KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 13. juli 2011
om Finlands Statsstøtte nr. C 6/08 (ex NN 69/07) til Ålands Industrihus Ab
(meddelt under nummer K(2011) 4905)
(Kun den finske og den svenske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/252/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Via en klage, der blev indgivet den 5. september 2006, blev Kommissionen underrettet om forskellige foranstaltninger, som lokalregeringen på Ålandsøerne (i det følgende benævnt »lokalregeringen«) ydede til fordel for ejendomsselskabet Ålands Industrihus Ab (i det følgende benævnt »ÅI«). Ved brev af 25. oktober 2006 og 14. februar 2007 udbad Kommissionen sig oplysninger fra Finland, der blev fremsendt ved brev af 11. januar og 3. april 2007. De finske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger den 31. maj og den 12. juli 2007. Klageren fremsendte supplerende oplysninger i november 2006 og i maj 2007.
(2)
Ved brev af 30. januar 2008 meddelte Kommissionen Finland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (2) med hensyn til støtten (i det følgende benævnt »beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«).
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til støtten.
(4)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter.
(5)
I fortsættelse af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren fremsendte Finland oplysninger, som blev modtaget i Kommissionen den 6. maj 2008, den 21. januar, den 26. februar, den 21. maj og den 18. juni 2010 samt den 18. april og den 27. og 28. juni 2011. Den 4. juni 2010 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene, de finske myndigheder og repræsentanter for ÅI.
2. BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. STØTTEMODTAGEREN
(6)
ÅI er registreret i Mariehamn, hovedstaden på Ålandsøerne, en øgruppe i Østersøen, der ligger mellem Finland og Sverige, og som har et samlet indbyggertal på ca. 28 000. Ålandsøerne er en finsk provins, men har en høj grad af selvstændighed. ÅI ejes primært af lokalregeringen (84,43 %) og af Mariehamn by (15,01 %). De resterende aktionærer udgøres af andre lokale myndigheder på Ålandsøerne (4).
(7)
ÅI's forretningsområde er opførelse, besiddelse og udlejning af bygninger til erhvervsmæssige formål. Ifølge Finland er formålet med selskabets aktiviteter at stille bygninger til rådighed for virksomheder på Ålandsøerne med henblik på at bidrage til en diversificeret og konkurrencedygtig økonomi.
(8)
Indtil 1999 var ÅI's forretningsaktiviteter af beskedent omfang (5). ÅI's balance voksede meget langsomt eller slet ikke (6). På baggrund heraf besluttede ÅI's bestyrelse at begynde at se sig om efter nye forretningsmuligheder for at udbygge virksomheden. Samtidig udtrykte det lokale erhvervsliv (der næsten udelukkende udgjordes af små virksomheder) ønske om en »teknologipark«, dvs. en klynge af kontorejendomme, hvor lokale virksomheder kunne placeres under samme tag for at lette samarbejdet, fostre nye idéer og fremme iværksætterånd generelt. Dette resulterede i kontorparken »iTiden« (kvarteret iTiden). Der redegøres nærmere for projektets tilblivelse i afsnit 2.2.
2.2. »iTiden«-PROJEKTET (7)
(9)
Der blev indledt drøftelser mellem repræsentanter for det lokale erhvervsliv og lokalregeringen om muligheden for at opføre en »teknologipark« i 1999. Der blev gennemført fælles studieture til tilsvarende faciliteter i Sverige.
(10)
I 2000 blev projektet overdraget til en arbejdsgruppe, der fremlagde et forslag for lokalregeringen og Mariehamn by i foråret 2000. Projektet og lokalregeringens planer om at opføre og finansiere det var anført i lokalregeringens budget for 2000 (8) og blev bekræftet i 2001-budgettet, hvori lokalregeringen også anmodede om midler med henblik på en mulig kapitaltilførsel til brug for infrastrukturprojekter, herunder også for ÅI (en tilsvarende anmodning blev fremsat i 2000-budgettet) (9).
(11)
Den 12. juli 2001 købte ÅI ved hjælp af en kapitaltilførsel en grund i »Västra Klinten«-distriktet i Mariehamn, hvor iTiden også skulle opføres. I forbindelse med dette køb sørgede ÅI også for de ændringer i byplanlægningen, der var nødvendige for iTiden-projektet.
(12)
I 2002-budgettet anførte lokalregeringen, at ÅI ville påbegynde opførelsen af iTiden-projektet i 2002, og at dette efter al sandsynlighed ville kræve en kapitaltilførsel (som lokalregeringen anmodede om de nødvendige budgetbevillinger til) (10).
(13)
I begyndelsen af 2002 blev der nedsat en arbejdsgruppe med henblik på opbygning af iTiden-projektet, og der blev indgået aftale med en arkitekt. Potentielle lejere blev spurgt, om de var interesseret i at leje lokaler i iTiden. De forberedende byggemodningsarbejder blev gennemført i foråret 2003, og opførelsen af fase 1 (projektet var tilrettelagt i to på hinanden følgende opførelsesfaser) blev påbegyndt i sommeren 2003. De første lejere flyttede ind i den fuldførte »fase 1«-del af iTiden den 1. december 2004.
(14)
Opførelsen af fase 2 af iTiden-projektet blev påbegyndt i efteråret 2006 og fuldført i 2007.
2.3. STATSSTØTTEFORANSTALTNINGERNE
(15)
Kommissionens formelle undersøgelse omfattede flere kapitalindsprøjtninger (»kapitaltilførsler«) og garantier for banklån (»lånegarantier«), som lokalregeringen ydede til fordel for ÅI mellem 1997 og 2007. Foranstaltningerne fremgår af nedenstående tabel (kapitalindsprøjtninger er angivet som C-I til C-XI og garantier som G-I til G-III).
Foranstaltning
Dato for foranstaltningen
Kapitaltilførsler
(i EUR)
Lånegarantier
(i EUR)
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
I ALT
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Sammenlignet med tabellen over foranstaltningerne i punkt 7 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren er en lånegaranti på 2 587 500 EUR dateret den 26. oktober 2006 blevet fjernet, da den aldrig blev iværksat (som følge af en finsk retsafgørelse). Endvidere er kapitaltilførsel C-XI, der er dateret den 12. juni 2006 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, dateret den 15. februar 2007 i nærværende dokument, da det blev klart i forbindelse med undersøgelsen, at denne foranstaltning var blevet iværksat på denne senere dato. Lokalregeringens beslutning om at bevilge denne kapitaltilførsel blev for nylig (den 6. april 2011) ophævet af Finlands øverste forvaltningsret (se betragtning 114 nedenfor). Da kapitalen blev betalt til ÅI i 2007 og ikke er blevet tilbagebetalt, finder Kommissionen imidlertid ikke, at den nationale retsafgørelse fjerner denne foranstaltning fra undersøgelsens anvendelsesområde.
(17)
Ifølge de finske myndigheder blev alle kapitaltilførsler ydet med henblik på at finansiere iTiden-projektet med undtagelse af følgende:
C-I) Kapitalindsprøjtningen af 18. juni 1997 (84 094,39 EUR)
C-II) Kapitalindsprøjtningen af 22. juni 2000 (340 582,27 EUR)
C-III) Kapitalindsprøjtningen af 10. oktober 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII) Kapitalindsprøjtningen af 30. september 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX) Kapitalindsprøjtningen af 16. juni 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Alle lånegarantier blev ifølge Finland udstedt med det formål at finansiere iTiden-projektet. Se betragtning 66-86 nedenfor for yderligere detaljer om lånegarantierne.
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN EFTER ARTIKEL 108, STK. 2, I TEUF
(19)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt kapitaltilførslerne og lånegarantierne var forenelige med det indre marked af følgende grunde.
(20)
Med hensyn til eksistensen af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF bemærkede Kommissionen, at foranstaltningerne indebar statsmidler, da de blev ydet af de lokale myndigheder, og at de var selektive, fordi de var målrettet ÅI. Med hensyn til kriteriet for, om foranstaltningerne gav virksomheden en »fordel, som den ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser«, fordi en privat investor ledet af langsigtede rentabilitetsudsigter ikke ville have ydet den samme støtte, tvivlede Kommissionen på, at en privat investor ville have stillet kapital til rådighed, sådan som lokalregeringen gjorde, på grund af ÅI's lange register over tab eller i bedste fald meget beskeden indtjening. Navnlig med hensyn til lånegarantierne tvivlede Kommissionen på, at ÅI ville have været i stand til at opnå tilsvarende finansiel støtte på markederne, og at de derfor gav ÅI en fordel. Kommissionen fandt også, at sådanne fordele ville kunne fordreje konkurrencen og samhandelen inden for Fællesskabet.
(21)
Hvis foranstaltningerne blev anset for statsstøtte, tvivlede Kommissionen på, at de kunne anses for at være forenelige med det indre marked.
(22)
Endelig anfægtede Kommissionen Finlands påstand om, at foranstaltningerne, selv hvis de virkelig blev betragtet som statsstøtte, var blevet ydet i overensstemmelse med de støtteordninger, der gjaldt allerede inden Finlands tiltrædelse af EU, og dermed var lovlige.
4. BEMÆRKNINGER FRA FINLAND
4.1. FORANSTALTNINGERNE UDGØR IKKE STATSSTØTTE
(23)
Det er Finlands opfattelse, at lokalregeringen har handlet i overensstemmelse med markedsinvestorprincippet, dvs. at foranstaltningerne var begrundet i lokalregeringens udsigter til at opnå et afkast af sin investering. Finland har anført, at investeringsbeslutningerne var begrundet i selskabets program for nye investeringer, primært iTiden-projektet. Foranstaltningerne havde således ikke til formål at dække tidligere tab eller at støtte en tabsgivende virksomhed. Lokalregeringen opnåede konkret værdi for sin investering i nye aktier i ÅI, da selskabets værdi faldt i takt med aktietegningen. ÅI opnåede derfor ikke nogen fordel, som det ikke ville have kunnet opnå fra en privat investor.
(24)
Uanset eventuelle fordele er det også Finlands opfattelse, at foranstaltningerne ikke kan klassificeres som statsstøtte, idet der ikke er noget konkret bevis for en betydelig påvirkning af konkurrencen på ejendomsmarkedet på Ålandsøerne.
4.2. HVIS DER ER TALE OM STATSSTØTTE, ER DEN LOVLIG I HENHOLD TIL DE EKSISTERENDE STØTTEORDNINGER
(25)
Selv hvis det blev konstateret, at foranstaltningerne omfattede et statsstøtteelement, burde støtten dog ifølge Finland betragtes som lovlig. Finland har gjort gældende, at både kapitalindsprøjtningerne og garantierne var omfattet af eksisterende støtteordninger, som blev indført før Finlands medlemskab af EU.
4.3. HVIS DER ER TALE OM NY STATSSTØTTE, ER DEN IKKE DESTO MINDRE FORENELIG MED DET INDRE MARKED
(26)
Såfremt foranstaltningerne udgør ulovlig statsstøtte, bør de ikke desto mindre betragtes som forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, da deres formål har været at udvikle regionen og skabe nye job, hovedsageligt ved at bidrage til at diversificere økonomien i regionen, der i alt for høj grad afhænger af skibsindustrien.
4.4. EVENTUEL TILBAGEBETALING
(27)
Såfremt Kommissionen finder, at støtten udgør ulovlig og uforenelig støtte, som skal tilbagesøges, fremfører Finland følgende argumenter.
(28)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (12) vil Kommissionen ikke kræve tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Dette ville være tilfældet her, eftersom Finland havde berettigede grunde til at forvente, at ovennævnte ordninger, der lå forud for tiltrædelsen, fandt og fortsat finder anvendelse, og at al støtte, som er ydet efter disse regler, således ville være lovlig.
(29)
Såfremt Kommissionen alligevel finder, at støtten skal tilbagebetales, gør Finland gældende, at støtteelementet i kapitaltilførslerne ikke nødvendigvis er det fulde nominelle beløb af de transaktioner, der omfatter statsstøtte. For så vidt angår garantierne, kan eventuel støtte, der skal tilbagebetales, ikke være større end den rentefordel, virksomheden har opnået som følge af garantien (sammenlignet med ikke-garanterede lån). Tilsvarende kan en eventuel støtte i relation til kapitalindsprøjtningerne ikke være større end ÅI's omkostninger ved at skaffe tilsvarende kapital på markedet.
5. VURDERING
5.1. KLASSIFICERING SOM STATSSTØTTE
(30)
I henhold til artikel 107, stk. 1, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(31)
For at en foranstaltning kan betegnes som statsstøtte, skal følgende betingelser være opfyldt: a) den skal finansieres af en medlemsstat eller ved hjælp af statsmidler, b) den skal give en selektiv fordel, som kan begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, og c) den skal fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Da disse betingelser er kumulative, skal de alle være opfyldt, før en foranstaltning kan betegnes som statsstøtte.
5.1.1. STATSMIDLER OG SELEKTIVITET
(32)
Af de grunde, der er anført i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren (og som ikke er blevet anfægtet af Finland), er disse to kriterier opfyldt. Foranstaltningerne er ydet ved individuelle beslutninger truffet af lokalregeringen for at udnytte de midler, som den er blevet tildelt i sit årlige budget af Ålandsøernes regionale forsamling. Foranstaltningerne er derfor klart finansieret af staten og individuelt målrettet ÅI.
5.1.2. FORDEL
(33)
Finland har gjort gældende, at foranstaltningerne ikke udgør statsstøtte, fordi de ikke gav ÅI en fordel, som dette selskab ikke ville have kunnet opnå på markederne, det være sig fra en privat aktionær eller en privat kreditor.
(34)
Det er et grundfæstet princip i lovgivningen om statsstøtte (sædvanligvis betegnet som det markedsøkonomiske investorprincip eller MEIP), at offentlige myndigheders investering i virksomheders kapital udgør statsstøtte, medmindre en privat investor ville have foretaget et sådant kapitalindskud under lignende omstændigheder, navnlig ud fra udsigterne til rentabel drift (13). På tilsvarende vis vil en garanti ydet af offentlige myndigheder i henhold til punkt 3.1 i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (14) (i det følgende benævnt »garantimeddelelsen«) udgøre statsstøtte, medmindre finansieringen stilles til rådighed på vilkår, som ville have været acceptable for en privat investor, der opererer under markedsøkonomiske forhold.
(35)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt MEIP var opfyldt i forbindelse med kapitalindsprøjtninger og garantier, navnlig på grundlag af to bemærkninger vedrørende ÅI:
a)
ÅI's mangeårige erfaring med tab eller ubetydelig indtjening i de år, hvor foranstaltningerne blev ydet. ÅI var faktisk tabsgivende i hvert år mellem 2001 og 2005. Indtjeningen mellem 1998 og 2000 var lille og faldende (henholdsvis 38 000, 28 000 og 9 000 EUR). Tilsvarende var overskuddet kun på 557,43 EUR, da ÅI endelig gav overskud igen i 2006. Det overskud, der i 2006 blev forventet for 2007 (dvs. det overskud, der blev forventet, da beslutningen om at yde de sidste foranstaltninger blev truffet), var kun på 5 868,46 EUR (15).
b)
Derudover fandt Kommissionen, at ÅI's cash flow var utilstrækkeligt til at dække dets omkostninger og havde været sådan siden 2000, hvilket førte til den antagelse, at foranstaltningerne havde været nødvendige alene for at dække dette kapitaldræn (16).
(36)
Finland har afvist dette synspunkt. Dets argumenter vil i det følgende blive gennemgået særskilt for kapitaltilførslerne og lånegarantierne.
5.1.2.1. Kapitalindsprøjtningerne
(37)
For det første afviser Finland, at ÅI skulle have haft et likviditetsproblem. Selv om selskabets drift havde været begrænset inden iTiden-projektet, havde dets driftsresultat og likviditet været tilfredsstillende og var forblevet sådan i hele den undersøgte periode. Foranstaltningerne har derfor ikke været nødvendige for at dække driftsomkostningerne. Foranstaltningerne havde snarere til formål at udbygge selskabet og bør derfor betragtes som investeringer. I lyset af de vilkår, der gjaldt for disse investeringer, var de berettiget ud fra det markedsøkonomiske investorprincip og udgør derfor ikke statsstøtte.
(38)
I den forbindelse anfører Finland, at de fleste kapitaltilførsler blev anvendt til at finansiere iTiden-projektet, mens resten var tiltænkt ÅI's øvrige projekter (se betragtning 17 ovenfor).
(39)
Kommissionen fremsætter følgende vurdering.
(40)
Kommissionen understreger indledningsvist, at den kapital, som en aktionær tilfører en virksomhed, pr. definition ikke er øremærket til et bestemt formål, men indgår i selskabets materielle egenkapital. Når en investering stilles til rådighed som generel kapital, er det derfor rimeligt at vurdere dens overensstemmelse med MEIP i forhold til hele virksomhedens forventede samlede resultat. Når der findes belæg for det, udelukker dette ikke, at der foretages en vurdering af det forventede afkast af specifikke planlagte investeringer, naturligvis under forudsætning af, at sådanne oplysninger var til rådighed på det tidspunkt, hvor der blev truffet beslutning om investeringen.
(41)
For så vidt angår ÅI's generelle finansielle resultat accepterer Kommissionen på grundlag af den dokumentation, der er blevet fremlagt i forbindelse med undersøgelsen, at ÅI's driftsresultat løbende dækkede dets tab og sikrede likviditeten. Den fremlagte dokumentation gør det ikke muligt at konkludere, at kapitaltilførslerne (eller de lån, der er opnået ved hjælp af garantierne) blev anvendt til at dække de tab, som kunne tilskrives ÅI's drift.
(42)
Det er og bliver dog en kendsgerning, at lokalregeringen stillede betydelig supplerende kapital til rådighed for ÅI, som umiddelbart ikke genererede nogen eller kun en meget lille indtjening mellem 2007 og 2006. Spørgsmålet er derfor - som Finland selv anfører - om lokalregeringen havde grund til at forvente et afkast af sin kapital, som var tilstrækkeligt til, at en privat investor ville have gennemført den samme investering. Dette skal vurderes ud fra, hvad lokalregeringen vidste på tidspunktet for kapitaltilførslerne.
(43)
Finland har anført, at hovedparten af kapitaltilførslerne havde til formål at finansiere fase 1 og 2 af iTiden-projektet, mens de resterende kapitaltilførsler var tiltænkt forskellige andre investeringer. Af hensyn til klarheden gennemgås de kapitaltilførsler, der blev anvendt til at finansiere iTiden-projektet, først i nedenstående analyse.
(44)
Finland hævder, at alle kapitaltilførsler, med undtagelse af C-I, C-II, C-III, C-VIII og C-IX, blev gennemført med henblik på at finansiere iTiden, der var ÅI's største enkeltprojekt. Den første kapitaltilførsel, som var øremærket til iTiden-projektet, blev således gennemført i 2001 (C-IV).
(45)
Finland er fremkommet med følgende oplysninger om de vilkår, på hvilke lokalregeringen gennemførte disse kapitaltilførsler, og navnlig det afkast, der forventedes på tidspunktet for beslutningen:
(46)
Lokalregeringens beslutninger om at iværksætte kapitaltilførslerne vedrørende iTiden blev truffet på grundlag af oplysninger, som blev givet på uformelle møder mellem lokalregeringen og repræsentanter for ÅI. Finland hævder, at der ikke blev ført protokol over disse møder. Finland har dog sendt Kommissionen nogle indlæg, som parterne fremkom med på disse uformelle møder eller på møder i ÅI's bestyrelse. De indeholder særskilte redegørelser for baggrunden for og de vigtigste træk ved iTiden-projektet og rentabilitetsberegninger vedrørende fase 1 og 2 af iTiden-projektet. Disse oplysninger gør det derfor muligt for Kommissionen at forvisse sig om, hvilket afkast lokalregeringen forventede på det tidspunkt, hvor den gennemførte kapitaltilførslerne i tilknytning til iTiden.
(47)
Den 31. januar 2002 havde ÅI et uformelt møde med lokalregeringen for at sikre dens godkendelse af påbegyndelsen af opførelsen af iTiden i 2002 (efter købet af grunden i 2001). På dette møde fremlagde ÅI en rentabilitetsberegning, hvor det blev antaget, at projektet ville give et årligt afkast på 3 % af ÅI's egenkapital.
(48)
Den 4. marts 2003 fandt der endnu et uformelt møde sted mellem ÅI og lokalregeringen med henblik på at forberede ÅI's generalforsamling den 5. marts 2003. Generalforsamlingen skulle træffe beslutning om påbegyndelsen af opførelsen af fase 1 af iTiden-projektet, der ikke var blevet gennemført i 2002. Der blev fremlagt en ajourført rentabilitetsberegning. I denne beregning skønnedes det, at fase 1 ville give et overskud på kun 700 EUR, idet der ikke forventedes noget afkast af ÅI's egenkapital.
