KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. april 2011
om Danmarks foranstaltninger (C 2/03) for TV2/Danmark
(meddelt under nummer K(2011) 2612)
(Kun den danske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/839/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2), under hensyntagen til de indkomne bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 5. april 2000 modtog Kommissionen en klage fra det kommercielle danske tv-selskab SBS Broadcasting SA/TvDanmark (herefter benævnt »SBS/TvDanmark«) over den statslige finansiering af det danske public service tv-selskab TV2/Danmark (herefter benævnt »TV2 (3)«). Et møde med klageren fandt sted den 3. maj 2000. Ved breve af 28. februar 2001, 3. maj 2001 og 11. december 2001 fremsendte klageren yderligere oplysninger.
(2)
Ved brev af 5. juni 2002 fremsendte Kommissionens tjenestegrene en anmodning om oplysninger til de danske myndigheder, som de danske myndigheder besvarede med brev af 10. juli 2002. Der blev afholdt to møder med de danske myndigheder, den 25. oktober 2002 og den 19. november 2002. Yderligere oplysninger blev fremsendt med breve af 19. november 2002 og 3. december 2002.
(3)
Ved brev af 24. januar 2003 (4) meddelte Kommissionen Danmark, at den havde besluttet at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde i forbindelse med den statslige finansiering af det danske public service tv-selskab TV2.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 14. marts 2003 (5). Kommissionen opfordrede i denne meddelelse alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningerne.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de danske myndigheder ved brev af 24. marts 2003. Den modtog desuden bemærkninger fra flere interesserede parter. TvDanmark fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Den europæiske sammenslutning af kommercielle tv-selskaber, Association of Commercial Television in Europe (ACT), fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. De kommercielle tv-stationer Antena 3 TV og Gestevisión Telecinco fremsendte bemærkninger den 16. april 2003. Den kommercielle tv-station TV3 fremsendte bemærkninger ved brev af 14. april 2003. Disse bemærkninger blev af Kommissionen videresendt til Danmark, der reagerede på dem ved brev af 12. september 2003.
(6)
Kommissionen modtog yderligere oplysninger fra klageren ved breve af 15. december 2003 og 6. januar 2004. Et møde mellem klageren og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 17. december 2003 med det formål at få belyst oplysningerne i klagerens brev af 15. december 2003. Kommissionen videresendte disse oplysninger til den danske regering, der reagerede herpå med brev af 15. marts 2004. Et møde mellem de danske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 9. februar 2004.
(7)
Den 19. maj 2004 vedtog Kommissionen sin beslutning om den offentlige finansiering, TV2 havde modtaget i årene fra 1995 til 2002 i form af licensmidler og andre foranstaltninger (6). I sin beslutning fastslog den, at støtten var forenelig med fællesmarkedet, bortset fra et beløb på 628,2 mio. DKK (ca. 84,3 mio. EUR), som skulle tilbagesøges med rente (»tilbagesøgningsbeslutningen«).
(8)
Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning blev derefter indbragt for Retten af TV2 og de danske myndigheder samt af de private tv-selskaber Viasat og SBS/TvDanmark.
(9)
De danske myndigheder efterkom Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning. I praksis tilbagebetalte TV2 1 050 mio. DKK (7).
(10)
Denne tilbagebetaling bragte TV2 ud i en økonomisk krise. Danmark anmeldte derfor i 2004 en rekapitalisering af TV2.
(11)
Ved beslutning af 6. oktober 2004 (8) godkendte Kommissionen den danske regerings beslutning om at rekapitalisere TV2 ved at forhøje TV2's kapital med 440 mio. DKK og konvertere et statslån på 394 mio. DKK til egenkapital (»rekapitaliserings-foranstaltningerne«). Såvel SBS/TvDanmark som Viasat har anlagt sag mod denne beslutning.
(12)
Den 22. oktober 2008 (9) annullerede Førsteinstansretten (nu »Retten«) Kommissionens tilbagesøgningsbeslutning, men stadfæstede rækkevidden af TV2's public service-opgave (»dommen«). Denne dom blev ikke appelleret.
(13)
Efter denne dom skal Kommissionen nu vedtage en ny afgørelse, efter at have måttet genåbne den formelle undersøgelsesprocedure for årene fra 1995 til 2002.
(14)
Desuden afsagde Retten under retssagen i rekapitaliseringssagen (10) den 24. september 2009 en kendelse (»kendelsen«), hvori den statuerede, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen. For ifølge præmis 35 i Rettens kendelse er der en snæver sammenhæng mellem tilbagesøgningsbeslutningen og rekapitaliseringsbeslutningen. Retten fandt, at rekapitaliseringsbeslutningen på grund af annullationen af tilbagesøgningsbeslutningen var blevet meningsløs og overflødig. Den udtalte, at »skønt de særlige omstændigheder i denne sag fik Kommissionen til at vedtage to beslutninger, er det klart, at disse to beslutninger omhandlede to aspekter ved den samme sag, der drejede sig om, hvorvidt de foranstaltninger, Kongeriget Danmark havde iværksat for TV2, sidenhen TV2 A/S, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og i så fald, om denne statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet (11)«. Som følge af annullationen af tilbagesøgningsbeslutningen måtte der derfor foretages en »fornyet undersøgelse af alle de foranstaltninger, Kongeriget Danmark iværksatte for TV2«. Denne kendelse blev ikke appelleret.
(15)
I overensstemmelse med Rettens kendelse skal Kommissionen i sin vurdering i denne sag tage hensyn til de foranstaltninger, de danske myndigheder traf i 2004 som følge af den siden annullerede tilbagesøgningsbeslutning.
(16)
Som det fremgår af betragtning 13, 14 og 15 ovenfor, omfatter denne afgørelse alene de statslige foranstaltninger for TV2 i årene 1995-2000, men Kommissionen vil i overensstemmelse med Rettens kendelse i sin vurdering i denne afgørelse tage hensyn til de rekapitaliseringsforanstaltninger, der blev truffet i 2004, og som skyldtes tilbagesøgningspåbuddet i den annullerede tilbagesøgningsbeslutning.
(17)
Ved brev af 20. marts 2009 anmodede Kommissionen de danske myndigheder om deres analyse af dommens konsekvenser for sagen.
(18)
Efter at have anmodet om flere fristforlængelser fremsendte de danske myndigheder den 26. juni 2009 sine bemærkninger. I et bilag til sit brev fremsendte de danske myndigheder desuden bemærkninger fra TV2.
(19)
Der blev afholdt flere møder med de danske myndigheder og/eller TV2, bl.a. den 25. august 2009, den 7. februar 2011 og den 4. marts 2011.
(20)
Kommissionen fremsendte desuden yderligere anmodninger om oplysninger, bl.a. den 22. september 2010, den 28. oktober 2010, den 19. november 2010 og den 14. januar 2011, som de danske myndigheder navnlig besvarede den 17. november 2010, den 30. november 2010, den 3. februar 2011, den 24. februar 2011 og den 7. marts 2011. Desuden fremsendte de danske myndigheder forskellige oplysninger i marts og april 2011.
(21)
Kommissionen modtog også bemærkninger fra tredjeparter, specielt fra SBS/TvDanmark den 7. februar 2011.
(22)
Endvidere bemærkes, at Kommissionen den 4. august 2008 besluttede ikke at rejse indsigelse mod den redningsstøtte, der påtænktes ydet til TV2 i form af en kreditfacilitet på 1 000 mio. DKK (12). Denne beslutning blev af konkurrenten MTG/Viasat indbragt for Retten. Retten besluttede at udsætte behandlingen af sagen, indtil Kommissionens afgørelse i omstruktureringssagen forelå (13).
(23)
Den 4. februar 2009 anmeldte Danmark i overensstemmelse med artikel 108, stk. 3, i TEUF en omstruktureringsplan for TV2 Danmark A/S (»omstruktureringssagen«). Ved brev af 2. juli 2009 meddelte Kommissionen Danmark, at den havde indledt procedure i omstruktureringssagen (14).
(24)
Kommissionens undersøgelser i omstruktureringssagen har fundet sted sideløbende med dens undersøgelser i den her omhandlede sag, og Kommissionens afgørelse i omstruktureringssagen vil blive truffet sideløbende og samtidigt med nærværende afgørelse.
II. DETALJERET BESKRIVELSE
II.1. NATIONAL BAGGRUND
II.1.1. DET DANSKE TV-MARKED I ÅRENE1995-2002
(25)
I årene fra 1995 til 2002 fandtes der to public service tv-stationer i Danmark, nemlig Danmarks Radio (»DR«) og TV2. DR var praktisk taget udelukkende licensfinansieret. TV2 blev finansieret dels med licensmidler og dels via reklameindtægter.
(26)
TV2 blev oprettet i 1986 (15) som en uafhængig selvejende institution finansieret med statslån. Selskabet begyndte at sende til hele landet den 1. oktober 1988. Det sendte den jordbaserede kanal TV2 og begyndte i 2000 desuden at sende satellitkanalen TV2 Zulu. I slutningen af 2002 overgik TV2 Zulu fra at være en public service-kanal til at være en kommerciel betalings-tv-kanal. Regeringen godkendte desuden otte stationer som regionale TV2-stationer. TV2 havde pligt til at sende programmer fra de regionale TV2-stationer på sin landsdækkende jordbaserede kanal.
(27)
I årene 1995-2002 fandtes der ud over de offentlige tv-selskaber to kommercielle tv-selskaber på det landsdækkende danske tv-marked, nemlig TvDanmark og TV3/3+. De kommercielle tv-stationer konkurrerede med TV2 på det landsdækkende tv-reklamemarked. TvDanmark er en del af SBS Broadcasting SA og sendte to kanaler i Danmark. TvDanmark har siden 1997 sendt kanalen TvDanmark2 via et netværk bestående af 10 lokale kommercielle tv-stationer og har siden 2000 på en britisk sendetilladelse sendt satellitkanalen TvDanmark1. Satellitkanalerne TV3 og 3+ begyndte at sende i 1992. De er en del af Modern Times Group (MTG).
II.1.2. LOVFÆSTEDE KRAV I PERIODEN 1995-2002
(28)
Public service-opgaven var i undersøgelsesperioden 1995-2002 reguleret i en række forskellige affattelser af lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (herefter benævnt »radio- og fjernsynsloven«) (16).
(29)
TV2’s opgave består i at producere og sprede landsdækkende og regionale tv-programmer. Spredningen kan ske ved hjælp af radioanlæg, herunder satellit- eller kabelsystemer. Det er kulturministeren, der udsteder regler for TV2's public service-forpligtelser.
(30)
TV2 har public service-forpligtelser. I henhold til radio- og fjernsynsloven (1994-loven, der var gældende i den relevante periode) (17) er TV2 en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen i de regionale TV2-virksomheder skal der endvidere lægges vægt på tilknytning til regionen.
(31)
Som det blev anført i dommen (18), har den nærmere definition af TV2's public service-opgave udviklet sig med tiden, men alle definitioner af TV2's public service-forpligtelser i de forskellige dele af undersøgelsesperioden indeholder de samme krav til »kvalitet, alsidighed og mangfoldighed«, som er de kvalitativt væsentligste krav til den public service-virksomhed, der er overdraget til TV2.
(32)
En yderligere definition af public service-opgaven findes i vedtægten for TV2. Vedtægten fastsætter bl.a. de forpligtelser, TV2's sendevirksomhed er underlagt, hvad angår kunst og kultur, dansk filmproduktion og programmer for børn, unge og etniske minoriteter. TV2 er også forpligtet til at udsende beredskabsmeddelelser til befolkningen.
(33)
TV2's public service-virksomhed finansieres med TV2's andel af licensmidlerne, indtægterne af reklamer på TV2 samt andre indtægter. I den version af radio- og fjernsynsloven, der var gældende i 1994 (19), var det fastsat, at TV2's samlede virksomhed finansieres ved beløb, der overføres fra TV2-fonden i overensstemmelse med de af kulturministeren fastsatte rammebudgetter, og gennem indtægter ved salg af programmer og andre ydelser, tilskud m.v. Det bemærkes, at TV2 i årene 1995 og 1996 modtog sin andel af licensmidlerne samt reklameindtægterne fra en særlig fond, TV2-fonden (20).
(34)
Bestemmelserne om spredning af kommercielle tv-stationer til områder, der går ud over ét lokalt område, er fastlagt i radio- og fjernsynslovens kapitel 5. Kapitel 6 omhandler lokal radio- og fjernsynsvirksomhed. De krav, der stilles, drejer sig i alt væsentligt om udstedelse af en tilladelse. De programkrav, der stilles til indehavere af en sådan tilladelse, er fastlagt i bekendtgørelse nr. 874 om europæiske programmer og bekendtgørelse nr. 1349 om lokal radio- og fjernsynsvirksomhed (21). Ifølge disse bekendtgørelser skal netværksstationer, der har fået en lokal tv-tilladelse, sende lokale programmer i mindst én time om dagen og producere en betydelig del af deres programmer på dansk eller til et dansk publikum. Eftersom TV3, 3+ og TvDanmarks kanal 1 sendes på britisk sendetilladelse, gælder disse regler kun for TvDanmark2.
II.1.3. TV2's KOMMERCIELLE VIRKSOMHED
(35)
I perioden 1995-2002 har TV2 haft en række kommercielle aktiviteter, siden selskabet den 1. januar 1997 (22) fik særskilt tilladelse hertil, og denne kommercielle virksomhed kan omfatte udnyttelse af teknisk udstyr, oprettelse af nye selskaber eller indskud af kapital i eksisterende selskaber. I årene 1995-2002 har denne virksomhed bl.a. omfattet reklamer, salg af programmer, udlejning af master, merchandising, internetaktiviteter og videresalg af sportsrettigheder.
(36)
Siden januar 2001 har TV2 haft pligt til at foretage regnskabsmæssig adskillelse mellem sin public service-virksomhed og »al anden virksomhed«, hvis omsætningen ved sidstnævnte overstiger 5 % af den samlede omsætning og 3 mio. DKK om året. TV2 skulle regnskabsføre de fulde omkostninger, priserne på de produkter og tjenester, der ikke faldt ind under public service, skulle fastsættes på grundlag af markedsmæssige vurderinger, og overførsel af kapital mellem public service-virksomhed og anden virksomhed skulle ske på markedsøkonomiske vilkår i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og måtte ikke indeholde licensmidler (23).
II.2. FORANSTALTNINGERNE
(37)
I perioden 1995-2002 fik TV2 tilført licensmidler.
(38)
Det er kulturministeren, der for et eller flere år ad gangen fastsætter størrelsen af de licensafgifter, som alle ejere af radio- og fjernsynsmodtagere skal betale (24). Tv-licensafgifterne opkræves af DR, og disse licensmidler fordeles mellem DR og TV2 efter ministerens nærmere bestemmelse i henhold til en medieaftale i folketinget.
(39)
Kulturministeren fastsætter nærmere regler om afgiftspligtens indtræden og ophør, om betalingsfrister og opkrævning samt om rykkergebyrer m.v. I overensstemmelse med lov om renter påløber der renter af for sent betalt licens. Ubetalte afgifter og gebyrer kan inddrives af Hypotekbanken. De kan bl.a. inddrives ved indeholdelse i løn hos den pågældende efter reglerne om inddrivelse af personlige skatter i kildeskatteloven.
(40)
Indtil 1997 fik TV2 tilført sine midler (licensmidler og reklameindtægter) gennem TV2-fonden. Siden 1997 har TV2 fået sin andel af licensmidlerne direkte fra DR.
(41)
I 1995 og 1996 fik TV2 overført reklameindtægter fra TV2-fonden (25).
(42)
Desuden fik TV2 tilført 58 mio. DKK fra Radiofonden til øget engagement i dansk filmproduktion.
(43)
Da TV2-fonden blev nedlagt i 1997, modtog TV2 fra TV2-fonden derudover 167 mio. DKK til investeringer i digitalisering af sine produktionssystemer og 50 mio. DKK til dækning af driftsomkostninger.
(44)
TV2 har desuden været fritaget for betaling af selskabsskat i henhold til selskabsloven. Den fordel, denne fritagelse indebar for TV2 i undersøgelsesperioden, beløber sig til 159,4 mio. DKK. I januar 2001 indførte den danske stat en ordning, der skulle neutralisere skattefritagelsens virkninger for TV2's kommercielle virksomhed. TV2 har måttet overføre 30 % af sit årlige overskud af anden virksomhed til public service-virksomheden. Denne sats svarer til den almindelige selskabsskattesats, som Danmark indførte i 2000.
(45)
TV2's etableringsomkostninger og driftsunderskud i den første tid blev finansieret ved statslån. Ifølge de oprindelige låneaftaler skulle TV2 betale renter af hovedstolen og tilbagebetale hele hovedstolen. Men i hele undersøgelsesperioden har TV2 været fritaget for betaling af renter og har fået henstand med afdragene på lånene. Den fordel, som de rente- og afdragsfrie etablerings- og driftslån indebar i undersøgelsesperioden, beløber sig til 341,8 mio. DKK.
(46)
Indtil slutningen af 1996 blev der af staten udstedt statsgarantier som sikkerhed for lån, som TV2-fonden optog til finansiering af driften af TV2. De statsgaranterede lån blev overført til TV2, da TV2-fonden blev nedlagt. TV2's fordel ved denne statsgaranti beløber sig til 9,8 mio. DKK.
(47)
Danmark havde i undersøgelsesperioden adgang til tre landsdækkende jordbaserede sendefrekvenser, der var forbeholdt de offentlige tv-stationer. Den ene frekvens var forbeholdt TV2, den anden var forbeholdt DR, og den tredje frekvens var afsat til digital-tv.
(48)
TV2 betalte en afgift for brugen af den reserverede landsdækkende sendemulighed til IT- og Telestyrelsen, som var et statsligt organ, der sorterede under ministeriet for videnskab, teknologi og udvikling (26). Størrelsen af denne afgift var fastsat på finansloven. I undersøgelsesperioden betalte TV2 årligt mellem 2 og 4 mio. DKK i frekvensafgifter.
(49)
Danmark rådede også over frekvenser med kun regional dækning. I 1997 indførte regeringen mulighed for at uplinke regionale frekvenser for at opnå større dækning (netværk). I perioden 1998-2001 skulle alle kommercielle lokale tv-stationer med tilladelse til at sende i en netværksopsætning betale en årlig afgift til staten (27). TV2's regionale virksomheder var ikke afgiftspligtige, da de sendte i »vinduer« på TV2's landsdækkende frekvens. Den kommercielle tv-station TvDanmark var den eneste operatør, der betalte denne afgift for sin anden kanal. Den samlede afgift, TvDanmark har betalt, beløber sig til 85,0 mio. DKK.
(50)
Alle ejere af fællesantenneanlæg havde pligt til at sende TV2's public service-programmer i deres anlæg (must-carry).
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER OG FRA DANMARK
(51)
Efter sin beslutning om at indlede formel undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen for det første bemærkninger fra forskellige interesserede parter. Disse bemærkningers hovedindhold opsummeres nedenfor.
(52)
TvDanmark fandt, at statens tilrådighedsstillelse af en landsdækkende sendefrekvens udgjorde statsstøtte, eftersom staten gav afkald på indtægter af dette knappe aktiv. Konkurrenterne havde kun en dækning på maksimalt 77 %. TvDanmark bemærkede, at den omstændighed, at netværksafgiften kun blev opkrævet af TVDanmark2 og ikke af TV2's lokalstationer, selv om de økonomisk og kommercielt befandt sig i samme situation, udgjorde statsstøtte til TV2's lokalstationer. Ifølge ACT, Antena 3 TV og Telecinco krævede EU's neutralitetsprincip i relation til sendemuligheder, at afgiften måtte pålægges enhver form for netværk.
(53)
ACT, Antena 3 TV og Telecinco bemærkede med hensyn til fritagelsen for selskabsskat, at forpligtelsen til at overføre 30 % af overskuddet af kommerciel virksomhed til TV2's public service-virksomhed ikke kunne betragtes som svarende til betaling af selskabsskat til staten, eftersom den fordrejede konkurrencen på tv-markedet.
(54)
Flere tredjeparter gjorde gældende, at definitionen af TV2's public service-opgave ikke var legitim. De anfægtede også, at betingelserne angående denne opgaves overdragelse og proportionalitetsbetingelserne var opfyldt. Specielt gjorde TvDanmark gældende, at Kommissionen ved beregning af overkompensationen burde tage hensyn til de fordele, TV2 opnåede i kraft af selskabsskattefritagelsen, de rente- og afdragsfrie etableringslån, statsgarantien for driftslån og den vederlagsfrie sendefrekvens. TvDanmark pegede på, at der generelt kun var begrænsede markedsudsving i tv-reklameindtægter, og at de ikke kunne retfærdiggøre TV2's opbygning af kapital.
(55)
Hvad reklamemarkedet angår, gjorde TvDanmark gældende, at TV2's prissætning ikke satte de kommercielle operatører i stand til at få dækket deres stand alone-omkostninger. TvDanmark måtte prissætte sin TRP ca. 30-40 % under TV2 for at blive accepteret på markedet (TV2's TRP eller GRP har større værdi på grund af den bedre dækning) (28). På grund af TV2's enestående position bl.a. med hensyn til dækning og programbudget ville en annoncør altid placere en del af sit reklamebudget hos TV2 for at opnå den størst mulige effekt, dvs. flest mulige kontakter, størst mulig rækkevidde og/eller frekvens med et givet budget. TvDanmark fremlagde tal, der viste, at TvDanmark havde været tabsgivende siden 1997-2002, og hævdede, at den unfair konkurrence fra TV2 forhindrede TvDanmark i at generere tilstrækkelige indtægter. TvDanmark fremlagde også en analyse af priserne på det danske marked for tv-reklamer udarbejdet af Copenhagen Economics. I denne analyse blev gennemsnits- og marginalpriserne på markedet sammenlignet, og det blev konkluderet, at der kun var konkurrence om residualefterspørgslen, og at en sammenligning derfor burde baseres på marginalpriserne. TvDanmark fremlagde desuden sammenligninger mellem TV2's priser og andre medietypers priser og priser i andre lande.
(56)
TV3 fremførte, at stationen var nødt til at yde meget store rabatter på reklameblokke for at få accept på markedet, fordi TV2 tilbød ekstra marginalrabatter på den resterende del af annoncørernes tv-reklamebudgetter, hvis de også placerede denne del hos TV2.
(57)
Efter sin beslutning om at indlede formel undersøgelsesprocedure modtog Kommissionen for det andet også bemærkninger fra de danske myndigheder. Disse bemærkningers hovedindhold opsummeres nedenfor.
(58)
De danske myndigheder fandt ikke, at sendefrekvenserne til TV2 kunne betragtes som en fordel, eftersom lokale tv-stationer også råder over sendefrekvenser forbeholdt dem. TV2 havde derfor ikke fået særbehandling. TV2 havde ligesom andre stationer betalt en afgift for brugen af frekvensen.
(59)
Hvad selskabsskattefritagelsen angik, bemærkede de danske myndigheder, at overskuddet af den kommercielle virksomhed var af ganske begrænset omfang, og at den metode, der var valgt til at neutralisere virkningerne af TV2's selskabsskattefritagelse for de kommercielle aktiviteter, forhindrede, at disse aktiviteter opnåede en økonomisk fordel som følge af fritagelsen.
(60)
Med hensyn til proportionalitet bemærkede de danske myndigheder, at tilførslen af 167 mio. DKK fra TV2-fonden var afsat til digitalisering af tv-nettet. Pengene kunne derfor ikke betegnes som fri egenkapital.
(61)
De danske myndigheder anførte desuden, at overskuddet i årene 1995-2002 afspejlede et rimeligt afkast i forhold til TV2's omsætning. Kapitalen var desuden nødvendig som stødpude i tilfælde af pludselige fald i reklameindtægterne, og TV2 var i henhold til loven afskåret fra at optage lån på over 4 % af årsomsætningen. Desuden handlede staten i overensstemmelse med princippet om »den almindelige markedsøkonomiske investor«, da TV2's egenkapital ikke oversteg, hvad en normal markedsøkonomisk investor ville have indskudt. En sådan kapital var ikke i strid med traktaten, for så vidt den ikke blev brugt til at krydssubsidiere TV2's kommercielle aktiviteter.
(62)
Hvad angår TV2's adfærd på reklamemarkedet, bemærkede de danske myndigheder, at TV2 konsekvent havde fastsat sine priser ud fra et ønske om at opnå størst mulig indtjening. Prissætningen foregik udelukkende på basis af udbud og efterspørgsel. Priserne blev fastsat årligt på basis af skøn fra TV2's reklameafdeling over den kommercielle seerandel (aldersgruppen 21-50 år), programplanerne, konjunkturudviklingen og konkurrencesituationen på markedet. TV2's driftsomkostninger indgik ikke i dette skøn, og det gjorde licensmidlernes størrelse heller ikke. TV2 havde de højeste priser på det danske marked, og der kunne derfor ikke være tale om, at der skulle være foretaget underbydning af priser med den virkning, at det medførte et øget behov for statslig finansiering.
(63)
De danske myndigheder fremlagde en rapport fra RBB Economics om konkurrencen på det danske marked for tv-reklamer. I rapporten blev det konkluderet, at TV2's gennemsnitlige nettopriser rent faktisk lå over konkurrenternes priser, og at forskellene i TV2's og TvDanmarks reklamepriser skyldtes forskelle i deres indbyrdes styrkeforhold i relation til programflade og evne til at generere seere.
(64)
Efter dommen anmodede Kommissionen for det tredje de danske myndigheder om at fremsende deres vurdering af dommens konsekvenser for sagen.
(65)
De danske myndigheder fremsendte deres bemærkninger sammen med bemærkninger fra TV2. Hovedindholdet i disse bemærkninger opsummeres i det følgende.
(66)
Hvad angår reklameindtægterne fra årene 1995 og 1996, gjorde de danske myndigheder og TV2 gældende, at den danske stat ikke havde nogen kontrol over disse indtægter, som derfor ikke kunne betragtes som statsmidler. Hvad tallene angår, bekræftede de danske myndigheder ikke de beløb, Kommissionen anførte, men udtalte, at der ved beregning af reklameindtægterne for årene 1995 og 1996 måtte tages hensyn til, at en del af de penge, der kom fra TV2-fonden, blev brugt til at finansiere TV2-regionerne, og at denne del kun kunne hidrøre fra licensmidlerne. De danske myndigheder medgav dog, at der under alle omstændigheder skulle tages hensyn til reklameindtægterne ved beregning af nettoomkostningerne ved public service-opgaven, og at reklameindtægter er indtægter, der genereres ved public service-virksomheden.
(67)
De danske myndigheder og TV2 henviste desuden til Rettens dom som belæg for, at betingelserne i Altmark-dommen af 24. juli 2003 (29) var opfyldt. I den sammenhæng pegede de danske myndigheder på, at TV2-sagen ligesom BUPA-sagen (30) drejer sig om forhold, der allerede bestod før afsigelsen af Altmark-dommen. De fandt, at kriterierne i Altmark-dommen måtte anvendes i overensstemmelse med ånden i og formålet med disse kriterier, således at der tages hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Efter de danske myndigheders opfattelse fulgte det af dommen, at Retten alene kræver, at den danske stat »i det væsentlige« skal have sikret overholdelsen af Altmark-betingelserne.
(68)
De danske myndigheder og TV2 fandt nærmere betegnet, at den fremgangsmåde, der blev anvendt til at fastsætte licensmidlerne, var gennemsigtig og opfyldte kravene i den anden Altmark-betingelse, i det mindste i det væsentlige, hvilket efter deres opfattelse er tilstrækkeligt ifølge Rettens dom. De fandt, at også den tredje betingelse var opfyldt, for så vidt TV2 fik lov til at beholde et rimeligt overskud. Hvad den fjerde Altmark-betingelse angår, fremhævede de den omfattende kontrol, TV2 var underlagt, og henviste desuden til BUPA-sagen og Rettens dom som belæg for, at denne betingelse til en vis grad burde lempes i denne sag eller kun overholdes i det væsentlige. Under henvisning til Chronopost-sagen (31) pegede de endvidere på, at det i praksis ikke er muligt at sammenligne TV2 med en typisk veldrevet virksomhed. De danske myndigheder fastholdt også, at kompensationen bør godkendes efter kriteriet om den markedsøkonomiske investor.
(69)
De danske myndigheder og TV2 fandt endvidere, at statsstøtten bør erklæres forenelig med det indre marked. De redegjorde for den proces, der førte til opbygning af kapital i TV2, og for de forskellige årsager til, at denne kapital blev fundet nødvendig for, at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(70)
Efter Rettens dom indkom der også bemærkninger fra nogle tredjeparter. De gjorde i alt væsentligt gældende, at Altmark-betingelserne ikke burde anses for at være opfyldt, især fordi de økonomiske analyser, som Retten henviste til, ikke udgjorde noget tilstrækkeligt belæg for, at den anden og den fjerde betingelse var opfyldt. De pegede også på, at Kommissionen burde fastholde den konklusion, den havde draget i den annullerede tilbagesøgningsbeslutning, nemlig at støtten ikke var forenelig.
IV. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
IV.1. STATSSTØTTE EFTER ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
(71)
Artikel 107, stk. 1, i TEUF fastsætter, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(72)
Kommissionen skal herefter vurdere, om de ovenfor beskrevne foranstaltninger udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.1. STATSMIDLER OG TILREGNELIGHED
(73)
Kommissionen skal tage stilling til, om de omhandlede foranstaltninger indebar anvendelse af statsmidler.
(74)
Hvad licensmidlerne angår, har Kommissionen noteret sig, hvad Retten anførte herom i sin dom (32). I særdeleshed fastsættes beløbet af de danske myndigheder, betalingsforpligtelsen følger ikke af et kontraktforhold mellem TV2 og dennes debitor, men er blot en følge af at eje et fjernsyn eller en radio, opkrævningen gennemføres i givet fald i overensstemmelse med reglerne om skatteopkrævning, og det er den danske myndighed, som fastlægger den del af licensmidlerne, der tilfalder TV2. Retten konkluderede derfor, at licensmidlerne er til rådighed for de danske myndigheder og under disses kontrol, og at de således udgør statsmidler.
(75)
Hvad angår reklameindtægterne for årene 1995 og 1996, anførte Retten i sin dom, at licensmidler og reklameindtægter er af forskellig karakter (33).
(76)
I sin dom (34) fandt Retten i den forbindelse, at Kommissionen ikke havde givet en tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor reklameindtægterne fra 1995 og 1996 skulle betragtes som statsmidler.
(77)
I lyset af Preussen Elektra-dommen (35) skal Kommissionen derfor undersøge, om reklameindtægterne for årene 1995 og 1996 kan kvalificeres som statsmidler. Med henblik herpå skal den tage stilling til, om disse reklameindtægter var under den danske stats kontrol.
(78)
Kommissionen hæfter sig i den forbindelse ved følgende elementer, som er relevante for afgørelsen af, om reklameindtægterne i årene 1995 og 1996 udgør statsmidler.
(79)
I 1995 og 1996 fik TV2 tilført reklameindtægterne fra TV2-fonden, der selv fik reklameindtægterne fra TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame var et selvstændigt statsejet selskab, der var uafhængigt af TV2. Det blev oprettet til på et forretningsmæssigt grundlag at formidle reklameindslag i TV2 (36). Der bestod et kontraktforhold mellem TV2 Reklame og reklamekunderne.
(81)
Der var ingen forpligtelse til at overføre TV2 Reklames indtægter til TV2-fonden. Det var derimod den danske stat, der traf afgørelse om overførslerne (37). Afgørelsen, om hvor stor en del af TV2 Reklames overskud der skulle overføres til TV2-fonden, blev truffet af kulturministeren. Den blev truffet for et eller flere år ad gangen og med folketingets (finansudvalgets) godkendelse. Kulturministeren kunne bestemme, at den del af overskuddet, der ikke blev overført, skulle bruges til tilbagebetaling på den tidligere stillede statsgaranti for TV2 Reklame eller til kulturelle formål.
(82)
I praksis var det i 1995 og 1996 det fulde overskud, der blev overført fra TV2 Reklame til TV2-fonden.
(83)
TV2-fonden blev oprettet med det formål at tilføre TV2 indtægter af licensmidler og reklameindtægter. TV2-fonden tilhørte TV2-koncernen. Den blev administreret af TV2's bestyrelse.
(84)
Der var ingen forpligtelse til hvert år at overføre pengene fra TV2-fonden til TV2. Det var derimod den danske stat, der traf afgørelse om overførslen til TV2. For TV2-fonden var ifølge loven forpligtet til at overføre midler til TV2 i overensstemmelse med de rammebudgetter, som kulturministeren opstillede (38).
(85)
Faktisk fik TV2 i 1995 og 1996 ikke overført alle reklameindtægterne fra TV2-fonden.
(86)
Desuden var der i TV2-fonden ingen regnskabsadskillelse mellem reklameindtægterne og licensmidlerne. De indtægter, der ikke blev overført til TV2, forblev indestående i TV2-fonden. De blev overført til TV2, da TV2-fonden blev nedlagt.
(87)
Ifølge TV2 og de danske myndigheder tilhørte reklameindtægterne TV2, og TV2 havde et retskrav på disse indtægter. De henviste til justitsministerens brev af 22. november 2003, hvori det var anført, at TV2-fondens midler kun kunne bruges til TV2's aktiviteter. Efter TV2's og de danske myndigheders opfattelse var der derfor en juridisk forpligtelse til i sidste ende at overføre TV2-fondens reklameindtægter til TV2. Men som det fremgår af det ovenstående, var der i henhold til loven ingen forpligtelse til at overføre alle reklameindtægterne til TV2, derimod skulle ministeren helt konkret træffe afgørelse om, hvorvidt og hvor meget der skulle overføres til TV2.
(88)
I relation til TV2 gælder desuden, at TV2 ikke havde noget kontraktforhold til annoncørerne og ingen indflydelse på reklamevirksomheden (39). Den danske regering bekræftede, at de forventede reklameindtægter for det kommende år blev fastlagt uafhængigt af TV2.
(89)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen, at ministeren havde kontrol over midlerne i TV2 Reklame og TV2-fonden. I særdeleshed bemærkes, i) at det var den danske stat, der bestemte, om alle eller en del af reklameindtægterne skulle overføres til TV2-fonden og til TV2, ii) at TV2 i 1995 og 1996 ikke fik overført alle reklameindtægterne, og iii) at de reklameindtægter, der ikke blev overført, forblev i TV2-fonden, hvor de i praksis var blandet sammen med licensmidlerne.
(90)
Kommissionen finder derfor, at de reklameindtægter i årene 1995 og 1996, som TV2 fik overført fra TV2 Reklame og TV2-fonden, i denne konkrete sag udgør statsmidler.
(91)
Men selv i det tilfælde, hvor reklameindtægterne ikke blev anset for at udgøre statsmidler - quod non - ville det ikke ændre noget ved størrelsen af den statsstøtte, der kunne anses for at være forenelig. I overensstemmelse med Kommissionens faste beslutningspraksis og radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (40) skal der tages hensyn til indtægter hidrørende fra public service-virksomheden, såsom reklameindtægter, ved beregning af nettoomkostningerne ved public service-opgaven, hvilket betyder, at selv om disse indtægter ikke blev betragtet som statsmidler, mindsker de behovet for offentlig finansiering. Denne opfattelse deles af de danske myndigheder (41).
