KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 23. november 2011
om Portugals statsstøtte C 28/2010 til den kortfristede eksportkreditforsikringsordning
(meddelt under nummer C(2011)7756)
(Kun den portugisiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/532/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første punktum,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til disse bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
Denne afgørelse vedrører statsstøtte, som Portugal har gennemført i form af en kortfristet eksportkreditforsikringsordning (i det følgende benævnt »ordningen«).
1. PROCEDUREMÆSSIGE ASPEKTER
(2)
Den 12. januar 2009 anmeldte Portugal en kortfristet eksportkreditforsikringsordning i henhold til punkt 5.1 i Kommissionens meddelelse »Midlertidige EF-rammebestemmelser for statsstøtte, der ydes for at lette adgangen til finansiering under den nuværende finansielle og økonomiske krise« (2) (i det følgende benævnt »de midlertidige rammebestemmelser«).
(3)
Selv om ordningen oprindeligt blev anmeldt som kortfristet eksportkreditforsikring for OECD-lande, omfatter ordningen også indenlandske handelstransaktioner.
(4)
For så vidt de portugisiske myndigheder har bekræftet, at ordningen er blevet gennemført pr. januar 2009, meddelte Kommissionen ved brev af 19. april 2010 Portugal, at ordningen var blevet overført til registeret over ikke-anmeldt statsstøtte.
(5)
Ved brev af 27. oktober 2010 underrettede Kommissionen Portugal om, at den havde indledt en undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) vedrørende ordningen.
(6)
Ved brev af 29. november 2010 fremsendte de portugisiske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionens brev af 27. oktober 2010. De vedlagde to breve fra kreditforsikringsselskaber (CESCE og COSEC) af henholdsvis 22. november 2010 og 23. november 2010.
(7)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 9. april 2011 (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til ordningen. Der blev ikke modtaget nogen bemærkninger.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. FORMÅL
(8)
Ifølge de portugisiske myndigheder har den nuværende finansielle krise medført en øget risiko for kommercielle transaktioner. Dette har igen ført til en stadig mere forsigtig holdning hos kreditforsikringsselskaberne, hvilket afspejler sig i omfanget af forsikringsdækning af risici i tilknytning til kommercielle transaktioner.
(9)
Formålet med ordningen er at afhjælpe et markedssvigt som følge af manglende adgang til kreditforsikring og at bidrage til at genskabe tilliden på kreditforsikringsmarkedet.
(10)
Disse mål forfølges ved at stille kreditforsikringsdækning til rådighed for eksportører og virksomheder, der midlertidigt ikke kan få adgang til eksportforsikringsdækning på det private marked for transaktioner med købere i OECD-lande eller for indenlandske transaktioner.
(11)
Ifølge de portugisiske myndigheder er forsikringssektoren blevet væsentligt mindre siden 2008, hvilket har ført til, at der ikke var adgang til dækning. Pr. 30. september 2010 var værdien af den forsikrede portefølje faldet med 32,84 % mellem den 31. december 2009 og den 31. december 2009 og med yderligere 22,4 % mellem den 31. december 2009 og den 30. september 2010. Den samlede værdi af forsikringsporteføljen faldt til 15,9 mia. EUR i 2010 fra 30,6 mia. EUR i slutningen af 2008. Antallet af forsikrede virksomheder faldt fra 3 709 i slutningen af 2008 til 2 290 i september 2010. Der blev også fremlagt breve fra forsikringsselskaber som dokumentation for nødvendigheden af at videreføre ordningen indtil udgangen af 2010, selv om det blev antydet i brevene, at den maksimale dækning, som ordningen kunne give, ikke ville blive nået. Der blev i disse breve redegjort for nødvendigheden af ordningen ved at henvise til den øgede risiko ved eksportkreditforsikring som følge af den generelle økonomiske situation på et tidspunkt, hvor man er ved at komme på fode efter krisen, med et heraf følgende fald i priserne og mindsket dækning fra private forsikringsselskaber i visse sektorer.
2.2. RETSGRUNDLAG
(12)
Det nationale retsgrundlag for ordningen er lovdekret nr. 175/2008 af 26. august 2008 om oprettelse af Finova og lovdekret nr. 211/1998 af 16. juli 1998 om reglerne for gensidige garantiselskaber (som ændret ved lovdekret nr. 19/2001 af 30. januar 2001 og lovdekret nr. 309-A/2007 af 7. september 2007).
2.3. GENNEMFØRELSESORGAN
(13)
Ordningen gennemføres via følgende private kreditforsikringsselskaber, der opererer på det portugisiske marked: COSEC, CESCE, COFACE og Credito y Caución.
2.4. STØTTEMODTAGERE
(14)
Ifølge oplysninger fra de portugisiske myndigheder af 26. november 2010 var 399 støttemodtagere med i ordningen pr. oktober 2010.
(15)
Fordelingen af de kreditrammer, der blev indrømmet pr. oktober 2010, fremgår af følgende tabeller:
(16)
Udnyttelse af ordningen gennem formidlende forsikringsselskab:
Forsikringsselskab
Støttemodtagere
Kreditramme i EUR
Antal
(%)
Værdi (EUR)
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
I alt
399
100
211 630 292
100
(17)
Fordeling efter markedsstørrelse i EUR mellem indenlandske transaktioner og eksporttransaktioner i oktober 2010:
Faktisk udnyttet kreditramme (4)
Værdi (EUR)
(%)
Indenlandske handelstransaktioner
137 175 542
73,20
Eksporttransaktioner
50 221 841
26,80
I alt
187 397 383
100
(18)
Fordeling efter støttemodtagerens størrelse:
Støttemodtagerens størrelse
Støttemodtagere
Kreditramme i EUR
Antal
(%)
Værdi (EUR)
(%)
Store virksomheder
126
31,58
101 135 009
47,79
Mellemstore virksomheder
158
39,60
71 507 618
33,79
Mikrovirksomheder/små virksomheder
115
28,82
38 987 665
18,42
I alt
399
100
211 630 292
100
2.5. VILKÅR FOR ANVENDELSE AF ORDNINGEN
(19)
Ordningen dækker kommercielle risici (f.eks. insolvens og langvarig betalingsforsinkelse) for perioder på under to år ved handel med OECD-lande, herunder også ved indenlandske handelstransaktioner.
(20)
Den offentlige forsikring fungerer som en supplerende risikodelingsfacilitet (»top-up«) i forhold til private forsikringsselskaber. Den ydes kun som et supplement til den dækning, der ydes af et privat forsikringsselskab.
(21)
Den offentlige forsikring ydes ifølge de portugisiske myndigheder på nøjagtigt de samme vilkår som den private forsikring. Det beløb, som den offentlige forsikring dækker, kan derfor aldrig ikke overstige det beløb, som det private forsikringsselskab dækker. Forsikringspræmien svarer dog til 60 % af den præmie, som det private forsikringsselskab forlanger. Den gennemsnitlige præmie for ordningen udgjorde 0,21 % af omsætningen, mens den markedspræmie, som de private forsikringsselskaber forlangte, udgjorde 0,36 % af omsætningen i 2009. Selv de gennemsnitlige markedspræmier - på 0,23 % og 0,24 % i henholdsvis 2007 og 2008 - var højere end den gennemsnitspræmie, der blev anvendt under ordningen fra 2009 og frem.
(22)
Såfremt forsikringsbegivenheden indtræder, fordeles eventuelle inddrevne beløb mellem staten og det private forsikringsselskab, der yder basisdækningen, i forhold til andelen af den samlede garanterede dækning, dvs. kvotedeling. Inddrivelsesproceduren forvaltes af det private forsikringsselskab.
2.6. VARIGHED
(23)
Ordningen blev anmeldt den 12. januar 2009 og skulle vare fra den 1. januar 2009 til den 31. december 2010. Kommissionen har ikke modtaget nogen meddelelse om forlængelse.
2.7. BUDGET
(24)
Ifølge de oplysninger, som de portugisiske myndigheder har givet Kommissionen, er den maksimale garanti for hver støttemodtager 1,5 mio. EUR.
(25)
Ifølge de oplysninger, som de portugisiske myndigheder har givet Kommissionen, er ordningens samlede budget for såvel indenlandske transaktioner som eksporttransaktioner på 2 mia. EUR (5).
3. KOMMISSIONENS BESLUTNING OM AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(26)
Kommissionen fremsatte i beslutningen af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure sin foreløbige vurdering og gav udtryk for tvivl om, hvorvidt ordningen var forenelig med det indre marked. Den tvivl, der blev givet udtryk for i denne beslutning, vedrørte:
-
Anvendelsen af ordningen på kortfristet eksportkreditforsikring, hvor prisfastsættelsen af garantien lå under det niveau, der normalt kræves i henhold til Kommissionens meddelelse om kortfristet eksportkreditforsikring (6) (i det følgende benævnt »meddelelsen«). Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt godtgørelsen var nødvendig og rimelig for at nå målet i betragtning af den potentielle konkurrencefordrejning, den indebærer.
-
Anvendelsen af ordningen på indenlandske transaktioner. Kommissionen udtrykte tvivl om foranstaltningens forenelighed med det indre marked og satte igen spørgsmålstegn ved prisfastsættelsen af den ydede garanti.
4. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
(27)
De portugisiske myndigheder anfører i deres bemærkninger vedrørende indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, at Kommissionens påstand om, at de virksomheder, der er omfattet af ordningen, opnår en fordel, som de ellers ikke ville have adgang til, ikke er i overensstemmelse med målene i de midlertidige rammebestemmelser. Som dokumentation for markedets svigt henviser de portugisiske myndigheder til skadeskvoten, der nåede et rekordhøjt niveau på 102 % i 2008 til trods for, at antallet af forsikrede virksomheder var faldet med 29,41 % i slutningen af 2009 sammenlignet med slutningen af 2008 og med yderligere 12,53 % i slutningen af september 2010. Værdien af den forsikrede portefølje var faldet med 32,84 % i slutningen af 2009 sammenlignet med slutningen af 2008 og med yderligere 22,36 % pr. september 2010. Portugal anfører endvidere, at andre medlemsstater også har vedtaget sådanne ordninger.
(28)
Med hensyn til fordelens selektive karakter gør Portugal gældende, at ordningen ikke er selektiv, men derimod er en foranstaltning af generel karakter, som ikke medfører forskelsbehandling i eller på tværs af sektorerne. Portugal beklager også, at Kommissionen ikke har defineret, hvad der forstås ved en generel foranstaltning. Ifølge Portugal er beviset på, at der ikke er tale om forskelsbehandling: i) at ordningen også finder anvendelse på virksomheder fra andre medlemsstater, som opererer i Portugal, ii) at der accepteres ansøgninger om at komme med i ordningen fra alle de fire forsikringsselskaber, der opererer i Portugal, som alle i det mindste delvist er ejet af udenlandske enheder, iii) at der ikke er sket nogen ændring i finansieringsbehovet under krisen, iv) at det segment, der havde størst gavn af ordningen, i oktober 2010 var aktiviteter i tilknytning til det nationale marked (73,2 %), v) at alle virksomheder, der opererer i Portugal, har mulighed for at anvende ordningen, uanset om deres aktiviteter er knyttet til handel med varer (byggesektoren, transportsektoren og sektoren for andre tjenester - bortset fra handel, har modtaget støtte fra ordningen på henholdsvis 2 155 000 EUR, 471 500 EUR og 4 580 000 EUR), selv om eksportkreditter i sagens natur primært vedrører varetransaktioner. Endvidere ville modellen med supplerende dækning ifølge Portugal ikke være en kilde til forskelsbehandling, da den ikke forhindrer nogen virksomhed i at forhandle en sådan police med et privat forsikringsselskab. De offentlige myndigheder baserer sig helt og holdent på de private forsikringsselskabers risikovurdering. Endvidere forhindrer den maksimumsgrænse, der er fastsat for hver forsikring, ifølge de portugisiske myndigheder ikke adgang for store virksomheder, der har nydt godt af ordningen (op til 47,79 % målt i transaktionernes værdi sammenlignet med 33,79 % for mellemstore virksomheder og 18,42 % for små virksomheder, men kun op til 31,58 % målt i antallet af støttemodtagere sammenlignet med 39,60 % for mellemstore virksomheder og 28,82 % for små virksomheder). Denne maksimumsgrænse har til formål at sikre, at de statsmidler, der er involveret, står i forhold til det tilsigtede mål, og at risikoen er veldiversificeret, samtidig med at der sikres adgang til ordningen for et større antal virksomheder. Den omstændighed, at ordningens maksimumsbeløb ikke er blevet udnyttet, er ifølge de portugisiske myndigheder bevis på, at store virksomheder ikke er blevet forskelsbehandlet. Endelig sætter Portugal spørgsmålstegn ved sammenhængen mellem den retspraksis, som Kommissionen har anført i betragtning 36 i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, og forskelsbehandling. Portugal beklager, at Kommissionen ikke har fastsat kriterier, som en foranstaltning skal opfylde for at være af generel karakter.
(29)
Portugal begrundede den lavere prisfastsættelse af ordningen sammenlignet med prisfastsættelsen af privat forsikring med, at der kan iagttages en negativ udvælgelse, fordi virksomhederne valgte at forsikre de mindre risikofyldte transaktioner under ordningen, mens de lod den private forsikring dække de mere risikofyldte transaktioner. I denne henseende ville Kommissionens argumentation ifølge de portugisiske myndigheder ikke være relevant i eksportkreditsektoren, hvor risikoen ikke vokser med kredittens størrelse, sådan som det er tilfældet med bankkreditter. Ifølge de portugisiske myndigheder ses den lave risiko også af, at mængden af anmeldte krav, som var akkumuleret i ordningen, pr. oktober 2010 kun voksede med 0,26 % af den tegnede forsikrings samlede værdi. Endvidere svarer den prisfastsættelse, som fandt anvendelse på statsgarantien, ifølge de portugisiske myndigheder til prisfastsættelsen på markedet før krisen og medfører derfor ingen fordel for modtagerne.
