KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 18. april 2012
om forlængelse af den periode, der er fastsat i artikel 114, stk. 6, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, for så vidt angår de nationale bestemmelser om det højst tilladte indhold af cadmium i gødninger, som Kongeriget Sverige har givet meddelelse om i henhold til artikel 114, stk. 5, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(meddelt under nummer C(2012) 2461)
(Kun den svenske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/230/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 114, stk. 6, og
ud fra følgende betragtninger:
I. BAGGRUND
(1)
Den 17. oktober 2011 gav Kongeriget Sverige i henhold til artikel 114, stk. 5, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), Kommissionen meddelelse om, at man agtede at indføre nationale bestemmelser for at mindske det tilladte cadmiumindhold i fosforholdige gødninger til højst 46 gram pr. ton fosfor (svarende til 20 mg Cd/kg P2O5). Disse foranstaltninger vil afvige fra Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2003/2003 af 13. oktober 2003 om gødninger (1) og vil mindske det højest tilladte cadmiumindhold på 100 gram pr. ton fosfor (svarende til 44 mg Cd/kg P2O5), som Kongeriget Sverige allerede har undtagelse fra.
1. Artikel 114, stk. 5 og 6, i TEUF
(2)
I artikel 114, stk., 5 og 6, i TEUF er der fastsat følgende:
»5. Hvis en medlemsstat (…), efter at Europa-Parlamentet og Rådet, Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen, giver den Kommissionen meddelelse om de påtænkte bestemmelser og om grundene til deres indførelse.
6. Kommissionen bekræfter eller forkaster inden seks måneder efter meddelelsen (…) de pågældende nationale bestemmelser efter at have konstateret, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion.
Hvis Kommissionen ikke har truffet nogen afgørelse inden for dette tidsrum, betragtes de i stk. (…) 5 omhandlede nationale bestemmelser som godkendt.
Hvis det er begrundet i spørgsmålets kompleksitet, og hvis der ikke foreligger risiko for menneskers sundhed, kan Kommissionen meddele den pågældende medlemsstat, at den i dette stykke omhandlede periode kan forlænges med en ny periode på indtil seks måneder.«
2. EU-lovgivning
(3)
I Rådets direktiv 76/116/EØF af 18. december 1975 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivning om gødning (2) var der fastsat en række krav, som en gødning skal opfylde for at kunne markedsføres med betegnelsen »EF-gødning«.
(4)
I bilag I til direktiv 76/116/EØF anførtes typebetegnelsen og de tilsvarende krav til egenskaber, bl.a. med hensyn til sammensætning, som alle gødninger skulle opfylde for at været berettiget til betegnelsen »EF-gødning«. Typebetegnelser på denne liste var opdelt i kategorier efter deres indhold af hovedernæringsstoffer, dvs. grundstofferne kvælstof, fosfor og kalium.
(5)
I henhold til artikel 7 i direktiv 76/116/EØF (3) kunne medlemsstaterne ikke, af grunde der vedrører sammensætning, mærkning, etikettering og emballage, forbyde, begrænse eller hindre markedsføring af gødninger, der bar betegnelsen »EF-gødning«, og som opfyldte bestemmelserne i direktivet.
(6)
Ved Kommissionens beslutning 2002/399/EF af 24. maj 2002 om de nationale bestemmelser om det højest tilladte indhold af cadmium i gødninger, som Kongeriget Sverige har givet meddelelse om i henhold til artikel 95, stk. 4, i EF-traktaten (4), blev der indrømmet en undtagelse fra direktiv 76/116/EØF, idet de svenske bestemmelser, der forbyder markedsføring i Sverige af gødninger, som indeholder mere end 100 gram cadmium pr. ton fosfor, blev godkendt. Undtagelsen var gældende indtil den 31. december 2005.
(7)
Direktiv 76/116/EØF er blevet afløst af forordning (EF) nr. 2003/2003 om gødninger.
(8)
I henhold til artikel 35, stk. 2, i forordning (EF) nr. 2003/2003 skal undtagelser fra artikel 7 i direktiv 76/116/EØF, som blev indrømmet af Kommissionen i henhold til traktatens artikel 95, stk. 6, betragtes som undtagelser fra artikel 5 i den nævnte forordning og skal fortsat have virkning, uanset forordningens ikrafttræden.
(9)
I henhold til betragtning 15 i forordning (EF) nr. 2003/2003 har Kommissionen til hensigt at behandle spørgsmålet vedrørende utilsigtet indhold af cadmium i mineralske gødninger og vil om nødvendigt udarbejde et forslag til forordning, som forelægges Europa-Parlamentet og Rådet. Kommissionen har udført et omfattende forberedende arbejde, men på grund af de forskellige faktorers komplicerede karakter har man endnu ikke vedtaget et forslag.
(10)
Da den undtagelse, man havde indrømmet Sverige, kun gjaldt til 31. december 2005, anmodede Sverige i juni 2005 om en forlængelse af den eksisterende undtagelse. I henhold til Kommissionens beslutning 2006/347/EF af 3. januar 2006 om de nationale bestemmelser om det højest tilladte indhold af cadmium i gødninger, som Kongeriget Sverige har givet meddelelse om i henhold til EF-traktatens artikel 95, stk. 4 (5), fik de svenske myndigheder tilladelse til at fastholde de nationale foranstaltninger, indtil harmoniserede foranstaltninger om cadmium i gødninger kan anvendes på EU-niveau.
