KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. januar 2012
om Tysklands foranstaltning C 36/07 (ex NN 25/07) til fordel for Deutsche Post AG
(meddelt under nummer C(2012) 184)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/636/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) samt under hensyntagen til disse bemærkninger,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
I.1. Statsstøtteprocedurer
I.1.1. 1999-beslutningen om indledning af proceduren og negativbeslutningen fra 2002
(1)
I 1994 indgav United Parcel Service (herefter »UPS«) en klage, hvori virksomheden gjorde gældende, at der var ydet ulovlig støtte til Deutsche Bundespost POSTDIENST (herefter »POSTDIENST«).
(2)
Efter at der den 23. oktober 1999 var indledt en statsstøtteprocedure (herefter »1999-beslutningen om indledning af proceduren«), fremsendte Tyskland bemærkninger den 16. september 1999. Efter offentliggørelsen af 1999-beslutningen om indledning af proceduren modtog Kommissionen bemærkninger fra 14 interesserede parter. Disse bemærkninger blev videresendt til forbundsregeringen ved brev af 15. december 1999 for at give den lejlighed til at fremsætte bemærkninger hertil. Tyskland svarede ved brev af 1. februar 2000, der blev registreret ved modtagelsen den 2. februar 2000.
(3)
Kommissionen vedtog den 19. juni 2002 en negativbeslutning (3) (herefter »negativbeslutningen fra 2002«), hvori den konstaterede, at POSTDIENST og efterfølgeren Deutsche Post AG (herefter »DPAG«, mens POSTDIENST og DPAG herefter under ét benævnes »Deutsche Post«) havde tilbudt deres dør til dør-pakketjenester til priser under de ydelsesspecifikke meromkostninger, og at denne aggressive prispolitik ikke var opfattet af Deutsche Posts befordringspligt. Det deraf følgende tab på 572 mio. EUR blev i strid med artikel 106 og 107 i TEUF i sidste instans finansieret ved hjælp af statsmidler, som Deutsche Post modtog i forskellig form (f.eks. offentlige overførsler fra datterselskabet Deutsche Bundespost TELEKOM (herefter »TELEKOM«), offentlige lånegarantier og offentlige tilskud til pensioner til posttjenestemænd (herefter »pensionstilskud«).
(4)
På Kommissionens anmodning tilbagesøgte Tyskland den statsstøtte på 572 mio. EUR, der ikke var forenelig med det indre marked, fra DPAG. Deutsche Post appellerede beslutningen til EU's retsinstanser.
(5)
Den Europæiske Unions Ret (herefter »Retten«) annullerede i sin dom fra 2008 (4) negativbeslutningen fra 2002, da Kommissionen ikke havde foretaget en omfattende analyse af alle indtægter og omkostninger i forbindelse med befordringspligten med henblik på at afgøre, om Deutsche Post var blevet under- eller overkompenseret.
(6)
Derefter betalte Tyskland den tilbagesøgte statsstøtte på 572 mio. EUR plus renter tilbage til Deutsche Post.
(7)
Den 2. september 2010 forkastede Domstolen den appel, som Kommissionen havde iværksat mod Rettens dom (5).
I.1.2. Yderligere klager efter negativbeslutningen fra 2002
(8)
Den 13. maj 2004 indgav UPS endnu en klage vedrørende ulovlig støtte, der var ydet til Deutsche Post efter negativbeslutningen fra 2002. UPS var af den opfattelse, at ikke alle de foranstaltninger, der var anført i den oprindelige klage fra 1994, var blevet undersøgt i negativbeslutningen fra 2002, og at Deutsche Post havde opnået betydeligt større fordele end den uforenelige støtte på 572 mio. EUR. Deutsche Post anvendte statsmidler til at udvide sin pakkevirksomhed (f.eks. ved overtagelse af andre virksomheder) og sælge tjenesteydelser til urimeligt lave interne afregningspriser til sine datterselskaber Postbank AG og Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (herefter »DPEED«), som var aktive inden for henholdsvis bankvirksomhed og under firmanavnet DHL inden for salg af pakketjenester til erhvervskunder.
(9)
Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Tyskland den 9. november 2004 og den 1. april 2005. Tyskland fremsendte sine svar den 2. december 2004 og den 3. juni 2005.
(10)
Den 16. juli 2004 indgav TNT Post AG & Co KG (herefter »TNT«) en klage, hvori det også blev gjort gældende, at Deutsche Post solgte tjenesteydelser til urimeligt lave interne afregningspriser til Postbank AG. TNT gjorde gældende, at Postbank AG kun betalte de variable omkostninger for de leverede tjenesteydelser, mens Deutsche Post finansierede de fælles faste omkostninger til distributionsnettet fuldt ud ved hjælp af indtægter fra brevmonopolet.
(11)
Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Tyskland den 11. november 2004 og den 25. april 2005. Tyskland fremsendte sine svar den 17. december 2004 og den 23. juni 2005.
I.1.3. 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren
(12)
Efter at Kommissionen havde modtaget yderligere klager, underrettede den ved brev af 12. september 2007 (6) (herefter »2007-beslutningen om udvidelse af proceduren«) Tyskland om sin beslutning om at udvide den procedure, der var indledt i 1999. Formålet med 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren var at medtage alle nye oplysninger i proceduren og foretage en indgående undersøgelse af alle potentielle konkurrencefordrejninger, som de statslige foranstaltninger til fordel for Deutsche Post måtte give anledning til (nærmere oplysninger om de offentlige overførsler, offentlige garantier, pensionstilskud og eneretten til befordring af brevforsendelser findes i afsnit I.1.14).
(13)
Efter Kommissionens opfattelse skulle Deutsche Posts regnskaber i perioden 1990-2007 rekonstrueres præcist for at få klarhed over de offentlige foranstaltningers virkninger på indtægterne og omkostningerne i forbindelse med de forskellige tjenester, som Deutsche Post havde leveret.
I.1.4. Tysklands bemærkninger til 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren
(14)
Tyskland fremsatte bemærkninger den 14. december 2007, og Deutsche Post appellerede 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren (se også afsnit I.3.1).
I.1.5. De interesserede parters bemærkninger til 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og Tysklands kommentarer til disse bemærkninger
(15)
Den 16. november 2007 fremsendte UPS og TNT bemærkninger.
(16)
Efter at Tyskland den 20. december 2007 havde anmodet om en forlængelse af fristen, fremsendte forbundsregeringen den 12. marts 2008 kommentarer til bemærkningerne fra TNT og UPS.
I.1.6. Udvælgelse af en ekstern ekspert
(17)
Den 23. januar 2008 offentliggjorde Kommissionen et udbud vedrørende en ekspertrapport, som skulle gøre det lettere for Kommissionen at afgøre, om Deutsche Post muligvis blev overkompenseret for sin befordringspligt i perioden 1990-2007 (7).
(18)
Den 18. juni 2008 indgik Kommissionen en kontrakt med WIK Consult GmbH, der er specialiseret inden for regnskaber i postsektoren.
I.1.7. Tysklands bemærkninger til undersøgelsesperiodens længde
(19)
Ved breve af 10. juni 2008 og 18. juni 2008 tilkendegav Tyskland sin uenighed med den valgte længde af undersøgelsesperioden (1990-2007) og var af den opfattelse, at det var tilstrækkeligt at begrænse undersøgelsen til perioden 1990-1994, hvor de offentlige overførsler blev ydet; i denne periode var tabene højere end de offentlige overførsler, således at Deutsche Post ikke modtog nogen overkompensation. I henhold til fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (8) (herefter »rammebestemmelserne fra 2005«) ville det være uforholdsmæssigt at skulle stille regnskabsoplysninger til rådighed for perioden efter 1994, da perioden for beregningen af overkompensationer var begrænset til fire år.
(20)
Den 27. juni 2008 fremsendte Tyskland et juridisk responsum om Kommissionens forpligtelse til at undersøge de offentlige overførsler, de offentlige garantier og pensionstilskuddet hver for sig (9). Endvidere gjorde Tyskland gældende, at det ikke var nødvendigt at undersøge regnskabsoplysningerne for at vurdere de offentlige garantier og pensionstilskuddet.
(21)
Tyskland var af samme opfattelse på møderne med Kommissionens tjenestegrene den 29. maj 2008 og den 15. juli 2008.
I.1.8. Anmodning om oplysninger af 17. juli 2008
(22)
Den 17. juli 2008 fremsendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til Tyskland vedrørende alle statslige foranstaltninger, der skulle undersøges, samt et spørgeskema vedrørende Deutsche Posts indtægter og omkostninger i perioden 1990-2007. Anmodningen om oplysninger var udarbejdet i samarbejde med WIK Consult. Den 5. august 2008 anmodede Tyskland om en ubestemt forlængelse af fristen, da det først skulle undersøges, om visse oplysninger var tilgængelige.
I.1.9. Rykkerskrivelser af 12. og 22. august 2008
(23)
Den 12. august 2008 forklarede Kommissionen, hvorfor undersøgelsen af Deutsche Posts indtægter og omkostninger skulle foretages for perioden 1990-2007, og fastholdt, at de krævede oplysninger skulle fremsendes.
(24)
I sin meddelelse af 14. august 2008 gjorde Tyskland endnu en gang gældende, at der ikke var nogen grund til at undersøge Deutsche Posts indtægter og tab i perioden efter 1994. Den 22. august 2008 forbeholdt Kommissionen sig ret til i tilfælde af, at Tyskland ikke fremsendte de krævede oplysninger, at udstede et påbud om oplysninger efter artikel 10, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (10).
(25)
Ved meddelelse af 29. september 2008 fremsendte Tyskland resultaterne af endnu et juridisk responsum (fremsendt den 2. oktober 2008) for at støtte sin opfattelse, at en analyse af regnskaberne efter 1994 ikke var nødvendig, og at perioden 1990-1994 var den relevante undersøgelsesperiode (11).
(26)
Den 28. oktober 2008 fremsendte Tyskland oplysninger om de offentlige garantier og pensionstilskuddet.
I.1.10. Påbud om oplysninger af 30. oktober 2008
(27)
Kommissionen accepterede ikke Tysklands argumenter og fastholdt, at en analyse frem til 2007 var nødvendig for fuldt ud at vurdere konkurrencevirkningerne af de statslige foranstaltninger, der var stillet til rådighed. Efter de to rykkerskrivelser af 12. august 2008 og 22. august 2008 udstedte Kommissionen den 30. oktober 2008 et påbud om oplysninger, hvorved Tyskland formelt blev anmodet om at fremlægge alle nødvendige regnskabsoplysninger for hele perioden 1990-2007.
(28)
Tyskland og Deutsche Post bestred gyldigheden af påbuddet om oplysninger (se afsnit I.3.2).
(29)
Den 27. november 2008 fremsendte Tyskland de krævede regnskabsoplysninger for perioden 1990-1994. Den 5. og 16. december 2008 opdaterede Tyskland de regnskabsoplysninger, der var fremsendt den 27. november 2008.
I.1.11. Fremsendelse af regnskabsoplysninger for perioden 1990-2007
(30)
Efter et møde mellem Pfaffenbach, tysk statssekretær, Appel, bestyrelsesformand for DPAG, og kommissionsmedlemmet med ansvar for konkurrence den 6. februar 2009 indvilgede Tyskland og Deutsche Post i at stille regnskabsoplysninger til rådighed for perioden efter 1994.
(31)
Den 3. marts 2009 fremsendte Tyskland et første sæt regnskabsoplysninger for hele undersøgelsesperioden 1990-2007.
(32)
Der fandt møder sted mellem Deutsche Post og Kommissionens tjenestegrene den 3. marts 2009 i Bruxelles samt den 12. marts 2009, 2. april 2009, 28. maj 2009, 23. juni 2009 og 18. september 2009 i Bonn. Tyskland fremsendte de respektive bemærkninger fra Deutsche Post den 26. marts 2009, 7. maj 2009 og 22. juni 2009.
(33)
Efter disse møder og en række spørgsmål, som Kommissionens tjenestegrene forelagde for Deutsche Post den 4. juni 2009 og 30. juli 2009, fremsendte Tyskland opdaterede regnskabsoplysninger og yderligere præciseringer den 9. juli 2009, 31. juli 2009, 17. august 2009, 8. september 2009, 10. september 2009 og 15. oktober 2009.
(34)
Den 16. og 24. september 2009 fremsendte Kommissionens tjenestegrene yderligere spørgsmål, som Tyskland besvarede den 14. oktober 2009.
I.1.12. Fremlæggelse af WIK-rapporten
(35)
På grund af forsinkelser i tilrådighedsstillelsen af regnskabsoplysningerne måtte kontrakten med WIK Consult forlænges flere gange. Den 9. november 2009 fremlagde WIK Consult endelig sin ekspertrapport (herefter »WIK-rapport«).
(36)
Den 14. og 21. januar 2010 fremsendte Tyskland bemærkninger til WIK-rapporten. Den 11. februar 2010 fremlagde Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af KPMG (herefter »KPMG-rapport«) om den retlige karakter af de tilbageførsler (12), som Deutsche Post skulle betale til forbundsstaten frem til 1995, og en ekspertrapport udarbejdet af Deloitte (13) (herefter »Deloitte-I-rapport«) om det benchmark for »rimelig« fortjeneste, der var lagt til grund i WIK-rapporten.
(37)
Den 23. april 2010 fremlagde Tyskland endnu en Deloitte-rapport (herefter »Deloitte-II-rapport«) om størrelsen af den rimelige fortjeneste, der skulle lægges til grund i forbindelse med Deutsche Posts befordringspligttjenester.
(38)
Den 9. august 2010 fremsendte Tyskland yderligere bemærkninger til beregningen af overkompensationen og til anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip ved vurderingen af de offentlige overførsler.
I.1.13. Bemærkninger efter annullationen af negativbeslutningen fra 2002
(39)
Den 5. november 2010 fremsendte Tyskland endnu et juridisk responsum, hvori betydningen af dommen i sag C-399/08, Kommissionen mod Deutsche Post (se afsnit I.3.5) for den igangværende statsstøttesag behandles (14).
I.1.14. 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren
(40)
Ved brev af 10. maj 2011 meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at udvide den procedure, der var indledt i 1999 og udvidet i 2007, efter artikel 108, stk. 2, i TEUF for at foretage en indgående undersøgelse af det pensionstilskud, som Deutsche Post havde modtaget siden 1995 (herefter »2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren«).
(41)
Efter i første omgang at have anmodet om en forlængelse af fristen den 23. maj 2011 fremsendte Tyskland sine bemærkninger den 29. juli 2011 samt yderligere ekspertrapporter om nødvendigheden af en beregning af overkompensation for at påvise den påståede krydssubsidiering (15), om en sammenligning mellem de af Deutsche Post faktisk afholdte sociale omkostninger og de på markedet gældende sociale omkostninger (16) samt om størrelsen af de af Deutsche Post afholdte sociale omkostninger, der oversteg markedsniveauet (17).
(42)
Den 4. oktober 2011 fremsendte UPS sine bemærkninger. Free and Fair Postal Initiative (herefter »FFPI«) fremsendte bemærkninger den 5. oktober 2011, Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (herefter »BIEK«) den 7. oktober 2011. Kommissionen videresendte bemærkningerne fra de interesserede parter til Tyskland den 13. oktober 2011.
(43)
Den 14. november 2011 fremsatte Tyskland kommentarer til de interesserede parters bemærkninger.
(44)
Den 18. november 2011 fremsendte Kommissionen endnu en anmodning om oplysninger for at få nærmere enkeltheder om finansieringen af pensionsrettighederne efter 2007. Tyskland svarede ved breve af 2. og 19. januar 2012. Den 16. december 2011 fremsendte Kommissionen Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af Charles River Associates vedrørende emnet benchmarking af fortjeneste (18) (herefter »CRA-rapport«), som Tyskland fremsatte bemærkninger til den 16. januar 2012.
I.2. Procedure efter artikel 102 i TEUF
(45)
På grundlag af UPS' klage fra 1994 konstaterede Kommissionen, at Deutsche Post i perioden 1990-1995 havde overtrådt artikel 102 i TEUF med sine underbudspriser inden for pakketjenester i business-to-consumer-segmentet. Deutsche Post blev pålagt en bøde på 24 mio. EUR (19).
(46)
Den 22. april 2004 indgav UPS på grundlag af artikel 102 i TEUF endnu en klage over Deutsche Posts misbrug af en dominerende stilling. Ifølge UPS havde Deutsche Post opkrævet urimeligt høje brevtakster for sine regulerede brevposttjenester.
(47)
Under sin undersøgelse modtog Kommissionen den 5. november 2004 dokumenter vedrørende den afgørelse, som den tyske posttilsynsmyndighed (herefter »posttilsynsmyndighed«) havde truffet om prisloftet for Deutsche Posts regulerede brevposttjenester for perioden fra den 1. januar 2003 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2002«). Ved brev af 13. juni 2007 erklærede Tyskland sig indforstået med, at disse dokumenter blev anvendt i forbindelse med statsstøtteproceduren.
(48)
Den 25. marts 2008 besluttede Kommissionen at indstille kartelsagen, da det efter dens opfattelse var usandsynligt, at en sådan overtrædelse af artikel 102 i TEUF kunne påvises (20).
I.3. Retssager
I.3.1. Sag T-421/07 Deutsche Post AG mod Kommissionen
(49)
Deutsche Post anfægtede 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og gjorde i den forbindelse gældende, at negativbeslutningen fra 2002 havde skabt en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke ville genoptage sine undersøgelser.
(50)
Den 8. december 2011 afviste Retten denne anfægtelse (21).
I.3.2. Sag T-570/08 Deutsche Post AG mod Kommissionen og sag T-571/08 Tyskland mod Kommissionen
(51)
Tyskland og Deutsche Post anfægtede Kommissionens påbud om oplysninger af 30. oktober 2008, da de var af den opfattelse, at der i forbindelse med dette påbud blev anmodet om irrelevante oplysninger, og at påbuddet medførte en uforholdsmæssig stor byrde for Deutsche Post.
(52)
Den 16. juli 2010 afviste Retten begge sager, da hverken Deutsche Posts eller Tysklands processuelle rettigheder var blevet tilsidesat som følge af udstedelsen af påbuddet om oplysninger.
I.3.3. Sag C-463/10 P Deutsche Post AG mod Kommissionen og sag C-475/10 P Tyskland mod Kommissionen
(53)
Den 27. september 2010 iværksatte Deutsche Post og Tyskland appel af Rettens dom og var fortsat af den opfattelse, at påbuddet om oplysninger havde tilsidesat deres rettigheder. Den 13. oktober 2011 ophævede Domstolen Rettens dom af 14. juli 2010 (22). Sagen blev derfor hjemvist til Retten; sagen verserer stadig.
I.3.4. Sag T-344/10 UPS mod Kommissionen
(54)
Den 20. august 2010 anlagde UPS sag ved Retten med påstand om, at Kommissionen havde udvist retsstridig passivitet med hensyn til statsstøtteundersøgelsen fra 2007. Da der var gået næsten tre år efter 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, havde Kommissionen haft tilstrækkelig mulighed for at undersøge de pågældende foranstaltninger og vurdere de faktiske og retlige omstændigheder til at vedtage en endelig afgørelse og afslutte undersøgelsesproceduren. Sagen verserer stadig.
I.3.5. Sag T-388/11 Deutsche Post AG mod Kommissionen
(55)
Den 22. juli 2011 anfægtede Deutsche Post 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren med den begrundelse, at Kommissionen havde begået en åbenlys fejl, da den i sin foreløbige vurdering betragtede pensionstilskuddet som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF og som ny støtte som omhandlet i artikel 108, stk. 1, i TEUF. Sagen verserer stadig.
II. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF DE STATSLIGE FORANSTALTNINGER
(56)
Deutsche Post har siden 1989 modtaget offentlig støtte i form af forskellige foranstaltninger:
-
Statslig finansiering af pensionsrettigheder på følgende grundlag:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (herefter »PostPersRG 1994«)
-
Offentlige overførsler og garantier på følgende grundlag:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (herefter »PostVerfG 1989«)
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (herefter »PostUmwG 1994«)
-
Eneret og prisregulering på følgende grundlag:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (herefter »PostG 1989«)
-
Postgesetz 1997 (herefter »PostG 1997«).
II.1. Pensionstilskud i forbindelse med tjenestemænds og privatansattes sociale ydelser og socialbidragsordning
(57)
Pensionstilskuddet har siden 1995 dækket en stor del af pensionerne til Deutsche Posts pensionerede tjenestemænd. For fuldt ud at forstå virkningerne af pensionstilskuddet i forbindelse med vurderingen beskrives tjenestemændenes sociale ydelser og sociale bidrag nærmere i de følgende afsnit og sammenlignes med de obligatoriske socialforsikringer for privatretligt ansatte (herefter »privatansatte«).
II.1.1. Tjenestemænds sociale ydelser
(58)
Tjenestemænd har ret til pension samt støtte i tilfælde af sygdom og ved plejebehov. Ydelserne til Deutsche Posts tjenestemænd svarer til de ydelser, der ydes til alle andre tjenestemænd:
-
Pensionens størrelse er i henhold til § 14 i BeamtVG (27) på forhånd fastsat til en vis procentdel af tjenestemandens seneste løn. Således modtager f.eks. tjenestemænd, der blev pensioneret i 2010 og havde arbejdet i det krævede antal år, en pension, der svarer til 71,75 % af deres seneste løn.
-
Tjenestemænd har ret til godtgørelse af 50-70 % af sundheds- og plejeudgifterne og skal selv kun betale de udgifter, der ligger herudover. Den præcise fordeling af sundhedsudgifterne afhænger af forskellige kriterier, f.eks. antallet af børn. Tjenestemænd kan enten tegne en frivillig supplerende forsikring eller selv betale deres andel af sundhedsudgifterne.
II.1.2. Finansiering af POSTDIENST-tjenestemænds sociale ydelser i perioden 1989-1994
(59)
Efter den første postreform i 1989 skulle POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 fuldt ud finansiere pensionerne og sundhedsudgifterne til de pensionerede tjenestemænd, der var henført til de respektive virksomheder på grundlag af de enkelte tjenestemænds tidligere aktiviteter. I henhold til denne bestemmelse har tjenestemændene fortsat et krav over for staten, som dog kan kræve hele beløbet fra henholdsvis POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK.
II.1.3. Finansiering af DPAG-tjenestemænds sociale ydelser siden 1995
(60)
Som led i den anden postreform i 1994 blev tjenestemænd, der havde arbejdet hos POSTDIENST, i henhold til § 2, stk. 1, i PostPersRG 1994 overført til DPAG. I den forbindelse beholdt tjenestemændene deres retlige status i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994. Fra forbundsstaten overtog DPAG i henhold til § 1, stk. 1, i PostPersRG 1994 alle arbejdsgiverens rettigheder og pligter og i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 alle tjenestemændenes økonomiske krav.
(61)
I henhold til § 15 i PostPersRG 1994 blev udbetalingen af pensioner og sundhedsudgifter til pensionerede tjenestemænd overtaget af en nyoprettet pensionsfond for Deutsche Posts tjenestemænd. Den 1. juli 2001 blev pensionsfondene for Deutsche Post, Deutsche Telekom AG og Postbank AG fusioneret til »Postbeamtenversorgungskasse« (herefter i hele perioden fra den 1. januar 1995 under ét benævnt »pensionsfond«).
(62)
I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 skulle Deutsche Post i perioden 1995-1999 betale et årligt bidrag på 2,045 mia. EUR eller i alt 10,225 mia. EUR til pensionsfonden. Siden 2000 har Deutsche Post på grundlag af § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 skullet indbetale et årligt bidrag på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger (dvs. beløb, der udgjorde mellem 735 mio. EUR i 2000 og 540 mio. EUR i 2010) til pensionsfonden.
(63)
Pensionstilskuddet dækker i henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 den resterende manko (dvs. forskellen mellem pensionerne til de pensionerede tjenestemænd og Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden). Pensionstilskuddet steg fra 151 mio. EUR (1995) til 3,203 mia. EUR (2010) og udgjorde i perioden 1995-2010 i alt 37,121 mia. EUR.
Figur 1
Finansiering af pensionsfonden (i mio. EUR)
II.1.4. Obligatoriske socialforsikringer for privatansatte og supplerende pensionsforsikring for Deutsche Posts privatansatte
(64)
Privatansatte er socialforsikringspligtige og skal tegne følgende fire forsikringer: pensions-, arbejdsløsheds-, syge- og plejeforsikring (28). I de obligatoriske socialforsikringsordninger for privatansatte er der fastsat en anden forsikringsdækning på pensions- og sygeforsikringsområdet end i tjenestemændenes ordning:
-
Pensionens størrelse beregnes ikke som en procentdel af den seneste månedsløn, men af den gennemsnitlige livsløn.
-
Udgifterne til syge- og plejeforsikringen er dækket fuldt ud.
(65)
Der også væsentlige forskelle i finansieringen af de sociale ydelser i forhold til de ordninger, der gælder for tjenestemændene: De obligatoriske socialforsikringer for privatansatte finansieres på grundlag af arbejdstager- og arbejdsgiverbidrag, der er indbetalt i løbet af den ansattes arbejdsliv (herefter »obligatoriske socialsikringsbidrag«). Det samlede bidrag opdeles formelt i en arbejdstager- og en arbejdsgiverandel, der hver især udgør ca. halvdelen af det samlede beløb. Arbejdsgiveren er imidlertid formelt forpligtet til at indbetale det samlede bidrag til socialforsikringerne.
Figur 2
Bidrag til den obligatoriske socialforsikring i procent af privatansattes bruttoløn (se også bilaget)
(66)
Figur 2 viser, at bidragene til den obligatoriske socialforsikring siden 1995 har ligget på mellem 38 % og 42 % af bruttolønnen (= nettoløn + arbejdstagerandel). Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelene af socialsikringsbidragene har ligget på mellem 19 % og 21 % af bruttolønnen (en detaljeret tidsserie findes i bilaget).
(67)
Deutsche Posts privatansatte har ikke kun været omfattet af de obligatoriske socialforsikringer, men også af en supplerende pensionsforsikring. Privatansatte, der var ansat før 1997, blev tilbudt en supplerende pensionsforsikring, der gjorde det muligt for dem at oppebære en pension på et tilsvarende niveau som tjenestemandspensionen. Den supplerende pensionsforsikring dækkede således forskellen mellem de privatansattes obligatoriske socialforsikringspension, som svarer til en vis procentdel af den gennemsnitlige livsløn, og tjenestemandspensionen, der svarer til en vis procentdel af den seneste løn. De præcise bestemmelser er fastsat i vedtægterne for Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (herefter »VAP«) (29).
(68)
Deutsche Post finansierede den supplerende pension til de pensionerede privatansatte frem til 1997 gennem et bidrag på ca. [5 % til 10 %] (30) af de aktive privatansattes bruttoløn. Fra 1997 har Deutsche Post opbygget hensættelser til VAP's udestående forpligtelser (se også beskrivelse af byrde # 4 i afsnit II.3.1.3).
(69)
Fra 1997 blev nye privatansatte tilbudt en markant reduceret supplerende pensionsforsikring, hvortil Deutsche Post i perioden 1997-2007 indbetalte et bidrag på [0 % og 5 %] af bruttolønnen.
II.2. Offentlige overførsler og garantier i forbindelse med Deutsche Posts eneret og befordringspligt
II.2.1. Eneret indtil 2007
(70)
Før 1998 var i henhold til § 2 i PostG 1989 retten til at oprette og drive virksomheder, der mod vederlag varetager befordring af brevforsendelser, udelukkende forbeholdt Deutsche Post. Andre posttjenester, f.eks. befordring af pakker, aviser eller tidsskrifter, var ikke forbeholdt Deutsche Post, men åben for konkurrence. I henhold til § 37 i PostVerfG 1989 skulle overskuddene fra disse brevposttjenester, der var omfattet af eneret, anvendes til at finansiere tabene i forbindelse med de befordringspligttjenester, der blev udbudt på området med konkurrence. I henhold til § 4 i PTRegG 1994 (31) var forbundsministeren for postvæsen og telekommunikation den kompetente myndighed til at godkende priserne for de brevposttjenester, der var omfattet af eneret.
(71)
Med ikrafttrædelsen af PostG 1997 i 1998 blev omfanget af de tjenester, der var forbeholdt Deutsche Post, gradvist nedsat. I henhold til § 51 i PostG 1997 omfattede Deutsche Posts eneret i 1997 befordring af brevforsendelser og adresserede kataloger med en vægt på under 200 g, dog blev vægtgrænsen efterfølgende gradvist nedsat og i 2006 fastsat til 50 g. Eneretten udløb den 31. december 2007.
II.2.2. Postbefordringspligt indtil 2007
(72)
Befordringspligten blev formelt overdraget til Deutsche Post ved to retsakter:
-
Med forordningen om obligatoriske ydelser (32) (herefter »PPflLV«) blev Deutsche Post udpeget til at levere befordringspligttjenester inden for brevforsendelser og pakker med en vægt på op til 20 kg og fik overdraget at levere disse tjenester i hele Tyskland til ensartede takster.
-
Med PostG 1997 og den ledsagende gennemførelsesforordning fra 1999 (33) (herefter »1999-bekendtgørelsen om forsyningspligtydelser«) blev overdragelsen til DPAG af leveringen af befordringspligttjenester forlænget.
(73)
I § 11 i PostG 1997 defineres befordringspligttjenester som et minimum af posttjenester, der skal leveres til rimelige priser i hele Tyskland. Disse tjenester omfatter befordring af brevforsendelser, adresserede pakker, hvis vægt ikke overstiger 20 kg, samt bøger, kataloger, aviser og tidsskrifter (herefter »befordringspligttjenester«).
(74)
I 1999-bekendtgørelsen om forsyningspligtydelser er minimumskvalitetskravene for befordringspligten fastsat:
-
Der skal være mindst 12 000 postindleveringssteder i hele Tyskland.
-
I årligt gennemsnit skal 80 % af brevforsendelserne og pakkerne udbringes inden for visse frister (en arbejdsdag for brevforsendelser og to arbejdsdage for pakker); desuden skal der ske udbringning mindst én gang på alle hverdage.
-
Selv om der er et generelt krav om, at priserne for befordringspligttjenester skal være rimelige, skulle DPAG fastsætte ensartede priser for de brevposttjenester, der blev leveret på grundlag af eneretten, som udløb i 2007. DPAG har imidlertid en vis fleksibilitet ved prissætningen i forbindelse med de tjenester, der er omfattet af eneret, da det var muligt at indgå individuelle prisaftaler med kunder, der indleverer mindst 50 forsendelser pr. gang.
(75)
Med § 52 i PostG 1997 blev overdragelsen til DPAG af leveringen af befordringspligttjenester forlænget indtil den 31. december 2007 - dvs. indtil ophævelsen af eneretten på brevposttjenester. Efter udløbet af eneretten har ingen postvirksomhed i Tyskland fået overdraget befordringspligten, hvilket betyder, at alle udbydere af posttjenester skal levere befordringspligttjenester (»markedskræfter«). Er det fastslået, eller kan det antages, at en befordringspligttjeneste ikke leveres tilstrækkeligt eller på passende måde, indeholder PostG 1997 retlige instrumenter til at sikre levering af disse tjenester.
(76)
Som det fremgår af WIK-rapporten (se figur 3), tegnede befordringspligttjenesterne sig for ca. 88 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007. Hovedparten af de befordringspligtige brevposttjenester var omfattet af prisregulering på grund af Deutsche Posts dominerende stilling på markedet (se afsnit II.2.1). Foruden disse regulerede tjenester, som udgjorde ca. 62 % af de samlede indtægter, leverede Deutsche Post i konkurrence med andre udbydere befordringspligtige pakketjenester (ca. 15 % af de samlede indtægter) samt yderligere ikke-prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester (ca. 11 % af de samlede indtægter).
(77)
Desuden udbød Deutsche Post også kommercielle tjenester (f.eks. detailbanktjenester for Postbank, distributionstjenester for Telekom, omdeling af adresseløse forsendelser). De kommercielle tjenester tegnede sig i perioden 1990-2007 for ca. 12 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
II.2.3. Offentlige overførsler
(78)
Siden oprettelsen i 1950 havde Deutsche Bundespost været forbundsstatens særformue (Sondervermögen). I henhold til tysk forvaltningsret har en særformue ikke status som en juridisk person, der er adskilt fra staten, men har sit eget budget og hæfter ikke for statens generelle gæld.
(79)
På grundlag af den første postreform i 1989 skulle særformuen opdeles i tre delområder - POSTDIENST, POSTBANK og TELEKOM - der blev klassificeret som »offentlige virksomheder«, men ikke havde status som en juridisk person, der var adskilt fra staten.
(80)
I henhold til § 37, stk. 2 og 3, i PostVerfG 1989 skulle de tre virksomheder i forbindelse med de enkelte tjenester ganske vist være i stand til at finansiere de fulde omkostninger, men krydsfinansiering var tilladt mellem de tre virksomheder, for så vidt som tabene opstod som følge af befordringspligten. På dette grundlag modtog POSTDIENST i perioden 1990-1993 i alt 2,844 mia. EUR fra TELEKOM til dækning af sine tab.
(81)
Som led i den anden postreform blev særformuens tre delområder omdannet til aktieselskaber pr. 1. januar 1995: POSTDIENST blev til DPAG, POSTBANK til Postbank AG og TELEKOM til Telekom AG. I henhold til § 2, stk. 2, i PostUmwG 1994 overtog Telekom AG alle kreditforpligtelser, der vedrørte særformuen som helhed, men havde et regreskrav mod DPAG og Postbank AG i det omfang, hvori kreditforpligtelserne vedrørte deres retlige forgængere.
(82)
I henhold til § 7 i PostUmwG 1994 bortfaldt imidlertid Telekom AG's regreskrav (på grundlag af § 2, stk. 2, i PostUmwG 1994) mod DPAG for et beløb svarende til POSTDIENST's akkumulerede tab pr. 31. december 1994. Dette medførte en overførsel af aktiver på 2,822 mia. EUR fra Telekom AG til DPAG. Ifølge Tyskland var denne overførsel fra Telekom AG - som de tidligere overførsler på grundlag af § 37, stk. 3, i PostVerfG 1989 - nødvendig, for at DPAG kunne opfylde sin befordringspligt.
(83)
I perioden 1990-1995 modtog POSTDIENST i alt 5,666 mia. EUR som kompensation for befordringspligten.
II.2.4. Offentlig garanti for gældsbeviser udstedt før 1995
(84)
Siden 1953 har i henhold til § 22, stk. 4, i PostVwG 1953 (34) Deutsche Bundesposts gældsbeviser været ligestillet med forbundsstatens gældsbeviser. Da PostVwG 1953 blev ophævet ved PostVerfG 1989, blev denne bestemmelse overtaget i § 40 i PostVerfG 1989.
(85)
Efter oprettelsen af de tre delområder i 1989 udstedte POSTDIENST ikke gældsbeviserne selvstændigt, men POSTBANK forvaltede disse transaktioner for alle Deutsche Bundesposts virksomheder. Gældsbeviserne blev derpå henført til POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK på grundlag af deres respektive finansieringsbehov.
(86)
Efter 1995 var Tyskland i henhold til § 2, stk. 4, i PostUmwG 1994 fortsat ansvarlig for at opfylde alle de forpligtelser, der var indgået af Deutsche Bundespost før 1995 og derpå henført til POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK. Tyskland indestod imidlertid på ingen måde for gældsbeviser, som DPAG har udstedt på et senere tidspunkt.
II.3. Indtægter fra regulerede tjenester som yderligere kompensation for pensionsomkostninger og nettoomkostninger ved befordringspligten
(87)
I PostG 1997 blev det desuden overdraget til Bundesnetzagentur (herefter »posttilsynsmyndighed«) at føre tilsyn med det af eneretten omfattede brevpostmarked og det liberaliserede marked. I henhold til § 19 i PostG 1997 har posttilsynsmyndigheden kompetence til at regulere Deutsche Posts prissætning på de brevpostmarkeder, hvor virksomheden har en dominerende stilling. Deutsche Post har ikke kun haft en dominerende stilling i forbindelse med de tjenester, der var omfattet af eneretten (i henhold til § 51 i PostG 1997), men også i forbindelse med næsten alle andre brevposttjenester, der allerede var blevet åbnet for konkurrence. Prisregulering kan enten finde sted ex ante ved fastsættelse af et prisloft eller ex post ved priskontrol.
(88)
Det fremgår af posttilsynsmyndighedens markedsundersøgelser, at Deutsche Post i gennemsnit havde en markedsandel på mellem 90 % og 97 % på markederne for regulerede brevposttjenester. I sin sidste rapport beklager posttilsynsmyndigheden, at det med den gradvise åbning af markederne, der var indledt i 1997, ikke er lykkedes at skabe en effektiv konkurrence på det tyske brevpostmarked (35).
(89)
De regulerede brevposttjenester tegnede sig for hovedparten af Deutsche Posts samlede indtægter (f.eks. ca. 62 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007 (se figur 3) og ca. 56 % af de samlede indtægter i perioden 2008-2010).
(90)
Alle andre befordringspligttjenester og kommercielle tjenester, der ikke falder ind under §§ 19-27 i PostG 1997 (36) om prisregulering, betegnes herefter som »ikke-prisregulerede tjenester«.
(91)
For de prisregulerede brevposttjenester skal priserne i henhold til § 20, stk. 1 og 2, i PostG 1997 fastsættes således, at de svarer til omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser. Når det er objektivt begrundet, skal posttilsynsmyndigheden tage passende hensyn til bl.a. følgende:
-
omkostningerne ved et alment udbud af posttjenester og
-
omkostningerne til finansiering af pensions- og sygeforsikringsydelser til de ansatte, som var overtaget fra POSTDIENST.
(92)
Med § 57 i PostG 1997 og den generelle anvisning udstedt af forbundsministeren for økonomi og teknologi den 27. marts 2000 blev de regulerede priser indefrosset på niveauet fra 1997 frem til den 31. december 2002.
II.3.1. Prisloftafgørelsen fra 2002
(93)
Posttilsynsmyndighedens allerførste afgørelse vedrørende loftet for regulerede brevtakster for perioden fra 1. januar 2003 til 31. december 2007 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2002«) blev først vedtaget i 2002. Ved den såkaldte »price cap-regulering« forstås et system til regulering af priserne for en pakke af tjenester, hvor der i stedet for at kontrollere den enkelte pris for hver tjeneste fastsættes et loft for det vægtede gennemsnit af alle priser i pakken. I henhold til § 19 i PostG 1997 omfattede ex ante-prisloftfastsættelsen alle posttjenester, hvor Deutsche Post havde en dominerende stilling.
(94)
I forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 fremsendte Deutsche Post for første gang posttilsynsmyndigheden regulatoriske regnskaber (herefter »regulatoriske regnskaber for 2002«), der omfattede perioden 1998-2006. De regulatoriske regnskaber var baseret på resultaterne indtil 2001 og på prognoser for de følgende år.
(95)
I 2002 gjorde Deutsche Post såkaldte »byrder« gældende i relation til befordringspligten og beskæftigelsen af de tjenestemænd og privatansatte, der var overtaget fra POSTDIENST. I forbindelse med disse byrder er der tale om de omkostninger, som ifølge Deutsche Post ikke ville være opstået uden befordringspligten og uden overtagelsen af POSTDIENST's ansatte og infrastruktur (jf. den udførlige liste i tabel 1).
Tabel 1
Byrder godkendt i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 (i mio. EUR, nominelle værdier)
#
Byrder fra prisloftafgørelsen fra 2002
Gennemsnitlig byrde (1998-2006) i mio. EUR
%
1
Usædvanligt høje lønomkostninger
(…)
(…)
2
Usædvanligt høje sociale omkostninger
(…)
(…)
3
Infrastrukturlast filialer
(…)
(…)
4
Supplerende pensionsforsikring for ansatte (VAP)
(…)
(…)
5
Infrastrukturbyrde fragt
(…)
(…)
6
Social- og sundhedsudgifter (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personaleomstrukturering
(…)
(…)
8
Dækning af underskud i forbindelse med tjenestemændenes sygeforsikring
(…)
(…)
Gennemsnitlig samlet byrde
(…)
100 %
(96)
Posttilsynsmyndigheden accepterede i sidste instans Deutsche Posts argumentation om, at disse byrder ikke ville være opstået for Deutsche Post uden henholdsvis befordringspligten (byrde # 3 og 5, omkostninger ved forsyningspligten) og forpligtelsen til at overtage tjenestemænd og privatansatte fra POSTDIENST (byrde # 1, 2, 4, 6, 7 og 8). Posttilsynsmyndigheden godkendte derpå højere regulerede brevtakster, for at de påståede gennemsnitlige årlige byrder på […] mia. EUR for perioden 2002-2006 kunne finansieres ved hjælp af indtægterne fra de regulerede brevposttjenester. I henhold til prisloftafgørelsen fra 2002 henføres 100 % af byrderne til de priser, hvor der ex ante fastsættes et loft.
II.3.1.1. Usædvanligt høje grundlønninger (byrde # 1)
(97)
Byrde # 1 viser den del af postmedarbejderes grundlønninger, der angiveligt ligger over branchegennemsnittet. Deutsche Post lagde de lønninger, der var aftalt med fagforeningerne i en kollektiv lønoverenskomst (Entgelttarifvertrag) for nyansatte medarbejdere efter 2002 (herefter »ETV«-lønninger), til grund som benchmark for de »sædvanlige« (wettbewerbsübliche) lønninger. Ved beregningen af byrde # 1 anvendes dette benchmark imidlertid for alle medarbejdere. Desuden lægges den til grund i de fremsendte regnskaber med tilbagevirkende kraft indtil 1998.
II.3.1.2. Usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 2)
(98)
Posttilsynsmyndigheden støttede også Deutsche Posts argument om, at virksomheden skulle betale højere socialsikringsbidrag for sine privatansatte og tjenestemænd end konkurrenter fra det private erhvervsliv normalt skulle betale for deres privatansatte.
(99)
Deutsche Post tager ved sine beregninger udgangspunkt i et socialsikringsbidrag, som virksomheden betragter som »sædvanligt« (herefter »regulatorisk bidragssats«) for både tjenestemænd og privatansatte. Denne regulatoriske bidragssats defineres som summen af
-
arbejdsgiverandel af socialsikringsbidragene til en privatansat (ca. 19 til 21 %, hvilket - som vist i figuren - svarer til omtrent halvdelen af det samlede bidrag)
-
bidrag til ulykkesforsikringen ([0 til 5 %]; Deutsche Post har siden 2001 medtaget dette bidrag i den regulatoriske bidragssats) og
-
bidrag til den supplerende pensionsforsikring ([0 til 5 %]; Deutsche Post har siden 1997 medtaget dette bidrag i den regulatoriske bidragssats, da et bidrag til den supplerende pensionsforsikring i denne størrelsesorden betragtes som »sædvanligt«. Dette bidrag er baseret på den supplerende pensionsforsikring, som Deutsche Post siden 1997 har tilbudt nye privatansatte).
(100)
De regulerede indtægter anvendes til at finansiere alle socialsikringsbidrag, der overstiger den regulatoriske bidragssats (herefter »usædvanligt høje socialsikringsbidrag«). Tabel 2 viser med beregningen af de usædvanligt høje socialsikringsbidrag i forbindelse med tjenestemænd i 2001 som eksempel, at de faktiske socialsikringsbidrag i forbindelse med tjenestemænd var næsten dobbelt så høje som de angiveligt »sædvanlige« socialsikringsbidrag baseret på den regulatoriske bidragssats.
Tabel 2
Beregning af de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemænd i 2001 på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2002 (in mio. EUR)
% af optjente lønninger
(1)
Bidragssats til pensionsfond
33 %
(2)
Tjenestemændenes lønsum
(…)
(3)
=(1)*(2)
Bidragssats til pensionsfond
(…)
(4)
Sundhedsudgifter
(…)
(5)
=(3)+(4)
Afholdte sociale omkostninger
(…)
[40 % til 45 %]
(6)
Arbejdsgiverandel af socialsikringsbidrag
20,43 %
(7)
Ulykkesforsikring
(…)
(8)
Supplerende pensionsforsikring
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Regulatorisk bidragssats
(…)
(10)
=(2)*(9)
Regulatorisk benchmark sociale omkostninger
(…)
[20 % til 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Usædvanligt høje sociale omkostninger
(…)
[15 % til 20 %]
(101)
De faktiske socialsikringsbidrag omfatter Deutsche Posts bidrag på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger til pensionsfonden (eller årlige faste beløb på 2,045 mia. EUR i perioden 1995-1999) samt bidragene til tjenestemændenes sundhedsudgifter. I 2001 udgjorde de faktiske socialsikringsbidrag i alt [40 til 45 %] af de optjente tjenestemandslønninger.
(102)
Selv om socialsikringsbidraget er defineret som en procentdel af de privatansattes bruttoløn (nettoløn + arbejdstagerandel af socialsikringsbidrag), beregner Deutsche Post det regulatoriske benchmark ved at multiplicere den regulatoriske bidragssats på [20 til 25 %] med de optjente tjenestemandslønninger.
II.3.1.3. Supplerende pensionsforsikring for privatansatte (byrde # 4)
(103)
Byrde # 4 skal kompensere for opbygningen af hensættelser til forpligtelserne fra før 1997 på grundlag af den supplerende pensionsforsikring VAP i forbindelse med Deutsche Posts privatansatte.
(104)
Som forklaret i afsnit II.1.4 blev Deutsche Posts privatansatte, der var ansat før 1997, tilbudt supplerende pensionsforsikringer for at sikre dem en pension på et tilsvarende niveau som tjenestemandspensionen. POSTDIENST opbyggede imidlertid ikke sådanne hensættelser til de fremtidige pensionsbetalinger. Først efter oprettelsen af DPAG blev der opført hensættelser på 8,153 mia. EUR på balancen.
II.3.1.4. Øvrige usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 6, 7 og 8)
(105)
Byrde # 6 omfatter Deutsche Posts bidrag til Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT), som leverer visse sociale ydelser (f.eks. sociale boliger) til tjenestemænd og privatansatte, som var overtaget fra POSTDIENST. Byrde # 7 vedrører Deutsche Posts bidrag til dækning af underskuddet i forbindelse med tjenestemændenes sygeforsikring. Byrde # 8 (personaleomstrukturering) vedrører både tjenestemænd og privatansatte.
II.3.1.5. Byrder ved befordringspligten (# 3 og 5)
(106)
Disse byrder afspejler de omkostningsbesparelser, som Deutsche Post kunne have opnået, hvis virksomheden havde kunnet udforme sit filial- og pakkenetværk ud fra kommercielle hensyn. Omkostningsbesparelserne beregnes på grundlag af f.eks. det kontrafaktiske antal filialer, som Deutsche Post ville have drevet uden befordringspligten.
II.3.2. Prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011
(107)
Den 7. november 2007 godkendte posttilsynsmyndigheden prisloftet for perioden fra 1. januar 2008 til 31. december 2011 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2007«). Den 14. november 2011 godkendte den prisloftet for perioden fra 1. januar 2012 til 31. december 2013 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2011«).
(108)
Siden prisloftafgørelsen fra 2007 bliver priserne for forsendelse af over 50 breve ikke længere kontrolleret ex ante, men er omfattet af en ex post-priskontrol i henhold til § 25 i PostG 1997 (37). Priserne for alle andre posttjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, bliver fortsat godkendt ex ante i henhold til § 19 i PostG 1997.
(109)
Kommissionen betegner i forbindelse med denne afgørelse tjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, og som enten er omfattet af en ex ante-priskontrol i henhold til § 19 i PostG 1997 eller en ex post-priskontrol i henhold til § 25 i PostG 1997, som »prisregulerede tjenester«. Alle andre tjenester, hvor Deutsche Post ikke har en dominerende stilling, og som ikke er omfattet af priskontrol, betegnes som »ikke-prisregulerede tjenester«.
(110)
Deutsche Post gjorde fortsat de byrder gældende, der er opstået for virksomheden i form af de usædvanligt høje lønomkostninger og sociale omkostninger som følge af overtagelsen af POSTDIENST-medarbejderne (f.eks. gennemsnitligt […] mio. EUR siden 2008 i forbindelse med byrde # 2 - usædvanligt høje sociale omkostninger), samt byrder på grund af befordringspligten. Som allerede i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 godkendte posttilsynsmyndigheden igen, at disse byrder finansieres ved hjælp af de regulerede indtægter, og fastsatte derfor et tilsvarende højere prisloft. Posttilsynsmyndighedens anerkendelse af disse byrder i prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2009 har derfor været uændret med hensyn til de ikke-prisregulerede tjenester.
II.4. DPAG's finansielle resultater
(111)
DPAG's finansielle resultater for årene 1995-2006 er vist i figur 2 i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren. Mens resultaterne var blandede i årene 1995-1999 (i nogle år var der tab, i andre overskud), havde DPAG i årene 2000-2006 konstant overskud på mellem 1 og 2 mia. EUR før skat.
(112)
I årene 2007-2010 opnåede DPAG følgende nettooverskud: 1,8 mia. EUR (2007), -2,0 mia. EUR (2008), 0,7 mia. EUR (2009) og 2,6 mia. EUR (2010).
(113)
DPAG's offentliggjorte regnskaber giver ikke mulighed for at henføre overskuddene til de forskellige tjenester. Det kan derfor ikke konstateres på grundlag af de offentliggjorte regnskaber, om de prisregulerede befordringspligttjenester overordnet set var underskuds- eller overskudsgivende.
III. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(114)
Som Retten bekræftede i sin dom i sag T-421/07 (38), har alle undersøgte foranstaltninger siden 1999-beslutningen om indledning af proceduren været omfattet af proceduren, som blev fortsat med 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren.
III.1. Pensionstilskud
(115)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev det konstateret, at pensionstilskuddet udgør ny støtte, da Deutsche Post inden pensionsreformen i 1995 fuldt ud skulle finansiere pensionsomkostningerne ved hjælp af egne midler. Desuden blev Tysklands påstand på basis af Combus-dommen (39) om, at pensionstilskuddet ikke udgjorde støtte, afvist i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren.
(116)
Ved undersøgelsen af, om pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked som kompensation for »nedarvede« pensionsomkostninger (f.eks. i overensstemmelse med Kommissionens afgørelse vedrørende det franske La Poste (40) (herefter »La Poste-beslutningen«)), blev det i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren taget i betragtning, at der ikke kun blev kompenseret for de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger gennem pensionstilskuddet, men også ved hjælp af de regulerede indtægter (f.eks. byrde # 2 - usædvanligt høje socialsikringsbidrag).
(117)
Beregningerne i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren, hvor begge kompensationselementer blev taget i betragtning, viste, at Deutsche Post faktisk kunne anvende socialsikringsbidrag, der lå mellem 10 og 14 procentpoint under private konkurrenters samlede socialsikringsbidrag (arbejdsgiver- + arbejdstagerandel).
(118)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev der derfor udtrykt tvivl om, hvorvidt pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked som kompensation for »nedarvede« pensionsomkostninger i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
III.2. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(119)
Tyskland baserer sig på artikel 106, stk. 2, i TEUF som begrundelse for foreneligheden af de offentlige overførsler og den offentlige garanti som kompensation for befordringspligten.
(120)
På grundlag af Altmark-dommen (41) fandt Kommissionen i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, at de offentlige overførsler og den offentlige garanti udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(121)
Kommissionen udtrykte i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren tvivl om, hvorvidt de offentlige overførsler og garantier var nødvendige for at opfylde befordringspligten og stod i et rimeligt forhold til dette formål. Efter Kommissionens opfattelse var det navnlig nødvendigt at undersøge omkostningsallokeringen mellem befordringspligttjenesterne og de kommercielle tjenester på grundlag af principperne i rammebestemmelserne fra 2005. Desuden havde den tvivl med hensyn til fastlæggelsen af en rimelig fortjeneste, hvor der var taget hensyn til den gennemsnitlige rentabilitet i branchen og Deutsche Posts risikopositioner.
IV. WIK-RAPPORT
(122)
WIK-rapporten blev bestilt med henblik på at bistå Kommissionen ved gennemgangen af Deutsche Posts regnskaber for perioden 1990-2007 for at afgøre, om Deutsche Post var blevet overkompenseret for sine befordringsforpligtelser. WIK Consult GmbH fik nærmere bestemt overdraget følgende opgaver:
-
fastlæggelse af benchmark for rimelig fortjeneste
-
gennemgang af den interne omkostningsallokering og aftaler om interne afregningspriser og
-
beregning af overkompensationen for nettoomkostningerne ved befordringspligten.
IV.1. Beskrivelse af de regulatoriske regnskaber for 2009
(123)
Efter Kommissionens påbud om oplysninger af 30. oktober 2008 fremsendte Tyskland efterfølgende i 2009 et fuldstændigt sæt af regulatoriske regnskaber for perioden 1990-2007 (herefter »regulatoriske regnskaber for 2009«).
IV.1.1. Indtægterne
(124)
Deutsche Posts indtægter kan opdeles i følgende tre brede kategorier:
-
Regulerede befordringspligtige brevposttjenester (62 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
De prisregulerede brevposttjenester omfatter alle befordringspligttjenester, der leveres på markeder, hvor Deutsche Post har været dominerende, herunder de tjenester, der var omfattet af eneretten. Disse tjenester tegnede sig i perioden 1990-2007 for 62 % af Deutsche Posts samlede indtægter (42).
-
Ikke-regulerede befordringspligttjenester (26 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
De befordringspligtige pakketjenester er altid blevet leveret på de konkurrenceudsatte markeder, hvor Deutsche Post kun havde en gennemsnitlig markedsandel på 30 %. I perioden 1990-2007 tegnede de befordringspligtige pakketjenester sig for 15 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
De ikke-prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester (f.eks. kataloger, grænseoverskridende post) tegnede sig for ca. 11 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
-
Ikke-regulerede kommercielle tjenester (12 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
Deutsche Post har ikke kun udnyttet sit filialnet til distribution af posttjenester, men også til salg af produkter og tjenesteydelser for Postbank AG og - i mindre omfang - Deutsche Telekom. Disse kommercielle distributionstjenester tegnede sig for ca. 6 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
De kommercielle pakke- og brevposttjenester (f.eks. adresserede reklameforsendelser) udgør ca. 4 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
Endvidere leverede Deutsche Post en række forskellige tjenesteydelser, f.eks. i sin funktion som holdingselskab for internationale datterselskaber, der var aktive inden for andre forretningsområder (f.eks. DANZAS, DHL). Disse øvrige kommercielle distributionstjenester tegnede sig for ca. 2 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
Figur 3
Gennemsnitlig andel af indtægterne i perioden 1990-2007 (på grundlag af nominelle værdier)
(125)
WIK-rapporten vedrører kun kommercielle tjenester, der blev leveret af den juridiske person DPAG og forgængeren POSTDIENST i forbindelse med befordringspligten. Kommercielle tjenesteydelser (f.eks. DHL's eksprestjenester på verdensplan), der blev leveret af andre juridiske personer inden for Deutsche Post World Net (herefter »DPWN«), var ikke omfattet af rapporten.
IV.1.2. Beregningen af byrder i de regulatoriske regnskaber for 2009
(126)
I modsætning til de regulatoriske regnskaber, som Deutsche Post fremlagde for tilsynsmyndigheden i forbindelse med prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, indeholder de regulatoriske regnskaber for 2009, som aldrig er blevet fremsendt til posttilsynsmyndigheden, et væsentligt højere byrdebeløb, som Deutsche Post henfører til de regulerede tjenester.
(127)
På grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009 gør Deutsche Post en gennemsnitlig byrde på […] mia. EUR gældende for perioden 1990-2006; i de regulatoriske regnskaber for 2002 var den […] mia. EUR.
Figur 4
Sammenligning mellem byrderne ved befordringspligten i de regulatoriske regnskaber for 2009 og de byrder, der var godkendt i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 (årligt gennemsnit, nominel værdi i mio. EUR)
(…)
(128)
Mens der i forbindelse med byrde # 2 (usædvanligt høje sociale omkostninger) og byrde # 4 (supplerende pensionsforsikring) ikke er væsentlige forskelle mellem de regulatoriske regnskaber for 2002 og de regulatoriske regnskaber for 2009, er byrde # 1 (usædvanligt høje grundlønninger) næsten […]. I modsætning til de regulatoriske regnskaber for 2002 anvender Deutsche Post ikke længere ETV-lønningerne som benchmark for »sædvanlige« lønninger, men derimod mindstelønnen for postsektoren på basis af en bekendtgørelse udstedt af det tyske arbejdsministerium i 2007 (herefter »2007-mindsteløn«). Denne bekendtgørelse blev imidlertid erklæret ulovlig af Bundesverwaltungsgericht og trådte derfor aldrig i kraft.
(129)
Desuden gør Deutsche Post i de regulatoriske regnskaber for 2009 »Infrastruktur brev« gældende som ny byrde, som omfatter de inkrementelle omkostninger (i gennemsnit […] mio. EUR pr. år), der er forbundet med den 6. omdelingsdag. Beregningen er baseret på den kontrafaktiske antagelse, at Deutsche Post uden befordringspligten kun havde omdelt post fem dage i stedet for seks.
(130)
Byrde # 3 - Infrastrukturbyrde filialer - beregnes på en anden måde end i de regulatoriske regnskaber for 2002. Den omfatter kun de formodede omkostningsbesparelser, der kunne være opnået, hvis alle posthuse var blevet drevet som postbutikker fra 1990. Byrde # 3 beregnes på grundlag af det vederlag, som Deutsche Post betalte til tredjeparter for distributionstjenester i 2007.
IV.1.3. Fortjenstmargenerne i de regulatoriske regnskaber for 2009
(131)
Allokeringen af byrderne til de prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester frigør i vidt omfang de ikke-regulerede tjenester for omkostninger som f.eks. lønomkostninger og sociale omkostninger. Denne reallokering fører til klart positive fortjenstmargener på ca. [15 til 25 %] i forbindelse med de kommercielle tjenester og til tab på næsten [0 til 10 %] i forbindelse med de prisregulerede brevposttjenester.
(132)
Deutsche Post har i sine årsregnskaber meget høje fortjenester på brevområdet (se også afsnit V.3), som imidlertid bliver mere end opbrugt af de byrder, der er overført fra de ikke-prisregulerede til de prisregulerede tjenester.
Figur 5
Gennemsnitlig fortjeneste ved salg på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009
(…)
IV.2. Benchmarking til fastsættelse af en rimelig fortjeneste
IV.2.1. Deutsche Posts værdikæde: Low tech-aktiviteter og lav forretningsrisiko
(133)
Til forberedelse af benchmarkingen til fastsættelse af, hvad der udgør en »rimelig« fortjeneste, og vurderingen af omkostningsallokeringen er det nødvendigt at analysere værdikæden og de påtagne forretningsrisici. Kun hvis funktions- og risikoegenskaberne er kendte, er det muligt at søge efter en gruppe af »sammenlignelige« virksomheder og beregne et benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste for Deutsche Post.
IV.2.1.1. Værdikæden på et low tech-forretningsområde
(134)
Deutsche Posts værdikæde kan opdeles i to hovedfunktioner:
-
landsdækkende omdelingsnet til omdeling af brevforsendelser og pakker
-
landsdækkende postfilialnet.
