KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 8. maj 2012
om statsstøtte SA.22668 (C 8/08 (tidligere NN 4/08)) ydet af Spanien til fordel for Ciudad de la Luz SA
(meddelt under nummer C(2012) 3025)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2013/126/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 22. februar 2007 indgav klageren A en klage til Kommissionen om statsstøtte (2) i forbindelse med en påstået støtte fra Comunitat Valenciana til filmbyen Ciudad de la Luz. Den 15. marts 2007 bekræftede klageren A, at dennes klage måtte fremsendes til de spanske myndigheder.
(2)
Den 10. april 2007 fremsendte Kommissionen klagen i sin helhed til de spanske myndigheder og anmodede om oplysninger om den påståede støtte. Kommissionen har ikke modtaget nogen form for anmeldelse af statsstøtte til filmindustrien i Valencia med henblik på godkendelse i henhold til bestemmelserne om statsstøtte.
(3)
Den 18. april 2007 anmodede de spanske myndigheder om en udskydelse af fristen (som blev indrømmet den 24. april), men den 15. juni 2007 besvarede de spanske myndigheder Kommissionens anmodning om oplysninger.
(4)
Den 30. april 2007 fremsendte klageren A links til artikler, der var blevet trykt i Variety, hvori der angiveligt blev redegjort for de tilskud, som blev givet til filmproduktionen i Comunitat Valenciana, og det fremgik, at Ciudad de la Luz tiltrak filmproduktioner med store budgetter (3).
(5)
Den 13. juli 2007 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere oplysninger. Den 18. juli 2007 anmodede de spanske myndigheder om en udskydelse af fristen, som blev indrømmet den 19. juli, og den 8. oktober 2007 besvarede de spanske myndigheder Kommissionens anmodning om oplysninger.
(6)
Den 15. juli 2007 modtog Kommissionen en klage fra klageren B (4). Med klagerens samtykke fremsendte Kommissionen den 2. august 2007 dennes klage til de spanske myndigheder.
(7)
Ved brev af 13. februar 2008 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), vedrørende ovennævnte støtte. De spanske myndigheder besvarede brevet den 28. april 2008.
(8)
Kommissionens beslutning om indledning af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger vedrørende den omhandlede støtteforanstaltning.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger fra interesserede parter, og disse bemærkninger blev videresendt til Spanien den 3. oktober 2008. De spanske myndigheders kommentarer hertil blev modtaget den 21. november og 29. november 2008.
(10)
Som følge af et møde mellem Kommissionen og de spanske myndigheder den 11. februar 2009 fremsendte Spanien yderligere oplysninger den 30. marts 2009.
(11)
Den 26. august 2009 anmodede Kommissionen endnu engang Spanien om oplysninger, og de spanske myndigheder besvarede denne anmodning den 20. oktober 2009, idet de tilbød at fremsende yderligere oplysninger den 1. februar 2010.
(12)
Den 24. maj 2011 fremsendte Kommissionen en ny anmodning om oplysninger, hvori den oplyste Spanien om, at der var blevet udpeget en uafhængig økonomisk konsulent, Ecorys. Spanien besvarede brevet den 7. juni 2011. Kommissionen svarede Spanien den 22. juli 2011.
(13)
Den 1. august 2011 fremsendte Kommissionen sin sidste anmodning om oplysninger til de spanske myndigheder, herunder Ecorys-rapporten. Den 3. oktober 2011 fremsendte Spanien sine kommentarer til Ecorys-rapporten. Den 11. april 2012 fremlagde Spanien nye oplysninger om de offentlige investeringer i Ciudad de la Luz SAU.
II. DETALJERET BESKRIVELSE
(14)
Ciudad de la Luz, der er beliggende i udkanten af Alicante (Comunitat Valenciana), er et stort kompleks med adskillige filmstudier. Den 24. oktober 2000 vedtog Generalitat Valenciana den oprindelige beslutning om at investere i projektet Ciudad de la Luz.
(15)
Ciudad de la Luz SA blev stiftet den 2. november 2000. Dets formål er at gennemføre de aktiviteter, der er nødvendige for at markedsføre, organisere og lede komplekset Ciudad de la Luz, herunder opførelsen, ledelsen og anvendelsen af AV- og filmproduktionsfaciliteterne samt af andre beslægtede fritids- og indlogeringsaktiviteter.
(16)
75 % af Ciudad de la Luz SA's indskudskapital på 600 000 EUR blev indskudt af Parque Temático de Alicante SAU, som efterfølgende ændrede navn til Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV er en offentlig virksomhed, der gennemfører investeringsaktiviteter for Generalitat Valenciana. Producciones Aguamarga SL, der er en privat virksomhed, som var ansvarlig for udførelsen af de resterende bygningsarbejder, markedsføringen af Ciudad de la Luz og ledelsen af studierne, tegnede sig for de øvrige 25 %.
(17)
I november 2001 blev selskabskapitalen udvidet til 9 mio. EUR. SPTCV købte alle de nyemitterede aktier, hvorved selskabets andel blev forøget til 98,4 %. SPTCV forøgede igen sin andel i februar 2003 og maj 2004 gennem lignende køb af nyemitterede aktier. I juli 2004 solgte Producciones Aguamarga sin andel på 0,2 % i Ciudad de la Luz SA (6) til SPTCV (til en pris af 139 059 EUR). Siden da har selskabskapitalen i Ciudad de la Luz SAU været 100 % ejet af Generalitat Valenciana gennem SPTCV. Fra dette tidspunkt har Ciudad de la Luz SAU været en offentlig virksomhed, der er 100 % ejet af SPTCV og er underlagt de offentligretlige bestemmelser for så vidt angår indgåelse af kontrakter og finansiel overvågning. Ikke desto mindre fortsatte Producciones Aguamarga med at udføre ledelsesopgaverne i Ciudad de la Luz.
(18)
Filmbyen slog dørene op for filmproduktionen i august 2005. Anlægsarbejderne, der var projekteret med henblik på at skulle kunne rumme de største filmproduktioner, blev påbegyndt i 2002 og er blevet udført i tre faser:
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Fase 1 (tilendebragt): Seks studiescener med aircondition og et samlet areal på 11 000 m2, produktionstilbygninger, værksteder og lagre på i alt 15 050 m2 og to områder til udendørsoptagelser (back lots) på i alt 14 hektarer.
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Fase 2 (tilendebragt efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure): restaurationsfaciliteter, en administrationsbygning, et efterbehandlingslaboratorium og et tredje område til udendørsoptagelser på fem hektarer med en vandtank til filmoptagelser.
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Fase 2B (ikke påbegyndt): en stor og dyb kunstig sø med en naturlig horisont.
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Fase 3 (ikke påbegyndt): en studiescene på 5 000 m2 (som angiveligt bliver verdens største), endnu et optagelsesområde og fire tv-studier.
(19)
Komplekset omfatter ligeledes et universitetscenter, der udelukkende beskæftiger sig med audiovisuelle produktioner (biograf, tv, radio og internet). Dette center udbyder masteruddannelser, som omfatter alle aspekter af produktionen (den kunstneriske del, markedsføringsteknik, kommunikation). I de oprindelige planer fra 2000 indgår der også andre komplementære investeringer i tilhørende indkøbscentre, hoteller og et sportsanlæg, som ville kunne tilføre komplekset likviditet, men som endnu ikke er blevet ført ud i livet. Selv om Generalitat Valenciana tilvejebragte de nødvendige arealer i 2004, og gennemførelsen af de ovennævnte aktiviteter i form af koncessioner blev udbudt i licitation i 2005, var de indkomne tilbud ikke tilstrækkeligt attraktive, hvilket er årsagen til, at de supplerende investeringer ikke er blevet foretaget.
(20)
Visse aspekter af de avancerede faciliteter i Ciudad de la Luz har bragt filmkomplekset i en fordelagtig position i forhold til de meget få store filmstudier, der konkurrerer med Ciudad de la Luz, for så vidt angår kapacitet til filmproduktioner med store budgetter. F.eks. ville de oprindelige planer om en studiescene på 5 000 m2 i Ciudad de la Luz have gjort denne scene til den største i verden (7). Kommissionen bemærker, at de store studiescener udelukkende er interessante i forbindelse med store filmproduktioner.
(21)
Indtil for kort tid siden blev filmstudiet administreret at Aguamarga Gestión de Estudios SL, der fungerede som agent mod et honorar i henhold til en flerårig administrationskontrakt, der blev indgået med aktionæren.
(22)
Inden anlægsarbejderne blev påbegyndt i 1999-2000, analyserede nogle uafhængige konsulenter gennemførligheden og omfanget af samt strategierne for udviklingen af Ciudad de la Luz på grundlag af fire undersøgelser, der blev bestilt af de spanske myndigheder, med henblik på den formelle undersøgelsesprocedure.
(23)
I disse undersøgelser blev der foretaget en analyse af vækstprognoserne for antallet af filmproduktioner (8), en sammenligning af alternative placeringer i Comunitat Valenciana for opførelsen af filmstudierne (9) samt en præsentation af en foreløbig analyse af (10) og en forretningsplan (11) for en filmby. De spanske myndigheder havde ikke forelagt disse undersøgelser, før Kommissionen vedtog sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte i forbindelse med projektet. De oplysninger, som fremgår af beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure af 22. februar 2008, hidrører fra en undersøgelse (udarbejdet af Consultia), som de spanske myndigheder har forsikret Kommissionen om blev gennemført i 2002. Efter beslutningen om at indlede proceduren var truffet, oplyste Spanien ikke desto mindre Kommissionen om, at denne undersøgelse var blevet udarbejdet i 2004.
(24)
Konklusionerne i forretningsplanen fra 2000, som var udarbejdet af Arthur Andersen (12), var positive, herunder for så vidt angår den fremtidige rentabilitet på mellemlang og lang sigt. Der blev dokumenteret positiv likviditet med hensyn til filmstudieprojektet for en fem-års-periode (2002-2006) efter færdiggørelsen af anlægsarbejderne i forbindelse med studiebygningerne, en konferencesal og en skole for biograf- og tv-teknik.
(25)
Anlægsudgifterne til disse faser blev anslået til 16 900 mio. ESP (101,7 mio. EUR). Arealudgifterne var ikke medregnet heri, og det fremgik af forretningsplanen, at udgifterne kunne svinge +/- 30 %. Udgifterne til de sidste faser inden projektets afslutning fremgik ikke.
(26)
Med udgangspunkt i denne forretningsplan foretog eller forpligtede SPTCV sig til investeringer i Ciudad de la Luz gennem forøgelser af selskabskapitalen og køb af grunde, der i alt beløb sig til 104 259 759 EUR. Jf. detaljerede oplysninger herom i betragtning 53.
(27)
I lyset af at anlægsarbejderne varede to år længere end forventet, og investeringsplanen blev ændret, således at investeringsbehovet blev væsentligt forøget, bestilte Ciudad de la Luz/SPTCV i 2004 en ny analyse og forretningsplan hos Consultia (13). Consultias analyse udmøntede sig også i positive konklusioner, for så vidt angår projektets rentabilitet, da forretningsplanen for perioden 2004-2014 viste en positiv rentabilitet af den investering, som SPTCV havde foretaget, indtil 2014 og længere ud i fremtiden.
(28)
Aktiepakken i Ciudad de la Luz SA, der var ejet af Producciones Aguamarga SL, blev købt af SPTCV i juli 2004 til en pris på 139 059 EUR. I modsætning til SPTCV havde Producciones Aguamarga SL efter sin oprindelige investering på 150 000 EUR i november 2000 ikke foretaget yderligere investeringer i filmstudierne. Derfor var Producciones Aguamarga SL's andel i Ciudad de la Luz SA faldet til 0,2 % på det tidspunkt, hvor denne andel blev købt af SPTCV. Efter denne transaktion blev selskabet et 100 % offentlig ejet selskab og ændrede navn til Ciudad de la Luz SAU.
(29)
På grundlag af den ændrede tidsplan for byggeriet og den ændrede forretningsplan, ydede SPTCV som eneaktionær to aktionærlån på henholdsvis 95 mio. EUR i 2005 og 20 mio. EUR i 2007. Det fremgår af regnskabet for Ciudad de la Luz SAU pr. 31. december 2010, som blev fremlagt af de spanske myndigheder i april 2012, at SPTCV investerede i alt 45 829 840 EUR i form af lån, der kan konverteres til aktier, i perioden 2008-2010. I regnskabet anføres det ligeledes, at man skyldte renter til SPTCV af de aktionærlån, der var ydet i 2005 og 2009, og at disse renteudgifter beløb sig til i alt 7 222 160 EUR i 2009 og 2010. Den 31. december 2010 blev de akkumulerede skyldige renter opgjort til 1 814 187 EUR for de lån, der kunne konverteres til aktier. Ved udgangen af 2010 beløb de offentlige investeringer gennem SPTCV i Ciudad de la Luz, inklusive de skyldige renter af lån, der var blevet ydet, sig således til i alt 274 125 946 EUR.
(30)
I forretningsplanen for 2000 var det hensigten, at Ciudad de la Luz skulle blive den næststørste filmby i Europa (efter Pinewood), og at den skulle tiltrække de spanske produktioner (biograf, tv, reklamer), og der blev fastlagt en målsætning om 16 årlige produktioner (fra EU og USA). I den reviderede forretningsplan fra 2004 blev det fastslået, at et af Ciudad de la Luz' strategiske målsætninger var at få de store biograf- og tv-produktioner som de største kunder.
(31)
Det blev anført i forretningsplanen fra 2004, at Ciudad de la Luz' største internationale konkurrenter var de store studier uden for USA, herunder især dem, der tilbyder tilsvarende faciliteter, navnlig Pinewood-Shepperton (Det Forenede Kongerige), Cinecittà (Italien), Barrandov (Den Tjekkiske Republik), Babelsberg (Østrig), Cinécité Montreal & Lions Gate (Canada) og Warner Roadshow & Fox (Australien).
(32)
I den oprindelige forretningsplan fra 2000 blev priserne for studiefaciliteterne (f.eks. leje af optagelsesområder, værksteder) tilpasset de prisniveauer, som EU's sammenlignelige studier (f.eks. Shepperton og Elstree i Det Forenede Kongerige og Babelsberg i Tyskland) havde fastlagt. I den reviderede forretningsplan fra 2004 fremlægges der ligeledes en strategisk prismodel med udgangspunkt i de priser, som internationalt anerkendte studier tilbyder, nemlig ca. 15-20 % billigere end de konsoliderede markedsledere (USA og Pinewood i Det Forenede Kongerige), men 50-100 % dyrere end studierne i EU (Barrandov i Den Tjekkiske Republik og Babelsberg i Tyskland).
(33)
I praksis er de nationale og internationale mål i Ciudad de la Luz' virksomhedsstrategi ikke nået. Af de 33 langfilm, der blev optaget i studierne i Ciudad de la Luz i perioden 2005-2009, var 28 spanske produktioner og kun fem co-produktioner med andre EU-lande (Grækenland, Frankrig). Ud over lejlighedsvise succeser, der er opnået takket være store europæiske co-produktioner som f.eks. »Asterix og De Olympiske Lege« og senest en spansk-amerikansk co-produktion, har de film, der er blevet produceret i Ciudad de la Luz siden filmbyens åbning i august 2005, i praksis været hovedsagelig nationale produktioner.
(34)
På trods af de perspektiver, der fremgår af forretningsplanen fra 2004, hvori 2010 fastsættes som værende det første år, hvor der skulle opnås et, omend beskedent, positivt årsresultat, har Ciudad de la Luz til dato været en underskudsforretning. Ciudad de la Luz havde ved udgangen af 2010 givet et samlet tab på 84 mio. EUR, hvilket skal ses i forhold til den samlede fortjeneste på 12 mio. EUR, der var budgetteret med på dette tidspunkt i forretningsplanen fra 2004. Hvis man sammenligner med de ovennævnte studier, har Ciudad de la Luz ikke formået at tiltrække det forventede antal ikke-spanske produktioner, og resultaterne er ringere end forventet, også selv om den spanske efterspørgsel bliver medregnet. Desuden er driftstabet større end budgetteret.
(35)
Kommissionens undersøgelse blev indledt i 2007 som følge af den klage, der var blevet indgivet af klageren A, og den efterfølgende klage, der blev indgivet af klageren B. Begge klagere er fremtrædende aktører i biografsektoren fra forskellige medlemsstater. I klagerne blev der fremsat påstande om, at der var ydet ulovlig statsstøtte i forbindelse med den offentlige finansiering af Ciudad de la Luz og navnlig den ordning for tilskyndelse til produktion af bestemte film, som Ciudad de la Luz havde fastlagt.
(36)
Som anført i det ovenstående var det eneste beslutningsgrundlag vedrørende investeringen, som de spanske myndigheder havde fremlagt, da Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure i februar 2008, den forretningsplan, som Consultia angiveligt havde udarbejdet i 2002. Efter at have foretaget en indledende vurdering nærede Kommissionen alvorlig tvivl om, hvorvidt en privat investor på markedsøkonomiske vilkår ville have investeret på samme betingelser og i samme omfang som Generalitat Valenciana.
(37)
For så vidt angår støttens eventuelle forenelighed var Kommissionen ikke i besiddelse af oplysninger, der gjorde det muligt at efterprøve, om betingelserne i retningslinjerne om støtte til regionale formål, der fandt anvendelse på Comunitat Valenciana (2000-2004), var opfyldt. Kommissionen betvivlede ligeledes, at den kulturelle undtagelse i artikel 107, stk. 3, litra d) i TEUF, kunne gøres gældende, idet Ciudad de la Luz hverken fremmede kulturen eller bevarede kulturarven og kunne anvendes i forbindelse med enhver form for audiovisuel aktivitet, herunder reklamer, samt konkurrerede med andre aktører om at tiltrække kommercielle produktioner.
(38)
Kommissionen påpegede ligeledes, at der eventuelt kunne være tale om andre former for statsstøtte i ordningen om tilskyndelse til optagelser i Ciudad de la Luz og udpegede de forskellige filmproducenter som værende støttemodtagerne. De incitamenter, der var målrettet produktionen af bestemte langfilm, omfattede støtte til specifikke aktiviteter på en given lokalitet på grundlag af ukendte kriterier, hvilket gav indtryk af, at de pågældende incitamenter ikke var i overensstemmelse med de bestemmelser, som var fastlagt i Kommissionens meddelelse om biograffilm.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(39)
Kommissionen modtog bemærkninger fra i alt 10 interesserede parter. Fire heraf er beskæftiget inden for filmstudiebranchen i andre medlemsstater end Spanien, nemlig klageren A, klageren B, Barrandov Studio og Mediterranean Film Studios Limited, og fem var beskæftiget inden for den spanske filmbranche, nemlig Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), Associació de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf), la asociación Productors audiovisuals valencians y Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana (SPTCV SAU), og en af parterne var et nationalt organ for finansiering og filmpolitik (UK Film Council).
(40)
I sin fortrolige skrivelse af 25. juni 2008 gør klageren B opmærksom på sine bekymringer med hensyn til den støtte, som gjorde det muligt at etablere Ciudad de la Luz, og som i dag gør det muligt at drive filmbyen. Det påstås, at de foranstaltninger, som Kommissionen har iværksat med indledningen af proceduren, er af afgørende betydning for klageren B og branchen som helhed.