3. Nationale bestemmelser
(11)
Den svenske »förordning« (SFS 1998:944) (6) om forbud m.m. i forbindelse med håndtering, import og eksport af kemiske produkter omfatter bl.a. bestemmelser om det højest tilladte indhold af cadmium i gødninger, herunder »EF-gødninger«. I artikel 3, stk. 1, er det fastsat, at gødninger, som falder ind under kode 25.10, 28.09, 28.35, 31.03 og 31.05 i toldtariffen, og som indeholder mere end 100 gram cadmium pr. ton fosfor, ikke må markedsføres eller videregives.
(12)
Den planlagte nationale foranstaltning, som er blevet meddelt i henhold til artikel 114, stk. 5, i TEUF, vil mindske det højest tilladte indhold af cadmium i fosforgødninger fra det nuværende niveau på 100 gram cadmium pr. ton fosfor til et niveau på 46 gram cadmium pr. ton fosfor (46 mg Cd/kg P, svarende til 20 mg Cd/kg P2O5).
II. SAGSFORLØB
(13)
Kongeriget Sverige meddelte ved brev af 17. maj 2011 Kommissionen, at man i henhold til artikel 114, stk. 5, i TEUF anmodede om tilladelse til at indføre nationale bestemmelser for at mindske det tilladte indhold af cadmium i fosforgødninger til en koncentration på højst 46 gram pr. ton fosfor. De svenske myndigheder anmoder således om tilladelse til at mindske det cadmiumindhold, som blev tilladt ved den undtagelsesbestemmelse, som blev indrømmet ved beslutning 2006/347/EF.
(14)
De svenske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger til Kommissionen ved brev af 17. oktober 2011 vedrørende teksten i den gældende nationale lovgivning, som vedrører de ændringer, der blev indført med »förordning« 2008:255 og 2009:654 (7).
(15)
Kommissionen meddelte ved brev af 14. november 2011 de svenske myndigheder, at seksmånedersperioden til Kommissionens gennemgang, jf. artikel 114, stk. 6, begyndte den 18. oktober 2011.
(16)
Kommissionen informerede ved brev af 17. oktober 2011 de øvrige medlemsstater om den anmodning, man havde modtaget fra Sverige. Kommissionen offentliggjorde også en meddelelse vedrørende anmodningen i Den Europæiske Unions Tidende (8) for at informere andre interesserede parter om de nationale foranstaltninger, som Sverige påtænker at indføre, samt de anførte begrundelser herfor. Som reaktion støttede Letland den svenske anmodning. Kommissionen har ikke modtaget andre bemærkninger.
III. VURDERING
1. Vurdering af, om betingelserne for anvendelse af TEUF's undtagelsesbestemmelse er opfyldt
(17)
Artikel 114, stk. 5, i TEUF vedrører tilfælde, hvor nationale bestemmelser anmeldes i forbindelse med en EU-harmoniseringsforanstaltning, og hvor førstnævnte er vedtaget og trådt i kraft inden vedtagelsen af sidstnævnte, og opretholdelsen af de nationale bestemmelser er uforenelig med EU's harmoniseringsforanstaltning. De nationale bestemmelser blev anmeldt i forbindelse med forordning (EF) nr. 2003/2003, som blev vedtaget på grundlag af den tidligere artikel 95 i EF-traktaten, og hvor der fastsættes harmoniserede bestemmelser vedrørende sammensætning, identifikation, mærkning og emballage af EF-gødninger. I henhold til artikel 5 i denne forordning er det ikke tilladt medlemsstaterne at indføre hindringer for fri bevægelighed for gødninger ud fra en af disse grunde.
(18)
Endvidere er det et krav i artikel 114, stk. 5 i TEUF, at meddelelsen om de planlagte nationale foranstaltninger skal være baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen, og den skal være ledsaget af en beskrivelse af grundene til indførelsen af de påtænkte nationale bestemmelser.
(19)
Til støtte for anmodningen om en lavere grænseværdi for cadmium i fosfatholdige gødninger har de svenske myndigheder forelagt en national risikovurdering og nogle undersøgelser. I denne vurdering tages der hensyn til EU's generelle risikovurdering af cadmium og cadmiumoxid, udarbejdet i 2007 i overensstemmelse med Rådets forordning (EØF) nr. 793/93 (9), en videnskabelig udtalelse fra Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet om cadmium i fødevarer (10) samt gamle og nye data vedrørende vurderingen af risici for menneskers sundhed og miljøet på grund af cadmium i gødninger i Sverige. Den svenske risikovurdering er offentliggjort på internettet (11).
(20)
Ifølge de svenske myndigheder viser den nye risikovurdering, at det er nødvendigt at reducere eksponeringen for cadmium for at beskytte den svenske befolknings sundhed på lang sigt. Eksponeringen afhænger af indtaget af cadmium gennem fødevarer, hovedsagelig fra planter, og det er derfor nødvendigt at mindske risikoen for høje værdier af cadmium i afgrøder. Den dyrkbare jord er generelt mere sur i Sverige end i Centraleuropa, og dette særlige forhold gør, at cadmium optages lettere i planterne.
(21)
Ved at sænke den nationale grænse for cadmium fra 100 gram pr. ton fosfor til 46 gram cadmium pr. ton fosfor kan man desuden reducere ophobningen af cadmium i jordbunden og dermed risiciene for vandorganismer, der lever i det meget bløde vand, som findes i Sverige.
