KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 23. februar 2011
om Italiens statsstøtte C 38/B/04 (ex NN 58/04) og C 13/06 (ex N 587/05) til virksomhederne Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA og Syndial SpA
(meddelt under nummer K(2011) 956)
(kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/746/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser og under henvisning til deres bemærkninger (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
1.1. Sag C 38/B/04
(1)
Ved brev af 4. december 2003 gjorde et advokatfirma, som repræsenterer en klager, Kommissionen opmærksom på en række artikler offentliggjort i den italienske presse vedrørende den italienske regerings planer om til at indføre reducerede eltakster til fordel for visse virksomheder, som ligger på Sardinien.
(2)
Ovennævnte takster blev indført ved artikel 1 i den italienske premierministers dekret af 6. februar 2004 (i det følgende benævnt »2004-dekretet«). Dette dekret har haft to væsentlige virkninger: a) Det har indført nye reducerede eltakster til fordel for virksomhederne Portovesme Srl, ILA Spa og Eurallumina Spa, og b) det har forlænget den eksisterende reducerede takst til fordel for virksomheden Alcoa Trasformazioni (producent af råaluminium, i det følgende benævnt: »Alcoa«).
(3)
Ved brev af 22. januar 2004 og 19. marts 2004 bad Kommissionen om en præcisering af disse foranstaltninger. Italien svarede ved brev af 9. februar 2004 og 9. juni 2004. Ved brev af 20. september 2004 fremsendte Italien yderligere præciseringer.
(4)
Ved brev af 16. november 2004 informerede Kommissionen Italien om beslutningen om at indlede den i EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, nævnte procedure i forbindelse med foranstaltningen.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til de pågældende foranstaltninger.
(6)
Italien fremsendte sine bemærkninger ved brev af 4. februar 2005 og 11. februar 2005.
(7)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter, herunder tre støttemodtagere og en konkurrent til virksomheden Portovesme. Ved brev af 22. marts 2005 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Italien, der fik mulighed for at svare. Italiens bemærkninger blev modtaget ved brev af 20. september 2005.
(8)
Den 29. oktober 2008 blev sag C 38/04 opdelt i del A, som vedrører foranstaltningen til fordel for virksomheden Alcoa, og del B, som vedrører virksomhederne Portovesme, ILA og Euroallumina.
(9)
Den 19. november 2009 vedtog Kommissionen en endelig negativ afgørelse med krav om tilbagebetaling fra virksomheden Alcoa (3).
1.2. Sag C 13/06
(10)
I henhold til artikel 11, stk. 12, i lovdekret nr. 35 af 14. marts 2005, ændret til lov nr. 80/2005 af 14. maj 2005»Hastebestemmelser for handlingsplan til den økonomiske, sociale og territoriale udvikling« (i det følgende benævnt: »lov nr. 80/2005«) forlængede de italienske myndigheder de reducerede eltakster indtil 2010 til fordel for virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina og forlængede ordningen med Syndial SpA, en klorproduktionsvirksomhed, som også har fabrikker på Sardinien.
(11)
Kommissionen modtog en klage fra en konkurrent til virksomheden Syndial ved brev af 22. juli 2005, og samme virksomhed fremsendte yderligere dokumentation både den 7. oktober 2005 og den 7. december 2005.
(12)
Italien anmeldte foranstaltningen til Kommissionen ved brev af 23. november 2005 og fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 28. november 2005.
(13)
Ved brev af 22. december 2005 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger, som de italienske myndigheder fremsendte ved brev af 3. marts 2006.
(14)
Samtidig indgiver samme konkurrent til virksomheden Portovesme, som indtrådte i sag C 38/B/04 ved brev af 20. januar 2006, en klage om en ny foranstaltning.
(15)
Ved brev af 26. april 2006 informerede Kommissionen Italien om, at Kommissionen havde besluttet at indlede proceduren i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, i overensstemmelse med de særlige takstændringer og den særlige takstmæssige forlængelse, der var indført ved lov nr. 80/2005.
(16)
Kommissionen anmodede Italien om yderligere præciseringer ved brev af 22. august 2006, som Italien besvarede den 28. september 2006.
(17)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren er blevet offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til de nævnte foranstaltninger.
(18)
Kommissionen modtog bemærkninger fra de interesserede parter, herunder støttemodtagerne, de to konkurrenter til virksomhederne Portovesme og Syndial samt fra en producent af vedvarende energi. Ved brev af 5. oktober 2006 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Italien, der fik mulighed for at svare. Italiens bemærkninger blev modtaget ved brev af 1. december 2006.
(19)
Italien fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 16. april 2007, 10. maj 2007, 14. maj 2007 og 22. juni 2010.
