KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 6. juli 2010
om Polens statsstøtte C 48/07 (ex NN 60/07) til WRJ og WRJ-Serwis
(meddelt under nummer K(2010) 4476)
(Kun den polske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2010/612/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, især artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til protokol nr. 8 til tiltrædelsesakten om strukturomlægning af den polske stålindustri (1),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med de nævnte artikler, (2) under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen fik kendskab til uregelmæssigheder i den polske stålrørssektor i forbindelse med overvågningen af omstruktureringen af den polske stålindustri. Efter Polens tiltrædelse af EU er der foretaget ex officio-kontrol af støtten til Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »WRJ«) og WRJ-Serwis Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »WRJ-Serwis«). I brev af 6. april 2005, 4. august 2005, 3. november 2005, 4. maj 2006, 17. november 2006 og 11. juli 2007 har Kommissionen henvendt sig til de polske myndigheder og anmodet om oplysninger. De polske myndigheder har fremlagt deres svar i brev af 7. juni 2005, 29. september 2005, 2. december 2005, 18. maj 2006, 31. maj 2006, 10. januar 2007 og 3. august 2007.
(2)
I brev af 23. oktober 2007 oplyste Kommissionen Polen om beslutningen om at indlede den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (»EUF-traktaten«) (3), med hensyn til forskellige former for støtte til WRJ og WRJ-Serwis.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 24. november 2007, (4) og Kommissionen opfordrede alle interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om den omtalte støtte.
(4)
Kommissionen har modtaget bemærkninger fra en interesseret part. Kommissionen sendte disse videre til Polen, så landet kunne tage stilling til de fremførte bemærkninger. Polen modtog bemærkningerne i brev af 16. februar 2009. Polen forholdt sig til indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i brev af 21. januar 2008 og brev af 1. februar 2008.
(5)
Kommissionen anmodede den 16. februar 2009 om yderligere oplysninger, som Polen fremlagde i brev af 4. juni 2009.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. Støttemodtagere
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ har hovedsæde i Katowice og har 12 personer ansat til administrativt arbejde. Towarzystwo Finansowe Silesia sp. z o.o. (i det følgende benævnt »TFS«) ejer 40,736 % af anparterne i WRJ. Staten ejer 99,6 % af TFS. Walcownia Rur Silesia S.A. (i det følgende benævnt »Walcownia Rur Silesia«) ejer yderligere 7,235 % af anparterne. Walcownia Rur Silesia er 100 % afhængigt af TFS.
(7)
De resterende anpartshavere er:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % af anparterne)
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (8,3 % af anparterne)
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % af anparterne)
-
Huta Jedność (0,817 % af anparterne)
-
en række andre mindretalsanpartshavere, der besidder anparter, der udgør fra 0,004 % til 3,4 %.
(8)
WRJ blev oprettet i 1995 med henblik på at bygge et nyt valseværk til sømløse rør med en produktionskapacitet på 160 000 t (i det følgende benævnt WRJ-projektet).
(9)
En anden virksomhed med navnet Huta Jedność begyndte oprindeligt i 1978 at bygge et valseværk til sømløse rør med en produktionskapacitet på 400 000 t. Byggeriet blev dog afbrudt i 1980, da statsstøtten blev indstillet. Efter flere forsøg på at genoptage projektet indsendte Huta Jedność en konkurserklæring, der omfattede likvidation af aktiverne. Ansøgningen blev afvist af domstolen. I øjeblikket er Huta Jedność under likvidation og beskæftiger sig med bortforpagtning af produktionsaktiver til andre enheder og er desuden aktiv som forsyningsvirksomhed.
(10)
WRJ-projektet omfattede infrastrukturelementer samt maskindele og anlæg, som Huta Jedność tidligere havde anskaffet til at gennemføre det oprindelige projekt. WRJ-projektet skulle desuden gennemføres på en grund, der tidligere tilhørte Huta Jedność. Nye investorer blev indbudt til at deltage i WRJ-projektet, der blev iværksat i 1997. Arbejdet med projektet blev afbrudt i 2001, og inden da havde investorerne trukket sig ud af det. Det lader til, at 86 % af arbejdsopgaverne er udført, men WRJ har aldrig iværksat nogen produktionsvirksomhed.
(11)
Den 4. september 2007 indgav Walcownia Rur Silesia en anmodning om at indlede insolvensbehandling af WRJ, og den skulle føre til likvidation af aktiverne. Walcownia Rur Silesia er datterselskab til TFS, der er eneejer af selskabet, og som blev oprettet i forbindelse med planerne om at konsolidere den polske sektor for stålrør (se betragtning 1-17 nedenfor). Den 23. januar 2008 erklærede den regionale domstol i Katowice WRJ for konkurs, og selskabets aktiver skulle realiseres. Domstolen udnævnte derfor en forvalter af konkursboet. Ingen af selskabets aktiver er tilsyneladende hidtil blevet solgt i forbindelse med konkursen.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis blev oprettet i 2001 i forbindelse med omdannelsen af virksomheden Zakład Usług Energomechanicznych »Jedność« S.A., der blev oprettet i 1999. Anpartshaverne i WRJ-Serwis udgøres af TFS (54,66 % af anparterne), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % af anparterne), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % af anparterne) og Huta Jedność (0,28 % af anparterne).
(13)
Det oprindelige formål med WRJ-Serwis var at gennemføre en del af WRJ-projektet samt at sikre WRJ bedre kreditmuligheder. WRJ-Serwis har dog ikke ført nogen investeringsaktivitet. Virksomheden har i stedet siden maj 2004 produceret koldtrukne sømløse stålrør i et trådtrækkeri, efter at Huta Jedność indstillede produktionen samme sted i begyndelsen af det pågældende år. Aktiver, som WRJ-Serwis i begyndelsen leasede fra Huta Jedność, anvendes til produktionen. Aktiverne blev derefter overtaget af ING Bank Śląski S.A. og sluttelig af Walcownia Rur Silesia. WRJ-Serwis erhvervede desuden 9/10 af den permanente brugsret til den grund, hvor WRJ-projektet er placeret, samt 9/10 af ejendomsretten til de bygninger, der findes på grunden.
(14)
WRJ-Serwis indstillede sin operative virksomhed i april 2008, hvor Walcownia Rur Silesia overtog produktionen af stålrør i trådtrækkeriet.
2.1.3. Konsolidering af WRJ og WRJ-Serwis samt forsøg på at privatisere selskaberne
(15)
TFS begyndte i 2004 at søge efter strategiske investorer til WRJ og WRJ-Serwis. I 2005 blev de interesserede parter anmodet om at afgive bud, hvilket to parter gjorde. Der blev sluttelig indgået en rammeaftale med en af tilbudsgiverne, der kunne erhverve WRJ's og WRJ-Serwis' gældsfrie aktiver. Rammeaftalen blev dog ophævet i oktober 2006, eftersom dens betingelser ikke var blevet overholdt. TFS igangsatte en ny licitationsprocedure i december 2006, men den førte ikke til afgivelse af bindende bud.
(16)
Efter endnu en gang at have opfordret til afgivelse af bud i 2007 besluttede TFS at konsolidere WRJ og WRJ-Serwis, så det var lettere at privatisere dem. To nye selskaber blev oprettet til dette formål, nemlig FEREX Sp. z o.o. (i det følgende benævnt »FEREX«) og Walcownia Rur Silesia. TFS ejer 100 % af anparterne i begge selskaber. Via Walcownia Rur Silesia og FEREX erhvervede TFS de nødvendige aktiver til at realisere WRJ-projektet og overtog WRJ's og WRJ-Serwis' gæld:
a)
Walcownia Rur Silesia blev kreditor i WRJ, da selskabet overtog WRJ's gæld fra et bankkonsortium i en størrelsesorden på 168 940 469 PLN. Walcownia Rur Silesia overtog ligeledes WRJ's gæld fra selskabet Stalexport i en størrelsesorden på 95 595 057 PLN. Walcownia Rur Silesia erhvervede løsøre, der indgik i trådtrækkeriets udstyr, fra et bankkonsortium, der var ledet af ING Bank Śląski
b)
FEREX blev også kreditor i WRJ, da selskabet overtog WRJ's gæld fra banker til en samlet værdi af 142 941 270,43 PLN. Der var tale om sikrede panterettigheder til en grund, der tilhørte WRJ og WRJ-Serwis.
(17)
De polske myndigheder gjorde yderligere et forsøg på at sælge WRJ, WRJ-Serwis, FEREX og Walcownia Rur Silesia. TFS og Walcownia Rur Silesia opfordrede interesserede parter til at indlede forhandlinger om samlet køb af aktiverne i Walcownia Rur Silesia, FEREX’ selskabskapital, FEREX’ gæld til TFS samt TFS’s anparter i WRJ-Serwis’ selskabskapital. Proceduren blev afsluttet den 15. januar 2009, men førte ikke til salg af nogen af de udbudte aktiver.
2.2. Vurdering af støtten
(18)
Den støtte, som WRJ har modtaget, omfatter TFS’ kapitalinvesteringer (2.2.1), TFS’ garantier (2.2.2) samt statens sikring (2.2.3). Den støtte, som WRJ-Serwis har modtaget, omfatter TFS’ kapitalinvesteringer (2.2.4).
2.2.1. TFS’ kapitalinvesteringer i WRJ
(19)
TFS’s første kapitalinvestering i WRJ fandt sted den 26. juni 2002, hvor WRJ’s anpartshavere besluttede at øge selskabskapitalen. TFS modtog anparter med en nominel værdi på 15 mio. PLN i modydelse for nogle gældsposter. Huta Andrzej og Huta Katowice skyldte TFS’'s midlerne, og beløbet udgjorde 15 mio. PLN. Kapitalforøgelsen blev registreret og var gældende fra den 22. november 2002.
(20)
Den anden forøgelse af selskabskapitalen fandt sted den 17. januar 2003, hvor WRJ’s anpartshavere besluttede at øge selskabskapitalen. I modydelse for WRJ’s gæld til TFS, modtog TFS anparter med en nominel værdi på 40 mio. PLN (gælden blev ombyttet med anparter i selskabskapitalen). Den nominelle værdi af gælden udgjorde 40 mio. PLN. TFS havde tidligere overtaget gælden fra ING Bank Śląski S.A. i december 2002. Kapitalforøgelsen blev registreret og var gældende fra den 25. august 2003.
2.2.2. TFS’s garantier til WRJ
(21)
I 2001 stillede TFS en garanti på 5 mio. PLN i forbindelse med et lån på 20 mio. PLN. WRJ modtog lånet i 1999 fra den regionale fond for miljøbeskyttelse og vandforvaltning.