(22)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at betingelserne for anvendelsen af TEUF's undtagelsesbestemmelse er opfyldt for den ansøgning, Kongeriget Sverige har indsendt med henblik på at få tilladelse til at mindske cadmiumindholdet i gødninger til højst 46 gram cadmium pr. ton fosfor.
2. Anvendelse af artikel 114, stk. 6, tredje afsnit, i TEUF
2.1. Begrundelse baseret på spørgsmålets kompleksitet
(23)
Som støtte for sin anmodning har Sverige udarbejdet en ny risikovurdering, som blev afsluttet i januar 2011, hvor man sammenligner de beregnede nuleffektkoncentrationer (PNEC) for organismer, der er repræsentative for forskellige miljøområder, med cadmiumkoncentrationerne i det svenske miljø. I den svenske meddelelse henvises der også til en række undersøgelser, som er fremlagt i forbindelse med tidligere anmodninger rettet til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 114, stk. 4, i TEUF, og til EU's risikovurdering af cadmium og cadmiumoxid.
(24)
De beregnede nuleffektkoncentrationer for ferskvand afhænger af hårdheden. Da Sverige har meget blødt ferskvand, forventes toksiciteten for vandorganismer at indtræde ved et lidt lavere cadmiumindhold end i andre dele af Europa. De svenske myndigheder mener derfor, at det er sandsynligt, at vandorganismer i svenske vandløb generelt er mere følsomme over for et højere cadmiumindhold end i central- og sydeuropæiske vandløb.
(25)
Resultatet af overvågningsprogrammer i svenske overfladevandområder i 2006 og 2009 viser, at ca. 1 % af søerne og 7 % af de kystnære vandområder havde højere cadmiumkoncentrationer end de beregnede nuleffektkoncentrationer. I en oversigt, som blev udarbejdet i 2008, var konklusionen, at foranstaltninger til nedsættelse af udslip for de fleste metaller havde ført til betydeligt lavere koncentrationer i vandorganismer, men for cadmium er situationen mindre tydelig. En tendens til en øget virkning på immunsystemet hos fisk (ålekvabber) i de senere år synes at hænge sammen med øgede koncentrationer af cadmium i fisk. Der er blevet udarbejdet endnu en rapport i 2011 for at beskrive fremtidige tendenser med hensyn til cadmium i dyrkede jorde og afgrøder for at vurdere koncentrationerne om 100 år, og resultaterne er blevet brugt i en model for den værst tænkelige situation, så man kan vurdere risikoen for vandorganismer, der lever i vandområder tæt på marker, som er blevet gødet gennem 100 år.
(26)
De svenske myndigheder konkluderer i deres vurdering, at der på lang sigt kan være en øget risiko for vandorganismer, der lever i meget blødt vand (med en hårdhed på under 5 mg CaCO3/l). Men dette er kun sandsynligt i små bække med en ringe fortynding af drænvandet fra landbrugsjord. De svenske myndigheder har ikke påpeget andre risici for miljøet som følge af brug af cadmium i gødninger.
(27)
I betragtning af kompleksiteten i forholdet mellem cadmiumtilførslen via fosfatgødninger, den mulige ophobning og risiciene for miljøet, sådan som det allerede er blevet påvist under evalueringen af lignende anmodninger om undtagelsesbestemmelser fra Østrig, Finland og Tjekkiet og i de tidligere anmodninger fra Sverige, har Kommissionen anmodet den Videnskabelige Komité for Sundhed og Miljørisici (VKSM) om en udtalelse vedrørende den generelle kvalitet i den svenske risikovurdering, eventuelle store mangler, hensigtsmæssigheden i de scenarier, der er undersøgt, og de fremførte antagelser samt pålideligheden og værdien af konklusionerne vedrørende de udpegede risici for miljøet.
(28)
VKSM vedtog sin udtalelse den 27. februar 2012 (12). VKSM konkluderede, at rapporten med risikovurderingen, som de svenske myndigheder havde udarbejdet, var af videnskabelig høj kvalitet, og generelt var de scenarier, der var undersøgt, hensigtsmæssige, og de fleste parameterværdier, som var anvendt i scenarierne, er acceptable. VKSM mener imidlertid, at en række udtalelser og/eller antagelser i rapporten ikke er underbygget med tilstrækkelig dokumentation. I iagttagelserne i overvågningsundersøgelserne af fisk antages f.eks. en årsagssammenhæng, som der ikke er bevis for. Et andet eksempel er den vigtige antagelse (som er central for risikobedømmelsen) om en fortynding med faktoren 0,5, som anvendes til beregning af cadmiumkoncentrationen i overfladevandet i bække. Der gives ikke en videnskabelig dokumentation eller begrundelse som støtte for denne faktor. VKSM bemærker ligeledes, at der ved visse scenarier oftest anvendes værst tænkelige betingelser. Beregningen af fosforanvendelsen på landbrugsjord anvender f.eks. en gødningsintensitet, som faktisk kun gælder for mindre end 25 % af de svenske jorder. Beregningerne af koncentrationerne i overfladevandet i bække efter dræning virker problematisk, og de foreslåede niveauer svarer ikke til de målte koncentrationer, som er anført andetsteds i rapporten. De beregnede nuleffektkoncentrationer, som anvendes i den svenske risikovurdering, er de samme som i EU's risikovurderingsrapport om cadmium, og VKSM kan derfor støtte disse. De fremlagte risikokarakteriseringsforhold afhænger således udelukkende af eksponeringsvurderingen, dvs. de forudsete cadmiumkoncentrationer i overfladevandet i Sverige. Disse afhænger af - den ikke underbyggede - fortyndingsfaktor for jorde og bække. VKSM kan heller ikke tilslutte sig antagelsen om, at der ikke er en adsorption af cadmium i jorden. Dette vil kun optræde, hvis jorden allerede er stærkt forurenet, og hvis der ikke forekommer en nettoadsorption i stabil tilstand, hvilket ikke er tilfældet i Sverige. Man antager i den svenske rapport ligeledes, at der ikke er en cadmiumadsorption i en dybde på mere end 30 cm, hvilket heller ikke er tilfældet. VKSM kan derfor ikke tilslutte sig de resultater, der fremlægges af de svenske myndigheder vedrørende bække, som er det eneste miljøområde, hvor de svenske myndigheder har udpeget risici.
