KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. januar 2012
om foranstaltning SA.14588 (C 20/09), som Belgien har indført til fordel for De Post-La Poste (nu »bpost«)
(meddelt under nummer C(2012) 178)
(Kun den franske og den nederlandske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/321/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, især artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
1.1. KOMMISSIONENS BESLUTNING FRA 2003 OPHÆVET AF RETTEN
(1)
Den 3. december 2002 anmeldte (3) de belgiske myndigheder en kapitalforhøjelse til Kommissionen til fordel for den belgiske postvirksomhed De Post-La Poste (i det følgende »DPLP«, nu »bpost« (4)). Efter en foreløbig undersøgelse vedtog Kommissionen den 23. juli 2003 en beslutning (5) om ikke at gøre indsigelse mod den anmeldte foranstaltning. Kommissionen fastslog i sin beslutning, at denne kapitaltilførsel, ligesom de øvrige foranstaltninger til fordel for DPLP, der blev afdækket ved den foreløbige undersøgelse, ikke havde medført nogen overkompensation af virksomhedens nettoudgifter til løsning af sine public service-forpligtelser fra 1992 til 2002.
(2)
Den 27. november 2003 blev Kommissionens beslutning anfægtet ved Retten i Første Instans af Deutsche Post AG og dets belgiske datterselskab DHL International (6). Den 10. februar 2009 ophævede Retten Kommissionens beslutning og konkluderede, at Kommissionen havde besluttet ikke at gøre indsigelse, til trods for at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have fået den til at indlede en formel undersøgelsesprocedure.
(3)
I april 2009 indgav Belgien en appel (7) (C-148/2009) til Domstolen af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 om ikke at gøre indsigelse.
(4)
Den 22. september 2011 afviste Domstolen Belgiens appel og fastslog, at Retten med rette havde ophævet Kommissionens beslutning fra 2003.
1.2. KLAGE VEDRØRENDE STØTTE TIL EN BLADDISTRIBUTIONSORDNING
(5)
I 2005 indgav en række private belgiske bladdistributionsselskaber i overensstemmelse med antitrust- og statsstøttereglerne en klage (8) vedrørende en bladdistributionsordning, der var indgået mellem de belgiske myndigheder og DPLP. Ifølge denne aftale overdrages bladdistribution i hele Belgien som public service-opgave til DPLP, og der fastsættes takster for denne serviceydelse samt kompensation til DPLP for de ekstra omkostninger, som udførelsen af denne opgave medfører. Klagen vedrører hovedsagelig taksterne for DPLP's tjenesteydelser, idet klagerne hævder, at disse er så lave, at de effektivt udelukker ethvert tilløb til konkurrence.
(6)
Med hensyn til statsstøttereglerne afviste Kommissionens tjenestegrene klagen, idet den foreløbige undersøgelse havde vist, at der ikke forelå en overkompensation for de ekstra nettoomkostninger, denne public service-ydelse medførte. I maj 2009 anfægtede klagerne imidlertid denne foreløbige stillingtagen, indgav supplerende oplysninger og anmodede Kommissionen om at foretage en tilbundsgående undersøgelse.
1.3. FJERDE »DRIFTSAFTALE« (2005-2010)
(7)
Under behandlingen af klagen vedrørende den tildelte kompensation for bladdistribution opdagede Kommissionen, at Belgien i 2005 havde indgået en uanmeldt »driftsaftale« med DPLP, der indebar betaling af en kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen indledte derfor en procedure (9) på eget initiativ og sendte Belgien en anmodning om oplysninger i april 2007.
(8)
I december 2007 svarede de belgiske myndigheder, at de ikke fandt, at kompensationen for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse udgjorde statsstøtte, eftersom hver af de fire betingelser i Altmark-dommen (10) var opfyldt. De indsendte senere oplysninger om den fjerde driftsaftale, nærmere bestemt det omkostningsregnskab, der var anvendt til beregning af den af staten udbetalte kompensation.
(9)
Herefter indgik de af proceduren omhandlede foranstaltninger og klagerne i den formelle undersøgelsesprocedure C20/2009, som blev indledt den 23. juli 2009.
1.4. BESLUTNING OM INDLEDNING AF PROCEDUREN
(10)
På baggrund af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 og efter at have behandlet de belgiske myndigheders oplysninger om de pågældende foranstaltninger besluttede Kommissionen den 13. juli 2009 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF (11).
(11)
Kommissionens beslutning om iværksættelse af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
1.5. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN
(12)
De belgiske myndigheder fremsatte bemærkninger den 13. august 2009 og supplerede dem med yderligere bemærkninger den 10. september 2009, 12. oktober 2009, 23. april 2010, 26. april 2010, 19. oktober 2010, 19. november 2010, 21. december 2010, 18. januar 2011, 17. februar 2011, 2. marts 2011, 29. marts 2011, 11. april 2011, 10. maj 2011, 27. maj 2011, 14. juni 2011, 10. august 2011, 26. august 2011, 7. oktober 2011, 14. december 2011, 19. december 2011, 20. december 2011 og 26. december 2011. De anførte, at de den 22. april 2009 havde indgivet appel af Rettens dom af 10. februar 2009, og indsendte nærmere oplysninger om kompensationen for public service-ydelser og andre ad hoc-foranstaltninger til fordel for DPLP.
1.6. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEMAND TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN OG BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA TREDJEMAND
(13)
Deutsche Post AG og DHL International N.V./S.A. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (i det følgende »VFP«, det flamske forbund for distributører af aviser og tidsskrifter) og Prodipresse (»Union des professionnels de la diffusion de la presse«, sammenslutningen af fagfolk inden for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A. (i det følgende »BD«, en konkurrent til DPLP på markedet for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(16)
Den belgiske sammenslutning af udgivere af dagblade A.S.B.L. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
2. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
2.1. DPLP'S JURIDISKE STATUS OG AKTIVITETER
(17)
Det belgiske postvæsen var et statsligt organ (»Régie des Postes«) indtil 1992, da det blev omdannet til en selvstændig retlig enhed (»selvstændig offentlig virksomhed«). I 2000 blev La Poste's juridiske status ændret til et statsligt aktieselskab (»société anonyme de droit public«).
(18)
I 2010 beløb DPLP's driftsindtægter sig til 2 318 mio. EUR, og driftsresultatet var på 319 mio. EUR. I slutningen af 2010 havde selskabet 33 616 ansatte i forhold til 42 000 ansatte i 2002. Personaleomkostningerne udgør 65 % af selskabets samlede driftsomkostninger.
(19)
Den private investor CVC Capital Partners ejer en minoritetsaktiepost på 50 % minus én, mens den belgiske stat er flertalsaktionær.
2.2. SAMMENFATNING AF DE OMTVISTEDE OFFENTLIGE FORANSTALTNINGER
2.2.1. Public service-opgaver i løbet af perioden 1992-2010
(20)
DPLP fik pålagt public service-opgaver i henhold til postloven (12) og fire på hinanden følgende driftsaftaler i hele den af undersøgelsen omfattede periode, dvs. fra 1992 til 2010.
2.2.1.1. Public service-forpligtelser defineret i driftsaftalerne
(21)
Driftsaftalerne indeholder de nærmere bestemmelser for DPLP's udførelse af opgaver inden for rammerne af selskabets aktiviteter i offentlighedens tjeneste og for den belgiske stats finansielle støtte.
(22)
Efter at DPLP blev oprettet i 1992, har selskabet indgået fire driftsaftaler med den belgiske stat, der dækker følgende perioder (13):
1.
første aftale: fra 14.9.1992 til 31.12.1996
2.
anden aftale: fra 1.1.1997 til 23.9.2002
3.
tredje aftale: fra 24.9.2002 til 23.9.2005
4.
fjerde aftale: fra 24.9.2005 til 23.9.2010, aftalen forlænget, indtil der foreligger en ny aftale.
(23)
I driftsaftalerne fastsættes listen over public service-opgaver. I den aktuelle driftsaftale har den belgiske stat fastsat følgende public service-opgaver (14):
Adgang til posttjenesteydelser
i)
befordringspligt
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
vii)
internationale posttjenester
viii)
internationale postpakker
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xii)
betaling af mødediæter i forbindelse med valg
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xvii)
passende information af offentligheden
xviii)
trykning og levering af elektronisk post
xix)
attestering af meddelelser
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
xxii)
samarbejde om omdeling af pakker med stemmesedler
2.2.2. De offentlige foranstaltninger, der er omfattet af undersøgelsen
(24)
Fra 1992 til 2010 fik DPLP offentlig støtte i form af forskellige foranstaltninger:
1.
overtagelse af pensioner: Efter reformen af pensionssystemet i 1997 fritog staten DPLP for selskabets akkumulerede pensionsforpligtelser til et beløb på 3,8 mia. EUR
2.
årlig kompensation for omkostninger til opfyldelse af public service-forpligtelser (15) til et samlet beløb på 5,2 mia. EUR i perioden 1992-2010
3.
kapitaltilførsler: to i 1997 (62 mio. EUR), en i 2003 (297,5 mio. EUR) og en i 2006 (40 mio. EUR)
4.
skattefritagelser: fritagelse for selskabsskat, ejendomsskat og øvrige indirekte og lokale skatter
5.
overførsel af ejendomme: i 1992 blev 63 ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR overført til DPLP
6.
statsgaranti i 2004 mod en præmie på 0,25 % for et lån på 100 mio. EUR.
2.2.2.1. Overtagelse af pensioner
(25)
I 1992 blev »Régie des Postes« ved lov omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed benævnt »De Post-La Poste«. DPLP overtog som retlig efterfølger til »Régie des Postes« sidstnævntes aktiver og medarbejdere. Denne ændring markerede et vigtigt brud med hensyn til virksomhedsmodel:
1.
I modsætning til »Régie des Postes«, som blev forvaltet under den kompetente ministers myndighed og ledelse, skulle DPLP fremover ledes af sin bestyrelse og forvaltningskomité, idet regeringen kun bevarede en tilsynsbeføjelse med henblik på at sikre overholdelse af loven og driftsaftalen (16).
2.
DPLP var principielt ansvarlig for sin egen økonomiske balance, mens det årlige budget for »Régie des Postes« indtil da var blevet fastlagt af den kompetente minister, som forelagde det til Parlamentets godkendelse som bilag til sit eget ministeriums budget.
(26)
Således overtog DPLP i 1992 43 747 tjenestemænd samt disses retlige beskyttelse med hensyn til ansættelsessikkerhed, pensions- og lønvilkår (artikel 33 i lov af 21. marts 1991).
(27)
I 2008 beskæftigede DPLP stadig omkring 23 500 vedtægtsansatte (hvis status ligner tjenestemændenes), dvs. næsten to tredjedele af samtlige medarbejdere, som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 1
Ansættelsesordninger hos DPLP
(28)
Mellem 1972 og 1996 blev pensioner udbetalt efter en pay-as-you-go-ordning. Ifølge dette system fik staten godtgjort det pensionsbeløb af DPLP, den havde udbetalt til pensionerede tjenestemænd (17) for de pensionsrettigheder, de havde optjent siden 1972, som var det år, hvor det belgiske postvæsen blev en særskilt regnskabsenhed i staten (»Régie des Postes«).
(29)
Der blev ikke foretaget ændringer i pensionsfinansieringssystemet før pensionsreformen i 1997. Denne reform bestod i at tilpasse pensionssystemet under den første søjle, der gjaldt for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere, til systemet i den private sektor. Fra 1997 måtte DPLP betale et pensionsbidrag på 8,86 % af lønsummen til den nationale socialsikring, ONSS (Office national de sécurité sociale).
(30)
Sideløbende hermed accepterede staten at påtage sig DPLP's pensionsforpligtelser, der beløb sig til 3,8 mia. EUR.
2.2.2.2. Årlig kompensation for udgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelserne
(31)
Ifølge hver aftale skulle staten hvert år betale kompensation for opfyldelsen af public service-opgaverne i henhold til den pågældende aftale.
(32)
I de første tre aftaler blev kompensationen defineret på grundlag af den faktiske forskel mellem udgifter og indtægter i forbindelse med public service-opgaverne. Ifølge den fjerde driftsaftale skulle der betales en fast kompensation beregnet på grundlag af den forventede forskel mellem DPLP's udgifter og indtægterne fra brugerne af public service-ydelserne. I driftsaftalerne er der dog fastsat et loft over kompensationen (18).
(33)
DPLP har i overensstemmelse med den aktuelle driftsaftale (19) ret til at få kompensation fra staten for følgende public service-ydelser:
Adgang til posttjenesteydelser
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
(34)
Det bør bemærkes, at befordringspligten ikke kan give anledning til en kompensation i henhold til de tre sidste driftsaftaler (20). Selv om omdeling af aviser og tidsskrifter normalt kan indgå i befordringspligten i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (21), har de belgiske myndigheder defineret særlige opgaver (omdeling af aviser og tidsskrifter), som skal udløse en kompensation i overensstemmelse med driftsaftaler ifølge kriterier, der adskiller dem fra befordringspligten. Disse kriterier er 1) målene med opgaven, som går ud over målene med befordringspligten, 2) de særlige betingelser i henhold til de pågældende aftaler og 3) de specifikke bestemmelser om takstfastsættelse, der adskiller sig fra dem, som gælder for fastsættelsen af takster for befordringspligten.
(35)
Opgavens formål: De belgiske myndigheder mener, at det er særdeles vigtigt at sikre en bred omdeling af den trykte presse over hele Belgien med henblik på at øge informationsniveauet og meningsmangfoldigheden og tilskynde offentligheden til at deltage i den politiske debat.
(36)
I aftalen fastsættes særlige driftsbetingelser. Den specifikke avis- og tidsskriftsomdelingstjeneste, som DPLP har fået pålagt og får kompensation for, går således ud over den traditionelle omdelingstjeneste, der indgår i befordringspligten. Den er omfattet af en række strenge kvalitets- og resultatbetingelser for omdelingstidspunkt (f.eks. omdeling før kl. 7.30), hyppighed, omdelingsmuligheder for udgiverne, fleksibilitet for udgiverne med hensyn til mængde samt tjenestekontinuitet (bl.a. en stram definition af tilfælde af force majeure).
(37)
Særlig takstfastsættelse: Taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter, der medfører kompensation, defineres inden for rammerne af trepartsforhandlinger (mellem den belgiske stat, DPLP og den trykte presse) og skal i modsætning til taksterne for befordringspligtydelser ikke godkendes af forvaltningsmyndigheden. Mens taksterne for befordringspligtydelser er omkostningsbaserede, er taksterne for den specifikke omdeling af aviser og tidsskrifter, som medfører kompensation, klart lavere, således at målene med denne omdeling kan opfyldes.
(38)
De public service-ydelser, der er omtalt i betragtning 33, kan opnå kompensation for offentlig tjeneste. De faktisk udbetalte kompensationer for offentlig tjeneste udgør for hvert regnskabsår:
Første driftsaftale
År
Beløb i EUR
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Anden driftsaftale
År
Beløb i EUR
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tredje driftsaftale
År
Beløb i EUR
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Fjerde driftsaftale
År
Beløb i EUR
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitaltilførsler
(39)
Kapital tilført i 1997: DPLP fik to uanmeldte kapitaltilførsler til et samlet beløb på 62 mio. EUR. De belgiske myndigheder anførte dog herefter, at disse midler i realiteten udgjorde udskudt kompensation for offentlig tjeneste, som ikke var blevet udbetalt rettidigt til DPLP.
(40)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder foretog en kapitaltilførsel til DPLP i størrelsesordenen 297,5 mio. EUR. Ifølge myndighederne blev denne tilførsel foretaget på acceptable vilkår for en privat investor, der driver virksomhed på normale markedsøkonomiske vilkår. I overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip udgjorde den derfor ikke statsstøtte.
(41)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder foretog en ny kapitaltilførsel i størrelsesordenen 40 mio. EUR. Ifølge myndighederne var denne tilførsel i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme vilkår, som der gælder for private investorer (pari passu).
2.2.2.4. Skattefritagelser:
(42)
Indtil den 31. december 2005 var DPLP fritaget for selskabsskat.
(43)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, blev selskabet fritaget for skat på ejendomme, som bruges i forbindelse med udførelsen af offentlig tjeneste, hvilket udgør en fordel på mellem […] (23) og […] EUR om året. Hvis denne skat var blevet betalt, ville udgifterne til de produkter (public service-ydelser og kommercielle ydelser), som benytter disse ejendomme, være blevet forholdsmæssigt højere.
(44)
DPLP er ligeledes fritaget for andre skatter, indirekte og lokale. De belgiske myndigheder er ikke i stand til at vurdere den nøjagtige værdi af denne fordel, men anfører, at foranstaltningen indgår i anvendelsesområdet for de minimis-reglerne.
(45)
Skattefritagelserne ligger forud for ikrafttrædelsen af EF-traktaten i 1958 og blev opretholdt uden større ændringer. Mens fritagelsen for selskabsskat blev bragt til ophør den 31. december 2005, er de to sidste foranstaltninger stadig i kraft.
2.2.2.5. Overførsel af ejendomme
(46)
I 1992 overførte den belgiske stat 63 ejendomme til DPLP (24) uden modydelse. DPLP brugte dem allerede, selv om de juridisk set tilhørte staten. Den samlede værdi af disse aktiver blev anslået til 112,2 mio. EUR (25). Disse ejendomme var adskilt fra de oprindelige aktiver, som de blev lagt til, og som var blevet adskilt fra aktiver, der tilhørte staten, da postvæsenet blev et selvstændigt statsligt organ (»Régie des Postes« i 1971. Régie des Postes ejede allerede lovligt de aktiver, der var blevet opført på selskabets balance. De ekstra ejendomme, som blev overført i 1992, skulle derimod være en kompensation for den pensionsbyrde, der fortsat påhvilede DPLP på det tidspunkt, hvor det opgav sin status som statsligt organ til fordel for en status som selvstændig offentlig virksomhed.
(47)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overførslen af disse ejendomme udelukkende var led i en intern omlægning af statens aktiver og ikke udgjorde en fordel. Ifølge myndighederne blev ejendommene allerede brugt af det belgiske postvæsen, før det blev omdannet til DPLP i 1992 (og blev derfor allerede benyttet af »Régie des Postes«).
2.2.2.6. Statsgaranti
(48)
DPLP fik mulighed for at søge en offentlig garanti for sine lån mod en garantipræmie på 0,25 %.
(49)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, er denne garanti kun blevet benyttet én gang - til et lån på 100 mio. EUR, der blev optaget hos Den Europæiske Investeringsbank (EIB). Den aftale, DPLP og EIB indgik den 22. december 2004, gav DPLP mulighed for at benytte EIB's kreditfacilitet indtil den 10. juni 2008. Under anvendelse af denne facilitet anmodede DPLP om et beløb på 100 mio. EUR den 8. november 2007, som det modtog den 5. december 2007. DPLP forpligtede sig til at tilbagebetale lånet i 11 årlige lige store rater på ca. 9,09 mio. EUR. Den første rate skal være betalt den 5. december 2012 og den sidste den 5. december 2022. Renterne betales kvartalsvist (5. december, 5. marts, 5. juni og 5. september). Rentesatsen fastsættes på grundlag af EURIBOR-satsen for tremånederslån minus 37 basispoint.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN I 2009
(50)
På grundlag af Altmark-dommen (26) vurderede Kommissionen, at kompensationen for offentlig tjeneste, der var udbetalt siden 1992, samt ovennævnte skattefritagelser, kapitaltilførsler, statsgaranti og overførsel af ejendomme kunne indebære støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(51)
Statsstøtte, der består af kompensationer for omkostninger i forbindelse med befordringspligt, kan erklæres for forenelig efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, såfremt de er nødvendige for udførelsen af den pågældende tjeneste og ikke påvirker samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(52)
I beslutningen om at indlede proceduren i 2009 rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt støtteforanstaltningerne til fordel for DPLP var nødvendige og forholdsmæssige med henblik på udførelsen af dets public service-opgaver.
(53)
Ved beregning af overkompensation i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF vurderede Kommissionen, at alle indtægter og udgifter i forbindelse med public service-forpligtelserne ville være taget i betragtning, hvis man sikrer sig, at der ikke foreligger overkompensation for public service-opgaverne. Med henblik på denne beregning bør man kontrollere, at den anvendte regnskabsmetode gør det muligt at fastslå, hvilke udgifter der kan tilskrives tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og medregne alle nettoudgifter for public service-ydelsen og den supplerende støtte, der bevilges, uanset under hvilken form.
(54)
Med hensyn til finansieringen af pensioner til statstjenestemænd rejste Kommissionen tvivl om, i hvilket omfang det forhold, at DPLP blev fritaget for sine pensionsforpligtelser, bragte selskabet i en situation, der var sammenlignelig med konkurrenternes, for så vidt angår socialsikringsbidrag.
(55)
I overensstemmelse med den tilgang, Kommissionen har fulgt i sin beslutning om offentlig finansiering af udgifter til pensioner til tjenestemænd, som arbejder i det franske postvæsen (27), skulle det undersøges, om denne foranstaltning var forenelig under hensyntagen til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og i den forbindelse fastslås, i hvilket omfang socialsikringsudgifterne, som blev afholdt af DPLP, efter at det var blevet fritaget for disse forpligtelser, var sammenlignelige med de udgifter, der blev afholdt af selskabets konkurrenter.
4. INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA VFP OG PRODIPRESSE
(56)
Den 28. august 2009 fremlagde VFP og Prodipresse bemærkninger til det omdelingssystem for aviser og tidsskrifter, DPLP har iværksat.
(57)
I overensstemmelse med den klage, de havde fremsat tidligere, understregede VFP og Prodipresse de konkurrenceforvridninger, der fulgte af DPLP's lave takster for omdeling af aviser og tidsskrifter, som forhindrede enhver konkurrence fra andre operatører på markedet.
(58)
De anførte, at DPLP's priser blev fastsat ved trepartsforhandlinger mellem DPLP, udgiverne og staten. De tab, DPLP lider på grund af disse priser, som ligger under markedsprisen, opvejes ifølge dem af staten gennem kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Selv om DPLP er den direkte modtager af denne støtte, er udgiverne af dagblade også indirekte omfattet af den.
(59)
VFP og Prodipresse anslår, at DPLP kan få en overkompensation for distributionssystemet for aviser og tidsskrifter og herefter bruge den til at finansiere sine andre aktiviteter.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA DEN BELGISKE SAMMENSLUTNING AF DAGBLADSUDGIVERE
(60)
Den 28. august 2009 fremlagde den belgiske sammenslutning af dagbladsudgivere bemærkninger. Den understregede i den forbindelse, hvad det betyder for demokrati og lighed at have et effektivt dagbladsdistributionssystem i hele Belgien til ensartede og rimelige priser, så abonnenterne kan modtage deres dagblade tidligt om morgenen.
4.3. BEMÆRKNINGER FRA DEUTSCHE POST AG OG DHL INTERNATIONAL
(61)
Den 28. august 2009 fremlagde Deutsche Post AG og DHL International bemærkninger. De lagde vægt på, at det er nødvendigt at undersøge overtagelsen af DPLP's pensionsforpligtelser og bl.a. sikre sig, at denne foranstaltning er i overensstemmelse med tidligere praksis, at kontrollere, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med markedet, og at omkostningsfordelingen er i overensstemmelse med Chronopost-dommen, samt endelig at undersøge ejendomsoverførslen.
4.4. BEMÆRKNINGER FRA BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Den 28. august 2009 fremlagde Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (»BD«), som er en del af TNT-koncernen, sine bemærkninger. BD er en konkurrent til DPLP og navnlig til DPLP's datterselskab, Deltamedia, som har ansvaret for bladdistribution på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter. I overensstemmelse med den klage, BD havde indgivet tidligere, understregede selskabet, at DPLP anvendte lavere priser end sine omkostninger ved omdeling af dagblade. DPLP finansierede ifølge BD sine tab gennem offentlig støtte. De lave priser vanskeliggjorde enhver konkurrence med DPLP.
(63)
Ifølge BD havde DPLP overtrådt Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (28) samt artikel 7 i direktiv 97/67/EF. BD rejste ligeledes tvivl om, hvorvidt der forelå støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og om foreneligheden af kompensationen for omkostninger i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(64)
BD var i tvivl om, hvorvidt omdeling af dagblade kunne kaldes en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, eftersom denne aktivitet i de fleste medlemslande er åben for konkurrence uden inddragelse af postvirksomheder.
(65)
BD var heller ikke sikker på, om en støtte, der udelukkende er forbeholdt postvirksomheder, var det mest hensigtsmæssige middel til at støtte omdeling af dagblade, i modsætning til en støtte til udgiverne, som så kunne købe omdelingsydelser på det frie marked, hvilket ville give forskellige serviceydere mulighed for at konkurrere.
(66)
BD rejste tvivl om nødvendigheden af omkostningerne, også selv om opgaven med omdeling af dagbladene, der var overdraget til DPLP, skulle godkendes. Ifølge BD har DPLP langt højere omkostninger end andre virksomheder, hvilket øger det nødvendige tilskudsniveau. I den forstand er tilskuddene hverken forholdsmæssige eller berettigede.
(67)
Endelig mener BD, at DPLP's omkostninger, som staten har påtaget sig, kan omfatte investeringsomkostninger, der ikke er nødvendige for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, idet DPLP kunne have benyttet de infrastrukturer, der var etableret for andre tjenesteydelser. Salgskampagnerne for kommercielle produkter kan også være blevet finansieret af det offentlige tilskud.
5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER
5.1. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERTAGELSEN AF PENSIONERNE
(68)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overtagelsen af pensionsforpligtelserne i overensstemmelse med Combus-dommen (29) ikke udgør statsstøtte, eftersom den letter det belgiske postvæsen for en unormal byrde og ikke for en byrde, som normalt belaster en virksomheds budget.
(69)
Denne unormale byrde er en følge af højere lønomkostninger til vedtægtsansatte medarbejdere og manglende operationel fleksibilitet, hvilket forhindrer DPLP i at nedbringe antallet af tjenestemænd blandt sine medarbejdere, så meget som selskabet ønskede.
(70)
De belgiske myndigheder definerer tre årsager til utilstrækkelig fleksibilitet:
1.
tjenestemændenes ansættelsessikkerhed
2.
manglende intern mobilitet
3.
manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed.
(71)
Tjenestemændenes ansættelsessikkerhed: DPLP gør gældende, at selskabets vedtægtsansatte medarbejdere de facto er ansat for en ubegrænset varighed. DPLP kan ikke bringe sine vedtægtsansatte medarbejderes kontrakter til ophør, medmindre der foreligger vægtige grunde eller gentagne dårlige resultater. Selv i sådanne tilfælde er afskedigelsesproceduren underlagt særdeles strenge krav.
(72)
Desuden har Conseil d'État (den belgiske forvaltningsdomstol med kompetence i spørgsmål om vedtægtsansatte medarbejdere, mens kontraktansatte henhører under arbejdsretternes kompetence) vist sig tilbøjelig til at favorisere vedtægtsansatte, idet man har fastsat en streng standard for fastlæggelse af en »vægtig grund«. Heraf følger, at DPLP ikke kan afskedige sine vedtægtsansatte medarbejdere af økonomiske eller tekniske årsager, hvad enten det sker individuelt eller kollektivt.
(73)
Som følge heraf er opsigelse af en ansættelseskontrakt ikke et ledelsesværktøj, der giver mulighed for at ændre personalesammensætningen i forhold til de faktiske operationelle behov. Da man ikke kan foretage afskedigelser af økonomiske grunde, begrænses DPLP's midler til at løse problemer som utilstrækkelig mobilitet eller højere lønninger eller flere fordele for vedtægtsansatte, end hvad der gælder på markedet. Endvidere kan vedtægtsansatte ikke anmode om en automatisk overførsel til den offentlige forvaltning, og DPLP kan heller ikke pålægge en sådan overførsel.
(74)
Det betyder, at en reduktion i det vedtægtsansatte personale i al væsentlighed begrænser sig til frivillige fratrædelser, og dem er der ikke mange af, og naturlig afgang.
(75)
Manglende intern mobilitet: Ud over DPLP's manglende mulighed for at skære ned i det vedtægtsansatte personale på områder, hvor efterspørgslen efter tjenesteydelser er faldet, er der strenge begrænsninger i selskabets muligheder for at omplacere sine vedtægtsansatte medarbejdere efter behov inden for sin organisation.
(76)
Elementer som sproglig tilknytning, kvalifikationer, anciennitet og funktionel klassifikation gør, at DPLP stort set ikke kan omplacere sine medarbejdere, som arbejder inden for områder, hvor personalebehovet falder, f.eks. på grund af tilbagegangen for traditionel post, til områder, der mangler folk som følge af bl.a. pensioneringer eller stigende efterspørgsel.
(77)
På grund af den ufleksible »status« er DPLP med andre ord stort set ude af stand til at omplacere vedtægtsansatte medarbejdere efter behov eller kompensere for ubalancer mellem aktivitetsområder, hvor der er for mange medarbejdere, og områder, hvor der er for få. Så for at opfylde behov i sektorer med for få ansatte må DPLP paradoksalt nok hyre vikarer eller kontraktansatte samtidig med, at selskabet beholder overskydende personale i afdelinger med for mange ansatte.
(78)
Manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed: Endvidere kan DPLP ikke sende sine vedtægtsansatte på midlertidig arbejdsløshed (»økonomisk arbejdsløshed«), som virksomheder i den private sektor kan gøre, når der mangler arbejde.
(79)
Højere lønomkostninger: Da Régie des Postes blev en selvstændig offentlig virksomhed i 1992 og fik det nye navn DPLP, havde de vedtægtsansatte klart højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte i den private sektor. Siden 1992 har de automatiske anciennitetsbaserede lønforhøjelser og fagforeningernes stærke forhandlingsposition bidraget til at fastholde lønninger og fordele på disse forholdsvis højere niveauer.
(80)
Ud over højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte medarbejdere har vedtægtsansatte 4-11 dages ekstra ferie med løn (30), hvilket øger DPLP's omkostninger. Disse forhold, der er karakteristiske for vedtægtsansat personale, har vanskeliggjort DPLP's styring af enhedsomkostningerne for vedtægtsansatte, som er betydeligt højere end for kontraktansatte i den private sektor.
(81)
Siden overtagelsen af det vedtægtsansatte personale fra Régie des Postes i 1992 har DPLP's ledere erkendt, at disse medarbejdere med deres højere lønomkostninger og manglende operationelle fleksibilitet udgjorde et strukturelt handicap, som det var stadigt vanskeligere at klare, efterhånden som liberaliseringen af postmarkedet skred frem. DPLP indstillede derfor de vedtægtsmæssige ansættelser i 1998. Den naturlige afgang - hovedsagelig som følge af pensionering - førte til en nedgang, i absolutte tal, i antallet af medarbejdere, til 23 538 personer i 2008.
(82)
Reduktionen i det vedtægtsansatte personale afhænger primært af omfanget af den naturlige afgang, og med den aktuelle alderspyramide er det derfor gået langsomt, og vil efter al sandsynlighed fortsætte sådan indtil 2030, dvs. længe efter den fuldstændige liberalisering af postmarkedet, således som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 2
Udvikling i antallet af vedtægtsansatte medarbejdere hos DPLP
(83)
De belgiske myndigheder mener derfor, at DPLP's vedtægtsansatte udgør et alvorligt operationelt og omkostningsmæssigt handicap i forhold til private virksomheder, og at staten har lettet DPLP for en unormal byrde, som selskabets konkurrenter ikke har.
(84)
Foranstaltningen udgør ifølge myndighederne ikke statsstøtte, og den linje, Kommissionen har fulgt i indledningsbeslutningen i overensstemmelse med tidligere sager vedrørende pensionsordninger (EDF (31), La Poste (Frankrig) (32), Royal Mail (33)), er derfor ikke nødvendig i DPLP's tilfælde.
(85)
De belgiske myndigheder gør imidlertid gældende, at en eventuel anvendelse af denne metode på DPLP vil føre til den konklusion, at andelen af de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler, i procent af lønomkostningerne svarer til selskabets konkurrenters.
5.2. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL DEN ÅRLIGE KOMPENSATION FOR OMKOSTNINGERNE VED PUBLIC SERVICE-OPGAVEN
(86)
De belgiske myndigheder har fremlagt regnskabsoplysninger (34) fra DPLP og har redegjort for de omkostningsregnskabsprincipper, der anvendes af DPLP.
(87)
De hævder for det første, at den kompensation for offentlig tjeneste, der udbetales en gang om året, ikke er støtte, eftersom den er i overensstemmelse med Altmark-dommen.
(88)
De gør endvidere gældende, at kompensationen for offentlig tjeneste, hvis den er statsstøtte, er forenelig, eftersom den ikke udgør en overkompensation for de nettoomkostninger, DPLP afholder i forbindelse med udførelsen af sine public service-opgaver. De af de belgiske myndigheder fremlagte beregninger viser ifølge myndighederne en underkompensation for de omkostninger, DPLP har afholdt.
(89)
Endelig anfører de belgiske myndigheder, at nogle af foranstaltningerne udgør en eksisterende støtte. Der henvises i den forbindelse til afsnittet om eksisterende støtte (betragtning 6.3.2 ff.).
5.3. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL KAPITALTILFØRSLER
5.3.1. Kapital tilført i 1997
(90)
Ved brev til Kommissionen den 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at man bør betragte de kapitaltilførsler, der er foretaget i 1997 på omkring 62 mio. EUR i alt, som en udskudt kompensation for public service-forpligtelser.
5.3.2. Kapital tilført i 2003 og 2006
(91)
Ifølge de belgiske myndigheder byggede de kapitalforhøjelser, der blev foretaget i 2003 og 2006, begge på en strategisk plan (35), hvis endelige mål var at forbedre virksomhedens konkurrenceevne og rentabilitet i forbindelse med den gradvise liberalisering af postmarkedet.
(92)
Denne strategiske plan forfulgte to hovedmål:
1.
at forbedre produktiviteten for at sikre konkurrenceevne og rentabilitet i et mere liberaliseret markedsklima
2.
at gøre DPLP mere markedsorienteret ved at åbne virksomheden for kapital fra private investorer, dvs. opnå og opretholde de nødvendige afkast for at tiltrække private investorer og frigøre virksomhedens indtægtsskabende potentiale.
(93)
Kapital tilført i 2003: Ifølge de belgiske myndigheder havde kapitalforhøjelsen i 2003 til formål at styrke DPLP's egenkapital under hensyntagen til de store finansielle forpligtelser, selskabet havde indgået, bl.a. med henblik på opførelse af fire nye sorteringscentre, modernisering af et eksisterende center, optimering af postomdelingsture og automatisering.
(94)
De belgiske myndigheder anfører desuden, at de indskudte midler også dækkede personaleudgifter efter reduktionen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og lønforhøjelse til nye medarbejdere.
(95)
Disse foranstaltninger har givet en rimelig sikkerhed for øget rentabilitet i perioden 2003-2007, der kan opfylde private investorers forventninger. Således har den belgiske stat som eneaktionær i DPLP i 2003 været motiveret af udsigterne til rentabilitet med fuld respekt for princippet om den private investor, der driver virksomhed på markedsøkonomiske vilkår, da den besluttede at foretage en kapitalinvestering.
(96)
Den 5. august 2009 gjorde de belgiske myndigheder endvidere gældende, at rentabilitetsprognoserne viste, at kapitaltilførslen blev foretaget på betingelser, der var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, idet det forventede udbytte oversteg det, en privat investor ville have krævet. Disse prognoser var ikke urealistiske, eftersom den faktiske rentabilitet mellem 2003 og 2008 lå et godt stykke over den forventede rentabilitet.
(97)
De belgiske myndigheder præciserede, at der på ingen måde var sammenhæng mellem kapitaltilførslen i 2003 og afskrivningen af statens tilgodehavender på DPLP's regnskab i 2005. Denne afskrivning, der blev foretaget på et andet tidspunkt, var en normal regnskabsmæssig transaktion, eftersom staten klart havde anført, at disse tilgodehavender ikke ville blive betalt til DPLP. De endelige beløb, der blev afskrevet i forbindelse med saneringen af regnskabet for 2005, adskilte sig fra beløbet på kapitaltilførslen i 2003 og de akkumulerede tab ved udgangen af 2002.
(98)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder meddeler, at denne tilførsel var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme betingelser (pari passu) som dem, der gælder for en privat investor, dvs. Post Invest Europe SA, der investerede 300 mio. EUR. Staten og den private investor tegnede nye aktier, hvilket gav den nye investor mulighed for at opnå 50 % af aktierne minus en, idet staten bevarede 50 % af aktierne plus en (36).
(99)
Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få fastsat kursen på de nyudstedte aktier, skønnede at DPLP's samlede værdi lå mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. De belgiske myndigheder erkender, at DPLP's senere resultater oversteg de hypoteser, som blev fremsat på skønstidspunktet.
(100)
Iværksættelsen af den strategiske plan gjorde det ifølge de belgiske myndigheder muligt at gøre DPLP til en af de mest effektive operatører i Europa. DPLP har gjort betydelige fremskridt med hensyn til rentabilitet, effektivitet (37) og kvalitet og har samtidig fastholdt et rimeligt prisniveau over for kunderne.
5.4. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL SKATTEFRITAGELSERNE
(101)
I deres erklæring af 12. august 2009 indrømmer de belgiske myndigheder, at DPLP ikke var underlagt selskabsskatteordningen, men skulle betale udbytteskat (dvs. skat på juridiske personer) indtil den 27. december 2005. De gør dog gældende, at DPLP i perioden 2003-2005 ikke var omfattet af denne skatteordning. Hvis selskabet havde været underlagt selskabsskat, ville det nemlig have kunnet overføre tidligere tab og ville derfor ikke have været selskabsskattepligtig i denne periode.
(102)
Myndighederne hævder desuden, at DPLP skulle betale en udbytteskat på omkring 2 mio. EUR i løbet af perioden 2003-2005.
(103)
Fra regnskabsåret 2006 skulle DPLP betale selskabsskat uden at kunne overføre tidligere tab. De belgiske myndigheder anslår den skattegodtgørelse, der blev givet afkald på fra det tidspunkt til 51,87 mio. EUR.
(104)
De konkluderer derfor, at DPLP ikke har haft en nettofordel af at være fritaget for selskabsskat inden 2006.
(105)
De belgiske myndigheder præciserer, at DPLP er fritaget for ejendomsskat for så vidt angår indtægter af ejendomme, der benyttes til udførelse af en public service-opgave.
(106)
De anslog nettofordelen for DPLP, som ifølge myndighederne kun repræsenterede en begrænset del af de ekstra omkostninger, selskabet afholdt i forbindelse med sin forpligtelse til at opretholde et postnet med en præcist defineret geografisk tæthed, som selskabet ikke fik nogen anden kompensation for.
(107)
De belgiske myndigheder forklarer, at DPLP er omfattet af visse fritagelser for indirekte og lokale skatter. De gør gældende, at disse fritagelser har en ubetydelig virkning.
5.5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERDRAGELSEN AF EJENDOMME
(108)
I deres erklæring af 12. august 2009 bekræftede de belgiske myndigheder, at der var blevet overdraget et vist antal ejendomme til DPLP, da det blev omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed. Disse bygninger havde DPLP allerede benyttet siden 1971, og de var nødvendige for at udføre selskabets posttjeneste.
(109)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overdragelsen af disse ejendomme ikke gav DPLP nogen fordel, eftersom selskabet allerede benyttede dem i forbindelse med sin public service-opgave. Med andre ord drejede det sig ifølge myndighederne ikke blot om en omorganisering af offentlige goder.
5.6. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL STATENS LÅNEGARANTI
(110)
I deres erklæring af 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at DPLP ikke automatisk er omfattet af en statsgaranti for sine lån. Hvis DPLP skulle søge om en sådan garanti, ville selskabet skulle have de belgiske myndigheders godkendelse og betale en årlig præmie på 0,25 % til statskassen.
(111)
I løbet af den undersøgte periode har DPLP kun en enkelt gang benyttet en offentlig garanti.
(112)
De belgiske myndigheder mener, at en præmie på 0,25 % er passende under hensyntagen til DPLP's finansielle situation og den lave sandsynlighed for, at DPLP ikke skulle betale pengene tilbage. De anslår endvidere, at markedsrenten for et tilsvarende lån uden en statsgaranti ville have været op til 40 basispoint højere.
5.7. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(113)
I deres erklæring af 12. oktober 2009 gør de belgiske myndigheder gældende, at kun redegørelserne fra BD og FVP/Prodipresse indeholder afgørende elementer. Disse elementer vedrører navnlig den avancerede omdeling af aviser og tidsskrifter.
(114)
I modsætning til BD's påstand hævder de belgiske myndigheder, at tildelingen af ydelsen af posttjenester, der ikke er omfattet af eneret (f.eks. omdeling af aviser og tidsskrifter), ikke indgår i anvendelsesområdet for EU's bestemmelser om offentlige indkøb (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF (38)).
(115)
De gør desuden gældende, at omdeling af dagblade og tidsskrifter, som udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke er en krænkelse af EU's bestemmelser om liberalisering af postmarkedet.
(116)
De belgiske myndigheder anfører endvidere, at denne tildeling ikke skyldes en vilkårlig beslutning. Ifølge myndighederne er DPLP den eneste virksomhed, som kan opfylde de betingelser og forpligtelser, der pålægges leverandøren af den type tjenester.
(117)
De belgiske myndigheder gør gældende, at DPLP - i modsætning til det, der påstås af BD - ikke i perioden 2002-2008 har fået en overkompensation for udgifterne til udførelsen af sin omdeling af dagblade og tidsskrifter.
(118)
Myndighederne deler ikke FVP/Prodipresses opfattelse, hvorefter DPLP har oppustet sine investeringer og meromkostninger i forbindelse med udvidelsen af den øgede nationale dækning fra 82 til 100 %. Da de 18 % hovedsagelig vedrører fjerntliggende regioner, er DPLP's personaleomkostninger steget ikke-proportionalt, og DPLP har været nødt til at erhverve transportkøretøjer til lange afstande, som typisk er behæftet med høje afskrivningsomkostninger.
(119)
De belgiske myndigheder gør endelig gældende, at omkostningerne til selskabets reklamekampagne ikke er medtaget i beregningen af den kompensation, selskabet fik fra staten til den øgede bladdistribution.
(120)
BD anfører, at DPLP bestemt ikke er omkostningseffektiv. De belgiske myndigheder anfægter dette argument og understreger, at BD ikke i fuldt omfang tager hensyn til de høje meromkostninger, der er knyttet til avanceret omdeling af dagblade og tidsskrifter, og ser bort fra de store bestræbelser, DPLP har udfoldet for at styre sine omkostninger og øge sin produktivitet.
(121)
Ifølge BD er Deltamedias omkostninger lavere end DPLP's. Denne situation skyldes ifølge de belgiske myndigheder følgende forhold:
a)
Deltamedia tilbyder ikke national dækning
b)
Deltamedia arbejder med uafhængige omdelingsvirksomheder
c)
Deltamedia leverer en forenklet tjeneste, idet selskabet kun arbejder med et begrænset antal udgivere i en enkelt mediekoncern
d)
udgiverne leverer dagblade direkte til omdelingsstederne.
5.8. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL DEN EKSISTERENDE STØTTE
(122)
I deres redegørelse af 21. december 2010 anfører de belgiske myndigheder, at visse af de af undersøgelsen omfattede foranstaltninger udgør eksisterende støtte.
(123)
For det første gør de belgiske myndigheder gældende, at de skattefritagelser, DPLP var omfattet af, er fra før Belgiens tilslutning til Den Europæiske Union og derfor udgør eksisterende støtte.
(124)
For det andet hævder de belgiske myndigheder, at det årlige tilskud til DPLP er fra før 1999, dvs. før liberaliseringen af postmarkedet, og derfor udgør en eksisterende støtte. Såfremt den kapital, som blev tilført før 1999, udgjorde statsstøtte, bør den endvidere ikke betragtes som eksisterende støtte.
(125)
For det tredje påstår de belgiske myndigheder, at alle foranstaltninger, der blev indført før den 13. juli 1999 (dvs. 10 år før indledningen af den formelle procedure i den foreliggende sag), på grund af den tiårige forældelsesfrist vil være eksisterende støtte, eftersom den tidligere ophævelse fra Retten i Første Instans også ville have medført ophævelse af alle Kommissionens tidligere undersøgelsestiltag. De hævder derimod, at foranstaltninger iværksat før december 1992 ikke bør medtages i undersøgelsen, da Kommissionen foretog sin første undersøgelse i december 2002. Det gælder overdragelsen af ejendommene og det første årlige tilskud, der blev udbetalt i 1992.
6. VURDERING
6.1. FORELØBIGE BEMÆRKNINGER TIL DPLP'S PRODUKTØKONOMIOPGØRELSE
(126)
I henhold til artikel 14 i direktiv 97/67/EF som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 om ændring af direktiv 97/67/EF med henblik på fuld realisering af det indre marked for posttjenester i Fællesskabet (39) (det tredje postdirektiv) skal postvirksomheder føre produktøkonomiopgørelser, der gør det muligt at sondre klart mellem på den ene side tjenester og produkter, der er omfattet af befordringspligten, og på den anden side tjenester og produkter, som ikke er det. I deres regnskaber skal de direkte omkostninger henføres direkte til produkter, og fællesomkostninger skal henføres direkte eller indirekte, så bl.a. fællesomkostninger, der er nødvendige for at levere både tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og tjenester, der ikke er omfattet af befordringspligten, fordeles på passende måde. DPLP's produktøkonomiopgørelse består i en aktivitetsbestemt omkostningsberegning, hvor alle driftsudgifter fordeles indtil resultatet før renter og skatter på forskellige produkter i overensstemmelse med den fuldstændige omkostningsfordelingsmetode. Produktøkonomiopgørelsen dækker alle DPLP's driftsudgifter og organisatoriske enheder. I 2009 udgjorde de kommercielle produkter […] % af DPLP's omsætning mod […] % for produkter i tilknytning til offentlige tjenesteydelser.
(127)
Produktøkonomiopgørelsesmetoden omfatter tre niveauer: ressourcer, aktiviteter og produkter. Den skal fastslå, hvor stor en del af omkostningerne der skal fordeles til hvert produkt.
(128)
Omkostningerne er inddelt i 398 typer af forskellige omkostninger og 3 954 ansvarscentre. Af regnskabsmæssige hensyn er disse samlet i 34 ressourcefonde og 108 kodegrupper. Der findes 986 forskellige aktiviteter.
(129)
Ressourceomkostningerne fordeles på aktiviteterne i forhold til deres art. De »direkte ressourcer« knyttes direkte til en bestemt aktivitet, mens de »indirekte ressourcer« bidrager til flere aktiviteter og skal fordeles efter fordelingsnøgler, der afspejler hver aktivitets udnyttelse af den pågældende ressource. Endelig omfatter det samlede bidrag til aktiviteten generalomkostninger, der ikke kan fordeles på bestemte aktiviteter. Disse omkostninger fordeles derfor ligeligt på samtlige produkter på grundlag af kostprisen plus avance.
(130)
De 986 forskellige aktiviteter danner de elementer, som udgør hvert produkts værdikæde. En del af omkostningerne i forbindelse med en given aktivitet henføres til produkter i forhold til hvert produkts udnyttelse af den pågældende aktivitet. Omkostningerne ved de ikke-operationelle aktiviteter henføres først og fremmest til de driftsaktiviteter, der direkte bidrager til produkterne.
(131)
På det sidste trin i processen fordeles aktivitetsomkostningerne i sidste ende på hvert produkt efter en fordelingsnøgle, der normalt er baseret på mængde. Med andre ord bogføres alle produkter, der benytter en aktivitet, med en del af omkostningerne til den pågældende aktivitet, som er proportional med omfanget af deres udnyttelse af aktiviteten.