(41)
I sin fortrolige skrivelse af 30. juni 2008 sammenfatter klageren A sine bemærkninger med hensyn til den tilbundsgående undersøgelse i fire spørgsmål: i) udgifterne til finansiering af studierne, ii) fokus med hensyn til finansieringen af en »nystiftet selskab«, iii) værdien ved endelig overdragelse og iv) de øvrige incitamenter, der gives af Ciudad de la Luz. Efter klagerens mening »ville en privat investor have anset en også etableret og rentabel forretning, der omfattede nogle studier, for som minimum at være en middelrisikabel investering. (…) Dette skyldes, at selv om et studie råder over en reservebeholdning i form af aktiver, (…) er det sandsynligt, at studiets driftsmæssige risiko er høj, hvilket besværliggør en budgettering af fortjenesten. Andre faktorer, som f.eks. filmbranchens konjunkturafhængighed, gør det endnu vanskeligere at lave sikre prognoser.«
(42)
Ifølge klageren A ville vægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger (på engelsk anvendes forkortelsen »WACC«) på ca. 15 % være passende for et konsolideret filmstudieselskab, selv om »(klageren A's) private investorer havde forventet en højere forrentning«. En privat investor ville anse et nystiftet filmstudieselskab for at være en »middel- eller højrisikabel investering og ville derfor forvente en væsentlig bedre forrentning (selv om investoren ville acceptere en vis ventetid, før selskabet blev rentabelt). I betragtning af at nystartede virksomheder som regel har begrænset (om nogen) mulighed for at optage lån hos de almindelige kilder for udlån, er WACC for denne type virksomheder generelt højere, både hvad angår en højere forrentning af kapitalkravet og manglen på gæld til lave kapitalomkostninger«.
(43)
For så vidt angår den endelige overdragelsesværdi for Ciudad de la Luz, som fremgår af beslutningen om indledning af proceduren, anser klageren A denne værdi for at være urealistisk. Endvidere påstår klageren A, at en privat investor generelt ikke ville anse det for at være normalt at acceptere et multiplum af indtægter før renter og skatter på over 12-15 som en erstatning, der er tilstrækkelig med henblik på en vurdering.
(44)
Med hensyn til de incitamenter, der er givet for at tiltrække produktioner, påstod klageren A endelig, at producenterne tilsyneladende har modtaget faktiske tilskud til de udgifter, der var forbundet med at tiltrække kvalificeret teknisk personale og assistance, som der angiveligt var mangel på i Comunitat Valenciana. Klageren A mener, at disse incitamenter har en alvorlig negativ indvirkning på konkurrencen, da det uden disse incitamenter ville have været vanskeligere for studierne at tiltrække filmproduktioner.
(45)
I sin oprindelige skrivelse af 25. juni 2008 understregede Barrandov Studio, at den påståede støtte var konkurrenceforvridende på det pågældende marked og til skade for de øvrige konkurrenter. I lyset af sagens komplekse karakter anmodede Barrandov Studio ligeledes om en udsættelse af fristen for indgivelse af betragtninger, og den 15. september 2008 modtog Kommissionen yderligere betragtninger fra klageren. Barrandov Studio tilslutter sig de af klageren A fremsendte begrundelser og understreger, at studiescenernes størrelse og antal er et tegn på, at Ciudad de la Luz har til hensigt at tiltrække nordamerikanske højbudgetfilm og ikke spanske film. Det fåtal af fagpersoner og den ringe filminfrastruktur, der kendetegner Alicante i forhold til Madrid eller Barcelona, afspejler ikke et logisk valg af placering. Strategisk set sondrer ethvert selskab, der investerer i filmstudiebranchen, i princippet mellem lokale kunder, der giver en stabil indtjening, og udenlandske kunder, der bidrager med store produktioner. Ciudad de la Luz har fastlagt en modsatrettet strategi, som indebærer at tilbyde studieydelser til meget lave priser uden at tage højde for etableringsomkostningerne. I lyset af den usikkerhed, der er begrundet i denne branches vanskeligheder med at budgettere indtægter mere end tre-fem år frem i tiden, ville en privat investor desuden have stillet krav om rentabilitet på et meget tidligere tidspunkt, end det er tilfældet. Efter Barrandovs mening underbygges denne påstand af en fortrolig og informativ forretningsplan vedrørende den seneste investering i nye studier, der blev foretaget på baggrund af antagelsen om at kunne generere et nettooverskud efter det andet produktionsår og en afskrivningsperiode på under otte år. Efter Barrandovs opfattelse ligger der heller ikke en rationel forklaring til grund for størrelsen af den fortjeneste (341 mio. EUR), som de spanske myndigheder havde budgetteret med for 2014.
(46)
I sin skrivelse af 27. juni 2008 indskrænker Mediterranean Film Studios Limited sine bemærkninger til kun at omhandle det søområde, som Ciudad de la Luz havde annonceret. Mediterranean Film Studios Limited hævder, at deres egne vandområder er enestående i Europa og kun kan sammenlignes med dem, der er ejet af Fox i Baja California (Mexico). Som følge af den ringe årlige belægningsgrad, hvad angår Mediterranean Film Studios Limiteds vandområde, påstår denne, at der efter Mediterranean Film Studios Limiteds opfattelse og den i branchen udbredte opfattelse allerede er tilstrækkelig kapacitet i Middelhavsområdet og sågar i Europa til indspilning af film i vandområder.
(47)
I sine bemærkninger af den 30. juni 2008 anfører Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), at Ciudad de la Luz har tilført en øget kompetence til markedet for store produktionsinstallationer, og at klagernes eneste formål er at bevare deres markedsstilling og hindre konkurrenter, der tilbyder troværdige tjenesteydelser til rimelige priser som et alternativ til deres egne studier, der dominerer det europæiske marked, i at få fodfæste på markedet. FAPAE hævder endvidere, at studier som f.eks. Barrandov, Cinecittà, Babelsberg og Mafilms har konsolideret deres markedsstilling og ry takket være offentlig støtte, som de har modtaget på forskellige måder, herunder i form af offentligt ejede aktieandele. Mere generelt understreger FAPAE, at opretholdelsen af den kulturelle mangfoldighed begrunder en konstant offentlig investering i branchen. Angiveligt tilbyder Ciudad de la Luz især de spanske producenter nogle sofistikerede og moderne tjenesteydelser, som disse producenter ellers ville have skullet tilkøbe i udlandet til en meget højere pris. Med henblik på at tilbagevise argumentet om, at Ciudad de la Luz har til hensigt at tiltrække megaproduktioner, hævder FAPAE, at Ciudad de la Luz drager enorm nytte af de spanske lavbudgetfilm og er rodfæstet i den nationale og lokale kultur og således bidrager til at nå de kulturelle målsætninger, der er fastlagt i artikel 87, stk. 3, litra d) (den nuværende artikel 107, stk. 3, litra d)). Bemærkningerne af 21. maj 2008 fra Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) og af 16. maj 2008 fra sammenslutningen Productors audiovisuals valencians svarer for hovedpartens vedkommende, og lejlighedsvis ordret, til de bemærkninger, som FAPAE har indgivet.
(48)
I sine bemærkninger af 5. juni 2008 understreger Associació de directors de cinema valencians, at den nordamerikanske filmindustris dominerende stilling indebærer, at de europæiske produktioner bliver kørt ud på et sidespor som følge af en række påståede misbrug. I henhold til denne sammenslutning er det nødvendigt at iværksætte afhjælpende foranstaltninger for at sikre, at den europæiske kulturelle produktion konkurrerer på lige vilkår. Efter sammenslutningens opfattelse er den offentlige intervention i Ciudad de la Luz af afgørende betydning i denne forbindelse og til gavn for den europæiske, spanske og valencianske produktion, og formålet er at gå i brechen for den kulturelle identitet.
(49)
De bemærkninger, der blev indgivet af Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (der er ejet 100 % af Ciudad de la Luz SAU, som er ejet af Comunitat Valenciana) den 23. juni 2008, er grundlæggende en gengivelse af de samme underliggende argumenter og bygger på den dokumentation, som de spanske myndigheder har fremlagt. I det følgende foretages der en analyse af nogle af de aspekter, som er særligt fremhævet i deres bemærkninger. For det første understreger det forhold, at en privat investor delvist finansierede projektet i den indledende fase i 2000 på grundlag af de foreliggende undersøgelser, at den investering, som de offentlige myndigheder foretog, var i overensstemmelse med en privat investors logik. I såvel undersøgelsen fra 2000 som den fra 2004 blev det uden forbehold konkluderet, at projektet var rentabelt. For det andet er de incitamenter, der blev givet i forbindelse med bestemte film, begrundet ud fra et kommercielt synspunkt, når det drejer sig om et nyt forretningseventyr, og de blev endvidere givet som led i en »sponsoraftale« i bytte for pr-aktiviteter, der skaber rentabilitet som følge af det ry, som studierne skaber sig, samtidig med at de udgør reklameomkostninger for modtagerne. Ifølge en undersøgelse, der blev gennemført om dette emne, anslås det, at den økonomiske rentabilitet som følge af sponsoraftalerne til fordel for Ciudad de la Luz udgør […] (14) mio. EUR.
(50)
I sin skrivelse af 25. juni 2008 fastslår UK Film Council, at det er nødvendigt at besvare de spørgsmål, som fremgår af beslutningen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.
IV. DE SPANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(51)
Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure afslørede de spanske myndigheder, at den oprindelige investeringsbeslutning byggede på en forretningsplan, der blev udarbejdet i 2000, og ikke på den, som myndighederne tidligere havde fremsendt. Denne forretningsplan var en del af en undersøgelse, der blev udarbejdet i 2004 og ikke i 2002, som de spanske myndigheder tidligere havde oplyst til Kommissionen.
(52)
Da 2004-undersøgelsen blev udarbejdet, havde de allerede investeret over 90 mio. EUR i projektet. De spanske myndigheder påstår følgelig, at der blev truffet to investeringsbeslutninger, nemlig en i 2000 vedrørende projektets første fase og en anden i 2004 om den planlagte udvidelse.
(53)
Investeringsplanen for Ciudad de la Luz efter de spanske myndigheders seneste ajourføring i april 2012 var som følger:
Dato
Beskrivelse
Offentlig investering
(EUR)
24.10.2000
Comunitat Valenciana beslutter at opføre Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Ciudad de la Luz SA stiftes (ejet med 75 % af Parque Temático de Alicante SAU og med 25 % af Producciones Aguamarga SL)
450 000 EUR
[75 % af 600 000 EUR]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU investerer alene i en kapitaludvidelse på 9 mio. EUR i Ciudad de la Luz SA (og øger dermed sin andel til 98,4 %)
9 000 000 EUR.
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) investerer alene i en kapitaludvidelse på 30 mio. EUR i Ciudad de la Luz SA (og øger dermed sin andel til 99,6 %)
30 000 000 EUR
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU investerer alene i en kapitaludvidelse på 54 870 660 EUR i Ciudad de la Luz SA (og øger dermed sin andel til 99,8 %)
54 870 660 EUR
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU køber andelen på 0,2 % i Ciudad de la Luz SA til en pris på 139 059 EUR af Producciones Aguamarga SL (kontraktligt ansat til 150 000 EUR) (og øger dermed sin andel i Ciudad de la Luz SA til 100 %)
139 059 EUR
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU overdrog de arealer, hvorpå studierne blev opført, til Ciudad de la Luz SA, og øgede dermed sidstnævntes kapital med 9 800 040 EUR (på trods af at disse arealer var blevet vurderet til 1 030 856 EUR i regnskabet for Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Inden denne dato havde de allerede fået tilladelse fra Generalitat Valenciana til at opføre studierne på dette sted
9 800 040 EUR
Sommeren 2005
Ciudad de la Luz SA påbegynder sine aktiviteter som filmstudie
-
28.4.2005
Aktionærlån på 95 mio. EUR
95 000 000 EUR
26.12.2007
Aktionærlån på 20 mio. EUR
20 000 000 EUR
30.6.2008
Lån, der kunne konverteres til aktier, udstedt med en option på konvertering til aktier inden den 31. december 2008
10 000 000 EUR
2.1.2009
Lån, der kunne konverteres til aktier, udstedt med en option på konvertering til aktier inden den 30. juni 2009
10 000 000 EUR
17.3.2009
Lån, der kunne konverteres til aktier, autoriseret indtil 30 mio. EUR, udstedt med en option på konvertering til aktier inden den 30. december 2009
25 829 840 EUR
31.12.2010
Skyldige renter på aktionærlån i 2009 og 2010
7 222 160 EUR
31.12.2010
Skyldige renter på lån, der ikke var blevet konverteret i 2009 og 2010
1 814 187 EUR
I alt
274 125 946 EUR
(54)
I sit svar forsøgte de spanske myndigheder grundlæggende at påvise, at investeringen ikke udgjorde statsstøtte, da en privat investor ville have investeret i projektet på samme måde og på samme vilkår (i henhold til princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår). Til støtte for sine argumenter har myndighederne fremsendt rapporter, der er udarbejdet af den økonomiske konsulentvirksomhed LECG.
(55)
De spanske myndigheder hævdede, at selv hvis man antog, at Kommissionen anså mindst en del af investeringen for at udgøre statsstøtte, opfyldte alle de film, der var blevet indspillet i Ciudad de la Luz, de kulturelle kriterier, som Kommissionen havde tilladt i april 2008, december 2008 og i juli 2009 (16), for de incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet i forbindelse med filmproduktionen. Det er de spanske myndigheders opfattelse, at den kulturelle undtagelse i artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF kan finde anvendelse på den investeringsstøtte, der blev ydet i filmproduktionens op- og nedgangstider.
(56)
De spanske myndigheder anfører ligeledes, at al den støtte, der er indeholdt i den offentlige finansiering af Ciudad de la Luz, og de incitamenter, der er givet til filmproduktionen, bør ses i lyset af de konkurrencefordrejende virkninger af de nationale støtteordninger vedrørende filmproduktioner, som Kommissionen har givet grønt lys til i andre medlemsstater, og som tiltrækker store filmproduktioner til Ciudad de la Luz' konkurrenter (17).
(57)
De spanske myndigheder hævder desuden, at det i henhold til de daværende gældende retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (1998) ville have været tilladt med en støtteintensitet i forbindelse med projektet på 36 %. Desuden vil de supplerende betingelser, der efterfølgende blev indført inden for den tværsektorielle ramme for store investeringsprojekter for 2002 med en markedsandel på under 25 % og en kapacitetsforøgelse på 5 %, være opfyldt.
(58)
De spanske myndigheder fremsendte endnu en rapport udarbejdet af LECG Inc, der indeholdt kritik af Kommissionens tjenestegrenes analyse af forretningsplanen fra 2004. LECG Inc stillede spørgsmålstegn ved denne analyse og fremkom med alternative værdier til oplysningerne og risikofaktorerne og tilbød retrospektive vurderinger af de arealer, hvorpå Ciudad de la Luz blev opført.
(59)
I en anden økonomisk analyse, som var blevet udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene, blev der foretaget en analyse af forretningsplanen fra 2000 og de retrospektive vurderinger af de arealer, som Spanien havde stillet til rådighed. Ydermere foretog en uafhængig konsulent på Kommissionens foranledning en økonomisk evaluering af princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Denne uafhængige rapport blev tilsendt de spanske myndigheder den 30. september 2011.
(60)
Som de tidligere havde gjort i deres bemærkninger vedrørende beslutningen om at indlede proceduren, gentog de spanske myndigheder deres synspunkt om, at rentabilitetsudsigterne for Ciudad de la Luz burde sammenholdes med rentabilitetsmulighederne, for så vidt angår filmbyens største konkurrenter i EU inden for filmstudiebranchen (f.eks. Babelsberg og Pinewood), og ikke som Ecorys gør (18), nemlig at sammenholde udsigterne til rentabilitet med de diversificerede kæmpekoncerner inden for audiovisuelle produktioner i USA (Time Warner, Disney) (19). De spanske myndigheder fastholder, at denne komparative evaluering burde bygge på oplysningerne om de statsejede andele (f.eks. Bloomberg), der vedrørte det tidspunkt, hvor investeringsbeslutningen blev taget (dvs. 2000, 2004 og ikke 2008). Afslutningsvis påstår de, at en række misforståelser og tekniske mangler gør, at konklusionerne i Ecorys' undersøgelse (20) er ubrugelige. De spanske myndigheder påstod, at hvis disse mangler blev afhjulpet, og der blev foretaget en passende komparativ sammenligning med konkurrenterne, ville rentabiliteten for så vidt angår udsigterne for den investeringsbeslutning, som blev truffet på grundlag af de på dette tidspunkt foreliggende oplysninger, være i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår.
V. VURDERING AF STØTTEN
(61)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«. Det udledes af denne bestemmelse, at alle følgende betingelser skal være opfyldt, hvis støtte skal betragtes som statsstøtte: 1) støtten ydes ved hjælp af statsmidler, 2) den begunstiger virksomhederne økonomisk, 3) støtten ydes selektivt og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, 4) støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(62)
Som tidligere anført har de spanske myndigheder påstået, at støtten ikke udgør statsstøtte, da den er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Denne påstand efterprøves ved at analysere, om en privat investor ville have investeret i projektet på samme måde og på samme vilkår som den offentlige investor på det tidspunkt, hvor beslutningen om at foretage den offentlige investering blev vedtaget. I denne forbindelse har det betydning, at der oprindelig var en privat investor, som deltog i projektet (21), og at de spanske myndigheder havde bestilt adskillige undersøgelser, hvori man nåede frem til den konklusion, at projektet ville skabe positiv likviditet (jf. betragtning 22).
(63)
Som anført i betragtning 17, stod en privat investor (administrationsselskabet) i første omgang som indehaver af en andel på 25 % (svarende til 150 000 EUR af indskudskapitalen på 600 000 EUR) af Ciudad de la Luz-projektet. Denne investor trak sig imidlertid ud af projektet uden at tilføre yderligere midler (blev overtaget af SPTCV i 2004). Ingen andre investorer har efterfølgende investeret i projektet.
(64)
Det forhold, at den eneste private investor, der var villig til at foretage investeringer, kun havde forpligtet sig med en meget lille andel på det tidspunkt, hvor hovedparten af investeringen skulle foretages, kan anses for at være et umiddelbart tegn på, at en privat investor ikke ville have gennemført et projekt af denne art på de vilkår, der var gældende på daværende tidspunkt. Desuden var denne private investors rolle meget konkret (og følgelig var det ikke den rolle, som en privat investor spiller i henhold til retspraksis), da investoren tilmed var ansvarlig for projektets opstart, overvågningen af anlægsarbejdet og administrationen og bestillingen af undersøgelserne mod betaling af nærmere fastlagte administrationshonorarer. Dette betyder, at denne indledende investering kan siges at være rationel og begrundet i andre motiver end investeringens rentabilitet alene, hvis man anskuer den isoleret set.
(65)
Da der ikke var en privat aktionær, baserede den regionale myndighed sin investeringsbeslutning på resultaterne af konsulentundersøgelserne. Trods det er disse undersøgelsers blotte eksistens ikke tilstrækkelig til, at det kan konkluderes, at princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, er overholdt. Inden der blev foretaget investeringer i den størrelsesorden, som det var tilfældet i Ciudad de la Luz, ville det have været logisk, hvis en privat investor havde analyseret forretningsplanen og de hypoteser, som disse undersøgelser byggede på. Enhver privat investor ville skulle drage sine egne konklusioner om, hvorvidt de specifikke forudsætninger, der var anvendt som begrundelse for forretningsplanen, var tilstrækkelige i det konkrete tilfælde. Det forventes endvidere, at en privat investor vil sammenligne den forventede rentabilitet af Ciudad de la Luz-projektet med andre alternative projekters rentabilitet. Denne analyse blev ikke foretaget dengang. Desuden var det heller ikke muligt at foretage en sådan sammenligning på grundlag af den positive likviditet, som fremgik af disse undersøgelser.
(66)
Når det drejer sig om en undersøgelse af statsstøtte, stilles der i retspraksis krav om, at Kommissionen foretager sin egen vurdering af omstændighederne (22). Det er således nødvendigt at vurdere gyldigheden af de rapporter, som er blevet udarbejdet på transaktionstidspunktet.
