KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 29. juni 2011
om statsstøtte C 35/08 (ex NN 11/08) ydet af Den Franske Republik til det offentlige foretagende »Institut Français du Pétrole«
(meddelt under nummer K(2011) 4483)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/26/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (2), særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (3), og
ud fra følgende betragtninger:
1 SAGSFORLØB
(1)
I forbindelse med den formelle undersøgelse af akterne i statsstøttesag C 51/05 om den støtteforanstaltning, som Frankrig har iværksat til fordel for Institut Français du Pétrole (4), orienterede de franske myndigheder ved brev af 18. juli 2006, som blev registreret den 19. juli 2006, Kommissionens tjenestegrene om, at det offentlige foretagende IFP, der tidligere var et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser, pr. 7. juli 2006, var omdannet til et offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter (établissement public à caractère industriel et commercial - herefter »EPIC«). Omdannelsen fremgår af to dokumenter, som de franske myndigheder vedlagde deres brev: i) dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om fastlæggelse af nye vedtægter for det offentlige foretagende IFP og ii) artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer (som blev anvendt til vedtagelse af nævnte dekret).
(2)
Kommissionen anmodede ved brev af 3. august 2007 og 7. maj 2008 de franske myndigheder om oplysninger, og disse svarede ved brev af 28. september 2007 og 26. juni 2008.
(3)
I forbindelse med en tidligere sag traf Kommissionen den 16. juli 2008 en beslutning (herefter »beslutning C 51/2005«) om den støtteforanstaltning, som Frankrig havde iværksat til fordel for IFP-koncernen (5). I denne beslutning understregede Kommissionen, at spørgsmålet om yderligere statsstøtte i form af en eventuel ubegrænset statsgaranti i medfør af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC var genstand for en særskilt undersøgelse i forbindelse med en anden procedure.
(4)
Denne anden procedure i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, udmøntedes i Kommissionens beslutning af 16. juli 2008 (6) (herefter »indledningsbeslutningen«), som den traf i medfør af artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (7) (herefter »procedureforordningen«) imod den ubegrænsede statsgaranti, som IFP-koncernen potentielt kunne få.
(5)
Med offentliggørelsen den 11. oktober 2008 af indledningsbeslutningen i Den Europæiske Unions Tidende opfordrede Kommissionen alle berørte tredjeparter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(6)
Kommissionen modtog Frankrigs bemærkninger ved brev af 14. oktober 2008.
(7)
Ved brev af 6. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, oplyste selskabet UOP Limiteds konsulenter Kommissionen om, at deres klient ønskede at fremsætte bemærkninger til den omhandlede foranstaltning. Da det var nødvendigt med en oversættelse af disse bemærkninger, bad de derfor om en forlængelse af fristen for fremsættelse heraf til 30. november 2008. Ved brev af 7. november 2008 meddelte Kommissionen, at den fandt anmodningen begrundet og gav UOP Limited en forlængelse af svarfristen til 30. november 2008. Ved brev af 28. november 2008, som blev registreret af Kommissionen samme dag, fremsendte UOP Limiteds konsulenter deres klients bemærkninger til indledningsbeslutningen.
(8)
I samme brev af 28. november 2008 bad UOP Limiteds konsulenter om lov til på deres klients vegne at fremsætte yderligere bemærkninger undervejs i proceduren. Ved brev af 17. december 2008 besvarede Kommissionen denne anmodning ved at acceptere at forlænge UOP Limiteds svarfrist indtil 23. januar 2009, så det kunne fremsætte eventuelle supplerende bemærkninger. Ved brev af 23. januar 2009 fremsendte UOP Limiteds konsulenter supplerende bemærkninger på deres klients vegne.
(9)
Ved brev af 6. maj 2009 sendte Kommissionen de franske myndigheder samtlige UOP Limiteds bemærkninger til indledningsbeslutningen, heraf nogle i en fortrolig version. Kommissionen opfordrede de franske myndigheder til at fremsætte deres kommentarer senest den 8. juni 2009. Ved brev af 2. juni 2009 anmodede disse om en forlængelse af fristen til 22. juni 2009, idet de mente, at tredjepartens bemærkninger nødvendiggjorde en detaljeret og tilbundsgående analyse og høring af flere ministerielle tjenestegrene. Ved brev af 9. juni 2009 accepterede Kommissionen denne forlængelse til 22. juni 2009. Ved brev af 22. juni 2009 fremsendte de franske myndigheder deres kommentarer til UOP Limiteds bemærkninger.
(10)
Ved brev af 29. juli 2009 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om yderligere oplysninger og opfordrede dem til at svare inden 24. august 2009. Ved brev af 19. august 2009 bad disse om en forlængelse af svarfristen til 7. september 2009, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 20. august 2009. Ved brev af 8. september 2009 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
(11)
Ved brev af 20. november 2009 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 14. december 2009 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 22. januar 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 18. december 2009. Ved brev af 13. januar 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
(12)
Den 20. maj 2010 afholdt Kommissionens tjenestegrene et møde i Bruxelles for sammen med de franske myndigheder at afdække konsekvenserne for nærværende sag af den beslutning, som Kommissionen vedtog den 26. januar 2010 om statsstøtte til det franske postvæsen (La Poste) (8) i sag C 56/07 (ex E 15/05) (herefter »beslutning C 56/2007«). Da La Poste indtil da havde været en offentlig enhed med EPIC-lignende (9) status, havde sagen om La Poste (herefter »postsagen«) mange lighedspunkter med den omhandlede foranstaltning, hvorfor de franske myndigheder også i analogi hermed fremførte de samme argumenter i deres bemærkninger til de to sager. Den4. juni 2010 blev der sendt en række supplerende spørgsmål til Frankrig pr. e-mail, idet Kommissionens tjenestegrene ønskede at indhente et skriftligt svar fra de franske myndigheder på forskellige punkter, der var blevet drøftet på dette møde. Den 16. juli 2010 fremsendte de franske myndigheder de ønskede oplysninger.
(13)
Ved brev af 29. september 2010 udbad Kommissionen sig nye supplerende oplysninger fra de franske myndigheder og opfordrede disse til at besvare anmodningen inden tyve dage. Ved brev af 7. oktober 2010 bad de franske myndigheder om en forlængelse af svarfristen til 26. november 2010, hvilket Kommissionen indrømmede dem ved brev af 8. oktober 2010. Ved brev af 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder endelig de ønskede oplysninger.
2 IFP-KONCERNEN
(14)
Som Kommissionen i sin åbningsbeslutning og beslutning C 51/2005 (10) anførte, har det offentlige fortagende IFP tre opgaver:
-
forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemi
-
uddannelse af ingeniører og teknikere samt
-
udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale om disse sektorer.
Hovedretningslinjerne for IFP's virke fastlægges i en formålsaftale med staten for fem år ad gangen.
(15)
I øvrigt har det offentlige foretagende IFP direkte og indirekte kontrol med de kommercielle virksomheder, som det har indgået eneretsbaserede forsknings- og licensaftaler med. På baggrund af en vifte af samstemmende oplysninger, som omtales nærmere i betragtning 137, vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at enheden bestående af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat og deres moderselskab, det offentlige foretagende IFP, udgjorde en koncern (herefter »IFP-koncernen«) i konkurrenceretlig forstand.
(16)
Axens er aktiv på markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri. I 2006, på datoen for moderselskabets statusændring, var Axens' samlede omsætning 308,45 mio. EUR. To aftaler om eneret til rammelicens og produktlicenser samt en aftale om industriforskning (11) forbinder det offentlige foretagende IFP og Axens. Til gengæld for disse aftaler betaler datterselskabet dels afgifter til sit moderselskab for licensaftalerne, dels et vederlag […] (13) for adgangen til det offentlige foretagende IFP's forskningskapacitet.
(17)
Beicip-Franlab har specialiseret sig i udgivelse og formidling af programmel inden for »prospektering og forekomster« samt feasibilityundersøgelser og rådgivning. Selskabet havde i 2006 en omsætning på 42 mio. EUR. I henhold til en tiårig eneretsaftale om udvikling, markedsføring og brug, undertegnet i 2003 [tilbyder IFP Beicip-Franlab sine forskningsresultater] (**) vedrørende algoritmer, modeller og metoder, [der er udviklet af] (**) det offentlige foretagende IFP på området »prospektering og forekomster«, og Beicip-Franlab kan anmode IFP om at fremstille produkter på dette grundlag. Beicip-Franlab dækker alle IFP's omkostninger ved udvikling af produkterne. Desuden betaler Beicip-Franlab forskellige supplerende vederlag […] (*) til dækning af udgifter til vedligeholdelse og brugsrettigheder. En tillægsaftale blev undertegnet i 2005 om ændring af betalingsvilkårene, men princippet om, at Beicip-Franlab afholder alle udviklingsomkostninger, er bibeholdt.
(18)
Prosernat leverer feasibilityundersøgelser, andre tjenesteydelser og færdigt udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl. I 2006 havde selskabet en omsætning på 49,9 mio. EUR. Den 18. august 2003 blev der undertegnet en tiårig rammelicensaftale og en tiårig aftale om industriforskning mellem det offentlige foretagende IFP og Prosernat med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2002, i henhold til hvilken Prosernat får enelicens til det offentlige foretagende IFP's patenter, og [IFP tilbyder Prosernat resultaterne af sin] (**) forskning […] (*) inden for teknologier til gasbehandling og genindvinding af svovl. Prosernat betaler sit moderselskab en afgift af den årlige omsætning som vederlag for licensen til processerne og en afgift for udstyr, som fastsættes individuelt. Det vederlag, som det offentlige foretagende IFP beregner sig for at give Prosernat adgang til sine forskningsresultater, udgør […] (*) % af Prosernats samlede årsomsætning.
(19)
I overensstemmelse med beslutning C 51/2005 blev der indsat en bestemmelse i 2009 (14) i eneretsaftalerne om de vederlag, som det offentlige foretagende IFP modtager fra sine datterselskaber Axens og Prosernat, for at skabe sikkerhed for, at moderselskabet modtager et variabelt minimumsvederlag til dækning af mindst 25 % af udgifterne til feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter, 50 % af udgifterne til industriforskningsprojekter og i givet fald 75 % af udgifterne til udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet i henhold til EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling af 17. februar 1996 (15) (herefter »F&U-rammebestemmelserne fra 1996«), som det offentlige foretagende IFP udfører på datterselskabernes forretningsområder (16).
(20)
I overensstemmelse med beslutningen om at indlede en formel undersøgelse af den omhandlede foranstaltning forekommer det nødvendigt at medregne den potentielle virkning af den statsgaranti, der hidrører fra det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, for alle enheder i IFP-koncernen (herunder det offentlige foretagende IFP og dets tre privatretlige datterselskaber) (17).
3 BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(21)
Indtil 2006 var det offentlige foretagende IFP en privatretlig juridisk person, et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser og underlagt den franske regerings økonomiske og finansielle kontrol.
(22)
I artikel 95 i programlov nr. 2005-781 af 13. juli 2005 om fastlæggelse af de energipolitiske retningslinjer fastsattes princippet om omdannelse af IFP til et EPIC. Denne omdannelse trådte i kraft på datoen for offentliggørelsen i Frankrigs statstidende af dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006 om vedtægter for det offentlige foretagende IFP.
(23)
I sin nye egenskab af EPIC blev det offentlige foretagende IFP på datoen for sin statusændring til en offentligretlig juridisk person (18).
(24)
De juridiske konsekvenser af betegnelsen EPIC er forklaret nærmere i afsnit 2 (»Beskrivelse af foranstaltningen«) i beslutning C 56/2007 samt i afsnit 3.2.1 (om de juridiske konsekvenser for IFP af at få EPIC-status) i indledningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til.
4 BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(25)
I åbningsbeslutningen vurderede Kommissionen for det første, at foranstaltningen rejste tvivl om, hvorvidt den usædvanligt gunstige ordning, som blev indført til fordel for offentlige foretagender af industriel og kommerciel karakter (EPIC) i forbindelse med konkurs, kan sammenlignes med en ubegrænset statsgaranti, hvormed man kan mobilisere offentlige midler, og lagde følgende til grund:
-
Insolvens- og konkursprocedurerne finder ikke anvendelse på EPIC'er i form af offentligretlige juridiske personer i medfør af det overordnede princip om fritagelse af offentligretlige juridiske personers ejendom for arrest eller udlæg, som siden slutningen af det 19. århundrede har været gældende retspraksis i Frankrig, især hos Cour de cassation (19). Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.1 i indledningsbeslutningen, betragtning 38-40 (20).
-
Loven af 16. juli 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil finder til gengæld anvendelse på et EPIC. I henhold til disse bestemmelser udpeges staten udtrykkeligt som kompetent myndighed vedrørende inddrivelse af gæld i offentlige foretagender og overdrages betydelige beføjelser såsom anvisning på eget initiativ og tilvejebringelse af tilstrækkelige ressourcer. Desuden fastlægges der i bestemmelserne et princip om statens ansvar i sidste instans for offentligretlige juridiske personers gæld. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.2 i indledningsbeslutningen, betragtning 41-45 (21).
-
I tilfælde af opløsning af et EPIC finder princippet om overførsel af gæld til staten eller en anden offentlig enhed generelt anvendelse (22), således at samtlige et EPIC's kreditorer får sikkerhed for, at de aldrig mister den fordring, de har i et offentligt foretagende. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.3 i indledningsbeslutningen, betragtning 46-51 (23).
-
EPIC'erne ville kunne få privilegeret adgang til statskassens forskudskonti. Kommissionen henviser til nærmere detaljer i afsnit 3.2.1.4 i indledningsbeslutningen, betragtning 52 (24).
(26)
Som nævnt i betragtning 65-74 i åbningsbeslutningen, som Kommissionen henviser til med henblik på nærmere forklaring, forekom de franske myndigheders lovgivnings- og forskriftsmæssige præciseringer i øvrigt ikke at være tilstrækkelige til på forhånd at fjerne denne tvivl.
(27)
Kommissionen anførte dernæst, at det ikke kunne udelukkes, at denne situation afføder en selektiv økonomisk fordel, især i kraft af de angiveligt mere gunstige finansieringsvilkår, også selv om det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber ikke har fået en kreditvurdering af et eksternt kreditvurderingsbureau. IFP-koncernen kunne også være blevet begunstiget i sine forbindelser til kunder og leverandører, idet sidstnævnte kunne have troet, at de var omfattet af en statsgaranti for deres fordringer. Derfor kunne det i løbet af den foreløbige undersøgelse ikke udelukkes, at leverandører eller kunder i forbindelse med en leverance eller indkøb af varer eller tjenesteydelser på kredit ville give det offentlige foretagende IFP bedre betingelser end dem, de ville indrømme en virksomhed, der ikke er omfattet af statsgaranti.
(28)
I øvrigt vurderede Kommissionen på grundlag af de oplysninger, der var resultatet af den foreløbige undersøgelse, at garantiens ubegrænsede karakter, især dens varighed, beløb og omfang, gjorde det yderst vanskeligt at beregne den markedspræmie, som det offentlige foretagende IFP burde betale staten for at yde det denne beskyttelse.
(29)
Endelig angav Kommissionen, at den havde sine tvivl med hensyn til statsstøttens forenelighed med det indre marked, idet støtten især ikke umiddelbart forekom at være beregnet til at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner.
5 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER OG FORSLAG
5.1 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS INDLEDENDE BEMÆRKNINGER
(30)
Som svar på indledningsbeslutningen sendte de franske myndigheder deres bemærkninger og forslag til Kommissionen ved brev af 14. oktober 2008. Dette brev supplerede de bemærkninger og forslag, de franske myndigheder (25) havde fremsat i deres tidligere breve, og som er opsummeret i beslutningen om at indlede proceduren.
(31)
I deres bemærkninger af 14. oktober 2008 mindede de franske myndigheder indledningsvis om, at proceduren mod IFP-koncernen var indledt parallelt med postsagen, og angav derfor at ville fremføre de samme argumenter, som de havde fremført i forbindelse med undersøgelsen af postsagen (26). Trods lighedspunkterne valgte de franske myndigheder alligevel at minde om de særlige forhold, der gælder det offentlige foretagende IFP. Det drejer sig således om en forskningsorganisation med tre almennyttige opgaver (forskning, uddannelse og dokumentation), hvis aktiviteter for størstedelens vedkommende ikke er økonomiske, hvilket skulle berettige den offentlige finansiering, den får bevilget. Derudover præciserede de franske myndigheder årsagerne til omdannelsen til et EPIC, nemlig at der skulle skabes sammenhæng mellem dels aktiviteternes art og IFP's finansieringsform, dels IFP's juridiske status, og at dette berettigede statusændringen, hvorved IFP blev bragt nærmere den offentlige sektor mod at opgive den privatretlige form af erhvervsrettet foretagende.
(32)
De franske myndigheder anfægtede, at der skulle være tale om statsstøtte, fordi to af de betingelser, der stilles i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ifølge dem ikke var opfyldt, idet den omhandlede mekanisme dels ikke omfattede overførsel af statslige midler (5.1.1), dels ikke gav det offentlige foretagende IFP nogen fordele (5.1.2).
5.1.1 FRAVÆR AF EN GARANTI, DER KAN TILSKRIVES STATEN OG INDEBÆRER OVERFØRSEL AF STATSLIGE MIDLER
(33)
Ifølge de franske myndigheder er de offentlige virksomheder for det første ikke automatisk omfattet af en garanti i kraft af deres status (A), og for det andet er Kommissionens ræsonnement i indledningsbeslutningen forkert (B).
A. Fravær af enhver ubegrænset statsgaranti
(34)
Som nævnt i betragtning 41-45 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, fremlægger de franske myndigheder fem anbringender til støtte for deres argumentation.
(35)
For det første er der ikke i nogen retsakt eller beslutning fastsat det princip, at staten principielt giver en ubegrænset garanti for gæld stiftet af et EPIC.
(36)
For det andet er der ifølge retspraksis hos Frankrigs øverste forvaltningsdomstol Conseil d'Etat ikke tale om garanti, jf. bl.a. afgørelsen om Société de l'hôtel d'Albe (27) og de to beslutninger, der blev truffet i Campoloro-sagen (28).
(37)
For det tredje fastsattes det i organisk lov af 1. august 2001 om finanslovene (herefter »LOLF«), at der kun ved en finanslovsbestemmelse kan indføres en garanti (29), hvilket Conseil d'Etat udtrykkeligt bekræftede i sin årsberetning for 2006 (30). Ifølge den ekspert, som de franske myndigheder havde engageret i postsagen (31), har der derfor ikke siden den fuldstændige ikrafttræden af LOLF den 1. januar 2005 lovligt kunnet gives en implicit garanti. Den gæld, der er stiftet siden den 1. januar 2005, er således ikke omfattet af en implicit garanti. Med hensyn til gæld stiftet før den 1. januar 2005 mener eksperten, at det i mangel af en anfægtet afgørelse ikke kan fastslås, hvorvidt man af hensyn til respekten for kreditorernes forfatningssikrede rettigheder kan se bort fra ugyldigheden af de implicitte garantier, som blev givet før den 1. januar 2005, og som ikke var udtrykkeligt bemyndiget i finansloven.
(38)
For det fjerde mener Frankrig, at hvis et EPIC var omfattet af en statslig garanti, ville en ændring af dets status kræve iværksættelse af foranstaltninger til beskyttelse af fordringshavernes rettigheder. Da en sådan mekanisme aldrig er indført (32), slutter de, at et EPIC tværtimod ikke er omfattet af nogen form for statsgaranti.
(39)
For det femte citerer de franske myndigheder en artikel (33) af den tidligere retsformand for Conseil d'Etats afdeling for tvistemål, Daniel Labetoulle. Ifølge denne »er der juridisk set ingen automatik i bevillingen, fordelen og omfanget af denne garanti [en statsgaranti, der uden videre skulle gælde for statens offentlige foretagender].«
B. Kommissionens forkerte ræsonnement (34)
(40)
De franske myndigheder mener hverken, at der er garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer i tilfælde med EPIC (a), eller at der er garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens (b).
a) Fravær af garanti for tilbagebetalingen af individuelle fordringer
(41)
Som nævnt i betragtning 46-49 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at loven af 16. juli 1980 ikke kan være grundlag for en garanti. På baggrund af det forberedende arbejde til loven, en fortolkning af retspraksis fra Campoloro-sagen af 10. november 1999 (35) og af 18. november 2005 (36) og en række retsvidenskabelige artikler (37) anfører de franske myndigheder således, at loven af 16. juli 1980 efter deres mening ikke pålægger staten pligt til at indgå forpligtelser for egne midler, idet udtrykket »sørger for det« i lovens artikel 1 alene skulle give staten en beføjelse til at »substituere« ledelsen hos den person, den træder i stedet for, hvorved »substitutten principielt har de samme kompetencer som den substituerede«. Staten vil altså i forbindelse med denne substitution kun kunne udøve den pågældende ledelses kompetencer, hvilke ikke omfatter muligheden for at råde over statens budget, idet tildelingen af en særlig støtte angiveligt ligger »uden for en substitutionsbeføjelse«.
(42)
Som nævnt i betragtning 50-53 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at statens objektive ansvar ikke kan gøres gældende alene begrundet i utilstrækkelige aktiver. Ifølge de franske myndigheder forudsætter enhver garanti da også, at garanten påtager sig ansvaret for den garanteredes forhold. Når det drejer sig om at have udvist skyld eller i tilfælde af objektivt ansvar at påtage sig ansvaret for følgerne af egne foranstaltninger, kan der derfor ikke være tale om garanti. Ifølge de franske myndigheder kan statens ansvar ikke gøres gældende udelukkende med den begrundelse, at præfekten eller tilsynsmyndigheden på grund af myndighedens eller det offentlige foretagendes finansielle og formuemæssige situation ikke har kunnet træffe en foranstaltning, der kunne gøre det muligt at betale fordringen. Der bør ses bort fra skyld, idet præfektens eller tilsynsmyndighedens undladelse ikke i sig selv er culpøs. Dog anerkender de franske myndigheder, at kravet om kontinuitet i den offentlige service er afgørende for statens repræsentant i forbindelse med håndhævelsen af den procedure, der er indført ved lov af 16. juli 1980, men mener, at selv om dommeren skulle træffe bestemmelse om erstatning til kreditor, ville en sådan erstatning sætte kreditor i den samme situation som efter de almindelige bestemmelser, eftersom det omhandlede aktiv i sidstnævnte tilfælde ville være blevet solgt, og kreditorerne tilsammen ville have fået det tilsvarende beløb. Kreditor ville derfor ikke have nogen fordel som følge heraf.
b) Fravær af garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagendes eller dets forpligtelsers eksistens
(43)
Som nævnt i betragtning 54-56 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at den manglende anvendelse af den almindelige procedure for rekonstruktion og likvidation på offentligretlige juridiske personer ikke udelukker muligheden for, at et EPIC kan gå konkurs, eller at der kan indledes en konkursbehandling imod det. De anfægter Kommissionens analyse, der bygger på meddelelsen om statsstøtte i form af garantier (38) (herefter »meddelelsen om garantier«), og mener, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke har påvist eksistensen af »mere gunstige finansieringsvilkår«, der kan tilskrives udelukkelsen af muligheden for konkurs eller andre insolvensprocedurer, og heller ikke har fastslået, at det offentlige foretagende IFP ikke kan gå konkurs, eller at en insolvensprocedure ikke er mulig, fordi loven af 1985 kun er en procedurelov, og fordi den omstændighed, at EPIC ikke falder ind under anvendelsesområdet, kun indebærer, at der ikke kan iværksættes en rekonstruktions-, likvidations- eller konkursprocedure mod den ad hoc.
(44)
Som forklaret i betragtning 57-67 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, hævder de franske myndigheder i øvrigt, at anvendelsen af den »procedure«, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, frem for den almindelige kollektive bobehandling ikke giver kreditor nogen fordel. De bestrider, at det var nødvendigt at opfylde kravene om offentlighed (39) og ækvivalens (40), som Kommissionen stiller i betragtning 81 i indledningsbeslutningen, for at vurdere om anvendelsen af en specifik procedure i tilfælde af insolvens giver den enhed en fordel, som er omfattet heraf, i forhold til de øvrige virksomheder, der er omfattet af handelsretten (41), men de fastholder de samme krav i analysen af den procedure, der blev indført ved lov af 16. juli 1980. De mener, at denne procedure, for så vidt angår offentlighedskriteriet, er korrekt identificeret af kreditvurderingsbureauerne som den, der skal anvendes i tilfælde af insolvens hos et EPIC, mens de vedrørende ækvivalenskriteriet skelner mellem, om der skal anvendes et krav om kontinuitet i den offentlige service eller ej, samtidig med at de bemærker, at den finansielle situation i det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber gør det usandsynligt, at der skulle være tale om utilstrækkelige aktiver i IFP-koncernen, hvis likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af koncernens samlede passiver (25,2 mio. EUR). De lægger følgende til grund:
a)
I tilfælde, hvor der ikke gælder noget krav om offentlig service, og det offentlige foretagende har utilstrækkelige aktiver, sætter anvendelsen af proceduren, der blev indført ved lov i 1980, ifølge de franske myndigheder ikke kreditorerne i en mere gunstig situation end, hvis den almindelige procedure var blevet anvendt. De får nemlig det samme beløb som kreditorerne hos en enhed, der er omfattet af handelsretten, hvilket vil sige det beløb, der hidrører fra realiseringen af aktivsiden, og har udtømt deres retsmidler ved procedurens afslutning (42), idet staten ifølge de franske myndigheder ikke kan ifalde ansvar alene på grund af utilstrækkelige midler. Kun to aspekter er ifølge dem forskellige, nemlig
-
at der ikke sker massebehandling af kreditorerne. I modsætning til den privatretlige procedure, hvor fordringerne massebehandles, og kreditorerne bliver fyldestgjort i faldende rækkefølge efter privilegeret krav og i forhold til det disponible beløb, skiller proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 sig ud ved, at kun kreditors anmeldelse af fordringen giver ham mulighed for at sikre sine rettigheder. Loven af 16. juli 1980 bygger på princippet om »først til mølle«.
-
at det er statens repræsentant, der under forvaltningsdomstolens kontrol (kontrol af grov forsømmelighed, som Conseil d'Etat fastslog i Campoloro-dommen) påtager sig en funktion, der svarer til kuratoren i et konkursbo eller bestyreren af aktiver ved insolvensbehandling.
b)
I tilfælde, hvor kontinuiteten i den offentlige service skal sikres, indrømmer de franske myndigheder, at statens repræsentant under udøvelse af sine beføjelser i henhold til lov af 16. juli 1980 vil kunne beslutte ikke at afhænde visse aktiver, der er nødvendige for varetagelsen af en public service-opgave. Denne undladelse af at afhænde visse aktiver udmønter sig således - hvis den ikke udløser en erstatning fra staten - i en indskrænkning af realiseringen af aktiver og dermed i et tilsvarende mindre beløb, som kreditorerne kan få tilbage. Proceduren vil ifølge de franske myndigheder ikke give det offentlige foretagende IFP's kreditorer bedre rettigheder end dem, de ville have i medfør af handelsretten. Dog medgiver de franske myndigheder, at statens objektive ansvar i så fald vil kunne gøres gældende og udmøntes i en erstatning til kreditorerne for det tab, de har lidt (dog højst et beløb svarende til salgsværdien af de aktiver, som staten besidder for at sikre kontinuiteten i den offentlige service). Kreditorerne er således potentielt i den samme situation som den, der ville følge af de almindelige regler. De franske myndigheder konkluderer, at proceduren, der blev indført ved lov af 16. juli 1980, ikke giver nogen fordel i forhold til den almindelige procedure, og at det dermed ikke er berettiget at lade det offentlige foretagende IFP være direkte omfattet af en sådan procedure.
(45)
Som forklaret i betragtning 68 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, understreger de franske myndigheder, at de retsakter, som Kommissionen nævner i sin indledningsbeslutning, især i betragtning 82, bl.a. den kodificerende instruks nr. 02-060-M95 af 18. juli 2002 om finansielle og regnskabsmæssige bestemmelser for nationale offentlige foretagender af industriel eller kommerciel karakter og vejledningen om den finansielle opbygning i forbindelse med oprettelse, omdannelse og nedlæggelse af nationale offentlige virksomheder og offentlige interessegrupper af 14. november 2006, hverken kan finde anvendelse på eller overføres på det offentlige foretagende IFP.
(46)
Hvad angår tilførslen af ny kapital til det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, mener de franske myndigheder for det første, at spørgsmålet, der rejses i betragtning 80 i indledningsbeslutningen, ikke bør behandles med det formål at påvise eksistensen af en eventuel statsgaranti, men snarere for at måle de potentielle virkninger af en sådan garanti, som i givet fald sætter det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber i en gunstig situation på grund af de mere lempelige vilkår for tilførsel af ny kapital. De mener dernæst, at Kommissionens argumentation bygger på to fejlagtige antagelser, nemlig:
-
Kommissionen foretager på sin side et fejlræsonnement med hensyn til den eventuelle støtte, som det offentlige foretagende IFP vil kunne give sine datterselskaber gennem en koncernintern overførsel, idet de betingelser, på hvilke et moderselskab i koncernen, uanset om det er en offentligretlig juridisk person, kan støtte et af sine datterselskaber, der er i vanskeligheder, er nøje underlagt selskabsretten (43) og på ingen måde knyttet til begrebet virksomhed i konkurrenceretlig forstand.
-
De franske myndigheder bestrider på deres side, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC og statsgarantien, som en sådan status i givet fald medfører, giver det mulighed for at tilføre sine datterselskaber ny kapital på en lettere måde end moderselskaberne i koncerner, som har privatretlig status. Ifølge de franske myndigheder er det forhold, at et selskab midlertidigt har tab på et af sine datterselskaber, en normal foreteelse i driften af en koncern, hvilket Den Europæiske Unions dommer (44) i øvrigt også vil anerkende, og en offentlig investor, som handler efter den samme adfærdskodeks som en privat investor, vil ikke få sin investering fortolket som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten (45). Det vil bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som juridisk har mulighed for (og ikke pligt til) at tilføre et datterselskab i vanskeligheder ny kapital efter de samme skønskriterier som enhver fornuftig investor. Endelig anfægter de franske myndigheder, at et EPIC har nogen som helst mulighed for at få »direkte adgang« til »statskassens konti«. De præciserer, at budgetmekanismen »tilskudskonto« i henhold til artikel 24 i LOLF har til formål at mobilisere begrænsede lån (under finanslovens loft), som sætter staten i stand til, hvis den ønsker det og har lov til det (især i EU-retlig forstand), at bevilge forskellige organer lån. Ifølge de franske myndigheder har et EPIC ikke »direkte adgang« til disse konti.
5.1.2 FRAVÆR AF ENHVER FORDEL FOR DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP OG DETS DATTERSELSKABER
(47)
For det første mener de franske myndigheder ikke, at meddelelsen om garantier gør det muligt at konkludere, at der er tale om en fordel i det foreliggende tilfælde. De mener heller ikke, at det er i overensstemmelse med Kommissionens beslutningspraksis også at lade eventuelle fordele, som det offentlige foretagende IFP måtte have i kraft af sin status af EPIC, omfatte IFP's datterselskaber, som er almindelig aktieselskaber, og ej heller at det i det foreliggende tilfælde er påvist, at der er tale om en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.
(48)
De franske myndigheder mener, at Kommissionen anlægger en forkert fortolkning af punkt 1.2 i sin meddelelse om garantier, hvori det hedder, at Kommissionen også anser »de mere gunstige finansieringsvilkår, der opnås af virksomheder, hvis retlige form udelukker konkurs eller andre insolvensprocedurer eller indebærer en eksplicit statsgaranti eller statens dækning af tab, for at være støtte i form af en garanti«. Følgende gør sig gældende her:
-
For det første bestrider de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP som EPIC har en juridisk status, der udelukker enhver konkurs- eller insolvensprocedure. Det mener de i hvert fald ikke, at Kommissionen har påvist. Den har ifølge dem blot ført bevis for, at denne status ikke gør det muligt at anvende en bestemt procedure (nemlig i den foreliggende sag den procedure, som blev indført ved lov af 25. januar 1985).
-
For det andet benægter de franske myndigheder, at det forhold, at det er lov- og vedtægtsmæssigt umuligt for en virksomhed at blive konkurs- eller insolvensbehandlet, automatisk medfører mere gunstige finansieringsvilkår på markedet. Det påhviler Kommissionen under anvendelse af punkt 1.2 i meddelelsen om garantier på forhånd at påvise eksistensen af mere gunstige finansieringsvilkår for at kunne vurdere, at en virksomhed, hvis juridiske status udelukker muligheden for en konkurs- eller insolvensprocedure, får støtte i form af en garanti.
(49)
I øvrigt mener de, at Kommissionen i sin indledningsbeslutning har ignoreret sin beslutningspraksis i forbindelse med undersøgelsen af de potentielle fordele for IFP's datterselskaber ved, at der findes en ubegrænset garanti for et EPIC. Kommissionen har ifølge dem valgt en ræsonnement, der strider mod det, den anvendte i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale (46), for mens Banque Postale i lighed med det offentlige foretagende IFP's datterselskaber var et aktieselskab, som var 100 % ejet af en EPIC-lignende enhed, mente Kommissionen (og her sås der endda bort fra Frankrigs forpligtelser i sagen), at det almindelige aktieselskabs juridiske status i sig selv gjorde det muligt at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti for det enkelte datterselskab. Det samme ræsonnement skulle ifølge de franske myndigheder føre til den konklusion, at det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, der også har status af almindelige aktieselskaber, heller ikke var omfattet af den ubegrænsede garanti, som en EPIC-status måtte udløse.
(50)
Endelig skal ifølge de franske myndigheder Kommissionen ikke have påvist eksistensen af en reel økonomisk fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber, idet den nøjedes med i sin indledningsbeslutning at henvise til »angiveligt« mere gunstige finansieringsvilkår uden at fremlægge et faktisk bevis herfor. Den Europæiske Unions retspraksis ville kræve, at Kommissionen i den foreliggende sag påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC faktisk gav det mulighed for at opnå mere gunstige finansieringsvilkår (47). Men de franske myndigheder har fremsendt en række oplysninger i løbet af proceduren som dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke havde og heller ikke ville kunne skaffe det og dets datterselskaber nogen finansiel fordel, idet omdannelsen af det offentlige foretagende IFP navnlig var foregået under overholdelse af et generelt princip om kontinuitet, især med hensyn til dets aktiviteter, organisation, regnskabs- og finansordning (midler og regler for regnskaber og finansiering) samt skatteordning.
(51)
De franske myndigheder mener, at førnævnte oplysninger viser:
-
at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers finansielle situation er god, hvilket overflødiggør spørgsmålet om en eventuel konkurs og dermed en statslig indgriben i sidste instans,
-
at de kortsigtede finansieringsvilkår for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber er forskellige for de enkelte enheder og hidrører fra individuelle og personlige forhandlinger mellem dem og deres respektive banker,
-
at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskabers forhold til deres leverandører og kunder heller ikke giver anledning til privilegerede betingelser som følge af, at disse leverandører og kunder forventer en statsgaranti.
(52)
De franske myndigheder konkluderer:
-
at Kommissionens analyse i dens beslutning om at indlede proceduren er diskutabel, idet det offentlige foretagende IFP og dets filialer ikke er omfattet af nogen statsgaranti,
-
at Kommissionen ikke har påvist, at IFP's status af EPIC i sig selv giver det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber nogen fordel,
-
at Kommissionen derfor ikke har påvist eksistensen af en statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber.
5.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS FORSLAG
(53)
For at fjerne enhver tvivl hos Kommissionen anførte de franske myndigheder ikke desto mindre, at de, såfremt Kommissionen ville acceptere at afslutte proceduren med en beslutning om, at der ikke er tale om statsstøtte ifølge artikel 7, stk. 2, i procedureforordningen, var rede til at iværksætte følgende foranstaltninger:
-
en præcisering af gennemførelsesdekretet til loven af 16. juli 1980
-
indføjelse i det offentlige foretagende IFP's kontrakter, hvis disse indebærer en fordring, af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti
-
indføjelse i det offentlige foretagende IFP's datterselskabers finansieringskontrakter af en bemærkning om, at der ikke er nogen garanti.
5.2.1 PRÆCISERING AF GENNEMFØRELSESDEKRETET TIL LOVEN AF 16. JULI 1980
(54)
Som præciseret i betragtning 94-96 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, foreslår de franske myndigheder at præcisere fortolkningen af loven af 16. juli 1980 ved at omformulere fjerde afsnit i artikel 3-1 i gennemførelsesdekretet til denne lov (48). Den foreslåede ændring skulle ifølge dem fjerne enhver tvivl om afgrænsningen af udtrykket »sørger for det« i opbygningen af den tilsynsbeføjelse, der er tillagt præfekten eller tilsynsmyndigheden, idet disse fremover skal frigøre midlerne af den lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget (49). Ifølge de franske myndigheder vil dette forslag udelukke, at statens repræsentant i udøvelsen af sine tilsynsbeføjelser kan forøge den pågældende lokale myndigheds eller offentlige virksomheds ressourcer med statsstøtte eller ved tilførsel af offentlige midler.
5.2.2 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S KONTRAKTER, HVIS DISSE INDEBÆRER EN FORDRING, AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI
(55)
Som præciseret i betragtning 97-100 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, anfægter de franske myndigheder Kommissionens holdning (50), ifølge hvilken staten kan ifalde ansvar alene på grundlag af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Imidlertid fremsætter de et forslag baseret på undtagelsen om accepteret risiko (jf. Conseil d'Etats domme i sagerneSille (51) og Meunier (52), der i lighed med det forslag, de kom med i postsagen, går på officielt at bekræfte over for det offentlige foretagende IFP's kreditorer, at disses fordring ikke er omfattet af en statsgaranti, og at staten i tilfælde af insolvens ikke vil være forpligtet til økonomisk at træde i stedet for virksomheden med henblik på betaling af fordringen. Derfor kan de pågældende, der bevidst og på et kvalificeret grundlag har udsat sig for en sådan situation, ikke påberåbe sig ret til erstatning. De franske myndigheder vil derfor sammen med det offentlige foretagende IFP forpligte sig til i forbindelse med hver transaktion at indføje følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
(56)
Som præciseret i betragtning 101 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, har de franske myndigheder også taget hensyn til den tvivl, som Kommissionen udtrykte i betragtning 71 i indledningsbeslutningen, hvor den anførte, dels at undtagelsen om accepteret risiko var en regel i henhold til retspraksis, som jo kan forandre sig, dels at en sådan regel byggede på instrumenter i henhold til sekundær ret, som kan ophæves i tilfælde af konflikt, og endelig at de franske myndigheders forslag ikke dækkede alle tilfælde, idet fordringerne kunne være af både finansiel, kommerciel og anden art.
(57)
Som præciseret i betragtning 102-104 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, sendte de franske myndigheder - efter at have mindet om deres principielle modstand mod Kommissionens holdning om, at staten ifalder sit objektive ansvar alene på grund af det offentlige foretagende IFP's utilstrækkelige aktiver - følgende supplerende udtalelser som svar på disse tvivlsspørgsmål:
a)
De franske myndigheder mener, at Kommissionens første indsigelse svarer til at mene, at selv om en medlemsstats nationale ret ikke rummer en bestemmelse herom, vil alene risikoen for en ændring af retspraksis, dvs. en ændring i national ret, være tilstrækkelig til at begrunde eksistensen af en statsstøtte. Kommissionen vil ifølge dem ikke kunne begrunde en potentiel støtteforanstaltning i en eventuel ændring i retspraksis, som i den foreliggende sag også er højst usandsynlig, idet undtagelsen om accepteret risiko er et generelt offentligretligt princip, som ved talrige lejligheder er bekræftet af retspraksis, aldrig er blevet modsagt og er blevet bredt kommenteret.
b)
For så vidt angår den anden indsigelse, anerkender de franske myndigheder, at loven og forordningen har forrang for en kontrakt, og at en omstridt bestemmelse altid kan ophæves. Imidlertid er de af den opfattelse, at denne indsigelse ikke støtter sig på en retsakt med større rækkevidde, at den ikke er underbygget, og at den dermed ikke har nogen betydning.
c)
Endelig mener de franske myndigheder, for så vidt angår den tredje indsigelse, at den bygger på en simpel antagelse om, at leverandørerne eventuelt tror eller forventer en statsgaranti for deres fordring. Denne antagelse kan ikke i sig selv begrunde eksistensen af en fordel, men skal bestyrkes med dokumentation for, at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber reelt har fået en sådan økonomisk fordel.
(58)
Ikke desto mindre angiver de franske myndigheder som præciseret i betragtning 106 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at de er rede til at udvide deres forslag om at anføre, at der ikke foreligger nogen garanti, til at gælde samtlige kontrakter, som indebærer en fordring, for udtrykkeligt at fjerne enhver risiko for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens.
5.2.3 INDFØJELSE I DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S DATTERSELSKABERS FINANSIERINGSKONTRAKTER AF EN BEMÆRKNING OM, AT DER IKKE ER NOGEN GARANTI
(59)
Med henblik på at supplere den foreslåede ordning præsenterer de franske myndigheder i øvrigt endnu et forslag for Kommissionen, som ligner det, der blev forelagt i forbindelse med oprettelsen af Banque Postale. Forslaget vedrører de lånevilkår, som det offentlige foretagende IFP's datterselskaber (Axens, Beicip-Franlab og Prosernat) kunne opnå på markedet, og går ud på at forpligte sig til skriftligt og for hver transaktion at indføje i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt), at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.
(60)
Som præciseret i betragtning 107-110 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener de franske myndigheder, at de to præciseringsforslag (nærmere beskrevet i betragtning 55 og 59) gør det muligt at oplyse kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber om deres rettigheder, således at man ikke, som Kommissionen gør det i betragtning 87 i indledningsbeslutningen, kan betragte Frankrig som »ansvarlig for de forventninger, der skabes hos det offentlige foretagende IFP's kreditorer med hensyn til eksistensen af en garanti«, og som om landet bevidst opretholder en »uigennemskuelig juridisk situation«, der »giver det offentlige foretagende IFP en fordel og kan føre til, at staten træder til med offentlige midler«.
5.3 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS SUPPLERENDE BEMÆRKNINGER
(61)
Ved brev af 16. juli 2010 og 26. november 2010 fremsendte de franske myndigheder en række supplerende oplysninger, som efter deres mening dokumenterede fraværet af statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.
(62)
Indledningsvis minder de om sagen om France Télécom (53) og understreger i deres brev af 16. juli 2010, at Den Europæiske Unions dommer ville have mindet Kommissionen om dens forpligtelse til at påvise eksistensen af en reel fordel for at kunne fastlægge eksistensen af en statsstøtte. De franske myndigheder mener, at den ubegrænsede garanti, der ifølge Kommissionen følger af det offentlige foretagende IFP's status, ikke giver IFP nogen reel økonomisk fordel i det foreliggende tilfælde. I deres brev af 26. november 2010 præciserer de franske myndigheder, at det efter deres mening er Kommissionen, der skal løfte bevisbyrden. I den forbindelse minder de om de krav, som EU's retspraksis stiller til beviser og begrundelser, f.eks. ifølge Rettens dom i sagen om France Télécom og Domstolens dom i sagen om Krantz (54) og senest Deutsche Post AG (55). De franske myndigheder mener, at Kommissionens analyse af den foreliggende sag bygger mere på hypoteser end en konkret analyse.
(63)
Desuden mener de franske myndigheder, at Kommissionen vurderer, at det offentlige foretagende IFP kan få en fordel på tre niveauer, nemlig i) når det gælder relationerne til banker og finansielle institutioner, ii) i forholdet til leverandørerne og iii) i forbindelserne med de industrielle tredjeparter, som benytter foretagendets forskningsydelser.
(64)
Med hensyn til det offentlige foretagende IFP's relationer til banker og finansielle institutioner mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP hidtil ikke har draget økonomisk fordel af sin status af EPIC. De forsyner Kommissionen med dokumentation for, i) at det offentlige foretagende IFP har haft en langfristet gældsætning på nul i årene 2005, 2006 og 2007 (56) og også i 2008 og 2009, ii) at det offentlige foretagende IFP ganske vist hvert år har forhandlet om mellemfristede kreditter med de forskellige banker, men har fået lånevilkår på linje med markedet, og under alle omstændigheder har det aldrig trukket på disse kreditter, og endelig iii) at det offentlige foretagende IFP's kortfristede gældsætning har været lig nul i den omhandlede periode.
(65)
Vedrørende forholdet til leverandørerne mener de franske myndigheder, at det offentlige foretagende IFP qua ordregivende myndighed er omfattet af pligten til at offentliggøre og sende opgaver i udbud i henhold til bekendtgørelse nr. 2005-649 af 6. juni 2005 (57) og derfor ikke kan opnå nogen fordel. I deres brev af 26. november 2010 gentager de franske myndigheder denne analyse og præciserer, at det efter deres mening er en tilstrækkelig garanti imod konkurrenceforvridning på markedet, at det offentlige foretagende IFP's indkøb er omfattet af en udbudsprocedure, der er i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter (58). Ifølge Frankrig vil det offentlige foretagende IFP ikke kunne beskyldes for at få en ulovlig fordel, når det i overensstemmelse med EU-retten sender sine indkøb i udbud blandt sine leverandører, og i hvert fald ikke uden, at der foreligger specifikke beviser for en sådan fordel. De understreger, at det netop er med henblik på en effektiv offentlig indkøbspolitik, at brugen af de elektroniske indkøbssystemer er blevet fremmet, fordi, som det f.eks. hedder i betragtning 13 i direktiv 2004/18/EF, »denne indkøbsteknik gør det muligt for de ordregivende myndigheder […] at råde over et særlig bredt udvalg af tilbud […] og således sikre optimal udnyttelse af de offentlige midler på grundlag af omfattende konkurrence.« I den forbindelse nævner de franske myndigheder en rapport (59) fra Kommissionen, hvori denne konkluderer, at reguleringen af de offentlige indkøb har en positiv virkning i form af prisfald, der præsenteres som en samfundsmæssig gevinst ved en mere fair konkurrence mellem tilbudsgiverne. Ved at »tilskrive« disse besparelser det offentlige foretagende IFP's EPIC-status forsynder Kommissionen sig derfor mod direktivets ånd, ifølge hvilken udvælgelsesprocedurerne er den afgørende løftestang for en bedre konkurrence og den deraf følgende nedbringelse af omkostningerne ved de offentlige indkøb.
(66)
Hvad endelig angår det offentlige foretagende IFP's forbindelser til kunderne, præciserer de franske myndigheder, at den omhandlede kontraktforskning omfatter de ydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer på anmodning fra en kunde - en tredjepart eller et datterselskab - vedrørende et emne, som indgår i det offentlige foretagende IFP's opgaver, ikke har strategisk interesse for det offentlige foretagende IFP med hensyn til ejerskabet til resultaterne, vil kunne uddybe det offentlige foretagendes viden og kompetencer i forbindelse med dets gennemførelse af de offentlige F&U-programmer og ikke hører ind under datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder. De franske myndigheder bemærker, at forskningsydelserne, som disse kunder køber, kræver specifikt udstyr og ekspertise.
(67)
I den henseende gør Frankrig gældende, at selv om det offentlige foretagende IFP måtte drage fordel af sin EPIC-status i forbindelse med sine erhvervsaktiviteter, har denne fordel ingen væsentlig indvirkning på markedet. Den vil især ikke kunne forvride konkurrencen og heller ikke påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. De franske myndigheder erkender imidlertid, at det offentlige foretagende IFP i perioden, siden det ændrede status (juli 2006), eventuelt har kunnet få en afgiftslettelse i kraft af den manglende brug af fuldførelsesgarantier, som dog med de beløb, der sædvanligvis opkræves af banker og forsikringsselskaber for at levere denne service, trods alt vil være ubetydelig. De franske myndigheder konkluderer, at en sådan virkning ikke har karakter af en fordel, hvilket atter sætter spørgsmålstegn ved, at der skulle være tale om statsstøtte til det offentlige foretagende IFP.
6 TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER OG DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER
6.1 SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER
(68)
I sit brev af 28. november 2008 begrunder UOP Limited, hvorfor det er interesseret i at optræde som berørt tredjepart i proceduren (60), og formulerer derefter nogle generelle bemærkninger, idet det hævder, at den enhed, det betegner »IFP/Axens«, får statsstøtte. Det anfører følgende:
-
Der er ingen tvivl om, at den enhed, der består af det offentlige foretagende og dets datterselskab Axens, »IFP/Axens«, opfattes af markedet som en offentlig enhed (5.1.1).
-
Tildelingen af EPIC-status til »IFP/Axens« har givet og vil fortsat give en betydelig konkurrenceforvridning på markedet for procesteknologi, hvor UOP Limited driver virksomhed, idet denne status medfører fordele i forholdet til leverandørerne, kapitalindskyderne og kunderne (5.1.2).
6.1.1 MARKEDETS OPFATTELSE AF ENHEDEN »IFP/AXENS«
(69)
Ifølge UOP Limited holder de franske myndigheders argument om, at Axens og de øvrige datterselskaber af IFP er særskilte økonomiske enheder, ikke. Kommissionen påpeger med rette, i) at Axens er 100 % ejet af det offentlige foretagende IFP, ii) at Axens' udførelse af det offentlige foretagende IFP's forskning og udvikling afspejler strategiske prioriteringer fra statens side, iii) at de ansvarlige for det offentlige foretagende IFP deltager i ledelsen af Axens, iv) at Axens har en aftale om eneret med det offentlige foretagende IFP, som er afgørende for datterselskabets økonomiske aktivitet, og v) at der bl.a. findes en aftale om udnyttelse og tilrådighedsstillelse af personaleressourcer.
(70)
Ud over oplysningerne i foregående betragtning tilføjer UOP Limited, at det indtryk, som IFP og Axens giver af deres indbyrdes forhold, i lighed med markedets opfattelse er en afgørende faktor:
-
IFP og Axens præsenterer sig på markedet som den samlede økonomiske enhed »IFP/Axens«. På Axens' websted står der bl.a. at »selskabet har i næsten 50 år bygget på succesrige F&U-resultater og industrielle resultater« (61). I øvrigt henviser Axens til det offentlige foretagende IFP i reklamerne for sin teknologi. Desuden aflægger Axens og det offentlige foretagende IFP's medarbejdere sommetider i fællesskab besøg hos deres licenshavere.
-
Erhvervspressen giver et eksempel på markedets opfattelse af »IFP/Axens« som én samlet økonomisk enhed. UOP Limited har f.eks. vedlagt presseklip, hvor man omtaler »IFP/Axens'« aktiviteter på området for procesteknologilicenser eller det offentlige foretagende IFP's levering af sådanne licenser gennem sit datterselskab Axens. I øvrigt har UOP Limited fremlagt eksempler på artikler eller præsentationer, hvori Axens' medarbejdere har ladet forstå, at Axens opfattes af det offentlige foretagende IFP som dækkende »hele spektret af aktiviteter under industriafdelingen og Procatalyse«.
6.1.2 DE FORDELE, DER LIGGER I AT HAVE STATUS AF EPIC
(71)
UOP Limited anfører, at det forhold, at både leverandører og kunder opfatter Axens som havende adgang til ubegrænsede statslige midler til finansiering af sine aktiviteter, giver selskabet en betragtelig fordel på markedet. Selv om det blot skulle være en opfattelse, markedet har, har dette element desto større betydning i en global økonomisk krisekontekst.
(72)
For så vidt angår kunderne, har de garantier, som »IFP/Axens« tilbyder, en særlig betydning i et marked, hvor kunderne tager langsigtede økonomiske hensyn, før de vælger en given teknologi. Med baggrund i eksemplet »aromaforbindelser« forklarer UOP Limited grundigt, at kunderne før ibrugtagningen af sådanne teknologier skal investere massivt i konstruktion og opførelse af produktionsinfrastruktur, som kræver flere års arbejde. Men disse industrielle forbindelsers succes hænger sammen med de anvendte teknologiers effektivitet, og kunderne kræver generelt, at teknologierne garanteres (62) af sælgeren af processerne. Hvis det krævede resultatniveau ikke nås, vil de ikke tøve med at drage licensmodtageren til ansvar og kræve overholdelse af strenge forpligtelser til genopretning. Licensmodtagerens solvens på langt sigt er dermed et vigtigt element i købernes valg, ikke blot i henseende til de kontraktlige forpligtelser, men også perspektiverne i F&U, som giver løfte om fremtidige forbedringer i den indkøbte proces. Enheden »IFP/Axens«, som markedet opfatter som afhængig af staten, har derfor en fordel i forhold til sine konkurrenter, idet køberne ikke har nogen særlig grund til at tvivle på dens overlevelse på lang sigt.
(73)
Hvad angår leverandørerne, mener UOP Limited, at »IFP/Axens« kan have fået gunstigere vilkår end konkurrenterne. I den forbindelse henviser selskabet til de kontrakter, der er undertegnet i fællesskab af IFP og Axens, og som nævnes i indledningsbeslutningen.
(74)
Med hensyn til finansmarkederne mener UOP Limited, at enheden »IFP/Axens« får gunstige vilkår og rentesatser på kapitalmarkederne på grund af statens rolle som garant i sidste instans. I øvrigt gør statens tilstedeværelse og den sikkerhed, den repræsenterer, det muligt i en finanskrisekontekst at tiltrække privat kapital i en mangelsituation. De konkurrerende virksomheder kan ikke få adgang til sammenlignelig finansiering eller kan kun opnå finansiering på økonomisk mindre interessante vilkår. Ifølge UOP Limited har virkningerne af den økonomiske krise og finanskrisen gjort foranstaltningens potentiale til konkurrenceforvridning endnu større.
(75)
I sit brev af 23. januar 2009 henviser UOP Limited til sine tidligere bemærkninger og dem, det har fremsendt i forbindelse med proceduren frem til beslutning C 51/2005. Selskabet mener, at disse oplysninger rummer tilstrækkelig mange elementer, der kan påvise betydningen af medkontrahenternes solvens på det omhandlede marked for proceslicenser. Det gentager argumentet om, at enheden »IFP/Axens«' kunder antager, at de står i kommerciel forbindelse med et statsligt organ, hvis langsigtede levedygtighed ikke indebærer nogen risiko. Endelig opfordrer UOP Limited Kommissionen til at analysere aftalerne mellem Axens og dets kunder, idet det føler sig overbevist om, at de ikke indeholder nogen bestemmelse, der kan begrænse ansvaret på Axens' niveau.
6.2 DE FRANSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL SELSKABET UOP LIMITEDS BEMÆRKNINGER
(76)
I deres brev af 22. juni 2009 giver de franske myndigheder udtryk for, at UOP Limiteds bemærkninger »bygger på fejlagtige, sågar falske, påstande og i hvert fald ikke på elementer, der vil kunne påvise eksistensen af statsstøtte til fordel for det offentlige foretagende IFP eller Axens«.
(77)
De franske myndigheder afviser grundlæggende enhver relevans i de fremsatte påstande, ifølge hvilke »IFP/Axens« af markedet opfattes som en offentlig enhed, der nyder godt af fordele i forbindelserne til kunderne, leverandørerne og finansmarkederne, og afviser påstanden om, at denne enhed »IFP/Axens« skulle være et statsligt organ, der ikke har nogen bekymringer med sin overlevelse på langt sigt.
(78)
De franske myndigheder fremsætter to argumenter:
-
For det første er enheden »IFP/Axens« ikke et statsligt organ, der råder over ubegrænsede midler. Desuden er der intet bevis for, at denne enhed opfattes som sådan af markedet (6.2.1).
-
For det andet giver det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke automatisk nogen fordel for Axens på markedet (6.2.2).
6.2.1 »IFP/AXENS« ER IKKE ET STATSLIGT ORGAN, DER RÅDER OVER UBEGRÆNSEDE MIDLER
(79)
Ifølge de franske myndigheder opfatter leverandører og kunder hos enheden »IFP/Axens«, i modsætning til hvad UOP Limited hævder, ikke denne virksomhed som et »statsligt organ«, der har ubegrænsede midler.
(80)
For det første henviser de franske myndigheder til en juridisk analyse, som de har sendt til Kommissionen, og til deres tidligere fremsendte bemærkninger, som ifølge dem påviser, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke udløser nogen som helst type statsgaranti.
(81)
For det andet bemærker de franske myndigheder, at UOP Limited støtter sig til en »påstået tro på en ubegrænset statsgaranti til fordel for ”IFP/Axens«, som ikke eksisterer juridisk, og som ikke alene ville være tilstrækkeligt til at underbygge eksistensen af en statsstøtte.
(82)
Hvis det for det tredje endog antages, at det offentlige foretagende IFP er omfattet af en offentlig garanti - hvilket de franske myndigheder bestrider - vil det være en forkert vurdering, at en sådan garanti automatisk skulle gælde datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP med den begrundelse, at IFP og dets datterselskaber udgør en koncern i konkurrenceretlig forstand. Ifølge Frankrig er det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, navnlig Axens, som privatretlige enheder, der er underlagt selskabsretten, da heller ikke omfattet af en sådan garanti, idet princippet om datterselskabernes uafhængighed bl.a. strider mod UOP Limiteds teori om en »automatisk udvidelse« af garantierne til hele koncernen. Begrebet koncern, som kan bruges i konkurrenceretlig forstand, anerkendes ikke i selskabsretten, og bevillingen af garantier til en koncern vil således være underlagt strenge betingelser vedrørende form og indhold. Det ville bl.a. være tilfældet for det offentlige foretagende IFP, som ville skulle have tilladelse hertil af bestyrelsen i medfør af artikel 7 i dets vedtægter. I øvrigt mener de franske myndigheder, at Kommissionen allerede har taget dette til efterretning, idet den har erkendt, at »Banque Postales juridiske status (privatretlig juridisk person) i sig selv var nok til at udelukke eksistensen af enhver ubegrænset garanti til Banque Postale« (63).
6.2.2 AXENS FÅR INGEN FORDEL PÅ MARKEDET SOM FØLGE AF DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S STATUS AF EPIC
(83)
De franske myndigheder mener, at UOP Limiteds argument om, at markedet skulle dele troen på, at enheden »IFP/Axens« er et statsligt organ med ubegrænsede midler og omfattet af fordele såvel i henseende til kunder som leverandører og kreditorer, ikke bygger på »noget som helst seriøst element« og desuden »ubestrideligt afkræftes af fakta«.
(84)
De franske myndigheder har fremlagt en servicemeddelelse fra Axens' afdeling for jura og kontrakter med titlen »Axens' juridiske sikkerhedsprincipper« (64), som præciserer relationerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens. Disse relationer er udtrykkeligt reguleret af den generelle regel, at Axens ikke kræver garanti af sit moderselskab uanset årsagen. De franske myndigheder har præciseret, at det ikke er muligt at gøre nogen undtagelse fra denne regel om fravær af garanti. Dette princip er i øvrigt gengivet i sin helhed i dokumentet med følgende ordlyd: »IFP garanterer ikke for Axens' handlinger eller undladelser.« De franske myndigheder har præciseret, at denne regel gælder enhver kontrakt eller ethvert projekt, som Axens måtte indgå eller gennemføre med sine kunder, leverandører eller aktører på finansmarkederne.
6.2.2.1 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets kunder
(85)
Ifølge Frankrig fremsætter UOP Limited sine påstande uden overhovedet at begrunde den offentlige garantis betydning for Axens' langsigtede finansielle situation, navnlig med hensyn til de kontraktlige garantier og vedligeholdelsesforpligtelser, der normalt indgår i licensaftaler (65), og uden at underbygge, hvorfor selskabet skulle være »overbevist om, at Kommissionen ikke vil kunne finde nogen bestemmelse, der begrænser Axens' ansvar«.
(86)
De franske myndigheder præciserer i denne forbindelse, at den i betragtning 84 beskrevne regel (hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet) ligeledes gælder for enhver garanti, som Axens måtte forhandle om eller indgå med en kunde. De franske myndigheder har illustreret deres argument med eksemplet »aromaforbindelser«, som UOP Limited nævner i sine bemærkninger. De franske myndigheder har præciseret, at Axens generelt vælger at begrænse sit ansvar til en vis andel af afgiften […] (*). Denne garantibegrænsningspolitik, som er et af Axens' juridiske sikkerhedsprincipper, adskiller sig derfor klart fra praksis hos andre af områdets virksomheder, som ifølge de franske myndigheder sædvanligvis giver ubegrænsede garantier i visse tilfælde.
(87)
Endelig minder de franske myndigheder om, at forpligtelserne til vedligeholdelse/reparation, som gælder i tilfælde af uheld, ikke mobiliserer en finansiel dækning fra det offentlige foretagende IFP's side:
a)
idet den kapacitet, som de forsikringsselskaber, der dækker Axens' erstatningsansvar, kan tilbyde gennem forskellige forsikringsordninger i deres globale program, vil være meget større i tilfælde af Axens' misligholdelse end det loft, Axens' har aftalt med selskabets licenshavere vedrørende erstatningsansvar,
b)
idet kapaciteten til hurtig og umiddelbar mobilisering af Axens' ressourcer, bl.a. i kraft af selskabets beskedne gældsætning, ligeledes er meget vigtig,
c)
idet aftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og Axens udtrykkeligt begrænser det offentlige foretagende IFP's ansvar i tilfælde af misligholdelse hos en af Axens' licenshavere til et beløb, der nødvendigvis er begrænset, fordi det vil være afstemt efter den afgift, som det offentlige foretagende IFP opkræver, og
d)
idet Axens' erstatningsansvarsforsikringsselskab udtrykkeligt giver afkald på at gøre noget som helst krav gældende over for det offentlige foretagende IFP uanset årsagen.
(88)
De franske myndigheder konkluderer, at UOP Limiteds påstande om eksistensen af de fordele, som Axens skulle opnå på markedet for proceslicenser, ikke er underbyggede, især fordi Axens hele tiden har ført en politik om at begrænse det erstatningsansvar, det yder over for sine kunder.
