KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 24. maj 2011
om Grækenlands statsstøtte til visse græske kasinoer (C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09))
(meddelt under nummer K(2011) 3504)
(Kun den græske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/716/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger,
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 8. juli 2009 indgav konsortiet DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (»klageren« eller »Loutraki«) (2) en klage til Kommissionen om den græske lovgivning om indførelse af et system med entréafgifter for kasinoer med en påstand om, at der med dette system blev ydet statsstøtte til tre aktører, nemlig Regency Casino Mont Parnès, et kasino på Korfu og Regency Casino Thessaloniki (3). Ved e-mail af 7. oktober 2009 meddelte klageren, at man ikke havde indvendinger imod at få ophævet sin anonymitet. Den 14. oktober 2009 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens medarbejdere og repræsentanter for klageren. Ved brev af 26. oktober 2009 fremsendte klageren yderligere oplysninger til støtte for sin klage.
(2)
Den 21. oktober 2009 fremsendte Kommissionen klagen til Grækenland og bad Grækenland om at afklare de spørgsmål, der blev rejst. Ved brev af 17. november 2009 bad Grækenland om mere tid til at svare, hvilket Kommissionen imødekom med e-mail af 18. november 2009. Grækenland svarede Kommissionen den 27. november 2009.
(3)
Den 15. december 2009 sendte Kommissionen Grækenlands svar til klageren. Klageren indsendte bemærkninger til Grækenlands svar den 29. december 2009.
(4)
Den 25. februar, den 4. og den 23. marts og den 13. april 2010 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra Grækenland, hvilket Grækenland besvarede den 10. marts samt den 1. og den 21. april 2010.
(5)
Ved beslutning af 6. juli 2010 (»beslutning om at indlede proceduren«) meddelte Kommissionen Grækenland, at den ville indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til en foranstaltning indført af Grækenland, nemlig opkrævning af en lavere entréafgift for bestemte kasinoer. Beslutningen om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, og de interesserede parter blev bedt om at indsende deres bemærkninger (4).
(6)
Ved brev af 9. august 2010 anmodede Grækenland om en forlængelse af svarfristen, hvilket Kommissionen imødekom ved brev af 18. august 2010. Kommissionen modtog Grækenlands bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren den 6. oktober 2010. De græske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger om foranstaltningen den 12. oktober 2010.
(7)
Efter indledningen af undersøgelsesproceduren har Kommissionen modtaget bemærkninger fra to berørte parter, nemlig repræsentanter for kasinoet i Mont Parnès, en af støttemodtagerne under foranstaltningen, ved brev af 4. august 2010, og repræsentanter for det private kasino i Loutraki, ved brev af hhv. 8. og 25. oktober 2010.
(8)
Ved brev af 29. oktober 2010 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til de græske myndigheder, således at de fik mulighed for at reagere. Ved brev af 6. december 2010 fremsendte de græske myndigheder bemærkninger til tredjeparternes bemærkninger, bl.a. for at afklare visse aspekter ved den pågældende ordning og fortolkningen af græsk lovgivning af relevans for sagens analyse.
II. FORANSTALTNING UNDER VURDERING
II.1. Foranstaltningen
(9)
Den foranstaltning, der skal vurderes, består af en afgiftsbegunstigelse af visse kasinoer, som de græske myndigheder har indført sammen med følgende delvist obligatoriske bestemmelser:
-
indbetaling af 80 % af entréprisen til staten og
-
indførelse af et sæt forskellige, regulerede entrépriser for offentligt ejede og privatejede kasinoer, nemlig 6 EUR for offentligt ejede kasinoer og 15 EUR for privatejede kasinoer,
hvilket stiller de privatejede kasinoer i en konkurrencemæssigt ugunstig situation (5).
(10)
Foranstaltningen begunstiger offentlige kasinoer og et privat kasino, Thessaloniki, der undtagelsesvist har fået samme behandling som et offentligt kasino, jf. nedenstående redegørelse.
II.2. Støttemodtagerne
(11)
Støttemodtagerne under foranstaltningen er kasinoerne i Mont Parnès (6), Thessaloniki (7), på Korfu (8) og på Rhodos (9).
(12)
På tidspunktet for beslutningen om at indlede proceduren gjaldt den lavere, regulerede entrépris kun for tre græske kasinoer, nemlig kasinoet i Mont Parnès (49 % privatejet, 51 % af aktierne under offentlig kontrol), i Thessaloniki (privatejet, men behandlet som et offentligt kasino), og på Korfu, (offentligt kasino). Kasinoerne på Rhodos og Korfu ophørte med at være omfattet af foranstaltningen i hhv. april 1999 (10) og august 2010 (11), da de efter en fuldstændig privatisering ikke længere opkrævede den lavere entrépris.
II.3. De relevante bestemmelser i græsk lovgivning
(13)
Før markedet blev liberaliseret i 1994, fandtes der kun tre kasinoer i Grækenland, nemlig i Mont Parnès, på Korfu og på Rhodos. På daværende tidspunkt var kasinoerne offentlige og blev drevet som statsejede klubber af det græske turistkontor (EOT) (12). Entréprisen blev fastsat som følger af generalsekretæren for EOT (13):
-
Mont Parnès: i 1991 fastsatte EOT entréprisen til GRD 2 000 (ca. 6 EUR) (14)
-
Korfu: i 1992 fastsatte EOT entréprisen til GRD 1 500 og ændrede den i 1997 til GRD 2 000
-
Rhodos: i 1992 fastsatte EOT entréprisen til GRD 1 500.
(14)
Markedet blev liberaliseret i 1994 under lov 2206/1994, hvor der blev etableret seks nye private kasinoer ud over de eksisterende offentligt ejede kasinoer (15). Under lov af 1994 blev der i alt tildelt 14 licenser til hhv. de tre eksisterende, offentligt ejede kasinoer på Rhodos, i Mont Parnès og på Korfu og 11 private kasinoer, der så skulle etableres (16). Af de planlagte 11 nye private kasinoer fik dog kun seks licens og blev taget i brug, nemlig kasinoerne i Chalkidiki, Loutraki, Thessaloniki, Rio (Achaia), Xanthi (Thrakien) og Syros (i 1995 og 1996). De resterende fem licenser blev annulleret.
(15)
I henhold til artikel 2, stk. 10, i lov 2206/1994 skulle entréprisen til kasinoer i bestemte områder fastsættes ved ministerbeslutning. I samme beslutning fastsattes også den procentdel af prisen, som skulle betales til den græske stat. Den 16. november 1995 fastslog finansministeren ved en beslutning (17), at alle, der driver kasino, fra og med den 15. december 1995 ville være omfattet af lov 2206/1994 og skulle opkræve en entrépris (18) på GRD 5 000 (19) (ca. 15 EUR) (20). Ifølge beslutningen skulle kasinooperatører betale 80 % af hver billets pris i afgift til staten, og de resterende 20 %, herunder den relevante moms, var så kasinoets indtægt (21). I henhold til beslutningen kan kasinoerne give kunderne gratis adgang (22). Uanset den pris, der i praksis opkræves af kunderne, skal kasinoerne dog betale 80 % af den regulerede pris til staten (23). I henhold til beslutningen skal kasinoerne betale afgiften månedligt (24). Der kan også ydes særlig rabat på billetter, som er gyldige i 15 eller 30 dage (25).
(16)
Alle de nye private kasinoer, der er etableret siden 1995 under lov 2206/1994, har fulgt ministerbeslutningen af 1995 og opkrævet en entrépris på 15 EUR - som en generel regel, jf. ovenstående punkt - undtagen kasinoet i Thessaloniki, hvilket vil blive forklaret nedenfor.
(17)
De statsejede kasinoer i Mont Parnès, på Korfu og Rhodos fortsatte som EOT-klubber (26) og fulgte ikke 1994- og 1995-lovgivningen før tildelingen af licenser under 2206/1994.
(18)
Kommissionen forstår af de græske myndigheders bemærkninger og redegørelser om de nationale bestemmelser, at ordningen i praksis fungerede som beskrevet i det følgende.
(19)
De græske myndigheder har forklaret, at drift af kasinoer i Grækenland generelt er omfattet af lov 2206/1994. De særlige bestemmelser for offentlige kasinoer, som fandtes før lov 2206/1994, betragtes som undtagelser fra lovens generelle bestemmelser (og det ministerielle gennemførelsesdekret fra 1995) indtil privatiseringen af disse kasinoer og tildelingen af de af loven omfattede licenser.
(20)
Indtil tildelingen af licenser under lov 2206/1994 var det derfor opfattelsen, at ministerbeslutningen fra 1995 ikke skulle anvendes på offentlige kasinoer, hverken med hensyn til entréprisen på 15 EUR eller kravet om at betale 80 % af denne pris i afgift til staten. De offentlige kasinoer begyndte først at betale disse 80 % efter tildelingen af licenser under lov 2206/1994 (se nedenstående punkt 23 ff.). Da de allerede eksisterende EOT-beslutninger om fastsættelse af entréprisen på 6 EUR blev betragtet som en form for særlig undtagelse (en allerede eksisterende lex specialis), der ikke blev ændret med de generelle bestemmelser i lov 2206/1994 og ministerdekret af 1995, forblev entréprisen til de offentlige kasinoer undtagelsesvist 6 EUR, og disse kasinoer betalte kun 80 % af disse 6 EUR. EOT-beslutningerne blev først betragtet som gældende efter privatiseringen, da kasinoerne ikke længere var ejet af staten. Først da begyndte kasinoerne at opkræve standardentrépriser på 15 EUR og skulle betale 80 % af 15 EUR i afgift til staten.
(21)
Selvom dette ser ud til at have været reglen, var der en undtagelse med den delvise privatisering af kasinoet i Mont Parnès som bekræftet i lov 3139/2003 (der også fastlagde privatiseringen af kasinoet på Korfu til et senere tidspunkt). Det fremgik udtrykkeligt af loven, at entréprisen til kasinoet i Mont Parnès ville forblive 6 EUR.
(22)
I 2000 overgik driften af kasinoerne på Korfu og i Mont Parnès fra EOT til Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Grækenlands turismeudviklingsselskab, »ETA«), som var helejet af den græske stat, og fra udgangen af 2000 til 2003, da ETA's kasinoer blev tildelt licenser under lov 2206/1994, begyndte ETA, i starten frivilligt og senere ifølge artikel 24 i lov 2919/2001, gradvist at tilpasse sig kravene til kasinoer i lov 2206/1994 og forberede de to tidligere offentligt ejede klubber til fuldstændig drift med licens og privatisering (27). I denne overgangsperiode betalte ETA 80 % af entréprisen på 6 EUR i Mont Parnès og på Korfu til staten.
(23)
I 2003 blev det offentligt ejede kasino i Mont Parnès omdannet til et aktieselskab, og 49 % af aktierne blev solgt til den private sektor (28). Licensen til kasinoet i Mont Parnès under lov 2206/1994 blev endelig tildelt i 2003 under lov 3139/2003 (artikel 1, stk. 1). Det fremgik af samme lov, at entréprisen til Mont Parnès var 6 EUR (artikel 1, stk. 1, punkt vii).
(24)
Med hensyn til kasinoet på Korfu blev licensen under lov 2206/1994 oprindelig tildelt ETA i 2003 under lov 3139/2003 (artikel 1, stk. 3), så ETA kunne tage det med i en senere privatisering. Det fremgik af samme bestemmelse, at entréprisen til kasinoet på Korfu ville blive fastsat ved en ny ministerbeslutning, og ministerbeslutningen fra 1995 var således angiveligt ikke gældende. Ifølge Kommissionens oplysninger blev der aldrig truffet en ny ministerbeslutning, og kasinoet i Korfu blev ved med at opkræve 6 EUR indtil privatiseringen i august 2010, da det indførte entréprisen på 15 EUR (29).
(25)
Med hensyn til kasinoet på Rhodos blev licensen i henhold til lov 2206/1994 tildelt i 1996 ved ministerbeslutning Τ/633 af 29.5.1996. Kasinoet fortsatte dog med at opkræve den lave entrépris og begyndte først at forlange 15 EUR efter privatiseringen i april 1999. Indtil privatiseringen blev det drevet under EOT's kontrol og fulgte følgelig EOT-beslutningen af 1992, hvor entréprisen til kasinoet på Rhodos var fastsat til GRD 1 500 (30).
(26)
Det privatejede kasino i Thessaloniki blev etableret og fik tildelt licens under lov 2206/1994 i 1995 (31). Dette kasino har altid opkrævet de offentligt ejede kasinoers entrépris på 6 EUR (Mont Parnès og Korfu) på grundlag af lovdekret 2687/1953 (32), i henhold til hvilket virksomheder med udenlandske investeringer skal behandles mindst lige så gunstigt som andre tilsvarende virksomheder i landet (33). Da spørgsmålet på et tidspunkt blev rejst, anmodede chefen for kasinoet (dvs. Hyatt Regency) om, at entréprisen til kasinoet i Thessaloniki skulle være den samme som i Mont Parnès, dvs. 6 EUR. Efter at have indhentet udtalelse fra statens juridiske råd (udtalelse 631/1997) blev anmodningen imødekommet. Siden tildelingen af licensen i 1995 har kasinoet i Thessaloniki været omfattet af kravet om at indbetale 80 % af billetprisen i afgift til staten (34).
III. GRUNDE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
(27)
Kommissionen indledte en formel undersøgelse under artikel 108, stk. 2, i EUF-traktaten, fordi den nærede alvorlig mistanke om, at flere specifikt identificerede kasinoer i Grækenland blev afgiftsmæssigt forskelsbehandlet, idet de var omfattet af en mere gunstig afgiftsordning end andre kasinoer i landet.
(28)
Kommissionen fandt ikke, at foranstaltningen overholdt de generelle regler for normal opkrævning af afgifter på entrébilletter til kasinoer, men at den forbedrede støttemodtagernes konkurrencemæssige position.
(29)
Foranstaltningen så ud til at udgøre et tab af offentlige indtægter for den græske stat og begunstige de kasinoer, hvis entrébilletter var billigere. Kommissionen besvarede de græske myndigheders argument om, at det var kunden, der opnåede den direkte fordel, med, at subsidier til forbrugerne kunne udgøre statsstøtte til virksomheder, når subsidiet var betinget af køb af en bestemt vare eller tjeneste hos en bestemt virksomhed (35).
(30)
Kommissionen bemærkede også, at afgiftsniveauet ikke så ud til at være fastsat efter de enkelte kasinoers forhold (36). Kommissionen konkluderede foreløbigt, at foranstaltningen var selektiv (37).
(31)
Kommissionen fandt, at foranstaltningen kunne fordreje konkurrencen mellem kasinoer i Grækenland eller påvirke samhandelen i Europa. Kommissionen anførte, at den fuldt ud respekterede medlemsstaternes ret til at regulere hasardspil på deres område under overholdelse af EU-retten, men kunne ikke acceptere, at dette kunne være et argument for, at denne foranstaltning ikke kunne føre til konkurrencefordrejninger eller påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Aktørerne i denne sektor var ofte internationale hotelkoncerner, hvis investeringsbeslutninger kunne blive påvirket af denne foranstaltning, og kasinoer kunne få turister til at rejse til Grækenland. Kommissionen konkluderede derfor, at foranstaltningen kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstater (38).
(32)
Kommissionens foreløbige holdning var, at foranstaltningen udgjorde ulovlig støtte, da de græske myndigheder havde gennemført den uden Kommissionens forudgående tilladelse, og at støtten måske skulle tilbagesøges i medfør af artikel 15 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (procedureforordningen) (39).
(33)
Kommissionen havde ikke fundet begrundelse for at betragte foranstaltningen som forenelig med det indre marked. Foranstaltningen så ud til at udgøre uberettiget driftsstøtte til de kasinoer, der var omfattet af den (40).
(34)
Kommissionen fremførte, at hvis dens tvivl om, hvorvidt foranstaltningen indeholdt uforenelig statsstøtte, blev bekræftet, ville den i henhold til artikel 14, stk. 1, i procedureforordningen kræve, at Grækenland tilbagesøgte støtten fra modtagerne, medmindre dette ville være i strid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen (41).
IV. BEMÆRKNINGER FRA DE GRÆSKE MYNDIGHEDER OG INTERESSEREDE PARTER
(35)
I løbet af den formelle undersøgelse modtog Kommissionen bemærkninger fra Grækenland, repræsentanter for Elliniko Kazino Parnithas AE (»Mont Parnès«) og repræsentanter for det private kasino i Loutraki (»Loutraki«).
IV.1. Bemærkninger fra Grækenland og Mont Parnès
(36)
Bemærkningerne fra repræsentanten for det begunstigede kasino Mont Parnès og fra de græske myndigheder er i det store og hele identiske og vil blive opsummeret samlet i dette afsnit.
IV.1.1. Statsstøtte
(37)
Både de græske myndigheder og Mont Parnès afviser, at der er tale om statsstøtte. De fremfører, at staten ikke giver afkald på indtægter, eller at dette, hvis den gør, ikke begunstiger kasinoerne.
(38)
De græske myndigheder anfører, at prisforskellen er et spørgsmål om prisregulering, da den opkrævede afgift udgør samme procentdel af de respektive priser på entrébilletterne.
(39)
Ifølge de græske myndigheder er formålet med at fastsætte en entrépris og kræve betaling af en afgift til staten ikke at skabe indtægter til staten, men at få folk med lav indkomst til at afholde sig fra at spille hasard. Det forhold, at entrébilletterne også giver staten en indtægt, ændrer ikke ved disses funktion som kontrolforanstaltning. De græske myndigheder finder følgelig, at kravet om, at en entrébillet skal udstedes til en bestemt pris for kunder, der får adgang til kasinoets spilleområde, er en administrativ kontrolforanstaltning, som indfører en afgift, men som ikke er en skat og ikke kan betragtes som en skattebyrde som fastlagt ved statsrådets dom nr. 4027/1998, der er den administrative højesteret i Grækenland (42).
(40)
Med hensyn til forskellene mellem kasinoernes entrépriser fremfører Grækenland, at kasinoernes økonomiske og sociale omstændigheder er forskellige og ikke sammenlignelige. Ifølge de græske myndigheder er forskellen i afgift begrundet af hensyn til den offentlige orden. De gør gældende, at de forskellige kasinoers forhold berettiger og er i fuldstændig overensstemmelse med praksis med at fastsætte forskellige entrépriser for kasinoer, der ligger i nærheden af store befolkningscentre, og for kasinoer på landet, som især bebos af en landbobefolkning, der for de flestes vedkommende har en lavere indtægt og et lavere uddannelsesniveau og derfor har større behov for at blive tilskyndet til ikke at spille hasard end indbyggere i byområder.
(41)
Klageren Loutraki har bemærket, at entréprisen, da kasinoet på Korfu blev privatiseret i 2010, blev sat op fra 6 til 15 EUR, hvilket ifølge Loutraki står i temmelig kraftig modstrid med argumenterne om hensynet til den offentlige orden. Hertil svarer de græske myndigheder, at øen Korfu geografisk ligger meget isoleret, og at kasinoet derfor ikke er i konkurrence med de øvrige græske kasinoer. Konkurrencen kan derfor ikke blive fordrejet. De græske myndigheder fremfører videre, at det er vigtigt at sikre, at entréprisen virker afskrækkende og dermed beskytter Korfus indbyggere, da ændringerne i driften af kasinoet efter privatiseringen uundgåeligt vil medføre en drastisk forøgelse af åbningstiden, det generelle aktivitetsniveau og kasinoets tiltrækningskraft.
(42)
Selv hvis kasinoer med lavere entrépris bliver begunstiget, fordi de tiltrækker flere kunder, bestrider de græske myndigheder og Mont Parnès, at der nødvendigvis er tale om tab af indtægter for staten. Det er heller ikke sikkert, at disse påståede støttemodtagere, hvis entréprisen var højere, ville generere større indtægter for staten, så det påståede indtægtstab er hypotetisk. De græske myndigheder og Mont Parnès gør gældende, at det er kunden, der opnår en fordel ved den lavere entrépris, og at den del af prisen, som kasinoet beholder, er større i kasinoer med en entrépris på 15 EUR, hvilket er til fordel for de kasinoer, der har den højeste entrépris.
(43)
De græske myndigheder og Mont Parnès fastholder, at denne foranstaltning ikke påvirker konkurrencen eller samhandelen, da kasinoerne hver især betjener et lokalt marked. De afviser muligheden af konkurrence med andre former for hasardspil, således som det påstås i beslutningen om at indlede proceduren, og påpeger, at hasardspil over internettet for indeværende er forbudt i Grækenland.
(44)
De græske myndigheder og Mont Parnès hævder, at selv hvis det antages, at den reducerede entrépris på 6 EUR kan have påvirket og stadig kan påvirke en udenlandsk virksomheds beslutning om at investere i et kasino i Grækenland, vil dette udenlandske selskab altid kunne få adgang til lovdekret 2687/1953, således som Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE gjorde i forbindelse med kasinoet i Thessaloniki.
(45)
Klageren påstår, at støttemodtagerne kan vælge at give kunderne gratis adgang, forudsat at 80 % af entréprisen alligevel indbetales til staten, og dette viser ifølge klageren meget klart, at foranstaltningen udgør statsstøtte. Hertil svarer de græske myndigheder, at denne praksis er meget sjælden, da kasinoerne benytter sig af denne mulighed til at tilbyde adgang til især VIP'er eller berømtheder, og at denne praksis er i strid med skatteloven (lov 2238/1994), eftersom betaling af 80 % af entréprisen til staten ud af virksomhedens egne ressourcer ikke anerkendes som produktive udgifter og derfor ikke kan fratrækkes virksomhedens indtægter, hvorfor en virksomhed, der gør dette, påfører sig selv en betydelig skattebyrde.
(46)
Myndighederne og Mont Parnès gør endvidere Kommissionen opmærksom på andre forskelle mellem kasinoerne under forskellige skatte- og lovgivningsforanstaltninger. De siger, at disse forskelle begunstiger klageren Loutraki og opvejer de fordele, som støttemodtagerne har på grund af den lavere entrépris. Hvert kasino betaler en andel af sin årlige bruttofortjeneste til staten, men i overensstemmelse med loven betaler Loutraki en mindre andel end de andre. Kommissionen påpeger for det første, at hvis de andre foranstaltninger, som de græske myndigheder og Mont Parnès nævner, rent faktisk findes, kan de udgøre en særskilt støtteforanstaltning, der begunstiger Loutraki, forudsat at alle bestemmelser i gældende EU-lovgivning om statsstøtte er opfyldt. Men under alle omstændigheder vedrører de ikke den foranstaltning, der er under vurdering, og falder uden for rammerne for nærværende beslutning.
(47)
Endelig har Grækenland anført, at man overvejer at ændre prispolitikken for kasinoer for at fjerne forskelsbehandlingen mellem dem. Kommissionen er dog endnu ikke blevet informeret om, at man er i færd med at gennemføre en sådan ændring.
(48)
De græske myndigheder og Mont Parnès har ikke fremsendt bemærkninger vedrørende støttens forenelighed og lovlighed.