(135)
Logistikken i et brev- og pakkenetværk er et low tech-forretningsområde, som ikke kræver omfattende forsknings- eller udviklingsaktiviteter. Derfor arbejder alle andre operatører i branchen på en lignende standardiseret måde. Sådanne aktiviteter betegnes ofte som »rutinefunktioner«. Rutinekarakteren af disse aktiviteter fremgår også af, at de i vidt omfang er outsourcet af Deutsche Post. Dette gælder også for de distributionstjenester, der leveres via det landsdækkende filialnet, som ligeledes i stigende grad er blevet outsourcet.
(136)
Foruden disse rutinefunktioner er Deutsche Posts vigtigste immaterielle aktiver kundegrundlaget, mærkenavnet og den stærke markedsposition, navnlig på brevpostmarkederne. I WIK-rapporten gives der imidlertid udtryk for den opfattelse, at disse immaterielle aktiver i det væsentlige ikke skyldes en indsats eller investeringer fra Deutsche Posts side, men i langt højere grad den tidligere eneret. Deutsche Post behøvede således ikke at foretage omfattende markedsføringsinvesteringer, men kunne frem til 2007 forlade sig på sin retligt garanterede markedsposition. Derfor bør Deutsche Post ikke modtage noget vederlag for disse immaterielle aktiver.
IV.2.1.2. Lav risiko på grund af statslige foranstaltninger
(137)
Deutsche Post var både inden for de regulerede og de ikke-regulerede tjenester af flere grunde udsat for en lavere risiko end konkurrenterne.
(138)
For det første var Deutsche Post frem til 2007 beskyttet af et lovbestemt brevmonopol. Desuden nød Deutsche Post i forbindelse med alle regulerede brevposttjenester godt af en markedsandel på 90 % og en enten ikke-eksisterende eller kun begrænset konkurrence. De prisregulerede tjenester tegnede sig for næsten to tredjedele af Deutsche Posts indtægter.
(139)
For det andet godkendte posttilsynsmyndigheden et prisloft for regulerede brevposttjenester. Dette loft blev fastsat over en effektiv virksomheds omkostninger, bl.a. for at kompensere for angiveligt usædvanligt høje omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester. Ingen af DPAG's konkurrenter havde en eneret eller en dominerende stilling, der havde muliggjort krydsfinansiering af sociale omkostninger. Derfor har henholdsvis eneretten og den dominerende stilling ikke kun medført en betydelig reduktion af forretningsrisiciene inden for de regulerede, men også inden for de ikke-prisregulerede befordringspligttjenester og kommercielle tjenester.
(140)
For det tredje har andre statslige foranstaltninger inden for både for befordringspligttjenester og kommercielle tjenester ligeledes medført en betydelig reduktion af risikoen: Således dækkede de offentlige overførsler tabene i begyndelsen af 1990'erne, og den offentlige garanti gjorde det muligt for Deutsche Post at optage kapital til samme rentesats som forbundsstaten trods sin vanskelige finansielle situation i begyndelsen af 1990'erne.
(141)
Samlet set stod Deutsche Post over for væsentligt lavere markeds- og omkostningsrisici end konkurrenterne, da virksomheden ikke var nødt til at opbygge sit eget kundegrundlag og kunne videregive omkostningsstigninger ved at forhøje de regulerede priser. På grundlag af disse argumenter når WIK-rapporten til den konklusion, at postselskaber, der kun udøver rutinefunktioner (f.eks. ikke foretager store investeringer i markedsføring og mærkenavn) og ikke er udsat for en høj forretningsrisiko (f.eks. råder over langfristede kontrakter), bedst egner sig som sammenlignelige konkurrenter.
IV.2.2. Kvantificering af benchmarks for rimelig fortjeneste
(142)
På grundlag af resultaterne af funktions- og risikoanalysen blev der i forbindelse med WIK-rapporten foretaget søgninger efter sammenlignelige postvirksomheder i finansielle databaser (f.eks. også ORBIS-databasen, som omfatter ca. 10 mio. virksomheder fra hele verden). Ved hjælp af en kontrolleret proces med kvantitativ og kvalitativ udvælgelse fremkommer sammenlignelige virksomheder, der udbyder posttjenester på konkurrenceudsatte markeder.
(143)
Til WIK-rapporten blev der udvalgt en gruppe på 26 sammenlignelige virksomheder, som hovedsagelig er aktive inden for pakketjenester og udøver postvirksomheders typiske rutineaktiviteter. Alle sammenlignelige konkurrenter kom fra sektoren »Post- og kurértjenester« (NACE-kode (43) 641).
(144)
I denne forbindelse bemærkes det, at antallet af sammenlignelige konkurrenter er begrænset, fordi private virksomheder ikke hidtil har leveret brevposttjenester i større omfang på grund af den etablerede operatørs eneret, som var gældende for en betydelig del af brevposttjenesterne. Desuden udelukker WIK-rapporten etablerede postvirksomheder fra andre lande som sammenlignelige virksomheder, da de - lige som Deutsche Post - har været beskyttet af eneret og ikke i første række er aktive på konkurrenceudsatte markeder.
(145)
Til fastlæggelse af den »rimelige« fortjeneste anvendes i WIK-rapporten fortjenesten ved salg (return-on-sales, herefter »ROS«), der svarer til det regnskabsmæssige overskud (resultat før renter og skat (EBIT)) divideret med omsætningen. Endvidere beregnes i WIK-rapporten afkastningsgraden (return-on-asset; herefter »ROA«) (f.eks. EBIT som procentdel af den samlede kapital) som en kapitalbaseret benchmark til fastlæggelse af den rimelige fortjeneste.
Tabel 3
Benchmark ROS og ROA fra WIK-rapporten
Fortjeneste ved salg
(ROS)
Afkastningsgrad
(ROA)
Median
3,48 %
7,33 %
Øvre grænse (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Det fremgår af stikprøven, at ROS-medianen i den konkurrenceudsatte del af postsektoren lå på 3,48 % i perioden 1998-2007. WIK-rapporten indeholder imidlertid ikke kun medianen for afkastet, men også en øvre grænse for den rimelige fortjeneste, nemlig det tredje kvartil af de sammenlignelige konkurrenters fortjeneste, som ligger på en ROS på 6,77 %. Udtrykt på en anden måde betyder dette, at 75 % af de sammenlignelige konkurrenter har en fortjeneste, der ligger under en ROS på 6,77 % (44).
(147)
Med hensyn til fortjenesten ved salg viser WIK-rapporten en ROA-median på 7,33 % og en øvre grænse på 13,41 %.
(148)
Da Deutsche Post er udsat for en væsentlig lavere risiko end de sammenlignelige virksomheder, der er aktive på markeder med hård konkurrence (f.eks. markedet for eksprespakker), gives der udtryk for den opfattelse i WIK-rapporten, at ROS-medianen på 3,48 % er et forsigtigt og konservativt benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste for Deutsche Post, og at det ikke kan anbefales at anvende en højere værdi i området op til tredje ROS-kvartil på 6,77 %. Ifølge WIK-rapporten kan endog et lavere benchmark forsvares, da ROS-medianen på 3,48 % afspejles i en ROA på 7,33 %, som stadig ligger markant over den risikofrie rentesats.
IV.3. Gennemgang af omkostningsallokeringen
(149)
I WIK-rapporten kritiseres allokeringen af byrder i de regulatoriske regnskaber for 2009, da de kommercielle tjenesters ROS-margener på ca. [15 til 25 %] ligger markant over branchegennemsnittet (45). Da private konkurrenter arbejder rentabelt trods betydeligt lavere fortjenstmargener, konkluderes det i WIK-rapporten, at en større andel af omkostningerne bør henføres til Deutsche Posts kommercielle tjenester, og der er derfor taget udgangspunkt i tilsvarende lavere byrder for de regulerede tjenester.
(150)
WIK-rapporten når derfor til det resultat, at trods de omkostninger, som alle kommercielle tjenester skal afholde, opnår de stadig en fortjeneste, som svarer til konkurrenternes ROS-median på 3,48 %. De regulerede tjenesters gennemsnitlige årlige byrde reduceres derfor i rapporten med […] mio. EUR for perioden 1990-2007.
(151)
Da en stor del af de kommercielle distributionstjenester er blevet leveret til de tilknyttede virksomheder Postbank og Telekom, undersøges det også i WIK-rapporten, om de endelige priser, som de to virksomheder skulle betale, var markedspriser og dermed kan betragtes som egnet benchmark for de omkostninger, som de kommercielle distributionstjenester skal afholde. På grundlag af de tilgængelige oplysninger gives der i WIK-rapporten udtryk for den opfattelse, at kontrakterne mellem Deutsche Post og de to tilknyttede virksomheder afspejler de betingelser, som uafhængige tredjeparter ligeledes var gået med til. Da hverken POSTBANK eller TELEKOM i begyndelsen af 1990'erne reelt havde mulighed for at udnytte eksterne distributionsnet, blev de enige om at dele de afholdte omkostninger. Da Postbank og Telekom imidlertid senere lettere kunne finde andre distributionsnet, og omkostningerne ved befordringspligten faldt, blev kontrakten ændret, og der blev aftalt et indtægtsbaseret provisionsgebyr, som i højere grad svarede til en typisk kontrakt om levering af distributionstjenester (46).
IV.4. Justering af de regulatoriske regnskaber for 2009
(152)
I WIK-rapporten foretages flere justeringer af de regulatoriske regnskaber for 2009 efter følgende metode:
Tabel 4
Beregningsmetode i WIK-rapporten for de årlige urimeligt store fortjenester på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009
Indtægter fra befordringspligttjenester
-
Omkostninger ved befordringspligttjenester
-
Rimelig fortjeneste
+
Offentlige overførsler
Urimeligt store fortjenester
IV.4.1. Justering af indtægterne fra befordringspligttjenesterne
(153)
Deutsche Post solgte en stor del af sin ejendomsportefølje (f.eks. ejendomme, der ikke længere var brug for på grund af omstruktureringen af postaktiviteterne). Disse indtægter skal henføres til befordringspligten, da dette område var den væsentligste bruger af disse aktiver og udlejede dem til de kommercielle tjenester.
(154)
På grundlag af denne justering stiger indtægterne fra befordringspligten i hele perioden 1990-2007 årligt med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.2. Justering af omkostningerne ved befordringspligttjenesterne
IV.4.2.1. Opløsning af regnskaberne
(155)
De regulatoriske regnskaber for 2009 opløser ikke de interne transaktioner korrekt: I forbindelse med befordringspligten er den opnåede samlede fortjeneste ikke angivet, da fortjenester fra visse funktioner (f.eks. filialer) ikke er opdelt i befordringspligttjenester og kommercielle tjenester (f.eks. omkostninger i forbindelse med de enkelte tjenester), men sammenfattet og opført som kommercielle fortjenester. Deutsche Post kunne derfor ikke fremlægge særskilte regnskaber, som det er foreskrevet i Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (47).
(156)
Mens Deutsche Post for årene frem til 1997 fremlagde en omtrentlig opløsning af de interne regnskaber, måtte regnskaberne for årene efter 1997 justeres i WIK-rapporten; omkostninger, der var »parkeret« forkert under befordringspligttjenester, blev flyttet til regnskabet for de kommercielle tjenester.
(157)
Med den tilsvarende justering reduceres de årlige omkostninger ved forsyningspligten i perioden 1998-2007 med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.2.2. Justering af fordelingen af byrder mellem prisregulerede og ikke-prisregulerede tjenester
(158)
Som allerede anført bliver hver byrde ikke justeret særskilt i WIK-rapporten. I stedet baseres nyberegningen på de endelige priser for de kommercielle tjenester, der blev betragtet som solide benchmarks for gennemsnitsomkostningerne i branchen. Derfor bliver alle urimeligt store fortjenester fra de kommercielle tjenester (48) anvendt til at finansiere de oprindeligt påståede byrder. I hele perioden 1990-2007 falder byrderne årligt i gennemsnit med […] mio. EUR.
IV.4.2.3. Resultatneutrale omkostninger ved den supplerende pensionsforsikring (byrde # 4)
(159)
Med byrde # 4, den supplerende pensionsforsikring, påtog Deutsche Post sig omkostninger, der ikke er opført i årsregnskaberne. Da ROS-benchmarket beregnes på grundlag af de »sammenlignelige konkurrenters« regulatoriske regnskaber, kan der i forbindelse med Deutsche Posts regnskab kun tages hensyn til de omkostninger, der også er tilladt i henhold til nationale regnskabsstandarder eller de internationale regnskabsstandarder (IAS). Derfor kan yderligere omkostninger, der normalt ikke medtages i IAS-regnskaber, ikke accepteres som omkostningsposter og skal finansieres ud af den fastlagte fortjenstmargen (benchmark).
(160)
Med den tilsvarende justering reduceres omkostningerne ved byrde # 4 (supplerende pensionsforsikring) i hele perioden 1990-2007 årligt med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.3. Justering af kapitalomkostninger til rimelig fortjeneste
(161)
Deutsche Post opførte i de regulatoriske regnskaber for 2009 kapitalomkostninger, der ikke oprindeligt var indeholdt i de regulatoriske regnskaber, f.eks. omkostninger til […] og […]. I WIK-rapporten bliver omkostningerne til såvel […] som […] fjernet og erstattet af benchmarket for rimelig fortjeneste.
IV.4.3.1. Perioden 1996-2007
(162)
Den rimelige fortjeneste beregnes på grundlag af de justerede indtægter fra befordringspligttjenesterne og ROS-benchmarket på 3,48 %, hvorved der fremkommer en årlig rimelig fortjeneste på gennemsnitligt […] mio. EUR. De gennemsnitlige årlige kapitalomkostninger på […] mio. EUR (renteomkostninger på […] mio. EUR og højere regulatoriske afskrivninger på […] mio. EUR) fjernes fra de regulatoriske regnskaber for 2009.
(163)
Det er navnlig vigtigt at bemærke, at den rimelige fortjeneste, der beregnes på grundlag af ROS-benchmarket på 3,48 %, i forhold til de regulatoriske regnskaber for 2009 i absolutte tal er højere end de af Deutsche Post påståede kapitalomkostninger (f.eks. renteomkostninger, der blev beregnet på grundlag af en intern ROS på ca. […] af den investerede egenkapital, og højere afskrivningsomkostninger baseret på markedsværdien).
IV.4.3.2. Perioden 1990-1995
(164)
I henhold til § 63, stk. 1, i PostVerfG skulle Deutsche Post frem til 1995 betale såkaldte tilbageførsler (49) til forbundsregeringen, som udgjorde ca. 5,838 mia. EUR eller 8 % af omsætningen. Som modydelse blev Deutsche Post imidlertid i henhold til § 63, stk. 4, i PostVerfG fritaget for forpligtelsen til at udbetale udbytter ud over tilbageførslerne.
(165)
I WIK-rapporten undlades det derfor udtrykkeligt at tage hensyn til en »rimelig fortjeneste« for perioden frem til 1995, da tilbageførslerne allerede fuldstændig dækkede Deutsche Posts egenkapitalomkostninger. Deutsche Posts gennemsnitlige årlige kapitalomkostninger på […] mio. EUR (renteomkostninger på […] mio. EUR og regulatoriske merafskrivninger på […] mio. EUR) fjernes derfor fra de regulatoriske regnskaber for 2009, og omkostningerne ved forsyningspligten reduceres som følge heraf.
IV.4.4. Konklusioner
(166)
De regulatoriske regnskaber for 2009 og WIK-rapporten viser begge, at indtægterne fra befordringspligttjenesterne ikke var tilstrækkelige til at dække omkostningerne ved forsyningspligten frem til 1996. Mens Deutsche Post i de regulatoriske regnskaber for 2009 endog under hensyntagen til de offentlige overførsler stadig havde et akkumuleret underskud i hele perioden frem til 2007, konkluderes det alligevel i WIK-rapporten, at de offentlige overførsler var så høje, at Deutsche Post kunne nå break-even i 1997.
(167)
Det fremgår af de regulatoriske regnskaber for 2009, at rentabiliteten af befordringspligttjenesterne næsten ikke steg frem til 1999, og først fra 2000 har indtægterne fra befordringspligttjenesterne i gennemsnit dækket omkostningerne. WIK-rapporten viser derimod fra 2000 store fortjenester i forbindelse med befordringspligttjenesterne, som ligger markant over ROS-medianen på 3,48 %, selv om der i forbindelse med de befordringspligtige pakketjenester kun blev opnået fortjenester ved salg på […], der lå under gennemsnittet (se figur 6).
Figur 6
Sammenligning af de årlige urimeligt store fortjenester i forbindelse med befordringspligttjenesterne i perioden 1990-2007 (i mio. EUR, nominelle værdier)
V. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(168)
De interesserede parter fremsendte bemærkninger til 1999-beslutningen om indledning af proceduren, 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren. De vigtigste bemærkninger til de to beslutninger og afgørelsen er sammenfattet i dette afsnit.
V.1. Eneret til at anvende frimærker udstedt af Forbundsfinansministeriet
(169)
TNT tvivler på, om Deutsche Post har betalt et vederlag for eneretten til at anvende de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker. I henhold til § 43 i PostG 1997 er beføjelsen til at udstede frimærker påtrykt »Tyskland« forbeholdt Forbundsfinansministeriet. En postvirksomhed, der ansøger om at anvende sådanne frimærker, skal betale et vederlag og dække udgifterne. I henhold til § 54 i PostG 1997 havde Deutsche Post AG eneret til at anvende de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker indtil den 31. december 2007.
(170)
Såfremt Deutsche Post faktisk anvendte de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker vederlagsfrit, ville dette ifølge TNT udgøre ulovlig statsstøtte.
(171)
Kommissionen bemærker, at denne foranstaltning ikke blev behandlet i 1999-beslutningen om indledning af proceduren, 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren. Den er derfor ikke omfattet af denne afgørelse.
V.2. Pensionstilskud
(172)
Efter UPS' opfattelse har Deutsche Post opnået en fordel, da virksomheden blev delvis fritaget for de betalingsforpligtelser, der eksisterende før 1995. Da normale operatører selv skal afholde deres pensionsomkostninger, befandt Deutsche Post sig i en bedre situation end konkurrenterne. Desuden er UPS enig i Kommissionens argumentation om, at den omhandlede støtte ikke kan betragtes som eksisterende støtte, da Deutsche Posts situation havde ændret sig grundlæggende, og der var indført nye lovbestemmelser, hvorved Deutsche Post blev delvis fritaget for sin forpligtelse til at dække omkostningerne til sine tjenestemandspensioner. Efter UPS' opfattelse kan så grundlæggende ændringer af en ordning ikke betragtes som simple ændringer af rent formel eller administrativ art.
(173)
UPS støtter Kommissionens foreløbige konklusion om, at pensionstilskuddet ikke kan betragtes som foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. I betragtning af den varige rentabilitet samt Deutsche Posts eneret rejser der sig det berettigede spørgsmål, om der virkelig var behov for en kompensation for de påståede nedarvede omkostninger. Desuden stod den ydede støtte ikke i rimeligt forhold til det af Tyskland påståede mål af fælles interesse, navnlig da der blev kompenseret for de nedarvede omkostninger både gennem højere brevtakster og pensionstilskuddet. UPS fremhæver, at bevisbyrden for foranstaltningens proportionalitet ligger hos forbundsregeringen. Tyskland har imidlertid ikke hidtil præcist redegjort for proportionaliteten af de fordele, som Deutsche Post opnåede som følge af foranstaltningen.
(174)
Ifølge UPS kunne Deutsche Post på grund af støtten opnå en bedre stilling ikke kun i Tyskland, men også på andre europæiske markeder, hvor virksomheden konkurrerer med andre postvirksomheder som f.eks. UPS. Da pensionstilskuddet har gjort det muligt for Deutsche Post at udbygge sin position på det kommercielle område til skade for andre aktører, har dette medført en fordrejning af konkurrencevilkårene for Deutsche Posts konkurrenter.
(175)
UPS anmoder om, at Kommissionen med hensyn til enhver støtte til finansiering af pensionsrettigheder, der er nævnt i 2011-afgørelsen om udvidelse af den formelle undersøgelsesprocedure for perioden 2007-2011, undersøger dens nødvendighed og proportionalitet og desuden undersøger, om Deutsche Post stadig modtager statsstøtte, der er ulovlig i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(176)
Endvidere opfordrer UPS Kommissionen til at redegøre mere udførligt for, hvordan den er nået til den konklusion, at den støtte, der er ydet Deutsche Post, ikke er forenelig med det indre marked. UPS anmoder navnlig om at få fremsendt en kopi af WIK-rapporten for at kunne fastslå, i hvilket omfang resultaterne i WIK-rapporten blev langt til grund for vurderingen af pensionstilskuddet i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren.
V.3. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(177)
UPS støtter fuldt ud Kommissionens undersøgelse og er helt enig i den vurdering, der i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren er foretaget af kompensationen for levering af befordringspligttjenester. Derudover fremsendte UPS en opdateret udgave (50) af NERA-ekspertrapporten fra oktober 2006 (51), som Kommissionen henviste til i betragtning 58 i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren.
(178)
Mens der i NERA-ekspertrapporten fra 2006 blev anslået et gennemsnitligt afkast på den investerede kapital på over 20 % for DPWN's brevområde for perioden efter 1999 (52), hedder det i den reviderede udgave af rapporten, at afkastet på den investerede kapital lå på endog over 50 % i perioden 2000-2005. For perioden fra 2003 til 2005 blev afkastet på den investerede kapital endog anslået til over 100 %. UPS konkluderer, at fortjenesterne i forbindelse med det ekstremt rentable regulerede brevområde havde været mere end tilstrækkelige til at dække tabene i forbindelse befordringspligten.
(179)
Endvidere var Deutsche Posts egne regnskabsoplysninger ifølge UPS ikke et godt grundlag for at analysere og vurdere rentabiliteten og byrderne på eneretsområdet. Derfor skal der foretages en indgående analyse af omkostningsallokeringen mellem regulerede tjenester, befordringspligttjenester og kommercielle tjenester. Alle fordele, som Deutsche Post fik med henblik på at dække sine nedarvede omkostninger, f.eks. kapitaltilførsler fra Tyskland til Deutsche Post i 1995 samt overdragelse af aktiver i form af fast ejendom og infrastruktur, skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af støttebeløbet og overkompensationens omfang.
(180)
Med hensyn til de aftaler om interne afregningspriser, der var indgået med de tilknyttede virksomheder, skulle ifølge UPS armslængdeprincippet (arm's length principle) fortsat være gældende i overensstemmelse med Chronopost-dommen (53). Derfor skulle Kommissionen undersøge kontrakten mellem Deutsche Post og DPEED, navnlig de prisaftaler, der var indgået.
V.4. Urimeligt høje brevtakster
(181)
2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren støttes fuldt ud af FFPI: Ifølge FFPI er lovmæssige og administrative ændringer, der medfører højere pensionsomkostninger, en normal erhvervsrisiko, som også kan indvirke på en virksomheds rentabilitet. Da virksomheder, der arbejder under normale markedsbetingelser, skal finansiere sådanne meromkostninger ved hjælp af egne midler, burde Deutsche Post heller ikke have modtaget pensionstilskud fra Tyskland.
(182)
Endvidere peger FFPI på, at Deutsche Post i sin årsberetning for 2000 fremhævede betydningen af pensionsreformen og i denne forbindelse erklærede, at den stigning i EBITA (resultat før renter, skat og afskrivninger) på 98,6 %, der kunne registreres inden for postbefordring for erhvervskunder, frem for alt skyldtes de lavere bidrag til tjenestemændenes pensionsfond. Derfor måtte pensionsreformen ikke betragtes som værende af underordnet betydning eller af hovedsagelig administrativ art.
(183)
Det fremgår af en undersøgelse gennemført af FFPI fra 2001 til 2008, at den porto, der var gældende i Tyskland i 2009 for standardbreve på op til 20 g, var blandt de højeste. Derimod lå portoen for forsendelse af pakker på op til 500 g i det lavere område, hvilket tyder på krydssubsidiering.
(184)
FFPI er overbevist om, at støtten til Deutsche Post ikke havde til formål at stimulere væksten på det tyske postmarked eller i forbindelse med visse posttjenester. I undersøgelsesperioden var Deutsche Post en rentabel virksomhed, som var i stand til at styrke sin førende stilling på det tyske marked samt øge resultaterne og udbygge aktiviteterne. Derfor bør pensionstilskuddene ikke betragtes som forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
V.5. Fortjenstmargener
(185)
Deutsche Posts praksis med at udnytte sin dominerende stilling på visse brevpostmarkeder til at krydsfinansiere omkostningerne i forbindelse med brev- og pakketjenester, der er blevet leveret på markeder med hårdere konkurrence, er efter BIEK's opfattelse sket på bekostning af andre postvirksomheder. Da Deutsche Post kan forhøje sine priser på de markeder, hvor virksomheden havde eneret og dens markedsandel fortsat udgør over 90 %, er Deutsche Post i stand til at tværfinansiere omkostningerne på markeder med hårdere konkurrence.
(186)
Endvidere gør BIEK gældende, at Deutsche Post trods de påståede nedarvede omkostninger har opnået betydeligt højere fortjenester end sammenlignelige virksomheder i andre europæiske lande; herfor taler bl.a. ROS-margenerne på 10 % til 20 % inden for indenlandsk forsendelse. Denne fortjenstmargen kan eventuelt endog være fordrejet nedad, da indenlandsk forsendelse også omfatter pakketjenester, hvor fortjenstmargenen i gennemsnit er lavere end i forbindelse med brevposttjenester.
(187)
Med hensyn til Deutsche Posts påståede højere lønomkostninger peger BIEK på, at Deutsche Post anvender gennemsnitslønninger i transportsektoren som benchmark for beregningen af de lønninger, som virksomheden skal betale i forhold til konkurrenterne. BIEK gør gældende, at Kommissionen ganske vist i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren har lagt disse tal til grund som benchmark for sine beregninger, men at det skal tages i betragtning, at Deutsche Posts konkurrenter betaler lønninger, der ligger mindst 15 % over disse gennemsnitslønninger. De yderligere lønomkostninger, som Deutsche Post har gjort gældende, var derfor væsentlige lavere end påstået. Ifølge BIEK skyldes den resterende forskel i lønomkostningerne ikke de nedarvede omkostninger, men derimod Deutsche Posts størrelse og dominerende stilling.
(188)
Desuden er der ifølge BIEK blevet mere end kompenseret for Deutsche Posts nedarvede omkostninger, herunder pensionsomkostningerne, på grundlag af de højere regulerede brevtakster. De støtteforanstaltninger, som Kommissionen skal vurdere, har medført, at der hidtil egentlig ikke har været nogen konkurrence i forbindelse med brevposttjenester, og at konkurrencen i forbindelse med pakketjenester har været kraftigt fordrejet.
VI. TYSKLANDS BEMÆRKNINGER
VI.1. Bemærkninger til pensionstilskuddet
VI.1.1. Ingen finansiel fordel som følge af kompensationen for usædvanligt høje sociale omkostninger
(189)
Under henvisning til Combus-dommen (54) er Tyskland af den opfattelse, at offentlige betalinger af statsmidler, der foretages som led i privatiseringen af tidligere statsejede befordringspligtige virksomheder som kompensation for pensionsomkostninger, der overstiger det niveau, som private konkurrenter normalt afholder, ikke udgør støtte.
(190)
Tyskland er enig med Kommissionen i, at Deutsche Posts sociale omkostninger bør sammenlignes med konkurrenternes sociale omkostninger. Denne sammenligning bør imidlertid allerede foretages på grundlag af artikel 107, stk. 1, i TEUF og ikke først senere i forbindelse med vurderingen af foreneligheden i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
VI.1.2. Ingen finansiel fordel i forhold til situationen før 1995
(191)
Efter Tysklands opfattelse har pensionstilskuddet ikke gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, som normalt skulle have været afholdt af virksomheden ved hjælp af egne midler. Deutsche Post opnåede derfor ingen fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Ifølge Tyskland har Deutsche Post hverken retligt været forpligtet til eller økonomisk været i stand til at betale tjenestemændenes pensioner før og efter 1995.
(192)
Tyskland gør for det første gældende, at de tjenestemænd, som Deutsche Post overtog i 1989, i henhold til § 46 i PostVerfG 1989 fortsat var ansat hos forbundsstaten. Også efter den anden postreform i 1995 var Deutsche Posts tjenestemænd i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 og den tyske forfatnings nye artikel 143b fortsat ansat hos forbundsstaten.
(193)
Da forbundsregeringen altid har været eneskyldner i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder, har Deutsche Post derfor aldrig været retligt forpligtet til at anvende egne midler.
(194)
Selv om Deutsche Post i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 var forpligtet til at finansiere tjenestemændenes pensionsrettigheder, fastholder Tyskland, at denne pensionsbestemmelse (lige som forpligtelsen til at betale tilbageførsler i henhold til § 63 i PostVerfG 1989) forelå »indadtil« og havde til formål at udvikle indtægtskilder til forbundsstatens budget. Den medførte ingen forpligtelse for Deutsche Post i forhold til tjenestemændene.
(195)
Efter den anden postreform i 1995 var forbundsstaten i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 og §§ 14 og 16 i PostPersRG 1994 fortsat eneskyldner i forhold til de pensionsberettigede tjenestemænd. Deutsche Posts forpligtelse til i henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG at yde bidrag til Postbeamtenversorgungskasse udgør derfor, lige som forpligtelsen i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989, kun en lettelse for forbundsstatens budget. De ændrer intet ved pensionsforpligtelsen, der alene påhviler forbundsstaten.
(196)
I civilretlig henseende havde det heller ikke været muligt for forbundsregeringen at overdrage sin forpligtelse til at finansiere tjenestemændenes pensionsrettigheder til det nye DPAG, der blev oprettet i 1995. Ved overdragelse af eksisterende pensionsforpligtelser til et retligt uafhængigt datterselskab har moderselskabet i henhold til de civilretlige principper fortsat betalingsforpligtelsen for tredjeparters formueretlige krav.
(197)
Endvidere gør Tyskland gældende, at Deutsche Post på intet tidspunkt har rådet over tilstrækkelige egne midler til at kunne finansiere pensionsbyrderne. På den ene side havde POSTDIENST før 1995 altid haft underskud, som forbundsstaten var nødt til at dække gennem overførsler på 5,6 mia. EUR. På den anden side udgjorde på det tidspunkt, hvor POSTDIENST blev omdannet til DPAG i 1995, de akkumulerede pensionsforpligtelser ca. […] mia. EUR. Med sådanne forpligtelser på passivsiden af balancen havde det ikke været muligt at oprette DPAG som en privatretlig virksomhed, da forbundsregeringen ikke havde stillet tilstrækkelige midler til rådighed til at gøre DPAG økonomisk levedygtig.
VI.1.3. Pensionstilskuddet er eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 1, i TEUF
(198)
Såfremt pensionstilskuddet skulle blive betragtet som statsstøtte, skal denne efter Tysklands opfattelse betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999, da staten siden 1953, dvs. siden ikrafttrædelsen af den relevante bestemmelse i den tyske forfatning, har været eneskyldner og den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen, i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder. Tyskland fastholder den opfattelse, at hverken den første postreform i 1989 eller den anden postreform i 1995 har ændret statens pensions- og finansieringsforpligtelse i denne henseende. Deutsche Post har ifølge Tyskland hverken før eller efter 1995 retligt været forpligtet til og økonomisk i stand til at betale tjenestemændenes pensioner.
(199)
Endvidere henviser Tyskland til en erklæring fra Kommissionen for Retten i sag T-266/02. Ifølge Tyskland fremgår det klart af dommens præmis 54, at Kommissionen »i forbindelse med den anfægtede beslutning var af den opfattelse, at det kun var overførslerne fra DB-Telekom, der havde givet sagsøgeren en fordel« (55).
(200)
Tyskland konkluderer på grundlag af denne erklæring, at Kommissionen dermed også med hensyn til pensionstilskuddet havde afgjort, at der ikke forelå en finansiel fordel. Kommissionen havde dermed truffet en beslutning om »ikke at gøre indsigelse« som omhandlet i artikel 4 i forordning (EF) nr. 659/1999. Desuden ville i henhold til artikel 1, litra b), nr. ii, i forordning (EF) nr. 659/1999 en sådan positiv beslutning betyde, at pensionstilskuddet var eksisterende støtte.
VI.1.4. Pensionstilskuddet er en kompensation for nedarvede omkostninger, som er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, i TEUF
(201)
I betragtning af Kommissionens argumentation i La Poste-beslutningen er Tyskland af den opfattelse, at pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og begrunder dette på følgende måde:
-
Deutsche Posts sociale bidrag har altid ligget over arbejdsgiverbidraget til pensions-, syge- og plejeforsikring.
-
Den komparative fordel, som Kommissionen har fastlagt, er ikke korrekt, for så vidt som beregningen er baseret på den antagelse, at de prisregulerede tjenester dækker den påståede byrde # 2 (usædvanligt høje sociale bidrag). La Poste har - lige som andre etablerede postvirksomheder - også refinansieret sine sociale omkostninger via højere brevtakster, hvilket Kommissionen imidlertid ikke tog hensyn til i sin La Poste-beslutning.
-
Selv om Tyskland principielt er enig i, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester skulle dække de påståede byrder, har Kommissionen hverken bevist, at tilsynsmyndigheden imødekom Deutsche Posts ansøgning om at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger ved hjælp af de regulerede indtægter, eller at de regulerede indtægter virkelig var tilstrækkeligt høje til at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger.
(202)
Tyskland peger endvidere på, at Kommissionen i sin afgørelse om indledning af proceduren i Royal Mail-sagen (56) understregede, hvor vigtigt det er af hensyn til en fortsat sammenhængende beslutningspraksis at vurdere tidligere statsvirksomheders pensionsomkostninger på grundlag af sammenhængende kriterier. Derfor bør Kommissionen også tage hensyn til sin La Poste-beslutning og sin foreløbige vurdering i Royal Mail-sagen. I forbindelse med Royal Mail gjorde Kommissionen ikke indsigelse mod kompensationen for pensionsunderskud, selv om det fremgik af Hooper-rapporten fra 2008, at Royal Mails pensionsomkostninger delvis var blevet dækket ved hjælp af højere regulerede brevtakster.
VI.1.4.1. Grundlaget for benchmarket bør være de sædvanlige sociale omkostninger
(203)
Tyskland gør gældende under henvisning til professor Ehlermanns responsum af 19. juli 2011 (57), at Kommissionen begik to fejl ved beregningen af benchmarket for Deutsche Posts sociale omkostninger.
(204)
Ifølge Tyskland bør arbejdstagerandelen ikke indgå i benchmarket, da en arbejdsgiver i det private erhvervsliv ikke har en lovbestemt forpligtelse til at betale arbejdstagerandelen. En arbejdsgiver ville kun overtage betalingen af de samlede sociale bidrag af administrative grunde, men har ingen lovbestemt forpligtelse til at gøre det. Det ville også være i strid med den hidtidige beslutningspraksis at tage hensyn til arbejdstagerandelen i forbindelse med benchmarket (se La Poste-beslutningen).
(205)
Beregningen af benchmarket for de sociale omkostninger bør baseres på markedslønningerne (58), da tjenestemandslønningerne har været betydelig højere end markedsgennemsnittet.
VI.1.4.2. Indtægter fra regulerede tjenester er ikke tilstrækkelige til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger
(206)
Tyskland understreger først og fremmest, at antagelsen af, at byrde # 2 dækkes fuldt ud af de prisregulerede indtægter, ville være ren hypotetisk, da det ikke ville være muligt at fastslå, om de regulerede priser faktisk blev forhøjet for at kompensere for de usædvanligt høje omkostninger. På den ene side fremgår det ikke af prisloftafgørelsen fra 2002, om og i hvilket omfang posttilsynsmyndigheden havde taget hensyn til de påståede byrder i forbindelse med de usædvanligt høje omkostninger. På den anden side var priserne frem til 2002 blevet holdt på det niveau, der var blevet godkendt i 1997; det er ikke muligt at fastslå, om disse priser indeholdt en kompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-regulerede tjenester.
(207)
Tyskland gør gældende, at det ikke ville være tilstrækkeligt at vise, at det ikke-prisregulerede område har været omfattet af lavere socialsikringsbidrag end konkurrenter. Det skal ligeledes undersøges, om de regulerede tjenester faktisk har været i stand til at finansiere de påståede byrder i forbindelse med de usædvanligt høje sociale omkostninger ved hjælp af deres indtægter.
(208)
Der ville kun være tale om en finansiel fordel for Deutsche Post som følge af kompensationen for de usædvanligt høje sociale omkostninger, hvis den kompensation, der blev betalt til Deutsche Post, var højere end de samlede sociale omkostninger, som Deutsche Post afholdt i forbindelse med sine tjenestemænd.
(209)
Tyskland beklager, at der ikke er foretaget en omfattende beregning af, om Deutsche Post samlet set blev over- eller underkompenseret for de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemændene. Tyskland understreger, at en sådan beregning er nødvendig for at kunne fastslå, om der er tale om en finansiel fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
a) Underkompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger ifølge ekspertrapport
(210)
For at afhjælpe denne fejl fremsendte Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af professor Weber (59) med henblik på at påvise Deutsche Posts finansielle ulempe som følge af de sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af tjenestemænd. Det fastsættes først i ekspertrapporten, med hvilket beløb de sociale omkostninger, som Deutsche Post faktisk har afholdt i forbindelse med tjenestemænd, overstiger private konkurrenters sociale omkostninger til ansatte (i rapporten betegnet som »DPAG's sociale omkostninger, der overstiger markedsniveauet« eller »strukturel ulempe«). I Weber-rapporten sammenlignes disse omkostninger, der overstiger markedsniveauet, med kompensationen for byrde # 2.
(211)
Som det fremgår af tabel 5, er Deutsche Posts betalinger til pensionsfonden for tjenestemænd og øvrige sociale omkostninger, f.eks. bidrag til sundhedsudgifter samt til ulykkesforsikring og øvrige forsikringer, i ekspertrapporten omfattet af de sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af tjenestemænd.
(212)
De sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af ansatte defineres i ekspertrapporten på følgende måde: Arbejdsgiverandel af socialsikringsbidragene til den obligatoriske pensions-, arbejdsløsheds-, syge- og plejeforsikring multipliceret med de »sædvanlige« lønninger (f.eks. 2007-mindstelønnen for hovedparten af tjenestemændene).
(213)
De usædvanligt høje sociale omkostninger er de sociale omkostninger, som Deutsche Post afholder i forbindelse med tjenestemænd, og som overstiger det benchmark for sociale omkostninger, der er defineret på grundlag af arbejdstagerandelen af socialsikringsbidraget til ansatte.
Tabel 5
Beregning af nettoresultatet i henhold til den tyske ekspertrapport
-
Betalinger til pensionsfonden
-
øvrige sociale omkostninger
+
»sædvanlige« sociale omkostninger som benchmark (på grundlag af arbejdsgiverandelen af socialforsikringen og de »sædvanlige« lønninger (f.eks. 2007-mindstelønnen))
usædvanligt høje sociale omkostninger
+
Kompensation fra de regulerede indtægter (byrde # 2 - usædvanligt høje sociale omkostninger)
Nettoresultat (under- eller overkompensation)
(214)
For perioden 1995-2007 fremgår det af beregningerne, at byrde # 2 ikke var tilstrækkelig til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger. I rapporten påstås det endog, at der var været tale om en underkompensation af Deutsche Post på […] mia. EUR. Det konkluderes, at selv hvis det blev antaget, at de prisregulerede indtægter indeholder byrde # 2, har Deutsche Post ikke modtaget en tilstrækkelig kompensation for sine usædvanligt høje sociale omkostninger.
b) Ifølge de regulatoriske regnskaber for 2009 var indtægter fra det prisregulerede område ikke tilstrækkelige til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger
(215)
Tyskland gør gældende, at så længe der i forbindelse med de prisregulerede tjenester opstår tab, der overstiger de usædvanligt høje sociale omkostninger, kan det ikke fastslås, at de regulerede indtægter faktisk kompenserer for de usædvanligt høje sociale omkostninger. Tyskland fremsendte derfor et responsum (60) udarbejdet på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009 for at vise, at tabene i forbindelse med de prisregulerede tjenester altid har været højere end de usædvanligt høje sociale omkostninger.
(216)
Beregningerne er baseret på de regulatoriske regnskaber for 2009 og antager, at en ROS på 7 % er en rimelig fortjeneste i forbindelse med de prisregulerede tjenester (på grundlag af Deloitte-II-rapporten, som behandles nærmere i afsnit VI.3.2). Efter fradrag af den rimelige fortjeneste fremkommer for de prisregulerede tjenester et tab på […] mia. EUR, der således er højere end de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger for perioden 1995-2007. Indtægterne fra de prisregulerede tjenester har derfor ikke været tilstrækkelige til at dække de omhandlede usædvanligt høje sociale omkostninger.
VI.2. Bemærkninger til kompensationen for levering af befordringspligttjenester
VI.2.1. Offentlige overførsler
(217)
Tyskland gør gældende, at de offentlige overførsler ikke har medført nogen finansiel fordel for Deutsche Post, da der i forbindelse med betalingerne på 5,666 mia. EUR udelukkende var tale om en kompensation for tilbageførsler på 5,838 mia. EUR, som Deutsche Post skulle betale frem til 1995.
(218)
Som forklaret i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren havde disse tilbageførsler deres oprindelse i det tidligere postvæsen, som årligt skulle overføre ca. 10 % af sine driftsindtægter til forbundsstaten. I perioden 1989-1995 blev disse tilbageførsler udfaset i henhold til § 63, stk. 1, i PostVerfG. Indtil 1993 skulle Deutsche Post overføre 10 % af sine driftsindtægter. Fra 1993 blev tilbageførslerne gradvist reduceret, f.eks. til 10 % af driftsindtægterne minus 153 mio. EUR i 1993. I 1994 udgjorde tilbageførslerne 70 % af tilbageførslerne i 1993. I 1995 betalte Deutsche Post 50 % af beløbet i 1993. I alt betalte Deutsche Post 5,838 mia. EUR i perioden 1990-1995.
(219)
I henhold til § 63, stk. 4, i PostVerfG skulle udbyttebetalinger fratrækkes tilbageførslerne. I betragtning af denne bestemmelse og fritagelsen for direkte og indirekte skatter konstaterede Kommissionen i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, at tilbageførslerne skulle betragtes som erstatning for fritagelsen for indirekte og direkte skatter samt som godtgørelse for den finansiering, forbundsstaten havde stillet til rådighed som aktionær.
(220)
Som reaktion på denne konstatering fremsendte Tyskland KPMG-rapporten, hvori det konkluderes, at tilbageførslerne af flere grunde ikke kunne betragtes som erstatning for skatter eller udbytter.
(221)
Imod en kvalificering af tilbageførslerne som skat taler ifølge KPMG-rapporten den omstændighed, at tilbageførslerne siden 1931 havde været beregnet på grundlag af driftsindtægterne. Derfor skulle de også have været betalt i år, hvor Deutsche Post havde tab. I modsætning hertil fastsættes selskabsskatten på grundlag af årets faktiske overskud. En kvalificering af tilbageførslerne som skat ville således være i strid med det forfatningsretlige princip om beskatning efter kapacitet.
(222)
Sammenligningen af tilbageførslerne med en omsætningsafgift er heller ikke holdbar. I forbindelse med omsætningsafgiften er der mulighed for at få fradrag for indgående moms, hvilket ikke er tilfældet i forbindelse med tilbageførslerne, således at beregningen af tilbageførslerne afveg betydeligt fra fastlæggelsen af en virksomheds faktiske momsskyld.
(223)
Endvidere gør Tyskland gældende, at tilbageførslerne ikke kunne kvalificeres som udbytte. Udbetalingen af udbytte vedrører resultatet af det forudgående regnskabsår eller tidligere år. Deutsche Post opnåede imidlertid ingen overskud mellem 1990 og 1995, men betalte alligevel tilbageførslerne. Derfor kan tilbageførslerne ikke kvalificeres som udbytte.
(224)
I KPMG-rapporten konkluderes det, at tilbageførslerne ikke kunne kvalificeres som skatter eller udbytter, og at der derimod var tale om en afgift »sui generis«, som kun Deutsche Bundespost og dennes efterfølgere var forpligtet til at betale.
(225)
Under henvisning til KPMG-rapporten afviser Tyskland Kommissionens antagelse om, at tilbageførslerne kunne betragtes som erstatning for skatte- og udbyttebetalinger. Tyskland fastholder, at tilbageførslerne udgjorde en byrde for Deutsche Post, der ikke kunne begrundes hverken i faktisk eller økonomisk henseende. Da de offentlige overførsler kun fritog Deutsche Post for tilbageførslerne, indebar disse betalinger ikke nogen økonomisk fordel og udgjorde derfor ikke statsstøtte.
(226)
Subsidiært anfører Tyskland to yderligere grunde til, at de offentlige overførsler ikke udgjorde støtte: For det første var de offentlige overførsler i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip i betragtning af det betydelige investeringsafkast (ROI) i senere år og det høje provenu, der blev opnået i forbindelse med Deutsche Posts børsintroduktion. For det andet udgjorde de offentlige overførsler ikke statsstøtte, da det fremgik af både de regulatoriske regnskaber for 2009 og WIK-rapporten, at de akkumulerede tab i forbindelse med befordringspligten i perioden 1990-1994 var højere end de offentlige overførsler. Deutsche Post modtog derfor ikke en tilstrækkelig kompensation for leveringen af tjenester som led i sin befordringspligt.
VI.2.2. Offentlig garanti
(227)
Tyskland gør gældende, at forbundsstatens fortsatte garanti i henhold til § 2, stk. 4, i PostUmwG 1994 for gældsbeviser udstedt før 1995 af flere grunde ikke indebar en selektiv fordel for Deutsche Post efter 1995.
(228)
Enhver privat virksomhed ville også ved udskillelse af et datterselskab fortsat hæfte for de forpligtelser, som dette datterselskab har indgået. Selv efter salg af disse forpligtelser til en tredjemand ville en privat virksomhed fortsat være ansvarlig for sine udestående forpligtelser. Det skal endvidere tages i betragtning, at den oprindelige offentlige garanti for gældsbeviserne kun var nødvendig, fordi POSTDIENST ikke havde status som særskilt juridisk person. § 40 i PostVerfG 1989, hvori det hed, at gældsbeviser udstedt af Deutsche Bundespost var ligestillet med gældsbeviser udstedt af forbundsstaten, havde en ren deklaratorisk karakter.
(229)
For det andet ville DPAG ikke have opnået nogen fordel som følge af overtagelsen af POSTDIENST-gældsbeviserne, da DPAG kunne have opnået refinansiering i 1995 til lavere renter. POSTDIENST-gældsbeviserne havde pr. 1. januar 1995 en værdi af i alt 931 mio. EUR med en gennemsnitlig rentesats på 7,17 % og en resterende løbetid på 8,8 år. Da den korte rente lå på mellem 5 % og 5,5 % pr. 1. januar 1995, opstod der en omkostningsmæssig ulempe for DPAG på 1,7 %, som afspejlede sig i højere årlige renteudgifter på ca. 15,3 mio. EUR.
(230)
For det tredje - og på grundlag af en sammenligning mellem de gennemsnitlige markedsrentesatser for gældsbeviser udstedt af private virksomheder og rentesatserne for POSTDIENST-gældsbeviserne for den dag, hvor disse beviser oprindeligt blev udstedt - optog POSTDIENST efter Tysklands opfattelse kapital til rentesatser, der i gennemsnit lå over markedsgennemsnittet. Tyskland foretog ikke en omfattende undersøgelse, men sammenlignede kun rentesatserne for visse POSTDIENST-gældsbeviser med det aggregerede markedsgennemsnit.
(231)
Subsidiært gør Tyskland gældende, at de offentlige garantier ville udgøre eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999. Da Deutsche Bundespost var en del af den offentlige forvaltning indtil udgangen af 1994, har gældsbeviserne siden virksomhedens oprettelse i 1950 været statens gæld. Hvis Deutsche Post opnåede fordele som følge af den offentlige garanti med hensyn til rentesatser, skulle disse betragtes som eksisterende støtte. Tyskland henviser også til Kommissionens beslutning i EDF-sagen (61), hvor en lignende garanti blev betragtet som eksisterende støtte.
VI.2.3. Eneret
(232)
Tyskland gør gældende, at indtægterne fra det regulerede brevområde ikke udgør statsstøtte i henhold til PreussenElektra-dommen (62).
(233)
Da indtægterne fra det regulerede brevområde ikke var statsmidler, kunne de angiveligt urimeligt høje brevtakster kun være genstand for en procedure efter artikel 102 i TEUF.
VI.3. Bemærkninger fra forbundsregeringen til WIK-rapporten
VI.3.1. WIK-rapporten bekræfter nødvendigheden af offentlige overførsler som kompensation for nettoomkostninger ved befordringspligten frem til 1995
(234)
Uanset alle metodemæssige indvendinger er Tyskland af den opfattelse, at WIK-rapporten bekræftede Tysklands synspunkt, at de offentlige overførsler var nødvendige som kompensation for de tab, som Deutsche Post havde i perioden 1990-1995 som følge af leveringen af befordringspligttjenester.
(235)
Alle urimeligt store fortjenester efter 1995 måtte ikke tages i betragtning, da de offentlige overførsler var blevet opbrugt af de nettoomkostninger ved befordringspligten, som Deutsche Post skulle afholde frem til 1995. Rettens annullation af negativbeslutningen fra 2002 bekræftede ligeledes, at noget, der var blevet »opbrugt«, ikke kunne opbruges endnu en gang. Da de offentlige overførsler allerede var blevet opbrugt af de akkumulerede tab frem til 1995, var det ikke muligt at anvende de offentlige overførsler på et senere tidspunkt til at finansiere urimeligt store fortjenester.
VI.3.2. Fejlagtig fastlæggelse af den rimelige fortjeneste
(236)
Under henvisning til Deloitte-rapporten består Tysklands væsentligste indvending i, at WIK-rapporten anvender for mange små virksomheder i forbindelse med benchmarkingen. Som sammenlignelige virksomheder bør der frem for alt anvendes store udbydere af pakketjenester og logistikvirksomheder, hvis net er sammenlignelige med Deutsche Posts med hensyn til størrelse og kompleksitet (63).
(237)
I Deloitte-II-rapporten lægges det til grund, at virksomheder i pakkeudbringnings- og postsektoren, der råder over et komplekst og stort afhentnings- og udbringningsnet, er passende sammenlignelige virksomheder for Deutsche Post. I betragtning af betydningen af de fordele med hensyn til mængde, størrelse og koncentration, der er typiske for postnet, er store virksomheder mere relevante som sammenlignelige virksomheder end små virksomheder. Speditions- og logistikvirksomheder ville - indtil en vis grad - ligeledes egne sig som sammenlignelige virksomheder, da de anvender sammenlignelige anlægsaktiver.
(238)
I Deloitte-II-rapporten tillades kun postvirksomheder med en årsomsætning på over 100 mio. EUR som sammenlignelige virksomheder. Herved fremkommer kun en lille gruppe på seks sammenlignelige virksomheder, f.eks. store multinationale udbydere af eksprespakketjenester (UPS, FedEx og TNT Express) og andre postvirksomheder (især fra De Forenede Stater og Det Forenede Kongerige).
(239)
For denne sammenligningsgruppe fremkommer for perioden 1998-2007 en ROS-median på 7,4 % og et tredje ROS-kvartil på 12 % som øvre grænse for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste. En større sammenligningsgruppe med 18 logistik- og 19 speditionsvirksomheder viser en ROS-median mellem 4,6 % og 5,7 %, idet der i Deloitte-II-rapporten gives udtryk for tvivl om, hvorvidt disse virksomheder kan sammenlignes med Deutsche Post.
(240)
På grundlag af dataene for begge sammenligningsgrupper anbefales i Deloitte-II-rapporten et ROS-interval mellem 6,1 % og 11,7 % som benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste.
(241)
Hvad angår fastsættelsen af den rimelige fortjenstmargen ved hjælp af sammenligningsgruppen, peges der i Deloitte-II-rapporten på, at den rimelige fortjeneste er sat for lavt, hvis der lægges en simpel flerårig ROS til grund som benchmark for den rimelige fortjeneste, da der for det første kan optræde betydelige og systematiske spredninger mellem to på hinanden følgende år og for det andet kan være betydelige forskelle mellem virksomheder inden for samme branche med hensyn til deres rentabilitet. Hvis der anvendes et alt for lavt benchmark for den rimelige fortjeneste, er der risiko for, at der ikke gennemføres effektive investeringsprojekter.
(242)
Som allerede understreget i Deloitte-I-rapporten tager den benchmarking for den rimelige fortjeneste, der er foretaget i WIK-rapporten på grundlag af medianen af de sammenlignelige virksomheder, overhovedet ikke hensyn til de effektivitetsgevinster, som Deutsche Post for langt størstedelens vedkommende opnåede fra 1990. I overensstemmelse med punkt 14 og 18 i rammebestemmelserne fra 2005 bør imidlertid i forbindelse med en rimelig fortjeneste også anvendes »incitamentsbaserede kriterier, bl.a. i forhold til servicekvalitet og produktivitetsgevinster«.
(243)
Derfor bør benchmarket for den rimelige fortjeneste baseres på et årligt interval. Fortjenester, der ligger i den øvre ende eller endog overstiger dette interval, kunne tyde på, at gennemsnitsvirksomheden oversteg benchmarket på grund af bedre operative eller kommercielle resultater. Sådanne fortjenester bør tillades af tilsynsmyndighederne for fortsat at give incitamenter til effektivitetsforbedringer.
(244)
Endvidere peger Tyskland på, at størrelsen af den rimelige fortjeneste skal være i overensstemmelse med tidligere beslutninger, hvor der for jernbane- og busselskaber blev godkendt en ROS på mellem 7 % og 8 % (64).
VI.3.3. Urimelig omkostningsallokering og omkostningsberegning
(245)
Tyskland understreger igen, at enhver reallokering af byrder i tilknytning til befordringspligten til de kommercielle tjenester ikke er holdbar hverken sagligt eller retligt. I henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (65) skal alle nettomeromkostninger, der følger af befordringspligten, finansieres ved hjælp af indtægterne fra brevmonopolet og ikke ved hjælp af indtægterne i forbindelse med de kommercielle tjenester.
(246)
Desuden er Tyskland af den opfattelse, at Deutsche Posts omkostninger, der er fastsat i WIK-rapporten, er anslået for lavt:
-
De tilbageførsler, som Deutsche Post skulle betale frem til 1995, skulle have været fratrukket som omkostninger og ikke været anvendt som indikator for kapitalomkostningerne eller den rimelige fortjeneste. Under henvisning til KPMG-rapporten afviser Tyskland konstateringen i WIK-rapporten om, at tilbageførslerne kunne betragtes som erstatning for skatte- og udbyttebetalinger. Tyskland fastholder, at tilbageførslerne udgjorde en byrde for Deutsche Post, der ikke kunne begrundes hverken i faktisk eller økonomisk henseende. Tilbageførslerne skulle derfor have været taget i betragtning som omkostninger ved forsyningspligten foruden en rimelig fortjeneste som godtgørelse for den investerede kapital.
-
Afskrivningsomkostningerne burde have været baseret på anlægsaktivernes realistiske dagsværdier som fastsat i det officielle skatteregnskab og ikke på de lavere bogførte værdier i årsregnskabet.
-
Omkostningerne til betalingerne til den supplerende pension til privatansatte burde fuldt ud være taget i betragtning.
VI.4. Kommentarer til bemærkningerne fra tredjeparter
VI.4.1. Pensionstilskud
(247)
Tyskland minder om, at Deutsche Post hverken havde været retligt forpligtet eller økonomisk i stand til at overtage pensionsforpligtelserne i 1995. Pensionsomkostningerne udgjorde derfor statslig gæld i overensstemmelse med Kommissionens beslutning vedrørende Poste Italiane (66). Pensionstilskuddet indebar ingen finansiel fordel for Deutsche Post.
(248)
Mens UPS understreger, at en normal operatør selv skulle afholde sine egne pensionsomkostninger, gør Tyskland gældende, at pensionsomkostningerne i forbindelse med tjenestemændene var usædvanligt høje omkostninger, der ikke kunne sammenlignes med de sociale bidrag, som betales af Deutsche Posts konkurrenter i forbindelse med deres ansatte. Sidstnævnte indbetaler kun arbejdsgiverandelen til socialforsikringsordningen og skal ikke afholde nedarvede omkostninger på grundlag af eksisterende pensionsrettigheder.
(249)
Tyskland understreger, at der skulle foretages en overkompensationsopgørelse, da UPS og FFPI i deres bemærkninger lagde til grund, at Kommissionen foretog en sådan beregning for at bevise, at Deutsche Post var blevet overkompenseret.
VI.4.2. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(250)
Under henvisning til NERA-ekspertrapporten fra 2006 fremhæver Tyskland, at Kommissionen i forbindelse med statsstøttesag COMP/37.821 selv havde antaget, at det afkast på den investerede kapital, der var anslået i NERA-ekspertrapporten for DPWN's brevområde, ikke var tilstrækkeligt til med henblik på artikel 102 i TEUF at påvise, at der forelå urimeligt høje brevtakster.
(251)
Generelt er Tyskland af den opfattelse, at afkastet på den investerede kapital ikke egner sig til at fastlægge urimeligt store fortjenester. Ved en lavere kapitalintensitet kunne et højt afkast på den investerede kapital være ledsaget af en lav fortjeneste ved salg. Da de fleste risici fremkommer i forbindelse med indtægter og omkostninger, er - navnlig for virksomheder med lav kapitalintensitet - fortjenesten ved salg det egnede kriterium til at fastlægge urimeligt store fortjenester. Hvis som i NERA-ekspertrapporterne fortjenesten ved salg subsidiært anvendes som kriterium for fortjeneste, viser det sig, at Deutsche Post opnåede en større fortjeneste ved salg end Royal Mail, som imidlertid lå langt under TNT's fortjeneste ved salg. DPWN-brevområdets fortjeneste ved salg, der var anslået i NERA-ekspertrapporterne, lå dermed langt under benchmarket for urimeligt store fortjenester.
(252)
Tyskland er derfor af den opfattelse, at hverken NERA-ekspertrapporten fra 2006 eller den opdaterede udgave heraf er af betydning for statsstøtteundersøgelsen, og at de ikke indeholder tilstrækkelige beviser for, at der foreligger urimeligt store fortjenester.
(253)
Med hensyn til UPS' påstand om, at Deutsche Posts regnskabsoplysninger ikke er et godt grundlag for analysen af indtægterne og byrderne i forbindelse med befordringspligten, gør Tyskland gældende, at regnskaberne var blevet revideret og godkendt at både revisorer og posttilsynsmyndigheden. Desuden var de i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 97/67/EF.
(254)
Hvad angår aftalerne om interne afregningspriser mellem Deutsche Post og DPEED, understreger Tyskland, at disse aftaler opfylder forpligtelserne i kartelbeslutningen fra 2001. Deutsche Post havde regelmæssigt fremsendt redegørelser for overholdelsen heraf til Kommissionen. Der har ikke hidtil været indsigelser fra Kommissionen.