(89)
I deres brev af 8. september 2009 præciserede de franske myndigheder, at begrænsningen af ansvaret over for kunderne både figurerer i rammelicensaftalen (66) og i produktlicensaftalen (67), der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og Axens og har været i kraft siden 1. januar 2001. Ifølge disse to aftaler gælder det, at hvis Axens kan bevise, at misligholdelsen skyldes de ydelser, selskabet har fået leveret af det offentlige foretagende IFP, vil dettes finansielle ansvar være begrænset til en procentdel (68) af de beløb, der faktisk opkræves af det offentlige foretagende IFP som en forholdsmæssig afgift af det salg, som har genereret en reklamation (produktlicens), og af den teknologienhed, der er genstand for en underlicens, eller af et salg, der er effektueret i forbindelse med en underlicens, som har genereret en reklamation (rammelicens). Med andre ord kan det offentlige foretagende IFP aldrig ifalde et erstatningsansvar, der er mere end 100 % af de opkrævede beløb. Ifølge rammelicensaftalen påtager Axens sig i øvrigt de finansielle garantier, der er givet til underlicenshavere for det procestekniske resultatniveau. Det offentlige foretagende IFP drages dermed ikke til ansvar for de tekniske garantier, som Axens giver sine kunder.
(90)
Desuden skal det præciseres, at Axens finansielle ansvar ifølge licensaftalerne mellem Axens og dets kunder på symmetrisk vis generelt er begrænset til […] (*) % af de licensafgifter, der betales for hver enhed, der er genstand for en reklamation. Det offentlige foretagende IFP's ansvar er helt uafhængigt af Axens' ansvar, når garantien, som Axens giver sin kunde, af kommercielle grunde viser sig at være højere end den, som det offentlige foretagende IFP har givet Axens. Det samme princip gælder for enhver licens, som det offentlige foretagende IFP bevilger andre tredjeparter end sine datterselskaber.
(91)
Endelig har de franske myndigheder tilføjet, at det offentlige foretagende IFP af princip begrænser sit ansvar over for sine kunder (datterselskaber eller andre), når det leverer tjenesteydelser for deres regning (undersøgelser, bestilt forskning, tester osv.). Det offentlige foretagende IFP's ansvar består altså i en forpligtelse til at rette op på de udførte arbejder, mens ansvaret på det finansielle plan principielt er begrænset til […] (*) % af den afgift, der faktisk er opkrævet, med et loft, der højst kan blive […] (*) % alt efter omstændighederne. Hvis kunden mener, at det af det offentlige foretagende IFP udførte arbejde er fejlbehæftet, vil det offentlige foretagende IFP således under ingen omstændigheder være forpligtet til at lave arbejdet om i det uendelige.
6.2.2.2 Om forbindelserne mellem Axens og selskabets leverandører og om finansieringsvilkårene på finansmarkederne
(92)
De franske myndigheder benægter enhver relevans af UOP Limiteds påstand om, at den påståede tro på eksistensen af ubegrænsede finansielle ressourcer til fordel for Axens sikrer selskabet gunstigere vilkår hos leverandørerne eller på finansmarkedet. Ifølge Frankrig leverer UOP Limited ikke den ringeste dokumentation til støtte for denne påstand.
(93)
De franske myndigheder mener, at den i betragtning 84 beskrevne regel, hvorefter datterselskabet ikke kræver nogen garanti af moderselskabet, er tilstrækkelig til at afkræfte den hypotese, som UOP Limited har fremført.
(94)
Hvad angår Axens' og også Beicip-Franlabs og Prosernats lånevilkår på finansmarkederne, minder de franske myndigheder desuden om, at de er rede til at forpligte sig over for Kommissionen til skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion« (69).
7 VURDERING
7.1 VURDERING AF, OM DER ER TALE OM STATSSTØTTE I HENHOLD TIL EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 107, STK. 1
(95)
Det bestemmes i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(96)
I den foreliggende sag skal det for at fastslå, at der er tale om statsstøtte først kontrolleres, om den foranstaltning, der består i, at Frankrig har givet det offentlige foretagende IFP status af EPIC den 7. juli 2006, iværksættes med statslige midler (7.1.1) og indebærer en ubegrænset offentlig garanti for økonomiske aktiviteter (7.1.2). Selv om omfanget af den statsgaranterede dækning og arten af de dækkede aktiviteter gør det muligt at afgrænse nærværende afgørelse (7.1.3), skal det herefter undersøges, om den omhandlede foranstaltning giver IFP-koncernen en selektiv fordel (7.1.4), som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (7.1.5).
7.1.1 STATSLIGE MIDLER I FORM AF EN UBEGRÆNSET GARANTI
(97)
På grund af den særlige struktur som koncern i konkurrenceretlig forstand er det nødvendigt at tage højde for den potentielle virkning af den ubegrænsede statsgaranti som følge af det offentlige foretagende IFP's status af EPIC for alle enhederne i IFP-koncernen, dvs. for det offentlige foretagende selv og for dets datterselskaber, ved at foretage en vurdering i følgende to etaper:
-
For så vidt angår det offentlige foretagende IFP, hidrører virkningen af den ubegrænsede garanti direkte fra dets EPIC-status, idet det offentlige foretagende IFP som offentligretlig juridisk person da heller ikke er omfattet af de almindelige retsregler om sanering og likvidation af kriseramte virksomheder. Dette særlige forhold taget i betragtning kan moderselskabet i IFP-koncernen udøve sine økonomiske aktiviteter direkte på vilkår, der er mere gunstige end dem, der gælder andre aktører på markedet, som ikke har en lignende beskyttelse (7.1.1.1).
-
For så vidt angår de aktiviteter, der direkte udøves af de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen, som er fuldt omfattet af de almindelige retsregler om konkurs, forekommer det umuligt at drage det offentlige foretagende og dermed staten direkte til ansvar. Derfor bør det, i tilfælde af at et datterselskab har utilstrækkelige aktiver, analyseres, om kreditorerne hos Axens, Prosernat og Beicip-Franlab kan nyde godt af en indirekte mekanisme med den begrundelse, at moderselskabet eventuelt har et erstatningsansvar for sine datterselskaber, som svarer til en garantiordning (7.1.1.2).
7.1.1.1 Dækning af det offentlige foretagende IFP gennem en ubegrænset statsgaranti, som hidrører fra dets status af EPIC
(98)
I beslutning C 56/2007 konkluderede (70) Kommissionen, at de særlige træk ved La Postes (71) status af offentligt foretagende og især eksistensen af en garanti for betaling af individuelle fordringer og for opretholdelse af La Postes og/eller dens forpligtelsers eksistens betød, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans for det offentlige foretagendes aktiviteter.
(99)
I den foreliggende sag vurderer Kommissionen, at de i beslutning C 56/2007 anvendte argumenter i det væsentlige kan overføres på det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, og at IFP ligeledes befinder sig i en særlig juridisk situation, såvel hvad angår betaling af dets kreditorer som opretholdelsen af dets eksistens i tilfælde af insolvens. Af hensyn til denne analyse henviser Kommissionen derfor til de argumenter, der fremlægges i afsnit 4.1 (»Kvalificering som støtte«) i beslutning C 56/2007.
A. Garanti for betaling af individuelle fordringer
(100)
Først skal der foretages en verificering af de franske myndigheders argument om, at eksistensen af en statsgaranti til fordel for EPIC-kategorien udelukkes i kraft af lovgivningen eller retspraksis (a), før det påvises, i tilfælde af at det offentlige foretagende IFP skulle være i betalingsstandsning, at dets kreditorer er omfattet af en procedure, der er mere gunstig end den, der gælder kreditorer hos almenretlige virksomheder.
a) Tilbagevisning af de franske myndigheders argumenter
(101)
I modsætning til, hvad de franske myndigheder hævder, er Kommissionen i stand til at konkludere, at eksistensen af implicitte garantier anerkendes i fransk ret og nærmere bestemt eksistensen af en statsgaranti som følge af status som offentligt foretagende. Kommissionen tilbageviser de franske myndigheders argumenter med følgende begrundelser:
(102)
For det første henviser Kommissionen til betragtning 120 og 121 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder hævder, at der ikke er nogen retsakt eller beslutning, der knæsætter princippet om, at staten skulle garantere et EPIC's gæld Kommissionen mener tværtimod, at selv om det er sandt, at der ikke findes en retsakt eller beslutning, der bekræfter eller udelukker eksistensen af en udtrykkelig statsgaranti til fordel for EPIC, er dette ikke nok til at udelukke eksistensen af en implicit garanti.
(103)
For det andet henviser Kommissionen til betragtning 122-124 i beslutning C 56/2007, når de franske myndigheder mener, at der findes en retspraksis om fravær af garantier, bl.a. dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe (72) og Campoloro-dommene (73). For så vidt angår den første sag, som Kommissionens ekspert understregede i postsagen, vedrører dommen i sagen om Société de l'hôtel d'Albe ikke den præcise situation, hvor garantien kan tænkes at blive aktiveret (74). For så vidt angår den anden sag (75), mener Kommissionen tværtimod, at den har påvist, at statens ansvar for iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentlige foretagenders gæld udviser alle de karakteristiske træk ved en garantiordning.
(104)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at de franske myndigheders argument i postsagen om, at den gæld, et EPIC har stiftet siden ikrafttrædelsen af LOLF 1. januar 2005, ikke kan omfattes af en implicit garanti, holder, og anfører følgende:
a)
Kommissionen understreger, at det offentlige foretagende IFP's statusændring skete den 7. juli 2006 og dermed efter LOLF's ikrafttræden. På det grundlag er det ikke nødvendigt at undersøge de argumenter, der fremsættes af de franske myndigheders ekspert i postsagen om eventuel gæld stiftet før 1. januar 2005, heller ikke selv om de franske myndigheder henviser dertil i deres bemærkninger. Den gæld, som det offentlige foretagende IFP har stiftet før 1. januar 2005, er da også stiftet af et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17.11.1943 om forvaltning af erhvervsinteresser (og dermed af en privatretlig juridisk person) og har dermed på tidspunktet for stiftelsen (76) ikke kunnet være dækket af en ubegrænset garanti som følge af foretagendets EPIC-status.
b)
Kommissionen bemærker imidlertid, i øvrigt ligesom dens ekspert gjorde i postsagen, og som det allerede er forklaret i betragtning 130 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, at omfanget af forpligtelsen til at anføre statens garantier i en finanslov er begrænset til »bevilling« af sådanne garantier, at bevilling af en garanti derfor dækker de tilfælde, hvor staten ved en eksplicit viljestilkendegivelse beslutter at stille garanti for et organ eller en operation, at omfanget af forpligtelsen til at indføre garantier i finansloven således ikke dækker garantier som følge af en status eller en forpligtelse i henhold til retspraksis, der er kendetegnet ved deres implicitte og automatiske karakter, samt at denne anden kategori ikke skyldes en beslutning taget af staten, men at staten placerer sig i en allerede eksisterende juridisk ramme, som garantien kun er en følge af (77).
c)
Kommissionen konkluderer heraf, ligesom den gjorde i betragtning 131 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders argument baseret på LOLF ikke er overbevisende, fordi det forhold, at det ikke præciseres i nogen finanslov, at staten tilbyder det offentlige foretagende IFP sin garanti som følge af selskabets status, ikke udelukker, at der foreligger en implicit garanti, at Kommissionen under alle omstændigheder ikke er bundet af, at foranstaltningen i henhold til fransk ret betegnes som garanti, og heller ikke af, at der skulle være tale om en garanti, der falder ind under LOLF, at det kun er kvalificeringen af denne foranstaltning i forhold til EU-retten, som er relevant, samt at EU-retten anerkender eksistensen af en implicit garanti, når en medlemsstat er juridisk forpligtet til at betale en anden persons gæld i tilfælde af dennes insolvens (78).
(105)
For det fjerde tilbageviser Kommissionen de franske myndigheders argument om, at enhver oprettelse af et nyt EPIC (herunder statusændring), såfremt der findes en statsgaranti til fordel for EPIC, kræver indførelse af garantiforanstaltninger, der vil kunne beskytte kreditorernes rettigheder fra før denne omdannelse, og afviser ligeledes deres modsætningsslutning (modus tollens) om, at da en sådan mekanisme aldrig er indført (79), findes der ingen garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP. Kommissionen lægger følgende til grund:
a)
Som Kommissionens ekspert anførte i postsagen og som påpeget i betragtning 133 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, skyldes en sådan påstand ifølge Kommissionen en for bred fortolkning af den forfatningsmæssige beskyttelse af ejendomsretten
b)
Kommissionen vil gerne præcisere, som den i øvrigt allerede har gjort i betragtning 134 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at ejendomsretten heller ikke kræver, at der fastsættes en særlig foranstaltning for at garantere kreditorers rettigheder i det øjeblik, et EPIC omdannes til et selskab, som er omfattet af de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, og at fraværet af sådanne foranstaltninger ikke i sig selv er et tegn på, at der ikke foreligger en implicit garanti.
c)
Kommissionen tilføjer, som det også forklares i betragtning 135 og 136 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at den kendsgerning, at de franske myndigheder havde besluttet at bevilge La Poste (80) en eksplicit garanti, da det fik EPIC-lignende status i 1990, ikke beviser, at der ikke allerede forelå en implicit garanti til La Postes fordel.
(106)
Endelig henviser Kommissionen til den del af nærværende afgørelse, der omhandler statens ansvar, samt afsnit 4.1.1.A.b)3) i beslutning C 56/2007, for så vidt angår den artikel af Labetoulle, der citeres af de franske myndigheder (81), samt til sin egen analyse af Campoloro-retspraksis (82).
(107)
I modsætning til de franske myndigheder, som hævder, at en sådan garanti er udelukket i henhold til retsakterne, bemærker Kommissionen, at eksistensen af implicitte garantier i tilknytning til status som EPIC bekræftes i et notat, som Conseil d'Etat udarbejdede i 1995 i Crédit Lyonnais-sagen, om at eksistensen af en implicit statsgaranti følger af selve bankens karakter af offentligt foretagende (83).
(108)
Som forklaret i betragtning 142-145 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, deler den ikke de franske myndigheders fortolkning, nemlig at Conseil d'Etats udtalelse ikke kan overføres på det offentlige foretagende IFP. Den understreger navnlig, at denne udtalelse hverken på nogen måde henviser til en offentlig regnskabsførers opgave eller dennes tilstedeværelse eller mangel på samme i det offentlige foretagende. De franske myndigheder forklarer i øvrigt ikke, hvorfor denne udtalelse efter deres mening kun skulle kunne finde anvendelse på offentlige foretagender med offentlig regnskabsfører. Kommissionen tilbageviser desuden de franske myndigheders argumenter om, at udtalelsen ikke skulle kunne finde anvendelse, fordi den ligger før LOLF og er i modstrid med Conseil d'Etats senere retspraksis, idet Kommissionen i betragtning 104 og i beslutning C 56/2007 påpegede, at LOLF ikke er til hinder for, at der eksisterer en implicit statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP.
(109)
Som angivet i betragtning 146 og 147 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, tager Kommissionen endelig hensyn til notatet fra økonomi-, finans- og erhvervsministeren af 22. juli 2003 om »Opgørelse af implicitte og eksplicitte garantiordninger ydet af staten«, som bekræfter eksistensen af implicitte garantier, der følger af en forvaltnings- eller lovgivningsmæssig retsakt, og som »skaber og medfører finansielle konsekvenser for staten«. Dette notat viser, at statsgarantien kan følge af juridiske retsakter af meget forskellig karakter (84), og påpeger, at oprettelsen af et offentligt foretagende vil kunne medføre en implicit statsgaranti til fordel for det pågældende foretagendes kreditorer (85).
b) Det offentlige foretagende IFP's kreditorer er sikre på at få deres fordring betalt
(110)
I lighed med påvisningen i afsnit 4.1.1.A.b) i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, vil den nu påvise, at det offentlige foretagende IFP's kreditorer i tilfælde af en betalingsstandsning befinder sig i en situation, der er mere gunstig end den, som gælder kreditorer hos en virksomhed, som er underlagt handelsretten.
(111)
For det første gælder de traditionelle hindringer for betaling af en privatretlig virksomheds gæld ikke, når der er tale om offentlige foretagender. På baggrund af oplysninger, der er mere fyldigt beskrevet i betragtning 150-154 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, konkluderer den vedrørende det første punkt:
-
at i modsætning til kreditorer i virksomheder, der er omfattet af handelsretten, risikerer det offentlige foretagende IFP's kreditorer (eftersom foretagendet ikke er omfattet af de almindelige regler for retslig rekonstruktion og likvidation af kriseramte virksomheder) ikke, at deres fordring bortfalder helt eller delvis efter en retslig konkursbehandling,
-
at det offentlige foretagende IFP's status af juridisk person ikke er til hinder for en statsgaranti,
-
at da der ikke er nogen eksplicit begrænsning af statens ansvar for det offentlige foretagende IFP, kan dettes kreditorer med rette påberåbe sig princippet om, at staten påtager sig det offentlige foretagende IFP's gæld, selv om dette har status af juridisk person.
(112)
For det andet er proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (og diverse gennemførelsesbestemmelser (86) i tilfælde af dækning af offentlige foretagenders gæld, når de er dømt efter en retsafgørelse, af grunde, der forklares i betragtning 113-117, mere gunstige for det offentlige foretagende IFP's kreditorer end de almenretlige procedurer, idet proceduren ikke vil kunne føre til bortfald af den fordring, de har i det offentlige foretagende IFP.
(113)
I overensstemmelse med analysen i betragtning 157-161 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, bemærker den først og fremmest, at det ifølge loven af 1980 (87) og dens gennemførelsesforanstaltninger (88) er staten, der er den kompetente myndighed med hensyn til at inddrive offentlige foretagenders gæld, og at loven nok så vigtigt giver staten beføjelse til at anvise på eget initiativ og tilvejebringe tilstrækkelige ressourcer.
(114)
I lighed med de overvejelser, der fremlægges i betragtning 162-168 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at den specifikke procedure, der er defineret i loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil, kun er en procedure til inddrivelse af fordringer og ikke en konkursbehandling, og at anvendelsen heraf ikke medfører bortfald af fordringen, hvorimod en afgørelse om at slutte konkursboet på grund af utilstrækkelige aktiver uden sanktion ved afslutningen af en almindelig konkursbehandling medfører forbud mod, at kreditorerne genoptager retsforfølgningen. Kommissionen påpeger også, at kreditorerne på grundlag af loven af 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil må formode, at de nødvendige midler findes eller altid vil findes til at betale deres fordring i den offentlige enhed, idet denne lov indeholder regler om udsættelse af anvisningen, men ingen regler om betalingsstandsning. Kommissionen mener på baggrund af disse to forhold, at den utilstrækkelige likviditet er dækket, i givet fald af staten, eller at situationen kun er midlertidig. Til gengæld er der ikke ved nogen konkursbehandling mulighed for, at en tredjemand bliver ansvarlig for den insolvente persons gæld, undtagen naturligvis når der er tale om en garant.
(115)
I overensstemmelse med analysen i betragtning 170-180 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske retsakter bemyndiger eller endda tilskynder staten til at bevilge tilskud til offentlige foretagender, fortrinsvis klassiske banklån i situationer med utilstrækkelig likviditet, som kan være »supplerende ressourcer« som omhandlet i lov af 16. juli 1980. Kommissionen mener også, at disse retsakter er kendt af kreditorerne, som derfor med rette kan mene, at tilsynsmyndigheden vil kunne finde de nødvendige ressourcer til, at deres fordring kan blive betalt. Derfor anser Kommissionen den hypotese, hvorefter det ikke skulle lykkes kreditor at opnå betaling af sin fordring gennem procedurerne i loven af 16. juli 1980, for lidet sandsynlig.
(116)
I modsætning til sin konklusion angående La Poste i beslutning C 56/2007 påpeger Kommissionen imidlertid, at der i det foreliggende tilfælde findes forholdsvis mange midler i det offentlige foretagende IFP, som det selv kan mobilisere, idet de likvide beholdninger og bundne aktiver (150,3 mio. EUR) i slutningen af 2007 omtrent androg det femdobbelte af de samlede passiver (25,2 mio. EUR), sådan som de franske myndigheder forklarede det i betragtning 44. Således erkender Kommissionen, at det i foretagendets aktuelle finansielle situation forekommer lidet sandsynligt, at det offentlige foretagende IFP som følge af mangel på egne midler, i hvert fald i den nærmeste fremtid, skulle blive ude af stand til at honorere sin gæld, og der dermed skulle blive brug for statslig indgriben.
(117)
Selv om det er usandsynligt på nuværende tidspunkt, er det dog ikke desto mindre muligt på længere sigt, at det offentlige foretagende IFP kommer i en situation med utilstrækkelige aktiver. Når det under sådanne omstændigheder er umuligt at mobilisere ressourcer gennem afhændelse af aktiver, bliver det nødvendigt med andre garantimekanismer (lån, forsøg på at drage staten til ansvar osv.). I øvrigt kan lovgivernes fastsættelse af en ordning til beskyttelse af aktiver give næring til sager om statens objektive ansvar i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's eventuelle insolvens (89). I denne henseende noterer Kommissionen sig de franske myndigheders argument (90) om, at selv om staten måtte mene, at et aktiv tilhørende et offentligt foretagende er »uundværligt« for udøvelsen af dets public service-opgave, og måtte modsætte sig en afhændelse heraf, indebærer det på ingen måde, at staten er forpligtet til at yde kompensation gennem garantiordninger. Kommissionen bemærker imidlertid, at de franske myndigheder har medgivet (selv om de bestrider, at det offentlige foretagende IFP kan drage fordel heraf), at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til lov af 16. juli 1980 (91). Derfor mener Kommissionen, at en sådan beslutning fra det offentliges side om ikke at afhænde aktiver af hensyn til opretholdelsen af den offentlige service kan medføre et objektivt ansvar for staten for ulige fordeling af offentlige byrder.
(118)
For det tredje har Kommissionen af de årsager, der fremlægges i betragtning 185-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, den opfattelse, at de muligheder, som en kreditor har for at gøre statens ansvar gældende i det lidet sandsynlige tilfælde, at den i loven af 1980 fastsatte procedure ikke skulle sikre, at kreditoren kan få sin betaling, har karakter af garantiordning.
(119)
Selv om de franske myndigheder mener, at hverken statens culpaansvar eller objektive ansvar (92) i princippet kan gøres gældende, erkender de, at det godt kan være, at dommeren træffer bestemmelse om godtgørelse til kreditor i tilfælde af, at der stilles krav om kontinuitet i den offentlige service til statens repræsentant i forbindelse med proceduren i henhold til loven af 1980. I et sådant tilfælde mener de franske myndigheder imidlertid ikke, at kreditor får nogen som helst fordel, fordi erstatningen ville være sammenlignelig med den, som vedkommende havde fået efter den almindelige procedure. Kommissionen påpeger i den forbindelse visse særtræk ved den særlige lov fra 1980. Ifølge den almindelige retslige konkursbehandling får kreditorerne (især de simple) generelt ikke hele deres fordring dækket, og som oftest får en virksomhed under likvidation ikke sin gæld betalt af tredjemand.
(120)
De franske myndigheder anfægter ligeledes, at de muligheder for godtgørelse, som kreditorerne får ved at gøre ansvar gældende, kan sidestilles med en form for garanti. Tværtimod mener Kommissionen, at statens pådragelse af ansvar (culpøst eller objektivt) ved iværksættelse af proceduren for inddrivelse af offentligretlige juridiske personers gæld i henhold til loven af 16. juli 1980 svarer til en garantiordning i henhold til EU-retten, idet den sikrer kreditorerne betaling af deres fordring, ved at staten tvinges til at betale den i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens. Oven i købet sigter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »ECHR«) i sin retspraksis i sagen Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro mod Frankrig (93) (herefter »Campoloro-sagen«) mod at anerkende eksistensen af en automatisk garanti.
(121)
Endelig mener Kommissionen i lighed med påvisningen i betragtning 181-184 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, at de franske myndigheders forslag om at præcisere anvendelsesdekretet til loven af 1980 ikke er tilstrækkeligt til at udelukke, at frigørelsen af ressourcer sker takket være en indsprøjtning af offentlige midler.
a)
De franske myndigheder har foreslået følgende ændring af anvendelsesdekretet til loven af 1980: »Når opfordringen ikke har givet noget resultat ved udløbet af disse frister, sørger statens repræsentant eller tilsynsmyndigheden for at opføre udgiften på den insolvente lokale myndigheds eller offentlige virksomheds budget. Den pågældende frigør evt. de nødvendige ressourcer af myndighedens eller virksomhedens budget ved at sænke de bevillinger, der er afsat til andre udgifter og endnu ikke er brugt, eller ved at hæve ressourcerne« (ændringen er understreget).
b)
Kommissionen påpeger imidlertid, som den har gjort i betragtning 67 i indledningsbeslutningen, at retsakterne, hverken i deres nuværende version eller i den ændrede version ifølge de franske myndigheders forslag, udelukker, at frigørelsen af ressourcer kan ske gennem en forhøjelse af ressourcer, som på forhånd er muliggjort gennem et tilskud eller en indsprøjtning af offentlige midler.
(122)
Af grunde, der allerede er forklaret i betragtning 204-211 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den i øvrigt, at ECHR's afgørelse af Campoloro-sagen viser, at den franske stats ansvarspådragelse i dette tilfælde virker som en implicit garanti for offentlige myndigheders gæld og ikke er knyttet til nogen betingelse om tab.
a)
Kommissionen bemærker nærmere bestemt, at ECHR tilbageviste de franske myndigheders argumenter, idet de byggede deres argumentation (94) på, at der dels ikke var noget udløsende forhold, som kunne tilskrives staten, dels at der ikke forelå nogen statsgaranti til fordel for de offentlige myndigheder med status af juridisk person, og at domstolen tog sagsøgernes (95) modsatrettede argumenter til følge.
b)
Kommissionen bemærker, at ECHR endte med at fastslå en overtrædelse af artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter »konventionen«) bl.a. med følgende begrundelse: »Disse domme bør derfor fuldbyrdes, idet domstolen minder om, at en statslig myndighed ikke kan bruge manglende ressourcer som påskud for ikke at betale en gæld i henhold til en retsafgørelse […]«. Endvidere fastslog ECHR, at der var tale om overtrædelse af artikel 1 i protokol nr. 1 til konventionen, idet sagsøgerne havde været udsat for et indgreb i deres ejendomsret som følge af en særlig og alt for stor byrde forbundet med den manglende betaling af deres tilgodehavende (96). På baggrund af ovenstående pålagde domstolen staten hele skyldnerkommunernes gæld (97).
c)
Kommissionen mener, at der af denne retspraksis kan uddrages følgende tre vigtige elementer:
-
Med forbehold af at sagsøgerne opnår en retsafgørelse, der anerkender deres fordring, virker statens ansvar som en implicit garanti (98), idet den franske stat dels dømmes til at betale hele den offentligretlige persons gæld (99), dels at der ikke er foretaget nogen fordeling mellem det, der kunne skyldes den offentlige skyldnermyndigheds insolvenssituation og de eventuelle misligholdelser, som kan tilskrives staten (ECHR søgte på intet tidspunkt et udløsende forhold, der kunne tilskrives staten, og henholdt sig alene til skyldnerens insolvens).
-
Dette ansvar dækker gæld hos offentlige myndigheder, som dog har status af juridiske personer. Den franske regering påberåbte sig udtrykkeligt eksistensen af en juridisk person og egne midler som argument mod, at den franske stats ansvar kunne gøres gældende, men det argument blev tilsidesat af ECHR.
-
Anvendelsesområdet for statsgarantien dækker de dertil knyttede offentlige myndigheder. Garantien er derfor tæt knyttet til skyldnerens offentligretlige status.
d)
I øvrigt konstaterer Kommissionen, at den løsning, ECHR lagde til grund i Campoloro-sagen, ikke er isoleret, men tværtimod hænger sammen med en meget fast retspraksis, f.eks. i dommene i sagerne Artico mod Italien (100) og Bourdov mod Rusland (101).
(123)
Af de grunde, der allerede er forklaret i betragtning 212-220 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at de franske myndigheders bemærkninger ikke vil kunne afkræfte denne påvisning. På baggrund af ovenstående og i lighed med den konklusion, som Kommissionen drog i postsagen ifølge betragtning 222 i beslutning C 56/2007 og indledningsbeslutningen, konkluderer Kommissionen, at en kreditor, som ikke har opnået betaling af sin fordring i det offentlige foretagende IFP gennem procedurerne i lov af 16. juli 1980, ifølge gældende fransk retstilstand kan få hele beløbet svarende til den ikke fyldestgjorte fordring ved som sidste udvej at påberåbe sig statens ansvar i modsætning til det, der sker i forbindelse med en almindelig likvidationsprocedure, hvor tilbagebetalingen til kreditor er begrænset til værdien af de disponible aktiver. Som følge heraf mener Kommissionen, at statens ansvar behandles som en garanti, at det ikke er begrænset af nogen fransk retsakt, og at det er uløseligt forbundet med skyldnerinstitutionens offentligretlige status.
(124)
I øvrigt tager Kommissionen af de grunde, der allerede er gjort rede for i betragtning 223-226 i beslutning C 56/2007, som den henviser til, det franske forslag til efterretning, ifølge hvilket der indføjes en anmærkning om, at der ikke foreligger nogen garanti, i samtlige det offentlige foretagende IFP's kontrakter, som indebærer en fordring, for at fjerne risikoen for, at statens objektive ansvar gøres gældende alene med henvisning til det offentlige foretagende IFP's insolvens. Den mener ikke desto mindre, at en sådan juridisk ramme vil være skrøbelig, og at der vil være tvivl om dens fortsatte eksistens, idet undtagelsen på grund af accepteret risiko er en regel i henhold til retspraksis, som altid kan udvikle sig. Kommissionen vurderer imidlertid, at et sådant forlag i sig selv er utilstrækkeligt, for det dækker ikke alle tilfælde. Det gør det ikke muligt at udelukke, at statsgarantien kan bringes i anvendelse for alle typer ansvar (navnlig ansvar uden for kontraktforhold og strafansvar). I øvrigt er det kontraktligt umuligt at bestemme, at staten ikke hæfter for det offentlige foretagende IFP's gæld, idet det offentlige foretagende IFP f.eks. kan være skyldner over for tredjemand gennem forskellige juridiske mekanismer, især i tilfælde af overtagelse af en anden enhed (102), som har gæld til tredjeparter, som ikke i første omgang kan identificeres. For så vidt angår tredjeparternes individuelle fordringer, mener Kommissionen endelig, at kun en almengyldig lov, hvori det hedder, at staten ikke er garant for det offentlige foretagende IFP, og som gælder i alle forhold og for alle typer tredjeparter, vil kunne »afskaffe« den ubegrænsede garanti. Såfremt de franske forslag skulle blokere for enhver mulighed for, at en kreditor hos det offentlige foretagende IFP skulle gøre statens ansvar gældende for at opnå betaling af sin fordring (et tilfælde, som ifølge Kommissionen ikke er verificeret), gør disse forslag det desuden ikke muligt klart at fastslå, hvad der ville ske i tilfælde af det offentlige foretagende IFP's insolvens (103).
(125)
For det fjerde kan en kreditor hos et offentligt foretagende, selv om han ikke bliver fyldestgjort, knytte retsvirkninger til den legitime fejltagelse, han begik ved etablering af fordringen, idet den altid vil blive imødekommet.
(126)
Af de grunde, der er gjort rede for i betragtning 227, 228 (stk. 1-3) og 229 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at teorien om ydre fremtræden (104) gør det muligt at bekræfte, at det offentlige foretagende IFP's kreditorer på baggrund af en vifte af samstemmende indicier med rette kan tro, at en sådan garanti faktisk eksisterer (og det endda under antagelse af, at det offentlige foretagende IFP's status af EPIC ikke retligt vil kunne give det en ubegrænset garanti fra den franske stats side). De primære relevante indicier i henseende til teorien om ydre fremtræden ligger dels i, at forskellige retsakter (loven fra 1980 og gennemførelsesbestemmelserne hertil) eller officielle dokumenter (budgetdokumenter) giver kreditor anledning til at tro, at staten vil påtage sig et EPIC's gæld i tilfælde af utilstrækkelig likviditet eller vil påtage sig sit ansvar, dels i, at de franske myndigheders manglende præcisering af loven på området efter Campoloro-sagen og de første procedurer, som Kommissionen indledte om status af EPIC, ligeledes giver kreditorerne grund til at stole på, at der findes en sådan garanti, og endelig i, at den manglende klare oplysning om retsvirkningerne af et EPIC's betalingsstandsning også peger i den retning.
(127)
I den foreliggende sag vil Kommissionen gerne tilføje, at det offentlige foretagende IFP's eventuelle kreditorer fra før 7. juli 2006 var kontraktligt bundet til et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser (en privatretlig juridisk person), hvorom de ikke havde nogen grund til at tro, at det kunne være dækket af nogen som helst statsgaranti. Derfor kan anvendelsen af teorien om ydre fremtræden i givet fald kun være relevant, for så vidt angår de fordringer, der er opstået efter det offentlige foretagende IFP's statusændring.
(128)
I lighed med sin ekspert i postsagen konkluderer Kommissionen, for så vidt angår de fordringer, der er opstået efter den 7. juli 2006, at selv om det efter den hypotese, de franske myndigheder forsvarer, var fejlagtigt, når en kreditor mente, at staten er forpligtet til at garantere for offentlige foretagenders, og især det offentlige foretagende IFP's, gæld, ville den pågældendes fejltagelse være legitim på baggrund af de ovennævnte elementer og ville retligt kunne tillægges retsvirkninger. Hvis kreditor undtagelsesvis ikke skulle opnå betaling af sin fordring, ville han alligevel være sikker på, at den ikke ville bortfalde.
B. Garanti for opretholdelsen af det offentlige foretagende IFP's eller dets forpligtelsers eksistens
(129)
Af de grunde, der allerede er forklaret i betragtning 230-250 i beslutning C 56/2007, som Kommissionen henviser til, mener den, at såfremt kreditor ikke inden for en rimelig frist og efter anvendelse af de i foregående afsnit beskrevne procedurer skulle opnå betaling af sin fordring, vil han være sikker på, at denne fordring ikke bortfalder - i modsætning til en kreditor hos en privatretlig enhed under konkursbehandling, som ikke har nogen garanti for at få sin fordring betalt.
(130)
Kommissionen understreger, at der ikke findes nogen konkurslukning af et offentligt foretagende efter beslutning af en offentlig myndighed, hvor foretagendets rettigheder og forpligtelser bortfalder. I tilfælde af at en offentlig myndighed beslutter en lukning, beviser praksis og visse grundlæggende forvaltningsretlige principper - selv om det ikke udtrykkeligt står i nogen lov - at de lukkede offentlige foretagenders rettigheder og forpligtelser som sådan altid overtages af en anden enhed og i mangel heraf af staten. Med andre ord overtages offentlige foretagenders gæld altid af en anden juridisk person, som ikke kan nægte dette, med det resultat, at hver fordringshaver er sikker på, at den rettighed, han har i henhold til sin fordring, vil kunne gøres gældende over for en anden institution, og at hans fordring derfor ikke vil bortfalde.
(131)
Kommissionen henviser til de nærmere detaljer i analysen i betragtning 233-250 i beslutning C 56/2007, som bygger på den undersøgelse, som eksperten i postsagen udførte af de organiske udviklingstendenser, der berører de offentlige foretagender, og som har afdækket tre forskellige grunde til offentlige foretagenders lukning (105), nemlig tilfælde, hvor offentlige foretagender ophører, tilfælde, hvor offentlige foretagender lukker, fordi deres opgave forsvinder, og mere udbredte tilfælde, hvor opgaven flyttes, hvilket nødvendigvis indebærer en overførsel af rettigheder og pligter.
a)
På baggrund af denne vurdering er det muligt for det første at mene, at selv om der ikke findes nogen generelle retsregler for lukning af offentlige foretagender, viser praksis, at det juridiske dokument altid rummer bestemmelser om, at rettigheder og forpligtelser for det foretagende, der skal lukke, overføres til enten staten eller den enhed, som overtager dens opgaver (106).
b)
For det andet er der generelt tale om overførsel af »rettigheder og forpligtelser« (og ordet forpligtelser sigter helt sikkert til gælden) og sommetider om en overførsel af »formue« (107) (udtryk, der ligeledes må omfatte gæld). Det eneste eksempel, der er fundet på, at et offentligt foretagende slet og ret lukkes, omfattede under alle omstændigheder overførsel af selve »gælden« til andre offentligretlige enheder (108).
c)
For det tredje, selv når opgaven bortfalder, overtages det offentlige foretagendes rettigheder og forpligtelser i praksis af et andet organ.
d)
Endelig og for det fjerde er den i undersøgelsen beskrevne praksis i overensstemmelse med »instruction codificatrice« nr. 02-060-M95 af 18. juli 2002 og vejledningen om den finansielle opbygning i forbindelse med oprettelse, omdannelse og nedlæggelse af nationale offentlige virksomheder (109), nemlig at et EPIC's rettigheder og forpligtelser enten overgår til staten eller til den juridiske person, der overtager foretagendets opgave.
(132)
På grundlag af sin ekspert i postsagen konkluderer Kommissionen sluttelig, at offentlige foretagenders gæld i praksis altid overføres til en anden offentligretlig juridisk person i tilfælde af lukning af det offentlige foretagende, der varetog opgaven. Fordringshavere mod disse offentlige foretagender, heriblandt det offentlige foretagende IFP, er således sikre på, at deres ubetalte fordringer ikke bortfalder.
C. Konklusion angående eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP
(133)
På grundlag af de fremlagte oplysninger til påvisning af, at der foreligger en garanti for betaling af individuelle fordringer og for opretholdelse af det offentlige foretagende IFP's forpligtelser, konkluderer Kommissionen, at følgende er gældende fra det offentlige foretagende IFP's statusændring den 7. juli 2006:
-
det offentlige foretagende IFP's kreditorer møder ikke de sædvanlige privatretlige og offentligretlige hindringer for fuld betaling af en fordring
-
det offentlige foretagende IFP's kreditorer kan med henblik på inddrivelse af deres fordringer benytte særlige procedurer, hvorved staten får lov til at tvinge skyldnervirksomheden til at betale fordringen
-
på intet tidspunkt får det offentlige foretagende IFP's kreditorer i henhold til fransk ret opfattelsen af, at foretagendet kunne stå i en situation med definitivt utilstrækkelig likviditet
-
i tilfælde af utilstrækkelig likviditet lader budgetdokumenterne formode, at staten ville kunne bevilge en særlig støtte til foretagender i den offentlige sektor, heriblandt det offentlige foretagende IFP
-
såfremt de tidligere beskrevne procedurer ikke gør det muligt for kreditor at blive fyldestgjort, kan han drage staten til ansvar for at opnå fuld betaling af sin fordring
-
selv om de tidligere behandlede søgsmål skulle strække sig over en vis tid, er fordringshaver sikker på, at hans fordring ikke vil bortfalde, selv om det offentlige foretagende IFP skulle undergå en organisk udvikling, således som praksis viser.
(134)
Disse særlige forhold er uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC og indebærer, at staten spiller en rolle som garant i sidste instans. Det kan derfor med rette konkluderes, at det offentlige foretagende IFP er omfattet af en ubegrænset garanti fra den franske stat i kraft af sin status af EPIC.
(135)
Statens ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP indebærer en overførsel af statsmidler jf. punkt 2.1 i meddelelsen om garantier. Det offentlige foretagende IFP betaler da heller ingen præmie for denne garanti. Således er der på samme tid tale om en fordel for virksomheden og et træk på statskassen, eftersom staten giver afkald på den betaling, som normalt erlægges for garantierne. I øvrigt skaber garantien en risiko for et potentielt træk på statens ressourcer i fremtiden, idet staten kan se sig nødsaget til at betale det offentlige foretagende IFP's gæld (110).
(136)
Endelig tilskrives statens ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP staten, fordi den følger af kombinationen af det offentlige foretagende IFP's offentligretlige status, nationalretlige principper og to retsakter, nemlig loven af 25. januar 1985, som blev til handelsloven, og lov nr. 80-539 af 16. juli 1980 samt gennemførelsesbestemmelserne hertil.
7.1.1.2 Fravær af dækning af de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen gennem den ubegrænsede garanti
(137)
Som Kommissionen allerede har anført i sin beslutning i sag C 51/2005 (111), i indledningsbeslutningen om den foreliggende sag og i afsnit 2 (»IFP-koncernen«) i nærværende afgørelse, danner det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat i konkurrenceretlig forstand en koncern. Det offentlige foretagende IFP ejer nemlig 100 % af selskabskapitalen i Axens direkte, 100 % af selskabskapitalen i Beicip-Franlab direkte og 100 % af selskabskapitalen i Prosernat indirekte. Det offentlige foretagende IFP udøver kontrol over sine datterselskaber, ved at dets egne ledende medarbejdere er placeret i de besluttende organer i datterselskaberne. Det udtaler sig i særdeleshed om de strategiske retningslinjer og basale beslutninger vedrørende datterselskabernes fremtid og er bundet gennem eneretsaftaler om overførsel af uundværlig teknologi til datterselskabernes økonomiske aktiviteter (aftaler, der indebærer gensidig forhåndsret (112) og gennem kontrakter om tilrådighedsstillelse af lokaler og personale. Det offentlige foretagende IFP's økonomiske integration med sine datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat er således tilstrækkelig stærk til at føre til en sådan konklusion. Derfor bør det undersøges, hvad det nøjagtige omfang af statsgarantien er, så det kan kontrolleres, om der i tilfælde af, at et privatretligt datterselskab af det offentlige foretagende IFP bliver insolvent, vil kunne mobiliseres statslige midler til betaling af kreditorerne (med andre ord om det offentlige foretagende IFP's datterselskabers økonomiske aktiviteter er dækket af den ubegrænsede statsgaranti eller ikke).
(138)
I sine bemærkninger udtaler selskabet UOP Limited sig ikke om dette spørgsmål. Dets argumentation bygger på markedets aktørers opfattelse af enheden »IFP/Axens«, som ifølge selskabet vil kunne give IFP-koncernen en fordel såvel i henseende til leverandørerne som til kunderne eller kapitalmarkedet. Dette aspekt bliver undersøgt i afsnit 7.1.4 i denne afgørelse om de fordele, som IFP-koncernen har af foranstaltningen.
(139)
Til gengæld bestrider de franske myndigheder som angivet i betragtning 47 eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP's datterselskaber, bl.a. på baggrund af deres status af almindelige aktieselskaber.
(140)
I lighed med påvisningen af eksistensen af en ubegrænset garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP, som fremlægges i afsnit 7.1.1.1, vil Kommissionen undersøge, om kreditorerne hos de privatretlige datterselskaber af det offentlige foretagende IFP er omfattet af en garanti for betaling af deres individuelle fordringer (A), eller om de er omfattet af en garanti for opretholdelse af disse datterselskabers forpligtelser (B) i tilfælde af utilstrækkelige aktiver.
A. Kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har ingen garanti for betaling af deres individuelle fordringer
(141)
Det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har status af aktieselskab. Som privatretlige juridiske personer (i modsætning til deres kontrollerende aktionær, som er et offentligt foretagende) falder de fuldt ud ind under anvendelsesområdet for de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation (113) i Frankrig.
(142)
Før undersøgelsen af, om det er muligt at gøre et ansvar for det offentlige foretagende IFP's datterselskaber gældende over for den kontrollerende aktionær (b), er det på sin plads at præsentere den almindelige retslige konkursbehandling, som disse privatretlige datterselskaber er omfattet af i tilfælde af en betalingsstandsning (a).
a) Almindelig retslig konkursbehandling
(143)
Hvis det antages, at et af datterselskaberne i IFP-koncernen, et aktieselskab, er i betalingsstandsning (med andre ord at det ikke længere er i stand til at honorere sin forfaldne gæld ved hjælp af sine disponible aktiver), og at en rekonstruktion er åbenbart umulig (114), medfører den almindelige procedure (115), at selskabet kommer under retslig konkursbehandling. Det vil i givet fald være skyldneren, der senest 45 dage efter betalingsstandsningen kræver, at proceduren (116) indledes (medmindre skyldneren allerede har krævet en forligsprocedure indledt). En sådan retslig konkursbehandling vil have til formål at afslutte virksomhedens aktiviteter eller realisere dens formue gennem en samlet eller separat afhændelse af dens rettigheder og formuegoder (117). I konkursdekretet, der indleder den retslige konkursbehandling (118), udpeger retten en dommer til opgaven og udnævner en repræsentant for retten eller en person, der vælges for sine kompetencer på området, til kurator. Kurator udarbejder inden en måned efter sin udnævnelse en rapport om virksomhedens situation og går dernæst videre til likvidationsopgaverne og verificeringen (119) af fordringerne (120). Udbyttet af likvidationen bliver dernæst fordelt mellem kreditorerne efter deres rækkefølge i konkursordenen (udlodning til de privilegerede kreditorer og pantekreditorer, kreditorer med en særlig sikkerhed i løsøre og sidst simple kreditorer, dvs. ikkeprivilegerede, i forhold til deres fordring).
(144)
Når der ikke længere findes forfalden gæld, og når kurator råder over tilstrækkelige midler til at fyldestgøre kreditorerne, eller når konkursboets behandling hindres af utilstrækkelige aktiver, afsiger retten en afgørelse om slutning af konkursboet (121). Efter boets slutning beskyttes skyldneren af princippet om, at kreditorerne ikke længere kan genoptage retsforfølgningen. Med andre ord giver en afgørelse om at slutte konkursboet på grund af utilstrækkelige aktiver ikke kreditorerne mulighed for at retsforfølge skyldner, medmindre (122) fordringen er opstået af en strafferetlig afgørelse eller af rettigheder, der knytter sig til kreditor som person.
b) Fravær af en garantiordning til fordel for det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber
(145)
Som Kommissionens ekspert forklarede det i postsagen, hæfter selskabsdeltagerne i visse kommercielle selskaber, især aktieselskaber og anpartsselskaber, normalt ikke for gælden i det selskab, som de deltager i, med mere end deres indskud. Som aktieselskab falder det offentlige foretagende IFP's datterselskab netop ind under denne kategori. I IFP-koncernen lige som i enhver anden koncern er moderselskabets ansvar derfor i tilfælde af insolvens i et datterselskab, som er stiftet i form af et selskab med begrænset hæftelse (i det foreliggende tilfælde et aktieselskab), i mangel af kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring (123), hvorved det udtrykkeligt pådrager sig et ansvar, begrænset til tabet af dets indskud (som for enhver anden almindelig aktionær).
(146)
I betragtning af at det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber tilhører en koncern i konkurrenceretlig forstand, bør det kontrolleres, hvorvidt det økonomiske afhængighedsforhold, som datterselskaberne står i til moderselskabet, efter fransk selskabsret automatisk er ansvarspådragende for det offentlige foretagende IFP, hvis disse privatretlige datterselskaber bliver insolvente, og dermed udløser mobilisering af statslige midler, idet staten leverer hovedparten af det offentlige foretagendes finansiering og har givet det en ubegrænset implicit garanti.
(147)
Efter afslutningen af denne grundige undersøgelse kan Kommissionen konkludere, at der i princippet ikke kan gøres et ansvar gældende over for den kontrollerende aktionær ifølge fransk civilret og handelsloven på grund af insolvens i et af dets datterselskaber, medmindre det sker for at påvise, at den kontrollerende aktionær har begået en fejl i ledelsen af sit datterselskab (i). De nyligt planlagte, men forkastede forslag til reform af civillovbogen, som netop skulle udvide princippet om erstatningsansvar for andres handlinger til også at gælde forholdet mellem moderselskab og datterselskaber i en koncern, bekræfter, at et sådant princip tværtimod ikke findes for indeværende i fransk ret (ii).
i) Fravær af aktionærens generelle ansvar for sit datterselskab
(148)
Ifølge doktrinen (124) er en koncern aldrig som organisation i sig selv kilde til et ansvarsgennembrud. I fransk ret henholder man sig til princippet om personligt ansvar som beskrevet i artikel 1382 i civillovbogen (125). Kun en ulovlig handling, der kan tilskrives moderselskabets opførsel, vil derfor kunne åbne adgang til dettes formue i form af et hæftelsesgennembrud.
(149)
Idet moderselskabet i IFP-koncernen i det foreliggende tilfælde er en offentligretlig juridisk person (det offentlige foretagende IFP), afføder dette spørgsmål indledningsvis endnu en vanskelig opgave, idet man faktisk på forhånd bør undersøge det retsplejeområde (forvaltningsdomstole eller øvrige domstole), som i det franske system i givet fald har domstolskompetence, for at placere et eventuelt ansvar hos en offentligretlig juridisk person, som kontrollerer en privatretlig juridisk person under retslig konkursbehandling.
(150)
Kommissionen bemærker, at den franske domstol, der afgør kompetencespørgsmål, Tribunal des conflits, for så vidt angår erstatningssøgsmål på grund af utilstrækkelige aktiver (126), længe har ment, at det øvrige domstolsområde var kompetent, når en offentligretlig juridisk person varetog den juridiske ledelse (127), mens forvaltningsdomstolene var kompetente, når den offentligretlige juridiske person varetog den faktiske ledelse (128). Imidlertid ser det ud til på retspraksis, at kompetencefordelingen mellem forvaltningsdomstolene og de øvrige domstole fremover bygger på arten af de leverede ydelser, nemlig offentlige serviceydelser eller virksomhed af industriel eller kommerciel karakter.
a)
Når det drejer sig om offentlige serviceydelser, synes Tribunal des conflits (129) at have forladt sin tidligere retspraksis, der var baseret på fordelingen mellem juridisk og faktisk ledelse, efter sin afgørelse i sagen om Département de la Dordogne (130), hvor den højeste instans havde afgjort, at det var forvaltningsdomstolen, der havde kompetencen, fordi det omhandlede en offentlig serviceydelse, og det uanset om den offentligretlige juridiske person havde den juridiske eller den faktiske ledelse af den privatretlige juridiske person, der varetog leveringen af denne offentlige ydelse. Efter at Tribunal des conflits i Blanco-dommen (131) havde mindet om, at »ansvaret, der påhviler staten eller andre offentligretlige juridiske personer som følge af skader, der kan tilskrives deres offentlige serviceydelser, er omfattet af en offentligretlig ordning« (understregning tilføjet), og at det kun forholder sig anderledes, hvis det udtrykkeligt er bestemt i loven, afgjorde den, at det ikke følger af loven af 25. januar 1985 om rekonstruktion og retslig likvidation af kriseramte virksomheder (i dag kodificeret i artikel L. 624-3 ff. i handelsloven), »at lovgiveren ved at gøre en undtagelse fra principperne for offentligretlige juridiske personers ansvar har villet lade placeringen af statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar i kraft af, at der leveres en offentlig serviceydelse, falde ind under de øvrige domstoles kompetence.« (Understregning tilføjet).
b)
Hvis det omvendt drejer sig om virksomhed af industriel eller kommerciel karakter, falder det klart ind under de øvrige domstoles kompetence at pådømme erstatningsansvarets placering for en offentligretlig juridisk person, der kontrollerer en privatretlig juridisk person under konkursbehandling. I afgørelsen i sagen om Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132) mente Tribunal des conflits bl.a., at »hvis placeringen af statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar i kraft af, at der leveres en offentlig serviceydelse, henhører under forvaltningsdomstolenes ansvar, falder et sådant søgsmål ind under de øvrige domstoles kompetence, når statens eller andre offentligretlige juridiske personers erstatningsansvar placeres i kraft af, at der udøves virksomhed af industriel eller kommerciel karakter, uden at der er grund til at skelne mellem, om den pågældende offentlige myndighed har handlet som faktisk eller juridisk leder af denne virksomhed.« (Understregning tilføjet). For at komme til denne konklusion i den pågældende sag tilbageviste Tribunal des conflits den karakter af offentlig serviceydelse, som kendetegnede den aktivitet, som et aktieselskab med direktion og tilsynsråd (SEM Olympique d'Alès en Cévennes) udførte, på baggrund af to overvejelser, nemlig på den ene side forretningsformålet (133) og på den anden side finansieringsmåden (134).
(151)
Med hensyn til aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som er privatretlige datterselskaber af det offentlige foretagende IFP, fremgår det af oplysningerne i sagen, bl.a. dem, der nævnes i betragtning 159, at deres forretningsformål har økonomisk karakter (135) og ikke karakter af offentlig serviceydelse. Desuden kommer hovedparten af disse virksomheders midler fra driftsindtægter, som deres økonomiske aktivitet genererer, og ikke fra offentlig finansiering. Endelig skal det bemærkes, at datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP blev stiftet som kommercielle selskaber på initiativ af en privatretlig (136) juridisk person (og ikke af en offentligretlig juridisk person, idet det offentlige foretagende IFP's statusændring til EPIC først indtraf den 7. juli 2006). Derfor forekommer den industrielle og kommercielle karakter af den virksomhed, som Axens, Beicip-Franlab et Prosernat udøver, ubestridelig, og i tilfælde af retslig konkursbehandling vil det uden tvivl være de øvrige domstole, der har kompetence til at pådømme et eventuelt erstatningssøgsmål anlagt over for det offentlige foretagende IFP.
(152)
På denne baggrund bør det kontrolleres, på hvilke betingelser den kontrollerende aktionærs ansvar kan gøres gældende i henhold til Cour de cassations retspraksis. Men betingelserne for ansvarsgennembrud ved at udvide en retslig konkursbehandling, der er indledt over for en bestemt juridisk person (datterselskabet), til også at omfatte en anden juridisk person (moderselskabet), er meget strenge. Stillet over for et insolvent datterselskab er ofrene for dette selskabs dispositioner tvunget til at bevise moderselskabets culpøse adfærd for at opnå erstatning, især moderselskabets benægtelse af dets datterselskabs status af juridisk person (α) og fejl i det kontrollerede selskabs ledelse (β).
α) Moderselskabets benægtelse af datterselskabets status af juridisk person
(153)
Cour de cassations retspraksis giver mulighed for et gennembrud mellem moderselskabet og dets datterselskaber for dettes dispositioner i to usædvanlige tilfælde (137), nemlig når datterselskabernes formue blandes sammen med moderselskabets (tilfældet med »formuesammenblanding«), og når datterselskaberne er skuffeselskaber (tilfældet kaldet »skuffeselskab«).
(154)
For så vidt angår »formuesammenblanding« (138), betegner dette begreb generelt den situation, hvor de to adskilte juridiske enheders regnskaber er udarbejdet således, at det er umuligt at fastslå, til hvem et givet aktiv eller passiv hører. For at påvise eksistensen af en sådan formuesammenblanding er det imidlertid ikke tilstrækkeligt, at der findes endog snævre bånd mellem selskaberne i koncernen. Ligeledes gør selskabsdeltagernes eller ledelsens, endog hovedsædets (139), identitet det ikke muligt i sig selv at fastslå formuesammenblanding. Formaliseringen af de koncerninterne forbindelser i aftaler underskrevet af moderselskabet og datterselskaberne er som oftest tilstrækkelig til at tilbagevise enhver mulighed for formuesammenblanding (140).
(155)
I to nylige sager, Metaleurop (141) og AOL Liberté (142), synes Cour de cassation endda at have skærpet sin kontrol med betingelserne for hæftelsesgennembrud for et moderselskab i en koncern. Integrationen mellem koncernens selskaber medfører ikke nødvendigvis formuesammenblanding, ikke engang hvis den er meget fremskreden. Ifølge doktrinen (143)»har hverken aftaler om likviditet og valuta mellem de to enheder eller personaleudvekslinger eller lån fra moderselskabet eller moderselskabets overtagelse af datterselskabets ledelsesbeføjelser karakter af en generel uorden i regnskaberne, der kan berettige en formuesammenblanding«. Det forekommer derfor særlig vanskeligt at gøre et moderselskabs ansvar for et af dets datterselskabers dispositioner på grundlag af sammenblanding af deres formuer (144) gældende, idet Cour de cassation kræver et ekstremt højt bevisniveau hertil.
(156)
I den foreliggende sag må det konstateres, at Kommissionen allerede har påpeget, at »[…] eftersom IFP og dets datterselskaber er særskilte juridiske enheder, har de også separate regnskaber« (145). Endvidere har de aftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber, bl.a. eneretsaftaler om teknologioverførsel eller tilrådighedsstillelse af personale (146), ikke karakter af en generel uorden i regnskaberne, som kan berettige en formuesammenblanding i henhold til Cour de cassations retspraksis, idet hver ydelse er specifikt bogført i regnskaberne hos den enkelte enhed i IFP-koncernen, som det bl.a. fastslås i afsnit 7.1.4 og 7.3.
(157)
Med hensyn til »skuffeselskaber« drejer det sig om at karakterisere fraværet af elementer i datterselskabets stiftelsesoverenskomst (affectio societatis) for at vise, at det ikke reelt udgør en levende virksomhed. Cour de cassation (147) mener, at der er tale om et skuffeselskab, når den juridiske person, som proceduren er indledt over for, kun tilsyneladende eksisterer, idet det ikke udøver en aktivitet (148), der er adskilt fra forretningsførerens, uanset om denne er en fysisk eller juridisk person.
(158)
På grundlag af offentligt tilgængelige oplysninger (149) bemærker Kommissionen ligeledes, at det offentlige foretagende IFP og Axens, Beicip-Franlab og Prosernat hverken har de samme kontaktoplysninger eller samme adresser:
a)
Det offentlige foretagende IFP er registreret i handels- og selskabsregistret (Registre du Commerce et des Sociétés, herefter »CRS«) i Nanterre under nr. B 775 729 155, og det har hovedsæde i Rueil-Malmaison (150). Det offentlige foretagende IFP har to driftssteder i Frankrig i henholdsvis Solaize (151) og Pau (152).
b)
Axens er registreret i RCS i Nanterre under nr. B 599 815 073, og dets hovedsæde ligger også i Rueil-Malmaison, men på en anden adresse (153) end moderselskabet. Axens' driftssteder ligger også på andre adresser end moderselskabet, som oftest uden for Frankrig, nemlig i USA i Houston (Texas), Princeton (New Jersey), Savannah (Georgia) og Calvert City (Kentucky), i Canada i Brockville (Ontario), i Kina i Beijing, i Japan i Tokyo, i Indien i New Delhi, i Bahrain og i Rusland i Moskva.
c)
Beicip-Franlab er registreret i RCS i Nanterre under nr. B 679 804 047, og dets hovedsæde ligger også i Rueil-Malmaison, men på en anden adresse (154) end moderselskabet og Axens. Beicip-Franlab har datterselskaber og kontorer i mange lande i verden, bl.a. i Bahrain, Abu Dhabi, i Libyen i Tripoli, i Malaysia i Kuala Lumpur, i USA i Houston, Texas, i Mexico i Villahermosa, i Brasilien i Rio de Janeiro og i Rusland i Moskva.
d)
Prosernat er registret i RCS i Nanterre under nr. B 315 251 330, og dets hovedsæde ligger i Puteaux (155). Selskabet angiver (156) at være til stede i ca. tyve lande i verden, bl.a. i Sydamerika (Argentina, Brasilien og Venezuela), Europa (Det Forenede Kongerige, Italien og Norge), i Nordafrika (Algeriet og Egypten), Golfstaterne (Saudi-Arabien, De Forenede Arabiske Emirater, Kuwait, Oman og Qatar), Iran, Rusland og Fællesskabet af Uafhængige Stater (SNG) samt det sydøstlige Asien.
(159)
Desuden er der tale om reelle økonomiske aktiviteter, som i det foreliggende tilfælde udøves af hvert af datterselskaberne, således at disse ikke med rimelighed kan betegnes som skuffeselskaber, især da Cour de cassation har vist sig meget krævende med hensyn til at betegne en juridisk person som et skuffeselskab (157).
a)
Selskabet Axens, der blev stiftet i 2001, driver en faktisk økonomisk virksomhed på markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri, har over 600 ansatte og en årlig omsætning på ca. 300 mio. EUR.
b)
Selskabet Beicip-Franlab, der blev stiftet i 1967, driver en faktisk økonomisk virksomhed med udgivelse og formidling af programmel inden for »prospektering og forekomster« samt feasibilityundersøgelser og rådgivning. Udøvelsen af denne virksomhed kræver omkring 100 ansatte og giver en årlig omsætning på ca. 40 mio. EUR.
c)
Selskabet Prosernat, der blev købt i 2001, driver virksomhed inden for undersøgelser og tjenesteydelser og produktion af udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl. Virksomheden har ca. 70 ansatte og en årlig omsætning på ca. 50 mio. EUR.
(160)
Det fremgår således, at bortset fra ledelsesfejl, som behandles i betragtning 161-164, er de yderst begrænsede kriterier for hæftelsesgennembrud, som retspraksis har udmøntet sig i - datterselskabet er et skuffeselskab, eller formuesammenblanding mellem moderselskab og datterselskab - tydeligvis ikke opfyldt i den foreliggende sag. Derfor mener Kommissionen ikke, at betingelserne for automatisk at gøre et ansvar gældende over for det offentlige foretagende IFP i tilfælde af likvidation af dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat er opfyldt.
β) Erstatningsansvar i tilfælde af moderselskabets fejlagtige ledelse af datterselskabet
(161)
Ledelsesfejl i kontrollen af datterselskabet kan traditionelt forpligte moderselskabet (158). Når moderselskabet har begået fejl i den kontrol, det udøver over ledelsen af sine datterselskaber, »især i koncerner, er der ifølge retspraksis mulighed for at gøre moderselskabets ansvar gældende« (159). Ifølge doktrinen kan ledelsesfejl af moderselskabet, som har optrådt som juridisk eller faktisk leder af et datterselskab i vanskeligheder, udløse ansvarsgennembrud (160) i tilfælde af likvidation. Moderselskabet kan da også komme til at hæfte i sin egenskab af selskabsdeltager i datterselskabet (161), hvis det kan tilskrives fejl (162), som ligger til grund for det kontrollerede selskabs vanskeligheder.
(162)
Ifølge de almindelige retsregler kan ledernes ansvar over for deres selskaber, de øvrige selskabsdeltagere eller kreditorerne gøres gældende (163). I forbindelse med en koncern vil kreditorerne hos et af datterselskaberne, der er i betalingsstandsning, forsøge at påvise, at moderselskabet har påtaget sig at være leder - juridisk eller faktisk (164) - af datterselskabet. Derfor er det især retsreglerne om kollektiv bobehandling (165), nærmere bestemt i forbindelse med erstatningssøgsmål på grund af utilstrækkelige aktiver (166), der pålægger moderselskabet et culpaansvar for sit datterselskab på betingelse af, moderselskabet har opført sig som leder (167) af datterselskabet. For at gøre moderselskabets culpaansvar gældende, skal der imidlertid forelægges bevis for en sådan ledelsesfejl og især for årsagssammenhængen mellem denne og den skade, der er lidt på grund af datterselskabets dispositioner (168).