IV.1.2. Støttens størrelse og tilbagebetaling
(49)
Alternativt hævder de græske myndigheder og Mont Parnès, at selv hvis det konstateres, at foranstaltningen udgør ulovlig og uforenelig statsstøtte, strider tilbagebetaling af den mod to principper.
-
Det strider mod princippet om borgernes berettigede forventninger. Spørgsmålet om entréprisen til kasinoer, og mere specifikt i hvilket omfang entréprisen skal være en økonomisk byrde for kasinoerne, blev forelagt statsrådet for omkring 15 år siden (43). Statsrådet besluttede i henhold til national lov, at entréprisen ikke havde karakter af en afgift, hvilket indirekte viste, at den ikke var en økonomisk byrde for kasinoerne. De begunstigede kasinoer kunne derfor med rimelighed handle ud fra den antagelse, at der ikke kunne være tale om statsstøtte på grund af en differentiering af disse priser, der ikke blev betragtet som en økonomisk byrde under national lov.
-
Det strider mod princippet om, at en rettighed ikke må misbruges. De græske myndigheder og Mont Parnès hævder, at Loutraki ved at indgive en klage til Kommissionen kun 15 år efter vedtagelsen af foranstaltningen (i 1995) misbrugte sin ret til at klage til Kommissionen for at forsvare sine egne interesser og rettigheder under statsstøttebestemmelserne i EUF-traktaten.
(50)
Med hensyn til beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, bestrider de græske myndigheder og Mont Parnès den af Loutraki foreslåede beregningsmetode, i henhold til hvilken forskellen i afgift pr. kunde, der betales af kasinoer med hhv. lav og høj entrépris, skal ganges med antallet af kunder i de begunstigede kasinoer. De mener, at beregningen er fejlbehæftet og vilkårlig, da det ikke er sikkert, at de påståede begunstigede kasinoer i Mont Parnès, Thessaloniki og på Korfu (44) med en højere entrépris ville have samme kundekreds.
IV.2 Bemærkninger fra Loutraki
(51)
Loutraki hævder, at foranstaltningerne under den nationale lovgivning udgør afgiftsmæssig forskelsbehandling, der begunstiger visse kasinoer, da den afgift på 80 % af entréprisen, som skal betales til staten, anvendes på et forskelligt afgiftsgrundlag, nemlig de to forskellige entrépriser, der er fastsat af staten. Entréprisen til de begunstigede kasinoer er betydeligt lavere end prisen til de andre kasinoer (6 EUR i stedet for 15 EUR), hvilket udgør et indtægtstab for staten, og da dette skaber konkurrencefordrejning, udgør det statsstøtte.
(52)
Loutraki anfører videre, at foranstaltningen ikke er objektivt begrundet, da indførelsen af en lavere entrépris for de begunstigede kasinoer rent faktisk strider mod den sociale målsætning og mod begrundelsen for og karakteren af at fastsætte en entrépris for kasinoer, som blev drøftet i statsrådets dom nr. 4027/1998. Loutraki påstår, at det ikke med rimelighed kan påstås, at man kan sikre administrativ kontrol og social beskyttelse ved at opkræve forskellige priser på adgangsbilletter - i kasinoet i Mont Parnès, der kun ligger ca. 20 km fra Athens centrum, koster billetten 6 EUR, mens den i Loutraki, der ligger omkring 85 km fra Athens centrum, koster 15 EUR. I kasinoet i Thessaloniki, der kun ligger ca. 8 km fra Thessaloniki centrum, er billetprisen 6 EUR, mens den i Chalkidiki, omkring 120 km fra Thessaloniki centrum, koster 15 EUR.
(53)
Loutraki bemærker, at Grækenland tidligere har påstået, at den reducerede entrépris på 6 EUR var begrundet med de enkelte kasinoers særlige forhold, der navnlig vedrører geografisk placering (som er bestemmende for visse økonomiske, sociale, demografiske og andre specifikke særtræk), men at kasinoet på Korfu, da det blev privatiseret i august 2010, begyndte at opkræve en entrépris på 15 EUR uden forklaring på, hvorfor disse særlige forhold ikke længere gjorde sig gældende.
(54)
Med hensyn til størrelsen af det beløb, der skal tilbagebetales, fastholder Loutraki, at denne sum er forskellen mellem den afgift, der opkræves pr. kunde, ganget med antallet af kunder i de begunstigede kasinoer.
(55)
Med hensyn til de særskilte foranstaltninger, som Grækenland og Mont Parnès henviser til, og som efter deres mening begunstiger Loutraki, og her især at Loutraki angiveligt skulle betale en mindre andel af den årlige bruttofortjeneste til staten end de andre kasinoer, hævder Loutraki, at man i praksis har betalt det samme beløb som konkurrenterne i henhold til en særlig aftale med myndighederne.
V. VURDERING
(56)
Foranstaltningen består af afgiftsmæssig forskelsbehandling til fordel for bestemte kasinoer, som de græske myndigheder har indført, samtidig med at de anvender en række bestemmelser (45), der fastlægger en afgift på 80 % af entréprisen til kasinoer og forskellige regulerede priser for offentligt ejede og privatejede kasinoer, nemlig 6 EUR for offentligt ejede kasinoer og 15 EUR for privatejede kasinoer, hvorved privatejede kasinoer stilles ringere i konkurrencen (46).
V.1. Statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten
(57)
For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, skal Kommissionen vurdere, hvorvidt foranstaltningen opfylder bestemmelserne i traktatens art. 107, stk. 1. I EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hedder det, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(58)
Kommissionen vil følgelig vurdere, om foranstaltningen opfylder alle fire betingelser for at udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1.
V.1.1 Den indrømmede fordel
(59)
For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning give modtagerne en fordel, som mindsker de byrder, der normalt belaster deres budget.
(60)
De græske myndigheder har for det første anført, at foranstaltningen ikke er omfattet af bestemmelserne om statsstøtte, fordi alle kasinoer, der opererer i Grækenland, skal betale samme procentuelle afgift til staten, nemlig 80 % af værdien af hver entrébillet, mens forskelselementet opstår med den prispolitik, der blev fastlagt med lovgivning fra 1994 og 1995, hvor entréprisen til kasinoer, der har fået licens i henhold til lov 2206/1994, fastsættes til 15 EUR.
(61)
De græske myndigheder påstår også, at entréprisen kun er en administrativ kontrolforanstaltning og ikke er en afgift, idet fastsættelsen af en entrépris til kasinoer i henhold til statsrådets dom nr. 4025/1998 har en social karakter og ikke er en afgiftsforanstaltning.
(62)
For det første skal det påpeges, at fastsættelse af priser i lov 2206/1994 ikke uden problemer kan beskrives som en typisk prisfastsættelsespolitik, da alle kasinoer ser ud til frit at kunne fastsætte lavere entrépriser eller endog tilbyde gratis adgang, selvom de i alle tilfælde skal betale 80 % af entréprisens værdi til staten, uanset hvilket beløb de rent faktisk opkræver af kunden.
(63)
Under alle omstændigheder er det under anvendelsen af EU's statsstøttebestemmelser irrelevant, om foranstaltningen er en afgifts- eller prisfastsættelsesforanstaltning, da artikel 7 anvendes på støtte »under enhver tænkelig form«, der giver en fordel. Det forhold, at det primære mål ikke er at skabe indtægter for staten, er ikke i sig selv nok til, at en sådan foranstaltning ikke bliver klassificeret som statsstøtte.
(64)
Selv hvis det godtages, at fastsættelsen af en entrépris til kasinoer kan have en social målsætning, skal spørgsmålet om, hvorvidt dette udgør en fordel og dermed statsstøtte, vurderes i lyset af følgerne for de enkelte virksomheder for at fastslå, om nogle virksomheder bidrager mindre til de offentlige indtægter. Eftersom fritagelse fra at anvende den generelle entrépris på 15 EUR er blevet tildelt individuelt til bestemte kasinoer, og især at afgiften på 80 % skal betales til staten på grundlag af den lavere pris, som disse kasinoer skal opkræve (i princippet, jf. ovenfor), får disse kasinoer en fordel.
(65)
Kommissionen anerkender medlemsstaternes ret til at definere en foranstaltning som en afgiftsforanstaltning eller tilsvarende i henhold til deres egen nationale lovgivning. Kommissionens vurdering sigter på ingen måde mod at fortolke national lov. Men denne foranstaltning muliggør en regelmæssig, løbende betaling til staten af 80 % af prisen på alle entrébilletter solgt af alle kasinoer. Desuden bemærker Kommissionen, at de skyldige beløb i henhold til national lov (især lov 2206/1994 og ministerbeslutning af 1995) skal indbetales til de relevante skattekontorer (47). Mens klassificeringen af foranstaltningen efter national lov ikke derfor påvirkes, bemærker Kommissionen, at foranstaltningens virkninger svarer til virkningerne af en afgiftsforanstaltning. Følgelig vil Kommissionen udelukkende i denne beslutning og i vurderingen under EU's statsstøttelovgivning betegne foranstaltningen som en afgiftsforanstaltning, en afgift eller beskatning.
(66)
Foranstaltningen, nemlig afgiftsforskelsbehandling, der skyldes den samlede virkning af en ensartet afgift på ulige, regulerede entrépriser, giver statsejede kasinoer i Grækenland en fordel sammenlignet med privatejede kasinoer. Den samlede virkning af de to statslige tiltag er, at statsejede kasinoer kun betaler 4,80 EUR (80 % af 6 EUR) i afgift pr. billet, mens de privatejede kasinoer skal betale en afgift pr. person på 12 EUR (80 % af 15 EUR) (48).
(67)
Med denne foranstaltning fjerner den græske stat en byrde fra de offentlige kasinoer, som de ellers skulle have båret, hvis beskatningen havde været ikkediskriminerende og konkurrenceneutral. Ikkediskriminerende og konkurrenceneutral beskatning blev i princippet indført i Grækenland med lov 2206/1994 om etablering, indretning, drift og tilsyn af kasinoer, der fastsætter entréprisen til 15 EUR og statsafgiften til 80 % heraf. Men den græske stat har ikke anvendt dette ikkediskriminerende, konkurrenceneutrale afgiftssystem på de offentlige kasinoer (eller det privatejede kasino i Thessaloniki, som blev behandlet på samme måde), men har i stedet tilladt dem kun at betale 4,80 EUR i entréafgift. Ordningen har følgelig begunstiget disse virksomheder. Disse kasinoer har skullet bære en mindre afgiftsbyrde pr. person ud af deres samlede indtægter. Deres samlede indtægter omfatter ikke kun entréindtægter (dvs. udelukkende fra entrébilletter), men også deres øvrige indtægtskilder såsom hasardspil, overnatning, bar- og restaurationsydelser, underholdning osv.
(68)
Ifølge fast retspraksis omfatter begrebet statsstøtte ikke kun positive fordele, men også indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (49). En sådan fordel kan gives som mange forskellige former for reduktion af virksomhedens skattebyrde, herunder gennem en reduktion af afgiftsgrundlaget.
(69)
I denne sag har kasinoerne på Korfu og i Mont Parnès og Thessaloniki (og indtil 1999 også kasinoet på Rhodos) (50) fået en fordel svarende til en reduktion i afgiftsgrundlaget, da der som forklaret ovenfor er indført bestemmelser, som kun gælder for disse kasinoer, i henhold til hvilke de skal betale en afgift pr. person, der er fastsat på et lavere grundlag end afgiftsgrundlaget for andre kasinoer.
(70)
De græske myndigheder har fremført, at den direkte begunstigede af den lavere afgift er kunden. Men selv hvis man kan påstå, at kunderne også får fordel af den reducerede afgiftsbyrde pr. entrébillet, eftersom de betaler en lavere samlet pris, hindrer dette ikke foranstaltningen i at give en fordel til de relevante virksomheder, i dette tilfælde de begunstigede kasinoer, eftersom de betaler et lavere afgiftsbeløb pr. kunde.
(71)
Det fremgår af sager om afgifter, at fritagelse fra afgifter, som betales nominelt af kunden, men opkræves af leverandøren, potentielt kan udgøre statsstøtte i lighed med andre incitamenter til kunder til at købe bestemte goder og tjenesteydelser (51).
(72)
I overensstemmelse med hidtidig praksis mener Kommissionen, at afgiftsreduktioner for kunder kan udgøre statsstøtte til virksomheder, hvis reduktionen er betinget af brug af et bestemt gode eller en bestemt tjenesteydelse af en bestemt virksomhed (52). Argumentet om, at den direkte begunstigede er kunden, er således ikke til hinder for, at der kan bestå statsstøtte.
(73)
I lyset af de græske kasinoers almindelige kommercielle praksis med at give gratis adgang og selv betale entréafgiften til staten (80 % af billettens nominelle værdi) er fordelen for de offentlige kasinoer ved afgiftsforskelsbehandlingen endnu større, da entréprisen til de privatejede kasinoer er meget højere, og afgiften er 12 EUR, end den er for de offentligt ejede kasinoer, som kun skal finansiere 4,80 EUR ud af de samlede indtægter af deres erhvervsaktiviteter.
(74)
De græske myndigheder påstår, at praksis med at tillade de begunstigede kasinoer at anvende gratis entrébilletter på bestemte ugedage kun er noget, der sker undtagelsesvist. Men dette er specifikt tilladt efter national lovgivning (ministerbeslutningen fra 1995). Grækenland har påstået, at denne praksis er forbeholdt VIP'er og berømtheder, men Kommissionen har beviser i form af offentligt tilgængelige oplysninger såsom brochurer med tilbud om gratis adgang, der er omdelt med aviser og på internettet, for, at enhver kunde som almindelig praksis kan få gratis adgang på bestemte ugedage hver eneste uge (kasinoet i Thessaloniki reklamerer f.eks. på sit websted med gratis adgang fra søndag til torsdag) (53). Det ser derfor ikke ud til, at praksis med gratis adgang er en undtagelse i de begunstigede kasinoer.
(75)
Grækenland har anført, at denne praksis strider mod national afgiftslovgivning. Her påpeger Kommissionen, at tilladelse til at give gratis adgang er udtrykkeligt omfattet af den nationale lov om kasinoer, og at de begunstigede kasinoer åbenlyst benytter sig heraf.
(76)
Grækenland har anført, at de 80 % af entréprisen, som kasinoet betaler til staten ud af sine egne ressourcer, ikke er anerkendt som produktive udgifter, og at de i henhold til græsk afgiftslovgivning ikke kan fratrækkes virksomhedens indtægter, således at en virksomhed, der følger denne praksis, udsætter sig selv for en betydelig afgiftsbyrde. Kommissionen bemærker, at denne argumentation rent faktisk understøtter klagerens påstand, da et privat kasino på grund af den betydelige afgiftsbyrde, der skyldes, at det skal betale afgiften ud af egne indtægter, i praksis ikke har råd til at tilbyde gratis adgang. Den styrker derfor argumentet om, at der består en fordel for kasinoer med lavere entrépris.
(77)
Grækenland har også anført, at fordelen, eftersom kasinoerne beholder 20 % af en uens entrépris, gives til kasinoer, der forlanger en højere pris, da dette sikrer en nettoindtægt på 3 EUR sammenlignet med 1,20 EUR for de offentligt ejede kasinoer. Dette argument er vildledende, eftersom det ikke tager hensyn til to forhold, der er vigtige for en korrekt forståelse af de reelt konkurrencebegrænsende følger af foranstaltningen. Det forhold, at myndighederne har fastsat billetpriser og dermed entréafgiften på et lavere niveau for nogle kasinoer, gør på den ene side disse kasinoer mere attraktive for kunderne, og dette i) drejer efterspørgslen bort fra det mønster, der ellers ville have eksisteret, hvis kasinoerne alene skulle konkurrere ud fra deres egne kvaliteter, på grundlag af arten og kvaliteten af de udbudte ydelser, og ii) øger alt andet lige antallet af kunder kunstigt. Som forklaret ovenfor er entréindtægter på den anden side kun en begrænset del af de samlede indtægter, som en kunde i et kasino genererer til virksomheden, og som kasinoerne skal betale entréafgift af.
(78)
Det forhold, at afgiftsforskelsbehandlingen giver en fordel, er endelig anerkendt i de relevante nationale bestemmelser selv. Som de græske myndigheder har meddelt, kan kasinoet i Thessaloniki opkræve lavere entrépriser og betale mindre i afgift på grundlag af et lovdekret fra 1953, i henhold til hvilket virksomheder, der er oprettet med udenlandsk kapital, har ret til den mest gunstige behandling, der tilbydes nationale virksomheder. Skønt de græske myndigheder fastholder, at den anfægtede ordning ikke er fordelagtig, anvender de ikke desto mindre lovgivningen på kasinoet i Thessaloniki med den begrundelse, at den er den mest gunstige behandling, der tilbydes nationale virksomheder, til forskel fra de dyrere ordninger, der gælder for andre private kasinoer.
(79)
Alternativt gør de græske myndigheder og Mont Parnès opmærksom på andre forskelle mellem kasinoerne med hensyn til afgifts- eller reguleringsforanstaltninger, som efter deres mening begunstiger klageren Loutraki og dermed opvejer de eventuelle fordele, som støttemodtagerne måtte have som følge af den lavere entrépris (54). Kommissionen bemærker hertil, at en påstand om, at én foranstaltning (en forskel i generelle afgifter) bør holdes op imod en anden (en forskel i entrépriser og en specifik afgift herpå), ikke kan godtages som argument for, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte. Under alle omstændigheder vedrører disse aspekter som allerede nævnt ikke den foranstaltning, der er under vurdering, og falder uden for rammerne for nærværende beslutning (jf. punkt 46).
(80)
Kommissionen konstaterer, at foranstaltningen, nemlig afgiftsforskelsbehandling, der skyldes den samlede virkning af en ensartet afgift på ulige, regulerede entrépriser, giver kasinoer med lavere entrépriser en fordel.
V.1.2 Statsmidler og tilregnelse til staten
(81)
Ovennævnte fordel kan tilregnes staten og finansieres med statsmidler.
(82)
Som tidligere forklaret skyldes den afgiftsmæssige forskelsbehandling en række administrative akter, dekreter og forordninger vedtaget af den græske stat, herunder navnlig: lov 2206/1994, ministerbeslutningen af 1995, lov 3139 af 30.4.2003, lovgivningsdekret 2687/1953, beslutninger truffet af EOT's generalsekretær (der forvalter de offentlige kasinoer) i henhold til lov 1624/1951 og dekret 4109/1960, navnlig EOT's afgørelse 535633 af 21.11.1991, hvorved entréprisen til Mont Parnès-kasinoet fastsættes til 2 000 GRD, og EOT's afgørelse 508049 af 24.3.1992, hvorved entréprisen til kasinoerne på Korfu og Rhodos fastsættes til 1 500 GRD (for Korfus vedkommende justeres den senere til GRD 2 000 ved afgørelse 532691 af 24.11.1997) og licenserne til de enkelte kasinoer i henhold til den nationale lovgivning, hvor man bekræfter de forskellige entrépriser og forpligtelsen til at betale 80 % af den gældende pris for det enkelte kasino.
(83)
Desuden finansieres den afgiftsmæssige forskelsbehandling med statsmidler. Hvis staten går glip af indtægter, som den kunne have opkrævet fra en virksomhed under normale omstændigheder, finansieres den pågældende foranstaltning med statsmidler.
(84)
I afgiftsmæssig henseende opnås fordelen for de offentlige kasinoer i dette tilfælde ved den kunstige nedsættelse af beskatningsgrundlaget, der danner grundlag for opkrævningen af 80 % af entréafgiften, fra de normale 15 EUR i pålydende værdi på en entrébillet til 6 EUR på de offentlige kasinoer.
(85)
EU-Domstolen har afgjort, at en forskellig reduktion af beskatningsgrundlaget af denne art fører til mistede skatteindtægter for staten, hvilket svarer til forbrug af statsmidler, jf. EUF-traktatens artikel 107, stk. 1 (55). Generelt giver den græske stat i den foreliggende sag afkald på skatteindtægter fra de offentlige kasinoer på 7,20 EUR pr. entré, hvilket er forskellen mellem afgiften på 12 EUR pr. entré, som de private kasinoer erlægger til staten, og afgiften på 4,80 EUR pr. entré, som de offentlige kasinoer erlægger til staten. Ved vurderingen af fordelene for de enkelte begunstigede kasinoer skal der imidlertid tages højde for visse justeringer (forklares nærmere i afsnit V.4, »Værdiansættelse og tilbagesøgning«: Det fremgår, at frem til 2000 betalte Mont Parnès og Korfu ikke entréafgift til staten, så i dette tilfælde er fordelen lig med afgiften på 12 EUR pr. entré, som de private kasinoer erlægger til staten).
(86)
Grækenland har fremført, at eftersom de kasinoer, der tager en lavere entrépris, tiltrækker flere kunder, er der ingen sikkerhed for, at staten går glip af indtægter. Grækenland fastholder, at foranstaltningen derfor ikke er at betragte som statsstøtte.
(87)
Som allerede nævnt i beslutningen om at indlede proceduren anerkender Kommissionen ikke dette argument. I henhold til sin hidtidige praksis mener Kommissionen, at det forhold, at en afgiftsnedsættelse for visse skatteydere kan føre til en stigning i de samlede indtægter, der indkræves gennem den pågældende skat, ikke nødvendigvis betyder, at foranstaltningen ikke finansieres med statsmidler (56).
(88)
De græske myndigheders argument er fejlagtigt, eftersom det benchmark, som de anvender til at afprøve virkningerne af den afgiftsmæssige forskelsbehandling på statens budget, er fordrejet som følge af den fordel, der er indbygget i foranstaltningen. I deres ræsonnement har de græske myndigheder taget hensyn til den dynamiske virkning af prisnedsættelsen, som kan øge efterspørgslen og i sidste ende de opkrævede afgifter, eftersom de opkrævede afgifter er proportionale med antallet af gæster. Men denne sammenligning er forfejlet, fordi det er selve den ulighed, som fordelen giver anledning til, nemlig at prisen og dermed afgiften pr. entrébillet er lavere, der får efterspørgslen til at stige.
(89)
Under alle omstændigheder har de græske myndigheder ikke fremlagt bevis for, at den samlede afgiftsindtægt fra entréafgiften på kasinoer maksimeres som følge af dette mønster med forskellige priser. Hvis Kommissionen skulle følge ræsonnementet om, at en nedsættelse af entréprisen til 6 EUR fører til en stigning i de opkrævede afgifter, vil skatteindtægterne blive maksimeret, hvis alle entrébilletter blev prissat til 6 EUR på alle kasinoer, både offentlige og private, hvilket strider mod den græske påstand om, at man opnår en sådan situation som følge af den afgiftsmæssige forskelsbehandling, der skyldes de forskellige priser.
(90)
Dermed finansieres den anfægtede fordel med statsmidler.
V.1.3 Selektivitet
(91)
Ifølge EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal en foranstaltning for at udgøre statsstøtte være specifik eller selektiv, idet den begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«.