(49)
Den 2. januar 2006 mødtes ÅI's bestyrelse for at drøfte lanceringen af opførelsen af fase 2 og indkaldelsen af kapital som led i en kapitaltilførsel, der skulle iværksættes med henblik på at finansiere denne. Ifølge den rentabilitetsberegning, der blev fremlagt på mødet, ville projektet balancere med et afkast af egenkapitalen på 3 %. Denne beregning skulle dog revideres under hensyn til de øgede omkostninger i forbindelse med tilpasningen af bygningerne til lejernes behov. Den 10. januar 2006 blev der således foretaget en revideret beregning, der skulle tjene som grundlag for den kapitaltilførsel, der blev besluttet på generalforsamlingen den 12. juni 2006 (selv om kapitaltilførslen af tekniske grunde først blev betalt den 15. februar 2007, er dette kapitaltilførsel C-XI). I denne beregning blev det forventede årlige afkast af egenkapitalen for fase 2 af iTiden fastsat til 1 %.
(50)
Finland har tilvejebragt disse oplysninger og anført, at de nøjagtigt viser de samtidige afkastforventninger, på grundlag hvilke lokalregeringen besluttede at gennemføre kapitaltilførslerne for iTiden-projektet, dvs. C-IV, C-V, C-VI, C-VII og C-X for fase 1 og C-XI for fase 2. Disse rentabilitetsvurderinger er baseret på en forventet indtægt (dvs. lejeindtægter) fra iTiden. Finland har anført, at afkastet af lokalregeringens investering også burde tage hensyn til udsigterne til kapitalgevinster i form af en stigning i ejendomsværdien over tid. Finland har dog ikke fremlagt nogen konkret dokumentation herfor. Sådanne overvejelser er ikke medtaget i rentabilitetsberegningerne, hvilket viser, at der ikke blev taget hensyn til dem, da investeringsbeslutningerne blev truffet. På grundlag af ovennævnte kendsgerninger finder Kommissionen, at en privat investor ikke ville have gennemført lignende investeringer med udsigt til dette forventede afkast.
(51)
Enhver investor, som sætter penge i et projekt, der indebærer et vist element af risiko (såsom erhvervsejendomsprojekter), vil kræve et afkast, der i passende grad afspejler den risiko, der er knyttet til investeringen. Han vil således forvente en »risikopræmie«, der overstiger det kendte afkast, som han kan få af et alternativt, risikofrit aktiv (»den risikofrie afkastgrad«). En fælles benchmark for den risikofrie afkastgrad er kortfristede statsobligationer med rating AAA. I forbindelse med denne vurdering anvendes afkastet af en toårig finsk statsobligation, da Finland ikke udstedte obligationer med kortere løbetid. Dette giver således en risikofri afkastgrad på mellem 2,7 og 4,2 % i 2002, mellem 2,2 og 2,7 % i 2003 og mellem 2,8 og 3,8 % i 2006.
(52)
Sammenlignet med det afkast af kapitalen, som lokalregeringen forventede, da den besluttede at gennemføre kapitaltilførslen i iTiden, bemærker Kommissionen, at lokalregeringen kunne have opnået samme eller endog et højere afkast uden nogen af de risici, der er forbundet med ejendomsprojekterne. Selv i det mest optimistiske scenarie ville »risikopræmien« (dvs. det afkast, der overstiger den risikofrie præmie) faktisk have været på højst 0,3 % for kapitaltilførsel C-IV og C-V (dvs. kapitaltilførslerne i 2001 og 2002). For de kapitaltilførsler, der blev gennemført som følge af beslutningen i 2003 om at iværksætte opførelsen af fase 1 af iTiden-projektet (og altså på grundlag af de forventede afkast, der blev fremlagt på det uformelle møde den 4. marts 2003, jf. betragtning 48 ovenfor), dvs. kapitaltilførsel C-VI, C-VII og C-X, var det forventede afkast nul, hvilket betød, at der kunne være opnået et uligt bedre afkast ved ikke at tage nogen risiko overhovedet. Tilsvarende lå det forventede afkast på 1 % af kapitaltilførslen for fase 2 (C-XI) langt under den risikofrie afkastgrad, der var opnåelig på daværende tidspunkt.
(53)
Det er indlysende, at ingen privat investor ville have affundet sig med den negative eller marginale risikopræmie, som lokalregeringen var rede til at acceptere for de kapitaltilførsler, der er nævnt i betragtning 47-49 ovenfor. Dette kan om nødvendigt underbygges af empiriske data vedrørende forventede afkast på ejendomsmarkedet på Ålandsøerne.
(54)
Ifølge en rapport (17) fra KPMG dateret den 10. juli 2007, som blev bestilt af de finske myndigheder og fremsendt til Kommissionen den 17. juli 2007, er det afkast, som private investorer kræver for investeringer i kontorejendomme på Ålandsøerne, 7 % (og 8 % for industriejendomme). Selv om denne rapport blev udarbejdet, efter at lokalregeringen havde truffet de investeringsbeslutninger, der er omhandlet i denne afgørelse, er den ikke desto mindre relevant, da den bygger på iagttagelser af tidligere investeringer, og der ikke er nogen indlysende grund til at tro, at det krævede afkast ville have været mærkbart lavere i de foregående år. Under alle omstændigheder giver den nogle overbevisende fingerpeg om, at de afkast, som ÅI forventede, ikke ville have været tilstrækkelige for en privat investor.
(55)
Finland har trods det forventede lave afkast eller nulafkast hævdet, at investeringerne ville være forenelige med MEIP, fordi i) ÅI inden påbegyndelsen af byggeriet havde henvendt sig til potentielle lejere og havde tillid til, at selskabet ville opnå en udlejningsprocent på mindst 80 %, og fordi ii) investeringerne på grund af ÅI's (og dermed primært iTiden-projektets) faktiske finansielle resultat i årene fra 2004 og frem og de heraf følgende potentielle kapitalgevinster viste sig at være rentable.
(56)
I denne henseende, og uden at det er nødvendigt at komme ind på omstændighederne omkring ÅI's finansielle resultat i de senere år, er det tilstrækkeligt at gentage, at spørgsmålet ikke er, om virksomhedens resultater i dag er fyldestgørende, men om en privat investor, som operer på markedsvilkår, ville have stillet den samme kapital til rådighed for virksomheden på grundlag af det, der var kendt og kunne antages på det tidspunkt, hvor lokalregeringen besluttede at stille statsmidler til rådighed for ÅI (under hensyn til den forventede udlejningsprocent på 80 %). Af ovennævnte grunde finder Kommissionen, at en privat investor ikke ville have gjort dette.
(57)
Derfor finder Kommissionen, at kapitaltilførsel C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X og C-XI har givet ÅI en fordel, som det ikke ville have kunnet opnå på markedsvilkår (18).
(58)
Kommissionen vil nu se på de resterende kapitaltilførsler, der er omfattet af denne beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren, og som ifølge Finland ikke var begrundet i iTiden-projektet.
(59)
I henhold til de de minimis-regler, der gjaldt på tidspunktet for denne kapitaltilførsel, udgjorde tilskud på mindre end 100 000 ECU, som blev ydet til en virksomhed over en periode på tre år, ikke statsstøtte (19). Denne kapitaltilførsel beløber sig til 84 094,39 EUR, dvs. et godt stykke under de minimis-loftet på 100 000 ECU. ÅI var ikke omfattet af nogen anden foranstaltning i en periode på tre år (20). På grundlag heraf ville kapitaltilførslen i 1997 under alle omstændigheder - uanset de vilkår, hvorpå den blev gennemført - ikke udgøre statsstøtte.
(60)
Finland har oplyst, at formålet med disse foranstaltninger var opførelsen af en industriejendom i Norrböle, renoveringen af en ejendom i Mariehamn (C-II) og købet af en industriejendom i den østlige del af Ålandsøerne (C-III). Der er således ikke nogen klar forbindelse til iTiden-projektet, der på dette tidspunkt endnu ikke havde taget konkret form (dette skete i 2001, da grunden blev købt).
(61)
Selv om det er sandt, at ÅI's samlede indtjening var beskeden eller negativ i perioden 1998-2007, er det en kendsgerning, at det havde en beskeden indtjening i 2000 og i de to foregående år, og at det begyndte at give tab i 2001. Undersøgelsen har vist, at selskabet dækkede sine omkostninger, og at likviditetssituationen var fyldestgørende. De investeringer, der lå til grund for de to kapitaltilførsler, synes at være afpasset efter ÅI's størrelse og »traditionelle« forretningsmodel inden den udvidelse, der er knyttet til iTiden-projektet. Der er derfor ingen tvingende grund til at mene, at en privat investor ikke ville have gennemført de samme kapitaltilførsler, og der er således ikke noget klart bevis for, at ÅI opnåede en fordel.
(62)
Indtil 2000 gav ÅI's forretningsmæssige drift beskedne, men positive resultater (i størrelsesordenen 9 000-38 000 EUR i årene 1997-2000). ÅI's forretningsmæssige drift var i overensstemmelse med selskabets plan på daværende tidspunkt. I overensstemmelse hermed ejede og udlejede ÅI lagre og kontorer overalt på Ålandsøerne. Den portefølje af ejendomme, som ÅI ejede, havde været meget stabil indtil 2000, hvilket også forklarer selskabets stabile finansielle resultater. ÅI's omsætning var i størrelsesordenen 95 000 EUR-101 000 EUR i årene 1997-2000. Derfor var ÅI ikke i stand til at gøre sin drift rentabel, selv med en forholdsvis lille omsætning.
(63)
Ifølge Finland blev disse kapitaltilførsler anvendt til at købe en industriejendom (C-VIII) og opføre en hangar i Jomala lufthavn uden for Mariehamn (C-IX).
(64)
Selv om disse foranstaltninger ikke er direkte begrundet i iTiden-projektet, blev de gennemført under omstændigheder, der var helt forskellige fra dem, der vedrørte foranstaltning C-II og C-III, som tidligere er blevet gennemgået. Kapitaltilførsel C-VIII og C-IX blev gennemført i henholdsvis 2004 og 2005. På det tidspunkt havde ÅI været tabsgivende siden 2001. Hvad der også er afgørende, er, at disse investeringer blev gennemført på et tidspunkt, hvor lokalregeringen allerede havde investeret mere end 2,25 mio. EUR i ÅI siden 2001 ud fra den forudsætning, at denne investering ikke vil give et afkast, som ville være acceptabelt for en markedsinvestor.
(65)
iTiden-projektets utilstrækkelige omsætning ville uvægerligt påvirke ÅI's samlede resultat negativt. En virksomheds egenkapital er jo ikke øremærket, men er fungibel, og skal aflønnes på grundlag af virksomhedens samlede resultat. Det må derfor have været klart for lokalregeringen på det tidspunkt, hvor den gennemførte foranstaltning C-VIII og C-IX, at det var usandsynligt, at en yderligere forøgelse af ÅI's kapital ville give et tilstrækkeligt afkast i overskuelig fremtid. En markedsinvestor ville have været rede til at foretage disse kapitalindsprøjtninger, hvis disse investeringer havde muliggjort et markedsafkast af virksomhedens samlede resultat (dvs. et afkast, som ville have kompenseret for de lave afkast af de øvrige kapitaltilførsler), men der er ikke noget, der tyder på, at dette forventedes at være tilfældet. Finland er ikke fremkommet med specifikke oplysninger om disse foranstaltninger, som ville ændre dette synspunkt. Kommissionen finder derfor, at ingen privat investor ville have tilført ÅI yderligere kapital på disse vilkår. Kapitaltilførsel C-VIII og C-IX har således givet ÅI en fordel, som det ikke ville have kunnet opnå på markedet.
5.1.2.2. Lånegarantierne
(66)
Ved vurderingen af den eventuelle statsstøtte, som garantierne indebærer, anvender Kommissionen principperne i garantimeddelelsen. Punkt 3.2 i garantimeddelelsen fastlægger de betingelser, der normalt ville være tilstrækkelige til at udelukke tilstedeværelsen af statsstøtte i forbindelse med en garanti, som er ydet af offentlige myndigheder. Disse betingelser er dog ikke opfyldt for så vidt angår garanti G-I, G-II og G-III (det er tilstrækkeligt at notere sig, at disse garantier dækkede 100 % af de underliggende lån, jf. punkt 3.2 c) i garantimeddelelsen).
(67)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at ÅI's finansielle situation i den periode, hvor garantierne blev ydet, var stærk nok til sikre, at virksomheden kunne opnå lån på markedet uden garantier. Virksomheden var ikke en kriseramt virksomhed som omhandlet i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (21). Det kan ikke konkluderes ud fra de foreliggende oplysninger, at ÅI var en virksomhed, som ikke ville have overlevet uden statsstøtte. I årene forud for kapitalindsprøjtningerne, dvs. før iværksættelsen af iTiden-projektet, var ÅI's finansielle resultat stabilt, og dets drift gav beskedne positive resultater. Grunden til, at de offentlige myndigheder begyndte at gennemføre massive kapitalindsprøjtninger i 2001, var ikke at redde virksomheden, men at finansiere dens vækst. I mangel af støtten i form af kapitaltilførsler ville ÅI ikke have været en virksomhed under konkursbehandling, men en mindre virksomhed, som fortsat ville have haft adgang til de finansielle markeder. Kommissionen kan derfor ikke konkludere, at ÅI ikke ville have haft adgang til kreditmarkederne uden garantier. Spørgsmålet er, om garantierne gav virksomheden en fordel i form af lavere låneomkostninger, end den ville have betalt på markedsvilkår i mangel af en garanti.
(68)
Det spørgsmål, der skal tages op i det følgende, er, om der er blevet forlangt en passende præmie for garantierne, som kan sammenlignes med det, som en privat garantistiller ville have forlangt. I det foreliggende tilfælde er Kommissionen ikke stødt på nogen private garantier, der muliggør en direkte sammenligning. Under disse omstændigheder vil Kommissionen sammenligne de samlede finansielle omkostninger i forbindelse med det garanterede lån, herunder renten for lånet og garantipræmien, med markedspræmien for et tilsvarende ikke-garanteret lån (22).
(69)
Den 9. oktober 2003 ydede […] (23), en forretningsbank, ÅI et lån på […] EUR mod pant […]. Renten blev fastsat til […] % p.a. indtil den 15. januar 2007 (24).
(70)
Selv om dette lån var samtidigt med garanti G-I, finder Kommissionen ikke, at det er et relevant sammenligningsgrundlag for omkostningerne i forbindelse med denne foranstaltning. Mellem juni 2000 og marts 2003 modtog ÅI faktisk fire kapitalindsprøjtninger til et samlet beløb af 2 208 595,01 EUR. Statsstøtte i denne størrelsesorden vil uvægerligt have påvirket den risikovurdering, som […] foretog inden ydelsen af lånet, og således have forbedret lånevilkårene, herunder omkostningerne, sammenlignet med de vilkår, som virksomheden ville have kunnet opnå på markederne i mangel af statsstøtteelementet i kapitaltilførslerne. Kommissionen kan derfor ikke gå ud fra, at renten på det ikke-garanterede lån fra 2003 (eller eventuelt senere lån) nøjagtigt afspejler ÅI's kreditvilkår i mangel af statsstøtte og kan ikke benytte dette som en troværdig og pålidelig benchmark for omkostningerne i forbindelse med de lån, der var dækket af de garantier, som blev ydet af lokalregeringen.
(71)
Det er Kommissionens opfattelse, at meddelelsen om referencesatsen (25) i mangel af andre pålidelige oplysninger om sammenlignelige lån på markedsvilkår udgør en af støttemodtageren uafhængig relevant benchmark for vurderingen af, om foranstaltning G-I, G-II og G-III blev ydet på markedsvilkår. Meddelelsen om referencesatsen udgør en erstatning for markedssatsen og for beregningen af støtteelementet i støtteforanstaltninger. Metoden til fastsættelse af referencesatsen bygger på følgende to faktorer: basissatsen (i dette tilfælde den 1-årige Euriborrente), hvortil skal lægges en lånemargen. Den lånemargen, der skal lægges til basissatsen, afhænger af to faktorer: ratingen (kreditvurderingen) af den virksomhed, der modtager lånet, og størrelsen af den sikkerhedsstillelse, der tilbydes for lånet. I meddelelsen sondres der mellem fem ratingkategorier (meget god [AAA-A], god [BBB], tilfredsstillende [BB], svag [B] og dårlig [CCC og derunder]) og tre niveauer af sikkerhedsstillelse (høj, normal og lav) for hver ratingkategori.
(72)
Den 18. juni 2010 sendte Finland Kommissionen en rapport fra konsulentfirmaet […] som fastsætter en årlig rating for ÅI for december hvert år. Ratingen udarbejdes med tilbagevirkende kraft og bygger på tal, som er til rådighed i slutningen af hvert regnskabsår (dvs. den rating, der gives i december 2002, ser tilbage på virksomhedens sundhedstilstand i 2002). […] udarbejdede ratingrapporten, der beskrev virksomhedens samlede finansielle situation og udvikling og omfattede følgende evalueringsområder: vækst, rentabilitet, cash flow, likviditet, solvens og forpligtelser. Den anvendte ratingskala består af fem ratingkategorier: udmærket (A + og A), god (A- og B+), tilfredsstillende (B og B-), tilstrækkelig (C + og C) og dårlig (C- og D), hvilket gør det muligt at foretage en direkte sammenligning med ratingskalaen i meddelelsen om referencesatsen.
(73)
I december 2002, 2003 og 2004 vurderede […] ÅI til henholdsvis C+, C + og C, hvilket placerer virksomheden i kategorien »tilstrækkelig«. Denne kategori svarer til ratingkategorien »svag«, jf. meddelelsen om referencesatsen. For en virksomhed med ratingen »svag« ligger de lånemargener, der skal lægges til basissatsen i henhold til meddelelsen om referencesatsen, afhængigt af sikkerhedsstillelsen, mellem 220 basispoint for en høj sikkerhedsstillelse og 650 basispoint for en lav sikkerhedsstillelse. I december 2005 gav […] ÅI ratingen B- (tilfredsstillende), hvilket svarer til ratingen »tilfredsstillende« i meddelelsen om referencesatsen.
(74)
Den 27. juni 2011 fremsendte Finland supplerende oplysninger om ratingen og sikkerhedsstillelsen i forbindelse med lånene. Ratingen blev foretaget af […], den bank, som ydede ÅI de ikke-garanterede lån og to af de garanterede lån. I forbindelse med […] rating benyttes der et bogstavsystem for årene 2000-2003 suppleret med étordsbetegnelser. Ratingen kan sammenlignes direkte med ratingskalaen i meddelelsen om referencesatsen. For 2005 og frem gives ratingen af […], et konsulentfirma svarende til […]. I december 2003 gav […] ÅI ratingen B- (tilfredsstillende), hvilket svarer til ratingen »tilfredsstillende« i meddelelsen om referencesatsen. Dette betyder, at […] for 2003 og 2004 vurderede ÅI én kategori højere, end […] gjorde. For 2005 gav […] ÅI ratingen A (tilfredsstillende), hvilket svarer til ratingen »tilfredsstillende« i meddelelsen om referencesatsen, og placerer dermed ÅI i samme kategori, som […] gør.
(75)
Det er Kommissionens opfattelse, at den rating, som […] foretog, bør lægges til grund ved vurderingen af, om garanti G-I, G-II og G-III blev ydet på markedsvilkår. Man må huske på, at før den første garanti (G-I) blev ydet i oktober 2003, da ÅI allerede havde modtaget fem kapitaltilførsler for i alt 2 208 595,01 EUR, vil enhver rating af virksomheden i 2003 sandsynligvis være blevet påvirket af det betydelige statsstøttebeløb. Kommissionen finder det derfor hensigtsmæssigt at anvende den mere forsigtige rating, som […] har udarbejdet. Dette har betydning for 2004 og 2005, da […] for disse to år ratede ÅI en kategori lavere end […]. Det skal også bemærkes, at […] ydede ÅI lån, som var garanteret af lokalregeringen, samtidig med at den udarbejdede ÅI's rating, hvilket kunne have påvirket vurderingen. […] var ikke involveret i de finansielle dispositioner og deres vurdering, og det er derfor mindre sandsynligt, at dette firma er blevet direkte påvirket af uretmæssige overvejelser i tilknytning til statsstøtten.
(76)
Kommissionen overtager derfor følgende ratings for ÅI med henblik på anvendelsen af meddelelsen om referencesatsen: svag (B) i 2003 og 2004 og tilfredsstillende (BB) i 2005.
(77)
Med hensyn til sikkerhedsstillelse stillede ÅI sikkerhed svarende til den nominelle værdi af garantierne i form af pant i den grund, som iTiden-projektet blev opført på. Finland har ikke givet oplysninger om »Loss Given Default« (LGD) (tab givet misligholdelse) som omhandlet i fodnote 2 i meddelelsen om referencesatsen. Disse oplysninger bidrager til at bestemme omfanget af sikkerhedsstillelsen og de lånemargener, der skal lægges til basissatsen. Kommissionen udbad sig derfor oplysninger om prioriteten af det pant, der er stillet som sikkerhed, og værdien af ejendommen på det tidspunkt, hvor garantierne blev stillet. Finland råder ikke over vurderinger, som viser ejendommens værdi på tidspunktet for garantiforanstaltningerne. De finske myndigheder har dog gjort gældende, at ejendommens værdi er steget over tid, i takt med at projektet skred frem. Ifølge Finland blev ejendommen i 2010 vurderet til […] EUR.