(132)
Kommissionen mener, at den produktøkonomiopgørelsesmetode, DPLP anvender i øjeblikket, er tilfredsstillende, idet selskabet korrekt henfører alle omkostninger tilstrækkeligt fyldestgørende. Kommissionen konstaterer dog, at DPLP har udviklet denne metode gradvist, og det kan derfor tænkes, at regnskabsoplysningerne fra begyndelsen af den af undersøgelsen omfattede periode ikke er så udførlige - selv om de overordnet set er pålidelige - som oplysningerne i det aktuelle regnskabssystem.
(133)
I marts 2011 forelagde de belgiske myndigheder en ændring med tilbagevirkende kraft af DPLP's produktøkonomiopgørelsesmetode for Kommissionen med henblik på en anden fordeling af visse omkostninger mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Den ændring, de belgiske myndigheder påtænker, vedrører den sidste etape af omkostningsfordelingen, når produkterne bogføres med omkostninger i forhold til omfanget af deres udnyttelse af hver aktivitet.
(134)
Det ændrer den metode til fordeling af driftsudgifterne på produkter, som DPLP havde anvendt indtil da. Efter en sådan ændring vil visse omkostninger i tilknytning til kommercielle produkter overgå til området for offentlige tjenesteydelser, hvilket vil udvide omkostningsgrundlaget for offentlige tjenesteydelser. De offentlige tjenesteydelser vil således skulle afholde gennemsnitligt […] EUR om året i omkostninger, der i øjeblikket henføres til kommercielle produkter. De øvrige elementer i produktøkonomiopgørelsesmetoden forbliver uforandrede.
(135)
De belgiske myndigheder anfører, at omkostningerne til visse aktiviteter i sagens natur fastsættes til et bestemt niveau, der afgøres af behovet for offentlig tjeneste. Med andre ord vil omkostningerne ved disse aktiviteter, der benyttes med henblik på offentlige tjenesteydelser, forblive uforandrede, selv om intet kommercielt produkt benytter disse aktiviteter. Såfremt et kommercielt produkt ikke har givet anledning til den pågældende aktivitet, bør produktet heller ikke bære driftsomkostningen til aktiviteten, selv om det benytter den.
(136)
Skønt de belgiske myndigheder gør gældende, at den reviderede metode er i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (40) og Fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (41) (herefter »fællesskabsrammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«), eftersom den henfører omkostninger, der kan bogføres direkte, og en del af fællesomkostningerne til produkterne, og bedre afspejler de reelle omkostninger ved public service-forpligtelser, finder Kommissionen af formelle, økonomiske og juridiske årsager ikke, at denne nye argumentation kan tages til følge.
(137)
Ud fra en formel betragtning bruges den foreslåede metode ikke konkret i DPLP's interne regnskab, men består snarere i en efterfølgende ændring af tidligere oplysninger. Den reviderede metode er ikke blevet godkendt som takstgrundlag af forvaltningsmyndigheden og bruges ikke mere af staten til beregning af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Den reviderede metode synes derfor at være en teoretisk fremstilling, der er udarbejdet med henblik på denne procedure vedrørende ulovlig statsstøtte. Ud fra en økonomisk betragtning kan man med hensyn til fastsættelse af den overdragelsespris, der er anvendt internt, ikke gå ud fra, at de kommercielle produkter ikke får henført en andel af omkostningerne til de ressourcer, de benytter, (f.eks. bidrager de kommercielle produkter ikke til omkostningerne ved postbudenes omdelingsrunder, selv om disse også omdeler kommercielle produkter). Endelig forekommer en sådan ændring ud fra en juridisk betragtning ikke at være i overensstemmelse med artikel 14, stk. 3, litra b), punkt 4, i direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (42) og rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 (43), idet det i dem alle fastsættes, at fællesomkostninger fordeles på passende måde på de kommercielle aktiviteter.
(138)
Kommissionen baserer derfor ikke sin vurdering på de ændrede regnskaber, men på de produktøkonomioplysninger, der er godkendt i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF af det belgiske institut for post- og telekommunikationstjenester (IBPT), dvs. forvaltningsmyndigheden for den belgiske postsektor (44), som tidligere er fremsendt og følger den af DPLP officielt anvendte produktøkonomiopgørelse.
6.2. VURDERING AF OVERTAGELSEN AF PENSIONER
6.2.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
(139)
Det fremgår af artikel 107, stk. 1, i TEUF, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(140)
For at udgøre statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal følgende fire kumulative betingelser være opfyldt: Foranstaltningen skal:
i)
medføre en fordel for modtageren
ii)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder
iii)
udgøre statslige indgreb eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler
iv)
kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.2.1.1. Fordel og selektivitet
(141)
På grundlag af tilgangen i Combus-dommen (45) gør de belgiske myndigheder gældende, at pensionsforpligtelserne udgjorde en unormal byrde, som konkurrenterne ikke skulle finansiere, og at statens overtagelse heraf derfor ikke udgør støtte.
(142)
De anfører først og fremmest, at det på grund af den manglende fleksibilitet, der er karakteristisk for vedtægtsansatte medarbejderes status, ikke var muligt for DPLP at nedbringe denne personalekategoris andel, selv om den er langt mere bekostelig end en hypotetisk medarbejderstab bestående af medarbejdere med mindre gunstige ansættelseskontrakter.
(143)
Det skal helt generelt bemærkes, at Combus-dommen ikke er blevet stadfæstet af Domstolen. Tværtimod strider Domstolens retspraksis mod en hypotese om, at kompensationen for en strukturbetinget ulempe skulle udelukke, at der er tale om støtte. Således fremgår det af Domstolens faste praksis, at en støtte skal vurderes efter sine virkninger og ikke efter grundene til eller hensigten med statens intervention (46). Domstolen har også fastslået, at begrebet støtte omfatter fordele, som de offentlige myndigheder giver en virksomhed, og som under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (47).
(144)
Domstolen har også anført, at virksomhedernes lønomkostninger naturligvis belaster deres budget, uanset om disse omkostninger skyldes lovgivning eller kollektive overenskomster (48). I den forbindelse fastslog Domstolen, at det forhold, at statsforanstaltninger tager sigte på at kompensere for meromkostninger, udelukker, at der foreligger støtte (49).
(145)
Endvidere kan det konstateres, at Combus' konkurrencesituation var anderledes end DPLP's. Combus skulle drive transportvirksomhed på kommercielt grundlag og operere på markedet under de samme konkurrencevilkår som de private busselskaber. Efter en licitation afstår de offentlige transportselskaber deres bustransportvirksomhed til private og offentlige virksomheder. I overensstemmelse med bestemmelserne om offentlige indkøb tildeles kontrakterne det »økonomisk set mest fordelagtige bud«, uanset om tilbudsgiveren er offentlig eller privat. I hele vurderingsperioden havde DPLP monopol, hvor det økonomiske pres blev udøvet på en helt anden måde. I modsætning til Combus-sagen har Belgien tilsyneladende ikke vedtaget nogen lovbestemmelser om afskaffelse eller tilpasning af den særlige ansættelsesordning for tjenestemænd ved DPLP og den måde, hvorpå de erhverver deres pensionsrettigheder.
(146)
Som følge heraf mener Kommissionen, at de faktuelle forskelle mellem Combus-sagen og den omtvistede sag berettiger, at der drages en anden konklusion i denne sag.
(147)
For at vurdere om de pågældende foranstaltninger omfatter statsstøtteelementer, skal det fastslås, om foranstaltningerne giver DPLP en økonomisk fordel ved at gøre det muligt for virksomheden at undgå omkostninger, den normalt selv skulle have afholdt, og om de derved har hindret markedskræfternes frie spil. Støtte består i en lettelse af de byrder, der normalt belaster virksomhedernes budget, idet der tages hensyn til, hvilken slags ordning den indgår i, og hvordan den er opbygget. Omvendt kunne man også definere begrebet, »særlig byrde«, der består i en meromkostning i forhold til de normale omkostninger. Hvis en særlig byrde ophæves ved en lovbestemmelse, ville det ikke give modtageren en fordel og betragtes derfor ikke som statsstøtte.
(148)
Ifølge Domstolens retspraksis for selektivitetsanalyse skal der foretages en sammenligning med en referenceramme for at fastslå, om særbehandling af visse virksomheder og visse produktioner er i overensstemmelse med »ordningens karakter og opbygning«, og når det i en strukturelt normal markedssituation skal afgøres, om der er tale om en »normal« eller »særlig« byrde, må der derfor anvendes en referenceramme eller sammenligningsfaktor for at fastslå, hvilke virksomheder der befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation i lyset af de pågældende foranstaltningers målsætninger.
(149)
Det ser dog ikke ud til at være muligt at fastlægge en eksogen sammenligningsfaktor, som giver mulighed for at fastsætte et »normalt« bidrag for virksomheder, der befinder sig i samme retlige og faktiske situation som DPLP med hensyn til den pågældende foranstaltnings mål. Især er DPLP's konkurrenter private virksomheder, der udøver deres aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder, mens DPLP havde et lovbestemt monopol i vurderingsperioden, inden den fuldstændige liberalisering trådte i kraft i 2011.
(150)
For at fastslå, om der er tale om en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1, skal Kommissionen herefter undersøge DPLP's situation og sammenligne de sociale bidrag før og efter overtagelsen af pensionerne.
(151)
Siden loven af 6. juli 1971 og indtil pensionsreformen i 1997 afholdt DPLP alle pensionsomkostninger og sociale udgifter for sine tjenestemænd. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at omkostningerne hertil er en del af de normale udgifter, som DPLP skulle finansiere af sine egne midler på baggrund af selskabets juridiske og faktuelle position på det belgiske postmarked.
(152)
Da overtagelsen af pensionerne i 1997, som er genstand for undersøgelsen, gjorde det muligt for DPLP at undgå at bære de omkostninger, selskabet normalt skulle have finansieret af sine egne midler, giver de omtvistede foranstaltninger virksomheden en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(153)
Den pågældende fordel er selektiv, eftersom den kun vedrører DPLP.
6.2.1.2. Statsmidler
(154)
Overtagelsen af pensionerne blev finansieret af staten, som overtog DPLP's kompetencer på pensionsområdet.
(155)
Eftersom staten betaler pensioner til DPLP's pensionerede medarbejdere direkte af sit eget budget, er der klart anvendt statsmidler.
6.2.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(156)
Ovennævnte foranstaltninger vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet DPLP er til stede på konkurrenceudsatte markeder såsom levering af pakker, der er genstand for en stor grænseoverskridende samhandel. På pakkemarkedet står DPLP over for konkurrenter, der driver virksomhed i andre medlemsstater, f.eks. UPS, FedEx eller TNT Express. DPLP driver ligeledes virksomhed på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter, hvor virksomheder fra andre medlemsstater opererer eller kan operere. Omdelingen af pakker har aldrig været helt forbeholdt DPLP, og andre virksomheder tilbød allerede visse pakkeomdelingsydelser (50) eller andre specifikke posttjenesteydelser i begyndelsen af 1990'erne (51). DPLP er desuden til stede på finanssektorens marked (postgirokonti, opsparingskonti og betalingstjenester), hvor selskabet har konkurrenter, som tilbyder finansielle produkter, f.eks. banker og finansielle operatører. Postgiro- og opsparingskonti, som benyttes til både betaling og opsparing, konkurrerer med bankernes kontokurantkonti og opsparingskonti. Banksektoren var allerede konkurrenceudsat før 1992 og var præget af stor samhandel mellem medlemsstaterne. Banker fra forskellige medlemsstater etablerede sig i Belgien før 1992, og der var faktisk dengang over 70 udenlandske finansielle institutioner på det belgiske område (52).
(157)
På baggrund af ovenstående overvejelser er det åbenbart, at enhver statslig foranstaltning, der giver DPLP en økonomisk fordel, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(158)
Af de årsager, der er gjort rede for i betragtning 141 til 157, mener Kommissionen, at pensionsovertagelsen udgør statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF.
6.2.2. Vurdering af pensionsovertagelsens forenelighed med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c)
(159)
I forbindelse med pensionsreformen i 1997 blev DPLP's refusion til staten erstattet af et frigørende bidrag, som bringer DPLP's pensionsudgifter på linje med konkurrenternes. Var denne reform ikke blevet indført, ville pensionsudgifterne fortsat være steget mærkbart i de følgende år, bl.a. på grund af forværringen af forholdet mellem erhvervsaktive tjenestemænd (bidragydere) og ikke-erhvervsaktive tjenestemænd (pensionsmodtagere) som følge af DPLP's beslutning om ikke længere at ansætte tjenestemænd.
(160)
Da undtagelsesbestemmelserne i artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), i TEUF tydeligvis ikke finder anvendelse, og Belgien ikke har påberåbt sig artikel 106, stk. 2, i TEUF til støtte for foreneligheden af pensionsoverdragelsen til fordel for DPLP, skal Kommissionen undersøge, om denne pensionsoverdragelse kan betragtes som forenelig i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det fastsættes, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner kan betragtes som forenelige med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(161)
Kommissionen skal først undersøge, i hvilket omfang overtagelsen af alle omkostninger i tilknytning til pensionerne opfylder et mål af fælles interesse og er nødvendig med henblik herpå, inden den undersøger foranstaltningens proportionalitet og afvejer de positive og negative virkninger.
6.2.2.1. Liberaliseringen af postsektoren er et mål af fælles interesse
(162)
EU-lovgivningen har siden 1992 fremmet en stadigt større liberalisering af postsektoren med vedtagelsen af grønbogen, som herefter førte til vedtagelse af tre direktiver, nemlig i) direktiv 97/67/EF, ii) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/39/EF af 10. juni 2002 om ændring af direktiv 97/67/EF for så vidt angår yderligere åbning af Fællesskabets marked for posttjenester (53) og iii) direktiv 2008/6/EF. Det anerkendes ligeledes, at liberaliseringen af postmarkederne på EU-niveau spiller en vigtig rolle i Lissabonstrategien for fremme af vækst og beskæftigelse.
(163)
Det er derfor ikke blot vigtigt at garantere ydelsen af grundlæggende posttjenester, som den kommer til udtryk i begrebet befordringspligt, men også at etablere homogene konkurrencevilkår for den oprindelige operatør, de konkurrenter, der allerede er på markedet, og de nye, der kommer til.
(164)
I sin beslutning vedrørende det franske selskab La Poste anerkendte Kommissionen allerede, at etableringen af lige konkurrencevilkår for sociale bidrag for den oprindelige virksomhed og konkurrenterne var en central betingelse for en fair konkurrence i postsektoren. Kommissionen vurderede, at overtagelsen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte, der blev pålagt det franske La Poste, var forenelig med det indre marked, idet de offentlige tilskud sikrede lige socialbidragssatser for det franske La Poste og selskabets konkurrenter. Kommissionen ønsker at følge de samme principper i den foreliggende sag som dem, der blev anvendt i kapitel 6.3 i den beslutning, idet den må anses for at kunne finde anvendelse på den foreliggende sag i det omfang, den er relevant.
6.2.2.2. Pensionsovertagelsens nødvendighed
(165)
Kommissionen finder, at omdannelsen af DPLP i 1992 var nødvendig for at fremme konkurrencen på postmarkedet, idet denne foranstaltning bragte DPLP og selskabets konkurrenter på lige fod med hensyn til juridisk form (og på den måde fjernede den ubegrænsede garanti, DPLP indtil da var omfattet af som offentlig enhed).
(166)
Men hverken den belgiske stat eller Régie des Postes havde samlet reserver, der svarede til de akkumulerede pensionsforpligtelser. Ved sin oprettelse i 1992 fortsatte DPLP med at påtage sig pensionsforpligtelser, men der blev ikke opført et tilsvarende aktiv i selskabets bogholderi med henblik på dækning heraf.
(167)
Udbetalingen af pensioner ville derfor gradvist blive en alt for tung belastning for DPLP, idet mange tjenestemænd nærmede sig pensionsalderen. Skønt der blev truffet foranstaltninger (produktivitetsforbedring, gradvis personalereduktion gennem naturlig afgang, lønindeksering) til at forbedre denne situation, ville det ikke have været tilstrækkeligt til at skabe en varig balance i DPLP's finanser (jf. nedenstående tabel 3).
(168)
Det skyldes bl.a. det forhold, at omdannelsen til en privat virksomhed også indebar, at DPLP ikke længere ansatte tjenestemænd og herefter kun ansatte funktionærer på kontrakt (i henhold til en almindelig ansættelseskontrakt efter arbejdsrettens bestemmelser). Efter 1997 skulle DPLP derfor af sine egne indtægter have finansieret både udgifterne til de pensionerede tjenestemænds pensioner og de sociale bidrag til sine erhvervsaktive kontraktansatte medarbejderes pensionsforsikring.
(169)
Den negative tendens i DPLP's likviditetsstrømme skulle blive værre i årenes løb, eftersom de højere pensionsudbetalinger ville komme til at overstige indtægterne ved selskabets aktiviteter (jf. tabel 3).
Figur 3
Simuleringer af DPLP ’ s likviditetsstrømme foretaget af de belgiske myndigheder i 1996
(170)
Det kan ikke anfægtes, at DPLP ville have stået over for langt højere omkostninger, hvis selskabet skulle have finansieret pensionerne til alle sine pensionerede tjenestemænd af egne ressourcer efter 1997. Det er indlysende, at overgangen fra en juridisk status som offentlig forvaltning til privat virksomhed ville være blevet vanskeliggjort, hvis der ikke var ydet støtte.
(171)
Desuden ville en fuldstændig refinansiering af pensionsudgifterne gennem en forhøjelse af indtægterne fra den regulerede post have ført til meget høje posttakster og en potentielt meget stor nedgang i antallet af sendte breve, så varetagelsen af universelle posttjenester ville være blevet bragt i fare.
(172)
Kommissionen mener desuden, at de pågældende foranstaltninger står i forhold til det mål i Fællesskabets interesse, som de tager sigte på at nå. Dette mål havde ikke kunnet nås med et mere effektivt middel. Inden for sektorer, hvor der leveres tjenester af almindelig økonomisk interesse, kunne der uden tvivl være bevilget en public service-kompensation, men en sådan fremgangsmåde havde ikke været holdbar på lang sigt, da problemet er af strukturel art.
(173)
På baggrund af målene om liberalisering af postmarkederne, der bl.a. består i at garantere varetagelsen af universelle posttjenester af god kvalitet og til billige priser, og i betragtning af målet om at fremme en loyal konkurrence var pensionsovertagelsen en nødvendig foranstaltning.
6.2.2.3. Pensionsovertagelsens proportionalitet
(174)
Beslutningen om det franske La Poste viser Kommissionens vurdering af, om støtteforanstaltningerne til overtagelse af de pensionsudgifter, der blev afholdt af de oprindelige operatører i postsektoren, som fortsat beskæftiger tjenestemænd på vilkår, der blev aftalt på et tidspunkt, hvor de havde monopol, står i forhold til målet. Proportionaliteten skal vurderes på baggrund af etableringen af lige vilkår på de konkurrenceudsatte markeder (f.eks. brevpost, pakker og finansielle tjenesteydelser). Den oprindelige operatør skal betale de samme socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(175)
Da DPLP's kontraktansatte medarbejdere juridisk set er i samme situation som ansatte i en hvilken som helst privat virksomhed i modsætning til vedtægtsansatte medarbejdere, der nyder samme status som tjenestemænd, giver en sammenligning af de sociale bidrag, DPLP betaler for hver medarbejderkategori, mulighed for at kontrollere, om selskabet - efter at være blevet fritaget for pensionerne - opfylder betingelsen om betaling af den samme sats for socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(176)
Den sammenfattende oversigt nedenfor viser mere detaljeret de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler for sine vedtægts- og kontraktansatte medarbejdere:
Socialsikringsomkostninger, der afholdes af DPLP
Vedtægtsansat personale
Kontraktansat personale
DPLP's bidrag til socialsikringsordningen, heraf 8,86 % til pensioner
[…] %
[…] %
Omkostninger direkte afholdt af DPLP
[…] %
[…] %
Sygdom og handicap
[…] %
[…] %
Familieydelser
[…] %
-
Bidrag til betaling af godtgørelser (54)
[…] %
Strukturel reduktion (55)
[…] %
ARBEJDSGIVERBIDRAG i alt
[…] %
[…] %
LØNMODTAGERBIDRAG
[…] %
[…] %
Lønmodtagerbidrag til den almindelige socialsikringsordning
[…] %
[…] %
(177)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, er størrelsen af DPLP's bidrag til den belgiske socialsikringsordning (nominel procentdel af lønomkostningerne) klart mindre end bidraget fra de private virksomheder ([…] % mod […] %).
(178)
Tager man imidlertid hensyn til de omkostninger, der direkte afholdes af arbejdsgiveren, med henblik på en sammenligning af de effektive socialbidragssatser, er de to procenttal næsten identiske og endda lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] % mod […] %).
(179)
Det kan ligeledes konstateres, at de bidrag, der indbetales af lønmodtagerne, stort set er identiske i de to tilfælde ([…] % mod […] %).
(180)
Den lavere nominelle sats for bidrag til den sociale sikring, som DPLP betaler for sine vedtægtsansatte medarbejdere, skyldes fritagelsen for visse socialsikringsbidrag, der ikke gælder for ansatte med tjenestemandsstatus (f.eks. erhvervssygdom, arbejdsløshed, arbejdsulykke). DPLP betaler dog selv direkte de udgifter, der er undtaget på grund af de vedtægtsansattes særlige status. Det medfører høje direkte omkostninger for DPLP.
(181)
Hvad angår bidraget fra lønmodtagerne selv, som også bør tages i betragtning, eftersom lønmodtagerne skal betale dette bidrag af den løn, arbejdsgiveren udbetaler (bidraget repræsenterer således også en udgift for arbejdsgiveren), er det lidt højere for de vedtægtsansatte end for de kontraktansatte medarbejdere.
(182)
De belgiske myndigheder og DPLP har fremsendt oplysninger, der viser, at de direkte bidrag alt i alt har ligget stabilt over tid.
(183)
Skønt de direkte omkostninger, som DPLP har afholdt direkte ([…] %), ikke i egentlig forstand svarer til socialbidrag, bør der tages hensyn til, at disse omkostninger ikke er frivillige omkostninger, men direkte følger af de vedtægtsansattes særlige status og dermed er blevet pålagt DPLP. Det forekommer derfor logisk at sidestille dem med andre obligatoriske udgifter til social sikring med hensyn til oprindelse og formål.
(184)
Der bør derfor tages hensyn til disse direkte omkostninger ved beregningen af DPLP's faktiske sociale bidrag. Den samlede sats for sociale bidrag, der bliver resultatet, vil være lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] %) end for medarbejdere i private virksomheder ([…] %).
6.2.2.4. Afvejningstest for pensionsovertagelsen
(185)
Reformen af pensionsordningen, der gælder for DPLP, markerede en væsentlig etape i virksomhedens tilpasning til den gradvise liberalisering og med henblik på den fuldstændige liberalisering af det belgiske postmarked, som spiller en vigtig rolle i forbindelse med Lissabonstrategien for vækst og beskæftigelse.
(186)
I sin beslutning om La Poste fandt Kommissionen, at liberaliseringen af postsektoren kunne vanskeliggøres, hvis forslag til pensionsreformer (i lighed med den, der er iværksat i Belgien) ikke blev godkendt.
(187)
Selv om de pågældende foranstaltninger ikke vedrører særlige pensionsydelser, mener Kommissionen ligeledes, at de gør det muligt at gøre en finansieringsordning, som udviklingen havde gjort ugyldig, varig. Kommissionen mener derfor, at foranstaltningerne indgår i den generelle reform af medlemsstaternes pensionsordninger, som både Rådet og Kommissionen ønsker.
(188)
De negative virkninger af foranstaltningen synes begrænsede, idet det på baggrund af DPLP's fortid og aktiviteter er klart, at en stor del af selskabets pensionsforpligtelser vedrører aktiviteter under eneretsområdet, hvor konkurrencefordrejning i sagens natur er begrænset.
(189)
Den pågældende foranstaltning kunne teoretisk set give DPLP mulighed for at bevare en dominerende stilling. Kommissionen anser dog denne risiko for lille, fordi foranstaltningerne er begrænset til en tilpasning af de bidrag, DPLP betaler, til selskabets konkurrenters.
(190)
Det følger af ovenstående, at de negative virkninger af støtten til DPLP er begrænsede i forhold til foranstaltningens positive virkninger.
(191)
Da foranstaltningerne er begrænset til det strengt nødvendige for at skabe lige konkurrencevilkår med hensyn til sociale bidrag og fjerner den konkurrencefordrejning, der var en ulempe for DPLP, ændrer de ikke samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(192)
Som følge heraf er Kommissionen af den opfattelse, at pensionsovertagelsen, der blev indført i 1997, kan anses for at være en støtte, der er forenelig med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, eftersom DPLP ikke er bedre stillet end andre virksomheder for så vidt angår omkostninger til social sikring for selskabets vedtægtsansatte.
6.3. VURDERING AF KOMPENSATIONEN FOR OFFENTLIG TJENESTE OG ANDRE FORANSTALTNINGER
6.3.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
6.3.1.1. Fordel og selektivitet
(193)
Hvad angår kompensation for omkostninger til offentlige tjeneste, defineres det i Altmark-dommen (56), hvilke betingelser et offentligt indgreb skal opfylde for at blive betragtet som en kompensation for public service-forpligtelser og udelukke, at der er tale om statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(194)
I den foreliggende sag er disse betingelser, og nærmere bestemt den fjerde betingelse, ikke opfyldt, idet DPLP ikke blev udvalgt på grundlag af offentligt udbud. Endvidere har de belgiske myndigheder ikke påvist, at størrelsen af den nødvendige kompensation var fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have, og Kommissionen har ingen oplysninger, der giver anledning til at tro, at den fjerde betingelse er opfyldt.
(195)
Da de årlige kompensationer kun har været til gavn for en enkelt virksomhed, og der er stillet ekstra ressourcer til rådighed for den pågældende virksomhed, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(196)
Kapital tilført i 1997: De belgiske myndigheder har erkendt, at den kapital på 62 mio. EUR, der blev tilført i 1997, i realiteten var en udskudt betaling af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som var forfalden i 1996. Denne tilførsel skal derfor vurderes på samme grundlag som de årlige kompensationer. Da de forskellige betingelser, der er defineret i Altmark-dommen, ikke er opfyldt, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(197)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2003 (297,5 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte. Ifølge myndighederne havde denne tilførsel til formål at styrke DPLP's egenkapital med henblik på opførelse og modernisering af sorteringscentre, optimering af postomdelingsrunder og automatisering. De indskudte midler skulle også dække personaleudgifter som følge af nedskæringen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og forhøjelse af lønnen til de nye medarbejdere.
(198)
For at vise, at denne kapitaltilførsel var i overensstemmelse med princippet om en investor under markedsøkonomiske vilkår, udarbejdede de belgiske myndigheder nogle rentabilitetsprognoser i forbindelse med deres strategiplan, der viste et rentabilitetsniveau over den kapitalomkostning, en privat investor ville kræve.
(199)
Fremskrivninger og beregning af overskud foretaget af de belgiske myndigheder er fremadrettede, meget detaljerede og i overensstemmelse med den metode, en privat investor ville bruge:
1.
Rentabiliteten er beregnet ved hjælp af metoden for tilbagediskontering af fremtidig indtjening til nutidsværdi, der tager hensyn til virksomhedens fremtidige vækst og investeringernes kapacitet til at generere overskud og likviditetsstrømme til aktionærerne.
2.
Tre forskellige scenarier er opstillet: et optimistisk scenario, et pessimistisk scenario og det mest sandsynlige scenario, som blev valgt med henblik på at vurdere fremskrivningernes følsomhed.
3.
Fremskrivningerne viste en stigning i avancen på […] % i 2007 (jf. tabel 4) og en forventet intern forrentning på […] % i perioden 2003-2012 (jf. tabel 5), dvs. en forrentning på over […] %, der er oplyst af en uafhængig ekspert (Banque Degroof) som den avance, private investorer i postsektoren ville finde passende.
Tabel 4
Prognoser for overskud i perioden 2003-2007 udarbejdet af de belgiske myndigheder
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
Tabel 5
Forudberegning af den interne forrentning foretaget af de belgiske myndigheder for det mest sandsynlige scenario
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(200)
Det kan ligeledes bemærkes, at prognosernes pålidelighed alt i alt blev valideret af de finansielle resultater, som blev opnået i de følgende år (jf. tabel 6). Som følge af denne rentabilitetsforøgelse begyndte DPLP at udbetale udbytte fra 2007.
Tabel 6
Faktisk overskud i perioden 2003-2007
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(201)
Resultaterne over en tiårig periode er ligeledes i overensstemmelse med prognoserne fra 2003, idet den interne forrentning efterfølgende skulle være […] %, dvs. højere end […] %, der var forudsat i 2003.
(202)
Skønt udbyttet af den belgiske stats investering synes tilstrækkeligt til at bekræfte, at den pågældende investering overholdt det markedsøkonomiske investorprincip, bør det bemærkes, at de forventede indtægter, der tjener som grundlag for vurderingen af denne rentabilitet, omfattede statsstøtte og bl.a. årlige kompensationer til DPLP.
(203)
Imidlertid forfølger disse statsstøtteforanstaltninger klart forskellige mål og har ingen kronologisk forbindelse med kapitaltilførslen i 2003.
(204)
Desuden blev den usikkerhed, der for en privat investor kan følge af uanmeldt støtte til DPLP, imødegået af den formelle tilladelse til kapitaltilførslen, som Kommissionen gav i sin beslutning fra 2003. Da investeringen blev foretaget, ville enhver privat investor med gode udsigter til et udbytte formentlig have løbet risikoen ved at foretage investeringen efter vedtagelsen af Kommissionens godkendelse, selv om den endnu ikke var endelig. En privat investor ville ikke have ventet flere år med at træffe den beslutning, dvs. indtil datoen for Rettens eller Domstolens dom. Som følge heraf er en senere ophævelse af denne beslutning en begivenhed, der ikke kunne forudsiges på investeringstidspunktet, men må være forekommet lidet sandsynlig, eftersom Kommissionens beslutninger anses for retsgyldige, så længe de ikke er blevet ophævet.
(205)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at kapitaltilførslen i 2003 kan anses for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(206)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2006 (40 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte.
(207)
Denne tilførsel blev foretaget på de samme betingelser som dem, der gælder for en privat investor. Forhøjelsen af DPLP's kapital blev tegnet af staten (40 mio. EUR) og Post Invest Europe (300 mio. EUR) til samme aktiekurs (pari passu). Post Invest Europe var på det tidspunkt en ekstern investor, der ikke havde nogen forbindelse til DPLP eller den belgiske stat.
(208)
Desuden var aktieemissionskursen blevet fastsat korrekt. Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få bestemt kursen på de nyudstedte aktier, anslog DPLP's samlede værdi til mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. Hypoteserne vedrørende udbytteniveau og risiko på grundlag af en fælles virksomhedsplan byggede på overvejelser for en langsigtet profitoptimering. DPLP's senere resultater efter kapitalforhøjelsen i 2006 (jf. nedenfor) bekræfter også, at de hypoteser og parametre, der blev lagt til grund på tidspunktet for investeringsbeslutningen, var pålidelige.
Tabel 7
DPLP's resultater mellem 2006 og 2010
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(209)
Kommissionen mener, at kapitaltilførslen i 2006 på 40 mio. EUR er helt i overensstemmelse med en investors adfærd under markedsøkonomiske vilkår og derfor ikke udgør statsstøtte.
(210)
Fritagelsen for selskabsskat kunne ganske vist give DPLP en fordel, fordi det skattebeløb, selskabet ellers skulle have betalt, eventuelt ville være blevet sat ned, men den har ikke givet nogen konkret fordel. Fra 1992 til 2005, hvor fritagelsen blev ophævet, var DPLP's akkumulerede resultat efter skat nemlig negativt. Skønt selskabets nettoresultat visse år var positivt, ville den skattegodtgørelse, som ville være blevet overført fra år til år have gjort det muligt for DPLP ikke at betale skat, selv om det havde været underlagt selskabsskatteordningen. Den fritagelse undersøges derfor ikke nærmere i denne beslutning.
(211)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokal skat sætter derimod DPLP i en mere gunstig position end andre virksomheder, eftersom de letter selskabet for forpligtelser, det normalt skulle have opfyldt. De giver derfor selskabet en selektiv fordel.
(212)
De belgiske myndigheder har anført, at overførslen af ejendomme skyldtes en intern omorganisering af statens aktiver, eftersom DPLP på det tidspunkt fuldt og helt tilhørte staten. Ejendomsoverførslen stillede dog nye aktiver til rådighed for DPLP, som tidligere havde tilhørt staten. DPLP benyttede allerede disse ejendomme, mens de tilhørte staten, men var ikke den retmæssige ejer. Overdragelsen af et lovformeligt skøde gav DPLP ejendomsret til ejendommene, idet DPLP er adskilt fra staten. DPLP fik dermed ekstra ressourcer i forhold til situationen før overdragelsen. Denne foranstaltning gav derfor selskabet en selektiv fordel.
(213)
Hvis der ikke havde foreligget en statsgaranti, ville DPLP ikke have kunnet opnå et lån på samme vilkår. De belgiske myndigheder vurderede, at markedsrenten ville have været op til 40 basispoint højere, mens præmien til staten var på 25 basispoint.
(214)
I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (57) (punkt 3.2.d)) »bør staten normalt have udbetalt en rimelig præmie for at bære risikoen for det garanterede eller modgaranterede beløb. Når den pris, der betales for garantien, er mindst lige så høj som den tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, omfatter garantien ikke støtte. Hvis der ikke kan findes nogen tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, skal de samlede finansielle omkostninger ved det garanterede lån, herunder rentesatsen og garantipræmien, sammenlignes med markedsprisen for et tilsvarende lån uden garanti.« Da præmien ikke synes at være i overensstemmelse med markedet, har statsgarantien gjort det muligt for DPLP at opnå finansiering til en pris under det, selskabet i princippet burde have betalt.
(215)
Som følge heraf gav foranstaltningen DPLP en selektiv fordel, der svarer til forskellen mellem den rentesats, DPLP skulle have betalt uden statsgaranti, og den effektive rentesats plus garantipræmien. Den opnåede fordel var hvert år på 15 basispoint på udeståendet. Fordelen kan derfor anslås til 1,5 mio. EUR over hele låneperioden.
6.3.1.2. Anvendelse af statsmidler
(216)
Den årlige kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse blev finansieret af den belgiske stats budget i overensstemmelse med de successive driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat. Ifølge den belgiske stats oplysninger udgør kapitaltilførslerne i 1997 de facto en kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse og er derfor medtaget i denne del af afgørelsen.
(217)
Skattefritagelserne har medført et fald i statens skatteindtægter i forhold til de indtægter, staten ville have haft, hvis de pågældende fritagelser ikke var givet. De indebærer som følge heraf en overførsel af statsressourcer i form af et tab af skatteindtægter for den belgiske stat.
(218)
De ejendomme, der blev overført til DPLP, tilhørte tidligere staten. Denne afstod ejendomsretten til DPLP og mindskede dermed sine egne aktiver og øgede samtidig DPLP's. Foranstaltningen udgør derfor en overførsel af statsressourcer.
(219)
Garantien for lånet blev bevilget af staten, som over sit eget budget påtog sig risiciene uden modydelse. Der er derfor tale om statsmidler, idet staten giver afkald på indtægter.
(220)
De indtægter, der skabes gennem postomdelingstjenester, er ikke statsindtægter i overensstemmelse med Preussen Elektra-dommen (58), idet de priser, brugerne betaler, finansieres af deres egne midler, som ikke er underlagt statens kontrol.
(221)
Med henblik på at vurdere foreneligheden sættes disse indtægter alligevel direkte i forhold til levering af en tjenesteydelse af almindelig interesse i postsektoren og skal derfor tages i betragtning i overensstemmelse med punkt 17 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og artikel 7 i direktiv 97/67/EF ved afgørelse af, om kompensationen er nødvendig og forholdsmæssig.
6.3.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(222)
Foranstaltningerne kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne af de samme årsager som anført i betragtning 6.2.1.3.
6.3.1.4. Sammenfattende oversigt over støtteforanstaltningerne
(223)
Af de i betragtning 0 til 6.3.1.3, anførte årsager udgør følgende foranstaltninger statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF:
a)
årlig kompensation for tjenesteydelse (1992-2010)
b)
kapitaltilførsler i 1997
c)
fritagelse for ejendomsskat (1992-2005)
d)
overdragelse af ejendomme i 1992
e)
statsgaranti stillet i 2004.
6.3.2. Eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF
(224)
Nogle af de foranstaltninger, der er undersøgt i den foreliggende sag, kan betragtes som eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF.
6.3.2.1. Fritagelse for selskabsskat og ejendomsskat
(225)
Fritagelserne for selskabsskat og ejendomsskat har gavnet DPLP, mens selskabet stadig var en offentlig forvaltning, dvs. før 1971, og var gældende før Belgiens tilslutning til EØF. De er ikke blevet ændret siden. Disse foranstaltninger udgør derfor eksisterende støtte.
(226)
Fritagelsen for selskabsskat blev ophævet i 2005, mens fritagelsen for ejendomsskat stadig var gældende.
6.3.2.2. Liberalisering af postmarkedet
(227)
Ifølge de belgiske myndigheder bør alle foranstaltninger, der ligger forud for liberaliseringen af postmarkederne i 1999, tages i betragtning som eksisterende støtte. De pågældende foranstaltninger har dog gavnet samtlige DPLP's aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder (såsom markederne for pakkeomdeling og finansielle tjenesteydelser) længe før ikrafttrædelsen af direktiv 97/67/EF i 1999. Som følge heraf kan en sådan støtte ikke i overensstemmelse med Alzetta-dommen (59) anses for at blive en eksisterende støtte på grund af udviklingen af det indre marked. Den kan derimod betragtes som eksisterende støtte for en given støttemodtager, såfremt den pågældende udelukkende drev virksomhed på markeder, der ikke var åbne for konkurrence, da støtten blev iværksat.
(228)
Dette argument kan Kommissionen derfor ikke godtage.
6.3.2.3. Forældelsesfrist på 10 år
(229)
Påstanden om, at den tiårige forældelsesfrist løber fra indledningen af denne formelle undersøgelsesprocedure, dvs. i 2009, kan heller ikke tages til følge. Retten har ikke med sin dom i 2009 ophævet alle tidligere undersøgelsestiltag. Den lod blot forstå, at disse tiltag burde have tilskyndet Kommissionen til at indlede en formel undersøgelsesprocedure (60).
(230)
Til gengæld skal de foranstaltninger, der blev truffet før den 23. december 1992, betragtes som eksisterende støtte, da Kommissionen iværksatte sit første undersøgelsestiltag den 23. december 2002, da den sendte sin første anmodning om oplysninger til de belgiske myndigheder.
6.3.3. Foreneligheden af kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efter artikel 106, stk. 2, i TEUF
(231)
Vurderingen af, om kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse er forenelig med det indre marked, sker på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF og rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse gælder fra deres ikrafttræden den 29. november 2005. Da de hovedsagelig består i en kodificering af bestemmelser, der allerede eksisterede før rammebestemmelsernes ikrafttræden, vil der også blive henvist til dem ved vurderingen af foranstaltninger, som blev truffet før rammebestemmelsernes ikrafttræden.
6.3.3.1. Evalueringsområde fastlagt på grundlag af mandatet i henhold til driftsaftalerne
(232)
I deres bemærkninger modsatte de belgiske myndigheder og DPLP sig kraftigt, at Kommissionen i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der tidligere har været anvendt til at vurdere andre sager vedrørende ulovligt udbetalt støtte, foretager en samlet analyse af hele den til DPLP bevilgede støtte i hele perioden, hvilket forudsætter, at støtten uden forskel har finansieret alle de public service-opgaver, virksomheden havde fået overdraget. De belgiske myndigheder og DPLP gjorde gældende, at de driftsaftaler, de har indgået i den foreliggende sag, i modsætning til, hvad der er konstateret i andre sager, indeholder en streng afgrænsning af, hvilket af DPLP's aktivitetsområder der kan få støtte, og det samme gælder de støttebeløb, de pågældende aktiviteter kan opnå (61).
(233)
Kommissionen finder, at statens og støttemodtagerens respektive rettigheder og forpligtelser er strengt defineret i de pågældende driftsaftaler, idet der fastsættes beregningsparametre for den kompensation, støttemodtageren kan opnå, for de i aftalen anførte specifikke aktiviteter og for de anførte perioder. Derfor vil Kommissionen basere sin vurdering på bestemmelserne i de forskellige driftsaftaler.
(234)
De tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke støttens forenelighed skal kontrolleres, er defineret i de af medlemsstaten fastlagte mandater. DPLP får de public service-opgaver overdraget, som selskabet skal løse, gennem successive forvaltningsakter om godkendelse af de driftsaftaler, det indgår med staten omkring hvert femte år. Disse aftaler udvikler og supplerer bestemmelserne i den nationale postlov.
(235)
Hver successiv driftsaftale udgør et særskilt mandat, som indeholder en beskrivelse af de public service-opgaver, DPLP skal løse, og oplysninger om mandatets varighed og de parametre, der danner grundlag for beregningen af kompensationen fra staten. I driftsaftalerne præciseres det, hvilke aktiviteter der tages i betragtning ved beregningen af den finansielle kompensation fra staten.
(236)
Støtteforanstaltningernes forenelighed skal vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, eftersom kompensationen er bevilget til at finansiere omkostningerne ved opfyldelsen af public service-opgaverne. Kompensationen er forenelig, hvis den ikke i uforholdsmæssig grad kompenserer for de ekstra omkostninger, DPLP afholder under udførelsen af de public service-opgaver, selskabet har fået overdraget ved driftsaftalerne. Enhver overkompensation skal tilbagebetales.
(237)
Det område, der skal vurderes med henblik på overkompensation, omfatter de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke der i henhold til de successive driftsaftaler er fastsat en kompensation.
(238)
Det er vigtigt at bemærke, at der er visse forskelle i bestemmelserne i de successive driftsaftaler. Derfor skal overkompensationen beregnes på grundlag af de særlige parametre, der er defineret i hver enkelt aftale.
(239)
I den første driftsaftale (1992-1996) dækker kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse alle offentlige tjenesteydelser. I henhold til bestemmelserne i den første driftsaftale er kompensationen ikke fordelt mellem de forskellige offentlige tjenesteydelser, alt efter om de kan få støtte ifølge aftalen eller ej.
(240)
Derfor må man tro, at den i denne aftale fastsatte kompensation dækker de ekstra omkostninger ved opfyldelsen af alle public service-opgaver uden undtagelse. For denne periode vedrører kontrollen af en eventuel overkompensation derfor alle public service-foranstaltninger: den universelle posttjeneste (befordringspligt/forsyningspligt) og omdeling af aviser og tidsskrifter samt andre opgaver, DPLP har fået overdraget.
(241)
I modsætning til den første driftsaftale forbeholdes støtten i henhold til den anden, tredje og fjerde driftsaftale bestemte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som er defineret heri. Følgende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kan gøre krav på kompensation: omdeling af dagblade og tidsskrifter samt andre offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33. De tjenesteydelser, der er omfattet af støtte, er anført i driftsaftalerne i følgende artikler: artikel 7 i den anden driftsaftale, artikel 15 i den tredje driftsaftale og artikel 12 og 13 i den fjerde driftsaftale.
(242)
Der kan derimod kun gives kompensation for befordringspligten i henhold til den første af driftsaftalerne.
(243)
Udgifter og indtægter vedrørende den universelle posttjeneste er således ikke medtaget i beregningen af overkompensation ud over, eventuelt, det overskydende udbytte af eneretsområdet (62).
6.3.3.2. Beregning af overkompensation
(244)
På grund af forskellene i de public service-opgaver, der er anført i betragtning 239 til 243, beregnes den eventuelle overkompensation særskilt for den første driftsaftale og de tre følgende driftsaftaler.
(245)
Ud over dækning af omkostningerne ved opfyldelse af public service-forpligtelserne fastsættes der endvidere i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kompensation for en rimelig forrentning (63).
(246)
I punkt 18 i rammebestemmelserne vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fastsættes det, at der ved rimelig fortjeneste forstås »en forrentning af egenkapitalen, der tager hensyn til virksomhedens risiko eller manglende risiko som følge af statens intervention, navnlig hvis staten indrømmer den særlige eller eksklusive rettigheder. Denne forrentning må normalt ikke overstige den gennemsnitlige kapitalforrentning i den pågældende sektor i de senere år. I sektorer, hvor der ikke findes nogen virksomhed, der kan sammenlignes med den, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, kan sammenligningen foretages med virksomheder i andre medlemsstater eller om nødvendigt i andre sektorer, forudsat at der tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende i hver sektor. Ved fastlæggelsen af, hvad der udgør en rimelig fortjeneste, kan medlemsstaten indføre incitamentsbaserede kriterier, bl.a. i forhold til servicekvalitet og produktivitetsgevinster.«
(247)
Det må derfor fastsættes, hvor stor en rimelig fortjeneste skal være under hensyntagen til forskellige parametre, bl.a. gennemsnitssatsen for den berørte sektor, risikoen ved virksomhedens aktiviteter og i givet fald incitamentsbaserede kriterier i forbindelse med det pågældende selskab.
(248)
For at fastlægge størrelsen af en rimelig fortjeneste har Kommissionen støttet sig til forskellige ekspertundersøgelser, som gennemgås nærmere i det følgende. På grundlag af undersøgelserne og hver driftsaftales risikoniveau har Kommissionen fastlagt forskellige niveauer for en rimelig fortjeneste for DPLP, som vedrører dels postomdeling og dels omdeling af aviser og tidsskrifter for hver af de fire driftsaftaler. Undersøgelserne har det til fælles, at de forsøger at definere grupper af virksomheder, der med hensyn til aktiviteter og risikoprofil er tilpas sammenlignelige med den oprindelige postvirksomhed, og fastlægge en referencefortjeneste for sidstnævnte baseret på de fortjenester, der er konstateret i disse sammenlignelige virksomheder.
(249)
Hvad angår især risiko, ønsker Kommissionen at understrege, at DPLP i hele den undersøgte periode stod over for en svag eller ikkeeksisterende konkurrence for de fleste af sine aktiviteter, enten fordi selskabet havde et retligt beskyttet monopol (det gælder for de fleste postomdelingstjenester), eller fordi det indtog en dominerende stilling med meget høje markedsandele og adgangsbarrierer som følge af subsidiering af priser, der var lavere end omkostningerne (f.eks. bladdistribution). Ifølge Kommissionen skal der tages hensyn til dette aspekt i alle de sammenlignende undersøgelser, der er foretaget med selskaber, som samtidig med at levere de samme tjenesteydelser som DPLP skulle drive virksomhed på et konkurrenceudsat marked.
(250)
Endvidere afhænger størrelsen af den risiko, en oprindelig postvirksomhed var udsat for, hovedsagelig af den reguleringsmekanisme, de offentlige myndigheder har etableret.
(251)
For så vidt angår postomdelingen, hvor DPLP's befordringsforpligtelse primært blev finansieret af frimærkernes pris (64), vurderer Kommissionen, at risikoen var mærkbart anderledes, alt efter om forvaltningsmyndigheden justerede frimærkernes pris mere eller mindre hyppigt (f.eks. ved årets begyndelse eller simpelthen hver gang, det var nødvendigt) for til stadighed at dække nettoomkostningerne ved befordringspligten, eller om frimærkepriserne (65) blev fastsat på forhånd for en længere periode (f.eks. fire eller fem år) inden for rammerne af en langfristet kontrakt (66). Den første måde at regulere priserne på betyder normalt, at den pågældende virksomhed løber en ret lille risiko, eftersom priserne på frimærker tilpasses med en bestemt hyppighed for at fastholde en konstant finansiel balance mellem indtægter og udgifter. Denne type regulering beskytter selskabets avance mod usikkerhed. Den anden måde medfører en større risiko, for den udsætter virksomheden for konsekvenserne af udsving i udgifter og indtægter over en længere periode.