(92)
Ifølge retspraksis ved EU-Domstolen (57), »For så vidt angår betingelsen om selektivitet, som er en grundlæggende del af begrebet statsstøtte, følger det af fast retspraksis, at artikel 87, stk. 1, nu artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten, kræver en stillingtagen til, om en national foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation« (58). Domstolen har også i adskillige tilfælde afgjort, at der i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ikke skelnes mellem statsstøttens årsager eller formål, men at den defineres ud fra sin virkning (59). Ifølge Kommissionens egen praksis og EU's retspraksis i skattesager kan den pågældende selektive fordel skyldes en undtagelse fra skattereglerne af lovgivningsmæssig, tilsynsmæssig eller administrativ karakter eller en skønsbaseret praksis hos skattemyndighederne. Men en foranstaltnings selektive karakter kan begrundes med »ordningens karakter eller opbygning«, i hvilket tilfælde foranstaltningen kan anses for ikke at udgøre statsstøtte (60).
(93)
For det første bemærker Kommissionen, at det almindelige afgiftssystem i den foreliggende sag er et system, der i princippet gælder for alle kasinoer, og som indførtes ved lov 2206/1994 og den ministerielle gennemførelsesbeslutning fra 1995 (hvilket bekræftes af de græske myndigheder, jf. punkt 19).
(94)
For det andet bemærker Kommissionen, at den pågældende foranstaltning udgør en fravigelse fra det almindelige afgiftssystem. Som det bekræftes af de græske myndigheder, anses de særlige bestemmelser for de offentlige kasinoer (og det private Thessaloniki-kasino) for undtagelser fra de almindelige bestemmelser i lov 2206/1994 og den ministerielle gennemførelsesbeslutning fra 1995 (jf. punkt 19 ff. ovenfor).
(95)
Kommissionen påpeger, at kravet om erlæggelse af 80 % af entréprisen ikke gjaldt kasinoerne i Mont Parnès og Korfu før i 2003. Som tidligere bemærket begyndte kravet at gælde for kasinoerne i Thessaloniki og på Rhodos, da disse fik licens i henhold til lov 2206/1994, Thessaloniki i 1995 og Rhodos i 1996. Entréprisen har ligget fast på 6 EUR frem til i dag for Mont Parnès og Thessaloniki og lå på de samme 6 EUR frem til privatiseringen i august 2010 for Korfu og i 1999 for Rhodos. Men både kravet om erlæggelse af 80 % og entréprisen på 15 EUR var bindende for andre kasinoer fra 1995, og denne regel er blevet håndhævet.
(96)
Derfor anser Kommissionen foranstaltningen for selektiv.
(97)
For det tredje bemærker Kommissionen, at en foranstaltnings selektive karakter kan begrundes i »ordningens karakter og opbygning«, dvs. i det omfang, hvor undtagelser fra afgiftssystemet eller differentiering inden for systemet udspringer direkte af systemets grundlæggende eller vejledende principper i den pågældende medlemsstat (dette er tredje trin i selektivitetsanalysen). Kommissionen finder i overensstemmelse med Domstolens fastslåede retspraksis, at foranstaltninger, der medfører differentiering mellem virksomheder, ikke udgør statsstøtte, når differentieringen skyldes karakteren og opbygningen af den afgiftsordning, som de udgør en del af (61). Begrundelsen med skattesystemets karakter og struktur afspejler en bestemt afgiftsforanstaltnings overensstemmelse med den indre logik i skattesystemet som helhed. Men i Kommissionens praksis og Domstolens retspraksis har man anlagt en meget restriktiv tilgang til begrundelser af denne art. De anvendte præmisser skal være iboende i afgiftssystemet.
(98)
De græske myndigheder har erklæret, at situationen for de enkelte kasinoer er forskellig, og at entrépriserne fastsættes i lyset af sådanne omstændigheder, idet man tager hensyn til, at målet er at fastsætte en pris, der afholder lavindkomstgrupper fra at spille hasardspil.
(99)
Kommissionen kan ikke acceptere disse argumenter. Argumentet om, at prisniveauet beregnes og begrundes ud fra situationen for de enkelte kasinoer ud fra en betragtning om, at målet er at afskrække personer fra lavindkomstgrupper fra at spille hasardspil, kan ikke forenes med det forhold, at kasinoerne i Mont Parnès og Thessaloniki, hvor entréprisen er 6 EUR, begge ligger tæt på store befolkningscentre. Det kan heller ikke forenes med den udtrykkelige bestemmelse om, at man lader kunder komme gratis ind, hvis 80 % af entréprisen alligevel erlægges til staten.
(100)
Kommissionen bemærker ligeledes, at det ikke er indlysende, hvorfor denne lave pris er nødvendig for netop disse kasinoer og ikke for andre. De græske myndigheder har ikke forklaret den økonomiske beregning bag fastsættelsen af den lavere entrépris på 6 EUR frem for et mellemliggende niveau, eller, under forudsætning af, at der virkelig er tale om særlige omstændigheder - som ifølge Grækenland hovedsagelig består af det pågældende kasinos geografiske placering - hvorfor alle de begunstigede kasinoer er forpligtede til at opkræve samme entrépris (som hovedregel, se ovenfor), i stedet for en pris, der er skræddersyet til deres individuelle situation. Hvis man f.eks. fremfører, at den lave entrépris er begrundet med faktorer, der er specifikke for de enkelte kasinoers geografiske placering, vil dette ræsonnement under ingen omstændigheder gælde for Thessaloniki-kasinoet, der tilsyneladende behandles på denne måde - ikke på grund af sin geografiske placering, men i henhold til en national bestemmelse, der giver virksomheder oprettet ved hjælp af udenlandsk kapital den mest fordelagtige behandling, der finder anvendelse på hjemlige virksomheder. Så det lader ikke til, at man på noget tidspunkt har taget hensyn til Thessaloniki-kasinoets geografiske placering ved fastsættelsen af entréprisen der. Endnu et eksempel er, at Korfu-kasinoet begyndte at opkræve 15 EUR i entrépris efter privatiseringen i august 2010. De græske myndigheder har ikke givet nogen tilfredsstillende forklaring på, hvorfor ovenstående særlige omstændigheder ikke længere var gældende, og hvorfor det derfor ikke længere var nødvendigt med lavere entrépriser.
(101)
Kommissionen konkluderer, at den pågældende foranstaltnings selektive karakter ikke længere er begrundet med ordningens karakter og opbygning. Kommissionen mener, at den anfægtede foranstaltning omfatter et element af forskelsbehandling i form af en reduktion af beskatningsgrundlaget, der medfører en skattefordel for individuelt udvalgte kasinoer, og at denne forskelsbehandling ikke er begrundet med logikken i det relevante almindelige afgiftssystem i Grækenland.
(102)
Kommissionen konkluderer, at kriteriet om selektivitet, jf. EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, er opfyldt.
V.1.4 Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen
(103)
For at en foranstaltning kan betragtes som statsstøtte, skal den påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. Uanset støttemodtagerens juridiske status eller finansieringskilder forudsætter dette kriterium, at støttemodtageren inden for foranstaltningen udøver en økonomisk aktivitet.
(104)
Ifølge retspraksis ved Domstolen gælder følgende: »Med henblik på en national foranstaltnings kvalificering som ulovlig statsstøtte skal det ikke godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen. Særligt når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (…). Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked.« (62). Det gælder i øvrigt ifølge gængs retspraksis (63), at der er tale om, at en foranstaltning fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på markeder, der er åbne for konkurrence på det indre marked (64). Kommissionen finder af følgende grunde, at forudsætningerne i retspraksis er opfyldt her.
(105)
Foranstaltningen lemper de afgifter, som støttemodtagerne skal betale sammenlignet med de øvrige kasinoer i Grækenland, og giver dem derved en stærkere økonomisk position og bedre rentabilitet i deres investeringer, end det ville være tilfældet, hvis de skulle klare sig selv.
(106)
Som tidligere nævnt er det gængs retspraksis, at kriteriet om, at støtten skal påvirke samhandelen, anses for opfyldt, hvis den begunstigede virksomhed udøver en økonomisk aktivitet, der omfatter samhandel mellem medlemsstater. For at nå frem til den konklusion, at samhandelen inden for EU påvirkes, er det tilstrækkeligt, at støtten styrker virksomhedens position sammenlignet med andre virksomheder, som konkurrerer med den på EU's indre marked. Støttebeløbet kan være forholdsvis begrænset, støttemodtageren kan være af beskeden størrelse og dens andel af det europæiske marked kan være meget lille, og det kan være, at støttemodtageren ikke eksporterer eller eksporterer stort set hele sin produktion ud af det europæiske marked: Intet af dette påvirker konklusionen (65).
(107)
Grækenland har fremført, at kasinoernes placering og afstandene mellem dem betyder, at de hver især betjener et lokalt marked, og dermed kan foranstaltningen ikke fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Men ifølge retspraksis findes der ingen grænse for den faktiske eller potentielle indvirkning på konkurrencen og på samhandelen mellem medlemsstaterne, og dette kriterium for anvendelsen af artikel 107, stk. 1, afhænger derfor ikke af de leverede tjenesters lokale eller regionale karakter eller af størrelsen af det pågældende aktivitetsområde (66).
(108)
Grækenland har ligeledes anført, at markedet for hasardspil ikke er harmoniseret medlemsstaterne imellem, og at disse derfor frit kan regulere det på nationalt plan. Grækenland citerer Domstolens retspraksis for at give tilladelse til begrænsning af det indre marked for spilletjenester for at beskytte forbrugerne mod svig og kriminalitet (67).
(109)
Kommissionen respekterer fuldt ud medlemsstaternes ret til at fastsætte målene for deres politik på spilleområdet, hvis eventuelle indskrænkninger af friheden til at levere tjenester er hensigtsmæssige med henblik på at nå de forfulgte mål, ikke er mere vidtgående, end det er nødvendigt for at nå disse mål og anvendes på en ikkediskriminerende måde. Men Kommissionen er ikke enig i, at det heraf følger, at foranstaltningen ikke kan fordreje konkurrencen og ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(110)
De erhvervsdrivende inden for branchen er ofte internationale hotelkoncerner (68), der konkurrerer med hinanden, hvis beslutning om at investere i kasinoer eller andre hotelfaciliteter kan påvirkes af foranstaltningen, eftersom den påvirker koncernernes komparative rentabilitet og deres investeringer. Kasinoer ligger ofte på turistdestinationer, hvilket kan betyde, at tilstedeværelsen af et kasino kan virke som en attraktion for turister, der skal besøge Grækenland. Det ansvarlige ministerium for kasinoer i Grækenland er turistministeriet. Kommissionen bemærker ligeledes, at der er tale om en vis grænseoverskridende mobilitet blandt kunderne. Og kasinoer drives i grænseoverskridende omgivelser - for eksempel udbyder kasinoer sådanne tjenester på krydstogtskibe, der sejler mellem Grækenland og Italien og andre destinationer. Generelt kan personer, der ønsker at spille, vælge mellem at gøre det på et kasino eller gøre det online. Onlinespil er en international forretning, og spillere i Grækenland har adgang til denne slags tjenester hos erhvervsdrivende i andre medlemsstater. Onlinespil var genstand for den dom, som Grækenland henviste til (jf. punkt 108). De græske myndigheder har anfægtet muligheden for konkurrence med andre former for spil, som nævnes i beslutningen om at indlede proceduren, idet man påpeger, at internetspil i øjeblikket er forbudt i Grækenland. Men på trods af den nuværende juridiske situation i Grækenland har de græske myndigheder selv erkendt, at internetspil er vokset til »ukontrollable proportioner« (69). Der skal også henvises til Domstolens dom i sag C-65/05, Kommissionen mod Grækenland, hvor Domstolen afgjorde, at lov 3037/2002, hvormed man søgte at forbyde internetspil i Grækenland, udgjorde en ubegrundet hindring for etableringsfriheden og friheden til at levere tjenesteydelser (70).
(111)
Desuden påvirker den generelle økonomiske krise forbrugernes vaner og den disponible indkomst, der er til rådighed til fritidsaktiviteter som brugen af kasinoer. I denne sammenhæng virker differentierede entrépriser endnu mere fordrejende på forbrugernes valg og vil derfor med endnu større sandsynlighed skabe konkurrencefordrejning på kasinomarkedet.
(112)
Myndighederne og Mont Parnès har anført, at selv om man accepterede, at den reducerede entrépris på 6 EUR kan have påvirket eller vil kunne påvirke en udenlandsk virksomheds beslutning om at investere i et kasino i Grækenland, vil den udenlandske virksomhed altid kunne påberåbe sig lovgivningsdekret 2687/1953. Kommissionen bemærker, at dekretet ikke anvendes automatisk, og at det rent faktisk ville give mulighed for at anvende den mere fordelagtige behandling af de begunstigede kasinoer (dvs. den lave entrépris på 6 EUR) over for andre virksomheder. Denne foranstaltning vil dermed efter al sandsynlighed føre til yderligere udbredelse af den afgiftsmæssige forskelsbehandling, som er genstand for denne sag. Desuden bemærker Kommissionen, at selv om andre kasinoer kunne have påberåbt sig lovgivningsdekret 2687/1953, hvis de havde hentet kapital ind fra udlandet og havde ansøgt i tide, er anvendelsen af dekretet baseret på specifikke og vilkårlige regler, der gør det til en selektiv foranstaltning. Det eneste andet eksempel på potentiel anvendelse af loven, som Kommissionen har kendskab til, drejede sig om kasinoet på Syros, der indgav en ansøgning, men fik den afvist, fordi den var indgivet, efter at man havde hentet udenlandsk kapital ind, og ikke før.
(113)
Da Mont Parnès-kasinoet blev privatiseret, åbnede man i salgsaftalen specifikt mulighed for en licens til et andet kasino i samme region. Det er klart, at sandsynligheden for investering i en sådan operation vil afhænge af konkurrenceaftalen med den eksisterende erhvervsdrivende. Eftersom det ikke kan udelukkes, at kasinoer kan konkurrere med lignende virksomheder i andre medlemsstater, må dette krav i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, anses for opfyldt.
(114)
Kommissionen konkluderer, at den anfægtede foranstaltning kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne ved potentielt at forbedre driftsvilkårene for støttemodtagerne, som er direkte involveret i økonomiske aktiviteter, og som vil skulle betale denne afgift på entrébilletter til kasinoer i Grækenland.
V.1.5 Konklusion
(115)
Kommissionen konkluderer, at kriteriet for, om der er tale om statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, er opfyldt, og at foranstaltningen udgør statsstøtte til fordel for kasinoer med en lavere entrépris. Det drejer sig om kasinoerne i Mont Parnès, Korfu, Thessaloniki og Rhodos. Kommissionen forstår, at Rhodos-kasinoet ikke længere modtager støtte, da det ophørte med at kræve den lavere entrépris, da det blev privatiseret i april 1999. Kommissionen mener, at hverken de græske myndigheder eller Mont Parnès har fremført tilstrækkelige argumenter til at ændre ved denne konklusion.
V.2 Støttens forenelighed med traktaten
(116)
Som det fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, har Kommissionen den holdning, at foranstaltningen ikke er omfattet af nogen af de undtagelser, der indføres ved EUF-traktatens artikel 106 eller 107.
(117)
Grækenland har hidtil anført, at der ikke er tale om statsstøtte, og har ikke fremlagt argumenter for, at eventuel statsstøtte er forenelig med traktaten.
(118)
Som tidligere forklaret anerkender Kommissionen medlemsstaternes ret til at regulere hasardspil på deres eget område inden for rammerne af EU-lovgivningen og anerkender, at regulering af denne art, der har til formål at kontrollere og begrænse hasardspil, er et legitimt mål for en stats politik. Men selv om dette var formålet med støtten, finder Kommissionen ikke, at dette vil være et argument for, at den er omfattet af EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Men under alle omstændigheder stemmer argumentet som tidligere anført om, at foranstaltningen tager sigte på at få folk til at afholde sig fra hasardspil, ikke overens med den kendsgerning, at de kasinoer, der opkræver en entréprise på 6 EUR, omfatter netop de kasinoer, der ligger tættest på de tættest befolkede områder i Grækenland. Det stemmer heller ikke overens med den udtrykkelige mulighed for at give kunderne gratis adgang, når 80 % af entréprisen alligevel erlægges til staten.
(119)
Undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, om støtte af social karakter til enkelte forbrugerne, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder, og støtteforanstaltninger i visse dele af Forbundsrepublikken Tyskland, finder ikke anvendelse i denne sag.
(120)
Undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), som tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker alvorlig underbeskæftigelse, finder heller ikke anvendelse, fordi den undersøgte foranstaltning ikke er betinget af, at støttemodtageren udøver nogen form for aktivitet i regioner, der befinder sig i særlige omstændigheder (71).
(121)
På samme måde kan foranstaltningen ikke anses for at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Grækenlands økonomi, jf. artikel 107, stk. 3, litra b). Den har heller ikke til formål at fremme kulturen eller bevare naturarven, jf. artikel 107, stk. 3, litra d).
(122)
Foranstaltningen skal endelig undersøges i lyset af artikel 107, stk. 3, litra c), der giver mulighed for støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Det skal imidlertid påpeges, at foranstaltningen ikke falder ind under nogen af de tilfælde, hvor Kommissionen har accepteret, at dette punkt finder anvendelse, eller under nogen af de retningslinjer eller rammer, der definerer de omstændigheder, hvor visse former for støtte kan anses for forenelige med det indre marked.
(123)
Den anfægtede foranstaltning udgør driftsstøtte, der medfører en kunstig styrkelse af visse virksomheders konkurrenceposition i forhold til andre tilsvarende virksomheder, og er ikke betinget af resultaterne hos støttemodtagerne for en specifik foranstaltning, der har til formål at gennemføre politiske mål af fælles interesse.
(124)
Navnlig hænger den fordel, der opnås gennem foranstaltningen, ikke sammen med investeringer, jobskabelse eller specifikke projekter. Den fritager blot de pågældende virksomheder for de afgifter, der normalt skal erlægges af lignende virksomheder, og skal derfor betragtes som driftsstøtte. Generelt er driftsstøtte ikke i overensstemmelse med kravene i artikel 107, stk. 3, litra c), eftersom den fordrejer konkurrencen inden for de sektorer, hvor den udbetales, og samtidig kan den som sådan ikke bidrage til gennemførelsen af nogle af de mål, der er indført ved denne bestemmelse (72). Selv om denne støtte undtagelsesvis kan ydes til regioner, der kommer ind under undtagelsen i EUT-traktaten 107, stk. 3, litra c), og selv om visse regioner i Grækenland er støtteberettigede i henhold hertil, har Kommissionen alvorlige tvivl om, hvorvidt kriterierne, der kræves opfyldt, for at denne driftsstøtte kan anses for forenelig med traktaten, er opfyldt i denne sag. I henhold til Kommissionens standardpraksis kan en sådan støtte ikke betragtes som forenelig med det indre marked, fordi den ikke fremmer udviklingen af nogen aktiviteter eller økonomiske områder, den er ikke tidsbegrænset, der er ikke planlagt nogen gradvis reduktion, og den er ikke proportional med det, der er nødvendigt for at afhjælpe et specifikt økonomisk handicap i de pågældende områder.
(125)
Det må konkluderes, at den undersøgte foranstaltning er uforenelig med det indre marked.
V.3 Støttens lovlighed
(126)
Som det fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, stammer den første lovgivning om afgiftsmæssig forskelsbehandling mellem kasinoer fra 1994 og 1995, og Kommissionen har derfor undersøgt, hvorvidt foranstaltningen som helhed udgør »eksisterende støtte« i henhold til betydningen i EUF-traktatens artikel 108, stk. 1.
(127)
Den afgiftsmæssige forskelsbehandling blev indført ulovligt - dvs. i modstrid med EU-lovgivningen om statsstøtte - i 1995, da de græske myndigheder valgte at fritage visse kasinoer fra den almindelige regel i henhold til lov 2206/1994 og ministerdekretet af 1995. Det gælder navnlig, at de græske myndigheder gav de offentlige kasinoer i Mont Parnès, Korfu og Rhodos tilladelse til fortsat at anvende en lavere entrépris på 6 EUR i stedet for standardprisen på 15 EUR, og i 1995 indrømmede de også specifikt kasinoet i Thessaloniki denne fordel i henhold til lovgivningsdekretet om udenlandsk kapital fra 1953. Standardprisen på 15 EUR er blevet pålagt og er blevet overholdt af de fem andre private kasinoer, der er blevet etableret og har fået licens i henhold til lov 2206/1994 siden 1995. I henhold til lov 3139/2003 opretholdt man desuden den lavere entrépris på 6 EUR for kasinoerne i Mont Parnès og Korfu, hvilket medførte, at den afgiftsmæssige forskelsbehandling ulovligt blev forlænget og stadfæstet. Kasinoet i Thessaloniki opnår fordele gennem forskelsbehandlingen, fordi det behandles på samme måde som Mont Parnès og Korfu, hvilket blev bekræftet ved præsidentdekret 290/1995, der blev udstedt i henhold til loven af 1953 som tidligere forklaret. Ordningerne for Thessaloniki hænger tæt sammen med ordningerne for Mont Parnès og Korfu. De græske myndigheder har meddelt, at man tog spørgsmålet om entréprisen op efter 1995, og direktøren for kasinoet i Thessaloniki anmodede om, at prisen i Thessaloniki blev fastsat til samme niveau som i Mont Parnès, nemlig 6 EUR. Efter at have fået en udtalelse fra statens juridiske råd (udtalelse 631/1997), blev denne anmodning efterkommet (73). Man kan derfor gå ud fra, at hvis behandlingen af Mont Parnès og Korfu havde ændret sig i 2003, så de ville skulle opkræve en pris på 15 EUR, så ville behandlingen af kasinoet i Thessaloniki også være blevet ændret. Men det skete ikke, og den afgiftsmæssige forskelsbehandling blev opretholdt under de nationale bestemmelser.
(128)
Ingen af de kasinoer, der er omfattet af den beskrevne foranstaltning, er nogensinde blevet anmeldt til eller godkendt af Kommissionen og helt sikkert ikke i henhold til EU-reglerne om statsstøtte.
(129)
I artikel 15 i procedureforordningen (74) hedder det, at Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter 10 år. Forældelsesfristen løber fra den dato, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, enten som individuel støtte eller under en støtteordning. Enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen eller af en medlemsstat efter opfordring fra Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist. Efter hver afbrydelse begynder forældelsesfristen forfra. Forældelsesfristen suspenderes i det tidsrum, hvor Kommissionens beslutning er genstand for en verserende sag for De Europæiske Fællesskabers Domstol. Enhver støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, anses for at være eksisterende støtte. Men i artikel 1, litra c), i samme forordning bestemmes det, at ændringer af »eksisterende støtte« betragtes som »ny støtte«.
(130)
Kommissionen bemærker, at i henhold til retspraksis ved EU-domstolene er »forældelsesfristen i artikel 15 i forordningen om regler for statsstøtte (…) på ingen måde udtryk for et overordnet princip, hvorved ny støtte ændres til eksisterende støtte, men udelukker blot tilbagebetaling af støtte, der er indført mere end 10 år inden Kommissionens første indgriben« (75).
(131)
I den foreliggende sag greb Kommissionen først ind, og Grækenland handlede først efter anmodning fra Kommissionen, i 2009. Kommissionen handlede den 21. oktober 2009, hvor den fremsendte klagen til Grækenland og bad Grækenland præcisere de pågældende spørgsmål.