1.3. Betydning af nærværende betydning
(20)
Nærværende beslutning vedrører både de takster, der er indført i henhold til artikel 1 i 2004-dekretet til fordel for andre støttemodtagere end virksomheden Alcoa (i det følgende benævnt: »2004-taksterne«) og de takster, der er indført ved artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 (i det følgende benævnt: »2005-taksterne«), og som er yderligere specificeret i de afgørelser, der er udsendt af den italienske el- og gasmyndighed (AEEG).
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. De anfægtede 2004-takster
(21)
Ifølge artikel 1 i 2004-dekretet »skal el- og gasmyndigheden udvide den [tarifmæssige] behandling, der er omhandlet i punkt 2 i industriministeriets dekret af 19. december 1995 (i det følgende benævnt: »Alcoa-dekretet«) til også at omfatte elleverancer til produktion og forarbejdning af aluminium, bly, sølv og zink, begrænset til de anlæg, der eksisterer på det tidspunkt, hvor dette dekret træder i kraft, og som er beliggende på øer, hvor der ikke eller ikke i tilstrækkeligt omfang er forbindelser til de nationale el- og gasnet«.
(22)
Der var taget højde for, at denne takstmæssige behandling skulle være midlertidig og ophøre, »når der er etableret forbindelser til de nationale el- og gasnet, eller de eksisterende forbindelser er blevet forbedret«, dog senest den 30. juni 2007.
(23)
I praksis udvider 2004-dekretet de reducerede takster, som aluminiumsproducenten Alcoa allerede modtog, til at omfatte tre andre højenergiintensive virksomheder beliggende på Sardinien: Portovesme, en virksomhed, som producerer zink, sølv og bly (5), ILA, en producent af forarbejdede aluminiumsprodukter, og Eurallumina, en aluminiumsproducent (6).
(24)
Reguleringsmæssigt er taksterne blevet gennemført ved afgørelse fra den italienske el- og gasmyndighed (i det følgende benævnt »AEEG«).
(25)
Oprindeligt var AEEG-afgørelse nr. 110/04 underordnet indførelsen af de reducerede takster ved et tilfredsstillende resultat af indberetningsproceduren. Men ifølge de anvisninger, som formanden for ministerrådet for Den Italienske Republik har udstedt, og som angiver, at teksten til 2004-dekretet ikke formelt er blevet anmeldt i overensstemmelse med reglerne for statsstøtte, men kun er blevet »forelagt« Kommissionen inden for rammerne af en »foreløbig undersøgelse«, gennemførte AEEG 2004-dekretet ved afgørelse nr. 148/04 (7).
(26)
Denne ordning gjorde det muligt for støttemodtagerne at modtage godtgørelser på de i Alcoa-dekretet udstedte betingelser. Helt konkret betød det, at godtgørelsen for et givent produktionssted omfattet af tarifordningen blev beregnet som forskellen mellem den pris, der var angivet af det lokale elselskab og den reducerede pris, der var fastlagt af staten, gange den energimængde, der blev forbrugt på produktionsstedet. Den metode, der blev anvendt til beregning af den reducerede pris (eller »den reducerede takst«) blev defineret ud fra CIP-foranstaltning nr. 15/1993. Prisen var underlagt en indeksbaseret mekanisme baseret på udsving i de italienske produktionsomkostninger for elektricitet (den såkaldte »Ct-komponent«). I 2004 lå den reducerede pris, som blev anvendt for støttemodtagerne på Sardinien, på mellem 26 og 35 EUR/MWh.
(27)
Den administrative forvaltning af ordningen blev betroet (8) udligningskassen for elsektoren (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico), herefter CCSE. I praksis fungerer takstordningen som følger: støttemodtagerne indsender månedlige oplysninger til CCSE om den forbrugte elektricitetsmængde og de priser, der er betalt til elselskaberne. Derefter modtages kontantbetalinger fra CCSE, beregnet som beskrevet ovenfor (9).
(28)
De nødvendige midler til finansiering af godtgørelserne blev opkrævet ved hjælp af en skattelignende afgift, som blev pålagt alle elforbrugere ved hjælp af takstkomponenten A4 (10).
(29)
Ordningen var planlagt til at ophøre den 30. juni 2007, men den blev afbrudt efter AEEG's anvisning, umiddelbart efter at Kommissionen havde iværksat en formel undersøgelse i november 2004 (11).
(30)
På grundlag af de oplysninger, der kommer fra Italien, har virksomhederne Portovesme og Eurallumina modtaget tilskud til elforbruget i perioden april-oktober 2004, mens virksomheden ILA har modtaget tilskud til elforbruget i perioden april-september 2004. De totale beløb (i euro), som er udbetalt af CCSE til disse virksomheder inden for rammerne af denne ordning, er angivet i det følgende.
