, inklusive støtteberettigede udgifter som blev medregnet, da regionalstøtten blev tildelt. De forskellige typer af støtteberettigede udgifter er udspecificeret i nedenstående skema:
Samlet investering (i mio. EUR)
90,42
Udgifter til forskning og udvikling
13,71
Støtteberettigede udgifter, heraf:
76,71
It
2,85
Byggegrunde
5,5
Bygninger
34,76
Teknisk udstyr
19,14
Maskiner
11,94
Andre anlæg
0,737
It-udstyr
0,965
Overskydende byggegrunde og bygninger
3,9
Samlede støtteberettigede udgifter
72,8
Tildelte støttebeløb
6
(54)
Denne støtte er ikke blevet udbetalt. I henhold til punkt 65 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (29) fremsendte de spanske myndigheder den 19. februar 2009 formularen om statsstøtte tildelt store investeringsprojekter, der ikke er anmeldelsespligtig, fordi den ydes inden for rammerne af en godkendt regionalstøtteordning (30), til Kommissionen.
VII. VURDERING
(55)
Nærværende afgørelse omfatter ikke: a) aftalen om uddannelsesstøtte indgået mellem de lokale myndigheder og Habidite den 15. december 2006, eller b) regionalstøtten på 6 mio. EUR tildelt til Habidite-koncernen af den baskiske lokalregering den 30. december 2008 som følge af de begrundelser, der er angivet i betragtning 56-59.
(56)
For så vidt angår aftalen om uddannelsesstøtte, der blev indgået mellem de lokale myndigheder og Habidite samme dag som de anmeldte aftaler (se betragtning 39 og 49), bemærker Kommissionen, at denne foranstaltning ikke var blevet anmeldt af de spanske myndigheder, og den var ikke omfattet af åbningsafgørelsen. Det er fast praksis at antage, at statsstøtten er tildelt i det øjeblik, der er findes en juridisk bindende og ubetinget forpligtelse til at udbetale støtte (31). I artikel 10 i aftalen om uddannelsesstøtte (se betragtning 49) er det en betingelse for at få støtten udbetalt, at de relevante regler er overholdt, herunder EU's regler om statsstøtte. Deraf kan det udledes, at forpligtelsen til at udbetale uddannelsesstøtte, som fremgår af aftalen, ikke kunne anses for ubetinget, da aftalen blev indgået. Endvidere har de spanske myndigheder bekræftet, at ovennævnte uddannelsesstøtte ikke er blevet udbetalt. Under alle omstændigheder er det usandsynligt, at denne støtte bliver udbetalt, eftersom Habidite-projektet i Alonsotegi ikke er blevet gennemført.
(57)
Nærværende afgørelse omfatter heller ikke regionalstøtten på 6 mio. EUR, som den baskiske lokalregering har udbetalt til Habidite den 30. december 2008 (se betragtning 40 og 50). Ikke desto mindre skal det bemærkes, at såvel de to anmeldte aftaler, der bliver gennemgået i denne afgørelse, som den udbetalte regionalstøtte i 2008 vedrører samme investeringsprojekt, nemlig opførelsen af en elementfabrik tilhørende Habidite i Alonsotegi. Hverken den baskiske lokalregering eller de lokale myndigheder har stillet specifikt spørgsmålstegn ved dette udsagn (se herom i betragtning 50).
(58)
I henhold til punkt 66 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (32) skal de spanske myndigheder sørge for at overholde reglerne om kumulering af støtte, der gælder for den regionalstøtte, som blev udbetalt i 2008.
(59)
Det må endvidere ikke glemmes, at købet af de nødvendige byggegrunde til dette investeringsprojekt i henhold til de lokale myndigheders oplysninger (se betragtning 30) begyndte i maj 2007, og der blev efterfølgende foretaget løbende opkøb af parceller til projektet indtil april 2008. Derfor begyndte projektets gennemførelse i maj 2007. I henhold til punkt 38 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (33) kan støtten kun udbetales i forbindelse med støtteordninger, når modtageren har fremlagt en ansøgning om støtte og de kompetente myndigheder skriftligt har bekræftet, at støttemodtageren principielt opfylder støttebetingelserne i den pågældende ordning, før projektet påbegyndes. Dette sker for at garantere, at regionalstøtten skaber en tilskyndelsesvirkning ved investeringen.
(60)
Inden det kan vurderes, hvorvidt der er tale om statsstøtte, og om denne er forenelig med traktaten, skal Kommissionen fastslå, hvilke bestemmelser om statsstøtte, der finder anvendelse på det pågældende tidspunkt.
(61)
Aftalerne om byggegrunde og boliger blev underskrevet den 15. december 2006, men de blev ikke anmeldt til Kommissionen før april 2009. Som angivet i betragtning 56 er det fast praksis (34) at antage, at statsstøtten er tildelt i det øjeblik, der er findes en juridisk bindende og ubetinget forpligtelse til at udbetale støtte. For de to anmeldte aftalers vedkommende blev den juridisk bindende og ubetingede forpligtelse indgået den 15. december 2006, da de lokale myndigheder og Bizkailur underskrev aftalerne. Således er enhver støtte, der indgår i de to aftaler, ulovlig, idet den er blevet tildelt uden at overholde anmeldelsespligten i artikel 108, stk. 3, i traktaten.
(62)
Ifølge retspraksis i CELF/SIDE (35) er ingen efterfølgende anmeldelse eller forenelighedserklæring til hinder for, at en støtte, som er tildelt under tilsidesættelse af anmeldelsespligten eller standstill-klausulen, kan være ulovlig. Som det fremgår af Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (36), er det de bestemmelser, der var gældende for ulovlig statsstøtte, da statsstøtten blev tildelt, der finder anvendelse, hvilket i dette tilfælde vil sige den 15. december 2006. Disse principper er også bekræftet i punkt 63 og 105 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (37). Kommissionen skal således, når den skal vurdere, hvorvidt der er tale om statsstøtte og dennes forenelighed eller ej, lægge de bestemmelser til grund, som var gældende den 15. december 2006, hvor de to anmeldte aftaler blev underskrevet.
VII.1 Statsstøtte
(63)
For at afgøre, om de pågældende foranstaltninger udgør statsstøtte, skal Kommissionen vurdere, om de kumulative betingelser i artikel 107, stk. 1, i traktaten er opfyldt. Denne bestemmelse fastsætter følgende: "Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne". Disse kumulative kriterier behandles i betragtning 64-107 for hver enkelt af de to anmeldte aftaler.
VII.1.1 Foranstaltning nr. 1: Aftalen om byggegrunde
(64)
Et af kriterierne til at fastslå, om en foranstaltning udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten, er brugen af statsmidler enten i form af udbetalinger eller i form af, at staten giver afkald på indtægter. Ifølge fast retspraksis anses midler, der tilhører offentlige eller private virksomheder, som staten kan udøve direkte eller indirekte kontrol over, også for at være statsmidler for så vidt disse midler er under offentlig kontrol, og de kompetente nationale myndigheder således har rådighed over dem (38). Dette kriterium vurderes af Kommissionen i betragtning 65 og 66.
(65)
For det første blev aftalen om byggegrunde indgået i fællesskab af de lokale myndigheder og Bizkailur. Aftalen indeholder adskillige klare tegn på, at Bizkailur inden for aftalens rammer fungerede som de lokale myndigheders "forlængede arm". Aftalen om byggegrunde blev underskrevet på de lokale myndigheders og Bizkailurs vegne af lederen for de lokale myndigheder i Biscaya. Af punkt 2 i præambelen til denne aftale fremgår det, at de lokale myndigheder, som ejer 100 % af Bizkailur, har som nogle af deres mål for den offentlige politik at fremme ny og innovative investeringsprojekter, skabe arbejdspladser og lette adgangen til sociale boliger for borgere i provinsen Biscaya. I punkt 5 i præambelen fastlægges det, at aftalen indgås for på bedste vis at nå målene for den økonomiske og sociale politik, som er angivet i punkt 2 i præambelen, enten direkte eller gennem offentlige selskaber som Bizkailur.
(66)
For det andet var de midler, som Bizkailur skulle bruge til at opfylde sine forpligtelser om at købe og klargøre byggegrundene til industriel anvendelse med henblik på opførelse af Habidites fabrik i Alonsotegi, under de lokale myndigheders kontrol. Siden 1999 har Bizkailur været 100 % ejet og kontrolleret af de lokale myndigheder (39). Følgende "organisatoriske" og "strukturelle" kriterier, som blev fastlagt i sagen om Stardust Marine, kan bruges til at fastslå, hvorvidt Bizkailurs aktiviteter i forbindelse med aftalen om byggegrunde kunne tilskrives staten (40).
a)
De lokale myndigheder bestemte omfanget af Bizkailurs aktiviteter i forbindelse med aftalen om byggegrunde.
b)
Bizkailur handlede i forbindelse med aftalen udtrykkeligt på vegne af de lokale myndigheder.
c)
Bizkailurs aktiviteter og deres specifikke karakter, som udelukkende skulle opnå mål for den offentlige politik, viser klart og tydeligt, at virksomheden ikke var en normal markedsaktør, og at den ikke konkurrerede på markedsvilkår.
(67)
I lyset af de argumenter, der er anført i betragtning 65 og 66, konkluderes det, at aftalen om byggegrunde opfylder kriteriet for anvendelse af statsmidler og muligheden for at tilregne staten foranstaltningerne.
(68)
Kommissionen har undersøgt reglerne og vilkårene for tilbagebetaling for de byggegrunde, som de lokale myndigheder og Bizkailur skulle stille til rådighed for Habidite-projektet i Alonsotegi. Disse regler findes i anden del, artikel 1, punkt vi og vii, i aftalen om byggegrunde (se også betragtning 20), og på baggrund af disse bemærker Kommissionen følgende i betragtning 69-83.
(69)
I henhold til anden del, artikel 1, punkt vi, i aftalen om byggegrunde var den pris, som Habidite skulle betale for erhvervelse og klargøring af byggegrundene til industriel anvendelse, "den faktiske omkostning Bizkailur har haft […] i forbindelse med erhvervelse af byggegrundene[…]". Habidite hævdede (se betragtning 46), at virksomheden havde forstået, at finansieringsomkostningerne også var inkluderet. Denne opfattelse er dog næppe rigtig. Henvisningen til "den faktiske omkostning i forbindelse med erhvervelse af byggegrundene" er så klar, at den ikke kræver yderligere fortolkning. Den omfatter kun den pris, Bizkailur rent faktisk har betalt ved erhvervelse af byggegrundene.
(70)
Det må altså for det første konkluderes, at ordlyden helt klart udelukker Bizkailurs faktiske omkostninger til klargøring af byggegrundene til industriel anvendelse.
(71)
For det andet svarer de fastlagte tilbagebetalingsvilkår i anden del, artikel 1, punkt vi, i aftalen om byggegrunde, nemlig en "henstandsperiode" på fire år og efterfølgende tilbagebetaling opdelt i fire rater på 25 % af de samlede omkostninger, som Bizkailur har haft ved køb af byggegrundene, i praksis til et rentefrit lån. Man kan ikke på baggrund af artikel 1, punkt vii, i aftalen om byggegrunde fortolke det således, at finaniseringsomkostningerne for et tilsvarende lån, dvs. de renter, som en kreditor ville have opkrævet fra Habidite for et lignende lån, også er omfattet. Det er da også tvivlsomt, hvorvidt en privat aktør i en lignende situation ville have undladt at opkræve omkostningerne til klargøring af byggegrundene, ligesom Habidite gjorde, eller om en privat aktør ville have accepteret en henstandsperiode på fire år, inden tilbagebetalingen af prisen for købet af byggegrundene var påbegyndt, og en total tilbagebetalingsperiode på syv år fra afståelsen af ejendomsretten til grundene til Habidite før tilbagebetalingen var gennemført, uden at opkræve nogen rente for denne finansiering.
(72)
I lyset af konklusionerne i betragtning 69-71 må det konkluderes, at aftalen om byggegrunde gav Habidite en fordel, som selskabet ikke ville kunne opnå på normale markedsvilkår. Denne fordel består af de to følgende dele:
a)
Rentetabet ved et lån svarende til de samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig ved at erhverve byggegrundene i overensstemmelse med ovennævnte aftale, dvs. et lån af syv års varighed med en henstandsperiode på fire år og fire lige store tilbagebetalingsrater (på hver 25 % af det beløb, der skal tilbagebetales).
b)
De omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig til klargøring af parcellen med et samlet minimumsareal på 101 403 m2 til industriel anvendelse, da en sådan grund var nødvendig for projektet, jf. artikel 1.ii i aftalen om byggegrunde (nemlig mindst 81 600 m2 til fabrikken, 5 300 m2 til kontorer og tilbygninger og 14 300 m2 til industriel anvendelse).
(73)
I forbindelse med den første fordel, dvs. rentetabet i forbindelse med tilbagebetaling af købsprisen for byggegrundene, regner Kommissionen med, at denne fordel svarer til en nettosubventionsækvivalent på 13,21 % af den købspris, som Bizkailur har betalt for byggegrundene. Nettosubventionsækvivalenten er beregnet som angivet i betragtning 74-77.
(74)
I den første etape blev den gældende rente for et lignende lån fastsat på baggrund af den gældende referencesats i Spanien i december 2006 på 4,36 %, jf. Kommissionens meddelelse om referencerente (41).
(75)
I den anden etape blev det fastsat på baggrund af Kommissionens meddelelse om metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten af 1997 (42) (i det følgende benævnt "Kommissionens meddelelse af 1997"), som var gældende på det tidspunkt, hvor aftalen om byggegrunde blev indgået, at det ikke var nødvendigt at føje et tillæg til referencesatsen med henblik på at afspejle Habidites kreditrisikoprofil. Ifølge Kommissionens meddelelse af 1997 afspejlede referencesatserne den gennemsnitlige gældende rente i de forskellige medlemslande for lån på mellemlangt og langt sigt (fem til ti år), som nød de sædvanlige garantier. Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 ændrede ikke specifikt dette generelle princip (43). I mangel af direkte information om vurderingen af Habidites eller Afer-gruppens kreditrisiko på daværende tidspunkt mener Kommissionen, at det kan antages, at Habidite på dette tidspunkt var en normal virksomhed med en normal sikkerhed. Faktisk var såvel de lokale myndigheder som Habidite enige om, at Habidite og Afer-koncernen ikke var kriseramte virksomheder som beskrevet i punkt 9, 10 og 11 i rammebestemmelserne om redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (se betragtning 52).
(76)
I den tredje etape blev bruttosubventionsævkivalenten for den støtte, der indgår i tilbagebetalingsaftalen, justeret med den selskabsskat, som støttemodtageren skulle have betalt, og som på daværende tidspunkt var 35 % i Spanien.
(77)
I overensstemmelse med betragtning 74-76 angives nettosubventionsækvivalenten for dette rentelettede lån i nedenstående skema:
Lånebeløb
100 %
Lånets løbetid
7 år
Henstandsperiode for tilbagebetaling
4 år
Referencesats
4,36 %
Margen/tillæg
Samlet gældende rente
4,36 %
Bruttosubventionsækvivalent for støtten
20,33 %
Selskabsskat
35 %
Nettosubventionsækvivalenten (efter skat)
13,21 %
(78)
Kommissionen bemærker endvidere, at der ikke er enighed mellem parterne om de faktiske omkostninger til erhvervelse af byggegrunde til dette projekt, som er det grundbeløb, der sammen med nettosubventionsækvivalenten skal bruges til at beregne støttens størrelse. Som angivet i betragtning 30, fastholder de lokale myndigheder, at Bizkailur frem til september 2009 havde betalt 4,7 mio. EUR for købet af 205 000 m2 byggegrund, og de vurderede, at det ville kræve yderligere 2,6 mio. EUR for at købe de resterende 95 000 m2 til projektet. På den anden side forsikrer Habidite, at Bizkailur ikke skulle købe så stort et areal til dette projekt, eftersom aftalen om byggegrunde kun krævede i alt 101 403 m2 (se betragtning 47).
(79)
I forbindelse med denne uenighed bemærker Kommissionen for det første, at det nødvendige areal til projektet skulle være på i alt "mindst"101 403 m2, jf. ordlyden i artikel 1.ii i aftalen om byggegrunde. For det andet kan Kommissionen ikke danne sig et korrekt indtryk af forholdene på baggrund af de oplysninger, som parterne er fremkommet med under den formelle undersøgelsesprocedure. Ikke desto mindre kan spørgsmålet om den nøjagtige pris, som Habidite skulle have tilbagebetalt for erhvervelsen af byggegrundene, forblive ubesvaret, eftersom den støtte, der indgik i aftalen om byggegrunde, ikke skal beordres tilbagebetalt. I forbindelse med nærværende afgørelse er det tilstrækkeligt at fastlægge det støtteelement, som følger af de tilbagebetalingsvilkår, der er fastlagt i aftalen om byggegrunde.
(80)
Dette støtteelement defineres derfor som 13,21 % af de omkostninger, som skal tilbagebetales til Bizkailur for købet af de nødvendige byggegrunde til Habidite-projektet, jf. anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde. Det beløb, der er fastlagt efter denne metode, svarer til de renter, som Bizkailur ikke har modtaget, og som en markedsaktør ville have tillagt et lån med syv års løbetid, en henstandsperiode på fire år og fire lige store rater (på hver 25 % af det beløb, der skal tilbagebetales). Beregningsgrundlaget for dette støtteelement er den faktisk omkostning, som Bizkailur burde have påtaget sig ved erhvervelsen af byggegrundene, jf. anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde.
(81)
Lignende overvejelser finder anvendelse i forbindelse med det andet støtteelement i aftalen om byggegrunde, dvs. klargøring af byggegrundene til industriel anvendelse, som Bizkailur ikke skulle have refunderet, jf. aftalen (se i denne forbindelse betragtning 69 og 70). Parterne er også i dette tilfælde uenige om beløbenes størrelse. Ifølge de lokale myndigheder var omkostningerne i marts 2009 vurderet til 28,5 mio. EUR (se betragtning 30). Ikke desto mindre finder Habidite, at denne vurdering er opskruet (se betragtning 47), delvis fordi Bizkailur købte et større areal til projektet end nødvendigt i henhold til aftalen om byggegrunde, og delvis fordi Bizkailur anvendte en del af de byggegrunde, som allerede var blevet købt, til andre formål som f.eks. deponering af affald.
(82)
I betragtning af, at støtten ikke er blevet udbetalt, og det ikke er nødvendigt at kræve den tilbagebetalt, er det igen i forbindelse med denne afgørelse tilstrækkeligt at fastlægge det støtteelement, som i aftalen om byggegrunde indeholder: Det består af de samlede omkostninger, Bizkailur ville have påtaget sig ved at klargøre parcellen til industriel anvendelse, som defineret i anden del, artikel 1.iii, i aftalen om byggegrunde. Disse er omkostninger, som Bizkailur ikke skal have tilbagebetalt af Habidite, jf. ordlyden i anden del, artikel 1.iii, i aftalen.
(83)
Kommissionen konkluderer ligeledes, at den fordel, som er beskrevet i betragtning 68-77, og som består af de to elementer, der er beskrevet i betragtning 80-82, skal anses for en selektiv fordel, for så vidt at den blev tildelt en bestemt modtager i medfør af aftalen om byggegrunde, nemlig Habidite og Afer-koncernen, som ejer førstnævnte.
(84)
Som angivet i betragtning 43, hævder Habidite, at de anmeldte aftaler ikke fordrejer konkurrencen, fordi: a) det relevante marked begrænser sig til "bygning, salg og leje af elementkonstruktioner", og b) Habidites præfabrikerede elementers enestående egenskaber gør, at virksomheden ikke har nogen konkurrenter.
(85)
Kommissionen kan ikke acceptere de argumenter, som Habidite fremfører. Selvom man måtte kunne have anset Habidites præfabrikerede elementer for et enestående produkt grundet dets egenskaber, skal det relevante produktmarked i dette tilfælde defineres i bred forstand som markedet for bygning og salg af boliger generelt, hvilket omfatter såvel boliger, der sælges på det frie marked, som boliger, der sælges i et segment af det regulerede marked (socialt boligbyggeri).
(86)
Som Habidite selv bekræfter, kan priserne på de boliger, som skulle sælges til Bizkailur, sammenlignes med priserne på boliger solgt på det frie marked eller med priserne på beskyttede og delvist beskyttede boliger. Det forhold, at Bizkailur også har købt boliger af andre fabrikanter end Habidite for at sælge dem som delvist beskyttede boliger, beviser, at der på daværende tidspunkt fandtes andre bygherrer, som faktisk konkurrerede med Habidite om at levere boliger til Bizkailur med henblik på salg som beskyttede eller delvist beskyttede boliger.
(87)
Endvidere viser den forretningsplan, som den baskiske lokalregering fremlagde til støtte for sin ansøgning om regionalstøtte for år 2008 (dateret november 2008, s. 10-12), at Habidite selv havde konkurreret med traditionelle bygherrer på flere regionale markeder i Spanien, hvor virksomheden ville sælge sine produkter (herunder især i Baskerlandet, Navarra, Cantabrien, Rioja, Madrid og Catalonien, men også i andre selvstyrende spanske regioner i mindre omfang.) Virksomheden vurderede, at dens markedsandel på det spanske marked (det frie marked og projekter til socialt boligbyggeri) ville stige fra 0,4 % i 2011 til 1 % i perioden 2012-2016. For eksempel regnede Habidite i 2011 med, at det samlede antal solgte boliger på det spanske marked ville blive på ca. 320 000 boliger, mens Habidites andel heraf i 2011 ville udgøre 1 403 boliger, dvs. en markedsandel på 0,4 %. For så vidt angår især det baskiske marked, regnede Habidite med en markedsandel på 0,5 % i 2011 og op til 2,8 % i 2014 under forudsætning af, at den samlede efterspørgsel i regionen havde været på 8 000 boliger om året i perioden 2011-2016.
