KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 24. maj 2011
om Grækenlands statsstøtte til visse græske kasinoer (C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09))
(meddelt under nummer K(2011) 3504)
(Kun den græske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/716/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger,
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Den 8. juli 2009 indgav konsortiet DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE (»klageren« eller »Loutraki«) (2) en klage til Kommissionen om den græske lovgivning om indførelse af et system med entréafgifter for kasinoer med en påstand om, at der med dette system blev ydet statsstøtte til tre aktører, nemlig Regency Casino Mont Parnès, et kasino på Korfu og Regency Casino Thessaloniki (3). Ved e-mail af 7. oktober 2009 meddelte klageren, at man ikke havde indvendinger imod at få ophævet sin anonymitet. Den 14. oktober 2009 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens medarbejdere og repræsentanter for klageren. Ved brev af 26. oktober 2009 fremsendte klageren yderligere oplysninger til støtte for sin klage.
(2)
Den 21. oktober 2009 fremsendte Kommissionen klagen til Grækenland og bad Grækenland om at afklare de spørgsmål, der blev rejst. Ved brev af 17. november 2009 bad Grækenland om mere tid til at svare, hvilket Kommissionen imødekom med e-mail af 18. november 2009. Grækenland svarede Kommissionen den 27. november 2009.
(3)
Den 15. december 2009 sendte Kommissionen Grækenlands svar til klageren. Klageren indsendte bemærkninger til Grækenlands svar den 29. december 2009.
(4)
Den 25. februar, den 4. og den 23. marts og den 13. april 2010 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra Grækenland, hvilket Grækenland besvarede den 10. marts samt den 1. og den 21. april 2010.
(5)
Ved beslutning af 6. juli 2010 (»beslutning om at indlede proceduren«) meddelte Kommissionen Grækenland, at den ville indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til en foranstaltning indført af Grækenland, nemlig opkrævning af en lavere entréafgift for bestemte kasinoer. Beslutningen om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, og de interesserede parter blev bedt om at indsende deres bemærkninger (4).
(6)
Ved brev af 9. august 2010 anmodede Grækenland om en forlængelse af svarfristen, hvilket Kommissionen imødekom ved brev af 18. august 2010. Kommissionen modtog Grækenlands bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren den 6. oktober 2010. De græske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger om foranstaltningen den 12. oktober 2010.
(7)
Efter indledningen af undersøgelsesproceduren har Kommissionen modtaget bemærkninger fra to berørte parter, nemlig repræsentanter for kasinoet i Mont Parnès, en af støttemodtagerne under foranstaltningen, ved brev af 4. august 2010, og repræsentanter for det private kasino i Loutraki, ved brev af hhv. 8. og 25. oktober 2010.
(8)
Ved brev af 29. oktober 2010 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til de græske myndigheder, således at de fik mulighed for at reagere. Ved brev af 6. december 2010 fremsendte de græske myndigheder bemærkninger til tredjeparternes bemærkninger, bl.a. for at afklare visse aspekter ved den pågældende ordning og fortolkningen af græsk lovgivning af relevans for sagens analyse.
II. FORANSTALTNING UNDER VURDERING
II.1. Foranstaltningen
(9)
Den foranstaltning, der skal vurderes, består af en afgiftsbegunstigelse af visse kasinoer, som de græske myndigheder har indført sammen med følgende delvist obligatoriske bestemmelser:
-
indbetaling af 80 % af entréprisen til staten og
-
indførelse af et sæt forskellige, regulerede entrépriser for offentligt ejede og privatejede kasinoer, nemlig 6 EUR for offentligt ejede kasinoer og 15 EUR for privatejede kasinoer,
hvilket stiller de privatejede kasinoer i en konkurrencemæssigt ugunstig situation (5).
(10)
Foranstaltningen begunstiger offentlige kasinoer og et privat kasino, Thessaloniki, der undtagelsesvist har fået samme behandling som et offentligt kasino, jf. nedenstående redegørelse.
II.2. Støttemodtagerne
(11)
Støttemodtagerne under foranstaltningen er kasinoerne i Mont Parnès (6), Thessaloniki (7), på Korfu (8) og på Rhodos (9).
(12)
På tidspunktet for beslutningen om at indlede proceduren gjaldt den lavere, regulerede entrépris kun for tre græske kasinoer, nemlig kasinoet i Mont Parnès (49 % privatejet, 51 % af aktierne under offentlig kontrol), i Thessaloniki (privatejet, men behandlet som et offentligt kasino), og på Korfu, (offentligt kasino). Kasinoerne på Rhodos og Korfu ophørte med at være omfattet af foranstaltningen i hhv. april 1999 (10) og august 2010 (11), da de efter en fuldstændig privatisering ikke længere opkrævede den lavere entrépris.
II.3. De relevante bestemmelser i græsk lovgivning
(13)
Før markedet blev liberaliseret i 1994, fandtes der kun tre kasinoer i Grækenland, nemlig i Mont Parnès, på Korfu og på Rhodos. På daværende tidspunkt var kasinoerne offentlige og blev drevet som statsejede klubber af det græske turistkontor (EOT) (12). Entréprisen blev fastsat som følger af generalsekretæren for EOT (13):
-
Mont Parnès: i 1991 fastsatte EOT entréprisen til GRD 2 000 (ca. 6 EUR) (14)
-
Korfu: i 1992 fastsatte EOT entréprisen til GRD 1 500 og ændrede den i 1997 til GRD 2 000
-
Rhodos: i 1992 fastsatte EOT entréprisen til GRD 1 500.
(14)
Markedet blev liberaliseret i 1994 under lov 2206/1994, hvor der blev etableret seks nye private kasinoer ud over de eksisterende offentligt ejede kasinoer (15). Under lov af 1994 blev der i alt tildelt 14 licenser til hhv. de tre eksisterende, offentligt ejede kasinoer på Rhodos, i Mont Parnès og på Korfu og 11 private kasinoer, der så skulle etableres (16). Af de planlagte 11 nye private kasinoer fik dog kun seks licens og blev taget i brug, nemlig kasinoerne i Chalkidiki, Loutraki, Thessaloniki, Rio (Achaia), Xanthi (Thrakien) og Syros (i 1995 og 1996). De resterende fem licenser blev annulleret.
(15)
I henhold til artikel 2, stk. 10, i lov 2206/1994 skulle entréprisen til kasinoer i bestemte områder fastsættes ved ministerbeslutning. I samme beslutning fastsattes også den procentdel af prisen, som skulle betales til den græske stat. Den 16. november 1995 fastslog finansministeren ved en beslutning (17), at alle, der driver kasino, fra og med den 15. december 1995 ville være omfattet af lov 2206/1994 og skulle opkræve en entrépris (18) på GRD 5 000 (19) (ca. 15 EUR) (20). Ifølge beslutningen skulle kasinooperatører betale 80 % af hver billets pris i afgift til staten, og de resterende 20 %, herunder den relevante moms, var så kasinoets indtægt (21). I henhold til beslutningen kan kasinoerne give kunderne gratis adgang (22). Uanset den pris, der i praksis opkræves af kunderne, skal kasinoerne dog betale 80 % af den regulerede pris til staten (23). I henhold til beslutningen skal kasinoerne betale afgiften månedligt (24). Der kan også ydes særlig rabat på billetter, som er gyldige i 15 eller 30 dage (25).
(16)
Alle de nye private kasinoer, der er etableret siden 1995 under lov 2206/1994, har fulgt ministerbeslutningen af 1995 og opkrævet en entrépris på 15 EUR - som en generel regel, jf. ovenstående punkt - undtagen kasinoet i Thessaloniki, hvilket vil blive forklaret nedenfor.
(17)
De statsejede kasinoer i Mont Parnès, på Korfu og Rhodos fortsatte som EOT-klubber (26) og fulgte ikke 1994- og 1995-lovgivningen før tildelingen af licenser under 2206/1994.
(18)
Kommissionen forstår af de græske myndigheders bemærkninger og redegørelser om de nationale bestemmelser, at ordningen i praksis fungerede som beskrevet i det følgende.
(19)
De græske myndigheder har forklaret, at drift af kasinoer i Grækenland generelt er omfattet af lov 2206/1994. De særlige bestemmelser for offentlige kasinoer, som fandtes før lov 2206/1994, betragtes som undtagelser fra lovens generelle bestemmelser (og det ministerielle gennemførelsesdekret fra 1995) indtil privatiseringen af disse kasinoer og tildelingen af de af loven omfattede licenser.
(20)
Indtil tildelingen af licenser under lov 2206/1994 var det derfor opfattelsen, at ministerbeslutningen fra 1995 ikke skulle anvendes på offentlige kasinoer, hverken med hensyn til entréprisen på 15 EUR eller kravet om at betale 80 % af denne pris i afgift til staten. De offentlige kasinoer begyndte først at betale disse 80 % efter tildelingen af licenser under lov 2206/1994 (se nedenstående punkt 23 ff.). Da de allerede eksisterende EOT-beslutninger om fastsættelse af entréprisen på 6 EUR blev betragtet som en form for særlig undtagelse (en allerede eksisterende lex specialis), der ikke blev ændret med de generelle bestemmelser i lov 2206/1994 og ministerdekret af 1995, forblev entréprisen til de offentlige kasinoer undtagelsesvist 6 EUR, og disse kasinoer betalte kun 80 % af disse 6 EUR. EOT-beslutningerne blev først betragtet som gældende efter privatiseringen, da kasinoerne ikke længere var ejet af staten. Først da begyndte kasinoerne at opkræve standardentrépriser på 15 EUR og skulle betale 80 % af 15 EUR i afgift til staten.
(21)
Selvom dette ser ud til at have været reglen, var der en undtagelse med den delvise privatisering af kasinoet i Mont Parnès som bekræftet i lov 3139/2003 (der også fastlagde privatiseringen af kasinoet på Korfu til et senere tidspunkt). Det fremgik udtrykkeligt af loven, at entréprisen til kasinoet i Mont Parnès ville forblive 6 EUR.
(22)
I 2000 overgik driften af kasinoerne på Korfu og i Mont Parnès fra EOT til Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Grækenlands turismeudviklingsselskab, »ETA«), som var helejet af den græske stat, og fra udgangen af 2000 til 2003, da ETA's kasinoer blev tildelt licenser under lov 2206/1994, begyndte ETA, i starten frivilligt og senere ifølge artikel 24 i lov 2919/2001, gradvist at tilpasse sig kravene til kasinoer i lov 2206/1994 og forberede de to tidligere offentligt ejede klubber til fuldstændig drift med licens og privatisering (27). I denne overgangsperiode betalte ETA 80 % af entréprisen på 6 EUR i Mont Parnès og på Korfu til staten.
(23)
I 2003 blev det offentligt ejede kasino i Mont Parnès omdannet til et aktieselskab, og 49 % af aktierne blev solgt til den private sektor (28). Licensen til kasinoet i Mont Parnès under lov 2206/1994 blev endelig tildelt i 2003 under lov 3139/2003 (artikel 1, stk. 1). Det fremgik af samme lov, at entréprisen til Mont Parnès var 6 EUR (artikel 1, stk. 1, punkt vii).
(24)
Med hensyn til kasinoet på Korfu blev licensen under lov 2206/1994 oprindelig tildelt ETA i 2003 under lov 3139/2003 (artikel 1, stk. 3), så ETA kunne tage det med i en senere privatisering. Det fremgik af samme bestemmelse, at entréprisen til kasinoet på Korfu ville blive fastsat ved en ny ministerbeslutning, og ministerbeslutningen fra 1995 var således angiveligt ikke gældende. Ifølge Kommissionens oplysninger blev der aldrig truffet en ny ministerbeslutning, og kasinoet i Korfu blev ved med at opkræve 6 EUR indtil privatiseringen i august 2010, da det indførte entréprisen på 15 EUR (29).
(25)
Med hensyn til kasinoet på Rhodos blev licensen i henhold til lov 2206/1994 tildelt i 1996 ved ministerbeslutning Τ/633 af 29.5.1996. Kasinoet fortsatte dog med at opkræve den lave entrépris og begyndte først at forlange 15 EUR efter privatiseringen i april 1999. Indtil privatiseringen blev det drevet under EOT's kontrol og fulgte følgelig EOT-beslutningen af 1992, hvor entréprisen til kasinoet på Rhodos var fastsat til GRD 1 500 (30).
(26)
Det privatejede kasino i Thessaloniki blev etableret og fik tildelt licens under lov 2206/1994 i 1995 (31). Dette kasino har altid opkrævet de offentligt ejede kasinoers entrépris på 6 EUR (Mont Parnès og Korfu) på grundlag af lovdekret 2687/1953 (32), i henhold til hvilket virksomheder med udenlandske investeringer skal behandles mindst lige så gunstigt som andre tilsvarende virksomheder i landet (33). Da spørgsmålet på et tidspunkt blev rejst, anmodede chefen for kasinoet (dvs. Hyatt Regency) om, at entréprisen til kasinoet i Thessaloniki skulle være den samme som i Mont Parnès, dvs. 6 EUR. Efter at have indhentet udtalelse fra statens juridiske råd (udtalelse 631/1997) blev anmodningen imødekommet. Siden tildelingen af licensen i 1995 har kasinoet i Thessaloniki været omfattet af kravet om at indbetale 80 % af billetprisen i afgift til staten (34).
III. GRUNDE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
(27)
Kommissionen indledte en formel undersøgelse under artikel 108, stk. 2, i EUF-traktaten, fordi den nærede alvorlig mistanke om, at flere specifikt identificerede kasinoer i Grækenland blev afgiftsmæssigt forskelsbehandlet, idet de var omfattet af en mere gunstig afgiftsordning end andre kasinoer i landet.
(28)
Kommissionen fandt ikke, at foranstaltningen overholdt de generelle regler for normal opkrævning af afgifter på entrébilletter til kasinoer, men at den forbedrede støttemodtagernes konkurrencemæssige position.
(29)
Foranstaltningen så ud til at udgøre et tab af offentlige indtægter for den græske stat og begunstige de kasinoer, hvis entrébilletter var billigere. Kommissionen besvarede de græske myndigheders argument om, at det var kunden, der opnåede den direkte fordel, med, at subsidier til forbrugerne kunne udgøre statsstøtte til virksomheder, når subsidiet var betinget af køb af en bestemt vare eller tjeneste hos en bestemt virksomhed (35).
(30)
Kommissionen bemærkede også, at afgiftsniveauet ikke så ud til at være fastsat efter de enkelte kasinoers forhold (36). Kommissionen konkluderede foreløbigt, at foranstaltningen var selektiv (37).
(31)
Kommissionen fandt, at foranstaltningen kunne fordreje konkurrencen mellem kasinoer i Grækenland eller påvirke samhandelen i Europa. Kommissionen anførte, at den fuldt ud respekterede medlemsstaternes ret til at regulere hasardspil på deres område under overholdelse af EU-retten, men kunne ikke acceptere, at dette kunne være et argument for, at denne foranstaltning ikke kunne føre til konkurrencefordrejninger eller påvirke samhandelen mellem medlemsstater. Aktørerne i denne sektor var ofte internationale hotelkoncerner, hvis investeringsbeslutninger kunne blive påvirket af denne foranstaltning, og kasinoer kunne få turister til at rejse til Grækenland. Kommissionen konkluderede derfor, at foranstaltningen kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstater (38).
(32)
Kommissionens foreløbige holdning var, at foranstaltningen udgjorde ulovlig støtte, da de græske myndigheder havde gennemført den uden Kommissionens forudgående tilladelse, og at støtten måske skulle tilbagesøges i medfør af artikel 15 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (procedureforordningen) (39).
(33)
Kommissionen havde ikke fundet begrundelse for at betragte foranstaltningen som forenelig med det indre marked. Foranstaltningen så ud til at udgøre uberettiget driftsstøtte til de kasinoer, der var omfattet af den (40).
(34)
Kommissionen fremførte, at hvis dens tvivl om, hvorvidt foranstaltningen indeholdt uforenelig statsstøtte, blev bekræftet, ville den i henhold til artikel 14, stk. 1, i procedureforordningen kræve, at Grækenland tilbagesøgte støtten fra modtagerne, medmindre dette ville være i strid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen (41).
IV. BEMÆRKNINGER FRA DE GRÆSKE MYNDIGHEDER OG INTERESSEREDE PARTER
(35)
I løbet af den formelle undersøgelse modtog Kommissionen bemærkninger fra Grækenland, repræsentanter for Elliniko Kazino Parnithas AE (»Mont Parnès«) og repræsentanter for det private kasino i Loutraki (»Loutraki«).
IV.1. Bemærkninger fra Grækenland og Mont Parnès
(36)
Bemærkningerne fra repræsentanten for det begunstigede kasino Mont Parnès og fra de græske myndigheder er i det store og hele identiske og vil blive opsummeret samlet i dette afsnit.
IV.1.1. Statsstøtte
(37)
Både de græske myndigheder og Mont Parnès afviser, at der er tale om statsstøtte. De fremfører, at staten ikke giver afkald på indtægter, eller at dette, hvis den gør, ikke begunstiger kasinoerne.
(38)
De græske myndigheder anfører, at prisforskellen er et spørgsmål om prisregulering, da den opkrævede afgift udgør samme procentdel af de respektive priser på entrébilletterne.
(39)
Ifølge de græske myndigheder er formålet med at fastsætte en entrépris og kræve betaling af en afgift til staten ikke at skabe indtægter til staten, men at få folk med lav indkomst til at afholde sig fra at spille hasard. Det forhold, at entrébilletterne også giver staten en indtægt, ændrer ikke ved disses funktion som kontrolforanstaltning. De græske myndigheder finder følgelig, at kravet om, at en entrébillet skal udstedes til en bestemt pris for kunder, der får adgang til kasinoets spilleområde, er en administrativ kontrolforanstaltning, som indfører en afgift, men som ikke er en skat og ikke kan betragtes som en skattebyrde som fastlagt ved statsrådets dom nr. 4027/1998, der er den administrative højesteret i Grækenland (42).
(40)
Med hensyn til forskellene mellem kasinoernes entrépriser fremfører Grækenland, at kasinoernes økonomiske og sociale omstændigheder er forskellige og ikke sammenlignelige. Ifølge de græske myndigheder er forskellen i afgift begrundet af hensyn til den offentlige orden. De gør gældende, at de forskellige kasinoers forhold berettiger og er i fuldstændig overensstemmelse med praksis med at fastsætte forskellige entrépriser for kasinoer, der ligger i nærheden af store befolkningscentre, og for kasinoer på landet, som især bebos af en landbobefolkning, der for de flestes vedkommende har en lavere indtægt og et lavere uddannelsesniveau og derfor har større behov for at blive tilskyndet til ikke at spille hasard end indbyggere i byområder.
(41)
Klageren Loutraki har bemærket, at entréprisen, da kasinoet på Korfu blev privatiseret i 2010, blev sat op fra 6 til 15 EUR, hvilket ifølge Loutraki står i temmelig kraftig modstrid med argumenterne om hensynet til den offentlige orden. Hertil svarer de græske myndigheder, at øen Korfu geografisk ligger meget isoleret, og at kasinoet derfor ikke er i konkurrence med de øvrige græske kasinoer. Konkurrencen kan derfor ikke blive fordrejet. De græske myndigheder fremfører videre, at det er vigtigt at sikre, at entréprisen virker afskrækkende og dermed beskytter Korfus indbyggere, da ændringerne i driften af kasinoet efter privatiseringen uundgåeligt vil medføre en drastisk forøgelse af åbningstiden, det generelle aktivitetsniveau og kasinoets tiltrækningskraft.
(42)
Selv hvis kasinoer med lavere entrépris bliver begunstiget, fordi de tiltrækker flere kunder, bestrider de græske myndigheder og Mont Parnès, at der nødvendigvis er tale om tab af indtægter for staten. Det er heller ikke sikkert, at disse påståede støttemodtagere, hvis entréprisen var højere, ville generere større indtægter for staten, så det påståede indtægtstab er hypotetisk. De græske myndigheder og Mont Parnès gør gældende, at det er kunden, der opnår en fordel ved den lavere entrépris, og at den del af prisen, som kasinoet beholder, er større i kasinoer med en entrépris på 15 EUR, hvilket er til fordel for de kasinoer, der har den højeste entrépris.
(43)
De græske myndigheder og Mont Parnès fastholder, at denne foranstaltning ikke påvirker konkurrencen eller samhandelen, da kasinoerne hver især betjener et lokalt marked. De afviser muligheden af konkurrence med andre former for hasardspil, således som det påstås i beslutningen om at indlede proceduren, og påpeger, at hasardspil over internettet for indeværende er forbudt i Grækenland.
(44)
De græske myndigheder og Mont Parnès hævder, at selv hvis det antages, at den reducerede entrépris på 6 EUR kan have påvirket og stadig kan påvirke en udenlandsk virksomheds beslutning om at investere i et kasino i Grækenland, vil dette udenlandske selskab altid kunne få adgang til lovdekret 2687/1953, således som Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE gjorde i forbindelse med kasinoet i Thessaloniki.
(45)
Klageren påstår, at støttemodtagerne kan vælge at give kunderne gratis adgang, forudsat at 80 % af entréprisen alligevel indbetales til staten, og dette viser ifølge klageren meget klart, at foranstaltningen udgør statsstøtte. Hertil svarer de græske myndigheder, at denne praksis er meget sjælden, da kasinoerne benytter sig af denne mulighed til at tilbyde adgang til især VIP'er eller berømtheder, og at denne praksis er i strid med skatteloven (lov 2238/1994), eftersom betaling af 80 % af entréprisen til staten ud af virksomhedens egne ressourcer ikke anerkendes som produktive udgifter og derfor ikke kan fratrækkes virksomhedens indtægter, hvorfor en virksomhed, der gør dette, påfører sig selv en betydelig skattebyrde.
(46)
Myndighederne og Mont Parnès gør endvidere Kommissionen opmærksom på andre forskelle mellem kasinoerne under forskellige skatte- og lovgivningsforanstaltninger. De siger, at disse forskelle begunstiger klageren Loutraki og opvejer de fordele, som støttemodtagerne har på grund af den lavere entrépris. Hvert kasino betaler en andel af sin årlige bruttofortjeneste til staten, men i overensstemmelse med loven betaler Loutraki en mindre andel end de andre. Kommissionen påpeger for det første, at hvis de andre foranstaltninger, som de græske myndigheder og Mont Parnès nævner, rent faktisk findes, kan de udgøre en særskilt støtteforanstaltning, der begunstiger Loutraki, forudsat at alle bestemmelser i gældende EU-lovgivning om statsstøtte er opfyldt. Men under alle omstændigheder vedrører de ikke den foranstaltning, der er under vurdering, og falder uden for rammerne for nærværende beslutning.
(47)
Endelig har Grækenland anført, at man overvejer at ændre prispolitikken for kasinoer for at fjerne forskelsbehandlingen mellem dem. Kommissionen er dog endnu ikke blevet informeret om, at man er i færd med at gennemføre en sådan ændring.
(48)
De græske myndigheder og Mont Parnès har ikke fremsendt bemærkninger vedrørende støttens forenelighed og lovlighed.
IV.1.2. Støttens størrelse og tilbagebetaling
(49)
Alternativt hævder de græske myndigheder og Mont Parnès, at selv hvis det konstateres, at foranstaltningen udgør ulovlig og uforenelig statsstøtte, strider tilbagebetaling af den mod to principper.
-
Det strider mod princippet om borgernes berettigede forventninger. Spørgsmålet om entréprisen til kasinoer, og mere specifikt i hvilket omfang entréprisen skal være en økonomisk byrde for kasinoerne, blev forelagt statsrådet for omkring 15 år siden (43). Statsrådet besluttede i henhold til national lov, at entréprisen ikke havde karakter af en afgift, hvilket indirekte viste, at den ikke var en økonomisk byrde for kasinoerne. De begunstigede kasinoer kunne derfor med rimelighed handle ud fra den antagelse, at der ikke kunne være tale om statsstøtte på grund af en differentiering af disse priser, der ikke blev betragtet som en økonomisk byrde under national lov.