(22)
I 2001 stillede TFS ligeledes en garanti på 50 mio. PLN i forbindelse med et lån på 115 mio. PLN. WRJ modtog lånet i 1996 fra den nationale fond for miljøbeskyttelse og vandforvaltning.
2.2.3. Statens sikring af WRJ
(23)
Den 14. oktober 1997 udstedte staten en garanti på 45 % af hovedstolen og renterne af to lån til en samlet værdi på 262,5 mio. PLN. Lånene bestod af et lån i fremmed valuta og et lån i PLN, og de blev begge tildelt af et bankkonsortium i 1997.
(24)
Den 2. januar 2003 hævede ministerrådet statens garanti til 55 %, da rådet underskrev de fornødne dokumenter. Den forøgede garanti blev dog ikke realiseret.
2.2.4. TFS’s kapitalinvesteringer i WRJ-Serwis
(25)
TFS foretog et kapitalindgreb i WRJ-Serwis i december 2003, da selskabet ønskede at opnå anpartsmajoriteten. TFS ville overtage kontrollen med WRJ-projektet. I en afgørelse fra december 2003 gav anpartshaverne i WRJ-Serwis tilladelse til, at anparterne blev overtaget af TFS. Anparternes nominelle værdi var på 7 910 000 PLN. TFS erhvervede hovedsageligt anparterne som modydelse for gæld fra Huta Jedność. Gælden blev overført til WRJ-Serwis. TFS betalte desuden for anparterne (890 000 PLN) og et indskud (et materielt indskud bestående af lupper fra Huta Jedność beregnet til videre forarbejdning med en købsværdi på 450 000 PLN). Aftalen om overtagelse af anparterne blev underskrevet den 8. juni 2004. Kapitalforøgelsen blev først registreret den 17. august 2007.
(26)
En af de hidtidige anpartshavere, PIW Enpol Sp. z o.o., samt en ny anpartshaver, Commplex Sp. z o.o. købte på samme tid som TFS anparter, der indgik i den forhøjede selskabskapital. Begge selskaber er private. Selskaberne erhvervede anparterne ved at overdrage udestående gæld fra Huta Jedność til WRJ-Serwis.
3. GRUNDLAG FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(27)
Som beskrevet i brev af 23. oktober 2007 besluttede Kommissionen at indlede en formel undersøgelsesprocedure (i det følgende benævnt »indledningsbeslutningen«) (se betragtning 3). I indledningsbeslutningen forklarede Kommissionen først, at Kommissionen er den kompetente myndighed til at behandle sagen, og at den omtalte støtte udgør statsstøtte, der ikke er i overensstemmelse med det fælles marked.
3.1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(28)
I indledningsbeslutningen udtrykte Kommissionen, at artikel 107 og 108 i EUF-traktaten (på daværende tidspunkt EF-traktatens artikel 87 og 88) som regel ikke finder anvendelse på støtte, der er tildelt inden tiltrædelsen, såfremt støtten ikke bliver anvendt efter tiltrædelsen. Bestemmelserne i protokol nr. 8 om strukturomlægning af den polske stålindustri (i det følgende benævnt »protokol nr. 8«) til tiltrædelsestraktaten kan imidlertid anses for lex specialis i forhold til artikel 107 og 108 i EUF-traktaten, hvorved kontrollen med statsstøtte i henhold til EUF-traktaten udvides til at omfatte al støtte til strukturomlægning af den polske stålindustri fra 1997-2006. Kommissionen er derfor den kompetente myndighed til at vurdere denne støtte.
(29)
Kommissionen skulle vurdere, om rørproducenter såsom WRJ og WRJ-Serwis indgik i »stålindustrien« anført i protokol nr. 8, og Kommissionen tog følgende i betragtning: protokol nr. 8 var baseret på det nationale program for strukturomlægning (programmet »strukturomlægning og udvikling af den polske jern- og stålindustri« er i det følgende benævnt »KPR«). Både KPR og protokol nr. 8 var ikke begrænset til indholdet af bilag I i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab (i det følgende benævnt »EKSF-traktaten«), men omfattede også visse sektorer inden for stålindustrien, herunder sektorer såsom sømløse rør og store svejsede rør.
(30)
I overensstemmelse med indledningsbeslutningen svarede denne fortolkning for det første til definitionen på stålindustrien i EU's regler om statsstøtte. Der er tale om definitionen i bilag B til de multisektorale rammebestemmelser (5). For det andet fremgik det af indholdet i KPR, hvor rørproducenter udgjorde halvdelen af støttemodtagerne. Huta Jedność, der er forgænger til WRJ og WRJ-Serwis, deltog ganske vist i den fastlagte proces i strukturomlægningsprogrammet, og er flere gange angivet ved navn i udkastet til KPR, men selskabet blev sluttelig ikke anset for en potentiel støttemodtager. Planen var nemlig, at selskabet skulle afvikles som følge af konkursen i 2002.
(31)
Kommissionen mente således, at Huta Jedność samt WRJ og WRJ-Serwis var omfattet af forbuddet mod at modtage støtte, der ikke fremgik af indholdet i KPR eller protokol nr. 8.
3.2. Statsstøtte
(32)
Kommissionen udtrykte alvorlig tvivl om, hvorvidt TFS’s investeringer i WRJ samt TFS’s garantier opfyldte kriterierne for den private investor. Da disse foranstaltninger blev truffet, var WRJ i vanskeligheder og kunne ikke indhente midler på kapitalmarkedet. Kommissionen var samtidig i tvivl om, hvorvidt investeringerne ville give et tilstrækkeligt afkast. Kommissionen mente desuden, at det var svært at begrunde investeringerne med, at TFS på et efterfølgende tidspunkt ville privatisere WRJ.
(33)
I forbindelse med statens garantier til WRJ bemærkede Kommissionen, at det ikke er klart, om WRJ befandt sig i en vanskelig situation, da garantien blev udstedt i 1997. Da garantierne blev forhøjet i 2003, er det til gengæld muligt at fastslå, at WRJ befandt sig i en vanskelig situation, og derfor udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt garantiforhøjelsen opfyldte kriterierne for den private investor.
(34)
Kommissionen var i tvivl om, hvorvidt TFS’s investeringer i WRJ-Serwis opfyldte kriterierne. Kommissionen bemærkede, at selskabet befandt sig i en vanskelig situation i 2003, og at det derfor var tvivlsomt, om investeringerne ville give afkast på et passende niveau.
3.3. Statsstøttens forenelighed med det fælles marked
(35)
Kommissionen var ikke i stand til at finde noget grundlag for at anse en eventuel statsstøtte for forenelig med det gældende fælles marked, eftersom investeringer og støtte til omstrukturering af stålindustrien fra 1997-2006 var forbudt i henhold til protokol nr. 8 og dermed i henhold til EU-reglerne om statsstøtte.
4. POLENS BEMÆRKNINGER VEDRØRENDE INDLEDNINGSBESLUTNINGEN
(36)
I brev af 21. januar 2008 og 1. februar 2008 fremlagde Polen sine bemærkninger vedrørende indledningsbeslutningen. Det kan opsummerende konstateres, at Polen ikke er enig i Kommissionens fortolkning af protokol nr. 8, samt at landet fastholder, at den omhandlede støtte ikke udgør statsstøtte.
4.1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(37)
Polen mener ikke, at protokol nr. 8 skal fortolkes på en generaliserende måde. Protokollen udgør en undtagelse fra princippet om ikke at gribe ind i statsstøtte forud for tiltrædelsen.
(38)
Polen fastslår for det første, at bilag I til protokol nr. 2 til Europaaftale om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Polen på den anden side (6) (i det følgende benævnt »protokol nr. 2 til Europaaftalen«) ikke omfattede rørproducenter eller deres varer, og at producenterne derfor ikke var omfattet af aftalen.
(39)
For det andet blev forbuddet mod at yde statsstøtte til rørproducenter i medlemsstaterne indført den 24. juli 2002, da bilag B til de multisektorale rammebestemmelser blev indført. I bilaget defineres »stålindustrien«, og i henhold til denne definition indgik sømløse rør og store svejsede rør i »stålindustrien«. Derfor omfattede KPR, der blev godkendt af Kommissionen i 2003, samt protokol nr. 8 også rørproducenter. Rørområdet var ikke omfattet af den tidligere gældende EKSF-traktat.
(40)
Polen fastslår, at protokol nr. 8 skal fortolkes, så støtte til rørproducenter inden 24. juli 2002 ikke er underlagt Kommissionens kontrol i lighed med andre indgreb, der har fundet sted inden tiltrædelsestraktatens ikrafttrædelse. Efter denne dato var rørproducenter underlagt de anførte begrænsninger.
(41)
I henhold til støttemodtagernes selvopfattelse fastslår Polen, at WRJ-Serwis først kan betegnes som en stålvareproducent fra 2004, hvor selskabet begyndte at anvende trådtrækkeriet i sin virksomhed. Indtil dette tidspunkt kan ingen statsstøtte betegnes som statsstøtte til stålindustrien.
(42)
Polen understreger desuden, at WRJ-projektet ikke var en fortsættelse af det tidligere Huta Jedność-projekt.
4.2. Statsstøtte
(43)
Polen påstår desuden, at TFS virker efter markedsprincipperne om at sikre afkast, selv om selskabet er kontrolleret af staten. Selskabets foranstaltninger i relation til WRJ og WRJ-Serwis skyldes ikke særlig kontrol eller overvågning fra statens side. Staten udøvede følgelig ikke nødvendigvis kontrol som fastslået i dommen i sagen om Stardust Marine (7).
(44)
Hvad angår forøgelsen af WRJ's selskabskapital samt de garantier, som TFS udstedte, er Polen af den opfattelse, at TFS ikke indbetalte betydelige finansielle midler til fordel for WRJ-projektet. Ombytningen af gæld med anparter i WRJ var økonomisk set mere rationel end en umiddelbar tvangsfuldbyrdelse af gælden. Da TFS foretog investeringerne i WRJ, var TFS desuden i besiddelse af operative planer, der vidnede om WRJ-projektets rentabilitet. Et bankkonsortium var ligeledes rede til at sikre WRJ's fortsatte finansiering. TFS handlede således som privat investor.