(67)
På baggrund af de rapporter, som de spanske myndigheder har fremsendt, siden beslutningen om indledning af en procedure blev truffet, konstateres det, at der blev truffet to investeringsbeslutninger i forbindelse med projektet. Den første beslutning blev truffet i 2000 på grundlag af den forretningsplan, der var blevet udarbejdet samme år af Arthur Andersen (og som vedrørte investeringerne for perioden 2002-2006). I 2004 blev Consultia-rapporten (der omhandlede de realiserede investeringer for perioden 2002-2004 og de forventede investeringer for perioden 2004-2014) bestilt med henblik på en revurdering af, hvorvidt det var hensigtsmæssigt at foretage nye investeringer i projektet. Som følge heraf skulle der i forbindelse med begge investeringsbeslutninger foretages en vurdering af princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår.
(68)
Kommissionen har vurderet, om en hypotetisk investor ville have investeret i det projekt, der førte til etableringen af selskabet Ciudad de la Luz. Ifølge princippet om den private investor, anses den gennemførte investering for at være statsstøtte, hvis den kompensation, som staten forventer at modtage, er ringere en den, som en privat investor ville have krævet under de omstændigheder, der karakteriserer det konkrete projekt.
(69)
For at finansiere et projekt skal investorerne investere kapital af en vis størrelsesorden. Der er omkostninger forbundet med denne kapital, nemlig kapitalomkostningerne. De to mest almindelige kapitalkilder er som hovedregel selskabskapital og finansiel gæld. Den samlede kapitalomkostning er den vægtede gennemsnitlige kapitalomkostning (WACC), hvori der tages højde for størrelsen af selskabskapitalen og størrelsen af den finansielle gæld. Kapitalomkostningerne ved den finansielle gæld og selskabskapitalen, udgør de forventede omkostninger og ikke de afholdte omkostninger. I den konkrete sag, der omhandler Ciudad de la Luz, forventedes det i henhold til forretningsplanen, at projektet blev finansieret helt og aldeles med selskabskapital, hvorfor de samlede kapitalomkostninger udgøres af selskabskapitalen.
(70)
En privat investor ville have været villig til at investere i Ciudad de la Luz, hvis den forventede interne afkastningsgrad (23) havde været større eller lig med de offeromkostninger, der var forbundet med selskabskapitalen (24), (dvs. den rente, som investoren ville have kunnet opnå i et tilsvarende projekt).
(71)
For at beregne kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, har Kommissionen vurderet modellen til fastsættelse af forrentningskravet til egenkapitalen (Capital Asset Pricing Model (CAPM). Kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, afspejler de offeromkostninger, der er forbundet med den investerede kapital for aktionærerne, i virksomheder eller projekter, der indebærer identiske (eller tilsvarende) virksomhedsrisici og finansielle risici sammenholdt med dem, som behandles i den foreliggende sag. I henhold til CAPM-modellen, beregnes kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, Ke , ved anvendelse af følgende formel:
,
hvor Rf er den risikofrie rente, er markedsrisikopræmien, og ß, »beta«, er en målestok for den (ikke-diversificerbare) systematiske risiko, der er forbundet med aktierne i Ciudad de la Luz, og som afspejler såvel virksomhedsrisikoen som den finansielle risiko.
(72)
I forbindelse med den risikofrie rente, Rf , er det i henhold til markedspraksis (25) tilrådeligt, at der vælges langfristede statsobligationer (som hovedregel med en løbetid på 10 år) fra det land, som det drejer sig om (idet en sådan investering anses for at være mindst risikabel). I Spanien lå den gennemsnitlige årlige rente på statsobligationer med en løbetid på 10 år på 4,1 % i 2004 (26). For så vidt angår risikopræmien, er det hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i den historiske markedsrisikopræmie hen over en forholdsvis lang periode. Det er almindelig praksis at beregne differencen mellem den historiske forrentning af et diversificeret aktieindeks i det pågældende land, og den risikofrie rente. Ifølge Fernández (2004) (27) lå den historiske markedsrisikopræmie for spanske statsobligationer (i perioden 1991-2003) på mellem 6,8 % og 9,3 %. Kommissionen indtog en forsigtig holdning ved beregningen af markedsrisikopræmien og tog udgangspunkt i den laveste værdi i dette interval, nemlig 6,8 %. I en efterfølgende undersøgelse af nyere dato bekræfter den samme forfatter (28) rigtigheden af denne værdi ved at fastslå den ønskede risikopræmie i perioden 2000-2004 til at ligge i omegnen af 6 %-7 %.
(73)
Med henblik på beregningen af »betaværdier« anvendte Kommissionen offentligt tilgængelige oplysninger om virksomheder, som de spanske myndigheder har anset for at være direkte konkurrenter til Ciudad de la Luz, nemlig Carrère Group (29) og Babelsberg. Disse tal blev formidlet af finansanalytikere, der gennemførte en grundig analyse af de to virksomheder. Et gennemsnit af de to betaværdier, der er vægtet, således at de stemmer overens med den finansielle risikoprofil for Ciudad de la Luz, giver en tilnærmet værdi på 1,5. Dette er et meget forsigtigt skøn, da investeringen i Ciudad de la Luz med al sandsynlighed indebærer en idiosynkratisk risiko, der er meget højere end de to andre allerede etablerede studiers. Ciudad de la Luz er en ny investering i en region, hvor der ikke findes hverken spanske eller internationale filmproducentselskaber. Med andre ord er Ciudad de la Luz' betaværdi sandsynligvis højere end de to konkurrenters.
(74)
Ved anvendelse af den ovennævnte formel (jf. betragtning 71), fandt Kommissionen, at egenkapitalomkostningerne burde ligge på ca. 14,9 %.
(75)
Som drøftet i bilag I fremførte de spanske myndigheder til sammenligning, at anvendelsen af CAPM-modellen ville vise, at en investor »ville kræve« en risikopræmie - og ikke en afkastningsgrad - på 3,75 % i 2000 og på 2,07 % i 2004. Denne beregning er baseret på en beta-koefficient på ß = 0,395. En betaværdi på 1 ville afspejle hele aktieporteføljen, dvs. »gennemsnitsaktien«. En betaværdi på væsentligt under 1, ville således være ensbetydende med, at den pågældende investering var kendetegnet ved sin særlig lave risiko. De spanske myndigheder hverken begrundede deres påstand eller understøttede den med nogen form for velunderbyggede og kontrollerbare oplysninger.
(76)
Som anført ovenfor (jf. betragtning 70) ville en privat investor kun investere i et projekt med en intern afkastningsgrad, der lå over offeromkostningerne ved kapital. Kommissionen bemærker, at forretningsplanen fra 2000 udelukkende omfattede en nøje vurdering af projektets indledende faser. Kommissionens analyse (jf. bilag II) afspejlede en negativ nettonutidsværdi, som var baseret på forretningsplanen fra 2000 og tog udgangspunkt i den nominelle værdi af den likviditet, der var anført heri. En privat investor ville ikke have investeret i projektet på dette grundlag.
(77)
I forbindelse med vurderingen af den interne afkastningsgrad anlægger Kommissionen igen en meget forsigtig tilgang og udelader at stille spørgsmålstegn ved præmisserne og forudsætningerne i forretningsplanen og navnlig den beregnede likviditet i forbindelse med projektet. Det bør imidlertid bemærkes, at den likviditet, der er budgetteret med i forretningsplanen fra 2004, forekommer at være uhensigtsmæssigt optimistisk, navnlig i lyset af selskabets tab i perioden 2002-2004. (30) På baggrund af de oplysninger, som Kommissionen er bekendt med, må det vurderes, at den i forretningsplanen fra 2004 budgetterede likviditet var den maksimalt forventede likviditet (31). Likviditeten er afgørende for det forventede afkast. Kommissionen undlader ligeledes at begive sig ind i en drøftelse af Ciudad de la Luz' forventede afkast. Det anses ikke desto mindre for at være hensigtsmæssigt at justere kapitalomkostningerne, hvilket enhver fornuftig privat investor ville skulle gøre.
(78)
På grundlag af den forretningsplan for 2004, der blev fremlagt for Ciudad de la Luz, ligger den interne afkastningsgrad for dette projekt på 5,74 % (jf. bilag I). Med en offeromkostning ved kapital på under 14 % (der er beregnet i henhold til den tidligere beskrevne metode, jf. betragtning 73), ville en privat investor ikke have foretaget denne investering i Ciudad de la Luz, da den interne afkastningsgrad, der ville kunne opnås, er lavere end offeromkostningen ved kapital.
(79)
Kommissionen beregnede endvidere nettonutidsværdien (NNV) af investeringen i Ciudad de la Luz med henblik på at fastslå niveauet for værdiansættelsen af projektet for den private investor. Formålet med investeringsbeslutningen som helhed er at identificere reelle aktiver med en værdi, der overstiger omkostningerne, dvs. investeringer med en forventet rentabilitet, der overstiger offeromkostningerne ved kapitalen. Hvis dette ikke kan opnås, som det er tilfældet i forbindelse med Ciudad de la Luz, er værdien af projektet negativ, som investeringen er følgelig ikke gennemførlig for en fornuftig privat investor. NNV for ethvert projekt angiver værdien af investeringen på tidspunktet for beslutningstagningen og beregnes ved at diskontere den i forretningsplanen budgetterede likviditet med diskonteringsfaktoren, som udgør kapitalomkostningen. Umiddelbart forholder det sig sådan, at jo større kapitalomkostningen er, jo mindre er NNV.
(80)
Med hensyn til Ciudad de la Luz ligger NNV af investeringen cirka i underkanten af 130 mio. EUR (jf. bilaget), hvis man anvender offeromkostningen ved kapital på 14 % og den likviditet, der fremgår af den forretningsplan fra 2004, som er udarbejdet af Consultia (Kommissionen har, som anført i betragtning 76 anvendt den nominelle værdi). Som følge heraf forekommer denne investeringsmulighed ikke at være interessant for en privat investor.
(81)
Kommissionen har tilmed efterprøvet troværdigheden, hvoraf det fremgår, at resultatet er meget troværdigt. På trods af en rimelig tærskelværdi påvirkes resultatet næsten ikke af værdien af den offeromkostning ved kapital, som Kommissionen har beregnet. Sagt på en anden måde ændres resultatet ikke som følge af væsentlige ændringer i de parametre, som Kommissionen har opstillet i sin beregning af kapitalomkostningerne. I den nedenstående figur vises de tilnærmede NNV-værdier i forhold til forskellige kapitalomkostningsværdier (WACC) på mellem 5 % og 20 %. I figuren fremhæves det, at NNV bliver negativ ved en WACC på mellem 5 % og 6 %. Hvis kapitalomkostningen således overstiger 6 %, ville en privat investor følgelig ikke gennemføre projektet. NNV-værdien påvirkes desuden ikke ved WACC-værdier på over 10 %. Kommissionen har anslået en WACC i omegnen af 14 %, altså et niveau, hvor det med stor sikkerhed kan fastslås, at projektet ikke er rentabelt.
(82)
Som reaktion på Kommissionens vurdering hævdede de spanske myndigheder på baggrund af en konsulentrapport (32), at Kommissionens analyse var behæftet med fejl. De anførte for det første, at selv hvis det blev accepteret, at CAPM-analysen som sådan er et passende fokus, bliver der i konsulentrapporten stillet spørgsmålstegn ved de værdier, som Kommissionen anvender i forbindelse med forskellige parametre. Der skulle navnlig have været anvendt lavere værdier for markedsrisikopræmien og i forbindelse med »betaværdierne«. For det andet burde Kommissionen i forbindelse med fastlæggelsen af referenceværdien ikke udelukkende have anvendt den forretningsplan, som Consultia IT havde udarbejdet, men derimod ligeledes den af Arthur Andersen udarbejdede forretningsplan fra 2000. For det tredje anvendte Kommissionen ikke de korrekte finansielle nøgletal med henblik på at vurdere den forventede rentabilitet af Ciudad de la Luz-projektet. Endelig tog Kommissionen ikke højde for de budgetterede indtægter fra hotel- og kontorvirksomheden.
(83)
Kommissionen forkastede disse argumenter. For så vidt angår markedsrisikopræmien, redegøres der forholdsvis detaljeret i bilag II for grundene til, at de værdier, der er indeholdt i det interval, som Spanien foreslår, ikke er passende værdier. De værdier, der er indeholdt i forslaget, er frem for alt skøn for 2009 og svarer ikke til dem, der var gældende i 2000 og 2004. Det fremgår tydeligt, at der i forbindelse med skønnet af CAPM bør anvendes værdier, der er relevante i forhold til den dato, hvor den kommercielle beslutning blev truffet. Faktisk forholder det sig sådan, at den forfatter, som de spanske myndigheder selv har citeret, fremlægger skøn for den relevante periode, som er sammenfaldende med de af Kommissionen udarbejdede skøn. I bilag II redegøres der desuden for årsagen til, at de spanske myndigheders påstand om, at der skal anvendes lavere »betaværdier«, er fejlagtig. Kommissionen anvender værdier fra offentligt tilgængelige undersøgelser, som indeholder beregninger af betaværdier for konkurrenter, der er beliggende i nærheden af Ciudad de la Luz. Finanseksperter afviser, at der kan anvendes historiske betaværdier, som foreslået af de spanske myndigheder.
(84)
Som svar på de spanske myndigheders opfordring til at anvende forretningsplanen fra 2000 indeholder bilag II en beregning, der er baseret på dette grundlag. Som det fremgår, ville WACC i dette tænkte eksempel være højere end i 2004, hvilket skyldes en højere risikopræmie og en højere risikofri rente. Denne beregning indebærer også en negativ NNV. For så vidt angår de eventuelle indtægter fra hotel- og kontorvirksomhed, byggede de spanske myndigheders påstande afslutningsvis på nye dokumentationselementer, nemlig seks vurderingsrapporter, der var blevet udarbejdet efterfølgende. Disse elementer indgik ikke i de oplysninger, som en privat investor havde adgang til på det pågældende tidspunkt. Selv om det i rapporten udarbejdet af Arthur Andersen bliver nævnt, at det er muligt at opføre et hotelkompleks, indeholder rapporten ingen oplysninger om et sådan kompleks' eventuelle rentabilitet, og der blev ikke udarbejdet en forretningsplan, som omfattede fast ejendom. Ikke desto mindre indeholder bilag II en detaljeret analyse af de rapporter, der efterfølgende er blevet udarbejdet, og som omhandler fast ejendom. Disse er yderst problematiske. Eksempelvis svarer de referencepriser, der er angivet for kontorlokaler i Ciudad de la Luz, til priserne på de mest prestigefyldte erhvervslokaliteter i Alicantes centrum. Eftersom komplekset Ciudad de la Luz er beliggende uden for Alicante by og i nærheden af et industriområde, forekommer referencepriserne at være alt for høje. Desuden er referencepriserne for hoteller fastlagt med udgangspunkt i prisen på fire-femstjernede hoteller. Der er absolut intet, der tyder på, at der er tilstrækkelig efterspørgsel på hoteller uden for Alicante i disse kategorier, navnlig også i lyset af et sådant hotels beliggenhed i nærheden af en motorvej og et industriområde.
(85)
Ud over at foretage sin egen interne vurdering bestilte Kommissionen også en uafhængig undersøgelse med henblik på at få svar på, om en privat investor ville have foretaget en investering af denne art i Ciudad de la Luz på de samme betingelser (33). Ecorys-rapporten indeholder en analyse af forskellige hypoteser, som resulterer i en skønnet kapitalomkostning på mellem 12,5 % og 21,4 % for investeringen i 2000 og på mellem 10,9 % og 15,9 % for den supplerende investering i 2004. Resultatet af Kommissionens undersøgelse ligger derfor på niveau med tallene i Ecorys-rapporten. Til gengæld ligger den interne afkastningsgrad, der er beregnet med udgangspunkt i forretningsplanen, langt under den minimumstærskel for kapitalomkostninger, som er anført i Ecorys' skøn.
(86)
Ecorys' generelle konklusion er således, at det ikke forekommer at være sandsynligt, at de investeringer, der blev foretaget i 2000 og 2004, ville være blevet foretaget af en fornuftig privat investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Med hensyn til investeringsplanen for 2000 anslår Ecorys, at den rekonstruerede forretningsplan indebærer en negativ NNV på 9,3 mia. ESP. Det ville have været meget mere interessant for en fornuftig investor at investere på børsmarkedet. Med hensyn til investeringen i 2004 konkluderer Ecorys, at »det mest sandsynlige er, at en fornuftig investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, ville have valgt ikke at færdiggøre hele Ciudad de la Luz-projektet, men derimod at anvende de seks studiescener, der allerede var blevet investeret i, eller alternativt at opgive projektet og kalkulere med tabet« (34). Endelig anser Ecorys det for at være usandsynligt, at en privat udlåner ville have ydet et aktionærlån eller enhver anden form for lån til projektet, da projektets likviditet var utilstrækkelig til at betale gældsforpligtelserne.
(87)
Det konkluderes således, at hverken investeringerne i Ciudad de la Luz i perioden 2000-2004 eller de efterfølgende investeringer er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, hvorfor disse investeringer begunstiger selskabet Ciudad de la Luz SAU. I betragtning af at investeringerne ikke er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, ville en lignende investor ikke have foretaget investeringerne i 2000 og ville ikke være fortsat med at foretage disse investeringer på grundlag af 2004-forretningsplanen.
(88)
Kommissionen anser følgelig den økonomiske begunstigelse for at udgøre hele investeringsbeløbet. De lån, som SPTCV ydede til Ciudad de la Luz, var underordnede lån, der altså stod opført i resultatopgørelsen på samme måde som equity. Som allerede anført af Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren, blev renten på lånene beregnet med udgangspunkt i både en fast rente og en variabel rente. Den faste rente var meget lav og ville ikke have syntes at være acceptabel for en privat udlåner, der opererede på markedsøkonomiske vilkår. Den faste del af lånet, som var optaget til en rente, der lå bemærkelsesværdig lavt, kunne i princippet være blevet kompenseret af udsigten til et passende afkast som følge af aktionærlånet, takket være den variable rente, som var knyttet til projektets rentabilitet, men det kunne ikke forholde sig således i den foreliggende sag (jf. den ovenstående begrundelse vedrørende princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår). Desuden er de finansielle omkostninger ikke medregnet i budgetteringen af fortjenesten eller i de regnskaber, som de spanske myndigheder har forelagt Kommissionen vedrørende perioden 2002-2014. Afslutningsvis var der i teorien budgetteret med en tilbagebetaling af lånene i april 2015, dvs. efter projektets afslutning (og eventuelle salg), som forventes i 2014, og dette ville en privat udlåner ikke have accepteret. I sit svar af 20. april 2009 vedrørende beslutningen om at indlede proceduren forklarede de spanske myndigheder, at disse lån fra et økonomisk synspunkt skulle betragtes som kapitalindsprøjtninger, da udlåneren og aktionæren er en og samme enhed (dvs. SPTCV). Da ingen af de lån, der blev udbetalt i 2005, 2007, 2008 og 2009, er blevet (hverken helt eller delvist) tilbagebetalt, og da låntageren ikke har betalt renter af disse lån, skal lånene de facto anses for at være en equity investment. Ifølge de spanske myndigheders oplysninger, der blev fremlagt i april 2012, udgjorde de i alt 265 089 599 EUR ved udgangen af 2010 (35).
(89)
Støtten er ligeledes selektiv, da de fordele, der opnås som følge heraf, udelukkende begunstiger de virksomheder, der er aktører i branchen, og i virkeligheden kun nogle af disse virksomheder.
(90)
Kommissionen anfører, at Generalitat Valenciana har finansieret investeringen gennem SPTCV som investeringslokomotiv, og som Generalitat Valenciana ejer 100 %, og at de undersøgelser, der resulterede i den offentlige investering i Ciudad de la Luz, blev gennemført af Generalitat Valenciana. Disse investeringer kan derfor betegnes som statsmidler.