-
Det strider mod princippet om, at en rettighed ikke må misbruges. De græske myndigheder og Mont Parnès hævder, at Loutraki ved at indgive en klage til Kommissionen kun 15 år efter vedtagelsen af foranstaltningen (i 1995) misbrugte sin ret til at klage til Kommissionen for at forsvare sine egne interesser og rettigheder under statsstøttebestemmelserne i EUF-traktaten.
(50)
Med hensyn til beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, bestrider de græske myndigheder og Mont Parnès den af Loutraki foreslåede beregningsmetode, i henhold til hvilken forskellen i afgift pr. kunde, der betales af kasinoer med hhv. lav og høj entrépris, skal ganges med antallet af kunder i de begunstigede kasinoer. De mener, at beregningen er fejlbehæftet og vilkårlig, da det ikke er sikkert, at de påståede begunstigede kasinoer i Mont Parnès, Thessaloniki og på Korfu (44) med en højere entrépris ville have samme kundekreds.
IV.2 Bemærkninger fra Loutraki
(51)
Loutraki hævder, at foranstaltningerne under den nationale lovgivning udgør afgiftsmæssig forskelsbehandling, der begunstiger visse kasinoer, da den afgift på 80 % af entréprisen, som skal betales til staten, anvendes på et forskelligt afgiftsgrundlag, nemlig de to forskellige entrépriser, der er fastsat af staten. Entréprisen til de begunstigede kasinoer er betydeligt lavere end prisen til de andre kasinoer (6 EUR i stedet for 15 EUR), hvilket udgør et indtægtstab for staten, og da dette skaber konkurrencefordrejning, udgør det statsstøtte.
(52)
Loutraki anfører videre, at foranstaltningen ikke er objektivt begrundet, da indførelsen af en lavere entrépris for de begunstigede kasinoer rent faktisk strider mod den sociale målsætning og mod begrundelsen for og karakteren af at fastsætte en entrépris for kasinoer, som blev drøftet i statsrådets dom nr. 4027/1998. Loutraki påstår, at det ikke med rimelighed kan påstås, at man kan sikre administrativ kontrol og social beskyttelse ved at opkræve forskellige priser på adgangsbilletter - i kasinoet i Mont Parnès, der kun ligger ca. 20 km fra Athens centrum, koster billetten 6 EUR, mens den i Loutraki, der ligger omkring 85 km fra Athens centrum, koster 15 EUR. I kasinoet i Thessaloniki, der kun ligger ca. 8 km fra Thessaloniki centrum, er billetprisen 6 EUR, mens den i Chalkidiki, omkring 120 km fra Thessaloniki centrum, koster 15 EUR.
(53)
Loutraki bemærker, at Grækenland tidligere har påstået, at den reducerede entrépris på 6 EUR var begrundet med de enkelte kasinoers særlige forhold, der navnlig vedrører geografisk placering (som er bestemmende for visse økonomiske, sociale, demografiske og andre specifikke særtræk), men at kasinoet på Korfu, da det blev privatiseret i august 2010, begyndte at opkræve en entrépris på 15 EUR uden forklaring på, hvorfor disse særlige forhold ikke længere gjorde sig gældende.
(54)
Med hensyn til størrelsen af det beløb, der skal tilbagebetales, fastholder Loutraki, at denne sum er forskellen mellem den afgift, der opkræves pr. kunde, ganget med antallet af kunder i de begunstigede kasinoer.
(55)
Med hensyn til de særskilte foranstaltninger, som Grækenland og Mont Parnès henviser til, og som efter deres mening begunstiger Loutraki, og her især at Loutraki angiveligt skulle betale en mindre andel af den årlige bruttofortjeneste til staten end de andre kasinoer, hævder Loutraki, at man i praksis har betalt det samme beløb som konkurrenterne i henhold til en særlig aftale med myndighederne.
V. VURDERING
(56)
Foranstaltningen består af afgiftsmæssig forskelsbehandling til fordel for bestemte kasinoer, som de græske myndigheder har indført, samtidig med at de anvender en række bestemmelser (45), der fastlægger en afgift på 80 % af entréprisen til kasinoer og forskellige regulerede priser for offentligt ejede og privatejede kasinoer, nemlig 6 EUR for offentligt ejede kasinoer og 15 EUR for privatejede kasinoer, hvorved privatejede kasinoer stilles ringere i konkurrencen (46).
V.1. Statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten
(57)
For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, skal Kommissionen vurdere, hvorvidt foranstaltningen opfylder bestemmelserne i traktatens art. 107, stk. 1. I EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hedder det, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(58)
Kommissionen vil følgelig vurdere, om foranstaltningen opfylder alle fire betingelser for at udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1.
V.1.1 Den indrømmede fordel
(59)
For at udgøre statsstøtte skal en foranstaltning give modtagerne en fordel, som mindsker de byrder, der normalt belaster deres budget.
(60)
De græske myndigheder har for det første anført, at foranstaltningen ikke er omfattet af bestemmelserne om statsstøtte, fordi alle kasinoer, der opererer i Grækenland, skal betale samme procentuelle afgift til staten, nemlig 80 % af værdien af hver entrébillet, mens forskelselementet opstår med den prispolitik, der blev fastlagt med lovgivning fra 1994 og 1995, hvor entréprisen til kasinoer, der har fået licens i henhold til lov 2206/1994, fastsættes til 15 EUR.
(61)
De græske myndigheder påstår også, at entréprisen kun er en administrativ kontrolforanstaltning og ikke er en afgift, idet fastsættelsen af en entrépris til kasinoer i henhold til statsrådets dom nr. 4025/1998 har en social karakter og ikke er en afgiftsforanstaltning.
(62)
For det første skal det påpeges, at fastsættelse af priser i lov 2206/1994 ikke uden problemer kan beskrives som en typisk prisfastsættelsespolitik, da alle kasinoer ser ud til frit at kunne fastsætte lavere entrépriser eller endog tilbyde gratis adgang, selvom de i alle tilfælde skal betale 80 % af entréprisens værdi til staten, uanset hvilket beløb de rent faktisk opkræver af kunden.
(63)
Under alle omstændigheder er det under anvendelsen af EU's statsstøttebestemmelser irrelevant, om foranstaltningen er en afgifts- eller prisfastsættelsesforanstaltning, da artikel 7 anvendes på støtte »under enhver tænkelig form«, der giver en fordel. Det forhold, at det primære mål ikke er at skabe indtægter for staten, er ikke i sig selv nok til, at en sådan foranstaltning ikke bliver klassificeret som statsstøtte.
(64)
Selv hvis det godtages, at fastsættelsen af en entrépris til kasinoer kan have en social målsætning, skal spørgsmålet om, hvorvidt dette udgør en fordel og dermed statsstøtte, vurderes i lyset af følgerne for de enkelte virksomheder for at fastslå, om nogle virksomheder bidrager mindre til de offentlige indtægter. Eftersom fritagelse fra at anvende den generelle entrépris på 15 EUR er blevet tildelt individuelt til bestemte kasinoer, og især at afgiften på 80 % skal betales til staten på grundlag af den lavere pris, som disse kasinoer skal opkræve (i princippet, jf. ovenfor), får disse kasinoer en fordel.
(65)
Kommissionen anerkender medlemsstaternes ret til at definere en foranstaltning som en afgiftsforanstaltning eller tilsvarende i henhold til deres egen nationale lovgivning. Kommissionens vurdering sigter på ingen måde mod at fortolke national lov. Men denne foranstaltning muliggør en regelmæssig, løbende betaling til staten af 80 % af prisen på alle entrébilletter solgt af alle kasinoer. Desuden bemærker Kommissionen, at de skyldige beløb i henhold til national lov (især lov 2206/1994 og ministerbeslutning af 1995) skal indbetales til de relevante skattekontorer (47). Mens klassificeringen af foranstaltningen efter national lov ikke derfor påvirkes, bemærker Kommissionen, at foranstaltningens virkninger svarer til virkningerne af en afgiftsforanstaltning. Følgelig vil Kommissionen udelukkende i denne beslutning og i vurderingen under EU's statsstøttelovgivning betegne foranstaltningen som en afgiftsforanstaltning, en afgift eller beskatning.
(66)
Foranstaltningen, nemlig afgiftsforskelsbehandling, der skyldes den samlede virkning af en ensartet afgift på ulige, regulerede entrépriser, giver statsejede kasinoer i Grækenland en fordel sammenlignet med privatejede kasinoer. Den samlede virkning af de to statslige tiltag er, at statsejede kasinoer kun betaler 4,80 EUR (80 % af 6 EUR) i afgift pr. billet, mens de privatejede kasinoer skal betale en afgift pr. person på 12 EUR (80 % af 15 EUR) (48).
(67)
Med denne foranstaltning fjerner den græske stat en byrde fra de offentlige kasinoer, som de ellers skulle have båret, hvis beskatningen havde været ikkediskriminerende og konkurrenceneutral. Ikkediskriminerende og konkurrenceneutral beskatning blev i princippet indført i Grækenland med lov 2206/1994 om etablering, indretning, drift og tilsyn af kasinoer, der fastsætter entréprisen til 15 EUR og statsafgiften til 80 % heraf. Men den græske stat har ikke anvendt dette ikkediskriminerende, konkurrenceneutrale afgiftssystem på de offentlige kasinoer (eller det privatejede kasino i Thessaloniki, som blev behandlet på samme måde), men har i stedet tilladt dem kun at betale 4,80 EUR i entréafgift. Ordningen har følgelig begunstiget disse virksomheder. Disse kasinoer har skullet bære en mindre afgiftsbyrde pr. person ud af deres samlede indtægter. Deres samlede indtægter omfatter ikke kun entréindtægter (dvs. udelukkende fra entrébilletter), men også deres øvrige indtægtskilder såsom hasardspil, overnatning, bar- og restaurationsydelser, underholdning osv.
(68)
Ifølge fast retspraksis omfatter begrebet statsstøtte ikke kun positive fordele, men også indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (49). En sådan fordel kan gives som mange forskellige former for reduktion af virksomhedens skattebyrde, herunder gennem en reduktion af afgiftsgrundlaget.
(69)
I denne sag har kasinoerne på Korfu og i Mont Parnès og Thessaloniki (og indtil 1999 også kasinoet på Rhodos) (50) fået en fordel svarende til en reduktion i afgiftsgrundlaget, da der som forklaret ovenfor er indført bestemmelser, som kun gælder for disse kasinoer, i henhold til hvilke de skal betale en afgift pr. person, der er fastsat på et lavere grundlag end afgiftsgrundlaget for andre kasinoer.
(70)
De græske myndigheder har fremført, at den direkte begunstigede af den lavere afgift er kunden. Men selv hvis man kan påstå, at kunderne også får fordel af den reducerede afgiftsbyrde pr. entrébillet, eftersom de betaler en lavere samlet pris, hindrer dette ikke foranstaltningen i at give en fordel til de relevante virksomheder, i dette tilfælde de begunstigede kasinoer, eftersom de betaler et lavere afgiftsbeløb pr. kunde.
(71)
Det fremgår af sager om afgifter, at fritagelse fra afgifter, som betales nominelt af kunden, men opkræves af leverandøren, potentielt kan udgøre statsstøtte i lighed med andre incitamenter til kunder til at købe bestemte goder og tjenesteydelser (51).
(72)
I overensstemmelse med hidtidig praksis mener Kommissionen, at afgiftsreduktioner for kunder kan udgøre statsstøtte til virksomheder, hvis reduktionen er betinget af brug af et bestemt gode eller en bestemt tjenesteydelse af en bestemt virksomhed (52). Argumentet om, at den direkte begunstigede er kunden, er således ikke til hinder for, at der kan bestå statsstøtte.
(73)
I lyset af de græske kasinoers almindelige kommercielle praksis med at give gratis adgang og selv betale entréafgiften til staten (80 % af billettens nominelle værdi) er fordelen for de offentlige kasinoer ved afgiftsforskelsbehandlingen endnu større, da entréprisen til de privatejede kasinoer er meget højere, og afgiften er 12 EUR, end den er for de offentligt ejede kasinoer, som kun skal finansiere 4,80 EUR ud af de samlede indtægter af deres erhvervsaktiviteter.
(74)
De græske myndigheder påstår, at praksis med at tillade de begunstigede kasinoer at anvende gratis entrébilletter på bestemte ugedage kun er noget, der sker undtagelsesvist. Men dette er specifikt tilladt efter national lovgivning (ministerbeslutningen fra 1995). Grækenland har påstået, at denne praksis er forbeholdt VIP'er og berømtheder, men Kommissionen har beviser i form af offentligt tilgængelige oplysninger såsom brochurer med tilbud om gratis adgang, der er omdelt med aviser og på internettet, for, at enhver kunde som almindelig praksis kan få gratis adgang på bestemte ugedage hver eneste uge (kasinoet i Thessaloniki reklamerer f.eks. på sit websted med gratis adgang fra søndag til torsdag) (53). Det ser derfor ikke ud til, at praksis med gratis adgang er en undtagelse i de begunstigede kasinoer.
(75)
Grækenland har anført, at denne praksis strider mod national afgiftslovgivning. Her påpeger Kommissionen, at tilladelse til at give gratis adgang er udtrykkeligt omfattet af den nationale lov om kasinoer, og at de begunstigede kasinoer åbenlyst benytter sig heraf.
(76)
Grækenland har anført, at de 80 % af entréprisen, som kasinoet betaler til staten ud af sine egne ressourcer, ikke er anerkendt som produktive udgifter, og at de i henhold til græsk afgiftslovgivning ikke kan fratrækkes virksomhedens indtægter, således at en virksomhed, der følger denne praksis, udsætter sig selv for en betydelig afgiftsbyrde. Kommissionen bemærker, at denne argumentation rent faktisk understøtter klagerens påstand, da et privat kasino på grund af den betydelige afgiftsbyrde, der skyldes, at det skal betale afgiften ud af egne indtægter, i praksis ikke har råd til at tilbyde gratis adgang. Den styrker derfor argumentet om, at der består en fordel for kasinoer med lavere entrépris.
(77)
Grækenland har også anført, at fordelen, eftersom kasinoerne beholder 20 % af en uens entrépris, gives til kasinoer, der forlanger en højere pris, da dette sikrer en nettoindtægt på 3 EUR sammenlignet med 1,20 EUR for de offentligt ejede kasinoer. Dette argument er vildledende, eftersom det ikke tager hensyn til to forhold, der er vigtige for en korrekt forståelse af de reelt konkurrencebegrænsende følger af foranstaltningen. Det forhold, at myndighederne har fastsat billetpriser og dermed entréafgiften på et lavere niveau for nogle kasinoer, gør på den ene side disse kasinoer mere attraktive for kunderne, og dette i) drejer efterspørgslen bort fra det mønster, der ellers ville have eksisteret, hvis kasinoerne alene skulle konkurrere ud fra deres egne kvaliteter, på grundlag af arten og kvaliteten af de udbudte ydelser, og ii) øger alt andet lige antallet af kunder kunstigt. Som forklaret ovenfor er entréindtægter på den anden side kun en begrænset del af de samlede indtægter, som en kunde i et kasino genererer til virksomheden, og som kasinoerne skal betale entréafgift af.
(78)
Det forhold, at afgiftsforskelsbehandlingen giver en fordel, er endelig anerkendt i de relevante nationale bestemmelser selv. Som de græske myndigheder har meddelt, kan kasinoet i Thessaloniki opkræve lavere entrépriser og betale mindre i afgift på grundlag af et lovdekret fra 1953, i henhold til hvilket virksomheder, der er oprettet med udenlandsk kapital, har ret til den mest gunstige behandling, der tilbydes nationale virksomheder. Skønt de græske myndigheder fastholder, at den anfægtede ordning ikke er fordelagtig, anvender de ikke desto mindre lovgivningen på kasinoet i Thessaloniki med den begrundelse, at den er den mest gunstige behandling, der tilbydes nationale virksomheder, til forskel fra de dyrere ordninger, der gælder for andre private kasinoer.
(79)
Alternativt gør de græske myndigheder og Mont Parnès opmærksom på andre forskelle mellem kasinoerne med hensyn til afgifts- eller reguleringsforanstaltninger, som efter deres mening begunstiger klageren Loutraki og dermed opvejer de eventuelle fordele, som støttemodtagerne måtte have som følge af den lavere entrépris (54). Kommissionen bemærker hertil, at en påstand om, at én foranstaltning (en forskel i generelle afgifter) bør holdes op imod en anden (en forskel i entrépriser og en specifik afgift herpå), ikke kan godtages som argument for, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte. Under alle omstændigheder vedrører disse aspekter som allerede nævnt ikke den foranstaltning, der er under vurdering, og falder uden for rammerne for nærværende beslutning (jf. punkt 46).
(80)
Kommissionen konstaterer, at foranstaltningen, nemlig afgiftsforskelsbehandling, der skyldes den samlede virkning af en ensartet afgift på ulige, regulerede entrépriser, giver kasinoer med lavere entrépriser en fordel.
V.1.2 Statsmidler og tilregnelse til staten
(81)
Ovennævnte fordel kan tilregnes staten og finansieres med statsmidler.
(82)
Som tidligere forklaret skyldes den afgiftsmæssige forskelsbehandling en række administrative akter, dekreter og forordninger vedtaget af den græske stat, herunder navnlig: lov 2206/1994, ministerbeslutningen af 1995, lov 3139 af 30.4.2003, lovgivningsdekret 2687/1953, beslutninger truffet af EOT's generalsekretær (der forvalter de offentlige kasinoer) i henhold til lov 1624/1951 og dekret 4109/1960, navnlig EOT's afgørelse 535633 af 21.11.1991, hvorved entréprisen til Mont Parnès-kasinoet fastsættes til 2 000 GRD, og EOT's afgørelse 508049 af 24.3.1992, hvorved entréprisen til kasinoerne på Korfu og Rhodos fastsættes til 1 500 GRD (for Korfus vedkommende justeres den senere til GRD 2 000 ved afgørelse 532691 af 24.11.1997) og licenserne til de enkelte kasinoer i henhold til den nationale lovgivning, hvor man bekræfter de forskellige entrépriser og forpligtelsen til at betale 80 % af den gældende pris for det enkelte kasino.
(83)
Desuden finansieres den afgiftsmæssige forskelsbehandling med statsmidler. Hvis staten går glip af indtægter, som den kunne have opkrævet fra en virksomhed under normale omstændigheder, finansieres den pågældende foranstaltning med statsmidler.
(84)
I afgiftsmæssig henseende opnås fordelen for de offentlige kasinoer i dette tilfælde ved den kunstige nedsættelse af beskatningsgrundlaget, der danner grundlag for opkrævningen af 80 % af entréafgiften, fra de normale 15 EUR i pålydende værdi på en entrébillet til 6 EUR på de offentlige kasinoer.
(85)
EU-Domstolen har afgjort, at en forskellig reduktion af beskatningsgrundlaget af denne art fører til mistede skatteindtægter for staten, hvilket svarer til forbrug af statsmidler, jf. EUF-traktatens artikel 107, stk. 1 (55). Generelt giver den græske stat i den foreliggende sag afkald på skatteindtægter fra de offentlige kasinoer på 7,20 EUR pr. entré, hvilket er forskellen mellem afgiften på 12 EUR pr. entré, som de private kasinoer erlægger til staten, og afgiften på 4,80 EUR pr. entré, som de offentlige kasinoer erlægger til staten. Ved vurderingen af fordelene for de enkelte begunstigede kasinoer skal der imidlertid tages højde for visse justeringer (forklares nærmere i afsnit V.4, »Værdiansættelse og tilbagesøgning«: Det fremgår, at frem til 2000 betalte Mont Parnès og Korfu ikke entréafgift til staten, så i dette tilfælde er fordelen lig med afgiften på 12 EUR pr. entré, som de private kasinoer erlægger til staten).
(86)
Grækenland har fremført, at eftersom de kasinoer, der tager en lavere entrépris, tiltrækker flere kunder, er der ingen sikkerhed for, at staten går glip af indtægter. Grækenland fastholder, at foranstaltningen derfor ikke er at betragte som statsstøtte.
(87)
Som allerede nævnt i beslutningen om at indlede proceduren anerkender Kommissionen ikke dette argument. I henhold til sin hidtidige praksis mener Kommissionen, at det forhold, at en afgiftsnedsættelse for visse skatteydere kan føre til en stigning i de samlede indtægter, der indkræves gennem den pågældende skat, ikke nødvendigvis betyder, at foranstaltningen ikke finansieres med statsmidler (56).
(88)
De græske myndigheders argument er fejlagtigt, eftersom det benchmark, som de anvender til at afprøve virkningerne af den afgiftsmæssige forskelsbehandling på statens budget, er fordrejet som følge af den fordel, der er indbygget i foranstaltningen. I deres ræsonnement har de græske myndigheder taget hensyn til den dynamiske virkning af prisnedsættelsen, som kan øge efterspørgslen og i sidste ende de opkrævede afgifter, eftersom de opkrævede afgifter er proportionale med antallet af gæster. Men denne sammenligning er forfejlet, fordi det er selve den ulighed, som fordelen giver anledning til, nemlig at prisen og dermed afgiften pr. entrébillet er lavere, der får efterspørgslen til at stige.
(89)
Under alle omstændigheder har de græske myndigheder ikke fremlagt bevis for, at den samlede afgiftsindtægt fra entréafgiften på kasinoer maksimeres som følge af dette mønster med forskellige priser. Hvis Kommissionen skulle følge ræsonnementet om, at en nedsættelse af entréprisen til 6 EUR fører til en stigning i de opkrævede afgifter, vil skatteindtægterne blive maksimeret, hvis alle entrébilletter blev prissat til 6 EUR på alle kasinoer, både offentlige og private, hvilket strider mod den græske påstand om, at man opnår en sådan situation som følge af den afgiftsmæssige forskelsbehandling, der skyldes de forskellige priser.
(90)
Dermed finansieres den anfægtede fordel med statsmidler.
V.1.3 Selektivitet
(91)
Ifølge EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, skal en foranstaltning for at udgøre statsstøtte være specifik eller selektiv, idet den begunstiger »visse virksomheder eller visse produktioner«.
(92)
Ifølge retspraksis ved EU-Domstolen (57), »For så vidt angår betingelsen om selektivitet, som er en grundlæggende del af begrebet statsstøtte, følger det af fast retspraksis, at artikel 87, stk. 1, nu artikel 107, stk. 1, i EUF-traktaten, kræver en stillingtagen til, om en national foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation« (58). Domstolen har også i adskillige tilfælde afgjort, at der i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, ikke skelnes mellem statsstøttens årsager eller formål, men at den defineres ud fra sin virkning (59). Ifølge Kommissionens egen praksis og EU's retspraksis i skattesager kan den pågældende selektive fordel skyldes en undtagelse fra skattereglerne af lovgivningsmæssig, tilsynsmæssig eller administrativ karakter eller en skønsbaseret praksis hos skattemyndighederne. Men en foranstaltnings selektive karakter kan begrundes med »ordningens karakter eller opbygning«, i hvilket tilfælde foranstaltningen kan anses for ikke at udgøre statsstøtte (60).
(93)
For det første bemærker Kommissionen, at det almindelige afgiftssystem i den foreliggende sag er et system, der i princippet gælder for alle kasinoer, og som indførtes ved lov 2206/1994 og den ministerielle gennemførelsesbeslutning fra 1995 (hvilket bekræftes af de græske myndigheder, jf. punkt 19).
(94)
For det andet bemærker Kommissionen, at den pågældende foranstaltning udgør en fravigelse fra det almindelige afgiftssystem. Som det bekræftes af de græske myndigheder, anses de særlige bestemmelser for de offentlige kasinoer (og det private Thessaloniki-kasino) for undtagelser fra de almindelige bestemmelser i lov 2206/1994 og den ministerielle gennemførelsesbeslutning fra 1995 (jf. punkt 19 ff. ovenfor).
