KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 8. marts 2011
om statsstøtte i sag C 24/09 (ex N 446/08) - Statsstøtte til energiintensive virksomheder, lov om grøn elektricitet, Østrig
(meddelt under nummer K(2011) 1363)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/528/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. juni 2008 tilkendegav Østrig i en forudgående anmeldelse, at man påtænkte at ændre den gældende østrigske lov om grøn elektricitet (Ökostromgesetz, herefter »ÖSG«), som i dens nuværende udformning i 2006 var blevet godkendt af Kommissionen som forenelig støtte (2). Den 4. september 2008 anmeldte Østrig en ny version af ÖSG, som Kommissionens foreliggende afgørelse vedrører.
(2)
Kommissionen anmodede om supplerende oplysninger ved brev af 28. oktober 2008. Efter en rykkerskrivelse fremsendte Østrig ved brev af 22. december 2008 yderligere oplysninger. Efter et møde med repræsentanter for Østrig den 11. februar 2009 anmodede Kommissionen ved brev af 19. februar 2009 om flere oplysninger, som Østrig fremsendte ved brev af 17. marts 2009. Kommissionen anmodede ved brev af 8. maj 2009 om supplerende oplysninger, som Østrig fremsendte ved breve af 9. og 19. juni 2009.
(3)
Den 9. juli 2008 modtog Kommissionen en klage fra det østrigske Bundesarbeitskammer over ÖSG, der vedrører foranstaltningen i ÖSG til fordel for energiintensive virksomheder.
(4)
Den 22. juli 2009 vedtog Kommissionen en blandet afgørelse, hvori der godkendtes foranstaltninger til fordel for producenter af grøn elektricitet; Kommissionen betragtede disse foranstaltninger som forenelige med EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (herefter »retningslinjerne for miljøstøtte«) (3), men besluttede at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende ÖSG's fritagelsesordning for energiintensive virksomheder (4).
(5)
Ved brev af 23. juli 2009 underrettede Kommissionen Østrig om denne beslutning og anmodede Østrig om at fremsende alle oplysninger, der er nødvendige for at vurdere foranstaltningen.
(6)
Kommissionen offentliggjorde sin beslutning i Den Europæiske Unions Tidende (5) og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til foranstaltningen.
(7)
Ved brev af 19. august 2009 anmodede Østrig om en forlængelse af fristen, som Kommissionen efterkom ved brev af 9. september 2009. Østrig fremsendte endelig sine bemærkninger den 8. oktober 2009.
(8)
I mellemtiden fremsendte det østrigske Bundesarbeitskammer ved brev af 7. oktober 2009 bemærkninger vedrørende foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder. Disse blev videresendt til Østrig med anmodning om eventuelle kommentarer. Østrig fremsendte sine kommentarer den 23. december 2009 og yderligere oplysninger den 23. april 2010.
(9)
. Ved breve af 21. juni 2010 og 19. juli 2010 anmodede Kommissionen Østrig om yderligere oplysninger, som blev fremsendt den 13. september 2010. Efter anmodning fra Østrig fandt der den 9. juli 2010 et møde sted mellem Kommissionen og repræsentanter for Østrig.
(10)
Ved brev af 24. november 2010 understregede Østrig ÖSG's betydning for Østrig og anmodede om en afgørelse i sagen inden begyndelsen af december 2010. Kommissionen besvarede dette brev den 7. december 2010. Den 9. december 2010 fandt der endnu et møde sted med repræsentanter for Østrig.
(11)
Ved brev af 30. december 2010 trak Østrig de argumenter tilbage, som var fremført til fordel for foranstaltningen under proceduren, og anmodede Kommissionen om at godkende fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Kommissionen besvarede dette brev den 25. januar 2011.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(12)
Kommissionen har ved sin beslutning af 22. juli 2009 godkendt den ændrede version af ÖSG; undtaget herfra var alene § 22c i ÖSG, der indeholder fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Beskrivelsen er derfor begrænset til denne ordning.
2.1. Beskrivelse af fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder
(13)
I henhold til afsnit 3 i ÖSG giver Østrig en eller flere virksomheder koncession til at udføre de opgaver, der påhviler clearingorganet for grøn elektricitet (Ökostromabwicklungsstelle). Koncessionshaveren er navnlig ansvarlig for at købe grøn elektricitet af producenter til en fast pris og sælge denne grønne elektricitet til elleverandører til en fast pris. Elleverandører er forpligtet til at købe en procentdel af deres samlede udbud af clearingorganet; denne procentdel svarer til den gennemsnitlige andel af grøn elektricitet i den samlede elektricitetssammensætning i Østrig.
(14)
Østrig har på nuværende tidspunkt givet Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (herefter OeMAG) som det eneste clearingorgan en enkelt koncession, der dækker hele det nationale område. OeMAG er et privatretligt aktieselskab, der revideres af en udpeget revisor. Det østrigske Forbundsministerium for Økonomi og Arbejde og den østrigske energireguleringsmyndighed E-Control GmbH fører tilsyn med OeMAG. De vigtigste elementer til gennemførelse af foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder (f.eks. de nærmere bestemmelser for fordelingen af elektricitet til elhandlerne, den pris, som elhandlerne skal betale, og de endelige forbrugeres bidrag) fastsættes på forhånd af de østrigske myndigheder ved lov eller bekendtgørelse. Eventuelle tvister mellem de omfattede virksomheder løses ved en almindelig domstol og ikke ved administrative procedurer.
(15)
OeMAG er et aktieselskab, som ejes af selskaber, der er aktive som transmissionssystemoperatører, samt af banker og industrivirksomheder. Mens Verbund-APG ejer 24,4 % af aktierne, besidder VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG og Smart Technologies hver 12,6 % af aktierne i OeMAG. Verbund-APG er et 100 %-ejet datterselskab af Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), hvori Republikken Østrig ejer 51 % af aktierne. VKW Netz AG ejes af Illwerke AG, hvori delstaten Vorarlberg har en ejerandel på 95,5 %. TIWAG-Netz AG ejes af TIWAG AG, hvori delstaten Tirol ejer 100 %; CISMO GmbH ejes af Oesterreichische Kontrollbank AG samt af transmissionssystemoperatører og el- og gasselskaber, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ejes af østrigske banker, Investkredit Bank AG ejes hovedsagelig af industriandelsbankerne (Volksbanken), og Smart Technologies ejes af Siemens. Offentligt kontrollerede aktionærer ejer derfor 49,6 % og privat kontrollerede aktionærer 50,4 % af OeMAG-aktierne. Kommissionen er ikke i besiddelse af oplysninger, der tyder på, at de offentligt kontrollerede aktionærer kan udøve kontrol eller i det mindste fælles kontrol med OeMAG.
(16)
På grundlag af en ordning i § 22c, stk. 1, ÖSG kan energiintensive virksomheder anmode deres elleverandører om ikke at få leveret grøn elektricitet. Betingelserne herfor er, at energiintensive virksomheder godtgør, at
a)
de har ret til godtgørelse af energiafgifter i henhold til loven om energiafgiftsgodtgørelse (Energieabgabenvergütungsgesetz), og
b)
udgifterne til grøn elektricitet udgør mindst 0,5 % af nettoværdien af produktionen.
Fritagelsen udstedes efter anmodning af den østrigske energireguleringsmyndighed Energie-Control GmbH.
(17)
Hvis fritagelsen udstedes, må elleverandørerne i henhold til loven ikke opkræve meromkostningerne for grøn elektricitet af disse store elforbrugere.
(18)
Det hedder i denne henseende i § 22c, stk. 5, i ÖSG: »Kontrakter mellem elhandlere og [store el-]forbrugere skal […] indeholde en obligatorisk bestemmelse om, at der til disse forbrugere […] ikke leveres grøn elektricitet, som tildeles elhandlerne af clearingorganet for grøn elektricitet […], og at de ekstra udgifter til grøn elektricitet ikke overvæltes. Modstridende bestemmelser er ugyldige« (6).
(19)
Hvis en energiintensiv virksomhed er blevet fritaget for købsforpligtelsen, skal den i henhold til § 22c, stk. 2, i ÖSG betale en kompensation til OeMAG på 0,5 % af nettoværdien af produktionen i det foregående kalenderår.
2.2. Sammenfatning af indholdet af beslutningen om at indlede proceduren
(20)
Østrig anførte i anmeldelsen, at fritagelsesordningen skulle undersøges uafhængigt af den generelle støtteordning til fordel for producenter af grøn elektricitet, da den kun vedrørte det »privatretlige kontraktforhold« mellem energiintensive virksomheder og elhandlere. Østrig gjorde gældende, at fritagelsen ikke udgjorde statsstøtte, og at denne støtte, selv hvis det var tilfældet, ville være forenelig i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(21)
Allerede i beslutningen om at indlede proceduren konkluderede Kommissionen imidlertid - med hensyn til spørgsmålet, om der forelå støtte - at »fritagelsen« for finansieringsordningen ikke kunne vurderes uafhængigt af selve finansieringsordningen. Kommissionen fandt, at en »undtagelse« (fritagelse) pr. definition er uadskilleligt forbundet med »reglen«, og at fritagelsesordningen er en integrerende del af den generelle ordning og derfor skal vurderes i overensstemmelse hermed i støttemæssig henseende. I henhold til lovgivningen kan endvidere elhandlere med en stor andel af fritagne virksomheder ansøge om fritagelse for at betale den garanterede afregningspris, hvilket viser, at ordningen også kunne medføre direkte tab for OeMAG, og dermed styrker konklusionen om, at der er tale om statsstøtte (7).
(22)
Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt fritagelsesordningen var forenelig med statsstøttereglerne. Derfor besluttede Kommissionen at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende fritagelsesordningen.
(23)
Da Kommissionen endnu ikke har truffet endelig afgørelse, ydede Østrig fordelene i forbindelse med fritagelsesordningen (8) på grundlag af den mulighed, der er fastsat i de midlertidige rammebestemmelser for at yde støtte på op til 500 000 EUR i perioden fra 1. januar 2008 til 31. december 2010 (9). Kommissionen har godkendt ordningen »Begrænsede forenelige støttebeløb efter de midlertidige rammebestemmelser (»Österreichregelung Kleinbeihilfen«)« (N 47 a/09) (10). Ordningen kan anvendes på virksomheder, som ikke var kriseramte den 1. juli 2008, og finder anvendelse på alle sektorer undtagen fiskeri og primærproduktion af landbrugsprodukter. Over 2 000 virksomheder har været omfattet af foranstaltningen.
3. BEMÆRKNINGER FRA ØSTRIG
(24)
Som under den forudgående anmeldelsesprocedure og anmeldelsesproceduren er Østrig fortsat af den opfattelse, at foranstaltningen til fordel for energiintensive virksomheder ikke udgør statsstøtte, da den ikke indebærer statsmidler og ikke er selektiv.
(25)
Selv hvis fritagelsesordningen udgjorde statsstøtte, kunne den efter Østrigs opfattelse i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte, artikel 25 i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87 og 88 (Generel gruppefritagelsesforordning) (11) og artikel 17 i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (12) (herefter »energibeskatningsdirektivet«) betragtes som forenelig med det indre marked.
3.1. Statsmidler og tilregnelse til staten
(26)
Med hensyn til statsmidler mener Østrig, at ÖSG er analog med den tyske lov om vedvarende energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz), som efter Østrigs opfattelse ikke indebærer anvendelse af statsmidler. Østrig henviser i denne henseende til Domstolens dom i PreussenElektra-sagen (13).
(27)
Med hensyn til Østrig har fritagelsesordningerne inden for rammerne af ÖSG og den tyske lov om vedvarende energi følgende fællestræk:
a)
I begge ordninger bæres ekstraomkostningerne som følge af den garanterede afregningspris af elleverandørerne, som skal købe en vis andel vedvarende energi til en fast pris.
b)
I begge ordninger er elleverandørerne ikke forpligtet til at købe grøn elektricitet til de af deres kunder, der er fritaget for forpligtelsen til at købe grøn elektricitet.
c)
I begge ordninger er markedsaktører, der ikke udøver offentlig myndighed, forpligtet til at købe grøn elektricitet af producenter; disse markedsaktører har i henhold til lovgivningen ret til at overvælte ekstraomkostningerne på elleverandører, og de gældende købsforpligtelser og priser er fastsat ved lov.
d)
I begge ordninger fører reguleringsmyndigheden tilsyn med, at der ikke sker overkompensation til virksomheder, der er forpligtet til at købe grøn elektricitet af producenter.
(28)
I sin beslutning om at indlede proceduren redegjorde Kommissionen i betragtning 42-48 for, hvorfor og i hvilken henseende den vurderede foranstaltning er sammenlignelig med den foranstaltning, som Domstolen analyserede i Essent-sagen (14). Østrig anfægter denne konklusion af følgende grunde:
a)
OeMAG er ikke et af staten udpeget organ med henblik på opkrævning af afgifter. I denne forbindelse henviser Østrig igen til Tyskland, hvor systemoperatørerne efter Østrigs opfattelse har præcis samme rolle som OeMAG.
b)
OeMAG er en privat virksomhed og ikke et offentligretligt organ som de organer, der lå til grund for dommene i Air France-sagen (15) og Salvat Père-sagen (16). I denne forbindelse fremhæver Østrig, at staten hverken har beføjelse til at udnævne medlemmer af ledelsen eller bestyrelsen eller har vetorettigheder med hensyn til OeMAG's beslutninger eller tilsynsbeføjelser. Staten har heller ingen beføjelse til at overtage OeMAG's opgave.
c)
De almindelige domstole har kompetence til at løse eventuelle tvister vedrørende OeMAG.
d)
Den eneste offentlige kontrol, som OeMAG er underkastet, er en efterfølgende revision fra den østrigske rigsrevision.
e)
Statsbudgettet dækker ikke tab, som måtte opstå for OeMAG; de offentlige myndigheders rolle er begrænset til at fastsætte priserne for køb og salg af grøn elektricitet. Der er derfor ikke tale om en byrde for statsbudgettet, som det blev gjort gældende i Sloman Neptun-sagen (17) og Pearle-sagen (18).
f)
Energie-Control GmbH har ingen skønsbeføjelse med hensyn til udstedelsen af en fritagelse i henhold til § 22c i ÖSG.
g)
Det samlede beløb, som elleverandørerne betaler til OeMAG, er ikke berørt af fritagelsesordningen. Den eneste ændring er fordelingen af det samlede beløb mellem de forskellige kategorier af endelige elforbrugere.
3.2. Selektivitet
(29)
Østrig anfører, at fritagelsen for energiintensive virksomheder ikke udgør statsstøtte, da den ikke er selektiv.
(30)
Østrig minder om, at energiintensive virksomheder kun delvis fritages for at finansiere støtten til producenter af grøn elektricitet. De ville skulle betale en kompensation på 0,5 % af nettoværdien af deres produktion direkte til OeMAG og derfor fortsat bidrage til at finansiere støtten til produktionen af grøn elektricitet.
(31)
På grundlag af Adria-Wien Pipeline-sagen (19) anfører Østrig, at foranstaltningen hverken de jure er begrænset til visse sektorer eller de facto er selektiv. Selv hvis der umiddelbart var tale om selektivitet, ville denne under alle omstændigheder være berettiget som følge af ordningens logik.
(32)
De jure-selektivitet: I henhold til ÖSG er støttemodtagerne ikke begrænset til visse sektorer eller virksomheder af en vis størrelse, og der er heller ikke fastsat andre selektive kriterier. Til støtte for sine bemærkninger anfører Østrig, at der i retspraksis ikke findes nogen indikation af, at betingelsen om »selektivitet«, der er nødvendig, for at der foreligger statsstøtte, ville være opfyldt alene gennem fastsættelsen af en bestemt nettoværdi af produktionen. Endvidere bemærker Østrig, at foranstaltningen ikke fastsætter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier, og understreger, at foranstaltningen på grundlag af den tidsmæssigt begrænsede ordning berører 19 forskellige sektorer og ca. 2 300 virksomheder. Foranstaltningen er derfor ikke selektiv de jure.
(33)
De facto-selektivitet: Efter Østrigs opfattelse dokumenterer det store antal sektorer og virksomheder, der gør brug af fritagelsesordningen, og den omstændighed, at foranstaltningen ikke fastsætter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier, at foranstaltningen i realiteten er en generel foranstaltning. Dette standpunkt kunne også støttes af Adria-Wien Pipeline-sagen. Østrig anfører, at Domstolen i denne sag vurderede en delvis godtgørelse af en energiafgift, som blev ydet til virksomheder, hvis energiafgifter oversteg 0,35 % af nettoværdien af deres produktion. Domstolen fastslog følgende: »Nationale foranstaltninger, der fastsætter en delvis godtgørelse af energiafgifter på naturgas og elektricitet, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92 (…) [nu artikel 107 i TEUF], såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet (20).«
(34)
Berettigelse som følge af ordningens logik: Med hensyn til strukturen af refinansierings- og fritagelsesordningen konstaterer Østrig, at differentieringen af finansieringssiden blev opstillet i analogi med andre skatte- og afgiftsfinansierede ordninger. Ved at tage højde for virksomheders kapacitet ville en sådan differentiering være i overensstemmelse med ordningens logik og derfor ikke udgøre støtte. Efter Østrigs opfattelse har Kommissionen også givet udtryk for denne holdning i to tidligere statsstøttebeslutninger (21).
(35)
Endvidere bemærker Østrig, at de miljøfordele, som ÖSG giver, ikke ville blive påvirket af fritagelsesordningen, da beløbene til støtten til produktionen af grøn elektricitet ikke ville blive reduceret. Kun ved at reducere miljøomkostningerne for visse virksomheder kunne der etableres en bæredygtig finansieringsordning for grøn elektricitet, som er nødvendig for at sikre fremme af vedvarende energikilder.
3.3. Forenelighed
(36)
Med hensyn til foreneligheden anfører Østrig, at der kan etableres en analogi mellem fritagelsesordningen og kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(37)
Kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (punkt 151-159) indeholder regler for statsstøtte, som ydes i form af lempelser af eller fritagelser for miljøafgifter. Der er fastsat to vurderingsmetoder: Støtte i form af lempelser af eller fritagelser for harmoniserede miljøafgifter betragtes således som forenelig med det indre marked, forudsat at støttemodtagerne mindst betaler minimumsafgiftssatsen i Fællesskabet som fastsat i energibeskatningsdirektivet (22). Såfremt foranstaltningen fastsætter lempelser af og fritagelser for harmoniserede miljøafgifter, som overstiger denne minimumsafgiftssats, eller lempelser af og fritagelser for ikke-harmoniserede miljøafgifter, skal medlemsstaterne fremsende detaljerede oplysninger om nødvendigheden og proportionaliteten af den pågældende foranstaltning.
(38)
I denne forbindelse foreslår Østrig en analog anvendelse af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte vedrørende foranstaltninger i form af lempelser af og fritagelser for miljøafgifter. Ifølge Østrigs argumentation kunne foranstaltningen navnlig vurderes i analogi med bestemmelserne om harmoniserede miljøafgifter. På dette retsgrundlag kunne fritagelsesordningen betragtes som forenelig med det indre marked, såfremt de pågældende virksomheder fortsat betaler de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, dvs. 0,5 EUR/MWh, hvilket allerede var tilfældet. Det følger heraf, at den yderligere fritagelse for afregningsprisordningen i form af en delvis fritagelse for at bidrage til finansieringen heraf kunne betragtes som forenelig med det indre marked, da det resterende bidrag til at finansiere støtten til produktionen af grøn elektricitet fortsat ville udgøre et supplement til minimumselafgiften.
(39)
Efter Østrigs opfattelse fører fritagelsesordningen i det mindste indirekte til et højere miljøbeskyttelsesniveau. I denne forbindelse er fritagelsesordningen nødvendig for at muliggøre en generel forhøjelse af det beløb, som elforbrugere betaler for grøn elektricitet.
(40)
Østrig understøtter dette argument ved at sammenligne ordlyden i punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (23). På grundlag af en sammenligning af formuleringen i den generelle gruppefritagelsesforordning i flere sprogversioner når Østrig til den konklusion, at artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning er bredere formuleret end punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte: Mens lempelser af miljøafgifter i henhold til punkt 152 i retningslinjerne forudsætter fuldstændigt harmoniserede energiafgifter, kan det udledes af artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, at lempelser af miljøafgifter - ligesom lempelser af en elektricitetsafgift i henhold til energibeskatningsdirektivet - allerede er fritaget, hvis de opfylder betingelserne i energibeskatningsdirektivet (direktiv 2003/96/EF). Heraf følger, at de bestemmelser for afgiftslempelser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, er indeholdt i fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Logik, vurderinger og normative elementer i energibeskatningsdirektivet og bestemmelser som artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, der henviser til energibeskatningsdirektivet, finder derfor anvendelse på den foreslåede fritagelsesordning. Både fritagelsesordningen og den østrigske ordning for afgiftspålæggelse af elforbruget opfylder derfor betingelserne i energibeskatningsdirektivet og er derfor berettiget i henhold til artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning eller forenelig med det indre marked i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (24).
(41)
I denne forbindelse minder Østrig om, at der ved udarbejdelsen af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte var kritiske reaktioner fra nogle medlemsstater. Endvidere henviser Østrig til »Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive« af 7. december 2006 (25). I dette Joint paper blev det understreget, at medlemsstater havde brug for fleksibilitet for at kunne foretage hensigtsmæssige differentieringer. Miljøskatters og -afgifters karakter og logik omfattede også fritagelser eller differentierede satser. Medlemsstaterne støttede derfor en bred fortolkning af retningslinjerne for miljøstøtte og den generelle gruppefritagelsesforordning.
(42)
Endelig gør Østrig udførligt rede for, at der gælder lignende ordninger i andre medlemsstater, og understreger, at ÖSG i vidt omfang kunne sammenlignes med bestemmelserne i den tyske lov om vedvarende energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz). Da de østrigske energiintensive virksomheder konkurrerede med virksomheder i andre medlemsstater (f.eks. Tyskland) og tredjelande, var fritagelsesordningen væsentlig for at forhindre ulemper i den internationale konkurrence.
4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(43)
Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure fremsendte det østrigske Bundesarbeitskammer bemærkninger. Bundesarbeitskammer, som har 3,2 millioner medlemmer, er af den opfattelse, at finansieringsordningen i ÖSG indebærer statsstøtte. Endvidere er det ikke enigt med Østrig i, at fritagelsesordningen til fordel for store elforbrugere er forenelig med statsstøttereglerne. Bundesarbeitskammer understreger, at ordningen ville medføre en yderligere byrde for små og mellemstore virksomheder (SMV) og husholdninger, der vil være forpligtet til at bære de meromkostninger, der er forbundet med grøn elektricitet, uden at være de største forbrugere. Denne situation ville medføre en konkurrencefordrejning til skade for SMV.
(44)
Bundesarbeitskammer henviser i sine bemærkninger til Kommissionens beslutning af 4. juli 2006 (26), hvori Kommissionen allerede havde betragtet de garanterede afregningspriser som statsstøtte. Da lovgivningen vedrørende de garanterede afregningspriser ikke har ændret sig siden da, udgjorde støtteordningen i ÖSG i versionen fra 2008 fortsat statsstøtte. Derfor stiller Bundesarbeitskammer det spørgsmål, hvordan Østrig nu kan give udtryk for en anden holdning end den, der blev givet udtryk for i anmeldelsen af den tidligere version af ÖSG.
(45)
Bundesarbeitskammer er ikke enigt med Østrig i, at store forbrugeres fritagelse for købsforpligtelsen, som fastsat i ÖSG, kan sidestilles med et loft for energiafgifter. Under henvisning til Kommissionens tidligere godkendelse af et loft for energiafgifter ville Østrig nu retsstridigt også have godkendt fritagelsesordningen for store elforbrugere. Bundesarbeitskammer er imidlertid af den opfattelse, at denne analogi ikke kan etableres.
(46)
Fastsættelsen af et loft for energiafgifter ville således udgøre en afgiftsstøtte, der i det mindste indirekte har til formål at opnå en forbedring af miljøbeskyttelsen, mens fritagelsen for købsforpligtelsen for energiintensive virksomheder ikke kunne henføres til miljørammebestemmelserne i mangel af en miljøpolitisk målsætning.
(47)
Da ÖSG navnlig regulerer store forbrugeres fritagelse for en sådan købsforpligtelse, kunne denne bestemmelse ikke betragtes som fritagelse for eller lempelse af miljøafgifter som omhandlet i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(48)
Selv hvis kapitel 4 kunne anvendes analogt, ville fritagelsesordningen ikke være forenelig med de pågældende bestemmelser af følgende grunde: Foranstaltningen er ikke begrænset til 10 år. Desuden kunne den mulige stigning i produktionsomkostningerne i de pågældende sektorer (f.eks. papir, stål) overvæltes på forbrugerne, da priselasticiteten er tilstrækkelig stor med den nuværende markedssituation. Fritagelsesordningen kunne derfor ikke opfylde betingelsen i punkt 158, litra c), i retningslinjerne for miljøstøtte.