(30)
Endvidere medfører ordningen ifølge de portugisiske myndigheder ikke konkurrencefordrejning mellem medlemsstaterne, fordi: i) den også omfatter nationale transaktioner, ii) udgifterne til forsikring varierer fra medlemsstat til medlemsstat, sådan som det ses af den forskellige prisfastsættelse for forsikringen, og iii) der ikke er adgang til denne form for tjeneste på markedet.
5. BEMÆRKNINGER FRA ANDRE INTERESSEREDE PARTER
(31)
Efter offentliggørelsen af Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i EU-Tidende den 9. april 2011 modtog Kommissionen ingen bemærkninger fra tredjeparter.
6. VURDERING
6.1. BETEGNELSE AF FORANSTALTNINGERNE SOM STATSSTØTTE
(32)
Det hedder som følger i artikel 107, stk. 1, i TEUF:
»Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(33)
For at artikel 107, stk. 1, i TEUF kan finde anvendelse, skal der være tale om en støtteforanstaltning, der kan tilregnes staten, og som ydes ved hjælp af statsmidler, som påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, og som fordrejer konkurrencen i det indre marked ved at give visse virksomheder en selektiv fordel.
Statsmidler
(34)
Som Kommissionen forklarede i beslutningen af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, ydes forsikringen direkte af staten, og eventuelle tab som følge af ordningen påvirker det nationale budget. Ordningen indebærer derfor statsmidler. Portugal bestrider ikke, at ordningen indebærer statsmidler.
Selektiv fordel for forsikringsselskaberne
(35)
Kommissionen har analyseret eksportkreditforsikringsmarkederne i sine beslutninger om kortfristede eksportkreditforsikringsordninger (7). Præmierne på markedet for kortfristet eksportkreditforsikring er typisk fastsat i kontrakter for en periode på mindst ét år. Derfor får eventuelle ændringer i prisfastsættelsen af den tilbudte dækning først virkning efter et stykke tid. Det er endvidere markedspraksis at tilpasse udbuddet af kreditforsikring ved at øge eller mindske de kreditbeløb, som tilbydes, og ikke ved at ændre den præmie, der forlanges for dækningen. Denne praksis er også blevet fulgt siden begyndelsen af finanskrisen, sådan som det fremgår af de afslag på ansøgninger om dækning, som Portugal har sendt, og de afslag på ansøgninger, der er blevet sendt i andre sager om kortfristede eksportkreditforsikringsordninger (8). Generelt tilbydes eksportørerne i afslagene fra forsikringsselskaberne ikke som alternativ en højere præmie for dækningen af visse købere. Der er dokumentation for, at private forsikringsselskaber som følge af den finansielle krise nedsatte den tilbudte dækning betydeligt eller ofte trak den helt tilbage. Andre oplysninger fra aktører på markedet bekræfter dette (9). Konkurrencen mellem forsikringsselskaberne er således primært baseret på mængder frem for priser. Gennem denne foranstaltning imødekom staten et behov, som ikke var dækket af de eksisterende private aktører. På et konkurrencepræget marked uden statslig indgriben ville en ny aktør imidlertid have reageret på den efterspurgte tjeneste ved at stille supplerende forsikringsdækning til rådighed. Derfor bevirkede statens indgreb, at markedspositionen for de private aktører, der allerede var aktive på det portugisiske marked, blev beskyttet.
(36)
Kortfristet eksportkreditforsikring er et produkt, hvor forsikringsselskabet overtager den kommercielle og politiske risiko for, at køberen misligholder sine forpligtelser i forbindelse med en handelstransaktion. Banker tilbyder også at overtage de kommercielle risici ved handelstransaktion gennem remburs og factoring. Kortfristet eksportkreditforsikring, som tilbydes af eksportkreditforsikringsselskaber, og remburs, som tilbydes af banker, er substitutionsprodukter på efterspørgselssiden på markedet for beskyttelse mod de kommercielle risici ved handelstransaktioner. I mangel af statslige indgreb kunne eksportører i det mindste i en vis udstrækning have benyttet sig af remburs, som tilbydes af banker (10). På grund af den mulige substituerbarhed mellem kortfristet eksportkreditforsikring, som tilbydes af forsikringsselskaber, og remburs, som tilbydes af banker, giver foranstaltningen sektoren for kortfristet eksportkreditforsikring en fordel, fordi den bidrager til at bevare eksportkreditforsikringsselskabernes markedsandel på markedet for beskyttelse mod kommercielle og politiske risici ved handelstransaktioner. Da banker ikke er berettiget til at ansøge om at blive omfattet af ordningen, ifølge hvilken offentlig forsikring kun tilbydes som et supplement til den dækning, der ydes af private forsikringsselskaber, er fordelen selektiv.
(37)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at foranstaltningen giver forsikringsselskaber en selektiv fordel.
Selektiv fordel for eksportører og indenlandske handelsvirksomheder
(38)
Eksportører og handelsvirksomheder, der tilslutter sig ordningen, betaler en præmie, som er lavere end markedspræmien. Dette fører til en styrkelse af positionen for de virksomheder, der nyder godt af ordningen, i forhold til dem, der potentielt kun ville være dækket af private forsikringsselskaber til markedspris. Man har skønnet, at den styrkelse, som visse markedsaktører opnår af deres position gennem foranstaltningerne i ordningen sammenlignet med deres konkurrenter i en tilsvarende situation, i sig selv udgør en fordel (11). I det foreliggende tilfælde ville en styrkelse af disse støttemodtageres position ikke have været mulig i samme udstrækning uden statslige indgreb.
(39)
Endvidere kan de risici, der er omfattet af ordningen, sådan som Portugal har påpeget, ikke dækkes på markedet, i det mindste ikke i samme omfang. Virksomheder, der nyder godt af ordningen, modtager således en dobbelt fordel i form af adgang til forsikringsdækning, som der ellers ikke ville være adgang til: De nyder ikke kun godt af en lavere præmie end markedsprisen, men også af den supplerende dækning.
(40)
Den portugisiske ordning er de facto selektiv.
(41)
En foreløbig indikation på, at ordningen er selektiv, er, at de virksomheder, der nyder godt af foranstaltningen, næsten udelukkende er virksomheder, der handler med varer, mens virksomheder, der leverer tjenester, har langt mindre gavn af den. I forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure anfører de portugisiske myndigheder, at der ikke er noget juridisk til hinder for, at virksomheder, der ikke er involveret i handelsaktiviteter, nyder godt af ordningen, og at byggesektoren, transportsektoren og sektoren for andre tjenester - bortset fra handel, har nydt godt af ordningen. Portugal erkender dog også, at eksportkreditforsikring i sagens natur primært vedrører varetransaktioner. Virksomheder, som leverer transportydelser og andre tjenester, tegnede sig for kun 2,4 % af den forsikringsdækning, der blev ydet under ordningen pr. oktober 2010. Da virksomheder, som leverer tjenester, kun udgjorde otte af de i alt 361 virksomheder, som var omfattet af ordningen, og tegnede sig for ca. 1,25 % af kreditrammen, er det klart, at den pågældende foranstaltning hovedsagelig var til gavn for virksomheder, som handler med varer.
(42)
Der er andre elementer, der viser, at ordningen de facto er selektiv.
(43)
For det første rummer de betingelser, der er fastsat i ordningen, en vis skønsmargen med hensyn til valget af støttemodtagere til trods for de portugisiske myndigheders påstand om, at ordningen er af generel karakter, fordi modtagerne er defineret ved objektive kriterier, som ikke medfører forskelsbehandling af enheder fra andre medlemsstater. Ordningen følger en model med supplerende dækning, hvorefter kun virksomheder, der har en kreditramme hos et privat forsikringsselskab, kan tilslutte sig ordningen, mens virksomheder, som private kreditforsikringsselskaber fuldstændigt nægter dækning, ikke er berettiget til supplerende dækning. Ordningen overlader det helt og holdent til de private selskabers skøn, hvem der kan opnå dækning. I mangel af ensartede og objektive kriterier for fastlæggelse af risikoen ved de transaktioner, som den enkelte eksportør eller erhvervsdrivende udfører, giver ordningen private aktører en vis frihed i deres bedømmelse af kreditværdigheden for virksomheder, som er berettiget til at ansøge om dækning. Domstolen har anlagt det synspunkt, at en foranstaltning, for at kunne betragtes som ikke-selektiv, skal bygge på et anvendelseskriterium, som er objektivt, som ikke er knyttet til geografiske eller sektorspecifikke faktorer, og som er i overensstemmelse med foranstaltningens mål (12). I det foreliggende tilfælde kan manglende objektive kriterier for beslutningen om at yde privat dækning føre til forskelsbehandling mellem støttemodtagere, som befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (13).
(44)
For det andet har Domstolen, selv hvis kriterierne for adgang til ordningen blev anset for objektive, anlagt det synspunkt, at eksistensen af objektive kriterier ikke i sig selv foregriber foranstaltningens selektive karakter, når foranstaltningen bevirker, at visse virksomheder begunstiges på bekostning af andre. Domstolen har udtalt, at »[d]en omstændighed, at støtteforanstaltningen ikke er rettet mod en eller flere bestemte støttemodtagere, som er afgrænset på forhånd, men at den er betinget af en række objektive kriterier, i henhold til hvilke støtten kan ydes inden for rammerne af en på forhånd fastsat rammebevilling til fordel for et ubestemt antal støttemodtagere, der ikke er individualiseret på forhånd, giver ikke i sig selv grundlag for at afvise, at foranstaltningen er selektiv og derved udgør en statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1 [107, stk. 1, i TEUF].Denne omstændighed indebærer højst, at foranstaltningen ikke er individuel, men udelukker ikke, at den offentlige intervention må anses for en støtteforanstaltning med en selektiv karakter, der som følge heraf er specifik, hvis den som følge af kriterierne for sin anvendelse indebærer fordele alene for visse virksomheder eller produktioner og ikke for andre« (14). Ifølge Domstolen skal statslige indgreb ikke bedømmes ud fra dens årsager eller mål, men ud fra dens virkninger (15). I det foreliggende tilfælde er ordningen de facto selektiv.
(45)
For det tredje skal en foranstaltning for at være af generel karakter ikke kun bygge på objektive og horisontale kriterier, men den må heller ikke være begrænset i tid eller anvendelsesområde. Ordningen er begrænset både i tid og anvendelsesområde, bl.a. i kraft af selve karakteren af modellen med supplerende dækning, jf. betragtning 43, selv om Portugal fastholder, at ordningen er af generel karakter.
(46)
Endelig er kriterierne i ordningen ikke i overensstemmelse med foranstaltningens mål og logik (16). Selv hvis ordningen blev anvendt objektivt af de private forsikringsselskaber, ville kun virksomheder, som fik deres dækning nedsat under krisen, kunne være omfattet af ordningen. Virksomheder, hvis kreditramme er blevet fjernet fuldstændigt af de private forsikringsselskaber, er udelukket fra ordningen. Til trods for, at ordningen har til formål at afhjælpe en påstået manglende adgang til dækning på det private marked, omfatter den således ikke de virksomheder, som er hårdest ramt af den reducerede private forsikringskapacitet på markedet. I denne henseende er den måde, hvorpå foranstaltningen er udformet, ikke egnet til at afhjælpe det konstaterede markedssvigt.
(47)
På grundlag af ovenstående overvejelser er de fordele, som de deltagende eksportører og handelsvirksomheder opnår, af selektiv karakter.
Påvirkning af samhandelen og konkurrencefordrejning
(48)
Med hensyn til påvirkning af samhandelen dækker ordningen eksporttransaktioner og indenlandske varetransaktioner.
(49)
Ved at dække indenlandske transaktioner kan ordningen potentielt påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, i det omfang den kunne fordreje handelsstrømmene mærkbart, f.eks. ved at lede økonomiske aktiviteter væk fra eksporttransaktioner og i retning af indenlandske transaktioner.
(50)
Med hensyn til konkurrencefordrejning tyder den omstændighed, at en virksomheds konkurrencemæssige position styrkes i forhold til andre konkurrerende virksomheder ved, at den får fordele, som den ellers ikke ville have opnået under normale omstændigheder, ifølge Domstolens retspraksis i sig selv på en mulig konkurrencefordrejning (17).
(51)
Da ordningen gælder for eksport, herunder til andre medlemsstater, påvirker foranstaltningen klart handelsstrømmene mellem medlemsstaterne, idet den gør det lettere for modtagerne at udøve en eksportaktivitet.
(52)
Ordningen påvirker også samhandelen, i det omfang den omfatter indenlandske transaktioner. Det er fast retspraksis, at når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten. Den omstændighed, at en økonomisk sektor har været genstand for liberalisering på EU-plan, er i den henseende tilstrækkelig med henblik på redegørelsen for den faktiske eller potentielle virkning af støtten for konkurrencen såvel som for støttens påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen inden for EU. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked. Derudover vil en styrkelse af en virksomhed, der indtil dette tidspunkt ikke havde taget del i samhandelen mellem medlemsstaterne, kunne bringe den i en position, der ville give den mulighed for at etablere sig på en anden medlemsstats marked (18).
(53)
I det foreliggende tilfælde gavner foranstaltningen virksomheder, der opererer i forskellige sektorer, som er åbne for samhandel inden for EU. Derfor påvirker selv fordele for indenlandske transaktioner, som udføres af virksomheder, der kun opererer på det portugisiske marked, samhandelen mellem medlemsstaterne.
(54)
Endvidere er formålet med foranstaltningen at støtte kommercielle handelsaktiviteter, der udføres af virksomheder, som er etableret i Portugal, i modsætning til virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater. Foranstaltningen kan derfor fordreje konkurrencen i det indre marked.
Konklusion
(55)
Dette projekt udgør derfor statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Støtten kan betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den opfylder en af undtagelserne i traktaten.
6.2. FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL FORSIKRINGSSELSKABER
(56)
Kommissionen har i sin meddelelse fastsat betingelser, ifølge hvilke støtte til forsikringsselskaber i form af statsstøttede kortfristede eksportkreditordninger anses for forenelige. På baggrund af den finansielle krise er der i de midlertidige rammebestemmelser fastsat betingelser for anvendelsen af meddelelsen.