(92)
Også ved ad hoc-tilførslen af midler til TV2 fra Radiofonden var der tale om licensmidler, der blev stillet til rådighed for TV2 efter statens beslutning. Det samme er tilfældet med ad hoc-tilførslen af midler fra TV2-fonden, da den blev nedlagt, for rent bortset fra, at den danske stat som nævnt ovenfor havde kontrol over TV2-fonden, blev midlerne fra TV2-fonden kun stillet til rådighed for TV2 ved statens beslutning. Eftersom disse midler forblev under offentlig kontrol, må de således også betragtes som statsmidler. Og da reklameindtægterne må anses for at udgøre statsmidler, og overførslen til TV2 ved nedlæggelsen af TV2-fonden under alle omstændigheder blev besluttet af staten, kan de danske myndigheders argument om, at det beløb, der blev overført til TV2 ved nedlæggelsen af TV2-fonden, udelukkende stammede fra reklameindtægter, ikke ændre noget ved denne konklusion.
(93)
Hvad de øvrige statslige foranstaltninger angår, finder Kommissionen, at der er tale om anvendelse af statsmidler i forbindelse med selskabsskattefritagelsen, eftersom afkald på skatteprovenu svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter (42).
(94)
De rente- og afdragsfrie lån til TV2 er ydet direkte af staten over statsbudgettet. Ved at give afkald på renter og afdrag på disse lån mister staten indtægter, og det er derfor klart, at disse midler udgør statsmidler. Desuden er det den danske stat, der garanterer for driftslån. Fordelen ved en statsgaranti er, at risikoen i forbindelse med garantien bæres af staten. For det forhold, at staten bærer risikoen, bør der normalt betales et vederlag i form af en passende præmie. Giver staten afkald på en sådan præmie, er der både tale om en fordel for TV2 og et dræn på statens ressourcer (43).
(95)
Staten har desuden forbeholdt TV2 en landsdækkende sendefrekvens, som TV2 betaler en frekvensafgift for til et statsligt organ. Den årlige afgift, TV2 har betalt, har svinget mellem 2 og 4 mio. DKK i undersøgelsesperioden.
(96)
I mangel af et sammenligningsgrundlag for den afgift, der betales for den landsdækkende sendefrekvens, kan den kun sammenholdes med den afgift, der betales for tilladelsen til at nå ud til en større befolkningsdel gennem en netværkopsætning. Den frekvensafgift, TV2 betalte for landsdækkende sendemulighed, er betydeligt lavere end den netværksafgift, TvDanmark har måttet betale, og som har svinget mellem 5 mio. DKK i 1997 og 30 mio. DKK i 2001, til trods for at TvDanmark med sit netværk af regionale frekvenser kun når op på en dækning på 77 %. TV2 har således været i stand til at nå ud til en større del af den danske befolkning til en lavere pris.
(97)
Kommissionen finder derfor, at frekvensafgiften ikke afspejler markedsvilkårene, og at staten ved ikke at kræve en afgift beregnet på grundlag af markedsvilkårene for dette aktiv har givet afkald på et afgiftsprovenu til statsbudgettet.
(98)
Da TV2 ikke sender ved at bruge en opsætning af lokale frekvenser for at kunne lave et nationalt netværk, er TV2 derimod ikke underlagt netværksafgiften. Eftersom staten ikke havde nogen hjemmel til at opkræve denne afgift af TV2, gav den ikke afkald på et afgiftsprovenu, og der er følgelig ingen statsmidler involveret her.
(99)
På samme måde kan Kommissionen ikke se noget element af statsmidler i den lovmæssige forpligtelse for ejere af fællesantenneanlæg til at fordele public service-programmerne i disse anlæg (must-carry), eftersom der hverken er tale om, at staten giver afkald på nogen indtægt, eller at den aktivt overfører penge til disse operatører. Denne adgang giver ikke TV2 nogen økonomisk fordel hidrørende fra statsmidler (44).
(100)
Alle de ovennævnte foranstaltninger kan tilregnes staten, eftersom de som beskrevet ovenfor på den ene eller den anden måde forudsatte en beslutning truffet af den danske stat.
IV.1.2. SELEKTIV FORDEL OG FORDREJNING AF KONKURRENCEN
(101)
Kommissionen finder, at licensmidlerne, ad hoc-tilførslerne fra TV2-fonden (herunder reklameindtægterne for 1995 og 1996) og Radiofonden, fritagelsen for selskabsskat, de rente- og afdragsfrie lån og statsgarantien på driftslånene samt adgangen på favorable vilkår til en landsdækkende frekvens gav TV2 en økonomisk og finansiel fordel, der fritog stationen for driftsomkostninger, den normalt skulle bære over sit budget. TV2's konkurrenter modtog desuden ikke de samme midler.
(102)
Men statslige foranstaltninger, der kompenserer for nettomeromkostningerne ved tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, skal ikke betragtes som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, når de fire betingelser opstillet af Domstolen i Altmark-dommen (45) er opfyldt:
-
for det første skal den støttemodtagende virksomhed rent faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret
-
for det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
og for det fjerde, når udvælgelsen af den virksomhed, hvortil der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke sker under en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(103)
Som mere indgående beskrevet i denne afgørelses afsnit om foranstaltningernes forenelighed (se betragtning 160 ff. nedenfor), følger det af Rettens dom, at den første Altmark-betingelse er opfyldt.
(104)
Hvad angår den anden Altmark-betingelse om, at kriterierne for beregningen af kompensationen skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, skal Kommissionen vurdere de retlige og økonomiske omstændigheder, hvorunder de licensmidler, som TV2 skulle have tilført, blev fastlagt i den undersøgte periode. Kommissionen har i den forbindelse noteret, at det foregik efter følgende fremgangsmåde.
(105)
Ifølge punkt 29 og 30 i de danske myndigheders brev af 24. marts 2003 var det i den radio-og fjernsynslov, som var gældende i den undersøgte periode (46), angivet, hvorledes TV2's samlede virksomhed skulle finansieres (licensmidler, reklameindtægter og andre indtægtskilder), og at det var kulturministeren, der fastlagde TV2's og DR's andele af licensmidlerne og dermed også den kompensation, TV2 skulle have. Det bemærkes, at TV2 i årene 1995 og 1996 fik overført sin andel af licensmidlerne fra TV2-fonden.
(106)
Det var fast praksis, at størrelsen af denne kompensation blev fastlagt af ministeren i samråd med folketingets finansudvalg som led i den medieaftale, der var indgået med flertallet af de politiske partier i folketinget. I den relevante periode var der tre medieaftaler - medieaftalen for 1994-1997, som blev indgået den 16. september 1993, medieaftalen for 1997-2000, som blev indgået den 10. maj 1996, og medieaftalen for 2001-2004, indgået den 28. marts 2000.
(107)
Licensmidlerne blev således fastlagt for en ret lang periode. I undersøgelsesperioden blev den kompensation, der blev ydet til TV2, ikke underlagt nogen efterfølgende revurdering, heller ikke i tider, hvor TV2's reklameindtægter faldt. Selv om TV2's reklameindtægter f.eks. faldt kraftigt i 1999, blev der således ikke foretaget nogen justering af kompensationen.
(108)
Ifølge de danske myndigheder blev kompensationen fastlagt på grundlag af en pris- og lønindeksering af TV2's budget og regnskaber samt ud fra en økonomisk analyse.
(109)
Indgående økonomiske analyser blev i 1995 og 1999 foretaget af revisionsfirmaet KPMG. Ved udarbejdelsen af 1999-rapporten blev KPMG bistået af en følgegruppe bestående af repræsentanter for de førende aktører på markedet, bl.a. også konkurrenter til TV2. Der blev især taget hensyn til oplysninger om potentielle indtægter af andre indtægtskilder end licensmidler, bl.a. reklameindtægter.
(110)
I punkt 164 og 165 i sit brev af 24. marts 2003 oplyste de danske myndigheder, at KPMG's konsulentrapporter, der havde til formål at skønne over den mest sandsynlige udvikling i reklameomsætningen på det danske reklamemarked og TV2's indtægtsmuligheder samt at identificere usikkerhederne forbundet ved disse skøn, blev udarbejdet for at give den danske regering og folketinget et bedre beslutningsgrundlag for fastsættelse og fordeling af licensmidler ved de mediepolitiske forhandlinger.
(111)
Ifølge de danske myndigheder var de dokumenter, der blev lagt til grund for fastlæggelsen af kompensationen, offentligt tilgængelige. Medieaftalerne blev bekendtgjort i pressemeddelelser og i Folketingstidende. Lovgivningen til gennemførelse af medieaftalerne blev bekendtgjort i Lovtidende. Også TV2's regnskaber blev offentliggjort, sammen med de ovennævnte økonomiske analyser.
(112)
I lyset af Rettens dom skal Kommissionen tage stilling til, om der på grundlag af den ovenfor beskrevne fremgangsmåde kan drages den konklusion, at den anden Altmark-betingelse var opfyldt.
(113)
Kommissionen har på den ene side noteret sig, at Retten i sin dom (47) udtalte, at »(…) det ikke kan udelukkes, at fremgangsmåden for fastsættelse af den del af licensmidlerne, der tilfalder TV2, kan udgøre en objektiv og gennemsigtig fremgangsmåde, særligt idet den indebærer Folketingets medvirken, hviler på økonomiske analyser udarbejdet af et revisionsfirma med bistand fra en sagkyndig følgegruppe, hvori bl.a. TV2's konkurrenter deltog, og idet disse analyser ligesom TV2's årsregnskaber blev offentliggjort. Det kan således ikke udelukkes, at en seriøs analyse af denne fremgangsmåde i givet fald ville føre til den konklusion, at Kongeriget Danmark, selv før Domstolen fastslog Altmark-betingelserne, i det væsentlige sikrede overholdelsen af den anden af disse betingelser«. Retten fastslog desuden, at »størrelsen af den del af licensmidlerne, der tilfaldt TV2, blev beregnet, idet det netop blev antaget, at de andre statslige foranstaltninger til fordel for tv-selskabet blev opretholdt (48)« (dvs. selskabsskattefritagelsen osv.).
(114)
Kommissionen finder, at den omstændighed, at folketinget deltog i den proces, der førte til fastsættelse af licensmidlerne, i nogen grad sikrede en vis gennemsigtighed og objektivitet. Endvidere blev medieaftalerne, som fastsatte de licensmidler, der skulle tilføres TV2, indgået på forhånd for flere år, og i løbet af den undersøgte periode blev kompensationen til TV2 aldrig sidenhen justeret.
(115)
De økonomiske rapporter, som blev udarbejdet af KPMG, indeholdt imidlertid kun skøn over TV2's fremtidige reklameindtægter (dvs. indtægtssiden). Disse økonomiske rapporter tog ikke stilling til omkostningssiden ved kompensationens beregning, og det er Kommissionens indtryk, at medieforligene kun var baseret på indeksering af TV2's omkostninger i de foregående år. De danske myndigheder oplyste da også, at kompensationen blev beregnet på grundlag af en pris- og lønindeksering af TV2's budgetter og regnskaber samt på basis af de økonomiske analyser, der alene beskæftigede sig med indtægtssiden og ikke omfattede den periode, der var dækket af den medieaftale, som blev indgået den 16. september 1993.
(116)
Desuden var der ingen oplysninger om, efter hvilke kriterier kompensationen skulle beregnes. Kompensationens størrelse var fastlagt på forhånd, men kravet i den anden Altmark-betingelse er, at de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(117)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen derfor, at den anden Altmark-betingelse ikke er opfyldt. Under alle omstændigheder er Altmark-betingelserne kumulative, og det er Kommissionens vurdering, at den fjerde betingelse ikke er opfyldt (se nedenfor).
(118)
Ifølge den fjerde Altmark-betingelse skal public service-virksomheden udvælges efter en procedure for tildeling af offentlige kontrakter eller »størrelsen af den nødvendige kompensation skal fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne«.
(119)
I den foreliggende sag blev public service-virksomheden TV2 ikke udvalgt efter en offentlig udbudsprocedure. Kommissionen skal derfor tage stilling til, om kompensationens størrelse blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med produktionsmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(120)
De økonomiske og retlige omstændigheder omkring fastlæggelsen af kompensationen til TV2 blev beskrevet ovenfor. I lyset af Rettens dom og under hensyntagen til, at Retten bemærkede, at den fremgangsmåde, Kongeriget Danmark havde indført til fastsættelse af de licensmidler, TV2 skulle have tilført i årene fra 1995 til 2002, bl.a. indebar økonomiske analyser foretaget med bistand fra TV2's konkurrenter, må Kommissionen i særdeleshed tage hensyn til KPMG's rapporter for 1995 og 1999 ved vurderingen af, om der blev foretaget en sammenligning mellem TV2's omkostninger og en typisk veldrevet operatørs omkostninger.
(121)
Konsulentrapporterne fra KPMG ser på forskellige scenarier for udviklingen på reklamemarkedet i de respektive licensperioder. De indeholder ingen oplysninger om TV2 som sådan (f.eks. om TV2's finansielle situation eller driftsomkostninger), men de illustrerer, hvordan reklameindtægterne kunne udvikle sig, og hvor stor en del af det generelle reklamemarked der kunne blive indtægtsgivende for TV2. Disse rapporter, der estimerer den mest sandsynlige udvikling i reklameomsætningen på det danske reklamemarked og identificerer usikkerhedsmomenterne omkring disse estimater, indgik i den fremgangsmåde, de danske myndigheder anvendte til fastsættelse af de licensmideler, TV2 skulle have tilført.
(122)
KPMG-rapporterne indeholder ikke en vurdering af TV2's eller andre operatørers omkostninger, men nøjes blot med at se på udviklingen på reklamemarkedet og TV2's andel af reklameindtægterne. Det bemærkes tillige, at disse rapporter ikke omfatter de to første år i den undersøgte periode, som var dækket af medieaftalen fra 1993.
(123)
Disse rapporter blev i et vist omfang udarbejdet med konkurrenters medvirken. I 1995-rapporten anføres det, at mange interessenter havde været involveret, men det fremgår ikke klart af rapporten, hvem der var tale om. KPMG's 1999-rapport omtaler en følgegruppe af eksperter, hvori rent faktisk konkurrenter til TV2 deltog. Men den kendsgerning, at disse økonomiske rapporter i et vist omfang blev udarbejdet med hjælp fra TV2's konkurrenter, er ikke i sig selv noget belæg for, at der blev foretaget en analyse af konkurrenternes omkostninger.
(124)
Disse rapporter indeholder med andre ord ikke nogen analyse af de omkostninger, som en typisk veldrevet og veludrustet virksomhed ville have ved at opfylde public service-forpligtelserne, men omhandlede derimod snarere mere generelt udsigterne på reklamemarkedet samt størrelsen af TV2's fremtidige reklameindtægter. Det må desuden tilføjes, at priserne på reklamemarkedet fastsættes ud fra forskellige elementer, bl.a. seerandele, og ikke kun på basis af omkostningerne.
(125)
De danske myndigheder og TV2 har også fremført juridiske og faktiske argumenter i relation til den fjerde Altmark-betingelse.
(126)
Danmark henviste for det første til BUPA-sagen og gjorde gældende, at den fjerde Altmark-betingelse ikke nødvendigvis fandt anvendelse, eller i det mindste at Kommissionen i lyset af Rettens dom kun burde tage stilling til, om den i det væsentlige var opfyldt. Kommissionen finder, at der i BUPA-sagen var tale om en ganske særlig situation, i den forstand at den pågældende ordning, som drejede sig om sundhedsydelser, ikke var omkostningsrelateret, idet den i modsætning til, hvad der er tilfældet i andre offentlige sektorer, var baseret på kundernes risikoprofiler. I en sådan situation havde virksomheden derfor ingen mulighed for at øge sin effektivitet via sine omkostninger. For public service tv-stationer er det derimod muligt at beregne kompensationen på basis af omkostninger og indtægter.
(127)
For det andet fremførte Danmark under henvisning til Chronopost-sagen (49), at en public service-station som TV2 ikke kunne sammenlignes med en privat virksomhed. Kommissionen finder imidlertid, at i modsætning til det spørgsmål om omkostningsallokering inden for rammerne af en forenelighedsvurdering, som det drejede sig om i Chronopost-sagen, drejer den fjerde Altmark-betingelse sig netop om, at hvis der ikke er foretaget offentligt udbud, skal der foretages en sammenligning mellem public service-virksomhedens omkostninger og en typisk veldrevet og veludstyret virksomheds omkostninger.
(128)
Danmark gør desuden gældende, at Rigsrevisionen som led i sine løbende undersøgelser af TV2 gennemførte økonomisk revision og forvaltningsrevision af TV2's regnskaber, og at der løbende blev foretaget kontrol, der også omfattede effektivitetaspekter. Kommissionen finder imidlertid ikke, at det forhold, at TV2's regnskaber blev forelagt kulturministeren til godkendelse, er tilstrækkeligt belæg for, at TV2's omkostninger svarer til omkostningerne i en typisk veldrevet virksomhed. Det er desuden tvivlsomt, om ex post-kontrol kan have nogen relevans for opfyldelsen af den fjerde betingelse, hvis der ikke blev foretaget nogen analyse af omkostningerne, før kompensationen blev fastlagt.
(129)
De danske myndigheder har specielt fremdraget Rigsrevisionens 2000-beretning, hvori udviklingen i TV2's produktivitet til en vis grad blev sammenlignet med produktiviteten i DR og udenlandske public service-stationer (British Broadcasting Corporation (BBC), Sveriges Television (SVT) and Norsk Riksringkastning (NRK)). I sin beretning fandt Rigsrevisionen, at både DR og TV2 havde forbedret produktiviteten i perioden mellem 1990 og 1999. DR havde reduceret sine omkostninger pr. sendetime ved førstegangsudsendelser mere end TV2, men i 1999 lå timeomkostningerne ved DR's førstegangsudsendelser ikke desto mindre 53 % over TV2's. DR's omkostninger pr. sendetime lå i 1999 ca. 29 % over TV2's. Rigsrevisionen fandt også, at produktivitetsudviklingen i DR og TV2 var bedre eller svarende til produktivitetsudviklingen i de tre andre public service-tv-stationer.
(130)
Denne beretning er imidlertid ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at den fjerde betingelse var opfyldt.
(131)
For beretningen er udarbejdet efter medieaftalerne, der fastsatte kompensationens størrelse, og viser derfor ikke, at kompensationen blev fastlagt på grundlag af de omkostninger, som en typisk virksomhed ville have haft ved at varetage sin public service-opgaver.
(132)
I beretningen sammenlignes der desuden med andre public service-stationer, og det drejer sig altså ikke om en »typisk« tv-station. Det er f.eks. ikke godtgjort, at omkostningerne i DR, som ikke kan skaffe sig indtægter ved hjælp af reklamer, og hvis kompensation fastlægges på grundlag af den samme medieaftale som TV2's, svarer til en »typisk« tv-stations. I relation til den fjerde Altmark-betingelse kan der derfor ikke drages nogen konklusion ud fra en sammenligning med DR's omkostninger.
(133)
Med hensyn til sammenligningen med de udenlandske public service-stationer sammenligner Rigsrevisionens beretning kun udviklingen i TV2's produktivitet med den ene af de andre public service-stationer, men tager ikke stilling til effektivitetsniveauet som sådant og derfor heller ikke til selve omkostningerne. Specielt kan en lavere produktivitetsudvikling bero på mange faktorer, bl.a. at effektiviteten som sådan var højere i periodens begyndelse, eller at stationen ikke var i stand til at udvide sin sendetid. F.eks. hedder det i punkt 51 i beretningen, at »BBC og SVT har i den undersøgte periode haft en nogenlunde ens omkostningsudvikling, nemlig en stigning på ca. 50 % målt i faste priser, mens omkostningerne målt i faste priser steg med ca. 60 % for NRK's vedkommende. Som tidligere nævnt steg omkostningerne målt i faste priser med 23 % i DR og med 63 % i TV2. Da antallet af sendetimer i SVT og BBC som nævnt ikke er steget i samme udstrækning som i de øvrige stationer, har omkostningsudviklingen betydet, at produktiviteten i BBC og SVT ikke er blevet forbedret på samme vis som i de 3 øvrige public service-stationer«.
(134)
Kommissionen hæfter sig også ved, at det i punkt 50 i beretningen anføres, at »Rigsre-visionen har ikke gennemgået regnskaberne for de udenlandske tv-stationer i detaljer, hvorfor der kan være forskelle i stationernes aktiviteter samt forskelle i opgørelsesmetoden for de enkelte regnskabsposter. Det betyder, at de anvendte omkostninger og dermed de beregnede enhedsomkostninger ikke nødvendigvis omfatter helt samme aktiviteter og ikke nødvendigvis er opgjort efter helt samme regnskabsprincipper, hvorfor niveauet for enhedsomkostningerne ikke er umiddelbart sammenligneligt. Da formålet med at inddrage de udenlandske stationer er at sammenligne produktivitetsudviklingen - og ikke niveauet herfor - er det Rigsrevisionens opfattelse, at data for de udenlandske tv-stationer i den foreliggende form dog giver en rimelig indikator for udviklingen«. Og i punkt 53 i beretningen hedder det, at »Rigsrevisionen har ikke undersøgt årsagerne til ovennævnte udvikling nærmere. Som det tidligere er fremgået, er udviklingen i de konstaterede enhedsomkostninger afhængig af sammensætningen af stationernes programudbud. Derudover er det i analysen forudsat, at kvaliteten er uændret. Det betyder, at det umiddelbart er vanskeligt at sammenligne de pågældende public service-stationer og dermed, at analysens resultater skal tolkes varsomt. Kulturministeriet har anført, at ministeriet er enig i, at den beskrevne udvikling i enhedsomkostninger og sammenligningen heraf mellem DR, TV2 og de udenlandske public service-stationer skal tolkes varsomt«.
(135)
Af de ovennævnte grunde finder Kommissionen derfor ikke, at det af beretningen fremgår, at TV2's omkostninger svarede til de omkostninger, som en typisk veldrevet virksomhed ville have haft ved at varetage public service-opgaven.
(136)
På grundlag af det ovenstående må Kommissionen konkludere, at den fjerde Altmark-betingelse ikke er opfyldt, og - eftersom disse betingelser er kumulative - at kompensationen til TV2 ikke opfyldte de betingelser, Domstolen opstillede i Altmark-dommen. Som det vil fremgå af det nedenstående, finder Kommissionen dog under alle omstændigheder, at kompensationen kan anses for at være forenelig med det indre marked.
(137)
Kommissionen skulle også vurdere, om de her omhandlede foranstaltninger kunne stemme overens med princippet om den markedsøkonomiske investor. De danske myndigheder og TV2 har gjort gældende, at foranstaltningerne ikke er at betragte som statsstøtte, fordi det markedsøkonomiske investorkriterium er opfyldt. De mener specielt, at det i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorkriterium var helt berettiget at lade TV2 beholde overskuddet med henblik på at opbygge kapitalen.
(138)
I den forbindelse bemærkes indledningsvis, at spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorkriterium, ikke er det samme som spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for at være nødvendige for varetagelsen af public service-opgaverne (se forenelighedsvurderingen nedenfor), for den omstændighed, at TV2 nødvendigvis måtte have visse reserver og en vis kapital for at kunne udføre sine public service-opgaver, er ikke ensbetydende med, at en privat investor ville have sat penge i selskabet og ikke forlangt et udbytte.
(139)
I overensstemmelse med fast retspraksis skal Kommissionen afgøre, hvorvidt en privat investor af en tilsvarende størrelse som forvaltningsorganerne i den offentlige sektor kunne forventes at ville foretage kapitaltilførsler af samme størrelsesorden (50). Selv om den adfærd, der følges af en privat investor, som den offentlige investors adfærd sammenlignes med, ikke behøver at være adfærden hos en almindelig investor, der investerer med det formål at opnå et afkast på relativt kort sigt, må det i det mindste være en normal adfærd hos et privat holdingselskab eller en privat virksomhedskoncern, der følger en strukturpolitik og lader sig lede af udsigter til afkast på længere sigt.
(140)
Ifølge fast retspraksis skal vurderingen af, om kriteriet er opfyldt, desuden baseres på det tidspunkt, hvor beslutningen blev truffet, og ikke et senere tidspunkt (51).
(141)
I den foreliggende sag er Danmark eneaktionær i TV2 og er derfor både den første og den sidste kreditor, der bliver fyldestgjort i tilfælde af en konkurs. Set ud fra et investorsynspunkt kunne den danske stat således søge at sikre sig et afkast af sin investering ved enten at forlange rente på et lån eller udbytte af en aktiepost.
(142)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at Danmark i den undersøgte periode gav afkald på renter og lod lånene være afdragsfrie. Den danske stat har desuden ikke forlangt nogen forrentning af den kapital, der blev oparbejdet i TV2. Den danske stat forlangte altså ikke et normalt afkast af sin investering, hvilket en kreditor eller virksomhedsejer normalt ville have gjort.
(143)
Desuden har de danske myndigheder ikke givet nogen gyldig begrundelse for, at det rent strategisk ville være fornuftigt at reinvestere overskuddet i TV2 i stedet for at forlange et afkast i form af renter eller udbytte. En sådan beslutning vil normalt kun blive truffet af en investor, hvis han mener, at reinvesteringen vil øge værdien af hans oprindelige investering.
(144)
I den foreliggende sag er det ikke godtgjort, at der forelå en forretningsplan eller en klar, færdig forretningsstrategi, som kunne vise, at det var tilfældet. Der ses heller ikke andre indikationer på, at TV2 havde planer om at udvikle sine aktiviteter med henblik på at skabe en sådan værdiforøgelse. Kommissionen søger ikke hermed at tilbagevise de danske myndigheders argumenter angående det markedsøkonomiske investorprincip med formalistiske argumenter, men den må blot vurdere, om en markedsøkonomisk investor ville have ladet pengene stå i TV2 ud fra de oplysninger, han rådede over på det tidspunkt, hvor beslutningen herom blev truffet. Men ud fra de oplysninger, der forelå på det tidspunkt, forblev midlerne i TV2 (52), og uafhængigt af de hensyn i relation til TV2's public service-opgaver, som en privat investor ikke ville have taget, finder Kommissionen, at der ikke var nogen forretningsplan og intet investeringsprojekt eller noget andet element, som kunne bevirke, at en fornuftig privat investor kunne tro på, at en reinvestering ville øge værdien af hans oprindelige investering, og derfor beslutte at lade pengene stå i TV2 i stedet for at forlange et afkast.
(145)
Desuden har de danske myndigheder som benchmark benyttet afkastet på omsætningen som belæg for, at de handlede som en privat investor, da de reinvesterede pengene i TV2. I den foreliggende sag må det imidlertid understreges, at den danske regering i forvejen handler som financier for TV2, idet den stiller betydelige midler til rådighed for TV2 til dækning af en del af TV2's driftsomkostninger. Omfanget af disse midler har direkte indvirkning på, hvilke resultater TV2 er i stand til at skabe. I praksis kan dette nøgletal forbedres, simpelthen ved at øge omfanget af de statsmidler, der tilføres. Men da overfinansiering normalt også fører til ineffektivitet, som betyder et større dræn på statskassen, er det langt fra sikkert, at den øgede finansiering fører til tilsvarende bedre resultater.
(146)
De danske myndigheder kan derfor ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor. Men som der redegøres nærmere for nedenfor finder Kommissionen under alle omstændigheder, at kompensationen kan anses for at være forenelig. Som allerede nævnt er spørgsmålet om det markedsøkonomiske investorkriterium ikke det samme som spørgsmålet om, hvorvidt det var berettiget, at den danske stat lod TV2 beholde overskuddet for at opbygge den kapital, der var nødvendig for public service-opgaven.
(147)
Kommissionen har draget den konklusion, at TV2 i den undersøgte periode blev begunstiget af foranstaltningerne. På tv-markedet konkurrerer TV2 med andre tv-stationer, der ikke modtog samme fordel. Foranstaltningerne må derfor anses for at være selektive og konkurrencefordrejende som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.3. PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(148)
Statslige foranstaltninger falder ind under artikel 107, stk. 1, i TEUF, i det omfang hvor de påvirker samhandelen mellem medlemsstater. Det er altid tilfældet, når de pågældende aktiviteter er genstand for samhandel inden for EU.
(149)
Domstolen har anlagt en vid fortolkning af dette begreb. Ifølge Domstolens retspraksis gælder, at »når statsstøtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten« (53). Den omstændighed, at den pågældende virksomhed ikke eksporterer noget, udelukker således ikke, at samhandelen kan være påvirket. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan støtten bevirke, at de indenlandske aktiviteter opretholdes eller sågar øges, hvilket igen mindsker andre virksomheders muligheder for at etablere sig på markedet. Støtten sætter derigennem den modtagende virksomhed i stand til at fastholde en markedsandel, som konkurrenter i andre medlemsstater ellers kunne have erobret (54).
(150)
I punkt 18 i radio- og tv-meddelelsen har Kommissionen under henvisning til Domstolens retspraksis anført, at »statslig finansiering af public service-radio- og tv-virksomhed normalt vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er oplagt tilfældet, når der er tale om erhvervelse og salg af programrettigheder, der ofte finder sted på internationalt niveau. For de public service-virksomheder, der har ret til at sælge reklametid, har også reklamer grænseoverskridende virkninger, navnlig i homogene sprogområder, der overskrider de nationale grænser. Endvidere kan radio- og tv-selskabernes ejerstruktur række ud over én medlemsstat«.
(151)
I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at TV2 er aktiv på det internationale marked og udveksler tv-programmer (55). De finansielle midler, TV2 fik stillet til rådighed, gav TV2 en konkurrencemæssig fordel med henblik på køb af tv-rettigheder og investering i programmer, der derefter kunne sælges. Støtteforanstaltningerne begunstigede desuden TV2 i forhold til konkurrenterne inden for Den Europæiske Union ved at forringe konkurrenternes muligheder for at etablere sig i Danmark.
(152)
Kommissionen har derfor draget den konklusion, at foranstaltningerne til fordel for TV2 påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
IV.1.4. KONKLUSION
(153)
Da alle betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er opfyldt, må Kommissionen konkludere, at de ovenfor beskrevne foranstaltninger til fordel for TV2 udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(154)
Eftersom TV2 begyndte at sende i 1989, er alle de foranstaltninger, der er truffet for TV2, iværksat efter Danmarks tiltrædelse af Den Europæiske Union. Disse foranstaltninger, herunder også licensmidlerne, udgør følgelig ny statsstøtte (og ikke eksisterende statsstøtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF).
IV.2. STØTTENS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(155)
Kommissionen finder, at det er helt klart, at artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a), b), c) og d), i TEUF ikke finder anvendelse, og hverken de danske myndigheder eller TV2 har da heller argumenteret for, at det skulle være tilfældet.
(156)
Kommissionen vil derfor tage stilling til, om artikel 106, stk. 2, i TEUF kan finde anvendelse.
(157)
I artikel 106, stk. 2, i TEUF fastsættes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.
(158)
For at denne undtagelsesbestemmelse skal kunne bringes i anvendelse, skal alle de nedennævnte betingelser være opfyldt:
-
Den pågældende tjenesteydelse skal være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og klart være defineret som sådan af medlemsstaten (»definition«).
-
Den pågældende virksomhed skal udtrykkeligt af medlemsstaten have fået overdraget at udføre denne tjenesteydelse (»mandat«).
-
Anvendelsen af traktatens konkurrenceregler skal hindre opfyldelsen af de særlige opgaver, virksomheden er betroet, og fritagelsen fra disse regler må ikke påvirke udviklingen i samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesser (»proportionalitet«).
(159)
Radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (56) indeholder de principper og metoder, som Kommissionen agter at følge for at sikre, at de ovennævnte betingelser opfyldes.
IV.2.1. DEFINITION
(160)
I henhold til lov om radio- og fjernsynsvirksomhed (1994-loven) (57) er TV2 en selvejende institution, der gennem selvstændig programvirksomhed har til formål at tilvejebringe og sprede landsdækkende og regionale fjernsynsprogrammer. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen i de regionaleTV2-stationer skal der endvidere lægges vægt på tilknytning til regionen. Public service-virksomheden er nærmere fastlagt i TV2's vedtægter, ifølge hvilke TV2 er forpligtet til over for hele befolkningen at tilvejebringe og udsende fjernsynsprogrammer omfattende nyhedsformidling, oplysning, underholdning, kunst og kultur (58).
(161)
Kommissionen har noteret sig, at Retten i sin dom (59) tog stilling til TV2's lovfæstede public service-forpligtelse.
(162)
Retten erindrede indledningsvis om, at medlemsstaterne har en stor skønsbeføjelse med hensyn til definitionen af det, de anser for at være tjenesteydelser af almen økonomisk interesse. Kommissionen kan således kun sætte spørgsmålstegn ved en medlemsstats definition af disse tjenesteydelser i tilfælde af en åbenbar fejl (60).
(163)
Som anført i punkt 33 i radio- og tv-meddelelsen var det desuden op til medlemsstaterne at definere en public service tv-stations public service-opgave.
(164)
Hvad nærmere bestemt angår tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed, har Domstolen i sin retspraksis anerkendt, at medlemsstaterne legitimt kunne definere en opgave med tjenesteydelser af almen økonomisk interesse vedrørende radio- og tv-virksomhed, der dækkede en generel programflade (61).
(165)
I den bestemmelse, der blev indføjet i Amsterdamtraktaten (62), om at »offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme«, henviste medlemsstaterne direkte til de public service radio- og tv-ordninger, de havde indført, og de virksomheder, der havde fået overdraget at tilvejebringe en komplet programflade for hele befolkningen i medlemsstaterne.
(166)
I sin dom statuerede Retten, at medlemsstaternes kompetence til at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed på en bred og kvantitativ måde, således at definitionen omfatter sending af en bred vifte af programmer, ikke kan anfægtes, og det kan medlemsstaternes mulighed for ved finansiering af disse tjenesteydelser at anvende reklamebaseret finansiering heller ikke (63).
(167)
Muligheden for en medlemsstat for at definere tjenesteydelser af almen økonomisk interesse med hensyn til radio- og tv-virksomhed i brede vendinger som omfattende sending af bredspektrede programmer kan der ikke rejses tvivl om ved den omstændighed, at public service-operatøren desuden udøver kommercielle aktiviteter, navnlig salg af reklametid. For spørgsmålet om definitionen af public service-opgaven må ikke forveksles med spørgsmålet om finansieringsmekanismen for disse tjenester (64).
(168)
Retten slog endvidere fast, at Kommissionen ikke behøver at sammenligne TV2's programflade med de kommercielle stationers. Hvis definitionen af public service-opgaven - gennem en komparativ analyse af programflader - blev gjort betinget af de kommercielle operatørers programflader, ville medlemsstaterne få frataget den beføjelse, de har til at definere public service. Denne definition ville da i sidste ende komme til at afhænge af kommercielle operatører og deres beslutninger om, hvorvidt de ville sende bestemte programmer eller ej.
(169)
Retten (65) bekræftede også, at de forpligtelser, som de kommercielle tv-selskaber er underlagt, ikke kan sammenlignes med de public service-forpligtelser, TV2 er pålagt. Disse public service-forpligtelser har til formål at tilvejebringe en varieret programflade til hele den danske befolkning, som lever op til kravene om kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. De stiller krav til hele TV2's fjernsynsaktivitet og dette på en mere bindende måde end de minimumsforpligtelser, som følger af de krav, der i dansk ret stilles til tildeling af en radio- og tv-tilladelse.
(170)
Retten konkluderede (66) derfor, at »den definition, de danske myndigheder har anvendt, er bred, idet den på grund af sin i det væsentlige kvalitative karakter overlader det til tv-selskabet frit at fastsætte sin programflade, men den lever ikke op til sagsøgernes anbringende om manglende præcision. TV2's mandat er tværtimod helt klart og præcist: at sikre den danske befolkning et bredt udbud af tv-programmer med vægt på kvalitet, alsidighed og mangfoldighed.«
(171)
I lyset af det ovenstående og under hensyn til tv-sektorens særlige karakter finder Kommissionen, at en »bred« definition, der giver en tv-station til opgave at tilvejebringe en afbalanceret og varieret programflade i overensstemmelse med sit mandat, i lyset af fortolkningsbestemmelserne i protokollen er legitim i relation til artikel 106, stk. 2, i TEUF. En sådan definition vil stemme overens med målet om at tilgodese de demokratiske, sociale og kulturelle behov i et bestemt samfund og garantere pluralisme, herunder kulturel og sproglig mangfoldighed.
