KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 3. august 2011
om Portugals planlagte statsstøtte nr. SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)) til Petrogal
(meddelt under nummer C(2011) 5546)
(EØS-relevant tekst)
(2012/466/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 19. november 2009 underrettede Kommissionen Portugal om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, i forbindelse med regional ad hoc-støtte til et investeringsprojekt, som skulle gennemføres af Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), vedrørende dets raffineringsaktiviteter i Sines og Matosinhos (i det følgende benævnt »investeringsprojektet«). Ved brev af 9. december 2009 stillede Portugal den ikke-fortrolige udgave af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren til rådighed for offentliggørelse.
(2)
Ved brev af 17. december 2009 anmodede Portugal om en forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger med én måned. Kommissionen accepterede denne anmodning den 22. december 2009. Portugal fremsatte bemærkninger ved brev af 21. januar 2010.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(4)
Kommissionen modtog bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), fra Confederação da Indústria Portuguesa (4), fra Associação para a eficiência energética (5), fra konkurrent nr. 2 (6), en konkurrerende virksomhed til Petrogal (7), fra konkurrent nr. 1 (8) (9), fra União Geral de trabalhadores (10), fra Sines kommune (11), fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) og fra Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Ved brev af 9. marts, 10. marts, 17. marts og 19. marts 2010 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til Portugal, der fik lejlighed til at reagere; Portugals bemærkninger blev modtaget ved brev af 8. april 2010.
(6)
Ved brev af 15. og 28. juli 2010 (14) udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger, som Portugal gav ved brev af henholdsvis 16. og 23. august 2010.
(7)
Ved brev af 4. og 5. august 2010 anmodede Kommissionen konkurrent nr. 1 og 2 om præciseringer, som blev givet ved brev af 10. og 15. september 2010. Ved brev af 20. september 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på dets bemærkninger, som Portugal fremkom med den 19. november 2010.
(8)
Ved brev af 17. september og 1. oktober 2010 udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger fra Portugal. Portugal svarede den 18. og 29. oktober 2010.
(9)
Ved brev af 13. oktober 2010 blev konkurrent nr. 1 og 2 anmodet om konkrete præciseringer af deres svar af henholdsvis 10. og 15. september 2010.
(10)
Ved brev af 21. juni og 28. oktober 2010 anmodede Kommissionen Portugal om supplerende oplysninger. Portugal svarede ved brev af 12. november.
(11)
Ved brev af 10. november 2010 fremsendte konkurrent nr. 1 præciseringer til sit brev af 15. september 2010. Den 12. november 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på bemærkninger, som Portugal frekom med den 19. november 2010.
(12)
Kommissionen anmodede Portugal om supplerende oplysninger ved brev af 30. november 2010. Portugal fremsendte sit svar ved brev af 20. december 2010.
(13)
Ved brev af 11. november 2010 anmodede Kommissionen Portugal om at fremlægge en cost-benefit-analyse af investeringsprojektet. Portugal fremsendte de ønskede oplysninger den 1. december 2010.
(14)
Ved brev af 6. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om Petrogals aktionærer.
(15)
Den 12. januar 2011 blev der afholdt et møde mellem de portugisiske myndigheder, Petrogals repræsentanter og Kommissionen. Ved brev af 25. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af de spørgsmål, der blev taget op på mødet (f.eks. markedsvurdering og støttens tilskyndende virkning).
(16)
Ved brev af 24. januar, 16. marts og 12. april 2011 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger om det potentielle kontrafaktiske scenarie for investeringsprojektet, som Portugal reagerede på ved brev af henholdsvis 7. februar, 4. april og 29. april 2011. Ved e-mail af 7. juni 2011 udbad Kommissionen sig oplysninger, som Portugal ikke havde fremsendt i tidligere breve. Ved e-mail af 9. juni 2011 og brev af 11. og 17. juni 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af disse spørgsmål.
(17)
Ved brev af 24. juni 2011 anmodede Kommissionen Portugal om at præcisere nogle manglende oplysninger om markedet for diesel. Portugal fremsendte disse oplysninger ved brev af 30. juni og 14. juli 2011. Ved brev af 20. juli 2011 indvilligede de portugisiske myndigheder i, at Kommissionen vedtager denne afgørelse på engelsk.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STATSSTØTTEN
2.1. Støttemodtageren
(18)
Modtageren af statsstøtten, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), er et datterselskab, som ejes 100 % af Galp Energia, SGPS, S.A. (i det følgende benævnt »Galp Energia«). De største aktionærer i Galp Energia er ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (i det følgende benævnt »Amorim Energia«) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (i det følgende benævnt »Parpública«)(SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (»CGD«) (18) (1 %) og andre (23,31 %). Galp Energia er holdingselskab for Galp Energia-koncernen (i det følgende benævnt »Galp«). Galp Energia er aktiv på markedet for olieprodukter (der omfatter raffinerings- og markedsføringsaktiviteter såsom engros- og detailsalg) samt på gasmarkedet.
(19)
Holdingselskabet blev oprindeligt oprettet den 22. april 1999 under navnet GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., primært med henblik på handel med olie og naturgas, og samlede to eksisterende selskaber, der var ejet af den portugisiske stat, og som kom under Galp Energias kontrol, nemlig Petrogal, der fokuserede på olieprodukter, og GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., der fokuserede på naturgas (19).
(20)
Galp Energias forretning omfatter også detail- og engrosmarkedsføring af raffinerede olieprodukter på Den Iberiske Halvø. Galp Energia er førende på det portugisiske marked (20) og er i fremvækst i Spanien.
(21)
Petrogal ejer de eneste to raffinaderier i Portugal. Raffinaderierne ligger i Sines og Matosinhos. Raffineringsvirksomheden omfatter alle raffinerings-, forsynings- og logistikaktiviteter. Petrogal er den største udbyder af olieprodukter i Portugal samt en af de største på Den Iberiske Halvø. Petrogal forvalter effektivt al import af råolie, og som led i importen af raffinerede produkter til Portugal forvalter det også 80 % af lagerkapaciteten for råolie og raffinerede produkter (21) og indtager en vigtig placering i Portugals logistikinfrastruktur for olieprodukter.
(22)
Petrogal har et omfattende produktsortiment, der omfatter benzin, diesel, jetfuel, fuelolie, naphtha, LPG, bitumen og flere aromatprodukter. Raffineringsvirksomheden er ansvarlig for forsyningen med olieprodukter til Petrogals detail-, engros- og LPG-markedsføringsafdelinger, til konkurrenter og udenlandske kunder og for driften af deres raffineringsanlæg og logistikværktøjer. Petrogal oplagrer og transporterer sine produkter ved hjælp af 100 % ejede lagerfaciliteter eller hertil knyttede logistikselskaber.
(23)
Figur 1 viser Petrogals ejerskab og kontrolrettigheder:
(24)
Den 29. december 2005 blev der undertegnet en aktionæraftale mellem Amorim Energia, ENI og Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), som CGD tilsluttede sig den 28. marts 2006 (i det følgende benævnt »aktionæraftalen«). Aktionæraftalen trådte i kraft den 29. marts 2006 for en periode på otte år. I henhold til artikel 20, stk. 1, litra c), i den portugisiske værdipapirkodeks tildeles stemmerettigheder, der er knyttet til Galp Energia-aktier, som ejes af parterne i aktionæraftalen, de andre parter gensidigt. Derfor anses Galp Energia for at være kontrolleret i fællesskab af de aktionærer, der er parter i aktionæraftalen.
(25)
Efter Portugals opfattelse følger det af aktionæraftalen, at aktionærerne, og navnlig ENI, ikke kan kontrollere og alene fastlægge strategier mellem deres egne raffineringsaktiviteter og Petrogals raffineringsaktiviteter.
2.2. Petrogals investeringsprojekt
(26)
Investeringsprojektet har til formål at rekonfigurere og udvide de eksisterende raffineringsenheder i Sines og Matosinhos, de eneste to raffinaderier, der findes i Portugal. Derudover har investeringsprojektet til formål at integrere de to raffinaderier bedre i hinanden og forbedre synergieffekterne mellem dem. Det åbner mulighed for at anvende sværere råolie.
(27)
Investeringsprojektet har primært til formål at øge produktionen af diesel på bekostning af benzin. Investeringsprojektet vil føre til, at øget brug af svær råolie vil mindske udgifterne til råmaterialer og gøre oprindelsen af den råolie, der skal forarbejdes, mere fleksibel.
(28)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Matosinhos går især ud på at etablere et nyt vakuumdestillationsanlæg til produktion af vakuumgasolie (VGO) og en ny visco-reduction-enhed (visbreaker) til mild termisk krakning af vakuumresterne.
(29)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Sines sigter mod at opføre et nyt hydrokrakningsanlæg, dvs. en enhed til hydrokrakning af vakuumgasolie med henblik på produktion af diesel og jetfuel. Ifølge investeringsprojektet vil hydrokrakningsenheden som råmateriale anvende vakuumgasolie og visbreaker-gasolie, der både fremstilles på raffinaderiet i Matosinhos og raffinaderiet i Sines, hvorved det nationale raffineringsudstyrs forarbejdningskapacitet udnyttes fuldt ud. Enheden vil behandle ca. […] tønder pr. dag og bruge ca. […] kiloton atmosfærisk rest pr. år som primært råmateriale.
(30)
Hydrokrakningsprodukterne (LPG, svær naphtha (22) og diesel) er […] hydrogeneret, hvilket sikrer en bedre kvalitet. Som følge af investeringsprojektet forventes det, at kun produktionen af diesel og svær naphtha vil stige.
(31)
Ifølge investeringsprojektet vil en del af den svære naphtha, der produceres i raffinaderiet i Sines, blive sendt til Matosinhos som råmateriale til Petrogals aromatanlæg (23), hvilket vil være et yderligere skridt i retning af øget integration mellem de to raffinaderier. Den øgede produktion af svær naphtha er en uundgåelig teknisk følge af omstillingsprojektet i Sines.
(32)
Arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt i 2008 (den første ordre blev afgivet den 14. marts 2008 som resultat af bestyrelsens beslutning af 5. marts 2008), og skulle afsluttes senest den 31. december 2010. Anlægget forventes at være oppe på fuld produktionskapacitet i 2011.
2.3. Et enkelt investeringsprojekt
(33)
Portugal foreslår, at investeringsprojektet til trods for den geografiske afstand mellem de to raffinaderier (ca. 450 km, der skal dækkes ved søtransport) betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (24) (i det følgende benævnt »retningslinjerne«). De portugisiske myndigheder bekræfter, at Petrogal ikke har modtaget statsstøtte i de tre år, der gik forud for påbegyndelsen af det anmeldte investeringsprojekt.
2.4. Omkostningerne ved investeringsprojektet
(34)
Investeringen i Sines udgør en investeringsomkostning til en nominel værdi af […] EUR. Raffinaderiet i Sines vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi), hvilket giver en støtteintensitet på 16 %. Med hensyn til raffinaderiet i Matosinhos beløber investeringen sig til […] EU (nominel værdi), og raffinaderiet vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 13 %.
(35)
De støtteberettigede udgifter til investeringsprojektet udgør 974 064 894 EUR i nutidsværdi (1 058 934 146 i nominel værdi) og består udelukkende af udstyr (ingen jord eller bygninger). Støttebeløbet for begge raffinaderier udgør 121 091 314 EUR i nutidsværdi (160 484 007 EUR i nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 12,43 %. Fordelingen af de støtteberettigede udgifter på de enkelte år fremgår af tabel 1:
Tabel 1
Støtteberettigede omkostninger (i EUR)
2007
2008
2009
2010
I alt
Materielle aktiver
[…] (25)
[…]
[…]
[…]
1 058 934 146
2.5. Finansiering af investeringsprojektet
(36)
Petrogal planlægger at finansiere dette investeringsprojekt med egne midler ud over den statsstøtte, som det har ansøgt om (160 484 007 EUR i nominel værdi). Der er ikke kalkuleret med andre statsstøttemidler til finansieringen. Der ydes også lån til investeringsprojektet fra Den Europæiske Investeringsbank på i alt 500 mio. EUR, som blev godkendt i 2009. Støttemodtagerens egetbidrag til de støtteberettigede udgifter udgør 36 %.
2.6. Regionalt støtteloft
(37)
I overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort for 2007-2013 (26) er regionerne Alentejo og Norte, hvor henholdsvis raffinaderiet i Sines og raffinaderiet i Matosinhos ligger, berettiget til regionalstøtte i henhold til undtagelsen i traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med lofter over den regionale investeringsstøtte til store virksomheder på henholdsvis 40 % og 30 % bruttostøtteækvivalent.
2.7. Bidrag til regionaludviklingen
(38)
Investeringsprojektet forventes at føre til skabelse af ca. 150 direkte arbejdspladser og 450 indirekte arbejdspladser i begge regioner. Endvidere vil der ifølge oplysningerne fra Portugal blive skabt ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
2.8. Støtteform
(39)
Statsstøtten skal ydes som ad hoc-støtte, der blev udformet i henhold til bestemmelserne i en udløbet støtteordning (nr. 97/1999) baseret på lovdekret nr. 409/99 af 15. oktober 1999.
(40)
Som følge af det portugisiske ministerråds beslutning af 6. marts 2008 blev der den 10. marts 2008 undertegnet to aftaler mellem den portugisiske regering, Petrogal og Galp Energia med henblik på ydelse af statsstøtte. De to aftaler var: »aftale om ydelse af skattefordele« og »investeringsaftalen« (i det følgende benævnt »støtteaftalerne«).
(41)
Ifølge de undertegnede aftaler skulle der indrømmes en skattelettelse, som var knyttet til færdiggørelsen af investeringsprojektet. Støtten ville blive ydet i form af en skattelettelse, der skulle fratrækkes i fremtidige betalinger af selskabsskat. Størrelsen af skattelettelsen ville blive beregnet af de portugisiske myndigheder som en procentdel af den støtteberettigede investering. Skattelettelsen ville kun blive anvendt i forbindelse med skatter, som er genereret af investeringsprojektet. Såfremt skattelettelsen ikke kunne fratrækkes fuldt ud, kunne en eventuel skattelettelse fortsat fratrækkes indtil aftalens udløb (dvs. den 31. december 2016).
2.9. Støttebeløb
(42)
Portugal agter at yde regional støtte til en nominel værdi af 160 484 007 EUR, som skal tildeles fra 2011. Tabel 2 nedenfor, som de portugisiske myndigheder har tilvejebragt, viser den nøjagtige tidsplan for ydelsen af støtten.
Tabel 2
År
Anslået skattepligtig indkomst
Skatter
Udnyttelse af skattelettelsen (27)
2008
2009
2010
2011
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
160 484 007
(43)
Portugal bekræftede, at støtten til investeringsprojektet ikke ville blive kumuleret med støtte, der er modtaget for de samme støtteberettigede omkostninger fra andre lokale, regionale og nationale kilder eller EU-kilder.
(44)
Derudover ydes støtten på den betingelse, at Petrogal viderefører investeringerne i de støtteberettigede regioner for en periode på mindst fem år fra afslutningen af investeringsprojektet.
(45)
Portugal bekræftede, at ydelsen af støtten finder sted under forudsætning af Kommissionens godkendelse.
(46)
Petrogal ansøgte om statsstøtte til investeringsprojektet den 22. januar 2007. Den 23. januar 2007 bekræftede de portugisiske myndigheder skriftligt over for Petrogal, at investeringsprojektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser for støtteberettigelse, der var fastsat i »skatteordningen«, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(47)
Portugal forpligtede sig til ikke at overskride det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der er fastsat i denne beslutning, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
2.10. Almindelige bestemmelser
(48)
Portugal forpligtede sig til:
-
inden to måneder efter ydelsen af støtten at fremsende en kopi af det dokument, der er sendt til Petrogal med meddelelse om støtteaftalernes ikrafttræden
-
hvert femte år regnet fra datoen for Kommissionens godkendelse af støtten at fremsende en foreløbig rapport (med oplysninger om de udbetalte støttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalen og om andre investeringsprojekter i samme virksomhed/anlæg)
-
at fremsende en detaljeret endelig rapport senest seks måneder efter ydelsen af den sidste støttetranche, baseret på den anmeldte betalingsplan.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(49)
Kommissionen gav i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel traktatens 108, stk. 2 (i det følgende benævnt »beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«) udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten var forenelig med bestemmelserne i retningslinjerne. I den henseende gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl med hensyn til de spørgsmål, der er nævnt i betragtning 50-64.
3.1. Overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser
(50)
I punkt 34 i retningslinjerne beskrives standardkategorierne af en initialinvestering som »en investering i materielle og immaterielle aktiver« i forbindelse med:
-
oprettelse af en ny virksomhed
-
udvidelse af en eksisterende virksomhed
-
diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter
-
en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces.
Erstatningsinvesteringer, der ikke opfylder nogen af disse betingelser, er udtrykkeligt udelukket fra definitionen af initialinvestering.
(51)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet, der har til formål at modernisere og integrere de to raffinaderier bedre i hinanden, øge produktionen af diesel (og sideløbende hermed naphtha) og samtidig nedsætte produktionen af benzin, kunne betragtes som en initialinvestering. Kommissionen fandt, at investeringsprojektet ikke udgjorde en investering i en ny virksomhed eller en diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter. Det kunne dog anses for at omfatte visse aspekter af »udvidelse« og »fundamental ændring af produktionsprocessen«.
(52)
Kommissionen påpegede i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at eftersom støtteforanstaltningen skal vurderes som ad hoc-støtte, skulle Portugal godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi som omhandlet i punkt 10 i retningslinjerne.
(53)
Kommissionen gav i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren navnlig udtryk for tvivl om, hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejer de sektorspecifikke virkninger af støtten (en støtte på 160 mio. EUR, der kun skaber 150 direkte arbejdspladser).
(54)
I den forbindelse påpegede Kommissionen, at der var grund til at betvivle nødvendigheden af støtten, da investeringsprojektet, som det tydeligt fremgår af Petrogals regnskaber for 2008, indgår i selskabets industrielle strategi og sandsynligvis vil blive gennemført i et kontrafaktisk scenarie uden støtte. Kommissionen påpegede, at støtten ikke syntes at være nødvendig for gennemførelsen af investeringen (hvormed arbejdet blev påbegyndt i 2008), og at Petrogal kunne have overvejet at placere investeringen andre steder. Unødvendig støtte vil sandsynligvis ikke bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning.
(55)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt de formelle krav om tilskyndende virkning i punkt 38 i retningslinjerne er opfyldt. I forbindelse med ad hoc-støtte burde den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse, om ydelse af støtte, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(56)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet med forbehold af en detaljeret undersøgelse var berettiget til statsstøtte, nu også opfyldte kravene i punkt 38 i retningslinjerne.
3.2. Vurdering af støtten ud fra bestemmelserne om støtte til store investeringsprojekter
(57)
Portugal anmeldte investeringsprojektet vedrørende de to raffinaderier som et enkelt investeringsprojekt. I henhold til punkt 60 i retningslinjerne betragtes en initialinvestering som et enkelt investeringsprojekt, når det er økonomisk udeleligt under hensyn til de tekniske, funktionelle og strategiske forbindelser og den umiddelbare geografiske placering.
(58)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl i betragtning af afstanden mellem de to raffinaderier. Hvis investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville det endvidere indebære anvendelse af et tilpasset regionalt loft på grundlag af gradueringsprocenten i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(59)
Kommissionen rejste i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivl om vurderingen af støtten på baggrund af bestemmelserne i disse to punkter i retningslinjerne.
(60)
Kommissionen var især ikke i stand til at konkludere noget om de relevante produkter, der er berørt af investeringsprojektet. Det er fortsat uklart, om produkterne udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om andre produkter fra raffineringsaktiviteterne også bør tages i betragtning. Mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt, jf. punkt 69 i retningslinjerne, skal tages i betragtning.
(61)
Kommissionen rejste tvivl om det relevante produktmarked og om, hvorvidt det kan betragtes som ab raffinaderi for både diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder.
(62)
Kommissionen rejste tvivl om, hvorvidt de relevante geografiske markeder for de pågældende produkter skulle defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet (Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde).
(63)
Kommissionen var endvidere i tvivl om, hvorvidt Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på under 25 % af det relevante marked, jf. punkt 68a) i retningslinjerne.
(64)
Endelig var Kommissionen i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, for så vidt angår alle de pågældende produkter, i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert af de relevante markeder beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald, hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år ligger over den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. Bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR betragter investeringsprojektet som væsentligt med hensyn til at sætte gang i den portugisiske økonomi og som en måde at styrke den europæiske konkurrenceevne i den petrokemiske sektor og raffinaderisektoren på. Hvis investeringsprojektet ikke kunne afsluttes, eller hvis den nødvendige økonomiske støtte til dets færdiggørelse ikke var til stede, kunne dette få alvorlige konsekvenser for den petrokemiske produktionskædes uafhængighed og støtten til den.
(66)
Den nye PTA-produktionsenhed (renset terephthalsyre), som Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., der er et spansk datterselskab af La Seda de Barcelona S.A), har planlagt i Sines, vil øge kravene til La Sedas naphthaproduktion betydeligt. Derfor er den øgede produktion af naphtha i Petrogals hydrokrakningsenhed afgørende for gennemførelsen af La Sedas investering, der anslås til ca. 400 mio. EUR.
(67)
Ifølge AIPQR vil investeringsprojektet reducere underskuddet af diesel på europæisk plan.
(68)
AIPQR betragter Petrogals bidrag som afgørende i henseende til at virkeliggøre og fremme udviklingen af centret for konkurrenceevne og teknologi under raffineringsindustrien, den petrokemiske industri og andre industrisektorer som led i Portugals strategi for fremme af industrier, som er af central betydning for den nationale og regionale økonomi.
(69)
Ifølge AIPQR er den diesel, der opnås ved hydrokrakning, af bedre kvalitet, hvilket sikrer en mere effektiv forbrænding og mindsker forurenende stoffer i udstødningsemissionerne. Kvaliteten af dieselprodukterne samt den energieffektivitet, der skulle blive opnået med investeringsprojektet, vil gøre det muligt at opfylde Petrogals energieffektivitetsplan for 2008-2011.
(70)
AIPOR finder endvidere, at investeringsprojektet, betragtet under ét, vil bidrage til social og økonomisk bæredygtighed både i Matosinhos-regionen og Sines-regionen og på nationalt plan.
4.2. Bemærkninger fra Associação para a eficiência energética (i det følgende benævnt »COGEN«)
(71)
Investeringsprojektet er relevant, fordi det giver større forsyningsfleksibilitet og øget autonomi for diesel.
(72)
Ifølge COGEN vil investeringsprojektet skabe store muligheder for teknologisk innovation og skabe ca. 150 direkte arbejdspladser og ca. 500 indirekte arbejdspladser på mellemhøjt niveau, som alle er varige.
(73)
Ud fra en energimæssig synsvinkel finder COGEN, at omstillingsprojekterne for begge raffinaderier vil muliggøre energibesparelser på 14 %. COGEN fremhæver endvidere, at investeringsprojektet også vil muliggøre en anden type investering, som ikke er omfattet af investeringsprojektet - nemlig installering af to 82 MW kraftvarmeenheder, én på hvert raffinaderi - hvilket vil føre til en kapacitetsforøgelse på ca. 12 % inden for denne teknologi i Portugal.
4.3. Bemærkninger fra Confederação da Indústria Portuguesa (i det følgende benævnt »CIP«)
(74)
CIP finder, at investeringsprojektet tilgodeser situationen i Portugal, der er kendetegnet ved:
i)
et misforhold mellem forbruget af diesel til biler og Portugals eksisterende forarbejdningskapacitet, hvilket har resulteret i et kronisk behov for stor import af diesel og salg af overskydende benzin i udlandet
ii)
overskud af fuelolie fremadrettet, fordi fuelolie ikke længere anvendes til elektricitetsfremstilling, og fordi der i det portugisiske nationale program vedrørende klimaændringer er truffet foranstaltninger, som tilskynder til ikke at anvende fuelolie i industrien generelt
iii)
internationale markedstendenser, der er knyttet til en stigning i købet af sværere og mere syreholdige fraktioner af råolie, hvilket skulle give større fleksibilitet med hensyn til valget af råolie
iv)
bidrag til forsyningssikkerheden.
(75)
CIP finder, at investeringsprojektet vil øge energieffektiviteten på begge raffinaderier væsentligt i overensstemmelse med de tilsagn, som Portugal har givet EU om at øge den europæiske energieffektivitet med 10 %.
(76)
CIP finder, at den planlagte skabelse af ca. 150 arbejdspladser til højtuddannede og 450 indirekte varige arbejdspladser vil bidrage betydeligt til Portugals økonomiske udvikling. Det vil sætte gang i den lokale økonomi i de pågældende regioner, hvor BNP pr. indbygger er lavere end landsgennemsnittet, og føre til skabelse af rundt regnet 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
4.4. Bemærkninger fra União Geral de Trabalhadores (i det følgende benævnt »UGT«)
(77)
UGT mener, at investeringsprojektet vil fremme den regionale udvikling og indvirke positivt på den økonomiske udvikling og sociale og territoriale sammenhængskraft i de pågældende regioner. De pågældende regioner er kendetegnet ved høj arbejdsløshed, ved en erhvervsstruktur med ringe spredning, og ved et BNP pr. indbygger, der ligger under landsgennemsnittet. Investeringsprojektet vil påvirke industristrukturen i begge regioner og i Portugal som helhed væsentligt, da der vil blive udviklet aktiviteter i både de foregående og efterfølgende produktionsled, navnlig på områder som maskinindustri, bygge- og anlægsvirksomhed, elektricitetsfremstilling, ja endog handels- og restaurationsvirksomhed.
(78)
UGT finder, at investeringsprojektet vil skabe flere og bedre arbejdspladser, navnlig på et tidspunkt, hvor arbejdsløsheden vokser på grund af den økonomiske og sociale krise. Det er tanken, at investeringsprojektet direkte vil skabe 150 arbejdspladser i begge raffinaderier, heraf mange for højtuddannede. Derudover forventes der at blive skabt 450 indirekte arbejdspladser, mens der vil blive skabt 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden. Investeringsprojektet vil bidrage til bevarelsen af ca. 2 050 eksisterende arbejdspladser, som kunne komme i fare uden investeringsprojektet.
(79)
UGT finder endvidere, at investeringsprojektet vil medvirke til at opfylde strenge miljø- og sikkerhedsstandarder, da raffinaderierne vil blive udstyret med mere miljøvenlig teknologi.
(80)
Ifølge UGT er investeringsprojektet meget vigtigt for forbedringen af Portugals utilstrækkelige raffinerings- og produktionskapacitet for diesel. Den eksisterende raffineringskapacitet er helt klart for lille til at dække den indenlandske efterspørgsel, hvilket gør Portugal mere afhængigt af import af diesel fra andre lande (og dermed øger de strategiske risici). Et fald i importen af diesel ville også reducere det nuværende handelsunderskud, der i vid udstrækning skyldes energiregnskabet.
(81)
Endelig bemærker UGT, at investeringsprojektet ikke blot er vigtigt for Portugal, men også for EU, da dets sigte er at udvikle en grønnere og mere bæredygtig økonomi.
4.5. Bemærkninger fra Matosinhos kommune (i det følgende benævnt »CMM«)
(82)
CMM finder, at jobskabelsen har stor betydning for området. Takket være skabelsen af kvalificerede arbejdspladser med lønninger over det regionale gennemsnit vil raffinaderiet i Matosinhos bidrage til at øge købekraften i området og i regionen. Det vil fortsat have stor betydning for den regionale bruttoværditilvækst, der er resultatet af raffinaderiets aktivitet, og den aktivitet, der udføres af hundredvis af små og mellemstore handels- og industrivirksomheder, navnlig fordi regionen har en arbejdsløshed på ca. 13 % (over landsgennemsnittet). Ifølge CMM er investeringsprojektet af afgørende betydning for regionen, både økonomisk og socialt.
4.6. Bemærkninger fra Sines kommune (i det følgende benævnt »CMS«)
(83)
CMS er overbevist om den betydning, som de nye produktionsenheder i raffinaderiet i Sines har for udviklingen af den lokale og regionale økonomi. Dette vil indvirke positivt på regionens sociale udvikling som følge af skabelsen af kvalificerede arbejdspladser og skabelsen af flere og bedre små og mellemstore virksomheder.
4.7. Bemærkninger fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (i det følgende benævnt »CGTP«)
(84)
Ifølge CGTP får investeringsprojektet meget positive miljøvirkninger og er vigtigt for Portugals regionale udvikling, da
i)
det vil gøre det muligt at tilbyde en større spredning af produkter af bedre kvalitet til den nationale organisk-kemiske industri og til eksport. Derfor vil investeringsprojektet bidrage positivt til nyttiggørelsen af fremstillingsindustriens specialiseringsprofil
ii)
det vil skabe hundredvis af varige arbejdspladser og nogle tusinde midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen, primært i regioner, som har nogle af de højeste arbejdsløshedstal i Portugal
iii)
det vil udvikle den lokale økonomi på bolig- og handelsområdet og inden for hotelbranchen blandt mange andre økonomiske aktiviteter.
4.8. Bemærkninger fra Associação Industrial Portuguesa (i det følgende benævnt »AIP«)
(85)
AIP påpeger, at investeringsprojektet på afgørende vis vil bidrage til øget velstand i Norte-regionen og Alentejo-regionen.
(86)
Norte-regionen, der har en arbejdsløshed på 11,6 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009), er på nuværende tidspunkt den portugisiske region, som har den højeste arbejdsløshed, navnlig langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I den nuværende sociale krisesituation udgør skabelsen af 500 direkte arbejdspladser og 200 varige indirekte arbejdspladser samt ca. 2 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen et stort bidrag for regionen.
(87)
Alentejo-regionen er på nuværende tidspunkt en af de portugisiske regioner, der har den højeste arbejdsløshed - 10,2 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009) - og en høj langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I denne situation vil skabelsen af 100 direkte arbejdspladser og 250 varige indirekte arbejdspladser plus ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen udgøre et stort bidrag for regionen.
4.9. Bemærkninger fra konkurrent nr. 1
4.9.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(88)
Ifølge konkurrent nr. 1 kan investeringsprojektet blot betragtes som en »udvidelse af en eksisterende virksomhed«, jf. punkt 34 i retningslinjerne. Investeringsprojektet kan ikke betragtes som et enkelt projekt, fordi investeringens anlægsaktiver ville være »økonomisk delelige«, jf. punkt 60 i retningslinjerne. Raffinaderierne i Sines og Matosinhos ligger jo geografisk langt fra hinanden. Ifølge investeringsprojektet skal der klart foretages en særskilt investering for hvert raffinaderi. Raffinaderierne kan vælge at få vakuum- og visbreaking-enheder, men ingen hydrokrakningsenhed, eller omvendt. Investeringen i raffinaderierne er derfor ikke nødvendigvis direkte forbundet. Under alle omstændigheder kunne raffinaderierne fungere selvstændigt uden nogen form for integration. Endvidere kunne raffinaderiet i Matosinhos sælge sin produktion af vakuumgasolie på de internationale markeder, og hydrokrakningsenheden i Sines kunne blive forsynet med importeret vakuumgasolie.
(89)
Portugal nævnte kun direkte og indirekte jobskabelse som investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen. Det er derfor umuligt at godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi, og at det opfylder målet om økonomisk sammenhængskraft (28). Det er vanskeligt at acceptere, at en udgift på over én million EUR pr. direkte skabt arbejdsplads kan betragtes som et ekstraordinært bidrag til regionaludviklingen. I den henseende sammenlignes forholdet mellem støttebeløbet og antallet af direkte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet med tidligere kommissionsbeslutninger (der er vist i en tabel med en oversigt over det tilsvarende tal i forbindelse med tidligere kommissionsbeslutninger). Konkurrent nr. 1 finder endvidere ikke, at investeringsprojektet er forbundet med et påstået markedssvigt.
(90)
Med hensyn til det formelle krav om tilskyndende virkning modtog Petrogal aldrig en hensigtsskrivelse fra Portugal, inden arbejdet blev påbegyndt. Derfor konkluderer konkurrent nr. 1, at støtten ikke er i overensstemmelse med punkt 38 i retningslinjerne.
(91)
Ud fra en økonomisk vurdering er konkurrent nr. 1 af den opfattelse, at støtten ikke opfylder nødvendighedskriterierne og ikke har en tilskyndende virkning. Investeringsprojektet er en produktiv investering, hvis økonomiske drivkraft er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Det er en investering som reaktion på den naturlige udvikling i efterspørgslen efter diesel. Alle andre aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i raffinaderier uden statsstøtte. Derfor viser kendsgerningerne, at investeringsprojektet ville være blevet gennemført under alle omstændigheder, hvilket ikke er i overensstemmelse med punkt 22 i Kommissionens meddelelse af 24. juni 2009 (29) (»meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser«).
(92)
Ifølge konkurrent nr. 1 er de pågældende produkter:
-
diesel (der er et slutprodukt)
-
naphtha (der er et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne); derfor skal petrokemiske produkter, der er afledt af naphtha, også betragtes som berørte produkter (produkter, der anses for at være berørt)
-
restprodukter fra hydrokrakning (såfremt hydrokrakningsenheden ikke er udstyret med et genvindingsanlæg).
- Diesel
(93)
Ifølge konkurrent nr. 1 er Petrogal den eneste markedsaktør, som har en raffineringskapacitet for råolie i Portugal. Petrogal forsyner sine konkurrenter på dette marked. Petrogal kontrollerer de største import- og lagerfaciliteter for benzin og diesel. Petrogal har det største net af servicestationer i Portugal. Petrogal har en dominerende stilling eller i det mindste en stærk markedsposition på et stort antal markeder for olieprodukter i Portugal. Konkurrent nr. 1 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også konkurrencesituationen på detail- og engrosmarkedet for diesel.
- Naphtha
(94)
Med hensyn til naphtha finder konkurrent nr. 1 også, at det relevante produktmarked, der skal vurderes, ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men at man også bør tage aktiviteter i de efterfølgende produktionsled i betragtning.
(95)
Med hensyn til det relevante geografiske marked er andelen af den samlede import og eksport af diesel i forhold til det samlede salg af diesel i Portugal for lille til at begrunde valget af det regionale marked som det relevante marked. Konkurrent nr. 1 finder, at det portugisiske marked er det relevante geografiske marked.
(96)
Ifølge konkurrent nr. 1 bør ENI's aktiviteter på de berørte produktmarkeder tages i betragtning, da det, såfremt et selskab kan udøve bestemmende indflydelse på et andet selskabs salgspolitik, er nødvendigt at se på de to selskabers kombinerede markedsandel på de relevante markeder.
(97)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at den markedsandel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, er væsentligt overskredet. Derfor har den støtte, der ydes gennem investeringsprojektet, til formål at yde tilskud til den dominerende markedsaktør og gøre det muligt for denne at opretholde og øge sin markedsposition. Konkurrencen vil blive alvorligt berørt, og støtten vil fordreje de relevante markeder betydeligt.
(98)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at støtten udgør driftsstøtte, som kan styrke en dominerende aktørs markedsposition på de relevante markeder. Støtten har ingen tilskyndende virkning. Under alle omstændigheder opvejer støttens negative virkninger de mulige positive virkninger, den måtte have.
4.9.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 15. september og 10. november 2010 (som svar på Kommissionens spørgsmål af 5. august og 13. oktober 2010)
(99)
Der blev gennemført tilsvarende investeringsprojekter på fire raffinaderier (La Rabida, Castellón, Cartagena og Bilbao) med samme mål, nemlig at øge aktivernes rentabilitet gennem installation af nye omstillingsenheder, der maksimerer udbyttet af mellemdestillater, mindsker produktionen af fuelolie og forarbejder sværere råolie. Konkurrent nr. 1 henviser også til tilsvarende investeringsprojekter i Italien (raffinaderierne i Sannazzaro and Taranto, der gennemføres af ENI), i Tyskland (Bayernoil), i Litauen (Mazeikiu Nafta) og i Belarus (Slavneft).
(100)
Konkurrent nr. 1 oplyser, at man ikke er bekendt med en mulig benchmark for forrentningen af sådanne investeringer i sektoren: Investeringsprojekters rentabilitet afhænger normalt af hvert selskabs kapitalomkostninger og andre aspekter. Konkurrent nr. 1 finder, at den tilnærmelsesvise forrentning i raffinaderisektoren bør være på mindst 10 % i den periode, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet.
(101)
Konkurrent nr.1 henviser i generelle vendinger til eksistensen af importhindringer i forbindelse med det relevante geografiske marked. Ifølge konkurrent nr. 1 er hovedproblemet i Portugal Petrogals dominerende stilling på markedet, hvor det kontrollerer 100 % af raffineringskapaciteten i Portugal og dermed de vigtigste import- og eksportterminaler. Konkurrent nr. 1 hævder endvidere, at Petrogal indtager en dominerende stilling i henseende til lagerkapaciteten for produkter, som visse uafhængige kilder (30) vurderer til 90 % af markedet. Dette gør det muligt for Petrogal at opnå en andel af detailsalget på ca. 45 % og en andel af engrossalget på 80 % af det portugisiske marked.
(102)
Med hensyn til Kommissionens spørgsmål om, hvorvidt der var nægtet adgang til Petrolgals lagerkapacitet, var konkurrent nr. 1 ikke i stand til at beskrive en sådan situation.
(103)
Konkurrent nr. 1 finder, at der er begrænsninger i lagerkapaciteten i Portugal, og at lageromkostningerne er højere i Portugal end i andre lande, såsom Spanien og Italien, for tilsvarende anlæg eller transaktioner (ca. 25 % højere).
(104)
Ifølge konkurrent nr. 1 er der ingen nævneværdige forskelle mellem priserne på importeret diesel og benzin og prisen på diesel købt af Petrogal, da priserne er indekseret efter internationale priser plus logistikomkostninger.
4.10. Bemærkninger fra konkurrent nr. 2
4.10.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(105)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet øge Petrogals dieselproduktionskapacitet med ca. 2,5 mio. ton og gøre Portugal til storeksportør af diesel fra at være en lille importør.
(106)
Konkurrent nr. 2 er i tvivl om nødvendigheden af støtten, da Petrogal tilhører et stort selskab, som besiddes og kontrolleres af ENI. Petrogal er et rentabelt selskab, som har foretaget betydelige investeringer såvel i foregående produktionsled i raffinaderier i Brasilien og Angola som i efterfølgende produktionsled med henblik på at udvide sit distributionsnet i Spanien. Det indtager en privilegeret stilling i Portugal, da det ejer de eneste to raffinaderier.
(107)
Petrogal er vertikalt integreret og det største selskab, der udbyder olieprodukter i Portugal, og den tredje største konkurrent på Den Iberiske Halvø.
(108)
Ifølge konkurrent nr. 2 opfylder statsstøtten ikke de formelle krav om støttens tilskyndende virkning, jf. punkt 38 i retningslinjerne. Investeringsprojektet er en rentabel forretning i sig selv, der opfylder Petrogals mellemfristede strategiske mål, som således vil blive gennemført under alle omstændigheder.
(109)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet bidrage til at dække den stigende indenlandske efterspørgsel efter diesel, gøre det muligt for Petrogal at blive nettoeksportør til andre markeder (f.eks. Frankrig og Spanien) og øge Petrogals raffineringsmargin.
(110)
Konkurrent nr. 2 finder, at nødvendigheden af støtten skal vurderes på baggrund af bestemmelserne i afsnit 2.3 i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser.
(111)
Konkurrent nr. 2 henviser til den rapport fra PFC Energy, der er nævnt i fodnote 31, ifølge hvilken Petrogals investeringsprojekt allerede var en realitet i 2006. Investeringsprojektet kunne kun gennemføres i Matosinhos-regionen og Sines-regionen (ikke fordi disse regioner er støtteberettigede områder, men fordi raffinaderierne ligger dér).
(112)
Endelig finder konkurrent nr. 2, at investeringen i rekonfigurationen af de eksisterende raffinaderier pr. definition ikke kunne foretages andre steder.
(113)
Konkurrent nr. 2 fremsendte kun bemærkninger vedrørende diesel.
- Salg ab raffinaderi
(114)
Konkurrent nr. 2 forklarer, at selv om der ikke er nogen retlige hindringer for importen, er denne stærkt betinget (om ikke begrænset) af en række fysiske faktorer (mangel på importlagerfaciliteter, deres placering og ejerskab, begrænsningerne i det sekundære logistiske net) og faktorer i relation til markedsstrukturen (mulighed for at fastsætte priserne ab raffinaderi).
- Engrossalg
(115)
De øvrige portugisiske markedsaktører tegner sig for 90 % af den samlede mængde diesel, der importeres, hvilket volder dem store vanskeligheder som nævnt i den portugisiske konkurrencemyndigheds rapport med titlen »Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal« (31) (i det følgende benævnt »myndighedens rapport«). Konkurrent nr. 2 er af den opfattelse, at alle disse faktorer gør det portugisiske marked mere lukket end tilsvarende markeder i andre lande.
(116)
Konkurrent nr. 2 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også distributions- og salgskanaler (detail- og engrossalg). Investeringsprojektet vil øge produktionen med 2,5 mio. tons pr. år og gøre Portugal til et land med et årligt overskud på 1,6 mio. tons diesel plus 0,5 mio. ton biodiesel pr. år fra raffinaderiet i Sines.
- Engros- og detailsalg
(117)
Ifølge myndighedens rapport betragtes dette salgsniveau som niveau 2 i dieseldistributionsstrukturen. Dieselprisen vil afhænge af købsprisen på raffinaderiet eller ved import med tillæg af transport- og lageromkostninger samt fortjeneste.