(91)
Hvis statsstøtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre konkurrenter, må det konkluderes, at disse konkurrenter bliver berørt af støtten. Den støtte, der er blevet ydet, styrker Ciudad de la Luz' stilling i forhold til andre konkurrenter, idet den gør det muligt for Ciudad de la Luz at markedsføre sig inden for filmstudiebranchen. Konkurrencen mellem de virksomheder, der bliver begunstiget af foranstaltningen, og dem, der ikke bliver det, bliver fordrejet. Såfremt det antages, at der ikke bliver ydet støtte til filmproduktionen i andre medlemsstater, hvor der findes andre filmstudier, er dette ikke et argument, som kan fremføres med henblik på at afvise, at støtten fordrejer konkurrencen. En foranstaltning kan ikke undgå at blive betegnet som statsstøtte alene med den begrundelse, at andre medlemsstater har fået lov til at iværksætte deres egne konkurrencefordrejende foranstaltninger. Der kan ikke være tale om en »kompensation« af denne art i forbindelse med undersøgelsen af de vilkår, der vedrører konkurrencefordrejningen.
(92)
Kommissionen er afslutningsvis af den opfattelse, at den pågældende foranstaltning påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Filmstudierne udbyder deres faciliteter på verdensplan. Filmproducenterne forhandler regelmæssigt priser og betingelser med en række filmstudier i forskellige medlemsstater. Kommissionen har i Spanien og andre medlemsstater givet tilladelse til støtteordninger, hvorigennem der ydes støtte til produktionen af audiovisuelle værker, og som derfor indirekte fremmer anvendelsen af de nationale tekniske faciliteter, der tilbydes af filmstudierne. Ikke desto mindre udelukkes støttetilskud til specifikke produktionsaktiviteter, herunder anvendelsen af filmstudier, i det fjerde kriterium i meddelelsen om biograffilm (2001).
(93)
På baggrund af det ovenstående er det Kommissionens opfattelse, at Ciudad de la Luz selektivt bliver økonomisk begunstiget i forbindelse med projektet. Projektet finansieres med statsmidler, fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen mener derfor, at den meddelte foranstaltning udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(94)
Det påhviler først og fremmest Kommissionen at garantere, at støtten ikke er i strid med bestemmelserne i TEUF inden for andre områder end statsstøtte. I den foreliggende sag skal Kommissionens vurdering forstås med forbehold af enhver anden konklusion vedrørende foreneligheden med lovgivningen om offentlige kontrakter i EU. Støtten består ikke af andre elementer, som ville kunne udgøre et problem i forbindelse med princippet om støttens generelle lovlighed.
(95)
I beslutningen om at indlede proceduren er det som subsidiært argument i tilfælde af, at Kommissionen vurderede, at de pågældende foranstaltninger udgør statsstøtte, anført, at de spanske myndigheder har påstået, at foranstaltninger af denne art er forenelige med artikel 107, stk. 3, da de udgør støtte med regionalt sigte og støtte til fremme af kulturen.
(96)
Støtten med regionalt sigte i forbindelse med opførelsen af Ciudad de la Luz kan begrundes med, at investeringen foretages i et støtteberettiget område. De spanske myndigheder har erindret om, at det i henhold til de bestemmelser om støtte med regionalt sigte, der var gældende på det tidspunkt, hvor den oprindelige investeringsbeslutning blev truffet, nemlig i perioden 2000-2006, var tilladt med en støtteintensitet på 36 %.
(97)
Da det drejer sig om en uanmeldt støtte, finder retningslinjerne om statsstøtte med regionalt sigte for anvendelse for perioden 2000-2006 (36). Følgende fastslås i punkt 4.2 i disse retningslinjer: »For at sikre, at de støttede produktive investeringer er rentable og sunde, skal støttemodtagerens bidrag til investeringernes finansiering mindst udgøre 25 %". I fodnoten på side 20 i retningslinjerne præciseres det, at der ikke må gives nogen form for støtte til dette minimumsbidrag på 25 %. Selv om der indledningsvis var en privat investor, som ejede 25 % af indskudskapitalen på 600 000 EUR, var denne investor projektets administrationsselskab, som til gengæld modtog honorarer af en vis størrelse og ikke foretog andre investeringer i projektet, som svarede til hovedparten af den offentlige investering i projektet. Den første investering kan derfor ikke betragtes isoleret i forhold til den offentlige investering, da det ikke er en uafhængig investering. Desuden overtog SPTCV i juli 2004 den private investor, hvorved selskabets andel faldt til 0,2 %.
(98)
De spanske myndigheder har påstået, at SPTCV's egen investering på 25 % kunne anses for at udgøre støttemodtagerens bidrag. Kommissionen skønner, at der med dette synspunkt, hvorefter 25 % af investeringen foretages af et offentligt ejet organ, der ikke handler på samme måde, som en privat investor ville have gjort (jf. ovenstående afsnit V, underafsnit »Økonomisk begunstigelse«), og de resterende 75 % også hidrører fra statslige midler, ikke sikres, at den produktive investering, der støttes, er rentabel og sund.
(99)
Da investeringen i Ciudad de la Luz er 100 % finansieret med offentlige midler fra SPTCV, er denne betingelse ikke opfyldt.
(100)
I visse situationer har Kommissionen givet tilladelse til støtte til den audiovisuelle sektor i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), under hensyntagen til de kulturelle aspekter, der er omhandlet i artikel 167 i TEUF. Den kulturelle undtagelse kan gøres gældende i forening med andre forenelige retsgrundlag, som f.eks. støtten til visse økonomiske aktiviteter, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF (37). På baggrund af bemærkningerne fra de interesserede parter berører vi i det følgende spørgsmålet om det ovennævnte retsgrundlag, selv om de spanske myndigheder ikke har anmodet herom.
(101)
Vurderingen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF foretages ved at gennemføre en efterprøvning i tre faser, hvor fordele og ulemper ved den pågældende foranstaltning afvejes.
(102)
På baggrund af denne afvejning vurderer Kommissionen de følgende aspekter:
a)
Iværksættes støtteforanstaltningen for at virkeliggøre et veldefineret mål af fælles interesse (dvs. er formålet at afhjælpe et markedssvigt eller at nå et andet mål?)
b)
Er støtten velegnet til at virkeliggøre målet af fælles interesse? Herunder ønskes følgende især fastslået:
i)
Udgør støtteforanstaltningen et velegnet instrument, eller findes der andre mere passende instrumenter?
ii)
Indebærer støtten et incitament, dvs. medfører støtten en ændring af virksomhedernes adfærd?
iii)
Er støtteforanstaltningen rimelig, altså kunne samme adfærdsændring opnås ved hjælp af mindre støtte?
c)
Påvirkes samhandelen kun i ringe grad, og sker der kun en ringe fordrejning af konkurrencen, således at balancen overordnet set er positiv?
(103)
»Markedssvigt« henviser til en situation, hvor markedsudbyttet ikke resulterer i den størst mulige samfundsmæssige velfærd. Et ineffektivt markedsudbytte kan forekomme i forbindelse med de såkaldte offentlige goder eller samfundsgoder (38). Disse goder resulterer i positive eksterne virkninger, når den samfundsmæssige nytteværdi overstiger den individuelle nytteværdi. Som følge heraf ligger udbuddet under det optimale niveau, hvilket samtidig begrunder den offentlige intervention (og eventuelt de offentlige tilskud).
(104)
I Den Europæiske Union er der et meget konkurrencepræget marked med en række store filmstudier som aktører. Med hensyn til de store filmproduktioner bliver de europæiske studier desuden udsat for en skarp konkurrence fra studier uden for Unionen. Umiddelbart foreligger der således ikke veldokumenterede beviser for markedssvigt som følge af et utilstrækkeligt udbud og høje omkostninger for dem, som ønsker at komme ind på markedet. I deres svar på beslutningen om at indlede proceduren påstår filmfolkene, at Spanien ikke rådede over tilsvarende faciliteter af høj kvalitet, før Ciudad de la Luz blev opført. De valencianske filmfolk anførte konkret, at den korte afstand til filmstudierne gjorde det muligt for dem at mindske produktionsomkostningerne (lavere transportomkostninger, andre tjenesteydelser, der er nødvendige for filmproduktion, i nærheden osv.).
(105)
Det forhold, at de nationale filmproducenter bliver begunstiget af Ciudad de la Luz er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at påvise, at der er tale om et »markedssvigt« som defineret i det ovenstående. For det første ville det være i strid med det mål, som de spanske myndigheder har erklæret, hvis Ciudad de la Luz blev anset for at afhjælpe et markedssvigt med hensyn til den lokale filmproduktion i Spanien. I rapporten udarbejdet af Consultia i 2004 vurderes det, at de lokale studier udelukkende er »indirekte« konkurrenter, mens Ciudad de la Luz vil konkurrere om at skaffe de store filmproduktioner til huse.
(106)
For det andet vil man, for at påvise et markedssvigt for så vidt angår de spanske producenter, skulle vurdere, om den samfundsmæssige fordel af filmstudier som Ciudad de la Luz overstiger de omkostninger, der er forbundet hermed. Dette ville bl.a. kræve en vurdering af, om de nuværende faciliteter ikke er tilstrækkelige, dvs. om de spanske filmfolk ikke ville kunne benytte de eksisterende studier i Spanien (som f.eks. Video Planning, Cartuja Producciones og Loasur Audiovisual i Andalucía, Media Park i Cataluña, Platós Valencia i Valencia, og Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles og Flash Estudio i Madrid) eller i andre medlemsstater. Selv om de spanske filmproducenter anførte, at de takket være Ciudad de la Luz har opnået nogle omkostningsrelaterede fordele (uden nærmere angivelse), hævdede de ikke, at nogle lokale studier med disse faciliteter ville være af afgørende betydning for den lokale filmproduktion.
(107)
I lyset af at der ikke er tale om et markedssvigt, som er veldefineret, og som havde til formål at begrunde foranstaltningen, kan støtten heller ikke anses for at være passende eller rimelig med henblik på at afhjælpe dette svigt. Hvis formålet med filmstudiet var at fremme den lokale produktion, ville det bl.a. have været nødvendigt at sammenholde den investering, der er foretaget, med andre foranstaltninger, der fra filmproducenternes synspunkt kunne have udmøntet sig i en tilsvarende effektivitet. De spanske myndigheder har ikke foretaget en sådan sammenligning.
(108)
For at kunne foretage en afvejning kræves det endvidere, at der foretages en vurdering af de negative virkninger i form af fordrejning af konkurrencen og af samhandelen. Da produktionen har været meget lavere end oprindelig forventet og hovedsagelig har tiltrukket lokale produktioner, må det vurderes, at de eventuelle konkurrencefordrejende virkninger af studierne i Ciudad de la Luz indtil videre har været få. Antallet af filmproduktioner fra Ciudad de la Luz er imidlertid ikke en god indikator for filmbyens eventuelle konkurrencefordrejende virkninger. Ciudad de la Luz' indtræden på det europæiske marked for filmstudier har øget markedets samlede kapacitet. I overensstemmelse med en rent grundlæggende økonomisk logik indebærer denne forøgelse, at det generelle prisniveau bliver sænket, uanset hvor mange produktioner Ciudad de la Luz vil være i stand til at tiltrække. Eftersom denne prisnedsættelse ville få indvirkning på verdensmarkedspriserne, ville den ikke kunne ses ved en sammenligning af prisfastsættelsen i henholdsvis Ciudad de la Luz og hos dennes konkurrenter. Desuden er det muligt, at opførelsen af Ciudad de la Luz vil tilskynde andre medlemsstater til at foretage tilsvarende investeringer. Endelig kan det være, at Ciudad de la Luz' position vil ændre sig med tiden som følge af filmbyens moderne faciliteter.
(109)
På baggrund af det ovenstående kan foranstaltningen ikke anses for at være forenelig med bestemmelserne i artikel 107, stk. 3, litra c), da den ikke har til formål at afhjælpe et markedssvigt, men truer med at påvirke konkurrencen og samhandelen negativt.
(110)
De spanske myndigheder har ikke fremsat argumenter, der har formået at ændre Kommissionens synspunkt, som fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, nemlig at »det vurderes, at der ikke er indeholdt noget element, der antyder, at den [kulturelle] undtagelse kan finde anvendelse på den statsstøtte, som er ydet til de anlægs- og driftsomkostninger, der vedrører et nyopført, stort filmstudiekompleks.« I beslutningen om at indlede proceduren blev det taget for givet, at studierne blev vurderet til at udgøre en »kulturel infrastruktur« som følge af deres højt specialiserede faciliteter og det forhold, at studierne er begrænset til den audiovisuelle sektor (til filmindspilninger, tv- og reklameproduktioner).
(111)
For at kunne anvende den kulturelle undtagelse, der er beskrevet i artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF på den finansiering, der ikke er omfattet af meddelelsen om biograffilm, ville støtten ikke blot skulle have været nødvendig, rimelig og hensigtsmæssig (i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c)), men skulle ligeledes have haft et kulturelt sigte. Da det er konkluderet, at disse betingelser ikke er opfyldt i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), gør det samme sig gældende med hensyn til artikel 107, stk. 3, litra d).
(112)
Under henvisning til meddelelsen om biograffilm (39) godkendte Kommissionen i december 2008 de incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet filmbranchen. Alle incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet før dette tidspunkt, og som vedrørte filmindspilninger i Ciudad de la Luz, kan ikke anses for at være i overensstemmelse med bestemmelserne i de tilfælde, hvor støtten har været betinget af, at indspilningen skulle foregå i Ciudad de la Luz (idet dette er i strid med det fjerde kriterium i meddelelsen om biograffilm, hvorefter bonus til visse aktiviteter i forbindelse med filmproduktion ikke er tilladt).
(113)
Afslutningsvis er det ikke nødvendigt at undersøge nærmere i den foreliggende beslutning, om der er blevet tildelt støtte til filmproducenter.
VI. KONKLUSION
(114)
Kommissionen konstaterer, at den spanske stat har ydet statsstøtte til Ciudad de la Luz SA i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF. En privat investor ville ikke have foretaget en investering i Ciudad de la Luz på samme vilkår som Comunitat Valenciana. Som følge heraf konstaterer Kommissionen, at hele den offentlige investering i projektet udgør ulovlig støtte.
(115)
Støttebeløbet indtil december 2010 udgør følgelig i alt 265 089 599 EUR i form af direkte offentlige investeringer i Ciudad de la Luz SA og de incitamenter, der er givet til filmproducenterne på den betingelse, at indspilningerne foregik i Ciudad de la Luz.
(116)
I overensstemmelse med TEUF og Domstolens faste retspraksis er Kommissionen, når den fastslår en støtteordnings uforenelighed med det indre marked, beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre ordningen (40). I henhold til Domstolens faste praksis er formålet med at pålægge en stat at ophæve eller ændre støtteordninger, som Kommissionen har fundet uforenelige med det indre marked, at genoprette den oprindelige situation (41). Domstolen har i den forbindelse slået fast, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der blev ydet i form af ulovlig støtte, og dermed mister den fordel, vedkommende havde i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen forud for støtten er genoprettet (42).
(117)
I overensstemmelse med ovennævnte retspraksis fastslås følgende i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (43): »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren.«
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Indskudskapitalen og udvidelserne af selskabskapitalen på 94 459 719 EUR, de til Ciudad de la Luz bevilgede grunde til en værdi af 9 800 040 EUR, aktionærlånene på 115 mio. EUR, de konvertible lån, som er optaget siden 2008 for et samlet beløb på 45 829 840 EUR, og som Spanien på ulovlig vis har ydet til Ciudad de la Luz SA frem til den 31. december 2010, samt alle de incitamenter, der er givet til filmproducenter mod at foretage indspilningerne i Ciudad de la Luz, udgør statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked, idet de er i strid med bestemmelserne i artikel 108, stk. 3 i TEUF.
Artikel 2
1. Spanien tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte fra støttemodtageren.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og frem til tilbagebetalingen.
3. Renterne beregnes i henhold til kapitel V i Rådets forordning (EF) nr. 794/2004 (44).
4. Spanien indstiller alle udestående betalinger af den i artikel 1 omhandlede støtte med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Spanien sikrer, at nærværende afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter datoen for denne afgørelses meddelelse fremsender Spanien følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver enkelt støttemodtager skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt for at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Spanien holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Spanien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen. Spanien fremsender endvidere detaljerede oplysninger om de støttebeløb og de renter, støttemodtageren allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. maj 2012.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 8. Mai 2012
über die staatliche Beihilfe SA.22668 (C 8/08 (ex NN 4/08)), die Spanien Ciudad de la Luz SA gewährt hat
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 3025)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2013/126/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nachdem allen Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme gemäß dem vorgenannten Artikel gegeben wurde (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 22. Februar 2007 erhielt die Kommission eine beihilferechtliche Beschwerde des Beschwerdeführers A (2) wegen einer mutmaßlichen Unterstützung der Filmstudios Ciudad de la Luz durch die Region Valencia. Am 15. März 2007 stimmte der Beschwerdeführer A der Weiterleitung seiner Beschwerde an die spanischen Behörden zu.
(2)
Die Kommission hat die vollständige Beschwerde am 10. April 2007 an die spanischen Behörden weitergeleitet und um Auskünfte über die mutmaßliche Beihilfe ersucht. Der Kommission wurden vorher keine Filmfördermaßnahmen in Valencia zur beihilferechtlichen Genehmigung angemeldet.
(3)
Nachdem die spanischen Behörden am 18. April 2007 einen Antrag auf Fristverlängerung gestellt hatten (dem am 24. April stattgegeben wurde), beantworteten sie das Auskunftsersuchen der Kommission am 15. Juni 2007.
(4)
Am 30. April 2007 hat der Beschwerdeführer A Links zu in Variety veröffentlichten Artikeln bereitgestellt, in denen angeblich die Subventionen für in Valencia gedrehte Filme aufgeführt werden und bestätigt wird, dass Ciudad de la Luz Filmproduktionen mit großem Budget anziehe (3).
(5)
Am 13. Juli 2007 hat die Kommission die spanischen Behörden um weitere Auskünfte ersucht. Nachdem die spanischen Behörden am 18. Juli 2007 einen Antrag auf Fristverlängerung gestellt hatten (dem am 19. Juli stattgegeben wurde), beantworteten sie das Auskunftsersuchen der Kommission am 8. Oktober 2007.
(6)
Am 15. Juli 2007 erhielt die Kommission eine Beschwerde des Beschwerdeführers B (4). Nachdem sie die Zustimmung des Beschwerdeführers erhalten hatte, leitete die Kommission die Beschwerde am 2. August 2007 an die spanischen Behörden weiter.
(7)
Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 hat die Kommission Spanien von ihrer Entscheidung in Kenntnis gesetzt, wegen der Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuleiten. Spanien antwortete darauf am 28. April 2008.
(8)
Die Entscheidung der Kommission zur Durchführung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (5) veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Abgabe von Stellungnahmen zu der Beihilfe aufgefordert.
(9)
Die Kommission hat Stellungnahmen von Beteiligten erhalten und diese Spanien am 3. Oktober 2008 übermittelt. Die Stellungnahmen der spanischen Behörden gingen am 21. November 2008 und am 29. Dezember 2008 ein.
(10)
Nach einer Zusammenkunft zwischen der Kommission und den spanischen Behörden am 11. Februar 2009, legte Spanien am 30. März 2009 weitere Auskünfte vor.
(11)
Am 26. August 2009 richtete die Kommission ein weiteres Auskunftsersuchen an Spanien, auf das die spanischen Behörden am 20. Oktober 2009 antworteten. Am 1. Februar 2010 legten sie weitere Auskünfte vor.
(12)
Am 24. Mai 2011 ersuchte die Kommission die spanischen Behörden erneut um Auskünfte und informierte sie über die Bestellung des unabhängigen Wirtschaftsprüfers Ecorys. Spanien antwortete am 7. Juni 2011. Die Kommission antwortete Spanien am 22. Juli 2011.