(255)
Endvidere gør Tyskland indsigelse mod, at de aktivoverdragelser, som Tyskland foretog til Deutsche Post i 1995 (f.eks. aktiver i form af fast ejendom og infrastruktur), blev medtaget i beregningen af overkompensationen. Tyskland havde allerede fremsendt relevante oplysninger i denne henseende sammen med sine bemærkninger til 1999-beslutningen om indledning af proceduren. Da Kommissionen hverken gjorde indsigelse mod foranstaltningen i negativbeslutningen fra 2002 eller nævnte denne i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, kunne aktivoverdragelserne ikke være genstand for den foreliggende undersøgelse.
VI.4.3. Lønniveau
(256)
Tyskland er enig i, at markedslønninger bør anvendes som benchmark for beregningen af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Posts konkurrenter har betalt. Et sådant benchmark er imidlertid i strid med 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren, da Kommissionen anvender tjenestemændenes justerede bruttolønninger og ikke markedslønningerne til at beregne de socialbidrag, som Deutsche Posts konkurrenter har betalt. Ifølge professor Webers ekspertrapport svarer markedslønnen til ca. […] % af tjenestemændenes bruttoløn. Det er derfor ikke rimeligt at anvende tjenestemændenes justerede bruttolønninger som benchmark for beregningen af socialsikringsbidragene.
(257)
Ifølge Tyskland er BIEK's antagelse om, at Deutsche Post anvender aftalte lønninger i transportsektoren som benchmark for beregningen af de lønninger, som virksomheden skal betale i forhold til konkurrenterne, ikke holdbar. Det fremgår af professor Webers ekspertrapport, at Deutsche Post beregner markedslønningerne på grundlag af de lønninger, som konkurrenterne rent faktisk betaler.
VII. VURDERING AF PENSIONSTILSKUDDET
VII.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF
(258)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.« For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Kommissionen undersøge, om følgende kriterier er opfyldt: Foranstaltningen kan tilregnes staten, og der anvendes statsmidler, visse virksomheder eller brancher opnår en fordel, som fordrejer konkurrencevilkårene, og som følge af foranstaltningen påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne.
(259)
Pensionstilskuddet er baseret på § 16 i PostPersG 1994 og finansieres via statsbudgettet, således at det kan tilregnes staten, og det ydes ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Da pensionstilskuddet kun er ydet til pensionsfonden for at fritage Deutsche Post for omkostningerne til tjenestemandspensionerne og derfor i sidste instans kommer Deutsche Post til gode, er det selektivt.
VII.1.1. Finansiel fordel på grundlag af pensionsreformen fra 1995
(260)
På grundlag af Combus-dommen er Tyskland af den opfattelse, at pensionstilskuddet ikke indebærer en finansiel fordel, da tilskuddet har fritaget Deutsche Post for usædvanligt høje sociale omkostninger.
(261)
For at konstatere, om pensionstilskuddet indebar en selektiv finansiel fordel, skal det undersøges, om det har gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skulle have været afholdt af en virksomhed, hvilket har hindret, at markedskræfter kom til at virke på sædvanlig måde (67).
(262)
Kommissionen kan ikke acceptere Tysklands påstand på grundlag af Combus-dommen: Den gør opmærksom på, at Combus-dommen ikke er blevet bekræftet af Domstolen. Forskellige domme afsagt af Domstolen strider mod den teori, at foranstaltninger, der kompenserer for en strukturel ulempe, ikke skal betragtes som støtte. Ifølge Domstolens faste praksis i denne henseende skal forekomsten af støtte vurderes i kraft af virkningerne og ikke grundene til eller hensigten med de statslige foranstaltninger (68). Ifølge Domstolens praksis er fordele, som indrømmes af offentlige myndigheder, og som under forskellige former letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget, også omfattet af begrebet støtte (69). Endvidere belaster ifølge Domstolen udgifterne knyttet til de ansattes løn efter deres væsen virksomheders budget, uafhængigt af, om disse udgifter følger af forpligtelser efter loven eller i henhold til kollektive overenskomster (70). I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at den omstændighed, at statslige foranstaltninger tilsigter at udligne merudgifter, ikke kan være tilstrækkelig til på forhånd at udelukke, at der foreligger støtte (71).
(263)
Efter Kommissionens opfattelse er de omkostninger, som en virksomhed skal afholde på grundlag af betalingsforpligtelser i henhold til lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet eller kollektive overenskomster med fagforeningerne, dvs. f.eks. pensionsomkostninger, en del af de normale driftsomkostninger, en virksomhed skal betale af egne midler (72). Disse omkostninger skal betragtes som forbundet med virksomhedens erhvervsmæssige virksomhed (73). Om virksomheden afholder pensionsomkostningerne ved direkte finansiering af sine tidligere medarbejderes pension (som i forbindelse med Deutsche Posts tjenestemænd) eller ved betaling af et bidrag til de privatansattes pensionsforsikring, som på sin side anvender de indbetalte bidrag til finansiering af alle privatansattes pensioner, har ingen betydning i denne henseende. Det afgørende er derimod, at virksomhederne på den ene eller anden måde afholder de fulde pensionsomkostninger.
(264)
Endvidere bemærker Kommissionen, at Deutsche Bundespost siden oprettelsen i 1950 har haft retlig status som særformue. En særformue har ganske vist ikke status som særskilt juridisk person, men har eget budget og regnskab (§ 3 i PostVwG 1953 og § 48 i HGrG (74)). I henhold til de administrative bestemmelser, der gælder for offentlige myndigheder, skal deres budget omfatte personaleomkostninger, hvortil også omkostningerne til pensioner til den offentlige myndigheds pensionerede tidligere tjenestemænd hører (§ 10 i HGrG). Deutsche Post har derfor siden 1950 finansieret disse omkostninger ved hjælp af sine indtægter. I henhold til § 15 i PostVwG 1953 er tilskud fra statsbudgettet til Deutsche Bundespost udtrykkeligt forbudt. Denne bestemmelse blev overtaget i § 37, stk. 1, i PostVerfG 1989.
(265)
I PostVerfG 1989 bekræftes denne forpligtelse i afsnittet om personaleforvaltning og sociale anliggender. Deutsche Post var i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 forpligtet til at finansiere alle omkostninger ved hjælp af egne midler, herunder pensionerne til sine tjenestemænd.
(266)
Efter den anden postreform i 1995 påhvilede det fortsat Deutsche Post at betale og afholde omkostningerne i forbindelse med tjenestemændenes økonomiske krav i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994, men Deutsche Post blev delvis fritaget for at betale omkostningerne til tjenestemandspensionerne. I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 indbetalte Deutsche Post for årene 1995-1999 et årligt fast beløb på 2,045 mia. EUR til pensionsfonden. I henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 blev de årlige faste beløb fra 2000 afløst af et bidrag, der udgør 33 % af tjenestemændenes lønsum. I § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 foreskrives det endvidere, at de resterende pensionsomkostninger fra 1995 overtages af forbundsstaten. Figur 1 viser forbundsstatens årlige betalinger for de enkelte år fra 1995, begyndende med 151 mio. EUR i 1995.
(267)
Heraf følger, at de argumenter, som Tyskland fremfører for at påvise, at DPAG skulle afholde højere omkostninger til pensioner end sine private konkurrenter, er irrelevante for det spørgsmål, om pensionstilskuddet udgør statsstøtte, men vil blive taget i betragtning i forbindelse med forenelighedsanalysen.
(268)
Tyskland har således gjort gældende, at der ved undersøgelsen af, om Deutsche Post har opnået en fordel i forbindelse med pensionstilskuddet, skal foretages en sammenligning mellem det bidrag, som Deutsche Post har ydet til pensionsfonden, og en privat arbejdsgivers andel af bidragene til pensionsforsikringen eksklusive arbejdstagerandelen. Dette argument vedrører foranstaltningens forenelighed med det indre marked, men for fuldstændighedens skyld bemærkes i denne forbindelse for det første, at arbejdsgiveren er forpligtet til at indbetale arbejdsgiverandelen af hele det bidrag, der skal ydes i forbindelse med denne arbejdstager på grundlag af vedkommendes bruttoløn, til socialforsikringen. For det andet, og det er af principiel betydning, indebærer det, når en medlemsstat fritager medarbejderne i en bestemt virksomhed for en byrde, som denne i øvrigt skal bære, en fordel for den pågældende arbejdsgiver, da forskellen mellem brutto- og nettolønnen reduceres som følge af en sådan foranstaltning. Det bliver således muligt for arbejdsgiveren at ansætte eller fastholde arbejdstagere til lavere bruttolønninger. Fordelene med hensyn til arbejdstagerandelen af de sociale bidrag indebærer derfor samtidig også en fordel for arbejdsgiveren.
(269)
Tyskland har endvidere gjort gældende, at der for Deutsche Post kun ville være tale om en finansiel fordel som følge af kompensationen for de usædvanligt høje sociale omkostninger, hvis den kompensation, der blev betalt til Deutsche Post, var højere end de samlede usædvanligt høje sociale omkostninger, som Deutsche Post skulle afholde i forbindelse med sine tjenestemænd på det prisregulerede og på det ikke-prisregulerede område. Kommissionen minder om, at den omstændighed, at en foranstaltning er en kompensation, ikke på forhånd udelukker, at den udgør statsstøtte, og henviser til betragtning 262.
(270)
Endvidere fastholder Tyskland den opfattelse, at forbundsstaten altid har været den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder. Da pensionsreformen i 1995 ikke har ændret noget ved forbundsstatens ansvar over for tjenestemændene, giver pensionstilskuddet ikke Deutsche Post en finansiel fordel.
(271)
Det bestrides ikke, at forbundsstaten før og efter 1995 i sidste instans var garant for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder, selv om, hvilket Kommissionen gerne vil bemærke, det i henhold til § 3 i PostVwG 1953 og § 2 i PostVerfG 1989 entydigt kun er særformuen og ikke forbundsstaten, der hæfter for særformuens forpligtelser. Pensionerne var imidlertid frem til 1995 indeholdt i særformuen Deutsche Posts budget i henhold til de gældende postlove og almindelige bestemmelser. Disse betalinger skulle fuldt ud dækkes af indtægterne i forbindelse med særformuen. For vurderingen er det ikke afgørende, hvem der i sidste instans er garant for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder. Det afgørende er derimod, hvem der i henhold til de gældende bestemmelser normalt var forpligtet til at finansiere dem. I henhold til PostVwG 1953, HGrG og PostVerfG 1989 påhviler denne pligt klart fuldt ud Deutsche Post.
(272)
Endvidere udgør pensionsomkostninger for hver virksomhed, uanset om den er offentlig eller privat, og om den har status som juridisk person eller ej, normale driftsomkostninger. Både mellem medlemsstater og i medlemsstater har der udviklet sig en lang række forskellige finansieringsmekanismer til pensioner. Ofte anvendes der forskellige systemer alt efter ansættelsestidspunkt. Derfor skal Deutsche Post for de medarbejdere, virksomheden beskæftiger, herunder sine tjenestemænd, afholde pensionsomkostninger på samme måde som enhver anden virksomhed. At den måde, hvorpå tjenestemandspensionerne finansieres, adskiller sig fra den måde, hvorpå privatansattes pensioner finansieres, berører ikke Deutsche Posts forpligtelse til at henføre finansieringen af pensionsomkostningerne til sine normale driftsomkostninger. Hvis Tysklands påstand tages til følge, ville det indebære, at staten har lov til at fritage offentlige virksomheder for en vigtig omkostningsfaktor, der hænger sammen med deres normale drift.
(273)
Når Tyskland endelig anfører, at Deutsche Post aldrig har haft tilstrækkelige egne midler til at finansiere sine tjenestemænds pensionsrettigheder, overses det, at vurderingen af, om der foreligger en finansiel fordel, er uafhængig af en virksomheds økonomiske resultater.
(274)
Da pensionsreformen i 1995 delvis fritog Deutsche Post for pligten til at finansiere sine tjenestemænds pensionsrettigheder, indebar pensionstilskuddet en finansiel fordel for Deutsche Post.
VII.1.2. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen
(275)
Støtte ydet af en medlemsstat påvirker samhandelen inden for EU, hvis den styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU. Ifølge fast praksis (75) fordrejer en foranstaltning allerede konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på konkurrenceudsatte markeder.
(276)
I Tyskland har markederne for pakker, aviser og tidsskrifter altid været åbne for konkurrence. På disse markeder har POSTDIENST altid konkurreret med andre virksomheder, også fra andre medlemsstater (f.eks. UPS, FedEx, TNT Express, GLS eller DPD). Fra 1998 til 2007 mistede DPAG gradvis sin eneret for breve. Med åbningen af markedet for konkurrence trådte nye virksomheder ind på markedet. Derfor påvirker støtten samhandelen mellem medlemsstaterne og vil kunne fordreje konkurrencevilkårene.
(277)
Endvidere bemærker Kommissionen i denne henseende, at Deutsche Post og virksomhedens holdingselskab DPWN i 1997 begyndte at overtage udbydere af pakketjenester på europæiske og internationale markeder: I 1999 var DPWN allerede markedsførende på de europæiske markeder for pakke- og eksprestjenester med årlige indtægter på ca. 4,6 mia. EUR. Med overtagelsen af DHL i 1998 udvidede DPWN sine aktiviteter til Asien og Nordamerika. Efter yderligere overtagelser af logistikvirksomheder (f.eks. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) blev DPWN en af de største udbydere af luft- og søfragttjenester samt af globale logistiktjenester. Derudover er DPWN i mellemtiden repræsenteret på postmarkeder uden for Tyskland (f.eks. overtagelse af Unipost i Spanien og Williams Lee i Det Forenede Kongerige). Mellem 1998 og 2007 overtog DPWN virksomheder til en værdi af i alt ca. 21 mia. EUR (76).
(278)
Kommissionen konkluderer derfor, at pensionstilskuddet udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
VII.2. Vurdering af eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 1, i TEUF
(279)
Det er Tysklands opfattelse, at såfremt pensionstilskuddet skulle blive betragtet som støtte, skal denne betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999. Tyskland gør gældende, at staten siden ikrafttrædelsen af den relevante bestemmelse i den tyske forfatning i 1953 har været eneskyldner og den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder. Tyskland er fortsat af den opfattelse, at oprettelsen af pensionsfonden ikke har ændret noget ved denne forpligtelse.
(280)
I henhold til artikel 1, litra d), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999 omfatter begrebet eksisterende støtte enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden.
(281)
Frem til 1995 var pensionerne indeholdt i særformuen Deutsche Posts budget i henhold til de gældende postlove og almindelige bestemmelser og skulle fuldt ud dækkes af indtægterne i forbindelse med særformuen (en udførlig vurdering af disse bestemmelser findes i betragtning 262 og 263). Inden den anden postreform i 1995 var Deutsche Post derfor forpligtet til at finansiere pensionsudgifterne til tjenestemændene ved hjælp af egne midler og modtog ingen støtte, der havde til formål at fritage Deutsche Post for pensionsomkostninger.
(282)
Oprettelsen af DPAG og postpensionsfonden i 1995 medførte fuldstændig nye regler for finansieringen af pensionerne til tjenestemænd. Efter denne anden postreform i 1995 overtog Deutsche Post den principielle forpligtelse til at betale og afholde omkostningerne i forbindelse med tjenestemændenes økonomiske krav i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994, men blev delvis fritaget for at betale omkostningerne til tjenestemandspensionerne. I henhold til § 16, stk. 1 og 2, i PostPersRG 1994 var Deutsche Post ikke længere forpligtet til at finansiere pensionsomkostningerne ud over de faste beløb (periode 1995-1999) eller de fastlagte bidrag (fra 2000). Den resterende manko blev senere dækket af pensionstilskuddet.
(283)
Pensionstilskuddet er derfor ny støtte, da det blev indført i 1995.
(284)
Med hensyn til Tysklands henvisning til Kommissionens erklæring i sag T-266/02 bemærker Kommissionen først og fremmest, at Retten i dommens præmis 54 redegør for Tysklands standpunkt (og ikke, som anført af Tyskland, Kommissionens standpunkt). Dommens præmis 54 viser, at pensionstilskuddet - selv efter Tysklands opfattelse - ikke blev vurderet i negativbeslutningen fra 2002. I dommens præmis 61 gengives Kommissionens standpunkt:
»Indledningsvis har Kommissionen anført, at da den i forbindelse med den anfægtede beslutning vurderede, at det alene var DB-Telekoms overførsler, der var relevante, […].«
(285)
Dommen støtter derfor ikke Tysklands opfattelse, at erklæringen fra Kommissionens befuldmægtigede indirekte godkendte pensionstilskuddet. Under alle omstændigheder er det klart, at en sådan erklæring ikke kunne have en sådan virkning.
(286)
Derudover fastslog Retten i sag T-421/07 (77), at 1999-beslutningen om indledning af proceduren også vedrørte pensionstilskuddet, og at proceduren vedrørende denne foranstaltning ikke var afsluttet med negativbeslutningen fra 2002.
(287)
Da Kommissionen på intet tidspunkt har vedtaget en beslutning eller en afgørelse, hvorefter pensionstilskuddet ikke udgjorde støtte eller støtte, der var forenelig med det indre marked, konkluderer den, at pensionstilskuddet udgør en ny støtteforanstaltning.
VII.3. Vurdering af foreneligheden med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF
(288)
Undtagelsesbestemmelserne i henhold til artikel 107, stk. 2, i TEUF og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), i TEUF finder klart ikke anvendelse.
(289)
I 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren overvejede Kommissionen muligheden for, at pensionstilskuddet i det mindste delvis kunne være foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF som kompensation for levering af offentlige tjenester. I sit svar på 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren understregede Tyskland, at såfremt pensionstilskuddet udgjorde støtte, skulle det undersøges på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og ikke på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF. I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren beskrev Kommissionen endvidere en metode til undersøgelse af pensionstilskuddets forenelighed på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og Tyskland fremsatte bemærkninger hertil.
(290)
Ifølge Domstolens retspraksis (78) er det medlemsstatens ansvar at anføre mulige grunde til foreneligheden med det indre marked og vise, at betingelserne for en sådan forenelighed foreligger. Af den nævnte dom følger således så meget desto mere, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke er forpligtet til at undersøge, om pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF, hvis medlemsstaten og støttemodtageren udtrykkeligt afviser en eventuel undersøgelse af foreneligheden på det nævnte grundlag.
(291)
Kommissionen vil derfor undersøge, om pensionstilskuddet udgør støtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner betragtes som forenelig med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(292)
Ifølge retspraksis kan Kommissionen erklære statsstøtte for at være forenelig med det indre marked, hvis den bidrager til at nå et fælles mål (79), er nødvendig for at kunne nå dette mål (80) og ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse (proportionalitet).
VII.3.1. Markedsåbning i postsektoren som fælles mål
(293)
Posttjenesterne bidrager til den sociale, økonomiske og territoriale samhørighed i EU. Åbningen af posttjenesterne for konkurrence, der blev påbegyndt på EU-plan i 1998, har medført en højere kvalitet, øget effektivitet og mere lydhørhed over for brugerne (81). Markedsåbningen har gjort det muligt at oprette et indre marked for posttjenester. Derfor bidrager den til det i artikel 3, stk. 3, i TEUF fastlagte mål om oprettelse af det indre marked.
(294)
Efter omdannelsen til et aktieselskab i 1995 har Deutsche Post ikke længere ansat tjenestemænd. Forpligtelserne med hensyn til tjenestemænds sociale ydelser stammer derfor fra perioden inden åbningen af postmarkedet for konkurrence. De kan sammenlignes med såkaldte »strandede omkostninger«, der skyldes forpligtelser indgået inden påbegyndelsen af markedsåbningen og på et konkurrencepræget marked ikke længere kan opfyldes på de samme betingelser, da den etablerede operatør ikke længere er i stand til at vælte de pågældende omkostninger over på brugerne. Hvis Deutsche Post ikke i det mindste delvis var blevet fritaget for disse »nedarvede omkostninger«, havde virksomheden været nødt til at forlade markedet.
(295)
Kommissionen har anerkendt, at den gradvise overgang fra en i vidt omfang begrænset konkurrencesituation til en ægte konkurrence på EU-plan skal ske på acceptable økonomiske betingelser (82). Derfor har den i en række beslutninger og afgørelser godkendt, at medlemsstater yder statsstøtte for at fritage den etablerede operatør for en del af sine nedarvede omkostninger inden for pensionsforpligtelser (83).
VII.3.2. Nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet
(296)
Kommission har i sin beslutnings- og afgørelsespraksis givet udtryk for den opfattelse, at fritagelsen med hensyn til pensionsomkostninger skal begrænses til det, der er nødvendigt for at bringe den etablerede operatørs omkostninger i forbindelse med socialsikringsbidraget på linje med konkurrenternes socialsikringsbidrag (84).
(297)
I den foreliggende sag anerkender Kommissionen, at Deutsche Post ikke ville være i stand til at klare sig over for konkurrenterne uden et statsligt indgreb, hvorved virksomheden blev fritaget for en del af pensionsforpligtelserne over for sine tjenestemænd. På grund af de tidligere sociale omkostninger, som dens konkurrenter ikke skulle afholde, var den blevet trængt ud af de konkurrenceudsatte dele af markedet for posttjenester.
(298)
I La Poste-beslutningen vurderede Kommissionen for første gang nødvendigheden og proportionaliteten af en støtteforanstaltning, hvormed der blev indrømmet en fritagelse for pensionsomkostninger i forbindelse med tjenestemænd ansat før markedsåbningen. I den nævnte beslutning undersøgte Kommissionen, om pensionstilskuddet udjævner størrelsen af de obligatoriske socialsikringsbidrag mellem den etablerede operatør og andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren (85).
(299)
Kommissionen vil i den foreliggende afgørelse følge samme tilgang. Kommissionens undersøgelse vil ske i tre trin:
1)
Først fastlægger Kommissionen størrelsen af de socialsikringsbidrag, der afholdes af andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren.
2)
Dernæst skal den fastslå, i hvilket omfang Deutsche Post betaler socialsikringsbidrag for sine tjenestemænd.
3)
Endelig skal den undersøge, om de fastslåede bidrag er lige store.
VII.3.2.1. Størrelsen af de socialsikringsbidrag, der afholdes af andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren
(300)
Socialsikringsbidragenes størrelse bestemmes af to faktorer: bidragssatsen og det løngrundlag, der anvendes.
a) Beregning af benchmarksatsen
(301)
De private konkurrenter skal finansiere både arbejdsgiverandelen og arbejdstagerandelen ved hjælp af deres indtægter. Som det fremgår af figur 2, har den samlede bidragssats siden 1995 ligget på mellem 38 % og 42 % af en privatansats bruttoløn (bruttoløn = nettoløn + arbejdstagerandel). Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelen af bidraget til socialforsikringen har ligget på mellem 19 % og 21 % af bruttolønnen (mere detaljerede tidsserier findes i bilaget).
(302)
I modsætning til de privatansattes andel af socialsikringsbidragene omfatter tjenestemændenes andel kun 30-50 % af deres sundhedsudgifter, men ingen yderligere bidrag til deres pensions-, sundheds- og plejeudgifter. Deutsche Posts bidrag overstiger derfor de private arbejdsgiveres andel og omfatter de samlede pensionsomkostninger samt de resterende sundheds- og plejeudgifter.
(303)
Ved fastlæggelsen af benchmarksatsen for Deutsche Post skal det derfor tages i betragtning, at tjenestemændenes bidrag er lavere end de privatansattes bidrag.
(304)
I forbindelse med tjenestemændenes bidrag til deres sundheds- og plejeudgifter, der udgør 30-50 %, kan det antages, at dets økonomiske virkninger i vidt omfang svarer til de privatansattes bidrag til den obligatoriske syge- og plejeforsikring (lå i 2006 f.eks. på 8,50 % af privatansattes bruttoløn).
(305)
Da tjenestemænd ikke betaler bidrag til den obligatoriske pensions- og arbejdsløshedsforsikring, skal Deutsche Post betale et tilsvarende beløb for faktisk at afholde socialsikringsbidrag i en størrelsesorden, der svarer til de obligatoriske socialsikringsbidrag, som en privat virksomhed skal finansiere ved hjælp af sine indtægter.
(306)
Benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag (herefter »benchmarksats«) skal derfor, som det fremgår af tabellen, omfatte de samlede bidrag (= arbejdsgiver- + arbejdstagerandel) til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen samt arbejdsgiverandelen af syge- og plejeforsikringen.
Figur 7
Fastlæggelse af benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag
(307)
Som det fremgår af figur 8, lå benchmarksatsen i perioden 2003-2010 mellem 30 % og 34,1 % af de privatansattes bruttoløn (86).
(308)
Tyskland bemærker, at et benchmark, der ligger over arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, ville stille Deutsche Post ringere i forhold til konkurrenter, der kun skal indbetale arbejdsgiverandelen. Som det fremgår af nedenstående forenklede eksempel (på basis af bidragssatserne for 2006), fremkommer der imidlertid en tydelig fordel for Deutsche Post i forhold til private konkurrenter, hvis benchmarksatsen kun svarer til arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene:
-
Deutsche Post og en privat konkurrent betaler samme nettoløn på 79,5 EUR til henholdsvis en tjenestemand og en privatansat.
-
Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelen af socialsikringsbidraget udgør 20,5 % af den privatansattes bruttoløn. Lægges nettolønnen på 79,5 EUR og arbejdstagerandelen på 20,5 EUR sammen, fremkommer en bruttoløn på 100 EUR. De samlede socialsikringsbidrag udgør således 41 EUR (= 41 % af den privatansattes bruttoløn).
-
Tyskland er af den opfattelse, at Deutsche Post kun bør betale arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, der betales ved siden af tjenestemændenes bidrag til sundhedsudgifterne (anslås at svare til den privatansattes bidrag til syge- og plejeforsikringen på 7,5 EUR).
-
Tyskland beregner arbejdsgiverandelen på grundlag af tjenestemandens optjente løn på 87 EUR (summen af nettolønnen på 79,5 EUR og tjenestemandens bidrag til sundhedsudgifterne på 7,5 EUR). De sociale omkostninger er derfor summen af 17,8 EUR (arbejdsgiverandel på 20,5 % af tjenestemandens optjente løn på 87 EUR) og tjenestemandens bidrag til sundhedsudgifterne på 7,5 EUR.
-
På grundlag af Tysklands beregninger ville tjenestemandens sociale omkostninger kun udgøre 25,3 EUR i forhold til 41 EUR for den privatansatte.
(309)
Selv om Deutsche Post og den private konkurrent betaler samme nettoløn, skulle Deutsche Post betale sociale omkostninger, der kun udgør ca. 62 % af de obligatoriske socialsikringsbidrag for en privat ansat, når arbejdstagerandelen af socialsikringsbidragene er indeholdt i benchmarket.
(310)
Det bemærkes endvidere, at arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget (siden 1995 mellem 19 % og 21 %) også lå markant under den bidragssats på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger, der er i pensionsloven fra 1995 er fastsat som benchmark for Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden. Den tyske lovgiver havde derfor ikke til hensigt, at Deutsche Post kun skulle finansiere arbejdsgiverandelen, men pålagde Deutsche Post at yde et væsentligt højere bidrag til tjenestemændenes pensionsomkostninger samt overtage alle resterende sociale omkostninger (f.eks. bidrag til tjenestemændenes sundhedsudgifter).
(311)
Derfor afviser Kommissionen at anvende arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget som benchmarksats, da tjenestemænd - i modsætning til privatansatte - ikke yder et obligatorisk bidrag til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Derfor skal disse bidrag under alle omstændigheder medtages i benchmarksatsen for at sikre, at både Deutsche Post og de private konkurrenter direkte eller indirekte betaler bidrag af samme størrelsesorden.
b) Beregning af løngrundlaget
(312)
Da størrelsen af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Post skal betale for sine tjenestemænd, bør bringes på linje med størrelsen af de obligatoriske socialsikringsbidrag, som private konkurrenter skal betale, er det vigtigt, at Deutsche Post ikke kun er underlagt en bidragssats af samme størrelse, men at denne sats også anvendes på et tilsvarende løngrundlag. Som ovenstående eksempel viser, fører beregningen af arbejdsgiverandelen på 20,5 % på grundlag af de optjente tjenestemandslønninger til et bidrag på 17,8 EUR, mens den private konkurrent skal betale 20,5 EUR (20,5 % på grundlag af bruttolønnen på 100 EUR).
(313)
Derfor skal der fastlægges en bruttoløn for tjenestemændene (herefter »tjenestemændenes bruttoløn«), der sikrer et løngrundlag, der svarer til de privatansattes bruttoløn. Det antages, at tjenestemændenes bidrag til sundhedsudgifterne svarer til de privatansattes bidrag til syge- og plejeforsikringen. Derfor udgør den resterende forskel mellem bruttolønnen og den optjente løn arbejdstagerandelen af bidragene til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Med nedenstående formel omregnes den optjente løn til en bruttoløn, der svarer til de privatansattes bruttoløn:
Tabel 6
Beregning af tjenestemændenes bruttoløn (på grundlag af bidragssatserne i 2006)
Tjenestemændenes bruttoløn =
(314)
Betragtes f.eks. bidragssatserne for 2006, ligger tjenestemændenes bruttoløn 15 % højere end den optjente tjenestemandsløn. Denne procentdel kvantificerer derfor den fejl, der ville opstå, hvis den optjente løn i stedet for bruttolønnen blev anvendt som grundlag for beregningen af Deutsche Posts socialsikringsbidrag i forhold til de private konkurrenters obligatoriske socialbidrag. Eksemplet i betragtning 308 illustrerer dette, da arbejdsgiverandelen på 20,5 EUR, der korrekt er baseret på bruttolønnen, ligger 15 % højere end en arbejdsgiverandel på 17,8 EUR, der ville fremkomme ved en ikke korrekt anvendelse af den optjente løn som grundlag.
(315)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag skal være baseret på arbejdsgiver- og arbejdstagerbidraget til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen og arbejdsgiverbidraget til syge- og plejeforsikringen. Benchmarksatsen skal anvendes på tjenestemændenes bruttoløn (som fastsat i Tabel 6).
VII.3.2.2. Socialsikringsbidrag, som Deutsche Post betaler for sine tjenestemænd
(316)
I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 skulle Deutsche Post i perioden 1995-1999 betale et årligt bidrag på 2,045 mia. EUR eller i alt 10,225 mia. EUR til pensionsfonden. I henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 har Deutsche Post siden 2000 betalt en sats på 33 %. Denne sats anvendes på den optjente tjenestemandsløn.
(317)
Undersøgelsen af støttens nødvendighed og proportionalitet skal imidlertid også tage hensyn til den omstændighed, at Deutsche Post økonomisk set ikke skal betale hele beløbet på 2,045 mia. EUR, der svarer til 33 % af de optjente lønninger, til pensionsfonden. I denne forbindelse skal der efter Kommissionens opfattelse sondres mellem perioden fra 1995 til 2002 og fra 2003 frem til i dag.
a) Deutsche Posts bidrag i perioden 1995-2002
(318)
Tyskland gør gældende, at Deutsche Post navnlig i betragtning af de årlige faste beløb på i alt 2,045 mia. EUR, der var betalt til pensionsfonden i perioden 1995-1999, havde indbetalt socialsikringsbidrag, der oversteg de obligatoriske socialsikringsbidrag, som konkurrenterne skulle betale. Derfor havde Deutsche Post i perioden frem til 1999, men også i hele undersøgelsesperioden indbetalt mindst lige så høje, hvis ikke højere bidrag end de private virksomheder. Det kunne derfor ikke konstateres, at Deutsche Post som følge af pensionstilskuddet havde været bedre stillet end konkurrenterne. Kommissionen må afvise denne argumentation, da den ikke tager hensyn til de tyske myndigheders specifikke regulatoriske bestemmelser med hensyn til dækning af omkostningerne i forbindelse med ikke-prisregulerede tjenester.
(319)
Kommissionen konstaterer i den foreliggende afgørelse, at Deutsche Post har været bedre stillet end konkurrenterne på de ikke-prisregulerede markeder, da en del af de afholdte sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemænd, der arbejdede inden for disse tjenester, ikke blev afholdt af disse tjenester selv. I stedet blev denne del af de afholdte sociale omkostninger overført til de prisregulerede tjenester, hvis indtægter er blevet holdt på et tilstrækkeligt højt niveau til at kunne finansiere disse omkostninger ved siden af omkostningerne i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
(320)
Deutsche Posts interne regnskaber viser således siden 1995, at Deutsche Post til de ikke-prisregulerede tjenester kun har henført socialsikringsbidrag i en størrelsesorden, der er baseret på den regulatoriske bidragssats. De regulatoriske regnskaber for 2002 og de efterfølgende regulatoriske regnskaber bekræfter denne praksis. Den økonomiske fordel for de ikke-prisregulerede tjenester forelå derfor både før og efter 1999, da disse tjenester klart er blevet fritaget for afholdte omkostninger.
(321)
Tysklands påstand om, at der var opstået en komparativ ulempe for Deutsche Post på de prisregulerede markeder, da virksomheden som følge af de faste beløb, der var betalt i perioden 1995-1999, skulle finansiere højere sociale omkostninger, svarer ikke til virkeligheden. For det første havde Deutsche Post fortsat eneret i forbindelse med de fleste af sine regulerede tjenester. For det andet var, hvilket er endnu vigtigere, priserne for de tjenester, der var omfattet af eneret, sat tilstrækkeligt højt til at vælte disse omkostninger over på de tvungne brugere.
(322)
For perioden frem til 1995 var prisordningen baseret på Postdienstverordnung (87) af 24. juni 1991, ifølge hvilken priserne for monopolet skulle være afbalancerede. I den administrative praksis omfattede dette pensionsomkostningerne. I perioden 1995-1997 var prisordningen baseret på Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens af 14. september 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). I henhold til § 4 sammenholdt med nævnte lovs § 2 og § 7 måtte indtægterne fra det prisregulerede område ikke kun anvendes til at dække omkostninger i forbindelse med de prisregulerede tjenester, herunder bidragene til pensionsfonden, men også omkostningerne i forbindelse med ikke-prisregulerede tjenester.
(323)
Som det fremgår af Deutsche Posts årsregnskaber, forblev de regulerede priser i forbindelse med pensionsreformen i 1995 på samme niveau, som var gældende tidligere, hvor Deutsche Post stadig skulle afholde de samlede pensionsomkostninger. Mens pensionsomkostningerne senere enten (i perioden 1995-1999) blev begrænset til det faste beløb eller (fra 2000) blev fastsat til 33 % af tjenestemændenes samlede lønninger, der år for år var faldende, blev de regulerede priser ikke reduceret tilsvarende for kun at dække flere socialsikringsbidrag, der svarede til de af konkurrenterne betalte obligatoriske socialsikringsbidrag. Da de fastsatte bidrag til pensionsfonden frem til 1999 (2,045 mia. EUR pr. år) forblev omtrent på samme niveau som pensionsomkostningerne i 1994, blev Deutsche Posts økonomiske situation med hensyn til dækningen af pensionsomkostningerne fra de prisregulerede tjenester ikke ændret. Både Deutsche Posts indtægter og virksomhedens bidrag til pensionsfonden forblev i balance.
(324)
I PostG 1997 hedder det entydigt, at de regulerede priser ikke kun skulle dække omkostningerne ved en »effektiv« levering af ydelser, men også byrder f.eks. i forbindelse med tjenestemændenes sociale omkostninger. I PostG 1997 anerkendes det derfor udtrykkeligt, at indtægterne fra det prisregulerede område skulle fastsættes på en sådan måde, at dækningen af de samlede faste beløb var sikret. Da den tyske lovgiver syntes at være af den opfattelse, at de regulerede prisers daværende størrelse opfyldte betingelserne i PostG 1997, blev det besluttet, at priserne frem til 1999 skulle forblive på niveauet fra 1997. Den daværende minister for økonomi og teknologi besluttede efterfølgende den 27. marts 2000, at de priser, der var godkendt den 1. september 1997, skulle forblive i kraft frem til den 31. december 2002.
(325)
De regulerede priser blev således holdt på det historisk høje niveau og ikke reduceret til et niveau, hvor der var opstået en komparativ ulempe for Deutsche Post.
(326)
Fra 2000 befandt Deutsche Post sig i forhold til konkurrenterne i en endnu bedre situation, da de fastsatte bidrag til pensionsfonden blev reduceret til 33 % af de optjente tjenestemandslønninger. Dette omfang giver i absolutte tal et fald i omkostningerne fra 2,045 mia. EUR til 735 mio. EUR (og til et endnu lavere beløb i de efterfølgende år, da antallet af tjenestemænd faldt, og denne udvikling kun delvis blev opvejet af stigningen i lønningerne). Da de regulerede priser blev holdt på det historisk høje niveau, har Deutsche Post siden 2000 kunnet opnå væsentlige fortjenester i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
(327)
Ved undersøgelsen af Deutsche Posts rentabilitet inden for de prisregulerede tjenester i hele perioden 1995-2002 konkluderes det i WIK-rapporten, at Deutsche Post f.eks. frem til 1999 trods de faste beløb til pensionsfonden ikke havde tab i forbindelse med de prisregulerede tjenester. Siden 2000 viser WIK-rapporten endog klart positive resultater.
(328)
Derfor må Kommissionen afvise Tysklands påstand om, at Deutsche Post med hensyn til dækningen af socialsikringsbidrag i de prisregulerede tjenester var stillet ringere i forhold til konkurrenterne, og at pensionstilskuddet var nødvendigt og proportionalt før 2002.
(329)
Uanset ovenstående må Kommissionen erkende, at den i dette tilfælde ikke har fået forelagt tilstrækkeligt bevismateriale til at bestemme det præcise omfang af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Post indbetalte i årene 1995-2002. Den er af den opfattelse, at en sådan kvantificering ikke korrekt kan baseres på den efterfølgende konstatering, at en vis andel af de sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester blev forskudt for at blive finansieret ved hjælp af indtægterne fra det prisregulerede område, og at Deutsche Post i forbindelse med pensionsfondsbestemmelserne generelt ikke blev stillet ringere, da indtægterne fra det prisregulerede område de facto var sat tilstrækkeligt højt til at dække bidragene til pensionsfonden, herunder de forskudte byrder. Det er ligeledes heller ikke muligt at opstille en metode, hvorefter medlemsstaten kunne beregne bidragenes størrelse for denne periode. Efter at have undersøgt retsgrundlaget for de regulerede priser, der var gældende i perioden 1995-2002, konstaterer Kommissionen, at det af lovbestemmelserne ikke med sikkerhed kan udledes, hvordan de kompetente myndigheder på forhånd har vedtaget de regulerede prisers sammensætning. Navnlig kan det i dette tilfælde ikke påvises med sikkerhed, at de kompetente myndigheder på tidspunktet for fastsættelsen af de regulerede priser på et niveau, der i sidste instans de facto dækkede de forskudte omkostninger, øremærkede en bestemt andel af de regulerede priser i sine afgørelser til præcist at dække beløbet vedrørende de påståede byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
(330)
I modsætning til i forbindelse med prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, hvor disse byrder udtrykkeligt blev bekræftet og godkendt af posttilsynsmyndigheden, kunne denne tidligere de facto-dækning have beroet på overvejelser hos de for prisfastsættelsen kompetente myndigheder med hensyn til udviklingen i andre omkostningskomponenter eller udviklingen i andre virksomhedsvariabler. Denne tidligere de facto-dækning er derfor i dette tilfælde ikke tilstrækkelig til præcist og med sikkerhed at bestemme, i hvilket omfang de kompetente myndigheder har forhøjet den regulerede pris for at tage hensyn til de påståede byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
(331)
For perioden efter den 1. januar 2003 fremgår det derimod klart af prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, hvordan posttilsynsmyndigheden fastsatte de regulerede prisers sammensætning. De regulerede priser blev klart fastsat på et højere niveau for at dække byrderne i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester ved hjælp af indtægterne fra det prisregulerede område.
b) Deutsche Posts bidrag siden 2003
(332)
I henhold til PostG 1997 kan Deutsche Post kræve af tilsynsmyndigheden, at den ved fastsættelsen af den tilladte størrelse af indtægterne fra eneretten og de prisregulerede tjenester i de omkostninger, der kan væltes over på brugerne, bl.a. medtager de »usædvanligt høje sociale omkostninger« samt omkostningerne til en effektiv levering af befordringspligttjenester. Denne metode blev anvendt af posttilsynsmyndigheden første gang i prisloftafgørelsen fra 2002. Posttilsynsmyndigheden godkendte også byrderne i forbindelse med det usædvanligt høje socialsikringsbidrag i prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011. Den omstændighed, at kun en del af de prisregulerede tjenester er omfattet af en ex ante-priskontrol, ændret intet ved Kommissionens vurdering. Deutsche Post havde fortsat ret til at overvælte hele byrden ved at udnytte sin dominerende stilling. I denne henseende gør det ingen forskel, om tilsynsmyndigheden udøver kontrol ex ante eller ex post.
(333)
Posttilsynsmyndigheden har også altid godkendt Deutsche Posts ansøgning om, at byrde # 2 (sociale omkostninger, der overstiger den regulatoriske bidragssats) refinansieres ved hjælp af indtægter fra det prisregulerede område. Ved fastlæggelsen af de usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 2) for 2001 blev Deutsche Posts socialsikringsbidrag til sine tjenestemænd på [40 til 45 %] af de optjente lønninger (88) sammenlignet med det regulatoriske benchmark. Dette benchmark består af arbejdsgiverandelen af bidragene til socialforsikringen, ulykkesforsikringen og den supplerende pensionsforsikring, som tilsammen udgør [20 til 25 %] af de optjente lønninger.
(334)
Denne forskel mellem de to satser på [15 til 20 %] af den optjente tjenestemandsløn blev medtaget i byrde # 2 og dækket af indtægterne fra det prisregulerede område (se tabel 2).
(335)
Økonomisk set betaler Deutsche Post derfor ikke et bidrag til socialforsikringen på 33 % af de optjente lønninger, men kun et bidrag på [20 til 25 %]. Siden 2003 er den resterende del blevet betalt af tvungne brugere, som skal betale priser, der dækker Deutsche Posts sociale omkostninger for de tjenester, hvor Deutsche Post havde eneret frem til 2007, eller for de befordringspligttjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling.
(336)
For at sammenligne den bidragssats, der er anvendt på de optjente lønninger, med en konkurrents socialsikringsbidrag, skal den optjente løn omdannes til tjenestemændenes bruttoløn.
(337)
Den optjente løn udgør mellem [85 og 90 %] af tjenestemændenes bruttoløn (89). På dette grundlag svarer [20 til 25 %] af de optjente lønninger til [17,5 til 22,5 %] af bruttolønnen.
(338)
Som følge af begrænsningen af Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden til 33 % og posttilsynsmyndighedens godkendelse af byrde # 2 betaler Deutsche Post derfor socialsikringsbidrag på [17,5 til 22,5 %] af tjenestemændenes bruttoløn.
VII.3.2.3. Sammenligning
a) Perioden 1995-2002
(339)
I perioden 1995-2002 har indtægterne fra de priser, som Deutsche Post har anvendt på eneretsområdet, i vidt omfang reduceret den faktiske økonomiske byrde i forbindelse med virksomhedens bidrag til dækning af sine sociale omkostninger. I mangel af et selvstændigt priselement kan Kommissionen imidlertid kun konstatere, at størrelsen af Deutsche Posts bidrag lå under benchmarksatsen. Kommissionen er ikke i stand til at beregne den præcise forskel mellem disse to niveauer og kan heller ikke opstille en metode, som ville sætte medlemsstaterne i stand til at gøre det.
b) Perioden efter 2003
(340)
Med hensyn til sammenligningen mellem den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen kan det konstateres, at den regulatoriske bidragssats er baseret på de optjente tjenestemandslønninger, der er et for lavt løngrundlag i forhold til de privatansattes bruttoløn. Den regulatoriske bidragssats skal derfor beregnes på ny som procentdel af tjenestemændenes bruttolønninger.
(341)
Det fremgår af sammenligningen for 2006, at de ikke-prisregulerede tjenester faktisk har betalt socialsikringsbidrag på [17,5 til 22,5 %] af tjenestemændenes bruttolønninger (eller [20 til 25 %] af de optjente tjenestemandslønninger) - i forhold til benchmarksatsen på 33,5 %. Med hensyn til socialsikringsbidragene havde Deutsche Post i 2006 dermed en komparativ fordel på [10 til 15 %] af tjenestemændenes bruttolønninger.
Tabel 7
Sammenligning mellem den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag i 2006
Bidragssats til den obligatoriske socialforsikring
Regulatorisk bidragssats
Benchmarksats for Deutsche Posts socialbidragsbyrde
som procentdel af
de privatansattes bruttoløn
tjenestemændenes bruttoløn
tjenestemændenes bruttoløn
Arbejdsgiverandel
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Sygeforsikring
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Plejeforsikring
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Arbejdsløshedsforsikring
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Pensionsforsikring
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Arbejdstagerandel
20,50 %
Sygeforsikring
6,65 %
Plejeforsikring
0,85 %
Arbejdsløshedsforsikring
3,25 %
3,25 %
Pensionsforsikring
9,75 %
9,75 %
Supplerende pensionsforsikring
[0 til 5 %]
Ulykkesforsikring
[0 til 5 %]
Bidragssats
[17,5 til 22,5 %]
33,50 %
(342)
Ifølge tabel 7 udgør benchmarksatsen for Deutsche Post 33,5 % af tjenestemændenes bruttoløn og ligger [10 til 15] procentpoint over det niveau, som Deutsche Post faktisk har betalt.
(343)
Forskellen på [10 til 15] procentpoint for 2006 ligger over den nominelle forskel på [8 til 13]% mellem benchmarksatsen på 33,5 % og den regulatoriske bidragssats på [20 til 25]%. Forskellen omfatter et ekstrabeløb på [2 til 3] procentpoint, der tager hensyn til den omstændighed, at den nominelle regulatoriske bidragssats på [20 til 25]% uberettiget er baseret på tjenestemændenes optjente løn og ikke på tjenestemændenes bruttoløn, der svarer til de privatansattes bruttoløn.
VII.3.2.4. Foreløbig konklusion vedrørende nødvendighed og proportionalitet
(344)
Pensionstilskuddet, der dækker pensionsfondens finansieringsbehov, der overstiger socialsikringsbidraget på 33 % af Deutsche Post-tjenestemændenes optjente lønninger, er hverken nødvendigt eller proportionalt af følgende grunde:
-
Mellem 1995 og 2002 havde Deutsche Post faktiske omkostninger, som lå under benchmarket; den præcise forskel kan imidlertid ikke fastlægges.
-
Siden 2003 har Deutsche Post i gennemsnit afholdt omkostninger på ca. [17,5 til 22,5]% af sine tjenestemænds bruttoløn, mens det gennemsnitlige benchmark ligger på 32 % af tjenestemændenes bruttoløn; de resterende omkostninger blev afholdt af brugerne, da de indtægter, der var godkendt i henhold til price cap-reguleringen, indeholder byrden for usædvanligt høje sociale omkostninger, der dækker de resterende [10 til 15]% af tjenestemændenes bruttoløn.
(345)
Der er to forklaringer på de forskellige satser efter 2003:
1)
De obligatoriske socialsikringsbidrag, som virksomheder i brevpost- og pakkeudbringningssektoren betaler, ligger på 41 % af bruttolønningerne. Med henblik på en sammenligning med Deutsche Posts sociale bidrag til sine tjenestemænd er det nødvendigt at foretage en justering, som tager hensyn til den omstændighed, at tjenestemænd selv betaler 30 % til 50 % af deres sundheds- og plejeudgifter. Denne andel, som tjenestemændene selv skal betale, kan sidestilles med arbejdstagerandelen til syge- og plejeforsikringen på 7,5 % af bruttolønningerne.
2)
Deutsche Posts bidrag beregnes på grundlag af den optjente løn og ikke tjenestemændenes bruttoløn. Benchmarket for Deutsche Posts tjenestemænd ligger derfor på 33,5 % af bruttolønnen. Den fritagelse, der overstiger denne, er principielt hverken nødvendig eller proportional.
(346)
For perioden 1995-2002 er det ikke muligt præcist at fastlægge den del af fritagelsen, der overstiger det niveau, der kan accepteres som nødvendigt og proportionalt. Fra 2003 udgør denne andel [10 til 15]% af bruttolønnen.
VII.3.2.5. Virkning af de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser for kriterierne om nødvendighed og proportionalitet
(347)
I forbindelse med vurderingen af pensionstilskuddets nødvendighed og proportionalitet skal de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser imidlertid tages i betragtning.
(348)
Som forklaret i afsnit II.2.1 havde Deutsche Post frem til den 31. december 2007 eneret til at befordre visse brevforsendelser. Virksomheden havde i henhold til § 52 i PostG 1997 frem til denne dato fået overdraget befordringspligten i henhold til kapitel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF (90) og § 11 i PostG 1997. Efter den 1. januar 2008 har Deutsche Post leveret befordringspligttjenester på frivilligt basis.
(349)
Så længe Deutsche Post havde eneret på visse brevposttjenester, kunne konkurrenterne ikke udbyde tjenester på denne del af postmarkedet. Den omstændighed, at posttilsynsmyndigheden med hensyn til de posttjenestemænd, der arbejdede inden for levering af tjenester, der var omfattet af eneret, tillod Deutsche Post at refinansiere alle sociale omkostninger i et omfang, der oversteg konkurrenternes sociale bidrag, ved hjælp af højere priser for prisregulerede tjenester, har formentlig ikke påvirket samhandelen i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
(350)
Befordringspligten er begrundet i den omstændighed, at postvirksomheder i forbindelse med et konkurrenceudsat marked enten overhovedet ikke udbyder visse tjenester i landdistrikter eller afsidesliggende områder eller kun til urimeligt høje priser. Derfor skal i henhold til artikel 4 i direktiv 97/67/EF enhver medlemsstat sikre overalt på deres område, at brugerne til enhver tid har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere.
(351)
I denne henseende pålægger den tyske lovgivning alle postvirksomheder, der har en dominerende stilling på et marked, som befordringspligten gælder for, en særlig pligt. I henhold til § 2 i PDLV (91) skal sådanne udbydere af posttjenester stille ydelserne på dette marked til rådighed for alle brugere på samme betingelser. Hidtil har kun Deutsche Post haft en sådan dominerende stilling og var derfor omfattet af denne pligt.
(352)
Siden privatiseringen har Deutsche Post ikke modtaget statsstøtte som kompensation for levering af befordringspligttjenester. Virksomheden modtager imidlertid ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester, hvor den har en dominerende stilling, en kompensation for omkostningerne i forbindelse med sikringen af befordringspligten. Ved vurderingen af nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet er det efter Kommissionens opfattelse rimeligt at tage hensyn til denne omstændighed.
(353)
Kommissionen konkluderer derfor, at med hensyn til posttjenestemændenes sociale omkostninger, der er opstået i forbindelse med leveringen af prisregulerede tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, påvirker den omstændighed, at posttilsynsmyndigheden er gået med til ved hjælp af højere priser at finansiere alle disse sociale omkostninger, der er opstået i forbindelse med leveringen af de prisregulerede tjenester, selv hvis disse sociale omkostninger overstiger det niveau, som konkurrenterne normalt afholder, ikke samhandelen i et omfang, der strider mod den fælle interesse. Denne konklusion er begrundet i de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser, hvorunder disse tjenester leveres. Den kan derfor ikke overføres til andre områder.
VII.3.3. Konklusion
(354)
Det kan konkluderes, at Deutsche Post fra 2003 for sine tjenestemænd, der arbejdede inden for de ikke-prisregulerede tjenester, har indbetalt sociale bidrag, der lå 11-14 procentpoint under konkurrenternes bidragssatser.
Figur 8
Komparativ fordel med hensyn til socialsikringsbidraget i forhold til ikke-prisregulerede tjenester (bidrag som procentdel af tjenestemændenes bruttolønninger)
(…)
(355)
De lave sociale bidrag er hverken nødvendige eller proportionale for at nå målet om en gradvis åbning af markedet for posttjenester. På de pågældende markeder er Deutsche Post i hård konkurrence med andre udbydere. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det lavere niveau af sociale bidrag påvirker samhandelen i et omfang, der strider mod den fælles interesse; det kan derfor ikke betragtes som foreneligt med det indre marked.
(356)
Den del af pensionstilskuddet, der ikke er forenelig med det indre marked, for perioden fra den 1. januar 2003 beregnes efter følgende formel: Forskel mellem benchmarksatsen og den regulatoriske bidragssats multipliceret med summen af bruttolønningerne blandt de tjenestemænd, der arbejder inden for de ikke-prisregulerede tjenester.
Tabel 8
Formel til fastlæggelse af den støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, for perioden fra den 1. januar 2003
Støtte, der ikke er forenelig med det indre marked =
=
(benchmarksats - regulatorisk bidragssats)
×
Summen af bruttolønningerne blandt tjenestemænd inden for ikke-prisregulerede tjenester
(357)
På grundlag af de foreliggende oplysninger fremkommer for perioden 2003-2010 en samlet komparativ fordel på [500 til 1 000] mio. EUR (se bilag). I denne periode er det årlige beløb af støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, faldet fra […] mio. EUR (2003) til […] mio. EUR (2010) på grund af det faldende antal tjenestemænd.
VII.3.4. Modargumentation til Tysklands påstand
(358)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren udtrykte Kommissionen tvivl om nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet, da der i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester blev indbetalt socialsikringsbidrag, der var 11-14 % lavere end de bidrag, som de private konkurrenter skulle betale. I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev den årlige fordel på grundlag heraf anslået til mellem 100 mio. EUR og 200 mio. EUR.
(359)
I sine bemærkninger til 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren fremførte Tyskland to hovedindsigelser:
1)
Tyskland fastholder, at benchmarksatsen kun kan baseres på arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, da private virksomheder ikke i henhold til loven er forpligtet til at betale arbejdstagerandelen. Endvidere bør det tages i betragtning i forbindelse med benchmarket, at Deutsche Posts lønniveau altid har ligger over det »sædvanlige« niveau.
2)
Tyskland påstår, at Kommissionen ikke har påvist, at indtægterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder som følge af usædvanligt høje sociale omkostninger.
VII.3.4.1. Kommissionens medtagelse af arbejdstagerbidragene i benchmarket og undladelsen af at justere lønniveauet til en »sædvanlig løn« er berettiget
(360)
Tyskland gør gældende, at et benchmark, der ligger over arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, ville stille Deutsche Post ringere i forhold til konkurrenterne, der kun skal indbetale arbejdsgiverandelen.
(361)
Med hensyn til dette første argument fastholder Kommissionen, at tjenestemænd i modsætning til privatansatte ikke er forpligtet til at betale bidrag til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Derfor skal sådanne bidrag nødvendigvis medtages i benchmarksatsen for at sikre, at Deutsche Post og private konkurrenter direkte eller indirekte betaler bidrag af samme omfang.
(362)
Endvidere fastholder Tyskland, at benchmarksatsen hverken anvendes på tjenestemændenes bruttoløn eller tjenestemændenes optjente lønninger, men kun på de »sædvanlige« lønninger. I de regulatoriske regnskaber for 2002, 2007 og 2011 bør efter Deutsche Posts opfattelse den »sædvanlige løn« rette sig efter ETV-lønnen eller efter de kollektive overenskomster for postsektoren fra 2003.
(363)
I de regulatoriske regnskaber for 2009 er 2007-mindstelønnen, der stadig ligger under ETV-lønnen, fastsat som »sædvanlig« løn.
(364)
Ifølge Tyskland er det nødvendigt at basere beregningen på sådanne »sædvanlige« lønninger, for at Deutsche Posts sociale bidrag ligger på samme niveau som konkurrenternes.
(365)
Kommissionen kan ikke følge dette argument, da støtten skal være begrænset til det nødvendige minimum, for at det er sikret, at den gradvise overgang fra en i vidt omfang begrænset konkurrencesituation til ægte konkurrence på EU-plan sker på acceptable økonomiske betingelser.
(366)
Det ville derfor være uforholdsmæssigt at forhøje støtten i et sådant omfang, at Deutsche Post efter 1995 kun skulle finansiere sociale bidrag på grundlag af »sædvanlige« lønninger, som ikke tager hensyn til arbejdsmarkedsforholdene i tidligere år. I erhvervslivet er det normalt, at lønningerne blandt beskæftigede, der er blevet ansat af henholdsvis de etablerede virksomheder og nye markedsaktører på forskellige tidspunkter, er forskellige.
(367)
I statsstøttesag France Telecom (92) afviste Kommissionen ligeledes Frankrigs argument om, at der i forbindelse med socialsikringsbidragene også skulle tages hensyn til, at tjenestemænd fik højere lønninger end personale, der var beskæftiget hos konkurrenter. Kommissionen understregede i denne forbindelse, at den etablerede operatør på tidspunktet for markedsåbningen takket være tjenestemændene havde kvalificerede og kompetente medarbejdere, uden hvilke denne ikke havde kunnet fastholde sin markedsposition. Det er under alle omstændigheder absolut kunstigt at fremhæve den etablerede postvirksomheds ulemper og udelade de betydelige fordele, f.eks. med hensyn til markedsandel, bekendthedsgrad og kundegrundlag.
(368)
Endvidere kan det på grundlag af Deutsche Posts beregninger ikke troværdigt konstateres, at Deutsche Post havde opnået de beregnede besparelser i forbindelse med lønomkostningerne uden forpligtelsen til at beskæftige tjenestemænd. Selv i det tilfælde, at tjenestemændene i 1995 faktisk var overgået til overenskomstansættelse, er det hverken påvist, hvor mange tjenestemænd der ville være erstattet af privatansatte i 1995, eller på hvilket løntrin dette ville være sket. Alene det store antal tjenestemænd (93), som Deutsche Post beskæftigede i 1995, gør det usandsynligt, at det fra 1995 havde været muligt juridisk og økonomisk at erstatte alle tjenestemænd med lige så produktive privatansatte med lavere lønninger.
(369)
Kommissionen afviser derfor Tysklands indvendinger med hensyn til både benchmarksatsen og lønningerne.
VII.3.4.2. Tysklands påstand om, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder
(370)
Tyskland gør gældende, at Kommissionen kun vurderer størrelsen af de sociale bidrag med hensyn til de ikke-prisregulerede tjenester og ikke undersøger, om fortjenesterne fra de regulerede befordringspligttjenester var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder.
(371)
Tyskland anvender to argumentationslinjer. For det første har Kommissionen ikke bevist, at den tyske tilsynsmyndighed faktisk har godkendt de af Deutsche Post påståede byrder. For det andet havde fortjenesterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester, selv hvis tilsynsmyndigheden skulle have godkendt disse byrder, alligevel ikke været tilstrækkelige høje til at finansiere disse byrder. Tyskland fremsendte to ekspertrapporter, en rapport fra professor Weber og udtalelsen fra CTcon, for at påvise, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke var tilstrækkelige til at dække de påståede byrder som følge af usædvanligt høje sociale omkostninger, og at Deutsche Post derfor var blevet underkompenseret for de usædvanligt høje sociale omkostninger.
a) Prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011 beror på de af Deutsche Post fremlagte regulatoriske regnskaber og godkender alle påståede byrder
(372)
Det er klart dokumenteret, at posttilsynsmyndigheden siden prisloftafgørelsen fra 2002 har godkendt Deutsche Posts byrder og fastlagt de regulerede priser i overensstemmelse hermed for at dække disse byrder. I prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011 bekræftes det desuden, at posttilsynsmyndigheden imødekom Deutsche Posts ansøgning og godkendte, at de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger blev finansieret ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester.
b) Rapporten fra professor Weber underbygger ikke påstanden om, at indtægterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester ikke var tilstrækkelige til at dække de af Deutsche Post påståede byrder
(373)
Rapporten fra professor Weber vedrører perioden 1995-2010, og det fastholdes heri, at Deutsche Post ikke kun blev ydet pensionstilskuddet, men også at virksomhedens byrde # 2 blev fuldstændigt dækket ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester (en udførlig beskrivelse af rapporten findes i afsnit VI.1.4.2(a)).