(118)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal også konkurrerer på distributionsniveau, hvor det har en klar konkurrencefordel: En eventuel støtte, der ydes for at reducere Petrogals omkostninger i forbindelse med produktion diesel, ville styrke dets dominerende stilling på det portugisiske marked (51 % på engrosmarkedet og 37 % på detailmarkedet).
(119)
Konkurrent nr. 2 finder, at det relevante geografiske marked højst bør være det iberiske marked. Det relevante geografiske marked kunne kun være EØS-markedet, hvis dieselimporten effektivt konkurrerede med diesel raffineret i Portugal (dvs. ud fra den antagelse, at der ikke er nogen retlige eller økonomiske hindringer for adgang).
(120)
Støtte til investeringen vil berøre Petrogals konkurrenter på det iberiske marked, da raffinaderier i Spanien foretog tilsvarende investeringer (med meget tilsvarende strategiske mål) uden støtte.
(121)
Såfremt engros- og detailsalget betragtes som en del af det relevante produktmarked, ligger Petrogals markedsandel på de nationale og lokale markeder et godt stykke over den tærskel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, og der bør ikke ydes støtte.
(122)
Ifølge konkurrent nr. 2 er engrosmarkederne for benzin og diesel stærkt koncentreret (de fire førende markedsaktører har en markedsandel på over 95 %), sådan som den portugisiske konkurrencemyndighed har påpeget i sin rapport.
(123)
Petrogal har en anslået andel af engrosmarkedet for diesel i Portugal på mellem 35 % og 45 % udtrykt i mængde. Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet resultere i en yderligere produktionskapacitet på 2,5 mio. tons, og når dette projekt betragtes i sammenhæng med de andre projekter, som Petrogal har gennemført, bliver Petrogal ikke blot i stand til at dække den indenlandske efterspørgsel på det portugisiske dieselmarked, men også til at eksportere tæt ved 2 mio. tons diesel til nabolandene (Spanien og Frankrig).
4.10.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 10. september 2010 som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger af 4. august 2010.
(124)
Konkurrent nr. 2 oplyser, at der ikke er fastsat nogen benchmark for forrentningen på sektorniveau, da selskaberne har deres egen målforrentning, og da disse forrentninger kan variere afhængigt af det enkelte investeringsprojekts karakteristika. Konkurrent nr. 2 har fremlagt en liste over fem raffinaderier, som gennemførte tilsvarende investeringsprojekter for over 6 mia. EUR i alt, uden statsstøtte.
(125)
Konkurrent nr. 2 påpeger, at lagerkapaciteten og havnefaciliteterne er begrænsede. Derfor foregår sendinger til Portugal i mindre mængder, hvilket fører til højere distributionsomkostninger, som indvirker på den endelige fortjeneste ved salg i detail- og engrosleddet.
(126)
Med hensyn til lagerfaciliteter oplyser konkurrent nr. 2, at anlæggene normalt benyttes af ejeren (som f.eks. Petrogal) til egne formål. Med hensyn til lagerfaciliteter tilhørende tredjeparter er der kun lille lagerkapacitet til rådighed på grund af eksisterende langtidskontrakter, som allerede er indgået med andre aktører.
(127)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal har en fordel, hvad angår salgsprisen for diesel i forhold til dets konkurrenter, som anslås til ca. 3-5 USD pr. ton, på grund af dets dominerende stilling på markedet for lagerfaciliteter.
5. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
5.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(128)
Portugal præciserer, at mødet mellem de portugisiske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 11. marts 2009. Portugal anfører, at investeringsprojektet ikke er et erstatnings- eller opgraderingsprojekt, men et omstillingsprojekt, som indebærer en effektiv ændring af raffineringsprocessen med henblik på bedre at imødekomme den stigende efterspørgsel efter diesel. Portugal tilføjer, at EIB vil stille finansiering til rådighed, og at støtten i form af en skattelettelse vil blive ydet fra 2011. Portugal finder også, at vurderingen af investeringsprojektet som en ad hoc-støtte ikke bør føre til en stramning af vurderingsreglerne. Aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen, der er indgået mellem Portugal og støttemodtageren, er nemlig betinget af, at Kommissionen træffer en positiv afgørelse. Eftersom aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen allerede blev fremsendt til Kommissionen i anmeldelsesfasen, foreslår Portugal, at der fremsendes en administrativ skrivelse - idet aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen som omhandlet på side 8 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, vedlægges som bilag til denne skrivelse - med oplysning om disse aftalers ikrafttræden.
5.1.1. Bemærkninger vedrørende investeringsprojektet
(129)
Det er Portugals opfattelse, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering, der henhører under følgende kategorier: udvidelse af en eksisterende virksomhed eller fundamental ændring af produktionsmetoden.
(130)
Ifølge Portugal vil den nye vakuumdestillationsenhed og den nye hydrokrakningsenhed gøre det muligt at producere større mængder diesel og dermed tilpasse dieselproduktionen til markedets behov. En sådan tilpasning er ikke mulig med raffineringssystemets eksisterende konfiguration, der kun giver meget lille fleksibilitet til at ændre produktionen fra benzin til diesel.
(131)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enhed i Matasinhos, den nye hydrokrakningsenhed i Sines og de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder vil fungere samtidigt. Portugal finder derfor, at investeringsprojektet er en udvidelse af produktionssystemet med en fundamental ændring af produktionsprocessen.
(132)
De portugisiske myndigheder forklarer, at den nye proceskonfiguration vil styrke den driftsmæssige og funktionelle komplementaritet mellem de to raffinaderier: vakuumgasolie […] vil blive transporteret fra Matosinhos til Sines, og svær naphtha […] vil blive transporteret fra Sines til Matosinhos. Investeringsprojektet finder sted i et integreret raffineringssystem: Raffinaderierne i Sines og Matosinhos er udelelige, navnlig i henseende til at optimere dieselproduktionen. Kun det geografiske kriterium (»den umiddelbare geografiske placering«) overholdes ikke. En opdeling af investeringsprojektet i to dele ville dog være kunstig, da det er teknisk, funktionelt og strategisk udeleligt (32).
5.1.2. Bemærkninger vedrørende beskrivelsen af markedet og de relevante produkter
(133)
Portugal finder, at de relevante produkter er diesel og svær naphtha, idet diesel er den økonomiske drivkraft bag investeringen, og svær naphtha et teknisk uundgåeligt biprodukt af produktionen i Sines.
(134)
Svær naphtha, der produceres på de rekonfigurerede raffinaderier, vil blive anvendt på det indenlandske marked i forbindelse med Petrogals aromatproduktion i Matosinhos, og det vil erstatte importen (hvoraf 92 % har oprindelse uden for EU). Investeringsprojektet vil kun øge produktionen af svær naphtha i Sines (med [200 -250] kiloton pr. år) (33). Den øgede produktion af svær naphtha i Sines vil erstatte de mængder, der nu importeres til Matosinhos, og vil ikke blive solgt til tredjeparter.
(135)
Portugal præciserede, at ingen investering i raffinaderiet i Matosinhos vedrører de specifikke enheder, der forarbejder svær naphtha til reformer, et mellemprodukt ved produktionen af aromater (dvs. naphthaderivater), og som efterfølgende forarbejder reformer på Petrogals aromatanlæg i Matosinhos til naphthaderivater (der sælges til markedspris til den petrokemiske andengenerationsindustri). Den pris på reformer, som aromatanlægget skal betale, forbliver uændret, da den er indekseret i forhold til [10-20] % af importpariteten for naphtha og [80-90] % af eksportpariteten for benzin.
(136)
Portugal anser sit relevante nationale marked for at være åbent og konkurrencepræget uden handelshindringer. Dieselpriserne er baseret på prisen for råolie og raffineringsomkostningerne. Raffinaderier skal konkurrere med import. Ifølge Portugal er det relevante geografiske marked Nordvesteuropa.
(137)
Det fremgår af tidligere kommissionsbeslutninger, at naphtha er et produkt, som handles internationalt, og at det relevante produktmarked mindst er Vesteuropa.
(138)
På koncernniveau (ENI-tallene ikke medregnet, da ENI ikke har raffinerings- eller detailsalgsaktiviteter på det iberiske marked, og da Herfindahl-Hirschman-indekset (HHI) viser et lavt koncentrationsniveau på europæisk plan), er markedsandelen under 25 % på regionalt plan.
5.1.3. Bemærkninger vedrørende projektet inden for rammerne af en europæisk, national og regional strategi
(139)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er i overensstemmelse med strategiske målsætninger på nationalt og europæisk plan. Maksimeringen af dieselproduktionen - der anslås til [1-3] mio. ton pr. år fra 2011 - vil muliggøre en bedre udnyttelse af det nationale raffineringssystems forarbejdningskapacitet. Det vil gøre det muligt at skabe bedre overensstemmelse mellem udbud og efterspørgsel og modvirke det alvorlige underskud af diesel og mindske overskudsproduktionen af benzin.
(140)
Ifølge Portugal vil investeringsprojektet mindske afhængigheden af importen af diesel fra Rusland - der er et mål vedtaget af Kommissionen (i anden strategiske energiredegørelse fra 2008: en EU-handlingsplan for energiforsyningssikkerhed og -solidaritet (34)) og medlemsstaterne.
(141)
Efterspørgslen efter diesel er steget og vil fortsat stige mellem 2000 og 2025, men raffinaderierne kan med deres nuværende konfiguration kun marginalt tilpasse sig udviklingen i efterspørgslen uden større investeringer i rekonfigurationer. Petrogals investering har til formål at dække den øgede efterspørgsel og mindsker afhængigheden af import og de hermed forbundne forsyningsrisici.
(142)
Investeringsprojektet vil fremme reduktionen af atmosfæriske emissioner, og anlæggenes energieffektivitet vil blive optimeret. De planlagte energibesparelsesforanstaltninger gør det muligt at reducere det nuværende energiforbrug i raffinaderierne med […] %.
(143)
Når produktionen påbegyndes i de rekonfigurerede raffinaderier, vil den samme mængde blive forarbejdet, men med en betydeligt højere omdannelseskapacitet, med et lavere energiforbrug og med mindre emission.
(144)
Ifølge Portugal har indvirkningen på luftforureningen stor betydning, da investeringsprojektet vil mindske raffinaderiernes emissioner fra faste kilder og dermed bidrage til at nå de regionale og nationale luftkvalitetsmål.
(145)
På regionalt plan anerkendes betydningen af investeringsprojektet, for så vidt det også omfatter indførelse af naturgas i raffinaderiernes brændselsportefølje og erstatning af de nuværende dampproduktionsanlæg med en kraftvarmeenhed.
(146)
På nationalt plan kan de miljømæssige fordele vurderes ud fra bidraget til virkeliggørelsen af de mål, der er fastsat i det nationale program for reduktion af forurenende emissioner af svovldioxid og nitrogenoxid (35).
(147)
Investeringsprojektet vil forbedre dieselkvaliteten og som følge heraf reducere de forurenende emissioner fra køretøjer. Investeringsprojektet vil også have en positiv indvirkning på biologiske faktorer (flora og fauna) og på landskabet.
5.1.4. Bemærkninger vedrørende bidraget til regionaludvikling
(148)
Portugal understreger investeringsprojektets vigtige bidrag til regionaludviklingen på grund af dets placering i to ugunstigt stillede regioner, der begge er ramt af høj arbejdsløshed. Begge regioner er støtteberettiget i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med standardregionalstøttelofter for store virksomheder på 40 % (for Sines i Alentejo-regionen) og 30 % (for Matosinhos i Norte-regionen) i overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort. Begge regioner er konvergensmålsregioner (som defineret i EU's regionalpolitik) med et BNP pr. indbygger på under75 % af det europæiske gennemsnit.
(149)
Portugal finder, at raffinaderierne i Sines og Matosinhos er grundpiller i de regionale økonomier. Portugal forventer, at investeringsprojektet vil få yderst positive følger for beskæftigelsen og den økonomiske struktur i Norte-regionen og Alentejo-regionen generelt.
i) Sines
(150)
Raffinaderiet i Sines ligger i Alentejo, en region med et BNP, som ligger 6 % under landsgennemsnittet. Regionen er kendetegnet ved en reduceret erhvervstæthed og mangel på avancerede tjenester for udviklingsstøtte og innovation. I tredje kvartal 2009 var arbejdsløshedstallet på 10,2 %, dvs. 0,4 % over landsgennemsnittet, og er siden steget til 11,6 % i tredje kvartal 2010 (0,7 % over landsgennemsnittet).
ii) Matosinhos
(151)
Raffinaderiet i Matosinhos ligger i Porto-området i Norte-regionen. Norte-regionen er i dag den fattigste NUTS II-region (nomenklaturen for statistiske regionale enheder) i Portugal med et BNP pr indbygger, som lå ca. 20 % under landsgennemsnittet i 2008. Regionen har en økonomisk vækstrate under gennemsnittet i EU og Portugal og har problemer som følge af en lavt kvalificeret arbejdsstyrke. Arbejdsløshedstallet steg fra 11,6 % i tredje kvartal 2009 til 13,2 % i samme kvartal 2010, hvilket er betydeligt over landsgennemsnittet (henholdsvis 9,8 % i 2009 og 10,9 % i 2010).
5.1.5. Arbejdspladser og uddannelse
(152)
Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet i driftsfasen at skabe 150 nye arbejdspladser, som er direkte knyttet til driften af forarbejdningsenhederne i de to raffinaderier.
(153)
Forholdet mellem investeringsudgifterne og antallet af skabte direkte arbejdspladser viser, at raffineringssektoren er meget kapitalintensiv. Endvidere kræver sektoren specifik og kvalificeret uddannelse.
(154)
Investeringsprojektet har et betydeligt potentiale til at skabe indirekte arbejdspladser, da de nye enheder vil øge raffinaderiernes teknologiske kompleksitet og kræve flere vedligeholdelseseftersyn. Som følge af raffinaderiernes politik med at benytte underleverandører vil der blive øget efterspørgsel efter tjenester, som udføres af specialiserede medarbejdere. Portugal mener, at »rekonfigurationen af raffineringsenhederne vil indvirke betydeligt på den nationale industrielle struktur, navnlig inden for maskinindustri, elproduktion og bygge- og anlægsvirksomhed. Det forventes, at ca. 3 000 arbejdstagere vil blive involveret i opførelsen de to raffinaderier i den travleste opførelsesperiode« og »at der vil blive skabt 450 indirekte varige arbejdspladser«. Disse arbejdspladser kræver kvalificeret personale, som normalt betales over markedsgennemsnittet, med en forventet betydelig social og økonomisk virkning på det omgivende samfund, navnlig i Sines-området.
(155)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det forhold på tre indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads, som blev fremlagt i forbindelse med investeringsprojektet - og den anvendte metodologi - er berettiget, svarede Portugal, at dette tal bør sammenlignes med tallene for andre investeringsprojekter i samme sektor. Under henvisning til to andre statsstøtteforanstaltninger, som er godkendt af Kommissionen (beslutning nr. 898/06 og beslutning nr. 899/06 vedrørende henholdsvis Repsol Polimeros' og Antensas' petrokemiske projekter) (36), finder Portugal, at forholdet mellem direkte og indirekte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet er mere forsigtigt og realistisk end tallet for Reptol Polimeros (15 indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads), selv om begge projekter er beliggende i forladte industriområder. Portugal bemærkede også, at beløbene for investeringsprojektet ligger tæt på beløbet i forbindelse med Artensa-projektet, der er et projekt fra grunden (nyt fabriksanlæg). Portugal tager også hensyn til den benchmark, som HSB Solomon Associates LLC har udarbejdet for olieindustrien, nemlig PEI (personaleeffektivitetsindeks). Denne indikator viser antallet af timer, som hver EDC (ækvivalent destillationskapacitet) præsterer, det vil generelt sige antallet af arbejdspladser, der genereres for hver forarbejdet tønde råolie. I den seneste rapport, der er tilgængelig (2008-tal), fremlagde støttemodtageren et samlet indeks på [50-70] svarende til en værdi på 113,7 for undersøgelsesgennemsnittet og 206,8 for gennemsnittet for Syd- og Centraleuropa. Dette afspejler antallet af medarbejdere, som er involveret internt i raffinaderiet […], og eksistensen af en gruppe af støtteaktiviteter baseret på eksterne tjenester, som ydes løbende. Det er Portugals opfattelse, at denne benyttelse af eksterne tjenester sikrer skabelsen af indirekte arbejdspladser og underbygger forventningen om et højere tal for forholdet mellem indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser i Artensas tilfælde. Derfor konkluderer Portugal, at denne strategi sammenlignet med de kommissionsbeslutninger, der er omhandlet i denne betragtning, anvendes ud i det ekstreme i forbindelse med Repsol Polimeros-projektet (minimal anvendelse af interne ressourcer og maksimal anvendelse af eksterne ressourcer). Tilfældet med Artensa viser det modsatte, nemlig ligevægt i anvendelsen af interne og eksterne ressourcer. Portugal finder, at det foreslåede forhold på 3:1 svarer til det tal, der gælder i raffineringsindustrien, og på korrekt vis afspejler graden af eksternalisering af Petrogals aktiviteter (som på vedligeholdelsesområdet).
(156)
I et senere indlæg underbygger Portugal denne udtalelse ved at citere et senere dokument (37), som Kommissionen har frigivet, og som efter Portugals opfattelse viser et forhold på mellem 4:1 og 6:1: »så mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri«. I samme dokument nævnes i fodnote 41 »yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring«, hvilket endog ville muliggøre et forhold på 12:1.
(157)
I løbet af den formelle undersøgelsesfase opgjorde Portugal i endnu et dokument (en cost-benefit-analyse) til Kommissionen det antal arbejdspladser, der ville blive sikret ved investeringsprojektet, da det var klart, at Petrogal i et kontrafaktisk scenarie uden investering ville have gennemført nogle omstruktureringsforanstaltninger, herunder en reduktion af medarbejderstaben. Hvis investeringsprojektet ikke blev gennemført, ville der have været et »samlet tab på 1 240 arbejdspladser - 150 direkte arbejdspladser + 450 indirekte arbejdspladser (direkte resultat af projektet) ud over det forventede tab på 160 direkte arbejdspladser + 480 indirekte arbejdspladser som følge af de foranstaltninger til reduktion af omkostningerne, der ville blive gennemført som reaktion på de reducerede raffineringsmarginer i raffinaderierne i deres nuværende konfiguration«.
(158)
Portugal understreger, at der i forbindelse med investeringsprojektet primært vil blive benyttet kvalificeret arbejdskraft til […] den gennemsnitlige løn på det relevante lokale marked. De heraf følgende socioøkonomiske virkninger på de omgivende samfund vil bidrage til udviklingen af andre erhverv og aktiviteter. Investeringsprojektet vil derfor gavne etableringen og fornyelsen af infrastrukturerne og anlæggene i regionerne Porto og Sines og tilvejebringe de nødvendige betingelser for, at disse regioner kan gå ind i en ny fase med hensyn til livskvalitet og konkurrenceevne.
(159)
Portugal understreger også i sit svar, at »projektet i opførelsesfasen vil få betydelig indvirkning på den nationale industrielle struktur ved at fremme skabelsen og udviklingen af det lokale erhvervsliv. Når projektet er fuldt operationelt, vil det tilskynde til udviklingen af nye vedligeholdelsesvirksomheder og således fortsætte konsolideringen af den regionale dynamik«. Derfor vil »Petrogal med dette initiativ medvirke til at skabe balance i konkurrenceevnen i de tilbagestående regioner i forhold til landsgennemsnittet. Endelig vil projektet have positive virkninger for erhvervslivet i Alentejo-regionen og for dens eksponering over for udenlandske markeder«.
(160)
Ved at øge strømmen af råvarer og færdigvarer mellem de to raffinaderier forventes investeringsprojektet endvidere at generere meget positive virkninger for havneinfrastrukturerne i Sines og Leixões (38) i og med, at deres aktivitet og anvendelse og dermed også deres driftsresultater vil blive øget betydeligt.
(161)
Endelig forventer Petrogal ifølge Portugal, at investeringsprojektet vil have en driftsperiode på ikke mindre end 30 år, hvilket viser det lange træk for at virkeliggøre de regionale, nationale og europæiske mål.
(162)
Investeringsprojektet vil også bidrage til at forbedre potentialet for de regionale menneskelige ressourcer. Med henblik på uddannelse af det personale, der er involveret i investeringsprojektet, uanset om det drejer sig om nyansat eller eksisterende personale, vil der blive oprettet erhvervskvalifikations- og uddannelsesstrukturer i samarbejde med Alentejo Litoral Technical College (39) i erhvervscentret i erhvervs- og logistikområdet i Sines (40) (ZILS).
(163)
Med hensyn til forbindelser med FoU-projekter og samarbejde med universiteter oplyser Portugal, at de to raffinaderier udgør regionale udviklingscentre for så vidt angår forskning og uddannelse. Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet at få en positiv effekt og kunne tiltrække nye aftaler mellem Petrogal og uddannelsescentrene inden for videnskab og teknik.
(164)
Portugal kommenterer forholdet mellem investeringen og antallet af skabte arbejdspladser, der viser, at dette forhold er helt rimeligt, navnlig i betragtning af, at raffinaderisektoren er meget kapitalintensiv og kræver højtkvalificerede medarbejdere og store investeringer i uddannelse af en kvalificeret medarbejderstab. Kommissionen godkendte en tilsvarende høj støtteandel pr. skabt arbejdsplads i forbindelse med Repsol Polimeros' og Antensas petrokemiske projekter (41).
(165)
Som følge af en anmodning fra Kommissionen om at fremlægge en cost-benefit-analyse og en projektvurdering svarende til den, der kræves for store projekter, som er medfinansieret af strukturfondene (42), fremsendte Portugal et dokument, der primært har til formål at opgøre de samfundsmæssige og økonomiske fordele ved investeringsprojektet. I dokumentet antydes en økonomisk virkning som følge af de positive bidrag, der er resultatet af investeringen, f.eks.: projektets afgiftstilsvar, direkte beskæftigelse (skatter), indirekte beskæftigelse (skatter), sparet arbejdsløshedsunderstøttelse, forbrugsafgifter (moms), sparede CO2-emissioner i transport- og industrisektoren, sparede renter på den portugisiske regerings udlandsgæld, fragt og overliggedage (afgifter), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet.
(166)
De lokale fordele ved investeringsprojektet består i: forbrugsafgifter (moms), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet (der udgør i alt 49 mio. EUR i nettonutidsværdi), mens de resterende fordele skal betragtes som et nationalt aktiv (der udgør i alt 454 mio. EUR i aktuel nettoværdi), som kommer hele samfundsøkonomien til gode og derfor kun delvist kan kanaliseres videre til de pågældende regioner. Idet det antages, at dette nationale aktiv er proportionelt fordelt mellem de portugisiske regioner efter deres respektive økonomiske vægt, overstiger den samlede regionale fordel (der udgør 195 mio. EUR i nettonutidsværdi) langt omkostningerne ved den støtte, der ydes til investeringsprojektet (som udgør 121 mio. EUR i nettonutidsværdi), eftersom Norte-regionen og Alentejo-regionen tegnede sig for 34,8 % af Portugals nationale BNP i 2007.
5.1.6. Bemærkninger vedrørende nødvendigheden af støtten
(167)
Portugal understregede, at støtten på effektiv og afgørende vis bidrog til Petrogals beslutning om at investere, da den var nødvendig for at sikre rentabiliteten. Den 5. marts 2008 godkendte Galps bestyrelse investeringsprojektet efter at have modtaget en skrivelse om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007. Det første tilsagn om at bestille udstyr går tilbage til den 14. marts 2008, dvs. efter undertegnelsen af støtteaftalerne med den portugisiske regering den 10. marts 2008.
(168)
Uden støtten ville investeringsprojektet ikke være blevet gennemført, da man ikke ville have kunnet godtgøre dets rentabilitet.
(169)
I 2001 forkastede Galps bestyrelse en tidligere plan om opgradering af raffinaderiet i Matosinhos, da projektets forrentning af den investerede kapital (ROCE) lå under Galp Energias vejede gennemsnitlige kapitalomkostninger (WACC) for dets raffinaderisektor.
(170)
I 2005 tog Galps bestyrelse den strategiske mulighed for at gennemføre et projekt vedrørende omstilling af de to raffinaderier op til fornyet overvejelse. Efter at have undersøgt alternative investeringsprojekter internt blev omstillingsprojektet forelagt for bestyrelsen til godkendelse i marts 2008. Den interne rente i forbindelse med den reviderede investering på […] mio. EUR, blev beregnet til [8-10] % uden nogen tilskyndende foranstaltning, dvs. […] procentpoint over Galp Energias WACC for raffineringsaktiviteter (der er fastsat til [7-9] %).
(171)
Den beslutning, som Galps bestyrelse traf i marts 2008, byggede på følgende analyse af følsomheden af investeringsprojektets interne rente (IRR).
Tabel 3
Med støtte
Nettonutidsværdi
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
Uden støtte
Nettonutidsværdi
[1-50] mio. EUR
Intern rente/IRR
[8-10] %
Kilde: GALP
(172)
Ifølge drøftelserne i Galp Energias forretningsudvalg den 10. januar 2008 var selskabets WACC og interne »kritiske rente« (en risikopræmie, der lægges til kapitalomkostningerne (43)) for forsynings-, raffinerings- og logistikområdet på henholdsvis [7-9] % og [10-12] %.
(173)
Portugal oplyste, at både WACC og den interne rente, der var fastsat af Galp Energia, var i overensstemmelse med standardpraksis i raffinaderisektoren, og at anvendelsen af disse økonomiske kriterier almindeligvis accepteres af alle store selskaber i sektoren. Til støtte for disse udtalelser fremsendte Portugal en tabel til Kommissionen, som var udarbejdet af Citigroup, Bloomberg og Broker Research i 2010, og hvori der blev foretaget en sammenligning mellem WACC for de mest betydningsfulde selskaber, der opererer i sektoren.
(174)
Portugal fastholder, at investeringsbeslutningen var og er i overensstemmelse med den praksis og de normale krav til rentabilitet, som støttemodtageren forlanger i forbindelse med alle sine projekter. Ud over WACC-begrebet anvendes den kritiske rente som et yderligere kriterium til vurdering af rentabiliteten. Prognoser over fremtidige cash flows er generelt ikke ufejlbarlige. Der er altid usikkerhed (risiko) forbundet med pengestrømsanalyser; Jo længere ude i fremtiden de ligger, desto større er risikoen for, at analysen er ufuldstændig og behæftet med fejl. Den mest almindelige måde at håndtere usikkerhed på er at lægge en risikopræmie til kapitalomkostningerne (WACC) og anvende denne sats som en minimumsrentabilitetssats for investeringen (kritisk rente). Differencen mellem værdien af den kritiske rente og værdien af WACC er derfor det ekstra udbytte, der forventes, når der træffes beslutning om investeringen, fordi man hermed accepterer den øgede risiko i forbindelse med de beregnede fremtidige pengestrømme. Portugal gjorde gældende, at den kritiske rente har indgået i analysen og beslutningen om Galp Energias investeringsprojekter - siden 2002. Det blev i dette år fastslået, at den kritiske rente, der gælder for projekterne, skulle være WACC forhøjet med et spread på [1-5] procentpoint. I 2006 besluttede Galp Energia at beregne den kritiske rente på en lidt anden måde, idet det i stedet for at lægge [1-5] basispoint til WACC valgte at forhøje WACC med [10-50] % (WACC2006 + kritisk rente = [1,1-1,5] x WACC2006). Dette nye kriterium var resultatet af den interne afvejning af, at i betragtning af de forskellige WACC-niveauer for hver erhvervssektor syntes anvendelsen af en basisprocentsats at være bedre egnet og mere sammenhængende end anvendelsen af en absolut værdi. Som uddybende forklaring fremlagde Portugal forskellige WACC-satser og kritiske renter for Kommissionen, som Galp Energia anvendte mellem 2002 og 2006 for hver erhvervssektor: forsyning og raffinering, markedsføring af olieprodukter, prospektering og produktion, gas og elektricitet.
(175)
Portugal hævdede, at Galps bestyrelse i overensstemmelse med de internationalt anerkendte standarder for projekter af denne type, fordi der fortsat er betydelig variation i denne fase af udviklingen på det ingeniørtekniske område (Front End Engineering Design), ikke anså et projekt af denne størrelsesorden med en forrentning så tæt på WACC for at være levedygtigt, da det let kunne ende med en forrentning på mindre end referenceværdien.
(176)
Når man tager ydelsen af skatteincitamentet i forbindelse med investeringsprojektet i betragtning, ville forrentningen af investeringsprojektet dog være på [9-11] %, hvilket i lyset af investeringsprojektets strategiske karakter blev betragtet som et acceptabelt minimum for påbegyndelsen og godkendelsen af gennemførelsen af forpligtelser med leverandører af udstyr.
(177)
Portugal har fremlagt en liste over alternative investeringsprojekter, som Petrogal kunne have gennemført på det tidspunkt, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet. På grund af de begrænsede finansielle ressourcer, der er til rådighed for nye investeringer, konkurrerer flere af Galp Energias forretningsområder med hinanden om disse begrænsede ressourcer, og der er en streng udvælgelsespolitik.
(178)
Såfremt støtteaftalen med den portugisiske stat ikke var blevet undertegnet, og investeringsprojektet ikke havde fundet sted, ville begge raffinaderiers konkurrenceevne dog uundgåeligt være blevet forringet. Hvis investeringsprojektet ikke var blevet gennemført, ville raffinaderiernes kapacitetsudnyttelse ifølge Portugal være blevet skåret ned til [80-90] % som reaktion på en faldende tendens i efterspørgslen efter benzin og fuelolie (idet der ifølge undersøgelser forventes et betydeligt fald i efterspørgslen mellem 2008 og 2020 på mellem [20-30] % og [40-50] %). Raffinaderierne ville kun have opretholdt en meget begrænset raffineringsmargin. Som reaktion på denne situation ville der være blevet gennemført et drastisk omstruktureringsprogram med afskedigelser til følge.
(179)
Da Kommissionen betvivlede, at Galps bestyrelse i dens beslutning havde taget hensyn til ændringerne i erhvervsklimaet, blev Portugal anmodet om at fremlægge en detaljeret analyse af den kontrafaktiske situation uden investeringsprojektet. Med henblik herpå blev Portugal anmodet om at fremlægge investeringsprojektets IRR med udgangspunkt i raffinaderiernes potentielle rentabilitet, såfremt investeringsprojektet ikke havde fundet sted, og under hensyn til de reducerede raffineringsmarginerne.
(180)
Portugals kontrafaktiske scenarie er sammenfattet i tabel 4:
Tabel 4
Forretningsmæssigt grundlag
Ny endelig investeringsværdi
Med støtte
NVP (nettonutidsværdi)
[200-250] mio. EUR
[150-200] mio. EUR
Intern rente/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Uden støtte
NPV (nettonutidsværdi)
[100-150] mio. EUR
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Ifølge Portugal »er den omstændighed, at et projekt kan være meget relevant, ja endog af strategisk betydning, for et selskab, ikke ensbetydende med, at det er det eneste projekt eller et uanfægteligt projekt, hvis IRR ikke stiger til et niveau, så det lever op til de tilladte minimumskrav« (sådan som det var tilfældet i 2001).
5.2. Bemærkninger fra Portugal til bemærkninger fra tredjeparter
(182)
Portugal understreger den store deltagelse fra forskellige enheder (kommuner, sammenslutninger og sektor- og brancheorganisationer) og opregner alle bemærkninger til støtte for værdien af investeringsprojektet i henseende til regionaludvikling og energieffektivitet.
5.2.1. Bemærkninger til bemærkningerne fra konkurrent nr. 1 og 2.
(183)
Portugal supplerer sit indlæg af 21. januar 2010 med at forklare, at markedet for vakuumråmaterialer er meget volatilt og ikke sikrer den krævede stabile forsyning med vakuumgasolie, der er nødvendig for at føde et hydrokrakningsanlæg af den størrelse, som anlægget i Sines har. Portugal bekræfter, at fremstillingen af restprodukter fra hydrokrakning er så godt som ubetydelig, da hydrokrakningsanlægget vil anvende isokrakningsteknologi.
(184)
Portugal gentager, at investeringsprojektet vil fremme regionaludviklingen i ugunstigt stillede regioner (skabelse og bevarelse af arbejdspladser, uddannelse af arbejdstagere, stordriftsfordele, teknologioverførsler, afsmittende virkninger osv.), selv om det gennemføres i allerede eksisterende raffinaderier, og dette punkt bekræftes i alle positive bemærkninger, som er modtaget. Portugal understreger også investeringsprojektets strategiske betydning og miljømæssige værdi for at imødegå bemærkningerne om, at beskæftigelsen er den eneste regionale fordel.
(185)
Med hensyn til den tabel, som tredjeparten, konkurrent nr. 1, har udarbejdet, og hvori der foretages en sammenligning med »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« i andre regionale ad hoc-projekter (jf. betragtning 89), påpegede Portugal, at den ikke omfatter andre projekter i raffinaderisektoren eller andre kapitalintensive industrisektorer. Derfor må investeringsprojektet ikke sammenlignes med de projekter, der vises i tabellen, men bør sammenlignes med støtten til store investeringsprojekter i samme økonomiske sektor (jf. Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 898/06 - Repsol Polimeros, og Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, hvor »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« ville være af en tilsvarende størrelsesorden som for Petrogals projekt).
(186)
På samme måde gælder, at hvis forholdet mellem »indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser« sammenlignes med tilsvarende projekter (som f.eks. de projekter, der er nævnt i betragtning 185), opnås tilsvarende tal.
(187)
Portugal gentager, at Galps bestyrelse godkendte investeringsprojektet - i marts 2008 - efter - i januar 2007 - at have modtaget en skriftlig bekræftelse fra de portugisiske myndigheder på, at investeringsprojektet var støtteberettiget. Derfor blev støtten ydet, inden arbejdet blev påbegyndt, på visse betingelser (navnlig Kommissionens godkendelse var nødvendig). Den første faste ordre blev afgivet i marts 2008, efter at støtteaftalerne var blevet undertegnet af Petrogal.
(188)
Portugal afviser tredjeparters bemærkninger om, at Petrogal allerede havde besluttet at iværksætte investeringsprojektet i 2006.
(189)
Portugal indrømmer, at der blev foretaget gennemførlighedsundersøgelser, inden den endelige beslutning blev truffet. Selv om sådanne oplysninger er absolut nødvendige for, at Galps bestyrelse kan træffe en beslutning, betyder det ikke, at Galps bestyrelse allerede havde truffet beslutningen.
(190)
Portugal fastholder, at investeringsprojektet ikke ville være blevet gennemført uden støtte.
(191)
Portugal forklarer, at investeringsprojektet havde en tilstrækkelig IRR sammenlignet med risikoens omfang og andre attraktive projekter ([…]), som er afgørende for Galp Energias udvikling. Konklusionen er, at investeringsprojektet ikke ville være blevet iværksat uden støtte.
(192)
Portugal konkluderer af de bemærkninger, der er modtaget fra tredjeparter, at det relevante geografiske marked ikke er det portugisiske marked, men som minimum det iberiske marked.
(193)
Portugal anfører, at Petrogals markedsandel for diesel (salg ab raffinaderi samt engros- og detailsalg) aldrig vil overstige 25 %, hvis det relevante geografiske marked som minimum er Den Iberiske Halvø.
(194)
Portugal hævder, at investeringsprojektet under ingen omstændigheder vil påvirke engros- og detailmarkederne for diesel, da prisen ab raffinaderi fastsættes på markedsvilkår. Petrogal agerer som prisfølger. Såfremt dette ikke var tilfældet, ville Petrogals kunder sandsynligvis gå over til import, da der ifølge Portugal ikke er nogen hindringer (tekniske, toldmæssige, logistiske (44) osv.) for import af diesel fra andre medlemsstater. De portugisiske importkrav er i overensstemmelse med EU-kravene.
(195)
Portugal fremlagde tal for de aggregerede data vedrørende importen af diesel (ad søvejen eller ad landevejen) til Portugal.
Tabel 5
Import og eksport af diesel
År
2006
2007
2008
2009
IMPORT
I alt (kiloton)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
EKSPORT
I alt (kiloton)
314
192
164
95
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
Kilde: DGEG (kursiv) og data fra Petrogal
(196)
Endvidere har Portugal tilstrækkelig lagerkapacitet: Portugal fremlagde data, der viser, at de forskellige aktører har truffet forskellige strategiske valg (investering i lagerkapacitet eller leje af faciliteter), og at begge alternativer er mulige og rentable. De vigtigste aktører har ikke øget deres lagerkapacitet til trods for de muligheder, der opstod på markedet, hvilket tyder på, at deres lagerressourcer er tilstrækkelige til at understøtte deres markedsføringsaktiviteter. Portugal oplyser, at der har været en konstant vækst i den samlede import af diesel samt et lille fald i eksporten. Dette skyldes den fortsatte vækst i markedet og det voksende underskud i den lokale produktionskapacitet. Tallene for 2009 afspejler dog følgerne af et uheld på raffinaderiet i Sines, der i en periode på flere uger begrænsede driften af raffinaderiet og produktionen. Aktørerne måtte øge deres import i dette år, hvilket viser, at der findes alternative forsyningsmuligheder.
(197)
Importen af diesel til Portugal i 2009 udgjorde 27,2 % af det samlede dieselforbrug i dette år. I de foregående år udgjorde den gennemsnitlige import af diesel i forhold til det årlige forbrug af diesel i Portugal (ca. 5,4 mio. ton) 14 %.
(198)
Derfor betragter Portugal det portugisiske dieselmarked som et åbent og konkurrencepræget marked, hvor handelen lettes, og hvor priserne er baseret på prisen for råolie og på raffineringsomkostningerne og er begrænset af den alternative mulighed, der består i at importere til Platts-priser.
(199)
Med hensyn til svær naphtha finder Portugal, at markedet som minimum omfatter EØS, da naphtha er et produkt, som handles internationalt.
6. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
6.1. Eksistensen af statsstøtte
(200)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, bortset fra de i traktaten hjemlede undtagelser.
(201)
Portugals støtte til Petrogal vil få form af en skattelettelse. Støtten kan således anses for at være ydet af medlemsstaten og ved hjælp af statsmidler i medfør af artikel traktatens 107, stk. 1.
(202)
Støtten ydes til en enkelt virksomhed, Petrogal, og er derfor selektiv.
(203)
Støtten ydes til en investering, der resulterer i øget produktion af diesel og svær naphtha. Da disse produkter er genstand for handel mellem medlemsstaterne, er det sandsynligt, at foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Den støtte, der ydes til Petrogal, vil fritage selskabet for omkostninger, som det normalt selv skulle afholde. Petrogal vil derfor få en økonomisk fordel i forhold til sine konkurrenter. Ved på denne måde at begunstige Petrogal og dets produktion fordrejer støtten konkurrencen eller truer med at fordreje den.
(204)
Kommissionen finder derfor, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1.
(205)
Efter at have fastslået, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1, skal det overvejes, om foranstaltningen er forenelig med det indre marked.
6.2. Støtteforanstaltningens lovlighed
(206)
Ved at anmelde støtten, inden den blev iværksat, overholdt Portugal den anmeldelsesforpligtelse, der følger af traktatens artikel 108, stk. 3.
6.3. Retsgrundlag for bedømmelsen
(207)
Da formålet med støtten er at fremme regionaludvikling, er grundlaget for vurderingen af støttens forenelighed med det indre marked retningslinjerne og navnlig bestemmelserne i afsnit 4.3 i retningslinjerne vedrørende store investeringsprojekter og kriterierne til brug ved tilbundsgående undersøgelser af regionalstøtte til større investeringsprojekter, der er fastsat i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser, medmindre konklusionen på den formelle undersøgelse er, at tærsklerne i punkt 68a) (»markedsandelstest«) og punkt 68b) (»test af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater«) i retningslinjerne ikke er overskredet.
(208)
Kommissionen skal gennemføre sin vurdering i tre etaper:
-
For det første skal den vurdere overensstemmelsen med retningslinjernes almindelige bestemmelser.
-
For det andet skal den kontrollere, om markedsandelstesten og testen af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater i henhold til punkt 68a) og b) (i det følgende benævnt »testen efter punkt 68a) og b«)) er endegyldigt overholdt.
-
For det tredje kan den, afhængigt af resultatet af vurderingen i anden etape, gå videre til en tilbundsgående undersøgelse.
6.4. Overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i punkt 68 i retningslinjerne - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(209)
Kommissionen har undersøgt, om støtten er ydet i overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser. Denne vurdering har ført til følgende bemærkninger:
(210)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet udgør en initialinvestering eller kunne betragtes som en erstatningsinvestering.
(211)
Kommissionen tog hensyn til Portugals bemærkninger i betragtning 130 og 131 om, at investeringerne fører til en udvidelse af en eksisterende virksomhed eller en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces, og at investeringen derfor kan betragtes som en initialinvestering i henhold til punkt 34 i retningslinjerne.
(212)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enheden i Matosinhos samt den nye hydrokrakningsenhed i Sines vil således fungere samtidigt med de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder; derfor udgør investeringsprojektet ikke en erstatning for, men en udvidelse af produktionssystemet. Investeringsprojektet vil endvidere omdanne raffinaderierne ved at udstyre dem med nye teknologiske infrastrukturer til omdannelse af sværere fraktioner af råolie til benzin og diesel.
(213)
Konkurrent nr. 1 har ingen indvendinger mod investeringens karakter af initialinvestering, men finder, at investeringen blot er en udvidelse af en eksisterende virksomhed.
(214)
Følgelig finder Kommissionen, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering som omhandlet i punkt 34 i retningslinjerne, og dermed er tvivlen om investeringsprojektets karakter af initialinvestering fjernet.
