KOMMISSIONENS GENNEMFØRELSESAFGØRELSE
af 16. december 2011
om undtagelse af visse finansielle tjenester i postsektoren i Ungarn fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester
(meddelt under nummer K(2011) 9197)
(Kun den ungarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/875/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (1), særlig artikel 30, stk. 5 og 6,
under henvisning til anmodning indgivet af Magyar Posta pr. post modtaget den 24. juni 2011 og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 24. juni 2011 modtog Kommissionen en anmodning i henhold til artikel 30, stk. 5, i direktiv 2004/17/EF pr. post. Kommissionen sendte den 8. august 2011 en anmodning om yderligere oplysninger til ansøgeren og til den ungarske konkurrencemyndighed pr. e-mail. Svarene blev modtaget henholdsvis den 2. september og den 15. september 2011. Anmodningen indgivet af Magyar Posta (i det følgende benævnt »Posta«) vedrører forskellige finansielle tjenesteydelser udført af Posta og består af to dele, nemlig betalingstjenester og tjenesteydelser, der udføres på vegne af andre finansielle institutioner. Hver del vedrører igen forskellige finansielle tjenesteydelser, som er samlet under følgende overskrifter som defineret af Posta:
Betalingstjenester:
1.
Eksisterende egne tjenester:
1.1.
Tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto (betaling af regninger og hurtig betaling af regninger).
1.2.
Tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto (kontantudbetalinger og pensionsudbetalinger).
1.3.
Pengeoverførselstjenester (nationale postanvisninger, internationale postanvisninger og Western Union-anvisninger udført på vegne af andre).
2.
Kontotjenester og relaterede betalingstjenester, der foreslås leveret i fremtiden
2.1.
Tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto, og alle transaktioner, der er nødvendige for drift af en betalingskonto.
2.2.
Tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, og alle transaktioner, der er nødvendige for drift af en betalingskonto.
2.3.
Gennemførelse af betalingstransaktioner mellem betalingskonti.
2.4.
Udstedelse af betalingsmidler som substitut for kort.
Tjenesteydelser, der udføres på vegne af andre:
3.1.
Formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser (kontoydelser, der ydes til privatkunder og erhvervskunder på vegne af kreditinstitutioner, herunder godkendelse og videresendelse af betalingsordrer til betaling, og formidling af anfordringsindskud og bundne indskud på bankkonti).
3.2.
Kreditformidling på vegne af kreditinstitutioner.
3.3.
Formidling og accept af betalingskort på vegne af kreditinstitutioner (kreditkort, debetkort, accept af hævekort og salgsterminaler).
3.4.
Formidling af investeringer og særlige indlån på vegne af andre
a)
salg af finansielle instrumenter (statsobligationer, investeringsfonde og andre værdipapirer)
b)
formidling af boligopsparingsprodukter.
3.5.
Formidling af forsikringsprodukter (livsforsikring og skadesforsikring).
(2)
I henhold til anmodningen (2) består Postas net af mere end 2 600 permanente postkontorer. Ikke alle tjenester, der er anført i anmodningen, tilbydes dog af alle postkontorerne (3). Der er i øjeblikket 4 605 aktive kreditinstitutionsfilialer i Ungarn. I henhold til Giro Zrt er OTP Bank den største med 809 filialer efterfulgt af K&H Bank Zrt. (377 filialer), CIB Bank Zrt. (218 filialer), Reiffeisen Bank Zrt. (180 filialer) og Erste Bank Hungary Nyrt. (145 filialer). De otte største banker i kreditinstitutionssektoren har hver over 100 filialer, og der er 22 små og mellemstore banker, 10 filialer af kreditinstitutioner og 138 kreditinstitutioner, som er kooperativer, hvor det største har et net af 20-40 filialer. I en international sammenligning baseret på data fra ECB's blå bog fra 2007 (4) placeres Ungarn dermed i midterområdet, hvad angår antallet af filialer pr. indbygger.
II. RETSGRUNDLAG
(3)
Opmærksomheden henledes igen på, at i henhold til artikel 6, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/17/EF dækkes udførelse af finanstjenester, som defineret i fjerde led af omtalte litra c), kun af direktivet, for så vidt som sådanne tjenester udføres af organer, der også udfører posttjenester som defineret i litra b) i omtalte bestemmelse. Posta er den eneste ordregiver i Ungarn, som tilbyder de tjenester, der er omhandlet i denne afgørelse.
(4)
I artikel 30 i direktiv 2004/17/EF er det fastlagt, at kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udførelse af en af de aktiviteter, der er omhandlet i direktivet, ikke er underlagt dette direktiv, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf. Hvis der ikke er anført relevant EU-lovgivning i direktivets bilag XI, hvilket gælder for de tjenester, der er omhandlet i denne afgørelse, så er det et krav i artikel 30, stk. 3, andet afsnit, at det »skal … påvises, at der retligt og faktisk er fri adgang til det pågældende marked«.
(5)
Med hensyn til finansielle tjenester henledes opmærksomheden på, at der er blevet vedtaget en omfattende lovgivning på EU-niveau med henblik på en liberalisering af etablering og udførelse af tjenesteydelser inden for denne sektor (5). Med hensyn til betalingstjenester henledes opmærksomheden på, at Ungarn fuldt ud og rettidigt har gennemført direktiv 2007/64/EF om betalingstjenester gennem lov LXXXV/2009 om gennemførelse af betalingstjenester.
(6)
Ungarn har gennemført EU's lovgivning vedrørende liberalisering af kapitalbevægelser og frihed til at levere tjenester og den relevante lovgivning om liberalisering af de finansielle markeder. Ungarn har endvidere opfyldt kravene i handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser. Det ungarske marked for kreditinstitutioner og betalingstjenester er velreguleret. I henhold til lov CXII/1996 om kreditinstitutioner og finansielle foretagender (bankloven) er finansielle tjenesteydelser og tilhørende aktiviteter underlagt krav om godkendelse. I henhold til lov CXXXVII/2007 om investeringsfirmaer og råvarehandlere og om bestemmelser vedrørende deres aktiviteter må investeringstjenester kun leveres af investeringsfirmaer og kreditinstitutioner. I henhold til lov LX/2003 om forsikringsselskaber og forsikringsvirksomhed må forsikringsaktiviteter kun udføres af forsikringsselskaber. Posta er godkendt til at levere finansielle tjenester, der er omhandlet i denne anmodning, af den ungarske finanstilsynsmyndighed. Alle institutioner, der opfylder kravene om sund og forsigtig drift og effektivt tilsyn, kan godkendes til at udføre disse tjenester. Udøvelse af finansielle tjenester eller hjælpetjenester i forbindelse med finansieringsvirksomhed, investeringstjenester og forsikring kan også varetages af selskaber, der ikke er etableret i det pågældende land, gennem deres filialer, såfremt de er godkendt af den kompetente tilsynsmyndighed i det land, hvori de er etableret. Kravet om en ungarsk filial gælder ikke for finansielle institutter, der er etableret i en EØS-medlemsstat, da disse institutter kan levere deres tjenester på tværs af grænserne.
(7)
Under hensyntagen til de oplysninger, der er anført i ovennævnte betragtning 5 og 6, kan det antages, at kravet vedrørende fri adgang til markedet, jf. artikel 30, stk. 3, er opfyldt.
(8)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af en række forskellige kriterier, hvoraf intet alene er afgørende. Hvad angår de markeder, der er omfattet af denne beslutning, er hovedaktørernes markedsandel af et givet marked ét kriterium, som bør tages i betragtning. Andre kriterier kan være koncentrationsgraden på disse markeder og/eller omfanget af leverandørskift blandt kunderne. Da de forskellige aktiviteter, der er omfattet af nærværende afgørelse, ikke er underlagt samme betingelser, bør der ved undersøgelsen af konkurrencesituationen tages hensyn til de forskellige forhold på de forskellige markeder.
(9)
Selv om der i visse tilfælde kunne anvendes en snævrere eller bredere markedsdefinition, er det i forbindelse med denne afgørelse ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition af det relevante marked, for så vidt angår en række af de tjenester, der er anført i Postas anmodning, da resultatet af analysen vil være den samme, uanset om der anvendes en snævrere eller bredere definition.
(10)
Nærværende afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne.
III. VURDERING
(11)
I anmodningen anføres to særskilte kategorier af betalingstjenester, nemlig A) eksisterende tjenester og B) tjenester, der efter planen indføres i 2012. Med hensyn til vurderingen i forbindelse med denne afgørelse tages kun de eksisterende tjenester i betragtning, da der ikke foreligger materielle beviser for virkningerne af de planlagte tjenester, hvis og når de gennemføres.
(12)
De eksisterende betalingstjenester, der udføres af Posta, er tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto, tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, hvor Posta handler som formidler, og tjenester vedrørende pengeoverførsler (nationale og internationale postanvisninger samt Western Union-pengeoverførsler, hvor Posta handler som formidler).
(13)
Målet med nærværende afgørelse er at fastslå, om de tjenester, Posta tilbyder, er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang), at det også ved fravær af de disciplinerende detaljerede kontraktregler i direktiv 2004/17/EF sikres, at Postas kontrakter vedrørende udøvelsen af de her berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde på grundlag af kriterier, der gør det muligt at finde den løsning, som generelt er den økonomisk mest fordelagtige. Med henblik herpå er det derfor nødvendigt at undersøge, om bankerne og de øvrige finansielle institutter har mulighed for at udøve konkurrencepres på Posta.
(14)
Postas hovedkonkurrenter på markedet for betalingstjenester er bankerne og andre finansielle institutter, som ikke er omfattet af bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF, eftersom de ikke er ordregivere som beskrevet i direktivet og/eller ikke leverer finansielle tjenesteydelser sammen med posttjenester.
(15)
De betalingsmetoder, som bankerne tilbyder, er generelt mere attraktive end papirbaserede og/eller kontantbaserede betalingsmetoder og er generelt tilgængelige. I henhold til GfK Hungaria (6) var antallet af brugere af onlinebanktjenester steget med 200 000 ved udgangen af 2010 sammenlignet med det foregående år og nåede op på 1 mio. brugere, og vækstraten stiger fortsat. Samtidig falder i henhold til samme kilde antallet af personer, der foretrækker at gennemføre deres bankforretninger ved fysisk fremmøde - hver fjerde af alle kunder ønsker ikke længere at gennemføre deres bankforretninger ved fysisk fremmøde i filialen.