(95)
Kommissionen påpeger, at kravet om erlæggelse af 80 % af entréprisen ikke gjaldt kasinoerne i Mont Parnès og Korfu før i 2003. Som tidligere bemærket begyndte kravet at gælde for kasinoerne i Thessaloniki og på Rhodos, da disse fik licens i henhold til lov 2206/1994, Thessaloniki i 1995 og Rhodos i 1996. Entréprisen har ligget fast på 6 EUR frem til i dag for Mont Parnès og Thessaloniki og lå på de samme 6 EUR frem til privatiseringen i august 2010 for Korfu og i 1999 for Rhodos. Men både kravet om erlæggelse af 80 % og entréprisen på 15 EUR var bindende for andre kasinoer fra 1995, og denne regel er blevet håndhævet.
(96)
Derfor anser Kommissionen foranstaltningen for selektiv.
(97)
For det tredje bemærker Kommissionen, at en foranstaltnings selektive karakter kan begrundes i »ordningens karakter og opbygning«, dvs. i det omfang, hvor undtagelser fra afgiftssystemet eller differentiering inden for systemet udspringer direkte af systemets grundlæggende eller vejledende principper i den pågældende medlemsstat (dette er tredje trin i selektivitetsanalysen). Kommissionen finder i overensstemmelse med Domstolens fastslåede retspraksis, at foranstaltninger, der medfører differentiering mellem virksomheder, ikke udgør statsstøtte, når differentieringen skyldes karakteren og opbygningen af den afgiftsordning, som de udgør en del af (61). Begrundelsen med skattesystemets karakter og struktur afspejler en bestemt afgiftsforanstaltnings overensstemmelse med den indre logik i skattesystemet som helhed. Men i Kommissionens praksis og Domstolens retspraksis har man anlagt en meget restriktiv tilgang til begrundelser af denne art. De anvendte præmisser skal være iboende i afgiftssystemet.
(98)
De græske myndigheder har erklæret, at situationen for de enkelte kasinoer er forskellig, og at entrépriserne fastsættes i lyset af sådanne omstændigheder, idet man tager hensyn til, at målet er at fastsætte en pris, der afholder lavindkomstgrupper fra at spille hasardspil.
(99)
Kommissionen kan ikke acceptere disse argumenter. Argumentet om, at prisniveauet beregnes og begrundes ud fra situationen for de enkelte kasinoer ud fra en betragtning om, at målet er at afskrække personer fra lavindkomstgrupper fra at spille hasardspil, kan ikke forenes med det forhold, at kasinoerne i Mont Parnès og Thessaloniki, hvor entréprisen er 6 EUR, begge ligger tæt på store befolkningscentre. Det kan heller ikke forenes med den udtrykkelige bestemmelse om, at man lader kunder komme gratis ind, hvis 80 % af entréprisen alligevel erlægges til staten.
(100)
Kommissionen bemærker ligeledes, at det ikke er indlysende, hvorfor denne lave pris er nødvendig for netop disse kasinoer og ikke for andre. De græske myndigheder har ikke forklaret den økonomiske beregning bag fastsættelsen af den lavere entrépris på 6 EUR frem for et mellemliggende niveau, eller, under forudsætning af, at der virkelig er tale om særlige omstændigheder - som ifølge Grækenland hovedsagelig består af det pågældende kasinos geografiske placering - hvorfor alle de begunstigede kasinoer er forpligtede til at opkræve samme entrépris (som hovedregel, se ovenfor), i stedet for en pris, der er skræddersyet til deres individuelle situation. Hvis man f.eks. fremfører, at den lave entrépris er begrundet med faktorer, der er specifikke for de enkelte kasinoers geografiske placering, vil dette ræsonnement under ingen omstændigheder gælde for Thessaloniki-kasinoet, der tilsyneladende behandles på denne måde - ikke på grund af sin geografiske placering, men i henhold til en national bestemmelse, der giver virksomheder oprettet ved hjælp af udenlandsk kapital den mest fordelagtige behandling, der finder anvendelse på hjemlige virksomheder. Så det lader ikke til, at man på noget tidspunkt har taget hensyn til Thessaloniki-kasinoets geografiske placering ved fastsættelsen af entréprisen der. Endnu et eksempel er, at Korfu-kasinoet begyndte at opkræve 15 EUR i entrépris efter privatiseringen i august 2010. De græske myndigheder har ikke givet nogen tilfredsstillende forklaring på, hvorfor ovenstående særlige omstændigheder ikke længere var gældende, og hvorfor det derfor ikke længere var nødvendigt med lavere entrépriser.
(101)
Kommissionen konkluderer, at den pågældende foranstaltnings selektive karakter ikke længere er begrundet med ordningens karakter og opbygning. Kommissionen mener, at den anfægtede foranstaltning omfatter et element af forskelsbehandling i form af en reduktion af beskatningsgrundlaget, der medfører en skattefordel for individuelt udvalgte kasinoer, og at denne forskelsbehandling ikke er begrundet med logikken i det relevante almindelige afgiftssystem i Grækenland.
(102)
Kommissionen konkluderer, at kriteriet om selektivitet, jf. EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, er opfyldt.
V.1.4 Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen
(103)
For at en foranstaltning kan betragtes som statsstøtte, skal den påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. Uanset støttemodtagerens juridiske status eller finansieringskilder forudsætter dette kriterium, at støttemodtageren inden for foranstaltningen udøver en økonomisk aktivitet.
(104)
Ifølge retspraksis ved Domstolen gælder følgende: »Med henblik på en national foranstaltnings kvalificering som ulovlig statsstøtte skal det ikke godtgøres, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene undersøges, om støtten kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen. Særligt når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (…). Endvidere er det ikke nødvendigt, at den begunstigede virksomhed selv tager del i samhandelen mellem medlemsstaterne. Når en medlemsstat tildeler støtte til en virksomhed, kan den indenlandske aktivitet fastholdes eller styrkes, hvilket vil svække andre medlemsstaters virksomheders mulighed for at etablere sig på denne medlemsstats marked.« (62). Det gælder i øvrigt ifølge gængs retspraksis (63), at der er tale om, at en foranstaltning fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på markeder, der er åbne for konkurrence på det indre marked (64). Kommissionen finder af følgende grunde, at forudsætningerne i retspraksis er opfyldt her.
(105)
Foranstaltningen lemper de afgifter, som støttemodtagerne skal betale sammenlignet med de øvrige kasinoer i Grækenland, og giver dem derved en stærkere økonomisk position og bedre rentabilitet i deres investeringer, end det ville være tilfældet, hvis de skulle klare sig selv.
(106)
Som tidligere nævnt er det gængs retspraksis, at kriteriet om, at støtten skal påvirke samhandelen, anses for opfyldt, hvis den begunstigede virksomhed udøver en økonomisk aktivitet, der omfatter samhandel mellem medlemsstater. For at nå frem til den konklusion, at samhandelen inden for EU påvirkes, er det tilstrækkeligt, at støtten styrker virksomhedens position sammenlignet med andre virksomheder, som konkurrerer med den på EU's indre marked. Støttebeløbet kan være forholdsvis begrænset, støttemodtageren kan være af beskeden størrelse og dens andel af det europæiske marked kan være meget lille, og det kan være, at støttemodtageren ikke eksporterer eller eksporterer stort set hele sin produktion ud af det europæiske marked: Intet af dette påvirker konklusionen (65).
(107)
Grækenland har fremført, at kasinoernes placering og afstandene mellem dem betyder, at de hver især betjener et lokalt marked, og dermed kan foranstaltningen ikke fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Men ifølge retspraksis findes der ingen grænse for den faktiske eller potentielle indvirkning på konkurrencen og på samhandelen mellem medlemsstaterne, og dette kriterium for anvendelsen af artikel 107, stk. 1, afhænger derfor ikke af de leverede tjenesters lokale eller regionale karakter eller af størrelsen af det pågældende aktivitetsområde (66).
(108)
Grækenland har ligeledes anført, at markedet for hasardspil ikke er harmoniseret medlemsstaterne imellem, og at disse derfor frit kan regulere det på nationalt plan. Grækenland citerer Domstolens retspraksis for at give tilladelse til begrænsning af det indre marked for spilletjenester for at beskytte forbrugerne mod svig og kriminalitet (67).
(109)
Kommissionen respekterer fuldt ud medlemsstaternes ret til at fastsætte målene for deres politik på spilleområdet, hvis eventuelle indskrænkninger af friheden til at levere tjenester er hensigtsmæssige med henblik på at nå de forfulgte mål, ikke er mere vidtgående, end det er nødvendigt for at nå disse mål og anvendes på en ikkediskriminerende måde. Men Kommissionen er ikke enig i, at det heraf følger, at foranstaltningen ikke kan fordreje konkurrencen og ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(110)
De erhvervsdrivende inden for branchen er ofte internationale hotelkoncerner (68), der konkurrerer med hinanden, hvis beslutning om at investere i kasinoer eller andre hotelfaciliteter kan påvirkes af foranstaltningen, eftersom den påvirker koncernernes komparative rentabilitet og deres investeringer. Kasinoer ligger ofte på turistdestinationer, hvilket kan betyde, at tilstedeværelsen af et kasino kan virke som en attraktion for turister, der skal besøge Grækenland. Det ansvarlige ministerium for kasinoer i Grækenland er turistministeriet. Kommissionen bemærker ligeledes, at der er tale om en vis grænseoverskridende mobilitet blandt kunderne. Og kasinoer drives i grænseoverskridende omgivelser - for eksempel udbyder kasinoer sådanne tjenester på krydstogtskibe, der sejler mellem Grækenland og Italien og andre destinationer. Generelt kan personer, der ønsker at spille, vælge mellem at gøre det på et kasino eller gøre det online. Onlinespil er en international forretning, og spillere i Grækenland har adgang til denne slags tjenester hos erhvervsdrivende i andre medlemsstater. Onlinespil var genstand for den dom, som Grækenland henviste til (jf. punkt 108). De græske myndigheder har anfægtet muligheden for konkurrence med andre former for spil, som nævnes i beslutningen om at indlede proceduren, idet man påpeger, at internetspil i øjeblikket er forbudt i Grækenland. Men på trods af den nuværende juridiske situation i Grækenland har de græske myndigheder selv erkendt, at internetspil er vokset til »ukontrollable proportioner« (69). Der skal også henvises til Domstolens dom i sag C-65/05, Kommissionen mod Grækenland, hvor Domstolen afgjorde, at lov 3037/2002, hvormed man søgte at forbyde internetspil i Grækenland, udgjorde en ubegrundet hindring for etableringsfriheden og friheden til at levere tjenesteydelser (70).
(111)
Desuden påvirker den generelle økonomiske krise forbrugernes vaner og den disponible indkomst, der er til rådighed til fritidsaktiviteter som brugen af kasinoer. I denne sammenhæng virker differentierede entrépriser endnu mere fordrejende på forbrugernes valg og vil derfor med endnu større sandsynlighed skabe konkurrencefordrejning på kasinomarkedet.
(112)
Myndighederne og Mont Parnès har anført, at selv om man accepterede, at den reducerede entrépris på 6 EUR kan have påvirket eller vil kunne påvirke en udenlandsk virksomheds beslutning om at investere i et kasino i Grækenland, vil den udenlandske virksomhed altid kunne påberåbe sig lovgivningsdekret 2687/1953. Kommissionen bemærker, at dekretet ikke anvendes automatisk, og at det rent faktisk ville give mulighed for at anvende den mere fordelagtige behandling af de begunstigede kasinoer (dvs. den lave entrépris på 6 EUR) over for andre virksomheder. Denne foranstaltning vil dermed efter al sandsynlighed føre til yderligere udbredelse af den afgiftsmæssige forskelsbehandling, som er genstand for denne sag. Desuden bemærker Kommissionen, at selv om andre kasinoer kunne have påberåbt sig lovgivningsdekret 2687/1953, hvis de havde hentet kapital ind fra udlandet og havde ansøgt i tide, er anvendelsen af dekretet baseret på specifikke og vilkårlige regler, der gør det til en selektiv foranstaltning. Det eneste andet eksempel på potentiel anvendelse af loven, som Kommissionen har kendskab til, drejede sig om kasinoet på Syros, der indgav en ansøgning, men fik den afvist, fordi den var indgivet, efter at man havde hentet udenlandsk kapital ind, og ikke før.
(113)
Da Mont Parnès-kasinoet blev privatiseret, åbnede man i salgsaftalen specifikt mulighed for en licens til et andet kasino i samme region. Det er klart, at sandsynligheden for investering i en sådan operation vil afhænge af konkurrenceaftalen med den eksisterende erhvervsdrivende. Eftersom det ikke kan udelukkes, at kasinoer kan konkurrere med lignende virksomheder i andre medlemsstater, må dette krav i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, anses for opfyldt.
(114)
Kommissionen konkluderer, at den anfægtede foranstaltning kan fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne ved potentielt at forbedre driftsvilkårene for støttemodtagerne, som er direkte involveret i økonomiske aktiviteter, og som vil skulle betale denne afgift på entrébilletter til kasinoer i Grækenland.
V.1.5 Konklusion
(115)
Kommissionen konkluderer, at kriteriet for, om der er tale om statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, er opfyldt, og at foranstaltningen udgør statsstøtte til fordel for kasinoer med en lavere entrépris. Det drejer sig om kasinoerne i Mont Parnès, Korfu, Thessaloniki og Rhodos. Kommissionen forstår, at Rhodos-kasinoet ikke længere modtager støtte, da det ophørte med at kræve den lavere entrépris, da det blev privatiseret i april 1999. Kommissionen mener, at hverken de græske myndigheder eller Mont Parnès har fremført tilstrækkelige argumenter til at ændre ved denne konklusion.
V.2 Støttens forenelighed med traktaten
(116)
Som det fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, har Kommissionen den holdning, at foranstaltningen ikke er omfattet af nogen af de undtagelser, der indføres ved EUF-traktatens artikel 106 eller 107.
(117)
Grækenland har hidtil anført, at der ikke er tale om statsstøtte, og har ikke fremlagt argumenter for, at eventuel statsstøtte er forenelig med traktaten.
(118)
Som tidligere forklaret anerkender Kommissionen medlemsstaternes ret til at regulere hasardspil på deres eget område inden for rammerne af EU-lovgivningen og anerkender, at regulering af denne art, der har til formål at kontrollere og begrænse hasardspil, er et legitimt mål for en stats politik. Men selv om dette var formålet med støtten, finder Kommissionen ikke, at dette vil være et argument for, at den er omfattet af EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Men under alle omstændigheder stemmer argumentet som tidligere anført om, at foranstaltningen tager sigte på at få folk til at afholde sig fra hasardspil, ikke overens med den kendsgerning, at de kasinoer, der opkræver en entréprise på 6 EUR, omfatter netop de kasinoer, der ligger tættest på de tættest befolkede områder i Grækenland. Det stemmer heller ikke overens med den udtrykkelige mulighed for at give kunderne gratis adgang, når 80 % af entréprisen alligevel erlægges til staten.
(119)
Undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, om støtte af social karakter til enkelte forbrugerne, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder, og støtteforanstaltninger i visse dele af Forbundsrepublikken Tyskland, finder ikke anvendelse i denne sag.
(120)
Undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), som tillader støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker alvorlig underbeskæftigelse, finder heller ikke anvendelse, fordi den undersøgte foranstaltning ikke er betinget af, at støttemodtageren udøver nogen form for aktivitet i regioner, der befinder sig i særlige omstændigheder (71).
(121)
På samme måde kan foranstaltningen ikke anses for at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Grækenlands økonomi, jf. artikel 107, stk. 3, litra b). Den har heller ikke til formål at fremme kulturen eller bevare naturarven, jf. artikel 107, stk. 3, litra d).
(122)
Foranstaltningen skal endelig undersøges i lyset af artikel 107, stk. 3, litra c), der giver mulighed for støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Det skal imidlertid påpeges, at foranstaltningen ikke falder ind under nogen af de tilfælde, hvor Kommissionen har accepteret, at dette punkt finder anvendelse, eller under nogen af de retningslinjer eller rammer, der definerer de omstændigheder, hvor visse former for støtte kan anses for forenelige med det indre marked.
(123)
Den anfægtede foranstaltning udgør driftsstøtte, der medfører en kunstig styrkelse af visse virksomheders konkurrenceposition i forhold til andre tilsvarende virksomheder, og er ikke betinget af resultaterne hos støttemodtagerne for en specifik foranstaltning, der har til formål at gennemføre politiske mål af fælles interesse.
(124)
Navnlig hænger den fordel, der opnås gennem foranstaltningen, ikke sammen med investeringer, jobskabelse eller specifikke projekter. Den fritager blot de pågældende virksomheder for de afgifter, der normalt skal erlægges af lignende virksomheder, og skal derfor betragtes som driftsstøtte. Generelt er driftsstøtte ikke i overensstemmelse med kravene i artikel 107, stk. 3, litra c), eftersom den fordrejer konkurrencen inden for de sektorer, hvor den udbetales, og samtidig kan den som sådan ikke bidrage til gennemførelsen af nogle af de mål, der er indført ved denne bestemmelse (72). Selv om denne støtte undtagelsesvis kan ydes til regioner, der kommer ind under undtagelsen i EUT-traktaten 107, stk. 3, litra c), og selv om visse regioner i Grækenland er støtteberettigede i henhold hertil, har Kommissionen alvorlige tvivl om, hvorvidt kriterierne, der kræves opfyldt, for at denne driftsstøtte kan anses for forenelig med traktaten, er opfyldt i denne sag. I henhold til Kommissionens standardpraksis kan en sådan støtte ikke betragtes som forenelig med det indre marked, fordi den ikke fremmer udviklingen af nogen aktiviteter eller økonomiske områder, den er ikke tidsbegrænset, der er ikke planlagt nogen gradvis reduktion, og den er ikke proportional med det, der er nødvendigt for at afhjælpe et specifikt økonomisk handicap i de pågældende områder.
(125)
Det må konkluderes, at den undersøgte foranstaltning er uforenelig med det indre marked.
V.3 Støttens lovlighed
(126)
Som det fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, stammer den første lovgivning om afgiftsmæssig forskelsbehandling mellem kasinoer fra 1994 og 1995, og Kommissionen har derfor undersøgt, hvorvidt foranstaltningen som helhed udgør »eksisterende støtte« i henhold til betydningen i EUF-traktatens artikel 108, stk. 1.
(127)
Den afgiftsmæssige forskelsbehandling blev indført ulovligt - dvs. i modstrid med EU-lovgivningen om statsstøtte - i 1995, da de græske myndigheder valgte at fritage visse kasinoer fra den almindelige regel i henhold til lov 2206/1994 og ministerdekretet af 1995. Det gælder navnlig, at de græske myndigheder gav de offentlige kasinoer i Mont Parnès, Korfu og Rhodos tilladelse til fortsat at anvende en lavere entrépris på 6 EUR i stedet for standardprisen på 15 EUR, og i 1995 indrømmede de også specifikt kasinoet i Thessaloniki denne fordel i henhold til lovgivningsdekretet om udenlandsk kapital fra 1953. Standardprisen på 15 EUR er blevet pålagt og er blevet overholdt af de fem andre private kasinoer, der er blevet etableret og har fået licens i henhold til lov 2206/1994 siden 1995. I henhold til lov 3139/2003 opretholdt man desuden den lavere entrépris på 6 EUR for kasinoerne i Mont Parnès og Korfu, hvilket medførte, at den afgiftsmæssige forskelsbehandling ulovligt blev forlænget og stadfæstet. Kasinoet i Thessaloniki opnår fordele gennem forskelsbehandlingen, fordi det behandles på samme måde som Mont Parnès og Korfu, hvilket blev bekræftet ved præsidentdekret 290/1995, der blev udstedt i henhold til loven af 1953 som tidligere forklaret. Ordningerne for Thessaloniki hænger tæt sammen med ordningerne for Mont Parnès og Korfu. De græske myndigheder har meddelt, at man tog spørgsmålet om entréprisen op efter 1995, og direktøren for kasinoet i Thessaloniki anmodede om, at prisen i Thessaloniki blev fastsat til samme niveau som i Mont Parnès, nemlig 6 EUR. Efter at have fået en udtalelse fra statens juridiske råd (udtalelse 631/1997), blev denne anmodning efterkommet (73). Man kan derfor gå ud fra, at hvis behandlingen af Mont Parnès og Korfu havde ændret sig i 2003, så de ville skulle opkræve en pris på 15 EUR, så ville behandlingen af kasinoet i Thessaloniki også være blevet ændret. Men det skete ikke, og den afgiftsmæssige forskelsbehandling blev opretholdt under de nationale bestemmelser.
(128)
Ingen af de kasinoer, der er omfattet af den beskrevne foranstaltning, er nogensinde blevet anmeldt til eller godkendt af Kommissionen og helt sikkert ikke i henhold til EU-reglerne om statsstøtte.
(129)
I artikel 15 i procedureforordningen (74) hedder det, at Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter 10 år. Forældelsesfristen løber fra den dato, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, enten som individuel støtte eller under en støtteordning. Enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen eller af en medlemsstat efter opfordring fra Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist. Efter hver afbrydelse begynder forældelsesfristen forfra. Forældelsesfristen suspenderes i det tidsrum, hvor Kommissionens beslutning er genstand for en verserende sag for De Europæiske Fællesskabers Domstol. Enhver støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, anses for at være eksisterende støtte. Men i artikel 1, litra c), i samme forordning bestemmes det, at ændringer af »eksisterende støtte« betragtes som »ny støtte«.
(130)
Kommissionen bemærker, at i henhold til retspraksis ved EU-domstolene er »forældelsesfristen i artikel 15 i forordningen om regler for statsstøtte (…) på ingen måde udtryk for et overordnet princip, hvorved ny støtte ændres til eksisterende støtte, men udelukker blot tilbagebetaling af støtte, der er indført mere end 10 år inden Kommissionens første indgriben« (75).
(131)
I den foreliggende sag greb Kommissionen først ind, og Grækenland handlede først efter anmodning fra Kommissionen, i 2009. Kommissionen handlede den 21. oktober 2009, hvor den fremsendte klagen til Grækenland og bad Grækenland præcisere de pågældende spørgsmål.
(132)
Dermed er enhver støtte, der er tildelt i henhold til denne foranstaltning pr. eller efter den 21. oktober 1999 (som er 10 år inden den dato, hvor Kommissionen fremsendte klagen til den græske stat og bad om oplysninger), ny og ulovlig støtte, der er gennemført uden forudgående anmeldelse til eller beslutning truffet af Kommissionen, og omfattet af artikel 15 i procedureforordningen om tilbagebetaling som nærmere forklaret nedenfor.
V.4 Værdiansættelse og tilbagesøgning
(133)
Den anfægtede foranstaltning blev gennemført uden at være anmeldt til Kommissionen på forhånd i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Derfor må foranstaltningen betragtes som ulovlig statsstøtte.
(134)
I artikel 14 i procedureforordningen hedder det, at når ulovligt tildelt statsstøtte er uforenelig med det indre marked, skal støtten kræves tilbagebetalt fra støttemodtageren, medmindre det er i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Tilbagebetalingen af støtten har til formål så vidt muligt at genoprette den konkurrencesituation, der fandtes, inden støtten blev tildelt. Ingen argumenter fra de græske myndigheder eller fra Mont Parnès begrunder en generel afvigelse fra dette grundprincip.
(135)
Det hedder i artikel 14, stk. 1, i procedureforordningen, at »Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«. Retspraksis ved Domstolen og Kommissionens egen beslutningspraksis har navnlig fastslået, at et krav om tilbagebetaling af støtten vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen, hvis Kommissionen gennem sin handlemåde har skabt en legitim forventning hos støttemodtageren om, at støtten blev tildelt i overensstemmelse med EU-lovgivningen (76).
(136)
I sin kendelse i Forum 187 fastslog Domstolen, at »retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en fællesskabsinstitution har givet anledning til. I øvrigt kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (…). Det gælder ligeledes, at når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres« (77).