(29)
Ikke desto mindre henviser VKSM til den tidligere vurdering fra Den Videnskabelige Komité for Toksicitet, Økotoksicitet og Miljø (CSTEE) i 2002, hvor man vurderede, at cadmiumkoncentrationer i jord ikke forventes at stige i de fleste europæiske jorde ved en grænse på 46 mg Cd/kg P. VKSM bekræfter, at et sådant skøn fortsat kan forsvares, også for svenske landbrugsjorder, og bemærker, at afledningen byggede på et »stand-still«-princip og ikke på en risikovurdering, som gennemført af de svenske myndigheder i deres aktuelle begrundelse.
(30)
Selv om VKSM i sin udtalelse af 27. februar 2012 mener, at den risikovurderingsrapport, som de svenske myndigheder har udarbejdet, videnskabeligt er af høj kvalitet og omfatter nye og relevante data, er der fortsat en vis uklarhed med hensyn til nogle afgørende antagelser, som de svenske myndigheder har brugt for at konkludere, at der er en risiko for vandorganismer i mindre svenske vandløb. Her er der brug for mere klarhed fra de svenske myndigheder for at give Kommissionen mulighed for at kunne tage endelig stilling.
2.2. Ingen risiko for menneskers sundhed
(31)
I deres begrundelse anfører de svenske myndigheder risici for sårbare befolkningsgrupper (diabetespatienter, mennesker, der lider af osteoporose eller jernmangel). Disse risici skyldes langsigtet eksponering for cadmium gennem kosten. En afgørelse om at forlænge perioden for vurderingen af situationen i Sverige med yderligere seks måneder er derfor ikke forbundet med nogen risiko for menneskers sundhed. Dette ekstra tidsrum vil give Kommissionen mulighed for at tage hensyn til en yderligere redegørelse fra de svenske myndigheders side, inden der træffes en endelig afgørelse.
(32)
På grundlag af ovenstående mener Kommissionen, at betingelserne i artikel 114, stk. 6, tredje afsnit, er opfyldt, således at den kan gøre brug af muligheden for at forlænge den seksmånedersperiode, som den i henhold til nævnte artikel har til at bekræfte eller forkaste de nationale bestemmelser, som er meddelt af Sverige.
IV. KONKLUSION
(33)
I lyset af ovenstående kan det konkluderes, at anmodningen fra Kongeriget Sverige om indførelse af nationale bestemmelser, der afviger fra forordning (EF) nr. 2003/2003 kan behandles.
(34)
På grund af spørgsmålets kompleksitet, og da der ikke foreligger dokumentation for en risiko for menneskers sundhed ved vedtagelse af nærværende afgørelse, anser Kommissionen det for berettiget at forlænge den i artikel 114, stk. 6, første afsnit, omhandlede periode med en yderligere periode, der udløber den 18. oktober 2012 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
I henhold til artikel 114, stk. 6, tredje afsnit, i TEUF forlænges perioden, hvor de planlagte nationale bestemmelser om cadmium i gødninger, som Kongeriget Sverige har givet meddelelse om den 17. oktober 2011, som kan godkendes eller afvises i henhold til artikel 114, stk. 5, i TEUF, til den 18. oktober 2012.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Sverige.
Udfærdiget i Bruxelles, den 18. april 2012.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 18. April 2012
zur Verlängerung des in Artikel 114 Absatz 6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union genannten Zeitraums im Zusammenhang mit vom Königreich Schweden gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 2461)
(Nur der schwedische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/230/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 114 Absatz 6,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 17. Oktober 2011 teilte das Königreich Schweden der Kommission gemäß Artikel 114 Absatz 5 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) mit, es beabsichtige, einzelstaatliche Bestimmungen zur Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts phosphorhaltiger Düngemittel auf höchstens 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (entspricht 20 mg Cd/kg P2O5) einzuführen. Diese Maßnahmen würden von der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über Düngemittel (1) abweichen und den Höchstgehalt von 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (entspricht 44 mg Cd/kg P2O5), für den dem Königreich Schweden bereits eine Ausnahmeregelung gewährt wurde, senken.