(163)
Under alle omstændigheder fremgår det af ovenstående, at sådanne hæftelsesgennembrud på ingen måde udgør garantier, idet de altid er begrundet i moderselskabets culpaansvar. Derfor kan sådanne søgsmål heller ikke udløse et generelt princip om, at moderselskabet har et erstatningsansvar for sine datterselskaber. Det ville stride mod princippet om begrænset hæftelse, hvorefter aktionæren kun hæfter med værdien af sit indskud i aktieselskabet, undtagen når et sådant aktieselskab er et skuffeselskab eller har en formue, der er blandet sammen med moderselskabets, hvilket kan tilbagevises i den foreliggende sag.
(164)
Endelig fremgår det af Cour de cassations retspraksis, at anvendelsen af princippet om moderselskabets culpaansvar i forbindelse med ledelsen af datterselskabet under ingen omstændigheder tilnærmelsesvis udgør en mekanisme, der svarer til en garantiordning.
ii) De nylige forslag til reform af erstatningsansvar for andres handlinger
(165)
Med den gældende retstilstand ser det derfor ud til ifølge konklusionerne i en nylig parlamentsinformationsrapport (169), at »de løsninger, der hidrører fra retspraksis, understreger, at det er den juridiske personlighed, der er til hinder for ansvarspådragelsen« (170). (Understregning tilføjet).
(166)
Denne hindring virker så ophævende, at der for nylig rejste sig en debat i Frankrig om det betimelige i en reform af civillovbogen med det formål at lade erstatningsansvar for andres handlinger (171) tillige gælde i situationer med økonomisk afhængighed (bl.a. forbindelserne mellem datterselskaberne i en koncern og deres moderselskab). Visse forbrugersammenslutninger (172), som nævnes i parlamentsrapporten, synes især at beklage, at teknikken med at gøre selskaberne til datterselskaber gør det muligt i forbindelse med senere tvister for visse enheder at gøre den juridiske opdeling af selskaberne i koncernen gældende, når et datterselskab drages til ansvar, selv om de kommercielle tilbud har givet indtryk af en koncern af selskaber, der er fuldstændig integreret og tilbyder de samme ydelser.
(167)
I artikel 1355 i Catala-udkastet (173) blev det for nylig foreslået at indføre et nyt grundlag for placering af erstatningsansvar for andres handlinger, som skulle sætte spørgsmålstegn ved princippet om datterselskabernes juridiske autonomi:
»Artikel 1355
Man er automatisk erstatningsansvarlig for de skader, som forvoldes af dem, hvis livsførelse man betaler, eller hvis aktiviteter man tilrettelægger, leder eller kontrollerer i sin egen interesse. […].«
(168)
De kommentarer, som redaktørerne af dette udkast har tilføjet, kaster lys over de foreslåede fornyelser af disse bestemmelser med hensyn til erstatningsansvar for andres handlinger uden for kontraktforhold. Med vedtagelsen heraf vil »det at lede og tilrettelægge en anden persons virksomhed i den persons personlige interesse, som udøver kontrollen« (174) kunne blive et retsgrundlag, hvilket vil være en temmelig omfattende ændring af den aktuelle retstilstand, især da erstatningsansvaret fremover bliver meget præcist defineret. Således bliver ansvaret ikke »gjort betinget af bevis for den ansvarliges skyld, men af bevis for en handling, som ville kunne gøre handlingens direkte ophavsmand personligt ansvarlig, hvis han ikke havde handlet under en andens kontrol« (175).
(169)
I udkastets artikel 1360, stk. 2, præciseres dette princip i tilfælde, hvor moderselskabet i en koncern pådrager sig et erstatningsansvar for sine datterselskaber:
»Artikel 1360
[…] Ligeledes er den person ansvarlig, som kontrollerer den økonomiske eller formuemæssige aktivitet i et erhvervsforetagende, der står i et afhængighedsforhold, selv om den pågældende person handler for egen regning, når den skadelidte fastslår, at den skadevoldende handling er knyttet til udøvelsen af kontrollen. Sådan forholder det sig bl.a. for moderselskaber med hensyn til skader forvoldt af deres datterselskaber eller koncessionsgivere med hensyn til skader forvoldt af deres eneforhandlere.« (Understregning tilføjet).
(170)
Det fremgår af ovenstående, at der tværtimod med den gældende franske retstilstand og som forklaret ovenfor kræves bevis for et moderselskabs skyld i datterselskabets situation, hvis man skal gøre et erstatningsansvar gældende over for moderselskabet for datterselskabets dispositioner.
(171)
For så vidt angår den forudsigelige udvikling i den skrevne franske ret, tager Kommissionen det til efterretning, at den planlagte reform på dette punkt synes at være opgivet. I forbindelse med den omtalte parlamentsrapport erklærede lovkommissionens arbejdsgruppe da også, at den var modstander af en hvilken som helst »stadfæstelse af eksistensen af et objektivt ansvar, når der foreligger økonomisk afhængighed« (henstilling nr. 19). En reform med den retning synes i øvrigt ikke længere at være på dagsordenen. Den figurerer f.eks. ikke i lovforslag nr. 657 om reform af erstatningsansvaret (176), som blev præsenteret i den ordinære samling 2009-2010 (registreret hos senatets formandskab den 9. juli 2010).
(172)
Konklusionen - med den gældende franske retstilstand - er, at der i modsætning til statens ansvar i tilfælde af offentlige foretagenders insolvens, som har karakter af en garantiordning som følge af (bl.a.) sin automatik, ikke findes et ansvar, der implicit og automatisk kan gøres gældende over for moderselskaber for deres privatretlige datterselskabers dispositioner, når disse er under retslig konkursbehandling.
B. Kreditorerne i det offentlige foretagende IFP's datterselskaber har ingen garanti for opretholdelsen af datterselskabernes og/eller deres forpligtelsers eksistens
(173)
På baggrund af ovenstående er Kommissionen i stand til at konkludere, at hvis det offentlige foretagende IFP's datterselskaber i deres egenskab af aktieselskaber lukkes efter en konkursbehandling, forsvinder deres rettigheder og forpligtelser også. Under lignende omstændigheder har deres kontrollerende aktionær, det offentlige foretagende IFP, ganske vist mulighed for på forhånd at indsprøjte kapital (177) for at undgå en konkurslukning af dem. I så fald kunne en sådan tilførsel af midler sikre opretholdelsen af tredjeparters fordringer i disse datterselskaber.
(174)
I givet fald er der dog tale om et strategisk valg fra det offentlige foretagendes side og ikke om en lovfæstet automatisk forpligtelse. I øvrigt vil et sådant valg være omfattet af præcise bestemmelser om statsstøtte. I tilfælde af at denne kapitaltilførsel ikke var berettiget ifølge det markedsøkonomiske investorprincip, ville den fortsat være omfattet af Europa-Kommissionens forudgående kontrol (og tilsagn) efter at være blevet anmeldt af de franske myndigheder.
(175)
Derfor kan Kommissionen konkludere, at kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's datterselskaber i tilfælde af konkursbehandling ikke har nogen sikkerhed for betaling af deres fordringer.
C. Konklusion angående eksistensen af en statsgaranti til fordel for det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber
(176)
På baggrund af ovenstående kan Kommissionen konkludere, at kreditorerne hos det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskaber i modsætning til det offentlige foretagende IFP's kreditorer hverken er omfattet af en garanti for betaling af deres individuelle fordringer eller for opretholdelsen af disse aktieselskabers eksistens i tilfælde af konkursbehandling. Det betyder, at disse privatretlige datterselskaber ikke er omfattet af den ubegrænsede garanti, som det offentlige foretagende IFP i kraft af sin status nyder godt af. Kommissionen bygger sin analyse på, at det offentlige foretagende IFP's privatretlige datterselskabers kreditorer:
-
fortsat er underlagt de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation af kriseramte virksomheder
-
ikke med den gældende franske retstilstand automatisk kan gøre et ansvar gældende over for den kontrollerende aktionær i datterselskaberne, det offentlige foretagende IFP (og dermed den franske stat) for disse datterselskabers dispositioner. De skal faktisk på forhånd fremlægge bevis for, at det offentlige foretagende har begået en fejl, hvilket udelukker, at et sådant ansvar automatisk kan gøres gældende og derfor kan sammenlignes med en garantiordning.
(177)
Kommissionen understreger, at den allerede har draget lignende konklusioner i andre sager, hvor den har vurderet, at et aktieselskab, der ejes 100 % af et det offentlige foretagende eller staten selv, ikke var omfattet af den ubegrænsede offentlige garanti, som aktionæren nød godt af. For så vidt angår de aktieselskaber, der direkte ejes af staten, har Kommissionen siden 2003 (sagen om EDF (178) ment, at omdannelsen af et EPIC til et almindeligt aktieselskab og dermed dets underlægning af de almenretlige konkursbestemmelser medførte, at den garanti, som virksomheden havde været omfattet af indtil da, bortfaldt. Den linje blev for nylig bekræftet, da La Poste selv blev omdannet til et 100 % statsligt ejet aktieselskab (179). For så vidt angår aktieselskaber, der ejes af offentlige foretagender, har Kommissionen i sin beslutning om oprettelse af Banque Postale erkendt, at den juridiske status for et sådant datterselskab i form af et aktieselskab, der ejes 100 % af et offentligt foretagende (i dette tilfælde La Poste, som på det tidspunkt havde en offentligretlig status, der kunne sammenlignes med et EPIC), i sig selv tillod at udelukke eksistensen af en ubegrænset garanti til dets fordel (180).
7.1.2 DEN ØKONOMISKE KARAKTER AF DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP'S AKTIVITETER, SOM ER OMFATTET AF DEN UBEGRÆNSEDE GARANTI
(178)
Som Kommissionen allerede har påpeget i sine tidligere beslutninger om det offentlige foretagende IFP (181) har det offentlige foretagende IFP i medfør af sine vedtægter følgende tre opgaver:
-
forskning og udvikling inden for olie- og gasprospektering, raffineringsteknik og petrokemi
-
uddannelse af ingeniører og teknikere samt
-
udarbejdelse af informations- og dokumentationsmateriale om disse sektorer.
(179)
De franske myndigheder mener, som det påpeges i betragtning 31, at det offentlige foretagende IFP er en forskningsorganisation med tre almennyttige opgaver (forskning, uddannelse og dokumentation).
(180)
Kommissionen mener ligeledes, at det offentlige foretagende IFP med hensyn til de opgaver, det har fået betroet, kan betegnes som en »forskningsorganisation« i henhold til punkt 2.2.d) i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation (182) (herefter »F&U&I-rammebestemmelserne«), idet dets primære mål er at drive grundforskning (183), industriforskning (184) eller forsøgsbaseret udvikling (185) og at formidle resultaterne gennem undervisning, publikation eller teknologioverførsel.
(181)
I overensstemmelse med EU-Domstolens retspraksis (186) kan (187) den offentlige finansiering af aktiviteter, der udføres af en forskningsorganisation (herunder dækningen af aktiviteterne af en ubegrænset offentlig garanti) medføre, at der er tale om statsstøtte, forudsat at den pågældende organisation udøver en økonomisk aktivitet, dvs. en aktivitet, der består i at tilbyde varer eller tjenesteydelser på et givet marked (188) uafhængigt af organisationens juridiske status og finansieringsmåde.
(182)
Hvad præcist angår den økonomiske (eller ikkeøkonomiske) art af de aktiviteter, som forskningsorganisationen udøver, har Kommissionen i løbet af sin beslutningspraksis (189) præciseret, hvad den betragter som relevant for de to kategorier.
(183)
Hvad angår forskningsorganisationens primære aktiviteter, mener Kommissionen, at de i princippet udgør aktiviteter af ikkeøkonomisk art, bl.a.:
-
uddannelsesaktiviteter med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer
-
uafhængige F&U-aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse, herunder F&U-samarbejde
-
formidling af forskningsresultater.
(184)
Den vurderer i øvrigt, at teknologioverførslen (licensgivning og afledte produkter eller andre former for videnledelse, som forskningsorganisationen skaber) ikke er en økonomisk aktivitet, fordi den foregår på »internt niveau« (190), og alle indtægterne, som den genererer, geninvesteres i forskningsorganisationens primære aktiviteter.
(185)
Til gengæld mener Kommissionen, at den forskning, der udføres efter aftaler indgået med industrien, udlejning af forskningsudstyr samt konsulentarbejde (191) hører under de økonomiske aktiviteter.
(186)
I den foreliggende sag dækker den ubegrænsede garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP i kraft af dets status af EPIC samtidig de ikkeøkonomiske aktiviteter (hvilket ikke i sig selv er et problem med hensyn til statsstøtte) og de økonomiske aktiviteter, som er af to typer.
(187)
Med hensyn til den første type økonomisk aktivitet har de franske myndigheder i deres breve af 13. januar og 16. juli 2010 erkendt, om end de som angivet i betragtning 31 også mener, at det offentlige foretagende IFP's aktiviteter for størstedelens vedkommende er ikkeøkonomiske, at det offentlige foretagende IFP ud over datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder har leveret tjenesteydelser bestående i det væsentlige af udlejning af materiel og lokaler, tilrådighedsstillelse af personale og levering af juridiske tjenesteydelser til datterselskaberne samt kontraktforskning for tredjemands regning og for datterselskabernes regning. Som angivet i betragtning 185 har sådanne aktiviteter en økonomisk karakter i den betydning, som Kommissionen normalt tillægger den.
(188)
For så vidt angår den anden type økonomiske aktiviteter, er teknologioverførsel såsom licensgivning og afledte produkter eller andre former for videnledelse, som forskningsorganisationen skaber, i princippet og som påpeget i betragtning 184 ikkeøkonomiske aktiviteter, hvis de foregår internt, og hvis den indtjening, de genererer, fuldt ud geninvesteres i offentlig forskning. I den foreliggende sag, som Kommissionen konkluderede i sin beslutning C 51/2005, er de meget specifikke relationer, som det offentlige foretagende IFP og dets privatretlige datterselskaber har, imidlertid af en sådan art, at »[…] visse af IFP’s aktiviteter kan betegnes som værende af økonomisk art, eftersom de udnyttes kommercielt af datterselskaberne« (192). Kommissionen har da også konkluderet, at de berørte datterselskaber ikke kan betragtes som virksomheder, der opererer uafhængigt af moderselskabet, eftersom deres aktiviteter er integreret i det offentlige foretagende IFP’s udviklingsstrategi, hvor IFP ikke blot har juridisk, men også faktisk kontrol over datterselskaberne, hvor eneretsaftaler vidner om en stærk økonomisk integration, og hvor det offentlige foretagende IFP og de berørte datterselskaber optræder med et fælles image over for aktørerne i de berørte sektorer. Teknologioverførslerne, især dem, der stammer fra industriforskningen (193), mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Beicip-Franlab og Prosernat skal derfor betegnes som økonomiske aktiviteter i konkurrenceretlig forstand.
7.1.3 AFGRÆNSNING AF NÆRVÆRENDE AFGØRELSE
(189)
Det fremgår af afsnit 7.1.1, at kun aktiviteter, der direkte udøves af det offentlige foretagende IFP, er dækket af statsgarantien i modsætning til aktiviteter, der udøves af privatretlige datterselskaber, som ikke er omfattet af dækningen.
(190)
Det er i øvrigt kun statsgarantidækningen af de aktiviteter, der har økonomisk karakter blandt dem, som direkte udøves af det offentlige foretagende IFP, der eventuelt indebærer en statsstøtte, såfremt de øvrige betingelser i henhold til artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten ligeledes er opfyldt.
(191)
Endelig fremgår det af afsnit 7.1.2, at disse økonomiske aktiviteter dels begrænser sig til kontraktforskning udført af det offentlige foretagende IFP, dels til teknologioverførselsaktiviteterne på datterselskaberne Axens', Beicip-Franlabs og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder samt infrastrukturudlejning, tilrådighedsstillelse af personale og levering af juridiske tjenesteydelser.
7.1.4 EKSISTENSEN AF EN SELEKTIV FORDEL FOR IFP-KONCERNEN
(192)
For at analysere de eventuelle fordele, som IFP-koncernen kan drage af den ubegrænsede garanti til fordel for moderselskabet, det offentlige foretagende IFP, i kraft af dets status af EPIC, vil Kommissionen undersøge spørgsmålet i to trin: Den vil først undersøge de eventuelle fordele, som moderselskabet får (7.1.4.1), inden den undersøger de fordele, der potentielt overføres til dets datterselskaber (7.1.4.2).
7.1.4.1 Fordele for det offentlige foretagende IFP
(193)
I indledningsbeslutningen påpegede Kommissionen i overensstemmelse med punkt 2.1.3 i meddelelsen om garantierne, at den mente, at det offentlige foretagende IFP primært kunne drage fordel af sin EPIC-status gennem de mere gunstige finansieringsbetingelser (194) på kapitalmarkederne, fordi proceduren efter de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation ikke kan anvendes på offentligretlige juridiske personer. I tilfælde af det offentlige foretagendes insolvens, har Kommissionen i øvrigt bemærket, at statsgarantien gælder alle det offentlige foretagende IFP's fordringer, der, som det præciseres i betragtning 71 i indledningsbeslutningen, »kan være af både finansiel, kommerciel og anden art«, især fordringer, som leverandører (hvis fakturaer ikke er betalt) eller kunder (til hvem tjenesteydelser ikke er leveret) har i foretagendet.
(194)
Efter den tilbundsgående undersøgelse af den foreliggende foranstaltning er Kommissionen derfor af den opfattelse, at den bør analysere eksistensen af en eventuel fordel for det offentlige foretagende IFP, for så vidt angår dets forhold til banker og finansielle institutioner (A), leverandører (B) og kunder (C).
A. Fravær af en fordel i forholdet til banker og finansielle institutioner
(195)
I sin indledningsbeslutning påpegede Kommissionen, om end den erkendte, at det offentlige foretagende IFP ikke har fået en kreditvurdering af et eksternt kreditvurderingsbureau (195), at den finansiering, der ydes det offentlige foretagende IFP, nødvendigvis risikovurderes af kreditorerne (196). I betragtning af at det offentlige foretagende IFP »må ud på lånemarkedet for at finansiere sin gæld«, anfører Kommissionen, at den ikke på det foreløbige undersøgelsesstadie kan udelukke, at det offentlige foretagende IFP kan have økonomisk fordel af, at finansmarkederne i deres kreditvurdering inddrager statens rolle som garant i sidste instans for det offentlige foretagende IFP's gæld.
(196)
Efter den tilbundsgående undersøgelse tager Kommissionen de oplysninger, som Frankrig har fremsendt, som nævnes i betragtning 64 ovenfor, og som er resumeret i tabel 1 i denne betragtning (hvor »K EUR« betyder »tusind euro«), til efterretning.
Tabel 1
Det offentlige foretagende IFP's gældsætning i perioden 2005-2010
Enhed:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
i K EUR
Lån og gæld til kreditinstitutioner (197)
Kortere frist end 1 år (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Længere frist end 1 år
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) heraf kortfristede banklån og kassekreditter
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Rentesatser på lån og gæld til kreditinstitutioner:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Rentesats + margin
Mellem- og langfristede lån
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Kortfristede banklån og kassekreditter
[Bank nr. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Bank nr. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Det fremgår af disse oplysninger, at det offentlige foretagende IFP, hvad angår lån med frist på over et år, ikke har optaget lån hos kreditinstitutionerne siden sin statusændring, dvs. i perioden 2006-2009, som der findes data for. I den samme periode efter statusændringen har det offentlige foretagende IFP kun optaget lån med kortere frist end et år en enkelt gang, nemlig i 2009 til det beskedne beløb af […] (*) EUR. Det må i øvrigt konstateres, at den rentesats (EONIA + […] (*) %), som [Bank nr. 3] (**) beregnede sig, var […] (*) basispoint højere (alt andet lige) end den rentesats (EONIA + […] (*) %), som det offentlige foretagende IFP forhandlede sig til i 2005 hos [Bank nr. 1] (**), da det endnu var en privatretlig juridisk person og dermed endnu ikke omfattet af den statsgaranti, som det i dag får gennem sin status af offentligt foretagende.
(198)
For så vidt angår 2010, har de franske myndigheder præciseret, at det offentlige foretagende IFP havde fået fire kreditforslag på […] (*) EUR til 1-årige rentesatser på mellem EONIA + […] (*) % hos [Bank nr. 4] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) eller [Bank nr. 5] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) og EONIA + […] (*) % hos [Bank nr. 3] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR) eller [Bank nr. 1] (**) (plus garantiprovision på […] (*) %, dvs. […] (*) EUR). Det offentlige foretagende IFP fik ligeledes et »spot«-tilbud af [Bank nr. 3] (**) (alt efter den valgte varighed af trækket) til en rentesats, der var lig EURIBOR + […] (*) %. Kommissionen tager det til efterretning, at disse rentesatser svarer til dem, som det offentlige foretagende IFP forhandlede sig til før sin statusændring i 2006, da det endnu var en privatretlig juridisk person, som ikke var dækket af en statsgaranti.
(199)
På baggrund af ovenstående erkender Kommissionen, at det offentlige foretagende IFP i perioden mellem statusændringen og 2010 ikke har draget nogen reel økonomisk fordel af sin status af EPIC i sit forhold til banker og finansielle institutioner. Med andre ord ser det ud til, at der ikke var lejlighed til i den pågældende periode, at den potentielle fordel, som virksomheden kunne have fået af den ubegrænsede garanti i form af en mere gunstig lånerente end markedsvilkårene, kunne materialisere sig.
(200)
En sådan konklusion gælder naturligvis kun fortiden, idet Kommissionen ikke kan antage, hvordan markedets aktører opfører sig i fremtiden, ej heller forudsige udviklingen i deres opfattelse af statsgarantiens virkning for risikoen for det offentlige foretagende IFP's misligholdelse. Derfor er det nødvendigt i forbindelse med de årlige rapporter, som de franske myndigheder fremover skal sende til Kommissionen, at de afgiver oplysninger om det offentlige foretagende IFP's gældsætningsniveau og betingelserne herfor og fremlægger bevis for, at disse lån er i overensstemmelse med markedsvilkårene, eller tilføjer den tilsvarende støttes bruttoækvivalent i beregningen af garantieffektens maksimale beløb ifølge en metode, der er analog med den, der beskrives i tabel 6 i betragtning 300.
(201)
Endelig tager Kommissionen de franske myndigheders forslag til efterretning, ifølge hvilket der i forbindelse med hver transaktion indføres følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
(202)
I den forbindelse vil denne forpligtelse i kombination med samtlige Frankrigs øvrige forpligtelser, og selv hvis den ikke i sig selv kan afgøre spørgsmålet om eksistensen af en garanti, i givet fald gøre det muligt at påberåbe sig undtagelsen om accepteret risiko og i betydelig grad begrænse de eventuelle negative følger af garantien.
B. Fordel i forholdet til leverandørerne
(203)
For så vidt angår det offentlige foretagende IFP's forhold til leverandørerne, er det i modsætning til, hvad de franske myndigheder angiver (se betragtning 65), ikke tilstrækkeligt til at tilbagevise enhver fordel i kraft af dets EPIC-status, at det offentlige foretagende ifølge EU-retten eller national ret er pålagt en forpligtelse til konkurrenceudsættelse. Den enkelte leverandør kan nemlig, når vedkommende i forbindelse med organiserede offentlige indkøb afgiver sit bud, forvente, at det offentlige foretagende IFP aldrig går konkurs. Derfor skal der med hensyn til offentlige indkøb skelnes mellem prisnedsættelser som følge af de effektiviseringsgevinster, som muliggøres af konkurrenceudsættelsen blandt tilbudsgiverne i forbindelse med udbuddene - som udgør en reel »samfundsmæssig gevinst«, hvilket Kommissionen har påpeget i den rapport, som de franske myndigheder citerer - og prisnedsættelser som følge af, at medkontrahenterne anlægger en mere gunstig risikovurdering af en enhed, om hvilken de ved, at den i kraft af sin status af offentligt foretagende er beskyttet mod risikoen for retslig konkursbehandling. Disse to faktorer er, om end de begge trækker i retning af lavere priser på offentlige indkøb, af væsensforskellig art, så Kommissionen kan under ingen omstændigheder tillægge den ene den andens virkninger.
(204)
For at vurdere prisnedsættelsen som følge af leverandørernes mere gunstige risikovurdering af det EPIC, de leverer til, vil Kommissionen ræsonnere ved hjælp af omkostningen ved en tilsvarende risikodækning. I fraværet af en statsgaranti kunne en leverandør til det offentlige foretagende IFP, som ønsker at være omfattet af en sammenlignelig garanti (dvs. købe sig fuld dækning mod risikoen for sin medkontrahents misligholdelse), da også benytte sig af et kreditinstituts eller et specialiseret forsikringsselskabs ydelser. En sådan dækning af risikoen for misligholdelse tilbydes aktuelt bl.a. af selskaber, der har specialiseret sig i factoring (199).
(205)
Kommissionen bemærker, at vederlaget for en sådan factoringydelse omfatter to elementer:
a)
en finansieringsprovision (eller debitorrenter) beregnet tidsproportionalt til at dække præfinansieringen af det forskud, der ydes leverandøren, og som bl.a. afhænger af den gældende rentesats på tidspunktet for afhændelsen af fordringerne
b)
en factoringprovision i egentlig forstand, som varierer (200) fra 0,7 % til 2,5 % af den omhandlede omsætning med en gennemsnitssats på 1,5 % beregnet af summen af de fordringer, der er overført til betaling af regnskabsforvaltning, inddrivelse og fuldførelsesgaranti.
(206)
I deres brev af 26. november 2010 anførte de franske myndigheder, at Kommissionens betragtninger over den rolle, som factoring spiller, efter deres mening hviler på en ufuldstændig vurdering af grundene til, at en virksomhed benytter denne type tjenesteydelse. De franske myndigheder erkender ganske vist, at factoringselskaberne meget vel leverer de tre ydelser likviditetsforskud, inddrivelse og garanti for fordringer, men præciserer, at de kan tilbyde ydelserne i sammenhæng eller som særskilte ydelser. På baggrund af en undersøgelse, som Banque de France foretog i 2009 (201), tilføjer de, at debitoradministration (dvs. en finansiel opgave uden dækning af fordringerne) er blevet fremherskende blandt disse forskellige ydelser i en factors tilbud, således at brugen af factoring stadig oftere bliver en simpel likviditetsoperation for leverandøren. Kommissionen tager denne bemærkning til efterretning.
(207)
I øvrigt har de franske myndigheder oplyst det beløb, som det offentlige foretagende IFP har betalt for factoring (202) siden 2004 (som vederlag for de nødvendige leverancer til de to typer aktiviteter, de økonomiske og de ikkeøkonomiske):
Tabel 2
Det offentlige foretagende IFP's leverandørers brug af factoring i perioden 2004-2010
År
Antal berørte leverandører
Betaling til factoringselskaber
(i EUR)
Antal berørte fakturaer
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Hele perioden
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
De franske myndigheder konstaterer, at det offentlige foretagende IFP's betalinger til factoringselskaber er steget siden dets statusændring i 2006. De slutter heraf, at denne udvikling rokker ved Kommissionens ræsonnement om tredjeparters opfattelse af risikoen for misligholdelse fra et EPIC's side. De mener da også, at hvis det offentlige foretagende IFP havde fået en statslig risikodækning fra 2006, skulle brugen af factoringydelser være helt forsvundet eller i hvert fald være blevet mindre hyppig siden da.
(209)
Da brugen af factoring, som de franske myndigheder selv angiver i betragtning 206, mere og mere er knyttet til behovet for likviditetsforskud (stigning i debitoradministration) og mindre og mindre til overtagelsen af debitorrisikoen (fald i inddrivelse, finansiering og garanti), og da det ikke er muligt i det offentlige foretagende IFP's regnskaber at skelne mellem de forskellige factoringydelser, som dets leverandører benytter, er det tværtimod Kommissionens opfattelse, at den udvikling, som det offentlige foretagende IFP har konstateret, ikke gør det muligt at rokke ved dens ræsonnement og endnu mindre muligt at påvise, at det offentlige foretagende IFP's leverandører skulle have konkluderet, at der var en øget risiko for misligholdelse fra det offentlige foretagende IFP's side efter statusændringen.
(210)
Kommissionen erkender, at den ikke er i stand til at levere et nøjagtigt skøn over den præmie, det ville være nødvendigt at betale for at dække leverandørernes risiko for misligholdelse fra det offentlige foretagende IFP's side, hvis de ikke nød godt af en statsgaranti. Kommissionen bemærker imidlertid, at idet factoringprovisionen som nævnt i betragtning 205.b) reelt dækker tre særskilte ydelser (inddrivelse, finansiering og debitorgaranti), udgør det nævnte maksimale beløb på 2,5 % af den garanterede omsætning under alle omstændigheder en forhøjelse af den præmie, det ville være nødvendigt at betale for alene at dække risikoen for misligholdelse.
(211)
Under alle omstændigheder bevarer de franske myndigheder muligheden for at anmelde en mere præcis metode til at vurdere den fordel, som garantien giver det offentlige foretagende i forholdet til dets leverandører. På baggrund af en økonomisk sagkyndig undersøgelse, der blev debatteret i forbindelse med sagens forberedelse, vil denne metode i givet fald kunne godkendes af Kommissionen og blive brugt af Frankrig til at opfylde de krav til præcise oplysninger, der stilles i nærværende afgørelse.
(212)
For så vidt angår de omhandlede beløb, har de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010 anført, at omkostningen ved erhvervelse af disse varer og tjenesteydelser direkte er indregnet i værdiansættelsen af det personale, der afsættes til de aktiviteter, som er berørt af erhvervelsen af de nævnte varer og tjenesteydelser (204). For så vidt angår viderefakturering af udstationeret personale og lokaler, medfører lokalerne i øvrigt ingen specifikke udgifter af betydning, idet samtlige tilhørende omkostninger allerede er integreret i foretagendets strukturomkostninger.
(213)
Hvad endelig angår varer og tjenesteydelser, der specifikt er indkøbt til udelukkende økonomiske aktiviteter, udgør det årlige gennemsnitlige beløb for disse leverancer ifølge de franske myndigheder en beskeden andel (205) af den årlige gennemsnitlige omsætning, som det offentlige foretagende IFP realiserer. Vedrørende kontraktforskning beløber de leverancer, som det offentlige foretagende IFP købte for at levere sine ydelser i perioden 2006-2009, sig til et årligt gennemsnit af […] (*) beregnet på basis af oplysninger, som det offentlige foretagende IFP har indsamlet via sit driftsbogholderi.
(214)
Kommissionen mener, at det offentlige foretagende IFP til udøvelsen af sine økonomiske aktiviteter har haft en reel økonomisk fordel bestående i en prisnedsættelse fra leverandørernes side, der følger af disses mere gunstige risikovurdering af virksomheden. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen, at den under alle omstændigheder ikke vil kunne overskride et årligt (206) gennemsnit i størrelsesordenen […] (*) EUR over den pågældende periode (2006-2009).
(215)
Endelig bemærker Kommissionen, at en sådan fordel i forholdet mellem det offentlige foretagende IFP og dets leverandører er selektiv, idet dets konkurrenter, som fortsat er underlagt de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, ikke er omfattet af en sammenlignelig garanti, givet af staten og uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC.
C. Fordel i forholdet til kunderne
(216)
Hvad angår de forskningsydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer, tager Kommissionen selskabet UOP Limiteds bemærkninger til efterretning. Selskabet angiver heri, at teknologierhververne i forbindelse med teknologiafhændelse, som i sagens natur er et risikabelt område, i henseende til dækning af ansvaret i og uden for kontraktforhold er særligt følsomme over for garantierne for, at deres leverandører er i stand til at levere de lovede ydelser.
(217)
Imidlertid præciserede de franske myndigheder i deres brev af 13. januar 2010, for så vidt angår ansvar uden for kontraktforhold, at de privatretlige selskaber og de offentlige foretagender i Frankrig er ligeligt underlagt en almenretlig ordning (artikel 1382 i civillovbogen om især ordningen for culpaansvar (207). De franske myndigheder tilføjede, at det offentlige foretagende IFP's aktiviteter havde særlige karakteristika, idet de indebar brugen af let antændelige, eksplosive eller giftige produkter og laboratorieudstyr, som kan være kilde til stor »industriel« risiko (208) ifølge forsikringsselskabernes sædvanlige brug af ordet. Derfor har det offentlige foretagende IFP tegnet forskellige forsikringer for at dække ikke blot de klassiske risici (erstatningsansvar), men ligeledes specifikke risici såsom dem, der er forbundet med ioniserende kilder eller maskiner, der bryder sammen i nærheden af brøndene. Med hensyn til erstatningsansvar dækker det offentlige foretagende IFP's forsikring fire typer, nemlig erhvervsansvarsforsikring, produktansvarsforsikring, professionel ansvarsforsikring og miljøskader.
(218)
Det fremgår af ovenstående, at det offentlige foretagende IFP på ingen måde har læsset sit erstatningsansvar uden for kontraktforhold over på staten i tilfælde af et uheld ved at risikere at forlade sig på den garanti, som det har i kraft af sin EPIC-status, men at det tværtimod tegner de forsikringer på markedet, der er nødvendige for at dække risikoen.
(219)
For så vidt angår erstatningsansvar i kontraktforhold, fremgår det af de franske myndigheders oplysninger som svar på UOP Limiteds bemærkninger, især dem, der er gengivet i betragtning 91, at det offentlige foretagende IFP's ansvar over for sine kunder (egne datterselskaber såvel som tredjeparter) i forbindelse med levering af tjenesteydelser »er begrænset til […] (*) % af den afgift, der faktisk er opkrævet, med et loft, der højst kan blive […] (*) % alt efter omstændighederne’, således at hvis kunden mener, at det arbejde, som det offentlige foretagende IFP har udført, er fejlbehæftet, kan IFP under ingen omstændigheder være forpligtet til at lave arbejdet om i det uendelige. I øvrigt noterer Kommissionen sig de franske myndigheders bemærkning om, at de konstaterer, at en kontraherende part i kraft af princippet om ikkesammenlægning af ansvar ikke kan gøre et erstatningsansvar uden for kontraktforhold gældende med det formål at søge erstatning for skader, som vedkommende har lidt som følge af et kontraktforhold (209).
(220)
Tilbage står dog, at kunderne på baggrund af den garanti, som staten giver det offentlige foretagende IFP, er sikre på, at IFP aldrig kommer under retslig konkursbehandling og derfor altid vil være i stand til at opfylde sine kontraktlige forpligtelser, eller at de i modsat fald vil kunne få erstatning for den manglende opfyldelse.
(221)
I lighed med det ræsonnement, som Kommissionen fremlægger i betragtning 204 ff. om forholdet til leverandørerne, mener den, at en kunde, der i mangel af en statsgaranti ønsker det samme beskyttelsesniveau, bliver nødt til hos en finansiel formidler (f.eks. en bank eller et forsikringsselskab) at købe en fuldførelsesgaranti (engelsk »performance bond«) for at sikre sig afviklingen af den kontrakt, som den har med det offentlige foretagende IFP. Formålet med en sådan beskyttelse er at garantere denne kunde en økonomisk kompensation i tilfælde af et tab, der skyldes manglende (fuldstændig eller delvis) gennemførelse af kontrakten.
(222)
På dette punkt tager Kommissionen til efterretning, at Frankrig ikke uden visse forbehold og som nævnt i betragtning 66 erkender, at »den eneste formodede virkning for det offentlige foretagende IFP, som kunne identificeres, ville være en afgiftslettelse i kraft af den manglende brug af fuldførelsesgarantier.« De franske myndigheder konkluderer herefter uden yderligere præcisering, at resultatet af en sådan afgiftslettelse »med de beløb, der sædvanligvis opkræves af banker og forsikringsselskaber for at levere denne service, trods alt vil være ubetydelig.«
(223)
Kommissionen påpeger for det første, at der indgår mange faktorer i beregningen af omkostningen ved en fuldførelsesgaranti, især kontrakttypen og det dækkede beløb, arbejdsstyrken, den finansielle situation, risikoen for misligholdelse og skadeshyppigheden hos den virksomhed, hvis ydelser er dækket, samt andre rent finansielle oplysninger såsom honorarer eller provision til formidlere. På baggrund af offentligt tilgængelige oplysninger (210) vurderer Kommissionen, at den sats, der anvendes, sædvanligvis varierer mellem 1 % og 5 % af den dækkede omsætning.
(224)
Fastsættelsen af de specialiserede formidleres pris for dækningen sker med statistiske teknikker, eventuelt suppleret med en risikotype, således at det ikke er muligt forud at bestemme en fast sats for en fuldførelsesgaranti. Den endelige pris for garantien afhænger i sidste ende af beløbet for de eventuelle tab og sandsynligheden for, at de sker. Selv om der i visse sektorer kan tilbydes en garanti for »perfekt fuldførelse« (f.eks. i bygge- og anlægssektoren eller international handel), forekommer det derfor ikke muligt at dække mere end en »bedste indsats« vedrørende kontraktforskningen, idet F&U i sagens natur er et risikabelt område, hvor købere af forskningsarbejde ingen sikkerhed har for, at dette udmønter sig i resultater, som kan udnyttes. I den henseende noterer Kommissionen sig, at det beløb, som det offentlige foretagende IFP kontraktligt garanterer sine kunder, herunder sine datterselskaber, begrænser sig til én gange prisen på de leverede forskningsydelser.
(225)
Kommissionen erkender, at den ikke er i stand til at levere et nøjagtigt skøn over den præmie, det ville være nødvendigt at betale for at garantere kunderne (herunder datterselskaberne) det offentlige foretagende IFP's »bedste indsats« i udførelsen af forskningsarbejdet. Adspurgt om dette forhold angav de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010, at de heller ikke var i besiddelse af oplysninger om den præmiestørrelse, som markedet beregner sig for at dække de specifikke risici på F&U-området. Kommissionen mener dog, at den præmie, som markedet ville kræve til dækning af en sådan risiko (begrænset til »bedste indsats« inden for forskning og dermed mindre end risikoen ved »perfekt fuldførelse« af en kontrakt) strengt logisk ville være lavere end de maksimale skøn, som anføres i betragtning 223. Derfor mener Kommissionen, at en maksimal sats på 5 % af den omsætning, som den dækkede ydelse genererer, under alle omstændigheder udgør en forhøjelse af den præmie, som det ville være nødvendigt at betale for at få dækket en sådan risiko.
(226)
Med hensyn til beløbet på de økonomiske aktiviteter, der vil kunne dækkes af en sådan garanti, påpeger Kommissionen, at disse aktiviteter er af to typer, nemlig dels udlejningen af infrastruktur, tilrådighedsstillelse af forskningspersonale og levering af juridiske ydelser samt kontraktforskning udført af det offentlige foretagende IFP (såvel for tredjeparters regning som for dets egne datterselskabers regning), dels det offentlige foretagende IFP's teknologioverførsler til datterselskaberne på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder. Hvad angår de aktiviteter, som det offentlige foretagende IFP udfører på sit datterselskab Beicip-Franlabs (211) eneretsbaserede forretningsområde, har Kommissionen da også allerede konstateret, at de er fuldt finansierede af indtægter fra markedet for rådgivning om udnyttelse af olieforekomster og udgivelse og formidling af programmel til olieudvinding. I beslutning C 51/2005 fastslog Kommissionen fraværet af koncerninterne overførsler af det offentlige foretagende IFP's offentlige finansiering til datterselskabet Beicip-Franlab, idet de kommercielle forbindelser mellem de to enheder foregår på normale markedsvilkår. Da de vederlag, som Beicip-Franlab betaler det offentlige foretagende IFP, »mere end« (212) dækker omkostningerne ved IFP's forskning på datterselskabets eneretsbaserede forretningsområde, kan Kommissionen konkludere, at den anvendte prisfastsættelse gør, at Beicip-Franlab allerede, uanset hvad, betaler for en eventuel yderligere effekt af statsgarantien på de forskningsomkostninger, som det offentlige foretagende IFP bærer. På disse betingelser er statsgarantiens dækning af de kommercielle relationer mellem datterselskabet og dets moderselskab ikke af en sådan art, at den kan udgøre en konkurrencemæssig fordel i forbindelse med det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på datterselskabet Beicip-Franlabs eneretsbaserede forretningsområder. Statsgarantiens eventuelle dækning udgør derfor ikke statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(227)
Vedrørende det offentlige foretagende IFP's aktiviteter af den første type for såvel tredjeparters regning som datterselskabernes regning oplyste de franske myndigheder i deres brev af 26. november 2010 det beløb, som det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktiviteter udgjorde mellem 2006 og 2009. Det fremgår af disse oplysninger, at det årlige gennemsnitlige beløb for forskningen i denne periode androg […] (*) EUR, heraf […] (*) EUR for tredjeparter og […] (*) EUR for datterselskaberne.
(228)
De franske myndigheder har desuden leveret oplysninger om de administrative tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP har leveret til sine datterselskaber i samme periode. Det fremgår af disse oplysninger, at det årlige gennemsnitlige beløb, der viderefaktureres af det offentlige foretagende IFP til dets datterselskaber siden 2006 har ligget omkring […] (*) EUR for det udstationerede personale og […] (*) EUR for domiciludgifter (213).
(229)
Vedrørende den anden type aktiviteter, nemlig teknologioverførsel fra det offentlige foretagende IFP til dets datterselskaber på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, skal det først og fremmest påpeges, at beslutning C 51/2005 allerede indeholdt beløbene for 2006:
a)
På Axens' eneretsområde har det offentlige foretagende IFP realiseret for […] (*) EUR tekniske feasibilityundersøgelser forud for sin industrielle forskning og for […] (*) EUR industriel forskning, i alt en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR.
b)
På Prosernats eneretsområde har det offentlige foretagende IFP realiseret for […] (*) EUR tekniske feasibilityundersøgelser og for […] (*) EUR industriel forskning, i alt en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR.
c)
Samlet har det offentlige foretagende IFP således realiseret for 56,4 mio. EUR forskningsydelser på datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder (heraf 7,4 mio. EUR i tekniske feasibilityundersøgelser og 49 mio. EUR i forskningsarbejde), mens dets egne midler i alt androg […] (*) EUR. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at denne forskning var subsidieret med offentlige midler i størrelsesordenen 11,3 mio. EUR (eller en støtteintensitet (214) på 20 %).
(230)
Med hensyn til de følgende år fik Frankrig i overensstemmelse med artikel 5, stk. 1, i beslutning C 51/2005, og indtil eneretsaftalerne udløber, pligt til at »forelægge Kommissionen en detaljeret rapport om de projekter, IFP gennemfører på de områder, hvor Axens og Prosernat har enerettigheder«. De oplysninger, der fremgår af disse årlige rapporter, gør det muligt at beregne det præcise årlige beløb for den forskning, der er ydet af det offentlige foretagende IFP for datterselskaberne på disses eneretsbaserede forretningsområde.
(231)
Indtil videre har Frankrig sendt Kommissionen årlige rapporter for 2007, 2008 og 2009. På baggrund af den nødvendige tid til behandling af regnskabsdata bliver rapporten for 2010 fremsendt i løbet af 2011.
(232)
På Axens' eneretsområde resumeres de økonomiske aktiviteter for årene 2007-2009 i tabel 3 i nærværende betragtning (i tusind EUR).
Tabel 3
Det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' eneretsområde fra 2007 til 2009
(i tusind EUR)
I alt
Omkostninger i alt
Egne midler i alt
Offentlige midler (+) eller fordel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Det offentlige foretagende IFP's forskning på Axens' eneretsområde har dermed genereret en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR i 2007, […] (*) EUR i 2008 og […] (*) EUR i 2009, som er sammenlignelig med det tal, som Kommissionen havde konstateret for 2006 ([…] (*) EUR) i beslutning C 51/2005.
(234)
På Prosernats eneretsområde resumeres de økonomiske aktiviteter for årene 2007-2009 i tabel 4 i nærværende betragtning (i tusind EUR).
Tabel 4
Det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Prosernats eneretsområde fra 2007 til 2009
(i tusind EUR)
I alt
Omkostninger i alt
Egne midler i alt
Offentlige midler (+) eller fordel (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Det offentlige foretagende IFP's forskning på Prosernats eneretsområde har dermed genereret en økonomisk aktivitet på […] (*) EUR i 2007, […] (*) EUR i 2008 og […] (*) EUR i 2009, som er sammenlignelig med det tal, som Kommissionen havde konstateret for 2006 ([…] (*) EUR) i beslutning C 51/2005.
(236)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen, at det offentlige foretagende IFP i henseende til sine økonomiske aktiviteter havde en reel økonomisk fordel i form af fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats«, som det kunne tilbyde sine kunder for sine forskningsydelser, herunder datterselskaberne Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområder. Uden præcist at kunne kvantificere denne fordel med et nøjagtigt beløb mener Kommissionen i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i nærværende betragtning (hvor EUR betyder euro og »M EUR« betyder »millioner euro«):
Tabel 5
Forhøjelser af den økonomiske fordel, som det offentlige foretagende IFP drager i sit forhold til kunderne af den ubegrænsede garanti fra 2006 til 2009
2006
2007
2008
2009
Forskningsydelser (uden for datterselskabernes eneretsområder)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse (215)
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
Omsætning
(i M EUR)
Forhøjelse
(dækningspræmie)
For datterselskabernes regning
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
For tredjeparters regning
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Administrative tjenesteydelser
Viderefakturering af udstationeret personale
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Viderefakturering af domiciludgifter
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Ydelser inden for Axens' eneretsområde
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
Ydelser inden for Prosernats eneretsområde
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
I alt for datterselskaberne
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
[…] (*)
[…] (*) M EUR
I alt for tredjeparter
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
Under alle omstændigheder bevarer de franske myndigheder muligheden for at anmelde en mere præcis metode til at vurdere den fordel, som garantien giver det offentlige foretagende i forholdet til dets kunder. På baggrund af en økonomisk sagkyndig undersøgelse, der blev debatteret i forbindelse med sagens forberedelse, vil denne metode i givet fald kunne godkendes af Kommissionen og blive brugt af Frankrig til at opfylde de krav til præcise oplysninger, der stilles i nærværende afgørelse.
(238)
Endelig bemærker Kommissionen, at en sådan fordel i forholdet mellem det offentlige foretagende IFP og dets kunder er selektiv, idet dets konkurrenter, som fortsat er underlagt de almindelige procedurer for retslig rekonstruktion og likvidation, ikke er omfattet af en sammenlignelig garanti, givet af staten og uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's status af EPIC.
7.1.4.2 Fordele overført til de privatretlige datterselskaber i IFP-koncernen
(239)
For så vidt angår datterselskaberne af det offentlige foretagende IFP, påpegede Kommissionen i indledningsbeslutningen, at den ikke på det foreløbige undersøgelsesstadie kunne udelukke, at »enhver fordel af det offentlige foretagende IFP's EPIC-status, som f.eks. mere gunstige lånevilkår, ligeledes kunne gavne de tre datterselskaber« (216).
(240)
Efter nærværende tilbundsgående undersøgelse, af de i afsnit 7.1.1.2 nævnte grunde og i betragtning af fraværet i fransk ret af et generelt aktionæransvar for datterselskaberne i en koncern er der ikke belæg for at mene, at det offentlige foretagende IFP og dermed den franske stat kan pådrage sig ansvaret for betalingen af de fordringer, som tredjeparter har i Axens og Prosernat i forbindelse med disses økonomiske aktiviteter, især i tilfælde af at de kommer under retslig likvidation.
(241)
Det skal dog bemærkes, at Kommissionen i sin beslutning N 531/2005 - selv om den som nævnt i betragtning 177 havde den opfattelse, at Banque Postale som aktieselskab fortsat var omfattet af de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation og dermed ikke selv havde nogen fordel af en ubegrænset statsgaranti - ikke desto mindre behandlede spørgsmålet om en eventuel overførsel på datterselskabet af virkningerne af en offentlig garanti til fordel for dets eneaktionær (217).
(242)
Nærmere bestemt vurderede Kommissionen (218), at koncernens driftsstruktur medførte en gennemtrængelighed mellem aktionæren (La Poste) og datterselskabet (Banque Postale) som følge af den kombinerede virkning af i) datterselskabets anvendelse af menneskelige og materielle ressourcer stillet til rådighed af moderselskabet og ii) vederlaget for disse ressourcer på basis af de omkostninger, som moderselskabet bar. I tilfælde af at der forelå en økonomisk fordel, der kunne bevirke lavere omkostninger for La Poste, ville vederlaget, som Banque Postale betalte til sit moderselskab, således være blevet reduceret tilsvarende og have medført en overførsel (i det mindste delvis) af denne økonomiske fordel på datterselskabet.
(243)
I analogi hermed vurderede Kommissionen i beslutning C 51/2005, at der forekom en vis gennemtrængelighed, navnlig i det offentlige foretagende IFP's prisfastsættelse af de ydelser, det leverer til Axens og Prosernat på disses eneretsbaserede forretningsområde, hvorved de koncerninterne kommercielle relationer ikke fulgte en markedslogik, men tværtimod gav mulighed for krydssubsidiering af datterselskabernes økonomiske aktiviteter med offentlige midler stillet til rådighed af moderselskabet. Som påpeget i betragtning 226 konkluderede Kommissionen i øvrigt, at relationerne mellem det offentlige foretagende IFP og datterselskabet Beicip-Prosernat (219) foregik på normale markedsvilkår.
(244)
I førnævnte sag om Banque Postale fandt Kommissionen det nødvendigt, at de franske myndigheder indgik forpligtelser, der tillod oprettelsen af en mekanisme, der neutraliserer den eventuelle virkning af moderselskabets fordele for datterselskaberne. For så vidt angår finansieringsvilkårene, gik denne forpligtelse ud på »skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt) at indføje, at staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for nævnte finansielle transaktion. Denne kontraktbestemmelse skal fremgå af emissionsprospektet for hver transaktion. (220)«
(245)
I den foreliggende sag forpligtede de franske myndigheder sig til, for så vidt angår det offentlige foretagende IFP's datterselskabers lånevilkår (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), skriftligt og for hver transaktion i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt) at indføje, at »staten i overensstemmelse med fransk ret (navnlig kravet om en udtrykkelig lovhjemmel for hver garanti) hverken yder nogen som helst direkte eller indirekte garanti af nogen som helst art for denne finansielle transaktion«.
(246)
Med hensyn til datterselskabernes udnyttelse af de menneskelige og materielle ressourcer, som moderselskabet stiller til rådighed, antog Kommissionen i beslutning C 51/2005, »at hvis der er tale om subventionering af økonomiske aktiviteter, kan den henføres til størrelsen af de vederlag, de pågældende datterselskaber betaler til moderselskabet, og vil fremgå af IFP’s regnskab« (221). Men i undersøgelsen af det offentlige foretagende IFP's regnskaber er de eneste oplysninger, der findes om omkostninger, der ikke allerede var medregnet af Kommissionen for 2006 i beslutning C 51/2005 og for de følgende år af de franske myndigheder i deres årlige rapporter, de oplysninger, som vedrører den ubegrænsede garantis dækning af de ydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer til sine datterselskaber. Da den tilsvarende præmie for en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for »bedste indsats« ikke er betalt til staten, har den heller ikke kunnet prissættes i ydelserne til datterselskaberne.
(247)
Derfor bør opfattelsen være, at den økonomiske fordel for det offentlige foretagende i kraft af den lovbestemte garanti således er blevet overført på de privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat.
(248)
For så vidt angår de kontrakter, som både det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens, Prosernat og Beicip-Franlab har indgået med deres fælles leverandører, og som Kommissionen har nævnt i sin indledningsbeslutning, og selskabet UOP Limited ligeledes har nævnt i sine bemærkninger som angivet i betragtning 73, har de franske myndigheder ganske vist bekræftet, at de eksisterer, men også præciseret, at det i det væsentlige drejede sig om transportområdet (luft- og jernbanetransport), nemlig tjenesterejser for de forskellige enheders personale. Kommissionen mener, at hvis datterselskaberne har kunnet profitere af mere gunstige indkøbsbetingelser i IFP-koncernen, hvilket ikke nødvendigvis er fastslået for de berørte leverancers vedkommende, ville det snarere skyldes en politik om mængderabat, som disse leverandører eventuelt gav i tilfælde af grupperede indkøb, end en eventuel virkning af garantien. Hvis det antages, at analysen i afsnit 7.1.4.1.B af det offentlige foretagende kan overføres på datterselskaberne for de leverancers vedkommende, som datterselskaberne indkøbte sammen med moderselskabet, og at disse leverancer er omfattet af en sådan overførsel af den fordel, som det offentlige foretagende IFP har i kraft af garantien, når det køber disse ydelser billigere, ville de omhandlede beløb under alle omstændigheder være så beskedne, at Kommissionen tvivler på, at de kan antage en karakter af reel økonomisk fordel.
(249)
I overensstemmelse med konklusionerne i beslutning C 51/2005 er de eneste aktiviteter, der kan være omfattet af en fordel, fordi statsgarantien til fordel for moderselskabet dækker forskningsaktiviteterne på datterselskabernes eneretsbaserede forretningsområder, derfor begrænset til »[det offentlige foretagende IFP's] støtte til aktiviteterne på Axens' og Prosernats forretningsområder« (222). Vedrørende netop de fordele, der overføres på Axens og Prosernat mener Kommissionen uden præcist at kunne kvantificere fordelen med et nøjagtigt beløb i betragtning af den dækkede risikos særlige karakter, at fordelen under alle omstændigheder ikke for den enkelte ydelse og det enkelte år kan overstige beløbene i tabel 5 i betragtning 236.
(250)
Det er Kommissionens opfattelse, at en sådan økonomisk fordel overført af det offentlige foretagende IFP på sine privatretlige datterselskaber Axens og Prosernat er selektiv, idet datterselskabernes konkurrenter ikke har adgang til det offentlige foretagende IFP's teknologier og menneskelige og materielle ressourcer på lige så gunstige vilkår.
7.1.5 KONKURRENCEFORDREJNING OG PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(251)
Den undersøgte foranstaltning vil kunne føre til en nedbringelse af det offentlige foretagende IFP's driftsomkostninger ved de ydelser, det leverer til tredjeparter (kontraktforskning), og en nedbringelse af Axens' og Prosernats driftsomkostninger ved de ydelser, de køber af deres moderselskab (forskning på deres eneretsområde, kontraktforskning, tilrådighedsstillelse af personale og materiel, levering af administrative tjenesteydelser), hvilket bevirker en favorisering af IFP-koncernen og dermed fordrejer konkurrencen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(252)
Eftersom de markeder, hvor IFP-koncernen er aktiv, især markedet for kontraktforskning, der direkte angår det offentlige foretagende IFP, markedet for katalysatorer og teknologier til raffineringsindustrien og den petrokemiske industri for datterselskabet Axens' vedkommende og markedet for undersøgelser, tjenesteydelser og udstyr til gasbehandling og genindvinding af svovl for datterselskabet Prosernats vedkommende, i vidt omfang er åbne for samhandelen i det indre marked, kan en sådan foranstaltning få en ugunstig indflydelse på de konkurrenter, som driver eller ønsker at udvikle lignende økonomisk aktivitet på de berørte markeder.
(253)
Under disse omstændigheder kan eksistensen af en ubegrænset statslig garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.1.6 KONKLUSION ANGÅENDE FORANSTALTNINGENS KARAKTER AF STATSSTØTTE
(254)
Den lovbestemte garanti til fordel for det offentlige foretagende IFP indebærer dermed en overførsel af statsmidler, der kan tilskrives staten, og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstater ved at begunstige IFP-koncernen.
(255)
Kommissionen konkluderer, at denne garanti udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2 STØTTEFORANSTALTNINGENS ULOVLIGE KARAKTER
(256)
Før sin statusændring var IFP en privatretlig juridisk person, stiftet i form af et erhvervsrettet foretagende i henhold til lov nr. 43-612 af 17. november 1943 om forvaltning af erhvervsinteresser. I medfør heraf var IFP omfattet af de almindelige retsregler om retslig rekonstruktion og likvidation og ikke af statsgarantien, der følger med en status af EPIC.
(257)
Ved dekret nr. 2006-797 af 6. juli 2006, der blev vedtaget på grundlag af lov nr. 2005-781 af 13. juli 2005, blev IFP omdannet til et EPIC den 7. juli 2006. Denne statusændring bevirker, at det offentlige foretagende IFP får en ubegrænset statsgaranti. Den omhandlede foranstaltning kan derfor karakteriseres som ny støtte i henhold til artikel 1, litra c), i procedureforordningen.
(258)
I overensstemmelse med artikel 2, stk. 1, i procedureforordningen har medlemsstaterne pligt til rettidigt at anmelde »planer om at yde ny støtte«. Idet det offentlige foretagende IFP's statusændring ikke formelt er anmeldt af Frankrig, men kun tilfældigt bekendtgjort i forbindelse med en anden procedure, og idet den faktiske iværksættelse af foranstaltningen ikke har været betinget af en forudgående godkendelse fra Kommissionen, er den foreliggende statsstøtte blevet iværksat af den franske regering i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
(259)
Kommissionen mener derfor, at denne foranstaltning udgør ulovlig støtte i henhold til artikel 1, litra f), i procedureforordningen.
7.3 STØTTEFORANSTALTNINGENS FORENELIGHED
7.3.1 STØTTE PÅ OMRÅDET FOR KONTRAKTFORSKNING OG DE TJENESTEYDELSER, SOM DET OFFENTLIGE FORETAGENDE IFP LEVERER
(260)
Tjenesteydelserne består i udlejning af forskningsinfrastruktur, tilrådighedsstillelse af personale eller levering af juridiske tjenesteydelser (for datterselskabernes regning).
(261)
Kontraktforskningsydelserne består generelt i, at det offentlige foretagende IFP yder sin støtte til en kunde (tredjepart eller datterselskab (223), som ønsker at udføre forskningsaktiviteter, der gør det muligt for dem at forstå eller beherske et videnskabeligt eller teknisk fænomen bedre (224). Anmodningen kan være mere eller mindre præcis og give det offentlige foretagende IFP en større eller mindre handlefrihed lige fra simpel opfyldelse af kundens nøje definerede udbudsbetingelser til levering af en samlet forskningsydelse inklusive anbefalinger. […] (*) På baggrund af hver enkelt anmodning udarbejder det offentlige foretagende IFP et teknisk-kommercielt tilbud ledsaget af de kontraktlige vilkår for gennemførelsen, som der derefter forhandles om med kunden. De franske myndigheder har illustreret kontraktforskningsydelserne og de tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer fra sine tre kompetencecentre (CREP, CRRP, CRME).
(262)
På CREP's område gælder ydelserne navnlig validering og/eller forbedring af metoder, teknologier og programmel til forskningscentret. For at levere visse ydelser giver CREP i øvrigt sine erhvervspartnere adgang til udstyr og beregningsalgoritmer, som er det offentlige foretagende IFP's egne, eller sjældne ekspertvurderinger, som ikke er til rådighed i forbindelse med en kommerciel ydelse leveret af en privat erhvervsdrivende. Disse ydelser kan rubriceres i følgende kategorier:
a)
ydelser, der er knyttet til specifikt udstyr, som der findes få om overhovedet nogen tilsvarende eksempler på i hele verden (225)
b)
fortolkning af tilfælde, der kræver anvendelse af programmel, som er udviklet af det offentlige foretagende IFP og endnu ikke markedsføres, eller hvis anvendelse i netop denne forbindelse kræver en særlig ekspertvurdering, hvor det offentlige foretagende IFP's kompetencer benyttes (226)
c)
brug af en særlig ekspertvurdering udført af det offentlige foretagende IFP (227)
d)
brug af en ekspertvurdering under udviklingsarbejde til validering af de udviklede kompetencer, teknologier og metoder (228).
(263)
På CRRP's område har kontraktforskningsydelserne f.eks. bestået i en støtte til via et udenlandsk universitet (229) at iværksætte aktiviteter, der hører under IFP's specifikke kompetence på området for katalysatorer, i forbindelse med arbejder vedrørende »[…] (*) (230)« for at afdække fænomenerne […] (*) eller en undersøgelse (231) af […] (*).
(264)
På CRME's område har kontraktforskningsydelserne f.eks. bestået i for bilfabrikanternes regning […] (*) på baggrund af […] (*), med en […] (*) og en metodologi (232) udviklet af det offentlige foretagende IFP, i en undersøgelse […] (*) (233), der stammer fra det offentlige foretagende IFP's forskning […] (*), eller test af […] (*) på […] (*), som det offentlige foretagende IFP har udviklet (234).
(265)
Det fremgår af denne beskrivelse, at kontraktforskningsaktiviteterne, som det offentlige foretagende IFP udfører for tredjeparters regning, enten gælder gennemførelse af tekniske feasibilityundersøgelser forud for forskningsarbejdet eller erhvervelse af ny viden og nye færdigheder på IFP's kompetenceområder eller udnyttelse af viden og teknologi, der er udviklet af det offentlige foretagende IFP til at færdiggøre nye produkter, processer eller tjenesteydelser.
(266)
De franske myndigheder har leveret en kvantificering af de kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser for tredjeparters regning, som det offentlige foretagende IFP har leveret i perioden 2004-2009. Det fremgår af de fremsendte oplysninger, at disse forskningsydelser årligt udgør ca. [0-5] (**) % af det offentlige foretagende IFP's samlede budget (dvs. ydelser for […] (*) EUR ud af et budget på ca. 300 mio. EUR), hvormed denne økonomiske aktivitet kan karakteriseres som en restkategori blandt det offentlige foretagendes aktiviteter.
7.3.1.1 Eventuel overførsel af statsstøtte til tredjeparter eller datterselskaber
(267)
Når en forskningsorganisation med almennyttigt formål lejlighedsvis udfører økonomiske aktiviteter såsom udlejning af udstyr, levering af tjenesteydelser til fordel for virksomheder eller udførelse af kontraktforskning, medfører den offentlige finansiering af sådanne økonomiske aktiviteter i overensstemmelse med punkt 3.1.2 i F&U&I-rammebestemmelserne generelt statsstøtte. Hvis det er muligt at påvise, at den offentlige finansiering fuldt ud er blevet overført til slutmodtageren, og at formidleren ikke har draget nogen fordel heraf, kan det imidlertid vurderes, at denne ikke har modtaget statsstøtte.