(252)
For omdeling af aviser og tidsskrifter (befordringspligt finansieret af kompensationer) er forskellen på samme måde stor, alt efter om kompensationen bygger på faktiske nettoomkostninger (faktisk påløbne nettoomkostninger) eller forventede nettoomkostninger over en længere periode. En kompensation, der udbetales med et forud fastsat beløb, som dækker forventede nettoomkostninger over en længere periode i fremtiden, udsætter således virksomheden for alle udsving i indtægter og udgifter. Virksomheden står derfor over for en højere risiko end i tilfælde af fuldstændig kompensation på grundlag af udgifter og indtægter, der fastlægges efterfølgende.
(253)
Såfremt aftalen mellem virksomhed og offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjenesteydelse er forbundet med en vis grad af risiko, f.eks. fordi den udsætter den oprindelige virksomhed for store udsving i indtægter og udgifter, skal den rimelige fortjeneste, den oprindelige virksomhed har ret til, være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder omvendt er af en sådan art, at den offentlige tjeneste ikke er forbundet med en væsentlig risiko, skal den tilladte rimelige fortjeneste også være beskeden.
(254)
Kommissionen bemærker desuden, at størrelsen af den risiko, selskabet løber, og størrelsen af den kompensation, det har ret til for effektivitetsgevinster, er snævert forbundne. Således kan de offentlige myndigheder på forhånd definere et fast kompensationsniveau, som tager højde for og indarbejder de effektivitetsgevinster, virksomheden normalt ventes at opnå i aftaleperioden. Såfremt selskabet gennem aftalen udsættes for alle udsving i udgifter og indtægter, tilskyndes det til at blive mere effektivt og forbedre omkostningseffektiviteten. Samtidig løber det en større risiko. I en vis forstand går risiko og effektivitetsincitamenter således hånd i hånd. På samme måde tilskynder en maksimumspris, der på forhånd fastsættes for en længere periode, normalt i højere grad til større effektivitet, men er også mere risikabel for det pågældende selskab.
(255)
For at undersøge spørgsmålet om, hvad der er en rimelig fortjeneste for DPLP, støtter Kommissionen sig til flere ekspertundersøgelser:
(256)
WIK-undersøgelsen: I forbindelse med sag C 36/07, en statsstøttesag vedrørende den tyske postvirksomhed Deutsche Post AG (i det følgende benævnt »DP«) bad Kommissionen WIK Consult om at udarbejde en undersøgelse af den passende størrelse for en rimelig fortjeneste for de oprindelige postvirksomheder (67) (i det følgende »WIK-undersøgelsen«). De relevante dele af WIK-undersøgelsen er sendt til Belgien den 25. marts 2010 og den 7. februar 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til WIK-undersøgelsen den 23. april 2010 og den 1. marts 2011.
(257)
Deloitte-undersøgelsen: Den 23. april 2010 modtog Kommissionen en undersøgelse foretaget af Deloitte (68) (i det følgende »Deloitte-undersøgelsen«), hvori Deloitte udtalte sig om størrelsen af en rimelig fortjeneste for DP's universelle tjenesteydelser. Denne undersøgelse blev fremsendt til Belgien den 9. december 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til Deloitte-undersøgelsen den 26. december 2011.
(258)
CRA-undersøgelsen: Den 1. marts 2011 fremlagde Belgien en undersøgelse fra Charles Rivers Associates (69), som anfægtede WIK-undersøgelsen (i det følgende »CRA«).
(259)
I denne undersøgelse definerer WIK en rimelig referencefortjeneste for DP. Konkret analyserer WIK først de specifikke opgaver og risici for DP og konkluderer, at DP hovedsagelig varetager rutineopgaver og løber en begrænset virksomhedsrisiko (70). På grundlag af denne analyse, vælger WIK de virksomheder, der kan tjene til sammenligning, med andre ord fastlægger WIK sammensætningen af de referencegrupper, der skal give mulighed for at udlede den rimelige referencefortjeneste. WIK understreger generelt, at den valgte evalueringsprocedure følger principperne for den standardmetodologi, der anvendes til referenceværdier for rentabilitet i afregningspriser (71). Denne metodologi anvendes ikke kun i nationale bestemmelser for afregningspriser, men også i OECD's principper for afregningspriser (i det følgende OECD-principperne) (72).
(260)
WIK benytter flere instrumenter til rentabilitetsmåling og skelner mellem den interne rentefod baseret på pengestrømme, som anses for det teoretisk korrekte instrument til måling af rentabiliteten for en aktivitet, og andre indikatorer på grundlag af regnskabsoplysninger (rentesats) som afkast af investeret kapital, egenkapitalforrentning, afkastningsgrad og fortjeneste ved salg (73). Som det forklares i kapitel 5 i undersøgelsen, foreslår WIK at benytte fortjeneste ved salg som indikator for rentabiliteten i den foreliggende sag. En af fordelene ved dette instrument er, at det ikke er afhængigt af regnskabsoplysninger om fortjeneste (ebit, resultat før renter og skat (74)) og salg, to poster, som let kan identificeres i selskabets regnskaber. Ved at anvende fortjeneste ved salg kan man desuden undgå at vurdere og tildele aktiver mellem forskellige tjenesteydelser, hvilket kan vise sig nødvendigt med en kapitalbaseret referenceindikator som forrentning af egenkapitalen og afkast af investeret kapital, der normalt er en vanskelig øvelse. WIK anfører ligeledes, at en referenceindikator baseret på fortjeneste ved salg er tilrådelig, hvis de virksomheder, der tjener som sammenligningsgrundlag, og det selskab, der er genstand for den sammenlignende undersøgelse, tilhører samme branche eller samme industrisektor, hvilket sikrer, at ebit- og salgsstrukturen er homogene.
(261)
Hvad angår referencegruppens sammensætning, konkluderer WIK, at det er nødvendigt at finde et kompromis mellem sammenligneligheden af de virksomheder, som indgår i prøven, og dennes størrelse. WIK er imod at medtage oprindelige europæiske postvirksomheder i prøven, da deres priser blev reguleret på et marked, der i de fleste lande var udelukket fra konkurrence i hele den undersøgte periode. Af samme grund er antallet af selskaber, som konkurrerer direkte med oprindelige postvirksomheder, ret begrænset. Der er primært tale om mindre selskaber. For at få en afbalanceret gruppe af sammenlignelige virksomheder medtager WIK både direkte konkurrenter på de nationale markeder og store multinationale aktører som internationale ekspresgodsselskaber (UPS, FedEx, DHL) med mere risikable og kapitalintensive aktiviteter end en oprindelig postvirksomhed på et beskyttet nationalt marked.
(262)
Med hensyn til spørgsmålet om kompromis mellem prøvens sammenlignelighed og størrelse forudsætter WIK tre referencegrupper: i) referencegruppe I eller den begrænsede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, der hovedsagelig yder pakkeposttjenester (10 selskaber, som vurderes at være særdeles sammenlignelige med befordringspligtige postvirksomheder), ii) referencegruppe II, eller den udvidede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, hvis hovedaktivitet kan vedrøre andre tjenesteydelser såsom posttjenester (26 selskaber med en lidt lavere sammenlignelighed) og iii) referencegruppe III, som også omfatter selskaber i landtransportsektoren (1 163 selskaber med en mindre sammenlignelighed) (75). Ifølge WIK styrker denne fremgangsmåde den statistiske validitet af den endelige sammenlignende undersøgelse.
(263)
Et af de udvælgelseskriterier, som er anvendt på alle referencegrupper, vedrører selskabets størrelse, idet kun selskaber med indtægter på over 3 mio. EUR er medtaget (76). For så vidt angår den periode, oplysningerne dækker, forelå der kun troværdige oplysninger for perioden 1998-2007, og der er foretaget interpoleringer med tilbagevirkende kraft for perioden 1990-1997 (77).
(264)
Desuden gentager WIK den anvendte analyse i afregningspriserne på grundlag af begrebet interkvartil afstand (78) for at udjævne virkningerne af ekstremværdierne og for at definere størrelsen af en rimelig fortjeneste.
(265)
WIK får følgende resultater for perioden 1998-2007:
a)
referencegruppe I: 25 %-fraktil lig med -0,42 %, 75 %-fraktil lig med 6,72 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,86 %
b)
referencegruppe II: 25 %-fraktil lig med 0,45 %, 75 %-fraktil lig med 6,77 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,48 %
c)
referencegruppe III: 25 %-fraktil lig med 0,64 %, 75 %-fraktil lig med 5,57 % og median (50 %-fraktil) lig med 2,59 %.
(266)
WIK konkluderer, at den udvidede pakkepostsektor eller referencegruppe II er den mest egnede referencegruppe, da de opnåede resultater er relativt stabile over tid i forhold til den anden referencegruppe (den begrænsede pakkepostsektor), og fordi denne sektor funktionsmæssigt ligger tættere på post- og pakkeaktiviteterne end den anden referencegruppe (landtransportsektoren).
(267)
Der foretages en anden tilpasning for at opnå en øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste på grundlag af analysen af den virksomhedsrisiko, virksomheden løber i forhold til referencegruppen. På dette grundlag foreslår WIK som øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste værdien 3,48 % svarende til medianfortjenesten ved salg for referencegruppe II. Ved at vælge medianen i stedet for 75 %-fraktilen som øvre værdi for den rimelige fortjeneste ønsker WIK at afspejle, at selskaberne i prøven påtager sig en større risiko end de oprindelige postvirksomheder, eftersom de ikke har nogen særlig ret.
(268)
De belgiske myndigheder fandt den i WIK-rapporten anvendte metodologi ukorrekt, og de fremlagde flere dokumenter (breve, meningstilkendegivelser og rapporter) den 23. april 2010, 1. marts 2011, 14. juni 2011, 5. august 2011, 10. august 2011, 14. december 2011 og 19. december 2011, hvori de imødegik fremgangsmåden i WIK-rapporten og fremlagde deres egen metode til vurdering af en rimelig referencefortjeneste.
(269)
I en meningstilkendegivelse af 5. august 2011 gjorde de belgiske myndigheder i det væsentlige gældende, at den i WIK-undersøgelsen anvendte prøve ikke var repræsentativ for aktiviteten, størrelsen, risikoprofilen og referenceperioden. Belgien hævder derfor, at det er meget vanskeligt at legitimere prøven på grundlag af de opstillede kriterier i punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(270)
I samme meningstilkendegivelse gør Belgien også gældende, at det ville være logisk at skelne mellem avancer for aktiviteter med grundlæggende forskellige risikoniveauer. Således anfører de belgiske myndigheder, at man såfremt bladdistribution og postomdeling er aktiviteter med forskellig risikoprofil, også bør anvende en rimelig fortjeneste på forskellige niveauer.
(271)
Desuden hævder de belgiske myndigheder, at der er produktivitetsgevinster forbundet med DPLP's aktiviteter, som Kommissionen bør tage i betragtning, når den definerer den rimelige forrentning, jf. punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De belgiske myndigheder understreger, at DPLP er blevet rentabel efter mange reformer og efter at have kørt med underskud meget længe. DPLP's omkostninger er blevet reduceret, bl.a. gennem lukning af posthuse. Andelen på 50 %, som siden 2006 har været ejet af private investorer, har skabt en ny effektivitetsorienteret kultur. Ifølge de belgiske myndigheder bør sådanne effektivitetsgevinster tages i betragtning ved fastsættelse af den rimelige forrentning for DPLP.
(272)
Den 1. marts 2011 sendte de belgiske myndigheder Kommissionen en rapport udfærdiget af Charles River Associates (CRA), som kaster et kritisk blik på WIK-undersøgelsen og foreslår en anden metode til vurdering af en rimelig fortjeneste for DPLP.
(273)
Hvad prøvens sammensætning angår, gør CRA gældende, at de tre WIK-prøver omfatter mange små selskaber, hvis risikoprofiler ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomhed. CRA anfægter derfor WIK's konklusioner og hævder, at den oprindelige postvirksomheds omdeling af brevpostforsendelser indebærer en lav risiko, og at der kan foretages gode sammenligninger med selskaberne i referencegrupperne.
(274)
CRA henleder bl.a. opmærksomheden på korrelationen mellem en virksomheds omkostningsstruktur (omfanget af faste og variable omkostninger) og den kommercielle risiko. CRA anfører, at en postvirksomhed, der påtager sig en befordringspligt, har større faste omkostninger og derfor er mere udsat for et fald i efterspørgslen end et selskab med lavere faste omkostninger. Desuden understreger CRA forskellen i fortjeneste ved salg mellem små og store selskaber i WIK-grupperne (79), hvilket ifølge CRA forudsætter, at der findes systematiske forskelle mellem små pakkepostselskaber og større virksomheder som UPS og FedEx, der kan forklares ved forskellig omkostningsstruktur.
(275)
CRA foretager ligeledes en nærmere analyse af de særlige træk ved visse små pakkepostselskaber i WIK's prøve i referencegruppe I og konkluderer, at deres risikoprofil ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomheds. CRA finder også, at der ikke er grund til at øge størrelsen af denne prøve, som allerede er vanskeligt sammenlignelig, ved at tilføje endnu mindre sammenlignelige virksomheder.
(276)
CRA forkaster WIK's argument om, at de oprindelige europæiske postvirksomheder ikke bør inkluderes i prøven, da deres overskud ikke afgøres af konkurrencen, men af prisreguleringen, idet der er risiko for, at disse oprindelige postvirksomheder takket være prisreguleringen har kunnet inkassere alt for store overskud. CRA gør gældende, at WIK ved at forkaste andre oprindelige postvirksomheder med henblik på sammenligningen bygger på den teoretiske hypotese om, at disse oprindelige virksomheder har kunnet kræve for høje priser, men uden at føre empiriske beviser for deres udtalelser. I den sammenhæng understreger CRA under henvisning til de prisreguleringsmekanismer, der i flere medlemsstater anvendes til fastsættelse af maksimumspriser (80), at de store overskud snarere skyldes produktivitetsgevinster end høje priser.
(277)
CRA gør gældende, at den naturlige metode til beregning af en rimelig avance for DPLP's public service-forpligtelser er at tage udgangspunkt i de disponible oplysninger om avancer på postaktiviteter i andre vesteuropæiske postvirksomheder. Metoden er naturlig, fordi de pågældende offentlige tjenesteydelser frem for alt er brevpostforsendelser, og oplysningerne om de opnåede avancer på brevpostoperationer i andre vesteuropæiske postvirksomheder er direkte tilgængelige og ikke viser en alt for mild prisregulering.
(278)
CRA anfører især, at analysen bør bygge på de ebit-avancer (fortjeneste ved salg), der opnås på brevpostaktiviteter i de vesteuropæiske postvirksomheder, som meddeler brancheoplysninger om ebit-avancer for deres postaktiviteter eller (hvis ebit-avancerne ikke oplyses) på samlede ebit-avancer hos de vesteuropæiske postvirksomheder, der får over 75 % af deres indtægter fra posttjenester. CRA ser i prøven bort fra østeuropæiske virksomheder på grund af deres relative ineffektivitet i forhold til vesteuropæiske postvirksomheder.
(279)
Som følge heraf bygger CRA's analyse på en stikprøve på 11 vesteuropæiske postvirksomheder i perioden 2002-2009 (73 observationer i alt). Den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i denne prøve er på […] %, medianen er på […] %, og 75 %-fraktilen er lig med […] % (81). CRA beregner også den trimmede middelværdi ([…] %) og middelværdien efter Winsor-metoden ([…] %), der ligesom medianen ikke berøres af ekstremværdierne (82).
(280)
Hvad angår definitionen af en referenceværdi for den rimelige fortjeneste, gør CRA gældende, at brugen af middelværdier rejser metodologiske problemer. CRA forklarer, at den kritiske tærskel for en uforholdsmæssigt høj rentabilitet på grund af udsving i avancerne i prøven bør ligge højere end middelværdien eller ethvert andet mål for en midtpunktssøgende tendens og f.eks. kan være lig med 75 %-fraktilen. Ifølge CRA minder en sådan fremgangsmåde om den metode, der anvendes i undersøgelser af afregningspriser, og som består i at basere sig på en afstand (f.eks. en interkvartil afstand eller andre fraktiler).
(281)
Den 14. december 2011 fremlagde de belgiske myndigheder et dokument for Kommissionen om DPLP's holdning til de risici, postvirksomheder løber, og med forslag til en metode til udarbejdelse af et værktøj til måling af den risikopræmie, som tillagt fortjenesten ved salg uden risiko ville give en rimelig fortjeneste ved salg.
(282)
I dokumentet forklares det ikke, hvordan fortjenesten ved salg uden risiko (udtrykt i fortjeneste ved salg) kan defineres i den foreliggende sag, og det fremgår ikke klart, hvad en rimelig fortjeneste ved salg præcis bør være på grundlag af den foreslåede metode. Analysen lægger snarere vægt på en vurdering af de forskellige risici og på beregningen af en risikopræmie, der afspejler alle risikotyper.
(283)
De belgiske myndigheder fremhæver især tre store risikokategorier - sektorrisiko, risiko i forbindelse med tjenesteydelsen og kontraktrisiko - og de sædvanlige risikotyper, postvirksomheder er udsat for, i hver kategori. Metoden til vurdering af risikopræmien omfatter: i) definition af en »maksimal risikopræmie« (83), ii) opdeling af den undersøgte periode i aftaleperioder for at indkredse de risici, der knytter sig til hver aftale, iii) anvendelse af en enkel skala til at vurdere hver risiko for hver aftaleperiode (lav, middel eller høj), iv) omregning af de karakterer, der er givet hver risiko, til en samlet karakter for hver af de store risikokategorier og v) omregning af de samlede karakterer til risikopræmier, hvoraf summen giver den samlede risikopræmie.
(284)
Endvidere gives der eksempler for at vise, at DPLP løber større risici end gennemsnittet. Således fastholder de belgiske myndigheder, at DPLP løber en risiko i forbindelse med mængder, da selskabet får en større andel af sine indtægter fra sin »postaktivitet« og har en mindre omkostningselasticitet, fordi det har en større andel af faste omkostninger end gennemsnittet. En anden type risiko, der vurderes at være højere for DPLP, er den sikkerhedsmæssige risiko. Ifølge analysen skyldes det, at DPLP er en af de få europæiske postvirksomheder, der omdeler kontante pensionsydelser til døren.
(285)
På grundlag af vurderingen af de forskellige risici konkluderer de belgiske myndigheder, at den fjerde driftsaftale indebærer et højt risikoniveau for de tre typer, mens risikoniveauet for den første, anden og tredje aftale er middel (den eneste undtagelse er sektorrisikoen, der betragtes som lav for den første aftale). De belgiske myndigheder giver andre eksempler på, hvordan ovennævnte klassificering af de forskellige risici omregnes til risikopræmie på grundlag af forskellige værdier for den »maksimale risikopræmie«.
(286)
Deloitte-undersøgelsen, jf. betragtning (257), er enig med WIK-undersøgelsen på flere punkter:
1.
begge benytter den samme metode til at finde frem til sammenlignelige virksomheder i forhold til funktioner og risiko i finansielle databaser
2.
begge foreslår at bruge fortjeneste ved salg som det mest relevante referencemål til at definere referencefortjenesten (på grund af manglende oplysninger er der forskelle i regnskabsmæssig behandling mellem de forskellige virksomheder)
3.
endelig er befordringspligtige postvirksomheder udelukket fra gruppen af sammenlignelige virksomheder, da de primært driver virksomhed på regulerede markeder og har eneret.
(287)
Hvad gruppen af sammenlignelige virksomheder angår, vedrører den vigtigste forskel mellem WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen størrelsen på de relevante selskaber. Deloitte medtager i sin prøve kun selskaber med årlige indtægter på over 100 mio. EUR (84). Denne begrænsning skyldes Deloittes analyse af de særlige træk ved aktiviteter i forbindelse med levering af tjenesteydelser, der er omfattet af befordringspligten, samt kommercielle risici og markedsrisici i den sammenhæng (85).
(288)
Deloitte finder især, at selskaber i brev- og pakkepostsektoren, som driver store og komplekse indsamlings- og omdelingsnet, med rimelighed kan sammenlignes med DP. I betragtning af de stordriftsfordele og den rækkevidde og tæthed, der karakteriserer postnettene, og driftsomkostningernes høje andel i forhold til kapitalomkostningerne samt de dermed forbundne risici (såsom risiko i forbindelse med mængder, risiko for erstatning af elektronisk post) kan de store virksomheder med mange produkter i post- og pakkesektoren i højere grad sammenlignes end de små brevpostvirksomheder. Varetransport- og logistikselskaber kan også - i mindre målestok - bidrage til sammenligningen, da de bruger de samme aktiver.
(289)
For at illustrere betydningen af selskabernes størrelse sammenligner Deloitte sin prøve med WIK's referencegruppe II. Deloitte anfører, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i WIK's prøve er meget forskellig for grupper af selskaber af forskellig størrelse (som udledes af antallet af ansatte) (86). Deloitte gør gældende, at der i deres egen prøve (baseret på større selskaber) derimod ikke er nogen snæver forbindelse mellem størrelsen og fortjenesten ved salg.
(290)
Efter prøveudvælgelsesprocessen bygger Deloitte sin analyse på syv post- og pakkeselskaber, 18 logistikselskaber og 19 varetransportselskaber. For så vidt angår post- og pakkesektoren, omfatter den lille gruppe på syv sammenlignelige selskaber store multinationale eksprespakkeoperatører som UPS, FedEx og TNT Express samt nogle andre postvirksomheder, der primært hører hjemme i USA og Det Forenede Kongerige (87). I princippet dækker alle data perioden 1990-2007, men oplysningerne for de første år er dog meget begrænsede, og Deloitte mener derfor, at resultaterne for disse år er mindre troværdige (88).
(291)
Deloitte undersøger desuden fordele og ulemper ved flere andre instrumenter til måling af rentabilitet. Selskabet forkaster brugen af den interne rentefod i den foreliggende sag på grund af de praktiske vanskeligheder med at få tilstrækkelige oplysninger om likviditetsstrømmene. Det forkaster også brugen af afkast af investeret kapital og egenkapitalforrentning på grund af f.eks. forskelle mellem selskabernes regnskabsmæssige behandling af omkostninger og kapitalstruktur (idet sidstnævnte er vigtig for egenkapitalforrentningen). Afkastningsgraden anses også for at være utilstrækkelig, da den er baseret på de samlede aktiver. Deloitte foreslår derfor at vælge fortjenesten ved salg, men understreger, at denne ikke direkte måler kapitalafkastet og derfor kun kan bruges til en sammenlignende undersøgelse, såfremt de sammenlignede virksomheder har samme kapitalintensitet.
(292)
Deloitte beregner dog afkastet af den investerede kapital (samt afkastet af investeret kapital til markedsværdi samt afkastningsgraden) for en lille delstikprøve på seks selskaber, men konkluderer, at interval og udsving i afkastet af den investerede kapital kan afspejle forskellige faktorer, hvilket nødvendiggør en forsigtig fortolkning og skader dens nytteværdi som referenceindikator. Blandt disse faktorer understreger Deloitte betydningen af kapitalintensiteten. Deloitte gør gældende, at DP's befordringspligt, når man ser på kapitalintensitet, ligger tættere på f.eks. UPS' og FedEx' end på godstransportoperatørers som Kuehne & Nagel eller Wincanton.
(293)
Deloitte understreger også, at der er store rentabilitetsforskelle mellem selskaberne over tid samt inden for de forskellige sektorer og mellem disse. Disse forskelle berettiger ifølge Deloitte, at der benyttes intervaller for rimelig fortjeneste i stedet for en fælles gennemsnitsværdi. En sådan fremgangsmåde vil også være hensigtsmæssig, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, som er opnået takket være effektivitetsgevinster.
(294)
Deloittes resultater pr. sektor og for alle sektorer er opsummeret i tabel 22 i Deloitte-undersøgelsen. Det vil sige, at
a)
for brev- og pakkepostsektoren i perioden 1998-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 8,1 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 7,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 4,8 % og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 12 %
b)
for alle sektorer i perioden 1990-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 6 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 5,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 3,6 %, og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 8,1 % (89).
(295)
Som referenceindikator foreslår Deloitte en værdi baseret på gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg svarende til 7,9 % (90). For at afspejle den konstaterede forskel i fortjenester ved salg udleder Deloitte et interval for rimelig fortjeneste ved salg på grundlag af de årlige interkvartilafstande (91).
(296)
Det er en kompleks opgave at vælge en god prøve af sammenlignelige virksomheder for oprindelige postvirksomheder. Det siger sig selv, at udvælgelsen af en gruppe virksomheder, der kan tjene som reference for kommercielle aktiviteter og risiko, skal foretages med den største omhu.
(297)
WIK- og Deloitte-undersøgelserne har det til fælles, at de går målrettet efter kommercielle selskaber, der har aktiviteter, som kan sammenlignes med DPLP's, samtidig med at de udelukker oprindelige postvirksomheder fra sammenligningsudsnittet. CRA bruger derimod en prøve til sammenligning, der udelukkende består af andre oprindelige europæiske postvirksomheder.
(298)
Kommissionen er enig med WIK og Deloitte i, at de oprindelige postvirksomheders fortjeneste (som CRA benytter i sin sammenlignende undersøgelse) ikke er skabt på normale markedsvilkår, men for en stor dels vedkommende er resultatet af andre medlemsstaters valg af regulering. De kan derfor ikke på passende vis afspejle referencefortjenesten. Da CRA's prøve samtidig omfatter oprindelige postvirksomheder i andre europæiske lande, ser det ud til, at det er det udsnit af virksomheder, der ligger tættest op ad DPLP. Derfor mener Kommissionen, at CRA's udsnit bør tages i betragtning i fuldt omfang, bl.a. med henblik på gennem validering at kontrollere de referenceniveauer for rimelig fortjeneste (fortjeneste ved salg), der er defineret på grundlag af WIK- og Deloitte-undersøgelserne.
(299)
Både WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen anerkender, at man bør råde over et udsnit af en tilstrækkelig størrelse for at drage signifikante konklusioner af den sammenlignende undersøgelse. Derfor bygger de på et (relativt) begrænset udsnit af virksomheder i brev- og pakkepostsektoren og på større udsnit af selskaber i logistik- og godstransportsektoren. Kommissionen anerkender, at det er vigtigt at råde over en tilstrækkeligt stor prøve til statistiske formål. CRA anfægter i den forbindelse nytten af at forøge prøvens størrelse ved at tilføje mindre sammenlignelige virksomheder, men vedrørende den holdning finder Kommissionen, at de større udsnit som defineret af WIK og navnlig af Deloitte på grundlag af de valgte metoder til udvælgelse af prøver er tilstrækkeligt sammenlignelige til at kunne tjene som signifikante referencegrupper med henblik på at vurdere DPLP's fortjeneste.
(300)
WIK-undersøgelsen forsøger at definere en referencefortjeneste ved salg på grundlag af tre grupper, der er dannet med henblik på sammenligning. Kommissionen mener dog også, at WIK-undersøgelsen kan anfægtes på to forskellige, om end forbundne, punkter (92): i) WIK benytter prøver, der også omfatter et stort antal mindre virksomheder (93), som helt indlysende ikke kan sammenlignes med de oprindelige postvirksomheder som DPLP, og ii) WIK's hypoteser om risikoniveauet for den undersøgte postvirksomhed.
(301)
Kommissionen mener, at aktiviteternes omfang og omkostningsstrukturen hos de oprindelige postvirksomheder som DPLP (sammen med den indførte reguleringsmekanisme) er væsentlige elementer ved vurderingen af den sammenlignende undersøgelse af størrelserne af fortjenesten.
(302)
For det første - hvis de faste omkostninger er høje (og f.eks. vedrører kapitalomkostninger eller andre faste omkostninger til nettet) - kan de største virksomheder få større besparelser som følge af stordrift og tæthed end de små. Ved at sammenligne den gennemsnitlige fortjeneste ved salg for større og mindre virksomheder i WIK's prøve påviser Deloitte-II-undersøgelsen, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg stiger med virksomhedernes størrelse (målt efter antal ansatte) (94). Gennemsnitsværdien af første kvartil (Q1) er nemlig meget lav i de tre WIK-prøver (f.eks. kun 0,75 % for WIK-II-prøven i perioden 1998-2007) (95), hvilket kan være tegn på en vis overrepræsentation af (mindre) virksomheder, der kører med tab og kæmper for at blive på markedet. Ved at medtage lige så mange små virksomheder i sine prøver (også i sin største prøve i referencegruppe II) har WIK måske undervurderet den referencefortjeneste ved salg, som i højere grad gælder for større og mere veletablerede virksomheder som DP eller DPLP.
(303)
For det andet - selv om WIK med rette nævner virksomhedens lave risikoprofil på grund af aktiviteternes monopollignende karakter - synes WIK ikke at have taget tilstrækkeligt hensyn til de store faste omkostninger (i forhold til de variable omkostninger) som følge af befordringspligten, ej heller til den udvikling i risikoprofilen, som ændringerne i lovgivningen i tidens løb kan have medført for virksomheden, især mellem de forskellige reguleringsperioder (f.eks. de forskellige driftsaftaler i DPLP's tilfælde).
(304)
Andelen af faste omkostninger kan ikke blot være høj på grund af en virksomheds høje kapitalintensitet (en af de gængse forklaringer på de høje faste omkostninger), men også fordi virksomheden ikke kan tilpasse sine samlede omkostninger i betragtning af sin forpligtelse (i forbindelse med befordringspligten) til at opretholde et omfattende distributionsnet, og fordi den ikke kan reducere arbejdsomkostningerne som følge af de eksisterende ansættelseskontrakter. Den høje andel af faste omkostninger (96) sætter i endnu højere grad spørgsmålstegn ved medtagelsen af små selskaber, hvis omkostningsstruktur (forholdet mellem faste og variable omkostninger) ser ud til at adskille sig markant (97).
(305)
Som anført i indledningen finder Kommissionen ligeledes, at en oprindelig postvirksomheds risikoeksponering i høj grad afhænger af, hvilken form for reguleringsmekanisme de offentlige myndigheder har iværksat til at finansiere befordringsforpligtelsen. Overgangen til en mere langsigtet price cap-ordning for frimærkepriser (som DPLP oplevede det i 2006) medfører bl.a. en mærkbar forøgelse af risikoen i forbindelse med mængder. Når der foreligger en sådan risiko, svækkes WIK's hypotese om en iboende lav risiko ved DPLP's aktiviteter, i det mindste i en periode med en price cap-ordning.
(306)
På baggrund af argumenterne i betragtning 286 til 295 finder Kommissionen, at Deloitte-prøverne - til vurdering af DPLP's fortjeneste - udgør en forbedring i forhold til WIK-prøverne, da de er begrænset til virksomheder med en højere minimumsstørrelse (årlig omsætning på over 100 mio. EUR).
(307)
Sideløbende hermed bør det dog bemærkes, at Deloittes fremgangsmåde i forskellige henseender også er behæftet med visse potentielle svagheder, og Deloittes konklusioner skal tages med et vist forbehold.
(308)
Deloittes prøver ser bl.a. ud til at omfatte mange selskaber, hvis kapitalintensitet er højere end den, der er relevant for brevpostvirksomheder (98). Ud fra en metodologisk synsvinkel kræver brugen af fortjeneste ved salg som værktøj til vurdering af fortjenesten et sammenligneligt udsnit af selskaber med samme kapitalintensitet (her defineret som forholdet mellem kapital og salg). Arbejdshypotesen er, at selskaber med samme fortjeneste ved salg vil have et afkast af investeret kapital (99), som er omvendt proportionalt med deres forhold mellem kapital og salg. Hvis fortjeneste ved salg skal benyttes som referenceindikator for rentabiliteten, kræver det derfor, at selskaberne i referencegruppen har samme kapitalintensitet. Selv om det er vanskeligt at opnå pålidelige skøn over kapitalintensitet (100), kunne det se ud til, at omdeling af brevpost samt bladdistribution er mindre kapitalintensiv end eksprespakkevirksomhed, der udføres af store multinationale selskaber som UPS, TNT, FedEx og DHL (101). Det kan derfor være, at den indikator for rimelig fortjeneste, som defineres på grundlag af Deloittes prøver, overvurderer den referencefortjeneste, der bør anvendes på selskaber med samme kapitalstruktur som DPLP (102).
(309)
Under henvisning til de mange usikkerhedsmomenter ved denne vurdering finder Kommissionen det berettiget at definere et rimeligt interval for fortjenesten ved salg på grundlag af Deloittes skøn over medianfortjenesten ved salg for det største udsnit af alle segmenter (5,4 %) samt medianfortjenesten ved salg for udsnittet af selskaber i post- og pakkepostsektoren (7,4 %) (103). Det således opnåede interval [5,4 -% 7,4 %] vil ifølge Kommissionen udgøre et standardinterval for en rimelig fortjeneste, i det mindste for de perioder, hvor DPLP løb en væsentlig risiko i betragtning af den gældende kompensationsaftale og de betydelige incitamenter til at blive mere effektiv (104).
(310)
Kommissionen mener, at intervallet på [5,4 %- 7,4 %] er passende som standardværdi både for DPLP's postomdelingsaktiviteter og for selskabets omdeling af aviser og tidsskrifter, eftersom der er tale om tæt knyttede aktiviteter med meget ensartede kommercielle kendetegn.
(311)
DPLP har ganske vist kun været udsat for lidt eller ingen konkurrence på de pågældende aktivitetsområder (omdeling af breve, aviser og tidsskrifter). På det grundlag rejser spørgsmålet sig om, hvorvidt man bør vurdere selskabets fortjeneste på grundlag af medianfortjenesten hos de selskaber, som reelt er konkurrenceudsat, og om en mere begrænset referenceværdi (dvs. lavere) som første kvartil (25 %-fraktil) ikke ville være tilstrækkelig for et selskab i DPLP's position. Kommissionen finder dog, at man ved en sådan fremgangsmåde ikke i tilstrækkelig grad anerkender, at der foreligger et stort udsving i fortjeneste både mellem selskaber og over tid. Desuden bør man undgå enhver uberettiget fratagelse af eventuelle effektivitetsgevinster ved at lægge så stramt et loft over den fortjeneste ved salg, selskabet efterfølgende måtte opnå.
(312)
I den foreliggende sag finder Kommissionen ligeledes, at det er upassende at basere sig på foranstaltninger, der ligger ud over medianen, f.eks. tredje kvartil (105). Eftersom den valgte fremgangsmåde allerede definerer et interval mellem forskellige prøver, forekommer merværdien ved - af statistiske grunde - at tage hensyn til intervaller på begge sider af medianen i prøverne (interkvartil afstand, som normalt anvendes i afregningspriserne) noget begrænset (106). Kommissionen tager derfor hensyn til medianudsvinget i de forskellige referencegrupper i stedet for udsvinget omkring medianen i en bestemt prøve (107).
(313)
Men især da DPLP's »postsektor« har en lavere kapitalintensitet end ekspresgodsvirksomheder (108), kunne det se ud til, at det allerede i sig selv ville give en vis manøvremargin at benytte medianen for sidstnævnte prøve, hvilket giver mulighed for at indkredse udsving i størrelsen af fortjenesten omkring medianen for selskaber med en mindre kapitalintensitet såsom DPLP og i givet fald yde tilstrækkelig kompensation for effektivitetsgevinster.
(314)
Der kan foretages flere krydstjek af sammenhængen ved at sammenligne det i betragtning 309 omtalte standardinterval med andre tilgængelige skøn over den rimelige fortjeneste. Som anført i begyndelsen af dette delafsnit er det nyttigt at foretage et krydstjek med medianfortjenesten ved salg i CRA-undersøgelsen, som er på […] % (109). Medianfortjenesten ved salg beregnet på grundlag af WIK's referencegruppe II og begrænset til de selskaber, hvis omsætning ligger over 100 mio., giver en fortjeneste ved salg på 7,1 %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [5,4 %- 7,4 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(315)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [5,4 %- 7,4 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten, i hvert fald for perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og fik store effektivitetsincitamenter.
(316)
Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjeneste er forbundet med en væsentlig grad af risiko, mener Kommissionen generelt, at den rimelige fortjeneste til den oprindelige virksomhed skal være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Omvendt skal den rimelige fortjeneste være lav, hvis aftalen kun indebærer en lille risiko.
(317)
I det foregående afsnit forklarede Kommissionen sit tiltag for at definere et standardinterval for en rimelig fortjeneste på [5,4 %- 7,4 %], der anses for passende for aftaler, som indebærer en betydelig risiko. Det er vanskeligt at sætte tal på en passende referenceværdi for intervallet for rimelig fortjeneste ved salg i tilfælde af lav risiko, men det er klart, at et sådant interval for fortjenesten ved salg bør ligge til venstre for fordelingen af de størrelser af fortjeneste, der er observeret i prøven. Kommissionen finder det i dette perspektiv berettiget at indføre et interval for en rimelig fortjeneste, som er baseret på første kvartil (25 %-fraktil) i stedet for medianen.
(318)
Hvis man benytter 25 %-fraktil som referenceværdi for aftaler med begrænset risiko, får man et interval for rimelig fortjeneste på [3,6 % - 4,8 %] på grundlag af de forskellige Deloitte-prøver.
(319)
Også her kan en sammenligning med CRA-resultaterne for de oprindelige postvirksomheder være en anden nyttig krydskontrol. Gennemsnittet for den årlige 25 %-fraktil beregnet af Kommissionen er lig med […] %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [3,6 % - 4,8 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(320)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [3,6 % - 4,8 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten for perioder, hvor DPLP var udsat for en begrænset risiko.
(321)
Som det blev forklaret i indledningen til dette afsnit, afhænger DPLP's risiko af, hvilken kompensationsmekanisme Belgien anvender. Denne mekanisme er anført i de forskellige driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat og varierer over tid. Det er derfor rimeligt at tage hensyn til forskellige intervaller for »rimelig fortjeneste ved salg« alt efter den gældende kompensationsmekanisme, der afgør risikoniveauet for DPLP, men også i hvilket omfang DPLP tilskyndes til at forbedre sin produktivitet.
(322)
I den forbindelse ønsker Kommissionen at understrege, at risikokarakteriseringen i aftalerne ikke kun afhænger af risikoen i DPLP's driftsaftaler, endsige af den absolutte risikograd, men snarere af, i hvilket omfang risikoen er større eller mindre end for selskaberne i de samme prøvegrupper. Det samme gælder intensiteten af de foranstaltninger, der skal tilskynde DPLP til at opnå effektivitetsgevinster. Eftersom disse prøvegrupper består af selskaber, der driver virksomhed i et konkurrenceudsat miljø, står de normalt over for en stor risiko og stærke incitamenter til at blive mere effektive.
(323)
Kommissionen mener, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) klart fastsætter mekanismer, der omfatter langsigtede forpligtelser vedrørende priser og finansiering baseret på forhåndsparametre. Det gælder for DPLP's virksomhed inden for både postomdeling og bladdistribution.
(324)
Mere specifikt hedder det angående bladdistribution i artikel 9 i den fjerde driftsaftale, at det vægtede takstgennemsnit for levering af tjenesteydelser i »kurven af små brugere« i aftaleperioden (standardperiode på fem år) ikke må stige hurtigere, end price cap-ordningen tillader baseret på sundhedsindekset (et særligt forbrugerprisindeks) og en kvalitetsbonus, som afspejler den procentdel individuel post, der er omdelt over tid. Når der således fastsættes takster for hele aftaleperioden, er alle kriterier for en incitamentskontrakt ifølge Kommissionen opfyldt, hvilket udsætter selskabet for en betydelig risiko.
(325)
Hvad omdeling af aviser og tidsskrifter angår, præciseres det i artikel 2 i den fjerde driftsaftale, at taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter i aftaleperioden ikke kan stige hurtigere end sundhedsindekset. For at dække nettoomkostningerne ved omdeling af aviser og tidsskrifter i betragtning af de planlagte effektivitetsgevinster fastsættes der i artikel 13, stk. 2, en årlig kompensation til DPLP på 290 613 000 EUR (inflationskorrigeret) (110). Det hedder i artikel 13, stk. 5, at hvis indholdet af eller betingelserne for tjenesteydelsen af almen økonomisk interesse ændres, eller hvis der sker en væsentlig udvikling i omkostningerne, som DPLP ikke kan styre, undersøger parterne, om kompensationsbeløbet skal tilpasses for at følge denne omkostningsudvikling. En sådan tilpasning sker ved beslutning i ministerrådet. Kommissionen anerkender, at sidstnævnte bestemmelse kan fortolkes som en undtagelsesbestemmelse, der efterfølgende genindfører visse elementer i aftalen (som beskytter DPLP mod risikoen). Kommissionen mener dog, at de offentlige myndigheders ordlyd er tilstrækkeligt vag, og at DPLP derfor ikke kan påberåbe sig den. Kommissionen finder generelt, at de foranstaltninger, der er truffet for DPLP's virksomhed i forbindelse med omdeling af aviser og tidsskrifter, forudsætter en langsigtet forpligtelse vedrørende kompensationens størrelse.
(326)
Derfor kan den fjerde driftsaftale (2006-2010) ifølge Kommissionen ikke anses for at medføre en begrænset risiko, men derimod en betydelig risiko. Generelt ser standardintervallet på [5,4 %- 7,4 %] ud til at passe til de to typer af aktiviteter, der er fastsat i den fjerde driftsaftale.
(327)
Omvendt syntes de foregående driftsaftaler (indtil 2005) hovedsagelig at bygge på pris- og kompensationsmekanismer med en begrænset risiko for DPLP.
(328)
Vedrørende fastsættelsen af frimærkepriserne bemærker Kommissionen, at de første tre driftsaftaler ikke anvender en price cap-ordning af samme type som i den fjerde driftsaftale (med en langsigtet prisforpligtelse). I disse aftaler henvises der snarere ret generelt til takster baseret på faktiske omkostninger fastlagt på grundlag af hensigtsmæssige regnskabsprincipper (111).
(329)
På samme måde bemærker Kommissionen vedrørende omdeling af aviser og tidsskrifter, at de tre første driftsaftaler ikke indeholder bestemmelser om budget for aftaleperioden ligesom den fjerde driftsaftale (112). Heri henvises derimod til kompensationen på grundlag af faktiske omkostninger (113). Kommissionen konstaterer, at der i den anden aftale desuden var defineret et samlet loft over kompensationen, men ud fra de faktiske kompensationsbeløb i perioden kan der sættes spørgsmålstegn ved, om loftet reelt er bindende (114). I den første driftsaftale var der ligeledes fastsat en årlig bevilling (kompensation), men Kommissionen bemærker, at der samtidig ikke var defineret et langsigtet loft over taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter.
(330)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at intervallet på [3,6 % - 4,8 %], der blev anset for rimeligt, hvis aftalen ikke var forbundet med nogen væsentlig risiko, skal anvendes både på omdeling af aviser og tidsskrifter og postomdeling i den periode, som svarer til de første tre driftsaftaler.
(331)
Kommissionen konstaterer, at de belgiske myndigheder også foreslog en tilgang baseret på aftalerne i det dokument, de fremlagde den 14. december 2011. Skønt den foreslåede metodologi rejser flere spørgsmål om risikofaktorer og den måde, hvorpå de vægtes (115), er en analyse for hver aftaleperiode, hvor DPLP's risiko hovedsagelig klassificeres efter en tretrinsskala (lav, middel, høj), alt i alt i overensstemmelse med Kommissionens tilgang. Som helhed ser DPLP's relevante risikoklassificering af aftalerne ud til at være i overensstemmelse med Kommissionens analyse, idet de belgiske myndigheder også finder, at den fjerde aftale alt i alt er mere risikobetonet end de første tre.
(332)
Kommissionen er nået frem til den konklusion, at et standardinterval for fortjenesten ved salg på mellem [5,4 % - 7,4 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og skulle tage hensyn til stærke effektivitetsincitamenter.
(333)
Kommissionen konkluderer også, at et interval for fortjenesten ved salg på [3,6 % - 4,8 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP ikke løb nogen væsentlig risiko.
(334)
Med henblik på at tage hensyn til de bestræbelser, som DPLP ifølge de belgiske myndigheder har udfoldet for at opnå effektivitetsgevinster, har Kommissionen besluttet at udvise forsigtighed og benytte øvre grænser for disse to intervaller for at fastsætte den rimelige fortjeneste, der skal medtages i omkostningerne til de offentlige tjenesteydelser. Denne fremgangsmåde fremhæves også i Deloitte-undersøgelsen (jf. betragtning 293), hvori det hedder, at det vil være hensigtsmæssigt at benytte intervaller, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, der er opnået gennem effektivisering.
(335)
Kommissionen finder, at der er begrænset risiko ved de første tre driftsaftaler (1992-1996, 1997-2002 og 2003-2005), og at en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 4,8 % kan anvendes for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter. Den mener derimod, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) er behæftet med en klart større risiko, således at der kan anvendes en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 7,4 % for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter.
(336)
I den første driftsaftale bestemmes det, at den årlige kompensation fra staten er beregnet til alle public service-opgaver.
(337)
Den eventuelle overkompensation skal derfor beregnes ved at lægge samtlige udgifter og indtægter ved alle public service-opgaver sammen.
(338)
Den årlige kompensation fra staten for public service-opgaver skal være inkluderet i indtægterne. De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til den første driftsaftale, udgør et samlet beløb på 1,5 mia. EUR.
(339)
Endvidere skal nedenstående støtteforanstaltninger medregnes:
Overførsel af ejendomme
(340)
Den første driftsaftale omfattede også en overførsel af statsejendomme til DPLP. Denne overførsel af ejendomsret til ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR uden modydelse skal medregnes i DPLP's indtægter for at beregne overkompensationen for den periode, som er dækket af den første driftsaftale. DPLP havde ikke betalt nogen modydelse til staten for brug af bygningerne i løbet af perioden forud for overførslen.
(341)
I 1997 betalte staten et beløb på 62 mio. EUR til DPLP, der bogførte det som en kapitaltilførsel. De belgiske myndigheder erkendte efterfølgende, at denne overførsel faktisk svarede til udskudt betaling af restbeløbet af den årlige kompensation for 1996 i henhold til den første driftsaftale.
(342)
Som udgangspunkt var det pågældende beløb ikke blevet udbetalt til DPLP til tiden i 1996, således at kompensationen fra staten var mindre end det årlige beløb, der var fastsat i driftsaftalen for det pågældende år.
(343)
Med henblik på kontrol af overkompensation er udbetalingen på 62 mio. EUR medtaget i kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse for den periode, der er omfattet af den første driftsaftale.
(344)
Beregningen af overkompensationen for den første driftsaftale kan opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved samtlige public service-opgaver, herunder befordringspligten
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Overførsel af ejendomme
+
Kapitaltilførsel i 1997
=
Overkompensation
(345)
For de efterfølgende tre driftsaftaler bliver kun de udgifter og indtægter ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse medregnet i overkompensationen, for hvilke der i medfør af bestemmelserne i de nævnte aftaler kunne betales kompensation for offentlig tjeneste. Udgifter og indtægter for de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke kunne få støtte, tages ikke i betragtning. Da den universelle posttjeneste ikke var omfattet af støtteberettigede aktiviteter, vil de potentielle nettoomkostninger hertil ikke blive taget i betragtning og skal finansieres fuldt og helt af DPLP af selskabets egne ressourcer i overensstemmelse med det i driftsaftalerne fastsatte public service-mandat. De aktiviteter, som i overensstemmelse med driftsaftalerne er berettiget til det kompensationsbeløb, der er anført heri, omfatter bl.a. bladdistribution og de øvrige offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33.