(374)
I forbindelse med vurderingen af ekspertrapporten henvises indledningsvis til kriterierne for prisgodkendelsen i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997. I henhold hertil skal prisloftet tage passende hensyn til omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser samt byrderne som følge af omkostningerne ved et alment udbud af posttjenester og omkostningerne i forbindelse med overtagelsen af pensionsbyrder for de ansatte, som Deutsche Bundespost har overtaget.
Tabel 9
Prisfastsættelse i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997
Prisloft for de regulerede tjenester =
=
Omkostninger ved en effektiv levering af regulerede tjenester + byrder
=
Samlede omkostninger i forbindelse med de regulerede tjenester + byrder i forbindelse med de ikke-regulerede tjenester
(375)
Posttilsynsmyndigheden skal fastsætte de regulerede priser på en sådan måde, at indtægterne dækker omkostningerne ved en »effektiv levering« af de prisregulerede tjenester og de godkendte byrder. Udtrykt på en anden måde betyder dette, at de regulerede priser ikke kun fuldt ud dækker de samlede omkostninger i forbindelse med de prisregulerede tjenester, uafhængigt af, om disse er opført som »byrder« eller »omkostninger ved en effektiv levering af ydelser«, men også den del af byrderne, der følger af de ikke-prisregulerede tjenester. Med § 20, stk. 2, i PostG 1997 er det sikret, at de godkendte byrder fuldt ud er dækket af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. I modsætning til Tysklands påstand er der således ved lov sørget for, at der som følge af overtagelsen af usædvanligt høje sociale omkostninger for ansatte inden for de ikke-prisregulerede tjenester ikke opstår overkompensation for de prisregulerede tjenester.
(376)
Indledningsvis defineres i ekspertrapporten de usædvanligt høje sociale omkostninger for tjenestemænd som forskellen mellem alle de sociale omkostninger, som Deutsche Post skal afholde for sine tjenestemænd (betalinger til pensionsfonden samt sundhedsudgifter, ulykkesforsikring og øvrige forsikringsydelser) og arbejdsgiverbidragene til pensions-, syge- og plejeforsikringen på grundlag af 2007-mindstelønnen. Dernæst sammenholdes denne forskel med byrde # 2.
(377)
Ekspertrapporten fra professor Weber kan anfægtes i to henseender: For det første er de usædvanligt høje omkostninger sat overdrevent højt. For det andet overses det, at de usædvanligt høje omkostninger derfor også indeholder omkostninger, som Deutsche Post har modtaget kompensation for, som ikke er opført for byrde # 2, men under andre poster. Der henvises navnlig til følgende svage punkter:
(378)
For det første beregnes i ekspertrapporten de usædvanligt høje sociale omkostninger på grundlag af arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, byrde # 2 dog på grundlag af den regulatoriske bidragssats. Da den regulatoriske bidragssats er højere end arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, er de i ekspertrapporten fastlagte usædvanligt høje sociale omkostninger højere end byrde # 2. I ekspertrapporten tages der derfor ikke hensyn til usædvanligt høje sociale omkostninger, som posttilsynsmyndigheden betragter som omkostninger ved en »effektiv levering«.
(379)
For det andet tages der i ekspertrapporten ikke hensyn til, at byrde # 1 (usædvanligt høje lønomkostninger) også omfatter en del af de usædvanligt høje sociale omkostninger (f.eks. på grund af forskellene mellem de optjente lønninger og benchmarket for det »sædvanlige« lønniveau), og at disse derfor finansieres ved hjælp af byrde # 1. Andre sociale omkostninger, som der blev taget højde for i ekspertrapporten, dækkes af andre byrder (f.eks. er betalingerne til BAnstPT omfattet af byrde # 6) og kompenseres derfor. Mens summen af alle sociale omkostninger, der et opstået i forbindelse med tjenestemændene, er opført, blev det ikke anført, at usædvanligt høje omkostninger også dækkes i forbindelse med andre byrder end # 2.
(380)
For det tredje bør det tages i betragtning, at byrde # 2 omfatter de usædvanligt høje sociale omkostninger for tjenestemænd såvel som privatansatte. Socialsikringsbidragene til de privatansatte var før 2003 højere end den regulatoriske benchmarksats, da der i disse omkostninger også indgik renter på ca. […] mio. EUR til de privatansattes supplerende pensionsforsikring. Siden 2003 er disse renteomkostninger blevet henført til de finansielle omkostninger, og de afholdte sociale omkostninger i forbindelse med privatansatte har siden ligget under den regulatoriske benchmarksats.
(381)
Da den samlede byrde # 2 i ekspertrapporten betragtes som kompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger, var der i perioden før 2003 tale om en for stor fritagelse og efter 2003 en utilstrækkelig fritagelse for tjenestemændenes sociale omkostninger. For at kunne fastlægge den passende kompensation fra byrde # 2 for tjenestemændenes usædvanligt høje sociale omkostninger, skal tjenestemænd og privatansatte derfor betragtes særskilt i forbindelse med byrde # 2.
(382)
Den overkompensation, der er fastlagt i ekspertrapporten, er derfor vildledende, da der ikke blev taget hensyn til, at de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger ikke kun er dækket via byrde # 2, og at posttilsynsmyndigheden har betragtet en højere andel af de sociale omkostninger som omkostninger ved en »effektiv levering«. Ved en passende korrektion af fejlene i ekspertrapporten med hensyn til kompensationen udlignes byrderne og de usædvanligt høje sociale omkostninger præcist, som krævet i § 20, stk. 2, i PostG 1997.
(383)
Tysklands indvending om, at Kommissionen i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren begik den fejl kun at beregne den komparative fordel for det ikke-prisregulerede område, må derfor afvises, da posttilsynsmyndigheden i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997 skal fastsætte prisloftet på en sådan måde, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester dækker omkostningerne ved en effektiv levering af prisregulerede tjenester og de godkendte byrder.
c) Intet bevis for en underkompensation for de usædvanligt høje omkostninger på grundlag af WIK-rapporten
(384)
Under henvisning til de regulatoriske regnskaber for 2009 fastholder Tyskland, at Deutsche Post siden 1990 har haft betydelige underskud i forbindelse med sine prisregulerede tjenester, da indtægterne fra det regulerede område blev opbrugt af omkostningerne i forbindelse med de prisregulerede tjenester samt nettoomkostningerne ved opfyldelsen af befordringspligten (94). Også af denne grund afviser Tyskland således Kommissionens argumentation om, at fortjenesterne fra de prisregulerede tjenester havde været tilstrækkelige til at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger for de ikke-prisregulerede tjenester.
(385)
Kommissionen fastholder i denne henseende for det første, at det klart fremgår af posttilsynsmyndighedens afgørelser siden 2003, at den har opført en del af indtægterne fra de prisregulerede tjenester som kompensation for byrde # 2. Eksistensen af dette bidrag fra indtægterne fra de prisregulerede tjenester fremgår derfor klart og tydeligt af posttilsynsmyndighedens afgørelser.
(386)
For det andet er det i modsætning til de regulatoriske regnskaber for 2009 anført i WIK-rapporten, at der efter 2000 er opnået betydelige positive fortjenstmargener på over [6,5 til 8,5]% af omsætningen i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
Figur 9
Beregning af ROS for de prisregulerede tjenester på grundlag af WIK-rapporten
(…)
Forklaring:
Beregningerne er baseret på de justeringer af de regulatoriske regnskaber for 2009, der er foretaget i WIK-rapporten. Endvidere antages det, at de prisregulerede tjenester dækker alle tab i forbindelse med de ikke-prisregulerede befordringspligttjenester. Den lavere fortjeneste i 2007 skyldes frem for alt en usædvanligt høj afskrivning i forbindelse med ejendomsporteføljen.
(387)
De højere fortjenester efter 2000 står i direkte forbindelse med nedsættelsen af de pensionsforsikringsbidrag, der var fastsat i pensionsloven fra 1995: Mens Deutsche Post i 1999 betalte et årligt fast beløb på 2,045 mia. EUR, udgjorde det tilsvarende bidrag i 2000 kun ca. 735 mio. EUR (33 % af de optjente tjenestemandslønninger). Da posttilsynsmyndigheden ikke i overensstemmelse med de lavere pensionsbidrag nedjusterede de regulerede priser i 2000, steg Deutsche Posts fortjenester betydeligt. Den opnåede fortjeneste forblev også efter prisloftafgørelsen fra 2002 på et højt niveau, da de regulerede priser ikke blev nedsat tilstrækkeligt til at svare til omkostningerne ved de prisregulerede tjenester.
(388)
Med hensyn til Tysklands kritik af WIK-rapporten er Kommissionen af den opfattelse, at rapporten giver et mere korrekt indblik i Deutsche Posts økonomiske situation i almindelighed og fortjenesterne i forbindelse med de prisregulerede tjenester i særdeleshed end de regulatoriske regnskaber for 2009. Dette kan begrundes på følgende måde.
i) Mere passende henføring af omkostningerne til de kommercielle tjenester
(389)
I henhold til Chronopost-dommen skal de kommercielle tjenester selv bære deres direkte omkostninger og yde et passende bidrag til de fælles omkostninger. Den passende fordeling af omkostningerne mellem de forskellige tjenester kan enten påvises ved hjælp af eksterne benchmarks (f.eks. markedspriser) eller interne omkostningsoplysninger (95).
(390)
De regulatoriske regnskaber for 2009 er baseret på princippet i § 20, stk. 2, i PostG 1997, hvorefter der til de ikke-prisregulerede tjenester kun må henføres omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser, mens alle byrder (f.eks. yderligere omkostninger i forbindelse med overtagelsen af pensionsbyrder for POSTDIENST's ansatte og nettoomkostninger ved befordringspligten) skal finansieres ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. I WIK-rapporten fastslås det imidlertid efter undersøgelsen af de regulatoriske regnskaber for 2009 i forhold til private konkurrenters rentabilitet, at Deutsche Post henfører en for stor andel af byrderne til de prisregulerede tjenester og ikke tilstrækkelige omkostninger til de kommercielle tjenester.
(391)
En undersøgelse af de påståede »sædvanlige« benchmarks, som Deutsche Post har anvendt til at beregne de enkelte byrder, bekræfter resultaterne i WIK-rapporten: Som allerede nævnt er den regulatoriske bidragssats til beregning af byrde # 2 (usædvanligt høje sociale omkostninger) et for lavt benchmark i forhold til de obligatoriske socialsikringsbidrag, som private konkurrenter skal betale. Desuden er der f.eks. i forbindelse med infrastrukturbyrden filialer tale om et rent hypotetisk benchmark, da det ikke kan påvises, at Deutsche Post ikke længere ville have drevet postfilialer efter 1990 uden befordringspligten. Det kan heller ikke påvises, at Deutsche Post fra 1990 udelukkende kunne have arbejdet med medarbejdere, som virksomheden kun skulle have betalt lønninger på niveau med 2007-mindstelønnen.
(392)
Kommissionen konkluderer derfor, at WIK-rapporten er bedre egnet som grundlag for fastlæggelsen af de omkostninger, der skal henføres til de kommercielle tjenester.
(393)
Omkostningsberegningen skal desuden i henhold til direktiv 97/67/EF og direktiv 2006/111/EF være i overensstemmelse med de almindelige regnskabsprincipper. Hverken de forhøjede afskrivningsomkostninger eller de højere yderligere pensionsomkostninger er indeholdt i Deutsche Posts årsregnskaber. Sådanne omkostninger - og dette gælder både Deutsche Post og konkurrenterne - finansieres normalt ved hjælp af en virksomheds balanceoverskud. En opjustering ville derfor begunstige Deutsche Post i forhold til konkurrenterne.
ii) Benchmarking til fastlæggelse af den rimelige fortjeneste under hensyntagen til Deutsche Posts risikoposition
(394)
Deutsche Posts fortjenester har siden 2000 ligget markant over ROS-medianen på 3,48 % i WIK-rapporten og den nedre ROS på 6,1 % i Deloitte-II-rapporten. Tysklands påstand om, at Deutsche Post har lidt så store tab, at virksomheden ikke kunne afholde byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester, kan derfor ikke accepteres.
(395)
Desuden skal Deloitte-II-rapporten, der er baseret på en lille sammenligningsgruppe af hovedsageligt multinationale udbydere af eksprespakketjenester (bl.a. UPS, FedEx, TNT Express), betragtes kritisk. I forbindelse med anbefalingen i Deloitte-II-rapporten af, at der lægges en nedre ROS på 6,1 % og en ROS-median på 7,4 % til grund for en passende fortjenstmargen, tages der ikke hensyn til den omstændighed, at Deutsche Posts aktivitet ikke kun er væsentligt mindre kapitalintensiv, mens også mindre risikobetonet:
1)
Internationale eksprespakketjenester leveres ikke af Deutsche Post selv, men kun af virksomhedens DHL-datterselskaber.
2)
I forbindelse med brevposttjenesterne, som tegner sig for 75 % af Deutsche Posts indtægter, skal der investeres væsentligt mindre kapital i forhold til multinationale udbydere af pakketjenester, da postbudenes lønninger udgør den største omkostningspost. Udbydere af eksprespakketjenester skal foretage betydeligt større investeringer i kapitalintensive faciliteter (96).
3)
Deutsche Posts dominerende stilling på brevpostmarkedet opstod og blev styrket på grundlag af eneretten, som gav Deutsche Post et sikkert kundegrundlag, uden at det var nødvendigt at foretage større investeringer i markedsføring eller mærkenavn. De multinationale udbydere af pakketjenester var derimod nødt til at oparbejde deres position fra bunden på hvert nationalt marked og har på egen risiko og for egen regning skabt nogle af de mest kendte mærker (97).
4)
Deutsche Posts markeds- og omkostningsrisici blev sikret ved hjælp af statslige foranstaltninger (98). Prisreguleringen har navnlig sørget for, at alle byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester (99) dækkes.
(396)
I WIK-rapporten anvendes derfor korrekt et benchmark for fortjeneste, som ligger under Deloitte-II-intervallet, for at tage passende hensyn til den lavere kapitalintensitet og de lavere risici i forbindelse med Deutsche Posts aktiviteter i forhold til multinationale udbydere af ekspreskurertjenester. Det er imidlertid ikke nødvendigt at fastlægge benchmarket for fortjeneste præcist, da de gennemsnitligt opnåede ROS-margener på 8,3 % allerede ligger over den i Deloitte-II-rapporten anslåede nedre ROS på 6,1 %. Selv på grundlag af den ekspertrapport, som Tyskland selv havde forelagt, kunne det ikke fastslås, at Deutsche Post har modtaget en for lav kompensation siden 2000.
(397)
Under alle omstændigheder er det vanskeligt at forstå Tysklands kritik af WIK-rapporten, da ROS-medianen på 3,48 % ikke ligger over den fortjeneste, som posttilsynsmyndigheden og Deutsche Post selv betragter som rimelig. På den ene side fremkommer der på grundlag af ROS-benchmarket på 3,48 % absolut set en højere fortjeneste end de kapitalomkostninger, som Deutsche Post har gjort gældende i sine regulatoriske regnskaber og tilsynsmyndigheden har godkendt (f.eks. omkostninger til […] og […]) (se afsnit IV.4.3). På den anden side bevæger den i WIK-rapporten nævnte ROA-median på 7,66 % sig i et lignende område som afkastet på den investerede kapital, som Deutsche Post […].
(398)
Tysklands henvisning til rimelige fortjenstmargener inden for jernbane- og bustransport (fortjenester ved salg på 7-8 %) har ingen indflydelse på konklusionerne vedrørende benchmarkingen til fastlæggelse af, hvad der udgør en rimelig fortjeneste. Disse sektorer er mere kapitalintensive og kræver derfor højere fortjenester ved salg til dækning af kapitalomkostningerne. På grundlag af disse tal fremgår det derimod, at benchmarket for den rimelige fortjeneste i Deloitte-II-rapporten snarere svarer til den gennemsnitlige ROS i en kapitalintensiv end en beskæftigelsesintensiv sektor.
d) Konklusioner
(399)
Kommissionen må afvise Tysklands påstand om, at indtægterne fra det prisregulerede område ikke var tilstrækkelige til at dække de påstående byrder i forbindelse med usædvanligt høje sociale omkostninger. Tysklands påstand kan hverken underbygges af de af Tyskland fremsendte ekspertrapporter eller de regulatoriske regnskaber for 2009.
(400)
Derimod er det entydigt dokumenteret på grundlag af prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, at posttilsynsmyndigheden altid har godkendt kompensationen for de påstående byrder ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester.
VII.3.5. Ophævelse af uforenelig støtte fra den 1. januar 2003
(401)
Når Kommissionen fastslår en støtteordnings uforenelighed med det indre marked, er den ifølge Domstolens faste praksis beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre ordningen (100). Ifølge denne retspraksis har en sådan forpligtelse til formål at genoprette den oprindelige situation (101). I denne forbindelse fastslog Domstolen, at dette mål er nået, når støttemodtageren har tilbagebetalt den ulovligt ydede støtte og derved mistet den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen er genoprettet (102).
(402)
I overensstemmelse med denne retspraksis er følgende fastsat i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999: »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren […]. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.«
(403)
Kommissionen konstaterer endvidere, at 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren vedrører perioden 1990-2007. Pensionstilskuddet er imidlertid en fortløbende støtteordning, der fortsatte efter 2007. Kompensationen for byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester blev heller ikke indstillet i 2007. Tysklands meddelelse af 2. januar 2012 indeholdt således oplysninger om pensionstilskuddet og de prisregulerede indtægter til og med 2010. Kommissionen konkluderer derfor, at tilbagesøgningen af den andel af pensionstilskuddet, der ikke er forenelig med det indre marked, ikke bør slutte i 2007, men fortsætte indtil datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
(404)
Med hensyn til den beregning af støtteelementet, som Deutsche Post råder over, understreges det, at ifølge Domstolens praksis kræver ingen bestemmelse i EU-retten, at Kommissionen, når den fastslår, at en støtte, som er erklæret uforenelig med det indre marked, skal tilbagebetales, skal fastsætte den nøjagtige størrelse af det tilbagebetalingspligtige støttebeløb. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder anvisninger, hvorved beslutningens adressat uden overdrevne vanskeligheder, selv kan fastslå beløbet (103).
(405)
Støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, skal beregnes efter formlen i tabel 8 på grundlag af den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen (se definitionen i bilaget samt tabel 7) samt på grundlag af tjenestemændenes bruttoløn (se definitionen i tabel 6). Den ulovlige støtte, der er ydet hvert år, pålægges renter, indtil den er tilbagebetalt. Renterne beregnes i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (104).
(406)
De beregninger i bilaget, hvormed den ulovlige støtte for årene 2003-2010 (uden renter) blev fastlagt, er baseret på den antagelse, at der arbejdede lige mange tjenestemænd inden for de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester. De foreliggende data siger ikke noget om det præcise antal tjenestemænd, der arbejdede inden for de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester. Derfor antages det, at indtægtsandelene fra prisregulerede og ikke-prisregulerede tjenester er en pålidelig første tilnærmelsesværdi til opdelingen af lønomkostningerne.
(407)
Mere præcise oplysninger kan dermed føre til mere præcise beregninger og ændre resultaterne. Tyskland har for nylig forelagt nye oplysninger vedrørende summen af tjenestemandslønningerne inden for de ikke-prisregulerede tjenester mellem 1995 og 2007. Disse oplysninger tyder på, at summen af tjenestemandslønningerne bør anslås ved hjælp af en opdeling på grundlag af Deutsche Posts personaleomkostninger, der er anført i de regulatoriske regnskaber. En sådan tilgang kunne give en lavere sum i forbindelse med tjenestemandslønningerne i forhold til skønnene på grundlag af opdelingen efter indtægtsandele. Den 2. januar og 19. januar 2012 fremsendte Tyskland bemærkninger, der tyder på, at den relative opdeling af byrderne blev ændret inden for de prisregulerede tjenester og mellem de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester - i det mindste hvad angår prisloftafgørelsen fra 2011. Ifølge disse oplysninger er en del af byrderne angiveligt fra 2008 blevet henført til de ikke-prisregulerede tjenester. I forbindelse med gennemførelsen af denne afgørelse beregnes den nøjagtige størrelse af den ulovlige støtte sammen med Tyskland under hensyntagen til disse betragtninger.
(408)
Trods alle bestræbelser kunne Kommissionen ikke fastlægge pålidelige tal for den ulovligt ydede støtte mellem 1995 og 2002. Det synes heller ikke muligt i denne afgørelse at angive beregningsparametre, der er så præcise, at medlemsstaten ville kunne foretage de endelige beregninger i forbindelse med gennemførelsen af afgørelsen (alene eller i samarbejde med Kommissionen). Under disse særlige omstændigheder er i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 medlemsstatens ret til forsvar og retssikkerhedsprincippet til hinder for at kræve støtten tilbagebetalt, da det angives i denne bestemmelse, at »Kommissionen [ikke] kræver […] tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«.
(409)
Derfor bør tilbagebetalingen begynde den 1. januar 2003 og slutte på det tidspunkt, hvor den komparative fordel for de ikke-prisregulerede tjenester ikke længere eksisterer.
(410)
For perioden efter datoen for meddelelsen af denne afgørelse skal det sikres, at de lønrelaterede socialsikringsbidrag, som Deutsche Post betaler for sine tjenestemænd, ikke ligger under konkurrenternes bidrag, der gælder for privatansatte. I forbindelse med sammenligningen skal der tages hensyn til enhver kompensation, som Deutsche Post modtager på grundlag af prisreguleringen i henhold til § 20 i PostG.
VIII. VURDERING AF DE OFFENTLIGE OVERFØRSLER
VIII.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF
(411)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.« For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Kommissionen undersøge, om følgende kriterier er opfyldt: Foranstaltningen kan tilregnes staten, og der anvendes statsmidler, visse virksomheder eller brancher opnår en fordel, som fordrejer konkurrencevilkårene, og som følge af foranstaltningen påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne.
(412)
De offentlige overførsler er statsstøtte, da de blev ydet i henhold til henholdsvis § 37 og § 40 i PostVerfG 1989 og § 2 i PostUmwG 1994 og finansieret ved hjælp af midler fra den offentlige virksomhed TELEKOM.
VIII.1.1. Finansiel fordel opnået som følge af de offentlige overførsler
VIII.1.1.1. Tysklands påstand om, at tilbageførslerne skal betragtes som en særlig byrde
(413)
Tyskland anfører, at de offentlige overførsler kun udgjorde en kompensation for tilbageførslerne, hvor der var tale om omkostninger, som private konkurrenter normalt ikke skulle afholde. Efter Tysklands opfattelse var tilbageførslerne en afgift »sui generis«, som hverken kan betragtes som skat eller udbytte.
(414)
Deutsche Post skulle indbetale tilbageførslerne på mellem 6,6 % og 10 % af omsætningen fra 1924 til 1995. Ifølge KPMG-rapporten foretog den tyske forfatningsdomstol ikke en endelig vurdering af tilbageførslernes retlige karakter i sin dom af 22. marts 1984, men regnede dem blandt »forbundsstatens erhvervsindtægter«. Tilbageførslerne blev endvidere klassificeret som »omkostningerne ved ydelsen«, som Deutsche Post skulle betale for leveringen af sine ydelser.
(415)
Selv om den tyske forfatningsdomstol ikke har fastlagt præcist, hvorvidt tilbageførslerne skal betragtes som erstatning for en skat eller et udbytte, er det klart, at tilbageførslerne medførte indtægter for statsbudgettet.
(416)
For det første har en lang række medlemsstater tidligere anvendt indtægterne fra post- og telekommunikationsmonopolet som indtægtskilde for statsbudgettet. Da BUNDESPOST og virksomhedens forgængere frem til 1995 som offentlige virksomheder ikke var undergivet almindelig skattepligt, blev der opkrævet en afgift »sui generis«, for at forbundsstaten også modtog indtægter fra disse områder. Endvidere var det også hensigtsmæssigt i økonomisk henseende at opkræve afgifter i forbindelse med disse monopoler. Brugerne var rede til at acceptere højere priser uden at begrænse udnyttelsen af ydelserne alvorligt, således at der kunne opnås høje indtægter til statsbudgettet.
(417)
For det andet var Deutsche Post i modsætning til private virksomheder hverken direkte eller indirekte skattepligtig og skulle heller ikke betale udbytter for den indskudte egenkapital. Tilbageførslerne var derfor den eneste mulighed for forbundsstaten til - hvad enten det var i dens rolle som skattemyndighed eller som ejer - at opnå indtægter fra Deutsche Post. Om tilbageførslerne præcist er i overensstemmelse med definitionerne af visse skatte- eller udbyttesystemer, er uden betydning i denne forbindelse. Under alle omstændigheder var der i forbindelse med tilbageførslerne tale om betalinger, som Deutsche Post har skullet foretage siden 1924, og som førte til indtægter for forbundsstaten.
(418)
Afslutningsvis kan det konstateres, at forpligtelsen til at betale tilbageførslerne var i overensstemmelse med det offentlige formål om at opnå indtægter til forbundsstaten fra et statsligt monopol, hvad enten det er i form af skatter eller udbytter. Tilbageførslerne udgjorde derfor normale omkostninger, som Deutsche Post skulle finansiere ved hjælp af egne midler.
VIII.1.1.2. Tysklands påstand om, at de offentlige overførsler er i overensstemmelse med en privat investors adfærd
(419)
Tyskland anfører, at man ved ydelsen af de offentlige overførsler delvis havde handlet som en privat investor, da der med betalingerne var blevet finansieret rentable investering i Deutsche Posts net.
(420)
Da det imidlertid ikke var investeringsplaner, men de akkumulerede tab, der dannede grundlag for de offentlige overførsler, er det åbenlyst, at en privat investor ikke havde fulgt en sådan investeringsstrategi.
(421)
Deutsche Post har derfor opnået en finansiel fordel som følge af de offentlige overførsler.
VIII.1.1.3. Tysklands påstand om, at der er tale om en kompensation for nettoomkostningerne ved befordringspligten
(422)
Tyskland anfører, at de offentlige overførsler ikke udgjorde statsstøtte, da de kompenserede for nettoomkostningerne ved befordringspligten.
(423)
Domstolen fastslog i Altmark-dommen (105), at en kompensation, der er et vederlag for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107 i TEUF, når nedenstående fire betingelser er opfyldt: For det første skal den pågældende virksomhed faktisk være blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, som desuden skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde skal, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler, ville have.
(424)
Da Deutsche Post ikke blev udvalgt inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, og Tyskland ikke har påvist, at Deutsche Post var en veldrevet virksomhed, er den fjerde af betingelserne i Altmark-dommen ikke opfyldt.
VIII.1.2. Konklusioner med hensyn til, om der foreligger støtte
(425)
De offentlige overførsler blev ydet ved hjælp af statslige midler og gjorde det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skal afholdes af private virksomheder. Tyskland kunne ikke påvise, at de offentlige overførsler opfylder Altmark-kriterierne og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte.
(426)
Af de i VII.1.2 nævnte grunde kan de offentlige overførsler fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen.
(427)
Kommissionen konkluderer derfor, at de offentlige overførsler udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
VIII.2. Vurdering af eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF
(428)
De offentlige overførsler blev indført ved § 37, stk. 2 og 3, i PostVerfG 1989 og udgør derfor en ny støtteforanstaltning.
VIII.3. Vurdering af foreneligheden med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF
(429)
Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne. Traktaten åbner dog mulighed for at gøre en undtagelse fra traktatens regler, når en række betingelser er opfyldt: For det første skal staten ved en konkret retsakt have overdraget en virksomhed at udføre en bestemt opgave. For det andet skal den opgave, der overdrages, dreje sig om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det tredje skal denne undtagelse være nødvendig for, at den overdragne opgave kan udføres, og stå i et rimeligt forhold hertil. Endelig må udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod EU's interesse.
(430)
I meddelelsen fra henholdsvis 1996 og 2001 (106) (107) samt i rammebestemmelserne fra 2005 har Kommissionen forklaret, hvordan kriterierne om støttens nødvendighed og proportionalitet skal anvendes med henblik på en undtagelse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF. Afsnit 2.4 i rammebestemmelserne fra 2005 er den seneste kodificering af betydningen og omfanget af disse kriterier, som tidligere konsekvent er blevet anvendt af Domstolen, Retten og Kommissionen.
(431)
I henhold til afsnit 2.4 i rammebestemmelserne fra 2005 skal følgende principper overholdes med hensyn til nødvendigheden og proportionaliteten af den tildelte kompensation:
1)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt til dækning af de omkostninger, der er forbundet med at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser.
2)
I kompensationen indregnes alle fordele ydet af staten eller med statsmidler af en hvilken som helst art, og uanset hvordan de klassificeres i forhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
3)
Enhver kompensation skal reelt anvendes til udførelsen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kompensation for offentlig tjeneste, som anvendes til aktiviteter på andre markeder, er ikke berettiget og udgør som følge heraf uforenelig statsstøtte.
(432)
Kommissionen har i sin beslutningspraksis anset offentlige overførsler for omkostninger ved forsyningspligten som forenelig støtte (eller ikke som støtte), for så vidt de offentlige overførsler var lavere end de afholdte nettoomkostninger ved befordringspligten (108).
VIII.3.1. Overdragelse af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(433)
I de på hinanden følgende postdirektiver såvel som i Domstolens praksis (109) er det almene udbud af posttjenester altid blevet anerkendt som tjenesteydelse af almindelig økonomiske interesse.
(434)
Deutsche Post havde frem til den 31. december 2007 på grundlag af de på hinanden følgende postlove fået overdraget at levere befordringspligttjenester.
VIII.3.2. Nødvendigheden og proportionaliteten af de offentlige overførsler
(435)
Tyskland fastholder den opfattelse, at der i forbindelse med de offentlige overførsler er tale om en passende kompensation, da de ifølge de regulatoriske regnskaber for 2009 fra 1990 til 1995 lå betydeligt under de afholdte nettoomkostninger for befordringspligten. De regulatoriske regnskaber for 2009 viser i 1995 trods de offentlige overførsler en underkompensation af Deutsche Post på […] mia. EUR (nutidsværdi i 1995) af de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten for perioden 1990-1995.
(436)
Efter justeringerne af omkostningsallokeringen og omkostningsberegningen i de regulatoriske regnskaber for 2009 konkluderes det i WIK-rapporten, at de offentlige overførsler har kompenseret for de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten for perioden 1990-1995.
(437)
WIK-beregningerne viser, at kompensationen oversteg de akkumulerede nettoomkostninger i 1995 med [0 til 20] mio. EUR. Kommissionen anerkender imidlertid, at regnskabsoplysningerne for disse år er mangelfulde. Desuden blev i WIK-rapporten kun tilbageførslerne anerkendt som kapitalomkostninger uden at tage hensyn til en yderligere rimelig fortjeneste.
(438)
Af disse to grunde konstaterer Kommissionen, at WIK-rapporten ikke kan tjene som grundlag for at afvise Tysklands påstand om, at de offentlige overførsler udgjorde en passende kompensation for omkostninger ved Deutsche Posts forsyningspligt.
Tabel 10
Beregning af de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten og de offentlige overførsler (nutidsværdier i 1995)
Regulatoriske regnskaber for 2009
WIK-rapport
Akkumulerede nettoomkostninger
- […] mia. EUR
- […] mia. EUR
Offentlige overførsler
+6,707 mia. EUR
+6,707 mia. EUR
Over- eller underkompensation
- […] mia. EUR
+ [0 til 20] mio. EUR
(439)
De offentlige overførsler er derfor forenelig støtte i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, da de ikke overstiger de nettoomkostninger, som Deutsche Post skulle afholde som følge af befordringspligten.
IX. DEN OFFENTLIGE GARANTI FOR GÆLDSBEVISER UDSTEDT FØR 1995 UDGØR EKSISTERENDE STØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 3, I TEUF
(440)
Kommissionen fastholder, at bestemmelserne om den offentlige garanti for gældsbeviser blev indført i 1953 ved § 22, stk. 4, i PostVwG 1953. Ved ophævelsen af PostVwG 1953 på grundlag af PostVerfG 1989 blev denne bestemmelse overtaget uændret i § 40 i PostVerfG 1989.
(441)
Da den offentlige garanti for gældsbeviser blev indført i 1953 og dermed inden EØF-traktatens ikrafttræden i 1958, udgør den eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999.
(442)
Med § 2, stk. 4, i PostUmwG 1995 blev denne eksisterende støtte bragt til ophør. Den omstændighed, at forbundsstaten fortsat var garant for de gældsbeviser, der var udstedt inden Deutsche Posts privatisering, udgør ikke ny støtte, da fordelen for Deutsche Post blev indrømmet på det tidspunkt, hvor gældsbeviserne blev udstedt.
X. KONKLUSIONER
(443)
Kommissionen konkluderer, at pensionstilskuddet og de offentlige overførsler er støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, da de har gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skal afholdes af virksomheder.
(444)
Kommissionen konkluderer endvidere, at Tyskland ulovligt har gennemført pensionstilskuddet og de offentlige overførsler i strid med artikel 108, stk. 2, i TEUF. Den offentlige garanti for gældsbeviser, som Deutsche Post udstedte inden privatiseringen, udgør eksisterende støtte, som blev afskaffet i 1995.
(445)
Pensionstilskuddet er ikke foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, for så vidt som dette har medført en komparativ fordel for de ikke-prisregulerede tjenester i betragtning af den af posttilsynsmyndigheden godkendte finansiering af byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. Tyskland har uforholdsmæssigt fritaget Deutsche Post AG for sociale bidrag, da man som led i pensionsforanstaltningerne ikke kun ydede pensionstilskuddet, men derudover også tillod Deutsche Post AG at vælte en del af de sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester, som Deutsche Post AG - lige som private konkurrenter - selv skulle have afholdt, over på brugerne af de prisregulerede tjenester.
(446)
Deutsche Post AG har derfor opnået en fordel i forhold til private konkurrenter som følge af pensionsforanstaltningerne, da de byrder i forbindelse med de sociale bidrag, som Deutsche Post AG selv skulle afholde i forbindelse med sine ikke-prisregulerede tjenester, er lavere end de obligatoriske omkostninger, der nødvendigvis opstår for private konkurrenter.
(447)
Derfor bør den uforenelige støtte fastsættes som forskellen mellem den benchmarksats, der bringer Deutsche Post AG's sociale bidrag i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester på linje med konkurrenternes, og den regulatoriske bidragssats, som Deutsche Post AG faktisk skulle betale i forbindelse med sine ikke-prisregulerede tjenester, multipliceret med tjenestemændenes bruttolønninger inden for det ikke-prisregulerede område. Navnlig bør den støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, beregnes efter formlen i Tabel 8 på grundlag af definitionerne af den regulatoriske bidragssats og den regulatoriske benchmarksats i tabel 7 og i bilaget samt tjenestemændenes bruttoløn i tabel 6.
(448)
Den uforenelige støtte, som Deutsche Post har fået stillet til rådighed siden den 1. januar 2003, bør tilbagesøges fra denne dato og indtil det tidspunkt, hvor der ikke længere er nogen komparativ fordel. Endvidere bør Tyskland træffe alle nødvendige foranstaltninger til at ændre fritagelsen for pensionsomkostningerne på grundlag af pensionstilskuddet og prisreguleringen med henblik på at afskaffe den komparative fordel.
(449)
Kommissionen konstaterer, at de offentlige overførsler udgør støtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, da de kompenserede for Deutsche Posts akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Pensionstilskuddet til Deutsche Post AG udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og blev ydet ulovligt af Tyskland i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF.
2. Pensionstilskuddet er ikke foreneligt med det indre marked, for så vidt som Tyskland uforholdsmæssigt har bidraget til at finansiere pensioner til Deutsche Post AG's pensionerede tjenestemænd.
Artikel 2
De offentlige overførsler, der udgør støtte til Deutsche Post AG i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og blev ydet ulovligt af Tyskland i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, er forenelige med det indre marked.
Artikel 3
Den offentlige garanti udgør eksisterende støtte til Deutsche Post AG i henhold til artikel 107, stk. 1, og artikel 108, stk. 3, i TEUF.
Artikel 4
1. Tyskland tilbagesøger fra Deutsche Post AG den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte, som er stillet til rådighed for Deutsche Post AG, fra den 1. januar 2003 og indtil det tidspunkt, hvor den komparative fordel er fuldt ud ophævet.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales i henhold til stk. 1, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev stillet til støttemodtageres rådighed, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente som fastsat i kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og i Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (110) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Tyskland sikrer fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse, at Deutsche Post AG under hensyntagen til den af posttilsynsmyndigheden godkendte finansiering af byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke længere opnår en komparativ fordel i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt som fastsat i artikel 4.
2. Tyskland sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 6
1. Tyskland forelægger senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som Deutsche Post AG skal tilbagebetale
b)
en udførlig beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at der over for Deutsche Post AG er udstedt påbud om tilbagebetaling af den uforenelige støtte.
2. Tyskland holder løbende Kommissionen orienteret om de foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte er fuldt tilbagebetalt. På Kommissionens anmodning giver medlemsstaten omgående oplysninger om de planlagte eller allerede gennemførte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse. Den giver også udførlige oplysninger om de støttebeløb med renter, der allerede er tilbagebetalt af Deutsche Post AG.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2012.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2012. január 25.)
a Németország által a Deutsche Post AG javára nyújtott C 36/07. (korábbi NN 25/07.) sz. intézkedésről
(az értesítés a C(2012) 184. számú dokumentummal történt)
(Csak a német nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2012/636/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG
tekintettel az Európai Unió (1) működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
azt követően, hogy az említett cikkek (2) értelmében felhívta az érdekelteket észrevételeik megtételére és tekintettel a benyújtott észrevételekre,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
mivel:
I. ELJÁRÁS
I.1. Állami támogatási eljárás
I.1.1. Az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat és a 2002. évi nemleges határozat
(1)
A United Parcel Service (a továbbiakban: UPS) 1994-ben panaszt nyújtott be, amelyben arra hivatkozott, hogy a Deutsche Bundespost POSTDIENST (a továbbiakban: POSTDIENST) jogellenes állami támogatásokban részesült.
(2)
Az állami támogatási eljárást 1999. október 23-án indították meg (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat), ezt követően 1999. szeptember 16-án Németország megküldte észrevételét. Az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat közzététele után a Bizottság 14 érdekelt féltől kapott észrevételeket, amelyeket 1999. december 15-én kelt levelében juttatott el a szövetségi kormányhoz annak érdekében, hogy a szövetségi kormány azokkal kapcsolatban állást foglalhasson. Németország 2000. február 1-jén kelt levelében nyújtotta be válaszait, a levelet beérkezésekor, 2000. február 2-án iktatták.
(3)
A Bizottság 2002. június 19-én nemleges határozatot (3) fogadott el (a továbbiakban: 2002. évi nemleges határozat), amelyben megállapította, hogy a POSTDIENST és jogutódja, a Deutsche Post AG (a továbbiakban: DPAG, a POSTDIENST és a DPAG együttesen a továbbiakban: Deutsche Post) a szolgáltatáshoz kapcsolódó többletköltségek alatt határozta meg a háztól házig történő csomagküldés díját, és ez az agresszív árpolitika nem tartozott a Deutsche Post egyetemes szolgáltatási kötelezettsége körébe. Az ebből keletkező 572 millió EUR veszteséget az EUMSZ 106. és 107. cikkeinek megsértésével végül állami forrásokból finanszírozták, amelyek különböző formákban folytak be a Deutsche Posthoz (például állami kompenzációk a Deutsche Bundespost TELEKOM (a továbbiakban: TELEKOM) testvérvállalaton keresztül, állami hitelgaranciák és állami támogatás a postai tisztviselők nyugdíjának finanszírozásához (a továbbiakban: nyugdíjtámogatás).
(4)
A Bizottság felhívására Németország visszakövetelte a DPAG-tól a belső piaccal összeegyeztethetetlen 572 millió EUR összegű állami támogatást. A Deutsche Post a határozat ellen fellebbezést nyújtott be az Unió bíróságainál.
(5)
Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: Bíróság, illetve Törvényszék) 2008. évi (4) ítéletében megsemmisítette a 2002. évi nemleges határozatot, mivel a Bizottság nem végezte el az egyetemes szolgáltatásokból eredő összes bevétel és költség átfogó elemzését annak megállapítása érdekében, hogy a Deutsche Post alul- vagy túlkompenzációban részesült-e.
(6)
Németország ennek alapján a visszakövetelt 572 millió EUR állami támogatást kamatokkal együtt visszafizette a Deutsche Post számára.
(7)
A Bíróság 2010. szeptember 2-án elutasította a Bizottságnak a Bíróság ítélete (5) ellen benyújtott fellebbezését.
I.1.2. A 2002. évi nemleges határozatot követő újabb panaszok
(8)
A UPS 2004. május 13-án újabb panaszt nyújtott be, amelyben arra hivatkozott, hogy a Deutsche Post a 2002. évi nemleges határozat után jogellenes állami támogatásokat kapott. A UPS véleménye szerint a 2002. évi nemleges határozatban nem vizsgálták meg az 1994-ben benyújtott eredeti panaszban felsorolt összes intézkedést, és a Deutsche Post számára nyújtott pénzügyi kedvezmények jelentősen meghaladták az állami támogatási szabályokkal összeegyeztethetetlen 572 millió EUR nagyságú állami támogatást. A Deutsche Post állami forrásokat használt fel csomagküldő műveleteinek kiszélesítésére (amelyre például más vállalatok felvásárlása útján került sor), valamint arra, hogy szolgáltatásait túl alacsony árakon értékesítse leányvállalatai, a Postbank AG és a Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (a továbbiakban: DPEED) számára, melyek a banki szolgáltatások, illetve DHL márkanév alatt a vállalati csomagküldés terén működtek.
(9)
A Bizottság 2004. november 9-én és 2005. április 1-jén információkat kért Németországtól, amely megkeresésekre Németország 2004. december 2-án és 2005. június 3-án küldte meg válaszait.
(10)
A TNT Post AG & Co KG (a továbbiakban: TNT) 2004. július 16-án panaszt nyújtott be, amelyben szintén arra hivatkozott, hogy a Deutsche Post túl alacsony árakon értékesített szolgáltatásokat a Postbank AG számára. A TNT állítása szerint a Postbank AG csak a teljesített szolgáltatások változó költségeit fizette meg, míg a Deutsche Post a kézbesítési hálózat állandó közös költségeit teljes mértékben a levélküldési monopóliumából szerzett bevételeiből finanszírozta.
(11)
A Bizottság 2004. november 11-én és 2005. április 25-én információkat kért Németországtól, amely megkeresésekre Németország 2004. december 17-én és 2005. június 23-án küldte meg válaszait.
I.1.3. Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat
(12)
Miután a Bizottsághoz további panaszokat nyújtottak be, a Bizottság 2007. szeptember 12-én kelt levelében (6) (a továbbiakban: az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat) értesítette Németországot arról, hogy kiterjeszti az 1999-ben indított eljárást. Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat célja az volt, hogy beemeljék az eljárásba az újonnan beérkezett információkat, és alaposan megvizsgálják a Deutsche Post javára nyújtott állami intézkedések által esetlegesen előidézett versenytorzulásokat (az I.1.14. szakaszban kerülnek részletesebben kifejtésre az állami kompenzációk, az állami garanciák, a nyugdíjtámogatások valamint a levélszolgáltatások nyújtása terén élvezett kizárólagos engedély).
(13)
A Bizottság szerint a Deutsche Post 1990-2007 közötti könyvelését pontosan rekonstruálni kell annak érdekében, hogy tiszta képet lehessen alkotni arról, milyen hatásokkal jártak az állami intézkedések a Deutsche Post által nyújtott különböző szolgáltatások bevételeire és költségeire.
I.1.4. Németországnak az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozathoz fűzött észrevétele
(14)
Németország 2007. december 14-én küldte meg észrevételeit, a Deutsche Post pedig fellebbezést nyújtott be az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat ellen (lásd még az I.3.1. szakaszt).
I.1.5. Az érdekelt feleknek az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozathoz fűzött észrevételei, valamint Németország ezen véleményekkel kapcsolatos észrevétele
(15)
A UPS és a TNT 2007. november 16-án küldte meg észrevételeit.
(16)
Németország 2007. december 20-án a határidő meghosszabbítását kérte, majd 2008. március 12-én a szövetségi kormány benyújtotta a TNT és a UPS véleményéhez fűzött észrevételét.
I.1.6. Külső szakértő kiválasztása
(17)
2008. január 23-án a Bizottság olyan szakvélemény elkészítésére irányuló kiírást tett közzé, amely megkönnyíti számára annak eldöntését, hogy a Deutsche Post 1990-2007 között túlkompenzációban részesült-e egyetemes szolgáltatási kötelezettségeiért (7).
(18)
A Bizottság 2008. június 18-án szerződést kötött a postai ágazat költségelszámolására szakosodott WIK Consult GmbH-val.
I.1.7. Németország észrevétele a vizsgálati időszak tartamára vonatkozóan
(19)
2008. június 10-én és 2008. június 18-án kelt levelében Németország kifogásolta azt az időszakot (1990-2007.), amelyre a Bizottság a vizsgálatot kiterjesztette, meglátása szerint ugyanis elegendő lenne a vizsgálatot az 1990-1994 közötti évekre korlátozni, azokra az évekre, amikor az állami kompenzációkat biztosították. Ebben az időszakban a veszteségek meghaladták az állami kompenzációkat, így a Deutsche Post nem részesült túlkompenzációban. A közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabály (8) (a továbbiakban: 2005. évi közösségi keretszabály) alapján aránytalan az 1994 utáni időszakra vonatkozó könyvelési adatok rendelkezésre bocsátása, mivel a túlkompenzációk kiszámítására meghatározott időszak négy évre van korlátozva.
(20)
2008. június 27-én Németország jogi szakvéleményt juttatott el a Bizottság részére a Bizottságnak az állami kompenzációk, az állami garanciák és a nyugdíjtámogatás egyedi vizsgálatával kapcsolatos kötelezettségéről (9). Németország ezenkívül úgy érvelt, hogy az állami garanciák és a nyugdíjtámogatás értékeléséhez nincs szükség a könyvelési adatok vizsgálatára.
(21)
Németország ugyanezt a véleményt képviselte a Bizottság szervezeti egységeivel szemben a 2008. május 29-én és 2008. július 15-én tartott találkozókon.
I.1.8. 2008. július 17-i információkérés
(22)
A Bizottság 2008. július 17-én információkéréssel fordult Németországhoz, megkeresése az összes vizsgálandó állami intézkedésre irányult, és tartalmazott egy, a Deutsche Post 1990-2007 közötti bevételeire és költségeire vonatkozó kérdőívet is. A megkeresés kidolgozására a WIK Consulttal együttműködésben került sor. 2008. augusztus 5-én Németország a határidő határozatlan idejű meghosszabbítását kérte, mivel először meg kellett vizsgálnia, hogy bizonyos adatok rendelkezésre állnak-e.
I.1.9. A 2008. augusztus 12-i és 22-i emlékeztetők
(23)
2008. augusztus 12-én a Bizottság kifejtette, hogy miért van szükség a Deutsche Post 1990-2007 közötti bevételeinek és költségeinek vizsgálatára, és ragaszkodott a kért információk megküldéséhez.
(24)
2008. augusztus 14-i közlésében Németország újra azzal érvelt, hogy nem áll fenn olyan ok, ami miatt a Deutsche Post 1994 utáni bevételeit és veszteségeit vizsgálni kellene. Az EK-Szerződés (10) 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet 10. cikkének (3) bekezdése alapján a Bizottság 2008. augusztus 22-én fenntartotta magának a jogot információnyújtás elrendelésére arra az esetre, ha Németország nem küldi meg a kért információkat.
(25)
2008. szeptember 29-i közlésében Németország megküldte egy újabb jogi szakvélemény eredményeit (végül 2008. október 2-án kézbesítették), amely azon véleményének alátámasztására szolgált, miszerint nincs szükség az 1994 utáni könyvelés elemzésére, és az 1990-1994 közötti időszak tekinthető megfelelő vizsgálati időszaknak (11).
(26)
2008. október 28-án Németország az állami garanciákra és a nyugdíjtámogatásra vonatkozó információkat juttatott el a Bizottsághoz.
I.1.10. A 2008. október 30-i információnyújtási rendelkezés
(27)
A Bizottság nem fogadta el Németország érveit, és ragaszkodott ahhoz, hogy a biztosított állami intézkedések versenyjogi hatásainak teljes értékeléséhez szükség van a 2007-ig kiterjedő elemzésre. A 2008. augusztus 12-i és 2008. augusztus 22-i két emlékeztetőt követően 2008. október 30-án információnyújtási rendelkezést bocsátott ki, amellyel hivatalosan felszólította Németországot az 1990-2007 közötti teljes időszak összes szükséges könyvelési adatának bemutatására.
(28)
Németország és a Deutsche Post vitatta az információnyújtási rendelkezés érvényességét (vö. I.3.2. szakasz).
(29)
Németország 2008. november 27-én megküldte az 1990-1994 közötti időszakra vonatkozó kért könyvelési adatokat, 2008. december 5-én és 16-án pedig aktualizálta azokat.
I.1.11. Az 1990-2007 közötti időszak könyvelési adatainak megküldése
(30)
Pfaffenbach úr, a német államtitkár, Appel úr, a DPAG igazgatóságának elnöke, valamint a Bizottság versenypolitikáért felelős tagja közötti, 2009. február 6-án lezajlott találkozót követően Németország és a Deutsche Post beleegyezett abba, hogy rendelkezésre bocsátja az 1994 utáni könyvelési adatokat.
(31)
2009. március 3-án Németország megküldte az 1990-2007 közötti teljes vizsgálati időszak könyvelési adatainak első részletét.
(32)
A Deutsche Post és a Bizottság szervezeti egységei között 2009. március 3-án Brüsszelben, valamint 2009. március 12-én, 2009. április 2-án, 2009. május 28-án, 2009. június 23-án és 2009. szeptember 18-án Bonnban került sor találkozókra. Németország a Deutsche Post vonatkozó észrevételeit 2009. március 26-án, 2009. május 7-én és 2009. június 22-én küldte meg.
(33)
E találkozókat követően, valamint a Bizottság szervezeti egységei által 2009. június 4-én és 2009. július 30-án a Deutsche Posthoz intézett kérdésekre reagálva 2009. július 9-én, 2009. július 31-én, 2009. augusztus 17-én, 2009. szeptember 8-án, 2009. szeptember 10-én és 2009. október 15-én Németország aktualizált könyvelési adatokat és további pontosító nyilatkozatokat közölt.
(34)
A Bizottság szervezeti egységei 2009. szeptember 16-án és 24-én újabb kérdéseket küldtek, amelyekre Németország 2009. október 14-én válaszolt.
I.1.12. A WIK-szakvélemény benyújtása
(35)
A könyvelési adatok rendelkezésre bocsátása körüli késlekedések miatt a WIK Consulttal kötött szerződést több alkalommal meg kellett hosszabbítani. 2009. november 9-én végül a WIK Consult benyújtotta szakvéleményét (a továbbiakban: WIK-szakvélemény).
(36)
2010. január 14-én és 21-én Németország megküldte a WIK-szakvéleménnyel kapcsolatos észrevételeit. 2010. február 11-én Németország benyújtott egy, a KPMG által összeállított szakvéleményt (a továbbiakban: KPMG-szakvélemény) azon visszaengedményezések jogi természetéről (12), amelyeket a Deutsche Postnak 1995-ig kellett fizetnie a szövetségi állam részére, továbbá benyújtott egy, a Deloitte által készített szakvéleményt (13) (a továbbiakban: I. Deloitte-szakvélemény), amely a „méltányos” nyereségnek a WIK-szakvéleményben alapul vett referenciaértékével foglalkozott.
(37)
2010. április 23-án Németország egy újabb Deloitte-tanulmányt (a továbbiakban: II. Deloitte-szakvélemény) terjesztett be azon méltányos nyereség összegének tárgyában, amelyet a Deutsche Post egyetemes szolgáltatásai esetében alapul kell venni.
(38)
Németország 2010. augusztus 9-én további észrevételeket küldött a túlkompenzáció kiszámítására, valamint a piacgazdasági befektető elvének az állami kompenzációk értékelése során történő alkalmazására vonatkozóan.
I.1.13. A 2002. évi nemleges határozat semmissé nyilvánításával kapcsolatos észrevételek
(39)
2010. november 5-én Németország egy újabb jogi szakvéleményt juttatott el a Bizottsághoz, amely azzal foglalkozik, hogy milyen jelentősége van a C-399/08. sz. Bizottság kontra Deutsche Post ügyben hozott ítéletnek (vö. I.3.5. szakasz) a folyamatban lévő állami támogatási vizsgálati eljárás szempontjából (14).
I.1.14. Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat
(40)
A Bizottság 2011. május 10-én kelt levelében értesítette Németországot arról, hogy az 1999-ben megindított és 2007-ben kiterjesztett eljárást az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése alapján kiterjeszti annak érdekében, hogy alaposan megvizsgálja a nyugdíjtámogatást, amelyben a Deutsche Post 1995 óta részesült (a továbbiakban: az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat).
(41)
Miután Németország 2011. május 23-án a határidő meghosszabbítását kérte, 2011. július 29-én észrevételt, valamint további szakvéleményeket küldött a túlkompenzáció számításának az állítólagos kereszttámogatások (15) bizonyítása érdekében fennálló szükségességéről, a Deutsche Post által ténylegesen viselt szociális kiadásoknak a piacon szokásos szociális kiadásokkal (16) való összehasonlításáról, valamint a Deutsche Post által viselt, a piaci mértéket meghaladó szociális kiadások (17) nagyságáról.
(42)
A UPS 2011. október 4-én, a Free and Fair Postal Initiative (a továbbiakban: FFPI) 2011. október 5-én, a Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (a továbbiakban: BIEK) pedig 2011. október 7-én küldte meg észrevételét. A Bizottság az érdekelt felek észrevételeit 2011. október 13-án továbbította Németországnak.
(43)
Németország 2011. november 14-én foglalt állást az érdekelt felek észrevételeivel kapcsolatban.
(44)
2011. november 18-án a Bizottság újabb, információkérésre irányuló megkeresést küldött, ami a 2007 utáni nyugdíjigények finanszírozásának részleteire vonatkozott. Németország 2012. január 2-án és 19-én kelt levelében válaszolt a megkeresésre. 2011. december 16-án a Bizottság megküldte Németország számára a Charles River Associates által készített szakvéleményt, amely a nyereség-benchmarking (18) témájával foglalkozott (a továbbiakban: CRA-szakvélemény), a szakvéleménnyel kapcsolatban Németország 2012. január 16-án foglalt állást.
I.2. Az EUMSZ 102. cikke szerinti eljárás
(45)
A UPS által 1994-ben benyújtott panasz alapján a Bizottság megállapította, hogy a Deutsche Post 1990-1995 között a business-to-consumer (üzlettől a vásárlóig) szegmensben a csomagszállítás terén alkalmazott kiszorító árpolitikájával megsértette az EUMSZ 102. cikkét. A Deutsche Posttal szemben a Bizottság 24 millió EUR összegű pénzbírságot szabott ki (19).
(46)
2004. április 22-én az EUMSZ 102. cikkére hivatkozva a UPS újabb panaszt nyújtott be, amelyben azt állította, hogy a Deutsche Post visszaélt piaci erőfölényével. A UPS szerint a Deutsche Post túlságosan magas levéldíjakat számlázott szabályozott levélszolgáltatásaiért.
(47)
Vizsgálata során 2004. november 5-én a Bizottság megkapta a német postai szabályozó hatóság (Postregulierungsbehörde) (a továbbiakban: postai szabályozó hatóság) azon határozatával kapcsolatos dokumentumokat, amely a Deutsche Post szabályozott levélszolgáltatásaira 2003. január 1-jétől alkalmazandó árplafonokról szól (a továbbiakban: a referenciaárakról szóló 2002. évi határozat). 2007. június 13-án kelt levelében Németország hozzájárult ezen dokumentumoknak az állami támogatási eljárásban való felhasználásához.
(48)
A Bizottság 2008. március 25-én úgy döntött, hogy megszünteti a kartelleljárást, mivel véleménye szerint nem valószínű, hogy be lehet bizonyítani az EUMSZ 102. cikkének ilyen jellegű megszegését (20).
I.3. Bírósági eljárás
I.3.1. A T-421/07. sz. Deutsche Post AG kontra Bizottság ügy
(49)
A Deutsche Post megtámadta az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatot, és ennek során előadta, hogy a 2002. évi nemleges határozat azt a jogos bizakodást keltette, hogy a Bizottság nem indítja meg újra a vizsgálatokat.
(50)
A Törvényszék 2011. december 8-án a megtámadást mint elfogadhatatlant elutasította (21).
I.3.2. A T-570/08. sz. Deutsche Post AG kontra Bizottság ügy és a T-571/08. sz. Németország kontra Bizottság ügy
(51)
Németország és a Deutsche Post megtámadta a Bizottság 2008. október 30-án hozott információnyújtási rendelkezését, véleményük szerint ugyanis ezen rendelkezés keretében irreleváns információkat követelt a Bizottság, és a rendelkezés a Deutsche Post számára aránytalanul nagy ráfordításokkal járt együtt.
(52)
2010. július 16-án a Törvényszék mindkét keresetet elfogadhatatlannak nyilvánította, mivel az információnyújtási rendelkezés elfogadása nem járt sem a Deutsche Post, sem pedig Németország eljárási jogainak sérelmével.
I.3.3. A C-463/10 P. sz. Deutsche Post AG kontra Bizottság ügy és a C 475/10 P. sz. Németország kontra Bizottság ügy
(53)
2010. szeptember 27-én a Deutsche Post és Németország fellebbezést nyújtott be a Törvényszék ítélete ellen, és továbbra is azt az álláspontot képviselte, hogy az információnyújtási rendelkezés jogsértő volt. A Bíróság 2011. október 13-án hatályon kívül helyezte a Törvényszék 2010. július 16-i ítéletét (22), és az ügyet visszautalta a Törvényszék elé, az eljárás még folyamatban van.
I.3.4. A T-344/10. sz. UPS kontra Bizottság ügy
(54)
A UPS 2010. augusztus 20-án keresetet nyújtott be a Törvényszéknél arra hivatkozva, hogy a Bizottság az állami támogatási szabályoknak való megfelelés 2007. évi vizsgálata kapcsán jogellenes mulasztást követett el. Mivel majdnem három év telt el az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat óta, a Bizottságnak volt alkalma arra, hogy a végső határozat meghozatala és a vizsgálati eljárás lezárása érdekében megvizsgálja a szóban forgó intézkedéseket, és értékelje a ténybeli és jogi körülményeket. Az eljárás még folyamatban van.