(78)
Med hensyn til sikkerhedsstillelsens prioritetsorden bemærker Kommissionen, at lokalregeringens sikkerhedsstillelse for garanti G-I og G-II havde den højeste prioritet blandt alle pantebehæftelser på ejendommen. Kommissionen bemærker, at forretningsbanker har ydet ikke-garanterede lån til ÅI og som sikkerhed har accepteret pant i samme ejendom med en lavere prioritet (og som derfor er mindre god sikkerhedsstillelse) end den sikkerhed, der blev ydet af lokalregeringen. I betragtning heraf og i mangel af bedre oplysninger antager Kommissionen, at sikkerhedsstillelsen for garantierne var »normal« som omhandlet i garantimeddelelsen.
(79)
På grundlag af ovenstående vil referencesatsen blive vurderet separat for hver garanti, som ÅI modtog fra lokalregeringen.
(80)
Kommissionen bemærker, at præmierne for alle garantier, som blev ydet ÅI, bestod af to dele: i) en periodisk præmie, der betales hvert år, og som er udtrykt som en procentdel af lånets skyldige hovedstol, og ii) et »engangsgebyr«, der også er udtrykt som en procentdel af lånebeløbet, men som kun betales én gang, nemlig ved udstedelsen af garantien. I nedenstående vurdering omfatter de samlede finansielle omkostninger ved de garanterede lån kun den periodiske årlige præmie. I overensstemmelse med punkt 4.2 i garantimeddelelsen bør støtteelementet i en garanti beregnes som differencen mellem markedsprisen (i dette tilfælde referencesatsen) og den faktisk betalte pris. Den faktiske pris, som ÅI betalte, omfattede den periodiske årlige præmie og en engangspræmie. Af praktiske grunde vil engangspræmien blive behandlet i afsnit 8.2 vedrørende tilbagebetaling, da det er lettere at trække beløbet for engangsgebyret fra det beløb, der skal tilbagebetales. Selv hvis engangspræmierne blev lagt til de samlede finansielle omkostninger ved de garanterede lån, ville konklusionen med hensyn til tilstedeværelse af støtte under alle omstændigheder ikke blive ændret. Engangspræmien påvirker kun størrelsen af den støtte, der er ydet ÅI.
(81)
Garanti G-I blev ydet af lokalregeringen den 9. oktober 2003 til dækning af et lån på […] EUR, som […] havde ydet ÅI (kreditnummer […]). ÅI stillede et pant i fast ejendom som sikkerhed for eventuelle krav under garantien. Renten for lånet blev fastsat til […] % indtil den 15. januar 2007 (26). Præmien for garantien udgjorde […] % af lånebeløbet p.a. (27) De samlede finansielle omkostninger ved det garanterede lån på det tidspunkt, hvor lånet blev ydet, beløb sig således til […] % p.a., der bør sammenlignes med en referencesats, der er beregnet for garantien på grundlag af basissatsen og en margen, som afhænger af ÅI's rating og sikkerhedsstillelsen for lånet. Basissatsen (den 1-årige Euriborrente) den 9. oktober 2003 var på 2,235 %. På det tidspunkt fik ÅI ratingen »svag« i henhold til meddelelsen om referencesatsen. Som fastslået ovenfor antager Kommissionen, at sikkerhedsstillelsen for lånet var normal, hvilket betyder, at den lånemargen, der skal lægges til basissatsen, er på 400 basispoint. Derfor udgør referencesatsen for dette lån 6,235 %, hvilket er højere end de samlede finansielle omkostninger ved G-I, der beløber sig til […] % p.a.
(82)
Endvidere nedsatte lokalregeringen pr. 6. september 2004 garantipræmien for G-I til […] %. Derfor androg de samlede finansielle omkostninger ved de garanterede lån […] %. dvs. […] basispoint lavere end referencesatsen, hvilket således gav ÅI en tilsvarende fordel.
(83)
Den 2. november 2004 optog ÅI et lån på […] EUR i […] Bank (kreditnummer […]). Dette lån var sikret ved en garanti fra lokalregeringen, for hvilken ÅI stillede sikkerhed i form af pant i fast ejendom. Renten var fastsat til den […] + […] basispoint og garantigebyret til […] % af lånebeløbet p.a., hvilket vil sige, at de samlede finansielle omkostninger ved dette garanterede lån var på […] % p.a. (28).
(84)
Referencesatsen for G-II skal beregnes på grundlag af den 1-årige Euriborrente den 2. november 2004, der var på 2,314 %. På det tidspunkt fik ÅI ratingen »svag« i henhold til meddelelsen om referencesatsen. Hvis man går ud fra en normal sikkerhedsstillelse, udgør referencesatsen for dette lån 6,314 % p.a., hvilket er højere end de samlede finansielle omkostninger ved G-II, der beløber sig til […] % p.a. En sammenligning af omkostningerne ved dette nye garanterede lån med referencesatsen viser, at de samlede finansielle omkostninger ved lånet, der er dækket af garanti G-II, var mindst […] basispoint lavere end referencesatsen og gav dermed ÅI en finansiel fordel. Ifølge Kommissionens oplysninger har renten på det garanterede lån ikke ændret sig, siden det blev udstedt.
(85)
Den 13. december 2005 udstedte lokalregeringen en ny garanti til fordel for ÅI. Denne garanti skulle dække »referencelånet«, dvs. det oprindeligt ikke-garanterede lån af 9. oktober 2003, hvis vilkår således blev ændret. Renten på lånet blev på dette tidspunkt ændret til […] % p.a. Garantigebyret blev fastsat til […] % af lånebeløbet, hvilket giver en samlet finansiel omkostning på […] % p.a. (29) (de vilkår, der gjaldt fra denne dato, er identiske med dem, der er beskrevet ovenfor, og som gælder for det lån, der er dækket af garanti G-I, herunder ændringerne af rentesatsen over tid).
(86)
Referencesatsen for G-III skal beregnes på grundlag af den 1-årige Euriborrente den 12. december 2005, der var på 2,769 %. På det tidspunkt fik ÅI ratingen »tilfredsstillende« i henhold til meddelelsen om referencesatsen. Hvis man tager hensyn til en normal sikkerhedsstillelse, udgør referencesatsen for dette lån 4,969 % p.a. Dette er højere end de samlede finansielle omkostninger ved G-III, der beløber sig til […] % p.a. Derfor har lokalregeringen givet ÅI en tilsvarende finansiel fordel på mindst […] % p.a.
5.2. KONKURRENCEFORDREJNING OG PÅVIRKNING AF SAMHANDELEN
(87)
De finske myndigheder har hævdet, at de pågældende foranstaltninger ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og derfor ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF. Til støtte for dette argument har Finland i alt væsentligt anført, at ÅI kun er en af flere virksomheder, der er aktive på ejendomsmarkedet, og ikke den største. Der er derfor ikke belæg for, at foranstaltningerne, hvis de betragtes som statsstøtte, ville have styrket ÅI's stilling på bekostning af konkurrenterne.
(88)
Kommissionen kan ikke acceptere dette argument. Den omstændighed, at ÅI har modtaget en finansiel fordel, der ikke blev tilbudt dets konkurrenter (og, som Finland har bekræftet, er der flere andre aktører på ejendomsmarkedet på Ålandsøerne), betyder, at ÅI har været i stand til at gennemføre store investeringer og udvide sin virksomhed på finansielle vilkår, der var mere fordelagtige end dem, der blev tilbudt dets konkurrenter (som, hvis de havde fået den samme fordel som den, der blev givet ÅI, måske ville have valgt at gennemføre lignende investeringer). Det er ikke nødvendigt at påvise, at foranstaltningerne har gjort det muligt for ÅI at tage markedsandele fra specifikke konkurrenter.
(89)
Tilsvarende var det sandsynligt, at den fordel, som ÅI fik, ville påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er sandt, at Ålandsøerne er et lille marked, der er beliggende på en øgruppe, som kun kan nås ad sø- eller luftvejen, og at der gælder visse begrænsninger i etableringsretten her i medfør af traktaten om Finlands tiltrædelse af EU. Det er og bliver dog en kendsgerning, at der ikke er nogen absolut hindring for, at udenlandske virksomheder kan operere på Ålandsøerne, og helt sikkert ikke nogen hindring for, at sådanne virksomheder kan investere i det lokale ejendomsmarked. Kommissionen bemærker også, at Finland ikke har anfægtet udtalelsen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren om, at virksomheder, som er baseret i andre medlemsstater, tidligere har erhvervet fast ejendom på Ålandsøerne. Eventuelle fordele, som er indrømmet ÅI gennem disse foranstaltninger, ville således mindst kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne ved uretmæssigt at styrke ÅI's position i forhold til potentielle udenlandske konkurrenter eller investorer.
5.3. KONKLUSION MED HENSYN TIL STATSSTØTTE
(90)
Af ovennævnte grunde finder Kommissionen, at alle kapitaltilførsler (med undtagelse af C-I, C-II og C-III) og lånegaranti G-I, G-II og G-III udgør statsstøtte i medfør af artikel 107 i TEUF.
6. STØTTENS PÅSTÅEDE LOVLIGHED
(91)
Finland har anført, at både kapitalindsprøjtningerne og garantierne, selv hvis der var tale om statsstøtte, var lovlige i medfør af støtteordninger, der blev indført før Finlands medlemskab af EU, og som behørigt blev forelagt for EFTA-Tilsynsmyndigheden inden tiltrædelsen af EU under ref. 93-074 (kapitaltilførsler) og 93-079 (garantier).
(92)
Dette argument bør ses i sammenhæng med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 659/1999. I henhold til artikel 1, litra d), forstås ved »støtteordning«»enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt, og enhver retsakt på grundlag af hvilken støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder, uden at tidsrummet eller beløbet er nærmere fastsat«. I henhold til artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås endvidere ved »eksisterende støtte«»i) med forbehold af artikel 144 og 172 i akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden«.
(93)
Endvidere gælder i henhold til stk. 5 i artikel 172 i traktaten om Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, at »statsstøtte, som medlemsstaterne yder i 1994, men som i strid med EØS-aftalen eller foranstaltninger truffet i medfør heraf enten ikke er meddelt EFTA-Tilsynsmyndigheden eller er meddelt, men ydet inden EFTA-Tilsynsmyndigheden traf afgørelse herom, ikke dermed anses for eksisterende statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 1[…]«.
(94)
I henhold til artikel 1, litra c), i forordning (EF) nr. 659/1999 forstås ved »ny støtte« enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte (30).
(95)
Endelig forstås ved »en ændring i eksisterende støtte« i henhold til artikel 4, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (31)»enhver ændring, der ikke er af rent formel eller administrativ art, der ikke kan påvirke vurderingen af støtteforanstaltningens forenelighed med fællesmarkedet. Imidlertid betragtes en stigning i det oprindelige budget for en eksisterende støtteordning på op til 20 % ikke som en ændring i eksisterende støtte«.
(96)
Det fremgår af ovenstående, at en foranstaltning, der ligger forud for tiltrædelsen og udgør en statsstøtteordning, kan siges at være eksisterende støtte, hvis to betingelser er opfyldt. Den første betingelse er, at ordningen blev sat i kraft, inden EF-traktatens ikrafttræden, og den anden er, at dens indhold ikke er blevet ændret væsentligt siden.
(97)
Kommissionen vil vurdere det finske argument om støttens lovlighed særskilt for de to påståede ordninger.
6.1. DEN PÅSTÅEDE GARANTIORDNING (93-079)
(98)
Kommissionen vil først vurdere, om disse foranstaltninger udgør en støtteordning i medfør af artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(99)
Det nationale retsgrundlag for garantiordningen er provinsloven om provinsgarantier til industrien og visse andre erhvervssektorer (ÅFS 1966:14) (32), der blev vedtaget i 1966 og ændret ved ÅFS 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 og 2002:23. Med hensyn til budgettet eller »rammebevillingen« på tidspunktet for Finlands tiltrædelse af EF blev det fastsat i provinsloven af 1966, at »de udestående garanti- eller lånebeløb (33) ikke på noget tidspunkt kan overstige 20 000 000 FIM«. På den anden side fastsætter den pågældende foranstaltning ikke nogen midlertidig begrænsning af deres anvendelse.
(100)
I lyset af ovenstående og bestemmelserne i den nationale lov synes foranstaltningerne umiddelbart at opfylde definitionen af støtteordning, da det ser ud til, at loven tillader, at støtte, der ikke er knyttet til et specifikt projekt, kan ydes til en eller flere virksomheder for et ikke nærmere fastsat tidsrum. Den påståede ordning blev indført den 1. september 1982, dvs. langt før den 1994, og blev meddelt EFTA-Tilsynsmyndigheden. Den første betingelse for den eksisterende støtte synes således at være opfyldt, fordi den oprindelige ordning blev indført, før traktaten trådte i kraft i Finland, og endog før den 1. januar 1994, hvilket vil sige, at stk. 5 i artikel 172 i traktaten om Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse ikke finder anvendelse i dette tilfælde
(101)
Kommissionen skal dog også vurdere, om foranstaltningerne har været genstand for væsentlige ændringer siden den 1. januar 1994.
(102)
De regionale myndigheder vedtog mindst tre ændringer af garantiordningen efter den 1. januar 1994 (ved provinslov 1994:29, 1996:56 og 2002:23) og inden ydelsen af den første garanti den 14. august 2003. Disse ændringer indebar en væsentlig forhøjelse af ordningens budget (dvs. en stigning i det samlede garantibeløb, der kunne ydes på ethvert givet tidspunkt). Da den foreliggende sag vedrører ydelse af en lånegaranti, bør det vurderes, om de ændringer vedrørende ordningens budget, der blev indført forud for de pågældende foranstaltninger, kan anses for væsentlige og adskillelige fra den eksisterende ordning.
(103)
Som beskrevet ovenfor udgør budgetforhøjelser på mere end 20 % en ændring af en eksisterende støtteordning, jf. artikel 4 i forordning (EF) nr. 794/2004. I forbindelse med to af ovennævnte ændringer (34) er det oprindelige budget for ordningen blevet forhøjet med henholdsvis 50 % og 150 %. Disse budgetforhøjelser udgør væsentlige ændringer af ordningen, som aldrig blev anmeldt til Kommissionen.
(104)
Virkningen af disse væsentlige ændringer kan ikke anses for adskillelige fra den påståede ordning med det resultat, at ordningen i sin helhed bliver ny støtte. Den oprindelige støtteordning blev jo kun begrænset, for så vidt angår det samlede garantibeløb, der kunne være udestående på ethvert givet tidspunkt. Med denne særlige konstruktion berører en meget væsentlig forhøjelse af budgettet (selv uden andre ændringer af ordningen) selve essensen af de eksisterende regler.
(105)
Kommissionen bemærker endvidere, at det ikke fremgår af de garantidokumenter, som Finland har fremsendt, at retsgrundlaget for disse garantier var den påståede garantiordning.
(106)
Derfor skal de garantier, der er omfattet af denne afgørelse, anses for ny støtte. Da støtten er blevet indført uden Kommissionens forudgående godkendelse, jf. artikel 108 i TEUF, er den ulovlig.
6.2. DEN PÅSTÅEDE AKTIETEGNINGSORDNING (93-079)
(107)
De nationale regler vedrørende den påståede ordning blev anmeldt til EFTA-Tilsynsmyndigheden som aktietegningsordninger. Det fremgår af de dokumenter, der blev fremsendt på dette tidspunkt, at »Ålandsøernes årlige budget« blev anført som nationalt retsgrundlag. Under overskriften »størst mulig støtteintensitet, der (…) kan opnås for et enkelt projekt« har Finland angivet »30 %«. Endvidere har Finland under overskriften »Budget/udgifter« anført budgetterne for årene 1992-1994, men ikke anført noget under overskriften »Samlet budgetoverslag for hele ordningens planlægningsperiode«.
(108)
I løbet af undersøgelsen har Finland forklaret, at det formelle retsgrundlag for den påståede ordning er loven om Ålandsøernes autonomi (1144/1991), der blev vedtaget i 1991. I henhold til afsnit 18(22) har Ålandsøernes lokale myndigheder »generelle beføjelser« til at vedtage forskellige former for foranstaltninger med fokus på at fremme Ålandsøernes økonomi. Disse beføjelser gennemføres (f.eks. ved hjælp af lån, kapitalindsprøjtninger, garantier) ved bestemmelser i lokalregeringens årlige almindelige budget.
(109)
Kommissionen bemærker følgende:
(110)
Selv om Finland kan betegne de lokale myndigheders beføjelser til at gennemføre sådanne kapitalindsprøjtninger (ifølge de generelle beføjelser er de tillagt ved af loven om autonomi) som en »ordning«, skal Kommissionen kontrollere, om bestemmelserne i den nationale lovgivning om fastsættelse af disse beføjelser er i overensstemmelse med definitionen af »ordning« i artikel 1, litra d), i forordning (EF) nr. 659/1999. Det ser i denne forbindelse ud til, at retsgrundlaget (afsnit 18(22) i lov 1144/1991) består af regler, der vedrører fordelingen af beføjelser mellem forskellige myndigheder inden for den finske retsorden, og som ikke opfylder kravene til en støtteordning (der bl.a. er defineret som »… en retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte …«). Enhver tildeling af kapital til en individuel modtager ville således først kræve en bevilling i lokalregeringens årlige budget (der vedtages af Ålandsøernes regionale forsamling efter dens skøn) og derefter gennemførelsen af de beslutninger, som er truffet af lokalregeringen. Det ser således ud til, at de kapitalindsprøjtninger, der er bevilget efter disse beføjelser, snarere skal betragtes som en efterfølger for individuelle beslutninger end som en støtteordning.
(111)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen også, at den påståede ordning kun vedrørte årene 1992-1994, da der ikke var anført andre oplysninger under overskriften »Budget/indtægter«, selv om retsgrundlaget var »Ålandsøernes årlige budget«.
(112)
Endelig bemærker Kommissionen, at Finland har anført, at den maksimale støtteintensitet, der kan »opnås for et enkelt projekt«, er 30 %. Dette kan under alle omstændigheder kun forstås således, at hensigten med kapitalindsprøjtningerne efter den påståede ordning var, at de sammen med betydelige private bidrag (mindst 70 %) skulle anvendes til »projekter« til fremme af målene med den påståede ordning, der var angivet som værende »turisme, industri og F&U«. De kapitaltilførsler, det drejer sig om i denne afgørelse, opfylder ikke den formelle betingelse og kan derfor ikke være omfattet af de nationale retsforskrifter, der blev meddelt EFTA-Tilsynsmyndigheden, uanset om disse foranstaltninger udgjorde en egentlig støtteordning, og, i bekræftende fald, om den gjaldt efter 1994.
(113)
Derfor udgør den statsstøtte, der er ydet ÅI i form af kapitaltilførsler, ny støtte. Da støtten er blevet indført uden Kommissionens forudgående godkendelse, jf. artikel 108 i TEUF, er den ulovlig.
6.3. SUPPLERENDE BEMÆRKNING OM DE SENESTE AFGØRELSER FRA FINLANDS ØVERSTE FORVALTNINGSRET
(114)
Det bør også bemærkes, at to foranstaltninger, som lokalregeringen havde ydet ÅI, for nylig blev kendt ugyldige af en national finsk ret. Foranstaltningerne er i) kapitaltilførsel C-XI, der blev betalt til ÅI i 2007 (se bemærkningen i betragtning 16 ovenfor), og ii) en lånegaranti fra 2006, der aldrig blev gennemført. Ved afgørelse af 6. april 2011 tog den øverste forvaltningsret stilling til, om lokalregeringens beslutninger var truffet i overensstemmelse med de nationale forvaltningsregler. I den forbindelse vurderede retten også, om der var tilstrækkelige indikationer af, at foranstaltningerne udgjorde statsstøtte, hvilket vil sige, at de lokale myndigheder burde have anmeldt dem til Kommissionen, inden de satte dem i kraft. Retten finder, at alle kriterier for, om der er tale om statsstøtte, umiddelbart er opfyldt. Retten analyserede også Finlands krav om, at foranstaltningerne - selv hvis de udgjorde statsstøtte - ville være omfattet af de nationale regler, der gjaldt inden tiltrædelsen, og følgelig kunne betegnes som »eksisterende støtte«. I den forbindelse foretog retten en indgående vurdering af de nationale regler og fandt, at uanset om disse regler svarede til egentlige statsstøtteordninger eller ej, var de lokale myndigheders beslutninger ikke i overensstemmelse med de formelle krav efter de nationale regler, primært af de grunde, som Kommissionen har anført ovenfor. Derfor er den nationale øverste forvaltningsrets konklusioner i overensstemmelse med Kommissionens konklusioner, nemlig at kapitaltilførsel C-XI, som er genstand for denne undersøgelse, indebærer ny statsstøtte. Den øverste forvaltningsret nåede til samme konklusion vedrørende lånegarantien for 2006. Da garantien aldrig blev effektueret, er den ikke blevet vurderet i denne afgørelse.
7. FORENELIGHED
(115)
Finland har generelt gjort gældende, at foranstaltningerne, selv hvis det konstateres, at de udgør ny statsstøtte, alligevel ville være forenelige med det indre marked, fordi formålet med ÅI's aktiviteter, som blev finansieret af støtten, var at fremme udviklingen i området og skabe nye job.