(45)
Polen mener, at statens forøgelse af garantien til fordel for WRJ opfyldte kriterierne for den private investor, da der blev stillet sikkerhed af høj værdi til rådighed, og WRJ betalte staten et gebyr for den forøgede garanti. Gebyret var fastsat efter markedssatserne. Garantien afhang desuden af, om bankerne ville genoptage finansieringen af WRJ-projektet, hvilket ikke skete. Garantien blev derfor aldrig forøget, og Polen mener ikke, at WRJ opnåede nogen fordele.
(46)
Polen mener, at kapitalinvesteringen i WRJ-Serwis opfylder kriterierne for den private investor. Ud over TFS erhvervede private anpartshavere for det første også anparter. WRJ-Serwis befandt sig for det andet ikke i en vanskelig finansiel situation, og TFS traf beslutningen ud fra de afkast, som WRJ-Serwis i fremtiden forventedes at indbringe. Det lykkedes endvidere TFS at overtage kontrollen med WRJ-Serwis og den grund, hvor WRJ-projektet blev bygget.
(47)
Hvad angår konsolideringen af WRJ og WRJ-Serwis mener Polen, at det var den eneste mulighed for at sikre, at WRJ-projektet hurtigt ville blive overtaget og afsluttet af en privat investor. Det blev samtidig sikret, at staten ville genvinde mest muligt af den kapital, som den allerede havde investeret.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(48)
Kommissionen modtog bemærkninger fra en interesseret tredjepart, der markant modsætter sig den statsstøtte, som Polen har tildelt. Den pågældende person minder om, at rør aldrig har været omfattet af EKSF-traktaten, og at rørindustrien skulle foretage omstruktureringen for egen regning uden statsstøtte. Det ville være til skade for den europæiske rørindustri, hvis den pågældende støtte blev accepteret. Den interesserede part konstaterer desuden, at accept af støtten kan føre til, at vedkommende vil forsøge at bevise, at visse af de rørimporterende lande importerer varer til EU til dumpingpriser eller subventionerede priser. Parten argumenter desuden, at den europæiske sømløse stålrørsbranche befandt sig i en særlig økonomisk situation, da der fandtes for stor produktionskapacitet. Det var desuden nødvendigt at eksportere store mængder, da importen fra Kina voksede i 2007.
6. POLENS KOMMENTARER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA DEN INTERESSEREDE PART
(49)
Kommentarerne fra den interesserede part blev videregivet til Polen, der fremførte sine bemærkninger den 16. februar 2009. Polen støtter holdningen om, at det er nødvendigt at have gennemsigtige regler om fair konkurrence på rørmarkedet.
(50)
Polen er enig med tredjeparten i, at rør aldrig har været omfattet af EKSF-traktaten samt gentager, at rørproducenter først blev del af »stålindustrien« med de multisektorale rammebestemmelser, der trådte i kraft den 24. juli 2002. Forbuddet mod statsstøtte til rørsektoren finder derfor først anvendelse fra den 24. juli 2002, hvor den »udvidede« definition af stålindustrien trådte i kraft.
(51)
Polen gentager desuden, at WRJ aldrig påbegyndte sin produktionsvirksomhed, samt at WRJ-Serwis indstillede produktionen i 2008. Polen understreger, at landet aldrig har ydet statsstøtte til WRJ.
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. Lovvalg og Kommissionens kompetence
(52)
Den berørte støtte blev tildelt inden Polens tiltrædelse af EU, altså inden 1. maj 2004. Artikel 107 og 108 i EUF-traktaten finder grundlæggende ikke anvendelse på støtte, der er tildelt inden tiltrædelsen, og som ikke er anvendt herefter (8). Der findes dog en afvigelse fra den generelle regel. Kommissionen har undtagelsesvist kompetence til at kontrollere polsk statsstøtte i forbindelse med den nationale omstrukturering af stålindustrien forud for Polens tiltrædelse af EU. Det sker i henhold til protokol nr. 8 til tiltrædelsestraktaten.
7.1.1. Protokol nr. 8 som lex specialis
(53)
I protokol nr. 8 gives der i en bestemmelse tilladelse til, at Polen kan afslutte omstrukturering af stålindustrien, som blev iværksat inden tiltrædelsen. Omstruktureringen af den polske stålindustri inden tiltrædelsen blev iværksat i henhold til protokol nr. 2 til Europaaftalen og fortsat i henhold til afgørelsen truffet af Associeringsrådet EU-Polen (i det følgende benævnt »associeringsrådets afgørelse«). (9)
(54)
I protokol nr. 2 til Europaaftalen fik Polen tildelt en femårig periode, hvor landet kunne anvende statsstøtte til omstrukturering af sin EKSF-stålindustri. Perioden varede fra 1992 til udgangen af 1996.
(55)
Perioden blev med associeringsrådets afgørelse forlænget yderligere otte år fra 1. januar 1997 eller indtil Polens tiltrædelse af EU. I denne periode kunne Polen undtagelsesvist yde statsstøtte til »stålprodukter« med henblik på at gennemføre en omstruktureringsproces, der opfyldte de fastsatte kriterier i protokol nr. 2 til Europaaftalen (anvendelsen af kriterierne blev forlænget i henhold til associeringsrådets afgørelse) samt på grundlag af KPR, som Polen fremlagde for Kommissionen i april 2003. I juli 2003 godkendte medlemsstaterne Polens ansøgning efter Kommissionens bedømmelse af KPR. (10)
(56)
I overensstemmelse med protokol nr. 8 er Kommissionen bemyndiget til at overvåge Polens statsstøtte til stålindustrien efter landets tiltrædelse af EU. Kompetencen er fastsat i protokol nr. 2 til Europaaftalen (og derefter i associeringsrådets afgørelse) samt i KPR. I protokol nr. 8 fastsættes det desuden, at Kommissionen har ret til at kræve, at den ydede støtte tilbagebetales, hvis den ikke overholder protokol nr. 2 til Europaaftalen og KPR. Protokol nr. 8 har følgelig karakter af lex specialis, da den tillader overvågning af og kontrol med Polens statsstøtte til stålindustrien med tilbagevirkende kraft forud for landets tiltrædelse af EU. Det er en undtagelse, der afviger fra de generelle regler. Det er også bekræftet af Domstolen, der har fastslået, at protokol nr. 8 udgør en lex specialis i forhold til EUF-traktatens artikel 107 og 108. Domstolen har desuden udvidet den kontrol med statsstøtte, som Kommissionen har gennemført på grundlag af EUF-traktatens, så den omfatter støtte til strukturomlægning af den polske stålindustriprotokol fra 1997-2003. (11)
7.1.2. Kommissionens kompetence til at udøve kontrol med tilbagevirkende kraft på grundlag af protokol nr. 8
(57)
Kommissionen skal i den igangværende procedure vurdere, om kompetencen til at udøve undtagelsesvis kontrol med tilbagevirkende kraft nævnt i betragtning 53-56 også vedrører den støtte, som Polen ydede til rørproducenter før landets tiltrædelse af EU. Det er i denne forbindelse nødvendigt at fortolke det retsgrundlag, der finder anvendelse i dette tilfælde, nemlig protokol nr. 2 til Europaaftalen og associeringsrådets afgørelse. Det skal undersøges, om bestemmelserne omfatter den støtte, som Polen ydede til rørproducenter før landets tiltrædelse af EU.
(58)
Bestemmelser, der udgør lex specialis, skal i overensstemmelse med de almene retsprincipper fortolkes på en meget grundig måde. Disse bestemmelser afviger fra de generelle bestemmelser. Den grundige fortolkning af retsgrundlaget (se betragtning 59-65 nedenfor) fører frem til den konklusion, at Kommissionens kompetence til at udøve undtagelsesvis kontrol med tilbagevirkende kraft er begrænset til støtte, der er tildelt producenter af EKSF-produkter inden tiltrædelsen af EU, og Kommissionens kompetence vedrører derved ikke støtte til rørproducenter.
7.1.3. Fortolkning af retsgrundlaget
(59)
Kommissionens kompetence til at overvåge og kontrollere førtiltrædelsesstøtte til polsk stålindustri med tilbagevirkende kraft er fastsat i stk. 12 og 18 i protokol nr. 8. I henhold til stk. 12 er Kommissionen og Rådet bemyndiget til at overvåge gennemførelsen af KPR forud for og efter tiltrædelsen indtil 2006. I henhold til stk. 18 er Kommissionen bemyndiget til at kræve tilbagebetaling af ydet statsstøtte, hvis de fastsatte betingelser i protokol nr. 8 ikke overholdes.
(60)
Det fastsættes i stk. 1 i protokol nr. 8, at statsstøtte, som Polen yder til »bestemte dele af den polske stålindustri« til strukturomlægningsformål, er forenelig med det fælles marked, forudsat at: »den periode, der er omhandlet i artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2 om EKSF-produkter til Europaaftalen (…) er blevet forlænget indtil tiltrædelsen«; betingelserne i KPR er opfyldt; betingelserne i protokol nr. 8 er opfyldt, samt at »der ikke er ydet statsstøtte til strukturomlægning af den polske stålindustri efter tiltrædelsesdatoen.«
(61)
Stk. 2 i protokol nr. 8 indeholder et krav om, at strukturomlægningen af den polske stålsektor i overensstemmelse med virksomhedernes individuelle forretningsplaner, der er opført i bilag 1, skal være tilendebragt senest den 31. december 2006. Det fastsættes i stk. 3, i protokol nr. 8, at kun virksomheder, der står opført i bilag 1 til denne protokol, er berettiget til statsstøtte under det polske stålstrukturomlægningsprogram.
(62)
Stk. 1 i protokol nr. 8 indeholder en tydelig henvisning til artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2 til Europaaftalen (bestemmelsens anvendelse er forlænget med associeringsrådets afgørelse). Protokol nr. 2 til Europaaftalen vedrører alene »EKSF-produkter« (artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2), og der findes en fortegnelse over stålprodukterne i bilaget. Indholdet af bilaget er en gentagelse af den fortegnelse over EKSF-varer, som er anført i bilag I til EKSF-traktaten, hvor rør tydeligt ikke indgår i definitionen over »EKSF-stålprodukter« (»stålrør« (sømløse eller svejsede) (...) trukne stålstænger og slebne eller polerede stålstænger samt jernafstøbninger (rør, tykvæggede rør og fittings samt andre jernafstøbninger) ).