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. De anfægtede 2005-takster
(31)
I henhold til artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 har de italienske myndigheder udvidet »den takstmæssige behandling, der er omhandlet i dekretet fra industriministeriet af 19. december 1995, […] til også at omfatte energileverancer til produktion og forarbejdning af aluminium, bly, sølv og zink samt til klor-/sodacyklusser, med henvisning til de priser, der anvendes til lignende leverancer på de europæiske markeder i de anlæg, allerede eksisterede på det tidspunkt, hvor dette dekret træder i kraft, og som er beliggende på Sardinien og tilsluttet højspændingsnetværk. En sådan tarifbehandling underlægges de langtidsforpligtelser, der skal indgås mellem støttemodtagerne, de lokale myndigheder på Sardinien og de kompetente ministerier«.
(32)
Imidlertid genindfører lov nr. 80/2005 mere eller mindre den samme takstordning, som blev indført i 2004, og som omfattede en behandling, der var forbeholdt virksomheden Alcoa, med henblik på andre støttemodtagere på elområdet med hovedsæde på Sardinien. Helt konkret er denne lov kun blevet anvendt i forbindelse med virksomhederne Portovesme, ILA, Eurallumina og Syndial (en producent af klor og kaustisk soda, som ikke tidligere har nydt godt af særpriserne).
(33)
Det skal bemærkes, at særprisen fra 2005 ikke længere var baseret på de historiske takster, der blev fastsat ved Alcoa-dekretet af 1995, men skulle defineres selvstændigt af AEEG, således at taksterne svarede til den gennemsnitlige energipris, som blev betalt af konkurrenterne til støttemodtagerne på det europæiske marked (12). Denne pris var underlagt årlige justeringer: i henhold til artikel 11, stk. 13, i lov nr. 80/2005, hvoraf det fremgår, at »de tarifmæssige betingelser i henhold til stk. 11 (13) og 12 anvendes fra og med 1. januar 2005 og ajourføres af myndigheden for el og gas, som på årsbasis opjusterer tariffernes nominelle værdi med 4 %, eller når/hvis denne værdi er højere, med den procentvise stigning i gennemsnitsengrosprisen på elektricitet, som er registreret på de vigtigste elektricitetsbørser i Europa, nemlig Amsterdam og Frankfurt«. I afgørelse nr. 217/05 har AEEG fortolket denne opdateringsmekanisme som værende mere fordelagtig for støttemodtagerne, idet AEEG har fastlagt, at taksterne ikke må stige med mere end 4 % om året.
(34)
I samme afgørelse definerede AEEG de reducerede priser, der kunne anvendes i de forskellige sektorer for 2005, som følger:
Sektorer, der er berettiget til reducerede takster
Særpris
EUR/MWh
Forarbejdning af aluminium
50
Bly og zink
23
Fremstilling af aluminium
27
Klorcyklus
27
(35)
2005-taksterne skulle ligesom 2004-taksterne finansieres gennem en skattelignende afgift, som skulle betales af alle elslutbrugere ved hjælp af A4-komponenten i den elektriske takststandard. Den finansielle administration af ordningen blev også i dette tilfælde betroet CCSE.
(36)
Adgang til de reducerede takster var underlagt støttemodtagernes forpligtelse til at udføre produktionsinvesteringer på Sardinien på basis af tekniske planer, som skulle forelægges regionsregeringen. Virksomheden Portovesme var f.eks. forpligtet til at gennemføre investeringer i egen produktion med elektricitet eller deltage i bygningen af nye kraftværker.
(37)
Italien anmeldte artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Betaling af 2005-taksterne var betinget af Kommissionens tilladelse til ordningen, og taksterne blev derfor ikke indført.
2.3. Procedure ved de nationale domstole
(38)
Solvay Chimica Italia og Solvay Chimica Bussi Spa (aktive virksomheder inden for klor-/sodacyklussen og ikke beliggende på Sardinien) ankede (14) ved den regionale domstol TAR i regionen Lombardiet AEEG's afgørelser til gennemførelse af artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005 med påstand om, at disse foranstaltninger ville have ført til ulovlig statsstøtte og overtrædelse af andre nationale bestemmelser (15). Den 27. november 2006 udsatte den regionale domstol TAR i regionen Lombardiet den nationale procedure, indtil der forelå en konklusion på undersøgelsen om statsstøtte igangsat af Kommissionen i sag C 13/06.