(57)
I punkt 2.5 i den ændrede meddelelse (19) er »markedsmæssige risici« defineret som kommercielle og politiske risici på offentlige og ikke-offentlige debitorer, der er etableret i de lande, der er anført i bilaget (20) til meddelelsen. Finansielle fordele for eksportkreditforsikringsselskaber, som går ind i eller dækker en transaktion, der betragtes som en markedsmæssig risiko, er normalt forbudt.
(58)
Det fremgår af punkt 3.1 i meddelelsen, at faktorer, der kan fordreje konkurrencen mellem private og offentlige eller offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskaber, der forsikrer markedsmæssige risici, omfatter statsgarantier (de jure eller de facto) til dækning af lån og tab. Sådanne garantier betyder, at forsikringsselskaberne kan låne til en lavere rente end den normale markedsrente eller i det hele taget kan optage lån. De gør det endvidere overflødigt for forsikringsselskaberne at genforsikre sig på det private marked.
(59)
For så vidt angår lande, der ikke er anført i bilaget til meddelelsen, er sådanne risici »ikke-markedsmæssige« i henhold til meddelelsen, og offentlig støtte til at forsikre dem er ikke omfattet af meddelelsen.
(60)
I henhold til punkt 4.2 i meddelelsen kan »markedsmæssige risici« ikke dækkes af eksportkreditforsikringer med støtte fra medlemsstaterne. I henhold til punkt 4.4 i meddelelsen kan disse risici dog på visse betingelser midlertidigt dækkes af offentlige eller offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskaber. Det fremgår navnlig, at risici på debitorer, der er etableret i lande, som er anført i bilaget til meddelelsen, kun betragtes som for midlertidigt »ikke-markedsmæssige«, hvis det kan godtgøres, at der ikke er adgang til privat forsikringsdækning af risiciene, der generelt betragtes som markedsmæssige. Medlemsstater, der ønsker at påberåbe sig denne undtagelsesklausul, skal fremlægge en markedsrapport samt bevis fra to store internationalt anerkendte eksportkreditforsikringsselskaber og fra et nationalt kreditforsikringsselskab, der begge godtgør, at der ikke er mulighed for at dække risiciene på det private forsikringsmarked. Endvidere skal det offentligt støttede eksportkreditforsikringsselskab så vidt muligt afpasse de opkrævede præmier for sådanne ikke-markedsmæssige risici efter de præmier, der forlanges af private eksportkreditforsikringsselskaber for risici af samme art, og give en beskrivelse af de vilkår, hvorpå det offentlige eksportkreditforsikringsselskab vil forsikre sådanne risici.
(61)
For at fremskynde proceduren blev den dokumentation, som medlemsstaterne skal fremlægge for at godtgøre manglende adgang til dækning, forenklet i de midlertidige rammebestemmelser med virkning indtil 2010. Med henblik herpå skulle medlemsstaterne fremlægge dokumentation fra et stort internationalt anerkendt privat eksportkreditforsikringsselskab og et nationalt kreditforsikringsselskab eller fra mindst fire veletablerede eksportører på det indenlandske marked. De midlertidige rammebestemmelser blev forlænget indtil den 31. december 2011 (21).
Manglende adgang til dækning
(62)
Portugal fremlagde nogle breve fra eksportører, som viser, at de var blevet nægtet dækning af en række transaktioner. Kommissionen har dog ikke fundet tilstrækkeligt bevis for den manglende adgang til dækning i brevene fra de portugisiske myndigheder. De grunde, der er anført i disse afslag, er enten fortrolige eller angiver udtrykkeligt, at afslaget skyldes kundens dårlige likviditet og finansielle stilling, hvilket er normal forretningspraksis på et velfungerende forsikringsmarked. Portugal fremlagde i forbindelse med sit svar på Kommissionens beslutning af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure oplysninger, som viser et fald i antallet af virksomheder, der tegner forsikring (der er et fald på 29,41 % i slutningen af 2009 sammenlignet med det foregående år, og et yderligere fald på 12,53 % indtil september 2010), og et fald i værdien af den forsikrede portefølje (et fald på 32,84 % i slutningen af 2009 sammenlignet med det foregående år og et yderligere fald på 22,36 % indtil september 2010). Det fremgår imidlertid af et af de to breve fra private forsikringsselskaber, som Portugal fremlagde, og som påpeger den manglende adgang til dækning på det private marked, (brevet fra CESCE dateret den 22. november 2010), at virksomhedernes finansieringsbehov også faldt på grund af den faldende efterspørgsel. Det påståede fald i de forsikrede mængder er ikke tilstrækkeligt bevis på manglende adgang til dækning på markedet.
(63)
Hvis der reelt ikke er adgang til dækning på det private marked, og der så bliver adgang til dækning, når staten yder delvis dækning, kunne det være et tegn på, at forsikringsselskaberne har modtaget statsstøtte. Da markedet hovedsagelig tilpasser sig efter mængder og ikke efter priser, jf. betragtning 35, gør adgangen til kredit i kraft af statsstøtten det muligt for aktører, som allerede er til stede på markedet, at fastholde deres position.
Tilpasning af præmierne til de præmier, der forlanges af private kreditforsikringsselskaber
(64)
De præmier, der forlanges under ordningen, udgør 60 % af den præmie, som et privat forsikringsselskab forlanger for at dække den samme kunde. I modsætning til det, Portugal har påstået, kan den risiko, der overføres til staten med ordningen, endvidere ikke betragtes som højere end den risiko, der dækkes af det private forsikringsselskab isoleret set. Der erindres om, at risikoen for misligholdelse vokser med det forsikrede beløb. Med en større forsikringsdækning ville eksportøren således acceptere at indgå flere kommercielle transaktioner med en given køber. Den samlede transaktionsmængde kunne overstige køberens tilbagebetalingsevne.
(65)
De portugisiske myndigheder finder, at den risiko, der er forbundet med flere transaktioner, er mindre, fordi en eksportør, der opnåede begrænset dækning, først ville forsikre de mest risikofyldte købere; med øget dækning ville eksportøren gradvist forsikre mindre risikofyldte købere. Dette argument tager dog ikke hensyn til, at kreditrammerne bevilges for hver køber, og at eksportøren derfor ikke kan vælge at anvende hele kreditrammen udelukkende til de mindst kreditværdige købere.
(66)
Endvidere ville de portugisiske myndigheders argument om, at de forsikrede supplerende transaktioner er mindre risikofyldte end de transaktioner, der forsikres af det private forsikringsselskab, føre til den konklusion, at de private forsikringsselskaber for et givet præmieniveau accepterer en højere risiko, mens de nægter at dække transaktioner med lavere risiko for samme præmieniveau. Hvis dette argument var korrekt, ville et rationelt privat forsikringsselskab forsikre flere transaktioner, som ville øge dets præmieindtægt og samtidig mindske risikoen. Med andre ord ville de portugisiske myndigheders argument pege i retning af en irrationel adfærd hos de private forsikringsselskaber, som ville acceptere at forsikre en mere risikofyldt del af porteføljen i stedet for den mindre risikofyldte del. Dette argument kan derfor ikke accepteres.
(67)
Som følge af den øgede risiko, foranstaltningen dækker, udsætter staten sig for et større forventet endeligt tab end det private forsikringsselskab, da det bevilgede og prissatte den oprindelige dækning uden hensyntagen til andre faktorer. I forbindelse med en ordning med supplerende dækning, hvor beslutningen om at udvide dækningen først træffes, efter at præmien for den oprindelige kreditforsikringsramme er blevet fastsat, skal prisen for den supplerende dækning derfor afspejle en højere risiko for eventuel overforsikring. De portugisiske myndigheders argument om, at virksomhederne foretager en negativ udvælgelse, som indebærer, at de mere risikofyldte transaktioner dækkes af private forsikringer, er ikke underbygget af konkrete oplysninger eller kendt markedspraksis. Den mest almindelige form for privat kortfristet kreditforsikring (generalpolice) kræver, at hele porteføljen af det krediterede salg er dækket af policen. Den forsikrede virksomhed er derfor udelukket fra at forsikre sine risici selektivt. Det er Kommissionens opfattelse, at prisen for supplerende forsikring burde have taget hensyn til den højere risiko, man udsætter sig for. Prisfastsættelsen burde derfor have været højere end den pris, som private forsikringsselskaber forlanger for basisdækningen.
(68)
I det foreliggende tilfælde er de præmier, der forlanges under ordningen, lavere end de nuværende præmier på eksportkreditforsikringsmarkedet, hvilket bekræftes af Portugal i dets svar på Kommissionens beslutning af 27. oktober 2010 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Denne prisfastsættelse er også lavere end markedspriserne for 2007 og 2008. Derfor er de portugisiske myndigheders argument om, at prisfastsættelsen svarer til markedspriserne før krisen, heller ikke blevet bekræftet. Endvidere bør prisen også tage hensyn til størrelsen af risikoen for ordningen. Derfor bør prisfastsættelsen reelt være højere end markedsprisen.
(69)
I lyset af ovenstående er den ordning, der gælder for forsikringsselskaber, uforenelig med meddelelsen og de midlertidige rammebestemmelser.
6.3. FORENELIGHEDEN AF STØTTEN TIL EKSPORTØRER OG INDENLANDSKE HANDELSVIRKSOMHEDER
6.3.1. Foreneligheden af foranstaltningen vedrørende kortfristet eksportkreditforsikring
(70)
I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), der finder anvendelse under normale markedsvilkår, og artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, der finder anvendelse i perioder med en alvorlig forstyrrelse i økonomien, kan støtte på visse betingelser være forenelig med det indre marked.
(71)
Kommissionen erindrer om, at artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF ifølge retspraksis skal anvendes indskrænkende, og at den skal modvirke en forstyrrelse i hele en medlemsstats økonomi (22).
(72)
I overensstemmelse med principperne i de midlertidige rammebestemmelser (punkt 5.1), som forlænget indtil den 31. december 2012, skal støtteforanstaltninger, for at de kan anses for forenelige, opfylde følgende kriterier:
a)
Relevans
Støtten skal være klart målrettet for effektivt at kunne afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien. Dette ville ikke være tilfældet, hvis foranstaltningen ikke var egnet til at afhjælpe forstyrrelsen.
b)
Nødvendighed
Støtten skal både med hensyn til beløb og form være nødvendig for at nå det fastsatte mål. Den må derfor ikke overstige det minimum, der er nødvendigt for at nå målet, og skal ydes i den form, der er bedst egnet til at afhjælpe forstyrrelsen. Med andre ord, hvis et mindre støttebeløb eller en foranstaltning med mindre fordrejende virkning var tilstrækkeligt til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i hele økonomien, ville den pågældende foranstaltning ikke være nødvendig. Denne analyse bekræftes af Domstolens retspraksis (23).
c)
Proportionalitet
De positive virkninger af foranstaltningerne skal fuldt ud afvejes mod konkurrencefordrejningerne, for at fordrejningerne kan begrænses til det minimum, der er nødvendigt for at nå formålene med foranstaltningerne. Artikel 107, stk. 1, i TEUF forbyder alle offentlige foranstaltninger, der kan fordreje samhandelen mellem medlemsstaterne. Enhver undtagelse fra artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF, som tillader statsstøtte, skal sikre, at denne støtte ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det fastsatte mål.
Relevans
(73)
Som der er redegjort for i betragtning 46 udelukker den måde, hvorpå ordningen er udformet, de virksomheder, der er hårdest ramt af krisen, og er derfor ikke egnet til at afhjælpe det påståede markedssvigt i form af manglende adgang til privat forsikringsdækning.
Nødvendighed og proportionalitet: tilpasning af præmierne til de præmier, der forlanges af private kreditforsikringsselskaber
(74)
Selv om de oplysninger, Portugal har fremlagt, peger på problemer på det private marked for eksportkreditforsikring, jf. betragtning 62, er der ikke dokumentation for manglende adgang til forsikringsdækning. Det kan derfor ikke fastslås, at der er behov for statsligt indgreb.
(75)
Som der er redegjort for i betragtning 21 og 64, udgør de præmier, der forlanges under ordningen, 60 % af de præmier, som private forsikringsselskaber forlanger for at dække den samme kunde.
(76)
I forbindelse med en ordning med supplerende dækning, hvor beslutningen om at udvide dækningen først træffes, efter at præmien for den oprindelige kreditforsikringsramme er blevet fastsat, skal prisen for den supplerende dækning derfor afspejle en højere risiko for eventuel overforsikring, jf. betragtning 65-67.
(77)
Målet om at tilvejebringe den påståede manglende forsikringsdækning kunne også nås gennem en ordning, hvor prisen fastsættes på en sådan måde, at den afspejler den underliggende risiko, som stater påtager sig. Derfor står prisfastsættelsen af ordningen, der er baseret på en præmie, som er lavere end den præmie, som markedet ville forlange for tilsvarende risici, ikke i forhold til ordningens mål.
(78)
I betragtning af ovenstående kan eksportkreditdelen af ordningen ikke anses for at være forenelig støtte til eksportører i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF og de midlertidige rammebestemmelser.
(79)
Med hensyn til artikel 107, stk. 3, litra c), er alle argumenter vedrørende relevans, nødvendighed og proportionalitet lige relevante i forbindelse med forenelighedsanalysen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b). Derfor påvirker den støtte til eksportkreditforsikringsselskaber, som ydes under ordningen, handelsvilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
6.3.2. Ordningens forenelighed i relation til forsikring af indenlandske handelstransaktioner
(80)
For så vidt angår anvendelsen af ordningen på indenlandske transaktioner, kunne forsikring af indenlandske handelstransaktioner under markedsprisen lede transaktioner væk fra eksport og i retning af indenlandske transaktioner og få stor indvirkning på importen. Derfor er statsstøtte til indenlandske handelstransaktioner under normale markedsvilkår strengt forbudt. I henhold til litra c) og b) i artikel 107, stk. 3, i TEUF kan støtte dog være forenelig med det indre marked på visse betingelser. I den forbindelse er der i meddelelsen og de midlertidige rammebestemmelser fastsat kriterier for foreneligheden af støtteforanstaltninger vedrørende kortfristet eksportkreditforsikring. Disse tekster omfatter imidlertid ikke indenlandske handelstransaktioner.