(13)
Am 1. August 2011 hat die Kommission ihr abschließendes Auskunftsersuchen an Spanien gerichtet und diesem den Bericht von Ecorys beigefügt. Spanien nahm am 3. Oktober 2011 zu dem Bericht von Ecorys Stellung und legte am 11. April 2012 weitere Informationen zu den öffentlichen Investitionen in Ciudad de la Luz SAU vor.
II. DETAILLIERTE BESCHREIBUNG
(14)
Ciudad del la Luz ist ein großer Filmstudiokomplex vor den Toren Alicantes (Valencia). Die Regionalregierung von Valencia (Generalitat Valenciana) hat am 24. Oktober 2000 ihre ursprüngliche Entscheidung getroffen, in das Projekt Ciudad de la Luz zu investieren.
(15)
Ciudad de la Luz SA wurde am 2. November 2000 mit dem Ziel gegründet, die erforderlichen Tätigkeiten für die Förderung, Organisation und Verwaltung des Standortes „Ciudad de la Luz“ durchzuführen, einschließlich des Baus, der Verwaltung und des Betriebs der audiovisuellen und kinematografischen Einrichtungen sowie der Durchführung weiterer damit verbundener Tätigkeiten bezüglich Freizeit und Unterkunft.
(16)
75 % des ursprünglichen Grundkapitals der Ciudad de la Luz SA in Höhe von 600 000 EUR gehörten der Parque Temático de Alicante SAU, die später zur Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV) wurde. SPTCV ist eine öffentliche Körperschaft, die für die Regionalregierung von Valencia Anlagetätigkeiten ausführt. Die verbleibenden 25 % gehörten der Producciones Aguamarga SL, einem Privatunternehmen, das für die verbleibenden Bauarbeiten, für die Förderung von Ciudad de la Luz und die Verwaltung der Studios zuständig war.
(17)
Im November 2001 wurde das Grundkapital auf 9 Mio. EUR erhöht. Alle zusätzlichen Anteile wurden von SPTCV gekauft, die damit einen Anteil von 98,4 % hatte. Im Februar 2003 und im Mai 2004 hat die SPTCV ihren Anteil durch ähnliche Käufe neuen Aktienkapitals weiter erhöht. Producciones Aguamarga verkaufte im Juli 2004 seinen Anteil in Höhe von 0,2 % an Ciudad de la Luz SA (6) an SPTCV (für 139 059 EUR). Seitdem hält die Regionalregierung von Valencia über die SPTCV 100 % des Grundkapitals der Ciudad de la Luz SAU. Seither ist die Ciudad de la Luz SAU ein öffentliches Unternehmen, das sich gänzlich im Eigentum von SPTCV befindet und in Bezug auf Ausschreibungen und die Finanzaufsicht dem öffentlichen Recht unterliegt. Ciudad de la Luz wird jedoch weiterhin von Producciones Aguamarga verwaltet.
(18)
Der Filmstudiokomplex wurde im August 2005 für Dreharbeiten geöffnet. Ausgelegt für die größten Filmproduktionen, wurde 2002 mit dem Bau begonnen. Dieser teilte sich in drei Abschnitte:
-
Phase 1 (abgeschlossen): 6 klimatisierte Tonbühnen mit einer Gesamtfläche von 11 000 m2, Produktionsnebengebäude, 15 050 m2 Werkstätten/Lagergebäude und 2 Außenbereiche für Filmaufnahmen (Backlots) mit einer Gesamtfläche von 14 Hektar;
-
Phase 2 (abgeschlossen, nachdem das förmliche Prüfverfahren eingeleitet wurde): Gastronomiebetriebe, ein Verwaltungsgebäude, ein Postproduktionskomplex und ein dritter, 5 Hektar großen Außenbereich für Filmaufnahmen (Backlot) mit einem Wassertank für Dreharbeiten;
-
Phase 2B (die Arbeiten haben noch nicht begonnen): ein großes, tiefes Wasserbecken mit natürlichem Horizont;
-
Phase 3 (die Arbeiten haben noch nicht begonnen) eine 5 000 m2 große Tonbühne (sie soll weltweit die größte sein), ein weiteres Backlot und 4 TV-Studios.
(19)
In dem Studiokomplex ist auch ein Universitätsinstitut für die audiovisuelle Produktion (Kino, Fernsehen, Radio, Internet) untergebracht, das Masterstudiengänge anbietet, die alle Aspekte der Produktion (künstlerische Aspekte, technisches Marketing, Kommunikation) abdecken. Die ursprünglichen Pläne aus dem Jahr 2000 sahen noch weitere Investitionen in angrenzende Einkaufszentren, Hotels und einen Sportkomplex vor, die zu positiven Mittelzuflüssen in das Projekt führen sollten. Bislang wurden sie jedoch noch nicht errichtet. Obwohl das erforderliche Land im Jahr 2004 von der Generalitat bereitgestellt und im Jahr 2005 Ausschreibungen für den Betrieb dieser Geschäfte im Rahmen von Konzessionen veröffentlicht wurden, waren die Angebote nicht attraktiv genug und die zusätzlichen Investitionen fanden nicht statt.
(20)
Bestimmte Aspekte der hochmodernen Einrichtungen in Ciudad de la Luz sorgen dafür, dass der Filmstudiokomplex der begrenzten Anzahl an konkurrierenden großen Filmstudios in Europa in Bezug auf die Kapazitäten für Filme mit einem hohen Budget den Rang abläuft. Die in den Originalplänen für Ciudad de la Luz vorgesehene 5 000 m2 große Tonbühne wäre beispielsweise die weltweit größte gewesen (7). Die Kommission merkt an, dass große Tonbühnen nur für große Filmproduktionen von Interesse sind.
(21)
Bis vor Kurzem wurde das Studio von der Gesellschaft Aguamarga Gestión de Estudios SL verwaltet, die für ein Honorar auf der Basis eines mehrjährigen Managementvertrags mit dem Anteilseigner als Agent für das Filmstudio tätig war.
(22)
Vor Beginn der Bauarbeiten in 1999-2000 wurden die Durchführbarkeit, der Umfang und die strategischen Leitlinien für die Entwicklung von Ciudad de la Luz in vier Studien von externen Beratern analysiert. Spanien hat diese Studien im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens vorgelegt.
(23)
In diesen Studien wurden die Wachstumsaussichten in Bezug auf die Zahl der Filmproduktionen (8) untersucht, alternative Standorte in der Region Valencia für den Bau von Filmstudios (9) verglichen sowie eine vorläufige Analyse (10) und ein Geschäftsplan (11) für einen Filmstudiokomplex erstellt. Sie waren von den spanischen Behörden erst vorgelegt worden, nachdem die Kommission den Beschluss gefasst hatte, in Bezug auf das Projekt ein förmliches Prüfverfahren wegen staatlicher Beihilfen einzuleiten. Die Daten in dem Beschluss vom 22. Februar 2008 zur Eröffnung des Verfahrens stammen aus einer Studie (durchgeführt von Consultia), die laut den Angaben der spanischen Behörden an die Kommission im Jahr 2002 durchgeführt worden war. Nach dem Einleitungsbeschluss teilte Spanien der Kommission jedoch mit, dass die Studie im Jahr 2004 durchgeführt wurde.
(24)
Die Schlussfolgerungen aus dem von Arthur Andersen entwickelten Geschäftsplan von 2000 (12) waren positiv, einschließlich der mittel- bis langfristigen Rentabilitätsaussichten. Die positiven Cashflows des Filmstudioprojekts wurden für einen Fünfjahreszeitraum (2002-2006) nach Abschluss des Baus der Studiogebäude, einer Konferenzhalle und einer Schule für Film- und Fernsehtechnik dokumentiert.
(25)
Die Baukosten für diese Phasen wurden auf 16,9 Mrd. Peseten (101,7 Mio. EUR) geschätzt. Die Grundstückskosten waren nicht inbegriffen und in dem Geschäftsplan wurde angegeben, dass die Kosten um +/- 30 % variieren könnten. Weitere Phasen für den Abschluss des Projekts wurden nicht veranschlagt.
(26)
Auf der Grundlage des Geschäftsplans investierte SPTCV zwischen 2000 und 2004 durch Aktienkapitalerhöhungen und Grundstücke in Ciudad de la Luz in Höhe von insgesamt 104 259 759 EUR. Siehe die näheren Angaben unter Randnummer 53.
(27)
Da der Bau zwei Jahre länger als erwartet dauerte und der Zeitplan der Investitionen geändert wurde, um diese deutlich zu erhöhen, beauftragte Ciudad de la Luz/SPTCV im Jahr 2004 Consultia mit der Erstellung einer neuen Studie und eines neuen Geschäftsplans (13). Die Studie von Consultia bewertete die Profitabilität des Projekts ebenfalls positiv. Der Geschäftsplan für den Zeitraum 2004-2014 zeigte bis 2014 und längerfristig eine positive Rendite für die von SPTCV getätigte Investition.
(28)
Der Anteil, den Producciones Aguamarga SL an Ciudad de la Luz SA hatte, wurde im Juli 2004 von SPTCV für 139 059 EUR gekauft. Im Gegensatz zu SPTCV hat Producciones Aguamarga SL nach ihrer ersten Investition von 150 000 EUR im November 2000 nicht weiter in Ciudad de la Luz SA investiert. So war der Anteil von Producciones Aguamarga SL an Ciudad de la Luz SA zu dem Zeitpunkt, als ihn SPTCV erwarb, auf 0,2 % gefallen. Nach dieser Transaktion ging die Gesellschaft vollständig in öffentliches Eigentum über und wurde zu Ciudad de la Luz SAU.
(29)
Auf der Grundlage des geänderten Arbeitsprogramms und Geschäftsplans gewährte SPTCV als alleiniger Anteilseigner zwei Beteiligungsdarlehen, eines in Höhe von 95 Mio. EUR im Jahr 2005 und eines über 20 Mio. EUR im Jahr 2007. Der Jahresabschluss von Ciudad de la Luz SAU zum 31. Dezember 2010, den die spanischen Behörden im April 2012 vorlegten, zeigte, dass SPTCV darüber hinaus zwischen 2008 und 2010 insgesamt 45 829 840 EUR in Wandelanleihen investiert hat. Dieser Jahresabschluss zeigt auch, dass SPTCV 2009 und 2010 Zinsen auf die Beteiligungsdarlehen aus den Jahren 2005 und 2007 in Höhe von 7 222 160 EUR geschuldet wurden. Darüber hinaus waren bis zum 31. Dezember 20101 814 187 EUR unbezahlte Zinsen aus den Wandelanleihen aufgelaufen. Deshalb beliefen sich die Investitionen öffentlicher Mittel von SPTCV in Ciudad de la Luz, einschließlich der fälligen Zinsen auf die gewährten Darlehen Ende 2010 auf 274 125 946 EUR.
(30)
In dem Geschäftsplan von 2000 zielte Ciudad de la Luz darauf ab, der Studiokomplex mit der zweitgrößten Kapazität in Europa zu werden (nach Pinewood) und spanische Produktionen (Kino, Fernsehen und Werbung) anzulocken. Darüber hinaus sollten dort jährlich 16 ausländische (EU und USA) Filmproduktionen gedreht werden. In dem überarbeiteten Geschäftsplan von 2004 ist es eines der strategischen Ziele von Ciudad de la Luz, große Film- und Fernsehproduktionen zu den wichtigsten Kunden zu machen.
(31)
Im Geschäftsplan von 2004 werden große Studios außerhalb der USA als wichtigste internationale Wettbewerber von Ciudad de la Luz angesehen und insbesondere diejenigen mit ähnlichen Merkmalen. Das sind Pinewood-Shepperton (UK), Cinecitta (Italien), Barrandov (Tschechische Republik), Babelsberg (Deutschland), Cinecite Montreal & Lions Gate (Kanada) und Warner Roadshow & Fox (Australien).
(32)
Im ursprünglichen Geschäftsplan von 2000 wurden für Studiodienste (z. B. Vermieten von Backlots, Werkstätten) ähnliche Preise wie in vergleichbaren Studios in der EU vorgesehen (d. h. Shepperton und Elstree in UK, Babelsberg in Deutschland). Auch der überarbeitete Geschäftsplan von 2004 enthält ein strategisches Preismodell mit Bezug auf Studios internationalen Rufs; ungefähr 15-20 % günstiger als die etablierten Branchenführer (USA und Pinewood UK) aber 50-100 % teurer als europäische Studios (Barrandov in der Tschechischen Republik und Babelsberg in Deutschland).
(33)
In der Praxis wurden die nationalen und internationalen Ziele des Geschäftsplans von Ciudad de la Luz nicht erreicht. Von den 33 Filmen, die zwischen 2005 und 2009 in Ciudad de la Luz gedreht wurden, waren 28 spanische Produktionen und nur 5 europäische Koproduktionen (Griechenland, Frankreich). Abgesehen von gelegentlichen Highlights durch große europäische Koproduktionen wie Asterix bei den Olympischen Spielen und kürzlich eine US-amerikanische-spanische Koproduktion, wurden seit der Eröffnung im August 2005 hauptsächlich spanische, nationale Produktionen in Ciudad de la Luz verwirklicht.
(34)
Trotz der Zukunftsperspektiven im Geschäftsplan von 2004, der 2010 als das erste Jahr mit einem (bescheidenen) positiven Betriebsergebnis nannte, macht der kommerzielle Betrieb von Ciudad de la Luz bis heute Verluste. Bis Ende 2010 beliefen sich die kumulierten Verluste von Ciudad de la Luz auf 84 Mio. EUR, verglichen mit der Prognose von kumulierten Gewinnen in Höhe von 12 Mio. EUR aus dem Geschäftsplan von 2004. Verglichen mit den vorgenannten Filmstudios ist es Ciudad de la Luz bislang nicht gelungen, nicht spanische Produktionen im geplanten Umfang anzuziehen und selbst bei der spanischen Nachfrage liegen die Ergebnisse unterhalb der Erwartungen. Auch die Betriebsverluste sind höher als erwartet.
(35)
Das Verfahren der Kommission wurde im Jahr 2007 durch die Beschwerde des Beschwerdeführers A veranlasst sowie durch die nachfolgende Beschwerde des Beschwerdeführers B. Beide sind wichtige Akteure im europäischen Filmsektor in verschiedenen Mitgliedstaaten. In den Beschwerden werden angeblich rechtswidrige staatliche Beihilfen bei der öffentlichen Finanzierung von Ciudad de la Luz und insbesondere im System der filmspezifischen Anreize vorgebracht, die in Ciudad de la Luz eingeführt wurden.
(36)
Wie vorstehend angemerkt wurde, war zu dem Zeitpunkt, als die Kommission das förmliche Prüfverfahren im Februar 2008 eingeleitet hat, der angeblich im Jahr 2002 erstellte Geschäftsplan von Consultia die einzige Grundlage für die Investitionsentscheidung, die die spanischen Behörden vorgelegt hatten. Nach einer vorläufigen Bewertung hatte die Kommission ernsthafte Zweifel daran, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Investor unter denselben Bedingungen und in demselben Umfang investiert hätte wie die Regionalregierung von Valencia.
(37)
In Bezug auf die mögliche Vereinbarkeit der Beihilfe lagen der Kommission keine Informationen vor, die ihr die Prüfung ermöglicht hätten, ob die Bedingungen der zu dieser Zeit (2000-2004) für die Region Valencia geltenden Leitlinien für Regionalbeihilfen eingehalten wurden. Die Kommission zweifelte auch daran, dass die Ausnahmeregelung für Kulturbeihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d des Vertrags geltend gemacht werden kann, da Ciudad de la Luz nicht der Förderung der Kultur oder der Erhaltung des kulturellen Erbes diente, für alle Arten audiovisueller Arbeiten genutzt werden konnte, einschließlich Werbespots und mit anderen Studiobetreibern um Werbeproduktionen konkurrierte.
(38)
Die Kommission stellte auch in dem Anreizsystem für Filmaufnahmen in Ciudad de la Luz mögliche staatliche Beihilfen fest und identifizierte die entsprechenden Filmproduzenten als Begünstigte. Die filmspezifischen Anreize zielten auf bestimmte Tätigkeiten an einem bestimmten Drehort auf der Grundlage unbekannter Kriterien ab und schienen so nicht die Bestimmungen zu erfüllen, die in der „Mitteilung zur Filmwirtschaft“ der Kommission niedergelegt sind.
III. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER
(39)
Die Kommission hat insgesamt Stellungnahmen von zehn Beteiligten erhalten. Vier von ihnen sind im Filmstudiogeschäft in anderen Mitgliedstaaten als Spanien tätig (Beschwerdeführer A, Beschwerdeführer B, Barrandov Studio und Mediterranean Film Studios Limited); fünf sind im spanischen Filmsektor tätig (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, Associacio de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades - EAVf, the association Productors audiovisuals valencians und Sociedad Proyectos Tematicos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU); bei einem Beteiligten handelt es sich um eine nationale Filmförderungsanstalt (UK Film Council).
(40)
In seiner vertraulichen Stellungnahme vom 25. Juni 2008 bringt der Beschwerdeführer B seine Bedenken über die Beihilfen zum Ausdruck, durch die Ciudad de la Luz entwickelt wurde und derzeit betrieben wird. Er macht geltend, dass die von der Kommission durch die Einleitung des Verfahrens ergriffenen Maßnahmen von grundlegender Bedeutung für sein Unternehmen und den Sektor sind.
(41)
In seiner vertraulichen Stellungnahme vom 30. Juni 2008 beschränkt der Beschwerdeführer A seine Stellungnahme auf die eingehenden Untersuchung von vier Punkten: i) die Kosten für die Finanzierung der Studios, ii) den Ansatz zur Finanzierung einer „Unternehmensgründung“, iii) die Bewertung des Endverkaufs und iv) sonstige Anreize, die von Ciudad de la Luz gewährt werden. Seiner Ansicht nach „würde ein privater Investor selbst ein etabliertes und Gewinn erzielendes Filmstudio zumindest als mittleres Anlagerisiko bewerten…. Das beruht auf der Tatsache, dass ein Studiobetrieb zwar durch Vermögenswerte abgesichert ist …, sein operativer Verschuldungsgrad aber vermutlich hoch sein wird, was eine Gewinnprognose schwierig macht. Eine weitere Unsicherheit beruht auf Faktoren wir der zyklischen Natur des Filmproduktionssektors.“
(42)
Gemäß dem Beschwerdeführer A könnten durchschnittlich gewichtete Kapitalkosten (WACC) von ungefähr 15 % für ein etabliertes Filmstudio angemessen sein, auch wenn „die Rendite, die die privaten Eigenkapitalanleger [von Beschwerdeführer A] erwarteten, höher war“. Die Unternehmensgründung eines Filmstudios würde von einem privaten Investor als „Unternehmen mit mittlerem bis hohem Risiko angesehen werden und er würde deshalb eine deutlich höhere Rendite seiner Investitionen erwarten (auch wenn eine gewisse Frist bis zum Erreichen der Profitabilität toleriert würde). Angesichts der Tatsache, dass üblicherweise nur eingeschränkte (wenn überhaupt) Möglichkeiten für Unternehmensgründer bestehen, Geld aus konventionellen Quellen zu leihen, ist der WACC für Unternehmensgründungen üblicherweise sowohl durch die höhere geforderte Eigenkapitalrendite erhöht als auch durch die fehlenden Möglichkeiten der kostengünstigen Kapitalaufnahme.“
(43)
Der Beschwerdeführer A ist der Ansicht, dass der im Einleitungsbeschluss genannte Endwert für den Verkauf von Ciudad de la Luz unrealistisch ist. Er macht auch geltend, dass ein privater Investor mehr als 12-15 verschiedene Ergebnisse vor Zinsen und Steuern generell für eine schlechte Grundlage für die Bewertung halten würde.