(215)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivlede Kommissionen på, at de formelle krav om tilskyndende virkning, der gælder for ad hoc-støtte, jf. punkt 38 i retningslinjerne, var opfyldt. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet, med forbehold af en deltaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser om støtteberettigelse, som er fastsat i ordningen (45), kunne erstatte den krævede hensigtsskrivelse.
(216)
Punkt 38 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det er vigtigt at sikre, at regionalstøtte får en tilskyndende virkning, så der gennemføres investeringer, der ellers ikke ville være gennemført i de støtteberettigede områder. Der kan derfor kun ydes støtte i henhold til støtteordninger, hvis støttemodtageren har indgivet en støtteansøgning, og den myndighed, der er ansvarlig for forvaltningen af ordningen, derefter skriftligt har bekræftet, at projektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, principielt opfylder betingelserne i den pågældende ordning, inden arbejdet med projektet påbegyndes. (…). I forbindelse med ad hoc-støtte skal den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse af foranstaltningen, om at yde støtte, inden arbejdet med projektet påbegyndes. Hvis arbejdet påbegyndes, inden betingelserne i dette afsnit er opfyldt, vil projektet som helhed miste sin støtteberettigelse.«
(217)
»Påbegyndelsen af arbejdet« er defineret i fodnote 40 i retningslinjerne enten som påbegyndelsen af bygge- og anlægsarbejdet eller det første bindende tilsagn om bestilling af udstyr.
(218)
Kommissionen tog følgende faktuelle oplysninger fra Portugal i betragtning:
-
Petrogal ansøgte om støtten den 22. januar 2007
-
Portugal bekræftede den 23. januar 2007, at støtteprojektet i princippet var støtteberettiget
-
Støtten blev godkendt af det portugisiske ministerråd den 6. marts 2008, men støtten er betinget af Kommissionens godkendelse, og Petrogal vil ikke få tildelt støtten før i 2011 (når undersøgelsen er afsluttet)
-
Petrogals bestyrelse gav tilladelse til afgivelse af bestilling på udstyr den 8. marts 2008
-
Den første bindende bestilling blev afgivet den 14. marts 2008. Bygge- og anlægsarbejdet i relation til investeringen blev effektivt påbegyndt i november 2008 i Sines og i januar 2009 i Matosinhos.
(219)
Kommissionen er af den opfattelse, at de støtteaftaler, der blev undertegnet den 10. marts 2008 mellem Portugal og Petrogal, og offentliggørelsen i den portugisiske statstidende (46) af ministerrådets beslutninger, som blev vedtaget den 6. marts 2008, mindst svarer til en hensigtsskrivelse og skal betragtes som et stærkere bevis på den formelle tilskyndende virkning end den hensigtsskrivelse, som kræves i punkt 38 i retningslinjerne. Disse støtteaftaler blev undertegnet, inden arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt.
(220)
Derfor finder Kommissionen, at tvivlen om den formelle tilskyndende virkning er fjernet.
(221)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om investeringens bidrag til regionaludviklingen. I den forbindelse gav Kommissionen også udtryk for tvivl om nødvendigheden af støtten og understregede, at »unødvendig støtte sandsynligvis ikke vil bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning« (47).
(222)
Konkurrent nr. 1 og 2 oplyste, at Petrogal ville have påbegyndt investeringsprojektet selv uden støtte. Efter deres opfattelse er investeringsprojektet en produktiv investering, hvis økonomiske incitament er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Alle aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte.
(223)
Derfor skal det vurderes, om støtten er nødvendig for at skabe en reel tilskyndelse til at foretage en investering, som ellers ikke ville finde sted i disse to støtteberettigede regioner, eller om investeringsprojektet under alle omstændigheder ville være blevet gennemført. I denne forbindelse skal Kommissionen fastslå, om støtten ændrede Petrogals adfærd, sådan at det ville have foretaget yderligere investeringer i de pågældende regioner.
(224)
Den strategiske beslutning om at investere blev tilsyneladende truffet i 2006. Dette fremgår af et dokument, som Galp Energia offentliggjorde i oktober 2006 (48). Som anført i Galp Energias årsrapport for 2006 traf bestyrelsen den overordnede beslutning om investeringsprojektet den 23. januar 2007 (49) og den 5. marts 2008 (dvs. efter at have modtaget skrivelsen om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007). Bestyrelsen traf den operationelle beslutning om at bestille det første udstyr i tilknytning til investeringsprojektet den 14. marts 2008.
(225)
Portugal gjorde gældende, at Petrogal ikke havde foretaget investeringen før i 2008 på grund af dens utilstrækkelige finansielle rentabilitet, og at Galps bestyrelse først traf endelig beslutning om at gå i gang med at bestille udstyr og påbegynde byggearbejdet, efter at den portugisiske regering havde vedtaget den relevante ministerrådsbeslutning.
(226)
Portugal hævder, at adgangen til statsstøtte var afgørende for Petrogals beslutning om at investere. Uden støtten ville investeringsprojektet være blevet opgivet. Petrogal ville have gennemført en alternativ omstruktureringsplan for at tilpasse sine raffineringsaktiviteter til de ændrede markedsvilkår og vilkårene for forsyning med råolie. Endvidere ville de disponible finansielle ressourcer være blevet anvendt til at investere i alternative projekter uden for raffineringsaktiviteterne.
(227)
Portugal fremlagde dokumenter tilhørende Petrogal, som indeholdt en analyse af investeringsprojektets forventede IRR, kapitalomkostningerne (WACC) samt en liste over mulige alternative investeringer, som Galp Energia kunne have foretaget med den kapital, der var til rådighed.
(228)
Kommissionen finder, at de dokumenter, der blev forelagt for Galps bestyrelse den 23. januar 2007 og 5. marts 2008, var afgørende for vurderingen af nødvendigheden af støtten, da bestyrelsens beslutning byggede på disse dokumenter.
(229)
Ifølge Portugal viste de beregninger, der blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008, en IRR for investeringsprojektet på [8-10] % uden støtte. Denne IRR ligger et godt stykke over Petrogals WACC på [7-9] %.
(230)
Portugal forklarede imidlertid, at beslutningerne i Galps bestyrelse var baseret på en fremgangsmåde med en kritisk rente, som blev indført allerede i 2002. Den kritiske rente eller den acceptable minimumsforrentning (MARR) er den minimumsforrentning af et projekt, som en beslutningstager er rede til at acceptere inden påbegyndelsen af et projekt på grund af dets risiko og offeromkostningerne ved at give afkald på andre projekter. Andre udtryk for »kritisk rente« er »grænserente« eller »benchmarkrente«.
(231)
Fra 2006 var den interne kritiske rente for raffineringsaktiviteterne fastsat til [110-150] % af WACC, dvs. [10-12] %. Normalt ville der ikke blive truffet nogen investeringsbeslutning, hvis den beregnede IRR ikke oversteg denne tærskel. I dette tilfælde øger støtten IRR med [1-3] procentpoint fra [8-10] % til [9-11] %, sådan som det fremgår af tabel 3 i betragtning (171) for de beregninger, der blev forelagt for bestyrelsen i 2008. Selv om den støttetilpassede IRR fortsat ligger betydeligt under den interne kritiske rente, anså Galps bestyrelse den ekstra sikkerhedsmargin, der blev skabt med støtten, for at være tilstrækkelig til endeligt at godkende investeringsprojektet.
(232)
Den kritiske rente er et instrument, som selskaber anvender i afgørende situationer, der indebærer stor risiko, og kan derfor variere afhængigt af den risiko, der er forbundet med projektet. Den kritiske rente kan også være påvirket af den valuta, hvori den beregnes: I valutaområder med høj inflation er den kritiske rente højere end i områder med stabile priser.
(233)
Hidtil er begrebet »kritisk rente« ikke blevet anvendt i afgørelser om statsstøtte på regionalstøtteområdet, når der skulle træffes afgørelse om nødvendigheden af støtten og dens tilskyndende virkning. Begrebet »kritisk rente« er heller ikke nævnt i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser. Begrebet »kritisk rente« er dog allerede blevet anvendt i et begrænset antal afgørelser om statsstøtte (f.eks. Kommissionens afgørelse af 23. februar 2011 om statsstøtte i sag N 2004/2010 - Sverige - FoU-støtte til Volvo Aero i forbindelse med Trent XWB ICC, endnu ikke offentliggjort i EUT), som primært er vedtaget i medfør af Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation (50), for projekter, som indebærer en stor risiko.
(234)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er kendetegnet ved mange risici, som begrunder anvendelsen af fremgangsmåden med kritisk rente. Investeringsprojektet er den største produktive investering, der nogensinde er foretaget i Portugal. Gennemførelsen af investeringsprojektet vil tage adskillige år. Det er yderst vanskeligt at anslå omkostningerne ved investeringsprojektet: Portugal fremlagde således tal, der viste, at de oprindelige omkostningsoverslag i virkeligheden var overskredet i meget alvorlig grad. Da investeringsprojektet er meget langsigtet, er det yderst vanskeligt at forudsige raffineringsmarginerne, navnlig i situationer, hvor traditionelle biler med forbrændingsmotorer på lang sigt kan blive erstattet af elektriske og andre biler.
(235)
Ifølge en empirisk undersøgelse (51) fra 2006, der analyserede mere end 100 selvindberettede kritiske renter (primært for nordamerikanske selskaber), var den gennemsnitlige kritiske rente på 14,1 % og den absolutte forskel mellem WACC og den kritiske rente på 5 procentpoint, dvs. ca. 155 % af WACC. Når disse oplysninger tages i betragtning, synes den kritiske rente, som Petrogal og Galp Energia anvender på raffinaderisektoren, ikke umiddelbart at være for høj.
(236)
I betragtning af disse forhold og navnlig under hensyn til sektorens og sagens særlige karakteristika (især omfanget af de involverede risici som følge af investeringsprojektets størrelsesorden og dets langsigtede driftsperiode) finder Kommissionen, at den kritiske rente kan tages i betragtning, når det skal afgøres, hvorvidt støtten var nødvendig som et incitament til at foretage investeringsprojektet eller ej.
(237)
Konkurrent nr. 1 og 2 bekræftede, at der ikke findes nogen benchmark for raffineringsaktiviteter på sektorniveau. Konkurrent nr. 1 oplyste dog. at man ville betragte en benchmark (nemlig en forrentning) på 10 % som tilstrækkelig til at udføre investeringsprojektet. Kommissionen bemærker, at denne benchmarkforrentning på 10 % ligger meget tæt op ad den støttetilpassede IRR på [9-10] %, som blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008. Kommissionen finder derfor, at støtten ikke overstiger det beløb, som en konkurrent ville anse for nødvendigt for at opnå en acceptabel IRR.
(238)
Det ser således ud til, at støtteforanstaltningen bringer den beregnede IRR tættere på Petrogals kriserente og på den benchmarkforretning, som konkurrent nr. 1 har angivet. Efter støtten overstiger IRR hverken Petrogals kriserente eller konkurrentens benchmarkforrentning, hvilket tyder på, at støtten ikke var for høj. Den omstændighed, at investeringsbeslutningen blev truffet i 2008 i en situation, hvor den støttetilpassede IRR fortsat lå betydeligt under den anførte kriserente, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at anfægte betydningen af kriserenten. Det fremgår klart af tidligere udtalelser fra Galps bestyrelse, at den var klar over investeringsprojektets strategiske betydning med hensyn til at standse de faldende raffineringsmarginer. Selv om kriserenten ikke var nået fuldt ud, synes dette strategiske element at have været tilstrækkeligt til at begrunde en begrænset afvigelse fra kriserenten.
(239)
Som følge heraf finder Kommissionen, at støtten var nødvendig som et investeringsincitament og ikke oversteg det beløb, der var nødvendigt for dette formål. Det er i denne forbindelse ikke helt korrekt at sige, at alle aktører i Europa har foretaget tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte. Kommissionen har f.eks. analyseret andre støtteforanstaltninger med henblik på tilsvarende investeringer. Dette var navnlig tilfældet i Kommissionens beslutning N 283/2004 (52) vedrørende en hydrokrakningsenhed til fremstilling af destillater.
(240)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen under henvisning til punkt 10 i retningslinjerne udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten og investeringsprojektet bidrog til regionaludviklingen, idet den fremhævede det begrænsede antal arbejdspladser (150), der blev skabt, sammenholdt med støttebeløbet (160 mio. EUR), og hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejede de sektorspecifikke virkninger af støtten.
(241)
Kommissionen bemærker, at støttebeløbet pr. skabt job, sådan som det også blev fremhævet af konkurrent nr. 1, da også væsentligt oversteg støtteniveauet pr. arbejdsplads i tidligere sager om ad hoc-støtte af nyere dato (se betragtning 89). I flere negative beslutninger (53) blev det konkluderet, at bidraget til regionaludviklingen var utilstrækkeligt i betragtning af antallet af skabte arbejdspladser.
(242)
Portugal indrømmer, at dette støttebeløb pr. direkte skabt arbejdsplads er meget stort, men dette forklares ved investeringsprojektets kapitalintensive karakter, som er karakteristisk for investeringer i sektoren: Kommissionen har tidligere godkendt individuelt anmeldelsespligtige ansøgninger om støtteordninger til denne sektor med et endnu højere støttebeløb pr. skabt arbejdsplads (54). Portugal finder, at også andre faktorer end støtteandelen pr. skabt direkte arbejdsplads bør tages i betragtning, såsom betydningen af skabelsen af indirekte og midlertidige arbejdspladser og andre aspekter i tilknytning hertil.
(243)
Kommissionen har i tidligere beslutninger altid taget hensyn til skabelsen af direkte arbejdspladser. Endvidere blev den indirekte jobskabelse taget i betragtning i en række beslutninger (55).
(244)
Portugal hævdede oprindeligt, at hver direkte skabt (eller tabt) arbejdsplads også ville føre til tre indirekte arbejdspladser. Forholdet 3:1 blev begrundet med henvisning til andre portugisiske sager i samme branche (56), for hvilke Kommissionen havde accepteret tilsvarende eller højere tal. Muligheden for skabelse af indirekte arbejdspladser er resultatet af vedligeholdelsesaktiviteter, der sandsynligvis er den markedsniche, som vil få størst gavn af projektet. Det skyldes raffinaderiernes øgede teknologiske kompleksitet, der vil føre til outsourcing af ydelser, som kræver stadig mere specialiserede medarbejdere og teknikere.
(245)
Til støtte for sit argument henviste Portugal til et nyligt arbejdsdokument fra Kommissionen vedrørende den petrokemiske sektor (57), hvoraf det fremgår, at mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri. I fodnote 41 i samme dokument nævnes yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring. Disse oplysninger kunne begrunde et højere tal end 3:1, nemlig mellem 4:1 og 6:1, og, når jobskabelsen på logistik- og markedsføringsområdet tages i betragtning, endog 12:1.
(246)
Portugal oplyste også, at i et kontrafaktisk scenarie med »ingen støtte og intet projekt«, ville Petrogal have omstruktureret sine raffinaderier og reduceret sin medarbejderstab med et tab af 160 direkte arbejdspladser. Derfor bør Kommissionen i sin vurdering af støttens bidrag til regionaludviklingen tage i betragtning, at der vil blive skabt eller bevaret 310 direkte arbejdspladser (58), og at der som følge af investeringsprojektet i sidste ende vil blive skabt ca. 930 (59) -3 720 indirekte arbejdspladser, hvilket ville opveje det store støttebeløb pr. direkte job.
(247)
Portugal understregede endvidere, at investeringsprojektet udgør den største enkeltinvestering, der nogensinde er foretaget i Portugal, og at det vil skabe 3 000 midlertidige arbejdspladser i de pågældende regioner i opførelsesfasen.
(248)
Endvidere henviste Kommissionen i tidligere beslutninger (60) om godkendelse af regional ad hoc-støtte til betydningen af følgende faktorer:
-
forøgelse af medarbejdernes indkomst (skabelse af bedre betalte direkte og indirekte job)
-
regionens sociale velfærd (gennem bedre miljø og levevilkår, sponsorering af lokale begivenheder)
-
forbedring af potentialet for de menneskelige ressourcer (gennem uddannelse og ph.d.-programmer)
-
bidraget til FoU, teknologi og overførsel af knowhow (som følge af investering i opgradering)
-
øget aktivitet for underleverandører på de relevante områder
-
bedre udnyttelse af de eksisterende havnefaciliteter.
Disse faktorer er så afgjort positive elementer, som kan indgå i vurderingen af støttens og investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen i Portugal.
(249)
I bemærkningerne fra Portugal og flere interesserede parter henvises der således til andre vigtige bidrag til regionaludviklingen i form af sociale og miljømæssige virkninger, øget uddannelse og samarbejdsaftaler med højere læreanstalter.
(250)
Portugal gjorde også opmærksom på udviklingen af forsyningskæden og den virkning, som opførelsen af de nye enheder har på den nationale industrielle struktur, bl.a. bygge- og anlægsarbejde samt montagevirksomhed inden for maskinindustri. Dette er ganske vist en positiv virkning, men den er enten kun midlertidig eller af generel karakter (se betragtning 154).
(251)
Kommissionen tager hensyn til de ikke-midlertidige positive afsmittende virkninger af investeringsprojektet i de pågældende regioner, som Portugal har redegjort for. Navnlig raffinaderiernes forventede lange levetid (de forventes at være i drift i mindst 30 år), den positive virkning for underleverandørerne, det betydelige uddannelsesudbud og antallet af samarbejdsaftaler med skoler og universiteter giver et fingerpeg om raffinaderiernes betydning i de pågældende regioner. Selv om en stor del af disse positive afsmittende virkninger allerede er en realitet som følge af raffinaderiernes lange eksistens, er der enighed om, at investeringerne med sikkerhed vil styrke den rolle, som Petrogals tilstedeværelse i såvel Sines som i Porto-området spiller.
(252)
Portugal fremlagde også en cost-benefit-analyse af støtteprojektet. En cost-benefit-analyse skal gå videre end investorens analyse af projektets levedygtighed og tage hensyn til alle de (ikke medtagne) samfundsmæssige omkostninger og fordele ved projektet. I den forbindelse opgør en cost-benefit-analyse de forventede fordele, herunder skatteindtægterne fra direkte og indirekte beskæftigelse, de sparede udgifter til arbejdsløshedsunderstøttelse (ved at sikre arbejdspladser), indtægter i form af forbrugsafgifter, de ekstra indtægter for havnen i Leixões, direkte støtte til lokalsamfundene osv.
(253)
Konklusionen på cost-benefit-analysen er, at støtten er særdeles gavnlig for Portugal. Cost-benefit-analysens geografiske anvendelsesområde omfatter naturligvis mere end Norte-regionen og Alentejo-regionen, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Selv om de nationale fordele overføres proportionelt til de berørte regioner i forhold til deres respektive økonomiske vægt, vil Norte-regionen og Alentejo-regionen dog modtage 34,8 % af denne nationale fordel.
(254)
Portugal påpegede også, at støtten og den heraf følgende investering havde gavnlige virkninger på andre politikområder end regionaludvikling. Portugal fremhævede den strategiske betydning af investeringsprojektet på nationalt plan og betydningen for den europæiske energiforsyningssikkerhed. Disse gavnlige virkninger omfatter den mindskede afhængighed af import, en reaktion på den stigende efterspørgsel efter diesel, forbedringen af energieffektiviteten i begge raffinaderier og den positive virkning på miljøet. Disse argumenter kan ikke tages i betragtning ved vurderingen af støttens bidrag til regionaludviklingen.
(255)
Selv om støttebeløbet pr. direkte skabt arbejdsplads umiddelbart ser ud til at være uforholdsmæssigt stort, peger de positive indirekte virkninger (indirekte arbejdspladser, afsmittende virkninger, skabelse af højindkomstjob, styrkelse af de menneskelige ressourcer, forbedring af den sociale velfærd) i retning af et regionalt bidrag til Alentejo og Norte, der ikke kan betragtes som ubetydeligt. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om støttens bidrag til regionaludviklingen for at være fjernet.
(256)
Endvidere viser de efterfølgende afsnit om anvendelsen af punkt 68a) og b), at de negative sektorspecifikke virkninger af støtten er begrænsede, da de markeder, der er berørt af investeringsprojektet, ikke præsterer mindre resultater end forventet, dvs. at de ikke er i absolut eller relativ tilbagegang. Derudover har Petrogal ikke en stor markedsandel på det relevante marked for salg ab raffinaderi, som kunne blive misbrugt ved konkurrencebegrænsende adfærd. Erstatningen af importen af svær naphtha til aromatindustrien har begrænsede virkningerne for EØS-leverandørerne. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om, at støttens negative sektorspecifikke virkninger blev opvejet af dens forventede bidrag til regionaludviklingen, for at være fjernet.
(257)
I overensstemmelse med punkt 9 i retningslinjerne er Petrogal ikke en kriseramt virksomhed i henhold til Kommissionens meddelelse om Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (61).
(258)
I overensstemmelse med punkt 39 i retningslinjerne overstiger Petrogals egetbidrag til de støtteberettigede udgifter 25 % (se betragtning 36 ovenfor).
(259)
I overensstemmelse med punkt 50 i retningslinjerne beregnes de støtteberettigede udgifter ved investeringsprojektet på grundlag af de støtteberettigede investeringsomkostninger (se betragtning 35 ovenfor).
(260)
I overensstemmelse med punkt 71-75 i retningslinjerne er regler for kumulering af støtte overholdt (se betragtning 43 ovenfor).
(261)
I overensstemmelse med punkt 40 i retningslinjerne ydes støtten på betingelse af, at Petrogal opretholder investeringsprojektet i de pågældende regioner i en periode på mindst fem år efter dets afslutning.
(262)
Derfor finder Kommissionen, at støtten er i overensstemmelse med de generelle bestemmelser i retningslinjerne.
6.5. Overensstemmelse med kriterierne for store investeringsprojekter - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(263)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet kan betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne til trods for, at raffinaderierne ikke ligger i umiddelbar geografisk nærhed af hinanden.
(264)
Selv om der ikke er nogen geografisk nærhed mellem de to raffinaderier, finder Portugal, at der er stærke økonomiske, funktionelle og strategiske forbindelser mellem dem. Uden investeringen i vakuumdestillationsenheden i Matosinhos ville den hertil knyttede investering i hydrokrakningsanlægget i Sines ikke være mulig på grund af risikoen for hyppige mangler på markedet for vakuumgasolie (råmateriale til hydrokrakningsanlægget). Portugal finder derfor, at de stærke funktionelle forbindelser gør raffinaderierne økonomisk udelelige.
(265)
Konkurrent nr. 1 bestrider denne strategi, da investeringsprojektets anlægsaktiver efter dens opfattelse er økonomisk delelige.
(266)
Det fremgår af en af de bemærkninger fra tredjeparter, der blev modtaget som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha er afgørende for, at La Seda-koncernen i Sines vil gennemføre en investering. Kommissionen har undersøgt, om La Sedas investering kunne udgøre et enkelt investeringsprojekt sammen med investeringen i Matosinhos. Portugal har bekræftet, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha udelukkende vil blive anvendt af Petrogal internt, og at der ikke vil blive solgt svær naphtha til tredjeparter. Derfor konkluderer Kommissionen, at investeringsprojektet ikke udgør et enkelt investeringsprojekt sammen med La Sedas investeringsprojekt.
(267)
Punkt 60 i retningslinjerne omhandler investeringsprojekter, der er kunstigt opdelt i delprojekter for at undgå den gradueringsmekanisme, hvorved den maksimale støtteintensitet, der kan anvendes på investeringsprojekter over 50 mio. EUR, reduceres. I denne konkrete sag har Kommissionen kontrolleret, at den støtteintensitet, der er lagt til grund (12,43 % af nettonutidsværdien), ikke overstiger den maksimale støtteintensitet, der skulle have været lagt til grund, såfremt investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt (14,28 % af nettonutidsværdien), og dermed er lavere end den maksimale støtteintensitet, som hvert af de to projekter kunne have nydt gavn af hver for sig. Derfor er den maksimale støtteintensitet blevet overholdt, selv hvis der var tale om et enkelt investeringsprojekt, og Kommissionen konkluderer, at det ikke er nødvendigt at afgøre, om de to projekter i Sines og Matosinhos udgør et enkelt investeringsprojekt eller ej til trods for deres geografiske afstand, eftersom spørgsmålet ikke foregriber vurderingen af støttens forenelighed i henhold til retningslinjerne.
(268)
Beregningen af støtteintensiteten i henhold til punkt 67 i retningslinjerne afhænger af, om investeringsprojektet betragtes som et enkelt investeringsprojekt eller snarere som to særskilte investeringsprojekter. I sidstnævnte tilfælde ville der ved beregningen af støtteintensiteten, såfremt investeringerne i de to lokaliteter betragtes hver for sig, blive taget hensyn til to forskellige standardregionalstøttelofter, nemlig ét for Sines (40 %) og ét for Matosinhos (30 %).
(269)
Som Portugal har oplyst, beløber de samlede planlagte støtteberettigede omkostninger ved investeringsprojektet sig til 1 058 934 146 (EUR […] for investeringen i Sines og […] EUR for Matosinhos) i nominel værdi.
(270)
Nettonutidsværdien af investeringen i Sines udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 13,12 % af bruttostøtteækvivalenten, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 15,94 %.
(271)
Nettonutidsværdien af investeringen i Matosinhos udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 10,66 % bruttostøtteækvivalent, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 14,68 %.
(272)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren undersøgte Kommissionen støtteintensiteten i de to regioner, der er forskellig, nemlig 40 % i Sines og 30 % i Matosinhos, og foretog en ny beregning af den maksimale støtteintensitet ved at vægte støtteintensiteterne, idet der tages proportionelt hensyn til det investerede beløb (i nettonutidsværdi) i den tilsvarende region i forhold til den samlede investering. Resultatet ville være en støtteintensitet på 37,18 % svarende til en tilpasset maksimal støtteintensitet på 14,21 %.
(273)
Selv hvis investeringsprojektet var blevet betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville nettonutidsværdien af de samlede investeringsomkostninger beløbe sig til 974 064 894 EUR. Den samlede planlagte støtte ville beløbe sig til 121 091 314 EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet på 12,43 % i bruttostøtteækvivalent, hvilket er lavere end den tidligere beregnede maksimale støtteintensitet på 14,21 %.
(274)
Da støtteintensiteten udtrykt i bruttostøtteækvivalent ville blive lavere end den tilpassede maksimale støtteintensitet på grund af gradueringsreglerne, finder Kommissionen således, at den foreslåede støtteintensitet for investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(275)
Portugal har forsikret, at det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der fastsættes i denne afgørelse, ikke vil blive overskredet, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
(276)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren rejste Kommissionen visse tvivlsspørgsmål vedrørende vurderingen af støtten i overensstemmelse med reglerne i punkt 68a) og b) i retningslinjerne. Det drejer sig om:
-
hvorvidt de produkter, der er omfattet af investeringsprojektet, udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om de også omfatter andre raffinaderiprodukter som følge af mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne
-
hvorvidt det relevante produktmarked omfatter salg ab raffinaderi for både diesel og svær naphtha, sådan som Portugal har hævdet
-
hvorvidt det relevante geografiske marked for de pågældende produkter skal defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet
-
hvorvidt støttemodtageren, Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på over 25 % af hvert af de relevante markeder (punkt 68a) i retningslinjerne)
-
hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, for så vidt angår alle de pågældende produkter, overstiger 5 % af ethvert relevant marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(277)
I betragtning 278-311 foretager Kommissionen en fornyet vurdering af, om tærsklerne for de i 68a) og b) omhandlede test er overskredet med henblik på at beslutte, om det er nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af investeringsprojektet. For det første undersøges de berørte produkter og de produkter, der anses for at være berørt af investeringsprojektet. For det andet identificeres de heraf følgende relevante produktmarkeder. For det tredje analyseres det, om undersøgelsen skal finde sted på markedet ab raffinaderi eller på detail- eller engrosmarkedet. I betragtning 312-344 fastlægges produktmarkedet og det relevante geografiske marked, hvorefter det pågældende produktmarked vurderes i henseende til Petrogals relevante markedsandel. Endelig fokuserer analysen på, om produktkapaciteten overstiger 5 % af det relevante beregnede forbrug i EØS på et marked, hvor væksten i det beregnede forbrug af de pågældende produkter i EØS ligger under det forventede niveau.
(278)
Punkt 69 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det pågældende produkt er normalt det produkt, som investeringsprojektet omfatter. Når projektet vedrører et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke afsættes på markedet, kan udtrykket det pågældende produkt også omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled …«. Det hedder i fodnote 64, at »Når et investeringsprojekt omfatter produktion af flere forskellige produkter, må hvert af produkterne tages i betragtning.«
(279)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren afgrænsede Kommissionen diesel og svær naphtha som de produkter, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Eftersom hele produktionen af svær naphtha tilsyneladende blev anvendt til Petrogals fremstilling af naphthaderivater, blev naphthaderivater også anset for at være et berørt produkt. Kommissionen accepterede også Portugals påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke var berørt af investeringsprojektet.
(280)
Kommissionen noterer sig Portugals forklaring om, at raffinaderierne opererer på basis af fremstilling af flere produkter, hvor inputtet, råolie, omdannes til mange forskellige mellemprodukter (f.eks. svær naphtha og vakuumgasolie) og slutprodukter (f.eks. benzin og diesel). Mange af mellemprodukterne anvendes direkte i de forskellige trin af raffineringsprocessen som inputstoffer (»råmaterialer«), mens andre sælges på markedet eller anvendes som input i den petrokemiske førstegenerationsindustri, f.eks. svær naphtha til aromatproduktion. Den tekniske produktionsproces afhænger navnlig af den type råolie, der anvendes (ikke alle typer af råolie kan forarbejdes i et givet anlæg) og af raffinaderiets nøjagtige tekniske konfiguration. Et profitmaksimerende raffinaderi søger at optimere sit udbytte over et helt spektrum af produkter, den såkaldte »raffineringsmargin«, ved at tilpasse produktionen af de forskellige inputstoffer under hensyntagen til de tekniske begrænsninger, der følger af produktionsfunktionen (og den type råolie, der anvendes) og input- og outputpriserne. Mulighederne for at tilpasse konfigurationen af et eksisterende raffinaderi uden yderligere investeringer er dog yderst begrænsede.
(281)
Raffinaderisektoren har gennemgået strukturelle ændringer i det sidste årti. Der er blevet stadig færre af de lettere typer råolie, og de erstattes i stigende grad af sværere typer råolie. Samtidig er efterspørgslen på markedet efter diesel (en erstatning for benzin, der bliver mere og mere udbredt som brændstof) steget hastigt. Derimod er efterspørgslen efter fuelolie, der anvendes til elektricitetsfremstilling og på søtransportområdet, faldende og forventes at falde yderligere (fordi det erstattes af mere miljøvenlige teknologier til disse formål). EU er nettoimportør af diesel og eksportør af benzin (primært til det amerikanske marked, der forventes at skrumpe ind).
(282)
Som Portugal har forklaret, og som det er blevet bekræftet af konkurrent nr. 1 og 2, er den økonomiske drivkraft bag investeringsprojektet dels at tillade raffinaderierne at forarbejde sværere typer råolie, dels at ændre konfigurationen på en måde, der gør det muligt for raffinaderierne at producere mere diesel og mindre fuelolie.
(283)
Som beskrevet i afsnit 2.2 er diesel og svær naphtha produkter, som er direkte berørt af investeringsprojektet. Investeringsprojektet vil jo øge produktionen af diesel (på bekostning af fuelolie) samt produktionen af svær naphtha, der ifølge Portugal er en uundgåelig teknisk sideeffekt. Kommissionen noterer sig Portugal påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke er berørt af investeringsprojektet.
(284)
I forbindelse med beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure forvissede Kommissionen sig imidlertid om, at investeringen i Matosinhos i den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg også vil føre til produktion af vakuumgasolie. Den øgede produktion af diesel vil finde sted i Sines, hvor den nye hydrokrakningsenhed som råmateriale vil anvende vakuumgasolie i raffinaderierne i Matosinhos og Sines. Derfor skal vakuumgasolie også betragtes som et produkt, der er direkte berørt af investeringen, eftersom investeringsprojektet vil føre til en betydelig stigning i produktionen heraf i raffinaderiet i Matosinhos.
(285)
Portugal gjorde gældende, at vakuumgasolie udelukkende vil blive anvendt som råmateriale i hydrokrakningsanlægget i Sines. Det bør derfor betragtes som et mellemprodukt i forbindelse med den øgede produktion af diesel og ikke vurderes separat. Portugal anførte også, at den nødvendige stabile og sikre forsyning med råmateriale til et hydrokrakningsanlæg af den størrelsesorden, som anlægget i Sines har, ikke kunne sikres ved at købe de nødvendige mængder på markedet. Dette skyldes, at det frie marked for vakuumråmateriale, et spotmarked, er meget begrænset og meget volatilt. Derfor udelukker leverancerne af vakuumgasolie fra Matosinhos til Sines ingen potentiel tredjepart.
(286)
Kommissionen accepterer, at vakuumgasolie betragtes som et mellemprodukt, og at en betydelig del af produktionen af vakuumgasolie ikke sælges på markedet (hvorved ingen potentiel tredjepart udelukkes). I dette tilfælde kan det med hensyn til den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg i Matosinhos konkluderes, at det pågældende produkt er det produkt, der fremstilles i det efterfølgende produktionsled, dvs. diesel, jf. punkt 69 i retningslinjerne.
(287)
Kommissionen bemærker også, at restprodukter fra hydrokrakning ifølge konkurrent nr. 1 kunne betragtes som et produkt, der er berørt af investeringsprojektet (se betragtning 92). Da Portugal har forklaret, at fremstillingen af disse restprodukter som følge af anvendelsen af isokrakningsteknologi er så godt som ubetydelig (se betragtning 183), betragter Kommissionen ikke restprodukter fra hydrokrakning som et berørt produkt.
(288)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt diesel og naphtha var de eneste berørte produkter, hvilket tyder på, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt i henhold til punkt 69 i retningslinjerne, og at naphthaderivater kunne være produkter, der anses for at være berørt, og for hvilke det kunne være nødvendigt at foretage de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(289)
Portugal gav følgende forklaringer:
-
Udtrykket naphtha omfatter både svær og let naphtha; svær og let naphtha er ikke substituerbare, hverken med hensyn til deres fremstilling eller anvendelsesformål.
-
Svær naphtha er et produkt, der anvendes som råmateriale i raffineringsprocesser og ved fremstillingen af en lang række kemiske produkter, og ikke kun i forbindelse med fremstillingen af aromater.
-
Investeringsprojektet fører til supplerende produktion af svær naphtha i Sines: produktionen af svær naphtha i raffinaderiet i Sines øges med [200-250] kiloton pr. år.
-
Størstedelen af den svære naphtha, der fremstilles i raffinaderiet i Sines, transporteres til Petrogals raffinaderi i Matosinhos, hvor den sammen med den svære naphtha, der importeres fra andre lande, og den svære naphtha, der fremstilles i selve Matosinhos (i gennemsnit [650-700] kiloton pr. år i perioden 2007-2009), forarbejdes til reformer (62). Den samlede mængde svær naphtha, der anvendes i raffinaderiet i Matosinhos til fremstilling af reformer, udgør [1 000-1 050] ton (i gennemsnit i perioden 2007-2009).
-
Af den samlede supplerende produktion på [200-250] kiloton svær naphtha i Sines transporteres [100-150] kiloton til Matosinhos (resten anvendes som råmateriale i hydrokrakningsprocessen i Sines) til erstatning for de [100-150] kiloton svær naphtha, der importeres; importmængden på [250-300] kiloton før investeringen reduceres til [100-150] kiloton, dvs. med [50-60] %.
-
92 % af importen af svær naphtha i 2009 stammede fra områder uden for EØS, og 8 % fra EØS (63).
-
Matosinhos-raffinaderiets egen produktionskapacitet for svær naphtha (gennemsnitlig produktion i perioden 2007-2009 på [650-700] kiloton) ændres ikke ved investeringsprojektet.
-
Reformer er et mellemprodukt i forbindelse med fremstillingen af aromater.
-
Produktionskapaciteten for reformer ændres ikke ved investeringen.
-
Reformer, der fremstilles i Matosinhos, anvendes som råmateriale i Petrogals aromatanlæg i Matosinhos.
-
Aromatanlægget fremstiller en lang række primære aromater eller naphthaderivater, navnlig benzen, toluen, orthoxylen, paraxylen og opløsningsmidler.
-
Produktionskapaciteten for aromatanlægget (gennemsnitligt salg i perioden 2007-2009 på [400-450] kiloton pr. år) ændres ikke ved investeringsprojektet, og der er ikke planlagt nogen udvidelse.
-
Aromatanlægget er en uafhængig forretningsenhed; den interne pris for svær naphtha er og vil også efter investeringen være importprisen for svær naphtha. Salgsprisen for reformer til aromatanlægget beregnes og vil også efter investeringen blive beregnet som [10-20] % af importpariteten for naphtha (CIF NEW) og [80-90] % af eksportpariteten for benzin (RBOB USA) og transportomkostningerne fra Sines til Porto.
-
Omkostningerne til råmaterialer (svær naphtha) udgjorde ca. [90-100] % af de samlede produktionsomkostninger ved aromatproduktionen. Den supplerende produktion af svær naphtha i Sines udgør ca. 14 % af den samlede mængde svær naphtha, der forarbejdes til reformer.
-
De primære aromater sælges på markedet til den petrokemiske industri til markedspriser; Petrogal er med en markedsandel på under [0-5] % prisfølger på EØS-markedet for aromater. Den samlede omsætning for Petrogals aromatanlæg udgjorde ca. […] mio. EUR i 2009. Når investeringen er afsluttet, vil […] % af omsætningen (ca. […] mio. EUR på basis af omsætningen i 2009) hidrøre fra den supplerende produktion af svær naphtha i Sines.
(290)
Kommissionen bemærker, at svær naphtha ifølge konkurrent nr. 1 er et mellemprodukt, og at naphthaderivater bør indgå i vurderingen som berørte produkter.
(291)
For at afgøre, om den i punkt 68a) og b) omhandlede test skal gennemføres for naphthaderivater, er det nødvendigt at fortolke ordlyden af punkt 69 i retningslinjerne. Det hedder i punkt 69, at det pågældende produkt også kan omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled, når det produkt, der er resultatet af investeringen, er et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke sælges på markedet. Denne ordlyd sigter mod situationer, hvor støttens konkurrencefordrejende virkning på konkurrenterne ikke mærkes, eller kun delvist mærkes, på markedet for mellemproduktet og overføres til markedet for slutproduktet. På grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om definitionen af de pågældende produkter, finder Kommissionen, at støtten hverken påvirker produktionsmængderne, produktionsomkostningerne eller prisfastsættelsespraksis i Petrogals aromatanlæg. Endvidere er den mængde supplerende svær naphtha, der fremstilles i Sines, kun af mindre betydning sammenlignet med den samlede mængde naphtha, der anvendes til fremstilling af reformer. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at markederne for aromater ikke berøres eller kun berøres indirekte og i meget ubetydeligt omfang af støtten til investeringsprojektet (via en indirekte reduktion af importprisen for naphtha, jf. det følgende afsnit).
(292)
Kommissionen finder derfor, at det ikke er hensigtsmæssigt at gennemføre de i punkt 68a) og b) omhandlede test for aromatmarkederne.
(293)
Kommissionen er samtidig af den opfattelse, at støtten kan påvirke naphthamarkedet i og med, at investeringsprojektet gør det muligt at erstatte importen og tvinger leverandørerne til at finde andre afsætningsmuligheder på markedet for svær naphtha. Kommissionen gennemførte derfor de i punkt 68a) og b) omhandlede test af, om svær naphtha er et berørt produkt.
(294)
Det fremgår af punkt 69 i retningslinjerne, at det relevante produktmarked omfatter det pågældende produkt og de produkter, der betragtes som substituerbare herfor af enten forbrugerne (i kraft af produktets egenskaber, pris og anvendelsesformål) eller producenten (ved fleksibel anvendelse af produktionsudstyret).
(295)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere noget om det relevante marked for de(t) pågældende produkt(er) på grund af vanskeligheder med klart at afgrænse listen over de pågældende produkter.
(296)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren konkluderede Kommissionen, at der ikke var nogen substitutionsprodukter for diesel på forbrugersiden. På udbudssiden herskede der dog tvivl om, hvorvidt det var muligt at erstatte produktionen af diesel, da fleksibel anvendelse af produktionsanlæggene kunne føre til fremstilling af andre produkttyper (primært benzin) ved at ændre raffinaderiernes konfiguration.
(297)
Med henblik på at fjerne denne tvivl hævdede Portugal, at den kommissionsbeslutning om en fusion (64), som Kommissionen har henvist til, vedrørte en anden situation, hvor ubalancen mellem udbud og efterspørgsel på markederne for benzin og diesel var langt mindre end i dag, hvorfor der stadig var fleksibilitet til at skifte mellem produktionen af disse to produkter. Ifølge Portugal ophørte disse valgmuligheder dog fra 2000 med den store stigning i efterspørgslen efter diesel, og i dag er der ikke ekstra kapacitet til at dække efterspørgslen.
(298)
Selv om denne forklaring ikke helt udelukker muligheden for, at dieselproduktionsanlæggene kunne anvendes til fremstilling af benzin, synes det urealistisk at antage, at en virksomhed kunne bruge mere end 1 mia. EUR til at øge sin kapacitet til at fremstille benzin, når der i Europa hersker en overforsyningssituation med hensyn til denne vare. Flere undersøgelser (65) viser et fald i efterspørgslen efter benzin og residualbrændselsolie og en stigning i efterspørgslen efter diesel på det europæiske marked for motorbrændstof. Denne ændring i efterspørgselsmønstret har medført, at raffinaderierne fremstiller for store mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er faldende, og utilstrækkelige mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er stigende (66). Forbruget af benzin i Europa ventes at falde betydeligt i perioden 2010-2030 som følge af overgangen fra benzinbiler til dieselbiler og indførelsen af alternative energikilder. Det fremgår også af tilgængelige undersøgelser, at efterspørgslen efter benzin vil falde som følge af anvendelsen af mere energieffektive biler i USA (det vigtigste eksportmarked for overskudsproduktionen i Europa) og den rolle, som elektriske biler ventes at spille i fremtiden.