1. Artikel 114 Absätze 5 und 6 AEUV
(2)
Die Absätze 5 und 6 des Artikels 114 AEUV lauten:
„(5) … teilt […] ein Mitgliedstaat, der es nach dem Erlass einer Harmonisierungsmaßnahme durch das Europäische Parlament und den Rat beziehungsweise durch den Rat oder die Kommission für erforderlich hält, auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse gestützte einzelstaatliche Bestimmungen zum Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems für diesen Mitgliedstaat, das sich nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, einzuführen, die in Aussicht genommenen Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Einführung der Kommission mit.
(6) Die Kommission beschließt binnen sechs Monaten nach den Mitteilungen […], die betreffenden einzelstaatlichen Bestimmungen zu billigen oder abzulehnen, nachdem sie geprüft hat, ob sie ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und ob sie das Funktionieren des Binnenmarkts behindern.
Erlässt die Kommission innerhalb dieses Zeitraums keinen Beschluss, so gelten die in den Absätzen […] 5 genannten einzelstaatlichen Bestimmungen als gebilligt.
Die Kommission kann, sofern dies aufgrund des schwierigen Sachverhalts gerechtfertigt ist und keine Gefahr für die menschliche Gesundheit besteht, dem betreffenden Mitgliedstaat mitteilen, dass der in diesem Absatz genannte Zeitraum gegebenenfalls um einen weiteren Zeitraum von bis zu sechs Monaten verlängert wird.“
2. EU-Recht
(3)
In der Richtlinie 76/116/EWG des Rates vom 18. Dezember 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten für Düngemittel (2) sind die Anforderungen festgelegt, denen Düngemittel genügen müssen, wenn sie mit der Bezeichnung „EG-Düngemittel“ in Verkehr gebracht werden.
(4)
In Anhang I der Richtlinie 76/116/EWG sind die Typenbezeichnungen und die zugehörigen Eigenschaften, beispielsweise die Zusammensetzung, aufgelistet, die jedes Düngemittel, das als „EG-Düngemittel“ bezeichnet werden könnte, aufweisen muss. Die in dieser Liste enthaltenen Typenbezeichnungen sind nach ihrem Gehalt an Primärnährstoffen, d. h. den Elementen Stickstoff, Phosphor und Kalium, in Kategorien unterteilt.
(5)
Gemäß Artikel 7 der Richtlinie 76/116/EWG (3) durften die Mitgliedstaaten aus Gründen der Zusammensetzung, der Kennzeichnung und der Verpackung den Verkehr mit Düngemitteln, die die Bezeichnung „EG-Düngemittel“ trugen und den Bestimmungen dieser Richtlinie genügten, nicht verbieten, beschränken oder behindern.
(6)
Die Kommission hat mit ihrer Entscheidung 2002/399/EG vom 24. Mai 2002 zu vom Königreich Schweden gemäß Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln (4) eine Ausnahmeregelung von der Richtlinie 76/116/EWG gewährt und die schwedischen Bestimmungen gebilligt, mit denen das Inverkehrbringen von Düngemitteln, die mehr als 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor enthalten, in Schweden verboten wurde. Diese Ausnahmeregelung galt bis 31. Dezember 2005.
(7)
Die Richtlinie 76/116/EWG wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 über Düngemittel ersetzt.
(8)
Gemäß Artikel 35 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 gelten die von der Kommission nach dem ehemaligen Artikel 95 Absatz 6 EG-Vertrag gewährten Ausnahmen von Artikel 7 der Richtlinie 76/116/EWG als Ausnahmen von Artikel 5 der genannten Verordnung und bleiben ungeachtet des Inkrafttretens der Verordnung weiterhin wirksam.
(9)
Laut Erwägungsgrund 15 der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 wird die Kommission die Problematik ungewollter Cadmiumbeimengungen in mineralischen Düngemitteln in Angriff nehmen und gegebenenfalls einen Vorschlag für eine Verordnung erstellen, den sie dem Europäischen Parlament und dem Rat vorlegt. Die Kommission hat umfangreiche Vorarbeiten durchgeführt, allerdings aufgrund der Komplexität der verschiedenen zu berücksichtigenden Faktoren noch keinen Vorschlag verabschiedet.
(10)
Da die Ausnahmeregelung für Schweden nur bis zum 31. Dezember 2005 gewährt worden war, beantragte Schweden im Juni 2005 eine Verlängerung der bestehenden Ausnahmeregelung. Durch die Entscheidung 2006/347/EG der Kommission vom 3. Januar 2006 zu vom Königreich Schweden gemäß Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen über den höchsten zulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln (5) ist es den schwedischen Behörden gestattet, die einzelstaatlichen Maßnahmen beizubehalten, bis auf EU-Ebene harmonisierte Maßnahmen für Cadmium in Düngemitteln zur Anwendung kommen.
3. Einzelstaatliche Bestimmungen
(11)
Die „Verordnung über chemische Stoffe (Verbote bezüglich Handhabung, Import und Export)“ (1998:944) (6) enthält unter anderem Bestimmungen über den höchstzulässigen Cadmiumgehalt von Düngemitteln einschließlich solcher mit EG-Bezeichnung. Nach Artikel 3 Absatz 1 ist das Inverkehrbringen und die Verbreitung von Düngemitteln, die unter die Zolltarifnummern 25.10, 28.09, 28.35, 31.03 und 31.05 fallen und einen Cadmiumgehalt von über 100 Gramm je Tonne Phosphor aufweisen, verboten.