(172)
I lyset af det ovenstående finder Kommissionen derfor, at definitionen af den public service, som TV2 tilvejebringer, kan accepteres.
(173)
Det bør tilføjes, at TV2 i den undersøgte periode drev en internetside som led i sin public service-virksomhed. Denne internetside informerer brugerne om TV2's public service tv-programmer. Kommissionen kan acceptere, at denne internetside, som alene skal informere brugerne om TV2's public service-programmer, falder inden for rammerne af TV2's public service-opgave. At driften af denne intertside indgår som led i public service-mandatet, kan derfor ikke betegnes som en åbenbar fejl. Desuden har TV2 drevet en kommerciel internetside med spil osv. Denne kommercielle internetside bør betragtes som en rent kommerciel aktivitetet, da den tilbyder interaktive on demand-produkter som f.eks. spil eller chatrooms, som ikke adskiller sig fra tilsvarende kommercielle produkter. Sidstnævnte aktiviteter falder derfor ikke ind under TV2's public service-virksomhed.
IV.2.2. MANDAT
(174)
For at kunne være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF skal public service-opgaven være overdraget TV2 ved en officiel retsakt. Kommissionen bemærker, at den danske radio- og fjernsynslov (67) formelt overdrager en public service-fjernsynsopgave til TV2. Kommissionen henviser tillige til, at Retten i sin dom udtalte, at »det er klart, at TV2 er tildelt sådanne [public service-]opgaver« (68).
(175)
Men eftersom det ikke af definitionen i loven fremgår tilstrækkeligt klart, hvilke andre former for aktiviteter, der må udføres som public service-virksomhed, er det nødvendigt, at der formelt forudgående gives et mandat til enhver yderligere aktivitet, som TV2 ønsker at tage op som public service-aktivitet. Kommissionen bemærker, at TV2 i undersøgelsesperioden ikke udbød nogen sådanne andre tjenesteydelser ud over sin public service-fjernsynsvirksomhed. Internetsiden med spil osv. var således en kommerciel tjenesteydelse, mens den internetside, der alene informerede brugerne om TV2's public service-fjernsynsprogrammer, kan anses at indgå i public service-fjernsynsopgaven, da den ikke kan adskilles fra fjernsynsvirksomheden. Kommissionen konkluderer derfor, at public service-opgaven i undersøgelsesperioden var korrekt overdraget til TV2.
(176)
Som anført i punkt 41-43 i radio- og tv-meddelelsen fra 2001, skal public service-opgaven imidlertid ikke alene være formelt overdraget til tv-selskabet, men det er også nødvendigt, at den udføres som fastsat i den retsakt, hvorved den blev overdraget. Eftersom Kommissionen ikke kan bedømme, om eventuelle kvalitetskrav er opfyldt, er det ønskeligt, at der findes en passende tilsynsmyndighed, og det er op til medlemsstaten at bestemme, hvordan den kan sikre et effektivt tilsyn, forudsat at den pågældende myndighed er uafhængig af den virksomhed, der har fået overdraget opgaven.
(177)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at Rigsrevisionen i 2000 gennemførte en særlig undersøgelse af indholdet og karakteren af TV2's public service-opgave samt af, hvordan disse forpligtelser blev opfyldt i praksis. Der blev ved denne undersøgelse ikke afdækket nogen mangler ved TV2's opfyldelse af sine public service-forpligtelser. Mellem 2001 og 2002 fandtes der desuden et Public Service Råd, der skulle sikre, at TV2 overholdt sine public service-forpligtelser, selv om dette råd aldrig udsendte nogen rapport herom i sin korte levetid. Kommissionen har heller ikke fundet nogen indikationer af, at TV2 ikke opfyldte sine forpligtelser, eller at TV2 opererede på en sådan måde, at stationens virksomhed ikke længere kunne betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(178)
Med hensyn til den finansielle kontrol med public service-fjernsynsvirksomheden bemærker Kommissionen, at TV2's regnskaber i hele undersøgelsesperioden er blevet revideret af Rigsrevisionen. Revisionen har omfattet såvel økonomisk revision som forvaltningsrevision, selv om Rigsrevisionen ikke havde nogen beføjelse til at forhindre en overkompensering for TV2’s public service-omkostninger.
(179)
Hvad angår spørgsmålet om statsstøttens proportionalitet, har Kommissionen derimod kompetence til at foretage en vurdering. Kommissionen bemærker, at transparensdirektivet er gennemført i Danmark. Kommissionen har også modtaget oplysninger fra de danske myndigheder, ud fra hvilke den er i stand til at vurdere proportionaliteten af den statslige finansiering.
IV.2.3. PROPORTIONALITET
(180)
I lyset af Rettens dom og radio- og tv-meddelelsen fra 2001 skal Kommissionen vurdere, om proportionalitetskravet er opfyldt, ud fra to aspekter.
(181)
Kommissionen skal for det første beregne nettoomkostningerne ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget, og undersøge, om der i forhold til TV2's behov til opfyldelse af sin public service-forpligtelse er ydet overkompensation for disse omkostninger eller ej.
(182)
For det andet skal Kommissionen analysere TV2's adfærd på reklamemarkedet. For som det anføres i radio- og tv-meddelelsen, kan en public service-station i det omfang, hvor en indtægtsnedgang dækkes af staten, føle sig fristet til at sænke sine priser på reklamer eller andre kommercielle aktiviteter på markedet og dermed presse konkurrenternes indjening ned. Kommissionen finder derfor, at når en public service-station anvender underbudspriser inden for den del af sine aktiviteter, der ikke er public service, og sætter priserne så lavt, at de ikke dækker de stand alone-omkostninger, som en effektiv kommerciel station i en tilsvarende situation normalt ville skulle dække, vil der være indikation for, at der foreligger en overkompensering af public service-forpligtelserne.
1. Statsstøttens størrelse og vurdering af overkompenseringen
(183)
Ifølge transparensdirektivet (69) skal medlemsstaterne sikre regnskabsmæssig adskillelse mellem public service-aktiviteter og aktiviteter, der ikke er public service. Udgifter og indtægter skal henføres korrekt til de forskellige aktiviteter på grundlag af klart definerede, objektive omkostningsregnskabsprincipper.
(184)
Kommissionen er af den opfattelse, at det i tv-sektoren kan være vanskeligt og måske endog umuligt at sikre en regnskabsadskillelse på udgiftssiden, når input er fælles for forskellige aktiviteter. I denne sektor kan medlemsstaterne anse tv-stationernes samlede programflade for at være omfattet af public service-mandatet, samtidig med at der tages højde for den kommercielle udnyttelse af den (70).
(185)
I denne sag er Kommissionen nødt til først at bestemme omkostningerne ved TV2's public service-opgave.
(186)
Eftersom TV2 også udøver kommercielle aktiviteter, skal TV2 føre særskilte regnskaber for sine forskellige aktiviteter. Siden 2001 har TV2 i henhold til loven været forpligtet til at føre separate regnskaber for sine public service-aktiviteter og sine kommercielle aktiviteter.
(187)
Ved beregning af nettoomkostningerne må Kommissionen trække hele nettooverskuddet af den kommercielle drift af public service-virksomheden fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden. I denne sag har de danske myndigheder fremlagt tal i overensstemmelse med den metode, der er beskrevet i punkt 56 i radio- og tv-meddelelsen, for resultatet af TV2's kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Tallene viser, at størsteparten af TV2's kommercielle aktiviteter har haft input fælles med public service-aktiviteterne. Der har derfor ikke kunnet foretages nogen meningsfuld allokering af omkostninger til de kommercielle aktiviteter. Når det er tilfældet, fratrækker Kommissionen nettoindtægterne af den kommercielle drift for at nå frem til nettoomkostningerne ved public service-aktiviteterne. De eneste aktiviteter, der kan anses for at kunne udskilles fra public service-virksomheden, er de kommercielle internetaktiviteter. De tab, TV2 har haft på sine kommercielle internet-aktiviteter siden starten i 1997, beløber sig til […] (71) mio. DKK.
(188)
Kommissionen har derefter trukket indtægterne af public service-virksomheden (reklameindtægter og andre kommercielle indtægter) fra bruttoomkostningerne ved public service-virksomheden for at nå frem til public service-nettoomkostningen. Den kontante finansiering fra staten er derefter fratrukket public service-nettoomkostningen. Beregningen vises i tabellen nedenfor.
(189)
Det bemærkes, at til trods for at Kommissionen adskillige gange har udbedt sig de præcise tal for reklameindtægterne i 1995 og 1996, har de danske myndigheder og TV2 ikke været i stand til at fremlægge klare og utvetydige tal.
(190)
I sit svar af 26. juni 2009 anførte de danske myndigheder, at de ikke kunne bekræfte, at de reklameindtægter, som TV2 fik overført fra TV2-fonden, beløb sig til 400,1 mio. DKK i 1995 og 337,7 mio. DKK i 1996.
(191)
I sit svar oplyste TV2, i) at TV2-fonden i 1995 og 1996 for det første modtog reklameindtægter fra TV2 Reklame (henholdsvis 824 og 904,5 mio. DKK) og for det andet licensmidler fra staten (330,3 og 356,3 mio. DKK), og ii) at TV2-fonden i 1995 og 1996 overførte henholdsvis 730,4 og 694 mio. DKK til TV2, og henholdsvis 269,6 og 275 mio. DKK til TV2-regionerne. De beløb, der blev overført til TV2-fonden, skulle dække TV2's og regionalstationernes finansierigsbehov.
(192)
I sine svar af 26. juni 2009, 17. november 2010 og 30. november 2010 tilsluttede de danske myndigheder sig desuden TV2's argumenter om, at TV2's regionale stationer, uden nogen andre kommercielle indtægter, rent faktisk blev finansieret med licensmidler, og at enhver årlig overførsel til TV2's regionale stationer derfor kun kunne komme fra licensmidler overført til TV2-fonden. En sådan argumentering indebærer, at de licensmidler, der blev overført til TV2, kan anses at svare til det maksimale licensbeløb, som i alle de relevante år blev overført til TV2-fonden, minus eventuelle overførsler til TV2's regionale stationer. De danske myndigheder og TV2 hævder, at det betyder, at langt størstedelen af de midler, der blev overført fra TV2-fonden til TV2 i 1995 og 1996, bestod af nettoreklameindtægter. Med denne argumentering skulle det ifølge de danske myndigheder være ensbetydende med, at TV2 i 1995 modtog 60,7 mio. DKK i licensmidler (nettobeløbet efter fradrag af overførsler til regionerne) og 669,7 mio. DKK i reklameindtægter (netto), og i 1996 81,3 mio. DKK i licensmidler og 612,7 mio. DKK i reklameindtægter.
(193)
Kommissionen er ikke overbevist om rigtigheden af TV2's og de danske myndigheders argumenter angående størrelsen af reklameindtægterne i årene 1995-1996. Kommissionen hæfter sig specielt ved, at der ikke var nogen regnskabsadskillelse i TV2-fonden mellem reklameindtægter og licensmidler, og at alle disse indtægter derfor var blandet sammen. Kommissionen beklager, at de danske myndigheder ikke har fremlagt klare og utvetydige tal for reklameindtægterne i 1995 og 1996. Men Kommissionen finder det dog i den konkrete sag ikke nødvendigt at undersøge dette spørgsmål nærmere, eftersom det ikke udgør noget større problem, da Kommissionen som allerede nævnt finder, at reklameindtægterne for årene 1995-1996 udgør statsmidler, som under alle omstændigheder skal fratrækkes bruttoomkostningerne ved public service-opgaven. I den nedenstående tabel er de reklameindtægter, der blev overført fra TV2-fonden for årene 1995 og 1996, derfor angivet i samme kolonne som licensmidlerne.
(194)
Det bemærkes desuden, at Kommissionen for årene 1997-2002 har medregnet de licensmidler, som TV2-regionerne fik overført fra TV2. Kommissionen finder, at eftersom beløbene blev overført til TV2 og derefter videreført til regionerne, må de også medregnes i beregningerne som både indtægter og udgifter, hvilket reelt betyder, at de ikke har nogen indvirkning på Kommissionens beregning nedenfor.
(195)
Den kapitaltilførsel, TV2 modtog med henblik på digitalisering, er for 1997 opført på indtægtssiden. De tilsvarende reduktioner er medregnet som omkostninger på det tidspunkt, hvor investeringerne blev foretaget. Omkostningerne til digitalisering er rent faktisk public service-omkostninger. Så for at undgå at medregne de samme omkostninger to gange har Kommissionen trukket afskrivningen på investeringerne fra bruttoomkostningerne ved public service-opgaven. Det er et punkt, som TV2 har kritiseret, men ud fra sin faste praksis ved beregning af statskompensationer mener Kommissionen, at indtægterne fra staten eller en offentlig fond skal indregnes i det år, hvor beløbene ydes, og ikke i det år, hvor de bruges.
Tabel 1
Public service-omkostninger og kompensationer 1995-2002 på basis af regnskaberne
(mio. DKK)
År
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
I alt
Bruttoomkostninger public service
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investeringer i digitalisering
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Nettoreklameindtægter direkte tilført TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Andre indtægter
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettoomkostninger public service
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Licensafgifter og nettoreklameindtægter overført fra TV2-fonden i 1995-1996
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Overførsel ved nedlæggelsen af Radiofonden
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Overførsel ved nedlæggelsen af TV2-fonden
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Forskellen mellem i) de ovennævnte licensafgifter og indtægter fra TV2-fonden og Radio Fonden og ii) public service-nettoomkostningen
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Kilde: TV2's årlige resultatopgørelser
(196)
Som det kan udledes af ovenstående tabel, overstiger finansieringen omkostningerne med 628,2 mio. DKK (84,4 mio. EUR).
(197)
Kommissionen bemærker, at TvDanmark mener, at også de andre foranstaltninger til fordel for TV2, såsom fritagelsen for rentebetaling og selskabsskat samt adgangen til en landsdækkende sendefrekvens på gunstige vilkår, bør tages med i betragtning ved vurdering af overkompensationen. Disse fordele er opsummeret i nedenstående tabel:
Tabel 2
Estimerede fordele ved selskabsskattefritagelse, renteafkald og sendefrekvens
(mio. DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
I alt
Selskabsskattefritagelse
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Renter på etableringslån
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Statsgaranti for driftslån
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Sendefrekvensafgift (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
I alt
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Kommissionen er enig i, at disse foranstaltninger bør tages med i betragtningen i denne sag. Men ved beregningen af overkompensationen bør de ikke medregnes i beregningen i tabel 1. På linje med Kommissionens holdning i RAI-sagen (73) kan disse yderligere fordele betragtes som kompensationsomkostninger, der ellers skulle have været finansieret. Med henblik på vurderingen af proportionaliteten i statens finansiering af omkostningen ved public service-opgaven bør disse yderligere fordele således ikke medregnes, for hvis disse omkostninger skulle have været betalt, ville det have resulteret i en tilsvarende forøgelse af startomkostningen ved den public service-opgave, TV2 har fået overdraget. For nettoresultatet vil det ikke gøre nogen forskel. Men når det er tilfældet, må det sikres, at disse fordele kun er gået til public service-opgaven og ikke også er tilflydt de kommercielle aktiviteter. Dette spørgsmål gennemgås nedenfor i betragtning 234-237.
(199)
De danske myndigheder og TV2 har fremført flere argumenter til retfærdiggørelse af den overfinansiering, som blev beregnet i betragtning 196. I lyset af Rettens dom skal Kommissionen i særdeleshed tage stilling til, om denne overfinansiering rent faktisk var nødvendig, for at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(200)
I den sammenhæng bemærkes først og fremmest, at Amsterdamprotokollen (74) understregede de særlige forhold, der gør sig gældende for radio- og tv-sektoren i forhold til andre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, da »offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne hænger direkte sammen med de demokratiske, sociale og kulturelle behov i de enkelte samfund og med nødvendigheden af at bevare mediepluralisme«. Disse særlige forhold bør tages med i betragtning i Kommissionens forenelighedsvurdering i denne afgørelse.
(201)
I tidligere afgørelser har Kommissionen desuden accepteret, at der kan være behov for et bestemt kapitalgrundlag for at sikre varetagelsen af radio- og tv-foretagenders public service-opgave. I den østrigske tv-sag (75) fastslog Kommissionen f.eks., at »medlemsstaterne i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, som fortolket i Amsterdamprotokollen, i princippet kan yde public service-stationer så megen finansiering, som er nødvendig for at sikre varetagelsen af en public service-opgave. Det omfatter ikke alene driftsomkostningerne ved public service-virksomheden, men også egenkapitalen.«
(202)
Som Retten statuerede i sin dom (76), »kan Kommissionen under alle omstændigheder ikke lægge et argument om en hævdet utilstrækkelig kontrol til grund for at anordne, at hele det beløb, som Kongeriget Danmark påstår udgør en reserve, som er nødvendig for public service-virksomheden, skal tilbagesøges, når en seriøs undersøgelse af samtlige retlige og økonomiske betingelser, som lå til grund for opbygningen af denne reserve i undersøgelsesperioden, var fuldt ud mulig, henset til de oplysninger, som Kommissionen rådede over, og når det i mangel af en sådan undersøgelse ikke var muligt gyldigt at tage stilling til spørgsmålet, om denne reserve helt eller endog alene delvist faktisk var nødvendig for public service-virksomheden«.
(203)
Retten udtalte videre (77), at rent formelle krav som krav om, at reserverne skal være specifikke og gennemsigtige, ikke kan begrunde et tilbagesøgningskrav, og at den omstændighed, at TV2 reelt aldrig havde haft behov for at trække på sine reserver, ikke medfører, at disse midler skal anses for uforholdsmæssige i forhold til selskabets public service-behov (78).
(204)
Kommissionen skal derfor vurdere alle de elementer, den danske regering lagde til grund ved fastsættelsen af den kompensation, TV2 skulle have ydet for årene 1995-2002, og beslutningen om at opbygge reserver. I den sammenhæng henvises til vurderingen af fremgangsmåden for fastsættelse af licensafgiften i betragtning 105 ovenfor.
(205)
Hvad angår de elementer, de danske myndigheder lagde til grund for beslutningen om at opbygge en reserve med henblik på TV2's varetagelse af sin public service-opgave, bør der tages hensyn til følgende oplysninger fra de danske myndigheder.
(206)
Da TV2 blev stiftet i 1988, blev der ikke indskudt nogen kapital. TV2's drift blev alene finansieret med et etableringslån på 510,8 mio. DKK, der gjorde det muligt at anskaffe TV2's produktionsudstyr, bygninger osv. Der var tale om en tynd kapitalisering, idet TV2 var kapitaliseret med unormalt store lån og unormalt lille kapital. Det resulterede i, at TV2 hurtigt kom i økonomiske vanskeligheder.
(207)
Rigsrevisionen, som er en uafhængig institution under folketinget, har til opgave at foretage såvel regnskabsrevision som forvaltningsrevision. Den drog i 1995 den konklusion, at en væsentlig del af TV2's økonomiske problemer kunne henføres til, at stationen var etableret uden indskud af kapital (79). Rigsrevisionen anbefalede primært, at staten indskød ca. 530 mio. DKK i TV2 som egenkapital gennem en konvertering af etableringslånene. Det ville give TV2 en egenkapital på ca. 350 mio. DKK og en soliditetsgrad på omkring 50 %. Den anbefalede soliditetsgrad på omkring 50 % svarede til soliditetsgraden i privatejede stationer som TV2 Norge og TV4 i Sverige.
(208)
Efter Rigsrevisionens beretning anmodede Statsrevisorerne - som er folketingsmedlemmer udpeget som ansvarlige for en kritisk revision af bl.a. statsvirksomheders regnskaber - finansministeren om en redegørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt TV2 skulle opbygge egenkapital. I sit svar fra august 1995 på Rigsrevisionens anbefaling af, at TV2 skulle have en egenkapital, udtalte finansministeren, at »såvel ved etablering af nye virksomheder som ved omdannelse af eksisterende statsvirksomheder må det være en forudsætning, at virksomheden sikres det nødvendige kapitalgrundlag. Men det må samtidig sikres, at staten ikke foretager et for stort kapitalindskud, da dette dels vil indebære en unødvendig udgift for staten og dels vil kunne give virksomheden en urimelig konkurrencefordel. Det må således sikres, at virksomheden hverken under- eller overkapitaliseres.« Den danske stat fandt på grundlag heraf, at der skulle opbygges en egenkapital i TV2. Men det blev besluttet, at staten ikke skulle skyde hele kapitalen ind på én gang. TV2 skulle i stedet for selv oparbejde den nødvendige egenkapital via løbende overskud.
(209)
Kravet om et kapitalgrundlag har været indeholdt i TV2's vedtægter siden 1997. Siden 1997 har TV2's vedtægter indeholdt en klar bestemmelse om, at TV2 fra og med 2001 skulle have en fri egenkapital på mindst 200 mio. DKK, og at den skulle bruges til at dække eventuelle driftsunderskud (80). I bekendtgørelsen af 18. august 1997 hedder det, at »til finansiering af et eventuelt underskud på driften skal den fri egenkapital - det vil sige egenkapitalen ekskl. hensættelser og andre bundne midler - for den landsdækkende virksomhed pr. 31. december 2000 udgøre mindst 200 mio. DKK. Den fri egenkapital opbygges, så den pr. 31. december 1998 udgør mindst 50 mio. DKK og pr. 31. december 1999 mindst 100 mio. DKK. Fra 2001 skal den fri egenkapital til enhver tid udgøre mindst 200 mio. DKK ifølge seneste regnskab. Såfremt egenkapitalen ventes at blive mindre end de anførte beløb, forelægges sagen for kulturministeren. Kulturministeren kan i særlige tilfælde efter indhentet udtalelse fra Rigsrevisionen godkende en lavere egenkapital. Til godkendelsen kan knyttes nærmere fastsatte vilkår«.
(210)
1997-bekendtgørelsen om en fri mindstekapital blev bekendtgjort i Lovtidende. Desuden blev opbygningen af egenkapital i overensstemmelse med vedtægtskravene også særskilt omtalt i TV2's offentliggjorte årsregnskaber.
(211)
Ifølge de danske myndigheder måtte en tilsidesættelse af mindstekapitalkravet i vedtægterne på 200 mio. DKK ventes at føre til, at TV2 blev sat under statens administration.
(212)
Kommissionen finder, at det afgørende spørgsmål er, om og i hvilket omfang det kapitalgrundlag, der blev opnået gennem kompensationen, rent faktisk var nødvendigt for, at TV2 kunne varetage sin public service-opgave.
(213)
I lyset af den ovenstående beskrivelse af forløbet og baggrunden for opbygningen af reserver i TV2 i form af et egenkapitalgrundlag og i lyset af Rettens dom finder Kommissionen, at det rent faktisk var nødvendigt at opbygge en reserve i TV2, for at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(214)
Kommissionen må imidlertid også afklare, om det virkelig var nødvendigt og berettiget at oparbejde reserver i den størrelsesorden, dvs. om hele det kapitalgrundlag, der var opbygget ved udgangen af 2002, rent faktisk var nødvendigt for, at TV2 kunne varetage sine public service-opgaver.
(215)
Kommissionen finder, at størrelsen af det kapitalgrundlag, der kan anses for at være passende og nødvendigt for at sikre varetagelsen af en public service-opgave, afhænger af de faktiske og retlige omstændigheder i hver enkelt sag.
(216)
De oplysninger, Kommissionen råder over om TV2's egenkapitalgrundlag, er sammenfattet i nedenstående tabel:
Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Bundet egenkapital (digitalisering)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Fri egenkapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Samlet egenkapital
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Passiver
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Soliditetsgrad (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Pr. 31. december 2002 havde TV2 oparbejdet en egenkapital på 550,5 mio. DKK, inkl. 72 mio. DKK i bundet egenkapital (digitalisering), hvilket svarer til en soliditetsgrad på 34 %. Ved udgangen af 2002 udgjorde den frie egenkapital 478,5 mio. DKK.
(218)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at en del af denne kapital ikke var fri egenkapital. Ifølge TV2's årsregnskaber for 1997 (82) havde Medieudvalget bestemt, at TV2 skulle digitalisere sit produktionsudstyr inden udgangen af 2000. Et beløb på 300 mio. DKK blev øremærket til digitalisering af både TV2 og de regionale stationer. I 1997 blev der overført 167 mio. DKK til TV2 til dette formål. Kommissionen finder, at dette beløb var nødvendigt for TV2's public service-behov. Den omstændighed, at de penge, der ikke var blevet investeret i digitalisering (en saldo på 72 mio. DKK) pr. 1. januar 2003 endeligt blev frigivet, ændrer intet ved denne konklusion, da beløbet i den undersøgte periode helt klart var øremærket i TV2's regnskaber som bundet kapital og kun kunne bruges til digitaliseringsformål, og som Retten statuerede i sin dom, kan den omstændighed, at TV2 i praksis ikke var nødt til at trække på en reserve, ikke medføre, at denne reserve måtte anses for uforholdsmæssig i forhold til TV2's public service-behov (83).
(219)
Det bemærkes desuden, at TV2's egenkapital pr. 31. december 1994 (dvs. i begyndelsen af den periode, denne afgørelse omfatter) var negativ (tæt ved -156 mio. DKK), og at TV2 i 1995 og 1996 havde en negativ soliditetsgrad og en negativ egenkapital, hvilket er forklaringen på, at den samlede egenkapital ved udgangen af 2002 var lavere end den modtagne kompensation. Det var først ved udgangen af 2000, at TV2 havde oparbejdet en fri egenkapital, der lå over mindstebeløbet på de 200 mio. DKK.
(220)
Som dokumentation for, at kapitalgrundlaget i TV2 var berettiget, fremlagde de danske myndigheder en udtalelse fra PricewaterhouseCoopers dateret 18. november 2002. Ifølge denne udtalelse var TV2's soliditetsgrad ved undersøgelsesperiodens udgang lavere end soliditetsgraden i de andre skandinaviske tv-stationer, der kan sammenlignes med TV2 i relation til størrelse, aktiviteter, struktur og markeder. F.eks. havde TV2 en lavere soliditetsgrad end TV2 Norge (36 %) og en betydeligt lavere soliditetsgrad end TV4 (Sverige), hvis solidetetsgrad på 65 % var næsten det dobbelte af TV2's. Ifølge udtalelsen var TV2's soliditetsgrad lavere end de andre sammenlignelige stationers og kunne derfor ikke anses for at være for høj. Desuden blev der peget på, at der ikke var nogen grund til at tro, at de sammenlignelige stationers kapitalstruktur ikke var optimeret. PricewaterhouseCoopers anførte desuden, at en soliditetsgrad på under 30 % over tid ville være usædvanlig og gøre stationen sårbar over for indtægtsudsving.
(221)
Denne sammenligning med andre aktører bør fortolkes med varsomhed, da disse aktører ikke udfører samme public service-virksomhed som TV2, ikke er finansieret på samme måde og ikke har samme retlige status. Men udtalelsen giver dog en indikation, som kan inddrages i vurderingen ved siden af andre elementer.
(222)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de danske myndigheder fremlagde oplysninger, der viser, at de i den sidste del af undersøgelsesperioden havde planer om at omdanne TV2 til et aktieselskab og privatisere det. Som led i processen med omdannelsen af TV2 til et aktieselskab blev det også analyseret, hvordan tilførslen af licensmidler kunne udfases, eftersom det var de danske myndigheders intention, at licensfinansieringen skulle ophøre efter privatiseringen af TV2.
(223)
Med henblik herpå indgik den danske regering i juni 2002 en aftale med flertallet i folketinget om en gennemgribende liberalisering af den danske mediepolitik. Ifølge denne aftale skulle omdannelsen af TV2 ske med en snarest mulig privatisering for øje. Der blev foretaget en analyse af det økonomiske grundlag for omdannelsen af TV2 til et aktieselskab. Kulturministeren udpegede i sommeren 2002 en styregruppe bestående af repræsentanter for kulturministeriet og finansministeriet samt kammeradvokaten, som skulle afklare det økonomiske grundlag for en privatisering af TV2 og omdannelse af TV2 til et aktieselskab. Til støtte herfor hyrede styregruppen et revisionsfirma og en økonomisk konsulent til bl.a. at beregne størrelsen af den egenkapital, TV2 ville få brug for. Revisionsfirmaet konkluderede, at TV2 måtte have en egenkapital på 640 mio. DKK.
(224)
TV2's omdannelse til et aktieselskab og fastlæggelsen af dets egenkapital blev godkendt af folketingets Finansudvalg. TV2's overgang til et aktieselskab fandt sted med tilbagevirkende kraft fra 1. januar 2003. I kølvandet på ændringen af TV2's retlige status og omdannelse til et aktieselskab blev en række foranstaltninger for TV2 ophævet, bl.a. de rente- og afdragsfri lån og skattefritagelsen. I 2005 blev privatiseringen udskudt, men efter 2004 fik TV2 ikke længere tilført licensmidler.
(225)
På grundlag af det ovenstående finder Kommissionen, at den omstændighed, at de danske myndigheder i den sidste del af undersøgelsesperioden allerede planlagde at ændre især TV2's retlige status med det behov for et kapitalgrundlag, som dette indebærer, er et blandt andre elementer, der må tages med i betragtning i Kommissionens vurdering af reservernes forenelighed.
(226)
I overensstemmelse med sin beslutningspraksis stiller Kommissionen sig principielt positivt over for, at statsvirksomheder, der konkurrerer med private virksomheder, omdannes til aktieselskaber, da det kan være med til at mindske konkurrencefordrejninger ved at erstatte ubegrænsede statslige fordele med en begrænset egenkapital og ved at skabe en klar sondring mellem statens rolle som offentlig myndighed og dens rolle som investor, der forlanger et afkast af sin investering.
(227)
Blandt de andre elementer, der bør tages i betragtning, finder Kommissionen endvidere, at størrelsen af TV2's reserver bør ses i lyset af udsvingene i indtægterne på reklamemarkederne.
(228)
TV2 var rent faktisk sårbar over for de udsving i indtægterne, som er et uundgåeligt aspekt ved reklamemarkedet. I et enkelt år, 1998-1999, oplevede TV2 f.eks. et fald i reklameindtægterne på omkring 104 mio. DKK. Ifølge de danske myndigheder kan TV2 kun være i stand til at imødegå så store indtægtsnedgange ved at have en meget betragtelig fri egenkapital, eftersom licensmidlerne var fastlagt på forhånd for flere år. Selv om TV2 var mindre afhængig af reklameindtægter end TV2 Norge og TV4, som ikke får tilført licensmidler, udgjorde reklameindtægterne i den undersøgte periode ikke desto mindre en vigtig kilde til finansiering af TV2's aktiviteter.
(229)
Kommissionen har i den forbindelse noteret sig, at Retten i sin dom (84) pointerede, at »den omstændighed, at TV2 ikke havde behov for at trække på sine reserver i 1999, medfører ikke, at disse midler skal anses for uforholdsmæssige i forhold til selskabets public service-behov. Det ligger i selve karakteren af en reserve opbygget for at afværge en risiko, at den ikke nødvendigvis skal anvendes.«
(230)
Kommissionen er enig med de danske myndigheder i, at der ved vurderingen af TV2's behov også må tages hensyn til, at TV2 er udsat for betydelige likviditetsudsving henover året og mellem forskellige år, da de store sportsbegivenheder som f.eks. OL kun finder sted med flerårige mellemrum, og programrettighederne typisk udbydes under flerårige kontrakter. F. eks. fremgår det af årsberetningen for 1995 (85), at overskuddet for 1995 blev fremført til 1996 til dækning af det forventede underskud i det år, hvor der var særligt store udgifter i forbindelse med OL og med EM i fodbold.
(231)
Det bemærkes desuden, at TV2 i undersøgelsesperioden var afskåret fra sædvanlig lånefinansiering. TV2 havde mulighed for investeringslån på op til 4 % af indtægterne ifølge det seneste regnskab. Men ud over almindelige driftskreditter var TV2 afskåret fra alle andre former for lån, kautions- og finansielle leasingforpligtelser. På grund af TV2's begrænsede muligheder for lånefinansiering måtte selskabets likviditetsbehov i princippet dækkes via driften.
(232)
Endelig fremgår egenkapitalens størrelse af de offentliggjorte regnskaber. I den undersøgte periode blev TV2's regnskaber revideret af Rigsrevisionen. Der var tale om såvel økonomisk revision som forvaltningsrevision, selv om Rigsrevisionen ikke havde nogen kompetence til at forhindre overkompensering for TV2's public service-omkostningern. Men som Retten statuerede i sin dom (86), kan den omstændighed, at Rigsrevisionen ikke havde nogen beføjelse til at forhindre en overkompensering, ikke føre til den konklusion, at der ikke blev ført kontrol fra de danske myndigheders side. Tværtimod oplyste de danske myndigheder, at hvis Rigsrevisionen havde fundet kapitalgrundlaget for stort, kunne det f.eks. have resulteret i en nedsættelse af licensmidlerne til TV2 i den næste medieaftale.
(233)
På grundlag af samtlige ovenstående elementer anskuet i deres helhed finder Kommissionen med hensyn til den første del af proportionalitetsvurderingen i denne ganske særlige sag og i lyset af Amsterdamprotokollen og Rettens dom, at den kapital, der var opbygget ved udgangen af 2002 (550 mio. DKK), var nødvendig for TV2's opfyldelse af sine public service-forpligtelser. Det beløb på 628 mio. DKK, som TV2 fik tilført til dette formål, opfyldte derfor proportionalitets- og nødvendighedskriteriet på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(234)
Selv om denne afgørelse ikke omfatter mulig statsstøtte til TV2 i 2003 og 2004 bortset fra rekapitaliseringsforanstaltningerne, bemærker Kommissionen desuden, at de danske myndigheder har fremlagt dokumentation for, at TV2's egenkapital i 2004 udgjorde 640 mio. DKK. Et beløb på 96 mio. DKK blev investeret i de kommercielle aktiviteter, men det vides ikke med sikkerhed, om disse penge kom fra egenkapitalen eller fra ekstern finansiering. Hvis man går ud fra, at der kun blev trukket på egenkapitalen, vil det indebære, at TV2 havde en disponibel egenkapital på 544 mio. DKK til udøvelse af sine public service-aktiviteter.
(235)
I forbindelse med, hvad der blev anført ovenfor i betragtning 198, erindres der om, at TV2 også udøver en række kommercielle aktiviteter. I forhold til hele TV2's virksomhed er der tale om ret marginale aktiviteter. Omkostningerne ved disse kommercielle aktiviteter er blevet allokeret efter den fremgangsmåde, der er beskrevet i radio- og tv-meddelelsen fra 2001 (87), hvori det hedder, at i modsætning til den fremgangsmåde, der normalt anvendes inden for andre forsyningssektorer, vil omkostninger, der udelukkende kan tilskrives public service-aktiviteter, der dog også kommer kommercielle aktiviteter til gode, ikke nødvendigvis skulle opdeles på disse to aktivitetstyper, idet de udelukkende kan allokeres til public service-aktiviteter. Ved vedtagelsen af radio- og tv-meddelelsen fra 2001 fandt man, at det kunne føre til vilkårlighed og ikke ville være meningsfuldt at foretage en streng omkostningsallokering mellem de to aktiviteter. Hvad angår den fordel, TV2 nyder godt af i form af rådighed over en sendefrekvens, bemærker Kommissionen, at den er uløseligt forbundet med public service-opgaven. Kommissionen finder også, at finansieringsomkostningerne (rentefordelene) i overensstemmelse med radio- og tv-meddelelsen i fuldt omfang kan henføres til public service-virksomheden.