(88)
Ifølge fast retspraksis anses støtten for at være konkurrencefordrejende, hvis den styrker den modtagende virksomheds finansielle position eller muligheder i forhold til konkurrenter, som ikke modtager støtte (44). I lyset af dette princip og de foregående betragtninger må det konkluderes, at den støtte, Habidite og Afer-koncernen har modtaget gennem aftalen om byggegrunde, har konkurrencefordrejende virkning, eftersom den ville have givet Habidite mulighed for at reducere investeringsomkostninger, som virksomheden selv skulle have påtaget sig under normale omstændigheder, og derfor ville den have givet virksomheden en konkurrencefordel i forhold til faktiske og mulige konkurrenter.
(89)
I lighed med, hvad der anføres i betragtning 84-87, kan Habidites argument om, at det relevante geografiske marked for så vidt angår præfabrikerede boliger, kun er det lokale og regionale marked, på grund af de omkostninger, der er forbundet med at transportere præfabrikerede byggelementer, ikke accepteres. På grund af Baskerlandets geografiske placering tæt på andre medlemsstater og havet er det sandsynligt, at de supplerende transportomkostninger ikke nødvendigvis udelukker mulige konkurrenter til Habidite i Baskerlandet. Faktisk er det muligt, at transportomkostningerne ikke udgør en hindring for, at Habidite kunne konkurrere om bygning af hjem i andre nærliggende medlemsstater.
(90)
Ifølge samme retspraksis som nævnt i betragtning 88 bør det antages, at en statsstøtte, som styrker en virksomheds position i forhold til konkurrenter på EU's indre marked, har skadet konkurrenterne. Støtten kan være af en sådan art, at den påvirker handelen i EU, selvom modtagervirksomheden ikke udfører nogen grænseoverskridende aktiviteter (45).
(91)
På baggrund af, hvad der anføres i betragtning 89 og 90, må Kommissionen konkludere, at det er sandsynligt, at den støtte, som var indeholdt i aftalen om byggegrunde, kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
VII.1.2 Foranstaltning nr. 2: Aftalen om boliger
(92)
Overvejelserne i betragtning 64-67, 84-88 og 89-90 om kriterierne for at anse en foranstaltning for at indeholde statsstøtte - anvendelse af statsmidler og muligheden for at tilregne staten foranstaltningerne, konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen i EU - finder med de fornødne ændringer også anvendelse på aftalen om boliger. Derfor er det kun kriteriet om en selektiv fordel, der analyseres i betragtning 93-96.
(93)
Som redegjort for i betragtning 45, hævder Habidite, at aftalen om boliger ikke gav virksomheden nogen fordel, eftersom de priser, som Bizkailur skulle betale Habidite for de 1 500 boliger, selskabet skulle bygge i henhold til aftalen, faktisk lå under markedsniveau.
(94)
Habidite fastholder for det første, at de 1 500 boliger, som virksomheden skulle levere ifølge aftalen, skulle sælges af Bizkailur som indtægtsbestemte boliger til en maksimalpris, som er begrænset af gældende spansk lovgivning til 1,7 gange den pris, der er fastsat i den spanske lokalregerings bekendtgørelse af 1.8.2004 og efterfølgende indekseret i forhold til forbrugerprisindekset udarbejdet af Spaniens nationale statistiske institut (se i denne forbindelse betragtning 17 og 18). Derfor ville den gennemsnitspris, som Bizkailur ville modtage for de 1 500 boliger, være på 2 010,19 EUR/m2, hvilket er under gennemsnitsprisen på 2 921,9 EUR/m2 for boliger solgt på det frie marked i provinsen Biscaya i 2007. Endvidere ville Habidite kun have modtaget 83 % - og 83,3 % i de 750 tilfælde, hvor boligerne var mindre end 75 m2 - af de 2 010,19 EUR/m2, som Bizkailur selv ville få for salget af delvist beskyttede boliger.
(95)
Habidite fastholder for det andet, at den pris, som selskabet ville have fået af Bizkailur for de 1 500 boliger i henhold til aftalen om boliger, var sammenlignelig med de priser, som andre byggefirmaer, der havde indgået lignende aftaler med Bizkailur i samme periode, havde fået (der findes eksempler herpå i betragtning 45).
(96)
Habidite hævdede sluttelig også, at disse aftaler ifølge spansk lovdekret 78/1986 og artikel 31 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter også kan indgås direkte, dvs. uden et offentligt udbud, når dette kan retfærdiggøres af projektets tekniske art eller for at beskytte enerettigheder (46).
(97)
Efter at have vurderet Habidites oplysninger og argumenter, som beskrevet i betragtning 98-107, har Kommissionen følgende bemærkninger.
(98)
For det første må det påpeges, at de oplysninger, der vedrører gennemsnitspriser, som andre byggevirksomheder, der havde indgået lignende aftaler med Bizkailur, havde opnået, alene er baseret på tal offentliggjort i pressen. Kommissionen har ikke modtaget oplysninger herom fra de lokale myndigheder, f.eks. i form af kopier af lignende aftaler indgået af Bizkailur med andre byggevirksomheder. Under alle omstændigheder henviser de prisestimater, der er fremlagt af Habidite og af de lokale myndigheder, til år 2006 og 2007, mens de 1 500 boliger, som ifølge artikel a, litra c), i aftalen om boliger og Habidites forretningsplan (offentliggjort i 2009), skulle leveres til Bizkailur i perioden 2009-2011.
(99)
Selv hvis man godtog, at de priser, som Habidite i henhold til aftalen skulle få af Bizkailur for de 1 500 boliger, var sammenlignelige med de priser, som andre byggevirksomheder skulle få af Bizkailur for lignende aftaler, og som under alle omstændigheder var lavere end markedspriserne for disse boliger, ville dette argument ikke være tilstrækkeligt til, at Kommissionen kunne konkludere, at Habidite ikke fik nogen fordel ved denne aftale. Som det også blev angivet i åbningsafgørelsen (47), består Habidites fordel som følge af aftalen dybest set i, at virksomheden var garanteret salg af en væsentlig del af den første produktion, hvilket reducerede risikoen ved et nyt finansieringsprojekt betydeligt. En risiko, der pr. definition er højere ved lanceringen af et nyt produkt som "Habidite-elementerne".
(100)
Konkurrencen i den spanske byggesektor var som bekendt meget intens på daværende tidspunkt, og det er den fortsat. Set i det lys gav det forhold, at Bizkailur købte 1 500 boliger af Habidite, sidstnævnte en ikke ubetydelig fordel i forhold til sine konkurrenter, også selvom man kun tog efterspørgselen efter beskyttede og indtægtsbestemte boliger i betragtning.
(101)
Som de lokale myndigheder oplyser ifølge regionalplanen (se betragtning 19), er det forhold, at man forventede, at Bizkailur skulle sætte i alt 3 000 beskyttede boliger til salg i periode 2004-2007, et godt tegn på, at antallet af boliger, som ville blive bestilt hos Habidite, absolut ikke var ubetydeligt. Det er korrekt, at regionalplanen omfatter perioden 2004-2007, hvor man forudså, at de 1 500 boliger, som Bizkailur skulle købe af Habidite, skulle leveres i perioden 2009-2011 (ifølge en udgave af virksomhedens forretningsplan offentliggjort i 2009). Ikke desto mindre drejer det sig om en indikation af det totale antal boliger, som Bizkailur havde til hensigt at sælge som beskyttede boliger på det tidspunkt, hvor aftalen om boliger blev indgået.
(102)
Dette element skal vurderes i lyset af, hvor stor en mængde boliger de lokale myndigheder og Bizkailur køber af Habidites samlede produktion i den periode, der henvises til. Ifølge forretningsplanen fra 2009 vurderede Habidite, at virksomhedens samlede produktion i 2009 på 433 boliger alene ville blive købt af Bizkailur. Bizkailur ville i 2010 have købt 670 boliger, mens Habidites samlede produktion ville have været på 1 113 boliger. Bizkailur ville i 2011 have købt 342 boliger, mens Habidites samlede produktion ville have været på 3 151 boliger. Dette tyder på, at Habidite, da aftalen om boliger blev indgået, selv forventede, at de lokale myndigheder og Bizkailur ville købe en væsentlig del af produktionen fra Habidite-fabrikken i Alonsotegi i løbet af de første to år (2009 og 2010). Det underbygger den konklusion, at aftalen om boliger rent faktisk i væsentlig grad reducerede de iboende risici, der er tilknyttet et nyt investeringsprojekt, i særdeleshed i forbindelse med lanceringen af et nyt produkt på markedet ("Habidite-elementerne").
(103)
Endnu et tegn på, at Habidite takket være denne aftale ville have fået reduceret en væsentlig del af den risiko, der er forbundet med salg af virksomhedens produkt på markedet, kan findes i virksomhedens egen forretningsplan (fra november 2008), som blev fremlagt med henblik på at opnå regionalstøtte i 2008. Habidite beregnede i forretningsplanen, at den totale efterspørgsel på boliger, som skulle sælges på det regulerede marked i hele Baskerlandet i perioden 2011-2016, ville være på ca. 8 000 boliger om året. Ovennævnte forretningsplan tyder på, at Habidite havde til hensigt primært at sælge til det regulerede marked (beskyttede boliger) både i Baskerlandet og i andre selvstyrende regioner i Spanien. Konkret forventede Habidite, at virksomheden ville sælge i alt 289 boliger på det regulerede spanske marked i 2011 ud af en samlet produktion på 1 403 boliger samme år. Dette viser, at det antal boliger, som Habidite efter indgåelse af aftalen om boliger (idet de 1 500 boliger, som de lokale myndigheder og Bizkailur havde bestilt, skulle afleveres senest i maj 2011) håbede at sælge, dvs. 289 boliger af en samlet produktion på 1 403, var langt mindre end den procentdel af produktionen, man ville sælge i Habidite-fabrikkens første tre produktionsår, jf. aftalen om boliger.
(104)
Et andet vigtigt aspekt er den reelle efterspørgsel efter sociale boliger i provinsen Biscaya, som Bizkailur tilfredsstillede gennem aftalen om boliger. Hverken de lokale myndigheder eller Habidite har fremlagt specifikke beviser for den reelle efterspørgsel efter sociale boliger, som skulle tilfredsstilles af Bizkailur gennem aftalen om boliger med Habidite på de nævnte vilkår. Som nævnt i betragtning 98 vurderede man, at de 1 500 boliger, der er fastlagt i aftalen, skulle leveres i perioden 2009-2011. De lokale myndigheder stillede ydermere ikke spørgsmål ved, om den aftale, man indgik, havde til formål at levere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, i form af sociale boliger. Det skal endvidere bemærkes, at aftalen om boliger ikke blev indgået efter offentligt udbud, selvom det ser ud til, at Bizkailur under normale omstændigheder skulle have sendt den slags aftaler i offentligt udbud, ifølge de oplysninger, som Habidite har fremlagt ved henvisning til lignende aftaler indgået mellem Bizkailur og andre byggevirksomheder.
(105)
I lyset heraf kan Habidites argument ikke accepteres (se betragtning 96). Argumentet er, at projektets specifikke tekniske karakter skulle gøre det muligt at indgå aftalen direkte uden et offentligt udbud. For det første henviser de argumenter, som Habidite har fremført, ikke til situationer som denne, hvor projektets særlige karakter består i at indføre et nyt produkt på markedet. Målet med aftalen om boliger var at købe boligerne med henblik på videresalg som indtægtsbestemte boliger til udsatte borgere. Det er irrelevant, hvilken teknologi, der er brugt til at opføre boligerne, fordi boliger af præfabrikerede elementer var i direkte konkurrence med traditionelt byggede boliger. For det andet udtrykte den baskiske revisionsret i en rapport fra januar 2009 (48) sin tvivl om lovligheden af aftalerne om byggegrunde og boliger, og den gjorde opmærksom på, at de indgåede offentlige aftaler brød med principperne om gennemsigtighed og offentlige udbud.
(106)
I henhold til retspraksis i sagen P&O Ferries (49) er alene det forhold, at en offentlig myndighed køber varer på sædvanlige markedsvilkår ikke tilstrækkeligt til at fastslå, at denne transaktion er foregået på markedsvilkår, hvis det viser sig, at staten ikke havde noget reelt behov for disse varer, og særligt ikke, hvis købet har fundet sted uden et offentligt udbud. I dette tilfælde tydede de manglende oplysninger om Bizkailurs reelle behov for at sælge de 1 500 bestilte boliger som delvist beskyttede boliger i perioden 2009-2011 sammen med det forhold, at der ikke blev gennemført et offentligt udbud, på, at transaktionen ikke blev gennemført på markedsvilkår.
(107)
I betragtning af, hvad der anføres i betragtning 97-106, må Kommissionen konkludere, at aftalen om boliger ikke kan anses for en almindelig markedstransaktion. Tværtimod står det klart for enhver, at aftalen giver Habidite og Afer-koncernen en fordel, idet den reducerer risikoen ved at skulle sælge sin produktion på markedsvilkår i direkte konkurrence med andre bygherrer. Støtteelementet defineres her som den fordel, som Habidite ville have opnået ved salget af 1 500 boliger til de lokale myndigheder og Bizkailur i medfør af vilkårene i aftalen om byggegrunde, dvs. forskellen mellem den pris, som Bizkailur ville få for salget af de 1 500 boliger på de prisbetingelser, der er fastsat i artikel A, litra e), i aftalen om boliger, og omkostningerne ved at bygge de 1 500 boliger. Det er en selektiv fordel, fordi den gives specifikt til Habidite og Afer-koncernen i medfør af aftalen om boliger.
VII.1.3. Foreløbige konklusioner
(108)
I lyset af betragtning 64-90 og 92-106 og med forbehold af yderligere konklusioner vedrørende foreneligheden med EU's regler for offentlige indkøb må det konkluderes, at aftalerne om byggegrunde og boliger indeholder statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(109)
For så vidt angår aftalen om byggegrunde, består statsstøtten af to dele:
a)
Rentetabet ved et lån, der svarer de samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig ved erhvervelsen af byggegrunde til Habidite-projektet, og som ville være blevet ydet rentefrit over en periode på syv år og med en henstandsperiode på fire år. Dette rentetab udgør en nettosubventionsækvivalent på 13,12 % af omkostningerne ved erhvervelse af byggegrundene, som Bizkailur påtog sig i overensstemmelse med anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde.
b)
De samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig i forbindelse med klargøring til industriel anvendelse af den nævnte parcel med et samlet areal på mindst 101 430 m2, jf. anden del, artikel 1.iii, i aftalen om byggegrunde.
(110)
For så vidt angår aftalen om boliger, består støtteelementet af den fordel, som Habidite ville have opnået ved salg af de 1 500 boliger, jf. aftalen. Dvs. forskellen mellem den pris, som er aftalt for de 1 500 boliger i artikel A, litra e), og produktionsomkostningerne, som Habidite har påtaget sig, for de 1 500 boliger.
VII.2 Forenelighed
(111)
I åbningsafgørelsen af 2. december 2009 tvivlede Kommissionen på, at den støtte, der var indeholdt i aftalerne om byggegrunde og boliger, var forenelig med traktaten og de regler, der var gældende og fandt anvendelse på området på daværende tidspunkt, herunder især de midlertidige EF-rammebestemmelser (50), rammebestemmelserne om redning og omstrukturering fra 2004, retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (51) og den generelle gruppefritagelsesforordning fra 2008 (52).
(112)
Ikke desto mindre er den støtte, der er givet i aftalerne om byggegrunde og boliger, som angivet i betragtning 60-62, blevet givet ulovligt den 15. december 2006 (dvs. før den blev anmeldt til Kommissionen), hvorfor dens forenelighed skal vurderes på grundlag af de regler om statsstøtte, der var gældende, da støtten blev givet.
(113)
I lyset af dette tidsmæssige perspektiv kan den støtte, som er tildelt i forbindelse med aftalerne om byggegrunde og boliger, ikke vurderes efter de særlige gældende regler, som har med krisen at gøre, og som efterfølgende blev vedtaget og trådte i kraft.
(114)
Den 15. december 2006 opfyldte Habidite og Afer-koncernen, ifølge de lokale myndigheder, på den anden side ikke kravene for at kunne blive anset for en kriseramt virksomhed i henhold til punkt 9, 10 og 11 i rammebestemmelserne om redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder. Derfor kunne de ikke henvise til rednings- og omstruktureringsstøtte på det tidspunkt, hvor aftalerne om byggegrunde og boliger blev indgået.
(115)
Aftalerne om byggegrunde og boliger blev indgået den 15. december 2006 med henblik på at yde støtte til et investeringsprojekt i Alonsotegi, som ligger i området omkring Bilbao, der på daværende tidspunkt var et støtteberettiget område efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten (53). Det bør derfor undersøges, om den statsstøtte, der er tildelt i forbindelse med aftalerne om byggegrunde og boliger, kan have været forenelig med traktaten i henhold til de gældende regler for regionalstøtte af 15. december 2006, nemlig retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte af 1998 (54) (i det følgende benævnt "regionalretningslinjerne af 1998") og de multisektorale rammebestemmelser for regionalstøtte til store investeringsprojekter fra 2002 (55) (i det følgende benævnt "de multisektorale rammebestemmelser af 2002") samt i forbindelse med artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten.
(116)
For at den kan anses for forenelig med det indre marked, skal regionalstøtte til investeringer overholde en række standardforenelighedskriterier, som, da aftalen om byggegrunde blev indgået den 15. december 2006, var fastlagt i regionalretninglinjerne af 1998. Især skulle støtten kunne bidrage til den regionale udvikling og ydes til et initialinvesteringsprojekt, hvis gennemførelse først er blevet igangsat, efter at støttemodtageren har fremlagt en støtteansøgning (tilskyndelsesvirkning). Mindst 25 % af investeringsprojektet skulle være finansieret af støttemodtageren, og projektet skulle forblive i den støttemodtagende region i mindst fem år. Endvidere skulle de støtteberettigede udgifter, som skal tages i betragtning ved tildelingen af støtten, være begrænset til bestemte støtteberettigede udgifter, og støtten måtte ikke overstige det gældende loft for regionalstøtte sammenlagt med anden støtte af samme type.
(117)
I henhold til punkt 2 i regionalretningslinjerne af 1998 anses regional ad hoc-støtte, der tildeles en enkelt virksomhed eller tilgodeser en enkelt aktivitetssektor, som hovedregel for uforenelig med traktaten, idet den konkurrencefordrejende virkning i princippet er større end den positive virkning på den regionale udvikling. Endvidere var ad hoc-støtte til kriseramte virksomheder forbudt.
(118)
Den støtte, som Habidite fik tildelt i forbindelse med aftalen om byggegrunde, blev ikke anmeldt af de spanske myndigheder inden for rammerne af en godkendt regionalstøtteordning. Denne støtte opfylder snarere kravene til en ad hoc-foranstaltning, som alene er til fordel for Habidite og Afer-koncernen og dermed også byggesektoren.
(119)
Ikke desto mindre kan denne ad hoc-støtte, som kun er til fordel for en enkelt sektor og en enkelt virksomhed, i henhold til punkt 2 i regionalretningslinjerne af 1998 undtagelsesvis erklæres forenelig med traktaten, hvis det kan bevises, at den yder et vigtigt bidrag til den regionale udvikling, som opvejer dens konkurrencefordrejende virkning på samhandelen på EU's indre marked og konkurrencen. Selvom de spanske myndigheder ikke har fremlagt dette som argument, vil Kommissionen på eget initiativ og på baggrund af de oplysninger, som den er i besiddelse af, analysere, om den støtte, der er tildelt gennem aftalen om byggegrunde, opfylder betingelserne for at være omfattet af ovennævnte undtagelse.
(120)
Aftalen om byggegrunde havde det klare formål at støtte et nyt investeringsprojekt, nemlig den nye Habidite-fabrik i Alonsotegi. På daværende tidspunkt regnede man med, at projektet ville skabe 1 100 nye arbejdpladser i den region, som modtog støtten, og sandsynligvis også et betydeligt antal indirekte arbejdspladser. Hertil skal også føjes det forhold, at det nye investeringsprojekt i henhold til den parallelle aftale om boliger også skulle have bidraget til at gennemføre regionalpolitiske mål, nemlig at opføre sociale boliger til de mest udsatte borgere i provinsen Biscaya. Endvidere opfyldte hverken Habidite eller Afer-koncernen betingelserne for kriseramte virksomheder i henhold til punkt 9, 10 og 11 i rammebestemmelserne om redning og omstrukturering på det tidspunkt, hvor aftalerne om byggegrunde og boliger blev underskrevet (se betragtning 9). Derfor må Kommissionen konkludere, at betingelserne for, at undtagelsen i punkt 2 i regionalretningslinjerne af 1998 finder anvendelse, er opfyldt i forbindelse med aftalen om byggegrunde.
(121)
I henhold til punkt 4.4 i regionalretningslinjerne af 1998 omfatter begrebet regionalstøtte kun initialinvesteringsstøtte defineret som en investering i fast kapital i forbindelse med oprettelse af en ny virksomhed, udvidelse af en eksisterende virksomhed eller iværksættelse af en aktivitet, der indebærer en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds produkt eller produktionsmetode. Den støtte, som blev tildelt i forbindelse med aftalen om byggegrunde, passer til denne definition, eftersom den blev givet med henblik på at igangsætte et nyt investeringsprojekt i Alonsotegi.
(122)
I henhold til punkt 4.5 i regionalretningslinjerne af 1998 skal støtte til initialinvestering gives med det ene formål at dække støtteberettigede investeringsudgifter, og det maksimale regionalstøttebeløb defineres følgelig som en procentdel af de støtteberettigede investeringsudgifter. Jf. punkt 4.5 og 4.6 i regionalretningslinjerne af 1998 omfatter kategorien "støtteberettigede udgifter" i forbindelse med et nyt investeringsprojekt grunde, bygninger og udstyr såvel som visse typer immaterielle aktiver (patenter, licenser, knowhow) op til 25 % af beregningsgrundlaget, når projektet vedrører større virksomheder.