I.3.5. A T-388/11. sz. Deutsche Post AG kontra Bizottság ügy
(55)
2011. július 22-én a Deutsche Post megtámadta az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatot arra hivatkozva, hogy a Bizottság nyilvánvalóan tévedett, amikor előzetes értékelésében a nyugdíjtámogatást az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak, valamint az EUMSZ 108. cikkének (1) bekezdése szerinti új támogatásnak minősítette. Az eljárás még folyamatban van.
II. AZ ÁLLAMI INTÉZKEDÉSEK RÉSZLETES LEÍRÁSA
(56)
A Deutsche Post 1989 óta különböző intézkedések formájában kapott állami támogatást:
-
A nyugdíjigények állami finanszírozása az alábbiak alapján:
-
az 1994. évi Personalrechtsgesetz (23) (a személyi állomány jogállásáról szóló törvény) (a továbbiakban: az 1994. évi PostPersRG)
-
Állami kompenzációk és garanciák az alábbiak alapján:
-
az 1989. évi Postverfassungsgesetz (24) (a posta szervezetéről szóló törvény) (a továbbiakban: az 1989. évi PostVerfG)
-
az 1994. évi Postumwandlungsgesetz (25) (a posta átszervezéséről szóló törvény) (a továbbiakban: az 1994. évi PostUmwG)
-
Kizárólagos engedély és árszabályozás az alábbiak alapján:
-
az 1989. évi Gesetz über das Postwesen (26) (a postáról szóló törvény) (a továbbiakban: az 1989. évi PostG)
-
az 1997. évi Postgesetz (a postáról szóló törvény) (a továbbiakban: az 1997. évi PostG)
II.1. A nyugdíjtámogatás a tisztviselők és a magánalkalmazottak társadalombiztosítási ellátásaira és társadalombiztosítási járulékaira vonatkozó szabályok fényében
(57)
A nyugdíjtámogatás 1995 óta a Deutsche Post nyugalmazott tisztviselői számára teljesített nyugdíjkifizetések nagy részét fedezi. A nyugdíjtámogatás hatásainak átfogó értékelése érdekében az alábbi szakaszok részletesen bemutatják a tisztviselőknek járó társadalombiztosítási ellátásokat és társadalombiztosítási járulékokat, és összehasonlítják azokat a magánjog szabályai alapján foglalkoztatottak (a továbbiakban: magánalkalmazottak) kötelező társadalombiztosítási rendszereivel.
II.1.1. A tisztviselőknek járó társadalombiztosítási ellátások
(58)
A tisztviselők nyugellátásra, valamint betegség és ápolásra szorulás esetén támogatásra jogosultak. A Deutsche Post tisztviselőinek járó ellátások megegyeznek azokkal az ellátásokkal, amelyekben más tisztviselők is részesülnek:
1.
A BeamtVG 14. §-a (27) alapján a nyugdíj összege a tisztviselő utolsó illetményének meghatározott százalékában előre rögzítve van. Ennek megfelelően utolsó illetményük 71,75 %-ának megfelelő összegű nyugdíjat kapnak például azok a tisztviselők, akik 2010-ben vonultak nyugdíjba, és rendelkeznek a szükséges szolgálati idővel.
2.
A tisztviselők egészségügyi és ápolási költségeik 50-70 %-ának megtérítésére jogosultak, és csak az ezt meghaladó költségeket kell saját maguknak viselniük. Az egészségügyi költségek pontos felosztása különböző kritériumoktól, így például a gyermekek számától függ. A tisztviselők vagy önkéntes kiegészítő biztosítást köthetnek, vagy saját maguk fizetik az egészségügyi költségek őket terhelő részét.
II.1.2. A POSTDIENST tisztviselőinek kifizetett társadalombiztosítási ellátások finanszírozása 1989-1994 között
(59)
Az 1989. évi első postareformot követően az 1989. évi PostVerfG 54. §-ának (2) bekezdése alapján a POSTDIENST-nek, a TELEKOM-nak és a POSTBANK-nak teljes mértékben finanszíroznia kellett az egyes tisztviselők korábbi tevékenysége alapján a megfelelő vállalathoz tartozó nyugalmazott tisztviselők nyugdíjkifizetéseit és egészségügyi költségeit. E rendelkezés alapján a tisztviselők még mindig érvényesíthetik követeléseiket az állammal szemben, az állam pedig a teljes összeget behajthatja a POSTDIENST-től, a TELEKOM-tól, illetve a POSTBANK-tól.
II.1.3. A DPAG tisztviselőinek járó társadalombiztosítási ellátások finanszírozása 1995 óta
(60)
Az 1994. évi második postareform keretében a POSTDIENST-nél dolgozó tisztviselők az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (1) bekezdése alapján a DPAG-hoz kerültek. Ennek során a tisztviselők az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (3) bekezdése alapján megtartották jogi státusukat, a DPAG pedig a törvény 1. §-a (1) bekezdésének megfelelően átvállalta a szövetségi államtól a munkáltatói jogokat és kötelezettségeket, valamint a törvény 2. §-ának (3) bekezdése alapján átvállalta a tisztviselők összes vagyoni követelését is.
(61)
Az 1994. évi PostPersRG 15. §-a értelmében a nyugalmazott tisztviselőknek járó nyugdíj- és egészségügyi ellátások kifizetését a Deutsche Post tisztviselői számára újonnan létrehozott nyugdíjalap vállalta át. 2001. július 1-jén a Deutsche Post, a Deutsche Telekom AG és a Postbank AG nyugdíjalapjait a Postbeamtenversorgungskasséba (a postai tisztviselők nyugdíjpénztárába) (a továbbiakban az 1995. január 1-jét követő teljes időszakra: nyugdíjalap) vonták össze.
(62)
Az 1994. évi PostPersRG 16. §-ának (1) bekezdése alapján a Deutsche Postnak 1995-1999 között évi 2,045 milliárd EUR, illetve összesen 10,225 milliárd EUR összegű hozzájárulást kellett fizetnie a nyugdíjalap számára. 2000 óta a törvény 16. §-ának (2) bekezdése a felmerülő tisztviselői illetmények 33 %-ának megfelelő nagyságú és a nyugdíjalapba fizetendő éves hozzájárulást (ezek a hozzájárulások a 2000. évi 735 millió EUR-tól a 2010. évben fizetett 540 millió EUR-ig terjedtek) ír elő a Deutsche Post részére.
(63)
Az 1994. évi PostPersRG 16. §-ának (2) bekezdése alapján a nyugdíjtámogatás a fennmaradó hiányt fedezi (azaz a nyugalmazott tisztviselőknek járó nyugdíjkifizetések és a Deutsche Post nyugdíjalaphoz való hozzájárulása közötti különbözetet). A nyugdíjtámogatás az 1995-ben fizetett 151 millió EUR-ról 2010-ben 3,203 milliárd EUR-ra emelkedett, és az 1995-2010 közötti időszakban összesen 37,121 milliárd EUR-ra rúgott.
1. ábra
A nyugdíjalap finanszírozása (millió EUR-ban)
II.1.4. A magánalkalmazottak kötelező társadalombiztosítása és a Deutsche Post magánalkalmazottainak kiegészítő nyugdíjbiztosítása
(64)
A magánalkalmazottak kötelesek társadalombiztosítási járulékot fizetni, valamint az alábbi négy biztosítást megkötni: nyugdíjbiztosítás, munkanélküliségi biztosítás, betegbiztosítás és ápolási biztosítás (28). A magánalkalmazottakra alkalmazandó kötelező társadalombiztosítási rendszerek a nyugdíj- és betegbiztosítás terén a tisztviselőkre érvényes rendszertől eltérő biztosításról rendelkeznek:
1.
A nyugdíj összegét nem az utolsó havi fizetés, hanem az alkalmazott egész élete során kapott átlagfizetés százalékaként számítják ki.
2.
A betegbiztosítás és az ápolási biztosítás költségeit a társadalombiztosítás teljes mértékben fedezi.
(65)
A társadalombiztosítási ellátások finanszírozását illetően is lényeges különbségek figyelhetőek meg a tisztviselőkre alkalmazandó szabályokhoz képest: a magánalkalmazottak kötelező társadalombiztosítását az alkalmazott munkaviszonya során teljesített munkavállalói és munkáltatói járulékok (a továbbiakban: kötelező társadalombiztosítási járulékok) fedezik. A teljes hozzájárulás formálisan munkavállalói és munkáltatói járulékra oszlik, amelyek mindegyike körülbelül a felét teszi ki a teljes összegnek. Valójában a munkáltató köteles arra, hogy a teljes hozzájárulást befizesse a társadalombiztosítási rendszerbe.
2. ábra
A kötelező társadalombiztosítás járulékainak mértéke a magánalkalmazottak bruttó jövedelmének százalékában (lásd még a mellékletet)
(66)
A 2. ábrán látható, hogy a kötelező társadalombiztosítás járulékainak mértéke 1995 óta a bruttó bér (= nettó bér + munkavállalói járulék) 38-42 %-a között alakult. A társadalombiztosítási járulékok munkáltató és munkavállaló által fizetett hányada a bruttó bér 19-21 %-ának felelt meg (részletes időrend a mellékletben található).
(67)
A Deutsche Post magánalkalmazottai nemcsak a kötelező társadalombiztosítási rendszerekből részesültek, hanem egy kiegészítő nyugdíjbiztosításból is. Az 1997 előtt munkába állt magánalkalmazottaknak felkínáltak egy kiegészítő nyugdíjbiztosítást, amelynek köszönhetően a köztisztviselői nyugdíjhoz hasonló nyugdíjat kaphatnak. Így a kiegészítő nyugdíjbiztosítás fedezte a magánalkalmazott egész élete során kapott átlagfizetés meghatározott százalékának megfelelő kötelező társadalombiztosítási nyugdíj és az utolsó illetmény meghatározott százalékának megfelelő köztisztviselői nyugdíj közötti különbözetet. A pontos rendelkezéseket a Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (a Deutsche Bundespost Nyugdíjbiztosító Intézete) (a továbbiakban: VAP) alapszabálya tartalmazza (29).
(68)
1997-ig a Deutsche Post finanszírozta a nyugalmazott magánalkalmazottak kiegészítő nyugdíját az aktív magánalkalmazottak bruttó jövedelmének körülbelül [5-10 %-át] (30) kitevő hozzájárulás révén. 1997 után a VAP függőben lévő kötelezettségeire a Deutsche Post tartalékokat képzett (lásd a II.3.1.3. szakaszban a 4. számú teher ismertetését).
(69)
1997-től kezdve az újonnan felvett magánalkalmazottaknak egy jelentősen alacsonyabb kiegészítő nyugdíjbiztosítást kínáltak fel, amelyhez a Deutsche Post 1997-2007 között a bruttó bér [0-5 %-ának] megfelelő összeget fizetett.
II.2. Állami kompenzációk és garanciák a Deutsche Post kizárólagos engedélyének és egyetemes postai szolgáltatási kötelezettségeinek fényében
II.2.1. A 2007-ig érvényes kizárólagos engedély
(70)
1998 előtt az 1989. évi PostG 2. §-a értelmében kizárólag a Deutsche Post hozhatott létre és működtethetett olyan létesítményeket, amelyek díjfizetés ellenében továbbítanak levélküldeményeket. Egyéb postai szolgáltatásokat, mint például a csomagok, napilapok vagy folyóiratok kézbesítését, nem tartották fenn a Deutsche Postnak, és ezen szolgáltatások terén verseny uralkodott. Az 1989. évi PostVerfG 37. §-a alapján a fenntartott levélszolgáltatásokból származó nyereséget a versenyhelyzetben kínált egyetemes szolgáltatások veszteségeinek fedezésére kell felhasználni. Az 1994. évi PTRegG 4. §-a értelmében (31) a postáért és telekommunikációért felelős szövetségi miniszter hagyta jóvá a fenntartott levélszolgáltatásokért fizetendő díjakat.
(71)
A Deutsche Post számára fenntartott szolgáltatások köre az 1997. évi PostG 1998. évi hatálybalépésével fokozatosan szűkült. A törvény 51. §-a értelmében 1997-ben a Deutsche Post kizárólagos engedélye a 200 grammot meg nem haladó levélküldemények és címzett katalógusok továbbítására terjedt ki, de később a súlyhatárt fokozatosan csökkentették, és 2006-ban 50 grammban rögzítették. A kizárólagos engedély 2007. december 31-én lejárt.
II.2.2. A 2007-ig fennálló egyetemes postai szolgáltatási kötelezettség
(72)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget hivatalosan két jogi aktus ruházta a Deutsche Postra:
1.
A Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (a kötelező postai szolgáltatásokról szóló rendelet, a továbbiakban: PPflLV) a Deutsche Postot nevezte meg egyetemes postai szolgáltatóként a levélküldemények és a 20 kg-ot meg nem haladó súlyú csomagok esetén, valamint feladatává tette, hogy a vonatkozó szolgáltatásokat Németország egész területén egységes díjakon teljesítse.
2.
Az 1997. évi PostG és annak 1999. évi (33) végrehajtási rendelete (a továbbiakban: az egyetemes szolgáltatásokról szóló 1999. évi rendelet) meghosszabbította a DPAG egyetemes szolgáltatásnyújtási megbízását.
(73)
Az 1997. évi PostG 11. §-a az egyetemes szolgáltatásokat a postai szolgáltatások olyan minimális kínálataként határozza meg, amelyeket az egész ország területén elérhető árakon kell teljesíteni. E szolgáltatások közé tartozik a levélküldemények, az egyenként 20 kg-ot meg nem haladó súlyú címzett csomagok, valamint a könyvek, katalógusok, napilapok és folyóiratok továbbítása (egyetemes szolgáltatások).
(74)
Az egyetemes szolgáltatásokról szóló 1999. évi rendelet rögzíti az egyetemes szolgáltatással szemben támasztott minimális minőségi követelményeket:
1.
Németország egész területén legalább 12 000 állandó postahivatalnak kell működnie.
2.
Éves átlagot tekintve a levélküldemények és a csomagok 80 %-át meghatározott határidőn belül (a levélküldeményeket egy munkanapon, a csomagokat két munkanapon belül) kell kézbesíteni, ezenkívül a kézbesítést munkanapokon legalább egy alkalommal kell elvégezni.
3.
Bár általánosan érvényes az a szabály, hogy az egyetemes szolgáltatások árainak elérhetőeknek kell lenniük, a DPAG-nak egységes árakat kellett megállapítania azokra a levélszolgáltatásokra, amelyeket a 2007-ben lejárt kizárólagos engedély keretében teljesít. A DPAG mindazonáltal bizonyos fokú rugalmassággal rendelkezik a fenntartott szolgáltatások árainak rögzítését illetően, mivel külön-külön állapodhat meg az árakról azon ügyfelekkel, akik alkalmanként legalább 50 darab küldeményt kívánnak feladni.
(75)
Az 1997. évi PostG 52. §-a 2007. december 31-ig, azaz a levélszolgáltatások terén biztosított kizárólagos engedély visszavonásáig meghosszabbította a DPAG egyetemes szolgáltatásnyújtási megbízását. Mióta lejárt a DPAG kizárólagos engedélye, az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel nem bíztak meg más postai szolgáltatót Németországban, ami azt jelenti, hogy valamennyi postai szolgáltató egyetemes postai szolgáltatásokat kell, hogy teljesítsen (piaci erők). Ha bizonyossá válik, vagy feltételezni lehet, hogy valamely egyetemes szolgáltatást nem elegendő mértékben vagy nem megfelelő módon teljesítenek, az 1997. évi PostG jogi eszközöket nyújt ezen szolgáltatások teljesítésének biztosítása érdekében.
(76)
Ahogyan az a WIK-szakvéleményből kitűnik (vö. a 3. ábrával), 1990-2007 között az összbevétel mintegy 88 %-át az egyetemes szolgáltatások tették ki. Az egyetemes levélszolgáltatások nagy része a Deutsche Post piaci erőfölénye miatt árszabályozás alá esett (vö. II.2.1. szakasz). Az összbevétel mintegy 62 %-át kitevő szabályozott szolgáltatásokon kívül a Deutsche Post más szolgáltatókkal versenyben (az összbevétel mintegy 15 %-ának megfelelő) egyetemes csomagküldő szolgáltatásokat, valamint további, árszabályozás alá nem eső (az összbevétel mintegy 11 %-ának megfelelő) egyetemes levélszolgáltatásokat végzett.
(77)
Ezenkívül a Deutsche Post kereskedelmi szolgáltatásokat is nyújtott (például lakossági banki szolgáltatásokat a Postbank számára, terjesztési szolgáltatásokat a Telekom számára, csoportos postai küldemények kézbesítését). A Deutsche Post összbevételének mintegy 12 %-a származott 1990-2007 között a kereskedelmi szolgáltatásokból.
II.2.3. Állami kompenzációk
(78)
1950-ben történt alapítása óta a Deutsche Bundespost a szövetségi állam elkülönített alapjaként (Sondervermögen) működött. A német közigazgatási jog szerint az elkülönített alapok nem rendelkeznek az államtól független jogi személyiséggel, azonban saját költségvetésük van, és nem felelnek az állam általános adósságaiért.
(79)
Az 1989. évi első postareform előírta, hogy az elkülönített alapot három részegységre - POSTDIENST, POSTBANK és TELEKOM - kell osztani, ezeket az egységeket „állami vállalatnak” minősítették, azonban az államtól független jogi személyiséggel az egységek nem rendelkeztek.
(80)
Az 1989. évi PostVerfG 37. §-ának (2) és (3) bekezdései alapján az általános szabály szerint a három vállalatnak ki kellett gazdálkodnia az egyes szolgáltatások összes költségét, de megengedhető volt közöttük a kereszttámogatás, ha a veszteségek az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből származtak. Ennek alapján a POSTDIENST 1990-1993 között összesen 2,844 milliárd EUR-t kapott veszteségeinek fedezésére a TELEKOM-tól.
(81)
A második postareform során az elkülönített alap három részegységét 1995. január 1-jével részvénytársasággá alakították át: a POSTDIENST-ből DPAG, a POSTBANK-ból Postbank AG, a TELEKOM-ból pedig Telekom AG lett. Az 1994. évi PostUmwG 2. §-ának (2) bekezdése alapján a Telekom AG vállalta át az elkülönített alap összes, hitelből eredő kötelezettségét, de megtérítési követelés illette meg a DPAG-val és a Postbank AG-val szemben azon hitelből eredő kötelezettségek esetén, amelyek a jogelődöknek voltak betudhatóak.
(82)
Az 1994. évi PostUmwG 7. §-a alapján azonban 1994. december 31-én a POSTDIENST felhalmozódott veszteségeinek megfelelő összegben megszűntek a Telekom AG-nak a DPAG-val szembeni (az 1994. évi PostUmwG 2. §-ának (2) bekezdéséből eredő) megtérítési követelései. Ennek eredményeként a Telekom AG egy 2,822 milliárd EUR összegű tőketranszfert hajtott végre a DPAG javára. Németország szerint a Telekom AG által végrehajtott transzfer - akárcsak az 1989. évi PostVerfG 37. §-ának (3) bekezdése szerinti korábbi átutalások - nélkülözhetetlen volt a DPAG egyetemes szolgáltatási kötelezettségének teljesítéséhez.
(83)
1990-1995 között az egyetemes szolgáltatási kötelezettség kompenzációjaként a POSTDIENST összesen 5,666 milliárd EUR-t kapott.
II.2.4. Az 1995 előtt kibocsátott kötvényekért vállalt állami garancia
(84)
Az 1953. évi PostVwG 22. §-ának (4) bekezdése (34) alapján 1953 óta a Deutsche Bundespost kötvényei ugyanolyan elbánásban részesülnek, mint a szövetségi állam kötvényei. Amikor az 1989. évi PostVerfG hatályon kívül helyezte az 1953. évi PostVwG-t, ezt a rendelkezést az 1989. évi PostVerfG 40. §-ába ültették át.
(85)
A három részegység 1989. évi létrehozását követően a POSTDIENST nem önállóan adta ki a kötvényeket, hanem a vonatkozó ügyleteket a Deutsche Bundespost valamennyi vállalata számára önállóan a POSTBANK intézte. A kötvényeket ezután osztották fel a POSTDIENST, a TELEKOM és a POSTBANK között azok mindenkori pénzügyi szükségleteinek megfelelően.
(86)
Az 1994. évi PostUmwG 2. §-ának (4) bekezdése alapján 1995 után Németország továbbra is helytállt azon kötelezettségek teljesítéséért, amelyeket a Deutsche Bundespost 1995 előtt vállalt, és amelyek ezt követően a POSTDIENST-et, a TELEKOM-ot és a POSTBANK-ot terhelték. Németországot azonban nem terhelte semmilyen helytállási kötelezettség azokért a kötvényekért, amelyeket a DPAG később adott ki.
II.3. A szabályozott szolgáltatások bevételei mint a nyugdíjköltségek és az egyetemes szolgáltatások nettó költségeinek kiegészítő kompenzációja
(87)
Az 1997. évi PostG ezenkívül a Bundesnetzagenturt (a továbbiakban: postai szabályozó hatóság) bízza meg a fenntartott és liberalizált levélpiacok felügyeletével. A törvény 19. §-a értelmében a postai szabályozó hatóság feladata azoknak a díjaknak a megszabása, amelyeket a Deutsche Post a piaci erőfölénye által uralt levélpiacokon kivet. A Deutsche Post piaci erőfölénnyel bírt nemcsak a fenntartott szolgáltatások terén (az 1997. évi PostG 51. §-a alapján), hanem szinte minden más, a verseny előtt már nyitva álló levélszolgáltatás esetében is. Árszabályozásra sor kerülhet előzetesen (ex ante) a referenciaárak rögzítésével vagy utólag (ex post) díjellenőrzések keretében.
(88)
A postai szabályozó hatóság piackutatásai azt állapították meg, hogy a Deutsche Post a szabályozott levélszolgáltatások piacain átlagosan 90-97 %-os piaci részesedéssel rendelkezett. Legutóbbi jelentésében a hatóság arra panaszkodik, hogy a piacok 1997. évi fokozatos megnyitásával nem sikerült működőképes versenyt létrehozni a német levélpiacon (35).
(89)
A szabályozott levélszolgáltatásokból származott a Deutsche Post összbevételének nagyobbik hányada (például 1990-2007 között összbevételének mintegy 62 %-a (lásd 3. ábra), 2008-2010 között pedig elért összbevételének mintegy 56 %-a).
(90)
Azokat az egyetemes szolgáltatásokat és kereskedelmi szolgáltatásokat, amelyek nem tartoznak az 1997. évi PostG (36) díjszabályozásról rendelkező 19-27. §-ainak hatálya alá, a továbbiakban „árszabályozás alá nem eső szolgáltatásoknak” nevezzük.
(91)
Az árszabályozás alá eső levélszolgáltatások tekintetében az 1997. évi PostG 20. §-ának (1) és (2) bekezdései rögzítik, hogy a díjaknak a hatékony szolgáltatásnyújtás költségein kell alapulniuk. Bármikor, amikor szakmailag indokolt, a postai szabályozó hatóságnak többek között az alábbiakat kell megfelelően figyelembe vennie:
-
a postai szolgáltatások egész ország területére kiterjedő ellátásának költségeit, valamint
-
a POSTDIENST-től átvett alkalmazottak nyugdíj- és betegbiztosítási ellátásainak költségeit.
(92)
Az 1997. évi PostG 57. §-a, valamint a gazdaságért és technológiáért felelős szövetségi miniszter 2000. március 27-i Általános Utasítása értelmében a szabályozott árakat 2002. december 31-ig az 1997. évi árak szintjén befagyasztották.
II.3.1. A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat
(93)
A postai szabályozó hatóság 2002-ben adta ki legelső olyan határozatát, amely a 2003. január 1. és 2007. december 31. közötti időszakra vonatkozóan a szabályozott levéldíjak plafonjáról rendelkezett (a továbbiakban: a referenciaárakról szóló 2002. évi határozat). Az úgynevezett „ársapka-szabályozás” valamely szolgáltatáscsomag árainak szabályozására szolgáló olyan eljárás, amely során az egyes szolgáltatások árainak külön-külön történő ellenőrzése helyett a felső határt az adott csomagban lévő összes ár súlyozott átlagában szabják meg. Az 1997. évi PostG 19. §-a értelmében a referenciaárakat minden olyan postai szolgáltatás esetében előzetesen rögzíteni kellett, amely tekintetében a Deutsche Post piaci erőfölénnyel rendelkezett.
(94)
A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat céljaira a Deutsche Post először egy szabályozói bevétel- és költségelszámolást (regulatorische Erlös- und Kostenrechnung, a továbbiakban: 2002. évi REK) küldött meg a postai szabályozó hatóság számára, amely az 1998-2006 közötti időszakot fedte le. A REK a 2001-ig elért eredményeken és a következő évekre vonatkozó előrejelzéseken alapult.
(95)
2002-ben a Deutsche Post az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből, valamint a POSTDIENST-től átvett tisztviselők és magánalkalmazottak foglalkoztatásából eredő, úgynevezett „terhekre” hivatkozott. E terhek esetében azokról a költségekről van szó, amelyek a Deutsche Post szerint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség, valamint a POSTDIENST alkalmazottainak és infrastruktúrájának átvétele nélkül nem merültek volna fel (lásd az 1. táblázat részletes listáját).
1. táblázat
A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat keretében engedélyezett terhek (millió EUR, névértékek)
#
A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat szerinti terhek
Átlagos teher (1998-2006.) millió EUR
%
1
Versenyben nem szokásos bérköltségek
(…)
(…)
2
Versenyben nem szokásos szociális kiadások
(…)
(…)
3
A postahivatalok infrastrukturális terhe
(…)
(…)
4
Alkalmazottak kiegészítő nyugdíjbiztosítása (VAP)
(…)
(…)
5
Szállítás infrastrukturális terhe
(…)
(…)
6
Szociális és egészségügyi kiadások (BAnstPT)
(…)
(…)
7
A személyi állomány átszervezése
(…)
(…)
8
A tisztviselői betegbiztosítás hiányának fedezete
(…)
(…)
Átlagos összteher
(…)
100 %
(96)
A postai szabályozó hatóság végül elfogadta a Deutsche Post azon érvelését, miszerint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség (3. és 5. számú teher, az egyetemes szolgáltatás költségei), illetve a POSTDIENST tisztviselőinek és magánalkalmazottainak átvételére irányuló kötelezettség nélkül (1., 2., 4., 6., 7. és 8. számú teher) a Deutsche Postnál nem merültek volna fel ezek a költségek. Ennek alapján a postai szabályozó hatóság magasabb szabályozott levéldíjakat engedélyezett annak érdekében, hogy a 2002-2006 közötti időszakra érvényesített […] milliárd EUR összegű átlagos éves terheket a szabályozott levélszolgáltatásokból elért bevételekből lehessen finanszírozni. A referenciaárakról szóló 2002. évi határozat alapján a terhek 100 %-át azokhoz az árakhoz rendelik hozzá, amelyek esetében előzetesen egy referenciaár kerül meghatározásra.
II.3.1.1. Versenyben nem szokásos alapbérek (1. számú teher)
(97)
Az 1. számú teher a postai dolgozók alapbére azon hivatkozott hányadának felel meg, amely meghaladja az ágazatban szokásos átlagot. A Deutsche Post a „versenyben szokásos” bérek viszonyítási alapjaként azokat a béreket vette alapul, amelyekben a 2002 után felvett dolgozókra alkalmazandó bértarifa-szerződésben (a továbbiakban: ETV) a szakszervezetekkel megállapodott. Az 1. számú teher kiszámítása során ugyanakkor valamennyi dolgozóra vonatkozóan ezt használta fel referenciaösszegként, ezenkívül 1998-ig visszamenőleg ezt vette alapul a költségekkel és ellátásokkal kapcsolatos, megküldött számításokban is.
II.3.1.2. Versenyben nem szokásos szociális kiadások (2. számú teher)
(98)
A postai szabályozó hatóság elfogadta a Deutsche Post azon érvét is, miszerint a Deutsche Postnak a magánalkalmazottak és a tisztviselők után magasabb társadalombiztosítási járulékokat kellett fizetnie, mint amilyeneket a magánszférában tevékenykedő versenytársak magánalkalmazottaik után rendszerint fizetnek.
(99)
Számításai során a Deutsche Post a társadalombiztosítási járulék olyan mértékét veszi alapul, amit mind a tisztviselők, mind pedig a magánalkalmazottak vonatkozásában „versenyben szokásosnak” tart (a továbbiakban: REK-járulékmérték). A REK-járulékmérték az alábbiak összegéből tevődik össze:
-
a magánalkalmazottak után fizetett társadalombiztosítási járulék munkáltató által fizetett része (körülbelül 19-21 %, ami - ahogyan azt az ábra is mutatja - csaknem a fele a teljes társadalombiztosítási járulékmértéknek),
-
balesetbiztosítási járulék ([0-5 %], a Deutsche Post esetében a REK-járulékmérték ezt a járulékot 2001 óta tartalmazza), valamint
-
kiegészítő nyugdíjbiztosítási járulék ([0-5 %], a Deutsche Post esetében a REK-járulékmérték ezt a járulékot 1997 óta tartalmazza, mivel a kiegészítő nyugdíjbiztosítási járulék ezen mértéke „versenyben szokásosnak” számít. E mérték alapja az a kiegészítő nyugdíjbiztosítás, amelyet a Deutsche Post 1997 óta kínál újonnan felvett magánalkalmazottai számára.)
(100)
A szabályozott bevételekből kerül sor a REK-járulékmértéket meghaladó társadalombiztosítási járulékok (a továbbiakban: versenyben nem szokásos társadalombiztosítási járulékok) finanszírozására. A 2. táblázat a tisztviselők után 2001-ben fizetett, versenyben nem szokásos társadalombiztosítási járulékok számításának példáján keresztül azt mutatja, hogy a tisztviselők után ténylegesen fizetett társadalombiztosítási járulékok összege szinte kétszerese volt a REK-járulékmérték szerinti és „versenyben szokásosnak” minősített társadalombiztosítási járulékoknak.
2. táblázat
A 2001. évben a tisztviselők után fizetett, versenyben nem szokásos szociális kiadások számítása a 2002. évi REK alapján (millió EUR)
A felmerült illetmények %-a
(1)
A nyugdíjalapba fizetendő járulék mértéke
33 %
(2)
A tisztviselői illetmények összege
(…)
(3)
= (1)*(2)
A nyugdíjalapba fizetendő járulék
(…)
(4)
Egészségügyi kiadások
(…)
(5)
= (3)+(4)
Felmerült szociális kiadások
(…)
[40-45 %]
(6)
Munkáltató által fizetendő társadalombiztosítási járulékok
20,43 %
(7)
Balesetbiztosítás
(…)
(8)
Kiegészítő nyugdíjbiztosítás
(…)
(9)
= (6)+(7)+(8)
REK-járulékmérték
(…)
(10)
= (2)*(9)
A szociális kiadások REK-referenciaértéke
(…)
[20-25 %]
(11)
= (5)-(10)
Versenyben nem szokásos szociális kiadások
(…)
[15-20 %]
(101)
A felmerült társadalombiztosítási járulékok tartalmazzák a Deutsche Post által a nyugdíjalapba fizetett, az aktív tisztviselőknek járó bér 33 %-ának megfelelő hozzájárulást (illetve 1995-1999 között a 2,045 milliárd EUR-nak megfelelő éves átalánykifizetéseket), valamint a tisztviselők egészségügyi költségeihez való hozzájárulást. 2001-ben a felmerült társadalombiztosítási járulékok összesen a felmerült tisztviselői illetmények [40-45 %-át] tették ki.
(102)
Bár a társadalombiztosítási járulék mértéke a magánalkalmazottak bruttó bérének (nettó bér + a társadalombiztosítási járulék munkavállaló által fizetett része) százalékos arányában van meghatározva, a Deutsche Post a REK-referenciaértéket úgy számolja ki, hogy a [20-25 %-os] REK-járulékmértéket megszorozza a felmerült tisztviselői bérekkel.
II.3.1.3. A magánalkalmazottak kiegészítő nyugdíjbiztosítása (4. számú teher)
(103)
A 4. számú teher célja, hogy kompenzációt nyújtson az 1997 előtt a Deutsche Post magánalkalmazottainak járó VAP kiegészítő nyugdíjbiztosításból eredő kötelezettségek érdekében képzett tartalékokért.
(104)
Ahogyan azt a II.1.4. szakasz kifejti, az 1997 előtt felvett magánalkalmazottak számára a Deutsche Post kiegészítő nyugdíjbiztosítást nyújtott abból a célból, hogy a magánalkalmazottak a tisztviselői nyugdíjhoz hasonló nyugdíjban részesülhessenek. A POSTDIENST azonban a későbbi nyugdíjkifizetésekhez nem képzett megfelelő tartalékokat, és csak a DPAG létrejötte után került sor a mérlegben 8,153 milliárd EUR összegben tartalékok képzésére.
II.3.1.4. Versenyben nem szokásos egyéb szociális kiadások (6., 7. és 8. számú teher)
(105)
A 6. számú teher azt a hozzájárulást jelenti, amit a Deutsche Post a POSTDIENST-től átvett tisztviselők és magánalkalmazottak számára meghatározott szociális szolgáltatásokat (például szociális lakásokat) nyújtó Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (Postai és Telekommunikációs Szövetségi Intézet, BanstPT) részére teljesít. A 7. számú teher a Deutsche Postot terhelő, a tisztviselők után fizetendő betegbiztosítás hiányának fedezetére szolgáló hozzájárulásokra vonatkozik. A 8. számú teher (a személyi állomány átszervezése) a tisztviselőket és a magánalkalmazottakat egyaránt érinti.
II.3.1.5. Az egyetemes szolgáltatás terhei (3. és 5. számú teher)
(106)
Ezekben a terhekben azok a költségmegtakarítások jelennek meg, amelyeket a Deutsche Post akkor tudott volna megvalósítani, ha postahivatalainak hálózatát, valamint csomagszállítási hálózatát kereskedelmi szempontok alapján alakítja ki. A költségmegtakarítások kiszámítása például azon postahivatalok számán alapul, amelyeket a Deutsche Post elméletileg abban az esetben működtetne, ha nem terhelné egyetemes szolgáltatási kötelezettség.
II.3.2. A referenciaárakról szóló 2007. és 2011. évi határozatok
(107)
2007. november 7-én a postai szabályozó hatóság jóváhagyta a 2008. január 1. és 2011. december 31. közötti időszakban alkalmazandó referenciaárakat (a továbbiakban: a referenciaárakról szóló 2007. évi határozat), 2011. november 4-én pedig elfogadta a 2012. január 1. és 2013. december 31. közötti időszakban érvényes referenciaárakat (a továbbiakban: a referenciaárakról szóló 2011. évi határozat).
(108)
A referenciaárakról szóló 2007. évi határozat óta több mint 50 levél feladása esetén az árakat már nem előzetesen ellenőrzik, hanem az 1997. évi PostG 25. §-a (37) értelmében ezek az árak utólagos árellenőrzés tárgyát képezik. A többi olyan postai szolgáltatás árát, amelyek esetében a Deutsche Post piaci erőfölénnyel rendelkezik, az 1997. évi PostG 19. §-ának megfelelően továbbra is előzetesen hagyják jóvá.
(109)
A Bizottság a jelen határozatban „árszabályozás alá eső szolgáltatásokként” hivatkozik azokra a szolgáltatásokra, amelyek tekintetében a Deutsche Post piaci erőfölénnyel rendelkezik, és amelyek az 1997. évi PostG 19. §-a értelmében előzetes árellenőrzés alá vagy a törvény 25. §-a alapján utólagos árellenőrzés alá esnek. „Árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokként” jelöli a Bizottság azokat a szolgáltatásokat, amelyek esetében a Deutsche Post nem bír erőfölénnyel a piacon, és amelyek esetében nem kell árszabályozást alkalmazni.
(110)
A Deutsche Post hivatkozott továbbá azokra a terhekre is, amelyek a POSTDIENST dolgozóinak átvétele következtében felmerülő, versenyben nem szokásos bér- és szociális kiadások révén keletkeztek (például 2008 óta átlagosan […] millió EUR-nak megfelelő összeg a 2. számú teher, azaz a versenyben nem szokásos szociális kiadások esetén), valamint hivatkozott az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből eredő terhekre is. Ahogyan ez a referenciaárakról szóló 2002. évi határozat esetében is történt, a postai szabályozó hatóság újra engedélyt adott arra, hogy ezeket a költségeket a szabályozott bevételekből fedezzék, ezért ennek megfelelő magasabb referenciaárat határozott meg. Az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokat illetően tehát a postai szabályozó hatóság a referenciaárakról szóló 2002., 2007. és 2009. évi határozatokban változatlan módon elismerte ezeket a terheket.
II.4. A DPAG pénzügyi eredményei
(111)
A DPAG 1995-2006 közötti pénzügyi eredményeit az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat 2. ábrája mutatja be. Míg az 1995-1999 közötti évek eredményei vegyes képet mutatnak (egyes években veszteségek merültek fel, más években pedig nyereséget könyveltek el), a 2000-2006 közötti időszak éveiben a DPAG folyamatosan 1 és 2 milliárd EUR összegű adózás előtti nyereséget tudott felmutatni.
(112)
A 2007-2010 közötti években a DPAG az alábbi nettó nyereségeket termelte: 1,8 milliárd EUR (2007.), -2,0 milliárd EUR (2008.), 0,7 milliárd EUR (2009.) és 2,6 milliárd EUR (2010.).
(113)
A DPAG nyilvánosságra hozott mérlegei alapján a nyereségek nem rendelhetőek hozzá az egyes szolgáltatásokhoz. A nyilvánosságra hozott mérlegek alapján ezért nem állapítható meg, hogy az árszabályozás alá eső egyetemes szolgáltatások összességében veszteségesek voltak-e, vagy pedig nyereséget termeltek.
III. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(114)
A Törvényszék a T-421/07. sz. ügyben (38) hozott ítéletében megerősítette, hogy valamennyi, az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat óta vizsgált intézkedés tárgyát képezi annak az eljárásnak, amit az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozattal folytatott a Bizottság.
III.1. Nyugdíjtámogatás
(115)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat megállapította, hogy a nyugdíjtámogatás új állami támogatásnak minősül, mivel az 1995. évi nyugdíjreform előtt a Deutsche Postnak teljes mértékben saját forrásokból kellett finanszíroznia a nyugdíjköltségeket. A határozat elutasította Németországnak a Combus-ítéleten (39) alapuló azt az érvét is, miszerint a nyugdíjtámogatás nem minősül állami támogatásnak.
(116)
Annak vizsgálata során, hogy a korábbi nyugdíjköltségek nyugdíjtámogatás formájában történő ellentételezése a belső piaccal összeegyeztethető-e (például a Bizottságnak a francia La Poste (40) tárgyában hozott határozatával összhangban (a továbbiakban: La Poste-határozat)), az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat figyelembe vette, hogy a rendhagyóan magas nyugdíjköltségeket nemcsak nyugdíjtámogatással, hanem a szabályozott bevételekből (lásd például a 2. számú terhet, azaz a piacon nem szokásos társadalombiztosítási járulékokat) is kompenzálták.
(117)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban végzett és mindkét kompenzációs elemet figyelembe vevő számítások kimutatták, hogy a Deutsche Post ténylegesen olyan társadalombiztosítási járulékokat fizethetett, amelyek 10-14 százalékponttal alacsonyabbak voltak a magánszférában tevékenykedő versenytársak által teljesített kötelező társadalombiztosítási járulék összmértékénél (munkáltatói + munkavállalói hányad).
(118)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat ezért megkérdőjelezte, hogy a korábbi nyugdíjköltségek ellentételezéseként juttatott nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethető.
III.2. Az egyetemes szolgáltatások ellentételezése
(119)
Németország az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésére hivatkozik az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellentételezéseként biztosított állami kompenzáció és állami garancia összeegyeztethetőségének indokolásakor:
(120)
Az Altmark-ítélet (41) alapján az eljárás megindításáról szóló 2007. évi határozatban a Bizottság úgy vélte, hogy az állami kompenzációk és az állami garancia az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásoknak minősülnek.
(121)
Az eljárás megindításáról szóló 2007. évi határozatban a Bizottság kételyeket fogalmazott meg azzal kapcsolatban, hogy az állami kompenzációk és garanciák az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek teljesítéséhez szükségesek és a célnak megfelelőek voltak. A Bizottság szerint elsősorban az egyetemes szolgáltatásokra, illetve a kereskedelmi szolgáltatásokra jutó költségallokációt kellett megvizsgálni a 2005. évi közösségi keretszabályokban lefektetett alapelvek alapján. Kételyei voltak ezenkívül a méltányos nyereség megállapítását illetően is, amelyhez az ágazat átlagos jövedelmezőségét és a Deutsche Post kockázati pozícióit kellett figyelembe venni.
IV. WIK-SZAKVÉLEMÉNY
(122)
A WIK-szakvéleményt azért rendelték meg, hogy segítse a Bizottságot a Deutsche Post 1990-2007 közötti időszakra vonatkozó elszámolásának vizsgálatában annak megállapítása érdekében, hogy a Deutsche Post egyetemes szolgáltatási kötelezettségeiért túlkompenzációban részesült-e. A WIK Consult GmbH-t különösen az alábbi feladatokkal bízták meg:
1.
a méltányos nyereség referenciaértékének megállapítása,
2.
a belső költségallokáció és a transzferár-megállapodások vizsgálata, valamint
3.
az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeiért járó túlkompenzáció kiszámítása.
IV.1. A 2009. évi szabályozói bevétel- és költségelszámolás ismertetése
(123)
A Bizottság 2008. október 30-án kiadott információnyújtási rendelkezésére reagálva Németország 2009-ben végül megküldte az 1990-2007 közötti időszakra vonatkozó teljes körű REK-et (a továbbiakban: 2009. évi REK).
IV.1.1. Bevételek
(124)
A Deutsche Post bevételei az alábbi három, tágan meghatározott kategóriába oszthatóak:
1.
Szabályozott egyetemes levélszolgáltatások (1990-2007 között az összbevétel 62 %-a)
Az árszabályozás alá eső levélszolgáltatásokhoz tartozik minden olyan egyetemes szolgáltatás, amelyet a Deutsche Post a piaci erőfölénye által jellemzett piacokon nyújt, ideértve azokat a szolgáltatásokat is, amelyek terén a kizárólagos engedély által biztosított előnyöket élvezett. Ezek a szolgáltatások 1990-2007 között a Deutsche Post összbevételének 62 %-át adták (42).
2.
Szabályozás alá nem eső egyetemes szolgáltatások (1990-2007 között az összbevétel 26 %-a)
Egyetemes csomagszállítási szolgáltatásokat a Deutsche Post mindig is a verseny számára nyitva álló piacokon nyújtott, amelyeken csak 30 %-os átlagos piaci részesedéssel rendelkezett. 1990-2007 között a Deutsche Post összbevételének 15 %-a származott ezekből a szolgáltatásokból.
Az árszabályozás alá nem eső egyetemes levélszolgáltatások (például katalógusok, határon átnyúló levélküldés) a Deutsche Post összbevételének 11 %-át adták.
3.
Szabályozás alá nem eső kereskedelmi szolgáltatások (1990-2007 között az összbevétel 12 %-a)
A Deutsche Post nemcsak postai szolgáltatásokra használta postahivatalainak hálózatát, hanem a Postbank AG és - kisebb mértékben - a Deutsche Telekom termékeinek és szolgáltatásainak értékesítésére is. A kereskedelmi jellegű terjesztési szolgáltatások a Deutsche Post összbevételének mintegy 6 %-át adták.
A kereskedelmi jellegű csomagszállítási és levélszolgáltatásokból (például címzett reklámküldemények) származott a Deutsche Post összbevételének mintegy 4 %-a.
A Deutsche Post számos egyéb szolgáltatást is végzett, például holdingként a más üzletágakban aktív nemzetközi leányvállalatai (például a DANZAS és a DHL) számára. Ezek a kereskedelmi jellegű egyéb terjesztési szolgáltatások a Deutsche Post összbevételének mintegy 2 %-át adták.
3. ábra
A bevételben való átlagos részesedés 1990-2007 között (névértékek alapján)
(125)
A WIK-szakvélemény csak azokra a kereskedelmi szolgáltatásokra terjed ki, amelyeket a jogi személy DPAG és a jogelőd vállalat POSTDIENST nyújtott az egyetemes szolgáltatáshoz kapcsolódóan. A szakvélemény nem foglalkozott azokkal a kereskedelmi szolgáltatásokkal (például a DHL globális expressz szolgáltatásaival), amelyeket a Deutsche Post World Net (a továbbiakban: DPWN) keretein belül más jogi személyek végeztek.
IV.1.2. A terhek számítása a 2009. évi REK-ben
(126)
Azon REK-ekkel ellentétben, amelyeket a Deutsche Post a referenciaárakról szóló 2002., 2007. és 2011. évi határozatokhoz nyújtott be a szabályozó hatóságnak, a 2009. évi REK-ben - amelyet a hatóságnak soha nem küldtek meg - a Deutsche Post sokkal magasabb költségeket rendel hozzá a szabályozott szolgáltatásokhoz.
(127)
A 2009. évi REK-re hivatkozva a Deutsche Post az 1990-2006 közötti időszakra […] milliárd EUR-nak megfelelő átlagos költségeket érvényesít, a 2002. évi REK-ben ezek […] milliárd EUR-t tettek ki.
4. ábra
Az egyetemes szolgáltatásból eredő, a 2009. évi REK szerinti terhek összehasonlítása a referenciaárakról szóló 2002. évi határozatban jóváhagyott terhekkel (éves átlag, névérték millió EUR-ban meghatározva)
(…)
(128)
Míg a 2002. évi REK és a 2009. évi REK számításaiban nincs jelentős különbség a 2. számú terhet (versenyben nem szokásos szociális kiadások) és a 4. számú terhet (kiegészítő nyugdíjbiztosítás) illetően, addig az 1. számú teher (versenyben nem szokásos alapbérek) esetében ez mintegy […]. A 2002. évi REK-től eltérően a Deutsche Post a „versenyben szokásos” alapbérek viszonyítási alapjaként nem a bértarifa-szerződés szerinti béreket veszi alapul, hanem a szövetségi munkaügyi minisztérium 2007. évi rendeletében szereplő, a postai ágazatban irányadó minimálbért (a továbbiakban: 2007. évi minimálbér). Ezt a rendeletet azonban a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) jogellenesnek találta, és ezért soha nem lépett hatályba.
(129)
A 2009. évi REK-ben a Deutsche Post új teherként hivatkozik „A levélküldéssel kapcsolatos infrastruktúrára” (Infrastruktur Brief), ami a 6. kézbesítési naphoz kapcsolódó inkrementális költségeket (átlagosan évi […] millió EUR) jelenti. A számítás azon az elméleti feltevésen alapul, hogy egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában a Deutsche Post hat helyett csak öt napon keresztül kézbesített volna postai küldeményeket.
(130)
A 3. számú teher, azaz a postahivatalok infrastrukturális terhének kiszámítása a 2002. évi REK-től eltérően történik. Csak azokat az állítólagos költségmegtakarításokat foglalja magába, amelyeket abban az esetben lehetett volna elérni, ha 1990 után valamennyi postahivatalt ügynökség formájában működtették volna. A 3. számú teher kiszámítására azon díjazás alapján kerül sor, amelyet a Deutsche Post 2007-ben harmadik személyek számára fizetett a terjesztési szolgáltatásokért.
IV.1.3. A 2009. évi REK szerinti haszonkulcsok
(131)
Az, hogy a terheket az árszabályozás alá eső egyetemes levélszolgáltatásokhoz rendelik hozzá, jelentős mértékben mentesíti a szabályozás alá nem eső szolgáltatásokat az olyan költségek alól, mint például a bér- és szociális kiadások. Ez az újraosztás a kereskedelmi szolgáltatások esetében igen pozitív, körülbelül [15-25 %-os] haszonkulcsokat, míg az árszabályozás alá eső levélszolgáltatások terén [0-10 %-os] veszteségeket eredményez.
(132)
Éves beszámolóiban a Deutsche Post nagyon magas nyereséget mutat ki a levéltovábbítási ágazatban (lásd az V.3. szakaszt is), amelyet azonban elnyelnek az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokról az árszabályozás alá eső szolgáltatásokra átterhelt költségek.
5. ábra
Átlagos árbevétel-arányos jövedelmezőség a 2009. évi REK alapján
(…)
IV.2. A méltányos nyereség megállapítására szolgáló benchmarking
IV.2.1. A Deutsche Post értéklánca: alacsony technológiájú üzletág és alacsony üzleti kockázat
(133)
Az értéklánc és a vállalt üzleti kockázatok elemzése szükséges a „méltányos” nyereség megállapítására szolgáló benchmarking előkészítéséhez és a költségallokáció értékeléséhez. Csak akkor lehet „összehasonlítható” vállalkozáscsoportot keresni, és kiszámítani a Deutsche Postot megillető méltányos nyereség referenciaértékét, ha ismertek a működési és kockázati jellemzők.
IV.2.1.1. Egy alacsony technológiájú üzletág értéklánca
(134)
A Deutsche Post értéklánca két fő működési formára osztható:
-
a levélküldemények és csomagok kézbesítésére szolgáló, az ország egész területét lefedő kézbesítési hálózat,
-
a postahivataloknak az ország egész területét lefedő hálózata.
(135)
A levél- és csomagküldési hálózat logisztikája alacsony technológiájú üzletág, ami nem igényel széles körű kutatásokat és fejlesztéseket, ezért az ágazat valamennyi szolgáltatója hasonló, szabványos módon dolgozik. Az ilyen jellegű tevékenységekre gyakran mint „rutintevékenységekre” hivatkoznak, és rutinszerűségükre utal az is, hogy ezeket a Deutsche Post nagyrészt kihelyezte. Ugyanez a helyzet az ország egész területén jelenlévő postahivatali hálózat által végzett terjesztési szolgáltatások esetében is, amelyek közül szintén egyre több szolgáltatás kerül kihelyezésre.
(136)
A rutintevékenységeken kívül a Deutsche Post legfontosabb nem anyagi értékeit az ügyfélkör, a márkanév és az elsősorban a levélpiacon megfigyelhető erős piaci pozíció jelentik. A WIK-szakvélemény szerint azonban ezek a nem anyagi jellegű értékek lényegében nem a Deutsche Post erőfeszítéseinek vagy befektetéseinek köszönhetőek, hanem nagyrészt korábbi kizárólagos engedélyére vezethetőek vissza. A Deutsche Postnak ezért nem kellett különösebben marketing tevékenységekbe fektetnie, hanem 2007-ig jogilag biztosított piaci helyzetére hagyatkozhatott. Ebből következően nem lenne helyes, ha a Deutsche Postot kárpótlás illetné meg ezekért a nem anyagi értékekért.
IV.2.1.2. Állami intézkedéseknek köszönhető alacsony kockázat
(137)
A Deutsche Post a szabályozott és a szabályozás alá nem eső szolgáltatások terén is alacsonyabb kockázatnak volt kitéve, mint versenytársai, aminek több oka is volt:
(138)
Először is a Deutsche Postot 2007-ig törvény által biztosított levélküldési monopólium védte. Ezenkívül valamennyi szabályozott levélszolgáltatás esetében előnye származott abból, hogy 90 %-os piaci részesedéssel rendelkezett, továbbá abból is, hogy vagy egyáltalán nem volt jelen verseny a piacon, vagy a verseny csak csekély mértékű volt. Az árszabályozás alá eső szolgáltatások adták a Deutsche Post bevételének csaknem kétharmadát.
(139)
Másodszor, a postai szabályozó hatóság árplafont engedélyezett a szabályozott levélszolgáltatásokra vonatkozóan. Ezt a felső határt a hatékonyan működő vállalatok költségeinél magasabban szabták meg, többek között azért, hogy kompenzálják az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén az állítólag versenyben nem szokásos költségeket. A DPAG-nak nem volt olyan versenytársa, aki olyan kizárólagos engedéllyel vagy piaci erőfölénnyel rendelkezett volna, ami lehetővé tette volna számára a szociális kiadások keresztfinanszírozását. A kizárólagos engedély, illetve a piaci erőfölény ezért nemcsak a szabályozott, hanem az árszabályozás alá nem eső egyetemes szolgáltatások és a kereskedelmi szolgáltatások terén is jelentősen alacsonyabb üzleti kockázatokat eredményezett.
(140)
Harmadszor, más állami intézkedések is a kockázatok jelentős mértékű csökkenéséhez vezettek mind az egyetemes szolgáltatások, mind pedig a kereskedelmi szolgáltatások terén: a 90-es évek elején az állami kompenzációk elnyelték a veszteségeket, az állami garanciának köszönhetően pedig a Deutsche Post, annak ellenére, hogy a 90-es évek elején súlyos pénzügyi helyzetben volt, 1995-ig a szövetségi állammal megegyező mértékű kamattal vehetett fel hitelt.
(141)
A Deutsche Postot versenytársaihoz képest összességében jelentősen alacsonyabb piaci kockázatok és költségkockázatok fenyegették, mivel ügyfélkörét nem magának kellett kiépítenie, és a szabályozott díjak emelése révén tovább tudta hárítani a magasabb költségeket. A WIK-szakvélemény ezen érv alapján arra a következtetésre jut, hogy azok a postatársaságok felelnek meg leginkább az összehasonlítható versenytárs kategóriájának, amelyek csak rutintevékenységeket végeznek (például nem fektetnek jelentős összegeket marketingbe és márkanévbe), és nincsenek kitéve magas üzleti kockázatnak (például hosszú időre szóló szerződésekkel rendelkeznek).
IV.2.2. A méltányos nyereség referenciaértékeinek számszerűsítése
(142)
A működési és kockázatelemzés eredményeit felhasználva a WIK-szakvélemény készítői összehasonlítható postai szolgáltatókat kerestek a pénzügyi adatbankokban (például az ORBIS nevű adatbankban, amely globális szinten mintegy 10 millió vállalkozás adatait tartalmazza). A mennyiségi és minőségi szempontú válogatás ellenőrzött fázisainak segítségével olyan összehasonlítható vállalkozásokat választottak ki, amelyek a versenypiacokon postai szolgáltatásokat nyújtanak.
(143)
A WIK-szakvéleményhez 26 összehasonlítható vállalkozást jelöltek ki, amelyek főként a csomagszállítás terén tevékenykednek, és a postai szolgáltatókra jellemző rutintevékenységeket végeznek. Az összes összehasonlítható versenytárs a „postai és futárpostai” gazdasági ágazatban (NACE-kód (43) 641.) működött.
(144)
Ezzel kapcsolatban fel kell hívni a figyelmet arra, hogy kevés összehasonlítható versenytárs létezik, mert a vezető szolgáltatóknak a levélszolgáltatások jelentős részét lefedő kizárólagos engedélyei miatt magánvállalkozások szinte egyáltalán nem végeztek nagyobb mértékben levélszolgáltatásokat. A WIK-szakvélemény ezenkívül kizárja az összehasonlítható vállalkozások köréből más országok fő postai szolgáltatóit is, mert ezeket a szolgáltatókat a Deutsche Posthoz hasonlóan kizárólagos engedélyek védték, és tevékenységüket elsősorban olyan piacokon fejtették ki, amelyek nem minősülnek versenypiacnak.
(145)
A „méltányos” nyereség megállapításához a WIK-szakvélemény az árbevétel-arányos jövedelmezőséget (return-on-sales, a továbbiakban: ROS) használja, ami a könyv szerinti nyereség (kamatok és adózás előtti eredmény, (EBIT)) és az árbevétel hányadosának felel meg. A WIK-szakvélemény kiszámítja az eszközarányos jövedelmezőséget (return-on-asset, a továbbiakban: ROA) (például EBIT az összes tőke százalékos arányában) is annak érdekében, hogy a méltányos nyereség megállapításához egy tőkén alapú referenciaérték is rendelkezésre álljon.
3. táblázat
A WIK-szakvélemény ROS és ROA referenciaértékei
Árbevétel-arányos jövedelmezőség
(ROS)
Eszközarányos jövedelmezőség
(ROA)
Középérték (medián)
3,48 %
7,33 %
Felső határ (75. percentilis)
6,77 %
13,41 %
(146)
A mintából kiderül, hogy 1998-2007 között a postai ágazat versenynek kitett részében a ROS-medián 3,48 % volt. A WIK-szakvélemény azonban nemcsak a jövedelmezőség mediánját tartalmazza, hanem a méltányos nyereség felső határát is, mégpedig az összehasonlítható versenytársak nyereségének felső kvartilisát, ami 6,77 %-os ROS mutatónak felel meg. Másképp megfogalmazva ez azt jelenti, hogy az összehasonlítható versenytársak 75 %-ának nyeresége nem haladja meg a 6,77 %-os ROS értéket (44).
(147)
Az árbevétel-arányos jövedelmezőséget illetően a WIK-szakvélemény szerint a ROA-medián 7,33 %-nak, a felső határ pedig 13,41 %-nak felel meg.
(148)
Tekintettel arra, hogy a Deutsche Post sokkal alacsonyabb kockázatnak van kitéve, mint az éles versennyel jellemezhető piacokon (például az expressz csomagszállítás piacán) tevékenykedő összehasonlítható vállalkozások, a WIK-szakvélemény szerint a Deutsche Post méltányos nyeresége szempontjából a 3,48 %-os ROS-medián egy óvatos és konzervatív referenciaértéket jelent, és a szakvélemény nem ajánlja egy, a 6,77 %-os felső ROS-kvartilisig terjedő magasabb érték alkalmazását. Inkább egy ennél is alacsonyabb referenciaérték lenne indokolt, mert a 3,48 %-os ROS-medián egy 7,33 %-os ROA mutatóban csapódik le, ami még mindig sokkal magasabb a kockázatmentes kamatlábnál.
IV.3. A költségallokáció vizsgálata
(149)
A WIK-szakvélemény kifogásokat fogalmazott meg a 2009. évi REK költségfelosztását illetően, mivel a kereskedelmi szolgáltatások mintegy [15 %-25 %]-os ROS értékei jelentősen meghaladták az ágazatra jellemző átlagot (45). Tekintettel arra, hogy a magánszférában tevékenykedő versenytársak sokkal kisebb haszonkulcsok dacára is nyereségesen működnek, a WIK-szakvélemény azt a következtetést vonta le, hogy magasabb költségeket kellene hozzárendelni a Deutsche Post kereskedelmi szolgáltatásaihoz, és ezért a szabályozott szolgáltatások esetében ennek megfelelően alacsonyabb költségekkel kellene számolni.
(150)
A WIK-szakvélemény így arra az eredményre jut, hogy a kereskedelmi szolgáltatások a rájuk eső költségek ellenére még mindig a versenytársak 3,48 %-os ROS-mediánjával megegyező nagyságú nyereséget termelnek. A szakvélemény ebből következően az 1990-2007 közötti időszakra a szabályozott szolgáltatások esetében […] millió EUR-val alacsonyabb éves átlagköltséget vesz alapul.