(236)
For at neutralisere virkningen af den skattefritagelse, public service-virksomheden har nydt godt af, overføres 30 % af overskuddet på de kommercielle aktiviteter til public service-virksomheden. Det er kun sket siden 2001. Kommissionen anerkender derfor, at der kan have været en fordrejning på tv-markedet, i og med at TV2 ikke var nødt til at tage hensyn til selskabsskatten ved fastsættelsen af sine kommercielle priser. Fordelen må imidlertid antages ikke længere at ville eksistere fremover, eftersom den overførte del svarer til den faktiske skatteprocent, som følge af denne »neutraliseringsmekanisme«. For fortiden giver det ikke anledning til problemer for beregning af overkompenseringens størrelse, eftersom de samlede indtægter af disse kommercielle aktiviteter er blevet brugt til at nedbringe nettoomkostningen ved public service-opgaven.
(237)
TV2 har haft tabsgivende kommercielle internetaktiviteter. Eftersom disse aktiviteter falder uden for rammerne af public service-opgaven, er der ikke mulighed for nogen statslig finansiering. Da der desuden ikke er nogen andre aktiviteter, der er blevet udøvet på »stand alone«-basis, er der intet overskud fra kommercielle aktiviteter, der kan dække tabene på internetaktiviteterne.
2. Vurdering af TV2's adfærd på reklamemarkedet
(238)
I punkt 58 i radio- og tv-meddelelsen anføres det, at »public service-radio- og tv-selskaber kan, da indtægtstab dækkes af statsstøtte, f.eks. føle sig foranlediget til at trykke reklamepriserne på markedet eller priserne på andre kommercielle aktiviteter for at nedbringe konkurrenternes indtjening (…). Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om en overkompensation for public service-forpligtelser …«.
(239)
TvDanmark har fremlagt oplysninger, der viser, at TvDanmark ikke kan dække stand alone-omkostningerne ved sine tv-aktiviteter med de priser, som TV2 anvender. TvDanmark sammenligner sine omkostninger med de priser for TRP 21-50, TV2 har anvendt.
(240)
For at denne sammenligning skal kunne anses for at være gyldig, må Kommissionen som et første skridt fastslå, om TvDanmark kan anses for at befinde sig i en situation svarende til TV2's, og om TvDanmark er en effektiv operatør.
(241)
For det første må Kommissionen vurdere, om TvDanmark befinder sig i en situation svarende til TV2's. I den forbindelse bemærker Kommissionen følgende: I den undersøgte periode havde TV2 en seerandel på omkring 35 %, mens tallet for TvDanmark ligger på ca. 15 %. Også hvad reklamer angår, var der betydelige forskelle i markedsandelene. TV2's markedsandel lå på omkring 60 %, mens TvDanmark havde en markedsandel på ca. 8 %. TV2's reklameomsætning har udgjort omtrent det femdobbelte af TvDanmarks. Desuden er TV2 den eneste station, der når ud til 100 % af befolkningen, mens TvDanmark2 har en dækning på 77 % og TvDanmark1 endnu mindre. I betragtning af det ovenstående finder Kommissionen ikke, at TvDanmark direkte kan sammenlignes med TV2.
(242)
For det andet må Kommissionen tage stilling til, om TvDanmark er en effektiv operatør på markedet. Om en virksomhed er en effektiv operatør, kan afgøres ved en analyse af almindeligt anvendte regnskabstal og ved at sammenligne operatørens resultater med de gennemsnitlige resultater i den pågældende medlemsstat. Ved denne analyse må der tages hensyn til virksomhedernes forskellige størrelse og deres særlige omkostningsstrukturer. Men som allerede anført ovenfor, kan operatørerne på det danske marked ikke siges at være i en så sammenlignelig situation, at der kan foretages en direkte sammenligning af nøgletal baseret på regnskabsresultater. Kommissionen finder derfor, at det i den konkrete sag ikke er hensigtsmæssigt at foretage en analyse af sådanne nøgletal.
(243)
Kommissionen har i stedet for analyseret data angående TvDanmarks og SBS Broadcastings resultater. Efter denne analyse kan Kommissionen ikke med sikkerhed fastslå, om de tab, der er lidt, beror på, at TvDanmark i begyndelsen havde høje startomkostninger, som selskabet endnu ikke har fået tjent ind igen, eller om TvDanmark rent faktisk ikke opererer effektivt. Til trods for adskillige anmodninger herom har Kommissionen ikke været i stand til at fremskaffe data om det tredje tv-selskab, TV3, således at den kunne foretage en sammenligning med den tredje operatør på markedet. Kommissionen kan derfor ikke med sikkerhed fastslå, om TvDanmarks tab er et resultat af TV2's prisadfærd, eller om de skyldes andre faktorer, som TvDanmark selv har indflydelse på.
(244)
Da det således ikke med sikkerhed kan fastslås, om TvDanmark er en effektiv operatør, og da en direkte sammenligning af de to operatører ikke er mulig, finder Kommissionen, at en sådan vurdering ikke fører til noget afgørende resultat i denne sag.
(245)
Kommissionen har derfor besluttet at foretage en mere indgående analyse af TV2's prissætning og de data, der foreligger om reklamemarkedet, for at kunne tage stilling til, om TV2 i undersøgelsesperioden har handlet med henblik på at maksimere sine reklameindtægter.
(246)
Kommissionen har først sammenlignet de to operatørers priser og analyseret TV2's prissætning. Analysen fokuserer på årene 1998-2002, som er de år, hvor klageren hævder, at TV2 begyndte at »dumpe« priserne på reklamemarkedet. Dernæst har den analyseret de danske reklameudgifter i en EU-kontekst og i særdeleshed sammenholdt med de andre skandinaviske lande. Og endelig er der foretaget en sammenligning mellem kontaktpriser i alle de skandinaviske lande og for alle medier.
(247)
Kommissionen har noteret, at de danske konkurrencemyndigheder foretog en undersøgelse af TV2's adfærd på reklamemarkedet. Den 21. december 2005 blev det i en afgørelse fra Konkurrencerådet fastslået, at TV2 havde handlet i strid med artikel 102 i TEUF og de tilsvarende nationale lovbestemmelser ved at anvende loyalitetsrabatter på reklamemarkedet. Denne afgørelse blev ophævet af Konkurrenceankenævntet den 1. november 2006, men efter appel stadfæstet af Østre Landsret den 22. juni 2009. Denne dom blev appelleret til Højesteret, som den 18. marts 2011 stadfæstede Østre Landsrets dom. Konkurrencerådet havde tidligere, i en afgørelse af 29. november 2000, fundet, at TV2's rabatter for år 2000 var misbrug af dominerende stilling. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de danske konkurrencemyndigheders undersøgelse drejede sig om årene 2000-2005 og altså kun de sidste år i den periode, der her undersøges. Og i særdeleshed bemærkes, at en loyalitetsrabat ikke nødvendigvis indebærer krydssubsidieringer som omhandlet i radio- og tv-meddelelsen (»Når et public service-selskab underbyder priserne for kommercielle aktiviteter til under det niveau, der er nødvendigt for at dække enkeltstående omkostninger, som en effektiv kommerciel operatør i en lignende situation normalt ville skulle dække, vil en sådan praksis betyde, at der er tale om overkompensation for public service-forpligtelser«). Som beskrevet nedenfor, anvendte TV2 gennemsnitligt højere priser end sine konkurrenter. Desuden indebar loyalitetsrabatterne, at kunderne placerede en større del af deres årlige reklamebudget hos TV2, end de ville have gjort under andre omstændigheder. Påstanden indebærer derfor, at TV2 øgede sine reklameindtægter ved hjælp af rabatordningen, som rent faktisk ville have resulteret i et mindre behov for licensmidler. Under alle omstændigheder er Kommissionen ikke bundet af de afgørelser, de danske konkurrencemyndigheder træffer.
(248)
Seerandele og seersammensætning, programindhold, regler om reklametid og kanalernes finansieringsordninger er alt sammen faktorer, der påvirker konkurrencen på reklamemarkedet. Priserne er derfor også forskellige for forskellige tv-selskaber. Stationerne sælger også en række differentierede »produkter«, for hvilke priserne er forskellige (88).
(249)
De priser, stationerne beregner, omfatter betydelige rabatter. Det er derfor ikke relevant at sammenligne listepriser på tv-reklamer. Reklamering i tv sker langt overvejende (ca. 90 % af al landsdækkende annoncering) i henhold til årsaftaler, på grundlag af hvilke tv-kanalerne yder årlige rabatter. Derudover findes der en række andre rabatter (for nye annoncører, mindre attraktive reklameblokke, yderligere volumenrabatter osv.). Det er såkaldte mediebureauer, der står for forhandlingen og formidlingen af disse aftaler.
(250)
For at muliggøre en sammenligning mellem de forskellige stationer må der beregnes et gennemsnit af de forskellige priser, der anvendes. Nedenstående tabel viser gennemsnitspriserne for målgruppen TRP 21-50. Disse priser er fremkommet ved at dividere de relevante stationers omsætning af landsdækkende reklamespots med antallet af leverede TRP 21-50 (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Forskel
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
TVDanmarks CPP i % af TV2's CPP (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2's gennemsnitlige CPP for TRP 21-50 vægtet med dækning (0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
TVDanmarks CPP i % af TV2's vægtede CPP
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Ifølge ovenstående data har TvDanmarks pris for TRP 21-50 ligget ca. 30-40 % under TV2's. Som Kommissionen fastslog i sin beslutning angående statsstøtten til France 2 og France 3, er der en positiv relation mellem det gennemsnitlige antal kontakter og den gennemsnitlige nettopris pr. kontakt i tv-reklamemarkedet (91). En prisforskel mellem tv-stationer kan derfor forklares med stationernes relative styrke med hensyn til at generere seere. I sådanne situationer er det relevant at se på, om de faktiske prisforskelle afspejler markedsvilkårene.
(252)
I modsætning til, hvad der var tilfældet i den franske sag, er det i denne sag kun muligt at analysere observationer for to operatørers vedkommende. Hældningen på den lineære regressionslinje må derfor beregnes på basis af disse to operatørers priser, og den vil ikke have nogen større statistisk relevans. Som følge heraf vil det ikke være muligt at drage nogen konklusion om, hvorvidt linjens hældning er »passende« eller ej.
(253)
For at undersøge, om de faktiske prisforskelle mellem de to operatører kan siges at afspejle markedsvilkårene, er der anvendt en korrektionsfaktor i et forsøg på at neutralisere den overlegne position, TV2 har på markedet. Vægtningsfaktoren er blevet udledt af beregninger fra mediebureauer og afspejler forskellen i den dækning, der kan opnås i den ønskede målgruppe, ved at købe 100 TRP 21-50 hos TvDanmark og hos TV2. TvDanmark har gennemsnitligt lidt under 70 % af TV2's rækkevidde (ved køb af 100 TRP 21-50). Når denne vægtningsfaktor indregnes, bliver priserne mere konvergerende. Det bemærkes, at TV2's pris stadig ligger lidt over TvDanmarks. Det ser derfor ud til, at prisforskellen afspejler markedsvilkårene. Men denne konklusion må tages med forsigtighed, for man må ikke glemme, at en sådan korrektionsfaktor umuligt kan tage højde for alle forskellene mellem stationerne.
(254)
Kommissionen bemærker også, at klageren hævder, at den faktiske konkurrence på tv-reklamemarkedet hverken udspiller sig om listepriserne eller om de gennemsnitlige GRP- eller TRP-priser som angivet ovenfor. I stedet for konkurrerer operatørerne ifølge TvDanmark på såkaldte marginalpriser. Disse marginalpriser anføres at skyldes TV2's overlegne position på markedet. For at annoncørerne kan nå deres kampagnemål, er de nødt til at købe en vis andel ratingpoint udelukkende hos TV2. For disse såkaldte inframarginale enheder fandtes der ingen konkurrence, og TV2 fik derved en overprofit på disse enheder. Som følge heraf konkurrerede operatørerne om de resterende ratingpoint og dermed på marginalpriser. TvDanmark hævder, at disse priser har været endnu lavere end de gennemsnitspriser, der er angivet i de ovenstående tabeller.
(255)
Uden at tage stilling til, om denne påstand er rigtig, finder Kommissionen, at en sådan adfærd ville være mulig i kraft af TV2's stærke position på markedet. I denne sag drejer det sig imidlertid om at fastslå, om TV2 med sin adfærd på reklamemarkedet ikke stræbte efter at maksimere sine indtægter. Hvad dette spørgsmål angår, kan det ikke udelukkes, at TV2 holdt sine priser nede for at fastholde en høj markedsandel, men det er ikke ensbetydende med, at selskabet ikke søgte at maksimere sin indtjening.
(256)
På grundlag af det ovenstående kan det fastslås, at TV2's priser har været højere end TvDanmarks i undersøgelsesperioden. Men det er også klart, at det faktiske prisniveau har været faldende i denne periode, selv om listepriserne er steget. TV2 har sat sine rabatter betydeligt i vejret.
(257)
Det kan dog ikke ud fra en prisanalyse fastslås, om prisudviklingen rent faktisk bidrog til at reducere de samlede reklameindtægter og derigennem øgede behovet for statslig finansiering. For at få afgjort dette spørgsmål har Kommissionen nedenfor analyseret TV2's prissætning og dens indvirkning på de samlede reklameindtægter, TV2 har haft.
(258)
Som beskrevet i de følgende betragtninger, har TV2 i undersøgelsesperioden foretaget en række prisforhøjelser og prisnedsættelser (ved at yde større rabatter). Tabellen nedenfor giver en oversigt over udviklingen i TV2's samlede reklameindtægter i perioden 1998-2002, som er den periode, i løbet af hvilken klageren hævder, at TV2 har trykket priserne på det danske marked (i mio. DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Reklameindtægter i hele Danmark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
I 1997 traf TV2 den strategiske beslutning, at TV2 ikke skulle øge sin kapacitetsudnyttelse, men derimod forhøje sine priser i 1998. En yderligere prisforhøjelse blev foretaget i 1999. De danske myndigheder hævder, at konkurrencen i 1999 var blevet så intens, at TV2 havde problemer som følge af prisforhøjelsen, og TV2's reklameindtægter faldt således med ca. 10 % i forhold til året før.
(260)
I 2000 forventede TV2 en betydelig skærpelse af konkurrencen og forhøjede ikke sine priser. De faktiske priser faldt da også, på grund af det nye rabatsystem, TV2 indførte. Som følge heraf øgede TV2 sin kapacitetsudnyttelse med 33 % i forhold til året før. Men prissætningen førte til en stigning i TV2's landsdækkende reklameindtægter på 8,4 %. I 2001 forhøjede TV2 igen sine priser. På trods af de stigende priser faldt TV2's reklameindtægter og kapacitetsudnyttelse tilbage til niveauet fra 1999. I 2002 foretog TV2 en ny prisnedsættelse og fik en mindre tilbagegang i den samlede omsætning. Men på det samlede reklamemarked var tilbagegangen i omsætningen endnu større.
(261)
Af det ovenstående kan det udledes, at brugen af omfattende rabatter har resulteret i et fald i det faktiske prisniveau. TV2 har været i stand til at kompensere for prisfaldet ved at øge kapacitetsudnyttelsen. Eftersom konkurrenterne ikke har rådet over den samme kapacitetsreserve, har de ikke haft samme mulighed. For at klare sig på markedet har de været nødt til at følge trop med TV2. I de år, hvor TV2 satte sine priser i vejret, havde TV2 en nedgang i sin reklameomsætning. Når TV2 satte sine priser ned, kunne stationen derimod øge sin samlede omsætning. Kommissionen konkluderer derfor, at de prisnedsættelser, TV2 foretog, faktisk resulterede i en større samlet indtjening. TV2's prisadfærd kan derfor ikke siges at tyde på, at TV2 ikke søgte at maksimere sine indtægter.
(262)
En sammenligning mellem de danske operatørers priser og en analyse af TV2's prissætning giver ingen indikationer om, hvorvidt prisniveauet på det danske tv-reklamemarked var for lavt. Et sådant lavt prisniveau kunne bero på, at TV2 havde udnyttet sin overlegne position til at trykke de samlede tv-reklameudgifter ned til under det niveau, de ville have ligget på ved normal konkurrence.
(263)
For at få afklaret dette spørgsmål har Kommissionen analyseret økonomiske data angående reklamemarkedet i alle EU-lande og sammenlignet dem med Danmark. Eftersom det danske marked for tv-reklamer bedst kan sammenlignes med andre nordiske lande, foretog Kommissionen også en sammenligning af data mellem Danmark og de andre nordiske lande (Finland, Sverige og Norge) (92). De nøgletal for tv-reklameudgifter, der er analyseret, er 1) tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter, 2) tv-reklameudgifter per capita og 3) tv-reklameudgifternes andel af BNP. Tabellen nedenfor giver en oversigt over disse nøgletal.
Nøgletal for tv-reklameudgifter i Danmark, EU og andre nordiske lande
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Tv-reklameudgifter i % af de samlede reklameudgifter
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Norden
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Tv-reklameudgifter per capita (i EUR)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Norden
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Tv-reklameudgifter i ‰ af BNP
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Norden
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Kilde: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(264)
Af den ovenstående tabel kan det udledes, at tv-reklamernes andel af de samlede reklameudgifter har været lavere i Danmark (27 %) end EU-gennemsnittet (37 %). Oplysningerne viser imidlertid, at der er en generel skillelinje mellem Nord- og Sydeuropa (93). I de sydlige medlemsstater er tv-reklameudgifterne betydeligt højere end i de nordlige medlemsstater (94). Det samme mønster går igen, hvad angår tv-reklameudgifternes andel af BNP (95). Også tv-reklameudgifterne per capita udviser en stor forskel mellem medlemsstaterne (96). Hvis man ser på nøgletallene for hele Norden, fremgår det, at det danske udgiftsmønster stemmer overens med mønsteret i de andre nordiske lande.
(265)
I betragtning af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at der ikke er noget klart og utvetydigt belæg for, at det danske marked for tv-reklamer systematisk og konsekvent blev trykket af TV2's prisadfærd.
(266)
Klageren fremlagde også data om sammenligninger af kontaktpriser (udtrykt i CPM (97)) i forskellige lande for én medietype og for alle medietyper i et bestemt land. Klagerens data sammenligner udgifterne ved at nå ud til 1 000 individer med en reklame i enten de trykte medier eller på tv i Danmark, Norge og Sverige (98).
(267)
Disse data viser, at tv-reklamer ikke er så dyre i Danmark som i Sverige og Norge (99), mens det omvendte er tilfældet med de trykte medier (100).
(268)
Kommissionen kan imidlertid ikke verificere, hvor pålidelige de fremlagte data er, og der findes ingen offentligt tilgængelige data. I betragtning af, at der er tale om ret begrænsede data, som ikke tager højde for eventuelle kulturelle forskelle, kan Kommissionen ikke drage nogen gyldig konklusion angående kontaktprisniveauet for de forskellige medier i de skandinaviske lande.
(269)
Kommissionen konkluderer derfor, at TV2 har haft de højeste reklamepriser på det danske marked i undersøgelsesperioden, idet TV2 har kunnet prissætte sit produkt 15-40 % over konkurrenterne, alt efter rækkevidden i den relevante målgruppe. Sammenholdt med Sverige og Norge ligger priserne ca. 20 % lavere i Danmark.
(270)
I betragtning af de ovenstående analyser har Kommissionen draget den konklusion, at der ud fra et statsstøtteperspektiv på indeværende stadium ikke foreligger nogen klare beviser for, at TV2 ikke søgte at maksimere sine reklameindtægter, og at denne adfærd førte til et øget behov for statslig finansiering.
V. KONKLUSION
Kommissionen finder, at Danmark i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ulovligt iværksatte den her omhandlede støtte.
I lyset af Rettens dom og under hensyn til de ovenstående elementer finder Kommissionen imidlertid, at støtten er forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
I lyset af Rettens kendelse skal det undersøges, om denne konklusion kunne føre til en overkompensation til TV2, eftersom det beløb på 628 mio. DKK, som den danske stat i 2004 tilbagesøgte med rente fra TV2, nu anses for at være foreneligt med det indre marked og måske af den danske stat vil blive tilbagebetalt til TV2. Tilbagebetaling af dette beløb kunne tænkes at føre til en overkompensering i lyset af den rekapitalisering, der rent faktisk fandt sted i 2004 (sag N 313/2004) som følge af TV2's finansielle behov efter tilbagesøgningen. For som det kan udledes af præmis 34 og 35 i Rettens kendelse, var tilbagesøgningsforpligtelsen en nødvendig forudsætning for rekapitaliseringen i 2004, i betragtning af, at den danske stat valgte ikke at lade TV2 gå konkurs. I præmis 43 i sin kendelse statuerede Retten: »Skønt de særlige omstændigheder i denne sag fik Kommissionen til at vedtage to beslutninger [den annullerede tilbagesøgningsbeslutning og rekapitaliseringsbeslutningen], er det klart, at disse to beslutninger omhandlede to aspekter ved den samme sag, der drejede sig om, hvorvidt de foranstaltninger, Kongeriget Danmark havde iværksat for TV2, sidenhen TV2 A/S, udgjorde statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og i så fald, om denne statsstøtte var forenelig med fællesmarkedet«. Som følge af den tætte forbindelse på grund af tilbagesøgningsspørgsmålet bør den rekapitalisering af TV2, der blev foretaget i 2004, ses i sammenhæng med den statsstøtte, der blev ydet i årene mellem 1995 og 2002, således at det sikres, at der ikke er nogen risiko for en overkompensering af TV2.
I den forbindelse bemærker Kommissionen følgende. Efter tilbagesøgningsbeslutningen har de danske myndigheder reelt tilbagesøgt 1 050 mio. DKK (altså mere end de 628 mio. DKK plus renter). Som anført i Rettens kendelse, er årsagen til tilbagesøgningen af 628 mio. DKK plus renter bortfaldet efter Rettens annullation af tilbagesøgningsbeslutningen. De danske myndigheder fremlagde imidlertid en erklæring om, at de forpligtede sig til ikke at tilbagebetale det tilbagesøgte beløb til TV2, eller hvis bestemte, kumulative betingelser var opfyldt, tilbagebetale et beløb til TV2, der højst ville svare til forskellen mellem det beløb (med renter), som faktisk blev tilbagesøgt fra TV2 for årene 1995-2002, og rekapitaliseringsbeløbet. På grundlag af denne forpligtelse er der i overensstemmelse med Rettens kendelse derfor ingen risiko for en overkompensering af TV2 i forbindelse med statsstøtten for årene 1995-2002, set i sammenhæng med rekapitaliseringsforanstaltningerne i 2004 -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
De foranstaltninger, Danmark i årene mellem 1995 og 2002 iværksatte til fordel for TV2/Danmark i form af de i denne afgørelse omhandlede licensmidler og andre foranstaltninger, er forenelige med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. april 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. április 20.)
a Dánia által a TV2/Danmark javára végrehajtott intézkedésekről (C 2/03)
(az értesítés a C(2011) 2612. számú dokumentummal történt)
(Csak a dán nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2011/839/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (1) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdése a) pontjára,
miután a hivatkozott rendelkezéseknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (2), és tekintettel ezen észrevételekre,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
Az SBS Broadcasting SA/TvDanmark elnevezésű kereskedelmi műsorszolgáltató társaság (a továbbiakban: SBS/TvDanmark) 2000. április 5-i levelében panasz érkezett be a Bizottsághoz a TV2/DANMARK elnevezésű dán közszolgálati műsorszolgáltató (a továbbiakban: TV2 (3) állami finanszírozásával kapcsolatban. 2000. május 3-án találkozóra került sor a panaszossal. A panaszos 2001. február 28-i, 2001. május 3-i és 2001. december 11-i levelében további információkat szolgáltatott.
(2)
A Bizottság szolgálatai 2002. június 5-i levelükben információt kértek a dán hatóságoktól, amelyre a dán hatóságok 2002. július 10-i levelükben válaszoltak. A dán hatóságokkal két találkozót tartottak, az egyiket 2002. október 25-én, a másikat 2002. november 19-én. Egy 2002. november 19-i és egy 2002. december 3-i levélben további információk érkeztek be.
(3)
A Bizottság 2003. január 24-én kelt levelében (4) tájékoztatta Dániát arról a döntéséről, hogy a TV2 dán közszolgálati műsorszolgáltató állami finanszírozása tekintetében megindítja az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (2) bekezdésében megállapított eljárást.
(4)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot 2003. március 14-én tették közzé az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában (5). A Bizottság felkérte az érdekelt feleket, hogy tegyék meg az intézkedésekkel kapcsolatos észrevételeiket.
(5)
A Bizottság egy 2003. március 24-i levélben kapott észrevételeket a dán hatóságoktól. Ezenkívül több érdekelt féltől érkeztek észrevételek a Bizottsághoz. A TvDanmark 2003. április 14-i levelében nyújtotta be észrevételeit. Az Európai Kereskedelmi Televíziók Szövetsége (a továbbiakban: ACT) 2003. április 14-i levelében továbbította észrevételeit. Az Antena 3 TV és a Gestevisión Telecinco kereskedelmi műsorszolgáltatók 2003. április 16-i levelükben nyújtották be észrevételeiket. A TV3 kereskedelmi műsorszolgáltató 2003. április 14-i levelében nyújtotta be észrevételeit. A Bizottság továbbította az észrevételeket Dániának, amely azokra 2003. szeptember 12-i levelében válaszolt.
(6)
A Bizottsághoz egy 2003. december 15-i és egy 2004. január 6-i levélben további információk érkeztek be a panaszostól. A panaszos és a Bizottság szolgálatai 2003. december 17-én találkozót tartottak azzal a céllal, hogy egyértelművé tegyék a panaszos 2003. december 15-i levelében foglalt információkat. A Bizottság továbbította az információkat a dán kormánynak, amely azokra 2004. március 15-én kelt levelében válaszolt. A dán hatóságok és a Bizottság szolgálatainak találkozójára 2004. február 9-én került sor.
(7)
2004. május 19-én a Bizottság elfogadta a TV2 javára 1995 és 2002 között előfizetési díjak és egyéb intézkedések formájában nyújtott állami támogatásról szóló határozatot (6). A határozat azt állapította meg, hogy a támogatás a - kamatokkal együtt visszafizettetendő - 628,2 millió DKK (mintegy 84,3 millió EUR) kivételével összeegyeztethető a közös piaccal (a továbbiakban: a visszafizettetési határozat).
(8)
A Bizottság visszafizettetési határozata ellen a TV2, a dán hatóságok, valamint a Viasat és az SBS/TvDanmark magánszektorbeli műsorszolgáltatók ezt követően fellebbeztek.
(9)
A dán hatóságok végrehajtották a Bizottság visszafizettetési határozatát. A TV2 1 050 millió dán koronát gyakorlatilag visszatérített (7).
(10)
A tényleges visszafizettetés a TV2-nél pénzügyi válsághoz vezetett. Dánia ezért 2004-ben bejelentette a TV2 újratőkésítését.
(11)
A Bizottság 2004. október 6-i határozatával (8) engedélyezte a dán kormány számára, hogy a TV2 440 millió DKK értékű tőkeemelésével és a 394 millió DKK értékű államkölcsön saját tőkévé alakításával (a továbbiakban: az újratőkésítési intézkedések) újratőkésítse a TV2-t. A határozat ellen az SBS és a Viasat egy-egy keresetet indított.
(12)
2008. október 22-én (9) az Elsőfokú Bíróság (jelenleg: Törvényszék) ugyan megerősítette a TV2 közszolgálati feladatának hatályát, megsemmisítette a Bizottság visszafizettetési határozatát (a továbbiakban: az ítélet). Ezt az ítéletet nem támadták meg.
(13)
Ezen ítéletet követően a Bizottságnak új határozatot kell elfogadnia, mivel az 1995-2002 közötti időszakra vonatkozó hivatalos vizsgálati eljárás újra megindult.
(14)
Ezen túlmenően az újratőkésítési ügyben folytatott peres eljárás törvényszéki végzéshez (10) (a továbbiakban: végzés) vezetett, amely kimondta, hogy a kereset okafogyottá vált. A törvényszéki végzés 35. pontja szerint a visszafizettetési határozat és az újratőkésítési határozat tulajdonképpen szorosan összefügg. Ezért a visszafizettetési határozat megsemmisítése miatt a Törvényszék úgy ítélkezett, hogy az újratőkésítési határozatnak sem érdeme, sem értelme nincs. A következőket mondta ki: „Bár ezen ügy konkrét körülményei két határozat elfogadására ösztönözték a Bizottságot, nyilvánvaló, hogy ezek a határozatok ugyanannak - az EK-Szerződés 87. cikke (1) bekezdése értelmében vett állami támogatáskénti besorolásra vonatkozó - jogkérdésnek két vetületét jelentik, és amennyiben így van, a közös piaccal való összeegyeztethetőségük meghatározására vonatkozó, a Dán Királyság által a TV2, majd a TV2 A/S javára végrehajtott intézkedések két vetületét (11)”. A visszafizettetési határozat megsemmisítése ezért „a Dán Királyság által a TV2 javára végrehajtott valamennyi intézkedés felülvizsgálatát” kéri. A végzést nem támadták meg.
(15)
A Törvényszék végzésével összhangban a Bizottságnak e határozat értékelésekor figyelembe kell vennie a dán hatóságok által a megsemmisített visszafizettetési határozatban elrendelt visszafizettetés miatt 2004-ben végrehajtott intézkedéseket.
(16)
Ezért - ahogyan a fent említett (13), (14) és (15) preambulumbekezdésből következik - e határozat csak a TV2 javára az 1995-2002 közötti időszakban biztosított állami intézkedésekre vonatkozik, és a Törvényszék végzésének megfelelően a Bizottság e határozatban végzett értékeléséhez figyelembe veszi a megsemmisített visszafizettetési határozatban elrendelt visszafizettetésből eredő, 2004-es újratőkésítési intézkedéseket.
(17)
A Bizottság 2009. március 20-i levelében arra kérte a dán hatóságokat, hogy nyújtsák be az ügyben hozott ítélet kihatásaira vonatkozó elemzésüket.
(18)
A dán hatóságok - miután különböző határidő-hosszabbításokat kértek - 2009. június 26-án küldték meg észrevételeiket. Levelük mellékleteként a TV2 észrevételeit is benyújtották.
(19)
A dán hatóságokkal, illetve a TV2-vel különböző találkozókra került sor, többek között 2009. augusztus 25-én, 2011. február 7-én és 2011. március 4-én.
(20)
A Bizottság emellett további információkat kért levélben, többek között 2010. szeptember 22-én, 2010. október 28-án, 2010. november 19-én, 2011. január 14-én, melyekre a dán hatóságok 2010. november 17-én, 2010. november 30-án, 2011. február 3-án, 2011. február 24-én és 2011. március 7-én válaszoltak. 2011 márciusában és áprilisában a dán hatóságok is benyújtottak különböző dokumentumokat.
(21)
A Bizottság harmadik felektől is kapott észrevételeket, többek között 2011. február 7-én az SBS/TvDanmark társaságtól.
(22)
Megjegyzendő az is, hogy a Bizottság 2008. augusztus 4-én kifogást nem emelő határozatot fogadott el a TV2 javára 1 000 millió DKK összegű hitelkeret formájában nyújtandó megmentési célú támogatásról (12). E határozat ellen a versenytárs, az MTG/Viasat fellebbezett. A Törvényszék úgy határozott, hogy az eljárást a szerkezetátalakítási ügyben hozott bizottsági határozatig felfüggeszti (13).
(23)
2009. február 4-én Dánia az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdése értelmében bejelentette a Bizottságnak a TV2 Danmark A/S-re vonatkozó szerkezetátalakítási tervet (a továbbiakban: a szerkezetátalakítási ügy). A Bizottság 2009. július 2-i levelében tájékoztatta Dániát a szerkezetátalakítási ügyre irányuló eljárás megindításáról (14).
(24)
A Bizottság által a szerkezetátalakítási ügyben folytatott vizsgálat az ezen ügyben végzett értékeléssel párhuzamosan zajlott, és a szerkezetátalakítási ügyben hozott bizottsági határozat elfogadására e határozattal párhuzamosan és egyidejűleg kerül sor.
II. RÉSZLETES LEÍRÁS
II.1. NEMZETI HÁTTÉR
II.1.1. A DÁN MŰSOR-SZOLGÁLTATÁSI PIAC AZ 1995-2002 KÖZÖTTI IDŐSZAKBAN
(25)
Az 1995-2002 közötti időszakban két közszolgálati műsorszolgáltató működött Dániában, nevezetesen a Danmarks Radio (a továbbiakban: DR) és a TV2. A DR-t csaknem teljes egészében előfizetési díjból finanszírozták. A TV2 finanszírozása részben előfizetési díjakból, részben reklámbevételekből történt.
(26)
A TV2-t 1986-ban független, önállóan gazdálkodó, állami hitelből finanszírozott intézményként hozták létre (15). A társaság az országos műsorszolgáltatást 1988. október 1-jén kezdte meg. A társaság a földi sugárzású TV2 csatornát sugározta, és 2000-ben megkezdte a TV2 Zulu műholdas csatorna sugárzását is. 2002 végén a TV2 Zulu közszolgálati csatorna fizetős, kereskedelmi TV-csatornává vált. A kormány ezenkívül nyolc állomást hagyott jóvá regionális TV2-állomásként. A TV2-nek a regionális TV2-állomásokról az országos földi sugárzású csatornáján keresztül kellett adásokat sugároznia.
(27)
Az 1995-2002 közötti időszakban az országos televíziós műsor-szolgáltatási piacon a közszolgálati műsorszolgáltatókon kívül két kereskedelmi műsorszolgáltató folytatott tevékenységet, nevezetesen a TvDanmark és a TV3/3+. A kereskedelmi műsorszolgáltatók az országos televíziós reklámpiacon a TV2 versenytársai voltak. A TvDanmark az SBS Broadcasting S.A. részét képezi, és két csatornát sugárzott Dániában. A TvDanmark2 csatornát egy 10 helyi kereskedelmi televízióállomásból álló hálózaton keresztül 1997 óta sugározta, a TvDanmark1-et, amely egy előfizetési díj ellenében fogható, egyesült királysági engedéllyel rendelkező műholdas csatorna, pedig 2000 óta sugározta. A TV3 és a 3 + elnevezésű műholdas csatornák 1992-ben kezdtek sugározni. Ezek a Modern Times Group (MTG) részét képezik.
II.1.2. AZ 1995-2002 KÖZÖTTI IDŐSZAKRA VONATKOZÓ JOGI KÖVETELMÉNYEK
(28)
A vizsgált 1995-2002 közötti időszakban a közszolgálati feladatot szabályozó jogi rendelkezéseket a rádiós és televíziós műsorszolgáltatásról szóló törvény (a továbbiakban: a műsorszolgáltatásról szóló törvény) (16) későbbi változatai állapítják meg.
(29)
A TV2 feladata országos és regionális televízió-műsorok szolgáltatása és szórása. A műsorszórás rádióberendezések - többek között műholdas vagy kábelrendszerek - segítségével történhet. A TV2 kötelezettségeire vonatkozóan a kulturális miniszter ad ki szabályokat.
(30)
A TV2-t közszolgáltatási kötelezettségek terhelik. A műsorszolgáltatásról szóló törvény (1994. évi alkalmazandó változata) szerint (17) a TV2 független intézmény, melynek célja országos és regionális televízió-műsorok - független műsortevékenységeken keresztüli - szolgáltatása és szórása. A szolgáltatott műsorok kínálatának döntően a minőségre, a sokoldalúságra és a sokszínűségre kell összpontosítania. A regionális TV2-állomások műsorainak tervezése során a régióval való kapcsolatot is prioritásként kell kezelni.