(81)
Portugal anmeldte ikke desto mindre ordningen på baggrund af den nuværende finansielle krise i henhold til de midlertidige rammebestemmelser. Det skal derfor fastslås, om ordningen i betragtning af de vidtrækkende konsekvenser af den nuværende finansielle krise kunne betragtes som forenelig med det indre marked direkte i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF. I benægtende fald skal det analyseres, om foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c).
(82)
For så vidt angår forenelighed i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF kan Kommissionen i medfør af denne bestemmelse erklære støtte forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at »afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«.
(83)
Kommissionen erindrer om, at artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF ifølge retspraksis skal anvendes indskrænkende, og at den skal modvirke en forstyrrelse i hele en medlemsstats økonomi (24). Den erindrer også om, at foranstaltningen skal være i overensstemmelse med principperne om relevans, nødvendighed og proportionalitet, jf. betragtning 73.
(84)
Foranstaltningen blev indført på baggrund af den nuværende finanskrise og er tidsbegrænset.
(85)
Kommissionen har modtaget breve fra eksportører og private forsikringsselskaber, der viser et fald i forsikringsdækningen af indenlandske transaktioner. De portugisiske myndigheder har anført, at skadeskvoten er steget til 102 %. Denne bemærkning er dog ikke afgørende, eftersom stigningen har fulgt et konstant udviklingsforløb siden 2004, sådan som det fremgår af bemærkningerne fra de portugisiske myndigheder. Denne konstante stigning i skadeskvoten, selv før finanskrisen, tyder snarere på et strukturelt problem på markedet end på markedssvigt inden for indenlandsk handelsfinansiering. Kommissionen har derfor ikke fundet det godtgjort, at ordningen er relevant med henblik på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i økonomien, og er af den opfattelse, at ordningen ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til de midlertidige rammebestemmelser eller artikel 107, stk. 3, litra b).
(86)
Med hensyn til foranstaltningens forenelighed med det indre marked i henhold til meddelelsen og artikel 107, stk. 3, litra c) er ordningens formål at afhjælpe den manglende adgang til dækning på forsikringsmarkedet. Da ordningen yder supplerende dækning, som giver private forsikringsselskaber en vis frihed med hensyn til valget af begunstigede, udelukker den potentielt virksomheder fra dækning, som befinder sig i en tilsvarende situation som de virksomheder, der er dækket, men som var hårdere ramt af krisen. Disse udelukkede virksomheder ville helt og ikke kun delvist have mistet deres forsikringsdækning. Foranstaltningen yder ikke blot supplerende dækning til støttemodtagerne, men giver også en fordel med hensyn til prisfastsættelse, da præmierne ligger under markedspræmierne. Som det allerede er blevet anført, udgør de præmier, der forlanges under ordningen, 60 % af de præmier, som et privat forsikringsselskab forlanger for at dække den samme kunde, mens den omstændighed, at dækningsgrænsen er udvidet til det dobbelte af den oprindelige dækningsgrænse, indebærer en højere risiko, som ikke er afspejlet i præmien. Prisfastsættelsen af ordningen er ikke berettiget i betragtning af nødvendigheden af at afhjælpe den manglende adgang til forsikringsdækning. Ordningen står ikke i forhold til det anførte mål på grund af den potentielle konkurrencefordrejning.
(87)
Kommissionen konkluderer derfor, at den statsstøtte, der ydes til indenlandske handelsforsikringstransaktioner, ikke opfylder betingelserne i litra b) eller c) i artikel 107, stk. 3, i TEUF, og er uforenelig med det indre marked.
7. KONKLUSION
(88)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at ordningen udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, som ikke kan erklæres forenelig med det indre marked.
8. TILBAGESØGNING
(89)
Det hedder i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 (25), at i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtagerne. Kun støtte, der er uforenelig med det indre marked, skal tilbagesøges.
(90)
Formålet med tilbagesøgningen er at genoprette den situation, der eksisterede, før støtten blev ydet. Dette mål er nået, når den uforenelige støtte er tilbagebetalt af modtagerne, som derfor mister de fordele, de havde i forhold til deres konkurrenter. Det beløb, der skal tilbagesøges, bør være af en sådan størrelse, at modtagerne mister den økonomiske fordel, de havde opnået.
(91)
Da der ikke findes en relevant markedspris for godtgørelsen af statens dækning, skal der fastlægges et relevant benchmark med henblik på den nøjagtige beregning af støttebeløbet. Som fastsat i første led i punkt 4.2 i Kommissionens garantimeddelelse (26), kan »subventionsækvivalenten« ved en lånegaranti i et givet år beregnes på samme måde som subventionsækvivalenten ved et lån på lempelige vilkår. Støttebeløbet kan således beregnes som differencen mellem en teoretisk markedspræmie og den præmie, der blev opnået ved hjælp af statsgarantien, med fradrag af eventuelle betalte præmier.
(92)
Støtten til forsikringsselskaberne sker i form af bevarelse af deres markedsandel. Uden støtte kunne dækningen være ydet af en anden markedsaktør. Konkurrencen på markedet er primært baseret på mængder og ikke på priser, jf. betragtning 35. Det er endvidere markedspraksis at fastsætte en gennemsnitspris for hele porteføljen, der så skal forsikres hos samme forsikringsselskab (27) for at undgå »cherry picking« (selektiv udvælgelse) fra den forsikrede virksomheds side. »Cherry picking« kunne opstå, hvis den forsikrede virksomhed kun betalte en gennemsnitspris for højrisikokunder og ikke forsikrede lavrisikokunder eller forsikrede dem hos et andet forsikringsselskab. Hvis en anden markedsaktør havde ydet dækning til eksportørerne for hele den ønskede kreditramme, selv til en højere pris, ville eksportørerne derfor sandsynligvis have flyttet alle deres forsikringspolicer over til det alternative forsikringsselskab. Den økonomiske fordel er den avance, der opnås med den mængde, som er forsikret af hvert enkelt privat forsikringsselskab, med fradrag af de omkostninger, der er forbundet med denne mængde. Disse elementer, udtrykt som den fortjeneste, der blev opnået af de deltagende private forsikringsselskaber i den periode, hvor staten ydede supplerende dækning, ville være blevet registreret af en anden markedsaktør, hvis ordningen ikke havde eksisteret. Støtten til forsikringsselskaberne beregnes derfor som den fortjeneste, de deltagende forsikringsselskaber opnåede i den periode, hvor ordningen fandtes, som følge af deres dækning af individuelle eksportører og indenlandske handelsvirksomheder, som deltog i ordningen. Fordelen for de kunder, der var med i ordningen, skal beregnes for hver enkelt forsikringsselskab, der deltog i ordningen, og såfremt der er opnået en fortjeneste, som overstiger de minimis-beløbet, skal den tilbagebetales.
(93)
Med hensyn til eksportørerne skulle modtagerne have betalt en godtgørelse for den statslige dækning på markedsvilkår. Støttebeløbet bør derfor beregnes som differencen mellem den faktiske markedspræmie, tilpasset det ændrede risikoniveau. Kommissionen har udviklet en metode til beregning af det beløb, der skal tilbagebetales (se bilaget til denne afgørelse), baseret på rimelige antagelser og markedspraksis. Ifølge denne metode er en teoretisk markedspris for den dækning, der ydes af staten, lig med 110 % af den pris (i form af præmie), som det private forsikringsselskab forlanger for hver enkelt eksportør. Da den pris, der forlanges under ordningen, udgør 60 % af de præmier, der forlanges af det private forsikringsselskab, er det beløb, der skal tilbagetales for hver transaktion, lig med det beløb, som staten forlanger under ordningen, multipliceret med 5/6.
(94)
Det i betragtning 93 omhandlede beløb udgør det beløb, der skal tilbagebetales, plus de faktisk påløbne renter af dette beløb fra den dato, hvor støtten blev stillet til rådighed for støttemodtagerne (datoen for de individuelle garantier), og indtil beløbet faktisk er tilbagebetalt. Renten beregnes som renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (28) som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008 (29).
(95)
Denne afgørelse gennemføres øjeblikkeligt, navnlig tilbagebetalingen af al individuel støtte, der er ydet under ordningen, med undtagelse af støtte, som opfylder betingelserne i de forordninger, der er vedtaget i medfør af artikel 1 og 2 i Rådets forordning (EF) nr. 994/98 (30), eller i enhver anden godkendt støtteordning, op til den maksimale støtteintentitet eller de de minimis-grænser, der gælder for denne støttetype -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, der er involveret i den kortfristede eksportkreditforsikringsordning i medfør af lovdekret nr. 175/2008 af 26. august 2008 om oprettelse af Finova og lovdekret nr. 211/1998 af 16. juli 1998 om reglerne for gensidige garantiselskaber (som ændret ved lovdekret nr. 19/2001 af 30. januar 2001 og lovdekret nr. 309-A/2007 af 7. september 2007), og som Portugal ulovligt har ydet i modstrid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte, der er ydet under den i artikel 1 omhandlede ordning, og som på tildelingstidspunktet opfylder betingelserne i en forordning, der er vedtaget i medfør af artikel 1 i Kommissionens forordning (EF) nr. 994/98, eller i enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked, så længe den ikke overstiger den maksimale støtteintensitet eller de de minimis-grænser, der gælder for denne støttetype.
Artikel 3
1. Portugal tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte fra støttemodtagerne.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil de faktisk er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008.
4. Portugal afskaffer øjeblikkeligt den i artikel 1 omhandlede ordning og indstiller alle resterende udbetalinger af støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet under den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Portugal skal efterkomme denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 5
1. Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse forelægger Portugal følgende oplysninger for Kommissionen:
a)
Listen over støttemodtagere, som har modtaget støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning, og det samlede støttebeløb, som de hver især har modtaget
b)
Det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagebetales af hver støttemodtager
c)
En detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
Dokumenter, der godtgør, at støttemodtagerne har fået besked på at tilbagebetale støtten.
2. Portugal holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er tilbagebetalt. Portugal meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Portugal giver også detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, som støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. november 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. november 23.)
a Portugália által a rövid lejáratú exporthitel-biztosítási programhoz nyújtott C 28/2010. számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2011) 7756. számú dokumentummal történt)
(Csak a portugál nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/532/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az érdekelt feleket az említett rendelkezéseknek megfelelően felkérte észrevételeik megtételére (1),
mivel:
(1)
E határozat tárgya a Portugália által rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program (a továbbiakban: a program) formájában nyújtott állami támogatás.
1. ELJÁRÁSI SZEMPONTOK
(2)
2009. január 12-én Portugália bejelentette az „Ideiglenes közösségi keretrendszer a finanszírozási lehetőségek elérésének támogatására irányuló állami támogatási intézkedésekhez a jelenlegi pénzügyi és gazdasági válságban” (2) című közlemény (a továbbiakban: az ideiglenes keretrendszer) 5.1. szakasza értelmében vett rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program bevezetését.
(3)
Noha a programot eredetileg az OECD-tagállamok számára nyújtott rövid lejáratú exporthitel-biztosításként jelentették be, az egyben a belföldi kereskedelmi ügyleteket is érinti.
(4)
Mivel a portugál hatóságok megerősítették, hogy a programot 2009 januárjában megvalósították, a Bizottság 2010. április 19-én kelt levelében arról tájékoztatta Portugáliát, hogy a programot továbbították a nem bejelentett támogatások hivatalához.
(5)
A Bizottság 2010. október 27-én kelt levelében arról tájékoztatta Portugáliát, hogy a programra vonatkozóan az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése értelmében vizsgálatot kezdeményez.
(6)
A portugál hatóságok 2010. november 29-én kelt levelükben megtették észrevételeiket a Bizottság 2010. október 27-i levelével kapcsolatban. Mellékelték továbbá a CESCE és a COSEC hitelbiztosítók 2010. november 22-én és 23-án kelt egy-egy levelét.
(7)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában2011. április 9-én hirdették ki (3). A Bizottság felkérte az érintett feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket a programmal kapcsolatban. Észrevétel nem érkezett.
2. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
2.1. CÉLKITŰZÉS
(8)
A portugál hatóságok az állítják, hogy a jelenlegi pénzügyi válság következtében a kereskedelmi műveletek kockázata megnövekedett. Ez a hitelbiztosítókból egyre konzervatívabb hozzáállást váltott ki, amely a kereskedelmi műveletekben rejlő kockázatokra kötött biztosítási fedezetek növekvő szintjében tükröződik.
(9)
A program célja a hitelbiztosítások elérhetetlensége következtében kialakuló piaci hiányosság kezelése és a hitelbiztosítási piacba vetett bizalom helyreállításának támogatása.
(10)
E célokat úgy kívánják elérni, hogy hitelbiztosítási fedezetet nyújtanak olyan exportőröknek és vállalatoknak is, amelyeknek OECD-tagállamokba vagy belföldre irányuló ügyleteik exportbiztosítását pillanatnyilag nincs lehetőségük a magánpiacon megkötni.
(11)
A portugál hatóságok szerint a biztosítási ágazat 2008 óta számottevően zsugorodott, ami fedezeti hiányt eredményezett. 2008. december 31. és 2009. december 31. között a teljes biztosított portfólió értéke 32,84 %-kal csökkent, majd 2009. december 31. és 2010. szeptember 30. között még további 22,4 %-kal esett vissza. A biztosítási portfólió teljes értéke a 2008. évi 30,6 milliárd EUR-s szintről 2010-re 15,9 milliárd EUR-ra esett vissza. A biztosított vállalatok száma a 2008. év végi 3 709-ről 2010-re 2 290-re csökkent. A biztosítótársaságok leveleinek benyújtásával egyben azt is igyekeztek alátámasztani, hogy 2010 végéig szükség van a program folyamatos fenntartására, annak ellenére, hogy a levelekben található állítások szerint nem fogják elérni a program által nyújtott legnagyobb fedezeti összeget. E levelek a program szükségességét azzal magyarázták, hogy a válságból való kilábalás idején tapasztalható általános gazdasági helyzet következtében az exporthitel-biztosítások kockázata megnövekszik, ugyanakkor az árak jelentősen megemelkednek, és egyes ágazatokban a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezethez való hozzájutás lehetősége beszűkül.