(299)
Derfor finder Kommissionen, at det pågældende marked i dette konkrete tilfælde og for den type investering, som det drejer sig om her, og i lyset af tendensen på produktmarkedet på mellemlang sigt bør være diesel, også set fra udbudssiden.
(300)
I fortsættelse af gennemgangen af de pågældende produkter er det andet relevante produktmarked, der skal gennemgås, markedet for svær naphtha. I raffinaderiet i Sines er produktionen af svær naphtha et biprodukt af dieselproduktionen, drivkraften bag investeringen. Svær naphtha anvendes til fremstilling af en lang række kemiske produkter og ikke kun til fremstilling af aromater. Svær naphtha er ikke substituerbart i dets generelle anvendelser. Derfor betragter Kommissionen markedet for svær naphtha som det relevante produktmarked, for så vidt angår de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(301)
Det er derfor Kommissionens opfattelse, at de relevante produktmarkeder, for så vidt angår i de i punkt 68a) og b) omhandlede test, er produktmarkederne for diesel og svær naphtha. Til orientering vil der også blive oplyst data vedrørende naphthaderivater.
(302)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere, om disse markeder skulle vurderes i henseende til salg ab raffinaderi eller i engros- eller detailleddet.
(303)
Ifølge konkurrent nr. 1 og 2 bør det relevante produktmarked udvides til at omfatte engros- og detailsalget af diesel (se betragtning 93 og 116). Ifølge Portugal er det korrekte vurderingsniveau for statsstøttesager salget ab raffinaderi. Det fremgår ikke af bestemmelserne i retningslinjerne, i hvilket led de i punkt 68a) og b) omhandlede test, herunder navnlig testen i punkt 68a), skal udføres.
(304)
Afhængigt af det spørgsmål, der skal analyseres, og den underliggende skadesteori vurderer konkurrencepolitikken konkurrencesituationen på forskellige niveauer, nemlig fremstilling og distribution i (engros- og) detailleddet. F.eks. er for bilbranchens vedkommende markedsaktørerne forbrugere og individuelle bilhandlere for detailleddet, bilhandlere og distributører for engrosleddet og distributører og producenter for producentleddet. For de produkter, der er berørt af denne afgørelse, er markedsaktørerne f.eks. bilejere og benzinstationer for detailmarkedet, benzinstationer og distributører for engrosmarkedet og raffinaderier og distributører for markedet ab raffinaderi.
(305)
Producentniveauet svarer i denne afgørelse til markedet ab raffinaderi. Portugal bekræftede, at markedet ab raffinaderi svarer til det samlede dieselmarked. Ifølge Portugal omfatter begrebet »salg ab raffinaderi« alt salg, der foregår i store mængder på spotbasis (direkte ved raffinaderiets port) til olieselskaber (herunder Galp Energias egne selskaber), handlende, videreforhandlere og store industrielle forbrugere, herunder import af diesel (67). Salget ab raffinaderi i Portugal svarer til Petrogals samlede salg ab raffinaderi minus eksport plus import til Portugal. Udbudssiden på markedet ab raffinaderi i Portugal omfatter derfor Petrogal og ikke-portugisiske raffinaderier, som eksporterer deres produkter til Portugal, og f.eks. for så vidt angår efterspørgselssiden af dieselmarkedet, forskellige kæder af oliedistributører såsom Petrogal, CEPSA og BP, der enten køber eller forsynes af Petrogal eller importerer diesel fra områder uden for Portugal.
(306)
Hovedformålet med at kontrollere investeringsstøtten er ikke at beskytte forbrugerne (eller mæglerne) mod uønskede virkninger af konkurrencebegrænsende adfærd såsom reduktion af konsumentoverskuddet gennem monopolistisk prisadfærd fra karteller eller markedsaktører, som misbruger deres dominerende markedsposition. Investeringsstøtten gør det i virkeligheden muligt at øge udbuddet på markedet og fører derfor til en prisnedsættelse, der i det mindste på kort og mellemlang sigt umiddelbart er til gavn for forbrugerne.
(307)
Formålet med at kontrollere investeringsstøtten er snarere at beskytte andre producenter og andre medlemsstaters økonomier mod for store fordrejende virkninger (som går ud over det niveau, der anses for at være foreneligt med det indre marked, jf. traktatens artikel 107, stk. 3, af støtten for konkurrencen og samhandelen. Konkurrencen mellem producenter finder sted på producentniveau, og i dette tilfælde finder konkurrencen mellem raffinaderier sted ved salg ab raffinaderi.
(308)
Mens formålet med de standardregionalstøttelofter, der er fastsat i regionalstøttekortene, og gradueringen af støtteintensiteterne for store projekter som omhandlet i punkt 60 i retningslinjerne er at fastsætte et standardniveau (og for store projekters vedkommende) et progressivt niveau for beskyttelse mod sådan konkurrencefordrejning og dens virkning på samhandelen, har de i punkt 68a) og b) omhandlede test med henblik på den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse til formål at bortfiltrere situationer, hvor konkurrencen mellem producenter kan blive påvirket i særlig grad. Den i punkt 68b) omhandlede test går ud på at undersøge, i hvilket omfang investeringsstøtten indebærer en større kapacitetsforøgelse, som gør det muligt for støttemodtageren at afsætte mængder på et marked i absolut eller relativ tilbagegang på vilkår, som er gunstigere end dem, der gælder for konkurrenter, som ikke modtager støtte. Ved den i punkt 68a) omhandlede test undersøges det, i hvilket omfang investeringsstøtten vil opretholde, styrke eller skabe en stærk markedsposition for støttemodtageren, som kunne misbruges af en dominerende markedsaktør, f.eks. ved at afskærme markedet. I begge situationer kan konkurrenter miste markedsandele på producentniveau, få deres rentabilitet reduceret eller blive udelukket fra markedet, mens potentielle konkurrenter kan blive forhindret i at få adgang til markedet.
(309)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at disse test skal udføres på producentniveau. Markedssituationen på producentniveau er jo afgørende, da man i forbindelse med afgørelser om statsstøtte til produktionsanlæg vurderer støttens virkninger på konkurrencefordrejningerne mellem producenterne og på samhandelen mellem medlemsstaterne. Det kan endvidere antages, at når støttemodtagerens markedsandel i det foregående produktionsled (ab raffinaderi) er stor, skaber dette i sig selv en tilstrækkelig stor sandsynlighed for, at man vil støde på en betydelig konkurrencefordrejning, uanset markedsandelen i det efterfølgende produktionsled. Derfor er det med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test ikke nødvendigt at tage detail- og engrossalget af diesel i betragtning, selv hvis det indgik i definitionerne af relevante produktmarkeder i tidligere kommissionsbeslutninger i fusionssager (68).
(310)
De i punkt 68a) og b) omhandlede test er simple filtre, som har til formål mekanisk at afdække situationer, der udgør en risiko for konkurrencen og samhandelen. Den detaljerede vurdering af disse risici skal dog finde sted ved den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse. Mens denne tilbundsgående vurdering normalt vil fokusere på markedet på producentniveau, kan det være nødvendigt, f.eks. i tilfælde af markedsafgrænsning, at analyse virkningen af støtten på markederne i det efterfølgende led.
(311)
Under hensyntagen til Kommissionens beslutningspraksis i sager om statsstøtte i andre økonomiske sektorer, navnlig bilsektoren (69), og den omstændighed, at investeringsprojektet udelukkende vedrører udgifter i forbindelse med Petrogals raffineringsaktiviteter, er salg ab raffinaderi med henblik på anvendelse af de i punkt 68a) og b) omhandlede test derfor det eneste relevante niveau for denne afgørelse.
(312)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for diesel skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(313)
Efter Portugals opfattelse bør det relevante marked for diesel være bredere end det nationale marked, fortrinsvist det vesteuropæiske marked eller EØS-markedet. Konkurrent nr. 1 og 2 sondrer ikke mellem, på hvilket niveau markedet skal vurderes. De anfører, at det relevante geografiske marked bør være det portugisiske marked eller allerhøjst det iberiske marked.
(314)
Kommissionen vedtog i 1997 sin meddelelse om afgrænsning af det relevante marked i forbindelse med Fællesskabets konkurrenceret (i det følgende benævnt »meddelelsen«) (70). Ifølge meddelelsen er det relevante geografiske marked det område, hvor de deltagende virksomheder er involveret i udbud af og efterspørgsel efter produkter eller tjenesteydelser, og som har tilstrækkelig ensartede konkurrencevilkår og kan skelnes fra de tilstødende områder, fordi konkurrencevilkårene dér er meget anderledes.
(315)
Meddelelsen opfattes som et vurderingsinstrument for politikkerne for kontrol med karteller og fusioner. Den bygger på de undersøgelsesbeføjelser, der er til rådighed inden for rammerne af disse politikker, og finder ikke direkte anvendelse på statsstøtte. I meddelelsen anerkendes det udtrykkeligt, at »i statsstøttesager er vurderingen snarere koncentreret om støttemodtageren og den pågældende industri/sektor end på indkredsning af de konkurrencebegrænsninger, støttemodtageren udsættes for«. Det fremgår dog ikke desto mindre af meddelelsen, at den heri skitserede fremgangsmåde »kan anvendes om grundlag for vurderingen af statsstøttesager«.
(316)
Kommissionen har endnu ikke offentliggjort en meddelelse om principperne og fremgangsmåderne for afgrænsning af det relevante produkt og det relevante geografiske marked i forbindelse med statsstøttesager. Selve retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte indeholder ingen rettesnor for, hvordan det relevante geografiske marked skal afgrænses. Punkt 70 i retningslinjerne indeholder dog en formulering, der synes at foretrække vurderingen på EØS-niveau: »Ved anvendelse af litra a) (…) vil salget (…) normalt blive defineret i EØS (…), eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(317)
Den relevante afgrænsning af et geografisk marked skal ses i lyset af den underliggende skadesteori. Man kan dog nok gå ud fra, at formålet med testen i punkt 68a) i retningslinjerne vedrørende en markedsandel på over 25 % er at beskytte EØS-konkurrenter mod at blive udelukket fra det marked, som de opererer på, eller mod at blive hindret adgang til dette marked (fortrængning) som følge af konkurrencebegrænsende adfærd, som en støttemodtager med en stærk markedsposition udviser.
(318)
Med henblik på denne afgørelse er det ikke relevant at fastlægge den nøjagtige geografiske afgrænsning af markedet på producentniveau, da Petrogals markedsandel kun overstiger tærsklen på 25 % på det nationale marked. Det er tilstrækkeligt at undersøge, om det nationale marked udgør det relevante geografiske marked. Konkurrenternes argumenter, som Portugal har fremsat bemærkninger til, navnlig med hensyn til importhindringer og begrænset lagerkapacitet, blev overvejet. Det blev konkluderet, at en definition af geografisk marked, der afviger fra den standardfremgangsmåde, hvorved markeder med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test defineres som EØS-markedet, og hvorved det nationale marked fastlægges som det relevante geografiske marked, kun kan være berettiget, hvis der er klare indikationer af, at markedet i det store og hele er lukket. Det er derfor nødvendigt at vurdere, om der er hindringer for samhandelen, som ville forhindre virksomheder, der konkurrerer med Petrogal på engrosmarkedet, i at importere diesel fra ikke-portugisiske raffinaderier, hvis de priser, der gælder på det portugisiske marked ab raffinaderi, overstiger dem, der blev iagttaget på markedet generelt.
(319)
I den forbindelse blev følgende bemærket:
-
Diesel, som sælges på det portugisiske marked, har de samme tekniske egenskaber som diesel, der sælges på de omkringliggende markeder.
-
Der er ingen importafgifter på handel inden for EØS
-
Der er ingen lovmæssige eller administrative begrænsninger for importen til Portugal.
-
De statistiske data, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), viser eksistensen af handelsstrømme, nemlig både import til Portugal og eksport fra Portugal til nabolandene. Eksporten er faldet på grund af det øgede behov for diesel i Portugal.
-
Importen finder sted både ad søvejen og landevejen; importmængderne har i de seneste år været meget følsomme over for udefrakommende begivenheder og er steget betydeligt i de seneste år. Stigningen i importen viser, at andre aktører har alternative forsyningsmuligheder og mulighed for at erstatte direkte forsyninger fra Petrogals raffinaderier med import. Det fremgår af de oplysninger, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), at dette var helt indlysende for 2009, da produktionen stoppede i flere uger på grund af et uheld på raffinaderiet i Sines.
-
Portugal afviser påstandene om, at Petrogal kontrollerer mere end 90 % af den eksisterende lagerkapacitet, og præciserer, at tredjeparters lagerkapacitet udgør en leveringskapacitet på 2,9 mio. ton pr. år, hvilket svarer til mere end 50 % af det nationale marked. Ingen tredjepartskonkurrent var interesseret i at købe supplerende lagerkapacitet, da den blev udbudt til salg.
-
Konkurrenterne blev af Kommissionen opfordret til at komme med konkrete eksempler, som bekræftede eksistensen af disse hindringer for samhandelen, eller beskrivelser af situationer, hvor de er stødt på vanskeligheder med at importere diesel, men de fremlagt ikke sådanne oplysninger.
(320)
I mangel af konkrete eksempler og på grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om lagerkapaciteter og import, konkluderes det, at der ikke er dokumentation for, at der rent faktisk er begrænsninger for adgangen til lagerkapacitet og andre hindringer for import.
(321)
De priser for diesel, som tredjeparter køber af Petrogal ab raffinaderi, synes at svare til omkostningerne ved at importere diesel til Portugal. Som Portugal foreslog i forbindelse med anmeldelsen, og som det fremgår af del 3.4.3 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, fastsættes priserne ab raffinaderi efter internationale produktprisnoteringer og, for så vidt angår raffinaderiprodukter i Portugal, til Platts-priserne (Rotterdam) for den nordvesteuropæiske region plus et tillæg (transport, fragt, forsikring, tab osv.). Dette tyder på et større marked end det nationale (portugisiske) marked. Tredjepartskonkurrenter fremsatte ikke argumenter vedrørende Petrogals priser ab raffinaderi, men kom kun ind på Petrogals dominans og position på markedet. Konkurrent nr. 1 bemærkede, at forholdet mellem den samlede import og eksport af diesel var for lille til at begrunde et regionalt marked, men oplyste ikke, at der var mangel på diesel, eller at der forelå en situation, hvor kontrollen med lagerkapaciteten ville have bragt konkurrenterne i vanskeligheder.
(322)
Konkurrent nr. 2 bemærkede faktisk (se betragtning 109), at investeringsprojektet ville gøre Petrogal til nettoeksportør til andre markeder og styrke dets markedsposition på Den Iberiske Halvø.
(323)
Det kan derfor ikke konkluderes, at det relevante geografiske marked for diesel er nationalt, da der ikke synes at være nogen begrænsninger for importen af diesel til Portugal eller for eksporten til de omkringliggende lande. Det relevante geografiske marked er derfor mindst det regionale marked, dvs. Den Iberiske Halvø.
(324)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for svær naphtha skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(325)
Portugal mente, at det relevante geografiske marked for svær naphtha og naphthaderivater som minimum var EØS, om ikke hele verden. Konkurrenterne havde ingen indvendinger mod denne definition af det relevante geografiske marked.
(326)
Portugals bemærkninger blev ikke afvist af interesserede parter, og i betragtning af, at svær naphtha er en vare, der let kan transporteres over lange afstande med lave transportomkostninger, er det relevante geografiske marked som minimum EØS (71).
(327)
Det hedder i punkt 68a) i retningslinjerne, at Kommissionen foretager en tilbundsgående undersøgelse, hvis »støttemodtageren inden investeringen tegner sig for over 25 % af salget af det pågældende produkt på det (de) relevante marked(er) eller efter investeringen vil tegne sig for over 25 %«.
(328)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at bekræfte, om tærsklen i punkt 68a) i retningslinjerne var overskredet, på grund af tvivl om den korrekte definition af det relevante produkt og det relevante geografiske marked og det relevante vurderingsniveau (ab raffinaderi, detailleddet eller engrosleddet). Der var endvidere ingen data til rådighed på koncernplan (inkl. ENI's markedsandele). Der var heller ingen tilgængelige data om naphthaderivater.
(329)
Data fra Portugal viser, at Petrogals dieselmarked ab raffinaderi ville være på under 25 %, når det drejer sig om det regionale marked (Den Iberiske Halvø), sådan som det allerede fremgår af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren og blev bekræftet af Portugal i forbindelse med den formelle undersøgelse. Disse oplysninger vedrører kun Petrogals produktionskapacitet, eftersom Portugal erklærede, at ENI ikke opererer ab raffinaderi på Den Iberiske Halvø. Også for Vesteuropa og EØS ligger Petrogals andel af dieselmarkedet ab raffinaderi på koncernniveau (inkl. ENI's markedsandele) under 25 %, sådan som det fremgår af oplysninger fra Portugal (se tabel 6 og 7 nedenfor).
Tabel 6
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på det vesteuropæiske marked (mio. ton pr. år)
Det pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
243,6
[5-10] %
[…]
252
[5-10] %
Tabel 7
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (mio. ton pr. år)
Pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
323,5
[5-10] %
[…]
334,6
[5-10] %
(330)
På grundlag af tallene i tabel 6 og 7 ovenfor konkluderes det, at Petrogal ikke tegner sig for mere end 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante regionale marked (Den Iberiske Halvø) samt på det vesteuropæiske marked og EØS-markedet, inkl. markedsandele ab raffinaderi for hele ENI-koncernen. Derfor er tærsklerne i punkt 68a) i retningslinjerne ikke overskredet, for så vidt angår diesel.
(331)
Da ENI's og Petrogals kombinerede markedsandel ikke overstiger 25 %, er det ikke nødvendigt at overveje, om Petrogals markedsandel kontrolleres af ENI i et omfang, der kræver, at deres kombinerede markedsandel tages i betragtning.
(332)
Ifølge oplysningerne fra Portugal forarbejder de fleste raffinaderier, som fremstiller svær naphtha, denne naphtha til internt brug. De data om markedsandele, som Portugal har fremlagt med henblik på testen i punkt 68a), vedrører, sådan som testen kræver, salg på EØS-markedet, navnlig handelsmarkedet.
(333)
For at undersøge, om investeringsprojektet er foreneligt med punkt 68a) i retningslinjerne, skal Petrogals markedsandel før og efter investeringsprojektet analyseres, og det skal undersøges, om den overstiger 25 %.
Tabel 8
Petrogals markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
[…]
16 045
[0-5] %
[…]
15 640
[0-5] %
-
Benzen
[…]
10 093
[0-5] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[5-10] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[5-10] %
Tabel 9
ENI's markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[0-5] %
[…]
2 169
[0-5] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
Foreligger ikke
599
Foreligger ikke
599
Tabel 10
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[10-20] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[10-20] %
[…]
2 173
[10-20] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[0-5] %
(334)
På grundlag af tallene i tabel 8-10 konkluderes det, at Petrogal alene og i kombination med ENI har markedsandele på under 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante produktmarked for svær naphtha i EØS. Petrogals markedsandel overstiger heller ikke 25 % af salget på derivatmarkederne.
(335)
Endvidere udgør den samlede interne produktion af svær naphtha, som Petrogal anvender til internt brug, og som ikke er gengivet i ovennævnte data vedrørende markedsandelen i tabel 8, mindre end [ 5] % af hele detailmarkedet i EØS. Den supplerende produktion i raffinaderiet i Sines udgør ca. [ 5] %.
(336)
På grundlag af disse betragtninger konkluderes det, at tærsklen i punkt 68a) ikke er overskredet for naphtha.
(337)
I henhold til punkt 68b) i retningslinjerne foretager Kommissionen en tilbundsgående undersøgelse, hvis »den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør over 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS«.
(338)
Det præciseres i punkt 70 i retningslinjerne, at » … Ved anvendelse af punkt 68, a) og b), vil salget og det beregnede forbrug normalt blive defineret i EØS på det relevante niveau i henhold til Prodcom-klassifikationen, eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(339)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år (inden arbejdets påbegyndelse) ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(340)
Den samlede årlig vækstrate (CAGR) for det beregnede forbrug af diesel i EØS for årene 2001-2006 er på ca. 2,12 % udtrykt i mængde eller 15,38 % udtrykt i værdi. Den tilsvarende samlede årlige vækst i BNP for EØS i årene 2001-2006 nåede op på 2,06 % realt (sidestilles med mængder) og 4,12 % nominelt (sidestilles med værdi).
(341)
Heraf følger, at markedet for diesel ikke kan anses for at præstere mindre end forventet, hvis det tages i betragtning, at den samlede årlige vækstrate både udtrykt i mængde og i værdi sammenlignes med henholdsvis den nominelle og reale BNP-vækstrate. Det er derfor ikke nødvendigt at undersøge, om den kapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mere end 5 % af det pågældende marked.
(342)
Med henblik på at undersøge, om investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, skal Kommissionen kontrollere, om den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mindre end 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS.
(343)
Portugal fremlagde følgende data, som er vist i tabel 11-13 nedenfor. Tallene i kolonnen for EØS-markedet er identiske med tallene i tabellerne vedrørende markedsandele, der er vist som EØS-markedet (salg). Da detailmarkedet (salg) er mindre end det beregnede forbrug, inkl. produktion til internt brug, er dataene vedrørende stigningen i produktionskapacitet udtryk for en overvurdering af betydningen af denne stigning. Det kan således siges at udgøre et worst case-scenarie.
Tabel 11
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i raffinaderiet i Sines og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 12
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i Matosinhos og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 13
Forholdet mellem stigningen i den kombinerede produktionskapacitet (i raffinaderierne i Sines og Matosinhos) og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
(344)
I alle tilfælde er stigningen i produktionskapaciteten for de produkter, der er anført i tabel 11-13, under 5 % på de relevante produktmarkeder i EØS. Investeringsprojektet anses derfor ikke for at overskride den tærskel, der er fastsat i første del af punkt 68b) i retningslinjerne.
7. KONKLUSION
(345)
På grundlag af dataene i betragtning 278-344 overskrider investeringsprojektet ikke de tærskler, der er fastsat i punkt 68a) og 68b) i retningslinjerne for de pågældende produkter. Det er derfor ikke nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af støtten efter indledningen af proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2.
(346)
Det kan konkluderes, at den foreslåede regionale investeringsstøtte til Petrogal opfylder alle betingelser i retningslinjerne for at kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Det er derfor ikke nødvendigt at vurdere, om støtten kunne godkendes på grundlag af andre undtagelser i traktaten.
(347)
Portugal har undtagelsesvist indvilliget i, at denne afgørelse vedtages på engelsk som eneste autentiske sprog -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den statsstøtte, som Portugal planlægger at yde til Petrogal, og som beløber sig til 160 484 007 EUR i nominel værdi (121 091 314 EUR i nedsatte priser), og som udgør en maksimal støtteintensitet på 12,43 % i nedsatte priser, er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
2. Gennemførelsen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte statsstøtte kan derfor godkendes. I tilfælde af afvigelser fra de planlagte støtteberettigede udgifter og fra den anmeldte betalingsplan for statsstøtten må Portugal ikke overskride det maksimale støttebeløb i nedsatte priser på 121 091 314 EUR eller det maksimale støtteintensitet i nedsatte priser på 12,43 %.
Artikel 2
1. Portugal forelægger foreløbige rapporter for Kommissionen hvert femte år fra datoen for denne afgørelse. De foreløbige rapporter skal indeholde ajourførte oplysninger om de ydede statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojektet, som er påbegyndt i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
2. Derudover forelægger Portugal inden seks måneder fra ydelsen af den sidste tranche af statsstøtten, på grundlag af den anmeldte betalingsplan, en detaljeret endelig rapport med oplysninger om de betalte statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojekter, som er iværksat i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 3. august 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. augusztus 3.)
a Portugália által a Petrogal részére nyújtani tervezett SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)) számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2011) 5546. számú dokumentummal történt)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2012/466/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett rendelkezéseknek megfelelően felkérte az érdekelteket az észrevételeik megtételére, (1) és tekintettel ezekre az észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
2009. november 19-én kelt levelével a Bizottság értesítette Portugáliát arról, hogy a Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (a továbbiakban: Petrogal) részére a Sinesben és Matosinhosban folytatott kőolaj-finomításra irányuló beruházási projekthez (a továbbiakban: a beruházási projekt) nyújtani kívánt regionális ad hoc támogatással kapcsolatosan a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról határozott. 2009. december 9-i levelében Portugália közzététel céljából benyújtotta az eljárást megindító határozat nyilvános változatát.
(2)
2009. december 17-i levelében Portugália az észrevételei benyújtására rendelkezésre álló határidő egy hónappal történő meghosszabbítását kérte. 2009. december 22-én a Bizottság elfogadta ezt a kérést. Portugália az észrevételeket 2010. január 21-én kelt levelében nyújtotta be.
(3)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2). A Bizottság felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére.
(4)
Eljuttatta észrevételeit a Bizottsághoz az Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), a Confederação da Indústria Portuguesa (4), az Associação para a eficiência energética (5), a 2. számú versenytárs (6), a Petrogal egyik konkurens vállalkozása (7), az 1. számú versenytárs (8) (9), az União Geral de trabalhadores (10), Sines város Önkormányzata (11), a Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) és az Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
2010. március 9-én, március 10-én, március 17-én és március 19-én kelt levelében a Bizottság továbbította ezeket az észrevételeket Portugáliának, lehetőséget adva arra, hogy ezekre reagáljon. Portugália 2010. április 8-i levelében nyújtotta be az észrevételeit.
(6)
A Bizottság 2010. július 15-én és július 28-án kelt levelében (14) további információkat kért, amelyeket Portugália 2010. augusztus 16-i és 23-i levelében adott meg.
(7)
2010. augusztus 4-i és 5-i levelében a Bizottság az 1. és a 2. számú versenytárstól pontosítást kért, amelyet azok 2010. szeptember 10-i, illetve 15-i levelükben nyújtottak be. 2010. szeptember 20-án kelt levélben ezeket a pontosításokat észrevételezésre továbbították Portugáliának.
(8)
A Bizottság 2010. szeptember 17-én és 2010. október 1-jén kelt levelében további információkat kért Portugáliától. Portugália 2010. október 18-án és 29-én nyújtotta be válaszát.
(9)
2010. október 13-án kelt levél útján az 1. és 2. számú versenytárstól konkrét részleteket kértek a 2010. szeptember 10-i, illetve 15-i válaszukat illetően.
(10)
A Bizottság 2010. október 21-én és 28-án kelt levelében további információkat kért Portugáliától. Portugália november 12-i levelében válaszolt.
(11)
2010. november 10-i levelében az 1. számú versenytárs benyújtotta a 2010. szeptember 15-i leveléhez kapcsolódó pontosításokat. 2010. november 12-én ezeket a pontosításokat észrevételezésre továbbították Portugáliának, amely 2010. november 19-én küldte el válaszát.
(12)
A Bizottság 2010. november 30-án kelt levelében további információkat kért Portugáliától. Portugália 2010. december 20-án kelt levél útján nyújtotta be válaszát.
(13)
A Bizottság 2010. november 11-én kelt levelében felkérte Portugáliát, hogy nyújtsa be a beruházási projekt költség-haszon elemzését. 2010. december 1-jén Portugália eljuttatta a Bizottsághoz a kért információkat.
(14)
2011. január 6-án kelt levelében Portugália a Petrogal részvényeseivel kapcsolatos információkat nyújtott be.
(15)
A portugál hatóságok, a Petrogal képviselői és a Bizottság részvételével 2011. január 12-én találkozóra került sor. 2011. január 25-én kelt levelében Portugália benyújtotta a találkozó során felmerült egyes kérdésekkel kapcsolatos információkat (pl. piaci értékelés, a támogatás ösztönző hatása).
(16)
2011. január 24-én, március 16-án és április 12-én kelt levelében a Bizottság további információt kért a beruházási projekttel kapcsolatban az esetleges támogatás nélküli helyzetre vonatkozóan; ezekre Portugália 2011. február 7-i, április 4-i, illetve április 29-i levelében válaszolt. A Bizottság 2011. június 7-i e-mail üzenetében Portugáliától a korábbi levelekből hiányzó információk pótlását kérte. 2011. június 9-én kelt e-mail üzenetében, illetve 2011. június 11-i és 17-i levelében Portugália néhány érintett kérdést illetően tájékoztatással szolgált.
(17)
A Bizottság 2011. június 24-én kelt levelében felkérte Portugáliát, hogy pontosítsa a dízelüzemanyag piacával kapcsolatos hiányzó információkat. Portugália 2011. június 30-i és 2011. július 14-i levelében benyújtotta ezeket az információkat. 2011. július 20-i levelükben a portugál hatóságok jóváhagyták, hogy a Bizottság angol nyelven fogadja el ezt a határozatot.
2. AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁS RÉSZLETES LEÍRÁSA
2.1. A kedvezményezett
(18)
Az állami támogatás kedvezményezettje, a Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (a továbbiakban: Petrogal), a Galp Energia, SGPS, S.A. (a továbbiakban: Galp Energia) kizárólagos (100 %-os) tulajdonában álló leányvállalata. A Galp Energia fő részvényesei az ENI SpA (15) (33,34 %), az Amorim Energia BV („Amorim Energia”) (16) (33,34 %), a Parpública Participações Públicas („Parpública”)(SGPS) (17) (7 %), a Fidelity International Limited (2,01 %), a Caixa Geral de Depósitos SA („CGD”) (18) (1 %) és mások (23,31 %). A Galp Energia a Galp Energia Group („Galp”) holdingvállalata. A Galp Energia a kőolajtermékek piacán (ez finomítási és forgalmazási tevékenységeket, például nagy- és kiskereskedelmi értékesítést is magában foglal), valamint a gázpiacon tevékenykedik.
(19)
A holdingvállalatot 1999. április 22-én alapították GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A. néven elsősorban kőolaj- és földgáz-kereskedelmi célokra két korábbi portugál állami tulajdonú vállalat, a kőolajtermékekkel foglalkozó Petrogal és a földgázzal foglalkozó GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A. egyesítésével, amelyek így a Galp Energia ellenőrzése alá kerültek (19).
(20)
A Galp Energia üzleti tevékenységei között megtalálható még a finomított kőolajtermékek kis- és nagykereskedelmi forgalmazása az Ibériai-félszigeten. Portugáliában piacvezető (20), és Spanyolországban is folyamatosan terjeszkedik.
(21)
A Petrogal tulajdonában áll mindkét portugáliai kőolaj-finomító. Ezek Sinesben és Matosinhosban találhatók. A kőolaj-finomító üzletág valamennyi finomítási, ellátási és logisztikai tevékenységet magában foglal. A Petrogal Portugáliában a kőolajtermékek legnagyobb, az Ibériai-félszigeten pedig az egyik legnagyobb forgalmazója. Az összes nyersolaj, illetve a finomított termékek egy részének Portugáliába történő behozatalát ténylegesen a vállalat irányítja; ezenfelül a nyersolaj és a finomított termékek tárolási kapacitásának 80 %-a is a kezében van (21), valamint fontos pozíciót foglal el az olajtermékek portugál logisztikai infrastruktúrájában.
(22)
A Petrogal széles termékválasztékot kínál, mint például benzin, dízelüzemanyag, sugárhajtómű-üzemanyag, tüzelőolaj, nafta, PB-gáz, bitumen és számos aromás termék. A kőolaj-finomító üzletág feladata, hogy ellássa olajtermékekkel a Petrogal portugáliai kiskereskedelmi, nagykereskedelmi és propánbutángáz-forgalmazási részlegeit, a versenytársakat és a külföldi vevőket, valamint üzemelteti ezek finomítóberendezéseit és logisztikai eszközeit. A Petrogal termékei tárolását és szállítását saját tulajdonú tárolási eszközeinek igénybevételével vagy kapcsolt logisztikai leányvállalatai révén végzi.
(23)
Az 1. ábra a Petrogal tulajdonosi és ellenőrzési jogait mutatja be:
(24)
2005. december 29-én az Amorim Energia, az ENI és a Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN) részvényesi megállapodást írt alá, amelyhez 2006. március 28-án a CGD is csatlakozott (a továbbiakban: a részvényesi megállapodás). A nyolc évre szóló részvényesi megállapodás 2006. március 29-én lépett hatályba. Az értékpapírokról szóló portugál törvénykönyv 20. cikke (1) bekezdésének c) pontja értelmében a részvényesi megállapodás feleinek tulajdonában lévő Galp Energia-részvényekhez kapcsolódó szavazati jogokkal kölcsönösen a többi fél is élhet. Ennélfogva a Galp Energia feletti ellenőrzést a részvényesi megállapodást aláíró részvényesek közösen gyakorolják.
(25)
Portugália szerint a részvényesi megállapodásból következik, hogy a részvényesek és különösen az ENI nem ellenőrizheti és határozhatja meg kizárólagosan a saját és a Petrogal finomítási tevékenységei közötti stratégiákat.
2.2. A Petrogal beruházási projektje
(26)
A beruházási projekt célja Portugália egyedüli két kőolaj-finomítója, a Sinesben és Matosinhosban működő két kőolaj-finomító egység átalakítása és kibővítése. A projekt ezenfelül a két kőolaj-finomító integrációjának és egymást kiegészítő jellegének javítását célozza. A beruházás megnyitja az utat a nehezebb nyersolajak használata előtt.
(27)
A beruházási projekt elsődleges célja a dízelüzemanyag termelésének növelése a benzinnel szemben. A beruházási projektben foglaltak szerint a nehéz nyersolaj fokozott használatával csökkennek a nyersanyagköltségek, és több helyről lehet majd beszerezni a feldolgozandó nyersolajat.
(28)
A Matosinhosban működő kőolaj-finomító konverziós projektje két részből áll: vákuumgázolaj kinyerését szolgáló új vákuumdesztillációs egység, valamint a vákuummaradék kíméletes termikus krakkolását szolgáló viszkozitás-csökkentő egység (viszkozitástörő) létesítése.
(29)
A Sinesben működő kőolaj-finomító konverziós projektje új hidrokrakkoló, vagyis dízel- és sugárhajtóműüzemanyag-gyártásához vákuumgázolaj hidrokrakkolását szolgáló egység létesítésére irányul. A beruházási projekt szerint a hidrokrakkoló egység nyersanyagként a Matosinhosban és Sinesben működő kőolaj-finomítókban előállított vákuumgázolajat és viszkozitástörésből származó gázolajat használja majd fel, maximálisan kihasználva a nemzeti kőolaj-finomító berendezések feldolgozási kapacitását. Naponta hozzávetőleg […] hordónyi mennyiséget dolgoz majd fel, kb. évi […] ezer tonna atmoszferikus maradék elsődleges nyersanyagként történő felhasználásával.
(30)
A hidrokrakkolással kinyert termékek (PB-gáz, nafta (22) és dízel) […] hidrogénezettek, és ezáltal jobb minőségűek. A beruházási projekt eredményeképpen várhatóan csak a dízel és a nehéznafta termelése nő majd.
(31)
A beruházási projekt szerint a Sines kőolaj-finomító egységben előállított nehéznafta egy részét nyersanyagként átszállítják a Petrogal matosinhosi aromás termékeket gyártó üzemébe (23), ami tovább erősíti a két finomítóegység integrációját. A nehéznafta megnövelt termelése a sinesi konverziós projekt elkerülhetetlen technikai következménye.
(32)
A beruházási projekttel kapcsolatos munka 2008-ban kezdődött (az első megrendelést az Igazgatótanács 2008. március 5-i határozata alapján 2008. március 14-én adták ki), és befejezése 2010. december 31-ig esedékes. A teljes termelési kapacitást várhatóan 2011-ben érik el.
2.3. Egyetlen beruházási projekt
(33)
Portugália szerint a két kőolaj-finomító közötti földrajzi távolság ellenére (mintegy 450 km, amelyet tengeri szállítással kell áthidalni) a beruházási projektet a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (24) (a továbbiakban: RTI) 60. bekezdése értelmében egyetlen beruházási projektnek kell tekinteni. A portugál hatóságok megerősítik, hogy a Petrogal a bejelentett beruházási projekt kezdetét megelőző három évben nem részesült állami támogatásban.
2.4. A beruházási projekt költségei
(34)
A sinesi beruházás nominális értéken [] EUR beruházási költséggel jár. A Sinesben működő kőolaj-finomító a tervek szerint [] EUR támogatást kapna (nominális értéken), ami 16 %-os támogatási intenzitást jelent. Ami a matosinhosi kőolaj-finomítót illeti, a beruházás összege [] EUR (nominális értéken), és a kőolaj-finomító [] EUR támogatásban részesülne (nominális értéken), ami 13 %-os támogatási intenzitásnak felel meg.
(35)
A beruházási projekt támogatható kiadásainak összege jelenértéken 974 064 894 EUR (nominális értéken 1 058 934 146 EUR), és kizárólag felszerelésre vonatkozik (földterületre vagy épületekre nem). A két kőolaj-finomítónak nyújtott támogatás összértéke jelenértéken 121 091 314 EUR (nominális értéken 160 484 007 EUR), ami 12,43 %-os támogatási intenzitásnak felel meg. A támogatható költségek évenkénti bontása az 1. táblázatban látható:
1. táblázat
Támogatható költségek (EUR)
2007
2008
2009
2010
Összesen
Tárgyi állóeszközök
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. A beruházási projekt finanszírozása
(36)
A Petrogal a tervek szerint az igényelt állami támogatáson kívül (nominális értéken 160 484 007 EUR) saját forrásokból finanszírozná a beruházási projektet. Finanszírozási forrásként további állami támogatást nem irányoztak elő. A beruházási projekt ezenfelül az Európai Beruházási Bank 2009-ben jóváhagyott 500 millió EUR összértékű hiteléből is gazdálkodhat. A kedvezményezett saját hozzájárulásának mértéke a támogatható költségek 36 %-át teszi ki.
2.6. A regionális támogatás felső határa
(37)
A 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó portugál nemzeti regionális támogatási térképpel (26) összhangban a Sinesben és a Matosinhosban működő kőolaj-finomítóknak otthont adó ALEN TEJO, illetve Norte régió a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének a) pontjában foglalt eltérés alapján regionális támogatásra jogosult, amelyen belül a nagyvállalatoknak nyújtott regionális beruházási támogatások felső határa a bruttó támogatástartalom (GGE) 40, illetve 30 %-a.
2.7. Hozzájárulás a regionális fejlődéshez
(38)
A beruházás a tervek szerint mindkét régióban hozzávetőleg 150 közvetlen és 450 közvetett munkahelyet teremtene. Ezenfelül a Portugália által benyújtott információk szerint az építési szakaszban hozzávetőleg 3 000 ideiglenes munkahely létesülne.
2.8. A támogatás formája
(39)
Az állami támogatást ad hoc támogatásként nyújtanák, amelyet az 1999. október 15-i 409/99. sz. törvényerejű rendelet alapján egy azóta megszűnt támogatási program (az N 97/99 sz. program) rendelkezéseit alkalmazva dolgoztak ki.
(40)
A Portugál Minisztertanács 2008. március 6-i rendeletét követően 2008. március 10-én a portugál hatóságok és a Petrogal, illetve a Galp Energia között két szerződés jött létre az állami támogatás nyújtásáról. A két szerződés a következő volt: „az adókedvezmények nyújtásáról szóló szerződés” és a „beruházási szerződés” (a „támogatási szerződések”).
(41)
Az aláírt támogatási szerződések a beruházási projekt végrehajtásával kapcsolatos adójóváírásra vonatkozó engedélyt irányoztak elő. A támogatást az jelentené, hogy az adójóváírást levonnák a később fizetendő társasági jövedelemadóból. Az adójóváírás összegét a portugál hatóságok számítanák ki a támogatható beruházások százalékos arányában. Az adójóváírást csak a beruházási projektből eredő adókra lehetne alkalmazni. Amennyiben az adójóváírás teljes összegét nem tudják levonni, a fennmaradó összeg a szerződés lejártáig (azaz 2016. december 31-ig) még levonható.
2.9. A támogatás összege
(42)
Portugália 160 484 007 EUR nominális értékű regionális támogatás nyújtását tervezi, amelyet 2011-től fizetne. A portugál hatóságok által biztosított alábbi 2. táblázat részletesen ismerteti a támogatás kifizetésének ütemtervét:
2. táblázat
Év
Becsült adóköteles jövedelem
Adók
Adójóváírás igénybevétele (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugália megerősítette, hogy a beruházási projekthez nyújtott támogatást nem halmozzák az ugyanazon támogatható költségek után járó helyi, regionális, nemzeti vagy uniós forrásokkal.
(44)
Ezenfelül a támogatást azzal a feltétellel nyújtják, hogy a Petrogal a beruházási projekt befejezésétől számított legalább öt évig fenntartja a beruházásokat a támogatott régiókban.
(45)
Portugália megerősítette, hogy a Bizottság jóváhagyta a támogatás nyújtását.
(46)
A Petrogal 2007. január 22-én állami támogatásért folyamodott a beruházási projekthez. 2007. január 23-án a portugál hatóságok írásban megerősítették a Petrogal számára, hogy a - további részletes vizsgálat tárgyát képező - beruházási projekt megfelel a „költségvetési programban” meghatározott és a beruházási munkálatok megkezdése előtt teljesítendő jogosultsági feltételeknek.