(346)
På grund af de lave takster for bladdistribution kører tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse samlet set med tab.
(347)
Såfremt den eventuelle overkompensation for en given tjenesteydelse kan bruges til at finansiere nettoomkostningerne ved andre underkompenserede public service-opgaver, vil alle udgifter og indtægter vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få støtte i henhold til driftsaftalerne, blive lagt sammen med henblik på beregningen.
(348)
De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til disse tre driftsaftaler, beløber sig til i alt 3,5 mia. EUR.
(349)
Ud over kompensationerne i henhold til driftsaftalerne har DPLP i hele den af undersøgelsen dækkede periode haft enerettigheder, som selskabet fik tildelt fra staten med henblik på levering af posttjenester, der er omfattet af eneret. Selv om det eventuelle nettooverskud af dette eneretsområde ikke udgør statslige ressourcer med henblik på kontrol af statsstøtte og derfor ikke kan gøres til genstand for en indtægtsordre i tilfælde af overkompensation, kan og skal der tages hensyn hertil i forbindelse med anvendelsen af statsstøttereglerne, når det vurderes, om enhver anden offentlig støtte, der bevilges den nævnte virksomhed som kompensation for offentlige tjenester, er nødvendig og proportional. Ved vurderingen af, om kompensationen til DPLP i henhold til de forskellige driftsaftaler er overensstemmende med artikel 106, stk. 2, i TEUF, skal den belgiske postvirksomheds overskydende fortjeneste i dette eneretsområde fratrækkes omkostningerne ved de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få kompensation for offentlig tjeneste i henhold til aftalerne.
(350)
Det bør i den sammenhæng bemærkes, at dette princip er anført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvori det fastsættes, at »Har den pågældende virksomhed fået indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder i forbindelse med en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der giver en fortjeneste, som overstiger den rimelige fortjeneste, eller har staten indrømmet den andre fordele, skal disse også tages i betragtning, uanset hvordan de klassificeres i forhold til EF-traktatens artikel 87, og lægges til virksomhedens indtægter« (116). Dette princip er udtryk for den betingelse om nødvendighed og proportionalitet, som er indbygget i artikel 106, stk. 2, i TEUF. Den støtte, der betales for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ud over den overskydende fortjeneste, der følger af en eksklusiv eller særlig ret, som indrømmes virksomheden, og i sig selv er tilstrækkelig til at dække omkostningerne ved en anden tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er ikke nødvendig for levering af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Virksomheden, der får den overskydende fortjeneste, får allerede en offentlig støtte, der giver den mulighed for at varetage tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på økonomisk afbalancerede vilkår, således at en yderligere kompensation ikke er nødvendig.
(351)
Derfor skal enhver overskydende fortjeneste i eneretsområdet, der følger af eneretten, medtages for at vurdere, om kompensationerne til DPLP for den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse er nødvendige.
(352)
Som følge heraf medtages enhver fortjeneste over det rimelige, der opnås i eneretsområdet, i analysen af overkompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(353)
Da eneretsområdet imidlertid først og fremmest skal finansiere befordringspligten, mindsker ethvert tab på andre befordringspligtområder eneretsområdets bidrag til omkostningerne for andre tilknyttede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(354)
For at fastslå, hvilken overskydende fortjeneste der reelt opnås i eneretsområdet, er det desuden nødvendigt at tage hensyn til de omkostninger ved befordringspligten, som bæres af aktiviteter, der ligger uden for befordringspligtområdet. I overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen fordeles omkostningerne til detailnettet i DPLP's produktøkonomiopgørelse mellem aktiviteter, som kræver brug af nettet, og som omfatter, men ikke er begrænset til, befordringspligtprodukter. DPLP's forpligtelse til at opretholde et detailnet af en vis størrelse og tæthed for at levere en universel posttjeneste på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, som defineres af de belgiske myndigheder, medfører helt konkret tab for de kommercielle aktiviteter, der ikke henhører under den universelle tjeneste, fordi en del af omkostningerne til detailnettet i overensstemmelse med Chronopost-dommen afskrives på de kommercielle produkter, der benytter detailnettet.
(355)
Netbegrænsning som følge af driftsaftalerne: De begrænsninger, staten pålægger, vedrører tæthed og type af postekspeditionsenheder (posthuse og/eller postbutikker), som udgør detailnettet. De defineres i de successive driftsaftaler, f.eks. i den fjerde driftsaftale (2005-2010):
a)
generel forpligtelse til at opretholde et net, der gør det muligt at opfylde befordringspligten og levere de øvrige offentlige tjenesteydelser, DPLP har fået overdraget (117)
b)
forpligtelse til at opretholde mindst 1 300 postekspeditionsenheder (posthuse og postbutikker (118))
c)
forpligtelse til at opretholde mindst 589 posthuse
d)
endvidere må den længste vejafstand mellem hver postbutik med et udbud af grundlæggende tjenesteydelser og et posthus med et fuldstændigt udbud af tjenesteydelser højst være 10 km.
(356)
De belgiske myndigheder mener, at de specifikke krav til antallet og typen af postekspeditionsenheder, der danner DPLP's detailnet, udgør en særskilt forpligtelse til territorial tilstedeværelse, som staten pålægger ud over de krav, der knytter sig til befordringspligten. På det grundlag vurderer Belgien, at staten bør kompensere for alle nettoomkostninger ved denne specifikke forpligtelse til territorial tilstedeværelse.
(357)
Kvantificering af netbegrænsningen: Med henblik på at fastslå DPLP's nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde et detailnet med mindst 1 300 postekspeditionsenheder, heraf mindst 589 posthuse, har de belgiske myndigheder sammenlignet det reelle detailnet, hvor tæthed og type af postekspeditionsenheder er bestemt af staten, med et hypotetisk detailnet, som DPLP ville drive, hvis selskabet ikke skulle tage hensyn til disse specifikke begrænsninger. Med andre ord er det hypotetiske detailnet det net, DPLP kunne have valgt at drive på kommercielle betingelser, hvis staten ikke pålagde selskabet public service-forpligtelser.
(358)
De belgiske myndigheder vurderer, at dette hypotetiske net udelukkende ville bestå af postbutikker. Posthusene ville forsvinde. For at kunne fortsætte med at betjene den samme kundemængde ville DPLP dog være nødt til at øge antallet af postbutikker betydeligt.
Sammenligning mellem DPLP's aktuelle detailnet og et hypotetisk net uden de af staten pålagte forpligtelser
Samlet antal postekspeditionsenheder
Posthuse a) + postbutikker b)
a)
Antal posthuse
(specialiserede postekspeditionsenheder drevet af DPLP)
b)
Antal postbutikker
(postekspeditionsenheder beliggende i tredjemands lokaler)
DPLP's faktiske detailnet (udgangen af 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypotetisk detailnet uden begrænsninger pålagt af staten (ifølge de belgiske myndigheder)
[…] =
[…] +
[…]
Detailnetforpligtelse pålagt af staten
Minimum 1 300
Minimum 589
Ingen forpligtelse
(359)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, opfylder DPLP's faktiske detailnet statens krav. Det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse ligger således begge over det krævede niveau. Derimod er det hypotetiske net, som DPLP ville drive, hvis selskabet selv kunne vælge sit detailnet på grundlag af rent kommercielle overvejelser, helt anderledes. Det samlede antal postbutikker ville stige, mens posthusene, der drives af DPLP, ville forsvinde.
(360)
Netbegrænsningens realitet: Det bør præciseres, at den begrænsning, staten pålægger DPLP, ikke er klart fastlagt.
(361)
For det første er det net, DPLP faktisk opretholder, større end det, staten kræver. Både det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse er højere end det minimum, staten kræver, hvilket kunne tyde på, at de forpligtelser, DPLP skal opfylde, ikke vejer så tungt, idet selskabet af egen drift opretholder et net med den nuværende størrelse.
(362)
De belgiske myndigheder forklarer dette overtal af posthuse med afstandsbetingelsen på 10 km, med nødvendigheden af at have en sikkerhedsmargin for at klare uventede lukninger af postbutikker og af deres ønske om at øge minimumsantallet af posthuse til 650 i den næste driftsaftale, således at det ville virke mod hensigten at tilpasse sig det nuværende antal og lukke posthuse for at genåbne dem efter kort tid. De belgiske myndigheder gør gældende, at det er af disse årsager, DPLP ikke har kunnet reducere antallet af posthuse yderligere for at nærme sig det krævede minimumsantal på 589. Til trods for det nominelle overskud af postekspeditionsenheder er nettets aktuelle konfiguration ifølge myndighederne med 713 posthuse de facto dikteret af statens krav.
(363)
For det andet bygger den metode, de belgiske myndigheder har anvendt, på tilbageregning af omkostningerne til detailnettet fra 2009 til 1992. En sådan tilbageregning medfører uundgåeligt metodologiske usikkerheder. Forretningsmodellen med postbutikker har ikke nødvendigvis været til rådighed siden 1992. Tidligere var DPLP's medarbejdere desuden hovedsagelig vedtægtsansatte med meget ufleksible lønomkostninger. Da postbutikker ikke bemandes af DPLP's medarbejdere, ville de vedtægtsansatte fortsat skulle lønnes af DPLP, selv om de ikke længere skulle være tilknyttet posthusene. Det er derfor lidet sandsynligt, at en potentiel lukning af posthuse i begyndelsen af den undersøgte periode kunne have medført en direkte nedgang i lønomkostningerne. Til gengæld kunne den type besparelser i et vist omfang have været opnået i 2009, hvor personalet omfattede flere kontraktansatte. På baggrund af den gradvise overgang til medarbejdere med en mere fleksibel status og successive forbedringer i det omkostningsbaserede regnskabssystem vurderes det, at regnskabsoplysningerne for de senere regnskabsår ikke er behæftet med den type fordrejninger. Da der dog stadig arbejder over 20 000 tjenestemænd for bpost, og de hverken kan beskæftiges i postbutikkerne eller afskediges, er erstatningen af alle posthuse med postbutikker dog stadig i dag en teoretisk og urealistisk mulighed.
(364)
De belgiske myndigheder understreger imidlertid, at de potentielle omkostninger ved afskedigelser tidligere ville være blevet opvejet af besparelser på driftsomkostninger og salg af bygninger, der var blevet unødvendige. Med hensyn til troværdigheden af oplysningerne vedrørende perioden 1992-2002 hævder de belgiske myndigheder, at omkostningerne til detailnettet formentlig faktisk har været undervurderet, da visse elementer, der kunne være blevet betragtet som omkostninger ved nettet, er blevet samlet under andre omkostningscentre. Derfor er svaghederne ved tilbageregningsmetoden blevet afhjulpet gennem de andre - forsigtige - hypoteser, de belgiske myndigheder har benyttet til beregning af omkostningerne for de tidligere regnskabsår.
(365)
En specifik forpligtelse til territorial tilstedeværelse: Selv om det antages, at der er tale om en netbegrænsning, forekommer de belgiske myndigheders påstand om, at denne begrænsning er ledsaget af en særskilt forpligtelse til geografisk tilstedeværelse ikke berettiget. Det ser nemlig ud, som om driftsaftalerne ikke indeholder specifikke bestemmelser om en reel territorial tilstedeværelsesforpligtelse, der adskiller sig og går ud over de krav, der er knyttet til befordringspligten og de øvrige public service-forpligtelser. Tværtimod præciseres det i driftsaftalerne mellem DPLP og den belgiske stat, at netbegrænsningens eneste formål er at sikre befordringspligten og de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (omdeling af dagblade og tidsskrifter, postgirokonti og postanvisninger osv.), og de nødvendige netomkostninger i den forbindelse bogføres allerede på forhånd i regnskabet for disse forskellige tjenesteydelser (119). Endvidere fastsættes der i driftsaftalerne ingen kompensation for omkostningerne ved en territorial tilstedeværelsesforpligtelse. Kommissionen bemærker, at forpligtelsen til på forhånd at fastsætte beregningsparametre for kompensationen blev indført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005, og at det var for perioden efter 2005, der blev konstateret en overkompensation for DPLP's omkostninger til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (jf. betragtning 386).
(366)
Det bør bemærkes, at medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 97/67/EF skal forpligte deres oprindelige postvirksomheder til at levere en befordringspligtydelse på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, bl.a. hvad geografisk dækning angår. Denne geografiske dækning, som der er tale om i den foreliggende sag om Belgien, er dog kun et af de mange aspekter ved befordringspligten. I driftsaftalerne om overdragelse af befordringspligten til DPLP nævner Kommissionen intet om en ekstra opgave, der forpligter den oprindelige postvirksomhed til at opretholde et større net med flere posthuse, end det kræves for at sikre den territoriale dækning i henhold til befordringspligten og andre tilknyttede offentlige tjenesteydelser, med henblik på at sikre samhørighed og territorial udvikling. Der er ingen tvivl om, at hvert posthus, DPLP driver for at opfylde befordringspligten, bidrager til den territoriale sammenhængskraft (120), men ud fra en juridisk synsvinkel er forpligtelsen til at opretholde posthuset knyttet til nødvendigheden af at garantere den universelle posttjeneste og andre dertil knyttede tjenester af en tilstrækkelig kvalitet. For at kunne påberåbe sig en yderligere territorial opgave skulle DPLP ifølge gældende retspraksis have pålagt den særskilte og klart definerede opgave at opretholde posthuse ud over postnettet, hvis størrelse blev fastsat af hensyn til befordringspligten. Forpligtelser og deraf følgende omkostninger for denne opgave skal være præciseret, og det samme gælder finansieringen af nettoomkostningerne ved den ekstra territoriale opgave.
(367)
Kommissionen finder ingen af disse elementer i driftsaftalerne mellem staten og DPLP. De belgiske myndigheder og DPLP forsøger faktisk efterfølgende og kunstigt at godtgøre, at der foreligger en særskilt territorial opgave, idet de gør gældende, at den territoriale dækning, der er fastsat i driftsaftalerne, har en dobbelt eksistensberettigelse, idet den følger dels af opgaven i henhold til befordringspligten, dels af en såkaldt territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Imidlertid indeholder de tilsvarende aftaler ingen bestemmelse om den såkaldt særskilte territoriale opgave, der forpligter DPLP til at opretholde et større net end det, som er fastsat med henblik på at opfylde befordringspligten.
(368)
Det bør bemærkes, at det kunstige i de belgiske myndigheder og DPLP's påstande ligeledes fremgår af deres eget ræsonnement. For at mindske størrelsen af en eventuel overkompensation ønsker de belgiske myndigheder, at Kommissionen betragter forskellen mellem de reelle omkostninger ved et fuldstændigt posthus og omkostningerne ved en hypotetisk postbutik, der kunne erstatte posthuset, som omkostninger affødt af en ekstra territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Dette ræsonnement bygger ikke på et større hypotetisk net, som DPLP skulle opretholde for at nå de territoriale mål. Det begrænser sig til at sætte fokus på de meromkostninger, der følger af befordringspligtens dækning, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke giver anledning til nogen støtte. Dette manglende territoriale mål bekræftes af, at de belgiske myndigheder må øge antallet af postbutikker betydeligt for at opfylde befordringspligten, eftersom det er umuligt at gøre det med det samme antal postbutikker.
(369)
Selv om det ikke er muligt at acceptere de belgiske myndigheders påstand, når de påberåber sig en reel og særskilt territorial tilstedeværelsesforpligtelse, kan det dog konstateres, at den begrænsning af nettet, den belgiske stat har indført om, at der skal opretholdes et net, som kan sikre befordringspligten og de øvrige offentlige tjenesteydelser, ikke udelukkende vedrører disse tjenesteydelser, men også medfører ekstra omkostninger for de kommercielle tjenesteydelser.
(370)
Ifølge den aktivitetsbestemte omkostningsberegning og i overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen bidrager alle aktiviteter, der benytter detailnettet, til de fælles omkostninger hertil, jf. forklaringen i betragtning 354. Derfor bidrager alle produkter, også de kommercielle, til nettets omkostninger. Omkostningerne ved den forpligtelse, staten har pålagt, til at opretholde posthuse, belaster de kommercielle produkter, der til stadighed synes at give tab, skønt de sælges til markedspris. DPLP tilbyder sine kommercielle tjenesteydelser via nettet, fordi de finansierer en del af de faste netomkostninger og således indirekte bidrager til befordringspligten.
(371)
Ud fra en økonomisk synsvinkel forekommer det fornuftigt, at man ved vurderingen af DPLP's overkompensation tager hensyn til tabene på kommercielle produkter, der forårsages af befordringspligten og andre offentlige tjenesteydelser. Selv om DPLP har en økonomisk interesse i at benytte detailnettet til at sælge kommercielle produkter, medfører det for omkostningsregnskabet, at en del af netomkostningerne, som ellers ville blive afholdt over befordringspligten, bliver konteret over kommercielle produkter, der derfor ser ud, som om de giver underskud.
(372)
Som følge heraf kan beregningen af overkompensation i den foreliggende sag opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesser
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Ekstra overskydende fortjeneste af det befordringspligtige eneretsområde (efter finansiering af befordringspligten, herunder de meromkostninger til nettet, den medfører for de kommercielle tjenesteydelser)
=
Overkompensation
(373)
Om kapitaltilførslen i 1997 er forenelig med bestemmelserne, skal vurderes i det følgende i forbindelse med vurderingen af, om de årlige kompensationer for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse er forenelige, for det drejer sig ikke om en særskilt rekapitalisering, men om en betaling i forbindelse med kompensationen for public service-opgaver for perioden 1992-1996.
(374)
Da kapitaltilførslen i 2003 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(375)
Da kapitaltilførslen i 2006 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(376)
Det skal bemærkes, at statsgarantien ikke er anført i driftsaftalen som kompensation for public service-forpligtelser, hvilket betyder, at foreneligheden heraf ikke kan vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF. Da de belgiske myndigheder ikke har anført et andet grundlag for at fastslå foreneligheden, og Kommissionen ikke har fundet noget, er foranstaltningen en driftsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, og den skal derfor tilbagesøges.
(377)
Som allerede anført har fritagelsen for selskabsskat ikke givet DPLP nogen fordel og er derfor ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(378)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokale skatter udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, men skal betragtes som eksisterende støtte, da de blev indført før traktatens ikrafttræden. Det skal i øvrigt bemærkes, at disse fiskale foranstaltninger ikke er anført i driftsaftalerne som kompensation for public service-forpligtelserne.
(379)
Derfor påvirker skattefritagelserne ikke beregningen af overkompensationen, som er baseret på omkostninger, DPLP faktisk har afholdt (og hvor virkningerne af disse skattefritagelser allerede er indregnet).
(380)
Skattefritagelserne skal derfor behandles inden for rammerne af en særskilt procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (121).
6.3.3.3. Beregning af overkompensationsbeløbet
(381)
Overkompensationsbeløbet kan beregnes på grundlag af vurderingen i delafsnit 6.3.3.2. I overensstemmelse med den mekanisme for finansiering af public service-opgaven, som de belgiske myndigheder har anført i driftsaftalerne, skal overkompensationen beregnes særskilt for hver mandatperiode.
Første driftsaftale: 1992-1996
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger til public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Netomkostninger
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
[…]
+
Kapitaltilførsel (1997)
:
+
62 000
(udskudt kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse)
+
Overførsel af ejendomme
:
+
112 209
=
Overkompensation
=
[…]
Anden driftsaftale: 1997-2002
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(Underskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt uden eneret
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensationen:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 286 461
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Tredje driftsaftale: 2003-2005
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdetfor befordringspligten: for forsyningspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
-
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindeligøkonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
677 985
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation:
=
[…]
Fjerde driftsaftale: 2006-2010
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 7,4 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 568 787
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Andre foranstaltninger
Statsgaranti
(i 1 000 EUR)
Statsgaranti stillet i 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Som aftalt med de belgiske myndigheder (122) er den »mest objektive og afbalancerede metode« til at definere, hvilket tidsinterval der skal tages i betragtning ved beregning af den samlede overkompensation i den foreliggende sag, fremgangsmåden »aftale for aftale«. Kommissionen ser intet til hinder for at acceptere de belgiske myndigheders anmodning. Denne metode giver nemlig parterne en større forudsigelighed og retssikkerhed og skal således reducere risikoen for overkompensation. Hver periode vil derfor blive undersøgt for sig, og ingen under- eller overkompensation vil blive overført fra den ene periode til den næste.
(383)
De belgiske myndigheder gør dog gældende, at Kommissionen før ikrafttrædelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 til stadighed anvendte en metode til samlet beregning af under- og overkompensation. På det grundlag har de belgiske myndigheder specifikt anmodet om at få samlet årene før 2005 (123) med henblik på en samlet beregning af under- og overkompensation.
(384)
Kommissionen bemærker, at det ikke ville betyde noget for det overkompensationsbeløb, der skal tilbagesøges, at samle alle årene, da der er fastslået en underkompensation for de tre driftsaftaler, som var gældende før 2005.
(385)
Desuden bemærker Kommissionen, at »parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen« siden vedtagelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 har skullet angives på forhånd i den eller de retsakt(er), hvorved opgaven blev overdraget (124). Da der i den fjerde driftsaftale ikke er fastsat kompensation for nogen form for omkostninger, der afholdes uden for gyldighedsperioden (2006-2010), kan der ikke kompenseres for en underkompensation for perioder, som ikke er dækket af den nævnte aftale, gennem en eventuel overkompensation til DPLP.
(386)
Kommissionen konkluderer, at DPLP har modtaget en overkompensation på 415 mio. EUR for udførelsen af sin public service-opgave, bl.a. i løbet af den fjerde driftsaftales gyldighedsperiode. Da overkompensationen udgør en uforenelig statsstøtte, skal den tilbagesøges.
7. KONKLUSION
(387)
Overtagelsen af pensioner, de årlige offentlige overførsler, overførslerne af ejendomme, kapitaltilførslen i 1997, skattefritagelserne og statsgarantien udgør støtteforanstaltninger efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, fordi de har fritaget DPLP for omkostninger, som private virksomheder normalt skal afholde.
(388)
Kapitaltilførslerne i 2003 og 2006 udgør ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, da staten har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.
(389)
Kommissionen konstaterer, at Belgien ulovligt har iværksat foranstaltninger i modstrid med artikel 108, stk. 2, i TEUF med undtagelse af kapitaltilførslen i 2003, som blev behørigt anmeldt til Kommissionen, før den blev iværksat, og skattefritagelserne, som udgør eksisterende støtte.
(390)
Overtagelsen af pensioner har ikke sat DPLP i en gunstigere situation med hensyn til socialsikringsbidrag end selskabets konkurrenter. Foranstaltningen kan derfor erklæres forenelig med traktaten i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
(391)
De årlige kompensationer, der blev bevilget inden for rammerne af den fjerde driftsaftale, udgør uforenelig støtte i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, idet der var tale om overkompensation for DPLP.
(392)
Statsgarantien er uforenelig støtte.
(393)
Fritagelsen for ejendomsskat og fritagelsen for lokale skatter udgør eksisterende støtte og vil blive behandlet særskilt i forbindelse med en procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(394)
I overensstemmelse med punkt 5 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse berører denne afgørelse ikke de gældende EU-bestemmelser om offentlige indkøb og konkurrencereglerne -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtte i form af overtagelse af pensioner, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og iværksat af Belgien, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Statsstøtte i form af kompensation for omkostninger til offentlig tjeneste, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 3
Den kapital, Belgien tilførte De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) i 2003 og 2006, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 4
Statsstøtte i form af en statsgaranti, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 5
1. Belgien tilbagesøger den uforenelige støtte, der er bevilget i forbindelse med de i artikel 2 og 4 omhandlede foranstaltninger.
2. Det beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor det blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil det er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (125) og forordning (EF) nr. 271/2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Belgien indstiller med virkning fra vedtagelsen af denne afgørelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte.
Artikel 6
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Belgien efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen heraf.
Artikel 7
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Belgien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges hos støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Belgien holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der om de støttebeløb og renter, støttemodtageren træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Belgien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Belgien giver tillige detaljerede oplysninger allerede har tilbagebetalt.
Artikel 8
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Belgien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2012.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2012. január 25.)
a De Post - La Poste (a jelenlegi „bpost”) javára Belgium által végrehajtott, SA.14588. (C 20/09.) számú intézkedésről
(az értesítés a C(2012) 178. számú dokumentummal történt)
(Csak a francia és a holland nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2012/321/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére (1),
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett cikkeknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (2), és tekintettel ezen észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
1.1. AZ ELSŐFOKÚ BÍRÓSÁG ÁLTAL MEGSEMMISÍTETT 2003-AS BIZOTTSÁGI HATÁROZAT
(1)
2002. december 3-án a belga hatóságok bejelentették (3) a Bizottságnak a De Post - La Poste (a továbbiakban: DPLP, jelenleg: bpost (4)) postai szolgáltató javára végrehajtott tőkeemelést. Az előzetes vizsgálatot követően a Bizottság 2003. július 23-án úgy határozott (5), hogy nem emel kifogást a bejelentett intézkedéssel kapcsolatban. A Bizottság a határozatában megállapította, hogy sem ez a tőkeinjekció, sem az előzetes vizsgálat során feltárt, a DPLP javára biztosított többi intézkedés sem járt a vállalkozás 1992-2002 közötti közfeladatainak végrehajtása során felmerült nettó költségek túlkompenzációjával.
(2)
A Deutsche Post AG és annak belga leányvállalata, a DHL International 2003. november 27-én megtámadta a Bizottság határozatát az Elsőfokú Bíróságnál (6). Az Elsőfokú Bíróság 2009. február 10-én megsemmisítette a Bizottság határozatát, mivel azt állapította meg, hogy a Bizottság azon komoly nehézségek fennállása ellenére sem emelt kifogást, amelyek alapján hivatalos vizsgálati eljárást kellett volna indítania.
(3)
Belgium 2009 áprilisában fellebbezést (7) nyújtott be a Bírósághoz (C-148/09. sz. ügy) az Elsőfokú Bíróság azon ítélete ellen, amellyel megsemmisítette a Bizottság 2003. július 23-i azon határozatát, amely szerint nem emel kifogást.
(4)
A Bíróság 2011. szeptember 22-én elutasította Belgium fellebbezését, és megállapította, hogy az Elsőfokú Bíróság joggal semmisítette meg a Bizottság 2003-ban hozott határozatát.
1.2. A SAJTÓTERMÉK-TERJESZTÉSHEZ NYÚJTOTT TÁMOGATÁSRA VONATKOZÓ PANASZ
(5)
2005-ben néhány, sajtótermékek terjesztésével foglalkozó belga magánvállalat a trösztellenes és az állami támogatásokra vonatkozó szabályok alapján panaszt (8) nyújtott be a belga hatóságok és a DPLP között létrejött sajtótermék-terjesztési megállapodás ellen. Ez a megállapodás Belgium egész területén teljesítendő sajtótermék-terjesztési közfeladattal bízza meg a DPLP-t, továbbá megállapítja ennek a szolgáltatásnak a díjszabását és azt az ellentételezést, amelyre a DPLP az e feladat végrehajtásával járó többletköltségek miatt jogosult. A panasz elsősorban a DPLP által kínált szolgáltatások díjaira vonatkozik, amelyek a panaszosok állítása szerint annyira alacsonyak, hogy minden versenyhajlandóságot kizárnak.
(6)
Az állami támogatásokra vonatkozó szabályok tekintetében a Bizottság szolgálatai elutasították a panaszt, mivel az előzetes vizsgálat lehetővé tette annak megállapítását, hogy nem merül fel a szóban forgó közszolgáltatás nettó többletköltségeinek túlkompenzációja. 2009 májusában azonban a panaszosok kétségbe vonták ezt az előzetes állásfoglalást, kiegészítő információval szolgáltak, és alapos vizsgálat lefolytatására kérték a Bizottságot.
1.3. A NEGYEDIK „ÜZEMELTETÉSI SZERZŐDÉS” (2005-2010)
(7)
A sajtótermék-terjesztéshez nyújtott ellentételezésre vonatkozó panasz vizsgálata révén a Bizottság kiderítette, hogy 2005-ben Belgium olyan, nem bejelentett üzemeltetési szerződést („contrat de gestion”) kötött a DPLP-vel, amely az általános gazdasági érdekű szolgáltatások ellentételezésének kifizetéséről rendelkezett. A Bizottság következésképp hivatalból eljárást indított (9), és 2007 áprilisában tájékoztatást kért Belgiumtól.
(8)
2007 decemberében a belga hatóságok azt válaszolták, hogy véleményük szerint az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó ellentételezés azért nem minősül állami támogatásnak, mert az Altmark-ügyben hozott ítéletben (10) említett négy feltétel mindegyike teljesül. Később tájékoztatást nyújtottak a negyedik üzemeltetési szerződésről és különösen az állam által fizetett ellentételezés kiszámításához használt analitikus számviteli rendszerről.
(9)
Ezt követően a hivatalból indított eljárás és a panaszok tárgyát képező intézkedések bekerültek a 2009. július 23-án megindított, C 20/09. számú hivatalos vizsgálati eljárásba.
1.4. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZAT
(10)
Tekintettel arra, hogy az Elsőfokú Bíróság 2003. július 23-án megsemmisítette a Bizottság határozatát, és miután a Bizottság megvizsgálta a belga hatóságok által a vitatott intézkedésekre vonatkozóan közölt információkat, 2009. július 13-án úgy határozott, hogy megindítja az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdésében előírt hivatalos vizsgálati eljárást (11).
(11)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában. A Bizottság felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére.
1.5. A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATTAL KAPCSOLATBAN
(12)
A belga hatóságok 2009. augusztus 13-án tették meg észrevételeiket, majd azokat 2009. szeptember 10-én, 2009. október 12-én, 2010. április 23-án, 2010. április 26-án, 2010. október 19-én, 2010. november 19-én, 2010. december 21-én, 2011. január 18-án, 2011. február 17-én, 2011. március 2-án, 2011. március 29-én, 2011. április 11-én, 2011. május 10-én, 2011. május 27-én, 2011. június 14-én, 2011. augusztus 10-én, 2011. augusztus 26-án, 2011. október 7-én, 2011. december 14-én, 2011. december 19-én, 2011. december 20-án és 2011. december 26-án további észrevételekkel egészítették ki. A belga hatóságok jelezték, hogy 2009. április 22-én fellebbezést nyújtottak be az Elsőfokú Bíróság 2009. február 10-i ítélete ellen, és pontosították a közszolgáltatások ellentételezését és a DPLP javára biztosított egyéb eseti intézkedéseket.
1.6. HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEI AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁVAL KAPCSOLATBAN, VALAMINT A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI A HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEIVEL KAPCSOLATBAN
(13)
A Deutsche Post AG és a DHL International N.V./S.A. 2009. augusztus 28-án tettek észrevételeket.
(14)
A Vlaamse Federatie van Persverspreiders (a továbbiakban: VFP, a sajtótermék-terjesztők flamand szövetsége) és a Prodipresse (a sajtótermék-terjesztéssel foglalkozó szakemberek egyesülete) 2009. augusztus 28-án tették meg észrevételeiket.
(15)
A Belgische Distributiedienst B.V.B.A (a továbbiakban: BD, a DPLP egyik versenytársa a sajtótermék-terjesztés piacán) 2009. augusztus 28-án tette meg észrevételeit.
(16)
Az Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L. 2009. augusztus 28-án tette meg észrevételeit.
2. A TÁMOGATÁS RÉSZLETES ISMERTETÉSE
2.1. A DPLP JOGÁLLÁSA ÉS TEVÉKENYSÉGEI
(17)
A belga posta állami vállalat („Régie des postes”) volt 1992-ig, amikor önálló jogi személyként („entreprise publique autonome”) jegyezték be. Jogállása 2000-ben közjogi részvénytársaságra („société anonyme de droit public”) változott.
(18)
2010-ben a DPLP üzemi eredménye 2 318 millió EUR, üzemi nyeresége pedig 319 millió EUR volt. 2010 végén 33 616 főt foglalkoztatott. Összehasonlításképpen: 2002-ben 42 000 munkavállalója volt. A személyzeti költségek az összes működési költségének 65 %-át teszik ki.
(19)
A CVC Capital Partners magánbefektető 50 % mínusz egy részvénynek megfelelő kisebbségi részesedéssel rendelkezik. A belga állam többségi részvényes.
2.2. A SZÓBAN FORGÓ ÁLLAMI INTÉZKEDÉSEK ÖSSZEFOGLALÁSA
2.2.1. Az 1992-2010 közötti időszakban teljesített közfeladatok
(20)
A DPLP-t a postatörvény (12), valamint a vizsgálat teljes időtartama alatt - azaz 1992-től 2010-ig - négy, egymást követő üzemeltetési szerződés bízta meg közfeladatokkal.
2.2.1.1. Az üzemeltetési szerződésekben meghatározott közszolgáltatási kötelezettségek
(21)
Az üzemeltetési szerződések rendelkeznek a DPLP által a közérdekű tevékenységei keretében vállalt feladatok végrehajtásának szabályairól és feltételeiről, és rögzítik a belga állam pénzügyi beavatkozását.
(22)
A DPLP az 1992-ben történt bejegyzése óta négy üzemeltetési szerződést írt alá a belga állammal következő időszakokra vonatkozóan (13):
1.
első szerződés: 1992. szeptember 14-től1996. december 31-ig;
2.
második szerződés: 1997. január 1-jétől2002. szeptember 23-ig;
3.
harmadik szerződés: 2002. szeptember 24-től2005. szeptember 23-ig;
4.
negyedik szerződés: 2005. szeptember 24-től2010. szeptember 23-ig; az új szerződésig meghosszabbított szerződés.
(23)
Az üzemeltetési szerződések megállapítják a közfeladatok jegyzékét. A belga állam által az aktuális üzemeltetési szerződésben előírt közfeladatok a következők (14):
Postai szolgáltatások
i.
Egyetemes postai szolgáltatás
ii.
Napilapterjesztés
iii.
Folyóirat-terjesztés
iv.
Választási nyomtatványok kézbesítése
v.
Nonprofit egyesületeknek biztosított különleges díjak
vi.
Portómentességi rendszer keretébe tartozó levélpostai küldemények (királyi levelezés és más különleges levelezések)
vii.
Nemzetközi postai szolgáltatások
viii.
Nemzetközi csomagpostai küldemények
Pénzügyi szolgáltatások
ix.
Postai folyószámlán elhelyezett készpénzbetétek fogadása
x.
Postautalványok kibocsátása
xi.
Öregségi nyugdíjak, túlélő hozzátartozói nyugdíjak és a fogyatékkal élő személyeknek járó juttatások otthoni kifizetése
xii.
Tiszteletdíjak kifizetése a választások alatt
xiii.
A közúti bírságokhoz kapcsolódó pénzeszközök és okiratok elszámolása
xiv.
Horgászengedélyekhez kapcsolódó szolgáltatások
Postai bélyegek értékesítése
xv.
Postai bélyegek értékesítése
Egyéb közszolgáltatások
xvi.
A postás társadalmi szerepe
xvii.
A nagyközönség megfelelő tájékoztatása
xviii.
Elektronikus levelek nyomtatása és kézbesítése
xix.
Üzenethitelesítési szolgáltatások
xx.
Az Állami Számvevőszék munkatársai számára nyújtott szolgáltatások
xxi.
Illetékbélyegek és bírságfizetéshez rendszeresített bélyegek forgalmazása
xxii.
Együttműködés a szavazólapokat tartalmazó csomagok kézbesítésében
2.2.2. A vizsgálat tárgyát képező állami intézkedések
(24)
A DPLP 1992-től 2010-ig különböző intézkedések formájában részesült állami támogatásban:
1.
nyugdíjak átvállalása: a nyugdíjrendszer 1997-ben végrehajtott reformját követően az állam 3,8 milliárd EUR összeggel mentesítette a DPLP-t a felhalmozódott nyugdí-jkötelezettségei alól;
2.
a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtási költségeinek éves ellentételezése (15) 5,2 milliárd EUR teljes összegben az 1992-2010 közötti időszakban;
3.
tőkeinjekció: kettő 1997-ben (62 millió EUR), egy 2003-ban (297,5 millió EUR) és egy 2006-ban (40 millió EUR);
4.
adómentesítések: a társasági adó, az ingatlanadó, illetve más közvetett és helyi adók alóli mentesítés;
5.
ingatlanátruházás: 1992-ben 63 ingatlant ruháztak át a DPLP-re 112,2 millió EUR értékben;
6.
2004-ben 100 milliárd EUR értékű kölcsönre 0,25 %-os díj ellenében az állam által biztosított kezességvállalás.
2.2.2.1. A nyugdíjak átvállalása
(25)
1992-ben a Régie des postes törvény útján a „De Post - La Poste” elnevezésű önálló állami vállalattá vált. A DPLP a Régie des postes jogutódjaként átvette ez utóbbi eszközeit és személyzetét. Ez a változás számottevő törést jelentett a vállalkozási modellben:
1.
az illetékes miniszter felügyelete és irányítása mellett irányított Régie des postes-tal ellentétben a DPLP-t ettől kezdődően az igazgatótanácsa és az irányítóbizottsága irányította, a kormány csak felügyeleti jogkörrel rendelkezett a törvény és az üzemeltetési szerződés betartatásához (16);
2.
a DPLP elvben a saját pénzügyi egyensúlyáért felelt, míg a Régie des postes éves költségvetését addig az illetékes miniszter állapította meg, aki azt minisztériuma költségvetésének mellékleteként nyújtotta be jóváhagyásra a Parlamentnek.
(26)
Így a DPLP 1992-ben átvett 43 747 tisztviselőt, és velük együtt a foglalkoztatás, a nyugdíj és a javadalmazás biztonsága tekintetében őket megillető jogi oltalom biztosításának kötelezettségét (az 1991. március 21-i törvény 33. paragrafusa).
(27)
2008-ban a DPLP még mintegy 23 500 (a köztisztviselőkéhez hasonló jogállású) tisztviselőt foglalkoztatott, akik teljes személyzetének közel kétharmadát tették ki, ahogyan az az alábbiakban látható.
1. ábra
A DPLP foglalkoztatási rendszere
(28)
1972 és 1996 között a nyugdíjakat felosztó-kirovó rendszer alapján folyósították. E rendszer szerint a DPLP visszatérítette az államnak azoknak a nyugdíjaknak az összegét, amelyeket az állam a nyugdíjba vonult volt tisztviselőknek fizetett (17) az 1972 óta felhalmozott nyugdíjjogosultságokért, amely évben a belga La Poste az államon belüli önálló elszámolási egységgé (Régie des postes) vált.
(29)
A nyugdí-jfinanszírozási rendszer az 1997-es nyugdíjreformig egyáltalán nem módosult. E reform azt jelentette, hogy a DPLP tisztviselői állományára alkalmazandó első pillér szerinti nyugdíjrendszert a magánszektorbeli nyugdíjrendszerhez igazították: 1997-től a DPLP-nek a bérek 8,86 %-át jelentő nyugdíjjárulékot kellett fizetnie az ONSS (Office national de sécurité sociale; Országos Társadalombiztosítási Hivatal) részére.
(30)
Ezzel párhuzamosan az állam beleegyezett abba, hogy átvállalja a DPLP által felhalmozott, 3,8 milliárd EUR összegű nyugdí-jkötelezettségeket.
2.2.2.2. A közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtási költségének éves ellentételezése
(31)
Mindegyik szerződés rendelkezett arról, hogy az állam éves ellentételezést fizet a szerződésekben meghatározott közfeladatok végrehajtására.
(32)
Az első három szerződésben az ellentételezést a közfeladatok kiadásai és bevételei közötti tényleges eltérés alapján határozták meg. A negyedik üzemeltetési szerződés rögzített összegű ellentételezés kifizetéséről rendelkezik, amelynek kiszámítása a DPLP-re háruló költség és a közszolgáltatások igénybevevőitől befolyt bevételek közötti, várt eltérés alapján történik; ez az ellentételezés azonban az üzemeltetési szerződésekben meghatározott felső határ függvénye (18).
(33)
A DPLP-t az aktuális üzemeltetési szerződés (19) értelmében az államtól származó ellentételezésre feljogosító közszolgáltatások a következők:
Postai szolgáltatások
ii.
Napilapterjesztés
iii.
Folyóirat-terjesztés
iv.
Választási nyomtatványok kézbesítése
v.
Nonprofit egyesületeknek biztosított különleges díjak
vi.
Portómentességi rendszer keretébe tartozó levélpostai küldemények (királyi levelezés és más különleges levelezések)
Pénzügyi szolgáltatások
ix.
Postai folyószámlán elhelyezett készpénzbetétek fogadása
x.
Postautalványok kibocsátása
xi.
Öregségi nyugdíjak, túlélő hozzátartozói nyugdíjak és a fogyatékkal élő személyeknek járó juttatások otthoni kifizetése
xiii.
A közúti bírságokhoz kapcsolódó pénzeszközök és okiratok elszámolása
xiv.
Horgászengedélyekhez kapcsolódó szolgáltatások
Postai bélyegek értékesítése
xv.
Postai bélyegek értékesítése
Egyéb közszolgáltatások
xvi.
A postás társadalmi szerepe
xx.
Az Állami Számvevőszék munkatársai számára nyújtott szolgáltatások
xxi.
Illetékbélyegek és bírságfizetéshez rendszeresített bélyegek forgalmazása
(34)
Megjegyzendő, hogy az egyetemes postai szolgáltatás az utolsó három üzemeltetési szerződésnek (20) megfelelően nem jogosíthat ellentételezésre. Bár a sajtótermék-terjesztés a közösségi postai szolgáltatások belső piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minőségének javítására vonatkozó közös szabályokról szóló, 1997. december 15-i 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (21) szerint általában beleilleszkedhet az egyetemes szolgáltatás keretébe, a belga hatóságok az üzemeltetési szerződések értelmében ellentételezendő különleges feladatokat (a napilap- és folyóiratterjesztést) olyan kritériumok szerint határozták meg, amelyek megkülönböztetik azokat az egyetemes postai szolgáltatástól. Ezek a kritériumok a következők: 1) a feladat azon célkitűzései, amelyek túlmutatnak az egyetemes szolgáltatás célkitűzésein, 2) az említett szerződésekben megállapított egyedi feltételek és 3) a díjszabásra vonatkozó egyedi rendelkezések, amelyek eltérnek az egyetemes szolgáltatás díjszabására alkalmazandó rendelkezésektől.
(35)
A feladat célkitűzései: a belga hatóságok úgy vélik, hogy különösen fontos a nyomtatott sajtótermékek széles körű terjesztésének biztosítása Belgium egész területén ahhoz, hogy növekedjen a tájékoztatás szintje és a vélemények sokfélesége, és ösztönözzék a lakosságot a politikai vitában való részvételre.
(36)
A szerződés egyedi működési feltételeket állapít meg: a DPLP számára előírt és ellentételezésre jogosító sajtótermék-terjesztési egyedi szolgáltatás túlmutat az egyetemes szolgáltatásban foglalt hagyományos terjesztési szolgáltatáson. A sajtótermék-terjesztési szolgáltatás a minőség és az eredmény vonatkozásában számos szigorú feltételhez kötött, a terjesztés időpontja (például 7.30 előtti terjesztés), gyakorisága, a kiadók terjesztési lehetőségei, a kiadók számára a mennyiség terén biztosított rugalmasság, valamint a szolgáltatás folyamatossága (többek között a vis maior eseteinek szigorú meghatározása) tekintetében.
(37)
Egyedi díjszabás: az ellentételezésre jogosító sajtótermék-terjesztés díjait (a belga állam, a DPLP, a sajtóágazat közötti) háromoldalú tárgyalások keretében határozzák meg, és azokat - az egyetemes szolgáltatási díjakkal ellentétben - a szabályozó hatóságnak nem kell jóváhagynia. Míg az egyetemes közszolgáltatás díjai a költségeken alapulnak, az ellentételezésre jogosító sajtótermék-terjesztési egyedi feladat díjai jóval alacsonyabbak, lehetővé teszik kitűzött céljainak megvalósítását.
(38)
A (33) preambulumbekezdésben említett közszolgáltatások közszolgáltatással járó ellentételezésben részesülhetnek. Az egyes gazdasági évekre ténylegesen fizetett, közszolgáltatással járó ellentételezések a következők:
Első üzemeltetési szerződés
Év
Összeg (EUR-ban)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Második üzemeltetési szerződés
Év
Összeg (EUR-ban)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Harmadik üzemeltetési szerződés
Év
Összeg (EUR-ban)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Negyedik üzemeltetési szerződés
Év
Összeg (EUR-ban)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Tőkeinjekció:
(39)
1997-ben juttatott tőkeinjekció: a DPLP két, nem bejelentett, összesen 62 milliárd EUR értékű tőkeinjekcióban részesült. A belga hatóságok azonban a későbbiekben jelezték, hogy ezek a források valójában közszolgáltatással járó, halasztott ellentételezést jelentettek, amelyeket nem a kívánt időben folyósítottak a DPLP-nek.
(40)
2003-ban juttatott tőkeinjekció: a belga hatóságok a DPLP javára 297,5 millió EUR összegű tőkeinjekciót juttattak. Szerintük ez a tőkeinjekció a rendes piacgazdasági feltételek mellett működő magánbefektető számára elfogadható feltételek mellett valósult meg, a piacgazdasági magánbefektető elvének megfelelően, tehát nem minősülne állami támogatásnak.
(41)
2006-ban juttatott tőkeinjekció: a belga hatóságok újabb, 40 millió EUR összegű tőkeinjekciót juttattak. Szerintük ez a tőkeinjekció megfelelt a piacgazdasági magánbefektető elvének, mivel azt a magánbefektetőkre alkalmazandó feltételekkel megegyező feltételek mellett valósították meg (egyenrangúság elve).
2.2.2.4. Adómentesítések:
(42)
A DPLP 2005. december 31-ig a társasági adó megfizetése alóli mentesítésben részesült.
(43)
A vizsgálat időszakában a DPLP a közszolgáltatások teljesítése keretében használt ingatlanok esetében ingatlanadó alóli mentesítésben részesült, ami évente […] (23)-[…] EUR előnyt jelentett. Ezen adó megfizetése esetén az említett ingatlanokat igénybe vevő termékek (közszolgáltatás és kereskedelmi termékek) költségei arányosan magasabbak lettek volna.
(44)
A DPLP más közvetett és helyi adók alól is mentesül. A belga hatóságok nem tudják felbecsülni ennek az előnynek a pontos értékét, de jelzik, hogy ez az intézkedés a de minimis szabályok hatálya alá tartozik.
(45)
Az adómentesítések az EK-Szerződés 1958. évi hatálybalépése előttiek, és azokat jelentősebb módosítás nélkül fenntartották. Míg a társasági adó megfizetése alóli mentesítés 2005. december 31-én megszűnt, a két utolsó intézkedés még mindig hatályban van.
2.2.2.5. Ingatlanátruházás:
(46)
A belga állam 1992-ben 63 ingatlant ruházott át ellenszolgáltatás nélkül a DPLP-nek (24). A DPLP az ingatlanokat már használta, bár azok jogilag állami tulajdonban voltak. E javak becsült összértéke 112,2 millió EUR (25) volt. Ezek az ingatlanok különálltak azoktól az eredeti eszközöktől, illetve hozzáadódtak azokhoz, amelyeket a La Poste 1971-ben bekövetkezett állami vállalattá („Régie des postes”) válásakor elkülönítettek az állami tulajdonban lévő javaktól. A Régie des postes-nak már törvényesen a tulajdonát képezték a mérlegében feltüntetett eszközök. Ezekről az 1992-ben átruházott további ingatlanokról viszont azt feltételezték, hogy a nyugdíjak jelentette terhet ellentételezik, ami továbbra is a DPLP-re hárult, amikor az önálló állami vállalati („entreprise publique autonome”) jogállás érdekében lemondott a „régie” jogállásról.