(49)
Fritagelsen var endvidere heller ikke proportionel, da energiintensive forbrugere ikke skulle købe grøn elektricitet, og den alternative energis tilnærmelse til markedspriserne derfor ville blive forsinket. SMV og husholdninger skulle desuden alene betale meromkostningerne ved produktionen af grøn elektricitet, selv om de kun forbruger lidt energi. Dermed var betingelsen i punkt 159, litra a), i retningslinjerne for miljøstøtte heller ikke opfyldt.
(50)
Der forelå ingen aftaler som omhandlet i punkt 159, litra c), i retningslinjerne for miljøstøtte, hvorved de pågældende store energiforbrugere forpligtede sig til at nå de mål, der tilstræbes i ÖSG. Endelig ville fritagelsesordningen til fordel for store forbrugere ikke bidrage til energieffektivitet eller en mere miljøvenlig energiudnyttelse, men undtager dem tværtimod netop fra enhver deltagelse i at nå energipolitiske mål i EU.
(51)
Efter Bundesarbeitskammers opfattelse udgør den omhandlede § 22 i ÖSG derfor driftsstøtte sui generis, som ikke er omfattet af retningslinjerne for miljøstøtte, da den ikke indebærer nogen miljøfordel. Da støtten hverken er tidsbegrænset eller degressiv og med tiden fører til en konkurrencefordrejning navnlig til skade for SMV, bør den efter Bundesarbeitskammers opfattelse ikke godkendes.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(52)
Kommissionen har undersøgt den anmeldte foranstaltning på grundlag af artikel 107 ff. i TEUF og artikel 61 ff. i EØS-aftalen (27).
(53)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at den anmeldte lov indeholder to særskilte foranstaltninger, som begge blev underkastet statsstøttekontrol i forbindelse med Kommissionens beslutning af 22. juli 2009 (28). For det første fastsætter ÖSG støtte i form af garanterede afregningspriser til fordel for producenter af grøn elektricitet. For det andet indeholder ÖSG en klausul, ifølge hvilken energiintensive virksomheder - under visse betingelser - (delvis) kan fritages for forpligtelsen til at betale den garanterede afregningspris. I sin beslutning af 22. juli 2009 godkendte Kommissionen de garanterede afregningspriser til fordel for producenter af grøn elektricitet som forenelig støtte, men udtrykte samtidig tvivl om, hvorvidt fritagelsesordningen var forenelig med statsstøttereglerne, hvorfor den indledte en formel undersøgelsesprocedure med hensyn til denne del af ÖSG. I sin beslutning af 22. juli 2009 godkendte Kommissionen ganske vist støtten til producenter af grøn elektricitet som forenelig statsstøtte, men tog ikke endelig stilling til spørgsmålet, om energiintensive virksomheders fritagelse for købsforpligtelsen udgør statsstøtte, og om fritagelsesordningen - i så fald - er forenelig med statsstøttereglerne. Disse spørgsmål var omfattet af den formelle undersøgelsesprocedure, der gik forud for denne afgørelse. Som der er redegjort for nedenfor, er klassificeringen af de midler, som via OeMAG fordeltes til producenter af grøn elektricitet, som statsmidler i beslutningen af 22. juli 2009 imidlertid vigtig for konstateringen af statsmidler i den ordning, der fritager energiintensive virksomheder for at bidrage til disse midler.
5.1. Forekomst af statsstøtte
(54)
En foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis 1) foranstaltningen giver støttemodtageren en fordel, 2) foranstaltningen finansieres af staten eller ved hjælp af statsmidler, 3) enkelte virksomheder eller sektorer begunstiges af foranstaltningen, og 4) foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
5.1.1. Fordel
(55)
Såfremt den formodede fordel følger af en fritagelse eller en delvis fritagelse for en reguleringsafgift, skal der udelukkende tages stilling til, om en statslig foranstaltning som led i en retlig ordning begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den pågældende foranstaltning befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation (29).
(56)
I den foreliggende sag er formålet med den pågældende foranstaltning at opnå indtægter fra elforbrugere for at finansiere produktionen af grøn elektricitet. De energiintensive virksomheder er faktisk og retligt sidestillet med alle andre elforbrugere, da de alle forbruger elektricitet og køber deres elektricitet fra elleverandører, som på deres side er forpligtet til at købe en vis mængde grøn elektricitet til en ved lov eller bekendtgørelse fastsat fast pris (Verrechnungspreis). Hvis der ikke findes en fritagelsesordning, betaler de energiintensive virksomheder meromkostningerne i forbindelse med grøn elektricitet til elleverandørerne, hvilket fremgår af deres elregning. Derved opkræver elleverandørerne de meromkostninger, der følger af deres forpligtelse til at købe grøn elektricitet fra clearingorganet for grøn elektricitet. Samtidig har andre elforbrugere, der befinder sig i samme faktiske og retlige situation, da de alle køber elektricitet, ikke denne mulighed. Fritagelsesordningen begunstiger derfor energiintensive virksomheder i forhold til alle andre elforbrugere.
(57)
På grundlag af den af E-Control GmbH udstedte fritagelse har energiintensive virksomheder imidlertid ret til ikke at få leveret grøn elektricitet, og elleverandørerne må i henhold til loven af de fritagne virksomheder ikke opkræve omkostninger i forbindelse med deres forpligtelse til at købe grøn elektricitet af clearingorganet for grøn elektricitet. I stedet betaler de energiintensive virksomheder 0,5 % af nettoværdien af deres produktion til clearingorganet for grøn elektricitet.
(58)
Fritagelsesordningen medfører derfor, at der fastsættes et loft for de energiintensive virksomheders bidrag til clearingorganets indtægter fra en vis størrelsesorden. De er derfor i henhold til lovgivningen fritaget for en afgift, som de skulle have betalt under normale markedsforhold. Heraf følger, at de virksomheder, som kan gøre brug af fritagelsesordningen, opnår en fordel.
(59)
Ifølge Østrigs oplysninger kan lettelsen beløbe sig til i alt op til 44 mio. EUR årligt (30). Foranstaltningen udgør derfor en fordel for disse energiintensive virksomheder.
5.1.2. Statsmidler og tilregnelse til staten
Ifølge fast retspraksis kan en fordel kun betragtes som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, hvis den ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, og anvendelsen af disse midler kan tilregnes staten (31).
(60)
I den henseende fremkom Østrig med to argumentationer. For det første kan de midler, der kontrolleres af OeMAG, ikke tilregnes staten. For det andet vil - i tilfælde af, at de midler, der kontrolleres af OeMAG, alligevel vil blive tilregnet staten -nedgangen i OeMAG's indtægter som følge af fritagelsesordningen ikke udgøre en nedgang i statsmidler, da der ikke var tale om statslig deltagelse på et niveau under OeMAG (dvs. de energiintensive forbrugere og elhandlerne).
(61)
Kommissionen bemærker, at fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder reducerer de indtægter, som clearingorganet - OeMAG - opnår, da elleverandørerne ikke er forpligtet til at købe grøn elektricitet til de energiintensive virksomheder, der har fået en fritagelse, og de energiintensive virksomheders direkte betalinger til OeMAG er lavere end de beløb, som OeMAG havde modtaget, hvis de energiintensive virksomheder ikke var blevet omfattet af en fritagelse.
(62)
Kommissionen skal derfor konstatere, om de midler, der kontrolleres af clearingorganet - OeMAG - på grundlag af ÖSG udgør statsmidler. Hvis dette er tilfældet, vil den foranstaltning, der skal vurderes, medføre en nedgang i statens indtægter og dermed være finansieret af statsmidler.
(63)
I Essent-sagen (32) var SEP, en virksomhed, der ejes af forskellige nederlandske elproducenter, af staten blevet udpeget til at administrere den økonomiske tjenesteydelse i almenhedens interesse, der bestod i at opkræve afgifter, som var pålagt brugerne af elnettet. I henhold til lovgivningen kunne SEP kun anvende indtægterne fra afgifterne til det i loven fastsatte formål, dvs. til kompensation for strandede omkostninger, der var opstået for elektricitetsselskaberne som led i liberaliseringen af elektricitetsmarkedet.
(64)
Ifølge Domstolens dom udgør de af SEP opkrævede afgifter statsmidler, da følgende betingelser er opfyldt:
a)
Pristillægget er en afgift, som blev pålagt private virksomheder ved en offentlig myndighedsakt (dommens præmis 47 og 66).
b)
SEP er af staten blevet udpeget til at administrere den økonomiske tjenesteydelse i almenhedens interesse, der består i at opkræve afgiften (præmis 68).
c)
SEP har ikke mulighed for at anvende provenuet fra afgiften til andet end det i loven fastsatte og udøver opgaven under streng kontrol (præmis 69).
(65)
Dommen har gjort det klart, at PreussenElektra-sagen ikke er sammenlignelig, da i den tyske sammenhæng, som Domstolen vurderede, »… virksomhederne ikke [var] udpeget af staten til at administrere statsmidler, men var bundet af en forpligtelse til køb for deres egne finansielle midler« (33). Kommissionen bemærkede derfor i sin beslutning af 22. juli 2009, at OeMAG i den foreliggende sag blev oprettet og licenseret af den østrigske stat og på grundlag af vedtægterne fik til opgave at administrere de midler, der var bestemt til at støtte grøn elektricitet. På grundlag heraf konkluderede Kommissionen, at OeMAG's private karakter ikke er tilstrækkelig til at konstatere, at foranstaltningen ikke indebærer støtte. Kommissionen konstaterede navnlig, at den anmeldte foranstaltning ikke er sammenlignelig med ordningen i forbindelse med PreussenElektra. Mens ordningen i forbindelse med PreussenElektra kun regulerede forretningsforbindelsen mellem private virksomheder uden indgreb fra et formidlingsorgan, har den østrigske lov om grøn elektricitet givet OeMAG til opgave at opkræve og fordele de midler, der er bestemt til at støtte produktionen af grøn elektricitet.
(66)
Domstolen sondrer desuden mellem denne sag og Pearle-sagen og PreussenElektra-sagen. I Pearle-sagen var anvendelsen af midler indsamlet af en erhvervsorganisation ikke fastsat af myndighederne, men en privat reklamekampagne. I PreussenElektra-sagen anvendte de private elleverandører, som var forpligtet til at købe grøn elektricitet til en fast pris, deres egne midler og ikke indtægterne fra en afgift, der var opkrævet på vegne af staten (præmis 72-74).
(67)
Kommissionen skal derfor vurdere, om OeMAG i den foreliggende sag er blevet udpeget af staten til at opkræve og administrere en afgift, ligesom SEP, eller om OeMAG har anvendt egne midler i analogi med PreussenElektra (34).
(68)
Tilstedeværelse af en afgift: Kommissionen skal indledningsvis fastslå, om de af OeMAG opkrævede midler udgør en afgift. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at § 10 og § 19 i ÖSG forpligter elleverandørerne til at købe en vis mængde grøn elektricitet til en pris, der overstiger markedsprisen; denne pris er den fastsatte faste pris (Verrechnungspreis). I henhold § 22b i ÖSG fastsættes afregningsprisens niveau årligt af forbundsministeren for økonomi og arbejde; § 22b i ÖSG fastsætter standardværdier. Forskellen mellem markedsprisen for elektricitet og den faste pris, der er fastsat ved en offentlig myndighedsakt, udgør derfor en elektricitetsafgift. I den foreliggende sag og til forskel fra PreussenElektra-sagen betales dette beløb ikke til andre markedsaktører, der udøver normale erhvervsmæssige aktiviteter, og Domstolen antog derfor, at der i den forbindelse ikke var tale om statsmidler. I den foreliggende sag betales der derimod til et organ, der specielt har fået til opgave at opkræve og fordele disse midler udelukkende i almenhedens interesse.
(69)
Udpegning af et privat organ med henblik på opkrævning og administration af afgiften: I henhold til ÖSG opkræves denne afgift ikke af staten, men af en retlig enhed, der har koncession som clearingorgan for grøn elektricitet. På nuværende tidspunkt er OeMAG koncessioneret clearingorgan for hele det østrigske område. Via denne koncession har OeMAG fået overdraget at udføre den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der består i at opkræve afgiften i form af den fastsatte faste pris af alle elleverandører.
(70)
Det står generelt elleverandørerne frit for at overvælte afgiften på elforbrugerne, og det kan i økonomisk henseende antages, at de normalt også gør dette. I henhold til ÖSG må de imidlertid ikke overvælte afgiften på de energiintensive virksomheder, der er fritaget for forpligtelsen til at købe grøn elektricitet i henhold til § 22c i ÖSG.
(71)
Kommissionen konkluderer på grundlag heraf, at OeMAG af staten har fået overdraget at udføre den økonomiske tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der består i at opkræve og administrere afgiften.
(72)
Anvendelse af midlerne til et i lovet fastsat formål og kontrol med midlerne: Kommissionen bemærker, at OeMAG i henhold til § 23 i ÖSG skal administrere indtægterne fra den fastsatte faste pris på en specifik bankkonto. De midler, der indgår på denne konto, må udelukkende anvendes til køb af grøn elektricitet. OeMAG skal til enhver tid give forbundsministeren for økonomi og arbejde og den østrigske rigsrevision adgang til alle bilag vedrørende kontoen. Uanset ejerforholdene i OeMAG er den østrigske rigsrevision desuden forpligtet til i henhold til § 15 i ÖSG at foretage revisioner af OeMAG.
(73)
Kommissionen konkluderer på grundlag heraf, at OeMAG skal anvende midlerne til et i loven fastsat formål, og at staten udøver streng kontrol med midlernes anvendelse.
(74)
Kommissionen når derfor til den konklusion - i overensstemmelse med Essent-sagen og Steinike-sagen - at de midler, som OeMAG opkræver og administrerer, udgør statsmidler.
(75)
Østrig har fremført en lang række argumenter for, hvorfor OeMAG's situation er sammenlignelig med PreussenElektras situation og ikke med Essents situation. Det fremgår af følgende betragtninger, at disse argumenter ikke kan holde for en nærmere undersøgelse.
(76)
Indledningsvis bemærker Kommissionen, at Østrig har sammenlignet loven om grøn elektricitet med den tidligere og nuværende tyske lov om vedvarende energi og anført Domstolens dom af 13. marts 2001 i PreussenElektra-sagen (35). Denne sammenligning er imidlertid ikke relevant for det foreliggende spørgsmål. I den foreliggende afgørelse vurderer Kommissionen udelukkende den foreslåede foranstaltning og vil ikke vurdere den tyske eller en lignende lovgivning, da hvert tilfælde skal vurderes på grundlag af de konkrete omstændigheder. Under alle omstændigheder må det konstateres med hensyn til de fremførte argumenter, at den østrigske lovgivning afviger væsentligt fra den tyske lov, der blev vurderet i PreussenElektra-sagen. I PreussenElektra-dommen fastslog Domstolen, at kun støtte ydet direkte af staten eller af et privat organ, der er udpeget eller oprettet af staten, kan omfatte statsmidler. Efterfølgende fastslog Domstolen, at den forpligtelse, der påhviler de private elforsyningsvirksomheder til at købe elektricitet ikke udgør nogen direkte eller indirekte overførsel af statsmidler. Den anmeldte ordning er derfor ikke identisk med den ordning, der blev vurderet i PreussenElektra-dommen. Som det fremgår af beslutningen af 22. juli 2009, konstaterede Kommissionen, at den østrigske ordning indeholder midler, som kan tilregnes staten. Kommissionen konstaterede navnlig, at den østrigske ordning afviger fra den tyske ordning, for så vidt som der fastsættes et af staten udpeget formidlingsorgan (f.eks. OeMAG), og staten følger og kontrollerer opkrævningen og fordelingen af de midler, der administreres af dette organ. Desuden konstaterede Kommissionen, at den østrigske ordning også kunne give mulighed for direkte betalinger fra staten til OeMAG.
(77)
Med hensyn til den tyske lov om vedvarende energi skal det bemærkes, at den ikke er omfattet af denne anmeldelse, at Kommissionen ikke hidtil har vurderet denne foranstaltning og derfor ikke vil komme nærmere ind på en eventuel analogi mellem loven om grøn elektricitet og den nuværende lov om vedvarende energi.
(78)
Østrig anfører endvidere, at OeMAG er en privat virksomhed og ikke et offentligretligt organ som de organer, der lå til grund for dommene i Air France-sagen og Salvat Père-sagen. Det er kun muligt for de østrigske myndigheder at kontrollere OeMAG i forbindelse med revisionen af konti og en tilbagetagelse af koncessionen.
(79)
Kommission understreger i denne henseende under henvisning til Essent-sagen, at det er uden betydning, om staten overdrager det til et privat eller offentligt organ at opkræve og administrere indtægterne fra afgiften. Det fremgår ikke af Domstolens bemærkninger, om SEP var offentligt eller privat ejet, hvorfor dette er uden betydning for vurderingen. Dette er i overensstemmelse med punkt 106 i generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse i Essent-sagen og med Domstolens dom i Steinike-sagen (36).
(80)
Den omstændighed, at OeMAG er en privat kontrolleret virksomhed, udelukker således ikke, at der foreligger statsmidler. Det afgørende spørgsmål er snarere, om OeMAG er blevet udpeget af staten til at opkræve og administrere en afgift.
(81)
Østrig anfører endvidere, at statsbudgettet ikke dækker eventuelle tab, som måtte opstå for OeMAG, og at de offentlige myndigheders rolle er begrænset til at fastsætte priserne for køb og salg af grøn elektricitet. Der er derfor ikke tale om en byrde for statsbudgettet, som det blev gjort gældende i Sloman Neptun-sagen og Pearle-sagen.
(82)
I denne henseende understreger Kommissionen under henvisning til Essent-sagen, at midler, som står til rådighed for private organer, der af staten er blevet udpeget til at opkræve og administrere en afgift, udgør statsmidler. Derfor er en nedsættelse af størrelsen af den afgift, der skal betales af visse virksomheder, som er omfattet heraf, tilstrækkelig til at udgøre en byrde for staten.
(83)
Med hensyn til Østrigs argument om, at Energie-Control GmbH ikke har nogen skønsbeføjelser ved udstedelsen af fritagelsen for købsforpligtelsen for energiintensive virksomheder, henviser Kommissionen til - som generaladvokat Mengozzi forklarede i punkt 109 i sit forslag til afgørelse i Essent-sagen - at det for vurderingen af spørgsmålet, om visse midler udgør statsmidler, er uden betydning, om det mellemled, som staten har udpeget til at opkræve og administrere afgiften, har skønsbeføjelser.
(84)
Med hensyn til Østrigs sidste argument om, at det samlede beløb, som elleverandørerne betaler til OeMAG, er ikke berørt af fritagelsesordningen, og at den eneste ændring er fordelingen af det samlede beløb mellem de forskellige kategorier af endelige elforbrugere, bemærker Kommissionen, at den omstændighed, at nedgangen i statens indtægter opvejes af en stigning i statens indtægter fra andre kilder, ligeledes er uden betydning med hensyn til anvendelsen af statsmidler. Det afgørende er derimod, at en virksomhed begunstiges, og at denne begunstigelse medfører en nedgang i statens indtægter fra denne virksomhed. Det er klart, at staten i sidste instans må finde andre indtægtskilder for at opveje nedgangen.
(85)
Kommissionen når til den konklusion, at omstændighederne i den foreliggende sag svarer til de omstændigheder, der blev undersøgt i Essent-sagen og Steinike-sagen; alle de kriterier, der blev fastsat i de to sidstnævnte sager for tilstedeværelsen af statsmidler, er opfyldt. Den foranstaltning, der skal vurderes, er derfor finansieret ved hjælp af statsmidler.
(86)
Anvendelsen af de af OeMAG kontrollerede midler er reguleret i ÖSG. Derfor kan anvendelsen af midlerne tilregnes staten.
(87)
Det kan på baggrund af ovenstående konkluderes, at fritagelsesordningen medfører et tab af statsmidler, og at dette kan tilregnes staten.
5.1.3. Foranstaltningens selektivitet
(88)
Kommissionen minder om, at selv om foranstaltningen - i teorien - kan synes neutral både med hensyn til virksomheder og sektorer, kan den alligevel - i praksis -være selektiv.
(89)
Østrig anfører, at fritagelsesordningen ikke udgør statsstøtte, da den ikke er selektiv, men derimod er en generel foranstaltning, som finder anvendelse på alle virksomheder og sektorer. For det første gør Østrig gældende, at grænsen på 0,5 % i den anmeldte ordning ikke omfatter begrænsninger med hensyn til visse sektorer, virksomhedens størrelse eller andre selektive kriterier (37). For det andet konstaterer Østrig, at foranstaltningen i realiteten vedrører 2 300 virksomheder fra 19 forskellige sektorer, hvilket viser, at foranstaltningen - i virkeligheden - finder anvendelse på alle virksomheder og sektorer.
(90)
En foranstaltning er selektiv, såfremt den kun begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner. Den er derimod ikke selektiv, såfremt den finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet.
(91)
Hvad angår den første argumentationslinje, konstaterer Kommissionen, at grænsen på 0,5 % ikke er tilstrækkelig til at betegne den anmeldte ordning som en generel foranstaltning. Kommissionen konstaterer tværtimod, at ikke alle virksomheder på det nationale område kan drage fordel af den anmeldte foranstaltning som følge af denne grænse.
(92)
Østrig gjorde gældende, at den anmeldte foranstaltning er forbeholdt virksomheder, hvis omkostninger som følge af deres bidrag til at støtte grøn elektricitet overstiger 0,5 % af nettoværdien af deres produktion. Kommissionen bemærker, at disse betingelser er meget lig definitionen af energiintensive produktioner efter artikel 17, stk. 1, litra a), i energibeskatningsdirektivet (38). Østrig gør imidlertid gældende, at denne grænse på 0,5 % ikke er tilstrækkelig til at betegne den anmeldte foranstaltning som selektiv. Efter Østrigs opfattelse støttes dette af Domstolens dom i Adria Wien-sagen. I denne dom vurderede Domstolen en (delvis) godtgørelse af energiafgifter, som blev ydet til virksomheder, hvis energiafgifter oversteg 0,35 % af nettoværdien af deres produktion. Domstolen fastslog følgende: »Nationale foranstaltninger, der fastsætter en delvis godtgørelse af energiafgifter på naturgas og elektricitet, udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92 [nu artikel 107 i TEUF], såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet (39)«.
(93)
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at denne dom ikke udelukker, at der kan være tale om selektivitet med hensyn til grænsen på 0,5 % i den foreliggende sag. Kommissionen bemærker, at der i forbindelse med dommen var tale om en præjudiciel afgørelse efter anmodning fra en østrigsk domstol, hvori den eksisterende ordning for godtgørelse af energiafgifter blev vurderet. Den østrigske domstol havde forelagt to spørgsmål. For det første havde den spurgt, om afgiftsgodtgørelsen som led i den eksisterende ordning skal betragtes som selektiv, fordi den udelukkende omfatter virksomheder, der fremstiller materielle goder. For det andet havde den stillet det (hypotetiske) spørgsmål, hvordan Domstolen ville vurdere en afgiftsgodtgørelse, som ikke er begrænset til virksomheder, hvis hovedaktivitet består i produktion af materielle goder, men finder anvendelse på alle virksomheder uanset deres aktivitet.
(94)
Med hensyn til det første spørgsmål fastslog Domstolen, at foranstaltningen blev selektiv ved at begrænse afgiftsgodtgørelsen til kun at omfatte virksomheder, der fremstiller materielle goder. I betragtning af den hypotetiske karakter af det andet spørgsmål med hensyn til, hvordan Domstolen ville vurdere en afgiftsgodtgørelse, som finder anvendelse på alle sektorer, var Domstolens svar ret generelt. Den fastslog, at en foranstaltning er selektiv, såfremt den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner, mens den ikke er selektiv, såfremt den uden forskel er til fordel for alle virksomheder på det nationale område (40). Dernæst konkluderede Domstolen, at nationale foranstaltninger ikke udgør statsstøtte »… såfremt de finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område, uanset deres aktivitet« (41). Domstolen fastslog imidlertid ikke, om en foranstaltning, der er omfattet af en grænse på 0,35 %, efter dens opfattelse faktisk finder anvendelse på alle virksomheder. Dette bemærkede generaladvokat Jacobs også i sit forslag til afgørelse i forbindelse med Domstolens efterfølgende dom: »… virkningen af grænsen på 0,35 % (…) blev [ikke] undersøgt af Domstolen i Adria-Wien Pipeline(-dommen) (…)« (42). Domstolen behøvede ikke at vurdere, om fritagelsesordningen som sådan (dvs. uden begrænsningen til virksomheder, der overvejende fremstiller materielle goder) i realiteten var selektiv. Domstolen udelukkede derfor ikke, at grænsen på 0,35 % var selektiv, såfremt den medførte, at foranstaltningen i realiteten ikke ville finde anvendelse på alle virksomheder på det nationale område.