2.4. Kumulation af førnævnte inkompatible støtte - Deggendorf
(39)
Efter indledning af proceduren fastslog Italien, at virksomheden Eurallumina ikke havde tilbagebetalt den inkompatible støtte vedrørende sag C 80/01 (16) (støtte til fremstilling af aluminiumoxid), men at den autonome region Sardinien den 8. maj 2006 havde udstedt et opkrævningspåbud over for virksomheden i forbindelse med denne procedure.
3. BESLUTNING OM AT INDLEDE PROCEDURE I HENHOLD TIL EUF-TRAKTATENS ARTIKEL 108, STK. 2
(40)
Kommissionens besluttede at indlede en formel undersøgelsesprocedure af følgende grunde:
3.1. Sag C 38/B/04
(41)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (17) overvejede Kommissionen, om det var muligt at konkludere, at 2004-taksterne til fordel for virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina ikke kunne betragtes som statsstøtte, fordi de svarede til de fordelagtige takster, som virksomheden Alcoa fik bevilget i 1996 og ifølge Kommissionens beslutning af 4. december 1996 (18) ikke udgjorde statsstøtte, (i det følgende benævnt: »Alumix-sagen«).
(42)
I denne forbindelse bemærkede Kommissionen, at den nye takst syntes at være en anden end Alumix-taksten, idet denne var blevet tildelt direkte fra den statsejede italienske elmonopolvirksomhed ENEL, mens den nye takst betød et selektivt statsligt indgreb med henblik på at kompensere for forskellen mellem markedsprisen, som støttemodtagerne havde aftalt med energileverandørerne, og den reducerede pris, som blev fastsat i 1996. Kommissionen nåede til en afgørelse om, at 2004-dekretet ikke var begrænset til at udvide omfanget af en eksisterende foranstaltning, der ikke kunne betragtes som statsstøtte, til nye støttemodtagere, men nærmere indførte en ny ordning til fordel for de tre interesserede virksomheder med en finansiel mekanisme, som var meget forskellig fra den i Alumix-beslutningen.
(43)
Beslutningen om at indlede undersøgelsen klassificerede de takster, der blev indført ved 2004-dekretet som driftsstøtte og undersøgte, om støtten kunne godkendes i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regional støtte (19) (i det følgende benævnt: »retningslinjerne for regional støtte«), eftersom Sardinien var et støtteberettiget egnsudviklingsområde i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), indtil ultimo 2006. Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt støtten kunne godkendes på dette grundlag, idet en sådan ad hoc-støtte, der blev ydet til et begrænset antal støttemodtagere, ikke syntes at fremme regionaludviklingen.
(44)
Kommissionen udtrykte forbløffelse over, at foranstaltningen kunne medføre, at beskatningsniveauet for elektricitet blev nedsat. Den type reduktion skulle have været udført på et juridisk grundlag i henhold til Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (20).
3.2. Sag C 13/06
(45)
I sin beslutning af 27. april 2006 vedrørende indledningen af den formelle undersøgelse definerede Kommissionen takstordningen fra 2005 som en ny finansieringsstøtte.
(46)
Kommissionen overvejede, om den reducerede takst kunne være blevet anvist som regional finansieringsstøtte på grundlag af retningslinjerne for regional støtte, idet der skulle tages højde for, at Sardinien indtil ultimo 2006 var en støtteberettiget region i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
(47)
På trods af Italiens understregning af, at de høje elpriser på Sardinien udgjorde en fare for øens udvikling, afgjorde Kommissionen, at Italien ikke havde godtgjort, at priserne på Sardinien var meget højere hverken i gennemsnit eller specifikt for de energitunge virksomheder (21). Kommissionen konstaterede, at situationen med en overproduktion af elektricitet på Sardinien kun kunne tilskynde producenterne til at sælge elektricitet til den lavest mulige pris, indtil alle projekter vedrørende elnetforbindelser var gennemført (planlagt til 2010), og indtil da havde de Kommissionens tilladelse til at eksportere elektricitet, der var produceret på Sardinien.
(48)
I øvrigt havde Italien hverken forklaret, hvorfor de højere priser udgjorde en ulempe for regionen, eller på hvilken måde taksten kunne have medvirket til en udvikling af regionen. Derfor udtrykte Kommissionen sine tvivl med hensyn til støttens nødvendighed.
(49)
Desuden udtrykte Kommissionen tvivl om, at den nævnte ad hoc-støtte stod i forhold til ulemperne for regionen, idet man her også tog den anvendte metode til beregning af den reducerede pris i betragtning, da den ikke havde nogen som helst forbindelse med de priser, der var indført i resten af Italien, men var baseret på gennemsnitspriser, som blev anvendt i Europa til energitunge brugere.