(16)
Produktmarkedet som defineret af ansøgeren er markedet for betalingstjenester, der leveres af kreditinstitutioner og andre udbydere af betalingstjenester, mens det pågældende geografiske marked vurderes at være landsdækkende. Den ungarske konkurrencemyndighed oplyste, at den relevante definition af produktmarkedet, som ansøgeren har fremlagt, sandsynligvis er acceptabel, selv om den ikke har adgang til alle oplysninger og data, der er nødvendige for at definere produktmarkedet tilstrækkeligt og præcist. Hvad angår det geografiske marked, oplyste den ungarske konkurrencemyndighed under samme forbehold som ovenfor, at »den ikke har kendskab til dokumentation for, at det geografiske marked ikke skulle være hele Ungarns territorium«.
(17)
Markedet for betalingstjenester opdeles ikke yderligere i separate markeder for privatkunde- og erhvervskundeprodukter i forbindelse med denne afgørelse, da resultatet af analysen vil være den samme, uanset om der anvendes en snævrere eller bredere definition.
(18)
Hvad angår koncentrationsgraden på betalingsmarkedet oplyser den ungarske konkurrencemyndighed, at »de 5-6 største banker sammen med Magyar Posta antageligt har en meget høj kombineret markedsandel, for så vidt angår betalingstjenester til privatkunder, og sandsynligvis dækker det meste af markedet. Engrosmarkedet er sandsynligvis mindre koncentreret, da der forefindes flere andre finansielle institutter«.
(19)
Disse tjenester giver kunderne mulighed for at betale for indkøbte varer eller tjenester. De bruges af private, når de opfylder betalingsforpligtelser, og bruges navnlig til at foretage betalinger for offentlig forsyningsvirksomhed, telekommunikation, finansielle tjenesteydelser, forsikringstjenester, tjenester leveret i hjemmet, skatter osv.
(20)
For at fastlægge det relevante produktmarked er det først og fremmest vigtigt at fastlægge omfanget af substitutionsprodukter, dvs. de alternative muligheder, som en kunde har for at opfylde betalingsforpligtelser. Ansøgeren er følgelig af den opfattelse, at det relevante produktmarked omfatter indlån på bankkonti i banker eller via hæveautomater (7), kortbetalinger og overførsler mellem bankkonti (simple overførsler og automatiske debetoverførsler).
(21)
Hvad angår skift mellem betalingsmetoder har den ungarske konkurrence myndighed bekræftet, at »de vigtigste forsyningsvirksomheder og andre tjenesteudbydere tilbyder ofte deres kunder forskellige betalingsmuligheder og mulighed for nemt at skifte mellem disse. Der er endvidere en tendens til at overtale kunder til at bruge elektroniske betalingsmetoder i stedet for papirbaserede og/eller kontantbaserede betalingsmetoder«. I denne forbindelse skal den øgede brug af onlinebanker bemærkes. Som anført i ovennævnte betragtning 9 er det dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(22)
Postas markedsandel for tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto, beregnet som en procentdel af det samlede marked, jf. definitionen, udgjorde (8) 3,91 % i 2007, 3,88 % i 2008 og 4,14 % i 2009. Både mængde- og værdimæssigt skal det bemærkes, at antallet af Posta-transaktioner og deres værdi faldt i 2009 sammenlignet med de to foregående år (9).
(23)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(24)
I forbindelse med tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, godkender kontohaveren betalingen fra sin betalingskonto til tredjemand. Omfanget af sådanne tjenester omfatter i øjeblikket kontantudbetalinger og pensionsudbetalinger. Hoveddebitorerne er statskassen og de kommunale myndigheder, der benytter dette system til udbetaling af familieydelser, sociale ydelser, arbejdsløshedsydelser osv. Ved betalinger fra det offentlige har betalingsmodtageren mulighed for at få beløbet indsat på en bankkonto eller modtage det som en postforsendelse. I tilfælde af pensionsudbetalinger har modtagerne også mulighed for at få en del af beløbet indsat på deres konto og den anden del udbetalt kontant. Det er også muligt til enhver tid at skifte mellem postforsendelse af penge til bankoverførsel ved at fremsende en simpel anmodning til den nationale pensionsforsikrings centralforvaltning.
(25)
Den ungarske stat fører gennem nationalbanken en politik, der har til formål at reducere mængden af kontante transaktioner og tilskynde til udviklingen af elektroniske betalingsmetoder og den tilknyttede infrastruktur. Selskaber skal foretage betalinger gennem betalingskonto, og offentlige ansattes løn indbetales på bankkonti. I henhold til en nylig undersøgelse (10) gennemført af den ungarske nationalbank foretages halvdelen af statens pensionsudbetalinger i øjeblikket på anden måde end via postforsendelse, og i henhold til anmodningen (11) er både antallet og den samlede værdi af pensioner betalt via Posta faldet støt i de senere år.
(26)
Af ovennævnte grunde betragtes overførsel af betalinger mellem betalingskonti (simple overførsler og gruppeoverførsler), hævning af penge med hævekort i hæveautomater og salgsterminaler (POS-terminaler) (12) og hævning af penge i banker som det relevante produktmarked for tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto.
(27)
I forbindelse med ovennævnte tjenester kan betalinger mellem betalingskonti (simple transaktioner og gruppeoverførsler, hvor betalinger foretages fra én konto til flere personer) betragtes som substitutionsprodukter, for så vidt angår betaling til personer med en bankkonto. Heller ikke her er det nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(28)
Postas markedsandel for posttjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto, beregnet som en procentdel af den samlede substitutionstjeneste, udgjorde (13) 2,44 % i 2007, 2,49 % i 2008 og 2,61 % i 2009. Både mængde- og værdimæssigt skal det bemærkes, at antallet af Posta-transaktioner og deres samlede værdi har været faldende i de sidste tre år, hvor data er tilgængelige, nemlig 2007, 2008 og 2009 (14).
(29)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(30)
Den pengeoverførselstjeneste, der leveres af Posta, bruges generelt til betalinger mellem private personer. Disse tjenester omfatter nationale postanvisninger og internationale postanvisninger, der leveres selvstændigt af Posta, og Western Union-pengeoverførsler, der tilbydes nationalt og internationalt og er en metode til pengeoverførsel i realtid.
(31)
Ved nationale overførsler, dvs. overførsler, som Posta gennemfører selvstændigt og på vegne af Western Union, finder ansøgeren, at transaktionerne mellem betalingskonti er substitutter for pengeoverførsler, når betalingsmodtageren har en betalingskonto. Som følge deraf kan markedet for betalinger, der foretages i Ungarn mellem konti, betragtes som det relevante produktmarked for nationale pengeoverførsler, og det er ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition.
(32)
Beregnet i overensstemmelse hermed var Postas markedsandele under 1 % i 2007, 2008 og 2009.
(33)
Hvad angår internationale pengeoverførsler, betragtes de aktiviteter, der gennemføres af Posta og Western Union, som nære substitutter. Endvidere betragtes betalinger gennem betalingskonti som substituerbare produkter, og derfor betragter ansøgeren grænseoverskridende betalinger mellem betalingskonti som det relevante produktmarked. Det er dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition.
(34)
Beregnet i overensstemmelse hermed var Postas markedsandele på 0,5 % i 2007, 2008 og 2009.
(35)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(36)
Anmodningen om undtagelse vedrører også nogle af Postas aktiviteter, der gennemføres på vegne af andre i forbindelse med visse finansielle tjenesteydelser, hvor Posta handler som formidler.
(37)
Anmodningen om undtagelse omhandler formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser, dvs. kontoydelser, der ydes til privatkunder og erhvervskunder på vegne af kreditinstitutioner, herunder godkendelse og videresendelse af betalingsordrer til betaling, og formidling af anfordringsindskud og bundne indskud på bankkonti.
(38)
De finansielle produkter og tjenesteydelser, som tilbydes af Posta som formidler, leveres af Erste Bank og OTP Bank. Posta tilbyder også indskudsprodukter i sit eget navn.
(39)
Ifølge Kommissionens tidligere praksis (15) skelnes der mellem privatkundebankvirksomhed og erhvervskundebankvirksomhed. Privatkundebankvirksomhed defineres som alle banktjenester, der ydes til privatpersoner og meget små virksomheder, mens erhvervskundebankvirksomhed generelt omfatter banktjenester til store virksomhedskunder samt små og mellemstore virksomheder. I tidligere afgørelser (16) vedrørende privatkundebanksektoren har Kommissionen ikke fastlagt, om individuelle privatkundebankprodukter repræsenterer separate produktmarkeder, eller om flere privatkundebankprodukter kan udgøre en del af et enkelt relevant produktmarked.
(40)
De relevante produktmarkeder skal afgrænses i henhold til stadiet i distributionskæden (upstream - levering af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenester eller downstream - formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenester). Med hensyn til formidling af privatkundebetalingskonti kan det relevante produktmarked betragtes som markedet for formidling af privatkundeanfordringskonti og -indskudsprodukter. Med hensyn til formidling af erhvervsbetalingskonti kan det relevante produktmarked betragtes som markedet for formidling af erhvervsanfordringskonti og -indskudsprodukter. I overensstemmelse med betragtning 9 i denne afgørelse er det dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition.
(41)
Ansøgeren definerer det geografiske marked som hele Ungarns territorium. Den ungarske konkurrencemyndighed har bekræftet, at »alle finansielle institutter i Ungarn udfører deres aktiviteter i hele landet, for så vidt angår denne sag. Der er ingen tegn på regionale forskelle i nogen aspekter af leveringen af finansielle tjenesteydelser«. Efter Kommissionens tidligere praksis (17) i forbindelse med finansielle markeder betragtes det relevante geografiske marked som nationalt på grund af de forskellige konkurrenceforhold i de enkelte medlemsstater og betydningen af et net af filialer.
