KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. september 2011
om foranstaltning C 35/10 (ex N 302/10), som Danmark agter at gennemføre i form af afgifter af onlinespil i den danske lov om afgifter af spil
(meddelt under nummer C(2011) 6499)
(Kun den danske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/140/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under til henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 6. juli 2010 anmeldte de danske myndigheder efter artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (EUF-traktaten) lovforslag L 203 om afgifter af spil (»spilleafgiftsloven« (2)), vedtaget den 25. juni 2010, af hensyn til retssikkerheden. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger ved brev af 11. august 2010 og af 22. september 2010. De danske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger ved brev af 20. oktober 2010.
(2)
Kommissionen modtog desuden to særskilte klager vedrørende forslaget til spilleafgiftslov. Den første klage blev indgivet den 23. juli 2010 af Dansk Automat Brancheforening (DAB). Den anden klage blev indgivet den 6. august 2010 af et landbaseret kasino, »Royal Casino«. De to klager blev den 23. september 2010 videresendt til de danske myndigheder, som blev opfordret til at fremsætte bemærkninger dertil. De danske myndigheder fremsendte sine bemærkninger ved ovennævnte brev af 20. oktober 2010.
(3)
Den 10. november 2010 blev der i Bruxelles afholdt et møde med de danske myndigheder med det formål at drøfte anmeldelsen og de to ovennævnte klager. De danske myndigheder fremlagde på mødet et notat med titlen »The dilemma created by the pending State aid case«, hvori de bl.a. oplyste, at de ville udsætte den anmeldte lovs ikrafttræden, indtil Kommissionen havde truffet afgørelse i sagen (3).
(4)
Ved beslutning af 14. december 2010 meddelte Kommissionen Danmark, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, over for den anmeldte foranstaltning. Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(5)
De danske myndigheder fremsendte ved brev af 14. januar 2011 deres bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren.
(6)
I alt fremsendte 17 interesserede parter bemærkninger i perioden 11. februar til 22. februar 2011 (5). Disse bemærkninger blev den 16. marts 2011 videresendt til Danmark, som fik mulighed for at fremsætte bemærkninger dertil. Danmarks bemærkninger blev fremsendt til Kommissionen ved brev af 14. april 2011.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(7)
Efter at Kommissionen havde indledt overtrædelsesproceduren og fremsendt en begrundet udtalelse den 23. marts 2007 (6) vedrørende hindringer for et frit udbud af sportsvæddemålstjenester i Danmark, besluttede den danske regering at ændre den nationale lovgivning om spil og væddemålstjenester og erstatte den eksisterende monopolordning med en reguleret og delvist liberaliseret ordning. Liberaliseringen blev bl.a. anset for nødvendig for at efterkomme EU-retten og for at imødegå truslen fra ulovlige onlinespil, som udbydes af spiludbydere i andre jurisdiktioner.
(8)
Den anmeldte spilleafgiftslov er en del af en lovpakke, som skal liberalisere spillemarkedet (7). I henhold til § 1 i lov om spil er det overordnede formål med denne nye lovreform på spilområdet:
-
at holde forbruget af spil om penge på et moderat niveau
-
at beskytte unge eller andre udsatte personer mod at blive udnyttet gennem spil eller udvikle afhængighed af spil
-
at beskytte spillere ved at sikre, at spil udbydes på en rimelig, ansvarlig og gennemsigtig måde, og
-
at sikre offentlig orden og forhindre, at spil tjener som støtte til kriminalitet.
(9)
Det fremgår af lov om spil, at »udbud eller arrangering af spil kræver tilladelse, medmindre andet følger af denne lov eller anden lovgivning«. Desuden er udbud eller arrangering af spil afgiftspligtigt (§ 1 i spilleafgiftsloven).
(10)
Efter definitionen i § 5 i lov om spil omfatter spil: i) lotteri, ii) kombinationsspil og iii) væddemål.
(11)
Ved kombinationsspil forstås »aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor gevinstchancen beror på en kombination af færdighed og tilfældighed«. Kombinationsspil omfatter således spil, der ofte udbydes af kasinoer, såsom roulette, poker, baccarat, black jack og spil på gevinstgivende spilleautomater.
(12)
I § 5 i lov om spil defineres onlinespil som »spil, der indgås mellem en spiller og en spiludbyder ved brug af fjernkommunikation«. I samme bestemmelse defineres landbaserede spil som »spil, der indgås, ved at en spiller og en spiludbyder eller spiludbyderens forhandler mødes fysisk«. Væddemål defineres som »aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor der væddes om resultatet af en fremtidig begivenhed eller indtræffelse af en fremtidig hændelse«.
(13)
Efter § 2-17 i spilleafgiftsloven er følgende spil afgiftspligtige: i) lotteri, herunder klasselotteri og almennyttigt lotteri, ii) væddemål, herunder lokale puljevæddemål, iii) landbaserede kasinoer, iv) onlinekasinoer, v) gevinstgivende spilleautomater i spillehaller og restaurationer og vi) spil uden indsats.
(14)
Spilleafgiftsloven fastsætter forskellige afgiftssatser for spil, afhængigt af om de udbydes i onlinekasinoer eller i landbaserede kasinoer.
(15)
I henhold til § 10 spilleafgiftsloven skal indehavere af tilladelse til udbud af spil i landbaserede kasinoer betale en grundafgift på 45 % af deres bruttospilleindtægt (»BSI« - indsatser minus gevinster) fratrukket værdien af spillemærkerne i troncen og en tillægsafgift på 30 % af den del af BSI (fratrukket værdien af spillemærkerne i troncen), der overstiger 4 mio. DKK (beregnet månedligt) (8).
(16)
Efter § 11 i spilleafgiftsloven skal indehavere af tilladelse til udbud af spil i et onlinekasino betale en afgift på 20 % af deres BSI.
(17)
Indehavere af tilladelse til udbud af spil på gevinstgivende spilleautomater i spillehaller og restaurationer skal betale en afgift på 41 % af deres BSI. Der skal af spilleautomater opstillet i restaurationer og spillehaller betales en tillægsafgift på 30 % af den del af BSI, der overstiger henholdsvis 30 000 DKK og 250 000 DKK (9).
(18)
Med hensyn til gebyrer skal en ansøger i henhold til lov om spil ved ansøgning om tilladelse til at udbyde væddemål eller onlinekasino betale et gebyr på 250 000 DKK (350 000 DKK, hvis der ansøges om både væddemål og onlinekasino) og et årligt gebyr på mellem 50 000 DKK og 1 500 000 DKK afhængigt af spilindtægtens størrelse.
(19)
I henhold til lov om spil skal udbydere af onlinespil enten være etableret i Danmark, eller, såfremt de er etableret i et andet EU- eller EØS-land, have udpeget en godkendt repræsentant (§ 27).
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(20)
Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i EUF-traktaten over for den pågældende foranstaltning, eftersom foranstaltningen kunne indebære statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
(21)
Kommissionen vurderede navnlig, at foranstaltningen kunne betragtes som selektiv i henhold til retspraksis. Den mindede om, at når en afgiftsforanstaltnings selektivitet skal vurderes, bør det undersøges, om foranstaltningen begunstiger visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, som under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (10).
(22)
I betragtning af karakteren af de spil, der udbydes online og i landbaserede etablissementer, den sociale oplevelse, som det at spille giver på disse to måder, og forbrugernes socioøkonomiske profiler var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt forskellene mellem onlinespil og landbaserede spil var tilstrækkelig store til, at spillene retligt og faktisk ikke kunne betragtes som sammenlignelige med henblik på den afgiftsmæssige behandling af dem efter spilleafgiftsloven.
(23)
På daværende tidspunkt i proceduren var det desuden Kommissionens opfattelse, at hvis foranstaltningen skulle betragtes som umiddelbart selektiv, havde de danske myndigheder ikke godtgjort, at foranstaltningen kunne begrundes i skattesystemets logik.
(24)
De danske myndigheder fremførte i den forbindelse, at afgiften på onlinespil afspejlede den nødvendige balance mellem på den ene side hensynet til formålet med den danske spillelovgivning om at beskytte spillerne og på den anden side nødvendigheden af at kunne imødegå konkurrencen fra onlineudbydere, der er etableret i lande, hvor afgiften er lavere.
(25)
Med hensyn til de danske myndigheders henvisning til de overordnede formål med lov om spil (se betragtning 8) var det desuden Kommissionens holdning, at disse formål forekom at have generel karakter og syntes at ligge uden for skattesystemet. Retspraksis fastsætter, at kun iboende målsætninger i skattesystemet kan gøres gældende, og Kommissionen vurderede ikke, at de danske myndigheder i tilstrækkelig grad havde underbygget deres påstand om, at den pågældende afgiftsforanstaltning var begrundet i skattesystemets logik.
(26)
Kommissionen anlagde desuden det synspunkt, at den anmeldte lov indebar en afgiftsfordel tildelt ved hjælp af statsmidler, eftersom der gennem afkald på afgiftsprovenu blev ydet en fordel i form af en væsentligt lavere afgift for onlinespiludbydere. Desuden kunne foranstaltningen, for så vidt den giver onlineudbydere, der driver virksomhed i Danmark, en særlig økonomisk fordel, påvirke samhandelen i det indre marked og fordreje konkurrencen.
(27)
Endelig var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning var omfattet af nogen af undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3.
4. DE DANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(28)
De danske myndigheder fremsendte ved brev af 14. januar 2011 sine bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren.
(29)
De danske myndigheder fastholdt under henvisning til en liste over faktiske og økonomiske forskelle mellem onlinespil og landbaserede spil i sin anmeldelse af foranstaltningen, at onlinespil bør betragtes som en aktivitet, der er forskellig fra landbaserede spil.
(30)
Ifølge de danske myndigheder er den software, der anvendes i visse elektroniske spil, som udbydes i landbaserede kasinoer, ikke den samme som den, der anvendes i onlinekasinoer. Ud over at platformene og leverandørerne ikke er de samme, er der en markant forskel på disse elektroniske spil, eftersom spillernes fysiske tilstedeværelse er nødvendig, for at de kan spilles i landbaserede kasinoer. En sådan fysisk tilstedeværelse indebærer forskellige omkostninger (f.eks. transportomkostninger, betaling af entré og garderobe samt omkostninger til mad- og drikkevarer), som ikke opstår i forbindelse med onlinespil.
(31)
Det var de danske myndigheders opfattelse, at den omstændighed at en række medlemsstater fortsat forbyder onlinespil, men tillader landbaserede spil, afspejlede forskellene ved at udbyde de to typer spil.
(32)
De danske myndigheder hævdede desuden, at Kommissionen i sin vurdering ikke havde taget højde for konklusionerne i Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i EU's indre marked (»Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union« (11)), ifølge hvilken onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bør betragtes som særskilte markeder.
(33)
De danske myndigheder understregede desuden, at Kommissionen i sin vurdering alene fokuserer på landbaserede kasinoer og ikke tager højde for, at der er opstillet spilleautomater (dvs. enarmede tyveknægte, men ikke roulette, black jack, poker osv.) i landbaserede restaurationer og spillehaller.
(34)
Med hensyn til foranstaltningens berettigelse på grundlag af skattesystemets logik anfører de danske myndigheder, at Kommissionen muligvis har fejlfortolket formålet med den anmeldte foranstaltning. Formålet med foranstaltningen er ikke at beskytte den danske spilindustri mod international konkurrence, men derimod at opfylde de fire formål, der er fastsat i lovgivningen (holde forbruget af spil om penge på et moderat niveau, beskytte unge eller andre udsatte personer mod at blive udnyttet gennem spil eller udvikle afhængighed af spil, beskytte spillere ved at sikre, at spil udbydes på en rimelig, ansvarlig og gennemsigtig måde, og sikre offentlig orden og forhindre, at spil tjener som støtte til kriminalitet).
(35)
Med hensyn til de forskellige afgiftssatser for onlinespil og landbaserede spil forklarer de danske myndigheder, at de står i et lovgivnings- og kontrolmæssigt dilemma. De kan på den ene side ikke længere fastholde den nuværende monopolsituation og udskyde liberaliseringen af markedet for onlinespil. På den anden side vil indførelsen af et ens afgiftsniveau for onlinespil og landbaserede spil undergrave regeringens politiske målsætninger på området.
(36)
De danske myndigheder fremførte navnlig, at fastsættelsen af et ens afgiftsniveau for alle spil ville medføre inkonsekvente løsninger, uanset den valgte afgiftsmodel. Hvis de danske myndigheder valgte en model, der var baseret på en lav afgift på 20 % for alle spil, ville det være et kraftigt incitament for forbrugerne til at spille i landbaserede kasinoer, hvilket ville være i strid med det overordnede hensyn til forbrugerbeskyttelsen.
(37)
Modsat ville en model, der var baseret på en højere afgift som den, der gælder for landbaserede spil, afholde onlineudbydere fra at ansøge om tilladelse til at udbyde spil fra Danmark, dvs. gå imod lovens liberaliseringsformål. Det ville samtidig være i strid med det overordnede hensyn til forbrugerbeskyttelsen, eftersom det ikke ville være muligt at føre effektiv kontrol med onlinespil.
(38)
De danske myndigheder fremsendte til støtte for sit synspunkt et notat af 6. marts 2010 fra Skatteministeriet til de politiske ordførere for partierne i Folketinget vedrørende fastsættelse af afgiftsniveauet (12). Ifølge notatet bør den nuværende afgiftsmæssige forskelsbehandling betragtes som en følge af en balancegang mellem på den ene side at sikre lovens overholdelse og på den anden side at maksimere afgiftsprovenuet og fastholde forbruget af spil om penge på et moderat niveau.
(39)
Der bør ifølge de danske myndigheder i den forbindelse også tages højde for den internationale konkurrence og onlinespilindustriens globale karakter. De danske myndigheder henviser i den forbindelse til undersøgelsen fra 2006 om spiltjenester i EU's indre marked (»Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union«), ifølge hvilken udbydernes omkostninger ved at udbyde spil fra et givet land ikke bør overstige omkostningerne ved at udbyde spil fra udlandet, så det ud fra et forbruger- og udbydermæssigt synspunkt bliver mere attraktivt at spille og udbyde spil inden for det pågældende lands jurisdiktion (13).
(40)
De danske myndigheder mente desuden ikke, at det princip, som blev fastslået ved Domstolens dom i Salzgitter-sagen, og som betyder, at Kommissionen ikke bør sammenligne det anmeldte afgiftsniveau med afgiftsniveauerne i andre medlemsstater, når den vurderer, om den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte (14), er relevant i forbindelse med den anmeldte lov, eftersom den afgiftsmæssige forskelsbehandling af landbaserede spil og onlinespil alene er baseret på nationale afgiftshensyn. Den danske regering tog ikke hensyn til de gældende afgiftssatser i andre medlemsstater for at styrke dansk spilindustris konkurrencestilling, men ønskede blot at finde en passende balance i forhold til de fire førnævnte mål med den anmeldte lov.
(41)
De danske myndigheder anførte desuden, at Kommissionen fejlfortolkede Salzgitter-dommen, eftersom den ikke lagde den til grund for vurderingen af den anmeldte foranstaltnings selektive karakter, men derimod for undersøgelsen af, om den anmeldte foranstaltnings selektivitet kunne betragtes som berettiget.
(42)
De danske myndigheder mener af ovennævnte årsager, at den anmeldte afgiftsforanstaltning, såfremt det vurderes, at den er selektiv, bør betragtes som berettiget som følge af skattesystemets logik.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(43)
Kommissionen modtog bemærkninger fra 17 interesserede parter, bl.a. klagerne. Syv af dem var foreninger (15), syv af dem var virksomheder (16), og tre af dem var medlemsstater (17).
(44)
Med hensyn til foranstaltningens selektivitet hævder nogle af de interesserede parter, at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer ikke befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, da disse virksomheder ikke opererer på det samme marked, og at afgiftsforanstaltningen derfor ikke afviger fra det almindelige skattesystem. Afgiftsforanstaltningen bør derfor ikke betragtes som selektiv.
(45)
De interesserede parter anfører til støtte for dette synspunkt, at der er markant forskel på de produkter, som landbaserede kasinoer og onlinekasinoer udbyder. De aktiviteter, som landbaserede kasinoer udbyder, er en social oplevelse, hvor samtale, fremtoning og fysiske omgivelser til forskel fra onlinespil er en vigtig del af spiloplevelsen. Landbaserede spil bør desuden betragtes som en del af en overordnet underholdningsoplevelse, som suppleres af andre aktiviteter, bl.a. restauration, bar, konferencefaciliteter og hotel.
(46)
Disse interesserede parter hævder endvidere, at onlinespil og landbaserede spil ikke udgør den samme risiko for udvikling af afhængighed. Denne holdning støttes af EU-Domstolens retspraksis, som fastslår, at »hasardspil via internettet (…) kan vise sig at udgøre en kilde til risici af en anden art og af større betydning hvad angår forbrugerbeskyttelse« (18). Der henvises også til den undersøgelse af spil, som Institut national de la santé et de la recherche médicale (19) har foretaget, ifølge hvilken onlinespil udgør en reel risiko for udvikling af afhængighed, som bør imødegås ved hjælp af et reguleret marked for onlinespil.
(47)
Nogle af de interesserede parter anførte desuden, at spillemarkedet er opdelt efter distributionskanal, hvilket skulle være et afgørende grundlag for at skelne mellem forskellige markeder på området. De henviser i den forbindelse til en udtalelse af 20. januar 2011 fra den franske konkurrencemyndighed, hvoraf det fremgår, at der kan sondres mellem onlinespil og spil i klubber eller etablissementer (20).
(48)
Nogle af de interesserede parter påpegede også, at landbaserede udbydere er udsat for begrænset konkurrence inden for det specifikke geografiske område, hvor de udbyder deres spil. Onlineudbydere er derimod i skarp konkurrence med andre onlineudbydere. Eftersom spilprodukterne i landbaserede kasinoer er knyttet til et fysisk sted, er kunderne nødt til fysisk at bevæge sig hen til dette sted. I Danmark drives der kun landbaseret kasino seks steder. Onlinespil giver modsat spillere adgang til en lang række spillemuligheder fra forskellige internationale udbydere. Den skarpe konkurrence blandt onlinekasinoer skærpes desuden yderligere på grund af specialiserede websteder, som sammenligner forskellige onlinespiludbyderes tilbud, og på grund af talrige blogs og fora, som giver spillere mulighed for at sammenligne onlineudbydernes produkter, priser og tjenester.
(49)
Disse interesserede parter påpeger samtidig, at avancerne på onlinespil er væsentligt lavere end på landbaserede spil på grund af den skarpe konkurrence blandt onlineudbydere, og fordi der ikke er en tilsvarende konkurrence blandt landbaserede kasinoer. Onlinekasinoers avancer målt i forhold til tilbagebetalingsprocenten, dvs. den procentdel af indsatserne, der betales tilbage til kunderne, vil derfor være markant lavere. Landbaserede kasinoer kan desuden tilbyde andre produkter, som ikke findes i et onlinemiljø, og opnå en avance herpå, f.eks. kasinohotel, bar og restauration. Eftersom landbaserede spiludbydere således kan opnå en højere indtjening på spil end onlineudbydere, kan afgiftsforskellen betragtes som berettiget i henhold til princippet om den »økonomiske evne til at betale«, som foreskriver, at de, som kan bære en højere afgiftsbyrde, bør betale højere afgifter.
(50)
Ud over ovennævnte argumenter anførte nogle af de interesserede parter desuden det synspunkt, at selv om det blev vurderet, at den danske foranstaltning var selektiv, ville den være berettiget med henvisning til skattesystemets karakter og forvaltning. Hensigten med de forskellige danske afgiftssatser var at sikre, at onlineudbydere ansøger om dansk tilladelse og dermed fremover betaler dansk afgift, og samtidig at sikre hensynet til forbrugerbeskyttelsen som fastsat i den danske spillelovgivning.