(50)
Kommissionen bemærkede, at foranstaltningens varighed oversteg fem år (som er den maksimalt tilladte periode for regional driftsstøtte), og at støtten ikke reelt var degressiv i betragtning af, at taksten ikke måtte forhøjes med mere end 4 %.
(51)
Hvad angår den periode, der er omfattet af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (22), bemærkede Kommissionen, at Sardinien ikke længere var berettiget til regional støtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), og især driftsstøtte. Kommissionen fastholdt, at selv om der i henhold til retningslinjerne for regionalstøtte kunne godkendes en overgangsperiode på to år til lineær afvikling af de eksisterende driftsstøtteordninger, forekom det ikke hensigtsmæssigt at tillade indførelse af ny driftsstøtte for et par måneder og fastsatte, at den skulle afvikles gradvis, bl.a. i betragtning af den tvivl, Kommissionen havde givet udtryk for, og risikoen for, at støtten ville fordreje konkurrencen.
(52)
Endelig betvivlede Kommissionen muligheden for at godkende den nedsatte takst for virksomhederne Portovesme, ILA, Eurallumina og Syndial, det være sig som regionalstøtte eller nogen anden form for støtte, som Italien under alle omstændigheder ikke havde givet nogen begrundelse for.
(53)
Afslutningsvis bemærkede Kommissionen med hensyn til virksomheden Eurallumina, at det endnu ikke havde tilbagebetalt den ulovlige og inkompatible statsstøtte (23) og derfor ikke var berettiget til en anden støtte, jf. Deggendorf-sagen (24).
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. Sag C 38/B/04
(54)
Kommissionens opfordring til at fremsætte bemærkninger til beslutningen fra 2004 om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure udløste reaktioner fra den oprindelige klager, nogle af støttemodtagerne (virksomhederne Portovesme, Eurallumina og Alcoa) og andre interesserede parter. I den foreliggende sag redegøres der kun for bemærkningerne vedrørende den reducerede takst til fordel for virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina. Nærmere bestemt er der ikke medtaget bemærkninger indsendt af Alcoa, idet disse blev udtømmende behandlet i den endelige beslutning vedrørende denne virksomhed (25).
4.1.1. Bemærkninger fra Portovesme
(55)
Ifølge virksomheden Portovesme er formålet med den reducerede takst at undgå et markedssvigt, især den manglende kapacitet på Sardiniens nyligt liberaliserede elektricitetsmarked, til at levere konkurrencedygtige priser, da markedet styres af de etablerede operatører. Virksomheden Portovesme fastholder, at elselskabet ENEL og Endesa (hvis elektricitetsproducerende anlæg på Sardinien efterfølgende er blevet overdraget til E.ON) udgør et duopol, som fastholder elpriserne på Sardinien på et kunstigt højt niveau, så de ligger på gennemsnitsprisen i resten af Italien, mens de sardiske priser faktisk skulle være meget lavere, især for de større elbrugere, og i forhold til overproduktionen af elektricitet, som burde tvinge producenterne til at sælge elektricitet til konkurrencedygtige priser.
(56)
Virksomheden Portovesme fastholder, at den reducerede pris, som virksomheden betaler, svarer til den pris, virksomheden skulle have betalt under normale markedsforhold, dvs. hvis elektricitetsmarkedet havde været normalt fungerende.
(57)
Ifølge virksomheden bringes godtgørelsen fra CCSE (et beløb svarende til 37 EUR/MWh) den pris for elektricitet, som virksomheden Portovesme har betalt, på linje med de priser, som konkurrenterne har betalt. Den er ikke konkurrencefordrejende, idet alle zinkproducenter inden for EU betaler tilsvarende priser, og omfanget begrænses til at kompensere for den konkurrenceulempe, som virksomheden pådrager sig som følge af Sardiniens strukturmæssige problemer (herunder manglen på naturgas).
(58)
Ifølge virksomheden Portovesme er metaller, såsom zink, aluminium og bly, råvarer, hvis referencepris fastsættes på Londons metalbørs. Ændringerne i de lokale produktionspriser afspejler ikke prisforskellene globalt. Det skal særligt fremhæves, at zinkproduktionen fra virksomheden Portovesme er så lille (mindre end 1 % af verdensproduktionen), at den ingen indflydelse har på de globale priser.
(59)
Uden den fordelagtige takst ville virksomheden Portovesme være tvunget til at lukke fabrikken, men en sådan lukning ville ikke være en fordel for de andre zinkproducenter inden for EU, idet de ikke har mulighed for at øge deres egen produktion, og den ekstra efterspørgsel skulle udfyldes med import fra tredjelande. Virksomheden Portovesme slutter af med at bekræfte, at den forelagtige takst ikke påvirker konkurrencen og handlen inden for EU.