(63)
EKSF-traktaten udløb den 23. juli 2002. Fra denne dato blev statsstøtte til stålindustrien en del af EU's generelle lovgivningsrammer. I denne forbindelse blev det besluttet, at definitionen på den europæiske stålindustri skulle udvides med rørproducenter. Den ændrede definition blev anført i artikel 27 og bilag B til de multisektorale rammebestemmelser, ifølge hvilke EU's stålindustri omfatter »rør og hule profiler, sømløse« samt »svejsede rør af jern og stål«. Denne udvidede definition på stålsektoren blev derpå gentaget i bilag I til retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (12) samt i artikel 2, stk. 29, i den generelle gruppefritagelsesforordning (13).
(64)
Denne relevante ændring inddrog den nye definition på EU's stålsektor, der omfatter rørproducenter, men den blev ikke indført tydeligt i hverken protokol nr. 2 til Europaaftalen eller associeringsrådets afgørelse. Protokol nr. 2 til Europaaftalen udløb den 31. december 1996. Med associeringsrådets afgørelse blev gyldighedsperioden af protokol nr. 2 til Europaaftalen forlænget med yderligere otte år fra 1. januar 1997 eller indtil Polens tiltrædelse af EU (afhængigt af hvad der først indtræffer). Artikel 1 i associeringsrådets afgørelse vedrører generelt »stålprodukter«, og artiklens anvendelsesomfang er tydeligt forbundet med artikel 8, stk. 4, i protokol nr. 2 til Europaaftalen, der alene vedrører EKSF-produkter. Forlængelsen af gyldighedsperioden af protokol nr. 2 til Europaaftalen blev gjort afhængig af, at Polen forelagde KPR og forretningsplaner for støttemodtagerne, der som fastsat i artikel 2 i associeringsrådets afgørelse, »opfylder kravene i artikel 8, stk. 8, stk. 4, i protokol 2, og som er blevet evalueret og godkendt af den nationale myndighed for statsstøttekontrol (Kontoret for Konkurrence og Forbrugerbeskyttelse)«.
(65)
Set i lyset af fortolkningen af stk. 1-3 i protokol nr. 8 og protokol nr. 2 til Europaaftalen samt associeringsrådets afgørelse konstaterer Kommissionen derfor, at stk. 18 i protokol nr. 8 ikke giver Kommissionen kompetence til at kontrollere støtte tildelt til polske rørproducenter forud for tiltrædelsen.
7.1.4. Gennemførelsesbestemmelser til Europaaftalen som fortolkningsinstrument
(66)
Uafhængigt af den retlige fortolkning af det anvendte retsgrundlag (dvs. protokol nr. 8, protokol nr. 2 til Europaaftalen samt associeringsrådets afgørelse - se betragtning 59-65 ovenfor) undersøgte Kommissionen også, om gennemførelsesbestemmelserne til reglerne om statsstøtte i Europaaftalen og protokol nr. 2 samt de gennemførelsesbestemmelser, der blev vedtaget i 2001 af associeringsrådet EU-Polen (i det følgende benævnt »gennemførelsesbestemmelserne«) (14) har betydning for fastsættelsen af Kommissionens kompetence til med tilbagevirkende kraft at kontrollere støtte til polske rørproducenter tildelt forud for tiltrædelsen.
(67)
Gennemførelsesbestemmelserne indeholder principielt procedurebestemmelser, der skal skelnes fra de materielle bestemmelser om statsstøtte i Europaaftalen samt protokol nr. 2 til Europaaftalen. Det skal dog bemærkes, at gennemførelsesbestemmelserne ligeledes indeholder særlige bestemmelser om kriterier til undersøgelse af, om støtten er forenelig med henholdsvis Europaaftalen og protokol nr. 2 til Europaaftalen.
(68)
Det fastslås i den første sætning i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 1: »Den i artikel 1 omhandlede undersøgelse af, hvorvidt støtteprogrammer og støttetildelinger er forenelige med Europaaftalen, vurderes på grundlag af kriterier, som udformes på basis af anvendelsen af artikel 87 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, dvs. på grundlag af nuværende og fremtidig afledt ret, rammebestemmelser, retningslinjer og andre relevante administrative retsakter, der er i kraft i Fællesskabet, samt den retspraksis, der er fastlagt af Retten i Første Instans og EF-Domstolen og afgørelser truffet af associeringsrådet i medfør af artikel 4, stk. 3.« Den anførte bestemmelse fastsætter et generelt princip, hvorfor de materielle kriterier for undersøgelse af, om statsstøtte er forenelig med Europaaftalen, generelt har en »udviklingskarakter«. Alle løbende ændringer i EU-lovgivningen og domstolenes retspraksis inddrages nemlig i kriterierne.
(69)
Den anden sætning i gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 1, indeholder en særlig henvisning til forenelighedskriterierne baseret på protokol nr. 2: »Hvis støtteydelsen eller støtteprogrammer gælder produkter, der er omfattet af protokol nr. 2 til Europaaftalen, anvendes dette stykkes første punktum fuldt ud, idet undersøgelsen dog ikke foretages på grundlag af kriterier, der er udformet på basis af anvendelsen af artikel 87 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, men på grundlag af kriterier, der er udformet på basis af anvendelsen af statsstøttereglerne i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab«. Det fremgår tydeligt af bestemmelsen, at udviklingen af kriterierne er forbundet med EKSF-traktaten i forhold til støtte, der er omfattet af protokol nr. 2 til Europaaftalen. Det er i modsætning til den generelle støtte, der vedrører artikel 2, stk. 1, første sætning (se betragtning 68 ovenfor). Bestemmelsen forholder sig ikke tydeligt til udviklingen af forenelighedskriterierne efter udløbet af EKSF-traktaten i 2002.
(70)
I gennemførelsesbestemmelsernes artikel 2, stk. 2 og 3, fastsættes EU's forenelighedskriterier, som Polen skal opfylde. Polen underrettes især om alle EU-ændringer af forenelighedskriterierne, når sådanne retsakter ikke offentliggøres, og: »har Republikken Polen ikke senest tre måneder efter modtagelsen af de officielle oplysninger om ændringerne gjort indsigelse mod disse, gælder de som forenelighedskriterier, jf. stk. 1. Gør Republikken Polen indsigelse mod ændringerne, finder der med udgangspunkt i den indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne, der tilsigtes med Europaaftalen, konsultationer sted i associeringsrådet i henhold til artikel 7 og 8 i nærværende bestemmelser«.
(71)
Selv hvis Polen inden for tre måneder ikke havde gjort indsigelse mod ændringen i Fællesskabets definition af stålindustrien, som i 2002 blev udvidet til at omfatte rørproducenter, kunne ændringerne i EU-lovgivningen ikke finde anvendelse på støtte, der ikke var underlagt Europaaftalen, nemlig støtte, der ikke var omfattet af EKSF-traktaten. Protokol nr. 8 udgør herudover lex specialis, og Kommissionen kan derfor ikke anvende den udvidede definition af jern- og stålsektoren efter udløbet af EKSF-traktaten til at fastsætte protokollens anvendelsesomfang. Det er derfor nødvendigt at foretage en tydelig sondring mellem »udviklingskarakteren« af den lovgivning, der gælder for statsstøtte til den polske stålindustri forud for tiltrædelsen til EU i henhold til Europaaftalen, og Kommissionens kompetence til at udøve kontrol med tilbagevirkende kraft, hvilket fremgår af protokol nr. 8, protokol nr. 2 til Europaaftalen samt associeringsrådets afgørelse. Kommissionens kompetence er underlagt en nøjagtig fortolkning.
8. KONKLUSION
(72)
Kommissionen må som følge af det ovenfornævnte konstatere, at den ikke har kompetence til at kontrollere støtte tildelt til polske rørproducenter inden tiltrædelsen, især fra 1997-2003, på grundlag af protokol nr. 8. Nærværende procedure afsluttes med en konstatering af, at Kommissionen ikke har kompetence til at undersøge støtten omfattet af proceduren -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den formelle procedure efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, der blev indledt med brev til Polen af 23. oktober 2007, afsluttes, da Kommissionen i henhold til bestemmelserne i protokol nr. 8 til akten vedrørende Polens tiltrædelse af EU ikke har kompetence til at kontrollere den støtte, som Polen tildelte WRJ og WRJ-Serwis i 2001, 2002 og 2003.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Polen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 6. juli 2010.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 6. Juli 2010
zu der Maßnahme C 48/07 (ex NN 60/07), die von Polen zugunsten von WRJ und WRJ-Serwis durchgeführt wurde
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2010) 4476)
(Nur der polnische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2010/612/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf das Protokoll Nr. 8 des Beitrittsvertrags über die Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem vorgenannten Artikel (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Die Kommission wurde im Rahmen der Überwachung der Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie auf Unregelmäßigkeiten im polnischen Stahlrohrsektor hingewiesen. Nach dem Beitritt Polens zur EU wurden die Beihilfen an Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. („WRJ“) und WRJ Serwis Sp. z o.o. („WRJ-Serwis“) von Amts wegen überprüft. Mit Schreiben vom 6. April 2005, 4. August 2005, 3. November 2005, 4. Mai 2006, 17. November 2006 und 11. Juli 2007 forderte die Kommission Informationen von den polnischen Behörden an. Die polnischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 7. Juni 2005, 29. September 2005, 2. Dezember 2005, 18. Mai 2006, 31. Mai 2006, 10. Januar 2007 und 3. August 2007.
(2)
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2007 teilte die Kommission Polen ihren Beschluss mit, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“) (3) bezüglich mehrerer Maßnahmen zugunsten von WRJ und WRJ-Serwis einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 24. November 2007 veröffentlicht (4). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu den Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(4)
Die Kommission erhielt die Stellungnahme eines Beteiligten. Sie leitete diese an Polen weiter, das Gelegenheit zur Reaktion auf die Stellungnahme erhielt; Polen übermittelte seine Bemerkungen mit Schreiben vom 16. Februar 2009. Die Antwort Polens auf die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens erfolgte mit Schreiben vom 21. Januar 2008 und 1. Februar 2008.
(5)
Am 16. Februar 2009 forderte die Kommission weitere Informationen an, die Polen mit Schreiben vom 4. Juni 2009 übermittelte.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
2.1. Begünstigte
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ hat seinen Sitz in Katowice und beschäftigt 12 Personen in der Verwaltung. 40,736 % der Anteile sind im Besitz von Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. („TFS“), einem zu 99,6 % in Staatseigentum stehenden Unternehmen. Weitere 7,235 % der Anteile werden von Walcownia Rur Silesia S.A. („Walcownia Rur Silesia“) gehalten, einem 100%igen Tochterunternehmen von TFS.