(42)
Postas markedsandele beregnet på grundlag af ovennævnte er følgende: Hvad angår privatkundeanfordringskonti og indskud: 1,45 % i 2007, 1,38 % i 2008 og 1,51 % i 2009, mens Postas markedsandele af markedet for erhvervsanfordringskonti og indskudsprodukter var begrænset (0 %) i 2007, 2008 og 2009. Disse tal viser, at markedsandelene for formidling af disse finansielle tjenesteydelser ligeledes er lave.
(43)
Resten af markedet deles mellem andre banker og finansielle institutter, som ikke er underlagt bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF.
(44)
I sin undersøgelse af privatkundebanksektoren fra 2009 (18) fandt den ungarske konkurrencemyndighed, at der ikke var væsentlige hindringer for kontoskift i Ungarn, og det blev bemærket, at antallet af skift af anfordringskonti er blandt de højeste i EU.
(45)
Fordelene ved Postas omfattende net opvejes af den øgede udbredelse af onlinebanktjenester.
(46)
I henhold til en undersøgelse (19) af faktorer, der påvirker kundernes valg af bank, var de vigtigste faktorer pålidelighed og tillid, nærhed, adgangsmuligheder (herunder tilgængelighed af muligheder for at hæve penge) og servicekvaliteten. Disse konklusioner blev også bekræftet af resultaterne af undersøgelsen (20) af finansielle tjenesteydelser og tjenester vedrørende anfordringskonti. I henhold til denne kilde er de vigtigste faktorer ved valg af bank omkostninger og omdømme, mens nem adgang (dvs. omfattende net) tilsyneladende er mindre vigtig. Spektret af banktjenester, dvs. tilgængeligheden af et bredt udvalg af banktjenester, og den høje servicekvalitet er også vigtige faktorer. I betragtning af ovennævnte er der, selv om Posta har et omfattende net, andre kriterier, der blev betegnet som væsentlige af kunderne (omdømme som bank, banktjenester og servicekvalitet), og som danner modvægt ved valg af bank. Kunder, hvis behov omfatter en lang række tjenester, ville derfor kun tøvende overveje et skift til en konto hos Posta, der ikke giver dem den vante række af tjenester.
(47)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(48)
Denne aktivitet omfatter formidling af kredit ydet af tredjepart, hvor Posta handler som formidler af flere specialtjenester. Posta tilbyder kreditprodukter (uden krav om sikkerhed i hverken løsøre eller fast ejendom), der leveres af Erste Bank, til privatkunder, mens Posta i erhvervssektoren tilbyder et produkt, der leveres af Magyar Fejlesztesi Bank, og handler som formidler af flere specialtjenester.
(49)
De berørte tjenester kan yderligere opdeles på mange forskellige måder ud fra faktorer, såsom formålet med det optagede lån eller den typiske kunde (forbrugere, små og mellemstore virksomheder, større virksomheder eller den offentlige forvaltning). Kreditformidling til privatkunder og erhvervskunder kan derfor betragtes som separate produktmarkeder.
(50)
Produktmarkedet for privatkundekreditformidling defineres af ansøgeren som markedet for ubegrænsede lån i fast ejendom og personlån, både i ungarske forint og udenlandske valutaer. Dette er ikke i strid med Kommissionens tidligere praksis (21), hvor Kommissionen ikke har fastlagt, om individuelle privatkundebankprodukter repræsenterer separate produktmarkeder, eller om flere privatkundebankprodukter kan udgøre en del af et enkelt relevant produktmarked.
(51)
I erhvervssektoren tilbyder Posta kun en type kreditprodukt til erhvervssektoren. Dette produkt tilbydes typisk kun af andre finansielle institutter (f.eks. sparekasser). Posta tilbyder dette produkt på 45 angivne postkontorer og ikke gennem hele sit net. Ansøgeren er af den opfattelse, at det relevante produktmarked for erhvervssektoren omfatter lån til små og mellemstore virksomheder, som tilbydes af kreditinstitutioner. Som anført i ovennævnte betragtning 9 er det dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(52)
Det geografiske marked er hele Ungarns territorium af de samme grunde som anført i betragtning 41.
(53)
Postas markedsandel af markedet for privatkundelån, jf. definitionen, var under 0,5 % i 2007, 2008 og 2009, mens markedsandelen af markedet for erhvervslån er meget lille (0 %) i nogle år. De tilgængelige data viser, at Postas markedsandele på disse snævert definerede markeder er så små, at Posta på et mere bredt defineret marked ville have endnu mindre markedsandele.
(54)
Resten af markedet deles mellem andre banker og finansielle institutter, som ikke er underlagt bestemmelserne i forsyningsdirektivet. De samlede markedsandele (22) for de første tre konkurrenter i 2007, 2008 og 2009 var følgende: 52,54 %, 51,39 % og 54,27 % på markedet for privatkundelån og 42,69 %, 47,36 % og 48,07 % på markedet for erhvervslån.
(55)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(56)
Posta tilbyder kreditkort udstedt af Erste Bank Zrt. Dette produkt er et standardkreditkort med hensyn til de betingelser og tjenester, der tilbydes.
(57)
Hvad angår debetkort, handler Posta som formidler på området for hævekort knyttet til anfordringskonti til erhvervskunder og privatkunder. Posta handler som formidler af flere specialtjenester, mens tjenesten leveres af Erste Bank Hungary Nyrt. De tilbudte kort er standarddebetkort.
(58)
Med hensyn til accept af betalingskort er postkontorerne udstyret med salgsterminaler, der gør det muligt at hæve penge med hævekort. Ansøgeren anfører, at den samme tjeneste (hævning af penge) fra kundens perspektiv kan fås ved hævning af penge hos bankkassereren eller en anden salgsterminal, der betjenes af tredjeparter på andre steder end postkontorerne, og at produkterne derfor er substituerbare.
(59)
Kommissionen har tidligere skelnet (23) mellem to betalingskortrelaterede hovedaktiviteter: for det første udstedelse af kort til enkeltpersoner og virksomheder og for det andet »brug« af forretninger ved accept af kortbetalinger. I forbindelse med udstedelse af betalingskort har Kommissionen endvidere i tidligere afgørelser (24) drøftet muligheden for at skelne mellem forskellige korttyper, men har i sidste ende ikke fastlagt en præcis definition.
(60)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen indgår tre produktmarkeder i overvejelserne, nemlig kreditkortmarkedet, debetkortmarkedet og accept af kort.
(61)
Hvad angår markedet for accept af kort, er det produktmarked, som ansøgeren har defineret, ikke det marked, der generelt er defineret i Kommissionens tidligere afgørelser, som er nævnt i betragtning 59. Det »oprindelige« marked for accept af kort er markedet bestående af forretninger, der accepterer kortbetalinger. Et andet muligt marked for accept af kort er markedet bestående af banker, der tilbyder tjenester til accept af kort til sådanne forretninger. Som det bekræftes af den ungarske konkurrencemyndighed (25), var det sandsynligvis korrekt, at Magyar Posta angav data om koncentration baseret på antallet af hæveautomater i drift, hvad angår Posta, eftersom salgsterminaler fungerer som hæveautomater for de to banker, for hvilke Posta handler som formidler.
(62)
Hvad angår det geografiske marked, er markedet for betalingskort i henhold til Kommissionens tidligere praksis (26) stadig nationalt, selv om der kan være plads til udvidelse af markedet i fremtiden. I dette tilfælde vurderes det geografiske marked at være hele Ungarns territorium.
(63)
I perioden 2007-2009 var Postas markedsandel under 1 % af kreditkortmarkedet, under 3 % af debetkortmarkedet og under 6 % af markedet for accept af kort som defineret af ansøgeren.
(64)
Den ungarske konkurrencemyndighed (27) har i en undersøgelse udført sammen med den ungarske nationalbank konstateret, at de fem største banker ud af de i alt 24 banker, der udsteder debetkort, tegner sig for en andel på ca. 82 % af markedet for udstedelse af debetkort. I henhold til samme kilde er markedet for kreditkortudstedelse mindre koncentreret. Ud af de 18 banker, som udsteder kreditkort, har de syv største banker en kombineret markedsandel på 68 % af dette marked. I henhold til anmodningen er koncentrationsniveauet højt i sektoren for accept, hvor tre fjerdedele af det samlede antal hæveautomater drives af fire banker.
(65)
I lyset af Postas små markedsandele og tilstedeværelsen af andre banker og finansielle institutter, der udøver konkurrencepres på Posta, bør der i forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(66)
Denne kategori af tjenester omfatter salget af finansielle instrumenter og markedsføring af særlige investeringsprodukter. De finansielle instrumenter, der tilbydes, er statsobligationer, investeringsfonde under Erste Befektetesi Zrt, andre værdipapirer og en særlige boligopsparingsordning på vegne af Fundamenta Lakaskassza Zrt. og OTP Lakastakarekpenztar Zrt., hvor Posta handler som formidler.
(67)
I tidligere sager har Kommissionen ikke fastlagt, om hver af disse tjenester udgør separate produktmarkeder (28). Definitionen fastlægges ikke i denne sag, da de tjenester, der leveres med Posta som formidler, ikke giver anledning til konkurrenceproblemer, uanset den alternative markedsdefinition.
(68)
Hvad angår geografisk omgang, har Kommissionen vurderet (29), at de fleste markedssegmenter har internationalt omfang, men nogle af dem er blevet analyseret fra et nationalt perspektiv (30). Den præcise geografiske markedsdefinition fastlægges ikke, og i dette tilfælde betragtes det geografiske marked som Ungarns territorium.
(69)
I perioden 2007-2009 var Postas markedsandel under 4 % af markedet for statsobligationer, 3-9 % af markedet for investeringsenheder, under 2 % af markedet for værdipapirer og under 4 % af markedet for boligopsparinger.