(116)
Selv om statsstøtte i princippet er forbudt, anses den ikke desto mindre for forenelig med det indre marked under de omstændigheder, der er nævnt i artikel 107, stk. 2, i TEUF, og kan betragtes som forenelig, hvis den anvendes til at nå målene i artikel 107, stk. 3. Den eneste grund til forenelighed, der kan komme på tale i dette tilfælde, er artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, der tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, ifølge hvilken statsstøtte kan tillades til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene.
(117)
Ifølge de regionalstøtteregler, der fandt anvendelse på Finland på daværende tidspunkt (kort over regionalstøtteområder for 2000-2006 og 2007-2013), var Mariehamn, hvor iTiden er beliggende, under ingen omstændigheder berettiget til støtte. Dette betyder, at selv om støtten kunne siges at være øremærket til dette projekt, kunne den ikke anses for forenelig. Derudover bemærker Kommissionen, at Finland ikke har godtgjort, at nogen af betingelserne for forenelighed i regionalstøttereglerne (f.eks. vedrørende støttens form, de støtteberettigede omkostninger eller den maksimale støtteintensitet) er opfyldt.
(118)
Støtten kan heller ikke anses for at være forenelig med det indre marked i medfør af nogen af de andre retningslinjer og meddelelser, som Kommissionen har vedtaget med hensyn til anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, eller direkte i medfør af denne artikel. De finske myndigheder er ikke fremkommet med noget specifikt argument eller nogen dokumentation, der gør det muligt for Kommissionen at godkende disse foranstaltninger som forenelige efter nogen af bestemmelserne i TEUF.
8. TILBAGEBETALING AF STØTTEN
8.1. FINLANDS ARGUMENTER
(119)
I artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, hedder det: »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren […]. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.« Den naturlige følge heraf er derfor, at de foranstaltninger, der udgør ulovlig statsstøtte til ÅI, skal tilbagebetales.
(120)
Finland har dog anført, at Kommissionen burde afholde sig fra at kræve tilbagebetaling i dette tilfælde, fordi Finland havde berettigede forventninger om, at støtten var lovlig i medfør af de påståede førtiltrædelsesordninger, og at tilbagebetaling ville være i modstrid med et EF-retligt princip. Kommissionen bemærker, at Finland formelt kun har anført berettigede forventninger for lokalregeringens vedkommende. Der blev ikke udtrykkeligt anført berettigede forventninger for støttemodtagerens vedkommende.
(121)
Under alle omstændigheder kan Kommissionen ikke acceptere dette argument.
(122)
Med hensyn til kapitaltilførslerne har Kommissionen gjort det klart ovenfor, at uanset hvad ÅI eller nogen anden måtte have haft grund til at tro om lovligheden af den påståede aktietegningsordning i relation til statsstøttereglerne, opfyldte de ikke engang de formelle betingelser i den påståede ordning, sådan som den var blevet anmeldt til EFTA-Tilsynsmyndigheden. Man kan således ikke argumentere for, at ÅI kunne have en berettiget forventning om lovligheden af kapitaltilførslerne, eftersom disse ikke kunne have været omfattet af de nationale regler, med hensyn til hvilke Finland hævder at have haft berettigede forventninger.
(123)
Med hensyn til lånegarantierne har Kommissionen påvist, at garantiordningen var blevet ændret væsentligt, selv inden de garantier, der er omhandlet i denne afgørelse, blev ydet. Disse ændringer, der blev foretaget af de ålandske myndigheder, er ikke blevet anmeldt til Kommissionen. Konsekvensen er, at eventuelle garantier, som er ydet i henhold til de nationale regler, der udgjorde den oprindelige ordning, må betragtes som ny støtte. Det er almindeligt anerkendt, at ingen støttemodtager kan have en berettiget forventning om, at støtte, som skulle have været anmeldt til Kommissionen i henhold til artikel 108 i TEUF, men som ikke er blevet det, er lovlig (35).
(124)
Kort sagt udgør både garantierne og kapitaltilførslerne ny statsstøtte, som skulle have været anmeldt til Kommissionen inden gennemførelsen.
(125)
Det er fast retspraksis (36), at en medlemsstat, hvis myndigheder har ydet støtte i modstrid med procedurereglerne i artikel 108 i TEUF, ikke kan påberåbe sig støttemodtagernes berettigede forventninger som begrundelse for manglende overholdelse af forpligtelsen til at tage de nødvendige skridt til at gennemføre en afgørelse truffet af Kommissionen, som pålægger den at tilbagesøge støtten. Hvis de nationale myndigheder kunne basere sig på deres egen ulovlige adfærd, ville de fuldstændigt tilsidesætte artikel 107 og 108 i TEUF og gøre de afgørelser, som Kommissionen har truffet i henhold til disse bestemmelser, virkningsløse.
(126)
Det samme princip må nødvendigvis gælde, når de nationale myndigheder gør gældende, at de selv havde en berettiget forventning om foranstaltningernes lovlighed, men ikke anmeldte dem til Kommissionen, selv om foranstaltningerne udgjorde ny støtte (37).
(127)
For så vidt ÅI's berettigede forventninger er relevante, bemærker Kommissionen ligeledes, at ifølge fast retspraksis kan de virksomheder, som har fået tildelt statsstøtte, i lyset af den obligatoriske karakter, som Kommissionens kontrol med statsstøtten har i henhold til artikel 108 i TEUF, i princippet ikke have berettigede forventninger om, at støtten er lovlig, medmindre den er ydet i overensstemmelse med proceduren i denne artikel. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt (38).
(128)
Kommissionen pointerer, at ingen anden virksomhed var bedre i stand til at få indsigt i lokalregeringens handlinger vedrørende de påståede støtteordninger end ÅI, eftersom lokalregeringen er dens hovedaktionær og repræsenteret i ÅI's bestyrelse ved personer, som også er medlemmer af lokalregeringens styrende organer. Som anført ovenfor i forbindelse med kapitaltilførslerne, bekræftes dette argument af, at repræsentanter for ÅI og lokalregeringen regelmæssigt udveksler oplysninger. Selv om de finske myndigheder ikke udtrykkeligt har påberåbt sig en berettiget forventning hos støttemodtageren, mener Kommissionen ikke, at ÅI kan påberåbe sig nogen berettiget forventning i det foreliggende tilfælde.
(129)
Endelig har Kommissionen aldrig givet hverken Finland eller støttemodtageren et præcist løfte om, at de pågældende foranstaltninger ikke ville udgøre statsstøtte eller ville være forenelig støtte, hvilket ville kunne skabe en forventning herom (39).
(130)
Finland har endvidere gjort gældende, at såfremt støtte, som er ydet i form af kapitaltilførsler, skal tilbagebetales, er støtteelementet ikke nødvendigvis hele den kapital, der er stillet til rådighed, men snarere (i analogi med beregningen af støtteelementet i garantier) ÅI's omkostninger ved at skaffe alternativ finansiering på markederne. Finland har i den forbindelse antydet, at omkostningerne ved en sådan alternativ finansiering kunne beregnes under henvisning til det forventede afkast på 7 % af investeringen i kontorejendomme, jf. KPMG-rapporten.
(131)
Kommissionen kan ikke acceptere dette synspunkt.
(132)
Det er sikkert korrekt ud fra en generel betragtning, at statsstøtte i et givet tilfælde udgøres af differencen mellem den fordel (i form af finansiering), som virksomheden faktisk har modtaget fra statsmidler, og det, den ville have kunnet opnå på kapitalmarkederne. »Ved denne tilbagebetaling mister støttemodtageren jo den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte er genoprettet« (40).
(133)
Enhver, der foretager en investering, hvad enten det er ved at yde lån eller ved at erhverve en kapitalandel i en virksomhed, vil søge at opnå et afkast af sin investering, som står i et rimeligt forhold til risikoen.
(134)
Når støtten ydes i form af en kredit med omkostninger under markedsomkostningerne (hvilket er tilfældet for et garanteret lån, når de samlede finansielle omkostninger er lavere end renten af et lån på markedsvilkår) til en virksomhed, der ikke er udelukket fra lånemarkedet, og som derfor som alternativ til støtten ville have kunnet optage et lån til markedsrente, er det klart, at genopretningsformålet med tilbagebetalingen kan virkeliggøres ved at pålægge virksomheden at betale differencen (med renter), hvorved den igen stilles på lige fod med sine konkurrenter.
(135)
Situation er anderledes, når det drejer sig om investering i egenkapital. I dette tilfælde afhænger afkastet ikke af virksomhedens vilje til at betale (som det er tilfældet med et lån), men er helt og holdent en faktor i den rentabilitet, der er uløseligt forbundet med virksomhedens forretningsmodel. Medmindre en privat investor mener, at virksomheden vil betale ham et passende vederlag for den risiko, han løber, vil han ikke gennemføre investeringen, men anbringe sine penge et andet sted. Kommissionen kan med andre ord ikke acceptere, at selskabet ville have været i stand til at skaffe de samme midler på kapitalmarkedet til forøgelse af sin kapital ved at tilbyde et højere vederlag, fordi dets forventede resultat ikke tillod det at tilbyde en egenkapitalinvestor dette højere vederlag. Den kontrafaktiske situation, dvs. situationen uden støtte, som tilbagebetalingen har til formål at genoprette eller tilvejebringe, er således, at der ikke var blevet investeret nogen kapital overhovedet. Den støtte, der skal tilbagebetales, er derfor kapitaltilførslernes fulde beløb.
(136)
Kommissionen kan derfor ikke acceptere Finlands synspunkt vedrørende støtteelementet i kapitaltilførslerne.
8.2. DEN STØTTE, DER SKAL TILBAGEBETALES
(137)
Den ulovlige og uforenelige støtte, som Kommissionen har konstateret, og som Finland skal tilbagesøge fra ÅI, er derfor som følger:
(138)
Kapitaltilførsler:
a)
Kapitaltilførsel C-IV: 353 199,00 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 20. juli 2001.
b)
Kapitaltilførsel C-V: 599 933,78 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 15. august 2002.
c)
Kapitaltilførsel C-VI: 799 911,64 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 13. marts 2003.
d)
Kapitaltilførsel C-VII: 515 165,97 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 6. maj 2004.
e)
Kapitaltilførsel C-VIII: 669 896,95 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 30. september 2004.
f)
Kapitaltilførsel C-IX: 199 977,91 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 16. juni 2005.
g)
Kapitaltilførsel C-X: 234 961,43 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 16. juni 2005.
h)
Kapitaltilførsel C-XI: 1 379 998,95 EUR. Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 15. februar 2007.
(139)
Lånegarantier: støtteelementet for alle garantier beregnes som differencen mellem på den ene side referencesatsen, der anvendes som benchmark for de låneomkostninger, som en virksomhed med en tilsvarende finansiel styrke som ÅI ville have afholdt uden garantien, og på den anden side den rente, der er opnået ved hjælp af statsgarantien, efter fradrag af eventuelle betalte præmier, jf. punkt 4.2 i garantimeddelelsen (som præciseret i betragtning 66-80).
a)
Med hensyn til garanti G-I består støtteelementet af differencen mellem referencesatsen for et lån til en virksomhed i ratingkategorien »svag« (B) og med en normal sikkerhedsstillelse og de samlede finansielle omkostninger ved det lån, der er dækket af garantien (forstået som de præmier, der er betalt for garantien, plus renten på lånet). Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 9. oktober 2003 (som præciseret i betragtning 81 og 82). Fra dette beløb trækkes engangsgarantipræmien på 19 500 EUR (41).
b)
Med hensyn til garanti G-II består støtteelementet af differencen mellem referencesatsen for et lån til en virksomhed i ratingkategorien »svag« (B) og med en normal sikkerhedsstillelse og de samlede finansielle omkostninger ved det lån, der er dækket af garantien (forstået som de præmier, der er betalt for garantien, plus renten på lånet). Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 2. november 2004. Fra dette beløb trækkes engangsgarantipræmien på 2 900 EUR (42).
c)
Med hensyn til garanti G-III består støtteelementet af differencen mellem referencesatsen for et lån til en virksomhed i ratingkategorien »tilfredsstillende« (BB) og med en normal sikkerhedsstillelse og de samlede finansielle omkostninger ved det lån, der er dækket af garantien (forstået som de præmier, der er betalt for garantien, plus renten på lånet). Støtten blev stillet til rådighed for ÅI den 13. december 2005. Fra dette beløb trækkes engangsgarantipræmien på 6 500 EUR (43).
(140)
Det nøjagtige samlede støttebeløb, der skal tilbagebetales, vil blive fastsat af de finske myndigheder i samarbejde med Kommissionen inden for rammerne af tilbagesøgningsproceduren efter den metode, der er beskrevet i betragtning 138-139. Til det støttebeløb, der skal fastsættes, lægges renter fra den dato, hvor støtten blev stillet til rådighed for modtageren, indtil tilbagebetalingsdatoen. Kommissionen opfordrer de finske myndigheder til i overensstemmelse med deres forpligtelse til loyalt samarbejde at samarbejde med den om at beregne det nøjagtige støttebeløb, der skal tilbagebetales -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den kapitaltilførsel på 84 094,39 EUR, som Finland ydede Ålands Industrihus Ab den 18. juni 1997, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
De statsstøtteforanstaltninger, der er omhandlet i afsnit 8.2 i denne afgørelse, og som Finland ulovligt har ydet Ålands Industrihus Ab i modstrid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelige med det indre marked.
Artikel 3
1. Finland tilbagesøger den i artikel 2 omhandlede statsstøtte fra støttemodtageren.
2. De beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil de faktisk er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Finland indstiller alle resterende udbetalinger af den i artikel 2 omhandlede støtte med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Finland efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 5
1. Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse forelægger Finland følgende oplysninger for Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagebetales af støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumenter, der godtgør, at støttemodtageren har fået besked på at tilbagebetale støtten.
2. Finland holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 omhandlede støtte er tilbagebetalt. Finland meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Finland giver også detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, som støttemodtageren allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til Republikken Finland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 13. juli 2011.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 13. Juli 2011
über die staatliche Beihilfe Finnlands C 6/08 (ex NN 69/07) zugunsten der Ålands Industrihus Ab
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 4905)
(Nur der finnische und der schwedische Text sind verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/252/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung nach den vorgenannten Artikeln (1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DAS VERFAHREN
(1)
Der Kommission wurden mit einer Beschwerde vom 5. September 2006 Maßnahmen der Regionalregierung der Åland-Inseln (im Folgenden „Regionalregierung“) zur Kenntnis gegeben, die zugunsten der Immobiliengesellschaft Ålands Industrihus Ab (im Folgenden „ÅI“) gewährt wurden. Die Kommission ersuchte Finnland mit Schreiben vom 25. Oktober 2006 und 14. Februar 2007 um Auskünfte, die mit Schreiben vom 11. Januar 2007 und 3. April 2007 übermittelt wurden. Weitere Mitteilungen ergingen seitens der finnischen Behörden am 31. Mai 2007 und am 12. April 2007. Der Beschwerdeführer übermittelte im November 2006 und Mai 2007 weitere Informationen.
(2)
Die Kommission teilte Finnland mit Schreiben vom 30. Januar 2008 ihre Entscheidung zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 (2) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) in Bezug auf die fragliche Beihilfe mit (im Folgenden „Eröffnungsentscheidung“).
(3)
Die Eröffnungsentscheidung der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme zu der Beihilfe auf.
(4)
Die Kommission hat keine Stellungnahmen von Beteiligten erhalten.
(5)
Nach der Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens übermittelte Finnland Auskünfte, die am 6. Mai 2008, am 21. Januar 2010, am 26. Februar 2010, am 21. Mai 2010, am 18. Juni 2010, am 18. April 2011, am 27. Juni 2011 und am 28. Juni 2011 als bei der Kommission eingegangen registriert wurden. Vertreter der Kommissionsdienststellen, der finnischen Behörden und von ÅI kamen am 4. April 2010 zu Gesprächen zusammen.
2. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
2.1. BEGÜNSTIGTES UNTERNEHMEN
(6)
Die ÅI ist in Mariehamn, der Hauptstadt von Åland, eingetragen. Åland ist eine Inselgruppe zwischen dem Festland von Finnland und Schweden, hat 28 000 Einwohner und ist eine Provinz Finnlands, die über eine weitreichende Selbstverwaltung verfügt. Die größten Anteilseigner der ÅI sind die Regionalregierung von Åland (84,43 %) und die Stadt Mariehamn (15,01 %). Die übrigen Anteile sind im Besitz anderer lokaler Behörden von Åland (4).
(7)
Der Geschäftsgegenstand der ÅI sind Bau, Erwerb und Vermietung von Gebäuden für industrielle und gewerbliche Zwecke. Nach Angaben der finnischen Behörden besteht das Ziel des Unternehmens darin, auf Åland tätigen Unternehmen im Interesse der Förderung einer vielseitigen und wettbewerbsfähigen Wirtschaft Gebäude bereitzustellen.
(8)
Bis 1999 hatte die Geschäftstätigkeit der ÅI einen moderaten Umfang (5). Ihre Bilanz verzeichnete nur ein langsames Wachstum, wenn überhaupt davon die Rede sein kann (6). In dieser Situation beschloss die ÅI, neue Geschäftsmöglichkeiten zur Erweiterung ihrer Tätigkeit zu erschließen. Zur gleichen Zeit äußerte eine örtliche Unternehmensgemeinschaft (die sich fast ausschließlich aus Kleinunternehmen zusammensetzte) den Wunsch nach Gründung eines „Technologieparks“. Dabei würde es sich um einen Bürokomplex handeln, in dem die örtlichen Unternehmen im gleichen Gebäude arbeiten könnten, was ihre Zusammenarbeit erleichtern würde und der Entstehung neuer Ideen und dem Unternehmertum ganz allgemein förderlich wäre. So entstand schrittweise das Büroquartier iTiden (kvarteret iTiden). Die Entstehung des Projekts wird unter 2.2 näher erläutert.
2.2. DAS iTiden-PROJEKT (7)
(9)
Zwischen den örtlichen Unternehmern und den Vertretern der Regionalregierung wurden bereits 1999 Gespräche über den möglichen Bau eines Technologieparks aufgenommen. Sie unternahmen gemeinsam Reisen zu ähnlich ausgerichteten Standorten in Schweden.
(10)
Das Projekt wurde im Jahr 2000 einer Arbeitsgruppe übergeben, die der Regionalregierung und der Stadt Mariehamn im Frühjahr einen entsprechenden Vorschlag unterbreitete. Das Vorhaben und die Pläne der Regionalregierung zum Bau und zur Finanzierung desselben sind im Haushalt 2000 (8) aufgeführt, in dem die Regionalregierung auch Mittel für eventuelle Kapitalzuführungen für Infrastrukturvorhaben, unter anderem für die ÅI anforderte (ein entsprechender Antrag ist im Haushaltsplan für 2000 enthalten) (9).
(11)
Mit Hilfe einer Kapitalzuführung erwarb die ÅI am 12. Juli 2001 ein Grundstück im Gebiet Västra Klinten in Mariehamn, wo der Bürokomplex „iTiden“ gebaut werden sollte. Im Zusammenhang damit kümmerte sich die ÅI auch um die erforderlichen Änderungen des Raumordnungsplans für das iTiden-Projekt.
(12)
Im Haushaltsplan 2002 führte die Regionalregierung an, dass die ÅI im Jahr 2002 mit der Realisierung des iTiden-Projekts beginnen würde und dass dazu möglicherweise einer Kapitalzuführung erforderlich sei (wofür die Regionalregierung die notwendigen Haushaltsmittel beantragte) (10).
(13)
Zu Beginn des Jahres 2002 wurde eine Arbeitsgruppe für den Bau des iTiden-Projekts eingesetzt und der Auftrag an einen Architekten vergeben. Gleichzeitig wurde das Interesse potenzieller Mieter an einer Anmietung von Räumen in dem Bürokomplex „iTiden“ erforscht. Die Baugrundvorbereitung erfolgte im Frühjahr 2003; mit der ersten Bauphase wurde im Sommer 2003 begonnen (das Projekt sollte in zwei aufeinander folgenden Bauphasen realisiert werden). Nach Abschluss der ersten Bauphase des iTiden-Projekts zogen die ersten Mieter am 1. Dezember 2004 ein.
(14)
Die Bauarbeiten der zweiten Phase wurden im Herbst 2006 begonnen und 2007 abgeschlossen.
2.3. STAATLICHE BEIHILFEMASSNAHMEN
(15)
Im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens hat die Kommission mehrere Kapitalbeteiligungen (Kapitalzuführungen) und Darlehensgarantien gegenüber Banken untersucht (im Folgenden „Darlehensgarantien“), die die Regionalregierung der ÅI im Zeitraum 1997-2007 gewährt hatte. Die Maßnahmen sind in der nachstehenden Tabelle aufgelistet (die Kapitalbeteiligungen tragen die Bezeichnung C-I bis C-XI und die Darlehensgarantien G-I bis G-III).