(132)
Dermed er enhver støtte, der er tildelt i henhold til denne foranstaltning pr. eller efter den 21. oktober 1999 (som er 10 år inden den dato, hvor Kommissionen fremsendte klagen til den græske stat og bad om oplysninger), ny og ulovlig støtte, der er gennemført uden forudgående anmeldelse til eller beslutning truffet af Kommissionen, og omfattet af artikel 15 i procedureforordningen om tilbagebetaling som nærmere forklaret nedenfor.
V.4 Værdiansættelse og tilbagesøgning
(133)
Den anfægtede foranstaltning blev gennemført uden at være anmeldt til Kommissionen på forhånd i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Derfor må foranstaltningen betragtes som ulovlig statsstøtte.
(134)
I artikel 14 i procedureforordningen hedder det, at når ulovligt tildelt statsstøtte er uforenelig med det indre marked, skal støtten kræves tilbagebetalt fra støttemodtageren, medmindre det er i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Tilbagebetalingen af støtten har til formål så vidt muligt at genoprette den konkurrencesituation, der fandtes, inden støtten blev tildelt. Ingen argumenter fra de græske myndigheder eller fra Mont Parnès begrunder en generel afvigelse fra dette grundprincip.
(135)
Det hedder i artikel 14, stk. 1, i procedureforordningen, at »Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«. Retspraksis ved Domstolen og Kommissionens egen beslutningspraksis har navnlig fastslået, at et krav om tilbagebetaling af støtten vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen, hvis Kommissionen gennem sin handlemåde har skabt en legitim forventning hos støttemodtageren om, at støtten blev tildelt i overensstemmelse med EU-lovgivningen (76).
(136)
I sin kendelse i Forum 187 fastslog Domstolen, at »retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en fællesskabsinstitution har givet anledning til. I øvrigt kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (…). Det gælder ligeledes, at når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres« (77).
(137)
De græske myndigheder og Mont Parnès har fremført, at en tilbagebetaling af støtten i denne sag vil stride mod princippet om borgernes rimelige tillid som følge af en afgørelse under national ret fra det græske statsråd. Kommissionen bemærker, at der er tale om et nationalt skridt taget af en national myndighed og ikke et skridt taget af en EU-myndighed inden for rammerne af ovennævnte retspraksis. Desuden var statsrådets afgørelse udelukkende baseret på national lovgivning og tog ikke stilling til statsstøttespørgsmålet eller klassificeringen af en foranstaltning som statsstøtte. Derfor kan Kommissionen ikke give dispensation fra tilbagesøgningen på grundlag af disse argumenter.
(138)
Grækenland og Mont Parnès har fremført, at Loutraki ventede, før man indgav en klage til Kommissionen, og dermed overtrådte princippet om, at en ret ikke må misbruges. Kommissionen bemærker, at en forsinkelse fra klagerens side under ingen omstændigheder kan forhindre tilbagesøgning af ulovligt udbetalt støtte under henvisning til den 10-årige forældelsesfrist, der fastsættes i artikel 15 i procedureforordningen.
(139)
Derfor kan Kommissionen ikke godtage argumenterne fra de græske myndigheder og Mont Parnès om en ekstraordinær fritagelse fra tilbagebetaling.
(140)
Som forklaret i denne beslutning indførte man med de nationale foranstaltninger fra 1994 og 1995 både kravet om erlæggelse af 80 % af entréprisen og standardprisen på 15 EUR for entrébilletter til alle kasinoer. Men hverken kravet om at erlægge 80 % eller standardprisen på 15 EUR gjaldt for de begunstigede kasinoer, selv om begge gjaldt for andre kasinoer fra 1995 og frem og i praksis har været anvendt lige siden (alle private kasinoer fik licens i 1995 eller 1996 og begyndte at anvende foranstaltningen på det tidspunkt med Thessaloniki som eneste undtagelse). Eftersom den afgiftsmæssige forskelsbehandling som følge af differentiering i prisen på entrébilletter og den tilhørende erlæggelse af 80 % til staten rent faktisk indledtes i 1995, kan den periode, hvor støtten er tildelt, anses for at være begyndt i 1995.
(141)
I henhold til konklusionerne i afsnit V.3, »Støttens lovlighed«, finder Kommissionen, at forældelsesfristen på 10 år, der indføres ved artikel 15 i procedureforordningen, hindrer krav om tilbagesøgning af støtte, der er tildelt før den 21. oktober 1999.
(142)
Beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, skal tage udgangspunkt i det forhold, at den græske stat som forklaret i denne beslutning (jf. også punkt 85) har givet afkald på afgiftsindtægter fra de offentlige kasinoer svarende til 7,20 EUR pr. entrébillet, hvilket er forskellen mellem afgiften på 12 EUR pr. entrébillet, som de private kasinoer erlægger til staten, og afgiften på 4,80 EUR pr. entrébillet, som de offentlige kasinoer erlægger til staten.
(143)
Ved beregning af det beløb, der skal tilbagebetales af de enkelte kasinoer, skal der imidlertid også tages hensyn til visse aspekter vedrørende det pågældende kasinos situation som forklaret nedenfor.
-
Som forklaret i denne beslutning, gjaldt kravet om, at 80 % af entréprisen skal erlægges til staten, som blev indført i 1995 ved en ministerbeslutning, for kasinoerne i Korfu og Mont Parnès fra den dato, hvor de fik deres licens i overensstemmelse med lov 2206/1994, dvs. i 2003 i henhold til lov 3139/2003. Men fra slutningen af 2000 og indtil de fik licens i 2003, begyndte ETA frivilligt at erlægge 80 % af entréprisen til staten (prisen var 6 EUR) (78). På grundlag af disse oplysninger, der stammer fra de græske myndigheder, og med forbehold af eventuelle yderligere bemærkninger, som de græske myndigheder måtte ønske at fremføre (som måtte bekræfte eller modsige ovenstående), kan man udlede, at der ikke blev betalt entréafgift frem til 2000, ikke en gang med den reducerede sats (80 % af 6 EUR). For den første periode (fra den 21. oktober 1999 til udgangen af 2000) skal det beløb, der skal tilbagebetales, derfor beregnes ud fra beløbet på 12 EUR, som er den fulde afgift, som de private kasinoer betalte på daværende tidspunkt, hvor de offentlige kasinoer slet ikke betalte nogen afgift, ganget med antallet af solgte billetter i den periode.
-
Kasinoet i Thessaloniki fik licens ved lov 2206/1994 i 1995 (79). Kravet om erlæggelse af 80 % af entréprisen til staten har været gældende for kasinoet i Thessaloniki, siden det fik sin licens i 1995. Thessaloniki har opkrævet den reducerede entrépris på 6 EUR, som opkræves af kasinoerne i Mont Parnès og Korfu. Beløbet, der skal tilbagebetales af kasinoet i Thessaloniki, skal derfor beregnes ved at gange antallet af billetter udstedt fra den 21. oktober 1999 og frem med 7,20 EUR.
-
Kasinoet på Rhodos fik licens ved lov 2206/1994 i 1996. Dengang begyndte det at tage 6 EUR i entrépris, men skiftede til 15 EUR, da det blev privatiseret i april 1999. På grundlag af bemærkningerne, der indkom under den formelle undersøgelse, har Kommissionen forstået, at kasinoet på Rhodos ophørte med at modtage støtte ved sin privatisering i april 1999, så tilbagebetalingen fra dette kasino forhindres af forældelsesfristen, der fastsættes i artikel 15 i procedureforordningen.
(144)
Kommissionen råder ikke over tilstrækkelige oplysninger til at kunne regne sig frem til et nøjagtigt estimat over de beløb, der skal tilbagebetales af de enkelte begunstigede kasinoer. Men EU-lovgivningen indeholder ingen krav om, at Kommissionen, når den kræver statsstøtte, der er erklæret for uforenelig med det indre marked, tilbagebetalt, skal fastsætte det nøjagtige beløb til tilbagebetaling. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens beslutning indeholder oplysninger, der giver medlemsstaten og den begunstigede virksomhed mulighed for selv at beregne beløbet uden uforholdsmæssigt store problemer. Kommissionen kan derfor helt lovligt begrænse sig til at fastslå, at der foreligger en forpligtelse til at tilbagebetale den pågældende støtte, og overlade det til de nationale myndigheder at beregne de præcise beløb, der skal tilbagebetales, i henhold til den vejledning, som Kommissionen angiver i sin beslutning.
(145)
På grundlag af oplysningerne fra medlemsstaten stiller Kommissionen den nødvendige vejledning vedrørende tilbagebetalingen til rådighed.
(146)
Nedenstående tabel er en generel oversigt over antallet af billetter, som de enkelte kasinoer har solgt i de enkelte år (som det fremgår af tabellen, er de fremlagte oplysninger ikke fyldestgørende), og et foreløbigt skøn over de beløb, der skal tilbagebetales fra de enkelte kasinoer med forbehold af eventuelle yderligere bemærkninger, som Grækenland måtte ønske at fremføre efter at have foretaget beregningerne vedrørende tilbagebetalingen.
Skønnet antal solgte billetter pr. kasino
År
Kasino
Mont Parnès
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Oplysninger mangler
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Oplysninger mangler
(…)
(…)
(…)
2001
Oplysninger mangler
(…)
(…)
(…)
2002
Oplysninger mangler
(…)
(…)
(…)
2003
Oplysninger mangler frem til 1. maj 2003
Pr. 1. maj 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009 (frem til 22.10.2009):
(…)
(…)
(…)
(…)
I alt frem til 22.10.2009
(…)
(…)
(…)
(…)
Solgte billetter efter 22.10.2009
Oplysninger mangler
Oplysninger mangler
Oplysninger mangler
Oplysninger mangler
Foreløbigt skøn over tilbagebetalingspligtige beløb pr. kasino
(i 1 000 000 EUR, afrundede tal)
Mont Parnès
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
Algoritme og beregning
For 22.10.1999 - 2000 (82):
antal billetter
(x1) × 12 = A1
For 22.10.1999 - 2000:
antal billetter
([…] billetter) × 12 = A2 ([…]EUR)
For 22.10.1999 - 22.10.2009:
antal billetter
([…] billetter) × 7,20 = AB3 ([…]EUR)
ITR
For 2000 - 22.10.2009:
antal billetter
(y1) × 7,20 = B1
For 2000 - 22.10.2009:
antal billetter
([…] billetter) × 7,20 = B2 ([…]EUR)
For 22.10.2009 - i dag:
antal billetter
(z1) × 7,20 = C1
For 22.10.2009 - i dag:
antal billetter
(z2) × 7,20 = C2
For 22.10.2009 - 30.8.2010 (83):
antal billetter
(z3) × 7,20 = C3
Beløb til tilbagebetaling i alt
A1 + B1 + C1
Skal beregnes
A2 + B2 + C2
Skal beregnes
AB3 + C3
Skal beregnes
ITR
Beløb til tilbagebetaling i alt
Skal beregnes
(147)
Kommissionen bemærker endvidere, at EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, har opsættende virkning. Kommissionen har ikke modtaget oplysninger om, at den anfægtede foranstaltning er blevet suspenderet siden beslutningen om at indlede proceduren. Man må formode, at foranstaltningen er blevet gennemført løbende af de græske myndigheder indtil i dag (84). Grækenland skal kræve al støtte, som er tildelt frem til vedtagelsen af denne beslutning, tilbagebetalt af støttemodtagerne. Kommissionen bemærker, at kasinoet på Korfu ophørte med at kræve en entrépris på 6 EUR og gik over til 15 EUR, da det blev privatiseret i august 2010. Ved beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, skal der derfor kun tages hensyn til perioden frem til august 2010.
(148)
I lyset af alle ovenstående argumenter bør Kommissionen kræve, at Grækenland tilbagesøger al den uforenelige statsstøtte, som ulovligt er tildelt støttemodtagerne. Kommissionen påpeger, at Grækenland skal annullere alle resterende afgiftsmæssige fordele, der udspringer af den undersøgte foranstaltning, med virkning fra datoen for vedtagelse af denne beslutning.
(149)
Med hensyn til fremtiden har Grækenland givet udtryk for, at man undersøger mulighederne for at ændre kasinoernes prispolitik og derved søger at afskaffe forskelsbehandling af kasinoer. Ifølge Grækenland vil denne nye lovgivning bringe foranstaltningen til ophør. Men Grækenland har endnu ikke givet Kommissionen meddelelse om, hvilke fremskridt man har gjort i denne retning, eller hvilke ændringer der rent faktisk er foretaget. Kommissionen mener, at vedtagelsen af ny lovgivning af denne art er af central betydning for at få løst problemer med forskelsbehandling af kasinoer i Grækenland og opfordrer Grækenland til straks at tage de nødvendige skridt.
VI. KONKLUSION
(150)
I lyset af ovenstående betragtninger, den relevante retspraksis og sagens særlige kendetegn finder Kommissionen, at foranstaltningen, som består af afgiftsmæssig forskelsbehandling til fordel for bestemte kasinoer, som de græske myndigheder har iværksat ved at gennemføre en række sideløbende bestemmelser, hvori man:
-
fastsætter en ensartet 80 %-afgift på entréprisen og
-
fastsætter forskellige regulerede priser for offentligt ejede og privatejede kasinoer, nemlig 6 EUR for offentligt ejede kasinoer og 15 EUR for privatejede kasinoer,
udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Kommissionen finder ligeledes, at foranstaltningen er gennemført i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, og dermed udgør ulovlig støtte.
(151)
Kommissionen bemærker, at i henhold til artikel 14 i procedureforordningen kan ulovlig statsstøtte kræves tilbagebetalt fra støttemodtageren, og vil kræve, at Grækenland tilbagesøger den ulovlige støtte, som hvert af de begunstigede kasinoer har modtaget. Kommissionen bemærker, at forældelsesfristen på 10 år, der fastsættes i artikel 15 i procedureforordningen, forhindrer, at statsstøtte tildelt inden den 21. oktober 1999 kræves tilbagebetalt. Grækenland skal ophæve alle resterende afgiftsmæssige fordele, der er indrømmet i forbindelse med foranstaltningen, som er genstand for denne beslutning, med virkning fra den dato, hvor denne beslutning vedtages -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Statsstøtten, som består af afgiftsmæssig forskelsbehandling til fordel for bestemte kasinoer, som Grækenland har iværksat gennem indførelse af en række delvis obligatoriske bestemmelser, hvori man:
-
fastsætter en ensartet 80 %-afgift på entréprisen og
-
fastsætter forskellige regulerede priser for offentligt ejede og privatejede kasinoer på henholdsvis 6 EUR og 15 EUR,
er gennemført ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og er uforenelig med det indre marked, idet den har givet de begunstigede kasinoer Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Thessaloniki og Korfu-kasinoet (ud fra en forståelse af, at kasinoet på Rhodos ikke er omfattet af støtteforanstaltningen efter april 1999) en uberettiget konkurrencefordel.
Artikel 2
1. Grækenland tilbagesøger den uforenelige støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning siden den 21. oktober 1999, fra de begunstigede kasinoer.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (85).
4. Grækenland skal bringe al afgiftsmæssig forskelsbehandling som følge af den i artikel 1 omtalte støtte til ophør med virkning fra det tidspunkt, hvor denne beslutning vedtages.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Grækenland sikrer, at denne beslutning efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning sender Grækenland Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere under den i artikel 1 omhandlede ordning og det samlede støttebeløb, som de hver især har modtaget under denne foranstaltning, beregnet i henhold til den i denne beslutning indeholdte vejledning
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver enkelt støttemodtager skal tilbagebetale
c)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen
d)
dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Grækenland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, er fuldt tilbagebetalt. Grækenland indsender omgående, på Kommissionens anmodning, oplysning om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen. Grækenland giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Hellenske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. maj 2011.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. május 24.)
a Görögország által egyes görög kaszinóknak nyújtott állami támogatásról C 16/10 (korábbi NN 22/10, korábbi CP 318/09) számú állami támogatás
(az értesítés a C(2011) 3504. számú dokumentummal történt)
(Csak a görög nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2011/716/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett rendelkezéseknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (1), tekintettel ezekre az észrevételekre,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
2009. július 8-án a DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE konzorcium (a továbbiakban: a panaszos vagy Loutraki) (2) panaszt nyújtott be a Bizottsághoz a kaszinók belépődíjaira kivetett illetékek rendszerét létrehozó görög jogszabályokat illetően, azt állítva, hogy a rendszer állami támogatást nyújtott három szolgáltató, mégpedig a Regency Casino Mont Parnès, a korfui kaszinó és a Regency Casino Thessaloniki (3) számára. 2009. október 7-i e-mailjében a panaszos jelezte, hogy nincs kifogása a személyének felfedése ellen. 2009. október 14-én találkozóra került sor a Bizottság munkatársai és a panaszos képviselői között. 2009. október 26-i levelében a panaszos tovább részletekkel szolgált a panasza alátámasztására.
(2)
2009. október 21-én a Bizottság továbbította a panaszt Görögországnak, és az általa felvetett kérdések tisztázását kérte Görögországtól. 2009. november 17-én kelt levelében Görögország haladékot kért a válaszadásra, amelyet a Bizottság 2009. november 18-i e-mailjében megadott. Görögország 2009. november 27-én válaszolt a Bizottságnak.
(3)
2009. december 15-én a Bizottság továbbította Görögország válaszát a panaszosnak. 2009. december 29-én a panaszos észrevételeket tett Görögország válaszát illetően.
(4)
2010. február 25-én, március 4-én és 23-án, illetve április 13-án a Bizottság további információkat kért Görögországtól, amelyre Görögország 2010. március 10-én, április 1-jén, illetve 21-én válaszolt.
(5)
2010. július 6-i határozatával (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat) a Bizottság tájékoztatta Görögországot, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást indít a Görögország által életbe léptetett intézkedést, mégpedig az egyes kaszinók belépődíjára kivetett alacsonyabb adómértéket illetően. Az eljárás megindításáról szóló határozatot közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában, és az érdekelt feleket felkérték, hogy tegyék meg észrevételeit (4).
(6)
2010. augusztus 9-i levelében Görögország a válaszadási határidő meghosszabbítását kérte, amelyet a Bizottság 2010. augusztus 18-i levelében engedélyezett. A Bizottság 2010. október 6-án kapta meg Görögországnak az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeit. 2010. október 12-én a görög hatóságok további tájékoztatást nyújtottak a vitatott intézkedést illetően.
(7)
A vizsgálat megindítását követően a Bizottság két érintett féltől kapott észrevételeket: a Mont Parnès kaszinó, az intézkedés egyik kedvezményezettjének képviselői 2010. augusztus 4-én kelt levelükben tettek észrevételeket, a magántulajdonú Loutraki kaszinó képviselői pedig 2010. október 8-i és 25-i leveleikben tettek észrevételeket.
(8)
2010. október 29-i levelében a Bizottság továbbította ezeket az észrevételeket a görög hatóságoknak a válaszadás lehetőségének biztosítása érdekében. 2010. december 6-i levelükben a görög hatóságok észrevételeket tettek a harmadik felek észrevételeire, amelyek többek között a kérdéses támogatás alkalmazása egyes vonatkozásainak tisztázását és az ügyre vonatkozó görög jogszabályok értelmezését célozták.
II. A SZÓBAN FORGÓ INTÉZKEDÉS
II.1. Az intézkedés
(9)
A szóban forgó intézkedés a görög hatóságok által - számos más alább felsorolt, részben kötelező érvényű rendelkezés egyidejű alkalmazása mellett - életbe léptetett adóügyi megkülönböztetés egyes görög kaszinók javára:
-
egységes 80 %-os illeték kivetése a belépőjegyek árára, és
-
eltérő hatósági árak meghatározása állami tulajdonú és magántulajdonú kaszinók esetében, mégpedig 6 EUR állami tulajdonú kaszinók és 15 EUR magántulajdonú kaszinók esetében,
amely intézkedés következtében a magántulajdonú kaszinók versenyhátrányba kerülnek (5).
(10)
Az intézkedés az állami tulajdonú kaszinók és egy magántulajdonú kaszinó (thesszaloniki kaszinó) javára szolgál, amely az alább részletesen kifejtett módon kivételesen ugyanolyan elbánásban részesült, mint az állami tulajdonú kaszinók.
II.2. A kedvezményezettek
(11)
Az elemzett intézkedés kedvezményezettjei az alábbi görög kaszinók: a Mont Parnès (6), a thesszaloniki kaszinó (7), a korfui kaszinó (8) és a rodoszi kaszinó (9).
(12)
Az eljárás megindításáról szóló határozat idején az alacsonyabb 6 EUR-s hatósági belépőjegyár csak három görög kaszinóban került alkalmazásra: Mont Parnès, amelynek 49 %-át már privatizálták és a részvények fennmaradó 51 %-a állami tulajdonban maradt; a thesszaloniki, amely magántulajdonú, de olyan elbánásban részesült, mintha állami tulajdonú lenne; és a korfui, amely állami tulajdonú kaszinó volt. A korfui és rodoszi kaszinó 1999. április (10), illetve 2010. augusztus (11) óta már nem élvezik az intézkedés előnyeit, mivel a teljes privatizációjuk óta már nem az alacsonyabb belépési díjat alkalmazzák.
II.3. Az alkalmazandó görög jogszabályok
(13)
A piac 1994-ben történt liberalizációja előtt csak három kaszinó működött Görögországban, mégpedig a Mont Parnès, a korfui és a rodoszi kaszinó. Ekkor a kaszinók állami vállalatok voltak és állami tulajdonú klubokként működtette őket a Görög Idegenforgalmi Hivatal (EOT) (12). Ezekben a kaszinókban a belépőjegyárakat az EOT főtitkára határozatban szabta meg az alábbiak szerint (13):
-
Mont Parnès: 1991-ben az EOT a belépőjegyárat 2 000 drachma (körülbelül 6 EUR) összegben határozta meg (14);
-
korfui kaszinó: 1992-ben az EOT a belépőjegyárat 1 500 drachma összegben határozta meg, 1997-ben pedig 2 000 drachma összegre módosította;
-
rodoszi kaszinó: 1992-ben az EOT a belépőjegyárat 1 500 drachma összegben határozta meg.
(14)
A 2206/1994. számú törvény értelmében a piac liberalizációjára 1994-ben került sor, amikor a már működő állami tulajdonú kaszinók mellett hat magántulajdonú kaszinót hoztak létre (15). Az 1994. évi törvény értelmében összesen 14 engedélyt adtak ki a három már működő állami tulajdonú kaszinó (a rodoszi, a Mont Parnès és a korfui) és 11 később létrehozandó magántulajdonú kaszinó számára (16). A tervezett 11 új magántulajdonú kaszinóból azonban csak hat kapott működési engedélyt és kezdte meg a működését, mégpedig a Chalkidiki, a Loutraki, a Thessaloniki, a Rio (Achaia/Achája), a Xanthi (Thrace/Trákia) és a Syros (1995-ben és 1996-ban); a fennmaradó öt működési engedélyt visszavonták.