(268)
Idet forskningsorganisationen, som her er det offentlige foretagende IFP, udøver sin kontraktforskning dækket af en ubegrænset offentlig garanti, må det i den foreliggende sag vurderes, at formidleren er omfattet af en statsstøtte, medmindre det kan påvises, at salgsprisen for disse ydelser har gjort det muligt at overføre hele statsstøtten til formidlerens kunder.
(269)
Prisfastsættelsen af det offentlige foretagende IFP's kontraktforskningsydelser sker på baggrund af deres fulde kostpris (235), hvortil der lægges en margin, hvis sats varierer alt efter resultatet af forhandlingen med kunden som nævnt i betragtning 261. Når det er sagt, svarer det eneste omkostningselement, som ikke synes at være medregnet af det offentlige foretagende, præcist til det offentlige foretagende IFP's præmie for dækning af fuldførelsesgarantien (eller garanti for bedste indsats).
(270)
For så vidt angår de kontraktforskningsydelser, som det offentlige foretagende IFP leverer for sine datterselskaber Axens' og Prosernats regning, mener Kommissionen, at den økonomiske fordel, som hidrører fra garantien, enten (a) kan forblive i det offentlige foretagende IFP og i givet fald bruges til andre formål eller (b) på baggrund af de særlige bånd, der knytter dem til deres moderselskab, kan overføres på datterselskaberne gennem prisfastsættelsen:
a)
for den første muligheds vedkommende præsenteres regnskabet for støtten i dette afsnit
b)
for den anden muligheds vedkommende henviser Kommissionen til analysen af regnskabet i afsnit 7.3.2, som af forsigtighedsgrunde indeholder de beløb, der indgår i skønnet over den fordel, der potentielt overføres på datterselskaberne.
(271)
Hvis det, for så vidt angår de kunder, der er tredjeparter, kunne fastslås, at et beløb svarende til dette ekstra omkostningselement systematisk er blevet overført til tredjeparten i kraft af den anvendte prisfastsættelse, ville en detaljeret undersøgelse af den overførte støtte ligeledes højst sandsynligt afdække et beløb, der næppe kunne fastsættes lavere (236). Det fremgår da også af oplysningerne fra de franske myndigheder, at størstedelen af de fakturerede ydelser genererer mindre end […] (*) EUR i omsætning (dvs. et beløb på maksimalt […] (*) EUR til dækning af risikoen for misligholdelse), idet den største kontrakt kun er på […] (*) EUR (dvs. et beløb på maksimalt […] (*) EUR til dækning af risikoen for misligholdelse).
(272)
Det kan imidlertid ikke udelukkes, at marginmetoden, som det offentlige foretagende IFP har valgt, ikke altid har gjort det muligt at overføre statsstøttens fulde beløb på kunden for kontraktforskningsydelserne. I et sådant tilfælde udgør den manglende betaling af en præmie for statsgarantien til dækning af de leverede kontraktforskningsydelser en ekstra offentlig finansiering, der stilles til det offentlige foretagendes disposition af staten.
(273)
De tilsvarende offentlige midler kunne derfor være brugt til tre formål:
a)
enten til finansiering af ikkeøkonomiske aktiviteter i det offentlige foretagende, hvilket ikke indebærer statsstøtte,
b)
eller til finansiering af anden kontraktforskning for tredjeparters eller datterselskabers regning (hvilket tilfælde analyseres i detaljer i afsnit 7.3.1.2)
c)
eller til finansiering af den forskning, som det offentlige foretagende udførte på sine datterselskabers eneretsbaserede forretningsområder, som derfor kunne føjes til beløbene for den statsstøtte, der allerede var overført på datterselskaberne (hvilket tilfælde analyseres i detaljer i afsnit 7.3.2).
7.3.1.2 Foreneligheden af en statsgaranti, der gives en forskningsorganisation til udførelse af kontraktforskning og de tjenesteydelser, der supplerer dens primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning
(274)
Før undersøgelsen af den foreliggende sags særlige karakteristika vil Kommissionen fastholde den principielle holdning, den har indtaget i sin beslutningspraksis, og ifølge hvilken en ubegrænset statsgaranti, der dækker økonomiske aktiviteter, i princippet udgør en uforenelig statsstøtte (237). Generelt mener Kommissionen, at de ubegrænsede garantier i en liberaliseret økonomisk sektor er uforenelige med EUF-traktaten, navnlig fordi en sådan garanti får staten til at påtage sig samtlige risici, der knytter sig til en økonomisk aktivitet, uden at modtagervirksomheden bærer omkostningen ved denne dækning, og afføder en situation med »moral hazard«, som ansporer modtagervirksomheden, som er beskyttet mod enhver trussel om konkurs, til at forhøje den risiko, den løber, i forhold til den situation, hvor den bærer den fulde negative konsekvens af sine dispositioner. I kraft af proportionalitetsprincippet kan sådanne ubegrænsede garantier som regel ikke være begrundet i økonomiske opgaver af almen interesse, idet det i tilfælde af en ubegrænset garanti viser sig at være umuligt at kontrollere, at støttebeløbet ikke overstiger nettoomkostningerne ved at levere den offentlige tjenesteydelse (238).
(275)
I den foreliggende sag skal det påpeges, at den franske lovgivning har givet det offentlige foretagende IFP en række forpligtelser til offentlig tjeneste bestående i tre opgaver, nemlig forskning, uddannelse og dokumentation, som i modsætning til økonomiske (239) forsyningspligtydelser ikke falder ind under anvendelsesområdet for økonomiske aktiviteter i EU-retlig forstand. Dækning ved hjælp af en lovbestemt offentlig garanti af disse ikkeøkonomiske aktiviteter medfører således ingen ydelse af statsstøtte. I øvrigt er det offentlige foretagende IFP's aktivitet for hovedpartens vedkommende af ikkeøkonomisk art. Derfor er virkningen af garantien, som det ifølge loven er omfattet af, primært koncentreret om disse ikkeøkonomiske aktiviteter og vedrører ikke de accessoriske ydelser, der består i kontraktforskning, og de tjenesteydelser, der kun leveres lejlighedsvis.
(276)
Når en sådan garanti dækker forskningsorganisationers økonomiske aktiviteter, f.eks. kontraktforskning eller tjenesteydelser, uden at være genstand for en prisfastsættelse til markedspris, giver den tværtimod den pågældende forskningsorganisation en statsstøtte, der som forklaret ovenfor kan lægges til enten den offentlige finansiering af dens ikkeøkonomiske aktiviteter af almen interesse (uafhængig offentlig forskning) eller til finansieringen af dens andre økonomiske aktiviteter i form af kontraktforskning og tjenesteydelser eller endelig til finansieringen af teknologioverførslerne til Axens og Prosernat (240).
(277)
I de to første tilfælde må det imidlertid konstateres, at det i det foreliggende tilfælde trods statsgarantiens på forhånd ubegrænsede karakter undtagelsesvis er muligt efterfølgende, dvs. for årene 2006-2009, at estimere en forhøjelse af bruttosubventionsækvivalenten for virkningerne af denne garanti (præmien til staten for risikoen for manglende betaling), som (i det omfang denne forhøjelse er forblevet i det offentlige foretagende IFP) kommer oven i de offentlige midler, der allerede er betalt af staten til det offentlige foretagende IFP til dækning af nettoomkostningerne ved dets uafhængige offentlige forskningsarbejde og kontraktforskningen eller tjenesteydelserne.
(278)
I den henseende vil Kommissionen gerne understrege, at kontraktforskningen og de tjenesteydelser, der er dækket af statsgarantien, imidlertid begrænser sig til ydelser, der er »accessoriske« i forhold til den primære aktivitet, som er den uafhængige offentlige forskning, dvs. de økonomiske aktiviteter:
a)
som ikke forstyrrer forskningsorganisationens normale drift, uafhængighed eller neutralitet
b)
som leveres på normale markedsvilkår og navnlig til markedspris eller i fravær af en markedspris til en pris, som afspejler den fulde omkostning (bortset fra virkningen af garantien) forhøjet med en rimelig margin
c)
som bogføres separat fra de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter, især for så vidt angår de respektive omkostninger og finansieringen
d)
som er uløseligt forbundet med den primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning, således at det ikke er teknisk muligt at skille dem ad, bl.a. på grund af udnyttelsen af samme infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier, eller anvendelsen af de samme forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere.
(279)
Disse accessoriske aktiviteter kan bestå i gennemførelsen af forskningskontrakter, ekspertvurderinger eller teknisk eller videnskabelig rådgivning, som i givet fald indebærer tilrådighedsstillelse af infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier med stort innovativt indhold, der er finansieret eller indført i forbindelse med og nødvendige for de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter, og som der findes få om overhovedet nogen tilsvarende eksempler på i hele verden (241) ud over de ydelser, der tilbydes af en eller flere sammenlignelige forskningsorganisationer, hvis tjenester kræver udnyttelse af den ekspertise og de kompetencer, som indehaves af forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere, der primært er ansat af forskningsorganisationen til at bidrage til dens uafhængige offentlige forskning.
(280)
Disse ydelser gør det i øvrigt muligt at formidle videnskabelig viden til den offentlige forskning og industrisektoren ved at tilbyde kundevirksomhederne mulighed for at få adgang til det offentlige foretagende IFP's forsøgsmidler, teknologier og personalets knowhow og ved at tillade IFP at akkumulere den erfaring, det høster ved afsætningen af sine originale arbejder, som er kilde til fremtidens forbedringer af dets uafhængige offentlige forskning. Dette krydsende udbytte med hensyn til videnskabelig viden er til gensidig gavn for de forskellige implicerede aktører og for EU som helhed.
(281)
Som nævnt i betragtning 266 har kontraktforskningen og tjenesteydelserne kun udgjort [0-5] (**) % af det offentlige foretagende IFP's samlede budget i perioden 2004-2009, og det er en uhyre begrænset andel.
(282)
I øvrigt ligger fakturaerne for ydelserne pr. kunde som oftest under et beløb på […] (*) EUR i omsætning, således at det maksimale skønnede beløb for støtten også som oftest forbliver ubetydeligt, nemlig i størrelsesordenen […] (*) EUR pr. kontrakt. Derfor mener Kommissionen, at den omhandlede støtte står i et rimeligt forhold til det almennyttige formål at formidle videnskabelig viden i Den Europæiske Union.
(283)
Med forbehold af at disse accessoriske aktiviteter fortsat repræsenterer en meget begrænset del af det offentlige foretagende IFP's budgetter til dets primære opgave, som er uafhængig offentlig forskning, og i betragtning af den positive virkning af disse accessoriske aktiviteter for den fælles interesse er det Kommissionens opfattelse, at dækningen heraf via statsgarantien på ingen måde kan ændre samhandelsvilkårene i et omfang, der strider mod Unionens interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(284)
I forbindelse med de årlige rapporter over den omhandlede foranstaltning påhviler det de franske myndigheder at føre bevis for, at denne betingelse fortsat er opfyldt i fremtiden. I tilfælde af tvivl om kontraktforskningens eller tjenesteydelsernes accessoriske karakter påhviler det dem ligeledes straks at oplyse Kommissionen herom og i givet fald anmelde de eventuelle statsstøtteforanstaltninger set i lyset af virkningen af statsgarantien.
(285)
I denne forbindelse noterer Kommissionen sig ligeledes de franske myndigheders forslag om i hver kontrakt, der specifikt vedrører det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktivitet og dermed dets kontraktforskning og tjenesteydelser, at indføre en bestemmelse om, at staten ikke er ansvarlig, med det formål i givet fald at gøre det muligt at påberåbe sig undtagelsen om accepteret risiko og i betydelig grad begrænse de eventuelle negative følger af garantien.
7.3.2 STØTTE TIL IFP-KONCERNEN PÅ AXENS' OG PROSERNATS ENERETSBASEREDE FORRETNINGSOMRÅDER
7.3.2.1 Grundlaget for undersøgelsen af støttens forenelighed
(286)
De regler, der finder anvendelse på undersøgelsen af foreneligheden af en statsstøtteforanstaltning, der er indført med det formål at støtte det offentlige foretagende IFP's F&U-aktiviteter, er reglerne om statsstøtte til forskning og udvikling.
(287)
Idet det offentlige foretagende IFP's statusændring skete den 7. juli 2006, ligger datoen for statens ydelse af den omhandlede ubegrænsede garanti før 1. januar 2007, hvor F&U&I-rammebestemmelserne trådte i kraft. For så vidt angår undersøgelsen af denne foranstaltnings forenelighed, og i overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (242) vil Kommissionen derfor anvende EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning og udvikling fra 1996, som var i kraft på tidspunktet for tildelingen af støtten, på denne ikkeanmeldte støtte.
(288)
I betragtning af at dækningen af det offentlige foretagende IFP's økonomiske aktiviteter gennem den ubegrænsede garanti i kraft af dets status af EPIC var beregnet til at være tidsubegrænset, og i betragtning af at det som forklaret i betragtning 277 undtagelsesvis er muligt at kvantificere den maksimale virkning af denne garanti i det foreliggende tilfælde, vil Kommissionen imidlertid ligeledes undersøge foreneligheden med det indre marked af den ubegrænsede garantis dækning af det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder på grundlag af bestemmelserne i F&U&I-rammebestemmelserne fra 1. januar 2007, hvor de trådte i kraft. Under alle omstændigheder forbliver konklusionerne af forenelighedsanalysen uændrede uanset de anvendte rammebestemmelser.
7.3.2.2 Forskningsstadier
(289)
I forbindelse med beslutning C 51/2005 (243) havde Kommissionen den opfattelse, at de aktiviteter, som det offentlige foretagende IFP udøvede på sine datterselskaber Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder og i samarbejde med dem, faktisk hørte ind under F&U-området, idet der var identificeret brydningspunkter for hvert projekt med hensyn til komponenter, deres indbyrdes relationer eller de tilsigtede processers eller produkters karakteristika, fordi arbejderne blev udført forud for godkendelsesfasen af et personale, som primært bestod af forskere og teknikere, på basis af metoder bygget på forsøg, fortolkning og modellering, og hvis resultater var vidtrækkende og blev patenteret. Endelig konstaterede Kommissionen, at de aktiviteter af samme art, der gennemføres af andre aktører i sektoren, normalt klassificeres som forskning (244). Analysen af de innovative aspekter af forskningen blev udført på baggrund af internationale standarder, som er anerkendt af Manuel de Frascati (245).
(290)
For så vidt angår 2006, undersøgte Kommissionen i beslutning C 51/2005 (246) det arbejde, der blev udført i forbindelse med de forskningsaftaler, som blev indgået mellem det offentlige foretagende IFP og Axens på den ene side og det offentlige foretagende IFP og Prosernat på den anden side. Kommissionen konkluderer deraf, at dette arbejde dels bestod i industriforskning, dels i tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996. Denne klassificering af forskningsaktiviteterne er foretaget på grundlag af specifikke eksempler og forklaringer leveret af Manuel de Frascati for hver forskningsaktivitet udført af det offentlige foretagende IFP og Axens på den ene side og det offentlige foretagende IFP og Prosernat på den anden side.
(291)
I øvrigt har de franske myndigheder i forbindelse med rapporterne, de fremsender i overensstemmelse med beslutning C 51/2005, rubriceret de projekter, der er gennemført på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder i årene 2007, 2008 og 2009, i de to ovennævnte kategorier i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 eller alternativt industriforskningsaktiviteter i henhold til punkt 2.2.f) og tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskning i henhold til punkt 5.2 i F&U&I-rammebestemmelserne fra 2006. Disse arbejder har drejet sig om undersøgelsen af nye synteseveje eller forfinelsen af dem i en målestok, der ligger uden for den industrielle målestok. De gjaldt konceptvalidering og henhørte under industriforskning i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne. Der er fremsendt årlige samlede oversigter, projekt for projekt, til Kommissionen sammen med de årlige rapporter, der indsendes i overensstemmelse med beslutning C 51/2005.
(292)
Kommissionen påpeger, at Frankrig for de kommende års vedkommende har pligt til i overensstemmelse med beslutning C 51/2005 at indsende en årlig rapport til Kommissionen med detaljer om de projekter, som det offentlige foretagende IFP gennemfører, rubriceret i forskningskategorier.
7.3.2.3 Støtteberettigede omkostninger
(293)
I forbindelse med beslutning C 51/2005 (247) (for året 2006) og de årlige rapporter (for 2007, 2008 og 2009) er projektomkostningerne på Axens' og Prosernats eneretsområder i overensstemmelse med de støtteberettigede udgifter, som er defineret i bilag II til F&U-rammebestemmelserne samt de støtteberettigede omkostninger i henhold til punkt 5.1.4 i F&U&I-rammebestemmelserne.
(294)
Til påmindelse inkluderer de omkostninger ved det offentlige foretagende IFP's forskning, som det fakturerer Axens og Prosernat, også de omkostninger, der er direkte affødt af projekterne og vedrører underleverancer, transport, forsikring og dokumentation samt vareindkøb og mindre udstyr. De inkluderer endvidere de andre omkostninger, der hidrører fra projekterne, såsom udgifterne til forskningspersonale, afskrivninger på materielle og immaterielle anlægsaktiver samt andre generalomkostninger. Disse omkostninger kan direkte tilskrives forskningsaktiviteterne og er forholdsmæssigt fordelt på de forskellige projekter, efter hvor megen tid forskningspersonalet har brugt på hvert projekt. Desuden kan de udgifter til tværgående F&U-projekter, der vedrører metoder og udstyr, som anvendes i de øvrige F&U-projekter, konteres de enkelte F&U-projekter forholdsmæssigt.
(295)
Disse omkostninger svarer til følgende kategorier: udgifter til konsulentbistand og tilsvarende tjenesteydelser, personaleomkostninger, udgifter til instrumenter, udstyr, jord og bygninger samt yderligere generalomkostninger og andre driftsudgifter i overensstemmelse med kategorierne af støtteberettigede omkostninger ifølge rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne.
(296)
Disse oplysninger skal for de kommende år ligeledes figurere i de årlige rapporter fra de franske myndigheder.
7.3.2.4 Støtteintensitet
(297)
Det fremgår af F&U-rammebestemmelserne fra 1996, at den maksimale tilladte intensitet er 75 % for tekniske feasibilityundersøgelser forud for industriforskningsprojekter (punkt 5.4) og 50 % for industriforskningsprojekter (punkt 5.3).
(298)
Det fremgår af F&U&I-rammebestemmelserne, at støtteintensiteten beregnet på grundlag af projekts tilladte omkostninger ikke kan overstige 50 % for industriforskningens vedkommende (punkt 5.1.2.b) og 65 % for de undersøgelsers vedkommende, der ligger forud for de store virksomheders industriforskning (punkt 5.2.b). Til påmindelse vedrører de aktiviteter, der er dækket af statsgarantien, udelukkende industriforskning og tekniske feasibilityundersøgelser udført af det offentlige foretagende IFP, idet udviklingsaktiviteter på prækonkurrencestadiet i henhold til F&U-rammebestemmelserne fra 1996 (eller forsøgsbaseret udvikling i henhold til F&U&I-rammebestemmelserne) er fuldt finansierede af Axens og Prosernat med egne midler, der stammer fra deres indtægt på markederne.
(299)
Kommissionen har opstillet tabel 6 i betragtning 300 på grundlag af de lister over projekter, hvor de årlige udgifter er specificeret for hvert projekt og for hvert forskningsstadium, samt på grundlag af opgørelsen over det offentlige foretagende IFP's egne midler.
(300)
Kommissionen har været meget nøjeregnende ved udarbejdelsen og har medtaget alle udgifter, der direkte eller indirekte kunne henføres til Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, og udelukket alle andre indtægter end vederlagene fra Axens og Prosernat (248). Af forsigtighedsgrunde har Kommissionen ligeledes i denne tabel integreret samtlige potentielle virkninger af den ubegrænsede garanti for det - dog lidet sandsynlige - tilfælde, at de alle var blevet udnyttet af det offentlige foretagende IFP til finansieringen af forskningsaktiviteterne på Axens' og Prosernats eneretsområder (garantiens virkninger for forholdet til leverandørerne og kunderne, ikke kun datterselskaberne, men også tredjeparter).
Tabel 6
Maksimalt skøn over den samlede offentlige finansiering fra det offentlige foretagende IFP til de aktiviteter, der udøves på Axens' og Prosernats eneretsområder mellem 2006 og 2009
(i mio. EUR)
2006
2007
2008
2009
Årlige udgifter til tekniske feasibilityundersøgelser (i mio. EUR)
IFP/Axens' forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
I alt
7,4
3,5
0,9
0,9
Årlige udgifter til industriforskning (i mio. EUR)
IFP/Axens' forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
IFP/Prosernats forretningsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
I alt
49,0
45,5
52,8
55,2
Egne midler (i mio. EUR)
Beløb
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Årlig statsstøtte (i mio. EUR)
Offentlig finansiering (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Forhøjelse af virkningen af garantien i det offentlige foretagendes forhold til leverandørerne
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Forhøjelse af virkningen af garantien i det offentlige foretagendes forhold til kunderne (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
på datterselskabernes eneretsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
uden for datterselskabernes eneretsområde
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Maksimalt beløb for offentlig finansiering
(inklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
13,1
9,8
11,3
14,7
Støtteintensitet
(eksklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Forhøjelse af støtteintensiteten
(inklusive forhøjelse af virkningen af garantien)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Maksimale tilladt intensitet (251)
-
F&U-rammebestemmelserne fra 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
F&U&I-rammebestemmelserne
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
Kommissionen har på grundlag af de årlige lister over gennemførte projekter i perioden 2006-2009 efterprøvet, om grænserne for tilladt støtteintensitet for de enkelte forskningsstadier er overholdt, idet den har taget hensyn til den maksimalt mulige virkning af den ubegrænsede garanti, der var knyttet til det offentlige foretagende IFP's status af EPIC, og integreret den skønnede forhøjelse af præmierne for dækning af de forskellige risici som ekstra støtteelement. Under alle omstændigheder ligger forhøjelsen af støtteintensiteten fortsat meget lavere end den tilladte maksimale intensitet, selv om man integrerer alle eventuelle virkninger af garantien i forholdet til kunderne og leverandørerne. Kommissionen konkluderer, at den tilladte støtteintensitet ifølge F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne er overholdt.
(302)
Kommissionen påpeger, at Frankrig for de kommende års vedkommende har pligt til i overensstemmelse med beslutning C 51/2005 at indsende en årlig rapport til Kommissionen, så denne kan sikre sig, at støtteintensiteten for hvert forskningsstadium og hvert projekt ligeledes overholdes. Fra 2010 skal denne rapport vise samtlige projekter, der gennemføres på Axens' og Prosernats forretningsområder, rubriceret i forskningskategorier og idet det angives - oven i deres omkostninger for hvert forskningsstadie og de offentlige finansieringsbeløb og egne midler, som det offentlige foretagende IFP og dets filialer bruger - hvor stor forhøjelsen af garantipræmien skønnes at være ved hjælp af den metode, der er beskrevet i nærværende afgørelse, herunder de eventuelle virkninger for det offentlige foretagende IFP's gældsætningsvilkår i overensstemmelse med ræsonnementet i betragtning 200.
7.3.2.5 Kumulering af støtte
(303)
Bestemmelserne om kumulering af støtte, såvel dem, der er præciseret i punkt 5.12 i F&U-rammebestemmelserne fra 1996 som dem i punkt 8 i F&U&I-rammebestemmelserne, er overholdt. Faktisk har Kommissionen beregnet beløbet for den samlede offentlige finansiering uafhængigt af oprindelsen og inklusive den maksimale virkning af den ubegrænsede garanti for årene 2006-2009.
(304)
Fra 2010 anvender de franske myndigheder den samme metode i de årlige rapporter, de sender til Kommissionen.
7.3.2.6 Tilskyndelsesvirkning
(305)
På baggrund af F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og F&U&I-rammebestemmelserne skal statsstøtten have en tilskyndende virkning, dvs. hos modtageren udløse en ændret adfærd i retning af mere intensive F&U-aktiviteter (og innovationsaktiviteter). De følgende kriterier er generelt tilstrækkelige til at påvise eksistensen af en tilskyndelsesvirkning for de projekter, der får støtte, som ligger under grænserne i den tilbundsgående undersøgelse: forøgelse af projektets omfang, forøgelse af rækkevidden, forøgelse af tempoet i projektet og forhøjelse af det samlede beløb, der bruges til F&U&I. Hvis der påvises en betydelig virkning på mindst et af disse elementer, vil Kommissionen normalt vurdere, at støtten har en tilskyndelsesvirkning set i forhold til en virksomheds normale adfærd i den omhandlede sektor (252).
(306)
Kommissionen henviser til analysen, der er beskrevet i betragtning 196-198 i beslutning C 51/2005, angående den strategiske interesse, der er fulgt og valideret af en række tekniske udvalg for den forsknings vedkommende, der er udført af det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber på området for langsigtet energiforsyningssikkerhed, navnlig for så vidt angår fornyelsen og forøgelsen af olie- og gasproduktionen (større grad af prospektering, udnyttelse af forekomster, udnyttelse af ikkekonventionelle ressourcer osv.), opfindelse af raffineringsprocesser, omdannelsesteknologi, udvikling af innovative brændstoffer og effektive motorteknologier samt diversificering af energikilder til brændstoffremstilling, hvoraf et stort antal optræder blandt EU's prioriteter på forskningsområdet, det energipolitiske område og miljøområdet.
(307)
For så vidt angår 2006, gentager Kommissionen sin analyse, der blev fremlagt i betragtning 199 i beslutning C 51/2005, ifølge hvilken det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber takket være den offentlige støtte med den ubegrænsede garanti som en integreret del har kunnet gennemføre supplerende forskning, som ikke kunne være udført på grund af de teknologiske risici eller investeringsafkastets meget usikre karakter.
(308)
Kommissionen konstaterer på basis af de årlige rapporter, der fremsendes af de franske myndigheder, at denne logik er fortsat i 2007, 2008 og 2009. I disse rapporter har de franske myndigheder for hvert projekt anført tilskyndelseseffekten af støtten, navnlig med hensyn til projektets rækkevidde, tempoet og forhøjelsen af det samlede beløb, der er brugt til F&U.
(309)
Som eksempel kan nævnes, at IFP-koncernen i 2007 på Axens' eneretsområde bl.a. gennemførte nogle fyrtårnsprojekter, […] (*) (253). […] (*). Uden offentlig støtte ville der være opstået en forskydning på adskillige år af markedsføringen af disse produkter, idet F&U-projekterne ville være blevet lanceret senere, deres udvikling ville være gået langsommere, og […] (*).
(310)
I øvrigt har statsstøtten på Prosernats eneretsområde muliggjort igangsættelsen af projektet […] (*) vedrørende […] (*), færdiggørelsen og patenteringen af de originale processer […] (*) (254) […] (*). [Et sådant projekt] (**) indebar følsomme og vanskelige operationer, der krævede betydelige investeringer af menneskelig, teknisk og finansiel art, som et selskab som Prosernat ikke kan realisere helt alene. Derfor har den offentlige støtte, som det offentlige foretagende IFP har tilført, vist sig at være uundværlig. Navnlig var det kun det offentlige foretagende IFP, der havde specialteam med kapacitet til at færdiggøre de nødvendige modeller til udviklingen af processen og laboratorieudstyr tilpasset behandlingen af de komponenter, der er sundhedsfarlige.
(311)
I 2008 på Axens' eneretsområde gjorde statsstøtten det muligt at fjerne videnskabelige og tekniske hindringer i […] (*). I øvrigt skete der også en vigtig udvikling i projektet […] (*) (255). Statsstøtten har sat det offentlige foretagende IFP i stand til sammen med sine industripartnere at udvikle en proces […] (*), som bliver tilgængelig for markedet på licens. Arbejdet med at udvikle en proces af denne type indebærer både […] (*) og […] (*).
(312)
I øvrigt er der på Prosernats eneretsområde iværksat et projekt […] (*) vedrørende opsamling af CO2 i røg. Opsamling/lagring af CO2 (CCS) (256) er et af de identificerede midler til reduktion af den globale opvarmning. Under hensyntagen til sammensætningen af røgen og dens lave tryk har det offentlige foretagende IFP klaret nye teknologiske udfordringer. Prosernat ville ikke have været i stand til at udvikle denne proces for egne midler i betragtning af den usikkerhed, der omgærdede strukturen, omfanget, udnyttelsen og reguleringen af fremtidens marked for opsamling af CO2.
(313)
I 2009 på Axens' eneretsområde kan der som eksempel nævnes projektet […] (*) vedrørende processerne […] (*). Det gjaldt udviklingen af […] (*) samt forbedringen af visse processer […] (*). Takket være de offentlige midler kunne man undersøge […] (*), hvilket gjorde det muligt at forbedre […] (*) væsentligt. I projektet […] (*) kunne man takket være en offentlige finansiering udforske løsningerne løsrevet fra de eksisterende teknologier, […] (*). Ligeledes gennemførtes projektet […] (*) vedrørende katalysatorer, som efter ekstrapolation gjorde det muligt at diversificere tilbuddet på det kraftigt voksende marked for […] (*). Uden den offentlige støtte ville katalysatorerne være blevet udviklet meget mere i ryk, og forbedringen af præstationerne ville være sket langsommere. Med hensyn til […] (*) kunne man med projektet […] (*), som vedrørte nye typer katalysatorer […] (*), udforske nye veje takket være den offentlige støtte, mens man med projektet […] (*), som gjaldt udforskningen af teknologiens grænser (især variation i belastningen) for at kunne […] (*), kunne udvide spektret ud over de eksisterende ydelser.
(314)
I øvrigt har den offentlige støtte på Prosernats eneretsområde f.eks. gjort det muligt at genstarte og fortsætte det F&U-arbejde, som er foregået inden for […] (*), men som gradvis var blevet lagt til side. Den offentlige støtte har således gjort det muligt at undgå at miste tidligere teknologisk knowhow og opretholde et udbud af […] (*) processer på markedet. Ligeledes har projektet […] (*) om opsamling af CO2 […] (*) kunnet fortsættes takket være den offentlige støtte.
(315)
Kommissionen bemærker ligeledes, at den positive udvikling i de indikatorer, der måler det offentlige foretagende IFP's og dets datterselskaber Axens' og Prosernats F&U-indsats, og som Kommissionen konstaterede i betragtning 200 i beslutning C 51/2005, fortsatte mellem 2007 og 2009.
Tabel 7
Udvikling i indikatorerne, der måler det offentlige foretagende IFP's og dets datterselskaber Axens' og Prosernats F&U-indsats i 2007, 2008 og 2009
Udviklingen i indikatorerne
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Udgifter til F&U på eneretsområdet
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personaleudgifter på eneretsområdet
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
I øvrigt gentager Kommissionen det, den konstaterede i betragtning 201-203 i beslutning C 51/2005: F&U-udgifternes andel af IFP-koncernens omsætning er særlig høj, mens omsætningen udvikler sig i et miljø, der er underlagt utallige nationale love og regler i konstant udvikling, f.eks. hvad angår miljøstandarder eller ordninger for beskyttelse af den intellektuelle ejendomsret.
(317)
Som Kommissionen allerede gjorde i betragtning 204 i beslutning C 51/2005, noterer den sig også her udbuddets diversitet og struktur, samt hvordan konkurrencen (257) er på markedet for raffineringsprocesser og petrokemiske processer. I den henseende bemærker den, at visse konkurrenter har en meget mere komfortabel stilling i konkurrencen end IFP-koncernen, idet f.eks. selskabet UOP Limited har en global markedsandel på ca. 57 % i værdi, mod IFP-koncernens beskedne 7 %. Derfor mener Kommissionen, at den offentlige støtte til F&U-projekter, som IFP-koncernen gennemfører, ikke i kraft af sin karakter eller sit omfang kan forventes at hæmme de dynamiske incitamenter på markedet for raffineringsteknologier. I øvrigt må det konstateres, at EU's samhandelspartnere, især USA, afsætter store budgetter til finansiering af forskning på energiområdet, hvilket har gjort det muligt at understøtte F&U-projekter, som IFP-koncernens konkurrenter gennemfører. Således har visse af IFP-koncernens konkurrenter, især UOP Limited, fået betydelig (258) offentlig støtte eller har været omfattet af indirekte offentlig støtte takket være partnerskab med forskningsinstitutioner og universiteter.
(318)
Kommissionen konkluderer, at statsstøtten til fordel for IFP-koncernen på dets datterselskaber Axens' og Prosernats eneretsområder har haft en tilskyndende virkning i årene 2006, 2007, 2008 og 2009.
(319)
Fra 2010 skal det af de årlige rapporter, Frankrig skal forelægge for Kommissionen, indtil eneretsaftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat udløber, fremgå, at støttens tilskyndelsesvirkning løbende verificeres.
(320)
I lyset af alle ovenstående oplysninger konkluderer Kommissionen, at statsstøtten til fordel for IFP-koncernen i dens aktiviteter på datterselskaberne Axens' og Prosernats eneretsområder, inklusive det element af støtte, der er knyttet til virkningerne af den ubegrænsede garanti, som det offentlige foretagende IFP nyder godt af, er i overensstemmelse med bestemmelserne i F&U-rammebestemmelserne fra 1996 og i F&U&I-rammebestemmelserne under forudsætning af, at de betingelser, der er anført heri, overholdes.
7.3.3 KONKLUSION ANGÅENDE DEN OMHANDLEDE FORANSTALTNINGS FORENELIGHED MED DET INDRE MARKED
(321)
Kommissionen konkluderer, at den omhandlede foranstaltning er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der fremgår af afsnit 7.3.1 og 7.3.2, overholdes.
8 NEUTRALITET OVER FOR DE EJENDOMSRETLIGE ORDNINGER
(322)
Kommissionen vil gerne understrege, at den på ingen måde anfægter, at det offentlige foretagende IFP tilhører staten, ej heller virksomhedens status som offentligretlig juridisk person som sådan.
(323)
I medfør af EUF-traktatens artikel 345 er EU neutral med hensyn til de ejendomsretlige ordninger i medlemsstaterne, og ingen bestemmelse i traktaten er til hinder for, at staten (helt eller delvist) ejer virksomheder. Når det er sagt, skal konkurrencereglerne anvendes ensartet på private og offentlige virksomheder. Ingen af disse to typer virksomheder skal kunne stilles bedre eller dårligere ved anvendelse af disse regler.
(324)
I det foreliggende tilfælde er garantien, som det offentlige foretagende IFP nyder godt af, ikke et resultat af ejerskabet, men af virksomhedens juridiske status. Medlemsstaterne kan frit vælge virksomhedernes retlige form, men skal i deres valg overholde traktatens konkurrenceregler. Navnlig er det forhold, at statsgarantien hænger automatisk sammen med en bestemt juridisk status, ikke til hinder for, at den nævnte garanti udgør en statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis betingelserne herfor er opfyldt (259) -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Det forhold, at Frankrig tildelte IFP status af offentligt foretagende af industriel og kommerciel karakter, gav fra den 7. juli 2006 IFP en ubegrænset offentlig garanti (herefter »statsgaranti«) for alle dets aktiviteter.
2. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's ikkeøkonomiske aktiviteter, især uddannelsesaktiviteterne med henblik på flere og bedre kvalificerede menneskelige ressourcer, de uafhængige F&U-aktiviteter med henblik på udbygning af viden og dybere forståelse og formidling af forskningsresultater, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
3. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i eneretsaftalen om udvikling, markedsføring og brug, som er indgået med datterselskabet Beicip-Franlab, udgør ikke statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
4. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's teknologioverførselsaktiviteter på de områder, der er fastlagt i de eneretsaftaler, som er indgået med datterselskaberne Axens og Prosernat og nævnes i artikel 3, stk. 1, i Kommissionens beslutning af 16. juli 2008 om den støtteforanstaltning, Frankrig har iværksat til fordel for IFP-koncernen (herefter »beslutning C 51/2005«), udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
5. Statsgarantiens dækning af det offentlige foretagende IFP's kontraktforskningsydelser og tjenesteydelser til såvel tredjeparter som for datterselskabernes regning udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
Artikel 2
I tilfælde af ændringer i aftalen mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskab Beicip-Franlab, som omtales i artikel 1, stk. 3, i nærværende afgørelse, anmelder Frankrig denne aftale til Kommissionen, idet den eventuelle virkning af statsgarantien tages i betragtning ved kvantificeringen af den eventuelle samlede offentlige finansiering, medmindre de nye aftalebestemmelser gør det muligt at udelukke eksistensen af statsstøtte.
Artikel 3
I perioden mellem den 7. juli 2006 og den 31. december 2009 udgjorde statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, en støtte, som er forenelig med det indre marked.
Artikel 4
Fra 1. januar 2010 og indtil udløbet af eneretsaftalerne mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005, udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4, i nærværende afgørelse, en støtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 5 og 6, overholdes.
Artikel 5
1. Den årlige finansielle rapport, der nævnes i artikel 4, stk. 2, i beslutning C 51/2005, indebærer ud over de oplysninger, der allerede er nævnt i artikel 5, stk. 1, i samme beslutning, de oplysninger, som er anført i stk. 2, 3 og 4 i nærværende artikel.
2. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet, rentesatsen og de kontraktfastsatte vilkår for de lån, som det offentlige foretagende IFP har optaget i løbet af det pågældende år, samt et skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den eventuelle rentegodtgørelse, der knytter sig til statsgarantien, medmindre de franske myndigheder kan påvise, at disse låneaftaler er i overensstemmelse med de normale markedsvilkår, enten ved at sammenligne betingelserne heri med dem, som det offentlige foretagende IFP kunne få før sin statusændring, eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
3. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de varer og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP køber hos sine leverandører til at levere de økonomiske ydelser, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra leverandørernes mere gunstige vurdering af risikoen for misligholdelse fra virksomhedens side. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 2,5 % på beløbet for de realiserede indkøb eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
4. Den årlige finansielle rapport skal indeholde beløbet for de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 4 og 5, i nærværende afgørelse, og som realiseres af det offentlige foretagende IFP i løbet af det pågældende år, samt et maksimalt skøn over bruttosubventionsækvivalenten for den støtte, der hidrører fra fraværet af betaling af en præmie svarende til en fuldførelsesgaranti eller i det mindste en garanti for bedste indsats, som tilbydes modtagerne af de nævnte økonomiske ydelser. Dette skøn skal foretages enten ved anvendelse af en fast sats på 5 % på beløbet for de realiserede ydelser eller ved hjælp af en mere præcis metode, der på forhånd er godkendt af Kommissionen.
Artikel 6
1. De samlede offentlige midler, der gives til det offentlige foretagende IFP's aktiviteter på Axens' og Prosernats eneretsbaserede forretningsområder, herunder den maksimale virkning af statsgarantien, sådan som den er vurderet i nærværende afgørelses artikel 5, stk. 2, 3 og 4, skal være lavere end den maksimalt tilladte støtteintensitet ifølge EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til forskning, udvikling og innovation.
2. I tilfælde af at den tærskel, der nævnes i stk. 1 i nærværende artikel, overskrides, skal det offentlige foretagende IFP i givet fald af det pågældende datterselskab, Axens eller Prosernat, have refunderet den overskydende statsstøtte.
Artikel 7
Fra 1. januar 2010 udgør statsgarantiens dækning af de økonomiske aktiviteter, der nævnes i artikel 1, stk. 5, en statsstøtte, der er forenelig med det indre marked under forudsætning af, at de betingelser, der er angivet i nærværende afgørelses artikel 8, overholdes.
Artikel 8
1. Kontraktforskningsaktiviteterne og de tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP udfører, og som nævnes i artikel 1, stk. 5 i nærværende afgørelse, skal fortsat være accessoriske i forhold til den primære aktivitet, som er uafhængig offentlig forskning.
2. For at blive betragtet som accessorisk må det offentlige foretagende IFP's kontraktforskning og tjenesteydelser:
-
ikke forstyrre det offentlige foretagende IFP's normale drift, uafhængighed eller neutralitet
-
være prissat til markedspris eller i fravær af en markedspris til en pris, som med undtagelse af den potentielle virkning af statsgarantien afspejler samtlige omkostninger forhøjet med en rimelig margin
-
bogføres separat fra de uafhængige offentlige forskningsaktiviteter (hvad angår omkostninger og finansiering), og den indtægt, de genererer, skal geninvesteres fuldt ud i den primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning
-
være uløseligt forbundet med det offentlige foretagende IFP's primære aktivitet, den uafhængige offentlige forskning, bl.a. på grund af udnyttelsen af samme infrastrukturer, udstyr, materiel eller teknologier eller anvendelsen af de samme forskere, videnskabsfolk, ingeniører, konstruktører eller teknikere
-
foregå uden for grænserne af de eneretsaftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, som nævnes i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005, og som i givet fald forlænges eller ændres i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i beslutning C 51/2005 og artikel 12, stk. 2, i nærværende afgørelse
-
udgøre en restkategori i det budget, som det offentlige foretagende IFP afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
3. Frankrig skal hvert år sende Kommissionen en rapport over de kontraktforskningsaktiviteter og tjenesteydelser, som det offentlige foretagende IFP udfører, hvori de angiver beløbet herfor og andelen heraf af det budget, som det offentlige foretagende IFP afsætter til sine uafhængige offentlige forskningsaktiviteter.
Artikel 9
1. De franske myndigheder og det offentlige foretagende IFP indføjer i forbindelse med hver transaktion følgende bemærkning i finansieringskontrakten (for alle instrumenter, der er omfattet af en kontrakt):
»Emissionen/programmet/lånet er ikke omfattet af nogen form for direkte eller indirekte statsgaranti. Ved insolvens er staten ikke forpligtet til at indtræde finansielt på det offentlige foretagende IFP's vegne og overtage gældsforpligtelsen.«
2. De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om udelukkelse af et statsligt ansvar i enhver kontrakt vedrørende de kontraktforskningsydelser eller tjenesteydelser, som er nævnt i nærværende afgørelses artikel 1, stk. 5.
3. De franske myndigheder indføjer en lignende bestemmelse om, at det offentlige foretagende IFP og staten ikke har noget ansvar, i enhver kontrakt, hvis denne indebærer en fordring, som er indgået af aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat.
4. Det offentlige foretagende IFP afholder sig fra at stille nogen form for kaution, aval, garanti, forhåndstilsagn eller støtteerklæring til fordel for aktieselskaberne Axens, Beicip-Franlab og Prosernat, som ikke er forenelig med normale markedsvilkår.
Artikel 10
Frankrig underretter Kommissionen om enhver støtte, der overstiger de fastsatte grænser i EF-rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation set i lyset af den eventuelle virkning af statsgarantien.
Artikel 11
Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 12
1. Nærværende afgørelses artikel 4, 5 og 6 gælder indtil udløbet af de eneretsaftaler, der er indgået mellem det offentlige foretagende IFP og dets datterselskaber Axens og Prosernat, og som er nævnt i artikel 3, stk. 1, i beslutning C 51/2005.
2. Når de franske myndigheder anmelder en forlængelse eller en ændring af disse eneretsaftaler til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i beslutning C 51/2005, skal de tage virkningen af statsgarantien i betragtning for at ansætte den offentlige finansierings samlede beløb.
Artikel 13
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 29. juni 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. június 29.)
a Franciaország által az „Institut du Pétrole” közintézmény számára nyújtott C 35/08 (korábbi NN 11/08) számú Állami támogatásról
(az értesítés a C(2011) 4483. számú dokumentummal történt)
(Csak a francia nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2012/26/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (1) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra (2) és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett cikkeknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (3),
mivel:
1 ELJÁRÁS
(1)
A Franciaország által az Institut Français du Pétrole-nak (4) nyújtott támogatási intézkedésekről szóló C 51/05. számú állami támogatási ügy tárgyában folytatott hivatalos vizsgálat keretében a francia hatóságok 2006. július 18-án kelt és 2006. július 19-én iktatott levelükben tájékoztatták a bizottsági szolgálatokat a szakmai érdekek kezeléséről szóló, 1943. november 17-i 43-612. sz. törvény értelmében korábban szakmai intézményként működő IFP 2006. július 7-től ipari és kereskedelmi jellegű közintézménnyé (établissement public à caractère industriel et commercial - a továbbiakban: EPIC) alakításáról. Az átalakítás két dokumentum alapján történt, amelyet a francia hatóságok mellékeltek levelükhöz: i. az IFP közintézmény új létesítő okiratát létrehozó, 2006. július 6-i 2006-797. sz. rendelet és ii. az energiapolitika irányvonalait meghatározó programról szóló, 2005. július 13-i 2005-781. sz. törvény 95. cikke (amelynek alkalmazásában az említett rendelet született).
(2)
2007. augusztus 3-i és 2008. május 7-i levelében a Bizottság tájékoztatást kért a francia hatóságoktól; e levelekre utóbbiak 2007. szeptember 28-i, illetve 2008. június 26-i levelükben adtak választ.
(3)
Egy korábbi ügyben a Bizottság 2008. július 16-án határozatot fogadott el (a továbbiakban: a C 51/2005. számú ügyben hozott határozat) a Franciaország által az IFP-csoport javára hozott kezdeti támogatási intézkedésről (5). E határozatban a Bizottság hangsúlyozta, hogy az IFP közintézmény új EPIC jogállásával együtt járó esetleges korlátlan állami garancia formájában nyújtott további állami támogatás külön vizsgálat tárgyát képezi egy másik eljárás keretében.
(4)
E második, az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdésében előírt eljárásról a Bizottság 2008. július 16-án hozott határozatot (6) (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat), amelyet az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet (7) (a továbbiakban: eljárási rendelet) 4. cikkének (4) bekezdése alapján fogadott el, az IFP-csoport által esetlegesen igénybe vett korlátlan állami garanciával szemben.
(5)
A Bizottság 2008. október 11-én közzétette az Európai Unió Hivatalos Lapjában az eljárás megindításáról szóló, fent hivatkozott határozatot, és egyben felkérte az érdekelt harmadik személyeket a szóban forgó intézkedéssel kapcsolatos észrevételeik megtételére.
(6)
A Bizottság a 2008. október 14-i levélben kapta meg Franciaország észrevételeit.
(7)
2008. november 6-án kelt és a Bizottság által ugyanezen a napon iktatott levelében a UOP Limited társaság tanácsadói arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy ügyfelük észrevételt szándékozik tenni a szóban forgó üggyel kapcsolatban. Figyelembe véve a fordításhoz szükséges időt, az észrevételeik továbbításához nyitva álló határidő 2008. november 30-ig történő meghosszabbítását kérték. 2008. november 7-én kelt levelében a Bizottság jelezte, hogy elfogadja a kérelem indokolását, és 2008. november 30-ig meghosszabbítja a válaszadáshoz a UOP Limited társaság rendelkezésére álló határidőt. 2008. november 28-án kelt és a Bizottság által ugyanazon a napon iktatott levelében a UOP Limited tanácsadói megküldték az ügyfelük határozattal kapcsolatos észrevételeit.
(8)
Ugyanebben a 2008. november 28-i levélben a UOP Limited vezetősége engedélyt kért arra, hogy az eljárás során ügyfelük további észrevételeket tehessen. 2008. december 17-én kelt válaszlevelében a Bizottság beleegyezett, hogy 2009. január 23-ig meghosszabbítja a válaszadáshoz a UOP Limited társaság rendelkezésére álló határidőt, hogy ez idő alatt benyújthassák esetleges további észrevételeiket. 2009. január 23-án kelt levelükben a UOP Limited társaság tanácsadói továbbították ügyfelük kiegészítő megjegyzéseit.
(9)
2009. május 6-án kelt levelében a Bizottság a UOP Limited társaságnak az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos valamennyi észrevételét - szükség esetén azok bizalmas változatát - eljuttatta a francia hatóságokhoz. A hatóságokat felkérte, hogy legkésőbb 2009. június 8-ig ismertessék megjegyzéseiket. 2009. június 2-án kelt levelükben a francia hatóságok e határidő 2009. június 22-ig történő meghosszabbítását kérték, mivel véleményük szerint a harmadik személy által benyújtott észrevételeket részletesen és alaposan meg kell vizsgálni, és több minisztériumi szolgálattal kell egyeztetni. 2009. június 9-én kelt levelében a Bizottság elfogadta a határidő 2009. június 22-ig történő meghosszabbítását. 2009. június 22-én kelt levelükben a francia hatóságok közölték a UOP Limited társaság észrevételeivel kapcsolatos megjegyzéseiket.
(10)
2009. július 29-én kelt levelében a Bizottság további információkat kért a francia hatóságoktól, és felkérte őket, hogy 2009. augusztus 24-éig adjanak választ. 2009. augusztus 19-én kelt levelükben a francia hatóságok a válaszadásra kapott határidő 2009. szeptember 7-ig történő meghosszabbítását kérték, amelybe 2009. augusztus 20-i levelében a Bizottság beleegyezett. 2009. szeptember 8-án kelt levelükben a francia hatóságok végül megküldték a kért tájékoztatást.
(11)
2009. november 20-án kelt levelében a Bizottság újabb kiegészítő információkat kért a francia hatóságoktól, felkérve őket, hogy húsz napon belül válaszoljanak. 2009. december 14-én kelt levelükben a francia hatóságok a válaszadásra rendelkezésre álló határidő 2010. január 22-ig történő meghosszabbítását kérték, amelyet a Bizottság 2009. december 18-i levelében jóváhagyott. A francia hatóságok végül 2010. január 13-án kelt levelükben benyújtották a kért információkat.
(12)
2010. május 20-án a Bizottság szolgálatai találkozót szerveztek Brüsszelben, hogy megvitassák a francia hatóságokkal, milyen következményekkel jár erre az ügyre nézve a Bizottság által 2010. január 26-án a C 56/07 (korábbi C 49/07, korábbi E 15/05). számú, a La Poste számára nyújtott állami támogatás tárgyában elfogadott határozat (8) (a továbbiakban: a C 56/2007. számú ügyben hozott határozat). Mivel a La Poste jogállása az említett időpontig ipari és kereskedelmi jellegű közintézményéhez volt hasonlítható (9), az azt érintő ügy (a továbbiakban: „La Poste ügy” vagy „postaügy”) sokban hasonlít a szóban forgó ügyre, ezért a francia hatóságok a két üggyel kapcsolatos észrevételeikben - a megfelelő változtatásokkal - ugyanazokat az érveket sorakoztatták fel. 2010. június 4-én a Bizottság szolgálatai elektronikus levél útján további kérdéseket intéztek Franciaországhoz, hogy ezáltal írásban is megkapják a francia hatóságoknak a találkozó során tárgyalt szempontokkal kapcsolatos véleményét. 2010. július 16-án a francia hatóságok megadták a kért tájékoztatást.
(13)
2010. szeptember 29-én kelt levelében a Bizottság további információk benyújtását kérte a francia hatóságoktól, felkérve őket, hogy húsz napon belül válaszoljanak. 2010. október 7-én kelt levelükben a francia hatóságok a válaszadásra rendelkezésre álló határidő 2010. november 26-ig történő meghosszabbítását kérték, amelyet a Bizottság 2010. október 8-i levelében jóváhagyott. A francia hatóságok végül 2010. november 26-án kelt levelükben benyújtották a kért információkat.
2 AZ IFP-CSOPORT
(14)
Amint azt a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban és C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban (10) jelezte, az IFP közintézmény háromféle feladatot lát el:
-
kutatás és fejlesztés az olaj- és gázkutatás, a finomítási és petrokémiai technológiák területén;
-
mérnökök és technikusok képzése, valamint
-
ágazati tájékoztatás és dokumentáció.
Cselekvésének irányait nagy vonalakban az állammal ötéves időszakokra kötött teljesítményszerződés határozza meg.
(15)
Ezenfelül az IFP közintézmény közvetlen vagy közvetett ellenőrzést gyakorol azon kereskedelmi társaságok felett, amelyekkel kizárólagos kutatási és licencia-megállapodásokat kötött. Egy sor, részletesen a (137) preambulumbekezdésben olvasható megerősítő tény alapján a Bizottság a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatában úgy ítélte meg, hogy versenyjogi értelemben az Axens, a Beicip-Franlab és a Prosernat részvénytársaságok, valamint anyavállalatuk, az IFP közintézmény gazdasági csoportot alkot (a továbbiakban: az IFP-csoport).
(16)
Az Axens a katalizátorok és a finomítási és petrokémiai ágazat technológiáinak piacán tevékenykedik; konszolidált forgalma 2006-ban, az anyavállalat jogállásának megváltozásakor 308,45 millió EUR volt. Az IFP közintézmény és az Axens egy kizárólagos keretlicencia- és egy kizárólagos terméklicencia-szerződést, valamint egy ipari kutatási megállapodást kötött (11). E megállapodások ellentételezésére a leányvállalat díjat fizet az anyavállalatnak egyfelől a licenciaszerződések címén, másfelől pedig […] (13) az IFP közintézmény kutatási kapacitásához való hozzáférésért.
(17)
A Beicip-Franlab a telepek feltárásának területéhez kapcsolódó szoftverkiadással és -forgalmazással, valamint tanulmányok készítésével és tanácsadással foglalkozik. 2006-ban forgalma 42 millió EUR volt. Egy 2003-ban aláírt, tíz évre szóló kizárólagos fejlesztési, forgalmazási és használati szerződés értelmében [az IFP felajánlja a Beicip-Franlabnak] (**) az IFP közintézmény által a „telepek feltárása” területén kifejlesztett algoritmusokkal, modellekkel, illetve módszerekkel [kapcsolatos kutatásainak eredményeit] (**), és a Beicip-Franlab kérheti az IFP-t, hogy ezen az alapon termékeket gyártson. A Beicip-Franlab viseli az IFP közintézménynél a termékfejlesztés során keletkező költségeket. Emellett különböző kiegészítő díjakat fizet […] (*) a karbantartásért és a használati jogokért. 2005-ben módosító rendelkezést írtak alá, amelynek alapján változnak a díjfizetési szabályok, de továbbra is a Beicip-Franlab viseli az összes fejlesztési költséget.
(18)
A Prosernat tanulmányokat készít, szolgáltatásokat nyújt, valamint szerelvényeket szállít a gázfeldolgozás és a kénmentesítés területén. 2006-ban forgalma 49,9 millió EUR volt. Az IFP közintézmény és a Prosernat között keretlicencia-megállapodás és ipari kutatási szerződés jött létre 2003. augusztus 18-án, 2002. január 1-jére visszaható hatállyal, tíz évre, amelynek értelmében a Prosernat kizárólagos licenciát szerez az IFP közintézmény szabadalmaira, és [utóbbi felajánlja számára] (**) a gázfeldolgozási és kénmentesítési technológiák területén [folytatott kutatásainak eredményeit] […] (*). A Prosernat az eljárásokra vonatkozó licencia ellentételezéséért díjat fizet az anyavállalatnak az éves forgalom után, valamint eseti alapon a berendezések után. A kutatómunkák eredményeihez a Prosernat által történő hozzáférés fejében az IFP közintézménynek fizetett díj a Prosernat teljes éves forgalmának […] (*) %-a.
(19)
A C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat 6. cikkének megfelelően 2009-ben olyan záradékot iktattak be (14) az Axens és a Prosernat leányvállalatok által az IFP közintézménynek fizetett díjazásokat szabályozó kizárólagos megállapodásokba, amely biztosítja, hogy a leányvállat az anyavállalatnak minimális, nem átalány jellegű díjat fizet, amely a kutatáshoz és fejlesztéshez nyújtott állami támogatásról szóló 1996. február 17-i közösségi keretrendszer (15) (a továbbiakban: 1996. évi K+F keretrendszer) értelmében az ipari kutatómunkát megelőző megvalósíthatósági tanulmányok költségeinek minimum 25 %-át, az ipari kutatás költségeinek 50 %-át, és adott estben a prekompetitív fejlesztési tevékenységek költségeinek 75 %-át fedezné (16), amely tevékenységeket az IFP látja el a leányvállalatok tevékenységi területein.
(20)
Az eljárás megindításáról szóló határozattal összhangban, a szóban forgó intézkedés vizsgálatának keretében szükségesnek tűnt figyelembe venni az IFP közintézmény EPIC jogállásából fakadó állami garancia által az IFP-csoport egészére (ideértve az IFP közintézményt és a magánjog hatálya alá tartozó három leányvállalatát) gyakorolt hatásokat (17).
3 AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
(21)
2006-ig az IFP közintézmény olyan, a magánjog hatálya alá tartozó jogi személyként, a szakmai érdekek kezeléséről szóló, 1943. november 17-i 43-612. sz. törvény értelmében vett szakmai intézményként működött, amely a francia kormány gazdasági és pénzügyi ellenőrzése alatt állt.
(22)
Az energiapolitika irányvonalait meghatározó programról szóló, 2005. július 13-i 2005-781. sz. törvény 95. cikke előírta az IFP ipari és kereskedelmi jellegű közintézménnyé történő átalakításának elvét. Az átalakulás azon a napon lépett hatályba, amikor az IFP közintézményi jogállásáról szóló, 2006. július 6-i 2006-797. sz. rendeletet a Francia Köztársaság Hivatalos Közlönyében közzétették.
(23)
Ipari és kereskedelmi jellegű közintézményként (EPIC) az IFP közintézmény a jogállásának megváltozása napjától közjogi jogi személynek minősül (18).
(24)
Az EPIC minősítés jogi következményeit részletesen tárgyalja a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat második része („Az intézkedés leírása”), valamint az eljárás megindításáról szóló határozat 3.2.1. pontja („Az IFP EPIC jogállásának jogi következményei”), amelyekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal.
4 A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁHOZ VEZETŐ OKOK
(25)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság először is úgy vélte, hogy az intézkedés kétségeket vet fel amiatt, hogy az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményekre a csőd területén vonatkozó, az általános jogi rendszert meghaladó rendszer hasonló az állami forrásokat igénybe vevő korlátlan állami garancia mechanizmusához:
-
Az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményekre mint közjogi jogi személyekre nem alkalmazható a fizetésképtelenségi eljárás és a csődeljárás, ami a XIX. század vége óta alkalmazott francia ítélkezési gyakorlat és különösen a Cour de cassation (Semmítőszék) által elismert, a közjogi jogi személyek javainak lefoglalhatatlanságára vonatkozó általános elvből fakad (19). A további részletek tekintetében a Bizottság utal az eljárás megindításáról szóló határozat 3.2.1.1. pontjára, a (38)-(40) preambulumbekezdésre (20).
-
Az 1980. július 16-i törvényt és annak végrehajtási rendelkezéseit ugyanakkor alkalmazni kell az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményekre. Ezek az előírások kifejezetten kimondják, hogy a közintézmények tartozásainak visszafizettetése tekintetében az állam az illetékes hatóság, utóbbit olyan fontos hatáskörökkel felruházva, mint a hivatalból történő utalványozás és az elegendő forrás előteremtése, valamint a közjogi jogi személyek tartozásait illetően meghatározzák az állam végső felelősségének elvét. A további részletek tekintetében a Bizottság utal az eljárás megindításáról szóló határozat 3.2.1.2. pontjára, a (41)-(45) preambulumbekezdésre (21);
-
Egy ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény felszámolása esetén általánosan a tartozásoknak az államra vagy más közjogi személyre történő átruházása elve alkalmazandó (22), annak érdekében, hogy az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény valamennyi hitelezőjét biztosítsák a közintézményekkel szembeni követeléseik elvesztésével szemben. A további részletek tekintetében a Bizottság utal az eljárás megindításáról szóló határozat 3.2.1.3. pontjára, a (46)-(51) preambulumbekezdésre (23);
-
Az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények privilegizált hozzáféréssel rendelkezhetnek az államkincstári előlegszámlákhoz. A további részletek tekintetében a Bizottság utal az eljárás megindításáról szóló határozat 3.2.1.4. pontjára, az (52) preambulumbekezdésre (24).
(26)
Ezenkívül, amint azt az eljárás megindításáról szóló határozat (65)-(74) preambulumbekezdése - amelyre a Bizottság a további részletek tekintetében utal - kimondja, a francia hatóságok által előterjesztett törvényi és rendeleti pontosítások nem tűntek elégségesnek ahhoz, hogy eleve eloszlassák e kételyeket.
(27)
A Bizottság ezt követően jelezte, nem zárható ki, hogy ez a helyzet szelektív gazdasági előnyt teremt, elsősorban a kedvezőbbnek ítélt finanszírozási feltételek révén, és ez akkor is így van, ha az IFP közintézmény és leányvállalatai nem állnak külső hitelminősítő ügynökség pénzügyi minősítésének hatálya alatt. Az IFP-csoport az ügyfeleivel és beszállítóival kialakított kapcsolataiban is előnyre tehetett szert, amennyiben utóbbiak úgy vélhették, hogy az általuk nyújtott hitelekre állami garancia vonatkozik. Ennélfogva az előzetes vizsgálat szakaszában nem zárható ki, hogy áruk vagy szolgáltatások hitelre történő nyújtásakor vagy vásárlásakor az érintett beszállítók vagy ügyfelek jobb feltételeket kínálnak az IFP közintézménynek annál, mint amilyeneket egy állami garanciában nem részesülő vállalkozás számára kínáltak volna.
(28)
Ezenfelül, az előzetes vizsgálat nyomán rendelkezésre álló információk alapján a Bizottság úgy véli, hogy mivel a garancia - különösen időtartamát, összegét és hatályát tekintve - korlátlan, ez rendkívül megnehezíti azon piaci díj összegének kiszámítását, amelyet az IFP közintézménynek e védelem biztosításáért az állam részére fizetnie kellene.
(29)
Végül, a Bizottság közölte, hogy kétségei vannak az állami támogatásnak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően, mivel e támogatást a jelek szerint nem elsősorban egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődésének előmozdítására nyújtják.
5 A FRANCIA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI ÉS JAVASLATAI
5.1 A FRANCIA HATÓSÁGOK KEZDETI ÉSZREVÉTELEI
(30)
Az eljárás megindításáról szóló határozatot követően a francia hatóságok 2008. október 14-i levelükben továbbították észrevételeiket és javaslataikat a Bizottságnak. Ez a levél kiegészíti a francia hatóságok korábbi leveleiben kifejtett, (25) és az eljárás megindításáról szóló határozatban összefoglalt észrevételeket és javaslatokat.