Maßnahme
Datum der Maßnahme
Kapitalzuführung
in Euro
Darlehensgarantie
in Euro
C-I (11)
18.6.1997
84 094,39
C-II (11)
22.6.2000
340 582,27
C-III (11)
10.10.2000
114 368,37
C-IV
20.7.2001
353 199,00
C-V
15.8.2002
599 933,73
C-VI
13.3.2003
799 911,64
G-I
9.10.2003
2 600 000,00
C-VII
6.5.2004
515 165,97
C-VIII
30.9.2004
669 896,95
G-II
2.11.2004
1 160 000,00
C-IX
16.6.2005
199 977,91
C-X
16.6.2005
234 961,43
G-III
13.12.2005
2 600 000,00
C-XI
15.2.2007
1 379 998,95
GESAMT
5 292 090,61
6 360 000,00
(16)
Gegenüber der Tabelle in Erwägungsgrund 7 der Eröffnungsentscheidung wurde die für den 26. Oktober 2006 eingetragene Darlehensgarantie in Höhe von 2 587 500 EUR gestrichen, da sie zu keinem Zeitpunkt umgesetzt wurde (auf der Grundlage eines Urteils eines finnisches Gerichts). Zudem ist die Kapitalzufhührung C-XI, die in der Eröffnungsentscheidung auf den 12. Juni 2006 datiert war, nun mit dem Datum 15. Februar 2007 eingetragen, da sich während der Prüfung herausstellte, dass die Maßnahme erst zu diesem Zeitpunkt in Kraft trat. Das Oberste Verwaltungsgericht Finnlands hat kürzlich (am 6. April 2011) die Entscheidung der Regionalregierung zur Gewährung der fraglichen Kapitalzuführung aufgehoben (siehe Erwägungsgrund 114). Da das Kapital der ÅI im Jahr 2007 zugeführt und nicht zurückgezahlt wurde, gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme trotz des Urteils des finnischen Gerichts weiterhin in den Bereich der Prüfung durch die Kommission fällt.
(17)
Nach Angaben Finnlands wurden sämtliche Kapitalzuführungen für die Finanzierung des iTiden-Projekts verwendet, mit Ausnahme der folgenden:
C-I - Kapitalbeteiligung, 18. Juni 1997 (84 094,39 EUR)
C-II - Kapitalbeteiligung, 22. Juni 2000 (340 582,27 EUR)
C-III - Kapitalbeteiligung, 10. Oktober 2000 (114 368,37 EUR)
C-VIII - Kapitalbeteiligung, 30. September 2004 (669 896,95 EUR)
C-IX - Kapitalbeteiligung, 16. Juni 2005 (199 977,91 EUR).
(18)
Nach Angaben Finnlands wurden sämtliche Darlehensgarantien für die Finanzierung des iTiden-Projekts gewährt. Nähere Informationen dazu werden in den Erwägungsgründen 66 bis 86 gegeben.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 2 AEUV
(19)
Die Kommission hat in der Eröffnungsentscheidung aus den nachstehenden Gründen die Vereinbarkeit der Kapitalzuführungen und Darlehensgarantien mit dem Binnenmarkt in Frage gestellt.
(20)
Bei der Prüfung, ob es sich um eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, stellte die Kommission fest, dass bei den Maßnahmen staatliche (durch örtliche Behörden gewährte) Mittel zum Einsatz kommen und dass die Maßnahmen selektiv sind, da sie nur der ÅI gewährt wurden. Hinsichtlich der Grundlage für die Bewertung der Frage, ob sich aus den Maßnahmen ein Vorteil ergibt, den sich die ÅI unter den üblichen Marktbedingungen nicht hätte verschaffen können, da ein privater Anleger unter Zugrundelegung der Rentabilitätsaussichten langfristig keine vergleichbare Kapitalhilfe gewährt hätte, bestehen bei der Kommission Zweifel, dass ein privater Anleger in derselben Weise wie die Regionalregierung Kapital bereitgestellt hätte, wenn man die anhaltende Verlustsituation der ÅI, die auch heute nur in moderatem Maße Gewinn erwirtschaftet, berücksichtigt. In Bezug auf die Darlehensgarantien bezweifelt die Kommission, ob die ÅI am Markt eine vergleichbare Kapitalhilfe erhalten hätte; deshalb sieht sie in den Garantien einen Vorteil für die ÅI. Außerdem stellt die Kommission fest, dass derartige Vorteile den Wettbewerb verfälschen und den Binnenhandel beeinträchtigen.
(21)
Darüber hinaus zweifelt die Kommission daran, dass die Maßnahmen als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen sind, wenn sie als staatliche Beihilfen eingestuft würden.
(22)
Ferner stellt die Kommission die Behauptung Finnlands in Frage, dass die Maßnahmen, sofern sie tatsächlich als staatliche Beihilfen gelten, im Rahmen von Beihilferegelungen gewährt wurden, die bereits vor dem Beitritt Finnlands zur Europäischen Union aufgelegt wurden und damit rechtmäßig seien.
4. STELLUNGNAHME FINNLANDS
4.1. DIE MASSNAHMEN STELLEN KEINE STAATLICHEN BEIHILFEN DAR
(23)
Nach Auffassung Finnlands hat die Regionalregierung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers gehandelt, d. h. sie hat die Maßnahmen in Erwartung eines Gewinns aus dieser Anlage gewährt. Finnland führt dazu aus, dass die Beteiligungsentscheidungen durch ein Programm mit neuen Anlagen des Unternehmens - vor allem durch das iTiden-Projekt - beeinflusst wurden. Ziel der Maßnahmen war somit nicht der Ausgleich früherer Verluste oder die Unterstützung einer verlustreichen Geschäftstätigkeit. Die Regionalregierung hat einen konkreten Mehrwert für ihre Beteiligung an den neuen Anteilen der ÅI erhalten, da der Wert des Unternehmens im Verhältnis zur Höhe ihrer Anteilszeichnungen damit gestiegen ist. Deshalb ist für die ÅI kein Vorteil entstanden, den sie nicht auch durch einen privaten Anleger hätte erhalten können.
(24)
Ungeachtet eines möglichen Vorteils vertritt Finnland zudem die Ansicht, dass die Maßnahmen nicht als staatliche Beihilfen anzusehen sind, da keine konkrete spürbare Auswirkung auf den Wettbewerb im Immobilienmarkt von Åland nachgewiesen werden kann.
4.2. LIEGT EINE STAATLICHE BEIHILFE VOR, SO IST SIE AUF DER GRUNDLAGE DER DERZEITIGEN BEIHILFEREGELUNGEN RECHTMÄSSIG
(25)
Wenn davon ausgegangen wird, dass die Maßnahmen dennoch staatliche Beihilfen umfassen, so sind diese Beihilfen nach finnischer Auffassung rechtmäßig. Finnland steht auf dem Standpunkt, dass die Kapitalbeteiligungen wie auch die Bürgschaften in den Geltungsbereich der weiterhin gültigen, vor Beitritt Finnlands zur Union eingeleiteten Beihilferegelungen fallen.
4.3. LIEGT EINE NEUE STAATLICHE BEIHILFE VOR, SO IST SIE DENNOCH MIT DEM BINNENMARKT VEREINBAR
(26)
Selbst wenn die Maßnahmen als rechtswidrige Beihilfen anzusehen sind, können sie gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV dennoch als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden, da sie der Entwicklung eines Wirtschaftsgebiets und der Schaffung neuer Arbeitsplätze - vor allem im Sinne einer vielseitigeren Wirtschaftsstruktur, die hier zu stark auf die Seefahrt ausgerichtet ist -, dienen sollten.
4.4. MÖGLICHE RÜCKFORDERUNG
(27)
Sofern die Kommission die Beihilfe für rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt und sie als Beihilfe einstuft, die zurückzufordern ist, gibt Finnland dazu die folgenden Stellungnahmen ab.
(28)
Durch Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (12) vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags ist geregelt, dass die Kommission nicht die Rückforderung der Beihilfe verlangt, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde. Dies träfe auf den vorliegenden Fall zu, da für Finnland die begründete Annahme bestand, dass die vor dem Beitritt zur Union bestehenden und weiterhin anwendbaren Beihilferegelungen tatsächlich Gültigkeit besitzen und somit die gewährte Beihilfe gemäß den einschlägigen Bestimmungen rechtmäßig ist.
(29)
Sollte die Kommission dennoch der Ansicht sein, dass die Beihilfen zurückzufordern sind, so macht nach finnischer Auffassung der Beihilfeanteil an den Kapitalzuführungen nicht notwendigerweise den gesamten Nennwert der Geschäftsaktivitäten aus, für die staatliche Beihilfen gewährt wurden. Hinsichtlich der Garantien dürfe der zurückzufordernde Beihilfebetrag nicht höher sein als der infolge der Garantieleistung durch das Unternehmen erzielte Zinsvorteil (gegenüber nicht garantierten Darlehen). Entsprechend kann die Beihilfe bei den Kapitalbeteiligungen nicht mehr als die Kosten ausmachen, die der ÅI durch die Beschaffung des Kapitals auf dem Markt entstanden wären.
5. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
5.1. EINSTUFUNG DER MASSNAHMEN ALS STAATLICHE BEIHILFE
(30)
In Artikel 107 Absatz 1 AEUV heißt es, dass „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(31)
Eine Einstufung der Maßnahme als staatliche Beihilfe setzt folgende Bedingungen voraus: a) die Maßnahme wird durch einen Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln finanziert; b) sie verschafft einen selektiven Vorteil, indem sie ein Unternehmen oder einen Produktionszweig begünstigt; und c) sie verfälscht oder droht den Wettbewerb zu verfälschen und kann den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Diese Voraussetzungen sind kumulativ und müssen alle erfüllt sein, bevor eine Maßnahme als staatliche Beihilfe eingestuft werden kann.
5.1.1. STAATLICHE MITTEL UND SELEKTIVITÄT
(32)
Die Bedingungen für die Würdigung in Bezug auf staatliche Mittel und Selektivität aus den in der Eröffnungsentscheidung dargestellten Gründen (die Finnland nicht bestritten hat) sind erfüllt. Die Maßnahmen wurden durch Einzelentscheidungen der Regionalregierung über den Einsatz von Mitteln, die das Parlament von Åland in seinem Jahreshaushalt der Regierung zur Verfügung gestellt hat, gewährt. Die Maßnahmen waren somit eindeutig aus staatlichen Mitteln finanziert und zielten ausschließlich auf die ÅI ab.
5.1.2. VORTEIL
(33)
Nach Auffassung Finnlands stellen die Maßnahmen keine staatliche Beihilfe dar, da sie der ÅI keinen Vorteil gewährt haben, den sie nicht auch durch einen privaten Anteilseigner oder einen privaten Darlehensgeber hätte erhalten können.
(34)
Ein festgeschriebener Grundsatz in den Rechtsvorschriften über die staatliche Beihilfe besagt, dass die Beteiligung von Behörden am Kapital von Unternehmen eine staatliche Beihilfe darstellt, sofern nicht ein privater Anleger unter den gleichen Bedingungen und vor allem unter Zugrundelegung der Gewinnerwartungen das entsprechende Kapital zur Verfügung gestellt hätte (dafür wird üblicherweise der Begriff Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers verwendet) (13). Nach Abschnitt 3.1 der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 des EG-Vertrags auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften (14) (im Folgenden „Garantiemitteilung“) handelt es sich bei einer staatlichen Garantie nicht um eine staatliche Beihilfe, wenn eine Finanzierung zu Bedingungen zugänglich gemacht wird, die unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen für einen privaten Marktteilnehmer annehmbar wären.
(35)
Die Kommission äußerte in der Eröffnungsentscheidung Zweifel daran, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf die Kapitalbeteiligungen und Garantien zutrifft, und begründete ihre Auffassung insbesondere mit zwei Feststellungen zur ÅI:
a)
Die langjährigen Verluste der ÅI bzw. die geringen Gewinne in den Jahren, als die Maßnahmen gewährt wurden. Im Zeitraum 2001-2005 verzeichnete die ÅI im Prinzip in jedem Jahr Verluste. Die in den Jahren 1998-2000 erzielten Gewinne waren gering und verringerten sich von Jahr zu Jahr (in den fraglichen Jahren 38 000 EUR, 28 000 EUR und 9 000 EUR). Nachdem die ÅI im Jahr 2006 schließlich wieder einen Gewinn erwirtschaften konnte, betrug dieser lediglich 557,43 EUR. Nach einer Schätzung von 2006 wurde für das Jahr 2007 ein Gewinn von nur 5 868,46 EUR erwartet (d. h. ein Gewinn, der nach Entscheidung über die letzten Maßnahmen zu erwarten war) (15).
b)
Außerdem hat es für die Kommission den Anschein, dass der Cashflow der ÅI zur Deckung der Kosten des Unternehmens zu gering war und diese Situation bereits seit dem Jahr 2000 bestand. Deshalb geht die Kommission davon aus, dass die Maßnahmen ausschließlich dafür geeignet waren, diesen negativen Cashflow auszugleichen (16).
(36)
Finnland hat dieser Auffassung widersprochen. Seine Stellungnahmen werden nachstehend getrennt für die Kapitalzuführungen und die Darlehensgarantien behandelt.
5.1.2.1. Kapitalbeteiligungen
(37)
Vor allem widerspricht Finnland der Auffassung, dass die ÅI ein Liquiditätsproblem hatte. Trotz der begrenzten Geschäftstätigkeit des Unternehmens vor der Realisierung des iTiden-Projekts waren das operative Ergebnis und die Liquidität zufriedenstellend und blieben dies auch über den gesamten Zeitraum der Prüfung. Die Maßnahmen waren zur Deckung der Kosten seiner Tätigkeit nicht erforderlich. Sie erfüllten vielmehr den Zweck, eine Vergrößerung des Unternehmens zu finanzieren und sind daher als Investitionen anzusehen. Unter Berücksichtigung der Bedingungen für diese Beteiligungen waren sie nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers begründet und stellten keine staatliche Beihilfe dar.
(38)
Nach Aussage Finnlands wurde der größte Teil der Kapitalzuführungen zur Finanzierung des iTiden-Projekts eingesetzt, die restlichen für andere Vorhaben der ÅI (siehe Erwägungsgrund 17).
(39)
Im Folgenden wird die Würdigung durch die Kommission dargestellt.
(40)
Als Ausgangspunkt unterstreicht die Kommission, dass das von einem Anteilseigner in die Gesellschaft eingebrachte Kapital dem Grundsatz nach nicht für einen bestimmten Verwendungszweck vorgesehen ist, sondern zu einem untrennbaren Bestandteil des Eigenkapitals des Unternehmens wird. Daher ist es üblich, dass, wenn eine Anlage als Kapitalanlage angeboten wird, die Einhaltung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers im Verhältnis zu den allgemeinen Leistungsaussichten insgesamt bewertet wird. Dies schließt eine Bewertung der Gewinnerwartung für bestimmte geplante Anlagen nicht aus, wenn dafür entsprechende Nachweise zur Verfügung stehen - natürlich unter der Voraussetzung, dass diese Daten zum Zeitpunkt der Anlageentscheidung vorliegen.
(41)
Im Hinblick auf das allgemeine wirtschaftliche Ergebnis der ÅI anerkennt die Kommission im Zusammenhang mit der Prüfung anhand der vorgelegten Nachweise, dass das operative Ergebnis des Unternehmens dessen Verluste stets gedeckt und seine Liquidität gesichert hat. Aufgrund der vorliegenden Belege kann nicht geschlussfolgert werden, dass die Kapitalzuführungen (bzw. garantierte Darlehen) zum Ausgleich der Verluste aus der Geschäftstätigkeit der ÅI verwendet worden wären.
(42)
Dennoch stellte die Regionalregierung der ÅI zusätzliches Kapital in erheblicher Höhe zur Verfügung, das zunächst fast keinen oder nur einen sehr geringen Gewinn in den Jahren 1997-2006 erbrachte. Deshalb besteht, wie Finnland selbst feststellt, eine wesentliche Frage im vorliegenden Fall darin, ob die Regionalregierung für ihr Kapital begründeterweise einen Gewinn erwarten konnte, der einem privaten Anleger ausgereicht hätte, um eine derartige Investition zu tätigen. Dies ist anhand des Kenntnisstands der Regionalregierung zum Zeitpunkt der Kapitalzuführungen zu bewerten.
(43)
Finnland gab an, dass der größte Teil der Kapitalzuführungen für die Finanzierung von Phase 1 und 2 des iTiden-Projekts eingesetzt wurde, während die restlichen Kapitalzuführungen für andere Ziele bestimmt waren. Aus Gründen der Klarheit werden nachstehend nur die Kapitalzuführungen behandelt, die zur Finanzierung des iTiden-Projekts dienten.
(44)
Nach Aussage Finnlands dienten sämtliche Kapitalzuführungen mit Ausnahme der Kapitalzuführungen C-I, C-II, C-III, C-VIII und C-IX fast ausschließlich der Finanzierung eines einzigen Projekts der ÅI, des „iTiden“-Projekts. Die erste Kapitalzuführung wurde somit im Jahr 2001 für die Finanzierung dieses Projekts eingesetzt (C-IV).
(45)
Zu den Umständen der Kapitalzuführungen durch die Regionalregierung und insbesondere zu dem zum Zeitpunkt der Entscheidungen erwarteten Gewinn hat Finnland folgende Angaben übermittelt.
(46)
Die Entscheidungen der Regionalregierung über die Kapitalzuführungen im Zusammenhang mit dem iTiden-Projekt basieren auf den Daten und Unterlagen, die in den inoffiziellen Beratungen zwischen Vertretern der Regionalregierung und der ÅI vorgelegt wurden. Nach Aussage Finnlands wurde bei diesen Beratungen nicht Protokoll geführt. Finnland hat der Kommission jedoch Material zu den vorliegenden Unterlagen bei den inoffiziellen Beratungen und bei Sitzungen des Vorstands der ÅI zur Verfügung gestellt, das kurze Darstellungen zum Hintergrund und zu den Grundzügen des iTiden-Projekts sowie zu Rentabilitätsrechnungen für Bauphase 1 und 2 enthält. Diese Belege geben der Kommission Aufschluss über die Gewinnerwartung der Regionalregierung zum Zeitpunkt der Kapitalzuführungen für das iTiden-Projekt.
(47)
Die ÅI berief für den 31. Januar 2002 ein inoffizielles Treffen mit der Regionalregierung ein, um deren Zustimmung zur Einleitung der Baumaßnahmen für das iTiden-Projekt im Jahr 2002 einzuholen (nach dem Grundstückserwerb im Jahr 2001). Bei dieser Beratung legte die ÅI eine Rentabilitätsberechnung vor, der zufolge das Vorhaben der ÅI eine jährliche Eigenkapitalrendite von 3 % einbringen würde.
(48)
Am 4. März 2003 fand eine weitere Beratung von ÅI und Regionalregierung zur Vorbereitung der für den 5. März 2003 einberufenen Gesellschafterversammlung statt, auf der der Beginn der Bauarbeiten der Phase 1 des iTiden-Projekts, die im Jahr 2002 nicht mehr realisiert worden war, beschlossen werden sollte. Dort wurde eine aktualisierte Rentabilitätsberechnung präsentiert, die die Einschätzung enthielt, dass mit Phase 1 nur ein Überschuss von 700 EUR, jedoch keine Eigenkapitalrendite für die ÅI erwirtschaftet würde.
(49)
Der Vorstand der ÅI kam am 2. Januar 2006 zusammen, um über den Beginn von Phase 2 des iTiden-Projekts und über einen Antrag auf Kapitalzuführung zur Finanzierung des Projekts zu beraten. Nach der hier vorgelegten Rentabilitätsberechnung würden die Kosten des Projekts durch eine Kapitalrendite von 3 % gedeckt. Diese Berechnung musste jedoch korrigiert werden, da die Gebäude den Bedürfnissen der Mieter angepasst werden mussten, was weitere Kosten verursachte. Aus diesem Grund wurde am 10. Januar 2006 eine korrigierte Berechnung als Grundlage für die Kapitalzuführung erstellt, die auf der Gesellschafterversammlung am 12. Juni 2006 beschlossen wurde (obwohl die Kapitalzuführung - C-XI - aus technischen Gründen erst am 15. Februar 2007 erfolgte). In der Berechnung wurde eine jährliche Kapitalrendite von 1 % für Phase 2 des iTiden-Projekts angenommen.
(50)
Finnland hat diese Unterlagen vorgelegt und dazu ausgeführt, dass diese exakt die gleichen Renditeerwartungen ausweisen, wie sie auch der Entscheidung der Provinzverwaltung über die Kapitalzuführungen für das iTiden-Projekt, also die Maßnahmen C-IV, C-V, C-VI, C-VII und C-X für Phase 1 und die Maßnahme C-XI für Phase 2, zugrunde lagen. Diese Rentabilitätsberechnungen basieren auf den erwarteten Gewinnen aus dem iTiden-Projekt (Mieten). Finnland gibt an, dass zusammen mit dem Gewinn aus den Anlagen der Regionalregierung auch eine mögliche Kapitalrendite zu berücksichtigen sei, die sich aus dem Wertzuwachs der Immobilie im Laufe der Zeit ergibt. Dazu hat Finnland jedoch keine konkreten Nachweise erbracht. Im Gegenteil - die fraglichen Aspekte wurden nicht in den Rentabilitätsberechnungen berücksichtigt, was darauf hindeutet, dass sie auch bei den Anlageentscheidungen keine Rolle spielten. Auf der Grundlage der vorliegenden Nachweise gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass ein privater Anleger angesichts der zu erwartenden Rendite eine solche Investition nicht getätigt hätte.