(123)
Det er nødvendigt først at fastlægge de støtteberettigede udgifter til Habidite-projektet i Alonsotegi pr. 15. december 2006.
(124)
Eftersom den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, ikke blev tildelt på baggrund af en forudgående støtteansøgning, indleverede modtageren ikke relevante oplysninger til at kunne identificere de støtteberettigede udgifter for et nyt investeringsprojekt, som man skal for at få regionalstøtte. De oplysninger, som de lokale myndigheder besad vedrørende støtteberettigede udgifter, er angivet i betragtning 12, og ser ud som følger:
Byggegrunde
4,8 mio. EUR
Industribyggeri
22,5 mio. EUR
Byggemodning
4,00 mio. EUR
Anlæg
24,0 mio. EUR
I alt
55,34 mio. EUR
(125)
Udgiftskategorierne angivet ovenfor kan anses for "støtteberettigede udgifter" i henhold til punkt 4.5 i regionalretningslinjerne af 1998. Endvidere overholder den støtte, som aftalen om byggegrunde består af, også betingelserne i punkt 4.5 i regionalretningslinjerne af 1998, eftersom den har direkte forbindelse til erhvervelsen og klargøringen af det nye investeringsprojekts grunde til industriel anvendelse.
(126)
Støtten til initialinvesteringer skal gøres betinget af, at den pågældende investering opretholdes i mindst fem år i henhold til punkt 4.10 i regionalretningslinjerne af 1998. Selvom denne betingelse ikke blev pålagt Habidite udtrykkeligt i forbindelse med aftalen om byggegrunde, skal det ikke desto mindre påpeges, at Habidite havde forpligtet sig til at skabe 1 100 arbejdspladser i en periode på mindst fem år i forbindelse med den parallelle aftale om uddannelsesstøtte (som er beskrevet i betragtning 39), der også blev indgået den 15. december 2006 og har forbindelse til det samme investeringsprojekt. Kommissionen må derfor konkludere, at bestemmelserne i punkt 4.10 i regionalretningslinjerne af 1998 også er overholdt.
(127)
Da Kommissionen ikke havde nogen oplysninger om de estimerede lønudgifter til de 1 100 ansatte på Habidite-fabrikken i Alonsotegi, kan den heller ikke foretage en ordentlig vurdering af foreneligheden af den støtte, der blev tildelt gennem aftalen om byggegrunde, med punkt 4.11-4.17 i regionalretningslinjerne af 1998, for så vidt angår jobskabelse. Ikke desto mindre er det ikke nødvendigt at foretage en vurdering efter punkt 4.11-4.17 i regionalretningslinjerne af 1998, for så vidt som den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, er forbundet med erhvervelsen af grunde, som er en støtteberettiget udgift.
(128)
Habidites investeringsprojekt havde ikke modtaget nogen investeringsstøtte, som skulle tages i betragtning ved vurderingen af de kumulative virkninger, jf. punkt 4.18 i regionalretningslinjerne af 1998, før virksomheden underskrev aftalen om byggegrunde.
(129)
Punkt 4.2 i regionalretningslinjerne af 1998 fastslår, at det skal fastsættes i støtteordningerne, at anmodningen om støtte skal indgives, inden gennemførelsen af projekterne påbegyndes. Formålet med denne bestemmelse er at garantere, at der kun tildeles regionalstøtte, hvis den har en målbar tilskyndelsesvirkning: Hvis byggeriet af et bestemt projekt er påbegyndt, inden støtteansøgningen er indgivet, har den regionalstøtte, som er tildelt efterfølgende, tydeligvis ingen tilskyndelsesvirkning, hvilket betyder, at det mest sandsynlige er, at projektet var blevet gennemført selv uden støtte.
(130)
Vedrørende dette punkt skal det bemærkes, at aftalen om byggegrunde for det første var en ad hoc-foranstaltning og ikke en støtte, som var tildelt gennem en godkendt støtteordning. Ikke desto mindre er tilskyndelsesvirkningen et generelt kriterium for forenelighed, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, og overholdelsen heraf skal under alle omstændigheder efterprøves. Selvom de lokale myndigheder ikke har henvist til tilskyndelsesvirkningen i forbindelse med denne foranstaltning, skal Kommissionen ikke desto mindre af egen drift undersøge, om denne grundlæggende betingelse for forenelighed er overholdt.
(131)
Kommissionen må anse betingelsen om en tilskyndelsesvirkning er for at være overholdt for den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, af følgende årsager: For det første blev byggeriet ikke påbegyndt, før støtten blev tildelt, selvom støtten ikke blev anmeldt før tildelingen af den (den 15. december 2006). Ifølge oplysninger fra de lokale myndigheder begyndte erhvervelsen af de nødvendige grunde til projektet, som kan anses for indledningen på byggeriet af dette investeringsprojekt, ikke før maj 2007, dvs. efter at aftalen om byggegrunde var underskrevet, hvilket skete den 15. december 2006. For det andet kan det forhold, at Habidite-projektet ikke blev gennemført, efter at aftalerne om byggegrunde og boliger blev indstillet, ses som et bevis på, at støtten havde en tilskyndelsesvirkning, idet projektet ikke ville blive gennemført uden støtten.
(132)
Punkt 4.2 i regionalretningslinjerne af 1998 krævede også, at støttemodtageren ydede et støttefrit finansielt bidrag til projektet på mindst 25 % af de støtteberettigede udgifter. Det er klart, at denne betingelse også er overholdt i forbindelse med den støtte, der er tildelt gennem aftalen om byggegrunde. De støtteberettigede udgifter, som de lokale myndigheder har fremlagt for projektet, beløb sig til 55 mio. EUR, hvoraf Habidite skulle have finansieret mindst 25 % ved hjælp af egne midler, altså mindst 13,75 mio. EUR. Kommissionen anser, at det støtteelement, som findes i aftalen om byggegrunde, og som er beskrevet i betragtning 109, ikke kan have oversteget 75 % af de støtteberettigede udgifter, dvs. 41,25 mio EUR, ikke en gang selv om det samlede støttebeløb var blevet hævet væsentligt, ved at man havde godtaget, at støttebeløbet bestod af 28,2 mio. EUR i faktiske udgifter til klargøring af grundene til industriel anvendelse plus 0,98 mio. EUR (altså 13,41 % af i alt 7,3 mio. EUR i udgifter til erhvervelse af grundene, som de lokale myndigheder vurderede).
(133)
På baggrund af indholdet i betragtning 116-132 må Kommissionen konkludere, at den støtte, som gives i aftalen om byggegrunde, overholdte betingelserne for forenelighed i regionalretningslinjerne af 1998.
(134)
De oplysninger om støtteberettigede investeringsudgifter, der henvises til i betragtning 12 og 124, viser også, at Habidites investeringsprojekt i december 2006 opfyldte betingelserne for at blive anset for et stort investeringsprojekt i henhold til de multisektorale rammebestemmelser af 2002, eftersom de samlede støtteberettigede udgifter til projektet oversteg 50 mio. EUR. Derfor bør foreneligheden af den støtte, der indgår i aftalen om byggegrunde, også undersøges i relation til betingelserne i de multisektorale rammebestemmelser af 2002.
(135)
Den maksimale støtte, der kunne tildeles i området omkring Bilbao i december 2006, var, udtrykt i nettosubventionsækvivalenten, på 20 %. I henhold til punkt 21 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002 og i betragtning af de nævnte støtteberettigede udgifter til Habidite-projektet fra 2006, som er angivet i betragtning 12, burde den maksimale tilladte støtte til projektet være blevet begrænset som vist nedenfor:
Støtteberettigede udgifter
Justeret støtteloft
Op til 50 mio. EUR
10 mio. EUR (20 % - af det regionale støtteloft på 50 mio. EUR)
For andelen mellem 50 og 100 mio. EUR
0,5 mio. EUR (10 % - af det regionale støtteloft på 5 mio. EUR)
For andelen over 100 mio. EUR
-
I alt
10,5 mio. EUR
(136)
Det kan heraf udledes, at den støtte, der indgår i aftalen om byggegrunde, kun ville være forenelig op til et beløb på i alt 10,5 mio. EUR, mens resten ville være uforenelig. Som angivet i betragtning 78-92 og 109, kan den nøjagtige støtte, der indgår i aftalen om byggegrunde, ikke kvantificeres på grund af uenigheden om de faktiske omkostninger, som Bizkailur skulle have påtaget sig ved at opfylde sine kontraktlige forpligtelser om erhvervelse og klargøring af de grunde til industriel anvendelse, der skulle bruges til Habidite-fabrikken i Alonsotegi. Kommissionen er ikke i stand til at tage endelig korrekt stilling til denne retstvist.
(137)
Det første støtteelement skulle have repræsenteret 13,21 % af de faktiske omkostninger, som Bizkailur påtog sig ved køb af grundene. De lokale myndigheder hævder, at disse omkostninger skulle have beløbet sig til i alt 7,3 mio. EUR, men Habidite mener, at denne vurdering er for høj. Det bemærkes også, at omkostningerne ved købet af grundene i henhold til de oplysninger, som de lokale myndigheder har fremlagt (se betragtning 12), på et givet tidspunkt blev vurderet til 4,8 mio. EUR. Sluttelig beløb de estimerede omkostninger til køb af grundene, som det fremgår af Habidites forretningsplan, der blev fremlagt i virksomhedens ansøgning om regionalstøtte af 2008, sig i november 2008 til 5,5 mio. EUR.
(138)
For så vidt angår det andet støtteelement, altså de samlede faktiske omkostninger, som Bizkailur påtog sig, til klargøring af bemeldte grunde til industriel anvendelse, beregnede de lokale myndigheder dem i marts 2009 til et samlet beløb på 28,5 mio. EUR, selvom myndighederne også oplyste, at man på et givet tidspunkt havde estimeret, at disse omkostninger kun beløb sig til 4,04 mio. EUR (se betragtning 12).
(139)
Det må konkluderes, at det ikke på baggrund af de fremlagte oplysninger med fuldstændig sikkerhed kan afvises, at den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, ville have oversteget det tilladte støttebeløb for dette projekt på 10,5 mio. EUR.
(140)
Punkt 24 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002 fastlægger en række supplerende betingelser for forenelighed i forbindelse med foranstaltninger, hvor støttebeløbet overstiger den maksimalt tilladte grænse for en investering på 100 mio. EUR i samme støttemodtagende region. I denne sag var det maksimalt tilladte beløb for en investering på 100 mio. EUR i området omkring Bilbao i december 2006 på 15 mio. EUR (fordelt på 10 mio. EUR, som udgør 20 % af de første 50 mio. EUR og 5 mio. EUR, som udgør 10 % af de næste 50 mio. EUR) i henhold til punkt 21 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002.
(141)
Som forklaret i betragtning 78-82, kan det samlede støttebeløb, der indgår i aftalen om byggegrunde, ikke kvantificeres præcist på baggrund af de tilgængelige oplysninger. Kommissionen kan imidlertid ikke afvise, at støttebeløbet kunne have overskredet det maksimale støtteloft på 15 mio. EUR. Derfor har Kommissionen undersøgt, om de to supplerende betingelser for at godkende støtten i aftalen om byggegrunde var opfyldt.
(142)
Den første betingelse er, at støttemodtageren ikke må tegne sig for mere end 25 % af salget på det pågældende marked før eller efter investeringen. Den anden betingelse er, at den produktionskapacitet, der skabes ved investeringsprojektet, ikke må overstige 5 % af det relevante marked. Ifølge punkt 24 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002 er det den pågældende medlemsstat, der skal bevise, at betingelserne er overholdt. I dette tilfælde har de spanske myndigheder ikke indgivet nogen oplysninger, som gør det muligt for Kommissionen at efterprøve, om nogen af de supplerende betingelser er overholdt.
(143)
Imidlertid har Habidite på baggrund af egne markedsprisestimater, som virksomheden fremlagde i november 2008 med henblik på at opnå regionalstøtte samme år (se betragtning 87), beregnet, at Habidite havde en markedsandel på hele det spansk marked for bygning af boliger (inklusive det frie marked og segmentet for beskyttede boliger) på 0,1-1,0 %, dvs. at markedsandelen efter tillæg af den nye produktionskapacitet, som investeringsprojektet ville generere, ville komme op på 0,5-1,5 % fra 2012. Hvis man kun så på det baskiske marked, ville Habidites markedsandel på det frie marked inden for byggesektoren i 2011 have været på 0,1-1,0 %, men med en stigning til 2,0-3,0 % fra 2014.
(144)
I betragtning af disse estimater, der ikke drages i tvivl af andre oplysninger, som Kommissionen er i besiddelse af, kan det antages, at Habidite ikke i december 2006 ville have overskredet de tilladte markedsandele eller kapacitetsgrænser, der er fastlagt i punkt 24 i de multisektorale rammebestemmelser af 2002, i forbindelse med den investeringsstøtte, der tildeles i aftalen om byggegrunde.
(145)
Sluttelig ville den del af støtten, som indgik i aftalen om byggegrunde, og som ikke oversteg det maksimalt tilladte beløb på 10,5 mio. EUR, også have opfyldt betingelserne for forenelighed i de multisektorale rammebestemmelser af 2002. Den del af støtten, som måtte overstige denne maksimalgrænse, ville ikke have været forenelig med traktaten, idet den hverken ville have overholdt betingelserne for forenelighed i regionalretninglinjerne af 1998 eller i de multisektorale rammebestemmelser af 2002.
(146)
Eftersom støtten aldrig blev udbetalt, og det ikke er nødvendigt at kræve den tilbagebetalt, er disse konklusioner om foreneligheden af den støtte, der indgik i aftalen om byggegrund, tilstrækkelige for nærværende afgørelses formål.
(147)
Kommissionen gør de kompetente spanske myndigheder opmærksom på det forhold, at den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, skal tages i betragtning, når det undersøges, hvorvidt kumulationsreglerne er overholdt i forbindelse med regionalstøtte udbetalt af den baskiske lokalregering til projektet i 2008. Det er endvidere nødvendigt, når man tager i betragtning, at såvel den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, som regionalstøtten af 2008 vedrører støtteberettigede udgifter, som har at gøre med erhvervelse og klargøring af de samme grunde. Det påpeges endnu en gang, at byggeriet af investeringsprojektet begyndte i maj 2007, selvom ansøgningen om regionalstøtte i 2008 først blev fremlagt i 2008.
(148)
Som angivet i betragtning 93-107, reducerer den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, de iboende risici, som en initialinvestering medfører, idet den garanterer salget af en stor del af fabrikkens indledende produktion, og den giver også Habidite en fordel i forhold til konkurrenterne, fordi den uden et offentligt udbud garanterer Habidite en kontrakt på leverance af 1 500 boliger til de offentlige myndigheder med henblik på at sælge dem som delvist beskyttede boliger. Den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, blev defineret som den fordel, som Habidite ville have opnået ved de lokale myndigheder og Bizkailurs salg af de 1 500 boliger, nemlig forskellen mellem den pris, som sidstnævnte ville have solgt boligerne til, og de udgifter, som Habidite selv havde påtaget sig for at producere boligerne.
(149)
I henhold til regionalretningslinjerne af 1998 skal regionalstøtte baseres på de støtteberettigede omkostninger. Selvom det er rigtigt, at punkt 4.2 i regionalretningslinjerne af 1998 ikke begrænser den form, støtten kan tage, fremgår det også klart af punkt 4.5 og i indholdet af regionalretningslinjerne, at investeringsstøtte skal rettes mod støtteberettigede investeringsomkostninger. I henhold til punkt 4.5 i regionalretningslinjerne af 1998 er det kun erhvervelsesomkostninger til aktiver som grunde, bygninger og anlæg/maskiner, der kan tages i betragtning i forbindelse med tildeling af regionalstøtte. I henhold til punkt 4.6 i regionalretningslinjerne af 1998 kan regionalstøtte også gives til andre omkostninger som erhvervelse af patenter, produktionslicenser og knowhow.
(150)
Ifølge selve karakteren af den støtte, der er tildelt gennem aftalen om byggegrunde, ydes støtten imidlertid ikke til den slags støtteberettigede udgifter, men til at nedbringe støttemodtagerens driftsudgifter. I henhold til punkt 4.15 i regionalretningslinjerne af 1998 er driftsstøtte i princippet forbudt, og den tillades kun undtagelsesvis i regioner, som er støtteberettiget efter artikel 107, stk. 3, litra a), i traktaten. Dog skulle Habidite-projektet gennemføres i en region, der er støtteberettiget efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, og ikke i medfør af artikel 107, stk. 3, litra a), i traktaten.
(151)
Kommissionen må derfor konkludere, at den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, udgør driftsstøtte i henhold til punkt 4.15 i regionalretningslinjerne af 1995, og den ville derfor ikke være forenelig med traktaten.
VIII. KONKLUSION
(152)
I lyset af, hvad der anføres i betragtning 63-151 og med forbehold af yderligere konklusioner vedrørende foreneligheden med EU's regler for offentlige indkøb, må Kommissionen konkludere, at aftalerne om byggegrunde og boliger indeholder statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(153)
For så vidt angår aftalen om byggegrunde, består statsstøtten af to dele:
a)
Rentetabet ved et lån, der svarer de samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig ved erhvervelsen af byggegrunde til Habidite-projektet, som ville være blevet ydet rentefrit over en periode på syv år og med en henstandsperiode på fire år. Dette rentetab udgør en nettosubventionsækvivalent på 13,12 % af omkostningerne ved erhvervelse af byggegrundene, som Bizkailur påtog sig på baggrund af anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde.
b)
De samlede omkostninger, som Bizkailur har påtaget sig ved klargøring til industriel anvendelse af grundparcellen med et samlet areal på mindst 101 403 m2, jf. anden del, artikel 1.iii, i aftalen om byggegrunde.
(154)
For så vidt angår aftalen om boliger, består støtteelementet i den fordel, som Habidite og Afer-koncernen ville have opnået ved salget af de 1 500 boliger, som de lokale myndigheder og Bizkailur havde bestilt, dvs. forskellem mellem den pris, som Bizkailur ville have solgt boligerne til på baggrund af aftalen om boliger, og de omkostninger, som det ville koste Habidite at bygge dem.
(155)
De tilgængelige oplysninger gør det ikke muligt at kvantificere det nøjagtige støttebeløb i aftalerne om byggegrunde og boliger. Men en kvantificering af støtten er ikke nødvendig for nærværende afgørelse, eftersom støtten ikke er blevet udbetalt, og det derfor ikke er nødvendigt at kræve den tilbagebetalt.
(156)
Kommissionen skal envidere understrege, at aftalerne om byggegrunde og boliger indeholder ulovlig støtte. Den støtte, der indgår i begge aftaler, blev tildelt den 15. december 2006, og anmeldelsespligten i henhold til traktaten er således ikke overholdt. I lyset af retspraksis i sagen CELF/SIDE (56) ændrer den efterfølgende anmeldelse af de to aftaler og konklusionen om delvis forenelighed af den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde op til det tilladte beløb på 10,5 mio. EUR, ikke på det forhold, at støtten er ulovlig. Kommissionen kræver af de spanske myndigheder, at de drager alle de juridiske konsekvenser af den ulovlige støtte, der er indeholdt i aftalerne om byggegrunde og boliger.
(157)
Den støtte, der er tildelt gennem aftalen om byggegrunde, er forenelig med traktaten i henhold til regionalretningslinjerne af 1998 og de multisektorale rammebestemmelser af 2002 op til det tilladte beløb på 10,5 mio. EUR. Den del af støtten, der er tildelt i henhold til aftalen om byggegrunde, som overskrider det tilladte beløb, er uforenelig med traktaten.
(158)
Den støtte, der er tildelt gennem aftalen om boliger, udgør driftsstøtte, hvilket er uforeneligt med traktaten som helhed i henhold til punkt 4.15 i regionalretningslinjerne af 1998.
(159)
Konklusionerne i nærværende afgørelse om forekomsten af statsstøtte i aftalen om byggegrunde er relevante for den støtte med regionalt sigte, som den baskiske lokalregering tildelte selvsamme investeringsprojekt i 2008. Kommissionen konstaterer, at byggeriet af dette investeringsprojekt begyndte i maj 2007, dvs. før ansøgningen om regionalstøtte blev indgivet i 2008.
(160)
Modtagerne af den støtte, som blev tildelt gennem aftalerne om byggegrunde og boliger, er Habidite Technologies País Vasco S.A. og Afer-koncernen, der begge er kontraherende parter i aftalerne om byggegrunde og boliger, og de er tilknyttede virksomheder, jf. artikel 3, stk. 2 og 3, i bilaget til Kommissionens henstilling af 6. maj 2003 om definitionen af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder (57) -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De to aftaler, som Spanien anmeldte den 15. april 2009, og som er indgået den 15. december 2006 mellem på den ene side Diputación Foral de Bizkaia (de lokale myndigheder) og Bizkailur S.A. og på den anden side Habidite Technologies País Vasco S.A. og Afer-koncernen indeholder statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
Artikel 2
Den støtte, der er indeholdt i de anmeldte aftaler, er ulovlig, eftersom anmeldelsespligten efter artikel 108, stk. 3, i traktaten ikke er overholdt.