(15)
A 2206/1994. számú törvény 2. cikkének (10) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a kaszinók belépődíjait egyes területeken miniszteri rendelet határozza meg. Ugyanez a rendelet határozza meg az ár százalékban kifejezett hányadát, amely a görög állam bevételét képezi. 1995. november 16-án egy pénzügyminiszteri határozat (17) kimondta, hogy 1995. december 15-től a 2206/1994. számú törvény hatálya alá tartozó minden kaszinó üzemeltetőjének 5 000 drachma (18) (körülbelül 15 EUR) belépődíjat (19) kell alkalmaznia (20). A határozat értelmében a kaszinó üzemeltetői a belépőjegy névértékének 80 %-át állami illetékként befizetik, míg a fennmaradó 20 % - az alkalmazandó áfával együtt - a kaszinó bevételét képezi (21). A határozat értelmében a kaszinók ingyenes belépést biztosíthatnak (22). A kaszinóknak azonban, függetlenül attól, hogy ténylegesen milyen díjat szednek be az ügyfelektől, a hatósági ár 80 %-át be kell fizetniük az államnak (23). A határozat értelmében a kaszinóknak az illetékeket havonta kell befizetniük (24). Ezenkívül 15 vagy 30 napos jegyek esetében bizonyos kedvezményekről rendelkezik a határozat (25).
(16)
1995 óta a 2206/1994. számú törvény értelmében létrehozott minden új magántulajdonú kaszinó az 1995. évi miniszteri határozatot alkalmazta és 15 EUR belépődíjat szedett be az előző bekezdésben kifejtett általános szabály szerint; az egyetlen kivétel a thesszaloniki kaszinó volt, az alább kifejtett okokból.
(17)
Az állami tulajdonú kaszinók (a Mont Parnès, a korfui és a rodoszi) azonban továbbra is EOT klubokként működtek, és nem alkalmazták az 1994. és 1995. évi jogszabályokat a 2206/1994. számú törvényben meghatározott engedélyek kiadásáig (26).
(18)
A görög hatóságok által tett észrevételek és a nemzeti szabályok magyarázata alapján a Bizottság úgy látja, hogy a rendszer a gyakorlatban az alábbiak szerint működött.
(19)
A görög hatóságok kifejtették, hogy Görögországban a kaszinók működését általánosságban a 2206/1994. számú törvény szabályozza. A 2206/1994. számú törvény hatálya előtt már működő állami tulajdonú kaszinókra vonatkozó különös rendelkezések a törvény (és az azt végrehajtó 1995. évi miniszteri határozat) általános rendelkezései alkalmazása alóli kivételnek tekintendők a kaszinóknak a törvényben előirányzott privatizációjáig és működési engedélyeik kibocsátásáig.
(20)
Ezért a működési engedélyeik 2206/1994. számú törvény értelmében történt kibocsátása napjáig az 1995. évi miniszteri határozat nem vonatkozott az állami tulajdonú kaszinókra sem az egységes 15 EUR-s belépőjegyárat, sem az ár 80 %-ának az állam számára történő befizetési kötelezettségét illetően. Az állami tulajdonú kaszinók a 80 %-os illetéket csak akkor kezdték fizetni, amikor megkapták a 2206/1994. számú törvényben előirányzott működési engedélyüket (lásd az alábbi (23) és azt követő preambulumbekezdéseket). Azonban még akkor is, mivel a már hatályban levő, a belépőjegyárat 6 EUR-ban megállapító EOT határozatok egyedi kivételnek számítottak (hatályban lévő lex specialis), amelyeket nem módosítottak a 2206/1994. számú törvény és az 1995. évi miniszteri rendelet általános rendelkezései, az állami tulajdonú kaszinókban a belépőjegyára kivételesen 6 EUR maradt, és ezek a kaszinók csak a 6 EUR 80 %-át fizették be. Az EOT határozatokat csak a privatizáció után tekintették alkalmazhatatlannak, amikor a kaszinók már nem 100 %-os állami tulajdonban voltak. Csak akkor kezdték a kaszinók alkalmazni a 15 EUR-s egységes belépőjegyárat és kellett a 15 EUR 80 %-át befizetniük állami illetékként.
(21)
Habár úgy tűnhet, hogy ez volt az általános szabály, volt egy kivétel a Mont Parnès kaszinó részletes privatizációja esetében, amelyet a 3139/2003. számú törvény hagyott jóvá (amely a korfui kaszinó később privatizációjáról is rendelkezett): a törvény kifejezetten úgy rendelkezett, hogy a Mont Parnès kaszinóban a belépőjegyára 6 EUR marad.
(22)
2000-ben az EOT, mint a korfui és a Mont Parnès kaszinó üzemeltetője, helyét átvette az Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Görög Idegenforgalom-fejlesztési Vállalat, ETA), amelynek 100 %-os tulajdonosa a görög állam volt. 2000 végétől 2003-ig, amikor a kaszinói a 2206/1994. számú törvény értelmében működési engedélyt kaptak, az ETA először önkéntes alapon, majd később a 2919/2001. számú törvény 24. cikke értelmében elkezdte fokozatosan alkalmazni a 2206/1994. számú törvény kaszinók számára meghatározott előírásait annak érdekében, hogy felkészítse a korábbi két állami tulajdonú klubot a teljes engedély alapján történő működésre és privatizációra (27). Az átmeneti időszak során az ETA a 6 EUR-s belépőjegyár 80 %-át fizette be az államnak a Mont Parnès és a korfui kaszinó esetében.
(23)
2003-ban az állami tulajdonú Mont Parnès kaszinót korlátolt felelősségi alapon működő társasággá alakították át, és a tőkéjének 49 %-át magántulajdonba adták (28). A Mont Parnès kaszinó 2206/1994. számú törvényben meghatározott működési engedélyét végül 2003-ban adták meg a 3139/2003. számú törvény (1. cikkének (1) bekezdése) értelmében. Ugyanezen törvény (1. cikke (1) bekezdésének vii. pontja) állapította meg, hogy a Mont Parnès kaszinó belépőjegyára 6 EUR marad.
(24)
A korfui kaszinó esetében a 2206/1994. számú törvényben meghatározott működési engedélyt először az ETA számára adták meg 2003-ban a 3139/2003. számú törvény (1. cikkének (3) bekezdése) értelmében azért, hogy egy későbbi privatizáció során az ETA rendelkezzen vele. Ugyanez a rendelkezés mondta ki, hogy a korfui kaszinó belépőjegyárát egy új miniszteri határozat fogja megállapítani, ezáltal közvetetten kimondva, hogy az 1995. évi miniszteri határozat nem alkalmazandó rá. A Bizottság tudomása szerint az új miniszteri határozatot soha nem hozták meg, és a korfui kaszinó továbbra is a 6 EUR-s árat alkalmazta a 2010. augusztusban végrehajtott privatizációjáig, amikor bevezette a 15 EUR-s árat (29).
(25)
A rodoszi kaszinó esetében a 2206/1994. számú törvényben előirányzott működési engedélyt 1996-ban adták ki az 1996. május 29-i Τ/633. számú miniszteri határozattal. A kaszinó azonban továbbra is a kedvezményes belépődíjat alkalmazta, és csak az 1999. áprilisban végrehajtott privatizációja után emelte meg 15 EUR-ra: a privatizációjáig az EOT felügyelete alatt működött, és ezért az EOT 1992. évi határozatát alkalmazta, amely a rodoszi kaszinó belépődíját 1 500 drachmában határozta meg (30).
(26)
A magántulajdonú thesszaloniki kaszinót 1995-ben hozták létre és kapott engedélyt a 2206/1994. számú törvény értelmében (31). Ez a kaszinó mindig az állami tulajdonú kaszinók (a Mont Parnès és a korfui) által alkalmazott 6 EUR-s kedvezményes belépőjegyárat érvényesítette a 2687/1953. számú törvényerejű rendelet (32) értelmében, amely úgy rendelkezik, hogy a külföldi tőkebevonás révén létrehozott vállalkozásoknak legalább olyan kedvezményes elbírálás alá kell esniük, mint az országban működő más hasonló vállalkozásoknak (33). Amikor egyszer ezt a kérdést felvetették, a kaszinó kezelője (azaz a Hyatt Regency) azt kérte, hogy a thesszaloniki kaszinó belépőjegyárát ugyanolyan szinten határozzák meg, mint a Mont Parnès kaszinóban, azaz 6 EUR-ban. Az Állami Jogi Tanács szakvéleményének a kikérése után (631/1997. számú vélemény) ennek a kérésnek helyt adtak. Amióta 1995-ben megkapta a működési engedélyét, a thesszaloniki kaszinóra az az előírás vonatkozott, hogy a belépőjegyek névértékének a 80 %-át be kell fizetnie az állam számára (34).
III. A VIZSGÁLAT MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(27)
A Bizottság az EUMSZ 108. cikke (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálatot indított, mivel komoly kétségei voltak amiatt, hogy diszkriminatív adóügyi elbánásban részesíthetnek több konkrétan meghatározott kaszinót Görögországban, amelyek kedvezőbb adózási rendszer előnyeit élvezték, mint az országban működő többi kaszinó.
(28)
A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a vitatott intézkedés eltért a kaszinók belépőjegyárainak szokásos szintjét megállapító általános jogszabályoktól, és ezáltal a kedvezményezettek versenyhelyzetét javította.
(29)
A vitatott intézkedés úgy tűnt, hogy görög állami bevételek kieséséhez vezetett, és előnyt biztosított az alacsonyabb árat alkalmazó kaszinóknak. A görög hatóságok érvelésére, miszerint az alacsonyabb belépőjegyárak közvetlen kedvezményezettjei a fogyasztók voltak, a Bizottság azt válaszolta, hogy egy fogyasztóknak nyújtott támogatás egy vállalkozásnak nyújtott állami támogatásnak minősülhet, ha annak feltétele egy, a vállalkozás által szolgáltatott adott áru vagy szolgáltatás használata (35).
(30)
A Bizottság azt is megjegyezte, hogy úgy tűnt, az adóteher szintjét nem az adott kaszinó körülményeinek megfelelően állapították meg (36); a Bizottság ideiglenesen megállapította, hogy az intézkedés szelektív volt (37).
(31)
A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a vitatott intézkedés torzíthatta a versenyt a kaszinók között Görögországban, illetve az európai üzletszerzési piacon. A Bizottság kifejtette, hogy teljes mértékben tiszteletben tartja a tagállamok jogát, hogy a saját területükön szabályozzák a szerencsejátékokat az EU-jogra is figyelemmel, de nem ért egyet azzal a következtetéssel, hogy a jelen intézkedés nem torzíthatja a versenyt és nincs hatása a tagállamok közötti kereskedelemre. Az ágazat szolgáltatói gyakran nemzetközi szállodaláncok, amelyek beruházási döntéseit befolyásolhatja az intézkedés, és a kaszinók idegenforgalmi vonzerőt jelenthetnek Görögország számára. A Bizottság ezért megállapította, hogy a intézkedés torzíthatta a versenyt és hatással lehetett a tagállamok közötti kereskedelemre (38).
(32)
A Bizottság ideiglenesen azt a következtetést vonta le, hogy az intézkedés jogellenes támogatásnak minősül, mivel a görög hatóságok a Bizottság előzetes jóváhagyása nélkül hajtották végre, és hogy a támogatás visszatéríttetése lehet szükséges (39) az eljárási rendelet 15. cikkére is figyelemmel.
(33)
A Bizottság nem állapított meg olyan okot, amely miatt a vitatott intézkedés a belső piaccal összeegyeztethető lenne; úgy tűnt, hogy az intézkedés az annak előnyeit élvező kaszinóknak nyújtott indokolatlan működési támogatásnak minősül (40).
(34)
A Bizottság megjegyezte, hogy ha bebizonyosodik a gyanú, miszerint az intézkedés összeegyeztethetetlen állami támogatást tartalmazott, akkor az eljárási rendelet 14. cikke (1) bekezdése értelmében kötelessége lenne elrendelni, hogy Görögország téríttesse vissza a kedvezményezettekkel a támogatást, kivéve, ha ezen lépés ellentétes lenne egy általános jogi elvvel (41).
IV. A GÖRÖG HATÓSÁGOK ÉS AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(35)
A hivatalos vizsgálat folyamán a Bizottsághoz észrevételek érkeztek Görögországból az Elliniko Kazino Parnithas AE (Mont Parnès) képviselőitől és a magántulajdonú Loutraki kaszinó (Loutraki) képviselőitől.
IV.1. Görögország és Mont Parnès észrevételei
(36)
A kedvezményezett Mont Parnès kaszinó képviselője és a görög hatóságok által benyújtott észrevételek lényegében megegyeznek, ebben a pontban együttesen foglaljuk őket össze.
IV.1.1. Állami támogatás fennállása
(37)
Mind a görög hatóságok, mind a Mont Parnès tagadja az állami támogatás fennállását. Kijelentik, hogy az állam nem esik el semmilyen bevételtől, vagy ha igen, akkor a kaszinóknak nem származik semmilyen előnyük belőle.
(38)
A görög hatóságok kijelentik, hogy a differenciált árképzés csak árszabályozási kérdés, mivel a beszedett adó a kibocsátott belépőjegyek árainak egységes részaránya.
(39)
A görög hatóságok szerint a belépőjegyek árai megállapításának és az állami illeték fizetési előírásnak a célja nem az, hogy az állam bevételhez jusson, hanem az, hogy az alacsony jövedelmű személyeket visszatartsa a szerencsejátékoktól. Az a tény, hogy a belépőjegyárak állami bevételt is képeznek, nem változtat annak ellenőrző intézkedési jellegén. A görög hatóságok ennek megfelelően azon a véleményen vannak, hogy az előírás miszerint a kaszinók játéktermébe belépő ügyfelek meghatározott árú belépőjegyet vegyenek, olyan közigazgatási ellenőrző intézkedés, amely egy nem adójellegű díjat vet ki, amely nem tekinthető adótehernek, ahogyan azt a görög legfelsőbb közigazgatási bíróság, az Állami Tanács 4027/1998. számú ítélete kimondta (42).
(40)
A különböző kaszinók eltérő árait illetően Görögország kifejti, hogy a különböző kaszinók gazdasági és társadalmi körülményei eltérőek, és nem összehasonlíthatóak. A görög hatóságok szerint a díjak eltérő mértékét közpolitikai okok indokolják: különösen azzal érvelnek, hogy a különböző kaszinók körülményei indokolják, és teljes mértékben összhangban vannak azzal a gyakorlattal, hogy eltérő jegyárakat állapítanak meg a nagy városi központok közelében levő kaszinók és a vidéki kaszinók esetében, amelyek körzetében többségében alacsony jövedelemmel és iskolázottsági szinttel rendelkező emberek élnek, akiknek nagyobb szükségük van arra, hogy visszatartsák őket a szerencsejátékok játszásától, mint a városi területek lakóinak.
(41)
A panaszos Loutraki megjegyezte, hogy amikor a korfui kaszinót 2010-ben privatizálták, a belépőjegyára 6 EUR-ról 15 EUR-ra emelkedett, ami a Loutraki szerint meglehetősen ellentmond a közpolitikai érveknek. A görög hatóságok válasza szerint Korfu szigetének távoli földrajzi elhelyezkedése miatt nincs versenyhelyzetben más görög kaszinókkal, ezért a verseny nem torzulhatott. A görög hatóságok azt is kifejtik, hogy olyan belépőjegyárat szükséges alkalmazni Korfu lakóinak védelmében, amely visszatartja őket, mivel a privatizáció után a kaszinó működési feltételeiben beállt változás elkerülhetetlenül a nyitvatartási idő jelentős meghosszabbodásához, nagyobb forgalomhoz és vonzerőhöz fog vezetni.
(42)
Ha előnyhöz is jutnak az alacsonyabb árat alkalmazó kaszinók, mivel több ügyfelet vonzanak magukhoz, a görög hatóságok és a Mont Parnès vitatják azt a nézetet, hogy ez szükségképpen állami bevételkiesést jelentene. Az sem bizonyos, hogy magasabb belépőjegyár esetében a feltételezett kedvezményezettek több bevételt generálnának az állam számára, ezért a feltételezett bevételkiesés csak elméleti. A görög hatóságok és a Mont Parnès szerint az alacsonyabb belépőjegyár előnyét az ügyfelek élvezik, és az ár kaszinókat illető része magasabb a 15 EUR belépőjegyárat alkalmazó kaszinóban, ami a magasabb árat alkalmazó kaszinók haszna.
(43)
A görög hatóságok és a Mont Parnès fenntartják a véleményüket, hogy ez nincs hatással a versenyre vagy a kereskedelemre, mivel mindegyik kaszinó egy helyi piacot szolgál ki. Vitatják a szerencsejátékok más formáival való verseny lehetőségét, amelyet az eljárás megindításáról szóló határozat állított, és rámutatnak, hogy jelenleg Görögországban törvény tiltja az internetes szerencsejátékot.
(44)
A görög hatóságok és a Mont Parnès szerint, még ha el is fogadnánk, hogy a kedvezményes 6 EUR-s belépőjegyár befolyásolhatta vagy még befolyásolhatja egy külföldi vállalat görögországi kaszinóba történő befektetési döntését, a külföldi vállalat bármikor élhet a 2687/1953. számú törvényerejű rendelet által biztosított lehetőséggel, ahogyan azt tette a Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thesszaloniki) AE a thesszaloniki kaszinó esetében.
(45)
A panaszos állítása szerint a kedvezményezettek ingyenes belépést biztosíthatnak, de a 80 % illetéket akkor is be kell fizetniük, ami szerinte nyilvánvalóan mutatja, hogy az intézkedés állami támogatásnak minősül. A görög hatóságok válasza szerint ez a gyakorlat kivételes, mivel a kaszinók ezt a lehetőséget arra használják, hogy tiszteletjegyet adjanak VIP-vendégeknek vagy hírességeknek, és ez a gyakorlat az adózási törvénnyel (2238/1994. számú törvény) szembemegy, mivel a jegyár 80 %-ának az állami költségvetésbe történő befizetése a vállalat forrásaiból nem minősül produktív kiadásnak és nem lehet levonni a vállalat bevételeiből, ezért az ilyen gyakorlatot folytató vállalat jelentős adóterhet visel.
(46)
A hatóságok és a Mont Parnès ezenkívül a kaszinók közötti eltérő adózási és szabályozási intézkedések miatti egyéb különbségekre is felhívják a Bizottság figyelmét. Szerintük ezek a különbségek a panaszos Loutraki számára jelentenek előnyt, és a belépőjegy alacsonyabb ára miatt a kedvezményezettek által élvezett előnyöket kiegyensúlyozzák. Különösen is igaz ez, mivel mindegyik kaszinó az éves bruttó nyereségének bizonyos hányadát fizeti be az államnak, és a törvény értelmében a Loutraki alacsonyabb hányadot fizet másoknál. A Bizottság mindenekelőtt rámutat, hogy ha a görög hatóságok és a Mont Parnès által hivatkozott egyéb intézkedések ténylegesen léteznek, akkor azok a Loutraki javát szolgáló önálló támogatásnak minősülhetnek, amennyiben az alkalmazandó állami támogatásról szóló EU-törvény minden feltételének megfelelnek. Ezek azonban mindenképpen elkülönülnek a szóban forgó intézkedéstől és a jelen határozat keretein kívül esnek.
(47)
Végezetül Görögország jelezte, hogy fontolóra vette a kaszinók árpolitikájának megváltoztatását a közöttük fennálló diszkrimináció megszüntetése érdekében. Eddig azonban még nem tájékoztatta a Bizottságot ilyen változtatás életbe léptetéséről.
(48)
A görög hatóságok és a Mont Parnès még nem tettek észrevételeket a támogatás összeegyeztethetőségével és jogszerűségével kapcsolatban.
IV.1.2. A támogatás számszerűsítése és visszatéríttetése
(49)
Ezzel szemben a görög hatóságok és a Mont Parnès állítása szerint, még ha a szóban forgó intézkedést jogszerűtlen és összeegyeztethetetlen állami támogatásnak is minősítenék, a támogatás visszatéríttetése két elvvel is ellentétes lenne.
-
Ellentétes lenne az állampolgárok indokolt várakozásainak az elvével. A kaszinók belépőjegyárainak a kérdését, különösen azt, hogy a belépőjegyára milyen mértékben jelentsen a kaszinók számára pénzügyi terhet, mintegy 15 évvel ezelőtt megtárgyalta az Állami Tanács (43). Az Állami Tanács határozata szerint a nemzeti jog szerint a belépőjegyára nem adójellegű, ami közvetetten mutatja, hogy a kaszinók számára nem jelent gazdasági terhet. A kedvezményezett kaszinók ezért indokoltan élhetnek azzal a feltevéssel, hogy a nemzeti jog szerint gazdasági tehernek nem minősülő eltérő árak nem jelenthetnek állami támogatást.
-
Ellentétes lenne azzal az elvvel, hogy egy jogot nem lehet visszaélésszerűen alkalmazni. A görög hatóságok és a Mont Parnès szerint, mivel a Loutraki csak tizenöt évvel a vitatott intézkedés (1995-ben történt) elfogadása után nyújtott be panaszt a Bizottsághoz, visszaélt azzal a jogosultságával, hogy a Bizottsághoz forduljon az EUMSZ állami támogatásra vonatkozó szabályai szerinti érdekei és jogai védelmében.
(50)
A visszatéríttetendő összeg kiszámítását illetően a görög hatóságok és a Mont Parnès vitatják a Loutraki által javasolt számítást, amely szerint a magasabb és az alacsonyabb árat alkalmazó kaszinók ügyfelenként fizetendő adója közti különbséget kellene megszorozni a kedvezményezett kaszinókba belépő ügyfelek számával. Szerintük ez a számítás hibás és önkényes, mivel nem bizonyos, hogy egy magasabb belépőjegyár esetében az állítólagos kedvezményezett kaszinók, azaz a Mont Parnès, a thesszaloniki és a korfui kaszinó (44) ugyanakkora ügyfélkörrel rendelkezne.
IV.2. Loutraki észrevételei
(51)
Loutraki szerint a nemzeti jogszabályokban meghatározott intézkedések egyes kaszinók javára történő adóügyi megkülönböztetésnek minősülnek, mivel az államnak befizetendő, a kaszinók belépőjegyára alapján számított egységes 80 %-os illeték különböző adóalapokra vonatkozik, mégpedig az állam által szabályozott eltérő belépőjegyárakra. A kedvezményezett kaszinók belépőjegyára jelentősen alacsonyabb, mint a többi kaszinó belépőjegyára (15 EUR helyett 6 EUR), ami bevételkiesést jelent az államnak, és mivel a verseny torzításához vezet, ezért állami támogatásnak minősül.
(52)
Loutraki továbbá állítja, hogy az intézkedés indoklása nem objektív, mivel az alacsonyabb belépőjegyár kedvezményezett kaszinók általi alkalmazása ténylegesen ellentétes a szociális céllal és az Állami Tanács 4027/1998. számú ítéletében tárgyalt kaszinó belépőjegyár-szabályozás indoklásával és jellemzőivel. Loutraki szerint nem lehet indokoltan azzal érvelni, hogy közigazgatási ellenőrzési és szociális célokat el lehet érni különböző belépőjegyárak alkalmazásával - a Mont Parnès kaszinóban, amely csak mintegy 20 km távolságra van Athén központjától, a belépőjegy ára 6 EUR, míg a Loutraki kaszinóban, amely mintegy 85 km távolságra van Athén központjától, a belépőjegy ára 15 EUR; a thesszaloniki kaszinóban, amely csak mintegy 8 km távolságra van Thesszaloniki központjától, a belépőjegyára 6 EUR, míg a Chalkidiki kaszinóban, amely mintegy 120 km távolságra van Thesszaloniki központjától, a belépőjegyára 15 EUR.