(47)
A belga hatóságok kijelentik, hogy ezeknek az ingatlanoknak az átruházása kizárólag az állami tulajdont képező javak belső átszervezése keretébe illeszkedett, és nem jelentett előnyt. Szerintük ezeket az ingatlanokat a belga La Poste már azelőtt használta, mielőtt 1992-ben átalakult DPLP-vé (és következésképp már a Régie des Postes is használta azokat).
2.2.2.6. Állami kezességvállalás
(48)
A DPLP-nek lehetősége nyílt arra, hogy az általa felvett kölcsönökre 0,25 %-os díj ellenében állami kezességvállalást kérjen.
(49)
A vizsgálat időszakában ezt a kezességvállalást egyetlen alkalommal vették igénybe az Európai Beruházási Banktól (EBB) felvett 100 millió EUR összegű kölcsönre. A DPLP és az EBB között 2004. december 22-én aláírt megállapodás lehetővé tette a DPLP számára, hogy 2008. június 10-ig igénybe vegye az EBB hitelkeretét. E hitelkeret lehívásával a DPLP 2007. november 8-án 100 millió EUR-t kért; ezt az összeget ténylegesen 2007. december 5-én kapta meg. A DPLP kötelezettséget vállalt arra, hogy a kölcsönt 11 egyenlő összegű - egyenként mintegy 9,09 millió EUR - éves részletben téríti vissza. Az első részletet 2012. december 5-én, az utolsót pedig 2022. december 5-én kell folyósítani. A kamatfizetés negyedévenként (december 5-én, március 5-én, június 5-én, szeptember 5-én) történik. A kamatlábak meghatározása 37 bázisponttal csökkentett háromhavi EURIBOR-kamatláb alapján történik.
3. AZ ELJÁRÁS 2009. ÉVI MEGINDÍTÁSÁHOZ VEZETŐ OKOK ISMERTETÉSE
(50)
A Bizottság az Altmark-ügyben hozott ítélet (26) alapján úgy vélte, hogy az 1992 óta fizetett közszolgáltatással járó ellentételezések, valamint a fentebb említett adómentesítések, tőkeinjekciók, állami kezességvállalás és ingatlanátruházás az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak minősülhet.
(51)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettségekhez kapcsolódó költségek ellentételezése formájában nyújtott állami támogatások az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilváníthatók, ha szükségesek a szóban forgó szolgáltatások teljesítéséhez, és nem befolyásolják a kereskedelem fejlődését olyan mértékben, amely ellentétes az Európai Unió érdekeivel.
(52)
Az eljárás megindításáról szóló 2009-es határozatban a Bizottság azt a kérdést vetette fel, hogy szükségesek és arányosak-e a DPLP számára a közfeladatainak teljesítéséhez biztosított intézkedések.
(53)
A túlkompenzációnak az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdése szerinti kiszámítása tekintetében a Bizottság úgy vélte, hogy a közszolgáltatási kötelezettségekhez kapcsolódó összes bevételt és költséget figyelembe vették, és meggyőződött arról, hogy a közfeladatok esetében nem merült fel túlkompenzáció. Ehhez a számításhoz ellenőrizni kell az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz kapcsolódó költségek meghatározásához alkalmazott számviteli módszer megalapozottságát, és figyelembe kell venni a közszolgáltatás valamennyi nettó költségét és a bármely formában nyújtott további támogatásokat.
(54)
A tisztviselők nyugdíjának állami finanszírozása kapcsán a Bizottság azt a kérdést vetette fel, hogy a nyugdí-jkötelezettségek alóli mentesítés ténye milyen mértékben helyezte a DPLP-t a versenytársaiéval összehasonlítható helyzetbe a társadalombiztosítási járulékok tekintetében.
(55)
A francia La Poste tisztviselői nyugdíjköltségeinek állami finanszírozása tárgyában hozott határozatban (27) a Bizottság által alkalmazott megközelítés szerint meg kellett vizsgálni, hogy ez az intézkedés összeegyeztethető-e a belső piaccal az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése c) pontjának fényében, ehhez pedig meg kellett határozni, hogy a DPLP által az említett kötelezettségek alóli mentesítését követően megfizetett társadalombiztosítási költségek milyen mértékben hasonlíthatók össze a versenytársait terhelő költségekkel.
4. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
4.1. A VFP ÉS A PRODIPRESSE ÉSZREVÉTELEI
(56)
A VFP és a Prodipresse 2009. augusztus 28-án továbbította észrevételeit a DPLP által megvalósított sajtótermék-terjesztési rendszerrel kapcsolatban.
(57)
A VFP és a Prodipresse - az általuk korábban emelt panasznak megfelelően - kiemelte a DPLP alacsony sajtótermék-terjesztési díjaiból fakadó versenytorzulásokat, amelyek megakadályozták az egyéb piaci szereplők felől érkező versenyt.
(58)
A VFP és a Prodipresse közölte, hogy a DPLP által alkalmazott árak megállapítása a DPLP, a kiadók és az állam közötti háromoldalú tárgyalások során történt. Szerintük a DPLP-nek a piacinál alacsonyabb árak miatti veszteségét az állam az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó ellentételezés keretében kompenzálja. Ha ennek a támogatásnak a DPLP a közvetlen kedvezményezettje, a támogatásból közvetett módon a napilapkiadók is részesülnek.
(59)
A VFP és a Prodipresse úgy véli, hogy a DPLP túlkompenzációban részesülhet a sajtótermék-terjesztési rendszer esetében; ezt a túlkompenzációt feltehetőleg az egyéb tevékenységeinek finanszírozásához használja fel.
4.2. AZ ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX ÉSZREVÉTELEI
(60)
Az Association belge des éditeurs de journaux 2009. augusztus 28-án tette meg észrevételeit. Ez alkalommal a demokrácia és az egyenlőség szempontjából annak fontosságát hangsúlyozta, hogy Belgium egész területén egységes és méltányos árakon biztosított, hatékony napilap-terjesztési rendszer legyen, lehetővé téve, hogy az előfizetők kora reggel megkapják napilapjaikat.
4.3. A DEUTSCHE POST AG ÉS A DHL INTERNATIONAL ÉSZREVÉTELEI
(61)
A Deutsche Post AG és a DHL International 2009. augusztus 28-án tette meg észrevételeit. Hangsúlyozták, hogy meg kell vizsgálni a DPLP-re háruló nyugdí-jkötelezettségek átvállalását, és többek között meg kell győződni arról, hogy ez az intézkedés megfelel-e a korábbi gyakorlatnak, ellenőrizni kell, hogy a tőkeinjekciók megfelelnek-e a piacnak, igazolni kell, hogy a költségek elosztása megfelel-e Chronopost-ügyben hozott ítéletnek, végül pedig meg kell vizsgálni az ingatlanátruházást.
4.4. A BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA ÉSZREVÉTELEI
(62)
A Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (a továbbiakban: BD) - a TNT csoport tagja - 2009. augusztus 28-án tette meg észrevételeit. A BD a DPLP versenytársa - különösen a sajtótermékek terjesztésével foglalkozó leányvállalatának, a Deltamedia vállalatnak a versenytársa - a napilap- és a folyóirat-terjesztés piacán. A BD a korábban tett panaszának megfelelően hangsúlyozta, hogy a DPLP a költségeinél alacsonyabb árakat alkalmazott a napilapterjesztésre. A DPLP veszteségét szerinte állami támogatásokból finanszírozták. Az alacsony árak szerinte megnehezítették a DPLP-vel szembeni versenyt.
(63)
A BD szerint a DPLP megsértette a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1992. június 18-i 92/50/EGK tanácsi irányelvet (28), valamint a 97/67/EK irányelv 7. cikkét. A BD azt a kérdést is felvetette, hogy felmerült-e az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatás, és hogy az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése értelmében vett általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz kapcsolódó költségek ellentételezése összeegyeztethető-e a belső piaccal.
(64)
Felvetette azt a kérdést, hogy a napilapterjesztés minősülhet-e általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, mivel a tagállamok többségében ez a tevékenységet a postai szolgáltató bevonása nélkül nyitották meg a verseny előtt.
(65)
A BD azt a kérdést is felvetette, hogy a kizárólag a postai szolgáltató számára fenntartott támogatás a napilapterjesztés támogatásának legmegfelelőbb eszközét jelenti-e a kiadóknak nyújtott támogatással szemben, amelyek ekkor igénybe vehetnék a szabad piaci terjesztési szolgáltatásokat, ami lehetővé tenné különböző szolgáltatók versenyét.
(66)
A BD felvetette azt a kérdést, hogy szükségesek-e a költségek; még akkor is, ha a DPLP-re ruházott napilap-terjesztési feladatot jóváhagynák. Szerinte a DPLP a többi piaci szereplőnél jóval magasabb költségeket visel, ami növeli a szükséges támogatási szintet. Ebben az értelemben a támogatások szerinte aránytalanok és indokolatlanok.
(67)
A BD végezetül úgy véli, hogy a DPLP-nek az állam által átvállalt költségei olyan beruházási költségeket tartalmaznak, amelyek nem lennének szükségesek az általános gazdasági érdekű szolgáltatások végrehajtásához, mivel előfordulhat, hogy a DPLP a létesített infrastruktúrákat más szolgáltatásokhoz használta. Előfordulhat az is, hogy a kereskedelmi termékek promóciós kampányait az állami támogatásból finanszírozták.
5. A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI
5.1. A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI A NYUGDÍJAK ÁTVÁLLALÁSÁVAL KAPCSOLATBAN
(68)
A belga hatóságok kijelentik, hogy a Combus-ügyben hozott ítéletben (29) alkalmazott megközelítés szerint a nyugdí-jkötelezettségek átvállalása nem minősül állami támogatásnak, mivel az a belga La Poste-ot egy szokásostól eltérő teher alól, nem pedig egy vállalkozás költségvetését szokásosan érő teher alól mentesíti.
(69)
Egy ilyen szokásostól eltérő teher a tisztviselői állományhoz kapcsolódó magasabb bérköltségekből és az operatív téren tapasztalható rugalmatlanságából fakad, amelyek megakadályozzák, hogy a DPLP a kívánt mértékben csökkentse a személyzetében foglalkoztatott tisztviselők számát.
(70)
A belga hatóságok a nem kellő rugalmasság három okát határozzák meg:
1.
a tisztviselők foglalkoztatásának biztonsága;
2.
a belső mobilitás hiánya;
3.
az átmeneti munkanélküliség lehetőségének hiánya.
(71)
A tisztviselők foglalkoztatásának biztonsága: a DPLP kijelenti, hogy a tisztviselőit de facto határozatlan időre veszi fel. A DPLP a tisztviselőinek szerződését kizárólag súlyos indok vagy ismétlődő rossz eredmények esetén tudja megszüntetni. Az elbocsátási eljárásra még hasonló esetben is különösen szigorú követelmények vonatkoznak.
(72)
Ezenkívül az Államtanács (a tisztviselők ügyében joghatósággal rendelkező belga közigazgatási bíróság, míg a szerződéses alkalmazottak ügyében a munkaügyi bíróságok rendelkeznek joghatósággal) a tisztviselők támogatására mutatott hajlandóságot azzal, hogy szigorú előírást rögzített az „érvényes indok” megállapítása tekintetében. Ebből kifolyólag a DPLP gazdasági vagy technikai okok miatt sem egyenként, sem kollektív módon nem tudja elbocsátani tisztviselőit.
(73)
A munkaszerződés felmondása következésképp nem minősül olyan adminisztratív eszköznek, amellyel a tényleges működési szükségletek függvényében alakítható át a személyzet összetétele. Ehhez hasonlóan a gazdasági indok miatti elbocsátások lehetőségének hiánya jelentős mértékben korlátozza azokat az eszközöket, amelyek a DPLP rendelkezésére állnak olyan problémák megoldásához, mint a nem kellő mobilitás vagy a tisztviselőknek a piacon alkalmazott béreknél és kedvezményeknél magasabb bére és kedvezményei. A tisztviselők ezenkívül nem jogosultak arra, hogy az államigazgatásba való automatikus áthelyezésüket kérjék, a DPLP pedig egyre kevésbé írhat elő ilyen áthelyezést.
(74)
Ez azt jelenti, hogy a tisztviselők létszámának csökkentése lényegében a kevés önkéntes távozásra és a természetes távozásra korlátozódik.
(75)
A belső mobilitás hiánya: azonkívül, hogy a DPLP nem tudja csökkenteni a tisztviselői állomány létszámát azokon a területeken, ahol csökkent a szolgáltatások iránti kereslet, a tisztviselőinek a szervezeten belüli - szükségletei figyelembevételével történő - átcsoportosításához rendelkezésére álló lehetőségekre szigorú korlátozások vonatkoznak.
(76)
Olyan tényezőkből fakadóan, mint a nyelvi hovatartozás, a szakképesítések, a szolgálati idő és a feladatkörök szerinti besorolás, a DPLP például a hagyományos levelezés háttérbe szorulása miatt csökkenő személyzeti szükségletekkel jellemzett területeken dolgozó személyzetét szinte egyáltalán nem tudja - többek között nyugdíjba vonulás vagy növekvő kereslet miatt - létszámhiányos ágazatokba átcsoportosítani.
(77)
Másképp fogalmazva: a „tisztviselői törvények” rugalmatlansága miatt a DPLP a tisztviselőit szinte egyáltalán nem tudja átcsoportosítani a saját szükségletei szerint, és nem tudja orvosolni a létszámfelesleggel jellemzett tevékenységi területek és a létszámhiányos tevékenységi területek közötti egyenlőtlenséget. Paradox módon a létszámhiányos ágazatokban megállapított szükségletek kielégítéséhez a DPLP-nek ideiglenes vagy szerződéses alkalmazottakat kell felvennie, ugyanakkor meg kell tartania a felesleges tisztviselőit a létszámfelesleggel jellemzett ágazatokban.
(78)
Az átmeneti munkanélküliség lehetőségének hiánya: a DPLP ezenkívül nem kényszerítheti tisztviselőit átmeneti munkanélküliségbe („gazdasági munkanélküliségbe”), ahogyan azt a magánszektorbeli piaci szereplők megtehetik, ha elfogy a munka.
(79)
Magasabb bérköltségek: amikor a Régie des postes 1992-ben önálló állami vállalattá vált, és új neve DPLP lett, a tisztviselők a magánszektorbeli szerződéses alkalmazottaknál jóval magasabb bérekhez és kedvezményekhez jutottak. 1992 óta a szolgálati időhöz kapcsolódó automatikus béremelések és a szakszervezetek jelentős tárgyalási ereje hozzájárult a béreknek és a kedvezményeknek e viszonylag magasabb szinten tartásához.
(80)
A szerződéses alkalmazottakénál magasabb béreken és kedvezményeken kívül a tisztviselőknek további 4-11 nap fizetett szabadság jár (30), ami növeli a DPLP-t terhelő költségeket. A tisztviselőkre jellemző, említett tényezők megnehezítették a tisztviselői állomány egységköltségének DPLP általi kezelését, amely költség jóval magasabb, mint a magánszektor szerződéses alkalmazottaié.
(81)
A Régie des postes tisztviselőinek 1992-ben történt átvétele óta a DPLP vezetői elismerték, hogy ez a személyzet - a magasabb bérköltségeivel és működési rugalmatlanságaival - olyan strukturális hátrányt jelentett, amelynek támogatása a postai piac liberalizációjának előrehaladásával egyre nehezebbé vált. A DPLP ennek következtében 1998-ban megszüntette a tisztviselők felvételét. A leginkább nyugdíjba vonulás miatti természetes távozások hatására abszolút értelemben csökkent a személyzet, 2008-ban 23 538 fő lett.
(82)
Mivel a tisztviselők létszámának csökkenése elsősorban a természetes távozásoktól függ az aktuális életkorpiramis összefüggésében, ez lassú folyamat, és minden valószínűség szerint így is marad 2030-ig, azaz jóval a postai piac teljes liberalizációja utánig, ahogyan azt az alábbi ábra szemlélteti.
2. ábra
A DPLP-tisztviselők létszámának alakulása
(83)
A belga hatóságok következésképp úgy ítélik meg, hogy a DPLP-tisztviselők operatív szempontból és a költségek tekintetében komoly hátrányt jelentenek a magánszektorbeli szereplőkkel szemben, és hogy az állam egy olyan, szokásostól eltérő tehertől mentesítette a DPLP-t, amelyet a versenytársai nem viselnek.
(84)
Szerintük az intézkedés nem minősül állami támogatásnak, és a Bizottság által az eljárás megindításáról szóló határozatban - a nyugdíjrendszerekkel kapcsolatos korábbi ügyeknek [EDF (31), La Poste (Franciaország) (32), Royal Mail (33)] megfelelően - alkalmazott megközelítés következésképp nem lenne szükséges a DPLP esetében.
(85)
A belga hatóságok azonban kijelentik, hogy egy ilyen módszernek a DPLP-re történő esetleges alkalmazása ahhoz a következtetéshez vezetne, hogy a társadalombiztosítási költségeknek a DPLP által vállalt része - a bérköltségek százalékos arányában kifejezve - megegyezik a versenytársaiéval.
5.2. A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI A KÖZSZOLGÁLTATÁSI KÖLTSÉGEK ÉVES ELLENTÉTELEZÉSÉVEL KAPCSOLATBAN
(86)
A belga hatóságok továbbították a DPLP számviteli adatait (34) és kifejtették a DPLP által alkalmazott analitikus számviteli elveket.
(87)
Először is azzal érvelnek, hogy az évente fizetett, közszolgáltatással járó ellentételezés nem minősül támogatásnak, amennyiben megfelel az Altmark-ügyben alkalmazott ítélkezési gyakorlatnak.
(88)
Ezt követően kijelentik, hogy amennyiben a közszolgáltatással járó ellentételezés támogatásnak minősül, akkor összeegyeztethető a belső piaccal, mivel nem jelenti a DPLP közfeladatai végrehajtása keretében viselt nettó költségeinek túlkompenzációját. A belga hatóságok által benyújtott számítások - szerintük - a DPLP-t terhelő költségek alulkompenzációját tükrözik.
(89)
A belga hatóságok végül azt közlik, hogy bizonyos intézkedések létező támogatásnak minősülnek. E tekintetben a létező támogatásokkal foglalkozó szakaszokra hivatkoznak (6.3.2. és azt követő preambulumbekezdések).
5.3. A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI A TŐKEINJEKCIÓKKAL KAPCSOLATBAN
5.3.1. 1997-ben juttatott tőkeinjekció
(90)
A belga hatóságok a Bizottsághoz intézett, 2009. augusztus 12-i levelükben azt közlik, hogy az 1997-ben összesen 62 millió EUR értékben juttatott tőkeinjekciót a közszolgáltatással járó, halasztott ellentételezésnek kell tekinteni.
5.3.2. 2003-ban és 2006-ban juttatott tőkeinjekció
(91)
A belga hatóságok szerint mindkét tőkeemelés, a 2003-as és a 2006-os is, olyan stratégiai tervre (35) épült, amelynek végső célja az volt, hogy a postai piac fokozatos liberalizációjának összefüggésében javítsa a vállalat versenyképességét és jövedelmezőségét.
(92)
Ez a stratégiai terv két fő célt tűzött ki:
1.
a termelékenység javítása a versenyképesség és a jövedelmezőség egyre liberalizáltabb piaci környezetben történő garantálása érdekében;
2.
a DPLP piaci logika felé mutató fejlesztése, hozzáférhetővé téve a tőkéjét a magánbefektetők számára, azaz a magánbefektetők vonzásához szükséges hozamszint elérése és fenntartása, valamint a vállalat jövedelmezőségi potenciáljának felszabadítása.
(93)
2003-ban juttatott tőkeinjekció: a belga hatóságok szerint a 2003-ban végrehajtott tőkeemelés célja a DPLP saját tőkéjének felerősítése volt, tekintettel többek között a négy új levélválogató központ építése és egy meglévő központ korszerűsítése, a levélpostai küldemények kézbesítési útvonalainak optimalizálása és az automatizálás érdekében tett főbb pénzügyi kötelezettségvállalásaira.
(94)
A belga hatóságok ezenkívül kijelentették, hogy a tőkeinjekciók az előrehozott nyugdíjba vonulási rendszerhez kapcsolódó létszámcsökkentésből, a munkaidő-csökkentésből és a személyzet új tagjainak béremeléséből fakadó személyzeti költségeket is fedezték.
(95)
Ezek az intézkedések a 2003-2007 közötti időszakban ésszerű biztosítékokat szolgáltattak a magánbefektetői elvárásoknak megfelelő nagyobb jövedelmezőségére. Így a belga államot - mint a DPLP egyetlen részvényesét 2003-ban - a tőkebefektetés melletti döntésekor feltehetőleg jövedelmezőségi kilátások vezérelték, a piacgazdasági magánbefektető elvét teljes mértékben tiszteletben tartó logika mentén.
(96)
A belga hatóságok ezenkívül 2009. augusztus 5-én kijelentették, hogy a jövedelmezőségi előrejelzések szerint a tőkeinjekció végrehajtása a piacgazdasági magánbefektető elvének megfelelő feltételek mellett történt, mivel a várt hozam meghaladta azt a hozamot, amelyet egy magánbefektető követelt volna. Ezek az előrejelzések nem voltak irreálisak, ugyanis a 2003 és 2008 között regisztrált tényleges jövedelmezőség határozottan magasabb volt a várt jövedelmezőségnél.
(97)
A belga hatóságok egyértelművé tették, hogy a 2003-as tőkeinjekció és a DPLP elszámolásaiban szereplő állami követelések 2005-ben bekövetkezett törlése egyáltalán nem függött össze. Ez a másik időpontban végrehajtott törlés szokásos számviteli művelet volt, mivel az állam korábban egyértelműen jelezte, hogy ezeket a követeléseket nem fogja megfizetni a DPLP-nek. A mérleg 2005-ös konszolidálása keretében törölt végösszegek eltértek a 2003-ban juttatott tőkeinjekciók összegétől és a 2002 végén felhalmozódott veszteségek összegétől.
(98)
2006-ban juttatott tőkeinjekció: a belga hatóságok kijelentik, hogy ez a tőkeinjekció megfelelt a piacgazdasági magánbefektető elvének, amennyiben azt egy magánbefektetőre - azaz a 300 millió EUR-t befektető Post Invest SA-ra - alkalmazandó feltételekkel egyenértékű feltételek mellett hajtották végre (egyenértékűség elve). Az állam és a magánbefektető új részvényeket jegyzett, ami lehetővé tette az új befektető számára, hogy megszerezze a részvények 50 %-nál eggyel kevesebb részét, míg az állam megtartotta a részvények eggyel több, mint 50 %-át (36).
(99)
A kibocsátott új részvények árának meghatározásához a belga hatóságok által felkeresett befektetési bank becslése szerint a DPLP teljes értéke […]-[…] EUR között volt. Az állam végül a tőkeinjekciók előtti […] EUR összeget vette figyelembe a vállalat egészére nézve. A belga hatóságok elismerik, hogy a DPLP későbbi eredményei meghaladták a becsléskor megfogalmazott feltételezéseket.
(100)
A stratégiai terv végrehajtása a belga hatóságok szerint lehetővé tette, hogy a DPLP-t az egyik leghatékonyabb európai piaci szereplővé tegyék. A DPLP jelentős előrelépéseket tett a jövedelmezőség, a hatékonyság (37) és a minőség terén, miközben ésszerű szinten tartotta az ügyfeleknek kiszámlázott árakat.
5.4. A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI AZ ADÓMENTESÍTÉSEKKEL KAPCSOLATBAN
(101)
A belga hatóságok a 2009. augusztus 12-i nyilatkozatukban elismerik, hogy a DPLP nem a társaságiadó-rendszer hatálya alá, hanem 2005. december 27-ig valójában a nyereségadó (azaz a jogi személyek adója) hatálya alá tartozott. Mindazonáltal kijelentik, hogy a 2003-2005 közötti időszakban a DPLP-nek nem származott előnye ebből az adórendszerből: ha ugyanis a társasági adó hatálya alá tartozott volna, megtehette volna, hogy a múltbeli veszteségeket átkönyveli, és így ebben az időszakban nem kellett volna megfizetnie a társasági adót.
(102)
A belga hatóságok továbbá azzal érvelnek, hogy a DPLP-nek a 2003-2005 közötti időszakban 2 millió EUR összegű adót kellett fizetnie a nyeresége után.
(103)
A 2006-os pénzügyi évtől kezdődően a DPLP-nek úgy kellett megfizetnie a társasági adót, hogy nem tudta átkönyvelni a korábbi veszteségeit. A belga hatóságok az addig feláldozott adójóváírást 51,87 millió EUR-ra becsülik.
(104)
Ebből tehát arra következtetnek, hogy a DPLP-nek 2006 előtt nem származott nettó nyeresége a társasági adó megfizetése alóli mentesítésből.
(105)
A belga hatóságok egyértelművé teszik, hogy a DPLP a közérdekű szolgáltatás teljesítéséhez használt ingatlanokból származó jövedelem vonatkozásában mentesül az ingatlanadó alól.
(106)
A belga hatóságok felbecsülték a DPLP nettó előnyét, amely szerintük a DPLP-t egy szigorúan meghatározott területi sűrűséggel jellemzett postai hálózat fenntartására vonatkozó - más ellentételezés tárgyát nem képező - kötelezettségre való tekintettel terhelő további költségeknek csak korlátozott részét képezi.
(107)
A belga hatóságok kifejtik, hogy a DPLP mentesül bizonyos közvetett és helyi adók alól. Kijelentik, hogy ezek a mentesítések de minimis nettó hatással járnak.
5.5. A BELGA HATÓSÁGOK INGATLANÁTRUHÁZÁSSAL KAPCSOLATOS ÉSZREVÉTELEI
(108)
A belga hatóságok a 2009. augusztus 12-i nyilatkozatukban megerősítették, hogy a DPLP önálló állami vállalattá alakulásakor bizonyos ingatlanokat átruháztak rá. Ezeket a postai szolgáltatási feladatának végrehajtásához szükséges épületeket a DPLP már 1971 óta használta.
(109)
A belga hatóságok kijelentik, hogy a szóban forgó ingatlanok átruházása semmilyen előnyhöz nem juttatta a DPLP-t, mert az már használta azokat a közfeladata keretében. Másképp fogalmazva: szerintük csak a közjavak átszervezéséről volt szó.
5.6. A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI A KÖLCSÖNÖKRE BIZTOSÍTOTT ÁLLAMI KEZESSÉGVÁLLALÁSSAL KAPCSOLATBAN
(110)
A belga hatóságok a 2009. augusztus 12-i nyilatkozatukban kijelentik, hogy a DPLP-nek nem jár automatikusan állami kezességvállalás a kölcsöneire. Ha a DPLP-nek ilyen kezességvállalást kellene igényelnie, meg kellene szereznie a belga hatóságok jóváhagyását, és évi 0,25 %-os díjat kellene fizetnie az Államkincstárnak.
(111)
A vizsgált időszakban a DPLP csak egyszer vett igénybe állami kezességvállalást.
(112)
A belga hatóságok megítélése szerint a 0,25 %-os díj megfelelő, tekintettel a DPLP pénzügyi helyzetére, és arra, hogy alacsony a valószínűsége, hogy a DPLP nem téríti vissza a kölcsönt. A belga hatóságok továbbá úgy vélik, hogy állami kezességvállalás hiányában hasonló kölcsönre nyújtott piaci kamatlábak akár 40 bázisponttal magasabbak lettek volna.
5.7. A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEIVEL KAPCSOLATBAN
(113)
A belga hatóságok a 2009. október 12-i nyilatkozatukban kijelentik, hogy csak a BD és az FVP/Prodipresse nyilatkozatai tartalmaznak döntő információkat. Ezek az információk többek között a napilapok és a folyóiratok korszerű terjesztésével kapcsolatosak.
(114)
A belga hatóságok azzal érvelnek, hogy a BD által hangsúlyozottakkal ellentétben a nem fenntartott postai szolgáltatások (például a sajtótermék-terjesztés) odaítélése nem tartozik a közbeszerzési szerződésekről szóló uniós szabályozás (a 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (38)) hatálya alá.
(115)
Ezenkívül kijelentik, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősülő napilap- és folyóiratterjesztés nem sérti a postai piac liberalizációjára vonatkozó uniós rendelkezéseket.
(116)
A belga hatóságok azt is közlik, hogy e feladat odaítélése nem önkényes döntéstől függ. Szerintük a DPLP az egyetlen olyan vállalat, amely teljesíteni tudja az ilyen szolgáltatástípusok szolgáltatói számára előírt feltételeket és kötelezettségeket.
(117)
A belga hatóságok kijelentik, hogy a BD állításával ellentétben a DPLP a 2002-2008 közötti időszakban nem részesült túlkompenzációban a napilap- és folyóirat-terjesztési szolgáltatásának teljesítéséhez kapcsolódó költségekért.
(118)
A belga hatóságok nem osztják az FVP/Prodipresse azon véleményét, amely szerint a DPLP eltúlozta a korszerű - 82 %-osról 100 %-osra növelni tervezett - országos lefedettség bővítéséhez kapcsolódó beruházásait és többletköltségeit. Mivel a 18 % elsősorban a félreeső területeket érintette, a DPLP személyzeti költségei aránytalanul megemelkedtek, és a DPLP-nek - jellemzően magas értékcsökkenési költségű - nagy távolságra közlekedő szállítójárműveket kellett beszereznie.
(119)
A belga hatóságok végül kijelentik, hogy a DPLP reklámkampányának költségeit nem vették figyelembe a korszerű sajtótermék-terjesztésre az államtól kapott ellentételezés kiszámításához.
(120)
A BD jelzi, hogy a DPLP nyilvánvalóan nem költséghatékony. A belga hatóságok vitatják ezt az érvet, hangsúlyozva, hogy a BD nem veszi teljes mértékben figyelembe a korszerű sajtótermék-terjesztéshez kapcsolódó magas többletköltségeket, és hogy figyelmen kívül hagyja azokat a jelentős erőfeszítéseket, amelyeket a DPLP a költségei megfékezésére és a termelékenysége javítására tett.
(121)
A BD szerint a Deltamedia költségei alacsonyabbak a DPLP költségeinél. Ez a helyzet a belga hatóságok szerint a következőknek tudható be:
a)
a Deltamedia nem kínál országos lefedettséget;
b)
a Deltamedia független terjesztőkkel dolgozik;
c)
a Deltamedia által nyújtott szolgáltatás egyszerűsített, mivel csak egyetlen sajtócsoporthoz tartozó, korlátozott számú kiadóval dolgozik;
d)
a kiadók a napilapokat közvetlenül a terjesztési helyekre szállítják le.
5.8. A BELGA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI A LÉTEZŐ TÁMOGATÁSSAL KAPCSOLATBAN
(122)
A belga hatóságok a 2010. december 21-i nyilatkozatukban azt közlik, hogy a vizsgált intézkedések némelyike létező támogatásnak minősül.
(123)
Először is a belga hatóságok kijelentik, hogy a DPLP-nek biztosított adómentesítések Belgium Európai Unióhoz való csatlakozása előttiek, és következésképp létező támogatásnak minősülnek.
(124)
Másodszor, a belga hatóságok azzal érvelnek, hogy a DPLP-nek folyósított éves támogatás 1999 előtti, azaz a postai piac liberalizációja előtti, és ennélfogva létező támogatásnak minősül. Ugyanígy, az 1999 előtti tőkeinjekciókat - ha azok állami támogatásnak minősülnek - nem kellene létező támogatásnak tekinteni.
(125)
Harmadszor, a belga hatóságok a tízéves elévülési idő miatt azt állítják, hogy az 1999. július 13. előtt (azaz a szóban forgó ügyben a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása előtt) elfogadott valamennyi intézkedés létező támogatásnak minősül, mivel az Elsőfokú Bíróság általi korábbi megsemmisítés a Bizottság összes korábbi vizsgálati aktusának megsemmisítését is maga után vonhatta. Azzal érvelnek azonban, hogy - ahogyan a Bizottság a 2002. decemberi első vizsgálati aktusában felvetette - a vizsgálatba nem kell felvenni az 1992 decembere előtt foganatosított intézkedéseket. Ez az ingatlanátruházást és az 1992-ben folyósított első éves támogatást érintené.
6. ÉRTÉKELÉS
6.1. A DPLP ANALITIKUS SZÁMVITELI RENDSZERÉVEL KAPCSOLATOS ELŐZETES ÉSZREVÉTELEk
(126)
A 97/67/EK irányelvnek a közösségi postai szolgáltatások belső piacának teljes megvalósítása tekintetében történő módosításáról szóló, 2008. február 20-i 2008/6/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (39) (a harmadik postai irányelvvel) módosított 97/67/EK irányelv 14. cikke előírja a postai szolgáltatók számára, hogy olyan analitikus számviteli rendszert kell vezetniük, amely egyértelműen megkülönbözteti az egyetemes szolgáltatás részét képező és azon kívüli szolgáltatások és termékek mindegyikét. Számviteli rendszerükben a közvetlen költségeket közvetlenül a termékekhez kell rendelni, a közös költségeket közvetlenül vagy közvetve kell felosztani és különösen fel kell osztani a megfelelő módon a mind az egyetemes, mind a nem egyetemes szolgáltatások biztosításához szükséges közös költségeket. A DPLP analitikus számviteli rendszere tevékenységalapú költségelszámolási (ABC) módszeren alapul, amely valamennyi működési költséget - az adózás és kamatfizetés előtti eredmény (EBIT) szintjéig - a teljesen felosztott költségek (FDC) módszerének megfelelően a különböző termékekhez könyvel. Az analitikus számviteli rendszer a DPLP valamennyi üzemeltetési költségére és szervezeti egységére kiterjed. 2009-ben a kereskedelmi termékek a DPLP árbevételének […] %-át tették ki, míg a közszolgáltatáshoz kapcsolódó termékek […] %-ot tettek ki
(127)
Az analitikus számviteli módszer háromszintű, ezek: az erőforrások, a tevékenységek és a termékek. Célja az egyes termékekhez könyvelendő költségrész meghatározása.
(128)
A költségek 398 különböző költségtípusra oszthatók, és 3 954 felelősségi központ között oszlanak meg. Számviteli célból ezek 34 erőforráscsoportra és 108 kódcsoportra oszlanak. 986 különböző tevékenység létezik.
(129)
Az erőforrások költségeit a jellegüktől függően könyvelik a tevékenységekhez: a „közvetlen erőforrások” közvetlenül egy konkrét tevékenységhez társulnak, míg a „közvetett erőforrások” több tevékenységhez járulnak hozzá, és azokat az érintett erőforrás tevékenységenkénti felhasználásának mértékét tükröző elosztási kulcsok segítségével kell könyvelni. Végezetül a tevékenységhez való általános hozzájárulás magában foglalja a konkrét tevékenységekhez nem könyvelhető általános költségeket; ezeket a költségeket tehát egyenlően könyvelik az összes bevételhez a költség-plusz elven képzett ár alapján.
(130)
A 986 különböző tevékenység az egyes termékek értékláncának alkotóeleme. A valamely adott tevékenységhez kapcsolódó költségeket termékekhez rendelik, a kérdéses tevékenység egyes termékekben való igénybevételétől függően. A nem operatív tevékenységek költségeit először a termékekhez közvetlenül hozzájáruló üzemeltetési tevékenységekhez rendelik.
(131)
A folyamat utolsó szakaszában a tevékenységek költségeit végül az egyes termékekhez könyvelik, általában a mennyiségen alapuló elosztási kulcs szerint. Másképp fogalmazva: az adott tevékenységgel érintett összes terméket az adott tevékenység termékek általi igénybevételének mértékével arányos költségrészen számolják el.
(132)
A Bizottság megítélése szerint a DPLP által jelenleg alkalmazott analitikus számviteli módszer kielégítő, mivel minden költséget helyesen, kielégítő megfelelőségi szinten rendel hozzá egy adott termékhez. A Bizottság azonban megállapítja, hogy a DPLP ezt a módszert fokozatosan alakította ki; vélelmezhető tehát, hogy a vizsgálat tárgyidőszakának elejéről származó számviteli adatok még az általános megbízhatóságuk ellenére sem annyira részletesek, mint a jelenlegi számviteli rendszer adatai.
(133)
2011 márciusában a belga hatóságok benyújtották a Bizottságnak a DPLP analitikus számviteli módszerének visszamenőleges módosítását, amivel az volt a céljuk, hogy másként osszanak fel bizonyos költségeket a kereskedelmi tevékenységek és a közszolgáltatási tevékenységek között. A belga hatóságok által tervezett módosítás a költségek hozzárendelésének utolsó szakaszára vonatkozik, amikor a termékeket az egyes tevékenységek e termékek általi igénybevételének mértékével arányos költségeken számolják el.
(134)
A módosítás megváltoztatja az üzemeltetési költségek termékekhez rendelését, amelyet a DPLP eddig alkalmazott. E módosítást követően a kereskedelmi termékekhez kapcsolódó költségek bizonyos része a közszolgáltatások körébe tartozna, ami bővítené a közszolgáltatások költségalapját. A közszolgáltatások ebből adódóan a jelenleg a kereskedelmi termékekhez könyvelt költségekből átlagosan évi […] EUR-t viselnének. Az analitikus számvitel többi vetülete változatlan maradna.
(135)
A belga hatóságok közlik, hogy bizonyos tevékenységek költségei a jellegükből fakadóan adott szinten vannak rögzítve, amelyet a közszolgáltatás szükségletei határoznak meg. Másképp fogalmazva: ezeknek a közszolgáltatásokhoz igénybe vett tevékenységeknek a költségei még abban az esetben is változatlanok maradnának, ha egy kereskedelmi termékhez sem veszik igénybe ezeket a tevékenységeket. Amennyiben egy kereskedelmi termék nem váltja ki a kérdéses tevékenységet, a terméknek még abban az esetben sem kellene viselnie az e tevékenységhez kapcsolódó üzemeltetési költséget, ha azt a tevékenységet igénybe veszi.
(136)
Bár a belga hatóságok kijelentik, hogy a felülvizsgált módszer összeegyeztethető a 97/67/EK irányelvvel, a Chronopost ügyben hozott ítélettel (40) és a közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabállyal (41) (a továbbiakban: az ÁGÉSZ-keretszabály), mivel a termékekhez rendeli a közvetlenül könyvelendő költségeket és a közös költségek egy részét, és jobban tükrözi a közszolgáltatási kötelezettségekhez kapcsolódó tényleges költségeket; a Bizottság véleménye szerint ez az új érv formális, gazdasági és jogi okok miatt nem fogadható el.
(137)
Formális szempontból a javasolt módszer ténylegesen nem használatos a DPLP belső számviteli rendszerében, hanem inkább a korábbi adatok utólagos módosítását jelenti. A felülvizsgált módszert a szabályozó hatóság nem hagyta jóvá díjszabási alapként, és azt az állam egyre kevésbé használja az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó ellentételezés kiszámításához. Úgy tűnik tehát, hogy a felülvizsgált módszer ehhez az állami támogatási eljáráshoz kidolgozott elméleti fejtegetés. Gazdasági szempontból a belső elszámolóár rögzítése tekintetében nem feltételezhető, hogy nem a kereskedelmi termékekhez kellene könyvelni az általuk igénybe vett erőforrások költségeinek egy részét (e módszer szerint például a kereskedelmi termékek annak ellenére sem járulnak hozzá a postások kézbesítési útvonalainak költségeihez, hogy a postások kereskedelmi termékeket is kézbesítenek). Végezetül, jogi szempontból úgy tűnik, hogy ez a módosítás nincs összhangban a 97/67/EK irányelv 14. cikke (3) bekezdése b) pontjának iv. alpontjával, a Chronopost ügyben hozott ítélettel (42), a 2005. évi ÁGÉSZ-keretszabállyal (43), amelyek mind előírják, hogy a közös költségeket a megfelelő módon könyveljék a kereskedelmi tevékenységekhez.
(138)
A Bizottság következésképp nem a módosított elszámolásokra, hanem az Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT, azaz a belga postai ágazatot szabályozó hatóság (44)) által a 97/67/EK irányelvnek megfelelően hitelesített - korábban közölt és a DPLP által hivatalosan alkalmazott analitikus számviteli módszeren alapuló - analitikus számviteli adatokra alapozza az értékelését.
6.2. A NYUGDÍJAK ÁTVÁLLALÁSÁNAK ÉRTÉKELÉSE
6.2.1. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett támogatás fennállása
(139)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése a következőket mondja ki: „Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”.
(140)
Ahhoz, hogy egy intézkedés az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásnak minősüljön, a négy feltételnek együttesen kell teljesülnie, azaz az intézkedésnek:
i.
előnyhöz kell juttatnia a kedvezményezettet;
ii.
bizonyos vállalkozások előnyben részesítése által torzítania kell a versenyt, vagy azzal kell fenyegetnie;
iii.
állam általi vagy állami forrásból nyújtott beavatkozást kell képeznie;
iv.
érintenie kell a tagállamok közötti kereskedelmet.
6.2.1.1. Előny és szelektivitás
(141)
A belga hatóságok a Combus-ügyben hozott ítéletben (45) alkalmazott megközelítésre hivatkozva kijelentik, hogy a nyugdí-jkötelezettségek a szokásostól eltérő terhet jelentettek, amelyet a versenytársaknak nem kellett finanszírozniuk, és ennélfogva az állam általi átvállalásuk nem minősül támogatásnak.
(142)
A belga hatóságok lényegében azt állítják, hogy a DPLP a tisztviselők jogállásának rugalmatlansága miatt nem csökkenthette az ezen alkalmazotti kategória által képviselt részt, annak ellenére, hogy ez a kategória jóval költségesebb, mint a kevésbé előnyös szerződésekkel rendelkező munkavállalókból álló elméleti létszám.
(143)
Általánosságban emlékeztetni kell először is arra, hogy a Bíróság nem erősítette meg a Combus-ügyben hozott ítéletet. Épp ellenkezőleg, a Bíróság ítélkezési gyakorlata ellentmond annak a feltételezésnek, amely szerint egy strukturális hátrány ellentételezése kizárná a támogatássá minősítést. Ennek megfelelően a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a támogatás fennállását az állami beavatkozás hatásaira, nem pedig annak okaira vagy céljaira való tekintettel kell értékelni (46). A Bíróság ezenkívül úgy ítélkezett, hogy a támogatás fogalma kiterjed azokra a hatóságok által nyújtott előnyökre, amelyek különböző formában enyhítik a vállalkozások költségvetésére szokásosan nehezedő terheket (47).
(144)
A Bíróság ezenkívül kimondta, hogy a munkavállalók javadalmazásához kapcsolódó költségek - jellegükből fakadóan - a vállalkozások költségvetését terhelik, függetlenül attól, hogy ezek a költségek törvényi kötelezettségekből vagy kollektív megállapodásokból fakadnak-e (48). E tekintetben megállapította: az, hogy az állami intézkedések a többletköltségek ellentételezésére irányulnak, nem mentesíti azokat a támogatássá minősítéstől (49).
(145)
Ezen túlmenően megállapítható, hogy a Combus versenykörnyezete eltérő volt a DPLP versenykörnyezetétől. A Combusnak kereskedelmi alapon kellett folytatnia szállítási tevékenységét, és a magánszektorbeli autóbusz-társaságokéhoz hasonló versenykörnyezetben kellett működnie a piacon. Egy tendereljárást követően a tömegközlekedési társaságok az autóbuszos szállítási tevékenységüket magán- és közvállalkozásoknak engedik át. A közbeszerzési szabályoknak megfelelően a közbeszerzési szerződéseket a „gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatnak” ítélik oda, függetlenül attól, hogy az ajánlattevő állami vagy magánszektorbeli. Az értékelési időszak során a DPLP mindvégig kifejezetten monopolhelyzetben volt, ahol a gazdasági nyomás teljesen másként érvényesült. Ezenkívül, a Combus-üggyel ellentétben, Belgium jelen esetben nem fogadott el olyan törvényi rendelkezést, amely a DPLP-nél dolgozó tisztviselőkre vonatkozó különleges foglalkoztatási rendszer vagy a nyugdíjjogosultságaik megszerzési módjának megszüntetését vagy kiigazítását célozta volna.
(146)
Következésképp a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Combus-ügy és a szóban forgó ügy tényállása közötti eltérések eltérő következtetést indokolnak ebben az ügyben.
(147)
Annak értékeléséhez, hogy a szóban forgó intézkedések tartalmaznak-e állami támogatási elemeket, meg kell határozni, hogy ezek az intézkedések gazdasági előnyhöz juttatják-e a DPLP-t azzal, hogy lehetővé teszik számára annak elkerülését, hogy olyan költségeket viseljen, amelyeknek szokásos körülmények között a saját pénzügyi forrásait kellett volna terhelniük, és így megakadályozták, hogy a piacon érvényesülő erők kifejtsék szokásos hatásukat. A támogatás - a szóban forgó tehermegosztási rendszer jellegére vagy felépítésére figyelemmel - a vállalkozások költségvetésére szokásos körülmények között háruló terhek enyhítését jelenti. Fordított esetben meg lehetne határozni a „különleges teher” fogalmát, amely kiegészítő terhet jelentene ezekhez a szokásos terhekhez képest. E különleges teher törvényi rendelkezés útján történő visszavonása nem biztosítana előnyt a kedvezményezett számára, és következésképp nem minősülne állami támogatásnak.
(148)
A szelektivitás elemzésével kapcsolatos bírósági ítélkezési gyakorlathoz hasonlóan, amely referenciakerettel való összehasonlítást foglal magában annak eldöntéséhez, hogy bizonyos vállalkozások és bizonyos termékek differenciált kezelése összhangban áll-e a „rendszer jellegével és felépítésével” egy strukturális szempontból szokásos piaci helyzetben, a „szokásos” vagy „különleges” teherré minősítés azzal jár, hogy referenciakeretet vagy összehasonlítási alapot kell meghatározni az érintett intézkedés célkitűzésének tekintetében hasonló jogi és ténybeli helyzetben lévő vállalkozások azonosításához.
(149)
Úgy tűnik azonban, hogy nem állapítható meg olyan külső összehasonlítási alap, amely lehetővé tenné az érintett intézkedés célkitűzésének tekintetében a DPLP-hez hasonló jogi és ténybeli helyzetben lévő vállalkozásokra háruló „szokásos” hozzájárulás meghatározását. Különösen azért nem, mert a DPLP versenytársai a magánjog hatálya alá tartozó vállalkozások, amelyek versenypiacokon folytatják tevékenységüket, míg a DPLP az értékelés tárgyidőszakában, a 2011-ben megvalósult teljes liberalizáció előtt törvényes monopóliumot élvezett.
(150)
A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett előny fennállásának meghatározásához a Bizottságnak ezért meg kell vizsgálnia a DPLP helyzetét, és össze kell hasonlítania a nyugdíjak átvállalása előtti és utáni társadalombiztosítási járulékokat.
(151)
Az 1971. július 6-i törvény óta és az 1997-es nyugdíjreformig a DPLP viselte a tisztviselői után fizetendő összes nyugdíjköltséget és társadalombiztosítási költséget. Az adott körülmények között a Bizottság úgy ítéli meg, hogy ezek a költségek azoknak a szokásos kiadásoknak a részét képezik, amelyeket a DPLP-nek - a belga postai piacon fennálló jogi és ténybeli helyzetére való tekintettel - a saját forrásaiból kellett finanszíroznia.