Artikel 3
Den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, består af:
a)
Rentetabet, som de lokale myndigheder og Bizkailur ville have fået for et lån svarende til de samlede omkostninger, som disse havde påtaget sig ved erhvervelse af byggegrundene, og som skulle tilbagebetales efter en henstandsperiode på fire år i fire lige store rater på 25 % hver. Nettosubventionsækvivalenten for et rentefrit lån, som det, der er tale om her, ville have været på 13,41 % af de faktiske omkostninger, som Bizkailur påtog sig ved erhvervelsen af byggegrunde til projektet, jf. anden del, artikel 1.ii, i aftalen om byggegrunde.
b)
De samlede faktiske omkostninger, som Bizkailur ville have pådraget sig ved klargøring til industriel anvendelse af de byggegrunde, som virksomheden skulle erhverve til projektet, og som skulle være på samlet areal på mindst 101 430 m2, jf. anden del, artikel 1.iii, i aftalen om byggegrunde.
Artikel 4
Den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, består i den fordel, som Habidite og Afer-gruppen ville have fået ved salget af de 1 500 boliger, som Diputación Foral de Bizkaia og Bizkailur S.A. bestilte i forbindelse med aftalen. Denne fordel udgøres af den forskel, der er mellem den pris, som Habidite ville have fået af Bizkailur, jf. artikel A, litra e), i aftalen, og Habidites egne omkostninger ved at bygge de 1 500 boliger.
Artikel 5
Den støtte, der er indeholdt i aftalen om byggegrunde, er forenelig med traktaten i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte af 1998 og de multisektorale rammebestemmelser for regionalstøtte til store investeringsprojekter af 2002 op til et tilladt beløb på 10,5 mio. EUR. Den støtte, der overskrider støtteloftet, er uforenelig med traktaten.
Artikel 6
Den støtte, der er indeholdt i aftalen om boliger, er uforenelig med traktaten i henhold til punkt 4.15 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte af 1998, idet den udgør driftsstøtte.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 27. juni 2012.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2012. június 27.)
az SA.28356 (C 37/09) (korábbi N 226/09) sz. állami támogatásról - Habidite Alonsotegi
(az értesítés a C(2012) 4194. számú dokumentummal történt)
(Csak a spanyol nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2013/198/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (1) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
tekintettel a C 37/09. (korábbi N 226/09.) számú támogatás vonatkozásában a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárást megindító bizottsági határozatra (2),
miután felkérte az érdekelt feleket, hogy a fent említett rendelkezések értelmében nyújtsák be észrevételeiket, és ezen észrevételek figyelembevételével,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
A spanyol hatóságok 2009. április 15-én jogbiztonsági okokból bejelentettek két megállapodást, amelyet 2006. december 15-én kötöttek meg egyrészről a Bizkailur S.A. (a továbbiakban: Bizkailur) és a Diputación Foral de Bizkaia (a továbbiakban: a Diputación), és másrészről a magántulajdonban lévő Habidite Technologies País Vasco S.A. (a továbbiakban: Habidite), a Grupo Empresarial Afer S.L. (a továbbiakban: az Afer csoport) és a Habidite csoport között.
(2)
A bejelentett megállapodásokra vonatkozóan 2009. december 2-án a Bizottság a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése értelmében hivatalos vizsgálati eljárást indított (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat) (3). Az eljárás megindításáról szóló határozatot 2010. március 12-én tették közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában (4).
(3)
A spanyol hatóságok nem nyújtottak be észrevételeket az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozóan. A Habidite 2010. április 9-i levelében tette meg az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeit. Az észrevételeket a 2010. április 15-i levélben továbbították a spanyol hatóságoknak, amelyek 2010. május 12-i levelükben válaszoltak. Az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban egyetlen harmadik fél sem nyújtott be észrevételeket.
(4)
A Habidite 2010. szeptember 6-án az 1049/2001/EK rendelet (5) alapján hozzáférést kért a spanyol hatóságoktól származó ügyiratokhoz. A Bizottság 2010. szeptember 10-én konzultált a spanyol hatóságokkal erről a kérelemről. A spanyol hatóságok szeptember 13-án azt válaszolták, hogy nem ellenzik a Habidite hozzáférését a kért dokumentumokhoz. A dokumentumokat 2010. október 7-én továbbították a Habidite számára.
(5)
A Bizottság 2010. június 28-i, illetve 2010. december 8-i levelében további információkat kért a spanyol hatóságoktól, amelyek erre 2010. július 26-án, illetve 2011. január 14-én válaszoltak.
(6)
A Habidite további észrevételeket és egyéb információkat szolgáltatott 2010. július 27-én, amelyekre a spanyol hatóságok 2011. november 3-án válaszoltak; 2011. április 6-án (ezeket 2011. április 13-án iktatták), amelyekre a spanyol hatóságok 2011. május 30-án válaszoltak (ezt 2011. június 6-án iktatták); valamint 2011. július 7-én. A Habidite kérésére a Bizottság szervezeti egységei 2011. február 3-án Brüsszelben találkoztak a Habidite képviselőivel.
II. ELŐZMÉNYEK
(7)
Az e határozat tárgyát képező két megállapodás 2006. december 15-én jött létre egyrészről a Bizkailur és a Diputación, másrészről a Habidite, az Afer csoport és a Habidite csoport között.
(8)
A Bizkailur a Diputación 100 %-os tulajdonában lévő vállalkozás, melynek társadalmi célkitűzése, hogy földterületeket vásároljon és tegyen alkalmassá ipari projektek és szociális lakások céljára Bizkaia tartományban. 2010 júniusában a Bizkailur más, hasonló tevékenységi körrel rendelkező állami vállalatokkal összeolvadt a jelenlegi Azpiegiturak S.A.U. vállalkozásba, amely a Diputación 100 %-os tulajdonában áll és ugyanilyen tevékenységeket folytat (6).
(9)
A Habidite csoporthoz tartozó más vállalkozásokkal együtt a Habidite a magántulajdonban lévő Afer csoport részét képezi, amelynek székhelye Ortuellában (Bizkaia tartomány) található (7). A bejelentés időpontjában az Afer csoport összesen 13 vállalkozást foglalt magában, amelyek az építőiparban és a rokoniparágakban működnek (8). Abban az időpontban az Afer csoport összes vállalkozása a […] (9) többségi tulajdonában állt. A Diputación és a Habidite szerint a bejelentett két megállapodás megkötésekor sem a Habidite, sem az Afer csoport nem minősült a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatás (10) (a továbbiakban: a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás) 9., 10. és 11. pontja értelmében vett nehéz helyzetben lévő vállalkozásnak.
(10)
A bejelentett megállapodásokat a Habidite által végrehajtandó beruházási projekt támogatása érdekében kötötték meg. A projekt célja, hogy épületelem-gyárat (a továbbiakban: a Habidite gyár) létesítsenek Alonsotegiben, amely Gran Bilbao megyében található település. Ez a megye a megállapodások megkötésekor a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében vett támogatott területnek minősült (11). A támogatott területen a Habidite gyár révén 1 100 új álláshelyet akartak létrehozni.
(11)
Az új gyárban az úgynevezett Habidite épületelemeket, vagyis olyan előregyártott épületelemeket akartak gyártani, amelyekből közvetlenül lakásokat és épületeket lehetne összeállítani. A Habidite épületelemeket a gépjárműiparban alkalmazotthoz hasonló összeszerelőgépsor-technológiával kívánták gyártani, hogy ezt követően elszállítsák a tervezett felhasználási helyre és ott közvetlenül összeszereljék. A terméket nem csupán az alkalmazott egyedi gyártástechnológia miatt tartották innovatívnak, hanem azért is, mert időt és erőforrásokat lehet megtakarítani a végtermék (épületek és lakások) összeszerelésekor, valamint energiamegtakarítást lehetővé tevő anyagokat lehet felhasználni. A vállalkozás e termékkel kapcsolatban több szabadalmi kérelmet is benyújtott (12).
(12)
A Diputación által benyújtott információk alapján a bejelentett két megállapodás aláírásakor az Alonsotegiben tervezett beruházási projekt becsült költségei 55 millió EUR-t tettek ki a következő megoszlásban:
Földterületek
4,8 millió EUR
Ipari épületek
22,5 millió EUR
Közművesítés
4,04 millió EUR
Berendezések
24,0 millió EUR
Összesen
55,34 millió EUR
(13)
A becslések szerint a tervezett Habidite gyár működésének első éveiben éves szinten 3 500 lakást állítana elő, a teljes termelési kapacitás elérésekor pedig 4 500-at.
(14)
A 2006. december 15-én megkötött, bejelentett megállapodások hátterének megértéséhez röviden bemutatjuk a Baszkföldön a szociális lakások biztosítására alkalmazandó jogi keretet.
(15)
A 2008-as válság kezdete előtt az ingatlanpiaci átlagárak ebben az autonóm közösségben Spanyolország többi részéhez képest magasabbak voltak, és ez a határozat időpontjáig nem változott. A baszkföldi hatóságok arra törekedtek, hogy támogatási, illetve részleges támogatási program keretén belül (támogatott lakások, illetve rögzített árú lakások) szociális lakáshoz juttassák a leginkább hátrányos helyzetű állampolgárokat. A szociális lakások e két kategóriájának jellemzőit a (16)-(19) preambulumbekezdés ismerteti.
(16)
A földterületekről és városrendezésről szóló 2/2006. törvény (13) (La Ley 2/2006 de Suelo y Urbanismo, a továbbiakban: a 2/2006. regionális törvény) meghatározza a következőket:
a)
a támogatott, illetve a rögzített árú lakásokra a lakáscélú beépíthető belterület 40 %-át - lakástípusonként 20-20 %-ot - kell fenntartani (a 2/2006. regionális törvény 80. cikkének (2) bekezdése);
b)
a lehetőség szerint lakáscélú beépíthető külterület esetében 55 %-ot kell fenntartani a támogatott lakásokra és 20 %-ot a rögzített árú lakásokra (a 2/2006. regionális törvény 80. cikkének (3) bekezdése).
(17)
A részleges támogatási programba tartozó hivatalosan támogatott lakások (rögzített árú lakások) átmenetet képeznek a hivatalosan támogatott lakások és a piacon szabadon értékesíthető lakások között. A 2/2006. regionális törvény a rögzített árú lakások árának felső határát a támogatott lakások maximális árának legfeljebb 1,7-szeresében állapította meg. Bizkaia tartományban a támogatott lakások maximális árát a lakásügyi és szociális minisztérium (14)2004.8.1-jei rendelete alapján állapították meg. A rendelet kezdeti szabályozott árat határozott meg, amelyet ezt követően a spanyol statisztikai hivatal által meghatározott fogyasztói árindexnek megfelelően minden évben ki kell igazítani.
(18)
A Diputación szerint 2006-ban a bejelentett megállapodások megkötésekor a támogatott lakásokra vonatkozóan kiszámított és alkalmazandó maximális árak a következők voltak:
-
a 2004.8.1-jei rendelet I. mellékletében felsorolt önkormányzatok esetében 1 351,86 EUR/m2;
-
a 2004.8.1-jei rendelet II. mellékletében felsorolt önkormányzatok esetében 1 307,94 EUR/m2;
-
a többi önkormányzat esetében 1 181,54 EUR/m2;
-
a melléképületek (garázs/raktárhelyiség stb.) esetében 472,40 EUR/m2.
A rögzített árú lakások árának felső határát a fent említett árak legfeljebb 1,7-szeresében állapították meg.
(19)
A Diputación megállapítja, hogy amikor a Bizkailur megkötötte a Habidite-tel a bejelentett megállapodásokat, a Bizkailur a helyi önkormányzás alapjait szabályozó, 1985. április 2-i 7/1985 törvény (La Ley 7/1985, de 2 de abril de 1985, reguladora de las Bases del Regímen Local, a továbbiakban: a 7/1985. törvény) (15) értelmében járt el, amely hatáskörrel ruházza fel az önkormányzatokat a helyi érdekű ügyek igazgatása, így többek között a szociális lakások biztosítása tekintetében (25. cikk). Az 1372/1986. királyi törvényrendelet (Real Decreto 1372/1986) 109. cikkének (2) bekezdése és a 7/1985. törvény (egységes szerkezetbe foglalt változat) 79. cikke alapján az önkormányzatok vagy ellenérték fejében, vagy díjmentesen a Bizkailurra ruházták át a szociális lakásokkal kapcsolatos célkitűzések megvalósításához szükséges eszközöket. A bejelentett megállapodások megkötésekor (2006. december 15-én) ezek a célkitűzések a 2004-2007 közötti időszakban Bizkaia tartományban a szociális lakások biztosításával kapcsolatos, a Diputación által 2004-ben elfogadott tervben szerepeltek: ez a Plan Foral de actuación en materia de vivienda 2004-2007 (a továbbiakban: a Plan Foral). A Diputación szerint a Plan Foral azt irányozta elő, hogy a Bizkailur a 2004-2007 közötti időszakban a támogatási program keretén belül összesen 3 000 lakást fog biztosítani.
(20)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban 1. intézkedésként szereplő első megállapodás (a továbbiakban: a földterületekre vonatkozó megállapodás) értelmében a Diputación és a Bizkailur vállalta, hogy ez utóbbi Alonsotegi önkormányzatának Montealegre nevű ipari területén megvásárol egy 101 430 m2-es földterületet (81 600 m2 a gyár ipari céljaira, 5 300 m2 irodákra és 14 300 m2 egyéb ipari felhasználásra) és ipari célú használatra alkalmassá teszi. A megállapodás időtartama az aláírásától számított legfeljebb 24 hónap (a megállapodás második része 1. cikkének ii. pontja). A Bizkailur a megállapodás aláírásától számított 12 hónapon belül a Habidite-re ruházná át a földterületek tulajdonjogát (a megállapodás második része 1. cikkének iii. pontja) „minden díjtól, költségtől vagy hozzájárulástól mentesen”, „a Bizkailurnál a megvásárláskor felmerült tényleges költséggel” megegyező áron (a megállapodás második része 1. cikkének vi. pontja). A Habidite a vételárat négy, egyenként a vételár 25 %-ával megegyező összegű részletben fizetné ki a tulajdonjog átszállásának időpontjától számított negyedik, ötödik, hatodik és hetedik év végén.
(21)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban 2. intézkedésként szereplő második megállapodás (a továbbiakban: a lakásokra vonatkozó megállapodás) értelmében a Diputación vagy közvetlenül, vagy a Bizkailur révén összesen 1 500 lakást vásárolna meg a Habidite-től, melyekből 750 lakás 75 m2-nél kisebb alapterületű. A Diputación, illetve a Bizkailur 2007. májustól 2010. június végéig rendelné meg az 1 500 lakást, hogy 2011. májusban átadhassa az összesen 1 500 lakást.
(22)
A megállapodás tárgyát képező lakásokat a Bizkailur által a Habidite rendelkezésére bocsátott földterületeken építenék meg, és a rögzített árú lakások rendszerébe tartozó lakásokként értékesítené vagy közvetlenül a Diputación, illetve a Bizkailur, vagy maga a Habidite, az alkalmazandó maximális árakra vonatkozó rendelkezéseknek megfelelően (lásd a (14)-(19) preambulumbekezdést). Amennyiben ezeket a lakásokat a Diputación, illetve a Bizkailur értékesítené, a Habidite nem szerezné meg azon földterületek tulajdonjogát, amelyeken a lakásokat megépítették. Ebben az esetben a Habidite feladata kizárólag a lakások megépítése lenne.
(23)
A megállapodás úgy rendelkezett, hogy kivételes körülmények között a megállapodás tárgyát képező lakások közül néhány esetében a Habidite, illetve az Afer csoport építtetőként is eljárhat (a lakásokról szóló megállapodás A. cikkének f) pontja). Ezekben a kivételes esetekben a Habidite, illetve az Afer csoport először megkapná a lakások megépítéséhez szükséges földterületek tulajdonjogát, ezt követően megépítené a lakásokat, végül pedig rögzített árú lakásként értékesítené ezeket. Ilyen esetekben a Habidite, illetve az Afer csoport a (24) preambulumbekezdésben foglaltak szerint csak a lakásokra meghatározott árat tartaná meg, míg az ár földterületre vonatkozó részét átutalnák a Diputación és/vagy a Bizkailur számára.
(24)
A lakásokra vonatkozó megállapodás A. cikkének e) pontja alapján a Habidite-t megillető ár az 1 500 lakásra a következő:
a)
75 m2-t meghaladó hasznos alapterületű lakások: a Bizkailur által alkalmazott ár 83 %-a plusz a melléképületekért (garázs, raktárhelyiség) kapott ár 100 %-a;
b)
75 m2-nél kisebb hasznos alapterületű lakások: a Bizkailur által alkalmazott ár 83,30 %-a plusz a melléképületekért (garázs, raktárhelyiség) kapott ár 100 %-a.
(25)
A Bizkailur így a lakásokért kapott ár fennmaradó 17 %-át, illetve 16,70 %-át tartotta volna meg (a melléképületek, garázs, raktárhelyiség stb. kivételével, amelyeknek teljes eladási ára a Habidite-ét illetné meg).
(26)
A Diputación által benyújtott példa alapján a Habidite egy rögzített árú lakásként 2006-ban értékesített 75 m2-es ingatlanért a következő összeget kapta volna: 143 060,58 EUR (a 75 m2 83 %-a × 1,351 EUR × 1,7), plusz 28 107,6 EUR a melléképületekért (a 35 m2 100 %-a × 472,4 EUR). A teljes ár így 200 459,5 EUR, amennyiért a Bizkailur a rögzített árú lakást értékesítette volna.
(27)
A lakásokra vonatkozó megállapodás A. cikkének g) pontja szerint kivételes alapon a Diputación, illetve a Bizkailur piaci áron értékesíthetné a Habidite-tel kötött megállapodás tárgyát képező 1 500 lakás egy részét. Ebben az esetben a Habidite az eladási árnak az A. cikk e) pontjában kikötött és a (24) preambulumbekezdésben említett ugyanezen százalékát kapná meg.
(28)
A lakásokra vonatkozó megállapodás Habidite-vel való megkötését megelőzően a Diputación és a Bizkailur nem folytatott le nyílt közbeszerzési eljárást.
(29)
A Habidite projektet végül gyakorlatilag félbehagyták. A Diputación szerint ennek fő oka az volt, hogy a Bizkailurnál többletköltség merült volna fel ahhoz képest, mint amennyit a Habidite gyár létesítéséhez szükséges földterületek megvásárlása és ipari célokra alkalmassá tétele tekintetében eredetileg terveztek.
(30)
A Diputación tájékoztatása (16) alapján a Bizkailur a projekt céljára 2007 májusa és 2008 áprilisa között 205 487,73 m2 földterületet vásárolt, amelyért összesen 4,7 millió EUR-t fizetett. A Diputación szerint további 95 000 m2-t kellett volna megvásárolni, amelynek többletköltségét körülbelül 2,6 millió EUR-ra becsülték. A földterületek ipari célokra való alkalmassá tételének költségeit 2009 márciusában 28,5 millió EUR-ra becsülték.
(31)
A Bizkailur által e projekt céljára már megvásárolt földterületek tulajdonjogát nem ruházták át a Habidite-re.
III. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZAT
(32)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló, 2009. december 2-i határozatában (17) úgy vélte: úgy tűnik, hogy a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás egyaránt a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást tartalmaz. Úgy tűnt továbbá, hogy a támogatás semmilyen vonatkozó állami támogatási szabály alapján nem egyeztethető össze a Szerződéssel.
(33)
A földterületekre vonatkozó megállapodás tekintetében a Bizottság előzetesen arra a következtetésre jutott, hogy a földterületek megvásárlásával és alkalmassá tételével kapcsolatban a kedvezményezett által teljesítendő visszafizetés feltételei kamatmentes kölcsönhöz hasonlítanak, és ez a Habidite számára olyan előnyt biztosítana, amelyhez a piacon nem juthatott volna hozzá.
(34)
A lakásokra vonatkozó megállapodás tekintetében az eljárás megindításáról szóló határozat szerint úgy tűnt, hogy a Bizkailur által az 1 500 lakásért fizetendő vételár nem igazodik a piaci viszonyokhoz, mivel a kedvezményezett saját üzleti tervében úgy számolt, hogy a Bizkailurtól 2 012,19 EUR/m2-es átlagárat fog kapni, ugyanakkor piaci feltételek mellett ez az átlagár a becslések szerint 1 762,6 EUR/m2 lenne.
(35)
A P&O Ferries ügyben hozott bírósági ítéletre utalva (18) a Bizottság megjegyezte: több jel is arra mutat, hogy a Habidite előnyhöz jutott: a) a lakásokra vonatkozó megállapodást nem nyílt közbeszerzési eljárás alapján kötötték meg; b) a Diputación Foral de Bizkaia és a Bizkailur nem hivatkozott a szociális lakások biztosítása iránti igényre és nem is bizonyította azt; és c) a lakásokra vonatkozó megállapodás számolt azzal a lehetőséggel, hogy a Habidite-től megvásárolt 1 500 lakást részben a piacon értékesítik. A Bizottság továbbá azt is jelezte: azzal, hogy az új gyár termelésének egy jelentős részét működése első éveiben megvásárolnák, mérsékelnék az új beruházási projektekkel általában együttjáró kockázatokat. Ami az állami források felhasználását és az államnak való betudhatóságot illeti, a Bizottság a két megállapodásban foglalt esetleges támogatással kapcsolatban megjegyezte, hogy a Bizkailur 100 %-os állami tulajdonban, illetve állami ellenőrzés alatt áll, valamint, hogy az állam által rábízott feladatokat lát el. A szelektivitás tekintetében a Bizottság megállapította, hogy a megállapodásokból a Habidite és az Afer csoport egyértelmű és kizárólagos előnyhöz jutott. A verseny torzításával és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatással kapcsolatban a Bizottság kiemelte, hogy a Habidite az intenzív versennyel jellemezhető építőiparban működik, ahol egy vállalkozásnak nyújtott támogatás a többi tagállam vállalkozásainak hátrányt okozhat.