(47)
Portugália vállalta, hogy alacsonyabb vagy magasabb támogatható költségek esetén sem lépi túl a támogatási összeg és támogatási intenzitás e határozatban megállapított felső határát.
2.10. Általános rendelkezések
(48)
Portugália vállalta, hogy benyújtja a következőket:
-
a támogatás kifizetését követő két hónapon belül a Petrogalnak küldött azon dokumentum másolatát, amelyben értesíti a vállalatot a támogatási szerződések hatálybalépéséről,
-
a támogatás bizottsági jóváhagyásának napjától kezdve ötévente időközi jelentést (amely tájékoztatást ad a kifizetett támogatási összegekről, a támogatási szerződés végrehajtásáról és az érintett létesítményben/üzemben megkezdett minden egyéb beruházási projektről),
-
a bejelentett kifizetési ütemterv alapján a támogatás utolsó részletének kifizetését követő hat hónapon belül részletes zárójelentést.
3. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKOLÁSA
(49)
A Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatában (a továbbiakban: az eljárást megindító határozat) a Bizottság kétségeinek adott hangot arra vonatkozóan, hogy a támogatás összeegyeztethető az RTI rendelkezéseivel. E tekintetben a Bizottság az eljárást megindító határozatban az (50) és a (64) preambulumbekezdésben említett kérdésekkel kapcsolatban fejezte ki kételyeit.
3.1. Összeegyeztethetőség az RTI általános rendelkezéseivel
(50)
Az RTI 34. bekezdése a következőképpen ismerteti az induló beruházás szabványos kategóriáit: „tárgyi eszközökbe vagy immateriális javakba történő beruházás”, amely:
-
új létesítmény felállításával,
-
meglévő létesítmény bővítésével,
-
egy létesítmény termelésének további, új termékekkel történő diverzifikációjával,
-
egy meglévő létesítmény teljes termelési folyamatának alapvető megváltoztatásával kapcsolatos.
A pótló beruházás, amely nem felel meg az e pontban említett feltételek egyikének sem, kifejezetten nem tartozik az induló beruházás fogalmának körébe.
(51)
E tekintetben a Bizottság az eljárást megindító határozatban kétségeinek adott hangot azt illetően, hogy a két kőolaj-finomító egység modernizálására és fokozott integrációjára, a dízel (és járulékosan a nafta) termelésének növelésére és egyúttal a benzintermelés csökkentésére irányuló beruházási projekt induló beruházásnak tekinthető-e. A Bizottság úgy vélte, hogy a beruházási projekt nem minősül új létesítmény felállításának, sem egy meglévő létesítmény termelésének további, új termékekkel történő diverzifikációjának. Ugyanakkor elfogadható, hogy bizonyos „bővítési” és „a termelési folyamat alapvető megváltoztatásával” kapcsolatos elemeket foglal magában.
(52)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban rámutatott, hogy mivel a támogatási intézkedést ad hoc támogatásként kell értékelni, Portugáliának bizonyítania kellett, hogy a beruházási projekt hozzájárul egy következetes regionális fejlesztési stratégia megvalósításához, az RTI 10. bekezdése értelmében.
(53)
Az eljárást megindító határozatban a Bizottság különösen megkérdőjelezte, hogy a regionális fejlődéshez való várható hozzájárulás valóban ellensúlyozza-e a támogatásból eredő ágazati hatásokat (160 millió EUR összegű támogatás, amely mindössze 150 közvetlen munkahelyet teremt).
(54)
Ebben az összefüggésben a Bizottság rámutatott, hogy okkal kételkedhet a támogatás szükségességében, mivel amint az a Petrogal 2008. évi pénzügyi beszámolójából egyértelműen kiderül, a beruházási projekt ipari stratégiája részét képezi, és azt feltehetően ellenkező esetben, tehát támogatás nélkül is megvalósítanák. A Bizottság jelezte, hogy a támogatás a jelek szerint nem szükséges a beruházás végrehajtásához (amelynek munkái 2008-ban elkezdődtek), és hogy a Petrogal más beruházási helyszíneket is mérlegelhetett volna. A szükségtelen támogatás valószínűleg nem segíti elő a regionális fejlődést, és elfogadhatatlan versenytorzulást eredményezhet.
(55)
Az eljárást megindító határozatban a Bizottság kétségbe vonta, hogy teljesültek az RTI 38. bekezdésében az ösztönző hatásra vonatkozóan megállapított formális követelmények. Ad hoc támogatás esetén a beruházás megkezdése előtt az illetékes hatóságnak szándéknyilatkozatot kellett volna tennie a támogatás odaítéléséről, amelyben feltételül szabja az intézkedés Bizottság általi elfogadását.
(56)
E tekintetben a Bizottság az eljárást megindító határozatban kétségeinek adott hangot azt illetően, hogy Portugália azon írásbeli megerősítése, amely szerint a - további részletes vizsgálat tárgyát képező - beruházási projekt állami támogatásra jogosult, valóban megfelelt-e az RTI 38. bekezdésében foglalt követelményeknek.
3.2. A támogatás értékelése a nagyberuházási projektek támogatására vonatkozó rendelkezések alapján
(57)
Portugália a két kőolaj-finomítót érintő beruházási projektet egyetlen beruházási projektként jelentette be. Az RTI 60. bekezdése értelmében egy induló beruházás akkor tekinthető egyetlen beruházási projektnek, ha az a technikai, funkcionális és stratégiai kapcsolatokra, valamint a közvetlen közelségre figyelemmel gazdaságilag oszthatatlan.
(58)
E tekintetben a Bizottság az eljárást megindító határozatban kételyeit fejezte ki a két kőolaj-finomító egység közötti távolságot illetően. Ezenfelül a beruházási projekt egyetlen beruházási projektként történő értékelése esetén módosított regionális támogatási felső határt kellene alkalmazni, az RTI 67. bekezdése szerinti csökkenő százalékos skála szerint.
(59)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban kétségeinek adott hangot a támogatásnak az RTI e két bekezdésében foglalt rendelkezései alapján történő értékelésével kapcsolatban.
(60)
Közelebbről, a Bizottság nem tudta meghatározni, hogy a beruházási projekt pontosan mely termékeket érinti. Továbbra sem világos, hogy Portugália állításának megfelelően kizárólag a dízelüzemanyagról és a naftáról van-e szó, vagy a finomítási tevékenységből származó más termékeket is figyelembe kell venni. Mérlegelni kell a finomított termékek kínálati oldalról történő helyettesíthetőségének lehetőségét, valamint azt a tényt, hogy a nafta az RTI 69. bekezdése értelmében közbenső terméknek tekinthető.
(61)
A Bizottság kétségeinek adott hangot az érintett termékpiaccal és azzal kapcsolatban, hogy vajon azt mind a dízel, mind a nafta esetében a közvetlen finomítói szinten kell-e vizsgálni, ahogy azt Portugália állítja.
(62)
A Bizottság kételyeit fejezte ki azt illetően, hogy a szóban forgó termékek érintett földrajzi piacai nemzeti, illetve regionális (Ibériai-félsziget) vagy pedig EGT-szinten határozandók-e meg.
(63)
Ezenfelül a Bizottság úgy vélte, kérdéses, hogy a Petrogal, illetve a Galp Energia és ENI csoport, amelyekhez a Petrogal tartozik, érintett piacból való részesedése valóban 25 % alatti-e, az RTI 68. bekezdésének a) pontjával összhangban.
(64)
Végül, az RTI 68. bekezdése b) pontjának megfelelően a Bizottság valamennyi érintett termékkel kapcsolatban megkérdőjelezte, hogy a beruházási projekt által létrehozott termelési kapacitás - megnyilvánuló fogyasztási adatokban mérve - az érintett piacok több mint 5 %-át teszi-e ki, és hogy ha ez így van, akkor a legutóbbi öt év átlagában a termék megnyilvánuló fogyasztásának növekedése meghaladta-e az Európai Gazdasági Térség GDP-jének átlagos évi növekedését.
4. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
4.1. Az Associaçao das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinaçao (AIPQR) észrevételei
(65)
Az AIPQR véleménye szerint a beruházási projekt létfontosságú a portugál gazdaság fellendítéséhez, valamint az európai petrolkémiai és kőolaj-finomító ágazat versenyképességének megerősítéséhez. Ha a beruházási projekt nem készül el, vagy ha nem kap elegendő támogatást a befejezéshez, az komoly következményekkel járhat a petrolkémiai ellátási lánc függetlensége és támogatása szempontjából.
(66)
Az Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., a La Seda de Barcelona S.A. spanyol leányvállalata) által Sinesben tervezett új PTA- (tisztított tereftálsav) gyártó egység jelentősen megnöveli a LA Seda naftaszükségletét. Ennélfogva a La Seda kb. 400 millió EUR összegűre becsült beruházásának megvalósításához elengedhetetlen, hogy a Petrogal hidrokrakkoló egységében növeljék a nafta termelését.
(67)
Az AIPQR szerint a beruházási projekt csökkenteni fogja az európai szintű dízelhiányt.
(68)
Az AIPQR úgy véli, hogy a Petrogal hozzájárulása nélkülözhetetlen ahhoz, hogy a nemzeti és regionális gazdaságok számára kulcsfontosságú ágazatok segítésére irányuló portugál stratégia részeként megvalósíthatóvá tegyék és előmozdítsák a Kőolaj-finomító, Petrolkémiai és Kőolajipari Ágazatok Versenyképességi és Technológiai Központjának fejlesztését.
(69)
Az AIPQR szerint a hidrokrakkolás útján előállított dízelüzemanyag jobb minőségű, ezáltal hatékonyabb égést biztosít, és minimálisra csökkenti a kipufogógáz-kibocsátások szennyező anyag-tartalmát. A dízelüzemanyag minősége, valamint a beruházási projekt által elérendő energiahatékonyság együtt lehetővé teszi majd a Petrogal 2008-2011 közötti időszakra vonatkozó energiahatékonysági tervének teljesítését.
(70)
Ezenfelül az AIPQR úgy véli, hogy a beruházási projekt hozzájárul majd Matosinhos és Sines régió társadalmi és gazdasági fenntarthatóságához, valamint átfogó szinten a nemzeti társadalmi és gazdasági fenntarthatósághoz.
4.2. Az Associaçao para a eficiencia energética (COGEN) észrevételei
(71)
A beruházási projekt lényeges: rugalmasabb ellátást biztosít és növeli a dízelolaj-ágazat függetlenségét.
(72)
A COGEN szerint a beruházási projekt figyelemreméltó lehetőséget teremt a technológiai innováció terén, és kb. 150 közvetlen, illetve kb. 500 közvetett középszintű - állandó - munkahelyet hoz létre.
(73)
Energiaügyi szempontból a COGEN úgy véli, hogy a két kőolaj-finomító konverziós projektje együtt 14 %-os energiamegtakarítást tesz lehetővé. Ezenfelül a COGEN felhívja a figyelmet arra, hogy a beruházási projekt egy hatálya alá nem tartozó további beruházástípust is lehetővé tesz - ez a két kőolaj-finomítóban elhelyezett egy-egy 82 megawatt teljesítményű kapcsoltenergia-termelő egység -, amelynek köszönhetően az ilyen technológiai kapacitás kb. 12 %-kal nő majd Portugáliában.
4.3. A Confederaçao da Indústria Portuguesa („CIP”) észrevételei
(74)
A CIP úgy véli, hogy a beruházási projekt megoldást jelent Portugália helyzetére, amely a következőkkel jellemezhető:
i.
a gépjárművek dízelfogyasztása és Portugália meglévő feldolgozási kapacitása közötti különbség, amelynek nyomán krónikus igény van a dízelüzemanyag nagy mennyiségű importjára és a benzintöbblet külföldi értékesítésére;
ii.
a jövőben várható tüzelőolaj-többlet, amelyet az okoz, hogy a villamos energia előállítása során már nem használnak tüzelőolajat, és általánosságban, a portugál nemzeti éghajlat-változási programban szereplő intézkedésekkel, is ösztönzik a tüzelőolaj ipari felhasználásának megszüntetését;
iii.
a nehezebb és savasabb nyersolajfrakciók növekvő beszerzéseihez kapcsolódó nemzetközi piaci tendenciák, amelyek fokozott rugalmasságot biztosítanak a nyersolajválaszték tekintetében;
iv.
az ellátás biztonságának erősítése.
(75)
A CIP úgy véli, hogy a beruházási projekt jelentősen növelni fogja mindkét kőolaj-finomító egység energiahatékonyságát, összhangban az Unió felé tett, az európai energiahatékonyság 10 %-kal történő növelésére irányuló portugál kötelezettségvállalással.
(76)
A CIP úgy véli, hogy a tervezett, 150 magasan képzett munkaerőt igénylő munkahely, valamint a 450 közvetlen állandó munkahely számottevően elősegíti majd Portugália gazdasági fejlődését. Lendületet ad az érintett régiók helyi gazdaságának, ahol az egy főre jutó GDP a nemzeti átlagnál alacsonyabb, és az építési szakaszban hozzávetőleg 5 000 ideiglenes munkahelyet biztosít.
4.4. Az Uniao Geral de Trabalhadores („UGT”) észrevételei
(77)
Az UGT véleménye szerint a beruházási projekt előmozdítja a regionális fejlődést és kedvező hatást gyakorol az érintett régiók gazdasági fejlődésére, valamint társadalmi és területi egységére. Az érintett régiókban magas a munkanélküliség, az üzleti struktúra meglehetősen egysíkú, és az egy főre jutó GDP nem éri el az országos átlagot. A beruházási projekt jelentős hatással bír majd mind a régiók, mind pedig Portugália egészének iparági szerkezetére, mivel egyaránt fejleszti a termelési lánc felsőbb és alsóbb szintjein folytatott tevékenységeket, különösen az olyan területeken, mint a gépészmérnöki és az építőmérnöki munka, a villamos energia, vagy akár a kereskedelem és a vendéglátás.
(78)
Az UGT úgy véli, hogy a beruházási projekt több és jobb munkahelyet teremt, mégpedig olyan időszakban, amikor a gazdasági és társadalmi válság következtében rohamosan nő a munkanélküliség. A beruházási projekt a tervek szerint a két kőolaj-finomítóban 150 közvetlen, közöttük számos magasan képzett munkaerőt igénylő munkahelyet hoz létre. További 450 közvetlen munkahely létrejöttére lehet számítani, illetve az építési szakaszban 5 000 ideiglenes álláslehetőség nyílik meg. A beruházási projekt elősegíti mintegy 2 050 meglévő munkahely megtartását, amelyek e projekt hiányában veszélybe kerülhetnének.
(79)
Továbbá, az UGT úgy véli, hogy a beruházási projekt elősegíti majd a szigorú környezetvédelmi és biztonsági előírások betartását, mivel a kőolaj-finomítókat környezetbarátabb technológiával szerelik fel.
(80)
Az UGT szerint a beruházási projekt rendkívül fontos ahhoz, hogy javítani lehessen Portugália elégtelen dízelüzemanyag-finomítási és -termelési kapacitását. A meglévő kőolaj-finomítási kapacitás nyilvánvalóan nem képes fedezni a belföldi keresletet, ezért Portugália fokozottan függ a más országokból származó dízelüzemanyag-importtól (ami növeli a stratégiai kockázatokat). A dízelüzemanyag behozatalának csökkentése a fennálló kereskedelmi deficit csökkenésével járna, amely túlnyomórészt az energiaszámláknak tulajdonítható.
(81)
Végül, az UGT megjegyzi, hogy a beruházási projekt nem csupán nemzeti, de uniós szinten is fontos, mivel célja egy környezetbarátabb és fenntarthatóbb gazdaság kialakításának elősegítése.
4.5. Matosinhos Önkormányzatának észrevételei
(82)
Matosinhos Önkormányzata úgy véli, hogy a munkahelyteremtés nagy hatást gyakorol a területre. A regionális átlagot meghaladó fizetést kínáló, szakképzettséget igénylő munkahelyek megteremtésének köszönhetően a matosinhosi kőolaj-finomító elősegíti a terület és a régió vásárlóerejének növelését. Ezen túlmenően a kőolaj-finomító, valamint több száz kereskedelmi és ipari kis- és középvállalkozás tevékenységének köszönhetően a regionális bruttó hozzáadott érték tekintetében is jelentős hatást gyakorol, különösen azért, mert a régióban (a nemzeti átlagot meghaladva) körülbelül 13 %-os a munkanélküliség aránya. Matosinhos Önkormányzata úgy véli, hogy a beruházási projekt gazdasági és társadalmi szempontból egyaránt nélkülözhetetlen a régió számára.
4.6. Sines Önkormányzatának észrevételei
(83)
Sines Önkormányzatának meggyőződése, hogy a sinesi kőolaj-finomító új termelési egységei a helyi és regionális gazdaság fejlődése szempontjából nagy jelentőségűek. Ez a szakképzettséget igénylő munkahelyek, valamint a több és eredményesebb kis- és középvállalkozás létrehozásának köszönhetően kedvezően befolyásolja majd a régió társadalmi fejlődését.
4.7. A Confederaçao Geral dos Trabalhadores Portugueses („CGTP”) észrevételei
(84)
A CGTP véleménye szerint a beruházási projekt rendkívül kedvező környezeti hatással jár, és fontos Portugália regionális fejlődéséhez, mivel:
i.
lehetővé teszi a nemzeti szerveskémiai ipar részére és a kivitelre szánt, jobb minőségű termékek diverzifikáltabb kínálatát. A beruházási projekt ezáltal kedvezően járul hozzá a feldolgozóipar specializációs jellege által biztosított értékek elismeréséhez;
ii.
több száz állandó munkahelyet és az építési szakaszban több ezer ideiglenes munkahelyet hoz létre, elsősorban olyan régiókban, ahol a munkanélküliség országos viszonylatban a legmagasabbak között van;
iii.
több más gazdasági tevékenységgel együtt a lakásépítés, a kereskedelem és a szállodaipar szintjén előmozdítja a helyi gazdaság fejlődését.
4.8. Az Associaçao Industrial Portuguesa („AIP”) észrevételei
(85)
Az AIP jelzi, hogy a beruházási projekt határozottan hozzájárul Norte és ALEN TEJO régió jólétének javításához.
(86)
A 9,8 %-os országos átlaggal szemben 11,6 %-os munkanélküliséggel küzdő Norte régió (2009. első negyedévéből származó adatok) jelenleg a legmagasabb munkanélküliséggel jellemzett portugáliai régió, ahol különösen magas a tartós munkanélküliek aránya (a munkanélküliek fele legalább egy éve keres állást). A jelenlegi társadalmi válság idején 500 közvetlen munkahely és 200 ideiglenes állandó munkahely, valamint az építési szakaszban hozzávetőleg 2 000 ideiglenes munkahely létrehozása hatalmas támogatást jelent a régió számára.
(87)
Alentejo régió jelenleg az egyik legmagasabb munkanélküliséggel jellemzett portugáliai régió - a 9,8 %-os országos átlaggal szemben ez az arány itt 10,2 % (2009 első negyedévéből származó adatok) -, ahol különösen magas a tartós munkanélküliek aránya (a munkanélküliek fele legalább egy éve keres állást). Ebben az összefüggésben 100 közvetlen munkahely és 250 ideiglenes állandó munkahely, valamint az építési szakaszban hozzávetőleg 3 000 ideiglenes munkahely létrehozása hatalmas támogatást jelent a régió számára.
4.9. Az 1. számú versenytárs észrevételei
4.9.1. Az eljárást megindító határozattal kapcsolatos észrevételek
(88)
Az 1. számú versenytárs szerint a beruházási projekt az RTI 34. bekezdése értelmében mindössze „egy meglévő létesítmény bővítésének” tekinthető. A beruházási projekt nem tekinthető egyetlen beruházási projektnek, mivel a beruházás állóeszközei az RTI 60. bekezdésének értelmében „gazdaságilag oszthatónak” minősülnének. A sinesi és a matosinhosi kőolaj-finomítók földrajzilag egymástól távol helyezkednek el. A beruházási projekt a két kőolaj-finomítóra vonatkozóan egyértelműen önálló beruházást ismertet. Az egyes kőolaj-finomítókban létesíthető vákuumos és viszkozitástörő egység, hidrokrakkoló egység azonban nem, és ugyanez fordítva is igaz. A kőolaj-finomítókat érintő beruházások ezért nem feltétlenül kapcsolódnak közvetlenül. A kőolaj-finomítók mindenesetre önállóan is képesek a működésre anélkül, hogy azok integrációjára szükség lenne. Ezenfelül a matosinhosi kőolaj-finomítóban előállított vákuumgázolajat nemzetközi piacokon értékesíthetnék, a Sinesben található hidrokrakkoló egységet pedig import vákuumgázolajjal láthatnák el.
(89)
Portugália csak a közvetlen és közvetett munkahelyteremtést említi a beruházási projekt regionális fejlődéshez való hozzájárulásaként. Ennélfogva nem bizonyítható, hogy a beruházási projekt hozzájárul egy következetes regionális fejlesztési stratégia megvalósításához, valamint a gazdasági kohézió célkitűzéséhez (28). Nehezen elfogadható, hogy a közvetlen új munkahelyenként több mint egymillió EUR összegű kiadás egy régió fejlődéséhez nyújtott rendkívüli hozzájárulásnak minősülhet. E tekintetben a beruházási projekten belül a támogatás összegének a közvetlen munkahelyekhez viszonyított arányát összevetik a Bizottság korábbi határozataival (lásd az alábbi táblázatban, amely összeveti az erre az arányra vonatkozóan a Bizottság korábbi határozataiban szereplő adatokat). Ezenkívül az 1. számú versenytárs úgy gondolja, hogy a beruházási projektet semmiféle állítólagos piaci zavar nem indokolja.
(90)
Ami a formális ösztönző hatásra vonatkozó követelményt illeti, a Petrogal a munka megkezdése előtt nem kapott szándéknyilatkozatot Portugáliától. Ennélfogva az 1. számú versenytárs megállapítja, hogy a támogatás nem felel meg az RTI 38. bekezdésének.
(91)
A gazdasági értékelés szempontjából az 1. számú versenytárs úgy véli, hogy a támogatás nem tesz eleget a szükségesség feltételeinek és nem bír ösztönző hatással. A beruházási projekt a kereslet és kínálat közötti egyensúlyhiány, illetve a nehezebb és olcsóbb nyersolajhoz való hozzáférés lehetősége által gazdaságilag indokolt termelő beruházás. A dízelüzemanyag iránti kereslet természetes változására válaszul eszközölt beruházásról van szó. Európa-szerte minden más gazdasági szereplő állami támogatás nélkül végez hasonló beruházásokat a kőolaj-finomítókban. A tények tehát arra utalnak, hogy a beruházási projektet mindenképpen elvégezték volna, ami nem áll összhangban a Bizottság 2009. június 24-i közleményének 22. pontjával (29) (a továbbiakban: a részletes vizsgálatról szóló közlemény).
(92)
Az 1. számú versenytárs véleménye szerint az érintett termékek a következők:
-
dízelüzemanyag (amely végtermék),
-
nafta (amely az RTI 69. bekezdése értelmében közbenső termék), ezért a naftából előállított petrolkémiai termékeket szintén érintett terméknek (minősülőnek) kell tekinteni,
-
hidrokrakkolási maradék (ahol a hidrokrakkoló egység nem rendelkezik újrahasznosító egységgel).
- Dízel
(93)
Az 1. számú versenytárs szerint a Petrogal Portugáliában az egyetlen olyan piaci szereplő, amely nyersolaj-finomítási kapacitással rendelkezik. Ezen a piacon saját versenytársait a Petrogal látja el. A benzin és a dízelüzemanyag legnagyobb behozatali és tárolólétesítményei a Petrogal ellenőrzése alatt állnak. Portugáliában a Petrogal rendelkezik a legnagyobb töltőállomás-hálózattal. A Petrogal a portugáliai kőolajtermékek számos piacán piaci erőfölényben van, vagy legalábbis jelentős piaci befolyással bír. Az 1. számú versenytárs úgy véli, hogy az érintett piac értékelésekor nemcsak a közvetlen finomítói szintet kell figyelembe venni, hanem a dízelüzemanyag kis- és nagykereskedelmi piacán érvényesülő versenyhelyzetet is.
- Nafta
(94)
Ami a naftát illeti, az 1. számú versenytárs továbbá úgy gondolja, hogy az érintett termékpiac vizsgálata nem korlátozható a közvetlen finomítói szintű értékesítésekre, hanem az ellátási lánc alsóbb szintjein folytatott tevékenységeket is figyelembe kell vennie.
(95)
Ami az érintett földrajzi piacot illeti, a dízelüzemanyag összes behozatalának és kivitelének az összes portugáliai dízelüzemanyag-eladáshoz viszonyított aránya túlságosan alacsony ahhoz, hogy a regionális piac legyen az érintett piac. Az 1. számú versenytárs szerint az érintett földrajzi piac a portugál nemzeti piac.
(96)
Az 1. számú versenytárs úgy véli, hogy figyelembe kell venni az ENI által az érintett termékpiacokon végzett tevékenységeket, mivel amennyiben egy vállalat meghatározó befolyást gyakorolhat egy másik vállalat értékesítési politikájára, ott mindkét vállalat együttes piaci részesedését meg kell vizsgálni az érintett piacokon.
(97)
Az 1. számú versenytárs megállapítja, hogy a dízelüzemanyag esetében jelentősen túllépik az RTI 68. bekezdésében a piaci részesedés tekintetében előírt 25 %-os küszöbértéket. Ennélfogva a beruházási projekt révén nyújtott támogatás a domináns piaci szereplő finanszírozását célozza, lehetővé téve számára piaci befolyása fenntartását és megerősítését. Ez súlyosan érinti a versenyt, és a támogatás jelentős torzulást idéz elő az érintett piacokon.
(98)
Következésképpen az 1. számú versenytárs úgy véli, hogy a támogatás működési támogatásnak minősül, és egy domináns piaci szereplőnek az érintett piacokon elfoglalt piaci pozícióját erősíti. A támogatás nem szolgálja ösztönző hatás kialakítását. Mindenesetre annak kedvezőtlen hatásai felülmúlják az esetleges pozitív hatásokat.
4.9.2. A 2010. szeptember 15-én és november 10-én kelt levél útján (a Bizottság 2010. augusztus 5-i és október 13-i kérdéseire válaszul) benyújtott észrevételek
(99)
Hasonló beruházási projektekre négy kőolaj-finomítóban (La Rabida, Castellón, Cartagena és Bilbao) került sor, és ezek célja ugyanaz volt, vagyis az eszközök jövedelmezőségének javítása olyan új konverziós egységek telepítésével, amelyek maximalizálják a középpárlatok mennyiségét, csökkentik a tüzelőolaj előállítását és nehezebb nyersolajat dolgoznak fel. Az 1. számú versenytárs hasonló beruházási projekteket említ még Olaszországban (az ENI sannazzarói és tarantói kőolaj-finomítóban végzett beruházása), Németországban (Bayernoil), Litvániában (Mazeikiu Nafta) és Fehéroroszországban (Slavneft).
(100)
Ami az ilyen ágazati beruházások megtérülésének lehetséges referenciaszintjét illeti, az 1. számú versenytárs kijelenti, hogy nem tud ilyen referenciaszintről: a beruházási projekt jövedelmezősége rendszerint az egyes vállalatok tőkeköltségeitől és más szempontoktól függ. Az 1. számú versenytárs úgy véli, hogy a beruházási projekttel kapcsolatos döntés meghozatalához szükséges időszakra vonatkozóan a kőolaj-finomító ágazatban a megtérülés helyettesítő mértékének legalább 10 %-osnak kell lennie.
(101)
Az 1. számú versenytárs általánosságban utal az érintett földrajzi piacra irányuló behozatal előtt álló akadályokra. Véleménye szerint Portugáliában a fő probléma a Petrogal piaci erőfölénye, mivel a portugál finomítási kapacitás 100 %-a, ennélfogva a legfontosabb behozatali és kiviteli terminálok is a vállalat kezében vannak. Azt állítja továbbá, hogy a Petrogal a terméktárolási kapacitás tekintetében is erőfölényben van, amelynek mértéke egyes független források szerint (30) eléri a piac 90 %-át. Ennek köszönhetően a Petrogal a portugál kiskereskedelmi piaci értékesítésekből hozzávetőleg 45 %-ban, a nagykereskedelmi piaci értékesítésekből pedig 80 %-ban részesül.
(102)
Ami a Bizottságnak a Petrogal tárolási kapacitásához való hozzáférés megtagadására irányuló kérdését illeti, az 1. számú versenytárs nem tudott ilyen esetről beszámolni.
(103)
Az 1. számú versenytárs úgy véli, hogy Portugáliában korlátozzák a tárolási kapacitást, és hogy a tárolási költségek más országok, például Spanyolország vagy Olaszország hasonló létesítményeivel vagy műveleteivel összehasonlítva Portugáliában (hozzávetőleg 25 %-kal) magasabbak.
(104)
Az 1. számú versenytárs úgy véli, hogy jelentős különbségek figyelhetők meg az importált dízel és a Petrogaltól vásárolt dízel ára között, mivel a nemzetközi árakhoz indexált árakat a logisztikai költségekkel megnövelik.
4.10. A 2. számú versenytárs észrevételei
4.10.1. Az eljárást megindító határozattal kapcsolatos észrevételek
(105)
A 2. számú versenytárs úgy véli, hogy a beruházási projekt mintegy 2,5 millió tonnával növeli a Petrogal dízeltermelési kapacitását, aminek köszönhetően a vállalat kis dízelimportőrből nagy dízelexportőrré válik.
(106)
A 2. számú versenytárs kétségeinek ad hangot a támogatás szükségességét illetően, mivel a Petrogal az ENI tulajdonában és irányítása alatt álló nagyvállalathoz tartozik. A Petrogal nyereséges vállalat, amely egyaránt végzett jelentős beruházásokat az ellátási lánc felsőbb szintjein brazil és angolai finomítókban, illetve az alacsonyabb szinteken a spanyolországi ellátóhálózat bővítése céljából. Az ország két egyedüli kőolaj-finomítójának tulajdonosaként Portugáliában kiváltságos helyzetben van.
(107)
A Petrogal vertikálisan integrált és Portugáliában a legnagyobb kőolajtermékeket forgalmazó vállalat, míg az Ibériai-félszigeten a harmadik legnagyobb versenytárs.
(108)
A 2. számú versenytárs úgy véli, hogy az állami támogatás nem felel meg a támogatás ösztönző hatására vonatkozóan az RTI 38. bekezdésben előírt formális követelményeknek. A beruházási projekt önmagában is jövedelmező ügylet, amely összhangban áll a Petrogal közép- és hosszú távú stratégiai céljaival, és amelyet ezért mindenképpen végre fognak hajtani.
(109)
A 2. számú versenytárs szerint a beruházási projekt hozzájárul majd a dízel iránti egyre növekvő belföldi kereslet kielégítéséhez, és ennek köszönhetően a Petrogal más piacokra (például Franciaország és Spanyolország) irányuló kivitel terén nettó exportőrré válhat, ami növelni fogja a Petrogal által alkalmazott finomítói árrést.
(110)
A 2. számú versenytárs úgy véli, hogy a támogatás szükségességét a részletes vizsgálatról szóló közlemény 2.3. pontjának rendelkezései alapján kell vizsgálni.
(111)
A 2. számú versenytárs a PFC Energy 31. lábjegyzetben említett jelentését idézi, amelyben a szerző kijelenti, hogy a Petrogal beruházási projektje már 2006-ban is létezett. A beruházási projekt kivitelezésére csak a Matosinhos és Sines régiókban kerülhetett sor (nem azért, mert ezek támogatott területek, hanem mert itt találhatók a kőolaj-finomítók).
(112)
Végül, a 2. számú versenytárs szerint a helyzet természetéből adódóan nincs más olyan helyszín, ahol a meglévő kőolaj-finomítók átalakítására irányuló beruházást lehetne végezni.
(113)
A 2. számú versenytárs csak a dízelüzemanyagra vonatkozó észrevételeket nyújtott be.
- Közvetlen finomítói (gyártelepi) szint
(114)
A 2. számú versenytárs kifejti, hogy noha a behozatalnak jogi korlátai nincsenek, azt számos fizikai tényező (a behozott termékek tárolására szolgáló létesítmények hiánya, azok elhelyezkedése és tulajdonviszonyai, a másodlagos logisztikai hálózat korlátozottsága) és piaci szerkezeti tényező (a közvetlen finomítói árak meghatározásának képessége) nagymértékben szabályozza (vagy akár korlátozza).
- Nagykereskedelmi szint
(115)
A többi portugál piaci szereplő az összes dízelimport 90 %-át hozza be, és ezzel összefüggésben jelentős nehézségekkel szembesül, amint az a Portugál Versenyhatóság „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal” (31) című jelentésében (a továbbiakban: a hatósági jelentés) szerepel. A 2. számú versenytárs úgy véli, hogy a felsorolt tényezők miatt a portugál piac más országok hasonló piacainál zártabb.
(116)
A 2. számú versenytárs úgy véli, hogy az érintett piac értékelésekor nemcsak a közvetlen finomítói szintet, hanem az elosztási és értékesítési csatornákat is figyelembe kell venni (kis- és nagykereskedelmi szinten egyaránt). A beruházási projekt évi 2,5 millió tonnával növeli a termelést, aminek köszönhetően Portugália évi 1,6 millió tonna dízeltöbblettel, valamint a sinesi kőolaj-finomítóból származó évi 0,5 millió tonna biodízeltöbblettel fog rendelkezni.
- Kis- és nagykereskedelmi értékesítés
(117)
A hatósági jelentés szerint ez az értékesítési szint a dízelforgalmazás struktúrájában másodlagos szintnek minősül. A dízel ára a finomítói vagy behozatali beszerzési ártól függ, amelyhez hozzáadják a szállítási és tárolási költségeket, valamint a kereskedelmi árrést.
(118)
A 2. számú versenytárs úgy véli, hogy a Petrogal a forgalmazás szintjén is részt vesz a versenyben, ahol nyilvánvaló versenyelőnyt élvez: a Petrogalnak a dízelüzemanyag-termelés költségeinek csökkentésére nyújtott támogatás megerősíti a vállalat jelenlegi erőfölényét a portugál piacon (a nagykereskedelmi piac 51 %-a és a kiskereskedelmi piac 37 %-a).
(119)
A 2. számú versenytárs úgy véli, hogy az érintett földrajzi piac legfeljebb az ibériai piac lehet. Az érintett földrajzi piac csak akkor lehet az EGT-szintű piac, ha az importált dízel ténylegesen versenyben van a Portugáliában finomított dízellel (azaz ha feltételezzük, hogy a belépésnek nincsenek jogi vagy gazdasági akadályai).
(120)
A beruházási támogatás érinti a Petrogal ibériai-félszigeti versenytársait, mivel a spanyolországi kőolaj-finomítók támogatás nélkül végeznek (igen hasonló stratégiai célokkal bíró) hasonló beruházásokat.
(121)
Amennyiben a kis- és nagykereskedelmi értékesítést az érintett termékpiac részének tekintjük, a Petrogal részesedése a nemzeti és helyi piacokon jóval meghaladja az RTI 68. bekezdésében megállapított 25 %-os küszöböt, és ezért nem illeti meg a támogatás.
(122)
A 2. számú versenytárs véleménye szerint a kínálati oldalon a nagykereskedelmi benzin- és dízelüzemanyag-piacot nagyfokú koncentráció jellemzi (a négy legnagyobb piaci szereplő együttes piaci részesedése meghaladja a 95 %-ot), amint azt jelentésében a Portugál Versenyhatóság is megjegyzi.
(123)
A portugál nagykereskedelmi dízelpiacon a Petrogal becsült részesedése a piaci volumen tekintetében 35 % és 45 % között van. A 2. számú versenytárs úgy véli, hogy a beruházási projekt további 2,5 millió tonnával növeli majd a termelési kapacitást, és a Petrogal által végzett egyéb beruházásokkal együtt olyan pozícióba juttatja a vállalatot, amelyben az a teljes portugál dízelpiaci keresletet el tudja látni, és ezzel egyidejűleg közel 2 millió tonna dízelt tud exportálni a szomszédos országokba (Spanyolországba és Franciaországba).
4.10.2. A 2010. szeptember 10-én kelt levél útján, a Bizottság 2010. augusztus 4-i információkérésére válaszul benyújtott észrevételek
(124)
A 2. számú versenytárs jelzi, hogy ágazati szinten nem határoztak meg a megtérülés mértékére vonatkozó referenciaszintet, mivel a vállalatok saját megtérülési szintet alkalmaznak, és ezek az egyes beruházási projektek sajátosságaitól függően eltérhetnek. A 2. számú versenytárs felsorolja azt az öt kőolaj-finomítót, amelyek összesen több mint 6 milliárd EUR értékben, állami támogatás nélkül bonyolítottak le hasonló beruházási projekteket.
(125)
A 2. számú versenytárs rámutat, hogy a tárolási kapacitás és a kikötői létesítmények korlátozottak. A Portugáliába érkező szállítmányok mennyisége ezért kisebb, ami magasabb forgalmazási költségeket eredményez, és ez befolyásolja a végső kis- és nagykereskedelmi árrést.
(126)
Ami a tárolólétesítményeket illeti, a 2. számú versenytárs megjegyzi, hogy a létesítményeket általában a tulajdonos (például a Petrogal) saját céljaira használja. A harmadik félhez tartozó tárolólétesítmények esetében a többi piaci szereplővel kötött, már meglévő hosszú távú szerződések miatt kevés tárolóhely áll rendelkezésre.
(127)
A 2. számú versenytárs úgy véli, hogy a dízel eladási árát tekintve a Petrogal a tárolólétesítmények területén elfoglalt domináns pozíciójából adódóan tonnánként kb. 3-5 USD becsült előnyt élvez versenytársaival szemben.
5. PORTUGÁLIA ÉSZREVÉTELEI
5.1. Az eljárást megindító határozattal kapcsolatos észrevételek
(128)
Portugália helyesbítőleg megjegyzi, hogy a portugál hatóságok és a Bizottság szolgálatai közötti találkozóra 2009. március 11-én került sor. Pontosítja, hogy a beruházási projekt nem pótló vagy korszerűsítő projekt; konverziós projektről van szó, amely a finomítási folyamat alapvető megváltoztatásával jár a dízel iránti növekvő kereslet megfelelőbb ellátása érdekében. Portugália hozzáteszi, hogy az EBB támogatást fog nyújtani, amely 2011-től kezdve adójóváírás formájában fog megvalósulni. Portugália továbbá úgy véli, hogy a beruházási projekt ad hoc támogatásként való értékelése nem vonhatja maga után az értékelési szabályok szigorítását. A Portugália és a kedvezményezett között létrejött, a beruházási projektről szóló szerződést és a támogatási szerződést a Bizottságnak határozatban jóvá kell hagynia. Mivel a beruházási projektről szóló és a támogatási szerződést már a bejelentési szakaszban benyújtották a Bizottsághoz, Portugália javasolja, hogy nyújtsanak be adminisztratív levelet - mellékletben csatolva hozzá az eljárást megindító határozat 8. oldalán említett, a beruházási projektről szóló és a támogatási szerződést -, amelyben megjelölik az említett szerződések hatálybalépésének napját.
5.1.1. A beruházási projekttel kapcsolatos észrevételek
(129)
Portugália véleménye szerint a beruházási projekt a következő kategóriákba sorolható induló beruházásnak minősül: meglévő létesítmény bővítése vagy termelési folyamatok alapvető megváltoztatása.
(130)
Portugália szerint az új vákuumdesztillációs egység és az új hidrokrakkoló egység nagyobb mennyiségű dízel előállítását teszi lehetővé, és ezáltal biztosítja a dízelgyártás piaci igényekhez való igazítását. Ez a kiigazítás a kőolaj-finomító rendszer jelenlegi szerkezetében nem megvalósítható, mivel annak rugalmassága rendkívül alacsony, és nem teszi lehetővé a benzintermelésről a dízel előállítására történő átállást.
(131)
Az új matosinhosi vákuumdesztillációs egység és viszkozitástörő, az új sinesi hidrokrakkoló egység és a meglévő eredeti kőolaj-finomító egységek párhuzamosan fognak működni. Portugália ennélfogva úgy véli, hogy a beruházási projekt a termelő rendszernek a termelési folyamat alapvető megváltoztatásával történő bővítésének tekinthető.
(132)
A portugál hatóságok kifejtik, hogy az új folyamatkonfiguráció megerősíti a két kőolaj-finomító egység közötti működési és funkcionális komplementaritási kapcsolatokat: a vákuumgázolajat [] Matosinhosból Sinesbe, míg a nehéznaftát [] Sinesből Matosinhosba szállítják. A beruházási projektre egy integrált kőolaj-finomító rendszerben kerül sor: a sinesi és a matosinhosi kőolaj-finomítók elválaszthatatlanok, különösen a dízeltermelés optimalizálása szempontjából. Csak a földrajzi kritérium („közvetlen földrajzi közelség”) nem teljesül. Ugyanakkor mesterséges megoldás volna a beruházási projektet két részre bontani, mivel az technikai, funkcionális és stratégiai értelemben véve oszthatatlan (32).
5.1.2. A piac és az érintett termékek leírásával kapcsolatos észrevételek
(133)
Portugália úgy véli, hogy az érintett termékek a dízel és a nafta, ahol a dízel a beruházás fő gazdasági mozgatórugója, a nafta pedig a Sinesben folyó termelés technikailag elkerülhetetlen mellékterméke.