(137)
De græske myndigheder og Mont Parnès har fremført, at en tilbagebetaling af støtten i denne sag vil stride mod princippet om borgernes rimelige tillid som følge af en afgørelse under national ret fra det græske statsråd. Kommissionen bemærker, at der er tale om et nationalt skridt taget af en national myndighed og ikke et skridt taget af en EU-myndighed inden for rammerne af ovennævnte retspraksis. Desuden var statsrådets afgørelse udelukkende baseret på national lovgivning og tog ikke stilling til statsstøttespørgsmålet eller klassificeringen af en foranstaltning som statsstøtte. Derfor kan Kommissionen ikke give dispensation fra tilbagesøgningen på grundlag af disse argumenter.
(138)
Grækenland og Mont Parnès har fremført, at Loutraki ventede, før man indgav en klage til Kommissionen, og dermed overtrådte princippet om, at en ret ikke må misbruges. Kommissionen bemærker, at en forsinkelse fra klagerens side under ingen omstændigheder kan forhindre tilbagesøgning af ulovligt udbetalt støtte under henvisning til den 10-årige forældelsesfrist, der fastsættes i artikel 15 i procedureforordningen.
(139)
Derfor kan Kommissionen ikke godtage argumenterne fra de græske myndigheder og Mont Parnès om en ekstraordinær fritagelse fra tilbagebetaling.
(140)
Som forklaret i denne beslutning indførte man med de nationale foranstaltninger fra 1994 og 1995 både kravet om erlæggelse af 80 % af entréprisen og standardprisen på 15 EUR for entrébilletter til alle kasinoer. Men hverken kravet om at erlægge 80 % eller standardprisen på 15 EUR gjaldt for de begunstigede kasinoer, selv om begge gjaldt for andre kasinoer fra 1995 og frem og i praksis har været anvendt lige siden (alle private kasinoer fik licens i 1995 eller 1996 og begyndte at anvende foranstaltningen på det tidspunkt med Thessaloniki som eneste undtagelse). Eftersom den afgiftsmæssige forskelsbehandling som følge af differentiering i prisen på entrébilletter og den tilhørende erlæggelse af 80 % til staten rent faktisk indledtes i 1995, kan den periode, hvor støtten er tildelt, anses for at være begyndt i 1995.
(141)
I henhold til konklusionerne i afsnit V.3, »Støttens lovlighed«, finder Kommissionen, at forældelsesfristen på 10 år, der indføres ved artikel 15 i procedureforordningen, hindrer krav om tilbagesøgning af støtte, der er tildelt før den 21. oktober 1999.
(142)
Beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, skal tage udgangspunkt i det forhold, at den græske stat som forklaret i denne beslutning (jf. også punkt 85) har givet afkald på afgiftsindtægter fra de offentlige kasinoer svarende til 7,20 EUR pr. entrébillet, hvilket er forskellen mellem afgiften på 12 EUR pr. entrébillet, som de private kasinoer erlægger til staten, og afgiften på 4,80 EUR pr. entrébillet, som de offentlige kasinoer erlægger til staten.
(143)
Ved beregning af det beløb, der skal tilbagebetales af de enkelte kasinoer, skal der imidlertid også tages hensyn til visse aspekter vedrørende det pågældende kasinos situation som forklaret nedenfor.
-
Som forklaret i denne beslutning, gjaldt kravet om, at 80 % af entréprisen skal erlægges til staten, som blev indført i 1995 ved en ministerbeslutning, for kasinoerne i Korfu og Mont Parnès fra den dato, hvor de fik deres licens i overensstemmelse med lov 2206/1994, dvs. i 2003 i henhold til lov 3139/2003. Men fra slutningen af 2000 og indtil de fik licens i 2003, begyndte ETA frivilligt at erlægge 80 % af entréprisen til staten (prisen var 6 EUR) (78). På grundlag af disse oplysninger, der stammer fra de græske myndigheder, og med forbehold af eventuelle yderligere bemærkninger, som de græske myndigheder måtte ønske at fremføre (som måtte bekræfte eller modsige ovenstående), kan man udlede, at der ikke blev betalt entréafgift frem til 2000, ikke en gang med den reducerede sats (80 % af 6 EUR). For den første periode (fra den 21. oktober 1999 til udgangen af 2000) skal det beløb, der skal tilbagebetales, derfor beregnes ud fra beløbet på 12 EUR, som er den fulde afgift, som de private kasinoer betalte på daværende tidspunkt, hvor de offentlige kasinoer slet ikke betalte nogen afgift, ganget med antallet af solgte billetter i den periode.
-
Kasinoet i Thessaloniki fik licens ved lov 2206/1994 i 1995 (79). Kravet om erlæggelse af 80 % af entréprisen til staten har været gældende for kasinoet i Thessaloniki, siden det fik sin licens i 1995. Thessaloniki har opkrævet den reducerede entrépris på 6 EUR, som opkræves af kasinoerne i Mont Parnès og Korfu. Beløbet, der skal tilbagebetales af kasinoet i Thessaloniki, skal derfor beregnes ved at gange antallet af billetter udstedt fra den 21. oktober 1999 og frem med 7,20 EUR.
-
Kasinoet på Rhodos fik licens ved lov 2206/1994 i 1996. Dengang begyndte det at tage 6 EUR i entrépris, men skiftede til 15 EUR, da det blev privatiseret i april 1999. På grundlag af bemærkningerne, der indkom under den formelle undersøgelse, har Kommissionen forstået, at kasinoet på Rhodos ophørte med at modtage støtte ved sin privatisering i april 1999, så tilbagebetalingen fra dette kasino forhindres af forældelsesfristen, der fastsættes i artikel 15 i procedureforordningen.
(144)
Kommissionen råder ikke over tilstrækkelige oplysninger til at kunne regne sig frem til et nøjagtigt estimat over de beløb, der skal tilbagebetales af de enkelte begunstigede kasinoer. Men EU-lovgivningen indeholder ingen krav om, at Kommissionen, når den kræver statsstøtte, der er erklæret for uforenelig med det indre marked, tilbagebetalt, skal fastsætte det nøjagtige beløb til tilbagebetaling. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens beslutning indeholder oplysninger, der giver medlemsstaten og den begunstigede virksomhed mulighed for selv at beregne beløbet uden uforholdsmæssigt store problemer. Kommissionen kan derfor helt lovligt begrænse sig til at fastslå, at der foreligger en forpligtelse til at tilbagebetale den pågældende støtte, og overlade det til de nationale myndigheder at beregne de præcise beløb, der skal tilbagebetales, i henhold til den vejledning, som Kommissionen angiver i sin beslutning.
(145)
På grundlag af oplysningerne fra medlemsstaten stiller Kommissionen den nødvendige vejledning vedrørende tilbagebetalingen til rådighed.
(146)
Nedenstående tabel er en generel oversigt over antallet af billetter, som de enkelte kasinoer har solgt i de enkelte år (som det fremgår af tabellen, er de fremlagte oplysninger ikke fyldestgørende), og et foreløbigt skøn over de beløb, der skal tilbagebetales fra de enkelte kasinoer med forbehold af eventuelle yderligere bemærkninger, som Grækenland måtte ønske at fremføre efter at have foretaget beregningerne vedrørende tilbagebetalingen.
Skønnet antal solgte billetter pr. kasino
År
Kasino
Mont Parnès
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12.1999)
Oplysninger mangler
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Oplysninger mangler
(…)
(…)
(…)
2001
Oplysninger mangler
(…)
(…)
(…)
2002
Oplysninger mangler
(…)
(…)
(…)
2003
Oplysninger mangler frem til 1. maj 2003
Pr. 1. maj 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
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2009 (frem til 22.10.2009):
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I alt frem til 22.10.2009
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Solgte billetter efter 22.10.2009
Oplysninger mangler
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Foreløbigt skøn over tilbagebetalingspligtige beløb pr. kasino
(i 1 000 000 EUR, afrundede tal)
Mont Parnès
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
Algoritme og beregning
For 22.10.1999 - 2000 (82):
antal billetter
(x1) × 12 = A1
For 22.10.1999 - 2000:
antal billetter
([…] billetter) × 12 = A2 ([…]EUR)
For 22.10.1999 - 22.10.2009:
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([…] billetter) × 7,20 = AB3 ([…]EUR)
ITR
For 2000 - 22.10.2009:
antal billetter
(y1) × 7,20 = B1
For 2000 - 22.10.2009:
antal billetter
([…] billetter) × 7,20 = B2 ([…]EUR)
For 22.10.2009 - i dag:
antal billetter
(z1) × 7,20 = C1
For 22.10.2009 - i dag:
antal billetter
(z2) × 7,20 = C2
For 22.10.2009 - 30.8.2010 (83):
antal billetter
(z3) × 7,20 = C3
Beløb til tilbagebetaling i alt
A1 + B1 + C1
Skal beregnes
A2 + B2 + C2
Skal beregnes
AB3 + C3
Skal beregnes
ITR
Beløb til tilbagebetaling i alt
Skal beregnes
(147)
Kommissionen bemærker endvidere, at EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, har opsættende virkning. Kommissionen har ikke modtaget oplysninger om, at den anfægtede foranstaltning er blevet suspenderet siden beslutningen om at indlede proceduren. Man må formode, at foranstaltningen er blevet gennemført løbende af de græske myndigheder indtil i dag (84). Grækenland skal kræve al støtte, som er tildelt frem til vedtagelsen af denne beslutning, tilbagebetalt af støttemodtagerne. Kommissionen bemærker, at kasinoet på Korfu ophørte med at kræve en entrépris på 6 EUR og gik over til 15 EUR, da det blev privatiseret i august 2010. Ved beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, skal der derfor kun tages hensyn til perioden frem til august 2010.
(148)
I lyset af alle ovenstående argumenter bør Kommissionen kræve, at Grækenland tilbagesøger al den uforenelige statsstøtte, som ulovligt er tildelt støttemodtagerne. Kommissionen påpeger, at Grækenland skal annullere alle resterende afgiftsmæssige fordele, der udspringer af den undersøgte foranstaltning, med virkning fra datoen for vedtagelse af denne beslutning.
(149)
Med hensyn til fremtiden har Grækenland givet udtryk for, at man undersøger mulighederne for at ændre kasinoernes prispolitik og derved søger at afskaffe forskelsbehandling af kasinoer. Ifølge Grækenland vil denne nye lovgivning bringe foranstaltningen til ophør. Men Grækenland har endnu ikke givet Kommissionen meddelelse om, hvilke fremskridt man har gjort i denne retning, eller hvilke ændringer der rent faktisk er foretaget. Kommissionen mener, at vedtagelsen af ny lovgivning af denne art er af central betydning for at få løst problemer med forskelsbehandling af kasinoer i Grækenland og opfordrer Grækenland til straks at tage de nødvendige skridt.
VI. KONKLUSION
(150)
I lyset af ovenstående betragtninger, den relevante retspraksis og sagens særlige kendetegn finder Kommissionen, at foranstaltningen, som består af afgiftsmæssig forskelsbehandling til fordel for bestemte kasinoer, som de græske myndigheder har iværksat ved at gennemføre en række sideløbende bestemmelser, hvori man:
-
fastsætter en ensartet 80 %-afgift på entréprisen og
-
fastsætter forskellige regulerede priser for offentligt ejede og privatejede kasinoer, nemlig 6 EUR for offentligt ejede kasinoer og 15 EUR for privatejede kasinoer,
udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Kommissionen finder ligeledes, at foranstaltningen er gennemført i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, og dermed udgør ulovlig støtte.
(151)
Kommissionen bemærker, at i henhold til artikel 14 i procedureforordningen kan ulovlig statsstøtte kræves tilbagebetalt fra støttemodtageren, og vil kræve, at Grækenland tilbagesøger den ulovlige støtte, som hvert af de begunstigede kasinoer har modtaget. Kommissionen bemærker, at forældelsesfristen på 10 år, der fastsættes i artikel 15 i procedureforordningen, forhindrer, at statsstøtte tildelt inden den 21. oktober 1999 kræves tilbagebetalt. Grækenland skal ophæve alle resterende afgiftsmæssige fordele, der er indrømmet i forbindelse med foranstaltningen, som er genstand for denne beslutning, med virkning fra den dato, hvor denne beslutning vedtages -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Statsstøtten, som består af afgiftsmæssig forskelsbehandling til fordel for bestemte kasinoer, som Grækenland har iværksat gennem indførelse af en række delvis obligatoriske bestemmelser, hvori man:
-
fastsætter en ensartet 80 %-afgift på entréprisen og
-
fastsætter forskellige regulerede priser for offentligt ejede og privatejede kasinoer på henholdsvis 6 EUR og 15 EUR,
er gennemført ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og er uforenelig med det indre marked, idet den har givet de begunstigede kasinoer Regency Casino Mont Parnès, Regency Casino Thessaloniki og Korfu-kasinoet (ud fra en forståelse af, at kasinoet på Rhodos ikke er omfattet af støtteforanstaltningen efter april 1999) en uberettiget konkurrencefordel.
Artikel 2
1. Grækenland tilbagesøger den uforenelige støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning siden den 21. oktober 1999, fra de begunstigede kasinoer.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (85).
4. Grækenland skal bringe al afgiftsmæssig forskelsbehandling som følge af den i artikel 1 omtalte støtte til ophør med virkning fra det tidspunkt, hvor denne beslutning vedtages.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Grækenland sikrer, at denne beslutning efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning sender Grækenland Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere under den i artikel 1 omhandlede ordning og det samlede støttebeløb, som de hver især har modtaget under denne foranstaltning, beregnet i henhold til den i denne beslutning indeholdte vejledning
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver enkelt støttemodtager skal tilbagebetale
c)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen
d)
dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Grækenland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede støtteordning, er fuldt tilbagebetalt. Grækenland indsender omgående, på Kommissionens anmodning, oplysning om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen. Grækenland giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Hellenske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 24. maj 2011.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 24. Mai 2011
über die staatliche Beihilfe C 16/10 (ex NN 22/10, ex CP 318/09) Griechenlands zugunsten bestimmter griechischer Kasinos
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 3504)
(Nur der griechische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/716/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 8. Juli 2009 legte das Konsortium DAET Loutraki AE - Club Hotel Loutraki AE („der Beschwerdeführer“ oder „Loutraki“) (2) bei der Kommission Beschwerde wegen griechischer Rechtsvorschriften ein, mit denen ein Abgabensystem für Kasinoeintrittspreise eingerichtet wird. Die Beschwerde wurde damit begründet, dass mit dem System drei Betreibern, nämlich Regency Casino Mont Parnes, dem Kasino Korfu und Regency Casino Thessaloniki (3), staatliche Beihilfen gewährt würden. Mit E-Mail vom 7. Oktober 2009 teilte der Beschwerdeführer mit, dass er keine Einwände gegen die Bekanntgabe seiner Identität erhob. Am 14. Oktober 2009 fand ein Gespräch zwischen Bediensteten der Kommission und Vertretern des Beschwerdeführers statt. Mit Schreiben vom 26. Oktober 2009 übermittelte der Beschwerdeführer weitere Einzelheiten zur Untermauerung seiner Beschwerde.
(2)
Am 21. Oktober 2009 leitete die Kommission die Beschwerde an Griechenland weiter und forderte Griechenland auf, die darin angesprochenen Fragen zu klären. Mit Schreiben vom 17. November 2009 ersuchte Griechenland um mehr Zeit zur Beantwortung der Fragen; diesem Ersuchen wurde von der Kommission am 18. November 2009 per E-Mail stattgegeben. Am 27. November 2009 übermittelte Griechenland der Kommission seine Antwort.
(3)
Am 15. Dezember 2009 leitete die Kommission die Antwort Griechenlands an den Beschwerdeführer weiter. Der Beschwerdeführer äußerte sich am 29. Dezember 2009 zu der Antwort Griechenlands.
(4)
Am 25. Februar, 4. und 23. März und 13. April 2010 forderte die Kommission bei Griechenland weitere Informationen an, die Griechenland am 10. März sowie am 1. und 21. April 2010 übermittelte.
(5)
Mit Beschluss vom 6. Juli 2010 („der Eröffnungsbeschluss“) unterrichtete die Kommission Griechenland über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens gemäß Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) in Bezug auf eine von Griechenland in Kraft gesetzte Maßnahme, d. h. die niedrigere Besteuerung der Eintrittsgelder für bestimmte Kasinos. Der Eröffnungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union bekannt gegeben und die Beteiligten wurden aufgefordert, sich zu äußern (4).
(6)
Mit Schreiben vom 9. August 2010 ersuchte Griechenland um Verlängerung der Antwortfrist; diesem Ersuchen wurde von der Kommission mit Schreiben vom 18. August 2010 stattgegeben. Die Stellungnahme Griechenlands zum Eröffnungsbeschluss ging am 6. Oktober 2010 bei der Kommission ein. Am 12. Oktober 2010 legten die griechischen Behörden weitere Informationen zu der in Rede stehenden Maßnahme vor.
(7)
Nach der Eröffnung des Prüfverfahrens gingen bei der Kommission Äußerungen von zwei Beteiligten ein: Die Vertreter des Kasinos Mont Parnes, einem der Begünstigten der Maßnahme, gaben mit Schreiben vom 4. August 2010 eine Stellungnahme ab, die Vertreter des privaten Kasinos Loutraki äußerten sich mit Schreiben vom 8. und 25. Oktober 2010.
(8)
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2010 leitete die Kommission diese Stellungnahmen an die griechischen Behörden weiter, um ihnen Gelegenheit zu geben, darauf zu antworten. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2010 übermittelten die griechischen Behörden ihre Stellungnahme zu den Äußerungen der drei Beteiligten, in der sie unter anderem bestimmte Aspekte hinsichtlich der Anwendung der fraglichen Regelung sowie die Auslegung der für die Untersuchung des Falls maßgeblichen griechischen Rechtsvorschriften zu klären versuchten.
II. BESCHREIBUNG DER ZU WÜRDIGENDEN MASSNAHME
II.1 Die Maßnahme
(9)
Die zu würdigende Maßnahme besteht in der steuerlichen Ungleichbehandlung zum Vorteil bestimmter Kasinos, die von den griechischen Behörden durch die gleichzeitige Anwendung verschiedener, teilweise obligatorischer Vorschriften in Kraft gesetzt wurde, mit welchen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % auf die Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
für Kasinos im Staatsbesitz und in Privatbesitz befindliche Kasinos unterschiedliche regulierte Preise festgesetzt wurden, nämlich 6 EUR für Kasinos im Staatsbesitz und 15 EUR für Kasinos in Privatbesitz,
wodurch für die Kasinos in Privatbesitz ein Wettbewerbsnachteil entstand (5).
(10)
Von der Maßnahme profitieren die staatlichen Kasinos und ein privates Kasino, das Kasino Thessaloniki, dem im Zuge einer Ausnahmeregelung die gleiche Behandlung eingeräumt wurde wie den staatlichen Kasinos, wie weiter unten noch ausführlich erläutert wird.
II.2 Die Begünstigten
(11)
Die Begünstigten der zu untersuchenden Maßnahme sind die folgenden griechischen Kasinos: Mont Parnes (6), Thessaloniki (7), Korfu (8) und Rhodos (9).
(12)
Zum Zeitpunkt des Eröffnungsbeschlusses galt der niedrigere regulierte Eintrittspreis von 6 EUR nur für drei griechische Kasinos - das Kasino Mont Parnes, das zu 49 % privatisiert worden war, während 51 % der Anteile weiter im Staatsbesitz verblieben, das Kasino Thessaloniki, ein privates Kasino, das jedoch wie ein staatliches Kasino behandelt wurde, und das Kasino Korfu, ein staatliches Kasino. Die Kasinos in Rhodos und Korfu zählten ab April 1999 (10) bzw. August 2010 (11) nicht mehr zu den Begünstigten, da sie ab diesem Zeitpunkt zu 100 % privatisiert waren und daher nicht mehr den niedrigeren Eintrittspreis erhoben.
II.3 Einschlägige griechische Rechtsvorschriften
(13)
Vor der Liberalisierung des Marktes im Jahr 1994 wurden in Griechenland nur drei Spielkasinos betriebe, die Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos. Zum damaligen Zeitpunkt waren die Kasinos öffentlich-rechtliche Unternehmen und wurden vom staatlichen griechischen Tourismusbüro (EOT) als in Staatsbesitz befindliche Clubs betrieben (12). Die Eintrittspreise für diese Kasinos wurden durch einen Beschluss des Generalsekretärs des EOT wie folgt festgesetzt (13):
-
Mont Parnes: das EOT setzte 1991 den Eintrittspreis auf 2 000 GRD (ca. 6 EUR) (14) fest;
-
Korfu: das EOT setzte 1992 den Eintrittspreis auf 1 500 GRD fest und nahm 1997 eine Preiserhöhung auf 2 000 GRD vor;
-
Rhodos: das EOT setzte 1992 den Eintrittspreis auf 1 500 GRD fest.
(14)
1994 wurde der Markt nach dem Gesetz 2206/1994 liberalisiert, damals kamen zu den bereits existierenden, in Staatsbesitz befindlichen Kasinos sechs neu gegründete private Kasinos hinzu (15). Das Gesetz von 1994 sah die Erteilung von insgesamt 14 Lizenzen für die drei bereits existierenden, im Staatsbesitz befindlichen Kasinos Rhodos, Mont Parnes und Korfu und elf neu zu gründende private Kasinos vor (16). Von den ursprünglich vorgesehenen elf neuen privaten Kasinos erhielten (1995 und 1996) allerdings nur sechs eine Lizenz und nahmen den Kasinobetrieb auf; hierbei handelte es sich um die Kasinos Chalkidiki, Loutraki, Thessaloniki, Rio (Achaia), Xanthi (Thrakien) und Syros; die restlichen fünf Lizenzen wurden gestrichen.
(15)
Artikel 2 Absatz 10 des Gesetzes 2206/1994 sah die Festsetzung der Eintrittspreise der Spielkasinos in bestimmten Gebieten durch einen Ministerialbeschluss vor, durch den auch die Höhe des an die griechische Staatskasse abzuführenden prozentualen Anteils der Eintrittsgelder geregelt werden sollte. Am 16. November 1995 wurde mit einem Beschluss des Finanzministers (17) für alle Spielkasinos, die unter das Gesetz 2206/1994 fielen, ab dem 15. Dezember 1995 ein Eintrittspreis (18) von 5 000 GRD (19) (ca. 15 EUR) (20) festgesetzt. Entsprechend dem Beschluss sind vom Kasinobetreiber 80 % des Nennbetrags jeder Eintrittkarte als Abgabe an den Staat abzuführen, die verbleibenden 20 %, einschließlich der geltenden Mehrwertsteuer, gelten als Einnahmen der Kasinobetreiber (21). Der Beschluss sieht weiter vor, dass die Kasinos freien Eintritt gewähren können (22). Unabhängig vom tatsächlich erhobenen Eintrittspreis müssen die Kasinos 80 % des regulierten Preises an den Staat abführen (23). Entsprechend dem Beschluss sind die Abgaben monatlich zu entrichten (24). Ferner enthält der Beschluss Bestimmungen für bestimmte Preisnachlässe auf Eintrittskarten mit einer Geltungsdauer von 15 bzw. 30 Tagen (25).
(16)
Alle seit 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 neu errichteten privaten Kasinos haben dem Ministerialbeschluss von 1995 entsprochen und verlangen für die Eintrittskarte generell - wie im vorstehenden Abschnitt ausgeführt - 15 EUR; die einzige Ausnahme bildet - wie weiter unten erläutert - das Kasino Thessaloniki.
(17)
Die im Staatsbesitz befindlichen Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos wurden jedoch als EOT-Clubs (26) weitergeführt und richteten sich bis zur Erteilung der nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehenen Lizenzen nicht nach den Rechtsvorschriften von 1994 und 1995.
(18)
Die Kommission entnimmt den Ausführungen der griechischen Behörden und den von ihnen vorgelegten Erläuterungen zu den nationalen Vorschriften, dass das System in der Praxis funktionierte wie nachstehend beschrieben.