(31)
2008. október 14-i észrevételeikben a francia hatóságok először is emlékeztettek arra, hogy az IFP-csoport elleni eljárást a fent hivatkozott postaüggyel együtt indították, és hogy ezért - a megfelelő változtatásokkal - ezúttal is az utóbbi ügy vizsgálata során kifejtett érveket kívánják felsorakoztatni (26). A hasonlóságok ellenére a francia hatóságok felhívták a figyelmet az IFP közintézmény sajátos jellemzőire: olyan, háromféle általános érdekű feladatot (kutatás, képzés és dokumentáció) ellátó kutatási szervezetről van szó, amelynek tevékenységei többségükben nem gazdasági jellegűek, ami indokolja a nyújtott állami finanszírozást. A francia hatóságok egyúttal meghatározták az ipari és kereskedelmi jellegű közintézménnyé történő átalakítás okait is: egyrészről az IFP tevékenységeinek jellege és finanszírozásának módja és másrészről az intézmény jogállása közötti összhang megteremtése indokolta a jogállás megváltoztatását annak érdekében, hogy a magánjogi szakmai intézményi forma elhagyásával az IFP-t közelebb hozza a közszférához.
(32)
A francia hatóságok vitatták az állami támogatás létezését, mivel szerintük az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében előírt feltételek közül kettő nem teljesült: a szóban forgó mechanizmus ugyanis egyrészről nem jelenti állami források átruházását (5.1.1. pont), és másrészről semmiféle előnyben nem részesíti az IFP közintézményt (5.1.25.1.25.1.2. pont).
5.1.1 AZ ÁLLAMNAK TULAJDONÍTHATÓ ÉS ÁLLAMI FORRÁSOK ÁTRUHÁZÁSÁVAL JÁRÓ GARANCIA HIÁNYA
(33)
A francia hatóságok szerint egyrészt a közintézmények a jogállásukból fakadóan nem részesülnek semmilyen garanciában (A), másrészt a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozatban foglalt érvelése téves (B).
A. A korlátlan állami garancia hiánya
(34)
Amint azt a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (41)-(45) preambulumbekezdése kimondja, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok öt jogalapot terjesztenek elő érvelésük alátámasztására.
(35)
Először is egyetlen jogszabályszöveg, és egyetlen határozat sem állapítja meg azt az elvet, miszerint az állam - elvből - korlátlanul garanciát vállalna az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények tartozásaira.
(36)
Másodszor, a Conseil d’État (Államtanács) ítélkezési gyakorlata kimondta a garanciák hiányát, többek között a Société de l’hôtel d’Albe-ra vonatkozó ítéletben (27) és a Campoloro-ügyben hozott két határozatban (28).
(37)
Harmadszor, a költségvetési törvényekről szóló, 2001. augusztus 1-jei organikus törvény (a továbbiakban: a költségvetésről szóló organikus törvény) előírja, hogy csak költségvetési törvény rendelkezése hozhat létre garanciát (29), amit a Conseil d’État 2006. évi éves jelentésében (30) kifejezetten megerősített. Következésképpen a francia hatóságok által az említett postaügyben megbízott szakértő szerint (31) a költségvetésről szóló organikus törvény 2005. január 1-jei maradéktalan hatálybalépése óta egyetlen implicit garanciát sem lehetett jogszerűen odaítélni. A 2005. január 1-je óta szerződésben vállalt tartozások tehát nem részesülnének implicit garanciában. Ami a 2005. január 1-je előtt szerződésben vállalt tartozásokat illeti, a szakértő úgy ítéli meg, hogy vitás ügyben hozott határozat hiányában nem állapítható meg, hogy - a hitelezők alkotmányban védett jogainak tiszteletben tartása alapján - kizárható-e vagy sem azoknak a 2005. január 1-je előtt biztosított implicit garanciáknak a hatályvesztése, amelyeknek az odaítélését a költségvetési törvény kifejezetten nem engedélyezte.
(38)
Negyedszer, Franciaország véleménye szerint, ha az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények állami garanciában részesülnének, jogállásuk megváltoztatása szükségessé tenné a hitelezők jogainak megőrzését célzó intézkedések bevezetését. Mivel ilyen mechanizmus eddig még nem lépett életbe (32), ebből arra következtetnek, hogy az állításokkal ellentétben az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények nem részesülnek állami garanciában.
(39)
Ötödször, a francia hatóságok Labetoulle úr, a Conseil d’État peres ügyekkel foglalkozó részlege volt elnökének egy cikkét (33) idézik, amely szerint „a jogban e garancia [az állami közintézményekre esetlegesen a törvény erejénél fogva alkalmazandó állami garancia] odaítélése, kedvezményezettként történő igénybevétele és hatálya egyáltalán nem automatikus.”
B. A Bizottság téves érvelése (34)
(40)
A francia hatóságok szerint a) az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények esetében az egyéni követelések visszatérítése nem garantált, b) illetve legfeljebb annyiban, amennyiben a közintézmény vagy kötelezettségeinek fenntartása is biztosított.
a) Az egyéni követelések visszatérítésére nyújtott garancia hiánya
(41)
Amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (46)-(49) preambulumbekezdése kifejti, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok véleménye szerint az 1980. július 16-i törvény nem képezheti garancia jogalapját: a törvényt előkészítő munka, a Campoloro-ügyben 1999. november 10-én (35), illetve 2005. november 28-án hozott korábbi ítéletek (36) értelmezése és jogelméleti cikkek (37) alapján Franciaország megjegyzi, hogy véleménye szerint az 1980. július 16-i törvény nem írja elő az állam számára, hogy saját forrásait kösse le: az 1. cikkben említett „gondoskodik erről” kifejezés mindössze olyan „helyettesítési” jogkört ruház a helyettesített személy nevében eljáró államra, amelynek gyakorlása során „a helyettesítő elvi szinten ugyanazokkal a hatáskörökkel rendelkezik, mint a helyettesített”. Ennélfogva e helyettesítés keretében az állam csak ennek a végrehajtó testületnek a hatásköreit gyakorolhatja, és ezek nem terjednek ki az állami költségvetésről való rendelkezés lehetőségére, így egy rendkívüli támogatás odaítélése „a helyettesítési jogkör gyakorlásán kívül” esik.
(42)
Ezenfelül, amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (50)-(53) preambulumbekezdésében olvasható, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok fenntartják, hogy az állam objektív felelősségvállalására pusztán a rendelkezésre álló eszközök elégtelensége címén nem lehet igényt tartani. A francia hatóságok szerint mindennemű garancia feltételezi, hogy a kezes vállalja az adós cselekményét. Amennyiben a felelősség vétkes magatartás vállalására kötelez, illetve ha az objektív felelősség esetén egy saját intézkedés következményeiről van szó, a garancia kérdése nem merülhet fel. Franciaország úgy véli, hogy az állam nem vállalhat felelősséget kizárólag azzal az indokkal, hogy a prefektus vagy a felügyeleti hatóság egyetlen olyan intézkedést sem tudott hozni, amely a közintézmény pénzügyi és vagyoni helyzete miatt lehetővé tenné a követelés visszafizetését. A vétkességet ki kell zárni, mivel az, hogy a prefektus vagy a felügyeleti hatóság nem intézkedett, önmagában nem jelenthet vétkességet. A francia hatóságok mindazonáltal elismerik, hogy a közszolgáltatás folyamatosságának követelménye kötelező az állam képviselője számára az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás végrehajtása során, ám úgy vélik, hogy még ha a bíró el is rendeli a hitelező kártérítését, az adott kártérítésnek az lenne a hatása, hogy a hitelezőt visszajuttatja abba a helyzetbe, amelyben az általános jog szerint lett volna, ez utóbbi esetben ugyanis sor került volna a szóban forgó javak átruházására, és a hitelezők tömege behajtotta volna a megfelelő összeget. A hitelező számára tehát ebből semmiféle előny nem keletkezne.
b) Az IFP közintézménynek vagy kötelezettségeinek a fenntartására vonatkozó garancia hiánya
(43)
Amint azt a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (54)-(56) preambulumbekezdése kimondja, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok úgy vélik, hogy az általános jog szerinti szanálási és felszámolási eljárás közjogi személyekre való alkalmazhatatlansága nem zárja ki valamely ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény csődjének vagy az ellene indított csődeljárásnak a lehetőségét. A francia hatóságok nem értenek egyet a Bizottságnak a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló közleményre (38) (a továbbiakban: a kezességvállalásról szóló közlemény) alapozott elemzésével, és úgy ítélik meg, hogy a Bizottság nem bizonyította a csődeljárás lehetőségének kizárásából adódó „kedvezőbb finanszírozási feltételek” meglétét, illetve azt sem, hogy az IFP közintézmény nem mehet csődbe és, hogy nem indíthatnak vele szemben fizetésképtelenségi eljárást, mivel az 1985. évi törvény mindössze eljárási törvény, és mivel az a körülmény, hogy az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények nem tartoznak a hatálya alá, nem jelenti azt, hogy eseti alapon ne lehetne velük szemben szanálási, felszámolási vagy „csődeljárást” indítani.
(44)
Ezenfelül, amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (57)-(67) preambulumbekezdésében szerepel, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok fenntartják, hogy egyáltalán nem részesíti előnyben a hitelezőt, ha az általános jog szerinti kollektív eljárás helyett inkább az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott „eljárást” alkalmazzák. Vitatják a nyilvánossági (39) és az egyenértékűségi (40) kritérium tiszteletben tartásának szükségességét, amelyeket a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozat (81) preambulumbekezdésében ír elő annak értékelésére, hogy valamely adott eljárás fizetésképtelenség esetén történő alkalmazása előnyben részesíti-e az adott eljárás alá vont jogalanyt a kereskedelmi jog hatálya alá tartozó vállalkozásokkal szemben (41), ugyanakkor az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás vizsgálata során figyelembe veszik ezt a két kritériumot. Ami a nyilvánossági kritériumot illeti, a francia hatóságok úgy ítélik meg, hogy a hitelminősítő intézetek helyesen állapították meg, hogy ez az eljárás egy ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény fizetésképtelensége esetén alkalmazandó, míg az egyenértékűségi kritérium tekintetében a francia hatóságok megkülönböztetik azt az esetet, amelyben a közszolgáltatás folyamatosságára vonatkozó kritérium alkalmazandó, illetve azt, amelyben ezt nem kell alkalmazni, megjegyezve, hogy az IFP közintézmény és leányvállalatainak pénzügyi helyzete alapján valószínűtlen, hogy az IFP-csoportban eszközhiányos helyzet alakuljon ki, a csoport rendelkezésre álló forrásai és befektetései (150,3 millió EUR) ugyanis 2007 végén a felvett hitelei és pénzügyi tartozásai összegének (25,2 millió EUR) közel ötszörösét tették ki:
a.
amennyiben nem alkalmazandó közszolgáltatási követelmény, és a közintézmény eszközhiánnyal küzd, az 1980. évi törvénnyel létrehozott eljárás alkalmazása nem juttatná előnyösebb helyzetbe a hitelezőket, mint az általános jog szerinti eljárás alkalmazása: ugyanakkora összeget szereznének vissza, mint a kereskedelmi jog hatálya alá tartozó valamely jogalany hitelezői, azaz az eszköz realizálásából származó összeget, és az eljárás lezárulásakor már nem rendelkeznének jogorvoslati lehetőséggel (42), Franciaország szerint ugyanis az állam nem vonható felelősségre kizárólag az eszközhiány alapján. A két eljárás csak két tekintetben különbözne:
-
a hitelezők tömeges kezelésének hiánya: a magánjogi eljárástól, amelyben a követeléseket tömegesen kezelik, és a hitelezőket csökkenő elsőbbségi sorrendben és a rendelkezésre álló összegek arányában elégítik ki, az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás abban tér el, hogy csak a hitelező keresete teszi lehetővé számára jogainak megőrzését. Az 1980. július 16-i törvény az „érkezési sorrend szerinti kielégítés” logikáját alkalmazza;
-
a közigazgatási bíró ellenőrzése (a súlyos vétkesség ellenőrzése, a fent hivatkozott Campoloro-ítéletben a Conseil d’État által megállapítottak szerint) alatt az állam képviselője a felszámolóéval és a vagyonfelügyelőével egyenértékű feladatkört lát el.
b.
abban az esetben, ha biztosítani kellene a közszolgáltatás folyamatosságát, a francia hatóságok elismerik, hogy az állam képviselője az 1980. július 16-i törvénnyel biztosított jogkörök gyakorlása során dönthet úgy, hogy valamely közfeladat teljesítéséhez szükséges eszközöket nem ruház át. Bizonyos javak átruházásának elmaradása, ha azért az állam nem biztosít kártérítést, jelentéktelen mértékű eszközrealizálásban, valamint a hitelezőknek visszafizetendő összegek csökkenésében nyilvánulna meg. A francia hatóságok szerint ez az eljárás nem biztosítana az IFP közintézmény hitelezői számára a kereskedelmi jog alkalmazásában őket megilletőnél szélesebb körű jogokat. A francia hatóságok mindazonáltal elismerik, hogy ebben az esetben tehát hivatkozni lehetne az állam objektív felelősségére, amely a hitelezők által elszenvedett kár erejéig, azaz legfeljebb azon eszközök forgalmi értékének erejéig nyújtott kártérítésben nyilvánulhatna meg, amelyeket az állam a közszolgáltatás folyamatossága érdekében megőriz. A hitelezők ezáltal ugyanabba a helyzetbe kerülhetnek, mint amely az általános jog alkalmazásából fakadna. A francia hatóságok mindezekből megállapítják, hogy az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás az általános jog szerinti eljárással szemben semmiféle előnyt nem kínál, ezért nem indokolt az IFP közintézményt közvetlenül ilyen eljárás hatálya alá vonni.
(45)
Amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (68) preambulumbekezdésében szerepel, amely preambulumbekezdésre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok hangsúlyozzák, hogy a Bizottság által az eljárás megindításáról szóló határozatban és különösen annak (82) preambulumbekezdésében említett jogszabályszövegek, többek között az ipari és kereskedelmi jellegű nemzeti közintézmények pénzügyi és számviteli szabályozásáról szóló, 2002. július 18-i 02-060-M95. számú kodifikáló utasítás, illetve a nemzeti közintézmények és közérdekű csoportok létrehozásának, átalakításának és megszüntetésének pénzügyi szervezéséről szóló, 2006. november 14-i útmutató nem alkalmazandók és nem is ültethetők át az IFP közintézményre.
(46)
Ami az IFP közintézmény leányvállalatainak újratőkésítését illeti, a francia hatóságok először is úgy vélik, hogy az eljárás megindításáról szóló határozat (80) preambulumbekezdésében felvetett kérdést nem elsősorban egy esetleges állami garancia meglétének bizonyítása céljából, hanem az ilyen garancia lehetséges hatásainak felmérése érdekében kell megvizsgálni, az ugyanis adott esetben az IFP-t és leányvállalatait a könnyebb újratőkésítési feltételek nyomán kedvezőbb helyzetbe hozza. A francia hatóságok szerint továbbá a Bizottság érvelése két téves elképzelésen alapul:
-
a Bizottság egyrészről hibásan érvel az IFP közintézmény által csoporton belüli átruházás formájában a saját leányvállalatainak nyújtott lehetséges támogatást illetően, mivel azokat a feltételeket, amelyekkel a vállalatcsoport anyavállalata, még ha közjogi személy is, nehézségekkel küzdő leányvállalatait támogathatja (43), a társasági jog határozza meg szigorúan, és e feltételek semmilyen módon nem kapcsolódnak a vállalkozásnak a versenyjog értelmében vett fogalmához.
-
másrészről, a francia hatóságok vitatják, hogy az IFP közintézmény EPIC jogállása és az e jogállásból adott esetben fakadó állami garancia nyomán az intézmény könnyebben tőkésítheti újra leányvállalatait, mint a magánjog hatálya alá tartozó csoportok anyavállalatai. Véleményük szerint az, hogy egy társaság ideiglenes támogatást nyújt valamely leányvállalata veszteségeiért, a vállalatcsoportok rendes működésének részét képezi, amit egyébiránt korábban az Európai Unió Bírósága is elismert (44), és a magánbefektetőkre vonatkozó magatartási szabályoknak megfelelően eljáró állami befektető hozzájárulása részben sem tekinthető az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak (45). Ez a helyzet az IFP közintézmény esetében is, amelynek jogilag lehetősége van (de nem kötelessége) a pénzügyi nehézségekkel küzdő leányvállalatait újratőkésíteni, a valamennyi tájékozott befektetőre vonatkozó értékelési kritériumoknak megfelelően. Végül, a francia hatóságok vitatják, hogy az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények bármilyen „közvetlen hozzáféréssel” rendelkeznének az „államkincstári számlákhoz”. Kifejtik, hogy a költségvetésről szóló organikus törvény 24. cikkében foglalt, a „pénzügyi támogatási számla” költségvetési rendszere korlátozó (a költségvetési törvény által meghatározott felső összegű) hitelszámlák létrehozását írja elő, amelyek lehetővé teszik az állam számára, hogy amennyiben kívánja és megteheti (elsősorban az európai uniós joggal összefüggésben), különböző szervezetek számára előleget fizessen. A francia hatóságok szerint az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények nem „férnek hozzá közvetlenül” ezekhez a számlákhoz.
5.1.2 AZ IFP KÖZINTÉZMÉNYNEK ÉS LEÁNYVÁLLALATAINAK BIZTOSÍTOTT ELŐNYÖK HIÁNYA
(47)
A francia hatóságok először is úgy vélik, hogy a fent hivatkozott, kezességvállalásról szóló közlemény alapján a szóban forgó ügyben nem állapítható meg előny megléte, valamint az, hogy azon esetleges előnyök kiterjesztése az IFP közintézmény leányvállalataira - az általános jog hatálya alá tartozó részvénytársaságokra -, amelyekben előbbi EPIC jogállásából fakadóan részesülhet, ellentétes lenne a Bizottság döntéshozatali gyakorlatával, és hogy a kérdéses ügyben nem bizonyították az IFP közintézmény és leányvállalatai által élvezett tényleges gazdasági előnyt.
(48)
A francia hatóságok szerint a Bizottság tévesen értelmezte a kezességvállalásról szóló közlemény 1.2. pontját, amely kimondja, hogy „a Bizottság kezességvállalás formájában nyújtott támogatásnak tekinti az azon vállalkozások által szerzett kedvezőbb finanszírozási feltételeket is, amely vállalkozások jogi formája kizárja a csőd vagy egyéb fizetésképtelenségi eljárás lehetőségét, vagy biztosítja a kifejezetten állami kezességvállalást vagy a veszteségeknek az állam általi fedezését.”
-
elsőként, a francia hatóságok vitatják, hogy az IFP közintézmény mint ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény jogállása kizárja csődeljárás vagy felszámolási eljárás alkalmazását; a Bizottság ezt mindenesetre nem bizonyította, mindössze azt támasztotta alá, hogy ez a jogállás egy adott eljárás (ebben az esetben az 1985. január 25-i törvénnyel létrehozott eljárás) alkalmazását nem teszi lehetővé;
-
másodsorban, a francia hatóságok tagadják, hogy automatikus összefüggés állna fenn a csődeljárás vagy fizetésképtelenségi eljárás alá vonás jogi vagy törvényi alkalmazhatatlansága és a kedvezőbb piaci finanszírozási feltételek előnye között; a fent hivatkozott, kezességvállalásról szóló közlemény 1.2. pontjának alkalmazásában a Bizottság feladata, hogy előzetesen bizonyítsa kedvezőbb hitelfeltételek meglétét ahhoz, hogy azt a vállalkozást, amelynek jogállása kizárja csődeljárás vagy fizetésképtelenségi eljárás indítását, kezességvállalás formájában nyújtott támogatás kedvezményezettjének tekinthesse.
(49)
Ezenkívül az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság figyelmen kívül hagyta saját döntéshozatali gyakorlatát az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményeket megillető korlátlan garanciából az IFP közintézmény leányvállalatai számára fakadó esetleges előnyök vizsgálatakor. A Bizottság ebben az esetben a La Banque Postale létrehozásakor vázolttal ellentétes érvelést alkalmazott (46): noha ez utóbbi az IFP leányvállalataihoz hasonlóan 100 %-ban ipari és kereskedelmi jellegű közintézményként működő jogalany tulajdonában lévő részvénytársaság volt, a Bizottság úgy ítélte meg (a Franciaország által ebben az ügyben tett kötelezettségvállalásoktól függetlenül), hogy az általános jog szerinti részvénytársaság ilyen jogállása önmagában is elegendő a leányvállalatot megillető korlátlan garancia meglétének kizárásához. A francia hatóságok szerint ugyanezen érvelés alapján meg kellene állapítani, hogy az IFP közintézmény leányvállalatai, amelyek hasonlóképpen az általános jog hatálya alá tartozó részvénytársaságok, szintén nem részesülnek az EPIC jogállásból esetlegesen fakadó korlátlan garanciában.
(50)
Végül, a Bizottság nem bizonyította az IFP közintézmény és leányvállalatai által élvezett tényleges gazdasági előny meglétét, és az eljárás megindításáról szóló határozatban mindössze kedvezőbbnek „ítélt” finanszírozási feltételekre hivatkozott, ezt alátámasztó valódi bizonyítékok nélkül. Az Európai Unió ítélkezési gyakorlata megkövetelné, hogy a Bizottság a szóban forgó ügyben bizonyítsa, hogy az IFP közintézmény EPIC jogállása ténylegesen lehetővé tette számára kedvezőbb finanszírozási feltételek igénybevételét (47). Márpedig a francia hatóságok az eljárás során több olyan tényezőre is felhívták a figyelmet, amelyek arra utalnak, hogy az IFP közintézmény EPIC jogállása nem biztosított pénzügyi előnyt vagy pénzügyi előny lehetőségét az IFP közintézmény és leányvállalatai számára, mivel az IFP közintézménnyé történő átalakítása többek között a folyamatosság általános elvének betartásával történt, elsősorban a tevékenysége, szervezeti felépítése, számviteli és pénzügyi rendszere (források, illetve számviteli és pénzügyi szabályok), valamint költségvetési rendszere szintjén.
(51)
A francia hatóságok véleménye szerint a fentiekből megállapítható, hogy:
-
az IFP közintézmény és leányvállalatai pénzügyi helyzete kedvező, ezért az esetleges csőd és következésképpen az állam végső fokon történő beavatkozásának kérdése tárgytalan;
-
az IFP közintézmény és leányvállalatai rövid távú finanszírozásának feltételei ezen egyes jogalanyok esetében eltérnek, és a saját bankjukkal folytatott, személyhez kötött egyedi tárgyalások eredményei.
-
az IFP közintézménynek és leányvállalatainak a beszállítókkal és ügyfeleikkel fenntartott kapcsolatai szintén nem biztosítanak olyan kiváltságos feltételeket, amelyek e beszállítók vagy ügyfelek állami garanciával kapcsolatos elvárásából erednének.
(52)
A francia hatóságok ebből azt a következtetést vonják le, hogy:
-
a Bizottság által az eljárás megindításáról szóló határozatában kifejtett elemzés vitatható: az IFP közintézmény és leányvállalatai nem részesülnek állami garanciában;
-
a Bizottság nem bizonyította be, hogy az IFP közintézmény és leányvállalatai számára létezne az IFP EPIC jogállásából fakadó előny;
-
a Bizottság következésképpen nem bizonyította be az IFP közintézmény és leányvállalatai javára nyújtott állami támogatás létezését.
5.2 A FRANCIA HATÓSÁGOK JAVASLATAI
(53)
Mindazonáltal a Bizottság valamennyi kétségének eloszlatása végett a francia hatóságok jelezték, hogy amennyiben a Bizottság elfogadja, hogy az említett eljárási rendelet 7. cikke (2) bekezdésének megfelelően támogatás hiányáról szóló határozattal lezárja az eljárást, hajlandóak a következő intézkedések végrehajtására:
-
az 1980. július 16-i törvény végrehajtási rendeletének egyértelművé tétele,
-
a garancia hiányát kimondó rendelkezés beillesztése az IFP közintézmény követelést tartalmazó szerződéseibe,
-
a garancia hiányát kimondó rendelkezés beillesztése az IFP közintézmény leányvállalatainak finanszírozási szerződéseibe.
5.2.1 AZ 1980. JÚLIUS 16-I TÖRVÉNY VÉGREHAJTÁSI RENDELETÉNEK EGYÉRTELMŰVÉ TÉTELE
(54)
Amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (94)-(96) preambulumbekezdésében szerepel, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok az 1980. július 16-i törvény értelmezésének egyértelművé tételét javasolják, a törvény végrehajtási rendelete 3-1. cikke negyedik bekezdésének módosításával (48). A javasolt módosítás célja a francia hatóságok szerint az, hogy a prefektusra vagy a felügyeleti hatóságra ruházott felügyeleti jogkörök szervezésével összefüggésben eloszlassa a „gondoskodik erről” kifejezés hatályával kapcsolatos kétségeket, és kötelezze e két szervet, hogy forrásokat különítsenek el az önkormányzat vagy az intézmény költségvetésén belül (49). A francia hatóságok szerint ez a javaslat kizárja, hogy felügyeleti jogköre gyakorlása során az állam képviselője állami támogatással vagy állami források juttatásával megnövelhesse az érintett önkormányzat vagy intézmény forrásait.
5.2.2 A GARANCIA HIÁNYÁT KIMONDÓ RENDELKEZÉS BEILLESZTÉSE AZ IFP KÖZINTÉZMÉNY KÖVETELÉST TARTALMAZÓ SZERZŐDÉSEIBE
(55)
Amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (97)-(100) preambulumbekezdésében szerepel, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok vitatják a Bizottság álláspontját (50), amely szerint az állam kizárólag az IFP közintézmény fizetésképtelensége alapján is felelősségre vonható. Ennek ellenére a francia hatóságok az elfogadott kockázatra vonatkozó kivételre alapozott javaslatot tesznek (vö. a Conseil d’ÉtatSille (51) és Meunier (52) ügyben hozott ítéletével) és a postaügyben javasoltakhoz hasonlóan azt javasolják, hogy az IFP közintézmény hitelezői kapjanak hivatalos megerősítést arról, hogy a követelésüket nem biztosítja állami garancia, és hogy fizetésképtelenség esetén az állam nem lesz köteles a vállalkozás helyett pénzügyi felelősséget vállalni a követelés kifizetésére. Ennek megfelelően az esetleges érdekeltek az ügy teljes ismeretében, a feltételeket tudatosan vállalva később nem élhetnek kártérítési igénnyel. A francia hatóságok tehát az IFP közintézménnyel együtt, valamennyi művelet tekintetében kötelezettséget vállalnak arra, hogy minden finanszírozási szerződésben (azaz valamennyi, szerződés hatálya alá eső eszköz esetén) feltüntetik a következő szöveget:
„Az állam a kibocsátott részvényekre/programra/kölcsönre semmiféle garanciát nem vállal, sem közvetlen, sem közvetett módon. Fizetésképtelenség esetén az állam semmilyen pénzügyi felelősséget nem vállal az IFP helyett a követelés kifizetéséért.”
(56)
Amint azt a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (101) preambulumbekezdése kifejti, amely preambulumbekezdésre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok szintén tudomásul vették a Bizottság által az eljárás megindításáról szóló határozat (71) preambulumbekezdésében felvetett kétségeket, ahol a Bizottság jelezte, hogy egyrészről az elfogadott kockázatra vonatkozó kivétel az ítélkezési gyakorlat által létrehozott szabály, amely változhat, és másrészről egy ilyen szabály ütközés esetén érvényteleníthető másodlagos jogi eszközökön alapul, végül pedig, hogy a francia hatóságok javaslata nem foglal magában valamennyi esetet, a követelések ugyanis nem csak pénzügyi, de kereskedelmi vagy egyéb jellegűek is lehetnek.
(57)
Amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (102)-(104) preambulumbekezdésében szerepel, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, miután a francia hatóságok emlékeztettek a Bizottság azon álláspontjával szembeni elvi ellenvetésükre, amely szerint az állam kizárólag az IFP közintézmény fizetésképtelensége alapján is vállalhat felelősséget, a fenti kétségekre válaszul további információkat nyújtottak:
a.
a francia hatóságok szerint a Bizottság első kifogása ahhoz vezetne, hogy még akkor is, ha egy tagállam belső joga nem ír elő ilyen értelmű rendelkezést, pusztán az ítélkezési gyakorlat megváltozásának - azaz a belső jog változásának - kockázata elegendő egy állami támogatás meglétének megalapozásához. A Bizottság nem alapozhat egy lehetséges támogatási intézkedést a jog esetleges megváltozására, amely jelen esetben legalábbis valószínűtlen, tekintettel arra, hogy az elfogadott kockázatra vonatkozó kivétel az ítélkezési gyakorlat által számtalanszor megerősített, soha meg nem cáfolt és kommentárokkal bőven ellátott közjogi alapelv;
b.
ami a második kifogást illeti, a francia hatóságok elismerik, hogy a törvény és a rendelet előnyt élvez a szerződéssel szemben, és egy vitatott kikötés minden esetben érvényteleníthető. Mindazonáltal úgy vélik, hogy ez a kifogás nem hivatkozik magasabb rendű jogszabályszövegre, nem támasztották alá, és ezért súlytalan;
c.
végül, a harmadik kifogás a francia hatóságok szerint azon a puszta feltételezésen alapul, hogy a beszállítók esetlegesen úgy vélik, vagy azt várják, hogy követeléseikre állami garanciát nyújtanak; ez a feltételezés önmagában nem bizonyítja előny meglétét, aminek tényét olyan bizonyítékkal kell alátámasztani, amely igazolja, hogy az IFP közintézmény és leányvállalatai valóban ilyen gazdasági előnyhöz jutottak.
(58)
Ugyanakkor, amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (106) preambulumbekezdésében szerepel, amely preambulumbekezdésre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a francia hatóságok jelzik, hogy hajlandóak lennének arra, hogy a garancia hiányának feltüntetésére vonatkozó javaslatukat kiterjesszék valamennyi, követelést tartalmazó szerződésre, és ezáltal kizárják az egyedül az IFP közintézmény fizetésképtelenségére alapozott, objektív állami felelősségvállalás kockázatát.
5.2.3 A GARANCIA HIÁNYÁT KIMONDÓ RENDELKEZÉS BEILLESZTÉSE AZ IFP KÖZINTÉZMÉNY AXENS, BEICIP-FRANLAB ÉS PROSERNAT LEÁNYVÁLLALATAINAK FINANSZÍROZÁSI SZERZŐDÉSEIBE
(59)
Ezenfelül, a javasolt rendszer megvalósítása érdekében a francia hatóságok a La Banque Postale létrehozásakor javasolthoz hasonló további javaslattal élnek a Bizottság felé, amelynek értelmében az IFP közintézmény leányvállalataira (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) vonatkozó hitelfeltételekkel összefüggésben kötelezettséget vállalnak arra, hogy minden finanszírozási szerződésben (azaz valamennyi, szerződés hatálya alá eső eszköz esetén) és valamennyi művelet tekintetében feltüntetik a következő szöveget: „a francia joggal (elsősorban a valamennyi garanciára vonatkozó kifejezett jogszabályi engedélyezés szükségességével) összhangban az állam erre a finanszírozási műveletre semmiféle garanciát nem vállal, sem közvetlen, sem közvetett módon.”
(60)
Amint azt a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (107)-(110) preambulumbekezdése kimondja, amely preambulumbekezdésre a Bizottság kifejezetten utal, a francia hatóságok szerint a fent javasolt két egyértelműsítő intézkedés (amelyek részletesen az (55) és az (59) preambulumbekezdésben olvashatók) lehetővé teszi, hogy az IFP közintézmény és leányvállalatainak hitelezői felvilágosítást kapjanak a jogaikra vonatkozóan, és ezáltal ne lehessen úgy tekinteni - ahogyan azt az eljárás megindításáról szóló határozat (87) preambulumbekezdésében a Bizottság is megfogalmazza -, hogy Franciaország „felelős az IFP közintézmény hitelezői körében a garancia létezése tekintetében kialakult elvárásokért”, és hogy szándékosan tart fenn egy olyan „átláthatatlan jogi helyzetet”, amelynek hatására „az IFP közintézmény előnyhöz jut és igénybe vehet állami forrásokat”.
5.3 A FRANCIA HATÓSÁGOK TOVÁBBI ÉSZREVÉTELEI
(61)
2010. július 16-i és 2010. november 26-i levelükben a francia hatóságok olyan további információkkal szolgáltak, amelyek szerintük az IFP közintézmény javára biztosított állami támogatás hiányát bizonyítják.
(62)
Először is a France Télécom ügyre (53) hivatkozva 2010. július 16-i levelükben hangsúlyozzák, hogy az Európai Unió Bírósága emlékeztetett arra, hogy állami támogatás meglétének megállapításához a Bizottság köteles bizonyítani a tényleges előny tényét. Úgy vélik, hogy a szóban forgó ügyben a Bizottság szerint az IFP közintézmény jogállásából fakadó korlátlan garancia valójában semmiféle gazdasági előnyt nem biztosít az IFP számára. 2010. november 26-i levelükben a francia hatóságok leszögezik, hogy véleményük szerint a bizonyítás terhe a Bizottságra hárul. Ennélfogva emlékeztetnek az Európai Unió ítélkezési gyakorlata által a bizonyítás és az indokolás tekintetében előírt követelményekre, különösen a fent említett France Telecom ügyben hozott törvényszéki, illetve a Krantz-ügyben (54) és újabban a Deutsche Post AG ügyben (55) hozott bírósági ítéletekre. A francia hatóságok úgy gondolják, hogy a Bizottságnak az üggyel kapcsolatos értékelése „inkább feltételezéseken, semmint konkrét elemzésen alapult”.
(63)
A francia hatóságok emellett úgy vélik, hogy a Bizottság feltevése szerint az IFP közintézmény az alábbi három területen juthat előnyökhöz: i. a bankokhoz és pénzintézetekhez fűződő kapcsolataiban, ii. a beszállítókkal fenntartott kapcsolataiban és iii. olyan ágazaton belüli harmadik személyekkel való kapcsolataiban, amelyek hozzáféréssel rendelkeznek kutatási szolgáltatásokhoz.
(64)
Ami az IFP közintézmény bankokhoz és pénzintézetekhez fűződő kapcsolatát illeti, a francia hatóságok szerint az IFP közintézmény ez idáig semmiféle gazdasági előnyre nem tett szert EPIC jogállásából fakadóan. Olyan információkkal szolgálnak a Bizottságnak, amelyek igazolják, hogy i. hosszú távon az IFP közintézménynek a 2005., 2006., és 2007. (56), valamint a 2008. és 2009. évben egyáltalán nem volt tartozása, hogy ii. középtávon az IFP közintézmény kétségtelenül évente tárgyalt a különböző bankokkal hiteltúllépési irányzatokról, de a piacihoz hasonló kamatszintekről egyezett meg, és mindenesetre egyszer sem vette igénybe ezeket a hitelkereteket, és végül iii. rövid távon az IFP közintézmény tartozása a vizsgált időszakban elenyésző összegű vagy nulla volt.
(65)
Ami a beszállítókkal fenntartott kapcsolatokat illeti, a francia hatóságok úgy vélik, hogy az IFP közintézményt mint ajánlatkérőt a 2005. június 6-i 2005-649. sz. rendeletben (57) előírt nyilvánossági és versenyeztetési kötelesség terheli, és ezért semmiféle előnyben nem részesülhet. 2010. november 26-i levelükben a francia hatóságok megismétlik ezt az értékelést, és leszögezik, hogy véleményük szerint az, hogy az IFP közintézmény megrendeléseit az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvnek (58) megfelelően közbeszerzési eljárás hatálya alá vonják, önmagában elegendő garanciát biztosít a piaci verseny torzulásaival szemben. Franciaország szerint tekintettel arra, hogy az IFP közintézmény az európai uniós jogból fakadó kötelezettségeinek megfelelően megversenyezteti beszállítóit, nem érheti őt az a vád, hogy jogellenes előnyöket élvez, annál is inkább, mivel erre semmilyen konkrét bizonyíték nem utal. A francia hatóságok kiemelik, hogy éppen a közbeszerzés egyszerűsítését célzó törekvés jegyében könnyítették meg az elektronikus beszerzési rendszerekhez való hozzáférést, és a 2004/18/EK irányelv (13) preambulumbekezdése például úgy fogalmaz, hogy „ez a beszerzési módszer lehetővé teszi az ajánlatkérő szerv számára, hogy […] az ajánlatok különlegesen széles választékához jusson hozzá, és széles körű verseny révén biztosítsa az állami pénzeszközök optimális felhasználását.” Ennek alapján a francia hatóságok egy bizottsági jelentésre (59) hivatkoznak, amely megállapítja, hogy mindez a közbeszerzési piacok szabályozási költségeinek csökkentése tekintetében kedvező hatással jár, amely csökkenés az ajánlattevők közötti igazságosabb verseny által biztosított „társadalmi haszon”. Az tehát, hogy a Bizottság ezeket a megtakarításokat az IFP közintézmény EPIC jogállásának „tulajdonítja”, ellentétes az irányelv szellemiségével, amely szerint a közbeszerzési költségek csökkentéséhez vezető jobb verseny megteremtésének legfőbb eszköze a kiválasztási eljárás.
(66)
Végül, az IFP közintézmény ügyfeleivel létesített kapcsolatai tekintetében Franciaország megállapítja, hogy az érintett szerződéses kutatási tevékenységek az IFP közintézmény által egy ügyfél, harmadik személy vagy leányvállalat kérésére egy olyan tárgyban nyújtott szolgáltatásokat foglalják magukban, amely az IFP közintézmény feladatkörébe tartozik, az eredmények tulajdonjogát illetően az IFP közintézmény számára nem bír stratégiai jelentőséggel, bővítheti a közintézménynek az általa vezetett K+F programok lebonyolításával kapcsolatos ismereteit és kompetenciáit, és nem tartozik a leányvállalatok kizárólagos tevékenységi körébe. A francia hatóságok megjegyzik, hogy az ügyfelek részére nyújtott kutatási szolgáltatásokhoz speciális berendezésekre és szakértelemre van szükség.
(67)
E tekintetben Franciaország úgy érvel, hogy még ha EPIC jogállásából fakadóan az IFP közintézmény előnyhöz jutna is gazdasági tevékenységei gyakorlása során, ennek hatása a piacon nem lenne érezhető. Az említett előny többek között nem torzítaná a versenyt és nem érintené a tagállamok közötti kereskedelmet. Az IFP közintézmény jogállásának (2006. júliusi) megváltozása óta eltelt időszak tekintetében a francia hatóságok mindazonáltal elismerik, hogy az IFP közintézmény költségei a teljesítési biztosítékok fizetése alóli mentességnek köszönhetően esetlegesen csökkenhettek, a bankok és biztosítótársaságok által az ilyen szolgáltatásért felszámított díjak szokásos összegét tekintve ugyanakkor ez a könnyítés elhanyagolható. A francia hatóságok ebből megállapítják, hogy e hatás nem tekinthető előnynek, aminek következtében megkérdőjelezhető, hogy az IFP közintézmény részesül-e egyáltalán állami támogatásban.
6 HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEI ÉS A FRANCIA HATÓSÁGOK MEGJEGYZÉSEI
6.1 A UOP LIMITED TÁRSASÁG ÉSZREVÉTELEI
(68)
2008. november 28-i levelében a UOP Limited társaság elsőként megindokolja, miért kíván közreműködni az eljárásban érdekelt harmadik személyként (60), majd általános észrevételeket fogalmaz meg, és megjegyzi, hogy véleménye szerint az általa „IFP/Axens” névvel illetett jogalany állami támogatásban részesül:
-
a közintézmény és Axens leányvállalata által alkotott „IFP/Axens” csoport a piac megítélése szerint kétségtelenül közintézménynek minősül (5.1.1. pont);
-
az „IFP/Axens” számára biztosított EPIC jogállás lehetővé tette és a jövőben is lehetővé fogja tenni az eljárások és technológiák piacán folyó verseny jelentős torzítását - amely piacon a UOP Limited társaság is tevékenykedik -, mivel a beszállítókkal, tőkebefektetőkkel és ügyfelekkel fenntartott kapcsolatok terén előnyhöz juttatja a vállalatot (5.1.2. pont).
6.1.1 AZ „IFP/AXENS” JOGALANY PIACI MEGÍTÉLÉSE
(69)
A UOP Limited társaság szerint nem támasztható alá a francia hatóságok azon érvelése, miszerint az Axens az IFP többi leányvállalatához hasonlóan önálló gazdasági egységnek minősül. A Bizottság helyesen mutat rá, hogy i. az Axens 100 %-ban az IFP közintézmény tulajdonában van; ii. az IFP közintézmény K+F tevékenységének Axens általi végrehajtása az állam által meghatározott stratégiai prioritásokat tükrözi; iii. az IFP közintézmény felelős munkatársai részt vesznek az Axens irányításában; iv. az Axens kizárólagos szerződést kötött az IFP közintézménnyel, amely döntő fontosságú a leányvállalat gazdasági tevékenységéhez; és v. megállapodás jött létre különösen az első felhasználásról és a személyzet rendelkezésre bocsátásáról.
(70)
Az előző preambulumbekezdésben ismertetetteken túl a UOP Limited társaság hozzáteszi, hogy az IFP és az Axens által a közöttük lévő kapcsolatról sugallt kép és annak piaci megítélése egyaránt meghatározó tényező:
-
Az IFP és az Axens a piac felé „IFP/Axens” néven egyetlen gazdasági egységként képviselteti magát. Az Axens internetes oldalán többek között az áll, hogy „a társaság közel ötven éve a K+F és az ipar területén elért sikerekre épít” (61). Ezenkívül az Axens saját technológiáit népszerűsítő hirdetések az IFP közintézményre hivatkoznak. Mindemellett az Axens és a IFP közintézmény alkalmazottai esetenként közös látogatást tesznek engedélyeseiknél.
-
Az ipari sajtó jó példa arra, hogy a piac egyetlen gazdasági egységként tekint az „IFP/Axens”-ra. A UOP Limited társaság többek között olyan újságcikkrészleteket válogatott össze, amelyek az „IFP/Axens” folyamattechnológiákra vonatkozó licenciák területén végzett tevékenységére utalnak, illetve megemlítik, hogy az IFP közintézmény Axens leányvállalata közreműködésével ilyen licenciákat ad ki. A UOP Limited társaság továbbá példaként olyan újságcikkeket vagy ismertetőket mellékelt, amelyekben az Axens munkatársainak nyilatkozatai arra engednek következtetni, hogy az IFP közintézmény szerint „az ipari részleg és a Procatalyse megfelelő tevékenységeit teljes körűen” az Axens látja el.
6.1.2 AZ EPIC JOGÁLLÁSBÓL FAKADÓ ELŐNYÖK
(71)
A UOP Limited társaság kifejti, az a tény, hogy a beszállítók és az ügyfelek egyaránt úgy tekintenek az Axensra, mint amely tevékenységei finanszírozására korlátlan állami forrásokat vehet igénybe, jelentős piaci előnyhöz juttatja a vállalatot. Noha elvben mindössze a piaci megítélésről van szó, ez a tényező a gazdasági világválsággal összefüggésben nagyobb jelentőséget nyer.
(72)
Ami az ügyfeleket illeti, az „IFP/Axens” vállalat által kínált garanciák különösen fontosak lehetnek egy olyan piacon, ahol az ügyfelek egy adott technológia kiválasztását megelőzően hosszú távú gazdasági megfontolásokat mérlegelnek. Az „aromás vegyületek” példájából kiindulva a UOP Limited társaság kifejti, hogy az ilyen technológiák bevezetését megelőzően az ügyfeleknek a termelési infrastruktúra több évi munkával járó tervezésére és megépítésére irányuló, rendkívül nagy összegű beruházásokat kell jóváhagyniuk. Ezenkívül az ilyen ipari vegyületek sikere az alkalmazott technológiák teljesítményével is összefügg, amelyre vonatkozóan az ügyfelek rendszerint garanciát (62) kérnek az eljárás értékesítőjétől. Abban az esetben, ha a kívánt teljesítményt nem érik el, az ügyfelek késlekedés nélkül felelősségvállalásra bírják a kedvezményezettet, és szigorú helyreállítási kötelezettségek teljesítését követelik. A kedvezményezett hosszú távú fizetőképessége tehát fontos tényező a vevők általi választáskor, nem csak a szerződéses feltételek betartása, hanem a K+F területén kínált lehetőségek, a bevezetett technológia teljesítményének jövőbeni javítására vonatkozó garanciák tekintetében is. A piac által az államtól függő intézménynek tekintett „IFP/Axens” tehát versenytársaival szemben előnyt élvez, mivel a vevőknek nincs különösebb okuk arra, hogy kétségbe vonják a vállalat hosszú távú fennállását.
(73)
Ami a beszállítókat illeti, a UOP Limited társaság úgy véli, hogy versenytársaival szemben az „IFP/Axens” kedvezőbb szerződéses feltételekben részesülhet; ezzel összefüggésben az eljárás megindításáról szóló határozatban is említett, az IFP és az Axens által közösen aláírt szerződésekre hivatkozik.
(74)
A pénzügyi piacok tekintetében a UOP Limited társaság szerint az „IFP/Axens” a tőkepiacokon kedvező feltételekhez és kamatokhoz jut, tekintettel arra, hogy a végső kezes szerepét az állam tölti be. A pénzügyi válsággal összefüggésben továbbá az állam közreműködése és az a biztonság, amelyet a befektetők számára képvisel, forráshiány idején magántőke-befektetéseket vonzhat. A versenytárs vállalkozások nem tudnak hasonló pénzeszközökhöz jutni, vagy erre csak gazdasági szempontból kedvezőtlenebb feltételek mellett van lehetőségük. A UOP Limited társaság szerint a gazdasági és pénzügyi válság hatásai még inkább felerősítették az intézkedés esetleges versenytorzító hatását.
(75)
2009. január 23-i levelében a UOP Limited társaság korábbi, valamint a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozathoz kapcsolódó eljárás keretében továbbított észrevételeire hivatkozik. Úgy véli, hogy ezek az információk megfelelő adatokkal támasztják alá az eljárási licenciák érintett piacán tevékenykedő szerződő partnerek fizetőképességének jelentőségét. A UOP Limited ismét úgy érvel, hogy az „IFP/Axens” ügyfelei azt feltételezik, hogy állami szervezettel állnak üzleti kapcsolatban, amelynek hosszú távú fennmaradását semmilyen kockázat nem fenyegeti. Végül, a UOP Limited társaság felkéri a Bizottságot, hogy vizsgálja meg az Axens és ügyfelei közötti megállapodásokat, mivel meggyőződése, hogy azok nem tartalmaznak az Axens felelősségének korlátozására vonatkozó kikötést.
6.2 A FRANCIA HATÓSÁGOKNAK A UOP LIMITED TÁRSASÁG ÉSZREVÉTELEIVEL KAPCSOLATOS MEGJEGYZÉSEI
(76)
2009. június 22-i levelükben a francia hatóságok úgy fogalmaznak, hogy a UOP Limited társaság észrevételei „téves vagy akár teljesen valótlan állításokon alapulnak, és semmiféleképpen nem hivatkoznak olyan tényre, amely bizonyítaná, hogy az IFP közintézmény vagy az Axens állami támogatásban részesül”.
(77)
A francia hatóságok maradéktalanul cáfolják azon állítás helytállóságát, amely szerint az „IFP/Axens”-t a piac olyan egyetlen állami vállalatnak tekinti, amely ügyfelei, beszállítói és a pénzügyi piacok részéről előnyöket élvez, és visszautasítják azt a kijelentést, hogy az „IFP/Axens” jogalany állami szerv, amelynek hosszú távú fennmaradását semmi sem veszélyezteti.
(78)
A francia hatóságok ezt két érvvel támasztják alá:
-
először is, az „IFP/Axens” jogalany nem korlátlan forrásokkal rendelkező állami szerv; mi több, semmi sem bizonyítja, hogy a piac a vállalatot ilyen szervnek tekinti (6.2.1. pont).
-
másodsorban, az IFP közintézmény EPIC jogállása semmilyen piaci előny nem biztosít az Axens számára (6.2.2. pont).
6.2.1 AZ „IFP/AXENS” NEM KORLÁTLAN FORRÁSOKKAL RENDELKEZŐ ÁLLAMI SZERV
(79)
A francia hatóságok szerint a UOP Limited társaság állításával ellentétben az „IFP/Axens” beszállítói és ügyfelei nem tekintik a vállalatot korlátlan forrásokat élvező „állami szervnek”.
(80)
A francia hatóságok elsőként a Bizottsághoz általuk eljuttatott jogi elemzésre, valamint korábbi észrevételeikre hivatkoznak, amelyek szerintük alátámasztják, hogy az IFP közintézmény EPIC jogállása semmiféle állami garanciát nem biztosít.
(81)
Másodsorban, a francia hatóságok megjegyzik, hogy a UOP Limited társaság „az IFP/Axens javára nyújtott korlátlan állami garanciára vonatkozó állítólagos hiedelemre” hivatkozik, amely a jog szerint nem létezik, és amely önmagában nem elegendő állami támogatás meglétének megalapozásához.
(82)
Harmadsorban, még ha feltételezzük is, hogy az IFP közintézmény állami garanciában részesül - amit a francia hatóságok vitatnak -, téves az az elképzelés, hogy ezt a garanciát automatikusan az IFP közintézmény leányvállalataira is kiterjesztik azon a címen, hogy az IFP és leányvállalatai a versenyjog értelmében egyetlen gazdasági csoportot alkotnak. Franciaország szerint a társasági jog hatálya alá tartozó magánjogi jogi személyként az IFP közintézmény leányvállalatai és különösen az Axens ugyanis nem élvez ilyen garanciát, mivel a leányvállalatok autonómiájának elve ellentétes többek között a UOP Limited által vázolt azon elmélettel, hogy a vállalatcsoporton belül a garanciákat „automatikusan kiterjesztik”. A vállalatcsoport fogalmát - amely a versenyjog szerint értelmezhető - a társasági jog nem ismeri el, ezért a csoporton belül garanciák csak szigorú alaki és anyagi feltételeknek megfelelően adhatók. Így történik ez az IFP közintézmény esetében is, amelynek létesítő okirata 7. cikke értelmében az Igazgatótanács adhat ki ilyen engedélyt. Ezenfelül, a francia hatóságok úgy vélik, hogy a Bizottság már tudomásul vette ezt a szempontot, hiszen elismerte, hogy „a La Banque Postale jogállása (magánjogi jogi személy) önmagában is elegendő a La Banque Postale-t megillető korlátlan garancia meglétének kizárásához (63)”.
6.2.2 AZ IFP KÖZINTÉZMÉNY EPIC JOGÁLLÁSA SEMMILYEN PIACI ELŐNYT NEM BIZTOSÍT AZ AXENS SZÁMÁRA
(83)
A francia hatóságok úgy vélik, hogy a UOP Limited társaság érvelését, amelynek értelmében az „IFP/Axens” a piac megítélése szerint korlátlan forrásokkal rendelkező és az ügyfelek, a beszállítók és a hitelezők vonatkozásában egyaránt előnyöket élvező állami szerv, nem támasztják alá „komoly bizonyítékok”, valamint azt „a tények minden kétséget kizáróan cáfolják”.
(84)
A francia hatóságok bemutatták az Axens jogi és szerződéses kérdésekkel foglalkozó igazgatóságának „Az Axens jogbiztonsági elvei” című szolgálati feljegyzését (64), amely pontosan ismerteti az IFP közintézmény és az Axens közötti kapcsolat jellegét. Erre a kapcsolatra kifejezetten alkalmazandó az az általános szabály, amely szerint az Axens semmilyen indokkal nem kér garanciát az anyavállalattól. A francia hatóságok kifejtették, hogy a garancia hiányának e szabályától nem lehet eltérni. A dokumentum egyébiránt részletesen hivatkozik erre az elvre, az alábbi szavakkal: „Az IFP nem vállal kezességet az Axens tevékenységeiért vagy mulasztásaiért”. A francia hatóságok közölték, hogy ez a szabály minden olyan szerződésre vagy projektre alkalmazandó, amelyet az Axens ügyfeleivel, a beszállítókkal és a pénzügyi piacokon köthet vagy megvalósíthat.
6.2.2.1 Az Axens és ügyfelei közötti kapcsolat
(85)
Franciaország szerint a UOP Limited társaság nem támasztja alá azon érvelését, hogy az állami garancia jelentősen befolyásolja az Axens hosszú távú pénzügyi helyzetét, különösen a licenciaszerződésekben jellemzően előírt szerződéses garanciák és karbantartási kötelezettségek tekintetében (65), és hasonlóképpen nem indokolja, miért „van meggyőződve arról, hogy a Bizottság nem találna az Axens felelősségének korlátozására vonatkozó rendelkezést”.
(86)
A fenti szempontokat illetően a francia hatóságok leszögezték, hogy a (84) preambulumbekezdésben ismertetett szabály (amelynek értelmében a leányvállalat semmilyen garanciaigénnyel nem él az anyavállalat felé) valamennyi olyan garanciára is vonatkozik, amelyről az Axens valamely ügyfelével tárgyal vagy egyezik meg. A francia hatóságok érvelésüket a UOP Limited társaság által észrevételeiben említett „aromás vegyületek” példájával illusztrálták. A francia hatóságok közölték, hogy az Axens saját felelősségét főszabályként a díj összegének egy bizonyos hányadára korlátozza […] (*). Következésképpen a korlátozott garanciavállalás e politikája, amely az Axens jogbiztonsági elveinek egyike, egyértelműen eltér az e területen tevékenykedő többi vállalkozás által alkalmazott eljárástól, amelyek a francia hatóságok szerint szokásosan korlátlan garanciát nyújtanak bizonyos esetekben.
(87)
Végül, a francia hatóságok emlékeztetnek arra, hogy a káresemény esetén alkalmazandó karbantartási/javítási kötelezettségek teljesítéséhez nem vehetők igénybe az IFP közintézmény pénzügyi forrásai:
a.
az Axens mulasztása esetén a felelősségbiztosító által a globális programjának különböző biztosításai ágaiban kínált kapacitás messze meghaladja az Axens által az engedélyeseivel kötött szerződésekben vállalt felelősség felső összeghatárát;
b.
hasonló jelentőséggel bír, hogy - elsősorban alacsony tartozásainak köszönhetően - az Axens forrásai azonnal vagy gyorsan mozgósíthatók;
c.
az IFP közintézmény és az Axens közötti szerződések az IFP közintézmény által az Axens valamely engedélyesének mulasztása esetén vállalt felelősséget kifejezetten és szükségszerűen korlátozzák, mivel ennek összeghatára az IFP közintézmény által felszámított díj összegétől függ;
d.
az Axens felelősségbiztosítója indokolástól függetlenül kifejezetten eláll az IFP közintézménnyel szembeni minden jogorvoslattól.
(88)
A francia hatóságok megállapítják, hogy a UOP Limited társaságnak azon állítólagos előnyökre vonatkozó állításai, amelyeket az Axens az eljárási licenciák piacán szerezhet, érvénytelenek, elsősorban azért, mert az Axens ügyfeleivel szemben a jövőben is folytatja a korlátozott garanciavállalás gyakorlatát.
(89)
2009. szeptember 8-i levelükben a francia hatóságok kifejtették, hogy az ügyfelekkel szembeni felelősségkorlátozásról az IFP közintézmény és az Axens között létrejött és 2001. január 1-jén hatályba lépett keretlicencia-szerződés (66) és terméklicencia-szerződés (67) egyaránt rendelkezik. Ez a két szerződés előírja, hogy amennyiben az Axens bizonyítani tudja, hogy a mulasztásának oka az IFP közintézmény által nyújtott szolgáltatásokra vezethető vissza, utóbbi pénzügyi felelőssége az IFP közintézmény által a panasztétellel végződő értékesítési műveletért (terméklicencia), valamint a panasztételre okot adó allicencia tárgyát képező egységért, illetve a panasztételre okot adó allicencia keretében lebonyolított értékesítési műveletért (keretlicencia) járó arányos díj címén ténylegesen beszedett összegek egy meghatározott százalékára (68) korlátozódik. Más szóval az IFP közintézmény felelőssége soha nem haladhatja meg a beszedett összegek 100 %-át. Ezenfelül a keretlicencia előírja, hogy az Axens maga felel az eljárások műszaki teljesítménye tekintetében az alengedélyeseknek nyújtott pénzügyi garanciákért. Az IFP közintézmény tehát nem tehető felelőssé az Axens által az ügyfeleinek nyújtott műszaki garanciákért.
(90)
Érdemes tisztázni továbbá, hogy az Axens és ügyfelei közötti licenciaszerződések hasonlóképpen előírják, hogy az Axens pénzügyi felelőssége általában a panasz tárgyát képező egységekért fizetett licencdíjak […] (*) %-ára korlátozódik. Az IFP közintézmény felelőssége az Axens felelősségétől teljesen független akkor, amikor kereskedelmi okokból az utóbbi által az ügyfele számára nyújtott garancia meghaladja az IFP közintézmény által az Axensnak biztosított garancia összegét. Ugyanez az elv alkalmazandó valamennyi olyan licenciára, amelyet az IFP közintézmény a leányvállalataitól eltérő harmadik személynek ad.
(91)
Végül, a francia hatóságok hozzátették, hogy az IFP közintézmény elvben korlátozza az ügyfeleivel szemben (leányvállalatai felé vagy csoporton kívül) vállalt felelősségét, ha szolgáltatásait ezek megbízásából nyújtja (tanulmányok, kérésre végzett kutatás, vizsgálatok stb.). Az IFP közintézmény által vállalt felelősség ekkor azt jelenti, hogy az IFP kötelezettséget vállal a megvalósított munkák kijavítására, míg pénzügyi szempontból az elv annyit tesz, hogy a felelősség a ténylegesen beszedett díjak […] (*) %-ára korlátozódik, amely felső határ eseti alapon legfeljebb […] (*) %-ra emelhető. Ily módon, ha az ügyfél úgy ítéli meg, hogy az IFP közintézmény által végzett munka hibás, utóbbi semmilyen esetben nem kötelezhető korlátlanul annak ismételt elvégzésére.
6.2.2.2 Az Axens és beszállítói közötti kapcsolatok, valamint a pénzügyi piacok által kínált finanszírozási feltételek
(92)
A francia hatóságok maradéktalanul cáfolják a UOP Limited társaság azon állításának helytállóságát, amely szerint az Axens rendelkezésére álló korlátlan forrásokra vonatkozó állítólagos hiedelemnek köszönhetően az Axens a beszállítók és a pénzügyi piacok részéről egyaránt kedvező feltételekben részesül. Franciaország szerint a UOP Limited társaság egyetlen bizonyítékkal sem támasztotta alá ezt a kijelentést.
(93)
A francia hatóságok úgy vélik, hogy a (84) preambulumbekezdésben ismertetett szabály, amelynek értelmében a leányvállalat semmilyen garanciaigénnyel nem él az anyavállalat felé, önmagában érvényteleníti a UOP Limited feltételezését.
(94)
Ezenfelül a pénzügyi piacokon az Axens, valamint a Beicip-Franlab és a Prosernat részére kínált hitelfeltételeket illetően a francia hatóságok emlékeztetnek arra, hogy kötelezettséget vállalnak a Bizottság előtt arra, hogy minden finanszírozási szerződésben, valamennyi művelet tekintetében feltüntetik a következő szöveget: „a francia joggal (elsősorban a valamennyi garanciára vonatkozó kifejezett jogszabályi engedélyezés szükségességével) összhangban az állam erre a finanszírozási műveletre semmiféle garanciát nem vállal, sem közvetlen, sem közvetett módon” (69).
7 ÉRTÉKELÉS
7.1 AZ EUMSZ 107. CIKKÉNEK (1) BEKEZDÉSE ÉRTELMÉBEN VETT ÁLLAMI TÁMOGATÁS MEGLÉTE
(95)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(96)
A szóban forgó ügyben az állami támogatás meglétének megállapításához elsőként meg kell vizsgálni, hogy az az intézkedés, amelynek révén Franciaország 2006. július 6-án EPIC jogállást biztosított az IFP közintézmény számára, állami forrásokra támaszkodik-e (7.1.1. pont) a gazdasági tevékenységekre vonatkozó korlátlan állami garancia biztosításához (7.1.2. pont). Mihelyt az állami garancia terjedelme és az azzal érintett tevékenységek jellege alapján meghatározható e határozat hatálya (7.1.3. pont), ezt követően meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó intézkedés olyan szelektív előnyt biztosít-e az IFP-csoport számára (7.1.4. pont), amely érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet (7.1.5. pont).
7.1.1 ÁLLAMI FORRÁSOK IGÉNYBEVÉTELE KORLÁTLAN GARANCIA FORMÁJÁBAN
(97)
Tekintettel az IFP mint a versenyjog értelmében vett gazdasági csoport sajátos szerkezetére, figyelembe kell venni az IFP közintézmény EPIC jogállásából fakadó korlátlan állami garancia által az IFP-csoport egészére, azaz magára a közintézményre és a leányvállalataira gyakorolt hatásokat, mégpedig két szakaszban eljárva:
-
ami az IFP közintézményt illeti, a korlátlan garancia hatása közvetlenül az EPIC jogállásból fakad: az IFP közintézmény mint közjogi jogi személy nem tartozik a nehéz helyzetben lévő vállalkozások bírósági szanálási és felszámolási eljárására vonatkozó általános jog hatálya alá. E sajátosságra figyelemmel az IFP-csoport anyavállalata a hasonló védelmet nem élvező többi piaci szereplőnél kedvezőbb feltételekkel gyakorolhatja közvetlen gazdasági tevékenységeit (7.1.1.1. pont).