(36)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában aggályait fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatásban (19), a Szerződés 87. és 88. cikke alkalmazásában a támogatások bizonyos fajtáinak a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánításáról szóló, 2008. augusztus 6-i 800/2008/EK bizottsági rendeletben (20), valamint az „Ideiglenes közösségi keretrendszer a finanszírozási lehetőségek elérésének támogatására irányuló állami támogatási intézkedésekhez a jelenlegi pénzügyi és gazdasági válságban” című közleményben (21) előírt összeegyeztethetőségi kritériumok alapján a bejelentett megállapodásokban foglalt esetleges támogatás összeegyeztethető-e a Szerződéssel.
IV. A SPANYOL HATÓSÁGOKTÓL KAPOTT ÉSZREVÉTELEK
(37)
A spanyol hatóságok nem nyújtottak be észrevételeket az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozóan (lásd a (3) preambulumbekezdést), viszont az eljárás megindításáról szóló határozatot követően a Bizottság kérésére további információkat szolgáltattak, valamint néhány, a Habidite által felsorakoztatott érvre is válaszoltak. A válaszokat és a további információkat a (48)-(54) preambulumbekezdés foglalja össze.
V. HARMADIK FELEKTŐL ÉRKEZETT ÉSZREVÉTELEK
(38)
Amint azt a (3) és a (6) preambulumbekezdésben jeleztük, a Habidite 2010. április 9-én nyújtotta be észrevételeit az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozóan, valamint további információkat és észrevételeket küldött 2010. július 27-én, 2011. április 6-án és 2011. július 7-én. A beküldött információk egyrészt olyan ténybeli előzményeket tartalmaztak, amelyekről a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozat elfogadásakor nem volt tudomása, másrészt olyan érveket, amelyekkel a Habidite a bejelentett megállapodásokban foglalt támogatás meglétét vitatta. A Habidite által benyújtott érvek és a további ténybeli előzmények összefoglalását a (39)-(47) preambulumbekezdés tartalmazza.
(39)
Először is, a Habidite arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodással egyidőben egy harmadik megállapodást is kötöttek (2006. december 15.). A harmadik megállapodásban (a továbbiakban: a képzési támogatásra vonatkozó megállapodás) a Diputación vállalta, hogy a Habidite gyárban alkalmazandó 1 100 új munkavállaló tekintetében képzési támogatást nyújt a Habidite számára. A Diputación konkrétan azt vállalta, hogy fedezi az 1 100 munkavállaló képzési költségeit, a Habidite pedig arra vállalt kötelezettséget, hogy legalább 5 évig fenntartja az 1 100 új álláshelyet. A Habidite projekt sikertelensége miatt a képzési támogatásról szóló megállapodást gyakorlatilag ugyancsak felfüggesztették (lásd a (29)-(31) preambulumbekezdést).
(40)
Másodszor, a Habidite dokumentumokat nyújtott be arról, hogy a baszk kormány 2008. december 30-i határozata alapján a csoportmentességet élvező XR 175/2007. regionális támogatási program keretében 6 millió EUR összegű regionális támogatást ítéltek oda a Habidite projekt javára (22).
(41)
Harmadszor, a Habidite közölte, hogy a Habidite projekt felfüggesztését követően 2009. február 6-i és szeptember 17-i levelében közigazgatási peres eljárást indított a Diputaciónnal és a Bizkailurral szemben a három megállapodás értelmében vállalt kötelezettségek teljesítésének elmulasztása miatt. A Habidite azt is közölte, hogy szándékában áll folytatni az eljárást az illetékes spanyol bíróságok előtt.
(42)
A Habidite álláspontja szerint a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás nem teljesíti azokat a kumulatív kritériumokat, amelyek alapján a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást tartalmazna.
(43)
Az előnytől különböző állami támogatást magában foglaló elemek tekintetében a Habidite a következő érveket sorakoztatta fel, amelyek a bejelentett két megállapodás tekintetében azonosak:
a)
Egyik megállapodás sem vonja maga után állami források átruházását, mivel - tekintve, hogy piaci feltételek mellett lebonyolított műveletekről van szó - nem eredményezik állami források elvesztését (a PreussenElektra-ügyben hozott bírósági ítélet (23) alapján).
b)
Az a tény, hogy a lakásokra vonatkozó megállapodás megkötését nem előzte meg nyílt közbeszerzési eljárás, nem jelenti a szelektivitási kritériumok teljesítését. A helyi önkormányzás tekintetében a hatályos jogi rendelkezések átdolgozott szövegének jóváhagyásáról szóló, 1986. április 18-i 781/1986. királyi törvényerejű rendelet (Real Decreto Legislativo no 781/1986, de 18 de abril de 1986, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local) (24), valamint az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/18/EK európai parlamenti és tanács irányelv (25) 31. cikke értelmében a szóban forgó megállapodások közvetlenül, tehát nyílt közbeszerzési eljárás nélkül is megköthetők, amennyiben a projekt műszaki jellege vagy a kizárólagos jogok védelme azt indokolttá teszi.
c)
A termékjellemzők és az összeszerelési technológia szempontjából a Habidite előregyártott elemek egyedi jellemzői kizárják a verseny torzításának, illetve a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatásnak a lehetőségét. A spanyol versenypolitikai hatóság az N-09084. sz. Ristretto Group kontra Williams Scottsman és az N-04059. sz. TDR Capital kontra Agelco ügyben az érintett piacokat az „előregyártott elemekből álló épületek gyártásának, értékesítésének és bérbeadásának” piacaiként határozta meg. E meghatározás alapján a Habidite épületelemek olyan egyedi jellemzőkkel rendelkeznek, amelyeknek köszönhetően a vállalkozásnak nincsenek közvetlen, a két megállapodás által esetlegesen hátrányosan érintett versenytársai. Másrészt a Bizottság az M2473. sz. Finnforest kontra Moelven Industrier ügyben hozott határozatában (26) megállapította, hogy az előregyártott elemekből álló épületek piaca helyi vagy regionális, mivel a szállítási költségek miatt nagy távolságok között nem alakul ki verseny. A termék technológiai jellemzőinek köszönhetően a Habidite árai mindenesetre nagyon versenyképesek voltak.
(44)
A Habidite konkrét részletes érvelést is benyújtott annak megkérdőjelezésére, hogy a két megállapodás bármelyike révén előnyhöz jutott volna.
(45)
A lakásokra vonatkozó megállapodás tekintetében a Habidite lényegében úgy érvel, hogy nem juthatott volna semmilyen előnyhöz, mivel a rögzített vételárak nemhogy meghaladták a piaci árakat, hanem valójában azoknál alacsonyabbak voltak. Különösen az alábbiakról van szó:
a)
A megállapodás értelmében a Habidite számára a lakásokért fizetendő árak meghatározás szerint a piaci szint alatt voltak, figyelembe véve, hogy a lakásokat a Bizkailur a szabályozott piaci szint alatti áron értékesítené, amelyet a jogszabály szerint a rögzített árú lakásokra állapítanak meg (lásd a (14)-(19) preambulumbekezdést).
b)
A Habidite által épített lakásokért a Bizkailur által kapott 2 010,19 EUR/m2 átlagár megfelelt azoknak az átlagáraknak, amelyeket a Bizkailur hasonló megállapodások értelmében abban az időben fizetett támogatott lakások és rögzített árú lakások megépítéséért. A Habidite szerint például a Bizkailur 2007-ben Lemoiz-ban 2 277 EUR/m2, Ziérbanában 1 964 EUR/m2, Areatzában pedig 2 021 EUR/m2 árat fizetett szociális lakások megépítéséért. 2007-ben négy bizkaiai önkormányzatban a rögzített árú lakásként értékesített 84 m2-es lakások átlagára 1 808,69 EUR/m2 volt (27).
c)
Mindenesetre a lakásokra vonatkozó megállapodás értelmében (lásd a (24) és a (25) preambulumbekezdést) a Habidite a 75 m2-nél nagyobb lakások esetében a 2 010,19 EUR/m2-es átlagár 83 %-át, a 75 m2-nél kisebb lakások esetében pedig az átlagár 83,30 %-át kapta volna meg. E tekintetben meg kell jegyezni, hogy az eljárás megindításáról szóló határozatban tévesen szerepel, hogy e megállapodás értelmében a Habidite maga 2 010,19 EUR/m2-es árat kapna.
d)
Az az átlagár, amelyet a Bizkailur kapna a Habidite által épített lakásokért, sokkal alacsonyabb volt ahhoz képest, mint amennyit a tartományban a szabadpiacon értékesített hasonló lakásokért fizettek. Bizkaia tartományban 2007-ben a piaci átlagár 2 921,9 EUR/m2 volt (28).
(46)
A földterületekre vonatkozó megállapodás tekintetében a Habidite úgy érvel, hogy semmilyen előnyhöz nem jutott, mivel az ő értelmezése szerint a megállapodásban foglaltak alapján nemcsak a földterület megvásárlásával és alkalmassá tételével kapcsolatban ténylegesen felmerült költségeket kell visszatérítenie a Bizkailur számára, hanem a művelettel kapcsolatos finanszírozási költségeket is.
(47)
A Habidite ezenfelül vitatja a Diputación által a földterületek megvásárlásával és alkalmassá tételével kapcsolatban becsült költségeket. A földterületekre vonatkozó megállapodás alapján a Bizkailurnak erre a projektre csak 101 403 m2 földterületet kellett megvásárolnia, és nem a Diputación által megadott 205 000 m2-t. Ezenfelül tévesen szerepelnek a 254 785 m2-es földterület ipari célokra való alkalmassá tételének költségei, amelyek a Diputación szerint elérik a 28,5 millió EUR-t. Úgy tűnik, hogy ezek a költségek sokkal inkább azokkal a költségekkel egyeznek meg, amelyek a Diputaciónnál egy másik projekt, nevezetesen a Kadagua autópálya Kastrexana-Arbuio-Sodupe közötti szakaszának megépítése vonatkozásában merültek fel. A Habidite álláspontja szerint továbbá a Habidite projekt céljára megvásárolt földterületeket jogellenesen hulladéklerakásra használták, amint azt a Barakaldo-i Elsőfokú Bíróság 2010. szeptember 1-jén a 148/2010. sz. ítéletében megállapította.
VI. A SPANYOL HATÓSÁGOKTÓL ÉRKEZETT TOVÁBBI INFORMÁCIÓK ÉS A HABIDITE ÉSZREVÉTELEIRE ADOTT VÁLASZAIK
(48)
A Diputación a Bizottság kérdéseire adott válaszában megerősítette, hogy a Habidite projektet félbehagyták, valamint nem teljesítették a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás alapján a Habidite-tel szemben vállalt szerződéses kötelezettségeiket.
(49)
A képzési támogatásra vonatkozó megállapodás tekintetében (lásd a (39) preambulumbekezdést) a Diputación hangsúlyozza, hogy - a megállapodás 10. cikke szerint - a vonatkozó jogszabályok betartásának feltételével vállalt kötelezettséget a Habidite gyár 1 100 munkavállalójának képzéséhez nyújtott támogatásra, ami hallgatólagosan azt is magában foglalta, hogy a támogatást végül bejelentik a Bizottságnak, amely az alkalmazandó állami támogatási szabályoknak megfelelően engedélyezi azt. A Diputación megerősítette, hogy az említett képzési támogatást nem folyósították.
(50)
Amikor a Bizottság a bejelentett megállapodások és a baszk kormány által 2008-ban odaítélt regionális támogatások közötti összefüggésről, valamint arról kérdezte a Diputaciónt, hogy a két intézkedéscsomag ugyanarra a beruházási projektre vonatkozik-e, az nem zárta ki, hogy ugyanarról a beruházási projektről lenne szó. A Diputación ugyanakkor aláhúzta: ez nem jelenti szükségszerűen azt, hogy a baszk kormány által 2008-ban a 6 millió EUR-s támogatás kapcsán figyelembe vett elszámolható beruházási költségek azonosak a 2006-ban a bejelentett megállapodások aláírásakor feltüntetett elszámolható beruházási projektköltségekkel. E tekintetben a Diputación hivatkozik a baszk kormány és a Habidite által benyújtott információkra.
(51)
Ami a földterületekre vonatkozó megállapodás értelmében a Habidite általi visszafizetést, és különösen a Habidite azon érvelését illeti, mely szerint visszafizetési kötelezettségeit úgy értelmezte, hogy azok a földterületek megvásárlásával és alkalmassá tételével kapcsolatos finanszírozási költségeket is magukban foglalják, a Diputación a földterületekre vonatkozó megállapodás szó szerinti megfogalmazására hivatkozik. A megállapodás 1. cikkének vi. pontja szerint: „a [Habidite] által fizetendő ár egyenlő a Bizkailur S.A.-nál a […]-ban meghatározott földterületek megvásárlásakor ténylegesen felmerült költségekkel […]”.
(52)
Végül, a Diputación rendelkezésére álló információk alapján a két bejelentett megállapodás megkötésekor sem a Habidite, sem az Afer csoport nem minősült a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 9., 10. és 11. pontja értelmében vett nehéz helyzetben lévő vállalkozásnak.
(53)
A baszk kormány a maga részéről információkat szolgáltatott a Habidite javára 2008. december 30-án odaítélt 6 millió EUR-s regionális támogatásról, ideértve a támogatás odaítélésekor figyelembe vett elszámolható költségeket is. Az elszámolható költségek kategóriáit az alábbi táblázat tartalmazza:
Összes beruházás (millió EUR)
90,42
K+F költségek
13,71
Elszámolható költségek, ebből:
76,71
IT
2,85
Földterületek
5,5
Épületek
34,76
Műszaki berendezések
19,14
Gépek
11,94
Egyéb berendezések
0,737
IT-berendezések
0,965
Többletterületek és -épületek
3,9
Összes elszámolható költség
72,8
Odaítélt támogatás
6
(54)
Ezt a támogatást nem folyósították. A 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (29) 65. pontjának megfelelően, a spanyol hatóságok 2009. február 19-én benyújtották a Bizottságnak az engedélyezett regionális támogatási program keretében bejelentési kötelezettség alá nem eső nagyberuházási projekteknek juttatott állami támogatásokról szóló adatlapot (30).
VII. ÉRTÉKELÉS
(55)
Az (56)-(59) preambulumbekezdésben felsorolt okok miatt ez a határozat nem foglalkozik a Diputación és a Habidite között 2006. december 15-én létrejött, képzési támogatásra vonatkozó megállapodással, valamint a baszk kormány által a Habidite csoport javára 2008. december 30-án odaítélt 6 millió EUR-s regionális támogatással.
(56)
Ami a Diputación és a Habidite által a bejelentett megállapodásokkal egyidőben megkötött, képzési támogatásra vonatkozó megállapodást illeti (lásd a (39) és a (49) preambulumbekezdést), a Bizottság megjegyzi, hogy a spanyol hatóságok nem jelentették be ezt az intézkedést és az nem szerepelt az eljárás megindításáról szóló határozatban. A bevett gyakorlat szerint az állami támogatást abban az időpontban tekintik odaítéltnek, amikor létrejön a kifizetésére vonatkozó, jogilag kötelező erejű és feltétel nélküli kötelezettségvállalás (31). A képzési támogatásra vonatkozó megállapodás 10. cikke szerint (lásd a (49) preambulumbekezdést) a képzési támogatás nyújtására vonatkozó kötelezettségvállalás feltétele a vonatkozó jogszabályok betartása, ideértve az állami támogatásokról szóló uniós jogszabályokat is. Ebből az következik, hogy az e megállapodásban foglalt, képzési támogatás nyújtására vonatkozó kötelezettségvállalás nem tekinthető feltétel nélkülinek a megállapodás megkötésének időpontjában. A spanyol hatóságok ezenfelül megerősítették, hogy az említett képzési támogatást nem fizették ki. Mindenesetre nem valószínű, hogy ezt a támogatást a jövőben kifizetnék, mivel a Habidite projektet nem fejezték be Alonsotegiben.
(57)
A határozat azzal a 6 millió EUR-s regionális támogatással sem foglalkozik, amelyet a baszk kormány 2008. december 30-án ítélt oda a Habidite javára (lásd a (40) és az (50) preambulumbekezdést). Mindazonáltal meg kell jegyezni, hogy az e határozat tárgyát képező, bejelentett két megállapodás és a 2008-ban odaítélt regionális támogatás ugyanarra a beruházási projektre vonatkozik, nevezetesen a Habidite gyár létrehozására Alonsotegiben. Ezt a megállapítást konkrétan sem a baszk kormány, sem a Diputación nem vitatta (e tekintetben lásd az (50) preambulumbekezdést).
(58)
A 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (32) 66. pontja alapján a spanyol hatóságoknak biztosítaniuk kell a támogatások halmozódására vonatkozó, a 2008-ban odaítélt regionális támogatásra alkalmazandó rendelkezések betartását.
(59)
Emlékeztetni kell továbbá arra, hogy a Diputación által szolgáltatott információk szerint (lásd a (30) preambulumbekezdést) a beruházási projekt megvalósításához szükséges földterületek megvásárlása 2007 májusában kezdődött, és ezt követően 2008 áprilisáig több telket is megvásároltak. A projekt végrehajtása tehát már 2007 májusában megkezdődött. A 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (33) 38. pontja értelmében, annak érdekében, hogy a regionális támogatás valódi ösztönző hatást gyakoroljon a beruházásokra, egy támogatási program alapján támogatás csak akkor ítélhető oda, ha még a beruházás megkezdése előtt a kedvezményezett benyújtja támogatás iránti kérelmét, és az illetékes hatóságok írásban megerősítik, hogy a projekt elvben megfelel a programban meghatározott jogosultsági feltételeknek.
(60)
A támogatás meglétének és a Szerződéssel való összeeegyeztethetőségének vizsgálatát megelőzően a Bizottságnak meg kell határozni az állami támogatási szabályok ratione temporis (időbeli) alkalmazhatóságát.
(61)
A földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodást 2006. december 15-én írták alá, viszont csak 2009 áprilisában jelentették be a Bizottságnak vizsgálat céljából. Amint azt az (56) preambulumbekezdésben már említettük, a bevett gyakorlat szerint (34) az állami támogatást abban az időpontban tekintik odaítéltnek, amikor létrejön a kifizetésére vonatkozó, jogilag kötelező erejű és feltétel nélküli kötelezettségvállalás. A bejelentett két megállapodás esetében ez a jogilag kötelező erejű és feltétel nélküli kötelezettségvállalás 2006. december 15-én jött létre, amikor a Diputación és a Bizkailur aláírta a megállapodásokat. Következésképpen a két megállapodásban foglalt bármilyen támogatás jogellenes, mivel a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdésében előírt bejelentési kötelezettség megszegésével ítélték oda.
(62)
A CELF/SIDE ügyben hozott ítélet (35) alapján a későbbi bejelentés, illetve az összeegyeztethetőség kinyilvánítása nem szünteti meg a bejelentési vagy felfüggesztési kötelezettség megszegésével nyújtott támogatások jogellenes voltát. A jogellenes állami támogatás értékelésére alkalmazandó szabályok megállapításáról szóló bizottsági közlemény (36) értelmében, a jogellenes támogatásokra alkalmazandó szabályok azok, amelyek a támogatás nyújtásakor - ebben az esetben tehát 2006. december 15-én - hatályban voltak. Ezeket az elveket a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (37) 63. és 105. pontja is megerősíti. A Bizottság ezért a támogatás meglétének és összeegyeztethetőségének értékelésekor a 2006. december 15-én, a bejelentett két megállapodás aláírásának napján hatályos állami támogatási szabályokat veszi alapul.
VII.1 A támogatás megléte
(63)
Annak meghatározása céljából, hogy a szóban forgó intézkedések állami támogatást foglalnak-e magukban, a Bizottságnak azt kell értékelnie, hogy teljesítik-e a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében előírt halmozódási feltételeket. Ez a rendelkezés kimondja, hogy „Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.” A halmozódásra vonatkozó feltételeket a bejelentett két megállapodás mindegyike tekintetében a (64)-(107) preambulumbekezdésben vizsgáljuk.
VII.1.1 1. intézkedés: a földterületekre vonatkozó megállapodás
(64)
Annak megállapításakor, hogy egy intézkedés tartalmaz-e a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatást, az egyik kritérium az, hogy felhasználtak-e állami forrásokat akár a források kifizetésének, akár az állam által a bevételekről való lemondás formájában. Az állandó ítélkezési gyakorlat (38) szerint továbbá az állami vagy magántulajdonban lévő vállalkozások olyan forrásai, amelyek felett az állami hatóságok akár közvetlenül, akár közvetve ellenőrzést gyakorolhatnak, ugyancsak állami forrásnak minősülnek, amennyiben az említett források állami ellenőrzés alatt maradnak, ebből kifolyólag az illetékes nemzeti hatóságok rendelkezésére állnak. Ebben a tekintetben a Bizottság a (65) és a (66) preambulumbekezdésben a következőket jegyzi meg.
(65)
Először is, a földterületekre vonatkozó megállapodást a Diputación és a Bizkailur együtt kötötte meg. A megállapodás számos egyértelmű utalást tartalmaz arra nézve, hogy a Bizkailur a megállapodás keretében a Diputación meghosszabbított kezeként járt el. A földterületekre vonatkozó megállapodást a Diputación és a Bizkailur nevében a bizkaiai Diputación elnöke írta alá. E megállapodás preambulumának 2. pontja kimondja: a Bizkailur 100 %-os tulajdonosaként, a Diputación közpolitikai céljai között szerepel az, hogy új és innovatív beruházási projekteket mozdítson elő, munkahelyeket hozzon létre, valamint elősegítse Bizkaia tartomány állampolgárainak szociális lakáshoz jutását. A preambulum 5. pontja szerint a megállapodás megkötésének célja, hogy akár közvetlenül, akár olyan állami vállalatok, mint a Bizkailur, révén megvalósítsák a preambulum 2. pontjában említett gazdaság- és szociálpolitikai célkitűzéseket.