(31)
Ahogyan az ítélet (18) említi, a TV2 közszolgálati feladatainak pontos meghatározása idővel változott, de a TV2-t a különböző vizsgált időszakokban terhelő közszolgáltatási kötelezettségek e meghatározásai mindenesetre előírják a „minőséget, a sokoldalúságot és a sokszínűséget”, amelyek a TV2 által vállalt közszolgálati műsorszolgáltatás alapvető minőségi követelményei.
(32)
A közszolgálati tevékenység további meghatározása a TV2 alapszabályában található. Az alapszabály rögzíti például a TV2 művészetre és kultúrára, dán filmgyártásra, gyermek- és ifjúsági műsorokra, valamint etnikai kisebbségeknek szóló műsorokra vonatkozó műsor-szolgáltatási kötelezettségeit. A TV2 vészhelyzeti közleményeket is köteles közvetíteni.
(33)
A TV2 közszolgálati feladatának finanszírozása az előfizetési díjak TV2-re eső részéből, a TV2 által sugárzott reklámok bevételeiből, valamint egyéb bevételekből történik. A műsorszolgáltatásról szóló törvény 1994-ben alkalmazandó változata (19) kimondta, hogy a TV2 közös tevékenységeit a kulturális miniszter által megállapított költségvetési keretösszegekkel összhangban a TV2 Alapból átutalt összegekből, valamint a műsor-értékesítésből befolyt bevételekből és más hozzájárulásokból, támogatásokból stb. finanszírozzák. Megjegyzendő, hogy 1995-re és 1996-ra a TV2 az előfizetési díjak rá eső részét, valamint a reklámbevételeket egy különleges alapból (a TV2 Alapból) kapta (20).
(34)
A kereskedelmi televízióállomások egyetlen helyi területen túlra történő sugárzásának követelményeit a műsorszolgáltatásról szóló törvény 5. fejezete állapítja meg. A 6. fejezet a helyi rádió- és televízió-szolgáltatásra vonatkozik. E követelmények elsősorban az engedélyek megszerzésére vonatkoznak. Az engedélyek jogosultjaival szemben a műsor-összeállítással kapcsolatban támasztott követelményeket az európai tartalmakról szóló 874. sz. kormányrendelet, valamint a helyi rádió- és televízió-szolgáltatásokról szóló 1349. sz. kormányrendelet (21) állapítja meg. A rendeletek értelmében a helyi televíziós engedéllyel rendelkező hálózati állomásoknak naponta legalább egy órán keresztül helyi műsorokat kell sugározniuk, és műsor-összeállításuk jelentős részét dán nyelven vagy a dán közönség számára kell készíteniük. Mivel a TV3, a 3 + és a TvDanmark1 csatornát brit engedéllyel sugározzák, ezek a szabályok csak a TvDanmark2-re vonatkoznak.
II.1.3. A TV2 KERESKEDELMI TEVÉKENYSÉGEI
(35)
Az 1995-2002 közötti időszakban a TV2 számos kereskedelmi tevékenységet folytatott, mivel erre a célra 1997. január 1-jétől külön jogalapot (22) biztosítottak számára; e tevékenységek között szerepelhetett műszaki berendezések üzemeltetése, új társaságok létrehozása vagy meglévő társaságokba való tőkebefektetés. Az 1995-2002 közötti időszakban ezek között olyan tevékenységek szerepeltek, mint a reklámozás, műsor-értékesítés, adóvevők kölcsönzése, eladásösztönzés, internetes tevékenységek, sportközvetítési jogok újraértékesítése stb.
(36)
2001 januárja óta a TV2 a közszolgálati vállalkozásról és „bármely egyéb vállalkozásról” külön elszámolásokat volt köteles vezetni abban az esetben, ha ez utóbbi éves szinten 5 %-kal meghaladta az árbevételt, illetve a 3 millió DKK-t. Teljes költségelszámolást kellett alkalmaznia, a közszolgálati kategóriába nem tartozó szolgáltatások, illetve termékek árát piaci feltételekre alapozva kellett megállapítania, továbbá a közszolgálati és más vállalkozások közötti tőkeátutalásokat a piacgazdasági befektető elvével összhangban kellett végrehajtani és nem tartalmazhattak előfizetési díjakat (23).
II.2. AZ INTÉZKEDÉSEK
(37)
1995 és 2002 között a TV2 előfizetési díjakból származó bevételeket szerzett.
(38)
A rádió- és televíziókészülékek tulajdonosai által fizetendő előfizetési díjak mértékét egy vagy több évre vonatkozóan a kulturális miniszter határozza meg (24). A televízió-előfizetési díjat a DR szedi be, és a kulturális miniszter határozatának figyelembevételével, a dán országgyűléssel kötött médiamegállapodás értelmében az előfizetési díjakból származó bevételeket ezt követően elosztják a DR és a TV2 között.
(39)
Az előfizetési díj fizetésére vonatkozó kötelezettség kezdetére és megszűnésére, az esedékes fizetési időpontokra és a beszedésre, a felszólítási díjakra stb. vonatkozó szabályokat a kulturális miniszter adja ki. A kamatokról szóló törvény szerint a pontos fizetés elmulasztása esetén kamat keletkezik. A kifizetetlen díjakat Dánia jelzálogbankja szedheti be. A kifizetetlen összeg beszedhető például az adott személy béréből, a forrásadó levonásáról szóló törvényben a személyes adók beszedésére vonatkozóan megállapított szabályok szerint.
(40)
A TV2 a bevételeit (a reklámbevételeket és az előfizetési díjakat) 1997-ig a TV2 Alapon keresztül kapta. 1997 óta a TV2 az előfizetési díjakból származó bevételek rá eső részét közvetlenül a DR-től kapta.
(41)
1995-ben és 1996-ban a TV2 reklámbevételeket kapott a TV2 Alapból (25).
(42)
Ezen túlmenően a TV2 58 millió DKK-t kapott a Rádió Alapból a dán filmgyártás melletti nagyfokú elköteleződésért.
(43)
Ráadásul 1997-ben, a TV2 Alap felszámolásakor a TV2 a TV2 Alapból 167 millió DKK-t kapott a gyártási rendszerei digitalizálására fordítandó befektetés céljára, és 50 millió DKK-t működési költségeinek fedezésére.
(44)
A TV2 ezenkívül a társasági törvény értelmében mentesült a jövedelemadó megfizetése alól. A vizsgált időszakban a TV2 számára ennek a mentességnek az előnye 159,4 millió DKK. 2001 januárjában a dán állam az adómentesség TV2 kereskedelmi tevékenységeire gyakorolt hatásának semlegesítésére irányuló mechanizmust vezetett be. A TV2-nek a nem közszolgálati tevékenységeiből származó éves haszon 30 %-át a közszolgálati tevékenységeihez kellett átutalnia. Ez az arány a Dánia által 2000-ben bevezetett rendes társaságiadó-kulcsnak felel meg.
(45)
A TV2 indulási költségeit és kezdeti időszakának működési hiányát állami hitelekből finanszírozták. Az eredeti hitelmegállapodások szerint a TV2-nek a tőkére kamatot kellett fizetnie, és a hitel teljes tőkeösszegét vissza kellett fizetnie. A vizsgált időszakban azonban a TV2 mindvégig mentesül a kamatfizetés alól, és halasztást kap a hitel fizetendő törlesztőrészleteire. A vizsgált időszakban a vállalkozásindításhoz nyújtott és a működési célú, kamat- és törlesztésmentes hitelből származó előny 341,8 millió DKK.
(46)
1996 végéig a kormány garanciát vállalt a TV2 Alap által a TV2 működésének finanszírozása céljára felvett hitelekre. A garantált hitelek összegét a TV2 Alap felszámolásakor a TV2-höz utalták át. A TV2 e garanciából származó előnye 9,8 millió DKK.
(47)
A vizsgált időszakban Dánia három - a közszolgálati műsorszolgáltatók számára fenntartott - országos, földi sugárzási frekvenciához rendelkezett hozzáféréssel. Az első frekvenciát a TV2 számára, a második frekvenciát a DR számára, a harmadik frekvenciát a digitális televízió számára tartották fenn.
(48)
A TV2 a fenntartott országos sugárzási frekvencia használatáért díjat fizetett az Országos Információs Technológiai és Távközlési Ügynökségnek, a Kutatási, Technológiai és Fejlesztési Minisztérium alá tartozó állami szervnek (26). E díj mértékét a dán költségvetési törvény állapította meg. A vizsgálat időszakában a TV2 frekvenciadíjként évi 2-4 millió DKK közötti összeget fizetett.
(49)
Dánia a csak regionális lefedettségű frekvenciákhoz is hozzáféréssel rendelkezik. 1997-ben a kormány a nagyobb lefedettség (hálózat) elérése érdekében lehetőséget teremtett regionális frekvenciák csatlakoztatására. Az 1998-2001 közötti időszakban a hálózati konfigurációban történő sugárzásra jogosító engedéllyel rendelkező helyi kereskedelmi televízióállomásnak éves díjat kellett fizetnie az államnak (27). A TV2 regionális szolgálatai nem voltak díjfizetésre kötelesek, mivel ezek a szolgálatok a TV2 országos frekvenciáján úgynevezett „ablakokban” sugároznak. A TvDanmark kereskedelmi műsorszolgáltató volt az egyetlen szolgáltató, amely a második csatornájáért ezt a díjat megfizette. A TvDanmark által fizetett teljes összeg 85,0 millió DKK volt.
(50)
Az antennaberendezések tulajdonosai a TV2 közszolgálati műsorait kötelesek a berendezéseiken keresztül sugározni (must carry).
III. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉS DÁNIA ÉSZREVÉTELEI
(51)
Először is a Bizottság a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatát követően különböző észrevételeket kapott az érdekelt felektől. Ezen észrevételek legfontosabb elemeinek összefoglalása az alábbiakban található.
(52)
A TvDanmark szerint az, hogy az állam országos sugárzási frekvenciát bocsátott rendelkezésre, állami támogatást jelentett, mivel az állam ezzel lemondott az ebből a szűkös eszközből származó bevételről. A versenytársak csak legfeljebb 77 %-os penetrációval rendelkeznek. A TvDanmark észrevétele szerint az, hogy a hálózati díjat csak a TVDanmark2-nek számították fel, a TV2 helyi állomásainak viszont nem, bár azok gazdasági és kereskedelmi szempontból azonos helyzetben vannak, a TV2 helyi állomásainak nyújtott állami támogatást jelent. Az ACT, az Antena 3 TV és a Telecinco szerint az EU közvetítési lehetőségekre vonatkozó semlegességi elve megköveteli, hogy mindenféle hálózatra díjat számítsanak fel.
(53)
Az ACT, az Antena 3 TV és a Telecinco társasági adó alóli mentességgel kapcsolatos észrevétele szerint az a kötelezettség, hogy a kereskedelmi tevékenységekhez kapcsolódó nyereség 30 %-át át kell vezetni a TV2 közszolgálati tevékenységeihez, nem tekinthető egyenértékűnek az államnak fizetett társasági adó megfizetésével, mivel torzítja a műsor-szolgáltatási piaci versenyt.
(54)
Különböző harmadik felek szerint a TV2 közszolgálati feladatának meghatározása nem tekinthető legitimnek. A megbízási és az arányossági feltételek teljesülésének tényét is bírálták. A TvDanmark különösen azt az észrevételt tette, hogy a Bizottságnak a túlkompenzáció kiszámításakor figyelembe kell vennie a TV2 társaságiadó-mentességből származó előnyét, a kamat- és törlesztésmentes, vállalkozásindításhoz nyújtott hiteleket, a működési célú hitelek állami garanciáját, valamint a térítésmentes sugárzási frekvenciát. A TvDanmark kifejtette, hogy a televíziós reklámbevételek piaci ingadozása általában korlátozott, és ezek a bevételek nem indokolják a TV2 saját tőkéjének felhalmozását.
(55)
A reklámpiacot illetően a TvDanmark kifejtette, hogy a TV2 árképzési gyakorlatai nem teszik lehetővé a kereskedelmi szolgáltatók számára, hogy fedezzék önálló költségeiket. A TvDanmarknak a TRP-je értékét kb. 30-40 %-kal a TV2 alatt kell megállapítania ahhoz, hogy a piacon elfogadják (a TV2 TRP-jének vagy GRP-jének értéke a jobb lefedettség miatt magasabb) (28). A TV2 lefedettség és műsorköltségvetés szempontjából egyedülálló helyzetének köszönhetően a hirdetők a költségvetésük bizonyos részét mindig a TV2-nél fogják felhasználni, hogy egy adott költségvetésen belül a legnagyobb hatást érjék el a hirdetéssel való találkozások száma, az elérési szint és/vagy egy adott frekvencia tekintetében. A TvDanmark azt igazoló számadatokat szolgáltatott, hogy 1997-2002 között veszteségesek voltak a tevékenységei, és azt állította, hogy a TV2 által folytatott tisztességtelen verseny megakadályozza, hogy a TvDanmark elegendő bevételt szerezzen. A TvDanmark benyújtott egy elemzést is, amelyet a Copenhagen Economics a dán piacon alkalmazott televíziós reklámok árképzéséről készített. A jelentés összehasonlította a piaci átlag- és marginális árakat, és úgy ítélte meg, hogy mivel a verseny csak a reziduális kereslet tekintetében érvényesül, az összehasonlításnak a marginális árakon kell alapulnia. Ezen túlmenően a TvDanmark olyan információt is benyújtott, amely összehasonlította a TV2 reklámárait más médiatípusok és országok reklámáraival.
(56)
A TV3 azt az észrevételt tette, hogy reklámhelyeire igen jelentős kedvezményeket kellett nyújtania ahhoz, hogy a piacon elfogadják, mivel a TV2 a hirdetők televíziós reklámozásra szánt költségvetésének fennmaradó részére további marginális kedvezményeket biztosít, ha a fennmaradó részt is a TV2-nél használják fel.
(57)
Másodszor is, a Bizottság a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatát követően a dán hatóságoktól is kapott észrevételeket. Ezen észrevételek legfontosabb elemeinek összefoglalása az alábbiakban található.
(58)
A dán hatóságok megítélése szerint a TV2-nek biztosított sugárzási frekvenciák nem tekinthetők előnynek, mivel a helyi televízióállomások is rendelkeznek számukra fenntartott sugárzási frekvenciákkal. Ennélfogva a TV2 nem részesült különleges elbánásban. A TV2 - más állomásokhoz hasonlóan - díjat fizet a frekvencia használatáért.
(59)
A társasági adó alóli mentességet illetően a dán hatóságok azt az észrevételt tették, hogy a kereskedelmi tevékenységekből származó nyereség meglehetősen alacsony volt, és a TV2 kereskedelmi tevékenységeit terhelő társasági adó alóli mentesség semlegesítésére választott módszer megakadályozta, hogy e tevékenységek pénzügyi előnyre tegyenek szert a mentesség miatt.
(60)
Az arányosság kapcsán a dán hatóságok azt az észrevételt tették, hogy a TV2 Alapból átutalt 167 millió DKK-t a műsorszolgáltató hálózat digitalizálására szánták. Ezért nem minősíthető szabad saját tőkének.
(61)
A dán hatóságok azt is jelezték, hogy az 1995-2002 közötti időszak alatti haszon ésszerű megtérülési rátát tükrözött a TV2 árbevételével kapcsolatban. Ezen túlmenően a tőkére „ütközőként” volt szükség a reklámbevételek hirtelen visszaesése esetére, a TV2 pedig nem vehetett fel jogszerűen az éves árbevétel 4 %-át meghaladó „put” opciós hiteleket. Ezen túlmenően - a dán hatóságok szerint - az állam a „piacgazdasági befektető elvével” összhangban járt el, mivel a TV2 saját tőkéje nem haladta meg azt a mértéket, amelyet egy szokásos piaci befektető juttatott volna. Ez a tőke nem ellentétes a Szerződéssel, amennyiben a tőkét nem a TV2 kereskedelmi tevékenységeinek kereszttámogatására használják fel.
(62)
A TV2 reklámpiaci magatartásával kapcsolatban a dán hatóságok azt az észrevételt tették, hogy a TV2 következetesen a bevételek maximalizálása érdekében állapította meg árait. Az árak megállapítása kizárólag a kínálat és a kereslet alapján történt. Az árak megállapítására évente került sor a TV2 reklámrészlegének a kereskedelmi korcsoportra (21-50 év közöttiek) vetített nézettségi arányra, a műsortervezésre, a gazdasági helyzet alakulására és a piaci versenyhelyzetre vonatkozó becslései alapján. A becslés sem a TV2 működési költségével, sem az előfizetési díj összegével nem számolt. A dán piacon a TV2 alkalmazta a legmagasabb árat, és ezért nem lehet kétséges az árleszorítás, amelynek következtében megnőtt az állami finanszírozás iránti igény.
(63)
A dán hatóságok benyújtottak egy, az RBB Economics által készített jelentést a dán televíziós reklámpiaci versenyről. A jelentés megállapította, hogy a TV2 által felszámított átlagos nettó árak valójában magasabbak a versenytársak által felszámított áraknál, valamint azt, hogy a TV2 és a TvDanmark reklámárai közötti különbségek a műsor-összeállítás és a nézőszerzési képesség szempontjából vett relatív erejük különbségeiből fakadnak.
(64)
Harmadszor is az ítéletet követően a Bizottság arra kérte a dán hatóságokat, hogy nyújtsák be az ügyben hozott ítélet kihatásaira vonatkozó elemzésüket.
(65)
A dán hatóságok megküldték észrevételeiket, és a TV2 észrevételeit is benyújtották. Ezen észrevételek legfontosabb elemeinek összefoglalása az alábbiakban található.
(66)
Az 1995-ben és 1996-ban befolyt reklámbevételek kapcsán a TV2 és a dán hatóságok azt állították, hogy a dán állam nem gyakorolt ellenőrzést az adott összegek felett, amelyeket ennélfogva nem kell állami forrásnak tekinteni. A számadatok tekintetében a dán hatóságok nem erősítették meg a Bizottság által továbbított összegeket, hanem inkább kifejtették, hogy az 1995-re és 1996-ra vonatkozó reklámozási számadatok összegének kiszámításakor figyelembe kellene venni azt, hogy a TV2 Alapból származó pénz egy részét a TV2 regionális állomásainak finanszírozására használták fel, és hogy ezt a részt kizárólag az előfizetési díjból lehetett finanszírozni. Mindazonáltal a dán hatóságok egyetértettek azzal, hogy a reklámbevételt mindenképpen figyelembe kellene venni a közszolgálati feladat nettó költségének kiszámításakor, és hogy a reklámbevétel közszolgálati tevékenységek révén keletkezett jövedelem.
(67)
Ezen túlmenően a dán hatóságok és a TV2 a Törvényszék ítéletére hagyatkozva azt állították, hogy a 2003. július 24-iAltmark-ítélet (29) feltételei teljesülnek. Ezzel összefüggésben a dán hatóságok emlékeztettek arra, hogy a TV2-ügy - a BUPA-ügyhöz (30) hasonlóan - az Altmark-ítélet időpontja előtt már fennálló körülményekre vonatkozik. Megítélésük szerint az Altmark-feltételeket e feltételek szellemének és céljának megfelelően kell alkalmazni ahhoz, hogy az ügy adott tényállását figyelembe lehessen venni. Jelezték, hogy szerintük az ítéletből az következik, hogy a Törvényszék a dán állammal szemben kizárólag azt a követelményt támasztotta, hogy „lényegében” eleget kell tennie az Altmark-feltételeknek.
(68)
Pontosabban a dán hatóságok és a TV2 megítélése szerint az előfizetési díj megállapítására alkalmazott eljárás átlátható volt, és legalább lényegében eleget tett a második Altmark-feltétel követelményeinek, ami szerintük a Törvényszék ítélete alapján elegendő. Megítélésük szerint a harmadik feltétel is teljesült, amennyiben a TV2 méltányos nyereséget tarthatott fenn. A negyedik Altmark-feltétellel kapcsolatban a TV2-re alkalmazott különböző ellenőrzéseket kiemelve, és a BUPA-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlatra és a Törvényszék ítéletére hivatkozva azt kérelmezték, hogy ezt a vizsgálatot ebben a konkrét ügyben bizonyos mértékben enyhítsék, vagy annak csak lényegében követeljék meg annak teljesítését. A Chronopost-ügy (31) alapján arra is rámutattak, hogy a gyakorlatban nem lehetséges a TV2 és egy tipikus, jól vezetett vállalkozás összehasonlítása. A dán hatóságok fenntartották azt a véleményüket is, hogy az ellentételezést a piacgazdasági befektető elve alapján kellene elfogadni.
(69)
Ezen túlmenően a dán hatóságok és a TV2 megítélése szerint az állami támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek kellene tekinteni. Bemutatták a TV2 sajáttőke-bázisának felhalmozását eredményező folyamatot, és kiemelték azokat a különböző okokat, amelyek miatt ez a saját tőke szükséges volt a TV2 közszolgálati feladatainak teljesítéséhez.
(70)
Egyes harmadik felek a Törvényszék ítélete után is nyújtottak be észrevételeket. Ezek lényegében azt fejtették ki, hogy miért nem kell teljesültnek tekinteni az Altmark-feltételeket, különösen amiatt, mert a Törvényszék által említett gazdasági jelentések nem elegendőek a második és a negyedik feltétel teljesülésének bizonyításához. Arra is rámutattak, hogy a Bizottságnak fenn kell tartania a megsemmisített visszafizettetési határozatban levont következtetését, azaz azt, hogy a támogatás a belső piaccal összeegyeztethetetlen volt.
IV. AZ INTÉZKEDÉSEK ÉRTÉKELÉSE
IV.1. AZ EUMSZ 107. CIKKÉNEK (1) BEKEZDÉSE ÉRTELMÉBEN VETT ÁLLAMI TÁMOGATÁS
(71)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(72)
A Bizottságnak értékelnie kell, hogy a fent ismertetett intézkedések az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást képeznek-e.
IV.1.1. ÁLLAMI FORRÁSOK MEGLÉTE ÉS AZ ÁLLAMNAK VALÓ BETUDHATÓSÁG
(73)
A Bizottságnak értékelnie kell, hogy a szóban forgó intézkedések érintenek-e állami forrásokat.
(74)
Az előfizetési díj tekintetében a Bizottság tudomásul veszi a Törvényszék ítéletében (32) foglalt megállapításokat. Különösen a következőket: az összeget a dán hatóságok állapítják meg; az előfizetési díj fizetésére vonatkozó kötelezettség nem a TV 2 és az adós közötti szerződéses viszonyból, hanem a televízió- vagy rádiókészülék egyszerű birtoklásából ered; az előfizetési díj behajtása adott esetben az adóbeszedésre vonatkozó szabályoknak megfelelően történik; és végül pedig a dán hatóságok határozzák meg az előfizetési díjaknak a TV 2 számára átutalandó részét. A Törvényszék azt a következtetést vonta le, hogy az előfizetési díjakból származó források a dán hatóságok rendelkezésére állnak, és azok ellenőrzése alatt vannak, és így állami forrásokat jelentenek.
(75)
Az 1995-ös és 1996-os reklámbevételek kapcsán a Törvényszék az ítéletében rámutatott, hogy az előfizetési díj és a reklámbevételek jellege között különbség van (33).
(76)
E tekintetben a Törvényszék az ítéletében (34) azt állapította meg, hogy a Bizottság nem indokolta meg, hogy az 1995-ös és 1996-os reklámbevételeket miért tekintendők állami forrásoknak.
(77)
A Preussen Elektra ügyben hozott ítélet (35) fényében a Bizottságnak be kell bizonyítania, hogy az 1995-ös és 1996-os reklámbevételek állami forrásoknak minősülhetnek-e. Ehhez értékelnie kell, hogy ezek a reklámbevételek a dán állam ellenőrzése alatt álltak-e.
(78)
Ebben a tekintetben a Bizottság tudomásul veszi a következő információkat, amelyek relevánsak annak eldöntése szempontjából, hogy az 1995-ös és 1996-os reklámbevételek állami források-e.
(79)
1995-ben és 1996-ban a TV2 a TV2 Alapból kapott reklámbevételeket, amely pedig ezeket a TV2 Reklame A/S-től kapta.
(80)
A TV2 Reklame a TV2-től független, különálló, állami tulajdonban lévő gazdasági egység volt. A társaság azért jött létre, hogy a TV2 által kereskedelmi céllal folytatott reklámértékesítés ügynökeként járjon el (36). A TV2 Reklame szerződéses jogviszonyban állt a reklámügyfelekkel.
(81)
A TV2 Reklame nem volt köteles a pénzt a TV2 Alapnak átutalni. Az átutalásról ehelyett a dán állam döntött (37). A TV2 Reklame TV2 Alapnak átutalandó nyereségrészéről a kulturális miniszter döntött. Ezt a döntést egy vagy egyszerre több évre hozta meg a dán országgyűlés (az országgyűlés költségvetési állandó bizottságának) jóváhagyásával. A kulturális miniszter eldönthette, hogy az át nem utalt nyereséget - a költségvetési bizottság jóváhagyásának függvényében - a TV2 Reklame javára korábban kiadott állami garancia visszafizetésére vagy kulturális célokra használják-e fel.
(82)
1995-ben és 1996-ban a TV2 Reklame pénzét a gyakorlatban teljes egészében a TV2 Alapnak utalták át.
(83)
A TV2 Alapot azzal a céllal hozták létre, hogy a TV2 számára az előfizetési díjakból és a reklámbevételekből jövedelmet biztosítson. A TV2 Alap a TV2 csoporthoz tartozott. Az alapot a TV2 igazgatótanácsa igazgatta.
(84)
Nem volt arra vonatkozó kötelezettség, hogy a TV2 Alap pénzét évente át kelljen utalni a TV2-nek. A TV2-nek történő átutalásról ehelyett a dán állam döntött. A TV2 Alapnak tulajdonképpen jogi kötelezettsége volt, hogy a kulturális miniszter által megállapított költségvetési keretösszegekkel összhangban forrásokat utaljon át a TV2-nek (38).
(85)
A gyakorlatban a TV2 1995-ben és 1996-ban nem jutott hozzá a TV2 Alapból származó összes reklámbevételhez.
(86)
Ezen túlmenően a TV2 Alapon belül nem vezettek külön elszámolásokat a reklámbevételekről és az előfizetési díjakról. A TV2-nek át nem utalt bevételek a TV2 Alapban halmozódtak fel. E bevételeket a TV2 Alap megszüntetésekor utalták át a TV2-nek.
(87)
A TV2 és a dán hatóságok szerint a reklámbevételek a TV2-t illették meg, és a TV2 azokat jogszerűen követelhette volna. A dán hatóságok az igazságügyi miniszter 2003. november 22-i levelére hivatkoztak, amely szerint a TV2 Alap forrásai kizárólag a TV2 tevékenységeinek fedezésére használhatók fel. A TV2 és a dán hatóságok szerint ennélfogva fennállt az a jogi kötelezettség, hogy a TV2 Alap reklámbevételeit végső soron a TV2-nek utalják át. A fentiekben foglaltaknak megfelelően azonban nem létezett olyan jogszabályi kötelezettség, hogy az összes reklámbevételt a TV2-nek kell átutalni, és az a miniszter konkrét döntésétől függött, hogy hogyan és mennyi pénzt utaltak át a TV2-nek.
(88)
A TV2-vel kapcsolatban ehhez hozzá kell fűzni, hogy a TV2 nem állt szerződéses jogviszonyban végső reklámügyfelekkel, és a TV2 nem gyakorolt befolyást a reklámtevékenységekre (39). A dán kormány megerősítette, hogy a következő évre vonatkozó reklámbevétel-előrejelzéseket a TV2-től függetlenül határozták meg.
(89)
A fenti információk alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a miniszter ellenőrzést gyakorolt a TV2 Reklame társaságban és a TV2 Alapban lévő összegek felett. Konkrétan: i. a dán állam döntötte el, hogy a reklámbevételeket teljes egészében vagy részben a TV2 Alapnak vagy a TV2-nek kell-e utalni; ii. 1995-ben és 1996-ban a TV2 nem jutott hozzá az összes reklámbevételhez; és iii. az átutalt reklámbevételek a TV2 Alapban halmozódtak fel, ahol azok gyakorlatilag összekeveredtek az előfizetési díjakkal.
(90)
Ezen okok miatt a Bizottság úgy ítéli meg, hogy ebben a konkrét ügyben a TV2 Reklame társaságon és a TV2 Alapon keresztül a TV2-nek átutalt 1995-ös és 1996-os reklámbevételek állami forrásokat képeznek.
(91)
A belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítható állami támogatás összege mindenesetre nem térne el, ha a reklámbevételek nem minősülnének állami forrásnak (ami nem igaz). Tulajdonképpen a Bizottság állandó ügykezelési gyakorlatával összhangban és a műsorszolgáltatásról szóló 2001-es közleményben (40) foglaltaknak megfelelően a közszolgálati tevékenységből származó bevételeket, például a reklámbevételeket figyelembe kell venni a közszolgálati tevékenység nettó költségeinek kiszámításakor, azaz a kérdéses bevételek - még abban az esetben is, ha nem minősülnek állami forrásnak - csökkentik a közfinanszírozás szükségességét. A dán hatóságok ugyanígy vélekednek (41).
(92)
Ehhez hozzá kell tenni, hogy a Rádió Alapból a TV2-nek történő eseti forrásátutalás arra az előfizetési díjból származó bevételre vonatkozik, amelyet állami döntést követően bocsátottak a TV2 rendelkezésére. Ugyanez érvényes a TV2 Alapból annak megszűnésekor végrehajtott eseti forrásátutalásokra is, ugyanis a dán állam által a TV2 Alap felett gyakorolt ellenőrzéssel kapcsolatban fent említett tételeken felül, a TC2 Alap megszűnésekor az alapból származó forrásokat - állami döntést követően - a TV2 rendelkezésére bocsátották. Ezért, mivel a források állami ellenőrzés alatt maradtak, azok is állami forrásnak tekintendők. Mivel a reklámbevételek állami forrásnak tekintendők, és mivel a felszámoláskor a TV2-nek teljesítendő átutalásról mindenképpen az állam döntött, ezt a következtetést nem befolyásolja az a tény, hogy a dán hatóságok állítása szerint a felszámolással összefüggésben a TV2-nek átutalt átalányösszeg kizárólag reklámbevételekből származik.
(93)
A többi állami intézkedéssel kapcsolatban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy állami források merülnek fel a társasági adó alóli mentesség ügyében, mivel az adóbevételről való lemondás ugyanakkora, mint az állami forrás felhasználása adójellegű költségvetési kiadások formájában (42).
(94)
A TV2-nek nyújtott kamat- és törlesztésmentes hiteleket közvetlenül az állam biztosítja, és az állami költségvetésből utalják ki. A dán állam - azáltal, hogy lemond e hitelek kamatáról és törlesztéséről - jövedelemről mond le, és ezért ezek a pénzeszközök állami forrásoknak minősülnek. Ezen túlmenően a működési célú hitelekre a dán állam vállal garanciát. Az állami kezességvállalásnak az az előnye, hogy a kezességvállaláshoz társuló kockázatot az állam viseli. Azt, hogy az állam viseli a kockázatot, általában megfelelő díjjal ellentételezik. Amennyiben az állam eltekint ettől a díjtól, az a TV2-nek nyújtott előny mellett az állami forrásokat meríti ki (43).
(95)
Ezen túlmenően az állam országos sugárzási frekvenciát tart fenn a TV2 számára, amelyért az egy állami szervnek fizet frekvenciadíjat. A TV2 által fizetett éves díj a vizsgálati időszakban 2-4 millió DKK között mozgott.
(96)
Mivel az országos frekvenciáért fizetett díjat illetően nem áll rendelkezésre összehasonlítási alap, a díjat csak azzal a díjjal lehet összehasonlítani, amelyet a hálózati konfigurációval a lakosság nagyobb részének elérését biztosító engedélyért kell fizetni. A TV2 által az országos lefedettségért fizetett frekvenciadíj lényegesen alacsonyabb a TvDanmarknak felszámított hálózati díjnál, amely az 1997-ben fizetett 5 millió DKK és a 2001-ban fizetett 30 millió DKK között mozgott, annak ellenére, hogy a TvDanmark regionális frekvenciáinak hálózata csak 77 %-os penetrációt ér el. A TV2 ily módon alacsonyabb áron tudta elérni a dán lakosság nagyobb részét.
(97)
A Bizottságnak ezért az a véleménye, hogy a frekvenciadíj nem tükrözi a piaci feltételeket, és az állam - azzal, hogy nem kért piaci árfolyamot az eszközért - lemondott az állami költségvetés javára beszedhető bevételekről.
(98)
Ezzel szemben mivel a TV2 az országos hálózat létrehozása érdekében nem helyi frekvencia-konfiguráció használatával sugároz, nem köteles megfizetni a hálózati díjat. Mivel az állam nem szedhette be jogszerűen ezt a díjat a TV2-től, nem mondott le az állami költségvetés javára beszedhető bevételről, és ennélfogva nem merülnek fel állami források.
(99)
A Bizottság ugyanígy nem fedez fel állami forrást abban a jogi rendelkezésben, amely az antennaberendezések tulajdonosait arra kötelezi, hogy ezeken a berendezéseken keresztül közvetítsék a közszolgálati műsorokat (továbbítási kötelezettség), mivel az állam sem bevételről nem mond le, sem ténylegesen nem utal át pénzt ezeknek a szolgáltatóknak. A TV2 tehát - azáltal, hogy kihasználja a hozzáférési szabályt - nem szerez állami forrásokból származó pénzügyi előnyt (44).
(100)
Valamennyi fent említett intézkedés a dán államnak tulajdonítható, mert - a fentiekben foglaltaknak megfelelően - valamilyen módon a dán állam döntésével jártak.
IV.1.2. SZELEKTÍV ELŐNY ÉS A VERSENY TORZÍTÁSA
(101)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy az előfizetési díjakból származó bevételek, a TV2 Alapból teljesített átutalások (ideértve az 1995-ös és 1996-os reklámbevételeket is) és a Rádió Alapból teljesített átutalások, a társasági adó alóli mentesség, a kamat- és törlesztésmentes hitelek, a működési célú hitelekre vállalt állami garancia, valamint az országos frekvenciához kedvező feltételek mellett biztosított hozzáférés olyan gazdasági és pénzügyi előnyben részesíti a TV2-t, amely mentesíti azoktól a működési költségektől, amelyeket szokásos körülmények között a saját költségvetéséből kellene viselnie. Ezen túlmenően a TV2 versenytársai nem kapták meg ugyanezeket a pénzeszközöket.
(102)
Mindazonáltal az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nettó többletköltségét kompenzáló állami intézkedések nem minősülnek az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak, ha a Bíróság által az Altmark-ítéletben (45) megállapított négy feltétel teljesül:
-
először is a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségek terhelik, és e kötelezettségek egyértelműen meghatározottak;
-
másodszor az ellentételezés kiszámításának alapjául szolgáló feltételeket tárgyilagos és átlátható módon, előzetesen megállapították;
-
harmadszor az ellentételezés nem haladja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre;
-
negyedszer, amikor a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, a szükséges ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján állapították meg, amelyek egy átlagos, jól vezetett és a szükséges közszolgáltatási követelmények kielégítéséhez közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál e kötelezettségek teljesítésekor felmerülnének, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre.
(103)
Ahogyan e határozat összeegyeztethetőséggel kapcsolatos része részletesebben kifejti (lásd e határozat (160) preambulumbekezdését és az azt követő preambulumbekezdéseket), a Törvényszék ítéletéből következik, hogy az első Altmark-feltétel teljesül.