(51)
Ein Anleger, der in ein mit bestimmten Risiken behaftetes Vorhaben investiert (wie es der Bau von gewerblichen Immobilien darstellt), setzt eine Rendite voraus, die dem mit der Anlage verbundenen Risiko angemessen ist. Somit erwartet der Anleger eine „Risikoprämie“ über die bekannte, für einen alternativen risikofreien Eigentumsanteil zu erzielende „risikofreie Rendite“ hinaus. Einen gemeinsamen Vergleichswert für risikofreie Renditen stellen die kurzfristigen AAA-Schuldverschreibungen eines Staates dar. Für diese Bewertung wird die Rendite einer zweijährigen Schuldverschreibung des finnischen Staates herangezogen, da Finnland keine kurzfristigeren Anleihen ausgegeben hat. Sie erzielte im Jahr 2002 eine risikofreie Rendite in Höhe von 2,2-2,7 % und im Jahr 2006 in Höhe von 2,8-3,8 %.
(52)
Mit Blick auf die Kapitalrendite, die die Regionalregierung bei der Entscheidung über die Kapitalzuführungen im Zusammenhang mit dem iTiden-Projekt erwartete, stellt die Kommission fest, dass die Regionalregierung die gleiche oder sogar eine höhere Rendite hätte erzielen können, ohne auch nur ein einziges der mit derartigen Immobilienvorhaben verbundenen Risiken zu übernehmen. Auch bei der optimistischsten Interpretation hätte die sog. Risikoprämie (ein Gewinn über die risikofreie Rendite hinaus) bei den Kapitalzuführungen C-IV und C-V von 2001 bzw. 2002 höchstens 0,3 % ausgemacht. Bei den Kapitalzuführungen C-VI, C-VII und C-X, die später erfolgten, nachdem im Jahr 2003 Bauphase 1 des iTiden-Projekts beschlossen worden war (also am 4. März 2003 bei der inoffiziellen Beratung auf der Grundlage der dort vorgelegten Renditeerwartungen, siehe Erwägungsgrund 48), war die erwartete Rendite gleich Null. Das bedeutet, dass eine wesentlich bessere Rendite ohne Übernahme eines Risikos hätte erzielt werden können. Entsprechend betrug die Renditeerwartung bei der Kapitalzuführung C-XI für Phase 2 ein Prozent und war damit wesentlich schlechter als eine zu diesem Zeitpunkt zu erzielende risikofreie Rendite.
(53)
Ganz offensichtlich hätte sich kein privater Anleger mit einer negativen oder nur marginalen Risikoprämie zufriedengegeben, wie sie die Regionalregierung für die Kapitalzuführungen im Sinne der Erwägungsgründe 47-49 zu akzeptieren bereit war. Das ließe sich gegebenenfalls mit empirischen Daten zu den auf dem Immobilienmarkt von Åland zu erwartenden Renditen belegen.
(54)
Auf der Grundlage eines von den finnischen Behörden bei KPMG in Auftrag gegebenen Berichts vom 10. Juli 2007 (17), der der Kommission am 17. Juli 2007 übermittelt wurde, fordern private Anleger in Åland für Büroimmobilien eine Rendite in Höhe von 7 % (für Industrieimmobilien 8 %). Auch wenn dieser Bericht später erstellt wurde, als die Regionalregierung ihre Anlageentscheidungen, die Gegenstand dieser Beschlusses sind, bereits getroffen hatte, ist er für die Sache dennoch von Bedeutung, da er auf Erkenntnissen zu früheren Anlagen basiert und kein Grund zu der Annahme besteht, dass die Renditeforderung in den vorangegangenen Jahren wesentlich geringer war. Somit wären die Renditeerwartungen der ÅI für einen privaten Anleger in jedem Fall ausreichend gewesen.
(55)
Nach der Darstellung Finnlands seien die Anlagen trotz geringer bzw. nicht vorhandener Renditeerwartungen aus folgenden Gründen nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfolgt. Zum einen hatte die ÅI vor Beginn der Bauarbeiten potenzielle Mieter kontaktiert und war sich sicher, dass sie einen Vermietungsgrad von mindestens 80 % erreichen würde, und zum anderen erwiesen sich die Anlagen angesichts der tatsächlichen wirtschaftlichen Leistungen der ÅI (insbesondere das iTiden-Projekt) in den Jahren nach 2004 und der dabei möglicherweise zu erzielenden Kapitalrenditen als rentabel.
(56)
Ohne den wirtschaftlichen Erfolg der ÅI in den späteren Jahren weiter zu erörtern, sei nochmals festgestellt, dass hier nicht untersucht wird, ob die Ergebnisse des Unternehmens derzeit angemessen sind, sondern ob ein marktwirtschaftlich handelnder privater Anleger einem Unternehmen unter Berücksichtigung dessen, was damals bekannt war oder angenommen werden konnte, als die Regionalregierung beschloss, öffentliche Mittel zugunsten der ÅI einzusetzen (dies schließt bereits den angenommenen 80 %igen Vermietungsgrad ein), das gleiche Kapital zur Verfügung gestellt hätte. Aus den vorstehend dargelegten Gründen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass ein privater Kapitalgeber nicht so gehandelt hätte.
(57)
Deshalb steht die Kommission auf dem Standpunkt, dass die Kapitalzuführungen C-IV, C-V, C-VI, C-VII, C-X und C-XI der ÅI einen Vorteil verschafft haben, den sie unter Marktbedingungen nicht erreicht hätte (18).
(58)
Im Folgenden erörtert die Kommission die übrigen Kapitalzuführungen, die von der Eröffnungsentscheidung betroffen sind und die nach Angaben Finnlands nicht mit dem iTiden-Projekt begründet werden.
(59)
Gemäß der zum Zeitpunkt dieser Kapitalbeteiligung geltenden Mitteilung der Kommission über „De-minimis“-Beihilfen (19) stellten die Beihilfen unter 100 000 ECU, die dem Unternehmen im Verlauf von drei Jahren gewährt wurden, keine staatlichen Beihilfen dar. Die fragliche Kapitalzuführung belief sich auf 84 094,39 EUR und lag damit deutlich unter dem Höchstbetrag für De-minimis-Beihilfen in Höhe von 100 000 ECU. Im Verlauf der drei Jahre wurden keine weiteren Maßnahmen zugunsten der ÅI durchgeführt (20). Demnach wäre die Kapitalbeteiligung von 1997 - ungeachtet der Umstände ihrer Realisierung - keinesfalls eine staatliche Beihilfe.
(60)
Finnland hat mitgeteilt, dass diese Maßnahmen für den Bau einer Industrieimmobilie in Norrböl und die Renovierung einer Immobilie in Mariehamn (C-II) sowie für den Erwerb einer Industrieimmobilie im Osten von Åland (C-III) gewährt wurden. Deshalb weisen sie keine eindeutige Verbindung zum iTiden-Projekt auf, das zu diesem Zeitpunkt noch keine klaren Formen angenommen hatte (was erst mit dem Kauf des Grundstücks im Jahr 2001 der Fall war).
(61)
Auch wenn der Gesamtgewinn der ÅI bescheiden war und im Zeitraum 1998-2007 sogar negativ ausfiel, konnte das Unternehmen im Jahr 2000 und in den beiden Jahren davor einen geringen Gewinn ausweisen. Die Verluste begannen mit dem Jahr 2001. Die Prüfung hat ergeben, dass das Unternehmen in der Lage war, seine Kosten zu decken, und dass es über eine angemessene Liquidität verfügte. Die Anlagen im Zusammenhang mit den beiden Kapitalzuführungen scheinen im richtigen Verhältnis zur Größe und dem „traditionellen“ Geschäftsmodell zu stehen, das die ÅI vor der Expansion im Zusammenhang mit dem iTiden-Projekt verfolgte. Deshalb besteht kein zwingender Grund zu der Annahme, dass ein privater Anleger nicht die gleichen Kapitalzuführungen getätigt hätte. Somit lässt sich die Gewährung eines Vorteils für die ÅI nicht eindeutig belegen.
(62)
Bis zum Jahr 2000 hatte die Geschäftstätigkeit der ÅI dem Betriebsergebnis nach einen geringen Umfang, verzeichnete jedoch schwarze Zahlen (zwischen 1997 und 2000 lag es zwischen 9 000 und 38 000 EUR). Die ÅI arbeitete seinerzeit nach einem Geschäftsplan. Das Unternehmen war als Eigentümer und Vermieter von Lager- und Bürogebäuden in verschiedenen Teilen von Åland tätig. Die Anzahl der Immobilien im Besitz der ÅI ist bis zum Jahr 2000 gleich geblieben, was auch das stabile Ergebnis des Unternehmens erklärt. Der Umsatz der ÅI lag in den Jahren 1997-2000 zwischen 95 000 und 101 000 EUR. Somit führte die ÅI trotz des relativ geringen Umsatzes eine rentable Geschäftstätigkeit.
(63)
Nach Aussage Finnlands wurden diese Kapitalzuführungen für den Erwerb einer Industrieimmobilie (C-VIII) und den Bau eines Flugzeughangars auf dem Flughafen Jomala außerhalb von Mariehamn (C-IX) aufgewendet.
(64)
Obwohl diese Maßnahmen nicht direkt durch das iTiden-Projekt begründet waren, wurden sie unter Umständen realisiert, die sich stark von den zuvor behandelten Maßnahmen C-II und C-III unterschieden. Die Kapitalzuführung C-VIII erfolgte im Jahr 2004 und C-IX im Jahr 2005. Zu dieser Zeit verzeichnete die ÅI seit dem Jahr 2001 Verluste. Entscheidend ist dabei auch, dass die Investitionen zu einem Zeitpunkt getätigt wurden, als die Regionalregierung seit 2001 bereits 2,25 Mio. EUR in die ÅI investiert hatte, obgleich bekannt war, dass die Investition aus der Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Investors keine annehmbare Rendite bringen würde.
(65)
Das ungenügende Ergebnis des iTiden-Projekts würde sich zwangsläufig negativ auf das Gesamtergebnis der ÅI auswirken. Das Eigenkapital des Unternehmens sollte anscheinend für keinen bestimmten Zweck eingesetzt werden, sondern wurde als ungeteiltes Ganzes behandelt und auf das Gesamtergebnis des Unternehmens angerechnet. Deshalb muss der Regionalregierung zum Zeitpunkt der Realisierung der Maßnahmen C-VIII und C-IX klar gewesen sein, dass eine weitere Erhöhung des Kapitals der ÅI in nächster Zukunft nicht zu einer ausreichenden Rendite führen würde. Ein marktwirtschaftlich handelnder Investor wäre zu diesen Kapitalbeteiligungen bereit, wenn die Anlagen eine marktübliche Rendite aus dem Gesamtergebnis des Unternehmens erbringen würden (eine Rendite, die die niedrigen Renditen der anderen Kapitalzuführungen ausgleichen würde), aber es deutete nichts darauf hin, dass dies zu erwarten gewesen wäre. Finnland hat insbesondere zu diesen Maßnahmen keine Auskünfte erteilt, die diese Einschätzung anders hätten ausfallen lassen. Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass ein privater Anleger unter diesen Umständen der ÅI kein weiteres Kapital gewährt hätte. Damit wurde der ÅI durch die Kapitalzuführungen C-VIII und C-IX ein Vorteil gewährt, den sie auf dem Markt nicht erhalten hätte.
5.1.2.2. Darlehensgarantien
(66)
Bei der Bewertung der Frage, ob die Garantien möglicherweise eine staatliche Beihilfe beinhalten, stützt sich die Kommission auf die Festlegungen in ihrer Garantiemitteilung. In Abschnitt 3.2 der Garantiemitteilung sind die Voraussetzungen dargelegt, die für den Nachweis ausreichen, dass eine von einer Behörde geleistete Garantie keine staatliche Beihilfe darstellt. Diese Voraussetzungen sind jedoch bei den Garantien G-I, G-II und G-III nicht erfüllt (es reicht nicht festzustellen, dass diese Garantien 100 % des ausstehenden Kreditbetrags decken, siehe Abschnitt 3.2 Buchstabe c der Garantiemitteilung).
(67)
Die Kommission stellt fest, dass die wirtschaftliche Situation der ÅI zum Zeitpunkt der Garantieleistung so stabil war, dass nicht ausgeschlossen werden konnte, dass das Unternehmen auf dem Markt Darlehen ohne Garantien erhalten hätte. Hier handelte es sich nicht um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (21). Die zur Verfügung stehenden Unterlagen lassen nicht darauf schließen, dass die ÅI staatliche Hilfe benötigt hätte. In den Jahren vor den Kapitalbeteiligungen, d. h. vor dem iTiden-Projekt, war die wirtschaftliche Effizienz der ÅI stabil und ihre Geschäftstätigkeit moderat erfolgreich. Die umfangreichen Kapitalzuführungen seitens der Behörden im Jahr 2001 dienten nicht die Rettung des Unternehmens, sondern der Finanzierung seiner Expansion. Wäre die Hilfe in Form der Kapitalzuführungen nicht erfolgt, hätte das nicht den Konkurs der ÅI bedeutet. Sie hätte als kleineres Unternehmen fortbestanden, das dennoch in der Lage gewesen wäre, sich Kapital auf dem Markt zu beschaffen. Deshalb kann die Kommission nicht davon ausgehen, dass die ÅI keine Darlehen ohne Garantien auf dem Markt erhalten hätte. Vielmehr geht es darum, ob die Garantien der ÅI einen Vorteil in Form von niedrigeren Darlehenskosten verschafft haben, verglichen mit den Kosten, die sie unter Marktbedingungen ohne Garantien hätte bezahlen müssen.
(68)
Als nächstes ist die Frage zu erörtern, ob die Garantien durch eine angemessene Prämie vergütet wurden, die dem Entgelt vergleichbar wäre, das ein privater Garantiegeber erhoben hätte. Die Kommission hat in dem zu prüfenden Fall keine privaten Garantien festgestellt, die einen einfachen Vergleich ermöglichen würden. Deshalb vergleicht sie die Gesamtkosten des gewährten Darlehens einschließlich der Darlehenszinsen und der Garantieprämie mit dem marktüblichen Entgelt für ein vergleichbares nicht garantiertes Darlehen (22).
(69)
Die Geschäftsbank […] (23) gewährte der ÅI am 9. Oktober 2003 ein Darlehen in Höhe von […] EUR mit […] als Sicherheit. Dafür wurde ein jährlicher Zinssatz von […] % bis zum 15. Januar 2007 (24) festgesetzt.
(70)
Auch wenn dieses Darlehen in die gleiche Zeit wie die Garantie G-I fällt, hält die Kommission es nicht als Vergleichsmaßstab in Bezug auf die Kosten der fraglichen Maßnahme für geeignet. Die ÅI erhielt zwischen Juni 2000 und März 2003 fünf Kapitalzuführungen mit einem Gesamtumfang von 2 208 595,01 EUR. Eine staatliche Beihilfe in dieser Höhe musste sich zwangsläufig auf die Risikobewertung durch […] vor der Gewährung des Darlehens auswirken, wobei günstigere Darlehensbedingungen einschließlich der Kosten festgelegt wurden als für das Unternehmen auf dem Markt gegolten hätten, wenn die Kapitalzuführungen nicht staatlich gestützt worden wären. Somit kann die Kommission nicht davon ausgehen, dass der Zinssatz für den 2003 gewährten, nicht garantierten Kredit (bzw. auch für spätere Darlehen) exakt die Kreditbedingungen für die ÅI widerspiegelt, als das Unternehmen noch keine staatlichen Beihilfen erhielt, und als glaubwürdiger und zuverlässiger Vergleichsmaßstab für die Darlehenskosten im Falle einer von der Regionalregierung geleisteten Garantie dienen kann.
(71)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass angesichts des Fehlens eines zuverlässigen Nachweises für vergleichbare Darlehen unter Marktbedingungen ihre Mitteilung über die Änderung der Methode zur Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze (25) (im Folgenden „Referenzzinsmitteilung“) Vergleichsparameter für die Bewertung der Frage bietet, ob die Maßnahmen G-I, G-II und G-III unter Marktbedingungen durchgeführt wurden. Die Referenzzinsmitteilung gibt eine Größe für den Marktzins und zur Berechnung der Beihilfeelemente von Beihilfemaßnahmen vor. Der Referenzzinssatz basiert dieser Mitteilung zufolge auf zwei Faktoren: auf dem Basissatz (in diesem Fall der 12-Monats-EURIBOR-Satz) und der diesem hinzugerechneten Marge. Der angewendete Zuschlag hängt von zwei Faktoren ab: von der Kreditwürdigkeit des Darlehensnehmers und den für das Darlehen geleisteten Sicherheiten. In der Mitteilung werden fünf Kategorien der Kreditwürdigkeit - sehr gut (AAA-A), gut (BBB), zufriedenstellend (BB), schwach (B) und schlecht/finanzielle Schwierigkeiten (CCC und darunter)) - und drei Ratings der Besicherung (hoch, normal und gering) für jede Kategorie der Kreditwürdigkeit unterschieden.
(72)
Finnland übermittelte der Kommission am 18. Juni 2010 einen Bericht des Consultingbüros […], in dem für die ÅI eine im Dezember jedes Jahres festgelegte Ratingkategorie angegeben ist. Die Ratingkategorie wurde rückwirkend auf der Grundlage der verfügbaren Zahlen zum Ende des Geschäftsjahrs vergeben (d. h., die im Dezember 2002 vergebene Ratingkategorie wird rückwirkend auf die Situation des Unternehmens im gesamten Jahr 2002 angewendet). […] stellte in ihrem Bericht die gesamtwirtschaftliche Lage der ÅI und ihre Entwicklung unter Einbeziehung folgender Bewertungsbereiche dar: Wachstum, Rentabilität, Cashflow, Liquidität, Solvabilität und Verschuldung. Der Ratingmaßstab umfasst fünf Ratingkategorien sehr gut (A+ und A), gut (A- und B+), zufriedenstellend (B und B-), genügend (adequate) (C+ und C) und schwach (C- und D), was einen direkten Vergleich mit den Ratingkategorien in der Referenzzinsmitteilung ermöglicht.
(73)
[…] stufte die ÅI im Dezember 2002, 2003 und 2004 mit C+, C+ und C ein, was dem Unternehmen ein Genügend attestiert. Dies entspricht in der Referenzzinsmitteilung der Ratingkategorie „Schwach“. Bei einem nach der Referenzzinsmitteilung in der Ratingkategorie „Schwach“ eingestuften Unternehmen muss dem Basissatz in Abhängigkeit von den vorhandenen Sicherheiten eine Marge von 220 Basispunkten (hohe Besicherung) bis 650 Basispunkten (geringe Besicherung) zugerechnet werden. Im Dezember 2005 vergab […] für die ÅI die Kategorie B- (Zufriedenstellend), was in der Referenzzinsmitteilung der Ratingkategorie „Zufriedenstellend“ entspricht.
(74)
Finnland übermittelte am 27. Juni 2011 weitere Informationen zu den Ratingkategorien und Kreditsicherheiten. Die Ratings hatte […] vergeben, die der ÅI einen nicht garantierten Kredit und zwei Darlehen gewährt hatte, für die die Regionalregierung bürgte. […] verwendet in ihrem Rating ein Buchstabensystem für die Jahre 2000-2003, ergänzt durch eine verbale Einschätzung. Dieser Maßstab lässt sich problemlos mit den Ratingkategorien in der Referenzzinsmitteilung vergleichen. Ab 2005 erfolgte das Rating durch […], ein Consulting-Unternehmen, das […] vergleichbar ist. In den Jahren 2003 und 2004 stufte […] die ÅI mit B- (zufriedenstellend) und A (zufriedenstellend) ein, was wiederum der Kategorie „Zufriedenstellend“ in der Referenzzinsmitteilung entspricht. Damit hat […] die ÅI 2003 und 2004 eine Kategorie höher eingestuft als […]. Im Jahr 2005 vergab […] an die ÅI die Kategorie A (zufriedenstellend), was der Referenzzinsmitteilung zufolge einem zufriedenstellenden Rating entspricht. Damit wurde die ÅI in der gleichen Kategorie platziert wie von […].
(75)
Die Kommission ist der Ansicht, dass bei der Bewertung der Frage, ob die Garantien G-I, G-II und G-III unter Marktbedingungen geleistet wurden, die Ratingkategorien der […] herangezogen werden sollten. Die ÅI hatte bereits fünf Kapitalzuführungen in Höhe von insgesamt 2 208 595,01 EUR erhalten, bevor die erste Garantie G-I im Oktober 2003 geleistet wurde, und die Einstufung des Unternehmens wurde ganz offensichtlich durch diese erhebliche staatliche Beihilfe beeinflusst. Deshalb hält es die Kommission für angemessen, das konservativere Rating der […] anzuwenden. Das betrifft die Jahre 2003 und 2004, denn für diese beiden Jahre hatte […] die ÅI eine Kategorie niedriger eingestuft als […]. Dabei sollte auch bedacht werden, dass […] der ÅI die durch die Regionalregierung garantierten Darlehen zu einem Zeitpunkt gewährte, als sie auch die Ratingkategorien für die ÅI festlegte, was die Bewertung beeinflussen konnte. Da […] nicht an den Finanzaktionen beteiligt war, hat sie sich bei ihrer Einschätzung vermutlich weitaus weniger von den Aspekten im Zusammenhang mit der staatlichen Beihilfe leiten lassen.