2.2. JOGALAP
(12)
A program jogalapja a Finova létrehozásáról szóló, 2008. augusztus 26-i 175/2008. számú törvényerejű rendelet, valamint a 2001. január 30-i 19/2001. számú és a 2007. szeptember 7-i 309-A/2007. számú törvényerejű rendelettel módosított, a kölcsönös garanciatársaságokra vonatkozó szabályokat meghatározó, 1998. július 16-i 211/1998. számú törvényerejű rendelet.
2.3. VÉGREHAJTÓ SZERVEZET
(13)
A programot az alább felsorolt, a portugál piacon tevékenykedő magántulajdonú hitelbiztosítók közreműködésével hajtják végre: COSEC, CESCE, COFACE és Credito y Caución.
2.4. KEDVEZMÉNYEZETTEK
(14)
A portugál hatóságok által 2010. november 26-án benyújtott adatok szerint 2010 októberében a programban 399 kedvezményezett vett részt.
(15)
A 2010 októberében nyújtott hitelkeretek felosztását az alábbi táblázatok részletezik:
(16)
A kihasználtság mértéke közvetítő biztosítótársaságonként:
Biztosítótársaság
Kedvezményezettek
Hitelkeret mértéke EUR-ban
Szám
(%)
érték
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Összesen
399
100
211 630 292
100
(17)
A belföldi és exportügyletek EUR-ban számított piaci méret szerinti bontásban (2010. október):
Ténylegesen igénybe vett hitelkeret (4)
Érték (EUR)
(%)
Belföldi kereskedelmi ügyletek
137 175 542
73,20
Exportügyletek
50 221 841
26,80
Összesen
187 397 383
100
(18)
A kedvezményezettek mérete szerinti bontás:
Kedvezményezett mérete
Kedvezményezettek
Hitelkeret mértéke EUR-ban
Szám
(%)
Érték (EUR)
(%)
Nagyvállalatok
126
31,58
101 135 009
47,79
Közepes vállalatok
158
39,60
71 507 618
33,79
Kis- és mikrovállalkozások
115
28,82
38 987 665
18,42
Összesen
399
100
211 630 292
100
2.5. A PROGRAM ALKALMAZÁSÁNAK FELTÉTELEI
(19)
A program fedezi az OECD-országokkal bonyolított és két évnél rövidebb időtartamú exportügyletekkel kapcsolatos kereskedelmi kockázatokat (például fizetésképtelenség vagy elhúzódó késedelem), valamint a belföldi kereskedelmi ügyletekkel összefüggésben felmerülő kockázatokat.
(20)
Az állami biztosítás kockázatmegosztó mechanizmusként (kiegészítésként) működik a magántulajdonú hitelbiztosítók mellett. A program kizárólag a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezet kiegészítésére szolgál.
(21)
Az állami biztosítást a portugál hatóságok szerint a magánbiztosítások feltételeivel pontosan megegyező feltételekkel nyújtják. Ezért az állami biztosítás által nyújtott fedezeti összeg egyetlen esetben sem haladhatja meg a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezeti összeget. A biztosítási díj ugyanakkor a magántulajdonú hitelbiztosítók által felszámított összeg 60 %-ának felel meg. A programban alkalmazott átlagos díj a forgalom 0,21 %-a volt, míg a magántulajdonú hitelbiztosítók által számított piaci díj 2009-ben átlagosan a forgalom 0,36 %-a volt. Még az átlagos piaci díjak - 2007-ben 0,23 %, 2008-ban 0,24 % - is magasabbak voltak a programban 2009-től alkalmazott átlagos díjnál.
(22)
Biztosítási esemény bekövetkezése esetén a visszatérített összeget az állam és az alapbiztosítást nyújtó magántulajdonú hitelbiztosító a teljes fedezet megoszlásának arányában (azaz a kvótamegoszlás alapján) egymás között felosztják. A visszatérítési folyamatot a magántulajdonú hitelbiztosító vezeti le.
2.6. IDŐTARTAM
(23)
A programot 2009. január 12-én jelentették be a 2009. január 1. és 2010. december 31. közötti időszakra. A Bizottságot nem értesítették a program meghosszabbításáról.
2.7. KÖLTSÉGVETÉS
(24)
A portugál hatóságok által a Bizottságnak benyújtott adatok szerint az egy kedvezményezett esetében vállalt garancia legmagasabb értéke 1,5 millió EUR volt.
(25)
A portugál hatóságok által a Bizottságnak benyújtott adatok szerint a program belföldi és exportügyletekre előirányzott teljes költségvetése összesen 2 milliárd EUR volt (5).
3. A BIZOTTSÁG HATÁROZATA A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁSRÓL
(26)
A hivatalos vizsgálati eljárást megindításáról szóló, 2010. október 27-i határozatában a Bizottság előterjesztette előzetes értékelését, és kételyeket fogalmazott meg a program belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban. A határozatban felmerült kételyek a következőkre terjedtek ki:
-
A program olyan rövid lejáratú exporthitel-biztosítás nyújtására való alkalmazása, amelynek során a garancia díja a rövid lejáratú exporthitel-biztosításra vonatkozó bizottsági közlemény (6) (a továbbiakban: a közlemény) alapján általában megkövetelt szint alatt volt. A Bizottság kétségbe vonta, hogy a versenyre gyakorolt lehetséges torzító hatásának fényében a díjazás a célkitűzés eléréséhez szükséges és azzal arányos mértékű volt.
-
A program belföldi kereskedelmi ügyletek esetében történő használata. A Bizottság kételyeinek adott hangot az intézkedés összeegyeztethetőségével kapcsolatban, valamint újfent megkérdőjelezte a vállalt garancia díjának mértékét.
4. PORTUGÁLIA ÉSZREVÉTELEI
(27)
A hivatalos vizsgálati eljárás megindításával kapcsolatos észrevételeikben a portugál hatóságok azzal érvelnek, hogy a Bizottság állítása, miszerint a programban részt vevő vállalatok olyan előnyben részesülnek, amely máskülönben nem lenne elérhető, nem áll összhangban az ideiglenes keretrendszerben meghatározott célkitűzésekkel. A piaci hiányosság alátámasztása érdekében a portugál hatóságok a veszteséghányadra hivatkoznak, amely 2008-ban 102 %-os csúcsot ért el annak ellenére, hogy a biztosított vállalkozások száma a 2008 végén mérthez képest 2009 végére 29,41 %-kal csökkent, majd 2010 szeptemberéig további 12,53 %-kal esett vissza. A biztosított portfólió értéke a 2008. év végén mérthez képest 2009 végére 32,84 %-kal, majd 2010 szeptemberére további 22,36 %-kal csökkent. Portugália továbbá azzal érvel, hogy más tagállamok is alkalmaznak hasonló programokat.
(28)
Az előny szelektív jellegét tekintve Portugália úgy véli, hogy maga a program nem szelektív, sőt inkább olyan általános intézkedésnek tekinthető, amely semmilyen ágazaton belüli vagy ágazatok közötti megkülönböztetéssel nem jár. Portugália ezenfelül sajnálatát fejezi ki amiatt is, hogy a Bizottság nem határozta meg az általános intézkedés fogalmát. Portugália szerint a megkülönböztetés hiányát az alábbiak támasztják alá: i. a programot olyan Portugáliában működő vállalatok esetében is alkalmazták, amelyek székhelye másik tagállamban található; ii. a Portugáliában működő mind a négy biztosítótársaság jelentkezését elfogadták a programban, holott a biztosítótársaságok mindegyike - legalábbis részben - külföldi szervezetek tulajdonában áll; iii. a válság során sem változtak a finanszírozási igények; iv. a program fő kedvezményezettje 2010 októberében 73,2 %-kal a nemzeti piaccal kapcsolatos műveletek ágazata volt; v. a program minden Portugáliában működő vállalkozás rendelkezésére áll függetlenül attól, hogy tevékenységük jellege összefüggésben áll-e az árukereskedelemmel (az „építőipar”, a „szállítás”, és az „egyéb (nem kereskedelmi) szolgáltatások” ágazatai a program révén 2 155 000 EUR, 471 500 EUR, illetve 4 580 000 EUR támogatásban részesültek), jóllehet jellegükből adódóan az exporthiteleket főként árukhoz kapcsolódó ügyletek esetében veszik igénybe. Ezenfelül a kiegészítő modell Portugália szerint nem lehet a megkülönböztetés forrása, mivel nem akadályozza meg, hogy a vállalkozások magántulajdonú hitelbiztosítókkal jussanak ilyen megállapodásra. Az állami hatóságok teljes egészében a magántulajdonú hitelbiztosítók kockázatértékelésére hagyatkoznak. Emellett a portugál hatóságok szerint a biztosításonként meghatározott maximális értékhatár nem gátolja a nagyvállalatok programban való részvételét, amelyek szintén részesültek támogatásban (a műveletek értékét tekintve 47,79 %-ban, szemben a középvállalkozások 33,79 %-ával és a kisvállalkozások 18,42 %-ával, ugyanakkor a kedvezményezettek számát tekintve a nagyvállalatok csupán 31,58 %-ban részesedtek, szemben a középvállalkozások 39,60 %-ával és a kisvállalkozások 28,82 %-ával). E maximális értékhatár meghatározásakor a fő szempont az volt, hogy az érintett állami források az elérni kívánt célkitűzésekkel arányosak legyenek, a kockázat megosztása a megfelelő módon történjen, ugyanakkor nagyszámú vállalkozásnak biztosítsanak hozzáférést a programhoz. A portugál hatóságok szerint az a körülmény, hogy a programban meghatározott maximális értékhatárt egyetlen esetben sem kellett alkalmazni, azt bizonyítja, hogy a nagyvállalatok semmilyen megkülönböztetésben nem részesültek. Végül Portugália megkérdőjelezi a Bizottság által a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat 36. pontjában említett ítélkezési gyakorlat és a megkülönböztetés közötti összefüggést. Sajnálatát fejezi ki továbbá amiatt is, hogy a Bizottság nem állapította meg, milyen intézkedésnek kell teljesülnie ahhoz, hogy az általános jelleg megvalósuljon.
(29)
Portugália a programban a magánbiztosításokhoz képest alacsonyabb díj megállapítását azzal az érvvel támasztotta alá, hogy kontraszelekció volt megfigyelhető, mivel a vállalkozások a kevésbé kockázatos műveleteket biztosították a programban, míg a kockázatosabb műveleteket magánbiztosításokkal fedezték. Ebben a tekintetben a portugál hatóságok szerint a Bizottság érvelése nem lenne érvényes az exporthitel-ágazatra, mivel ott a kockázat mértéke a banki hitelek esetével ellentétben nem növekszik együtt a hitelösszeg emelkedésével. Az alacsony kockázatot a portugál hatóságok szerint az is mutatja, hogy 2010 októberében az programhoz benyújtott igénybejelentések mennyisége a megkötött biztosítások teljes összegének mindössze a 0,26 %-ával emelkedett. Ezenfelül a portugál hatóságok szerint az állami garanciára fizetendő díj megfelel a válság előtti piaci árnak, ezért nem jelent előnyt a kedvezményezettek számára.
(30)
A portugál hatóságok szerint továbbá a program nem torzítja a tagállamok közötti versenyt, mivel: i. magában foglalja a nemzeti műveleteket is; ii. a biztosítási díjak eltérnek az egyes tagállamokban, amint azt a biztosítások különböző árképzései is mutatják; illetve iii. ez a fajta szolgáltatás nem érhető el a piacon.
5. EGYÉB ÉRDEKELTEK ÉSZREVÉTELEI
(31)
A Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatának Hivatalos Lapban történő 2011. április 9-i kihirdetését követően a Bizottsághoz harmadik féltől nem érkezett észrevétel.
6. ÉRTÉKELÉS
6.1. AZ INTÉZKEDÉSEK ÁLLAMI TÁMOGATÁSNAK MINŐSÍTÉSE
(32)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(33)
Ahhoz, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazandó legyen, léteznie kell olyan, az államnak tulajdonítható támogatási intézkedésnek, amelyet állami forrásból biztosítanak, amely érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, és bizonyos vállalkozások szelektív előnyben részesítése által torzítja a versenyt a belső piacon.
Állami források
(34)
Amint azt a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló 2010. október 27-i határozata kifejti, a biztosítást közvetlenül az állam nyújtja, és a programból származó minden veszteség a nemzeti költségvetést terheli. A program ebből következően állami forrásokat érint. Az állami források felhasználását Portugália nem vitatja.
A biztosítóknak nyújtott szelektív előny
(35)
A Bizottság határozataiban több exporthitel-biztosítási piacot is elemzett a rövid lejáratú exporthitel-biztosításokkal kapcsolatban (7). A rövid lejáratú exporthitel-biztosítási piacon alkalmazott biztosítási díjakat jellemző módon legalább egyéves időszakra szóló szerződésekben rögzítik. Ezért a nyújtott fedezet díjában végrehajtott bármilyen változtatás csak késéssel lép hatályba. Ráadásul a piaci gyakorlat szerint a hitelbiztosítási kínálat kiigazítását a nyújtott hitel összegének növelésével vagy csökkentésével érik el, nem pedig a fedezetre felszámított díj megváltoztatásával. E gyakorlat a pénzügyi válság kezdete óta megfigyelhető, ahogyan azt a Portugália által küldött, a fedezet elutasításáról szóló levelek, valamint a más rövid lejáratú exporthitel-biztosítási programok esetében küldött elutasító levelek is alátámasztják (8). Általánosságban a biztosítók által küldött elutasító levelek bizonyos vásárlók fedezetére nem kínálnak fel magasabb árat az exportőrök számára alternatív megoldásként. Bizonyíték van arra, hogy a pénzügyi válság eredményeként a magántulajdonú hitelbiztosítók jelentősen csökkentették a nyújtott fedezet mértékét, számos esetben pedig teljesen meg is szüntették azt. A fentieket a piaci szereplőktől kapott további adatok is alátámasztják (9). Ezért a biztosítók közötti verseny legfőképpen a mennyiségekben, nem pedig az árakban testesül meg. Az intézkedés révén az állam a már működő magánszektorbeli szereplők által le nem fedett keresletre reagált. Egy állami beavatkozástól mentes piaci versenyben ugyanakkor egy új szereplő a keresletre még nagyobb mennyiségű biztosítási fedezet nyújtásával válaszolt volna. Következésképpen az állam beavatkozása azt eredményezte, hogy a portugál piacon már működő magánszektorbeli szereplők piaci helyzetét megvédték.