(151)
Mivel a kereskedelmi jellegű terjesztési szolgáltatásokat nagyobb részben a két kapcsolt vállalkozás, a Postbank és a Telekom számára végezték, a WIK-szakvélemény azt is vizsgálta, hogy a piaci követelményeknek megfelelőek voltak-e a két vállalat felé számlázott végső árak, és így referenciaárként szolgálhatnak-e a kereskedelmi jellegű terjesztési szolgáltatásokra eső költségek szempontjából. A rendelkezésre álló bizonyítékok alapján a WIK-szakvélemény úgy véli, hogy a Deutsche Post és a két kapcsolt vállalkozás közötti szerződések olyan feltételeket tartalmaznak, amelyekkel független harmadik személyek is megkötötték volna a szerződéseket. Mivel a POSTBANK-nak és a TELEKOM-nak a 90-es évek elején nem volt lehetősége arra, hogy külső terjesztési hálózatokat vegyen igénybe, a két vállalat a felmerülő költségek megosztásában egyezett meg. Amikor azonban a Postbank és a Telekom később könnyebben tudott más terjesztési hálózatokat találni, és csökkentek az egyetemes szolgáltatások hálózatának költségei, a szerződést módosították, és egy olyan, bevételhez kötött jutalékban állapodtak meg, ami sokkal inkább megfelelt a terjesztési szolgáltatások teljesítése érdekében kötött tipikus szerződéseknek (46).
IV.4. A 2009. évi REK kiigazítása
(152)
A WIK-szakvélemény az alábbi módszer alapján több kiigazítást hajt végre a 2009. évi REK-en:
4. táblázat
A WIK-szakvéleménynek a 2009. évi REK-en alapuló, túlzottan magas éves nyereségekre vonatkozó számítási módszere
Az egyetemes szolgáltatások bevételei
-
Az egyetemes szolgáltatások költségei
-
Méltányos nyereség
+
Állami kompenzációk
Túlzottan magas nyereségek
IV.4.1. Az egyetemes szolgáltatásból származó bevételek kiigazítása
(153)
A Deutsche Post eladta ingatlanjainak nagy részét (például azokat az ingatlanokat, amelyekre postai tevékenységének átszervezése miatt már nem volt szüksége). Az ebből származó bevételeket az egyetemes szolgáltatáshoz kell hozzárendelni, mivel ezen eszközök fő használója az egyetemes szolgáltatási ágazat, amely az eszközöket kereskedelmi szolgáltatások céljára bérbe adta.
(154)
A kiigazítás következtében az 1990-2007 közötti teljes időszakban az egyetemes szolgáltatásból származó bevételek átlagosan évi […] millió EUR-val emelkednek.
IV.4.2. Az egyetemes szolgáltatások teljesítésével összefüggő költségek kiigazítása
IV.4.2.1. A költségelszámolás felbontása
(155)
A 2009. évi REK nem megfelelően bontja fel a szolgáltatások belső elszámolását: az egyetemes szolgáltatásoknál nem szerepel az elért össznyereség, mivel bizonyos funkciókból (például a postahivatalokból) származó nyereségeket nem az egyetemes szolgáltatások és a kereskedelmi szolgáltatások szerint (például az egyes szolgáltatások költségei) bontottak meg, hanem összeadták, és kereskedelmi nyereségként mutatták ki őket. A Deutsche Post ezért nem tudott olyan elkülönített üzleti elszámolásokat bemutatni, amelyek megfelelnek a tagállamok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról, illetve egyes vállalkozások pénzügyi átláthatóságáról szóló, 2006. november 16-i 2006/111/EK bizottsági irányelv (47) előírásainak.
(156)
Míg a Deutsche Post 1997-ig beterjesztette a belső költségelszámolás hozzávetőleges felbontását, a WIK-szakvéleményben korrigálni kellett az 1997 utáni évekre vonatkozó elszámolást, és a szakvélemény a helytelenül az egyetemes szolgáltatásokhoz sorolt költségeket a költségelszámolásban a kereskedelmi szolgáltatásokhoz helyezte át.
(157)
A megfelelő kiigazítással az egyetemes szolgáltatások éves költségei átlagosan […] millió EUR-val csökkennek az 1998-2007 közötti időszakban.
IV.4.2.2. A terhek árszabályozás alá eső és árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz való allokálásának kiigazítása
(158)
Ahogyan az az előzőekben is kifejtésre került, a WIK-szakvélemény nem korrigálja minden terhet külön-külön, hanem ehelyett a kereskedelmi szolgáltatások végső árait veszi alapul az új számításoknál, amelyek az ágazatra jellemző átlagköltségek szempontjából megbízható referenciaárnak tekinthetőek. A kereskedelmi szolgáltatásokból (48) származó túlzottan magas nyereségek ezért az eredetileg hivatkozott terhek finanszírozására szolgálnak. Az 1990-2007 közötti teljes időszakban a terhek átlagosan évi […] millió EUR-val csökkennek.
IV.4.2.3. A kiegészítő nyugdíjbiztosítás eredménytől független költségei (4. számú teher)
(159)
A 4. számú teherrel, azaz a kiegészítő nyugdíjbiztosítással a Deutsche Post olyan költségeket vállalt magára, amelyek éves beszámolóiban nem szerepelnek. Mivel a ROS-referenciaérték az „összehasonlítható versenytársak” REK-je alapján kerül meghatározásra, a Deutsche Post költségelszámolásánál csak azok a költségek vehetőek figyelembe, amelyek a nemzeti számviteli standardok és a nemzetközi számviteli standardok (IAS) alapján is elfogadhatóak. Ezért az IAS-magyarázatokban rendszerint nem szereplő extra költségek nem fogadhatóak el költségtételként, és ezeket a rögzített haszonkulcsból (viszonyítási alap) kell finanszírozni.
(160)
A megfelelő kiigazítással a 4. számú teher (kiegészítő nyugdíjbiztosítás) költségei az 1990-2007 közötti teljes időszakban évente átlagosan […] millió EUR-val csökkennek.
IV.4.3. A tőkeköltségek kiigazítása a méltányos nyereségben
(161)
A Deutsche Post olyan tőkeköltségeket is belefoglalt a 2009. évi REK-be, amelyeket a REK eredetileg nem tartalmazott, például a […] és […] költségeit. A WIK-szakvélemény törölte mind a […] és a […] költségeit, és azokat a méltányos nyereség referenciaértékével helyettesítette.
IV.4.3.1. Az 1996-2007 közötti időszak
(162)
A méltányos nyereség az egyetemes szolgáltatásokból eredő korrigált bevételek és a 3,48 %-os ROS-referenciaérték alapján kerül meghatározásra, ami így éves szinten átlagosan […] millió EUR méltányos nyereséget jelent. A […] millió EUR-nak megfelelő átlagos éves tőkeköltségek ([…] millió EUR-t kitevő kamatköltségek és […] millió EUR-nak megfelelő magasabb törvényes értékcsökkenések) a 2009. évi REK-ből törlésre kerülnek.
(163)
Különösen figyelemre méltó, hogy a 3,48 %-os ROS-referenciaérték alapján számolt méltányos nyereség a 2009. évi REK-hez képest abszolút számokban nagyobb, mint a Deutsche Post által hivatkozott tőkeköltségek (például a befektetett saját tőke körülbelül […]-nak megfelelő belső ROS alapján számolt kamatköltségek és a piaci értéken alapuló magasabb amortizációs költségek).
IV.4.3.2. Az 1990-1995 közötti időszak
(164)
A Post VerfG 63. §-ának (1) bekezdése értelmében a Deutsche Post 1995-ig köteles volt úgynevezett visszaengedményezéseket (49) teljesíteni a szövetségi kormány számára, amelyek összege körülbelül 5,838 milliárd EUR-nak, illetve a bevételek 8 %-ának felelt meg. Cserébe a törvény 63. §-ának (4) bekezdése felmentette a Deutsche Postot a visszaengedményezéseket meghaladó osztalékok kifizetésének kötelezettsége alól.
(165)
A WIK-szakvélemény ezért kifejezetten eltekint attól, hogy az 1995-ig terjedő időszakra is „méltányos nyereséget” vegyen figyelembe, hiszen a visszaengedményezések teljes mértékben fedezték a Deutsche Post saját tőke költségeit. A Deutsche Post […] millió EUR-nak megfelelő átlagos éves tőkeköltségeit ([…] millió EUR-t kitevő kamatköltségek és […] millió EUR-nak megfelelő törvényes értékcsökkenés növekedések) ezért törlik a 2009. évi REK-ből, az egyetemes szolgáltatás költségeit pedig ennek megfelelően csökkentik.
IV.4.4. Következtetések
(166)
A 2009. évi REK és a WIK-szakvélemény egyaránt azt mutatja, hogy az egyetemes szolgáltatásokból származó bevételek 1996-ig nem fedezték az egyetemes szolgáltatások költségeit. Míg a Deutsche Post a 2009. évi REK alapján még az állami kompenzációkkal együtt is kumulált hiányt mutatott ki a 2007-ig terjedő teljes időszakra, a WIK-szakvélemény arra a következtetésre jut, hogy az állami kompenzációk olyan összegűek voltak, hogy a Deutsche Postnak 1997-ben sikerült elérnie a fedezeti pontot.
(167)
A 2009. évi REK alapján az egyetemes szolgáltatások jövedelmezősége 1999-ig alig javult, és csak 2000 óta állapítható meg, hogy az egyetemes szolgáltatásokból eredő bevételek átlagban véve fedezik a költségeket. A WIK-szakvélemény ezzel szemben a 2000. évtől kezdve jelentős, a 3,48 %-os ROS-mediánt jelentősen meghaladó nyereségeket mutat az egyetemes szolgáltatások esetében, bár az egyetemes csomagszállítási szolgáltatásoknál csak átlag alatti, […]-os árbevétel-arányos jövedelmezőség valósult meg (lásd 6. ábra).
6. ábra
Az egyetemes szolgáltatások túlzottan magas éves nyereségének összehasonlítása 1990-2007 között (millió EUR, névértékek)
V. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(168)
Az érdekelt felek észrevételeket küldtek az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozathoz, az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozathoz, valamint az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozathoz kapcsolódóan. Jelen szakasz a határozatokhoz fűzött leglényegesebb megjegyzéseket foglalja össze.
V.1. A szövetségi pénzügyminisztérium (Bundesministerium der Finanzen) által kiadott postabélyegek felhasználására irányuló kizárólagos engedély
(169)
A TNT kétségbe vonta, hogy a Deutsche Post a szövetségi pénzügyminisztérium által kibocsátott postabélyegek felhasználására adott kizárólagos engedélyért ellenszolgáltatást fizetett volna. Az 1997. évi PostG 43. §-a értelmében a szövetségi pénzügyminisztériumot illeti meg a „Németország” felülnyomású postabélyegek kibocsátásának joga. Az ilyen postabélyegek felhasználását kérelmező postai szolgáltatónak ellenszolgáltatást kell fizetnie, valamint vállalnia kell a költségeket. A törvény 54. §-a értelmében a Deutsche Post AG 2007. december 31-ig kizárólagos engedéllyel rendelkezett a szövetségi pénzügyminisztérium által kiadott postabélyegeket illetően.
(170)
Amennyiben a Deutsche Post a szövetségi pénzügyminisztérium által kiadott postabélyegek felhasználásáért tényleg nem fizetett ellenszolgáltatást, akkor a TNT beadványa szerint ez jogellenes állami támogatásnak minősül.
(171)
A Bizottság megállapítja, hogy ezt az intézkedést az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat, az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat és az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat nem vizsgálta, ezért ez az intézkedés nem képezi jelen határozat tárgyát.
V.2. Nyugdíjtámogatás
(172)
A UPS szerint a Deutsche Post előnyben részesült azáltal, hogy részben felmentést kapott az 1995 előtti fizetési kötelezettségek alól. Mivel a rendes szolgáltatóknak maguknak kell fizetniük nyugdíjköltségeiket, a Deutsche Post versenytársaihoz képest előnyösebb helyzetben volt. A UPS egyetért a Bizottság azon érvével is, miszerint a szóban forgó támogatás nem minősülhet létező támogatásnak, mert alapvető változás történt a Deutsche Post pozíciójában, és olyan új törvényi rendelkezések kerültek bevezetésre, amelyek értelmében a Deutsche Post részben mentesül a tisztviselői nyugdíjköltségek átvállalására irányuló kötelezettsége alól. A UPS úgy véli, hogy az ilyen alapvető rendszerbeli változások nem minősülhetnek pusztán formális vagy adminisztratív jellegű egyszerű változtatásoknak.
(173)
A UPS üdvözli a Bizottság azon előzetes következtetését, miszerint a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján nem egyeztethető össze a belső piaccal. A Deutsche Post tartós jövedelmezőségét és kizárólagos engedélyét figyelembe véve felmerül az a jogos kérdés, hogy tényleg szükség van-e a hivatkozott régi terhek enyhítésére. A nyújtott támogatás ráadásul nem áll megfelelő arányban a Németország által hivatkozott közérdekű céllal, különösen azért, mert a régi terheket kompenzálják a magasabb levéldíjak és a nyugdíjtámogatás is. A UPS kiemeli, hogy a szövetségi kormánynak kell bizonyítania, hogy az intézkedés arányos volt-e. Németország viszont eddig még nem fejtette ki pontosan, hogy mennyiben voltak arányosak azok az előnyök, amelyek a Deutsche Post számára az intézkedésből származtak.
(174)
A UPS szerint a támogatásnak köszönhetően a Deutsche Post kedvezőbb helyzetbe tudta hozni magát nemcsak Németországban, hanem azokon az európai piacokon is, amelyeken versenyben áll más postai szolgáltatókkal, így például a UPS-szel. Tekintettel arra, hogy a nyugdíjtámogatás segítségével a Deutsche Post a többi érdekelt fél hátrányára tudta kiépíteni pozícióját a kereskedelmi ágazatban, a verseny a Deutsche Post versenytársainak hátrányára torzult.
(175)
A UPS azt kéri, hogy a Bizottság vizsgálja meg a nyugdíjigények finanszírozására nyújtott összes olyan támogatás szükségességét és arányosságát is, amelyet a 2007-2011 közötti időszakra vonatkozóan a hivatalos vizsgálati eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozat megnevez, továbbá vizsgálja meg, hogy a Deutsche Post még mindig kap-e az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében jogellenesnek minősülő állami támogatásokat.
(176)
A UPS ezenkívül arra is felkéri a Bizottságot, hogy fejtse ki részletesebben, hogyan jutott arra a következtetésre, miszerint a Deutsche Post számára nyújtott támogatások nem egyeztethetőek össze a belső piaccal. A UPS különösen a WIK-szakvélemény egy példányát szeretné megkapni, hogy képet alkothasson arról, mennyiben kerültek felhasználásra az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a WIK-szakvélemény eredményei a nyugdíjtámogatás értékelése során.
V.3. Az egyetemes szolgáltatások nyújtásának ellentételezése
(177)
A UPS teljes mértékben támogatja a bizottsági vizsgálatot, és feltétel nélkül egyetért az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatban megfogalmazott, az egyetemes szolgáltatások nyújtásának ellentételezésére vonatkozó értékeléssel. A UPS ezenkívül megküldte a 2006. októberi (50) NERA szakértői jelentés aktualizált változatát (51), amelyre a Bizottság az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozat 58. pontjában hivatkozik.
(178)
Míg a 2006. évi NERA szakértői jelentésben olyan becslés szerepelt, miszerint az 1999 utáni időszakban a DPWN levélküldési ágazatának átlagos tőkehozama 20 % felett volt (52), a szakvélemény átdolgozott változata szerint 2000-2005 között a tőkehozam még az 50 %-ot is meghaladta. Sőt mi több, a 2003-2005 közötti időszakra vonatkozóan a tőkehozamot 100 % felettire becsülték. A UPS ezért arra a következtetésre jut, hogy a különösen nyereséges szabályozott levélküldési ágazatból származó nyereség több mint elegendő volt az egyetemes szolgáltatás veszteségeinek fedezésére.
(179)
A UPS szerint ezenkívül a Deutsche Post költségelszámolása nem jelent megfelelő alapot a szabályozott ágazat jövedelmezőségének és terheinek elemzése és értékelése szempontjából, ezért a költségek szabályozott szolgáltatásokra, egyetemes szolgáltatásokra és kereskedelmi szolgáltatásokra való felosztását kellene átfogó módon elemezni. A támogatás összegének és a túlkompenzáció mértékének megállapítása során figyelembe kellene venni minden olyan előnyt, amelynek biztosítására a Deutsche Post régi terheinek fedezése érdekében került sor, így például a Németország által a Deutsche Post javára 1995-ben nyújtott tőkejuttatásokat, valamint az eszközök ingatlanok és infrastruktúra formájában történő átruházását.
(180)
A kapcsolt vállalkozásokkal a belső transzferárakról kötött megállapodásokra a UPS szerint a Chronopost-ítéletnek (53) megfelelően továbbra is a függetlenség elvét (arm’s length principle) kell alkalmazni. A Bizottságnak ezért a Deutsche Post és a DPEED között létrejött szerződést különösen az abban szereplő ármegállapodások szempontjából kell megvizsgálnia.
V.4. Rendhagyóan magas levéldíjak
(181)
Az FFPI teljes mértékben egyetért az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozattal, az FFPI szerint ugyanis a nyugdíjköltségek növekedését eredményező törvényi és közigazgatási módosítások hozzátartoznak a rendes üzleti kockázathoz, ami egy vállalkozás jövedelmezőségére is hatással lehet. Mivel a szokásos piaci feltételek mellett működő vállalkozásoknak saját forrásaikból kell finanszírozniuk az ilyen jellegű többletköltségeket, a Deutsche Postot sem részesíthette volna Németország nyugdíjtámogatásban.
(182)
Az FFPI arra is hivatkozik, hogy 2000. évi üzleti jelentésében a Deutsche Post kifejezetten kiemelte nyugellátási reformjának jelentőségét, és ebben a tekintetben kifejtette, hogy a vállalati ügyfelek számára végzett postai tevékenységek terén jegyzett EBITA (adózás, kamatok és értékcsökkenés előtti működési eredmény) 98,6 %-kal való növekedése mindenekelőtt a tisztviselői nyugdíjalapba fizetendő kevesebb járulékra vezethető vissza. Ebből következően a nyugdíjreformot nem lehet jelentéktelennek vagy túlnyomó részben adminisztratív jellegűnek felfogni.
(183)
Az FFPI által 2001-2008 között végzett tanulmányból kiderül, hogy a 20 grammot meg nem haladó súlyú szabványlevelek 2009-ben Németországban érvényes szállítási díja az élmezőnyben helyezkedett el. Az 500 grammot meg nem haladó súlyú csomagok szállításának díja ezzel szemben az alacsonyabb tartományban volt, ami kereszttámogatásra utal.
(184)
Az FFPI meggyőződése szerint a Deutsche Post támogatásának célja nem a németországi postai szolgáltatási piac, illetve meghatározott postai szolgáltatások növekedésének fellendítése volt. A vizsgálat tárgyát képező időszakban a Deutsche Post nyereséges vállalat volt, amely a német piacon vezető pozíciót tudott szerezni, valamint meg tudta teremteni a hatékony működést, és bővíteni tudta üzleti tevékenységeit. A nyugdíjtámogatásokat ezért nem lehet az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinteni.
V.5. Haszonkulcsok
(185)
A BIEK véleménye szerint a többi postai szolgáltató számára hátrányt okozott, hogy a Deutsche Post az egyes levélpiacokon fennálló dominanciáját az élesebb versennyel jellemezhető piacokon végzett levél- és csomagküldési szolgáltatások költségeinek keresztfinanszírozására használta. Mivel a Deutsche Post áremeléseket hajthat végre azokon a piacokon, amelyeken kizárólagos engedéllyel rendelkezett, és amelyeken továbbra is 90 %-ot meghaladó piaci részesedéssel bír, lehetősége nyílik arra, hogy keresztfinanszírozással fedezze a verseny szempontjából intenzívebb piacokon felmerülő költségeket.
(186)
A BIEK másik érve, hogy azon régi terhek dacára, amelyekre hivatkozik, a Deutsche Post a más európai országokban működő összehasonlítható vállalkozásokhoz képest sokkal nagyobb nyereséget termelt, ezt támasztják alá többek között a belföldi szállítás terén a 10-20 %-os ROS-értékek is. Ezt a haszonkulcsot adott esetben még alacsonyabbra is lehet torzítani, mivel a belföldi szállítás olyan csomagszállítási szolgáltatásokat is magába foglal, amelyek esetében a haszonkulcs átlagosan alacsonyabb, mint a levélküldési szolgáltatásoknál.
(187)
A Deutsche Post által hivatkozott magasabb bérköltségekkel kapcsolatban a BIEK utal arra, hogy a Deutsche Post a szállítási ágazatra jellemző átlagbéreket használta fel referenciaértékként azokhoz a számításokhoz, amelyek azt mutatják meg, hogy versenytársaihoz képest mekkora béreket fizet. A BIEK azzal érvel, hogy bár az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a Bizottság referenciaértékként ezeket a számokat vette alapul számításaihoz, gondolnia kell arra, hogy a Deutsche Post versenytársai ezen átlagbéreknél legalább 15 %-kal magasabb béreket fizetnek. Ebből következően azok a kiegészítő jellegű bérköltségek, amelyekre a Deutsche Post hivatkozik, sokkal alacsonyabbak annál, mint amit a Deutsche Post állít. A BIEK szerint a bérköltségek közötti maradék különbség nem a régi terheknek, hanem sokkal inkább a Deutsche Post nagyságának és piaci erőfölényének tulajdonítható.
(188)
Ezenkívül a BIEK szerint a Deutsche Post régi terheit, ideértve a nyugdíjköltségeket is, a kelleténél is jobban kompenzálták a magasabb szabályozott levéldíjak. Azok a támogatási intézkedések, amelyeket a Bizottságnak értékelnie kell, azt eredményezték, hogy mostanáig a levélküldési szolgáltatások terén alapvetően nem létezett verseny, a csomagszállítási szolgáltatások esetében pedig a verseny jelentős mértékben torzult.
VI. NÉMETORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
VI.1. A nyugdíjtámogatáshoz fűzött észrevétel
VI.1.1. A versenyben nem szokásos szociális kiadások ellentételezéséből nem származott pénzügyi előny
(189)
Németország a Combus-ítéletre (54) hivatkozva azon a véleményen van, hogy nem minősülnek támogatásnak azok az állami kifizetések, amelyeket a korábban állami tulajdonban lévő, egyetemes szolgáltatásokat nyújtó szolgáltatók privatizációja keretében a magánszférában tevékenykedő versenytársak által fizetendő mértéket meghaladó nyugdíjköltségek kompenzálása érdekében nyújtanak.
(190)
Németország egyetért a Bizottsággal abban, hogy a Deutsche Post szociális kiadásait össze kell hasonlítani a versenytársakat terhelő szociális kiadásokkal. Az összehasonlítást azonban rögtön az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján kell elvégezni, nem pedig később, az összeegyeztethetőségnek az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján történő vizsgálata során.
VI.1.2. Az 1995 előtti helyzethez képest nem áll fenn pénzügyi előny
(191)
Németország szerint a Deutsche Postot a nyugdíjtámogatás nem mentesítette olyan költségek viselése alól, amelyeket egyébként saját forrásaiból kellett volna fizetnie. Ebből következően a Deutsche Postnak nem származott ebből olyan előnye, ami megfelelne az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésében meghatározott előnynek. Németország kijelenti, hogy a Deutsche Post sem jogilag nem volt köteles arra, sem pedig pénzügyi szempontból nem volt abban a helyzetben, hogy 1995 előtt és után a tisztviselők nyugdíját finanszírozza.
(192)
Németország először is arra hivatkozik, hogy az 1989. évi PostVerfG 46. §-a értelmében az 1989-ben a Deutsche Post által átvett tisztviselők továbbra is a szövetségi állam szolgálatában álltak. Az 1995. évi második postareformot követően is a szövetségi állam szolgálatában maradtak a Deutsche Post által foglalkoztatott tisztviselők az 1994. évi PostPersRG 2. §-a (3) bekezdésének, valamint az alaptörvénybe újonnan beillesztett 143b. cikk értelmében.
(193)
Mivel mindig is kizárólag a szövetségi kormány volt felelős a tisztviselői nyugdíjigények kielégítéséért, a Deutsche Post jogilag soha nem volt köteles arra, hogy saját forrásait használja fel erre a célra.
(194)
Még ha a Deutsche Post az 1989. évi PostVerfG 54. §-ának (2) bekezdése értelmében köteles is lenne a tisztviselők nyugellátását finanszírozni, Németország kitart amellett a nézet mellett, hogy ez a nyugdíjszabályozás (akárcsak a visszaengedményezések fizetésére irányuló kötelezettség az 1989. évi PostVerfG 63. §-a szerint) a „belső jogviszonyban” volt irányadó, és a szövetségi költségvetés bevételi forrásainak javítására szolgált. A Deutsche Post számára azonban nem keletkeztet semmilyen kötelezettséget a tisztviselőkkel szemben.
(195)
Az 1995. évi második postareformot követően az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (3) bekezdése, valamint a törvény 14. és 16. §-ai értelmében is kizárólag a szövetségi kormányt terhelte felelősség a nyugellátásra jogosult tisztviselőkkel szemben. A Deutsche Postnak a törvény 16. §-ának (1) bekezdése szerinti, a postai tisztviselők nyugdíjpénztára felé teljesítendő járulékfizetési kötelezettsége, valamint az 1989. évi PostVerfG 54. §-ának (2) bekezdése szerinti kötelezettsége csak a szövetségi költségvetést tehermentesítette. A kizárólag a szövetségi államot terhelő nyugellátási kötelezettség változatlanul fennállt.
(196)
Polgári jogilag sem lett volna lehetséges, hogy a szövetségi kormány az 1995-ben újonnan létrejött DPAG-ra ruházza át a tisztviselők nyugellátásának finanszírozására irányuló kötelezettségét. Ha az anyavállalat jogilag független leányvállalatára ruházza át fennálló nyugellátási kötelezettségeit, a polgári jogi alapelvek szerint harmadik személyek vagyoni követeléseiért továbbra is az anyavállalatot terheli fizetési kötelezettség.
(197)
Németország azt a további érvet hozza fel, hogy a Deutsche Post soha nem rendelkezett a nyugdíjterhek finanszírozásához szükséges elegendő saját forrással. Egyrészt a POSTDIENST 1995 előtt mindig veszteségesen működött, és a felmerülő hiányt a szövetségi államnak 5,6 milliárd EUR összegű átutalásokkal kellett kiegyenlítenie. Másrészt 1995-ben, amikor a POSTDIENST-ből létrejött a DPAG, a felhalmozódott nyugellátási kötelezettségek körülbelül […] milliárd EUR-t tettek ki. A mérleg passzív oldalán szereplő ilyen jellegű kötelezettségekkel a DPAG-t nem lehetett magánjogi vállalkozásként létrehozni, mivel a szövetségi kormány nem bocsátott rendelkezésre megfelelő tőkét a DPAG szükséges gazdasági fenntarthatóságához.
VI.1.3. A nyugdíjtámogatás az EUMSZ 108. cikkének (1) bekezdése szerinti létező támogatás
(198)
Ha a nyugdíjtámogatást az állami támogatások közé kell sorolni, akkor Németország szerint a nyugdíjtámogatást a 659/1999/EK rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja szerinti létező támogatásnak kell tekinteni, mivel 1953 óta, azaz a német alaptörvény vonatkozó rendelkezésének hatálybalépése óta a tisztviselők nyugdíjigényének kielégítéséért kizárólag az állam felelős, és ebben a tekintetben kizárólag az államot terheli finanszírozási kötelezettség. Németország kitart azon véleménye mellett, miszerint az 1989. évi első és az 1995. évi második postareform sem változtatott az állam nyugellátási és finanszírozási kötelezettségén. Kijelenti, hogy a Deutsche Post 1995 előtt és után sem volt jogilag köteles arra, valamint pénzügyi szempontból sem volt abban a helyzetben, hogy fizesse a tisztviselők nyugdíját.
(199)
Németország ezenkívül a Bizottságnak a T-266/02. sz. ügyben a Bíróság előtt kifejtett állítására hivatkozik. Véleménye szerint az ítélet 54. pontjából világosan kiderül, hogy a Bizottság „a megtámadott határozatban úgy ítélte meg, hogy a felperesnek kizárólag a DB-Telekom által eszközölt átutalásokból származott előnye” (55).
(200)
Németország ebből az állításból arra következtet, hogy a Bizottság ezáltal a nyugdíjtámogatás esetében is úgy ítélte meg, hogy nem áll fenn pénzügyi előny. Németország szerint így a Bizottság a 659/1999/EK rendelet 4. cikke értelmében úgy határozott, hogy „nem emel kifogást”. Ezenkívül a rendelet 1. cikke b) pontjának ii) alpontja szerint a megengedő határozat azt jelentené, hogy a nyugdíjtámogatás esetében létező támogatásról van szó.
VI.1.4. A nyugdíjtámogatás a régi terhek olyan ellentételezése, amely az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése értelmében összeegyeztethető a belső piaccal
(201)
A Bizottságnak a La Poste-határozatban kifejtett érveire figyelemmel Németország véleménye szerint a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethető a belső piaccal, és véleményét az alábbiakkal támasztja alá:
1.
A Deutsche Post olyan társadalombiztosítási járulékokat teljesített, amelyek minden tekintetben meghaladták a munkáltatók által fizetendő nyugdíjbiztosítási, betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékokat.
2.
A Bizottság annyiból nem állapította meg helyesen a komparatív előnyt, hogy a számítás azon a feltevésen alapul, miszerint az árszabályozás alá eső szolgáltatások fedezik a hivatkozott 2. számú terhet (a versenyben nem szokásos társadalombiztosítási járulékokat). A többi vezető postai szolgáltatóhoz hasonlóan a La Poste is a magasabb levéldíjakat használta fel szociális kiadásainak finanszírozására, amit azonban a Bizottság a La Poste-határozatban nem vizsgált.
3.
Bár Németország elvileg egyetért azzal, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó bevételeknek fedezniük kell a hivatkozott terheket, a Bizottság nem bizonyította, hogy a szabályozó hatóság helyt adott a Deutsche Post arra irányuló kérelmének, hogy a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat a szabályozott bevételekből finanszírozzák, illetve azt sem bizonyította, hogy a szabályozott bevételek tényleg elegendőek voltak-e ahhoz, hogy fedezzék a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat.
(202)
Németország arra is hivatkozik, hogy a Bizottság a Royal Mail (56) ügyében hozott, az eljárás megindításáról szóló határozatában hangsúlyozta annak fontosságát, hogy a koherens döntési gyakorlat érdekében koherens kritériumok alapján történjen a korábban állami tulajdonban lévő vállalatok nyugdíjköltségeinek megítélése. A Bizottságnak ezért figyelembe kell vennie a La Poste-határozatot és a Royal Mail ügyében hozott előzetes értékelést is. A Royal Mail ügyében a Bizottság nem kifogásolta a nyugdíjhiány kompenzálását, holott a 2008. évi Hooper-jelentésből kiderül, hogy a Royal Mail nyugdíjköltségeinek fedezésére részben magasabb szabályozott levéldíjak révén került sor.
VI.1.4.1. A versenyben szokásos szociális kiadásoknak kell referenciaértékként szolgálniuk
(203)
Németország az Ehlermann professzor által készített 2011. július 19-i (57) szakvéleményre hivatkozva azt állítja, hogy a Bizottság két hibát is elkövetett a Deutsche Post szociális kiadásai szempontjából alkalmazandó referenciaérték kiszámítása során.
(204)
Németország szerint a járulékok munkavállaló által fizetendő részét nem lehet figyelembe venni a referenciaértéknél, mert a magánszférában a munkáltatókat nem kötelezi a törvény a munkavállalókat terhelő hányad átvállalására. A munkáltató csak adminisztratív okokból vállalja át a társadalombiztosítási járulékok teljes összegének befizetését, holott erre a törvény alapján nem köteles. A munkavállalót terhelő hányadnak a referenciaérték szempontjából történő figyelembevétele ellentmondana az eddigi döntési gyakorlatnak is (vö. La Poste-határozat).
(205)
A szociális kiadások referenciaértékének kiszámítása során a piacon szokásos béreket (58) kell alapul venni, mivel a tisztviselők bére jelentősen meghaladta a piacon jellemző átlagot.
VI.1.4.2. A szabályozott szolgáltatásokból származó bevételek nem fedezik a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat
(206)
Németország először is kiemeli, hogy pusztán hipotetikus jellegű az a feltevés, miszerint az árszabályozás alá eső bevételek teljes mértékben fedezik a 2. számú terhet, mivel nem állapítható meg, hogy a szabályozott árak emelésére tényleg a versenyben nem szokásos kiadások fedezése érdekében került-e sor. Egyrészt a referenciaárakról szóló 2002. évi határozatból nem derül ki, hogy a postai szabályozó hatóság figyelembe vette-e a versenyben nem szokásos kiadások hivatkozott terheit, és ha igen, akkor mekkora mértékben. Másrészt 2002-ig az árakat az 1997-ben jóváhagyott szinten tartották, és nem állapítható meg, hogy ezek az árak magukba foglalták-e a szabályozás alá nem eső szolgáltatások versenyben nem szokásos szociális kiadásainak ellentételezését.
(207)
Németország úgy érvel, hogy nem elég kijelenteni, hogy az árszabályozás alá nem eső ágazatban a versenytársakhoz képest alacsonyabb társadalombiztosítási járulékokat kellett fizetni. Azt is vizsgálni kell, hogy a szabályozott szolgáltatások ténylegesen finanszírozhatták-e bevételeikből a hivatkozott, versenyben nem szokásos szociális terheket.
(208)
Versenyben nem szokásos szociális kiadásainak ellentételezése révén a Deutsche Post akkor jutna pénzügyi előnyhöz, ha a számára kifizetett kompenzációs juttatások meghaladnák a tisztviselői után fizetendő összes szociális kiadást.
(209)
Németország sajnálatosnak tartja, hogy nem készült olyan átfogó számítás, amely megmutatná, hogy a tisztviselői után fizetendő szociális kiadásokért a Deutsche Post összességében túl- vagy alulkompenzációban részesült-e. Hangsúlyozza, hogy szükség van egy ilyen számításra annak megállapítása érdekében, hogy fennáll-e az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti pénzügyi előny.
a) A szakértő által készített szakvélemény a versenyben nem szokásos szociális kiadások alulkompenzációját állapítja meg
(210)
A fentiekben említett hiány pótlása céljából Németország megküldte a Weber professzor (59) által készített szakvéleményt annak bemutatása érdekében, hogy a Deutsche Postnak pénzügyi hátránya származott a tisztviselők foglalkoztatásával összefüggésben felmerülő szociális kiadások kapcsán. A szakvélemény először is kifejti, hogy a Deutsche Postot ténylegesen terhelő, a tisztviselők után fizetendő szociális kiadások mekkora összeggel haladják meg a magánszférában tevékenykedő versenytársak által alkalmazottaik után fizetendő szociális kiadásokat (a szakvélemény „a DPAG piaci szintet meghaladó szociális kiadásaiként”, illetve „szerkezeti hátrányként” hivatkozik ezekre), és összehasonlítja a piaci szintet meghaladó kiadásokat a 2. számú teherért kapott ellentételezéssel.
(211)
Ahogyan az 5. táblázatból is látható, a szakvélemény beleszámítja a tisztviselők foglalkoztatásából eredő szociális kiadásokba a Deutsche Post által a tisztviselői nyugdíjalapba teljesített kifizetéseket és az egyéb szociális kiadásokat, így például az orvosi költségekhez, valamint a balesetbiztosításhoz és más biztosításokhoz teljesített hozzájárulásokat.
(212)
Az alkalmazottak foglalkoztatása kapcsán felmerülő szociális kiadásokat a szakvélemény az alábbiak szerint határozza meg: a munkáltató által fizetett kötelező nyugdíj-, munkanélküliségi, betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékok szorozva a „versenyben szokásos” bérekkel (például a tisztviselők többségénél a 2007. évi minimálbérrel).
(213)
A versenyben nem szokásos szociális kiadásokat azok, a Deutsche Postnál a tisztviselőkkel összefüggésben felmerülő szociális kiadások jelentik, amelyek meghaladják az alkalmazottakra irányadó és a munkavállalót terhelő társadalombiztosítási járulékok alapján a szociális kiadásokra meghatározott referenciaértéket.
5. táblázat
A nettó eredmény kiszámítása a német szakértői vélemény alapján
-
a nyugdíjalapba teljesített kifizetések
-
egyéb szociális kiadások
+
„versenyben szokásos” szociális kiadások mint referenciaérték (alapját a munkáltató által fizetendő társadalombiztosítási járulék és a „versenyben szokásos” bérek képezik (például a 2007. évi minimálbér))
versenyben nem szokásos szociális kiadások
+
a szabályozott bevételekből származó ellentételezés (2. számú teher - versenyben nem szokásos szociális kiadások)
nettó eredmény (alul- vagy túlkompenzáció)
(214)
Az 1995-2007 közötti időszakra vonatkozóan az derül ki a számításokból, hogy a 2. számú teher nem fedezte a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat. A szakvélemény szerint ráadásul a Deutsche Post esetében […] milliárd EUR nagyságú alulkompenzáció valósult meg. A szakértő arra a következtetésre jut, hogy a Deutsche Post az őt terhelő, versenyben nem szokásos szociális kiadásokért még akkor sem részesült megfelelő kompenzációban, ha az árszabályozás alá eső bevételek magukba foglalnák a 2. sz. terhet.
b) A 2009. évi REK szerint az árszabályozás alá eső ágazat bevételei nem fedezték a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat
(215)
Németország azzal érvel, hogy amíg az árszabályozás alá eső szolgáltatásoknál keletkező veszteségek meghaladják a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat, addig nem lehet megállapítani, hogy a szabályozott bevételek ténylegesen kompenzálják-e a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat. Annak alátámasztására, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatásoknál felmerülő veszteségek nagyobbak voltak a versenyben nem szokásos szociális kiadásoknál, Németország egy, a 2009. évi REK-en alapuló szakértői észrevételt (60) adott át.
(216)
A számítások a 2009. évi REK-re támaszkodnak, és az árszabályozás alá eső szolgáltatások esetében egy 7 %-os ROS mutatót tekintenek méltányos nyereségnek (hivatkozva a II. Deloitte-szakvéleményre, amellyel a VI.3.2. szakasz foglalkozik részletesebben). A méltányos nyereség levonását követően az árszabályozás alá eső szolgáltatásoknál a veszteség […] milliárd EUR-t tesz ki, ami meghaladja az 1995-2007 közötti időszak vonatkozásában hivatkozott, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat. Az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó bevételek tehát nem voltak elegendőek a szóban forgó, versenyben nem szokásos szociális kiadások fedezésére.
VI.2. Az egyetemes szolgáltatások ellentételezéséhez fűzött észrevételek
VI.2.1. Állami kompenzációk
(217)
Németország azzal érvel, hogy az állami kompenzációk nem jelentettek pénzügyi előnyt a Deutsche Post számára, mivel az 5,666 milliárd EUR összegű kifizetések esetében kizárólag a Deutsche Post által 1995-ig fizetendő, 5,838 milliárd EUR-nak megfelelő visszaengedményezések ellentételezéséről van szó.
(218)
Ahogyan az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatban kifejtésre kerül, a visszaengedményezések a korábbi postai igazgatásra vezethetőek vissza, amely köteles volt minden évben működési bevételeinek mintegy 10 %-át befizetni a szövetségi állam javára. 1989-1995 között a PostVerfG 63. §-ának (1) bekezdése értelmében a visszaengedményezéseket fokozatosan eltörölték. 1993-ig a Deutsche Postnak működési bevételei 10 %-át kellett befizetnie, míg 1993 után a visszaengedményezéseket lassan csökkentették, így például 1993-ban a működési bevételek 10 %-ára, amelyből 153 millió EUR-t levontak. 1994-ben a visszaengedményezések az 1993-ban fizetett összeg 70 %-át, 1995-ben pedig az 1993. évi összeg 50 %-át tették ki. A Deutsche Post 1990-1995 között összesen 5,838 milliárd EUR összegben teljesített visszaengedményezéseket.
(219)
A PostVerfG 63. §-ának (4) bekezdése értelmében az osztalékfizetéseket le kellett vonni a visszaengedményezésekből. E rendelkezésre, valamint a közvetlen és közvetett adók alóli mentességre figyelemmel a Bizottság az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatban megállapította, hogy a visszaengedményezéseket a közvetett és közvetlen adók alóli mentességért járó pótszolgáltatásnak, továbbá a szövetségi állam mint részvényes által nyújtott finanszírozásért járó ellentételezésnek kell tekinteni.
(220)
E megállapításra válaszul Németország megküldte a Bizottság számára a KPMG által készített szakvéleményt, amely szerint a visszaengedményezéseket több okból kifolyólag sem lehet az adókat vagy osztalékokat helyettesítő szolgáltatásnak tekinteni.
(221)
A KPMG-szakvélemény szerint a visszaengedményezésnek adóként való besorolása ellen szól az a körülmény, hogy a visszaengedményezéseket 1931 óta a működési bevételek összege alapján kell kiszámolni. A visszaengedményezéseket ezért azokban az években is fizetni kellett, amelyekben a Deutsche Post veszteséget könyvelt el. A vállalkozásokat terhelő adó összege ezzel szemben a tényleges éves nyereséghez igazodik. A visszaengedményezések adóként való besorolása ezáltal ellentmondana az eredményesség alapján történő adóztatás alkotmányjogi követelményének.
(222)
A szakvélemény szerint a visszaengedményezéseknek a forgalmi adóval való összehasonlítása sem célravezető. A forgalmi adó esetében az adófizetési kötelezettség a kapott szolgáltatásokért előzetesen felszámított adó levonásával is együttjár, míg a visszaengedményezéseknél nem ez a helyzet, így a visszaengedményezések kiszámítása jelentősen különbözik a vállalkozás által ténylegesen fizetendő forgalmi adó megállapításától.
(223)
Németország a továbbiakban arra hivatkozik, hogy a visszaengedményezések nem tekinthetőek osztaléknak. Az osztalékfizetés a vonatkozó megelőző üzleti év, illetve évek eredményeivel függ össze. A Deutsche Post viszont 1990-1995 között nem termelt nyereséget, és mégis teljesített visszaengedményezéseket, így a visszaengedményezések nem minősülnek osztaléknak.
(224)
A KPMG-szakvélemény arra a következtetésre jut, hogy a visszaengedményezéseket nem lehet adóként vagy osztalékként besorolni, és sokkal inkább egy „sui generis” díjról van szó, amelynek fizetésére csak a Deutsche Bundespost és jogutód vállalatai kötelesek.
(225)
A KPMG-szakvéleményre hivatkozva Németország visszautasítja a Bizottság azon feltevését, miszerint a visszaengedményezések a jövedelemadók vagy osztalékfizetések helyettesítésére szolgálnának. Ragaszkodik ahhoz, hogy a visszaengedményezések olyan terhet jelentettek a Deutsche Post számára, amely sem objektív, sem pénzügyi szempontból nem igazolható. Tekintettel arra, hogy az állami kompenzációk a Deutsche Postot csak a visszaengedményezések alól mentesítették, a Deutsche Postnak nem származott ebből gazdasági előnye, így ezen kifizetések esetében nincs szó állami támogatásról.
(226)
Németország két további okot említ annak alátámasztására, hogy az állami kompenzációk miért nem minősülnek támogatásnak. Először is az állami kompenzációk a későbbi évek során elért magas megtérülési mutatót (ROI) és a Deutsche Post tőzsdei bevezetésével elért magas bevételeket figyelembe véve összhangban álltak a piacgazdasági befektető elvével. Másodszor, az állami kompenzációk azért nem minősülnek állami támogatásnak, mert a 2009. évi REK és a WIK-szakvélemény is kimutatja, hogy 1990-1994 között az egyetemes szolgáltatás kumulált veszteségei meghaladták az állami kompenzációk összegét. A Deutsche Post tehát nem részesült megfelelő kompenzációban az egyetemes szolgáltatási kötelezettsége keretében végzett szolgáltatásokért.
VI.2.2. Állami garancia
(227)
Németország szerint több okból sem jelentett szelektív előnyt a Deutsche Post számára 1995 után az, hogy az 1994. évi PostUmwG 2. §-ának (4) bekezdése értelmében a szövetségi állam továbbra is helytállt az 1995 előtt kibocsátott kötvényekért.
(228)
Leányvállalatuk kiválása esetén a magánvállalkozások továbbra is felelnek a leányvállalat által vállalt kötelezettségekért. Még ezen kötelezettségek harmadik személy részére való értékesítését követően is felelősség terheli őket függőben lévő kötelezettségeikért. Ezenkívül figyelembe kell venni azt is, hogy a kötvényekért vállalt eredeti állami garanciára csak azért volt szükség, mert a POSTDIENST nem volt önálló jogi személy. Az 1989. évi PostVerfG 40. §-a, miszerint a Deutsche Bundespost kötvényei ugyanolyan elbánásban részesülnek, mint a szövetségi állam kötvényei, pusztán deklaratív jellegű.
(229)
Másodszor, a kötvények POSTDIENST-től történő átvételéből a DPAG-nak nem származott előnye, mivel a DPAG alacsonyabb kamatok mellett refinanszírozhatta volna magát 1995-ben. A POSTDIENST kötvényeinek értéke 1995. január 1-jén 7,17 %-os átlagos kamat mellett összesen 931 millió EUR-t tett ki, a kötvények fennmaradó futamideje pedig 8,8 év volt. Mivel 1995. január 1-jén a rövid távú kamat 5-5,5 % között alakult, a DPAG-nak 1,7 %-os költséghátránya keletkezett, ami 15,3 millió EUR-nak megfelelő magasabb éves kamatköltségben csapódott le.
(230)
Harmadszor, a magánvállalkozások által jegyzett hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokért járó piacon szokásos közepes kamatok és a POSTDIENST hitelviszonyt megtestesítő értékpapírjainak az értékpapírok eredeti kibocsátásának napján érvényes kamatainak összehasonlítása alapján Németország szerint a POSTDIENST olyan kamatok mellett vett fel tőkét, amelyek átlagosan a piaci átlagnál magasabbak voltak. Németország ezzel kapcsolatban nem végzett széles körű vizsgálatot, csupán összehasonlította a POSTDIENST bizonyos kötvényeinek kamatait az aggregált piaci átlaggal.
(231)
Németország másodlagosan azzal érvel, hogy az állami garanciák a 659/1999/EK tanácsi rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja szerinti létező támogatásoknak minősülnek. Mivel a Deutsche Bundespost 1994 végéig a közigazgatás része volt, 1950-ben történt kiadásuk óta a hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok államadósságnak számítanak. Ha az állami garancia révén a Deutsche Postnak a kamatokból előnye származott volna, ezeket létező támogatásnak kellene tekinteni. Németország utal az EDF-ügyben (61) hozott bizottsági határozatra is, amelyben egy hasonló garanciát a Bizottság létező támogatásként értékelt.
VI.2.3. Kizárólagos engedély
(232)
Németország arra hivatkozik, hogy a szabályozott levélküldési ágazatból származó bevételek a PreussenElektra-ítélet (62) értelmében nem állami támogatások.
(233)
Tekintettel arra, hogy a szabályozott levélküldési ágazatból származó bevételek esetében nincs szó állami forrásokról, az állítólag túlságosan magas levéldíjakat csak az EUMSZ 102. cikke szerinti eljárásban lehetne vizsgálni.
VI.3. A szövetségi kormány WIK-szakvéleményhez fűzött észrevétele
VI.3.1. A WIK-szakvélemény megerősíti, hogy az állami kompenzációkra az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeinek ellentételezése miatt 1995-ig szükség volt
(234)
A módszerrel kapcsolatos kifogások ellenére Németország szerint a WIK-szakvélemény az ő nézőpontját erősíti meg, amely szerint szükség volt az állami kompenzációra azon veszteségek kompenzálása érdekében, amelyek a Deutsche Postnál az egyetemes szolgáltatások végzése miatt 1990-1995 között merültek fel.
(235)
Az 1995 utáni rendhagyóan magas nyereségeket nem lehet figyelembe venni, mivel az állami kompenzációkat felemésztették az egyetemes szolgáltatási kötelezettségekből eredő és a Deutsche Postot 1995-ig terhelő nettó költségek. A 2002. évi nemleges határozatnak a Bíróság általi megsemmisítése szintén megerősíti, hogy ha egy forrást egyszer „kimerítenek”, azt nem lehet másodszor is kimeríteni. Mivel az állami kompenzációkat már felhasználták az 1995-ig felhalmozódott veszteségek fedezésére, azok a későbbiekben nem szolgálhattak a túlságosan magas nyereségek finanszírozására.
VI.3.2. A méltányos nyereség hibás meghatározása
(236)
A Deloitte-szakvéleményre hivatkozva Németország elsősorban azt kifogásolja, hogy a WIK-szakvélemény túl sok kisvállalkozást vont be a benchmarking során. Mindenekelőtt nagy csomagszállító és logisztikai vállalkozásokat kellene összehasonlítható vállalkozásokként felhasználni, amelyek hálózata nagyságban és komplexitásban összehasonlítható a Deutsche Post hálózatával (63).
(237)
A II. Deloitte-szakvélemény abból indul ki, hogy a csomagszállítási és postai ágazatban tevékenykedő, komplex és kiterjedt gyűjtő- és kézbesítői hálózattal rendelkező vállalkozások számítanak megfelelő összehasonlítható vállalkozásoknak a Deutsche Post szempontjából. A postai szolgáltatási hálózatra jellemző mennyiségi, nagyságbeli és koncentrációs előnyök jelentőségére tekintettel a kisebb vállalatoknál relevánsabb viszonyítási csoportot jelentenek a nagyvállalatok. Bizonyos mértékig a fuvarozó és logisztikai vállalatok is alkalmasak lennének az összehasonlításra, mivel összehasonlítható befektetett eszközöket használnak.
(238)
A II. Deloitte-szakvélemény csak a 100 millió EUR-nál nagyobb éves árbevétellel rendelkező postai szolgáltatókat tekintette összehasonlítható vállalkozásoknak. Ily módon csak egy hat vállalkozásból álló kis viszonyítási csoport jön szóba, amelyet a nagy multinacionális expressz csomagszállítók (a UPS, a FedEX és a TNT Express), valamint (túlnyomó részben egyesült államokbeli és egyesült királyságbeli) más postai szolgáltatók alkotnak.
(239)
Ebben a viszonyítási csoportban az 1998-2007 közötti időszakban a ROS-medián 7,4 %-ot, a méltányos nyereség felső határaként a harmadik ROS-kvartilis pedig 12 %-ot tesz ki. A 18 logisztikai és 19 fuvarozó vállalatból álló nagyobb viszonyítási csoportban a ROS-medián 4,6-5,7 % között alakul, bár a II. Deloitte-szakvélemény kételyeket fogalmaz meg azzal kapcsolatban, hogy ezek a vállalkozások összehasonlíthatóak-e a Deutsche Posttal.
(240)
A két viszonyítási csoport adatai alapján a II. Deloitte-szakvélemény egy 6,1-11,7 % közötti ROS-skálát javasol a méltányos nyereség referenciaértékeként.
(241)
Ami a méltányos haszonkulcsnak a viszonyítási csoport segítségével történő megállapítását illeti, a II. Deloitte-szakvélemény arra mutat rá, hogy túl alacsonyan szabták meg a méltányos nyereséget, amikor annak referenciaértékeként egy egyszerű többéves ROS mutatót vettek alapul, mivel először is két egymást követő év jelentős és szisztematikus változatosságot mutathat egymáshoz képest, másodszor pedig az ugyanazon ágazatban tevékenykedő vállalatok jövedelmezősége között is jelentős különbségek lehetnek. Ha a méltányos nyereség esetében túl alacsony referenciaértéket alkalmaznak, akkor fennáll annak a veszélye, hogy nem kerül sor hatékony nagyberuházási projektek végrehajtására.
(242)
Ahogyan már az I. Deloitte-szakvélemény is kiemelte, a WIK-szakvéleményben az összehasonlítható vállalkozások mediánja alapján a méltányos nyereség megállapításához elvégzett benchmarking teljes mértékben figyelmen kívül hagyja azt a hatékonyságnövekedést, amit a Deutsche Post főként 1990 óta ért el. A 2005. évi közösségi keretszabály 14. és 18. pontjaival összhangban a méltányos nyereséghez ösztönző kritériumokat is meg kell állapítani „a nyújtott szolgáltatás minősége és a termelési hatékonyság javulása tekintetében”.
(243)
Ennek megfelelően a méltányos nyereség referenciaértékének egy éves skálán kell alapulnia. Azok a nyereségek, amelyek a felső tartományban vagy a skálán túl helyezkednek el, arra utalhatnak, hogy jobb működési vagy kereskedelmi teljesítményeinek köszönhetően az átlagos vállalkozás meghaladta a referenciaértéket. Az ilyen nyereségeket a hatékonyság növelésének további ösztönzése érdekében a szabályozó hatóságoknak engedélyezniük kellene.
(244)
Németország arra is hivatkozik, hogy a méltányos nyereség nagyságának összhangban kell állnia azokkal a korábbi határozatokkal, amelyekben a vasút- és busztársaságok számára a Bizottság egy 7-8 % közötti ROS mutatót engedélyezett (64).
VI.3.3. Nem megfelelő költségallokáció és költségbecslés
(245)
Németország újfent hangsúlyozza, hogy az egyetemes szolgáltatás költségeinek a kereskedelmi szolgáltatásokhoz való bármely átcsoportosítása objektív és jogi szempontok alapján sem megalapozott. A közösségi postai szolgáltatások belső piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minőségének javítására (65) vonatkozó közös szabályokról szóló 1998. december 15-i 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 7. cikke értelmében az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből eredő nettó költségeket a levélküldési monopólium bevételeiből és nem a kereskedelmi szolgáltatások bevételeiből kell finanszírozni.
(246)
Ezenkívül Németország szerint a WIK-szakvélemény a Deutsche Post bizonyos költségeit túl alacsonyra becsülte:
1.
A Deutsche Post által 1995-ig fizetendő visszaengedményezéseket költségként kellett volna levonni, és azokat nem lehetett volna a tőkeköltségek, illetve a méltányos nyereség helyettesítő értékeként használni. A KPMG-szakvéleményre hivatkozva Németország visszautasítja a WIK-szakvélemény azon megállapítását, miszerint a visszaengedményezések helyettesíthetnék a jövedelemadókat vagy az osztalékkifizetéseket. Ragaszkodik ahhoz, hogy a visszaengedményezések olyan terhet jelentettek a Deutsche Post számára, amely sem objektív, sem pénzügyi szempontból nem igazolható. A befektetett tőke ellentételezésére szolgáló méltányos nyereség becslésén kívül ezért a visszaengedményezéseket az egyetemes szolgáltatás költségeiként kellett volna figyelembe venni.
2.
Az amortizációs költségekhez a befektetett eszközöknek a hivatalos adómérlegben megjelölt valódi értékét és nem az éves beszámolóban szereplő, alacsonyabb könyv szerinti értékét kellett volna alapul venni.
3.
A magánalkalmazottak kiegészítő nyugdíjkifizetéseivel kapcsolatos költségeket teljes mértékben figyelembe kellett volna venni.
VI.4. Harmadik felek megjegyzéseihez fűzött észrevételek
VI.4.1. Nyugdíjtámogatás
(247)
Németország emlékeztet arra, hogy a Deutsche Post sem jogilag nem volt köteles arra, sem pedig pénzügyi szempontból nem volt abban a helyzetben, hogy a nyugdíjkötelezettségeket 1995-ben átvállalja. A nyugdíjtámogatások a Poste Italiane-ügyben (66) hozott bizottsági határozat értelmében is az államot terhelő adósságnak minősültek. A nyugdíjtámogatások révén a Deutsche Post nem jutott pénzügyi előnyhöz.
(248)
A UPS hangsúlyozza, hogy a rendes körülmények között működő szolgáltatóknak maguknak kell viselniük nyugdíjköltségeiket, Németország azonban erre azt az érvet hozza fel, hogy a tisztviselők nyugdíjköltségei esetében olyan, versenyben nem szokásos költségekről van szó, amelyeket nem lehet összehasonlítani a Deutsche Post versenytársai által az alkalmazottak után fizetett társadalombiztosítási járulékokkal. Utóbbiak csak a munkáltatót terhelő hányadot fizetik be a társadalombiztosítási rendszerbe, és nem terhelik őket fennálló nyugdíjigényekből eredő régi terhek.
(249)
Németország kiemeli, hogy a túlkompenzációt ki kell számítani, mivel a UPS és az FFPI is arra a feltevésre alapozta észrevételeit, hogy a Bizottság elvégzi ezt a számítást annak igazolására, hogy a Deutsche Post túlkompenzációban részesült.
VI.4.2. Az egyetemes szolgáltatások ellentételezése
(250)
Németország a 2006. évi NERA szakértői jelentésre hivatkozva kiemeli, hogy a COMP/37/821. számú támogatási ügyben a Bizottság maga is úgy vélte, hogy a jelentésben a DPWN levélküldési ágazatára becsült tőkehozamok nem igazolták kellőképpen az EUMSZ 102. cikkének céljából a túlzottan magas levéldíjak alkalmazását.
(251)
Németország általánosságban úgy gondolja, hogy a tőkehozam alapján nem lehet megállapítani a túlzottan magas nyereségeket. Alacsonyabb tőkeintenzitás esetén a magas tőkehozam alacsony árbevétel-arányos jövedelmezőséggel járhat együtt. Tekintettel arra, hogy a legtöbb kockázat a bevételekből és a költségekből származik, különösen az alacsony tőkeintenzitású vállalkozások esetében alkalmas az árbevétel-arányos jövedelmezőség a túlzottan magas nyereségek megállapítására. Ha a NERA szakértői jelentésekhez hasonlóan másodlagosan az árbevétel-arányos jövedelmezőség alapján mérik a nyereséget, bebizonyosodik, hogy a Deutsche Post a Royal Mailhez képest magasabb árbevétel-arányos jövedelmezőséget ért el, amely azonban sokkal alacsonyabb volt, mint a TNT árbevétel-arányos jövedelmezősége. A DPWN levélküldési ágazatára vonatkozóan a NERA szakértői jelentésekben becsült árbevétel-arányos jövedelmezőségek így a rendhagyóan magas nyereségek referenciaértékénél jóval alacsonyabbak lennének.
(252)
Németország szerint ezért sem a 2006. évi NERA szakértői jelentésnek, sem pedig a jelentés aktualizált változatának nincs jelentősége az állami támogatásokra vonatkozó szabályok vizsgálata szempontjából, ezenkívül nem igazolják kellőképpen a túlságosan magas nyereségek fennállását sem.
(253)
A UPS azon állítására, miszerint a Deutsche Post költségelszámolása nem jelent megfelelő alapot az egyetemes szolgáltatás bevételeinek és költségeinek elemzéséhez, Németország azt a választ adja, hogy a költségelszámolást könyvvizsgálók és a postai szabályozó hatóság is megvizsgálta, és jóváhagyta. Az elszámolás ezenkívül megfelel a 97/67/EK irányelv rendelkezéseinek is.
(254)
A Deutsche Post és a DPEED között megkötött, transzferárakról szóló megállapodásokat illetően Németország hangsúlyozza, hogy a megállapodások megfelelnek a 2001. évi kartellhatározat követelményeinek. A Deutsche Post rendszeresen jelentéseket készít a Bizottság számára a határozat betartásáról, és a Bizottság eddig semmit sem kifogásolt.