(53)
Loutraki megjegyzi, hogy korábban Görögország véleménye szerint a kedvezményes 6 EUR-s belépőjegyárat az egyes kedvezményezett kaszinók egyedi körülményei indokolták, főleg a földrajzi elhelyezkedésük (amely meghatározott bizonyos gazdasági, társadalmi, demográfiai és egyéb jellemzőket), de a korfui kaszinó privatizálásakor 2010. augusztusban 15 EUR-s árat kezdett alkalmazni anélkül, hogy magyarázatot adtak volna arra, miért változtak meg ezek az egyedi körülmények.
(54)
A visszatéríttetendő összeg kiszámítása kapcsán Loutraki fenntartja, hogy az érintett összeg az ügyfelenként kivetett adók közti különbség megszorozva a kedvezményezett kaszinókba belépő ügyfelek számával.
(55)
A Görögország és a Mont Parnès által hivatkozott önálló intézkedések kapcsán, amelyek véleményük szerint a Loutraki javát szolgálják, és amelyek között a legfontosabb az, hogy a Loutraki állítólagosan az éves bruttó nyeresége alacsonyabb hányadát fizeti be az államnak, mint a többi kaszinó, a Loutraki azt állítja, hogy a hatóságokkal kötött egyedi megállapodás alapján ugyanakkora összeget fizetett, mint a versenytársai.
V. ÉRTÉKELÉS
(56)
A szóban forgó intézkedés adóügyi megkülönböztetés egyes kaszinók javára, amelyet a görög hatóságok léptettek életbe számos rendelkezés (45) egyidejű alkalmazása révén, amelyek egységes 80 %-os illetéket róttak ki a kaszinók belépőjegyárára, és eltérő hatósági árakat határoztak meg a magántulajdonú és az állami tulajdonú kaszinók számára, mégpedig 6 EUR az állami tulajdonú kaszinók és 15 EUR a magántulajdonú kaszinók esetében, ezáltal versenyhátrányt okozva a magántulajdonú kaszinók számára (46).
V.1. EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése szerinti állami támogatás fennállása
(57)
Annak eldöntése érdekében, hogy egy intézkedés az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) szerinti állami támogatásnak minősül-e, a Bizottságnak értékelnie kell, hogy a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének feltételeit teljesíti-e. A 107. cikk (1) bekezdése szerint, ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(58)
A Bizottság ennek megfelelően értékeli, hogy a vitatott intézkedés teljesíti-e a 107. cikk (1) bekezdés szerinti állami támogatásnak minősítés mind a négy feltételét.
V.1.1. Előny biztosítása
(59)
Az intézkedés akkor minősül állami támogatásnak, ha olyan előnyt biztosít a kedvezményezettek számára, amely révén a szokásosan a saját költségvetésükből fizetendő díjak megfizetése alól mentesülnek.
(60)
A görög hatóságok állítása szerint az intézkedés az állami támogatás szabályainak keretein kívül esik, mivel a Görögországban működő minden kaszinónak egységes szintű hozzájárulást kell fizetnie az államnak, amely a belépőjegy értékének 80 %-a, míg az elbánásbeli eltérés az 1994-ben és 1995-ben jogszabályban meghatározott árpolitikából ered, amely a 2206/1994. számú törvény értelmében működési engedélyt kapott kaszinók belépőjegyárát 15 EUR-ban szabta meg.
(61)
A görög hatóságok azt is állítják, hogy a belépőjegyár csak közigazgatási ellenőrző intézkedés, és nem adójellegű, mivel az Állami Tanács 4025/1998. számú ítélete szerint a kaszinók belépőjegyárának a meghatározása szociális jelleggel bír, és nem adóügyi intézkedés.
(62)
Mindenekelőtt rá kell mutatni, hogy az árak 2206/1994. számú törvény általi meghatározását nem lehet tipikus árpolitikának nevezni, mivel látszólag minden kaszinó szabadon dönthet alacsonyabb ár alkalmazásáról vagy akár ingyenes belépés engedélyezéséről, de minden esetben be kell fizetniük az állam számára a kibocsátott belépőjegy értékének a 80 %-át, függetlenül attól, hogy milyen árat alkalmaztak az ügyfelek felé.
(63)
Az állami támogatásról szóló EU-szabályok alkalmazásakor mindenképpen lényegtelen, hogy a szóban forgó intézkedés adóügyi vagy ármeghatározási intézkedés, mivel a 107. cikk bármilyen formában nyújtott támogatásra vonatkozik, amely előnyt biztosít. Az a tény, hogy az elsődleges célja nem adóbevétel generálása, önmagában nem elegendő ahhoz, hogy az intézkedés ne minősüljön állami támogatásnak.
(64)
Még ha el is fogadjuk, hogy a kaszinók belépőjegyár meghatározásának lehet szociális célja, annak meghatározásához, hogy egyes vállalkozások kevesebbel járulnak-e hozzá az állami bevételekhez, azt a kérdést kell megvizsgálni, hogy ez állami támogatásnak minősülő előnyt jelent-e az egyes vállalkozásokra kifejtett hatást illetően. Mivel az általános 15 EUR-s belépőjegyár alkalmazása alóli mentességet egyedileg adták meg egyes kaszinók számára és különösen mivel az államnak fizetendő 80 %-os illeték alapja az alacsonyabb ár, amelyet ezek a kaszinóknak alkalmazniuk kell (elvben, lásd fent), ezért ezek a kaszinók előnyben részesülnek.
(65)
A Bizottság elismeri a tagállamok jogát, hogy a nemzeti jog alapján adóügyi vagy más intézkedésként határozzanak meg egy intézkedést. A Bizottság általi értékelésnek semmiképpen nem célja a nemzeti jog értelmezése. Ez az intézkedés azonban lehetővé teszi az összes kaszinó által kibocsátott belépőjegy ára 80 %-ának megfelelő rendszeres folyamatos illeték fizetését az állam számára. Ezenkívül a Bizottság megjegyzi, hogy a nemzeti jog (különösen a 2206/1994. számú törvény és az 1995. évi miniszteri rendelet) értelmében a fizetendő összegeket az illetékes adóhivatalnak kell befizetni (47). Az intézkedés nemzeti jog szerinti minősítését nem érinti ugyan, de a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedésnek hasonló hatásai vannak, mint egy adóügyi intézkedésnek. Ennek megfelelően kizárólag a jelen határozat és az állami támogatásról szóló EU-jogszabályok szerinti értékelés céljaira a Bizottság a továbbiakban az intézkedésre adóügyi intézkedés, adó vagy adózás szavakkal utal.
(66)
A szóban forgó intézkedés, azaz a belépőjegyek eltérő hatósági árai esetében a belépőjegyekre kivetett egységes adó közös hatása által kiváltott adóügyi megkülönböztetés Görögországban az állami tulajdonú kaszinóknak előnyt biztosít a magántulajdonú kaszinókkal szemben. A két állami intézkedés közös hatása az, hogy amíg a magántulajdonú kaszinók személyenként 12 EUR (15 EUR 80 %-a) belépőjegyekre kivetett adót fizetnek az állam számára, addig az állami tulajdonú kaszinók csak 4,8 EUR-t (6 EUR 80 %-a) (48).
(67)
Ezzel az intézkedéssel a görög állam leveszi az állami tulajdonú kaszinókról azt a terhet, amelyet egyébként viselniük kellene, ha az adózás megkülönböztetésmentes és versenysemleges lenne. A megkülönböztetésmentes és versenysemleges adózást elvben a kaszinók létrehozásáról, szervezetéről, működéséről és felügyeletéről szóló 2206/1994. számú törvény teremtette meg Görögországban, amely a belépőjegyárat 15 EUR-ban határozta meg, és az államnak fizetendő adó ennek 80 %-a volt. A görög állam azonban nem alkalmazta ezt a megkülönböztetésmentes és versenysemleges adózási rendszert az állami tulajdonú kaszinókra (illetve a magántulajdonú thesszaloniki kaszinóra, amely ugyanolyan elbírálásban részesül), és lehetővé tette számukra, hogy csak 4,8 EUR belépőjegyekre kivetett adót fizessenek, következésképpen előnyben részesítette ezeket a vállalkozásokat. Ezeknek a kaszinónak alacsonyabb fejenkénti adóterhet kellett viselniük a teljes jövedelmükből. A teljes jövedelmük nemcsak belépődíjakból (kizárólag belépőjegyek árából) tevődik össze, hanem más bevételi forrásokból is, mint például szerencsejáték, szállás, bár és éttermi szolgáltatások, előadások stb.
(68)
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a támogatás elve nemcsak pozitív előnyöket foglal magában, hanem olyan intézkedéseket is, amelyek különböző formában enyhítik a szokásos esetben a vállalkozás költségvetéséből fizetendő díjak mértékét, és amelyek a szigorúan vett megfogalmazás szerint nem támogatások ugyan, de hasonló jellegűek és ugyanolyan hatásuk van (49). Ilyen előnyt lehet biztosítani a vállalkozásoknak nyújtott különböző fajta adókedvezményekkel, beleértve az adóalap csökkentését.
(69)
Ebben az esetben a korfui, a Mont Parnès és a thesszaloniki kaszinó (és 1999-ig a rodoszi kaszinó is) (50) adóalap-csökkentéshez hasonló előnyben részesült, mivel a fent kifejtettek szerint az ezekre a kaszinókra egyedileg alkalmazott rendelkezések alapján a belépő személyenként fizetendő adó mértéke alacsonyabb, mint a többi kaszinóra kivetett adó.
(70)
A görög hatóságok megjegyezték, hogy az alacsonyabb adóteher közvetlen kedvezményezettje az ügyfél. Még ha lehet is azzal érvelni, hogy az alacsonyabb belépésenkénti adóteher az ügyfelek javát is szolgálja, mivel alacsonyabb teljes árat fizetnek, ez nem változtat azon, hogy az intézkedést előnyt biztosít az adott vállalkozásoknak, ebben az esetben a kedvezményezett kaszinóknak, mivel alacsonyabb összegű adót fizetnek fogadott ügyfelenként.
(71)
Adóügyi esetekben kimutatták, hogy a névlegesen az ügyfelek által fizetett, de a szolgáltató által beszedett adók alóli mentesség állami támogatásnak minősülhet, csakúgy, mint a fogyasztókat adott áruk vagy szolgáltatások vásárlására ösztönző intézkedések (51).
(72)
A múltbeli gyakorlatnak megfelelően a Bizottság véleménye szerint a fogyasztókra kivetett adók csökkentése vállalkozásoknak nyújtott állami támogatásnak minősülhet, ha a csökkentés feltétele egy adott vállalkozás által szolgáltatott áruk vagy nyújtott szolgáltatások használata (52). Ezért az érvelés, miszerint a közvetlen kedvezményezett az ügyfél, nem akadálya az állami támogatás megállapításának.
(73)
Ezenkívül, mivel a Görögországban a kaszinók által követett szokásos kereskedelmi gyakorlat az, hogy lemondanak a belépőjegy áráról, miközben kifizetik az államnak a belépőjegyekre kivetett adót (a jegyár névértékének a 80 %-a), ezért az állami tulajdonú kaszinóknak adóügyi megkülönböztetés révén biztosított előny még nagyobb, mivel a magántulajdonú kaszinók esetében a 12 EUR belépési adó megfizetésével az ügyfél belépésének a költsége jelentősen magasabb, mint az állami tulajdonú kaszinók esetében, amelyeknek csak 4,8 EUR adót kell fizetniük a teljes üzleti bevételükből.
(74)
A görög hatóságok állítása szerint a kedvezményezett kaszinókba ingyenes belépés biztosítása a hét bizonyos napjain kivételes gyakorlat. Erről azonban kifejezetten rendelkeznek a nemzeti jogszabályok (1995. évi miniszteri határozat). Görögország állítása szerint ez a gyakorlat VIP-vendégek és hírességek számára van fenntartva, de a Bizottságnak nyilvánosan hozzáférhető információ formájában, mint például újságokban terjesztett szórólapok révén és az interneten, amelyek szerint minden héten a hét bizonyos napján ingyenes a belépés (például a thesszaloniki kaszinó az internetes oldalán azt reklámozza, hogy vasárnaptól csütörtökig folyamatosan ingyenes belépést biztosít), bizonyítéka van arra, hogy ez szokásos gyakorlat (53). Ezért a kedvezményezett kaszinók esetében az ingyenes belépés gyakorlata nem tűnik kivételesnek.
(75)
Görögország állítása szerint ez a gyakorlat ellentétes a nemzeti adójogszabályokkal; a Bizottság megállapítja, hogy a kaszinókra vonatkozó nemzeti jogszabályok kifejezetten rendelkeznek az ingyenes belépésről, és a kedvezményezett kaszinók nyilvánvalóan élnek is vele.
(76)
Görögország azzal érvelt, hogy az államnak a kaszinók saját forrásaiból fizetett, a belépőjegyár 80 %-át kitevő adót nem ismerik el produktív kiadásnak, és a görög adójogszabályok értelmében nem lehet levonni a vállalat bevételéből, ezért az ilyen gyakorlatot folytató vállalat jelentős adóterhet visel. A Bizottság megállapítja, hogy ez az érvelés ténylegesen a panaszos állítását támasztja alá, miszerint a saját bevételből történő adófizetésből eredő jelentős adóteher miatt a magántulajdonú kaszinók ténylegesen nem tudják megengedni maguknak az ingyenes belépés biztosítását; ezért ez megerősíti azt az érvet, hogy az alacsonyabb árat alkalmazó kaszinók előnyben részesülnek.
(77)
Görögország azzal is érvelt, hogy mivel a kaszinók az eltérő belépőjegyárak 20 %-át tartják meg, a magasabb díjat alkalmazók részesülnek előnyben, mert 3 EUR nettó bevételük van, szemben az állami tulajdonú kaszinókkal, amelyeknek csak 1,2 EUR a bevételük. Ez az érvelés félrevezető, mivel nem vesz figyelembe két, az intézkedés versenyellenes hatásának megértése szempontjából nagyon fontos tényt. Egyrészt azt a tényt, hogy a hatóságok a jegyárakat, és ezzel együtt a belépőjegyekre kivetett adót alacsonyabb szinten határozták meg egyes kaszinók számára, ami vonzóbbá teszi ezeket a kaszinókat az ügyfelek számára, és ez i. a kereslet megoszlását megváltoztatja ahhoz képest, mintha a kaszinóknak csak az általuk nyújtott szolgáltatások köre és minősége alapján kellene versenyezniük; és ii. a többi feltétel egyenlősége esetén mesterségesen növeli a belépések számát. Másrészt a fent kifejtettek szerint a belépőjegyárakból származó bevétel a kaszinóba bevonzott ügyfél által a kaszinó számára generált teljes bevételnek, amelyből a kaszinóknak a belépőjegyekre kivetett adót fizetniük kell, csak egy korlátozott részét teszi ki.
(78)
Végezetül maguk a vonatkozó nemzeti jogszabályok is elismerik azt a tényt, hogy az adóügyi megkülönböztetés előnyt biztosít. A görög hatóságok tájékoztatása szerint a thesszaloniki kaszinónak engedélyezték az alacsonyabb belépőjegyár alkalmazását és az alacsonyabb adó fizetését az 1953. évi törvényerejű rendelet értelmében, amely szerint a külföldi tőkebevonással létrehozott vállalkozások a hazai vállalkozásoknak biztosított legkedvezőbb elbírálás alá esnek. Habár a görög hatóságok fenntartják, hogy a jelen rendszer nem előnyös, mégis alkalmazzák a jogszabályt a thesszaloniki kaszinóra azon az alapon, hogy ez jelenti a hazai vállalkozásoknak biztosított legkedvezőbb elbírálást, szemben a többi magántulajdonú kaszinóra alkalmazott, nagyobb terhet jelentő elbírálással.
(79)
Ezzel szemben a görög hatóságok és a Mont Parnès felhívják a figyelmet a kaszinók között adóügyi vagy szabályozói intézkedések tekintetében fennálló más különbségekre, amelyek szerintük a panaszos Loutraki javát szolgálják, és ezáltal ellensúlyozzák az alacsonyabb belépőjegyárak miatt a kedvezményezettek által élvezett előnyöket (54); ezzel kapcsolatban a Bizottság megállapítja, hogy az állítás, miszerint egy intézkedést (az általános adózásbeli különbség) ellensúlyoz egy másik (a belépőjegyárak és az azokra kivetett adók közti különbség), nem fogadható el annak a véleménynek az indoklására, hogy a szóban forgó intézkedés nem minősül állami támogatásnak. Ezek a szempontok a fent említettek szerint mindenképpen elkülönülnek a szóban forgó intézkedéstől, és a jelen határozat keretein kívül esnek (lásd a (46) preambulumbekezdést).
(80)
A Bizottság megállapítja, hogy a szóban forgó intézkedés, azaz a belépőjegyek eltérő hatósági árai mellett a belépőjegyekre kivetett egységes adó közös hatása által kiváltott adóügyi megkülönböztetés előnyt nyújt az alacsonyabb árat alkalmazó kaszinók számára.
V.1.2. Állami források és államnak tulajdoníthatóság
(81)
A fenti hivatkozott előny az államnak tulajdonítható és állami forrásokból finanszírozzák.
(82)
A fent kifejtettek szerint az adóügyi megkülönböztetés a görög állam által elfogadott számos közigazgatási intézkedés, rendelet és szabályozás eredménye, különösen tekintettel az alábbiakra: 2206/1994. számú törvény; 1995. évi miniszteri határozat; 2003. április 30-i 3139. számú törvény; 2687/1953. számú törvényerejű rendelet; az EOT (az állami tulajdonú kaszinók kezelője) főtitkára a 1624/1951. számú törvénnyel és a 4109/1960. számú rendelettel összhangban meghozott határozatai, mégpedig az 1991. november 21-i 535633. számú EOT határozat, amely a Mont Parnès kaszinó belépőjegyárát 2 000 drachmában határozta meg, és az 1992. március 24-i 508049. számú EOT határozat, amely a korfui és rodoszi kaszinó belépőjegyárát 1 500 drachmában határozta meg (a korfui kaszinó esetében az 1997. november 24-i 532691. számú határozat 2 000 drachmára emelte az árat); és az egyes kaszinóknak a nemzeti jog értelmében adott működési engedély, amely megerősíti az adott belépőjegyárat és az adott kaszinóban alkalmazott ár 80 %-ának befizetési kötelezettségét.
(83)
Ezenkívül az adóügyi megkülönböztetést állami forrásokból finanszírozzák. Ha az állam lemond olyan bevételekről, amelyeket szokásos körülmények között egy vállalkozástól kellene beszednie, akkor az adott intézkedést állami forrásokból finanszírozzák.
(84)
Adóügyi szempontból az állami tulajdonú kaszinók számára nyújtott előny abból ered, hogy az adóalapot, amelynek 80 %-át kell a belépőjegyekre kivetett adóként befizetni, mesterségesen csökkentették a 15 EUR-s belépőjegy névértékről 6 EUR-ra az állami tulajdonú kaszinókban.
(85)
A Bíróság határozata szerint egy ilyen fajta diszkriminatív adóalap-csökkentés állami bevételkieséshez vezet, amely egyenértékű az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése szerinti állami forrás felhasználással (55). Általánosságban a szóban forgó esetben a görög állam belépésenként 7,2 EUR állami tulajdonú kaszinóktól beszedendő adóbevételről mond le, ami a magántulajdonú kaszinók által az államnak belépésenként fizetett 12 EUR adó és az állami tulajdonú kaszinók által az államnak belépésenként fizetett 4,8 EUR adó különbsége. Az egyes kedvezményezett kaszinók által kapott előny értékkelésekor azonban bizonyos kiigazításokat lehet tenni (további magyarázat az V.4. pontban, Számszerűsítés és visszatéríttetés: különösen úgy tűnik, hogy 2000-ig a Mont Parnès és a korfui kaszinó nem fizetett belépőjegyekre kivetett adót az államnak, ezért ebben az esetben az előny megegyezik a magántulajdonú kaszinók által az államnak belépésenként fizetett 12 EUR adóval).
(86)
Görögország azt állította, hogy mivel az alacsonyabb árat alkalmazó kaszinók ezáltal több ügyfelet vonzhatnak, nem bizonyos, hogy az állam lemond bevételről. Görögország fenntartja, hogy következésképpen az intézkedés nem minősül állami támogatásnak.
(87)
Ahogyan azt már az eljárás megindításáról szóló határozatban említettük, a Bizottság nem fogadja el ezt az érvet. A korábbi gyakorlatának megfelelően a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az a tény, miszerint az adócsökkentés egyes adófizetőket illetően az adott adó révén beszedett bevételek szintjét növelheti, nem jelenti szükségszerűen azt, hogy az intézkedést nem az állam finanszírozná (56).
(88)
A görög hatóságok érvelése annyiban hibás, hogy az adóügyi megkülönböztetés állami költségvetésre gyakorolt hatása vizsgálatakor alkalmazott összehasonlítási alap az intézkedésbe épített előny miatt torzult. A görög hatóságok érvelésükben figyelembe vették az árcsökkentés dinamikus hatását, amely növelheti a keresletet és végső soron a beszedett adót, mivel a beszedett adó a belépések számával arányos. Ez az összehasonlítás azonban hibás, mivel a keresletet maga az előny által létrehozott egyenlőtlenség, vagyis az a tény, hogy alacsonyabb az ár és ezért a belépésenkénti adóteher is alacsonyabb, növeli meg.
(89)
Mindenesetre a görög hatóságok nem adtak semmilyen bizonyítékot arra, hogy a kaszinók belépőjegyekre kivetett adójából származó teljes adóbevételt maximalizálnák az egyenlőtlen árak. Ha a Bizottság elfogadná azt az érvelést, hogy a belépőjegyár 6 EUR-ra csökkentése növeli a beszedett adót, akkor az adóbevételt maximalizálná az összes belépőjegyárának 6 EUR-ra csökkentése mind az állami tulajdonú kaszinók, mind a magántulajdonú kaszinók esetében, ami ellentmond a görög állításnak, hogy ezt a pontot az egyenlőtlen árakból eredő adóügyi megkülönböztetés révén lehet elérni.
(90)
Ennek megfelelően a megtámadott előnyt állami forrásokból finanszírozzák.
V.1.3. Szelektivitás
(91)
Az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése értelmében egy intézkedés akkor minősül állami támogatásnak, ha sajátos vagy szelektív abban az értelemben, hogy előnyben részesít bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését.