(70)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(71)
Posta tilbyder livsforsikring på vegne af Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. og skadesforsikring på vegne af Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
I sine tidligere afgørelser (31) skelnede Kommissionen mellem tre brede forsikringskategorier, nemlig livsforsikring, skadesforsikring og genforsikring. Det blev endvidere fra efterspørgselssiden observeret, at livsforsikring og skadesforsikring kan opdeles yderligere i så mange individuelle produktmarkeder, som der er forskellige former for dækkede risici. I forhold til livsforsikring har Kommissionen i tidligere afgørelser overvejet følgende segmenter: individuel livsforsikring, gruppelivsforsikring og livsforsikring tilknyttet investeringsfonde eller alternativt individuel forsikring, gruppeforsikring, personlig pension, gruppepension, opsparing og investering (32). I forhold til skadesforsikring har Kommissionen tidligere bl.a. overvejet auto-, brand-, transport-, sundheds-, ejendoms-, erstatningsansvars-, ansvars-, retshjælps-, arbejdsulykkes- og kreditforsikring (33). Overvejelser på forsyningssiden kan dog føre til bredere produktmarkeder. Det er ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(73)
Kommissionen har også tidligere analyseret fordelingen af forsikringsprodukter og bekræftet, at det relevante marked for enten skadesforsikring eller livsforsikring vil omfatte alle eksterne distributionskanaler (dvs. tredjepartskanaler eller ikke-ejede kanaler), som f.eks. mæglere, agenter og andre formidlere (34). Det er dog ikke nødvendigt at fastlægge en præcis definition i forbindelse med nærværende afgørelse.
(74)
Hvad angår det geografiske marked, har Kommissionen i sine tidligere afgørelser (35) defineret markederne for livsforsikring som nationale på grund af de nationale distributionskanaler, den etablerede markedsstruktur, skattemæssige restriktioner og forskellige lovgivningssystemer. Den samme tilgang benyttes i denne sag, og det geografiske marked betragtes som hele Ungarns territorium.
(75)
I perioden 2007-2009 var Postas markedsandel under 5 % (36) af markedet for livsforsikringsprodukter og under 1 % (37) for skadesforsikringsprodukter. Disse tal viser, at markedsandelene for formidling af forsikring også er lave.
(76)
I samme periode var de tre konkurrenters kombinerede markedsandel på henholdsvis 52,29 %, 51,08 % og 50,1 % af markedet for livsforsikringsprodukter og på henholdsvis 54,84 %, 52,56 % og 51,66 % af markedet for skadesforsikringsprodukter.
(77)
I forbindelse med nærværende afgørelse og med forbehold af konkurrencelovgivningen bør der derfor tages hensyn til disse faktorer, som viser, at Posta er undergivet almindelige konkurrencevilkår.
IV. KONKLUSIONER
(78)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 11-77, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt, hvad angår følgende aktiviteter i Ungarn:
a)
tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto
b)
tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto
c)
pengeoverførselstjenester
d)
formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser
e)
kreditformidling
f)
formidling og accept af betalingskort udstedt af kreditinstitutioner
g)
formidling af investeringer og særlige indlån på vegne af andre
h)
formidling af forsikringsprodukter.
(79)
Da betingelsen om fri adgang til markedet ligeledes er opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, hvis formål er at udøve de tjenester i Ungarn, der er anført i betragtning 78, eller når der afholdes konkurrencer med henblik på udøvelse af en sådan aktivitet i Ungarn.
(80)
De finansielle tjenesteydelser, der leveres af Posta, er hjælpetjenester i forbindelse med posttjenester, jf. artikel 6, stk. 2, litra b), i direktiv 2004/17/EF. De posttjenester, der leveres af Posta, er ikke omfattet af denne anmodning om undtagelse, og derfor gælder bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF fortsat for disse aktiviteter. Det skal i den forbindelse erindres, at indkøbskontrakter; der omfatter flere forskellige aktiviteter, skal behandles i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 2004/17/EF. Det betyder, at når en ordregivende myndighed gennemfører »blandede« indkøbskontrakter, dvs. indkøbskontrakter om udøvelse af både aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2004/17/EF, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten først og fremmest tager sigte på. I tilfælde af sådanne blandede indkøbskontrakter, hvor formålet primært er at støtte postaktiviteter, finder bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF anvendelse. Hvis det ikke er muligt objektivt at afgøre, hvilken aktivitet der udgør kontraktens hovedgenstand, skal kontrakten tildeles efter reglerne i artikel 9, stk. 2 og 3, i direktiv 2004/17/EF.
(81)
Denne afgørelse bygger på de retlige og faktiske forhold i juli til oktober 2011, som den fremgår af de oplysninger, som er indgivet af Magyar Posta og den ungarske konkurrencemyndighed. Den kan ændres, hvis betydelige ændringer af de retlige eller faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF ikke længere er opfyldt.
(82)
Foranstaltningerne i denne afgørelse er i overensstemmelse med udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EF finder ikke anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre levering af følgende tjenester i Ungarn:
a)
tjenester, der gør det muligt at indsætte penge på en betalingskonto
b)
tjenester, der gør det muligt at hæve penge fra en betalingskonto
c)
pengeoverførselstjenester
d)
formidling af anfordringskonti og relaterede produkter og tjenesteydelser
e)
kreditformidling
f)
formidling og accept af betalingskort udstedt af kreditinstitutioner
g)
formidling af investeringer og særlige indlån på vegne af andre
h)
formidling af forsikringsprodukter.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Ungarn i overensstemmelse med traktaterne.
Udfærdiget i Bruxelles, den 16. december 2011.
DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 16. Dezember 2011
zur Freistellung bestimmter Finanzdienstleistungen des Postsektors in Ungarn von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 9197)
(Nur der ungarische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/875/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1), insbesondere auf Artikel 30 Absätze 5 und 6,
gestützt auf den am 24. Juni 2011 per Post eingegangenen Antrag der Magyar Posta,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 24. Juni 2011 ging bei der Kommission per Postsendung ein Antrag gemäß Artikel 30 Absatz 5 der Richtlinie 2004/17/EG ein. Die Kommission forderte per E-Mails vom 8. August 2011 zusätzliche Informationen und Angaben vom Antragsteller und von der ungarischen Wettbewerbsbehörde an. Die betreffenden Antworten gingen am 2. September und am 15. September 2011 bei der Kommission ein. Der Antrag der Magyar Posta (im Folgenden „Posta“) betrifft verschiedene Finanzdienstleistungen, die von der Posta erbracht werden, und besteht aus zwei Teilen, nämlich: Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs und Dienstleistungen für Rechnung anderer Finanzinstitute. Jeder dieser Teile betrifft seinerseits verschiedene Finanzdienstleistungen, die nach den von der Posta getroffenen Festlegungen unter folgenden Bezeichnungen zusammengefasst wurden:
Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs
1.
Eigene Dienstleistungen, die bereits erbracht werden:
1.1.
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen (Rechnungsbegleichungen und Expresszahlungen),
1.2.
Postdienste, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen (Postzustellung von Bargeldauszahlungen und Rentenauszahlungen),
1.3.
Bargeldtransferdienste (Inlandspostanweisung, internationale Postanweisung und Western-Union-Bargeld-/Zahlungsanweisung, letztere für Rechnung anderer);
2.
Kontoserviceleistungen und damit zusammenhängende Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs, deren Angebot für die Zukunft vorgeschlagen wird,
2.1.
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen, sowie sämtliche zum Führen von Zahlungskonten erforderliche Geschäftstätigkeiten,
2.2.
Postdienste, die Barabhebungen von einem Zahlungskonto ermöglichen, sowie sämtliche zum Führen von Zahlungskonten erforderliche Geschäftstätigkeiten,
2.3.
Abwicklung des Zahlungsverkehrs zwischen Zahlungskonten,
2.4.
Ausgabe von Debitkarten als bargeldlosem Ersatzzahlungsmittel.
Dienstleistungen für Rechnung anderer
3.1.
Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen (Diensten zur Kontennutzung im Privatkunden- und im Firmenkundengeschäft, die für Rechnung von Kreditinstituten angeboten werden, einschließlich der Annahme und Weiterleitung von Zahlungsaufträgen zur Ausführung und der Vermittlung von Sichteinlagen und Termineinlagen in Verbindung mit einem Bankkonto),
3.2.
Kreditvermittlung für Rechnung von Kreditinstituten,
3.3.
Vermittlung und Akzeptanz der Zahlungskarten für Rechnung von Kreditinstituten (Akzeptanz von Kreditkarten, Debitkarten, Bankkarten und POS-Kassenterminals),
3.4.
Vermittlung von Kapitalanlagen und Zweckspareinlagen für Rechnung anderer
a)
Verkauf von Finanzinstrumenten (Staatsanleihen, Investmentfonds und anderen Wertpapieren),
b)
Vermittlung von Bausparprodukten,
3.5.
Vermittlung von Versicherungsprodukten (Lebensversicherungen und Sachversicherungen).
(2)
Laut ihrem Antrag (2) besteht das Vertriebsnetz der Posta aus über 2 600 ortsgebundenen Postämtern/-stellen. Jedoch werden nicht sämtliche im Antrag aufgeführten Dienstleistungen von allen diesen Verkaufsstellen erbracht (3). Im Wirtschaftsgebiet Ungarns sind derzeit insgesamt 4 605 Zweigniederlassungen von Kreditinstituten tätig. Laut Giro Zrt. ist die OTP-Bank mit 809 Filialen das größte Kreditinstitut, gefolgt von der K&H-Bank Zrt. (377 Filialen), CIB-Bank Zrt. (218 Filialen), Raiffeisenbank Zrt. (180 Filialen) und Erste Bank Ungarn Nyrt. (145 Filialen). Im Kreditinstitutssektor hat jede der 8 größten Banken über 100 Zweigniederlassungen, und zusätzlich gibt es noch 22 kleine und mittlere Banken, 10 Zweigniederlassungen von Kreditinstituten und 138 genossenschaftliche Kreditinstitute, die größeren von ihnen mit einem Filialnetz von 20-40 Geschäftsstellen. Nach Maßgabe der Daten des „Blauen Buchs“ 2007 der EZB (4) liegt Ungarn hinsichtlich der Anzahl der Filialen pro Kopf der Bevölkerung im internationalen Vergleich damit im Mittelfeld.