(36)
A rövid lejáratú exporthitel-biztosítás olyan termék, amellyel a biztosító egy adott kereskedelmi ügylet esetén átvállalja a vevő nemteljesítéséből adódó kereskedelmi és politikai kockázatokat. A bankok szintén lehetőséget biztosítanak a kereskedelmi kockázatok átvállalására okmányos meghitelezés és vissztehermentes faktoring révén. Az exporthitel-biztosítók által nyújtott rövid lejáratú exporthitel-biztosítások és a bankok által nyújtott okmányos meghitelezés a piacon a kereskedelmi ügyletekben rejlő kockázatok elleni védekezésre szolgáló keresleti helyettesítők. Állami beavatkozás hiányában az exportőrök legalább bizonyos mértékben igénybe vették volna a bankok által nyújtott okmányos meghitelezés (akkreditív) intézményét (10). Tekintve, hogy a biztosítók által nyújtott rövid lejáratú exporthitel-biztosítások és a bankok által nyújtott okmányos meghitelezés egymással helyettesíthetők, az intézkedés a rövid lejáratú exporthitel-biztosítás ágazatot előnyben részesítette, mivel hozzájárult az exporthitel-biztosítók piaci részesedésének fenntartásához a kereskedelmi ügyletekben rejlő üzleti és politikai kockázatokkal szembeni védelem piacán. Mivel a bankok nem jogosultak abban a programban való részvételre, amelynek keretein belül a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezet kiegészítéseként állami biztosítást nyújtanak, az előny szelektívnek minősül.
(37)
Az előzőekben kifejtettek fényében a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés szelektív előnyben részesíti a biztosítókat.
Az exportőröknek és a belföldi kereskedelmi vállalkozásoknak nyújtott szelektív előny
(38)
A programban részt vevő exportőrök és kereskedelmi vállalkozások a piaci biztosítási díjnál kedvezőbb díjat fizetnek. Ennek eredményeképpen a programból részesülő vállalkozások helyzete megerősödik az olyan vállalkozásokhoz képest, amelyek fedezetüket esetlegesen kizárólag magántulajdonú hitelbiztosítóktól piaci áron szerezték volna be. Már az is előnynek minősül, ha a program intézkedéseinek következtében egyes piaci szereplők helyzete megerősödik a hasonló helyzetben lévő versenytársaikkal szemben (11). Ebben az esetben a kedvezményezettek helyzete az állam beavatkozása nélkül nem erősödhetett volna meg ugyanilyen mértékben.
(39)
Ezenfelül, ahogyan azt Portugália is megerősítette, a program által lefedett kockázatokra nem érhető el fedezet a piacon, legalábbis nem annyi, mint korábban. Ezért a programból profitáló vállalkozások kétszeresen is előnyhöz jutnak, mivel olyan biztosítási fedezethez nyernek hozzáférést, amely máskülönben nem lenne elérhető számukra; így nem csupán a piacinál kedvezőbb biztosítási díjakból jutnak előnyhöz, hanem a további fedezet rendelkezésre állása miatt is.
(40)
A portugál program ezért de facto szelektív.
(41)
A program szelektív jellegének első jele az, hogy az intézkedések révén előnyhöz jutó vállalkozások szinte kizárólagosan árukereskedelemmel foglalkoznak, míg a szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások jóval kisebb mértékben részesültek az előnyökből. A hivatalos vizsgálati eljárás keretében a portugál hatóságok azt állították, hogy semmilyen jogi akadály nem áll az előtt, hogy a kereskedelmi tevékenységekben nem érintett vállalkozások a program előnyeiből részesüljenek, illetve azt, hogy az „építőipar”, a „szállítás”, és az „egyéb (nem kereskedelmi) szolgáltatások” ágazatainak is előnye származott a programból. Ugyanakkor Portugália azt is elismeri, hogy jellegükből adódóan az exporthitel-biztosítások főként az árukkal kapcsolatos ügyleteket érintik. A szállítási és egyéb szolgáltatásokat végző vállalkozásoknak nyújtott biztosítások 2010 októberében a program keretein belül nyújtott biztosításoknak csupán a 2,4 %-át tették ki. Mivel a program által támogatott 361 vállalkozásból csupán 8 nyújtott szolgáltatásokat - ami teljes hitelérték körülbelül 1,25 %-át jelenti - egyértelmű, hogy a szóban forgó intézkedés alapvetően az áruval kereskedő vállalkozásokat támogatta.
(42)
Több egyéb tényező is azt mutatja, hogy a program de facto szelektív.
(43)
Először is annak ellenére, hogy a portugál hatóságok állítása szerint a program általános jellemzőkkel bír, mivel a kedvezményezettek körét olyan objektív kritériumok határozzák meg, amelyek nem eredményezik a más tagállamban székhellyel rendelkező szervezetek megkülönböztetését, a programban meghatározott feltételek bizonyos mérlegelési mozgásteret biztosítanak a kedvezményezettek kiválasztásában. A program kiegészítő modellt követ, amely szerint kizárólag olyan vállalkozások jogosultak a programban való részvételre, amelyek valamely magántulajdonú hitelbiztosítónál már rendelkeznek hitelkerettel, míg az olyan vállalatok, amelyeknek e hitelbiztosítók egyáltalán nem nyújtanak fedezetet, nem jogosultak a kiegészítésre. A program teljes mértékben a magántulajdonú vállalkozásokra bízza, annak eldöntését, hogy mely vállalatok jogosultak a fedezetre. Az exportőrök és kereskedők által bonyolított ügyletekben rejlő kockázatok meghatározásának egységes és objektív követelményei nélkül a program mozgásteret biztosít a magánszektorbeli szereplőknek a fedezetre pályázni jogosult vállalkozások hitelképességének eldöntése során. A Bíróság úgy vélte, hogy nem szelektív jellegének megőrzése érdekében egy adott intézkedésnek olyan alkalmazási szempontokon kell alapulnia, amelyek objektívek, nem tartalmaznak földrajzi vagy ágazati megfontolást, és megfelelnek az intézkedés céljának (12). Ebben az esetben a magánpiaci fedezetnyújtásra vonatkozó döntés objektív szempontjainak hiánya megkülönböztetést eredményezhet az összehasonlítható tényleges helyzetben lévő kedvezményezettek között (13).
(44)
Másodszor, még ha a programhoz való hozzáférés szempontjait objektívnak is lehetne tekinteni, a Bíróság úgy véli, hogy az objektív szempontok megléte önmagában nem befolyásolja az intézkedés szelektív jellegét, ha az intézkedés egyes vállalkozásokra előnyös hatással bír a többiekkel szemben. Ezért a Bíróság megállapítja, hogy „az a körülmény, hogy a támogatás nem egy vagy több, előre kiválasztott kedvezményezettre irányul, hanem számos objektív szempont teljesülésének függvénye, amelynek alapján egy előre meghatározott általános költségvetési elosztás keretén belül végtelen számú, kezdetben egyedileg nem azonosított kedvezményezettnek nyújtható, még nem elegendő az intézkedés szelektív jellegének és ebből adódóan a Szerződés 92. cikkének (az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének) értelmében vett állami támogatásként való minősítésének kétségbe vonására. E körülmény legfeljebb azt jelenti, hogy a szóban forgó intézkedés nem minősül egyedi támogatásnak. Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy az állami intézkedés nem tekinthető szelektív (és ebből adódóan egyedi) intézkedésekből álló támogatási rendszernek, ha az alkalmazását meghatározó szempontok következtében előnyben részesít egyes vállalkozásokat vagy támogatja bizonyos áruk előállítását mások kizárásával (14).” Így a Bíróság szerint az állami beavatkozásokat nem indokaik és céljaik, hanem hatásaik alapján kell elbírálni (15). Ebben az ügyben a program de facto szelektív.
(45)
Harmadszor, az általános jelleg biztosítása érdekében az intézkedésnek nem csupán objektív és horizontális szempontokon kell alapulnia, azt időben és alkalmazási területe tekintetében sem lehet korlátozni. Annak ellenére, hogy Portugália ragaszkodik ahhoz, hogy a program általános jellegű, az mind időben, mind alkalmazási területe tekintetében - többek között a kiegészítő modell lényegénél fogva - korlátozott, amint azt a (43) preambulumbekezdés kifejti.
(46)
Végezetül a programban alkalmazott szempontok nem felelnek meg az intézkedés céljának és logikájának (16). Még ha a programot a magántulajdonú hitelbiztosítók objektív módon is alkalmaznák is, kizárólag azok a vállalkozások lennének jogosultak a programban való részvételre, amelyek fedezete a válság során lecsökkent. Azok a vállalkozások, amelyek hitelkeretét a magántulajdonú hitelbiztosítók teljesen megszüntették, ki vannak zárva a programból. Ezért bár a program célja a magánpiacon állítólagosan nem elérhető fedezetből eredő probléma megoldása, az éppen a piac magánbiztosítási kapacitásának beszűkülése által legsúlyosabban érintett vállalkozásokat nem érinti. Ebben a tekintetben az intézkedés kialakítása nem felel meg az azonosított piaci hiányosság kezelésére.
(47)
A fenti megfontolások alapján a programban részt vevő exportőrök és kereskedőtársaságok számára nyújtott előnyök szelektív jellegűek.
A kereskedelemre gyakorolt hatás és a verseny torzulása
(48)
A kereskedelemre gyakorolt hatás vonatkozásában a program fedezetet nyújt a kereskedelemképes árukkal folytatott belföldi és exportügyletekre.
(49)
A belföldi kereskedelmi ügyletekre nyújtott fedezet révén a program potenciálisan olyan mértékben lehet hatással a tagállamok közötti kereskedelemre, amely már észrevehetően torzítja a kereskedelmi forgalmat, például azáltal, hogy egyes gazdasági tevékenységeket az exportról a belföldi kereskedelmi ügyletek felé terel.
(50)
Ami a verseny torzulását illeti, a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint önmagában az a tény, hogy egy vállalkozás versenyhelyzetét más versengő vállalkozásokéhoz képest olyan gazdasági előny biztosításával erősítik meg, amelyhez rendes üzleti tevékenysége keretében nem jutott volna hozzá, a verseny lehetséges torzulását jelzi (17).
(51)
Mivel a program exportügyletekre - többek között a többi tagállamba irányuló ügyletekre is - vonatkozik, ezért az intézkedés egyértelműen hatással van a tagállamok közötti kereskedelmi forgalomra, mivel előmozdítja a kedvezményezettek exporttevékenységét.
(52)
A program azzal is befolyásolja a kereskedelmet, hogy belföldi kereskedelmi ügyletek bonyolításához biztosít fedezetet. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha az állam által nyújtott támogatás valamely vállalkozás helyzetét megerősíti az Unión belüli kereskedelemben versenytársaival szemben, a támogatást olyannak kell tekinteni, mint amely érinti ezt a kereskedelmet. Ezzel kapcsolatban az a körülmény, hogy valamely gazdasági ágazatot uniós szinten liberalizálnak, eleget tesz annak a feltételnek, hogy a támogatásnak tényleges vagy potenciális hatást kell tennie a versenyre, illetve a tagállamok közötti kereskedelemre. Nem szükséges továbbá, hogy a kedvezményezett vállalkozás saját maga részt vegyen az Unión belüli kereskedelemben. Ugyanis amikor a tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek. Másrészt pedig az olyan vállalkozás megerősítése, amely addig nem vett részt az Unión belüli kereskedelemben, azt olyan helyzetbe hozhatja, hogy más tagállam piacára be tud lépni (18).
(53)
Ebben az esetben az intézkedés olyan vállalkozásoknak nyújt előnyöket, amelyek az Európai Unión belüli kereskedelemre nyitott ágazatokban tevékenykednek. Ezért még a kizárólag a portugál piacon jelen lévő vállalkozások belföldi ügyleteivel kapcsolatban nyújtott előnyök is hatással lehetnek a tagállamok közötti kereskedelemre.
(54)
Az intézkedés célja továbbá a Portugáliában letelepedett vállalkozások kereskedelmi tevékenységeinek támogatása a más tagországokban letelepedett vállalkozásokkal szemben. Az intézkedés ezért torzíthatja a belső piacon folyó versenyt.
Következtetés
(55)
Követezésképpen a projekt az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül. A támogatást abban az esetben lehet a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinteni, ha az megfelel a Szerződésben foglalt kivételek egyikének.
6.2. A BIZTOSÍTÓKNAK NYÚJTOTT TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
(56)
A Bizottság közleményében megállapította azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén a biztosítók számára rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program formájában nyújtott állami támogatás összeegyeztethetőnek tekinthető. A pénzügyi válság összefüggésében az ideiglenes keretrendszer határozza meg a közlemény alkalmazásának feltételeit.
(57)
A módosított közlemény 2.5. pontja (19) a „piacképes kockázatot” úgy határozza meg, mint a közlemény mellékletében (20) felsorolt országokban letelepedett állami és nem állami adósokkal kapcsolatos kereskedelmi és politikai kockázat. A piacképes kockázatnak minősülő ügyletekkel foglalkozó vagy azokra fedezetet nyújtó exporthitel-biztosítót előnyben részesítő pénzügyi támogatások általában tiltottak.