-
ami az IFP-csoport magánjogi leányvállalatai által közvetlenül gyakorolt tevékenységeket illeti, amely vállalatok teljes körűen a csőd esetén alkalmazandó általános jogi előírások hatálya alá tartoznak, a közintézmény és következésképpen az állam közvetlen felelősségre vonása a jelek szerint nem lehetséges. Ennélfogva abban az esetben, ha valamely leányvállalatnál eszközhiány lépne fel, meg kell vizsgálni, hogy az Axens, a Prosernat és a Beicip-Franlab hitelezői kedvezményezettjei lehetnek-e egy olyan közvetett mechanizmusnak, amely az anyavállalat által a leányvállalatai cselekményeiért vállalt felelősségen alapul, és amely egy garanciarendszerrel egyenértékű (7.1.1.2. pont).
7.1.1.1 Az IFP közintézmény részére nyújtott, az EPIC jogállásból fakadó korlátlan állami garancia
(98)
A C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban a Bizottság megállapította (70), hogy a La Poste közintézményi jogállásából fakadó sajátosságok (71) és különösen az egyéni követelések visszatérítésére, valamint a La Poste és/vagy a kötelezettségeinek fenntartására vonatkozó garancia létezése azt jelenti, hogy az állam a közintézmény által folytatott gazdasági tevékenységek tekintetében a végső kezes szerepét tölti be.
(99)
A szóban forgó ügyben a Bizottság úgy véli, hogy a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban felsorolt érvek lényegében átültethetők az IFP közintézmény EPIC jogállására, és hogy hitelezői kifizetése és a fizetésképtelenség esetén való fennmaradása tekintetében ez utóbbi intézmény is különleges jogi helyzetet élvez. Ezenfelül a jelenlegi elemzés céljából a Bizottság a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat 4.1. pontjában („Támogatássá minősítés”) részletezett érvekre hivatkozik.
A. Az egyéni követelések visszatérítésére nyújtott garancia
(100)
Mindenekelőtt meg kell vizsgálni a francia hatóságok azon érvelését, amely szerint az EPIC javára nyújtott állami garancia meglétét a jogszabályok vagy az ítélkezési gyakorlat kizárja a), majd igazolni kell, hogy amennyiben az IFP közintézmény fizetésképtelenné válna, hitelezői kedvezőbb eljárásban részesülnének-e, mint az általános jog hatálya alá tartozó vállalkozások hitelezői.
a) A francia hatóságok érveinek elutasítása
(101)
A francia hatóságok által állítottakkal ellentétben a Bizottság azt a következtetést tudja levonni, hogy a francia jog elismeri az implicit garanciák létezését és különösen a közintézményi jogállásból fakadó állami garancia létezését. A Bizottság az alábbi okok miatt elutasítja a francia hatóságok érveit.
(102)
Először is, a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (120) és (121) preambulumbekezdésére, amikor a francia hatóságok azt állítják, hogy sem jogszabályszöveg, sem határozat nem állapítja meg azt az elvet, miszerint az állam kezességet vállalna az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények tartozásaiért. A Bizottság szerint éppen ellenkezőleg, még ha igaz is, hogy nem létezik olyan jogszabályszöveg vagy határozat, amely megerősítené vagy kizárná az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények javára nyújtott explicit állami garanciát, mindez nem zárja ki az implicit garancia meglétét.
(103)
Másodszor, a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (122)-(124) preambulumbekezdésére, amikor a francia hatóságok úgy vélekednek, hogy a garancia hiányát az ítélkezési gyakorlat, többek között a Société de l'hôtel d'Albe (72) és a Campoloro (73) ügyben hozott ítélet igazolja. Az első ügyet illetően, amint azt a postaügyben a Bizottság szakértője is hangsúlyozta, a Société de l'hôtel d'Albe ítélet nem a garancia felmerülésének konkrét esetére vonatkozik (74). Ami a második ügyet illeti (75), a Bizottság úgy véli, hogy az - épp ellenkezőleg - azt mutatja be, hogy a közintézmények tartozásainak visszafizettetésére irányuló eljárás végrehajtása során az állami felelősségvállalási rendszer tartalmazza egy garanciamechanizmus minden sajátosságát.
(104)
Harmadszor, a Bizottság úgy véli, hogy nem támasztható alá a francia hatóságok által a postaügyben ismertetett azon érv, amely szerint az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények által a költségvetésről szóló organikus törvény 2005. január 1-jei hatálybalépése óta szerződésben vállalt tartozások nem részesülhetnek implicit garanciában:
a.
A Bizottság hangsúlyozza, hogy az IFP közintézmény jogállásának megváltoztatására 2006. július 7-én, azaz a költségvetésről szóló organikus törvény hatálybalépését követően került sor. Ilyen körülmények között nem szükséges megvizsgálni a francia hatóságok szakértője által a postaügyben előterjesztett, a 2005. január 1-je előtt szerződésben vállalt esetleges tartozásokkal kapcsolatos érveket, annak ellenére sem, hogy a francia hatóságok észrevételeikben erre a megfelelő változtatásokkal utalnak. Az IFP közintézmény által 2005. január 1-je előtt szerződésben vállalt tartozásokat ugyanis a szakmai érdekek kezeléséről szóló, 1943. november 17-i 43-612. sz. törvény értelmében egy szakmai intézmény (tehát magánjogi jogi személy) vállalta, ezért azokra az aláírás időpontjában (76) nem vonatkozhatott az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények jogállásából fakadó korlátlan garancia.
b.
A Bizottság mindezzel együtt megjegyzi, amint arra szakértője a postaügyben korábban rámutatott, és amint azt a Bizottság a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (130) preambulumbekezdésében már ismertette, amely preambulumbekezdésre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, hogy az állami garanciák költségvetési törvénybe iktatására vonatkozó kötelezettség hiánya az említett garanciák „odaítélésére” korlátozódik; hogy ennélfogva a garancia odaítélésének ténye azokra az esetekre vonatkozik, amelyekben az állam - szándékának határozott kinyilatkoztatásával - úgy dönt, hogy a garanciát ad egy testület vagy művelet tekintetében; hogy a garanciák költségvetési törvénybe iktatására vonatkozó kötelezettség hatálya tehát nem terjed ki a jogállásból vagy ítélkezési gyakorlat szerinti kötelezettségből fakadó, jellemzően implicit és automatikus jellegű garanciákra; és hogy ez a második kategória nem állami határozattól, hanem attól függ, hogy az állam egy korábban létező jogi keretbe helyezkedik-e, amelynek a garancia csak joghatása (77).
c.
A Bizottság a fentiek alapján arra a következtetésre jut - mint tette azt a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (131) preambulumbekezdésében is, amelyre a megfelelő változtatásokkal utal-, hogy a francia hatóságoknak a költségvetésről szóló organikus törvényre alapozott érve nem meggyőző, mivel az IFP közintézmény számára annak jogállásából fakadóan nyújtott állami garancia költségvetési törvénybe iktatása hiányának ténye nem zárja ki implicit garancia létezését; hogy a Bizottságot mindenesetre nem köti sem az, hogy a francia jog az intézkedést garanciának minősíti, sem az, hogy a költségvetésről szóló organikus törvény hatálya alá tartozó garanciáról van-e szó; hogy csak ezen intézkedés európai uniós jog szerinti minősítése fontos; és hogy ez utóbbi jog az implicit garancia létezését akkor ismeri el, ha valamely tagállam jogilag köteles visszatéríteni egy másik személy követelését annak nemfizetése esetén (78).
(105)
Negyedszer, a Bizottság elutasítja a francia hatóságok azon érvelését, amely szerint ha az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények állami garanciában részesülnek, minden ilyen jellegű új közintézmény (akár a jogállás megváltoztatása révén történő) létrehozása szükségessé tenné az ezen átalakulást megelőzően keletkezett hitelezői jogok védelmét célzó garanciavállalási intézkedések bevezetését, illetve azt a cáfolatot (modus tollens), amelynek értelmében, mivel ilyen mechanizmus eddig még nem lépett életbe (79), az IFP közintézmény semmiféle garanciát nem élvez:
a.
Amint azt a Bizottság szakértője a postaügyben jelezte, illetve összhangban a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (133) preambulumbekezdésében említettekkel, amelyekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság úgy véli, hogy egy ilyen állítás a tulajdonjog alkotmányos védelmének nagyon tág értelmezését jelentené.
b.
A Bizottság leszögezi, mint tette azt a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (134) preambulumbekezdésében is, amelyre a megfelelő változtatásokkal utal, hogy a tulajdonjog nem követeli meg, hogy egyedi intézkedéssel kelljen biztosítani a hitelezők jogait az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény bírósági szanálási és felszámolási eljárás hatálya alá tartozó társasággá történő átalakításakor, és hogy az ilyen intézkedések hiánya nem valamely implicit garancia nemlétezésére utal.
c.
A Bizottság a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (135) és (136) preambulumbekezdésében is kifejtettekkel összhangban hozzáteszi, amely preambulumbekezdésekre a megfelelő változtatásokkal utal, az a tény, hogy a francia hatóságok a La Poste ipari és kereskedelmi jellegű közintézménnyé történő 1990. évi átalakításakor explicit garancia nyújtásáról döntöttek a javára (80), nem bizonyítja, hogy korábban nem létezett a javára szóló implicit garancia.
(106)
Utoljára, ami a Labetoulle úr francia hatóságok által idézett cikkét (81), valamint a Campoloro-ügyről (82) készített elemzést illeti, a Bizottság az e határozat állami felelősségvállalásról szóló részére, valamint a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat 4.1.1. A. b) pontjának 3. alpontjára utal.
(107)
A francia hatóságok által előterjesztettekkel ellentétben - szerintük a jogszabályszövegek kizárják ilyen garancia létezését - a Bizottság megjegyzi, hogy a közintézményi jogálláshoz kapcsolódó implicit garancia létezését a Conseil d’État által a Crédit Lyonnais ügyben 1995-ben készített feljegyzés erősíti meg, amely az implicit állami garancia létezését kizárólag a szervezet közintézményi jellegére alapozza (83).
(108)
Amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (142)-(145) preambulumbekezdésében szerepel, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság nem ért egyet a francia hatóságok azon értelmezésével, amely szerint a Conseil d’État e véleménye nem alkalmazható az IFP közintézményre. Különösen hangsúlyozza, hogy ez a vélemény nem említi a közintézmény feladatát, illetve azt sem, hogy a közintézmény rendelkezik-e állami könyvelővel. A francia hatóságok ezenfelül nem adnak magyarázatot arra, hogy ez a vélemény miért csak az állami könyvelővel rendelkező közintézményekre alkalmazandó. A Bizottság egyebekben elutasítja a francia hatóságok azon érveit, amelyek szerint a vélemény azért nem alkalmazandó, mert az a költségvetésről szóló organikus törvénynél korábbi és ellentétes a Conseil d’État későbbi ítélkezési gyakorlatával, mivel a Bizottság a fenti (104) preambulumbekezdésben, valamint a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban emlékeztetett arra, hogy a költségvetésről szóló organikus törvény nem akadályozza az IFP közintézmény javára nyújtott implicit állami garancia meglétét.
(109)
Végül, amint az a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (146) és (147) preambulumbekezdésében szerepel, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság felhívja a figyelmet a gazdasági, pénzügy- és ipari miniszter 2003. július 22-i, „Az állam által nyújtott implicit vagy explicit garanciára vonatkozó eszközök összesítése” tárgyú feljegyzésére, amely megerősíti „az állam számára pénzügyi következményeket keletkeztető és tartalmazó” közigazgatási vagy jogalkotási aktusból fakadó implicit garanciák létezését. Ez a feljegyzés bebizonyítja, hogy az állami garancia nagyon eltérő jellegű jogi aktusokból fakadhat (84), és emlékeztet arra, hogy egy közintézmény létrehozása az adott intézmény hitelezői javára nyújtott implicit állami garanciával járhat (85).
b) Az IFP közintézmény hitelezőjét biztosítják követelésének visszafizetéséről
(110)
A C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat 4.1.1. A. b) pontjában taglaltakhoz hasonlóan, amely pontra a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság a következőkben be kívánja mutatni, hogy az IFP közintézmény fizetésképtelensége esetén az érintett hitelezők kedvezőbb helyzetbe kerülnének, mint a kereskedelmi jog hatálya alá tartozó vállalkozások hitelezői.
(111)
Először is, valamely magánjogi szervezet követelésének kiegyenlítését gátló hagyományos korlátozások közintézmények esetében nem állnak fenn. A C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (150)-(154) preambulumbekezdésében részletesebben ismertetett tények alapján, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság e tekintetben az alábbi következtetéseket vonja le:
-
a kereskedelmi jog hatálya alá tartozó vállalkozások hitelezőivel ellentétben az IFP közintézmény hitelezőinek nem áll fenn olyan kockázata, hogy követelésük bírósági felszámolási eljárás lezárásakor teljes egészében vagy részben megszűnik (mivel az IFP közintézmény nem tartozik a nehéz helyzetben lévő vállalkozások bírósági szanálási és felszámolási eljárására vonatkozó általános jog hatálya alá);
-
az IFP közintézmény jogi személyisége nem jelent akadályt az állami garancia előtt;
-
az állam IFP közintézménnyel szembeni felelősségének kifejezett korlátozása hiányában utóbbi hitelezői jogosan hagyatkozhatnak arra az alapelvre, amely szerint az állam viseli az IFP közintézmény tartozásait, annak ellenére, hogy a közintézmény jogi személyiséggel rendelkezik.
(112)
Másodszor, a bírósági határozat útján elmarasztalt közintézmények tartozásainak visszafizettetése esetében az 1980. július 16-i törvénnyel (és különböző végrehajtási jogszabályszövegekkel (86) létrehozott eljárás a (113)-(117) preambulumbekezdésben kifejtett okok miatt az IFP közintézmény hitelezőit az általános jog szerinti bírósági eljárásoknál kedvezőbb bánásmódban részesíti, amennyiben egyetlen esetben sem vezet a hitelezők IFP közintézménnyel szembeni követeléseinek megszűnéséhez.
(113)
A C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (157)-(161) preambulumbekezdésében ismertetett elemzéssel összhangban, amelyre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság elsőként megjegyzi, hogy az 1980. évi törvény (87) és végrehajtási szabályai (88) kimondják, hogy a közintézmények tartozásainak visszafizettetése tekintetében az állam az illetékes hatóság, és utóbbi számára jelentős előjogokat biztosítanak: a hivatalból történő utalványozást és az elegendő forrás előteremtését.
(114)
A C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (162)-(168) preambulumbekezdésében kifejtett megfontolásokhoz hasonlóan, amelyekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság úgy véli, hogy az 1980. július 16-i törvény és végrehajtási jogszabályai által meghatározott egyedi eljárás mindössze a követelések visszafizettetésére irányuló, nem pedig felszámolási eljárás, és alkalmazásának végén a követelés nem szűnik meg, míg az általános jog szerinti felszámolási eljárás lezárásakor az eszközhiány miatt korlátozó intézkedés nélkül kihirdetett, eljárást lezáró ítélet a hitelezők számára megtiltja az eljárás továbbvitelét. A Bizottság hasonlóképpen megjegyzi, hogy az 1980. évi törvény és végrehajtási jogszabályai - azáltal, hogy rendelkeznek az utalványozás időbeli halasztásáról, és egyszer sem irányozzák elő a fizetésképtelenségi helyzetet - hagyják, hogy a hitelezők azt feltételezzék, hogy léteznek vagy mindig is létezni fognak a közjogi jogi személlyel szemben fennálló követelésük rendezéséhez szükséges források. E két tényezőből az következik, hogy a likviditási hiány helyzetét adott esetben az állam fedezi, vagy az, hogy az csak ideiglenes. Ezzel szemben semmiféle felszámolási eljárás sem írja elő harmadik személy számára azt a lehetőséget, hogy felelőssé válhat a fizetésképtelen személy tartozásaiért, kivéve természetesen, ha kezesről van szó.
(115)
A C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (170)-(180) preambulumbekezdésében ismertetett elemzéssel összhangban, amelyre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság úgy véli, hogy a francia jogszabályok engedélyezik az állam számára, sőt arra ösztönzik az államot, hogy a likviditási hiány eseteiben hagyja jóvá a közintézményeknek - lehetőleg klasszikus banki kölcsönök formájában - nyújtott költségvetési juttatásokat, amely juttatások az 1980. július 16-i törvény által említett „pótlólagos forrásokat” képezhetik. A Bizottság szerint továbbá ezeket a jogszabályokat ismerik a hitelezők, akik tehát megalapozottan vélik úgy, hogy a felügyeleti hatóság meg tudja találni a követelésük rendezéséhez szükséges forrásokat. Ennélfogva a Bizottság úgy ítéli meg, hogy annak a feltételezésnek a valószínűsége, amely szerint a hitelező nem tud érvényt szerezni követelése kiegyenlítésének az 1980. július 16-i törvény eljárásainak alkalmazásával, csekély.
(116)
Ugyanakkor a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatában a La Poste-ra vonatkozóan megfogalmazott következtetéseivel ellentétben a Bizottság rámutat, hogy a szóban forgó ügyben az IFP közintézmény igen jelentős összegű mobilizálható saját forrással rendelkezik, mivel - amint azt a francia hatóságok a (44) preambulumbekezdésben kifejtették - az intézmény rendelkezésre álló forrásai és befektetései (150,3 millió EUR) 2007 végén hitelei és pénzügyi tartozásai összegének (25,2 millió EUR) közel ötszörösét tették ki. A Bizottság tehát elismeri, hogy jelenlegi pénzügyi helyzetében, legalábbis a közeljövőben valószínűtlennek tűnik, hogy az IFP közintézmény sajátforráshiány miatt ne tudja kiegyenlíteni tartozásait, és állami beavatkozásra legyen szükség.
(117)
Noha az IFP közintézménynél pillanatnyilag kevéssé valószínű ilyen eszközhiányos állapot kialakulása, hosszabb távon ez elképzelhető. Ennek fényében a javak átruházásával történő forrásmobilizálás lehetetlensége növelné a többi garanciamechanizmus (előlegek, állami felelősség keresése stb.) igénybevételét. Ezenkívül, egy a javak védelmére vonatkozó rendszer jogalkotó általi törvénybe iktatására hivatkozni lehet az államnak az IFP közintézmény esetleges nemfizetése esetén felmerülő objektív felelősségét érintő peres ügyben (89). Ezzel összefüggésben a Bizottság tudomásul veszi a francia hatóságok érvelését (90), amely szerint, amennyiben az állam úgy ítéli meg, hogy egy közintézmény valamely eszköze „nélkülözhetetlen” egy közfeladat ellátásához és ezért ellenzi annak átruházását, az nem kötelezi az államot arra, hogy garanciamechanizmus keretében kártérítést nyújtson. A Bizottság mindazonáltal megjegyzi, hogy a francia hatóságok elismerték (még ha vitatják is, hogy ebből az IFP közintézmény előnyre tesz szert), hogy az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás végrehajtása során a közszolgáltatás folyamatosságának követelménye kötelező az állam képviselőjére nézve. (91). A Bizottság továbbá úgy véli, az állami hatóság azon döntése, hogy a közszolgáltatás folyamatosságának fenntartása címén bizonyos eszközöket nem ruház át, a közteher-viselési egyenlőség felbomlása miatt alapot teremthet az állam objektív felelősségvállalásához.
(118)
Harmadszor, a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (185)-(226) preambulumbekezdésében már ismertetett okok miatt, amelyekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság úgy véli, hogy azon csekély valószínűségű feltevés mellett, hogy az 1980. július 16-i törvény által megállapított eljárás nem tenné lehetővé a hitelező kifizetését, az utóbbi számára fennmaradó, az állam felelősségre vonásával járó jogorvoslati lehetőségek egy garanciamechanizmus sajátosságait hordozzák.
(119)
Noha a francia hatóságok szerint az állam elvileg nem vállalhat felelősséget, akár vétkességen alapuló, akár objektív felelősségről van szó (92), mindazonáltal elismerik, hogy abban az esetben, ha az 1980. évi törvény által megállapított eljárás végrehajtása során az állam képviselőjére nézve kötelező a közszolgáltatás folyamatosságára vonatkozó követelmény, a bíró elrendelheti a hitelező kártalanítását. Ebben az esetben azonban a francia hatóságok úgy vélik, hogy a hitelező semmilyen előnyt nem élvez, mivel ugyanolyan kártérítésben részesül, mint amilyenre az általános jog alkalmazása szerint is jogosult lenne. Ezzel kapcsolatban a Bizottság rámutat az 1980. évi törvénnyel létrehozott különleges jog néhány sajátosságára: az általános jog szerinti bírósági felszámolás keretében a hitelezők (elsősorban a kötelezvénnyel nem rendelkezők) általában nem szerzik vissza összes tartozásukat, és a felszámolás alatt álló vállalkozás tartozásait legtöbbször nem fizeti ki harmadik személy.
(120)
A francia hatóságok vitatják azt is, hogy a felelősségvállalás révén a hitelezők számára biztosított kártérítési lehetőségek garanciához hasonlíthatók A Bizottság ezzel szemben úgy ítéli meg, hogy az állam (vétkességen alapuló vagy objektív) felelősségvállalása az 1980. július 16-i törvényben említett közjogi személyek tartozásainak visszafizettetésére irányuló eljárás végrehajtása során az európai uniós jog alkalmazásában garanciamechanizmussal egyenértékű, mivel olyan módon biztosítja a hitelezőket a követelésük kifizetéséről, hogy az IFP közintézmény nemteljesítése esetén az államot kötelezi annak megtérítésére. Ezenfelül az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) ítélkezési gyakorlata a Société de gestion du port de Campoloro és Société fermière de Campoloro kontra Franciaország (93) ügyben (a továbbiakban: a Campoloro-ügy) jellemzően elismeri az automatikus garancia létezését.
(121)
Végül, a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (181)-(184) preambulumbekezdésében szereplő magyarázathoz hasonlóan, amelyre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság úgy véli, hogy a francia hatóságok azon javaslata, amelynek célja az 1980. évi törvény végrehajtási rendeletének pontosítása, nem elegendő annak kizárásához, hogy a források elkülönítésére állami források juttatásával kerüljön sor.
a.
A francia hatóságok a következőképpen tettek javaslatot az 1980. évi törvény végrehajtási rendeletének módosítására: „Amennyiben a felszólító levél e határidők lejártakor hatástalan maradt, az állam képviselője vagy a felügyelettel megbízott hatóság bejegyzi a kiadást a nem fizető önkormányzat vagy közintézmény költségvetésébe. Adott esetben elkülöníti az önkormányzat vagy az intézmény költségvetésén belüli szükséges forrásokat, vagy más kiadásokhoz rendelt és még szabadon felhasználható előirányzatok csökkentésével, vagy pedig a források növelésével” (a módosítások ki vannak emelve).
b.
Mindazonáltal a Bizottság - az eljárást megindító határozat (67) preambulumbekezdésében foglaltakhoz hasonlóan - rámutat arra, hogy a jogszabályszövegek jelenlegi, illetve a francia hatóságok javaslata szerinti módosított változatukban sem zárják ki, hogy a források elkülönítésére sor kerülhet a források állami támogatással vagy állami források juttatásával lehetővé tett megnövelésének köszönhetően.
(122)
A C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (204)-(211) preambulumbekezdésében kifejtett okok miatt, amelyekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az EJEB Campoloro-ügyben hozott, fent hivatkozott határozata azt bizonyítja, hogy a francia állam felelősségvállalása ebben az esetben az állami hatóságok kötelezettségeire nyújtott implicit garanciaként működik, és semmiféle kárral összefüggő feltételhez nem kapcsolódik.
a.
A Bizottság konkrétabban megjegyzi, hogy az EJEB elutasította a francia hatóságok azon érveit (94), amelyek egyrészt az államnak felróható kiváltó tény hiányára, másrészt pedig a jogi személyiséggel rendelkező állami hatóságokkal szembeni állami garancia hiányára próbáltak hivatkozni, és fenntartotta a felperesek ellentétes érvelését (95).
b.
A Bizottság megállapítja, hogy az EJEB végül az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: az egyezmény) 6. cikke (1) bekezdésének megsértését állapította meg, mégpedig a következő indokkal: „Ezeket az ítéleteket tehát indokolt végrehajtani, a Bíróság ugyanis emlékeztet arra, hogy egy állami hatóság nem hozhatja fel ürügyként a forráshiányt bírósági határozaton alapuló tartozás kiegyenlítésének elmulasztására […].” Ezenkívül az EJEB az említett egyezmény első jegyzőkönyve 1. cikkének megsértését állapította meg, mivel, tekintettel arra, hogy a felperesek az őket megillető összegek folyósítása elmulasztásának tényéből kifolyólag különleges és túlzott terhet viseltek, ez a tulajdonjogukba való beavatkozásnak minősül (96). A fentiek tükrében az EJEB az államra hárította az adós települési önkormányzatok összes tartozását (97).
c.
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy ebből az ítélkezési gyakorlatból három fontos tény következik:
-
arra is figyelemmel, hogy a felperesek javára követelésüket elismerő határozat születik, az állam felelősségvállalása implicit garanciaként (98) működik, amennyiben egyrészről a francia államot a közjogi személy összes tartozásának kifizetésére ítélik (99), és másrészről egyáltalán nem különítették el, hogy mi tartozhatott az adós önkormányzat fizetésképtelenségi helyzetéhez és mi az államnak felróható esetleges mulasztásokhoz (mivel az EJEB egyetlen ponton sem keresett az államnak felróható kiváltó okot, és következetesen kizárólag az adós fizetésképtelenségét vette alapul);
-
ez a felelősség azoknak az állami hatóságoknak a tartozásaira terjed ki, amelyek azonban jogi személyiséggel rendelkeznek. A jogi személyiség és a saját vagyon létezésére a francia kormány kifejezetten hivatkozott a francia állam felelősségvállalásának kifogásolásához, az EJEB azonban ezt az érvet kizárta;
-
az állami garancia hatálya az államtól függő hatóságokra terjed ki. A garancia tehát eredendően az adós közjogi jogállásához kapcsolódik.
d.
Mindemellett a Bizottság megállapítja, hogy az EJEB által a Campoloro-ügyben figyelembe vett megoldás nem egyedülálló, hanem épp ellenkezőleg az ítélkezési gyakorlat határozottan megszilárdult tendenciájához tartozik, amit többek között az Artico kontra Olaszország (100) és a Bourdov kontra Oroszország (101) ügyekben hozott ítéletek is példáznak.
(123)
A C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (212)-(220) preambulumbekezdésében ismertetett okok miatt, amelyekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság úgy véli, hogy a francia hatóságok által megfogalmazott észrevételek nem érvénytelenítik a fenti bizonyítást. A fentiek következtében, a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (222) preambulumbekezdésében a postaüggyel kapcsolatban levont, illetve az eljárás megindításáról szóló határozatban szereplő következtetéssel összhangban a Bizottság a fentiekből megállapítja, hogy a francia jog jelenlegi állása szerint az IFP közintézmény azon hitelezője, amely az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárások alkalmazásával nem tudott érvényt szerezni követelése kiegyenlítésének, teljes egészében megkaphatja a ki nem fizetett követelésnek megfelelő összegeket, ha az állam végső felelősségére hivatkozik, ellentétben az általános jog hatálya alá tartozó felszámolási eljárás keretében bekövetkező esettel, amelyben a hitelező kifizetését a rendelkezésre álló eszközök értéke korlátozza. A fentiek alapján a Bizottság úgy véli, hogy az állam felelősségvállalása garanciának minősül, amelyet egyetlen francia jogszabály sem korlátoz, és amely eredendően az adós szervezet közjogi jogállásához kapcsolódik.
(124)
Másfelől, a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (223)-(226) preambulumbekezdésében már ismertetett okok miatt, amelyekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság tudomásul veszi azt a francia javaslatot, hogy az IFP közintézmény valamennyi követelést tartalmazó szerződésébe iktassanak be egy záradékot, amely korlátozná az államnak kizárólag az IFP közintézmény fizetésképtelenségére alapozott, objektív felelősségvállalásából eredő kockázatot. A Bizottság mindazonáltal úgy véli, hogy egy ilyen jogi keret törékeny lenne, és kétségek öveznék annak tartósságát, mivel az elfogadott kockázatra vonatkozó kivétel a bármikor megváltoztatható ítélkezési gyakorlat által megállapított szabály. A Bizottság ugyanakkor úgy ítéli meg, hogy a javaslat önmagában nem elegendő, mivel nem fed le minden esetet: nem teszi lehetővé annak kizárását, hogy az állami felelősségvállalás valamennyi kötelezettségi formára vonatkozzon (különösen a szerződésen kívüli és büntetőjogi kötelezettségekre). Másfelől nem lehetséges szerződésben rendelkezni arról, hogy az állam ne feleljen az IFP közintézmény saját adósaival szembeni tartozásaiért, amennyiben utóbbi különböző jogi mechanizmusok útján, többek között olyan másik jogalany beolvadása esetén (102) tartozhat egy harmadik személynek, amely felé az IFP közintézményhez nem köthető harmadik személyek követeléssel élnek. Végül, ami a harmadik személyek egyéni követeléseit illeti, a Bizottság véleménye szerint csak egy olyan általános hatályú - minden helyzetre és minden harmadik személyre alkalmazandó - jogszabály „szüntethetné meg” a korlátlan garanciát, amely kimondja, hogy az állam nem az IFP közintézmény kezese. Ezenfelül, abban az esetben, ha a francia javaslatok lehetetlenné tennék az IFP közintézmény hitelezőinek, hogy követeléseik kifizetéséért az állam vállaljon felelősséget (amely eset a Bizottság szerint nem igazolt), ezek a javaslatok nem teszik lehetővé annak egyértelmű megállapítását, hogy mi történne az IFP közintézmény fizetésképtelensége esetén (103).
(125)
Negyedszer, még abban az esetben is, ha nem szerez érvényt követelése teljesítésének, a közintézmény hitelezője joghatásokat válthatna ki - a követelés létrejöttekor beálló - azon jogos tévedésére hivatkozva, miszerint a követelést mindig kiegyenlítik.
(126)
A C 56/2007. számú ügyben hozott fenti határozat (227), (228) (1-3 albekezdés) és (229) preambulumbekezdésében már ismertetett okok miatt, amely preambulumbekezdésekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság úgy véli, a látszat elmélete (104) értelmében megerősíthető, hogy az IFP közintézmény hitelezői - több egybevágó bizonyíték alapján - megalapozottan vélnék úgy, hogy létezik ilyen garancia (még akkor is, ha feltételezzük - mint ahogy nincs így -, hogy az IFP közintézmény EPIC jogállása a francia jogban nem biztosít számára korlátlan állami garanciát). A látszat elmélete szempontjából releváns főbb tényezők egyrészről abból erednek, hogy különböző jogszabályszövegek (az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási rendelkezései), illetve hivatalos dokumentumok (költségvetési dokumentumok) lehetővé teszik a hitelező számára annak vélelmezését, hogy likviditási hiány esetén az állam átvállalná az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények tartozásait vagy vállalná azok felelősségét, és másrészről abból, hogy a francia hatóságok mulasztása miatt a Campoloro-ügy lezárásakor, valamint a Bizottság által az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények jogállására vonatkozóan indított első eljárások lezárásakor fennálló jogi helyzet tisztázatlansága ugyancsak fokozza a hitelezők azzal kapcsolatos bizonyosságát, hogy létezik ilyen garancia; végül, az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény fizetésképtelenségi helyzetének következményeire vonatkozó egyértelmű tájékoztatás hiánya szintén ebbe az irányba mutat.
(127)
A szóban forgó ügyben a Bizottság hozzá kívánja tenni, hogy 2006. július 7. előtt az IFP közintézmény esetleges hitelezői a szakmai érdekek kezeléséről szóló, 1943. november 17-i 43-612. sz. törvény értelmében vett szakmai intézménnyel, azaz egy magánjogi jogi személlyel álltak szerződéses viszonyban, amelyről nem volt okuk azt feltételezni, hogy bármiféle állami garanciában részesül. Ennélfogva a látszat elmélete adott esetben csak az IFP közintézmény jogállásának megváltozását követően keletkezett követelésekre vonatkoztatható.
(128)
Szakértőjének a postaügyben levont következtetései alapján a Bizottság a 2006. július 7. után keletkezett követeléseket illetően azt a következtetést vonja le, hogy még ha a francia hatóságok által védelmezett feltevés szerint valamely hitelező tévesen is vélte úgy, hogy az állam köteles garantálni a közintézmények és különösen az IFP közintézmény tartozásait, tévedése - a fent hivatkozott tényezőkre tekintettel - jogos lenne, a jog pedig joghatásokat köthetne ahhoz. Ha a hitelezőnek kivételesen nem sikerülne kiegyenlíttetnie követelését, mégis bizonyos lenne afelől, hogy az egyáltalán nem szűnhet meg.
B. Az IFP közintézmény és/vagy a kötelezettségei fenntartására nyújtott garancia
(129)
A C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (230)-(250) preambulumbekezdésében már ismertetett okok miatt, amelyekre a Bizottság a megfelelő változtatásokkal utal, a Bizottság úgy véli, hogy még ha - ésszerű határidőn belül, és az előző pontban ismertetett eljárások alkalmazását követően - a hitelezőnek nem is sikerülne kiegyenlíttetnie követelését, továbbra is bizonyos maradhatna afelől, hogy az nem fog megszűnni, szemben a felszámolás alá vont magánjogi jogi személyek hitelezőivel, akik semmilyen biztosítékot nem kapnak követeléseik rendezésére.
(130)
A Bizottság hangsúlyozza, hogy az állam szándékosan nem szüntethet meg és nem számolhat fel közintézményt olyan módon, hogy megszűnjenek annak jogai és kötelezettségei: az állami hatóság határozatával megállapított megszűnés esetén - bár erről egyetlen jogszabályszöveg sem rendelkezik kifejezetten - a közigazgatási jog gyakorlata és bizonyos alapelvei azt bizonyítják, hogy a megszűnő közintézmények jogait és kötelezettségeit mindig átveszi egy másik jogalany vagy annak hiányában az állam. Más szóval a közintézmények tartozásait mindig másik jogi személyre ruházzák át, amely azokat nem utasíthatja el, ennélfogva minden egyes hitelező bizonyos afelől, hogy egy másik szervezettel szemben hivatkozhat a követeléséből fakadó jogára, és hogy a követelése következésképpen nem szűnik meg.
(131)
A Bizottság a C 56/2007. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (233)-(250) preambulumbekezdésében szereplő elemzés részleteire hivatkozik, amelynek alapja a Bizottság szakértője által a közintézményeket érintő szervezeti változásokról a postaügy során készített tanulmány, és amely a közintézmények megszűnésének három okát különbözteti meg (105): 1) a közintézmények megbízatása lejáratának esetét 2), a közintézményeknek a feladatuk megszűnése miatti megszűnését 3), valamint a leggyakrabban előforduló esetet, a jogok és a kötelezettségek szükségszerű átruházásával járó feladatátruházást.
a.
E szakmai ismeretek alapján elsősorban megállapítható, hogy bár nem létezik a közintézmények megszűnését rendező általános jogi szabályozás, a gyakorlat azt bizonyítja, hogy a jogszabályszöveg mindig elrendezi a megszűnő intézmény jogainak és kötelezettségeinek átruházását, amelyek vagy az államra, vagy a feladatát átvevő jogalanyra szállnak (106).
b.
Másodszor, általában a „jogokat és kötelezettségeket” (kötelezettségek alatt egyértelműen a tartozásokat értve), ritkábban a „vagyont (107)” (a tartozásokat is magában foglaló megfogalmazás) ruházzák át. A közintézmény tiszta és egyszerű megszűnésére talált egyetlen példa mindenesetre maguknak a „tartozásoknak” egy másik közjogi személyre történő átruházását is magában foglalta (108).
c.
Harmadszor, a gyakorlatban az intézmény jogait és kötelezettségeit még a feladat megszűnése esetén is egy másik szerv veszi át.
d.
Negyedszer, a tanulmányban ismertetett gyakorlat összhangban van a fent idézett, 2002. július 18-i 02-060-M95. sz. kodifikáló utasítással és a nemzeti közintézmények létrehozásának, átalakulásának és megszüntetésének pénzügyi rendezéséről szóló útmutatóval (109), ami azt jelenti, hogy egy felszámolt ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény jogai és kötelezettségei vagy az államra, vagy az intézmény feladatát átvevő jogi személyre szállnak.
(132)
Végül, a postaügyben eljáró szakértője nyomán a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a feladatot korábban ellátó közintézmény megszűnése esetén a közintézmények tartozásait a gyakorlatban mindig egy másik közjogi jogi személyre ruházzák át. E közintézmények - köztük az IFP közintézmény - hitelezői ebből kifolyólag bizonyosak abban, hogy a ki nem egyenlített követeléseik nem fognak megszűnni.
C. Az IFP közintézmény javára nyújtott állami garancia meglétére vonatkozó következtetés
(133)
Az egyéni követelések visszafizetésére és az IFP közintézmény kötelezettségei fenntartására nyújtott garancia meglétének bizonyítására felhozott információk alapján a Bizottság megállapítja, hogy az IFP közintézmény jogállásának 2006. július 7-én bekövetkezett megváltozása óta:
-
az IFP közintézmény hitelezői nem szembesülnek azokkal a szokásos magánjogi és közjogi akadályokkal, amelyek meggátolhatják egy követelés maradéktalan kiegyenlítését;
-
az IFP közintézmény hitelezői a követeléseik visszafizettetésére igénybe vehetnek olyan egyedi eljárásokat, amelyek felhatalmazzák az államot arra, hogy az adós szervezetet a követelés kiegyenlítésére kötelezze;
-
a francia jog egyetlen alkalommal sem hagyja, hogy az IFP közintézmény hitelezői úgy értelmezzék, hogy az IFP közintézmény végleges likviditási hiánnyal kerülhet szembe;
-
likviditási hiány esetére a költségvetési dokumentumok alapján feltételezhető, hogy az állam rendkívüli támogatást nyújthat a közszférabeli szervezeteknek, köztük az IFP közintézménynek;
-
ha az előzőekben ismertetett eljárások nem teszik lehetővé a hitelező számára, hogy érvényt szerezzen követelése teljesítésének, a hitelező megkövetelheti, hogy az állam vállaljon felelősséget követelése teljes összegének kiegyenlítéséért;
-
amennyiben az előzőekben előirányzott intézkedéseknek időben el is húzódnának, a hitelező bizonyos lehet afelől, hogy követelése még az IFP közintézmény szervezeti átalakulása esetén sem fog megszűnni.
(134)
Ezek a sajátosságok szervesen kapcsolódnak az IFP közintézmény közintézményi jogállásához, és arra utalnak, hogy az állam a végső kezes szerepét tölti be. Jogosan vonható le tehát az a következtetés, hogy az IFP közintézmény EPIC jogállásából fakadóan korlátlan állami garanciában részesül.
(135)
Az IFP közintézmény javára nyújtott korlátlan állami garancia a kezességvállalásról szóló, fent hivatkozott közlemény 2.1. pontja értelmében állami források átruházásával jár. Az IFP közintézmény semmiféle díjat nem fizet ezért a garanciáért. Ennélfogva a vállalkozás előnyhöz jut az állami források terhére, ugyanis az állam lemond a garanciákhoz rendes körülmények között kapcsolódó ellenértékről. Másfelől a garancia megteremti az állami források terhére felmerülő lehetséges és jövőbeli kötelezettségvállalás kockázatát, az állam pedig köteles lehet az IFP közintézmény tartozásainak kifizetésére (110).
(136)
Végezetül az IFP közintézmény javára nyújtott korlátlan állami garancia az államnak tulajdonítható, mert az az IFP közintézmény közjogi jogállásának, a nemzeti jog alapelveinek és két jogi aktusnak - mégpedig a kereskedelmi törvénykönyvvé vált 1985. január 25-i törvénynek és az 1980. július 16-i 80-539. sz. törvénynek, valamint végrehajtási rendelkezéseinek - a kombinációjából fakad.
7.1.1.2 A korlátlan állami garancia hatálya IFP-csoport leányvállalataira való kiterjedésének hiánya
(137)
Amint azt a Bizottság a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatában (111), a szóban forgó ügyben az eljárás megindításáról szóló határozatban és a 2. részben („Az IFP-csoport”) kimondta, az IFP közintézmény és leányvállalatai, az Axens, a Beicip-Franlab és a Prosernat a versenyjog értelmében egyetlen gazdasági csoportot alkotnak: az IFP közintézmény 100 %-ban közvetlenül rendelkezik az Axens és a Beicip-Franlab tőkéjével és közvetve 100 %-ban rendelkezik a Prosernat tőkéjével, leányvállalatai felett az utóbbiak döntéshozatali fórumaiban részt vevő vezetőségi tagok révén gyakorol ellenőrzést, ítéletet mond különösen a leányvállalatok jövőjét meghatározó stratégiai iránymutatásokról és alapvető döntésekről, és a leányvállalatokkal az azok gazdasági tevékenységeinek végzéséhez nélkülözhetetlen technológiák átadására vonatkozó kizárólagos (kölcsönös elővételi jogot (112) biztosító) megállapodásokat, valamint a helyiségek és a személyzet rendelkezésre bocsátásáról szóló szerződéseket köt, amelyek révén az IFP közintézmény, illetve Axens, Beicip-Franlab és Prosernat leányvállalatainak gazdasági integrációja kellően erős ahhoz, hogy ilyen következtetésre jussunk. Meg kell továbbá vizsgálni az állami garancia pontos hatályát annak ellenőrzése érdekében, hogy az IFP közintézmény valamely magánjogi leányvállalatának nemfizetése esetén igénybe vehetők-e állami források a hitelezők kártalanítására (azaz hogy az IFP közintézmény leányvállalatainak gazdasági tevékenysége a korlátlan állami garancia hatálya alá tartozik-e).
(138)
Észrevételeiben a UOP Limited társaság erről a kérdésről nem nyilatkozik. Érvelése az „IFP/Axens” jogalany piaci szereplők általi megítélésén alapul, amely - véleménye szerint - a beszállítók, az ügyfelek és a tőkebefektetők szempontjából egyaránt előnyhöz juttatja az IFP-csoportot. E szempont vizsgálatára e határozat 7.1.4. pontjában kerül sor, amelynek tárgya az IFP-csoport javára az intézkedés által biztosított előnyök vizsgálata.
(139)
Ezzel szemben, a (47) preambulumbekezdésben említettek szerint a francia hatóságok vitatják az IFP közintézmény leányvállalatai javára nyújtott állami garancia létezését, amit elsősorban azoknak az általános jog hatálya alá tartozó részvénytársasági jogállásával indokolnak.
(140)
A 7.1.1.1. pontban az IFP közintézmény javára nyújtott korlátlan állami garancia létezésének bizonyításához hasonlóan a Bizottság a következőkben megvizsgálja, hogy az IFP közintézmény magánjogi leányvállalatainak hitelezői részesülnek-e állami garanciában az egyéni követeléseik visszatérítése tekintetében (A), illetve e leányvállalatok kötelezettségeinek fenntartásához (B) eszközhiány esetén.
A. Az IFP közintézmény leányvállalatainak hitelezői egyéni követeléseik visszatérítése tekintetében nem részesülnek garanciában
(141)
Az IFP közintézmény leányvállalatainak jogállása részvénytársaság. Magánjogi jogi személyként (szemben az ellenőrzésüket ellátó részvényessel, amely közintézmény) teljes körűen a bírósági szanálásra és felszámolásra vonatkozó francia általános jogi eljárások (113) hatálya alá tartoznak.
(142)
Mielőtt megvizsgálnánk, hogy az ellenőrzést ellátó részvényes, azaz az IFP közintézmény felelősséget vállalhat-e leányvállalatai cselekményeiért (b), érdemes bemutatni azt az általános jog szerinti bírósági felszámolási eljárást, amelyet fizetésképtelenség esetén e magánjogi leányvállalatokra kell alkalmazni (a).
a) Az általános jog szerinti bírósági felszámolási eljárás
(143)
Amennyiben az IFP-csoport valamely leányvállalata, egy részvénytársaság fizetésképtelenné válik (azaz esedékes kötelezettségeit a rendelkezésére álló eszközökből már nem képes kiegyenlíteni), és szanálásra nyilvánvalóan nincs mód (114), az általános jogi eljárás (115) értelmében a leányvállalatot bírósági felszámolás alá kell vonni. Az eljárás megindítását (116) adott esetben az adós legkésőbb a fizetésképtelenségi helyzet kialakulását követő negyvenötödik napig kérheti (kivéve, ha korábban már kérte egyeztetési eljárás megindítását). E bírósági felszámolási eljárás célja, hogy megszüntesse a vállalkozás tevékenységét, illetve annak vagyonát átfogó vagy a jogaitól és javaitól független átruházás keretében realizálja (117). A bírósági felszámolást megindító ítéletben (118) a bíróság felszámoló bírót jelöl ki, és felszámolói minőségében végelszámolót, vagy az e szakterületen jártas személyt nevez ki. A felszámoló a kinevezése szerinti hónap végéig jelentést készít a vállalkozás helyzetéről, majd megkezdi a felszámolási műveleteket, valamint a követelések (119) ellenőrzését (120). A felszámolásból származó bevételt a hitelezők sorrendje szerint osztják el (elsőbbséget élvező hitelezők és jelzálog-hitelezők, különleges ingó biztosíték kedvezményezettjei, kötelezvénnyel nem rendelkező, azaz elsőbbséget nem élvező hitelezők, követeléseik arányában).
(144)
Ha az esedékes kötelezettségeket teljesítették, és a felszámolónak elegendő összeg áll rendelkezésére a hitelezők kifizetéséhez, vagy ha a bírósági felszámolási intézkedések eszközhiány miatt meghiúsulnak, a bíróság kimondja a bírósági felszámolási eljárás lezárását (121). Az eljárás lezárását követően az adóst az eljárás továbbvitelének tilalmára vonatkozó elv védi. Ez azt jelenti, hogy a bírósági felszámolási eljárást eszközhiány miatt lezáró ítélet nem teszi lehetővé a hitelezők számára, hogy egyéb eljárásokat kezdeményezzenek az adóssal szemben, kivéve (122), ha a követelés elmarasztaló büntetőjogi ítéletből vagy a hitelező személyéhez köthető jogokból ered.
b) Az IFP közintézmény magánjogi leányvállalatai javára biztosított garanciamechanizmus hiánya
(145)
Amint azt a Bizottság szakértője a postaügyben kifejtette, egyes kereskedelmi társaságok, elsősorban a részvénytársaságok és a korlátolt felelősségű társaságok esetében a tagok csak eredeti apportjuk erejéig kötelesek visszafizetni annak a struktúrának a tartozásait, amelyben részt vesznek. Részvénytársaságként az IFP közintézmény leányvállalatai éppen ebbe a kategóriába tartoznak. Így az IFP-csoporton belül, a többi vállalatcsoporthoz hasonlóan a korlátolt felelősségű társaságként (jelen esetben részvénytársaságként) működő leányvállalat fizetésképtelensége esetén az anyavállalat felelősségéről kifejezetten rendelkező biztosíték, garancia, kezesség, szándéknyilatkozat vagy patronálási nyilatkozat hiányában (123) az anyavállalat felelőssége a saját apportjának összegére korlátozott (a többi rendes részvényeshez hasonlóan).
(146)
Figyelembe véve, hogy az IFP közintézmény és leányvállalatai a versenyjog értelmében egyazon gazdasági csoport tagjai, meg kell vizsgálni, hogy a francia társasági jog értelmében a leányvállalatok és az anyavállalat között fennálló gazdasági függőségi viszonyból a magánjogi leányvállalatok fizetésképtelensége esetén automatikusan következik-e az IFP közintézmény felelősségvállalása, és következésképpen állami források igénybevétele, tekintettel arra, hogy az IFP közintézményt túlnyomórészt az állam finanszírozza és a javára korlátlan implicit garanciát nyújt.
(147)
A jelenlegi részletes vizsgálatot követően a Bizottság azt a következtetést tudja levonni, hogy a francia polgári és kereskedelmi jogban valamely leányvállalat fizetésképtelensége esetén az ellenőrző részvényes elvben nem kötelezhető felelősségvállalásra, kivéve, ha utóbbinak a leányvállalat vezetése során elkövetett hibája bizonyítható (i.). A polgári törvénykönyv reformjára vonatkozó, a közelmúltban előterjesztett, majd visszavont tervek, amelyek célja az volt, hogy a más személy cselekményeiért vállalt felelősséget az anyavállalat és leányvállalatai közötti kapcsolatra is kiterjesszék, megerősítik, hogy a leírtakkal ellentétben ilyen elv jelenleg nem létezik a francia jogban (ii.)
i. A részvényes által a leányvállalata cselekményeiért vállalt általános felelősség hiánya
(148)
A jogelmélet szerint (124) egy vállalatcsoport szervezete önmagában soha nem lehet halmozott felelősség forrása. A francia jog következetesen ragaszkodik a polgári törvénykönyv 1382. cikkében foglalt személyes felelősség elvéhez (125). Ennélfogva az anyavállalat vagyonához kizárólag az anyavállalatnak felróható, jogellenes cselekmény alapján biztosítható hozzáférés.
(149)
Elsőként, tekintettel arra, hogy a szóban forgó ügyben az IFP-csoport anyavállalata (az IFP közintézmény) közjogi jogi személy, ez a kérdés egy további nehézséget vet fel: mindenekelőtt meg kell vizsgálni, hogy a francia rendszerben adott esetben mely igazságszolgáltatási (közigazgatási vagy bírói) fórum rendelkezik hatáskörrel egy bírósági felszámolás alá helyezett magánjogi jogi személyt ellenőrző közjogi jogi személy esetleges felelősségének megállapítására.
(150)
A Bíróság megjegyzi, hogy az eszközhiánnyal kapcsolatos felelősségvállalást érintő keresetek (126) tekintetében Tribunal des conflits (a hatáskörök összeütközését vizsgáló bíróság) álláspontja régóta az, hogy amennyiben a közjogi jogi személy de iure vállalatvezető (127), akkor a bíróság, ha pedig de facto vállalatvezető (128), akkor a közigazgatási bíróság rendelkezik hatáskörrel. A szóban forgó ügyben azonban a közigazgatási bíróság és a bíróság közötti hatáskörmegosztás a jelek szerint a nyújtott szolgáltatások jellege alapján történik, tehát aszerint, hogy közigazgatási közszolgáltatás vagy ipari és kereskedelmi jellegű tevékenységről van-e szó.
a.
Közigazgatási közszolgáltatás esetén a Tribunal des conflits (129) Département de la Dordogne ügyben (130) hozott határozatát követően a jelek szerint szakított a de iure vagy de facto irányításon alapuló korábbi ítélkezési gyakorlattal: a legfelsőbb bíróság ennélfogva közigazgatási közszolgáltatások ügyében a közigazgatási bírónak ítélt hatáskört attól függetlenül, hogy a közjogi személy a közfeladatot ellátó magánjogi jogi személy de iure vagy de facto vezetője-e. Miután a Blanco-ítélettel (131) összhangban felhívta a figyelmet arra, hogy „a közigazgatási közszolgáltatásoknak betudható károkért az államot vagy más közjogi jogi személyt terhelő felelősség a közjog hatálya alá tartozik” (kiemelés tőlünk) - és csak akkor más a helyzet, ha a törvény kifejezetten úgy rendelkezett -, a Tribunal des conflits kimondta, hogy a vállalkozások bírósági szanálásáról és felszámolásáról szóló, 1985. január 25-i (a mai kereskedelmi törvénykönyv L. 624-3. és azt követő cikkeiben kodifikált) törvényből nem következik, „hogy a jogalkotó a közjogi jogi személyek felelősségvállalására irányadó elvektől eltérve a bírói testületek hatáskörébe kívánta utalni annak megállapítását, hogy a közigazgatási közfeladat ellátása címén az állam vagy más közjogi jogi személy polgári jogi felelősséggel tartozik”. (Kiemelés tőlünk.)
b.
Ezzel szemben ipari vagy kereskedelmi jellegű tevékenység esetén egy felszámolás alá vont magánjogi jogi személyt ellenőrző közjogi jogi személy polgári jogi felelősségének megállapítása egyértelműen a bíróság hatáskörébe tartozik. A Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes ügyben hozott határozatában (132) a Tribunal des conflits többek között úgy ítélte meg, hogy „jóllehet egy közigazgatási szolgáltatási feladat ellátása alapján az állam vagy más közjogi személyek felelősségének megállapítása a közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozik, az ilyen ügyben a bíróság rendelkezik hatáskörrel, amennyiben az állam vagy a közjogi jogi személy felelősségének megállapítására ipari vagy kereskedelmi jellegű tevékenységgel összefüggésben kerülne sor, és ez független attól, hogy az érintett önkormányzat de iure vagy de facto vállalatvezetői minőségben járt el.” (Kiemelés tőlünk.) Az említett ügyben levont következtetéshez a Tribunal des conflits az igazgatósággal és felügyelőbizottsággal rendelkező részvénytársaságok (köztük a SEM Olympique d’Alès en Cévennes) által végzett tevékenységek köréből két megfontolás alapján kizárta a közigazgatási közszolgáltatásokat: ezek egyrészről a társaság célja (133), és másrészről finanszírozásának módja (134).
(151)
Ami konkrétan az IFP közintézmény ellenőrzése alatt álló leányvállalatokat, az Axenst, a Beicip-Franlabot és a Prosernat-t illeti, az aktában szereplő információkból, többek között a (159) preambulumbekezdésben említett tényekből következik, hogy azok gazdasági (135) és nem közigazgatási célú tevékenységet végeznek. Ezenfelül e vállalkozások forrásait túlnyomórészt a gazdasági tevékenységükből származó üzemi bevétel, nem pedig állami finanszírozás biztosítja. Végül, meg kell jegyezni, hogy az IFP közintézmény leányvállalatai kereskedelmi társaságként jöttek létre egy magánjogi jogi személy kezdeményezésére (136) (és nem közjogi személyére, mivel az IFP közintézmény EPIC jogállását csak 2006. július 7-én vette fel). Ezenkívül az Axens, a Beicip-Franlab és a Prosernat ipari és kereskedelmi jellegű tevékenysége nyilvánvalóan vitathatatlan, és bírósági felszámolás esetén minden kétséget kizáróan a bíróság rendelkezik hatáskörrel az IFP közintézménnyel szembeni esetleges felelősségvállalási kereset eldöntésére.
(152)
Ilyen körülmények között ellenőrizni kell, hogy a Cour de cassation ítélkezési gyakorlata értelmében melyek az ellenőrző részvényes felelősségvállalásának feltételei. Márpedig egy adott jogi személlyel (a leányvállalattal) szemben indított bírósági felszámolási eljárás egy másik jogi személyre (az anyavállalatra) csak rendkívül szigorú feltételekkel terjeszthető ki. A leányvállalat nemfizetése esetén cselekményeinek kárvallottjai kártérítés elnyeréséért kötelesek bizonyítani az anyavállalat vétkes magatartását, különösen azt, hogy az anyavállalat megtagadja leányvállalatától a jogi személyiséget (α), valamint hogy az ellenőrzött társaságot hibásan irányították (β).
a) A leányvállalat jogi személyiségének anyavállalat általi megtagadása
(153)
A Cour de cassation ítélkezési gyakorlatának értelmében két kivételes esetben van lehetőség arra, hogy az anyavállalat felelősségét kiterjesszék leányvállalatainak tevékenységére (137): egyrészről akkor, ha a leányvállalat vagyona összekeveredik az anyavállalatéval (az úgynevezett „vagyonkeveredés” esete), és másrészről, ha a leányvállalat fiktív jogi személy (az úgynevezett „fiktív jogi személyiség” esete).
(154)
Ami a „vagyonkeveredést” (138) illeti, ez a fogalom általában olyan helyzetet jelöl, amelyben a két önálló jogalany elszámolásai alapján nem lehet megállapítani, melyikük köthető egyik vagy másik eszközhöz vagy kötelezettséghez. Ilyen vagyonkeveredés bizonyításához azonban nem elegendő a csoport tagjai közötti - akár szoros - kapcsolatok létezésének bizonyítása. Hasonlóképpen, kizárólag a társasági vagy vezetőségi tagok azonossága, illetve akár a székhely azonossága (139) alapján nem állapítható meg vagyonkeveredés. A legtöbb esetben elegendő a vagyonkeveredés lehetőségének kizárásához, ha a csoporton belüli kapcsolatokat az anyavállalat és leányvállalatai által aláírt hivatalos szerződésbe foglalják (140).
(155)
A Cour de cassation két közelmúltbeli ügyben, a Metaleurop (141) és az AOL Liberté (142) ügyekben a jelek szerint még tovább szigorította azon feltételek feletti ellenőrzését, amelyek mellett az eljárás kiterjeszthető egy vállalatcsoport anyavállalatára. A vállalatcsoport tagjainak még igen erőteljes integrációja sem jelent szükségképpen vagyonkeveredést. A jogelmélet szerint (143)„[s]em a két jogalany között létrejött finanszírozási és csereszerződések, sem a személyzetcserék, sem az anyavállalat által nyújtott előlegek, sem pedig a leányvállalat feletti irányítás jogának anyavállalat általi megszerzése nem minősül az elszámolások általános rendezetlenségének, amely igazolná a vagyonok egyesítését.” Úgy tűnik tehát, hogy a Cour de cassation által támasztott rendkívül szigorú bizonyítási követelmények miatt vagyonkeveredés indoka alapján igen nehéz az anyavállalatot valamely leányvállalatának tevékenységeiért felelősségre vonni (144).
(156)
Ebben az ügyben egyértelmű, hogy a Bizottság a korábbiakban már rámutatott, hogy „[…] mivel az IFP közintézmény és az érintett leányvállalatok különálló jogalanyok, elszámolásaik is elkülönítettek” (145). Ezen túlmenően az IFP közintézmény és leányvállalatai között létrejött szerződések, elsősorban a technológiák átadásáról vagy a személyzet rendelkezésre bocsátásáról szóló kizárólagos megállapodások (146), nem minősülnek az elszámolások olyan általános rendezetlenségének, amely alátámasztaná a Cour de cassation ítélkezési gyakorlata értelmében vett vagyonegyesítést, mivel a nyújtott szolgáltatásokat az IFP-csoport egyes tagjainak mérlegében külön-külön számolják el, amint azt többek között a 7.1.4. és a 7.3. pont is megállapítja.
(157)
Ami a „fiktív jogi személyiséget” illeti, ez azt jelenti, hogy a leányvállalat társasági szerződése egyes elemei (affectio societatis) hiányával bizonyítják, hogy az nem működik tényleges társaságként. A Cour de cassation (147) akkor állapítja meg fiktív társaság létezését, ha az indított eljárás tárgyát képező jogi személy csak látszólag létezik, és nem végez az üzletvezetőétől - legyen az természetes vagy jogi személy - elkülönülő, önálló tevékenységet (148).
(158)
A nyilvánosan hozzáférhető információk alapján (149) a Bizottság továbbá megjegyzi, hogy az IFP közintézmény, valamint az Axens, a Beicip-Franlab és a Prosernat esetében sem az elérhetőségi adatok, sem a telephely nem azonos:
a.
Az IFP közintézmény a nanterre-i cégjegyzékben (Registre du Commerce et des Sociétés) a B 775 729 155 cégjegyzékszámmal szerepel, székhelye pedig Rueil-Malmaisonban található (150). Az IFP közintézmény két franciaországi telephellyel rendelkezik, Solaize (151), illetve Pau (152) városában.
b.
Az Axens a nanterre-i cégjegyzékben a B 599 815 073 cégjegyzékszámmal szerepel, ugyancsak rueil-malmaisoni székhellyel, de az anyavállalatétól eltérő címen (153). Működési központjai szintén az anyavállalatétól különböző telephelyeken, a legtöbb esetben Franciaországon kívül találhatók: az Egyesült Államokban Houston (Texas), Princeton (New Jersey), Savannah (Georgia) és Calvert City (Kentucky) városában, Kanadában Brockville-ben (Ontario), Kínában Peking, Japánban Tokió, Indiában Új-Delhi városában, Bahreinben, illetve Oroszországon belül Moszkvában;
c.
A Beicip-Franlab a nanterre-i cégjegyzékben a B 679 804 047 cégjegyzékszámmal szerepel, szintén rueil-malmaisoni székhellyel, de az anyavállalatétól és az Axensétól eltérő címen (154). A világ számos országában találhatók leányvállalatai és irodái, többek között Bahreinben, Abu Dhabiban, valamint Líbiában Tripoli, Malajziában Kuala Lumpur, az Egyesült Államokban a texasi Houston, Mexikóban Villahermosa, Brazíliában Rio de Janeiro és Oroszországban Moszkva városában;
d.
A Prosernat a nanterre-i cégjegyzékben a B 315 251 330 cégjegyzékszámmal szerepel, és székhelye Puteaux-ban található (155). A társaság közlése szerint (156) a világ mintegy húsz országában van jelen, többek között Dél-Amerikában (Argentína, Brazília, Venezuela), Európában (Nagy-Britannia, Olaszország, Norvégia), Észak-Afrikában (Algéria, Egyiptom), az Öböl-országokban (Szaúd-Arábia, Egyesült Arab Emírségek, Kuvait, Omán, Katar), Iránban, Oroszországban és a Független Államok Közösségében, valamint Délkelet-Ázsiában.
(159)
Ezenfelül, a szóban forgó ügyben az egyes leányvállalatok tényleges gazdasági tevékenységet végeznek, ezért ésszerűen nem tekinthetők fiktív társaságnak, különösen, mivel a Cour de cassation igen szigorú követelményekhez köti valamely jogi személy „fiktív” társasággá minősítését (157):
a.
A 2001-ben alapított Axens társaság tényleges gazdasági tevékenységet végez a katalizátorok és a finomítási és petrokémiai iparban forgalmazott technológiák piacán, amelynek keretében 600 személyt foglalkoztat, és ebből származó éves forgalma megközelítőleg 300 millió EUR.
b.
Az 1967-ben létrehozott Beicip-Franlab társaság tényleges tevékenységként a telepek feltárásának területéhez kapcsolódó szoftverkiadással és -forgalmazással, valamint tanulmányok készítésével és tanácsadással foglalkozik. E tevékenység során több mint száz munkavállalót alkalmaz, és körülbelül évi negyvenmillió eurós forgalmat realizál.
c.
A 2001-ben felvásárolt Prosernat társaság tanulmányokat készít, szolgáltatásokat nyújt, valamint szerelvényeket gyárt a gázfeldolgozás és a kénmentesítés területén. Tevékenységének gyakorlása során a vállalkozás hozzávetőleg 70 személyt foglalkoztat, forgalma pedig körülbelül ötvenmillió EUR.