(104)
Ami a második Altmark-feltételt illeti, amely szerint az ellentételezés kiszámításának alapjául szolgáló feltételeket tárgyilagos és átlátható módon, előzetesen kell megállapítani, a Bizottságnak értékelnie kell azokat a jogi és gazdasági feltételeket, amelyek a vizsgált időszakban a TV2-nek fizetendő előfizetési díj összegének megállapítása tekintetében érvényesültek. E tekintetben a Bizottság megjegyzi, hogy a következő eljárásra került sor.
(105)
A dán hatóságok 2003. március 24-i levelének 29. és 30. pontja szerint a vizsgált időszakban hatályos rádiós és televíziós műsorszolgáltatásról szóló törvény (46) állapította meg, hogy a TV2-állomás egészét hogyan finanszírozzák (előfizetési díjból, reklámbevételekből és más bevételforrásokból), és rendelkezett arról, hogy a TV2 és a DR előfizetési díjakból való részesedését a kulturális miniszter határozza meg, ennélfogva rendelkezett a TV2-nek biztosítandó ellentételezés összegéről. Megjegyzendő, hogy 1995-re és 1996-ra a TV2 az előfizetési díjak rá eső részét a TV2 Alapból kapta.
(106)
A bevált gyakorlattal összhangban ezen ellentételezés összegét a miniszter a dán országgyűlés költségvetési bizottságával egyeztetve határozta meg, a dán országgyűlésben képviseltetett pártok többségével létrejött médiamegállapodás keretében. A szóban forgó időszakban három médiamegállapodás létezett: az 1994-1997 közötti időszakra szóló, 1993. szeptember 16-án kötött médiamegállapodás, az 1997-2000 közötti időszakra szóló, 1996. május 10-én kötött médiamegállapodás, valamint a 2001-2004 közötti időszakra szóló, 2000. március 28-án kötött médiamegállapodás.
(107)
Az előfizetési díjból származó bevételt tehát meglehetősen hosszú időszakra állapították meg. A vizsgált időszakban a TV2-nek nyújtott ellentételezés nem képezte további felülvizsgálat tárgyát, még akkor sem, amikor a TV2 bevétele visszaesett. Például, bár a TV2 reklámbevétele 1999-ben jelentősen visszaesett, az ellentételezést nem igazították ki, hogy tükrözze ezt.
(108)
A dán hatóságok szerint az ellentételezést a TV2 költségvetésének és elszámolásainak ár- és bérindexálása alapján, valamint gazdasági elemzések alapján határozták meg.
(109)
1995-ben és 1999-ben a KPMG könyvvizsgáló cég mélyreható gazdasági elemzéseket végzett. A KPMG-t a piac vezető szereplőinek képviselőiből - többek között a TV2 1999-es jelentésben említett versenytársaiból - álló monitoringcsoport segítette. Különösen az előfizetési díjtól eltérő bevételi forrásokból származó potenciális bevételekre vonatkozó információkat vették figyelembe.
(110)
A dán hatóságok 2003. március 24-i levelük 164. és 165. pontjában jelezték, hogy a KPMG tanácsadói tanulmányait (amelyek célja, hogy megbecsüljék a dán reklámpiac reklámozásból származó árbevételének és a TV2 bevételforrásainak legvalószínűbb alakulását, és meghatározzák az ezekkel a becslésekkel kapcsolatos bizonytalanságokat) azért készítették, hogy jobb alapot biztosítsanak a dán kormánynak és a dán országgyűlésnek a médiapolitikáról folytatott megbeszélések során az előfizetési díjakból származó bevételek meghatározásakor és elosztásakor hozott döntéseikhez.
(111)
A dán hatóságok szerint az ellentételezés meghatározásához használt dokumentumok nyilvánosan hozzáférhetőek voltak. A médiamegállapodásokat sajtóközleményekben és az Országgyűlési Jegyzőkönyvek Hivatalos Jelentésében (Folketingstidende) tették közzé. A médiamegállapodások végrehajtására hivatott jogszabályt a Dán Hivatalos Közlönyben (Lovtidende) tették közzé. A TV2 elszámolásait a fent említett gazdasági elemzésekkel együtt szintén közzétették.
(112)
Az ítélet fényében a Bizottságnak értékelnie kell, hogy a fent ismertetett eljárás vezethetett-e ahhoz a következtetéshez, hogy a második Altmark-feltétel teljesül.
(113)
Egyrészt a Bizottság tudomásul veszi, hogy a Törvényszék az ítéletében (47) a következőket mondta ki: „(…) nem zárható ki, hogy a TV2-nek járó előfizetési díjak összege megállapításának fent említett módjai tárgyilagos és átlátható módokat jelenthetnek, mivel magukban foglalják különösen a dán országgyűlés beavatkozását, egy olyan, szakértőkből álló ellenőrző csoport által segített auditiroda által készített gazdasági elemzéseken alapulnak, amelyben a TV2 versenytársai is részt vettek, és mivel ezen elemzéseket a TV2 éves beszámolóihoz hasonlóan közzétették. Nem zárható ki tehát, hogy e módok komoly elemzéséből adott esetben arra lehet következtetni, hogy a Dán Királyság - még az Altmark-feltételeknek a Bíróság általi kimondása előtt - lényegében biztosította e feltételek közül a másodiknak a tiszteletben tartását.” Ezen túlmenően a Törvényszék kimondta, hogy „a TV2-nek járó előfizetési díjak összegét […] éppen annak feltételezésével számították ki, hogy az e műsorszolgáltató javára hozott e többi állami intézkedés fennmarad (48)” (azaz adómentesség stb.).
(114)
A Bizottság véleménye szerint a dán országgyűlésnek az előfizetési díj megállapításához vezető folyamatban való részvétele bizonyos fokig bizonyos szintű átláthatóságot és tárgyilagosságot biztosított. Ezen túlmenően a TV2-höz befolyó előfizetési díjak összegét meghatározó médiamegállapodásokról több évre előre döntöttek, és a vizsgálat időszakában a TV2 ellentételezését később egyáltalán nem igazították ki.
(115)
A KPMG által készített gazdasági jelentések azonban csak a TV2 növekvő reklámbevételeinek összegét (azaz a bevételi oldalt) prognosztizálták. Ami az ellentételezés megállapításának költségoldalát illeti, ezek a gazdasági jelentések nem foglaltak állást, és úgy tűnik a Bizottság számára, hogy a médiamegállapodások csak a TV2 korábbi években felmerült költségeinek indexálásán alapultak. A dán hatóságok tulajdonképpen jelezték, hogy az ellentételezést a TV2 költségvetésének és elszámolásainak ár- és bérindexálása alapján, valamint a gazdasági elemzések alapján határozták meg, amelyek csak a bevételi oldalt értékelték, és nem vonatkoztak az 1993. szeptember 16-án kötött médiamegállapodás hatálya alá tartozó időszakra.
(116)
Ezen túlmenően nem utaltak az ellentételezés kiszámítása alapjául szolgáló feltételekre. Az ellentételezés összegét előzetesen állapították meg, de a második Altmark-feltétel előírja, hogy magukat az ellentételezés kiszámításának alapjául szolgáló feltételeket előzetesen, tárgyilagos és átlátható módon kell megállapítani.
(117)
A fentiek alapján a Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy a második Altmark-feltétel nem teljesül. Az Altmark-feltételek mindenesetre halmozottak, és a Bizottság értékelése szerint a negyedik-feltétel nem teljesül (lásd alább).
(118)
A negyedik Altmark-feltétel szerint „amikor a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, a szükséges ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján állapították meg, amelyek egy átlagos, jól vezetett és a szükséges közszolgáltatási követelmények kielégítéséhez közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál e kötelezettségek teljesítésekor felmerülnének, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre”.
(119)
A jelen ügyben a TV2 közszolgálati műsorszolgáltatót nem közbeszerzési eljárást követően választották ki. Ajánlat hiányában a Bizottságnak ezért értékelnie kell, hogy az ellentételezés szintjét azon költségek elemzése alapján határozták-e meg, amelyeket egy jól vezetett, termelőeszközökkel megfelelően felszerelt átlagos vállalkozásnak kellene viselnie a közszolgálati kötelezettségekkel szemben támasztott követelmények teljesítésekor.
(120)
A TV2-nek nyújtott ellentételezés megállapítására irányadó gazdasági és jogi feltételek ismertetése a fentiekben található. Különösen az ítélet fényében, és figyelembe véve azt, hogy a Törvényszék említést tett arról, hogy a Dán Királyság által a TV2 számára 1995 és 2002 között járó előfizetési díjak összegének meghatározására bevezetett eljárás tartalmazott többek között a TV2 versenytársai segítségével kidolgozott gazdasági elemzéseket, a Bizottságnak különösen az 1995 és 1999 közötti KPMG-jelentéseket kell figyelembe vennie annak értékeléséhez, hogy a TV2 költségeit összehasonlították-e egy átlagos, jól vezetett szolgáltató költségeivel.
(121)
A KPMG tanácsadó cég által készített jelentések a kapcsolódó előfizetésidíj-időszakok tekintetében a reklámpiac fejlődésével kapcsolatban különböző forgatókönyveket vesznek figyelembe. A jelentések a TV2-re (például a pénzügyi helyzetére vagy működési költségeire) vonatkozó információt nem tartalmaznak, de szemléltetik a reklámbevételek lehetséges alakulását, valamint azt, hogy az általános reklámpiac milyen mértékben keletkeztethet bevételeket a TV2 számára. Ezek a jelentések - a dán reklámpiac reklámozásból származó árbevétel legvalószínűbb alakulásának becslésével és az e becslésekhez kapcsolódó bizonytalanságok feltárásával - a dán hatóságok által a TV2-nek biztosítandó előfizetési díj meghatározására alkalmazott eljárás részét képezték.
(122)
A KPMG-jelentések nem értékelik sem a TV2, sem más szolgáltatók költségeit, hanem arra korlátozódnak, hogy megvizsgálják a reklámpiac alakulását és a TV2 reklámbevételekből való részesedését. Megjegyzendő az is, hogy ezek a jelentések nem vonatkoznak a vizsgálati időszak első éveire, amelyekre az 1993. évi médiamegállapodás vonatkozott.
(123)
A versenytársak bizonyos mértékben részt vettek ezeknek a jelentéseknek a kidolgozásában. Az 1995. évi jelentésre vonatkozóan a dokumentumban az áll, hogy „számos érdekelt fél” részt vett, de a jelentésből nem derül ki, hogy mely érdekelt felekre utalt. Az 1999. évi KPMG-jelentés említést tesz egy szakértői követőcsoportról, amelyben a TV2 versenytársai valóban részt vettek. Az azonban, hogy ezeket a gazdasági jelentéseket bizonyos mértékben a TV2 versenytársai segítségével dolgozták ki, önmagában nem jelenti azt, hogy sor került volna a versenytársak költségeinek elemzésére.
(124)
Másképp fogalmazva: ezek a jelentések nem terjedtek ki azoknak a költségeknek az elemzésére, amelyek egy jól vezetett, termelőeszközökkel megfelelően felszerelt, átlagos vállalkozásnál felmerültek volna a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésekor, hanem inkább a reklámpiaci kilátások általánosabb kérdésével, valamint a TV2 jövőbeni reklámbevételeinek összegével foglalkoztak. Ehhez hozzá kell tenni azt is, hogy a reklámpiaci árak megállapítása különböző tényezők - például a nézettségi arány - alapján, és nemcsak a költségek alapján történik.
(125)
A dán hatóságok és a TV2 jogi és ténybeli érveket is előterjesztettek a negyedik Altmark-feltétellel kapcsolatban.
(126)
Először is Dánia a BUPA-ügyre hivatkozik, és azzal érvel, hogy a negyedik Altmark-feltétel nem feltétlenül alkalmazandó, vagy legalábbis a Bizottságnak az ítélet fényében csak azt kellene értékelnie, hogy az lényegében teljesül-e. A Bizottság véleménye szerint a BUPA-ügyben a helyzet igen sajátos volt abban az értelemben, hogy az egészségügyi szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó, kérdéses program nem volt költségfüggő, azaz más közszolgáltatási ágazatokkal ellentétben a rendszer az ügyfelek kockázati profilján alapult. Ilyen helyzetben tehát a szolgáltatónak nem volt lehetősége arra, hogy költségeinek átalakításával nagyobb hatékonyságot érjen el. A közszolgálati műsorszolgáltatók esetében azonban kiszámítható az ellentételezés a költségek és a bevételek alapján.
(127)
Másodszor a Chronopost-ügyre (49) hivatkozva Dánia azzal érvel, hogy a TV2-höz hasonló közszolgálati műsorszolgáltató nem hasonlítható össze egy magánszektorbeli szereplővel. A Bizottságnak azonban az a véleménye, hogy a Chronopost-ügyben tárgyalt összeegyeztethetőségi értékelés összefüggésében felmerült költségelosztás kérdésével ellentétben a negyedik Altmark-feltételnek pontosan az a lényege, hogy pályázat hiányában a nyújtott közszolgáltatás költségeit egy átlagos, jól vezetett és termelőeszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál felmerülő költségekkel kell összehasonlítani.
(128)
Ezen túlmenően Dánia azzal érvel, hogy az Állami Számvevőszék a TV2 folyamatos felülvizsgálata keretében elvégezte a TV2 elszámolásainak pénzügyi és vezetői ellenőrzését, valamint azzal, hogy folyamatos ellenőrzésekre került sor, amelyek hatékonysági megfontolásokra is irányultak. A Bizottság megítélése szerint azonban az a tény, hogy a TV2 elszámolásait jóváhagyásra benyújtották a kulturális miniszterhez, nem elegendő annak bizonyításához, hogy a TV2 költségei egy jól vezetett, átlagos vállalkozás költségei. Ezen túlmenően kétséges, hogy az utólagos ellenőrzések relevánsak lehetnek a negyedik feltétel teljesülése szempontjából, ha az ellentételezés megállapítása előtt nem elemezték a költségeket.
(129)
Ezenkívül a dán hatóságok különösen a Dán Állami Számvevőszék 2000. évi jelentésére hagyatkoznak, amelyben a TV2 termelékenységének alakulását bizonyos mértékben a DR-ével és külföldi közszolgálati műsorszolgáltatókéval (British Broadcasting Corporation [a továbbiakban: BBC], Sveriges Television [a továbbiakban: SVT] és Norsk Riksringkastning [a továbbiakban: NRK]) hasonlították össze. Ebben a jelentésben az Állami Számvevőszék megállapította, hogy 1990 és 1999 között a DR és a TV2 termelékenysége is javult. A DR az első adásokhoz kapcsolódó óránkénti költségeket nagyobb mértékben csökkentette, mint a TV2, de 1999-ben a DR első adásainak óránkénti költsége mégis 53 %-kal meghaladta a TV2-ét. A DR óránkénti műsor-szolgáltatási költségei 1999-ben megközelítőleg 29 %-kal haladták meg a TV2-ét. Az Állami Számvevőszék azt is figyelembe vette, hogy a DR és a TV2 termelékenységének alakulása jobb vagy ugyanolyan volt, mint a három másik közszolgálati műsorszolgáltatóé.
(130)
Ez a jelentés azonban nem elegendő a negyedik feltétel teljesülésének bizonyításához.
(131)
A jelentés valójában az ellentételezés összegét megállapító médiamegállapodások után keletkezett, és ennélfogva nem mutatja be, hogy az ellentételezést azon költségek alapján határozták meg, amelyek egy átlagos vállalkozásnál merültek volna fel a közszolgálati feladatok biztosítása tekintetében.
(132)
Ezen túlmenően a jelentés más közszolgálati műsorszolgáltatókhoz kapcsolódik, és ennélfogva nem vonatkozik valamely „átlagos” műsorszolgáltató költségeire. Nem állapítja meg például azt, hogy a DR költségei - amely nem juthat reklámbevételhez, és amelynek az ellentételezés szintjét ugyanaz a médiamegállapodás határozza meg, mint a TV2-ét - egy átlagos vállalkozás költségeit tükrözik. A negyedik Altmark-feltétel alkalmazásában tehát a DR költségeivel való összehasonlításból nem vonható le következtetés.
(133)
Ezen túlmenően, ami a külföldi közszolgálati műsorszolgáltatókkal való összehasonlítást illeti, a jelentés csak a TV2 termelékenységének alakulását veti össze más közszolgálati műsorszolgáltatókéval, de nem foglal állást a hatékonyság szintjéről, és ennélfogva magukról a költségekről sem. A termelékenység kisebb mértékű növekedése különösen több oknak tulajdonítható, többek között annak, hogy az időszak kezdetén jobb volt a hatékonyság, illetve annak, hogy a műsorszolgáltató nem tudta növelni műsor-szolgáltatási idejét. A jelentés 51. pontja például a következőket közli: „A szóban forgó időszakban a BBC és az SVT költségei szinte egyformán alakultak, azaz reálértéken mintegy 50 %-kal növekedtek, míg az NRK költségei reálértéken mintegy 60 %-kal emelkedtek. A fentiekben említetteknek megfelelően a DR költségei reálértéken 23 %-kal emelkedtek, a TV2 költségei pedig 63 %-kal nőttek. Mivel - a korábban leírtak szerint - az SVT és a BBC sugárzási ideje nem növekedett olyan mértékben, mint a többi műsorszolgáltatóé, ez a költségalakulás azt jelentette, hogy az SVT és a BBC nem ugyanúgy javította a termelékenységét, mint a három másik közszolgálati műsorszolgáltató”.
(134)
A Bizottság azt is megjegyzi, hogy a jelentés 50. pontja kimondja: „Mivel az Állami Számvevőszék nem vizsgálta részletesebben a külföldi közszolgálati műsorszolgáltatók elszámolásait, eltérések lehetnek e műsorszolgáltatók tevékenységei és az egyes elszámolási tételekhez használt számítási módszerek között. Ez azt jelenti, hogy a felhasznált költségek és az ezekből származtatott egységköltségek nem feltétlenül vonatkoznak azonos tevékenységekre, és hogy azok kiszámítása nem feltétlenül azonos számviteli elvek szerint történt. Ennek következtében az egységköltségek szintje feltétlenül alkalmas azonnali összehasonlításra. Mivel a külföldi műsorszolgáltatók figyelembevételének inkább a termelékenység »alakulásának«, mint a termelékenység szintjének az összehasonlítása a célja, az Állami Számvevőszék arra az álláspontra helyezkedik, hogy a külföldi televíziós műsorszolgáltatókra vonatkozó adatok - ennek ellenére - jelenlegi formájukban a fejlődés ésszerű mutatóiként szolgálhatnak”. A jelentés 53. pontja szintén kimondja: „Az Állami Számvevőszék azért nem vizsgálta meg részletesebben a fenti fejlemények okait, mert - a fentiekben foglaltaknak megfelelően - a megállapított egységköltségek alakulása a műsorszolgáltatók műsorkínálatának tartalmától függ, és mert az elemzés mindenképpen azt előfeltételezi, hogy a minőség változatlan maradt. Mivel ez az érintett közszolgálati műsorszolgáltatók összehasonlítására nézve közvetlen nehézséget jelent, az elemzés megállapításait némi óvatossággal kell értelmezni. Ebben a tekintetben a kulturális miniszter közölte, hogy egyetért az egységköltségek ismertetett alakulásával, és hogy a DR, a TV2 és a külföldi közszolgálati műsorszolgáltatók egységköltségeinek összehasonlítását némi óvatossággal kell értelmezni”.
(135)
Ezért a fent említett okok miatt a Bizottságnak az a véleménye, hogy a jelentés nem mutat arra, hogy a TV2 költségei olyan költségek lennének, amelyek egy átlagos, jól vezetett vállalkozásnál merültek volna fel a közszolgálati feladatok ellátása során.
(136)
Végezetül a fentiek alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a negyedik Altmark-feltétel nem teljesül, és mivel ezek a feltételek halmozottak, a TV2-nek nyújtott ellentételezés nem teljesíti a Bíróság által az Altmark-ítéletben megállapított feltételeket. Mindenesetre, ahogyan az alábbiakban bizonyításra kerül, a Bizottság megítélése szerint az ellentételezés a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető.
(137)
A Bizottságnak azt is értékelnie kell, hogy a szóban forgó intézkedések teljesíthetik-e a piacgazdasági befektető elvét. A dán hatóságok és a TV2 azzal érveltek, hogy az intézkedések azért nem minősülnek állami támogatásnak, mert teljesülnek a piacgazdasági befektető elvének feltételei. Különösen úgy ítélik meg, hogy a piacgazdasági befektető elve alapján tökéletesen indokolt volt a hasznot a TV2-ben hagyni saját tőke felhalmozása céljára.
(138)
Ebben a tekintetben elöljáróban megjegyzendő, hogy az a kérdés, hogy az intézkedések indokolhatóak-e a piacgazdasági befektető elve alapján, eltér attól a kérdéstől, hogy az intézkedések a közszolgálati feladatok ellátásához szükségesnek tekinthetők-e (lásd alább az összeegyeztethetőségi értékelést), azaz az a tény, hogy egy bizonyos szintű tartalék és saját tőke szükséges lehet ahhoz, hogy a TV2 ellássa közszolgálati feladatait, nem vonja maga után, hogy egy magánbefektető a társaságban hagyta volna ezt a pénzt, és nem kért volna osztalékot.
(139)
Az állandó ítélkezési gyakorlattal összhangban a Bizottságnak azt kell eldöntenie, hogy hasonló körülmények között a közszférát irányító szervekéhez hasonló súlyú magánbefektetőtől elvárható lett volna-e, hogy hasonló mértékű tőke-hozzájárulást tegyen (50). Bár egy magánbefektető viselkedése, amellyel az állami befektető beavatkozását össze kell hasonlítani, nem feltétlenül egyezik meg a viszonylag rövid távon nyereségtermelési céllal tőkét kihelyező, szokásos befektető viselkedésével, annak legalább olyan magánszektorbeli holdingtársaság vagy magánvállalkozás-csoport viselkedésének kell lennie, amely strukturális politikát folytat, és amelyet hosszabb távú jövedelmezőségi kilátások vezérelnek.
(140)
Ezen túlmenően az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a piacgazdasági befektető elvét a döntéshozatalkor, nem pedig utólag kell alkalmazni (51).
(141)
Ebben az ügyben, mivel a TV2-ben kizárólag Dánia érdekelt, a társaság csődje esetén az első és az utolsó hitelezőnek is térítést kell fizetni. Tehát a befektető szempontjából a dán állam úgy törekedhetett volna a befektetése megtérülésének elérésére, hogy hitelkamat vagy a saját tőkén alapuló megtérülés formájában kér díjazást.
(142)
Ezzel kapcsolatban a Bizottság megjegyzi, hogy a szóban forgó időszakban Dánia lemondott a kamatfizetésekre való jogáról, és engedélyezte, hogy a hitelek törlesztésmentesek legyenek. Emellett a dán állam nem kért díjazást a TV2-ben felhalmozott tőke után. Ezért a dán állam nem támasztott igényt befektetésének rendes megtérülésére, ahogyan azt egy hitelező vagy társaságtulajdonos szokásos körülmények között kérte volna.
(143)
Ezen túlmenően a dán hatóságok nem terjesztettek elő érvényes információkat annak igazolására, hogy stratégiai szempontból miért lenne értelme a hasznuk TV2-be való újrabefektetésének ahelyett, hogy kamat vagy osztalék formájában kértek volna díjazást. Ilyen döntést rendes körülmények között befektető csak akkor hoz, ha meggyőződése szerint az újrabefektetés növeli eredeti befektetése értékét.
(144)
Ebben az ügyben nem nyert megállapítást, hogy lett volna üzleti terv vagy olyan kinyilatkoztatott, kidolgozott üzleti stratégia, amely azt jelezte volna, hogy erről van szó. Egyéb arra utaló jel sem volt, hogy a TV2 az említett hozzáadott érték előállítása érdekében tervezte volna tevékenységeinek fejlesztését. A Bizottság ezt állítva nem csupán formális érvekkel próbálja megcáfolni a dán hatóságok piacgazdasági befektető elvével kapcsolatos érvelését, hanem mindössze azt értékeli, hogy vajon egy piacgazdasági befektető az e döntés meghozatalakor rendelkezésére álló információk alapján úgy döntött volna-e, hogy a TV2-ben hagyja a pénzeszközöket. Figyelembe véve azonban a pénzeszközök TV2-ben hagyásakor rendelkezésre álló információkat (52), és függetlenül a TV2 közszolgálati feladatai iránti igényekhez kapcsolódó megfontolásoktól, amelyeket egy magánbefektető nem vett volna figyelembe, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy sem üzleti terv, sem befektetési projekt, sem egyéb olyan tényező nem létezett, amelynek alapján egy racionális magánbefektető úgy ítélte volna meg, hogy az újrabefektetés hozzáadott értéket biztosítana az eredeti befektetéséhez képest, és ennélfogva úgy döntött volna, hogy a TV2-ben hagyja a pénzt - ahelyett, hogy díjazást kérne.
(145)
Ezen túlmenően a dán hatóságok az árbevételből származó hozamot annak igazolásához használták referenciaértékként, hogy a pénz TV2-be történő újrabefektetésekor magánbefektetőként jártak el. Ebben az ügyben azonban hangsúlyozni kell, hogy a dán kormány már a TV2 finanszírozójaként jár el, amennyiben jelentős bevételt biztosít számára működési költségei egy részének fedezéséhez. E bevételek összege közvetlen hatással van a TV2 realizálható eredményére. A gyakorlatban a teljesítménymutató az állami finanszírozás összegének egyszerű emelésével javítható. Mivel azonban a túlzott mértékű finanszírozás rendes körülmények között eredménytelenséghez is vezet, amely több állami forrás lehívását vonja magával, egyáltalán nem biztos, hogy a finanszírozás növelése következésképpen jobb eredményeket hoz.
(146)
A dán hatóságok viselkedése tehát nem tekinthető a piacgazdasági befektető viselkedésének. Mindenesetre - ahogyan az alábbiakban bizonyításra kerül - a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az ellentételezés a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető. A már említetteknek megfelelően a piacgazdasági befektető elvének kérdése eltér attól a kérdéstől, hogy indokolt volt-e a dán állam részéről, hogy a közszolgálati feladatokhoz szükséges sajáttőke-emelés érdekében a hasznot a TV2-nél hagyja.
(147)
Végül a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a vizsgálat időszakában az intézkedések előnyben részesítették a TV2-t. A televíziós műsor-szolgáltatási piacon a TV2 más olyan műsorszolgáltatókkal folytat versenyt, amelyek nem részesültek ugyanebben az előnyben. Ezért az intézkedéseket az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében szelektívnek és versenytorzítónak kell tekinteni.
IV.1.3. A KERESKEDELEM BEFOLYÁSOLÁSA
(148)
Az állami intézkedések, amennyiben érintik a tagállamok közötti kereskedelmet, az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt rendelkezés hatálya alá tartoznak. Minden olyan esetben erről van szó, amikor az érintett tevékenységek a Közösségen belüli kereskedelem körébe tartoznak.
(149)
A Bíróság tág értelmezést alakított ki erre a fogalomra. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ha a támogatás megerősíti egy vállalkozás helyzetét más olyan vállalkozásokkal szemben, amelyek Közösségen belüli kereskedelemben folytatnak versenyt, ez utóbbiakat úgy kell tekinteni, hogy azokat érinti az adott támogatás (53). Az a körülmény, hogy a szóban forgó vállalkozás nem folytat exporttevékenységet, nem zárja ki a kereskedelem esetleges érintettségét. Amikor valamely tagállam támogatásban részesít egy vállalkozást, a támogatásnak köszönhetően fennmaradhatnak, sőt bővülhetnek a belföldi tevékenységei, ami viszont csökkenti más vállalkozások piacra lépésének lehetőségeit. A támogatás következésképpen lehetővé teszi a kedvezményezett számára, hogy megtartsa azt a piaci részesedést, amelyet más tagállambeli versenytársak szerezhettek volna meg (54).
(150)
A műsorszolgáltatásról szóló közlemény 18. pontjában a Bizottság a Bíróság ítélkezési gyakorlatára hivatkozva kimondta: „a közszolgálati műsorszolgáltatók állami finanszírozása általában a tagállamok közötti kereskedelmet érintő tevékenységnek tekinthető. Nyilvánvalóan ez a helyzet a programjogok megszerzése és eladása tekintetében, ami gyakran nemzetközi szinten történik. Azon közszolgálati műsorszolgáltatók esetében, akik számára a reklámidő értékesítése megengedett, a reklám szintén határokon átívelő hatással bír, különösen, ha országhatárokon átnyúló nyelvileg homogén területekről van szó. Továbbá a kereskedelmi műsorszolgáltatók tulajdonosi szerkezete több tagállamra is kiterjedhet.”
(151)
Ebben az ügyben a Bizottság megjegyzi, hogy a TV2 a nemzetközi piacon tevékenykedik, és televízió-műsorokat cserél (55). A társaság a nemzetközi műsor-szolgáltatási piacon tevékenykedő és a nemzetközi tulajdonosi szerkezettel rendelkező kereskedelmi műsorszolgáltatók közvetlen versenytársa. A TV2 rendelkezésére bocsátott pénzügyi eszközök versenyelőnyt biztosítottak a TV2 számára az audiovizuális jogok megszerzéséhez és olyan műsorokba való befektetéshez, amelyek ezután értékesíthetők. Ezen túlmenően a támogatási intézkedések a TV2-t az Európai Unión belüli versenytársakhoz képest kedvező helyzetbe hozták azáltal, hogy csökkentették ez utóbbiak dániai letelepedési lehetőségeit.
(152)
A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy a TV2 javára biztosított intézkedések az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében befolyásolják a tagállamok közötti kereskedelmet.
IV.1.4. KÖVETKEZTETÉS
(153)
Mivel az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt összes feltétel teljesül, a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a TV2 javára biztosított, fent ismertetett intézkedések az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősülnek.
(154)
Mivel a TV2 műsor-szolgáltatási tevékenységét 1989-ben kezdte meg, a TV2 javára szolgáló összes intézkedést Dánia Európai Unióhoz történő csatlakozása után hajtották végre. Ezen okból kifolyólag az intézkedések - köztük az előfizetési díj - új állami támogatást képez (nem pedig az EUMSZ 108. cikkének (1) bekezdése szerinti létező támogatást).
IV.2. A TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE A BELSŐ PIACCAL
(155)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdése, 107. cikke (3) bekezdésének a), b), c) és d) pontja nyilvánvalóan nem alkalmazandó, és sem a dán hatóságok, sem a TV2 nem terjesztett elő erre vonatkozó érveket.
(156)
A Bizottság ezért értékelni fogja az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének alkalmazhatóságát.
(157)
Az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdése szerint: „Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.”
(158)
Ahhoz, hogy valamely intézkedésre vonatkozzon ez az eltérés, az alábbi feltételek mindegyikének teljesülnie kell:
-
a kérdéses szolgáltatásnak általános gazdasági érdekűnek kell lennie, és a tagállamnak egyértelműen akként kell meghatároznia („meghatározás”);
-
a kérdéses vállalkozást a tagállamnak kifejezetten meg kell bíznia az adott szolgáltatás ellátásával („megbízás”);
-
a Szerződés versenyszabályai alkalmazásának korlátoznia kell a vállalkozás számára konkrétan kijelölt feladatok teljesítését, és az ilyen szabályok alóli mentesség nem befolyásolhatja a kereskedelem alakulását az Unió érdekeivel ellentétes mértékben („arányosság”).
(159)
A műsorszolgáltatásról szóló 2001-es közlemény (56) (a továbbiakban: a műsorszolgáltatásról szóló közlemény) megállapítja azokat az elveket és módszereket, amelyeket a Bizottság alkalmazni kíván a műsor-szolgáltatási ágazatban a fent említett feltételeknek való megfelelés biztosítása érdekében.
IV.2.1. MEGHATÁROZÁS
(160)
A műsorszolgáltatásról szóló törvény (1994. évi alkalmazandó változata) szerint (57) a TV2 független intézmény, melynek célja országos és regionális televízió-műsorok - független műsortevékenységeken keresztüli - szolgáltatása és terjesztése. A szolgáltatott műsorok kínálatának döntően a minőségre, a sokoldalúságra és a sokszínűségre kell összpontosítania. A regionális TV2-állomások műsorainak tervezése során a régióval való kapcsolatot is prioritásként kell kezelni. A műsor-szolgáltatási közszolgáltatást részletesebben a TV2 alapszabálya ismerteti, amely kimondja, hogy a TV2-nek hírközlést, általános felvilágosítást, oktatást, művészeteket és szórakozást tartalmazó műsorokat kell biztosítania (58).
(161)
A Bizottság megjegyzi, hogy az ítéletben (59) a Törvényszék állást foglalt a TV2 jogi kötelezettségét jelentő közszolgálati szolgáltatás nyújtásáról.
(162)
Először is emlékeztetni kell arra, hogy a tagállamok kiterjedt mérlegelési jogkörrel rendelkeznek annak meghatározásához, hogy mit tekintenek általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak, és ennek megfelelően a tagállamok ilyen szolgáltatásait a Bizottság kizárólag nyilvánvaló hiba esetén kérdőjelezheti meg (60).
(163)
Ezen túlmenően a műsorszolgáltatásról szóló közlemény 33. pontjában foglaltaknak megfelelően a közszolgálati műsorszolgáltatók közszolgálati feladatát a tagállamoknak kell meghatározniuk.
(164)
Konkrétabban: a műsorszolgáltatás területén nyújtott általános gazdasági érdekű szolgáltatások tekintetében az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlata elismerte, hogy a tagállamok az ilyen általános gazdasági érdekű szolgáltatást jogszerűen határozhatják meg úgy, hogy az magában foglalja az általános műsor-összeállítást tartalmazó sugárzást (61).
(165)
Ezen túlmenően, amikor a tagállamok az Amszterdami Jegyzőkönyvben (62) kimondták, hogy „a tagállamok közcélú műsor-szolgáltatási rendszere közvetlenül kapcsolódik az egyes társadalmak demokratikus, társadalmi és kulturális igényeihez és a médiapluralizmus megőrzésének követelményéhez”, közvetlenül az általuk bevezetett közcélú műsor-szolgáltatási rendszerekre hivatkoztak, és az adott államok teljes lakosságának javát szolgáló, általános televízióműsor-összeállítást tartalmazó sugárzással bízták meg.
(166)
A Törvényszék az ítéletében kimondta, hogy nem vitatható a tagállamoknak a műsorszolgáltatásra irányuló ÁGÉSZ (általános gazdasági érdekű szolgáltatás) tág és mennyiségi, a műsorok széles skálájának sugárzását magában foglaló meghatározására vonatkozó hatásköre, sem pedig annak lehetősége, hogy e tagállamok ezen ÁGÉSZ finanszírozása érdekében reklámbevételekből való finanszírozáshoz folyamodjanak. (63)
(167)
A tagállamok azon lehetőségét, hogy a műsorszolgáltatásra irányuló ÁGÉSZ-t tágan határozzák meg - beleértve abba az általános műsor-összeállítás sugárzását is -, nem kérdőjelezheti meg az a tény, hogy a közszolgálati műsorszolgáltató egyébként kereskedelmi jellegű - különösen a reklámidők értékesítésére irányuló - tevékenységeket is folytat. Valójában a közszolgálati feladat meghatározásának kérdését nem szabad összekeverni az e szolgáltatások biztosítására kiválasztott pénzügyi mechanizmus kérdésével (64).