(51)
Nogle af de interesserede parter henviste i den forbindelse til Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (21), hvoraf det fremgår, at selve formålet med et skattesystem er at få indsamlet indtægter til finansiering af statens udgifter. De mener på grundlag heraf ikke, at målet om at optimere afgiftsprovenuet fra udbud af onlinespil til danskere vil blive opfyldt med en afgiftssats, der er højere end den, der er fastsat for onlinespil i den anmeldte lov.
(52)
Til forskel fra ovennævnte argumenter fremsatte andre interesserede parter - primært landbaserede spiludbydere - bemærkninger imod de danske myndigheders holdning.
(53)
Disse interesserede parter anfører i det væsentlige, at den danske afgiftsordning bør betragtes som selektiv, eftersom den indebærer en afgiftsmæssig forskelsbehandling af to grupper af virksomheder, som i lyset af foranstaltningens formål befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation. Disse parter hævder, at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer driver konkurrerende virksomhed på ét og samme marked og derfor befinder sig i en sammenlignelig situation.
(54)
De interesserede parter anfører til støtte herfor, at de spil, som landbaserede kasinoer og onlinekasinoer udbyder, svarer til hinanden. Kasinospillereglerne må siges at være de samme, og virtuel interaktion med croupierer og andre onlinespillere kan sammenlignes med den reelle interaktion i landbaserede kasinoer. Producenterne af landbaserede spilleautomater ville fremstille de samme modeller til onlinebrug som til landbaseret brug. Ud fra et teknisk synspunkt vil de kasinospil, der udbydes online og fysiske steder, derfor være identiske med hensyn til teknologiske platforme, beskrivelser, funktioner, formater og parametre.
(55)
De interesserede parter hævder desuden, at der er sammenfald mellem forbrugerprofilerne for onlinekasinoer og landbaserede kasinoer. Forbrugeraspektet bør derfor ikke anvendes som et vigtigt argument til støtte for, at der skal skelnes mellem onlinespil og landbaserede spil.
(56)
Nogle interesserede parter mener ikke, at onlinespil bør betragtes som en aktivitet, der er forskellig fra landbaserede spil, men blot som en anden kanal for udbud af spil.
(57)
De interesserede parter mener i forlængelse af førnævnte argumenter, at det nuværende spillemarked bør betragtes som ét marked, der oplever en markant udvikling, som er kendetegnet ved, at et større antal spillere bevæger sig fra landbaserede kasinoer til onlinekasinoer. Der kan være flere årsager til denne nylige udvikling, bl.a. den fortsatte udbredelse af internettet, onlinekasinoers lave driftsomkostninger på alle niveauer (faciliteter, medarbejderstab og faste omkostninger), onlinekasinoers mulighed for at tilbyde ubegrænset adgang til onlinespil hvor som helst døgnet rundt som følge af den løbende udvikling af nye teknologier.
(58)
De interesserede parter forudser, at denne forskydning af markedsandele fra landbaserede spil til onlinespil vil fortsætte fremover i betragtning af den hurtige teknologiske udvikling, forretningsidéerne og den markedspenetration, som er kendetegnende for e-handel, og som har gjort dette spilsegment særdeles dynamisk og fleksibelt. De henviser i den forbindelse også til udtalelsen fra generaladvokat Bot i sagen om Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), hvor det anføres, at påvirkningen fra nye kommunikationsmidler betyder, at hasardspil og pengespil, som tidligere kun kunne foregå bestemte steder, nu kan spilles når som helst og hvor som helst på grund af udviklingen af nye teknologier såsom telefoner, interaktive fjernsyn og internettet.
(59)
Der henvises også til Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i det indre marked (23). Ifølge denne undersøgelse vil spil i kasinoer fremover i stigende grad blive serverbaserede, i takt med at spilleautomater i højere grad bliver en spilsoftware, der kan downloades fra internettet (24). Denne udvikling vil blive kendetegnet ved udviklingen af nye hybride spilleetablissementer.
(60)
De interesserede parter konkluderer på grundlag af førnævnte argument, at foranstaltningen er selektiv, eftersom onlinekasinoer og landbaserede kasinoer udøver en form for virksomhed, der retligt og faktisk er sammenlignelig. Denne selektivitet kan endvidere ikke begrundes i skattesystemets logik. De mener desuden ikke, at indførelsen af en højere afgift ville afholde onlineudbydere fra at ansøge om tilladelse i Danmark.
(61)
Danmarks henvisning til andre medlemsstaters nationale skattesystemer som begrundelse for nødvendigheden af at kunne tiltrække udbydere af onlinekasino er desuden ikke relevant, eftersom der er fast retspraksis for, at begrundelsen alene skal bygge på det nationale skattesystem (25). De danske myndigheders argument om, at en sænkning af den afgift, der gælder for visse virksomheder, er nødvendig for at skabe større konkurrence på markedet, er et argument, som konsekvent er blevet forkastet i retspraksis.
6. DANMARKS BEMÆRKNINGER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(62)
De danske myndigheder fastholder det synspunkt, at den anmeldte foranstaltning ikke er selektiv og ikke udgør statsstøtte, og påpeger, at alle de lande, der har fremsat bemærkninger, støtter deres opfattelse af, at det ud fra et juridisk synspunkt er nødvendigt at skelne mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer.
(63)
De påpeger desuden, at den metode, der anvendes til at definere det pågældende marked efter artikel 101 og 102 i EUF-traktaten, er møntet på private virksomheder og er baseret på en vurdering af muligheden for produktsubstitution ud fra et udbuds- og efterspørgselssynspunkt og derfor ikke bør finde anvendelse i forbindelse med en vurdering af statsstøtte. Anvendelsen af en sådan metode ville være en overskridelse af rækkevidden af statsstøttereglerne, som i den foreliggende sag anvendes på en medlemsstats suveræne beføjelser på skatte- og afgiftsområdet.
(64)
Der bør efter deres opfattelse sondres mellem onlinespil og landbaserede spil. De henviser i den forbindelse bl.a. til Kommissionens holdning i fusionssager, hvor spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et separat produktmarked (26). De nævner bl.a. også en afgørelse truffet af den franske konkurrencemyndighed, som fastslår, at landbaseret poker ikke indgår på det samme marked som onlinepoker, eftersom landbaseret poker kræver personlig selvkontrol, observation af de andre spillere og ofte højere indsatser og indebærer en geografisk begrænsning (27). Der henvises også til en fusionsafgørelse truffet af British Office of Fair Trading, hvor der skelnes mellem på den ene side autoriserede spillekiosker, der udbyder væddemål, og på den anden side væddemål, der udbydes via telefon og internet (28).
(65)
Med hensyn til forskellene på produktmarkederne påpeger de danske myndigheder, at mange af de interesserede parter nævner, at der udbydes andre og væsentligt dyrere tjenester i spilleetablissementer. De danske myndigheder fastholder ud fra et sociologisk synspunkt, at onlinespillere og landbaserede spillere har forskellige forbrugerprofiler, hvilket også anføres i Kommissionens nye grønbog af 24. marts 2011 om onlinespil i det indre marked, hvor det nævnes, at onlinespillere umiddelbart har en anden profil end traditionelle kasinogæster og kunder i spillekiosker (29).
(66)
De danske myndigheder gentager også, at onlineudbyderes tilbagebetalingsprocent er væsentlig højere på grund af deres lavere driftsomkostninger. De peger desuden på, at forskellene mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bl.a. kommer til udtryk i form af tekniske aspekter af den anvendte software, forskellige regler for opnåelse af tilladelse og landbaserede kasinoers dominerende stilling på lokalt plan.
(67)
De danske myndigheder anfægter desuden visse interesserede parters fortolkning af ovennævnte udtalelse fra generaladvokat Bot i sagen om Liga Portuguesa. De påpeger, at denne udtalelse, som blev afgivet i forbindelse med en sag om fri udveksling af tjenesteydelser, er i tråd med opfattelsen af, at onlinespiludbydere befinder sig i en anden retlig og faktisk situation end landbaserede spiludbydere.
(68)
De danske myndigheder anerkender dog, at visse typer onlinespil fortsat kan udgøre en anden form for salg, f.eks. væddemål.
(69)
Med hensyn til formålene med den anmeldte lov afviser de danske myndigheder visse interesserede parters argument om, at den anmeldte lov skulle have sigte på at tiltrække udenlandske spiludbydere. Regeringens mål er dem, som er opstillet i spilleafgiftsloven. Det overordnede formål med den nye lov er desuden fortsat uændret, dvs. at generere indtægter fra spil som enhver anden tilsvarende ordning til indsamling af indtægter til finansiering af statsbudgettet.
(70)
De danske myndigheder tilslutter sig visse interesserede parters synspunkt om, at den afgiftspligtiges betalingsevne kunne betragtes som en gyldig begrundelse. Onlinespiludbyderes betalingsevne vil i den foreliggende sag bestemt være markant ringere.
(71)
Endelig påpeger de danske myndigheder, at deres afgiftsordning for onlinespil er udformet med henblik på at sikre det højest mulige provenu. Den lavere afgift for onlinespil afspejler således nødvendigheden af at afveje de fire formål, der er fastsat i den anmeldte lov, med behovet for at maksimere afgiftsprovenuet.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
7.1. Statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1
(72)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.1. Statsmidler
(73)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal der være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. Et provenutab svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter.
(74)
I den foreliggende sag har ingen af parterne, hverken de danske myndigheder, klagerne eller de interesserede parter, anfægtet, at der er tale om statsmidler.
(75)
Ved at lade onlinespiludbydere betale en relativt lav afgift på 20 % af deres BSI (30) giver de danske myndigheder afkald på et provenu, dvs. statsmidler. Kommissionen mener derfor, at den pågældende foranstaltning indebærer et provenutab og dermed gennemføres ved hjælp af statsmidler.
7.1.2. Fordel
(76)
Foranstaltningen skal desuden give modtageren en fordel. Ved fordel forstås ikke kun positive ydelser, men også de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (31).
(77)
I den foreliggende sag har ingen af parterne, hverken de danske myndigheder, klagerne eller de interesserede parter, anfægtet, at der er tale om en fordel.
(78)
I henhold til spilleafgiftsloven skal onlinespiludbydere betale en afgift på 20 % af deres BSI. Denne sats er markant lavere end den afgift, som landbaserede spiludbydere skal betale. Onlinespiludbydere opnår dermed en fordel i form af en mindre afgiftsbyrde. Den pågældende foranstaltning giver derfor virksomheder, der udbyder onlinespil, en fordel.
7.1.3. Konkurrencefordrejning og påvirkning af samhandelen
(79)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal foranstaltningen påvirke samhandelen mellem EU-medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene. I den foreliggende sag vil onlinespiludbydere, som ønsker at etablere sig i Danmark, blive udsat for konkurrence og deltage i samhandelen mellem medlemsstaterne. Spilleafgiftsloven, der indebærer en afgiftsmæssig fortrinsbehandling af danske virksomheder, som udbyder onlinespil, påvirker derfor samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen.
7.1.4. Selektivitet
(80)
Foranstaltningen skal for at kunne betragtes som statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, være selektiv, dvs. begunstige visse virksomheder eller visse produktioner.
(81)
Ifølge retspraksis fortolkes selektivitetskriteriet således, at en foranstaltning betragtes som selektiv, hvis den delvist skal fritage virksomhederne fra de pekuniære byrder, der følger af en normal anvendelse af det almindelige system med obligatoriske bidrag, som er pålagt ved lov (32). En foranstaltning betragtes således som selektiv, hvis den afviger fra det almindelig skattesystem. Retspraksis fastslår i den forbindelse, at det skal undersøges, om en given foranstaltning begunstiger visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, som under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (33).
(82)
Hvis det vurderes, at en foranstaltning afviger fra det almindelige skattesystem, skal det ifølge retspraksis undersøges, om afgivelsen er en følge af karakteren eller forvaltningen af det skattesystem, som den indgår i (34). Det skal med andre ord undersøges, om den pågældende foranstaltning, som umiddelbart ser ud til at være selektiv, kan begrundes i skattesystemets logik (35).
(83)
I den foreliggende sag bør referencesystemet defineres som afgiftsordningen for danske spil. Formålet med spilleafgiftsloven er at regulere betalingen af afgifter af alle spil, der udbydes eller arrangeres i Danmark, såvel onlinespil som landbaserede spil. Det er derfor på grundlag af dette referenceskattesystem, at den pågældende foranstaltning (dvs. den afgiftsmæssige fortrinsbehandling af onlinespil) skal vurderes.
(84)
Eftersom den anmeldte lov fastsætter, at indehavere af tilladelse til udbud af spil i onlinekasinoer skal betale en afgift på 20 % af bruttospilleindtægten (BSI), mens indehavere af tilladelse til udbud af spil i landbaserede kasinoer skal betale en grundafgift på 45 % af BSI plus en tillægsafgift på op til 30 % af BSI, rejser det spørgsmålet om, hvorvidt onlinespiludbydere og landbaserede spiludbydere, som altså er pålagt forskellige afgiftsbyrder, bør betragtes som retligt og faktisk sammenlignelige.
(85)
De danske myndigheder har i den forbindelse fastholdt, at onlinespil og landbaserede spil ikke befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation med hensyn til platforme, omkostninger, avancer, den sociale oplevelse, leverandører og produkter.
(86)
De har desuden ligesom andre interesserede parter understreget en markant forskel mellem de to kategorier af udbydere, nemlig den skarpe konkurrence, som onlinekasinoer oplever, sammenlignet med landbaserede udbydere, der ikke er udsat for konkurrence.
(87)
Trods en række objektive forskelle mellem onlinespiludbydere og landbaserede spiludbydere (såsom fysisk versus online tilstedeværelse) vurderer Kommissionen, at førnævnte forskelle mellem onlinekasinoer og landbaserede kasinoer ikke er tilstrækkelige til retligt og faktisk at foretage en klar sondring mellem de to typer virksomheder.
(88)
Kommissionen bemærker i den forbindelse, at de spil, som udbydes af landbaserede udbydere og onlineudbydere, svarer til hinanden. De spil, som udbydes af både onlineudbydere og landbaserede udbydere - bl.a. roulette, baccarat, punto banco, black jack, poker og spil på gevinstgivende spilleautomater - er den samme form for spil, uanset om de udbydes online eller et fysisk sted. Ud fra et teknisk synspunkt synes de kasinospil, der udbydes online og i landbaserede etablissementer, desuden at være sammenlignelige med hensyn til deres teknologiske platforme, formater og parametre.
(89)
Kommissionen mener i den forbindelse, at onlinespil i afgiftsøjemed må betragtes som en ny distributionskanal for den samme type spil. Kommissionen henviser til støtte for dette synspunkt til onlinekasinoernes store indsats for at simulere oplevelsen i et landbaseret kasino, således at onlinespillere føler, at de spiller i et landbaseret kasino og ikke i et virtuelt miljø.
(90)
De danske myndigheder henviste til støtte for deres synspunkt om, at onlinespil og landbaserede spil retligt og faktisk ikke kan sammenlignes, bl.a. til en afgørelse truffet af British Office of Fair Trading, hvor der skelnes mellem på den ene side autoriserede spillekiosker, der udbyder væddemål, og på den anden side væddemål, der udbydes via telefon og internet (36). Denne afgørelse støtter imidlertid ikke de danske myndigheders holdning, idet de danske myndigheder betragter onlinevæddemål og landbaserede væddemål som identiske tjenester (37). Det er i den forbindelse ulogisk, at de danske myndigheder betragter landbaserede væddemål og onlinevæddemål som ens tjenester og derfor har underlagt dem den samme afgiftsbehandling, mens de betragter andre typer onlinespil og landbaserede spil som forskellige aktiviteter og har underlagt disse spil forskellige afgiftssatser.
(91)
De danske myndigheder henviste også til Kommissionens beslutning i sagen om Candover/Cinven/Gala (38), ifølge hvilken spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et selvstændigt produktmarked (39). Bortset fra at denne beslutning hverken vedrørte anvendelsen af statsstøttereglerne eller spørgsmålet om selektivitet, fremgår det dog af beslutningen, at spilleautomater (jackpotautomater, enarmede tyveknægte og spilleautomater til henholdsvis kontanter og spillemønter) udgør et separat produktmarked, om end de også kan betragtes som en del af spiludbuddet de forskellige steder, hvor de udbydes, dvs. i kasinoer, bankoklubber, spillehaller, barer, spillekiosker osv. (40).
(92)
De påståede forskelle i forbrugernes socioøkonomiske profiler, risikoen for udvikling af spilafhængighed og markedets udvikling er heller ikke forhold, der er tilstrækkelige til at fastslå, at onlinespil og landbaserede spil er to forskellige typer aktiviteter, som retligt og faktisk ikke er sammenlignelige. Nogle af de undersøgelser, som de danske myndigheder og også klagerne henviser til, synes at indeholde fyldestgørende data til støtte for den modsatte konklusion. Med hensyn til Kommissionens undersøgelse fra 2006 om spiltjenester i det indre marked (41) hævder de danske myndigheder således, at denne rapport skulle vise, at onlinemarkedet og det landbaserede marked er forskellige (42). Nogle af de interesserede parter (43) henviste ligeledes til denne rapport, men for at påpege, at markedet for onlinespil ikke bør betragtes som et nyt marked, men derimod som en udvidelse af spillemarkedet, der er kendetegnet ved udviklingen af nye hybride spilleetablissementer (44).
(93)
Der findes på samme måde modstridende udsagn i den undersøgelse, som Socialforskningsinstituttet (45) har foretaget, og som de danske myndigheder og klagerne henviser til. Hvor de danske myndigheder hævder, at spillere i landbaserede kasinoer alders-, køns- og uddannelsesmæssigt adskiller sig fra spillere i onlinekasinoer, når klagerne under henvisning til den samme undersøgelse frem til den modsatte konklusion og hævder, at undersøgelsen viser, at der ikke er væsentlige forskelle i forbrugerprofilerne for landbaserede kasinoer og onlinekasinoer. De mener, at undersøgelsen viser, at spillere, der både spiller i landbaserede kasinoer og onlinekasinoer, typisk tilhører den samme gruppe af unge mænd i aldersgruppen 18-24 år (46).
(94)
Kommissionen konkluderer på baggrund af ovennævnte, at onlinekasinoer og landbaserede kasinoer bør betragtes som værende i en retlig og faktisk sammenlignelig situation. Eftersom onlinespil og landbaserede spil er forbundet med de samme risici, vedrører den anmeldte foranstaltning både onlinespil og landbaserede spil. Foranstaltningen indebærer en afgiftsmæssig fortrinsbehandling af onlinespiludbydere til ugunst for landbaserede kasinoer. Det følger heraf, at den foreliggende foranstaltning umiddelbart bør betragtes som selektiv efter artikel 107 i EUF-traktaten, eftersom den udgør en afvigelse fra det almindelige skattesystem.
(95)
Det skal i henhold til retspraksis vurderes, om en foranstaltning, som umiddelbart forekommer at være selektiv, kan berettiges med henvisning til skattesystemets karakter og forvaltning. Skattesystemets grundprincipper eller hovedlinjer kan anvendes som gyldig begrundelse for en foranstaltnings selektivitet.
(96)
De danske myndigheder anførte i den forbindelse, at i betragtning af de særlige forhold, der kendetegner den berørte sektor, var den afgiftsmæssige fortrinsbehandling af onlinespiludbydere den eneste måde, hvorpå det danske skattesystems effektivitet kunne sikres. Fastsættelsen af en højere afgift ville nemlig afholde onlinespiludbydere fra at ansøge om dansk tilladelse, mens indførelsen af en lavere afgift for alle spiludbydere ville være i strid med det overordnede mål om at holde forbruget af spil på et moderat niveau.
(97)
De danske myndigheder hævdede også, at onlinespiludbyderes betalingsevne, som angiveligt er ringere end landbaserede kasinoudbyderes betalingsevne, kunne begrunde de forskellige afgiftssatser for de to grupper af udbydere.