(134)
Ami az átalakított kőolaj-finomítókban előállított nehéznaftát illeti, azt a vállalaton belül, az aromás termékeinek matosinhosi előállítása során fogják felhasználni, és az a behozatal helyettesítésére szolgál majd (utóbbi 92 %-a az Unión kívülről érkezik). A beruházási projekt csak a Sinesben folyó nehéznaftagyártást fogja növelni (évi [200-250] ezer tonnával) (33). A Sinesben előállított nagyobb mennyiségű nehéznafta a jelenleg importált mennyiségek helyettesítésére szolgál majd Matosinhosban, és azt harmadik felek részére nem értékesítik.
(135)
Portugália tisztázta, hogy a matosinhosi kőolaj-finomítóra irányuló beruházás nem kapcsolódik azokhoz a célzott egységekhez, amelyek a nehéznaftát reformbenzinné, az aromás termékek (azaz a nafta származékos termékei) előállításának közbenső termékévé, majd a reformbenzint a Petrogal aromás termékeket előállító matosinhosi üzemében naftaszármazékokká alakítják át (amelyeket ezt követően a piacon, piaci áron értékesítenek a második generációs petrolkémiai ágazat számára). Az aromás termékeket előállító üzem által a reformbenzinért fizetendő ár nem változik, mivel azt a nafta importparitásának [10-20] %-ához és a benzin exportparitásának [80-90] %-ához indexálják.
(136)
Portugália úgy véli, hogy az érintett nemzeti piac nyitott és versenyképes, valamint kereskedelmi korlátoktól mentes. A dízel árát a nyersolaj ára és a finomítási költségek határozzák meg. A kőolaj-finomítóknak versenyezniük kell az importtermékekkel. Portugália úgy véli, hogy az érintett földrajzi piac Északnyugat-Európa.
(137)
A Bizottság korábbi határozataiban kimondja, hogy a nafta nemzetközi kereskedelemben részt vevő termék, és az érintett termékpiac legalább Nyugat-Európa.
(138)
A vállalatcsoport szintjén (az ENI adatainak kivételével, mivel az az Ibériai-félszigeten nem végez finomítási vagy kiskereskedelmi tevékenységet, és a Herfindahl-Hirschman index (HHI) európai szinten alacsony koncentrációra utal), a regionális piaci részesedés nem éri el a 25 %-ot.
5.1.3. A projekthez mint egy európai, nemzeti vagy regionális stratégia alkotóeleméhez kapcsolódó észrevételek
(139)
Portugália hangsúlyozza, hogy a beruházási projekt összhangban van a nemzeti és európai szinten vállalt stratégiai célkitűzésekkel. A dízeltermelés maximalizálásával - amelynek becsült mennyisége 2011-től évi [1-3] millió tonna lesz - eredményesebben hasznosítható a nemzeti kőolaj-finomító rendszer feldolgozási kapacitása. Ez lehetővé teszi a kereslet és a kínálat jobb összehangolását, valamint a súlyos dízelhiány kezelését és a többlet benzintermelés csökkentését.
(140)
Portugália szerint a beruházási projekt enyhíti az orosz dízelimporttól való függést - ami a Bizottság („Az energiapolitika második stratégiai felülvizsgálata: az Európai Unió cselekvési terve az energiaellátás biztonsága és az energiapolitikai szolidaritás terén” című 2008. évi dokumentumában (34)) és a tagállamok által elfogadott célkitűzés.
(141)
A dízel iránti kereslet 2000 óta nő és 2025-ig tovább fog növekedni, a kőolaj-finomítók azonban jelenlegi formájukban - jelentős átalakító beruházás nélkül - csak elenyésző mértékben képesek alkalmazkodni a kereslet változásaihoz. A Petrogal beruházása megoldást kínál a fokozott keresletre, valamint csökkenti az importtól való függést és a kapcsolódó ellátási kockázatokat.
(142)
A beruházási projekt előmozdítja a légköri kibocsátások csökkentését, és optimalizálja a létesítmények energiahatékonyságát. A tervezett energiaügyi ésszerűsítési intézkedéseknek köszönhetően a kőolaj-finomítók jelenlegi energiafogyasztása [] %-kal mérsékelhető.
(143)
Az átalakított kőolaj-finomítókban folyó termelés elindítását követően ugyanakkora mennyiséget dolgoznak majd fel, de számottevően nagyobb konverziós kapacitással, alacsonyabb energiafogyasztással és csökkentett kibocsátással.
(144)
Portugália szerint a légszennyezésre gyakorolt hatás kiemelt jelentőségű, mivel a beruházási projekt nyomán csökken a kőolaj-finomítók rögzített forrásból származó kibocsátása, ami elősegíti a regionális és nemzeti szintű levegőminőségi célkitűzések elérését.
(145)
Regionális szinten elismerik a beruházási projekt fontosságát, amennyiben annak részeként a földgázt is beillesztik a kőolaj-finomítók tüzelőanyag-portfóliójába, és a jelenlegi gőzfejlesztő üzemet kapcsoltenergia-termelő egységgel váltják fel.
(146)
Nemzeti szinten a környezeti előnyök abban mérhetők, milyen mértékben járul hozzá a beruházás a kén-dioxidot és nitrogén-oxidokat tartalmazó szennyező kibocsátások csökkentésére irányuló nemzeti programban (35) meghatározott célok eléréséhez.
(147)
A beruházási projekt javítja a dízel minőségét és következésképpen csökkenti a járművek szennyező anyag-kibocsátását. Ezenfelül kedvezően befolyásolja a biológiai tényezőket (a növény- és állatvilágot) és a tájat is.
5.1.4. A támogatás regionális fejlődéshez való hozzájárulásával kapcsolatos észrevételek
(148)
Portugália hangsúlyozza, hogy a beruházási projekt jelentősen hozzájárul a regionális fejlődéshez, tekintettel arra, hogy két magas munkanélküliséggel küzdő, hátrányos helyzetű régióban valósul meg. A Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében mindkét régió jogosult támogatásra, a portugál regionális támogatási térkép szerint a regionális támogatásoknak a nagyvállalatokra alkalmazandó szabványos 40 %-os (az Alentejo régióban található Sines esetében), illetve 30 %-os (a Norte régióban található Matosinhos esetében) felső határáig. Mindkét régió a konvergencia-célkitűzés hatálya alá tartozó régió (az Unió regionális politikájában meghatározottak szerint), ahol az egy főre jutó GDP nem éri el az európai átlag 75 %-át.
(149)
Portugália úgy véli, hogy a sinesi és matosinhosi kőolaj-finomító a két regionális gazdaság alapkövének minősül. Portugália várakozásai szerint a beruházási projekt rendkívül kedvező hatást gyakorol majd a foglalkoztatásra és általánosabb szinten Norte és Alentejo régió gazdasági szerkezetére.
i. Sines
(150)
A sinesi kőolaj-finomító Alentejo régióban található, amelynek GDP-je 6 %-kal marad el a nemzeti átlagtól. A régióra jellemző, hogy alacsony a régióban található vállalkozások száma, valamint hiányoznak a fejlesztési támogatáshoz és innovációhoz szükséges fejlett szolgáltatások. 2009 harmadik negyedévében a munkanélküliség 10,2 %-os, azaz a nemzeti átlagnál 0,4 %-kal magasabb volt, és 2010 harmadik negyedévéig 11,6 %-ra (azaz a nemzeti átlagnál 0,7 %-kal magasabbra) emelkedett.
ii. Matosinhos
(151)
A matosinhosi kőolaj-finomító Norte régió Oporto térségében található. A Norte régió jelenleg Portugália legszegényebb NUTS II. (a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrája) szintű régiója, ahol az egy főre jutó GDP 2008-ban hozzávetőleg 20 %-kal maradt el a nemzeti átlagtól. A régió gazdasági növekedésének mértéke az uniós és a portugál átlagnál is lassabb, és súlyos probléma a szakképzett emberi erőforrások alacsony szintje. A munkanélküliség aránya a 2009 harmadik negyedévében mért 11,6 %-ról 2010 azonos negyedévére 13,2 %-ra emelkedett, jelentősen meghaladva a nemzeti átlagot (2009-ben 9,8 %, 2010-ben 10,9 %).
5.1.5. Munkahelyek és képzés
(152)
Portugália becslése szerint a működési szakaszban a beruházási projekt 150 új munkahelyet teremt, amelyek közvetlenül kapcsolódnak a két kőolaj-finomító feldolgozóegységeinek üzemeltetéséhez.
(153)
A beruházási kiadások és a létrejövő közvetlen munkahelyek száma közötti viszony azt jelzi, hogy a kőolaj-finomítás rendkívül tőkeigényes ágazat. Ezenfelül az iparág minősített szakképzést igényel.
(154)
A beruházási projektben a közvetett munkahelyteremtés terén is nagy lehetőségek rejlenek, mivel az új egységek felállítása nyomán a kőolaj-finomítók összetettebb technológiával fognak rendelkezni, ami gyakoribb karbantartást igényel majd. A kőolaj-finomítók alvállalkozói megbízásokkal kapcsolatos politikájából következően nagyobb szükség lesz a szakképzett munkavállalók által nyújtott szolgáltatásokra. Portugália úgy véli, hogy „a kőolaj-finomító egységek átalakítása döntő hatást gyakorol majd a nemzetgazdaság szerkezetére, különösen a gépészmérnöki, a villamosenergia- és az építőipar területén. Becslések szerint a legaktívabb építési szakaszban körülbelül 3 000 munkavállaló vesz majd részt a két kőolaj-finomítóban folyó építkezésekben” és „várhatóan körülbelül 450 közvetett állandó munkahely létesül”. Ezek a munkahelyek rendszerint a piaci átlagnál jobban fizetett, szakképzett alkalmazottakat igényelnek, és várhatóan jelentős társadalmi és gazdasági hatást gyakorolnak a környéken, különösen a Sines térségben élő közösségre.
(155)
Azt illetően, hogy indokolt-e a beruházási projekt esetében ismertetett, a közvetett és közvetlen munkahelyek közötti 3:1 arány - és az alkalmazott módszertan -, Portugália válaszában kijelentette, hogy ezt az arányt az ugyanezen ágazatban végrehajtott más beruházási projektekkel kell összehasonlítani. A Bizottság által jóváhagyott két további állami támogatásra utalva (az N 898/06 sz. és az N 899/06 sz., a Repsol Polimeros, illetve az Artensa petrolkémiai projektjei ügyében hozott bizottsági határozatok) (36) Portugália úgy véli, hogy a közvetett és közvetlen munkahelyek beruházási projektben előirányzott aránya visszafogottabb és reálisabb terv, mint a Repsol Polimeros esetében alkalmazott arány (közvetlen munkahelyenként 15 közvetett munkahely), jóllehet mindkét esetben rozsdaövezeti projektről van szó. Portugália megjegyezte továbbá, hogy a beruházási projekthez tartozó mennyiségek közel egyenlők az Artensa projektjéhez tartozókkal, noha utóbbi zöldmezős beruházás. Portugália ezenfelül figyelembe veszi a HSB Solomon Associates LLC által a kőolajiparágra vonatkozóan meghatározott referenciaszintet: a PEI-t (munkavállalói hatékonysági mutató). Ez a mutató az EDC-ben (desztillációs kapacitási egyenértékben) kifejezett ledolgozott munkaórák számát, azaz közérthetően megfogalmazva az egy hordónyi finomított nyersolajra jutó létrehozott munkahelyek számát jelzi. A legújabb rendelkezésre álló jelentésben (2008. évi adatok) a kedvezményezett [50-70]-es általános mutatóértéket közölt, szemben a tanulmányban foglalt 113,7-es átlagértékkel, illetve a 206,8-as dél- és közép-európai átlaggal. Ez a számérték a kőolaj-finomítóban dolgozó munkavállalók számát jelzi, []; valamint a folyamatos külső szolgáltatásokon alapuló csoportos támogatási tevékenységek létezését. Portugália szerint a külső szolgáltatások igénybevétele biztosítja a közvetett munkahelyek teremtését és indokolja a közvetett és közvetlen munkahelyek közötti aránnyal kapcsolatos, az Artensa esetében tapasztaltnál magasabb várakozásokat. Ennélfogva az e preambulumbekezdésben ismertetett bizottsági határozatokkal való összevetés alapján Portugália megállapítja, hogy a Repsol Polimeros projektben ezt a stratégiát szélsőségesen eltúlozták (a belső erőforrások minimális és a külső erőforrások maximális alkalmazása). Az Artensa esete ennek ellenkezőjéről, azaz a belső és külső erőforrások kiegyensúlyozott alkalmazásáról tanúskodik. Portugália úgy véli, hogy a javasolt 3:1 arány összhangban áll a kőolaj-finomító ágazatban alkalmazott aránnyal, és megfelelően tükrözi a Petrogal tevékenységei externalizációjának mértékét (például a karbantartás területén).
(156)
Egy későbbi beadványában Portugália megerősíti ezt a kijelentését egy, a Bizottság által közzétett újabb dokumentumot (37) idézve, amely Portugália véleménye szerint 4:1 és 6:1 közötti arányt jelez: „tehát míg az ágazat az Unióban közvetlenül mindössze 100 000 személyt foglalkoztat, úgy tekinthető, hogy legalább 400 000-600 000 munkahely épül közvetlenül az uniós kőolaj-finomító iparágra”. Ugyanez a dokumentum a 41. lábjegyzetben „további 600 000 logisztikai és forgalmazással kapcsolatos munkahelyet” említ, amely akár 12:1 arányt is jelenthetne.
(157)
A hivatalos vizsgálati szakaszban a Portugália által a Bizottságnak benyújtott további dokumentum (a költség-haszon elemzés) számszerűsíti a beruházási projekt által védelemben részesített munkahelyeket, mivel nyilvánvaló volt, hogy a beruházás elmaradása esetén a Petrogal szerkezetátalakítási, többek között munkaerő-csökkentési intézkedéseket vezetett volna be. Ha a beruházási projektet nem hajtanák végre, az „összesen 1 240 munkahely megszűnését eredményezné - ide értendő (a projekt közvetlen eredményeképpen létrejött) 150 közvetlen munkahely + 450 közvetett munkahely, valamint a becslések szerint a jelenlegi formában működő kőolaj-finomítók csökkent finomítói árrésére válaszul várható költségcsökkentési intézkedések miatt elveszített 160 közvetlen és 480 közvetett munkahely”.
(158)
Portugália hangsúlyozza, hogy a beruházási projekt elsősorban szakképzett munkavállalókat alkalmaz, akiknek fizetése [ ] az érintett helyi piac átlagfizetését. A környéken élő közösségekre gyakorolt társadalmi-gazdasági hatás elősegíti más vállalkozások és tevékenységek fejlesztését. A beruházási projekt ezért Oporto és Sines régió infrastruktúrájának és létesítményeinek létrehozását és felújítását szolgálja majd, megteremtve azokat a feltételeket, amelyeknek köszönhetően ezek a régiók az életminőség és a versenyképesség szempontjából új szakaszba léphetnek.
(159)
Válaszában Portugália azt is kiemeli, hogy „az építési szakaszban a projekt a helyi vállalkozások létrehozása és fejlesztése révén jelentős hatást gyakorol a nemzeti ipar szerkezetére. A teljes körű működés megkezdését követően a projekt ösztönözni fogja karbantartással foglalkozó új vállalkozások alapítását, és ezáltal tovább erősíti a regionális dinamikát.” Ennélfogva „a Petrogal ezzel a kezdeményezéssel elősegíti a kevésbé fejlett régiók versenyképességének a nemzeti átlaghoz történő felzárkóztatását. Végül, a projekt kedvező hatást gyakorol majd Alentejo régió vállalkozásaira és a külföldi piacokkal szembeni nyitottságára.”
(160)
Továbbá, a nyersanyagok és a feldolgozott termékek két kőolaj-finomító egység közötti áramlásának növelésével a beruházási projekt várhatóan rendkívül kedvező hatást gyakorol a sinesi és leixõesi kikötői infrastruktúrára (38), hiszen számottevően megnöveli azok tevékenységét és kihasználtságát, következésképpen pedig működési eredményüket.
(161)
Végül, Portugália úgy véli, hogy a Petrogal tervei szerint a projekt hasznosítási időszaka legalább 30 évet ölel majd fel, ami jelzi a regionális, nemzeti és európai célkitűzések iránti hosszú távú elkötelezettséget.
(162)
A beruházási projekt ezenfelül a regionális humántőkében rejlő lehetőségek javításához is hozzájárul. A beruházási projektben részt vevő - akár új, akár már foglalkoztatásban álló - alkalmazottak képzéséhez az Alentejo Litoral Műszaki Főiskolával (39) együttműködésben szakképesítési és -képzési struktúrákat hoznak létre a sinesi ipari és logisztikai övezetben (40) (ZILS).
(163)
A K + F projektekkel kialakított kapcsolatok és az egyetemekkel folytatott együttműködés tekintetében Portugália megemlíti, hogy a kutatás és képzés terén a két kőolaj-finomító regionális fejlesztési központnak minősül. Portugália szerint a beruházási projekt várhatóan kedvező hatással jár majd, és ösztönözni fogja a Petrogal és a tudományos és mérnöki oktatási központok közötti új megállapodások megkötését.
(164)
Portugália észrevétellel él a beruházás/új munkahelyek arányára vonatkozóan, amely szerinte az arány maradéktalan ésszerűségét tükrözi, különösen figyelembe véve, hogy a kőolaj-finomító ágazat rendkívül tőkeigényes és magasan képzett munkavállalókat, valamint a szakképzett munkaerő képzésére irányuló jelentős beruházásokat kíván. A Bizottság a Repsol Polimeros és az Artensa petrolkémiai projektjei esetében ennél magasabb egy új munkahelyre jutó támogatási összeget hagyott jóvá (41).
(165)
A Bizottság azon kérését követően, hogy nyújtson be a strukturális alapokból társfinanszírozásban részesülő nagy projekteknél kérthez hasonló költség-haszon elemzést és projektértékelést (42), Portugália az elsősorban a beruházási projektből eredő társadalmi és gazdasági előnyök számszerűsítését tartalmazó dokumentumot nyújtott be. A dokumentum rámutat a beruházásból fakadó előnyök gazdasági hatására, úgymint: a projekthez kapcsolódóan felszámított adó; közvetlen foglalkoztatás (adók); közvetett foglalkoztatás (adók); elkerült munkanélküli segély; fogyasztási adó (héa); mérsékelt CO2-kibocsátás a közlekedési ágazatban és az iparban; a portugál külső államadósság kamatainak csökkentése; fuvardíj és álláspénz (adók); további bevételek a leixõesi kikötő számára és helyi közösségfejlesztési támogatás.
(166)
A beruházási projekt helyi előnyei a következők: fogyasztási adó (héa); további bevételek a leixõesi kikötő számára és helyi közösségfejlesztési támogatás (nettó jelenértéken összesen 49 millió EUR), míg a további előnyök az országos helyzet - a nemzetgazdaság egészének javát szolgáló - javulásaként foglalhatók össze (nettó jelenértéken összesen 454 millió EUR), és ezért csak részben tulajdoníthatók az érintett régióknak. Feltételezve, hogy az országos helyzet e javulása gazdasági súlyuk szerint arányosan oszlik meg a portugál régiók között, tekintettel arra, hogy 2007-ben a portugál nemzeti GDP 34,8 %-a származott Norte és ALEN TEJO régióból, az összes regionális előny (nettó jelenértéken 195 millió EUR) messze meghaladja a beruházási projekthez nyújtott támogatás költségét (nettó jelenértéken 121 millió EUR).
5.1.6. A támogatás szükségességével kapcsolatos észrevételek
(167)
Portugália hangsúlyozta, hogy a támogatás ténylegesen és jelentős mértékben hozzájárult a Petrogal beruházási döntéséhez, mivel szükséges volt a vállalat jövedelmezőségének biztosításához. A Galp Igazgatótanácsa a nemzeti hatóságoktól kapott, a támogatási jogosultságot tanúsító, 2007. január 23-án kelt levél kézhezvételét követően 2008. március 5-én jóváhagyta a beruházási projektet. A felszerelés megrendelésére szóló első kötelezettségvállalást 2008. március 14-én tették, mégpedig azután, hogy a portugál kormánnyal 2008. március 10-én aláírták a támogatási szerződéseket.
(168)
A támogatás nélkül a beruházási projektet nem hajtották volna végre, mivel annak jövedelmezősége nem volt biztosított.
(169)
2001-ben a Galp Igazgatótanácsa elutasított egy, a matosinhosi kőolaj-finomító korszerűsítésére irányuló korábbi tervet, mivel a projektben alkalmazott tőkemegtérülés (ROCE) mértéke nem érte el a Galp Energia kőolaj-finomító ágazatra vonatkozó súlyozott átlagos tőkeköltségét (WACC).
(170)
2005-ben a Galp Igazgatótanácsa ismét mérlegelte a két kőolaj-finomítót érintő konverziós projekt végrehajtásának stratégiai lehetőségét. Az alternatív beruházási projektek tanulmányozását követően 2008 márciusában jóváhagyásra benyújtották az Igazgatótanácshoz a sinesi és matosinhosi konverziós projektet. A felülvizsgált [ ] millió EUR összegű beruházáshoz kapcsolódó belső megtérülési ráta a számítások szerint ösztönzők nélkül [8-10] % lett volna, azaz [ ] százalékponttal meghaladta volna a Galp Energia kőolaj-finomítási tevékenységekre vonatkozó ([7-9] %-ban meghatározott) súlyozott átlagos tőkeköltséget.
(171)
A Galp Igazgatótanácsának 2008. márciusi döntése a beruházási projekt belső megtérülési rátája (IRR) ésszerűségének alábbi elemzésén alapult
3. táblázat
Támogatással
Nettó jelenérték
[100-150] millió EUR
Megtérülési ráta/IRR
[9-11] %
Támogatás nélkül
Nettó jelenérték
[1-50] millió EUR
Megtérülési ráta/IRR
[8-10] %
Forrás: GALP
(172)
A Galp Energia Végrehajtó Bizottságának 2008. január 10-i határozata szerint a vállalat ellátási, kőolaj-finomítási és logisztikai területére vonatkozó súlyozott átlagos tőkeköltség és belső „megtérülési szint” (a kockázati felárral növelt tőkeköltség (43)) [7-9] %, illetve [10-12] % volt.
(173)
Portugália jelezte, hogy a Galp Energia által meghatározott súlyozott átlagos tőkeköltség és belső megtérülési szint egyaránt összhangban állt a kőolaj-finomító ágazatban szokásos gyakorlattal, valamint hogy e gazdasági kritériumok alkalmazása általánosan elfogadott az ágazatbeli nagyvállalatok körében. E kijelentések alátámasztásaként Portugália benyújtotta a Bizottságnak a Citigroup, a Bloomberg és a Broker Research által 2010-ben kidolgozott, az ágazatban működő legnagyobb vállalatok súlyozott átlagos tőkeköltségét összehasonlító táblázatot.
(174)
Portugália kitart amellett, hogy a beruházási határozat összhangban állt és továbbra is összhangban áll a gyakorlattal és a kedvezményezett által valamennyi projektje esetén előírt rendes jövedelmezőségi követelményekkel. A jövedelmezőség értékeléséhez a súlyozott átlagos tőkeköltség fogalmán túl további kritérium a megtérülési szint. A jövőben várható pénzforgalomra vonatkozó előrejelzés általában nem tévedhetetlen. A pénzforgalom előrejelzésével kapcsolatban minden esetben fennáll némi bizonytalanság (kockázat); minél hosszabb távra szól, annál nagyobb a valószínűsége, hogy a becslés hozzávetőleges és hibákat tartalmaz. A bizonytalanság kezelésének leggyakoribb módja az, hogy a tőkeköltséget megnövelik a kockázati felárral, és ezt az értéket alkalmazzák a beruházáshoz szükséges minimális jövedelmezőségi arányként (megtérülési szint). A megtérülési szint értéke és a súlyozott átlagos tőkeköltség értéke közötti különbözet ezért a beruházásra irányuló döntéskor várható nyereségtöbblet, mivel ez magában foglalja a jövőbeni pénzforgalom előrejelzéseiben foglalt további kockázatot. Portugália állítása szerint a Galp Energia beruházási projektjeire vonatkozó elemzésekben és határozatokban 2002 óta figyelembe veszik a megtérülési szintet. 2002-ben kimondták, hogy a projektekre alkalmazandó megtérülési szint értéke az [1-5] százalékponttal megnövelt súlyozott átlagos tőkeköltség. 2006-ban a Galp Energia úgy döntött, hogy némileg eltérő módon számítja ki a megtérülési szintet, és a súlyozott átlagos tőkeköltség (WACC) [1-5] százalékponttal történő megnövelése helyett [10-50] %-kal növelte azt (WACC2006 + megtérülési szint2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Ezt az új kritériumot a belső súlyozási rendszer indokolta, amelynek keretében az egyes üzletágakra vonatkozó súlyozott átlagos tőkeköltségek különböző szintjeit figyelembe véve megfelelőbbnek és következetesebbnek tűnt az alapösszeget az abszolút érték helyett százalékos arányban növelni. További magyarázatként Portugália benyújtotta a Bizottsághoz a Galp Energia által 2002 és 2006 között az egyes üzletágakra: az ellátás és finomítás, a kőolajtermékek forgalmazása, a feltárás és előállítás, valamint a gáz és energia területére vonatkozóan alkalmazott különböző súlyozott átlagos tőkeköltségeket és megtérülési szinteket.
(175)
Portugália úgy érvelt, hogy az ilyen típusú projektekre vonatkozó, nemzetközileg elismert szabványokkal összhangban - mivel a mérnöki fejlesztés e szakaszában (előkészítő mérnöki tervezés, FEED) a beruházás még mindig jelentős mértékben változhat - a Galp Igazgatótanácsa úgy ítélte meg, hogy egy ilyen jelentőségű projekt, amelynek megtérülési rátája ennyire közel áll a súlyozott átlagos tőkeköltséghez, nem életképes, mivel könnyen előfordulhat, hogy a referenciaértéknél alacsonyabb megtérülést eredményez.
(176)
Ugyanakkor a beruházási projektben foglalt adókedvezményt is figyelembe véve a beruházási projekt megtérülése [9-11] % lenne, amely a beruházási projekt stratégiai jellegének tükrében elfogadható minimális mértéknek minősült a felszerelések beszállítói felé tett kötelezettségvállalások végrehajtásának megkezdéséhez és jóváhagyásához.
(177)
Portugália benyújtotta azoknak az alternatív beruházási projekteknek a jegyzékét, amelyeket a Petrogal az elfogadott beruházási projekttel egyidejűleg végezhetett volna. Az új beruházásokra rendelkezésre álló pénzügyi források korlátozott volta miatt a Galp Energia számos üzletága verseng egymással e szűkös forrásokért, és szigorú kiválasztási eljárást alkalmaznak.
(178)
Ha azonban nem jött volna létre a portugál állammal kötött támogatási szerződés, és nem került volna sor a beruházási projektre, azt a két kőolaj-finomító versenyképessége elkerülhetetlenül megsínylette volna. Portugália szerint, ha a beruházási projekt nem jött volna létre, a benzin és a tüzelőolaj iránti piaci kereslet visszaesése nyomán [80-90] %-ra csökkentették volna a kőolaj-finomítók kapacitáskihasználtságát (mivel tanulmányok szerint 2008 és 2020 között jelentős, akár [20-30] és [40-50] % közötti keresletcsökkenésre lehet számítani). A kőolaj-finomítók csak rendkívül alacsony finomítói árrést tartottak volna fenn. E helyzet ellensúlyozása érdekében elbocsátásokkal járó drasztikus szerkezetátalakítási programot hajtottak volna végre.
(179)
Mivel a Bizottság kétségbe vonta, hogy a Galp Igazgatótanácsa határozatában nem vette figyelembe az üzleti környezet változásait, felkérte Portugáliát, hogy nyújtsa be a beruházási projekt elmaradásával jellemzett helyzet részletes elemzését. E célból Portugáliát arra kérték, közölje a beruházási projekt belső megtérülési rátáját, figyelembe véve a kőolaj-finomítóknak a beruházási projekt elmaradása esetén várható lehetséges jövedelmezőségét, valamint a finomítói árrés csökkenését.
(180)
Portugáliának a támogatás elmaradásának esetére vonatkozó forgatókönyvét a 4. táblázat foglalja össze:
4. táblázat
Üzleti terv
Új végleges beruházás értéke
Támogatással
Nettó jelenérték
[200-250] millió EUR
[150-200] millió EUR
Megtérülési ráta/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Támogatás nélkül
Nettó jelenérték
[100-150] millió EUR
[100-150] millió EUR
Megtérülési ráta/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Portugália szerint „az a tény, hogy a vállalat számára a projekt rendkívül fontos vagy akár stratégiai jelentőségű, nem jelenti azt, hogy ez az egyetlen projekt, vagy hogy megfellebbezhetetlen lenne, amennyiben a belső megtérülési ráta nem felel meg a legalacsonyabb elfogadható követelménynek” (amint az 2001-ben történt).
5.2. A Portugália által a harmadik felek megjegyzéseivel kapcsolatban benyújtott észrevételek
(182)
Portugália hangsúlyozza a különböző érintettek (önkormányzatok, szakszervezetek, valamint ágazati és szakmai szövetségek) magas szintű részvételét, és felsorolja a beruházási projekt regionális fejlesztési és energiahatékonysági szempontú értékét alátámasztó észrevételeket.
5.2.1. Az 1. és a 2. számú versenytárs megjegyzéseivel kapcsolatos észrevételek
(183)
Portugália az általa 2010. január 21-én benyújtott információk kiegészítéseként kifejti, hogy a vákuumnyersanyag-piac rendkívül ingadozó és nem biztosítja a sinesihez hasonló méretű hidrokrakkoló egység üzemeltetéséhez szükséges vákuumgázolaj biztonságos ellátását. A hidrokrakkolási maradék keletkezését illetően Portugália megerősíti, hogy az szinte elhanyagolható, mivel a hidrokrakkoló egység izokrakkolási technológiát alkalmaz.
(184)
Portugália megismétli, hogy a beruházási projekt még akkor is ösztönözni fogja a hátrányos helyzetű régiók regionális fejlődését (munkahelyteremtés és -megőrzés, a munkavállalók képzése, méretgazdaságosság, technológiaátadás, átgyűrűző hatások stb.), ha már meglévő kőolaj-finomítókban valósul meg, és ezt az érvelést a kapott kedvező észrevételek is alátámasztják. Ezek az észrevételek egyúttal hangsúlyozzák a beruházási projekt stratégiai jelentőségét és környezeti értékét, cáfolva azokat a megjegyzéseket, amelyek szerint az egyetlen regionális előny a foglalkoztatás.
(185)
Az 1. számú versenytárs mint harmadik fél által készített és a más regionális ad hoc támogatási projektek „egy új munkahelyre jutó támogatási” arányát összehasonlító táblázatot illetően (lásd a (89) preambulumbekezdést) Portugália rámutatott, hogy az nem tartalmaz a kőolaj-finomító vagy más tőkeigényes ágazatot érintő projektet. Ennélfogva a beruházási projekt nem hasonlítható össze a táblázatban szereplő projektekkel, hanem az azonos gazdasági ágazatban megvalósuló nagyberuházási projekteknek nyújtott támogatásokkal kell összevetni (lásd a Bizottság által az N 898/06 sz. - Repsol Polimeros állami támogatási ügyben hozott 2007. július 10-i határozatot és az N 899/06 sz. - Artensa - (Artenius) - Produçăo e Comercializaçăo de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA állami támogatási ügyben hozott 2007. július 10-i határozatot, ahol a „támogatás/új munkahelyek” arány a Petrogal projektjéhez hasonló tartományba esik).
(186)
Hasonlóképpen, amennyiben a „közvetett munkahelyek/közvetlen munkahelyek” arányt hasonló projektekkel (például a (185) preambulumbekezdésben szereplőkkel) vetjük össze, egyenértékű számadatokat kapunk.
(187)
Portugália ismét kijelenti, hogy a Galp Igazgatótanácsa 2008 márciusában jóváhagyta a beruházási projektet, miután 2007 januárjában a portugál hatóságok írásban megerősítették, hogy a beruházási projekt támogatásra jogosult. A támogatást ezért feltételesen (különösen a Bizottság jóváhagyásától függően) a munka megkezdése előtt odaítélték. Az első visszavonhatatlan megrendelést 2008 márciusában, a Petrogallal kötött támogatási szerződések aláírását követően adták le.
(188)
Portugália cáfolja a harmadik felek azon észrevételeit, amelyek szerint a Petrogal már 2006-ban határozott a beruházási projekt elindításáról.
(189)
Portugália elismeri, hogy már a végső döntés előtt készültek megvalósíthatósági tanulmányok. Noha ezek az információk nélkülözhetetlenek a Galp Igazgatótanácsa számára a határozathozatalhoz, ez nem jelenti azt, hogy az Igazgatótanács már akkor meghozta döntését.
(190)
Portugália kitart amellett, hogy a beruházási projektre támogatás hiányában nem került volna sor.
(191)
Portugália kifejti, hogy a beruházási projekt belső megtérülési rátája a benne rejlő kockázatokkal és a Galp Energia fejlesztése szempontjából létfontosságú ([ ]) más projektek vonzerejével összehasonlítva elégtelen volt. Ebből következik, hogy a beruházási projekt támogatás nélkül nem valósult volna meg.
(192)
A harmadik felektől kapott észrevételekből Portugália megállapítja, hogy az érintett földrajzi piac nem a portugál, hanem legalább az ibériai piac.
(193)
Portugália kifejti, hogy amennyiben az érintett földrajzi piac az Ibériai-félsziget vagy annál nagyobb terület, a Petrogal dízelpiaci részesedése (a közvetlen finomítói, nagy- és kiskereskedelmi szinten) soha nem fogja meghaladni a 25 %-ot.
(194)
Portugália ismét megerősíti, hogy a beruházási projekt mindenesetre nem befolyásolja a dízel kis- és nagykereskedelmi piacát, mivel közvetlen finomítói szinten az árakat piaci feltételek szerint határozzák meg: a Petrogal ezt az árat elfogadja. Ellenkező esetben a Petrogal vevői könnyűszerrel válthatnának importtermékekre, mivel Portugália szerint a más tagállamokból származó dízeltermékek behozatala előtt nem áll (technikai, tarifális, logisztikai (44) stb.) akadály. A portugáliai behozatali követelmények összhangban vannak az uniós követelményekkel.
(195)
Portugália benyújtotta a dízel Portugáliába irányuló (tengeri és szárazföldi) behozatalára vonatkozó összesített adatokat.
5. táblázat
Dízelimport és -export
Év
2006
2007
2008
2009
IMPORT
Összesen (ezer tonna)
638
776
1,011
1,478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Egyéb
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
EXPORT
Összesen (ezer tonna)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Egyéb
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Forrás: DGEG és a Petrogal adatai
(196)
Ezenfelül Portugália elegendő tárolási kapacitással rendelkezik: Portugália adatokkal szolgált arra vonatkozóan, hogy az egyes piaci szereplők különböző stratégiai lehetőségekkel éltek (tárolási kapacitásra irányuló beruházás vagy létesítmények bérlése), és hogy mindkét alternatíva lehetséges és életképes. A fő gazdasági szereplők a kínálkozó piaci lehetőségek ellenére sem növelték tárolási kapacitásukat, ami arra utal, hogy tárolási erőforrásaik elegendőek forgalmazási tevékenységük ellátásához. Portugália jelzi, hogy az összes dízelbehozatal folyamatosan nő, a kivitel pedig ezzel egyidejűleg némileg csökken. Ez a folyamatos piaci növekedésnek és a helyi termelési kapacitás fokozódó hiányának következménye. A 2009. évi adatok ugyanakkor a sinesi kőolaj-finomítóban bekövetkezett baleset hatását tükrözik, amely több héten át korlátozta a finomító működését és a termelést. A piaci szereplőknek abban az évben növelniük kellett a behozatalt, ami bizonyítja, hogy alternatív ellátási lehetőségek is rendelkezésre állnak.
(197)
A portugáliai dízelbehozatal 2009-ben az adott évi összes dízelfogyasztás 27,2 %-ának felelt meg. A korábbi években a dízelimport éves portugáliai dízelfogyasztáshoz (kb. 5,4 millió tonna) viszonyított átlagos aránya hozzávetőleg 14 % volt.
(198)
Portugália ezért úgy véli, hogy a portugál dízelpiac nyitott és versenyképes piac, ahol ösztönzik a kereskedelmet, és ahol az árakat a nyersolaj ára és a finomítási költségek határozzák meg, az árszabás pedig az alternatív Platts-féle importárak alapján történik.
(199)
A nehéznafta tekintetében Portugália úgy véli, hogy az érintett piac legalább az EGT, mivel a nafta nemzetközi kereskedelemben részt vevő termék.
6. A TÁMOGATÁSI INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE
6.1. Az állami támogatás megléte
(200)
A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy ha a Szerződés másként nem rendelkezik, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(201)
Portugália adójóváírás formájában nyújt támogatást a Petrogalnak. Ennélfogva úgy tekinthető, hogy a támogatást a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében egy tagállam állami forrásból nyújtja.
(202)
A támogatás kedvezményezettje egyetlen vállalat, a Petrogal, ezért az szelektív.
(203)
A támogatást a dízel és a nehéznafta termelésének növekedését eredményező beruházáshoz nyújtják. Mivel ezek a termékek részt vesznek a tagállamok közötti kereskedelemben, az intézkedés valószínűleg érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. A Petrogalnak nyújtott támogatás mentesíti a vállalatot olyan költségek alól, amelyeket szokásos esetben magának kellett volna fedeznie. Ennélfogva a Petrogal gazdasági előnyhöz jut versenytársaival szemben. A Petrogal és termelésének ilyen jellegű előnyben részesítésével tehát a támogatás torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget.
(204)
Követezésképpen a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a támogatás a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül.
(205)
Miután megállapítást nyert, hogy a támogatás a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerint állami támogatásnak minősül, mérlegelni kell, hogy az intézkedés összeegyeztethető-e a belső piaccal.
6.2. A támogatási intézkedés jogszerűsége
(206)
Mivel Portugália a támogatás végrehajtását megelőzően bejelentette azt, eleget tett a Szerződés 108. cikkének (3) bekezdéséből fakadó bejelentési kötelezettségnek.
6.3. Az értékelés jogalapja
(207)
Mivel a támogatás célja a regionális fejlődés előmozdítása, a belső piaccal való összeegyeztethetőség értékelésének jogalapja az RTI és különösen az RTI nagyberuházási projektekre vonatkozó 4.3. szakaszának rendelkezései, valamint a nagyberuházási projektekhez nyújtott regionális támogatások részletes vizsgálatának kritériumai (amelyeket a részletes vizsgálatról szóló közlemény ismertet), kivéve, ha a hivatalos vizsgálat eredményeképpen megállapítást nyer, hogy nem lépték túl az RTI 68. bekezdésének a) pontjában („piaci részesedési vizsgálat”) és 68. bekezdésének b) pontjában („a kapacitásnövekedés és a piaci teljesítmény vizsgálata”) meghatározott határértékeket.
(208)
A Bizottságnak három lépésben kell elvégeznie az értékelést:
-
elsőként meg kell vizsgálnia az RTI általános rendelkezéseivel való összeegyeztethetőséget,
-
másodszor, meg kell győződnie arról, hogy a 68. bekezdés a), illetve b) pontja szerinti piaci részesedési vizsgálat, illetve a kapacitásnövekedés és a piaci teljesítmény vizsgálatának (a továbbiakban: a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatok) követelményei valóban nem teljesülnek,
-
harmadsorban, a második lépésben elvégzett értékelés eredményétől függően részletes vizsgálatot indíthat.
6.4. Összeegyeztethetőség az RTI általános rendelkezéseivel - az eljárást megindító határozatban kifejtett kételyek tisztázása
(209)
A Bizottság ellenőrizte, hogy a nyújtott támogatás megfelel-e az RTI általános rendelkezéseinek. A vizsgálat eredményeképpen a következőket állapítja meg:
(210)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban kétségeinek adott hangot, hogy a beruházási projekt induló beruházásnak minősül-e, illetve hogy pótló beruházásnak tekinthető-e.
(211)
A Bizottság figyelembe vette Portugáliának a (130) és (131) preambulumbekezdésben ismertetett észrevételeit, amelyek szerint a beruházások meglévő létesítmény bővítését és egy meglévő létesítmény teljes termelési folyamatának alapvető megváltoztatását szolgálják, és hogy ezért a beruházás az RTI 34. bekezdése értelmében induló beruházásnak tekinthető.
(212)
A matosinhosi új vákuumdesztillációs egység és viszkozitástörő, valamint az új sinesi hidrokrakkoló egység valóban a meglévő eredeti kőolaj-finomító egységekkel párhuzamosan fog működni; a beruházási projekt ezért nem pótló beruházás, hanem a termelési rendszer bővítése. Mindemellett a beruházási projekt keretében átalakítják a kőolaj-finomítókat és a nyersolaj nehezebb frakcióinak benzinné és dízellé történő konverziójára alkalmas új technológiai infrastruktúrával szerelik fel azokat.
(213)
Az 1. számú versenytárs nem vitatja a beruházás induló beruházás jellegét, ám úgy véli, hogy az mindössze egy meglévő létesítmény bővítése.
(214)
Következésképpen a Bizottság megállapítja, hogy a beruházási projekt az RTI 34. bekezdése értelmében induló beruházásnak minősül, és ezért a beruházási projekt induló beruházási jellegével kapcsolatos kételyek alaptalanok.
(215)
Az eljárást megindító határozatban a Bizottság kétségbe vonta, hogy teljesültek az RTI 38. bekezdésében megállapított, az ad hoc támogatások ösztönző hatására vonatkozó formális követelmények. A Bizottság különösen kétségbe vonta, hogy Portugália azon írásbeli megerősítése, amely szerint a - további részletes vizsgálat tárgyát képező - beruházási projekt megfelel a programban meghatározott jogosultsági feltételeknek (45), helyettesítheti a szándéknyilatkozatot.