(60)
Desuden medfører godtgørelsen fra CCSE ifølge virksomheden Portovesme ingen overførsel af statslige midler, idet CCSE omfordeler private midler fra slutbrugerne.
(61)
Virksomheden Portovesme bemærker, at elafgiften fra de energitunge industrier er vigtig for at garantere leveringssikkerheden og -kontinuiteten på Sardinien samt for at undgå en ineffektiv elektricitetsproduktion, som ville medføre større omkostninger for slutbrugerne.
(62)
Endelig understreger virksomheden, at det vil få alvorlige konsekvenser for den regionale produktionssektor, hvis de bliver tvunget til at lukke fabrikken, da det vil medføre et direkte tab af 790 arbejdspladser og et indirekte tab af 500 arbejdspladser.
4.1.2. Bemærkninger fra Eurallumina
(63)
Virksomheden Eurallumina fastslår, at omkostningerne til produktion af aluminiumoxid i Europa er højere end i andre verdensdele. Dette skyldes først og fremmest højere priser på el og brændstoffer samt transportomkostninger for bauxit (26). Disse højere omkostninger afspejles ikke i højere priser, idet prisen på aluminiumoxid fastlægges på Londons metalbørs og ikke må fastsættes af de enkelte producenter. Men ifølge virksomheden er den europæiske produktion af aluminiumoxid ramt af en konkurrencemæssig ulempe i forhold til resten af verden.
(64)
Ud over de generelle problemer, som rammer de europæiske aluminiumoxidraffinaderier, er virksomheden Eurallumina desuden ramt af specifikke problemer på Sardinien, som forhindrer de lokale industrier i at drage fordel af liberaliseringen af elektricitetsmarkedet, især da markedet styres af de etablerede operatører (se også virksomheden Portovesmes bemærkninger under betragtning 55. Virksomheden Eurallumina nævner desuden manglen på naturgas som en specifik ulempe for den sardiske produktion af aluminiumoxid, idet man skal bruge den dyrere tunge olie for at opnå de store dampmængder, der er nødvendige til forarbejdningen.
(65)
Ifølge virksomheden Eurallumina har elproducenternes markedsposition på Sardinien ført til højere elektricitetspriser efter liberaliseringen. Uden den særlige takst ville Eurallumina have skullet betale 65,95 EUR/MWh for sin elforsyning i forhold til 44 EUR/MWh, som var prisen før liberaliseringen. Og med 2004-taksten faldt prisen til 35 EUR/MWh.
(66)
Ligesom virksomheden Portovesme fastholder Eurallumina, at hvis de blev tvunget til at trække sig ud af markedet, ville de ikke blive erstattet af de andre europæiske aluminiumoxidproducenter, som allerede arbejder på højeste produktionskapacitet, og tomrummet skal dermed udfyldes af import fra tredjelande. Nedlukningen ville medføre et direkte tab af 400 arbejdspladser og et indirekte tab af 250 arbejdspladser (27). Eftersom virksomheden Eurallumina er eneleverandør af aluminiumoxid fra Alcoa-smelteren, ville en lukning af aluminiumoxidfabrikken kunne true Alcoas økonomiske levedygtighed på Sardinien.
(67)
Derfor er Euralluminas konklusion en bekræftelse af, at den takst, der blev indført ved 2004-dekretet, er nødvendig, mens man venter på, at der udvikles en ny infrastruktur, som vil fjerne de største konkurrenceulemper, den sardiske industri er påvirket af.
4.1.3. Bemærkninger fra andre tredjeparter
(68)
En konkurrent til virksomheden Portovesme (den samme, som havde anmeldt sagen til Kommissionen) indtrådte i sagen efter indledning af den formelle undersøgelsesprocedure. Denne konkurrent har fremlagt en analyse af de takster, som i sin konklusion viser, at den reducerede takst fra 2004 udgør ulovlig statsstøtte. Klageren bemærker navnlig, at den omstridte takstordning grundlæggende er forskellig fra Alumix-taksten, som blev bevilget til Alcoa, og ikke kan betragtes som støtte. Hvad angår foranstaltningens mulige forenelighed, fastholder klageren, at denne hverken kan godkendes som regional driftsstøtte eller som omstruktureringsstøtte og derfor bør erklæres uforenelig.
(69)
Solvay Chimica Italia og Solvay Chimica Bussi (virksomheder inden for sektoren for fremstilling af klor og kaustisk soda) fremsatte deres bemærkninger om 2004-taksterne i juli 2005, efter at tidsfristen på en måned for fremsættelse af bemærkninger ved indledning af den formelle undersøgelsesprocedure var overskredet. På trods af forsinkelsen anmodede disse virksomheder om at blive taget i betragtning som interesserede parter i sagen. I deres bemærkninger konkluderer virksomhederne, at både 2004-taksterne og 2005-taksterne skal betragtes som ulovlig statsstøtte og dermed uforenelige.