(98)
I lyset af førnævnte argumenter minder Kommissionen om, at en medlemsstat i henhold til retspraksis (47) og Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (48) skal dokumentere, at den pågældende foranstaltning er affødt af systemets grundprincipper. En berettigelse, der er baseret på det pågældende skattesystems karakter eller opbygning, udgør en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte. Den skal derfor fortolkes strengt (49).
(99)
Det påhviler således de danske myndigheder at dokumentere, at den pågældende afgiftsforanstaltning er begrundet i skattesystemets logik. De danske myndigheder fremlagde imidlertid ikke tilstrækkelig eller overbevisende dokumentation til støtte for deres påstand om, at en sænkning af afgiften for et bestemt segment (onlineudbydere) inden for en bredere kategori (spiludbydere) som et incitament for førstnævnte til at ansøge om tilladelse, er afledt af principperne og logikken i skattesystemet. Målet om at trække udenlandske udbydere af onlinespil til Danmark og underlægge dem de danske regler bør betragtes som et politisk mål, der falder uden for skattesystemets logik.
(100)
Med hensyn til onlinespiludbyderes påståede ringere betalingsevne formåede de danske myndigheder på samme måde ikke at dokumentere, at der er en forskel mellem onlinekasinoers og landbaserede kasinoers rentabilitet, som kan berettige den afgiftsmæssige forskelsbehandling. De danske myndigheder har desuden heller ikke dokumenteret, at den økonomiske evne til at betale er et iboende princip i det danske system for direkte virksomhedsbeskatning, som i den foreliggende sag kan tjene som begrundelse for den afgiftsmæssige forskelsbehandling af onlinekasinoer og landbaserede kasinoer.
(101)
På baggrund af ovennævnte mener Kommissionen ikke, at den anmeldte lovs selektivitet kan begrundes i skattesystemets logik.
7.1.5. Konklusion
(102)
Det er i lyset af det ovenstående Kommissionens vurdering, at kriterierne i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten er opfyldt, og at foranstaltningen, dvs. den lavere afgift for onlinespil, udgør statsstøtte til fordel for onlinespiludbydere, der er etableret i Danmark.
7.2. Foranstaltningens forenelighed med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten
(103)
Artikel 107, stk. 2 og 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde fastsætter regler for, hvornår visse støtteforanstaltninger er forenelige med det indre marked, og hvilken type støtteforanstaltninger der kan betragtes som forenelige med det indre marked.
(104)
Kommissionen vurderer, at den foreliggende foranstaltning kan betragtes som forenelig med det indre marked i overensstemmelse med undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten, som tillader »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse«.
(105)
Kommissionen bemærker, at foranstaltningen ikke er omfattet af de eksisterende retningslinjer for anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten. Den skal derfor vurderes direkte efter denne traktatbestemmelse. En støtteforanstaltning skal for at være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten fremme et mål af fælles interesse på en måde, der er nødvendig og rimelig. Når Kommissionen vurderer, om en støtteforanstaltning kan anses for at være forenelig med det indre marked, afvejer den foranstaltningens positive virkninger med hensyn til opfyldelsen af et mål af fælles interesse med dens eventuelle negative virkninger, såsom påvirkning af samhandelen og fordrejning af konkurrencen. Vurderingen bygger på en undersøgelse i tre trin. De første to trin vedrører statsstøttens positive virkninger, og det tredje trin vedrører de negative virkninger og afvejningen af de positive og negative virkninger (50). Afvejningen er struktureret på følgende måde:
1)
Har støtteforanstaltningen et veldefineret mål af fælles interesse?
2)
Er støtten velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse, dvs. korrigerer den påtænkte støtte for et markedssvigt eller opfylder et andet mål? Herved tænkes navnlig på om:
a)
støtteforanstaltningen er et passende instrument, dvs. findes der andre og bedre egnede instrumenter?
b)
der kan påvises en incitamentvirkning, dvs. ændrer støtteforanstaltningen de potentielle støttemodtageres adfærd?
c)
støtteforanstaltningen er rimelig, dvs. kunne den samme adfærdsændring opnås ved hjælp af mindre støtte?
3)
Er konkurrencefordrejningen og påvirkningen af samhandelen så begrænset, at den samlede virkning er positiv?
7.2.1. Mål af fælles interesse
(106)
De danske myndigheder forklarede, at de havde besluttet at gennemføre en reform af gældende lovgivning om spil og væddemål og erstatte den eksisterende monopolordning med en reguleret og delvis liberaliseret ordning. Liberaliseringen blev bl.a. anset som nødvendig for at efterkomme EU-retten efter Kommissionens indledning af overtrædelsesproceduren og fremsendelse af en begrundet udtalelse den 23. marts 2007 (51) og for at imødegå truslen fra ulovlige onlinespil, som udbydes af spiludbydere i andre lande.
(107)
Det danske spillemarked har hidtil primært været underlagt et statsmonopol, da den eneste spilletilladelse har været udstedt til et statskontrolleret selskab, Danske Spil A/S. Selv om lovgivningen forbyder udenlandske onlinespiludbydere at markedsføre deres tjenester over for danske forbrugere, har mange onlinespiludbydere, der er etableret i andre medlemsstater og i tredjelande, udbudt deres tjenester via kanaler uden for Danmark, f.eks. via satellit-tv-programmer sendt fra Det Forenede Kongerige. De danske myndigheder anførte i deres anmeldelse, at de på grund af en igangværende dansk retssag om, hvorvidt det nuværende danske spilmonopol udgør en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser, i praksis ikke kunne håndhæve forbuddet mod, at andre spiludbydere markedsfører deres tjenester i Danmark. Som følge heraf opretholdtes en utilfredsstillende situation, hvor lovligheden af det eksisterende spilmonopol blev anfægtet, ikke kun i retssagen, men også som følge af det direkte udbud af onlinespil fra udbydere uden tilladelse med hjemsted i andre jurisdiktioner.
(108)
Ifølge bemærkningerne til lov om spil blev liberaliseringsprocessen begrundet med henvisning til den seneste teknologiske udvikling, som havde gjort Danmark til en del af et globalt kommunikationssamfund, hvor forbrugerne har adgang til et stort udbud af tjenesteydelser fra udbydere fra forskellige jurisdiktioner. Spil har gennem de seneste 10 år udviklet sig til at være en stor salgsvare på internettet, især efter indførelsen af onlinepoker. Internettet har givet danskerne mulighed for at sammenligne Danske Spils produkter og produktsortiment med produkter fra udbydere af onlinespil i Det Forenede Kongerige, Malta, Gibraltar og andre lande. Et stærkt stigende antal danske spillere er derfor i de senere år begyndt at spille hos de udenlandske spiludbydere. Som de danske myndigheder forklarer, frygtede regeringen, at udbuddet af spil kunne være forbundet med negative virkninger for samfundet i form af kriminalitet og offentlig uorden og udvikling af spilafhængighed hos udsatte personer, hvis ikke det blev reguleret og kontrolleret effektivt. Samtidig er Danske Spils overskud gradvist faldet. De danske myndigheder havde således behov for at kunne regulere og kontrollere de spil, der blev udbudt til danskerne, og få disse spil underlagt kontrollerede rammer og forebygge negative følgevirkninger i samfundet.
(109)
Kommission minder i den forbindelse om, at spillemarkedet aldrig har været harmoniseret på EU-plan. I henhold til artikel 2 i servicedirektivet er spil faktisk direkte undtaget fra direktivets anvendelsesområde (52). Selv om der ikke findes afledt ret på området, kan spil på tværs af grænserne være omfattet af de grundlæggende frihedsrettigheder i traktaten, nemlig etableringsretten (artikel 49 i EUF-traktaten) og den fri udveksling af tjenesteydelser (artikel 56 i EUF-traktaten).
(110)
EUF-traktatens artikel 56 kræver i princippet, at enhver restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser afskaffes - også selv om restriktionerne anvendes uden forskel på indenlandske tjenesteydere og tjenesteydere fra andre medlemsstater - når de kan være til hinder for eller indebære ulemper for den virksomhed, som udøves af en tjenesteyder med hjemsted i en anden medlemsstat, hvor denne lovligt præsterer tilsvarende tjenesteydelser (53). Det er også fast retspraksis, at hvis en medlemsstats lovgivning forbyder tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, at tilbyde tjenesteydelser via internettet på førstnævnte medlemsstats område, udgør det en restriktion af den fri udveksling af tjenesteydelser som fastsat i artikel 56 i EUF-traktaten (54). Den fri udveksling af tjenesteydelser er desuden til fordel for både udbydere og modtagere af tjenesteydelser (55).
(111)
Selv om udbud af spil først og fremmest falder ind under den grundlæggende frihedsrettighed i artikel 56 i EUF-traktaten, er etableringsretten også berørt af den danske lovgivning i den foreliggende sag. I henhold til § 27 i lov om spil kræver Danmark, at udbydere af onlinespil enten er etableret i Danmark, eller, såfremt de er etableret i et andet EU- eller EØS-land, har udpeget en godkendt repræsentant. Begrundelserne for restriktionerne af etableringsretten anvendes også som begrundelse for restriktionerne af den fri udveksling af tjenesteydelser.
(112)
Restriktioner af disse grundlæggede frihedsrettigheder er kun berettiget i form af særlige foranstaltninger, som udtrykkeligt er nævnt i artikel 52 i EUF-traktaten, eller af tvingende almene hensyn, jf. Domstolens retspraksis. Artikel 52, stk. 1, i EUF-traktaten berettiger restriktioner, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed.
(113)
Med hensyn til spil er en række tvingende almene hensyn blevet anerkendt i Domstolens retspraksis, såsom hensynene til forbrugerbeskyttelse, forebyggelse af bedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed samt hensynet til generelt at forebygge forstyrrelser af samfundsordenen. Moralske, religiøse og kulturelle forhold samt de moralsk og økonomisk skadelige konsekvenser for den enkelte og for samfundet, der knytter sig til spil og væddemål, kan i den forbindelse begrunde, at de nationale myndigheder har visse skønsbeføjelser, der giver dem mulighed for at fastsætte de fornødne forskrifter til beskyttelse af forbrugerne og samfundsordenen. Ifølge denne retspraksis skal restriktionerne være begrundet i tvingende almene hensyn, de skal være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og de må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål. Restriktionerne skal anvendes uden forskelsbehandling (56).
(114)
Det bør dog bemærkes, at et tab af skatteindtægter ikke er en af de grunde, der er omhandlet i artikel 52 i EUF-traktaten eller er anerkendt i retspraksis (57), og derfor ikke kan betragtes som et tvingende alment hensyn, der kan berettige en foranstaltning, som i princippet er i strid med en grundlæggende frihedsrettighed.
(115)
Specifikt med hensyn til berettigelsen af restriktioner af udbud af spil på tværs af grænserne har Domstolen fastslået følgende (58):
»57.
Det bemærkes herved (…) at bestemmelserne vedrørende hasardspil er et af de områder, hvor der mellem medlemsstaterne består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle med hensyn til synspunkter. Så længe området ikke er harmoniseret på fællesskabsplan, tilkommer det hver medlemsstat på disse områder i overensstemmelse med sine egne værdinormer at vurdere de krav, som måtte være nødvendige til beskyttelse af de omhandlede interesser.
58.
Den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en anden beskyttelsesordning end den, en anden medlemsstat har indført, kan ikke i sig selv påvirke bedømmelsen af, om de bestemmelser, der er fastsat på området, er nødvendige og forholdsmæssige. Bedømmelsen af bestemmelserne skal alene foretages under hensyn til de mål, der forfølges af de kompetente myndigheder i den pågældende medlemsstat, og under hensyn til det beskyttelsesniveau, som de ønsker at sikre.
59.
Medlemsstaterne kan derfor frit fastsætte målene for deres politik på hasardspilsområdet og i givet fald nøjagtigt fastsætte det ønskede beskyttelsesniveau. De restriktioner, som pålægges, skal imidlertid fortsat opfylde de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis for så vidt angår deres forholdsmæssighed (dommen i sagen Placanica m.fl., præmis 48).
(…)
69.
Det bemærkes herved, at sektoren for hasardspil via internettet ikke er blevet gjort til genstand for fællesskabsharmonisering. En medlemsstat kan således med rette være af den opfattelse, at alene den omstændighed, at en erhvervsdrivende (…) lovligt udbyder tjenesteydelser inden for denne sektor via internettet i en anden medlemsstat, hvor han er etableret, og hvor han i princippet allerede er underlagt retlige betingelser og kontrolforanstaltninger ved de kompetente myndigheder i sidstnævnte medlemsstat, ikke kan anses for en tilstrækkelig garanti for beskyttelsen af nationale forbrugere mod risikoen for svig og kriminalitet, henset til de problemer, som i en sådan forbindelse kan opstå for myndighederne i den medlemsstat, hvor den erhvervsdrivende er etableret, med hensyn til at vurdere de erhvervsdrivendes professionelle egenskaber og hæderlighed.
70.
Desuden indebærer de hasardspil, som er tilgængelige via internettet, på grund af den manglende direkte kontakt mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende en øget risiko af en anden art end den, som gælder på de traditionelle spillemarkeder, for eventuel svig begået af de erhvervsdrivende mod forbrugerne.«
(116)
I en nyere dom nævner EU-Domstolen i detaljer risiciene ved onlinespil (59):
»103.
Det bemærkes, at de forhold, som særligt kendetegner hasardspil via internettet, på samme måde kan vise sig at udgøre en kilde til risici af en anden art og af større betydning hvad angår forbrugerbeskyttelse og navnlig beskyttelse af unge mennesker og personer med en særlig tilbøjelighed til spil, eller som kan udvikle en sådan tilbøjelighed, sammenlignet med de traditionelle markeder for sådanne spil. Foruden den tidligere nævnte manglende direkte kontakt mellem forbrugeren og den erhvervsdrivende udgør den nemme og konstante adgang til spil udbudt på internettet og det potentielt omfattende omfang og den høje hyppighed af et sådant internationalt udbud i et miljø, som desuden er kendetegnet ved spillerens isolation og anonymitet og en mangel på social kontrol, faktorer, som kan favorisere udviklingen af ludomani og overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og derfor øge de hermed forbundne negative sociale og moralske konsekvenser, som de er blevet fremhævet i en fast retspraksis.
104.
Det bemærkes desuden, at henset til den skønsbeføjelse, som medlemsstaterne råder over med hensyn til at fastlægge omfanget af beskyttelsen af forbrugerne og den offentlige orden i hasardspilsektoren, er det ikke hvad angår proportionalitetskriteriet nødvendigt, at den restriktive foranstaltning, der er truffet af en medlemsstats myndigheder, svarer til en opfattelse, der er fælles for samtlige medlemsstater med hensyn til de nærmere bestemmelser for beskyttelse af den pågældende legitime interesse (jf. analogt dom af 28.4.2009, sag C-518/06, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 3491, præmis 83 og 84).
105.
Henset til det ovenstående må det anerkendes, at et forbud, som omfatter alle former for udbud af hasardspil via internettet, i princippet kan anses for egnet til at virkeliggøre de legitime mål om at forhindre incitamenter til overdrevent forbrug i tilknytning til spillevirksomhed og at bekæmpe ludomani samt at beskytte unge mennesker, selv om udbuddet af sådanne spil via mere traditionelle kanaler fortsat er tilladt.«
(117)
Den manglende harmonisering af spillemarkedet og medlemsstaternes forskellige tilgang til spil, dvs. til hvilke spil der må udbydes, og hvem der må udbyde dem, tegner et billede af et meget fragmenteret indre marked for udbud af spil på tværs af grænserne. Nogle medlemsstater har begrænset eller endog forbudt udbud af visse spil, mens andre har valgt at skabe et mere åbent marked. Mange medlemsstater har desuden for nylig revideret deres spillelovgivning eller er i gang med det i lyset af det voksende marked for onlinespil.
(118)
De danske myndigheder fremsendte ikke detaljerede tal over omfanget af danskernes forbrug af ulovlige spil, men påpegede, at udviklingen af det uregulerede marked for onlinespil er bekymrende ud fra et samfundsmæssigt synspunkt.
(119)
Det er en tendens, der bekræftes i Europa-Kommissionens grønbog fra marts 2011 (60). I det tilhørende arbejdsdokument fra Kommissionen nævnes, at bruttospilleindtægterne for onlinespil i Danmark i 2008 i alt beløb sig til 250 mio. EUR, hvoraf kasinospil tegnede sig for 14 % (svarende til 34 mio. EUR), og poker tegnede sig for 22 % (svarende til 56 mio. EUR) (61). Såvel onlinekasinospil og onlinepoker er per definition forbudt.
(120)
Disse tal forventes at stige. Det fremgår af grønbogen, at udbuddet af onlinetjenester er det hurtigst voksende segment af spillemarkedet; det tegnede sig for 7,5 % af årsindtægterne fra det samlede spillemarked i 2008 (EU-27), og der forventes en fordobling inden udgangen af 2013 (62). Det anslås desuden, at onlinespil udgør 21,9 % af det indenlandske forbrug af spil i Danmark, dvs. det næsthøjeste niveau i EU, hvor gennemsnittet ligger på 7,5 % (63).
(121)
I betragtning af ovennævnte retspraksis samt de generelle kendetegn ved spillemarkedet i EU er det Kommissionens opfattelse, at de argumenter, som de danske myndigheder har anført som begrundelse for vedtagelsen af den anmeldte foranstaltning, er velfunderede. Kommissionen hæfter sig navnlig ved de særlige forhold, der kendetegner det pågældende marked. Onlinespil, der udbydes via internettet, har ændret sektoren og skabt et globalt marked, hvor de fysiske grænser er udviskede. Kommissionen nævner i den forbindelse og som omtalt i ovennævnte grønbog fra 2011 (64) også behovet for at kontrollere markedet for onlinespil og imødegå de skadelige negative konsekvenser, som onlinespil kan have for forbrugerne. Der bør ud over den alvorlige risiko for at udvikle afhængighed af onlinespil, som påpeges i forskellige sociale undersøgelser (65), også rettes særlig opmærksomhed mod mindreårige og andre udsatte personer, bl.a. spillere med lave indkomster, spillere, der tidligere har lidt af spilleafhængighed, og unge voksne, som ikke er klar over, hvilke risici der er forbundet med problematisk spilleadfærd. Med henblik på at beskytte disse kategorier af potentielle spillere bør medlemsstaterne kunne kontrollere markedet for onlinespil og bl.a. kunne indføre aldersgrænser og licensvilkår, kontrollere betalingssystemerne og begrænse markedsføring af og reklamer for onlinespil.
(122)
Den reform, der er påbegyndt i Danmark, og som førte til vedtagelsen af den anmeldte lov, er derfor i tråd med målet i Europa-Kommissionens grønbog af 24. marts 2011 om »onlinespil i det indre marked« om at medvirke til at indføre juridiske rammer for onlinespil i medlemsstaterne og derigennem skabe større juridisk sikkerhed for alle berørte parter (66). Grønbogen er en reaktion på Rådets konklusioner af december 2010, hvor Rådet udtrykker tilfredshed med, at Kommissionen vil foretage en bred høring om onlinespil i det indre marked, der vil give mulighed for indgående drøftelser om de spørgsmål, som navnlig onlinespiltjenester rejser (67), og på Europa-Parlamentets beslutning af 10. marts 2009, hvor Kommissionen opfordres til i nært samarbejde med de nationale regeringer at undersøge de økonomiske virkninger og andre virkninger af levering af grænseoverskridende spilletjenester (68). Det skal understreges, at den lovgivningsreform, der gennemføres via den anmeldte lov, er i tråd med de mål, som Europa-Kommissionen støtter, og som førte til indledningen af overtrædelsesproceduren og fremsendelsen af en begrundet udtalelse til de danske myndigheder i marts 2007 (69).
(123)
Kommissionen vurderer derfor, at den anmeldte lov om afgifter af spil, for så vidt den medfører en liberalisering af markedet og giver danske og udenlandske onlinespiludbydere mulighed for at udbyde deres tjenester til danskere og samtidig sikrer, at disse udbydere overholder de fastsatte betingelser for opnåelse af de danske myndigheders tilladelse, tjener et veldefineret mål af fælles interesse.