(66)
Másodszor, a Diputación ellenőrzése alatt álltak azok a források, amelyeket a Bizkailur a földterületek megvásárlására és ipari célokra való alkalmassá tételére vonatkozó kötelezettségének teljesítése érdekében fel kívánt használni a Habidite gyár létehozásának céljából. 1999-től kezdődően a Bizkailur a Diputación 100 %-os tulajdonában és annak ellenőrzése alatt állt (39). A Stardust Marine ügyben hozott ítéletben szereplő következő szervezeti és strukturális jellemzők szolgálnak annak meghatározására, hogy a Bizkailurnak a földterületekre vonatkozó megállapodás keretében végzett tevékenységei az államnak tudhatók-e be (40):
a)
a földterületekről szóló megállapodás keretében a Bizkailur tevékenységi körét a Diputación határozta meg;
b)
a megállapodás alkalmazásában a Bizkailur kifejezetten a Diputación nevében járt el;
c)
a Bizkailur kizárólag közpolitikai célokból folytatott tevékenységeinek egyedi jellege azt mutatja, hogy a vállalkozás nem olyan szokásos piaci szereplő, amely piaci feltételek mellett vesz részt a versenyben.
(67)
A Bizottság a (65) és a (66) preambulumbekezdésben felsorolt jellemzők alapján arra a következtetésre jutott, hogy a földterületekről szóló megállapodás tekintetében teljesülnek az állami források felhasználásának és az államnak való betudhatóságnak a feltételei.
(68)
A Bizottság megvizsgálta azon földterületekkel kapcsolatos visszafizetés feltételeit, amelyeket a Diputación és a Bizkailur a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének vi. és vii. pontja szerint a Habidite projekt rendelkezésére akart bocsátani Alonsotegiben (lásd a (20) preambulumbekezdést is). Ennek alapján a következőket állapítja meg a (69)-(83) preambulumbekezdésben.
(69)
A földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének vi. pontja szerint a földterületek Bizkailur általi megvásárlásáért és ipari célokra alkalmassá tételéért a Habidite által fizetendő ár egyenlő „a Bizkailur S.A.-nál a […] földterületek megvásárlásakor ténylegesen felmerült költségekkel […]”. A Habidite úgy érvelt (lásd a (46) preabulumbekezdést), hogy értelmezése szerint a fizetendő összeg a finanszírozási költségeket is magában foglalta volna. Ugyanakkor ezen értelmezés nem helytálló. A „földterületek megvásárlásakor ténylegesen felmerült költségek”-re való utalás eléggé egyértelmű és nem szükséges további értelmezés: csak a Bizkailur által a földterületek megvásárlásáért ténylegesen fizetett árat jelenti.
(70)
Következésképpen azt kell megállapítani, hogy először is ez a megfogalmazás egyértelműen kizárja a Bizkailurnál a földterületek ipari célokra alkalmassá tételével kapcsolatban felmerült tényleges költségeket.
(71)
Másodszor, a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének vi. pontjában kikötött visszafizetési feltételek - vagyis négyéves türelmi idő, azt követően pedig a Bizkailur által a földterületekért ténylegesen fizetett vételár négy, egyenként 25 %-os éves részletben való visszafizetése - gyakorlatilag kamatmentes kölcsönt jelentenek. A földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének vii. pontja nem értelmezhető úgy, hogy egy ugyanilyen kölcsön finanszírozási költségeit is magában foglalja, vagyis azt a kamatot, amelyet egy piaci hitelező ugyanilyen kölcsönre számított volna fel a Habidite-nek. Valóban kétséges, hogy egy a Bizkailuréhoz hasonló helyzetben lévő magánszereplő elfogadta volna, hogy nem számítja fel a Habidite-tel szemben a földterületek alkalmassá tételének költségeit, továbbá beleegyezett volna a földterületek vételárának visszafizetésére vonatkozó négyéves türelmi időbe, valamint abba, hogy a teljes visszafizetésre a földterületek tulajdonjogának a Habidite-ra való átszállásával kezdődő hét év alatt kerüljön sor, mindezt anélkül, hogy a finanszírozásért bármilyen kamatot számított volna fel.
(72)
A (69)-(71) preabulumbekezdésben felsorolt megállapítások alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a Habidite olyan előnyre tett volna szert a földterületekre vonatkozó megállapodásból, amelyhez a szokásos piaci feltételek mellett nem juthatott volna hozzá. Ez az előny a következő két elemből áll:
a)
a Bizkailurnál a földterületek megállapodás szerinti megvásárlásával kapcsolatban felmerült összes költséggel megegyező összegű kölcsön elmaradt kamatai, vagyis egy hétéves futamidejű kölcsön négy év türelmi idővel, négy egyenlő éves részletben történő visszafizetéssel (ahol egy részlet a visszafizetendő összeg 25 %-át teszi ki); és
b)
a földterületekre vonatkozó megállapodás 1. cikkének ii. pontjában foglaltak szerint az ehhez a projekthez szükséges, összesen legalább 101 403 m2-es földterület (vagyis legalább 81 600 m2 a gyárra, 5 300 m2 irodákra és melléképületekre, és 14 300 m2 ipari felhasználásra) parcellájának ipari célokra való alkalmassá tételével kapcsolatban a Bizkailurnál felmerült költségek.
(73)
Az első elem - tehát a földterületek vételárának visszafizetésével kapcsolatban elmaradt kamatok - tekintetében a Bizottság számításai szerint a nettó támogatástartalom a Bizkailur által a földterületek megvásárlásáért fizetett ár 13,21 %-ával egyenlő. A nettó támogatástartalmat a (74)-(77) preambulumbekezdésben leírtaknak megfelelően számították ki.
(74)
Első lépésben a Bizottság a referencia-kamatlábakról szóló bizottsági közleményben (41) foglaltak szerint a hasonló kölcsönre alkalmazandó kamatlábat a Spanyolországban 2006 decemberében alkalmazott 4,36 %-os referenciakamatláb alapján állapította meg.
(75)
Második lépésben a földterületekre vonatkozó megállapodás megkötésekor hatályos, a referencia-kamatláb és a leszámítolási kamatláb megállapításának módjáról szóló közlemény (42) (a továbbiakban: az 1997. évi bizottsági közlemény) alapján ehhez a referencia-kamatlábhoz nem kell hozzáadni kiegészítő elemet, hogy az megfelelően tükrözze a Habidite hitelkockázati profilját. Az 1997. évi bizottsági közlemény szerint a referencia-kamatlábak az egyes tagállamokban az általános méretű biztosítékokkal fedezett, közép- és hosszútávú (öt-tíz éves futamidejű) kölcsönökre alkalmazott kamatlábak átlagos szintjét tükrözik. A 794/2004/EK bizottsági rendelet (43) különösebben nem módosította ezt az elvet. Mivel a Bizottságnak nincsenek közvetlen információi a Habidite, illetve az Afer csoport akkori hitelkockázati profiljának minősítéséről, álláspontja szerint feltételezhető, hogy a Habidite abban az időben általános mértékű biztosítékkal rendelkező átlagos vállalkozás volt. Valójában a Diputación és a Habidite egyaránt úgy vélte, hogy a Habidite és az Afer csoport nem minősült a megmentési és szerkezetátalakítási irányelv 9., 10. és 11. pontja értelmében vett nehéz helyzetben lévő vállalkozásnak (lásd az (52) preambulumbekezdést).
(76)
Harmadik lépésben kiigazították a visszafizetési megállapodásban foglalt támogatás bruttó támogatástartalmát, hogy figyelembe vegyék a kedvezményezett által fizetendő társasági adót, amely Spanyolországban akkor 35 % volt.
(77)
A (74)-(76) preambulumbekezdésben felsorolt elemeknek megfelelően, az alábbi táblázat a támogatott kölcsön nettó támogatástartalmát mutatja:
A kölcsön összege
100 %
A kölcsön futamideje
7 év
A visszafizetésre vonatkozó türelmi idő
4 év
Referencia-kamatláb
4,36 %
Kamatfelár/kiegészítő elem
Alkalmazandó teljes kamatláb
4,36 %
A támogatás bruttó támogatástartalma
20,33 %
Társasági adó
35 %
Nettó támogatástartalom (adózás után)
13,21 %
(78)
A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a felek között vita tárgyát képezi a projekthez szükséges földterületek megvásárlásának tényleges költsége, amelyre a támogatás összegének meghatározása céljából a nettó támogatástartalmat alkalmazni kell. A (30) preambulumbekezdésben foglaltak alapján, a Diputación álláspontja szerint 2009 szeptemberéig a Bizkailur 4,7 millió EUR-t fizetett egy 205 000 m2-es földterület megvásárlásáért, és becslése szerint további 2,6 millió EUR-ra lett volna szükség ahhoz, hogy a projekthez szükséges további 95 000 m2 területet megvegyék. A Habidite ugyanakkor azt állítja, hogy a Bizkailurnak nem kellett volna ilyen nagy területet megvásárolnia a projekthez, mivel a földterületekre vonatkozó megállapodásban összesen csak 101 403 m2 szerepelt (lásd a (47) preambulumbekezdést).
(79)
Ezzel az ellentmondással kapcsolatban a Bizottság először is megjegyzi, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás 1. cikke ii. pontjának pontos megfogalmazása szerint a projektre szánt területnek összesen „legalább”101 403 m2-nek kell lennie. Másodszor, a felek által a hivatalos vizsgálati eljárás során szolgáltatott információk alapján a Bizottság erről a kérdésről nem tud megalapozott véleményt kialakítani. Mivel azonban a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatást nem fizették ki, és így nem kell elrendelni annak visszafizettetését, nyitva maradhat az a kérdés, hogy pontosan mennyit kellett volna fizetnie a Habidite-nek a földterületek megvásárlásával kapcsolatban. E határozat alkalmazásában elegendő meghatározni a földterületekre vonatkozó megállapodásban rögzített visszafizetési feltételekből eredő támogatástartalmat.
(80)
Ezt a támogatási elemet ezért a Bizottság azon költségek 13,21 %-ában határozta meg, amelyeket a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének ii. pontja alapján a Habidite projekthez szükséges földterületek megvásárlásáért a Bizkailur javára vissza kell téríteni. Az így megállapított összeg megegyezik a Bizkailurnál elmaradt azon kamatokkal, amelyeket egy piaci szereplő számított volna fel egy hétéves futamidejű, négy év türelmi idővel rendelkező és négy, a visszafizetendő összeg 25 %-ával egyenlő éves részletben törlesztendő kölcsönre. E támogatási elem kiszámításának alapja az a tényleges költség, amely a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének ii. pontja szerint a földterület megvásárlása kapcsán merült volna fel a Bizkailurnál.
(81)
Hasonló megfontolásokat kell alkalmazni a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás második elemével, vagyis a földterület ipari célokra való alkalmassá tételének azon költségeivel kapcsolatban, amelyeket az említett megállapodás szerint nem kellett visszafizetni a Bizkailur számára (e tekintetben lásd a (69) és a (70) preambulumbekezdést). A felek ennek kapcsán sem értenek egyet az összegeket illetően. A Diputación szerint 2009 márciusában e költségeket 28,5 millió EUR-ra becsülték (lásd a (30) preambulumbekezdést). A Habidite álláspontja szerint ugyanakkor ez a becslés eltúlzott (lásd a (47) preambulumbekezdést), részben azért, mert a Bizkailur a földterületekre vonatkozó megállapodás értelmében e projekthez szükséges területnél nagyobbat vásárolt meg, részben pedig azért, mert a projekthez már megvásárolt földterületek egy részét más célokra, például hulladéklerakásra használta.
(82)
Továbbra is szem előtt tartva, hogy a támogatást nem fizették ki és azt nem kell visszafizettetni, e határozat alkalmazásában elegendő a földterületekre vonatkozó megállapodás e támogatási elemét meghatározni: ez egyrészről magában foglalja a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének iii. pontja szerint a Bizkailurnál a földterület ipari használatra történő alkalmassá tételével kapcsolatban felmerült összköltséget, másrészről pedig azokat a költségeket, amelyeket a szóban forgó megállapodás második része 1. cikkének iii. pontja értelmében a Habidite-nek nem kell visszafizetnie a Bizkailur számára.
(83)
A Bizottság továbbá megállapítja, hogy a (68)-(77) preambulumbekezdésben meghatározott - és a (80) és (82) preambulumbekezdésben szereplő két elemből álló - előny abban az esetben minősül szelektívnek, ha azt a földterületekre vonatkozó megállapodás értelmében egy meghatározott kedvezményezettnek biztosítják, nevezetesen a Habidite-nek, illetve az AFER csoportnak, amely utóbbinak a Habidite részét képezi.
(84)
A (43) preambulumbekezdésben már említettek értelmében a Habidite álláspontja szerint a bejelentett megállapodások azért nem torzítják a versenyt, mert a) az érintett piac kizárólag az „előregyártott elemekből álló épületek gyártását, értékesítését és bérbeadását” öleli fel, illetve b) a Habidite előregyártott elemei olyan egyedi jellemzőkkel rendelkeznek, amelyeknek köszönhetően a vállalatnak nincsenek versenytársai.
(85)
A Bizottság nem tudja elfogadni a Habidite által felsorolt érveket. Még ha azzal a feltételezéssel is élünk, hogy a Habidite előregyártott elemei egyedi termékeknek számítanak jellemzőik miatt, a jelenlegi eset kapcsán akkor is tágabban kell meghatározni a szóban forgó termékek piacát, mégpedig az építkezés és a lakásértékesítés általános piacaként, amely mind a szabadpiaci, mind pedig a szabályozott lakásértékesítést (szociális lakások) is magában foglalja.
(86)
Ahogy azt a Habidite maga is elismerte, a szabad piacon eladott, illetve végül a támogatási vagy a részleges támogatási program keretén belül értékesített lakások ára viszonyítási alapként szolgál a Bizkailurnak eladásra szánt lakások árainak esetében. Az a tény, hogy a Habidite-en kívül a Bizkailur más gyártókkal is szerződést kötött a lakások részleges támogatási programon belüli értékesítésre, azt bizonyítja, hogy abban az időben a támogatási, illetve a részleges támogatási program keretén belüli lakásépítés terén a Habidite-nek akadtak versenytársai.
(87)
A Habidite ráadásul maga is elismerte a 2008. évi regionális támogatás iránti kérelem részeként a baszk kormányhoz benyújtott, 2008. novemberi üzleti terv 10-12. oldalán, hogy mikor termékeit értékesítésre kínálta, számos spanyolországi régió piacán (így többek között Baszkföldön, Navarrában, Cantabriában, La Riojában, Madridban és Katalóniában, illetve más, kisebb területű spanyolországi autonóm közösségben is) a hagyományos építőipari vállalkozásokkal versenytársként kellett számolnia. A vállalat azzal számolt, hogy 2011-ben a spanyol piacon elért 0,4 %-os részesedését (beleértve a szabad piacot és a szociálislakás-projekteket is) a 2012-2016-os időszak során 1 %-ra növeli. A Habidite számításai szerint a 2011-es évben például az értékesített lakások száma a teljes spanyol piacon megközelítőleg elérte volna a 320 000-et, amelyből 1 403 lakást a vállalat értékesített volna, ami 0,4 %-os piaci részesedésnek felel meg. A Habidite kifejezetten a baszk piacra vonatkozó számításai alapján, a vállalat a 2011-es 0,5 %-os piaci részesedését 2014-től 2,8 %-ig növelte volna, feltéve, hogy a régióban a 2011 és 2016 közötti időszakban a lakások iránti éves kereslet elérte volna a 8 000 lakást.
(88)
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében egy támogatás akkor minősül versenytorzító hatásúnak, ha megerősíti a kedvezményezett vállalkozás pénzügyi helyzetét, illetve javítja annak esélyeit a támogatásban nem részesülő versenytársaival szemben (44) A fenti elv, valamint a korábbi megállapítások alapján kijelenthető, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás révén a Habidite és az Afer csoport számára nyújtott támogatások versenytorzító hatásúak, mivel mérsékelték a Habidite beruházási költségeit, amelyeket rendes körülmények között a vállalkozás visel, és ezáltal mind valódi, mind pedig lehetséges versenytársaival szemben előnyhöz juttatták a vállalatot.
(89)
A (84)-(87) preambulumbekezdésben foglaltakhoz hasonlóan nem elfogadható a Habidite azon érve, hogy az előregyártott elemek szállításával kapcsolatos költségek miatt az ilyen elemekből épített lakások konkrét esetében a földrajzilag releváns piac kizárólag a helyi vagy a regionális piacokra korlátozódik. Baszkföldnek a többi tagállamhoz, illetve a tengerhez való földrajzi közelsége miatt a szállítási többletköltségek valószínűleg nem játszhattak döntő szerepet abban, hogy a Habidite versenytárs nélkül maradt ebben az autonóm közösségben. Sőt ellenkezőleg, a szállítási költségek talán éppen hogy nem akadályként jelentkeztek volna a Habidite számára akkor, amikor részt vesz a közeli tagállamokban a lakásépítés terén folyó versenyben.
(90)
A (88) preambulumbekezdésben már említett ítélkezési gyakorlat értelmében, amennyiben az állami támogatás más versenyző vállalkozásokéhoz képest megerősíti egy vállalkozás helyzetét az Unión belüli kereskedelemben, akkor az előbbieket a támogatás által megkárosított vállalkozásoknak kell tekinteni. A támogatás akár annak ellenére is hatással lehet az Unión belüli kereskedelemre, hogy a kedvezményezett vállalakozás maga nem folytat határokon átnyúló tevékenységet (45).
(91)
A (89) és a (90) preambulumbekezdésben foglaltak alapján a Bizottság megállapítja, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás valószínűleg befolyásolta volna a tagállamok közötti kereskedelmet.
VII.1.2 2. intézkedés: a lakásokra vonatkozó megállapodás
(92)
A (64)-(67), a (84)-(88) és a (89)-(90) preambulumbekezdésben az állami támogatás meghatározására vonatkozó, a források felhasználásával és az államnak való betudhatóságával, a verseny torzításával, valamint az Unión belüli kereskedelemre gyakorolt hatással kapcsolatos feltételeket értelemszerűen a lakásokra vonatkozó megállapodásra is alkalmazni kell. Következésképpen a (93)-(96) preambulumbekezdés kizárólag a szelektív előny kritériumát vizsgálja.
(93)
A (45) preambulumbekezdésben ismertetettek alapján a Habidite azt állítja, hogy a lakásokra vonatkozó megállapodással semmiféle előnyhöz nem jutott, mivel a Bizkailurnak valójában a piaci árszínvonal alatti árat kellett fizetnie a Habidite számára a szóban forgó megállapodás tárgyát képező 1 500 lakás megépítéséért.
(94)
Konkrét érvként a Habidite elsődlegesen azt említi, hogy az általa a megállapodás értelmében átadandó 1 500 lakást a Bizkailur a részleges támogatási program keretén belül értékesítette volna, amely esetben az árat a hatályos regionális jogszabályok a baszk kormány 2004. augusztus 1-jei rendeletében megszabott ár 1,7-szeresében maximalizálják, és amelyet a spanyol statisztikai hivatal által megállapított fogyasztói árindex alapján folyamatosan indexálnak (ezzel kapcsolatban lásd a (17) és (18) preambulumbekezdést). A Bizkailur tehát 2 010,19 EUR/m2 átlagáron értékesítette volna az 1 500 lakást, ez pedig nem éri el a Bizkaia tartományban 2007-ben eladott lakások 2 921,9 EUR/m2-es szabadpiaci átlagárát. Ráadásul a 2 010,19 EUR/m2-es átlagárból, amelyért a lakásokat a Bizkailur a támogatási program keretén belül értékesítette volna, a Habidite-t csupán 83 %, illetve a 75 m2-nél kisebb alapterületű 750 lakás esetében pedig 83,3 % illette volna meg.
(95)
Másodsorban a Habidite azt az érvet említette, hogy a lakásokra vonatkozó megállapodásban az 1 500 lakásért meghatározott ár, amelyet a vállalat a Bizkailurtól kapott volna, megfelelt az ugyanabban az időszakban hasonló szerződések keretében a Bizkailur által más építőipari vállalkozásoknak fizetett árral (a vonatkozó példákat lásd a (45) preambulumbekezdésben).
(96)
Végezetül, a Habidite azt is kijelentette, hogy a 78/1986. törvényerejű rendelet és az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 4-i 2004/18/EK európai parlamenti és tanács irányelv 31. cikke értelmében a szóban forgó szerződések közvetlenül, tehát nyílt közbeszerzési eljárás nélkül is megköthetők, amennyiben a projekt műszaki jellege vagy a kizárólagos jogok védelme azt indokolttá teszi (46).
(97)
A Habidite által rendelkezésre bocsátott információk és felsorakoztatott érvek értékelése alapján a Bizottság a (98)-(107) preambulumbekezdésben a következő megállapításokra jutott.
(98)
Először is meg kell jegyezni, hogy a Bizkailur által hasonló szerződések keretében más építőipari vállalkozások számára fizetett árak átlagára vonatkozó információk kizárólag a sajtóban megjelent adatokra támaszkodnak. A Bizottság számára a Diputación ezzel a témával kapcsolatban nem szolgált közvetlen bizonyítékkal, így például a Bizkailur és más építőipari vállalkozások közötti szerződések másolatával. Akárhogy is, mind a Habidite, mind pedig a Diputación által szolgáltatott árbecslések a 2006-os és a 2007-es évre vonatkoznak, pedig úgy a lakásokra vonatkozó megállapodás A. cikkének c) pontja, mint a Habidite 2009-ben nyilvánosságra hozott üzleti terve szerint az 1 500 lakást 2009 és 2011 között adták volna át.