(44)
Schließlich macht der Beschwerdeführer A in Bezug auf die Anreize, mit denen die Attraktivität des Studiokomplexes für Filmproduktionen erhöht werden sollte, geltend, dass die Filmproduktionsgesellschaften in Wirklichkeit offensichtlich Zuschüsse zu den Kosten erhalten, die sie aufwenden müssen, um qualifiziertes technisches und administratives Personal in die Region Valencia zu holen, das dort angeblich fehlt. Der Beschwerdeführer A ist der Ansicht, dass die Anreize schwerwiegende nachteilige Auswirkungen auf den Wettbewerb haben, da es die Studios ohne diese Anreize deutlich schwerer gehabt hätten, Filmproduktionen zu gewinnen.
(45)
In seiner ersten eingereichten Stellungnahme vom 25. Juni 2008 betont Barrandov Studio, dass die mutmaßliche Beihilfe den entsprechenden Markt verfälscht und andere Wettbewerber benachteiligt. Das Studio stellte angesichts der Komplexität des Falls einen Antrag auf Fristverlängerung, um weitere Stellungnahmen einreichen zu können. Diese Stellungnahmen gingen am 15. September 2008 bei der Kommission ein. Barrandov Studio stimmt den von Beschwerdeführer A genannten Gründen für die Beschwerde zu und betont, dass die Größe und die Anzahl der Tonstudios zeigen, dass Ciudad de la Luz eher an US-amerikanischen Filmen mit einem großen Budget als an spanischen Filmen interessiert ist. Die geringe Dichte an Filmschaffenden und an entsprechender Infrastruktur in Alicante verglichen mit Madrid oder Barcelona weist nicht auf eine logische Wahl dieses Standorts hin. In strategischer Hinsicht würde ein in die Filmbranche investierender Kapitalgeber die Kundschaft aufteilen in lokale Kunden, die ein stabiles Einkommen geben und ausländischen Kunden, die sich auf große, ausländische Produktionen konzentrieren. Ciudad de la Luz wendet die entgegengesetzte Strategie an, die auf der Bereitstellung von Studioleistungen zu extrem niedrigen Preisen basiert, die die Gründungskosten missachten. Angesichts der Schwierigkeit, in der Branche Umsatzprognosen für einen längeren Zeitraum als 3-5 Jahre hinweg zu geben, hätte ein privater Kapitalgeber eine viel frühere Rendite verlangt. Nach Barrandovs Meinung wird diese Behauptung durch einen vertraulichen Geschäftsplan gestützt, der seine jüngste Investition in neue Studios zeigt, die auf der Annahme erfolgte, dass ab dem zweiten Jahr des Betriebs Nettoeinnahmen zu verzeichnen sind und der Amortisationszeitraum unter acht Jahren liegt. Barrandov sieht auch keine vernünftige Erklärung für die Höhe der Gewinne (341 Mio. EUR), die die spanischen Behörden ab 2014 erwarten.
(46)
In ihrer Stellungnahme vom 27. Juni 2008 hat sich die Gesellschaft Mediterranean Film Studios Limited auf die Wassertanks beschränkt, die Ciudad de la Luz angekündigt hat. Sie bringt vor, dass ihre eigenen Wassertanks einzigartig in Europa sind und nur mit denjenigen von Fox in Baja California (Mexico) verglichen werden können. Angesichts des niedrigen jährlichen Ausnutzungsgrads ihrer Tanks behaupten sie, dass nach ihrer Meinung und der übereinstimmenden Auffassung der Branche im Mittelmeerraum oder in Europa bereits genügend Kapazitäten für Filmaufnahmen in Wassertanks zur Verfügung stehen.
(47)
In ihrer Stellungnahme vom 30. Juni 2008 bringt die Federacion de asociaciones de productores audiovisuales espanoles (FAPAE) vor, dass Ciudad de la Luz auf dem Markt für große Produktionen für mehr Wettbewerb gesorgt hat und dass die Beschwerdeführer schlicht ihre Marktposition behalten und den Zugang aller Wettbewerber zum Markt verhindern wollen, die glaubwürdige und preislich interessante Leistungen alternativ zu den, den europäischen Markt dominierenden Studios anbieten. FAPAE macht auch geltend, dass Filmstudios wie Barrandov, Cinecittà, Babelsberg oder Mafilms ihre Marktposition und ihren Ruf mit Hilfe öffentlicher Unterstützung unterschiedlicher Formen aufgebaut haben, einschließlich öffentlicher Beteiligung am Aktienkapital. Allgemeiner betont FAPAE, dass die Wahrung der kulturellen Diversität ein starkes öffentliches Eingreifen in die Branche rechtfertigt. Insbesondere versorgt Ciudad de la Luz die spanische Produktionsindustrie angeblich mit anspruchsvollen und dem Stand der Technik entsprechenden Leistungen in Spanien, die ansonsten zu höheren Kosten im Ausland eingeholt werden müssten. In Bezug auf die Behauptung, dass Ciudad de la Luz auf Super-Produktionen abzielt, bringt FAPAE vor, dass Ciudad de la Luz spanischen Produktionen mit einem geringen Budget großen Nutzen bringt und sich auf die nationale oder lokale Kultur konzentriert und somit zu den kulturellen Zielen beiträgt, die in dem ehemaligen Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d (jetzt Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d) niedergelegt sind. Die Bemerkungen von Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) vom 21. Mai 2008 und diejenigen von der association of Productors audiovisuals valencians vom 16. Mai 2008 wiederholen zum größten Teil die Stellungnahmen der FAPAE, teilweise sogar wortwörtlich.
(48)
In ihrer Stellungnahme vom 5. Juni 2008 betont die Associaciò de directors de cinema valencians, dass die Vorherrschaft der US-amerikanischen Kinoindustrie europäische Produktionen durch eine Reihe mutmaßlich missbräuchlicher Praktiken marginalisiert. Ihrer Ansicht nach sind Abhilfemaßnahmen erforderlich, damit europäischen kulturellen Werken der Wettbewerb unter gleichen und gerechten Bedingungen ermöglicht wird. Dieser Verband behauptet, dass die öffentliche Intervention in Ciudad de la Luz ganz zu diesem Zweck erfolgt und dem Nutzen europäischer, spanischer und valenzianischer Produktionen und der Verteidigung ihrer kulturellen Identitäten dient.
(49)
Die Stellungnahme der Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (100 %iger Eigentümer von Ciudad de la Luz SAU, seinerseits Eigentum der Comunidad Valenciana) vom 23. Juni 2008 gibt im Wesentlichen die gleichen ergänzenden Argumente wieder und verlässt sich auf die Beweise, die von Spanien vorgebracht wurden. Die folgenden Aspekte werden in der Stellungnahme besonders hervorgehoben: Erstens zeigt die Tatsache, dass das Projekt bei seiner Gründung im Jahr 2000 basierend auf den verfügbaren Studien teilweise von einem privaten Investor finanziert wurde, dass die Investition durch staatliche Stellen der Logik eines privaten Investors folgte. Beide Studien aus den Jahren 2000 und 2004 kamen ohne Einschränkung zu der Schlussfolgerung, dass das Projekt profitabel ist. Zweitens sind die Anreize, die bestimmten Filmen gewährt werden, aus wirtschaftlicher Sicht für ein neues Unternehmen gerechtfertigt. Sie sind als „Sponsoringvertrag“ im Austausch für Werbemaßnahmen gewährt worden, die ihrerseits den Ruf der Studios fördern und gleichzeitig beim Empfänger Kosten für Werbemaßnahmen verursachen. Eine diesbezüglich durchgeführte Studie schätzt, dass der wirtschaftliche Wert der Sponsoringverträge für Ciudad de la Luz […] (14) Mill. EUR beträgt.
(50)
In seinem Schreiben vom 25. Juni 2008 macht der UK Film Council geltend, dass der Beschluss zur Einleitung eines öffentlichen Prüfverfahrens zu Recht gefasst wurde.
IV. STELLUNGNAHMEN VON SPANIEN
(51)
Nach der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens legten die spanischen Behörden offen, dass die ursprüngliche Entscheidung zur Investition auf einem Geschäftsplan basierte, der im Jahr 2000 erstellt worden war und nicht auf der Grundlage des Geschäftsplanes, den sie vorher eingereicht hatten. Dieser Geschäftsplan war in einer Studie enthalten, die im Jahr 2004 durchgeführt worden war und nicht im Jahr 2002, wie die spanischen Behörden zuvor gegenüber der Kommission erklärt hatten.
(52)
Bis zu der Studie aus dem Jahr 2004 waren bereits mehr als 90 Mio. EUR in das Projekt investiert worden. Folglich machen die spanischen Behörden geltend, dass zwei Investitionsentscheidungen getroffen wurden: eine im Jahr 2000 für die erste Phase des Projekts und eine im Jahr 2004 für die geplante Erweiterung.
(53)
Der Zeitplan für Investitionen in Ciudad de la Luz in der zuletzt im April 2012 von den spanischen Behörden aktualisierten Fassung sieht wie folgt aus:
Datum
Beschreibung
Öffentliche Investition
(in EUR)
24.10.2000
Region Valencia beschließt Entwicklung von Ciudad de la Luz
-
2.11.2000
Ciudad de la Luz SA wird gegründet (75 % sind im Eigentum von Parque Temático de Alicante SAU und 25 % von Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % von 600 000]
21.11.2001
Parque Temático de Alicante SAU erhöht durch einseitige Kapitalzuführung von 9 Mio. EUR seinen Anteil an Ciudad de la Luz SA auf 98,4 %
9 000 000
6.2.2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) erhöht durch einseitige Kapitalzuführung von 30 Mio. EUR seinen Anteil an Ciudad de la Luz SA auf 99,6 %
30 000 000
4.5.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU erhöht durch einseitige Kapitalzuführung von 54 870 660 EUR seinen Anteil an Ciudad de la Luz SA auf 99,8 %
54 870 660
23.7.2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU erwirbt den von Producciones Aguamarga SL an Ciudad de la Luz SA gehaltenen Anteil von 0,2 %, (Nennwert von 150 000 EUR) für 139 059 EUR (und erhöht damit ihren Anteil an Ciudad de la Luz SA auf 100 %)
139 059
9.3.2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU tritt das Land, auf dem die Studios gebaut wurden, an Ciudad de la Luz SA ab und erhöht dadurch ihren Eigenkapitalanteil um 9 800 040 EUR (obwohl das Grundstück in den Geschäftsbüchern von Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU mit 1 030 856 EUR bewertet worden war). Das Projekt hatte bereits vor diesem Tag die Genehmigung der Regierung von Valencia für den Bau der Studios auf diesem Grundstück erhalten.
9 800 040
Sommer 2005
Ciudad de la Luz SA beginnt die Tätigkeit als Filmstudio
-
28.4.2005
Beteiligungsdarlehen in Höhe von 95 Mio. EUR
95 000 000
26.12.2007
Beteiligungsdarlehen in Höhe von 20 Mio. EUR
20 000 000
30.6.2008
Wandelanleihe mit der Option, die Anleihe vor dem 31. Dezember 2008 in Aktien umzuwandeln
10 000 000
2.1.2009
Wandelanleihe mit der Option, die Anleihe vor dem 30. Juni 2009 in Aktien umzuwandeln
10 000 000
17.3.2009
Wandelanleihe, genehmigt bis 30 Mio. EUR, mit der Option, die Anleihe vor dem 30. Dezember 2009 in Aktien umzuwandeln
25 829 840
31.12.2010
Unbezahlte Zinsen auf Beteiligungsdarlehen in 2009 & 2010
7 222 160
31.12.2010
Unbezahlte Zinsen auf nicht umgewandelten Anleihen in 2009 und 2010
1 814 187
Insgesamt
274 125 946
(54)
Die spanischen Behörden konzentrierten sich in ihren Antworten auf den Versuch, den Nachweis zu erbringen, dass es sich bei der Investition nicht um eine staatliche Beihilfe handelt, da ein marktwirtschaftlich handelnder Investor unter denselben Bedingungen in das Projekt investiert hätte (unter Anwendung des Prinzips des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers). Zur Stützung dieser Behauptung haben sie Berichte des Wirtschaftsberatungsunternehmens LEGC vorgelegt.
(55)
Selbst wenn die Kommission der Ansicht sein sollte, dass zumindest ein Teil der Investition eine staatliche Beihilfe darstellt, behauptet Spanien, dass alle in Ciudad de la Luz gedrehten Filme die kulturellen Kriterien der Filmförderung von Valencia erfüllen, denen die Kommission im April 2008, im Dezember 2008 und im Juli 2009 (16) zugestimmt hatte. Nach der Auffassung von Spanien kann die Ausnahmeregelung für Kulturbeihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV für der Filmproduktion vor- und nachgelagerte Investitionsbeihilfen angewendet werden.
(56)
Spanien stellt außerdem fest, dass jede Beihilfe in Form einer öffentlichen Finanzierung von Ciudad de la Luz und in Form von Produktionsanreizen unter der Perspektive der verzerrenden Auswirkungen nationaler Filmbeihilferegelungen gesehen werden sollte, denen die Kommission in anderen Mitgliedstaaten zugestimmt hat und aufgrund derer große Filmproduktionen an Wettbewerber von Ciudad de la Luz (17) gehen.
(57)
Spanien beruft sich auch darauf, dass die damals (1998) anzuwendenden Leitlinien für Regionalbeihilfen eine Beihilfeintensität von 36 % an dem Investitionsprojekt zugelassen hätten. Auch die zusätzlichen Bedingungen, die später in den multisektoralen Rahmenbestimmungen für große Investitionsvorhaben mit einem geringeren Markanteil als 25 % und einer Zunahme der Kapazität auf dem Markt von 5 % eingeführt wurden, wären erfüllt worden.
(58)
Spanien legte einen zweiten Bericht von LECG vor, in welchem die Analyse des Geschäftsplans von 2004 durch die Kommissionsdienststellen kritisiert wurde. LECG kritisierte die Analyse der Kommissionsdienststellen und legte alternative Werte für die Daten und Risikofaktoren vor sowie retrospektive Bewertungen des Landes, auf dem Ciudad de la Luz errichtet wurde.
(59)
In einer zweiten wirtschaftlichen Analyse untersuchten die Kommissionsdienststellen den Geschäftsplan von 2000 und die retrospektiven Landbewertungen, die von Spanien vorgelegt worden waren. Darüber hinaus wurde von einem unabhängigen Beratungsunternehmen im Auftrag der Kommission eine unabhängige wirtschaftliche Bewertung des Prinzips des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers durchgeführt. Am 30. September 2011 wurde den spanischen Behörden der unabhängige Bericht zugesandt.
(60)
Die spanischen Behörden wiederholten wie in ihrer Stellungnahme zum Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens ihre Auffassung, dass die Rentabilitätsaussichten von Ciudad de la Luz mit seinen wichtigsten Wettbewerbern aus der Filmbranche in der EU verglichen werden sollten (wie z. B. Babelsberg, Pinewood) und nicht, wie es Ecorys (18) tut, mit diversifizierten US-amerikanischen Konglomeraten des audiovisuellen Sektors (Time Warner, Disney) (19). Die spanischen Behörden sind der Ansicht, dass dieser Leistungsvergleich auf öffentlich verfügbaren Informationen (z. B Bloomberg) aus der Zeit ihrer Investitionsentscheidung (d. h. 2000 und 2004 und nicht 2008) basieren sollte. Schließlich machen sie geltend, dass eine Reihe von Missverständnissen oder technischen Mängeln die Schlussfolgerungen der Ecorys Studie entkräften (20). Die spanischen Behörden behaupteten, dass die Rentabilitätsaussichten der Investitionsentscheidung, basierend auf den zu dem Zeitpunkt verfügbaren Nachweisen, die Anforderungen des MEIP-Tests erfüllt hätten, wenn die Missverständnisse und technischen Mängel korrigiert und der passende Leistungsvergleich mit Wettbewerbern durchgeführt worden wäre.
V. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
(61)
Im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“. Daraus geht hervor, dass die folgenden kumulativen Voraussetzungen erfüllt sein müssen, damit eine staatliche Beihilfe vorliegt: 1. die Maßnahme muss aus staatlichen Mitteln gewährt werden, 2. sie muss Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, 3. der Vorteil muss selektiv sein und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, 4. die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(62)
Wie oben dargelegt, haben die spanischen Behörden argumentiert, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt, da sie dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers („MEIP“-Test) entspricht. Dieser Test prüft, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber zu dem Zeitpunkt, als die Entscheidung zugunsten der öffentlichen Investition getroffen wurde, unter denselben Bedingungen wie der öffentliche Kapitalgeber in das Projekt investiert hätte. Diesbezüglich ist es von Bedeutung, dass zuerst ein privater Kapitalgeber an dem Projekt beteiligt war (21) und dass die spanischen Behörden verschiedene Studien in Auftrag gegeben hatten, die zu dem Ergebnis kamen, dass das Projekt einen positiven Cashflow generieren würde (siehe Randnummer 22).
(63)
Wie unter Randnummer 17 dargelegt ist, hielt im Fall von Ciudad de la Luz ursprünglich ein privater Kapitalgeber (das geschäftsführende Unternehmen) einen Anteil von 25 % an dem Projekt (d. h. 150 000 EUR an dem anfänglichen Grundkapital in Höhe von 600 000 EUR). Dieser private Investor hat sich jedoch zurückgezogen, bevor er selbst weitere Mittel zuschoss (sein Anteil wurde 2004 von SPTCV aufgekauft). Danach investierte kein weiterer privater Kapitalgeber mehr in das Projekt.
(64)
Die Tatsache, dass der einzige verfügbare private Kapitalgeber nur in geringem Umfang Mittel bereitgestellt hat und sich zu dem Zeitpunkt zurückgezogen hat, als der große Teil der Investition zu erbringen war, kann als Anscheinsbeweis dafür gesehen werden, dass ein privater Kapitalgeber ein solches Projekt unter den damaligen Bedingungen nicht durchgeführt hätte. Darüber hinaus befand sich dieser private Investor in einer sehr speziellen Lage (und kann daher nicht mit dem marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber verglichen werden, der in der Rechtsprechung herangezogen wird), da er im Gegenzug für eine Verwaltungsgebühr auch dafür verantwortlich war, das Projekt einzuleiten, die Bauarbeiten zu beaufsichtigen und die Studios zu verwalten und zu fördern. Wenn man die ursprüngliche Investition isoliert sieht, könnte sie auch aus anderen Gründen als der reinen Rentabilität rational gewesen sein.
(65)
Mangels privater Aktieninhaber basierte die regionale Behörde ihre Investitionsentscheidung auf die Ergebnisse der Beratungsstudien. Das bloße Vorhandensein solcher Studien reicht jedoch nicht aus, um die Anforderungen des MEIP-Tests zu erfüllen. Vor der Bereitstellung von Mitteln in der Höhe des in Ciudad de la Luz investierten Kapitals würde man von einem privaten Kapitalgeber erwarten, dass er den Geschäftsplan und die Annahmen, auf denen solche Studien basieren, gründlich prüft. Ein privater Investor müsste selbst zu einem Urteil darüber gelangen, ob die besonderen Annahmen, die zur Begründung des Geschäftsplans herangezogen werden, in diesem speziellen Fall gerechtfertigt sind oder nicht. Darüber hinaus kann von einem privaten Kapitalgeber erwartet werden, dass er die erwartete Rendite des Ciudad de la Luz Projekts mit der erwarteten Rendite alternativer Projekte vergleicht. Eine solche Analyse wurde zu dem Zeitpunkt jedoch nicht durchgeführt. Außerdem war es noch nicht einmal möglich, einen solchen Vergleich auf der Grundlage der geschätzten positiven Cashflows durchzuführen, die in diesen Studien angegeben waren.
(66)
Im Rahmen einer Untersuchung der staatlichen Beihilfe verlangt die Rechtsprechung, dass die Kommission ihre eigene Beurteilung der Fakten vornimmt (22). Folglich muss die Gültigkeit der Berichte geprüft werden, die zum Zeitpunkt der Transaktion erstellt wurden.