4.1.4. Bemærkninger fra Italien
(70)
Italien understreger, at det europæiske elektricitetsmarked stadig ikke er fuldt konkurrencedygtigt, hvilket Kommissionen selv erkendte i sin fjerde og endelige årsberetning om gennemførelsen af det indre marked for gas og elektricitet (28). Virksomhederne, især de elektricitetstunge virksomheder, er ikke i stand til frit at vælge deres leverandører og købe elektricitet til sammenlignelige priser i de forskellige medlemsstater. Disse vanskeligheder bunder ikke i virksomhedernes kommercielle kapacitet, men er et resultat af energimarkedets strukturelle mangler. Den aktuelle situation på energimarkedet har en negativ indflydelse på den frie konkurrence på markederne med produkter til de energiintensive brugere.
(71)
På trods af en liberalisering af sektoren er der i Italien særlige strukturelle mangler, f.eks. utilstrækkelige forbindelser mellem de forskellige dele af det nationale net og en koncentreret markedsstruktur. Under disse omstændigheder kan liberaliseringen ikke betyde bedre priser for de energiintensive brugere. Problemerne er især markante på Sardinien, hvor elforbindelserne er begrænsede.
(72)
Derfor fastholder Italien, at en særlig takstordning, der afspejler efterspørgslen, bør anses for at være begrundet som en lovmæssig foranstaltning, der har til formål at simulere mekanismerne på et konkurrencedygtigt marked. Et sådant indgreb ville skabe lige konkurrencevilkår mellem de forskellige energiintensive brugere i medlemsstaterne og dermed fjerne de geografiske skævheder, som rammer virksomheder på Sardinien. Ordningen ville foregribe effekten af liberaliseringsprocessen. Ifølge Italien er lignende foranstaltninger blevet gennemført i andre medlemsstater, hvor de energiintensive brugere nyder godt af regulerede elpriser.
(73)
Ifølge Italien har 2004-dekretet også to andre formål, nemlig at fastholde beskæftigelsen på Sardinien inden for metalindustrien og at fastholde en tilfredsstillende efterspørgsel inden for elektricitetsproduktionen på Sardinien, som lider under overkapacitet.
(74)
Italien fastholder, at den nye takstordning faktisk svarer til Alumix-taksten, som ifølge Kommissionen ikke udgjorde statsstøtte. Forskellen mellem den gamle og nye ordning skyldes udelukkende den nye »takststruktur«, der blev krævet ved indførelsen af det liberaliserede energimarked.
(75)
Italien bekræfter, at takstordningen ikke kan anses som værende statsstøtte. Hvad angår statens indgreb ved hjælp af statsmidler, fastholder Italien, at takstordningen kan sammenlignes med takstordningen i sagen PreussenElektra (29), hvor Domstolen afgjorde, at der ikke var tale om statsmidler. CCSE kan ikke som »revisionsinstans for ordningen« frit forvalte de finansielle midler, den administrerer. Det, at AEEG og finansministeriet kan udøve en vis kontrol med CCSE's virksomhed, betyder ikke, at staten frit kan råde over ovennævnte midler. Derfor finansieres takstordningen ifølge Italien udelukkende af private midler.
(76)
Desuden bekræfter Italien, at taksten ikke har nogen indflydelse på handelen inden for Den Europæiske Union, og at den ikke kan fordreje konkurrencen, fordi der findes en verdensmarkedspris på de nævnte produkter, som er råvarer (se virksomheden Portovesmes bemærkninger under betragtning 55. Desuden er EU-produktionen og den italienske produktion af disse metaller ikke vokset i samme tempo som efterspørgslen. I 2005 dækkede den nationale produktion f.eks. kun 12 %, 55 % og 80 % af den italienske efterspørgsel efter henholdsvis aluminium, zink og bly. Derfor er der i EU og Italien et voksende produktionsunderskud af disse metaller, mens efterspørgslen dækkes mere og mere af import fra tredjelande. Hvis metalindustrien i Italien lukker ned, vil ingen ny virksomhed inden for den Europæiske Union kunne erstatte den kapacitet, Italien har lukket ned for, eftersom fabrikkerne allerede arbejder på fuld kapacitet, og nye eller eksisterende producenter ikke vil have noget incitament til at øge deres kapacitet, da de langsigtede perspektiver, hvad angår tilgængeligheden af energi til rimelige priser, er usikre. Derfor kan opretholdelsen af den eksisterende produktionskapacitet i Italien ikke skade konkurrencen. Eftersom den fordelagtige takst ikke er lavere end de gennemsnitlige priser, der betales for elektricitet af konkurrenterne til støttemodtagerne, medvirker den ikke til at fremme eksport fra Sardinien til andre medlemsstater.