(95)
Kommissionen er derimod af den opfattelse, at Domstolen gav visse holdepunkter for, at en sådan grænse kunne være selektiv, selv om foranstaltningen muligvis finder anvendelse på en række forskellige sektorer. Domstolen bemærkede således navnlig i sit svar på det andet spørgsmål, at hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at en statslig foranstaltning udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning (43). Endvidere konstaterer Kommissionen, at et stort antal ikke-sektorspecifikke foranstaltninger i henhold til Domstolens retspraksis kan betragtes som selektive, hvis de - i realiteten - ikke finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område (44). Det følger af ovenstående, at også foranstaltninger, der finder anvendelse på alle sektorer, kan betragtes som selektive, fordi de i realiteten ikke finder anvendelse på alle virksomheder i det pågældende land.
(96)
Denne opfattelse kommer også til udtryk i Kommissionens beslutning om den østrigske godtgørelse af energiafgifter (45). I forlængelse af Domstolens ovennævnte dom havde Østrig udvidet foranstaltningen på en sådan måde, at virksomheder fra alle sektorer nu kunne omfattes af godtgørelsen af energiafgifter. I sin vurdering af den ændrede ordning betragtede Kommissionen imidlertid fortsat foranstaltningen som selektiv, da godtgørelsen, selv om den formelt gælder for alle virksomheder, i realiteten kun er til gavn for virksomheder, som har et højt energiforbrug i forhold til nettoværdien af deres produktion (46). Kommissionen konkluderede, at afgiftsgodtgørelsen var en ulovlig (dvs. ikke anmeldt) statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked (47).
(97)
Virkningerne af Kommissionens beslutning medførte senere, at en østrigsk forvaltningsdomstol anmodede Domstolen om en præjudiciel afgørelse (48). Den østrigske forvaltningsdomstols præjudicielle spørgsmål vedrørte anvendelsesområdet for virkningerne af afgiftsgodtgørelsens ulovlige karakter, og Domstolen foretog ikke en fornyet vurdering af selektivitetsaspektet. Dette aspekt var derimod genstand for generaladvokatens bemærkninger. I sit forslag til afgørelse bemærkede generaladvokaten følgende: »Kun at yde godtgørelse til servicevirksomheder (samtidig med produktionsvirksomheder), som ikke er udelukket på grundlag af grænsen på 0,35 %, vil, således som Kommissionen har påpeget, ganske enkelt svare til at udvide kredsen af støttemodtagere. Det vil imidlertid ikke berøve støtten dens virkninger som sådanne, da et selektivitetskriterium fortsat vil bestå« (49). Generaladvokaten konstaterede endvidere: »Kommissionens ræsonnement i dens beslutning af 2004 er overbevisende for så vidt angår den selektive karakter af grænsen på 0,35 % i den ændrede ordning, (…)« (50).
(98)
Kommissionen konkluderer på grundlag af ovenstående, at grænsen på 0,5 % i den foreliggende sag er et selektionskriterium, som begrænser anvendelsen af den anmeldte foranstaltning til energiintensive virksomheder, mens ikke-energiintensive virksomheder udelukkes. Uanset antallet af sektorer, der drager fordel af foranstaltningen, medfører grænsen i sig selv derfor, at den anmeldte foranstaltning ikke er til fordel for alle virksomheder på det nationale område. Grænsen gør derfor, at den anmeldte foranstaltning bliver selektiv.
(99)
Kommissionen bemærker desuden, at kun de virksomheder, der kan omfattes af en afgiftsgodtgørelse i henhold til den østrigske lov om energiafgiftsgodtgørelse, som Kommissionens beslutning om statsstøtte C-33/2003 vedrørte, kan omfattes af den fritagelsesordning, der undersøges her. Kommissionens argumentation i den pågældende beslutning gælder derfor tilsvarende også i den foreliggende sag.
(100)
Hvad angår Østrigs anden argumentationsrække, konstaterer Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning også er selektiv, fordi den i realiteten først og fremmest har fokus på et begrænset antal virksomheder, som fremstiller visse energiintensive varer. Kommissionen konstaterer, at en foranstaltning ifølge Domstolens retspraksis ikke skal undersøges på grundlag af hensigten med eller grunden til den, men på grundlag af dens virkninger (51). Selv om en foranstaltning formelt finder anvendelse på alle sektorer og virksomheder, kan den alligevel betragtes som selektiv, hvis den i realiteten ikke finder anvendelse på alle virksomheder på det nationale område. Domstolen fastslog i denne henseende: »Hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at [en ordning] udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning« (52).
(101)
I forbindelse med vurderingen konstaterede Kommissionen, at den anmeldte ordning først og fremmest har fokus på meget få virksomheder, der hovedsagelig er aktive inden for vareproduktion. I denne forbindelse fremlagde Østrig den 9. september 2010 oplysninger, som var baseret på den nuværende anvendelse af ordningen med støtteintensiteter under anmeldelsesgrænserne. Ifølge disse oplysninger har kun ca. 2 000 af de ca. 300 000 østrigske virksomheder ansøgt om at blive omfattet af ordningen (dvs. under 1 % af alle østrigske virksomheder). Endvidere er som led i den nuværende anvendelse af ordningen ca. 66 % af midlerne til fordel for virksomheder, der er aktive inden for »produktion af varer« (53). Såfremt Østrig skulle forhøje støtteintensiteterne over de de minimis-tærskler, hvorunder ordningen på nuværende tidspunkt anvendes foreløbigt, konstaterede Kommissionen endvidere, at foranstaltningen så formentlig ville have endnu større fokus på virksomheder, der er aktive inden for vareproduktion. Dette fremgår af, at kun 12 virksomheder ifølge de oplysninger, som Østrig har fremlagt, ville drage fordel af højere støtteintensiteter, end det er tilfældet som led i den version af ordningen, der finder anvendelse på nuværende tidspunkt, og at kun to af disse virksomheder er aktive i transportsektoren, mens ti af disse virksomheder er aktive inden for vareproduktion (54).
(102)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den anmeldte ordning overhovedet ikke eller kun i ringe grad vil være til fordel for flertallet af sektorerne i den østrigske økonomi, mens hovedsagelig virksomheder i en af disse sektorer, nemlig produktionen af varer, begunstiges. Uanset antallet af sektorer, hvori virksomheder kunne drage fordel af foranstaltningen, har foranstaltningen hovedsagelig fokus på virksomheder, der er aktive inden for vareproduktion, og må derfor betragtes som i realiteten selektiv.
(103)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den anmeldte fritagelsesordning er selektiv, dels fordi den fastsætter grænsen på 0,5 %, hvorved foranstaltningen forbeholdes energiintensive virksomheder, og dels fordi disse virksomheder først og fremmest er aktive inden for vareproduktion.
(104)
Kommissionen konstaterer, at en foranstaltning trods sin selektive karakter ikke opfylder betingelsen om selektivitet, hvis den er berettiget på grundlag af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den indgår i (55). Kommissionen bemærker, at den pågældende medlemsstat i henhold til Domstolens faste retspraksis skal godtgøre dette (56).
(105)
Ifølge Domstolen skal der i den forbindelse sondres mellem de formål, som er tildelt ved et særligt skattesystem og ligger uden for det almindelige skattesystem, og de mekanismer, som er uadskilleligt forbundet med selve skattesystemet, og som er nødvendige for at gennemføre sådanne formål. Alene de sidstnævnte mekanismer kan komme i betragtning som begrundelse under henvisning til karakteren eller opbygningen af det skattesystem, som foranstaltningen indgår i (57). Der skal tages hensyn til de ekstrinsiske mål i forbindelse med forenelighedsanalysen (58).
(106)
Østrig er af den opfattelse, at differentieringen af beløbene i henhold til § 22c i ÖSG har til formål at tage højde for virksomhedernes kapacitet med hensyn til at betale yderligere afgifter. Endvidere ville de miljøfordele, der er fastsat i ÖSG, ikke blive påvirket af fritagelsesordningen, da støtten til produktionen af grøn elektricitet ikke ville blive reduceret. Kun ved at reducere miljøomkostningerne for visse virksomheder kunne der etableres en bæredygtig finansieringsordning for grøn elektricitet, som er nødvendig for at sikre fremme af vedvarende energikilder.
(107)
Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at det intrinsiske mål med den ordning, der er etableret med den fastsatte faste pris, er at opnå indtægter, som navnlig skal anvendes til fremme af vedvarende energikilder. Fritagelsesordningen er derimod baseret på målet om at forbedre energiintensive virksomheders konkurrenceevne ved at nedsætte deres elpris og derved styrke accepten af den ordning, der er baseret på den fastsatte faste pris. Hermed forfølges et mål, der ligger uden for ordningens logik og opbygning.
(108)
Ifølge Domstolens retspraksis kan forfølgelsen af et sådant ekstrinsisk mål ikke anføres som begrundelse for en foranstaltning som følge af skattesystemets karakter eller opbygning (59). Dette kan kun undersøges i forbindelse med forenelighedsanalysen (60).
(109)
Kommissionen konstaterer, at der forelå en anden situation i forbindelse med de to statsstøttebeslutninger, som Østrig har anført til støtte for, at fritagelsesordningen er berettiget på grundlag af ordningens logik og opbygning. Beslutning N 271/06 vedrørende Danmarks afgiftsbestemmelser i forbindelse med varmeoverskud sigtede mod at skabe neutralitet i den afgiftsmæssige behandling af alle energiprodukter og ikke mod at forbedre konkurrenceevnen. Beslutning N 860/06 om fritagelse for energiafgifter i Tyskland for energiprodukter med dobbelt anvendelse var baseret på princippet om kun at beskatte energiprodukter, der anvendes til opvarmning eller motorbrændstof.
(110)
Det følger af ovenstående, at den anmeldte fritagelse for energiintensive produktioner ikke er berettiget på grundlag af karakteren eller opbygningen af den ordning, som den indgår i.
(111)
Kommissionen konkluderer derfor, at den anmeldte foranstaltning opfylder betingelsen om selektivitet, da den i realiteten er selektiv og ikke er berettiget på grundlag af ordningens karakter og opbygning.
5.1.4. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen
(112)
Modtagerne af foranstaltningen, som efter Kommissionens opfattelse udgør driftsstøtte, er overvejende aktive inden for produktionen af energiintensive varer som metal eller papirprodukter (61). I disse sektorer er der samhandel mellem medlemsstaterne, og virksomhederne konkurrerer med virksomheder fra andre medlemsstater. Den omhandlede foranstaltning kan derfor fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen i det indre marked.
5.1.5. Konklusion
(113)
Kommissionen konkluderer, at fritagelsesordningen udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, da den medfører et tab af statsmidler, som giver energiintensive virksomheder en selektiv fordel. Foranstaltningen kunne derfor påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked.
5.2. Støttens lovlighed
(114)
Østrig har forpligtet sig til ikke at gennemføre støtten inden Europa-Kommissionens godkendelse. Østrig har anmeldt foranstaltningen, inden den gennemføres, og har derfor opfyldt sin forpligtelse i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF (62).
5.3. Vurdering af støttens forenelighed med det indre marked
(115)
Kommissionen kan betragte statsstøtte som forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, i TEUF. Ifølge Domstolens faste retspraksis skal medlemsstaten godtgøre, at en foranstaltning er forenelig med det indre marked (63).
(116)
Kommissionen har i forbindelse med støttesager, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, i TEUF, et vidt skøn (64). Ved udøvelsen af dette skøn har den offentliggjort retningslinjer og meddelelser, som fastsætter de kriterier, hvorefter visse former for støtte kan betragtes som forenelige med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, i TEUF. Kommissionen er ifølge fast retspraksis bundet af de retningslinjer og meddelelser, den har offentliggjort inden for statsstøttekontrol, såfremt disse ikke afviger fra bestemmelserne i TEUF og er anerkendt af medlemsstaterne (65).
(117)
Det skal derfor først vurderes, om den anmeldte støtte er omfattet af anvendelsesområdet for en eller flere retningslinjer eller meddelelser og kan betragtes som forenelig med det indre marked, fordi den opfylder de deri fastsatte forenelighedskriterier.
(118)
Østrig gør gældende, at den anmeldte foranstaltning er omfattet af anvendelsesområdet for EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (66), eller at disse retningslinjer finder tilsvarende anvendelse. Derudover er Østrig af den opfattelse, at støtten er omfattet af anvendelsesområdet for den generelle gruppefritagelsesforordning (67).
(119)
Der findes imidlertid klart definerede situationer, hvor der kan tildeles driftsstøtte. Der kan navnlig tildeles driftsstøtte i form af afgiftslempelser på visse betingelser på grundlag af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (68) eller artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning (69). Endvidere kan foranstaltninger på visse betingelser vurderes direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.3.1. Retningslinjerne for miljøstøtte
(120)
Anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte er defineret på følgende måde (70):
(58)
Retningslinjerne finder anvendelse på statsstøtte til miljøbeskyttelse. De vil blive anvendt i overensstemmelse med andre af Fællesskabets statsstøttepolitikker, andre bestemmelser i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og traktaten om Den Europæiske Union og lovgivning, der er vedtaget med hjemmel i disse traktater.
(59)
Retningslinjerne finder anvendelse på støtte (24) til fordel for miljøbeskyttelse i alle sektorer, der er omfattet af EF-traktaten. Retningslinjerne finder også anvendelse på sektorer, der er underlagt særlige fællesskabsregler om statsstøtte (stålforarbejdning, skibsbygnings-, motorkøretøjs- og kunstfiberindustrien, transportsektoren, kul, landbrug og fiskeri), medmindre der er fastsat noget andet i disse særlige regler.
(121)
I henhold til punkt 70, nr. 1, i retningslinjerne for miljøstøtte er miljøbeskyttelse foranstaltninger, der tager sigte på at afhjælpe eller forebygge skade på de fysiske omgivelser eller naturressourcer forårsaget af en støttemodtagers egne aktiviteter, nedbringe risikoen for en sådan skade eller føre til mere effektiv anvendelse af naturressourcer, herunder energibesparende foranstaltninger og anvendelse af vedvarende energikilder. Det fremgår af punkt 151 i retningslinjerne for miljøstøtte, at foranstaltninger, der i det mindste indirekte bidrager til at forbedre miljøbeskyttelsesniveauet, er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte.
(122)
Østrig er af den opfattelse, at fritagelsesordningen indirekte bidrager til miljøbeskyttelse af to grunde: Ordningen er for det første en væsentlig betingelse for at sikre politisk støtte til at forhøje den fastsatte faste pris til et højere niveau, hvilket er nødvendigt for at finansiere en yderligere udbygning af produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder, og den forhøjer for det andet priserne for elforbruget, hvorved der opstår et incitament til en mere energieffektiv adfærd.
(123)
Kommissionen konstaterer med hensyn til det første argument, at der ikke er en nødvendig sammenhæng mellem den fastsatte faste pris og stigningen i elproduktionen fra vedvarende energikilder. Østrig er på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (herefter »direktivet om vedvarende energi«) (71) forpligtet til at øge sin elproduktion fra vedvarende energikilder. Østrig kan imidlertid frit vælge, hvordan dette finansieres. Østrig kunne f.eks. også anvende skatteindtægter. Fritagelsesordningen er derfor ikke nødvendig for at øge elproduktionen fra vedvarende energikilder.
(124)
Med hensyn til det andet argument konstaterer Kommissionen, at fritagelsesordningen fungerer som et loft. Den gennemsnitlige elpris, som energiintensive virksomheder betaler, falder med hver yderligere kWh, der forbruges, og som ligger over grænsen. I stedet for at udgøre et incitament til at fremme energieffektivitet, medfører fritagelsesordningen snarere en nedsættelse af energieffektiviteten.
(125)
Kommissionen konkluderer derfor, at fritagelsesordningen ikke er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte.
(126)
Selv hvis foranstaltningen var omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte, hvilket ikke er tilfældet her, konstaterer Kommissionen, at den ikke kunne betragtes som forenelig med det indre marked, da betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte ikke er opfyldt.
(127)
I kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte sondres der i forbindelse med forenelighedsanalysen mellem harmoniserede og ikke-harmoniserede miljøafgifter. Den skattelignende afgift i form af den fastsatte faste pris udgør ikke en miljøafgift, der er harmoniseret på EU-plan. Kommissionen konstaterer på baggrund heraf, at der i direktivet om vedvarende energi er fastsat bindende mål i forbindelse med vedvarende energikilder, men at det overlades til medlemsstaterne at afgøre, hvordan de når disse mål.
(128)
Fritagelsesordningen skal derfor vurderes efter de regler i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte, der gælder for ikke-harmoniserede miljøafgifter (72).
(129)
I henhold til disse bestemmelser skal medlemsstaten fremsende oplysninger om de respektive sektorer eller kategorier af støttemodtagere, der er omfattet af fritagelserne eller lempelserne, om situationen for de væsentligste støttemodtagere i de berørte sektorer, samt en beskrivelse af, hvordan afgifterne kan bidrage til miljøbeskyttelse. De fritagne sektorer skal beskrives grundigt, og der skal fremlægges en liste med de største støttemodtagere i hver sektor (navnlig med oplysninger om omsætning, markedsandele og afgiftsgrundlagets størrelse) (73). På grundlag af disse oplysninger skal Kommissionen vurdere, om lempelserne af eller fritagelserne for miljøafgifter er nødvendige og proportionelle. Hvad angår kriteriet om nødvendighed, skal valget af støttemodtagere baseres på objektive og klare kriterier; miljøafgiften uden lempelser skal føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, der ikke kan væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang (74). Hvad angår støttens proportionalitet, skal den pågældende medlemsstat vise, at hver enkelt modtager betaler en del af den nationale afgift, der stort set svarer til miljøresultaterne, at modtageren betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, og at lempelser eller fritagelser er betinget af, at der indgås aftaler med henblik på at nå miljøbeskyttelsesmål (75).
(130)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at Østrig - trods flere opfordringer fra Kommissionen - ikke har fremsendt ovennævnte oplysninger (76). Kommissionen kunne derfor ikke vurdere, om støtten er nødvendig og proportionel, eller på hvilken måde den kan bidrage til miljøbeskyttelse.
5.3.2. Analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte
(131)
I betragtning af, at den anmeldte fritagelsesordning ikke engang indirekte bidrager til miljøbeskyttelse, har Kommissionen endvidere vurderet, om den kunne godkende fritagelsesordningen i analogi med kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(132)
Ifølge Østrig kunne fritagelsesordningen vurderes i analogi med bestemmelserne om afgiftslempelser for harmoniserede energiafgifter i punkt 152 og 153 i retningslinjerne for miljøstøtte. I denne forbindelse minder Kommissionen om, at der i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte er fastsat to metoder til at vurdere lempelser af miljøafgifter, som kan føre til forskellige konklusioner. For det første indeholder kapitel 4 regler vedrørende lempelser af energiafgifter, der er harmoniseret inden for rammerne af energibeskatningsdirektivet, og som uden yderligere vurdering kan betragtes som forenelig med det indre marked, såfremt de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, overholdes. For det andet indeholder kapitel 4 visse regler for vurderingen af lempelser af ikke-harmoniserede miljøafgifter samt lempelser af harmoniserede energiafgifter, der ligger under de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet. Efter disse regler skal medlemsstaten bl.a. give omfattende oplysninger om den pågældende foranstaltnings nødvendighed og proportionalitet. Østrig gør gældende, at Kommissionen kunne godkende fritagelsesordningen for skattelignede afgifter på grundlag af, at de støttemodtagende virksomheder mindst betaler mindstesatserne i forbindelse med den østrigske energiafgift.
(133)
Kommissionen konstaterer, at der i dens beslutningspraksis eller i EU-retsinstansernes retspraksis ikke findes nogen fortilfælde, hvor reglerne for vurderingen af harmoniserede energiafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte blev anvendt i analogi med skattelignende afgifter.
(134)
Ifølge Domstolens faste retspraksis kan en EU-retlig norm anvendes analogt, såfremt følgende to betingelser er opfyldt: For det første skal de regler, der finder anvendelse på den pågældende situation, være nøje sammenlignelige med de regler, som tilstræbes anvendt analogt. For det andet skal de regler, der finder anvendelse på situationen, indeholde et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe (77). I betragtning af disse betingelser konstaterer Kommissionen, at analogier kun anvendes i undtagelsestilfælde i EU-retten.
(135)
For det første skal de regler, der finder anvendelse på den pågældende situation, være nøje sammenlignelige med de regler, der tilstræbes anvendt analogt. Da kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte fastsætter fritagelser for eller lempelser af miljøafgifter, skal de regler, som de anmeldte afgifter inden for rammerne af ÖSG vedrører, være nøje sammenlignelige med de regler, der finder anvendelse på miljøafgifter.
Kommissionen fandt imidlertid, at den retlige situation, der i henhold til EU-retten findes med hensyn til miljøafgifter, ikke er sammenlignelig med den situation, der i henhold til EU-retten findes med hensyn til skattelignende afgifter. Mens EU-retten ikke fastsætter specifikke regler for skattelignende afgifter, fastsætter den specifikke regler for opkrævningen af miljøafgifter. Der er i den forbindelse navnlig tale om de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, samt om fritagelser for disse minimumsafgiftssatser på betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Med hensyn til skattelignende afgifter konstaterer Kommissionen, at der hverken findes regler vedrørende fritagelser eller lempelser eller regler vedrørende minimumssatser.
(136)
Kommissionen konkluderer derfor, at de skattelignende afgifter, der findes inden for rammerne af den østrigske ordning, ikke er underlagt regler, der er sammenlignelige med de regler, der finder anvendelse på miljøafgifter i henhold til EU-retten.
(137)
For det andet skal de regler, der finder anvendelse på situationen, indeholde et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe.
(138)
Foranstaltninger, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for retningslinjerne for miljøstøtte, kan imidlertid vurderes i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Kommissionen kunne derfor ikke konstatere en sådan »lakune« i retningslinjerne for miljøstøtte, der ville berettige en vurdering af den anmeldte foranstaltning på grundlag af en analog vurdering. Denne konklusion gælder for begge scenarier, analogier med harmoniserede og ikke-harmoniserede afgifter.
(139)
Endvidere er det ikke muligt af afhjælpe manglen på regler for fritagelser for skattelignende afgifter ved at drage en analogi til de gældende regler vedrørende lempelser af energiafgifterne i EU-retten. I den henseende konstaterer Kommissionen, at en analog anvendelse af reglerne for lempelser af harmoniserede energiafgifter på ikke-harmoniserede skattelignende afgifter også ville betyde, at virksomheder kunne overholde minimumsafgiftssatserne i energibeskatningsdirektivet ved at betale sådanne skattelignende afgifter. En sådan tilgang er derfor ikke i overensstemmelse med formålet med energibeskatningsdirektivet. Kommissionen er af den opfattelse, at minimumssatserne i energibeskatningsdirektivet udelukkende blev fastsat med henblik på anvendelse inden for rammerne af den harmoniserede energiafgiftsordning. Anvendelsen heraf som benchmark uden for det harmoniserede område ville medføre en anvendelse, der ikke var forudset. Minimumssatserne blev klart ikke fastsat med det formål at fastlægge den samlede byrde, som energiintensive virksomheder skulle bære på grundlag af miljøspecifikke reguleringsforanstaltninger, som de navnlig fremgår af finansieringsordninger for garanterede afregningspriser. Med en sådan tilgang ville man heller ikke tage i betragtning, at politikken på statsstøtteområdet accepterer en lempelig fremgangsmåde med hensyn til afgiftsfritagelser over et harmoniseret minimumsniveau, fordi ligebehandlingen i det mindste til en vis grad sikres som følge af overholdelsen af de minimumssatser, der finder anvendelse i alle medlemsstater. Dette argument gælder imidlertid ikke for byrder, der følger af ikke-harmoniserede afregningsprisordninger, og hvor der kan opstå konkurrencefordrejninger som følge af afvigelser fra standardbidragene.
(140)
Det følger af ovenstående, at manglen på regler for lempelsen af skattelignende afgifter ikke udgør et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som kunne afhjælpes ved at drage en analogi til de gældende regler vedrørende lempelser af harmoniserede energiafgifter.
(141)
Selv hvis en analog anvendelse var mulig, ville fritagelsesordningen under alle omstændigheder ikke være forenelig af de i betragtning 129-133 anførte grunde.
(142)
Kommissionen konkluderer på baggrund af ovenstående, at den ikke kan etablere en analogi mellem den anmeldte fritagelsesordning og reglerne for vurderingen af lempelser for harmoniserede energiafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og derfor ikke kan godkende fritagelsesordningen på grundlag af en sådan analogi.
5.3.3. Analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning
(143)
Kommissionen har endvidere vurderet, om den kunne godkende fritagelsesordningen i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning.