(7)
Die übrigen Anteilseigner sind:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (Anteil 19,009 %),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (Anteil 8,3 %),
-
Kulczyk Privatstiftung (Anteil 4,533 %),
-
Huta Jedność (Anteil 0,817 %),
-
eine Reihe weiterer Minderheitsanteilseigner mit einem jeweiligen Anteil von 0,004 % bis 3,4 %.
(8)
WRJ wurde 1995 zwecks Errichtung eines neuen Walzwerks für nahtlose Rohre mit einer Produktionskapazität von 160 000 t im Jahr („WRJ-Projekt“) gegründet.
(9)
Ein weiteres Unternehmen, Huta Jedność, hatte 1978 mit dem Bau eines Walzwerks für nahtlose Rohre mit einer Kapazität von 400 000 t begonnen, die Arbeiten wurden aber 1980 eingestellt, als staatliche Beihilfen ausgesetzt wurden. Nach verschiedenen Anläufen zur Wiederaufnahme des Projekts stellte Huta Jedność einen Antrag auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens und Liquidation des Vermögens, der jedoch vom Gericht abgelehnt wurde. Derzeit befindet sich das Unternehmen Huta Jedność in Liquidation, deren Aktivitäten in der Vermietung von Gegenständen des Produktionsvermögens an andere Unternehmen und der Tätigkeit als Versorgungsdienstleister bestehen.
(10)
Das WRJ-Projekt umfasste Infrastrukturelemente ebenso wie einen Teil der Maschinen und Anlagen, die zuvor von Huta Jedność für das ursprüngliche Projekt zusammengetragen worden waren, und sollte auf einem Grundstück errichtet werden, das zuvor Huta Jedność gehörte. Zur Beteiligung am WRJ-Projekt, das 1997 begann, wurden neue Investoren aufgefordert. Das Projekt wurde 2001 gestoppt, seitdem haben sich die Investoren zurückgezogen. Obschon die Arbeiten anscheinend zu 86 % abgeschlossen wurden, hat WRJ nie die Produktion aufgenommen.
(11)
Am 4. September 2007 meldete Walcownia Rur Silesia, ein 100%iges Tochterunternehmen von TFS, das zur Konsolidierung des polnischen Stahlrohrsektors gegründet worden war (siehe Erwägungsgründe 15 bis 17), die Insolvenz von WRJ an und beantragte die Liquidation von dessen Vermögen. Das Bezirksgericht Katowice erklärte WRJ am 23. Januar 2008 für insolvent und ordnete die Liquidation seines Vermögens an, wozu es einen Insolvenzverwalter bestellte. Anscheinend wurden bislang noch keine Vermögensgegenstände von WRJ im Rahmen des Insolvenzverfahrens veräußert.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis wurde 2002 gegründet, nach Umwandlung des Unternehmens Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A., das 1999 gegründet worden war. Anteilseigner sind TFS (Anteil 54,66 %), PIW ENPOL Sp. z o.o. (Anteil 36,77 %), Commplex Sp. z o.o. (Anteil 8,29 %) und Huta Jedność (Anteil 0,28 %).
(13)
Ursprünglicher Zweck von WRJ-Serwis war die Durchführung des WRJ-Projekts und die Schaffung besserer Möglichkeiten zur Kreditaufnahme für WRJ. WRJ-Serwis nahm die Investitionstätigkeiten jedoch nie auf, sondern hat seit Mai 2004 nahtlose kaltgewalzte Stahlrohre produziert, nachdem Huta Jedność die Produktion im Walzwerk Anfang 2004 eingestellt hatte. Diese Tätigkeit wird auf der Grundlage von Aktiva durchgeführt, die ursprünglich von Huta Jedność geleast wurden. Diese Aktiva wurden später von ING Bank Śląski S.A. und schließlich von Walcownia Rur Silesia übernommen. Darüber hinaus erwarb WRJ-Serwis 9/10 der Nutznießung des Grundstücks, auf dem das WRJ-Projekt angesiedelt ist, sowie 9/10 des Eigentums an den auf diesem Grundstück errichteten Gebäuden.
(14)
WRJ-Serwis stellte den Betrieb im April 2008 ein, als Walcownia Rur Silesia die Produktion von Stahlrohren im Walzwerk übernahm.
2.1.3. Konsolidierung von WRJ und WRJ-Serwis und Anläufe zu ihrer Privatisierung
(15)
TFS begann 2004 mit der Suche nach einem strategischen Investor für WRJ und WRJ-Serwis. 2005 wurden interessierte Parteien zu Angeboten eingeladen, woraufhin zwei Angebote eingereicht wurden. Schließlich wurde eine Rahmenvereinbarung mit einem Bieter über den Erwerb der von allen Verbindlichkeiten befreiten Aktiva von WRJ und WRJ-Serwis geschlossen; diese Vereinbarung wurde jedoch zum Oktober 2006 gekündigt, da die Bedingungen nicht erfüllt worden waren. TFS leitete im Dezember 2006 ein neues Ausschreibungsverfahren ein, erhielt aber keine verbindlichen Angebote.
(16)
Nach einer neuerlichen Ausschreibung im Jahr 2007 beschloss TFS, WRJ und WRJ-Serwis zu konsolidieren, um deren Privatisierung zu erleichtern. Zu diesem Zweck schuf TFS zwei neue Unternehmen, FEREX Sp. z o.o. („FEREX“) und Walcownia Rur Silesia. TFS hält 100 % der Anteile an beiden Unternehmen. Über Walcownia Rur Silesia und FEREX erwarb TFS die zur Durchführung des WRJ-Projekts erforderlichen Aktiva und übernahm die Verbindlichkeiten von WRJ und WRJ-Serwis:
a)
Walcownia Rur Silesia wurde durch den Erwerb der Verbindlichkeiten von WRJ in Höhe von PLN 168 940 469 bzw. PLN 95 595 057, die es vom Bankensyndikat bzw. von Stalexport erwarb, Gläubiger von WRJ. Außerdem erwarb Walcownia Rur Silesia das bewegliche Vermögen des Walzwerks vom Bankensyndikat, das von ING Bank Śląski geführt wurde.
b)
FEREX wurde ebenfalls Gläubiger von WRJ durch Erwerb von Verbindlichkeiten von WRJ in Höhe von insgesamt PLN 142 941 270,43, die FEREX von den Banken erwarb und die durch eine Hypothek auf Grundbesitz von WRJ und WRJ-Serwis gesichert waren.
(17)
Im August 2008 versuchten die polnischen Behörden erneut, WRJ, WRJ-Serwis, FEREX und Walcownia Rur Silesia zu verkaufen. TFS und Walcownia Rur Silesia forderten interessierte Parteien auf, an Verhandlungen über den gemeinsamen Erwerb der Aktiva von Walcownia Rur Silesia, des Anteilskapitals von FEREX, der Forderungen von TFS gegenüber FEREX und der TFS-Anteile am Kapital von WRJ-Serwis teilzunehmen. Das Verfahren endete am 15. Januar 2009 und führte nicht zum Verkauf angebotener Aktiva.
2.2. Die in Frage stehenden Maßnahmen
(18)
Die WRJ gewährte Beihilfe besteht aus Kapitalzuführungen durch TFS (2.2.1), von TFS übernommenen Bürgschaften (2.2.2) und vom Staat gestellte Sicherheiten (2.2.3). Die WRJ-Serwis gewährte Beihilfe besteht aus Kapitalzuführungen durch TFS (2.2.4).
2.2.1. Zuführungen zum Kapital von WRJ durch TFS
(19)
Die erste Zuführung zum Kapital von WRJ durch TFS erfolgte am 26. Juni 2002, als die Anteilseigner von WRJ eine Kapitalerhöhung beschlossen. TFS wurden Anteile im Nennwert von PLN 15 Mio. im Tausch gegen Forderungen zugeteilt. Die Forderungen von TFS bestanden gegenüber Huta Andrzej und Huta Katowice und beliefen sich auf PLN 15 Mio. Die Kapitalerhöhung wurde eingetragen und am 22. November 2002 wirksam.
(20)
Die zweite Kapitalerhöhung erfolgte am 17. Januar 2003, als die Anteilseigner von WRJ eine erneute Kapitalerhöhung beschlossen. TFS wurden Anteile im Nennwert von PLN 40 Mio. im Tausch gegen Forderungen von TFS an WRJ zugeteilt. Die Forderungen hatten einen Nennwert von PLN 40 Mio. und TFS hatte sie zuvor, im Dezember 2002, von ING Bank Śląski S.A. übernommen. Die Kapitalerhöhung wurde eingetragen und am 25. August 2003 wirksam.
2.2.2. Übernahme von Bürgschaften zugunsten WRJ durch TFS
(21)
2001 übernahm TFS eine Bürgschaft über bis zu PLN 5 Mio. eines Darlehens in Höhe von PLN 20 Mio. Das Darlehen war WRJ 1999 durch die Regionale Umwelt- und Wasserverwaltung (WFOŚiGW) gewährt worden.
(22)
2001 übernahm TFS eine Bürgschaft über bis zu PLN 50 Mio. eines Darlehens in Höhe von PLN 115 Mio. Das Darlehen war WRJ 1996 durch die Regionale Umwelt- und Wasserverwaltung (WFOŚiGW) gewährt worden.
2.2.3. Stellung von Sicherheiten zugunsten WRJ durch den Staat
(23)
Am 14. Oktober 1997 gewährte der Staat eine Bürgschaft über 45 % des Darlehensbetrags und der Zinsen für zwei Darlehen über insgesamt PLN 262,5 Mio. Diese Darlehen umfassten eine Fremdwährungs-Kreditfazilität und eine Kreditfazilität in PLN, die beide 1997 von einem Banksyndikat gewährt wurden.
(24)
Am 2. Januar 2003 wurde die staatliche Bürgschaft vom Kabinett durch Unterzeichnung der entsprechenden Dokumente auf 55 % erhöht. Die Erhöhung der Bürgschaft wurde nicht vollzogen.
2.2.4. Zuführungen zum Kapital von WRJ-Serwis durch TFS
(25)
TFS nahm Erhöhungen des Kapitals von WRJ-Serwis im Dezember 2003 vor, um die Mehrheitsbeteiligung an dem Unternehmen zu erzielen und dadurch die Kontrolle über das WRJ-Projekt zu erlangen. Mit Beschluss vom Dezember 2003 stimmten die Anteilseigner von WRJ-Serwis dem Erwerb von Anteilen am Unternehmen durch TFS zu. Die Anteile hatten einen Nennwert von PLN 7 910 000. TFS erwarb diese Anteile hauptsächlich im Tausch gegen Forderungen von TFS an Huta Jedność. Diese Forderungen wurden an WRJ-Serwis übertragen. TFS leistete für die Anteile auch eine Barzahlung (PLN 890 000) sowie eine Sacheinlage (Metallspäne von Huta Jedność für die weitere Verarbeitung, Übertragungswert PLN 450 000). Der Anteilserwerb wurde am 8. Juni 2004 unterzeichnet. Die Kapitalerhöhung wurde erst am 17. August 2007 eingetragen.