(19)
Die griechischen Behörden haben mitgeteilt, dass der Betrieb von Spielkasinos in Griechenland generell durch das Gesetz 2206/1994 geregelt ist. Die Sonderbestimmungen für staatliche Kasinos, die bereits vor dem Gesetz 2206/1994 bestanden, gelten bis zu der in dem Gesetz vorgesehenen Privatisierung dieser Kasinos und der Erteilung von Lizenzen als Ausnahmen von der Anwendung der allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes (und des Ministerialbeschluss von 1995 zu dessen Durchführung).
(20)
Der Ministerialbeschluss von 1995 wurde daher bis zum Zeitpunkt der Lizenzerteilung nach dem Gesetz 2206/1994 als auf die staatlichen Kasinos nicht anwendbar angesehen, und zwar sowohl hinsichtlich des Standard-Eintrittspreises von 15 EUR als auch hinsichtlich der Vorschrift, 80 % dieses Preises an die Staatskasse abzuführen. Mit der Zahlung dieser 80 % begannen die staatlichen Kasinos erst zu dem Zeitpunkt, zu dem die im Gesetz 2206/1994 vorgesehenen Lizenzen erteilt wurden (siehe Erwägungsgrund 23 ff. unten). Da jedoch die vorbestehenden Beschlüsse des EOT, mit denen der Eintrittspreis auf 6 EUR festgesetzt worden war, als eine besondere Ausnahme betrachtet wurden (ein bereits bestehendes Sonderrecht), die durch die allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 und des Ministerialbeschlusses von 1995 nicht geändert worden war, wurde für diese staatlichen Kasinos ausnahmsweise der Eintrittspreis von 6 EUR beibehalten, so dass diese Kasinos lediglich 80 % von 6 EUR abführten. Erst nach der Privatisierung, als sich die Kasinos nicht mehr zu 100 % in Staatsbesitz befanden, wurden die EOT-Beschlüsse als nicht mehr anwendbar betrachtet. Erst ab diesem Zeitpunkt führten die Kasinos den Standard-Eintrittspreis in Höhe von 15 EUR ein und mussten eine Abgabe in Höhe von 80 % dieser 15 EUR an den Staat abführen.
(21)
Wenngleich es den Anschein hat, als ob dies die Regel hätte sein sollen, wurde bei der Teilprivatisierung des Kasinos Mont Parnes eine Ausnahme gemacht, die durch das Gesetz 3139/2003 bestätigt wurde (das auch die zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommene Privatisierung des Kasinos Korfu vorsah): In dem Gesetz ist ausdrücklich geregelt, dass für das Kasino Mont Parnes weiterhin der Eintrittspreis von 6 EUR gelten sollte.
(22)
Im Jahr 2000 wurde das EOT als Betreiber der Kasinos Korfu und Mont Parnes durch Elliniki Etaireia Touristikis Anaptyxis (Hellenische Tourismusentwicklungsgesellschaft, „ETA“) abgelöst, die sich zu 100 % im Besitz des griechischen Staats befand. Ab Ende 2000 bis 2003, dem Jahr in dem für die von ihr betriebenen Kasinos Lizenzen nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt wurden, begann die ETA zunächst auf freiwilliger Basis und später nach Maßgabe von Artikel 24 des Gesetzes 2919/2001 schrittweise mit der Anpassung an die Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 für die Kasinos, um die beiden zuvor als im Staatsbesitz befindliche Clubs betriebenen Kasinos auf die vollständige Lizenzierung und Privatisierung vorzubereiten (27). Während dieses Übergangszeitraums führte die ETA für die Kasinos Mont Parnes und Korfu 80 % des Eintrittspreises von 6 EUR an den Staat ab.
(23)
2003 wurde das bis dahin im Staatsbesitz befindliche Kasino Mont Parnes in eine Kapitalgesellschaft umgewandelt; 49 % der Anteile wurden an private Investoren veräußert (28). Die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz für das Kasino Mont Parnes wurde schließlich 2003 nach dem Gesetz 3139/2003 (Artikel 1 Absatz 1) erteilt. In diesem Gesetz wurde der Eintrittspreis für Mont Parnes weiter auf 6 EUR festgeschrieben (Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe vii).
(24)
Im Fall des Kasinos Korfu wurde die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz zunächst nach dem Gesetz 3139/2003 (Artikel 1 Absatz 3) der ETA erteilt, so dass diese die Lizenz bei einer späteren Privatisierung einbringen konnte. Dieselbe Bestimmung sah auch vor, dass der Eintrittspreis für das Kasino Korfu in einem neuen Ministerialbeschluss festgelegt werden sollte, woraus folgert, dass der Ministerialbeschluss von 1995 nicht anwendbar war. Nach Kenntnis der Kommission erging jedoch kein neuer Ministerialbeschluss, und das Kasino Korfu erhob bis zu seiner Privatisierung im August 2010 weiterhin nur 6 EUR Eintritt; erst nach der Privatisierung wurde der Eintrittspreis auf 15 EUR angehoben (29).
(25)
Im Fall des Kasinos Rhodos wurde die nach dem Gesetz 2206/1994 vorgesehene Lizenz 1996 mit dem Ministerialbeschluss Τ/633 vom 29. Mai 1996 erteilt. Das Kasino behielt allerdings weiterhin den reduzierten Eintrittspreis bei; erst nach der Privatisierung im April 1999 wurde der Eintrittspreis auf 15 EUR angehoben. Bis zu seiner Privatisierung wurde das Kasino unter Kontrolle des EOT betrieben, daher wurde der EOT-Beschluss von 1992 angewandt, mit dem der Eintrittspreis für das Kasino Rhodos auf 1 500 GRD festgesetzt worden war (30).
(26)
Das in Privatbesitz befindliche Kasino Thessaloniki wurde 1995 und erhielt im selben Jahr eine Lizenz nach dem Gesetz 2206/1994 (31). Auf der Grundlage des Gesetzesdekrets 2687/1953 (32) erhebt das Kasino seit jeher den für die staatlichen Kasinos (Mont Parnes and Korfu) geltenden reduzierten Eintrittspreis von 6 EUR. Dieses Dekret sieht vor, dass Unternehmen, die mit Hilfe von ausländischen Investitionen gegründet werden, mindestens ebenso günstig behandelt werden müssen wie andere vergleichbare Unternehmen in dem Land (33). Als dieses Thema einmal angesprochen wurde, stellte die Geschäftsführung des Kasinos (d. h. Hyatt Regency) den Antrag, den Eintrittspreis für das Kasino Thessaloniki auf dieselbe Höhe festzusetzen wie für das Kasino Mont Parnes, also auf 6 EUR. Diesem Antrag wurde nach einem Gutachten des staatlichen Rechtsrates (Gutachten Nr. 631/1997) stattgegeben. Da die Lizenz für das Kasino 1995 erteilt wurde, gilt für das Kasino Thessaloniki die Vorschrift, dass 80 % des Nennbetrags der Eintrittskarten an den Staat abgeführt werden müssen (34).
III. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DER PRÜFUNG
(27)
Die Kommission leitete eine förmliche Prüfung nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV ein, weil sie ernste Zweifel daran hatte, dass bei mehreren konkret benannten Spielkasinos in Griechenland, die von günstigeren steuerlichen Regelungen als andere Kasinos in dem Land profitierten, eine steuerliche Ungleichbehandlung vorlag.
(28)
Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme von den allgemeinen Rechtsvorschriften, mit denen die übliche Höhe der Abgaben für Eintrittsgelder für Spielkasinos festgelegt wurde, abwich und daher die Wettbewerbsposition der Begünstigten verbesserte.
(29)
Die in Rede stehende Maßnahme hatte offenbar zur Folge, dass dem griechischen Staat Einnahmen entgingen und verschaffte den Kasinos, die einen niedrigeren Eintrittpreis verlangten, einen Vorteil. Dem Vorbringen der griechischen Behörden, dass ein niedrigerer Eintrittspreis unmittelbar den Verbrauchern zugute komme, entgegnete die Kommission, dass Zuwendungen für Verbraucher staatliche Beihilfen an Unternehmen darstellten können, wenn die Zuwendungen von der Nutzung einer bestimmten Ware bzw. einer bestimmten Dienstleistung dieses Unternehmens abhängig gemacht werden (35).
(30)
Weiter stellte die Kommission fest, dass sich die Höhe der Abgabe offenkundig nicht nach den individuellen Gegebenheiten der einzelnen Kasinos richtete (36); die Kommission gelangte daher zu dem vorläufigen Schluss, dass es sich um eine selektive Maßnahme handelte (37).
(31)
Die Kommission vertrat die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme dazu geeignet sei, den Wettbewerb zwischen den Kasinos in Griechenland und auf dem Markt für den Erwerb von Unternehmen in Europa zu verfälschen. Die Kommission führte aus, dass sie das Recht der Mitgliedstaaten, das Glücksspiel auf ihrem Gebiet im Einklang mit dem EU-Recht zu regeln, uneingeschränkt respektiere, dass sie jedoch nicht der Auffassung sei, dass diese Argumente widerlegten, dass die in Rede stehende Maßnahme Wettbewerbsverfälschungen oder Beeinträchtigungen des Handels zwischen Mitgliedstaaten zur Folge haben könnten. Bei den Wirtschaftsbeteiligten in dem Sektor handelte es sich oft um internationale Hotelkonzerne, deren Investitionsentscheidungen durch diese Maßnahme beeinflusst werden könnten. Kasinos könnten Touristen dazu veranlassen, nach Griechenland zu reisen. Die Kommission folgerte daraus, dass die Maßnahme geeignet sei, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen (38).
(32)
Die Kommission gelangte zu dem vorläufigen Ergebnis, dass die Maßnahme eine rechtswidrige Beihilfe darstellte, da sie von den griechischen Behörden ohne Genehmigung der Kommission eingeführt worden war und möglicherweise den Bestimmungen von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags („die Verfahrensverordnung“) für die Rückforderung von Beihilfen unterliegen könnte (39).
(33)
Die Kommission hatte keine Gründe dafür feststellen können, dass die in Rede stehende Maßnahme als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen war; die Maßnahme stellte offenbar eine nicht begründete Betriebsbeihilfe an die begünstigten Kasinos dar (40).
(34)
Die Kommission stellte fest, dass sie in dem Fall, dass sich ihre Zweifel dahingehend, dass die Maßnahme eine unvereinbare staatliche Beihilfe darstellte, bestätigten, nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 dazu verpflichtet wäre, die Rückforderung der Beihilfe von den Begünstigten durch Griechenland anzuordnen, sofern dies nicht den allgemeinen Rechtsgrundsätzen zuwider liefe (41).
IV. STELLUNGNAHMEN DER GRIECHISCHEN BEHÖRDEN UND DER BETEILIGTEN
(35)
Im Verlauf der förmlichen Prüfung gingen bei der Kommission Stellungnahmen Griechenlands, des Vertreters der Elliniko Kazino Parnithas AE („Mont Parnes“) und von Vertretern des privaten Kasinos Loutraki („Loutraki“) ein.
IV.1. Stellungnahmen Griechenlands und von Mont Parnes
(36)
Die vom Vertreter des begünstigten Kasinos Mont Parnes und von den griechischen Behörden eingegangenen Stellungnahmen stimmen in den wesentlichen Argumenten überein und werden daher in diesem Abschnitt in einer gemeinsamen Zusammenfassung wiedergegeben.
IV.1.1 Vorliegen einer Beihilfe
(37)
Das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe wird sowohl von den griechischen Behörden als auch von Mont Parnes verneint. Ihrer Auffassung nach verzichtet der Staat nicht auf Einnahmen bzw. falls er dies doch tut, erlangen die Kasinos dadurch keinen Vorteil.
(38)
Die griechischen Behörden machen geltend, dass die preisliche Differenzierung ausschließlich eine Frage der Preisregulierung darstelle, da die erhobene Steuer einen gleichen Anteil des jeweiligen Eintrittspreises ausmache.
(39)
Nach Angaben der griechischen Behörden wird mit der Festsetzung des Eintrittspreises und der Abgabe an den Staat nicht bezweckt, dem Staat Einnahmen zuzuführen, vielmehr wird das Ziel verfolgt, Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten. Die Tatsache, dass durch die Eintrittspreise auch Staatseinnahmen erwirtschaftet werden, ändere nicht an deren Eigenschaft als Kontrollmaßnahme. Daher vertreten die griechischen Behörden die Auffassung, dass die Vorschrift, an Besucher des Glücksspielbereichs der Kasinos Eintrittskarten zu einem bestimmten Preis abzugeben, eine verwaltungstechnische Kontrollmaßnahme darstelle, mit der zwar eine Gebühr erhoben werde, bei der es sich jedoch nicht um eine Steuer handele und die daher nicht als Steuerlast angesehen werden könne, wie das oberste Verwaltungsgericht Griechenlands, der Staatsrat, in seinem Urteil Nr. 4027/1998 entschieden habe (42).
(40)
Hinsichtlich der unterschiedlichen Preise für die einzelnen Kasinos argumentiert Griechenland, dass die wirtschaftlichen und sozialen Gegebenheiten bei den einzelnen Kasinos unterschiedlich und daher nicht vergleichbar seien. Die griechischen Behörden bestreiten, dass die unterschiedlichen Eintrittspreise politisch begründet seien, vielmehr seien diese wegen der Gegebenheiten der einzelnen Kasinos gerechtfertigt und stünden uneingeschränkt mit der Praxis im Einklang, für Kasinos in der Nähe der städtischen Ballungsräume und für Kasinos in ländlichen Gebieten unterschiedliche Eintrittspreise zu erheben. Da letztere in Gebieten lägen, in denen die Bevölkerung mehrheitlich niedrigere Einkommen beziehe und einen geringeren Bildungsstand habe, sei es dringlicher, die Landbevölkerung vom Glücksspiel fernzuhalten als die Bewohner der städtischen Ballungsräume.
(41)
Der Beschwerdeführer, Loutraki, macht geltend, dass bei der Privatisierung des Kasinos Korfu im Jahr 2010 der Eintrittspreis von 6 EUR auf 15 EUR angehoben wurde, was nach Auffassung von Loutraki den von den griechischen Behörden vorgetragenen Argumenten widerspricht. Die griechischen Behörden entgegnen hierauf, dass das Kasino auf Korfu wegen der geografischen Randlage der Insel Korfu nicht mit anderen Kasinos in Griechenland im Wettbewerb stehe, so dass keine Wettbewerbsverfälschung vorliegen könne. Weiter machen die griechischen Behörden geltend, dass es zum Schutz der Einwohner Korfus unerlässlich sei, Eintrittspreise in abschreckender Höhe zu erheben, da die Veränderungen bei den Betriebsbedingungen des Kasinos nach der Privatisierung unweigerlich dazu führen würden, dass die Öffnungszeiten erheblich ausgeweitet würden und dass Aktivität und Attraktivität des Kasinos allgemein zunähmen.
(42)
Sollte den Kasinos mit den günstigeren Eintrittpreisen ein Vorteil entstehen, weil sie mehr Kunden anziehen, so treten die griechischen Behörden und Mont Parnes der Auffassung entgegen, dass dies zwangsläufig mit einer Einbuße an Staatseinnahmen verbunden wäre. Auch stehe nicht fest, dass bei höheren Eintrittspreisen die mutmaßlichen Begünstigten höhere Einnahmen für den Staat erwirtschaften würden, so dass die mutmaßliche Einbuße an Einnahmen rein hypothetisch sei. Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass der Vorteil eines niedrigeren Eintrittspreises den Kasinobesuchern zugute komme und dass der Anteil am Eintrittspreis, der den Kasinos zufließe, bei den Kasinos, die 15 EUR Eintritt erheben, höher sei, wodurch den Kasinos mit den höheren Eintrittspreisen ein Vorteil entstehe.
(43)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes machen geltend, dass von Auswirkungen auf den Wettbewerb oder den Handel nicht auszugehen sei, da jedes der Kasinos einen lokalen Markt bediene. Die im Eröffnungsbeschluss unterstellte Möglichkeit des Wettbewerbs mit anderen Formen des Glücksspiels wird von ihnen mit dem Hinweis bestritten, dass Online-Glücksspiele in Griechenland zur Zeit verboten sind.
(44)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass selbst in dem Fall, dass akzeptiert werde, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR die Entscheidung eines ausländischen Unternehmens, in ein Kasino in Griechenland zu investieren, beeinflusst haben könnte oder noch beeinflussen könnte, dem ausländischen Unternehmen immer noch die Möglichkeit bleibe, das Gesetzesdekret 2687/1953 in Anspruch zu nehmen, wie dies die Hyatt Regency Xenodocheiaki kai Touristiki (Thessaloniki) AE im Fall des Kasinos Thessaloniki getan habe.
(45)
Der Beschwerdeführer bringt vor, dass die Begünstigten die Möglichkeit haben, freien Eintritt zu gewähren, wobei die Abgabe in Höhe von 80 % trotzdem gezahlt werden muss; dies zeige seiner Auffassung nach sehr deutlich, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handele. Die griechischen Behörden erwidern hierauf, dass diese Praxis insofern eine Ausnahme darstelle als die Kasinos diese Möglichkeit dazu nutzten VIPs und Prominenten freien Eintritt zu gewähren und dass diese Praxis im Widerspruch zum Steuergesetz (Gesetz 2238/1994) stehe, da die Zahlung von 80 % des Eintrittspreises an den Staat aus den Eigenmitteln des Unternehmens nicht als produktive Ausgaben anerkannt würden und nicht von den Einnahmen des Unternehmens abgezogen werden könnten, so dass einem Unternehmen, das diese Praxis anwende, eine erhebliche steuerliche Belastung entstehe.
(46)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes machen die Kommission auf weitere Unterschiede zwischen den Kasinos im Rahmen unterschiedlicher Steuer- und Regulierungsmaßnahmen aufmerksam. Ihrer Auffassung nach begünstigen diese Unterschiede den Beschwerdeführer, Loutraki, und wiegen die Vorteile auf, die die Begünstigten durch den niedrigeren Eintrittspreis genießen. So zahle insbesondere jedes Kasino einen Teil seines jährlichen Bruttogewinns an den Staat, jedoch zahle Loutraki nach dem Gesetz einen geringeren Anteil als andere Kasinos. Die Kommission macht zunächst deutlich, dass in dem Fall, dass die von den griechischen Behörden und Mont Parnes angesprochenen anderen Maßnahmen tatsächlich existierten, diese eine gesonderte staatliche Beihilfe zugunsten von Loutraki darstellen könnten, sofern alle in den maßgeblichen EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen genannten Bedingungen zuträfen. In jedem Fall seien sie jedoch von der zu würdigenden Maßnahme zu trennen und fielen somit nicht in den Anwendungsbereich dieses Beschlusses.
(47)
Abschließend hat Griechenland mitgeteilt, dass es die Möglichkeit prüfe, seine Preispolitik für Kasinos zu ändern, um die Ungleichbehandlung zu beseitigen. Allerdings hat Griechenland die Kommission bislang nicht über die Durchführung einer derartigen Änderung unterrichtet.
(48)
Äußerungen der griechischen Behörden und von Mont Parnes zur Vereinbarkeit und zur Rechtmäßigkeit der Zuwendungen liegen nicht vor.
IV.1.2. Quantifizierung und Rückforderung der Beihilfe
(49)
Hingegen bringen die griechischen Behörden und Mont Parnes vor, dass selbst in dem Fall, dass festgestellt werde, dass die zu würdigende Maßnahme eine rechtswidrige und nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare staatliche Beihilfe darstelle, die Rückforderung der Beihilfe gegen zwei Grundsätze verstoßen würde:
-
Sie würde gegen den Grundsatz der berechtigten Erwartungen der Bürger verstoßen. Die Frage des Eintrittspreises für Spielkasinos und insbesondere die Frage, inwieweit der Eintrittspreis für die Kasinos eine finanzielle Belastung darstellen solle, wurde bereits vor etwa 15 Jahren dem Staatsrat vorgelegt (43). Der Staatsrat entschied nach griechischem Recht, dass der Eintrittspreis seinem Wesen nach keine Steuer darstelle, womit indirekt nachgewiesen wurde, dass er keine wirtschaftliche Belastung der Kasinos darstellte. Die begünstigten Kasinos konnten daher billigerweise davon ausgehen, dass eine Differenzierung dieser Preise, die nach einzelstaatlichem Recht nicht als wirtschaftliche Belastung angesehen wurden, nicht die Frage nach einer staatlichen Beihilfe aufwerfen könnte.
-
Sie würde gegen den Grundsatz verstoßen, dass ein Recht nicht missbräuchlich ausgeübt werden darf. Die griechischen Behörden und Mont Parnes bringen vor, dass Loutraki mit der Einreichung einer Beschwerde bei der Kommission erst 15 Jahre nach Verabschiedung der in Rede stehenden Maßnahme (1995) sein Anrecht missbrauche, sich zwecks Wahrung seiner Interessen und Rechte nach den Vorschriften des AEUV über staatliche Beihilfe an die Kommission zu wenden.
(50)
Hinsichtlich der Berechnung der Höhe des Rückforderungsbetrags fechten die griechischen Behörden und Mont Parnes die von Loutraki vorgelegte Berechnung an, wonach die Differenz zwischen der Steuer pro Kasinobesucher, die von den Kasinos mit dem höheren Eintrittspreis und den Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis erhoben wurde, mit der Zahl der Besucher der begünstigten Kasinos zu multiplizieren sei. Diese Berechnung sei ihrer Auffassung nach fehlerhaft und willkürlich, da nicht feststehe, dass die angeblich begünstigten Kasinos Mont Parnes, Thessaloniki und Korfu (44) bei einem höheren Eintrittpreis auf die gleichen Besucherzahlen kommen würden.
IV.2. Stellungnahme von Loutraki
(51)
Loutraki argumentiert, dass die in den griechischen Rechtsvorschriften festgelegten Maßnahmen insofern eine steuerliche Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos darstellten, als die einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise für die Kasinos, die an den Staat abzuführen sei, auf unterschiedlichen Steuerbemessungsgrundlagen, nämlich die zwei vom Staat festgesetzten unterschiedlichen Eintrittspreise, anzuwenden sei. Der Eintrittspreis für die begünstigten Kasinos sei deutlich niedriger als der Eintrittspreis für die anderen Kasinos (6 EUR statt 15 EUR), was für den Staat eine Einbuße an Einnahmen bedeute; außerdem handele es sich hierbei in Anbetracht der dadurch hervorgerufenen Wettbewerbsverfälschung um eine staatliche Beihilfe.
(52)
Weiter führt Loutraki an, dass die Maßnahme objektiv nicht gerechtfertigt sei, da die Festlegung eines niedrigeren Eintrittspreises für die begünstigten Kasinos letztlich zu dem sozialen Ziel sowie zu der Begründung und den Besonderheiten der Festlegung eines Eintrittspreises für Kasinos, wie diese in dem Urteil Nr. 4027/1998 des Staatsrats erörtert würden, im Widerspruch stünden. Loutraki macht geltend, dass vernünftigerweise nicht behauptet werden könne, dass sich durch unterschiedliche Eintrittspreise verwaltungstechnische Kontrolle und eine soziale Schutzfunktion erreichen ließen. Der Eintrittspreis für das Kasino Mont Parnes, das nur rund 20 km von der Athener Innenstadt entfernt liege, betrage 6 EUR, während der Eintrittspreis für das rund 85 km von der Athener Innenstadt entfernt liegende Kasino Loutraki 15 EUR betrage; das nur 8 km von der Innenstadt von Thessaloniki entfernt liegende Kasino Thessaloniki verlange 6 EUR Eintritt, während der Eintrittspreis für das rund 120 km von der Innenstadt von Thessaloniki entfernt liegende Kasino Chalkidiki 15 EUR betrage.