(216)
Az RTI 38. bekezdése a következőképpen szól: „Fontos biztosítani azt, hogy a regionális támogatás valódi ösztönző hatást gyakoroljon a beruházásokra, amelyeket egyébként nem valósítanának meg a támogatott területeken. Ezért egy támogatási program alapján támogatás csak akkor ítélhető oda, ha még a beruházás megkezdése előtt a kedvezményezett támogatás iránti kérelmét benyújtja, és a programot kezelő hatóság írásban megerősíti, hogy a - további részletes vizsgálat tárgyát képező - projekt elvben megfelel a programban meghatározott jogosultsági feltételeknek. (…). Ad hoc támogatás esetén a beruházás megkezdése előtt az illetékes hatóság köteles a támogatás odaítéléséről szóló szándéknyilatkozatot tenni, amelyben feltételül kell szabni az intézkedés Bizottság általi elfogadását. Amennyiben a beruházás az e bekezdésben foglalt feltételek teljesülése előtt megkezdődik, a teljes projekt elveszíti jogosultságát a támogatásra.”
(217)
A „beruházás megkezdése” az RTI 40. lábjegyzete szerint vagy az építkezési munkálatok megkezdését jelenti, vagy a vállalkozás első kötelezettségvállalását felszerelés megrendelésére.
(218)
A Bizottság figyelembe vette a Portugália által benyújtott következő tényadatokat:
-
A Petrogal 2007. január 22-én nyújtotta be a támogatás iránti kérelmét.
-
Portugália 2007. január 23-án megerősítette, hogy a támogatási projekt elvben megfelel a jogosultsági feltételeknek.
-
A portugál Minisztertanács 2008. március 6-án jóváhagyta a támogatást, de annak kifizetése a Bizottság jóváhagyásától függ, és a Petrogal legkorábban 2011-ben részesülhet a támogatásban (ha a beruházás elkészült).
-
A Petrogal Igazgatótanácsa 2008. március 8-án engedélyezte felszerelések megrendelését.
-
Az első visszavonhatatlan megrendelést 2008. március 14-én adták le. A beruházással kapcsolatos tényleges építési munkálatok Sinesben 2008 novemberében, Matosinhosban pedig 2009 januárjában kezdődtek meg.
(219)
A Bizottság úgy véli, hogy a 2008. március 10-én Portugália és a Petrogal között létrejött támogatási szerződések, valamint a Minisztertanács 2008. március 6-án elfogadott rendeletének közzététele a portugál Köztársasági Közlönyben (46) legalább egyenértékű a szándéknyilatkozattal, és úgy kell tekinteni, hogy az a formális ösztönző hatásnak a RTI 38. bekezdésében előírt szándéknyilatkozatnál szigorúbb bizonyítéka. Ezeket a támogatási szerződéseket a beruházási munka megkezdése előtt írták alá.
(220)
A Bizottság ennélfogva megállapítja, hogy a formális ösztönző hatással kapcsolatos kételyek alaptalanok.
(221)
Az eljárást megindító határozatban a Bizottság megkérdőjelezte, hogy a beruházás valóban hozzájárul-e a regionális fejlődéshez. Ebben az összefüggésben a Bizottság a támogatás szükségességét is kétségbe vonta, és hangsúlyozta, hogy a „szükségtelen támogatás valószínűleg nem segíti elő a regionális fejlődést, és elfogadhatatlan versenytorzulást eredményezhet” (47).
(222)
Az 1. és 2. számú versenytárs jelezte, hogy a Petrogal támogatás nélkül is megvalósította volna a beruházási projektet. Véleményük szerint a beruházási projekt a dízel iránti kereslet és kínálat közötti egyensúlyhiány, illetve a nehezebb és olcsóbb nyersolajhoz való hozzáférés lehetősége által gazdaságilag indokolt termelő beruházás. Európa-szerte minden más gazdasági szereplő állami támogatás nélkül végez hasonló beruházásokat kőolaj-finomítóiban.
(223)
Ennélfogva meg kell vizsgálni, hogy szükséges-e a támogatás ahhoz, hogy valódi ösztönző hatást gyakoroljon a beruházásokra, amelyekre egyébként nem kerülne sor e két támogatott régióban, illetve hogy a beruházási projektet ellenkező esetben is végrehajtották volna-e. E tekintetben a Bizottságnak azt kell megállapítania, hogy a támogatás nyomán megváltozott-e a Petrogal viselkedése úgy, hogy további beruházásokat vállalt az érintett régiókban.
(224)
A jelek szerint a beruházásra irányuló stratégiai döntést 2006-ban hozták meg. Ez derül ki a Galp Energia 2006 októberében közzétett dokumentumából (48). Amint az a Galp Energia 2006. évi éves jelentésében szerepel, az Igazgatótanács a beruházási projekt végrehajtására vonatkozó határozatot 2007. január 23-án (49) és 2008. március 5-én fogadta el (azaz miután megkapta a nemzeti hatóságok jogosultságot igazoló, 2007. január 23-án kelt levelét). Az Igazgatótanács a beruházási projekthez kapcsolódó felszerelések első megrendelésére vonatkozó operatív határozatot 2008. március 14-én hozta meg.
(225)
Portugália azt állította, hogy mivel a projekt pénzügyi szempontból nem volt életképes, a Petrogal azt csak 2008-ban indította el, valamint hogy a Galp Igazgatótanácsa csak azután hozta meg a felszerelés megrendelésére és az építési munkálatok megkezdésére vonatkozó döntését, hogy a portugál kormány elfogadta a vonatkozó minisztertanácsi rendeletet.
(226)
Portugália azt állítja, hogy a rendelkezésre álló állami támogatás döntően befolyásolta a Petrogal beruházási döntését. A támogatás nélkül felhagytak volna a beruházási projekttel. A Petrogal alternatív szerkezetátalakítási tervet hajtott volna végre, hogy kőolaj-finomító tevékenységét összhangba hozza a megváltozott piaci és nyersolaj-kínálati feltételekkel. Ezenfelül a rendelkezésre álló pénzügyi forrásokat felhasználva a finomítói tevékenységen kívüli alternatív projektekbe ruházott volna be.
(227)
Portugália a Petrogal tulajdonát képező dokumentumokat nyújtott be, amelyek tartalmazzák a beruházási projekt várható belső megtérülési rátájának elemzését, a tőkeköltséget (WACC), valamint azon egyéb lehetséges beruházások jegyzékét, amelyeket a Galp Energia a rendelkezésre álló tőkéből elvégezhetett volna.
(228)
A Bizottság úgy véli, hogy a Galp Igazgatótanácsához 2007. január 23-án és 2008. március 5-én benyújtott dokumentumok döntően befolyásolták a támogatás szükségességének értékelését, mivel az Igazgatótanács a határozatát ezekre alapozta.
(229)
Portugália szerint a Galp Igazgatótanácsának 2008-ban benyújtott számításokból kiderült, hogy a beruházási projekt belső megtérülési rátája támogatás hiányában [8-10] % lett volna. Ez a belső megtérülési ráta jóval meghaladja a Petrogal [7-9] %-os súlyozott átlagos tőkeköltségét.
(230)
Portugália ugyanakkor kifejtette, hogy a Galp Igazgatótanácsának határozata a már 2002-ben bevezetett, megtérülési szintet alkalmazó megközelítésen alapult. A megtérülési szint vagy elvárt megtérülési ráta (MARR) a projekt azon legalacsonyabb megtérülési rátája, amelyet egy döntéshozó a projekt megkezdése előtt - tekintettel a kapcsolódó kockázatra és a más projektek feladásának alternatív költségére - hajlandó elfogadni. A „megtérülési szint” további elnevezései a „küszöbarány” vagy a „referenciaszint”.
(231)
2006-tól a kőolaj-finomító tevékenységekre vonatkozó belső megtérülési szintet a súlyozott átlagos tőkeköltség [110-150] %-ában, azaz [10-12] %-ban határozták meg. Alapesetben, amennyiben a kiszámított belső megtérülési ráta nem haladja meg ezt a küszöbértéket, a beruházást nem hagyják jóvá. Ebben az esetben a támogatásnak köszönhetően a belső megtérülési ráta [1-3] százalékponttal, [8-10] %-ról [9-11] %-ra emelkedik, amint az a (171) preambulumbekezdésben szereplő, az Igazgatótanácshoz 2008-ban benyújtott számításokat tartalmazó 3. táblázatban látható. Noha a támogatással kiigazított belső megtérülési ráta továbbra is jelentősen a belső megtérülési szint alatt marad, a támogatás képezte biztonsági tartalékot az Igazgatótanács elégségesnek ítélte ahhoz, hogy végül jóváhagyja a beruházási projektet.
(232)
A megtérülési szintet a vállalatok nagy kockázattal járó döntéshelyzetben alkalmazzák, és ezért az a projekthez kapcsolódó kockázat mértékétől függően változhat. A megtérülési szintet ezenkívül a számítás pénzneme is befolyásolhatja: ott, ahol a valutát magas infláció sújtja, a megtérülési szint is magasabb, mint az árstabilitással jellemzett területeken.
(233)
A regionális támogatások területén hozott korábbi állami támogatási határozatok nem alkalmazták a „megtérülési szint” fogalmát a támogatás szükségességére és ösztönző hatására vonatkozó döntésnél. A „megtérülési szint” fogalmát ezenfelül a részletes vizsgálatról szóló közlemény sem említi. Ugyanakkor a „megtérülési szint” fogalmát néhány korábbi, elsősorban a kutatáshoz, fejlesztéshez és innovációhoz nyújtott állami támogatások közösségi keretrendszere (50) alapján elfogadott és a nagy kockázattal járó projektekre vonatkozó állami támogatási határozatban (például a Svédország által a Volvo Aero számára a Trent XWB ICC projekthez nyújtott K + F támogatással kapcsolatos N 204/10 sz. állami támogatási ügyben hozott 2011. február 23-i bizottsági határozat, a Hivatalos Lapban még nem tették közzé) már alkalmazták.
(234)
Portugália hangsúlyozza, hogy a beruházási projekt számos kockázatot foglal magában, amelyek indokolják a megtérülési szinten alapuló megközelítés alkalmazását. A beruházási projekt a Portugáliában valaha végrehajtott legnagyobb termelési beruházás. Megvalósítása évekig fog tartani. A beruházási projekt költségeit rendkívül nehéz megbecsülni: a Portugália által benyújtott számadatok szerint a kezdeti költségbecsléseket a valóságban nagymértékben túllépték. Mivel a beruházási projekt hosszú távra szól, a finomítói árrésekre vonatkozó hosszú távú előrejelzés rendkívüli nehézségeket vet fel, különösen amiatt, hogy hosszú távon a belsőégésű motorral működő hagyományos gépjárműveket elektromos vagy más típusú gépjárművek válthatják fel.
(235)
Egy több mint 100 (elsősorban észak-amerikai vállalatok által) önként szolgáltatott megtérülési szintet vizsgáló, 2006. évi empirikus tanulmány (51) szerint a megtérülési szint átlagos mértéke 14,1 %, a súlyozott átlagos tőkeköltség és a megtérülési szint közötti abszolút különbség pedig 5 százalékpont, azaz a súlyozott átlagos tőkeköltség 155 %-a. Ezt az információt figyelembe véve a Petrogal és a Galp Energia által a kőolaj-finomító ágazatban alkalmazott megtérülési szint első ránézésre nem tűnik túlzottnak.
(236)
E szempontokra tekintettel és különösen figyelembe véve az ágazat és az eset sajátosságait (azaz a beruházási projekt nagyságából és hosszú távú hasznosítási időszakából adódó kockázatok jelentőségét), a Bizottság úgy véli, hogy a megtérülési szint figyelembe vehető annak eldöntésekor, hogy szükség volt-e a támogatásra a beruházási projekt végrehajtásához nyújtott ösztönzőként.
(237)
Az 1. és 2. számú versenytárs közlése szerint a kőolaj-finomítási tevékenységekre nem vonatkozik ágazati referenciaszint. Az 1. számú versenytárs ugyanakkor jelezte, hogy a beruházási projekt elvégzése szempontjából 10 %-os referenciaszintet (azaz megtérülési rátát) tartana elfogadhatónak. A Bizottság megjegyzi, hogy ez a 10 %-os referenciaszint igen közel áll a Galp Igazgatótanácsának 2008-ban benyújtott és a támogatást is tartalmazó [9-11] %-os belső megtérülési rátához. A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy a támogatás nem haladja meg azt a mértéket, amelyet egy versenytárs az elfogadható belső megtérülési ráta eléréséhez szükségesnek tartana.
(238)
Úgy tűnik tehát, hogy a támogatási intézkedés nyomán a belső megtérülési ráta jobban megközelíti a Petrogal belső megtérülési szintjét és az 1. számú versenytárs által említett referenciaszintet. A támogatást magában foglaló belső megtérülési ráta nem lépi túl a Petrogal megtérülési szintjét és a versenytárs referenciaszintjét, ami arra utal, hogy a támogatás nem volt túlzott mértékű. Önmagában az a tény, hogy a beruházási döntést 2008-ban úgy hozták meg, hogy az akkori, támogatással kiigazított belső megtérülési ráta még mindig jóval elmaradt a meghatározott megtérülési szinttől, nem elegendő ahhoz, hogy kétségbe vonjuk a megtérülési szint jelentőségét. A Galp Igazgatótanácsának korábbi nyilatkozataiból nyilvánvaló, hogy tisztában voltak azzal, hogy a beruházási projekt a finomítói árrés csökkenésének megállítása szempontjából stratégiai jelentőségű. Noha a megtérülési szintet nem érték el, ez a stratégiai összetevő a jelek szerint kellően indokolta a megtérülési szinttől való kismértékű eltérést.
(239)
Ennélfogva a Bizottság úgy véli, hogy a támogatás beruházási ösztönzőként szükséges volt, és nem lépte túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket. E tekintetben nem teljesen helytálló az a megállapítás, hogy Európa-szerte minden gazdasági szereplő állami támogatás nélkül végzett hasonló beruházásokat kőolaj-finomítóiban. A Bizottság például más, hasonló beruházásokhoz nyújtott támogatási intézkedéseket is vizsgált. Ilyen támogatást érintett például a desztillációs hidrokrakkoló egységgel kapcsolatos N 283/04 sz. ügyben hozott bizottsági határozat (52).
(240)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban az RTI 10. bekezdésére utalva kételyeinek adott hangot a támogatás és a beruházási projekt regionális fejlődéshez való hozzájárulását illetően, hangsúlyozva a létrehozott munkahelyek számának (150) a támogatás összegéhez (160 millió EUR) viszonyított alacsony arányát, illetve azt illetően, hogy a regionális fejlődéshez való várható hozzájárulás valóban ellensúlyozza-e a támogatásból adódó ágazati hatásokat.
(241)
A Bizottság megjegyzi, hogy amint azt az 1. számú versenytárs is hangsúlyozta, az egy új munkahelyre jutó támogatás összege jelentősen meghaladja a korábbi ad hoc támogatási ügyekben tapasztalt hasonló szintet (lásd a (89) preambulumbekezdést). Több elutasító határozat (53) is a létrehozott munkahelyek alacsony száma alapján ítélte elégtelennek a regionális hozzájárulást.
(242)
Portugália elismeri, hogy az egy új közvetlen munkahelyre jutó támogatási összeg igen magas; ezt azonban a beruházási projekt tőkeigényes jellege magyarázza, amely általában igaz az ágazatbeli beruházásokra: a Bizottság az ágazatban korábban a támogatási programok olyan, az egyedi bejelentési kötelezettség hatálya alá tartozó alkalmazását is jóváhagyta, ahol az egy új munkahelyre jutó támogatási összeg ennél magasabb volt (54). Portugália úgy véli, hogy az egy közvetlen munkahelyre jutó támogatáson túl más tényezőket is figyelembe kell venni, például a közvetett munkahelyteremtés és az ideiglenes munkahelyteremtés jelentőségét, valamint számos egyéb szempontot.
(243)
A Bizottság korábbi határozataiban minden esetben figyelembe vette a közvetlen munkahelyteremtést. Ezenfelül számos határozatban a közvetett munkahelyteremtés szempontját is mérlegelte (55).
(244)
Portugália kezdetben azt állította, hogy minden egyes új (vagy megszűnő) közvetlen munkahelyre három közvetett munkahely jutna. A 3:1 arány jogosságát az azonos ágazatot érintő olyan ügyekre (56) hivatkozva igazolta, amelyek esetében a Bizottság korábban hasonló vagy magasabb arányokat is jóváhagyott. A közvetett munkahelyteremtés lehetősége a karbantartási tevékenységnek köszönhető, és a projekt feltehetően e piaci rés számára lesz a legelőnyösebb. Ennek az az oka, hogy a kőolaj-finomítók összetettebb technológiával fognak rendelkezni, és ennek nyomán az alvállalkozás keretében nyújtott szolgáltatásokhoz magasan képzett munkavállalókra és szakemberekre lesz szükség.
(245)
Portugália ezen érvelésének alátámasztásaként egy, a petrolkémiai ágazattal foglalkozó közelmúltbeli bizottsági munkadokumentumra (57) hivatkozott, amely kimondja, hogy míg az ágazat az Unióban közvetlenül mindössze 100 000 személyt foglalkoztat, úgy tekinthető, hogy legalább 400 000-600 000 munkahely épül közvetlenül az uniós kőolaj-finomító iparágra. Ugyanez a dokumentum a 41. lábjegyzetben további 600 000 logisztikai és forgalmazással kapcsolatos munkahelyet említ. A fenti állítások alapján a 3:1 aránynál magasabb, 4:1-6:1 arányok, illetve a logisztika és a forgalmazás területén létrejövő munkahelyeket figyelembe véve akár a 12:1 arány is indokolt lehet.
(246)
Portugália továbbá jelezte, hogy amennyiben a támogatás hiányában elmaradt volna a projekt megvalósítása, a Petrogal átszervezte volna kőolaj-finomítóit és 160 közvetlen munkahely megszűnésével járó munkaerő-csökkentést hajtott volna végre. A Bizottságnak ezért a támogatás regionális fejlődéshez való hozzájárulásának értékelésekor figyelembe kell vennie a 310 újonnan létrehozott vagy megőrzött közvetlen munkahelyet (58) és a beruházási projekt nyomán létrejött hozzávetőleg 930 (59)-3 720 közvetett munkahelyet, ami mérsékli az egy közvetlen munkahelyre jutó túlzott támogatási összeget.
(247)
Mindemellett Portugália hangsúlyozta, hogy a beruházási projekt a Portugáliában valaha végrehajtott legnagyobb egyetlen beruházás, amely az építési szakaszban 3 000 ideiglenes munkahelyet teremt az érintett régiókban.
(248)
Ezenfelül az ad hoc regionális támogatásokat jóváhagyó korábbi határozataiban (60) a Bizottság a következő tényezők fontosságát említette:
-
a munkavállalói jövedelem növelése (jobban fizetett közvetlen és közvetett munkahelyek teremtése),
-
a régió társadalmi jólléte (jobb környezeti feltételek és életkörülmények, helyi események szponzorálása révén),
-
a humántőkében rejlő lehetőségek javítása (képzés, oktatás, doktori programok keretében),
-
a K + F, a technológia és a know-how átadásának fejlesztése (korszerűsítő beruházás révén),
-
az alvállalkozói tevékenység fokozása az érintett régiókban,
-
a meglévő kikötői létesítmények hatékonyabb kihasználása.
Ezek a tényezők kétségtelenül kedvező hatással bírnak, és figyelembe vehetők a támogatás és a beruházási projekt portugáliai regionális fejlődéshez való hozzájárulásának értékelésekor.
(249)
Ennélfogva észrevételeiben Portugália és számos érdekelt fél is említ a regionális fejlődéshez való további fontos hozzájárulásokat a társadalmi és gazdasági hatás, a képzés fokozása és a felsőoktatási intézményekkel kialakított megállapodások tekintetében.
(250)
Ezenfelül Portugália említést tett az ellátási lánc fejlesztéséről és az új egységek építése által a nemzeti ipar szerkezetére gyakorolt hatásról is, amely egyszerre érinti az építőmérnöki munkát, az építkezési munkálatokat és a gépészmérnöki összeszerelő munkát. Ez kétségtelenül kedvező hatás, de csak ideiglenes vagy általános jellegű (lásd a (154) preambulumbekezdést).
(251)
A Bizottság figyelembe veszi a beruházási projekt érintett régiókban érvényesülő, nem ideiglenes kedvező átgyűrűző hatásait, a Portugália által ismertetettek szerint. Különösen a kőolaj-finomítók hosszú várható élettartama (a tervezett működési idő legalább 30 év), az alvállalkozói iparra gyakorolt kedvező hatás, a jelentős mértékű képzés és az iskolákkal és egyetemekkel kialakított megállapodások mind arra utalnak, hogy a kőolaj-finomítók fontosak az adott régiók számára. Még ha e kedvező átgyűrűző hatások nagy része a kőolaj-finomítók hosszú távú fennállása következtében már jelenleg is érzékelhető, el kell ismerni, hogy a beruházások mindenképpen tovább erősítik a Petrogal jelenlétének szerepét Sines és Oporto térségében.
(252)
Portugália továbbá benyújtotta a támogatási projekt költség-haszon elemzését. A költség-haszon elemzés célja, hogy a projekt életképességének beruházói elemzésén túllépve a projektből eredő valamennyi (diszkontált) társadalmi költséget és hasznot figyelembe vegyen. Ebben az összefüggésben a költség-haszon elemzés számszerűsíti a várható előnyöket, ideértve a közvetlen és közvetett foglalkoztatásból származó adókat, a (munkahelyek megőrzésének köszönhetően) elkerült munkanélküli segélyt, a fogyasztási adók összegét, a leixõesi kikötő pótlólagos bevételeit, a helyi közösségek közvetlen támogatását stb.
(253)
A költség-haszon elemzés megállapítja, hogy a támogatás rendkívül előnyös Portugália számára. A költség-haszon elemzés földrajzi hatóköre természetesen túlmutat a beruházási projekt által közvetlenül érintett Norte és Alentejo régión. Ha azonban a nemzeti szintű előnyöket gazdasági súlyuk szerint arányosan az érintett régiókra vetítjük, Norte és Alentejo régió együtt a nemzeti előnyök 34,8 %-át élvezi.
(254)
Portugália hangsúlyozta továbbá, hogy a támogatás és az annak nyomán létrejött beruházás a regionális fejlődésen kívül más szakpolitikai területekre is kedvező hatást gyakorol. Portugália kiemelte, hogy a beruházási projekt nemzeti szinten és az európai energiaellátás biztonsága szempontjából egyaránt stratégiai jelentőségű. Ilyen kedvező hatás többek között az importtól való függés enyhítése, a dízel iránti növekvő kereslet ellátása, a két kőolaj-finomító energiahatékonyságának javítása és a pozitív környezeti hatás. A fenti érvek a támogatás regionális fejlődéshez való hozzájárulásának értékelésekor nem vehetők figyelembe.
(255)
Az egy új közvetlen munkahelyre jutó támogatás első pillantásra aránytalanul magas összege ellenére a kedvező közvetett hatások (közvetett munkahelyek, átgyűrűző hatások, magas jövedelmet biztosító munkahelyek létesítése, a humántőke növelése, fokozott társadalmi jóllét) arra utalnak, hogy az Alentejo és Norte régióban érvényesülő regionális hozzájárulás nem elhanyagolható. A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy a támogatás regionális fejlődéshez való hozzájárulásával kapcsolatos kezdeti kételyei alaptalanok voltak.
(256)
A 68. bekezdés a) és b) pontjának alkalmazását tárgyaló alábbi szakaszok alátámasztják továbbá, hogy a támogatás kedvezőtlen ágazati hatása csekély, mivel a beruházási projekt által érintett piacok nem teljesítenek alul, azaz nem áll fenn abszolút vagy relatív piaci romlás. Ezenfelül a Petrogal az érintett közvetlen finomítói piacon nem rendelkezik olyan nagy piaci részesedéssel, amellyel versenyellenes magatartást tanúsítva visszaélhetne. Az aromás termékek ágazatában szükséges, korábban importált nehéznafta helyettesítése csak kis mértékben érinti az EGT-beli beszállítókat A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy alaptalanok az azzal kapcsolatos kezdeti kételyei, hogy a regionális fejlődéshez való várható hozzájárulás nem ellensúlyozza a támogatás kedvezőtlen ágazati hatásait.
(257)
Az RTI 9. bekezdésével összhangban a Petrogal nem tekinthető a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatásról szóló bizottsági közlemény (61) értelmében vett nehéz helyzetű vállalatnak.
(258)
Az RTI 39. bekezdésének megfelelően a Petrogal elszámolható költségekhez való saját hozzájárulása meghaladja a 25 %-ot (lásd a fenti (36) preambulumbekezdést).
(259)
Az RTI 50. bekezdésével összhangban a beruházási projekt támogatásra jogosult költségeit a támogatható beruházási kiadások alapján számítják ki (lásd a fenti (35) preambulumbekezdést).
(260)
Az RTI 71-75. bekezdésének megfelelően a támogatáshalmozódás szabályainak eleget tettek (lásd a fenti (43) preambulumbekezdést).
(261)
Az RTI 40. bekezdésével összhangban a támogatást azzal a feltétellel nyújtják, hogy a Petrogal a beruházási projekt befejezésétől számított legalább öt évig fenntartja a projektet az érintett régiókban.
(262)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a támogatás megfelel az RTI általános rendelkezéseinek.
6.5. Összeegyeztethetőség a nagyberuházási projektekre vonatkozó kritériumokkal - az eljárást megindító határozatban kifejtett kételyek tisztázása
(263)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban kétségeinek adott hangot azt illetően, hogy a beruházási projekt az RTI 60. bekezdése értelmében egyetlen beruházási projektnek tekinthető-e annak ellenére, hogy a kőolaj-finomítók nem egymás közvetlen földrajzi közelségében találhatók.
(264)
Noha a két kőolaj-finomító földrajzilag távol helyezkedik el egymástól, Portugália úgy véli, hogy azokat erős gazdasági, funkcionális és stratégiai kapcsolatok kötik össze. A matosinhosi vákuumdesztillációs egységbe történő beruházás hiányában - a (hidrokrakkoló egység nyersanyagaként használt) vákuumgázolaj piacát jellemző gyakori kínálathiány miatt - nem lenne lehetséges a sinesi hidrokrakkoló egységre irányuló kapcsolódó beruházás. Portugália ezért úgy ítéli meg, hogy az erőteljes funkcionális kapcsolatok miatt a két kőolaj-finomító gazdaságilag oszthatatlan.
(265)
Az 1. számú versenytárs vitatja ezt a megközelítést, mivel úgy gondolja, hogy a beruházási projekt állóeszközei gazdaságilag oszthatók.
(266)
A harmadik felektől az eljárást megindító határozatra válaszul kapott egyik észrevételben megemlítették, hogy a nehéznafta termelésének növelése elengedhetetlen a La Seda csoport sinesi beruházásának megvalósításához. A Bizottság ellenőrizte, hogy a La Seda beruházása a matosinhosi beruházással együtt egyetlen beruházási projektnek tekinthető-e. Portugália megerősítette, hogy a nagyobb mennyiségben előállított nehéznaftát a Petrogal kizárólag a vállalaton belül használja fel, és harmadik felek számára nem értékesíti. A Bizottság ezért megállapítja, hogy a beruházási projekt a La Seda beruházási projektjével nem tekinthető egyetlen beruházási projektnek.
(267)
Az RTI 60. bekezdése olyan beruházási projektekre vonatkozik, amelyeket mesterségesen alprojektekre osztanak fel annak érdekében, hogy elkerüljék a csökkenő skála alkalmazását, amelynek értelmében az 50 millió EUR-t meghaladó összegű beruházási projektek esetében alacsonyabb az alkalmazandó támogatási intenzitás felső határa. Ebben a konkrét esetben a Bizottság meggyőződött arról, hogy az alkalmazott támogatási intenzitás (jelenértéken 12,43 %) alacsonyabb annál a legmagasabb támogatási intenzitásnál, amelyet akkor kellett volna alkalmazni, ha a beruházási projekt egyetlen beruházási projektnek minősül (jelenértéken 14,28 %), és ezért alacsonyabb annál a legmagasabb támogatási intenzitásnál is, amelyben a két projekt külön-külön részesülhetett volna. Ennélfogva a támogatási intenzitás felső határát még az egyetlen beruházási projekt esetében sem lépték túl, és a Bizottság megállapítja, hogy nem szükséges annak vizsgálata, vajon a sinesi és matosinhosi projektek a földrajzi távolság ellenére is egyetlen beruházási projektnek minősülnek-e, mivel a kérdés nem érinti a támogatás összeegyeztethetőségének az RTI alapján történő értékelését.
(268)
A támogatási intenzitásnak az RTI 67. bekezdése szerinti kiszámítása attól függ, hogy a beruházási projekt egyetlen vagy két különböző beruházási projektnek minősül-e. Az utóbbi esetben, amennyiben a két helyszínen folyó beruházásokat külön értékeljük, a támogatási intenzitás számításakor figyelembe kell venni, hogy a regionális támogatások alkalmazandó felső korlátja Sinesben (40 %) és a Matosinhosban (30 %) eltérő.
(269)
Portugália bejelentése szerint a beruházási projekt összes tervezett támogatható költsége nominális értéken 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR a sinesi és [ ] EUR a matosinhosi beruházásra).
(270)
A sinesi beruházás nettó jelenértéke - [ ] EUR nettó jelenértékű tervezett támogatással - [ ] EUR, amely e kőolaj-finomító esetében a bruttó támogatástartalom (GGE) 13,12 %-át kitevő támogatási intenzitásnak felel meg, és nem éri el a támogatási intenzitás 15,94 %-os kiigazított felső határát.
(271)
A matosinhosi beruházás nettó jelenértéke - [ ] EUR nettó jelenértékű tervezett támogatással - [ ] EUR, amely e kőolaj-finomító esetében a bruttó támogatástartalom (GGE) 10,66 %-át kitevő támogatási intenzitásnak felel meg, és nem éri el a támogatási intenzitás 14,68 %-os kiigazított felső határát.
(272)
Az eljárást megindító határozatban a Bizottság ellenőrizte a két régióra vonatkozó támogatási intenzitás szintjét, amely eltérő - Sinesben 40 %, Matosinhosban pedig 30 % -, és a támogatási intenzitásokat súlyozva újra kiszámította a maximális támogatási intenzitást, figyelembe véve az érintett régióra irányuló beruházás összes beruházáshoz viszonyított arányát (nettó jelenértéken). Ennek eredményeképpen a támogatási intenzitás 37,18 %, amely 14,21 %-os kiigazított maximális támogatási intenzitásnak felel meg.
(273)
Még ha a beruházási projekt egyetlen beruházási projektnek minősülne is, az összes beruházási költség nettó jelenértéke 974 064 894 EUR lenne. Az összes tervezett támogatás nettó jelenértéken 121 091 314 EUR-ra rúgna, amely a bruttó támogatástartalom 12,43 %-át kitevő támogatási intenzitásnak felel meg, ez pedig alacsonyabb a korábban kiszámított 14,21 %-os kiigazított maximális támogatási intenzitásnál.
(274)
Ennélfogva, mivel a bruttó támogatástartalomhoz viszonyított támogatási intenzitás a csökkenő skála szabályaira figyelemmel nem érné el a kiigazított maximális támogatási intenzitást, a Bizottság úgy véli, hogy a beruházási projektre vonatkozóan javasolt támogatási intenzitás megfelel az RTI 67. bekezdésének.
(275)
Portugália biztosítékokat nyújtott arra, hogy alacsonyabb vagy magasabb támogatható költségek esetén sem lépi túl a támogatási összeg és támogatási intenzitás e határozatban megállapított felső határát.
(276)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban a támogatásnak az RTI 68. bekezdése a) és b) pontjában foglalt szabályok szerinti értékelésével összefüggő egyes kérdésekkel kapcsolatban kételyeit fejezte ki. Ezek a következők voltak:
-
a beruházási projekt által érintett termékek vajon kizárólag a dízel és a nehéznafta (Portugália állítása szerint), vagy a finomításhoz kapcsolódó más termékek is, tekintve a finomított termékek kínálati oldali potenciális helyettesíthetőségét, valamint azt a tényt, hogy a nehéznafta az RTI 69. bekezdése szerinti közbenső terméknek tekinthető,
-
az érintett termékpiac vajon a közvetlen finomítói szintű piac-e mind a dízel, mind a nehéznafta esetében, ahogy azt Portugália állítja,
-
a szóban forgó termékek érintett földrajzi piaca nemzeti, illetve regionális (Ibériai-félsziget) vagy pedig EGT-szinten határozandó-e meg,
-
a Petrogal, mint kedvezményezett, valamint a Galp Energia és az ENI csoport, amelyekhez a Petrogal tartozik, érintett piacokból való részesedése meghaladja-e a 25 %-ot (az RTI 68. bekezdésének a) pontja,
-
valamennyi érintett termékkel kapcsolatban a beruházási projekt által létrehozott termelési kapacitás - megnyilvánuló fogyasztási adatokban mérve - az egyes piacok több mint 5 %-át teszi-e ki, és hogy ha ez így van, akkor a legutóbbi öt év átlagában a termék megnyilvánuló fogyasztásának növekedése meghaladta-e az EGT GDP-jének átlagos évi növekedését.
(277)
A (278)-(311) preambulumbekezdésben a Bizottság újra felméri, hogy túllépték-e a 68. bekezdés a) és b) pontjában említett vizsgálatok küszöbértékeit, amivel célja annak meghatározása, hogy szükség van-e a beruházási projekt részletes vizsgálatára. Először is, a Bizottság a beruházási projekt által érintett vagy ilyennek tekintett termékeket vizsgálja. Másodszor, a vizsgálat eredménye alapján meghatározza az érintett termékpiacokat. Harmadszor, elemzi, hogy az értékelést közvetlen finomítói, kiskereskedelmi vagy nagykereskedelmi szinten kell-e elvégezni. A (312)-(344) preambulumbekezdésben meghatározza a termékpiacot és az érintett földrajzi piacot, majd az érintett termékpiacot a Petrogal vonatkozó piaci részesedése szempontjából vizsgálja. Végül, az elemzés azt méri fel, hogy a termékkapacitás-növekedés meghaladja-e az érintett EGT-piacon mért megnyilvánuló fogyasztás 5 %-át, amennyiben ezen a piacon az érintett termékek megnyilvánuló fogyasztásának mértéke az EGT-ben elmarad a várakozásoktól.
(278)
Az RTI 69. bekezdése a következőképpen szól: „Az érintett termék rendszerint az a termék, amely a beruházási projekt tárgyát képezi. Ha a projekt közbenső termékre vonatkozik, és a termelés jelentős része nem kerül piaci értékesítésre, az érintett termék lehet a késztermék is. …” Az ehhez a bekezdéshez tartozó 64. lábjegyzet pontosítja, hogy „Ha egy beruházási projekt több különböző termék gyártását foglalja magában, akkor minden egyes terméket külön kell figyelembe venni.”
(279)
Az eljárást megindító határozatban a Bizottság a dízelt és a nehéznaftát nevezte meg a beruházási projekt által közvetlenül érintett termékként. Mivel a jelek szerint a megtermelt nehéznaftát teljes egészében a Petrogal által gyártott naftaszármazékok előállítására használják, a naftaszármazékokat is érintett terméknek tekintette. A Bizottság továbbá elfogadta Portugália azon állítását, amely szerint a finomítókban előállított egyéb, horizontálisan kapcsolódó termékeket (benzin, PB-gáz, tüzelőolaj, sugárhajtómű-üzemanyag és bitumen) a beruházási projekt nem érinti.
(280)
A Bizottság tudomásul veszi Portugália azon magyarázatát, amely szerint a kőolaj-finomítók soktermékes termelési elv alapján működnek, amelynek során a nyersanyagot - a nyersolajat - számos közbenső termékké (például nehéznafta, vákuumgázolaj) és késztermékké (például benzin, dízel) alakítják át. Számos közbenső terméket alapanyagként („nyersanyagként”) azonnal újra felhasználnak a finomítási folyamat különböző szakaszaiban, míg másokat a piacon értékesítenek, vagy azokat az első generációs petrolkémiai ágazat használja fel nyersanyagként, mint például a nehéznaftát aromás termékek előállítására. A technikai termelési funkció különösen a felhasznált nyersolaj típusától (adott létesítmények nem minden nyersolajtípus feldolgozására alkalmasak) és a kőolaj-finomító pontos műszaki kialakításától függ. Egy maximális nyereségre törekvő finomító a teljes termékkínálaton belül próbálja optimalizálni nyereségét, az úgynevezett „finomítói árrést” azáltal, hogy a különböző termékek előállítását a termelési funkcióból (és a felhasznált nyersolaj típusából) eredő technikai korlátozásokat, valamint a ráfordítási és az értékesítési árakat figyelembe véve kiigazítja. Egy meglévő kőolaj-finomító szerkezete további beruházás nélküli átalakításának lehetőségei azonban rendkívül korlátozottak.
(281)
A kőolaj-finomító ágazat az elmúlt évtizedben szerkezeti változásokon ment keresztül. A könnyebb nyersolajtípusok egyre ritkábbak, és azokat egyre inkább nehezebb típusú nyersolajjal helyettesítik. Ezzel egyidejűleg megugrott a dízel iránti piaci kereslet (amely üzemanyagként egyre inkább felváltja a benzint). Ezzel szemben a villamosenergia-termelés és a tengeri szállítás területén használt tüzelőolaj iránti kereslet visszaesett, és ez a tendencia várhatóan folytatódni fog (mivel ilyen jellegű felhasználásait környezetbarátabb technológiákkal váltják ki). Az Unió nettó dízelimportőr és benzinexportőr (elsődleges felvevőpiaca az USA, amelynek mérete várhatóan csökkenni fog).
(282)
Amint azt Portugália kifejtette, és az 1. és 2. számú versenytárs is megerősítette, a beruházási projekt gazdasági mozgatórugója egyrészről az, hogy lehetővé tegye a kőolaj-finomítók számára a nehezebb nyersolajtípusok feldolgozását, és másrészről a finomítók szerkezetének átalakítása úgy, hogy azok több dízelt és kevesebb tüzelőolajat állítsanak elő.
(283)
A 2.2. pontban foglaltak szerint a beruházási projekt által közvetlenül érintett termékek a dízel és a nehéznafta. A beruházási projekt valóban növelni fogja a dízeltermelést (a tüzelőolaj kárára), valamint a nehéznafta előállítását, amely Portugália szerint elkerülhetetlen technikai mellékhatás. A Bizottság tudomásul veszi Portugália azon állítását, amely szerint a finomítókban előállított egyéb, horizontálisan kapcsolódó termékeket (benzin, PB-gáz, tüzelőolaj, sugárhajtómű-üzemanyag és bitumen) a beruházási projekt nem érinti.
(284)
A Bizottság ugyanakkor a hivatalos vizsgálat során meggyőződött arról, hogy a matosinhosi új vákuumdesztillációs egységbe és új viszkozitástörőbe való beruházás nyomán vákuumgázolajat is termelni fognak. A megnövelt dízeltermelésre Sinesben kerül sor, ahol az új hidrokrakkoló egység nyersanyagként használja majd fel a matosinhosi és sinesi finomítókban előállított vákuumgázolajat. Következésképpen a vákuumgázolajat is a beruházás által közvetlenül érintett terméknek kell tekinteni, mivel a beruházási projekt eredményeképpen jelentősen megnő annak előállítása a matosinhosi finomítóban.
(285)
Portugália tájékoztatott arról, hogy a vákuumgázolajat kizárólag a sinesi hidrokrakkoló egységben használják majd fel nyersanyagként. Ennélfogva a vákuumgázolajat a fokozott dízeltermelés közbenső termékének kell tekinteni, és nem vizsgálható attól függetlenül. Portugália kijelentette továbbá, hogy a sinesihez hasonló méretű hidrokrakkoló egység üzemeltetéséhez szükséges állandó és biztonságos nyersanyagellátás a szükséges mennyiség piaci beszerzése révén nem biztosítható. Ennek az az oka, hogy a vákuumgázolaj nyílt piaca kisméretű és nagy ingadozással jellemzett azonnali piac. Következésképpen a sinesi finomító matosinhosi vákuumgázolajjal történő ellátása nem zár ki potenciális külső beszállítót.
(286)
A Bizottság elfogadja, hogy a vákuumgázolaj közbenső terméknek minősül, és hogy a megtermelt vákuumgázolaj jelentős részét nem értékesítik a piacon (így egyetlen potenciális külső beszállítót sem zárnak ki). Ebben az esetben az RTI 69. bekezdésében foglaltak szerint megállapítható, hogy a matosinhosi új vákuumdesztillációs egység és új viszkozitástörő tekintetében az érintett termék, azaz a dízel a késztermék.
(287)
A Bizottság emellett megjegyzi, hogy az 1. számú versenytárs véleménye szerint a hidrokrakkolási maradék a beruházási projekt által érintett terméknek tekinthető (lásd a (92) preambulumbekezdést). Mivel Portugália érvelése szerint az izokrakkolási technológia alkalmazása miatt az ilyen maradék előállítása szinte elhanyagolható (lásd a (183) preambulumbekezdést), a Bizottság a hidrokrakkolási maradékot nem tekinti érintett terméknek.
(288)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban kétségeinek adott hangot azt illetően, hogy a dízel és a nafta lennének az egyedüli érintett termékek, rámutatva arra, hogy a nafta az RTI 69. bekezdése értelmében közbenső terméknek tekinthető, valamint hogy a naftaszármazékok olyan érintettnek tekintett terméknek minősülhetnek, amelyekre vonatkozóan el kell végezni a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatokat.