(26)
Neben TFS wurden Anteile aus der Kapitalerhöhung auch von einem bestehenden Anteilseigner, PIW Enpol Sp. z o.o., und einem neuen Anteilseigner, Commplex Sp. z o.o., (beides Privatunternehmen) gezeichnet. Die Unternehmen erwarben die Anteile durch die Übertragung von Forderungen, die gegenüber Huta Jedność bestanden, an WRJ-Serwis.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(27)
Wie in Erwägungsgrund 3 dargelegt, beschloss die Kommission am 23. Oktober 2007, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen („Eröffnungsbeschluss“). Im Eröffnungsbeschluss drückte die Kommission zuerst ihre Ansicht aus, dass sie über die Zuständigkeit verfügte, eine Entscheidung in dieser Angelegenheit zu treffen, und dass die in Frage stehenden Maßnahmen eine staatliche Beihilfe darstellen, die nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
3.1. Anwendbares Recht und Zuständigkeit der Kommission
(28)
Im Eröffnungsbeschluss vertrat die Kommission die Ansicht, dass die Artikel 107 und 108 (AEUV) (vormals Artikel 87 und 88 EG-Vertrag) normalerweise nicht auf Beihilfen anwendbar sind, die vor dem Beitritt gewährt und nach dem Beitritt nicht mehr angewendet wurden. Die Bestimmungen des Protokolls Nr. 8 des Beitrittsvertrags über die Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie („Protokoll Nr. 8“) könnten jedoch als eine lex specialis im Verhältnis zu den Artikeln 107 und 108 AEUV angesehen werden, die die Überwachung staatlicher Beihilfen nach dem AEUV auf alle Beihilfen ausdehnten, die für die Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie zwischen 1997 und 2006 gewährt wurden. Demgemäß wäre die Kommission grundsätzlich für die Bewertung solcher Beihilfen zuständig.
(29)
Hinsichtlich der Frage, ob Hersteller von Stahlrohren wie WRJ und WRJ-Serwis Teil der „Stahlindustrie“ im Sinne des Protokolls Nr. 8 sind, argumentierte die Kommission wie folgt: Das Protokoll Nr. 8 basierte auf dem nationalen Umstrukturierungsprogramm (Umstrukturierungs- und Entwicklungsprogramm für die polnische Stahlindustrie („NUP“)). Der Anwendungsbereich des NUP und des Protokolls Nr. 8 war nicht auf den Anwendungsbereich von Anhang I des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl („EGKS-Vertrag“) beschränkt, sondern umfasste auch bestimmte Stahlsektoren wie nahtlose Rohre und große gewalzte Rohre.
(30)
Laut Eröffnungsbeschluss war diese Auslegung erstens vereinbar mit der Definition der Stahlindustrie nach den EU-Regeln für staatliche Beihilfen, namentlich der Definition in Anhang B des multisektoralen Rahmens (5). Zweitens ergab sich dies aus dem NUP, bei dem die Hälfte der Begünstigten Hersteller von Rohren waren. In der Tat war Huta Jedność, Vorgängerin von WRJ und WRJ-Serwis, am Umstrukturierungsprozess beteiligt und wurde ausdrücklich mehrmals im Entwurf des NUP genannt, jedoch schließlich nicht als potenzieller Begünstigter angesehen, da es zu dem Zeitpunkt Pläne zur Liquidation des Unternehmens nach seiner Insolvenz im Jahr 2002 gab.
(31)
Im Ergebnis war die Kommission der Ansicht, dass das Verbot der Gewährung von Beihilfen, die nicht unter den NUP und das Protokoll Nr. 8 fielen, für Huta Jedność, WRJ und WRJ-Serwis zur Anwendung kommt.
3.2. Vorliegen staatlicher Beihilfen
(32)
Hinsichtlich der Investitionen von TFS in WRJ und der von TFS für das Unternehmen gestellten Sicherheiten äußerte die Kommission ernste Bedenken, dass diese den Anforderungen des Prinzips eines markwirtschaftlich handelnden Investors entsprochen hätten. WRJ befand sich zu dem Zeitpunkt, als diese Maßnahmen ergriffen wurden, in Schwierigkeiten und wäre selbst nicht in der Lage gewesen, Mittel auf dem Kapitalmarkt aufzunehmen. Die Kommission bezweifelte auch, dass eine ausreichende Rendite in Aussicht stand. Schließlich war sie auch der Auffassung, dass die Investitionen kaum dadurch zu rechtfertigen waren, dass TFS beabsichtigte, WRJ zu einem späteren Zeitpunkt zu privatisieren.
(33)
Hinsichtlich der vom Staat gewährten Bürgschaften zugunsten WRJ stellte die Kommission fest, dass es nicht klar war, ob sich WRJ zum Zeitpunkt der Bürgschaftsgewährung, d. h. 1997, in Schwierigkeiten befand. Was die Erhöhung der Bürgschaftssumme im Jahr 2003 angeht, könnte andererseits angenommen werden, dass sich WRJ in Schwierigkeiten befand, so dass die Kommission bezweifelte, dass die Erhöhung der Bürgschaftssumme mit dem Prinzip eines markwirtschaftlich handelnden Investors vereinbar war.
(34)
Hinsichtlich der Investitionen in WRJ-Serwis durch TFS bezweifelte die Kommission, dass diese die Anforderungen des Prinzips eines markwirtschaftlich handelnden Investors erfüllt hätten. Die Kommission stellte fest, dass sich das Unternehmen 2003 in Schwierigkeiten befand, und erachtete es daher als zweifelhaft, dass die Investitionen eine angemessene Rendite versprachen.
3.3. Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfe
(35)
Die Kommission konnte keine Gründe erkennen, wonach die potenzielle staatliche Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar hätte erklärt werden können, da Investitions- oder Umstrukturierungsbeihilfen an die Stahlindustrie im Zeitraum 1997 bis 2006 durch das Protokoll Nr. 8 und somit nach den EU-Regeln für staatliche Beihilfen untersagt waren.
4. ÄUSSERUNGEN POLENS ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(36)
Polen übermittelte seine Äußerungen zum Eröffnungsbeschluss mit Schreiben vom 21. Januar und 1. Februar 2008. Zusammengefasst stimmte Polen der Auslegung des Protokolls Nr. 8 durch die Kommission nicht zu und wiederholte seine Auffassung, dass die in Frage stehenden Maßnahmen keine staatliche Beihilfe darstellten.
4.1. Anwendbares Recht und Zuständigkeit der Kommission
(37)
Polen ist der Auffassung, dass Verallgemeinerungen auf der Grundlage des Protokolls Nr. 8 nicht getroffen werden sollten, das eine Ausnahme von der Regel des Nichteingreifens in Bezug auf staatliche Beihilfen vor dem Beitritt darstellt.
(38)
Erstens weist Polen darauf hin, dass Hersteller von Rohren und ihre Erzeugnisse nicht in Anhang I zum Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihrer Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Polen andererseits (6) („Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens“) aufgenommen waren und daher nicht in dessen Anwendungsbereich fielen.
(39)
Zweitens wurde das Verbot der Gewährung staatlicher Beihilfen an Hersteller von Rohren in den Mitgliedstaaten am 24. Juli 2002 eingeführt, als Anhang B des multisektoralen Rahmens, in dem der Umfang des Begriffs „Stahlindustrie“ definiert wurde, in Kraft trat. Gemäß dieser Definition war der Sektor der nahtlosen Rohre und großen geschweißten Rohre Teil der „Stahlindustrie“. Dementsprechend schlossen der von der Kommission 2003 genehmigte NUP und das Protokoll Nr. 8 auch Hersteller von Rohren ein. Zuvor, während der Geltung des EGKS-Vertrags, war der Stahlrohrsektor ausgenommen.
(40)
Polen kommt zu dem Schluss, dass das Protokoll Nr. 8 so auszulegen ist, dass vor dem 24. Juli 2002 Herstellern von Rohren gewährte Beihilfen nicht der Kontrolle durch die Kommission unterlagen (wie bei allen anderen Eingriffen, die vor dem Inkrafttreten des Beitrittsvertrags erfolgten). Nach diesem Zeitpunkt unterlagen Hersteller von Rohren den genannten Beschränkungen.
(41)
Was die Begünstigten angeht, weist Polen darauf hin, dass WRJ-Serwis erst seit 2004 als Stahlhersteller eingestuft werden kann, als das Unternehmen begann, die Walzwerkseinrichtungen zu nutzen, und dass vor diesem Zeitpunkt staatliche Eingriffe nicht als staatliche Beihilfen an die Stahlindustrie angesehen werden konnten.
(42)
Schließlich betont Polen, dass das WRJ-Projekt keine Fortsetzung des früheren Projekts von Huta Jedność darstellt.
4.2. Vorliegen staatlicher Beihilfen
(43)
Darüber hinaus macht Polen geltend, dass TFS, obschon vom Staat kontrolliert, nach Marktbedingungen mit Gewinnerzielungsabsicht handelt. Die von TFS getroffenen Maßnahmen bezüglich WRJ und WRJ-Serwis ergaben sich nicht aus einer besonderen Kontrolle oder Beaufsichtigung durch den Staat. Demgemäß übte der Staat nicht notwendigerweise die Kontrolle im Sinne des Urteils „Stardust Marine“ (7) aus.
(44)
Was die von TFS vorgenommenen Erhöhungen des Kapitals von WRJ und die von TFS übernommenen Bürgschaften angeht, ist Polen der Auffassung, dass TFS keine wesentlichen Mittel in das WRJ-Projekt gesteckt hat. Der Tausch von Forderungen gegen WRJ-Anteile war wirtschaftlich sinnvoller als die unmittelbare Eintreibung dieser Forderungen. Außerdem lagen TFS zum Zeitpunkt der Investitionen in WRJ Geschäftspläne vor, wonach das WRJ-Projekt profitabel war. Schließlich war auch das Bankensyndikat bereit, WRJ zu diesem Zeitpunkt weitere Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Demnach hat sich TFS wie ein markwirtschaftlich handelnder Investor verhalten.