(53)
Loutraki stellt fest, dass Griechenland zuvor angeführt habe, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR durch die besonderen Gegebenheiten der einzelnen begünstigten Kasinos gerechtfertigt sei, die hauptsächlich mit deren geografischer Lage zusammenhingen (die bestimmte wirtschaftliche, soziale, demografische und sonstige spezifische Merkmale beeinflusse), dass jedoch als das Kasino Korfu im August 2010 privatisiert wurde, der Eintrittspreis ohne jede Erläuterung, weshalb diese besonderen Gegebenheiten nun nicht mehr zuträfen, auf 15 EUR heraufgesetzt wurde.
(54)
Hinsichtlich der Quantifizierung des zurückzufordernden Betrags vertritt Loutraki die Auffassung, dass es sich bei der fraglichen Summe um die Differenz bei der pro Besucher erhobenen Steuer multipliziert mit der Zahl der Besucher der begünstigten Kasinos handele.
(55)
Hinsichtlich der von den griechischen Behörden und Mont Parnes angesprochenen gesonderten Maßnahmen, die nach deren Auffassung Loutraki begünstigen und deren gravierendste darin bestehen soll, dass Loutraki angeblich einen geringeren Anteil seines jährlichen Bruttogewinns an den Staat abführt als andere Kasinos, macht Loutraki geltend, dass das Unternehmen in der Praxis im Rahmen einer gesonderten Vereinbarung mit den Behörden den gleichen Betrag gezahlt habe wie seine Wettbewerber.
V. WÜRDIGUNG
(56)
Die zu würdigende Maßnahme besteht in einer steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos, die von den griechischen Behörden dadurch in Kraft gesetzt wurde, dass verschiedene Bestimmungen gleichzeitig angewandt wurden (45), mit denen zum einen eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % des Eintrittspreises für Kasinos festgesetzt und zum anderen unterschiedliche regulierte Preise für Kasinos im Staatsbesitz und Kasinos in Privatbesitz festgesetzt wurden, und zwar 6 EUR für Kasinos im Staatsbesitz und 15 EUR für Kasinos in Privatbesitz, wodurch die in Privatbesitz befindlichen Kasinos einen Wettbewerbsnachteil erlitten (46).
V.1 Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(57)
Um festzustellen, ob es sich bei einer Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) handelt, muss die Kommission eine Würdigung dahingehend vornehmen, ob die Maßnahme die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Voraussetzungen erfüllt. In Artikel 107 Absatz 1 heißt es: „Soweit in den Verträge nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(58)
Die Kommission wird daher eine Würdigung dahingehend vornehmen, ob die angefochtene Maßnahme alle vier Voraussetzungen erfüllt, die gegeben sein müssen, damit eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 vorliegt.
V.1.1 Verschaffung eines Vorteils
(59)
Damit die Maßnahme die Voraussetzungen für eine staatliche Beihilfe erfüllt, muss sie den Begünstigten einen Vorteil verschaffen, durch den diese von Gebühren, die diese normalerweise aus eigenen Mitteln zu tragen hätten, befreit werden.
(60)
Die griechischen Behörden haben geltend gemacht, dass die Maßnahme nicht in den Anwendungsbereich der Vorschriften für staatliche Beihilfen falle, weil alle in Griechenland betriebenen Kasinos einen Beitrag in einheitlicher Höhe von 80 % des Werts jeder Eintrittskarte an den Staat entrichten müssen, während das das unterscheidende Element in der Behandlung auf die 1994 und 1995 in den Rechtsvorschriften festgelegte Preispolitik zurückzuführen sei, durch die der Eintrittspreis für Kasinos, denen nach dem Gesetz 2206/1994 eine Lizenz erteilt wurde, auf 15 EUR festgesetzt wurde.
(61)
Die griechischen Behörden führen weiter an, dass es sich bei der Eintrittsgebühr lediglich um eine verwaltungstechnische Kontrollmaßnahme handele, die nicht den Charakter einer Steuer trage, da nach dem Urteil Nr. 4025/1998 des Staatsrats die Festsetzung eines Eintrittspreises für Spielkasinos sozialen Charakter habe und nicht als steuerliche Maßnahme zu werten sei.
(62)
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Festsetzung der Preise durch das Gesetz 2206/1994 nicht ohne Weiteres als eine typische Preispolitik zu bezeichnen ist, da es offenbar allen Kasinos freigestellt ist, für Besucher einen niedrigeren Eintrittspreis zu erheben oder sogar kostenlosen Eintritt zu gewähren, wobei jedoch in jedem Fall die Pflicht bestehen bleibt, unabhängig davon, was der Besucher letztlich bezahlt, an den Staat 80 % des Nennwerts der ausgestellten Eintrittskarte zu zahlen.
(63)
Unabhängig hiervon ist es bei der Anwendung der EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen irrelevant, ob es sich bei der würdigenden Maßnahme um eine Steuer oder um eine Preisfestsetzungsmaßnahme handelt, da Artikel 107 auf Beihilfen „gleich welcher Art“ anwendbar ist, die bestimmte Unternehmen begünstigen. Die Tatsache, dass das vorrangige Ziel der Maßnahme nicht in der Beschaffung von Steuereinnahmen besteht, reicht an sich nicht aus, um eine derartige Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe einzustufen.
(64)
Selbst wenn akzeptiert wird, dass mit der Festsetzung eines Eintrittspreises für Spielkasinos ein soziales Ziel verfolgt werden könnte, muss die Frage, ob dies einen Vorteil darstellt, der als staatliche Beihilfe zu werten ist, im Hinblick auf die Auswirkungen auf die einzelnen Unternehmen gewürdigt werden, um festzustellen, ob einige Unternehmen einen geringeren Beitrag zu den Einnahmen des Staats leisten. In Anbetracht dessen, dass bestimmten Kasinos auf individueller Basis die Befreiung von der Anwendung des allgemein gültigen Eintrittspreises von 15 EUR gewährt wurde, und insbesondere der Tatsache, dass die Abgabe in Höhe von 80 % an den Staat auf der Grundlage des niedrigeren Preises gezahlt werden muss, den zu erheben diesen Kasinos (grundsätzlich, siehe oben) vorgeschrieben wird, wird diesen Kasinos ein Vorteil verschafft.
(65)
Die Kommission anerkennt das Recht der Mitgliedstaaten, nach ihrem eigenen einzelstaatlichen Recht eine Maßnahme als steuerliche Maßnahme oder anderweitige Maßnahme zu definieren. Die Würdigung der Kommission ist in keiner Weise darauf ausgerichtet, einzelstaatliches Recht zu interpretieren. Diese Maßnahme ermöglicht jedoch die kontinuierliche regelmäßige Zahlung von 80 % des Preises jeder Eintrittskarte, die von einem Kasino ausgestellt wird, an den Staat. Außerdem stellt die Kommission fest, dass nach einzelstaatlichem Recht (insbesondere Gesetz 2206/1994 und dem Ministerialbeschluss von 1995) die zu zahlenden Beträge an die zuständige Einkommensteuerstelle zu entrichten sind (47). Unbeschadet der Einstufung der Maßnahme nach einzelstaatlichem Recht stellt die Kommission daher fest, dass die Auswirkungen der Maßnahme mit denen einer steuerlichen Maßnahme vergleichbar sind. Die Kommission wird daher - ausschließlich für die Zwecke dieses Beschlusses und der Würdigung nach den EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen - die Maßnahme hier als eine „steuerliche Maßnahme“, „Steuer“ oder „Besteuerung“ bezeichnen.
(66)
Die zu würdigende Maßnahme, d. h. die durch die kombinierte Wirkung einer einheitlichen Steuer auf Eintrittspreise und deren Anwendung auf ungleiche regulierte Eintrittspreise hervorgerufene steuerliche Ungleichbehandlung, verschafft den im Staatsbesitz befindlichen Kasinos in Griechenland einen Vorteil gegenüber den in Privatbesitz befindlichen Kasinos. Die kombinierte Wirkung der beiden staatlichen Maßnahmen besteht darin, dass die in Privatbesitz befindlichen Kasinos an den Staat eine Steuer auf den Eintrittspreis in Höhe von 12 EUR pro Besucher (80 % von 15 EUR) entrichten müssen, die im Staatsbesitz befindlichen Kasinos hingegen nur 4,80 ER (80 % von 6 EUR) (48).
(67)
Mit dieser Maßnahme entbindet der griechische Staat die staatlichen Kasinos von einer Belastung, die sie ansonsten zu tragen hätten, wenn die Besteuerung nicht diskriminierend und wettbewerbsneutral wäre. Im Prinzip wurde in Griechenland mit dem Gesetz 2206/1994 über die Errichtung, die Führung, den Betrieb und die Beaufsichtigung von Spielkasinos, mit dem der Eintrittspreis auf 15 EUR und die an den Staat zu entrichtende Steuer auf 80 % dieses Eintrittspreises festgesetzt wurden, eine nicht diskriminierende und wettbewerbsneutrale Besteuerung eingeführt. Jedoch hat der griechische Staat dieses nicht diskriminierende und wettbewerbsneutrale Besteuerungssystem nicht auf die staatlichen Kasinos (bzw. das private Kasino Thessaloniki, das genau so behandelt wird) angewandt, sondern diesen Kasinos vielmehr zugestanden, lediglich 4,80 EUR Steuer auf den Eintrittspreis zu bezahlen. Damit hat der griechische Staat diese Unternehmen begünstigt. Diese Kasinos tragen aus ihren Gesamteinnahmen eine geringere Steuerlast pro Besucher. Ihre Gesamteinnahmen umfassen neben den Einnahmen aus den Eintrittsgeldern (ausschließlich aus dem Verkauf von Eintrittskarten) weitere Einnahmequellen wie den Spielbetrieb, Hotel-, Bar- und Restaurantbetrieb, Shows usw.
(68)
Nach ständiger Rechtsprechung ist der Begriff der Beihilfe weiter gefasst als der Begriff der Subvention. Er umfasst nicht nur positive Leistungen, sondern auch Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen (49). Ein solcher Vorteil kann durch eine Minderung der Steuerlast des Unternehmens auf verschiedene Weise gewährt werden, unter anderem durch Minderung der Steuerbemessungsgrundlage.
(69)
In diesem Fall wurde den Kasinos Korfu, Mont Parnes und Thessaloniki (und bis 1999 auch dem Kasino Rhodos) (50) ein Vorteil verschafft, der einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage gleichkommt, da - wie weiter oben erläutert - speziell für diese Kasinos Bestimmungen gelten, nach denen die pro Besucher zu zahlende Steuer niedriger festgesetzt wird als für die anderen Kasinos.
(70)
Nach den Ausführungen der griechischen Behörden sind die Besucher die direkten Begünstigten der niedrigeren Steuerlast. Nun könnte zwar argumentiert werden, dass die Besucher dank der niedrigeren Steuerlast pro Eintrittskarte ebenfalls von den Bestimmungen profitieren, da sie einen niedrigeren Gesamtpreis bezahlen, doch verhindert dies nicht, dass durch die Maßnahme den betreffenden Unternehmen - in diesem Fall den begünstigten Kasinos - ein Vorteil verschafft wird, da diese pro Besucher einen niedrigeren Steuerbetrag zahlen.
(71)
In Steuerfällen wurde nachgewiesen, dass Steuerbefreiungen, die Steuern betreffen, welche nominell vom Verbraucher gezahlt, jedoch vom Lieferer erhoben werden, ebenso wie andere Anreize für Verbraucher zum Kauf bestimmter Waren und Dienstleistungen, potenziell staatliche Beihilfen darstellen können (51).
(72)
Im Einklang mit ihrer Praxis in der Vergangenheit ist die Kommission der Überzeugung, dass es sich bei Steuervergünstigungen für Verbraucher um staatliche Beihilfen an Unternehmen handeln kann, wenn die Vergünstigung an die Nutzung bestimmter Waren oder Dienstleistungen gebunden ist, die von einem bestimmten Unternehmen angeboten oder erbracht werden (52). Das Argument, dass die Besucher die direkten Begünstigten seien, stellt keinen Hinderungsgrund für die Feststellung einer staatlichen Beihilfe dar.
(73)
Darüber hinaus ist in Anbetracht der gängigen kaufmännischen Praxis der Kasinos in Griechenland der Verzicht auf den Eintrittspreis bei gleichzeitiger Zahlung der Steuer auf den Eintrittspreis an den Staat (80 % des auf der Eintrittskarte angegebenen Nennbetrags) der Vorteil, der den staatlichen Kasinos durch die steuerliche Ungleichbehandlung verschafft wird, sogar noch größer, da die mit dem Eintritt eines Besuchers verbundenen für die privaten Kasinos deutlich höher sind als für die staatlichen Kasinos, weil die privaten Kasinos 12 EUR Steuer auf den Eintrittspreis entrichten, während die staatlichen Kasinos lediglich 4,80 EUR aus ihren betrieblichen Gesamteinnahmen finanzieren müssen.
(74)
Die griechischen Behörden machen geltend, dass die Praxis der begünstigen Kasinos, an bestimmten Wochentagen freien Eintritt zu gewähren, eine Ausnahme darstelle. Allerdings ist dies in den nationalen Rechtsvorschriften (Ministerialbeschluss von 1995) ausdrücklich vorgesehen. Griechenland hat geltend gemacht, dass diese Praxis VIPs und prominenten Persönlichkeiten vorbehalten ist, doch liegen der Kommission Nachweise in Form öffentlich zugänglicher Informationen, wie z. B. Flyer, mit denen in Zeitungsbeilagen und im Internet für freien Eintritt in die Kasinos geworben wird und die belegen, dass an bestimmten Wochentagen in jeder Woche ausnahmslos allen Besuchern freier Eintritt gewährt wird und dass dies gängige Praxis ist. (So wirbt beispielsweise das Kasino Thessaloniki auf seiner Webseite mit freiem Eintritt von Sonntag bis Donnerstag (53).) Die Praxis des freien Eintritts stellt demnach bei den begünstigten Kasinos keine Ausnahme dar.
(75)
Den Ausführungen Griechenlands zufolge verstößt diese Praxis gegen nationales Recht. Demgegenüber weist die Kommission darauf hin, dass die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften den Kasinos ausdrücklich gestatten, freien Eintritt zu gewähren und dass die begünstigten Kasinos diese Bestimmung offenkundig nutzen.
(76)
Griechenland hat angeführt, dass die 80 % des Eintrittspreises, die von den Kasinos aus eigenen Mitteln an den Staat gezahlt werden müssen, nicht als produktive Ausgaben anerkannt werden und nach griechischem Steuerrecht nicht von den Einnahmen des Unternehmens abgezogen werden können, so dass Unternehmen, die diese Praxis anwenden, sich selbst einer beträchtlichen Steuerlast aussetzen. Die Kommission ist der Auffassung, dass diese Argumentationslinie die Behauptung des Beschwerdeführers stützt, dass es sich ein privates Kasino wegen der beträchtlichen Steuerlast, die ihm durch die Zahlung der Steuer aus seinen eigenen Einnahmen erwächst, praktisch gar nicht leisten kann, Besuchern freien Eintritt zu gewähren. Dadurch wird das Argument gestützt, dass hierin ein Vorteil für die Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis besteht.
(77)
Griechenland hat weiter vorgebracht, dass die Tatsache, dass die Kasinos 20 % des ungleichen Eintrittspreises für sich behalten können, den Kasinos mit dem höheren Eintrittspreis einen Vorteil verschafft, da diese sich Nettoeinnahmen in Höhe von 3 EUR sichern, wohingegen die staatlichen Kasinos lediglich 1,20 EUR für sich behalten. Dieses Argument ist irreführend, da es zwei für das richtige Verständnis der wahren wettbewerbsfeindlichen Wirkungen der Maßnahme entscheidende Sachverhalte ignoriert. Einerseits macht die Tatsache, dass die Behörden für bestimmte Kasinos niedrigere Eintrittspreise (einschließlich der Steuer auf die Eintrittspreise) festgesetzt haben, diese Kasinos für Besucher attraktiver; hierdurch (i) wird die Nachfrage von den Gegebenheiten abgelenkt, die vorherrschen würden, wenn die Kasinos lediglich dank ihrer eigenen Vorzüge - also des jeweiligen Umfangs und der Qualität der angebotenen Dienstleistungen - untereinander im Wettbewerb stünden, und (ii) da die anderen Aspekte gleich sind, deren Besucherzahl künstlich in die Höhe getrieben. Andererseits machen - wie bereits weiter oben ausgeführt - die Einnahmen aus den Eintrittsgeldern lediglich einen begrenzten Teil der Gesamteinnahmen aus, die ein Besucher, der durch den Kasinobetrieb angelockt wird, dem Unternehmen einbringt und aus denen die Kasinos die Steuer auf die Eintrittspreise bezahlen müssen.
(78)
Und schließlich wird die Tatsache, dass durch die steuerliche Ungleichbehandlung ein Vorteil gewährt wird, mit den maßgeblichen einzelstaatlichen Bestimmungen eingeräumt. Wie die griechischen Behörden angegeben haben, wird dem Kasino Thessaloniki gestattet, den niedrigeren Eintrittspreis zu erheben und damit weniger Steuer zu zahlen; maßgeblich ist hierfür ein Gesetzesdekret von 1953, nach dem Unternehmen, die mit ausländischem Kapital gegründet wurden, die günstigste Behandlung zugestanden werden muss, die heimische Unternehmen erhalten. Die griechischen Behörden behaupten zwar, dass mit der in Rede stehenden Regelung kein Vorteil gewährt wird, wenden aber trotzdem auf das Kasino Thessaloniki diese Rechtsvorschrift mit der Begründung an, dass dies die günstigste Behandlung sei, die heimische Unternehmen erhalten - im Gegensatz zu der mit höheren Belastungen verbundenen Behandlung, die für die übrigen privaten Kasinos gilt.
(79)
Indessen verweisen die griechischen Behörden und Mont Parnes auf andere Unterschiede zwischen den Kasinos im Hinblick auf steuerliche Maßnahmen oder Regulierungsmaßnahmen, durch welche ihren Angaben zufolge der Beschwerdeführer, Loutraki, begünstigt wird und die ihrer Meinung nach etwaige Vorteile für die Begünstigten infolge des niedrigeren Eintrittspreises aufwiegen (54). Die Kommission weist darauf hin, dass die Behauptung, dass eine Maßnahme (ein Unterschied bei der allgemeinen Besteuerung) mit einer anderen Maßnahme (einem Unterschied bei den Eintrittspreisen und bei der Höhe der darauf erhobenen spezifischen Steuer) verrechnet werden sollte, nicht als ein Argument für den Standpunkt akzeptiert werden kann, dass die zu würdigende Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle. Diese Aspekte sind in jedem Fall und wie bereits ausgeführt von der zu würdigenden Maßnahme zu unterscheiden und sind nicht Gegenstand des vorliegenden Beschlusses (siehe Erwägungsgrund 46).
(80)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass die zu würdigende Maßnahme - die durch die kombinierte Wirkung einer einheitlichen Steuer auf Eintrittspreise und deren Anwendung auf ungleiche regulierte Preise hervorgerufene steuerliche Ungleichbehandlung - den Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis einen Vorteil verschafft.
V.1.2 Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit zum Staat
(81)
Der vorstehend dargestellte Vorteil ist dem Staat zuzurechnen und wird aus staatlichen Mitteln finanziert.
(82)
Wie weiter oben erläutert, ist die steuerliche Ungleichbehandlung das Ergebnis einer Reihe von Verwaltungsakten, Dekreten und Verordnungen des griechischen Staats, wobei insbesondere die Folgenden zu nennen sind: das Gesetz 2206/1994, der Ministerialbeschluss von 1995, das Gesetz 3139 vom 30. April 2003, das Gesetzesdekret 2687/1953, die Beschlüsse des Generalsekretärs des EOT (Geschäftsführung der staatlichen Kasinos) im Einklang mit dem Gesetz 1624/1951 und dem Dekret 4109/1960, d. h. der EOT-Beschluss 535633 vom 21. November 1991, mit dem der Eintrittspreis für das Kasino Mont Parnes auf 2 000 GRD festgesetzt wurde, und der EOT-Beschluss 508049 vom 24. März 1992, mit dem der Eintrittspreis für die Kasinos Korfu und Rhodos auf 1 500 GRD festgesetzt wurde (im Falle des Kasinos Korfu später mit dem Beschluss 532691 vom 24. November 1997 geändert in 2 000 GRD) sowie die Lizenzen, die den einzelnen Kasinos nach einzelstaatlichem Recht erteilt wurden und mit denen der jeweilige Eintrittspreis und die Pflicht zur Zahlung von 80 % des für das betreffende Kasino geltenden Eintrittspreises an den Staat bestätigt wurden.
(83)
Ferner wird die steuerliche Ungleichbehandlung aus staatlichen Mitteln finanziert. Wenn der Staat auf Einnahmen verzichtet, die er unter normalen Umständen von einem Unternehmen erheben müsste, wird die betreffende Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert.
(84)
Aus steuerlicher Sicht resultiert der Vorteil, der den staatlichen Kasinos verschafft wird, in diesem Fall aus der künstlichen Minderung der Steuerbemessungsgrundlage auf die die Steuer in Höhe von 80 % auf den Eintrittspreis erhoben wird, von einem allgemein gültigen Nennbetrag in Höhe von 15 EUR für eine Eintrittskarte auf 6 EUR bei den staatlichen Kasinos.
(85)
Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine derartige diskriminierende Minderung der Steuerbemessungsgrundlage für den Staat zu einem Verlust von Steuereinnahmen führt, der der Verwendung staatlicher Mittel für die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Zwecke gleichsteht (55). Allgemein gesprochen verzichtet in dem zu würdigenden Fall der griechische Staat auf Steuereinnahmen von den staatlichen Kasinos in Höhe von 7,20 EUR pro Besucher, d. h. die Differenz zwischen der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Eintrittskarte, die dem Staat von den privaten Kasinos zufließt, und der Steuer in Höhe von 4,80 EUR pro Eintrittskarte, die dem Staat von den staatlichen Kasinos zufließt. Bei der Bewertung des Vorteils, der den einzelnen begünstigten Kasinos entsteht, könnten allerdings bestimmte Anpassungen berücksichtigt werden (auf die in Abschnitt V.4, „Quantifizierung der Rückforderung“ ausführlich eingegangen wird; so hat es insbesondere den Anschein, dass die Kasinos Mont Parnes und Korfu bis zum Jahr 2000 keinerlei Steuer auf Eintrittspreise an den Staat zahlten, so dass in diesem Fall der Vorteil der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Eintrittskarte entspricht, die von den privaten Kasinos an den Staat gezahlt wurden).
(86)
Griechenland hat geltend gemacht, dass dadurch, dass die Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis hierdurch mehr Besucher anziehen, nicht sicher sei, dass dem Staat Einnahmen entgehen. Griechenland vertritt die Auffassung, dass die Maßnahme folglich keine staatliche Beihilfe darstellt.
(87)
Wie bereits im Eröffnungsbeschluss ausgeführt, wird dieses Argument von der Kommission nicht anerkannt. Im Einklang mit ihrer bisherigen Praxis vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Tatsache, dass eine Steuerminderung für bestimmte Steuerzahler zu einem Anstieg der mit dieser Steuer insgesamt erhobenen Steuereinnahmen führen kann, nicht zwangsläufig bedeutet, dass die Maßnahme nicht aus staatlichen Mitteln finanziert wird (56).
(88)
Das Vorbringen der griechischen Behörden ist insofern irreführend, als die Bezugsgröße, die sie für die Überprüfung der Auswirkungen der steuerlichen Ungleichbehandlung auf den Staatshaushalt anführen, durch den in der Maßnahme enthaltenen Vorteil beeinflusst wird. In ihrer Argumentation berücksichtigen die griechischen Behörden den dynamischen Effekt einer Preisminderung, durch die die Nachfrage und damit schließlich das Steueraufkommen steigen kann, da sich das Steueraufkommen proportional zur Zahl der Besucher verhält. Dieser Vergleich ist jedoch unzutreffend, da der Anstieg der Nachfrage eben auf diese Ungleichbehandlung zurückzuführen ist, die durch den Vorteil entsteht, nämlich durch die Tatsache, dass hier ein niedriger Eintrittspreis erhoben wird und folglich die Steuerlast pro Besucher niedriger ausfällt.