(12)
Die gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilte geplante nationale Maßnahme würde den zulässigen Cadmiumgehalt in phosphorhaltigen Düngemitteln gegenüber dem derzeitigen Höchstwert von 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor auf 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor (46 mg Cd/kg P, entspricht 20 mg Cd/kg P2O5) senken.
II. VERFAHREN
(13)
Mit Schreiben vom 17. Mai 2011 teilte das Königreich Schweden der Kommission mit, es beantrage gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV die Genehmigung zur Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen zur Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts phosphorhaltiger Düngemittel auf eine Höchstkonzentration von 46 Gramm je Tonne Phosphor. Somit beantragen die schwedischen Behörden die Senkung des zulässigen Cadmiumgehalts, der mit der Entscheidung 2006/347/EG als Ausnahmeregelung gestattet wurde.
(14)
Mit Schreiben vom 17. Oktober 2011 übermittelten die schwedischen Behörden der Kommission zusätzlich den Wortlaut der geltenden einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, die die durch die Verordnungen 2008:255 und 2009:654 (7) eingeführten Änderungen enthalten.
(15)
Mit Schreiben vom 14. November 2011 informierte die Kommission die schwedischen Behörden, dass der sechsmonatige Prüfungszeitraum gemäß Artikel 114 Absatz 6 am 18. Oktober 2011 beginne.
(16)
Mit Schreiben vom 17. Oktober 2011 setzte die Kommission die übrigen Mitgliedstaaten über den von Schweden gestellten Antrag in Kenntnis. Die Kommission veröffentlichte außerdem eine Bekanntmachung des Antrags im Amtsblatt der Europäischen Union (8), um Dritte über die einzelstaatlichen Maßnahmen zu informieren, die Schweden einzuführen beabsichtigt, sowie über die hierfür angegebenen Gründe. Daraufhin unterstützte Lettland den schwedischen Antrag. Weitere Stellungnahmen gingen bei der Kommission nicht ein.
III. BEURTEILUNG
1. Prüfung der Zulässigkeit
(17)
Artikel 114 Absatz 5 AEUV betrifft Fälle, in denen einzelstaatliche Bestimmungen im Zusammenhang mit einer Harmonisierungsmaßnahme der EU mitgeteilt werden, wobei die einzelstaatlichen Maßnahmen nach Annahme und Durchsetzung der Harmonisierungsmaßnahme eingeführt werden sollen und die neue nationale Maßnahme mit der Harmonisierungsmaßnahme der EU nicht vereinbar wäre. Die einzelstaatlichen Bestimmungen wurden im Zusammenhang mit der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 mitgeteilt, die auf der Grundlage des ehemaligen Artikels 95 EG-Vertrag angenommen wurde; in der genannten Verordnung werden harmonisierte Vorschriften hinsichtlich der Zusammensetzung, Kennzeichnung, Etikettierung und Verpackung von EG-Düngemitteln festgelegt. Nach Artikel 5 der genannten Verordnung dürfen Mitgliedstaaten den freien Verkehr von Düngemitteln nicht aus einem der erwähnten Gründe behindern.
(18)
Darüber hinaus muss sich nach Artikel 114 Absatz 5 AEUV die Mitteilung der beabsichtigten einzelstaatlichen Maßnahmen auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse stützen, die im Zusammenhang mit dem Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems, das sich für den mitteilenden Mitgliedstaat nach dem Erlass der Harmonisierungsmaßnahme ergibt, relevant sind; des Weiteren muss der Mitteilung eine Beschreibung der Gründe für die Einführung der beabsichtigten einzelstaatlichen Maßnahmen beigefügt sein.
(19)
Zur Untermauerung des Antrags auf eine stärkere Begrenzung des Cadmiumgehalts phosphathaltiger Düngemittel legten die schwedischen Behörden eine nationale Risikobewertung und einige Untersuchungen vor. Diese Bewertung berücksichtigt die 2007 im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates erstellte allgemeine Risikobewertung für Cadmium und Cadmiumoxid (9), eine wissenschaftliche Stellungnahme der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (10) sowie neue und alte Daten im Zusammenhang mit der Beurteilung der Gefährdung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt durch cadmiumhaltige Düngemittel in Schweden. Die schwedische Risikobewertung ist im Internet veröffentlicht (11).
(20)
Den schwedischen Behörden zufolge geht aus der neuen Risikobewertung hervor, dass die Exposition gegenüber Cadmium zum Schutz der Gesundheit der schwedischen Bevölkerung langfristig gesenkt werden muss. Da die Exposition von der Cadmiumaufnahme über hauptsächlich aus Pflanzen gewonnene Nahrungsmittel abhängt, muss das mit der hohen Cadmiumbelastung von Nutzpflanzen verbundene Risiko gesenkt werden. Ackerböden sind in Schweden in der Regel saurer als in Mitteleuropa. Aufgrund dieser spezifischen Gegebenheit ist Cadmium für Pflanzen leichter aufnehmbar.
(21)
Darüber hinaus sollen mit der Senkung der einzelstaatlichen Beschränkung von bisher 100 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor auf 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor die Cadmiumanreicherung in Böden reduziert und außerdem die Gefährdung aquatischer Organismen in sehr weichem Wasser, wie es in Schweden vorkommt, verringert werden.
(22)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Kommission der Auffassung, dass der vom Königreich Schweden gestellte Antrag auf Genehmigung der Senkung des Cadmiumgehalts in Düngemitteln auf höchstens 46 Gramm Cadmium je Tonne Phosphor zulässig ist.