(58)
A közlemény 3.1. pontja kimondja, hogy a hitelfelvételre vagy veszteségre adott de jure vagy de facto állami kezességvállalások a versenyt a piacképes kockázatokat fedező, magántulajdonú és állami vagy államilag támogatott exporthitel-biztosítók javára torzító tényezők közé tartoznak. Az ilyen kezességvállalás lehetővé teszi, hogy a biztosítók a piacinál alacsonyabb kamatozású hiteleket vegyenek fel, vagy egyáltalán hitelt vegyenek fel. Ráadásul szükségtelenné teszi, hogy a biztosítók a magánpiacon viszontbiztosítsák magukat.
(59)
Ami a közlemény mellékletében nem szereplő országokat illeti, ezek a kockázatok a közlemény értelmében „nem piacképes” kockázatnak minősülnek, az ezekre nyújtott állami támogatás pedig nem tartozik a közlemény hatálya alá.
(60)
A közlemény 4.2. pontja előírja, hogy a „piacképes kockázatok” esetében nem nyújtható a tagállamok támogatását magában foglaló exporthitel-biztosítás. Ugyanakkor a közlemény 4.4. pontja kimondja, hogy bizonyos feltételek teljesülése esetén e kockázatokra ideiglenesen fedezetet nyújthatnak állami vagy államilag támogatott exporthitel-biztosítók. Azt is kifejezetten meghatározza, hogy a közlemény mellékletében felsorolt országban letelepedett adósok esetében felmerülő kockázatok kizárólag abban az esetben tekinthetők időlegesen nem piacképesnek, ha igazolható, hogy az általában piacképesnek tekintett kockázatra magánbiztosítás nem érhető el. Ha valamely tagállam e védzáradékkal kíván élni, be kell nyújtania egy piaci jelentést, valamint két nagy, magántulajdonú nemzetközileg elismert exporthitel-biztosítótól és egy hazai hitelbiztosítótól is bizonyítékot kell szereznie annak alátámasztására, hogy a magánbiztosítási piacon a szóban forgó kockázatra nincs elérhető fedezet. Ezenfelül az államilag támogatott exporthitel-biztosítónak, amennyire csak lehetséges, az ilyen nem piacképes kockázatokra vonatkozó díjait a magántulajdonú exporthitel-biztosítók által a szóban forgó kockázattípus esetén felszámított díjhoz kell igazítania, valamint rendelkezésre kell bocsátania azoknak a feltételeknek a leírását, amelyeket az állami exporthitel-biztosító alkalmazni kíván az ilyen kockázatok tekintetében.
(61)
A folyamat felgyorsításának érdekében az ideiglenes keretrendszer 2010. december 31-ig leegyszerűsítette a tagállam által benyújtandó, a fedezet rendelkezésre állásának hiányát alátámasztó bizonyítékot. E célból a tagállamnak egy nagy, nemzetközileg elismert magántulajdonú exporthitel-biztosító és egy hazai hitelbiztosító, vagy a belföldi piac legalább négy elismert exportőre által igazolt bizonyítékot kell benyújtania. Az ideiglenes keretrendszert 2011. december 31-ig meghosszabbították (21).
A fedezet hiánya
(62)
Portugália számos olyan, exportőröktől származó levelet nyújtott be, amelyek arról tanúskodnak, hogy fedezetre irányuló kérelmüket több ügylet esetén elutasították. A Bizottság azonban a portugál hatóságok által benyújtott levelekben nem talált elegendő bizonyítékot a fedezet hiányára. Az elutasító levelekben felsorolt indokok vagy bizalmasak, vagy az elutasítás okának egyértelműen az ügyfél gyenge likviditását és pénzügyi helyzetét tüntették fel, amely általános üzleti gyakorlat egy megfelelően működő biztosítási piacon. Portugália a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló, 2010. október 27-i bizottsági határozatra adott válaszában olyan adatokat osztott meg, amelyek a biztosítást kötő vállalkozások számának csökkenését mutatják (az előző évhez képest 2009 végén a csökkenés 29,41 %-os, majd 2010 szeptemberéig további 12,53 %-os volt), emellett a biztosított portfólió mérete is csökkent (az előző évhez képest 2009 végén 32,84 %-os, majd 2010 szeptemberéig további 22,36 %-os csökkenést mértek). Ugyanakkor a Portugália által rendelkezésre bocsátott, magántulajdonú biztosítóktól származó, a magánpiaci fedezet hiányára rámutató két levél egyikében (a CESCE 2010. november 22-én kelt levele) az áll, hogy a beszerzési piacon tapasztalt csökkenés következtében visszaestek a vállalkozások pénzügyi szükségletei is. Ezért a biztosított mennyiség feltételezett csökkenése nem szolgáltat elegendő bizonyítékot a piacon tapasztalt fedezeti hiányra.
(63)
Ezenfelül ha a fedezet valóban nem hozzáférhető a magánpiacon, de az állam által nyújtott részleges fedezet hatására elérhetővé válik, az arra is mutathat, hogy a biztosítók állami támogatásban részesültek. Mivel ez a piac - amint azt a (35) preambulumbekezdés is kifejti - főként a mennyiség és nem az árak révén igazodik, az állami támogatásból származó hitel rendelkezésre állása lehetővé teszi a piacon már működő szereplőknek, hogy megtartsák pozíciójukat.
A biztosítási díjak és a magántulajdonú hitelbiztosítók által felszámított díjak összehangolása
(64)
A program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által ugyanazon ügyfél fedezetének biztosításáért felszámított díjak 60 %-át teszik ki. Továbbá Portugália állításaival ellentétben a programon keresztül az államra átruházott kockázat magasabbnak tekinthető, mint a magántulajdonú biztosítók által egyedi alapon vállalt kockázat. Arról sem szabad megfeledkezni, hogy a biztosított összeg növekedésével együtt a nemteljesítés kockázata is növekszik. Így a megnövelt összegű biztosítási fedezettel az exportőr adott vevővel nagyobb mennyiségű kereskedelmi ügyletet köthet. Az ügyletek összmennyisége pedig akár a vevő visszafizetési képességét is meghaladhatja.
(65)
A portugál hatóságok úgy vélik, hogy a további ügyletek kötésében rejlő kockázat alacsonyabb, mivel a korlátozott fedezethez jutó exportőr először a leginkább kockázatos vevőivel szemben kötne biztosítást; megnövelt fedezet esetén ugyanakkor az exportőr fokozottabb mértékben kötne biztosítást kevésbé kockázatos vevőivel szemben is. Ez az érvelés ugyanakkor nem veszi figyelembe azt a tényt, hogy a hitelkeretet vevőnként nyújtják, ezért az exportőrnek nem áll módjában a rendelkezésre álló teljes keretet kizárólagosan a legkevésbé hitelképes vevőivel szembeni biztosításra felhasználni.
(66)
Ezenfelül a portugál hatóságok érvelése, miszerint a további biztosított ügyletek kevésbé kockázatosak, mint a magántulajdonú biztosítók által biztosított ügyletek, ahhoz a következtetéshez vezetne, hogy a magántulajdonú biztosítók - adott mértékű díjért - magasabb kockázatot is elfogadnak, ugyanakkor az alacsonyabb kockázattal járó ügyletekre ugyanazért a díjért nem nyújtanak fedezetet. Ha ez az érvelés helyes lenne, az ésszerűen cselekvő magántulajdonú biztosítók több ügylet biztosításával biztosítási díjból származó bevételeik növelése mellett csökkentenék kockázataikat is. Azaz a portugál hatóságok érvelése a magántulajdonú biztosítók ésszerűtlen viselkedésére utalna, amelynek alapján a biztosítók a portfólió kevésbé kockázatos elemei helyett a kockázatosabb elemek biztosítását vállalnák. Ez az érv tehát nem fogadható el.
(67)
Az intézkedéssel fedezett megnövekedett kockázat eredményeképpen az állam a magántulajdonú biztosítónál nagyobb végső veszteségnek teszi ki magát, amikor a kezdeti fedezetet egyedi alapon nyújtja, és annak díját megszabja. Ezért egy olyan kiegészítő program esetében, amelyben a fedezet kiterjesztéséről szóló döntést kizárólag a kezdeti hitelbiztosítási keretre vonatkozó biztosítási díj megállapítása után hozzák meg, a kiegészítés árának tükröznie kell a túlzott fedezet lehetőségében rejlő magasabb kockázatot. A portugál hatóságok érvelését, miszerint a vállalkozások a kontraszelekció elvén működnének, amely biztosítja, hogy a kockázatosabb műveleteket magántulajdonú biztosítók fedezzék, semmiféle konkrét adat, sem pedig az ismert piaci gyakorlat nem támasztja alá. A rövid lejáratú hitelbiztosítások legáltalánosabb formája (a teljes ügyleti értékre szóló biztosítás) esetében a biztosítás a meghitelezett értékesítés teljes portfólióját fedezi. Így a biztosított vállalkozásnak nincs lehetősége arra, hogy kockázatait szelektív módon biztosítsa. A Bizottság úgy véli, hogy a kiegészítő biztosítás díjának megállapítása során figyelembe kellett volna venni a vállalt magasabb kockázati szintet. A díjnak így magasabbnak kellett volna lennie a magántulajdonú biztosítók által az alapbiztosításért felszámított díjnál.
(68)
Ebben az esetben a programban felszámított díjak alacsonyabbak az exporthitel-biztosítási piac aktuális díjainál, amelyet a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló, 2010. október 27-i bizottsági határozatra adott válaszában Portugália is megerősített. Ez a díj még a 2007. és 2008. év piaci díjainál is alacsonyabb. Ennek következtében a portugál hatóságok érvelése, miszerint a díjak megfelelnek a válság előtti piaci díjaknak, szintén nem nyert megerősítést. Ezenfelül az áraknak a vállalt kockázat szintjét is figyelembe kellene venniük. A díjaknak emiatt valójában a piaci áraknál magasabbaknak kellene lenniük.
(69)
A fentiek fényében a program a biztosítók esetében alkalmazva összeegyeztethetetlen a közleménnyel és az ideiglenes keretrendszerrel.
6.3. AZ EXPORTŐRÖKNEK ÉS BELFÖLDI KERESKEDELMI VÁLLALATOKNAK NYÚJTOTT TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
6.3.1. A rövid lejáratú exporthitel-biztosításokra vonatkozó intézkedés összeegyeztethetősége
(70)
Az EUMSZ rendes piaci körülmények között alkalmazandó 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja, illetve a gazdaságban bekövetkező komoly zavar esetén alkalmazandó 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja lehetővé teszi, hogy egy támogatást bizonyos feltételek teljesülése esetén a belső piaccal összeegyeztethetőnek lehessen tekinteni.
(71)
A Bizottság emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontját megszorítóan kell alkalmazni, és alkalmazásának a tagállam teljes gazdasági életét érintő zavar megszüntetését kell szolgálnia (22).
(72)
A 2012. december 31-ig meghosszabbított ideiglenes keretrendszerben (5.1. bekezdés) meghatározott elvekkel összhangban, az összeegyeztethetőség érdekében a támogatási intézkedéseknek a következő kritériumoknak kell megfelelniük:
a)
Megfelelőség
A támogatásnak célirányosnak kell lennie, hogy a gazdaságban bekövetkezett komoly zavart hatékonyan orvosolja. Ez csak akkor teljesülhet, ha az intézkedés megfelelő a zavar orvoslása szempontjából.
b)
Szükségesség
A támogatási intézkedés összegének és formájának szükségesnek kell lennie a célkitűzés eléréséhez. Ezért a támogatás mértékének a célkitűzés eléréséhez szükséges minimumra kell korlátozódnia, és azt a zavar elhárításához leginkább megfelelő formában kell nyújtani. Más szóval, ha egy alacsonyabb mértékű és kevésbé torzító hatású támogatás alkalmas a teljes gazdasági életre kiterjedő zavar megszüntetésére, a szóban forgó intézkedésre nem lenne szükség. Ezt az elemzést a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata is megerősíti (23).
c)
Arányosság
Az intézkedések kedvező hatásainak megfelelően ellensúlyozniuk kell a versenytorzító hatásokat annak érdekében, hogy a torzulások az intézkedések céljának eléréséhez szükséges minimumra korlátozódjanak. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése tiltja a tagállamok közötti kereskedelem torzítására alkalmas szelektív állami intézkedések minden formáját. Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja szerinti bármilyen, állami támogatást engedélyező eltérésnek biztosítania kell, hogy a támogatás a kitűzött cél eléréséhez szükséges mértékre korlátozódjon.
Megfelelőség
(73)
Ahogyan azt a (46) preambulumbekezdés kifejti, a program felépítése épp a válság által legsúlyosabban érintett vállalkozásokat zárja ki, így az nem jelenthet megfelelő megoldást a magánpiaci fedezet hiányából adódó állítólagos piaci hiányosság kezelésére.
Szükségesség és arányosság: A biztosítási díjak és a magántulajdonú hitelbiztosítók által felszámított díjak összehangolása
(74)
Ahogyan azt a fenti (62) preambulumbekezdés is megállapítja, a portugál hatóságok által benyújtott adatok ugyan feszültséget jeleznek a magán-hitelbiztosítási piacon, a fedezet rendelkezésre állásának hiányát azonban nem támasztják alá. Az állami beavatkozás szükségességét ezért nem lehet megállapítani.
(75)
Amint azt a (21) és (64) preambulumbekezdések is kifejtik, a program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által ugyanazon ügyfél fedezetének biztosításáért felszámított díjak 60 %-át teszik ki.
(76)
A fenti (65) és (67) preambulumbekezdésekben kifejtettek szerint ezért egy kiegészítő program esetében, amelyben a fedezet kiterjesztéséről szóló döntést kizárólag a kezdeti hitelbiztosítási keretre vonatkozó biztosítási díj megállapítása után hozzák meg, a kiegészítés árának tükröznie kell a túlzott fedezet lehetőségében rejlő magasabb kockázatot.