(99)
A Bizottság még abban az esetben sem vonhatja le azt a következtetést, hogy a szóban forgó megállapodás nem juttatta előnyhöz a Habidite-t, ha elfogadja azt az érvet, amely szerint az 1 500 lakásért megállapított szerződéses ár - amelyet a Bizkailur a Habidite-nek fizetett volna - megfelel azoknak a szerződéses áraknak, amelyeket a Bizkailur más építőipari vállalkozások számára fizetett ki hasonló szerződések keretén belül, és amelyek szintén nem érték el az ilyen típusú lakások szabadpiaci árát. Ahogy arra az eljárás megindításáról szóló határozat (47) is rámutat, a Habidite e megállapodásból származó előnye lényegében abban rejlik, hogy a megállapodás biztosítékot jelentett a vállalat számára, hogy kezdeti termelésének jelentős részét értékesíteni fogja, és ezzel tekintélyes mértékben lecsökkenti az új beruházási projektekkel járó kockázatokat, amelyek ráadásul új termék bevezetésekor - mint amilyen a Habidite építőelem is - jóval magasabbak.
(100)
Mint ismeretes, a szóban forgó időszakban a spanyol építőipari piacra igen intenzív versenyhelyzet volt jellemző, ami azóta sem változott. Ennek fényében viszont a Bizkailur és a Habidite 1 500 lakásról szóló szerződése egyáltalán nem elhanyagolható előnyhöz juttatta volna a Habidite-t versenytársaival szemben, ami még akkor is igaz, ha kizárólag a támogatási és a részleges támogatási program keretén belül értékesítendő lakások építése iránti keresletet vizsgáljuk.
(101)
A Diputación Foral adatai alapján a Plan Foral (lásd a (19) preambulumbekezdést) keretében a Bizkailur 2004 és 2007 között összesen 3 000 lakás eladását tervezte a hivatalos támogatási program keretében, ami alapján megállapítható, hogy a Habidite-tel kötött megállapodásban szereplő lakásszám egyáltalán nem tekinthető elhanyagolhatónak. Igaz ugyan, hogy a Plan Foral a 2004 és 2007 közötti időszakra vonatkozik, míg a Bizkailur és a Habidite közötti megállapodásban szereplő 1 500 lakás megépítésére pedig (a vállalati üzleti terv 2009-ben nyilvánosságra hozott változata szerint) a 2009-2011-es időszakban került volna sor, az adat mégis jól szemlélteti, hogy a Bizkailur a lakásokra vonatkozó megállapodás megkötésének időpontjában összesen hány lakást tervezett a hivatalos támogatási program keretén belül értékesíteni.
(102)
A fenti megállapítást annak alapján kell megvizsgálni, hogy a szóban forgó időszakban a Habidite becsült össztermelésének mekkora hányadát tették ki azok a lakások, amelyekre a Diputaciónnal és a Bizkailurral szerződést kötött. A 2009-ben nyilvánosságra hozott üzleti tervében a Habidite azzal számolt, hogy a 2009. évi össztermelését - 433 lakást - teljes egészében a Bizkailur számára értékesíti. 2010-ben a Bizkailur 670 lakást vett volna meg, míg a Habidite teljes termelése 1 113 lakás lett volna. 2011-ben a Bizkailur 342 lakást vett volna meg, míg a Habidite teljes termelése 3 151 lakás lett volna. Ezek az adatok arra utalnak, hogy a lakásokra vonatkozó megállapodás megkötésekor a Habidite azzal számolt, hogy a gyártás első éveiben (2009-ben és 2010-ben) az alonsotegi gyár termelésének jelentős részét a Diputación és a Bizkailur vásárolja meg. Ez alátámasztja azt a következtetést, amely szerint a lakásokra vonatkozó megállapodás a gyakorlatban jelentős mértékben lecsökkentette az új beruházási projektekben, és különösképpen az új termék (Habidite építőelem) piacra történő bevezetésében rejlő kockázatokat.
(103)
A Habidite 2008. évi regionális támogatás igényléséhez benyújtott (2008. novemberi) üzleti terve szolgál a következő, amellett szóló érvvel, hogy a vállalkozás a megállapodás révén kívánta elérni, hogy a piaci termékértékesítésben rejlő kockázatok jelentős mértékben lecsökkenjenek. Üzleti tervében a Habidite úgy becsülte, hogy 2011 és 2016 között a teljes baszkföldi szabályozott piacon értékesített lakások iránti kereslet megközelítőleg 8 000 lakás lesz majd. Az említett terv azt is jelzi, hogy a Habidite - mind Baszkföld, mind pedig más spanyolországi autonóm közösség esetében - elsősorban a szabályozott piacokon belül (a szociális lakások piacán) kívánt értékesíteni. 2011-ben például, amikorra össztermelését 1 403 lakásban határozta meg, a Habidite összesen 289 lakást tervezett értékesíteni a spanyolországi szabályozott piacon. Mindez azt igazolja, hogy a lakásokra vonatkozó megállapodás végét követően (minthogy a Diputación és a Bizkailur által megrendelt 1 500 lakás átadásának határideje 2011 májusa volt), a Habidite az 1 403 lakásból álló teljes termeléséből 289 lakást akart a szabályozott piacon értékesíteni, ami pedig jóval alacsonyabb arányt testesít meg a Habidite alonsotegi gyárának első három évi termeléséhez képest, amely évekre a megállapodás vonatkozott.
(104)
Egy másik lényeges szempont a szociális lakások iránti tényleges kereslet, amelyet a Bizkailur a lakásokra vonatkozó megállapodás révén Bizkaia tartományban le akart fedni. Sem a Diputación, sem pedig a Habidite nem szolgált konkrét bizonyítékokkal arra vonatkozóan, hogy a Habidite-tel megkötött, lakásokra vonatkozó megállapodásban meghatározott feltételek alapján a Bizkailur a szociális lakások iránti tényleges keresletet kívánt kielégíteni. Ahogy azt már a (98) preambulumbekezdés is említi, a szóban forgó megállapodásban szereplő 1 500 lakás átadását a 2009 és 2011 közötti időszakra tervezték. A Diputación ráadásul nem vitatta, hogy a szerződés megkötése általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtására irányult, mint amilyen például a szociális lakások biztosítása. Hasonlóképpen azt is meg kell jegyezni, hogy a lakásokra vonatkozó megállapodást nem nyílt közbeszerzési eljárás eredményeként kötötték meg, pedig azokból az információkból, amelyeket a Habidite maga bocsátott rendelkezésre a Bizkailur és más építőipari vállalatok között megkötött hasonló jellegű szerződésekről, arra lehet következtetni, hogy rendes körülmények között egy ilyen jellegű szerződés esetében a Bizkailurnak közbeszerzési eljárást kellett volna indítania.
(105)
Ezek alapján nem állja meg a helyét a Habidite azon érve (lásd a (96) preambulumbekezdést), amely szerint a projekt speciális műszaki jellegéből adódóan jöhetett létre a közvetlen szerződéskötés, illetve, hogy ugyanezen oknál fogva nem került sor nyílt közbeszerzési eljárásra. Először is, azok a rendelkezések, amelyekre a Habidite hivatkozik, nem vonatkoznak a jelenlegi esetre, ahol a projekt különleges jellegét egy új termék piacra való bevezetése jelenti. A lakásokra vonatkozó megállapodás célja a lakásvásárlás, majd azok rögzített árú lakásokként, hátrányos helyzetű állampolgároknak történő továbbértékesítése volt. Az építkezés során alkalmazott technológia irreleváns és az előregyártott elemekből épített lakások közvetlenül versenyeztek a piacon a hagyományos módón épített lakásokkal. Másodszor, az átláthatóság és versenypályázati eljárás elvét sértő állami szerződések kapcsán a Baszk Számvevőszék (Tribunal Vasco de Cuentas Públicas) 2009. januári jelentésében (48) megkérdőjelezte a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás jogszerűségét.
(106)
A P&O Ferries ügyben született ítélet értelmében (49), pusztán az a tény, hogy egy állami hatóság a rendes piaci árakon szerez be javakat, nem jelenti egyben azt, hogy a műveletre magára is piaci feltételek mellett került sor, ha az államnak nem volt ténylegesen szüksége a szóban forgó javakra, különösképpen, ha a szerződéskötés nem nyílt közbeszerzési eljárás eredményeként jött létre. A jelenlegi üggyel kapcsolatban az, hogy nem állnak rendelkezésre arra vonatkozóan adatok, hogy a megállapodásban szereplő 1 500 lakás részleges támogatási program keretén belül történő értékesítése 2009 és 2011 között a Bizkailur számára tényleges szükségletet jelentett, illetve, hogy a művelet során nem került sor nyílt közbeszerzési eljárásra, arra engednek következtetni, hogy a műveletet nem a piaci feltételeknek megfelelően hajtották végre.
(107)
A fenti (97)-(106) preambulumbekezdésben említettek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a lakásokra vonatkozó megállapodás nem tekinthető szokásos piaci műveletnek. Éppen ellenkezőleg, a megállapodás teljesen nyilvánvaló módon előnyt biztosít a Habidite-nak és az Afer csoportnak azáltal, hogy megszünteti azt a kockázatot, amelyet a piaci feltételek szerinti termékértékesítés, a többi építőipari vállalkozással való megmérettetés rejt magában. A támogatástartalom itt akként a nyereségként határozható meg, amelyhez a Habidite akkor jutott volna, ha a lakásokra vonatkozó megállapodás feltételei szerint értékesíti a Diputación és a Bizkailur számára az 1 500 lakást, tehát a lakásokra vonatkozó megállapodás A. cikkének e) pontjában meghatározott árak alapján a Bizkailur által az 1 500 lakás megvételéért fizetett összeg és az 1 500 lakás építési költsége közti különbséget megtestesítő összegként. Az előny szelektív, mivel a lakásokra vonatkozó megállapodás értelmében az kifejezetten a Habidite-re és az Afer csoportra vonatkozik.
VII.1.3. Előzetes következtetések
(108)
A (64)-(90) és a (92)-(106) preambulumbekezdésben foglaltak alapján, illetve az uniós közbeszerzési jogszabályokkal való összeegyeztethetőségre vonatkozó további megállapítások sérelme nélkül, megállapítható, hogy a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatást tartalmaznak.
(109)
A földterületekre vonatkozó megállapodás esetében a szóban forgó állami támogatás két elemből áll:
a)
egyrészről egy olyan kölcsön elmaradt kamataiból, amelynek összege megegyezik a Bizkailurnál a Habidite projekt földvásárlással kapcsolatban felmerült költségekkel, és amelyet 7 éves futamidőre, 4 éves türelmi idővel kamat nélkül nyújtottak. Az elmaradt kamatok - a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének ii. pontja alapján - a Bizkailurnál a földterületek megvásárlásával kapcsolatban felmerült költségek 13,41 %-ával megegyező nettó támogatástartalomnak felelnek meg.
b)
másrészről pedig a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének iii. pontja alapján a Bizkailurnál az említett - legalább 101 430 m2 teljes alapterületű - telek ipari használatra alkalmassá tételével kapcsolatban felmerült összköltségből.
(110)
A lakásokra vonatkozó megállapodás esetében a támogatástartalom az a nyereség, amelyhez a Habidite az említett megállapodás alapján az 1 500 lakás értékesítésével jutott volna, azaz a megállapodás A. cikkének e) pontja alapján a Habidite-nek az 1 500 lakás eladásáért járó összeg és a vállalkozás 1 500 lakás gyártásával kapcsolatban felmerült költségei közötti különbség.
VII.2. Összeegyeztethetőség
(111)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló, 2009. december 2-i határozatban megkérdőjelezte, hogy az értékelés elvégzésének időpontjában alkalmazandó szabályok - konkrétan az ideiglenes közösségi keretrendszer (50), a 2004. évi megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás, a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (51) és a 2008. évi általános csoportmentességi rendelet (52) - értelmében a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás összeegyeztethető a Szerződéssel.
(112)
A (60)-(62) preambulumbekezdésben említettek alapján a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt jogellenes támogatást még a bizottsági bejelentést megelőzően, 2006. december 15-én nyújtották, következésképpen annak összeegyeztethetőségét is a támogatásnyújtás időpontjában hatályos állami támogatásokra vonatkozó szabályok alapján kell értékelni.
(113)
Az említett időtényező miatt a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás keretén belül nyújtott támogatás összeegyeztethetőségének értékelését nem lehet a hatályban lévő, a válságra vonatkozó különleges szabályok alapján elvégezni, mivel ezek későbbi időpontban léptek hatályba.
(114)
Továbbá, a Diputación álláspontja szerint 2006. december 15-ig sem a Habidite, sem pedig az Afer csoport nem teljesítette a 2004. évi megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 9., 10. és 11. pontjában foglalt feltételeket, amelyek alapján nehéz helyzetben lévő vállalkozásnak minősültek volna. Ennek alapján a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás megkötésének időpontjában nem folyamodhattak megmentési vagy szerkezetátalakítási támogatáshoz.
(115)
A 2006. december 15-én megkötött, a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás tárgya a Gran Bilbao megyében található Alonsotegi település beruházási projektje számára juttatott támogatás. Ez a megye a megállapodások megkötésekor a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében vett támogatott területnek minősült (53). Következésképpen azt kell megvizsgálni, hogy a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás alapján nyújtott támogatás a 2006. december 15-én hatályos, regionális támogatásokra vonatkozó szabályok szerint összeegyeztethetők voltak-e a Szerződéssel, tehát megfeleltek-e a regionális állami támogatásokról szóló 1998. évi iránymutatásnak (54) (a továbbiakban: az 1998. évi iránymutatás) és a nagyberuházási projektekhez nyújtott regionális támogatásokra vonatkozó 2002. évi multiszektorális keretszabálynak (55) (a továbbiakban: a 2002. évi multiszektorális keretszabály), valamint a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjában foglaltaknak.
(116)
A beruházásokhoz nyújtott regionális támogatásoknak számos összeegyeztethetőségi feltételt kell teljesíteniük, hogy a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősüljenek. A földterületekre vonatkozó megállapodás 2006. december 15-i megkötésekor ezeket a feltételeket az 1998. évi iránymutatás tartalmazta, amely szerint a támogatásnak elő kell mozdítania a régió fejlődését és azokra az induló beruházásokra kell összpontosulnia, amelyek esetében azt követően kezdődtek meg a munkálatok, hogy a támogatás kedvezményezettje benyújtotta támogatás iránti kérelmét (ösztönző hatás), illetve a kedvezményezett legalább 25 %-ban köteles hozzájárulni a finanszírozáshoz, továbbá legalább öt évig nem hagyhatja el az érintett támogatott területet. Ezenkívül a támogatás megítéléséhez az elszámolható kiadások körébe csak bizonyos elszámolható költségek vonhatók be, illetve a támogatás maga nem vonható össze más támogatásokkal, ha ezzel a támogatás túllépi a regionális támogatásra megállapított felső határt.
(117)
Az 1998. évi iránymutatás 2. pontja értelmében az egyetlen vállalkozásnak nyújtott vagy egyetlen tevékenységi területre összpontosuló ad hoc regionális támogatás általános szabályként nem összeegyeztethető a Szerződéssel, mert a regionális fejlődésre gyakorolt kedvező hatásokat általában meghaladják az ilyen jellegű támogatások következményeként fellépő torzító hatások. Ráadásul tilos volt ad hoc támogatást nyújtani a nehéz helyzetben lévő vállalkozások számára.
(118)
A földterületekre vonatkozó megállapodás keretén belül a Habidite-nek nyújtott támogatást a spanyol hatóságok nem jelentették be mint jóváhagyott regionális támogatási program keretében nyújtott támogatást. A támogatás sokkal inkább megfelel az ad hoc jellegű intézkedés meghatározásának, minthogy általa kizárólag a Habidite és az Afer csoport, illetve közvetett módon az építőipar jutott előnyhöz.
(119)
Mindazonáltal, az 1998. évi iránymutatás 2. pontja azt is kimondja, hogy kivételes esetben az egyetlen tevékenységi területnek, illetve egyetlen vállalkozásnak nyújtott ad hoc támogatás is összeegyeztethető a Szerződéssel, mégpedig ha bizonyítható, hogy a támogatás olyan jelentős mértékben járul hozzá a regionális fejlődéshez, hogy az meghaladja mind az unión belüli kereskedelemre, mind pedig a versenyre gyakorolt torzító hatást. Jóllehet a spanyol hatóságok érvelésében erre vonatkozóan nincs utalás, a Bizottság saját kezdeményezésére és a rendelkezésére álló adatok alapján megvizsgálja, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás keretében nyújtott támogatás meghatározható-e a fentiekben említett kivételként.
(120)
A földterületekre vonatkozó megállapodást egyértelműen egy új beruházási projekt, mégpedig a Habidite új, Alonsotegiben létrehozandó gyárának támogatása érdekében kötötték meg. Az akkori számítások alapján a támogatott területen a projekt révén közvetlenül 1 100 új munkahely jött volna létre, de nagy valószínűséggel a projekt közvetve további jelentős számú munkahelyet is teremtett volna. Ehhez kapcsolódóan meg kell említeni, hogy a lakásokra vonatkozó megállapodás értelmében az új beruházási projekt a regionális politika célkitűzéseinek megvalósulásához is hozzájárult volna, mégpedig azáltal, hogy Bizkaia tartomány leginkább rászoruló állampolgárai számára biztosított volna szociális lakásokat. Ezenfelül a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás aláírásának időpontjában sem a Habidite, sem pedig az Afer csoport nem teljesítette a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás 9., 10. és 11. pontjában foglalt feltételeket, amelyek alapján nehéz helyzetben lévő vállalkozásnak minősültek volna (lásd a (9) preambulumbekezdést). Mindezeket figyelembe véve a Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás teljesíti az 1998. évi iránymutatás 2. pontjának utolsó bekezdése értelmében a kivételes esetre vonatkozó feltételeket.
(121)
Az 1998. évi iránymutatás 4.4. pontja értelmében a regionális támogatás fogalma kizárólag olyan fizikai állóeszközökbe történő beruházást megtestesítő induló beruházásokra vonatkozik, amelyek egy új létesítmény létrehozásával, egy meglévő létesítmény bővítésével, vagy egy meglévő létesítmény termékének vagy termelési folyamatának az alapvető megváltozását előidéző tevékenységgel függnek össze. A földterületekre vonatkozó megállapodás keretén belül nyújtott támogatás megfelel ennek a meghatározásnak, mivel egy új beruházási projekt létrehozására irányult Alonsotegiben.
(122)
Az 1998. évi iránymutatás 4.5. pontja előírja, hogy az induló beruházáshoz nyújtott támogatás kizárólag a beruházás elszámolható költségeire fordítható, következésképpen a regionális támogatás maximális mértékét is a beruházás elszámolható költségeinek százalékos arányában kell meghatározni. Az 1998. évi iránymutatás 4.5. és 4.6. pontja értelmében az új beruházási projektnél az elszámolható költségek köre magában foglalja a telkeket, az épületeket és a berendezéseket, illetve nagyvállalkozások esetén az immateriális beruházások egyes kategóriáit (szabadalmakat, licenceket, műszaki know-how-t) is az általános alap 25 %-áig.
(123)
A Habidite 2006. december 15-i alonsotegi projektje kapcsán tehát első lépésként az elszámolható költségeket kell meghatározni.
(124)
Mivel a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás nem előzetesen benyújtott támogatási kérelmen alapul, a kedvezményezett az adott időpontban nem szolgált a regionális támogatások esetében új beruházási projektre vonatkozó elszámolható költségek megállapításához szükséges információkkal. A Diputaciónnak az elszámolható költségekkel kapcsolatos adatait a (12) preambulumbekezdés tartalmazza, a következők szerint:
Földterületek
4,8 millió EUR
Ipari épületek
22,5 millió EUR
Közművesítés
4,00 millió EUR
Berendezések
24,0 millió EUR
Összesen
55,34 millió EUR
(125)
Ezek a költségkategóriák az 1998. évi iránymutatás 4.5. pontja értelmében elszámolható költségeknek tekinthetők. Ezen túlmenően a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás megfelel az 1998. évi iránymutatás 4.5. pontjából következő követelménynek is, mivel az közvetlenül az új beruházási projekt részére történő földterület-vásárláshoz, illetve a földterületek ipari használatra történő alkalmassá tételéhez kapcsolódik.
(126)
Az 1998. évi iránymutatás 4.10. pontja értelmében az induló beruházáshoz nyújtható támogatással szembeni követelményként elő kell írni, hogy a szóban forgó beruházás legalább ötéves időszakban maradjon fenn. Jóllehet a földterületekre vonatkozó megállapodás kapcsán ez a feltétel nem vonatkozik a Habidite-re, érdemes azonban megjegyezni, hogy a ((39) preambulumbekezdésben ismertetett) képzési támogatásra vonatkozó megállapodásban - amelyet szintén 2006. december 15-én kötöttek meg ugyanezen beruházási projekt kapcsán - a Habidite kötelezettséget vállalt arra vonatkozóan, hogy legalább öt éven keresztül fenn fog tartani 1 100 munkahelyet. Következésképpen a Bizottság megállapítja, hogy az 1998. évi iránymutatás 4.10. pontjában foglaltak is teljesültek.
(127)
Minthogy nem áll rendelkezésre adat a Habidite alonsotegi gyárában foglalkoztatott 1 100 alkalmazott becsült bérköltségről, a Bizottság nem tudja megbízható módon megállapítani, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás keretében nyújtott támogatás összeegyeztethető-e az 1998. évi iránymutatás munkahelyteremtésről rendelkező 4.11.-4.17. pontjával. Mindazonáltal, nem is szükséges az 1998. évi iránymutatás 4.11.-4.17. pontja szerinti értékelést elvégezni, mivel a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás a földterületek megvásárlására vonatkozik, amely összeg pedig elszámolható költségnek minősül.