II. RECHTLICHER RAHMEN
(3)
Zu beachten ist, dass nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe c der Richtlinie 2004/17/EG die Bereitstellung von Finanzdienstleistungen gemäß den unter dem vierten Gedankenstrich des Buchstabens c getroffenen Festlegungen nur unter diese Richtlinie fällt, sofern diese Dienste von Einrichtungen erbracht werden, die auch Postdienste im Sinne des Buchstabens b dieser Bestimmung erbringen. Posta ist in Ungarn der einzige Auftraggeber, der die diesen Durchführungsbeschluss betreffenden Dienstleistungen anbietet.
(4)
Nach Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG fallen Aufträge, die die Ausübung einer von der Richtlinie erfassten Tätigkeit ermöglichen sollen, nicht unter diese Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors anhand objektiver Kriterien ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der betreffende Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts, durch die ein bestimmter Sektor oder ein Teil davon für den Wettbewerb geöffnet wird, umgesetzt hat und anwendet. Sind in Anhang XI der Richtlinie keine einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts aufgeführt, wie dies in Bezug auf die diesen Durchführungsbeschluss betreffenden Dienstleistungen der Fall ist, so muss nach Artikel 30 Absatz 3 Unterabsatz 2 „der Nachweis erbracht werden, dass der Zugang zu diesem Markt de jure und de facto frei ist.“
(5)
Auf EU-Ebene wurde in Bezug auf Finanzdienstleistungen bekanntlich ein umfangreiches Regelwerk an Rechtsvorschriften zur Liberalisierung des Niederlassungsrechts und des Dienstleistungsverkehrs in diesem Sektor angenommen (5). In Bezug auf die Zahlungsdienste wird darauf hingewiesen, dass Ungarn die Richtlinie 2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt vollständig und rechtzeitig durch das Gesetz LXXXV/2009 über die Geschäftstätigkeit der Zahlungsdienste in nationales Recht umgesetzt hat.
(6)
Ungarn hat das EU-Recht zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs und zum Recht auf freien Dienstleistungsverkehr sowie die einschlägigen Rechtsvorschriften zur Liberalisierung der Finanzmärkte durchgeführt. Außerdem erfüllt Ungarn die Anforderungen des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen. Der ungarische Markt für Kreditinstitute und Zahlungsdienste ist ein gut geregelter Markt. Nach dem Gesetz CXII/1996 über die Kreditinstitute und Finanzunternehmen („Kreditwesengesetz“), unterliegen die Finanzdienstleistungen und damit verbundene Zusatzdienste der Zulassung. Nach dem Gesetz CXXXVII/2007 über die Wertpapierfirmen und die Warenbörsenhändler sowie die Vorschriften zur Regelung ihrer Tätigkeiten dürfen Wertpapierdienstleistungen nur von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten erbracht werden. Nach dem Gesetz LX/2003 über die Versicherungsgesellschaften und die Versicherungswirtschaft dürfen Versicherungsgeschäfte nur von Versicherungsunternehmen wahrgenommen werden. Die Posta besitzt die Zulassung der ungarischen Finanzdienstleistungsaufsichtsbehörde zu den Finanzdienstleistungen, die Gegenstand des vorliegenden Antrags sind. Alle Institute, die in der Lage sind, den Vorschriften über die umsichtige Marktteilnahme und die wirksame Aufsicht zu genügen, können zu diesen Dienstleistungen zugelassen werden. Die Erbringung von Finanzdienstleistungen und damit verbundenen Zusatzdiensten sowie von Wertpapierdienstleistungen und Versicherungsdienstleistungen steht auch gebietsfremden Unternehmen über Zweigniederlassungen offen, sofern sie von der zuständigen Aufsichtsbehörde im Land ihrer Ursprungsniederlassung zugelassen sind. Die Voraussetzung, über eine ungarische Zweigniederlassung zu verfügen, gilt nicht für Finanzinstitute mit Niederlassung in einem Mitgliedstaat des EWR, da diese Institute ihre Dienstleistungen grenzüberschreitend erbringen dürfen.
(7)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 5 und 6 dargelegten Tatsachen ist davon auszugehen, dass die in Artikel 30 Absatz 3 festgelegte Bedingung betreffend den freien Marktzugang erfüllt ist.
(8)
Ob eine Tätigkeit auf einem besonderen Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, sollte anhand verschiedener Kriterien beurteilt werden, von denen keines für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, die dieser Beschluss betrifft, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem bestimmten Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Weitere Kriterien können der Konzentrationsgrad am relevanten Markt und/oder das Ausmaß sein, in dem Kunden die Bankverbindung wechseln. Da die Bedingungen für die einzelnen Tätigkeiten, für die dieser Beschluss gilt, unterschiedlich sind, sollte die Prüfung der Wettbewerbslage die unterschiedlichen Situationen auf verschiedenen Märkten berücksichtigen.
(9)
Wenngleich in bestimmten Fällen eine engere oder eine weitere Marktdefinition in Betracht kommen könnte, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses für eine Reihe von Diensten, die im Antrag der Posta aufgeführt wurden, offen gelassen werden, da das Ergebnis der Analyse unabhängig davon, ob sie sich auf eine enge oder eine weiter gefasste Definition stützt, gleich bleibt.
(10)
Dieser Beschluss lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt.
III. WÜRDIGUNG
(11)
Im Antrag sind zwei verschiedene Kategorien von Zahlungsdiensten aufgeführt, nämlich: A. Dienstleistungen, die bereits erbracht werden, und B. Dienstleistungen, die 2012 eingeführt werden sollen. Für die Zwecke der Würdigung im Rahmen dieses Beschlusses werden nur die bereits vorhandenen Dienstleistungen berücksichtigt, da es keine handfesten Erkenntnisse darüber gibt, welche Auswirkungen die geplanten Dienste haben könnten, soweit und sobald sie einmal eingeführt werden.
(12)
Bei den vorhandenen Zahlungsdiensten, die von der Posta bereits erbracht werden, handelt es sich um die Annahme von Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto und die Gestattung von Barabhebungen von einem Bankkonto, wobei die Posta als Vermittler auftritt, und um die Abwicklung von Bargeldtransferdiensten (Inlandspostanweisungen und internationale Postanweisungen als Diensten aus eigenem Recht sowie Western-Union-Bargeld-/Zahlungsanweisungen, wobei die Posta als Vermittler auftritt).
(13)
Mit diesem Beschluss soll festgestellt werden, ob die von der Posta angebotenen Dienstleistungen auf Märkten mit freiem Zugang bis zu einem Grad dem Wettbewerb ausgesetzt sind, der gewährleistet, dass die Auftragsvergabe der Posta im Rahmen der hier betroffenen Tätigkeiten transparent und diskriminierungsfrei auf der Grundlage von Kriterien durchgeführt wird, anhand deren sie die wirtschaftlich günstigste Lösung ermitteln kann, auch ohne die Disziplin, die durch die in der Richtlinie 2004/17/EG festgelegten detaillierten Vorschriften für die Auftragsvergabe bewirkt wird. Zu diesem Zweck muss daher geprüft werden, ob es den Banken und den anderen Finanzinstituten möglich ist, Wettbewerbsdruck auf die Posta auszuüben.
(14)
Die Hauptwettbewerber der Posta auf dem Markt der Zahlungsdienste sind die Banken und andere Finanzinstitute, die nicht unter die Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG fallen, da sie keine Auftraggeber im Sinne der Richtlinie sind und/oder keine Finanzdienstleistungen zusammen mit Postdiensten erbringen.
(15)
Die von den Banken angebotenen Zahlungsverkehrsverfahren sind generell attraktiver als die beleggebundenen Zahlungsarten und/oder die Barzahlung und zudem allgemein zugänglich. Laut GfK Ungarn (6) hat sich die Anzahl der Nutzer von Onlinebanking bis Ende 2010 im Vergleich zum Vorjahr um 200 000 erhöht und erreichte die Schwelle von 1 Mio. mit noch steigender Zuwachsrate. Gleichzeitig nimmt die Anzahl derer, die ihre Bankgeschäfte lieber persönlich erledigen, derselben Quelle zufolge ab: ein Viertel aller Kunden sucht für Bankgeschäfte keine Bankfilialen mehr auf.
(16)
Der Produktmarkt ist nach der Definition des Antragstellers der von den Kreditinstituten und anderen Zahlungsdienstleistern bediente Zahlungsverkehrsmarkt, während der relevante geografische Markt landesweit aufgefasst wird. Die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) hat darauf hingewiesen, dass ihr zwar nicht alle Informationen und Daten zur Verfügung stehen, um den relevanten Produktmarkt korrekt und exakt definieren zu können, aber die vom Antragsteller vorgelegte Produktmarktdefinition „akzeptabel sein dürfte“. Was den geografischen Markt anbelangt, hat die GVH unter derselben Einschränkung wie zuvor angegeben, „ihr lägen keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass der geografische Markt nicht das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns umfasse“.
(17)
Für die Zwecke dieses Beschlusses wird beim Zahlungsverkehrsmarkt nicht weiter zwischen dem Produktmarkt für Privatkunden und dem für Großkunden unterschieden, da das Ergebnis der Analyse unabhängig davon, ob sie sich auf eine enge oder eine weiter gefasste Definition stützt, weitgehend gleich bleibt.
(18)
Die ungarische Wettbewerbsbehörde stellt in Bezug auf den Konzentrationsgrad des Zahlungsverkehrsmarktes fest, dass vermutlich „die 5-6 größten Banken zusammen mit der Magyar Posta einen sehr hohen gemeinsamen Marktanteil an den Zahlungsdiensten im Privatkundengeschäft haben und möglicherweise den größten Teil des Marktes abdecken. Aufgrund der Präsenz mehrerer sonstiger Finanzinstitute dürfte der Großkundenmarkt vermutlich einen niedrigeren Konzentrationsgrad aufweisen“.
(19)
Diese Dienste ermöglichen den Kunden Zahlungen zur Begleichung von erworbenen Waren oder Dienstleistungen. Sie werden von Privatpersonen zur Erfüllung von Zahlungsverpflichtungen in Anspruch genommen und insbesondere zur Bezahlung von öffentlichen Versorgungsleistungen, Telekommunikationsdiensten, Finanzdienstleistungen, Versicherungsdienstleistungen, Lieferungen im Versandhandel, Steuern und Abgaben usw. genutzt.