(160)
A fentiekből következik, hogy a (161)-(164) preambulumbekezdésekben vizsgált hibás vezetés esetétől eltekintve az anyavállalatnak a leányvállalat cselekményeiért való felelősségvállalását indokló, az ítélkezési gyakorlat által szigorúan korlátozott esetek - a leányvállalat fiktív jogi személyisége vagy a leányvállalat és az anyavállalat vagyonának keveredése - a szóban forgó ügyben egyértelműen nem állnak fenn. A Bizottság következésképpen úgy véli, hogy nem teljesülnek azok az együttes feltételek, amelyek a leányvállalatok, azaz az Axens, a Beicip-Franlab és a Prosernat felszámolása esetén automatikusan maguk után vonnák az IFP közintézmény felelősségvállalását.
β) A leányvállalat anyavállalat általi hibás vezetéséért vállalt felelősség
(161)
A leányvállalat feletti ellenőrzés hibás gyakorlása hagyományosan maga után vonhatja az anyavállalat felelősségvállalását (158). Amennyiben utóbbi hibákat követett el a leányvállalatai feletti kötelező ellenőrzés során, „az ítélkezési gyakorlat, különösen vállalatcsoportok esetében, engedélyezi az anyavállalat felelősségének felvetését” (159). A jogelmélet értelmében a nehéz helyzetben lévő leányvállalat de iure vagy de facto vezetőjeként eljáró anyavállalat hibás vezetése felszámolás esetén megalapozhatja az anyavállalat felelősségvállalását (160). Az anyavállalat mint a leányvállalat tagja felelőssé tehető (161), amennyiben az ellenőrzött vállalat nehézségeit eredményező hibás cselekmények az anyavállalatnak róhatók fel (162).
(162)
Az általános jog tehát rendelkezik a vezetők társaságukkal, valamint annak tagjaival vagy hitelezőivel szembeni felelősségéről (163). Vállalatcsoport esetén valamely fizetésképtelenné vált leányvállalat hitelezőinek azt kell bizonyítania, hogy az anyavállalat a leányvállalat - de iure vagy de facto - vezetőjének szerepében járt el (164). Ennélfogva az anyavállalat leányvállalatával szembeni, vétkességen alapuló felelősségét elismeri többek között a kollektív eljárásjog (165), különösen az eszközhiányért vállalt felelősség megállapítása keretében (166), feltéve hogy az érintett társaság a leányvállalat vezetőjeként (167) járt el. Az anyavállalat vétkességén alapuló felelősségvállalás megállapításához ugyanakkor az ilyen hibát, illetve különösen a hiba és a leányvállalat magatartása okán elszenvedett károk közötti ok-okozati összefüggést bizonyítani kell (168).
(163)
Mindenesetre a fentiekből az következik, hogy az ilyen felelősségre vonások semmilyen körülmények között nem minősülnek a garancia megállapítása iránti eljárásnak, mivel ezek minden esetben az anyavállalat vétkességén alapulnak. Az ilyen keresetek alapján továbbá nem lehet megállapítani azt az általános elvet, hogy az anyavállalat felelős leányvállalatai cselekményeiért, mivel az sértené azt az elvet, amely szerint a részvényesek felelőssége a részvénytársaságnak fizetett eredeti apportjuk összegére korlátozódik, kivéve azokban az esetekben, amikor e részvénytársaság fiktív jogalany vagy az anyavállalattal vagyonkeveredés áll fenn, amely esetek a szóban forgó ügyben kizárhatók.
(164)
Végül, a Cour de cassation ítélkezési gyakorlatából egyértelműen következik, hogy a leányvállalat anyavállalat általi hibás vezetésén alapuló felelősségvállalás elvének alkalmazása semmiképpen nem tekinthető garanciarendszerrel egyenértékű mechanizmusnak.
ii. A más személy cselekményeiért vállalt felelősséggel kapcsolatos új reformprojektek
(165)
A jog jelenlegi állása szerint, egy közelmúltbeli parlamenti tájékoztató jelentés következtetései (169) alapján tehát úgy tűnik, hogy „az ítélkezési gyakorlat által kínált megoldások rávilágítanak arra, milyen akadályt jelent a jogi személyiség a felelősség telepítése szempontjából” (170). (Kiemelés tőlünk.)
(166)
Ez az akadály a jelek szerint olyannyira ellehetetlenítő, hogy Franciaországban a közelmúltban vita alakult ki a Code civil (polgári törvénykönyv) lehetséges reformjáról, amely a más személy cselekményeiért vállalt felelősséget kiterjesztené a gazdasági függéssel jellemzett helyzetekre (171) (elsősorban a vállalatcsoportok leányvállalatai és anyavállalatuk közötti viszonyra). Úgy tűnik, a fenti parlamenti jelentésben említett egyes fogyasztói szövetségek (172) különösen nehezményezik, hogy a tevékenységek leányvállalatokhoz történő kiszervezése későbbi peres eljárás esetén lehetővé teszi egyes jogalanyok számára, hogy valamely leányvállalat felelősségre vonásával összefüggésben kifogást emeljenek a csoport tagjainak jogi szétválasztása ellen, jóllehet üzleti ajánlataik egy egységes szolgáltatásokat nyújtó, tökéletesen integrált vállalatcsoport képét közvetítették.
(167)
A Catala-tervezet 1355. cikke (173) nemrégiben új jogalap bevezetését javasolta a más személy cselekményeiért vállalt felelősség megállapításához, amely megkérdőjelezné a leányvállalatok jogi autonómiájának elvét:
„1355. cikk:
Minden személy objektív felelősséget visel az azok által okozott károkért, akiknek életvezetését szabályozza, vagy akiknek tevékenységét saját érdekében szervezi, felügyeli vagy ellenőrzi. […]”
(168)
A tervezet szövegezői informatív észrevételeket tesznek a szövegben a más személy cselekményeiért vállalt, szerződésen kívüli felelősséggel kapcsolatban javasolt újításokra vonatkozóan. A tervezet elfogadásával további jogalapnak minősülne „a más személy tevékenységének az ellenőrzést gyakorló személyes érdekében történő felügyelete vagy szervezése” (174), ami gyökeresen átalakítaná a jog jelenlegi állását, különösen, mivel ez a felelősség objektíven értelmezendő: megállapításának feltétele nem „a felelős vétkességének, hanem olyan ténynek a bizonyítása lenne, amely feltételezhetően maga után vonta volna a közvetlenül eljáró személy felelősségét, ha az nem más ellenőrzése alatt cselekedett volna” (175).
(169)
A tervezet 1360. cikkének (2) albekezdése ezt az elvet a vállalatcsoport anyavállalatának a leányvállalataival szembeni felelősségére alkalmazza:
„1360. cikk:
[…] Ugyanígy felelősséget visel a függő helyzetben lévő szakmai intézmény gazdasági tevékenysége vagy vagyona felett - akár saját javára - ellenőrzést gyakorló, amennyiben a sértett megállapítja, hogy a kárt okozó esemény az ellenőrzés gyakorlásához köthető. Ennélfogva ez vonatkozik többek között az anyavállalatokra a leányvállalataik által okozott károk tekintetében vagy a jogokat átengedőkre az engedményeseik által okozott károk tekintetében.” (Kiemelés tőlünk.)
(170)
A fentiek értelmében tehát, épp ellenkezőleg, a francia jog jelenlegi állása szerint az anyavállalat leányvállalata cselekményeiért történő felelősségvállalására - a fentebb leírtakkal összhangban - csak akkor lehet hivatkozni, ha előbbinek az utóbbi helyzetét érintő vétkessége bizonyítható.
(171)
Ami a francia pozitív jog várható alakulását illeti, a Bizottság tudomásul veszi, hogy a vonatkozó reformot a jelek szerint nem valósítják meg. A fenti parlamenti jelentésben a törvények bizottságának munkacsoportja ugyanis úgy nyilatkozott, nem ért egyet a „gazdasági függőségen alapuló objektív felelősség létezésének elismerésével” (19. sz. ajánlás). Ezenfelül úgy tűnik, hogy az ebbe az irányba mutató reform már nincs napirenden: többek között nem szerepel a 2009-2010. évi rendes ülésszakban előterjesztett (és a Szenátus Elnöksége által 2010. július 9-én iktatott), a polgári jogi felelősségvállalás reformjáról szóló 657. sz. törvényre irányuló javaslatban (176) sem.
(172)
Következésképpen, szemben a közintézmények nemfizetése esetén érvényes állami felelősségvállalással, amely (többek között) automatikus jellegéből eredően egy garanciamechanizmus sajátosságait tartalmazza, a francia jog jelenlegi állása szerint az anyavállalatok nem tehetők implicit és automatikus módon felelőssé a bírósági felszámolás alá vont, magánjogi leányvállalataik cselekményeiért.
B. Az IFP közintézmény leányvállalatainak hitelezői a leányvállalatok és/vagy kötelezettségeik fenntartása tekintetében nem részesülnek garanciában
(173)
A fentiek alapján a Bizottság azt a következtetést tudja levonni, hogy ha felszámolási eljárás eredményeképpen az IFP közintézmény leányvállalatai mint részvénytársaságok megszűnnek, az egyben jogaik és kötelezettségeik megszűnését jelenti. Ilyen esetben az ellenőrző részvényesnek, azaz az IFP közintézménynek mindenféleképpen lehetősége lenne előzetes tőkeinjekcióra (177), hogy megakadályozza a leányvállalatok felszámolás miatti megszűnését. Az ilyen tőke-apport biztosítaná a harmadik személyek leányvállalatokkal szembeni követeléseinek fenntartását.
(174)
Mindez ugyanakkor a közintézmény stratégiai döntése lenne, és nem a közintézményt terhelő automatikus jogi kötelezettség. Mindemellett ezt a döntést az állami támogatásokra vonatkozó jog szigorúan szabályozza: abban az esetben, ha a tőketámogatás egy piacgazdasági magánbefektető magatartása alapján nem indokolható, azt az Európai Bizottságnak - a francia hatóságok általi bejelentést követően - előzetesen ellenőriznie kell (és jóvá kell hagynia).
(175)
A Bizottság továbbá azt is megállapíthatja, hogy felszámolási eljárás esetén az IFP közintézmény leányvállalatainak hitelezői nem lehetnek bizonyosak abban, hogy követeléseiket kiegyenlítik.
C. Az IFP közintézmény magánjogi leányvállalataira kiterjedő állami garancia hiányára vonatkozó következtetés
(176)
A fentiek alapján a Bizottság azt a következtetést tudja levonni, hogy az IFP közintézmény hitelezőivel szemben az IFP-csoport magánjogi leányvállalatainak hitelezői felszámolás esetén semmiféle garanciában nem részesülnek, sem egyéni követeléseik visszatérítése, sem az e részvénytársaságok fenntartása tekintetében. E magánjogi leányvállalatok tehát nem tartoznak az IFP közintézménynek jogállásából fakadóan biztosított korlátlan garancia hatálya alá. A Bizottság elemzését arra alapozza, hogy az IFP közintézmény magánjogi leányvállalatainak hitelezői:
-
továbbra is a vállalkozások szanálására és felszámolására vonatkozó általános jogi eljárások hatálya alá tartoznak;
-
a francia jog jelenlegi állása szerint nem követelhetik automatikusan a leányvállalatokat ellenőrző részvényes, azaz az IFP közintézmény (és következésképpen a francia állam) e leányvállalatok cselekményeiért való felelősségvállalását; ehhez előzetesen bizonyítaniuk kell a közintézmény vétkességét, ami kizárja, hogy a felelősség megállapítása automatikusan történjen, és ezáltal garanciamechanizmusnak minősüljön.
(177)
A Bizottság hangsúlyozza, hogy más, korábbi ügyekben hasonló következtetéseket fogadott el, amelyekben úgy ítélte meg, hogy valamely közintézmény vagy az állam 100 %-os tulajdonában lévő részvénytársaság nem részesül a részvényese számára biztosított korlátlan állami garanciában. Ami a közvetlenül az állam tulajdonában lévő részvénytársaságokat illeti, a Bizottság a 2003. évi EDF-ügyben (178) kimondta, hogy egy ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény általános jogi részvénytársasággá alakítása, és ezáltal annak az általános jog szerinti csődeljárás alá vonása a vállalkozás által korábban élvezett garancia megszűnését eredményezi. Ezt az érvelést a közelmúltban is megerősítették, amikor a La Poste 100 %-ban állami tulajdonú részvénytársasággá (179) alakult át. A közintézmények tulajdonában lévő részvénytársaságok tekintetében a Bizottság a La Banque Postale létrehozásáról szóló, fent hivatkozott határozatban elismerte, hogy egy teljes körűen közintézmény (ebben az esetben a La Poste, amely az adott időpontban egy ipari és kereskedelmi jellegű közintézményéhez hasonló közjogi jogállással rendelkezett) tulajdonában lévő részvénytársaságként működő leányvállalat jogállása önmagában is elegendő a leányvállalatot megillető korlátlan garancia meglétének kizárásához (180).
7.1.2 AZ IFP KÖZINTÉZMÉNY KORLÁTLAN GARANCIÁT ÉLVEZŐ TEVÉKENYSÉGEINEK GAZDASÁGI JELLEGE
(178)
Amint azt a Bizottság az IFP közintézménnyel kapcsolatos korábbi határozataiban kifejtette (181), jogállása szerint az IFP közintézmény három feladatot lát el:
-
kutatás és fejlesztés az olaj- és gázkutatás, a finomítási és petrokémiai technológiák területén,
-
mérnökök és technikusok képzése, valamint
-
ágazati tájékoztatás és dokumentáció.
(179)
Amint arra a (31) preambulumbekezdésben emlékeztettünk, a francia hatóságok szerint az IFP közintézmény háromféle általános érdekű feladatot (kutatás, képzés és dokumentáció) ellátó kutatási szervezet.
(180)
A Bizottság továbbá úgy véli, hogy a rá ruházott feladatok tekintetében az IFP közintézmény a kutatáshoz, fejlesztéshez és innovációhoz nyújtott állami támogatások közösségi keretrendszerének (182) (a továbbiakban: K+F+I keretrendszer) 2.2. pontja értelmében vett „kutatási szervezetnek” minősül: elsődleges célja alapkutatás (183), ipari kutatás (184) és kísérleti fejlesztés (185) és azok eredményeinek terjesztése tanítás, közzététel vagy technológiaátadás útján.
(181)
A Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően (186) a kutatási szervezetek által végzett tevékenységek állami finanszírozása (ideértve az azokra nyújtott korlátlan állami garanciát) állami támogatás nyújtásának minősülhet (187), amennyiben az érintett szervezet - jogállásától és finanszírozása módjától függetlenül - gazdasági tevékenységet, vagyis olyan tevékenységet végez, amely áruk vagy szolgáltatások adott piacon történő kínálatával jár (188).
(182)
Ami konkrétan a kutatási szervezetek tevékenységének gazdasági (vagy nem gazdasági) jellegét illeti, a Bizottság döntéshozatali gyakorlatában (189) kifejtette, véleménye szerint mi tartozik az egyik vagy a másik kategóriába.
(183)
A kutatási szervezetek elsődleges tevékenysége tekintetében a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az rendes körülmények között nem gazdasági természetű, úgy mint:
-
oktatás a több és képzettebb humánerőforrás érdekében;
-
független K+F tevékenység az ismeretek bővítése és a jobb megértés érdekében, ideértve az együttműködési K+F-et;
-
a kutatási eredmények terjesztése.
(184)
A Bizottság továbbá úgy ítéli meg, hogy a technológiaátadásra irányuló tevékenységek (licenciák, a kutatási szervezetek által létrehozott tudás kezelésének melléktermékei vagy egyéb formái) nem gazdasági jellegű tevékenységek, amennyiben e tevékenységek „belső természetűek” (190) és a belőlük származó bevételt a kutatási szervezet elsődleges tevékenységeibe fektetik be ismét.
(185)
Ezzel szemben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az ipari szereplőkkel kötött szerződés alapján végzett kutatás, a kutatási infrastruktúra bérbeadása és a konzultációs munka (191) gazdasági tevékenység.
(186)
A szóban forgó ügyben az IFP közintézmény EPIC jogállásából fakadó, a részére nyújtott korlátlan garancia egyaránt vonatkozik nem gazdasági jellegű tevékenységeire (amely az állami támogatásokra vonatkozó jog tekintetében önmagában nem vet fel problémát), illetve gazdasági tevékenységeire, amelyek kétfélék.
(187)
A gazdasági tevékenységek első típusát illetően, noha a francia hatóságok a (31) preambulumbekezdésben ismertetettekkel összhangban úgy gondolják, hogy az IFP közintézmény tevékenységeinek többsége nem gazdasági természetű, 2010. január 13-i és július 16-i levelükben elismerték, hogy leányvállalatai kizárólagos tevékenységi területén kívül az IFP közintézmény szolgáltatásokat nyújt, amelyek alapvetően felszerelés és helyiségek bérbeadását, személyzet rendelkezésre bocsátását és a leányvállalatok részére nyújtott jogi szolgáltatásokat, valamint harmadik személyek és saját leányvállalatai megbízásából végzett szerződéses kutatási szolgáltatásokat jelentenek. Amint az a (185) preambulumbekezdésben szerepel, az ilyen tevékenységek a Bizottság szokásos értelmezése szerint gazdasági természetűek.
(188)
Ami a gazdasági tevékenységek második típusát illeti, a technológiaátadásra irányuló tevékenységek, úgymint a licenciák, a kutatási szervezetek által létrehozott tudás kezelésének melléktermékei vagy egyéb formái rendes körülmények között, a (184) preambulumbekezdésben említettekkel összhangban elvben nem gazdasági jellegű tevékenységek, amennyiben e tevékenységek „belső természetűek” és a belőlük származó minden nyereséget a közcélú kutatásba fektetik be ismét. A szóban forgó ügyben ugyanakkor, amint azt a Bizottság a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban megállapította, az IFP közintézmény és egyes magánjogi leányvállalatai közötti sajátos kapcsolatokból következik, hogy „[…] az IFP közintézmény egyes tevékenységei nem tartoznak a nem gazdasági tevékenységek körébe, amennyiben azokat a leányvállalatok kereskedelmileg hasznosítják” (192). A Bizottság ugyanis arra a következtetésre jutott, hogy az érintett leányvállalatok nem tekinthetők az anyavállalatukhoz képest autonóm gazdasági szereplőnek, minthogy tevékenységeik az IFP közintézmény fejlesztési stratégiájába illeszkednek, az IFP közintézmény nem csak jogi, hanem tényleges ellenőrzést is gyakorol, a kizárólagos megállapodások erőteljes gazdasági integrációról tanúskodnak, és az IFP közintézményről és az érintett leányvállalatokról közös kép alakult ki az érintett ágazatok piaci szereplői körében. Az egyrészről az IFP közintézmény és másrészről a leányvállalatai, az Axens, a Beicip-Franlab és a Prosernat közötti, különösen az ipari kutatómunkából származó technológiaátadást (193) ennélfogva a versenyjog értelmében gazdasági tevékenységnek kell tekinteni.
7.1.3 E HATÁROZAT HATÁLYA
(189)
A 7.1.1. pontból következik, hogy az állami garancia csak az IFP közintézmény által közvetlenül végzett tevékenységekre vonatkozik, szemben a magánjogi leányvállalatai tevékenységeivel, amelyekre a garancia hatálya nem terjed ki.
(190)
Másfelől, az IFP közintézmény közvetlen tevékenységei közül csak a gazdasági jellegűekre nyújtott állami garancia tartalmazhat állami támogatást, feltéve, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt további feltételek is teljesülnek.
(191)
Végül, a 7.1.2. pont értelmében e gazdasági tevékenységek egyrészről az IFP közintézmény által végzett szerződéses kutatási tevékenységekre, és másrészről a leányvállalatai, az Axens, a Prosernat és a Beicip-Franlab kizárólagos tevékenységi területén végzett, technológiaátadásra irányuló tevékenységekre, valamint infrastruktúra bérbeadására, személyzet rendelkezésre bocsátására és jogi szolgáltatások nyújtására korlátozódnak.
7.1.4 AZ IFP-CSOPORT JAVÁRA BIZTOSÍTOTT SZELEKTÍV ELŐNY LÉTEZÉSE
(192)
Azokat a lehetséges előnyöket, amelyekben az IFP-csoport az anyavállalata, azaz az IFP közintézmény javára annak EPIC jogállásából fakadóan nyújtott korlátlan garanciából eredően részesülhet, a Bizottság két szakaszban vizsgálja: elsőként az anyavállalat által élvezett esetleges előnyöket (7.1.4.1. pont), majd azokat veszi számba, amelyek átruházhatók a leányvállalatokra (7.1.4.2. pont).
7.1.4.1 Az IFP közintézménynél felmerülő előnyök
(193)
A kezességvállalásról szóló, fent hivatkozott közlemény 2.1.3. pontjának megfelelően a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában kifejtette, hogy véleménye szerint az IFP közintézmény EPIC jogállásából eredően - elsősorban a kedvezőbb finanszírozási feltételek révén - előnyhöz juthat a tőkepiacokon (194), amely előny oka az általános jog szerinti bírósági szanálási és felszámolási eljárás közjogi jogi személyekre való alkalmazhatatlansága. Mindemellett a Bizottság megjegyezte, hogy a közintézmény nemfizetése esetén az állami garancia az IFP közintézménnyel szembeni valamennyi követelésre kiterjed, amelyek az eljárás megindításáról szóló határozat (71) preambulumbekezdése szerint „nem csak pénzügyi, de kereskedelmi vagy egyéb jellegűek is lehetnek”, különös tekintettel a beszállítók (akiknek számláit még nem fizették ki) vagy az ügyfelek követeléseire (akik számára nem nyújtották az adott szolgáltatást).
(194)
Ezenfelül a szóban forgó intézkedés részletes vizsgálata végén a Bizottság úgy ítéli meg, hogy meg kell vizsgálni, vajon az IFP közintézmény előnyhöz juthatott-e a bankokhoz és pénzintézetekhez (A), a beszállítóihoz (B) és az ügyfeleihez (C) fűződő kapcsolataiban.
A. A bankokhoz és pénzintézetekhez fűződő kapcsolatokban érvényesülő előnyök hiánya
(195)
Az eljárás megindításáról szóló, fent hivatkozott határozatban jóllehet a Bizottság elismeri, hogy az IFP közintézmény nem képezi külső hitelminősítő ügynökség pénzügyi minősítésének tárgyát (195), rámutat, hogy az IFP közintézmény javára megítélt forrásokat a hitelezők minden esetben értékelik a nemteljesítés kockázata szempontjából (196). Mivel az IFP közintézmény „tartozásait a hitelpiac segítségével finanszírozza”, a Bizottság megjegyzi, hogy az előzetes vizsgálat során nem tudta kizárni, hogy az IFP közintézmény számára gazdasági előnyt jelenthet, hogy a pénzügyi piacok az értékelés során figyelembe veszik, hogy az állam az IFP közintézmény tartozásai tekintetében a végső kezes szerepét tölti be.
(196)
A részletes vizsgálat lezárását követően a Bizottság tudomásul veszi a Franciaország által továbbított és a (64) preambulumbekezdésben említett információkat, amelyeket az e preambulumbekezdésben szereplő 1. táblázat foglal össze (a „KEUR” jelentése „ezer EUR”).
1.
táblázat
Az IFP közintézmény tartozásai a 2005-2010 közötti időszakban
Jogalany:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
en KEUR
en KEUR
en KEUR
en KEUR
en KEUR
en KEUR
Hitelintézetektől felvett kölcsönök és a feléjük fennálló tartozások (197)
Egy évnél rövidebb lejárati idő (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Egy évnél hosszabb lejárati idő
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) ideértve a rövid lejáratú kölcsönöket/hiteleket és a banki követeléseket
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Hitelintézetektől felvett kölcsönök és szerződéses tartozások kamatai:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Kamat + haszonkulcs
Kamat + haszonkulcs
Kamat + haszonkulcs
Kamat + haszonkulcs
Kamat + haszonkulcs
Kamat + haszonkulcs
Középtávú és hosszú lejáratú kölcsönök
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Rövid lejáratú banki hitelek és hitelkeretek
[1. sz. bank] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[2. sz. bank] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[3. sz. bank] (198)
EONIA + […] (197)
[4. sz. bank] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Ezekből az adatokból megállapítható, hogy az IFP közintézmény a jogállásának megváltozása óta, vagyis a 2006 és 2009 közötti időszakban, amelyre vonatkozóan az adatok rendelkezésre állnak, egy évnél hosszabb lejárati időre nem vett fel kölcsönt hitelintézettől. Ugyanebben az időszakban a jogállása megváltozását követően az IFP közintézmény egy évnél rövidebb lejárati időre csak egy alkalommal, 2009-ben vett fel hitelt, amelynek összege elenyésző, […] (*) EUR volt. Másfelől meg kell állapítani, hogy a [3. sz. bank] (**) által alkalmazott kamat (EONIA + […] (*) %) (az egyéb jellemzők azonossága mellett) […] (*) bázisponttal magasabb volt, mint az, amelyről az IFP közintézmény és az [1. sz. bank] (**) 2005-ben - amikor előbbi még magánjogi jogi személyként működött és ennélfogva nem vonatkozott rá a közintézményi jogállása miatt ma őt megillető állami garancia - megállapodott (EONIA + […] (*) %).
(198)
Ami kimondottan a 2010. évet illeti, a francia hatóságok kifejtették, hogy az IFP közintézmény négy ajánlatot kapott […] (*) EUR összegű hitelkeretre, amelyekben az egy évre szóló kamat szintje két határ között változott: EONIA + […] (*) % a [4. sz. bank] (**) esetében (plusz […] (*) %, azaz […] (*) EUR kötelezettségvállalási díj), illetve az [5. sz. bank] (**) esetében (plusz […] (*) %, azaz […] (*) EUR kötelezettségvállalási díj), valamint EONIA + […] (*) % a [3. sz. bank] (**) esetében (plusz […] (*) %, azaz […] (*) EUR kötelezettségvállalási díj), illetve az [1. sz. bank] (**) esetében (plusz […] (*) %, azaz […] (*) EUR kötelezettségvállalási díj). Az IFP közintézmény egy további azonnali („spot”) ajánlatot is kapott a [3. sz. banktól] (**) (a választott lehívási idő függvényében), EURIBOR + […] (*) %-os kamattal. A Bizottság tudomásul veszi, hogy ezek a kamatok megegyeznek azokkal, amelyekről az IFP közintézmény a jogállása 2006. évi megváltozása előtt állapodott meg, amikor magánjogi jogi személyként még nem állt állami garancia hatálya alatt.
(199)
A fentiekre figyelemmel a Bizottság elismeri, hogy a jogállása megváltozásától 2010-ig eltelt időszakban az IFP közintézmény EPIC jogállása nem biztosított számára tényleges gazdasági előnyt a bankokhoz és pénzintézetekhez fűződő kapcsolataiban. Más szóval, a jelek szerint az a lehetséges előny, amelyhez a vállalkozás a korlátlan garanciának köszönhetően a piaci feltételeknél kedvezőbb hitelkamatok formájában hozzájuthatott volna, a figyelembe vett időszakban a gyakorlatban nem érvényesült.
(200)
Ez a megállapítás természetesen csak a korábbiakra vonatkozik, mivel a Bizottság nem tudja előre jelezni sem a piaci szereplők jövőbeni magatartását, sem pedig azt, hogyan változik majd körükben annak megítélése, hogy milyen hatást gyakorol az állami garancia az IFP közintézmény nemfizetése jelentette kockázatra. Továbbá, a francia hatóságok által a jövőben a Bizottsághoz benyújtandó éves jelentésekkel összefüggésben a francia hatóságoknak információkkal kell szolgálniuk az IFP közintézmény tartozásainak összegéről és kondícióiról, és bizonyítékokkal kell alátámasztaniuk, hogy e kölcsönök megfelelnek a piaci feltételeknek, vagy - a (300) preambulumbekezdésben szereplő 6. táblázatban ismertetettnek megfelelő módszert alkalmazva - bele kell foglalniuk a megfelelő bruttó támogatástartalom összegét a garanciahatás legnagyobb becsült összegébe.
(201)
Végül, a Bizottság tudomásul veszi a francia hatóságok azon javaslatát, hogy a finanszírozási szerződésekben (valamennyi, szerződés hatálya alá tartozó eszköz esetén) valamennyi művelet tekintetében tüntessék fel a következő szöveget:
„Az állam a kibocsátott részvényekre/programra/kölcsönre semmiféle garanciát nem vállal, sem közvetlen, sem közvetett módon. Fizetésképtelenség esetén az állam semmilyen pénzügyi felelősséget nem vállal az IFP helyett a követelés kifizetéséért.”
(202)
Ebben az összefüggésben ez a kötelezettségvállalás a Franciaországot terhelő többi kötelezettséggel együtt, még ha önmagában nem teszi is lehetővé a garancia megléte kérdésének tisztázását, adott esetben lehetővé teszi az elfogadott kockázatra vonatkozó kivétel alkalmazását, és a garancia lehetséges kedvezőtlen következményeinek jelentős korlátozását.
B. A beszállítókkal fenntartott kapcsolatokban érvényesülő előny
(203)
Ami a beszállítókat illeti, a francia hatóságok állításával ellentétben (lásd a (65) preambulumbekezdést) az a tény, hogy az IFP közintézményt az európai uniós vagy a nemzeti jog értelmében versenyeztetési kötelezettség terheli, nem elegendő az EPIC jogállásából fakadó valamennyi előny kizárásához: a közbeszerzési eljárások keretében az egyes ajánlattevő beszállítók az ajánlattételi felhívásra jelentkezve azt feltételezhetik, hogy az IFP közintézmény nem mehet csődbe. Közbeszerzés esetén ezenfelül meg kell különböztetni az ajánlat kiírásakor az ajánlattevők megversenyeztetéséből eredő hatékonyságnövelésből származó árcsökkenést - amely, mint arra a Bizottság a francia hatóságok által idézett jelentésben rámutatott, valódi „társadalmi hasznot” képvisel -, valamint azt az árcsökkenést, amelynek oka az, hogy az érintett jogalany nemteljesítésének kockázatát a vele szerződő felek - annak ismeretében, hogy közintézményi jogállásának köszönhetően nem fenyegeti a bírósági felszámolás veszélye - kedvezőbben ítélik meg. Noha mindkét tényező a közbeszerzési költségek csökkenését eredményezi, eredendően különböznek egymástól, ezért a Bizottság a második hatásait semmilyen körülmények között nem tulajdonítja az elsőnek.
(204)
Az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény nemteljesítése kockázatának a beszállítók általi kedvezőbb megítéléséből fakadó árcsökkenés becsléséhez a Bizottság az egyenértékű kockázatra nyújtott fedezet költségét vizsgálja. Állami garancia hiányában, ha az IFP közintézmény azon beszállítója, aki hasonló garanciával kíván élni (azaz teljes körűen biztosítani kívánja magát a másik szerződő fél nemteljesítésének kockázata ellen), igénybe veheti erre szakosodott hitelintézet vagy biztosítótársaság szolgáltatásait. A nemteljesítés kockázata elleni ilyen fedezetet a leggyakrabban elsősorban a faktoringszolgáltatásokat kínáló társaságok nyújtanak (199).
(205)
A Bizottság megjegyzi, hogy a hasonló faktoringszolgáltatás díja két tételt foglal magában:
a.
a finanszírozási díjat (vagy fizetendő kamatot), amelyet a beszállítónak megítélt előleg várható finanszírozási költségeinek fedezésére számítanak ki időarányosan, és amely többek között a követelés átruházásakor érvényes kamatlábtól függ.
b.
magát a faktorálási díjat, amelynek összege az átruházott bevétel 0,7 és 2,5 %-a között változik (200), 1,5 %-os átlagos kamattal, amelynek kiszámításához a könyvvezetési és a beszedési szolgáltatások, valamint a teljesítési biztosíték kifizetése tekintetében átruházott követelések összegét veszik alapul.
(206)
A francia hatóságok 2010. november 26-i levelükben jelezték, hogy szerintük a Bizottságnak a faktoring szerepével kapcsolatos megfontolásait az indokolta, hogy utóbbi tévesen mérte fel azokat az okokat, amelyek miatt egy vállalkozás ilyen szolgáltatást vehet igénybe. A francia hatóságok kétségtelenül elismerik, hogy a faktoringtársaságok háromféle szolgáltatást nyújthatnak - előlegfizetés, beszedés és kezesség a követelésekért - de megjegyzik, hogy ezeket együttesen vagy külön-külön is biztosíthatják. A Banque de France által 2009-ben készített tanulmány alapján (201) hozzáteszik, hogy a faktorok által kínált szolgáltatások között egyre nagyobb teret nyer az átruházott ügyvitel (azaz finanszírozási művelet a követelések beszedése nélkül), így a faktoringszolgáltatás igénybevételét egyre gyakrabban a beszállítónak nyújtott egyszerű készpénz-műveletként lehet összefoglalni. A Bizottság tudomásul veszi ezt az észrevételt.
(207)
Ezenkívül a francia hatóságok közölték az IFP közintézmény által (a gazdasági, illetve a nem gazdasági jellegű tevékenységekhez szükséges szállítmányok ellentételezéseként) 2004 óta a faktorok felé teljesített kifizetések összegét (202):
2.
táblázat
Faktoring igénybevétele az IFP közintézmény beszállítói részéről a 2004-2010 közötti időszakban
Év
Érintett beszállítókszáma
Kifizetés faktoroknak
(EUR-ban)
Érintett számlákszáma
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
A teljes időszakban
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
A francia hatóságok megállapítják, hogy jogállásának 2006. évi megváltozása óta növekedett az IFP közintézmény által a faktorok felé teljesített kifizetések összege. Ebből arra következtetnek, hogy ez a tendencia érvényteleníti az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények nemteljesítése kockázatának harmadik személyek általi megítélésére vonatkozó bizottsági érvelést. Úgy ítélik meg ugyanis, hogy ha az IFP közintézmény nemteljesítésének kockázatára 2006 óta állami garancia vonatkozna, ezen időpont óta a faktoringszolgáltatások igénybevételének csökkennie kellett volna, vagy az akár teljesen meg is szűnhetett volna.
(209)
Mivel, mint ahogyan azt a (206) preambulumbekezdésben maguk a francia hatóságok is kifejtették, a faktoring igénybevétele egyre inkább az előlegszükségletekhez (az átruházott ügyviteli szolgáltatások növekedése) és egyre kevésbé a nemfizetés kockázatának átvállalásához kapcsolódik (a beszedési, finanszírozási és garanciaszolgáltatások csökkenése), és mivel az IFP közintézmény elszámolásaiban a beszállítók által igénybe vett faktoringszolgáltatások nem különíthetők el a szolgáltatás típusa szerint, a Bizottság éppen ellenkezőleg úgy véli, hogy az IFP közintézménynél megfigyelt változás alapján nem érvénytelenítető az érvelése, és még kevésbé bizonyítható, hogy az IFP közintézmény beszállítói az IFP jogállásának megváltozását követően arra a következtetésre jutottak volna, hogy megnőtt az IFP közintézmény nemteljesítésének kockázata.
(210)
A Bizottság elismeri, hogy nem áll módjában pontos becslést adni azon díj összegéről, amelyet az IFP közintézmény nemteljesítésének kockázata elleni fedezethez a beszállítóknak fizetnie kellene, ha előbbi nem részesülne állami garanciában. A Bizottság mindazonáltal megjegyzi, hogy amennyiben a (205.b) pontjában említett faktorálási díj valójában három önálló szolgáltatást (beszedés, finanszírozás és a nemfizetési kockázatra nyújtott garancia) foglal magában, a biztosított összeg 2,5 %-os, legmagasabb említett aránya mindenesetre a kizárólag a nemfizetés kockázatához szükséges fedezeti díj felső határának tekinthető.
(211)
A francia hatóságoknak mindenesetre továbbra is lehetőségük van arra, hogy pontosabb módszertanról tájékoztassanak a közintézmény részére a beszállítóihoz fűződő kapcsolataiban a garancia által biztosított előny becsléséhez. A vizsgálat során ellentmondásosan megítélt gazdasági szakismereteken alapuló módszertan adott esetben kedvező bizottsági határozat tárgyát képezheti, és Franciaország ezt alkalmazhatja, hogy eleget tegyen az e határozat rendelkező részében foglalt tájékoztatási kötelezettségeinek.
(212)
Ami a kérdéses összegeket illeti, a francia hatóságok 2010. november 26-i levelükben kifejtették, hogy ezen áruk és szolgáltatások beszerzési költségét közvetlenül beépítették az említett áruk és szolgáltatások beszerzése által érintett tevékenységekhez rendelt személyzet számszerűsített értékébe (204). Ami a kirendelt személyzethez és a helyiségekhez kapcsolódó átszámlázási tevékenységeket illeti, ezekkel kapcsolatban nem merül fel jelentős összegű különleges kiadás, ugyanis a vonatkozó költségeket beépítették az intézmény szervezeti költségei közé.
(213)
Végül, a kifejezetten a kizárólag gazdasági tevékenységek végzéséhez vásárolt áruk és szolgáltatások tekintetében az ilyen beszerzések évi átlagösszege a francia hatóságok szerint az IFP közintézmény átlagos éves forgalmának csupán elenyésző hányadát teszi ki (205). A szerződéses kutatási tevékenységek esetében az IFP közintézmény által az analitikus könyveléséből gyűjtött adatok alapján az IFP közintézmény szolgáltatásai nyújtásához szükséges beszerzéseinek évi átlagösszege 2006 és 2009 között […] (*) EUR.
(214)
A Bizottság úgy véli, hogy gazdasági tevékenységeinek gyakorlása során az IFP közintézmény a beszállítók által alkalmazott árcsökkentés révén tényleges gazdasági előnyhöz jutott, amelynek oka az volt, hogy utóbbiak kedvezőbben ítélték meg a vállalkozás nemteljesítésének kockázatát. Noha a Bizottság nem tudja pontosan számszerűsíteni ezt az előnyt, úgy véli, hogy az a vizsgált időszakban (2006-2009) átlagosan mindenesetre nem haladhatja meg az évi […] (*) EUR-t (206).
(215)
Végül, a Bizottság megjegyzi, hogy ez az IFP közintézmény és beszállítói közötti kapcsolatban érvényesülő előny szelektív, előbbi versenytársai ugyanis, akik továbbra is az általános jog szerinti bírósági szanálási és felszámolási eljárások hatálya alá tartoznak, nem részesülnek az IFP közintézmény közintézményi jogállásából fakadó, hasonló állami garanciában.
C. Az ügyfelekkel fenntartott kapcsolatokban érvényesülő előny
(216)
Ami az IFP közintézmény által nyújtott kutatási szolgáltatásokat illeti, a Bizottság tudomásul veszi a UOP Limited társaság észrevételeit, amelyekben kifejti, hogy a technológiaátadás természetéből eredően kockázatos területén a vevők mind a szerződéses, mind a szerződésen kívüli felelősségbiztosítás tekintetében különösen érzékenyen értékelik a szolgáltatók által kínált garanciákat.
(217)
A szerződésen kívüli felelősség kérdését illetően ugyanakkor a francia hatóságok 2010. január 13-i levelükben felhívták a figyelmet arra, hogy Franciaországban a magánjogi társaságokra és a közintézményekre egyaránt az általános jog rendelkezései alkalmazandók (a Code civil 1382. cikke, különös tekintettel a szerződésen kívüli kártérítési felelősségre (207). Hozzátették, hogy az IFP közintézmény tevékenységei sajátos jellemzőkkel bírnak, amennyiben azokhoz laboratóriumi eszközök, illetve tűzveszélyes, robbanásveszélyes vagy mérgező anyagok felhasználására van szükség, amelyek - a kifejezésnek a biztosítótársaságok által vett szokásos értelmében - jelentős „ipari” kockázat forrásai (208). Ennélfogva az IFP közintézmény különféle biztosítási szerződéseket kötött, hogy a hagyományos kockázatokon túl (polgári jogi felelősség) egyedi kockázatokra, például az ionizáló forrásokhoz vagy a fúrótornyok közelében működő gépek meghibásodásához kötődő kockázatokra is fedezetet kínáljon. Ami a polgári jogi felelősségbiztosítást illeti, az IFP közintézmény biztosítási szerződése négyféle kockázatra nyújt fedezetet: az üzemeltetési felelősségre, a szolgáltatásnyújtás utáni polgári jogi felelősségre, a szakmai felelősségre és a környezeti károkra.
(218)
A fentiekből következik, hogy az IFP közintézmény semmilyen formában nem hárította az államra szerződésen kívüli felelősségét, kockáztatva, hogy káresemény bekövetkezésekor le kell hívnia az EPIC jogállásából fakadóan a javára nyújtott garanciát, hanem épp ellenkezőleg, megkötötte a piaccal az e kockázat fedezetéhez szükséges biztosítási szerződéseket.
(219)
A szerződéses felelősséget illetően a UOP Limited társaság észrevételeire adott válaszukban a francia hatóságok által átadott, és különösen a (91) preambulumbekezdésben közölt információkból az következik, hogy a szolgáltatásnyújtás terén az IFP közintézmény ügyfeleivel (akár leányvállalataival, akár harmadik személyekkel) szembeni felelőssége „a ténylegesen beszedett díjak […] (*) %-ára korlátozódik, amely felső határ eseti alapon legfeljebb […] (*) %-ra emelhető”, ennélfogva, ha az ügyfél úgy ítéli meg, hogy az IFP közintézmény által végzett munka hibás, utóbbi semmilyen esetben nem kötelezhető korlátlanul annak ismételt elvégzésére. Mindemellett a Bizottság tudomásul veszi a francia hatóságok azon megállapítását, miszerint a felelősséghalmozás tilalmának elvéből következően egy szerződő fél nem hivatkozhat szerződésen kívüli felelősségre azért, hogy egy szerződéses viszony keretében elszenvedett károkért kártérítést igényeljen (209).
(220)
Továbbra is igaz ugyanakkor, hogy figyelemmel az állam által az IFP közintézmény javára biztosított garanciára, utóbbi ügyfelei biztosak abban, hogy a közintézmény nem kerülhet bírósági felszámolás alá, és ezért mindenkor teljesíteni tudja majd szerződéses kötelezettségeit, illetve hogy amennyiben nem így tesz, a mulasztásért őket kártérítésben részesítik.
(221)
A (204) és azt követő preambulumbekezdésekben a beszállítókkal fenntartott kapcsolatok tekintetében ismertetett érveléssel összhangban a Bizottság úgy véli, hogy állami garancia hiányában annak az ügyfélnek, amely hasonló szintű garanciára tart igényt, egy pénzügyi közvetítővel (például bankkal vagy biztosítótársasággal) teljesítési biztosítékról (angolul: „performance bond”) kellene megállapodnia, hogy gondoskodjon az IFP közintézménnyel kötött szerződése teljesítéséről. E védelem célja annak szavatolása, hogy a szerződés végrehajtásának (teljes vagy részleges) elmulasztásából eredő kár esetén az ügyfél pénzügyi kártérítésben részesüljön.
(222)
Ezzel összefüggésben a Bizottság tudomásul veszi, hogy Franciaország - noha bizonyos fenntartásokkal - elismeri, amint az a (66) preambulumbekezdésben is szerepel, hogy „az IFP közintézmény szempontjából várható egyetlen azonosítható hatás a teljesítési biztosítékok lekötésének hiányából eredő költségcsökkenés lehet.” A francia hatóságok ezt követően további pontosítás nélkül megállapítják, hogy „a bankok és biztosítótársaságok által az ilyen szolgáltatásért felszámított díjak szokásos összegét tekintve ugyanakkor úgy tűnik, hogy az ilyen költségcsökkenésből származó különbség elenyésző.”
(223)
A Bizottság elsőként rámutat, hogy a teljesítési biztosíték költségének kiszámításakor számos tényezőt vesznek figyelembe, többek között a szerződés típusát és a fedezett összeget, a biztosítandó szolgáltatásokat nyújtó vállalkozás alkalmazottainak számát, pénzügyi helyzetét, nemteljesítésének kockázatát és kárhányadát, valamint más, kizárólag pénzügyi vonatkozásokat, például a közvetítők illetményeit és díjait. A nyilvánosan hozzáférhető adatok alapján (210) a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az alkalmazott díjtétel általában a biztosított bevétel 1-5 %-a.
(224)
A szakosodott közvetítők által kínált fedezet díjszabása - esetenként kockázati típusok szerint súlyozott - statisztikai módszereken alapul, így a teljesítési biztosítékra vonatkozóan nem állapítható meg előzetes átalánydíj. Végül, a garanciáért fizetendő végső ár az esetleges veszteségek becsült összegétől és bekövetkezésük valószínűségétől függ. Ennélfogva, míg bizonyos ágazatokban (például a közműépítési és építőipari ágazatban vagy a nemzetközi kereskedelemben) adható a „hibás teljesítésre” nyújtott garancia, a szerződéses kutatási szolgáltatások esetében a jelek szerint legfeljebb a „legnagyobb gondosság” biztosítására van lehetőség, mivel a K+F természetéből fakadóan kockázatos terület, ahol a kutatási tevékenységet vásároló nem lehet bizonyos abban, hogy a munka hasznosítható eredményekhez vezet. Ezzel kapcsolatban a Bizottság megjegyzi, hogy az IFP közintézmény ügyfeleinek, köztük leányvállalatainak nyújtott garancia összege a szolgáltatott kutatási munka árára korlátozódik.
(225)
A Bizottság elismeri, hogy nem áll módjában pontos becslést adni arról, mekkora díjat kellene fizetni az IFP közintézmény ügyfeleinek (köztük leányvállalatainak) nyújtott olyan garanciáért, amely szavatolná, hogy az IFP közintézmény a kutatási szolgáltatások végrehajtása során a „legnagyobb gondosságot” tanúsítja. A vonatkozó kérdésre válaszul a francia hatóságok 2010. november 26-i levelükben jelezték, hogy nekik sincs tudomásuk a piac által a K+F területéhez kapcsolódó különleges kockázatok biztosításáért felszámított díjtételek összegéről. A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy az ilyen (a kutatás „legnagyobb gondossággal” történő végzésére korlátozódó, tehát a szerződés „hibás teljesítéséből” eredő kockázatnál kisebb) kockázat biztosításának piaci díja semmilyen ésszerű logika szerint sem haladhatja meg a (223) preambulumbekezdésben említett becsült felső összeghatárokat. Ezenfelül a Bizottság véleménye szerint a biztosított szolgáltatásokból származó bevétel összegének legfeljebb 5 %-a mindenesetre az ilyen kockázat biztosításához szükséges díj felső határának tekinthető.
(226)
Ami az esetlegesen ilyen garanciával biztosítható gazdasági tevékenységek összegét illeti, a Bizottság emlékeztet arra, hogy e tevékenységek két típusba sorolhatók: egyrészről létezik az infrastruktúra bérbeadása, kutatási személyzet rendelkezésre bocsátása és jogi szolgáltatások nyújtása, valamint az IFP közintézmény által (harmadik személyek vagy saját leányvállalatai megbízásából) végzett szerződéses kutatási tevékenységek, és másrészről az IFP közintézmény és leányvállalatai közötti technológiaátadásra irányuló tevékenységek az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén. Az IFP közintézmény által a Beicip-Franlab kizárólagos tevékenységi területén végzett tevékenységekre vonatkozóan (211) a Bizottság már megállapította, hogy azokat teljes mértékben a kőolajmezők kitermelésével kapcsolatos tanácsadás és a kőolaj-kitermelésben alkalmazott szoftverek szolgáltatásának piacán szerzett bevételből finanszírozzák. A C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban a Bizottság megállapította, hogy az IFP közintézmény és a Beicip-Franlab leányvállalat között nem beszélhetünk az állami pénzeszközök csoporton belüli átruházásáról, mivel a két jogalany közötti kereskedelmi kapcsolat a rendes piaci feltételeknek megfelelően működik. Mivel a Beicip-Franlab által az IFP-nek kifizetett díjazás „nagymértékben” (212) fedezi az utóbbi által a leányvállalata kizárólagos területén folytatott tevékenységek költségeit, a Bizottság megállapíthatja, hogy az alkalmazott díjszabás mértékéből adódóan a Beicip-Franlab - a helyzet későbbi alakulásától függetlenül - már jelenleg is fizet az állami garanciának az IFP közintézmény által viselt kutatási költségekre gyakorolt esetleges további hatásáért. Ilyen körülmények között a leányvállalat és az anyavállalat közötti üzleti kapcsolatok állami garancia alá vonása nem biztosít versenyelőnyt az IFP közintézmény által a Beicip-Franlab leányvállalat kizárólagos kutatási területein végzett tevékenységek számára. Ennélfogva az állami garancia hatályának ezekre történő esetleges kiterjesztése nem minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak.
(227)
Az első kategóriába tartozó, az IFP közintézmény által harmadik személyek vagy saját leányvállalatai megbízásából végzett tevékenységeket illetően a francia hatóságok 2010. november 26-i levelükben közölték az IFP közintézmény által 2006 és 2009 között megvalósított gazdasági tevékenységek értékét. Ezen információk alapján megállapítható, hogy az ebben az időszakban nyújtott kutatási szolgáltatások értékének átlagos éves összege […] (*) EUR, ezen belül […] (*) EUR harmadik személyek és […] (*) EUR a leányvállalatok megbízásából.
(228)
A francia hatóságok ezenkívül benyújtották az IFP közintézmény és leányvállalatai által az ugyanebben az időszakban nyújtott adminisztratív szolgáltatásokra vonatkozó adatokat. Ezekből megállapítható, hogy 2006 óta az IFP közintézmény által leányvállalataira átszámlázott éves átlagösszeg a kirendelt alkalmazottak esetében […] (*) EUR, a telepítési díjak tekintetében (213) […] (*) EUR.
(229)
A második tevékenységtípus, azaz az IFP közintézmény és leányvállalatai közötti, az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén végzett technológiaátadásra irányuló tevékenységek esetében elsőként meg kell jegyezni, hogy a C 51/2005. számú ügyben hozott határozatban már szerepeltek a 2006. évi tevékenységből származó összegek:
a.
az Axens kizárólagos tevékenységi területén az IFP közintézmény […] (*) EUR értékben készített az ipari kutatást megelőző műszaki megvalósíthatósági tanulmányokat és […] (*) EUR értékben végzett ipari kutatási munkát, gazdasági tevékenységének összértéke tehát […] (*) EUR.
b.
a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén az IFP közintézmény […] (*) EUR értékben készített műszaki megvalósíthatósági tanulmányokat és […] (*) EUR értékben végzett ipari kutatási munkát, gazdasági tevékenységének összértéke tehát […] (*) EUR.
c.
Az IFP közintézmény tehát összesen 56,4 millió EUR értékben nyújtott kutatási szolgáltatásokat leányvállalatai kizárólagos tevékenységi területén (ezen belül 7,4 millió EUR értékben műszaki megvalósíthatósági tanulmányokat és 49,0 millió EUR értékben ipari kutatási munkát), noha saját forrásainak összege csupán […] (*) EUR volt, ami alapján a Bizottság úgy vélte, hogy e kutatási tevékenységek 11,3 millió EUR értékű állami támogatásban részesültek (ez 20 %-os támogatási intenzitást (214) jelent).
(230)
Ami a későbbi éveket illeti, a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat 5. cikkének (1) bekezdésével összhangban a kizárólagos megállapodások lejártáig Franciaország „részletes éves jelentést nyújt be a Bizottsághoz az IFP közintézmény által az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területein vezetett projektekről”. Az éves jelentésekben szereplő adatok alapján pontosan kiszámítható az IFP közintézmény által a leányvállalatai megbízásából és azok kizárólagos tevékenységi területén végzett kutatási szolgáltatások éves összege.
(231)
Ez idáig Franciaország a 2007., 2008. és 2009. évre nyújtott be éves jelentést. Figyelembe véve a számviteli adatok feldolgozásához szükséges időt, a 2010. évi jelentést 2011 során küldik meg.
(232)
Az Axens kizárólagos tevékenységi területein folytatott e gazdasági tevékenységeket az e preambulumbekezdésben szereplő 3. táblázat foglalja össze a 2007-2009. évre vonatkozóan (ezer EUR-ban).
3.
táblázat
Az IFP közintézmény által az Axens kizárólagos tevékenységi területein végzett tevékenységek 2007 és 2009 között
(ezer EUR-ban)
Összesen
Díjak összesen
Saját források összesen
Állami források (+) vagy nyereség (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Az IFP közintézmény által az Axens kizárólagos tevékenységi területén nyújtott kutatási szolgáltatások tehát 2007-ben […] (*) EUR, 2008-ban […] (*) EUR és 2009-ben […] (*) EUR összegű gazdasági tevékenységet eredményeztek, amely megközelítőleg megfelel a Bizottság által a C 51/2005. számú ügyben hozott határozatban a 2006. évre megállapított összegnek ([…] (*) EUR).
(234)
A Prosernat kizárólagos tevékenységi területein folytatott e gazdasági tevékenységeket az e preambulumbekezdésben szereplő 4. táblázat foglalja össze a 2007-2009. évre vonatkozóan (ezer EUR-ban).
4.
táblázat
Az IFP közintézmény által a Prosernat kizárólagos tevékenységi területein végzett tevékenységek 2007 és 2009 között
(ezer EUR-ban)
Összesen
Díjak összesen
Saját források összesen
Állami források (+) vagy nyereség (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Az IFP közintézmény által a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén nyújtott kutatási szolgáltatások tehát 2007-ben […] (*) EUR, 2008-ban […] (*) EUR és 2009-ben […] (*) EUR összegű gazdasági tevékenységet eredményeztek, amely megközelítőleg megfelel a Bizottság által a C 51/2005. számú ügyben hozott határozatban a 2006. évre megállapított összegnek ([…] (*) EUR).
(236)
A fentiek alapján a Bizottság úgy véli, hogy gazdasági tevékenységeinek gyakorlása során az IFP közintézmény tényleges gazdasági előnyhöz jutott, amennyiben mentesült az ügyfelei - köztük, azok kizárólagos tevékenységi területén, leányvállalatai, az Axens és Prosernat - számára az általa elvégzett kutatási tevékenységek tekintetében felkínált teljesítési - de legalább a legnagyobb gondosságért járó - biztosíték díjának megfizetése alól. Noha a Bizottság nem tudja pontosan számszerűsíteni ezt az előnyt, a biztosított kockázat sajátos jellegére is figyelemmel mindenesetre úgy véli, hogy ez az előny szolgáltatásonként és évente valószínűleg nem haladja meg az e preambulumbekezdésben szereplő 5. táblázat foglalt összegeket (ahol az „EUR” jelentése „EUR”, és a „MEUR” jelentése „millió EUR”):
5.
táblázat
Az IFP közintézmény által a korlátlan állami garanciából fakadóan az ügyfeleivel szemben szerzett gazdasági előny felső határai 2006 és 2009 között
2006
2007
2008
2009
Kutatási szolgáltatások (a leányvállalatok kizárólagos tevékenységi területén kívül)
Forg.
(MEUR)
Felső határ (215)
(fedezeti díj)
Forg.
(MEUR)
Felső határ
(fedezeti díj)
Forg.
(MEUR)
Felső határ
(fedezeti díj)
Forg.
(MEUR)
Felső határ
(fedezeti díj)
A leányvállalatok megbízásából
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Harmadik személyek megbízásából
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Igazgatási szolgáltatások nyújtása
Kirendelt alkalmazottak átszámlázása
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Telepítési díjak átszámlázása
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Az Axens kizárólagos tevékenységi területén nyújtott szolgáltatások
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
A Prosernat kizárólagos tevékenységi területén nyújtott szolgáltatások
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Leányvállalatok tekintetében összesen
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
Harmadik személyek tekintetében összesen
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
A francia hatóságok mindenesetre továbbra is lehetőségük van arra, hogy pontosabb módszertanról tájékoztassanak a közintézmény részére az ügyfeleihez fűződő kapcsolataiban a garancia által biztosított előny becsléséhez. A vizsgálat során ellentmondásosan megítélt gazdasági szakismereteken alapuló módszertan adott esetben kedvező bizottsági határozat tárgyát képezheti, és Franciaország ezt alkalmazhatja, hogy eleget tegyen az e határozat rendelkező részében foglalt tájékoztatási kötelezettségeinek.
(238)
Végül, a Bizottság megjegyzi, hogy ez az IFP közintézmény és ügyfelei közötti kapcsolatban érvényesülő előny szelektív, előbbi versenytársai ugyanis, akik továbbra is az általános jog szerinti bírósági szanálási és felszámolási eljárások hatálya alá tartoznak, nem részesülnek az IFP közintézmény közintézményi jogállásából fakadó, hasonló állami garanciában.
7.1.4.2 Az IFP-csoport magánjogi leányvállalataira átruházott előnyök
(239)
Ami az IFP közintézmény leányvállalatait illeti, a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban kifejtette, hogy az előzetes vizsgálat során nem tudta kizárni, hogy „az IFP közintézmény EPIC jogállásából eredő előnyök, például többek között a kedvezőbb hitelfeltételek, annak három leányvállalatát is érinthetik” (216).
(240)
A jelenlegi részletes vizsgálatot követően, a 7.1.1.2. pontban felsorolt okok miatt, és tekintettel arra, hogy a francia jogban nem létezik a vállalatcsoportokon belül a részvényesnek a leányvállalatai cselekményeiért történő általános felelősségvállalása, nem tekinthető úgy, hogy az IFP közintézmény és következésképpen a francia állam felelőssé tehető a harmadik személyek által az Axens és a Prosernat gazdasági tevékenységeire vonatkozóan támasztott követelések visszafizetéséért, többek között abban az esetben, ha utóbbiak ellen bírósági felszámolást indítanak.
(241)
Meg kell azonban jegyezni, hogy az N 531/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban a Bizottság, jóllehet a (177) preambulumbekezdésben is ismertetettek szerint úgy ítélte meg, hogy részvénytársaságként a La Banque Postale továbbra is a bírósági szanálásra és felszámolásra vonatkozó általános jog hatálya alá tartozik, és mint ilyen, saját jogon nem részesül korlátlan állami garanciában, mégis kitért arra a lehetőségre, hogy az egyedüli részvényese javára nyújtott állami garancia hatásai a leányvállalatra is kiterjedhetnek (217).
(242)
Pontosabban, a Bizottság úgy ítélte meg (218), hogy a vállalatcsoport működési struktúrájából következően a részvényes (La Poste) és a leányvállalat (La Banque Postale) között átjárhatóság van, amelyet azon tények együttes hatása indokol, hogy i. a leányvállalat az anyavállalat által a rendelkezésére bocsátott humán- és tárgyi erőforrásokat használja, és hogy ii. ezekért az anyavállalat által viselt költségek függvényében díjazást fizet, tehát a La Poste költségeinek csökkenését eredményező gazdasági előny esetén a La Banque Postale által az anyavállalatnak fizetett díjazás ennek megfelelően csökkenne, ami azt jelenti, hogy ez a gazdasági előny (legalább részben) a leányvállalatra is átruházódik.
(243)
Hasonlóképpen, a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy bizonyos átjárhatóság figyelhető meg többek között az IFP közintézmény által az Axens és a Prosernat részére az azok kizárólagos tevékenységi területén nyújtott szolgáltatások díjazása tekintetében, aminek következtében tehát a csoporton belüli kereskedelmi viszonyok nem a piaci logikát követik, hanem épp ellenkezőleg, lehetővé teszik a leányvállalat gazdasági tevékenységeinek kereszttámogatását az anyavállalat rendelkezésére bocsátott állami forrásokból. Amint az a (226) preambulumbekezdésben szerepel, a Bizottság másfelől megállapította, hogy az IFP közintézmény és a Beicip-Prosernat (219) leányvállalata közötti kapcsolat a rendes piaci feltételeknek megfelelően működik.
(244)
Az említett La Banque Postale ügyben a Bizottság úgy vélte, hogy a francia hatóságoknak kötelezettséget kell vállalniuk egy olyan mechanizmus életbe léptetésére, amely a leányvállalat szintjén közömbösíti az anyavállalaton belül esetlegesen jelentkező előnyöket. Ami a finanszírozási feltételeket illeti, ez a követelmény úgy szólt, hogy „a finanszírozási szerződésben (valamennyi, szerződés hatálya alá eső eszköz esetén) valamennyi művelet tekintetében feltüntetik, hogy a francia joggal (elsősorban a valamennyi garanciára vonatkozó kifejezett jogszabályi engedélyezés szükségességével) összhangban az állam az adott finanszírozási műveletre semmiféle garanciát nem vállal, sem közvetlen, sem közvetett módon. Ezt a szerződéses rendelkezést az egyes műveletekről szóló ismertetőben nyilvánosságra kell hozni.” (220)
(245)
A szóban forgó esetben a francia hatóságok az IFP közintézmény leányvállalataira (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) vonatkozó hitelfeltételek tekintetében vállalták, hogy a finanszírozási szerződésben (valamennyi, szerződés hatálya alá eső eszköz esetén) valamennyi művelet tekintetében feltüntetik a következő szöveget: „a francia joggal (elsősorban a valamennyi garanciára vonatkozó kifejezett jogszabályi engedélyezés szükségességével) összhangban az állam erre a finanszírozási műveletre semmiféle garanciát nem vállal, sem közvetlen, sem közvetett módon.”
(246)
Ami az anyavállalatuk által rendelkezésükre bocsátott humán- és tárgyi erőforrások leányvállalatok általi használatát illeti, és amint azt a Bizottság a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban megjegyezte, „[a]mennyiben a gazdasági tevékenységek támogatottak, az az érintett leányvállalatok által az anyavállalat felé kifizetett díjazás szintjéből következik, és tükröződnie kell az IFP elszámolásaiban” (221). Márpedig, az IFP közintézmény elszámolásainak vizsgálata során a Bizottság a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban a 2006. évre, illetve a francia hatóságok az általuk benyújtott éves jelentésekben az ezt követő évekre vonatkozóan egyedül azokat a költségtételeket nem vették figyelembe, amelyek az IFP közintézmény által a leányvállalatai részére nyújtott szolgáltatásoknak a korlátlan garanciával történő biztosításához kapcsolódnak. Az államnak nem fizették meg a teljesítési biztosítéknak vagy legalább a legnagyobb gondosságért járó biztosítéknak megfelelő díjat, és azt a leányvállalatoknak nyújtott szolgáltatásokban sem számíthatták fel.