2. Bezugnahme auf Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 AEUV
2.1. Rechtfertigung aufgrund des schwierigen Sachverhalts
(23)
Zur Untermauerung seines Antrags hat Schweden eine neue im Januar 2011 abgeschlossene Risikobewertung durchgeführt, in der die PNEC-Werte (Predicted No-Effect Concentration) für Organismen, die für verschiedene Umweltkompartimente repräsentativ sind, mit den Cadmium-Konzentrationen in der Umwelt in Schweden verglichen werden. In der schwedischen Mitteilung wird auch auf bestimmte Untersuchungen, die im Rahmen der früheren gemäß Artikel 114 Absatz 4 des Vertrags bei der Kommission eingereichten Anträge vorgelegt wurden, und auf die EU-Risikobewertung für Cadmium und Cadmiumoxid hingewiesen.
(24)
Die PNEC-Werte für Süßwasser hängen vom Härtegrad ab. Da das Wasser in schwedischen Binnengewässern ausgesprochen weich ist, dürfte für aquatische Organismen Toxizität bei einer niedrigeren Cadmium-Konzentration gegeben sein, als dies in anderen Teilen Europas der Fall ist. Daher sind die schwedischen Behörden der Auffassung, dass aquatische Organismen in schwedischen Gewässern im Allgemeinen sensibler auf zusätzliches Cadmium reagieren dürften als in mittel- und südeuropäischen Gewässern.
(25)
Aus Ergebnissen 2006 und 2009 in schwedischen Oberflächengewässern durchgeführter Überwachungsprogramme geht hervor, dass rund 1 % der Seen und 7 % der Küstengewässer Cadmium-Konzentrationen aufweisen, die höher sind als die PNEC-Werte. In einer 2008 durchgeführten Überprüfung wurde der Schluss gezogen, dass die Maßnahmen zur Emissionsminderung bei den meisten Metallen zu erheblich geringeren Konzentrationen in aquatischen Organismen geführt haben; im Fall von Cadmium ist die Lage allerdings weniger eindeutig. Die in den letzten Jahren zunehmenden Auswirkungen auf das Immunsystem von Fischen (Aalmutter) scheinen mit den zunehmenden Cadmium-Konzentrationswerten bei Fischen zu korrelieren. 2011 wurde ein weiterer Bericht erstellt mit dem Ziel, die künftige Entwicklung der Cadmiumwerte in Ackerböden und Kulturen zu beschreiben und die in 100 Jahren gemessenen Konzentrationen zu schätzen; anhand der Ergebnisse wurde ein Worst-Case-Szenario entwickelt, um für 100 Jahre im Voraus die Gefährdung aquatischer Organismen in Gewässern zu schätzen, die in der Nähe gedüngter Felder liegen.
(26)
Die schwedischen Behörden kommen in ihrer Bewertung zu dem Schluss, dass für aquatische Organismen in ausgesprochen weichem Wasser (mit einem Härtegrad von weniger als 5 mg CaCO3/l) auf längere Sicht ein erhöhtes Risiko bestehen könnte. Dies ist jedoch nur für kleine Bäche wahrscheinlich, in denen Dränwasser aus Ackerboden wenig verdünnt wird. Weitere aus der Verwendung von Cadmium in Düngemitteln resultierende Umweltrisiken wurden von den schwedischen Behörden nicht festgestellt.
(27)
Angesichts der Komplexität der Zusammenhänge zwischen der Cadmiumeinbringung über phosphathaltige Düngemittel, der möglichen Anreicherung und der Umweltgefährdung, wie sie sich bereits bei der Auswertung ähnlicher Anträge auf Ausnahmeregelungen aus Österreich, Finnland und der Tschechischen Republik sowie bei den früheren Anträgen aus Schweden gezeigt haben, bat die Kommission den Ausschuss „Gesundheits- und Umweltrisiken“ (SCHER) um eine Stellungnahme zur Qualität der schwedischen Risikobewertung insgesamt, zu etwaigen nennenswerten Mängeln, zur Angemessenheit der untersuchten Szenarien und zu den zugrunde gelegten Annahmen sowie zur Zuverlässigkeit und Gültigkeit der Schlussfolgerungen bezüglich der ermittelten Umweltrisiken.