(20)
Wichtigster Faktor zur Bestimmung des relevanten Produktmarkts ist die Ermittlung des Angebots an Ersatzprodukten, d. h. der Alternativen, die ein Kunde zur Begleichung seiner Zahlungsverpflichtungen hätte. Folglich ist der Antragsteller der Auffassung, dass der relevante Produktmarkt auch Bareinlagen umfasst, die in Banken oder mittels Bargeldautomat (ATM (7)), Kartenzahlungen und Banküberweisungen (Einzelüberweisungen und Bankeinzug/Lastschriftverfahren) auf Bankkonten eingezahlt werden.
(21)
In Bezug auf das Wechseln zwischen verschiedenen Zahlungsarten hat die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) bestätigt, dass „die wichtigsten Versorgungsunternehmen und sonstigen Dienstleistungsbetriebe ihren Kunden normalerweise verschiedene Zahlungsarten verbunden mit der Möglichkeit des einfachen Wechsels anbieten. Es scheint auch einen Trend zu geben, die Kunden von der Nutzung elektronischer Zahlungssysteme anstelle von beleggebundenen Zahlungsarten und Barzahlungen zu überzeugen“. In diesem Zusammenhang ist auf die gestiegene Nutzung von Onlinebanking hinzuweisen. Wie jedoch schon unter Erwägungsgrund 9 ausgeführt, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(22)
Der Marktanteil der Posta mit Diensten, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen, betrug (8) - als Prozentsatz vom definierten Gesamtproduktmarkt ausgedrückt - 2007 3,91 %, 2008 3,88 % und 2009 4,14 %. Hinsichtlich sowohl des Volumens als auch des Wertes ist festzustellen, dass die Anzahl der bei der Posta getätigten Transaktionen und ihr Wert 2009 im Vergleich zu den beiden Vorjahren rückläufig waren (9).
(23)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(24)
Dienste, die Barauszahlungen ermöglichen, zeichnen sich dadurch aus, dass der Kontoinhaber die Auszahlung von seinem Zahlungskonto an die Order eines Dritten freigibt. Zum Aufgabenbereich solcher Dienste gehören derzeit die Abwicklung von Bargeldauszahlungen und Rentenauszahlungen. Bezogener sind vor allem die Staatskasse und die Kommunalverwaltungen, die dieses Zahlungssystem für Familienbeihilfen, Sozialleistungen, Arbeitslosengelder usw. nutzen. Bei staatlichen Zahlungen hat der Zahlungsempfänger die Wahlmöglichkeit, den entsprechenden Betrag seinem Bankkonto gutschreiben zu lassen oder ihn im Wege der Postzustellung in bar in Empfang zu nehmen. Bei der Rentenauszahlung haben die Empfänger ebenfalls die Möglichkeit, einen Teilbetrag ihrem Bankkonto gutschreiben zu lassen und sich den Rest in bar zustellen zu lassen. Sie können auch jederzeit von der Postzustellung in bar zur Überweisung des entsprechenden Teilbetrags auf ihr Bankkonto wechseln, indem sie dies der Zentralverwaltung der nationalen Rentenversicherung durch einfachen Antrag mitteilen.
(25)
Der ungarische Staat verfolgt über die Nationalbank die Politik, das Volumen des Bargeldzahlungsverkehrs zu verkleinern und dafür den Ausbau der elektronischen Zahlungsverfahren und der damit zusammenhängenden Infrastrukturen zu fördern. So haben Kapitalgesellschaften ihre Zahlungen über Zahlungskonten abzuwickeln, und die Gehälter der öffentlichen Bediensteten sind auf ihre Bankkonten zu überweisen. Einer jüngsten Studie (10) zufolge, die von der Ungarischen Nationalbank initiiert wurde, erfolgt derzeit die Hälfte der staatlich veranlassten Rentenzahlungen über andere Zahlungsverfahren als die Postzahlungsdienste, und dem Antrag (11) zufolge hat sich sowohl die Anzahl als auch der Gesamtwert der durch die Posta erfolgten Rentenauszahlungen in den letzten Jahren ständig verringert.
(26)
Aus den oben genannten Gründen werden die Zahlungen per Banküberweisung zwischen Zahlungskonten (Einzelüberweisungen und Gruppenüberweisungen), Barauszahlungen mittels Bankkarten an Bargeldautomaten (ATM) und Kassenterminals (POS (12)) und Barauszahlungen an Bank-/Kassenschaltern als relevanter Produktmarkt für Dienste erachtet, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen.
(27)
Im Fall der oben genannten Postdienste könnten für die Zwecke der Zahlung, die an Personen mit einem Bankkonto erfolgt, Zahlungen zwischen Zahlungskonten (Einzeltransaktionen und Gruppenüberweisungen, wenn die Zahlungen von einem einzigen Konto an mehrere Personen erfolgen) als Ersatzprodukte angesehen werden. Auch hier kann die genaue Definition für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(28)
Der Marktanteil der Posta mit Postdiensten, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen, betrug (13) - als Prozentsatz vom gesamten Ersatzproduktmarkt ausgedrückt - 2007 2,44 %, 2008 2,49 % und 2009 2,61 %. Hinsichtlich sowohl des Volumens als auch des Wertes ist festzustellen, dass in den letzten drei Jahren, über die Daten zur Verfügung stehen, nämlich 2007, 2008 und 2009, die Anzahl der bei der Posta getätigten Transaktionen und ihr Gesamtwert einen rückläufigen Trend aufweisen (14).
(29)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(30)
Die von der Posta angebotenen Bargeldtransferdienste werden im Allgemeinen für Zahlungen unter Privatpersonen genutzt. Bei den betreffenden Diensten handelt es sich um Inlandspostanweisungen und internationale Postanweisungen, die die Posta aus eigenem Recht bereitstellt, sowie um Western-Union-Bargeld-/Zahlungsanweisungen im Inland und ins internationale Ausland, die das Verschicken von Bargeldbeträgen nach der Echtzeit-Methode ermöglichen.
(31)
Bei den Bargeldtransfers im Inland ist der Antragsteller sowohl für den Transfer aus eigenem Recht der Posta als auch für den Transfer für Rechnung der Western Union der Auffassung, dass Transaktionen zwischen Zahlungskonten als Ersatz für Bargeldtransfers dienen, wenn der Zahlungsempfänger ein Zahlungskonto hat. Folglich könnte der Markt der in Ungarn von Konto zu Konto abgewickelten Zahlungen als der relevante Produktmarkt für Geldtransfers im Inland angesehen werden, wenn auch die genaue Definition offen gelassen werden kann.
(32)
Der Marktanteil der Posta betrug - als entsprechender Prozentsatz ausgedrückt - 2007, 2008 und 2009 weniger als 1 %.
(33)
Bei den Bargeldtransfers ins internationale Ausland werden die Tätigkeiten der Posta und der Western Union als enge Substitute angesehen. Ferner werden die Zahlungen über Zahlungskonten als ersetzbare Produkte betrachtet, und daher werden die grenzüberschreitenden Zahlungen zwischen Zahlungskonten vom Antragsteller als der relevante Produktmarkt angesehen. Jedoch kann die genaue Definition des relevanten Marktes offen gelassen werden.
(34)
Der Marktanteil der Posta betrug - auf dieser Grundlage als Prozentsatz ausgedrückt - 2007, 2008 und 2009 0,5 %.
(35)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(36)
Der Freistellungsantrag bezieht sich auch auf bestimmte Tätigkeiten, die die Posta im Zusammenhang mit bestimmten Finanzdienstleistungen für Rechnung anderer ausführt und bei denen sie als Vermittler tätig wird.
(37)
Der Freistellungsantrag betrifft die Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen, nämlich Diensten zur Kontennutzung im Privatkunden- und im Firmenkundengeschäft, die für Rechnung von Kreditinstituten angeboten werden, einschließlich der Annahme und Weiterleitung von Zahlungsaufträgen zur Ausführung und der Vermittlung von Sichteinlagen und Termineinlagen in Verbindung mit einem Bankkonto.
(38)
Die von der Posta als Vermittler angebotenen Finanzprodukte und Finanzdienstleistungen werden von der Erste Bank und der OTP-Bank bereitgestellt. Posta bietet auch Einlageprodukte im eigenen Namen an.
(39)
Die Kommission hat in ihrer bisherigen Praxis (15) zwischen Privatkunden- und Firmenkundengeschäft unterschieden. Nach der Definition fallen unter das Privatkundengeschäft sämtliche Bankdienstleistungen für Privatpersonen und sehr kleine Unternehmen, während das Firmenkundengeschäft im Allgemeinen Bankdienstleistungen für große Geschäftskunden und für kleine und mittlere Unternehmen umfasst. In früheren Entscheidungen (16) im Zusammenhang mit dem Privatkundenbankgeschäft hat die Kommission jedoch offen gelassen, ob einzelne Privatkunden-Bankprodukte jeweils sachlich eigenständige Produktmärkte darstellen oder ob mehrere Privatkunden-Bankprodukte Teil eines einheitlichen relevanten Produktmarktes sein können.
(40)
Der relevante Produktmarkt ist anhand der Positionierung in der Vertriebskette zu bestimmen (vorgelagerte Funktion/upstream: Bereitstellung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen oder nachgelagerte Funktion/downstream: Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen). Für die Tätigkeit der Vermittlung von Privatkunden-Zahlungskonten könnte als relevanter Produktmarkt der Markt für die Vermittlung von Privatkunden-Kontokorrentkonten und Einlageprodukten angesehen werden. Für die Tätigkeit der Vermittlung von Firmenkunden-Zahlungskonten könnte als relevanter Produktmarkt der Markt für die Vermittlung von Firmenkunden-Kontokorrentkonten und Einlageprodukten angesehen werden. Nach Erwägungsgrund 9 dieses Beschlusses ist die genaue Definition des relevanten Marktes jedoch nicht erforderlich.