(255)
Németország kifogásolja azt is, hogy a túlkompenzáció számításába bevonják a Németország által a Deutsche Post javára 1995-ben végrehajtott vagyonátruházásokat (például eszközök átruházását ingatlanok és infrastruktúra formájában). Ezzel kapcsolatosan már az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozathoz fűzött észrevételeiben közölte a releváns információkat. Mivel a Bizottság az intézkedést a 2002. évi nemleges határozatban nem kifogásolta, és azt az eljárás megindításáról szóló 2007. évi határozatban sem említette, a vagyonátruházások nem képezhetik jelen vizsgálat tárgyát.
VI.4.3. Bérszint
(256)
Németország egyetért azzal, hogy a Deutsche Post versenytársai által teljesített társadalombiztosítási járulékok kiszámításához a piacon szokásos béreket kell viszonyítási alapként felhasználni. Ez a viszonyítási alap azonban ellentmond az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatnak, amelyben a Bizottság a tisztviselők korrigált bruttó bére és nem a piacon szokásos bérek alapján számítja ki a Deutsche Post versenytársai által fizetett társadalombiztosítási járulékokat. Weber professzor szakvéleménye szerint a piacon szokásos bér körülbelül a tisztviselők bruttó bére […] %-ának felel meg. A tisztviselők korrigált bruttó bére ezért nem megfelelő viszonyítási alap a társadalombiztosítási járulékok mértékének kiszámításához.
(257)
Németország szerint nem megalapozott a BIEK feltevése, miszerint a Deutsche Post a szállítási ágazatban kialkudott béreket használta fel viszonyítási alapként azokhoz a számításokhoz, amelyek azt hivatottak megmutatni, hogy a Deutsche Post a versenytársaihoz képest mekkora béreket fizetett. Weber professzor szakvéleményéből kiderül, hogy a Deutsche Post a piacon szokásos béreket a versenytársai által ténylegesen fizetett bérek alapján számította ki.
VII. A NYUGDÍJTÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSI SZABÁLYOK ALAPJÁN
VII.1. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatás megvalósulása
(258)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”. A Bizottságnak az alábbi kritériumok megvalósulását kell megvizsgálnia annak megállapítása érdekében, hogy valamely intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül-e: az intézkedés az államnak tulajdonítható, és állami forrásból finanszírozzák, bizonyos vállalkozások vagy bizonyos áruk termelése olyan előnyben részesül, amely torzítja a versenyt, továbbá az intézkedés érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(259)
A nyugdíjtámogatás az 1994. évi PostPersRG 16. §-án alapul, és finanszírozása az állami költségvetésből valósul meg, így az államnak tulajdonítható, és az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami forrásból biztosítják. A nyugdíjtámogatás szelektívnek minősül, mert ilyen támogatásban csak a nyugdíjalap részesült, mégpedig abból a célból, hogy a Deutsche Postot mentesítsék a tisztviselői nyugdíjak költségei alól, így ez végül is a Deutsche Post számára jelentett előnyt.
VII.1.1. Pénzügyi előny az 1995. évi nyugdíjreform alapján
(260)
Németország a Combus-ítéletre hivatkozva úgy véli, hogy a nyugdíjtámogatásból nem származott pénzügyi előny, mivel a támogatás a Deutsche Postot a versenyben nem szokásos szociális kiadások alól mentesítette.
(261)
Annak megállapítása érdekében, hogy a nyugdíjtámogatás szelektív pénzügyi előnyt jelentett-e, azt kell megvizsgálni, hogy a támogatás a Deutsche Postot a vállalkozásokat rendszerint terhelő kiadások alól mentesítette-e, így megakadályozva a piaci erőket abban, hogy szokásos hatásaikat kifejthessék (67).
(262)
A Bizottság nem tudja elfogadni Németországnak a Combus-ítéletre hivatkozó érvét, és utal arra, hogy a Combus-ítéletet a Bíróság nem erősítette meg. A Bíróság több ítélete is ellentmond annak az elméletnek, miszerint a szerkezeti hátrányt kompenzáló intézkedések nem tekinthetőek támogatásnak. A Bíróság vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlata szerint a támogatás megvalósulását az állami intézkedések hatásai és nem azok okai vagy céljai alapján kell megítélni (68). A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a támogatás fogalma lefedi az állami szervek által nyújtott olyan előnyöket is, amelyek különböző formában azokat a terheket enyhítik, amelyeket egy vállalkozásnak rendszerint saját költségvetéséből kell viselnie (69). A Bíróság továbbá azt is kimondta, hogy az alkalmazottaik fizetésével összefüggő költségeket a vállalkozásoknak azok természeténél fogva saját maguknak kell viselniük, függetlenül attól, hogy azok törvényi kötelezettségből vagy tarifaszerződésből fakadnak-e (70). A Bíróság ilyen körülmények között úgy ítélte meg, hogy az a tény, hogy az állami intézkedéseket a többletköltségek kompenzálására hozták, még nem zárja ki eleve a támogatás meglétét (71).
(263)
A Bizottság szerint valamely vállalkozás saját forrásaiból fedezendő rendes költségei közé tartoznak azok a költségek, amelyek a vállalkozást a munkajogi előírásokból vagy a szakszervezetekkel kötött tarifamegállapodásokból fakadó fizetési kötelezettségek alapján terhelik, ilyen költségek például a nyugdíjak költségei is (72). Úgy kell tekinteni, hogy ezek a költségek a vállalkozás gazdasági tevékenységének részét képezik (73). Nincs jelentősége ebből a szempontból annak, hogy korábbi dolgozóinak nyugdíját a vállalkozás közvetlenül finanszírozza (mint a Deutsche Post által foglalkoztatott tisztviselők esetében), vagy pedig ezeket a költségeket úgy viseli, hogy hozzájárulást fizet a magánalkalmazottak nyugdíjbiztosítójának, aki a befizetett járulékokat valamennyi magánalkalmazott nyugdíjának finanszírozására felhasználja. Sokkal inkább az a mérvadó, hogy bármilyen formában is, de a vállalkozásokat terheli az összes nyugdíjköltség.
(264)
A Bizottság megállapítja továbbá, hogy 1950-ben történt alapítása óta a Deutsche Bundespost elkülönített alap formájában működik. Bár az elkülönített alapok nem önálló jogi személyek, azonban saját pénzgazdálkodásuk és elszámolásuk van [1953. évi PostVwG 3. § és HGrG 48. § (74)]. Az állami szervekre irányadó közigazgatási rendelkezések szerint az elkülönített alapok költségvetésének tartalmaznia kell a személyzeti költségeket is, beleértve az állami szerv nyugállományba vonult korábbi tisztviselői után fizetett nyugdíjak költségeit is (HGrG 10. §). A Deutsche Post következésképpen 1950 óta finanszírozta bevételeiből ezeket a költségeket. Az 1953. évi PostVwG 15. §-a alapján kifejezetten tilos a szövetségi költségvetésből a Deutsche Post részére támogatásokat nyújtani. Ezt a rendelkezést az 1989. évi PostVerfG 37. §-ának (1) bekezdésébe is beépítették.
(265)
Az 1989. évi PostVerfG a személyzeti és szociális kérdésekről szóló szakaszában megerősíti ezt a kötelezettséget. A törvény 54. §-ának (2) bekezdése értelmében a Deutsche Postnak saját forrásokból kellett fedeznie az összes költséget, ideértve a tisztviselői nyugdíjakat is.
(266)
Az 1995. évi második postareformot követően az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (3) bekezdése alapján továbbra is a Deutsche Postot terhelte az a kötelezettség, hogy a tisztviselők vagyoni követeléseit teljesítse, és viselje azok költségeit, azonban a tisztviselői nyugdíjak költségeinek fizetése alól részben felmentést kapott. A törvény 16. §-ának (1) bekezdése alapján a Deutsche Post 1995-1999 között egy éves átalányösszeget fizetett a nyugdíjalapba, amely összeg 2,045 milliárd EUR-nak felelt meg. Az 1994. évi PostPersRG törvény 16. §-ának (2) bekezdése értelmében 2000 után az éves átalányösszegeket a tisztviselői bérek 33 %-ának megfelelő összegű hozzájárulás váltotta fel. A törvény 16. §-ának (2) bekezdése azt is előírja, hogy 1995 után a fennmaradó nyugdíjköltségeket a szövetségi állam vállalja át. Az 1. ábrán láthatóak a szövetségi állam által 1995 óta az egyes évekre teljesített éves kifizetések, kezdve az 1995. évi 151 millió EUR összegű kifizetéssel.
(267)
Ebből következik, hogy azon kérdés szempontjából, hogy a nyugdíjtámogatás támogatásnak minősül-e, nem relevánsak azok az érvek, amelyeket Németország annak igazolására ad elő, hogy a DPAG-t a magánszektorbeli versenytársainál magasabb nyugdíjköltségek terhelték, ugyanakkor ezeket az érveket az összeegyeztethetőség vizsgálata során kell majd figyelembe venni.
(268)
Németország azzal érvelt, hogy annak vizsgálata során, hogy a Deutsche Postnak előnye származott-e a nyugdíjtámogatásból, a Deutsche Post által a nyugdíjalapba fizetett hozzájárulást össze kell hasonlítani a magánjogi munkáltatókat terhelő és a munkavállalói hányadot nem tartalmazó nyugdíjjárulékokkal. Ez az érv az intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségéhez kapcsolódik, de a teljesség kedvéért már itt meg kell jegyezni egyrészt azt, hogy a munkavállaló bruttó béréből a munkáltatónak kell befizetnie a társadalombiztosítás részére a munkavállaló után fizetendő összes járuléknak a munkavállalót terhelő hányadát. Másrészt, és ennek alapvetőbb jelentősége van, ha egy tagállam valamely vállalkozás dolgozóit mentesíti az egyébként őket terhelő költségek viselése alól, ezáltal az érintett munkáltató előnyre tesz szert, mivel egy ilyen intézkedés révén csökken a bruttó és a nettó bér közötti különbség. A munkáltató számára így lehetőség nyílik arra, hogy alacsonyabb bruttó bérekkel is felvegyen, illetve alkalmazzon munkavállalókat. A társadalombiztosítási járulékok munkavállalót terhelő hányadára vonatkozó előny ebből következően egyidejűleg a munkáltató számára is előnyt jelent.
(269)
Németország ezenkívül úgy érvelt, hogy a Deutsche Postnak csak akkor származott pénzügyi előnye a versenyben nem szokásos szociális kiadásokért járó ellentételezésből, ha a Deutsche Postnak fizetett kompenzáció meghaladta a versenyben nem szokásos összes olyan szociális kiadást, amely a Deutsche Postot a tisztviselőivel összefüggésben az árszabályozás alá eső és az árszabályozás alá nem eső ágazatban terhelte. A Bizottság emlékeztet arra, hogy az a tény, hogy valamely intézkedés esetében ellentételezésről van szó, még nem zárja ki eleve az intézkedés állami támogatásnak való minősítését, és hivatkozik a (260) preambulumbekezdésre.
(270)
Németország kitart azon nézete mellett is, hogy a tisztviselői nyugdíjigényeket valójában mindig is a szövetségi államnak kellett finanszíroznia. Mivel az 1995. évi nyugdíjreform nem változtatott a szövetségi államnak a tisztviselőkkel szembeni felelősségén, a nyugdíjtámogatás révén a Deutsche Post nem jutott pénzügyi előnyhöz.
(271)
A Bizottság nem vitatja, hogy 1995 előtt és után végső soron a szövetségi állam tartozott helytállási kötelezettséggel a tisztviselői nyugdíjigények finanszírozásáért, akkor is, ha - mint a Bizottság meg kívánja jegyezni - az 1953. évi PostVwG 3. §-a és az 1989. évi PostVerfG 2. § alapján egyértelműen csak az elkülönített alap felel az alapot terhelő kötelezettségekért és nem a szövetségi állam. 1995-ig ugyanakkor a nyugdíjkifizetéseket a hatályos postatörvények és az általános jogszabályi rendelkezések alapján a Deutsche Bundespost elkülönített alap költségvetése tartalmazta. A kifizetéseket teljes mértékben az elkülönített alap bevételeiből kellett fedezni. Az állami támogatási szabályok alapján történő értékelés szempontjából nem lényeges, hogy végső soron kinek kell helytállnia a tisztviselői nyugdíjigények finanszírozásáért. Sokkal inkább az a mérvadó, hogy a hatályos jogi helyzet alapján rendszerint kinek kellett a nyugdíjigényeket finanszíroznia. Az 1953. évi PostVwG, a HGrG és az 1989. évi PostVerfG szerint ez a kötelezettség egyértelműen és teljes mértékben a Deutsche Postot terheli.
(272)
Ezenkívül, akár állami vagy magánvállalatról van szó, és mindegy, hogy a vállalat önálló jogi személy-e, a nyugdíjköltségek minden vállalat esetében a rendes működési költségek közé tartoznak. A nyugdíjak finanszírozását illetően széles skálán mozgó mechanizmusok jöttek létre a tagállamok között és a tagállamokon belül is. Gyakran a munkába állás időpontjától függően is eltérő rendszereket kell alkalmazni. A Deutsche Postnak ebből következően az általa foglalkoztatott dolgozók után - ideértve a tisztviselőket is - ugyanúgy fizetnie kell a nyugdíjköltségeket, mint minden más vállalkozásnak. A Deutsche Post arra irányuló kötelezettségét, hogy nyugdíjköltségeinek finanszírozását a rendes működési költségei közé kell számítania, nem érinti az, hogy a tisztviselői nyugdíjak finanszírozásának módja különbözik a magánalkalmazottak nyugdíjának finanszírozási módjától. Németország védekezésének elfogadása azt jelentené, hogy az állam mentesítheti az állami vállalatokat a rendes működésükkel összefüggő egyik fontos költségtényező alól.
(273)
Ha Németország végül arra hivatkozik, hogy a Deutsche Post soha nem rendelkezett a tisztviselők nyugdíjigényének finanszírozásához szükséges elegendő saját forrással, akkor nem veszi figyelembe azt, hogy a pénzügyi előny fennállásának értékelése nem függ a vállalkozás gazdasági eredményességétől.
(274)
Tekintettel arra, hogy az 1995. évi nyugdíjreform részben mentesítette a Deutsche Postot a tisztviselőit megillető nyugdíjigények finanszírozásának kötelezettsége alól, a Deutsche Postnak a nyugdíjtámogatásból pénzügyi előnye származott.
VII.1.2. A verseny torzulása és a kereskedelemre gyakorolt hatások
(275)
Egy tagállam által nyújtott támogatás akkor érinti az Unión belüli kereskedelmet, ha erősíti valamely vállalkozás Unión belüli kereskedelmi pozícióját a versenytárs vállalkozásokkal szemben. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint (75) egy intézkedés már abban a pillanatban torzítja a versenyt, és érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, amikor a támogatás címzettje más vállalkozásokkal versenyezve a verseny számára nyitva álló piacokra lép.
(276)
Németországban a csomagok, napilapok és folyóiratok számára releváns piacok mindig nyitva álltak a verseny számára. A POSTDIENST ezeken a piacokon mindig versenyzett más vállalkozásokkal, ideértve más tagállamok vállalkozásait is (így például a UPS-szel, a FedEx-szel, a TNT Express-szel, a GLS-szel vagy a DPD-vel). 1998-2007 között a DPAG fokozatosan elveszítette a levélküldés terén szerzett kizárólagos engedélyét, és miután a piacot megnyitották a verseny számára, új vállalkozások jelentek meg a piacon. A támogatás ezért érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, és alkalmas a verseny torzítására.
(277)
A Bizottság ezzel kapcsolatban azt is megjegyzi, hogy a Deutsche Post és holdingtársasága, a DPWN 1997-ben megkezdte a csomagszállítási szolgáltatások felvásárlását az európai és a nemzetközi piacokon: 1999-ben a DPWN a csomagszállítási- és expressz szolgáltatások európai piacain körülbelül 4,6 milliárd EUR összegű éves bevételével már piacvezetőnek számított. A DHL 1998-ban megvalósult felvásárlásával a DPWN Ázsiára és Észak-Amerikára is kiterjesztette a tevékenységét. Logisztikai vállalatok (például a Danzas, a Nedlloyd, az ASG, az Air Express International) felvásárlása révén a DPWN vált az egyik legjelentősebb szolgáltatóvá a légi és tengeri fuvarozási szolgáltatások, valamint a globális logisztikai szolgáltatások terén. A DPWN időközben ezen túlmenően a Németországon kívüli postai szolgáltatási piacokon is megjelent (például Spanyolországban felvásárolta az Unipostot, az Egyesült Királyságban pedig a Williams Lee-t). 1998-2007 között összesen mintegy 21 milliárd EUR (76) értékben vásárolt fel vállalatokat.
(278)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak minősül.
VII.2. A létező támogatások támogatásjogi értékelése az EUMSZ 108. cikkének (1) bekezdése alapján
(279)
Amennyiben a nyugdíjtámogatás egyáltalán állami támogatásnak minősül, akkor az Németország szerint a 659/1999/EK rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja szerinti létező támogatásnak tekintendő. Németország arra hivatkozik, hogy a német alaptörvény vonatkozó rendelkezésének 1953-ban történt hatálybalépése óta a tisztviselői nyugdíjigények tekintetében végső soron az államot terheli fizetési és finanszírozási kötelezettség. Továbbra is azon a véleményen van, hogy a nyugdíjalap létrehozása ezen a kötelezettségen nem változtatott.
(280)
A 659/1999/EK rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja értelmében létező támogatásnak minősül minden támogatás, amely a Szerződésnek az érintett tagállamokban történő hatálybalépését megelőzően már létezett, vagyis az olyan támogatási programok és egyedi támogatások, amelyeket a Szerződés hatálybalépése előtt vezettek be, és azt követően is alkalmazhatók.
(281)
A hatályos postatörvények és az általános jogszabályi rendelkezések értelmében a nyugdíjkifizetéseket 1995-ig a Deutsche Bundespost elkülönített alap költségvetése tartalmazta, és azokat teljes mértékben az elkülönített alap bevételeiből kellett fedezni (ezen rendelkezések részletes értékelése a (262) és a (263) preambulumbekezdésekben található). Következésképpen az 1995. évi második postareformot megelőzően a Deutsche Postnak saját forrásaiból kellett finanszíroznia a tisztviselői után fizetendő nyugdíjkiadásokat, és nem részesült olyan támogatásokban, amelyek célja a nyugdíjköltségek alóli mentesítés volt.
(282)
A DPAG és a postai nyugdíjalap 1995-ben történt létrehozása teljesen új szabályokat eredményezett a tisztviselők után fizetendő nyugdíjak finanszírozását illetően. Az 1995. évi második postareformot követően az 1994. évi PostPersRG 2. §-ának (3) bekezdése alapján a Deutsche Post átvállalta a tisztviselők vagyoni követeléseinek kifizetésére és az azokkal kapcsolatos költségek viselésére irányuló alapvető kötelezettséget, azonban a tisztviselői nyugdíjak költségeinek fizetése alól részben felmentést kapott. Az 1994. évi PostPersRG 16. §-ának (1) és (2) bekezdése értelmében a Deutsche Post nem volt már köteles arra, hogy a nyugdíjköltségeket az átalánykifizetéseket (1995-1999 között) vagy a meghatározott összegű hozzájárulásokat (2000 óta) meghaladóan finanszírozza. A kialakult hiányt ettől kezdve a nyugdíjtámogatás fedezte.
(283)
Mivel a nyugdíjtámogatást 1995-ben vezették be, ezért új támogatásról van szó.
(284)
Azzal kapcsolatban, hogy Németország a T-266/02. sz. ügyben a Bizottság kijelentésére hivatkozik, a Bizottság először is arra mutat rá, hogy a Bíróság az ítélet 54. pontjában Németország álláspontját mutatja be (és nem a Bizottság álláspontját, ahogyan azt Németország előadja). Az ítélet 54. pontjából kiderül, hogy a 2002. évi nemleges határozat még Németország szerint sem a nyugdíjtámogatást értékelte. A Bizottság álláspontját az ítélet 61. pontja tükrözi:
„A Bizottság ezzel szemben először is úgy érvel, hogy a megtámadott határozatban úgy ítélte meg, hogy kizárólag a DB-Telekom által eszközölt átutalások relevánsak.”
(285)
Az ítélet ezért nem támasztja alá Németországnak azt a véleményét, miszerint a Bizottság meghatalmazottai az általuk tett kijelentéssel hallgatólagosan jóváhagyták a nyugdíjtámogatást. Különben is nyilvánvaló, hogy egy ilyen jellegű kijelentés nem járhat ilyen következménnyel.
(286)
A Törvényszék ráadásul a T-421/07. sz. ügyben (77) megerősítette, hogy az eljárás megindításáról szóló 1999. évi határozat a nyugdíjtámogatással is foglalkozott, és ezen intézkedés ügyében a 2002. évi nemleges határozat nem zárta le az eljárást.
(287)
Tekintettel arra, hogy a Bizottság soha nem hozott olyan döntést, illetve határozatot, miszerint a nyugdíjtámogatás nem minősül támogatásnak, illetve az a belső piaccal összeegyeztethető, a Bizottság úgy véli, hogy a nyugdíjtámogatás új támogatásnak minősül.
VII.3. A belső piaccal való összeegyeztethetőség támogatásjogi értékelése az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján
(288)
Az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdése és az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) és b) pontja szerinti kivételek egyértelműen nem alkalmazhatóak.
(289)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. évi határozatban a Bizottság figyelembe vette annak lehetőségét, hogy a nyugdíjtámogatás a közszolgáltatások végzéséért járó ellentételezésként az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján legalább részben összeegyeztethető lehet a belső piaccal. A határozatra adott válaszában Németország kiemelte, hogy amennyiben a nyugdíjtámogatás támogatásnak minősül, akkor azt az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése helyett az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján kell megvizsgálni. Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a Bizottság bemutatott egy olyan módszert is, amelynek segítségével megvizsgálható, hogy a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethető-e a belső piaccal, Németország pedig ezzel kapcsolatban véleményt is nyilvánított.
(290)
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint (78) a tagállamnak kell megjelölnie azokat a lehetséges okokat, amelyek alátámasztják a belső piaccal való összeegyeztethetőséget, és a tagállamnak kell igazolnia, hogy az összeegyeztethetőség előfeltételei fennállnak. A hivatkozott ítéletből ezért az következik, hogy a Bizottság a jelen ügyben nem köteles vizsgálni, hogy a nyugdíjtámogatás az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján összeegyeztethető-e a belső piaccal, ha a tagállam és a támogatás címzettje kifejezetten elutasítja, hogy az összeegyeztethetőséget a fentiekben megnevezett alapon vizsgálják.
(291)
A Bizottság ezért azt fogja megvizsgálni, hogy a nyugdíjtámogatás esetében olyan támogatásról van-e szó, amely az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethető. Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben, a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősíthető.
(292)
Az ítélkezési gyakorlat szerint a Bizottság az állami támogatásokat a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősítheti, ha azok hozzájárulnak valamely közös érdeket szolgáló cél eléréséhez (79), e cél eléréséhez szükségesek (80), és nem befolyásolják hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben (arányosság).
VII.3.1. A postai ágazatban megvalósuló piacnyitás mint közös érdeket szolgáló cél
(293)
A postai szolgáltatások hozzájárulnak az Unión belüli társadalmi, gazdasági és területi kohézióhoz. Európai uniós szinten 1998-ban kezdtek nyitni a postai szolgáltatások a verseny felé, ami jobb minőséget, nagyobb hatékonyságot és a felhasználókra való nagyobb odafigyelést eredményezett (81). A piacnyitás lehetővé tette a postai szolgáltatások belső piacának létrehozását, ezért hozzájárul az EUMSZ 3. cikke (3) bekezdésében rögzített, a belső piac létrehozására irányuló cél megvalósításához.
(294)
Azóta, hogy 1995-ben részvénytársasággá alakult át, a Deutsche Post nem vett fel tisztviselőket. A tisztviselőket megillető társadalombiztosítási ellátásokkal kapcsolatos kötelezettségek ezért a postai szolgáltatási piacnak a verseny előtt való megnyitását megelőző időre nyúlnak vissza. Ezek a kötelezettségek hasonlóak az úgynevezett „átállási költségekhez”, amelyek a piacnyitást megelőzően vállalt kötelezettségekből erednek, és a verseny által irányított piaci környezetben ugyanazon feltételek mellett már nem teljesíthetőek, mivel a vezető szolgáltató a költségeket nem tudja többé áthárítani a felhasználókra. Ha a Deutsche Postot legalább részben nem mentesítették volna e „régi terhek” alól, akkor ki kellett volna lépnie a piacról.
(295)
A Bizottság elismerte, hogy ésszerű gazdasági feltételek mellett kell megvalósulnia annak a fokozatos átállásnak, ami egy igencsak korlátozott versenyhelyzet helyett uniós szintű igazi versenyt tesz lehetővé (82). Éppen ezért számos döntésben, illetve határozatban engedélyezte a tagállamok számára olyan állami támogatások nyújtását, amelyek mentesítik a vezető szolgáltatókat a nyugdíjkötelezettségekhez kapcsolódó régi terheik egy része alól (83).
VII.3.2. A nyugdíjtámogatás szükségessége és arányossága
(296)
A Bizottság döntési gyakorlata során azt a véleményt képviselte, hogy a nyugdíjköltségek alóli mentesítést olyan mértékre kell korlátozni, ami a vezető szolgáltatókat költségként terhelő társadalombiztosítási járulékok mértékének a versenytársak által fizetett társadalombiztosítási járulékok mértékéhez való igazításához szükséges (84).
(297)
A Bizottság a jelen ügyben elismeri, hogy a Deutsche Post nem tudná megállni a helyét a versenytársaival szemben anélkül az állami beavatkozás nélkül, ami részben mentesíti őt a tisztviselőivel szemben fennálló nyugdíjkötelezettségek alól. Kiszorult volna a postai szolgáltatási piac versenynek kitett részeiről azok miatt a múltból származó szociális terhek miatt, amelyek versenytársait nem terhelik.
(298)
A La Poste-ügyben hozott határozatában a Bizottság először is azt értékelte, hogy a piacnyitást megelőzően felvett tisztviselők után fizetett nyugdíjköltségek enyhítését biztosító támogatási intézkedés szükséges és arányos volt-e. A határozatban a Bizottság azt vizsgálta, hogy a nyugdíjtámogatás a vezető szolgáltatókat terhelő kötelező társadalombiztosítási járulék összegét a levél- és csomagküldési ágazatban tevékenykedő más vállalkozások által fizetett járulékok összegéhez igazítja-e (85).
(299)
Jelen határozatban a Bizottság ugyanezen szempontok alapján jár el. Vizsgálatát három lépésben végzi el:
1.
A Bizottság először is megállapítja a levél- és csomagküldési ágazatban tevékenykedő más vállalkozásokat terhelő társadalombiztosítási járulékok összegét.
2.
Ezt követően meg kell állapítania, hogy tisztviselői után a Deutsche Post mennyi társadalombiztosítási járulékot fizet.
3.
Végül pedig azt kell megvizsgálnia, hogy a megállapított járulékok ugyanakkorák-e.
VII.3.2.1. A levél- és csomagküldési ágazatban tevékenykedő más vállalkozásokat terhelő társadalombiztosítási járulékok összege
(300)
A társadalombiztosítási járulékok összegét két tényező határozza meg: a járulék mértéke, valamint a béralap, amelyre ezt a mértéket alkalmazni kell.
a) A referenciamérték kiszámítása
(301)
A magánszférában tevékenykedő versenytársaknak a munkáltatói és a munkavállalói hányadot is bevételeikből kell fedezniük. A 2. ábra alapján 1995 óta a teljes hozzájárulás mértéke a magánalkalmazottak bruttó bérének 38-42 %-át tette ki (bruttó bér = nettó bér + munkavállalói járulék). A munkáltatót és a munkavállalót terhelő társadalombiztosítási járulék mértéke mindkét esetben a bruttó bér 19-21 %-ának felelt meg (részletes időrend a mellékletben).
(302)
A magánalkalmazottak társadalombiztosítási járulékától eltérően a tisztviselőket terhelő járulék csak az egészségügyi költségek 30-50 %-át fedi le, de nem tartalmaz a nyugdíjköltségekhez, valamint az egészségügyi és ápolási költségekhez való további hozzájárulást. A Deutsche Postot terhelő hozzájárulás ezért meghaladja a magánszféra munkáltatói által fizetendő járulékokat, és magába foglalja az összes nyugdíjköltséget, valamint az egészségügyi és ápolási költségek fennmaradó részét.
(303)
A Deutsche Post esetében a megfelelő referenciamérték kiszámítása során ezért figyelembe kell venni, hogy a tisztviselői hozzájárulás a magánalkalmazottak hozzájárulásánál alacsonyabb.
(304)
A tisztviselők által egészségügyi és ápolási költségeikhez fizetett 30-50 %-os hozzájárulás gazdasági hatásaiban messzemenően megfeleltethető a magánalkalmazottak kötelező betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékának (ez a járulék 2006-ban például a magánalkalmazottak bruttó bérének 8,50 %-a volt).
(305)
Mivel a tisztviselők nem fizetnek kötelező nyugdíj- és munkanélküliségi járulékot, a Deutsche Postnak kell átvállalnia a megfelelő összeget annak érdekében, hogy ténylegesen annyi társadalombiztosítási járulékot teljesítsen, amennyit a magánvállalkozások kötelező társadalombiztosítási járulékként fizetnek, és saját bevételeikből finanszíroznak.
(306)
A Deutsche Postot terhelő társadalombiztosítási járulékok referenciamértékének (a továbbiakban: referenciamérték) - ahogyan az a táblázatban bemutatásra kerül - ezért tartalmaznia kell a teljes nyugdíj- és munkanélküliségi járulékot (= munkáltatói + munkavállalói járulék), valamint a munkáltató által fizetett betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékot.
7. ábra
A Deutsche Postot terhelő társadalombiztosítási járulékok referenciamértékének megállapítása
(307)
A 8. ábrán látszik, hogy a 2003-2010 közötti időszakban a referenciamérték a magánalkalmazottak bruttó bérének 30-34,1 %-a között alakult (86).
(308)
Németország azzal a kifogással él, hogy a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadát meghaladó referenciaérték a Deutsche Post számára hátrányos helyzetet teremtene azokkal a versenytársakkal szemben, akiknek csak a munkáltatói járulékokat kell megfizetniük. Ahogyan azt az alábbi leegyszerűsített (a 2006. évi járulékmértékeken alapuló) példa is mutatja, a magánszférában működő versenytársakhoz képest azonban a Deutsche Postnak jelentős előnye származna abból, ha a referenciamérték csak a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadával egyezne meg:
1.
A Deutsche Post és a magánszférában működő versenytárs ugyanazt a 79,5 EUR összegű nettó bért fizeti a tisztviselő, illetve a magánalkalmazott számára.
2.
A munkáltatót és a munkavállalót terhelő társadalombiztosítási járulék mértéke mindkét esetben a magánalkalmazottak bruttó bérének 20,5 %-a. Ha összeadjuk a 79,5 EUR összegű nettó bért és a 20,5 EUR-nak megfelelő munkavállalói járulékot, akkor 100 EUR összegű bruttó bért kapunk. Ennek megfelelően a teljes társadalombiztosítási hozzájárulás 41 EUR-t tesz ki (= a magánalkalmazottak bruttó bérének 41 %-át).
3.
Németország úgy véli, hogy a Deutsche Postnak csak a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadát kellene viselnie, ami hozzáadódik a tisztviselők egészségügyi költségekhez teljesített hozzájárulásához (a példa feltételezi, hogy ez a hozzájárulás a magánalkalmazottak által a betegbiztosításhoz és az ápolási biztosításhoz fizetett 7,5 EUR-nak felel meg).
4.
Németország a munkáltatói járulékot a tisztviselőknél felmerült 87 EUR összegű bér alapján számítja ki (ez a 79,5 EUR összegű nettó bér és a tisztviselők által az egészségügyi költségekhez teljesített 7,5 EUR összegű hozzájárulás összege). A szociális költségek így a 17,8 EUR (a tisztviselőknél felmerült 87 EUR összegű bér 20,5 %-os munkáltatói hányada) és a tisztviselők által az egészségügyi költségekhez teljesített 7,5 EUR összegű hozzájárulás összegének felelnek meg.
5.
Németország számításai alapján a tisztviselők után fizetendő szociális költségek csak 25,3 EUR-t tennének ki a magánalkalmazottak után fizetendő 41 EUR-hoz képest.
(309)
Bár a Deutsche Post és a magánszférában működő versenytárs ugyanakkora nettó bért fizet, abban az esetben, ha a referenciaérték tartalmazza a munkavállalót terhelő társadalombiztosítási járulékokat, a Deutsche Postot csak a magánalkalmazottak után fizetendő kötelező társadalombiztosítási járulék mintegy 62 %-ának megfelelő szociális költségek terhelik.
(310)
Az is megállapítható, hogy a munkáltatót terhelő társadalombiztosítási járulékok mértéke (amely mérték 1995 óta 19-21 % között alakult) sokkal alacsonyabb volt a felmerült tisztviselői bérek 33 %-ánál. Ezt a mértéket az 1995. évi nyugdíjtörvény határozta meg a Deutsche Post által a nyugdíjalapba fizetendő hozzájárulás referenciamértékeként. A német törvényalkotó szándéka tehát nem arra irányult, hogy a Deutsche Post csupán a munkáltatói járulékokat finanszírozza, hanem a tisztviselői nyugdíjköltségekhez való sokkal nagyobb hozzájárulásra kötelezte a Deutsche Postot, valamint arra, hogy viselje a többi szociális költséget is (például a tisztviselők egészségügyi költségeihez való hozzájárulást).
(311)
A Bizottság ezért elutasítja, hogy a munkáltatót terhelő társadalombiztosítási járulékok mértékét tekintsék referenciamértéknek, mivel a magánalkalmazottaktól eltérően a tisztviselőknek nem kell kötelező nyugdíj- és munkanélküliségi járulékot fizetniük. A referenciamértéknek így mindenképpen tartalmaznia kell ezeket a járulékokat, hogy biztosítani lehessen, hogy a Deutsche Post és a magánszférában működő versenytársak közvetlen, illetve közvetett módon ugyanakkora hozzájárulásokat fizetnek.
b) A béralap kiszámítása
(312)
Mivel a Deutsche Post által a tisztviselői után fizetendő társadalombiztosítási járulékok összegét a magánszférában működő versenytársakat terhelő kötelező társadalombiztosítási járulékok összegéhez kell igazítani, amellett, hogy a Deutsche Post ugyanakkora járulékmértéket fizet, még az is fontos, hogy ezt a mértéket a megfelelő béralapra alkalmazzák. Ahogyan az a fenti példából is kitűnik, a felmerült tisztviselői bérek alapján számított 20,5 %-os munkáltatói járulékból egy 17,8 EUR összegű hozzájárulás következik, míg a magánszférában tevékenykedő versenytárs által fizetendő összeg 20,5 EUR (a 100 EUR-nak megfelelő bruttó bér 20,5 %-a).
(313)
Ezért egy olyan tisztviselői bruttó bért kell megállapítani (a továbbiakban: a tisztviselők bruttó bére), amely a magánalkalmazottak bruttó bérének megfelelő béralapot jelent. A tisztviselők által az egészségügyi költségekhez teljesített hozzájárulás a magánalkalmazottak által fizetett betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékkal megegyező összegűnek tekintendő. A bruttó bér és a felmerült bér között fennmaradó különbség így a munkavállalói nyugdíj- és munkanélküliségi járulék összegének felel meg. Az alábbi képlet segítségével számítható át a felmerült bér a magánalkalmazottak bruttó bérének megfelelő bruttó bérbe:
6. táblázat
A tisztviselők bruttó bérének kiszámítása (a 2006. évi járulékmértékek alapján)
A tisztviselők bruttó bére =
(314)
Ha a 2006. évi járulékokat nézzük, akkor a tisztviselők bruttó bére 15 %-kal magasabb, mint a felmerült tisztviselői bér. Ez a százalék számszerűsíti tehát azt a hibát, amely akkor keletkezne, ha a magánszférában működő versenytársak kötelező társadalombiztosítási járulékaival való összehasonlítás során a Deutsche Post társadalombiztosítási járulékainak számítása a felmerült béren alapulna a bruttó bér helyett. A (308) preambulumbekezdésben felhozott példa világítja meg ezt, a példában ugyanis a helyesen a bruttó béren alapuló 20,5 EUR összegű munkáltatói járulék 15 %-kal több annál a 17,8 EUR összegű munkáltatói járuléknál, amelyet a felmerült bér helytelen alkalmazása eredményez.
(315)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a Deutsche Postot terhelő társadalombiztosítási járulékok referenciamértékének a munkáltatói és munkavállalói nyugdíj- és munkanélküliségi járulékon, valamint a munkáltatói betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulékon kell alapulnia. A referenciamértéket a tisztviselők bruttó jövedelmére kell alkalmazni (ahogyan azt a 6. táblázat rögzíti).
VII.3.2.2. A Deutsche Post által a tisztviselők után fizetett társadalombiztosítási járulékok
(316)
Az 1994. évi PostPersRG 16. §-ának (1) bekezdése alapján a Deutsche Postnak 1995-1999 között évi 2,045 milliárd EUR, illetve összesen 10,225 milliárd EUR összegű hozzájárulást kellett fizetnie a nyugdíjalap számára. A törvény 16. §-ának (2) bekezdése értelmében 2000 óta a Deutsche Post a felmerült tisztviselői bér 33 %-ának megfelelő mértéket fizet.
(317)
A támogatás szükségességének és arányosságának vizsgálata során ugyanakkor figyelembe kell venni azt a körülményt is, hogy a Deutsche Postot pénzügyi szempontból nem terheli a nyugdíjalappal szemben a 2,045 milliárd EUR összegű, azaz a felmerült bérek 33 %-ának megfelelő teljes hozzájárulás. Ezzel kapcsolatban a Bizottság szerint különbséget kell tenni az 1995-2002 közötti időszak és a 2003-tól napjainkig terjedő időszak között.
a) A Deutsche Post hozzájárulása 1995-2002 között
(318)
Németország azzal érvel, hogy különösen az 1995-1999 közötti időszakban a nyugdíjalap számára teljesített összesen 2,045 milliárd EUR összegű éves átalánykifizetésekre tekintettel a Deutsche Post által fizetett társadalombiztosítási járulékok meghaladták a versenytársakat terhelő kötelező társadalombiztosítási járulékokat. A Deutsche Post ezért 1999-ig, de a teljes vizsgálati időszak alatt is legalább ugyanannyi, ha nem több járulékot fizetett, mint a magánszférában működő vállalkozások. Nem állapítható meg tehát, hogy a nyugdíjtámogatásnak köszönhetően versenytársainál kedvezőbb helyzetben volt. A Bizottság kénytelen elutasítani ezt az érvelést, mivel az nem veszi figyelembe a német hatóságok vonatkozó, az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokból eredő költségek fedezésével kapcsolatos szabályozói rendelkezéseit.
(319)
A Bizottság jelen határozatban megállapítja, hogy a Deutsche Post az árszabályozás alá nem eső piacokon versenytársainál kedvezőbb helyzetben volt, mert az ezen szolgáltatási ágazatokban tevékenykedő tisztviselőkkel kapcsolatban felmerült szociális kiadások egy része nem ezeket a szolgáltatásokat terhelte. A felmerült szociális kiadások ezen részét ehelyett az árszabályozás alá eső szolgáltatásokhoz rendelték hozzá, amely szolgáltatások bevételeit kellően magas szinten tartották ahhoz, hogy azokból az árszabályozás alá eső szolgáltatásoknál felmerült költségeket meghaladóan más költségeket is finanszírozni tudjanak.
(320)
A Deutsche Post belső könyveléséből látszik, hogy 1995 óta a Deutsche Post az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz csak a REK-járulékmértéken alapuló társadalombiztosítási járulékokat rendelte hozzá. Ezt a gyakorlatot a 2002. évi REK és az azt követő REK-ek is megerősítik. Az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások tehát 1999 előtt és után is gazdasági előnyt élveztek, mivel egyértelműen mentesültek a felmerült költségek viselése alól.
(321)
Ellentmond a tényeknek Németország azon érve, miszerint a Deutsche Postnak az árszabályozás alá eső piacokon komparatív hátránya keletkezett amiatt, mert az 1995-1999 közötti időszakban teljesített átalánykifizetések eredményeként magasabbak voltak a szociális kiadásai. Szabályozott szolgáltatásainak többségét illetően először is a Deutsche Post még mindig kizárólagos engedéllyel rendelkezett. Másodszor pedig még ennél is fontosabb az, hogy azon szolgáltatások díjait, amelyek terén a Deutsche Post kizárólagos engedély birtokában volt, kellően magasan szabták meg ahhoz, hogy ezeket a költségeket a szolgáltatásoktól függő felhasználókra hárítsák át.
(322)
1995-ig a díjszabályozás a postai szolgáltatásokról szóló 1991. június 24-i rendeleten (Postdienstverordnung) (87) alapult, amely szerint a monopóliumra meghatározott díjaknak kiegyensúlyozottaknak kellett lenniük. Ez a gyakorlatban magába foglalta a nyugdíjköltségeket is. 1995-1997 között a díjszabályozás alapját a telekommunikáció és a posta igazgatásáról szóló 1994. szeptember 14-i törvény jelentette (BGBl. I., 2325. és 2371. o.). A törvény 2. és 7. §-ával összefüggésben értelmezett 4. §-a alapján az árszabályozás alá eső ágazatokból származó bevételekből fedezni lehetett nemcsak az árszabályozás alá eső szolgáltatások kapcsán felmerült költségeket - ideértve a nyugdíjalapba fizetett hozzájárulásokat is -, hanem az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások költségeit is.
(323)
Ahogyan az a Deutsche Post éves beszámolóiból kiderül, az 1995. évi nyugdíjreform során a szabályozott díjak megmaradtak azon a szinten, ami még akkor volt alkalmazandó, amikor a Deutsche Postnak az összes nyugdíjköltséget viselnie kellett. Míg a nyugdíjköltségeket később (1995-1999 között) az átalányösszegre korlátozták, illetve (2000-től kezdve) az évről évre csökkenő tisztviselői bérek 33 %-ában rögzítették, a szabályozott díjakat nem csökkentették megfelelően annak érdekében, hogy azok csak annyi társadalombiztosítási járulékot fedezzenek, ami megegyezik a versenytársak által fizetett kötelező társadalombiztosítási járulékokkal. Mivel a nyugdíjalapba fizetett rögzített hozzájárulások 1999-ig (évi 2,045 milliárd EUR) nagyjából az 1994. évi nyugdíjköltségek szintjén maradtak, az árszabályozás alá eső szolgáltatások nyugdíjköltségeinek fedezését illetően a Deutsche Post pénzügyi helyzete nem változott. Bevételeinek nagysága és a nyugdíjalapba fizetett hozzájárulása is egyensúlyban maradt.
(324)
Az 1997. évi PostG egyértelműen kimondja, hogy a szabályozott díjaknak nemcsak a „hatékony” szolgáltatásnyújtás költségeit, hanem más terheket is fedezniük kell, így például a tisztviselők szociális kiadásaival kapcsolatos terheket. A törvény tehát kifejezetten elismeri, hogy az árszabályozás alá eső ágazat bevételeit oly módon kell rögzíteni, hogy az összes átalánykifizetés fedezete biztosítva legyen. Mivel úgy tűnik, hogy a német törvényalkotó szerint a szabályozott díjak akkori összege megfelelt az 1997. évi PostG követelményeinek, a törvényalkotó úgy döntött, hogy 1999-ig az árakat az 1997. évi szinten hagyja. Ezt követően a gazdaságért és technológiáért felelős akkori miniszter 2000. március 27-én úgy határozott, hogy az 1997. szeptember 1-jén jóváhagyott díjak 2002. december 31-ig hatályban maradnak.
(325)
A szabályozott díjakat így a történelmileg magas szinten tartották, és azokat nem csökkentették le egy olyan szintre, amelynél a Deutsche Postnak komparatív hátránya keletkezett volna.
(326)
Versenytársaihoz képest a Deutsche Post 2000-től kezdve még kedvezőbb helyzetben volt, mivel a nyugdíjalapba fizetendő rögzített hozzájárulásokat a felmerült tisztviselői bérek 33 %-ára csökkentették. Ez abszolút számokban azt jelenti, hogy a költségek 2,045 milliárd EUR-ról 735 millió EUR-ra csökkentek (és még ennél is alacsonyabb összeget eredményeztek a következő években, mivel csökkent a tisztviselők száma, és ezt a folyamatot csak részben kompenzálta a bérek emelkedése). Tekintettel arra, hogy a szabályozott díjakat a történelmileg magas szinten tartották, a Deutsche Post a 2000. évtől kezdve jelentős nyereségekre tett szert az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén.
(327)
A WIK-szakvélemény azt a következtetést vonta le a Deutsche Postnak az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén az 1995-2002 közötti teljes időszakban megfigyelhető jövedelmezőségének vizsgálata során, hogy a nyugdíjalapba teljesített átalánykifizetések ellenére például 1999-ig az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból a Deutsche Postnak nem keletkeztek veszteségei. Sőt, a szakvélemény 2000 óta kifejezetten pozitív eredményeket mutat ki.
(328)
A Bizottság ezért kénytelen visszautasítani Németország arra irányuló érvelését, hogy a Deutsche Post az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén a társadalombiztosítási járulékok fedezetét tekintve versenytársaihoz képest hátrányos helyzetben volt, és a nyugdíjtámogatás 2002 előtt szükséges és arányos volt.
(329)
A fentiekben kifejtettek ellenére a Bizottság kénytelen elismerni, hogy jelen ügyben nem áll rendelkezésére elegendő bizonyíték ahhoz, hogy megállapítsa a Deutsche Post által 1995-2002 között befizetett társadalombiztosítási járulékok pontos összegét. Véleménye szerint egy ilyen számszerűsítés nem alapulhat helyesen azon az utólagos megállapításon, miszerint az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások szociális kiadásainak bizonyos hányadát átcsoportosították annak érdekében, hogy ezeket a kiadásokat az árszabályozás alá eső ágazatok bevételeiből lehessen finanszírozni, továbbá miszerint a Deutsche Post a nyugdíjalap rendelkezéseinek keretei között összességében nem volt hátrányos helyzetben, mivel az árszabályozás alá eső ágazat bevételeit de facto kellőképpen magasan szabták meg ahhoz, hogy azok fedezzék a nyugdíjalapba fizetett hozzájárulásokat és az átcsoportosított terheket. Ugyanilyen kevés az esélye egy olyan módszer kidolgozásának, amely alapján a tagállam erre az időszakra kiszámíthatná a hozzájárulások összegét. A Bizottság az 1995-2002 között érvényes szabályozott díjak jogalapjának vizsgálatát követően megállapítja, hogy a törvényi rendelkezésekből nem lehet kétséget kizáróan levezetni, hogy az illetékes hatóságok hogyan határozták meg előzetesen a szabályozott díjak összetételét. Jelen ügyben különösen azt nem lehet teljes bizonyossággal bebizonyítani, hogy akkor, amikor az illetékes hatóságok a szabályozott díjakat olyan szinten határozták meg, hogy azok de facto végső soron fedezzék az átcsoportosított költségeket, döntéseikben egyértelműen az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokból származó terhek fedezésére jelölték ki a szabályozott díjak meghatározott hányadát.
(330)
A referenciaárakról szóló 2002. évi, 2007. évi és 2011. évi határozatoktól eltérően, amelyekben a postai szabályozó hatóság kifejezetten megerősítette, és engedélyezte ezeket a terheket, ez a korábbi de facto költségfedezés a díjszabás terén illetékes hatóságoknak az egyéb költségösszetevők alakulásával vagy a vállalkozások mutatóinak alakulásával kapcsolatos mérlegelésére vezethető vissza. A korábbi de facto költségfedezés tehát jelen ügyben nem teszi lehetővé annak pontos és biztos meghatározását, hogy az illetékes hatóságok mennyiben növelték a szabályozott díjakat abból a célból, hogy figyelembe vegyék az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások hivatkozott terheit.
(331)
A 2003. január 1-jét követő időszakot illetően ezzel szemben világosan kiderül a referenciaárakról szóló 2002. évi, 2007. évi és 2011. évi határozatokból, hogy a postai szabályozó hatóság hogyan állapította meg a szabályozott díjak összetételét. A szabályozott díjakat egyértelműen magasabb szinten rögzítették annak érdekében, hogy az árszabályozás alá eső ágazat bevételeiből fedezzék az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terheit.
b) A Deutsche Post hozzájárulása 2003 óta
(332)
Az 1997. évi PostG alapján a Deutsche Post kérheti a szabályozó hatóságtól, hogy a hatóság a kizárólagos engedélyből és az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó bevételek megengedhető nagyságának megállapításakor a felhasználókra áthárítandó költségekbe beszámítsa többek között a „versenyben nem szokásos szociális kiadásokat”, valamint az egyetemes szolgáltatás hatékony biztosításának költségeit. Ezt a módszert a postai szabályozó hatóság első alkalommal a referenciaárakról szóló 2002. évi határozatban alkalmazta, majd a referenciaárakról szóló 2007. és 2011. évi határozatokban is jóváhagyta a versenyben nem szokásos társadalombiztosítási járulékból adódó terheket. Nem változtat a Bizottság értékelésén az, hogy az előzetes árellenőrzés csak az árszabályozás alá eső szolgáltatások egy részére vonatkozik. Erőfölényének kihasználása révén ugyanis a Deutsche Post még mindig jogosult volt arra, hogy az összes terhet áthárítsa. Ebből a szempontból pedig mindegy, hogy a szabályozó hatóság előzetes vagy utólagos ellenőrzést végez.
(333)
A postai szabályozó hatóság mindig jóváhagyta a Deutsche Post arra irányuló kérelmét, hogy a 2. számú teher (a REK-járulékmértéket meghaladóan felmerült szociális kiadások) refinanszírozása az árszabályozás alá eső ágazat bevételeiből történjen. A versenyben nem szokásos szociális kiadások (2. számú teher) 2001. évre vonatkozó megállapítása során ezért a felmerült bérek [40-45 %]-ának megfelelő (88), a Deutsche Post által a tisztviselőkkel kapcsolatban felmerült társadalombiztosítási járulékokat összehasonlították a REK-referenciaértékkel. A referenciaérték a munkáltatót terhelő társadalombiztosítási, balesetbiztosítási és kiegészítő nyugdíjbiztosítási járulékokból tevődik össze, amelyek a felmerült bérek összesen [20-25 %]-át teszik ki.
(334)
A két százalék közötti, a felmerült tisztviselői bér [15-20 %]-ának megfelelő különbözetet beszámították a 2. számú teherbe, és azt az árszabályozás alá eső ágazat bevételeiből fedezték (vö. 2. táblázat).
(335)
Gazdasági szempontból ezért a Deutsche Post nem fizet a felmerült bérek 33 %-ának megfelelő társadalombiztosítási járulékot, hanem csupán [20-25 %]-os járulék terheli. A különbözet 2003 óta a szolgáltatástól függő fogyasztókat terheli, akiknek olyan díjakat kell fizetniük, amelyek fedezik a Deutsche Post szociális kiadásait. Ezek a szociális kiadások a Deutsche Post azon szolgáltatásaihoz kapcsolódnak, amelyek terén a Deutsche Post 2007-ig kizárólagos engedéllyel rendelkezett, illetve azon egyetemes szolgáltatásokhoz, amelyek esetében a Deutsche Post erőfölénnyel bírt.
(336)
A felmerült bért át kell alakítani a tisztviselők bruttó bérébe ahhoz, hogy össze lehessen hasonlítani a felmerült bérekre alkalmazott járulékmértéket a versenytársak által fizetett társadalombiztosítási járulékok összegével.
(337)
A felmerült bér a tisztviselők bruttó bérének [85-90 %]-a (89). Ennek alapján a felmerült bérek [20-25 %]-a a bruttó bér [17,5-22,5 %]-ának felel meg.
(338)
Annak következtében, hogy a Deutsche Post nyugdíjalapba fizetett hozzájárulását 33 %-ra korlátozták, valamint hogy a postai szabályozó hatóság jóváhagyta a 2. számú terhet, a Deutsche Post a tisztviselői bruttó bérek [17,5-22,5 %]-ának megfelelő társadalombiztosítási járulékokat fizet.
VII.3.2.3. Összehasonlítás
a) Az 1995-2002 közötti időszak
(339)
Az 1995-2002 közötti időszakban a Deutsche Post által a fenntartott ágazatban alkalmazott díjakból származó bevételek jelentősen csökkentették azt a tényleges gazdasági terhet, ami a szociális költségek finanszírozására szolgáló hozzájárulásból származott. A díjelemek külön-külön történő kimutatásának hiányában azonban a Bizottság csak azt tudja megállapítani, hogy a Deutsche Post hozzájárulásának nagysága a referenciamértéknél alacsonyabb volt. A Bizottság sem a két szint közötti pontos különbséget nem tudja kiszámítani, sem pedig egy olyan módszert nem tud kidolgozni, ami ezt a tagállam számára lehetővé tenné.
b) A 2003 óta eltelt időszak
(340)
A REK-járulékmértéket a referenciamértékkel összehasonlítva megállapítható, hogy a REK-járulékmérték a felmerült tisztviselői béreken alapul, amelyek a magánalkalmazottak bruttó béréhez képest túl alacsony béralapnak számítanak. A REK-járulékmértéket ezért a tisztviselők bruttó bérének százalékaként újra ki kell számítani.
(341)
A 2006. év adatainak összehasonlítása azt mutatja, hogy az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokat ténylegesen a tisztviselők bruttó bére [17,5-22,5] %-ának (illetve a felmerült tisztviselői bérek [20-25] %-ának) megfelelő társadalombiztosítási járulékok terhelték a 33,5 %-os referenciamértékhez képest. A társadalombiztosítási járulékok kapcsán ezáltal a Deutsche Post 2006-ban a tisztviselők bruttó bére [10-15] %-ának megfelelő komparatív előnyben részesült.
7. táblázat
A REK-járulékmérték és a Deutsche Post társadalombiztosítási járulékai referenciamértékének összehasonlítása a 2006. évre vonatkozóan
A kötelező társadalombiztosítási járulékok mértéke
REK-járulékmérték
A Deutsche Post társadalombiztosítási járulékterheinek referenciamértéke
A következők százalékos arányában
Magánalkalmazottak bruttó bére
Tisztviselők bruttó bére
Tisztviselők bruttó bére
Munkáltatót terhelő járulékok
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Betegbiztosítás
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Ápolási biztosítás
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Munkanélküliségi biztosítás
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Nyugdíjbiztosítás
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Munkavállalói járulékok
20,50 %
Betegbiztosítás
6,65 %
Ápolási biztosítás
0,85 %
Munkanélküliségi biztosítás
3,25 %
3,25 %
Nyugdíjbiztosítás
9,75 %
9,75 %
Kiegészítő nyugdíjbiztosítás
[0-5 %]
Balesetbiztosítás
[0-5 %]
Járulékmérték
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
A 7. táblázat alapján a Deutsche Postra irányadó referenciamérték a tisztviselők bruttó bérének 33,5 %-a, ami [10-15] százalékponttal magasabb a Deutsche Post által ténylegesen viselt mértéknél.
(343)
A 2006. évre vonatkozó [10-15] százalékpontot kitevő különbség meghaladja a 33,5 %-os referenciamérték és a [20-25] %-os REK-járulékmérték közötti [8-13] %-os nominális különbséget. A különbség egy [2-3] százalékpontos többletkifizetést tartalmaz, ami abból adódik, hogy a [20-25] %-os nominális REK-járulékmérték indokolatlan módon a tisztviselők felmerült bérén alapul a magánalkalmazottak bruttó bérével megegyező tisztviselői bruttó bér helyett.
VII.3.2.4. A szükségesség és arányosság tárgyában levont előzetes következtetés
(344)
Az alábbi okok miatt nem tekinthető sem szükségesnek, sem pedig arányosnak az a nyugdíjtámogatás, ami a nyugdíjalapnál keletkező, a Deutsche Post által foglalkoztatott tisztviselők felmerült bére 33 %-át kitevő társadalombiztosítási járulékot meghaladó finanszírozási igény fedezésére szolgál:
1.
1995-2002 között a Deutsche Postnak a referenciaértéknél alacsonyabb tényleges költségei merültek fel, ugyanakkor a pontos különbség nem határozható meg.
2.
2003 óta a Deutsche Postot átlagosan a tisztviselői bruttó bérek körülbelül [17,5-22,5] %-ának megfelelő költségek terhelték, míg az átlagos referenciaérték a tisztviselői bruttó bérek 32 %-ának felel meg. A többi költséget a felhasználók fizették meg, mivel az ársapka-szabályozás alapján jóváhagyott bevételek magukba foglalják a versenyben nem szokásos szociális kiadások azon költségeit is, amelyek a tisztviselői bruttó bérek maradék [10-15] %-át fedezik.
(345)
A 2003 utáni eltérő mértékekre két magyarázat adható:
1.
A levélküldemények és csomagok kézbesítésével foglalkozó vállalkozások a bruttó bérek 41 %-ának megfelelő kötelező társadalombiztosítási járulékokat fizetnek. Ahhoz, hogy ezeket a járulékokat össze lehessen hasonlítani a Deutsche Post által a tisztviselők után fizetett társadalombiztosítási járulékokkal, egy olyan kiigazításra van szükség, ami figyelembe veszi, hogy a tisztviselők maguk fizetik egészségügyi és ápolási költségeik 30-50 %-át. A tisztviselőket terhelő hányad megfeleltethető a bruttó bérek 7,5 %-át kitevő munkavállalói betegbiztosítási és ápolási biztosítási járuléknak.
2.
A Deutsche Post által teljesített hozzájárulást nem a tisztviselők bruttó bére, hanem a felmerült bér alapján számítják ki. A Deutsche Post tisztviselői esetében ezért a referenciaérték a bruttó bér 33,5 %-ának felel meg. Az ezt meghaladó mentesítés elvileg nem szükséges, és nem is arányos.
(346)
Az 1995-2002 közötti időszakra vonatkozóan nem lehet pontosan meghatározni, hogy mekkora a mentesítésnek az a része, ami a szükségesnek és arányosnak tekinthető mértéket meghaladja. A 2003. évtől kezdve ez a hányad a bruttó bér [10-15] %-ának felel meg.
VII.3.2.5. A különleges versenykörnyezetnek és szabályozói környezetnek a szükségesség és arányosság kritériumaira gyakorolt hatása
(347)
A nyugdíjtámogatás szükségességének és arányosságának értékelése során figyelembe kell venni, hogy különleges versenykörnyezetről és szabályozói környezetről van szó.
(348)
Ahogyan az a II.2.1. szakaszban kifejtésre kerül, 2007. december 31-ig a Deutsche Post kizárólagos engedéllyel rendelkezett meghatározott levélküldemények kézbesítését illetően. Az 1997. évi PostG 52. §-a értelmében eddig az időpontig a Deutsche Post feladata volt a 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (90) 2. fejezete és az 1997. évi PostG 11. §-a szerinti egyetemes szolgáltatási kötelezettség. 2008. január 1-je óta a Deutsche Post önkéntes alapon nyújt egyetemes szolgáltatásokat.