(247)
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a közintézményen belül a jogállásából fakadó garancia által biztosított gazdasági előny annak magánjogi leányvállalataira, az Axensra és Prosernat-ra is kiterjedt.
(248)
Ami az IFP közintézmény és leányvállalatai, az Axens, a Prosernat és a Beicip-Franlab által a közös beszállítókkal kötött, együttes szerződéseket illeti, amelyekről a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban említést tett, és amelyet - amint az a (73) preambulumbekezdésben olvasható - a UOP Limited társaság is említett észrevételeiben, ezek létezését a francia hatóságok kétségtelenül megerősítették, ugyanakkor tájékoztattak arról, hogy a szerződések alapvetően a (légi és vasúti) közlekedés területéhez kapcsolódnak, az egyes vállalatok alkalmazottainak hivatalos utazásai tekintetében. A Bizottság véleménye szerint, ha a leányvállalatok az IFP-csoport számára biztosított kedvezőbb vásárlási feltételekben részesülhettek, ami a szóban forgó beszerzésekre vonatkozóan nem szükségképpen igaz, az a garancia esetleges hatása helyett inkább az e beszállítók által csoportos vásárlás esetén alkalmazott mennyiségi kedvezménynek tudható be. Mindenesetre, még ha a 7.1.4.1. B. pontban a közintézményre vonatkozóan bemutatott elemzés alkalmazható is a leányvállalatokra a közintézménnyel közösen végrehajtott beszerzések tekintetében, és e mechanizmus révén utóbbiak - olcsóbb szolgáltatások formájában - részesülnek az IFP közintézmény által a garanciából fakadóan élvezett előnyből, az érintett összegek olyannyira jelentéktelenek, hogy a Bizottság szerint kétséges, hogy azok tényleges gazdasági előnynek tekinthetők.
(249)
Ebből következően, és a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat következtetéseivel összhangban azok a tevékenységek, amelyek az anyavállalat javára nyújtott állami garanciának a leányvállalatai kizárólagos tevékenységi területén végzett kutatási tevékenységekre történő kiterjedéséből fakadóan gazdasági előnyt biztosíthatnak, „[az IFP közintézménynek] az Axens és a Prosernat tevékenységi területein folytatott tevékenységekhez való hozzájárulására” (222) korlátozódnak. Ami konkrétan az Axensra és a Prosernat-ra átruházott előnyöket illeti, noha a Bizottság nem tudja pontosan számszerűsíteni ezt az előnyt, az érintett kockázat sajátos jellegére is figyelemmel mindenesetre úgy véli, hogy ez az előny szolgáltatásonként és évente valószínűleg nem haladja meg a (236) preambulumbekezdésben szereplő 5. táblázat foglalt összegeket.
(250)
A Bizottság úgy véli, hogy az IFP közintézmény által az Axens és Prosernat magánjogi leányvállalataira átruházott gazdasági előny szelektív, utóbbiak versenytársai ugyanis nem férhetnek hozzá hasonlóan kedvező feltételekkel az IFP közintézmény technológiáihoz, valamint humán- és tárgyi erőforrásaihoz.
7.1.5 A VERSENY TORZULÁSA ÉS A KERESKEDELEM ÉRINTETTSÉGE
(251)
A vizsgált intézkedés csökkentheti az IFP közintézménynek a harmadik személyek részére nyújtott szolgáltatásokhoz kapcsolódó működési költségeit (szerződéses kutatás), valamint az Axensnak és a Prosernat-nak az anyavállalatuktól vásárolt szolgáltatásokhoz kapcsolódó működési költségeit (a kizárólagos tevékenységi területükön végzett kutatás, szerződéses kutatás, személyzet és eszközök rendelkezésre bocsátása, igazgatási szolgáltatások nyújtása), ami előnyhöz juttatja az IFP-csoportot, és ebből fakadóan az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében torzítja a versenyt.
(252)
Mivel azok a piacok, ahol az IFP-csoport aktív, különösen közvetlenül az IFP közintézmény esetében a szerződéses kutatás piaca, az Axens leányvállalat esetében a finomítási és petrokémiai iparban forgalmazott katalizátorok és technológiák piaca, valamint a Prosernat leányvállalat esetében a gázfeldolgozás és a kénmentesítés területén szükséges tanulmányok, szolgáltatások és szerelvények piaca jelentős mértékben nyitva állnak az Európai Unión belüli kereskedelem előtt, egy ilyen intézkedés hátrányosan érintheti az érintett piacokon hasonló gazdasági tevékenységet folytató vagy folytatni kívánó versenytárs vállalkozásokat.
(253)
E feltételek mellett az IFP közintézmény javára nyújtott korlátlan állami garancia megléte - az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében - torzíthatja a versenyt és érintheti a kereskedelmet.
7.1.6 AZ INTÉZKEDÉS TÁMOGATÁSJELLEGÉRE VONATKOZÓ KÖVETKEZTETÉS
(254)
Az IFP közintézmény javára annak közintézményi jogállásából fakadóan nyújtott állami garancia tehát állami források államnak tulajdonítható átruházásával jár, továbbá - azáltal, hogy előnyben részesíti az IFP közintézményt - torzítja versenyt és a tagállamok közötti kereskedelmet, vagy azzal fenyeget.
(255)
A Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy ez a garancia az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül.
7.2 A TÁMOGATÁSI INTÉZKEDÉS JOGELLENESSÉGE
(256)
Jogállásának megváltozása előtt az IFP a szakmai érdekek kezeléséről szóló, 1943. november 17-i 43-612. sz. törvény értelmében szakmai intézményként működő magánjogi jogi személy volt. Mint ilyen, az IFP a bírósági szanálásra és felszámolásra vonatkozó általános jogi eljárások hatálya alá tartozott, és nem részesült az EPIC jogállásból fakadó állami garanciában.
(257)
A 2005. július 13-i 2005-781. sz. törvény értelmében hozott, 2006. július 6-i rendelettel az IFP 2006. július 7-i hatállyal ipari és kereskedelmi jellegű közintézménnyé alakult. A jogállás e megváltozása nyomán az IFP közintézmény korlátlan állami garanciában részesül. A szóban forgó intézkedést ezért az eljárási rendelet 1. cikkének c) pontja értelmében új támogatásnak kell tekinteni.
(258)
Az eljárási rendelet 2. cikke (1) bekezdésének megfelelően a tagállamok „az új támogatás nyújtására vonatkozó tervezeteket” kötelesek kellő időben bejelenteni. Mivel Franciaország az IFP közintézmény jogállásának megváltozását hivatalosan nem jelentette be, mindössze véletlenszerűen említette egy másik eljárás keretében, és mivel az intézkedés tényleges végrehajtásához nem kérték a Bizottság előzetes jóváhagyását, a szóban forgó állami támogatást a francia kormány az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdésének sérelmére nyújtotta.
(259)
A Bizottság ennélfogva úgy ítéli meg, hogy ez az intézkedés az eljárási rendelet 1. cikkének f) pontja értelmében jogellenes támogatásnak minősül.
7.3 A TÁMOGATÁSI INTÉZKEDÉS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
7.3.1 TÁMOGATÁS AZ IFP KÖZINTÉZMÉNY ÁLTAL VÉGZETT SZERZŐDÉSES KUTATÁS ÉS SZOLGÁLTATÁSNYÚJTÁS TERÜLETÉN
(260)
A szolgáltatásnyújtás kutatási infrastruktúra bérbeadását, személyzet rendelkezésre bocsátását vagy (a leányvállalatok megbízásából nyújtott) jogi szolgáltatásokat foglal magában.
(261)
A szerződéses kutatási szolgáltatás rendszerint abból áll, hogy az IFP közintézmény támogatást nyújt egy kutatási tevékenységet végezni kívánó ügyfélnek (harmadik személynek vagy leányvállalatnak (223) valamely tudományos vagy technológiai jelenség jobb megértéséhez vagy ismeretéhez (224). A kérés megfogalmazásának pontosságától függően az IFP közintézménynek kisebb vagy nagyobb mozgástere van; előfordulhat, hogy egyszerűen követnie kell az ügyfél által szigorúan meghatározott előírásokat, máskor pedig ajánlásokat is tartalmazó, teljes körű kutatási szolgáltatásra lehet szükség. […] (*) Az egyes kérések alapján az IFP közintézmény műszaki-kereskedelmi javaslatot dolgoz ki a teljesítésre vonatkozó szerződéses feltételekkel együtt, és ezt az ügyféllel megvitatja. A francia hatóságok az IFP közintézmény által végzett szerződéses kutatási szolgáltatásokat és az általa nyújtott szolgáltatásokat a közintézmény mindhárom tevékenységi területén (CREP, CRRP, CRME) példával illusztrálták.
(262)
A „feltárás-gyártás” eredményközpontban (CREP) a szolgáltatások célja többek között a kutatóközpont által kifejlesztett módszertanok, technológiák és szoftverek hitelesítése és/vagy továbbfejlesztése. Másfelől egyes ilyen szolgáltatások teljesítéséhez a CREP az IFP közintézmény tulajdonát képező berendezéseket és számítási algoritmusokat, illetve olyan ritka szakismereteket bocsát ipari partnerei rendelkezésére, amelyek egy magánjogi szereplő által nyújtott kereskedelmi szolgáltatás keretében nem hozzáférhetők. Ezek a szolgáltatások az alábbi kategóriákba sorolhatók:
a.
Olyan egyedi berendezésekhez kapcsolódó szolgáltatások, amely berendezésekhez hasonló a világon csak kis számban vagy egyáltalán nem létezik (225);
b.
Esetértelmezések az IFP közintézmény által kifejlesztett, kereskedelmi forgalomban még nem kapható vagy olyan szoftverek alkalmazásával, amelyeknek az ilyen jellegű használata az IFP közintézmény kompetenciáit alkalmazó, különleges szakértelmet igényel (226);
c.
Az IFP közintézmény sajátos szakértelmének felhasználása (227);
d.
Fejlesztés alatt álló szakértelem felhasználása a kidolgozott kompetencia, technológiák és módszertanok hitelesítéséhez (228).
(263)
A „finomítás-petrokémia” eredményközpontban (CRRP) a szerződéses kutatási szolgáltatás többek között abban állt, hogy támogatást nyújtottak egy külföldi egyetem számára (229) a katalizátorok területén az IFP egyedi hatáskörébe tartozó tevékenységek végrehajtásához, illetve a(z) […] (*) jelenségeinek jobb megértésére irányuló a(z) „[…] (*) (230)” érintő munkában, valamint egy […] (*) tárgyú tanulmányban (231).
(264)
A „motorok-energia” eredményközpontban (CRME) a szerződéses kutatási szolgáltatások többek között a következőket foglalták magukban: […] (*) autógyártók megbízásából az IFP közintézmény […] (*)-nak/nek, […] (*)-nak/nek és módszertanának (232) alapján, az IFP közintézmény kutatásaiból származó, […] (*) (233) tárgyú tanulmány […] (*), illetve […] (*) vizsgálatok az IFP közintézmény által kifejlesztett […] (*)-ra/re vonatkozóan (234).
(265)
Ebből a leírásból következik, hogy az IFP közintézmény által harmadik személyek megbízásából végzett szerződéses kutatási tevékenységek célja a kutatási tevékenységeket megelőző műszaki megvalósíthatósági tanulmány készítése, a közintézmény kompetenciáiba tartozó új ismeretek és készségek elsajátítása, illetve az IFP közintézmény által kifejlesztett ismeretek és technológiák felhasználása új termékek, eljárások vagy szolgáltatások létrehozásához.
(266)
A francia hatóságok benyújtották az IFP közintézmény által 2004 és 2009 között harmadik személyek megbízásából végzett szerződéses kutatási tevékenységekre és a nyújtott szolgáltatásokra vonatkozó számadatokat. A közölt információk alapján megállapítható, hogy a kutatási szolgáltatások az IFP közintézmény éves összköltségvetésének hozzávetőleg [0-5] (**) %-át teszik ki (ami körülbelül 300 millió EUR-s költségvetés esetében […] (*) EUR értékű szolgáltatás), ezért ez a gazdasági tevékenység a közintézmény tevékenységein belül elhanyagolhatónak tekinthető.
7.3.1.1 Az állami támogatás harmadik személyekre vagy leányvállalatokra történő átruházásának feltételezett esete
(267)
A K+F+I keretrendszer 3.1.2. pontjával összhangban, ha a nonprofit kutatási szervezetek gazdasági tevékenységet folytatnak, mint például infrastruktúra bérbeadása, szolgáltatások nyújtása üzleti vállalkozásoknak vagy szerződéses kutatás végzése, akkor e gazdasági tevékenységek állami finanszírozása általában állami támogatásnak minősül. Ha azonban bizonyítható, hogy az állami finanszírozás egészét továbbították a végső kedvezményezettnek, továbbá ebből a közvetítőnek nem származik előnye, a közvetítő szervezet nem tekinthető az állami támogatás kedvezményezettjének.
(268)
A szóban forgó ügyben, tekintve, hogy a kutatási szervezet, azaz az IFP közintézmény korlátlan állami garancia fedezete mellett végez szerződéses kutatási tevékenységeket, úgy kell tekinteni, hogy állami támogatásban részesül, kivéve, ha bizonyítani tudja, hogy a szolgáltatásokért kért ellentételezés lehetővé tette az állami támogatás egészének az ügyfeleire történő átruházását.
(269)
Az IFP közintézmény szerződéses kutatási tevékenységeinek díjszabását azok összes önköltsége alapján határozzák meg (235), amelyre az ügyféllel folytatott, a (261) preambulumbekezdésben említett egyeztetés eredményétől függően különböző mértékű haszonkulcsot alkalmaznak. Mindezek nyomán úgy tűnik, hogy az egyetlen olyan költségtétel, amelyet a közintézmény figyelmen kívül hagyott, pontosan az IFP közintézmény teljesítéséért (vagy legnagyobb gondosságáért) járó biztosíték fedezeti díjának felel meg.
(270)
Ami az IFP közintézmény által a leányvállalatai, az Axens és a Prosernat megbízásából nyújtott szerződéses kutatási szolgáltatásokat illeti, a Bizottság úgy véli, hogy a garanciából fakadó gazdasági előny vagy az IFP közintézményre korlátozódik, és adott esetben azt más célra használják fel, vagy - tekintettel az anyavállalatukhoz fűződő kapcsolatuk sajátos jellegére - a díjszabás révén átruházódik a leányvállalatokra:
a.
az első esetben a támogatás összeegyeztethetőségéről ez a pont számol be.
b.
a második esetben a Bizottság a 7.3.2. pontban az összeegyeztethetőségre vonatkozóan ismertetett elemzésre hivatkozik, amely a körültekintés jegyében tartalmazza a leányvállalatokra esetlegesen átruházott előnyök becsült értékét.
(271)
Hasonlóképpen, a harmadik ügyfeleket illetően, még ha meg is állapítható, hogy az alkalmazott díjszabás révén a harmadik személyekre rendszeresen e kiegészítő költségtételnek megfelelő összeget ruháztak át, az átruházott támogatások részletes vizsgálata minden bizonnyal megállapítaná, hogy de minimis támogatásról van szó (236). A francia hatóságok által közölt információkból az következik, hogy a kiszámlázott szolgáltatások többsége kevesebb mint […] (*) EUR forgalmat (vagy a nemteljesítés kockázatára nyújtott fedezet legmagasabb összegét, […] (*) EUR-t) eredményez, mivel a legnagyobb összegű szerződés mindössze […] (*) EUR-ra (vagy a nemteljesítés kockázatára nyújtott fedezet legmagasabb összegére, […] (*) EUR-ra) vonatkozik.
(272)
Mindazonáltal nem zárható ki, hogy az IFP közintézmény által elfogadott haszonkulcs nem minden esetben tette lehetővé az állami támogatás egészének a szerződéses kutatási szolgáltatást igénybe vevő ügyfélre történő átruházását. Ilyen esetben a harmadik személyeknek nyújtott szerződéses kutatási szolgáltatások állami garanciális fedezetéért járó díj fizetésének elmulasztása az állam által a közintézmény rendelkezésére bocsátott kiegészítő állami támogatásnak minősül.
(273)
A megfelelő állami forrásokat ennélfogva három célra lehet felhasználni:
a.
a közintézmény nem gazdasági jellegű tevékenységeinek finanszírozására, ami nem tartalmaz állami támogatást.
b.
harmadik személyek vagy a leányvállalatok megbízásából végzett egyéb szerződéses kutatási tevékenységek finanszírozására. Ezt az esetet a 7.3.1.2. pontban részletesen megvizsgáljuk.
c.
a közintézmény által a leányvállalatai kizárólagos tevékenységi területén végzett kutatás finanszírozására, amely ennélfogva kiegészítheti a leányvállalatokra már átruházott állami támogatás összegét. Ezt az esetet a 7.3.2. pontban részletesen megvizsgáljuk.
7.3.1.2 Egy kutatási szervezet javára a független közcélú kutatás területén végzett fő tevékenységét kiegészítő szerződéses kutatási szolgáltatások és egyéb szolgáltatások nyújtásához biztosított állami garancia összeegyeztethetősége
(274)
A szóban forgó ügy egyedi jellemzőinek vizsgálata előtt a Bizottság meg kívánja erősíteni a döntéshozatali gyakorlatában elfogadott elvi álláspontját, amelynek értelmében a gazdasági tevékenységekre kiterjedő korlátlan állami garancia elvben összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül (237). A Bizottság általánosságban úgy véli, hogy a verseny előtt nyitva álló ágazatban nyújtott korlátlan kezességvállalások összeegyeztethetetlenek az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel, többek között azért, mert az ilyen kezességvállalás egy gazdasági tevékenységhez kapcsolódó valamennyi kockázatot az államra terhel anélkül, hogy a kedvezményezett vállalkozás viselné e fedezet költségeit, és morális kockázattal jellemzett helyzet kialakulásához vezethet, amely a csőddel szemben maradéktalan védelmet élvező kedvezményezett vállalkozást arra készteti, hogy nagyobb kockázatot vállaljon annál, mint amit akkor vállalna, ha teljes körűen viselnie kellene tettei negatív következményeit. Az arányosság elve alapján ezek a korlátlan garanciák a gazdasági tevékenységek általános érdekére való hivatkozással nem igazolhatók, a korlátlan kezességvállalások esetében ugyanis lehetetlen annak ellenőrzése, hogy a támogatás összege meghaladja-e a közszolgáltatás nyújtásának nettó költségeit (238).
(275)
A szóban forgó ügyben meg kell jegyezni, hogy a francia jogalkotás a kutatás, képzés és dokumentáció hármas feladatkörével közszolgáltatási kötelezettségeket ruházott az IFP közintézményre, amelyek az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal ellentétben (239) nem tartoznak az uniós jog értelmében vett gazdasági tevékenységek körébe. E nem gazdasági természetű tevékenységek jogállásból fakadó állami garancia hatálya alá vonása ennélfogva nem jelenti állami támogatás nyújtását. Mindazonáltal az IFP közintézmény legtöbb tevékenysége nem gazdasági jellegű. Ennélfogva az általa a jogállásából fakadóan élvezett garancia elsősorban e nem gazdasági jellegű tevékenységeire korlátozódik, és a kiegészítő szerződéses kutatási és egyéb szolgáltatásokat csak mellékesen érinti.
(276)
Ezzel szemben, amennyiben ez a garancia a kutatási szervezetek gazdasági tevékenységére, például a szerződéses kutatásra vagy a szolgáltatásnyújtásra is kiterjed, és azért nem fizetnek a piaci áraknak megfelelő ellentételezést, az a kutatási szervezetnek nyújtott állami támogatásnak minősül, amely - a fentiekkel összhangban - általános érdekű, nem gazdasági jellegű tevékenységei (független közcélú kutatás) állami finanszírozását, egyéb szerződéses kutatási tevékenységei és szolgáltatásai finanszírozását, illetve az Axens és a Prosernat számára történő technológiaátadásra irányuló tevékenységei finanszírozását egészítheti ki (240).
(277)
A két előbbi eset tekintetében ugyanakkor meg kell állapítani, hogy a szóban forgó ügyben - az állami garancia elvben korlátlan jellege ellenére - kivételes esetben utólagosan a 2006-2009 közötti évekre vonatkozóan meg lehet becsülni a garancia (az államnak járó kockázati díj fizetésének elmulasztása) hatásából eredő bruttó támogatástartalom felső határát, amely kiegészítette (feltéve, hogy az az IFP közintézményen belül maradt) az állam által ez utóbbi részére a független közcélú kutatási tevékenysége és szerződéses kutatási vagy szolgáltatásnyújtási tevékenysége nettó költségének fedezetére már kifizetett állami forrásokat.
(278)
Ennek értelmében a Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy az állami garanciával biztosított szerződéses kutatás és szolgáltatások ugyanakkor a független közcélú kutatást mint fő tevékenységet „kiegészítő” tevékenységekre, azaz olyan gazdasági tevékenységekre korlátozódnak:
a.
amelyek nem érintik a kutatási szervezet rendes működését, függetlenségét vagy semlegességét;
b.
amelyeket rendes piaci feltételekkel, és különösen piaci áron, vagy piaci ár hiányában (a garancia hatásán kívül) annak teljes költségét tükröző, ésszerű haszonkulccsal megnövelt áron nyújtanak;
c.
amelyeket a független közcélú kutatási tevékenységektől elkülönítve számolnak el, különös tekintettel a vonatkozó költségekre és finanszírozásra;
d.
amelyek szervesen kapcsolódnak a független közcélú kutatáshoz mint fő tevékenységhez úgy, hogy azokat - többek között az ugyanazon infrastruktúrák, berendezések, anyagok vagy technológiák használata, illetve ugyanazon kutatók, tudósok, mérnökök, tervezők vagy technikusok alkalmazása miatt - technikailag lehetetlen különválasztani.
(279)
E kiegészítő tevékenységek lehetnek kutatási szerződések teljesítése, műszaki vagy tudományos szakértelem vagy konzultáció, adott esetben olyan, független közcélú kutatási tevékenység keretében finanszírozott vagy létrehozott, illetve ahhoz szükséges, emellett jelentős innovatív tartalommal rendelkező infrastruktúra, berendezések, anyagok vagy technológiák rendelkezésre bocsátásával, amelyekhez hasonló a világon csak kis számban vagy egyáltalán nem létezik (241) az egy vagy több hasonló kutatási szervezet által kínált szolgáltatásokon kívül, és amelyek használata szükségessé teszi a kutatási szervezet által elsősorban a független közcélú kutatási tevékenységében való részvétel céljából alkalmazott kutatók, tudósok, mérnökök, tervezők vagy technikusok szakértelmének és szakismereteinek alkalmazását.
(280)
Ezek a szolgáltatások ezenkívül lehetővé teszik a tudományos ismeretek átadását az állami kutatás és az ipari szektor között azáltal, hogy ügyfélvállalataik számára engedélyezik az IFP közintézmény kísérleti eszközeihez, technológiáihoz és alkalmazottainak know-how-jához való hozzáférést, illetve a közintézmény számára azt, hogy eredeti munkájának eredményeiről visszajelzéseket gyűjtsön, és azokat jövőbeni független közcélú kutatási tevékenységeinek javításához felhasználja. E tudományos ismeretekből fakadó kereszthatások valamennyi érintett szereplő, valamint az Európai Unió egésze számára egyaránt előnyösek.
(281)
Amint az a (266) preambulumbekezdésben szerepel, a szerződéses kutatási szolgáltatások és egyéb szolgáltatásnyújtás a 2004 és 2009 közötti időszakban az IFP közintézmény összköltségvetésének mindössze [0-5] (**) %-át tette ki, amely rendkívül alacsony arány.
(282)
Ezenfelül, a kiszámlázott szolgáltatások ügyfelekre lebontva közölt összege gyakran kevesebb mint […] (*) EUR forgalmat eredményez, így a támogatás becsült legmagasabb összege a legtöbb esetben elhanyagolható, szerződésenként […] (*) EUR. Ennélfogva a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az érintett támogatás arányos a tudományos ismeretek Európai Unión belüli terjesztésének általános érdekű célkitűzésével.
(283)
Feltéve, hogy e kiegészítő tevékenységek az IFP közintézmény által a független közcélú kutatásra mint fő tevékenységre elkülönített költségvetésnek továbbra is csupán töredékét teszik ki, és figyelembe véve e kiegészítő tevékenységeknek a közérdekű célkitűzések tekintetében vett kedvező hatását, a Bizottság úgy vélekedik, hogy az állami garancia e tevékenységekre történő kiterjesztése az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése c) pontjának értelmében semmiképpen sem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös uniós érdekkel ellentétes mértékben.
(284)
A szóban forgó intézkedéssel kapcsolatos éves jelentések keretében a francia hatóságoknak bizonyítaniuk kell, hogy ez a feltétel a jövőben is teljesül. Amennyiben a szerződéses kutatási tevékenységek vagy szolgáltatásnyújtások kiegészítő jellegével kapcsolatban kétségek merülnek fel, erről természetesen haladéktalanul tájékoztatni kell a Bizottságot, és adott esetben be kell jelenteni a lehetséges állami támogatásokat, az állami garancia hatására is figyelemmel.
(285)
Ezzel összefüggésben a Bizottság szintén tudomásul veszi a francia hatóságok azon javaslatát, amely szerint a kifejezetten az IFP közintézmény gazdasági tevékenységéhez, és ezáltal szerződéses kutatási tevékenységeihez vagy az általa nyújtott szolgáltatásokhoz kapcsolódó valamennyi szerződésbe be kell illeszteni egy, az állam felelősségét kizáró záradékot, adott esetben lehetővé téve az elfogadott kockázatra vonatkozó kivétel alkalmazását, és jelentősen korlátozva a garanciából eredő esetleges kedvezőtlen következményeket.
7.3.2 AZ IFP-CSOPORT JAVÁRA NYÚJTOTT TÁMOGATÁS AZ AXENS ÉS A PROSERNAT KIZÁRÓLAGOS TEVÉKENYSÉGI TERÜLETÉN
7.3.2.1 A támogatás összeegyeztethetőségével kapcsolatos vizsgálat alapja
(286)
Mivel az IFP közintézmény által végzett K+F tevékenységekhez nyújtott állami támogatási intézkedésről van szó, az összeegyeztethetőség vizsgálatára vonatkozó szabályok a kutatáshoz és fejlesztéshez nyújtott állami támogatással kapcsolatos szabályok.
(287)
Mivel az IFP közintézmény jogállásának megváltozására 2006. július 7-én került sor, a szóban forgó ügyben a korlátlan állami garancia odaítélése 2007. január 1-je, azaz az említett K+F+I keretrendszer hatálybalépése előtt történt. Továbbá, ami az ezen intézkedés összeegyeztethetőségének vizsgálatát illeti, a Bizottság a jogellenes állami támogatások megítélésére alkalmazandó szabályok meghatározásáról szóló közleménnyel (242) összhangban e be nem jelentett támogatásra a támogatás odaítélésekor hatályban lévő, a kutatáshoz és fejlesztéshez nyújtott állami támogatásokról szóló 1996. évi keretrendszert fogja alkalmazni.
(288)
Mindazonáltal, tekintettel arra, hogy az IFP közintézmény gazdasági tevékenységeinek az EPIC jogállásából fakadóan a javára nyújtott korlátlan garanciával történő biztosítása időben várhatóan korlátlanul növekedni fog, és figyelembe véve, hogy - amint az a (277) preambulumbekezdésben szerepel - a szóban forgó ügyben kivételes esetben számszerűsíteni lehet a garancia maximális hatásának becsült értékét, a Bizottság ugyancsak meg fogja vizsgálni, hogy a korlátlan garanciának a közintézmény által az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területein végzett tevékenységeire történő kiterjesztése - a K+F+I keretrendszer rendelkezései alapján, és annak 2007. január 1-jei hatálybalépésétől számítva - összeegyeztethető-e a belső piaccal. Az összeegyeztethetőséggel kapcsolatos elemzés következtetésein mindenesetre nem változtat, hogy melyik az alkalmazott keretrendszer.
7.3.2.2 A kutatás szakaszai
(289)
A C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban (243) a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az IFP közintézmény által a leányvállalatai, az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén és velük együttműködésben folytatott tevékenységei valóban a K+F hatáskörébe tartoznak, amennyiben az egyes projektekre vonatkozóan az eljárások vagy céltermékek összetevői, összefüggései vagy jellemzői tekintetében határoztak meg töréspontokat, mivel a tevékenységeket a típusjóváhagyás szakaszát megelőzően, főként kutatókból és technikusokból álló személyzet végezte kísérleten, értelmezésen és modellezésen alapuló módszerek alkalmazásával, és azok eredményei széles kört érintettek és szabadalmaztatottak voltak. A Bizottság ugyancsak megállapította, hogy az ágazat más szereplői által folytatott ilyen típusú tevékenységeket általában a kutatási tevékenységek közé szokás sorolni (244). A végzett kutatási tevékenységek innovatív jellemzőinek elemzését a Frascati kézikönyvben (245) foglalt, nemzetközileg elismert szabványok szerint végezték.
(290)
A 2006. évet illetően a Bizottság a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban (246) megvizsgálta az egyrészről az IFP közintézmény és az Axens, és másrészről az IFP közintézmény és a Prosernat között létrejött kutatási megállapodások keretében végzett munkát. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy ez a munka - az 1996. évi K+F keretrendszer értelmében - egyrészről ipari kutatási tevékenységeket, másrészről az ipari kutatási projekteket megelőző műszaki megvalósíthatósági tanulmányokat foglalt magában. A kutatási tevékenységek ilyen jellegű csoportosítására az IFP közintézmény és az Axens, illetve az IFP közintézmény és a Prosernat által végzett minden egyes kutatási tevékenység esetében a Frascati kézikönyvben szereplő konkrét példák és magyarázatok alapján került sor.
(291)
Ezenkívül, a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatnak megfelelően benyújtott jelentésekben a francia hatóságok a 2007-ben, 2008-ban és 2009-ben az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén végrehajtott projekteket az 1996. évi K+F keretrendszer szerinti két fenti kategóriába, illetve a 2006. évi K+F+I keretrendszer 2.2. pontjának f) alpontja szerinti ipari kutatási tevékenységek és 5.2. pontja szerinti, az ipari kutatási tevékenységeket előkészítő műszaki megvalósíthatósági tanulmányok kategóriájába sorolják. E tevékenységek abban állnak, hogy az ipari alkalmazás szintjét nem érintve új előállítási módokat tanulmányoznak vagy azokat továbbfejlesztik. Céljuk a koncepciók hitelesítése, és az 1996. évi K+F keretrendszer, illetve a K+F+I keretrendszer szerinti ipari kutatás fogalma alá tartoznak. A Bizottsághoz projektenként éves összefoglalókat nyújtottak be, a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat értelmében elküldött éves jelentésekkel együtt.
(292)
A következő évekre vonatkozóan a Bizottság emlékeztet arra, hogy a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozattal összhangban Franciaország köteles éves jelentést benyújtani a Bizottsághoz, amely kutatási kategóriánként csoportosítva tartalmazza az IFP közintézmény által vezetett projektek részletes adatait.
7.3.2.3 Elszámolható költségek
(293)
A C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozatban (247) (a 2006. évre vonatkozóan), valamint az éves jelentésekben (a 2007., 2008. és 2009. évre vonatkozóan) szereplő, az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén végrehajtott projektek költségei megfelelnek az 1996. évi K+F keretrendszer II. mellékletében meghatározott, valamint a K+F+I keretrendszer 5.1.4. pontja szerinti támogatható költségeknek.
(294)
Emlékeztetőül, az IFP közintézmény által végzett kutatási tevékenységek Axensra és Prosernat-ra számlázott költségei többek között a közvetlenül a projektnek tulajdonítható költségek, és az alvállalkozással, a költözéssel, a biztosításokkal és a dokumentációval, valamint a fogyóeszközökkel és kisebb felszerelésekkel kapcsolatosak. Ide tartoznak még a projekteknek tulajdonítható más költségek, úgymint a kutató személyzet költségei, a tárgyi eszközök és immateriális javak amortizációja, valamint egyéb általános költségek. Ezeket a költségeket közvetlenül a kutatási tevékenység következtében kell viselni, és azokat a különböző kutatási projektek között a kutató személyzetnek az egyes projektekre fordított ideje arányában osztják meg. Másfelől a horizontális K+F projekteknek a más K+F projektekben használt módszerekre és berendezésekre vonatkozó költségei az egyes K+F projektek költségeinek arányában oszlanak meg.
(295)
Ezek a költségek az alábbi kategóriáknak felelnek meg: tanácsadási szolgáltatások és az azokkal egyenértékű szolgáltatások, személyi jellegű költségek, az eszközök, anyagok, földterületek és helyiségek költségei, valamint további általános költségek és egyéb működési kiadások, az 1996. évi K+F keretrendszerben és a K+F+I keretrendszerben foglalt támogatható költségkategóriákkal összhangban.
(296)
A következő évekre vonatkozóan ezeket az adatokat is fel kell tüntetni a francia hatóságok által benyújtott éves jelentésekben.
7.3.2.4 A támogatási intenzitás
(297)
Az 1996. évi K+F keretrendszerből következik, hogy a legnagyobb megengedett támogatási intenzitás az ipari kutatási projekteket megelőző műszaki megvalósíthatósági tanulmányok esetében 75 % (5.4. pont), az ipari kutatási projektek esetében pedig 50 % (5.3. pont).
(298)
A K+F+I keretrendszer értelmében a kutatási projekt elszámolható költségei alapján kiszámított támogatási intenzitás az ipari kutatás esetében nem haladhatja meg az 50 %-ot (5.1.2. pont b) alpont), a nagyvállalatoknál végzett ipari kutatási tevékenységeket előkészítő tanulmányok esetében pedig a 65 %-ot (5.2. pont b) alpont). Emlékeztetőül, az állami garancia hatálya kizárólag az IFP közintézmény által végzett ipari kutatásra és műszaki megvalósíthatósági tanulmányokra terjed ki, mivel az 1996. évi K+F keretrendszer szerinti prekompetitív fejlesztési munkát (vagy a K+F+I keretrendszer szerinti kísérleti fejlesztést) teljes körűen az Axens és a Prosernat finanszírozza, saját forrásaiból, a piacon szerzett bevételükből.
(299)
A Bizottság a (300) preambulumbekezdésben szereplő 6. táblázat állította össze a projektenkénti és kutatási szakaszonkénti éves költségeket részletesen bemutató projektlista, valamint az IFP közintézmény saját forrásainak kimutatása alapján.
(300)
Ennek során a Bizottság konzervatív megközelítést alkalmazott, és figyelembe vett minden, közvetlenül vagy közvetve az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területével összefüggő költséget, és kizárt minden más, nem az Axenstól és a Prosernat-tól származó bevételt (248). A Bizottság a körültekintés jegyében a korlátlan garancia valamennyi lehetséges hatását is feltüntette a táblázatban arra az - egyébiránt kevéssé valószínű - esetre vonatkozóan, ha az IFP közintézmény e garanciát teljes egészében az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén végzett kutatási tevékenységek finanszírozása tekintetében venné igénybe (a garanciának a beszállítókkal és az ügyfelekkel, köztük a leányvállalatokkal és harmadik személyekkel fenntartott kapcsolatokban jelentkező hatásai).
6.
táblázat
Az IFP közintézmény által a 2006 és 2009 között az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén végzett tevékenységekhez biztosított összes állami finanszírozás legmagasabb becsült összege
(millió EUR-ban)
2006
2007
2008
2009
A műszaki megvalósíthatósági tanulmányok éves költsége (millió EUR)
Az IFP/Axens tevékenységi területe
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Az IFP/Prosernat tevékenységi területe
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Összesen
7,4
3,5
0,9
0,9
Az ipari kutatómunkák éves költsége (millió EUR)
Az IFP/Axens tevékenységi területe
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Az IFP/Prosernat tevékenységi területe
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Összesen
49,0
45,5
52,8
55,2
Saját források (millió EUR)
Összeg
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Éves állami támogatás (millió EUR)
Állami finanszírozás összege (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
A garancia hatásának felső határa a közintézmény és beszállítói közötti kapcsolatokban
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
A garancia hatásának felső határa a közintézmény és ügyfelei közötti kapcsolatokban (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
a leányvállalatok kizárólagos tevékenységi területén
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
a leányvállalatok kizárólagos tevékenységi területén kívül
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Állami finanszírozás maximális összege
(beleértve a garancia legnagyobb hatását)
13,1
9,8
11,3
14,7
Támogatási intenzitás
(a garancia legnagyobb hatása nélkül)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
A támogatási intenzitás felső határa
(beleértve a garancia legnagyobb hatását)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Megengedett legnagyobb intenzitás (251)
-
az 1996. évi K+F keretrendszer rendelkezései
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
a K+F+I keretrendszer rendelkezései
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
A Bizottság a kutatási szakaszonként megengedett intenzitások betartásáról a 2006 és 2009 közötti projektek éves listája alapján győződött meg, és figyelembe vette az IFP közintézmény közintézményi jogállásából fakadó garancia legnagyobb lehetséges hatását, és kiegészítő támogatási elemként feltüntette a különböző kockázatok fedezeti díjának becsült felső határát. A támogatási intenzitás felső határa minden esetben jóval alatta marad a megengedett legnagyobb intenzitásnak, még akkor is, ha az ügyfelekkel és beszállítókkal fenntartott kapcsolatokban a garancia valamennyi lehetséges hatását figyelembe vesszük. Következésképpen a Bizottság úgy véli, hogy az 1996. évi K+F keretrendszer és a K+F+I keretrendszer által engedélyezett támogatási intenzitásokat tiszteletben tartják.
(302)
A következő évekre vonatkozóan a Bizottság emlékeztet arra, hogy a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozattal összhangban Franciaország köteles éves jelentést benyújtani a Bizottsághoz, hogy utóbbi meggyőződhessen arról, hogy a támogatási intenzitás projektenként és kutatási szakaszonként előírt szintjeit is betartják. 2010-től ennek a jelentésnek kutatási kategóriánként csoportosítva tartalmaznia kell az Axens és a Prosernat tevékenységi területén vezetett valamennyi projektet, azok kutatási szakaszonkénti költségein, valamint az állami finanszírozás és az IFP közintézmény és leányvállalatai által biztosított saját források összegén túl feltüntetve a garanciadíj összegének az e határozatban leírt módszer alapján becsült felső határát is, a (200) preambulumbekezdésben szereplő érveléssel összhangban beleértve az IFP közintézmény tartozásainak kondícióira gyakorolt esetleges hatásokat.
7.3.2.5 Halmozódás
(303)
A halmozódással kapcsolatos, mind az 1996. évi K+F keretrendszer 5.12. pontjában, mind pedig a K+F+I keretrendszer 8. pontjában meghatározott rendelkezéseket betartják. A Bizottság ugyanis kiszámította az állami finanszírozás teljes összegét, annak eredetétől függetlenül, valamint a korlátlan garancia 2006-2009. évekre vonatkozó legnagyobb hatását is.
(304)
2010-től a francia hatóságok ugyanezt a módszert alkalmazzák a Bizottsághoz benyújtandó éves jelentéseikben.
7.3.2.6 Ösztönző hatás
(305)
Az 1996. évi K+F keretrendszer és a K+F+I keretrendszer alapján az állami támogatásnak ösztönző hatást kell kifejtenie, azaz a kedvezményezett magatartásának megváltozását kell eredményeznie oly módon, hogy az fokozza a K+F tevékenységek (és az innováció) szintjét. A részletes vizsgálati követelmény hatályán kívül eső támogatásokban részesülő projektek esetén az alábbi kritériumok általában elegendőek az ösztönző hatás meglétének bizonyításához: a projekt méretének növekedése, az alkalmazási kör bővülése, a projekt ütemének növelése és a K+F+I-re fordított teljes összeg növelése. Amennyiben e tényezők legalább egyikére gyakorolt jelentős hatás mutatható ki, az érintett ágazat egy vállalkozásának szokásos magatartását figyelembe véve, a Bizottság rendesen arra a következtetésre jut, hogy a támogatási javaslat ösztönző hatással bír (252).
(306)
A Bizottság utal a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (196)-(198) preambulumbekezdésében szereplő elemzésre, amelynek tárgya az IFP közintézmény és leányvállalatai által a hosszú távú energiaellátás biztonságának megteremtése területén végzett kutatásokhoz fűződő, a műszaki bizottságok által ellenőrzött és hitelesített stratégiai érdek, különös figyelemmel a kőolaj- és gáztermelés megújítására és növelésére (a sikeres telepfeltárások arányának és a telepek hasznosítási arányának növelése, a nem hagyományos erőforrások kitermelése stb.), a finomítási eljárások kialakítására, a konverziós technológiákra, az innovatív tüzelőanyagok és hatékony motortechnológiák kifejlesztésére, valamint az energiaforrások változatossá tételére az üzemanyaggyártás tekintetében, amelyek közül számos az Európai Unió kutatási, energiapolitikai és környezetvédelmi politikai prioritásai között szerepel.
(307)
Ami a 2006. évet illeti, a Bizottság megismétli a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (199) preambulumbekezdésében ismertetett elemzését, amely szerint az állami támogatásnak - és az annak szerves részét képező korlátlan állami garanciának - köszönhetően az IFP és leányvállalatai olyan kiegészítő kutatási tevékenységeket is sikerrel folytattak, amelyeket nem végezhettek volna el a technológiai kockázatok vagy a befektetések megtérülésének nagyon bizonytalan volta miatt.
(308)
A Bizottság a francia hatóságok által benyújtott éves jelentések alapján megállapítja, hogy ugyanezt a logikát követték a 2007., 2008. és 2009. év tekintetében is. A francia hatóságok jelentéseikben projektenként közölték a támogatásnak köszönhetően elért ösztönző hatást, amely elsősorban a projekt alkalmazási körét, ütemét és a K+F-re fordított teljes összeg növelését érintően jelentkezett.
(309)
2007-ben például az Axens kizárólagos tevékenységi területén az IFP-csoport többek között olyan kiemelt projekteket vezetett, mint a(z) […] (*) (253).[…] (*). Állami támogatás nélkül a termékek forgalomba hozatala több évvel is elhúzódott volna: a K+F projekteket később indították volna, fejlesztésük lassabban haladt volna és […] (*).
(310)
Másfelől, a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén az állami támogatás lehetővé tette a(z) […] (*) területéhez kapcsolódó […] (*) projekt elindítását, a(z) […] (*) eredeti eljárások kifejlesztését és szabadalmaztatását (254) […] (*). [Egy ilyen projekt] (**) érzékeny és bonyolult műveleteket kívánt, amelyekhez olyan jelentős személyi, műszaki és pénzügyi beruházásokra volt szükség, amelyeket egy Prosernat-hoz hasonló társaság egyedül nem tudott volna megvalósítani. Ennélfogva az IFP közintézmény által biztosított állami támogatás nélkülözhetetlennek bizonyult. Különös tekintettel arra, hogy kizárólag az IFP közintézmény rendelkezett olyan szakmai egységekkel, amelyek képesek voltak az egészségre veszélyt jelentő összetevők kezeléséhez igazított laboratóriumi eljárások és berendezések kifejlesztéséhez szükséges modellek létrehozására.
(311)
2008-ban az Axens kizárólagos tevékenységi területén az állami támogatásnak köszönhetően sikerült feloldani a(z) […] (*) kapcsán létrejött tudományos és műszaki patthelyzetet. Ezenkívül a(z) […] (*) projektben (255) szintén rendkívüli előrelépés történt. Az állami támogatás segítségével az IFP közintézmény ipari partnereivel közösen […] (*) eljárást dolgozott ki, amely licencia útján a piacon is hozzáférhető lesz. Egy ilyen típusú eljárást célzó fejlesztési munkához […] (*), valamint […] (*) van szükség.
(312)
Másfelől, a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén a füst szén-dioxid-tartalmának leválasztásával kapcsolatos […] (*) projektet hajtott végre. A szén-dioxid-leválasztás és -tárolás (256) (CCS) az éghajlatváltozás mérséklésének egyik elismert eszköze. Tekintettel a füst összetételére és alacsony nyomására, az IFP közintézmény új technológiai kihívásokat küzdött le. A Prosernat, figyelembe véve a szén-dioxid-leválasztás jövőbeli piacának struktúráját, nagyságát, beindítását és szabályozási keretét övező bizonytalanságot, saját forrásaiból nem lett volna képes az említett eljárás kifejlesztésére.
(313)
2009-ben az Axens kizárólagos tevékenységi területén a(z) […] (*) eljárásokra vonatkozó […] (*) projekt említhető példaként. Ennek célja […] (*) kifejlesztése, valamint bizonyos […] (*) eljárások továbbfejlesztése volt. Az állami forrásoknak köszönhetően tanulmányozni lehetett a(z) […] (*), ami lehetővé tette a(z) […] (*) jelentős javítását. A(z) […] (*) projekt során az állami finanszírozás segítségével a meglévő technológiákkal szakító, új megoldásokat kísérletezhettek ki, […] (*). Hasonlóképpen, lezajlott a katalizátorokkal foglalkozó […] (*) projekt, így azok ipari alkalmazását követően változatosabbá vált a kínálat a(z) […] (*) gyorsan növekvő piacán. Állami támogatás nélkül a katalizátorok fejlesztése jóval több szakaszban valósult volna meg, és a teljesítménynövekedés is lassabb lett volna. A(z) […] (*) területén a(z) […] (*) innovatív katalizátorokkal kapcsolatban végzett […] (*) projekt keretében - az állami támogatásnak köszönhetően - új irányvonalakat fedeztek fel, míg a(z) […] (*) projekt, amely a(z) […] (*) érdekében a technológia (különösen a terhelésváltozás) határait kívánta feltárni, az eddigi teljesítményt túllépve bővítette annak spektrumát.
(314)
Másfelől, a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén az állami támogatás lehetővé tette többek között a(z) […] (*) területén korábban elkezdett, de fokozatosan mellőzött K+F tevékenységek újraindítását és folytatását. Az állami támogatásnak köszönhetően így megakadályozták a korábbi technológiai vívmányok elvesztését, és fenntartották egy sor […] (*) eljárás piaci alkalmazását. Hasonlóképpen állami támogatással bonyolították a(z) […] (*) szén-dioxid-leválasztáshoz kapcsolódó […] (*) projektet is.
(315)
A Bizottság továbbá megjegyzi, hogy az IFP közintézmény és leányvállalatai, az Axens és a Prosernat által folytatott K+F teljesítménymutatóinak a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (200) preambulumbekezdésében megállapított pozitív változása 2007 és 2009 között is tapasztalható volt.
7.
táblázat
Az IFP és leányvállalatai, az Axens és a Prosernat teljesítményét mérő mutatók alakulása 2007-ben, 2008-ban és 2009-ben
Mutatók alakulása
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
A kizárólagos területen a K+F-re fordított költségek
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
A kizárólagos területen a K+F-hez rendelt személyzet
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Ezenkívül a Bizottság megismétli a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozata (201)-(203) preambulumbekezdésében összefoglalt következtetéseit: a K+F kiadások különösen nagy részt tesznek ki az IFP-csoport forgalmából, jóllehet utóbbinak működése során számtalan folyamatosan változó nemzeti szabálynak kell megfelelnie, különös tekintettel a környezetvédelmi, illetve a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok védelmével kapcsolatos előírásokra.
(317)
Ahogyan azt a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat (204) preambulumbekezdésében tette, a Bizottság tudomásul veszi a finomítási/petrokémiai eljárások piacán a kínálat sokféleségét és összetételét, valamint a verseny működését (257). Ezzel összefüggésben megjegyzi, hogy egyes versenytársai az IFP-csoportnál jóval erősebb versenyhelyzetben vannak, így például a UOP Limited a világpiac értékének 57 %-át képviseli, szemben az IFP-csoport 7 %-os részesedésével. Továbbá, a Bizottság úgy véli, hogy az IFP-csoport által vezetett K+F projektekhez nyújtott állami támogatás jellegénél vagy mértékénél fogva nem tudja korlátozni a finomítási technológiai piacok dinamikus ösztönzőit. Másfelől meg kell állapítani, hogy az Európai Unió kereskedelmi partnerei, különösen az Egyesült Államok, jelentős költségvetést rendelnek az energia területén folytatott kutatás finanszírozásához, ami lehetővé tette az IFP-csoport versenytársai által folytatott K+F projektek támogatását. Ennélfogva az IFP-csoport több versenytársa, különösen a UOP Limited társaság nagy összegű állami támogatásban (258) vagy közvetett támogatásban részesül a kutatóintézetekkel és egyetemekkel fenntartott számos partnerségnek köszönhetően.
(318)
Zárásképpen a Bizottság megállapítja, hogy az IFP-csoportnak a leányvállalatai, az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén nyújtott állami támogatás a 2006., 2007., 2008. és 2009. évben ösztönző hatással bírt.
(319)
2010-től kezdve a Franciaország által a Bizottsághoz az IFP közintézmény és leányvállalatai, az Axens és a Prosernat közötti kizárólagos megállapodások lejártáig benyújtandó éves jelentésben igazolni kell, hogy a támogatás ösztönző hatásáról mindig meggyőződnek.
(320)
Tekintettel a fenti tényezőkre, a Bizottság megállapítja, hogy az IFP-csoportnak a leányvállalatai, az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén folytatott tevékenységekhez nyújtott támogatás, és azon belül az IFP közintézményt megillető korlátlan garanciából fakadó állami támogatási elem megfelel az 1996. évi K+F keretrendszer, illetve a K+F+I keretrendszer rendelkezéseinek, az azokban foglalt feltételekre is figyelemmel.
7.3.3 A SZÓBAN FORGÓ INTÉZKEDÉS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGÉRE VONATKOZÓ KÖVETKEZTETÉS
(321)
Következtetésében a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó intézkedés összeegyeztethető a belső piaccal a 7.3.1. és a 7.3.2. pontban foglalt feltételek teljesülése mellett.
8 A TULAJDONI REND TEKINTETÉBEN FENNÁLLÓ SEMLEGESSÉG
(322)
A Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy ezzel a következtetéssel semmilyen módon nem vonja kétségbe, hogy az IFP közintézmény állami tulajdonban van, és nem vitatja magát a közjogi jogi személyi jogállást sem.
(323)
Az EUMSZ 345. cikke értelmében a Közösség a tagállamokon belüli tulajdoni rend tekintetében semleges, és a Szerződés egyetlen rendelkezése sem akadályozza meg, hogy az állam (teljes egészében vagy részlegesen) vállalkozások tulajdonosa legyen. Erre való tekintettel a versenyszabályokat ugyanúgy kell alkalmazni a magánvállalkozásokra, mint az állami vállalkozásokra. E két vállalkozástípus egyike sem kerülhet előnybe vagy hátrányba e szabályok alkalmazása révén.
(324)
Ebben az esetben az IFP közintézmény által élvezett garancia nem a tulajdonlásból, hanem a vállalkozás jogállásából fakad. A tagállamok szabadon választhatják meg a vállalkozások jogi formáját, választásuk során azonban tiszteletben kell tartaniuk a Szerződés versenyszabályait. Különösen az a puszta tény, hogy a garancia automatikusan kapcsolódik valamely adott jogálláshoz, nem akadályozza meg, hogy az említett garancia az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősüljön, az abban foglalt feltételek együttes teljesülése esetén (259),
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
1. A Franciaország által az IFP javára megítélt ipari és kereskedelmi jellegű közintézményi jogállás nyomán utóbbi 2006. július 7-től valamennyi tevékenysége vonatkozásában korlátlan állami garanciát élvez (a továbbiakban: állami garancia).
2. Az IFP közintézmény nem gazdasági természetű tevékenységeinek, különösen a jobb és képzettebb humánerőforrás érdekében végzett oktatási tevékenységeknek, az ismeretek kibővítése és a jobb megértés érdekében folytatott K+F tevékenységeknek, valamint a kutatási eredmények terjesztését célzó tevékenységeknek állami garanciával való biztosítása nem minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak.
3. Az IFP közintézmény által a leányvállalatával, a Beicip-Franlabbal kötött kizárólagos fejlesztési, forgalmazási és használati szerződésben meghatározott területeken végzett, technológiaátadásra irányuló tevékenységek állami garanciával történő biztosítása nem minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak.
4. Az IFP közintézmény által a leányvállalataival, az Axensszal és a Prosernat-val kötött, és a Franciaország által az IFP-csoport javára hozott támogatási intézkedésről szóló, 2008. július 16-i bizottsági határozat (a továbbiakban: a C 51/2005. számú ügyben hozott határozat) 3. cikkének (1) bekezdésében említett kizárólagos szerződésekben meghatározott területeken végzett, technológiaátadásra irányuló tevékenységek állami garanciával biztosítása az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül.
5. Az IFP közintézmény által a harmadik személyek vagy leányvállalatai megbízásából nyújtott szerződéses kutatási szolgáltatások és egyéb szolgáltatások állami garanciával történő biztosítása az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül.
2. cikk
Az IFP és leányvállalata, a Beicip-Franlab között létrejött, az e határozat 1. cikkének (3) bekezdésében említett szerződés módosítása esetén Franciaország bejelenti a Bizottságnak az említett szerződést, az esetleges állami finanszírozás teljes összegének felmérése érdekében figyelembe véve az állami garancia lehetséges hatását is, kivéve, ha az új szerződéses feltételek értelmében kizárható az állami garancia megléte.
3. cikk
A 2006. július 7. és 2009. december 31. közötti időszak tekintetében az e határozat 1. cikkének (4) és (5) bekezdésében említett gazdasági tevékenységek állami garanciával történő biztosítása a belső piaccal összeegyeztethető támogatásnak minősül.
4. cikk
2010. január 1-jétől és az IFP közintézmény és leányvállalatai, az Axens és a Prosernat között létrejött, a C 51/2005. számú ügyben hozott határozat 3. cikkének (1) bekezdésében említett kizárólagos megállapodások megszűnéséig az e határozat 1. cikke (4) bekezdésében említett gazdasági tevékenységek állami garanciával történő biztosítása a belső piaccal összeegyeztethető támogatásnak minősül, az e határozat 5. és 6. cikkében foglalt feltételekre is figyelemmel.
5. cikk
1. A C 51/2005. számú ügyben hozott határozat 4. cikkének (2) bekezdésében említett éves pénzügyi jelentések az említett határozat 5. cikkének (1) bekezdésében már feltüntetett információkon túl tartalmazzák az e cikk (2), (3) és (4) bekezdésében felsorolt adatokat is.
2. Az éves pénzügyi jelentés tartalmazza az IFP által a figyelembe vett éves időszakban felvett kölcsönök összegét, kamatait és az azokra vonatkozó szerződéses feltételeket, valamint az állami garanciához kötődő esetleges kamattámogatás bruttó támogatástartalmára vonatkozó becslést, kivéve, ha a hitelfeltételeket az IFP közintézmény által a jogállása megváltozása előtt élvezett feltételekkel összehasonlítva, vagy a Bizottság által előzetesen jóváhagyott, pontosabb módszertan alapján bizonyítani lehet, hogy e kölcsönszerződések megfelelnek a rendes piaci feltételeknek.
3. Az éves pénzügyi jelentés tartalmazza az IFP közintézmény által az e határozat 1. cikkének (4) és (5) bekezdésében említett gazdasági jellegű szolgáltatások végzéséhez a figyelembe vett éves időszak során a beszállítóitól beszerzett áruk és szolgáltatások értékét, valamint a vállalkozás nemfizetése kockázatának a beszállítók általi kedvezőbb megítéléséből fakadó bruttó támogatástartalom legmagasabb becsült összegét. Ezt a becslést egy 2,5 %-os díjtételnek a megvalósított beszerzések összegére történő alkalmazásával vagy a Bizottság által előzetesen jóváhagyott, pontosabb módszertan alapján kell elvégezni.
4. Az éves pénzügyi jelentés tartalmazza az IFP közintézmény által a figyelembe vett éves időszakban végzett, az e határozat 1. cikkének (4) és (5) bekezdésében említett gazdasági tevékenységek értékét, valamint az abból fakadó bruttó támogatástartalom legmagasabb becsült összegét, hogy az IFP mentesült az említett gazdasági szolgáltatások kedvezményezettjeinek felkínált teljesítési, vagy legalább a legnagyobb gondosságért járó biztosítéknak megfelelő díj fizetése alól. Ezt a becslést egy 5 %-os díjtételnek a megvalósított szolgáltatások összegére történő alkalmazásával vagy a Bizottság által előzetesen jóváhagyott, pontosabb módszertan alapján kell elvégezni.
6. cikk
1. Az IFP közintézmény által az Axens és a Prosernat kizárólagos tevékenységi területén végzett tevékenységekhez nyújtott állami források teljes összege, beleértve az állami garanciának az e határozat 5. cikke (2), (3) és (4) bekezdése szerint megbecsült legnagyobb hatását is, nem haladhatja meg a kutatáshoz, fejlesztéshez és innovációhoz nyújtott állami támogatások közösségi keretrendszere által megengedett legnagyobb támogatási intenzitást.
2. Az e cikk (1) bekezdésében szereplő küszöbérték túllépése esetén a többlettámogatást adott esetben az érintett leányvállalat, az Axens vagy a Prosernat visszafizeti az IFP közintézménynek.
7. cikk
2010. január 1-jétől az 1. cikk (5) bekezdésében említett gazdasági tevékenységek állami garanciával történő biztosítása a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásnak minősül, az e határozat 8. cikkében foglalt feltételekre is figyelemmel.
8. cikk
1. Az IFP közintézmény által végzett, az e határozat 1. cikkének (5) bekezdésében említett szerződéses kutatási tevékenységeknek és szolgáltatásnyújtásnak meg kell őrizniük a fő tevékenységként végzett független közcélú kutatáshoz viszonyított kiegészítő jellegüket.
2. A kiegészítő jelleg feltétele, hogy az IFP közintézmény által végzett szerződéses kutatás és szolgáltatásnyújtás:
-
ne érintse az IFP közintézmény rendes működését, függetlenségét vagy semlegességét;
-
díjszabását piaci áron, vagy piaci ár hiányában olyan áron határozzák meg, amely az állami garancia lehetséges hatásán kívül a teljes költséget tükrözi, ésszerű haszonkulccsal megnövelve;
-
elszámolását a független közcélú kutatási tevékenységektől elkülönítve végezzék (a költségek, illetve a finanszírozási összegek elkülönített elszámolása), és a belőlük származó minden nyereséget a független közcélú kutatásba mint fő tevékenységbe fektessék be ismét;
-
szervesen kapcsolódjon az IFP közintézmény fő tevékenységeként meghatározott független közcélú kutatáshoz, többek között az azonos infrastruktúrák, berendezések, anyagok vagy technológiák használata, illetve ugyanazon kutatók, tudósok, mérnökök, tervezők vagy technikusok alkalmazása révén;
-
ne tartozzon az IFP közintézmény és leányvállalatai, az Axens és a Prosernat között létrejött, a C 51/2005. számú ügyben hozott, fent hivatkozott határozat 3. cikkének (1) bekezdésében említett, és adott esetben a C 51/2005. számú ügyben hozott határozat 3. cikkének (2) bekezdésével, illetve az e határozat 12. cikkének (2) bekezdésével összhangban meghosszabbított vagy módosított kizárólagos megállapodások hatálya alá;
-
elhanyagolható részét képezze IFP közintézmény által a független közcélú kutatásaira elkülönített költségvetésnek.
3. Franciaország évente jelentést nyújt be a Bizottsághoz az IFP közintézmény által nyújtott szerződéses kutatási szolgáltatásokról és egyéb szolgáltatásokról, amelyben közli azok összegének az IFP közintézmény által a független közcélú kutatási tevékenységeire elkülönített költségvetésen belüli arányát.
9. cikk
1. A francia hatóságok és az IFP közintézmény valamennyi művelet tekintetében, minden finanszírozási szerződésben (valamennyi, szerződés hatálya alá eső eszköz esetén) feltünteti a következő szöveget:
„Az állam a kibocsátott részvényekre/programra/kölcsönre semmiféle garanciát nem vállal, sem közvetlen, sem közvetett módon. Fizetésképtelenség esetén az állam semmilyen pénzügyi felelősséget nem vállal az IFP közintézmény helyett a követelés kifizetéséért.”
2. A francia hatóságok hasonló, az állam felelősségét kizáró záradékot illesztenek be valamennyi, az e határozat 1. cikkének (5) bekezdésében említett szerződéses kutatási vagy egyéb szolgáltatásokról szóló szerződésbe.
3. A francia hatóságok hasonló, az IFP közintézmény és az állam felelősségét kizáró záradékot illesztenek be az Axens, a Beicip-Franlab és a Prosernat részvénytársaság által kötött valamennyi, követelést tartalmazó szerződésbe.
4. Az IFP közintézmény semmilyen formában nem nyújt olyan biztosítékot, garanciát, kezességet, és nem állít ki olyan szándéknyilatkozatot vagy patronálási nyilatkozatot az Axens, a Beicip-Franlab és a Prosernat részvénytársaság javára, amely nem felel meg a rendes piaci feltételeknek.
10. cikk
Franciaország egyenként bejelenti a Bizottságnak a kutatáshoz, fejlesztéshez és innovációhoz nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi keretrendszerben előírt felső határokat meghaladó összegű támogatásokat, és figyelembe veszi az állami garancia lehetséges hatását is.
11. cikk
Franciaország az e határozatról szóló értesítés kézhezvételétől számított két hónapon belül tájékoztatja a Bizottságot a határozatnak való megfelelés érdekében hozott intézkedéseiről.
12. cikk
1. E határozat 4., 5. és 6. cikke az IFP közintézmény és leányvállalatai, az Axens és a Prosernat között létrejött, a C 51/2005. számú ügyben hozott határozat 3. cikkének (1) bekezdésében említett kizárólagos megállapodások megszűnéséig alkalmazandó.
2. Amikor a C 51/2005. számú ügyben hozott határozat 3. cikkének (2) bekezdésével összhangban a francia hatóságok bejelentik a Bizottságnak e kizárólagos megállapodások meghosszabbítását vagy módosítását, az állami finanszírozás teljes összegének felmérése érdekében figyelembe veszik az állami garancia hatását.
13. cikk
Ennek a határozatnak a Francia Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2011. június 29-én.