(289)
Portugália az alábbi magyarázatot fűzte a fentiekhez:
-
A nafta szó egyaránt utal a könnyű- és a nehéznaftára; a nehéz- és a könnyűnafta egymással sem az előállítás, sem a felhasználás során nem helyettesíthető.
-
A nehéznaftát a kőolaj-finomítási folyamatokban és az aromás termékeken túl számos különböző vegyi anyag előállítása során nyersanyagként használják.
-
A beruházási projekt eredményeképpen Sinesben fokozzák a nehéznafta előállítását: a sinesi kőolaj-finomítóban folyó nehéznafta-termelés évi [200-250] ezer tonnával emelkedik.
-
A sinesi kőolaj-finomítóban előállított nehéznafta nagy részét a Petrogal matosinhosi finomítójába szállítják, ahol a más országokból importált és a matosinhosi finomítóban előállított (2007 és 2009 között évi átlagosan [650-700] ezer tonna) nehéznaftával együtt reformbenzinné alakítják (62). A matosinhosi kőolaj-finomítóban reformbenzin gyártásához összesen [1 000-1 050] tonna nehéznaftát használnak fel (a 2007-2009 közötti időszakra vonatkozó átlagérték).
-
A Sinesben előállított további, összesen [200-250] ezer tonna nehéznaftából [100-150] ezer tonnát Matosinhosba szállítanak (a fennmaradó részt a sinesi hidrokrakkoló egységben nyersanyagként használják fel), amely [100-150] ezer tonna import nehéznafta helyettesítésére szolgál; a beruházás előtti [250-300] ezer tonna behozatali mennyiség így [100-150] ezer tonnára, azaz [50-60] %-kal csökken.
-
A nehéznafta 2009. évi behozatalának 92 %-a az EGT-n kívülről, 8 %-a az EGT területéről származott (63).
-
A matosinhosi kőolaj-finomító saját nehéznafta-termelési kapacitása (2007 és 2009 közötti átlagos termelés: [650-700] ezer tonna) a beruházási projekt nyomán nem változik.
-
A reformbenzin az aromás termékek előállítása során keletkező közbenső termék.
-
A reformbenzin-termelési kapacitás a beruházási projekt nyomán nem változik.
-
A Matosinhosban előállított reformbenzint a Petrogal matosinhosi aromás termékeket gyártó üzemében nyersanyagként hasznosítják.
-
Az aromás termékeket gyártó üzem primer aromás termékek széles körét vagy naftaszármazékokat, különösen benzolt, toluolt, orto-xilolt, para-xilolt és oldószereket állít elő.
-
Az aromás termékeket gyártó üzem termelési kapacitása (2007 és 2009 közötti átlagos értékesítés: [400-450] ezer tonna) a beruházási projekt nyomán nem változik, és bővítést sem terveznek.
-
Az aromás termékeket gyártó üzem független üzleti egység; a nehéznafta belföldi ára jelenleg megegyezik a nehéznafta behozatali árával, és ez a beruházást követően sem módosul. Az aromás termékeket gyártó üzem által vásárolt reformbenzin jelenlegi eladási ára - amely a beruházást követően sem módosul - a nafta importparitásának [10-20] %-a (CIF NEW) és a benzin exportparitásának [80-90] %-a (RBOB USA), a Sines és Porto közötti szállítási költséggel megnövelve.
-
A nyersanyagköltség (nehéznafta) az aromás termékek összes termelési költségének mintegy [90-100] %-át tette ki. A Sinesben megtermelt további nehéznafta-mennyiség az összes reformbenzinné átalakított nehéznafta 14 %-ának felel meg.
-
A primer aromás termékeket a piacon, piaci áron értékesítik a petrolkémiai ágazat számára; az aromás termékek EGT-n belüli piacán [0-5] %-os részesedéssel rendelkező Petrogal elfogadja a szabott árakat. 2009-ben a Petrogal aromás termékeket gyártó üzemének teljes éves forgalma mintegy [] millió EUR volt. A beruházás befejezését követően a nehéznafta Sinesben történő nagyobb mennyiségű előállítása [] %-os (a 2009. évi forgalom alapján mintegy [] millió EUR) forgalomnövekedést eredményezne.
(290)
A Bizottság megjegyzi, hogy az 1. számú versenytárs véleménye szerint a nehéznafta közbenső termék, és az értékelésben a naftaszármazékokat is érintett terméknek kell tekinteni.
(291)
Annak megállapítása érdekében, hogy a naftaszármazékok esetében el kell-e végezni a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatokat, először értelmezni kell az RTI 69. bekezdésének szövegét. A 69. bekezdés előírja, hogy ha a projekt közbenső termékre vonatkozik, és a termelés jelentős része nem kerül piaci értékesítésre, az érintett termék lehet a késztermék is. Ez a megfogalmazás olyan helyzetekre vonatkozik, ahol a támogatás versenytársakra gyakorolt torzító hatása a közbenső piacon nem vagy csak részben érezhető, és ehelyett a késztermékek piacán jelentkezik. A Portugália által az érintett termékek fogalmának meghatározására vonatkozóan szolgáltatott információk alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a támogatás nem érinti sem a termelési mennyiséget, sem a termelési költséget, sem pedig a Petrogal aromás termékeket gyártó üzemének ármeghatározó magatartását. Ezenfelül a Sinesben előállított nehéznafta többletmennyisége a reformbenzin előállításához használt teljes nehéznafta-mennyiséggel összevetve nem bír számottevő jelentőséggel. A Bizottság ezért úgy véli, hogy a beruházási projekthez nyújtott támogatás nem, vagy csupán közvetett módon és elhanyagolható mértékben érinti az aromás termékek piacát (a nafta behozatali árának közvetett csökkenése révén, lásd a következő szakaszt).
(292)
A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatoknak az aromás termékek piaca tekintetében történő elvégzése nem helyénvaló.
(293)
A Bizottság egyúttal úgy véli, hogy a támogatás érintheti a naftapiacot, amennyiben a beruházási projekt lehetővé teszi az import helyettesítését, és ezért a beszállítók kénytelenek más értékesítési lehetőségek után nézni a nehéznafta piacán. A Bizottság ennélfogva a nehéznafta mint érintett termék tekintetében elvégezte a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatokat.
(294)
Az RTI 69. bekezdése kimondja, hogy az érintett termékpiac magában foglalja az érintett terméket és az azt helyettesítő termékeket, amelyeket vagy a fogyasztó (a termék tulajdonságai, ára és felhasználhatósága alapján), vagy az előállító (a gyártóberendezések rugalmassága miatt) annak tekint.
(295)
Az eljárást megindító határozatban a Bizottság az érintett termékek végleges jegyzékének meghatározásával kapcsolatos nehézségek miatt nem tudta megnevezni az érintett termék(ek) piacát.
(296)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban megállapította, hogy a fogyasztói oldalon a dízel nem helyettesíthető. A kínálati oldalon ugyanakkor kételyek merültek fel azt illetően, hogy a dízel előállítása során alkalmazhatók-e helyettesítő termékek, mivel a gyártóberendezések rugalmassága - a kőolaj-finomítók kialakításának megváltoztatása révén - más típusú termékek (elsősorban benzin) előállítását eredményezhetné.
(297)
E kételyek eloszlatása érdekében Portugália úgy érvelt, hogy a Bizottság által idézett, az egyesülésről szóló bizottsági határozat (64) olyan eltérő helyzetre utalt, ahol a benzin- és dízelpiacon a mainál jóval kisebb mértékű egyensúlyhiány mutatkozott a kereslet és a kínálat között, és emiatt még lehetőség volt a két termék előállítása közötti rugalmas váltásra. Portugália szerint ugyanakkor 2000-től kezdve a dízel iránti kereslet jelentős növekedésével ez a választási lehetőség megszűnt, és manapság nincs további kapacitás a kereslet kielégítésére.
(298)
Noha a magyarázat nem zárja ki teljesen annak lehetőségét, hogy a dízeltermelő létesítményeket benzin előállítására használják, irreális feltételezésnek tűnik, hogy egy vállalkozás 1 milliárd EUR-t meghaladó összeget fordítson benzintermelési kapacitásának növelésére, miközben Európában ebből a termékből túltermelés van. Számos tanulmány (65) rámutat, hogy a gépjármű-üzemanyagok európai piacán csökken a benzin és a pakura iránti kereslet, míg a dízel iránti kereslet növekszik. A keresleti tendenciák ezen átalakulása miatt a kőolaj-finomítók túlzott mennyiségben állítanak elő kevésbé keresett és alacsonyabb értékű termékeket, míg egyes jobban keresett és értékesebb termékek mennyisége nem elegendő (66). Előrejelzések szerint 2010 és 2030 között a benzinüzemű gépjárművekről a dízelüzemű gépjárművekre történő átállás, illetve az alternatív energiaforrások bevezetése nyomán jelentősen visszaesik majd Európában a benzinfogyasztás. A rendelkezésre álló tanulmányok ezenkívül arra is felhívják a figyelmet, hogy a benzin iránti kereslet csökkenését segíti majd elő az energiatakarékosabb gépjárművek elterjedése az Egyesült Államokban (amely az európai felesleg fő kiviteli piaca), és az elektromos gépjárművek jövőben várható szerepe.
(299)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy ebben a konkrét esetben, az adott beruházási típusra vonatkozóan és a termékpiacot jellemző középtávú tendenciák tükrében a kínálati oldalon is a dízelt kell az érintett terméknek tekinteni.
(300)
Az érintett termékekkel kapcsolatos magyarázattal összhangban a második vizsgálandó érintett termékpiac a nehéznafta piaca. A sinesi kőolaj-finomítóban előállított nehéznafta a beruházás mozgatórugójának minősülő dízeltermelés mellékterméke. A nehéznaftát az aromás termékeken túl számos különböző vegyi anyag előállítása során használják. Általános felhasználási módjaiban semmilyen más anyaggal nem helyettesíthető. A Bizottság ezért úgy véli, hogy az érintett termékpiac a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatok alapján a nehéznafta piaca.
(301)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy az érintett termékpiacok a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatok alapján a dízel és a nehéznafta piaca. Tájékoztatási céllal a naftaszármazékokra vonatkozó adatokat is közlünk.
(302)
Az eljárást megindító határozatban a Bizottság nem tudta megállapítani, hogy ezeket a piacokat közvetlen finomítói, nagy- vagy kiskereskedelmi szinten kell-e vizsgálni.
(303)
Az 1. és 2. számú versenytárs szerint az érintett termékpiacot ki kell terjeszteni a kis- és nagykereskedelmi dízeleladási piacra (lásd a (93) és a (116) preambulumbekezdést). Portugália úgy véli, hogy állami támogatási ügyekben az értékelés megfelelő szintje a közvetlen finomítói szint. Az RTI rendelkezései nem írják elő, hogy a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatokat és különösen a 68. bekezdés a) pontja szerinti vizsgálatot mely szinten kell elvégezni.
(304)
A vizsgált kérdéstől és a verseny sérülésével kapcsolatos meghatározó feltevéstől függően a versenypolitika különböző szinteken, a gyártás, a forgalmazás (nagykereskedelem) és a kiskereskedelem szintjén vizsgálja a piacok versenyhelyzetét. A piaci szereplők - például a gépjármű-ágazatban - kiskereskedelmi szinten a fogyasztók és az egyéni autókereskedők, nagykereskedelmi szinten az autókereskedők és -forgalmazók, a gyártás szintjén pedig a forgalmazók és a gyártók. Az e határozat által érintett termékek esetében a piaci szereplők például a kiskereskedelmi piacon a gépjármű-tulajdonosok és a töltőállomások, a nagykereskedelmi piacon a töltőállomások és a forgalmazók, a közvetlen finomítói piacon pedig a finomítók és a forgalmazók.
(305)
A gyártási szintnek ebben a határozatban a közvetlen finomítói szint felel meg. Portugália megerősítette, hogy a közvetlen finomítói piac megegyezik a teljes dízelpiaccal. Portugália szerint a „közvetlen finomítói értékesítések” fogalma magában foglalja a nagy tételben olajtársaságoknak (többek között a Galp Energia saját vállalatainak), a kereskedőknek, viszonteladóknak vagy nagyipari fogyasztóknak történő azonnali (a finomító általi közvetlen) értékesítéseket, a dízelimportot is ideértve (67). A közvetlen finomítói értékesítések mennyisége Portugáliában a Petrogal által a finomítóból történő közvetlen értékesítéseknek a portugáliai kivitellel csökkentett és a portugál behozatallal növelt mennyisége. A portugáliai közvetlen finomítói piac kínálati oldalán szerepel tehát a Petrogal és a termékeiket az országba exportáló, Portugálián kívüli kőolaj-finomítók, és például a dízelpiac keresleti oldalán a különböző kőolaj-forgalmazói láncok, úgymint a Petrogal, a Repsol, a CEPSA és a BP, amelyek vagy a Petrogaltól vásárolnak vagy a Petrogal látja el őket dízellel, vagy a dízelt Portugálián kívülről importálják.
(306)
A beruházási támogatás ellenőrzésének fő célja nem a fogyasztóknak (vagy kereskedőknek) a versenyellenes magatartásból eredő olyan nem kívánt következményekkel szembeni védelme, mint például a fogyasztói díjaknak a kartellek vagy a piaci erőfölényükkel visszaélő piaci szereplők általi monopolisztikus árszabás révén történő csökkentése. A beruházási támogatás lehetővé teszi a piaci termelés növelését, és ezáltal árcsökkenéshez vezet, amely első ránézésre, legalábbis rövid és középtávon, kedvez a fogyasztóknak.
(307)
A beruházási támogatás ellenőrzésének célja sokkal inkább az, hogy védelmet nyújtson a többi termelő és más tagállamok gazdaságai számára a támogatás versenyre és kereskedelemre gyakorolt jelentős torzító hatásaival (azaz a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek minősülőnél nagyobb mértékű torzító hatással) szemben. A gyártók közötti verseny a gyártási szinten zajlik, ami ebben az esetben azt jelenti, hogy a kőolaj-finomítók közötti versenyre a közvetlen finomítói értékesítések szintjén kerül sor.
(308)
Míg a regionális támogatási térképekben a regionális támogatásokra vonatkozóan meghatározott szabványos felső határok, valamint az RTI 60. bekezdése értelmében a nagyberuházási projektekre alkalmazandó, csökkenő skála szerinti támogatási intenzitások célja az, hogy egységes (és a nagy projektek esetében) fokozatos védelmet nyújtsanak az ilyen versenytorzítással és kereskedelemre gyakorolt hatással szemben, addig a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatok arra szolgálnak, hogy - további részletes vizsgálat céljából - kiszűrjék azokat a helyzeteket, amikor a támogatás különösen érintheti a gyártók közötti versenyt. A 68. bekezdés b) pontja szerinti vizsgálat azt méri fel, hogy a beruházási támogatás milyen mértékben eredményez olyan jelentős kapacitásnövekedést, amelynek köszönhetően a kedvezményezett a támogatásban nem részesülő versenytársaknál kedvezőbb feltételek mellett juttathat adott mennyiségű terméket az abszolút vagy relatív romlással jellemzett piacra. A 68. bekezdés a) pontja szerinti vizsgálat azt méri fel, hogy a beruházási támogatás milyen mértékben tartja fenn, erősíti meg vagy teremti meg a kedvezményezett erős piaci pozícióját, amellyel egy domináns piaci szereplő például a piac lezárása révén visszaélhet. A versenytársak mindkét esetben veszíthetnek gyártópiaci részesedésükből, csökkenhet a jövedelmezőségük vagy kiszorulhatnak a piacról, valamint a helyzet megakadályozhatja a potenciális versenytársak piacra lépését.
(309)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a vizsgálatokat a gyártás szintjén kell elvégezni. A gyártási szintű piaci helyzet döntő jelentőségű, mivel a termelő létesítményeknek nyújtott támogatásokra vonatkozó állami támogatási határozatok a támogatásnak a gyártók közötti verseny torzulására és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatását értékelik. Továbbá feltételezhető, hogy amennyiben a kedvezményezett piaci részesedése az értékesítési láncban feljebb lévő piacon (finomítói szintű értékesítés) nagy, az már a lejjebb eső piacon elért piaci részesedéstől függetlenül önmagában is kellő mértékben valószínűsíti, hogy jelentős versenytorzító hatás érvényesül. Ennélfogva a kis- és nagykereskedelmi dízelértékesítéseket, még ha azok részét képeznék is az érintett termékpiacok korábbi bizottsági egyesülési ügyekben (68) foglalt meghatározásának, a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatok céljából nem kell figyelembe venni.
(310)
A 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatok egyszerű szűrővizsgálatok, amelyek célja, hogy mechanikusan meghatározzák a versenyre és a kereskedelemre kockázatot jelentő helyzeteket. Ezzel szemben e kockázatok részletes értékelése az ezt követő részletes vizsgálat feladata. Míg a részletes vizsgálat rendszerint gyártási szinten foglalkozik a piaci helyzettel, a piac lezárása esetén például szükség lehet a támogatás által az alacsonyabb szintű piacokra gyakorolt hatás elemzésére is.
(311)
Ennélfogva, tekintettel a Bizottságnak a más gazdasági ágazatokat, különösen a gépjármű-ágazatot (69) érintő állami támogatási ügyekkel kapcsolatos határozathozatali gyakorlatára, valamint arra, hogy a beruházási projekt kizárólag a Petrogal finomítói tevékenységéhez kapcsolódó kiadásokat érinti, a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatok alkalmazása tekintetében ebben a határozatban kizárólag a közvetlen finomítói szint bír jelentőséggel.
(312)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban kételyeit fejezte ki azt illetően, hogy a dízel érintett földrajzi piaca EGT-, regionális (Ibériai-félsziget) vagy nemzeti szinten határozandó-e meg.
(313)
Portugália úgy véli, hogy a dízel érintett piacának a nemzeti piacnál nagyobbnak, lehetőség szerint a nyugat-európai vagy az EGT-piacnak kell lennie. Az 1. és a 2. számú versenytárs nem tesz különbséget a vizsgálandó piaci szintek között. Úgy érvelnek, hogy az érintett földrajzi piacnak a portugál piacnak, de legfeljebb az ibériai piacnak kell lennie.
(314)
A Bizottság 1997-ben elfogadta a közösségi versenyjog alkalmazásában az érintett piac meghatározásáról szóló közleményét (a továbbiakban: a közlemény) (70). A közlemény előírja, hogy az érintett földrajzi piac azt a területet foglalja magában, ahol az érintett vállalkozások termékek vagy szolgáltatások kínálásával foglalkoznak, ahol a versenyfeltételek elég homogének, és amely a szomszédos területektől megkülönböztethető, mert azokon a versenyfeltételek érzékelhetően eltérőek.
(315)
A közleményt az antitröszt- és fúzióellenőrzési politikák értékelési eszközeként dolgozták ki. Ez az eszköz az ilyen szakpolitikák keretében alkalmazható vizsgálati jogkörökön alapul, és nem alkalmazható közvetlenül az állami támogatásokra. A közlemény kifejezetten elismeri, hogy „[a]z értékelés középpontjában az állami támogatási esetekben inkább a támogatás kedvezményezettje és az érintett iparág/ágazat, semmint a támogatás kedvezményezettjével szemben fennálló, a verseny által támasztott korlátok meghatározása áll.” A közlemény mindazonáltal elismeri, hogy az abban körvonalazott módszer elemei „alapul szolgálhatnak” a konkrét állami támogatási esetek „értékeléshez”.
(316)
A Bizottság az állami támogatási ügyekhez kapcsolódó érintett termék- és földrajzi piac meghatározása során alkalmazandó elvekről és megközelítésről ez idáig nem tett közzé közleményt. Az RTI az érintett földrajzi piac meghatározásának módjára nem nyújt iránymutatást. Ugyanakkor az RTI 70. bekezdésének megfogalmazása arra enged következtetni, hogy előnyben részesíti az EGT-szintű értékelést: „Az a) (…) pont alkalmazásának céljából az értékesítést (…) rendszerint az EGT-re vonatkozóan kell meghatározni, vagy ha ez az információ nem áll rendelkezésre vagy nem releváns, akkor bármely más általánosan elfogadott és rendelkezésre álló statisztikai adatokkal bíró piaci felosztás alapján”.
(317)
A földrajzi piac megfelelő meghatározását tehát a verseny sérülésével kapcsolatos meghatározó feltevés tükrében kell vizsgálni. A jelek szerint ugyanakkor joggal feltételezhetjük, hogy az RTI 68. bekezdésének a) pontjában említett, a 25 %-ot meghaladó piaci részesedésre vonatkozó vizsgálat célja az, hogy megvédje az EGT-beli versenytársakat attól, hogy valamely piaci befolyással rendelkező támogatási kedvezményezett versenyellenes magatartással kizárja őket a működésük helye szerinti piacról, vagy megakadályozza az adott piacra való belépésüket (kiszorítsa őket a piacról).
(318)
E határozat alkalmazásában gyártási szinten nem releváns a piac pontos földrajzi határainak meghatározása, mivel a Petrogal piaci részesedése csak a nemzeti piacon haladja meg a 25 %-os küszöbértéket. Elegendő azt ellenőrizni, hogy a nemzeti piac-e az érintett földrajzi piac. Mérlegeltük a versenytársak által benyújtott, különösen a behozatali korlátozásokkal és a korlátozott tárolási kapacitással kapcsolatos érveket, amelyekhez Portugália észrevételeket fűzött. Megállapítást nyert, hogy a földrajzi piacnak attól az alapvető megközelítéstől eltérő meghatározása, amely a 68. bekezdés a) és b) pontja szerinti vizsgálatokban figyelembe veendő piacként az EGT-piacot, illetve érintett földrajzi piacként a nemzeti piacot nevezi meg, csak akkor indokolt, ha nyilvánvaló, hogy a piac nagyrészt zárt. Ennélfogva meg kell vizsgálni, hogy léteznek-e olyan kereskedelmi korlátok, amelyek akadályoznák a Petrogallal a nagykereskedelmi piacon versengő vállalkozásokat a Portugálián kívüli finomítókból származó dízel behozatalában abban az esetben, ha a portugál közvetlen finomítói piacon alkalmazott árak meghaladnák a nagyobb piacon érvényesülő árakat.
(319)
Ebben az összefüggésben a következő észrevételek születtek:
-
A portugál piacon értékesített dízel technikai jellemzői a szomszédos országok piacain értékesített dízellel megegyezőek.
-
Az EGT-n belüli kereskedelmet nem terhelik behozatali vámok.
-
A Portugáliába irányuló behozatalt nem akadályozzák szabályozási vagy igazgatási korlátozások.
-
A Portugália által szolgáltatott statisztikai adatok (lásd a (195) preambulumbekezdést) a kereskedelmi forgalom és ezen belül mind a Portugáliába irányuló behozatal, mind a Portugáliából a szomszédos országokba irányuló kivitel létezéséről tanúskodnak. A kivitel a dízel iránti megnövekedett belföldi kereslet miatt csökkent.
-
A behozatalra tengeri és közúti szállítás útján kerül sor; az elmúlt években a behozatali mennyiségek érzékenyen követték a külső eseményeket, és az elmúlt év során jelentősen megnövekedtek. A megnövekedett import azt jelzi, hogy a többi piaci szereplő rendelkezik alternatív ellátási lehetőségekkel, és képes a portugál finomítókból származó közvetlen ellátást importtermékekkel helyettesíteni. A Portugália által benyújtott információkból (lásd a (195) preambulumbekezdést) kiderül, hogy mindez különösen nyilvánvaló volt 2009-ben, amikor a sinesi kőolaj-finomítóban bekövetkezett balesetet követően több hétre leállt a termelés.
-
Portugália elutasítja azokat az állításokat, amelyek szerint a meglévő tárolási kapacitás több mint 90 %-a felett a Petrogal gyakorol ellenőrzést, és tisztázza, hogy a harmadik felek tárolási kapacitása évi 2,9 millió tonna szállítási kapacitásnak felel meg, ami a nemzeti piac több mint fele. Egyetlen külső versenytárs sem élt a korábban eladásra kínált további tárolási kapacitás vásárlásának lehetőségével.
-
A Bizottság felkérte a versenytársakat, hogy konkrét példákkal igazolják az ilyen kereskedelmi korlátok létezését, vagy számoljanak be olyan helyzetről, amelyben a dízel behozatala során nehézségekkel szembesültek, ilyen információ azonban nem érkezett.
(320)
Konkrét példák hiányában és a Portugália által a tárolási kapacitásokra és a behozatalra vonatkozóan biztosított adatok alapján megállapítható, hogy nincs olyan bizonyíték, amely alátámasztaná, hogy a gyakorlatban korlátozottak az igénybe vehető tárolási kapacitások, illetve hogy más akadályok nehezítik a dízel behozatalát.
(321)
Ami a harmadik felek által a Petrogaltól közvetlenül a finomítói szinten vásárolt dízel árát illeti, ezek az árak a jelek szerint hasonlóak a dízel portugáliai behozatali árához. Amint arra Portugália a bejelentéskor utalt, és amint az az eljárást megindító határozat 3.4.3. pontjában olvasható, a közvetlen finomítói árat a nemzetközi árszabáshoz, a portugáliai finomított kőolajtermékek esetében pedig az északnyugat-európai régióra vonatkozó Platts-féle árakhoz (Rotterdam) igazítják, a szükséges felárral (szállítás, fuvarozás, biztosítás, veszteségek és egyéb) megnövelve. Ez arra enged következtetni, hogy az érintett piac a nemzeti (portugál) piacnál nagyobb: A külső versenytársak nem terjesztettek elő a Petrogal által alkalmazott közvetlen finomítói árakra vonatkozó érveket, hanem észrevételeiket a Petrogal piaci befolyására és helyzetére korlátozták. Az 1. számú versenytárs megjegyezte, hogy az összes dízelbehozatal és -kivitel aránya túlságosan alacsony ahhoz, hogy indokolja a regionális piacot, ugyanakkor nem utalt dízelhiányra vagy olyan helyzetre, amelyben a tárolási kapacitás ellenőrzése nehézségeket támasztott volna a versenytársak számára.
(322)
A 2. számú versenytárs ezzel szemben azt emelte ki (lásd a (109) preambulumbekezdést), hogy a beruházási projekt eredményeképpen a Petrogal más piacok felé nettó exportőrré válna, és megerősítené piaci helyzetét az Ibériai-félszigeten.
(323)
Ennélfogva nem lehet megállapítani, hogy a dízel érintett földrajzi piaca a nemzeti piac lenne, mivel a jelek szerint a dízel portugáliai behozatala, illetve a szomszédos országokba irányuló kivitel nem korlátozott. Az érintett földrajzi piac ennélfogva legalább a regionális piac, azaz az Ibériai-félsziget.
(324)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban kételyeit fejezte ki azt illetően, hogy a nehéznafta érintett földrajzi piaca EGT-, regionális (Ibériai-félsziget) vagy nemzeti szinten határozandó-e meg.
(325)
Portugália úgy vélte, hogy a nehéznafta és a naftaszármazékok érintett földrajzi piaca legalább az EGT, ha nem egyenesen a világpiac. A versenytársak nem kifogásolták az érintett földrajzi piac e meghatározását.
(326)
Az érdekelt felek nem cáfolták Portugália észrevételeit, és tekintettel arra, hogy a nehéznafta nagy távolságon könnyen és alacsony áron szállítható termék, az érintett földrajzi piac legalább az EGT (71).
(327)
Az RTI 68. bekezdésének a) pontja előírja, hogy a Bizottság részletes vizsgálatot végez, ha „a kedvezményezett részesedése az érintett termék(ek) érintett piac(ok)on történő értékesítéséből a beruházást megelőzően több mint 25 %, illetve a beruházást követően több mint 25 % lesz”.
(328)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban nem tudta megerősíteni, hogy túllépték-e az RTI 68. bekezdésének a) pontjában meghatározott küszöbértéket, mivel kétséges volt az érintett termék- és földrajzi piac megfelelő meghatározása, valamint a megfelelő értékelési szint (közvetlen finomítói, kiskereskedelmi, nagykereskedelmi). Ezenfelül a vállalatcsoport szintjén nem álltak rendelkezésre adatok (az ENI piaci részesedését is beleértve). Nem voltak elérhetők a naftaszármazékokra vonatkozó adatok sem.
(329)
A Portugália által szolgáltatott adatokból kiderül, hogy közvetlen finomítói szinten a Petrogal dízelpiaci részesedése a regionális piacon (Ibériai-félsziget) nem éri el a 25 %-ot, amint az az eljárást megindító határozatban már megállapítást nyert, és amint azt Portugália a hivatalos vizsgálati szakaszban megerősítette. Ez az információ csak a Petrogal termelési kapacitását foglalja magában, mivel a Petrogal kijelentette, hogy az ENI nincs jelen az ibériai-félszigeti közvetlen finomítói piacon. Hasonlóképpen a Petrogal közvetlen finomítói szintű dízelpiaci részesedése Nyugat-Európában és az EGT-ben sem éri el a 25 %-ot a vállalatcsoport szintjén (az ENI piaci részesedését is beleértve), ami a Portugália által benyújtott adatokból is nyilvánvaló (lásd az alábbi 6. és 7. táblázatot).
6. táblázat
A Petrogal és az ENI összesített piaci részesedése a nyugat-európai piacon (millió tonna/év)
Érintett termék
2007
2012
A Petrogal és az ENI értékesítései
Nyugat európai piac
A Petrogal és az ENI piaci részesedése
A Petrogal és az ENI értékesítései
Nyugat európai piac
A Petrogal és az ENI piaci részesedése
Dízel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
7. táblázat
A Petrogal és az ENI összesített piaci részesedése az EGT-piacon (millió tonna/év)
Érintett termék
2007
2012
A Petrogal és az ENI értékesítései
EGT-piac
A Petrogal és az ENI piaci részesedése
A Petrogal és az ENI értékesítései
EGT-piac
A Petrogal és az ENI piaci részesedése
Dízel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
A 6. és 7. táblázat adatai alapján megállapítható, hogy a Petrogal az érintett termék értékesítésének kevesebb mint 25 %-áért felel a regionális (Ibériai-félsziget), valamint a nyugat-európai és EGT-szintű érintett piacon, az ENI csoportszintű közvetlen finomítói piaci részesedését is ideértve. Ennélfogva a dízel esetében nem lépi túl az RTI 68. bekezdésének a) pontjában meghatározott küszöbértéket.
(331)
Mivel az ENI és a Petrogal összesített piaci részesedése nem éri el a 25 %-ot, nem szükséges megvizsgálni, hogy az ENI olyan mértékű ellenőrzést gyakorol-e a Petrogal piaci részesedése felett, ami megköveteli az összesített piaci részesedés figyelembevételét.
(332)
A Portugália által szolgáltatott információk szerint a legtöbb nehéznaftát előállító kőolaj-finomító belső gyártás keretében dolgozza fel a terméket. A Portugália által a 68. bekezdés a) pontja szerinti vizsgálat céljára benyújtott piaci részesedési adatok a vizsgálat előírásainak megfelelően az EGT-, nevezetesen a kereskedői piacon történt értékesítéseket türközik.
(333)
Annak vizsgálatához, hogy a beruházási projekt összeegyeztethető-e az RTI 68. bekezdésének a) pontjával, elemezni kell a Petrogal beruházási projekt előtti és azt követő piaci részesedését, és ellenőrizni kell, hogy az meghaladja-e a 25 %-ot.
8. táblázat
A Petrogal piaci részesedése az EGT-piacon (ezer tonna)
Az érintett termékek
2007
2012
A Petrogal értékesítései
EGT-piac
A Petrogal piaci részesedése
A Petrogal értékesítései
EGT-piac
A Petrogal piaci részesedése
Nehéznafta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naftaszármazékok
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzol
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orto-xilol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Para-xilol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Oldószerek
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
9. táblázat
Az ENI piaci részesedése az EGT-piacon (ezer tonna)
Az érintett termékek
2007
2012
Az ENI értékesítései
EGT-piac
Az ENI piaci részesedése
Az ENI értékesítései
EGT-piac
Az ENI piaci részesedése
Nehéznafta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naftaszármazékok
nincs adat
16 045
nincs adat
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orto-xilol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Para-xilol
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Oldószerek
nincs adat
599
nincs adat
599
10. táblázat
A Petrogal és az ENI összesített piaci részesedése az EGT-piacon (ezer tonna)
Az érintett termékek
2007
2012
A Petrogal és az ENI értékesítései
EGT-piac
A Petrogal és az ENI piaci részesedése
A Petrogal és az ENI értékesítései
EGT-piac
A Petrogal és az ENI piaci részesedése
Nehéznafta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naftaszármazékok
nincs adat
16 045
nincs adat
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orto-xilol
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Para-xilol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[10-20]%
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Oldószerek
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
A 8. és 10. táblázatban szereplő adatok alapján megállapítható, hogy a Petrogal önálló és az ENI-vel közös piaci részesedése az érintett termék esetében - azaz a nehéznafta EGT-szintű érintett termékpiacán - nem éri el a 25 %-ot. A Petrogal piaci részesedése a naftaszármazékok piacán is 25 % alatt marad.
(335)
Ezenfelül a Petrogal által előállított és a belső termelésben felhasznált nehéznafta összes mennyisége, amelyet a fenti 8. táblázatban szereplő piaci részesedési adatok nem tükröznek, az EGT-szintű kiskereskedelmi piac kevesebb mint [ 5] %-át teszi ki. A sinesi kőolaj-finomítóban előállított további mennyiség mintegy [ 5] %-nak felel meg.
(336)
E megfontolások alapján megállapítható, hogy a nehéznafta esetében a 68. bekezdés a) pontjában meghatározott küszöbértéket nem lépik túl.
(337)
Az RTI 68. bekezdésének b) pontja úgy rendelkezik, hogy a Bizottság részletes vizsgálatot végez, ha a projekt által létrehozott (…) kapacitás az érintett termék megnyilvánuló fogyasztási adatok alapján számított piacának több mint 5 %-át teszi ki, kivéve, ha a legutóbbi öt év átlagában a termék megnyilvánuló fogyasztásának növekedése az EGT GDP-jének átlagos évi növekedését meghaladta.”
(338)
Az RTI 70. bekezdése pontosítja, hogy ”… A 68. bekezdés a) és b) pontja alkalmazásának céljából az értékesítést és a megnyilvánuló fogyasztást a Prodcom osztályozás megfelelő szintjén és rendszerint az EGT-re vonatkozóan kell meghatározni, vagy ha ez az információ nem áll rendelkezésre vagy nem releváns, akkor bármely más általánosan elfogadott és rendelkezésre álló statisztikai adatokkal bíró piaci felosztás alapján”.
(339)
A Bizottság az eljárást megindító határozatban valamennyi érintett termékkel kapcsolatban kételyeinek adott hangot azt illetően, hogy a beruházási projekt által létrehozott termelési kapacitás - megnyilvánuló fogyasztási adatokban mérve - az egyes piacok több mint 5 %-át teszi-e ki, és hogy ha ez így van, akkor a legutóbbi öt év átlagában (a beruházás megkezdése előtt) a termék megnyilvánuló fogyasztásának növekedése meghaladta-e az EGT GDP-jének átlagos évi növekedését.
(340)
Az EGT-n belül a dízel megnyilvánuló fogyasztásának összesített éves növekedési rátája (CAGR) a 2001 és 2006 közötti években 2,12 % volt a mennyiség és 15,38 % az érték tekintetében. Az EGT GDP-jének 2001 és 2006 közötti évekre vonatkozó megfelelő összesített éves növekedési rátája reálértéken elérte a 2,06 %-ot (ez megegyezik a mennyiségi értékkel), és nominális értéken a 4,12 %-ot (ez megegyezik a pénzügyi értékkel).
(341)
Ebből következően a dízelpiac nem tekinthető alulteljesítő piacnak, ha figyelembe vesszük a mennyiség és az érték tekintetében mért összesített éves növekedési rátát, és összevetjük azt a GDP-növekedés nominális és reálértékével. Nem szükséges tehát megvizsgálni, hogy a beruházási projekt által létrehozott kapacitás az érintett piac több mint 5 %-át teszi-e ki.
(342)
Annak vizsgálatához, hogy a beruházási projekt megfelel-e az RTI 68. bekezdése b) pontjának, a Bizottságnak ellenőriznie kell, hogy a beruházási projekt által létrehozott kapacitás az érintett termék megnyilvánuló fogyasztási adatok alapján számított piacának több mint 5 %-át teszi-e ki, kivéve, ha a legutóbbi öt év átlagában a termék megnyilvánuló fogyasztásának növekedése az EGT GDP-jének átlagos évi növekedését meghaladta.
(343)
Portugália az alábbi 11-13. táblázatban ismertetett adatokat nyújtotta be. Az EGT-piac oszlopában szereplő adatok megegyeznek a piaci részesedéseket bemutató táblázatok EGT-piac (értékesítések) című oszlopában található adatokkal. Mivel a kiskereskedelmi piacok (értékesítések) mérete nem éri el a belső termelést is magában foglaló megnyilvánuló fogyasztás mértékét, a termelési kapacitás növekedésére vonatkozó adatok túlbecsülik a növekedés jelentőségét. Ennélfogva kijelenthetjük, hogy ez a legkedvezőtlenebb forgatókönyv.
11. táblázat
A sinesi kőolaj-finomító termelésikapacitás-növekedésének aránya az EGT-n belüli érintett termékpiacokon (ezer tonna)
Az érintett termékek
2007. évi termelési kapacitás
2012. évi termelési kapacitás
Termelési kapacitás növekedése
EGT-piac 2007-ben
Az EGT-piacot érintő termelési kapacitás növekedése
A megnyilvánuló fogyasztás összesített éves növekedési rátája (CAGR)
Nehéznafta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naftaszármazékok
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orto-xilol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Para-xilol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Oldószerek
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
12. táblázat
A matosinhosi termelési kapacitás növekedésének aránya az EGT-n belüli érintett termékpiacokon (ezer tonna)
Az érintett termékek
2007. évi termelési kapacitás
2012. évi termelési kapacitás
Termelési kapacitás növekedése
EGT-piac 2007-ben
Az EGT-piacot érintő termelési kapacitás növekedése
A megnyilvánuló fogyasztás összesített éves növekedési rátája (CAGR)
Nehéznafta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naftaszármazékok
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orto-xilol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Para-xilol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Oldószerek
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
13. táblázat
A (sinesi és a matosinhosi kőolaj-finomítókban) összesített termelésikapacitás-növekedés aránya az EGT-n belüli érintett termékpiacokon (ezer tonna)
Az érintett termékek
2007. évi termelési kapacitás
2012. évi termelési kapacitás
Termelési kapacitás növekedése
EGT-piac 2007-ben
Az EGT-piacot érintő termelési kapacitás növekedése
A megnyilvánuló fogyasztás összesített éves növekedési rátája (CAGR)
Nehéznafta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naftaszármazékok
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orto-xilol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Para-xilol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Oldószerek
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
A 11-13. táblázatban felsorolt termékekhez kapcsolódó termelési kapacitás növekedése minden esetben az EGT-szintű érintett termékpiacok 5 %-a alatt maradt. Ennélfogva megállapítható, hogy a beruházási projekt nem lépi túl az RTI 68. bekezdése b) pontjának első részében meghatározott küszöbértéket.
7. KÖVETKEZTETÉS
(345)
A (278)-(344) preambulumbekezdésben ismertetett adatok alapján a beruházási projekt nem lépi túl az RTI 68. bekezdésének a) és b) pontjában az érintett termékekre vonatkozóan meghatározott küszöbértékeket. Ennélfogva a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdésében előírt eljárás megindítását követően nem szükséges elvégezni a támogatás részletes vizsgálatát.
(346)
Összefoglalva, a Petrogalnak nyújtandó javasolt regionális beruházási támogatás az RTI-ben foglalt minden olyan feltételnek eleget tesz, amelyek alapján az a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető. Ennélfogva nem szükséges megvizsgálni, hogy a támogatás jóváhagyható-e a Szerződés szerinti egyéb kivételek alapján.
(347)
Portugália kivételesen beleegyezett, hogy ezt a határozatot csak angol nyelven hiteles szöveggel fogadják el,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
(1) A Portugália által a Petrogal javára nyújtani tervezett, nominális értéken 160 484 007 EUR (kedvezményes árakon 121 091 314 EUR) összegű és kedvezményes árakon legfeljebb 12,43 %-os támogatási intenzitással jellemzett állami támogatás a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
(2) Ennek megfelelően az 1. cikk (1) bekezdésében említett állami támogatás végrehajtható. A tervezett támogatható kiadásoktól és az állami támogatás bejelentett kifizetési ütemtervétől való eltérés esetén Portugália nem lépheti túl a kedvezményes árakon számított 121 091 314 EUR maximális támogatási összeget, valamint a kedvezményes árakon számított 12,43 %-os maximális támogatási intenzitást.
2. cikk
(1) Portugália e határozat időpontjától számítva ötévente időközi jelentést nyújt be a Bizottságnak. Az időközi jelentések naprakész információkkal szolgálnak a kifizetett állami támogatási összegekről, a támogatási szerződések végrehajtásáról és a sinesi, illetve a matosinhosi kőolaj-finomítóban megkezdett minden egyéb beruházási projektről.
(2) Ezenfelül Portugália a bejelentett kifizetési ütemterv alapján az állami támogatás utolsó részletének kifizetését követő hat hónapon belül részletes zárójelentést készít, amelyben tájékoztatást ad a kifizetett állami támogatási összegekről, a támogatási szerződések végrehajtásáról és a sinesi vagy a matosinhosi kőolaj-finomítóban megkezdett minden egyéb beruházási projektről.
3. cikk
E határozat címzettje a Portugál Köztársaság.
Kelt Brüsszelben, 2011. augusztus 3-án.