7.2.2. En velegnet støtteforanstaltning
(124)
En støtteforanstaltning betragtes som værende nødvendig og rimelig, når den udgør et formålstjenstligt instrument til opnåelse af det fastsatte mål af fælles interesse, når den har en incitamentvirkning på støttemodtagerne, og når den ikke unødigt fordrejer konkurrencen.
(125)
Den danske regering besluttede at liberalisere det danske marked for onlinespil og give mulighed for udstedelse af et ubegrænset antal tilladelser til udbud af onlinespil. Udstedelsen af en sådan tilladelse er dog underlagt visse betingelser, bl.a. skal direktøren og bestyrelsesmedlemmerne for den virksomhed, som ansøger om tilladelse, være hæderlige. For at sikre en vellykket liberalisering besluttede den danske regering også at sænke afgifterne for onlineudbydere og fastholde afgiftsniveauet for landbaserede spiludbydere. Klagerne hævdede i den forbindelse, at en lavere afgift for onlineudbydere ikke var den mest passende foranstaltning. Betalings- og internetblokering (afskærmningsinstrumenter) kunne eksempelvis stadig opfylde målene for liberaliseringsprocessen, uden at der nødvendigvis indførtes en lavere afgift for onlineudbydere. Danmark kunne ifølge klagerne således have valgt at håndhæve forbuddet mod ulovligt onlinespil ved at anvende betalings- og internetblokering (filtrering af domænenavne, blokering af IP-adresser og blokering af betalinger) eller ved at begrænse antallet af tilladelser.
(126)
Med hensyn til anvendelsen af »blokeringssystemer« fremgår det af ovennævnte grønbog fra Kommissionen, at effektiviteten af et blokeringssystem beror på en forud fastsat og ajourført liste over elementer, der skal blokeres, samt på effektiv software. Som de danske myndigheder imidlertid påpegede, er det tvivlsomt, om disse blokeringssystemer kan sikre de forventede resultater, da onlinespillere kan undgå internetblokeringen ved at ændre de anvendte »porte«, og blokeringen af visse betalinger kunne i øvrigt blokere lovlige handelstransaktioner, som ikke vedrører betaling for væddemål og udbetaling af gevinster.
(127)
Med hensyn til muligheden for at udstede et begrænset antal onlinetilladelser vil virkningen afhænge af antallet af tilladelser. Hvis antallet begrænses til blot nogle få tilladelser, vil det lave antal af udbydere mindske konkurrencen og påvirke udbuddet, hvilket vil betyde højere priser for forbrugerne i form af lavere tilbagebetalingsprocenter, end hvis antallet af tilladelser var ubegrænset. Et begrænset antal tilladelser mindsker også udvalget og kvaliteten af de spil, som forbrugerne kan finde på markedet, og opmuntrer i mindre grad producenterne til at tage hensyn til forbrugernes ønsker og behov (70). En begrænsning af antallet af tilladelser rejser desuden spørgsmål om kriterierne for en ikke-vilkårlig fastsættelse af antallet af tilladelser, om hvordan og af hvem kravene for opnåelse af tilladelse skal kontrolleres, og om hvordan ulovligt udbud af spil håndteres, dvs. hvem der træffer hvilke foranstaltninger mod ulovligt udbud af spil (71).
(128)
Det er i lyset af disse overvejelser Kommissionens opfattelse, at den lavere afgiftssats for onlinespil er en passende foranstaltning til opfyldelse af den nye spillelovs liberaliseringsmål. Støtteforanstaltningen vil sikre, at onlineudbydere, der ønsker at udbyde spiltjenester til danskere, ansøger om tilladelse og overholder gældende nationale regler.
(129)
Kommissionen vurderer, at støtteforanstaltningen er i stand til at ændre udenlandske onlinespiludbyderes adfærd, eftersom den lavere afgift er et incitament for disse udbydere til at ansøge om tilladelse i Danmark og dermed for første gang lovligt udbyde onlinespil.
(130)
En støtteforanstaltning kan kun betragtes som proportionel, dvs. rimelig, hvis samme adfærdsændring ikke kan opnås gennem mindre støtte og mindre fordrejning til følge. Støttens størrelse skal begrænses til det strengt nødvendige for den pågældende aktivitets gennemførelse. Kommissionen vurderer i den foreliggende sag, at de danske myndigheder har udformet foranstaltningen således, at omfanget af statsstøtten begrænses, og at de fordrejninger af konkurrencen, som foranstaltningen medfører, minimeres.
(131)
I notatet af 6. marts 2010 fra Skatteministeriet til de politiske ordførere for partierne i Folketinget vedrørende fastsættelse af afgiftsniveauet (72) blev valget af den lavere afgiftssats på 20 % af bruttospilleindtægten (BSI) for onlinespil begrundet ud fra følgende kriterier:
a)
Spiludbuddet i de danske tilladelser bør tilpasses efter det nuværende udbud hos udenlandske spiludbydere, dvs. afgiften skal tilpasses, så den kan matche de høje tilbagebetalingsprocenter, som udenlandske spiludbydere tilbyder, således at de faktisk ansøger om tilladelse.
b)
Det samlede udbud af spil bør øges, så der samlet set sker en omsætningsforøgelse.
c)
Spilprodukterne bør være så attraktive, at spillerne ikke ønsker at spille hos udenlandske (ulovlige) spiludbydere.
d)
Afskærmningsinstrumenter (blokeringssystemer) bør anvendes i kombination med ovennævnte tre tiltag (a)-c)) for at sikre, at ulovlige spiludbydere udgør et minimum.
(132)
De danske myndigheder anfører i dette notat, at i Det Forenede Kongerige, hvis spillelovgivning må betragtes som værende meget lig den danske, er afgiften for onlinespil 15 %. De danske myndigheder vurderede, at afgiftssatsen for onlinespil kunne fastsættes på et højere niveau end i Det Forenede Kongerige, eftersom Danmark i modsætning til Det Forenede Kongerige også vil indføre blokeringssystemer, der skal gøre det vanskeligere for spillere at spille hos udenlandske udbydere, der ikke har ansøgt om dansk tilladelse.
(133)
De danske myndigheder nævner samtidig Frankrig og Italien, som har liberaliseret deres marked og indført højere afgifter end Det Forenede Kongerige. De danske myndigheder bemærker, at disse markeder er væsentligt større end det danske marked. Markedernes størrelse kan være direkte medvirkende til, at udbydere ønsker at træde ind på et marked, selv om afgiften er højere, eftersom de omkostninger, der altid er forbundet med at etablere sig på et nyt marked, har tendens til at være forholdsmæssigt højere, når der er tale om et lille marked.
(134)
Notatet indeholder en beregning af de provenumæssige konsekvenser ved et afgiftsniveau på 15, 20 og 25 % under hensyntagen til de mulige ændringer i spillernes spillemønstre og spiludbydernes handlinger. Beregningerne viser, at et afgiftsniveau på 20 % formentlig vil være tilstrækkeligt attraktivt til, at spiludbydere vil ansøge om dansk tilladelse, og til, at spillerne får adgang til et attraktivt spiludbud i Danmark. Hvis afgiften fastsættes på et højere niveau (dvs. 25 %), må det forventes, at presset på tilbagebetalingsprocenterne bliver større, og de positive provenumæssige konsekvenser ved en afgift på 25 % kan derfor vise sig at være mindre end ved en afgift på 20 %.
(135)
De danske myndigheder konkluderede derfor, at hvis afgiften blev fastsat på et højere niveau, ville det efter alt at dømme resultere i et spillemarked, der ikke var attraktivt nok for spillerne, og samtidig kunne det medføre omsætningstab og dermed modsvare den umiddelbare udsigt til et højere afgiftsprovenu.
(136)
De danske myndigheders konklusioner vedrørende det optimale afgiftsniveau for onlinespil bekræftes også af en rapport fra et erhvervskonsulentfirma, som viser, at med en afgift på 20 % vil staten ikke miste et provenu, som den ellers kunne have opnået (73). Ifølge rapporten er denne afgift den højeste sats, som samtidig er økonomisk fordelagtig - en højere sats ville være ugunstig, eftersom den ganske enkelt ville være for høj til, at spiludbydere ud fra et forretningsmæssigt synspunkt vil betragte markedet som interessant og ønske at træde ind på det. Over dette niveau vil afgiftsprovenuet begynde at falde.
(137)
Kommissionen vurderer i lyset af ovennævnte ikke, at afgiften på 20 % af BSI for onlineudbydere er lavere end nødvendig med henblik på opfyldelsen af formålene med lov om spil. Støtteforanstaltningen opfylder således det krav om proportionalitet, der er fastsat i Domstolens retspraksis.
7.2.3. Indvirkning på konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne
(138)
Med hensyn til støtteforanstaltningens indvirkning på konkurrencen og samhandelen må der skelnes mellem mulige fordrejninger af samhandelen mellem medlemsstaterne på den ene side og mulige fordrejninger af konkurrencen i Danmark på den anden, navnlig konkurrencen med de eksisterende landbaserede spiludbydere.
(139)
Med hensyn til samhandelen mellem medlemsstaterne forventes der ingen negative virkninger. Lov om spil sikrer, at danskere får mulighed for lovligt at spille på autoriserede onlinespiludbyderes websteder. Disse websteder er ikke forbeholdt danske brugere, men kan benyttes af borgere i alle EU-medlemsstater på de betingelser, der er fastlagt i landenes nationale lovgivning. Fastsættelsen af afgiften for onlinespil på 20 % af BSI betyder, at den danske støtteforanstaltning holder sig inden for samme afgiftsniveau, som andre medlemsstater, der allerede har gennemført reformer af deres spillelovgivning, anvender på området. Både Belgien og Det Forenede Kongerige har eksempelvis fastsat afgiften for onlinespil til 15 % af BSI, mens andre medlemsstater anvender endnu lavere afgifter (f.eks. Estland (5 % af BSI), Letland (10 % af BSI) og Finland (8,25 % af BSI)). Kun Slovakiet har en højere afgift på området, nemlig på 27 % af BSI.
(140)
Med hensyn til konkurrencefordrejning i Danmark vil foranstaltningen kunne være til fordel for et stort antal af forskellige danske og udenlandske onlinespiludbydere, som hidtil har haft forbud mod at udbyde deres tjenester til danskere. Danmark har fremsendt en liste over onlinespiludbydere, som allerede har tilkendegivet, at de agter at ansøge om tilladelse. Eftersom det kun er den statskontrollerede virksomhed, der har haft tilladelse til at udbyde onlinespil, vil liberaliseringen generelt øge konkurrencen på markedet.
(141)
Selv om foranstaltningen udgør statsstøtte og ikke kan gennemføres uden, at det får negative følger for de eksisterende landbaserede spiludbydere, som er pålagt en afgift på op til 75 % af BSI, vurderer Kommissionen, at foranstaltningens gennemførelse samlet set er positiv.
(142)
Som det fremgår af ovennævnte, ville indførelsen af en afgift for onlinespil, som svarer til eller er i samme størrelsesorden som den afgift, der gælder for landbaserede spil, have medført en situation, hvor udbyderne og spillerne ikke ville have reageret på muligheden for lovligt at udbyde og spille onlinespil på det danske marked, og de identificerede mål af fælles interesse, som tilstræbes med lov om spil, ville dermed ikke blive opfyldt.
(143)
Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten.
8. KONKLUSION
(144)
Kommissionen vurderer, at den anmeldte lov indebærer en afgiftsfordel for onlinespiludbydere tildelt via statsmidler. Foranstaltningen betragtes umiddelbart som selektiv, eftersom den indebærer en forskelsbehandling af onlinespiludbydere og landbaserede kasinoer, som i lyset af foranstaltningens formål befinder sig i en faktisk og retlig sammenlignelig situation. De danske myndigheder har ikke formået at dokumentere, at den anmeldte lovs umiddelbare selektivitet kan begrundes i skattesystemets logik. Den anmeldte lov betragtes derfor som statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten.
(145)
Kommissionen vurderer dog, at støtten opfylder betingelserne for at blive betragtet som forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i EUF-traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Foranstaltning C 35/10, som Danmark agter at gennemføre i form af afgifter af onlinespil i den danske lov om afgifter af spil, er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Foranstaltningens gennemførelse godkendes i overensstemmelse hermed.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Danmark.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. september 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. szeptember 20.)
a Dánia által a szerencsejátékokról szóló dán adótörvényben az online szerencsejátékokra kivetett adók formájában végrehajtani tervezett C 35/10. (korábbi N 302/10.) számú intézkedésről
(az értesítés a C(2011) 6499. számú dokumentummal történt)
(Csak a dán nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2012/140/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
azt követően, hogy az említett cikkeknek megfelelően felhívták az érdekelteket az észrevételeik megtételére, (1) és tekintettel ezekre az észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
2010. július 6-án a dán hatóságok a jogbiztonság érdekében az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (3) bekezdése értelmében bejelentették a szerencsejátékokra kivetett adókról szóló L 203 jogalkotási javaslatot (a továbbiakban: szerencsejátékokról szóló adótörvény (2)). 2010. augusztus 11-i és 2010. szeptember 22-i levelében a Bizottság további információkat kért. A dán hatóságok 2010. október 20-i levelükben nyújtották be ezeket az információkat.
(2)
A Bizottsághoz ezenfelül két különböző panasz érkezett a szerencsejátékokról szóló adótörvényre vonatkozó javaslattal kapcsolatban. Az elsőt a játékautomata-üzemeltetők dán iparszövetsége (DAB) nyújtotta be 2010. július 23-án. A másik a Royal Casino nevű hagyományos kaszinó üzemeltetőjétől érkezett 2010. augusztus 6-án. 2010. szeptember 23-án mindkét panaszt továbbították a dán hatóságoknak véleményezés céljából. A dán hatóságok 2010. október 20-i levelükben nyújtották be észrevételeiket.
(3)
A bejelentés és a két fent említett panasz megvitatása céljából 2010. november 10-én találkozóra került sor Brüsszelben a dán hatóságokkal. A találkozón a dán hatóságok benyújtották A függőben lévő állami támogatási üggyel kapcsolatos dilemma (The dilemma created by the pending State aid case) című jegyzetüket, amelyben ismét kijelentették, hogy a Bizottság határozatának elfogadásáig el kívánják halasztani a bejelentett törvény hatálybaléptetését (3).
(4)
2010. december 14-i határozatában a Bizottság arról értesítette Dániát, hogy a bejelentett intézkedés tekintetében megindítja az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárást. Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat) az Európai Unió Hivatalos Lapjában (4) tették közzé. A Bizottság felkérte az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket.
(5)
A dán hatóságok 2011. január 14-i levelükben benyújtották az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeiket.
(6)
2011. február 11. és február 22. között összesen 17 érdekelt harmadik fél nyújtotta be észrevételeit (5). Az észrevételeket 2011. március 16-án továbbították Dániának, és az ország lehetőséget kapott arra, hogy választ adjon ezekre az észrevételekre. Dánia válasza 2011. április 14-én kelt levelében érkezett meg a Bizottsághoz.
2. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
(7)
A jogsértési eljárás megindítását és a dániai sportfogadási szolgáltatások szabad mozgása előtt álló akadályokról szóló, indokolással ellátott vélemény 2007. március 23-i részére történő megküldését (6) követően a dán kormány úgy határozott, hogy módosítja a szerencsejátékokról és fogadási szolgáltatásokról szóló nemzeti jogszabályt, és a meglévő monopóliumrendszert egy részben liberalizált rendszerrel váltja fel. A liberalizációt többek között azért ítélték szükségesnek, hogy megfeleljenek az uniós jognak, valamint hogy fellépjenek a más országokban székhellyel rendelkező szerencsejáték-szolgáltatók által nyújtott illegális online szerencsejáték-szolgáltatások jelentette veszéllyel szemben.
(8)
A bejelentett, szerencsejátékokról szóló adótörvény egy sor olyan törvény egyike, amelyeket a szerencsejáték-ágazat liberalizálása érdekében vezettek be (7). A szerencsejátékokról szóló törvény 1. cikke értelmében a szerencsejáték-szolgáltatásokra vonatkozó új törvényreform általános célkitűzése a következő:
-
a szerencsejáték-fogyasztás mérsékelt szinten tartása,
-
a fiatalok és más kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek védelme a kihasználással és szerencsejáték-függővé válással szemben,
-
a szerencsejátékosok védelme ésszerű, megbízható és átlátható szerencsejáték-szolgáltatások biztosítása révén, és
-
a közrend biztosítása és a szerencsejáték bűncselekmény céljára történő felhasználásának megelőzése.
(9)
A szerencsejátékokról szóló törvény értelmében „e törvény vagy más jogszabály eltérő rendelkezése hiányában a szerencsejáték szolgáltatásához vagy szervezéséhez engedély szükséges”. Ezenfelül a szerencsejáték-szolgáltatások nyújtása vagy szervezése adóköteles (a szerencsejátékokról szóló adótörvény 1. cikke).
(10)
A szerencsejátékokról szóló törvény 5. cikkének meghatározása szerint a szerencsejáték a következő tevékenységeket foglalja magában: i. lottók, ii. kombinációs szerencsejátékok és iii. fogadás.
(11)
A kombinációs szerencsejáték olyan „tevékenység, amelyben a résztvevőknek esélye van nyereményhez jutni, és amelyben a nyerés valószínűsége a képességek és az esélyek kombinációjától függ”. A kombinációs szerencsejáték tehát a kaszinók által gyakran kínált játékokat foglalja magában, például a rulettet, a pókert, a bakkarát, a blackjacket és a készpénznyereményt kínáló szerencsejátékgépeket.
(12)
A szerencsejátékokról szóló törvény 5. cikkének meghatározása szerint az online szerencsejáték „olyan szerencsejáték, amely egy játékos és egy szerencsejáték-szolgáltató között jön létre távoli kommunikáció alkalmazásával”. Ez a rendelkezés határozza meg a hagyományos szerencsejáték fogalmát is mint „olyan szerencsejáték, amely egy játékos és egy szerencsejáték-szolgáltató vagy a szolgáltató képviselője között fizikai találkozás révén jön létre”. A fogadási szolgáltatások „olyan tevékenységek, amelyben a résztvevőknek esélye van nyereményhez jutni, és amelyben a fogadást valamely jövőbeli esemény eredményére vagy megvalósulására kötik”.
(13)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény 2-17. cikke értelmében az adóköteles játékok közé tartoznak i. a lottók, beleértve az osztályos lottót és a nonprofit lottókat, ii. a fogadás, beleértve a helyi sorsolásos játékokat, iii. a hagyományos kaszinók, iv. az online kaszinók, v. a játéktermekben és pubokban, bárokban stb. található, készpénznyereményt kínáló pénznyerő-automaták és vi. a tét nélküli játékok.
(14)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény különböző adókulcsokat határoz meg attól függően, hogy a játékokat online vagy hagyományos kaszinók biztosítják.
(15)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény 10. cikke értelmében a hagyományos kaszinókban nyújtott szerencsejáték-szolgáltatásokra vonatkozó engedély alapdíja a kaszinó munkavállalói díjazásokra és borravalóra fordított zsetonok értékével csökkentett bruttó szerencsejáték-bevételének (azaz a tétekből levont nyeremények) 45 százaléka, és további 30 százalékos adó vonatkozik a (havonta) 4 millió dán koronát meghaladó bruttó szerencsejáték-bevételekre (mínusz a munkavállalói díjazásokra és borravalóra fordított zsetonok értéke) (8).
(16)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény 11. cikke értelmében az online kaszinóbeli szerencsejáték-szolgáltatásra engedéllyel rendelkezők bruttó szerencsejáték-bevételük 20 százalékának megfelelő adót kötelesek fizetni.