(168)
Ezen túlmenően a Törvényszék egyértelművé tette, hogy a Bizottságnak nem kell összehasonlítania a TV2 műsor-összeállítását a kereskedelmi csatornák műsor-összeállításával. Amennyiben a műsorszolgáltatásra irányuló ÁGÉSZ meghatározását a műsor-összeállítások összehasonlító vizsgálata révén a kereskedelmi műsorszolgáltatók a műsor-összeállításának tartalmától tennénk függővé, megfosztanánk a tagállamokat a közszolgáltatás meghatározására vonatkozó hatáskörüktől. Az ÁGÉSZ meghatározása ugyanis végeredményben a kereskedelmi üzemeltetőktől és azon döntésüktől függne, hogy bizonyos műsorokat sugároznak-e, vagy sem.
(169)
A Törvényszék (65) azt is megerősítette, hogy a kereskedelmi műsorszolgáltatókkal szemben előírt kötelezettségek nem hasonlíthatók össze a TV2-vel szemben előírt közszolgálati kötelezettségekkel. Ez utóbbiak a dán lakosság egésze számára változatos, valamint a minőségi, sokoldalúsági és sokszínűségi követelményeknek megfelelő műsor-összeállítás nyújtását célozzák. A TV2 televíziós tevékenységének egészét meghatározzák, éspedig a dán törvény által a sugárzási engedély kiadására előírt minimális kötelezettségeknél szigorúbban.
(170)
Ezért a Törvényszék azt a következtetést (66) vonta le, hogy a „meghatározás ugyan tág, mivel mint lényegében minőségi meghatározás, lehetővé teszi a műsorszolgáltató számára műsortáblázatának szabad meghatározását. […][A]zonban nem pontatlan. Épp ellenkezőleg, a TV2 megbízatása teljesen világos és pontos: a minőséget, sokoldalúságot és sokszínűséget célzó televíziós műsor-összeállítás nyújtása a dán lakosság egésze számára”.
(171)
A fentiek alapján és tekintettel a műsor-szolgáltatási ágazat sajátos jellegére, a Bizottság az egy adott műsorszolgáltatót feladatával összhangban történő kiegyensúlyozott és változatos műsor-összeállítás biztosításával megbízó „tág” meghatározást a jegyzőkönyv értelmező rendelkezéseinek ismeretében az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésével összeegyeztethetőnek ítéli. Ez a meghatározás összhangban lenne azzal a célkitűzéssel, hogy kielégítse egy adott társadalom demokratikus, társadalmi és kulturális igényeit és garantálja a pluralizmust, ideértve a kulturális és a nyelvi sokszínűséget is.
(172)
Ezért a fentiek alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a közszolgáltatás TV2 általi meghatározása elfogadható.
(173)
Ehhez hozzá kell tenni, hogy a vizsgált időszakban a TV2 közszolgáltatási feladata részeként honlapot működtetett. A honlap a TV2 közszolgálati televízió-műsorairól tájékoztatja a felhasználókat. A Bizottság el tudja fogadni, hogy a TV2 honlapja, amely arra korlátozódik, hogy a felhasználókat tájékoztatja a TV2 közszolgálati televízió-műsorairól, a TV2 közszolgálati műsor-szolgáltatási feladata körébe tartozik. Ennélfogva e honlap működtetésének a közszolgálati feladat körébe vonása nem tartalmaz nyilvánvaló hibát. Ezen túlmenően a TV2 játékokat stb. kínáló kereskedelmi honlapot is működtetett. A TV2-nek ez a kereskedelmi internetszolgáltatása tisztán kereskedelmi tevékenységnek tekintendő, mivel olyan, egyéni keresletet kielégítő interaktív termékeket - például játékokat és csevegőszobákat - kínál, amelyek nem különböznek a hasonló kereskedelmi termékektől. Ez utóbbi tevékenységek ennélfogva a TV2 közszolgálati tevékenységének hatályán kívül esnek.
IV.2.2. MEGBÍZÁS
(174)
Ahhoz, hogy az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerinti mentesség előnyét ki lehessen használni, a TV2-t a közszolgálati feladattal hivatalos jogi aktus útján kell megbízni. A Bizottság megjegyzi, hogy a műsorszolgáltatásról szóló törvény (67) hivatalosan megbízza a TV-t a közszolgálati műsor-szolgáltatási feladattal. A Bizottság tudomásul veszi az ítéletet is, amelyben a Törvényszék kimondta: „Egyértelmű, hogy a TV2-t ilyen feladattal [közszolgálati feladattal] bízták meg” (68).
(175)
Mivel azonban a jogszabályi meghatározás nem teszi kellően egyértelművé, hogy milyen egyéb szolgáltatástípusok engedélyezettek közszolgáltatásként, előzetesen hivatalos megbízást kell adni a közszolgálati műsorszolgáltató számára minden olyan további tevékenységre, amelyet a TV2 közszolgáltatásként kíván indítani. A Bizottság megjegyzi, hogy a TV2 az 1995-2002 közötti időszakban közszolgálati műsor-szolgáltatási feladatain kívül nem nyújtott ilyen egyéb szolgáltatásokat. Az egyéb szolgáltatásokat, többek között játékokat kínáló honlapot tulajdonképpen kereskedelmi tevékenységként működtették, míg a felhasználókat kizárólag a TV2 közszolgálati televízió-műsorairól tájékoztató honlap a közszolgálati műsor-szolgáltatási feladat részének tekinthető, mivel nem különíthető el a műsorszolgáltatástól. A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy a TV2-t az 1995-2002 közötti időszakra megfelelően bízták meg a közszolgálati műsor-szolgáltatási feladattal.
(176)
Amint azonban a műsorszolgáltatásról szóló 2001. évi közlemény 41-43. pontja kimondja, a közszolgáltatást nemcsak hivatalosan kell a műsorszolgáltatóra bízni, hanem az is szükséges, hogy a közszolgáltatást a megbízásról szóló jogi aktusban előírtaknak megfelelően lássák el. Mivel nem a Bizottságnak kell megítélnie, hogy teljesülnek-e minőségi követelmények, ezért szükség van egy megfelelő ellenőrző hatóságra, tehát - amennyiben a hatóság független a megbízott vállalkozástól - a hatékony felügyelet biztosítására szolgáló mechanizmust a tagállamnak kell megválasztania.
(177)
Ezzel összefüggésben a Bizottság megjegyzi, hogy az Állami Számvevőszék 2000-ben a TV2 közszolgáltatási kötelezettségeinek tartalmára és jellegére irányuló külön vizsgálatot végzett, és azt is megvizsgálta, hogy ezek hogyan teljesültek a gyakorlatban. Ez a vizsgálat a TV2 közszolgálati kötelezettségeinek teljesítése terén semmilyen hiányosságot nem fedezett fel. Ezen túlmenően, 2001-ben és 2002-ben létezett egy Közszolgálati Tanács, amelynek az volt a feladata, hogy biztosítsa a TV2 közszolgáltatási kötelezettségeinek betartását, bár ez a testület fennállásának rövid ideje alatt erre vonatkozó jelentést nem tett közzé. A Bizottság sem rendelkezik arra utaló információval, hogy a TV2 nem tett volna eleget kötelezettségeinek, vagy hogy a teljesítménye alapján a szolgáltatást a továbbiakban nem lehetne az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerinti általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak tekinteni.
(178)
A közszolgálati műsorszolgáltatás pénzügyi ellenőrzésével kapcsolatban a Bizottság megjegyzi, hogy az Állami Számvevőszék ellenőrizte a TV2 elszámolásait. Ezek az ellenőrzések pénzügyi ellenőrzéseket és vezetői ellenőrzéseket is magukban foglaltak, bár az Állami Számvevőszék hatásköre nem terjedt ki a TV2 közszolgáltatási költségei túlkompenzációjának megakadályozására.
(179)
Az állami támogatás arányossága tekintetében a Bizottság jogosult elvégezni ezt az értékelést. A Bizottság megjegyzi, hogy az átláthatósági irányelvet hatályba léptették Dániában. A Bizottság a dán hatóságoktól adatokat kapott ahhoz, hogy értékelhesse az állami finanszírozás arányosságát.
IV.2.3. ARÁNYOSSÁG
(180)
Az ítélet és a műsorszolgáltatásról szóló 2001-es közlemény fényében a Bizottság által végzendő arányossági értékelés kétszintű.
(181)
A Bizottságnak először is ki kell számítania a TV2-re bízott közszolgálati feladat nettó költségét, és ellenőriznie kell, hogy - szükségletei ismeretében - ezt a költséget túlkompenzálták-e a közszolgálati feladatok teljesítése érdekében.
(182)
Másodszor a Bizottságnak elemeznie kell a TV2 reklámpiaci magatartását. A műsorszolgáltatásról szóló 2001-es közlemény szerint egy közszolgálati műsorszolgáltató, amennyiben az állami támogatás az alacsonyabb bevételeket fedezi, valóban hajlamos lehet a hirdetési árak vagy más, nem közszolgálati tevékenységek piaci árainak lenyomására, hogy a versenytársak bevételeit csökkentse. A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy ha egy közszolgálati műsorszolgáltató a nem közszolgálati tevékenységek területén alacsonyabb árat ígér, mint amely szükséges az elkülönített tevékenységhez kapcsolódó azon költségek megtérüléséhez, amelyek egy hasonló helyzetben lévő hatékony kereskedelmi üzemeltetőnél általában felmerülnek, az ilyen gyakorlat a közszolgálati kötelezettségek túlkompenzációját jelentené.
1. Az állami támogatás összege és a túlkompenzáció értékelése
(183)
Az átláthatósági irányelv (69) szerint a tagállamoknak elkülönített elszámolásokat kell vezetniük a közszolgálati és a nem közszolgálati tevékenységekről. A kiadásokat és a bevételeket egyértelműen meghatározott, objektív költségelszámolási elvek alapján, helyesen kell megosztani.
(184)
A Bizottság álláspontja szerint a műsor-szolgáltatási ágazatban az elszámolások elkülönítése nem feltétlenül egyszerű, sőt nem feltétlenül megvalósítható a költségoldalon, mivel a különböző tevékenységek inputja azonos. Ebben az ágazatban a tagállamok a műsorszolgáltatók teljes programját úgy tekinthetik, mint amelyre kiterjed a közszolgálati feladat, számításba véve ugyanakkor a kereskedelmi kiaknázását (70).
(185)
E határozatban a Bizottságnak először is a TV2 által teljesített általános gazdasági érdekű szolgáltatás költségét kell meghatároznia.
(186)
Mivel a TV2 kereskedelmi tevékenységeket is folytat, a különböző tevékenységeiről köteles elkülönített elszámolásokat vezetni. 2001 óta a TV2 a jogszabály értelmében közszolgálati és kereskedelmi tevékenységeiről köteles volt elkülönített elszámolásokat vezetni.
(187)
A Bizottságnak a nettó költségek kiszámításakor a közszolgálati tevékenység bruttó költségeiből ki kell vonnia a közszolgálati tevékenység kereskedelmi alapú működtetésének teljes nettó nyereségét. A dán hatóságok a műsorszolgáltatásról szóló közlemény 56. pontjában előterjesztett módszerrel összhangban számadatokat szolgáltattak a TV2 kereskedelmi és közszolgálati tevékenységei teljesítményének bemutatására. Úgy tűnik, hogy a TV2 kereskedelmi tevékenységei többségének inputja megegyezett a közszolgálati tevékenységekével. Következésképp ezekhez a kereskedelmi tevékenységekhez nem rendeltek érdemben költségeket. Ilyen esetekben a Bizottság a közszolgálati tevékenység nettó költségeinek kiszámításához levonja a kereskedelmi működésből származó nettó bevételeket. Kizárólag az internetes kereskedelmi tevékenységek tekinthetők a közszolgálati tevékenységtől elkülöníthetőnek. 1997-ben történt elindításuk óta a TV2 internetes kereskedelmi tevékenységeinek vesztesége […] (71) millió DKK.
(188)
A Bizottság ezt követően a közszolgálati tevékenység nettó költségének kiszámításához a közszolgálati tevékenység bruttó költségéből levonta a közszolgálati tevékenységből keletkezett bevételeket (a reklámbevételeket és más kereskedelmi bevételeket). Ezt követően az állami készpénz-finanszírozást levonta a közszolgálati tevékenység nettó költségéből. Ezt a számítást az alábbi táblázat mutatja be.
(189)
Megjegyzendő, hogy annak ellenére, hogy a Bizottság számos alkalommal kérte az 1995-ös és 1996-os reklámbevételek pontos összegének megadását, a TV2 és a dán hatóságok nem tudtak egyértelmű és megkérdőjelezhetetlen számadatokat szolgáltatni.
(190)
A dán hatóságok 2009. június 26-i válaszukban jelezték, hogy nincs módjukban megerősíteni, hogy a TV2 által a TV2 Alapból kapott reklámbevétel összege 1995-ben 400,1 millió DKK, 1996-ban pedig 337,7 millió DKK volt.
(191)
A TV2 válaszában jelezte, hogy i. a TV2 Alap 1995-ben és 1996-ban a TV2 Reklame társaságtól kapott forrásokat (824 és 904,5 millió DKK-t), illetve előfizetési díjakat kapott az államtól (330,3 és 356,3 millió DKK-t), valamint hogy ii. a TV2 Alap 1995-ben 730,4 millió DKK-t, 1996-ban pedig 694 millió DKK-t utalt át a TV2-nek, illetve 269,6 millió DKK-t, illetve 275 millió DKK-t a regionális TV2-nek. A TV2 Alapnak azzal a céllal utalták át az összegeket, hogy fedezzék a TV2 és regionális állomásainak finanszírozási szükségleteit.
(192)
Ezen túlmenően a dán hatóságok 2009. június 26-i, 2010. november 17-i és 2010. november 30-i válaszukban megerősítették a TV2 azon érvelését, miszerint a TV2 regionális állomásait - egyéb kereskedelmi bevétel hiányában - ténylegesen teljes egészében előfizetési díjakból finanszírozták, és ezért a TV2 regionális állomásainak évente átutalt összegek csak a TV2 Alapnak átutalt előfizetési díjakból származhattak. Ez az érvelés azt feltételezi, hogy a TV2-nek átutalt előfizetési díjak az előfizetési díj maximális összegével egyenértékűnek tekinthetők, amelyet - a TV2 regionális állomásainak átutalt összegek levonását követően - a szóban forgó évek mindegyikében átutaltak a TV2 Alapnak. Ennek megfelelően a dán hatóságok és a TV2 állítása szerint ez azt jelenti, hogy az 1995-ben és 1996-ban a TV2 Alapból a TV2-nek átutalt finanszírozás túlnyomó többsége nettó reklámbevételből állt. Ezzel az érveléssel a dán hatóságok szerint ez azt feltételezné, hogy 1995-ben a TV2 60,7 millió DKK-t kapott előfizetési díjként (amely a regionális állomásoknak biztosított pénz levonása után megmaradt) és 669,7 millió DKK-t kapott reklámbevételként (maradványösszeg), 1996-ban pedig 81,3 millió DKK-t kapott előfizetési díjként és 612,7 millió DKK-t reklámbevételként.
(193)
A Bizottságot nem győzte meg a TV2 és a dán hatóságok 1995-ös és 1996-os reklámbevételek összegére vonatkozó érvelése. A Bizottság különösen azt jegyzi meg, hogy a TV2 Alapban nem különítették el a reklámbevételek és az előfizetési díjak elszámolását, és hogy ennélfogva mindezek a bevételek összekeveredtek. A Bizottság sajnálja, hogy a dán hatóságok nem szolgáltattak egyértelmű és megkérdőjelezhetetlen számadatokat az 1995-ös és 1996-os reklámbevételek összegére vonatkozóan. A Bizottság azonban úgy ítéli meg, hogy ebben a konkrét ügyben nem szükséges tovább vizsgálni ezt a kérdést, mivel nem központi probléma, ugyanis - a fentiekben említetteknek megfelelően - a Bizottság megítélése szerint az 1995-ös és 1996-os reklámbevételek állami forrásokat képeznek, és azokat minden esetben le kell vonni a közszolgálati tevékenység bruttó költségéből. Ezért az alábbi táblázat a TV2 Alap által 1995-re és 1996-ra átutalt reklámbevételeket ugyanabban a sorban említi, mint az előfizetési díjakat.
(194)
Megjegyzendő az is, hogy a Bizottság az 1997-2002 közötti időszakra figyelembe vette a TV2 regionális állomásai számára a TV2-n keresztül átutalt előfizetési díjakat. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy mivel ezeket az összegeket a TV2 kapta meg, majd átutalta a regionális állomásoknak, azokat bevételként is, kiadásként is figyelembe kell venni a számításokban, ami tulajdonképpen azt feltételezi, hogy nem befolyásolják a Bizottság alábbi számítását.
(195)
Ami a TV2 javára digitalizálás céljára átutalt tőkeinjekciót illeti, azt 1997-ben bevételként tüntették fel. A befektetések végrehajtásakor a kapcsolódó csökkentéseket költségként vették figyelembe. A digitalizálás költségei tulajdonképpen közszolgálati költségek. Ugyanazon költségek kétszeres beszámításának elkerülése érdekében a végrehajtott befektetéseknek megfelelő értékcsökkenést levonták a közszolgálati tevékenység bruttó költségéből. A TV2 ezzel kapcsolatos bírálatai ellenére a Bizottságnak az a véleménye, hogy az állami kompenzáció kiszámításával kapcsolatos állandó ügykezelési gyakorlattal összhangban az államtól vagy állami alapból származó bevételeket abban az évben kell figyelembe venni, amikor azokat biztosították, nem pedig abban az évben, amikor azokat elköltötték vagy felhasználták.
1. táblázat
A közszolgálati tevékenység költsége és kompenzációs intézkedések az 1995-2002 közötti időszakban, az elszámolások alapján
(millió DKK-ban)
Év
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Összesen
A közszolgálati tevékenység bruttó költsége
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Digitalizálásba való befektetés
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
A TV2 által közvetlenül szerzett nettó reklámbevételek
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Egyéb bevételek
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
A közszolgálati tevékenység nettó költsége
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
1995-ben és 1996-ban a TV2 Alaptól kapott előfizetési díjak és nettó reklámbevételek
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
A Rádió Alap felszámolásakor végrehajtott átutalás
0
0
8
10
15
25
0
0
58
A TV2 Alap felszámolásakor végrehajtott átutalás
0
0
217
0
0
0
0
0
217
i. A TV2 Alapból és a Rádió Alapból kapott, fent említett előfizetési díjak és bevételek, valamint ii. a közszolgálati tevékenység nettó költsége
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Forrás: a TV2 éves eredménykimutatása
(196)
Ahogyan a fenti táblázatból kimutatható, a finanszírozás 628,2 millió DKK-val (84,4 millió EUR-val) haladja meg a költségeket.
(197)
A Bizottság tudomásul veszi azt a tényt, hogy a TvDanmark megítélése szerint a TV2-nek biztosított többi intézkedést - például a kamatfizetés alóli mentességet és az adómentességet, valamint az országos sugárzási frekvenciához való kedvező feltételek melletti hozzáférést - figyelembe kellene venni a túlkompenzáció értékeléséhez. Ezeknek az előnyöknek az összefoglalása az alábbi táblázatban található:
2. táblázat
Az adómentességből, a kamatról való lemondásból és a sugárzási frekvenciából származó előnyök
Millió DKK-ban
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Összesen
Társasági adó alóli mentesség
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
A vállalkozásindításhoz nyújtott hitelek felhalmozódott kamata
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
A működési célú hitelek állami garanciája
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
A sugárzási frekvencia díja (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Összesen
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
A Bizottság egyetért azzal, hogy ebben a vizsgálatban ezeket az intézkedéseket figyelembe kell venni. A túlkompenzáció kiszámításához azonban ezeket nem helyénvaló felvenni az 1. táblázatban található számítások közé. A Bizottság RAI-üggyel (73) kapcsolatos álláspontjával összhangban ezek a további előnyök úgy tekinthetők, hogy ellensúlyozzák azokat a költségeket, amelyeket egyébként finanszírozni kellett volna. Így a közszolgálati feladat költségeire fordított állami finanszírozás arányosságának kiszámítása érdekében ezeket a további előnyöket nem kellene figyelembe venni, mivel a szóban forgó költségek fizetésének kötelezettsége arányosan növelte a TV2-re bízott közszolgálati tevékenység eredeti költségeit. A nettó eredmény szempontjából ez nem számítana. Biztosítani kell azonban, hogy ezek az előnyök csak a közszolgálati feladatnak kedvezzenek, és ne áramoljanak át a kereskedelmi tevékenységekhez. Ezt az utóbbi kérdést az alábbi (235)-(237) preambulumbekezdés tárgyalja.
(199)
A dán hatóságok és a TV2 különböző érveket terjesztettek elő a (196) preambulumbekezdésben kiszámított túlzott mértékű finanszírozás indoklására. A Törvényszék ítéletének fényében a Bizottságnak különösen azt kell értékelnie, hogy a túlzott mértékű finanszírozás valójában szükséges volt-e ahhoz, hogy a TV2 teljesíteni tudja közszolgálati feladatait.
(200)
Ebben a tekintetben először is meg kell jegyezni, hogy az Amszterdami Jegyzőkönyv (74) azért hangsúlyozta a műsor-szolgáltatási ágazat sajátosságait az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal szemben, mert „a tagállamok közcélú műsor-szolgáltatási rendszere közvetlenül kapcsolódik az egyes társadalmak demokratikus, társadalmi és kulturális igényeihez és a médiapluralizmus megőrzésének követelményéhez”. Ezeket a sajátosságokat figyelembe kell venni a Bizottság e határozatban kifejtett összeegyeztethetőségi értékelése során.
(201)
Ezen túlmenően a Bizottság korábbi határozatokban elfogadta, hogy a műsorszolgáltatók közszolgálati tevékenységének fenntartásához indokolt egy bizonyos tőkeszerkezet. Az osztrák műsor-szolgáltatási ügyben (75) például a Bizottság kimondta: „Az EK-Szerződés 86. cikkének (2) bekezdése értelmében, ahogyan azt az Amszterdami Jegyzőkönyv értelmezi, a tagállamok elvileg annyi közfinanszírozást biztosíthatnak a közszolgálati műsorszolgáltatóknak, amennyi a közszolgálati tevékenység ellátásának megőrzéséhez szükséges. Ez nemcsak az általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetésére, hanem a saját tőkére is vonatkozik.”
(202)
Ahogyan a Törvényszék az ítéletében (76) kimondta: „a Bizottság nem támaszkodhat az ellenőrzés állítólagos elégtelenségére azon összegek egésze visszatéríttetésének elrendelése érdekében, amelyek a Dán Királyság szerint közszolgálathoz szükséges tartalékot jelentettek, mivel a Bizottság rendelkezésére álló információkra tekintettel teljes mértékben lehetséges volt a vizsgált időszakban e tartalék létrehozásának alapjául szolgáló valamennyi jogi és gazdasági feltétel komoly vizsgálata, és ilyen vizsgálat hiányában nem lehetett érvényesen megítélni azon kérdést, hogy e tartalék teljes mértékben vagy akárcsak részben valóban szükséges volt-e a közszolgálathoz”.
(203)
A Törvényszék hozzátette (77), hogy az olyan, pusztán formális követelmények, mint a tartalékok „specifikus” és „átlátható” jellegére vonatkozó követelmény, nem igazolhatják a visszafizettetési utasítást, továbbá azon tényből, hogy a TV2-nek a gyakorlatban nem kellett hozzányúlnia tartalékaihoz, nem lehet következtetni arra, hogy e tartalékokat a közszolgálati szükségleteihez képest aránytalannak kellene tekinteni (78).
(204)
A Bizottságnak ezért értékelnie kell mindazokat a tényezőket, amelyeket a dán hatóságok a TV2-nek az 1995-2002 közötti időszakra nyújtott kompenzáció megállapításához és a tartalékképzésről szóló döntéshez felhasználtak. E tekintetben az előfizetési díj megállapítására szolgáló eljárást, a fenti (105) preambulumbekezdés és az azt követő preambulumbekezdések értékelik.
(205)
Azon tényezőkre vonatkozóan, amelyek hatására a dán hatóságok a TV2 közszolgálati feladatainak ellátására szolgáló tartalékot képezték, az alábbi, dán hatóságok által benyújtott információkat kell figyelembe venni.
(206)
A TV2 1988. évi létrehozásakor tőkeinjekcióra nem került sor. A TV2 műveleteit kizárólag egy 510,8 millió DKK összegű, vállalkozásindításhoz nyújtott hitellel finanszírozták, amely lehetővé tette a TV2 gyártóberendezéseinek, épületeinek stb. megvásárlását. A TV2-t tehát mérsékelten tőkésítették, mert rendellenesen magas összegű hitelekkel és rendellenesen alacsony összegű saját tőkével tőkésítették. Ennek következtében a TV2 rövidesen pénzügyi nehézségekkel szembesült.
(207)
A dán országgyűlés alá tartozó független intézménynek, a Számvevőszéknek (Rigsrevisionen) az a feladata, hogy az elszámolások ellenőrzését és a közigazgatás átvilágítását egyaránt elvégezze. 1995-ben a Számvevőszék arra a következtetésre jutott, hogy a TV2 pénzügyi problémáinak jelentős hányada annak tulajdonítható, hogy a televízióállomást tőkeinjekció nélkül hozták létre (79). A Számvevőszék elsősorban azt ajánlotta, hogy az állam - a vállalkozásindításhoz nyújtott hitelek átalakításával - mintegy 530 millió DKK saját tőkét juttasson a TV2-nek. Ez mintegy 350 millió DKK saját tőkét és 50 % körüli szolvenciamutatót biztosított volna a TV2-nek. A mintegy 50 %-os ajánlott szolvenciamutató egyenértékű volt olyan magántulajdonban lévő vállalkozásokéval, mint a TV2 Norge (Norvégia) és a TV4 (Svédország).
(208)
E jelentés nyomán az állami ellenőrök - a többek között az állami tulajdonban lévő vállalkozások elszámolásainak kritikus ellenőrzéséért felelősként kinevezett dán országgyűlési képviselők - arra kérték a Pénzügyminisztériumot, hogy nyilatkozzon arról a kérdésről, hogy a TV2 növelje-e saját tőkéjét. A Pénzügyminisztérium 1995. augusztusi nyilatkozatában, válaszul a Számvevőszék arra irányuló javaslatára, hogy a TV2-nek rendelkeznie kell saját tőkével, a következőket jelezte: „Mind az új vállalkozások létrehozásakor, mind az állami tulajdonú meglévő vállalkozások átalakításakor biztosítani kell, hogy a vállalkozás rendelkezzen a szükséges saját tőkével. Ugyanakkor azonban biztosítani kell, hogy az állam ne hajtson végre túl nagy tőkeinjekciót, mivel az először is felesleges kiadást fog jelenteni az állam számára, másodszor pedig ésszerűtlen versenyelőnyhöz juttathatja a vállalkozást. Biztosítani kell tehát, hogy a vállalkozás tőkésítése ne legyen se túlzottan alacsony, se túlzottan magas.” A dán állam ennek alapján úgy ítélte meg, hogy növelni kell a TV2 saját tőkéjét. Az a döntés született azonban, hogy az állam nem biztosíthatja egyszerre a tőke-hozzájárulást. A TV2 e helyett a folyamatos haszonból maga növelné a szükséges saját tőkét.
(209)
A tőkebázisra vonatkozó kötelezettség 1997-től tükröződött a TV2 alapszabályában. 1997 óta a TV2 alapszabálya egyértelműen kimondta, hogy 2001-től kezdődően a TV2 szabad saját tőkéjének összege legalább 200 millió DKK lesz, és hogy ezt az összeget a műsorszolgáltató működési veszteségének ellensúlyozására használják fel (80). Az 1997. augusztus 18-i kormányrendelet kimondta, hogy a lehetséges működési veszteség finanszírozásához a TV2 szabad saját tőkéjének - azaz a saját tőke, valamint a fenntartott összegek és más lekötött források különbsége - 2000 végén legalább 200 millió DKK-t kell kitennie. A szabad saját tőke növekedni fog, hogy 1998 végén legalább 50 millió DKK, 1999 végén pedig legalább 100 millió DKK legyen. 2001-től a szabad saját tőke a legutóbbi elszámolások szerint mindenkor legalább 200 millió DKK. Ha várható, hogy a saját tőke az említett összegek alá esik, az ügyet a kulturális miniszter elé terjesztik. A kulturális miniszter különleges esetekben - a Rigsrevisionen véleményének kikérését követően - elfogadhat alacsonyabb saját tőkét, amelyhez sajátos feltételeket társíthat.
(210)
A korlátozatlan saját tőke minimális összegéről rendelkező, miniszter által kiadott 1997. évi kormányrendeletet közzétették a dán hivatalos közlönyben (Lovtidende). Ezenkívül 1998-tól kezdődően az alapszabály követelményeinek megfelelő sajáttőke-felhalmozást különösen a TV2 közzétett éves beszámolója említette.
(211)
A dán hatóságok szerint az alapszabály szerinti 200 millió DKK-s minimális tőkekövetelmény nemteljesítése várhatóan a TV2 államigazgatás alá helyezését vonná maga után.
(212)
A Bizottság véleménye szerint a kritikus kérdés annak meghatározása, hogy az ellentételezés révén elért sajáttőke-bázis tulajdonképpen szükséges volt-e, és ha igen, milyen mértékben volt szükséges a TV2 közszolgálati feladatainak ellátásához.
(213)
Tekintettel a TV2 tartalékainak sajáttőke-bázis formájában történő felhalmozásához vezető eljárást és okokat kifejtő fenti információkra, valamint a Törvényszék ítéletének fényében a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a tartalékképzés csakugyan szükséges volt ahhoz, hogy a TV2 teljesítse közszolgálati feladatait.
(214)
A Bizottság azonban szeretné tudni, hogy a tartalékok teljes összege valóban indokolt és szükséges volt-e, azaz a 2002 végén elért sajáttőke-bázis teljes összege valóban szükséges volt-e a TV2 közszolgálati feladatainak ellátásához.
(215)
A Bizottság véleménye szerint az arányosnak és a közszolgálati feladat ellátásának biztosításához szükségesnek tekinthető sajáttőke-bázis mértéke az egyes esetek tényállásától és jogi keretétől függ.
(216)
A TV2 sajáttőke-bázisára vonatkozóan a Bizottság rendelkezésére álló számadatok a következők:
Millió korona
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Korlátozott saját tőke (digitalizálás)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Korlátozatlan saját tőke
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Összes saját tőke
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Összes kötelezettség
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Szolvenciamutató (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
2002. december 31-én a TV2 550,5 millió DKK saját tőkét halmozott fel, ezen belül 72 millió DKK korlátozott saját tőkét (digitalizálásra), amely 34 %-os szolvenciamutatónak felel meg. 2002 végén a korlátozatlan saját tőke összege 478,5 millió DKK volt.
(218)
A Bizottság először is megjegyzi, hogy a tőke egy része nem volt szabad saját tőke. A TV2 1997-es éves beszámolója (82) szerint valójában a Médiatanács (Medieforliget) döntött úgy, hogy a TV2-nek 2000 vége előtt digitalizálnia kell a gyártóberendezéseit. 300 millió DKK-t különítettek el a TV2 és a regionális állomások digitalizálására. 1997-ben erre a célra 167 millió DKK-t utaltak át a TV2-nek. A Bizottság ezért úgy véli, hogy ez az összeg szükséges volt a TV2 közszolgálati szükségleteihez. Az a tény, hogy a nem digitalizálásba fektetett pénzt (azaz 72 millió DKK értékű egyenleget) 2003. január 1-jei hatállyal végül felszabadították, azért nem vonja kétségbe ezt a következtetést, mert a vizsgált időszakban ezeket az összegeket egyértelműen korlátozott saját tőkeként különítették el a TV2 elszámolásaiban, csak digitalizálási célra lehetett felhasználni, és ahogyan a Törvényszék az ítéletében kimondta, azon tényből, hogy a TV2-nek a gyakorlatban nem kellett hozzányúlnia tartalékaihoz, nem lehet következtetni arra, hogy e tartalékokat a közszolgálati szükségleteihez képest aránytalannak kellene tekinteni (83).
(219)
Megjegyzendő az is, hogy a TV2 saját tőkéje 1994. december 31-én (azaz az e határozatban tárgyalt időszak kezdetén) csaknem 156 millió DKK volt, és hogy 1995-ben és 1996-ban a TV2-nek negatív volt a szolvenciamutatója és a saját tőkéje, ami magyarázatot adott arra, hogy 2002 végén az összes saját tőke miért volt alacsonyabb a kapott ellentételezésnél. A TV2-nek csak 2000 végén volt az előírt 200 millió DKK minimális küszöbérték feletti korlátozatlan saját tőkéje.
(220)
Annak bizonyítására, hogy a TV2 saját tőkéjének mértéke indokolt volt, a dán hatóságok egy, a PricewaterhouseCoopers által készített, 2002. november 18-i nyilatkozatot nyújtottak be. E nyilatkozat szerint a TV2 szolvenciamutatója a vizsgálat időszakában alacsonyabb volt, mint azoké a skandináv műsorszolgáltatóké, amelyek a méretüket, a tevékenységeiket, a szerkezetüket és működésük piacait tekintve összehasonlíthatók a TV2-vel. A TV2 szolvenciamutatója például alacsonyabb volt, mint a TV2 Norgéé (36 %), és jóval alacsonyabb volt, mint a svédországi TV4-é, amelynek szolvenciamutatója 65 % - a TV2-ének csaknem a kétszerese - volt. A nyilatkozat szerint a TV2 szolvenciamutatója a hozzá hasonló műsorszolgáltatóké alatt volt, és ennélfogva nem tekinthető túlzott mértékűnek. A nyilatkozat azt is közli, hogy nincs ok annak vélelmezésére, hogy a hasonló műsorszolgáltatók tőkeszerkezetét nem optimalizálták. A PricewaterhouseCoopers azt is jelezte, hogy a 30 % alatti szolvenciamutató idővel szokatlanná válik, és a társaságot sérülékennyé fogja tenni a bevétel-ingadozásokkal szemben.
(221)
Ezt a többi szolgáltatóval való összehasonlítást óvatosan kell alkalmazni, mivel ezek a szolgáltatók nem ugyanazokat a közszolgálati feladatokat teljesítik, mint a TV2, a finanszírozásuk eltérő, és nem ugyanazzal a jogállással rendelkeznek. Mindazonáltal ez a nyilatkozat támpontot ad, és egyéb tényezők mellett figyelembe vehető.
(222)
A Bizottság ebben a tekintetben valójában megjegyzi, hogy a dán hatóságok azt igazoló információt nyújtottak be, hogy az e vizsgálat körébe tartozó utolsó időszakban tervezték, hogy megváltoztatják a TV2 jogállását, a TV2-t korlátolt felelősségű magántársaságként jegyzik be és privatizálják. A TV2 cégbejegyzési folyamatának részeként az is elemzés tárgyát képezte, hogy az előfizetési díjak biztosítása hogyan szüntethető meg fokozatosan, mivel a dán hatóságoknak az volt a szándéka, hogy az előfizetési díjakon keresztüli finanszírozást a TV2 privatizációja után megszüntesse.
(223)
E célkitűzések teljesítése érdekében a dán kormány 2002 júniusában megállapodott az országgyűlés többségével a dán médiapolitika mélyreható liberalizációjáról. E megállapodás szerint a TV2 átalakításának a mielőbbi privatizáció céljával kell történnie. A TV2 korlátolt felelősségű magántársaságként való bejegyzéséhez megvizsgálták annak pénzügyi bázisát. A kulturális miniszter 2002 nyarán kijelölt egy, a Kulturális Minisztérium, a Pénzügyminisztérium és a „Kammeradvokaten” képviselőiből álló irányítócsoportot annak érdekében, hogy tisztázza a TV2 privatizációjának és társaságként történő megalapításának gazdasági alapját. Az irányítócsoport munkája támogatására megbízott egy könyvvizsgáló társaságot és egy pénzügyi tanácsadót többek között azzal, hogy számítsák ki a TV2 sajáttőke-szükségletének szintjét. A könyvvizsgáló társaság azt a következtetést vonta le, hogy a TV2-t 640 millió DKK-val kell létrehozni.