(41)
Als geografischen Markt hat der Antragsteller das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns bezeichnet. Die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) hat „für die Zwecke der vorliegenden Sache“ bestätigt, dass „alle in Ungarn tätigen Finanzinstitute ihre Tätigkeiten landesweit ausüben; es gibt auch keine Anzeichen für eine regionale Abweichung hinsichtlich auch nur eines Aspekts der Erbringung von Finanzdienstleistungen“. Überdies ist die Kommission in ihrer bisherigen Praxis (17) im Zusammenhang mit Finanzmärkten davon ausgegangen, dass der relevante geografische Markt aufgrund der unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten und wegen der Bedeutung eines Filialnetzes ein landesweites Betätigungsfeld aufweisen muss.
(42)
Der Marktanteil der Posta betrug - auf der Grundlage der oben genannten Erwägungen als Prozentsatz ausgedrückt - bei den Privatkunden-Kontokorrentkonten und Einlagen 2007 1,45 %, 2008 1,38 % und 2009 1,51 %, während der Marktanteil der Posta bei den Firmenkunden-Kontokorrentkonten und Einlagen 2007, 2008 und 2009 belanglos (0 %) war. Diese Zahlen zeigen, dass der Marktanteil an der Vermittlung dieser Finanzdienstleistungen ebenfalls gering ist.
(43)
Den übrigen Markt teilen sich die anderen Banken und Finanzinstitute, die nicht den Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG unterliegen.
(44)
In ihrer Untersuchung von 2009 zum Privatkundengeschäft (18) hat die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) herausgefunden, dass es in Ungarn keine größeren Hindernisse für das Wechseln der Bankverbindung gibt, und überdies festgestellt, dass das Ausmaß des Wechselns der Kontokorrentverbindung im Vergleich mit den anderen EU-Mitgliedstaaten hier mit am höchsten ist.
(45)
Die Vorteile, die das ausgedehnte Vertriebsnetz der Posta bietet, werden durch die zunehmende Bedeutung des Onlinebanking kompensiert.
(46)
Eine Umfrage (19) über die Faktoren, die die Kunden bei der Auswahl ihrer Bank beeinflussen, ergab, dass Zuverlässigkeit und Vertrauen, räumliche Nähe und Zugänglichkeit (einschließlich der Möglichkeiten für Barauszahlungen) und die Qualität der angebotenen Dienstleistungen als wichtigste Faktoren empfunden wurden. Diese Ergebnisse wurden auch durch die Resultate der Umfrage (20) über Finanzdienstleistungen und Kontokorrentdienste nochmals bestätigt. Dieser Quelle zufolge sind die wichtigsten Aspekte bei der Auswahl einer Bank die Kosten und das Ansehen der Bank, während die leichte Erreichbarkeit (z. B. ausgedehntes Filialnetz) weniger wichtig erscheint. Ferner wurde auch das Spektrum an Bankdienstleistungen, so vor allem die Verfügbarkeit einer breiten Palette von Bankleistungen und die hohe Servicequalität, als wichtig erachtet. Unter diesen Gesichtspunkten verfügt die Posta zwar über ein ausgedehntes Vertriebsnetz, doch gibt es andere Kriterien, die von den Kunden als wichtig bezeichnet wurden (Ansehen als Bank, Bankdienstleistungen, Servicequalität) und die bei der Auswahl einer Bank die Rolle eines Gegengewichts spielen. Kunden, zu deren Bedürfnissen auch ein breites Spektrum an Dienstleistungen gehört, sind daher eher zurückhaltend, wenn es darum geht, sich für ein Postbankkonto zu entscheiden oder zu einem solchen zu wechseln, da dieses nicht die gewohnte Bandbreite an Dienstleistungen bietet.
(47)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(48)
Bei dieser Tätigkeit handelt es sich um die Vermittlung von Krediten, die von Dritten bereitgestellt werden, wobei die Posta als mehrfacher Vermittler spezieller Dienstleistungen auftritt. Die Posta bietet Kreditprodukte (bei denen keine Leistung von Sicherheiten - weder beweglichen noch unbeweglichen - erforderlich ist) an, die den Privatkunden von der Erste Bank bereitgestellt werden, während Posta für Firmenkunden ein Produkt der Magyar-Fejlesztesi-Bank anbietet und dabei als mehrfacher Vermittler spezieller Dienstleistungen tätig wird.
(49)
Die diesbezüglichen Dienstleistungen lassen sich auf vielerlei Art und Weise nach bestimmten Faktoren unterteilen, wie dem Zweck der Kreditaufnahme oder dem Kundentyp (Verbraucher, KMU, größere Unternehmen oder öffentliche Verwaltung). Daher könnten die Vermittlung von Privatkundenkrediten und die Vermittlung von Firmenkundenkrediten als sachlich eigenständige Produktmärkte angesehen werden.
(50)
Der Produktmarkt der Vermittlung von Privatkundenkrediten wird vom Antragsteller als Markt für uneingeschränkte Hypothekendarlehen und persönliche Darlehen sowohl in ungarischen Forint als auch in Fremdwährungen definiert. Dies steht nicht im Widerspruch zur bisherigen Kommissionspraxis (21), wobei die Kommission offen gelassen hat, ob einzelne Privatkunden-Bankprodukte jeweils sachlich eigenständige Produktmärkte darstellen oder ob mehrere Privatkunden-Bankprodukte Teil eines einheitlichen relevanten Produktmarktes sein können.
(51)
Im Firmenkundengeschäft bietet die Posta nur einen Typ von Kreditprodukt an. Denn dieses Firmenkundenprodukt wird typischerweise von anderen Finanzinstituten angeboten (d. h. von Spar- und Kreditgenossenschaften). Die Posta bietet dieses Produkt in 45 dafür ausgesuchten Verkaufsstellen und nicht über ihr gesamtes Vertriebsnetz an. Der Antragsteller ist der Auffassung, dass der relevante Produktmarkt für den Firmenkundensektor auch die von Kreditinstituten angebotenen Darlehen für KMU umfasst. Wie jedoch schon unter Erwägungsgrund 9 ausgeführt, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(52)
Geografischer Markt ist, praktisch aus denselben Gründen wie in Erwägungsgrund 41 ausgeführt, das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns.
(53)
Der Marktanteil der Posta am Markt besagter Privatkundenkredite betrug 2007, 2008 und 2009 weniger als 0,5 %, während ihr Marktanteil am Markt der Firmenkundenkredite in diesen Jahren belanglos (0 %) war. Die verfügbaren Daten zeigen, dass der Marktanteil der Posta an diesen eng definierten Märkten schon so gering ist, dass sie auf einem weiter definierten Markt noch geringere Marktanteile hätte.
(54)
Den übrigen Markt teilen sich die anderen Banken und Finanzinstitute, die nicht den Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG über die Versorgungswirtschaft unterliegen. Der kumulierte Marktanteil (22) der ersten drei Wettbewerber am Kreditmarkt für Privatkunden betrug 2007 52,54 %, 2008 51,39 % und 2009 54,27 % und am Kreditmarkt für Firmenkunden 2007 42,69 %, 2008 47,36 % und 2009 48,07 %.
(55)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(56)
Die Posta bietet Kreditkarten an, die von der Erste Bank Zrt ausgegeben werden. Bei diesem Produkt handelt es sich in Bezug auf Bedingungen und gebotene Leistungen um Standardkreditkarten.
(57)
Bei den Debitkarten handelt die Posta als Vermittler von Bankkarten für Firmenkunden und Privatkunden, die an Kontokorrentkonten gebunden sind. Die Posta wird als mehrfacher Vermittler spezieller Dienstleistungen tätig, während die Dienstleistungen von der Erste Bank Hungary Nyrt erbracht werden. Bei den angebotenen Karten handelt es sich um Standarddebitkarten.
(58)
Im Hinblick auf die Akzeptanz von Zahlungskarten sind die Vertriebsstellen mit POS-Terminals ausgestattet, über die Barauszahlungen mittels Bankkarten möglich sind. Der Antragsteller argumentiert, dass aus der Perspektive der Kunden dieselbe Dienstleistung (Erlangung von Bargeld) auch im Wege der Barauszahlung am Bank-bzw. Kassenschalter oder an anderen POS-Terminals in Anspruch genommen werden kann, die von Dritten an anderen Verkaufsstellen als den Postfilialen betrieben werden, und dass die Produkte daher substituierbar sind.
(59)
Die Kommission hat bisher zwei wichtige Tätigkeiten im Zusammenhang mit Zahlungskarten unterschieden (23): erstens die Ausgabe von Karten an Privatpersonen und Unternehmen und zweitens die „Gewinnung“ von Geschäftsleuten für die Akzeptanz der Kartenzahlung. Ferner hat die Kommission im Rahmen der Tätigkeit der Zahlungskartenausgabe in früheren Entscheidungen (24) die Möglichkeit erörtert, zwischen den verschiedenen Kartenarten zu unterscheiden, die genaue Definition aber schließlich offen gelassen.
(60)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts werden drei Produktmärkte berücksichtigt, nämlich Kreditkartenmarkt, Debitkartenmarkt und Kartenakzeptanz.
(61)
Was den Markt der Kartenakzeptanz anbelangt, so ist der vom Antragsteller definierte Produktmarkt nicht der Markt, der im Allgemeinen in den in Erwägungsgrund 61 erwähnten früheren Entscheidungen der Kommission definiert wurde. Der „ursprüngliche“ Kartenakzeptanzmarkt besteht aus den Geschäftsleuten, die Kartenzahlungen akzeptieren. Ein anderer möglicher Kartenakzeptanzmarkt besteht aus den Banken, die diesen Geschäftsleuten Kartenakzeptanzdienstleistungen anbieten. Wie jedoch von der ungarischen Wettbewerbsbehörde (GVH) bestätigt wurde (25), „hat die Magyar Posta in der Erwägung, dass die POS-Terminals bei der Posta als Bargeldautomaten (ATM) der beiden Banken funktionieren, für die die Posta als Vermittler tätig ist, wahrscheinlich richtig gehandelt, Daten über die Konzentration bereitzustellen, die auf der Anzahl der in Betrieb befindlichen Bargeldautomaten beruhen“.