(17)
A játéktermekben és pubokban, bárokban stb. található, készpénznyereményt kínáló pénznyerő-automaták (érmével működő nyerőgépek) üzemeltetésére engedéllyel rendelkezők bruttó szerencsejáték-bevételük 41 százalékának megfelelő adót kötelesek fizetni. További 30 százalékot kell fizetni a 30 000 dán koronát meghaladó összegű bruttó szerencsejáték-bevételt termelő, pubokban, bárokban stb. található pénznyerő-automatákra, valamint a 250 000 dán koronát meghaladó összegű bruttó szerencsejáték-bevételt termelő, játéktermekben található pénznyerő-automatákra (9).
(18)
Az engedélyek díja tekintetében a szerencsejátékokról szóló törvény előírja, hogy a fogadási vagy online kaszinójáték-szolgáltatásra vonatkozó engedélyért folyamodók 250 000 dán koronát (amennyiben fogadási és online kaszinójáték-szolgáltatásra egyaránt kérnek engedélyt, 350 000 dán koronát) kötelesek megfizetni, valamint a szerencsejáték-bevételektől függően 50 000 dán koronától 1 500 000 dán koronáig terjedő éves díj terheli őket.
(19)
A szerencsejátékokról szóló törvény előírja, hogy az onlineszerencsejáték-szolgáltatóknak dániai székhellyel kell rendelkezniük, vagy amennyiben székhelyük egy másik uniós vagy EGT-tagállamban található, ki kell jelölniük egy jóváhagyott képviselőt (27. cikk).
3. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(20)
A kérdéses intézkedés tekintetében a Bizottság megindította az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást, azzal az indokkal, hogy az az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást tartalmazhat.
(21)
A Bizottság különösen úgy vélte, hogy az intézkedés az ítélkezési gyakorlat fényében szelektívnek tekinthető. Emlékeztetett arra, hogy egy adóügyi intézkedés szelektivitásának vizsgálata során ki kell térni arra, hogy az adott intézkedés alkalmas-e arra, hogy bizonyos vállalkozásokat előnyben részesítsen olyan vállalkozásokkal szemben, amelyek a szóban forgó program céljára tekintettel jogilag és ténylegesen azokkal összehasonlíthatóak (10).
(22)
Az online és hagyományos létesítményekben kínált játékok természetére, a szerencsejáték mindkét típusa által biztosított társas élményre, valamint a fogyasztók társadalmi-gazdasági profiljára tekintettel a Bizottságnak kételyei merültek fel azt illetően, hogy az online és hagyományos létesítményekben kínált szerencsejátékok közötti különbségek olyan mértékűek lennének, hogy azokat ténylegesen és jogilag nem összehasonlíthatónak kellene tekinteni a szerencsejátékokról szóló adótörvény szerinti adóügyi megítélésük szempontjából.
(23)
Továbbá az eljárás azon szakaszában a Bizottság úgy vélte, hogy amennyiben az intézkedésről azt állapítanák meg, hogy prima facie szelektív, a dán hatóságoknak nem sikerült alátámasztaniuk, hogy az intézkedés az adórendszer logikájával igazolható.
(24)
E tekintetben a dán hatóságok úgy érveltek, hogy az online szerencsejátékokra vonatkozó adókulcs egyrészt a szerencsejátékokról szóló dán jogszabály játékosokat védeni kívánó céljának való megfelelés, másrészt az alacsonyabb adókulccsal rendelkező más országokban letelepedett online üzemeltetők által jelentett versenybe való bekapcsolódás képessége közötti szükséges egyensúlyt tükrözi.
(25)
Továbbá a dán hatóságoknak a szerencsejátékokról szóló törvény általános célkitűzéseire vonatkozó hivatkozása (lásd a 5. pontot) tekintetében a Bizottság úgy vélte, hogy ezek a célkitűzések általános jellegűek és függetlenek az adórendszertől. Mivel megalapozott ítélkezési gyakorlat, hogy kizárólag az adórendszerből fakadó célkitűzések relevánsak, a Bizottság megállapította, hogy a dán hatóságok nem támasztották alá megfelelő mértékben azon kijelentésüket, hogy a kérdéses adóügyi intézkedés szelektivitását az adórendszer logikája teszi szükségessé.
(26)
A Bizottság továbbá úgy vélte, hogy a bejelentett törvény állami források felhasználása révén kínált adóelőnyt tartalmaz, mivel az adóbevételekről való, jóval alacsonyabb adókulcs formájában megjelenő lemondás előnyt biztosít az onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára. Emellett, amennyiben az intézkedés szelektív gazdasági előnyhöz juttatja a Dániában működő online üzemeltetőket, befolyásolhatja a belső piaci kereskedelmet és torzíthatja a versenyt.
(27)
Végül a Bizottság kételyeinek adott hangot azt illetően, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (2) és (3) bekezdése szerinti eltérések alkalmazási körébe tartozhat.
4. A DÁN HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI
(28)
2011. január 14-i levelükben a dán hatóságok benyújtották az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatra vonatkozó észrevételeiket.
(29)
A dán hatóságok az online és a hagyományos szerencsejáték közötti, bejelentésükben szerepeltetett ténybeli és gazdasági különbségekre támaszkodva megismételték álláspontjukat, amely szerint az online szerencsejátékot a hagyományos szerencsejátéktól különböző tevékenységnek kell tekinteni.
(30)
A dán hatóságok szerint a hagyományos kaszinókban kínált bizonyos elektronikus játékokban, valamint az online kaszinókban használt szoftverek nem azonosak. Amellett, hogy a platformok és a beszállítók nem azonosak, azzal érveltek, hogy lényeges különbségek találhatók az ilyen elektronikus játékok között, mivel ahhoz, hogy azokat hagyományos kaszinókban lehessen játszani, szükséges a szerencsejátékos fizikai jelenléte. A fizikai jelenlét számos költséggel jár (például közlekedés, belépődíj, ruhatári díj, étel és ital), amelyek az online szerencsejáték esetén nem merülnek fel.
(31)
A dán hatóságok számára az a tény, hogy néhány tagállam tiltja az online szerencsejátékot, míg a hagyományos szerencsejáték-szolgáltatásokat engedélyezi, tükrözi a szerencsejáték két típusa közötti különbségeket.
(32)
A dán hatóságok továbbá kifogásolták, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a 2006. évi „Tanulmány az Európai Unió belső piacának szerencsejáték-szolgáltatásairól” (11) című dokumentum következtetéseit, amelyek szerint az online és a hagyományos kaszinókat különálló piacoknak kell tekinteni.
(33)
A dán hatóságok ugyancsak hangsúlyozták, hogy a Bizottság értékelése csupán a hagyományos kaszinókra összpontosított, és nem vette figyelembe a hagyományos pubokban, bárokban stb. vagy játéktermekben található szerencsejátékgépeket (azaz pénznyerő automatákat; a rulett, a blackjack, a póker stb. nem tartozik ide).
(34)
Ami az intézkedéseknek az adórendszer logikája alapján történő indokolását illeti, a dán hatóságok úgy vélik, hogy a Bizottság hibásan értelmezhette a bejelentett intézkedés célkitűzését. Az intézkedés célja nem a dán szerencsejáték-ipar nemzetközi versenyképességének megőrzése, hanem sokkal inkább a jogszabályban szereplő négy célkitűzés megvalósítása (a szerencsejáték-fogyasztás mérsékelt szinten tartása; a fiatalok és más kiszolgáltatott helyzetben lévő személyek védelme a kihasználással és szerencsejáték-függővé válással szemben; a játékosok védelme ésszerű, megbízható és átlátható szerencsejáték biztosítása révén; a közrend biztosítása és a szerencsejáték bűncselekmény céljára történő felhasználásának megelőzése).
(35)
Az online és a hagyományos szerencsejátékra vonatkozó különböző adókulcsok tekintetében a dán hatóságok elmondták, hogy jogalkotási és szabályozási dilemmával állnak szemben. A jövőben egyrészről fenntarthatatlan a jelenlegi monopóliumhelyzet, és nem halogatható tovább az onlineszerencsejáték-piac liberalizációja. Másrészről az online és a hagyományos szerencsejáték-tevékenységekre vonatkozó egységes adókulcsok akadályoznák a kormány által e területen szorgalmazott célkitűzések megvalósítását.
(36)
A dán hatóságok különösen kiemelték, hogy a valamennyi szerencsejáték-tevékenységre vonatkozó egységes adókulcs a választott adózási modelltől függetlenül következetlen megoldásokat eredményezne. Egy alacsony, egységesen 20 százalékos adókulcsra épülő modell erősen ösztönözné a hagyományos kaszinókban folyó szerencsejátékot, ami ellentétes lenne az általános fogyasztóvédelmi érdekkel.
(37)
Ezzel szemben a hagyományos szerencsejáték esetében korábban alkalmazott magasabb egységes adókulcs visszatartaná az online üzemeltetőket attól, hogy engedélyért folyamodjanak a Dániából történő szolgáltatásnyújtáshoz, így a törvény liberalizációs célkitűzése nem valósul meg. Ez szintén ellentétes lenne az általános fogyasztóvédelmi érdekkel, mivel nem lenne lehetőség az online szerencsejáték hatékony ellenőrzésére.
(38)
Álláspontjuk alátámasztására a dán hatóságok benyújtották az Adóügyi Minisztérium által 2010. március 6-án a dán parlamenti pártok politikai szóvivőinek küldött nyilatkozatát a bevezetendő adókulcs mértékéről (12). A nyilatkozat rámutat arra, hogy a jelenlegi differenciált adóügyi megítélést egy egyensúlyra törekvő gyakorlat eredményének kell tekinteni, amely gyakorlat célja egyrészről a törvény betartásának biztosítása, másrészről az adóbevételek maximalizálása és a szerencsejáték mérsékelt szinten tartása.
(39)
Ezzel összefüggésben a dán hatóságok úgy vélték, hogy a nemzetközi versenyt és az onlineszerencsejáték-ágazat globális jellegét is figyelembe kell venni. E tekintetben a dán hatóságok a „Tanulmány az Európai Unió belső piacának szerencsejáték-szolgáltatásairól” című dokumentumra hivatkoztak, amely szerint az országon belüli üzletvezetés szolgáltatókat terhelő költségeinek nem szabadna túllépnie a külföldi üzletvezetés költségeit, hogy a fogyasztók és a szolgáltatók számára vonzóbb legyen a saját országuk joghatósági területén belül működni, mint más országokban (13).
(40)
A dán hatóságok továbbá úgy vélték, hogy a Salzgitter-ügyben a Bíróság által megállapított elv, amely szerint a Bizottságnak nem kellene összevetnie a bejelentett adózási szintet a más tagállamokban érvényes szintekkel, hogy megállapíthassa, a bejelentett intézkedés állami támogatásnak minősül-e (14), nem alkalmazandó a bejelentett törvényre, mivel a hagyományos és az online szerencsejáték-tevékenységek differenciált adóügyi megítélése kizárólag belső adóügyi megfontolásokon alapul. A dán kormány különösen nem vette figyelembe a más tagállamokban alkalmazott adókulcsokat a dán szerencsejáték-ipar versenyképességének növelése céljából, hanem csupán megfelelő egyensúlyt kívánt teremteni a bejelentett törvény négy, korábban említett szakpolitikai célkitűzése között.
(41)
A dán hatóságok továbbá úgy vélték, hogy a Bizottság helytelenül értelmezte a Salzgitter-ügyet, mivel nem az intézkedés szelektív jellegének értékeléséhez vette azt alapul, hanem annak vizsgálatához, hogy a bejelentett törvény szelektív volta indokolhatónak tekinthető-e.
(42)
A fenti okok miatt a dán hatóságok úgy vélik, hogy amennyiben a bejelentett adóügyi intézkedést szelektívnek találják, azt az adórendszer logikája alapján indokoltnak kell tekinteni.
5. HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEI
(43)
A Bizottság 17 érdekelt harmadik féltől kapott észrevételeket, köztük a panaszosoktól: hét egyesülettől (15), hét vállalkozástól (16) és három tagállamtól (17).
(44)
Az intézkedés szelektív jellegét illetően néhány érdekelt fél kijelenti, hogy az online és a hagyományos kaszinók ténybeli és jogi helyzete nem összehasonlítható, mivel a vállalkozások nem azonos piacon működnek, következésképpen az adóügyi intézkedés kiindulópontja nem az általánosan alkalmazható adórendszer. Ennélfogva az adóügyi intézkedés nem tekinthető szelektívnek.
(45)
Álláspontjuk alátámasztására az érdekelt harmadik felek megállapítják, hogy a hagyományos és online kaszinók által kínált termékek lényegesen eltérnek egymástól. A hagyományos kaszinókban kínált tevékenységek olyan társas élményt biztosítanak, amelynél az online kaszinóktól eltérően a beszélgetés, a megjelenés és a fizikai környezet a szerencsejáték-élmény központi részét képezi. A hagyományos szerencsejátékot továbbá az általános szórakozási élmény részének kell tekinteni, amelyet más tevékenységekkel, például az éttermek, bárok és konferenciaközpontok által kínált tevékenységekkel és szállodai szolgáltatásokkal egészítenek ki.
(46)
Ezenfelül az említett érdekelt felek úgy vélik, hogy az online és a hagyományos szerencsejáték-tevékenységek esetében nem azonos mértékű a függőség kockázata. Álláspontjuk alátámasztására példaként említhető az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlata, amely kimondta, hogy „a szerencsejátékok interneten keresztül történő kínálata […] eltérő jellegű és jelentősebb veszélyforrást jelenthet […] e játékok hagyományos piacaihoz viszonyítva a fogyasztóvédelem területén” (18). Hivatkoznak továbbá az Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale szerencsejátékokról szóló tanulmányára (19), amely szerint az online szerencsejáték valódi függőségi kockázatot jelent, amelyet azonban az online szerencsejáték piacának szabályozásával kell kezelni.
(47)
Ezenfelül egyes érdekelt felek azzal érveltek, hogy a szerencsejáték-piac különböző értékesítési csatornák szerint szegmentált, ami meghatározó elemét képezné az egyes érintett piacok megkülönböztetésének. E tekintetben a francia versenyhatóság 2011. január 20-i véleményére hivatkoznak, amely megállapította, hogy különbséget lehet tenni az online szerencsejáték és a klubokban vagy játéktermekben/fogadóirodákban játszott szerencsejáték között (20).
(48)
Néhány érdekelt fél arra is rámutatott, hogy a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkre korlátozottabb versenykényszer nehezedik saját földrajzi területükön, ahol a szolgáltatást biztosítják. Ezzel szemben az online üzemeltetők kiélezett versenyt folytatnak más online üzemeltetőkkel. Különösen mivel a hagyományos kaszinók szerencsejáték-termékei fizikai helyszínhez kötöttek, a vásárlóknak utazniuk kell, hogy a megfelelő helyszínre jussanak. Dániában például csupán hat olyan helyszín van, ahol hagyományos kaszinó működhet. Ezzel szemben az online szerencsejáték-tevékenységek lehetővé teszik a játékosok számára, hogy különböző nemzetközi üzemeltetők által biztosított, nagyszámú szerencsejáték-kínálathoz férjenek hozzá. Az online kaszinók versenyét ezenfelül tovább fokozzák azok a szakosodott weboldalak, amelyek a különböző online üzemeltetők kínálatát hasonlítják össze, valamint számtalan blog és fórum, amelyek lehetővé teszik, hogy a játékosok összevessék az online üzemeltetők által kínált termékeket, árakat és szolgáltatásokat.
(49)
Ezek az érdekelt felek ugyanakkor kiemelik, hogy az online szerencsejátékban alkalmazott haszonkulcsok jelentősen alacsonyabbak a hagyományos szerencsejátékban alkalmazottaknál, tekintettel az online üzemeltetők közötti kiélezett versenyre és a hagyományos kaszinók közötti ilyen verseny hiányára. Az online kaszinók ennélfogva a kifizetési hányadot, azaz a feltett összegek ügyfeleknek visszahitelezett százalékát illetően jóval alacsonyabb haszonkulccsal rendelkeznek. A hagyományos kaszinók ezenfelül egyéb járulékos termékeket is kínálnak és így mellékjövedelemhez jutnak, például a kaszinó szállodái, bárjai vagy éttermei révén, amelyek az online környezetben hiányoznak. Ennek eredményeként, mivel a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetők az online üzemeltetőkénél magasabb hasznot érnek el, az adókulcsok eltérését a „fizetőképesség” elve indokolná, amely szerint azoknak, akik nagyobb adóterhet képesek elviselni, magasabb adót kell fizetnie.
(50)
A fent említett érveken túl egyes érdekelt felek úgy vélték, hogy még abban az esetben is, ha a dán intézkedést szelektívnek minősítik, a szelektivitási feltételt az adórendszer jellege, illetve általános felépítése indokolja. A dán differenciált adókulcs célja annak biztosítása volt, hogy az online üzemeltetők dán engedélyért folyamodjanak és így a jövőben dán adót fizessenek, míg egyúttal garantálja, hogy megvalósuljon a szerencsejátékokról szóló dán jogszabályban megállapított fogyasztóvédelmi célkitűzés.
(51)
Ebben az összefüggésben néhány érdekelt fél az 1998. évi, az állami támogatási szabályoknak a vállalkozások közvetlen adóztatásával kapcsolatos intézkedésekre történő alkalmazásáról szóló bizottsági közleményre (21) hivatkozik, amely szerint az adórendszer végső célja az, hogy bevételeket gyűjtsön az állami kiadások finanszírozásához. Ennek megfelelően az érdekelt felek úgy vélik, hogy az online szerencsejáték-szolgáltatások dán lakosok számára történő biztosításából származó adóbevételek optimalizálására vonatkozó célkitűzés megvalósítása máskülönben nem lehetséges a bejelentett törvény értelmében az online szerencsejátékra megállapított adókulcsnál magasabb adókulccsal.
(52)
A fenti érvekkel ellentétben más harmadik személyek - főként a hagyományos üzemeltetők - a dán hatóságok álláspontjával ellentétes észrevételeket tettek.
(53)
Ezek az érdekelt felek lényegében úgy vélik, hogy a dán adórendszert szelektívnek kell tekinteni, mivel az differenciált adóügyi megítélést vezet be a vállalkozások két olyan csoportjára vonatkozóan, amelyek az intézkedés által kitűzött célok értelmében jogi és ténybeli helyzetüket tekintve összehasonlíthatók. Ezek a felek azt állítják, hogy az online és hagyományos kaszinók ugyanazon a piacon folytatnak egymással versengő tevékenységet, ezért azok helyzete összehasonlítható.
(54)
Álláspontjuk alátámasztásaként az érdekelt felek kijelentik, hogy az online és hagyományos kaszinók által kínált játékok hasonlók. A kaszinóbeli szerencsejátékok szabályait azonosnak kell tekinteni, a krupiékkal és más online játékosokkal történő virtuális interakciók pedig összehasonlíthatók a hagyományos kaszinókban létrejövő valódi interakciókkal. A hagyományos szerencsejátékgépek gyártói online és hagyományos használatra egyaránt azonos modelleket készítenek. Műszaki szempontból ennélfogva az online vagy offline kínált kaszinójátékok technológiai platformjukat, leírásukat, jellemzőiket, formátumukat és paramétereiket tekintve azonosak.
(55)
Az érdekelt felek továbbá azt állítják, hogy az online és a hagyományos kaszinók fogyasztói profilja összehasonlítható. Ennélfogva a fogyasztói szempont nem alkalmazható releváns érvként az online és a hagyományos szerencsejáték közötti különbségtétel céljából.
(56)
Egyes érdekelt felek nem értettek egyet azzal, hogy az online szerencsejátékot a hagyományos szerencsejátéktól eltérő tevékenységnek kellene tekinteni, hanem csupán egy másik csatornának, amelyen keresztül a játékokat a játékosoknak kínálják.