(67)
Angesichts der Berichte, die die spanischen Behörden seit Einleitung des Prüfverfahrens vorgelegt haben, scheint es zwei Investitionsentscheidungen in Bezug auf das Projekt gegeben zu haben. Die erste erfolgte 2000 auf der Grundlage des Arthur Andersen Geschäftsplans von 2000 (er deckt Investitionen in dem Zeitraum 2002-2006 ab). Im Jahr 2004 wurde der Consultia Bericht in Auftrag gegeben; wahrscheinlich, um die Angemessenheit weiterer Investitionen in das Projekt zu prüfen. (Er deckte die tatsächliche Investition in dem Zeitraum 2002-2004 ab und gab eine Prognose über Investitionen in dem Zeitraum 2004-2014 ab). Folglich sollte der MEIP für beide Investitionsentscheidungen geprüft werden.
(68)
Die Kommission hat bewertet, ob ein hypothetischer, privater Kapitalgeber in das Projekt zur Gründung von Ciudad de la Luz investiert hätte. Nach dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Investors wird die vorgenommene Investition als staatliche Beihilfe gewertet, wenn die vom Staat zu erhaltende Ausgleichszahlung niedriger ist als der Betrag, den ein privater Kapitalgeber unter den besonderen Umständen des jeweiligen Projekts gefordert hätte.
(69)
Zur Finanzierung eines Projekts müssen Investoren Kapital investieren. Solches Kapital hat Kosten, die Kapitalkosten. Typischerweise gibt es zwei große Kapitalquellen: Eigenkapital und (finanzielles) Fremdkapital. Die Gesamtkapitalkosten sind der gewichtete durchschnittliche Kapitalkostensatz (WACC), der den Anteil von Eigen- und Fremdkapital berücksichtigt. Die Fremdkapitalkosten und die Eigenkapitalkosten sind erwartete und keine historischen Kosten. Im besonderen Fall von Ciudad de la Luz sah der Geschäftsplan vor, dass das Projekt vollständig über Eigenkapitel finanziert wird. Deshalb sind die Gesamtkapitalkosten das Eigenkapital.
(70)
Ein privater Eigenkapitalgeber wäre bereit gewesen, in Ciudad de la Luz zu investieren, wenn der erwartete interne Zinsfuß (23) höher oder gleich den Opportunitätskosten des Eigenkapitals wäre (24) (d. h. die Rendite, die er bei einem ähnlichen Projekt hätte erhalten können).
(71)
Die Kommission hat das Capital Asset Pricing Model kalibriert, um die Eigenkapitalkosten zu erhalten. Die Eigenkapitalkosten spiegeln die Opportunitätskosten der Investition für Anteilseigner an Unternehmen oder Projekten wider, die dasselbe (oder ein ähnliches) Geschäfts- und Finanzrisiko haben, wie das in Betracht kommende Projekt. Nach dem Capital Asset Pricing Model (CAPM) sollten die Eigenkapitalkosten Ke anhand der folgenden Formel abgeschätzt werden:
dabei ist Rf der risikofreie Zinssatz, ) die Markt-Risikoprämie und ß ist das „Beta“, ein Maß des systematischen (nicht-diversifizierbaren) Risikos, das mit den Aktien von Ciudad de la Luz verbunden ist und sowohl das wirtschaftliche als auch das finanzielle Risiko widerspiegelt.
(72)
Für den risikofreien Satz Rf schlägt die Marktpraxis (25) vor, den Zinssatz für langfristige (typischerweise mit einer Laufzeit von zehn Jahren) Staatsanleihen im Land der Geschäftstätigkeit heranzuziehen (diese werden als die am wenigsten riskanten Investitionen angesehen). 2004 betrug in Spanien die durchschnittliche Jahresrendite auf Staatsanleihen mit einer Laufzeit von 10 Jahren 4,1 % (26). Für die Markt-Risikoprämie sollte die historische Markt-Risikoprämie über einen angemessen langen Zeitraum herangezogen werden. Es ist gängige Marktpraxis, den Unterschied zwischen der historischen Rendite auf einen diversifizierten Aktienindex im Land der Geschäftstätigkeit und dem risikofreien Satz heranzuziehen. Nach Fernández (2004) (27) lag die historische Markt-Risikoprämie bei Staatsanleihen in Spanien (für den Zeitraum zwischen 1991 und 2003) zwischen 6,8 % und 9,3 %. Die Kommission wählte bei der Schätzung der Markt-Risikoprämie einen konservativen Ansatz und nahm den unteren Grenzwert dieser Spanne, nämlich 6,8 %. Eine weitere Abhandlung jüngeren Datums desselben Autors (28) untermauert die Gültigkeit dieses Wertes, indem sie für den Zeitraum 2000-2004 eine erforderliche Eigenkapitalprämie zwischen 6 und 7 % nennt.
(73)
Für eine Schätzung des Betas zog die Kommission öffentlich verfügbare Informationen zu Unternehmen heran, die von den spanischen Behörden als direkte Wettbewerber von Ciudad de la Luz by identifiziert wurden, nämlich die Carrere Group (29) und Babelsberg. Diese Zahlen wurden von Finanzanalysten genannt, die eine eingehende Analyse der beiden Unternehmen durchführten. Ein Mittelwert der beiden Betas, angeglichen an das finanzielle Risikoprofil von Ciudad de la Luz ergibt einen Wert von etwa 1,5. Das ist ein konservativer Ansatz, da die Investition in Ciudad de la Luz wahrscheinlich ein höheres idiosynkratisches Risiko tragen wird als die anderen beiden, etablierten Studios. Ciudad de la Luz ist eine Green-Field-Investition in einer Region, in der weder spanische noch internationale Filmproduzenten angesiedelt sind. Anders ausgedrückt ist das Beta von Ciudad de la Luz wahrscheinlich höher als das seiner Wettbewerber.
(74)
Unter Anwendung der vorstehenden Formel (siehe Randnummer 71), erhielt die Kommission das Ergebnis, dass die erwarteten Eigenkapitalkosten ungefähr 14,9 % betragen.
(75)
Zum Vergleich: wie in Anhang I diskutiert wird, brachte Spanien vor, dass die Anwendung des CAPM-Modells zeigen würde, dass ein privater Investor eine Risikoprämie „fordern würde“ und keine Rendite und zwar in Höhe von 3,75 % im Jahr 2000 und 2,07 % im Jahr 2004. Diese Berechnung basiert auf einem Beta von ß = 0,395. Ein Beta von 1 stellt das Portfolio aller Aktien dar, also die „Durchschnitts“aktie. Ein Beta deutlich unter 1 würde also eine Investition mit besonderen niedrigem Risiko darstellen. Spanien hat diese Annahme nicht substantiiert und hat sie nicht mit plausiblen und nachprüfbaren Daten belegt.
(76)
Wie oben festgestellt wurde (siehe Randnummer 70) würde ein privater Kapitalgeber nur in ein Projekt investieren, dessen interner Zinsfuß höher als die Opportunitätskosten des Kapital sind. Die Kommission merkt an, dass der Geschäftsplan von 2000 nur die anfängliche Projektphase detailliert untersucht hat. Die Analyse der Kommission (siehe Anhang II) kommt, basierend auf dem Geschäftsplan von 2000, zu einem negativen Kapitalwert. Dabei stützt sie sich auf die in dem Geschäftsplan vorgelegten Cashflows und übernimmt diese unbesehen. Auf dieser Grundlage hätte ein privater Kapitalgeber nicht in das Projekt investiert.
(77)
Bei der Festlegung des internen Zinsfußes wählt die Kommission erneut den konservativen Ansatz, indem sie die Annahmen des Geschäftsplans nicht hinterfragt, insbesondere nicht den Cashflow-Strom, der für das vorgeschlagene Projekt prognostiziert wird. Es sollte jedoch angemerkt werden, dass die in dem Geschäftsplan von 2004 prognostizierten Cashflows übermäßig optimistisch zu sein scheinen, insbesondere wenn man die Verluste berücksichtigt, die das Unternehmen in dem Zeitraum von 2002 bis 2004 gemacht hat (30). Auf der Grundlage der der Kommission zur Verfügung stehenden Informationen kann man folglich davon ausgehen, dass die im Geschäftsplan von 2004 erwarteten Cashflows einen oberen Grenzwert darstellen (31). Der Strom der Cashflows bestimmt die erwartete Rendite. Die Kommission glaubt auch die erwartete Rendite von Ciudad de la Luz unbesehen. Sie kalibriert jedoch die Kosten der Kapitalaufnahme. Das müsste von einem vernünftig handelnden privaten Kapitalgeber gemacht werden.
(78)
Auf der Grundlage des von Ciudad de la Luz vorgeschlagenen Geschäftsplans von 2004 beträgt der interne Zinsfuß dieses Projekts 5,74 % (siehe Anhang I). Ein privater Kapitalgeber, der in Ciudad de la Luz investiert und mit Opportunitätskosten des Kapitals von mindestens 14 % konfrontiert wird (wie vorstehend errechnet, siehe Randnummer 73), hätte diese Investition nicht getätigt, da der interne Zinsfuß niedriger als die Opportunitätskosten des Kapitals ist.
(79)
Darüber hinaus hat die Kommission den Kapitalwert der Investition in Ciudad de la Luz errechnet, um die Größenordnung des Werts anzugeben, den das Projekt für den privaten Kapitalgeber hätte. Das Ziel einer Investitionsentscheidung ist es, Anlagen zu finden, die mehr wert sind, als sie kosten, also Investitionen, bei denen die erwartete Rendite höher als die Opportunitätskosten des Kapitals sind. Wenn dies, wie bei Ciudad de la Luz, nicht der Fall ist, ist der Wert des Projekts negativ und folglich ist die Investition für einen vernünftig handelnden privaten Kapitalgeber nicht rentabel. Der Kapitalwert jedes Projekts gibt an, wie viel die Investition zum Zeitpunkt der Entscheidung wert ist. Er wird errechnet, indem der im Geschäftsplan vorgesehene Cashflow-Strom unter Anwendung des Abzinsungsfaktors - den Kapitalkosten - abgezogen wird. Intuitiv gilt: je höher die Kapitalkosten, desto niedriger der Kapitalwert.
(80)
Im Fall von Ciudad de la Luz ergibt sich unter Zugrundelegung von Opportunitätskosten des Kapitals von 14 % und den in dem Consultia Geschäftsplan von 2004 angegebenen Cashflows (die von der Kommission wie in Randnummer 76 erklärt, unbesehen übernommen werden) ein Kapitalwert der Investition von ungefähr minus 130 Mio. EUR (siehe Anhang). Folglich lohnt sich diese Investitionsmöglichkeit nicht für einen privaten Kapitalgeber.
(81)
Die Kommission hat auch eine Überprüfung der Robustheit vorgenommen. Dabei hat sich gezeigt, dass das Ergebnis sehr solide ist. Wie von der Kommission geschätzt, reagiert das Ergebnis ab einem bestimmten Schwellenwert kaum auf den Wert der Opportunitätskosten des Kapitals. Anders ausgedrückt: signifikante Änderungen der von der Kommission bei der Berechnung der Kapitalkosten kalibrierten Parameter ändern das Ergebnis nicht. Die nachfolgende Grafik stellt die ungefähren Werte des Kapitalwerts bei verschiedenen Werten der Kapitalkosten (WACC) von 5 % bis 20 % dar. Die Grafik illustriert, dass der Kapitalwert bei einem WACC zwischen 5 % und 6 % negativ wird. Wenn die Kapitalkosten über 6 % liegen, würde ein privater Kapitalgeber folglich nicht in das Projekt investieren. WACC-Werte über 10 % wirken sich darüber hinaus praktisch nicht auf den Kapitalwert aus. Die Kommission hat einen WACC von ungefähr 14 % geschätzt, der also in einem Bereich liegt, in dem man mit einem hohen Maß an Konfidenz schlussfolgern kann, dass das Projekt nicht profitabel ist.
(82)
Als Reaktion auf die Bewertung der Kommission haben die spanischen Behörden basierend auf dem Bericht des Wirtschaftsberatungsunternehmens (32) argumentiert, dass diese Bewertung fehlerhaft ist. Erstens wurde die CAPM-Analyse als solche zwar als richtiger Ansatz gesehen, der Bericht des Beratungsunternehmens hinterfragt jedoch die von der Kommission herangezogenen Werte der Parameter. Insbesondere hätten die Eigenkapitalprämie und die „Betas“ niedriger sein müssen. Zweitens hätte die Kommission zur Festlegung der entsprechenden Richtgröße nicht nur den Geschäftsplan von Consultia IT heranziehen sollen, sondern auch den von Arthur Andersen von 2000. Drittens habe die Kommission zum Abschätzen der erwarteten Profitabilität des Projekts Ciudad de la Luz nicht die geeigneten finanzwirtschaftlichen Kennzahlen herangezogen. Schließlich habe es die Kommission versäumt, die erwarteten Einnahmen aus der Entwicklung von Hotels und Büroflächen zu berücksichtigen.
(83)
Diese Argumente wurden von der Kommission entkräftet. In Bezug auf die Eigenkapitalprämie wird in Anhang II im Einzelnen erläutert, warum die Werte in dem von Spanien vorgeschlagenen Rahmen nicht stichhaltig sein können. Am wichtigsten ist hierbei, dass die für die Prämie vorgeschlagenen Werte für das Jahr 2009 geschätzte Werte waren und nicht die Werte, die 2000 und 2004 am häufigsten auftraten. Die für eine Schätzung des CAPM herangezogenen Werte sollten eindeutig die zum Zeitpunkt der Geschäftsentscheidung geltenden Werte sein. Tatsächlich legt der von den spanischen Behörden zitierte Autor für den betreffenden Zeitraum Schätzungen vor, die mit der Bewertung der Kommission übereinstimmen. In Anhang II wird auch erläutert, warum die Forderung der spanischen Behörden nach niedrigeren „Betas“ fehlerhaft ist. Die Kommission zieht Werte von öffentlichen Studien heran, die Betas für enge Wettbewerber von Ciudad de la Luz errechnet haben. Der Vorschlag der spanischen Behörden, historische Betas zu wählen, wird von Finanzexperten abgelehnt.
(84)
Als Antwort auf die Forderung der spanischen Behörden, den Geschäftsplan von 2000 zu berücksichtigen, legt Anhang II eine solche Berechnung vor. Wie ersichtlich ist, wäre der WACC in dem Fall aufgrund einer höheren Risikoprämie und eines höheren risikofreien Zinssatzes sogar noch höher als in 2004. Auch diese Berechnung führt zu einem negativen Kapitalwert. In Bezug auf mögliche Einnahmen aus Hotels und Büroflächen schließlich, basieren die Behauptungen der spanischen Behörden auf neuen Nachweisen, nämlich auf sechs Gutachten zur Grundstücksbewertung, die nachträglich erstellt wurden. Diese Nachweise standen damals einem potenziellen Investor nicht zur Verfügung. Während in dem Andersen-Bericht die Möglichkeit der Errichtung eines Hotelkomplexes erwähnt wird, enthält er keine Informationen über die erwartete Rentabilität und es lag kein Geschäftsplan bezüglich der Entwicklung des Landes vor. Anhang II untersucht dennoch detailliert die vorgeschlagenen Ex-post-Berichte über die Landentwicklung. Sie enthalten gravierende Fehler. Die für Büroflächen in dem Komplex Ciudad de la Luz vorgeschlagenen Richtpreise entsprechen beispielsweise den Preisen in den renommiertesten Einkaufsstraßen von Alicante. Angesichts der Tatsache, dass sich der Komplex Ciudad de la Luz außerhalb der Stadt Alicante in der Nähe eines Industriekomplexes befindet, sind solche Richtpreise stark überhöht. Ähnlich sind die Richtpreise für Hotels an Hotels mit 4 oder 5 Sternen ausgerichtet. Es gibt keine Hinweise dafür, dass eine ausreichende Nachfrage nach solchen Hotels außerhalb von Alicante (und dicht an einer Autobahn und einem Industriekomplex) besteht.
(85)
Abgesehen von ihrer eigenen internen Bewertung hat die Kommission auch eine unabhängige Studie zu der Frage in Auftrag gegeben, ob ein privater Kapitalgeber eine solche Investition in Ciudad de la Luz unter den gleichen Bedingungen vorgenommen hätte. (33) In dem Ecorys-Bericht werden verschiedene Szenarien betrachtet, bei denen die Schätzung der Eigenkapitalkosten zwischen 12,5 % und 21,4 % für die Investition im Jahr 2000 und zwischen 10,9 % und 15,9 % für die weitere Investition in 2004 liegen. Folglich liegt das Ergebnis der Studie der Kommission innerhalb der von Ecorys berechneten Bandbreite. Im Gegensatz dazu liegt der auf der Grundlage des Geschäftsplans errechnete interne Zinsfuß deutlich unter den von Ecorys geschätzten Mindesteigenkapitalkosten.
(86)
Ecorys gelangt folglich insgesamt zu dem Schluss, dass es nicht als wahrscheinlich erscheint, dass die in 2000 und 2004 getätigten Investitionen dem Verhalten eines sorgfältigen handelnden privaten Kapitalgebers in einer Marktwirtschaft entsprochen haben. In Bezug auf den Investitionsplan von 2000 kommt Ecorys zu dem Ergebnis, dass das rekonstruierte Geschäftsszenario einen negativen Kapitalwert in Höhe von 9,3 Mrd. PTA aufweist. Für einen umsichtigen, marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber wäre es viel interessanter gewesen, auf dem Wertpapiermarkt zu investieren. In Bezug auf die Investition von 2004 kommt Ecorys zu dem Schluss, dass „sich ein sorgfältiger, marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber höchstwahrscheinlich dagegen entschieden hätte, das vollständige CDL-Projekt abzuschließen und stattdessen vielleicht die sechs Tonbühnen betrieben hätte, in die bereits investiert worden war oder das Projekt beendet und den Verlust in Kauf genommen hätte“. (34) Schließlich vertritt Ecorys die Auffassung, dass ein privater Kapitalgeber kein Beteiligungsdarlehen oder sonstiges Darlehen für das Projekt bereitgestellt hätte, da der Cashflow des Projekts für Schuldendienstleistungen nicht ausreichte.
(87)
Es wird folglich die Schlussfolgerung gezogen, dass weder die zwischen 2000 und 2004 in Ciudad de la Luz getätigten Investitionen noch die späteren, dem Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprechen und damit einen Vorteil für das Unternehmen Ciudad de la Luz SAU darstellen. Da die MEIP-Tests nicht erfüllt werden, hätte ein marktwirtschaftlich handelnder Investor im Jahr 2000 nicht investiert und hätte auf der Grundlage des Wirtschaftsplans von 2004 nicht weiter in das Projekt investiert.
(88)
Folglich ist die Kommission der Ansicht, dass der wirtschaftliche Vorteil der gesamte Wert der Investition ist. Bei den Ciudad de la Luz von SPTCV gewährten Darlehen handelte es sich um nachrangige Darlehen, was heißt, dass sie in der Bilanz ähnlich wie Eigenkapital behandelt wurden. Wie die Kommission bereits im Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens festgestellt hat, wurden die Zinsen für die Darlehen mit einem festen und einem variablen Teil berechnet. Der Zinssatz für den festverzinslichen Teil war sehr niedrig und würde von einem marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber nicht akzeptiert werden. Der ungewöhnlich niedrige festverzinsliche Teil des Darlehens könnte im Prinzip dank der Verknüpfung des variablen Teils an die Rentabilität des Projekts durch die Aussicht auf eine angemessene Vergütung aus dem Beteiligungsdarlehen kompensiert werden. Im vorliegenden Projekt könnte das jedoch nicht der Fall sein (siehe die vorstehende Begründung des Prinzips des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers). Darüber hinaus wurden bei der Gewinnprognose und der der Kommission von den spanischen Behörden für die Zeitraum 2002-2014 vorgelegten Erklärung keine finanziellen Kosten berücksichtigt. Schließlich waren die Darlehen theoretisch im April 2015 zurückzuzahlen, also nach dem Datum der Beendigung (und möglicherweise nach Veräußerung) des Projekts, die für 2014 geplant war. Das hätte ein marktwirtschaftlich handelnder Kreditgeber nicht akzeptiert. In ihrer Antwort vom 20. April 2009 auf den Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens haben die spanischen Behörden erklärt, dass diese Darlehen von einem wirtschaftlichen Standpunkt aus als Kapitalspritze betrachtet werden sollten, da der Kapitalgeber und der Anteilseigner identisch sind (d. h. SPTCV). Da keines der 2005, 2007, 2008 und 2009 bezahlten Darlehen (auch nur teilweise) zurückgezahlt wurde und der Begünstigte keine Zinsen für diese Darlehen bezahlt hat, müssen sie tatsächlich de facto als Eigenkapitalinvestition gesehen werden. Gemäß den von den spanischen Behörden im April 2012 vorgelegten Informationen belief sich der Gesamtbetrag Ende 2010 auf 265 089 599 EUR (35).