(92)
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint (57) a szelektivitás feltételének - amely az állami támogatás fogalmának előfeltétele - értékelését illetően az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az EK 87. cikk (1) bekezdése [jelenleg az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése] alkalmazásában azt kell eldönteni, hogy adott jogi szabályozás keretén belül valamely nemzeti intézkedés alkalmas-e arra, hogy „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos termékek előállítását” előnyben részesítse olyan vállalkozásokkal és termékekkel szemben, amelyek az intézkedés céljára tekintettel jogilag és tényszerűen azokkal összehasonlíthatóak (58). A Bíróság számos alkalommal úgy ítélte meg, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése nem tesz megkülönböztetést az állami támogatás okai és céljai között, hanem az általuk gyakorolt hatások szerint határozza meg azokat (59). A Bizottság saját gyakorlata és az EU adóügyi gyakorlata szerint ez a szelektív előny a törvényi, rendeleti vagy közigazgatási adórendelkezések alóli kivételekből vagy az adóhatóságok diszkrecionális gyakorlatából következhet. Mindazonáltal egy intézkedés szelektív jellegét a rendszer jellege vagy általános felépítése indokolhatja, amely esetben az intézkedés nem minősülhet állami támogatásnak (60).
(93)
Először, a Bizottság megállapítja, hogy a szóban forgó esetben az általános adórendszer az a rendszer, amely elvben minden kaszinóra vonatkozik és amelyet a 2206/1994. számú törvényben és az 1995. évi miniszteri végrehajtási határozatban határoztak meg (ezt megerősítették a görög hatóságok, lásd a (19) preambulumbekezdést).
(94)
Másodszor, a Bizottság megállapítja, hogy a kérdéses intézkedés az általános adórendszertől való eltérésnek minősül. A görög hatóságok is megerősítették, hogy az állami tulajdonú kaszinókra (és a magántulajdonú thesszaloniki kaszinóra) vonatkozó különös rendelkezések a 2206/1994. számú törvény általános rendelkezéseitől és az 1995. évi miniszteri végrehajtási határozattól való eltérésnek minősülnek (lásd a fenti (19) és az azt követő preambulumbekezdéseket).
(95)
A Bizottság kiemeli, hogy a belépőjegyár 80 %-a befizetésének a kötelezettsége 2003-ig nem vonatkozott a Mont Parnès és a korfui kaszinóra. A fent kifejtettek szerint ez a kötelezettség csak azután vonatkozott a thesszaloniki és a rodoszi kaszinóra, miután azok a 2206/1994. számú törvény értelmében megkapták a működési engedélyüket, a thesszaloniki 1995-ben és a rodoszi 1996-ban. A belépőjegyára 6 EUR maradt egészen a mai napig a Mont Parnès és a thesszaloniki kaszinó esetében, és ugyanúgy 6 EUR maradt a korfui kaszinó esetében 2010. augusztusáig, a rodoszi kaszinó esetében pedig 1999-ig, amikor privatizációjuk megtörtént. A 80 % befizetése és a 15 EUR-s belépőjegyár azonban kötelező volt, és alkalmazásra is került a többi kaszinó számára 1995-től.
(96)
A Bizottság ennek megfelelően úgy ítéli meg, hogy az intézkedés szelektív.
(97)
Harmadszor, a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés szelektív jellegét a rendszer jellege vagy általános felépítése indokolhatja, vagyis hogy az adott tagállamban az adóügyi rendszer alóli kivételek vagy a rendszeren belüli megkülönböztetések milyen mértékben következnek közvetlenül a rendszer alapelveiből vagy vezérelveiből (a szelektivitás elemzés harmadik lépése). A Bizottság a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően úgy ítéli meg, hogy a vállalkozások közötti megkülönböztetést bevezető intézkedés nem minősül állami támogatásnak, ha a megkülönböztetés a díjrendszer jellegéből vagy általános felépítéséből következik, amelynek részét képezi (61). Ez az adórendszer jellegén vagy általános felépítésén alapuló indoklás az adott adóügyi intézkedésnek az adórendszer általános belső logikájával való összhangját tükrözi. A Bizottság gyakorlata és a Bíróság ítélkezési gyakorlata azonban nagyon korlátozottan alkalmazza az ilyen indoklást. A felhozott indokoknak az adórendszer lényegéből kell fakadniuk.
(98)
A görög hatóságok kifejtették, hogy az egyes kaszinók egyedi körülményei eltérőek, és a belépőjegyárat ezeknek a körülményeknek a tükrében határozták meg, figyelembe véve azt a célt, hogy az ár visszatartsa az alacsony jövedelmű embereket a szerencsejátékoktól.
(99)
A Bizottság nem tudja elfogadni ezt az érvelést. Az az érv, hogy az árszintet az egyes kaszinók körülményei szerint határozták meg és azok indokolják, figyelembe véve azt a célt, hogy az ár visszatartsa az alacsony jövedelmű embereket a szerencsejátékoktól, nem egyeztethető össze azzal a ténnyel, hogy a Mont Parnès és a thesszaloniki kaszinó, amely 6 EUR-s árat alkalmaz, a legnépesebb települések közelében helyezkedik el. Azzal a rendelkezéssel sem egyeztethető össze, amely kifejezetten megengedi, hogy ügyfeleket ingyenesen engedjenek be azzal a feltétellel, hogy az ár 80 %-át befizetik az államnak.
(100)
A Bizottság azt is megállapítja, hogy nem világos, miért szükséges az alacsonyabb ár éppen ezekben a kaszinókban, és miért nem a többiek esetében. A görög hatóságok nem fejtették ki, hogy milyen gazdasági számítás szerint állapították meg a 6 EUR-s belépőjegyárat, és nem egy másik közepes árszintet, illetve feltéve, hogy tényleg vannak egyedi körülmények - amelyek Görögország szerint főleg az adott kaszinó földrajzi elhelyezkedéséből származnak -, hogy miért kell az összes kedvezményezett kaszinónak ugyanolyan belépőjegyárat alkalmazni (általános szabályként, lásd fentebb) ahelyett, hogy az egyedi helyzetükhöz igazított árat alkalmaznának. Például, ha az érvelés szerint az alacsonyabb belépőjegyárat az egyes kaszinók egyedi földrajzi helyzete indokolja, akkor ez az indoklás semmiképpen sem érvényes a thesszaloniki kaszinó esetében, amely, úgy tűnik, nem a földrajzi helyzete miatt élvezi ezt az elbánást, hanem egy nemzeti jogszabály alapján, amelynek értelmében a külföldi tőkebevonással létrehozott vállalkozások a hazai vállalkozásoknak biztosított legkedvezőbb elbírálás alá esnek. Ezért a thesszaloniki kaszinó belépőjegyárának meghatározásakor a földrajzi helyzete láthatóan egyáltalán nem került figyelembevételre. További példaként a korfui kaszinó 2010. augusztusban, a privatizációja után kezdte alkalmazni a 15 EUR-s belépőjegyárat. A görög hatóságok nem indokolták meg kielégítően, hogy a fent hivatkozott egyedi körülmények miért nem voltak továbbra is érvényben, és következésképpen az alacsonyabb belépőjegyárra miért nem volt már szükség.
(101)
A Bizottság megállapítja, hogy a szóban forgó intézkedés szelektív jellegét nem indokolja a rendszer jellege vagy általános felépítése. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a vitatott intézkedés diszkriminatív elemet tartalmaz adóalap-csökkentés formájában, amely egyedileg meghatározott kaszinók adóügyi előnyét eredményezi, és ezt a diszkriminációt nem indokolja az adott görögországi általános adórendszer logikája.
(102)
A Bizottság megállapítja, hogy a szelektivitás EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése szerinti kritériuma teljesül.
V.1.4. A verseny torzulása és a kereskedelemre gyakorolt hatás
(103)
Egy intézkedés akkor minősül állami támogatásnak, ha hatással van a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre. A kedvezményezett jogállásától vagy a finanszírozási forrásoktól függetlenül ez a kritérium azt vélelmezi, hogy az intézkedés kedvezményezettje gazdasági tevékenységet folytat.
(104)
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint annak értékelése keretében, hogy valamely nemzeti intézkedés tiltott állami támogatásnak minősítendő-e, nem azt kell megállapítani, hogy a támogatásoknak tényleges hatásuk van-e a tagállamok közötti kereskedelemre, és hogy a verseny ténylegesen torzul-e, hanem csak azt kell megvizsgálni, hogy e támogatások képesek-e hatást gyakorolni a kereskedelemre és torzítani a versenyt. Különösen, ha az állam által nyújtott támogatás valamely vállalkozás helyzetét megerősíti a Közösségen belüli kereskedelemben versenytársaival szemben, a támogatást olyannak kell tekinteni, mint ami befolyásolja ezt a kereskedelmet. Nem szükséges továbbá, hogy a kedvezményezett vállalkozás saját maga részt vegyen a Közösségen belüli kereskedelemben. Ugyanis amikor a tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat, vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek (62). Ezenkívül az állandó ítélkezési gyakorlat (63) szerint annak megállapításához, hogy egy intézkedés torzítja a versenyt és hatást gyakorolt a tagállamok közötti kereskedelemre, elegendő, ha a támogatás kedvezményezettje versenyhelyzetben van egy másik vállalkozással szemben a verseny előtt nyitott belső piacokon (64). A Bizottság úgy ítéli meg, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatban meghatározott feltételek itt teljesülnek az alábbi okokból.
(105)
A vitatott intézkedés csökkenti a kedvezményezettek által fizetendő adókat más görögországi kaszinókkal összehasonlítva, ezáltal erősíti a viszonylagos pénzügyi helyzetüket, és a beruházásaik nyereségessége nagyobb lesz, mint amilyen enélkül lenne.
(106)
A fent említetteknek megfelelően az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az a kritérium, hogy a támogatásnak képesnek kell lennie hatást gyakorolni a kereskedelemre, teljesül, ha a kedvezményezett vállalkozás a tagállamok közötti kereskedelmet magában foglaló üzleti tevékenységet folytat. Annak megállapításához, hogy az Európán belüli kereskedelemre hatást gyakorol, elegendő, hogy a támogatás erősítse a vállalkozás helyzetét az Európán belüli kereskedelemben versenytársaihoz képest. Hiába viszonylag alacsony összegű a támogatás, hiába kis méretű a vállalkozás vagy nagyon alacsony az európai piaci részesedése, hiába nem exportál a kedvezményezett vagy exportálja gyakorlatilag az összes termékét Európán kívüli piacra, ezek egyike sem változtat a megállapításon (65).
(107)
Görögország azt állította, hogy a kaszinók elhelyezkedése és a közöttük levő távolság miatt mindegyik egy helyi piacot szolgál ki, és ezért az intézkedés nem tudja torzítani a versenyt vagy hatást gyakorolni a tagállamok közötti kereskedelemre. Az ítélkezési gyakorlat szerint azonban nincs olyan határérték, amely meghatározná a versenyre vagy tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt tényleges vagy lehetséges hatást, következésképpen a 107. cikk (1) bekezdése alkalmazhatóságának ez a kritériuma nem függ a nyújtott szolgáltatások helyi vagy regionális jellegétől vagy az érintett tevékenységi terület kiterjedtségétől (66).
(108)
Görögország azt is állította, hogy a szerencsejáték-piac nem harmonizált a tagállamok között, amelyek ezért szabadon szabályozhatják azt nemzeti szinten. Görögország hivatkozik a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, amely lehetővé teszi a szerencsejáték-szolgáltatások egységes piacának a korlátozását a fogyasztók csalás és bűncselekmény elleni védelme érdekében (67).
(109)
A Bizottság teljes mértékben elismeri a tagállamok jogát, hogy meghatározzák a szerencsejátékok területén követendő politikájuk céljait, feltéve, hogy a szolgáltatásnyújtási szabadság korlátozása alkalmas a meghatározott célok elérésére, nem haladja meg a célok eléréséhez szükséges mértéket, és diszkriminációmentes módon alkalmazzák. A Bizottság azonban nem ért egyet azzal a következtetéssel, hogy a kérdéses intézkedés nem torzíthatja a versenyt és nem gyakorol hatást a tagállamok közötti kereskedelemre.
(110)
Ebben az ágazatban a szolgáltatók gyakran egymással versenyben álló nemzetközi szállodaláncok (68), amelyeknek a kaszinókba vagy más szállodai létesítményekbe történő beruházási döntéseire hatást gyakorolhat az intézkedés, mivel hatással van az egymáshoz képest mutatkozó nyereségességükre és a beruházásaikra. A kaszinók gyakran idegenforgalmi célpontokban helyezkednek el, ami azt mutathatja, hogy egy kaszinó jelenléte idegenforgalmi vonzerőt jelenthet, ami miatt Görögországba látogathatnak a turisták. Görögországban a kaszinóként felelős minisztérium az Idegenforgalmi Minisztérium. A Bizottság megjegyzi, hogy létezik az ügyfelek bizonyos szintű határokon átnyúló mobilitása is. Emellett működnek kaszinószolgáltatások határokon átnyúló környezetben is, például a kaszinók nyújtanak ilyen szolgáltatásokat a Görögország és Olaszország vagy más célállomások között közlekedő hajókon. Általában a szerencsejátékokat igénybe venni szándékozó ügyfelek választhatnak, hogy egy kaszinóban vagy online módon teszik ezt meg. Az online szerencsejáték nemzetközi üzlet, és a szerencsejátékosok Görögországban a más tagállamok szolgáltatói által nyújtott ilyen szolgáltatásokat vehetik igénybe. Az online szerencsejáték egy Görögország által hivatkozott ítéletnek is tárgya volt (lásd a (108) preambulumbekezdést). A görög hatóságok vitatták a szerencsejátékok más formáival való verseny lehetőségét, amelyet az eljárás megindításáról szóló határozat állított, és rámutatnak, hogy jelenleg Görögországban az internetes szerencsejátékot a törvény tiltja. A jelenlegi görögországi jogi helyzet ellenére maguk a görög hatóságok is elismerték, hogy az internetes szerencsejáték ellenőrizhetetlen méreteket öltött (69). Hivatkozunk a Bíróság ítéletére a C-65/05. számú Bizottság kontra Görögország ügyben, amikor a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a 3037/2002. számú törvény, amelynek célja az internetes szerencsejátékok betiltása volt Görögországban, indokolatlanul korlátozta a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát (70).
(111)
Ezenkívül az általános gazdasági válság hatással van a fogyasztási szokásokra és azon jövedelmekre is, amelyek a szabadidős tevékenységekre, így a kaszinó szolgáltatások használatára, rendelkezésre állnak. Ebben az összefüggésben a belépőjegyárak közötti megkülönböztetésnek még nagyobb torzító hatása van a fogyasztók választására, és ezért még inkább torzíthatja a versenyt a kaszinó szolgáltatások piacán.
(112)
A hatóságok és a Mont Parnès azt állították, hogy ha el is fogadnánk azt, hogy a kedvezményes 6 EUR-s belépőjegyár hatást gyakorolhatott vagy gyakorolhat egy külföldi vállalat görögországi kaszinóba történő beruházási döntésére, a külföldi vállalat még mindig élhet a 2687/1953. számú törvényerejű rendelettel; ezzel kapcsolatban a Bizottság megállapítja, hogy a rendelet alkalmazása nem automatikus, és ténylegesen lehetővé tenné a kedvezményezett kaszinók kedvezőbb elbírálásának (azaz az alacsonyabb 6 EUR-s árnak) a biztosítását más vállalkozások számára is. Az intézkedés ezért még jobban kiterjeszthetné a kérdéses adóügyi megkülönböztetés alkalmazását. Ezenkívül a Bizottság megállapítja, hogy habár a 2687/1953. számú törvényerejű rendelettel élhettek volna más kaszinók is külföldi tőkebevonás révén egy kérelem megfelelő időben történő benyújtásával, annak alkalmazása egyes önkényes szabályoktól függ, amelyek miatt az intézkedés szelektív. A Bizottság figyelmébe ajánlott törvény egyetlen másik lehetséges alkalmazása a Syros szigetén levő kaszinót érintette, amely kérelmet nyújtott be, de elutasították, mivel a külföldi tőke bevonása után és nem előtte nyújtották be.
(113)
Továbbá a Mont Parnès kaszinó privatizálásakor az adásvételi szerződés kifejezetten rendelkezett a lehetőségről, hogy ugyanabban a régióban egy második kaszinó is kaphat működési engedélyt. Egy ilyen vállalkozásba történő beruházás esélye egyértelműen a már működő szolgáltatóval folytatott verseny feltételeitől függ. Mivel nem lehet kizárni, hogy a kaszinók a más tagállamokban működő hasonló vállalatokkal versenyhelyzetben vannak, ezt az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése szerinti feltételt teljesültnek kell tekinteni.
(114)
A Bizottság megállapítja, hogy a vitatott intézkedés torzíthatja a versenyt és hatást gyakorolhat a tagállamok közötti kereskedelemre azáltal, hogy javíthatja a gazdasági tevékenységben közvetlenül részt vevő kedvezményezettek működési feltételeit, amelyeknek Görögországban a kaszinó belépőjegyárára kivetett adót kell fizetniük.
V.1.5. Következtetés
(115)
A Bizottság megállapítja, hogy az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése szerinti állami támogatás fennállásának a kritériuma teljesül, és az intézkedés az alacsonyabb belépőjegyárat alkalmazó kaszinók javára nyújtott állami támogatásnak minősül. Ezek a kaszinók a Mont Parnès, a korfui, a thesszaloniki és a rodoszi. A Bizottság úgy tudja, hogy a rodoszi kaszinó már nem kedvezményezett, mivel az 1999. áprilisban lefolytatott privatizációja óta már nem alkalmazza az alacsonyabb belépőjegyárat. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy sem a görög hatóságok, sem a Mont Parnès nem hozott fel olyan érvet, ami megváltoztatná ezt a következtetést.
V.2. A támogatás összeegyeztethetősége
(116)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban leírtak szerint a Bizottság azon a véleményen van, hogy az intézkedésre az EUMSZ 106. vagy 107. cikke szerinti kivételek egyike sem vonatkozik.
(117)
Eddig Görögország azt állította, hogy nem történt állami támogatás, és nem hozott fel semmilyen érvet annak alátámasztására, hogy miért lenne összeegyeztethető bármiféle ilyen támogatás.
(118)
A fent kifejtettek szerint a Bizottság elismeri a tagállamok jogát, hogy a saját területükön szabályozzák a szerencsejátékokat az EU-jogra is figyelemmel, és elfogadja, hogy az ilyen szerencsejátékok ellenőrzésére és azoktól való visszatartásra irányuló szabályozás jogos közpolitikai cél. De még ha ez is volt a támogatás célja, a Bizottság szerint ettől még nem esne az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdése hatálya alá. Mindenesetre a fent kifejtettek szerint az az érvelés, hogy az intézkedés célja a szerencsejátékok űzésétől való visszatartás, nem egyeztethető össze azzal a ténnyel, hogy a 6 EUR-s belépőjegyárat alkalmazó kaszinók között vannak olyanok, amelyek Görögország legnépesebb települései közelében helyezkednek el. Azzal a rendelkezéssel sem egyeztethető össze, amely kifejezetten megengedi a kaszinók számára, hogy ügyfeleket ingyenesen engedjenek be azzal a feltétellel, hogy az ár 80 %-át befizetik az államnak.
(119)
Az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésében meghatározott kivételek, a magánszemély fogyasztóknak nyújtott szociális jellegű támogatás, a természeti csapások vagy más rendkívüli események által okozott károk helyreállítására nyújtott támogatás, és a Németországi Szövetségi Köztársaság egyes területein nyújtott támogatás, nem alkalmazhatóak ebben az esetben.
(120)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése a) pontjában meghatározott kivétel sem alkalmazható, amely engedélyezi az olyan térségek gazdasági fejlődésének előmozdítására nyújtott támogatást, ahol rendkívül alacsony az életszínvonal vagy jelentős az alulfoglalkoztatottság, mivel a szóban forgó intézkedésnek nem feltétele, hogy a kedvezményezettek bármilyen tevékenységet folytassanak az ilyen egyedi körülmények között levő régiókban (71).
(121)
Ugyanezért a vitatott intézkedés nem tekinthető a 107. cikk (3) bekezdése b) pontjában meghatározott valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására vagy Görögország gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatásnak. Továbbá nem célja a 107. cikk (3) bekezdése d) pontjában meghatározott kultúra és a kulturális örökség megőrzésének előmozdítása sem.
(122)
Végezetül a vitatott intézkedést meg kell vizsgálni a 107. cikk (3) bekezdése c) pontjának tükrében, amely az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatásról rendelkezik, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. Ki kell azonban jelenteni, hogy a vitatott intézkedés nem tartozik egyik olyan esetbe sem, amelyre a Bizottság elfogadta ennek a pontnak az alkalmazását, vagy egyik olyan iránymutatás vagy keretszabály alá sem, amely a belső piaccal esetleg összeegyeztethető támogatás egyes típusainak a körülményeit határozza meg.
(123)
A vitatott intézkedés működési támogatásnak minősül, amely mesterségesen erősíti egyes vállalkozások versenyhelyzetét más hasonló vállalkozásokkal szemben, és amelynek nem feltétele, hogy a kedvezményezettek a közös érdeket szolgáló politikai célok elérését célzó tevékenységet folytassanak.
(124)
Különösen az állapítható meg, hogy a vitatott intézkedés által nyújtott előnyök nem kapcsolatosak beruházással, munkahelyteremtéssel vagy valamely meghatározott projekttel. Egyszerűen csökkenti az érintett vállalkozások szokásos esetben hasonló vállalkozások által viselendő terheit, ezért működési támogatásnak kell minősíteni. Általános szabályként a működési támogatás nem elégíti ki a 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja szerinti vizsgálat feltételeit, mivel torzítja a versenyt azokban a szektorokban, ahol a támogatást nyújtották, és ugyanakkor természeténél fogva nem tudja elérni az abban a rendelkezésben meghatározott célok egyikét sem (72). Habár kivételes esetben ilyen támogatás nyújtható az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjában meghatározott kivétel alapján jogosult régiókban, és habár Görögország egyes régiói ilyen módon jogosultak, a Bizottságnak komoly kételyei vannak azt illetően, hogy ez az eset kielégítené-e az ilyen működési támogatás összeegyeztethetősége vizsgálatának a feltételeit. A Bizottság szokásos gyakorlata szerint az ilyen támogatás nem minősül a belső piaccal összeegyeztethetőnek, mivel nem mozdítja elő egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését, időben nem korlátozott, nincs tervbe véve a fokozatos csökkentése, és nem áll arányban azzal, ami a kérdéses területeken valamely meghatározott gazdasági hátrány orvoslásához szükséges.
(125)
Meg kell állapítani, hogy a szóban forgó intézkedés összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
V.3. A támogatás jogszerűsége
(126)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban leírtak szerint az első kaszinók közötti adóügyi megkülönböztetést eredményező lépések 1994-ben és 1995-ben történtek, és a Bizottság ennek megfelelően ítélte meg, hogy az intézkedés teljes egészében az EUMSZ 108. cikke (1) bekezdésében meghatározott létező támogatásnak minősül-e.