(152)
Ahogyan a nyugdíjak 1997-ben bekövetkezett - és a vizsgálat tárgyát képező - átvállalása lehetővé tette a DPLP számára, hogy ne viselje azokat a költségeket, amelyeket szokásos körülmények között a saját forrásaiból kellett volna finanszíroznia, a szóban forgó intézkedések a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett előnyhöz juttatják a piaci szereplőt.
(153)
A szóban forgó előny szelektív, mivel csak a DPLP-t érinti.
6.2.1.2. Állami források
(154)
A nyugdíjak átvállalását az állam finanszírozta, amely a nyugdíjak tekintetében átvette a DPLP hatásköreit.
(155)
Mivel az állam közvetlenül, a saját költségvetéséből fizeti a DPLP nyugdíjba vonult alkalmazottainak nyugdíját, nyilvánvalóan sor kerül állami források igénybevételére.
6.2.1.3. A verseny torzulása és a tagállamok közötti kereskedelem érintettsége
(156)
A fentebb ismertetett intézkedések érinthetik a tagállamok közötti kereskedelmet, mivel a DPLP a verseny előtt megnyitott piacokon van jelen, például a csomagszállítási szolgáltatások területén, amelyekre intenzív, határokon átnyúló kereskedelem jellemző. A csomagküldemények piacán a DPLP más tagállamokban tevékenykedő vállalkozások - például a UPS, a FedEx vagy a TNT Express - versenyével szembesül. A DPLP a sajtótermék-terjesztés piacán is folytat tevékenységet, ahol működnek és működhetnek más tagállambeli piaci szereplők. A csomagküldemények kézbesítése sosem volt teljes egészében fenntartva a DPLP számára, és más vállalkozások is kínáltak már bizonyos csomagküldemény-kézbesítési szolgáltatásokat (50) vagy más konkrét postai szolgáltatásokat az 1990-es évek elején (51). A DPLP jelen van továbbá a pénzügyi ágazatok piacán (postai folyószámlák, takarékszámlák és kifizetési szolgáltatások), ahol pénzügyi termékeket kínáló piaci szereplők - például bankok és pénzügyi szereplők - versenyével szembesül. A fizetési és megtakarítási célra egyaránt használt postai folyószámlák és takarékszámlák a banki folyószámlákkal és takarékszámlákkal állnak versenyben. A bankszektor már 1992 előtt megnyílt a verseny előtt, és jelentős, tagállamok közötti kereskedelem jellemezte. Különböző tagállamok bankjai már 1992 előtt is letelepedtek Belgiumban: akkor több mint 70 külföldi pénzügyi intézmény volt Belgium területén (52).
(157)
A fenti megfontolásokra való tekintettel nyilvánvaló, hogy minden olyan állami intézkedés, amely gazdasági előnyhöz juttatja a DPLP-t, érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(158)
A (141)-(157) preambulumbekezdésben kifejtett okok miatt a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a nyugdíjak átvállalása az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett támogatásnak minősül.
6.2.2. A nyugdíjátvállalás belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése a 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében
(159)
Az 1997-es nyugdíjreform keretében az éves nettó nyugdíjköltségnek a DPLP által az állam részére történő visszatérítése helyébe a DPLP-t terhelő nyugdíjköltségeket a versenytársak költségeihez igazító, mentesítő járulék lépett. E reform hiányában a nyugdíjköltségek szintje továbbra is jelentősen emelkedett volna a következő években, mégpedig amiatt, hogy az aktív tisztviselők (járulékfizetők) és a nem aktív tisztviselők (kedvezményezettek) aránya romlott a DPLP azon döntését követően, hogy a továbbiakban nem vesz fel tisztviselőket.
(160)
Mivel az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdésében, valamint 107. cikke (3) bekezdésének a) és b) pontjában előírt eltérések nyilvánvalóan nem alkalmazhatóak, és mivel a DPLP javára történő nyugdíjátvállalás összeegyeztethetőségének alátámasztására Belgium nem hivatkozott az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésére, a Bizottság megvizsgálja, hogy ez az átvállalás összeegyeztethetőnek nyilvánítható-e a belső piaccal az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében, amely kimondja, hogy az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.
(161)
A szóban forgó intézkedés arányosságának vizsgálata, valamint a támogatás pozitív és negatív hatásainak mérlegelése előtt a Bizottság először azt vizsgálja meg, hogy a nyugdíjakhoz kapcsolódó összes költség átvállalása milyen mértékben teljesít közös érdekű célt és mennyire szükséges ahhoz.
6.2.2.1. A postai ágazat liberalizációja közös érdekű célkitűzésnek minősül
(162)
Az uniós jog a zöld könyv elfogadásával 1992 óta ösztönözte a postai ágazat egyre nagyobb mértékű liberalizációját, amelynek eredményeként a következő három irányelv elfogadására került sor: i. a 97/67/EK irányelv, ii. a 97/67/EK irányelvnek a közösségi postai szolgáltatások verseny számára való további megnyitása tekintetében történő módosításáról szóló, 2002. június 10-i 2002/39/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (53) és iii. a 2008/6/EK irányelv. Az is elismert tény, hogy a postai piacok uniós szintű liberalizációja fontos szerepet tölt be a növekedést és a foglalkoztatást célzó lisszaboni stratégiában.
(163)
Következésképp nemcsak az egyetemes szolgáltatási kötelezettség fogalmában megjelenő alapvető postai szolgáltatások nyújtásának garantálása fontos, hanem a hagyományos piaci szereplő, a már jelenlévő versenytársak és az új belépők számára egységes versenyfeltételek bevezetése is.
(164)
A francia La Poste-ra vonatkozó határozatában a Bizottság már elismerte, hogy a hagyományos piaci szereplő és a versenytársai számára egyenlő társadalombiztosításijárulék-fizetési feltételek bevezetése kulcsfontosságú feltételt jelent a postai ágazaton belüli tisztességes versenyhez. A Bizottság úgy vélte, hogy a tisztviselők nyugdíjának finanszírozásával kapcsolatos, a La Poste számára előírt kötelezettségek átvállalása összeegyeztethető a belső piaccal, mivel az állami támogatások a francia La Poste és versenytársai számára egyenlő mértékű társadalombiztosítási járulékokat garantálnak. A Bizottság jelen esetben az e határozat 6.3. fejezetében alkalmazottal azonos logikát kíván követni, amely jelen esetben alkalmazandónak tekintendő, amennyiben releváns.
6.2.2.2. A nyugdíjátvállalás szükségessége
(165)
A Bizottság úgy véli, hogy a DPLP 1992-ben végrehajtott átalakítása szükséges volt a postai piaci verseny elősegítéséhez: ez az intézkedés ugyanis a jogi forma tekintetében egyenrangúvá tette a DPLP-t és versenytársait (és ily módon megszüntette azt a korlátlan kezességvállalást, amelyben a DPLP addig állami jogalanyként részesült).
(166)
Azonban sem a belga állam, sem a Régie des postes nem halmozott fel akkora tartalékot, amely megfelelt volna a felhalmozott nyugdí-jkötelezettségeknek. 1992-ben történt bejegyzésekor a DPLP továbbra is halmozott fel nyugdí-jkötelezettségeket, de azok fedezetére nem könyvelt megfelelő eszközt a számviteli rendszerében.
(167)
A nyugdíjak folyósítása tehát egyre inkább túlságosan nehéz terhet jelentett volna a DPLP számára, mivel a nyugdíjkorhatár sok tisztviselő számára közeledett. Bár hoztak intézkedéseket (a termelékenység javítása, fokozatos létszámcsökkentés a természetes távozásoknak köszönhetően, bérindexálás) ennek a helyzetnek a javítására, ez nem lett volna elegendő a DPLP tartós pénzügyi egyensúlyának megteremtéséhez (lásd az alábbi 1. ábrát).
(168)
Ez többek között annak tulajdonítható, hogy a magánjog hatálya alá tartozó vállalkozássá történő átalakítás a DPLP számára azzal is járt, hogy megszüntette a tisztviselők felvételét és a továbbiakban csak (általános munkaszerződés és a munkajogi rendelkezések hatálya alá tartozó) szerződéses alkalmazottakat toborzott. A DPLP-nek 1997 után következésképp a saját bevételeiből kellett volna finanszíroznia a nyugdíjas tisztviselők nyugdíjkiadásait és az aktív szerződéses alkalmazottainak nyugdíjbiztosításához kapcsolódó társadalombiztosítási járulékokat is.
(169)
A DPLP pénzforgalmának csökkenése az évek során súlyosbodott, mivel a magasabb összegű nyugdíjkifizetések meghaladták a tevékenységeiből keletkezett bevételeket (lásd a 3. ábrát).
3. ábra
A DPLP pénzforgalmára vonatkozóan a belga hatóságok által 1996-ban készített szimulációk
(170)
Vitathatatlan, hogy a DPLP-nek jóval magasabb költségei merültek volna fel, ha minden nyugdíjba vonult tisztviselőjének a nyugdíját a saját forrásaiból kellett volna finanszíroznia 1997 után. Nyilvánvaló, hogy támogatás hiányában veszélybe került volna a közigazgatási intézményi jogállásról a magánvállalkozás jogállásra való áttérés.
(171)
Ezenkívül a nyugdíjköltségeknek a szabályozott levélpostai küldeményekből származó bevételek növekedésével történő teljes refinanszírozása nagyon magas küldeménydíjakat eredményezett volna és az elküldött levelek számának olyan jelentős csökkenését eredményezte volna, hogy veszélyeztette volna az egyetemes levélpostai szolgáltatások kínálatát.
(172)
A Bizottságnak ezenkívül az a véleménye, hogy a szóban forgó intézkedések igazodnak az általuk kitűzött közösségi érdekű célhoz. Semmilyen más eszköz nem tudta volna hatékonyabban kezelni a kérdést. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatással rendelkező ágazatokban bizonyára lehetett volna biztosítani közszolgáltatással járó ellentételezéseket, ez a megközelítés azonban a probléma sajátos strukturális jellege miatt hosszú távon fenntarthatatlan lett volna.
(173)
A postai piacok liberalizációjára vonatkozó célkitűzésekre - többek között a jó minőségű és megfizethető árú egyetemes postai szolgáltatások kínálatának garantálására - való tekintettel, valamint a tisztességes verseny előmozdítására irányuló célkitűzést figyelembe véve a nyugdíjak átvállalása szükséges intézkedés volt.
6.2.2.3. A nyugdíjátvállalás arányossága
(174)
A francia La Poste-ra vonatkozó határozat kifejti, hogy a Bizottság hogyan értékelte a postai ágazat hagyományos szereplőit terhelő nyugdíjköltségek átvállalásához kapcsolódó támogatási intézkedések arányosságát, amely szereplők továbbra is egykori monopolhelyzetük idején egyeztetett feltételek mellett alkalmaznak tisztviselőket. Az arányosságot a verseny előtt megnyitott piacokon (például a levélpostai küldemények, a csomagküldemények és a pénzügyi szolgáltatások piacán) érvényesülő tisztességes feltételek tekintetében kell értékelni. A hagyományos piaci szereplőnek a versenytársaiéval megegyező arányú társadalombiztosítási járulékokat kell fizetnie.
(175)
Mivel a DPLP szerződéses alkalmazottai - a köztisztviselőkéhez hasonló jogállású tisztviselőkkel ellentétben - jogilag ugyanolyan helyzetben vannak, mint bármely magánvállalkozás munkavállalói, a DPLP által az egyes munkavállalói kategóriák után fizetett társadalombiztosítási járulékok összehasonlítása lehetővé teszi annak ellenőrzését, hogy a DPLP a nyugdíjak alóli mentesítése óta megfelel-e a versenytársaiéval megegyező arányú társadalombiztosítási járulék fizetésére vonatkozó feltételnek.
(176)
Az alábbi összefoglaló táblázat részletesen bemutatja a DPLP által a tisztviselői és a szerződéses alkalmazottai után megfizetett társadalombiztosítási költségeket:
A DPLP által viselt és megfizetett társadalombiztosítási költségek
Tisztviselők
Szerződéses alkalmazottak
A DPLP társadalombiztosítási rendszerhez való hozzájárulása, amelyből 8,86 %-ot a nyugdíjakra fizet
[…] %
[…] %
A DPLP által közvetlenül viselt költségek
[…] %
[…] %
Betegség és fogyatékosság
[…] %
[…] %
Családi juttatások
[…] %
-
Az ellentételezések kifizetéséhez való hozzájárulás (54)
[…] %
Strukturális csökkentés (55)
[…] %
MUNKÁLTATÓI HOZZÁJÁRULÁS összesen
[…] %
[…] %
MUNKAVÁLLALÓI HOZZÁJÁRULÁS
[…] %
[…] %
A munkavállaló hozzájárulása az általános társadalombiztosítási rendszerhez
[…] %
[…] %
(177)
Ahogyan azt a fenti táblázat mutatja, a DPLP belga társadalombiztosítási rendszerhez való hozzájárulásának szintje (a bérköltségek névleges aránya) jóval alacsonyabb, mint a magánszektorbeli szereplők hozzájárulásának aránya ([…] %, illetve […] %).
(178)
A társadalombiztosítási járulékok tényleges mértékének összehasonlításához a munkáltató által viselt közvetlen költségek figyelembevétele esetén azonban a két arány gyakorlatilag megegyezik, sőt valamivel magasabb a DPLP tisztviselői esetében ([…] %, illetve […] %).
(179)
Az is megállapítható, hogy a munkavállalók által fizetett járulékok észrevehetően azonosak mindkét esetben ([…] %, illetve […] %).
(180)
A DPLP által a tisztviselői után fizetett társadalombiztosítási hozzájárulás alacsonyabb névleges aránya bizonyos - a tisztviselői jogállással rendelkező munkavállalókra nem vonatkozó - társadalombiztosítási járulékok (például foglalkozási megbetegedés, munkanélküliség, munkahelyi baleset) alóli mentesítésnek tudható be. Maga a DPLP azonban közvetlenül viseli a mentesített járulékok költségeit a tisztviselői különleges jogállása miatt. Ez a megközelítés magas közvetlen költségekkel jár a DPLP számára.
(181)
Ami a munkavállalók saját hozzájárulását illeti, amit szintén figyelembe kellene venni, mert a munkavállalóknak ezt a hozzájárulást abból a bérből kell kifizetniük, amelyet a munkavállaló folyósít számukra (ez a hozzájárulás tehát ez utóbbi számára is költséget jelent), valamivel magasabb a tisztviselők esetében, mint a szerződéses alkalmazottak esetében.
(182)
A belga hatóságok és a DPLP azt igazoló információkat közöltek, hogy a közvetlen járulékok az idő múlásával összességében stabilak maradtak.
(183)
Bár a DPLP által közvetlenül viselt közvetlen költségek ([…] %) a szó szoros értelmében nem egyeznek meg a társadalombiztosítási járulékokkal, figyelembe kell venni azt, hogy ezek a költségek nem önkéntes költségek, hanem egyenesen a tisztviselők különleges jogállásából adódnak, és következésképp azokat előírták a DPLP számára. Ennélfogva - az eredetüket és a céljukat tekintve - logikusnak tűnik az egyéb kötelező társadalombiztosítási költségekhez való besorolásuk.
(184)
Ezeket a közvetlen költségeket következésképp figyelembe kell venni a DPLP tényleges társadalombiztosítási járulékainak kiszámításához. Az ebből adódó társadalombiztosítási járulék összaránya valamivel magasabb lenne a DPLP tisztviselői állománya esetében ([…] %), mint a magánszektorbeli vállalkozások személyzete esetében ([…] %).
6.2.2.4. A nyugdíjátvállalás hatásai összevetésének kritériuma
(185)
A DPLP-re alkalmazandó nyugdíjrendszer reformja lényeges szakaszt jelentett a vállalatnak a fokozatos liberalizációhoz való alkalmazkodásában és a belga postai piac teljes liberalizációjához, ami fontos szerepet tölt be a növekedést és a foglalkoztatást célzó lisszaboni stratégia keretében.
(186)
A La Poste-ra vonatkozó határozatában a Bizottság megállapította, hogy a postai ágazat liberalizációja nehezebbé válhat a (Belgiumban bevezetetthez hasonló) nyugdíjreform-tervezetek jóváhagyásának elmaradása esetén.
(187)
A Bizottság továbbá úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó intézkedések - még abban az esetben is, ha nyugdíjasoknak folyósított ellátások tekintetében nem egy különleges rendszerre vonatkoznak - lehetővé teszik egy olyan finanszírozási mechanizmus tartóssá tételét, amelyet a múltbeli változások túlhaladtak. Véleménye szerint ezek az intézkedések ennélfogva a tagállami nyugdíjrendszerek - a Tanács és a Bizottság által egyaránt szorgalmazott - reformjának általánosabb keretébe illeszkednek.
(188)
Az intézkedés kedvezőtlen hatásai korlátozottnak tűnnek, mivel - a DPLP múltjára és tevékenységeire figyelemmel - nyilvánvaló, hogy nyugdí-jkötelezettségeinek nagy része a fenntartott ágazatban folytatott tevékenységekhez kapcsolódik, ahol a versenytorzulás az ágazat jellegéből fakadóan korlátozott.
(189)
A szóban forgó intézkedés elméletileg lehetővé tehetné, hogy a DPLP megőrizze erőfölényét. A Bizottság azonban alacsonynak tartja ezt a kockázatot, mert az intézkedések arra korlátozódnak, hogy a DPLP által fizetett járulékokat a versenytársaiéhoz igazítsák.
(190)
A fentiekből az következik, hogy a DPLP-nek nyújtott támogatás kedvezőtlen hatásai korlátozottak az intézkedés kedvező hatásaihoz képest.
(191)
Mivel az intézkedések a társadalombiztosítási járulékok tekintetében az egyenlő feltételek megteremtéséhez szigorúan szükséges mértékre korlátozódnak és megszüntetik a DPLP-t hátráltató versenytorzulást, nem befolyásolják hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.
(192)
A Bizottságnak következésképp az a véleménye, hogy a nyugdíjak átvállalására vonatkozóan 1997-ben elfogadott intézkedés az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében a belső piaccal összeegyeztethető támogatásnak tekinthető, mivel a DPLP a tisztviselői társadalombiztosítási költségei tekintetében nincs jobb helyzetben, mint más piaci szereplők.
6.3. A KÖZSZOLGÁLTATÁSSAL JÁRÓ ELLENTÉTELEZÉS ÉS MÁS INTÉZKEDÉSEK ÉRTÉKELÉSE
6.3.1. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett támogatás fennállása
6.3.1.1. Előny és szelektivitás
(193)
A közszolgáltatás költségeinek ellentételezése tekintetében az Altmark-ügyben hozott ítélet (56) meghatározza azokat a feltételeket, amelyeket az állami beavatkozásnak teljesítenie kell ahhoz, hogy közszolgáltatási kötelezettségekért járó ellentételezésnek lehessen tekinteni, és ne minősüljön az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak.
(194)
Jelen esetben ezek a feltételek nem teljesülnek és különösen a negyedik nem: a DPLP kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történt. A belga hatóságok ráadásul nem bizonyították be, hogy az ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján állapították meg, amelyek egy átlagos, jól vezetett és a megfelelő eszközökkel ellátott vállalkozásnál a tőle kért közszolgáltatási kötelezettségek teljesítésekor felmerülnének, emellett a Bizottságnak nincs a birtokában a negyedik feltétel teljesülésének vélelmezésére okot adó utalás vagy információ.
(195)
Mivel az éves ellentételezések egyetlen vállalkozás javát szolgálták, és mivel kiegészítő forrásokat bocsátottak e vállalkozás rendelkezésére, az intézkedés szelektív előnyt biztosított a DPLP számára.
(196)
1997-ben juttatott tőkeinjekció: a belga hatóságok elismerték, hogy az 1997-ben juttatott, 62 millió EUR összegű tőkeinjekció valójában általános gazdasági érdekű szolgáltatások 1996-ra esedékes ellentételezésének halasztott fizetését jelentette. Ezeket a tőkeinjekciókat következésképp ugyanazon szempontok alapján kell értékelni, mint az éves ellentételezéseket. Mivel az Altmark-ügyben hozott ítéletben meghatározott különböző feltételek együttesen nem teljesülnek, az intézkedés szelektív előnyt biztosított a DPLP számára.
(197)
2003-ban juttatott tőkeinjekció: a belga hatóságok kijelentették, hogy a 2003-ban juttatott tőkeinjekció (297,5 millió EUR) tiszteletben tartja a piacgazdasági befektető elvét, és így nem minősül állami támogatásnak. Szerintük ennek a tőkeinjekciónak az volt a célja, hogy - a levélválogató központok építése és korszerűsítése, a levélpostai küldemények kézbesítési útvonalainak optimalizálása és az automatizálás érdekében - felerősítse a DPLP saját tőkéjét. A juttatott források ezenkívül az előrehozott nyugdíjak rendszeréhez kapcsolódó létszámcsökkenésből, a munkaidő csökkentéséből és a személyzet új tagjai számára biztosított béremelésből fakadó személyzeti kiadásokat kívánták fedezni.
(198)
Annak bizonyítására, hogy ez a tőkeinjekció megfelelt a piacgazdasági befektető elvének, a belga hatóságok stratégiai tervük keretében jövedelmezőségi előrejelzéseket készítettek, amelyek a magánbefektető által elvártak szerint a tőkeköltségnél magasabb jövedelmezőségi szintet eredményeztek.
(199)
A belga hatóságok által készített nyereség-előrejelzések és -számítás előretekintő jellegűek, rendkívül részletesek, és megfelelnek annak a módszernek, amelyet egy magánbefektető alkalmazna:
1.
a jövedelmezőség kiszámítása az aktualizált jövőbeli cash-flow módszer segítségével történt, amely figyelembe veszi a vállalkozás jövőbeli növekedését, valamint azt, hogy a befektetések képesek-e nyereséget és pénzforgalmat generálni a részvényesek számára;
2.
három különböző forgatókönyvet terveztek: egy optimista forgatókönyvet, egy pesszimista forgatókönyvet és egy legvalószínűbb forgatókönyvet, amelyet végül figyelembe vettek az előrejelzések érzékenységének értékeléséhez;
3.
az előrejelzések a haszonkulcs […] %-ra emelkedését jelezték 2007-ben (lásd a 4. ábrát) és […] %-os várható belső megtérülési rátát, vagyis a postai ágazat magánbefektetői által megfelelőnek ítélt - egy külső szakértő (a Banque Degroof) által közölt - […] %-nál magasabb arányt jeleztek a 2003-2012 közötti időszakra (lásd az 5. ábrát).
4. ábra
A 2003-2007 közötti időszakra vonatkozóan a belga hatóságok által készített előzetes előrejelzések
(…)
Forrás: belga hatóságok
5. ábra
Az előzetes belső megtérülési ráta belga hatóságok általi kiszámítása a legvalószínűbb forgatókönyvhöz
(…)
Forrás: belga hatóságok
(200)
Az is megállapítható, hogy az előrejelzések megalapozottságát a következő években elért pénzügyi eredmények általánosan igazolták (lásd a 6. ábrát). A jövedelmezőség szóban forgó növekedése miatt a DPLP 2007-től osztalékot kezdett fizetni.
6. ábra
Utólagos nyereség a 2003-2007 közötti időszakban
(…)
Forrás: belga hatóságok
(201)
A tízéves időszak alatt regisztrált eredmények is megfelelnek a 2003-as előrejelzéseknek, mivel az utólagos belső megtérülési ráta […] %-nak, azaz a 2003-ban prognosztizált […] %-nál magasabb szintűnek kellene lennie.
(202)
Bár a belga állam befektetésének megtérülése elegendőnek tűnik annak megerősítéséhez, hogy az említett befektetés megfelel a piacgazdasági magánbefektető elvének, megjegyzendő, hogy a szóban forgó jövedelmezőség értékelésének alapjául szolgáló, várható bevételek között szerepeltek a DPLP-nek fizetett állami támogatások és éves ellentételezések.
(203)
Ezek az állami támogatási intézkedések azonban nyilvánvalóan eltérő célkitűzéseket követnek, és semmilyen időbeli kapcsolatban nem állnak a 2003-ban végrehajtott tőkeinjekcióval.
(204)
Ezenkívül a DPLP javára nyújtott, be nem jelentett támogatásból egy magánbefektető számára esetlegesen adódó bizonytalanságot enyhítette, hogy a Bizottság a 2003-ban hozott határozatában hivatalosan engedélyezte a tőkeinjekciót. A befektetés megvalósításakor bármely, jó megtérülési kilátásokkal rendelkező befektető valószínűleg még abban az esetben is vállalta volna azt a kockázatot, hogy a Bizottság kedvező határozatának elfogadását követően megvalósítja a befektetést, ha ez a határozat még nem volt jogerős. E döntés meghozatalához egy magánbefektető nem várt volna több évet, azaz a Törvényszék és a Bíróság ítéletének időpontjáig. A szóban forgó határozat későbbi megsemmisítése következésképp olyan esemény, amely a befektetéskor nem volt előre látható, de amelynek igen valószínűtlennek kellett tűnnie, mivel a Bizottság határozatai a megsemmisítésükig törvényesnek tekintendők.
(205)
A Bizottságnak következésképp az a véleménye, hogy a 2003-ban végrehajtott tőkeinjekció a piacgazdasági befektető elvével összhangban lévőnek tekinthető, és nem minősül az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásnak.
(206)
2006-ban juttatott tőkeinjekció: a belga hatóságok kijelentették, hogy a 2006-ban végrehajtott (40 millió EUR összegű) tőkeinjekció tiszteletben tartja a piacgazdasági befektető elvét, és így nem minősül állami támogatásnak.
(207)
Ez a tőkeinjekció a magánbefektetőre vonatkozó feltételekkel megegyező feltételek mellett valósult meg: a DPLP tőkeemelését (40 millió EUR összegben) az állam és (300 millió EUR összegben) a Post Invest Europe jegyezte, részvényenként megegyező áron (egyenértékűség elve). A Post Invest Europe akkoriban olyan külső befektető volt, amely semmilyen kapcsolatban nem állt a DPLP-vel, sem a belga állammal.
(208)
Ezenkívül a részvények kibocsátási árát helyesen állapították meg. A kibocsátott új részvények árának meghatározásához a belga hatóságok által megkeresett befektetési bank a DPLP teljes értékét […]-[…] EUR közöttire becsülte. Az állam végül a tőkeinjekciók előtti […] EUR összeget vette figyelembe a vállalat egészére nézve. A megtérülés és a kockázat szintjére vonatkozó, közös vállalkozási terven alapuló feltételezések önmagukban a nyereség hosszú távú optimalizálásához kapcsolódó megfontolásokra épültek. A DPLP későbbi, a 2006-os tőkeemelést követően elért eredményei (lásd alább) is megerősítik a befektetési döntés meghozatalakor figyelembe vett feltételezések és paraméterek megalapozottságát.
7. ábra
A DPLP 2006 és 2010 közötti eredményei
(…)
Forrás: belga hatóságok
(209)
A Bizottság megítélése szerint a 2006-ban végrehajtott, 40 millió EUR összegű tőkeinjekció nyilvánvalóan megfelel a piacgazdasági befektető viselkedésének, és következésképp nem minősül állami támogatásnak.
(210)
A társasági adó megfizetése alóli mentesítés - bár előnyt biztosíthat a DPLP számára az általa egyébként megfizetendő adó összegének esetleges csökkentése miatt - konkrét előnyt nem keletkeztetett: 1992-től 2005-ig, a szóban forgó mentesítés megszüntetésének évéig a DPLP adózás utáni halmozott eredménye ugyanis negatív volt. Annak ellenére, hogy nettó eredménye bizonyos években pozitív volt, az egyik évről a másikra átvitt adójóváírás lehetővé tette volna a DPLP számára, hogy még abban az esetben se fizessen adót, ha a társasági adóra vonatkozó szabályok hatálya alá tartozott volna. Ezt a mentesítést következésképp nem vizsgálja részletesebben ez a határozat.
(211)
Az ingatlanadó alóli mentesítés és a helyi adó alóli mentesítés ezzel szemben a DPLP-t más vállalkozásokénál kedvezőbb helyzetbe hozza, mivel olyan kötelezettségek alól mentesíti, amelyeket szokásos körülmények között vállalnia kellett volna. E mentesítések következésképp szelektív előnyt biztosítanak számára.
(212)
A belga hatóságok kijelentették, hogy az ingatlanátruházás az állami tulajdont képező javak belső átszervezését jelentette, mivel a DPLP akkor teljes egészében állami tulajdonban volt. Az ingatlanátruházás azonban olyan újabb eszközöket bocsátott a DPLP rendelkezésére, amelyek azelőtt az állam tulajdonát képezték. A DPLP már akkor használta ezeket az ingatlanokat, amikor azok állami tulajdonban voltak, de nem volt azok törvényes tulajdonosa. A törvényes tulajdonjog átruházása az államtól független DPLP vállalkozásnak tulajdonjogot biztosított az ingatlanokra. A DPLP tehát kiegészítő forrásokhoz jutott az átruházást megelőző helyzethez képest. Ez az intézkedés tehát szelektív előnyt biztosított számára.
(213)
Állami kezességvállalás hiányában a DPLP nem juthatott volna kölcsönhöz ugyanazon feltételek mellett. A belga hatóságok a piaci kamatlábakat akár 40 bázisponttal magasabbnak becsülték, míg az államnak fizetett díj 25 bázispont volt.
(214)
Az EK-Szerződés 87. és 88. cikkének a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásra való alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény (57) [3.2. pontjának d) alpontja] szerint „a kockázatviselést általában a kezességvállalási vagy viszontkezesség-vállalási összegre vonatkozó megfelelő díjjal ellentételezik. Ha a kezességért fizetett ár eléri legalább a pénzpiacon hozzáférhető, megfelelő referencia kezességvállalási-díj értékét, akkor a kezesség nem tartalmaz támogatást. Ha a pénzpiacokon nem állapítható meg megfelelő referencia kezességvállalási- díj, akkor a kezességvállalással biztosított hitel összes pénzügyi költségét, beleértve a hitelre vonatkozó kamatlábat és a kezességvállalás díját egy hasonló, nem biztosított hitel piaci árával kell összevetni.” Mivel úgy tűnik, hogy a díj nem felel meg a piacnak, az állami kezességvállalás lehetővé tette a DPLP számára, hogy alacsonyabb költség mellett jusson finanszírozáshoz, mint amelyet elvileg viselnie kellett volna.
(215)
Következésképp az intézkedés akkora szelektív előnyt biztosított a DPLP-nek, amely az állami kezességvállalás hiányában a DPLP által fizetendő kamatláb, valamint a tényleges kamatláb és a kezességvállalási díj összege közötti különbséggel egyenlő. A megszerzett előny a kintlévő tőkére vetítve évente 15 bázispont volt. Az előny tehát a kölcsön teljes futamideje alatt 1,5 millió EUR-ra becsülhető.
6.3.1.2. Állami források megléte
(216)
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó éves ellentételezést a belga állam költségvetéséből finanszírozták a DPLP és a belga állam között létrejött, egymást követő üzemeltetési szerződéseknek megfelelően. A belga állam által közölt információk szerint az 1997-ben végrehajtott tőkeinjekciók de facto általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó ellentételezést jelentenek, és következésképp a határozatnak ebben a részében szerepelnek.
(217)
Az adómentesítések következtében csökkentek az állam adóbevételei azon bevételek csökkenése miatt, amelyeket az említett mentesítések hiányában realizált volna. Következésképp a mentesítések állami források átruházásával járnak, ami a belga államnál adóbevétel-kiesésként jelentkezik.
(218)
A DPLP-re átruházott ingatlanok korábban állami tulajdonban voltak. Az állam átengedte a tulajdonjogot a DPLP-nek, ezáltal csökkentette saját eszközeit, és növelte a DPLP eszközeit. Az intézkedés következésképp állami források átruházásának minősül.
(219)
A kölcsönre vonatkozó kezességvállalást az állam biztosította, amely ellenszolgáltatás nélkül vállalta a saját költségvetését érő kockázatokat, e kezességvállalás következésképp bevételről való lemondás formájában biztosított állami forrásnak minősül.
(220)
A levélpostai küldemények kézbesítéséből keletkezett bevételek a Preussen Elektra ügyben hozott ítéletnek (58) megfelelően nem minősülnek állami bevételnek, mivel a felhasználók által fizetett árak finanszírozása - az állam ellenőrzése alól kieső - saját forrásokból történik.
(221)
Mindazonáltal az összeegyeztethetőség értékelése érdekében ezeket a bevételeket a Bizottság közvetlenül kapcsolatba hozza a postai ágazatban nyújtott általános gazdasági érdekű szolgáltatással, és következésképp - az ÁGÉSZ-keretszabály 17. pontjának és a 97/67/EK irányelv 7. cikkének megfelelően - figyelembe kell venni az ellentételezés szükségességének és arányosságának meghatározásához.
6.3.1.3. A verseny torzulása és a tagállamok közötti kereskedelem érintettsége
(222)
Az intézkedések a (156) preambulumbekezdésben foglalt okokkal megegyező okok miatt érinthetik a tagállamok közötti kereskedelmet.
6.3.1.4. A támogatási intézkedések összefoglalása
(223)
A (193)-(222) preambulumbekezdésben kifejtett okok miatt a következő intézkedések az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősülnek.
a)
az általános gazdasági érdekű szolgáltatások éves ellentételezése (1992-2010);
b)
1997-ben végrehajtott tőkeinjekciók;
c)
az ingatlanadó alóli mentesítés (1992-2005);
d)
1992-ben végrehajtott ingatlanátruházás;
e)
az állam által 2004-ben nyújtott kezességvállalás.
6.3.2. Az EUMSZ 108. cikkének (1) bekezdése értelmében vett létező támogatás
(224)
A jelen esetben vizsgált intézkedések némelyikét az EUMSZ 108. cikke (1) bekezdésének értelmében vett létező támogatásoknak lehetne tekinteni.
6.3.2.1. A társasági adó megfizetése alóli mentesítés és az ingatlanadó alóli mentesítés
(225)
A társasági adó megfizetése alóli mentesítésből és az ingatlanadó alóli mentesítésből a DPLP-nek akkor származott előnye, amikor még mindig közigazgatási intézmény volt, azaz 1971 előtt, és e mentesítések korábbiak, mint Belgium EGK-csatlakozása. Azóta nem módosultak. Ezek az intézkedések következésképp létező támogatásnak minősülnek.
(226)
A társasági adó megfizetése alóli mentesítés 2005-ben szűnt meg, míg az ingatlanadó alóli mentesítés továbbra is érvényben van.
6.3.2.2. A postai piac liberalizációja
(227)
A belga hatóságok szerint a postai piac 1999-ben bekövetkezett liberalizációja előtti összes intézkedést létező támogatásnak kell tekinteni. A szóban forgó intézkedések azonban a versenypiacokon (például a csomagküldemények kézbesítésének piacán és a pénzügyi szolgáltatások piacán) jóval a 97/67/EK irányelv 1999-es hatálybalépése előtt jelen lévő DPLP összes tevékenysége szempontjából kedvezőek voltak. Következésképp az Alzetta-ügyben hozott ítéletnek (59) megfelelően egy ilyen intézkedés nem tekinthető úgy, hogy a belső piac fejlődése miatt létező támogatássá válna: adott kedvezményezett számára létező támogatásnak tekinthető, amennyiben az kizárólag olyan piacokon folytatott tevékenységet, amelyek a támogatás végrehajtásakor nem voltak megnyitva a verseny előtt.
(228)
A Bizottság következésképp nem tudja figyelembe venni ezt az érvet.
6.3.2.3. Tízéves elévülési idő
(229)
A továbbiakban az az állítás sem nem vehető figyelembe, amely szerint a tízéves elévülési időnek e hivatalos vizsgálati eljárás 2009. évi megindításától kellene kezdődnie. Az Elsőfokú Bíróság 2009-ben hozott ítélete nem semmisítette meg az összes korábbi vizsgálati cselekményt. Az Elsőfokú Bíróság csak utalt arra, hogy ezeknek a cselekményeknek hivatalos vizsgálati eljárás indítására kellett volna ösztönözniük a Bizottságot (60).
(230)
Mivel azonban a Bizottság 2002. december 23-án tette meg első vizsgálati cselekményét, amikor először kért tájékoztatást a belga hatóságoktól, az 1992. december 23. előtt végrehajtott intézkedéseket létező támogatásnak kell tekinteni.
6.3.3. Az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó ellentételezés összeegyeztethetősége az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének tekintetében
(231)
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások összeegyeztethetőségét a Bizottság az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése és az ÁGÉSZ-keretszabály tekintetében értékeli. Az ÁGÉSZ-keretszabály a hatálybalépésétől, 2005. november 29-től alkalmazandó. Mivel alapvetően olyan szabályoknak a kodifikálásából áll, amelyek már a hatálybalépése előtt léteztek, a Bizottság hivatkozni fog rá a hatálybalépését megelőző intézkedések értékelésekor is.
6.3.3.1. Az üzemeltetési szerződések által adott felhatalmazás alapján megállapított értékelési spektrum
(232)
A belga hatóságok és a DPLP észrevételeikben határozottan kifogásolták, hogy a Bizottság - a régebben jogellenesen kifizetett támogatásokkal kapcsolatos egyéb ügyek értékeléséhez korábban figyelembe vett megközelítésnek megfelelően - átfogó elemzést készít a DPLP-nek az időszak egészében nyújtott bármely támogatásról, ami azt feltételezi, hogy ez a támogatás megkülönböztetés nélkül finanszírozta a vállalkozásra bízott valamennyi közfeladatot. A belga hatóságok és a DPLP kijelentették, hogy jelen esetben - más ügyekben megállapítottakkal ellentétben - az általuk kötött üzemeltetési szerződések szigorúan behatárolják a DPLP támogatandó tevékenységeit, valamint azokat a támogatási összegeket, amelyekre ezek a tevékenységek jogosultak lehettek (61).
(233)
A Bizottság úgy véli, hogy a szóban forgó üzemeltetési szerződések szigorúan meghatározzák az állam és a támogatás kedvezményezettje jogait és kötelezettségeit, azáltal, hogy megállapítják annak az ellentételezésnek a számítási paramétereit, amelyre ez utóbbi a szerződésekben felsorolt tevékenységek és megjelölt időszakok vonatkozásában jogosult lehet. Következésképp a Bizottság a különböző üzemeltetési szerződések rendelkezéseire alapozza az értékelését.
(234)
Azokat az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat, amelyek esetében ellenőrizni kell a támogatás összeegyeztethetőségét, a tagállami felhatalmazások határozzák meg. A DPLP által teljesítendő közfeladatokat az állammal nagyjából ötévente aláírt üzemeltetési szerződéseket jóváhagyó, egymást követő közigazgatási jogi aktusok bízzák a DPLP-re. Ezek a szerződések kifejtik és kiegészítik a nemzeti postatörvény rendelkezéseit.
(235)
Az egymást követő üzemeltetési szerződések mindegyike olyan külön felhatalmazást jelent, amely ismerteti a DPLP által teljesítendő közfeladatokat, továbbá rögzíti a felhatalmazás időtartamát és azokat a paramétereket, amelyek alapján az állam által fizetendő ellentételezés kiszámítása történik. Az üzemeltetési szerződések meghatározzák az állam által nyújtott pénzügyi ellentételezés összegének kiszámítása során figyelembe vett tevékenységeket.
(236)
A támogatási intézkedések összeegyeztethetőségét az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének fényében kell értékelni, mivel az ellentételezést a közfeladatok teljesítése miatt felmerült költségek finanszírozására biztosították. Az ellentételezés akkor lenne összeegyeztethető a belső piaccal, ha nem ellentételezné túlzott mértékben a DPLP-t azokért a többletköltségekért, amelyeket az üzemeltetési szerződések által rábízott közfeladatok teljesítése során vállal, ideértendő egy ésszerű nyereség is. A túlkompenzációt vissza kell fizettetni.
(237)
A túlkompenzáció értékelési spektruma azokat az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat foglalja magában, amelyekre az egymást követő üzemeltetési szerződések rendelkezései ellentételezést írnak elő.
(238)
Fontos megjegyezni, hogy az egymást követő üzemeltetési szerződések rendelkezései mutatnak néhány eltérést. Következésképp a túlkompenzációt az egyes szerződésekben meghatározott konkrét paraméterek alapján kell kiszámítani.
(239)
Az első (az 1992-1996 közötti időszakra vonatkozó) üzemeltetési szerződésben az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó ellentételezés valamennyi közszolgáltatásra kiterjed. Ennek az első üzemeltetési szerződésnek a rendelkezései nem osztják el aszerint az ellentételezést a különböző közszolgáltatások között, hogy az említett szerződés értelmében ellentételezésre jogosítanak-e vagy sem.
(240)
Következésképp célszerű figyelembe venni, hogy az e szerződésben előírt ellentételezés - megkülönböztetés nélkül - fedezi az összes közfeladat teljesítéséből adódó többletköltségeket. Ezen időszak vonatkozásában az esetleges túlkompenzáció ellenőrzése valamennyi közszolgáltatási intézkedésre kiterjed: az egyetemes postai szolgáltatásra (egyetemes szolgáltatási kötelezettség), valamint a sajtótermék-terjesztésre és a DPLP-re bízott egyéb feladatokra.
(241)
Az első üzemeltetési szerződéssel ellentétben a második, a harmadik és a negyedik üzemeltetési szerződés a támogatásokat bizonyos, bennük meghatározott általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra tartják fenn. A támogatásra jogosító általános gazdasági érdekű szolgáltatások a következők: a napilap- és folyóirat-terjesztés, valamint a (33) preambulumbekezdésben felsorolt egyéb közszolgáltatások. A támogatott szolgáltatásokat meghatározó záradékok az üzemeltetési szerződésekben szerepelnek: a második üzemeltetési szerződés 7. cikkében, a harmadik üzemeltetési szerződés 15. cikkében, valamint a negyedik üzemeltetési szerződés 12. és 13. cikkében.
(242)
Az egyetemes postai szolgáltatás azonban - az első szerződés kivételével - nem részesül ellentételezésben az üzemeltetési szerződések alapján.
(243)
Az egyetemes postai szolgáltatáshoz kapcsolódó költségeket és bevételeket tehát a Bizottság nem veszi figyelembe a túlkompenzáció kiszámítása során, kivéve - amennyiben indokolt - a fenntartott ágazatból származó többletnyereséget (62).
6.3.3.2. A túlkompenzáció kiszámítása
(244)
A (239)-(243) preambulumbekezdésben említett közszolgáltatási felhatalmazások közötti eltérések miatt az esetleges túlkompenzáció kiszámítása eltérő módon történik az első üzemeltetési szerződés és az azt követő három üzemeltetési szerződés esetében.
(245)
Az ÁGÉSZ-keretszabály a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése miatt felmerült költségek fedezésén kívül egy ésszerű mértékű hozam ellentételezéséről is rendelkezik (63).
(246)
Az ÁGÉSZ-keretszabály 18. pontjának rendelkezései értelmében ésszerű nyereség „a saját tőkehozamnak az a mértéke, amely figyelembe veszi a tagállam beavatkozása következtében a vállalkozást érő kockázatot vagy kockázatmentességet, különösen ha a tagállam kizárólagos vagy speciális jogokat biztosít. Ez a mérték általában nem haladhatja meg az érintett ágazat utóbbi években mért átlagát. Azokban az ágazatokban, ahol nem működik az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vállalkozáshoz hasonlítható vállalkozás, az összehasonlítást más tagállamok vagy szükség esetén más ágazatok vállalkozásaival kell elvégezni, feltéve, hogy figyelembe veszik az egyes ágazatok sajátosságait. Az ésszerű nyereség meghatározásakor a tagállam ösztönző kritériumokat állapíthat meg, többek között a nyújtott szolgáltatás minősége és a termelési hatékonyság javulása tekintetében.”
(247)
Az ésszerű nyereség megfelelő szintjét tehát különböző paraméterek - különösen az adott ágazatra vonatkozó átlagos mérték, a vállalkozás tevékenységeihez kapcsolódó kockázatok, és adott esetben a szóban forgó vállalkozáshoz kapcsolódó ösztönző kritériumok - figyelembevételével kell kiválasztani.
(248)
Az ésszerű nyereség szintjének meghatározásához a Bizottság több szakértői tanulmányra hagyatkozott, amelyek részletesebb kifejtése az alábbiakban található. A tanulmányok és az egyes üzemeltetési szerződések kockázati szintje alapján a Bizottság mind a négy üzemeltetési szerződéshez különböző ésszerű nyereség-szinteket határozott meg a DPLP számára, egyrészt a levélpostai küldemények kézbesítése, másrészt pedig a sajtótermékek terjesztése tekintetében. E tanulmányok közös jellemzője, hogy megpróbálják meghatározni a szóban forgó hagyományos postai szolgáltatóval a tevékenységek és a kockázati profil tekintetében kellőképpen összehasonlítható vállalkozáscsoportokat, és megpróbálnak referencianyereség-szintet megállapítani az ezeknél az összehasonlítható vállalkozásoknál megfigyelt nyereség alapján.
(249)
A kockázat tekintetében a Bizottság azt kívánja hangsúlyozni, hogy a DPLP a vizsgált időszak során azért szembesült csekély vagy nem létező versennyel tevékenységeinek döntő többsége esetében, mert törvényesen védett monopóliumot élvezett (ez a levélpostai küldemények kézbesítésére vonatkozó szolgáltatások többségére érvényes), vagy azért, mert - igen jelentős piaci részesedésekkel, valamint a költségeknél alacsonyabb árak támogatása okozta piacralépési korlátokkal jellemzett - erőfölényben volt (például a sajtótermék-terjesztés esetében). A Bizottság szerint ezt a szempontot figyelembe kell venni az azokkal a vállalkozásokkal végzett összehasonlító vizsgálatok mindegyikében, amelyek - bár a DPLP-éhez hasonló szolgáltatásokat nyújtottak - versenykörnyezetben kellett folytatniuk a tevékenységüket.
(250)
Ezenkívül egy-egy hagyományos postai szolgáltató kockázati kitettségének mértéke alapvetően a hatóságok által bevezetett szabályozó mechanizmus tulajdonságaitól függ.
(251)
Ami a levélpostai küldemények kézbesítését illeti, azt az ágazatot, ahol a DPLP egyetemes szolgáltatási kötelezettségét elsősorban a bélyegek árából finanszírozták (64), a Bizottság úgy véli, hogy a kockázat jelentősen eltér attól függően, hogy a szabályozó hatóság a bélyegek árát - az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségeinek folyamatos fedezése érdekében - kisebb-nagyobb gyakorisággal kiigazította (például minden év elején, vagy minden szükséges alkalommal), vagy attól függően, hogy a bélyegek árát (65) hosszú távra szóló szerződés keretében hosszú időre (például négy vagy öt évre) előzetesen rögzítették (66). Az első árszabályozási módszer általában elég alacsony kockázatot hárít a szóban forgó vállalkozásra, amennyiben a bélyegek árát bizonyos gyakorisággal kiigazítják, oly módon, hogy állandó pénzügyi egyensúly maradjon fenn a bevételek és a költségek között. Ez a szabályozástípus megvédi a társaság haszonkulcsát a bizonytalanságokkal szemben. A második módszer nagyobb kockázattal jár, ugyanis a piaci szereplőt hosszú távon kiteszi a költségek és a bevételek ingadozásából adódó következményeknek.