(144)
Efter Østrigs opfattelse giver den forskellige ordlyd af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte og artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning et vist spillerum for en godkendelse af foranstaltningen i analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Østrig understregede, at punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte har følgende ordlyd:
»For at kunne godkendes efter EF-traktatens artikel 87, skal sådanne lempelser eller fritagelser fra harmoniserede afgifter, navnlig harmoniserede afgifter ifølge direktiv 2003/96/EF, være tilladte ifølge den gældende fællesskabslovgivning og være i overensstemmelse med de begrænsninger og betingelser, der er fastsat deri.«
(145)
Artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning har derimod følgende ordlyd:
»Miljøstøtteordninger i form af lempelser af miljøafgifter, der opfylder betingelserne i direktiv 2003/96/EF, er forenelige med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, og er fritaget for anmeldelsespligten i artikel 88, stk. 3, forudsat at betingelserne i stk. 2 og 3 i nærværende artikel er opfyldt (78).«
(146)
På baggrund af ovenstående ordlyd konkluderede Østrig, at artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning muligvis er bredere formuleret end punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte. Østrig gjorde gældende, at mens punkt 152 i retningslinjerne for miljøstøtte i givet fald kun finder anvendelse på harmoniserede afgifter i henhold til energibeskatningsdirektivet, kræver artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning kun, at fritagelsesordningen overholder de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i energibeskatningsdirektivet, også selv om der ikke er tale om en harmoniseret energiafgift. Efter Østrigs opfattelse kunne artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning derfor finde anvendelse på lempelsen af ikke-harmoniserede miljøafgifter, der kunne betragtes som forenelige med det indre marked, såfremt det generelle beskatningssystem overholder minimumsenergiafgiftssatserne. Østrig erkendte ganske vist, at de bidrag, der betales inden for rammerne af ÖSG, ikke er afgifter (79), men gjorde gældende, at den anmeldte fritagelsesordning kunne vurderes og godkendes i analogi med bestemmelsen vedrørende miljøafgifter i artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning.
(147)
Efter Kommissionens opfattelse er der imidlertid ingen mulighed for en analogi med artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. For det første er de regler, der finder anvendelse på den foreliggende situation, ikke nøje sammenlignelige med de regler, som tilstræbes anvendt analogt. Det fremgår klart af ordlyden af artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, at denne bestemmelse kun finder anvendelse på miljøafgifter, der er harmoniseret i energibeskatningsdirektivet. I denne henseende er klassificeringen som energiafgift en »betingelse« for at anvende artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning. Denne fortolkning støttes også af, at det fremgår af logikken i systemet i forbindelse med den generelle gruppefritagelsesforordning, at dens anvendelsesområde ikke kan være bredere end retningslinjerne for miljøstøtte, som den henviser til. Artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning finder derfor entydigt kun anvendelse på energiafgifter, der er harmoniseret i energibeskatningsdirektivet. Som anført ovenfor er de bidrag, der ydes inden for rammerne af loven om grøn elektricitet, imidlertid ikke miljøafgifter, og bestemmelserne i energibeskatningsdirektivet finder ikke anvendelse på dem. Heraf følger, at reglerne for energiafgifter og reglerne for de østrigske afregningspriser ikke er nøje sammenlignelige. For det andet indeholder de regler, der finder anvendelse på den foreliggende situation, ikke et hul, der strider mod en EU-retlig grundsætning, og som analogien kan afhjælpe. Afgiftslempelser eller lignende foranstaltninger, der ikke er dækket af den generelle gruppefritagelsesforordning, er ikke i sig selv uforenelige med EU-retten, men skal blot overholde den generelle anmeldelsespligt i henhold til artikel 108 i TEUF. De kan derpå vurderes i henhold til retningslinjerne for miljøstøtte eller - såfremt disse ikke finder anvendelse - direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og betragtes som forenelige med det indre marked. Heraf følger, at de regler, der finder anvendelse på vurderingen af den østrigske støtteordning, ikke indeholder et hul, der strider mod EU-retten.
(148)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den ikke kan etablere en analogi mellem bidragene inden for rammerne af loven om grøn elektricitet og harmoniserede energiafgifter i henhold til artikel 25 i den generelle gruppefritagelsesforordning, og at den derfor ikke kan godkende fritagelsesordningen på grundlag af en sådan analogi.
5.3.4. Forenelighed på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF
(149)
Kommissionen konstaterer, at Østrig ikke har gjort gældende, at fritagelsesordningen kunne erklæres forenelig direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Da medlemsstaten skal fremføre grundene til, at støtten kan betragtes som forenelig (80), og godtgøre, at de relevante betingelser er opfyldt, kan Østrig allerede af denne grund ikke basere sig på dette forenelighedsgrundlag.
(150)
Kommissionen har alligevel undersøgt, om fritagelsesordningen kan betragtes som forenelig på dette retsgrundlag.
(151)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«, betragtes som forenelig med det indre marked. Ifølge Domstolens retspraksis kan Kommissionen erklære støtte for at være forenelig med det indre marked, hvis støtten bidrager til virkeliggørelsen af et mål af fælles interesse (81), er nødvendig for at kunne nå dette mål (82) og ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(152)
Tilsvarende er det Kommissionens faste praksis (83), at foranstaltninger kan betragtes som forenelige direkte på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, såfremt de er nødvendige og proportionelle, og de positive indvirkninger på målet af fælles interesse opvejer de negative indvirkninger på konkurrence og samhandel. Kommissionen mener i den forbindelse, at det er hensigtsmæssigt at vurdere følgende spørgsmål:
1)
Tager støtteforanstaltningen sigte på at opfylde et velafgrænset mål af fælles interesse?
2)
Er støtten udformet til at virkeliggøre målet af fælles interesse? Navnlig:
a)
Er støtteforanstaltningen et velegnet og nødvendigt middel, eller findes der andre, mere velegnede midler?
b)
Har støtten en tilskyndende virkning, dvs. ændrer støtten virksomheders adfærd?
c)
Er støtteforanstaltningen proportionel, dvs. kunne man opnå samme adfærdsændring med mindre støtte?
3)
Er konkurrenceforvridningen og påvirkningen af samhandelen så begrænset, at den overordnede afvejning er positiv?
(153)
Ifølge Østrig er foranstaltningen først og fremmest rettet mod miljøbeskyttelse. Som redegjort for i betragtning 126-129 bidrager fritagelsesordningen imidlertid ikke til miljøbeskyttelse.
(154)
Derudover opnås miljøvirkningen af foranstaltningen gennem en generel forhøjelse af de garanterede afregningspriser, hvilket - efter Østrigs opfattelse - ikke ville være muligt uden at sikre energiintensive virksomheders konkurrenceevne ved hjælp af den anmeldte fritagelsesordning. De østrigske myndigheder erkender desuden i deres bemærkninger, at fritagelsesordningen tager sigte på at forbedre konkurrenceevnen for energiintensive virksomheder i Østrig i forhold til konkurrenter i andre medlemsstater. Kommissionen har i sin beslutningspraksis imidlertid aldrig accepteret, at sådanne støtteforanstaltninger bidrager til et mål af fælles interesse.
(155)
Den eneste undtagelse herfra udgør kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte. Men selv hvis Kommissionen accepterer en nedsættelse af en miljøafgift, kræver den, at der betales minimumsafgiftssatser. Det samlede bidrag, som de virksomheder, der drager fordel af afgiftslempelsen, i alt yder til skatteindtægterne, stiger derfor yderligere med hver forureningsenhed. I den foreliggende sag er situationen imidlertid anderledes. Der sættes et loft for bidraget fra 0,5 % af nettoværdien af produktionen. Yderligere forureningsenheder er ikke længere underlagt den skattelignende afgift. Dette betyder, at bidraget pr. forureningsenhed falder for hver yderligere enhed. Ordningen giver derfor snarere et incitament til at forbruge yderligere ressourcer end at anvende ressourcerne effektivt.
(156)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at støtten ikke bidrager til et mål af fælles interesse.
(157)
Kommissionen konstaterer, at følgende fremgår af Domstolens retspraksis: »(…) driftsstøtte, dvs. støtte, der har til formål at friholde en virksomhed for omkostninger, som den normalt selv skulle have afholdt i forbindelse med den løbende drift og de normale aktiviteter, i princippet ikke omfattet af artikel 92, stk. 3, [nu artikel 107, stk. 3, i TEUF] (…)« (84). Domstolen har endvidere fastslået følgende: »Ifølge retspraksis fordrejer støtte af denne art i princippet konkurrencebetingelserne i de erhvervsgrene, hvortil den ydes, og kan som sådan ikke fremme de formål, der er fastlagt i ovennævnte undtagelsesbestemmelser« (85). Med hensyn til den foreliggende sag er Kommissionen af den opfattelse, at fritagelsesordningen udgør driftsstøtte, da den friholder de støttemodtagende virksomheder for en del af deres omkostninger til køb af elektricitet, som de normalt skulle have afholdt inden for deres almindelige drift.
(158)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at selv hvis konkurrenceevnen var et mål af fælles interesse, ville driftsstøtte under ingen omstændigheder udgøre et egnet politisk instrument til at nå dette mål.
(159)
Med hensyn til miljøafgifter har Kommissionen accepteret en begrænset undtagelse fra dette princip, men tog i den forbindelse sigte på et bestemt mål. Lempelser af og fritagelser for miljøafgifter for visse sektorer eller kategorier af virksomheder er i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte tilladt, hvis de gør det muligt at indføre højere afgifter for andre virksomheder, hvilket samlet forbedrer internaliseringen af omkostninger, og at indføre flere incitamenter til at forbedre miljøbeskyttelsen. Kommissionen var derfor af den opfattelse, at en sådan støtte kan være nødvendig for indirekte at takle negative eksternaliteter ved at lette indførelsen eller opretholdelsen af relativt høje nationale miljøafgifter.
(160)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at de bidrag til fremme af grøn elektricitet, som de støttemodtagende virksomheder skal fritages for som led i den anmeldte ordning, ikke udgør miljøafgifter som omhandlet i punkt 70, nr. 14), og punkt 151 i retningslinjerne for miljøstøtte. Afgifter overføres til det almindelige statsbudget. De bidrag, som de støttemodtagende virksomheder skal fritages for som led i den anmeldte ordning, overføres imidlertid ikke til det almindelige statsbudget. De anvendes derimod udelukkende til at finansiere bidragene til OeMAG, som støtter producenter af grøn elektricitet på grundlag af garanterede afregningspriser. Disse bidrag udgør derfor ikke miljøafgifter.
(161)
Kommissionen er af den opfattelse, at muligheden for en undtagelse fra den i retningslinjerne for miljøstøtte indeholdte generelle regel om, at driftsstøtte er uforenelig, bør fortolkes restriktivt. Som undtagelse bør kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte derfor begrænses til miljøafgifter.
(162)
Som allerede anført bemærker Kommissionen endvidere, at anvendelsen af kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte på skattelignende afgifter ville være i strid med målene med disse regler og energibeskatningsdirektivet med hensyn til harmoniserede energiafgifter. Desuden kunne en sådan tilgang også medføre en generel anvendelse af disse bestemmelser på skattelignende afgifter på miljøbeskyttelsesområdet (f.eks. skattelignende afgifter på affald osv.). En så bred anvendelse falder uden for anvendelsesområdet for og målene i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte.
(163)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at driftsstøtte, der ydes i form af lempelser af skattelignende afgifter, ikke udgør et velegnet middel til at forbedre miljøbeskyttelsen. Kommissionen konstaterer, at den ikke hidtil har anvendt betingelserne i kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte på andre former for afgifter og skattelignende afgifter.
(164)
Kommissionen konstaterer desuden, at omfanget af en miljøafgift, også hvis kun den reducerede afgiftssats finder anvendelse, er direkte proportional med omfanget af den miljøforurening, som den pågældende virksomhed forårsager. Selv ved anvendelse af en reduceret sats udgør miljøafgiften fortsat et incitament til at anvende ressourcerne effektivt. I den foreliggende sag fastsættes der imidlertid et loft for bidraget fra en vis størrelsesorden. Forureningsenheder, der ligger over dette niveau, beskattes ikke længere. Gennem fritagelsesordningen mister den skattelignende afgift derfor ethvert incitament til en ressourceeffektiv adfærd.
(165)
I tilfælde af, at driftsstøtte i form af lempelser af skattelignende afgifter blev anerkendt som et egnet politisk instrument, konstaterer Kommissionen endvidere, at det til vurderingen af, om sådan driftsstøtte er nødvendig og proportionel, er nødvendigt med en undersøgelse, som er sammenlignelig med vurderingen af lempelser af ikke-harmoniserede miljøafgifter i henhold til kapitel 4 i retningslinjerne for miljøstøtte (86), fordi undersøgelsen af ikke-harmoniserede afgifter i henhold til kapitel 4 afspejler de almindelige principper for den tilbundsgående økonomiske vurdering, der finder anvendelse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
(166)
I henhold til disse bestemmelser skal medlemsstaten fremsende oplysninger om de respektive sektorer eller kategorier af støttemodtagere, der er omfattet af fritagelserne eller lempelserne, om situationen for de væsentligste støttemodtagere i de berørte sektorer, samt en beskrivelse af, hvordan afgifterne kan bidrage til miljøbeskyttelse. De fritagne sektorer skal beskrives grundigt, og der skal fremlægges en liste med de største støttemodtagere i hver sektor (navnlig med oplysninger om omsætning, markedsandele og afgiftsgrundlagets størrelse) (87). På grundlag af disse oplysninger skal Kommissionen vurdere, om lempelserne af eller fritagelserne for miljøafgifter er nødvendige og proportionelle. Hvad angår kriteriet om nødvendighed, skal valget af støttemodtagere baseres på objektive og klare kriterier; miljøafgiften uden lempelser skal føre til en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, der ikke kan væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang (88). Hvad angår støttens proportionalitet, skal den pågældende medlemsstat vise, at hver enkelt modtager betaler en del af den nationale afgift, der stort set svarer til miljøresultaterne, at modtageren betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, og at lempelser eller fritagelser er betinget af, at der indgås aftaler med henblik på at nå miljøbeskyttelsesmål (89).
(167)
Kommissionen konstaterer imidlertid, at Østrig - trods flere opfordringer fra Kommissionen - ikke har fremsendt ovennævnte oplysninger (90). Kommissionen kunne derfor ikke vurdere, om støtten var nødvendig og proportionel, eller på hvilken måde den kunne bidrage til miljøbeskyttelse.
(168)
Endelig kunne Østrig desuden ikke godtgøre, at fritagelsesordningen indeholder en tilskyndelseseffekt.
(169)
Kommissionen minder om, at denne form for driftsstøtte ifølge Domstolens retspraksis truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen (91). I den foreliggende sag forstærkes den konkurrencefordrejende virkning, da de virksomheder, der kan gøre brug af ordningen, allerede modtager driftsstøtte i form af afgiftslempelser i forbindelse med energibeskatningen. Tildelingen af endnu en driftsstøtte, hvis varighed endvidere ikke er tidsbegrænset, ville medføre konkurrencefordrejninger og påvirke samhandelen på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(170)
Kommissionen konkluderer derfor, at fritagelsesordningen ikke kan betragtes som forenelig med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
5.4. Konklusion
(171)
På baggrund af ovenstående har Kommissionen vurderet både støtten til producenter af grøn elektricitet og fritagelsesordningen for energiintensive virksomheder. Med hensyn til støtten til producenter af grøn elektricitet konstaterer Kommissionen, at den i sin beslutning af 22. juli 2009 betragtede denne foranstaltning som statsstøtte, der er forenelig med det indre marked. Med hensyn til fritagelsesordningen, som den formelle undersøgelsesprocedure vedrørte, konstaterer Kommissionen, at denne foranstaltning også udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Efter Kommissionens opfattelse er fritagelsesordningen, der udgør ren driftsstøtte, imidlertid ikke omfattet af nogen af de i TEUF fastsatte undtagelser fra det generelle forbud mod statsstøtte.
På baggrund af de foreliggende oplysninger konkluderer Kommissionen, at den statsstøtte, som Østrig påtænker at yde til energiintensive virksomheder, ikke kan betragtes som forenelig med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte i form af en delvis fritagelse for forpligtelsen til købe grøn elektricitet, som Østrig påtænker at yde til energiintensive virksomheder, er uforenelig med det indre marked.
Støtten må derfor ikke ydes.
Artikel 2
Østrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Østrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. marts 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. március 8.)
Az Ausztria által nyújtott C 24/09 (korábbi N 446/08) számú állami támogatásról - A zöld energiáról szóló osztrák törvény - állami támogatás nagy villamosenergia-fogyasztóknak
(az értesítés a C(2011) 1363. számú dokumentummal történt)
(Csak a német nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2011/528/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra, különösen annak 62. cikke (1) bekezdése a) pontjára,
azt követően, hogy az említett cikkek (1) értelmében felhívta az érdekelteket, hogy nyújtsák be észrevételeiket, és tekintettel a benyújtott észrevételekre,
mivel:
1. AZ ELJÁRÁS
(1)
2008. június 27-én Ausztria egy előzetes bejelentésben értesítette a Bizottságot arról, hogy szándékában áll a hatályos osztrák zöld energiáról szóló törvény (a továbbiakban: „zöld energiáról szóló törvény”) módosítása, amit a Bizottság annak 2006. évi változatában a belső piaccal összeegyeztethető támogatásként jóváhagyott (2). 2008. szeptember 4-én Ausztria bejelentette a zöld energiáról szóló törvény módosított változatát, amely a Bizottság jelen határozatának tárgyát képzi.
(2)
A Bizottság 2008. október 28-án kelt levelében további tájékoztatást kért. A Bizottság emlékeztető levelét követően Ausztria 2008. december 22-én kelt levelében további információkat szolgáltatott. Az Ausztria képviselőivel való 2009. február 11-i találkozót követően a Bizottság 2009. február 19-én kelt levelében további tájékoztatást kért, amelyet Ausztria 2009. március 17-én kelt levelében küldött meg. A Bizottság 2009. május 8-án kelt levelében kiegészítő információt kért, amit Ausztria 2009. június 9-én és 19-én kelt leveleiben terjesztett elő.
(3)
2008. július 9-én a Bizottsághoz panasz érkezett az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamarától a zöld energiáról szóló törvénnyel kapcsolatban, amely a zöld energiáról szóló törvény egy, a nagy villamosenergia-fogyasztóknak kedvező intézkedésére vonatkozik.
(4)
2009. július 22-én a Bizottság egy hibrid határozatot hozott, amellyel a zöld energia előállítók számára kedvező intézkedéseket jóváhagyta; a Bizottság az intézkedéseket a környezetvédelmi állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatással (a továbbiakban: környezetvédelmi iránymutatások) (3) összeegyeztethetőnek nyilvánította, azonban mégis úgy döntött, hogy hivatalos vizsgálati eljárást indít a zöld energiáról szóló törvényben foglalt, a nagy villamosenergia-fogyasztókat érintő mentességi mechanizmusra vonatkozóan (4).
(5)
A Bizottság 2009. július 23-án kelt levelében tájékoztatta Ausztriát erről a határozatról, és felszólította, küldje meg az intézkedés megítéléséhez szükséges összes információt.
(6)
A Bizottság határozatát közzétette az Európai Unió Hivatalos Lapjában (5), és felszólította az érdekelt feleket, hogy tegyék meg az intézkedéssel kapcsolatos észrevételeiket.
(7)
Ausztria 2009. augusztus 19-én kelt levelében halasztást kért, amihez a Bizottság 2009. szeptember 9-én kelt levelében hozzájárult. Ausztria végül 2009. október 8-án küldte meg észrevételeit a Bizottságnak.
(8)
Időközben az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara 2009. október 7-én kelt levelében benyújtotta észrevételeit a nagy villamosenergia-fogyasztók számára kedvező intézkedésekkel kapcsolatban. Ezt megküldték Ausztriának és felszólították, hogy tegye meg észrevételeit. Ausztria 2009. december 23-án nyújtotta be észrevételeit és 2010. április 23-án további információkat szolgáltatott.
(9)
A Bizottság 2010. június 21-én és 2010. július 19-én kelt leveleiben további információkat kért az Ausztriától, amelyeket az 2010. szeptember 13-án megküldött. Ausztria kérésére 2010. július 9-én egy találkozóra került sor a Bizottság és Ausztria képviselői között.
(10)
Ausztria 2010. november 24-én kelt levelében hangsúlyozta a zöld energiáról szóló törvény jelentőségét Ausztria számára és arra kérte a Bizottságot, hogy 2010. december elejéig hozzon határozatot az ügyben. A Bizottság 2010. december 7-én válaszolt a levélre. 2010. december 9-én újabb találkozóra került sor Ausztria képviselőivel.
(11)
2010. december 30-án kelt levelében Ausztria visszavonta az eljárás során az intézkedés mellett felsorakoztatott érveit, és kérte a Bizottságot, hogy hagyja jóvá a nagy villamosenergia-fogyasztók mentességi mechanizmusát. A Bizottság 2011. január 25-én válaszolt a levélre.
2. AZ INTÉZKEDÉS RÉSZLETES LEÍRÁSA
(12)
A Bizottság 2009. július 22-i határozatában jóváhagyta a zöld energiáról szóló törvény módosított változatát; ez alól kivételt csupán a zöld energiáról szóló törvény 22c. cikke képezett, amely a nagy villamosenergia-fogyasztók mentességi mechanizmusát tartalmazza. Ezért ez a leírás kizárólag e mechanizmus leírására szorítkozik.
2.1. A nagy villamosenergia-fogyasztók mentességi mechanizmusának leírása
(13)
A zöld energiáról szóló törvény 3. részében foglaltak szerint Ausztria koncessziót biztosít egy vagy több vállalatnak arra, hogy zöld energia elosztói feladatokat lásson el. A koncesszió tulajdonosa elsősorban azért felel, hogy fix áron vásároljon zöld energiát a termelőktől, majd ezt a zöld energiát ugyancsak fix áron értékesítse a villamosenergia-elosztó vállalatoknak. A villamosenergia-szolgáltatók kötelesek teljes kínálatuk egy százalékát a zöld energia elszámolóközponttól beszerezni; ez a százalékos arány Ausztriában megfelel a zöld energia összes villamosenergia-fajtán belüli átlagos részesedésének.
(14)
Ausztria jelenleg az Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (a továbbiakban: OeMAG), mint egyetlen zöld energia elosztó számára adott ki az egész országra érvényes koncessziót. Az OeMAG magánjogi részvénytársaság, amelyet egy kirendelt könyvvizsgáló ellenőriz. Az osztrák Szövetségi Gazdasági és Munkaügyi Minisztérium és az osztrák energiaszabályozási hatóság, az E-Control GmbH felülvizsgálati joggal rendelkezik az OeMAG felett. A nagy villamosenergia-fogyasztók számára kedvező intézkedések megvalósításának meghatározó tényezőit (mint például a villamosenergia elosztásának módja a villamosenergia-elosztók között, az elosztók által fizetendő ár és a villamosenergia-fogyasztók hozzájárulása) az osztrák hatóság határozza meg előzetesen törvény vagy rendelet útján. A jogvitákat az érintett vállalkozások kötelesek rendes bíróság előtt és nem közigazgatási eljárás útján rendezni.
(15)
Az OeMAG részvénytársaság tulajdonosai átviteli rendszerek üzemeltetőjeként működő társaságok, bankok és iparvállalatok. Míg a Verbund-APG a részvények 24,4 %-ával rendelkezik, a VKW Netz AG, a TIWAG Netz AG, a CISMO GmbH, az Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), az Investkreditbank AG és a Smart Technologies társaságok mindegyike az OeMAG részvények 12,6 %-át birtokolja. A Verbund APG a Verbund-AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, a továbbiakban: Verbundgesellschaft) 100 %-os tulajdonában lévő leányvállalata, amelynek 51 %-a az Osztrák Köztársaság birtokában van. A VKW Netz AG tulajdonosa az Illwerke AG, amely viszont 95,5 %-ban Vorarlberg tartomány tulajdonában van. A TIWAG-Netz AG a TIWAG AG tulajdonában van, amely szintén 100 %-ban Tirol tartomány tulajdona, a CISMO GmbH tulajdonosai az Oesterreichische Kontrollbank AG, átviteli rendszer üzemeltetők, valamint áram- és gázszolgáltató vállalatok, az Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) osztrák bankok tulajdonában van, az Investkredit Bank AG fő tulajdonosa a Volksbank, végül a Smart Technologies tulajdonosa a Siemens. Így az OeMAG részvények 49,6 %-a államilag ellenőrzött részvényesek, 50,4 %-a magántulajdonosok kezében van. A Bizottság nem rendelkezik olyan információkkal, amelyek arra utalnának, hogy az államilag ellenőrzött részvényesek irányítást vagy legalábbis közös irányítást gyakorolhatnának az OeMAG felett.