(349)
Amíg a Deutsche Post meghatározott levélszolgáltatásokra kizárólagos engedéllyel rendelkezett, a postai szolgáltatási piac ezen részén versenytársai nem tudták felkínálni szolgáltatásaikat. Nem érintheti a közös érdekkel ellentétes mértékben a kereskedelmet az a tény, hogy a postai szabályozó hatóság engedélyezte a Deutsche Post számára, hogy a Deutsche Post az árszabályozás alá eső szolgáltatások magasabb díjai révén teljes mértékben és a versenytársait terhelő társadalombiztosítási járulékokat meghaladóan refinanszírozza a postai tisztviselők után fizetett szociális kiadásoknak azt a részét, ami a kizárólagos engedély hatálya alá tartozó szolgáltatások nyújtásából származott.
(350)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget az teszi indokolttá, hogy versenypiac esetében a postai szolgáltatók a vidéki vagy félreeső helyeken egyáltalán nem vagy csak rendhagyóan magas árakon nyújtanak bizonyos szolgáltatásokat. Ezért a 97/67/EK irányelv 4. cikkének értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a felhasználók számára olyan egyetemes szolgáltatás álljon rendelkezésre, amely állandó jelleggel és az egész ország területét lefedve valamennyi felhasználó számára meghatározott minőségű postai szolgáltatásokat biztosít megfizethető árakon.
(351)
Erre figyelemmel a német törvényalkotás különleges kötelezettséget ró azokra a postai szolgáltatókra, akik erőfölénnyel rendelkeznek az egyetemes szolgáltatási kötelezettség alá tartozó piacokon. A PDLV 2. §-a (91) értelmében az ilyen postai szolgáltatók kötelesek szolgáltatásaikat valamennyi felhasználó számára azonos feltételekkel rendelkezésre bocsátani az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel jellemzett piacon. Eddig a Deutsche Post volt az egyetlen szolgáltató, aki piaci erőfölénnyel rendelkezett, és ennek megfelelően vonatkozott rá ez a kötelezettség.
(352)
Privatizációja óta a Deutsche Post nem kapott állami támogatásokat az egyetemes szolgáltatások kompenzációjaként. A piaci erőfölénye által jellemzett, árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételei ugyanakkor kompenzálják az egyetemes szolgáltatás biztosítása miatt felmerülő költségeket. A Bizottság megítélése szerint a nyugdíjtámogatás arányosságának és szükségességének értékelése során ésszerű ezt a körülményt figyelembe venni.
(353)
A Bizottság ezért megállapítja, hogy a postai tisztviselőkkel kapcsolatosan felmerülő azon szociális kiadások esetében, amelyek az egyetemes szolgáltatási kötelezettség alá eső és a Deutsche Post piaci erőfölénye által jellemzett, árszabályozás alá eső szolgáltatásokból erednek, nem érinti a közös érdekkel ellentétes mértékben a kereskedelmet az a körülmény, hogy a postai szabályozó hatóság beleegyezett abba, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások végzése miatt felmerülő szociális kiadásokat - még ha azok meg is haladják a Deutsche Post versenytársait rendszerint terhelő szociális kiadásokat - teljes mértékben a magasabb díjakból finanszírozzák. Ez a következtetés annak a különleges versenykörnyezetnek és szabályozói környezetnek az eredménye, amelynek a keretei között a szolgáltatásnyújtásra sor kerül, és ezért nem alkalmazható más ágazatokra.
VII.3.3. Következtetés
(354)
Az a következtetés vonható le, hogy 2003 óta a Deutsche Post az árszabályozás alá nem eső szolgáltatási ágazatokban dolgozó tisztviselők után versenytársaihoz képest 11-14 százalékponttal alacsonyabb társadalombiztosítási járulékokat fizetett.
8. ábra
A társadalombiztosítási járulék mértékéből adódó komparatív előny az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz képest (a járulékmértékek a tisztviselők bruttó bérének százalékos arányában vannak meghatározva)
(…)
(355)
Az alacsony társadalombiztosítási járulékok nem szükségesek a postai szolgáltatások piacának fokozatos megnyitásához, továbbá azzal nem is arányosak. Az érintett piacokon a Deutsche Post éles versenyben áll más szolgáltatókkal. A Bizottság ezért úgy véli, hogy az alacsony társadalombiztosítási járulékok a közös érdekkel ellentétes mértékben érintik a kereskedelmet, és emiatt azokat nem lehet a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősíteni.
(356)
A 2003. január 1-jét követő időszakra a nyugdíjtámogatás belső piaccal össze nem egyeztethető része az alábbi képlet alapján számolható ki: a referenciamérték és a REK-járulékmérték különbségét meg kell szorozni az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén foglalkoztatott tisztviselők bruttó bérének összegével.
8. táblázat
A belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás meghatározásának képlete a 2003. január 1-jét követő időszakra
Belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás =
=
(referenciamérték - szabályozói járulékmérték)
×
az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén foglalkoztatott tisztviselők bruttó bérének összege
(357)
A rendelkezésre álló adatok alapján a 2003-2010 közötti időszakra vonatkozóan a komparatív előny összesen [500-1 000] millió EUR-t tesz ki (lásd a mellékletet). Ezen időszak alatt a csökkenő tisztviselői állomány miatt a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás éves összege a 2003. évi […] millió EUR-ról 2010-re […] millió EUR-ra csökkent.
VII.3.4. A Németország által előadott érvekkel kapcsolatos ellenérvek
(358)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a Bizottság kétségbe vonta a nyugdíjtámogatás szükségességét és arányosságát, mivel az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások társadalombiztosítási járulékainak mértéke 11-14 %-kal alacsonyabb volt a magánszférában tevékenykedő versenytársakat terhelő járulékok mértékénél. A határozat az ebből származó előnyt évi 100 millió EUR és 200 millió EUR közötti összegre becsülte.
(359)
Az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozathoz fűzött észrevételében Németország két fő kifogást terjesztett elő:
1.
Németország kitart amellett, hogy a referenciamérték csak a munkáltatót terhelő társadalombiztosítási járulékokon alapulhat, mivel a magánvállalatokat a törvény nem kötelezi a munkavállalói hányad megfizetésére. A referenciaérték tekintetében azt is figyelembe kell venni, hogy a Deutsche Postnál irányadó bérszint mindig meghaladta a „versenyszintet”.
2.
Németország állítása szerint a Bizottság nem bizonyította, hogy az árszabályozás alá eső egyetemes szolgáltatásokból származó bevételek elegendőek voltak a versenyben nem szokásos szociális kiadások által okozott hivatkozott terhek finanszírozására.
VII.3.4.1. Jogosnak tekinthető az, hogy a Bizottság beszámította a munkavállalói járulékokat a referenciamértékbe, valamint hogy a bérszintet nem igazította a „versenyben szokásos bérekhez”
(360)
Németország azzal érvel, hogy a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadánál magasabb referenciaérték a Deutsche Post számára hátrányos helyzetet teremtene azon versenytársakkal szemben, akiknek csak a munkáltatói járulékokat kell megfizetniük.
(361)
Az első érvvel kapcsolatban a Bizottság rögzíti, hogy a magánalkalmazottaktól eltérően a tisztviselők nem kötelesek nyugdíjjárulékot és munkanélküliségi járulékot fizetni. A referenciamértéknek ezért szükségszerűen tartalmaznia kell ezeket a járulékokat is, hogy biztosítani lehessen, hogy a Deutsche Post és a magánszférában működő versenytársak közvetlen, illetve közvetett módon ugyanakkora hozzájárulásokat fizetnek.
(362)
Németország ragaszkodik ahhoz is, hogy a referenciamértéket ne a tisztviselők bruttó bérére vagy a tisztviselők felmerült bérére alkalmazzák, hanem csak a „versenyben szokásos” bérekre. A Deutsche Post szerint a 2002. évi, a 2007. évi és a 2011. évi REK-ekben a „versenyben szokásos bérnek” az ETV szerinti bérhez vagy a postai ágazat 2003. évi tarifaszerződéseihez kell igazodnia.
(363)
A 2009. évi REK-ben a 2007. évi minimálbér szerepel „versenyben szokásos” bérként, ami még alacsonyabb, mint az ETV szerinti bér.
(364)
Németország úgy nyilatkozik, hogy ahhoz, hogy a Deutsche Post társadalombiztosítási költségei a versenytársai által fizetett költségekkel megegyező szinten helyezkedjenek el, a számításoknak a „versenyben szokásos” béreken kell alapulniuk.
(365)
A Bizottság nem fogadhatja el ezt az érvet, mivel a támogatást a szükséges minimumra kell korlátozni annak biztosítása érdekében, hogy ésszerű gazdasági feltételek mellett valósuljon meg az a fokozatos átállás, ami egy igencsak korlátozott versenyhelyzet helyett uniós szinten igazi versenyt tesz lehetővé.
(366)
Ezért aránytalan lenne a támogatást olyan mértékűre emelni, hogy a Deutsche Postnak 1995 óta csak a „versenyben szokásos” és az előző évek munkaerőpiaci feltételeit figyelmen kívül hagyó béreken alapuló társadalombiztosítási költségeket kelljen finanszíroznia. A gazdaságban nem számít rendhagyónak az, hogy a már működő vállalkozások, illetve az új piaci résztvevők által különböző időpontokban felvett foglalkoztatottak eltérő bérezésben részesülnek.
(367)
A France Telecom (92) támogatási ügyben szintén elutasította a Bizottság Franciaország arra irányuló érvét, miszerint a társadalombiztosítási járulékok mértékét illetően figyelembe kell venni azt is, hogy a tisztviselők bére magasabb, mint a versenytársak által foglalkoztatott dolgozóké. A Bizottság ezzel kapcsolatban hangsúlyozta, hogy a tisztviselőknek köszönhetően a vezető szolgáltatónak a piac megnyitásakor olyan képzett és kompetens munkatársai voltak, akik nélkül piaci pozícióját nem tudta volna megőrizni. Egyébként is teljesen mesterséges lenne a vezető postai szolgáltatókat ért hátrányokat külön kiemelni, és figyelmen kívül hagyni azokat a jelentős előnyöket, amelyek például a piaci részesedésből, az ismertségből és az ügyfélkörből erednek.
(368)
A Deutsche Post számításai alapján az sem állapítható meg hitelt érdemlően, hogy a Deutsche Post akkor is meg tudta volna takarítani a kikalkulált bérköltségeket, ha nem lett volna köteles tisztviselőket foglalkoztatni. Még ha 1995-ben a tisztviselők jogviszonyát ténylegesen rendes alkalmazotti jogviszonyra módosították volna, akkor sem becsülték meg, hogy 1995-ben hány tisztviselőt váltottak volna fel magánalkalmazottakkal, továbbá azt sem, hogy ennek során milyen fizetési fokozatot alkalmaztak volna. A Deutsche Post által 1995-ben foglalkoztatott tisztviselők nagy száma (93) már önmagában valószínűtlenné teszi, hogy 1995 után jogilag és pénzügyileg lehetséges lett volna a tisztviselőket ugyanolyan produktív, de alacsonyabb fizetésben részesülő magánalkalmazottakkal helyettesíteni.
(369)
A Bizottság ezért elutasítja a referenciamértékkel és a bérekkel kapcsolatos német érveket.
VII.3.4.2. Németország azon érvével kapcsolatos ellenérvek, miszerint az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó bevételek nem fedezték a hivatkozott terheket
(370)
Németország arra hivatkozik, hogy a Bizottság csak az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások társadalombiztosítási járulékainak összegét értékelte, és nem vizsgálta meg, hogy a szabályozott egyetemes szolgáltatásokból származó nyereség elegendő volt-e a hivatkozott terhek finanszírozására.
(371)
Németország két érvet hoz fel. Először is, a Bizottság nem bizonyította, hogy a német szabályozó hatóság tényleg jóváhagyta a Deutsche Post által hivatkozott költségeket. Másodszor, még ha a szabályozó hatóság jóvá is hagyta ezeket a költségeket, az árszabályozás alá eső egyetemes szolgáltatásokból mégsem származott annyi bevétel, hogy finanszírozni lehetett volna ezeket a terheket. Németország két szakértői véleményt küldött meg - Weber professzor szakvéleményét, valamint a CTcon szakértői állásfoglalását - annak bemutatása érdekében, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételei nem voltak elegendőek a versenyben nem szokásos szociális kiadásokból eredő, hivatkozott terhek fedezésére, és ebből következően a Deutsche Postot a versenyben nem szokásos szociális kiadásokért alulkompenzálták.
a) A referenciaárakról szóló 2002. évi, 2007. évi és 2011. évi határozatok a Deutsche Post által benyújtott REK-eken alapulnak, és jóváhagyják valamennyi hivatkozott terhet
(372)
A vonatkozó dokumentumok igazolják, hogy a postai szabályozó hatóság a referenciaárakról szóló 2002. évi határozat óta jóváhagyta a Deutsche Post terheit, és a szabályozott díjakat oly módon rögzítette, hogy ezeket a terheket a díjak fedezzék. A referenciaárakról szóló 2007. és 2011. évi határozatok ezenkívül azt is megerősítik, hogy a postai szabályozó hatóság helyt adott a Deutsche Post kérelmének, és engedélyezte, hogy a hivatkozott, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből finanszírozzák.
b) Weber professzor szakvéleménye nem támasztja alá azt az érvet, miszerint az árszabályozás alá eső egyetemes szolgáltatások bevételei nem voltak elegendőek a Deutsche Post által hivatkozott terhek fedezésére
(373)
Weber professzor szakvéleménye az 1995-2010 közötti időszakra vonatkozik, és nemcsak azt rögzíti, hogy a Deutsche Post nyugdíjtámogatásban részesült, hanem azt is, hogy 2. számú terhét teljes mértékben az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből fedezték (a szakvélemény részletes ismertetése a VI.1.4.2. (a) szakaszban található).
(374)
A szakvélemény értékelése során először is a díjjóváhagyás értékmérőit kell felidézni, amelyeket az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése határoz meg. Ezen értékmérők alapján a referenciaárnak megfelelően figyelembe kell vennie a hatékony szolgáltatásnyújtás költségeit, a postai szolgáltatások egész ország területére kiterjedő ellátásának költségeiből eredő terheket, valamint a Deutsche Bundespost jogutódlása miatti, a foglalkoztatottak ellátási terheinek átvételéből származó költségeket.
9. táblázat
Árrögzítés az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése alapján
a szabályozott szolgáltatások referenciaárai =
=
a szabályozott szolgáltatások hatékony rendelkezésre bocsátásának költségei + terhek
=
a szabályozott szolgáltatások összes költsége + a szabályozás alá nem eső szolgáltatások terhei
(375)
A postai szabályozó hatóságnak úgy kell megállapítania a szabályozott díjakat, hogy a bevételek fedezzék az árszabályozás alá eső szolgáltatások „hatékony rendelkezésre bocsátásának” költségeit, valamint a jóváhagyott terheket. Másképpen fogalmazva ez azt jelenti, hogy a szabályozott díjak nemcsak az árszabályozás alá eső szolgáltatások összes költségét fedezik teljes mértékben, mégpedig függetlenül attól, hogy ezek „teherként” vagy „a hatékony szolgáltatásnyújtás költségeiként” vannak-e megjelölve, hanem a terheknek azt a részét is, ami az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokból származik. Az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése biztosítja, hogy a jóváhagyott terheket az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételei teljes mértékben fedezzék. Németország érvelésével ellentétben tehát törvény gondoskodik arról, hogy az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokban foglalkoztatott dolgozók versenyben nem szokásos szociális kiadásainak átvállalása ne okozza az árszabályozás alá eső szolgáltatások alulkompenzációját.
(376)
A szakvélemény először is a tisztviselőkkel kapcsolatban felmerült, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat a Deutsche Postot a tisztviselőkkel kapcsolatosan terhelő összes szociális kiadás (a nyugdíjalapba teljesített kifizetések, valamint az egészségügyi költségek, a balesetbiztosítás és egyéb biztosítások díjai) és a 2007. évi minimálbér alapul vételével számított munkáltatói nyugdíjjárulék, betegbiztosítási és ápolási biztosítási járulék különbségeként határozza meg. Második lépésben a szakvélemény összehasonlítja ezt a különbséget a 2. számú teherrel.
(377)
Weber professzor szakvéleménye kétféle szempontból is megtámadható: először is, a versenyben nem szokásos költségek túlságosan magasan vannak meghatározva. Másodszor, a szakvélemény nem veszi figyelembe, hogy emiatt a versenyben nem szokásos költségek azon költségeket is tartalmazzák, amelyekért a Deutsche Post olyan ellentételezésekben részesült, amelyek nem a 2. számú tehernél, hanem más tételeknél vannak kimutatva. Külön-külön az alábbi gyenge pontokra kell felhívni a figyelmet:
(378)
Először is, a szakvélemény a versenyben nem szokásos szociális kiadásokat a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányada alapján határozza meg, míg a 2. számú terhet a REK-járulékmérték alapján. Mivel a REK-járulékmérték magasabb a társadalombiztosítási járulékok munkáltatót terhelő hányadánál, a szakvéleményben megállapított, versenyben nem szokásos szociális kiadások meghaladják a 2. számú terhet. A szakvélemény tehát figyelembe vesz olyan, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat, amelyeket a postai szabályozó hatóság a „hatékony rendelkezésre bocsátás” költségeinek tekint.
(379)
Másodszor, a szakvélemény nem veszi figyelembe, hogy az 1. számú teher (versenyben szokásos bérköltségek) tartalmazza a versenyben nem szokásos szociális kiadások egy részét is (például a felmerült bérek és a „versenyben szokásos” bérszint referenciaértéke közötti eltérések miatt), és ezáltal ezeket a kiadásokat is az 1. számú teherből finanszírozzák. A szakvélemény által figyelembe vett további szociális kiadásokat más terhek fedezik (például a BAnstPT részére teljesített kifizetések a 6. számú teher alá tartoznak), és így kompenzálva vannak. Míg a szakvélemény a tisztviselőkkel kapcsolatban felmerült összes szociális kiadás összegét feltünteti, azt nem említi meg, hogy a versenyben nem szokásos költségeket más terhek is tartalmazzák, nem csak a 2. számú teher.
(380)
Harmadszor megjegyzendő, hogy a 2. számú teher tartalmazza a tisztviselőkkel és a magánalkalmazottakkal kapcsolatos, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat is. A magánalkalmazottak után járó társadalombiztosítási járulékok 2003 előtt magasabbak voltak a REK-járulékmértéknél, mivel ezek a költségek magukba foglalták a magánalkalmazottak kiegészítő nyugdíjbiztosításának kamatait is mintegy […] millió EUR összegben. 2003 óta a kamatköltségeket a pénzügyi költségekhez számítják hozzá, és azóta a magánalkalmazottakkal kapcsolatban felmerült szociális kiadások a REK-járulékmérték alatt helyezkednek el.
(381)
Tekintettel arra, hogy a szakvélemény a teljes 2. számú terhet a versenyben nem szokásos szociális kiadások ellentételezésére használja fel, a tisztviselők szociális költségeinek enyhítése a 2003 előtti időszakban túlzott mértékű, míg 2003 óta elégtelen volt. Ahhoz, hogy meg lehessen határozni a tisztviselőkkel kapcsolatos, versenyben nem szokásos szociális kiadásokért járó és a 2. számú teherből megvalósuló megfelelő ellentételezést, a 2. számú tehernél külön kell kezelni a tisztviselőket és a magánalkalmazottakat.
(382)
A szakvéleményben meghatározott alulkompenzáció következésképpen félrevezető, mivel a szakvélemény nem vette figyelembe, hogy a hivatkozott, versenyben nem szokásos szociális kiadásokat nem csak a 2. számú teher fedezi, továbbá azt sem, hogy a postai szabályozó hatóság a szociális kiadások nagyobb hányadát számította a „hatékony rendelkezésre bocsátás” költségei közé. A szakvélemény ellentételezéssel kapcsolatos hibáinak megfelelő kiigazítását követően a terhek és a versenyben nem szokásos szociális kiadások - ahogyan azt az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése is megköveteli - pontosan kiegyenlítik egymást.
(383)
Ezért el kell utasítani Németországnak azt az érvét, miszerint az eljárás kiterjesztéséről szóló 2011. évi határozatban a Bizottság hibát követett el akkor, amikor csak az árszabályozás alá nem eső ágazat komparatív előnyét határozta meg, mivel az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdése értelmében a postai szabályozó hatóságnak úgy kell rögzítenie a referenciaárakat, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételei fedezzék az árszabályozás alá eső szolgáltatások hatékony rendelkezésre bocsátásának költségeit és a jóváhagyott terheket.
c) A WIK-szakvélemény alapján nem bizonyított a versenyben nem szokásos költségek alulkompenzációja
(384)
A 2009. évi REK-re hivatkozva Németország kitart amellett, hogy 1990 óta a Deutsche Post jelentős hiányt mutatott ki az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén, mivel a szabályozott ágazat bevételeit elnyelték az árszabályozás alá eső szolgáltatások költségei, valamint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség teljesítése miatt felmerülő nettó költségek (94). Szintén ez az oka annak, hogy Németország elutasítja a Bizottság azon érvét, miszerint az árszabályozás alá eső szolgáltatásokból származó nyereségek elegendőek voltak az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások versenyben nem szokásos szociális kiadásainak finanszírozására.
(385)
A Bizottság ezzel kapcsolatban először is megállapítja, hogy a postai szabályozó hatóság 2003 óta meghozott határozataiból világosan kiderül, hogy a hatóság az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeinek egy részét a 2. számú teher ellentételezésére szánta. Az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből származó hozzájárulás megléte tehát világosan és egyértelműen következik a postai szabályozó hatóság határozataiból.
(386)
Másodszor, a 2009. évi REK-kel ellentétben a WIK-szakvélemény kifejti, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások terén 2000 óta az árbevétel több mint [6,5-8,5] %-ának megfelelő magas pozitív haszonkulcsok mutatkoztak.
9. ábra
Az árszabályozás alá eső szolgáltatások ROS mutatójának kiszámítása a WIK-szakvélemény alapján
(…)
Magyarázat:
A számítások a WIK-szakvéleményben a 2009. évi REK-en elvégzett kiigazításokon alapulnak. A továbbiakban úgy tekintjük, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások fedezik az árszabályozás alá nem eső egyetemes szolgáltatásokból származó összes veszteséget. A 2007. évi alacsonyabb nyereség oka elsősorban az ingatlan portfólió rendhagyóan magas értékcsökkenése.
(387)
Közvetlen összefüggés áll fenn a 2000 óta megfigyelhető magasabb nyereségek és az 1995. évi nyugdíjtörvény alapján megállapított nyugdíjjárulékok csökkenése között. Míg a Deutsche Post 1999-ben 2,045 milliárd EUR összegű éves átalánykifizetést teljesített, ez az összeg 2000-ben mindössze mintegy 735 millió EUR volt (a felmerült tisztviselői bérek 33 %-a). Mivel a postai szabályozó hatóság 2000-ben nem végezte el az alacsonyabb nyugdíjjárulékoknak megfelelően a szabályozott díjak lefelé történő kiigazítását, a Deutsche Post nyereségei jelentősen megnőttek. A megtermelt nyereség a referenciaárakról szóló 2002. évi határozatot követően is magas szinten maradt, mivel a szabályozott díjakat nem csökkentették elég jelentős mértékben ahhoz, hogy megfeleljenek az árszabályozás alá eső szolgáltatások költségeinek.
(388)
Németországnak a WIK-szakvéleménnyel kapcsolatban megfogalmazott kritikáját illetően a Bizottság úgy gondolja, hogy a szakvélemény a 2009. évi REK-hez képest megfelelőbb betekintést nyújt a Deutsche Post pénzügyi helyzetébe általában és különösen az árszabályozás alá eső szolgáltatások nyereségeibe. Ez az alábbiakkal indokolható.
i) A költségek megfelelőbb hozzárendelése a kereskedelmi szolgáltatásokhoz
(389)
A Chronopost-ítélet értelmében a kereskedelmi szolgáltatásoknak maguknak kell viselniük közvetlen költségeiket, és megfelelően hozzá kell járulniuk a közös költségekhez. A költségeknek a különböző szolgáltatásokhoz való megfelelő hozzárendelése vagy külső referenciaértékek (pl. piaci árak) vagy belső költségadatok alapján igazolható (95).
(390)
A 2009. évi REK az 1997. évi PostG 20. §-ának (2) bekezdésében megfogalmazott elven alapul, eszerint az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz csak a hatékony szolgáltatásnyújtás költségei rendelhetőek hozzá, míg az összes terhet (pl. a POSTDIENST által foglalkoztatott dolgozók ellátási terheinek átvállalásából származó extra költségeket, valamint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeit) az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből kell finanszírozni. A WIK-szakvélemény ugyanakkor a 2009. évi REK-nek a magánszférában működő versenytársak jövedelmezőségével való összehasonlítását követően megállapítja, hogy a Deutsche Post az árszabályozás alá eső szolgáltatásokhoz a terhek túlságosan nagy hányadát rendeli hozzá, a kereskedelmi szolgáltatásokhoz pedig nem rendel hozzá elegendő költséget.
(391)
A Deutsche Post által az egyes terhek kiszámításához felhasznált, „versenyben szokásos” hivatkozott referenciaértékek vizsgálata megerősíti a WIK-szakvélemény eredményeit. Ahogyan már kimutatásra került, a 2. számú teher (versenyben nem szokásos szociális kiadások) kiszámításához használt REK-járulékmérték túlzottan alacsony referenciaértéknek bizonyul a magánszférában működő versenytársak által fizetett kötelező társadalombiztosítási járulékokhoz képest. Ráadásul például a postahivatalok infrastrukturális terhei esetében egy pusztán hipotetikus referenciaértékről van szó, mivel nem bizonyítható, hogy a Deutsche Post 1990 után akkor is működtetett volna saját postahivatalokat, ha nem terhelte volna egyetemes szolgáltatási kötelezettség. Azt sem lehet bizonyítani, hogy a Deutsche Post 1990-től kezdve csak olyan dolgozókat foglalkoztathatott volna, akiknek csupán a 2007. évi minimálbérnek megfelelő bért kellett volna fizetnie.
(392)
A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy a WIK-szakvélemény alapján helyesebben lehet megállapítani a kereskedelmi szolgáltatásokhoz tartozó költségeket.
(393)
A költségbecslésnek ezenkívül a 97/67/EK és a 2006/111/EK irányelvek alapján meg kell felelnie az általános számviteli elveknek is. A Deutsche Post éves beszámolói nem tartalmazzák sem a megnövelt amortizációs költségeket, sem pedig a magasabban megszabott nyugdíjköltségeket. Ezeket a költségeket - és ez vonatkozik a Deutsche Postra és versenytársaira is - rendszerint a vállalkozások mérleg szerinti nyereségéből finanszírozzák. Egy felfelé történő újbóli értékelés ezért versenytársaihoz képest előnyben részesítené a Deutsche Postot.
ii) A méltányos nyereség megállapítására szolgáló benchmarking a Deutsche Post kockázati pozíciójának figyelembevételével
(394)
A Deutsche Post által 2000 óta elért nyereségek jelentősen meghaladták a WIK-szakvéleményben meghatározott 3,48 %-os ROS-mediánt és a II. Deloitte-szakvélemény 6,1 %-os alsó ROS mutatóját. Nem fogadható el tehát Németországnak az az érve, miszerint a Deutsche Post veszteségei olyan magasak voltak, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből nem tudta fizetni a terheket.
(395)
A főleg multinacionális expressz csomagszállítók (többek között a UPS, a FedEx, a TNT Express) kis viszonyítási csoportjára támaszkodó II. Deloitte-szakvéleményt ezenkívül kritikusan kell szemlélni. A II. Deloitte-szakvélemény ajánlása szerint méltányos haszonkulcsként egy 6,1 %-os alsó ROS mutatót és egy 7,4 %-os ROS-mediánt kellene alapul venni, ez az ajánlás azonban figyelmen kívül hagyja, hogy a Deutsche Post által folytatott üzleti tevékenység nemcsak jóval kevesebb tőkét igényel, de sokkal kevesebb kockázatnak is van kitéve:
1.
A nemzetközi expressz csomagszállításokat a Deutsche Post nem maga végzi, hanem az kizárólag DHL-leányvállalatainak a feladata.
2.
A multinacionális csomagszállítási ágazathoz képest a Deutsche Post bevételeinek 75 %-át adó levélszolgáltatások sokkal kevesebb tőkebefektetést igényelnek, mivel a kézbesítői bérek jelentik a legnagyobb költségtételt. Az express csomagszállítóknak sokkal többet kell befektetniük tőkeintenzív berendezésekbe (96).
3.
A Deutsche Post erőfölényes helyzete a levélpiacon a kizárólagos engedélynek köszönhetően jött létre, és szilárdult meg, az engedély biztos ügyfélkört teremtett a Deutsche Post számára, anélkül hogy nagyobb összegeket kellett volna marketingbe vagy márkanévbe fektetnie. A multinacionális csomagszállítóknak ezzel szemben minden nemzeti piacon az alapoktól kezdve kellett kiépíteniük pozícióikat, valamint saját kockázatukra és saját zsebből kellett megszerezniük néhány ismert márkanevet (97).
4.
A Deutsche Post piaci és költségkockázatait állami intézkedések (98) fedezték. Az árszabályozás különösen az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások (99) terheinek fedezetéről gondoskodott.
(396)
A WIK-szakvélemény ezért a nyereséghez helyesen a II. Deloitte-szakvéleményben meghatározott kulcsnál alacsonyabb referenciaértéket alkalmaz, mert megfelelő módon számításba veszi a Deutsche Post üzleti tevékenységeinek a multinacionális expressz futárszolgáltatásokhoz képest alacsonyabb tőkeintenzitását és kockázatait. A nyereség referenciaértékének pontos meghatározására azonban nincs szükség, mivel a 8,3 %-os átlagos ROS értékek meghaladják a II. Deloitte-szakvéleményben becsült 6,1 %-os alsó ROS mutatót. Még a Németország által benyújtott szakértői vélemény alapján sem lehetett tehát bizonyítani, hogy a Deutsche Post 2000 óta túl kevés kompenzációban részesült.
(397)
Mindenesetre nehezen érthető Németországnak a WIK-szakvéleménnyel kapcsolatban megfogalmazott kritikája, hiszen a 3,48 %-os ROS-medián nem haladja meg azt a nyereségszintet, amit a postai szabályozó hatóság és a Deutsche Post maga is megfelelőnek minősített. Egyrészt a 3,48 %-os ROS-referenciaértékből abszolút mértékben nagyobb nyereség következik, mint a Deutsche Post által a REK-ekben hivatkozott és a szabályozó hatóság által jóváhagyott tőkeköltségek (például a […] és a […] költségei) (lásd IV.4.3. szakasz). Másrészt a WIK-szakvéleményben megjelölt 7,66 %-os ROA-medián hasonló tartományban mozog, mint azok a tőkehozamok, amelyeket a Deutsche Post […].
(398)
Németországnak a vonat- és buszközlekedési ágazat méltányos haszonkulcsaira (7-8 %-os árbevétel-arányos jövedelmezőség) való hivatkozása nem befolyásolja a méltányos nyereség megállapítására szolgáló benchmarkinggal kapcsolatos következtetéseket. Ezeknek a gazdasági ágazatoknak nagyobb a tőkeintenzitása, és így a tőkeköltségek fedezetéhez magasabb árbevétel-arányos jövedelmezőséget igényelnek. Ezekből a számokból - éppen ellenkezőleg - az válik egyértelművé, hogy a méltányos nyereségnek a II. Deloitte-szakvéleményben meghatározott referenciaértéke inkább egy tőkeintenzív gazdasági ágazat átlagos ROS mutatójának felel meg, mint egy munkaerőigényes gazdasági ágazaténak.
d) Következtetések
(399)
A Bizottság kénytelen elutasítani Németországnak azt az érvét, miszerint az árszabályozás alá eső ágazatból származó bevételek nem fedezték a versenyben nem szokásos szociális kiadások miatt érvényesített terheket. Ez az érv sem a Németország által megküldött szakértői vélemény, sem pedig a 2009. évi REK alapján nem támasztható alá.
(400)
A referenciaárakról szóló 2002. évi, 2007. évi és 2011. évi határozatok ezzel szemben egyértelműen dokumentálják, hogy a postai szabályozó hatóság mindig jóváhagyta, hogy az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből kerüljön sor a hivatkozott terhek kompenzálására.
VII.3.5. A belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatások megszüntetése 2003. január 1-jétől
(401)
Ha a Bizottság megállapítja, hogy valamely támogatás a belső piaccal nem egyeztethető össze, akkor a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a Bizottság jogosult dönteni arról, hogy az érintett államnak meg kell-e szüntetnie a támogatást vagy módosítania kell azt (100). Az ítélkezési gyakorlat szerint ez a kötelezettség az előző állapot helyreállítására szolgál (101). Ezzel kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy ez a cél akkor valósul meg, amikor a kedvezményezett visszafizette a jogellenes támogatásokat, és ezáltal elveszítette azt az előnyt, amit versenytársaival szemben a piacon élvezett, továbbá amikor ezáltal a támogatás juttatása előtti helyzet helyreállt (102).
(402)
A vonatkozó ítélkezési gyakorlat értelmében a 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdése az alábbiakat mondja ki: „Amennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettől történő visszavételére […]. A Bizottság nem követeli meg a támogatás visszatérítését, amennyiben az ellentétes a közösségi jog valamelyik általános elvével.”
(403)
A Bizottság a továbbiakban megállapítja, hogy az eljárás kiterjesztéséről szóló 2007. és 2011. évi határozatok az 1990-2007 közötti időszakra vonatkoznak. A nyugdíjtámogatás ugyanakkor egy folyamatos, 2007 után is aktuális támogatási program, így a terheknek az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből történő ellentételezését sem szüntették meg 2007-ben. Németország 2012. január 2-i közlése ennek megfelelően információkat tartalmazott a nyugdíjtámogatással és azokkal az árszabályozás alá eső bevételekkel kapcsolatban, amelyekre a 2010. évig bezárólag tett szert a Deutsche Post. A Bizottság ezért úgy dönt, hogy a nyugdíjtámogatás belső piaccal összeegyeztethetetlen részének visszafizettetése nem zárulhat le a 2007. évvel, hanem annak a jelen határozatról szóló értesítés időpontjáig kell terjednie.
(404)
A Deutsche Postnak juttatott támogatási elem kiszámítását illetően kiemelendő, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján az uniós jog egyetlen rendelkezése sem követeli meg a Bizottságtól, hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított támogatás visszafizettetésének előírásakor pontosan rögzítse a visszafizetendő támogatás összegét. Elegendő, ha a Bizottság határozata olyan utalásokat tartalmaz, amely alapján a címzett túlzott nehézség nélkül maga képes meghatározni ezt az összeget (103).
(405)
A belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásokat a REK-járulékmérték és a referenciamérték (lásd a melléklet és a 7. táblázat szerinti meghatározást), valamint a tisztviselői bruttó bérek (lásd a 6. táblázat szerinti definíciót) alapján kell kiszámítani a 8. táblázat szerinti képletnek megfelelően. Az évente nyújtott jogellenes támogatásokra a visszafizetés időpontjáig kamatot kell felszámítani. A kamatokat az EK-Szerződés (104) 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. április 21-i 794/2004/EK bizottsági rendelet V. fejezete alapján kell kiszámítani.
(406)
A mellékletben található, a 2003-2010 közötti években nyújtott jogellenes (kamatokat nem tartalmazó) támogatásokra vonatkozó számítások azon a feltevésen alapulnak, hogy a tisztviselőket ugyanolyan arányban foglalkoztatták az árszabályozás alá eső és az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén. A rendelkezésre álló adatokból nem állapítható meg, hogy pontosan hány tisztviselő dolgozott az árszabályozás alá eső és az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén, ezért abból kell kiindulni, hogy az ezen két szolgáltatási ágazatból származó bevételek aránya a bérköltségek felosztása szempontjából megbízható kezdeti megközelítő értéknek tekinthető.
(407)
Pontosabb adatok felhasználásával azonban a számítások is pontosabbak lehetnek, és az eredmények változhatnak. Németország nemrég új adatokat nyújtott be az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén foglalkoztatott tisztviselők 1995-2007 közötti bérének összegére vonatkozóan. Ezek az adatok azt mutatják, hogy a tisztviselői bérek összegének becsléséhez a Deutsche Postot terhelő, a REK-ekben megjelölt személyzeti költségek alapján végzett felosztást kellene felhasználni. E megközelítés eredményeként alacsonyabb lehet a tisztviselői bérek összege azokhoz a becslésekhez képest, amelyek a bevételi arányok felosztásán alapulnak. 2012. január 2-án és 19-én Németország olyan észrevételeket küldött, amelyek szerint módosult a terheknek az árszabályozás alá eső szolgáltatásokon belüli, valamint az árszabályozás alá eső és az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások közötti - legalábbis, ami a referenciaárakról szóló 2011. évi határozatot illeti - relatív felosztása. Az információk alapján 2008-tól kezdve a terhek egy részét nyilvánvalóan az árszabályozás alá nem eső szolgáltatásokhoz kell hozzárendelni. E határozat végrehajtása során a jogellenes támogatások pontos összegének kiszámítására ezen szempontok figyelembevételével és Németországgal közösen kerül sor.
(408)
A Bizottság minden igyekezete ellenére sem tudott megbízható számokat megállapítani az 1995-2002 között nyújtott jogellenes támogatásokra vonatkozóan. Úgy tűnik, hogy jelen határozatban sem lehet olyan számítási paramétereket megjelölni, amelyek elég pontosak lennének ahhoz, hogy jelen határozat végrehajtása során a tagállam (egyedül vagy a Bizottsággal együttműködve) el tudja végezni a végleges számításokat. E különleges körülmények között a 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdése alapján a tagállam védelemhez való jogai és a jogbiztonság elve áll szemben a visszafizettetéssel, e rendelkezés értelmében ugyanis „a Bizottság nem követeli meg a támogatás visszatérítését, amennyiben az ellentétes a közösségi jog valamelyik általános elvével”.
(409)
A visszatérítésnek ezért 2003. január 1-jével kell kezdődnie, és abban az időpontban kell lezárulnia, amikor az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások komparatív előnye megszűnik.
(410)
A jelen határozatról szóló értesítés napjától kezdődő időszakra vonatkozóan biztosítani kell, hogy a Deutsche Post által a tisztviselők után fizetett bérjárulékok szintje ne legyen alacsonyabb a versenytársai által foglalkoztatott magánalkalmazottakra irányadó járulékszintnél. Az összehasonlítás során minden olyan ellentételezést figyelembe kell venni, amiben a Deutsche Post a PostG 20. §-a értelmében az árszabályozás alapján részesül.
VIII. AZ ÁLLAMI KOMPENZÁCIÓK ÉRTÉKELÉSE AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOKRA VONATKOZÓ SZABÁLYOK ALAPJÁN
VIII.1. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatás fennállása
(411)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”. A Bizottságnak az alábbi kritériumok megvalósulását kell megvizsgálnia annak megállapítása érdekében, hogy valamely intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül-e: az intézkedés az államnak tulajdonítható, és állami forrásból finanszírozzák, bizonyos vállalkozások vagy bizonyos áruk termelése olyan előnyben részesül, amely torzítja a versenyt, továbbá az intézkedés érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(412)
Az állami kompenzációk esetében állami forrásokról van szó, melyeket az 1989. évi PostG 37., illetve 40. §-a, valamint az 1994. évi PostUmwG 2. §-a alapján nyújtották, és a TELEKOM állami vállalat forrásaiból finanszírozták.
VIII.1.1. Az állami kompenzációkból származó pénzügyi előny
VIII.1.1.1. Németország érvelése szerint a visszaengedményezéseket speciális tehernek kell tekinteni
(413)
Németország azzal érvel, hogy az állami kompenzációk csupán a visszaengedményezések ellentételezésére szolgáltak, a visszaengedményezések esetében pedig olyan költségekről van szó, amelyeknek a megfizetésére a magánszférában működő versenytársak rendszerint nem kötelesek. Véleménye szerint a visszaengedményezések olyan „sui generis” díjak, amelyeket nem lehet sem az adók, sem pedig az osztalékok közé sorolni.
(414)
A Deutsche Post 1924-től 1995-ig volt köteles megfizetni az árbevétel 6,6-10 %-ának megfelelő összegű visszaengedményezéseket. A KPMG-szakvélemény szerint a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) 1984. március 22-i ítéletében végül nem értékelte a visszaengedményezések jogi természetét, azokat azonban a „szövetségi állam által szerzett jövedelmek” közé sorolta. A visszaengedményezéseket továbbá olyan „szolgáltatási költségeknek” minősítette, amelyek a Deutsche Postot a szolgáltatásnyújtással kapcsolatban terhelték.
(415)
Noha a Bundesverfassungsgericht nem határozta meg pontosan, hogy a visszaengedményezések mennyiben tekinthetőek adót vagy osztalékot helyettesítő szolgáltatásnak, az egyértelmű, hogy a szövetségi költségvetésnek bevétele származott belőlük.
(416)
Először is, a múltban számos tagállam használta a postai és telekommunikációs monopóliumot az államháztartás bevételi forrásaként. Mivel a BUNDESPOST-ra és elődeire állami vállalatként 1995-ig nem vonatkozott az általános adófizetési kötelezettség, egy „sui generis” díj beszedését vezették be abból a célból, hogy a szövetségi állam ezekből az ágazatokból is jövedelemre tegyen szert. Gazdasági szempontból is ésszerű volt pénzt beszedni ezért a monopóliumért. Anélkül hogy emiatt a szolgáltatásokat kevésbé vették volna igénybe, a felhasználók készek voltak magasabb díjakat is elfogadni, így a szövetségi költségvetés magas jövedelemre tudott szert tenni.
(417)
Másodszor, a Deutsche Post a magánvállalatoktól eltérően nem volt közvetett vagy közvetlen módon adóköteles, és osztalékot sem kellett fizetnie a rendelkezésre bocsátott saját tőkéért. A szövetségi állam számára ezért a visszaengedményezések jelentették az egyetlen lehetőséget arra - akár adóhatósági, akár részvényesi szerepkörében -, hogy a Deutsche Postból jövedelemre tegyen szert. Ebben az összefüggésben nincs jelentősége annak, hogy a visszaengedményezések pontosan megfelelnek-e bizonyos adó- vagy osztalékrendszerek fogalmainak. A visszaengedményezések mindenképpen olyan kifizetéseket jelentettek, amelyeket a Deutsche Postnak 1924 óta kellett fizetnie, és amelyekből a szövetségi államnak jövedelme származott.
(418)
Végül megállapítható, hogy a visszaengedményezések fizetésére irányuló kötelezettség összhangban van azzal a közérdekű céllal, hogy valamely állami monopóliumból, akár adók, akár osztalékok formájában, a szövetségi államnak jövedelme származzon. A visszaengedményezések ebből következően olyan rendes költségeket jelentettek, amelyeket a Deutsche Postnak saját forrásaiból kellett finanszíroznia.
VIII.1.1.2. Németország arra irányuló érve, miszerint az állami kompenzációk összeegyeztethetőek a magánbefektető magatartásával
(419)
Németország azt az érvet hozza fel, hogy amikor állami kompenzációt nyújtott, akkor részben úgy járt el, mint egy magánbefektető, mivel a kifizetések a Deutsche Post hálózatába történő jövedelmező befektetéseket finanszíroztak.
(420)
Tekintettel arra, hogy az állami kompenzációk alapjául nem befektetési tervek, hanem a felhalmozódott veszteségek szolgáltak, nyilvánvaló, hogy egy magánbefektető nem folytatott volna ilyen befektetési stratégiát.
(421)
A Deutsche Postnak tehát az állami kompenzációkból pénzügyi előnye származott.
VIII.1.1.3. Németország arra irányuló érve, miszerint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeinek ellentételezéséről van szó
(422)
Németország úgy érvel, hogy az állami kompenzációk nem minősülnek állami támogatásnak, mivel az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeit kompenzálták.
(423)
A Bíróság az Altmark-ítéletben (105) rögzítette, hogy azok az ellentételezések, amelyek közszolgáltatási kötelezettségekért járó ellenszolgáltatásként kerülnek kifizetésre, nem minősülnek az EUMSZ 107. cikke szerinti állami támogatásoknak, amennyiben az alábbi négy feltétel teljesül. Először is, a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtásával kell megbízni, és ezeknek a kötelezettségeknek egyértelműen meghatározottnak kell lenniük. Másodszor, az ellentételezés kiszámításának alapjául szolgáló feltételeket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani. Harmadszor, az ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre. Negyedszer, amikor egy adott esetben a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, amely lehetővé tenné, hogy azt a jelöltet válasszák, aki a közösségnek legkevesebb költséggel járó szolgáltatást tudja nyújtani, a szükséges ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyek egy átlagos, jól vezetett és közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál felmerülnének.
(424)
Mivel a Deutsche Post kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történt, és Németország nem bizonyította, hogy a Deutsche Post esetében egy jól vezetett vállalkozásról van szó, az Altmark-ítéletben megjelölt feltételek közül a negyedik feltétel nem teljesül.
VIII.1.2. A támogatás megvalósulásával kapcsolatos következtetések
(425)
Az állami kompenzációkat állami forrásokból nyújtották, és a kompenzációk olyan költségek alól mentesítették a Deutsche Postot, amelyeket a magánvállalkozásoknak rendszerint maguknak kell viselniük. Németország nem tudta bizonyítani, hogy az állami kompenzációk megfelelnek az Altmark-ítéletben megfogalmazott feltételeknek, és ebből következően nem minősülnek állami támogatásnak.
(426)
A VII.1.2. szakaszban kifejtett okokból az állami kompenzációk alkalmasak arra, hogy torzítsák a versenyt, és hatást gyakoroljanak a kereskedelemre.
(427)
A Bizottság ezért azt a következtetést vonja le, hogy az állami kompenzációk az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak minősülnek.
VIII.2. A létező támogatások támogatásjogi értékelése az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdése alapján
(428)
Az állami kompenzációkat az 1989. évi PostVerfG 37. §-ának (2) és (3) bekezdései vezették be, ezért új támogatásnak minősülnek.
VIII.3. A belső piaccal való összeegyeztethetőség támogatásjogi értékelése az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján
(429)
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerint a Szerződések szabályai alá, különösen a versenyszabályok hatálya alá tartoznak. A Szerződés mindazonáltal bizonyos kritériumok teljesülése esetén a Szerződésben foglalt szabályok alóli kivételt határoz meg. Először is, az államnak egy bizonyos feladat teljesítésével hivatalosan meg kell bíznia egy vállalkozást. Másodszor, a megbízásnak általános gazdasági érdekű szolgáltatásra kell vonatkoznia. Harmadszor, a kivételnek szükségesnek kell lennie az átruházott feladat elvégzéséhez, és azzal arányban kell állnia. Végül a kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.
(430)
Az 1996., illetve 2001. évi közleményben (106), (107) valamint a 2005. évi közösségi keretszabályban a Bizottság kifejtette, hogy az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerinti kivétel szempontjából hogyan kell alkalmazni a szükségesség és arányosság kritériumát. Legutóbb a 2005. évi közösségi keretszabály 2.4. szakasza kodifikálta azoknak a kritériumoknak a jelentésével és hatályával kapcsolatos szabályokat, amelyeket a múltban a Bíróság, a Törvényszék (Bíróság) és a Bizottság következetesen alkalmazott.
(431)
A 2005. évi közösségi keretszabály 2.4. szakasza alapján a nyújtott ellentételezés szükségességét és arányosságát illetően az alábbi elveket kell figyelembe venni:
1.
Az ellentételezés mértéke nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek biztosításával összefüggő költségeket, figyelembe véve az ehhez kapcsolódó bevételeket és a kötelezettségek biztosításából származó ésszerű nyereséget.
2.
Az ellentételezés összege tartalmazza az állam által vagy az állami forrásokból bármilyen formában odaítélt kedvezményeket, függetlenül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése céljából történt besorolásuktól.
3.
Az ellentételezést az érintett általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetéséhez kell felhasználni. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetéséhez megítélt, de valójában más piacokon való működéshez felhasznált közszolgáltatási ellentételezés indokolatlan, következésképp összeegyeztethetetlen állami támogatásnak számít.
(432)
Döntési gyakorlata során a Bizottság az egyetemes szolgáltatás költségeiért járó állami kompenzációkat a belső piaccal összeegyeztethető támogatásoknak tekintette (illetve nem tekintette azokat támogatásnak), ha az állami kompenzációk alacsonyabbak voltak az egyetemes szolgáltatás felmerült nettó költségeinél (108).
VIII.3.1. Megbízás általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásával
(433)
Az egymást követő postai irányelvek, valamint a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint (109) a postai szolgáltatások egész ország területére kiterjedő ellátása mindig is általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak számított.
(434)
Az egymást követő postatörvények alapján 2007. december 31-ig a Deutsche Post feladata volt az egyetemes postai szolgáltatások végzése.
VIII.3.2. Az állami kompenzációk szükségessége és arányossága
(435)
Németország kitart azon nézete mellett, hogy az állami kompenzációk méltányos kompenzációnak tekinthetőek, mivel a 2009. évi REK szerint az állami kompenzációk 1990-1995 között sokkal alacsonyabbak voltak az egyetemes szolgáltatási kötelezettségekkel kapcsolatban felmerült nettó költségeknél. A Deutsche Postnál az állami kompenzációk ellenére a 2009. évi REK 1995-ben az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek kumulált nettó költségeinek alulkompenzációját mutatja ki az 1990-1995 közötti időszakra, ami […] milliárd EUR-t tett ki (kamatot tartalmazó 1995. évi jelenérték).
(436)
A 2009. évi REK költségallokációjának és költségbecslésének kiigazításait követően a WIK-szakvélemény megállapítja, hogy az állami kompenzációk kiegyenlítették az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek 1990-1995 közötti nettó költségeit.
(437)
A WIK-szakvélemény számításai szerint a kompenzáció 1995-ben [0-20] millió EUR-val volt több, mint a kumulált nettó költségek. A Bizottság ugyanakkor elismeri, hogy az ezekre az évekre vonatkozó költségelszámolási adatok hibásak. A WIK-szakvélemény ezenkívül csak a visszaengedményezéseket ismerte el tőkeköltségként, anélkül hogy további méltányos nyereséget vett volna figyelembe.
(438)
E két okból kifolyólag a Bizottság megállapítja, hogy a WIK-szakvélemény alapján nem utasítható el Németország azon érve, miszerint az állami kompenzációk megfelelően ellentételezték a Deutsche Postnál az egyetemes szolgáltatások kapcsán felmerülő költségeket.
10. táblázat
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség kumulált nettó költségeinek és az állami kompenzációknak a kiszámítása (kamatot tartalmazó 1995. évi jelenérték)
2009. évi REK
WIK-szakvélemény
Kumulált nettó költségek
- […] milliárd EUR
- […] milliárd EUR
Állami kompenzációk
+ 6,707 milliárd EUR
+ 6,707 milliárd EUR
Túl- illetve alulkompenzáció
- […] milliárd EUR
+ [0-20] millió EUR
(439)
Az állami kompenzációk tehát az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerint a belső piaccal összeegyeztethető támogatások, mivel nem haladták meg azokat a nettó költségeket, amelyek a Deutsche Postnál az egyetemes szolgáltatási kötelezettségek kapcsán merültek fel.
IX. AZ 1995 ELŐTT KIBOCSÁTOTT KÖTVÉNYEKÉRT VÁLLALT ÁLLAMI GARANCIA AZ EUMSZ 108. CIKKÉNEK (3) BEKEZDÉSE SZERINTI LÉTEZŐ TÁMOGATÁSNAK MINŐSÜL
(440)
A Bizottság megállapítja, hogy a kötvényekért vállalt állami garanciáról szóló szabályokat az 1953. évi PostVwG 22. §-ának (4) bekezdése vezette be 1953-ban. Amikor az 1989. évi PostVerfG hatályon kívül helyezte az 1953. évi PostVwG-t, ezt a rendelkezést módosítás nélkül az 1989. évi PostVerfG 40. §-ába ültették át.
(441)
Mivel a kötvényekért vállalt állami garanciát 1953-ban, tehát az EGK-Szerződés 1958. évi hatálybalépését megelőzően vezették be, a garancia a 659/1999/EK tanácsi rendelet 1. cikke b) pontjának i) alpontja szerinti létező támogatásnak minősül.
(442)
Az 1995. évi PostUmwG 2. §-ának (4) bekezdése megszüntette ezt a támogatást. Az, hogy a szövetségi állam továbbra is helytállt a Deutsche Post privatizációját megelőzően kiadott kötvényekért, nem minősül új támogatásnak, mivel a Deutsche Post akkor jutott előnyhöz, amikor a kötvényeket kibocsátották.
X. KÖVETKEZTETÉSEK
(443)
A Bizottság megállapítja, hogy a nyugdíjtámogatás és az állami kompenzációk esetében az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatásokról van szó, mivel ezek az intézkedések a vállalkozásokat rendszerint terhelő költségek viselése alól mentesítették a Deutsche Postot.
(444)
A Bizottság azt is rögzíti, hogy Németország a nyugdíjtámogatást és az állami kompenzációkat az EUMSZ 108. cikke (2) bekezdésének megsértésével jogellenesen hajtotta végre. A Deutsche Post által privatizációját megelőzően kibocsátott kötvényekért vállalt állami garancia olyan létező támogatásnak számít, amit 1995-ben megszüntettek.
(445)
A nyugdíjtámogatás annyiban nem egyeztethető össze az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal, amennyiben az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások javára komparatív előny származott abból, hogy a postai szabályozó hatóság engedélyezte a terheknek az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből történő finanszírozását. Németország aránytalan mértékben mentesítette a Deutsche Post AG-t a társadalombiztosítási járulékok viselése alól, mivel a nyugdíjmentesítési intézkedések keretében nemcsak nyugdíjtámogatásban részesítette a Deutsche Post AG-t, hanem ezen túlmenően azt is engedélyezte számára, hogy az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások szociális kiadásainak egy részét - amelyeket a Deutsche Post AG-nak a magánszférában működő versenytársakhoz hasonlóan magának kellett volna viselnie - áthárítsa az árszabályozás alá eső szolgáltatások felhasználóira.
(446)
Az eredményt tekintve a Deutsche Post AG a nyugdíjmentesítési intézkedések miatt a magánszférában működő versenytársakhoz képest előnyös helyzetben van, mivel a Deutsche Post AG-t az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások kapcsán terhelő társadalombiztosítási járulékköltségek alacsonyabbak azoknál a törvény által előírt költségeknél, amelyek a magánszférában működő versenytársaknál felmerülnek.
(447)
Ennek megfelelően a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatást úgy kell megállapítani, hogy a Deutsche Post AG árszabályozás alá nem eső szolgáltatásaihoz kapcsolódó társadalombiztosítási járulékokat a versenytársakéhoz igazító referenciamérték, valamint a Deutsche Post AG-t az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások kapcsán ténylegesen terhelő REK-járulékmérték közötti különbözetet meg kell szorozni az árszabályozás alá nem eső ágazatban foglalkoztatott tisztviselők bruttó bérével. A belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatást különösen a REK-járulékmérték és a REK-referenciamérték 7. táblázatban és a mellékletben található meghatározásai, továbbá a tisztviselői bruttó bérek 6. táblázatban megjelölt definíciója alapján kell kiszámítani a 8. táblázatban lévő képlet alapján.
(448)
A Deutsche Post részére 2003. január 1-je óta nyújtott és a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatást vissza kell követelni, a visszakövetelés a fenti időponttól kezdve addig az időpontig alkalmazandó, amikor már nem áll fenn komparatív előny. Németországnak ezenkívül minden szükséges intézkedést meg kell tennie annak érdekében, hogy a nyugdíjköltségek alóli, a nyugdíjtámogatáson és a díjszabályozáson alapuló mentesítést úgy módosítsa, hogy a módosítás eredményeként a komparatív előny megszűnjön.
(449)
A Bizottság megállapítja, hogy az állami kompenzációk az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerint a belső piaccal összeegyeztethető támogatások, mivel az átutalások kompenzálják az egyetemes szolgáltatási kötelezettség kapcsán a Deutsche Postnál felmerülő kumulált nettó költségeket.
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
(1) A Deutsche Post AG számára nyújtott nyugdíjtámogatás az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatás, amelyet Németország az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen nyújtott.
(2) A nyugdíjtámogatás nem egyeztethető össze a belső piaccal, amennyiben Németország aránytalan mértékben járult hozzá a Deutsche Post AG nyugállományba vonult tisztviselői nyugdíjának finanszírozásához.
2. cikk
A Németország által az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével a Deutsche Post AG számára jogellenesen nyújtott és az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján támogatásnak minősülő állami kompenzációk összeegyeztethetőek a belső piaccal.
3. cikk
A Deutsche Post AG javára nyújtott állami garancia az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése és 108. cikkének (3) bekezdése szerinti létező támogatásnak minősül.
4. cikk
(1) Németország visszafizetteti a Deutsche Post AG-val az 1. cikkben említett, a belső piaccal összeegyeztethetetlen azon támogatást, amelyben a Deutsche Post AG 2003. január 1-je óta a komparatív előny teljes megszüntetéséig részesült, illetve részesül.
(2) Az (1) bekezdés szerinti visszafizetendő összeg tartalmazza a támogatás kedvezményezett részére történt biztosítása és tényleges visszafizetése közötti időszakra felszámított kamatokat.
(3) A kamatokat a 794/2004/EK rendelet V. fejezetének és a 794/2004/EK rendelet módosításáról szóló 271/2008/EK bizottsági rendeletnek (110) megfelelően a kamatos kamat képlete alapján kell kiszámítani.
(4) Németország az e határozatról szóló értesítés napjától biztosítja, hogy a terheknek az árszabályozás alá eső szolgáltatások bevételeiből történő és a postai szabályozó hatóság által engedélyezett finanszírozására figyelemmel a Deutsche Post AG-nak nem keletkezik többé komparatív előnye az árszabályozás alá nem eső szolgáltatások terén.
5. cikk
(1) Az 1. cikkben említett támogatást a 4. cikkben előírtaknak megfelelően azonnal és ténylegesen vissza kell követelni.
(2) Németország biztosítja, hogy jelen határozat végrehajtására az arról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül sor kerül.
6. cikk
(1) Németország az e határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül közli a Bizottsággal az alábbi információkat:
a)
a Deutsche Post AG által visszafizetendő teljes összeg (főkövetelés és kamatok);
b)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott, illetve tervezett intézkedések részletes ismertetése;
c)
azt igazoló dokumentumok, hogy a Deutsche Post AG-t felszólították a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás visszafizetésére.
(2) Németország rendszeresen tájékoztatja a Bizottságot a jelen határozat végrehajtása érdekében hozott intézkedésekről, amíg az 1. cikkben említett, belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás visszafizetése meg nem történt. A Bizottság kérésére a tagállam haladéktalanul információkat szolgáltat a határozatban foglaltak teljesítése céljából már meghozott, illetve tervezett intézkedésekről. Németország továbbá részletes tájékoztatást nyújt a Deutsche Post AG által már visszafizetett támogatási összegekről és kamatokról.
7. cikk
Ennek a határozatnak a Németországi Szövetségi Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2012. január 25-én.