(252)
Ugyanígy a sajtótermékek terjesztése (pénzügyi ellentételezésekből finanszírozott egyetemes szolgáltatási kötelezettség) tekintetében az eltérés jelentős, attól függően, hogy az ellentételezés tényleges nettó költségeken (ténylegesen felmerült nettó költségeken) vagy hosszú távra tervezett nettó költségeken alapul-e. Így a jövőben hosszú távon várható nettó költségeket fedező átalányösszeg formájában fizetett ellentételezés a piaci szereplőt a bevételek és a költségek minden ingadozásának kiteszi. A piaci szereplő ekkor nagyobb kockázatnak van kitéve, mint az utólagosan meghatározott költségeken és bevételeken alapuló teljes ellentételezés esetében.
(253)
Ha a piaci szereplő és a hatóságok közötti szerződés olyan jellegű, hogy a közszolgáltatáshoz bizonyos fokú kockázat társul, például azért, mert a hagyományos piaci szereplőt a bevételek és a költségek jelentős ingadozásának teszik ki, a hagyományos piaci szereplőt megillető ésszerű nyereségnek arányosnak kell lennie a felmerült kockázat megfelelő szintjével. Ezzel ellentétben, ha a hagyományos piaci szereplő és a hatóságok közötti szerződés olyan jellegű, hogy a közszolgáltatáshoz nem kapcsolódik lényeges kockázat, az engedélyezett ésszerű nyereségnek is csekélynek kell lennie.
(254)
A Bizottság ezenkívül megjegyzi, hogy a vállalkozásnál felmerülő kockázat szintje és a vállalkozást a hatékonyságnövekedés érdekében megillető ellentételezések szintje szorosan összefügg. Így a hatóságok előzetesen meghatározhatják az ellentételezés rögzített szintjét, amely megelőlegezi és magában foglalja azt a hatékonyságnövekedést, amelyet a vállalkozásnak rendes körülmények között meg kellene valósítania a felhatalmazás időtartama alatt. A szerződés - azáltal, hogy a költségek és a bevételek minden ingadozásának kiteszi a társaságot - eredményesebbé válásra és a költséghatékonyság javítására ösztönzi azt. Ezzel párhuzamosan nagyobb kockázatot kell vállalnia. Bizonyos fokig a kockázat és a hatékonyságra való ösztönzés tehát egymás velejárói. Ugyanígy, egy eleve hosszú időre meghatározott árplafon rendes körülmények között jobban ösztönöz nagyobb hatékonyságra, ugyanakkor kockázatosabb is az érintett társaság számára.
(255)
Annak a kérdésnek a vizsgálatához, hogy milyen mértékű a DPLP ésszerű nyeresége, a Bizottság több szakértői tanulmányra hagyatkozik.
(256)
A WIK-tanulmány: a német postai szolgáltatóra, a Deutsche Post AG-re (a továbbiakban: DP) vonatkozó állami támogatási eljárással kapcsolatos, C 36/07. sz. ügyben a Bizottság felkérte a WIK Consult tanácsadó céget, hogy készítsen tanulmányt a hagyományos postai szolgáltatók ésszerű nyereségének megfelelő szintjéről (67) (a továbbiakban: WIK-tanulmány). A WIK-tanulmány releváns szempontjait 2010. március 25-én és 2011. február 7-én közölték Belgiummal. Belgiumnak a WIK-tanulmányra vonatkozó észrevételei 2010. április 23-án és 2011. március 1-jén érkeztek be a Bizottsághoz.
(257)
A Deloitte-tanulmány: A Bizottsághoz 2010. április 23-án érkezett be a Deloitte iroda által készített tanulmány (68) (a továbbiakban: Deloitte-tanulmány), amelyben ez utóbbi véleményt nyilvánított a DP egyetemes szolgáltatásai esetében elfogadandó ésszerű nyereségről. Ezt a tanulmányt 2011. december 9-én továbbították Belgiumnak. Belgiumnak a Deloitte-tanulmánnyal kapcsolatos észrevételei 2011. december 26-án érkeztek be a Bizottsághoz.
(258)
A CRA-tanulmány: 2011. március 1-jén Belgium benyújtotta a Charles Rivers Associates (69) tanulmányát, amely vitatta a WIK-tanulmányt (a továbbiakban: CRA-tanulmány).
(259)
Ebben a tanulmányban a WIK referencia ésszerű nyereséget határoz meg a DP számára. Konkrétan: a WIK először a DP feladatait és kockázatát elemzi, majd azt a következtetést vonja le, hogy ez utóbbi elsősorban rutinfeladatokat lát el, és korlátozott vállalkozói kockázata merül fel (70). Ezen elemzés alapján a WIK kiválasztja az összehasonlítási alapul szolgáló vállalkozásokat, azaz meghatározza azoknak a referenciacsoportoknak az összetételét, amelyek lehetővé teszik a referencia ésszerű nyereség kikövetkeztetését. A WIK általánosságban azt hangsúlyozza, hogy az elfogadott értékelési eljárás a belső elszámolóárak esetében a jövedelmezőség referenciaértékeihez alkalmazott tipikus módszertan alapelveit veszi át (71). Ezt a módszertant nemcsak a belső elszámolóárakra vonatkozó nemzeti szabályozásokban alkalmazzák, hanem az OECD belső elszámolóárakkal kapcsolatos elveiben (a továbbiakban: OECD-elvek) (72) is.
(260)
A WIK figyelembe vesz több, a jövedelmezőség mérésére szolgáló eszközt, és különbséget tesz a - pénzforgalmon alapuló és egy-egy tevékenység jövedelmezőségének elméletileg helyes mérési eszközének tekintett - belső megtérülési ráta (IRR), valamint a számviteli adatokból vett egyéb mutatók (hozam) között, mint a befektetett tőke megtérülése (ROCE), a sajáttőke-arányos megtérülés (ROE), az eszközarányos megtérülés (ROA) és az árbevétel-arányos megtérülés (ROS) (73). A WIK-tanulmány 5. fejezetében kifejtetteknek megfelelően a WIK jelen esetben jövedelmezőségi mutatóként az ROS-t javasolja. Ennek az eszköznek az az egyik előnye, hogy csak az eredményre (EBIT (74)) és az értékesítésre vonatkozó számviteli adatoktól, a társaság számviteli nyilvántartásában könnyen megfigyelhető két tételtől függ. Ezenkívül az ROS alkalmazása kiküszöböli a becsléseket és a különböző szolgáltatások közötti eszközallokációt, ami szükségesnek bizonyulna olyan, tőkén alapuló referenciamutatóhoz, mint a ROCE és a ROE, és rendes körülmények között nehezen kivitelezhető. A WIK azt is közli, hogy az ROS-en alapuló referenciamutató akkor javasolt, ha az összehasonlítási alapul szolgáló vállalkozások és az összehasonlító vizsgálat tárgyát képező társaság ugyanahhoz az iparághoz, illetve ipari ágazathoz tartoznak, ami garantálja az EBIT és az értékesítések szerkezetének egységességét.
(261)
A referenciacsoport összetétele tekintetében a WIK arra a következtetésre jut, hogy kompromisszumot kell találni a mintában szereplő vállalkozások összehasonlíthatósága és a minta mérete között. A WIK ellenzi, hogy a hagyományos európai postai szolgáltatók bekerüljenek a mintába, mert az áraik szabályozása olyan piacon történt, amely a vizsgált időszak során az országok többségében mindvégig zárva volt a verseny előtt. Ugyanezen okból kifolyólag a hagyományos postai szolgáltatókkal közvetlenül versenyben lévő társaságok száma elég alacsony. Főként kisebb méretű társaságokról van szó. Az összehasonlítható vállalkozások kiegyensúlyozott csoportjának kialakításához a WIK a nemzeti piacokon jelen lévő közvetlen versenytársakat és azokat a nagy multinacionális szereplőket, például az expressz csomagszállítással foglalkozó nemzetközi társaságokat (UPS, FedEx, DHL) is figyelembe veszi, amelyek kockázatosabb és tőkeintenzívebb tevékenységeket folytatnak, mint egy védett nemzeti piacon jelen lévő hagyományos postai szolgáltató.
(262)
Az összehasonlíthatóság és a minta mérete közötti kompromisszum kérdése tekintetében a WIK a következő három referenciacsoportot irányozza elő: i. az I. referenciacsoport, azaz a csomagküldemények korlátozott ágazata, amely elsősorban csomagszolgáltatóként tevékenykedő társaságokat (az egyetemes postai szolgáltatókkal kifejezetten összehasonlítható 10 társaságot) foglal magában; a II. referenciacsoport, azaz a csomagküldemények kibővített ágazata, amely olyan társaságokat foglal magában, amelyeknek a fő tevékenysége vonatkozhat más szolgáltatásokra, például a levélpostai szolgáltatásokra (valamivel kisebb szintű összehasonlíthatóságot mutató 26 társaság), valamint iii. a III. referenciacsoport, amely a szárazföldi szállítási ágazatbeli társaságokat (1 163, kisebb mértékben összehasonlítható társaságot) is magában foglal (75). A WIK szerint ez a megközelítés erősíti a végleges összehasonlító vizsgálat statisztikai hitelességét.
(263)
A mindhárom referenciacsoportra alkalmazott egyik kritérium a társaság méretére vonatkozik; a WIK csak a 3 millió EUR-nál több bevétellel rendelkező társaságokat veszi figyelembe (76). Ami az adatok tárgyidőszakát illeti: megbízható adatok csak az 1998-2007 közötti időszak vonatkozásában álltak rendelkezésre, az 1990-1997 közötti időszakra pedig visszamenőleges interpolációkat alkalmaztak (77).
(264)
A WIK ezenkívül átveszi a belső elszámolóárak tekintetében elfogadott elemzést azzal, hogy a szélsőértékek hatásának enyhítéséhez és az ésszerű nyereség szintjének meghatározásához az interkvartilis tartomány (78) fogalmára hagyatkozik.
(265)
A WIK az alábbi eredményeket kapta az 1998-2007 közötti időszakra:
a)
I. referenciacsoport: a 25. percentilis -0,42 %-kal, a 75. percentilis 6,72 %-kal, a medián (az 50. percentilis) pedig 3,86 %-kal egyenlő;
b)
II. referenciacsoport: a 25. percentilis 0,45 %-kal, a 75. percentilis 6,77 %-kal, a medián (az 50. percentilis) pedig 3,48 %-kal egyenlő;
c)
III. referenciacsoport: a 25. percentilis 0,64 %-kal, a 75. percentilis 5,57 %-kal, a medián (az 50. percentilis) pedig 2,59 %-kal egyenlő.
(266)
A WIK azt a következtetést vonja le, hogy a csomagküldemények kibővített ágazata, azaz a II. referenciacsoport a legmegfelelőbb referenciacsoport, mivel a kapott eredmények időben viszonylag stabilak a másik referenciacsoporthoz (a csomagküldemények korlátozott ágazatához) képest, és mivel ez az ágazat funkcionálisan közelebb áll a levélpostai és a csomagpostai tevékenységekhez, mint a másik referenciacsoport (szárazföldi szállítási ágazat).
(267)
A WIK tesz egy másik kiigazítást, annak érdekében, hogy a DP ésszerű nyereségének felső határértékét a vállalkozás számára a referenciacsoporthoz képest felmerülő vállalkozói kockázat elemzése alapján számítsa ki. A WIK ennek alapján a - II. referenciacsoport ROS-e mediánjának megfelelő - 3,48 % értéket javasolja a DP ésszerű nyereségének felső határértékeként. Azáltal, hogy az ésszerű nyereség felső értékének inkább a mediánt, mint a 75. percentilist választja, a WIK azt kívánja szemléltetni, hogy a mintában jelen lévő társaságok nagyobb kockázatot vállalnak, mint a hagyományos postai szolgáltatók, mivel őket nem illetik meg különleges jogok.
(268)
A belga hatóságok a WIK-jelentésben használt módszertant helytelennek vélték, és 2010. április 23-án, 2011. március 1-jén, 2011. június 14-én, 2011. augusztus 5-én, 2011. augusztus 10-én, 2011. december 14-én és 2011. december 19-én több olyan dokumentumot (leveleket, állásfoglalásokat és jelentéseket) nyújtottak be, amelyek cáfolták a WIK-jelentés megközelítését és bemutatták a referencia ésszerű nyereség becslésére vonatkozó saját módszerüket.
(269)
2011. augusztus 5-én elküldött állásfoglalásukban a belga hatóságok lényegében kijelentették, hogy a WIK-tanulmányban használt minta nem reprezentatív a tevékenység, a méret, a kockázati profil és a referenciaidőszak szempontjából. Belgium tehát azt állítja, hogy a minta igen nehezen legitimizálható az ÁGÉSZ-keretszabály 18. pontjában kifejtett kritériumok alapján.
(270)
Ugyanebben az állásfoglalásban Belgium azt is kijelenti, hogy logikus lenne különbséget tenni a jelentősen eltérő kockázati szintű tevékenységek haszonkulcsa között: ha a sajtótermékek terjesztése és a levélpostai küldemények kézbesítése eltérő kockázati profilú tevékenységek, a belga hatóságok kijelentik, hogy akkor eltérő szintű ésszerű nyereséget kellene alkalmazni.
(271)
A belga hatóságok ezenkívül azt állítják, hogy a DPLP tevékenységeinek javul a hatékonysága, és hogy a Bizottságnak - az ÁGÉSZ-keretszabály 18. pontjában előírtaknak megfelelően - figyelembe kellene ezt vennie az ésszerű mértékű hozam meghatározásakor. A belga hatóságok hangsúlyozzák, hogy a DPLP számos reform lezárultával és igen hosszú ideig tartó veszteségességet követően vált jövedelmezővé. A DPLP költségei alacsonyak voltak, többek között postahivatal-bezárásoknak köszönhetően. A 2006 óta magánbefektetők tulajdonát képező 50 %-os részesedés új, hatékonyságorientált kultúrát hoz létre. A belga hatóságok szerint ezeket a hatékonyságnövekedéseket figyelembe kellene venni a DPLP-nek nyújtható ésszerű mértékű hozam meghatározásakor.
(272)
A belga hatóságok 2011. március 1-jén elküldték a Bizottságnak a Charles River Associates (CRA) egyik jelentését, amely kritikusan tekint a WIK-tanulmányra, és másik módszert javasol a DPLP ésszerű nyereségének értékelésére.
(273)
A minta összetétele tekintetében a CRA kijelenti, hogy a WIK három mintája számos olyan kisméretű társaságot tartalmaz, amelynek a kockázati profilja nem hasonlítható össze egy nagy postai szolgáltatóéval. A CRA tehát kétségbe vonja a WIK azon következtetéseit, hogy a szóban forgó hagyományos postai szolgáltató levélpostai szolgáltatása alacsony kockázatot rejt, és a referenciacsoportokban szereplő társaságok jó összehasonlításokat tesznek lehetővé.
(274)
A CRA többek között a vállalkozás (állandó és változó költségek arányában kifejezett) költségszerkezete és a felmerült kereskedelmi kockázat közötti összefüggésre hívja fel a figyelmet. A CRA kijelenti, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget teljesítő postai szolgáltatónak magasabb állandó költségei merülnek fel, és következésképp jobban ki van téve a kereslet csökkenésének, mint egy olyan társaság, amelynek alacsonyabbak az állandó költségei. A CRA ezenkívül kiemeli a WIK által képzett csoportok kis- és nagyméretű társaságainak (79) ROS-e közötti eltérést, ami szerinte azt feltételezi, hogy szisztematikus különbségek léteznek a kisméretű csomagszállító társaságok és az olyan nagyobb vállalkozások között, mint a UPS és a FedEX, ami az eltérő költségszerkezettel magyarázható.
(275)
A CRA ezenkívül részletesebben elemez bizonyos, a WIK I. referenciacsoportjának mintájában szereplő kisméretű csomagszállító társaságokat, és azt a következtetést vonja le, hogy a kockázati profiljuk nem hasonlítható össze egy nagy postai szolgáltatóéval. A CRA emellett úgy véli, hogy nem indokolt növelni ennek a már nehezen összehasonlítható mintának a méretét még kevésbé összehasonlítható társaságok hozzáadásával.
(276)
A CRA elutasítja a WIK azon érvét, amely szerint az európai hagyományos postai szolgáltatókat azért nem kellene felvenni a mintába, mert a nyereségüket nem a verseny, hanem az árszabályozás határozta meg, amelynek az a kockázata, hogy ezek a hagyományos postai szolgáltatók az árszabályozásnak köszönhetően túlzott nyereséget halmozhattak fel. A CRA kijelenti, hogy más postai szolgáltatók összehasonlításból való kizárásával a WIK arra az elméleti feltételezésre hagyatkozik, amely szerint ezek a hagyományos szolgáltatók túlzottan magas árakat alkalmazhattak, állítása alátámasztására azonban nem hozott fel empirikus bizonyítékokat. Ebben a tekintetben a CRA hangsúlyozza, hogy a több tagállamban alkalmazott árszabályozási mechanizmusokra, például az ármaximálásra (80) való tekintettel a megfigyelt jelentős nyereség inkább a termelékenység növekedésének, mint a magas áraknak tudható be.
(277)
A CRA kijelenti, hogy a DPLP számára a közszolgáltatási kötelezettségeiből keletkezett ésszerű haszonkulcs természetes számítási módja azt jelentené, hogy más nyugat-európai postai szolgáltatók levélpostai tevékenységeinek haszonkulcsára vonatkozóan rendelkezésre álló adatokra kell hagyatkozni. Ez annál is inkább természetes, mert a szóban forgó közszolgáltatások mindenekelőtt levélpostai szolgáltatások, és más nyugat-európai postai szolgáltatók levélpostai műveleteinek haszonkulcsára vonatkozó adatok közvetlenül hozzáférhetők, és nem tartoznak túlságosan enyhe árszabályozás alá.
(278)
A CRA különösen azt jelenti ki, hogy az elemzésnek azon nyugat-európai postai szolgáltatók levélpostai tevékenységeinek EBIT-marzsára (árbevétel-arányos megtérülésére) kellene épülnie, amelyek ágazati információkat közölnek levélpostai tevékenységeik EBIT-marzsáról vagy (ha nem közlik az ágazati információkat az EBIT-marzsokról), azon nyugat-európai postai szolgáltatók globális EBIT-marzsára, amelyek bevételének több mint 75 %-a levélpostai szolgáltatásokból származik. A nyugat-európai postai szolgáltatókkal szembeni viszonylagos gyenge termelékenységük miatt a CRA kizárja a mintából a kelet-európai szolgáltatókat.
(279)
Következésképp a CRA elemzése 11 nyugat-európai postai szolgáltatóból álló mintán alapul a 2002-2009 közötti időszakra (összesen 73 megfigyelés). E minta átlagos ROS-e […] %-kal, a mediánja […] %-kal, a 75. percentilise pedig […] %-kal egyenlő (81). A CRA kiszámítja a csonkolt átlagot ([…] %) és a Winsor-módszer szerinti átlagot ([…] %) is, amelyeket - a mediánhoz hasonlóan - nem érintenek a szélsőértékek (82).
(280)
Az ésszerű nyereség referenciaértékének meghatározása tekintetében a CRA kijelenti, hogy az átlagértékek alkalmazása módszertani problémákat okoz. A CRA kifejti, hogy a mintában megfigyelt haszonkulcsok ingadozása miatt a túlzott jövedelmezőséget meghatározó kritikus küszöbnek magasabbnak kellene lennie az átlagnál vagy a központi tendencia bármely egyéb mért értékénél, és például megegyezhetne a 75. percentilissel. A CRA szerint ez a megközelítés a belső elszámolóárakkal kapcsolatos vizsgálatokban alkalmazott, és adott intervallumra (például interkvartilis tartományra vagy más percentilisek tartományára) épülő módszerhez társulna.
(281)
A belga hatóságok 2011. december 14-én benyújtottak a Bizottságnak egy olyan dokumentumot, amely átvette a DPLP-nek a postai szolgáltatóknál felmerülő kockázatokkal kapcsolatos álláspontját, és módszertant javasolt a kockázati díj mérésre szolgáló eszköz kidolgozására, amely a kockázatmentes árbevétel-arányos megtérüléshez történő hozzáadása esetén ésszerű szintű ROS-t adna.
(282)
A dokumentum nem fejti ki, hogy jelen esetben hogyan lehetne meghatározni a (ROS formájában kifejezett) kockázatmentes árbevétel-arányos megtérülést, és nem nyilvánít egyértelműen véleményt arról, hogy a javasolt módszertan alapján pontosan minek kellene lennie az ésszerű ROS-nek. Az elemzés inkább a különböző kockázatok értékelésére és a kockázattípusokat tükröző kockázati díj kiszámítására fekteti a hangsúlyt.
(283)
A belga hatóságok különösen három nagyobb kockázatkategóriára - az ágazati kockázatot, a szolgáltatáshoz kapcsolódó kockázatot és a szerződéses kockázatot - és minden kategória esetében a postai szolgáltatóknál felmerülő szokásos kockázattípusokra összpontosítanak. A kockázati díj értékelésének módszertana a következőket írja elő: i. a „maximális kockázati díj” (83) meghatározása; ii. a figyelembe vett időszak szerződéses időszakokra való felosztása az egyes szerződésekhez kapcsolódó kockázatok meghatározása érdekében; iii. egyszerű skála alkalmazása az egyes szerződéses időszakok esetében felmerülő összes kockázat értékeléséhez (alacsony, közepes vagy magas); iv. az egyes kockázatokhoz rendelt pontszámok globális pontszámmá történő átváltása mindhárom nagyobb kockázatkategória esetében, és v. a globális pontszámok kockázati díjjá történő átváltása, amelyeknek az összege adja a kockázati díj teljes összegét.
(284)
Ezen túlmenően példákat szolgáltatnak annak bizonyítására, hogy a DPLP-nél az átlagosnál magasabb kockázatok merülnek fel. Így a belga hatóságok azt állítják, hogy a DPLP-nél magasabb mennyiségi kockázat merül fel, mert bevételeinek jelentősebb része a „levélpostai” tevékenységéből származik, és mert az átlagosnál nagyobb arányú állandó költségek miatt jóval rugalmatlanabbak a költségei. A DPLP magasabbnak ítélt másik kockázattípusa a biztonsági kockázat. Az elemzés szerint ez annak tudható be, hogy a DPLP egyike azoknak a ritka postai szolgáltatóknak, amelyek készpénzben házhoz kézbesítik a nyugdíjjuttatásokat.
(285)
A különböző kockázatok értékelése alapján a belga hatóságok azt a következtetést vonják le, hogy a negyedik üzemeltetési szerződést mindhárom kockázattípus magas szintje jellemzi, míg az első, a második és a harmadik szerződést közepes szintű kockázat jellemzi (az egyetlen kivételt az első szerződés esetében alacsonynak ítélt ágazati kockázat képezi). A belga hatóságok a „maximális kockázati díj” különböző értékei alapján más példákat is szolgáltatnak arra, hogy a különböző kockázatok fenti besorolását hogyan kell kockázati díjra átváltani.
(286)
A fenti (257) preambulumbekezdésben említett Deloitte-tanulmány több ponton egyetért a WIK-tanulmánnyal:
1.
mindkettő ugyanazzal a módszerrel keresi a feladatok és a kockázatok tekintetében összehasonlítható társaságokat a pénzügyi adatbázisokban;
2.
mindkettő azt javasolja, hogy (az adatok hiánya, a különböző társaságok eltérő számviteli elbírálása miatt) az árbevétel-arányos megtérülést kell használni a referencianyereség meghatározásához legalkalmasabb referencia-mértékegységként.
3.
végezetül, az egyetemes postai szolgáltatókat azért zárják ki az összehasonlítható vállalkozások csoportjából, mert azok elsősorban szabályozott piacokon működnek, és kizárólagos jogokkal rendelkeznek.
(287)
Az összehasonlítható vállalkozások csoportja tekintetében a WIK-tanulmány és a Deloitte-tanulmány közötti legfőbb eltérés a figyelembe vett társaságok mérete. A Deloitte csak azokat a társaságokat veszi fel a mintájába, amelyeknek az éves bevétele meghaladja a 100 millió EUR-t (84). Ez a korlátozás az egyetemes szolgáltatás nyújtásával és az ahhoz kapcsolódó kereskedelmi és piaci kockázatokkal összefüggő tevékenységek sajátosságainak elemzésével magyarázható (85).
(288)
A Deloitte különösen úgy véli, hogy a kiterjedt és összetett gyűjtési és kézbesítési hálózatokat üzemeltető postai és csomagszállítási ágazatbeli társaságok ésszerűen összehasonlíthatók a DP-vel. A postai hálózatokban alapvetően jellemző méret-, választék- és sűrűséggazdaságosságra és a működési költségeknek a tőkeköltségekhez viszonyított magas arányára, valamint a kapcsolódó kockázatokra (például a mennyiségi kockázatra, az elektronikus levelezés általi helyettesítés kockázatára) való tekintettel a postai és csomagszállítási ágazat soktermékes nagyvállalatai alkalmasabbak az összehasonlításra, mint a levélpostai kisvállalkozások. Kisebb mértékben az áruszállító és logisztikai társaságok is felhasználhatók az összehasonlításhoz, mert ugyanazokat az eszközöket használják.
(289)
A társaságok mérete fontosságának szemléltetéséhez a Deloitte összehasonlítja a mintáját a WIK II. referenciacsoportjának mintájával. A Deloitte rámutat arra, hogy a WIK mintájában az átlagos árbevétel-arányos megtérülés jelentősen eltér a (munkavállalók száma alapján megállapított) különböző méretű társaságok csoportjai között (86). A Deloitte kijelenti, hogy a (nagyobb társaságokon alapuló) mintájában ugyanakkor nincs szoros kapcsolat a méret és az árbevétel-arányos megtérülés között.
(290)
A mintakiválasztási folyamat befejeztével a Deloitte 7 postai és csomagszállító társaságra, 18 logisztikai társaságra és 19 áruszállító társaságra alapozza elemzését. Ami a postai és csomagszállítási ágazatot illeti: a hét összehasonlítható társaságból álló minta magában foglal olyan expressz csomagszállítással foglalkozó nagy multinacionális szereplőket, mint a UPS, a FedEx és a TNT Express, valamint néhány más, elsősorban az Egyesült Államokból és az Egyesült Királyságból származó postai szolgáltatót (87). Elvileg minden adat az 1990-2007 közötti időszakra vonatkozik, az első évek tekintetében azonban nagyon kevés adat áll rendelkezésre, és a Deloitte ezért úgy ítéli meg, hogy az ezekre az évekre vonatkozó adatok kevésbé megbízhatóak (88).
(291)
A Deloitte ezenkívül megvizsgálja a jövedelmezőség mérésére szolgáló több más eszköz előnyeit és hátrányait. Jelen esetben a pénzforgalomra vonatkozó megfelelő adatok megszerzéséhez kapcsolódó gyakorlati nehézségek miatt utasítja el a belső megtérülési ráta alkalmazását. A befektetett tőke megtérülése és a sajáttőke-arányos megtérülés alkalmazását is elutasítja, például a társaságok között a költségek és a (a sajáttőke-arányos megtérülés szempontjából fontos) tőkeszerkezet eltérő számviteli kezelése terén jelentkező eltérések miatt. A Deloitte az eszközarányos megtérülést sem tartja megfelelőnek, mert az az összes eszközre vetített mutató. Deloitte következésképp az árbevétel-arányos megtérülés alkalmazását javasolja, ugyanakkor hangsúlyozza, hogy mivel az nem méri közvetlenül a tőkemegtérülést, csak akkor használható fel összehasonlító vizsgálatokhoz, amennyiben az összehasonlított vállalkozások hasonló tőkeintenzitásúak.
(292)
A Deloitte azonban kiszámítja az ROCE-t (valamint az ROCE-t piaci értéken, és az ROA-t) egy hat társaságból álló kis almintára, de azt a következtetést vonja le, hogy a befektetett tőke megtérülésének tartománya és ingadozása különböző tényezőket tükrözhet, ami óvatos értelmezést tesz szükségessé, és veszélyezteti a referenciamutatókénti hasznosságát. E tényezők közül a Deloitte a tőkeintenzitás fontosságát emeli ki. A Deloitte kijelenti, hogy a tőkeintenzitás tekintetében a DP egyetemes szolgáltatása közelebb áll például a UPS-éhez és a FedEx-éhez, mint az olyan áruszállító szereplőkéhez, mint a Kuehne&Nagel vagy a Wincanton.
(293)
A Deloitte kiemeli a társaságok jövedelmezőségének időbeli, valamint az egyes ágazatokon belüli és közötti jelentős eltérését. A Deloitte szerint ezek az eltérések inkább ésszerűnyereség-tartományok, mint egyetlen átlagérték alkalmazását indokolják. Ez a megközelítés célszerű lenne arra való tekintettel is, hogy nem kell szankcionálni a hatékonyságnövekedés révén elért, átlagosnál jobb eredményeket.
(294)
A Deloitte által az egyes ágazatokra és az összes ágazatra vonatkozóan összegyűjtött eredményeket a Deloitte-tanulmány 22. táblázata foglalja össze. Így:
a)
a postai és csomagszállítási ágazat esetében az 1998-2007 közötti időszak esetében az éves átlagos ROS-ek átlaga 8,1 %, az éves medián ROS-ek átlaga 7,4 %, az éves 25. percentilisek átlaga 4,8 %, az éves 75. percentilisek átlaga pedig 12 %;
b)
az összes ágazat esetében az 1990-2007 közötti időszak esetében az éves átlagos ROS-ek átlaga 6 %, az éves medián ROS-ek átlaga 5,4 %, az éves 25. percentilisek átlaga 3,6 %, az éves 75. percentilisek átlaga pedig 8,1 % (89).
(295)
A Deloitte referenciamutatóként az éves átlagos ROS-ek átlagán alapuló értéket (7,9 %) javasol (90); az árbevétel-arányos megtérülések tekintetében megfigyelt eltérés megjelenítése érdekében a Deloitte az éves interkvartilis tartományokon alapuló, az ésszerű ROS tartományát is kiszámítja (91).
(296)
A hagyományos postai szolgáltatókkal összehasonlítható vállalkozások megfelelő mintájának kiválasztása összetett feladat. Magától értetődik, hogy annak a vállalkozáscsoportnak a kiválasztását kell a legalaposabban elvégezni, amely a kereskedelmi tevékenységek és a kockázat szempontjából referenciaként szolgálhat.
(297)
A WIK- és a Deloitte-tanulmány közös eleme, hogy olyan kereskedelmi társaságokat céloznak meg, amelyek a DPLP tevékenységeivel összehasonlítható tevékenységeket folytatnak, ugyanakkor kizárják a hagyományos postai szolgáltatókat az összehasonlítási mintából. A CRA ezzel szemben olyan összehasonlítási mintát alkalmaz, amely kizárólag más hagyományos európai postai szolgáltatókból áll.
(298)
A Bizottság osztja a WIK és a Deloitte azon véleményét, amely szerint a hagyományos postai szolgáltatók nyeresége (amit a CRA az összehasonlító vizsgálatában használ) nem szokásos piaci feltételek következménye, hanem nagyrészt más tagállamok szabályozási választásainak eredménye. Ennélfogva előfordulhat, hogy nem megfelelően tükrözik a referenciahozamot. Ugyanakkor, mivel a CRA mintája más európai országok hagyományos postai szolgáltatóira vonatkozik, úgy tűnik, hogy a DPLP-hez legközelebb álló vállalkozások mintáját hozza létre. A Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy maximálisan figyelembe kell venni a CRA mintáját, többek között a referencia ésszerű nyereség (ROS) WIK- és Deloitte-tanulmány alapján meghatározott szintjeinek egybevetéssel történő ellenőrzéséhez.
(299)
A WIK-tanulmány és a Deloitte-tanulmány egyaránt elismeri, hogy megfelelő méretű mintával kell rendelkezni ahhoz, hogy szignifikáns következtetéseket lehessen levonni az összehasonlító vizsgálathoz. Ehhez a postai és csomagszállítási ágazatbeli vállalkozások (viszonylag) szűk mintájára, valamint a logisztikai és áruszállítási ágazatbeli társaságokra kiterjedő nagyobb mintákra hagyatkoznak. A Bizottság elismeri annak fontosságát, hogy statisztikai célokhoz megfelelő méretű mintával kell rendelkezni. A CRA ezzel kapcsolatos álláspontja tekintetében, amely kétségbe vonja a mintaméretnek a minta kevésbé összehasonlítható társaságokkal történő kiegészítésével történő növelésének hasznosságát, a Bizottság úgy véli, hogy a WIK és különösen a Deloitte által meghatározott nagyobb minták - az elfogadott mintakiválasztási módszertanok alapján - megfelelően összehasonlíthatók ahhoz, hogy szignifikáns referenciacsoportok legyenek a DPLP nyereségének értékeléséhez.
(300)
A WIK-tanulmány három kontrollcsoport alapján próbál meg referencia ROS-t meghatározni. A Bizottság ezenkívül azonban úgy véli, hogy a WIK-tanulmány két különálló, bár összekapcsolódó ponton megtámadható (92): i. az, hogy a WIK olyan mintákat alkalmaz, amelyek számos kisebb társaságot is magukban foglalnak (93), amelyek nyilvánvalóan nem hasonlíthatók össze olyan hagyományos postai szolgáltatókkal, mint a DPLP; és ii. a WIK-nek a vizsgálat tárgyát képező postai szolgáltató kockázati szintjére vonatkozó feltételezései.
(301)
A Bizottság megítélése szerint a DPLP-hez hasonló postai szolgáltatók tevékenységi köre és költségszerkezete (az érvényben lévő szabályozási mechanizmussal együtt) a nyereségszintek összehasonlító vizsgálatának alapvető eleme.
(302)
Először is, ha az állandó költségek magasak (és például a tőkeköltségre vagy más, a hálózathoz kapcsolódó költségekre vonatkoznak), a legnagyobb vállalkozásoknál több méret- és sűrűséggazdaságosság jelentkezik. A WIK mintájában szereplő nagy- és kisméretű vállalkozások átlagos ROS-ének összehasonlításával a Deloitte-II.-tanulmány sikeresen bizonyítja, hogy az átlagos ROS a vállalkozások (munkavállalók száma alapján mért) méretével együtt nő (94). Az első kvartilis (Q1) átlagértéke ugyanis nagyon alacsony a WIK első három mintájában (például mindössze 0,75 % a WIK II. mintája esetében az 1998-2007 közötti időszakban) (95), ami arra utalhat, hogy a veszteséges és a piacon maradásért küzdő (kisebb) vállalkozások bizonyos fokig túlreprezentáltak. A WIK - azáltal, hogy ennyi kisvállalkozást vett fel a mintákba (többek között az elsődleges mintának tekinthető II. referenciacsoportba) - talán alulbecsülte a referencia ROS-t, amely inkább olyan nagyobb és jobb pozíciójú vállalkozások esetében lehet releváns, mint a DP vagy a DPLP.
(303)
Másodszor, bár a WIK joggal említi a szolgáltató tevékenységeinek monopolisztikus jellege miatti gyenge kockázati profilt, úgy tűnik, hogy nem vette kellően figyelembe sem az egyetemes szolgáltatási kötelezettség miatti (a változó költségekhez képest) magas állandó költségeket, sem a kockázati profil alakulását, amelyeket a szolgáltatóra irányadó szabályozási rendszer időbeli, különösen a különböző szabályozási időszakok (a DPLP esetében például a különböző üzemeltetési szerződések) közötti módosulásai idézhettek volna elő.
(304)
Az állandó költségek részaránya nemcsak a vállalkozás magas tőkeintenzitása miatt lehet magas (ez a magas állandó költségek egyik általános magyarázata), hanem azért is, mert a vállalkozás nem tudja az összköltségét a kiterjedt elosztási hálózat fenntartására vonatkozó (az egyetemes szolgáltatási kötelezettségéhez kapcsolódó) kötelezettségének figyelembevételével kiigazítani, és mert a meglévő munkaszerződések miatt nem tudja csökkenteni a munkaerőköltségeket. Az állandó költségek magas részaránya (96) még valamivel jobban kétségbe vonja azoknak a kisméretű társaságoknak a felvételét, amelyeknek a költségszerkezete (az állandó és a változó költségeinek aránya) jelentősen eltérőnek tűnik (97).
(305)
A bevezetésben foglaltaknak megfelelően a Bizottság ezenkívül úgy véli, hogy a hagyományos postai szolgáltató kockázati kitettségének mértéke nagymértékben függ annak a szabályozási mechanizmusnak a jellemzőitől, amelyet a hatóságok az egyetemes szolgáltatási kötelezettség finanszírozására vezettek be. A bélyegek ára esetében a hosszabb távú ármaximálási rendszerre való áttérés (amint az a DPLP esetében 2006-ban történt) többek között a mennyiségi kockázat nagyságának jelentős növekedését vonja maga után. Ennek a kockázatnak a fennállása megrendíti a WIK azon feltételezését, amely szerint a DPLP tevékenységeinek kockázata eredendően alacsony, legalábbis az ármaximálási rendszerrel jellemzett időszakban.
(306)
A (286)-(295) preambulumbekezdésben kifejtett érveknek megfelelően a Bizottság úgy véli, hogy a DPLP nyereségének értékeléséhez a Deloitte mintái javulást jelentenek a WIK mintáihoz képest, mivel azokra a vállalkozásokra korlátozódnak, amelyeknek a minimális mérete nagyobb (éves árbevételük meghaladja a 100 millió EUR-t).
(307)
Ezzel párhuzamosan azonban megjegyzendő, hogy a Deloitte megközelítése több szempontból potenciális hiányosságokat is mutat, és a következtetései óvatosan értelmezendőek.
(308)
Úgy tűnik, hogy a Deloitte mintáiban különösen olyan társaságok szerepelnek, amelyeknek a tőkeintenzitása meghaladja a levélpostai szolgáltatókra alkalmazandó tőkeintenzitást (98). Módszertani szempontból az ROS-nek a nyereség értékelési eszközeként történő alkalmazásához olyan összehasonlító mintára van szükség, amelyben hasonló tőkeintenzitási szinttel rendelkező társaságok szerepelnek (a tőkeintenzitás meghatározása ebben az esetben a tőke és az értékesítések arányaként történik). Az a munkahipotézis, hogy az azonos ROS-szel rendelkező társaságok befektetett tőkéjének megtérülése (ROCE (99)) fordítottan arányos lesz a tőke és az értékesítések arányával. Következésképp az ROS-nek a jövedelmezőség referenciamutatójaként történő alkalmazásához azonos tőkeintenzitású társaságokra van szükség a referenciacsoportban. Bár nehezen szerezhetők megbízható becslések a tőkeintenzitásra vonatkozóan (100), úgy tűnik, hogy a levélpostai küldemények kézbesítésével és a sajtótermékek terjesztésével kapcsolatos tevékenységek tőkeintenzitása alacsonyabb, mint a nagy multinacionális társaságok - például a UPS, a TNT, a FedEx és a DHL - expressz csomagszállítási tevékenységeinek tőkeintenzitása (101). Következésképp lehetséges, hogy a Deloitte mintái alapján meghatározott ésszerűnyereség-mutató túlértékeli azt a referencianyereséget, amelyet a DPLP-vel megegyező tőkeszerkezetű társaságokra kellene alkalmazni (102).
(309)
A szóban forgó értékelés körüli számos bizonytalanság fényében a Bizottság úgy véli, hogy a Deloitte által az összes ágazatot tartalmazó nagyobb mintához a medián ROS-re vonatkozóan készített becslések (5,4 %), valamint a postai és csomagszállítási ágazatban tevékenykedő társaságok mintájához a medián ROS-re vonatkozóan készített becslések (7,4 %) alapján indokolt az ROS ésszerű tartományát meghatározni (103). A Bizottság szerint az így kapott tartomány [5,4 %-7,4 %] az ésszerű nyereség „alapértelmezett tartománya” lenne, legalábbis azon időszakok esetében, amikor a DPLP számára jelentős mértékű kockázat merült fel, tekintettel a hatályos ellentételezési szerződésre, és amikor hatékonyságnövelést célzó ösztönző intézkedésekkel szembesült (104).
(310)
A Bizottság megítélése szerint az [5,4 %-7,4 %] közötti tartomány a DPLP levélpostai küldemények terjesztésével kapcsolatos tevékenységei és sajtótermék-terjesztési tevékenységei esetében egyaránt megfelelő alapértelmezett értékként, mivel azok igen hasonló tulajdonságokkal rendelkező, szorosan összekapcsolódó tevékenységek.
(311)
Igaz, hogy a DPLP csekély vagy nem létező versennyel szembesült az érintett tevékenységi területeken (levélkézbesítés és sajtótermék-terjesztés). Ennek alapján felmerül az a kérdés, hogy a nyereségét a versenynek ténylegesen kitett társaságokból álló minta mediánnyeresége alapján kell-e értékelni, és hogy a DPLP helyzetében lévő társaság számára nem lenne-e elegendő egy korlátozóbb jellegű (azaz alacsonyabb) referenciaérték, mint például az első kvartilis (25. percentilis). A Bizottság azonban úgy véli, hogy ez a megközelítés sem a társaságok között, sem az idő viszonylatában nem ismerné el kellőképpen a nyereségszintek jelentős ingadozását. Kerülendő lenne továbbá az esetleges hatékonyságnövekedések oly módon történő indokolatlan eltüntetése, hogy a társaság által utólag elért ROS tekintetében ennyire szigorú felső határértéket írjanak elő.
(312)
A szóban forgó ügyben a Bizottságnak emellett az a véleménye, hogy nem megfelelő a mediánon túlmutató mértékegységekre, például a harmadik kvartilisre hagyatkozni (105). Mivel a figyelembe vett megközelítés már meghatároz egy tartományt a különböző minták között, a mintákban a medián mindkét oldalán lévő tartományok (a belső elszámolóáraknál általánosan használt interkvartilis tartomány) statisztikai célú figyelembevételének többletértéke kissé korlátozottnak tűnik (106). A Bizottság tehát inkább a medián különböző referenciacsoportokban tapasztalható ingadozását veszi figyelembe, mint egy adott mintán belül a medián körüli ingadozást (107).
(313)
Mindenekelőtt azonban, mivel a DPLP levélpostai ágazatának alacsonyabb a tőkeintenzitása, mint az expressz csomagszállító szereplőké (108), úgy tűnik, hogy az utóbbi minta mediánjának alkalmazása már önmagában bizonyos mozgásteret biztosít, amely lehetővé teszi a nyereségszintek medián körüli ingadozásának behatárolását a DPLP-hez hasonlóan alacsony tőkeintenzitású társaságok esetében, valamint adott esetben a hatékonyságnövekedés kellő jutalmazását.
(314)
Több koherens keresztellenőrzést lehet végezni a (308) preambulumbekezdésben említett alapértelmezett tartomány és az ésszerű nyereségre vonatkozóan rendelkezésre álló egyéb becslések között. Az előző alszakasz elején foglaltaknak megfelelően hasznos keresztellenőrzést végezni a CRA-tanulmány medián ROS-ével, amelynek értéke […] % (109). A medián ROS-nek a WIK II. referenciacsoportját tartalmazó - a 100 millió EUR-t meghaladó árbevétellel rendelkező társaságokra korlátozódó - minta alapján történő kiszámításával 7,1 %-os ROS adódik. A Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy ezek a számok az [5,4 %-7,4 %] közötti tartományban vannak, ami megerősíti azt az állítást, amely szerint ez a tartomány ésszerűnek tekinthető.
(315)
Általánosságban a Bizottság tehát ebből arra következtet, hogy az [5,4 %-7,4 %] közötti tartományban lévő alapértelmezett haszonkulcs megfelelő referencia-haszonkulcsnak tűnik, legalábbis azon időszakok tekintetében, amikor a DPLP-nél jelentős mértékű kockázat merült fel, és jelentős ösztönzést kapott a hatékonyságra.
(316)
A Bizottság általánosságban úgy ítéli meg, hogy amennyiben a hagyományos piaci szereplő és a hatóságok közötti szerződés értelmében a közszolgáltatás jelentős mértékű kockázathoz kapcsolódik, a hagyományos piaci szereplőt megillető ésszerű nyereségnek arányosnak kell lennie a felmerült kockázat megfelelő szintjével. Ha viszont a szerződés csak kevés kockázattal jár, az ésszerű nyereség szintjének alacsonynak kell lennie.
(317)
A Bizottság az előző szakaszban kifejtette azt a megközelítését, amely az alapértelmezett ésszerű nyereség tartományát [5,4 %-7,4 %] között kívánja meghatározni, ami a jelentős kockázati szintű szerződések esetében megfelelőnek minősül. Alacsony kockázat esetén nehezen számszerűsíthető az ésszerű ROS tartományaként kifejezett megfelelő referenciaérték, azonban nyilvánvaló, hogy ennek az ROS-tartománynak a megfigyelt nyereségszintek mintabeli eloszlásának bal oldalán kellene elhelyezkednie. A Bizottság úgy véli, hogy ebből a szempontból a medián helyett az első kvartilisen (a 25. percentilisen) alapuló ésszerűnyereség-tartományt indokolt figyelembe venni.
(318)
Az alacsony kockázattal járó szerződések esetében a 25. percentilis referenciaértékként történő alkalmazása a Deloitte különböző mintái alapján [3,6 %-4,8 %] közötti ésszerű ROS-tartományt ad.
(319)
A CRA hagyományos postai szolgáltatókkal kapcsolatos eredményeinek összehasonlítása ebben az esetben is másik hasznos keresztellenőrzést jelenthet. Az éves 25. percentilisnek a Bizottság által kiszámított átlaga […] %. A Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy ezek a számok a [3,6 %-4,8 %] közötti tartományban vannak, ami megerősíti azt az állítást, amely szerint ez a tartomány ésszerűnek tekinthető.
(320)
Általánosságban a Bizottság tehát ebből arra következtet, hogy a [3,6 %-4,8 %] közötti tartományban lévő alapértelmezett haszonkulcs megfelelő referencia-haszonkulcsnak tűnik, legalábbis azon időszakok tekintetében, amikor a DPLP-nél alacsony mértékű kockázat merült fel.
(321)
Az e szakasz bevezetésében kifejtetteknek megfelelően a DPLP-re háruló kockázat a Belgium által alkalmazott ellentételezési mechanizmustól függ. Erről a mechanizmusról a DPLP és a belga állam között létrejött különböző üzemeltetési szerződések rendelkeznek, és időben változik. Az „ésszerű ROS-hez” célszerű különböző tartományokat figyelembe venni az érvényes ellentételezési mechanizmus szerint, amely meghatározza a DPLP számára felmerülő kockázat szintjét, de azt is, hogy a DPLP mekkora ösztönzést kap a termelékenysége javítására.
(322)
Ebben az összefüggésben a Bizottság hangsúlyozni kívánja, hogy a szerződések kockázati besorolása nem a DPLP üzemeltetési szerződéseiben rejlő kockázatok puszta felmerülésétől, sőt a kockázat abszolút szintjétől függ, hanem inkább attól, hogy a kockázat mennyivel magasabb vagy alacsonyabb, mint az ugyanazokban a mintacsoportokban szereplő társaságoknál felmerülő kockázat. Ugyanez érvényes a DPLP-t hatékonyságnövelésre ösztönző intézkedések intenzitására. Mivel ezek a mintacsoportok versenykörnyezetben működő társaságokból állnak, szokásos körülmények között jelentős kockázatnak vannak kitéve, és határozott ösztönzést kapnak a hatékonyabbá válásra.
(323)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a negyedik (a 2006-2010 közötti időszakra vonatkozó) üzemeltetési szerződés egyértelműen előír olyan mechanizmusokat, amelyek az árak és a finanszírozás tekintetében előzetes paramétereken alapuló, hosszú távú kötelezettségeket tartalmaznak. Ez a DPLP levélpostai küldemények kézbesítésével kapcsolatos tevékenységeire és sajtótermék-terjesztési tevékenységeire egyaránt vonatkozik.