(28)
Der SCHER gab seine Stellungnahme am 27. Februar 2012 (12) ab. Der Ausschuss kam zu dem Schluss, dass der schwedische Bericht eine gute wissenschaftliche Qualität aufweise, die untersuchten Szenarien im Allgemeinen angemessen und die meisten in den Szenarien herangezogenen Parameter akzeptabel sind. Der SCHER ist jedoch der Auffassung, dass eine Reihe von Feststellungen und/oder Annahmen im Bericht nicht hinreichend belegt sind. Beispielsweise wird bei den Beobachtungen aus den Fisch-Überwachungsprogrammen ein ursächlicher Zusammenhang angenommen, der nicht bewiesen ist. Ein weiteres Beispiel ist die wichtige Annahme (von zentraler Bedeutung für die Risikobewertung) eines Verdünnungsfaktors von 0,5, der bei der Berechnung der Cadmium-Konzentration im Oberflächenwasser von Bächen herangezogen wurde. Zur Untermauerung dieser Annahme werden keinerlei wissenschaftliche Belege oder Begründungen vorgelegt. Der SCHER stellt ferner fest, dass bei einigen Szenarien eher Worst-Case-Bedingungen zugrunde gelegt wurden. Beispielsweise stützen sich die Berechnungen für die Phosphatverwendung in Ackerböden auf Ausbringmengen, die tatsächlich auf weniger als 25 % der schwedischen Böden zutreffen. Die Berechnungen der Konzentrationswerte im Oberflächenwasser der Bäche nach Dränung erscheinen problematisch; die vorgeschlagenen Werte entsprechen nicht den gemessenen Konzentrationen, die an anderer Stelle im Bericht angegeben werden. Die in der schwedischen Risikobewertung herangezogenen PNEC-Werte sind die, die im EU RAR über Cadmium genannt werden, und können daher vom SCHER unterstützt werden. Die vorgelegten Risikoquotienten hängen somit ausschließlich von der Ermittlung der Exposition ab, d. h. von der geschätzten Cadmiumkonzentration in schwedischen Oberflächengewässern. Letztere hängt wiederum von dem - nicht begründeten - Boden/Bach-Verdünnungsfaktor ab. Auch der Annahme, der Boden adsorbiere kein Cadmium, stimmt der SCHER nicht zu. Dies ist nur der Fall, wenn der Boden bereits stark kontaminiert ist und es in einem stabilen Zustand zu keiner Nettoadsorption kommt - dies ist in Schweden nicht der Fall. Des Weiteren wird in dem schwedischen Bericht angenommen, dass es in einer Tiefe von mehr als 30 cm zu keiner Cadmiumadsorption im Boden komme - was ebenfalls nicht zutrifft. Daher unterstützt der SCHER die von den schwedischen Behörden vorgelegten Ergebnisse für Bäche nicht, die das einzige Umweltkompartiment sind, für den die schwedischen Behörden Risiken ermittelt hatten.
(29)
Gleichwohl verweist der SCHER auf die frühere Bewertung des CSTEE (Wissenschaftlicher Ausschuss für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt) aus dem Jahr 2002, der zufolge aufgrund von Schätzungen für die meisten Böden in Europa nicht mit einer Erhöhung der Cadmiumkonzentration über die Schwelle von 46 mg Cd/kg P hinaus zu rechnen sei. Der SCHER bestätigt, dass diese Schätzungen auch für schwedische Ackerböden nach wie vor vertretbar sind, und merkt an, dass sich die Ableitung auf ein „Stillstandsprinzip“ stützte und nicht auf eine Risikobewertung, wie es in der vorliegenden Rechtfertigung der schwedischen Behörden der Fall ist.
(30)
Obwohl der SCHER in seiner Stellungnahme vom 27. Februar 2012 der Auffassung ist, dass der Risikobewertungsbericht der schwedischen Behörden von guter wissenschaftlicher Qualität ist und neue relevante Daten enthält, bleiben einige Unsicherheiten bezüglich bestimmter zentraler Annahmen der schwedischen Behörden bestehen, die Letztere zu dem Schluss führen, es bestehe eine Gefährdung aquatischer Organismen in kleinen Bächen in Schweden. Hier ist eine weitere Klärung durch die schwedischen Behörden erforderlich, damit die Kommission abschließend Stellung nehmen kann.
2.2. Keine Gefahr für die menschliche Gesundheit
(31)
In ihrer Rechtfertigung stellen die schwedischen Behörden Risiken für empfindliche Bevölkerungsgruppen (Diabetiker, Personen mit Osteoporose oder Eisenmangel) fest. Diese Risiken entstehen durch eine langfristige Exposition gegenüber Cadmium über die Ernährung. Deshalb ist mit einem Beschluss, die Bewertung der Situation in Schweden um einen weiteren Zeitraum von sechs Monaten zu verlängern, keine Gefahr für die menschliche Gesundheit verbunden. Diese zusätzliche Frist gestattet es der Kommission, weitere von den schwedischen Behörden zu liefernde Erläuterungen zu berücksichtigen und so zu einem endgültigen Beschluss zu gelangen.
(32)
Gestützt auf die vorstehenden Ausführungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 genannten Bedingungen erfüllt sind, so dass sie von der Möglichkeit der Verlängerung des sechsmonatigen Zeitraums, in dem sie die von Schweden mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen billigen oder ablehnen muss, Gebrauch machen kann.
IV. FAZIT
(33)
Aufgrund dieser Ausführungen lässt sich feststellen, dass der Antrag des Königreichs Schweden auf Einführung einzelstaatlicher Bestimmungen, die von der Verordnung (EG) Nr. 2003/2003 abweichen, zulässig ist.
(34)
Allerdings ist die Kommission der Auffassung, dass es angesichts des schwierigen Sachverhalts und mangels einer Gefahr für die menschliche Gesundheit gerechtfertigt ist, den in Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 1 AEUV genannten Zeitraum um einen weiteren Zeitraum bis zum 18. Oktober 2012 zu verlängern -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Gemäß Artikel 114 Absatz 6 Unterabsatz 3 AEUV wird der Zeitraum, in dem die in Aussicht genommenen einzelstaatlichen Bestimmungen zum Cadmiumgehalt in Düngemitteln, die vom Königreich Schweden am 17. Oktober 2011 gemäß Artikel 114 Absatz 5 AEUV mitgeteilt wurden, gebilligt oder abgelehnt werden können, bis zum 18. Oktober 2012 verlängert.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Schweden gerichtet.
Brüssel, den 18. April 2012