(16)
A zöld energiáról szóló törvény 22c. cikkének (1) bekezdésében foglalt mechanizmus szerint a nagy villamosenergia-fogyasztók kérvényezhetik a villamosenergia-elosztóknál, hogy ne zöld energiával lássák el őket. Ennek előfeltétele, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztók igazolni tudják, hogy
a)
visszatérítési igénnyel élhetnek az energiaadó-visszatérítéséről szóló törvény értelmében, és
b)
a zöld energia felhasználás nettó termelési érték legalább 0,5 %-át teszi ki.
A mentességet kérvényezés alapján az osztrák energiaszabályozási hatóság, az Energie-Control GmbH nyújtja.
(17)
Amennyiben egy vállalat mentességet élvez, a villamosenergia-elosztók számára törvényileg tilos ezektől a nagy villamosenergia-fogyasztóktól a zöld energia többletköltségeit beszedni.
(18)
A zöld energiáról szóló törvény 22c. cikkének (5) bekezdése erre vonatkozóan kimondja, hogy „a villamosenergia-elosztó és a (nagy villamosenergia-) fogyasztó közötti szerződésnek kötelezően rendelkeznie kell arról, hogy … az elosztó nem szolgáltat zöld energiát e fogyasztónak, és … nem hárítja át a zöld energia okozta többletköltségeket. Az ezzel ellentétes rendelkezés érvénytelen.” (6).
(19)
Amennyiben egy nagy villamosenergia-fogyasztó átvételi kötelezettsége alóli mentességét jóváhagyják, úgy e fogyasztó a zöld energiáról szóló törvény 22c. cikk (2) bekezdés értelmében köteles az előző naptári év nettó termelési értékének 0,5 %-át ellentételezésként az OeMAG számára megfizetni.
2.2. Az eljárás megindításáról szóló határozat tartalmának összefoglalása
(20)
A bejelentésben Ausztria előadta, hogy a mentességi mechanizmust a villamosenergia-termelők általános támogatásának szabályozásától függetlenül kell vizsgálni, mivel az csak a nagy villamosenergia-fogyasztók és a villamosenergia-elosztók közötti „magánjogi szerződéses viszonyt” érinti. Ausztria azzal érvelt, hogy a mentesség nem minősül állami támogatásnak, de ha mégiscsak annak tekinthető lenne, ez a támogatás akkor is összeegyeztethető a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetének analógiájára.
(21)
A Bizottság azonban már az eljárás megindításáról szóló határozatában is arra az eredményre jutott, hogy - egy támogatás fennállásának kérdését illetően - a finanszírozási mechanizmus alóli „mentességet” nem lehet magától a finanszírozási mechanizmustól függetlenül értékelni. A Bizottság úgy vélte, hogy egy „kivétel” (mentesség) fogalmilag elválaszthatatlanul kötődik a „szabályhoz”, ezért a mentességi mechanizmus az általános szabályozás szerves része, és ennek megfelelően azt az állami támogatási jog tekintetében jóvá kell hagyni. A törvényi szabályozás értelmében azok a villamosenergia-elosztók, amelyek ügyfélkörének nagy részét teszik ki a mentességi határozattal rendelkező vállalatok, az átvételi ár fizetése alól is mentességet kérhetnek, amiből pedig az következik, hogy a szabályozás közvetlen veszteségeket is okozhat az OeMAG-nak. Mindez megerősíti azt a következtetést, hogy állami támogatásról van szó (7).
(22)
A Bizottság kételyét fejezte ki a mentességi mechanizmusnak a támogatási előírásokkal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban. Ezért határozott úgy a Bizottság, hogy hivatalos vizsgálati eljárást indít a mentességi mechanizmusra vonatkozóan.
(23)
Mivel a Bizottság végleges határozatát még nem hozta meg, Ausztria az ideiglenes közösségi keretszabályozáson belüli támogatási lehetőség alapján a mentesítési mechanizmus (8) kedvezményeire a 2008. január 1-től2010. december 31-ig terjedő időszakban közel 500 000 EUR összegű támogatást nyújtott (9). A Bizottság a szabályozást mint „A közös piaccal összeegyeztethető, az ideiglenes közösségi keretszabály szerinti korlátozott támogatást („Österreichregelung Kleinbeihilfen - Ausztria-szabályozás - kis támogatások”)” (N 47a/09) jóváhagyta (10). A szabályozás olyan vállalatokra alkalmazható, amelyek 2008. július 1-jén nem voltak nehéz helyzetben, és minden gazdasági ágazatra érvényes, kivéve a halászatot és mezőgazdasági termékek elsődleges termelését. Az intézkedéssel több mint 2 000 vállalat kapott kedvezményeket.
3. AUSZTRIA ÉSZREVÉTELEI
(24)
Mint ahogyan az előzetes bejelentési és a bejelentési eljárásban is, Ausztria továbbra is azt az álláspontot képviselte, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztóknak kedvező intézkedés nem képez állami támogatást, mivel nem érint állami forrásokat és nem szelektív.
(25)
Ausztria szerint a mentességi mechanizmus még akkor is, ha állami támogatásnak minősülne, a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetének analógiájára, az EK-Szerződés 87. és 88. cikke alkalmazásában a támogatások bizonyos fajtáinak a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánításáról szóló 800/2008/EK bizottsági rendelet (általános csoportmentességi rendelet) (11) 25. cikke (a továbbiakban: általános csoportmentességi rendelet) és az energiatermékek és a villamos energia közösségi adóztatási keretének átszervezéséről szóló, 2003. október 27-i 2003/96/EK tanácsi irányelv (12) (a továbbiakban: energiaadóról szóló irányelv) 17. cikke alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítható.
3.1. Állami források és az államnak való betudhatóság
(26)
Az állami források tekintetében Ausztria úgy látja, hogy a zöld energiáról szóló törvény hasonló a német megújuló energiaforrásokról szóló törvényhez (EEG), amely Ausztria meglátása szerint nem terheli az állami forrásokat. Ausztria erre vonatkozóan a bíróság PreussenElektra ügyben hozott ítéletére (13) utal.
(27)
Ausztria szerint a zöld energiáról szóló törvény és a megújuló energiaforrásokról szóló német törvény keretein belül megvalósuló mentességi mechanizmusok a következő közös vonásokat mutatják:
a)
Mindkét rendszerben azok a villamosenergia-elosztók viselik a garantált átvételi árból származó többletköltségeket, akiknek bizonyos részarányban megújuló energiaforrásokból származó energiát fix áron kell megvásárolniuk.
b)
A villamosenergia-elosztók egyik rendszerben sem kötelesek a zöld energia átvételi kötelezettség alól mentességet élvező ügyfelek számára zöld energiát vásárolni.
c)
Mindkét rendszerben fennáll az a kötelezettség, hogy a villamosenergia-termelőktől zöld energiát vásároljanak nem közfeladatot ellátó piaci résztvevők részére; ezek a piaci résztvevők a törvény szerint jogosultak arra, hogy a többletköltségeket áthárítsák a villamosenergia-elosztókra, miközben a mindenkori átvételi kötelezettségeket és árakat a törvény határozza meg.
d)
Mindkét rendszerben szabályozó hatóság vizsgálja, hogy nem áll-e fenn a villamosenergia-termelőktől való zöld áram vásárlásra kötelezett vállalatok túlkompenzációja.
(28)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatának (42)-(48) preambulumbekezdésében kifejtette, miért és milyen tekintetben hasonlítható az értékelt intézkedés ahhoz az intézkedéshez, amelyről a Bíróság az Essent ügyben ítélkezett (14). Ausztria ezt az eredményt a következő indoklással megfellebbezte:
a)
Az OeMAG nem egy, az állam által díjak kiszabására meghatározott intézmény. Ebben az összefüggésben, Ausztria ismételten Németországra utal, ahol véleménye szerint a hálózat-üzemeltetők pontosan ugyanazt a szerepet töltik be, mint az OeMAG Ausztriában.
b)
Az OeMAG egy magáncég, nem pedig állami szervezet, mint az Air France (15) és Salvat Pere (16) ügyekben hozott ítéletek alapjául szolgáló szervezetek. Ebben az összefüggésben Ausztria hangsúlyozza, hogy az állam sem a menedzsment tagjainak vagy a felügyelő bizottság tagjainak kinevezésére nem jogosult, sem vétójoggal nem rendelkezik az OeMAG döntéseit illetően, valamint felügyeleti jogosultsággal sem bír. Az állam nem is jogosult arra, hogy átvegye az OeMAG feladatait.
c)
Az OeMAG-ot érintő jogvitákban a rendes bíróságok illetékesek.
d)
Az egyetlen állami ellenőrzés, amely alatt az OeMAG áll, az osztrák Számvevőszék által végzett utólagos ellenőrzés.
e)
Az állami költségvetés nem viseli az OeMAG esetleges veszteségeit, a hatóságok szerepe arra korlátozódik, hogy a zöld energia vételi és eladási árát meghatározzák. Ezért az OeMAG nem terheli az állami költségvetést, ahogy azt a Sloman Neptun (17) és a Pearle (18) ügyekben is érvényesítették.
f)
Az Energia-Control GmbH nem rendelkezik mérlegelési jogkörrel a zöld energiáról szóló törvény 22c. cikke szerinti mentesség megadását illetően.
g)
A mentességi mechanizmus nem érinti a villamosenergia-elosztók által az OeMAG részére kifizetett teljes összeget. Lényegében csak a teljes összegnek a villamosenergia-fogyasztók különböző kategóriái közötti megoszlása változik.
3.2. Szelektivitás
(29)
Ausztria azt állítja, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztóknak nyújtott mentesség nem minősül állami támogatásnak, mivel az nem szelektív.
(30)
Ausztria emlékeztet arra, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztók csak részben mentesülnek a zöldenergia-termelők támogatásának finanszírozása alól. A nagy villamosenergia-fogyasztók kötelesek lennének nettó termelési értékük 0,5 %-át ellentételezésként közvetlenül az OeMAG-nak befizetni, és ezzel továbbra is hozzájárulnának a zöld energia termelés pénzügyi támogatásához.
(31)
Ausztria az Adria-Wien Pipeline (19) ügyre hivatkozva úgy érvel, hogy ez az intézkedés sem de jure nem csak bizonyos gazdasági ágazatokra korlátozott, sem pedig de facto nem szelektív. Még ha prima facie szelektivitásnak is tűnne, a rendszer logikája ezt minden esetben indokolja.
(32)
De jure szelektivitás: A zöld energiáról szóló törvény szerint nem csak bizonyos gazdasági ágazatok vagy bizonyos méretű vállalatok támogathatók és más szelektív kritérium sincs előírva. Ausztria okfejtése mellett azzal érvel, hogy az ítélkezési gyakorlatban nincs utalás arra, hogy kizárólag egy meghatározott nettó termelési érték megállapításával teljesülne az állami támogatás fennállásának megállapításához szükséges jellemző, a szelektivitás. Ausztria felhívja továbbá a figyelmet arra, hogy az intézkedés nem tartalmaz bizonyos gazdasági ágazatokra vonatkozó korlátozásokat a vállalat mérete tekintetében vagy egyéb szelektív kritériumokat, és hangsúlyozza, hogy az intézkedések a korlátozott idejű szabályozás alapján 19 különböző gazdasági ágazatot és körülbelül 2 300 vállalkozást érint. Ezért az intézkedés de jure nem szelektív.
(33)
De facto szelektivitás: Ausztria véleménye szerint a mentességi mechanizmust igénybe vevő gazdasági ágazatok és vállalatok nagy száma és az a tény, hogy az intézkedés nem tartalmaz konkrét gazdasági ágazatokra és a vállalat méretére vonatkozó korlátozásokat vagy más szelektív kritériumokat, igazolja, hogy az intézkedés de facto általános intézkedés. Ezt az álláspontot támasztja alá az Adria-Wien Pipeline ügy is. Ausztria arra hivatkozik, hogy a Bíróság ebben az ügyben egy olyan energiaadó részleges visszatérítését vizsgálta, amelyet azoknak a vállalatoknak nyújtottak, amelyek energiaadója meghaladta a nettó termelési érték 0,35 %-át. A Bíróság kifejtette: „(…) az olyan nemzeti intézkedések, amelyek a földgázra és a villamos energiára kivetett energiaadó részleges visszatérítéséről rendelkeznek, az EK-Szerződés 92. cikke értelmében nem minősülnek állami támogatásnak (…) [jelenleg EUMSZ 107. cikk], amennyiben minden hazai vállalatra vonatkoznak, függetlenül tevékenységük tárgyától. (20)”.
(34)
A rendszer logikájával való indoklás: A refinanszírozási és a mentességi mechanizmus szerkezetére vonatkozóan Ausztria megállapítja, hogy a finanszírozási oldal differenciálását más adók és járulékék által finanszírozott rendszerekhez hasonlóan alakították ki. Mivel egy ilyen differenciálás figyelembe veszi a vállalkozások teherbíró képességét, megfelel a rendszer logikájának és ezért nem minősül állami támogatásnak. Ausztria véleménye szerint a Bizottság ezt az álláspontot képviselte két korábbi támogatásról szóló határozatában (21) is.
(35)
Ausztria felhívja továbbá a figyelmet arra, hogy a mentességi mechanizmus nem befolyásolná negatívan a zöld energiáról szóló törvény által teremtett környezetvédelmi előnyöket, mivel a zöld villamosenergia-termelés támogatásának mértéke nem csökken. A zöld áram hosszú távú finanszírozási mechanizmusa csak bizonyos vállalatok környezeti költségeinek csökkentésével teremthető meg, ez pedig szükséges ahhoz, hogy biztosítani lehessen a megújuló energiahordozók támogatását.
3.3. Összeegyeztethetőség
(36)
Az összeegyeztethetőség tekintetében Ausztria előadja, hogy a mentességi mechanizmus és a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezete között analógia vonható.
(37)
A környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezete (151-159. pont) környezetiadó-csökkentés vagy -mentesség formájában nyújtott állami támogatásokra vonatkozó előírásokat tartalmaz. Az iránymutatás a vizsgálat két formáját írja elő: A közösségi jogrend által szabályozott környezetvédelmi adók esetében adócsökkentés vagy adómentesség formájában nyújtott támogatások a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekintendők, ha a támogatás kedvezményezettjei legalább az energiaadózásról szóló irányelvben meghatározott minimális összegű adót megfizetik (22). Amennyiben az intézkedés a közösségi jogrend által szabályozott környezetvédelmi adók esetében e minimális adóösszegeket meghaladó adócsökkentéseket vagy adómentességeket irányoz elő, vagy a közösségi jogrend által nem szabályozott környezetvédelmi adók esetében irányoz elő csökkentéseket és mentességeket, a tagállamok kötelesek részletes adatokat szolgáltatni a mindenkori intézkedés szükségességének és arányosságának igazolására.
(38)
Ezzel összefüggésben Ausztria azt javasolja, hogy környezeti adó csökkentése és az adó alóli felmentés formájában nyújtott intézkedésekre vonatkozóan a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetében foglaltakat analóg módon alkalmazzák. Ausztria érvelése szerint az intézkedés különösen a közösségi jogrend által szabályozott környezetvédelmi adókkal kapcsolatos rendelkezésekkel analóg módon értékelhető. Ezen a jogalapon a mentességi mechanizmust a belső piaccal összeegyeztethetőnek lehet nyilvánítani, amennyiben az érintett vállalatok továbbra is az energiaadóról szóló iránymutatásban megállapított minimális összegű, azaz 0,5 EUR/MWh adót fizetnek, ami megfelel a jelenlegi helyzetnek. Ebből következik, hogy a zöld energia finanszírozására teljesítendő összeg alóli részleges mentesség formájában nyújtott átvételi árrendszer alól való kiegészítő felmentés a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető, mivel a zöld energia termelés támogatásának finanszírozására fennmaradó hozzájárulás továbbra is kiegészíti az áram után minimálisan fizetendő adót.
(39)
Ausztria véleménye szerint a mentességi mechanizmus legalábbis közvetett formában hozzájárul a környezetvédelem színvonalának emeléséhez. Ebben az összefüggésben a mentességi mechanizmus azért szükséges, hogy lehetővé tegye a villamosenergia-fogyasztók által a zöld energiáért fizetett összeg általános emelését.
(40)
Ausztria ezt az érvelést a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 152. pontja és az általános csoportmentességi rendelet (23) 25. cikke szövegének összevetésével támasztja alá. Az általános csoportmentességi rendelet szövegének megfogalmazását több nyelvi változatban összehasonlítva Ausztria arra a következtetésre jutott, hogy az általános csoportmentességi rendelet 25. cikke általánosabban fogalmaz mint a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 152. pontja. Míg a környezetvédelmi adó csökkentése a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 152. pontja szerint teljes mértékben közösségi jog által szabályozott energia-adókat feltételez, az általános csoportmentességi rendelet 25. cikkéből az következik, hogy a környezetvédelmi adókedvezmény - mint a villamos energiával kapcsolatos járulék az energiaadózásról szóló irányelv szerint történő csökkentése - már akkor is engedélyezett, ha az energiaadózásról szóló irányelv (2003/96/EK irányelv) előírásait teljesíti. Ebből következik, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztók számára létrehozott mentességi mechanizmus tartalmazza az energiaadóról szóló irányelvben meghatározott, adókedvezményekre vonatkozó előírásokat. Ezért az energiaadóról szóló irányelv logikája, értékelései és szabályozási elemei, valamint az energiaadóról szóló irányelvre hivatkozó előírások, mint például az általános csoportmentességi rendelet 25. cikke, alkalmazhatók a javasolt mentességi mechanizmusra is. Így mind a mentességi mechanizmus mind az energiafogyasztás megadóztatását szolgáló osztrák rendszer eleget tett az energiaadó irányelvben foglalt feltételeknek és ebből következően az általános csoportmentességi rendelet 25. cikke szerint jogilag helytállók, ill. az általános csoportmentességi rendelet 25. cikkének analógiájára a belső piaccal összeegyeztethetők (24).
(41)
Ebben az összefüggésben Ausztria emlékeztet arra, hogy a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetének előkészítése kritikus reakciókat váltott ki a tagállamokból. Továbbá Ausztria hivatkozik a 2006. december 7- i„Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive” irányelvre (25). Ebben a dokumentumban egyértelműen kinyilvánították, hogy a tagállamoknak szükségük van bizonyos rugalmasságra ahhoz, hogy ésszerű megkülönböztetéseket tehessenek. A környezetvédelmi adók és illetékek természetéhez és logikájához a mentességek és a differenciált adótételek is hozzátartoztak. Ezzel a tagállamok a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás és az általános csoportmentességi rendelet szélesebb körű értelmezése mellett szólaltak fel.
(42)
Végül, Ausztria részletesen kifejti, hogy más tagállamokban is hasonló rendszerek vannak érvényben, és hangsúlyozza, hogy a zöld energiáról szóló törvény messzemenőkig összevethető a német megújuló energiáról szóló törvény (EEG) rendelkezéseivel. Mivel az osztrák nagy villamosenergia-fogyasztók versenyben állnak más tagállamok (pl. Németország) vagy más harmadik országok vállalataival, a mentességi mechanizmus alapvető fontosságú annak érdekében, hogy a nemzetközi versenyhátrányokat megszüntessék.
4. HARMADIK FÉL ÉSZREVÉTELEI
(43)
A hivatalos vizsgálati eljárás megindítása után az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara benyújtotta észrevételeit. A 3,2 millió tagot számláló osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara úgy véli, hogy a zöld energiáról szóló törvény finanszírozási rendszere állami támogatást tartalmaz. Továbbá nem osztja Ausztria véleményét abban, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztók számára kedvező mentességi mechanizmus összeegyeztethető az állami támogatásra vonatkozó előírásokkal. Az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara hangsúlyozza, hogy ez a mechanizmus a kis-és középvállalkozások (KKV) és a háztartások számára további terheket okoz, hiszen őket kötelezik arra, hogy viseljék a zöld energiával kapcsolatos többletköltségeket, anélkül, hogy ők maguk lennének a fő fogyasztók. Ez a helyzet a piaci verseny kis-és középvállalkozások számára hátrányos torzulásához vezet.
(44)
Az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara állásfoglalásában utal a Bizottság 2006. július 4-i határozatára (26), amelyben a Bizottság az átvételi árakat már állami támogatásként értékelte. Mivel az átvételi árakra vonatkozó hatályos jogi keret azóta nem változott, a zöldenergia-törvény 2008. évi változatában előírt támogatási rendszer továbbra is állami támogatásnak minősül. Ezért az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara felteszi a kérdést, hogyan lehet az, hogy Ausztria most egy másik álláspontot képvisel, mint amit a zöld energiáról szóló törvény korábbi változatának bejelentésében kifejezésre juttatott.
(45)
Az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara nem osztja Ausztria azon véleményét, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztók átvételi kötelezettség alóli mentessége, ahogyan azt a zöld energiáról szóló törvény tartalmazza, azonos szintű az energiaadók felső határát előíró intézkedéssel. Az energiaadók felső határának kiszabását jóváhagyó korábbi bizottsági határozatra hivatkozva Ausztria most megengedhetetlen módon a nagy villamosenergia-fogyasztók mentességi mechanizmusának jóváhagyását is kérvényezi. Az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara azonban úgy véli, hogy ez az analógia megengedhetetlen.
(46)
Ugyanis az energiaadók felső határának megszabása olyan adótámogatás, amellyel legalábbis közvetett módon a környezetvédelmi helyzet javulását eredményezi, míg a nagy villamosenergia-fogyasztók átvételi kötelezettség alóli mentessége környezetvédelem-politikai célkitűzés hiányában nem sorolható a környezetvédelmi iránymutatás elvei közé.
(47)
Mivel a zöld energiáról szóló törvény különösen a nagy villamosenergia-fogyasztók ilyen átvételi kötelezettség alól való mentességét szabályozza, ez a rendelkezés nem tekinthető a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetének értelmében vett környezeti adó alóli mentességnek vagy engedménynek.
(48)
Még ha a 4. fejezetben foglaltak analóg módon alkalmazhatók is lennének, a következő okokból abban az esetben sem lehetne a mentességi mechanizmust az érintett rendelkezésekkel összeegyeztetni: Az intézkedésre nem írtak elő 10 éves időkorlátot. Ezen kívül az érintett gazdasági ágazatok (pl. papíripar, acélipar) termelési költségeik esetleges emelkedését a fogyasztókra háríthatnák, mivel a jelenlegi piaci helyzetben az árak rugalmassága ezt lehetővé teszi. Így a mentességi mechanizmus nem teljesíti a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 158. pontjának c) alpontjában foglalt feltételt.
(49)
Továbbá a mentesség nem is arányos, mivel a nagy villamosenergia-fogyasztókat nem kötelezik a zöld áram átvételére, így késedelmet szenved az alternatív energia piaci árakhoz való közelítése. A zöldenergia-termelés többletköltségeit a kkv-knak és a háztartásoknak kell viselniük, annak ellenére, hogy ők csak kevés energiát fogyasztanak. Így a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 159. pontjának a) alpontjában foglalt feltétele sem teljesül.
(50)
Nincs semmiféle, a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 159. pontjának c) alpontja értelmében vett megállapodás, amellyel az érintett nagy villamosenergia-fogyasztók a zöld energiáról szóló törvényben meghatározott célok elérésére köteleznék magukat. Végül a nagy villamosenergia-fogyasztóknak kedvező mentességi mechanizmus nem járul hozzá ahhoz, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztókat energiahatékonyságra vagy környezetkímélőbb energiahasznosításra ösztönözze, éppen ellenkezőleg, ezzel kivonja őket az uniós-szintű környezetvédelempolitikai célok elérésében való bármilyen részvételből.
(51)
Ebből következően a szóban forgó zöld energiáról szóló törvény 22. cikke az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara meglátása szerint sui generis működési támogatás, amely nem esik a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás hatálya alá, mivel semmiféle környezetvédelmi hasznot nem nyújt. Mivel a támogatás időben nem korlátozott és nem is degresszív, valamint idővel mindenekelőtt a kis- és középvállalkozások kárára a piaci verseny torzulásához vezet, az osztrák Szövetségi Munkavállalói Kamara álláspontja szerint azt nem szabad jóváhagyni.
5. AZ INTÉZKEDÉS TÁMOGATÁSJOGI ÉRTÉKELÉSE
(52)
A Bizottság megvizsgálta a bejelentett intézkedést az EUMSZ 107. és azt követő cikkei és az EGT-megállapodás 61. és azt követő cikkei alapján (27).