(45)
Polen erachtet die Erhöhung der Bürgschaftssumme zugunsten WRJ als dem Prinzip eines markwirtschaftlich handelnden Investors entsprechend, da die Bürgschaft durch werthaltige Sicherheiten gedeckt war und WRJ dem Staat eine Marktsätzen entsprechende Bürgschaftsgebühr zahlte. Außerdem war die Bürgschaft von einer Empfehlung der Banken abhängig, das WRJ-Projekt zu finanzieren, die aber nicht erfolgte. Demgemäß wurde die Erhöhung der Bürgschaftssumme nie vollzogen und ergab sich nach Auffassung Polens kein Vorteil zugunsten WRJ.
(46)
Die Erhöhung des Kapitals von WRJ-Serwis wird als dem Prinzip eines markwirtschaftlich handelnden Investors entsprechend angesehen. Erstens erwarben private Anteilseigner zusammen mit TFS Anteile am Unternehmen. Zweitens befand sich WRJ-Serwis nicht in einer schwierigen Finanzlage und TFS traf die Entscheidung in Anbetracht der künftig von WRJ-Serwis zu erzielenden Gewinne. Schließlich war TFS in der Lage, die Kontrolle über WRJ-Serwis und die Grundstücke für die Errichtung des WRJ-Projekts zu erlangen.
(47)
Was die Konsolidierung von WRJ und WRJ-Serwis angeht, argumentiert Polen, dass dies der einzige Weg war, um eine rasche Übernahme und Fertigstellung des WRJ-Projekts durch einen privaten Investor zu ermöglichen und dabei die größtmögliche Rückzahlung der bis dahin vom Staat investierten Mittel sicherzustellen.
5. ÄUSSERUNGEN BETEILIGTER
(48)
Der Kommission gingen Äußerungen eines beteiligten Dritten zu, der die von Polen gewährten Subventionen entschieden ablehnte. Der Beteiligte weist darauf hin, dass Rohre nie Erzeugnisse darstellten, die dem EGKS-Vertrag unterlagen, und die Rohrindustrie die Umstrukturierung auf eigene Kosten bewältigen musste, ohne staatliche Beihilfen zu erhalten. Die Akzeptanz von Beihilfen in dieser Angelegenheit würde die europäische Rohrindustrie schädigen. Der Beteiligte führte auch aus, dass die Akzeptanz der Beihilfen Anstrengungen gefährden könnten nachzuweisen, dass bestimmte Rohre importierende Länder in die EU zu Dumpingpreisen oder subventionierten Preisen importieren. Schließlich argumentiert der Beteiligte, dass sich die europäische Industrie der nahtlosen Stahlrohre in einer besonderen wirtschaftlichen Situation befand, mit Überkapazitäten in Europa und der Notwendigkeit, große Mengen zu exportieren, während die Importe aus China 2007 zunahmen.
6. ÄUSSERUNGEN POLENS ZU DEN BEMERKUNGEN DES BETEILIGTEN
(49)
Die Bemerkungen des Beteiligten wurden Polen übermittelt, das seine Äußerungen am 16. Februar 2009 vorlegte. Polen unterstütze die Ansicht, dass es transparente Regeln für den fairen Wettbewerb auf dem Markt für Rohre geben sollte.
(50)
Polen stimmt mit dem Beteiligten überein, dass Rohre nie ein vom EGKS-Vertrag erfasstes Erzeugnis waren, und wiederholt, dass Hersteller von Rohren bis zum Inkrafttreten des multisektoralen Rahmens am 24. Juli 2002 nicht zur Stahlindustrie gehörten. Demnach hat das Verbot staatlicher Beihilfen im Rohrsektor erst seit dem 24. Juli 2002 gegolten, als die „erweiterte“ Definition der Stahlindustrie in Kraft trat.
(51)
Schließlich wiederholt Polen, dass WRJ die Produktionstätigkeit nie aufgenommen hat und WRJ-Serwis die Produktion 2008 eingestellt hat. Polen betont, dass es WRJ nie staatliche Beihilfen gewährt hat.
7. BEWERTUNG DER MASSNAHME
7.1. Anwendbares Recht und Zuständigkeit der Kommission
(52)
Die in Frage stehenden Maßnahmen wurden vor dem Beitritt Polens zur Europäischen Union (d. h. vor dem 1. Mai 2004) gewährt. Grundsätzlich gelten die Artikel 107 und 108 AEUV nicht für Beihilfen, die vor dem Beitritt gewährt wurden und nach dem Beitritt nicht mehr anwendbar sind (8). Abweichend von dieser allgemeinen Regel, und daher auf Basis einer Ausnahme, ist die Kommission nach dem Protokoll Nr. 8 zum Beitrittsvertrag für die Überprüfung von Beihilfen zuständig, die im Zusammenhang mit der Umstrukturierung seiner Stahlindustrie von Polen vor dem Beitritt gewährt wurden.
7.1.1. Die Eigenart des Protokolls Nr. 8 als eine lex specialis
(53)
Das Protokoll Nr. 8 umfasst Bestimmungen, die es Polen ermöglichen, die vor dem Beitritt begonnene Umstrukturierung seiner Stahlindustrie abzuschließen. Die vor dem Beitritt eingeleitete Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie wurde auf der Grundlage des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens, das durch einen Beschluss des Assoziationsrates EU-Polen („Beschluss des Assoziationsrates“) (9) verlängert worden war, durchgeführt.
(54)
Das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens räumte Polen eine Übergangsfrist von fünf Jahren, ab 1992 bis Ende 1996 ein, während der es Polen gestattet war, seinen EGKS-Stahlsektor mit staatlichen Beihilfen umzustrukturieren.
(55)
Diese Übergangsfrist wurde durch den Beschluss des Assoziationsrates um weitere acht Jahre ab dem 1. Januar 1997 oder bis zum EU-Beitritt Polens verlängert. In dieser Zeit konnte Polen ausnahmsweise in Bezug auf „Stahlerzeugnisse“ staatliche Beihilfen nach den Bedingungen des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens (wie durch den Beschluss des Assoziationsrates verlängert) und auf der Grundlage des NUP, den Polen der Kommission im April 2003 vorlegte, für Umstrukturierungszwecke gewähren. Nach Bewertung des NUP durch die Kommission genehmigten die Mitgliedstaaten den polnischen Vorschlag im Juli 2003 (10).
(56)
Das Protokoll Nr. 8 erlaubt es der Kommission, nach dem Beitritt Polens staatliche Beihilfen, die Polen der Stahlindustrie auf der Grundlage des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens (wie durch den Beschluss des Assoziationsrates verlängert) und des NUP gewährt hat, zu überwachen. Darüber hinaus ermächtigt das Protokoll Nr. 8 die Kommission, Beihilfen zurückzufordern, die unter Verstoß gegen das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und den NUP gewährt wurden. Demnach ist das Protokoll Nr. 8 eine lex specialis, das auf Basis einer Ausnahme und in Abweichung von der allgemeinen Regelung die nachträgliche Überwachung und Überprüfung staatlicher Beihilfen, die der polnischen Stahlindustrie von Polen vor dem Beitritt gewährt wurden, erlaubt. Dies wurde vom Gerichtshof bestätigt, der für Recht erkannte, dass das Protokoll Nr. 8 eine lex specialis bezüglich der Artikel 107 und 108 AEUV darstellt, die die Überwachung staatlicher Beihilfen durch die Kommission nach dem AEUV auf Beihilfen ausdehnt, die für die Reorganisation der polnischen Stahlindustrie während des Zeitraums von 1997 bis 2007 gewährt wurden (11).
7.1.2. Umfang der Zuständigkeit der Kommission zur nachträglichen Kontrolle nach dem Protokoll Nr. 8
(57)
Im Rahmen dieses Verfahrens muss die Kommission bewerten, ob die ausnahmsweise bestehende Zuständigkeit zur nachträglichen Kontrolle, die in den Erwägungsgründen 53 bis 56 dargelegt ist, auch Maßnahmen erfasst, die von Polen vor dem Beitritt zugunsten von Herstellern von Rohren ergriffen wurden. Dazu sind die für diesen Fall geltenden Rechtsgrundlagen, d. h. das Protokoll Nr. 8 in Verbindung mit Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und dem Beschluss des Assoziationsrates, im Hinblick auf die Feststellung auszulegen, ob die Bestimmungen Maßnahmen erfassen, die zugunsten polnischer Hersteller von Rohren vor dem Beitritt gewährt wurden.
(58)
Es handelt sich um einen allgemein anerkannten Rechtsgrundsatz, dass die Bestimmungen einer lex specialis, die Ausnahmen von der allgemeinen Regelung vorsieht, strikt auszulegen sind. Eine strikte Auslegung der vorgenannten Rechtsgrundlagen (siehe Erwägungsgründe 59 bis 65) führt zu dem Schluss, dass sich die ausnahmsweise bestehende Zuständigkeit der Kommission für die nachträgliche Kontrolle auf Maßnahmen vor dem Beitritt beschränkt, die EGKS-Herstellern gewährt wurden, was Maßnahmen zugunsten von Herstellern von Rohren ausschließt.
7.1.3. Auslegung der Rechtsgrundlagen
(59)
Die Nummern 12 und 18 des Protokolls Nr. 8 legen die Zuständigkeiten der Kommission für die Überwachung und nachträgliche Kontrolle von vor dem Beitritt gewährten Beihilfen zugunsten der polnischen Stahlindustrie fest. Nummer 12 ermächtigt die Kommission und den Rat, die Umsetzung des NUP vor und nach dem Beitritt bis 2006 zu überwachen. Nummer 18 ermächtigt die Kommission, die Rückforderung staatlicher Beihilfen anzuordnen, die unter Verstoß gegen die im Protokoll Nr. 8 festgelegten Bedingungen gewährt wurden.
(60)
Nummer 1 des Protokolls Nr. 8 legt fest, dass von Polen gewährte Beihilfen für die Umstrukturierung „bestimmter Teile seiner Stahlindustrie“ als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen sind, sofern „der Zeitraum gemäß Artikel 8 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2 über EGKS-Erzeugnisse zum Europa-Abkommen […] bis zum Tag des Beitritts verlängert worden ist“, die Bedingungen des NUP eingehalten werden, die Bedingungen des Protokolls Nr. 8 erfüllt sind und „der polnischen Stahlindustrie nach dem Tag des Beitritts keine staatliche Beihilfe für die Umstrukturierung mehr zu gewähren ist“.