(76)
Somit geht die Kommission bei Anwendung der Referenzzinsmitteilung von den folgenden Ratingkategorien für die ÅI aus: Schwach (B) in den Jahren 2003 und 2004 sowie Zufriedenstellend (BB) im Jahr 2005.
(77)
Als Sicherheit hat die ÅI eine Hypothek in Höhe des Nennwerts der Garantie auf die Immobilie für das iTiden-Projekt aufgenommen. Finnland hat keine Informationen zu Verlusten bei Konkurs im Sinne der Referenzzinsmitteilung bereitgestellt, die für die Bewertung der Besicherung und der Darlehensmargen hilfreich wären. Deshalb erbat die Kommission Angaben zur Rangfolge der Hypotheken und zum Wert der mit Hypotheken belasteten Immobilie zum Zeitpunkt der Garantieleistung. Finnland verfügt nicht über Schätzungen zum Wert der Immobilie zum Zeitpunkt der Garantieleistung, teilte jedoch mit, dass die Immobilie nach Fertigstellung des iTiden-Projekts eine Wertsteigerung erfahren habe. Nach Angaben Finnlands hatte die Immobilie im Jahr 2010 einen Wert von […] EUR.
(78)
Zur Rangfolge der Sicherheiten stellt die Kommission fest, dass in Bezug auf die Garantien G-I und G-II die Regionalregierung bei den auf die Immobilie aufgenommenen Hypotheken an erster Stelle steht. Die Kommission führt dazu aus, dass die Geschäftsbanken der ÅI nicht garantierte Kredite gewährt und als Sicherheiten Hypotheken auf die dieselbe Immobilie mit einem geringeren Vorrecht (und damit einer geringeren Sicherheit) als im Falle der von der Regionalregierung geleisteten Sicherheiten akzeptiert haben. Deshalb und weil andere Nachweise fehlen, geht die Kommission von einer normalen Besicherung der Garantien im Sinne der Garantiemitteilung aus.
(79)
Aufgrund der vorstehenden Aussagen wird der Referenzsatz gesondert für jede Garantieleistung der Provinzverwaltung erörtert.
(80)
Die Kommission stellt fest, dass sich die Prämien bei den der ÅI gewährten Garantien aus zwei Teilen zusammensetzen: i) eine wiederholte Prämie, die jährlich zu zahlen ist und als prozentualer Anteil an dem ausstehenden Darlehensbetrag ausgedrückt wird, sowie ii) eine einmalige Prämie, die ebenfalls einen prozentualen Anteil des Darlehensbetrags ausmacht, aber nur einmal bei der Stellung der Sicherheit zu leisten ist. In die nachstehenden Bewertungen zu den Kosten der garantierten Darlehen ist mindestens die wiederholte jährliche Prämie eingegangen. Nach Abschnitt 4.2 der Garantiemitteilung ist das Beihilfeelement als Differenz zwischen dem marktüblichen Zinssatz (in diesem Fall der Referenzsatz) und dem tatsächlich gezahlten Entgelt zu berechnen. Das von der ÅI tatsächlich gezahlte Entgelt schließt die jährlich zu leistende Zahlung und die einmalige Zahlung ein. Aus praktischen Gründen wird die einmalige Prämie unter Nummer 8.2 zum Thema Rückforderung behandelt, da es einfacher ist, den Betrag einer Einmalzahlung vom Betrag der zurückzufordernden Beihilfen abzuziehen. In jedem Fall bleibt die Schlussfolgerung über das Vorliegen von Beihilfen bestehen, auch wenn die Einmalzahlungen den Gesamtkosten für die garantierten Darlehen hinzugerechnet werden. Die einmalige Zahlung wirkt sich nur auf die Höhe der der ÅI gewährten Beihilfen aus.
(81)
Die Regionalregierung gewährte am 9. Oktober 2003 die Garantie G-I zur Deckung des Darlehens der […] für die ÅI in Höhe von […] EUR (Darlehensnummer […]). Für die Forderungen als Grundlage der Garantien stellte eine Hypothek auf die Immobilie der ÅI die entsprechende Sicherheit dar. Es wurde ein Zinssatz von […] % bis zum 15. Januar 2007 festgesetzt (26). Die Garantieprämie betrug […] % der Darlehenssumme pro Jahr (27). Damit beliefen sich die Gesamtkosten für das garantierte Darlehen zum Zeitpunkt seiner Gewährung auf […] % jährlich, was mit dem für die Garantie berechneten Referenzsatz verglichen werden müsste, der auf dem Basissatz und der Einstufung der ÅI sowie der Marge aufgrund der Besicherung basiert. Der Basissatz (12-Monats-EURIBOR-Zinssatz) lag am 9. Oktober 2003 bei 2,235 %. Zu diesem Zeitpunkt war die ÅI entsprechend der Referenzzinsmitteilung mit „Schwach“ eingestuft. Wie bereits erwähnt, geht die Kommission von einer normalen Besicherung des Darlehens aus, was bedeutet, dass zum Basissatz eine Marge von 400 Basispunkten hinzuzurechnen ist. Somit liegt der Referenzsatz für dieses Darlehen bei 6,235 % und ist damit höher als die Gesamtkosten für die Garantie G-I in Höhe von jährlich […] %.
(82)
Darüber hinaus senkte die Regionalregierung am 6. September 2004 die Garantieprämie für die Garantie G-I auf […] %. Damit beliefen sich die Gesamtkosten für das garantierte Darlehen auf […] %, das heißt, auf […] Basispunkte weniger als der Referenzsatz, was für die ÅI einen entsprechenden Vorteil bedeuten würde.
(83)
Am 2. November 2004 nahm die ÅI bei […] ein Darlehen in Höhe von […] EUR auf (Darlehensnummer […]). Die Regionalregierung gewährte für dieses Darlehen eine Garantie, die mit einer Hypothek auf die Immobilie besichert wurde. Als Zinssatz wurde […], erhöht um […] Basispunkte, festgelegt, und die jährliche Garantieprämie wurde mit […] % der Darlehenssumme festgesetzt, wodurch sich die Gesamtkosten für dieses garantierte Darlehen auf […] % jährlich (28) belaufen.
(84)
Der Referenzsatz für die Garantie G-II ist auf der Grundlage des 12-Monats-EURIBOR-Zinssatzes zu berechnen, der am 2. November 2004 2,314 % betrug. Zu diesem Zeitpunkt war die Kreditwürdigkeit der ÅI nach der Referenzzinsmitteilung mit „Schwach“ eingestuft. Eine normale Besicherung vorausgesetzt, ergibt sich für dieses Darlehen ein Referenzsatz von 6,314 % pro Jahr, der damit über den Gesamtkosten der Garantie G-II in Höhe von […] % jährlich liegt. Ein Vergleich der Kosten für dieses neue Darlehen mit dem Referenzsatz zeigt, dass die Gesamtkosten für das durch die Garantie G-II gedeckte Darlehen mindestens um […] Basispunkte unter dem Referenzsatz liegen, was einen wirtschaftlichen Vorteil für die ÅI bedeutet. Nach Kenntnis der Kommission wurde der Zinssatz für dieses garantierte Darlehen nach Gewährung des Darlehens nicht geändert.
(85)
Die Regionalregierung gewährte der ÅI am 13. Dezember 2005 eine weitere Garantie. Mit dieser Garantie sollte ein „Referenzdarlehen“ gedeckt werden, d. h. ein Darlehen, das ursprünglich am 9. Oktober 2003 ohne Garantien gewährt worden war und dessen Bedingungen damit geändert wurden. Zu dieser Zeit betrug der jährliche Zinssatz […] %. Die Garantieprämie wurde auf […] % der Darlehenssumme festgesetzt, wodurch sich die Gesamtkosten auf […] % jährlich belaufen (29). (Die ab diesem Datum geltenden Bedingungen entsprechen den vorstehend beschriebenen, wie sie für das durch die Garantie G-I gedeckte Darlehen galten, einschließlich des inzwischen geänderten Zinssatzes.)
(86)
Der Referenzsatz für die Garantie G-III ist auf der Grundlage des 12-Monats-EURIBOR-Zinssatzes zu berechnen, der am 13. Dezember 2005 2,769 % betrug. Zu dieser Zeit war die Kreditwürdigkeit der ÅI nach der Referenzzinsmitteilung mit „Befriedigend“ eingestuft. Eine normale Besicherung vorausgesetzt, ergibt sich für dieses Darlehen ein Referenzsatz von jährlich 4,969 %. Er liegt damit über den Gesamtkosten der Garantie G-III in Höhe von […] % jährlich. Damit verschaffte die Regionalregierung der ÅI einen wirtschaftlichen Vorteil von mindestens […] % jährlich.
5.2. VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS UND BEEINTRÄCHTIGUNG DES HANDELS
(87)
Den Ausführungen Finnlands zufolge beeinträchtigen die fraglichen Maßnahmen nicht den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und stellen deshalb keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar. Zur Untermauerung dieses Standpunkts führt Finnland an, dass die ÅI nur eines von vielen auf dem Immobilienmarkt tätigen Unternehmen und zudem nicht das größte seiner Art ist. Deshalb gebe es keinen Beleg dafür, dass die Maßnahmen, sofern sie als staatliche Beihilfen angesehen werden, die Stellung der ÅI zum Nachteil ihrer Wettbewerber stärken würden.
(88)
Die Kommission kann diese Behauptung nicht akzeptieren. Der ÅI wurde ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt, den ihre Wettbewerber nicht erzielt haben (nach Aussage Finnlands gibt es auf dem Immobilienmarkt von Åland zahlreiche andere Wettbewerber), das heißt, die ÅI konnte umfassende Investitionen tätigen und ihre Geschäftstätigkeit zu wirtschaftlichen Bedingungen erweitern, die günstiger als die ihrer Wettbewerber waren. Die Wettbewerber hätten sich ohne die der ÅI gewährten Vorteile entscheiden können, entsprechende Investitionen zu tätigen. Es bedarf keines Nachweises, dass diese Maßnahmen es der ÅI ermöglicht hätten, Marktanteile von bestimmten Wettbewerbern zu übernehmen.
(89)
Gleichermaßen kann der der ÅI gewährte Vorteil den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Åland ist ein kleiner, in den Schären gelegener Markt und nur auf dem See- oder Luftweg erreichbar. Nach dem Vertrag über den Beitritt Finnlands zur Europäischen Union gelten hier besondere Beschränkungen hinsichtlich des Niederlassungsrechts. Dennoch ist ausländischen Unternehmen eine Geschäftstätigkeit auf Åland nicht untersagt, und sie werden mit Sicherheit nicht daran gehindert, Investitionen auf dem örtlichen Immobilienmarkt zu tätigen. Ferner verweist die Kommission darauf, dass Finnland der Feststellung in der Eröffnungsentscheidung, dass in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen früher Immobilien in Åland erworben haben, nicht widersprochen hat. Somit könnten die der ÅI durch diese Maßnahmen gewährten Vorteile zumindest den Handel zwischen den Mitgliedstaaten durch die unangemessene Stärkung der Stellung der ÅI gegenüber potenziellen ausländischen Wettbewerbern und Investoren beeinträchtigen.
5.3. SCHLUSSFOLGERUNG ZUR EINSTUFUNG DER STREITIGEN MASSNAHME
(90)
Aus den vorstehend genannten Gründen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass sämtliche Kapitalzuführungen (ausgenommen die Kapitalzuführungen C-I, C-II und C-III) und die Darlehensgarantien G-I, G-II und G-III staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 AEUV darstellen.
6. RECHTMÄßIGKEIT DER BEIHILFEN
(91)
Nach Auffassung Finnlands sind, sollte es sich bei den Kapitalbeteiligungen und Garantien um staatliche Beihilfen handeln, beide Maßnahmen rechtmäßig, da sie Bestandteil von Beihilferegelungen sind, die bereits vor dem Beitritt Finnlands zur Europäischen Union eingeleitet und vor dem Beitritt ordnungsgemäß gegenüber der EFTA-Überwachungsbehörde mit den Aktenzeichen 93-074 (Kapitalzuführungen) und 93-079 (Garantien) notifiziert wurden.
(92)
Dies ist anhand der Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 zu überprüfen. Nach Artikel 1 Buchstabe d bezeichnet „Beihilferegelung“ eine Regelung oder einen Beschluss, wonach Unternehmen, die in der Regelung in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert werden, ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können, beziehungsweise eine Regelung, wonach einem oder mehreren Unternehmen nicht an ein bestimmtes Vorhaben gebundene Beihilfen für unbestimmte Zeit und/oder in unbestimmter Höhe gewährt werden können. Gemäß Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 bezeichnet der Ausdruck „bestehende Beihilfen“„i) unbeschadet der Artikel 144 und 172 der Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens … Beihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrags in dem entsprechenden Mitgliedstaat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrags eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind“.
(93)
Finnland ist der Europäischen Gemeinschaft am 1. Januar 1995 beigetreten. Darüber hinaus werden gemäß Artikel 172 Absatz 5 des Vertrags über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens „… von den neuen Mitgliedstaaten 1994 gewährte staatliche Beihilfen, die entgegen dem EWR-Abkommen oder auf dessen Grundlage getroffener Vereinbarungen entweder bei der EFTA-Überwachungsbehörde nicht notifiziert wurden oder zwar notifiziert, aber vor einer Entscheidung der EFTA-Überwachungsbehörde gewährt wurden, folglich nicht als bestehende staatliche Beihilfen gemäß Artikel 93 Absatz 1 des EG-Vertrags angesehen …“.
(94)
Auch gemäß Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 bezeichnen „neue Beihilfen“ alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen (30).
(95)
Nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (31) bezeichnet „die Änderung einer bestehenden Beihilfe“ jede Änderung, außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt haben kann. Eine Erhöhung der Ausgangsmittel für eine bestehende Beihilfe bis zu 20 % wird jedoch nicht als Änderung einer bestehenden Beihilfe angesehen.
(96)
Demzufolge ist eine Maßnahme, die eine staatliche Beihilferegelung darstellt, eine bestehende Beihilfe, wenn zwei Bedingungen erfüllt sind: Die Beihilferegelung wurde vor dem Inkrafttreten des EG-Vertrags eingeleitet, und ihr Inhalt wurde zu keinem späteren Zeitpunkt wesentlich geändert.
(97)
Die Kommission behandelt den Standpunkt Finnlands zur Rechtmäßigkeit der Beihilfe getrennt für beide Beihilferegelungen.
6.1. GARANTIESYSTEM (93-079)
(98)
Zunächst prüft die Kommission, ob die fraglichen Maßnahmen Beihilfereglungen im Sinne von Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 sind.
(99)
Die nationale Grundlage der Garantieregelungen bildet das im Jahr 1966 erlassene Regionalgesetz von Åland (ÅFS) 1966:14 über Landesgarantien für die Industrie und andere Wirtschaftsbereiche (32). Dieses Gesetz wurde durch die Regionalgesetze 1979:84, 1982:37, 1988:53, 1992:9, 1994:29, 1996:56 und 2002:23 geändert. Als Finnland der Union beitrat, war im Regionalgesetz von 1966 zu den Haushalten und zum Finanzrahmen festgelegt, dass die Summe der nicht abgezahlten Garantien und Darlehen (33) zu keinem Zeitpunkt 20 000 000 FIM überschreiten darf. Andererseits gab es für die Anwendung einer Maßnahme keine zeitliche Begrenzung.
(100)
Aufgrund der vorstehenden Aussagen und des nationalen Gesetzes kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass die Maßnahmen der Definition für eine Beihilferegelung entsprechen, da ein Gesetz vorzuliegen scheint, nach dem Beihilfen, die nicht an ein bestimmtes Vorhaben gebunden sind, auf unbestimmte Zeit an ein oder mehrere Unternehmen vergeben werden können. Die angenommene Beihilferegelung wurde am 1. September 1982 eingeleitet, also lange vor dem 1. Januar 1994, und die EFTA-Überwachungsbehörde wurde davon in Kenntnis gesetzt. Damit scheint die erste Voraussetzung für die bestehende Beihilfe erfüllt, denn die ursprüngliche Beihilferegelung wurde eingeleitet, bevor der EG-Vertrag in Finnland in Kraft trat, sogar vor dem 1. Januar 1994, weshalb Absatz 5 von Artikel 172 des Vertrags über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens in dieser Frage nicht angewendet werden kann.
(101)
Die Kommission hat jedoch auch zu bewerten, ob der Inhalt der Maßnahmen nach dem 1. Januar 1994 geändert wurde.
(102)
Die regionalen Behörden haben die Garantieregelung vor Gewährung der ersten Garantie am 14. August 2003 nach dem 1. Januar 1994 mindestens dreimal geändert (durch die Landesgesetze 1994:29, 1996:56 und 2002:23). Damit hat sich das Budget dieser Regelung deutlich erhöht (d. h. das Gesamtvolumen künftiger Garantien ist gestiegen). Da es um die Gewährung von Darlehensgarantien geht, ist zu bewerten, ob die vor den hier zu behandelnden Maßnahmen vorgenommenen Änderungen im Budget der Beihilferegelung als wesentlich anzusehen sind und ob diese Änderungen von der geltenden Regelung getrennt werden können.
(103)
Wie vorstehend dargestellt, gilt nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 eine über 20 %ige Erhöhung der Ausgangsmittel für eine Beihilferegelung als Änderung einer bestehenden Beihilfe. Bei zwei der vorgenannten Änderungen (34) wurden die ursprünglichen Ausgangsmittel der Regelung um 50 % bzw. 150 % erhöht. Durch diese Aufstockung wurde der Inhalt der Beihilferegelung wesentlich geändert, wovon die Kommission nicht in Kenntnis gesetzt wurde.
(104)
Die Auswirkungen dieser wesentlichen Änderungen sind von der mutmaßlichen Beihilferegelung nicht zu trennen, weshalb die gesamte Beihilferegelung als neue Beihilfe anzusehen ist. Die ursprüngliche Beihilferegelung war zumindest in Bezug auf den Gesamtumfang der zu einem bestimmten Zeitpunkt erhältlichen Garantien begrenzt. Die in dieser Form vorgenommene erhebliche Aufstockung der Ausgangsmittel der Beihilferegelung ist, auch wenn die Regelung ansonsten nicht geändert wurde, ein zentraler Aspekt der geltenden Bestimmungen.
(105)
Die Kommission merkt ferner an, dass aus den von Finnland übermittelten Unterlagen zu den Garantien nicht eindeutig hervorgeht, dass die mutmaßliche Garantieregelung die Rechtsgrundlage für die Garantien darstellt.
(106)
Somit sind die Garantien im Geltungsbereich dieses Beschlusses als neue Beihilfen anzusehen. Da die Beihilfe gewährt wurde, ohne dass die Kommission vorher die Genehmigung erteilt hätte, wie es Artikel 108 AEUV vorsieht, ist sie rechtswidrig.
6.2. SYSTEM DER ANTEILSZEICHNUNGEN (93-074)
(107)
Die nationalen Rechtsvorschriften hinsichtlich dieser mutmaßlichen Beihilferegelung wurden bei der EFTA-Überwachungsbehörde als Beihilfen zu Anteilszeichnungen notifiziert. In den damals übermittelten Unterlagen wurde als nationale Rechtsgrundlage der Jahreshaushalt von Åland ausgewiesen. Finnland gab die maximale Beihilfeintensität für ein einzelnes Projekt in der betreffenden Rubrik mit 30 % an. Außerdem hat Finnland in der Rubrik Haushalt und Ausgaben die Haushalte für die Jahre 1992-1994 vorgelegt, die Rubrik zum geschätzten Gesamtbudget für den gesamten Planungszeitraum der Beihilferegelung aber nicht ausgefüllt.
(108)
Im Verlauf der Prüfung hat Finnland mitgeteilt, dass das im Jahr 1991 erlassene Gesetz über die Selbstverwaltung von Åland 1144/1991 die formelle Rechtsgrundlage für die mutmaßliche Beihilferegelung bildet. Die Behörden Ålands sind gemäß § 18 und § 22 dieses Gesetzes befugt, diverse Maßnahmen zur Förderung des Wirtschaftslebens Ålands zu genehmigen. Solche Maßnahmen wie etwa Darlehen, Kapitalbeteiligungen, Garantien sind im allgemeinen Jahreshaushalt der Regionalregierung als Haushaltslinien enthalten.
(109)
Die Kommission trifft folgende Feststellungen:
(110)
Ungeachtet dessen, dass nach Auffassung Finnlands die Regionalbehörden kraft der ihnen durch das Selbstverwaltungsgesetz verliehenen allgemeinen Autorität befugt sind, derartige Kapitalbeteiligungen in „Beihilferegelungen“ umzuwandeln, muss die Kommission prüfen, ob die Bestimmungen des einschlägigen nationalen Gesetzes mit der Definition von „Beihilferegelung“ in Artikel 1 Buchstabe d der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 übereinstimmen. Hier scheint die Rechtsgrundlage (§§ 18 und 22 des Gesetzes 1144/1991) aus Bestimmungen zu bestehen, die die Aufteilung der Zuständigkeiten und Befugnisse innerhalb des finnischen Rechtssystems betreffen und die die Voraussetzungen für das Auflegen einer Beihilferegelung (der Begriffsbestimmung zufolge „eine Regelung …, wonach ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können“) nicht erfüllen. Die Überlassung von Kapital an einen einzelnen Beihilfeempfänger würde zunächst eine Mittelzuweisung im Jahreshaushalt der Regionalregierung (über den das Parlament von Åland nach seinem Ermessen beschließt) und anschließend die Umsetzung der Beschlüsse der Regionalregierung voraussetzen. Allem Anschein nach handelt es sich bei den Kapitalbeteiligungen im Rahmen dieser Zuständigkeit eher um eine Reihe von Einzelentscheidungen als um eine Beihilferegelung.