(53)
A Bizottság először is felhívja a figyelmet arra, hogy a bejelentett törvény két különálló intézkedést tartalmaz. A Bizottság 2009. július 22-i határozatának keretein belül mindkét intézkedést támogatásjogi vizsgálatnak vetette alá (28). Egyrészt a zöld energiáról szóló törvény átvételi árak formájában ír elő támogatást a villamosenergia-termelők javára. Másrészt a zöld energiáról szóló törvény tartalmaz egy záradékot, mely szerint a nagy villamosenergia-fogyasztók - bizonyos feltételek mellett - (részben) mentességet kaphatnak az átvételi ár megfizetésének kötelezettsége alól. A Bizottság 2009. július 22-i határozatában jóváhagyta a zöldenergia-termelőknek kedvező átvételi árakat, mint a közös piaccal összeegyeztethető támogatást, de ugyanakkor kétségeinek adott hangot a mentességi mechanizmus támogatási előírásokkal való összeegyeztethetőségét illetően, ezért megindította a zöld energiáról szóló törvény e részének hivatalos vizsgálati eljárását. Ugyan a Bizottság 2009. július 22-i határozatában a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásként jóváhagyta zöldenergia-termelők támogatását, mégsem foglalt véglegesen állást abban a kérdésben, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztók átvételi kötelezettség alóli mentessége állami támogatásnak minősül-e, és ha igen, akkor a mentességi mechanizmus összeegyeztethető-e a támogatásokra vonatkozó előírásokkal. Ezek a kérdések képezték a jelen határozatot megelőző hivatalos vizsgálati eljárás tárgyát. Ahogyan azt a későbbiekben még kifejtjük, a Bizottság 2009. július 22-i határozata szerint a zöldenergia-termelők számára az OeMAG által szétosztott források állami forrásként való besorolása fontos az állami források meghatározásához abban a mechanizmusban, amely mentesíti a nagy villamosenergia-fogyasztók az e forrásokhoz való hozzájárulástól.
5.1. Állami támogatás fennállása
(54)
Egy intézkedés állami támogatásnak minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében, ha 1) a kedvezményezett az intézkedés által előnyt élvez, 2) az intézkedést az állam finanszírozza vagy állami forrásokból finanszírozzák, 3) az intézkedés kedvez egyes vállalatoknak vagy gazdasági ágazatoknak 4) az intézkedés alkalmas arra, hogy torzítja a belső piaci versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
5.1.1. Előny
(55)
Amennyiben a feltételezett előny a szabályozási adók alóli felmentésből vagy részleges felmentésből származik, kizárólag azt kell tisztázni, hogy az állami intézkedés egy törvényes rendszer keretein belül bizonyos vállalatokat vagy termelési ágazatokat az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében más, a kérdéses intézkedés tárgyát tekintve de jure és de facto hasonló helyzetben lévő vállalatokhoz viszonyítva kedvezményezett helyzetbe hoz-e (29).
(56)
Jelen esetben a kérdéses intézkedéssel a villamosenergia-fogyasztóktól kívánnak bevételeket beszedni a zöldenergia-termelés finanszírozására. A nagy villamosenergia-fogyasztók de facto és de jure minden más villamosenergia-fogyasztóval egyenrangúak, mert mindannyian villamosenergiát használnak és ezt a villamos energiát olyan villamosenergia-elosztóktól szerzik be, amelyek kötelesek zöld áramot meghatározott mennyiségben és törvényileg vagy rendelet útján meghatározott áron (elszámolóár) vásárolni. Mentességi mechanizmus hiányában a nagy villamosenergia-fogyasztók fizetik ki a villamosenergia-elosztóknak az áramszámlájukban kimutatott zöld áram többletköltségeit. A villamosenergia-elosztók továbbhárítják az abból adódó többletköltségeiket, hogy kötelesek zöld áramot kell vásárolni az elszámolóközponttól. Ugyanakkor más villamosenergia-fogyasztóknak, akik ugyanilyen tényleges és jogi helyzetben vannak, nincs ilyen lehetőségük. Emiatt részesíti előnyben a mentességi mechanizmus a nagy villamosenergia-fogyasztókat az összes többi villamosenergia-fogyasztóval szemben.
(57)
Az E-Control GmbH által nyújtott mentesség okán a nagy villamosenergia-fogyasztók jogosultak arra, hogy ne lássák el őket zöld árammal, a villamosenergia-szolgáltatóknak pedig törvény tiltja, hogy az elszámolóközponttól való zöld áram vásárlási kötelezettségük miatt keletkező költségeiket áthárítsák a mentességet élvező vállalatokra. Ehelyett a nagy villamosenergia-fogyasztók nettó termelési értékük 0,5 %-át befizetik az elszámolóközpontnak.
(58)
Így a mentességi mechanizmus azt eredményezi, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztóknak az elszámolóközpont bevételeihez való hozzájárulását egy bizonyos szinten behatárolják. Következésképpen a jogszabályok szerint egy olyan adó fizetése alól mentesülnek a nagy villamosenergia-fogyasztók, amelyet rendes piaci feltételek mellett viselniük kellene. Ebből következik, hogy azok a vállalatok, akik igénybe vehetik a mentességi mechanizmust, előnyre tesznek szert.
(59)
Ausztria adatai szerint a könnyítés mértéke akár összesen az évi 44 millió EUR összeget is kitehet (30). Az intézkedés következésképpen előnyt jelent e nagy villamosenergia-fogyasztók számára.
5.1.2. Állami források és államnak való betudhatóság
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy előny csak abban az esetben tekinthető az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatásnak, ha azt közvetlenül vagy közvetve állami forrásokból nyújtják és a források felhasználása az államnak tudható be (31).
(60)
Erre vonatkozóan Ausztria kettős érvelést mutatott be. Először is az OeMAG ellenőrzése alatt álló források nem tudhatók be az államnak. Másodszor - abban az esetben, ha az OeMAG által ellenőrzött forrásokat mégis az államnak tudhatók be - az OeMAG bevételeinek a mentességi mechanizmus miatti csökkenése nem az állami források csökkenését jelenti, mivel az OeMAG intézményi szintje alatt (azaz a nagy villamosenergia-fogyasztók és a villamosenergia-elosztók szintjén) az állam nem rendelkezik részesedéssel.
(61)
A Bizottság megállapítja, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztók mentességi mechanizmusa az elszámolóközpont - az OeMAG - bevételeit csökkenti, mivel a villamosenergia-elosztók nem kötelesek zöld áramot eladni a mentességet élvező nagy villamosenergia-fogyasztóknak, és a nagy villamosenergia-fogyasztók közvetlen fizetései az OeMAG részére kevesebbet tesznek ki, mint az az összeg, amelyet az OeMAG akkor kapott volna, ha a nagy villamosenergia-fogyasztók nem kaptak volna mentességet.
(62)
Ezért a Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy az elszámolóközpont - az OeMAG- által ellenőrzött források a zöld áramról szóló törvény alapján állami forrásoknak minősülnek-e. Ha ez az eset áll fenn, akkor az értékelendő intézkedés az állami bevételeket csökkenti és így állami forrásokból finanszírozott.
(63)
Az Essent (32) ügyben az állam egy különböző holland villamosenergia-termelők tulajdonában lévő vállalatot, a SEP-et bízta meg azzal az általános gazdasági érdekű szolgáltatással, hogy beszedje a villamosenergia-hálózat használóira kivetett illetéket. A jogszabályok szerint a SEP az illetékekből származó bevételt csupán törvényben meghatározott célokra használhatta fel, azaz azon kieső költségek megtérítésére, amelyek a villamosenergia-piac liberalizációja során a villamos áram-vállalatoknál felmerültek.
(64)
A Bíróság ítélete szerint a SEP által beszedett illetékek állami forrásoknak minősülnek, mivel teljesülnek a következő feltételek:
a)
A pótdíj egy illeték, amelyet közjogi hivatalos aktussal magáncégekre szabtak ki (az ítélet 47. és 66. pontjai).
b)
a SEP az államtól kapott megbízást arra az általános gazdasági érdekű szolgáltatással, hogy illetéket szedjen be (68. pont)
c)
A SEP-nek nincs lehetősége arra, hogy az illetékekből származó bevételt a törvényben meghatározott célokon kívül másra fordítsa és feladata végrehajtása során szigorú ellenőrzés alatt áll (69. pont).
(65)
Az ítélet világossá tette, hogy a PreussenElektra ügy nem szolgálhat viszonyítási alapul, mivel a Bíróság által értékelt német kereteken belül az ítélet kimondja”… a vállalatokat az állam nem állami források kezelésével bízta meg, hanem saját anyagi forrásaik felhasználásával felvásárlásra kötelezte őket” (33). A Bizottság 2009. július 22-i határozatában következésképpen megjegyezte, hogy jelen esetben az OeMAG-ot Ausztria hozta létre és engedélyezte működését és az alapszabályában foglaltak szerint az OeMAG azt a feladatot kapta, hogy kezelje a zöld áram támogatására szánt forrásokat. A Bizottság ebből arra következtetett, hogy az OeMAG privát jellege nem elegendő annak eldöntésére, hogy az intézkedés támogatásmentes-e. A Bizottság mindenekelőtt azt állapította meg, hogy a bejelentett intézkedés nem hasonlítható a PreussenElektra ügy rendszeréhez. Míg a PreussenElektra ügy keretein belül csupán a magánvállalatok közti üzleti kapcsolatokat szabályoztak köztes szerv beavatkozása nélkül, az osztrák zöld energiáról szóló törvény az OeMAG-ot bízta meg a zöld áram termelésének támogatására szánt források beszedésével és szétosztásával.
(66)
A Bíróság az ügyet még a Pearle és a PreussenElektra ügyektől is megkülönbözteti. A Pearle ügyben nem egy szakmai szervezet által beszedett forrás felhasználását, hanem egy hirdetési kampányt írt elő a hatóság. A PreussenElektra ügyben a zöld áram fix áron való felvásárlására kötelezett, magánkézben lévő villamos áram-elosztó vállalatok a saját forrásaikat használták és nem az állam számára beszedett illetékből származó bevételeket ((72)-(74) pont).
(67)
Ezért a Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy az OeMAG-ot jelen esetben a SEP-hez hasonlóan az állam bízta-e meg az illetékek beszedésével és kezelésével, vagy pedig a PreussenElektra ügyhöz hasonlóan az OeMAG is saját forrásokat használt fel (34).
(68)
Illeték fennállása: A Bizottságnak először azt kell megállapítania, hogy az OeMAG által beszedett pénzeszköz illetéknek minősül-e. A Bizottság ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy a zöld energiáról szóló törvény 10. és 19. cikkei arra kötelezik a villamosenergia-elosztókat, hogy meghatározott mennyiségű zöld áramot a piaci árat meghaladó áron vásároljanak fel; ez az ár az úgynevezett elszámolóár. A zöld energiáról szóló törvény 22b. cikkének megfelelően az elszámolóár szintjét a szövetségi gazdasági és munkaügyi miniszter évente határozza meg; a zöld energiáról szóló törvény 22b. cikke alapértékeket rögzít. Így a villamos energia piaci ára és a hivatalos közjogi aktus során megállapított elszámolóár közti különbözet a villamosenergia-illeték. Jelen ügyben a PreussenElektra ügytől eltérően ezt az összeget nem a szokásos üzleti tevékenységet folytató piaci résztvevőknek fizetik ki, ezért a Bíróság abból indult ki, hogy ott nem állami forrásokról van szó. Ebben az esetben viszont egy intézménynek fizetnek, amelyet kifejezetten a kizárólag közérdekű célokra szánt források beszedésével és szétosztásával bíztak meg.
(69)
Magán intézmény megbízása az illetékek beszedésével és kezelésével: A zöld energiáról szóló törvény úgy rendelkezik, hogy az illetéket nem az állam, hanem egy elszámolóközpontként koncesszióval rendelkező jogalany szedi be. Jelenleg Ausztria teljes területére az OeMAG a koncesszióval rendelkező elszámolóközpont. E koncesszión keresztül az OeMAG-ra bízzák annak az általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak az ellátását, hogy az illetékeket elszámolóár formájában az összes villamosenergia-elosztótól beszedje.
(70)
A villamosenergia-elosztók szabadon dönthetnek arról, hogy továbbhárítják-e az illetékeket a villamosenergia-fogyasztókra, és gazdasági szempontból abból kell kiindulni, hogy ezt általában meg is teszik. A zöld energiáról szóló törvény mégis megtiltja nekik, hogy az illetékeket azokra a nagy villamosenergia-fogyasztókra továbbhárítsák, amelyek a zöld energiáról szóló törvény 22c. cikke szerint mentesültek a felvásárlási kötelezettség alól.
(71)
A Bizottság mindezekből arra a következtetésre jut, hogy az OeMAG-ot az állam bízta meg azzal az általános gazdasági érdekű szolgáltatással, hogy az illetékeket beszedje és kezelje.
(72)
A források törvényileg meghatározott célokra való felhasználása és a források ellenőrzése: A Bizottság megállapítja, hogy az OeMAG köteles a zöld energiáról szóló törvény 23. cikke szerint, az elszámolóárból származó bevételeket elkülönített bankszámlán kezelni. Az erre a számlára érkező forrást kizárólag csak zöld energia felvásárlására használhatja fel. Az OeMAG köteles a szövetségi gazdasági és munkaügyi miniszter és az osztrák Számvevőszék számára mindenkor betekintést engedni a bankszámlát érintő összes anyagba. Az OeMAG tulajdonosi szerkezetétől függetlenül az osztrák Számvevőszék köteles a zöld energiáról szóló törvény 15. cikke alapján utólagos ellenőrzéseket végezni az OeMAG-nál.
(73)
A Bizottság ebből arra következtet, hogy az OeMAG köteles a forrásokat egy törvényileg szabályozott célra felhasználni, és az állam szigorú ellenőrzést gyakorol a források felhasználása felett.
(74)
Mindezek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy - összhangban az Essent és Steinike ügyekkel - az OeMAG által beszedett és kezelt források állami forrásnak minősülnek.
(75)
Ausztria számos érvet hozott fel amellett, hogy az OeMAG helyzete miért a PreussenElektra ügyhöz és miért nem az Essent ügyhöz hasonlítható. A következő preambulumbekezdésekből egyértelműen kitűnik, hogy ezek az érvek egy alaposabb vizsgálat esetén nem helytállók.
(76)
Elöljáróban a Bizottság megjegyzi, hogy Ausztria a zöld energiáról szóló törvényt a korábbi és a jelenlegi német megújuló energiáról szóló törvényhez hasonlította és a Bíróság 2001. március 13-i, a PreussenElektra ügyben hozott ítéletére (35) hivatkozott. Mindazonáltal ez az összehasonlítás a jelen esetben nem releváns. Jelen határozatában a Bizottság csupán a javasolt intézkedést értékeli, és nem értékeli a német vagy ahhoz hasonló törvényalkotást, mivel minden esetet annak sajátos körülményei alapján kell értékelni. Tekintettel a felhozott érvekre mindenesetre meg kell állapítani, hogy az osztrák törvényalkotás lényegesen eltér a Preussen Elektra ügyben értékelt német törvénytől. A PreussenElektra ügy ítéletében a Bíróság megállapította, hogy lényegében csak közvetlenül az állam által, vagy egy, az állam által kinevezett, vagy létrehozott magántestület által nyújtott előnyök tartalmazhatnak állami forrásokat. A Bíróság ezután megállapította, hogy a villamosenergia-elosztó vállalatok energia felvásárlásra való kötelezése nem eredményezi közvetlenül vagy közvetve állami források átruházását. A bejelentett keret ezért tehát nem azonos azzal a kerettel, amelyet a PreussenElektra ítéletben értékeltek. A 2009. július 22-i határozatban foglaltak szerint a Bizottság megállapította, hogy az osztrák rendszer az államnak betudható forrásokat tartalmaz. A Bizottság különösen megállapította azt, hogy az osztrák rendszer annyiban tér el a német rendszertől, hogy az osztrák rendszer egy, az állam által kinevezett, az állam és a fogyasztók közé iktatott szervet (pl. OeMAG) ír elő, és az állam felügyeli és ellenőrzi a beiktatott köztes szerv által kezelt források begyűjtését és szétosztását. Ezenkívül a Bizottság azt is megállapította, hogy az osztrák rendszer lehetővé tehetné az OeMAG számára történő közvetlen állami fizetéseket.
(77)
A német megújuló energiáról szóló törvény tekintetében meg kell jegyezni, hogy ez a törvény nem képzi a jelen bejelentés tárgyát, a Bizottság ezt az intézkedést eddig még nem véleményezte, és ezért nem tér ki a zöld energiáról szóló törvény és a jelenlegi megújuló energiáról szóló törvény feltételezhető analógiáinak részleteire.
(78)
Ausztria a továbbiakban kifejti, hogy az OeMAG egy magánvállalat és nem közjogi szerv, mint az Air France és Salvat Père ítéletek alapjául szolgáló szervek. Az osztrák hatóságok csak a bankszámlák utólagos vizsgálatával és a koncesszió megvonásával gyakorolhatnak felügyeletet az OeMAG felett.
(79)
A Bizottság ezzel kapcsolatban az Essent ügyre utalva arra hívja fel a figyelmet, hogy lényegtelen, hogy az állam egy magán- vagy közintézményt bíz meg az illetékek beszedésével és kezelésével. A Bíróság fejtegetéseiből nem derül ki, hogy a SEP köz- vagy magántulajdonban volt-e, következésképp ez lényegtelen az értékelés szempontjából. Ez összhangban van Mengozzi főtanácsnok Essent ügyre vonatkozó indítványának 106. pontjával, és a Bíróság Steinike ügyben hozott ítéletével (36).
(80)
Az a tény, hogy az OeMAG egy magánirányítás alatt álló vállalat, nem zárja ki tehát az állami források fennállásának lehetőségét. Sokkal inkább az az eldöntendő kérdés, hogy az OeMAG-ot az állam bízta-e meg az illetékek beszedésével és kezelésével.
(81)
Ausztria kifejti továbbá, hogy az államháztartás nem viseli az OeMAG esetleges veszteségeit, és a közigazgatási hatóságok szerepe arra korlátozódik, hogy a zöld energia vételének és eladásának árát meghatározza. Ezért az OeMAG nem terheli az államháztartást, mint ahogy azt a Sloman Neptun és a Pearle ügyekben érvényre juttatták.
(82)
Ebben a tekintetben a Bizottság az Essent ügyre utalva hangsúlyozta, hogy az állam által az illetékek beszedésére és kezelésére kinevezett intézmények rendelkezésére álló források állami forrásoknak minősülnek. Ennek megfelelően, az adott illeték alá eső vállalatok által fizetendő összegére vonatkozó kedvezmény elegendő ahhoz, hogy terhet jelentsen az állam számára.
(83)
Ausztria érvelése tekintetében, amely szerint az Energie-Control GmbH nem rendelkezett mérlegelési jogkörrel a nagy villamosenergia-fogyasztók átvételi kötelezettség alól való mentésségének megadásakor, a Bizottság Mengozzi főtanácsnok okfejtésére hívja fel a figyelmet, amely az Essent ügyre vonatkozó indítványának 109. pontjában kimondta, hogy azon kérdés megítélésében, hogy bizonyos források állami forrásnak minősülnek-e, lényegtelen, hogy az állam által az illetékek beszedésére és kezelésére kijelölt közvetítő rendelkezik-e mérlegelési jogkörrel.
(84)
Figyelembe véve Ausztria utolsó érvét, amely nevezetesen az volt, hogy a mentességi mechanizmus nem érinti a villamosenergia-elosztók által az OeMAG számára fizetett teljes összeget, és csak a teljes összeg villamosenergia-fogyasztók különböző kategóriáira való elosztása változik, a Bizottság arra hívja fel a figyelmet, hogy az a tény, hogy az állami bevételek veszteségét más forrásokból származó állami bevételek növelésével egyenlítik ki, az állami források bevonásának tekintetében szintén lényegtelen. Sokkal inkább az a döntő, hogy egy vállalat kedvezményekben részesül-e, és hogy ezek a kedvezmények veszteségekhez vezetnek-e az állam ebből a vállalatból származó bevételeire nézve. Magától értetődik, hogy az államnak végül is egyéb bevételi forrásokat kell találnia, hogy ellensúlyozza a veszteségeket.
(85)
A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a jelen eset tényállása megfelel az Essent és Steinike ügyekben vizsgált tényállásnak; az állami források fennállásának előző két esetben megállapított kritériumai közül mindegyik teljesült. Ebből következően az értékelendő intézkedést állami forrásokból finanszírozták.
(86)
Az OeMAG által felügyelt források felhasználása a zöld energiáról szóló törvény által szabályozott. Ezért a források felhasználása az államnak tudhatók be.
(87)
Az előzőekből következik, hogy a mentességi mechanizmus miatt veszteségek jönnek létre az állami forrásokban és ez az államnak tudható be.
5.1.3. Az intézkedés szelektivitása
(88)
A Bizottság emlékeztet a lehetőségre, hogy ugyan az intézkedés - elméletileg - mind a vállalatokra mind a gazdasági ágazatokra vonatkozóan semlegesnek tűnik, mégis - a gyakorlatban - szelektív lehet.
(89)
Ausztria azt állítja, a mentességi mechanizmus nem képez állami támogatást, mivel nem szelektív, hanem sokkal inkább egy általános intézkedés, amely az összes vállalat és ágazat számára nyitva áll. Először is Ausztria azt állítja, hogy a bejelentett szabályozásban a 0,5 %-os küszöb nem tartalmaz korlátozást bizonyos termelési ágazatokra, a vállalatok méretére vonatkozóan és más egyéb szelektív kritériumot sem (37). Másodszor Ausztria megállapítja, hogy az intézkedés de facto 19 különböző iparág 2 300 vállalatát érinti, ami azt jelzi, hogy az intézkedés - a valóságban - minden vállalat és ágazat számára nyitva áll.
(90)
Egy intézkedés akkor szelektív, ha csak bizonyos vállalatoknak vagy termelési ágazatoknak kedvez. Nem minősül szelektívnek azonban, ha minden belföldi vállalatra érvényes, tevékenységük tárgyától függetlenül.
(91)
Ami az első érvelést illeti, a Bizottság megállapítja, hogy a 0,5 %-os küszöb nem elegendő ahhoz, hogy a bejelentett szabályozást általános intézkedésnek tekintsék. A Bizottság ezzel ellentétben megállapítja, hogy a küszöb következtében nem minden belföldi vállalat profitálhat a bejelentett intézkedésből.
(92)
Ausztria kifejtette, hogy a bejelentett intézkedés csak azokra a vállalatokra vonatkozik, amelyek költségei a zöld energia előmozdításához való hozzájárulás következtében a nettó termelési érték több mint 0,5 %-val növekednek. A Bizottság megállapítja, hogy ezek a feltételek nagy mértékben közelítenek az energiaadózásról szóló irányelv 17. cikke (1) bekezdésének a) pontjában megfogalmazott nagy villamosenergia-fogyasztó termelési ágak definíciójához (38). Ausztria azonban azzal érvel, hogy ez a 0,5 %-os küszöb nem elegendő ahhoz, hogy a bejelentett intézkedést szelektívnek nevezzék. Ausztria véleménye szerint ezt a Bíróság Adria Wien ügyben hozott ítélete támasztja alá. Ebben az ítéletben a Bíróság azon energiaadó (részleges) visszatérítését ítélte meg, amelyet azoknak a vállalatoknak nyújtottak, amelyek energiaadója a nettó termelési érték 0,35 %-át tette ki. A Bíróság a következőt állapította meg: „(…) az olyan nemzeti intézkedések, amelyek a földgázra és a villamos energiára kivetett energiaadó részleges visszatérítéséről rendelkeznek, az EK-Szerződés 92. cikke értelmében nem minősülnek állami támogatásnak (…) [jelenleg EUMSZ 107. cikk], amennyiben minden hazai vállalatra vonatkoznak, függetlenül tevékenységük tárgyától” (39).
(93)
A Bizottságnak azonban az a véleménye, hogy ez az ítélet a jelen ügyben nem zárja ki a szelektivitás megállapítását a 0,5 %-os küszöb tekintetében. A Bizottság megállapítja, hogy az ítélet az Osztrák Bíróság kérelmére kiadott előzetes döntés volt, amelyben a meglévő energia-illeték visszatérítési rendszert értékelték. Az Osztrák Bíróság két kérdést terjesztett elő. Elsőként azt kérdezte, hogy az illeték- visszatérítés a jelenlegi rendszer keretein belül szelektívnek tekinthető-e, mivel azt csak a fizikai javakat előállító vállalatoknak nyújtják. Másrészt felvetette azt a (hipotetikus) kérdést, hogy a Bíróság hogyan értékelne egy olyan illeték-visszatérítést, amely nem csak a súlypontilag fizikai gazdasági javak előállítására szakosodott vállalatokra korlátozódik, hanem minden vállalatnak, tevékenysége tárgyától függetlenül nyújtható.