(57)
A fenti érveken túl az érdekelt felek úgy vélik, hogy a jelenlegi szerencsejáték-piacot olyan egységes piacnak kell tekinteni, amely a játékosoknak a hagyományos kaszinókról az online kaszinókra történő nagymértékű átállásával jellemzett jelentős változáson megy keresztül. A közelmúltbeli változásnak számos lehetséges oka van, beleértve az internet egyre növekvő használatát, az online kaszinók alacsony üzemeltetési költségeit valamennyi szinten (létesítmények, személyzet és állandó költségek), valamint azt a tényt, hogy az online kaszinók a folyamatosan fejlődő új technológiáknak köszönhetően bárhol korlátlan, napi huszonnégy órás hozzáférést képesek biztosítani az online szerencsejátékokhoz.
(58)
Az érdekelt felek véleménye szerint, tekintettel a technológiai haladás gyors ütemére, a kereskedelmi kezdeményezésekre és a szerencsejáték-ipar internetes ágazatát rendkívül dinamikussá és alakíthatóvá tevő internetes kereskedelemre jellemző piacszerzésre, a jövőben fokozódni fog a piaci részesedés ilyen eltolódása a hagyományostól az online szerencsejáték felé. E tekintetben hivatkoznak még a Bot főtanácsnoknak a Liga Portuguesa de Futebol Profissional üggyel (22) kapcsolatos indítványára, amely szerint az új hírközlési eszközök hatása olyan mértékű, hogy az új technológiáknak, például a telefonoknak, interaktív televíziónak és az internetnek köszönhetően a korábban csak meghatározott helyeken elérhető szerencsejátékok ma bármikor és bárhol játszhatók.
(59)
Hivatkoznak továbbá a 2006. évi „Tanulmány az Európai Unió belső piacának szerencsejáték-szolgáltatásairól” (23) című bizottsági dokumentumra. Ennek értelmében „a kaszinókban űzött szerencsejáték egyre inkább szerveralapúvá válik, mivel egyre több játékgép érhető el letölthető játékszoftver formájában” (24). Ezt a változást új, vegyes szolgáltatásokat nyújtó helyszínek kialakulása jelzi.
(60)
A fenti érvelés alapján az érdekelt felek megállapítják, hogy az intézkedés szelektív, mivel az online és a hagyományos kaszinók egymással összehasonlítható jogi és ténybeli helyzetű tevékenységeket végeznek. Az ilyen szelektivitás továbbá nem igazolható az adórendszer logikájával. Úgy vélik továbbá, hogy a magasabb adókulcs nem tartaná vissza az online szolgáltatókat attól, hogy Dániában engedélyért folyamodjanak.
(61)
Nem helytálló továbbá Dániának a más tagállamok nemzeti adórendszerére történő hivatkozása abból a célból, hogy igazolja az online kaszinók üzemeltetői érdekeltté tételének szükségességét, mivel állandó ítélkezési gyakorlat, hogy bármely indoklás kizárólag a nemzeti adórendszeren alapulhat (25). Ezenfelül a dán hatóságok azon érvelését, miszerint az egyes vállalkozásokra vonatkozó adókulcsok csökkentése szükségszerű a piac versenyképesebbé tétele érdekében, a bíróságok rendre elutasították.
6. DÁNIA ÉSZREVÉTELEI A HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEIVEL KAPCSOLATBAN
(62)
Míg megerősítették azon véleményüket, amely szerint a bejelentett intézkedés nem szelektív, és nem tartalmaz állami támogatást, a dán hatóságok rámutattak arra, hogy valamennyi beavatkozó kormány támogatja azon álláspontjukat, hogy szabályozási szempontból különbséget kell tenni az online és a hagyományos kaszinók között.
(63)
Ugyancsak rámutatnak arra, hogy az érintett piacnak az EUMSZ 101. és 102. cikke értelmében történő meghatározásához alkalmazott módszertan a magánvállalkozások számára javasolt, és a termék helyettesíthetőségének keresleti és kínálati szempontú értékelésén alapul, ennélfogva nem alkalmazható az állami támogatások értékeléséhez. E módszertan alkalmazása túllépne az állami támogatási szabályok keretein, amelyeket a szóban forgó ügyben egy tagállam saját adóztatási hatáskörére alkalmaznak.
(64)
Véleményük szerint az online szerencsejátékot külön kell választani a hagyományos szerencsejátéktól. E tekintetben hivatkoznak továbbá a Bizottság összefonódási eljárásokkal kapcsolatban elfogadott álláspontjára, amelynek értelmében a szerencsejátékgépek (jackpot gépek, zsetonos és készpénzzel működő gépek, valamint a nyerőgépek (AWP-k) különálló termékpiacot alkotnak (26). Megemlítik továbbá többek között a francia versenyhatóság határozatát, amelynek értelmében a hagyományos póker nem képezi az online póker piacának részét, mivel a hagyományos pókerhez személyes önuralomra és a többi játékos megfigyelésére van szükség, az gyakran magasabb költségekkel jár és földrajzi szempontból korlátozott (27). Utalnak ezenfelül egy, a brit Office of Fair Trading (Tisztességes Kereskedelem Hivatala) által elfogadott összefonódási határozatra, amely különbséget tesz az engedélyezett fogadóirodák, valamint a telefonos és internetes fogadás között (28).
(65)
A termékpiacok különbségeire tekintettel a dán hatóságok rámutatnak arra, hogy a szerencsejáték-létesítmények számos beavatkozó szerint járulékos - és jelentősen költségesebb - szolgáltatásokat kínálnak. A szociológiai szempontokat illetően a dán hatóságok megismételték álláspontjukat, amely szerint az online és a hagyományos játékosok a fogyasztók különböző típusait képviselik, amint az a Bizottságnak a belső piacon az online szerencsejátékokról szóló közelmúltbeli, 2011. március 24-i zöld könyvében szerepel, amely megállapította, hogy az online szerencsejátékosok profilja eltérőnek tűnik a hagyományos kaszinók vagy fogadóirodák vásárlóinak profiljától (29).
(66)
A dán hatóságok ugyancsak megismételték, hogy alacsonyabb üzemeltetési költségeiknek köszönhetően az online üzemeltetők esetében jelentősen magasabb a kifizetési hányad. Rámutatnak arra is, hogy egyenlőtlenségek tapasztalhatók az online és a hagyományos kaszinók között az alkalmazott szoftverek műszaki jellemzőiben, az engedélyezésre vonatkozó eltérő szabályozásban és a hagyományos kaszinók helyi dominanciája tekintetében.
(67)
A dán hatóságok azt is kifogásolják, ahogyan egyes érdekelt felek a Bot főtanácsnoknak a Liga Portugueasa üggyel kapcsolatos, fent említett indítványát értelmezték. Kiemelik, hogy ez az indítvány, amelyet a szolgáltatásnyújtás szabadságával összefüggésben adtak ki, összhangban áll azzal az elképzeléssel, hogy az onlineszerencsejáték-üzemeltetőket jogi és ténybeli helyzetüket tekintve a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőktől különbözőnek kell tekinteni.
(68)
A dán hatóságok azonban elismerik, hogy az online szerencsejáték-szolgáltatások bizonyos típusai az értékesítés más formájának minősülhetnek, mint például a fogadási szolgáltatások.
(69)
A bejelentett törvény céljai tekintetében a dán hatóságok elutasítják egyes érdekelt felek azon érvelését, hogy a bejelentett törvény a külföldi szerencsejáték-szolgáltatók vonzására törekszik. Ehelyett a kormány által szorgalmazott célkitűzések a szerencsejátékokról szóló törvényben felsorolt célok. Ezenfelül az új törvény általános célja változatlan marad, vagyis hogy jövedelmet termeljen a szerencsejátékokból, mint bármely olyan hasonló rendszer, amely bevételt szerez az állami költségvetés finanszírozásához.
(70)
A dán hatóságok egyetértenek néhány érdekelt fél véleményével, miszerint az adóalany fizetőképessége érvényes indok lehet. A szóban forgó ügyben az onlineszerencsejáték-üzemeltetők fizetőképessége valóban jelentősen alacsonyabb.
(71)
Végül a dán hatóságok kiemelik, hogy az online szerencsejátékokra vonatkozó adórendszerüket úgy alakították ki, hogy a lehető legnagyobb bevételt biztosítsák. Ennélfogva az online szerencsejátékokra vonatkozó alacsonyabb adókulcs a bejelentett törvényben meghatározott négy célkitűzés, illetve az adóbevételek maximalizálásának igénye közötti egyensúly megteremtésének szükségességét tükrözi.
7. AZ INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE
7.1. Állami támogatás megléte az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében
(72)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
7.1.1. Állami források
(73)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az intézkedést egy tagállam által vagy állami forrásból kell megvalósítani. Az adóbevétel-kiesés egyenértékű az állami források költségvetési kiadások formájában történő felhasználásával.
(74)
A vizsgált ügyben az állami források jelenlétét egyik fél sem vitatta, sem a dán hatóságok, sem a panaszosok, sem a harmadik felek.
(75)
Azáltal, hogy az onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára lehetővé teszik a viszonylag alacsony, bruttó szerencsejáték-bevételük 20 százalékának megfelelő adó fizetését (30), a dán hatóságok állami forrásnak minősülő bevételről mondanak le. A Bizottság ennélfogva úgy véli, hogy a szóban forgó intézkedés állami forrás elvesztésével jár, ennélfogva állami források révén biztosítják azt.
7.1.2. Előny
(76)
Az intézkedésnek pénzügyi előnyt is kell biztosítania a kedvezményezett számára. Az előny fogalma nemcsak pozitív előnyöket foglal magában, hanem olyan támogatásokat is, amelyek különböző formában enyhítik a szokásos esetben a vállalkozás költségvetéséből fizetendő díjak mértékét. (31)
(77)
A szóban forgó ügyben az előny meglétét egyik fél sem vitatta, sem a dán hatóságok, sem a panaszosok, sem a harmadik személyek.
(78)
A szerencsejátékokról szóló adótörvény értelmében az onlineszerencsejáték-vállalkozások bruttó szerencsejáték-bevételük 20 százalékának megfelelő adót kötelesek fizetni. Ez a kulcs számottevően alacsonyabb a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkre vonatkozó kulcsnál. Ennélfogva az onlineszerencsejáték-vállalkozások alacsonyabb adóteher formájában előnyben részesülnek. Ebből következik, hogy a vizsgált intézkedés előnyt biztosít az online szerencsejáték-szolgáltatást nyújtó vállalkozások számára.
7.1.3. A verseny torzulása és a kereskedelemre gyakorolt hatás
(79)
Az EUMSZ. 107. cikkének (1) bekezdése értelmében az intézkedésnek érintenie kell az Unión belüli kereskedelmet, és torzítania kell a versenyt, vagy azzal kell fenyegetnie. A szóban forgó ügyben a Dániában letelepedett onlineszerencsejáték-szolgáltatók versenyhelyzetbe kerülnek, és részt fognak venni a Közösségen belüli kereskedelemben. Következésképpen a szerencsejátékokról szóló adótörvény, amely kedvező adóügyi megítélést biztosít az online szerencsejáték-szolgáltatásokat nyújtó dán vállalkozások számára, szükségszerűen érinti a Közösségen belüli kereskedelmet, és torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget.
7.1.4. Szelektivitás
(80)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében egy intézkedés akkor minősül állami támogatásnak, ha szelektív abban az értelemben, hogy előnyben részesít bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését.
(81)
Az ítélkezési gyakorlatban a szelektivitás szokásos értelmezése szerint egy intézkedés szelektív, amennyiben „részben mentesíteni kívánja a vállalkozásokat a jog által előírt kötelező hozzájárulások általános rendszerének rendes alkalmazásából eredő pénzügyi terhek alól” (32). Ebből következik, hogy az intézkedés szelektív, amennyiben eltérést jelent az általános adózási keretszabályhoz képest. A meglévő ítélkezési gyakorlat értelmében azt kell értékelni, hogy az adott intézkedés előnyben részesít-e bizonyos vállalkozásokat olyan vállalkozásokkal szemben, amelyek az intézkedés céljára tekintettel jogilag és tényszerűen azokkal összehasonlíthatóak (33).
(82)
Az ítélkezési gyakorlat értelmében amennyiben az intézkedést az általános adórendszertől eltérőnek kell tekinteni, meg kell vizsgálni, hogy ez a megkülönböztetés a vonatkozó adórendszer természetéből vagy belső felépítéséből ered-e (34). Másképp fogalmazva a kérdés az, hogy a prima facie szelektívnek tűnő érintett intézkedés igazolható-e az adórendszer logikájával (35).
(83)
A szóban forgó ügyben a dán szerencsejáték-tevékenységekre vonatkozó adórendszert kell referenciarendszernek tekinteni. A szerencsejátékokról szóló adótörvény célja a valamennyi Dániában biztosított vagy szervezett, online vagy hagyományos szerencsejáték-tevékenységre kivetett adók megfizetésének szabályozása. Ennélfogva a kérdéses intézkedést (vagyis az online szerencsejáték-tevékenységeknek előnyt biztosító differenciált adóügyi megítélést) e hivatkozási alapnak tekintett adórendszerrel összevetve kell értékelni.
(84)
Mivel a bejelentett törvény előírja, hogy az online kaszinókban szerencsejáték-szolgáltatás biztosításához engedéllyel rendelkezők bruttó szerencsejáték-bevételük 20 százalékát, míg a hagyományos kaszinókban szerencsejáték-szolgáltatás biztosításához engedéllyel rendelkezők bruttó szerencsejáték-bevételük 45 százalékát, valamint egy annak 30 százalékáig terjedő további díjat kötelesek megfizetni, felmerül a kérdés, hogy a különböző adófizetési kötelezettséggel rendelkező online és hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetők jogi és ténybeli szempontból összehasonlíthatónak tekinthetők-e.
(85)
E tekintetben a dán hatóságok következetesen úgy érveltek, hogy az online és a hagyományos szerencsejáték-tevékenységek a platformokat, a költségeket, a pénzügyi hasznot, a társas élményt, a beszállítókat vagy a termékeket illetően jogi szempontból és tényszerűen nem összehasonlíthatók.
(86)
Más érdekelt felekhez hasonlóan továbbá hangsúlyozták az üzemeltetők két kategóriája közötti lényeges különbséget az online kaszinók közötti kiélezett verseny és a hagyományos üzemeltetők közötti verseny hiánya vonatkozásában.
(87)
Az online és hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetők közötti objektív különbségek (például fizikai kontra online jelenlét) ellenére a Bizottság úgy véli, hogy az online és hagyományos szerencsejáték-kaszinók közötti fent említett különbségek nem elegendők a vállalkozás két típusának megalapozott és meghatározó jogi és ténybeli megkülönböztetéséhez.
(88)
E tekintetben a Bizottság megállapítja, hogy a hagyományos és az online szerencsejátékokat üzemeltetők által kínált játékok egyenértékűek. Az online és a hagyományos üzemeltetők által kínált játékok - beleértve a rulettet, a bakkarát, a punto bancót, a blackjacket, a pókert és a pénznyerő-automatákon játszott szerencsejátékot - ugyanannak a szerencsejáték-tevékenységnek a részét képezik, függetlenül annak online vagy hagyományos környezetétől. Műszaki szempontból úgy tűnik továbbá, hogy az online vagy hagyományos helyszínen kínált kaszinójátékok technológiai platformjukat, formátumukat és paramétereiket tekintve összehasonlíthatók.
(89)
E tekintetben a Bizottság úgy véli, hogy a szerencsejáték-tevékenységek adózását illetően az online szerencsejáték a szerencsejáték-tevékenységek hasonló típusának eltérő értékesítési csatornájaként jelenik meg. Álláspontjának alátámasztására a Bizottság megemlíti az online kaszinóknak a hagyományos kaszinóélmény visszaadását célzó jelentős erőfeszítéseit, amelyekkel arra törekednek, hogy az online játékosok úgy érezzék, mintha hagyományos kaszinóbeli, és nem virtuális környezetben játszanának.
(90)
Véleményük alátámasztására, amely szerint az online és a hagyományos szerencsejáték jogi szempontból és tényszerűen nem összehasonlítható tevékenység, a dán hatóságok többek között a brit Office of Fair Trading határozatára hivatkoztak, amely különbséget tesz az engedélyezett fogadóirodák, valamint a telefonos és internetes fogadás között (36). E hivatkozás azonban ellentmond a dán hatóságok azon álláspontjának, hogy az online és offline fogadás azonos szolgáltatásnak minősül (37). E tekintetben ugyancsak ellentmondásos, hogy a dán hatóságok a hagyományos és az online fogadási szolgáltatásokat hasonló tevékenységnek tekintik, így azonos adóügyi megítélés alá vonják azokat, míg más típusú online és hagyományos szerencsejáték-tevékenységeket különálló tevékenységnek minősítenek, és eltérő mértékű adót vetnek ki rájuk.
(91)
A dán hatóságok hivatkoztak a Candover-Cinven-Gala ügyben hozott határozatra (38) is, amelynek értelmében a szerencsejátékgépek (jackpot gépek, zsetonos és készpénzzel működő gépek és AWP-k) különálló termékpiacot alkotnak (39). Amellett azonban, hogy a határozat nem érintette az állami támogatási szabályok alkalmazását, sem a szelektivitás kérdését, megjegyzendő, hogy noha a határozat értelmében „a szerencsejátékgépek (jackpot gépek, zsetonos és készpénzzel működő gépek és nyerőgépek (AWP-k)) különálló termékpiacot alkotnak, azt is megállapítja, hogy azok az azon a helyszínen, például kaszinókban, bingó klubokban, játéktermekben, pubokban, fogadóirodákban stb. kínált szerencsejáték-csomag részének tekinthetők, ahol azokat elhelyezik” (40).
(92)
A fogyasztók társadalmi-gazdasági profilja, a függőségi kockázatok vagy a piaci változások állítólagos különbségei szintén nem elégségesek annak bizonyításához, hogy az online és a hagyományos szerencsejáték két különböző típusú tevékenység, amelyek jogi szempontból és tényszerűen nem összehasonlíthatók. A dán hatóságok és ugyanígy a panaszosok által hivatkozott tanulmányok némelyike úgy tűnik, elegendő bizonyítékot tartalmaz az ellentétes következtetések alátámasztásához. Ennélfogva, az Európai Unió belső piacának szerencsejáték-szolgáltatásairól szóló 2006. évi bizottsági tanulmányt (41) illetően a dán hatóságok kijelentik, hogy a tanulmány azt bizonyítja, hogy az online és a hagyományos piacok különállóak (42). Ezzel szemben néhány érdekelt fél is ugyanezt a jelentést idézi (43), amikor rámutat arra, hogy az onlineszerencsejáték-piac nem tekinthető új piacnak, hanem az a meglévő szerencsejáték-piac fejlődése, amelyet az új, vegyes szolgáltatásokat nyújtó helyszínek kialakulása jelez (44).
(93)
Hasonlóképpen ellentmondó megállapítások találhatók a dán Országos Társadalomkutató Központ által készített tanulmányban is (45), amelyet a dán hatóságok és a panaszosok is idéznek. Míg a dán hatóságok azt állítják, hogy a hagyományos kaszinók szerencsejátékosai korukat, nemüket és iskolázottságuk szintjét tekintve különböznek az online kaszinók játékosaitól, a panaszosok az azonos tanulmányra támaszkodva ellentétes következtetést vonnak le, és megállapítják, hogy a tanulmány azt bizonyítja, nem állapíthatók meg lényeges különbségek a hagyományos vagy az online kaszinók fogyasztóinak profilja között. Véleményük szerint a tanulmány rámutat arra, hogy a hagyományos, illetve az online kaszinókban szerencsejátékot folytató szerencsejátékosok egyaránt jellemzően 18 és 24 év közötti fiatal férfiak (46).
(94)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy az online és a hagyományos kaszinókat jogi szempontból és tényszerűen összehasonlíthatónak kell tekinteni. Mivel mind az online, mind a hagyományos szerencsejáték azonos kockázatot jelent, a bejelentett intézkedés az online és a hagyományos szerencsejátékra egyaránt vonatkozik. A szóban forgó intézkedés megkülönböztető adóügyi megítélést vezet be, amely az onlineszerencsejáték-üzemeltetőket előnyben részesíti a hagyományos kaszinók kárára. Ebből következik, hogy a vizsgált intézkedést az EUMSZ 107. cikke értelmében prima facie szelektívnek kell tekinteni, mivel az az általános adórendszertől való eltérésnek minősül.