(224)
A TV2 társaságként való létrehozását és saját tőkéjének megállapítását az országgyűlés (Folketing) költségvetési bizottsága hagyta jóvá. A TV2 jogállásának megváltoztatása és korlátolt felelősségű magántársaságként való bejegyzése 2003. január 1-jén, visszamenőleges hatállyal történt. A TV2 jogállásának megváltoztatása és bejegyzése nyomán számos, a TV2 javára biztosított intézkedést eltöröltek, például a kamat- és törlesztésmentes hiteleket és az adómentességet. 2005-ben a privatizációt elhalasztották, a TV2 azonban 2004 után már nem kapott előfizetési díjakat.
(225)
Ezért a fentiek alapján a Bizottság megítélése szerint a Bizottságnak a tartalékok összeegyeztethetőségének értékelése során figyelembe kell vennie többek között azt a tényt, hogy a szóban forgó vizsgálat tárgyát képező utolsó időszakban a dán hatóságok már tervezték különösen a TV2 jogállásának és az azzal járó sajáttőke-bázis iránti szükségleteknek a megváltoztatását.
(226)
A Bizottság - döntéshozatali gyakorlatával összhangban - elvben pozitívan áll hozzá a kereskedelmi vállalkozásokkal versengő állami szervezetek cégbejegyzéséhez, mivel a cégbejegyzések hatásaként csökkenhet a versenytorzulás azáltal, hogy az állam biztosította korlátlan előnyök helyébe korlátozott összegű saját tőke kerül, valamint azáltal, hogy egyértelműen megkülönböztetik az állam hatóságként és befektetése megtérülésére számító vállalkozóként betöltött szerepét.
(227)
Ezen túlmenően a többi figyelembe veendő tényező mellett, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a TV2 tartalékainak szintjét a reklámpiaci bevételek ingadozásának fényében kell megvizsgálni.
(228)
A TV2-t ugyanis sebezhetővé tették a reklámpiacra szükségszerűen jellemző bevétel-ingadozások. A TV2 például 1998-1999-ben, egy éven belül tapasztalta a reklámbevételek mintegy 104 millió DKK-val történő visszaesését. A dán hatóságok szerint a TV2 hasonló nagyságrendű visszaeséseknek csak akkor tud ellenállni, ha igen jelentős összegű szabad saját tőkével rendelkezik, mivel az előfizetési díjból származó bevételt több évre előre megállapították. Annak ellenére, hogy a TV2 kevésbé függött a reklámbevételektől, mint az előfizetési díjban nem részesülő TV2 Norge és TV4, mindazonáltal a reklámbevételeken keresztüli finanszírozás a szóban forgó időszakban a TV2 tevékenységeinek fontos finanszírozási forrását jelentette.
(229)
Ebben a tekintetben a Bizottság megjegyzi, hogy a Törvényszék az ítéletében (84) egyértelművé tette a következőt: „Azon tényből, hogy a TV2-nek 1999-ben nem kellett hozzányúlnia tartalékaihoz, nem lehet következtetni arra, hogy e tartalékokat a közszolgálati szükségleteihez képest aránytalannak kellene tekinteni. Ugyanis a valamely eshetőség elhárítása érdekében létrehozott tartaléknak magának a jellegében rejlik, hogy azt nem kell szükségképpen felhasználni.”
(230)
A Bizottság egyetért a dán hatóságokkal abban, hogy a TV2 szükségletei értékelésének ezenfelül ki kell terjednie arra a tényre, hogy a TV2 likviditása az év során és különböző évek között jelentősen ingadozik, mivel kiemelkedő sporteseményekre, például olimpiai játékokra csak több évnyi időközönként kerül sor, és mivel a műsorjogokat jellemzően többéves szerződések keretében biztosítják. Az 1995-re vonatkozó éves jelentésből (85) például kiderül, hogy az 1995-ös hasznot a várható hiány fedezésére átvitték 1996-ra, amikor is különösen magas kiadások merültek fel az olimpiával és a labdarúgó Európa-bajnoksággal kapcsolatban.
(231)
Megjegyzendő továbbá az is, hogy a vizsgálat időszakában a TV2-t megfosztották a rendes hitelfinanszírozástól. A legfrissebb elszámolások szerint a bevételek legfeljebb 4 %-ára engedélyeztek befektetési hitelt. Az általános működési hitelen kívül a hitelek, garanciák és pénzügyi lízing minden egyéb formája tilos volt a TV2 számára. A TV2 korlátozott hitelfinanszírozási lehetőségei következtében a likviditási szükségleteit elvileg a működésből származó likviditással kellett fedeznie.
(232)
Végezetül pedig a saját tőke szintje nyilvánvaló a közzétett elszámolásokból. A szóban forgó időszakban a fő könyvvizsgáló ellenőrizte a TV2 elszámolásait. Ezek az ellenőrzések pénzügyi ellenőrzéseket és vezetői ellenőrzéseket egyaránt tartalmaztak, bár a fő könyvvizsgáló nem rendelkezett hatáskörrel a TV2 közszolgálati költségei túlkompenzációjának megakadályozására. Ahogyan a Törvényszék az ítéletében (86) kimondta, az a körülmény, hogy ez az ellenőrző szerv nem rendelkezett hatáskörrel a túlkompenzálás megakadályozására, nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy a dán hatóságok nem gyakoroltak ellenőrzést. Ezzel szemben a dán hatóságok azt közölték, hogy amennyiben az Állami Számvevőszék azt a következtetést vonta volna le, hogy a tőkebázis túlságosan nagy volt, ennek például az lehetett volna a következménye, hogy a TV2-nek fizetendő előfizetési díjak csökkennek a következő médiamegállapodásban.
(233)
A fenti, együttesen bizonyítéknak tekintett információk alapján a Bizottság az arányossági értékelés első részével kapcsolatban úgy ítéli meg, hogy ebben az igen sajátos ügyben, valamint az Amszterdami Jegyzőkönyv és a Törvényszék ítélete fényében a 2002 végén felhalmozott saját tőke összege (azaz 550 millió DKK) szükséges volt ahhoz, hogy a TV2 teljesítse közszolgálati feladatait. Az erre a célra kapott 628 millió DKK összeg ezért az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján arányos és szükséges volt.
(234)
Bár ez a határozat a TV2-nek 2003-ban és 2004-ben nyújtott lehetséges állami támogatás tekintetében csak az újratőkésítési intézkedéseket értékeli, a Bizottság azt is megjegyzi, hogy a dán hatóságok információkat nyújtottak be annak dokumentálására, hogy 2004-ben a TV2 saját tőkéje 640 millió DKK-t tett ki. 96 millió DKK összeget a kereskedelmi tevékenységekbe fektették be, és nem határozható meg, hogy ezt saját tőkéből vagy külföldi forrásból finanszírozták-e. Ha figyelembe vesszük, hogy csak saját tőkét használtak fel, az azt feltételezné, hogy 544 millió DKK összegű saját tőke állt rendelkezésre a TV2 közszolgálati műsor-szolgáltatási tevékenységeinek végrehajtásához.
(235)
A fenti (198) preambulumbekezdéssel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a TV2 számos kereskedelmi tevékenységet is folytat. A TV2 összes tevékenysége szempontjából ezek eléggé marginálisak. E kereskedelmi tevékenységekhez a költségeket a műsorszolgáltatásról szóló 2001-es közleményben (87) ismertetett módszer alapján utalták ki, a más közüzemi ágazatokban általánosan elfogadott megközelítéssel szemben azokat a költségeket, amelyek - mialatt a kereskedelmi tevékenységekből is hasznot húznak - maradéktalanul a közszolgálati tevékenységeknek tulajdoníthatóak, nem kell elosztani a két tevékenységforma között, és maradéktalanul a közszolgáltatáshoz utalhatóak. A műsorszolgáltatásról szóló 2001-es közlemény úgy ítélte meg, hogy e költségek teljes elosztása a két tevékenység között önkényes és nem célravezető. Ami a TV2 sugárzási frekvenciához való hozzáféréséből származó előnyét illeti, a Bizottság megjegyzi, hogy ez a közszolgálati feladatra korlátozódik. A Bizottság emellett úgy ítéli meg, hogy a műsorszolgáltatásról szóló közleménnyel összhangban a finanszírozási költségek (a kamatokból származó előnyök) teljes mértékben a közszolgálati tevékenységeknek tulajdoníthatók.
(236)
A közszolgálati tevékenységek adómentessége hatásának semlegesítése érdekében a kereskedelmi tevékenységek nyereségének 30 %-át a közszolgálati tevékenységhez vezetik át. Ezt csak 2001 óta tették meg. A Bizottság ezért elismeri, hogy lehetett torzulás a műsor-szolgáltatási piacon amiatt, hogy a TV2-nek a kereskedelmi árai megállapításakor nem kellett figyelembe vennie a társaságiadó-kulcsot. Az előny azonban a jövőben már nem áll fenn, tekintettel arra, hogy az átvezetett rész - az említett„semlegesítő” mechanizmusnak köszönhetően - a tényleges adókulcsnak felel meg. A múltra nézve ez a túlkompenzáció összegének megállapításánál nem jelent problémát, mivel ezeknek a kereskedelmi tevékenységeknek az összes bevételét a közszolgálati tevékenység nettó költségének csökkentésére használták fel.
(237)
A TV2 veszteséges internetes kereskedelmi tevékenységeket folytat. Mivel ezek a tevékenységek a közszolgálati műsor-szolgáltatási feladaton kívül esnek, nincs lehetőség állami finanszírozásra. Ezen túlmenően, mivel nincs egyéb olyan tevékenység, amelyet önállóan működtettek, a kereskedelmi tevékenységekből nem származik haszon, amelyből az internetes veszteségek fedezhetők lennének.
2. A TV2 reklámpiaci magatartásának értékelése
(238)
A műsorszolgáltatásról szóló közlemény 58. pontja kimondja, hogy „a közszolgálati műsorszolgáltató […], amennyiben az állami támogatás az alacsonyabb bevételeket fedezi, hajlamos lehet a hirdetési árak vagy más, nem közszolgálati tevékenységek piaci árainak lenyomására, hogy a versenytársak bevételeit csökkentse. […] Ha egy közszolgálati műsorszolgáltató a nem közszolgálati tevékenységek területén alacsonyabb árat ígér, mint amely szükséges az elkülönített tevékenységhez kapcsolódó azon költségek megtérüléséhez, amelyek egy hasonló helyzetben lévő hatékony kereskedelmi üzemeltetőnél általában felmerülnek, az ilyen gyakorlat a közszolgálati kötelezettségek túlkompenzációját jelentené. […]”
(239)
A TvDanmark azt igazoló információt nyújtott be, hogy a TV2 által felszámított reklámárakkal nem tudja fedezni televíziós tevékenységeinek önálló költségeit. A TvDanmark a TV2 által felszámított 21-50 TRP reklámárakkal hasonlítja össze a költségeit.
(240)
Ahhoz, hogy ez az összehasonlítás érvényes legyen, a Bizottságnak első lépésként azt kell megállapítania, hogy a TvDanmark a TV2-vel hasonló helyzetben lévőnek tekinthető-e, valamint azt, hogy hatékony szolgáltató-e.
(241)
Először is a Bizottságnak értékelnie kell, hogy a TvDanmark a TV2-vel hasonló helyzetben van-e. A Bizottság a következőket jegyzi meg. A vizsgált időszakban a TV2 nézettségi aránya 35 % körüli, míg a TvDanmark megfelelő számadata megközelítőleg 15 %. A reklámpiaci részesedések szintén jelentősen különböznek. A TV2 piaci részesedése 60 % körüli, míg a TvDanmark piaci részesedése 8 % körüli. A TV2 reklámokból származó árbevétele a TvDanmark reklámozásból származó árbevételének megközelítőleg ötszöröse. Ezen túlmenően a TV2 az egyetlen olyan televízióállomás, amely a lakosság 100 %-ához eljut, míg a TvDanmark2 penetrációja 77 %, a TvDanmark1-é pedig még alacsonyabb. A fentiek alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a TvDanmark nem hasonlítható közvetlenül össze a TV2-vel.
(242)
Másodszor a Bizottságnak meg kell állapítania, hogy a TvDanmark hatékony piaci szereplő-e. A hatékony piaci szereplő az általánosan használt számviteli mutatók elemzésével, valamint a piaci szereplő eredményei és a tagállamban realizált átlagos eredmények összevetésével határozható meg. Az elemzésnek figyelembe kell vennie a vállalkozások különböző méretét, valamint a konkrét költségszerkezetüket. A dán piacon működő szereplőkről nem mondható el, hogy hasonló helyzetben vannak, és így a teljesítménymutatók közvetlenül összehasonlíthatóak. A Bizottságnak ezért az a véleménye, hogy a szóban forgó ügyben nem megfelelő ezeknek a mutatóknak az elemzése.
(243)
A Bizottság ehelyett a TvDanmark és az SBS Broadcasting pénzügyi teljesítményére vonatkozó adatokat elemezte. A Bizottság az általa végzett elemzés alapján nem tudja biztonsággal megállapítani, sem azt, hogy az elszenvedett veszteség a tevékenység megkezdéséhez szükséges, magas indulási költségekből származik-e, amelyeket a TvDanmark még nem tudott kigazdálkodni, sem azt, hogy a TvDanmark valójában nem teljesít hatékonyan. Számos kérés ellenére a Bizottság nem tudott adatokat szerezni a harmadik piaci szereplő, a TV3 pénzügyi teljesítményéről ahhoz, hogy összehasonlítást végezhessen a piac harmadik szereplőjével. Következésképp a Bizottság nem tudja biztonsággal megállapítani, hogy a TvDanmark vesztesége a TV2 árképzési magatartásának következménye-e, illetve hogy azt a TvDanmark befolyása alá tartozó egyéb tényezők okozzák-e.
(244)
Mivel tehát nem állapítható meg biztonsággal, hogy a TvDanmark hatékony piaci szereplő-e, és mivel a két piaci szereplő közvetlen összehasonlítása nem lehetséges, a Bizottságnak az a véleménye, hogy a fenti vizsgálat ebben az ügyben nem vezet döntő eredményre.
(245)
Ezért a Bizottság úgy döntött, hogy tovább elemzi a TV2 árpolitikáit és a reklámpiaccal kapcsolatos adatokat annak érdekében, hogy értékelhesse, a TV2 úgy járt-e el, hogy a lehető legtöbb reklámbevételhez jusson a vizsgált időszakban.
(246)
A Bizottság először összehasonlította a két piaci szereplő árait, majd elemezte a TV2 árpolitikáit. Az elemzés az 1998-2002 közötti időszakra összpontosít, azaz arra az időszakra, amelynek során a panaszos állítása szerint a TV2 „dömpingárakat” kezdett alkalmazni a reklámpiacon. Másodszor a Bizottság elemezte a dán reklámkiadásokat az Európai Unió - és különösen a többi skandináv ország - összefüggésében. Harmadszor a skandináv országok és a médiatípusok kontaktusárait hasonlította össze.
(247)
A Bizottság megjegyzi, hogy a TV2 reklámpiaci magatartását a dán versenyhatóságok vizsgálják. A dán versenytanács 2005. december 21-én úgy határozott, hogy a TV2 megsértette az EUMSZ 102. cikkét és a kapcsolódó nemzeti jogi rendelkezéseket azzal, hogy a reklámpiacon a hűséget növelő engedményeket írt elő. Ezt a határozatot a Versenyjogi Fellebbviteli Bíróság 2006. november 1-jén megsemmisítette, de ezt követően a Kelet-Dániai Ítélőtábla 2009. június 22-én, fellebbezés során helybenhagyta. Ez utóbbi ítélet ellen fellebbeztek a Legfelsőbb Bíróságnál, amely 2011. március 18-án megerősítette az Ítélőtábla határozatát. Ez az ügy egy korábbi, 2000. november 29-i ügy folytatása, amelyben a dán versenytanács megállapította, hogy a TV2 engedményei 2000-ben visszaélésszerűek voltak. Ezzel kapcsolatban a Bizottság megjegyzi, hogy a dán versenyhatóságok vizsgálata a 2000-2005 közötti időszakra, és ezért csak az e határozatban vizsgált időszak utolsó éveire vonatkozik. Konkrétabban a hűségárengedmény a műsorszolgáltatásról szóló 2001-es közlemény értelmében nem von maga után szükségszerűen kereszttámogatásokat (azaz „Ha egy közszolgálati műsorszolgáltató a nem közszolgálati tevékenységek területén alacsonyabb árat ígér, mint amely szükséges az elkülönített tevékenységhez kapcsolódó azon költségek megtérüléséhez, amelyek egy hasonló helyzetben lévő hatékony kereskedelmi üzemeltetőnél általában felmerülnek, az ilyen gyakorlat a közszolgálati kötelezettségek túlkompenzációját jelentené”). Az alábbiakban kifejtetteknek megfelelően a TV2 az átlagos reklámárait tulajdonképpen jóval magasabban állapította meg, mint a versenytársai. Ezen túlmenően a hűségárengedmények azt vonják maguk után, hogy az ügyfelek az éves reklámköltségvetésüknek nagyobb részét helyezték el a TV2-nél, mint egyéb körülmények között tették volna. Az állítás ennélfogva azt feltételezi, hogy a TV2 az engedményrendszerrel növelte reklámbevételeit, ami valójában kevesebb előfizetési díj iránti szükségletet eredményezett volna. A dán versenyhatóságok határozatai mindenesetre nem kötelező érvényűek a Bizottságra nézve.
(248)
A nézettségi arány, a nézők összetétele, a műsor-összeállítás tartalma, a reklámidő szabályozási maximuma, valamint a televízióállomások finanszírozási rendje mind olyan tényező, amely befolyásolja a reklámpiaci verseny jellegét. Ennek következtében a különböző műsorszolgáltatók árai eltérőek. A televízióállomások is „differenciált” termékskálát értékesítenek, amelyek így különböző árakat eredményeznek (88).
(249)
A televízióállomások által felszámított árak jelentős kedvezményeket tartalmaznak. Ennélfogva a televíziós reklámozás listaárainak összehasonlítása nem helyénvaló. A televíziós reklámozás többsége (az országos reklámozási tevékenységnek mintegy 90 %-a) éves megállapodások értelmében történik, amelyek alapján a televíziócsatornák éves árengedményeket biztosítanak. Ezen túlmenően számos egyéb árkedvezmény létezik (új hirdetők számára, a kevésbé vonzó reklámspotok esetében, további mennyiségi árengedmények stb. esetében). A megállapodásokat úgynevezett médiaügynökségek tárgyalják meg és kötik meg.
(250)
A különböző állomások összehasonlíthatósága érdekében meg kell állapítani a különböző felszámított árak átlagát. A következő táblázat a 21-50 év közötti TRP-célcsoport esetében mutatja be az átlagárakat. Ezeket az árakat a megfelelő televízióállomások reklámspotokból származó országos árbevételének és a 21-50 év közöttiekre vonatkoztatott, az alábbiak szerint teljesített országos TRP hányadosaként számították ki (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Különbség
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
A TVDanmark CPP-je a TV2 CPP-je (90) hányadában kifejezve
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
TV2 átlagos CPP-je, a 21-50 év közöttiekre vonatkoztatott TRP-re vetítve, a lefedettség szerint (0,7 tizeddel) súlyozva
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
A TVDanmark CPP-je a TV2 súlyozott CPP-je hányadában kifejezve
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
A fenti adatok alapján a TvDanmark 21-50 év közöttiekre vonatkoztatott TRP-ára a TV2-énél mintegy 30-40 %-kal alacsonyabb. Ahogyan a Bizottság a France 2 és a France 3 javára nyújtott állami támogatással kapcsolatos határozatában megállapította, a televíziós reklámpiacon pozitív összefüggés van a kontaktusok átlagos száma és az egy kontaktusra jutó nettó átlagár között (91). Ennélfogva a műsorszolgáltatók közötti árkülönbségre az állomások nézők vonzására való képessége szempontjából vett relatív erőssége adhat magyarázatot. Ilyen helyzetben helyénvaló megállapítani, hogy a tényleges árkülönbség a piaci feltételeket tükrözi-e.
(252)
A franciaországi helyzettel ellentétben ebben az ügyben csak két szolgáltató észrevételei elemezhetőek. Következésképp a lineáris regressziós görbe meredekségének kiszámítása e két szolgáltató árai alapján történik, és kevés a statisztikai relevanciája. Emiatt nem vonható le arra vonatkozó következtetés, hogy a görbe meredeksége megfelelő-e.
(253)
Ennélfogva annak ellenőrzéséhez, hogy a két szolgáltató közötti tényleges árkülönbségről elmondható-e, hogy a piaci feltételeket tükrözi, korrekciós tényezőt alkalmaztak, hogy megpróbálják semlegesíteni a TV2 erőfölényes piaci pozícióját. A médiaügynökségek számításaiból levezetett súlyozó tényezők tükrözik azt a nézettségkülönbséget, amely a kívánt célcsoportban a TvDanmarktól és a TV2-től 100 darab, 21-50 év közöttiekre vonatkoztatott TRP megvásárlásával érhető el. A TvDanmark átlagosan a TV2 lefedettségének valamivel kevesebb mint 70 %-a alatt van (100 darab, 21-50 év közöttiekre vonatkoztatott TRP megvásárlásával). E tényező alkalmazásával az árak jobban közelítenek egymáshoz. Megjegyezhető, hogy a TV2 ára még mindig valamivel magasabb, mint a TvDanmarké. Ezért úgy tűnik, mintha az árkülönbség a piaci feltételeket tükrözné. Ezt az eredményt azonban óvatosan kell figyelembe venni, mivel szem előtt kell tartani, hogy ilyen korrekciós tényező nem igazodhat az állomások közötti összes különbséghez.
(254)
A Bizottság azt is megjegyzi, hogy a panaszos fenntartja, hogy a televíziós reklámpiacon a tényleges verseny sem a listaárak, sem a fent ismertetett GRP-, illetve TRP-árak vonatkozásában nem érvényesül. Ehelyett - a TvDanmark érvei szerint - a szolgáltatók valójában úgynevezett marginális árakkal versenyeznek egymással. Ezek a marginális árak feltehetőleg a TV2 erőfölényes piaci helyzetéből adódtak. Ahhoz, hogy a hirdetők elérjék kampánycéljaikat, a nézettségi százalékpontjaik bizonyos hányadát kizárólag a TV2-től kellene megvásárolniuk. Ezen úgynevezett inframarginális egységek esetében nem érvényesült verseny, és ezért a TV2 ezekre az egységekre túlzott haszonhoz juthatott. Következésképp a szolgáltatók a maradék nézettségi százalékpontokkal - és így marginális árakkal - versenyeztek. A TvDanmark azt állítja, hogy ezek az árak még alacsonyabbak voltak, mint a fenti táblázatokban levezetett átlagárak.
(255)
Eltekintve attól a kérdéstől, hogy ez az állítás helyes-e, a Bizottság megítélése szerint ezt a magatartást a TV2 erős piaci helyzete tette volna lehetővé. Ennek a vizsgálatnak azonban azt kell megállapítania, hogy a TV2 reklámpiaci magatartása olyan jellegű volt-e, hogy nem törekedett bevételeinek maximalizálására. Ebben a tekintetben nem zárható ki, hogy a TV2 azért tartotta alacsonyan az árait, hogy magas piaci részesedést tartson fenn, ez a magatartás azonban nem ellentétes a bevételek maximalizálására irányuló törekvéssel.
(256)
A fentiek alapján megállapítható, hogy a TV2 árai a vizsgálat időszakában magasabbak voltak a TvDanmark árainál. Az is nyilvánvaló, hogy a listaárak emelkedése ellenére a tényleges árszint csökkent ebben az időszakban. A TV2 jelentősen megnövelte az általa nyújtott árkedvezmények szintjét.
(257)
Az árak elemzése alapján azonban nem állapítható meg, hogy az árak alakulása ténylegesen hozzájárult-e a teljes reklámbevétel csökkenéséhez, ezáltal az állami finanszírozás iránti szükséglet növekedéséhez. E kérdés kezeléséhez a Bizottság az alábbiakban elemzi a TV2 árképzési magatartását, valamint ennek a magatartásnak a TV2 reklámbevételei általános szintjére gyakorolt hatását.
(258)
A fenti preambulumbekezdésekben kifejtetteknek megfelelően a vizsgálat időszakában a TV2 számos áremelést és árcsökkentést hajtott végre (magasabb árkedvezmények biztosításával). Az alábbi táblázat (millió DKK-ban) áttekintést ad a TV2 reklámbevételei átlagos szintjének alakulásáról az 1998-2002 közötti időszakban, amely időszakban a panaszos állítása szerint a TV2 leszorította a piaci árakat:
1998
1999
2000
2001
2002
Országos reklámbevétel
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
1997-ben a TV2 meghozta azt a stratégiai döntést, hogy 1998-ban nem a kapacitáskihasználást bővíti, hanem az árait emeli. 1999-ben újabb áremelést hajtottak végre. A dán hatóságok azt állítják, hogy 1999-re a versenyhelyzet olyan élénkké vált, hogy a TV2-t hátrány érte az áremelés következtében, és a TV2 reklámbevételei az előző évhez képest mintegy 10 %-kal visszaestek.
(260)
2000-ben a TV2 a verseny élénkülésére számított, és nem emelte árait. A TV2 által bevezetett új árengedményrendszer miatt a tényleges árak valójában csökkentek. Ennek következtében a TV2 az előző évhez képest 33 %-kal bővítette kapacitáskihasználását. Az árképzési intézkedések azonban a TV2 országos reklámozásból származó árbevételének 8,4 %-os emelkedéséhez vezettek. 2001-ben a TV2 ismét emelte árait. Az áremelés ellenére a TV2 reklámbevételei és a kapacitáskihasználtsága az 1999-es szintre esett vissza. 2002-ben a TV2 újabb árcsökkentést alkalmazott, és összes árbevétele némileg csökkent. Az összes reklámpiaci árbevétel azonban még nagyobb mértékben csökkent.
(261)
A fentiek alapján az a következtetés vonható le, hogy a széles körben alkalmazott árengedmények a tényleges árszint csökkenését eredményezték. A TV2 ezt az árcsökkenést a kapacitáskihasználtság bővítésével tudta kompenzálni. Mivel a versenytársak nem rendelkeztek ugyanazzal a kapacitástartalékkal, nem volt ugyanolyan lehetőségük. Ahhoz, hogy a piacon elfogadják őket, követniük kellett a TV2 intézkedéseit. Azokban az években, amikor a TV2 növelte az árait, a reklámokból származó összes árbevétele csökkent. Másrészt, amikor a TV2 csökkentette árait, növelni tudta összes árbevételét. Ezért a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a TV2 által végrehajtott árcsökkentések valójában magasabb összbevételt eredményeztek. Következésképp a TV2 árképzési magatartása nem jelzi azt, hogy a társaság ne törekedett volna bevételeinek maximalizálására.
(262)
A dán szolgáltatók árainak összehasonlításából, valamint a TV2 árképzési magatartásának elemzéséből nem derül ki, hogy a dán televíziós reklámpiacon összességében túlságosan alacsonyak voltak-e az árak. Ez az alacsony árszint abból is adódhat, hogy a TV2 az erőfölényes helyzetét arra használta fel, hogy a televíziós reklámkiadások általános szintjét a verseny szintje alá szorítsa.
(263)
Ennek a kérdésnek a kezeléséhez a Bizottság elemezte az összes uniós ország reklámpiacára vonatkozó gazdasági adatokat, és összehasonlította azokat Dánia adataival. Mivel a dán televíziós reklámtevékenység más skandináv országokkal hasonlítható össze a legjobban, a Bizottság összehasonlította Dánia és más skandináv országok (Finnország, Svédország és Norvégia) adatait is (92). Az elemzett televíziós reklámkiadások kulcsfontosságú számadatai a következők: 1) az összes reklámbevétel részarányában kifejezett televíziós reklámkiadás; 2) az egy főre eső reklámkiadás; 3) a GDP részarányában kifejezett televíziós reklámkiadás. Az alábbi táblázat áttekintést ad ezekről a kulcsfontosságú számadatokról:
A televíziós reklámkiadások kulcsfontosságú számadatai Dániában, az Európai Unióban és más skandináv országokban
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Az összes reklámkiadás részarányában kifejezett televíziós reklámkiadások (százalékban)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Skandinávia
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Egy főre jutó televíziós reklámkiadások (EUR-ban)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Skandinávia
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
A GDP részarányában kifejezett televíziós reklámkiadások (ezrelékben)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Skandinávia
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Forrás: Európai Audiovizuális Megfigyelő Intézet, Eurostat.
(264)
A fenti táblázatból arra lehet következtetni, hogy a reklámozási tevékenység összes reklámkiadásból való részesedése az uniós átlaghoz (37 %) képest Dániában alacsonyabb volt (27 %). Az adatok azonban azt mutatják, hogy Észak- és Dél-Európa között általános választóvonal létezik (93). A déli tagállamokban a televíziós reklámkiadások lényegesen magasabbak, mint az északi tagállamokban (94). Ugyanez a minta figyelhető meg a GDP részarányában kifejezett televíziós reklámkiadások esetében is (95). Az egy főre jutó televíziós reklámkiadások is jelentős eltérést mutatnak a tagállamok között (96). E mutatók skandináv országokra vonatkozó összehasonlításakor a dán kiadási mintázat összhangban van más skandináv országokéval.
(265)
A fentiek figyelembevételével a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy nincs egyértelmű és megkérdőjelezhetetlen bizonyíték arra, hogy a dán televíziós reklámpiacra rendszeresen és következetesen nyomást gyakorolt volna a TV2 árképzési magatartása.
(266)
A panaszos a (CPM-ben (97) kifejezett) kontaktusárak egy-egy médiatípusra vetített, határokon átívelő összehasonlítására, valamint egy adott ország különböző médiatípusainak összehasonlítására vonatkozóan is benyújtott adatokat. A panaszos által benyújtott adatok 1 000 személy - dániai, norvégiai és svédországi nyomtatott médiában vagy televízióban bemutatott - reklámmal való találkozásnak költségét hasonlítják össze (98).
(267)
Az adatok azt mutatják, hogy a televíziós reklám Dániában kevésbé költséges, mint Svédországban és Norvégiában (99), míg a nyomtatott médiára (100) ennek az ellenkezője érvényes.
(268)
A Bizottság azonban nem tudja ellenőrizni a szolgáltatott adatok megbízhatóságát, és ilyen adatok nyilvánosan nem hozzáférhetőek. Ezért tekintettel arra, hogy az információk meglehetősen korlátozottak és nem veszik figyelembe a lehetséges kulturális különbségeket, a Bizottság nem tud érvényes következtetéseket levonni a skandináv országokban működő különböző médiumok kontaktusárainak szintjére vonatkozóan.
(269)
A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy a vizsgálat időszakában a TV2 alkalmazta a legmagasabb árat a dán piacon, amelynek révén - a releváns célcsoportban elért személyek számától függően - a versenytársainál 15-40 %-kal magasabban állapíthatta meg termékének árát. Svédországgal és Norvégiával összehasonlítva az árak mintegy 20 %-kal alacsonyabbak Dániában.
(270)
A különböző fenti elemzésekre tekintettel a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy az állami támogatás szempontjából nincs olyan egyértelmű bizonyíték, amely igazolná, hogy a TV2 nem törekedett reklámbevételeinek maximalizálására, és hogy a reklámpiaci magatartása következtében megnövekedett az állami támogatás iránti igény.
V. KÖVETKEZTETÉS
A Bizottság megállapítja, hogy Dánia a szóban forgó támogatást jogellenesen, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (3) bekezdését megsértve hajtotta végre.
A Törvényszék ítéletének fényében és a fentiek alapján azonban a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a támogatás az Európai Unió működéséről szóló szerződés 106. cikkének (2) bekezdése alapján összeegyeztethető a belső piaccal.
A Törvényszék végzése fényében meg kell vizsgálni, hogy a fenti megállapítás eredményezheti-e a TV2 túlkompenzációját abból adódóan, hogy a dán állam által a TV2-től 2004-ben kamatokkal együtt visszakövetelt 628 millió DKK összeg jelenleg a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősül és azt az állam visszatérítheti a TV2-nek. Elképzelhető, hogy ez a visszatérítés - a TV2 visszafizettetés utáni pénzügyi szükségletei miatt - a gyakorlatban 2004-ben végrehajtott újratőkésítési intézkedések (a 313/2004. sz. ügy) fényében túlkompenzáció kockázatához vezet. Ahogyan a Törvényszék végzésének 34. és 35. pontjából kiderülhet, tekintettel arra, hogy a dán hatóságok úgy döntöttek, hogy nem hagyják, hogy a TV2 csődbe jusson, a visszafizettetési kötelezettség tulajdonképpen a 2004-es újratőkésítési intézkedések szükséges feltétele volt. Ahogyan a Törvényszék az általa hozott végzés 43. pontjában kimondta: „Bár ezen ügy konkrét körülményei két határozat elfogadására ösztönözték a Bizottságot, nyilvánvaló, hogy ezek a határozatok ugyanannak - az EK-Szerződés 87. cikke (1) bekezdése értelmében vett állami támogatáskénti besorolásra vonatkozó - jogkérdésnek két vetületét jelentik, és amennyiben így van, a közös piaccal való összeegyeztethetőségük meghatározására vonatkozó, a Dán Királyság által a TV2, majd a TV2 A/S javára végrehajtott intézkedések két vetületét. A 2006/217/EK határozat megsemmisítése miatt a Bizottságnak ezért felül kell vizsgálnia a Dán Királyság által a TV2 és azt követően a TV2 A/S javára végrehajtott valamennyi intézkedést.” A 2004-es újratőkésítési intézkedéseket a visszafizettetési üggyel való közvetlen kapcsolatuk miatt a TV2 javára 1995 és 2002 között nyújtott állami támogatás összefüggésében kell megvizsgálni annak biztosítása érdekében, hogy ne merüljön fel a TV2 túlkompenzációjának kockázata.
E tekintetben a Bizottság a következőket jegyzi meg. A visszafizettetési határozatot követően a dán hatóságok a gyakorlatban 1 050 millió DKK-t (azaz kamatokkal megnövelt, több mint 628 millió DKK-t) fizettettek vissza. A törvényszéki végzésben foglaltaknak megfelelően, miután a Törvényszék megsemmisítette a visszafizettetési határozatot, a kamatokkal megnövelt 628 millió DKK visszafizettetése okafogyottá vált. A dán hatóságok azonban benyújtottak egy nyilatkozatot, amely szerint kötelezettséget vállalnak arra, hogy a visszafizettetett pénzösszeget visszajuttatják a TV2-nek, vagy bizonyos halmozott követelmények teljesülése esetén visszajuttatnak a TV2-nek egy akkora összeget, amely legfeljebb az 1995-2002 közötti időszak vonatkozásában a TV2-vel ténylegesen visszafizettetett (kamatot is tartalmazó) összeg és az újratőkésítési intézkedések összege közötti különbségnek felel meg. A fenti kötelezettségvállalás alapján, a Törvényszék végzésének megfelelően végrehajtott 2004-es újratőkésítési intézkedésekkel összefüggésben vizsgálva az 1995-2002 közötti időszakra nyújtott állami támogatással kapcsolatban tehát nem merül fel a TV2 túlkompenzációjának kockázata,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Dánia által a TV2/DANMARK javára 1995-2002 között előfizetési díjak és az e határozatban megállapított egyéb intézkedések formájában végrehajtott intézkedések az Európai Unió működéséről szóló szerződés 106. cikkének (2) bekezdése értelmében összeegyeztethetőek a belső piaccal.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Dán Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2011. április 20-án.