(127)
Az adóügyi megkülönböztetést jogszerűtlenül - azaz az EU állami támogatásról szóló jogszabályai szerinti célokra - vezették be 1995-ben, amikor a görög hatóságok engedélyezték egyes kaszinók számára a 2206/1994. számú törvényből és az 1995. évi miniszteri határozatból eredő általános szabály alóli kivételt. Az adott esetben a görög hatóságok engedélyezték a Mont Parnès, a korfui és a rodoszi állami tulajdonú kaszinó számára a kedvezményes 6 EUR-s belépőjegyár alkalmazását az egységes 15 EUR-s ár helyett, és 1995-ben ezt a kedvezményesebb elbírálást biztosították a thesszaloniki kaszinó számára is az 1953. évi külföldi tőkebevonásról szóló törvényerejű rendelet alapján. Az 1995 óta a 2206/1994. számú törvény alapján létrehozott öt másik magántulajdonú kaszinót az egységes 15 EUR-s ár alkalmazására kötelezték, és ezt ténylegesen be is tartották. A 3139/2003. számú törvény alapján viszont az alacsonyabb 6 EUR-s belépőjegyárat egyedileg alkalmazták a Mont Parnès és a korfui kaszinóban azzal az eredménnyel, hogy ez az adóügyi megkülönböztetés jogszerűtlenül meghosszabbításra és megerősítésre került. A megkülönböztetés a thesszaloniki kaszinónak is a javát szolgálja, mivel ugyanolyan elbírálásban részesül, mint a Mont Parnès és a korfui kaszinó, amelyet megerősített az 1953. évi törvény alapján kibocsátott 290/1995. számú elnöki rendelet a korábban kifejtettek szerint. A thesszaloniki kaszinóra alkalmazott megállapodás szorosan kapcsolódik a Mont Parnès és a korfui kaszinóra alkalmazottakhoz. A görög hatóságok tájékoztatása szerint 1995 után a belépőjegyár kérdése felvetődött, és a thesszaloniki kaszinó kezelője azt kérte, hogy a thesszaloniki kaszinó belépőjegyárát ugyanolyan szinten határozzák meg, mint a Mont Parnès kaszinóban, azaz 6 EUR-ban. Az Állami Jogi Tanács szakvéleményének a kikérése után (631/1997/EK vélemény) ennek a kérésnek helyt adtak (73). Ezért feltételezhető, hogy ha a Mont Parnès és a korfui kaszinó esetében alkalmazott elbánást 2003-ban oly módon változtatták volna meg, hogy a belépőjegyért 15 EUR-t kellett volna kérniük, akkor a thesszaloniki kaszinónak is változtatnia kellett volna. De ez nem történt meg, és a nemzeti jogszabályok alapján az adóügyi megkülönböztetést fenntartották.
(128)
A fent leírt egyes kaszinók javát szolgáló intézkedések egyikét sem jelentették be a Bizottságnak, illetve hagyta jóvá a Bizottság, semmiképpen sem az állami támogatásról szóló EU-szabályok szerint.
(129)
Az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet (eljárási rendelet) (74) 15. cikke szerint a Bizottság támogatás-visszatéríttetésre vonatkozó hatásköre tízéves jogvesztő határidőn belül érvényesíthető. A jogvesztő határidő azon a napon kezdődik, amikor a jogellenes támogatást a kedvezményezettnek egyedi támogatás formájában vagy támogatási program részét képező támogatás formájában nyújtják. A Bizottság vagy a Bizottság kérésére eljáró tagállam jogellenes támogatással kapcsolatos intézkedései megszakítják a jogvesztő határidőt. A jogvesztő határidő minden megszakítástól számítva újra indul. A jogvesztő határidőt fel kell függeszteni, amíg a Bizottság határozata az Európai Közösségek Bírósága előtt függőben lévő eljárás alá tartozik. Minden támogatást, amellyel kapcsolatban a jogvesztő határidő lejárt, létező támogatásnak kell tekinteni. Azonban ugyanezen rendelet 1. cikke c) pontja szerint egy létező támogatás módosítása új támogatásnak minősül.
(130)
A Bizottság megállapítja, hogy az EU bíróságok ítélkezési gyakorlata szerint az állami támogatásokra vonatkozó eljárási rendelet 15. cikkében előírt jogvesztő határidő (…) messze nem egy olyan általános elv kifejeződése, amely egy új támogatást meglévő támogatássá tesz, csak a több mint tíz évvel a Bizottság első beavatkozása előtt intézményesített támogatások visszafizettetését zárja ki (75).
(131)
A jelen ügyben a Bizottság nem járt el, és Görögország sem tett lépéseket a Bizottság kérésére 2009-ig. A Bizottság 2009. október 21-én járt el, amikor továbbította a panaszt Görögországnak, és az általa felvetett kérdések tisztázását kérte Görögországtól.
(132)
Következésképpen az 1999. október 21-én (azaz tíz évvel azután, hogy a Bizottság a panaszt továbbította a görög államnak és tájékoztatást kért) vagy azután az intézkedést keretében nyújtott támogatás új és jogellenes támogatás, amelyet a Bizottságnak tett előzetes bejelentés vagy a Bizottság határozata nélkül léptettek életbe, az eljárási rendelet 15. cikkére is figyelemmel a visszatéríttetést illetően, az alábbiakban részletesen kifejtettek szerint.
V.4. Számszerűsítés és visszatéríttetés
(133)
A vitatott intézkedést az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdése szerint a Bizottság számára előzetesen tett bejelentés nélkül hajtották végre. Ezért az intézkedés jogellenes támogatásnak minősül.
(134)
Az eljárási rendelet 14. cikke szerint amennyiben a jogellenesen nyújtott állami támogatást a belső piaccal összeegyeztethetetlennek minősítik, a támogatást vissza kell téríttetni a kedvezményezettel, kivéve, ha az ellentétes a jog valamelyik általános elvével. A támogatás visszatéríttetésének a célja a támogatás nyújtása előtti versenyhelyzet helyreállítása, amennyire az lehetséges. A görög hatóságok vagy a Mont Parnès által felhozott érvek nem indokolják az ettől az alapelvtől való eltérést.
(135)
Az eljárási rendelet 14. cikke (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Bizottság nem követeli meg a támogatás visszatérítését, amennyiben az ellentétes a közösségi jog valamelyik általános elvével. A Bíróság ítélkezési gyakorlata és a Bizottság saját döntéshozatali gyakorlata különösen azt állapította meg, hogy egy támogatás visszatérítésének az elrendelése megsértené a közösségi jog valamelyik általános elvét, ha a Bizottság az eljárása révén olyan jogos elvárásokat keltett a kedvezményezettben, hogy a támogatást az EU-jognak megfelelően nyújtották (76).
(136)
A Forum 187 ügyben hozott ítéletében a Bíróság kifejtette, hogy a bizalomvédelem elvére való hivatkozás joga minden jogalanyt megillet, amennyiben valamely közösségi intézmény benne megalapozott várakozásokat kelt. Továbbá senki nem hivatkozhat erre az elvre anélkül, hogy ne jelölné meg a közigazgatási szerv által neki tett pontos ígéreteket (…) Hasonlóképpen, amennyiben az elővigyázatos és körültekintő gazdasági szereplő számíthat az érdekeit esetleg érintő közösségi intézkedés elfogadására, annak elfogadása esetén nem hivatkozhat az említett elvre (77).
(137)
A görög hatóságok és a Mont Parnès szerint ebben az esetben a támogatás visszatérítése ellentétes lenne az állampolgárok indokolt bizalmának az elvével a Görög Állami Tanács nemzeti jog alapján hozott ítélete tükrében. A Bizottság megállapítja, hogy az egy nemzeti hatóság által hozott nemzeti lépés, és nem egy EU-hatóság által a fent említett ítélkezési gyakorlat keretében hozott lépés. Tovább az Állami Tanács ítélete kizárólag nemzeti jogon alapult, és nem vette figyelembe az állami támogatás kérdését vagy az intézkedés állami támogatásnak minősítését. Ennek megfelelően a Bizottság nem mondhat le ezeknek az érveknek az alapján a visszatérítésről.
(138)
Görögország és a Mont Parnès azzal érvelt, hogy a Loutraki késlekedett a panasz Bizottsághoz történő benyújtásával, és ezáltal megsértette azt az elvet, hogy egy jogot nem lehet visszaélésszerűen alkalmazni. A Bizottság megállapítja, hogy a panaszos késedelme semmiképpen sem akadályozhatja meg a jogellenes támogatás visszatérítését, figyelembe véve az eljárási rendelet 15. cikkében meghatározott tízéves jogvesztő határidőt.
(139)
Ennek megfelelően a Bizottság nem fogadhatja el a görög hatóságok és a Mont Parnès által a visszatérítésről való kivételes lemondásra vonatkozóan előadott érveket.
(140)
A jelen határozatban kifejtettek szerint az 1994-ben és 1995-ben hozott nemzeti intézkedések a belépőjegyárak 80 %-ának befizetési kötelezettségét és az egységes 15 EUR-s belépőjegyár minden kaszinóban történő alkalmazását írták elő. Azonban sem a 80 %-os befizetési kötelezettséget, sem az egységes 15 EUR-s belépőjegyárat nem alkalmazták a kedvezményezett kaszinók esetében, habár mindkettő érvényes volt a többi kaszinó számára 1995-től, és a gyakorlatban azóta is (az összes magántulajdonú kaszinó 1995-ben vagy 1996-ban kapta meg a működési engedélyét, és akkor kezdte meg az intézkedés alkalmazását, az egyedüli kivétel a thesszaloniki kaszinó volt). Mivel a differenciált belépőjegyárakból és a kapcsolódó 80 %-os állami befizetésekből eredő adóügyi megkülönböztetés ténylegesen 1995-ben kezdődött, úgy tekinthető, hogy a támogatásnyújtási időszak 1995-ben kezdődött.
(141)
Az V.3. pontban a támogatás jogszerűsége levont következtetésével összhangban a Bizottság megállapítja, hogy az eljárási rendelet 15. cikkében meghatározott tízéves jogvesztő határidő miatt az 1999. október 21. előtt nyújtott támogatásokat nem lehet visszatéríttetni.
(142)
A visszatérítendő összeg kiszámításának azon a tényen kell alapulnia, ahogyan korábban a jelen határozatban kifejtettük (lásd még a (85) preambulumbekezdést), a görög állam belépésenként 7,2 EUR állami tulajdonú kaszinóktól beszedendő adóbevételről mondott le, ami a magántulajdonú kaszinók által az államnak belépésenként fizetett 12 EUR adó és az állami tulajdonú kaszinók által az államnak belépésenként fizetett 4,8 EUR adó különbsége.
(143)
Az egyes kaszinóktól visszatéríttetendő összeg kiszámításakor azonban figyelemmel kell lenni az adott kaszinó helyzetére vonatkozó szempontokra, az alábbiakban kifejtettek szerint.
-
A jelen határozatban kifejtettek szerint a belépőjegyár 80 %-a állam számára történő befizetésének az előírása az 1995. évi miniszteri határozatban a korfui és a Mont Parnès kaszinóra attól a naptól fogva volt érvényes, amikor a 2206/1994. számú törvény alapján megkapták a működési engedélyüket, azaz 2003-ban a 3139/2003. számú törvény alapján. Azonban 2000 végétől egészen addig, amíg 2003-ban megkapta a működési engedélyét, az ETA önkéntes alapon befizette az állam számára a belépőjegyár 80 %-át (az ár 6 EUR volt) (78). Ebből a görög hatóságoktól kapott információból a görög hatóságok által még később teendő további észrevételekre is figyelemmel (amelyek megerősítik vagy cáfolják a fentieket), arra lehet következtetni, hogy 2000-ig belépőjegyekre kivetett adót nem fizettek, még az alacsonyabb összeggel sem (6 EUR 80 %-a). Ezért az első időszak során (1999. október 21-től 2000 végéig) a visszatérítendő összeget 12 EUR alapján kell kiszámítani, ami a magántulajdonú kaszinók által abban az időszakban fizetett teljes adó, amikor az állami tulajdonú kaszinók egyáltalán nem fizettek adót, és ezt meg kell szorozni az abban az időszakban kibocsátott belépőjegyek számával.
-
A thesszaloniki kaszinó a 2206/1994. számú törvény alapján 1995-ben kapta meg a működési engedélyét (79). A belépőjegyár 80 %-a államnak történő befizetésére vonatkozó előírás azóta volt érvényes a thesszaloniki kaszinóra, hogy megkapta a működési engedélyét 1995-ben. A thesszaloniki kaszinó a kedvezményes 6 EUR-s belépőjegyárat alkalmazta, amelyet a Mont Parnès és a korfui kaszinó is. Ezért a thesszaloniki kaszinó által visszatérítendő összeg az 1999. október 21. után kibocsátott jegyek száma megszorozva 7,2 EUR-val.
-
A rodoszi kaszinó a 2206/1994. számú törvény alapján 1996-ban kapta meg a működési engedélyét. Akkor a 6 EUR-s belépőjegyárat kezdte el alkalmazni, de az 1999. áprilisban lefolytatott privatizációjakor áttért a 15 EUR-s árra. A hivatalos vizsgálat során benyújtott észrevételekből a Bizottság úgy tudja, hogy a rodoszi kaszinó az 1999. áprilisban lefolytatott privatizációja után már nem volt kedvezményezett, ezért az eljárási rendelet 15. cikkében meghatározott tízéves jogvesztő határidő miatt a kaszinótól nem lehet visszatéríttetni a támogatást.
(144)
A Bizottságnak nem áll rendelkezésére elegendő adat az egyes kedvezményezett kaszinók által visszatérítendő összeg pontos megbecsléséhez. Az EU-jogszabályok azonban előírják a Bizottság számára, hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlennek minősített támogatás visszatérítésének elrendelésekor állapítsa meg a visszatérítendő támogatás pontos összegét. Elegendő a Bizottság határozatában olyan információkat nyújtani, amelyek alapján a tagállam és a kedvezményezett vállalkozás viszonylag könnyen maguk ki tudják számolni az összeget. A Bizottság ezért jogszerűen csak arra korlátozhatja a megállapítást, hogy a kérdéses támogatás visszafizetésének kötelezettségét kimondja, és a nemzeti hatóságokra hagyja a visszafizetendő összeg pontos kiszámítását a Bizottság által a határozatában megadott útmutatás alapján.
(145)
A tagállam által szolgáltatott információk alapján a Bizottság a visszatérítéshez szükséges útmutatást az alábbiakban adja meg.
(146)
Az alábbi táblázat mutatja az egyes kaszinók által az egyes években kibocsátott jegyek számát (a táblában jelzettek szerint a bemutatott információk nem teljesek), és az egyes kaszinók által visszatérítendő összegek előzetes becslését a Görögország által a visszatérítésre vonatkozó számításainak elvégzése után esetlegesen teendő további észrevételekre is figyelemmel.
Egyes kaszinók által kibocsátott jegyek becsült száma
Év
KASZINÓ
Mont Parnès
korfui
thesszaloniki
rodoszi
1999
(1999.10.22. - 1999.12.31.)
nincs információ
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
nincs információ
(…)
(…)
(…)
2001
nincs információ
(…)
(…)
(…)
2002
nincs információ
(…)
(…)
(…)
2003
nincs információ 2003. május 1-jéig
2003. május 1-jén:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009.10.22-ig:
(…)
(…)
(…)
(…)
Összesen 2009.10.22.-ig
(…)
(…)
(…)
(…)
2009.10.22. után kibocsátott jegyek
nincs információ
nincs információ
nincs információ
nincs információ
Az egyes kaszinók által visszatérítendő előzetesen becsült összeg
(millió EUR, kerekítve)
Mont Parnès
korfui
thesszaloniki
rodoszi
Algoritmus és számítás
1999.10.22.-2000 (82):
jegyek száma
(x1) × 12 = A1
1999.10.22.-2000:
jegyek száma
([…] jegy) × 12 = A2 ([…] EUR)
1999.10.22.-2009.10.22.:
jegyek száma
([…] jegy) × 7,2 = AB3 ([…] EUR)
n.a.
2000-2009.10.22.:
jegyek száma
(y1) × 7,2 = B1
2000-2009.10.22.:
jegyek száma
([…] jegy) × 7,2 = B2 ([…] EUR)
2009.10.22.-mai nap:
jegyek száma
(z1) × 7,2 = C1
2009.10.22.-mai nap:
jegyek száma
(z2) × 7,2 = C2
2009.10.22.-2010.8.30. (83):
jegyek száma
(z3) × 7,2 = C3
Teljes visszatérítendő összeg
A1 + B1 + C1
Kiszámítandó
A2 + B2 + C2
Kiszámítandó
AB3 + C3
Kiszámítandó
n.a.
Teljes visszatérítendő összeg
Kiszámítandó
(147)
A Bizottság továbbá megállapítja, hogy az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdése felfüggesztő hatállyal bír. A Bizottság nem kapott olyan információt, hogy a vitatott intézkedést felfüggesztették volna az eljárás megindításáról szóló határozat óta. Ezért feltehetően az intézkedést a görög hatóságok egészen a mai napig folyamatosan érvényesítik (84). A jelen határozat elfogadásáig nyújtott minden támogatást Görögországnak vissza kell téríttetnie a kedvezményezettel. A Bizottság megállapítja, hogy a korfui kaszinó a 6 EUR-s belépőjegyárat már nem alkalmazza, és a 2010. augusztusban lefolytatott privatizációjakor áttért a 15 EUR-s árra. A visszatérítendő összeg kiszámításakor ezért csak a 2010. augusztusig terjedő időszakot kell figyelembe venni.
(148)
A fenti érvek alapján a Bizottságnak el kell rendelnie a kedvezményezettek számára jogszerűtlenül nyújtott összeegyeztethetetlen állami támogatás Görögország általi visszatéríttetését. A Bizottság emlékeztet rá, hogy Görögországnak a jelen határozat elfogadása napjától érvényes hatállyal a szóban forgó intézkedés alapján nyújtott összes még fennálló adóelőnyt meg kell szüntetnie.
(149)
A jövő vonatkozásában Görögország jelezte, hogy a kaszinókra vonatkozó árpolitika lehetséges változtatását vizsgálja, amelynek a célja a kaszinók közötti megkülönböztetés megszüntetése. Görögország szerint az új jogszabály megszünteti a szóban forgó intézkedést. Görögország azonban még nem tájékoztatta a Bizottságot az ebben az irányban tett előrehaladásról vagy bármely ténylegesen tett változtatásról. A Bizottság szerint ilyen új jogszabály elfogadása kritikus fontosságú lépés lesz a Görögországban működő kaszinók közötti megkülönböztetés kérdésének a megoldásában, és arra bátorítja Görögországot, hogy haladéktalanul tegye meg a szükséges lépéseket.
VI. KÖVETKEZTETÉS
(150)
A fent felsorolt megfontolások, a vonatkozó ítélkezési gyakorlat és az ügy egyedi jellemzői alapján a Bizottság megállapítja, hogy a vitatott intézkedés, amely a görög hatóságok által - számos rendelkezés egyidejű alkalmazása mellett - egyes kaszinók javára foganatosított adóügyi megkülönböztetést jelent, és amely
-
egységes 80 %-os adót vetett ki a belépőjegyek árára, és
-
eltérő hatósági árakat határozott meg az állami tulajdonú és a magántulajdonú kaszinók esetében, mégpedig 6 EUR-t az állami tulajdonú kaszinók és 15 EUR-t a magántulajdonú kaszinók esetében,
az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak minősül. A Bizottság azt is megállapítja, hogy a vitatott intézkedést az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdése megsértése révén hozták meg, és ezért jogellenes támogatásnak minősül.
(151)
A Bizottság megállapítja, hogy a 659/1999/EK rendelet 14. cikke szerint minden jogszerűtlen támogatást vissza lehet téríttetni a kedvezményezettől, és elrendeli az egyes kedvezményezett kaszinók számára nyújtott jogellenes támogatás Görögország általi visszatéríttetését. A Bizottság megjegyzi, hogy az eljárási rendelet 15. cikkében meghatározott tízéves jogvesztő határidő miatt az 1999. október 21. előtt nyújtott támogatásokat nem lehet visszatéríttetni. Görögországnak a jelen határozat elfogadása napjától érvényes hatállyal a jelen határozat tárgyát képező intézkedés alapján nyújtott összes még fennálló adóelőnyt meg kell szüntetnie,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az állami támogatás, amely magában foglalja a Görögország által számos más, részben kötelező érvényű rendelkezés egyidejű alkalmazása mellett hatályba léptetett, egyes görög kaszinók számára alkalmazott adóügyi megkülönböztetést, és amely:
-
egységes 80 %-os adót vetett ki a belépőjegyek árára, és
-
eltérő hatósági árakat határozott meg az állami tulajdonú kaszinók és a magántulajdonú kaszinók számára, 6 EUR-t, illetve 15 EUR-t,
jogellenesen lépett hatályba az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével, összeegyeztethetetlen a belső piaccal, mivel a kedvezményezett Regency Casino Mont Parnèst, Regency Casino Thessalonikit és korfui kaszinót (azzal, hogy a rodoszi kaszinó 1999. április óta már nem kedvezményezett) jogtalan üzleti előnyhöz juttatta.
2. cikk
(1) Görögországnak vissza kell téríttetnie a kedvezményezett kaszinóktól az 1. cikkben hivatkozott 1999. október 21. óta nyújtott összeegyeztethetetlen támogatást.
(2) A visszatérítendő összeg a kamatot is tartalmazza, amely az összeg kedvezményezett javára történő átadásának és a visszatérítés dátuma közötti időszakra kerül felszámításra.
(3) A kamatot a 794/2004/EK (85) rendelet V. fejezete szerinti kamatos kamatszámítással kell meghatározni.
(4) Görögországnak a jelen határozat elfogadása napjától érvényes hatállyal az 1. cikkben hivatkozott támogatás által okozott összes még fennálló adóelőnyt meg kell szüntetnie.
3. cikk
(1) Az 1. cikkben említett támogatást azonnal és ténylegesen vissza kell fizettetni.
(2) Görögország biztosítja, hogy e határozatot az értesítés napjától számított négy hónapon belül végrehajtják.
4. cikk
(1) Az e határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül Görögország az alábbi információkat adja át a Bizottságnak:
a)
az 1. cikkben hivatkozott rendszer alapján támogatásban részesült kedvezményezettek listája és az egyes kedvezményezettek által a vitatott intézkedés alapján kapott, a jelen határozatban foglalt útmutatásnak megfelelően kiszámított, teljes támogatási összeg;
b)
az egyes kedvezményezettekkel visszatéríttetendő teljes összeg (főösszeg és kamatok);
c)
a jelen határozat végrehajtása érdekében már megtett és tervezett intézkedések részletes leírása;
d)
azt igazoló dokumentumok, hogy a kedvezményezettet felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Görögország naprakészen tájékoztatja a Bizottságot a nemzeti szinten a jelen határozat végrehajtása érdekében alkalmazott eszközökről az 1. cikkben említett támogatás visszatérítéséig. A Bizottság kérésére Görögország haladéktalanul átadja az információkat a jelen határozat végrehajtása érdekében már alkalmazott és tervezett eszközökről. Görögország továbbá részletes információkkal szolgál a kedvezményezett által már visszatérített támogatási összegről és kamatokról.
5. cikk
E határozat címzettje a Görög Köztársaság.
Kelt Brüsszelben, 2011. május 24-én.