(95)
Azt, hogy egy intézkedés prima facie szelektívnek tűnő volta indokolható-e a rendszer jellegével és általános felépítésével, a meglévő ítélkezési gyakorlat fényében kell értékelni. Az intézkedés szelektivitásának megindokolásához az adórendszer irányadó elveire és logikai alapjára lehet támaszkodni.
(96)
E tekintetben a dán hatóságok úgy vélték, hogy az érintett ágazat sajátosságainak köszönhetően az onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára előnyös differenciált adóügyi megítélés az egyetlen lehetséges módja annak, hogy biztosítsák adórendszerük hatékonyságát. A magasabb adókulcs visszatartaná az onlineszerencsejáték-üzemeltetőket attól, hogy dán engedélyért folyamodjanak, míg a valamennyi üzemeltetőre vonatkozó alacsonyabb adóteher bevezetése ellentétes volna a szerencsejáték ésszerű mértékét szorgalmazó célkitűzéssel.
(97)
A dán hatóságok azt is kijelentették, hogy az onlineszerencsejáték-üzemeltetők fizetőképessége, amely állításuk szerint alacsonyabb a hagyományos kaszinókat üzemeltetőkénél, indokolta az üzemeltetők két kategóriájára vonatkozó különböző adókulcsokat.
(98)
A fenti érvelés fényében a Bizottság emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlat (47) és az állami támogatási szabályoknak a vállalkozások közvetlen adóztatásával kapcsolatos intézkedésekre történő alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény szerint (48), egy tagállamnak bizonyítania kell, hogy az érintett intézkedés az adott rendszer alapelvéből vagy vezérelvéből következik. A kérdéses adórendszer természetére és általános felépítésére épülő indokolás kivételt képez az állami támogatások tilalmára vonatkozó elv alól. Ennélfogva azt megszorítóan kell értelmezni (49).
(99)
Következésképpen a dán hatóságok feladata bizonyítani, hogy a kérdéses adóügyi intézkedést az adórendszer logikája indokolja. A dán hatóságok azonban nem nyújtottak be elégséges vagy meggyőző bizonyítékot azon kijelentésük igazolására, hogy egy tágabb kategória (szerencsejáték-üzemeltetők) egy adott csoportjára (online üzemeltetők) vonatkozó adókulcsok csökkentése annak céljából, hogy az utóbbi engedélyért folyamodjon, az adórendszerüket alátámasztó logikából és elvekből ered. Különösen, a külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók Dániába vonzására és azok dán szabályozás alá vonásra vonatkozó célkitűzést az adórendszer logikáján kívül eső közpolitikai célnak kell tekinteni.
(100)
Hasonlóképpen, az onlineszerencsejáték-üzemeltetők állítólagos alacsonyabb fizetőképességét illetően a dán hatóságok nem tudták bizonyítani, hogy az online és a hagyományos kaszinók tevékenysége nem egyformán jövedelmező, ami indokolná a differenciált adóügyi megítélést. A dán hatóságok azt sem bizonyították, hogy a fizetőképesség a vállalkozások közvetlen adóztatásának rendszerébe ágyazott elv lenne, amelyre a szóban forgó ügyben az online és a hagyományos kaszinók differenciált adóügyi megítélésének indoklásaként támaszkodhatnának.
(101)
A fentiekből következően a Bizottság nem gondolja, hogy a bejelentett törvény szelektív jellege indokolható az adórendszer logikájával.
7.1.5. Következtetés
(102)
A fentiekre tekintettel a Bizottság úgy véli, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében szereplő feltételek teljesülnek, és az online szerencsejátékra vonatkozó alacsonyabb adókulcs állami támogatást jelent a Dániában letelepedett onlineszerencsejáték-szolgáltatók számára.
7.2. Az intézkedés összeegyeztethetősége az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján
(103)
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikkének (2) és (3) bekezdése előírja, hogy adott intézkedések mely esetben egyeztethetők össze a belső piaccal, és mely típusú támogatások tekinthetők a belső piaccal összeegyeztethetőnek.
(104)
A Bizottság úgy véli, hogy a szóban forgó intézkedés összeegyeztethetőnek tekinthető az EUMSZ. 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerinti eltérés értelmében, amely lehetővé teszi „az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatást, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.”
(105)
A Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés nem tartozik az EUMSZ. 107. cikke (3) bekezdése c) pontjának alkalmazásáról szóló meglévő iránymutatás hatálya alá. Ennélfogva közvetlenül a Szerződés fent említett rendelkezésének fényében kell értékelni azt. Egy támogatási intézkedés az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése c) pontja értelmében akkor összeegyeztethető, ha szükséges és arányos mértékben törekszik valamely közös érdekű célkitűzés megvalósítására. Egy intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelésekor a Bizottság a közös érdekű célkitűzés megvalósítását szolgáló kedvező hatásokat összeveti a lehetséges kedvezőtlen hatásokkal, például a kereskedelem és a verseny torzulásával. Ez a vizsgálat három szakaszból áll. Az első két szakasz az állami támogatás kedvező hatásait vizsgálja, míg a harmadik szakasz a kedvezőtlen hatásokkal, valamint a kedvező és kedvezőtlen hatások mérlegével foglalkozik (50). A vizsgálat felépítése a következő:
1.
Szolgálja-e a támogatási intézkedés közös érdekű célkitűzés megvalósítását?
2.
Alkalmas-e a támogatás arra, hogy megvalósítsa a közös érdekű célkitűzést, azaz a javasolt támogatás piaci hiányosság orvoslását vagy egyéb célkitűzést szolgál? Különösen:
a)
A támogatási intézkedés megfelelő eszköz-e, azaz léteznek-e egyéb, ennél alkalmasabb eszközök?
b)
A támogatás ösztönző hatású-e, azaz megváltoztatja-e a lehetséges kedvezményezettek magatartását?
c)
A támogatási intézkedés arányos-e, azaz ugyanaz a magatartás-változás elérhető-e kevesebb támogatással?
3.
Korlátozottak-e a verseny torzulásai és a kereskedelemre gyakorolt hatások oly módon, hogy az általános mérleg pozitív legyen?
7.2.1. A közös érdekű célkitűzés
(106)
A dán hatóságok magyarázata szerint azért döntöttek a szerencsejáték- és fogadási szolgáltatásokról szóló meglévő jogszabály reformjának végrehajtásáról, hogy a meglévő monopóliumrendszer helyett egy szabályozott és részben liberalizált rendszert hozzanak létre. A liberalizációt szükségesnek ítélték, többek között azért, hogy a jogsértési eljárás megindítását és egy indokolással ellátott vélemény 2007. március 23-i kiadását (51) követően megfeleljenek az uniós jognak, valamint hogy fellépjenek a más országokban székhellyel rendelkező szerencsejáték-szolgáltatók által nyújtott illegális szerencsejáték-szolgáltatások jelentette veszéllyel szemben.
(107)
Ez idáig a dán szerencsejáték-ágazat lényegében állami monopólium volt, mivel egyetlen engedélyt adtak ki, a „Danske Spil A/S” nevű, állami tulajdonú vállalatnak. Annak ellenére, hogy a jogszabályi keret megtiltja, hogy külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók dániai lakhelyű fogyasztók számára kínálják szolgáltatásaikat, számos más tagállamban vagy harmadik országban letelepedett onlineszerencsejáték-szolgáltató kínálta szolgáltatásait Dánián kívül található csatornákon, például az Egyesült Királyságból érkező műholdas televíziós csatornák műsorában. A dán hatóságok bejelentésükben azt állították, hogy a gyakorlatban azért nem tudták érvényesíteni a más szerencsejáték-szolgáltatók által történő dániai szolgáltatásnyújtásra vonatkozó tilalmat, mert dán bírósági eljárások megállapították, hogy a jelenlegi dán szerencsejáték-monopólium korlátozza a szolgáltatások szabad mozgását. Ennélfogva kedvezőtlen helyzet jött létre, amelyben a fennálló monopólium jogszerűségét nem csupán igazgatási és igazságszolgáltatási eljárások során kérdőjelezték meg, hanem a más országokban letelepedett, nem engedélyezett üzemeltetők által közvetlenül nyújtott online szerencsejáték-szolgáltatásokkal is.
(108)
A szerencsejátékokról szóló törvényt kísérő indokolás szerint a liberalizációs folyamat a legújabb műszaki fejlesztésekkel volt indokolható, ami azt jelentette, hogy Dánia immár egy globális kommunikációs társadalom része, amelyben a fogyasztók különböző illetőségű szolgáltatók széles körű szolgáltatásaihoz férnek hozzá. Az elmúlt tíz évben a szerencsejáték fontos internetes kereskedelmi termékké vált, különösen az online póker bevezetését követően. Az internet lehetővé tette a dán állampolgárok számára, hogy a Danske Spil termékeit és termékkörét összehasonlítsák az Egyesült Királyságban, Máltán, Gibraltáron vagy más országokban letelepedett onlineszerencsejáték-szolgáltatók által kínált termékekkel. Az elmúlt években gyorsan nőtt azoknak a dánoknak a száma, akik a nemzetközi szerencsejáték-szolgáltatóknál kezdtek játszani. A dán hatóságok magyarázata szerint a kormány attól félt, hogy a nem hatékonyan szabályozott és ellenőrzött szerencsejáték-szolgáltatás bűncselekmények formájában és a közrend megbomlása következtében kedvezőtlen hatást gyakorolhat a társadalomra, valamint a kiszolgáltatott helyzetben lévőket szerencsejáték-függővé teheti. A Danske Spil haszna ugyanakkor folyamatosan csökkent. A dán hatóságoknak ennélfogva alkalmassá kellett válniuk a dán állampolgárok számára kínált szerencsejáték szabályozására és irányítására, hogy ellenőrzött keretek közé szorítsák a szerencsejátékot, és így megelőzzék a társadalomra gyakorolt kedvezőtlen hatásokat.
(109)
Ebben az összefüggésben a Bizottság emlékeztet rá, hogy a szerencsejáték-ágazatban soha nem hajtottak végre harmonizációt az Európai Unión belül. A szolgáltatási irányelv 2. cikke kifejezetten kizárja a szerencsejátékot az irányelv hatálya alól (52). Az e területen alkalmazandó egyéb másodlagos jogszabályok hiánya ellenére ugyanakkor a határokon átnyúló szerencsejáték-tevékenységek a Szerződésben foglalt alapvető szabadságoknak, nevezetesen a letelepedés szabadságának (EUMSZ, 49. cikk) és a szolgáltatásnyújtás szabadságának (EUMSZ, 56. cikk) hatálya alá tartozhatnak.
(110)
Az EUMSZ. 56. cikke elvben megköveteli a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás megszüntetését akkor is, ha az adott korlátozás különbségtétel nélkül vonatkozik a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben az alkalmas arra, hogy akadályozza, zavarja vagy kevésbé vonzóvá tegye egy olyan másik tagállamban letelepedett szolgáltató szolgáltatásait, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatást (53). Szintén állandó ítélkezési gyakorlat, hogy egy tagállam más tagállamban letelepedett szolgáltatókra vonatkozó olyan jogszabálya, amely tiltja azok számára, hogy az első tagállam területén az interneten keresztül szolgáltatást kínáljanak, az EUMSZ 56. cikkében szereplő szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti (54). A szolgáltatásnyújtás szabadsága továbbá a szolgáltató és a kedvezményezett számára egyaránt előnyös (55).
(111)
A szóban forgó ügyben, noha a szerencsejáték-szolgáltatások biztosítása elsődlegesen az EUMSZ 56. cikkében szereplő alapvető szabadság hatálya alá tartozik, a dán jogszabály a letelepedés szabadságát is érinti. A szerencsejátékokról szóló törvény 27. cikke értelmében Dánia előírja, hogy az onlineszerencsejáték-szolgáltatóknak dániai székhellyel kell rendelkezniük, vagy amennyiben egy másik uniós vagy EGT-tagállam lakosai, ki kell jelölniük egy jóváhagyott képviselőt. Az e korlátozásokkal kapcsolatos indokok a letelepedés szabadsága esetében megegyeznek a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozókkal.
(112)
Az ilyen alapvető szabadságok korlátozásai csak kivételes intézkedésként fogadhatóak el, amelyekre kifejezetten kitér az EUMSZ 52. cikke, vagy amelyek a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően a közérdeken alapuló nyomós indokkal igazolhatóak. Az EUMSZ 52. cikkének (1) bekezdése közrendi („ordre public”), közbiztonsági és közegészségügyi indokkal engedélyezi a korlátozásokat.
(113)
A szerencsejáték-szolgáltatásokat illetően egyes közérdeken alapuló nyomós indokokat a Bíróság is elismert határozataiban, mint például a fogyasztóvédelem célkitűzéseit vagy a csalás és a mértéktelen szerencsejátékra való buzdítás megakadályozását, valamint a közrend fenntartásának általános szükségességét. E tekintetben az erkölcsi, vallási vagy kulturális rend sajátosságai, valamint a szerencsejátékoknak és fogadásoknak a társadalomra és az egyénre vonatkozó, erkölcsi és anyagi szempontból egyaránt káros következményei alkalmasak lehetnek annak igazolására, hogy a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörrel rendelkezzenek a fogyasztók, illetve a közrend védelmével kapcsolatos követelmények megállapítása terén. Ennek értelmében a korlátozásokat közérdeken alapuló kényszerítő okokkal kell igazolni, azoknak alkalmasnak kell lenniük az elérendő cél megvalósítására és nem léphetik túl az e cél megvalósításához szükséges mértéket. A korlátozásokat mindenképpen hátrányos megkülönböztetéstől mentesen kell alkalmazni (56).
(114)
Meg kell jegyezni azonban, hogy az adóbevételek csökkentése nem tartozik az EUMSZ 52. cikkében felsorolt kivételek közé (57), és azt az ítélkezési gyakorlat sem fogadja el ilyennek, ezért nem tekinthető olyan nyomós közérdeknek, amely indokolhatna valamely alapvető szabadsággal elvben ellentétes intézkedést.
(115)
Különösen a határokon átnyúló szerencsejátékra vonatkozó korlátozások igazolása tekintetében a Bíróság a következőt mondta ki (58):
„57.
Ezen összefüggésben meg kell jegyezni (…), hogy a szerencsejátékok szabályozása azon területek közé tartozik, amelyek tekintetében jelentős erkölcsi, vallási és kulturális jellegű különbségek állnak fenn a tagállamok között. A terület közösségi harmonizációja hiányában az egyes tagállamok feladata, hogy e területeken saját értékrendjüknek megfelelően megítéljék az érintett érdekek védelméből következő követelményeket.
58.
Pusztán az a tény, hogy valamely tagállam egy másik tagállamétól eltérő védelmi rendszert választott, nem befolyásolhatja az e területen hozott rendelkezések szükségességének és arányosságának megítélését. Az ilyen rendelkezéseket kizárólag az érintett tagállam illetékes nemzeti hatóságai által kitűzött célok és az általuk biztosítani kívánt védelmi szint figyelembevételével kell értékelni.
59.
A tagállamok tehát szabadon állapíthatják meg a szerencsejátékokkal kapcsolatos politikájuk célkitűzéseit, és adott esetben szabadon határozhatják meg a kívánt védelem pontos szintjét. Az általuk előírt korlátozásoknak azonban arányosságuk vonatkozásában meg kell felelniük a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következő feltételeknek (a fent hivatkozott Placanica és társai ügyben hozott ítélet 48. pontja).
(…)
69.
E tekintetben meg kell említeni, hogy az interneten kínált szerencsejátékok ágazata nem képezi közösségi harmonizáció tárgyát. A tagállam tehát joggal tekintheti úgy, hogy azon egyedüli körülmény, hogy valamely (…) gazdasági szereplő jogszerűen kínál az interneten az említett ágazatba tartozó szolgáltatásokat a letelepedése szerinti más tagállamban, és hogy főszabály szerint már vonatkoznak rá az utóbbi tagállamban érvényes jogi feltételek és az e tagállam illetékes hatóságai által végzett ellenőrzések, nem tekinthető a belföldi fogyasztóknak a csalás és a bűncselekmények veszélyével szembeni védelme megfelelő biztosítékának, tekintettel azokra a nehézségekre, amelyekkel az említett összefüggésben a letelepedés helye szerinti tagállam hatóságai a gazdasági szereplők tulajdonságainak és szakmai feddhetetlenségének értékelése során szembesülhetnek.
70.
Ezenkívül a fogyasztó és a gazdasági szereplő közötti közvetlen kapcsolat hiánya miatt az interneten hozzáférhető szerencsejátékok a gazdasági szereplők által a fogyasztókkal szemben esetlegesen elkövetett csalások tekintetében eltérő és nagyobb jelentőségű veszélyeket hordoznak, mint e játékok hagyományos piacai.”
(116)
Egy közelmúltbeli ítéletben a Bíróság szintén részletesen hivatkozott az online szerencsejátékok kockázatára (59):
„103.
Hangsúlyozni kell, hogy ehhez hasonlóan a szerencsejátékok interneten keresztül történő kínálatára jellemző sajátosságok eltérő jellegű és jelentősebb veszélyforrást jelenthetnek e játékok hagyományos piacaihoz viszonyítva a fogyasztóvédelem területén, különösen a fiatalok és a függőségre hajlamosabb személyek szempontjából. A fogyasztó és a piaci szereplő közötti közvetlen kapcsolat fentebb említett hiányán felül az interneten kínált játékokhoz való hozzáférés sajátosan könnyű mivolta és folyamatossága, valamint e kínálat nemzetközi jellegű volumene és potenciálisan emelkedő látogatottsága olyan környezetben, amelyet a játékos elszigeteltsége, az anonimitás és a társadalmi kontroll hiánya jellemez, éppen olyan - a játékfüggőség terjedésének és az ahhoz kapcsolódó túlzott mértékű kiadásoknak, valamint ennek következtében a negatív társadalmi és morális következmények súlyosbodásának kedvező - tényezőket képeznek, mint amelyekre ezzel kapcsolatban az állandó ítélkezési gyakorlat már korábban is figyelmeztetett.
104.
Másfelől megjegyzendő, hogy azon mérlegelési mozgástérre tekintettel, amellyel a tagállamok rendelkeznek annak eldöntése keretében, hogy a szerencsejátékok ágazatában a fogyasztókat, illetve a társadalmi rendet érintően milyen szintű védelmet kívánnak biztosítani, az arányosság követelménye tekintetében nem elvárás, hogy a valamely tagállam hatóságai által hozott korlátozó intézkedés megfeleljen a tagállamok összessége által az érintett jogos érdek védelmének módjait illetően osztott elgondolásnak (lásd analógia útján a C-518/06. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2009. április 28-án hozott ítélet [EBHT 2009., I-3491. o.] 83. és 84. bekezdését).
105.
Az előzőekben kifejtettek egészére tekintettel meg kell állapítani, hogy valamennyi szerencsejáték interneten keresztül történő kínálatának tilalma mint eszköz főszabály szerint alkalmasnak tekinthető a játékhoz kapcsolódó túlzott mértékű kiadásokra való ösztönzés megelőzése, a játékfüggőség elleni küzdelem és a fiatalok védelme törvényes céljainak elérésére, miközben e játékok hagyományosabb csatornákon keresztüli kínálata továbbra is megengedett.”
(117)
A szerencsejátékokra vonatkozó harmonizáció hiánya, valamint az engedélyezett szerencsejátékokkal és az azok nyújtására jogosult üzemeltetőkkel kapcsolatos eltérő tagállami megközelítések a határokon átnyúló szerencsejáték-szolgáltatások rendkívül szétaprózódott belső piacának képét rajzolják meg. Míg egyes tagállamok korlátoznak vagy meg is tiltanak bizonyos szerencsejátékokat, mások a nyitottabb piacokat részesítik előnyben. Ezenfelül, tekintettel az online szerencsejáték-szolgáltatások terjedésére, a közelmúltban számos tagállam felülvizsgálta vagy jelenleg vizsgálja felül a szerencsejátékokra vonatkozó jogszabályát.