(128)
A földterületekre vonatkozó megállapodás aláírását megelőzően a Habidite beruházási projektje nem részesült olyan egyéb beruházási támogatásban, amely indokolttá tenné, hogy a vizsgálat kiterjedjen az 1998. évi iránymutatás 4.18. pontja szerinti halmozódó hatásokra.
(129)
Az 1998. évi iránymutatás 4.2. pontja alapján a támogatási programoknak elő kell írniuk, hogy a támogatást még a projekt megkezdése előtt kell kérelmezni. E rendelkezés azt szavatolja, hogy kizárólag akkor kerüljön sor regionális támogatás nyújtására, ha igazolható annak ösztönző hatása. Amennyiben egy projekt esetében már a kérelem benyújtása előtt megkezdődtek a munkálatok, az ezt követően nyújtott regionális támogatás természetszerűleg nem jár ösztönző hatással, ami egyben azt is jelenti, hogy nagy valószínűséggel a projekt támogatás nélkül is megvalósult volna.
(130)
Ezzel a ponttal kapcsolatban elsősorban azt kell megjegyezni, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás ad hoc intézkedésnek minősül, és nem pedig az engedélyezett rendszer keretén belül nyújtott támogatásnak. Ugyanakkor a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében az ösztönző hatás az összeegyeztethetőséggel szemben támasztott általános feltétel, amelynek teljesülését minden esetben igazolni kell. Jóllehet a Diputación érvelésében nem szerepelt, hogy a szóban forgó intézkedés ösztönző hatással járt volna, a Bizottságnak kötelessége hivatalból megvizsgálni, hogy ez az összeegyeztethetőség szempontjából lényegi feltétel teljesült-e.
(131)
A Bizottság úgy véli, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás teljesítette az ösztönző hatással kapcsolatos feltételt, mégpedig a következőkben részletezett okok miatt. Először is, jóllehet a támogatást nem jelentették be a támogatásnyújtás időpontja (2006. december 15.) előtt, de a projekttel kapcsolatos munka sem vette kezdetét a támogatás nyújtásáig. A Diputacióntól származó információk alapján a projekthez szükséges földterület-vásárlás megindítása - amelyhez a beruházási projekttel kapcsolatos munkálatok kezdete köthető lenne - egészen 2007 májusáig váratott magára, azaz arra csak a 2006. december 15-én megkötött, földterületekre vonatkozó megállapodás aláírását követően került sor. Másodszor, a tény maga, hogy a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás felfüggesztésével a Habidite projekt nem valósul meg, azt bizonyítja, hogy a támogatás ösztönző hatással járt volna, hiszen az elmaradt támogatás az oka annak, hogy projekt nem jött létre.
(132)
Az 1998. évi iránymutatás 4.2. pontja azt is előírja, hogy a támogatás kedvezményezettje maga is köteles hozzájárulni a projekthez, mégpedig az elszámolható költségek legalább 25 %-át kitevő, minden támogatástól mentes pénzügyi forrással. Nyilvánvaló, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás ezt a feltételt is teljesíti. A Diputación által a projekttel kapcsolatban bejelentett elszámolható költség elérte az 55 millió EUR-t, a Habidite-nek tehát saját forrásból az összeg legalább 25 %-át, azaz legalább 13,75 millió EUR-t kellett volna a projektre fordítania. A Bizottság úgy véli, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás támogatástartalma - a (109) preambulumbekezdésben megfogalmazottak szerint - nem haladhatta volna meg az elszámolható költségek 75 %-át, azaz 41,25 millió EUR-t, még akkor sem, ha feltételezzük, hogy a támogatás magában foglalta volna a földterületek ipari használatra történő alkalmassá tételével kapcsolatban felmerült 28,2 millió EUR tényleges költséget, valamint további 0,98 millió EUR-t (amely 13,41 %-át teszi ki a Diputación becslése szerint a földterület megvásárlásával kapcsolatban felmerült 7,3 millió EUR-s költségnek), és amely a támogatás teljes összegének jelentős mértékű növekedését eredményezte volna.
(133)
A (116)-(132) preambulumbekezdésben foglaltak alapján a Bizottság megállapítja, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás megfelel az 1998. évi iránymutatás feltételeinek.
(134)
A (12) és a (124) preambulumbekezdésben ismertetett, a beruházás elszámolható költségeire vonatkozó adatok szintén alátámasztják, hogy 2006 decemberében a Habidite beruházási projektje, mivel annak elszámolható összköltsége meghaladta az 50 millió EUR-t, a 2002. évi multiszektorális keretszabályban foglalt feltételek teljesítésével nagyberuházási projektnek minősül. Ennek következtében a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás összeegyeztethetőségének vizsgálatát ki kell terjeszteni arra is, hogy a támogatás megfelel-e a 2002. évi multiszektorális keretszabályban rögzített feltételeknek.
(135)
2006 decemberében Gran Bilbao megyében az alkalmazható maximális támogatási intenzitás - NTE-ben kifejezve - 20 % volt. Tekintettel a 2002. évi multiszektorális keretszabály 21. pontjában foglaltakra és a Habidite projekt (12) preambulumbekezdésben már említett, 2006-tól felmerült elszámolható költségeire, a projekt maximális támogatási intenzitása a következőképpen vezethető le:
Elszámolható kiadások
Kiigazított támogatási plafon
Legfeljebb 50 millió EUR
10 millió EUR (az 50 millió EUR 20 %-a, ahol a %-os arány a regionális felső határt jelenti)
50-100 millió EUR között
0,5 millió EUR (az 5 millió EUR 10 %-a, ahol a %-os arány a regionális felső határt jelenti)
A 100 millió EUR-t meghaladó rész
-
Összesen
10,5 millió EUR
(136)
A fentiek alapján megállapítható, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás kizárólag összesen 10,5 millió EUR-ig felelt volna meg az összeegyeztethetőség feltételének, az ezen az összegen felüli rész viszont már nem. A (78)-(82) és a (109) preambulumbekezdésben foglaltaknak megfelelően nem lehet pontosan számszerűsíteni a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatást, mivel vita tárgyát képezi, hogy milyen mértékű tényleges költségek merültek volna fel a Bizkailur részéről a földterület megvásárlására és ipari használatra történő alkalmassá tételére vonatkozó szerződéses kötelezettségvállalásának teljesítésével. A Bizottság nincs abban a helyzetben, hogy ezzel a vitás kérdéssel kapcsolatban megfelelő információkon alapuló végleges álláspontot tudjon kialakítani.
(137)
A támogatás első eleme a Bizkailur földterület-vásárlása kapcsán felmerült tényleges költségek 13,21 %-ának felelt volna meg. A Diputación állítása szerint a tényleges költségek elérték volna a 7,3 millió EUR-t, de a Habidite meglátása szerint ez az összeg túlzott becslésen alapul. A Diputacióntól kapott információk alapján (lásd a (12) preambulumbekezdést) az is megállapítható, hogy egy másik időpontban a földvásárlás költségét 4,8 millió EUR-ra becsülték. Végezetül pedig, a 2008. évi regionális támogatás iránti kérelméhez csatolt üzleti tervében a Habidite 2008 novemberében a földvásárlásra vonatkozó költségeket 5,5 millió EUR-ra becsülte.
(138)
A második támogatástartalmat - tehát a Bizkailurnál a szóban forgó földterület ipari használatra történő alkalmassá tételével kapcsolatban felmerült tényleges költségeket - illetően, a Diputación 2009 márciusában 28,5 millió EUR összegű költséggel számolt, bár tájékoztatása alapján egy másik időpontban végzett becslése szerint ezek a költségek mindössze a 4,04 millió EUR-s összeget érték volna el (lásd a (12) preambulumbekezdést).
(139)
Összefoglalásképpen megállapítható, hogy a rendelkezésre álló adatok alapján nem zárható ki teljes bizonyossággal, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás nem lépte volna túl a projektre megállapított 10,5 millió EUR-s engedélyezett összeget.
(140)
A 2002. évi multiszektorális keretszabály 24. pontja további feltételeket határoz meg azoknak az intézkedéseknek az összeegyeztethetőségéről, amelyek esetében a támogatás összege magasabb az adott támogatott területen a 100 millió EUR beruházásra vonatkozó maximálisan megengedett támogatási összegnél. Az általunk vizsgált ügy esetében - a 2002. évi multiszektorális keretszabály 21. pontja alapján - 2006 decemberében Gran Bilbao megyében a 100 millió EUR-s beruházásra vonatkozóan maximálisan megengedett támogatási összeg 15 millió EUR volt (amely az első 50 millió EUR 20 %-ának megfelelő 10 millió EUR, illetve a fennmaradó 50 millió EUR 10 %-ának megfelelő 5 millió EUR összege).
(141)
A (78)-(82) preambulumbekezdésben foglaltaknak megfelelően, a rendelkezésre álló információk alapján nem lehetséges pontosan számszerűsíteni a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatást. A Bizottság azonban nem zárhatja ki annak lehetőségét, hogy az összeg túllépte volna a felső határként megállapított 15 millió EUR-t. Ezek alapján a Bizottság megvizsgálta, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás teljesítette-e a szóban forgó támogatás jóváhagyásával kapcsolatos további két feltételt.
(142)
Az első feltétel kimondja, hogy a támogatás kedvezményezettjének részesedése a szóban forgó termék összértékesítéséből a beruházás előtt és után nem haladhatja meg a 25 %-ot. A második feltétel szerint a beruházási projekt révén kialakított termelőkapacitás nem fedheti le az érintett piac több mint 5 %-át. A 2002. évi multiszektorális keretszabály értelmében az említett feltételek teljesítésének bizonyítási terhe az érintett tagállamra hárul. A vizsgált esettel kapcsolatban a spanyol hatóságok nem szolgáltattak olyan információt, amely alapján megállapítható lenne, hogy a további két fenti feltétel teljesült volna.
(143)
Mindazonáltal 2008 novemberében a Habidite a 2008. évi regionális támogatás iránti kérelmében (lásd a (87) preambulumbekezdést) becslést végzett a piaci árakra vonatkozóan, amely alapján a vállalat azzal számolt, hogy a 2011. évi piaci részesedése a lakásépítés teljes spanyolországi piacán (beleértve a szabad piacot és a szociális lakások piacát is) [0,1-1] %, amely - a beruházási projekt révén létrehozott további termelőkapacitás révén - 2012-től [0,5-1,5] %-ra emelkedett volna. 2011-ben a baszk építőipari szabadpiacon a Habidite részesedése [0,1-1,0] % lett volna, amely 2014-től [2,0-3,0] %-ra növekedett volna.
(144)
Figyelemmel mindezen becslésekre - amelyek megkérdőjelezésére nem áll a Bizottság rendelkezésére információ -, feltételezhető, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodás keretén belül támogatott beruházással a Habidite 2006 decemberében nem lépte volna túl a 2002. évi multiszektorális keretszabály 24. pontjában előírt, piaci részesedésre és kapacitásra vonatkozó határértékeket.
(145)
Összességében megállapítható tehát, hogy a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás 10,5 millió EUR engedélyezett maximális összeget meg nem haladó része a 2002. évi multiszektorális keretszabályban rögzített összeegyeztethetőséggel szemben támasztott feltételeknek is megfelel. A felső határként megszabott értéken felüli támogatásösszeg nem lenne összeegyeztethető a Szerződéssel, minthogy az sem az 1998. évi iránymutatásban, sem pedig a 2002. évi multiszektorális keretszabályban rögzített összeegyeztethetőségi feltételeknek nem felel meg.
(146)
Minthogy a támogatás kifizetésére nem került sor, és következésképpen azt nem is kell visszafizettetni, e határozat alkalmazásában elegendőek a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás összeegyeztethetőségével kapcsolatban levont következtetések.
(147)
A Bizottság felhívja az illetékes spanyol hatóságok figyelmét, hogy amikor a baszk kormány 2008. évi, ugyanerre a projektre nyújtott regionális támogatásával kapcsolatban vizsgálják a támogatáshalmozódási szabályok betartását, a vizsgálatba a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatást is be kell vonni. Ez azért is szükséges, mert mind a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás, mind pedig a 2008. évi regionális támogatás tartalmazott olyan elszámolható költséget, amely ugyanazon földterület megvásárlásával és alkalmassá tételével kapcsolatban merült fel. Még egyszer érdemes megjegyezni, hogy a beruházási projekttel kapcsolatos munkák 2007 májusában, tehát még a 2008. évi regionális támogatás iránti kérelem 2008. évben történt benyújtása előtt elkezdődtek.
(148)
A (93)-(107) preambulumbekezdésben már említetteknek megfelelően, a lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás egyrészről mérsékli az induló beruházásokkal járó kockázatokat, mivel szavatolja, hogy az új gyár kezdeti termelésének jelentős részét értékesíteni fogják, másrészről pedig előnyhöz juttatja a Habidite-t versenytársaival szemben azáltal, hogy az közbeszerzési eljárás nélkül jutott a részleges támogatási program keretén belül eladásra szánt 1 500 lakás állami hatóságok részére történő eladásáról szóló megállapodáshoz. A lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás az a nyereség, amelyhez a Habidite a Diputación és a Bizkailur által megvásárolt 1 500 lakás értékesítése révén jutott volna, nevezetesen a Habidite-nek a lakások eladásáért járó összeg és a vállalkozás gyártással kapcsolatban felmerült költségei közötti különbség.
(149)
Az 1998. évi iránymutatás értelmében a regionális támogatások az elszámolható költségekhez kapcsolódnak. Ugyan az 1998. évi iránymutatás 4.2. pontja nem korlátozza a támogatásnyújtás módját, a 4.5. pont és általában az iránymutatásban foglaltak alapján egyértelmű, hogy a beruházási támogatásokat a beruházás elszámolható költségeire kell fordítani. Az 1998. évi iránymutatás 4.5. pontja értelmében a regionális támogatások nyújtásakor kizárólag az eszközök - például földterületek, épületek és berendezések/gépek - beszerzésével kapcsolatos költségek vehetők figyelembe. Az 1998. évi iránymutatás 4.6. pontja szerint a regionális támogatások egyéb költségekre, így például szabványok, licencek és műszaki know-how beszerzésére is irányulhatnak.
(150)
Mindazonáltal, a lakásokra vonatkozó megállapodás keretén belül nyújtott támogatás természeténél fogva nem az ilyen jellegű elszámolható költségekre, hanem a kedvezményezett tényleges működési költségeinek csökkentésére irányul. Az 1998. évi iránymutatás 4.15. pontja értelmében a működési támogatás általában tilos, arra csak kivételes esetekben a Szerződés 107. cikkének a) pontja értelmében vett támogatott területeken van lehetőség. Ugyanakkor a Habidite projekt nem a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerinti, hanem a 107. cikk (3) bekezdés c) pontja szerinti támogatott területen valósult volna meg.
(151)
Következésképpen a Bizottság megállapítja, hogy a lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás működési támogatásnak számít, és így az 1998. évi iránymutatás 4.15 pontjában foglaltak alapján nem lett volna összeegyeztethető a Szerződéssel.
VIII. ÖSSZEGZÉS
(152)
A (63)-(151) preambulumbekezdésben foglaltak alapján, illetve az uniós közbeszerzési jogszabályokkal való összeegyeztethetőségre vonatkozó további megállapítások sérelme nélkül, a Bizottság megállapítja, hogy a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatást tartalmaznak.
(153)
A földterületekre vonatkozó megállapodás esetében a támogatás két elemből áll:
a)
egyrészről egy olyan kölcsön elmaradt kamataiból, amelynek összege megegyezik a Bizkailurnál a Habidite projekt földvásárlással kapcsolatban felmerült összköltségekkel, és amelyet 7 éves futamidőre, 4 éves türelmi idővel kamat nélkül nyújtottak. Az elmaradt kamat - a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének ii. pontja alapján - a Bizkailurnál a földterületek megvásárlásával kapcsolatban felmerült költségek 13,41 %-ával megegyező nettó támogatástartalomnak felel meg.
b)
másrészről a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének iii. pontja alapján a Bizkailurnál a legalább 101 403 m2 teljes alapterületű telek ipari használatra történő alkalmassá tételével kapcsolatban felmerült összköltségéből.
(154)
A lakásokra vonatkozó megállapodás esetében a támogatástartalom az a nyereség, amelyhez a Habidite és az Afer csoport, a Diputación és a Bizkailur által megrendelt 1 500 lakás értékesítésével jutott volna, nevezetesen a Habidite-nek a lakásokra vonatkozó megállapodás alapján a lakások eladásáért járó összeg, illetve a Habidite építéssel kapcsolatban felmerült költségei közötti különbség.
(155)
A rendelkezésre álló információk alapján nem lehet pontosan megállapítani a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás összegét. A jelen határozat alkalmazásában azonban nem is szükséges összegben kifejezni a támogatást, mivel nem került sor a kifizetésre, és következésképpen azt nem is kell visszafizettetni.
(156)
A Bizottság ugyanakkor hangsúlyozni kívánja, hogy a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodás jogellenes támogatást foglal magában. A megállapodásokban foglalt, 2006. december 15-i támogatásnyújtással sérült a Szerződésben foglalt előzetes bejelentési kötelezettség. A CELF/SIDE ügyben (56) hozott ítéleten alapuló ítélkezési gyakorlattal összhangban a támogatás annak ellenére jogellenesnek minősül, hogy a két megállapodást utólag bejelentették, illetve hogy a levont következtetések szerint a földterületekre vonatkozó megállapodás részben, a 10,5 millió EUR-s engedélyezett összegig megfelel az összeegyeztethetőségi feltételeknek. A Bizottság felkéri az illetékes spanyol hatóságokat, hogy állapítsák meg a szükséges jogi következményeket, amelyeket a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt támogatások jogellenes természete von maga után.
(157)
Az 1998. évi iránymutatás és a 2002. évi multiszektorális keretszabály értelmében a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás abban az esetben összeegyeztethető a Szerződéssel, ha a támogatás engedélyezett összege nem haladja meg a 10,5 millió EUR-t. A földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás engedélyezett összegen felüli része nem összeegyeztethető a Szerződéssel.
(158)
A lakásokra vonatkozó megállapodás keretén belül nyújtott támogatás működési támogatásnak számít, így az 1998. évi iránymutatás 4.15. pontja értelmében egyetlen része sem összeegyeztethető a Szerződéssel.
(159)
A határozatnak a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás fennállásával kapcsolatos következtetései a baszk kormány által ugyanezen beruházási projekt számára 2008-ban nyújtott regionális támogatások szempontjából is relevánsak. A Bizottság megállapítja, hogy a beruházási projekttel kapcsolatos munkák már 2007 májusában, tehát még a 2008. évi regionális támogatási kérelem benyújtása előtt elkezdődtek.
(160)
A földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás kedvezményezettjei, mind a Habidite Technologies País Vasco S.A., mind pedig az Afer csoport szerződő félként vesz részt a földterületekre, illetve a lakásokra vonatkozó megállapodásban, és a mikro-, kis és középvállalkozások meghatározásáról szóló, 2003. május 6-i bizottsági ajánlás (57) melléklete 3. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglaltak értelmében kapcsolódó vállalkozásoknak minősülnek,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A 2006. december 15-én megkötött és a Spanyol Királyság által 2009. április 15-én bejelentett két megállapodás, amely egyrészről a Diputación Foral de Bizkaia és a Bizkailur S.A., másrészről a Habidite Technologies País Vasco S.A. és az Afer csoport között jött létre, a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatást tartalmaz.
2. cikk
A bejelentett megállapodásokban foglalt támogatás jogellenes, mivel azt a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdésében előírt előzetes bejelentési kötelezettség megsértésével nyújtották.
3. cikk
A földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás elemei a következők:
a)
A Diputación és a Bizkailur elmaradt kamatai, amely egy olyan kölcsön után járt volna, amelynek összege megegyezik a földvásárlással kapcsolatban felmerült költségekkel, és amelynek kamatmentes törlesztésére 4 éves türelmi idő letelte után négy egyenlő, 25 %-os részlet visszafizetésével került volna sor. A szóban forgó kamatmentes kölcsön nettó támogatástartalma a Bizkailurnál az érintett projekttel kapcsolatos és a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének ii. pontja szerinti földterületek megvásárlása során felmerült tényleges költségek 13,41 %-át tette volna ki.
b)
A Bizkailur tényleges összköltsége, amely a földterületekre vonatkozó megállapodás második része 1. cikkének iii. pontja értelmében a legalább 101 430 m2 teljes alapterületű, megvásárlandó földterület érintett projekttel kapcsolatos ipari használatra történő alkalmassá tételével kapcsolatban merült volna fel.
4. cikk
A lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt támogatást az a nyereség testesíti meg, amelyhez az említett megállapodás értelmében a Habidite és az Afer csoport a Diputación Foral de Bizkaia és a Bizkailur által megrendelt 1 500 lakás értékesítésével jutott volna. A nyereség ebben az esetben a megállapodás A. cikkének e) pontja értelmében a Bizkailur által a Habidite-nek fizetendő összeg, illetve a Habidite 1 500 lakás megépítésével kapcsolatban felmerült saját költségei közötti különbség.
5. cikk
A nemzeti regionális támogatásokról szóló 1998. évi iránymutatások és a nagyberuházási projektekhez nyújtott regionális támogatásokra vonatkozó 2002. évi multiszektorális keretszabály értelmében a földterületekre vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás 10,5 millió EUR-s engedélyezett összeghatárig összeegyeztethető a Szerződéssel. Az ezt az összeghatárt meghaladó támogatás nem összeegyeztethető a Szerződéssel.
6. cikk
A nemzeti regionális támogatásokról szóló 1998. évi iránymutatás 4.15 pontja értelmében a lakásokra vonatkozó megállapodásban foglalt támogatás nem összeegyeztethető a Szerződéssel, mert az működési támogatásnak számít.
7. cikk
Ennek a határozatnak a Spanyol Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2012. június 27-én.