(62)
In Bezug auf den geografischen Markt hat die Kommission in früheren Sachen (26) darauf hingewiesen, dass der Zahlungskartenmarkt nach wie vor national ausgerichtet ist, obwohl zugegeben wird, dass unter Umständen Spielraum für eine künftige Ausweitung des Marktes vorhanden ist. Im vorliegenden Fall gilt als Definition des geografischen Marktes das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns.
(63)
Von 2007 bis 2009 lag der Marktanteil der Posta, wie vom Antragsteller festgestellt, im Kreditkartenmarkt unter 1 %, im Debitkartenmarkt unter 3 % und im Kartenakzeptanzmarkt unter 6 %.
(64)
Der ungarischen Wettbewerbsbehörde zufolge (27) geht aus einer von ihr und der ungarischen Nationalbank initiierten jüngsten Studie hervor, dass bei einer Anzahl von insgesamt 24 Banken, die Debitkarten ausgeben, der kombinierte Marktanteil der 5 größten Banken an der Debitkartenausgabe etwa 82 % beträgt. Laut derselben Quelle ist der Markt der Kreditkartenausgabe weniger konzentriert; da bei einer Anzahl von 18 Banken, die Kreditkarten ausgeben, die 7 größten Banken einen kombinierten Marktanteil von 68 % haben. Ferner ist dem Antrag zufolge der Konzentrationsgrad im Akzeptanzsektor hoch, da drei Viertel aller Bargeldautomaten (ATM) von vier Banken betrieben werden.
(65)
Angesichts des geringen Marktanteils der Posta und der Präsenz anderer Banken und Finanzinstitute, die Wettbewerbsdruck auf die Tätigkeit der Posta ausüben, kann man zu dem Schluss kommen, dass für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden sollten, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(66)
Diese Kategorie von Dienstleistungen umfasst den Verkauf von Finanzinstrumenten und die Vermarktung von speziellen Anlageprodukten. Bei den angebotenen Finanzinstrumenten handelt es sich um Staatsanleihen, Investmentfonds der Erste Befektetesi Zrt, sonstige Wertpapiere und einen speziellen Bausparvertrag für Rechnung der Fundamenta Lakaskassza Zrt und der OTP Lakastakarekpenztar Zrt, wobei die Posta als Vermittler auftritt.
(67)
In früheren Fällen hat die Kommission die Frage offen gelassen, ob jede dieser Dienstleistungen einen sachlich eigenständigen Produktmarkt darstellt (28). Die Definition wird in diesem Fall offen gelassen, da die von der Posta als Vermittler erbrachten Dienstleistungen unbeschadet der erwogenen alternativen Definition des relevanten Marktes keine wettbewerbsrechtlichen Bedenken aufwerfen.
(68)
Was den geografischen Anwendungsbereich anbelangt, so hat die Kommission erwogen (29), dass die meisten Marktsegmente zwar international ausgerichtet sind, einige von ihnen aber aus einer nationalen Perspektive analysiert wurden (30). Die genaue Definition des geografischen Marktes wird offen gelassen, und im vorliegenden Fall wird das Wirtschaftsgebiet Ungarns als geografischer Markt betrachtet.
(69)
Von 2007 bis 2009 lag der Marktanteil der Posta am Markt der Staatsanleihen unter 4 %, am Markt der Investmentzertifikate zwischen 3 % und 9 %, am Markt für Schuldverschreibungen unter 2 % und am Markt für Bausparverträge unter 4 %.
(70)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit auf dem Markt für Kapitalanlagen unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(71)
Die Posta bietet Lebensversicherungen für Rechnung der Magyar Posta Eletbiztosito Zrt und Sachversicherungen für Rechnung der Magyar Posta Biztosito Zrt an.
(72)
In ihren bisherigen Entscheidungen (31) hat die Kommission zwischen drei großen Kategorien von Versicherungsarten unterschieden, nämlich zwischen Lebensversicherungen, Sachversicherungen und Rückversicherungen. Ferner wurde festgestellt, dass sich Lebens- und Sachversicherungen von der Nachfrageseite her weiter in genauso viele einzelne Produktmärkte unterteilen lassen wie unterschiedliche Arten von Risiken abgedeckt werden. In Bezug auf die Lebensversicherung hat die Kommission in ihren bisherigen Entscheidungen folgende Segmentierungen berücksichtigt: Einzellebensversicherung, Gruppenlebensversicherung und fondsgebundene Lebensversicherung oder alternativ: individueller Schutz, Gruppenschutz, private Altersvorsorge, Gruppenpensionsversicherungen, Spareinlagen und Kapitalanlagen (32). In Bezug auf Sachversicherungen hat die Kommission bisher u. a. folgende Sparten berücksichtigt: KFZ-, Brandschutz-, Transport-, Kranken-, Gebäude-, Haftpflicht-, Unfall-, Rechtsschutz-, Arbeitsunfall- und Kreditversicherung (33). Jedoch könnten Erwägungen von der Angebotsseite her zu einer weiteren Definition der Produktmärkte führen. Die genaue Definition des relevanten Produktmarktes kann für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(73)
Die Kommission hat in der Vergangenheit auch den Vertrieb von Versicherungsprodukten untersucht und bestätigt, dass der relevante Markt für den Vertrieb von entweder Sach- oder Lebensversicherungen alle offenen Vertriebswege (d. h. im Dritt- oder Fremdeigentum) umfasst, wie z. B. über Versicherungsmakler, Versicherungsvertreter und sonstige Vermittler (34). Jedoch kann die genaue Definition des relevanten Produktmarktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(74)
In Bezug auf den geografischen Markt hat die Kommission in ihren bisherigen Entscheidungen (35) die Märkte für Lebensversicherungen wegen ihrer nationalen Vertriebswege, der etablierten Marktstruktur, der fiskalischen Zwänge und der unterschiedlichen Regulierungssysteme als national ausgerichtet eingestuft. Dieses Konzept findet auch im vorliegenden Fall Anwendung und so gilt hier als geografischer Markt das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns.
(75)
Von 2007 bis 2009 lag der Marktanteil der Posta am Markt der Lebensversicherungsprodukte unter 5 % (36) und ihr Anteil am Markt für Sachversicherungsprodukte unter 1 % (37). Diese Zahlen weisen darauf hin, dass auch der Marktanteil an der Vermittlung von Versicherungen gering ist.
(76)
In diesen Jahren betrug der kombinierte Marktanteil der ersten drei großen Wettbewerber am Markt für Lebensversicherungsprodukte 2007 52,29 %, 2008 51,08 % und 2009 50,1 % und am Markt für Sachversicherungsprodukte 2007 54,84 %, 2008 52,56 % und 2009 51,66 %.
(77)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit auf dem Versicherungsmarkt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(78)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 11 bis 77 untersuchten Faktoren ist davon auszugehen, dass die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, in Ungarn für die folgenden Tätigkeiten erfüllt wird:
a)
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen;
b)
Postdienste, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen;
c)
Bargeldtransferdienste;
d)
Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen;
e)
Kreditvermittlung;
f)
Vermittlung und Akzeptanz der von Kreditinstituten ausgegebenen Zahlungskarten;
g)
Vermittlung von Kapitalanlagen und Zweckspareinlagen für Rechnung anderer;
h)
Vermittlung von Versicherungsprodukten.
(79)
Da die Bedingung des freien Zugangs zum Markt ebenfalls erfüllt ist, sollte die Richtlinie 2004/17/EG weder gelten, wenn Auftraggeber Aufträge vergeben, die die Erbringung der in Erwägungsgrund 78 aufgeführten Leistungen in Ungarn ermöglichen sollen, noch wenn in Ungarn ein Wettbewerb für die Ausübung einer solchen Tätigkeit durchgeführt wird.
(80)
Die von der Posta erbrachten Finanzdienstleistungen sind ergänzende Zusatzleistungen zu den Postdiensten im Sinne des Artikels 6 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2004/17/EG. Der vorliegende Freistellungsantrag betrifft nicht die von der Posta erbrachten Postdienste, so dass die Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG für diese Tätigkeiten weiterhin gelten. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass bei Vergabeaufträgen, die mehrere Tätigkeiten betreffen, nach Artikel 9 der Richtlinie 2004/17/EG zu verfahren ist. Dies bedeutet, dass wenn ein Auftraggeber „gemischte“ Aufträge für die Durchführung beider Tätigkeiten vergibt (d. h. von Tätigkeiten, die von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG freigestellt sind, und von Tätigkeiten, die nicht freigestellt sind), darauf zu achten ist, welche Tätigkeit Hauptgegenstand des Auftrags ist. Wenn der Auftrag in erster Linie die Förderung von Tätigkeiten der Postdienste betrifft, so ist die Richtlinie 2004/17/EG anzuwenden. Lässt sich objektiv nicht feststellen, welche Tätigkeit der Hauptgegenstand des Auftrags ist, ist der Auftrag nach Maßgabe von Artikel 9 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2004/17/EG zu vergeben.
(81)
Dieser Beschluss beruht auf der Rechts- und Sachlage von Juli 2011 bis Oktober 2011, wie sie aus den von der Magyar Posta vorgelegten Informationen und den Angaben der ungarischen Wettbewerbsbehörde hervorgeht. Er kann geändert werden, falls signifikante Änderungen der Rechts- oder Sachlage dazu führen, dass die Bedingungen für die Anwendbarkeit von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG nicht mehr erfüllt sind.
(82)
Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen stehen mit der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für das öffentliche Auftragswesen in Einklang -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Richtlinie 2004/17/EG gilt nicht für Aufträge, die von Auftraggebern vergeben werden und die Erbringung folgender Leistungen in Ungarn ermöglichen sollen:
a)
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen;
b)
Postdienste, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen;
c)
Bargeldtransferdienste;
d)
Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen;
e)
Kreditvermittlung;
f)
Vermittlung und Akzeptanz der von Kreditinstituten ausgegebenen Zahlungskarten;
g)
Vermittlung von Kapitalanlagen und Zweckspareinlagen für Rechnung anderer;
h)
Vermittlung von Versicherungsprodukten.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist gemäß den Verträgen an die Republik Ungarn gerichtet.
Brüssel, den 16. Dezember 2011