(118)
A dán hatóságok nem szolgáltattak részletes adatokat a dán lakosok által folytatott illegális szerencsejáték mértékéről, ehelyett kiemelték, hogy a nem szabályozott onlineszerencsejáték-ágazat fejlődése társadalmi szempontból aggasztó jelenség.
(119)
Ezt a tendenciát az Európai Bizottság 2011. márciusi zöld könyve is megerősíti (60). A kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum a 2008. évre a dániai online szerencsejátékra vonatkozóan 250 millió EUR értékű teljes bruttó szerencsejáték-bevételt említ, amelynek 14 %-a (azaz 34 millió EUR) a kaszinójátékokhoz, 22 %-a pedig (azaz 56 millió EUR) a pókerhez kapcsolódik (61). A dolog természeténél fogva mind az online kaszinójátékok, mind az online póker tiltott tevékenységek.
(120)
Ezek a számok várhatóan emelkedni fognak. A zöld könyv beszámol arról, hogy az onlineszerencsejáték-piac a teljes szerencsejáték-piac leggyorsabban növekvő szegmense, amely a teljes szerencsejáték-piac éves bevételének 7,5 %-át tette ki 2008-ban (EU-27), és a várakozások szerint 2013-ra méretét tekintve megkétszereződik. (62) Dániában a nemzeti szerencsejáték-fogyasztás online szerencsejátéknak tulajdonítható részét továbbá 21,9 %-ra, vagyis a 7,5 %-os átlagot képviselő Unión belül a második legmagasabb értékre becsülik (63).
(121)
Figyelembe véve a fent említett ítélkezési gyakorlatot, valamint az uniós szerencsejáték-piac általános jellemzőit, a Bizottság úgy véli, hogy a dán hatóságok által a bejelentett intézkedés elfogadásának indoklása céljából benyújtott érvek megalapozottak. A Bizottság különösen tisztában van a kérdéses tevékenységek sajátosságaival: az interneten keresztül nyújtott online szerencsejáték-szolgáltatások átformálták az ágazatot, és olyan globális piacot teremtettek, ahol elmosódnak a fizikai határok. Ebben az összefüggésben a 2011. évi zöld könyvben (64) a Bizottság azt is megjegyzi, hogy szükséges az onlineszerencsejáték-ágazat ellenőrzése az online szerencsejáték által a fogyasztókra gyakorolt káros negatív hatások megelőzése érdekében. Az online szerencsejátékoktól való függőség számos társadalomtudományi tanulmány (65) által megállapított jelentős kockázatán túl különös figyelmet kell fordítani a kiskorúakra és más kiszolgáltatott helyzetű csoportokra, beleértve az alacsony jövedelműeket, a korábban szerencsejáték-függő szerencsejátékosokat és azokat a fiatal felnőtteket, akik nincsenek tisztában a játékszenvedély kialakulásának kockázataival. Az ezekbe a csoportokba tartozó potenciális játékosok védelme érdekében a tagállamoknak képesnek kell lennie az onlineszerencsejáték-ágazat ellenőrzésére, többek között részvételi korhatárok vagy engedélyezési feltételek alkalmazásával, a fizetésfeldolgozási rendszerek ellenőrzésével és az online szerencsejáték marketingjének vagy reklámozásának korlátozásával.
(122)
A bejelentett törvény elfogadását eredményező, Dániában végrehajtott reform ennélfogva megfelel az Európai Bizottságnak a belső piacon az online szerencsejátékokról szóló, 2011. március 24-i zöld könyvének, amelynek célja az volt, hogy hozzájáruljon az online szerencsejátékok jogi keretrendszerének tagállami kialakításához, amellyel valamennyi érdekelt fél számára biztosítható a nagyobb jogbiztonság (66). A zöld könyv válasz volt a Tanács 2010. decemberi következtetéseire, amely üdvözölte az Európai Bizottság által a belső piaci online szerencsejátékról kezdeményezett széles körű egyeztetést, amely lehetővé tenné a különösen az online szerencsejáték-szolgáltatások által felvetett kérdések alapos megtárgyalását (67), valamint az Európai Parlament 2009. március 10-i állásfoglalására, amely felhívja a Bizottságot, hogy a nemzeti kormányokkal szoros együttműködésben tanulmányozza a határokon átnyúló szerencsejáték-szolgáltatások működtetésének gazdasági és nem gazdasági jellegű hatásait (68). Hangsúlyozni kell, hogy a bejelentett törvény révén végrehajtott jogszabályreform összhangban van a Bizottság által támogatott célokkal, amelyek eredményeképpen megindították a jogsértési eljárást, és 2007 márciusában indokolással ellátott véleményt küldtek a dán hatóságok részére (69).
(123)
Ennélfogva a Bizottság úgy véli, hogy a szerencsejátékokról szóló bejelentett adótörvény jól meghatározott közös érdekű célkitűzés megvalósítását szolgálja, amennyiben liberalizálja a piacot, valamint lehetővé teszi a dán és külföldi onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára, hogy szolgáltatásaikat dán lakosok számára kínálják, miközben biztosítja, hogy a dán hatóságok engedélyének kiadásához szükséges valamennyi feltételt teljesítsék.
7.2.2. A kívánt célkitűzés megvalósítására alkalmas támogatás
(124)
A támogatási intézkedés akkor szükséges és arányos, ha megfelelő eszköznek minősül a meghatározott közös érdekű célkitűzés megvalósításához, ösztönző hatást gyakorol a kedvezményezettekre, és amikor nem jár a verseny szükségtelen mértékű torzulásával.
(125)
A dán hatóság úgy döntött, hogy liberalizálja a dán onlineszerencsejáték-piacot, és korlátlan számú online engedély kiadását teszi lehetővé. Az ilyen engedély kiadása azonban számos feltételhez, többek között az engedélyért folyamodó vállalat vezetőinek megbízhatóságához kötött. A liberalizáció sikeres végrehajtásához a dán kormány arról is határozott, hogy az online üzemeltetők számára alacsonyabb mértékű adót vezet be, és csak a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkre vonatkozó adókulcsokat hagyja változatlanul. E tekintetben a panaszosok úgy vélték, hogy az online üzemeltetőkre vonatkozó adókulcsok csökkentése nem a legmegfelelőbb megoldás. A kifizetés és a kommunikáció blokkolása (elkülönítési [ring-fencing] eszközök) is alkalmazható lenne a liberalizációs folyamat célkitűzésének eléréséhez anélkül, hogy az online üzemeltetők számára alacsonyabb adókulcsot kellene bevezetni. A panaszosok szerint Dánia ennélfogva dönthetett volna úgy, hogy a „fizetés és a kommunikáció” blokkolásával (a domainnév-rendszer szűrése, internetprotokoll-blokkolás és a fizetés blokkolása) vagy a kiadható engedélyek számának korlátozásával érvényesíti az illegális online szerencsejáték tilalmát.
(126)
A „blokkoló rendszerek” alkalmazására tekintettel a Bizottság zöld könyve megállapítja, hogy az ilyen rendszer eredményessége függ a blokkolandó elemek előre meghatározott és frissített jegyzékétől, valamint a hatékony szoftverrendszerektől is. A dán hatóságok azonban kiemelték, hogy kérdéses, vajon ezek a blokkoló rendszerek a várt eredményre vezetnének-e, mivel az online szerencsejátékosok a használt „portok” megváltoztatásával megkerülhetik az internetes blokkolást, valamint adott fizetések blokkolása a tétekkel és a nyereményekkel kapcsolatos fizetésektől eltérő, teljesen törvényes kereskedelmi ügyleteket is meggátolhat.
(127)
A korlátozott számú engedély kiadásának lehetőségét illetően a hatás a kiadandó engedélyek számától függ. Amennyiben ezt a számot csupán néhány engedélyre korlátozzák, a versenytársak alacsony száma csökkenti a versenyt és befolyásolja a kínálatot, ami alacsonyabb kifizetési hányad formájában magasabb költséget eredményezne a fogyasztók számára, mint korlátlan számú engedély kiadása esetén. A csökkentett számú engedély egyúttal korlátozza a fogyasztók számára a piacon elérhető választék nagyságát és minőségét, valamint arra ösztönzi a gyártókat, hogy kevésbé vegyék figyelembe a fogyasztói igényeket és szükségleteket (70). Az engedélyek számának korlátozása az engedélyek számának nem önkényes meghatározásához szükséges feltételekkel, illetve azzal kapcsolatos kérdéseket is felvet, hogyan és mely intézmény ellenőrzi az engedélyek követelményeit, és hogyan kezelhető az illegális szolgáltatás, azaz ki és milyen intézkedést tesz az illegálisan nyújtott szerencsejáték-szolgáltatások ellen (71).
(128)
E megfontolások tükrében a Bizottság úgy véli, hogy az online szerencsejáték-szolgáltatásokra vonatkozó alacsonyabb adókulcs megfelelő eszköz az új szerencsejátékokról szóló adótörvény liberalizációs célkitűzésének megvalósításához. A támogatási intézkedés biztosítani fogja, hogy a dán lakosoknak szerencsejáték-szolgáltatást nyújtani kívánó online üzemeltetők engedélyért folyamodjanak és betartsák az alkalmazandó nemzeti szabályozást.
(129)
A Bizottság úgy véli, hogy a támogatási intézkedés képes megváltoztatni a külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók magatartását, mivel az alacsonyabb adókulcs arra ösztönzi az ilyen üzemeltetőket, hogy Dániában engedélyért folyamodjanak, és így először nyújthassanak jogszerűen online szerencsejáték-szolgáltatást.
(130)
Egy támogatás akkor arányos, ha ugyanaz a magatartás-változás nem érhető el kevesebb támogatással vagy kisebb torzulást eredményezve. A támogatást a támogatott tevékenység megvalósulásához szükséges legalacsonyabb összegre kell korlátozni. A szóban forgó ügyben a Bizottság úgy véli, hogy a dán hatóságok úgy alakították ki az intézkedést, hogy a vele járó állami támogatás lehetséges összegét csökkentsék, és a verseny intézkedésből eredő torzulását minimalizálják.
(131)
A dán Adóügyi Minisztérium 2010. március 6-án a dán parlamenti pártok politikai szóvivőinek benyújtott, a bevezetendő adókulcs mértékéről szóló nyilatkozatában (72) az online szerencsejátékra kivetett, a bruttó bevételek 20 %-ának megfelelő alacsonyabb adókulcsra vonatkozó döntést a következő feltételekre hivatkozva indokolták:
a)
A dániai engedélyek alapján szolgáltatott szerencsejátékot a külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók által nyújtott jelenlegi kínálathoz kell igazítani, azaz az adókulcsot módosítani kell annak érdekében, hogy az illeszkedjen a külföldi onlineszerencsejáték-szolgáltatók magas kifizetési hányadához, így ösztönözve azokat arra, hogy valóban engedélyért folyamodjanak.
b)
Növelni kell a játékkínálatot, ami átfogó szinten forgalomemelkedést eredményez.
c)
A szerencsejáték-termékeknek annyira vonzóknak kell lenniük, hogy a játékosok ne akarjanak (illegális) külföldi üzemeltetők oldalain szerencsejátékot játszani.
d)
Blokkoló eszközöket kell alkalmazni az a)-c) ponton túl annak biztosítása érdekében, hogy az illegális üzemeltetők oldalain folyó szerencsejáték mértéke minimálisra csökkenjen.
(132)
E nyilatkozatban a dán hatóságok megállapítják, hogy a dán szerencsejáték-szabályozáshoz igen közel álló egyesült királyságbeli szabályozás 15 %-os adókulcsot ír elő az online szerencsejátékra vonatkozóan. A dán hatóságok úgy vélték, hogy az egyesült királyságbelinél magasabb adókulcsot is meghatározhatnak az online szerencsejátékra vonatkozóan, mivel Dánia, szemben az Egyesült Királysággal, kiegészítő blokkoló intézkedéseket is be fog vezetni, hogy megnehezítse a játékosok számára a dániai engedéllyel nem rendelkező külföldi üzemeltetők oldalain folytatott szerencsejátékot.
(133)
A dán hatóságok hasonlóképpen megemlítik Franciaország és Olaszország példáját is, amelyek liberalizálták piacaikat, és az egyesült királyságbelinél magasabb adókulcsokat vezettek be. A dán hatóságok megjegyzik, hogy ezek a piacok jelentősen nagyobbak a dán piacnál. A piac mérete még magas adókulcs esetén is érzékelhetően befolyásolja az üzemeltetők hajlandóságát a piacra történő belépésre, mivel az új piaci működés rendes induló költségei jelentősen magasabbak kisebb piacokra történő belépés esetén.
(134)
A nyilatkozat tartalmazza a 15, 20 és 25 százalékos adókulcsok lehetséges bevételi hatásának előrejelzését, figyelembe véve ezenfelül a szerencsejátékosok játékszokásaiban és az üzemeltetők tevékenységében várható lehetséges változásokat. A szimulációs gyakorlat megállapítja, hogy a 20 százalékos adókulcs még valószínűleg kellően vonzóvá teszi a szerencsejáték-szolgáltatók számára, hogy dániai engedélyért folyamodjanak, a szerencsejátékosok számára pedig azt, hogy vonzó szolgáltatásokhoz jussanak. Magasabb (azaz 25 százalékos) adókulcs megállapítása várhatóan nagyobb nyomást gyakorol a kifizetési hányadra, ez pedig azt eredményezi, hogy a 25 százalékos adókulcs pozitív bevételi hatása alacsonyabb lehet, mint 20 százalék esetén.
(135)
A dán jogalkotó ennélfogva megállapította, hogy az online szerencsejátékra vonatkozó adókulcs magasabb szintje valószínűleg olyan szerencsejáték-terméket hozna létre, amely nem lenne kellően vonzó a szerencsejátékosok számára, így alacsonyabb forgalmat eredményezne, ellensúlyozva a magasabb adóbevételekben rejlő közvetlen lehetőséget.
(136)
A dán jogalkotónak az online szerencsejáték-tevékenységekre vonatkozó adóztatás megfelelő szintjével kapcsolatos következtetéseit egy ágazati tanácsadó vállalat jelentése is megerősíti, amely megállapítja, hogy a 20 százalékos adókulcs nem jelentené azt, hogy az állam olyan bevételről mond le, amelyhez máskülönben hozzájutna. (73). A jelentés szerint ez a gazdasági szempontból megvalósítható legmagasabb kulcs - magasabb adókulcs „meg nem térülő kulcsot” eredményezne, azaz olyan adókulcsot, amely egyszerűen túl magas ahhoz, hogy az üzemeltetők számára megalapozott üzleti indokkal szolgáljon a piacra való belépésre. Ennél magasabb adókulcs esetén csökkennének az adóbevételek.
(137)
A fentiek alapján a Bizottság úgy véli, hogy a bruttó szerencsejáték-bevételek 20 százalékának megfelelő, az online üzemeltetőkre vonatkozó adókulcs nem alacsonyabb a szerencsejátékokról szóló törvény célkitűzései megvalósításának biztosításához szükséges mértéknél. Ennélfogva a támogatási intézkedés megfelel a Bíróság ítélkezési gyakorlatában meghatározott arányossági követelménynek.
7.2.3. A tagállamok közötti versenyre és kereskedelemre gyakorolt hatás
(138)
A támogatási intézkedés versenyre és kereskedelemre gyakorolt hatását illetően különbséget kell tenni a tagállamok közötti verseny lehetséges torzulásai, valamint a Dánián belüli, és különösen a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkkel folytatott verseny torzulásai között.
(139)
A tagállamok közötti kereskedelem tekintetében nem várható kedvezőtlen hatás. A szerencsejátékokról szóló törvény lehetővé teszi a dán lakosok számára, hogy az engedéllyel rendelkező onlineszerencsejáték-üzemeltetők weboldalain törvényesen szerencsejátékot folytassanak. Ezek a weboldalak nem korlátozódnak a dániai lakhelyű felhasználókra, hanem valamennyi uniós tagállam lakosai számára elérhetők, a saját nemzeti törvényeik által előírt korlátozások mellett. Az onlineszerencsejáték-üzemeltetőkre vonatkozó adókulcsnak a bruttó szerencsejáték-bevételek 20 százalékában történő megállapításával a dán támogatási intézkedés nagyjából megfelel az olyan más tagállamok által alkalmazott hasonló adókulcsok mértékének, amelyek már végrehajtották az online szerencsejátékról szóló jogszabályaik reformját. Mind Belgium, mind az Egyesült Királyság például a bruttó szerencsejáték-bevételek 15 százalékának megfelelő adókulcsot alkalmaz az online szerencsejátékok esetében, míg más tagállamok ennél is alacsonyabb adókulcsot vezettek be (például Észtországban a bruttó szerencsejáték-bevételek 5 százaléka, Lettországban a bruttó szerencsejáték-bevételek 10 százaléka, Finnországban a bruttó szerencsejáték-bevételek 8,25 százaléka.) Csupán Szlovákia állapított meg magasabb, a bruttó szerencsejáték-bevételek 27 százalékának megfelelő adókulcsot.
(140)
A Dánián belüli verseny torzulásaira tekintettel az intézkedés kedvező lehet számos különböző dán és külföldi onlineszerencsejáték-üzemeltető számára, akik korábban dán lakosoknak nem nyújthattak szolgáltatást. Dánia benyújtotta azon onlineszerencsejáték-szolgáltatók listáját, akik már jelezték engedélykérési szándékukat. Mivel ez idáig kizárólag az állami tulajdonú vállalat volt jogosult online szerencsejáték-szolgáltatások nyújtására, a liberalizáció átfogó szinten növelni fogja a piaci versenyt.
(141)
Noha az intézkedés állami támogatást tartalmaz, végrehajtása pedig nem marad következmények nélkül a meglévő hagyományosszerencsejáték-üzemeltetők számára, akik a bruttó szerencsejáték-bevételük akár 75 százalékának megfelelő adót fizetnek, a Bizottság úgy véli, hogy az intézkedés végrehajtásának általános mérlege kedvező.
(142)
Amint a fentiekből kitűnik, amennyiben az online szerencsejáték esetében a hagyományos szerencsejátékokat üzemeltetőkre vonatkozóval azonos vagy ahhoz hasonló mértékű adókulcsot állapítottak volna meg, az olyan helyzetet eredményezett volna, amelyben az ágazat és a játékosok nem éltek volna az online szerencsejáték-szolgáltatások dán piacon történő jogszerű biztosításának lehetőségével, aláásva ezáltal a szerencsejátékokról szóló törvényben meghatározott közös érdekű célkitűzéseket.
(143)
Ennek megfelelőn a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
8. KÖVETKEZTETÉS
(144)
A Bizottság úgy véli, hogy a bejelentett törvény olyan adóelőnyt biztosít az onlineszerencsejáték-üzemeltetők számára, amelyet állami források révén biztosít. Az intézkedés prima facie szelektívnek minősül, mivel különbséget tesz az onlineszerencsejáték-üzemeltetők, valamint a hagyományos kaszinókat üzemeltetők között, akiknek ténybeli és jogi helyzete az intézkedés által kitűzött cél értelmében összehasonlítható. A dán hatóságoknak nem sikerült bizonyítaniuk, hogy a bejelentett intézkedés prima facie szelektív jellege az adórendszer logikájával igazolható. Ennélfogva a bejelentett törvény az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül.
(145)
A Bizottság ugyanakkor megállapítja, hogy a támogatás teljesíti azokat a követelményeket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősüljön,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Dánia által a szerencsejátékokról szóló dán adótörvényben az online szerencsejátékokra kivetett adók formájában végrehajtani tervezett C 35/10. (korábbi N 302/10.) számú intézkedés az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
Következésképpen a szóban forgó intézkedés végrehajtása engedélyezett.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Dán Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2011. szeptember 20-án.