(61)
Nummer 2 des Protokolls Nr. 8 bestimmt, dass die Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie nach den Vorgaben der einzelnen Geschäftspläne der in Anhang 1 aufgeführten Unternehmen bis spätestens 31. Dezember 2006 abgeschlossen sein muss. Nummer 3 des Protokolls Nr. 8 legt fest, dass nur den in Anhang 1 des Protokolls aufgeführten Unternehmen im Rahmen des Umstrukturierungsprogramms für die polnische Stahlindustrie staatliche Beihilfen gewährt werden können.
(62)
Nummer 1 des Protokolls Nr. 8 bezieht sich ausdrücklich auf Artikel 8 Absatz 4 des durch den Beschluss des Assoziationsrates verlängerten Europa-Abkommens. Das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens galt nur für „EGKS-Stahlerzeugnisse“ (Artikel 8 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2) und führte die Stahlerzeugnisse sogar in einem Anhang auf. Letzterer gab die Liste der EGKS-Erzeugnisse gemäß Anhang I des EGKS-Vertrags wieder, wo die Definition von „EGKS-Stahlerzeugnissen“ Rohre („Stahlröhren (nahtlos oder geschweißt), […], Blankstahl und Gussstücke (Röhren, Gusseisenrohre und Rohrleitungszubehör, schwere Gussstücke)“) ausdrücklich ausschließt.
(63)
Der EGKS-Vertrag lief am 23. Juli 2002 aus. Ab diesem Zeitpunkt wurden staatliche Beihilfen an die Stahlindustrie der allgemeinen EG-Regelung unterworfen. Anlässlich dessen wurde entschieden, die Definition der europäischen Stahlindustrie zu erweitern und Hersteller von Rohren einzubeziehen. Dies wurde in Artikel 27 und Anhang B des multisektoralen Rahmens kodifiziert, in dem die EU-Stahlindustrie unter Einbeziehung nahtloser Rohre und Hohlprofile sowie geschweißter oder genieteter Rohre aus Eisen oder Stahl definiert wurde. Diese erweiterte Definition der Stahlindustrie wurde in Anhang I der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (12) sowie in Nummer 29 von Artikel 2 der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (13) übernommen.
(64)
Weder das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens noch der Beschluss des Assoziationsrates wurde jedoch ausdrücklich geändert, um diese erweiterte Definition der EU-Stahlindustrie zur Einbeziehung von Herstellern von Rohren widerzuspiegeln. Das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens lief am 31. Dezember 1996 aus. Der Beschluss des Assoziationsrates verlängerte die Geltung des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens ab dem 1. Januar 1997 um acht Jahre oder längstens bis zum Beitritt Polens. Artikel 1 des Beschlusses des Assoziationsrates bezieht sich auf „Eisen- und Stahlerzeugnisse“ allgemein, sein Anwendungsbereich ist aber auch besonders mit Artikel 8 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens verknüpft, das nur EGKS-Stahlerzeugnisse erfasst. Insbesondere wurde die Verlängerung des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens davon abhängig gemacht, dass Polen der Kommission ein Umstrukturierungsprogramm und Geschäftspläne für dessen Begünstigte vorlegt, die allesamt „die Anforderungen des Artikels 8 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2 erfüllen und von seiner nationalen Aufsichtsbehörde für staatliche Beihilfen (Amt für Wettbewerb und Verbraucherschutz) geprüft und genehmigt wurden“ (Artikel 2 des Beschlusses des Assoziationsrates).
(65)
Angesichts dessen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Nummer 18 des Protokolls Nr. 8, ausgelegt im Lichte der Nummern 1 bis 3 des Protokolls Nr. 8 in Verbindung mit Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und des Beschlusses des Assoziationsrates der Kommission nicht die Zuständigkeit gibt, Beihilfen zu kontrollieren, die polnischen Herstellern von Rohren vor dem Beitritt gewährt wurden.
7.1.4. Durchführungsvorschriften des Europa-Abkommens als Auslegungsinstrument
(66)
Neben der rechtlichen Auslegung des Geltungsbereichs der einschlägigen Rechtsgrundlagen (d. h. Protokoll Nr. 8, Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und Beschluss des Assoziationsrates, siehe Erwägungsgründe 59 bis 65) hat die Kommission auch die Frage geprüft, ob die Durchführungsvorschriften für die Anwendung der Bestimmungen über staatliche Beihilfen im Europa-Abkommen und im Protokoll Nr. 2, die vom Assoziationsrat EU-Polen 2001 erlassen wurden („die Durchführungsvorschriften“) (14) von Belang sind, was die Feststellung des Anwendungsbereichs der Zuständigkeit der Kommission zur nachträglichen Kontrolle vor dem Beitritt gewährter Maßnahmen zugunsten polnischer Hersteller von Rohren angeht.
(67)
Grundsätzlich enthalten die Durchführungsvorschriften Verfahrensregeln, die von den substanziellen Bestimmungen für staatliche Beihilfen im Europa-Abkommen und im Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens zu unterscheiden sind. Es ist jedoch anzumerken, dass die Durchführungsvorschriften auch spezifische Bestimmungen zu den Kriterien für die Bewertung der Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Europa-Abkommen und mit Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens enthalten.
(68)
Satz 1 von Artikel 2 Absatz 1 der Durchführungsvorschriften lautet: „Die Beurteilung der Vereinbarkeit von Einzelbeihilfen und Beihilfeprogrammen mit dem Europa-Abkommen nach Artikel 1 erfolgt nach den Kriterien, die sich aus Artikel 87 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeben, einschließlich der derzeitigen und künftigen abgeleiteten Rechtsvorschriften, Rahmenregelungen, Leitlinien und sonstigen in der Gemeinschaft geltenden einschlägigen Verwaltungsakte, der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz und des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften sowie jedes etwaigen vom Assoziationsrat nach Artikel 4 Absatz 3 gefassten Beschlusses.“ Dieser Satz legt den Grundsatz fest, dass substanzielle Kriterien für die Bewertung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Europa-Abkommen „evolutiver“ Art sind in dem Sinne, dass sie Änderungen/Weiterentwicklungen des EU-Rechts und der Rechtsprechung im Laufe der Zeit Rechnung tragen.
(69)
Satz 2 von Artikel 2 Absatz 1 der Durchführungsvorschriften bezieht sich insbesondere auf die Vereinbarkeitskriterien nach Protokoll Nr. 2: „Soweit die Einzelbeihilfen oder Beihilfeprogramme für Erzeugnisse bestimmt sind, die unter Protokoll Nr. 2 zum Europa-Abkommen fallen, findet Unterabsatz 1 mit der Maßgabe Anwendung, dass die Beurteilung nicht nach den Kriterien erfolgt, die sich aus Artikel 87 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeben, sondern nach den Kriterien, die sich aus den Vorschriften für staatliche Beihilfen des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl ergeben.“ Der Wortlaut dieses Satzes macht deutlich, dass im Gegensatz zum Fall allgemeiner Beihilfen, der von Satz 1 von Artikel 2 Absatz 1 erfasst wird (siehe Erwägungsgrund 68) für die Zwecke von Beihilfen, die vom Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens erfasst werden, sich die Vereinbarkeitskriterien unter Bezugnahme auf den EGKS-Vertrag entwickeln. Es werden keine spezifischen Angaben gemacht zur Weiterentwicklung der Vereinbarkeitskriterien nach Auslaufen des EGKS-Vertrags im Jahr 2002.
(70)
Die Artikel 2 Absätze 2 und 3 der Durchführungsvorschriften legen das Verfahren fest, wie Änderungen der EU-Vereinbarkeitskriterien in Polen Rechnung zu tragen ist. Insbesondere ist Polen von Änderungen der gemeinschaftlichen Vereinbarkeitskriterien, die nicht veröffentlicht wurden, zu unterrichten und es gilt: „Erhebt die Republik Polen nicht binnen drei Monaten nach der amtlichen Unterrichtung Einwände gegen diese Akte, so werden sie Vereinbarkeitskriterien nach Absatz 1. Erhebt die Republik Polen Einwände gegen diese Akte, so finden im Hinblick auf die im Europa-Abkommen vorgesehene Angleichung der Rechtsvorschriften Konsultationen nach den Artikeln 7 und 8 statt.“
(71)
Selbst wenn Polen nicht innerhalb von drei Monaten Einwände gegen die 2002 vorgenommene Änderung der Gemeinschaftsdefinition der Stahlindustrie, mit der Hersteller von Rohren einbezogen wurden, erhoben hat, konnten diese Änderungen des Gemeinschaftsrechts nicht auf Maßnahmen anwendbar werden, die nicht in den Anwendungsbereich des Europa-Abkommens fallen, d. h. diejenigen, die nicht vom EGKS-Vertrag erfasst wurden. Außerdem ist das Protokoll Nr. 8 eine lex specialis, so dass sich die Kommission für die Feststellung seines Anwendungsbereichs nicht auf die Erweiterung der Definition der EU-Stahlindustrie nach Auslaufen des EGKS-Vertrags stützen kann. Es ist daher zu schlussfolgern, dass eine deutliche Unterscheidung zu treffen ist zwischen einerseits der „evolutiven“ Natur des Rechts, das für staatliche Beihilfen zugunsten der Stahlindustrie in Polen vor dem Beitritt laut Europa-Abkommen gilt, und andererseits der notwendigen strikten Auslegung des Anwendungsbereichs der Zuständigkeit der Kommission für die nachträgliche Kontrolle, die sich aus dem Protokoll Nr. 8, dem Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und dem Beschluss des Assoziationsrates ergibt.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(72)
Auf dieser Grundlage muss die Kommission zu dem Schluss kommen, dass sie auf Grund des Protokolls Nr. 8 nicht zuständig ist für die Überprüfung vor dem Beitritt, insbesondere im Zeitraum von 1997 bis 2003 getroffener Maßnahmen zugunsten polnischer Hersteller von Rohren. Dieses Verfahren wird angesichts der Tatsache, dass die Kommission nicht für die Bewertung der von diesem Verfahren erfassten Maßnahmen zuständig ist, geschlossen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV, das mit Schreiben an Polen vom 23. Oktober 2007 eingeleitet wurde, wird geschlossen, da die Kommission nach den Bestimmungen des Protokolls Nr. 8 des Vertrags über den Beitritt Polens nicht zuständig ist für die Überprüfung der Maßnahmen, die von Polen zugunsten von WRJ und WRJ-Serwis 2001, 2002 und 2003 ergriffen wurden.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Republik Polen gerichtet.
Brüssel, den 6. Juli 2010