(94)
Az első kérdésre vonatkozóan a Bíróság megállapította, hogy az intézkedés az illeték-visszatérítés fizikai gazdasági javakat előállító vállalatokra való korlátozásával szelektív lenne. A második kérdés hipotetikus jellegét tekintve, hogy a Bíróság hogyan értékelne egy minden iparág számára nyitva álló illeték-visszatérítést, a Bíróság nagyon általános módon válaszolt. Megállapította, hogy egy intézkedés akkor szelektív, ha előnyben részesít bizonyos vállalatokat vagy termelési ágakat, míg az intézkedés nem szelektív, ha az összes belföldi vállalatra megkülönböztetés nélkül vonatkozik (40). Végezetül a Bíróság azt a következtetést vonta le, hogy a nemzeti intézkedések nem minősülnek állami támogatásnak”… ha minden belföldi vállalat, tevékenysége tárgyától függetlenül részesül bennük” (41). A Bíróság nem állapította azonban meg, hogy egy 0,35 %-os küszöböt meghatározó intézkedés, meglátása szerint ténylegesen minden vállalatra vonatkozik-e. Ezt állapította meg Jacobs főtanácsnok is a Bíróság érintett ítéletéhez kapcsolódó indítványában:”… a Bíróság nem vizsgálta az Adria-Wien ügyben hozott ítéletben a 0,35 %-os küszöb hatását” (42). A Bíróságnak nem kellett megítélnie, hogy a mentességi mechanizmus, mint olyan (azaz a túlnyomórészt fizikai gazdasági javakat termelő vállalatokra való korlátozás) de facto szelektív-e. A Bíróság ezért nem zárta ki, hogy a 0,35 %-os küszöb abban az esetben szelektív lenne, ha azt eredményezné, hogy az intézkedés de facto nem minden belföldi vállaltra lenne érvényes.
(95)
A Bizottságnak ezzel ellentétben az a véleménye, hogy a Bíróság adott bizonyos szempontokat arra vonatkozóan, hogy egy ilyen küszöb bevezetése lehet szelektív, akkor is, ha az intézkedés számos különböző ágazatra érvényes. Így a Bíróság a második kérdésre adott válaszában kiemelten azt állapította meg, hogy egy állami intézkedés sem a kedvezményezett vállalatok száma alapján, sem a vállalatokat magába foglaló ágazatok sokfélesége és jelentősége alapján nem tekinthető általános gazdaságpolitikai intézkedésnek (43). Továbbá a Bizottság megállapítja, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint számos, nem ágazat-specifikus intézkedés szelektívnek tekinthető, ha ezek az intézkedések - de facto - nem minden belföldi vállalatra vonatkoznak (44): Az előzőekből következik, hogy azok az intézkedések, amelyek alapvetően az összes ágazatnak nyújthatók, szelektívnek tekinthetők, ha de facto nem vonatkoznak az adott ország minden vállalatára.
(96)
Ez a látásmód a Bizottság egy, az osztrák energiailleték-visszatérítésről szóló határozatában is kifejezésre jut (45). A Bíróság fenti ítéletével kapcsolatban Ausztria oly módon bővítette ki az intézkedés hatályát, hogy immár az összes ágazat vállalatai igénybe vehették az energiailleték-visszatérítést. A Bizottság azonban a megváltoztatott szabályozást továbbra is szelektívnek ítélte meg, mivel ugyan a visszatérítést formálisan minden vállalatra kiterjesztették, de facto azonban csak a nettó termelési értékhez viszonyítva magas energiafogyasztású vállalatoknak kedvez (46). A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az illeték-visszatérítés esetében egy jogellenes (vagyis be nem jelentett) és a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásról van szó (47).
(97)
A Bizottság határozata később azt eredményezte, hogy az osztrák Közigazgatási Bíróság a Bíróság előzetes döntését kérvényezte (48). Az osztrák Közigazgatási Bíróság által benyújtott kérdések arra vonatkoztak, milyen területi hatállyal bírnak az illeték-jóváírás jogellenességének következményei, és a Bíróság nem ítélte meg újra a törvényt a szelektivitás szempontjából. Ez a szempont azonban a főtanácsnok észrevételeinek tárgyát képezte. A főtanácsnok indítványában kifejtette:”… ahogy a Bizottság kiemeli, azáltal, hogy (a termelő iparágakon felül) csak a 0,35 %-os küszöb miatt nem kizárt szolgáltató vállalatok részesülnének visszatérítésben, csupán a támogatás kedvezményezettjeinek körét bővítik. De ezzel a támogatás, mint olyan mégsem veszítené el a hatását, mivel a szelektivitás kritériuma továbbra is fennállna.” (49). A főtanácsnok megállapította továbbá: „A Bizottság 2004-es határozatában olvasható indoklása meggyőző, amennyiben a megváltozott szabályozásban foglalt 0,35 %-os küszöb szelektivitásáról van szó (…)” (50).
(98)
A Bizottság ebből arra következtet, hogy a 0,5 %-os küszöb jelen esetben egy szelektív kritérium, amely által a bejelentett intézkedés igénybevétele csak a nagy villamosenergia-fogyasztókra korlátozódik, miközben a nem nagy villamosenergia-fogyasztók részvétele kizárt. Függetlenül az intézkedésből profitáló ágazatok számától, a küszöb, mint olyan azt eredményezi, hogy a bejelentett intézkedés nem válik minden belföldi vállalat hasznára. Ezért a bejelentett intézkedést a küszöb teszi szelektívvé.
(99)
A Bizottság ezenkívül megállapítja, hogy csak azok a vállalatok vehetik igénybe a vizsgálandó mentességi mechanizmust, amelyek az osztrák energiaadó-visszatérítésről szóló törvény értelmében, amely törvény a Bizottság C-33/2003 számú állami támogatásokról szóló ügyben hozott határozatának tárgya volt, illeték-visszatérítésben részesülnek. A Bizottságnak az akkori határozatban szereplő érvelése a jelen esetre is érvényes.
(100)
Ami az Ausztria által előterjesztett második érvelési vonalat illeti, a Bizottság megállapítja, hogy a bejelentett intézkedés azért is szelektív, mert de facto elsősorban bizonyos nagy villamosenergia-ráfordítást igénylő árukat előállító vállalatokat korlátozott számban céloz meg. A Bizottság megállapítja, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint egy intézkedést nem céljai vagy okai alapján, hanem a hatása alapján kell vizsgálni (51). Egy intézkedés még akkor is szelektívnek tekinthető, ha formálisan minden ágazat és vállalat számára hasznos, de facto azonban nem az összes belföldi vállalat javát szolgálja. A Bíróság ezzel kapcsolatban megállapította: „Sem a kedvezményezett vállalatok magas száma alapján, sem azon ágazatok sokfélesége és jelentősége alapján, melyekhez ezek a vállalatok tartoznak, nem tekinthető egy szabályozás általános gazdaságpolitikai intézkedésnek.” (52).
(101)
A vizsgálat során a Bizottság megállapította, hogy a bejelentett szabályozás nagyon kevés, elsősorban árukat termelő vállalatra koncentrálódik. Ebben az összefüggésben Ausztria 2010. szeptember 9-én a küszöb alatti támogatási intenzitást nyújtó szabályozás akkori alkalmazására alapuló adatokat szolgáltatott. Ezen adatok szerint a körülbelül 300 000 osztrák vállalatból csak körülbelül 2 000 vállalat igényelte a szabályozás igénybevételét (azaz az összes osztrák vállalkozások kevesebb, mint 1 %-a). Továbbá a szabályozás jelenlegi alkalmazásának keretén belül az eszközök 66 %-a a az árutermelésben tevékenykedő vállalatok javát szolgálja. (53) Arra az esetre vonatkozóan, ha Ausztria a támogatási intenzitásokat a de minimis küszöb - amely alatt a szabályozást jelenleg átmenetileg alkalmazzák - fölé emelné, a Bizottság megállapította, hogy az intézkedés akkor feltehetően még inkább az árutermelés területén tevékenykedő vállalatokra koncentrálódna. Ez abban mutatkozik meg, hogy az Ausztria által szolgáltatott adatok alapján csak tizenkét vállalat profitálna a magasabb támogatási intenzitásból, mint az eset szabályzásának jelenleg hatályos változatának keretében, és e vállalatok közül csak kettő tevékenykedik a közlekedési szektorban, míg tíz közülük az árutermelésben (54).
(102)
A fentiek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a bejelentett szabályozás az osztrák gazdaság vállalatainak többsége számára egyáltalán nem, vagy csak kis mértékben kedvez, míg főleg az ezen ágazatok egyikében, nevezetesen az árutermelésben tevékenykedő vállalatok részesülnek a kedvezményből. Azon ágazatok számától függetlenül, amelyekben a vállalatok az intézkedésből profitálhatnak, az intézkedés főként a termékeket gyártó vállalatokra összpontosít, és így de facto szelektívnek tekintendő.
(103)
A fentiek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a bejelentett mentességi mechanizmus szelektív, egyrészt, mivel előírja a 0,5 %-os küszöböt, ami miatt ez az intézkedés csak a nagy villamosenergia-fogyasztókra vonatkozik, másrészt, mivel ezek a vállalatok elsősorban az árutermelés területén tevékenykednek.
(104)
A Bizottság megállapítja, hogy egy intézkedés szelektív jellege ellenére sem teljesíti a szelektivitás feltételét, létjogosultságának alapját az őt magában foglaló rendszer természete vagy belső felépítése képezi (55). A Bizottság megjegyzi, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ezt az érintett tagállamnak kell bizonyítania (56).
(105)
A Bíróság fejtegetése szerint különbséget kell tenni az e szabályozáson kívül eső, egy bizonyos adószabályozással követett célok és a magában az adórendszerben rejlő, e célok eléréséhez szükséges mechanizmusok között. Az intézkedést magában foglaló adórendszer természetére, ill. belső felépítésére való hivatkozás indoklásaként kizárólag ez utóbbi mechanizmusok vehetők figyelembe (57). A külső célokat az összeegyeztethetőség vizsgálata során kell figyelembe venni (58).
(106)
Ausztria felfogása szerint az összegeknek a zöld energiáról szóló törvény 22c. cikke szerinti differenciálása azt célozza, hogy figyelembe vegye a vállalatok kapacitását a további illetékek kiszabásával összefüggésben. Továbbá a mentességi mechanizmus nem befolyásolja a zöld energiáról szóló törvényben előirányzott környezetvédelmi előnyöket, mivel az zöld áram termelés támogatására fordított támogatási összegeket nem csökkentik. Csak bizonyos vállalatok környezeti költségeinek csökkentésével teremthető meg a zöld áram hosszú távú finanszírozási mechanizmusa, ami pedig szükséges ahhoz, hogy biztosítani tudják a megújuló energia előmozdítását.
(107)
A Bizottság ezzel összefüggésben megállapítja, hogy az elszámolóárral létrehozott rendszer intrinzikus célja olyan bevételek elérése, amelyeket különösen a megújuló energia előmozdítására szándékoznak fordítani. A mentességi mechanizmus ezzel szemben azon a célkitűzésen alapul, hogy növelje a nagy villamosenergia-fogyasztók versenyképességét, azáltal, hogy alacsonyabb árat kell fizetniük a villamos energiáért, és így erősítsék az elszámolóárra építő rendszer elfogadottságát. Ezzel a rendszer logikáján és belső felépítésén kívülálló célt követnek.
(108)
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint egy ilyen extrinzikus cél követése nem használható fel egy intézkedésnek az adórendszer természete, illetve belső felépítése alapján történő igazolására (59). Ez csak az összeegyeztethetőség vizsgálata során elemezhető (60).
(109)
A Bizottság megállapítja, hogy mindkét, Ausztria által megnevezett, a mentességi mechanizmust a rendszer logikájával és belső felépítésével igazoló érvelés alátámasztására hivatott állami támogatásról szóló határozatban más szituáció állt fenn. Az N 271/06 számú, Dánia adószabályairól szóló határozat a hőfeleslegekkel kapcsolatban arra irányul, hogy az összes energiatermékre vonatkozóan biztosítsa az adózási bánásmód semlegességét, és nem arra, hogy javítsa a versenyképességet. Az N 860/06 számú kettős felhasználású energiatermékek németországi energiaadó-mentésségéről szóló határozat arra az alapelvre épít, hogy csak a tüzelőanyagként vagy üzemanyagként felhasznált energiaterméket adóztassák meg.
(110)
Az előzőekből következik, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztó termelési ágak bejelentett mentésségét nem igazolja a rendszer természete vagy belső felépítése.
(111)
Ennek eredményeképpen a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a bejelentett intézkedés teljesíti a szelektivitás feltételét, hiszen de facto szelektív és nem a rendszer természete és belső felépítése igazolják létjogosultságát.
5.1.4. A verseny torzítása és a kereskedelem hátrányos befolyásolása
(112)
A Bizottság megítélése szerint működési támogatásnak minősülő intézkedés kedvezményezettjei túlnyomórészt nagy villamosenergia-igényű árukat, például fém- vagy papírtermékeket termelnek (61). Ezekben a gazdasági ágakban a tagállamok között kereskedelem zajlik, és a vállalatok más tagállamok vállalataival állnak versenyben. Ezért a szóban forgó intézkedés alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt és hátrányosan befolyásolja a kereskedelmet a belső piacon.
5.1.5. Következtetés
(113)
A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a mentességi mechanizmus az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül, mivel a nagy villamosenergia-fogyasztókat szelektív előnyhöz juttatva az állami források veszteségét okozza. Ebből következően az intézkedés hátrányosan befolyásolhatja a tagállamok közötti kereskedelmet és torzíthatja a versenyt a belső piacon.
5.2. A támogatás jogszerűsége
(114)
Ausztria kötelezte magát arra, hogy a támogatást nem lépteti életbe azelőtt, hogy azt az Európai Bizottság engedélyezné. Ausztria a végrehajtás előtt jelentette be az intézkedést és ezzel eleget tett az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében foglalt kötelezettségének (62).
5.3. A támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata
(115)
A Bizottság az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthat egy támogatást. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a tagállamnak kell bizonyítania, hogy egy intézkedés a belső piaccal összeegyeztethető (63).
(116)
A Bizottság az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése hatálya alá eső támogatási ügyekben jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkezik (64). E mérlegelés gyakorlása során a Bizottság iránymutatásokat és közleményeket tett közzé, amelyekben kritériumokat határozott meg és amely kritériumok szerint a támogatások meghatározott fajtái az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthatók. A Bizottságot az állandó ítélkezési gyakorlat szerint kötik a támogatás-ellenőrzés területén általa közzétett iránymutatások és közlemények, amennyiben azok nem térnek el az EUMSZ előírásaitól és azokat a tagállamok elismerik (65).
(117)
Ezért következő lépésben azt kell megvizsgálni, hogy a bejelentett támogatás egy vagy több iránymutatás vagy közlemény alkalmazási körébe esik-e, és hogy a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítható-e, mivel megfelel az iránymutatásokban és közleményekben meghatározott kritériumoknak.
(118)
Ausztria azt állítja, hogy a bejelentett intézkedés a környezetvédelmi állami támogatásról szóló közösségi iránymutatások (66) alkalmazási körébe esik, illetve ezek az iránymutatások rá megfelelően alkalmazandók. Ausztria ezenkívül úgy véli, hogy a támogatás az általános csoportmentességi rendelet alkalmazási körébe tartozik (67).
(119)
Vannak azonban olyan pontosan meghatározott esetek, amelyekben működési támogatás nyújtható. Működési támogatást különösen adókedvezmények formájában nyújtanak meghatározott feltételek mellett a környezetvédelmi iránymutatás 4. fejezete (68) alapján vagy az általános csoportmentességi rendelet 25. cikke (69) alapján. Továbbá az intézkedések meghatározott feltételek mellett közvetlenül az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján vizsgálhatók.
5.3.1. Környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatások
(120)
A környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás alkalmazási körének definíciója (70):
(58)
Ezt az iránymutatást a környezetvédelemhez nyújtott állami támogatásokra kell alkalmazni. Az iránymutatást az állami támogatásra vonatkozó egyéb közösségi politikákkal, az Európai Közösséget létrehozó szerződés és az Európai Unióról szóló szerződés egyéb rendelkezéseivel és az e szerződések alapján elfogadott jogszabályokkal összehangoltan kell alkalmazni.
(59)
Ezt az iránymutatást kell alkalmazni az EK-Szerződésben szabályozott ágazatokban nyújtott környezetvédelmi támogatásra. Az iránymutatás azon ágazatokra is vonatkozik, amelyekről külön közösségi, állami támogatásra vonatkozó szabályok rendelkeznek (acélfeldolgozás, hajógyártás, gépjárműipar, szintetikus szálak, szállítás, szén, mezőgazdaság és halászat), kivéve, ha e különös szabályok másképp rendelkeznek.
(121)
A környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás (70) pontjának 1) alpontja szerint a környezetvédelem minden olyan intézkedés, amely fizikai környezetünknek vagy természeti erőforrásainknak a kedvezményezett saját tevékenységei által történő károsodását hivatott felszámolni vagy megakadályozni, az ilyen károsodás kockázatának csökkentése, illetve a természeti erőforrások hatékonyabb felhasználásának eredményezése céljából, beleértve az energiatakarékossági intézkedéseket és a megújuló energiaforrások használatát is. A környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás (151) pontjából kiderül, hogy a legalább közvetett módon a környezetvédelem javulását előidéző intézkedések is a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás alkalmazási körébe tartoznak.
(122)
Ausztria úgy véli, hogy a mentességi mechanizmus két okból járul hozzá közvetve a környezetvédelemhez: A mechanizmus egyrészt fontos feltétel ahhoz, hogy magasabb szinten biztosítsák a politikai támogatást az elszámolóár emeléséhez, ami viszont szükséges ahhoz, hogy finanszírozni tudják a megújuló energiaforrásokból való villamosenergia-termelés további kiépítését, másrészt maga után vonja az áramfogyasztási díjak emelkedését és ezáltal energia-hatékonyabb fellépésre ösztönöz.
(123)
A Bizottság az első érv tekintetében megállapítja, hogy az elszámolóár és a megújuló energiaforrásokból való villamosenergia-termelés növelés között nincs szükségszerű kapcsolat. Ausztria az Európai Parlament és a Tanács 2009. április 23-i, a megújuló energiaforrásból előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló 2009/28/EK irányelv (a továbbiakban: „megújuló energiaforrásokról szóló irányelv”) (71) értelmében köteles a megújuló energiaforrásokból származó villamosenergia-termelését növelni. Ausztria azonban szabadon dönthet arról, hogy hogyan finanszírozza ezt.. Ausztria például adóból származó bevételeket is felhasználhatna erre a célra. Ezért a mentességi mechanizmus tehát nem szükséges ahhoz, hogy a megújuló energiaforrásokból származó villamosenergia-termelést növeljék.
(124)
A második érvet illetően a Bizottság megállapítja, hogy a mentességi mechanizmus felső határként funkcionál. A nagy villamosenergia-fogyasztók által villamos energiáért átlagosan fizetett ár minden a küszöb fölött lévő, pluszban elfogyasztott kWh-val csökken. Így a mentességi mechanizmus ahelyett, hogy az energiahatékonyság támogatására ösztönözne, inkább az energiahatékonyság romlását okozza.
(125)
A Bizottság ezért arra a következtetésre jutott, hogy a mentességi mechanizmus nem tartozik a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás alkalmazási körébe.
(126)
Még ha az intézkedés a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás alkalmazási körébe esne is, ami jelen esetben nem áll fenn, a Bizottság megállapítja, hogy a belső piaccal nem lehetne összeegyeztethetőnek nyilvánítani, mivel nem teljesülnek a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetében megnevezett feltételek.
(127)
A környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezetében az összeegyeztethetőség vizsgálatával kapcsolatban a közösségi jog által szabályozott és a közösségi jog által nem szabályozott környezetvédelmi adókat különböztetünk meg. Az elszámolóár formájában kivetett parafiskális illeték nem uniós szinten szabályozott környezetvédelmi adó. A Bizottság ennek fényében megállapítja, hogy a megújuló energiaforrásokról szóló irányelvben a megújuló energiaforrásokkal kapcsolatban kötelező érvényű célokat határoztak meg, azonban a tagállamokra bízták annak eldöntését, hogy ezeket a célokat hogyan érik el.
(128)
Ebből következően a mentességi mechanizmust a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezete szerinti, a közösségi jog által nem szabályozott környezetvédelmi adókra vonatkozó szabályok alapján kellene vizsgálni (72).
(129)
E rendelkezések szerint a tagállam köteles információkat szolgáltatni a mentességet/kedvezményeket élvező ágazatokról vagy a támogatásban kedvezményezett csoportokról, minden érintett ágazaton belül a fő kedvezményezettek helyzetéről, valamint arról, hogy miként járul hozzá az adóztatás a környezetvédelemhez. A kedvezményezett gazdasági ágazatot tárgyilagosan kell leírni, és meg kell adni minden egyes gazdasági ágazat legjelentősebb kedvezményezettjeit (különös tekintettel a forgalomra, a piaci részesedésre és az adó kiszámítási alapjára) (73). Ezen információk alapján a Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy a környezetvédelmi adókedvezmények vagy mentességek szükségesek vagy arányosak-e. Ami a szükségesség szempontját illeti, a kedvezményezetteket objektív és átlátható szempontok szerint kell kiválasztani; a környezetvédelmi adónak a kedvezmény nélkül a termelési költségek jelentős növekedését kell maga után vonnia, amely többletköltséget nem lehet továbbhárítani a vásárlókra anélkül, hogy ez jelentős forgalmi veszteséget okozna. (74) Ami a támogatás arányosságát illeti, a mindenkori államnak bizonyítania kell, hogy minden egyes kedvezményezett kiveszi a részét a nemzeti adófizetésből, úgy hogy messzemenően megfelel annak a környezetvédelmi elvárásnak, hogy a nemzeti adók legalább 20 %-át fizeti, kivéve, ha egy alacsonyabb adókulcs indokolt, és a kedvezményeket vagy a mentességet a környezetvédelmi célok elérését előirányzó megállapodásokhoz kötik (75).
(130)
A Bizottság azonban megállapítja, hogy Ausztria a fentiekben megnevezett információkat - a Bizottság többszöri felszólítása ellenére - nem küldte meg a Bizottságnak (76). Következésképpen a Bizottság nem tudta megvizsgálni, hogy a támogatás szükségszerű és arányos-e, és milyen módon járul hozzá a környezetvédelemhez.
5.3.2. Analógia a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezetével
(131)
Tekintettel arra, hogy a bejelentett mentességi mechanizmus még csak közvetetten sem járul hozzá a környezetvédelemhez, a Bizottság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a mentességi mechanizmus a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezetének analógiájára jóváhagyható-e.
(132)
Ausztria szerint a mentességi mechanizmust a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 152. és 153. pontjában található, közösségi jog által szabályozott energiaadókra vonatkozó adókedvezményekről szóló előírásokkal analóg módon lehet vizsgálni. Ebben az összefüggésben a Bizottság arra emlékeztet, hogy a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezete a környezetvédelmi adók csökkentésének kétfajta vizsgálatát írja elő, és ezek különböző következtetésekhez vezethetnek. Először is a 4. fejezet az energiaadó-irányelv keretében közösségi jog által szabályozott energiaadókat érintő kedvezményekre vonatkozó előírásokat tartalmaz, amelyek további vizsgálat nélkül a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthatók, amennyiben az energiaadó-irányelvben meghatározott minimum adóösszegek betartásra kerülnek. Másodszor a 4. fejezet konkrét szabályokat tartalmaz a közösségi jog által nem szabályozott környezetvédelmi adóengedmények, valamint az energiaadó irányelvben meghatározott minimum adóösszegek alatti, a közösségi jog által szabályozott energiaadó engedmények vizsgálatára vonatkozóan. E szabályok szerint a tagállam köteles többek között átfogó adatokat szolgáltatni a mindenkori intézkedés szükségszerűségének és arányosságának alátámasztására. Ausztria azzal érvel, hogy a Bizottság azon az alapon jóváhagyhatná a parafiskális illetékekre vonatkozó mentességi mechanizmust, hogy a kedvezményezett vállalatok az osztrák energiaadó legalább minimális összegét megfizetik.
(133)
A Bizottság megállapítja, hogy eddigi határozathozatali gyakorlata, illetve az Európai Bíróságok ítélkezési gyakorlata során nem volt még olyan precedens értékű ügy, amelyben a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezetében található, a közösségi jog által szabályozott energiaadók vizsgálatára vonatkozó szabályokat a parafiskális illetékekkel analóg módon alkalmazták volna.
(134)
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EU-jog egy kötelező rendelkezése akkor alkalmazható analóg módon, ha a következő két feltétel teljesül: Először is az adott tényállásra hatályos szabályoknak messzemenően meg kell felelni azoknak a szabályoknak, amelyek analóg alkalmazására törekszenek. Másodszor a tényállásra alkalmazható szabályoknak tartalmazniuk kell egy joghézagot, amely összeférhetetlen az uniós jog egyik általános alapelvével, és amely hiányosság az analóg alkalmazással megszüntethető (77). E feltételek figyelembevételével a Bizottság megállapítja, hogy az uniós jogban csak kivételes esetekben alkalmaznak analógiákat.