(324)
Konkrétabban: a sajtótermékek-terjesztés tekintetében a negyedik üzemeltetési szerződés 9. cikke úgy rendelkezik, hogy a szerződés időtartama alatt (szokásosan 5 évig) a „kis felhasználók kosarához” tartozó szolgáltatások nyújtása esetében a díjak súlyozott átlaga nem fog az egészségmutatón (a fogyasztói árak fajlagos mutatóján) és a kézbesített egyéni levélpostai küldemények időbeli kézbesítésének százalékos arányát tükröző minőségi jutalékon alapuló ármaximálási mechanizmus által engedélyezettnél gyorsabb ütemben emelkedni. A Bizottság szerint a díjaknak a szerződés teljes időtartamára történő rögzítése egy ösztönző szerződés valamennyi jellemzőjét felmutatja, ami a társaságot jelentős kockázati szintnek teszi ki.
(325)
A sajtótermék-terjesztés tekintetében a negyedik üzemeltetési szerződés 2. cikke kimondja, hogy a szerződés időtartama alatt a sajtótermék-terjesztés díjai nem emelkedhetnek az egészségmutatónál gyorsabb ütemben. A sajtótermék-terjesztés nettó költségeinek fedezése érdekében, a tervezett hatékonyságra figyelemmel, a 13. cikk (2) bekezdése a DPLP-t megillető éves ellentételezést 290 613 000 EUR-ban állapítja meg (ez inflációkövető összeg) (110). A 13. cikk (5) bekezdése kimondja, hogy amennyiben az általános gazdasági érdekű szolgáltatás tartalma vagy feltételei megváltoznak vagy a költségekben olyan jelentős változás áll be, amelyet a DPLP nem tud kezelni, a felek megvizsgálják, hogy az ellentételezés összege kiigazítható-e a költségek ezen alakulásának követése érdekében. Erről a kiigazításról a Miniszterek Tanácsa hoz határozatot. A Bizottság elismeri, hogy ez utóbbi záradék „menekülési záradékként” is értelmezhető, amely bizonyos (a DPLP-t a kockázattal szemben megvédő) elemeket utólag újra beemel a szerződésbe. A Bizottság azonban úgy ítéli meg, hogy a hatóságok által használt kifejezések kellően kerülő jellegűek, és hogy a DPLP ennélfogva nem számíthat az alkalmazásukra. A Bizottság általában úgy véli, hogy a DPLP sajtótermék-terjesztéshez kapcsolódó tevékenységei vonatkozásában hozott rendelkezések az ellentételezés szintje tekintetében hosszú távú kötelezettségvállalást feltételeznek.
(326)
Következésképp a Bizottság szerint a negyedik (a 2006-2010 közötti időszakra vonatkozó) üzemeltetési szerződés nem alacsony kockázattal járónak, hanem inkább jelentős mértékű kockázattal járónak tekinthető. Általánosságban úgy tűnik, hogy az [5,4 %-7,4 %] közötti alapértelmezett tartomány megfelel a negyedik üzemeltetési szerződésben előírt két tevékenységtípusnak.
(327)
Ezzel ellentétben úgy tűnt, hogy az előző (2005-ig érvényes) üzemeltetési szerződések nagyrészt olyan ár- és ellentételezési mechanizmusokon alapultak, amelyek alacsony szintű kockázattal jártak a DPLP számára.
(328)
A bélyegárak rögzítése tekintetében a Bizottság megjegyzi, hogy az első három üzemeltetési szerződés más jellegű ármaximálási mechanizmust alkalmazott, mint a negyedik üzemeltetési szerződés (amely hosszú távú kötelezettségvállalást írt elő az árak tekintetében). Ezek a szerződések elég általánosan a tényleges költségeken alapuló - megfelelő számviteli elvek alapján megállapított - díjakra hivatkoznak (111).
(329)
Ugyanígy, a sajtótermék-terjesztés tekintetében a Bizottság megjegyzi, hogy az első három üzemeltetési szerződés nem ír elő olyan átalányalapú költségvetést, amely a negyedik üzemeltetési szerződéshez hasonlóan kiterjedne a szerződés időtartamára (112). Inkább a tényleges költségeken alapuló ellentételezésekre hivatkoznak (113). A Bizottság megállapítja, hogy a második üzemeltetési szerződés ezenkívül globális felső határt határozott meg az ellentételezésre, de úgy tűnik, hogy az időszak során megfigyelt tényleges ellentételezési összegek kétségbe vonják a felső határ valójában kötelező jellegét (114). Az első üzemeltetési szerződés éves költségvetési juttatást (ellentételezést) is megállapított, a Bizottság azonban megjegyzi, hogy a szerződés ugyanakkor nem határozott meg hosszú távú felső határt a sajtótermék-terjesztés díjaira.
(330)
A Bizottságnak következésképp az a véleménye, hogy a szerződéshez kapcsolódó jelentős kockázat hiányában ésszerűnek tartott [3,6 %-4,8 %] közötti tartományt a sajtótermék-terjesztésre és a levélpostai küldemények kézbesítésére egyaránt alkalmazni kell az első három üzemeltetési szerződésnek megfelelő időszakra.
(331)
A Bizottság megállapítja, hogy a szerződéseken alapuló megközelítést a belga hatóságok is javasolnak a 2011. december 14-én benyújtott dokumentumban. Bár a javasolt módszertan több kérdést felvet a kockázati tényezőkkel és a súlyozásuk módjával kapcsolatban (115), a DPLP-nél felmerülő kockázatot alapvetően egy háromszintű skála (alacsony, közepes, magas) szerint besoroló elemzés általában véve megfelel a Bizottság által elfogadott megközelítésnek. Összességében úgy tűnik, hogy a szerződéseknek a DPLP által a felmerült kockázat tekintetében készített releváns besorolása összhangban van a Bizottság elemzésével, mivel a belga hatóságok is úgy ítélik meg, hogy a negyedik szerződés általában véve kockázatosabb, mint az első három.
(332)
A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az ROS [5,4 %-7,4 %] közötti alapértelmezett tartománya megfelelő referenciatartomány azon időszakok ésszerű nyereségének meghatározásához, amelyek során a DPLP-nek jelentős kockázattal kellett szembesülnie és jelentős hatékonyságösztönzést kellett figyelembe vennie.
(333)
A Bizottság azt a következtetést is levonja, hogy az ROS [3,6 %-4,8 %] közötti tartománya megfelelő referenciatartomány azon időszakok ésszerű nyereségének meghatározásához, amelyek során a DPLP-nél nem merült fel jelentős kockázat.
(334)
Azoknak az erőfeszítéseknek a figyelembevétele érdekében, amelyeket a DPLP - a belga hatóságok szerint - a hatékonyságnövekedés megvalósítása érdekében tett, a Bizottság úgy döntött, hogy óvatosságot tanúsít, és e két tartomány felső határértékeit alkalmazza a közszolgáltatási költségekbe beszámítandó ésszerű nyereség meghatározásához. Ezt a megközelítést a Deloitte-tanulmány is hangsúlyozza [lásd a (292) preambulumbekezdést], amely szerint tartományok alkalmazása célszerű lenne arra való tekintettel is, hogy ne kelljen szankcionálni a hatékonyságnövekedés révén elért, átlagosnál jobb eredményeket.
(335)
A Bizottság úgy véli, hogy az (1992-1996, 1997-2002 és 2003-2005 közötti időszakra vonatkozó) első három üzemeltetési szerződés alacsony kockázatot jelez, és hogy a levélpostai küldemények kézbesítésére és a sajtótermékek terjesztésére egyaránt 4,8 %-os ROS-nek megfelelő ésszerűnyereség-szintet lehet alkalmazni. Megítélése szerint azonban a (2006-2010 közötti időszakra vonatkozó) negyedik üzemeltetési szerződés jóval jelentősebb kockázattal jár, amely akkora, hogy a levélpostai küldemények kézbesítésére és a sajtótermékek terjesztésére egyaránt 7,4 %-os ROS-nek megfelelő nyereségszintet lehet alkalmazni.
(336)
Az első üzemeltetési szerződés kimondja, hogy az állam által fizetett éves ellentételezést a közfeladatok összességére szánják.
(337)
Az esetleges túlkompenzációt tehát az összes közfeladat összes költségének és bevételének összeadásával kell kiszámítani.
(338)
Az állam által a közfeladatokra fizetett éves ellentételezést be kell számítani a bevételekbe. A DPLP-nek az első üzemeltetési szerződés alapján juttatott éves ellentételezések összesen 1,5 milliárd EUR-t tesznek ki.
(339)
Ezen túlmenően az alábbi támogatási intézkedéseket kell figyelembe venni:
Ingatlanátruházás
(340)
Az első üzemeltetési szerződés állami ingatlanoknak a DPLP-re történő átruházásáról is rendelkezett. Ezt a 112,2 millió EUR értékű ingatlantulajdon-átruházást, amelyért ellenszolgáltatást nem fizettek, be kell számítani a DPLP bevételeibe az első üzemeltetési szerződés szerinti időszakra nyújtott túlkompenzáció számításához. Az átruházást megelőző időszakban a DPLP nem fizetett ellenszolgáltatást az államnak az épületek használatáért.
(341)
1997-ben az állam 62 millió EUR-t fizetett a DPLP-nek, amelyet az tőkeinjekcióként számolt el. A belga hatóságok ezt követően elismerték, hogy ez az átutalás tulajdonképpen az első üzemeltetési szerződés által 1996-ra előírt éves ellentételezés egyenlege halasztott fizetésének felelt meg.
(342)
A kérdéses összeget eleinte, 1996-ban nem időben fizették a DPLP-nek, ráadásul az állami ellentételezés alacsonyabb volt a kérdéses évre vonatkozó üzemeltetési szerződésben előírt éves összegnél.
(343)
Az első üzemeltetési szerződés szerinti időszakra a túlkompenzáció ellenőrzéséhez a 62 millió EUR kifizetését be kell számítani az általános gazdasági érdekű szolgáltatások ellentételezésébe.
(344)
Az első üzemeltetési szerződés esetében a túlkompenzáció kiszámítása a következőképpen foglalható össze:
-
Az összes közfeladat, azon belül az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségei (költségek - bevételek)
-
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások esetében engedélyezett ésszerű nyereség
+
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások éves ellentételezése
+
Ingatlanátruházás
+
1997-es tőkeinjekció
=
Túlkompenzáció
(345)
A következő három üzemeltetési szerződés esetében a túlkompenzáció kiszámítása csak azoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak a költségeit és bevételeit veszi figyelembe, amelyek az említett szerződések értelmében közszolgáltatással járó ellentételezés tárgyát képezhették. Az üzemeltetési szerződéseknek megfelelően támogatásra nem jogosult többi általános gazdasági érdekű szolgáltatáshoz kapcsolódó költségeket és bevételeket figyelmen kívül kell hagyni. Mivel az egyetemes postai szolgáltatás nem tartozik a támogatásban részesülő tevékenységekhez, potenciális nettó költségét figyelmen kívül kell hagyni, és azt - az üzemeltetési szerződésekben meghatározott közszolgáltatási felhatalmazásnak megfelelően - teljes egészében a DPLP-nek kell finanszíroznia a saját forrásaiból. Azok a tevékenységek, amelyek az üzemeltetési szerződéseknek megfelelően az azokban feltüntetett ellentételezési összegben részesülnek, többek között a sajtótermékek (napilapok és folyóiratok) terjesztése és a (33) preambulumbekezdésben felsorolt többi közszolgáltatás.
(346)
A sajtótermék-terjesztésre alkalmazott alacsony díjak miatt a támogatásban részesülő általános gazdasági érdekű szolgáltatások összességében veszteségesek.
(347)
Amennyiben egy adott szolgáltatás túlkompenzációja felhasználható más alulkompenzált közfeladatok miatt felmerülő nettó költségek finanszírozására, az üzemeltetési szerződések értelmében támogatásra jogosult általános gazdasági érdekű szolgáltatásokhoz kapcsolódó összes költséget és bevételt össze kell adni a számításhoz.
(348)
A DPLP-nek e három üzemeltetési szerződés alapján juttatott éves ellentételezések összesen 3,5 milliárd EUR-t tesznek ki.
(349)
Az üzemeltetési szerződésekben előírt ellentételezéseken kívül a DPLP-t a vizsgálat időszakában mindvégig megillették a fenntartott postai szolgáltatások nyújtására az állam által biztosított kizárólagos jogok. Bár az említett, fenntartott ágazatból származó, esetleges nettó többlet nem minősül állami forrásnak az állami támogatások ellenőrzése szempontjából, és következésképp nem fizettethető vissza túlkompenzáció esetén, figyelembe vehetők és figyelembe veendők az állami támogatásokra vonatkozó szabályok alkalmazása keretében, az említett piaci szereplő számára közszolgáltatással járó ellentételezésként nyújtott bármely egyéb állami támogatás szükségességének és arányosságának értékelése során. Következésképp a DPLP számára a különböző üzemeltetési szerződések értelmében nyújtott ellentételezés összeegyeztethetőségének az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdése fényében történő értékelésekor a belga postai szolgáltató által ebben a fenntartott ágazatban realizált többletnyereségét le kell vonni az említett szerződések szerint közszolgáltatással járó ellentételezésre jogosult általános gazdasági érdekű szolgáltatások költségéből.
(350)
Ennek kapcsán megjegyzendő, hogy ez az elv szerepel az ÁGÉSZ-keretszabályban, amely a következőképpen rendelkezik: „amennyiben a szóban forgó vállalkozás az ésszerű nyereségen túl is nyereséget hozó általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal összefüggő speciális vagy kizárólagos jogokkal rendelkezik, vagy más állami kedvezményekben is részesül, akkor - az EK-Szerződés 87. cikk értelmében történő besorolásuktól függetlenül - ezeket is figyelembe kell venni és hozzá kell adni a bevételhez” (116). Ez az elv az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésében rejlő szükségességi és arányossági feltételt tükrözi. A piaci szereplőnek biztosított - és egy másik általános gazdasági érdekű szolgáltatás költségeinek fedezéséhez önmagában elegendő - kizárólagos vagy különleges jogból fakadó többletnyereségen felül egy általános gazdasági érdekű szolgáltatásra nyújtott támogatás nem szükséges az említett általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásához. Az említett többletnyereséget realizáló piaci szereplő már egy olyan állami intézkedés hatálya alá tartozik, amely lehetővé teszi, hogy gazdasági egyensúlyfeltételek mellett biztosítsa az általános gazdasági érdekű szolgáltatást, oly módon, hogy kiegészítő ellentételezés nem szükséges.
(351)
Ennélfogva a biztosított kizárólagos jogból fakadóan a fenntartott ágazatban keletkezett bármely többletnyereséget figyelembe kell venni a szóban forgó általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért a DPLP-nek nyújtott ellentételezések szükségességének elbírálásához.
(352)
Következésképp a fenntartott ágazatban keletkezett, az ésszerű nyereség szintjét meghaladó bármely nyereséget figyelembe kell venni az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó ellentételezés elemzése során.
(353)
Mivel azonban a fenntartott ágazatnak mindenekelőtt az egyetemes szolgáltatást kell finanszíroznia, az egyetemes szolgáltatás más területein keletkezett veszteség csökkenti a fenntartott ágazatnak a többi kapcsolódó általános gazdasági érdekű szolgáltatás költségeihez való hozzájárulását.
(354)
A fenntartott ágazatban ténylegesen keletkezett többletnyereség meghatározásához ezenkívül figyelembe kell venni az egyetemes szolgáltatási kötelezettség miatt felmerült, de az egyetemes szolgáltatás hatálya alá nem tartozó tevékenységeket terhelő költségeket. A Chronopost-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a kiskereskedelmi hálózat költségei a DPLP analitikus számviteli rendszerében a hálózat igénybevételét szükségessé tevő tevékenységek között oszlanak meg, ideértendők többek között, de nem kizárólag az egyetemes szolgáltatás hatálya alá tartozó termékek. Konkrétabban: a bizonyos kiterjedésű és sűrűségű kiskereskedelmi hálózat fenntartására vonatkozóan a DPLP számára a belga hatóságok által meghatározott, kielégítő színvonalú egyetemes postai szolgáltatás nyújtása érdekében előírt kötelezettség az egyetemes szolgáltatás hatályán kívüli veszteséget okoz a kereskedelmi tevékenységek számára, mivel a kiskereskedelmi hálózat költségeinek egy részét - a Chronopost-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően - a kiskereskedelmi hálózatot igénybevevő kereskedelmi termékekre hárítják.
(355)
Az üzemeltetési szerződések által előírt hálózati megkötések: az állam által előírt megkötések a kiskereskedelmi hálózatot alkotó postai szolgáltatási pontok (postahivatalok és/vagy postapontok) sűrűségére és típusára vonatkoznak. E kötöttségeket az egymást követő üzemeltetési szerződések határozzák meg. Így a (2005-2010 közötti időszakra vonatkozó) negyedik üzemeltetési szerződés a következőkről rendelkezik:
a)
az egyetemes szolgáltatás és a DPLP-re bízott többi közszolgáltatás teljesítését lehetővé tevő hálózat fenntartására vonatkozó általános kötelezettség (117);
b)
legalább 1 300 postai szolgáltatási pont (postahivatal és postapont (118)) fenntartására vonatkozó kötelezettség;
c)
legalább 589 postahivatal fenntartására vonatkozó kötelezettség;
d)
ráadásul az alapvető szolgáltatási palettát kínáló egyes postai szolgáltatási pontok és a teljes szolgáltatási palettát kínáló postahivatal közötti legnagyobb távolság közúton nem haladhatja meg a 10 km-t.
(356)
A belga hatóságok úgy ítélik meg, hogy a DPLP kiskereskedelmi hálózatát alkotó postai szolgáltatási pontok számára és típusára alkalmazandó különleges követelmények - az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódó követelményeken túl - az állam által a területi jelenlétre előírt különálló kötelezettséget jelentenek. Belgium ennek alapján úgy véli, hogy a területi jelenlétre vonatkozó különleges kötelezettséghez kapcsolódó összes nettó költséget az államnak kellene ellentételeznie.
(357)
A hálózati megkötés számszerűsítése: a legalább 1 300 postai szolgáltatási pontot, azon belül legalább 589 postahivatalt tartalmazó kiskereskedelmi hálózat fenntartására vonatkozó kötelezettség DPLP-nél felmerülő nettó költségeinek meghatározásához a belga hatóságok összehasonlították a tényleges kiskereskedelmi hálózatot (amelyben a postai szolgáltatási pontok sűrűségét és típusát az állam írja elő) egy olyan feltételezett kiskereskedelmi hálózattal, amelyet a DPLP működtetne, ha nem kellene figyelembe vennie ezeket a különleges megkötéseket. Másképp fogalmazva: a feltételezett kiskereskedelmi hálózat az a hálózat, amelynek a működtetését a DPLP kereskedelmi feltételek mellett választaná, ha az állam nem írna elő számára közszolgáltatási kötelezettségeket.
(358)
A belga hatóságok úgy vélik, hogy ez a feltételezett hálózat kizárólag postapontokból állna. A postahivatalok megszűnnének. Ahhoz azonban, hogy a DPLP továbbra is ugyanakkora teljes ügyfélkört szolgálhasson ki, jelentősen növelnie kellene a postapontok számát.
A DPLP jelenlegi kiskereskedelmi hálózatának és az állam által előírt kötelezettségek hiányában feltételezett hálózatnak az összehasonlítása
A postai szolgáltatási pontok teljes száma
Postahivatalok (a) + postapontok (b)
(a)
A postahivatalok száma
(a DPLP által üzemeltetett, szakosodott postapontok)
(b)
A postapontok száma
(harmadik felek helyiségeiben elhelyezkedő szolgáltatási pontok)
A DPLP tényleges kiskereskedelmi hálózata (2009 végén)
1 401 =
713 +
688
Az állam által előírt megkötések hiányában feltételezett kiskereskedelmi hálózat (a belga hatóságok szerint)
[…] =
[…] +
(…)
A kiskereskedelmi hálózatra vonatkozóan az állam által előírt kötelezettség
Legalább 1 300
Legalább 589
Nincs kötelezettség
(359)
Ahogyan a fenti táblázatból kiderül, a DPLP tényleges kiskereskedelmi hálózata megfelel az állam követelményeinek: a postai szolgáltatási pontok teljes száma és a postahivatalok száma is meghaladja a szükséges szintet. Nagyon eltérő lenne viszont az a feltételezett hálózat, amelyet a DPLP akkor működtetne, ha tisztán kereskedelmi megfontolások alapján választhatná meg a kiskereskedelmi hálózatát: a postai szolgáltatási pontok teljes száma emelkedne, de a DPLP által üzemeltetett postahivatalok eltűnnének.
(360)
A hálózati megkötés realitása: pontosítani kell, hogy az állam által a DPLP számára előírt megkötés nem állapítható meg egyértelműen.
(361)
Először is a DPLP által ténylegesen fenntartott hálózat nagyobb az állam által előírtnál. A postai szolgáltatási pontok teljes száma és a postahivatalok száma is meghaladja az állam által előírt minimumot, aminek alapján azt lehetne vélelmezni, hogy a betartandó kötelezettségei nem terhelik a DPLP-t, amely a kedve szerint tartja fenn a jelenlegi méretű hálózatot.
(362)
A belga hatóságok a postahivatalok e túlzott számát a 10 kilométeres távolságra vonatkozó feltétellel, a postapontok váratlan bezárására fenntartott biztonsági tartalék szükségességével, valamint azzal magyarázzák, hogy a következő üzemeltetési szerződésben 650-re kívánják emelni a postahivatalok minimálisan előírt számát, így nem lenne hatékony a jelenleg rögzített számhoz igazodni a postahivatalok bezárásával, hogy azokat egy bizonyos idő elteltével újra meg kelljen nyitni. A belga hatóságok kijelentik, hogy a DPLP éppen ezért nem tudta jobban csökkenteni a postahivatalok számát, hogy jobban közelítse azt a minimálisan előírt 589-hez. A belga hatóságok szerint a postai szolgáltatási pontok névleges többlete ellenére a 713 postahivatalból álló hálózat jelenlegi felállását az állam által támasztott követelmények diktálják.
(363)
Másodszor, a belga hatóságok által figyelembe vett módszer a kiskereskedelmi hálózat 2009-es költségeinek 1992-re történő visszavetítésén alapul. Hasonló visszavetítés elkerülhetetlenül módszertani bizonytalanságokat okoz. A postapontok kereskedelmi modellje nem feltétlenül áll rendelkezésre 1992 óta. Ráadásul a DPLP személyzete régen alapvetően tisztviselőkből állt, akiknek a bérköltségei nagyon rugalmatlanok voltak. Mivel a postapontokat nem a DPLP személyzete működteti, a postahivatalokba többé ki nem rendelt tisztviselőket továbbra is a DPLP javadalmazta volna. Nagyon valószínűtlen tehát az, hogy a vizsgálat tárgyidőszaka elején a postahivatalok esetleges bezárása a bérköltségek közvetlen csökkenésével járhatott volna. Efféle megtakarítást azonban - bizonyos mértékben - meg lehetett volna valósítani 2009-ben, mivel akkor a személyzetben több volt a szerződéses alkalmazott. A kevésbé rugalmatlan jogállású személyzetre való fokozatos áttérést és az analitikus számviteli rendszer egymást követő tökéletesítéseit figyelembe véve elképzelhető, hogy a közelmúltbeli pénzügyi évekre vonatkozó számviteli adatok mentesek az ilyen jellegű torzulástól. Mivel azonban a bpost vállalatnál jelenleg is több mint 20 000 tisztviselő dolgozik, akik nem foglalkoztathatók postapontokban, és el sem bocsáthatók, az összes postahivatal postapontokkal történő felváltása még ma is elméleti és irreális lehetőség marad.
(364)
A belga hatóságok azonban hangsúlyozzák, hogy régen a potenciális elbocsátási költségeket a működési költségek megtakarításával és a feleslegessé vált épületek eladásával ellentételezték volna. Az 1992-2002 közötti időszakra vonatkozó adatok megbízhatósága tekintetében a belga hatóságok azt állítják, hogy a kiskereskedelmi hálózat költségeit valójában - valószínűleg - alulbecsülték, ugyanis bizonyos olyan elemeket, amelyek hálózati költségnek is minősülhettek volna, más költségközpontokhoz csoportosítottak át. Következésképp a visszavetítési módszer hiányosságait más, a belga hatóságok által a korábbi pénzügyi évek költségeinek kiszámításához figyelembe vett óvatos feltételezések hidalnák át.
(365)
A területi jelenlétre vonatkozó különleges kötelezettség fennállása: még a hálózati megkötés fennállásának elismerése esetén sem tűnik indokoltnak a belga hatóságok azon állítása, amely szerint ehhez a megkötéshez a területi jelenlétre vonatkozó, különálló feladat társul. Úgy tűnik ugyanis, hogy az üzemeltetési szerződések nem tartalmaznak olyan külön rendelkezéseket, amelyek - különálló, valamint az egyetemes szolgáltatási kötelezettségekhez és más közszolgáltatási kötelezettségekhez kapcsolódó követelményeken túlmutató - területi jelenlétre vonatkozó tényleges kötelezettséget határoznának meg. Épp ellenkezőleg, a DPLP és a belga állam között létrejött üzemeltetési szerződések kimondják, hogy a hálózati megkötésnek kizárólag az a célja, hogy biztosítsa az egyetemes szolgáltatást és a többi általános gazdasági érdekű szolgáltatást (napilapok és magazinok terjesztése, postai számlák és postautalványok stb.), és az ehhez szükséges hálózati költségeket már eleve e különböző szolgáltatások elszámolásaiban könyvelik el (119). Az üzemeltetési szerződések ezenkívül nem rendelkeznek a területi jelenléti kötelezettség költségeinek ellentételezését célzó mechanizmusról. A Bizottság megjegyzi, hogy az ellentételezés számítási paramétereinek előzetes meghatározására vonatkozó kötelezettséget a 2005. évi ÁGÉSZ-keretszabály vezette be, és hogy a Bizottság a 2005 utáni időszakra vonatkozóan állapította meg az általános gazdasági érdekű szolgáltatások DPLP-t terhelő költségeinek túlkompenzációját [lásd a (386) preambulumbekezdést].
(366)
Megjegyzendő, hogy a 97/67/EK irányelv 3. cikke értelmében a tagállamok kötelesek előírni hagyományos postai szolgáltatóik számára azt a kötelezettséget, hogy megfelelő színvonalú egyetemes szolgáltatást nyújtsanak, többek között a földrajzi lefedettség tekintetében. A Belgiumot érintő jelenlegi ügyben felmerülő területi lefedettség azonban csak egyike az egyetemes szolgáltatási kötelezettség számos szempontjának. Azokban az üzemeltetési szerződésekben, amelyek az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget a DPLP-re bízzák, a Bizottság nem talál olyan kiegészítő feladatra utaló említést, amely a hagyományos postai szolgáltatót több hivatalból álló, nagyobb hálózat fenntartására kötelezné annál, mint amekkorát a közszolgáltatási kötelezettséghez szükséges területi lefedettség és a többi kapcsolódó - kohéziós vagy területfejlesztési logikának megfelelő - közszolgáltatás megkövetel. Kétségtelen, hogy a DPLP által az egyetemes szolgáltatás biztosítása érdekében működtetett postahivatalok mindegyike hozzájárul a területi kohézióhoz (120), jogi szempontból azonban az adott postahivatal fenntartására vonatkozó kötelezettség a kielégítő színvonalú egyetemes postai szolgáltatás és más kapcsolódó szolgáltatások garantálásának szükségességéhez kapcsolódik. Az alkalmazandó ítélkezési gyakorlat értelmében ahhoz, hogy kiegészítő területi feladatra lehessen hivatkozni, szükséges, hogy a DPLP-t megbízzák az egyetemes szolgáltatáshoz megállapított méretű postai hálózaton kívüli hivatalok fenntartásának különálló és egyértelműen meghatározott feladatával. Ennek a felhatalmazásnak részleteznie kellene a kötelezettségeket, az abból fakadó költségeket, valamint a kiegészítő területi feladat nettó költségeinek finanszírozási rendszerét.
(367)
A Bizottság a fenti elemek egyikét sem találja az állam és a DPLP között létrejött üzemeltetési szerződésekben. A belga hatóságok és a DPLP tulajdonképpen utólag és mesterségesen próbálják megindokolni a különálló területi feladatot, kijelentve, hogy az üzemeltetési szerződésekben megállapított területi lefedettségnek kétszeresen is létjogosultsága van: az az egyetemes szolgáltatási feladatból és az egyetemes szolgáltatási kötelezettségen túlmutató, állítólagos területi feladatból adódik. A kapcsolódó szerződések azonban nem tartalmaznak olyan rendelkezést, amely olyan állítólagos, különálló területi feladatra utalna, amely a DPLP-t az egyetemes szolgáltatás nyújtásához előírtnál nagyobb hálózat fenntartására kötelezné.
(368)
Megjegyzendő, hogy a belga hatóságok és a DPLP állításainak mesterségessége a saját érvelésükből is következik. Egy esetleges túlkompenzáció szintjének csökkentése érdekében a belga hatóságok azt szeretnék, ha a Bizottság az egyetemes szolgáltatási kötelezettségen túlmutató, kiegészítő területi feladat miatt felmerült költségnek tekintené egy teljes postahivatal tényleges költsége és az azt helyettesítő, feltételezett postapont tényleges költsége közötti különbséget. Ez az érvelés nem olyan nagyobb méretű feltételezett hálózatra támaszkodik, amelyet a DPLP a területi célkitűzéseinek megvalósításához fenntartana. A DPLP mindössze az egyetemes szolgáltatás lefedettsége miatt felmerülő többletköltséget emeli ki, amely az üzemeltetési szerződések értelmében nem jogosít támogatásra. A területi célkitűzés hiányát az is megerősíti, hogy a belga hatóságoknak jelentősen növelniük kellene a postapontok számát az egyetemes szolgáltatás nyújtásához, mivel az nem biztosítható ugyanannyi postaponttal.
(369)
Megállapítható azonban, hogy - bár a területi jelenléttel kapcsolatos tényleges és különálló kötelezettségre hivatkozó belga hatóságok állítása nem tűnik elfogadhatónak - az egyetemes szolgáltatás és a többi közszolgáltatás biztosítását lehetővé tevő hálózat fenntartását megkövetelő belga állam által előírt hálózati megkötés nem kizárólag ezekre a szolgáltatásokra vonatkozik; többletköltségeket keletkeztet a kereskedelmi szolgáltatások esetében is.
(370)
A tevékenységenkénti elszámolás és a Chronopost-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat szerint - a (354) preambulumbekezdésben kifejtetteknek megfelelően - a kiskereskedelmi hálózatot igénybe vevő összes tevékenység hozzájárul annak közös költségeihez. Következésképp minden termék, a kereskedelmi termékek is hozzájárulnak a hálózat költségeihez. A postahivatalok fenntartására vonatkozóan az állam által előírt kötelezettségből fakadó költségek a kereskedelmi termékeket is terhelik, amelyek - úgy tűnik - folyamatosan veszteséget termelnek, holott azokat piaci áron értékesítik. A DPLP azért kínálja kereskedelmi szolgáltatásait a hálózaton keresztül, mert azok finanszírozzák a hálózat állandó költségeinek egy részét, és így közvetett módon hozzájárulnak az egyetemes szolgáltatáshoz.
(371)
Gazdasági szempontból a DPLP túlkompenzációjának értékelése során ésszerűnek tűnik a kereskedelmi termékek - egyetemes szolgáltatási kötelezettség és más közszolgáltatási kötelezettségek okozta - veszteségének figyelembevétele. Ha a DPLP-nek gazdasági érdeke, hogy igénybe vegye a kiskereskedelmi hálózatot a kereskedelmi termékeinek értékesítéséhez, ennek analitikus számviteli szempontból az a következménye, hogy a hálózat költségeinek egy része, amelyeket más körülmények között a közszolgáltatáshoz könyvelnének, a kereskedelmi termékekhez vannak könyvelve, amelyek ennélfogva veszteségesnek tűnnek.
(372)
Következésképp jelen esetben a túlkompenzáció kiszámítása a következőképpen foglalható össze:
-
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nettó költsége (költségek - bevételek)
-
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások esetében engedélyezett ésszerű nyereség
+
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások éves ellentételezése
+
Az egyetemes szolgáltatás fenntartott ágazatából származó túlzott többletnyereség (az egyetemes szolgáltatás finanszírozása után, ideértve a kereskedelmi szolgáltatások esetében felmerült hálózati többletköltséget is)
=
Túlkompenzáció
(373)
Az 1997-es tőkeinjekció összeegyeztethetőségét az alábbiakban az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó éves ellentételezés összeegyeztethetőségének értékelése keretében kell értékelni, ugyanis nem különálló feltőkésítésről, hanem az 1992-1996 közötti időszakra a közfeladatokért nyújtott ellentételezéshez kapcsolódó kifizetésről van szó.
(374)
Mivel a 2003-as tőkeinjekció nem minősül az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásnak, a támogatás összeegyeztethetőségének kérdése nem merül fel.
(375)
Mivel a 2006-os tőkeinjekció nem minősül az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásnak, a támogatás összeegyeztethetőségének kérdése nem merül fel.
(376)
Megjegyzendő, hogy az állami kezességvállalás nem közszolgáltatási kötelezettségekért járó ellentételezésként jelenik meg az üzemeltetési szerződésben, ennélfogva az összeegyeztethetősége nem értékelhető az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének fényében. Mivel a belga hatóságok nem tüntettek fel olyan jogalapot, amelyre az összeegyeztethetőség megállapításához hagyatkozni lehetne, és mivel a Bizottság sem talált ilyen jogalapot, az intézkedés a belső piaccal összeegyeztethetetlen működési támogatásnak minősül, és ennélfogva vissza kell fizettetni.
(377)
Ahogyan már szerepelt, a társasági adó megfizetése alóli mentesítés nem biztosított előnyt a DPLP számára, és következésképp nem minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak.
(378)
Az ingatlanadó és a helyi adók alóli mentesítés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül, de létező támogatásnak tekintendő, mivel bevezetésük a Szerződés hatálybalépése előtt történt. Másfelől megjegyzendő, hogy ezek az adóügyi intézkedések nem szerepelnek az üzemeltetési szerződésekben közszolgáltatási kötelezettségekért járó ellentételezésként.
(379)
Következésképp az adómentesítések nem befolyásolják a túlkompenzáció kiszámítását, amely a DPLP által ténylegesen viselt költségeken alapul (amelyek már magukban foglalják ezeknek az adómentesítéseknek a hatásait).
(380)
Az adómentesítéseket tehát a létező támogatásokra vonatkozó külön eljárás keretében értékelik az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet (121) 17., 18. és 19. cikkének megfelelően.
6.3.3.3. A túlkompenzáció összegének kiszámítása
(381)
A túlkompenzáció összege a 6.3.3.2 alszakaszban kifejtett értékelés alapján számítható ki. A belga hatóságok által az üzemeltetési szerződésekben bevezetett közszolgáltatás-finanszírozási mechanizmusnak megfelelően a túlkompenzáció kiszámítására mindegyik felhatalmazási időszak esetében külön-külön kerül sor.
Első üzemeltetési szerződés: 1992-1996
(ezer EUR-ban)
-
A közszolgáltatás nettó költségei
:
-
[…]
-
A keletkezett hálózati költségek
:
-
[…]
-
Engedélyezett ésszerű nyereség
:
-
[…]
(4,8 %-os árbevétel-arányos megtérülés)
+
Az állam által fizetett ellentételezések
:
+
[…]
+
Tőkeinjekció (1997)
:
+
62 000
(az általános gazdasági érdekű szolgáltatások halasztott ellentételezése)
+
Ingatlanátruházás
:
+
112 209
=
Túlkompenzáció
=
[…]
Második üzemeltetési szerződés: 1997-2002
Az egyetemes szolgáltatás fenntartott ágazatából származó túlzott többletnyereség kiszámítása
(ezer EUR-ban)
+
Az egyetemes szolgáltatás nem fenntartott ágazatából származó többletnyereség
:
+
[…]
(az egyetemes szolgáltatás fenntartott ágazatából származó, 4,8 %-os árbevétel-arányos megtérülést meghaladó nyereség)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség miatt felmerült hálózati költségek
:
[…]
Az egyetemes szolgáltatás nem fenntartott ágazatából származó nettó költség
:
[…]
(az egyetemes szolgáltatás veszteséges nem fenntartott ágazata)
Az egyetemes szolgáltatás nem fenntartott ágazatának ésszerű nyeresége
:
[…]
(4,8 %-os árbevétel-arányos megtérülés)
=
Az egyetemes szolgáltatásnak a fenntartott ágazat által finanszírozandó költségei
=
[…]
A fenntartott ágazatban keletkezett túlzott - és az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nettó költségeit csökkentő - többletnyereség
=
[…]
A túlkompenzáció kiszámítása:
(ezer EUR-ban)
-
A közszolgáltatás nettó költségei
:
-
[…]
-
Engedélyezett ésszerű nyereség
:
-
[…]
(4,8 %-os árbevétel-arányos megtérülés)
+
Az állam által fizetett ellentételezések
:
+
1 286 461
+
Az egyetemes szolgáltatás nem fenntartott ágazatának túlzott többletnyeresége:
+
[…]
=
Túlkompenzáció
=
[…]
Harmadik üzemeltetési szerződés: 2003-2005
Az egyetemes szolgáltatás fenntartott ágazatából származó túlzott többletnyereség kiszámítása
(ezer EUR-ban)
+
Az egyetemes szolgáltatás nem fenntartott ágazatának túlzott többletnyeresége
:
+
[…]
(az egyetemes szolgáltatás fenntartott ágazatából származó, 4,8 %-os árbevétel-arányos megtérülést meghaladó nyereség)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség miatt felmerült hálózati költségek
:
[…]
Az egyetemes szolgáltatás nem fenntartott ágazatából származó nettó költség
:
-
[…]
(az egyetemes szolgáltatás nyereséges nem fenntartott ágazata)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ésszerű nyeresége
:
[…]
(4,8 %-os árbevétel-arányos megtérülés)
=
Azok az egyetemes szolgáltatási kötelezettség miatt felmerült költségek, amelyeket a fenntartott ágazatnak kell finanszíroznia
=
[…]
(nincs finanszírozandó veszteség)
A fenntartott ágazatban keletkezett túlzott - és az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nettó költségeit csökkentő - többletnyereség
=
[…]
A túlkompenzáció kiszámítása:
(ezer EUR-ban)
-
A közszolgáltatás nettó költségei
:
-
[…]
-
Engedélyezett ésszerű nyereség
:
-
[…]
(4,8 %-os árbevétel-arányos megtérülés)
+
Az állam által fizetett ellentételezések
:
+
677 985
+
Az egyetemes szolgáltatás fenntartott ágazatának túlzott többletnyeresége
:
+
[…]
=
Túlkompenzáció
=
[…]
Negyedik üzemeltetési szerződés: 2006-2010
Az egyetemes szolgáltatás fenntartott ágazatából származó túlzott többletnyereség kiszámítása
(ezer EUR-ban)
+
Az egyetemes szolgáltatás fenntartott ágazatának többletnyeresége
:
+
[…]
(az egyetemes szolgáltatás fenntartott ágazatának 7,4 %-os árbevétel-arányos megtérülését meghaladó nyeresége)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség miatt felmerült hálózati költségek
:
[…]
Az egyetemes szolgáltatás nem fenntartott ágazatából származó nettó költség
:
[…]
(az egyetemes szolgáltatás nyereséges nem fenntartott ágazata)
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ésszerű nyeresége
:
[…]
(7,4 %-os árbevétel-arányos megtérülés)
=
Azok az egyetemes szolgáltatási kötelezettség miatt felmerült költségek, amelyeket
=
[…]
(nincs finanszírozandó veszteség) a fenntartott ágazatnak kell finanszíroznia
A fenntartott ágazatban keletkezett túlzott - és az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nettó költségeit csökkentő - többletnyereség
=
[…]
A túlkompenzáció kiszámítása:
(ezer EUR-ban)
-
A közszolgáltatás nettó költségei
:
-
[…]
-
Engedélyezett ésszerű nyereség
:
-
[…]
(7,4 %-os árbevétel-arányos megtérülés)
+
Az állam által fizetett ellentételezések:
:
+
1 568 787
+
Az egyetemes szolgáltatás nem fenntartott ágazatának túlzott többletnyeresége
:
+
[…]
=
Túlkompenzáció
=
[…]
Egyéb intézkedések
Állami kezességvállalás
(ezer EUR-ban)
Az állam által 2004-ben nyújtott kezességvállalás:
1 500
=
1 500
(382)
A belga hatóságokkal egyeztetetteknek megfelelően (122) a jelen esetben összesen felmerülő túlkompenzáció kiszámításához figyelembe veendő időintervallum meghatározásához a „leginkább objektív és kiegyensúlyozott” módszer a „szerződésenkénti” megközelítés. A Bizottság nem kifogásolja a belga hatóságok kérelmének elfogadását. Ez a módszer ugyanis nagyobb kiszámíthatóságot és jogbiztonságot biztosít a felek számára, és így inkább csökkenti a túlkompenzáció kockázatát. A Bizottság tehát mindegyik időszakot külön-külön vizsgálja, és sem alulkompenzációt, sem túlkompenzációt nem visz át egyik időszakról a másikra.
(383)
A belga hatóságok azonban kijelentik, hogy a 2005. évi ÁGÉSZ-keretszabály hatálybalépése előtt a Bizottság folyamatosan átfogó módszert alkalmazott az alulkompenzáció, illetve a túlkompenzáció kiszámítására. A belga hatóságok ennek alapján kifejezetten kérték a 2005 előtti évek összevonását (123) az alulkompenzáció, illetve a túlkompenzáció átfogó kiszámításához.
(384)
A Bizottság megjegyzi, hogy mivel a 2005 előtt alkalmazandó három üzemeltetési szerződés vonatkozásában alulkompenzációt állapított meg, az összes év összevonásának ténye nem lenne hatással a visszafizettetendő túlkompenzáció összegére.
(385)
A Bizottság ezenkívül megjegyzi, hogy a 2005. évi ÁGÉSZ-keretszabály hatálybalépése óta „az ellentételezés kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paramétereit” (124) előzetesen meg kell határozni a felhatalmazást biztosító jogi aktusban vagy aktusokban. Mivel a negyedik üzemeltetési szerződés nem ír elő ellentételezést az érvényességi idején (2006-2010) kívül viselt költségek vonatkozásában, az említett szerződés hatályán kívül eső időszakokra megállapított alulkompenzáció nem ellentételezhető a DPLP-nek fizetett esetleges túlkompenzációval.
(386)
A Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a DPLP a közfeladatának teljesítéséért 415 millió EUR összegben túlkompenzációban részesült, többek között a negyedik üzemeltetési szerződés alkalmazási ideje alatt. Mivel a túlkompenzáció összeegyeztethetetlen támogatásnak minősül, vissza kell fizettetni.
7. KÖVETKEZTETÉS
(387)
A nyugdíjak átvállalása, az évente átruházott állami források, az ingatlanátruházások, az 1997-es tőkeinjekció, az adómentesítések és az állami kezességvállalás az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett támogatási intézkedéseknek minősülnek, mivel olyan költségek alól mentesítették a DPLP-t, amelyeket a magánvállalkozásoknak szokásos körülmények között vállalniuk kell.
(388)
A 2003-as és 2006-os tőkeinjekció nem minősül az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett támogatásnak, mivel az állam a piacgazdasági befektető elvének megfelelően járt el.
(389)
A Bizottság megállapítja, hogy Belgium jogellenesen - az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdését megsértve - hajtotta végre az intézkedéseket, kivéve a 2003-as tőkeinjekciót, amelyet a végrehajtása előtt megfelelően bejelentettek a Bizottságnak, és kivéve az adómentesítéseket, amelyek létező támogatásnak minősülnek.
(390)
A nyugdíjak átvállalása nem hozta a DPLP-t a versenytársaiénál kedvezőbb helyzetbe a társadalombiztosítási járulékok tekintetében. Az intézkedés tehát az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése c) pontjának fényében összeegyeztethetőnek tekinthető a belső piaccal.
(391)
A negyedik üzemeltetési szerződés keretében nyújtott éves ellentételezések az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése fényében a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásnak minősülnek, amennyiben túlkompenzáció történt a DPLP számára.
(392)
Az állam által nyújtott kezességvállalás a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatás.
(393)
Az ingatlanadó alóli mentesítés és a helyi adók alóli mentesítés létező támogatásnak minősülnek, és azokkal a Bizottság - a 659/1999/EK rendelet 17., 18. és 19. cikkének megfelelően - a létező támogatásokra vonatkozó eljárás keretében külön foglalkozik.
(394)
Az ÁGÉSZ-keretszabály 5. pontjának megfelelően ez a határozat nem sérti a közbeszerzési és versenyjogi tárgyú uniós rendelkezéseket,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A De Post - La Poste (DPLP, jelenleg bpost) számára a nyugdíjak átvállalása formájában nyújtott, és Belgium által végrehajtott állami támogatás az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
2. cikk
A De Post - La Poste (DPLP, jelenleg bpost) számára a közszolgáltatási költségek ellentételezése formájában nyújtott, és Belgium által jogellenesen, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (3) bekezdését megsértve végrehajtott állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
3. cikk
A Belgium által a De Post - La Poste (DPLP, jelenleg bpost) számára 2003-ban és 2006-ban juttatott tőkeinjekció nem minősül az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett támogatásnak.
4. cikk
A De Post - La Poste (DPLP, jelenleg bpost) számára állami kezességvállalás formájában nyújtott, és Belgium által jogellenesen, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (3) bekezdését megsértve végrehajtott állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
5. cikk
(1) Belgium visszafizetteti a 2. és a 4. cikkben említett intézkedések keretében nyújtott összeegyeztethetetlen támogatásokat.
(2) A visszafizettetendő összegek után a kedvezményezett rendelkezésére bocsátásuk napjától a tényleges visszafizettetésükig kamatot kell fizetni.
(3) A kamatot a 794/2004/EK rendelet (125) V. fejezetével és a 794/2004/EK rendeletet módosító 271/2008/EK rendelettel összhangban kamatos kamatként kell kiszámítani.
(4) Belgium e határozat elfogadásának napjától kezdődő hatállyal megszünteti a 2. és 4. cikkben említett intézkedések keretében nyújtott támogatások valamennyi esedékes kifizetését.
6. cikk
(1) A 2. és 4. cikkben említett intézkedések keretében nyújtott támogatásokat haladéktalanul és ténylegesen vissza kell fizettetni.
(2) Belgium gondoskodik arról, hogy e határozatot az arról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül végrehajtsák.
7. cikk
(1) Az e határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül Belgium az alábbi információkat közli a Bizottsággal:
a)
a kedvezményezettel visszafizettetendő teljes összeg (tőke és kamatok);
b)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes ismertetése;
c)
az azt igazoló dokumentumok, hogy a kedvezményezettet felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Belgium a 2. és 4. cikkben említett intézkedések keretében nyújtott támogatások maradéktalan visszafizettetéséig rendszeresen tájékoztatja a Bizottságot az e határozatnak való megfelelés érdekében hozott nemzeti intézkedések előrehaladásáról. Belgium - a Bizottság egyszerű kérésére - haladéktalanul benyújtja az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekre vonatkozó információkat. Részletes információkkal szolgál továbbá a kedvezményezettel már visszafizettetett támogatási összegekre és kamatokra vonatkozóan.
8. cikk
Ennek a határozatnak a Belga Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2012. január 25-én.