(89)
Jedenfalls haben die griechischen Behörden keinen Nachweis dafür erbracht, dass das Steueraufkommen insgesamt aus der Steuer auf die Eintrittspreise von Kasinos durch die ungleichen Eintrittspreise maximiert wird. Wenn die Kommission der Argumentation folgen würde, dass eine Senkung des Eintrittspreises auf 6 EUR einen Anstieg des Steueraufkommens nach sich zieht, dann würden maximale Steuereinnahmen dann erzielt, wenn alle Eintrittskarten bei allen Kasinos, also sowohl den staatlichen als auch den privaten, 6 EUR kosten würden, was der Behauptung Griechenlands widerspricht, dass dieser Effekt durch die steuerliche Ungleichbehandlung wegen der ungleichen Preise erreicht werde.
(90)
Dementsprechend wird der in Rede stehende Vorteil aus staatlichen Mitteln finanziert.
V.1.3 Selektivität
(91)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist eine Maßnahme dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn sie insofern spezifisch oder selektiv ist, als durch die Maßnahme „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ begünstigt werden.
(92)
Hierzu der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung (57): „Zur Beurteilung des Merkmals der Selektivität, das zum Begriff der staatlichen Beihilfe gehört, verlangt Artikel 87 Absatz 1 EG [jetzt Artikel 107 Absatz 1 AEUV] nach ständiger Rechtsprechung die Feststellung, ob eine nationale Maßnahme im Rahmen einer rechtlichen Regelung geeignet ist, ‚bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige‘ gegenüber anderen Unternehmen oder Produktionszweigen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgt Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden“ (58). Das Gericht hat in zahlreichen Fällen entschieden, dass Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht nach Gründen oder Zielen der staatlichen Beihilfe unterscheidet, sondern diese nach ihren Wirkungen beschreibt (59). Nach der Praxis der Kommission und der EU-Rechtsprechung in Steuerfällen kann eine solche selektive Begünstigung sowohl aus einer Ausnahme von den steuerlichen, Rechts- und Verwaltungsvorschriften als auch aus Ermessensentscheidungen der Steuerverwaltungen resultieren. Der selektive Charakter einer Maßnahme kann jedoch „durch die Natur oder den inneren Aufbau des Systems“ gerechtfertigt sein. In diesem Fall kann die Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe gewertet werden (60).
(93)
Erstens stellt die Kommission fest, dass es sich in dem zu würdigenden Fall bei dem allgemeinen Steuersystem um das System handelt, das grundsätzlich auf alle Kasinos Anwendung findet und das in dem Gesetz 2206/1994 und in dem Ministerialbeschluss zu dessen Durchführung von 1995 niedergelegt ist (dieser Punkt wird von den griechischen Behörden bestätigt, siehe Erwägungsgrund 19ff.).
(94)
Zweitens stellt die Kommission fest, dass die in Rede stehende Maßnahme eine Abweichung vom allgemeinen Steuersystem darstellt. Wie von den griechischen Behörden bestätigt, werden die auf die staatlichen Kasinos (und das private Kasino Thessaloniki) anwendbaren besonderen Bestimmungen als Ausnahmen von den allgemeinen Bestimmungen des Gesetzes 2206/1994 und des Ministerialbeschlusses zu dessen Durchführung von 1995 angesehen (siehe Erwägungsgrund 19 ff. oben).
(95)
Die Kommission weist darauf hin, dass die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises abzuführen, bis 2003 für die Kasinos Mont Parnes und Korfu nicht galt. Wie weiter oben festgestellt, war die Vorschrift auf die Kasinos Thessaloniki und Rhodos ab dem Zeitpunkt anwendbar, zu dem die Lizenzen nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt wurden - im Falle von Thessaloniki im Jahr 1995 und im Falle von Rhodos im Jahr 1996. In Falle der Kasinos Mont Parnes und Thessaloniki gilt bis heute der Eintrittspreis von 6 EUR; im Falle von Korfu wurde der Eintrittspreis von 6 EUR bis zur Privatisierung des Kasinos im August 2010 und im Falle von Rhodos bis 1999 beibehalten. Hingegen waren sowohl die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises abzuführen, als auch der Eintrittspreis von 15 EUR für die übrigen Kasinos ab 1995 verbindlich und wurden auch so angewandt.
(96)
Folglich ist die Maßnahme nach Auffassung der Kommission als selektiv zu betrachten.
(97)
Drittens stellt die Kommission fest, dass der selektive Charakter einer Maßnahme „durch die Natur oder den inneren Aufbau“ des Steuersystems gerechtfertigt sein kann, das heißt dadurch, ob sich die Ausnahme oder die systeminternen Differenzierungen unmittelbar aus den Grund- oder Leitprinzipien des Steuersystems des betreffenden Mitgliedstaats ergeben (dies ist der dritte Schritt der Untersuchung auf Selektivität). Die Kommission gelangt im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichts zu der Auffassung, dass Maßnahmen, mit denen eine Differenzierung zwischen Unternehmen eingeführt wird, keine staatliche Beihilfe darstellen, wenn diese Differenzierung unmittelbar auf den Grund- oder Leitprinzipien des Steuersystems des betreffenden Mitgliedstaats beruht (61). Mit dieser Rechtfertigung mit der Natur und der Systematik der Regelung wird auf die Kohärenz einer bestimmten Steuermaßnahme mit der inneren Logik des Steuersystems im Allgemeinen Bezug genommen. Allerdings vertreten die Kommission in ihrer Praxis und das Gericht in seiner Rechtsprechung bei derartigen Rechtfertigungen einen sehr restriktiven Ansatz. Die angeführten Gründe müssen in dem Steuersystem immanent sein.
(98)
Die griechischen Behörden haben mitgeteilt, dass die individuellen Gegebenheiten bei jedem Kasino unterschiedlich seien und dass die Eintrittspreise sich nach diesen Gegebenheiten richteten, wobei die Zielsetzung berücksichtigt werde, durch den Preis Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten.
(99)
Diese Argumente kann die Kommission nicht anerkennen. Das Argument, dass die Höhe des Preises nach den Gegebenheiten der einzelnen Kasinos festgesetzt und durch diese Gegebenheiten gerechtfertigt sei und dass dabei die Zielsetzung berücksichtigt werde, Personen mit geringem Einkommen vom Glücksspiel abzuhalten, ist nicht mit dem Sachverhalt in Einklang zu bringen, dass die Kasinos Mont Parnes und Thessaloniki, die beide 6 EUR Eintritt verlangen, in der Nähe großer Ballungsräume gelegen sind. Ferner kann sie nicht mit der Bestimmung in Einklang gebracht werden, nach der es den Kasinos ausdrücklich gestattet ist, Besuchern kostenlosen Eintritt zu gewähren, sofern trotzdem 80 % des Eintrittspreises an den Staat abgeführt werden.
(100)
Die Kommission stellt weiter fest, dass nicht offensichtlich ist, weshalb dieser niedrigere Preis speziell im Falle dieser Kasinos notwendig ist, bei anderen Kasinos hingegen nicht. Die griechischen Behörden haben die Wirtschaftsrechnung nicht erläutert, nach der der niedrigere Eintrittspreises auf 6 EUR und keinen anderen, dazwischen liegenden Betrag festgesetzt wurde oder weshalb unter der Annahme, dass tatsächlich besondere Gegebenheiten vorliegen - die nach den Angaben Griechenlands hauptsächlich in der geografischen Lage des betreffenden Kasinos bestehen - alle begünstigten Kasinos den gleichen Eintrittspreis verlangen müssen (als allgemeine Vorschrift, siehe oben) und nicht vielmehr einen Preis, der auf ihre jeweilige Lage zugeschnitten ist. Wenn beispielsweise angeführt wird, dass der niedrigere Eintrittspreis durch Faktoren gerechtfertigt sei, die mit der geografischen Lage der einzelnen Kasinos zusammenhängen, dann trifft diese Argumentation auf das Kasino Thessaloniki keinesfalls zu, das offenkundig nicht wegen seiner geografischen Lage in den Genuss dieser Behandlung kommt, sondern vielmehr aufgrund einer einzelstaatlichen Bestimmung, die es ermöglicht, mit ausländischem Kapital gegründeten Unternehmen die günstigste auf heimische Unternehmen anwendbare Behandlung zu gewähren. Somit war bei der Festlegung des Eintrittpreises für das Kasino Thessaloniki dessen geografische Lage offenbar zu keiner Zeit ein Kriterium. Ein weiteres Beispiel: Das Kasino Korfu erhob ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im August 2010 15 EUR Eintritt. Die griechischen Behörden haben nicht zufrieden stellend erläutert, weshalb die vorstehend angesprochenen besonderen Gegebenheiten zu diesem Zeitpunkt nicht mehr zutrafen und weshalb somit der niedrigere Eintrittpreis folglich nicht mehr notwendig war.
(101)
Die Kommission stellt abschließend fest, dass der selektive Charakter der zu würdigenden Maßnahmen nicht durch die Natur und den inneren Aufbau des Systems gerechtfertigt ist. Die Kommission ist der Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme ein Element der Ungleichbehandlung in Form einer Minderung der Steuerbemessungsgrundlage darstellt, wodurch den begünstigten, einzeln bestimmten Kasinos ein steuerlicher Vorteil erwächst, und dass diese Ungleichbehandlung durch die innere Logik des maßgeblichen allgemeinen Steuersystems in Griechenland nicht gerechtfertigt ist.
(102)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass das Kriterium der Selektivität nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt ist.
V.1.4 Wettbewerbsverfälschung und Beeinträchtigung des Handels
(103)
Eine Maßnahme ist dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn sie den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dieses Kriterium setzt - unabhängig von der rechtlichen Stellung und der Finanzquelle - voraus, dass der Begünstigte der Maßnahme eine Wirtschaftstätigkeit ausübt.
(104)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs bedarf es „für die Qualifizierung einer nationalen Maßnahme als staatliche Beihilfe … nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der Beihilfe auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern nur der Prüfung, ob die Beihilfe geeignet ist, diesen Handel zu beeinträchtigen oder den Wettbewerb zu verfälschen. Der innergemeinschaftliche Handel wird insbesondere dann von einer von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfe beeinflusst, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern in diesem Handel stärkt. … Im Übrigen braucht das begünstigte Unternehmen nicht selbst am innergemeinschaftlichen Handel teilzunehmen. Wenn nämlich ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Tätigkeit dadurch beibehalten oder verstärkt werden, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, den Markt dieses Mitgliedstaats zu durchdringen, verringern.“ (62) Zudem reicht es nach ständiger Rechtsprechung (63) aus, um eine Maßnahme als wettbewerbsverfälschend und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigend zu qualifizieren, dass der Empfänger der Hilfe im innergemeinschaftlichen Markt mit anderen Unternehmen auf Märkten konkurriert, die für den Wettbewerb offen sind (64). Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die in der Rechtsprechung vorgegebenen Voraussetzungen hier aus folgenden Gründen erfüllt sind:
(105)
Durch die in Rede stehende Maßnahme werden die Steuern, die die Begünstigten zu zahlen haben, gegenüber anderen Kasinos in Griechenland gemindert; dadurch wird deren finanzielle Position im Vergleich gestärkt und die Rentabilität ihrer Investitionen ist höher als ihnen dies aus eigener Kraft möglich wäre.
(106)
Wie bereits ausgeführt, gilt nach ständiger Rechtsprechung das Kriterium, dass die Beihilfe geeignet sein muss, den Handel zu beeinträchtigen, als erfüllt, wenn das Empfängerunternehmen eine Wirtschaftstätigkeit ausübt, die Handel zwischen Mitgliedstaaten beinhaltet. Für den Schluss, dass der innereuropäische Handel beeinträchtigt ist, reicht es aus, dass die Beihilfe die Stellung des Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen, die mit ihm im innereuropäischen Handel konkurrieren, stärkt. Dabei ist es unerheblich, ob der Umfang einer Beihilfe verhältnismäßig gering oder das begünstigte Unternehmen verhältnismäßig klein oder dessen Anteil am innereuropäischen Handel nur sehr gering ist, und es kann sogar sein, dass der Begünstigte seine Produktion gar nicht ausführt oder praktisch seine gesamte Produktion in Länder außerhalb des europäischen Marktes ausführt - keiner dieser Gesichtspunkte bewirkt eine Änderung der Schlussfolgerung (65).
(107)
Griechenland hat geltend gemacht, dass die geografische Lage der Kasinos und die Entfernungen zwischen den Kasinos zur Folge hätten, dass jedes der Kasinos einen lokalen Markt bediene und dass die Maßnahme daher den Wettbewerb nicht verfälschen oder den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen könne. Nach der Rechtsprechung gibt es jedoch keinen Schwellenwert für die tatsächliche oder potenzielle Auswirkung auf den Wettbewerb und auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten; dieses Kriterium für die Anwendbarkeit von Artikel 107 Absatz 1 AEUV hängt daher nicht vom örtlichen oder regionalen Charakter der erbrachten Dienstleistungen oder von der Größe des betreffenden Tätigkeitsgebiets ab (66).
(108)
Weiter hat Griechenland angeführt, dass der Glücksspielmarkt zwischen den Mitgliedstaaten nicht harmonisiert sei und dass es diesen daher freistehe, den Markt auf nationaler Ebene zu regulieren. Griechenland verweist diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach die Beschränkung des Binnenmarktes für Glücksspieldienstleistungen zum Schutz der Verbraucher vor Betrug und zur Bekämpfung der Kriminalität erlaubt ist (67).
(109)
Die Kommission zollt dem Recht der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet des Glücksspiels zu bestimmen, uneingeschränkten Respekt, sofern die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit dazu geeignet sind, die angestrebten Ziele zu verwirklichen, nicht über das zur Verwirklichung dieser Ziele notwendige Maß hinausgehen und in nicht diskriminierender Weise angewandt werden. Allerdings stimmt die Kommission nicht zu, dass hieraus folgt, dass die in Rede stehende Maßnahme den Wettbewerb nicht verzerren kann und keine Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat.
(110)
Bei den Wirtschaftsbeteiligten in diesem Sektor handelt es sich oft um internationale Hotelkonzerne (68), die untereinander im Wettbewerb stehen und deren Entscheidungen über Investitionen in Spielkasinos und andere Hotelanlagen durch die Maßnahme beeinflusst werden können, da sie Auswirkungen auf die Rentabilität der Konzerne und von deren Investitionen im Vergleich zu den Wettbewerbern hat. Spielkasinos sind häufig an Tourismuszielen angesiedelt, was den Schluss zulässt, dass das Vorhandensein von Spielkasinos Touristen zum Besuch Griechenlands veranlassen könnte. Für den Spielkasinobetrieb ist in Griechenland das Tourismusministerium zuständig. Die Kommission stellt auch gewisse grenzüberschreitende Besucherströme fest. Zudem werden die Spielkasinodienstleistungen in einem grenzübergreifenden Umfeld erbracht - beispielsweise befinden sich im Dienstleistungsangebot der Spielkasinos unter anderem Kreuzfahrtschiffe, die Griechenland mit Italien und anderen Zielländern verbinden. Glücksspielinteressenten haben außerdem die Wahl zwischen dem Glücksspiel im Kasino oder Online-Glücksspielangeboten. Das Online-Glücksspiel ist ein internationales Geschäft, d. h. dass Spieler in Griechenland entsprechende Dienstleistungsangebote von Wirtschaftsbeteiligten in anderen Mitgliedstaaten nutzen können. Auch in dem von Griechenland angeführten Urteil (siehe Randnr. 108) ging es um Online-Glücksspiel. Die im Eröffnungsbeschluss angeführte Möglichkeit eines Wettbewerbs mit anderen Formen des Glücksspiels wurde von den griechischen Behörden mit dem Hinweis bestritten, dass Glücksspiele im Internet in Griechenland zur Zeit verboten sind. Ungeachtet der derzeitigen Rechtslage in Griechenland haben die griechischen Behörden jedoch selbst eingeräumt, dass Glücksspiele im Internet „in unkontrollierbarem Ausmaß“ zugenommen haben (69). In diesem Zusammenhang ist auch auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-65/05 Kommission/Griechenland zu verweisen, in der der Gerichtshof entschied, dass das Gesetz 3037/2002, mit dem das Glücksspiel im Internet in Griechenland verboten werden sollte, eine ungerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs darstelle (70).
(111)
Hinzu kommt, dass durch die allgemeine Wirtschaftskrise die Verbrauchergewohnheiten beeinflusst werden und für Freizeitaktivitäten, wie etwa die Inanspruchnahme von Kasinodienstleistungen, weniger Geld zur Verfügung steht. Vor diesem speziellen Hintergrund wirkt sich die Differenzierung der Eintrittspreise in noch höherem Maße verfälschend auf die Konsumentscheidungen der Verbraucher aus, so dass eine Wettbewerbsverfälschung im Kasinomarkt nur noch wahrscheinlicher ist.
(112)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes haben argumentiert, dass selbst dann, wenn zugestanden würde, dass der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR die Entscheidung eines ausländischen Unternehmens für oder gegen eine Investition in ein Spielkasino in Griechenland beeinflusst haben könnte oder noch beeinflussen könnte, das ausländische Unternehmen immer noch das Gesetzesdekret 2687/1953 für sich in Anspruch nehmen könnte. Die Kommission stellt fest, dass dieses Dekret nicht automatisch angewandt wird, dass seine Anwendung jedoch in der Tat ermöglichen würde, dass auch andere Unternehmen in den Genuss der vorteilhafteren Behandlung kommen, die den begünstigten Kasinos gewährt wird (d. h. der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR). Damit ist es wahrscheinlich, dass durch diese Maßnahme die zu würdigende steuerliche Ungleichbehandlung noch ausgeweitet wird. Ferner stellt die Kommission fest, dass zwar das Gesetzesdekret 2687/1953 von anderen Kasinos hätte in Anspruch genommen werden können, wenn diese Kapital aus dem Ausland beschafft und die Anwendung des Dekrets rechtzeitig beantragt hätten, dass die Anwendung jedoch spezifischen willkürlichen Vorschriften unterliegt, die sie zu einer selektiven Maßnahme werden lassen. Das einzige weitere Beispiel für eine potenzielle Anwendung des Dekrets, das der Kommission zur Kenntnis gebracht wurde, betrifft das Kasino Syros, das einen Antrag gestellt hatte, der jedoch abgelehnt wurde, weil der Antrag erst gestellt wurde, nachdem das ausländische Kapital eingeführt worden war, und nicht vorher.
(113)
Außerdem sah der bei der Privatisierung des Kasinos Mont Parnes geschlossene Verkaufsvertrag ausdrücklich die Möglichkeit der Lizenzerteilung für ein zweites Kasino in derselben Region vor. Die Wahrscheinlichkeit einer Investition in einen derartigen Betrieb würde aber eindeutig von den Bedingungen im Wettbewerb mit dem vorhandenen Betreiber abhängen. Da nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Kasinos mit vergleichbaren Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten im Wettbewerb stehen, ist dieses Kriterium von Artikel 107 Absatz 1 AEUV als erfüllt anzusehen.
(114)
Die Kommission gelangt zu dem Schluss, dass die in Rede stehende Maßnahme geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann, indem sie potenziell die Betriebsbedingungen für die Begünstigten, die unmittelbar an einer Wirtschaftstätigkeit beteiligt sind und die der Steuer auf die Kasino-Eintrittspreise in Griechenland unterliegen, verbessert.
V.1.5 Schlussfolgerung
(115)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV erfüllt sind und dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe zugunsten der Kasinos mit dem niedrigeren Eintrittspreis darstellt. Hierbei handelt es sich um die Kasinos Mont Parnes, Korfu, Thessaloniki und Rhodos. Der Kommission ist bekannt, dass das Kasino Rhodos nicht mehr zu den Begünstigten zählt, da es seit seiner Privatisierung im April 1999 nicht mehr den niedrigeren Eintrittspreis erhebt. Nach Auffassung der Kommission haben weder die griechischen Behörden noch Mont Parnes Argumente vorgetragen, die ausreichen, um diese Schlussfolgerung zu entkräften.
V.2 Vereinbarkeit der Beihilfe mit den Binnenmarkt
(116)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Maßnahme keine der in den Artikeln 106 und 107 AEUV festgelegten Ausnahmen rechtfertigt.
(117)
Griechenland, das bislang das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe bestritten hat, hat keine Argumente vorgelegt, anhand derer sich nachweisen ließe, weshalb eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnte.
(118)
Wie weiter oben ausgeführt, erkennt die Kommission das Recht der Mitgliedstaaten an, das Glücksspiel auf ihrem Gebiet im Einklang mit dem EU-Recht zu regeln, und akzeptiert, dass eine derartige Regelung, die darauf abzielt, das Glücksspiel zu kontrollieren und vom Glücksspiel abzuschrecken, ein legitimes Ziel staatlicher Politik ist. Doch selbst wenn dies tatsächlich der Zweck der Beihilfe wäre, ist die Kommission nicht davon überzeugt, dass sie damit unter den Anwendungsbereich von Artikel 106 Absatz 2 AEUV fallen würde. Doch ist jedenfalls - wie bereits weiter oben festgestellt - das Argument, dass die Maßnahme die Abschreckung vom Glücksspiel zum Ziel hat, nicht mit der Tatsache vereinbar, dass unter den Kasinos mit einem Eintrittspreis von 6 EUR diejenigen Kasinos sind, die den großen Bevölkerungszentren Griechenlands am nächsten liegen, und auch mit der ausdrücklichen Bestimmung, die den Kasinos die Möglichkeit einräumt, Besuchern freien Eintritt zu gewähren, sofern dennoch 80 % des Eintrittspreises an den Staat abgeführt werden, ist das Argument nicht vereinbar.
(119)
Die in Artikel 107 Absatz 2 AEUV festgelegten Freistellungsbestimmungen für Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, und Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Bundesrepublik Deutschland treffen auf diesen Fall nicht zu.
(120)
Die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a vorgesehene Freistellungsbestimmung, die Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten erlaubt, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, trifft hier auch nicht zu, weil die zu würdigende Maßnahme nicht an die Voraussetzung geknüpft ist, dass die Begünstigten eine Tätigkeit in Gebieten ausüben, auf die besondere Gegebenheiten zutreffen (71).
(121)
Ebenso kann die in Rede stehende Maßnahme nicht als Förderung eines wichtigen Vorhabens von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Griechenlands betrachtet werden, wie in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b vorgesehen, und sie hat auch nicht die Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes zum Ziel, wie in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d vorgesehen.
(122)
Nicht zuletzt muss die in Rede stehende Maßnahme im Lichte von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c geprüft werden, welcher die Genehmigung von Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete vorsieht, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Allerdings muss darauf hingewiesen werden, dass die in Rede stehende Maßnahme keinem der Fälle zugerechnet werden kann, in denen die Kommission bisher zugestimmt, dass dieser Punkt zutrifft, und auch keiner der Leitlinien oder Rahmenbestimmungen, in denen die Voraussetzungen festgelegt sind, unter denen bestimmte Arten der Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden können.
(123)
Die in Rede stehende Maßnahme stellt eine Betriebsbeihilfe dar, durch die die Wettbewerbsposition bestimmter Unternehmen im Verhältnis zu anderen, vergleichbaren Unternehmen künstlich gestärkt wird und die nicht an die Durchführung bestimmter Maßnahmen, durch die politische Ziele von allgemeinem Interesse verwirklicht werden sollen, durch die Begünstigten gekoppelt ist.