(77)
Az állítólag nem elérhető biztosítási fedezet nyújtására irányuló célt olyan programon keresztül is meg lehetett volna valósítani, amelynek árképzése tükrözi az állam által vállalt kockázatokat. Ezért a programban alkalmazott, a hasonló kockázatokért a piacon felszámolt díjnál alacsonyabb díjon alapuló ár nem arányos a program által kitűzött célokkal.
(78)
A fentiek tekintetében a program exporthitel-biztosítási részét nem lehet az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése b) pontjának és az ideiglenes keretrendszer értelmében vett, exportőröknek nyújtott összeegyeztethető támogatásnak tekinteni.
(79)
A 107. cikk (3) bekezdésének c) pontját illetően a megfelelőséggel, a szükségességgel és az arányossággal kapcsolatos minden egyes érv azonos súllyal szerepel a 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának értelmében vett összeegyeztethetőségi elemzésben. Ezért a program keretében az exporthitel-biztosítóknak nyújtott támogatás a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben befolyásolja.
6.3.2. A program összeegyeztethetősége a belföldi kereskedelmi biztosítási műveletek esetében
(80)
Ami a program belföldi kereskedelmi ügyletekre való alkalmazását illeti, a piaci ár alatt nyújtott belföldi kereskedelmi biztosítás a kereskedelmi ügyleteket az export irányából a belföldi ügyletek irányába terelheti, ezzel jelentős hatást gyakorol az importra. Ezért rendes piaci körülmények között a belföldi kereskedelmi műveleteket célzó állami támogatás szigorúan tilos. Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) és b) alpontjai alapján ugyanakkor bizonyos feltételek teljesülése esetén a támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető. Ezzel összefüggésben a közlemény és az ideiglenes keretrendszer megállapította a rövid lejáratú exporthitel-biztosításokra irányuló támogatási intézkedések összeegyeztethetőségére vonatkozó követelményeket. Az említett szövegek azonban nem érintik a belföldi kereskedelmi ügyleteket.
(81)
Mindazonáltal Portugália a programot a jelenlegi pénzügyi válsággal összefüggésben jelentette be az ideiglenes keretrendszerben. Ezért meg kell állapítani, hogy a jelenlegi gazdasági válság hosszú távú következményeit figyelembe véve a program közvetlenül összeegyeztethetőnek tekinthető-e az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében. Ha nem, akkor meg kell vizsgálni, hogy az intézkedés összeegyeztethetőnek tekinthető-e az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében.
(82)
Ami az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontjában említett összeegyeztethetőséget illeti, a rendelkezés felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítsa, ha az „egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére” irányul.
(83)
A Bizottság megismétli, hogy az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontját megszorítóan kell alkalmazni, és alkalmazásának a tagállam teljes gazdasági életét érintő zavar megszüntetését kell szolgálnia (24). Arra is emlékeztet továbbá - ahogy azt a fenti (73) preambulumbekezdés is említi - hogy az intézkedésnek teljesítenie kell a megfelelőség, a szükségesség és az arányosság elveit.
(84)
Az intézkedést a jelenlegi pénzügyi válsággal összefüggésben vezették be, korlátozott időre.
(85)
A Bizottság a belföldi ügyletek biztosítási fedezetének csökkenésére figyelmeztető leveleket kapott mind az exportőröktől, mind a magántulajdonú biztosítóktól. A portugál hatóságok érvelése szerint a veszteséghányad 102 %-ra emelkedett. Ez az észrevétel ugyanakkor nem döntő, mivel ez az érték 2004 óta folyamatos növekedést mutat, amint az a portugál hatóságok által benyújtott észrevételekben is szerepel. A veszteséghányad folyamatos növekedése, amely már a pénzügyi válság begyűrűzése előtt megkezdődött, a belföldi kereskedelem finanszírozásában bekövetkezett piaci hiányosság helyett inkább a piac strukturális problémájára utalhat. Ezért a Bizottság nem talált bizonyítékot arra, hogy a program képes lenne megfelelő megoldást nyújtani a gazdaságban bekövetkezett komoly zavarra, és véleménye szerint a programot nem lehet az ideiglenes keretrendszer vagy a 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja értelmében összeegyeztethetőnek nyilvánítani.
(86)
Ami az intézkedésnek a közlemény, illetve a 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja szerinti összeegyeztethetőségét illeti, a program célja a fedezethiány megoldása a biztosítási piacon. Mivel azonban kiegészítő programról van szó, amely a magántulajdonú biztosítók számára bizonyos mozgásteret hagy a kedvezményezettek kiválasztása során, a program potenciálisan éppen azokat a vállalkozásokat zárja ki a programból, amelyek a fedezetben részesülő vállalkozásokkal összehasonlítható tényleges helyzetben vannak, viszont a válság súlyosabban érintette őket. E kizárt vállalkozások esetében a biztosítási fedezetet nem csupán részben, hanem teljes mértékben visszavonták volna. Ezenfelül az intézkedés nem csupán fedezetkiegészítést nyújt a kedvezményezetteknek, ugyanis a biztosítási díjak szempontjából is előnyt biztosít számukra, mivel díjai a piaci díjaknál is alacsonyabbak. Amint arról már korábban szó esett, a program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által ugyanazon ügyfél számára nyújtott fedezetre felszámított díjak 60 %-át teszik ki, ugyanakkor az a körülmény, hogy a fedezeti korlátot az eredeti kétszeresére emelték, magasabb kockázati szintet von maga után, amelyet a díj nem tükröz. A programban alkalmazott biztosítási díj mértékét nem indokolja a biztosításifedezet-hiány megoldásának szükségessége. Kitűzött céljának elérése tekintetében - figyelembe véve a verseny potenciális torzulását - a program nem arányos.
(87)
Következésképpen a Bizottság megállapítja, hogy a belföldi kereskedelmi biztosítási ügyletek számára nyújtott állami támogatás nem teljesíti az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) és c) alpontjaiban meghatározott feltételeket és összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
7. KÖVETKEZTETÉS
(88)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a program az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást tartalmaz, amely nem nyilvánítható összeegyeztethetőnek a belső piaccal.
8. VISSZAFIZETÉS
(89)
A 659/1999/EK rendelet (25) 14. cikke szerint „[a]mennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettől történő visszavételére”. Kizárólag a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásokat kell visszafizetni.
(90)
A visszafizetés célja a támogatás előtti állapot visszaállítása. A cél akkor teljesül, ha az összeegyeztethetetlen támogatásokat a kedvezményezettek visszafizették, és ezzel elveszítették a versenytársaikkal szemben élvezett előnyöket. A visszafizetendő összeget úgy kell megállapítani, hogy visszafizetésével a kedvezményezettek elveszítsék a nekik nyújtott gazdasági előnyöket.
(91)
A támogatás összegének pontos kiszámítása érdekében, mivel az állami fedezet díjaival kapcsolatban nem áll rendelkezésre a célra alkalmas piaci ár, megfelelő referenciaértéket kell meghatározni. A kezességvállalásról szóló Bizottsági közlemény 4.2. pontjának első francia bekezdésében (26) meghatározottak szerint egy adott évben a hitelgarancia „pénzben kifejezett támogatástartalma” ugyanolyan módon számítható ki, mint a kedvezményes kamatozású kölcsön támogatástartama. A támogatás összege így az elméleti piaci kamatláb és az állami kezességvállalásnak köszönhetően elért kamatláb különbségeként számítható ki, amelyből le kell vonni a kifizetett díjakat.
(92)
A biztosítóknak nyújtott támogatás esetében az előny a biztosítótársaságok piaci részesedésének megőrzésében testesül meg. Támogatás hiányában a fedezetet más piaci szereplők nyújtották volna. Amint azt a fenti (35) preambulumbekezdés is kifejti, a piacon a verseny legfőképpen a mennyiségeken, nem pedig az árakon alapul. Ráadásul a piaci gyakorlat szerint a teljes portfólióra egy átlagárat határoznak meg, amelyet aztán ugyanaz a biztosító biztosít (27), ezzel kiküszöbölve a biztosított vállalkozás esetleges válogató magatartását (ún. „kimazsolázás”). Válogató magatartás abban az esetben fordulhat elő, ha a biztosított vállalkozás kizárólag a magas kockázati besorolású ügyfelek esetében fizetett átlagárat, míg az alacsonyabb kockázatú ügyfeleket egyáltalán nem, vagy más biztosítónál biztosította. Ezért ha egy másik piaci szereplő a teljes igényelt hitelkeretre magasabb áron nyújtott volna fedezetet az exportőrök számára, az exportőrök valószínűleg összes biztosítási szerződésüket másik fedezetnyújtóhoz vitték volna át. A pénzügyi értelemben vett előnyök közé tartozik az egyes magántulajdonú biztosítók által a biztosított mennyiségen realizált haszonkulcs, a mennyiséggel kapcsolatos költségekkel csökkentve. Ezeket a tételeket, amelyek a programban részt vevő magántulajdonú biztosítók által az állami kiegészítő fedezet nyújtásának időszakában realizált haszonban testesültek meg, a program hiányában más piaci szereplők könyvelték volna el. A biztosítóknak előnyt nyújtó támogatás mérőszáma tehát a programban részt vevő biztosítók által a program működése során realizált olyan haszon, amely a programban szereplő egyes exportőrök és belföldi kereskedelmi vállalkozások számára nyújtott fedezetből származott. A programban részt vevő ügyfelekre vonatkozó előnyt a programban részt vevő egyes biztosítók szintjén kell számolni, és ha a haszon eléri a de minimis összeget, azt vissza kell téríteni.
(93)
Az exportőrök esetében a kedvezményezetteknek az állami fedezetért piaci feltételek mellett kellett volna díjat fizetni. A támogatás mértékét ezért a kockázat szintjének változásával módosított tényleges piaci díjtól való eltérésként kell kiszámítani. A Bizottság olyan módszert dolgozott ki a visszafizetendő összegek kiszámítására (amint az e határozat mellékletében olvasható), amely ésszerű feltevéseken és a közös piaci gyakorlaton alapul. E módszer szerint az állami fedezetért járó elméleti piaci árak megegyeznek a magántulajdonú biztosítók által az egyes exportőrök esetén felszámított árak 110 %-ával (a biztosítási díjak esetében). Mivel a program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által felszámított biztosítási díjak 60 %-át tették ki, a visszafizetendő összeg minden egyes ügylet esetében megegyezik az állam által a program keretében felszámított összeg 5/6-ával.
(94)
A (93) preambulumbekezdésben említett összeg a visszafizetendő összeget és az erre az összegre ténylegesen járó visszafizetési kamatot jelenti, attól a naptól felszámítva, amelyen azt a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották (vagyis az egyes garanciák dátuma), a visszafizetés megtörténtének napjáig. A visszafizetési kamatot a 271/2008/EK rendelettel (28) módosított 794/2004/EK bizottsági rendelet (29) V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
(95)
Ezt a határozatot azonnal végre kell hajtani, különösen, ami a program keretében nyújtott egyes támogatások visszafizettetését illeti, kivéve a 994/98/EK tanácsi rendelet (30) 1. és 2. cikkével összhangban elfogadott rendeletekben vagy bármely egyéb jóváhagyott támogatási programban meghatározott feltételeknek megfelelő támogatásokat, amelyek nem haladják meg az ilyen típusú támogatásra alkalmazandó maximális támogatási intenzitást vagy de minimis értékhatárt,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Finova létrehozásáról szóló, 2008. augusztus 26-i 175/2008. számú törvényerejű rendelet, valamint a 2001. január 30-i 19/2001. és a 2007. szeptember 7-i 309-A/2007. számú törvényerejű rendelettel módosított, a kölcsönös garanciatársaságokra vonatkozó szabályokról szóló, 1998. július 16-i 211/1998. számú törvényerejű rendelet alkalmazásával, rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program formájában Portugália által jogellenesen, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével nyújtott állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
2. cikk
Az 1. cikkben említett program keretében nyújtott egyedi támogatás, amennyiben odaítélésének időpontjában megfelel a 994/98/EK rendelet 1. cikkével összhangban elfogadott rendeletben vagy bármely egyéb jóváhagyott támogatási programban meghatározott feltételeknek, az ilyen típusú támogatásra alkalmazott maximális támogatási intenzitás vagy a de minimis értékhatár erejéig összeegyeztethető a belső piaccal.
3. cikk
(1) Portugália az 1. cikkben említett támogatást visszafizetteti a kedvezményezettekkel.
(2) A visszafizetendő összegek után kamatot kell fizetni attól a naptól kezdve, amelyen azokat a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották, a visszafizetés megtörténtének napjáig.
(3) A kamatokat a 271/2008/EK rendelettel módosított 794/2004/EK rendelet V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
(4) Portugália késedelem nélkül eltörli az 1. cikkben említett programot, és az e határozatról történő értesítés időpontjától kezdődő hatállyal megszünteti az 1. cikkben említett program keretében nyújtott támogatás valamennyi függőben lévő kifizetését.
4. cikk
(1) Az 1. cikkben említett program keretében odaítélt támogatás visszafizettetése azonnali és tényleges.
(2) Portugália biztosítja, hogy e határozatot az arról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül végrehajtsák.
5. cikk
(1) Az e határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül Portugália benyújtja a Bizottságnak a következő információkat:
a)
az 1. cikkben említett program keretében támogatásban részesült kedvezményezettek listája és a kapott támogatás teljes összege kedvezményezettenkénti bontásban;
b)
az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő teljes összeg (tőke és visszafizetési kamat);
c)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes bemutatása;
d)
az azt bizonyító dokumentumok, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Amíg a 1. cikkben említett támogatást teljes egészében vissza nem fizetik, Portugália folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtásának érdekében meghozott nemzeti intézkedések előrehaladásáról. A Bizottság egyszerű kérésére Portugália azonnali tájékoztatást ad az e határozat végrehajtása érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekről. Ugyancsak részletes tájékoztatást nyújt a kedvezményezettek által már visszafizetett támogatásokról és visszafizetési kamatról.
6. cikk
Ennek a határozatnak a Portugál Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2011. november 23-án.