(111)
Die Kommission verweist nachdrücklich darauf, dass die mutmaßliche Beihilferegelung nur die Jahre 1992-1994 betrifft, da in der Rubrik Haushalt und Ausgaben keine anderen Angaben aufgeführt sind, obgleich als Rechtsgrundlage der Jahreshaushalt von Åland angegeben ist.
(112)
Abschließend bezieht sich die Kommission auf die von Finnland angegebene maximale Beihilfeintensität für ein einzelnes Vorhaben in Höhe von 30 %. Dies sei nur so zu verstehen, dass die Kapitalbeteiligungen im Rahmen der mutmaßlichen Beihilferegelung zusammen mit umfangreichen privaten Anteilen (mindestens 70 %) für Vorhaben verwendet werden sollten, deren Zweck darin bestand, die Ziele der mutmaßlichen Beihilferegelung zu fördern. Als solche Ziele wurden die Bereiche Tourismus, Industrie, FuE genannt. Die in diesem Beschluss behandelten Kapitalzuführungen erfüllen nicht diese formelle Voraussetzung und fallen deshalb nicht unter die bei der EFTA-Überwachungsbehörde notifizierten nationalen Rechtsvorschriften, unabhängig davon, ob diese Maßnahmen die eigentliche Beihilferegelung darstellen und - selbst wenn dies der Fall wäre -, ob sie nach 1994 durchgeführt wurden.
(113)
Demzufolge stellt die der ÅI in Form von Kapitalzuführungen gewährte staatliche Beihilfe eine neue Beihilfe dar. Da die Beihilfe gewährt wurde, ohne dass die Kommission vorher die Genehmigung erteilt hätte, wie es Artikel 108 AEUV vorsieht, ist sie rechtswidrig.
6.3. ANMERKUNG ZU DEN JÜNGSTEN ENTSCHEIDUNGEN DES OBERSTEN VERWALTUNGSGERICHTS FINNLANDS
(114)
Es ist zu berücksichtigen, dass zwei der ÅI von der Regionalregierung gewährte Beihilfemaßnahmen vor kurzem von einem finnischen Gericht aufgehoben wurden. Die fraglichen Maßnahmen sind i) die Kapitalerhöhung C-XI von 2007 (siehe Erwägungsgrund 16) und ii) die im Jahr 2006 gewährte Darlehensgarantie, die niemals umgesetzt wurde. Das Oberste Verwaltungsgericht urteilte am 6. April 2011 über die Frage, ob die Beschlüsse der Regionalregierung mit den Verwaltungsvorschriften im Einklang stehen. Gleichzeitig prüfte das Oberste Verwaltungsgericht, ob hinreichend nachgewiesen ist, dass es sich bei den Maßnahmen um staatliche Beihilfen handelt. In diesem Fall hätten die Regionalbehörden die Kommission vor Umsetzung der Maßnahmen unterrichten müssen. Das Oberste Verwaltungsgericht war der Auffassung, dass grundsätzlich alle Kriterien für staatliche Beihilfen erfüllt waren. Das Gericht analysierte den Standpunkt Finnlands, wonach diese Maßnahmen - sofern sie Beihilfen darstellen - den vor dem Beitritt Finnlands geltenden Rechtsvorschriften unterliegen und damit bestehende Beihilfen sind. Das Oberste Verwaltungsgericht nahm im Rahmen dieser Analyse eine umfassende Bewertung der nationalen Rechtsvorschriften vor und stellte fest, dass vor allem aus den vorstehend von der Kommission dargelegten Gründen bei den Entscheidungen der Regionalbehörden nationale Rechtsvorschriften missachtet wurden, ungeachtet dessen, ob es sich dabei um tatsächliche staatliche Beihilferegelungen handelte. Somit stehen die Schlussfolgerungen des Obersten Verwaltungsgerichts im Einklang mit der Auffassung der Kommission, dass die geprüfte Kapitalbeteiligung C-XI neue staatliche Beihilfen einschließt. Das Oberste Verwaltungsgericht kommt im Hinblick auf die Darlehensgarantie von 2006 zu dem gleichen Ergebnis. Da diese Garantieleistung jedoch niemals realisiert wurde, wird sie im Rahmen dieses Beschlusses nicht bewertet.
7. VEREINBARKEIT MIT DEM BINNENMARKT
(115)
Nach den allgemeinen Ausführungen Finnlands sind die Maßnahmen, auch wenn sie als neue staatliche Beihilfen anzusehen sind, dennoch mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, da das Ziel der mit den Beihilfen finanzierten Tätigkeit der ÅI in der Förderung der regionalen Entwicklung und der Schaffung neuer Arbeitsplätze bestand.
(116)
Auch wenn staatliche Beihilfen dem Grundsatz nach untersagt sind, gelten sie unter den in Artikel 107 Absatz 2 AEUV genannten Bedingungen als mit dem Binnenmarkt vereinbar und können als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie den in Artikel 107 Absatz 3 festgelegten Zielen dienen. Als einzig mögliche Begründung kann hier Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV herangezogen werden, wonach Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, oder Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV, wonach Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete gewährt werden können.
(117)
Nach den zur fraglichen Zeit in Finnland geltenden Rechtsvorschriften für regionale Beihilfen (Fördergebietskarten 2000-2006 und 2007-2013) war die Stadt Mariehamn als Standort des iTiden-Projekts nicht beihilfefähig im Sinne der in Rede stehenden Beihilfe. Aus diesem Grund ist die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt unvereinbar anzusehen, auch wenn festzustellen ist, dass sie dem fraglichen Projekt zugeordnet werden kann. Die Kommission stellt außerdem fest, dass Finnland für keines der Kriterien gemäß den Rechtsvorschriften für regionale Beihilfen (Beihilfeform, beihilfefähige Kosten oder Beihilfehöchstintensität) die Vereinbarkeit nachgewiesen hat.
(118)
Aufgrund der Leitlinien und Mitteilungen der Kommission über die Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und gemäß dem genannten Artikel selbst ist die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt unvereinbar anzusehen. Finnland hat keine glaubwürdige Begründung vorgelegt und keinen Nachweis erbracht, die es der Kommission ermöglichen würden, die in Rede stehenden Maßnahmen als mit einer konkreten Vorschrift des AEUV vereinbar anzuerkennen.
8. RÜCKFORDERUNG DER BEIHILFEN
8.1. BEGRÜNDUNGEN FINNLANDS
(119)
Gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 „entscheidet die Kommission in Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern …. Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“ Deshalb sind die Finanzmittel der Maßnahmen im Rahmen der der ÅI rechtswidrig gewährten Beihilfen in logischer Konsequenz zurückzufordern.
(120)
Nach Auffassung Finnlands sollte die Kommission in diesem Fall jedoch keine Rückforderung verlangen, da in Finnland ein berechtigtes Vertrauen darauf besteht, dass die Beihilfen nach den vor dem Beitritt geltenden Regelungen rechtmäßig waren, und eine Rückforderung gegen den Rechtsgrundsatz der Gemeinschaft verstoßen würde. Die Kommission stellt dazu fest, dass Finnland offiziell einen Vertrauensschutz nur für die Regionalregierung geltend gemacht hat. Für den Beihilfeempfänger ist ein solcher Vertrauensschutz in keiner Weise vorgebracht worden.
(121)
Die Kommission kann sich dieser Sichtweise nicht anschließen.
(122)
Die Kommission hat vorstehend zu den Kapitalzuführungen nachgewiesen, dass ungeachtet dessen, was die ÅI oder andere Beteiligte hinsichtlich des rechtlichen Status der mutmaßlichen Regelung zur Anteilszeichnung in Bezug auf die Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen annehmen konnten, nicht einmal die gegenüber der EFTA-Überwachungsbehörde notifizierten formellen Voraussetzungen für die mutmaßliche Beihilferegelung erfüllt wurden. Deshalb kann hier nicht angenommen werden, dass die ÅI einen Vertrauensschutz in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Kapitalzuführungen begründen kann, da diese Kapitalzuführungen nicht den nationalen Rechtsvorschriften unterliegen, für die Finnland einen Vertrauensschutz geltend macht.
(123)
Zu den Darlehensgarantien hat die Kommission nachgewiesen, dass der Inhalt der Garantieregelungen bereits geändert wurde, bevor die in diesem Beschluss behandelten Garantien gewährt wurden. Von diesen durch die Behörden von Åland vorgenommenen Änderungen ist die Kommission nicht in Kenntnis gesetzt worden. Die Garantien, die auf der Grundlage der für die ursprüngliche Regelung geltenden nationalen Rechtsvorschriften gewährt wurden, sind daher als neue Beihilfen zu behandeln. Der Beihilfeempfänger kann nach gängiger Praxis kein berechtigtes Vertrauen darauf haben, dass eine Beihilfe, über die die Kommission unter Verletzung von Artikel 108 AEUV nicht unterrichtet wurde, als rechtmäßig gilt (35).
(124)
Zusammenfassend ist festzustellen, dass sowohl die Garantien als auch die Kapitalzuführungen neue Beihilfen darstellen, die vor ihrer Gewährung bei der Kommission hätten angemeldet werden müssen.
(125)
Nach gängiger Rechtspraxis (36) kann ein Mitgliedstaat, dessen Behörden unter Verletzung des Verfahrens in Artikel 108 AEUV Beihilfen gewährt haben, sich nicht auf einen Vertrauensschutz des Begünstigten berufen, um sein Versäumnis der Pflicht zu den erforderlichen Maßnahmen und zur Umsetzung der Kommissionsentscheidung auf Rückforderung zu begründen. Hätten die nationalen Behörden sich auf eine eigene rechtswidrige Interpretation berufen können, würden sie damit die Artikel 107 und 108 AEUV unwirksam machen und der Kommission somit die Grundlage für die Entscheidungen entsprechend diesen Rechtsvorschriften entziehen.
(126)
Der gleiche Grundsatz ist notwendigerweise anzuwenden, wenn die nationalen Behörden der Auffassung sind, dass sie selbst einen Vertrauensschutz in Bezug auf die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen genießen, diese aber nicht bei der Kommission angemeldet haben, obgleich es sich um neue Beihilfen handelte (37).
(127)
Entsprechend stellt die Kommission im Hinblick auf den Vertrauensschutz der ÅI fest, dass nach gängiger Rechtspraxis in Bezug auf die obligatorische Überprüfung der Beihilferegelungen gemäß Artikel 108 AEUV durch die Kommission Unternehmen, die Beihilfen erhalten haben, sich grundsätzlich nicht auf ein berechtigtes Vertrauen auf die Rechtmäßigkeit der Beihilfen berufen können, wenn diese nicht entsprechend den Regelungen des genannten Artikels gewährt wurden. Ein seriöser Wirtschaftsbeteiligter sollte normalerweise in der Lage sein einzuschätzen, ob die einschlägigen Bestimmungen eingehalten wurden (38).
(128)
Die Kommission verweist darauf, dass in Bezug auf die Maßnahmen der Regionalregierung im Rahmen der mutmaßlichen Beihilferegelung kein Unternehmen in einer besseren Situation war als die ÅI, da die Regionalregierung deren größter Anteilseigner ist und außerdem Mitglieder der Regionalregierung dem Vorstand der ÅI angehören. Dieses Argument wird durch die Tatsache gestützt, dass die Vertreter der ÅI und der Regionalregierung regelmäßig Informationen ausgetauscht haben, wie vorstehend im Zusammenhang mit den Kapitalzuführungen dargestellt wurde. Die Kommission steht daher auf dem Standpunkt, dass die ÅI sich in diesem Fall nicht auf einen Vertrauensschutz berufen kann, auch wenn Finnland diesen Vertrauensschutz für den Beihilfeempfänger nicht ausdrücklich geltend gemacht hat.
(129)
Abschließend ist festzustellen, dass die Kommission Finnland und dem Beihilfeempfänger gegenüber zu keinem Zeitpunkt eindeutig bestätigt hat, dass es sich bei den streitigen Maßnahmen nicht um staatliche Beihilfen oder anwendbare Beihilfen handelt, was ein berechtigtes Vertrauen diesbezüglich begründen könnte (39).
(130)
Wie Finnland weiter ausführte, seien im Falle einer Rückforderung der in Form von Kapitalzuführungen gewährten Beihilfe als Beihilfeanteil nicht notwendigerweise die gesamte Kapitalsumme, sondern (wie auch bei der Berechnung des Beihilfeanteils an den Garantien) vielmehr die Kosten anzusehen, die der ÅI entstehen würden, wenn sie sich alternativ Finanzmittel auf dem Markt beschaffen müsste. Finnland verweist darauf, dass als Grundlage für die Festsetzung der Kosten einer solchen alternativen Finanzierung die im Bericht der KPMG ausgewiesene Rendite für Büroimmobilien in Höhe von 7 % dienen könnte.
(131)
Die Kommission kann sich dieser Sichtweise nicht anschließen.
(132)
Grundsätzlich ist richtig, dass eine staatliche Beihilfe in bestimmter Hinsicht den Unterschied zwischen dem Vorteil, den ein Unternehmen tatsächlich durch die Bereitstellung staatlicher Mittel (in Form einer Finanzierung) erhält, und dem Vorteil ausmacht, den es auf dem Kapitalmarkt hätte erzielen können. Daher gilt die Lage vor der Gewährung der Beihilfe als wiederhergestellt, wenn der Beihilfeempfänger eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe zurückgezahlt hat und er infolge dieser Rückzahlung den Vorteil, den er auf dem Markt gegenüber seinen Wettbewerbern besaß, verliert, sowie die Lage vor der Zahlung der Beihilfe wiederhergestellt wird (40).
(133)
Jeder Investor will für seine Investitionen einen Gegenwert, der im Verhältnis zum Risiko steht, ganz gleich, ob es dabei um Kreditvergabe oder Kapitalbeteiligung geht.
(134)
Wenn jedoch eine Beihilfe als Darlehen zu geringeren als den marktüblichen Kosten (wie bei garantierten Darlehen, wo die Finanzierungskosten insgesamt geringer sind als bei Krediten zu Marktbedingungen) einem Unternehmen gewährt wird, das nicht außerhalb des Kreditmarkts agiert und das alternativ zur Beihilfe ein Darlehen zu Marktpreisen hätte aufnehmen können, wird die Auswirkung der Rückzahlung dadurch ausgeglichen, dass das Unternehmen die Differenz einschließlich Zinsen bezahlt, wodurch seine Situation wieder der der anderen Wettbewerber entspricht.
(135)
Anders verhält es sich mit den Kapitalbeteiligungen. Die Rendite hängt hier nicht von der Zahlungswilligkeit des Unternehmens wie etwa bei Darlehen ab, sondern ist Bestandteil der Rentabilität des Geschäftsmodells des Unternehmens. Wenn ein privater Anleger der Ansicht ist, dass die Geschäftstätigkeit keinen Gegenwert erbringt, der dem damit verbundenen Risiko angemessen ist, wird er dort nicht investieren, sondern sein Geld anderweitig anlegen. Die Kommission kann sich deshalb nicht der Auffassung anschließen, dass die ÅI auf dem Kapitalmarkt die gleichen Mittel zur Erhöhung ihres Kapitals erhalten hätte, indem sie eine höhere Rendite bietet, da das Unternehmen aufgrund der erwarteten Effizienz einem Kapitalgeber eine solche höhere Rendite nicht hätte bieten können. Eine andere Situation liegt vor, wenn die Beihilfe, für die eine Rückforderung besteht und die zurückzuzahlen ist, nicht gewährt, d. h. wenn überhaupt kein Kapital investiert worden wäre. Deshalb ist die gesamte Summe der Kapitalzuführungen zurückzufordern.
(136)
Die Kommission kann sich daher der Sichtweise Finnlands in Bezug auf einen Beihilfeanteil an den Kapitalzuführungen nicht anschließen.
8.2. ZURÜCKZUZAHLENDE BEIHILFEN
(137)
Aus diesem Grund hat die Kommission folgende Maßnahmen als rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfen bewertet, die Finnland von der ÅI zurückfordern muss:
(138)
Kapitalzuführungen:
a)
Kapitalzuführung C-IV: 353 199,00 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 20. Juli 2001 gewährt.
b)
Kapitalzuführung C-V: 599 933,78 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 15. August 2002 gewährt.
c)
Kapitalzuführung C-VI: 799 911,64 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 13. März 2003 gewährt.
d)
Kapitalzuführung C-VII: 515 165,97 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 6. Mai 2004 gewährt.
e)
Kapitalzuführung C-VIII: 669 896,95 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 30. September 2004 gewährt.
f)
Kapitalzuführung C-IX: 199 977,91 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 16. Juni 2005 gewährt.
g)
Kapitalzuführung C-X: 234 961,43 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 16. Juni 2005 gewährt.
h)
Kapitalzuführung C-XI: 1 379 998,95 EUR. Die Beihilfe wurde der ÅI am 15. Februar 2007 gewährt.
(139)
Darlehensgarantien: Der Beihilfeanteil sämtlicher Garantien wird nach Abschnitt 4.2 der Garantiemitteilung berechnet (wie in den Erwägungsgründen 66-80 ausgeführt), und zwar als Differenz zwischen dem Zinssatz, der als Referenzzins für die Darlehenskosten angewendet wird, den ein mit der ÅI wirtschaftlich vergleichbares Unternehmen hätte zahlen müssen, und dem Zinssatz, der mit Hilfe der staatlichen Garantien nach Abzug etwaiger Garantieprämien angewandt wurde.
a)
Bei der Garantie G-I bildet der Beihilfeanteil die Differenz zwischen dem Referenzsatz, wie er auf ein mit „schwach“ (B) eingestuftes Unternehmen und bei normaler Besicherung angewendet wird, sowie den Gesamtkosten für das garantierte Darlehen (Garantieprämien und Darlehenszinsen). Diese Beihilfe wurde der ÅI am 9. Oktober 2003 gewährt (siehe Erwägungsgründe 81 und 82). Von diesem Betrag wird die einmalige Garantieprämie in Höhe von 19 500 EUR abgezogen (41).
b)
Bei der Garantie G-II bildet der Beihilfeanteil die Differenz zwischen dem Referenzsatz, wie er auf ein mit „schwach“ (B) eingestuftes Unternehmen bei normaler Besicherung angewendet wird, sowie den Gesamtkosten für das garantierte Darlehen (Garantieprämien und Darlehenszinsen). Diese Beihilfe wurde der ÅI am 2. November 2004 gewährt. Von diesem Betrag wird die einmalige Garantieprämie in Höhe von 2 900 EUR abgezogen (42).
c)
Bei der Garantie G-III bildet der Beihilfeanteil die Differenz zwischen dem Referenzsatz, wie er auf ein mit „zufriedenstellend“ (BB) eingestuftes Unternehmen und bei normaler Besicherung angewendet wird, sowie den Gesamtkosten für das garantierte Darlehen (Garantieprämien und Darlehenszinsen). Diese Beihilfe wurde der ÅI am 13. Dezember 2005 gewährt. Von diesem Betrag wird die einmalige Garantieprämie in Höhe von 6 500 EUR abgezogen (43).
(140)
Die finnischen Behörden legen zusammen mit der Kommission den exakten Betrag der zurückzuzahlenden Beihilfen in dem Rahmen und nach dem Verfahren fest, wie sie in den Erwägungsgründen 138-139 zum Verfahren der Rückforderung beschrieben sind. Dem Beihilfeanteil sind Zinsen zuzurechnen, und zwar ab dem Tag, an dem die Beihilfen dem Empfänger zur Verfügung standen, bis zu dem Tag der Rückzahlung. Die Kommission ersucht die finnischen Behörden, entsprechend der ihnen obliegenden Verpflichtung zu redlicher Zusammenarbeit, die Kommission bei der Festlegung des Rückforderungsbetrags zu unterstützen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Kapitalzuführung in Höhe von 84 094,39 EUR, die Finnland am 18. Juni 1997 zugunsten der Ålands Industrihus Ab gewährt hat, stellt keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 2
Die unter Abschnitt 8.2 aufgeführten, von die Finnland unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 AEUV rechtwidrig gewährten Beihilfen zugunsten der Ålands Industrihus Ab sind nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 3
(1) Finnland fordert die in Artikel 2 genannte staatliche Beihilfe vom Begünstigten zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die ab dem Zeitpunkt, an dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung gestellt wurden, bis zu deren tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 berechnet.
(4) Finnland stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Artikel 2 genannte Beilhilfe ein.
Artikel 4
(1) Die in Artikel 2 genannten Beihilfen werden sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Finnland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 5
(1) Finnland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag, der von dem Begünstigten zurückzufordern ist (Beihilfe und Zinsen);
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Finnland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 genannten Beihilfen abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Finnland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Finnland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von den Begünstigten zurückgezahlt wurden.
Artikel 6
Dieser Beschluss ist an die Republik Finnland gerichtet.
Brüssel, den 13. Juli 2011