(135)
Először is az adott tényállásra hatályos szabályoknak messzemenően meg kell felelniük azoknak a szabályoknak, amelyek analóg alkalmazására törekszenek. Mivel a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezete környezetvédelmi adó alóli mentességet vagy kedvezményeket tartalmaz, a zöld energiáról szóló törvény keretében a bejelentett illetékekre vonatkozó szabályoknak messzemenően meg kell felelniük az energiaadóra alkalmazandó szabályoknak.
A Bizottság azonban megállapította, hogy az uniós jog szerinti, a környezetvédelmi adókra vonatkozóan fennálló jogi helyzet nem hasonlítható össze az uniós jog szerint a parafiskális illetékekre vonatkozó fennálló helyzettel. Míg az uniós jog nem tartalmaz a parafiskális illetékekre vonatkozó speciális szabályokat, tartalmaz speciális szabályokat a környezetvédelmi adók beszedésére vonatkozóan. Ebben különösen az energiaadó-irányelvben meghatározott minimum adóösszegről, valamint az ezen minimum összegek alóli mentésségről van szó, amelyet a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezetének és az általános csoportmentességi rendelet 25. cikkének feltételei között nyújtanak. A parafiskális illetékek tekintetében a Bizottság megállapítja, hogy sem a mentésségről vagy engedményről szóló szabály, sem a minimális mennyiségre vonatkozó szabály nincs.
(136)
Ezért a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az osztrák szabályozás keretében fennálló parafiskális illetékek nincsenek semmilyen szabálynak alárendelve, amelyek az uniós jog szerint a környezetvédelmi adókra érvényes szabályoknak megfelel.
(137)
Másodszor a tényállásra alkalmazható szabályoknak tartalmazniuk kell egy joghézagot, amely összeférhetetlen az uniós jog egyik általános alapelvével, és amely hiányosság az analóg alkalmazással megszüntethető.
(138)
Azok az intézkedések, amelyek a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás alkalmazási körén kívül esnek, az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján vizsgálhatók. A Bizottság ez alapján nem tudott a környezetvédelmi támogatásról szóló irányelvben olyan jellegű „hézagot” megállapítani, amely jogalapot biztosítana a bejelentett intézkedés analógia alapján való vizsgálatára. Ez a következtetés mindkét esetre érvényes, a közösségi jog által szabályozott és nem szabályozott adók analógiájára vonatkozóan.
(139)
Továbbá, a parafiskális illetékek alóli mentességre vonatkozó szabályok hiányát nem lehet megoldani azzal, hogy párhuzamot vonnak az uniós jogban létező, energiaadó csökkentésekre vonatkozó szabályokkal. Ezzel kapcsolatban a Bizottság megállapítja, hogy a közösségi jog által szabályozott energiaadók csökkentésére vonatkozó szabályoknak a közösségi jog által nem szabályozott parafiskális illetékekre való analóg alkalmazása is azt jelentené, hogy a vállalatok az energiaadó irányelvben foglalt minimum adóösszeget ilyen jellegű parafiskális illetékek fizetésével tudnák betartani. Ebből következik, hogy egy ilyen megközelítés nincs összhangban az energiaadózási irányelv értelmével. A Bizottság úgy véli, hogy az energiaadó irányelv minimum összegeit csupán a közösségi jog által szabályozott energiaadó rendszer keretében történő alkalmazás céljából határozták meg. A közösségi jog által szabályozott területen kívüli referenciaként való használatuk nem tervezett alkalmazást idézne elő. A minimum összegeket egyértelműen nem abból a célból rögzítették, hogy ezzel meghatározzák azt az összes terhelést, amelyet a nagy villamosenergia-fogyasztóknak el kellene viselniük a környezet-specifikus szabályozó intézkedések alapján, mint ahogy az különösen az átvételi árról szóló finanszírozási mechanizmusból adódik. Az ilyen megközelítés esetén azt is elhanyagolnák, hogy az állami támogatások területén folytatott politika elfogadja a közösségi jog által szabályozott minimum összegek feletti adómentességre vonatkozó elnéző eljárásmódot, annak érdekében, hogy legalább bizonyos mértékben egységes bánásmódot biztosítsanak az összes tagállamban érvényben lévő minimum összegek betartásával. Ez az érv nem vonatkozik azonban a közösségi jog által nem szabályozott átvételi árrendszerből adódó terhekre, amelyek esetében az standard hozzájárulások eltérései a verseny torzulásához vezethetnek.
(140)
Ebből következik, hogy a parafiskális illetékek csökkentéséről szóló szabályok hiánya nem jelent az uniós jog általános alapelvével összeférhetetlen joghézagot, amelyet a közösségi jog által szabályozott energiaadó csökkentésről szóló, meglévő törvénnyel vont analógia segítségével lehetne megszüntetni.
(141)
Még ha az analóg alkalmazás lehetséges is lenne, a mentességi mechanizmust akkor sem lehetne semmi esetre sem összeegyeztethetőnek tekinteni, a (129) és a (133) preambulumbekezdésben felsorolt okok miatt.
(142)
A Bizottság az előbbiekből arra következtet, hogy a fent felsoroltak nem képeznek analógiát a bejelentett mentességi mechanizmus és a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezete szerinti, a közösségi jog által szabályozott energiaadó csökkentés vizsgálatáról szóló szabályozás között, és ebből következően a mentességi mechanizmust egy ilyen analógia alapján nem hagyhatja jóvá.
5.3.3. Az általános csoportmentességi rendelet (továbbiakban csoportmentességi rendelet) 25. cikkével fennálló analógia
(143)
A Bizottság továbbá azt is megvizsgálta, hogy jóváhagyhatja-e a mentességi mechanizmust a csoportmentességi rendelet 25. cikkével fennálló analógia alapján.
(144)
Ausztria véleménye szerint a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetének és a csoportmentességi rendelet 2. cikkének eltérő szövegezése egy bizonyos mozgásteret enged az intézkedés jóváhagyására a csoportmentességi rendelet 25. cikkével fennálló analógia alapján. Ausztria kifejtette, hogy a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 152. pontja kimondja:
„Annak érdekében, hogy a támogatást az EK-Szerződés 87. cikke értelmében jóváhagyják, a - különösen a 2003/96/EK irányelv révén - összehangolt adók csökkentésének vagy az azok alóli mentességnek összeegyeztethetőnek kell lennie a vonatkozó közösségi jogszabályokkal, és tiszteletben kell tartania az ott megszabott korlátokat és feltételeket.”
(145)
A csoportmentességi rendelet 25. cikke ezzel szemben a következőképp hangzik:
„A 2003/96/EK irányelv feltételeinek megfelelő, a környezeti adók csökkentése formájában nyújtott támogatási programokat a Szerződés 87. cikkének (3) bekezdése szerinti, a közös piaccal összeegyeztethető támogatási programoknak kell tekinteni, és mentesülnek a Szerződés 88. cikkének (3) bekezdésében előírt bejelentési kötelezettség alól, feltéve, hogy teljesülnek az e cikk (2) és (3) bekezdésében rögzített feltételek.” (78)
(146)
A fenti szövegezésekből Ausztria arra következtet, lehetséges, hogy a csoportmentességi rendelet 25. cikke tágabb értelemben fogalmaz, mint a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 152. pontja. Ausztria azzal érvelt, lehetséges, hogy a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 152 pontja csak az energiaadó irányelvvel a közösségi jog szintjén szabályozott adókra érvényes, ezzel ellentétben a csoportmentességi rendelet 25. cikke csupán annyit követel, hogy a mentességi mechanizmus betartsa az energiaadó irányelvben meghatározott minimum adóösszeget, abban az esetben is, ha nem egy közösségi jog által szabályozott energiaadóról van szó. Ausztria nézete szerint ebből következően a csoportmentességi rendelet 25. cikke alkalmazható lehetne a közösségi jog által nem szabályozott környezetvédelmi adókedvezményekre, amelyek a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthatók lehetnének, amennyiben az általános adórendszer tartalmazza a minimum energiaadó összegeket. Ausztria, bár elismerte, hogy a zöld energiáról szóló törvény keretében nyújtott hozzájárulások nem minősülnek adónak (79), de úgy vélte, hogy a bejelentett mentességi mechanizmus a csoportmentességi rendelet 25. cikkében foglalt környezetvédelmi adókról szóló rendelet analógiájára vizsgálható és jóváhagyható lehetne.
(147)
A Bizottság véleménye szerint azonban nincs mozgástér a csoportmentességi rendelet 25. cikkével fennálló analógiához. Először is, a jelen tényállásra hatályos szabályok nem felelnek meg messzemenően azoknak a szabályoknak, amelyek analóg alkalmazására törekszenek. A csoportmentességi rendelet 25. cikkének szövegezéséből egyértelműen az tűnik ki, hogy ez az előírás csak az energiaadózási irányelvben szabályozott környezetvédelmi adókra érvényes. Ebben az értelemben az energiaadóként való besorolás „feltétele” a csoportmentességi rendelet 25. cikke alkalmazásának. Ezt az értelmezést támasztja alá az a tény, hogy a csoportmentességi rendelet rendszerének logikájából kiderül, annak hatálya nem haladhatja meg a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás hatályát, mivel a rendelet erre az iránymutatásra vonatkozik. A csoportmentességi rendelet 25. cikke tehát egyértelműen kizárólag az energiaadózásról szóló irányelvben szabályozott energiaadókra érvényes. Ahogyan azt már kifejtettük, a zöld energiáról szóló törvény keretében nyújtott hozzájárulások nem minősülnek környezetvédelmi adónak és az energiaadózásról szóló irányelv előírásai rájuk nem alkalmazandó. Ebből következik, hogy az energia-adózásról szóló szabályok és az osztrák átvételi árakra vonatkozó szabályok nem hasonlíthatók össze messzemenően. Másodszor a tényállásra alkalmazható szabályok nem tartalmaznak olyan joghézagot, amely összeférhetetlen az uniós jog egy általános alapelvével, és amely joghézag az analóg alkalmazással megszüntethető. A csoportmentességi rendelet által le nem fedett adókedvezmények vagy hasonló intézkedések nem per se összeférhetetlenek az uniós joggal, hanem csak az EUMSZ 108. cikke szerinti általános bejelentési kötelezettség betartását követelik meg. Ez esetben az adókedvezmények a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatások vagy - amennyiben ezek nem alkalmazhatók - közvetlenül az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint vizsgálhatók és a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthatók. Ebből következik, hogy az osztrák támogatási szabályozás vizsgálatakor alkalmazott szabályok nem tartalmaznak az uniós joggal összeférhetetlen joghézagot.
(148)
A fentiek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy nem von analógiát az osztrák zöld energiáról szóló törvény keretében nyújtott hozzájárulások és a csoportmentességi rendelet 25. cikke szerint a közösségi jog által szabályozott energiaadók közt, és ezért a mentességi mechanizmust nem hagyhatja jóvá egy ilyen analógia alapján.
5.3.4. Összeegyeztethetőség az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján
(149)
A Bizottság megállapítja, Ausztria nem állította, hogy a mentességi mechanizmus közvetlenül az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethetőnek nyilvánítható lenne. Mivel a tagállamnak olyan indoklást kell előterjesztenie, amelynek alapján a támogatás összeegyeztethetősége megállapítható (80), és bizonyítania kell, hogy a vonatkozó feltételek teljesülnek, ezért Ausztria az összeegyeztethetőség ezen alapjára már csak ezért sem hivatkozhat a vizsgálat során.
(150)
A Bizottság azonban mégis megvizsgálta, hogy a mentességi mechanizmus ezen a jogalapon összeegyeztethetőnek tekinthető lehetne-e.
(151)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint „az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben” a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a Bizottság a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthat egy támogatást, ha a támogatás egy közös érdekű célkitűzés megvalósításához járul hozzá (81), e cél eléréséhez szükséges (82) és a kereskedelmi feltételeket nem változtatja meg a közös érdekekkel ellentétes mértékben.
(152)
Ennek megfelelően a Bizottság állandó gyakorlata az (83), hogy az intézkedések az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint közvetlenül összeegyeztethetőnek nyilváníthatók, ha azok szükségesek és arányosak, és ha a közös érdekű célkitűzésekre gyakorolt előnyös hatásaikat nem múlják felül a piaci versenyre és a kereskedelemre gyakorolt hátrányos hatásaik. Ebben az összefüggésben a Bizottság indokoltnak találja a következő kérdések vizsgálatát:
1.
A támogatási intézkedés célkitűzése világosan meghatározott és közös érdeket képvisel?
2.
Alkalmas-e a támogatási eszköz arra, hogy a közös érdekű célt megvalósítsa? Különösen:
a)
A támogatási intézkedés valóban alkalmas és szükséges eszköz, vagy léteznek más, ennél alkalmasabb eszközök?
b)
Ösztönzőleg hat a támogatás, azaz befolyásolja a támogatás a vállalatok viselkedését?
c)
Arányos a támogatás, azaz ugyanaz a magatartásváltozás kisebb mértékű támogatással is elérhető lehetett volna?
3.
A verseny és a kereskedelem torzulásának mértéke annyira behatárolt, hogy az előnyös hatások meghaladják a hátrányosakat?
(153)
Ausztria tájékoztatása szerint az intézkedés elsősorban a környezetvédelmet szolgálja. Amint azt a (126)-(129) preambulumbekezdésekben kifejtjük, a mentességi mechanizmus azonban nem járul hozzá a környezetvédelemhez.
(154)
Ezen felül az intézkedés környezetkímélő hatását az átvételi árak általános emelésével érik el, ami - Ausztria véleménye szerint - nem lenne lehetséges anélkül, hogy a nagy villamosenergia-fogyasztók versenyképességét a bejelentett mentességi mechanizmussal biztosítanák. Az osztrák hatóságok fejtegetésükben ezenkívül elismerik, hogy a mentességi mechanizmus célja az osztrák nagy villamosenergia-fogyasztók versenyképességének javítása más tagállamok versenytársaival szemben. A Bizottság ítélkezési gyakorlatában soha nem fogadta el, hogy az ilyen támogatások hozzájárulnak a közös érdekű célkitűzéshez.
(155)
Ez alól az egyetlen kivételt a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezete jelenti. De még ha a Bizottság el is fogadja a környezetvédelmi adó csökkentését, azt megköveteli, hogy befizessék a minimum adó összegeket. Ezért a teljes hozzájárulás, amelyet az adócsökkentésből profitáló vállalat összességében az adóbevételekhez nyújt, minden okozott egységnyi szennyezéssel tovább nő. Jelen esetben azonban mégis más a helyzet. A hozzájárulás felső határát 0,5 %-os nettó termelési értékben határozták meg. Az okozott többletszennyezési egységek után már semmilyen parafiskális illetéket nem kell fizetni. Ez azt jelenti, hogy a hozzájárulás okozott szennyezési egységenként minden egyes további egységgel csökken. A rendszer így arra ösztönöz, hogy további forrásokat használjanak fel, ahelyett, hogy a meglévőket kímélnék.
(156)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a támogatás nem járul hozzá a közös érdekű célkitűzéshez.
(157)
A Bizottság megállapítja, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint „(…) a működési támogatások, vagyis az olyan támogatások, amelyekkel egy vállalkozást mentesítenek az állandó ügyvitele vagy a szokásos tevékenysége keretében szokásosan viselendő költségek alól, alapvetően nem esik a 92. cikk (3) bekezdés [jelenleg EUMSZ 107. cikk (3) bekezdés] hatálya alá (…)” (84). A Bíróság továbbá megállapítja: „A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis ezek a támogatások mindig azokban a szektorokban torzítják el a versenyfeltételeket, amelyekben anélkül biztosítják a támogatásokat, hogy természetük szerint alkalmasak lennének egy, a megadott kivételi rendelkezésekben rögzített cél elérésére.” (85). Jelen esettel kapcsolatban a Bizottság úgy véli, hogy a mentességi mechanizmus működési támogatásnak minősül, mivel a kedvezményezett vállalatokat mentesíti az árambeszerzési költségeik egy része alól, amely költségeket egyébként folyamatos üzleti tevékenységük keretében viselniük kellene.
(158)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a működési támogatások egyik esetben sem minősülnek megfelelő politikai eszköznek a kitűzött cél elérése szempontjából, akkor sem, ha a versenyképesség egy közös érdekű célkitűzés lenne.
(159)
A Bizottság elfogadott néhány kivételt ezen alapelv alól a környezetvédelmi adókra vonatkozóan, melynek során azonban egy konkrét célt tartott szem előtt. A környezetvédelmi adók csökkentése és a mentességek nyújtása egyes gazdasági ágazatok, illetve vállalatcsoportok számára a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetének értelmében engedélyezhetők, ha lehetővé teszik, hogy más vállalatokat nagyobb mértékben megadóztassanak, és ezáltal a költségek jobb internalizálása és a környezet magasabb fokú védelme érhető el. Ezért a Bizottság úgy vélte, az ilyen jellegű támogatások szükségesnek bizonyulhatnak, hogy közvetlen módon kivédjék a hátrányos külső hatásokat, mivel lehetővé teszik viszonylag magas nemzeti környezetvédelmi adók bevezetését és fenntartását.
(160)
A Bizottság azonban megállapítja, hogy azok a zöld áram termelés támogatását szolgáló hozzájárulások, amelyek alól a kedvezményezettek a bejelentett szabályozás keretében mentesülnek, a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 70. pontjának 14. alpontja és a 151. pontja értelmében nem minősülnek környezetvédelmi adónak. Az adók az általános államháztartásba befolyó illetékek. Azok a hozzájárulások azonban, amelyek alól a kedvezményezettek a bejelentett szabályozás keretében mentesülnek, nem az általános állami költségvetésbe folynak be. Épp ellenkezőleg, ezeket kizárólag az OeMAG számára történő hozzájárulások finanszírozására használják, amely az átvételi árral támogatja a zöldenergia-termelőket. Következésképpen ezek a hozzájárulások nem minősülnek környezetvédelmi adónak.
(161)
A Bizottság úgy véli, hogy a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatásban foglalt, a működési támogatások összeegyeztethetetlenségére vonatkozó általános szabályok alóli kivétel lehetőségét korlátozó módon kell értelmezni. Ezért a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetét kell kivételként a környezetvédelmi adókra korlátozni.
(162)
A Bizottság a korábbiakban már kifejtettek szerint megállapítja, hogy a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetének parafiskális illetékekre történő alkalmazása a közösségi jog által szabályozott energiaadók tekintetében ellenkezne e szabályok céljaival és az energiaadózásról szóló irányelvvel. A továbbiakban egy ilyen jellegű megközelítés azt eredményezheti, hogy ezeket a rendeleteket általánosan alkalmaznák a környezetvédelem területén a parafiskális illetékekre (pl. hulladékokra vonatkozó parafiskális illetékek stb.). Egy ilyen széles körű alkalmazás túlmutat a környezetvédelmi támogatásokról szóló iránymutatás 4. fejezetének hatályán és céljain.
(163)
Következésképpen a Bizottság úgy véli, hogy a parafiskális illetékeket érintő engedmények formájában nyújtott működési támogatások nem jelentenek megfelelő eszközt a környezetvédelem javítására. A Bizottság megállapítja, hogy a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezetében foglalt feltételeket eddig nem alkalmazta más típusú terhekre és parafiskális járulékokra.
(164)
A Bizottság ezenkívül azt is megállapítja, hogy a környezetvédelmi adó mértéke, még akkor is, ha csak a csökkentett adókulcsot alkalmazzák, egyenesen arányos az érintett vállalatok által okozott környezetszennyezés mértékével. A környezetvédelmi adó, még a csökkentett összeg alkalmazása mellett is, továbbra is arra ösztönzi a vállalatokat, hogy kíméljék a forrásokat. A jelen esetben azonban a hozzájárulásnak egy bizonyos mértékénél mégis felső határt szabnak. Az ezen felüli szennyezési egységeket nem adóztatják meg. A mentességi mechanizmussal elvész a parafiskális illetékeknek a forrásokat kímélő hozzáállást ösztönző ereje.
(165)
Arra az esetre, ha a parafiskális illetékek csökkentése formájában történő működési támogatásokat alkalmas politikai eszközként ismernék el, a Bizottság megállapítja, hogy az ilyen jellegű működési támogatások szükségességének és megfelelőségének vizsgálatához egy olyan vizsgálati eljárásra lenne szükség, amely összevethető a környezetvédelmi támogatásról szóló iránymutatás 4. fejezete (86) szerinti, közösségi jog által nem szabályozott engedmények vizsgálatával, mivel a közösségi jog által nem szabályozott adók 4. fejezet szerinti vizsgálata tükrözi az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint alkalmazható beható gazdasági vizsgálat alapelveit.
(166)
E rendelkezések szerint a tagállam köteles információkat szolgáltatni a mentességet/kedvezményeket élvező ágazatokról vagy a támogatásban kedvezményezett csoportokról, minden érintett ágazaton belül a fő kedvezményezettek helyzetéről, valamint arról, hogy miként járul hozzá az adóztatás a környezetvédelemhez. A kedvezményezett gazdasági ágazatot tárgyilagosan kell leírni, és meg kell adni minden egyes gazdasági ágazat legjelentősebb kedvezményezettjeit (különös tekintettel a forgalomra, a piaci részesedésre és az adó kiszámítási alapjára) (87). Ezen információk alapján a Bizottságnak meg kell vizsgálnia, hogy a környezetvédelmi adókedvezmények vagy mentességek szükségesek vagy arányosak-e. Ami a szükségesség szempontját illeti, a kedvezményezetteket objektív és átlátható szempontok szerint kell kiválasztani; a környezetvédelmi adónak a kedvezmény nélkül a termelési költségek jelentős növekedését kell maga után vonnia, amely többletköltséget nem lehet továbbhárítani a vásárlókra anélkül, hogy ez jelentős forgalmi veszteséget okozna (88). Ami a támogatás arányosságát illeti, az adott államnak bizonyítania kell, hogy minden egyes kedvezményezett kiveszi a részét a nemzeti adófizetésből, úgy hogy messzemenően megfelel annak a környezetvédelmi elvárásnak, hogy a nemzeti adók legalább 20 %-át fizeti, kivéve, ha egy alacsonyabb adókulcs indokolt, és a kedvezményeket vagy a mentességet a környezetvédelmi célok elérését előirányzó megállapodásokhoz kötik (89).
(167)
A Bizottság mégis megállapítja, hogy Ausztria a fentiekben megnevezett információkat - a Bizottság többszöri felszólítása ellenére sem - továbbította a Bizottság számára (90). Következésképpen a Bizottság nem tudta megvizsgálni, hogy a támogatás szükségszerű és arányos volt-e, vagy milyen módon járulna hozzá a környezetvédelemhez.
(168)
Végül Ausztria nem tudta bizonyítani, hogy a mentességi mechanizmus ösztönző hatással rendelkezik.
(169)
A Bizottság rámutat arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint az ilyen jellegű működési támogatás a verseny torzításával és kereskedelmi feltételek hátrányos befolyásolásával fenyeget (91). A jelen esetben a versenyt torzító hatás fokozódik, mivel a mentességi mechanizmus igénybevételére jogosult vállalatok már részesülnek működési támogatásban az energiaadóra vonatkozó adóengedmények formájában. Egy második, még csak nem is korlátozott idejű támogatás odaítélése, a verseny torzulását idézné elő, és a kereskedelmet egy, a közös érdekkel ellentétes módon, hátrányosan befolyásolná.
(170)
A Bizottság ezért arra a következtetésre jutott, hogy a mentességi mechanizmus az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése alapján a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető.
5.4. Következtetés
(171)
A fentiek alapján a Bizottság zöld áram termelők támogatását és a nagy villamosenergia-fogyasztókra vonatkozó mentességi mechanizmust egyaránt megvizsgálta. Ami a zöld áram termelők támogatását illeti, a Bizottság megállapítja, hogy ezt az intézkedést 2009. július 22-i határozatában a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásnak minősítette. Ami a vizsgálati eljárás tárgyát képző mentességi mechanizmust illeti, a Bizottság megállapítja, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében ez az intézkedés is állami támogatásnak minősül. A Bizottság véleménye szerint a tisztán működési támogatásnak minősülő mentességi mechanizmus esetében azonban nem vehető figyelembe az EUMSZ-ben foglalt, állami támogatások tilalmának általános alapelvei alóli egyik kivétel sem.
A Bizottság tudomására hozott összes tény figyelembevételével a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az Ausztria által a nagy villamosenergia-fogyasztóknak nyújtani szándékozott állami támogatás a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásnak minősül,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A zöld energia felvásárlási kötelezettsége alóli részleges mentesség formájában nyújtott állami támogatás, amelyben Ausztria a nagy villamosenergia-fogyasztókat szándékozik részesíteni, összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
A támogatás ezért nem nyújtható.
2. cikk
Ausztria e határozat közzététele utáni két hónapon belül tájékoztatja a Bizottságot a határozat végrehajtása érdekében hozott intézkedésekről.
3. cikk
E határozat címzettje Ausztria.
Kelt Brüsszelben, 2011. március 3-án.