(124)
Insbesondere ist der Vorteil, der durch die in Rede stehende Maßnahme gewährt wird, nicht an Investitionen, die Schaffung von Arbeitsplätzen oder an konkrete Vorhaben gebunden. Vielmehr entbindet die Maßnahme lediglich die betroffenen Unternehmen von Gebühren, die von vergleichbaren Unternehmen in der Regel zu tragen sind, daher ist sie als Betriebsbeihilfe zu betrachten. Betriebsbeihilfen fallen grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c, da sie die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, verfälschen, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, eines der in dieser Bestimmung festgelegten Ziele zu erreichen. (72) Wenngleich derartige Beihilfen ausnahmsweise in Gebieten gewährt werden können, die nach der Freistellungsbestimmung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV beihilfefähig sind, und wenngleich bestimmte Gebiete Griechenlands demgemäß beihilfefähig sind, hegt die Kommission erhebliche Zweifel, dass die Voraussetzungen, die es ermöglichen könnten, derartige Betriebsbeihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzuerkennen, in diesem Fall gegeben sind. Nach der üblichen Praxis der Kommission können derartige Beihilfen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden, weil sie nicht die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete fördern, zeitlich nicht begrenzt sind, keine schrittweise Reduzierung vorgesehen ist und sie zudem nicht im Verhältnis zu den Aufwendungen stehen, die notwendig sind, um eine konkrete wirtschaftliche Benachteiligung der betreffenden Gebiete zu beseitigen.
(125)
Daher ist der Schluss zu ziehen, dass die zu würdigende Maßnahme nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
V.3 Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(126)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, datieren die ersten Vorgänge, durch die die steuerliche Ungleichbehandlung der Kasinos hergestellt wurde, aus den Jahren 1994 und 1995; die Kommission hat daher geprüft, ob die Maßnahme zur Gänze als „bestehende Beihilferegelung“ im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV zu werten ist.
(127)
Die steuerliche Ungleichbehandlung wurde - im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen - 1995 unrechtmäßig eingeführt, als die griechischen Behörden beschlossen, bestimmte Kasinos von der allgemeinen Vorschrift, die aus dem Gesetz 2206/1994 und dem Ministerialbeschluss von 1995 hervorgeht, freizustellen. Im Einzelnen erlaubten die griechischen Behörden den staatlichen Kasinos Mont Parnes, Korfu und Rhodos, weiterhin den niedrigeren Eintrittspreis von 6 EUR statt des Standardpreises von 15 EUR zu erheben; 1995 räumten sie diese vorteilhaftere Behandlung nach dem Gesetzesdekret über ausländisches Kapital von 1953 ausdrücklich auch dem Kasino Thessaloniki ein. Der Standard-Eintrittspreis in Höhe von 15 EUR wurde für die fünf anderen privaten Kasinos, die seit 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 gegründet wurden und eine Lizenz erhielten, festgesetzt und von diesen auch eingehalten. Ferner wurde nach dem Gesetz 3139/2003 der niedrigere Eintrittspreis von 6 EUR für die Kasinos Mont Parnes und Korfu ausdrücklich beibehalten, was den Effekt hatte, dass dadurch die steuerliche Ungleichbehandlung rechtswidrig verlängert und bekräftigt wurde. Das Kasino Thessaloniki profitiert von dieser Ungleichbehandlung, weil ihm - wie weiter oben ausgeführt - mit dem nach dem Gesetz von 1953 erlassenen Präsidialdekret 290/1995 die gleiche Behandlung eingeräumt wurde wie den Kasinos Mont Parnes und Korfu. Die auf das Kasino Thessaloniki angewandten Regelungen stehen in engem Bezug zu den Regelungen, die auf die Kasinos Mont Parnes und Korfu Anwendung finden. Die griechischen Behörden berichteten, dass nach 1995 der Eintrittspreis thematisiert wurde und der Geschäftsführer des Kasinos Thessaloniki den Antrag stellte, den Eintrittspreis für Thessaloniki auf die gleiche Höhe wie für Mont Parnes, d. h. 6 EUR, festzusetzen. Diesem Antrag wurde nach einem Gutachten des staatlichen Rechtsrates (Gutachten Nr. 631/1997) stattgegeben (73). Es kann daher davon ausgegangen werden, dass eine Änderung der Behandlung der Kasinos Mont Parnes und Korfu im Jahr 2003 dahingehend, dass diese Kasinos 15 EUR Eintritt hätten verlangen müssen, auch zu einer Änderung der Behandlung des Kasinos Thessaloniki geführt hätte. Dies war jedoch nicht der Fall, so dass nach den nationalen Bestimmungen die steuerliche Ungleichbehandlung beibehalten wurde.
(128)
Keine der vorstehend beschriebenen Maßnahmen zugunsten bestimmter Kasinos wurde bei der Kommission angemeldet oder von der Kommission genehmigt, jedenfalls mit Sicherheit nicht nach den EU-Vorschriften für staatliche Beihilfen.
(129)
Nach Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (74) gelten die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen für eine Frist von zehn Jahren. Diese Frist beginnt mit dem Tag, an dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger entweder als Einzelbeihilfe oder im Rahmen einer Beihilferegelung gewährt wird. Jede Maßnahme, die die Kommission oder ein Mitgliedstaat auf Antrag der Kommission bezüglich der rechtswidrigen Beihilfe ergreift, stellt eine Unterbrechung der Frist dar. Nach jeder Unterbrechung läuft die Frist von neuem an. Die Frist wird ausgesetzt, solange die Entscheidung der Kommission Gegenstand von Verhandlungen vor dem Gerichtshof ist. Jede Beihilfe, für die diese Frist ausgelaufen ist, gilt als „bestehende Beihilfe“. Allerdings gelten nach Artikel 1 Buchstabe c dieser Verordnung Änderungen bestehender Beihilfen als „neue Beihilfen“.
(130)
Die Kommission stellt fest, dass nach der Rechtsprechung der EU-Gerichte „die Verjährungsfrist des Artikels 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 nicht den Ausdruck eines allgemeinen Grundsatzes darstellt, wonach eine neue Beihilfe in eine bestehende Beihilfe umgewandelt würde, sondern nur die Wiedereinziehung von Beihilfen ausschließt, die mehr als zehn Jahre nach dem ersten Tätigwerden der Kommission eingeführt wurden.“ (75)
(131)
Im vorliegenden Fall wurde bis 2009 weder die Kommission tätig noch handelte Griechenland auf Ersuchen der Kommission. Die Kommission wurde am 21. Oktober 2009 tätig, indem sie die Beschwerde an Griechenland übermittelte und Griechenland aufforderte, die darin angesprochenen Punkte zu klären.
(132)
Folglich handelt es sich bei jeder Beihilfe, die am oder nach dem 21. Oktober 1999 (d. h. zehn Jahre vor dem Zeitpunkt, zu dem die Kommission die Beschwerde an den griechischen Staat übermittelte und um Auskunft ersuchte) im Rahmen dieser Maßnahme gewährt wurde, um eine neue und rechtswidrige Beihilfe, die ohne vorherige Unterrichtung und ohne Beschluss der Kommission in Kraft gesetzt wurde und die hinsichtlich der Rückforderung der Anwendung von Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 unterliegt, wie weiter oben ausführlich erläutert.
V.4 Quantifizierung der Rückforderung
(133)
Die in Rede stehende Maßnahme wurde ohne vorherige Unterrichtung der Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV durchgeführt. Die Maßnahme stellt daher eine rechtswidrige Beihilfe dar.
(134)
Nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 muss in dem Fall, dass festgestellt wurde, dass eine rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, die Beihilfe vom Empfänger zurückgefordert werden, es sei denn, dies würde gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz verstoßen. Durch die Rückforderung der Beihilfe soll, soweit möglich, der unverfälschte Wettbewerb wiederhergestellt werden. Eine generelle Abweichung von diesem Grundprinzip wird durch keines der von den griechischen Behörden oder von Mont Parnes vorgetragenen Argumente gerechtfertigt.
(135)
In Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 heißt es: „Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“ Aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofs und der Entscheidungspraxis der Kommission ist davon auszugehen, dass eine Anordnung zur Rückforderung der Beihilfe einen allgemeinen Grundsatz de EU-Rechts verletzen würde, wenn infolge des Tätigwerdens der Kommission ein berechtigtes Vertrauen des Begünstigten einer Maßnahme besteht, dass die Beihilfe entsprechend dem EU-Recht gewährt wurde. (76)
(136)
In seinem Urteil in der Rechtssache Forum 187/Kommission stellte der Gerichtshof fest, „dass sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes jeder berufen kann, bei dem ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Hingegen kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat. … Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Gemeinschaftsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf den genannten Grundsatz berufen.“ (77)
(137)
Die griechischen Behörden und Mont Parnes vertreten die Auffassung, dass eine Rückforderung der Beihilfe im Lichte eines Urteils des griechischen Staatsrats nach einzelstaatlichem Recht in jedem Fall gegen den Grundsatz des vernünftigen Ermessens der Bürger verstoßen würde; die Kommission stellt fest, dass es sich hierbei um einen einzelstaatlichen Schritt einer einzelstaatlichen Behörde und nicht um einen Schritt handelt, den ein EU-Organ im Rahmen der vorstehend zitierten Rechtsprechung unternommen hat. Ferner stützte sich der Staatsrat in seinem Urteil ausschließlich auf einzelstaatliches Recht und erörterte auch nicht Fragen einer staatlichen Beihilfe oder der Einordnung von Maßnahmen als staatliche Beihilfe. Folglich kann die Kommission aufgrund dieser Argumente nicht auf die Rückforderung verzichten.
(138)
Griechenland und Mont Parnes haben vorgebracht, dass Loutraki die Beschwerde bei der Kommission verspätet eingereicht und damit gegen den Grundsatz verstoßen habe, dass ein Recht nicht missbräuchlich ausgeübt werden darf. Die Kommission stellt fest, dass die verspätete Einreichung einer Beschwerde durch einen Beschwerdeführer in Anbetracht der in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegten Frist von zehn Jahren die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe nicht verhindern kann.
(139)
Die Kommission kann daher die von den griechischen Behörden und Mont Parnes vorgetragenen Argumente für den ausnahmsweisen Verzicht auf eine Rückforderung nicht anerkennen.
(140)
Wie in diesem Beschluss dargelegt, wurden mit den einzelstaatlichen Maßnahmen von 1994 und 1995 sowohl die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen, als auch der Standardpreis von 15 EUR für Eintrittskarten für alle Kasinos festgelegt. Jedoch kamen weder die Vorschrift, 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen, noch der Standardpreis von 15 EUR auf die begünstigten Kasinos zu Anwendung, während ab 1995 beide Vorschriften für andere Kasinos zur Anwendung gelangten und seitdem in der Praxis gelten (die Lizenzen für alle privaten Kasinos wurden 1995 bzw. 1996 erteilt, und ab diesem Zeitpunkt wurde mit der Durchführung der Maßnahme begonnen; die einzige Ausnahme hiervon bildet das Kasino Thessaloniki). Da die von der Differenzierung der Eintrittspreise und die damit zusammenhängenden Zahlungen von 80 % an den Staat herrührende steuerliche Ungleichbehandlung de facto 1995 einsetzte, kann davon ausgegangen werden, dass der Zeitraum, in dem die Beihilfe gewährt wurde, 1995 beginnt.
(141)
Im Einklang mit der Schlussfolgerung von Abschnitt V.3, „Rechtmäßigkeit der Beihilfe“, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegte Verjährungsfrist von zehn Jahren die Rückforderung von Beihilfen, die vor dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, ausschließt.
(142)
Bei der Berechnung des zurückzufordernden Betrags muss von der Sachlage ausgegangen werden, dass - wie in diesem Beschluss ausgeführt (siehe hierzu auch Erwägungsgrund 85) - dem griechischen Staat Steuereinnahmen von den staatlichen Kasinos in Höhe von 7,20 EUR pro Besucher entgangen sind; dies entspricht der Differenz zwischen der Steuer in Höhe von 12 EUR pro Besucher, die von den privaten Kasinos an den Staat abgeführt wurde, und der Steuer in Höhe von 4,80 EUR pro Besucher, die von den staatlichen Kasinos an den Staat gezahlt wurde.
(143)
Bei der Berechnung der Beträge, die von den einzelnen Kasinos zurückzufordern sind, müssen allerdings die folgenden Aspekte in Bezug auf die Situation des jeweiligen Kasinos berücksichtigt werden:
-
Wie im vorliegenden Beschluss erläutert, galt die mit dem Ministerialbeschluss von 1995 eingeführte Vorschrift, dass 80 % des Eintrittspreises an den Staat abzuführen sind, für die Kasinos Korfu und Mont Parnes ab dem Zeitpunkt der Lizenzerteilung gemäß dem Gesetz 2206/1994, d. h. 2003 nach dem Gesetz 3139/2003. Ab Jahresende 2000 und bis zur Lizenzerteilung im Jahr 2003 führte allerdings die ETA auf freiwilliger Basis 80 % des Preises der Eintrittskarten an den Staat ab (der Eintrittspreis betrug zu diesem Zeitpunkt 6 EUR) (78). Aufgrund dieser von den griechischen Behörden übermittelten Angaben kann - vorbehaltlich weiterer Bemerkungen, die die griechischen Behörden möglicherweise vorbringen wollen (und mit denen sie die vorstehenden Aussagen bestätigen oder diesen widersprechen) - davon ausgegangen werden, dass bis zum Jahr 2000 keine Steuer auf den Eintrittspreis (auch nicht auf den niedrigeren Eintrittpreis, d. h. 80 % von 6 EUR) gezahlt wurde. Der zurückzufordernde Betrag für den ersten Zeitraum (vom 21. Oktober 1999 bis Jahresende 2000) ist daher auf der Grundlage des Betrags von 12 EUR zu berechnen, d. h. der vollen Höhe der Steuer, die von den privaten Kasinos während des Zeitraums gezahlt wurde, während dessen die staatlichen Kasinos gar keine Steuer zahlten; dieser Betrag ist mit der Zahl der während dieses Zeitraums ausgestellten Eintrittskarten zu multiplizieren.
-
Die Lizenz für das Kasino Thessaloniki wurde 1995 nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt (79). Die Vorschrift über die Abführung von 80 % des Preises pro Eintrittskarte an den Staat gilt für das Kasino Thessaloniki seit der Lizenzerteilung im Jahr 1995. Das Kasino verlangt den niedrigeren Eintrittspreis von 6 EUR, den auch die Kasinos Mont Parnes und Korfu erheben. Für die Berechnung des vom Kasino Thessaloniki zurückzufordernden Betrags ist daher die Zahl der ab dem 21. Oktober 1999 ausgestellten Eintrittskarten mit 7,20 EUR zu multiplizieren.
-
Die Lizenz für das Kasino Rhodos wurde 1996 nach dem Gesetz 2206/1994 erteilt. Ab diesem Zeitpunkt erhob das Kasino Rhodos 6 EUR Eintritt, erhöhte jedoch mit der Privatisierung im April 1999 den Eintrittspreis auf 15 EUR. Die während der förmlichen Prüfung vorgetragenen Ausführungen interpretiert die Kommission dahingehend, dass das Kasino Rhodos ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im April 1999 nicht mehr zu den Begünstigten zählte. Daher unterliegt die Rückforderung für dieses Kasino der in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegten Verjährungsfrist.
(144)
Für eine genaue Kalkulation der Beträge, die von jedem begünstigten Kasino zurückzufordern sind, liegen der Kommission nicht genügend Daten vor. Allerdings schreibt das EU-Recht der Kommission auch nicht vor, bei der Anordnung der Rückforderung einer für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten Beihilfe den genauen Betrag der zurückzufordernden Beihilfe festzusetzen. Für den Beschluss der Kommission reicht es aus, Informationen anzugeben, die den Mitgliedstaat und das Empfängerunternehmen in die Lage versetzen, diesen Betrag ohne allzu große Schwierigkeiten selbst zu ermitteln. Die Kommission kann sich somit rechtmäßigerweise auf die Erklärung beschränken, dass die Pflicht zur Zurückzahlung der in Rede stehenden Beihilfe besteht, und kann die genaue Berechnung der zurückzuzahlenden Beträge anhand der von der Kommission in ihrem Beschluss vorgegebenen Anleitung den nationalen Behörden überlassen.
(145)
Auf der Grundlage der von dem Mitgliedstaat vorgelegten Angaben gibt die Kommission nachstehend die erforderliche Anleitung für die Rückforderung.
(146)
Die nachstehende Tabelle enthält eine allgemeine Übersicht über die Zahl der von jedem Kasino pro Jahr ausgestellten Eintrittskarten (wie der Tabelle zu entnehmen ist, sind die vorgelegten Angaben nicht vollständig) sowie eine vorläufige Schätzung der von den einzelnen Kasinos zurückzufordernden Beträge, vorbehaltlich weiterer Ausführungen Griechenlands, nachdem das Land die Berechnungen hinsichtlich der Rückzahlung vorgenommen hat.
Geschätzte Zahl der von den einzelnen Kasinos ausgestellten Eintrittskarten
Jahr
Kasino
Mont Parnes
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
1999
(22.10.1999 - 31.12. 1999)
Angaben unvollständig
[…] (80)
(…)
[…] (81)
2000
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2001
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2002
Angaben unvollständig
(…)
(…)
(…)
2003
Bis zum 1. Mai 2003 Angaben unvollständig
Am 1. Mai 2003:
(…)
(…)
(…)
(…)
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
2007
(…)
(…)
(…)
(…)
2008
(…)
(…)
(…)
(…)
2009 (bis 22.10):
(…)
(…)
(…)
(…)
Insgesamt bis 22.10.2009
(…)
(…)
(…)
(…)
Nach dem 22.10.2009 ausgestellte Eintrittskarten
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Angaben unvollständig
Vorläufige schätzung der von den einzelnen kasinos zurückzufordernden beträge
(in Mio. EUR, gerundete Beträge)
Mont Parnes
Korfu
Thessaloniki
Rhodos
Algorithmus und Berechnung
Für den Zeitraum 22.10.1999-2000 (82):
Zahl der Eintrittskarten
(x1) × 12 = A1
Für den Zeitraum 22.10.1999-2000:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 12 = A2 ([…]EUR)
Für den Zeitraum 22.10.1999-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 7,20 = AB3 ([…]EUR)
Nicht zutreffend
Für den Zeitraum 2000-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
(y1) × 7,20 = B1
Für den Zeitraum 2000-22.10.2009:
Zahl der Eintrittskarten
([…] Eintrittskarten) × 7,20 = B2 ([…]EUR)
Ab 22.10.2009 bis dato:
Zahl der Eintrittskarten
(z1) × 7,20 = C1
Ab 22.10.2009-bis dato:
Zahl der Eintrittskarten
(z2) × 7,20 = C2
Für den Zeitraum 22.10.2009-30.8.2010 (83):
Zahl der Eintrittskarten
(z3) × 7,20 = C3
Zurückzufordernder Betrag insgesamt
A1 + B1 + C1
Noch zu berechnen
A2 + B2 + C2
Noch zu berechnen
AB3 + C3
Noch zu berechnen
Nicht zutreffend
Zurückzufordernder Betrag insgesamt
Noch zu berechnen
(147)
Ferner stellt die Kommission fest, dass Artikel 108 Absatz 3 AEUV aufschiebende Wirkung hat. Der Kommission liegen keine Informationen dahingehend vor, dass die in Rede stehende Maßnahme seit dem Eröffnungsbeschluss ausgesetzt wurde. Folglich wird daher die Maßnahme von den griechischen Behörden kontinuierlich bis zu gegenwärtigen Zeitpunkt durchgeführt (84). Jede bis zur Annahme des vorliegenden Beschlusses gewährte Beihilfe ist von den griechischen Behörden von den Begünstigten zurückzufordern. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass das Kasino Korfu ab dem Zeitpunkt seiner Privatisierung im August 2010 den Eintrittspreis von 6 EUR auf 15 EUR erhöhte. Bei der Berechnung des zurückzufordernden Betrags ist daher nur der Zeitraum bis August 2010 zu berücksichtigen.
(148)
Im Lichte aller vorstehend angeführten Argumente ist von der Kommission die Rückforderung der nicht vereinbaren staatlichen Beihilfe, die den Begünstigten unrechtmäßig gewährt wurde, durch Griechenland in voller Höhe anzuordnen. Die Kommission weist darauf hin, dass von Griechenland alle noch bestehenden steuerlichen Vorteile, die im Rahmen der zu würdigenden Maßnahme gewährt werden, mit Wirkung ab dem Zeitpunkt der Annahme dieses Beschlusses zu streichen sind.
(149)
Mit Blick auf die Zukunft hat Griechenland mitgeteilt, dass derzeit eine Änderung der Preispolitik für Spielkasinos geprüft wird, durch die die Ungleichbehandlung der Kasinos beseitigt werden soll. Nach Angaben Griechenlands wird die zu würdigende Maßnahme durch diese neuen Rechtsvorschriften beendet. Allerdings hat Griechenland der Kommission nicht über Fortschritte in dieser Richtung oder bereits durchgeführte Änderungen berichtet. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Annahme derartiger neuer Rechtsvorschriften für die Lösung der Probleme hinsichtlich der Ungleichbehandlung der Kasinos in Griechenland von entscheidender Bedeutung ist und fordert Griechenland auf, unverzüglich die notwendigen Schritte einzuleiten.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(150)
In Anbetracht dieser Erwägungen, der einschlägigen Rechtsprechung und der Besonderheiten des Falles vertritt die Kommission die Auffassung, dass die in Rede stehende Maßnahme, die in der steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos besteht, welche von den griechischen Behörden durch die gleichzeitige Anwendung mehrerer Bestimmungen durchgeführt wurde, mit denen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
unterschiedliche regulierte Preise für staatliche Kasinos und private Kasinos festgesetzt wurden - 6 EUR für staatliche Kasinos und 15 EUR für private Kasinos,
eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Ferner stellt die Kommission fest, dass mit der Durchführung der in Rede stehenden Maßnahme gegen die Bestimmungen des Artikels 108 Absatz 3 AEUV verstoßen wurde und die Maßnahme folglich eine rechtswidrige Beihilfe darstellt.
(151)
Die Kommission stellt fest, dass nach Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 rechtswidrige Beihilfen vom Empfänger zurückgefordert werden können und wird die Rückforderung der empfangenen rechtswidrigen Beihilfe von jedem der begünstigten Kasinos durch Griechenland anordnen. Weiter stellt die Kommission fest, dass die in Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 festgelegte Verjährungsfrist die Rückforderung von Beihilfen, die vor dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, ausschließt. Alle noch bestehenden steuerlichen Vorteile, die aufgrund der Maßnahme gewährt wurden, welche Gegenstand dieses Beschlusses ist, sind von Griechenland mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses zu streichen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die in der steuerlichen Ungleichbehandlung zugunsten bestimmter Kasinos besteht, welche Griechenland durch die gleichzeitige Anwendung mehrerer, zum Teil zwingend vorgeschriebener Bestimmungen durchgeführt hat, mit denen
-
eine einheitliche Abgabe in Höhe von 80 % der Eintrittspreise festgesetzt wurde und
-
unterschiedliche regulierte Preise für staatliche Kasinos und private Kasinos festgesetzt wurden - 6 EUR für staatliche Kasinos bzw. 15 EUR für private Kasinos,
wurde unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig durchgeführt und ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar, da sie den begünstigten Kasinos Regency Casino Mont Parnes, Regency Casino Thessaloniki und Kasino Korfu (wobei das Kasino Rhodos seit April 1999 nicht mehr begünstigt ist) einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil verschafft hat.
Artikel 2
(1) Griechenland fordert die in Artikel 1 genannten mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen, die seit dem 21. Oktober 1999 gewährt wurden, zurück.
(2) Die Rückforderung umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (85) berechnet.
(4) Griechenland stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses jede aufgrund der in Artikel 1 genannten Beihilfe veranlasste steuerliche Ungleichbehandlung ein.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Griechenland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Griechenland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
eine Aufstellung der Begünstigten, die nach der in Artikel 1 genannten Regelung Beihilfe erhalten haben, sowie den entsprechend der Anleitung in diesem Beschluss berechneten Gesamtbetrag, den jeder dieser Begünstigten im Rahmen der in Rede stehenden Maßnahme erhalten hat;
b)
den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der von jedem Begünstigten zurückzufordern ist;
c)
eine ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
d)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an die Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Griechenland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Griechenland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Griechenland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Hellenische Republik gerichtet.
Brüssel, den 24. Mai 2011