(89)
Die Beihilfe ist auch selektiv, da der Nutzen aus dieser Unterstützung nur für diejenigen Unternehmen einen Vorteil darstellt, die in diesem Sektor aktiv sind - und in Wirklichkeit nur einigen von ihnen.
(90)
Die Kommission merkt an, dass die Generalitat Valenciana die Investition vollumfänglich über die sich vollständig in ihrem Besitz befindliche Investmentgesellschaft SPTCV finanziert hat und dass die Studien, die zur öffentlichen Investition in Ciudad de la Luz geführt haben, von Generalitat Valenciana ausgeführt wurden. Also können diese vergebenen Mittel als einzelstaatliche Mittel betrachtet werden.
(91)
Wenn eine staatliche Beihilfe die Position eines Unternehmens verglichen mit anderen konkurrierenden Unternehmen stärkt, sind die letztgenannten durch diese Beihilfe beeinträchtigt. Die Unterstützung stärkt die Position von Ciudad de la Luz verglichen mit anderen Wettbewerbern, indem sie es Ciudad de la Luz ermöglicht, auf den Markt der Filmstudios zu gelangen. Der Wettbewerb zwischen den Unternehmen, die von dieser Maßnahme profitieren und denen, die nicht von ihr profitieren, ist verzerrt. Selbst wenn man annimmt, dass Filmproduktionen in anderen Mitgliedstaaten, in denen andere Filmstudios ihren Standort haben, Beihilfen erhalten, ist das kein einschlägiges Argument für die Verneinung des Vorliegens einer Wettbewerbsverzerrung. Eine Maßnahme entgeht nicht ihrer Qualifizierung als staatliche Beihilfe, nur weil andere Mitgliedstaaten möglicherweise auch ihre eigenen marktverzerrenden Maßnahmen ergriffen haben. Ein solcher „Ausgleich“ findet nicht bei der Bewertung der Frage statt, ob eine Wettbewerbsverzerrung vorliegt.
(92)
Schließlich ist die Kommission der Ansicht, dass die betreffende Maßnahme den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Filmstudios vermarkten ihre Einrichtungen auf einer internationalen Basis. Filmproduzenten verhandeln regelmäßig über Preise und Bedingungen mit einer Reihe von Filmstudios, die in verschiedenen Mitgliedstaaten niedergelassen sind. Die Kommission hat Beihilferegelungen in Spanien und in anderen Mitgliedstaaten genehmigt, die die Produktion audiovisueller Werke unterstützen und folglich indirekt die Nutzung nationaler technischen Einrichtungen, einschließlich Filmstudios unterstützen. Das vierte Kriterium der Mitteilung zur Filmwirtschaft von 2001 verbietet jedoch zusätzliche Beihilfen für besondere Filmarbeiten, einschließlich der Nutzung von Filmstudios.
(93)
Angesichts der obigen Ausführungen ist die Kommission der Ansicht, dass das Projekt Ciudad de la Luz einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschafft. Das Projekt wird öffentlich finanziert, verzerrt den Wettbewerb und beeinträchtigt den innergemeinschaftlichen Handel. Folglich sieht die Kommission die notifizierte Maßnahme als eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union an.
(94)
Zuerst muss die Kommission sicherstellen, dass die Beihilfe nicht in anderen Bereichen als der staatlichen Beihilfe gegen die Bestimmungen des AEUV verstößt. In diesem Fall erfolgt die Bewertung der Kommission unbeschadet etwaiger weiterer Feststellungen in Bezug auf die Vereinbarkeit mit EU-Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe. Die Beihilfe enthält keine weiteren Elemente, die Probleme im Hinblick auf den Grundsatz der allgemeinen Rechtmäßigkeit der Beihilfe darstellen könnten.
(95)
Wie im Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens festgestellt wurde, haben die spanischen Behörden ergänzend geltend gemacht, dass die Maßnahme mit Artikel 107 Absatz 3 als Regionalbeihilfe und zur Förderung der Kultur vereinbar wäre, sollte die Kommission feststellen, dass die betreffenden Maßnahmen eine staatliche Beihilfe darstellen.
(96)
Eine Regionalbeihilfe für den Bau von Ciudad de la Luz könnte dadurch gerechtfertigt sein, dass die Investition in einem geförderten Gebiet getätigt wurde. Die spanischen Behörden haben vorgebracht, dass eine Intensität der Beihilfe in Höhe von 36 % im Rahmen der Bestimmungen der Regionalbeihilfe zulässig ist, die zum Zeitpunkt der ursprünglichen Investitionsentscheidung von 2000-2006 gültig war.
(97)
Da es sich hierbei um nicht angemeldete Beihilfemaßnahmen handelt, finden die Regionalbeihilfeleitlinien für 2000-2006 (36) Anwendung. Punkt 4.2 der Leitlinien legt fest: „Um zu gewährleisten, dass die produktiven Investitionen rentabel und gesund sind, muss der Beitrag des Beihilfeempfängers zu ihrer Finanzierung mindestens 25 % betragen.“ Fußnote 20 der Leitlinien legt fest, dass dieser Mindestbeitrag von 25 % keine Beihilfe enthalten darf. Zwar gab es für 25 % des anfänglichen Grundkapitals von 600 000 EUR einen privaten Kapitalgeber, bei diesem handelte es sich jedoch um die Gesellschaft, die das Projekt für eine Gebühr verwaltete. Dieser Kapitalgeber investierte nicht weiter in das Projekt, um seinen Anteil der Mehrheit der öffentlichen Investitionen in das Projekt anzupassen. Folglich kann diese erste Investition nicht isoliert von der öffentlichen Investition betrachtet werden, da sie keine unabhängige Investition ist. Darüber hinaus kaufte SPTCV im Juli 2004 die Anteile des privaten Kapitalgebers auf, wodurch dessen Anteil auf 0,2 % fiel.
(98)
Die spanischen Behörden haben argumentiert, dass die Investition in Höhe von 25 % von SPTCV selbst als Beitrag des Beihilfeempfängers angesehen werden könnte. Die Kommission ist der Ansicht, dass ein solcher Ansatz, bei dem 25 % der Investition durch eine öffentliche Einrichtung gedeckt sind, die nicht wie ein privater Kapitalgeber handelt (siehe vorstehend Abschnitt V, Unterabschnitt „Wirtschaftlicher Vorteil“), während die verbleibenden 75 % der Investition ebenfalls aus staatlichen Mitteln erfolgen, nicht sicherstellen kann, dass die unterstützte produktive Investition rentabel und gesund ist.
(99)
Da die Investition in Ciudad de la Luz vollständig aus öffentlichen Mitteln von SPTCV finanziert wurde, wird diese Voraussetzung nicht erfüllt.
(100)
In bestimmten Situationen hat die Kommission Beihilfen für den audiovisuellen Sektor im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c bewilligt, wobei sie die kulturellen Ziele von Artikel 167 AEUV berücksichtigt. Die Ausnahmeregelung für Kulturbeihilfen kann in Verbindung mit anderen Rechtsgrundlagen für die Vereinbarkeit angewendet werden, beispielsweise mit der Hilfe für gewisse Wirtschaftszweige im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV. (37) Auch wenn dies nicht von den spanischen Behörden vorgebracht wurde, wird die Rechtsgrundlage angesichts der Stellungnahmen anderer Parteien im Folgenden untersucht.
(101)
Eine Beurteilung im Rahmen von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV wird in einem Drei-Stufen-Test vorgenommen, bei dem die Vorteile und die negativen Auswirkungen der betreffenden Maßnahme gegeneinander abgewogen werden.
(102)
Bei der Anwendung dieses Drei-Stufen-Tests bewertet die Kommission die folgenden Fragen:
a)
Ist die Zielsetzung der Beihilfemaßnahme klar definiert und von gemeinsamem Interesse (d. h. das Marktversagen zu beheben oder ein anderes Ziel zu verfolgen)?
b)
Ist das Beihilfeinstrument so gestaltet, dass das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel erreicht werden kann? Insbesondere:
i)
Ist die Beihilfemaßnahme ein geeignetes Instrument, d. h. gibt es andere, besser geeignete Instrumente?
ii)
Hat sie einen Anreizeffekt, d. h., ändert sie das Verhalten von Unternehmen?
iii)
Ist die Beihilfe verhältnismäßig, d. h. könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit einer geringeren Beihilfe erreicht werden?
c)
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß so begrenzt, so dass die Gesamtbilanz der Auswirkungen positiv ist?
(103)
Ein „Marktversagen“ liegt vor, wenn das Marktgeschehen nicht zum höchsten umfassenden sozialen Schutz führt. Im Fall sogenannter öffentlicher oder meritorischer Güter (38) kann es zu ineffizienten Marktergebnissen kommen. Solche Güter erzeugen positive externe Effekte, bei denen der soziale Nutzen den privaten Nutzen übersteigt. Als Ergebnis liegt die gelieferte Menge unterhalb des Optimums - was wiederum das öffentliche Eingreifen (und möglicherweise öffentliche Subventionen) rechtfertigen könnte.
(104)
In der EU besteht ein äußerst wettbewerbsorientierter Markt mit einer Reihe großer Filmstudios. Im Bereich großer Filmproduktionen sind die europäischen Filmstudios darüber hinaus einem beträchtlichen Wettbewerb von Studios außerhalb der EU ausgesetzt. Der Anscheinsbeweis unterstützt folglich kein Marktversagen auf der Grundlage einer unzureichenden Versorgung und hoher Zugangskosten. In ihrer Antwort auf den Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens machen die spanischen Filmproduzenten geltend, dass der spanische Markt vor dem Bau von Ciudad de la Luz keine ähnlichen hochwertigen Leistungen angeboten hat. Die valenzianischen Filmproduzenten haben insbesondere darauf hingewiesen, dass ihnen der Zugang zu einem lokalen Filmstudio ermöglichen würde, die Produktionskosten zu senken (niedrigere Transportkosten, Nähe zu anderen Dienstleistungen, die für die Filmproduktion benötigt werden usw.).
(105)
Die Tatsache, dass heimische Filmproduzenten von Ciudad de la Luz profitieren würden, reicht jedoch nicht aus, um ein wie oben definiertes „Marktversagen“ zu begründen. Erstens wäre es mit dem von den spanischen Behörden erklärten Ziel unvereinbar, dass Ciudad de la Luz ein Marktversagen in Bezug auf die lokale Filmproduktion behebt. Der Consultia-Bericht von 2004 sieht nur lokale Filmstudios als „indirekte“ Wettbewerber an, da Ciudad de la Luz stattdessen auf große Filmproduktionen abzielen würde.
(106)
Zweitens müsste bewertet werden, ob der soziale Nutzen eines Filmstudios wie Ciudad de la Luz größer ist als die Kosten, um ein Marktversagen in Bezug auf spanische Filmproduzenten aufzuzeigen. Dann müsste unter anderem abgewogen werden, ob die bestehenden Einrichtungen nicht ausreichen, d. h. ob die spanischen Filmproduzenten nicht die bestehenden Filmstudios in Spanien (wie Video Planning, Cartuja Producciones und Loasur Audiovisual in Andalucía, MEDIA Park in Cataluña, Platós Valencia in Valencia und Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles und Flash Estudio in Madrid) oder in anderen Mitgliedstaaten nutzen könnten. Während die spanischen Filmproduzenten auf einige (unbezifferte) Kostenvorteile von Ciudad de la Luz hinwiesen, haben sie nicht argumentiert, dass solche lokalen Filmstudios für die innerstaatliche Filmproduktion unerlässlich seien.
(107)
Da kein klar definiertes Marktversagen vorliegt, das durch die Beihilfe behoben werden würde, kann sie nicht als angemessen und verhältnismäßig angesehen werden, um dieses Marktversagen zu beheben. Wäre der Zweck des Filmstudios die Unterstützung der lokalen Filmproduktion, so wäre es unter anderem erforderlich gewesen, die getätigte Investition mit anderen Maßnahmen zu vergleichen, mit denen aus Sicht der Filmproduzenten vergleichbare Wirkungen hätten erzielt werden können. Ein solcher Vergleich wurde von den spanischen Behörden nicht vorgelegt.
(108)
Die Abwägungsprüfung erfordert auch die Bewertung negativer Auswirkungen in Bezug auf eine Verzerrung des Wettbewerbs und des Handels. Wenn man bedenkt, dass die Produktion beträchtlich unter den ursprünglichen Erwartungen zurückgeblieben ist und dass in erster Linie lokale Filmproduktionen angezogen wurden, kann man davon ausgehen, dass die verzerrenden Auswirkungen der Ciudad de la Luz Filmstudios bis heute eher begrenzt waren. Die Anzahl der Filme, die in Ciudad de la Luz produziert wurden, ist jedoch kein guter Indikator für die möglichen verzerrenden Auswirkungen. Der Eintritt von Ciudad de la Luz auf den europäischen Filmstudiomarkt hat die allgemeine Studiokapazität erhöht. Die elementare wirtschaftliche Denkweise impliziert, dass eine solche Steigerung unabhängig vom tatsächlichen Umfang, in dem Ciudad de la Luz sich Produktionen sichern kann, zu einem allgemeinen Preisrückgang führt. Da sich dies auf den gesamten Marktpreis auswirken würde, könnte ein solcher Preisrückgang nicht nur durch einen Vergleich der Preisgestaltung von Ciudad de la Luz mit derjenigen der Wettbewerber betrachtet werden. Darüber hinaus könnte der Bau von Ciudad de la Luz andere Mitgliedstaaten dazu anregen, ähnliche Investitionen zu tätigen. Und schließlich könnte sich in Zukunft die Stellung von Ciudad de la Luz auf dem Markt angesichts seiner modernen Einrichtungen ändern.
(109)
Aus den dargelegten Gründen kann die Beihilfe nicht als vereinbar mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c angesehen werden, da sie kein Marktversagen des Sektors behebt und die Gefahr einer Beeinträchtigung von Wettbewerb und Handel besteht.
(110)
Die spanischen Behörden haben keine Argumente vorgebracht, die zu einer Änderung der Ansicht der Kommission führen könnten, die diese in ihrem Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens zum Ausdruck gebracht hat. Dort steht, dass sie „der Meinung ist, dass nichts darauf hindeutet, dass die Ausnahmeregelung [für Kulturbeihilfen] auf staatliche Beihilfen angewendet werden kann, die für den Bau und den Betrieb eines neuen, großen Filmstudiokomplexes genutzt werden.“ Im Beschluss zur Eröffnung eines Prüfverfahrens wurde die Möglichkeit abgetan, die Studios als „kulturelle Infrastruktur“ zu behandeln, da sie hochspezialisiert sind und ihre Nutzung auf den audiovisuellen Sektor begrenzt ist (für das Drehen von Filmen, Fernsehproduktionen und Werbung).
(111)
Damit die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV vorgesehene Ausnahmeregelung für Kulturbeihilfen auf eine Förderung angewendet werden kann, die nicht unter die Mitteilung zur Filmwirtschaft fällt, müsste die Beihilfe nicht nur notwendig, angemessen und verhältnismäßig sein (wie im Fall der vorstehenden Bewertung in Bezug auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c), sondern auch auf ein kulturelles Ziel ausgerichtet sein. Da festgestellt wurde, dass diese Kriterien nicht in Bezug auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c vorliegen, gilt dies auch für Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d.
(112)
Im Dezember 2008 hat die Kommission die Filmfördermaßnahmen genehmigt, die die Region Valencia auf der Grundlage der Mitteilung zur Filmwirtschaft angeboten hat (39). Vor diesem Zeitpunkt können Fördermaßnahmen, die die Regionalregierung von Valencia im Zusammenhang mit Filmarbeiten in Ciudad de la Luz gewährt hat, in den Fällen nicht als vereinbar angesehen werden, in denen das Drehen in Ciudad de la Luz eine Voraussetzung für die Beihilfe war (dies widerspricht dem vierten Kriterium der Mitteilung zur Filmwirtschaft, nach dem zusätzliche Beihilfen für besondere Filmarbeiten nicht zulässig sind).
(113)
Schließlich besteht keine Notwendigkeit, im Rahmen der vorliegenden Entscheidung weiter zu prüfen, ob den Filmproduzenten eine Beihilfe gewährt wurde.
VI. FAZIT
(114)
Die Kommission stellt fest, dass Spanien Ciudad de la Luz SA unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig staatliche Beihilfen gewährt hat. Ein privater Kapitalgeber hätte nicht zu denselben Bedingungen in Ciudad de la Luz investiert, wie dies die Region Valencia getan hat. Deshalb sieht die Kommission die gesamte öffentliche Investition in das Projekt als rechtswidrige Beihilfe an.
(115)
Folglich beläuft sich die Beihilfe bis Dezember 2010 auf den Gesamtbetrag von 265 089 599 EUR für direkte öffentliche Investitionen in Ciudad de la Luz SA sowie auf alle Fördermaßnahmen, die Filmproduzenten unter der Voraussetzung gewährt wurden, dass sie in Ciudad de la Luz drehen.
(116)
Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Kommission dazu befugt, zu entscheiden, dass der betreffende Staat die Beihilfe aufzuheben oder umzugestalten hat (40), wenn sie die Unvereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem gemeinsamen Markt festgestellt hat. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes dient die Verpflichtung zur Aufhebung oder Umgestaltung einer Beihilfe, die die Kommission als unvereinbar mit dem gemeinsamen Markt erachtet hat, der Wiederherstellung der früheren Lage (41). In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof festgestellt, dass dieses Ziel erreicht ist, sobald der Empfänger die im Rahmen der rechtswidrigen Beihilfe erhaltenen Beträge zurückbezahlt hat, da er so den Vorteil verliert, den er auf dem Markt gegenüber seinen Mitbewerbern besaß und die Lage vor der Zahlung der Beihilfe wiederhergestellt wird (42).
(117)
Im Einklang mit dieser Rechtsprechung legt Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (43) Folgendes fest: „In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern“ -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die in der Bereitstellung des Grundkapital und den späteren Aktienkapitalerhöhungen in Höhe von 94 459 719 EUR, der Zuweisung von Land im Wert von 9 800 040 EUR an Ciudad da la Luz, den Beteiligungsdarlehen in Höhe von 115 Mio. EUR und den seit 2008 begebenen Wandelanleihen in Höhe von 45 829 840 EUR bestehenden Maßnahmen, die Ciudad de la Luz rechtswidrig bis zum 31. Dezember 2010 von Spanien gewährt wurden, sowie alle Fördermaßnahmen, die Filmproduzenten unter der Bedingung gewährt wurden, dass die Filmaufnahmen in Ciudad de la Luz durchgeführt werden, verstoßen gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV und stellen eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfe dar.
Artikel 2
(1) Spanien fordert die in Artikel 1 genannte Beihilfe vom Begünstigten zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 des Rates (44) nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Spanien stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Artikel 1 genannte Beihilfe ein.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Spanien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Spanien übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Spanien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Spanien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Spanien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 8. Mai 2012