(77)
Italien fastholder, at hvis Kommissionen nåede til en afgørelse om, at foranstaltningen udgør statsstøtte, kunne taksten betragtes som forenelig med det indre markeds regionale statsstøtte, som Sardinien er berettiget til på basis af de undtagelser, der nævnes i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
(78)
Ifølge Italien udgør det sardiske elektricitetsmarkeds mangler (markedskoncentrationen, manglende elforbindelser, overkapacitet inden for elproduktionen) samt mangel på infrastruktur til distribution af gas en regional ulempe, som taksten skal være med til at afbøde.
(79)
Italien bemærker, at elpriserne på det nationale territorium er 38 % højere end gennemsnitsprisen i resten af Europa for de højenergiintensive brugere. Det skaber et konkurrenceproblem, som på det seneste er blevet forværret på Sardinien på grund af det lokale elektricitetsmarkeds mangler, og fordi man ikke har adgang til naturgasnettet.
(80)
Italien bekræfter, at foranstaltningen bidrager til den regionale udvikling, fordi metalindustrien dermed bidrager betydeligt til økonomien og beskæftigelsen på Sardinien (metalindustrien udgør rent faktisk 12 % af arbejdsstyrken og 12,2 % af det regionale BNP inden for fremstillingsvirksomhed). Taksten har en positiv indvirkning på beskæftigelsen og opretholdelsen af øens sociale og økonomiske samfundsstruktur.
(81)
Ifølge Italien er taksten afhængig af de ulemper, som støttemodtagerne føler sig udsat for, idet taksten simpelthen justerer de elpriser, de sardiske producenter betaler, i forhold til de elpriser, der betales af deres konkurrenter inden for EU.
(82)
Desuden ydes taksten over en kort overgangsperiode, eftersom den kun er i kraft, indtil projekterne vedrørende øens infrastruktur, som skal forbedre sammenkoblingen til el- og gasnettet (det nye søkabel SAPEI og den nye gasledning GALSI (30) er gennemført.
(83)
Ifølge Italien er foranstaltningen i øvrigt degressiv, idet den reducerede pris er indeksbaseret på grundlag af brændstoffernes prisregulering, og prisen kan kun øges eller forblive uændrede.
4.2. Sag C 13/06
4.2.1. Bemærkninger fra Portovesme
(84)
Virksomheden Portovesme fastholder, at 2005-taksterne ikke fordrejer konkurrencen, og at de er nødvendige for at sikre de interesserede industriers overlevelse og kan betragtes som værende forenelige med regionalstøtte. Virksomhedens argumenter stemmer overens med de argumenter, som Italien fremfører, og som der refereres til'(jf. betragtning 87 til 104.
4.2.2. Bemærkninger fra Eurallumina
(85)
Virksomheden Eurallumina fastholder ligeledes, at 2005-taksterne ikke fordrejer konkurrencen, og at de er nødvendige for at sikre de interesserede industriers overlevelse og kan betragtes som værende forenelige med regionalstøtte. Virksomhedens argumenter stemmer overens med de argumenter, som Italien fremfører, og som der refereres til.
4.2.3. Bemærkninger fra andre tredjeparter
(86)
Samme konkurrenter til virksomhederne Portovesme og Syndial, som havde fremsat deres bemærkninger i sag C 38/B/04, indtræder også i nærværende procedure. Begge virksomheder understreger, at da den omstridte foranstaltning udgør driftsstøtte, bør den anses for at være uforenelig med det indre marked.
4.2.4. Bemærkninger fra Italien
(87)
Italien fastholder, at 2005-taksterne er forskellige fra 2004-taksterne, da de nu er i overensstemmelse med retningslinjernes krav om regionalstøtte.
(88)
Ifølge Italien er det sådan, at selv om taksterne ved en umiddelbar vurdering kan defineres som driftsstøtte, er de i virkeligheden et led i en række foranstaltninger, som skal tilgodese den regionale udvikling på Sardinien. Italien understreger især det tætte forhold, der er mellem taksterne og den forpligtelse, støttemodtagerne pålægges med hensyn til gennemførelsen af langsigtede investeringer. Desuden bevidner den klausul med opsættende virkning, som ifølge Italien kræver Kommissionens tilladelse til, at foranstaltningen kan gennemføres, om dens karakter af regionalstøtte.
(89)
Aftalememorandummet, som er underskrevet af Regionen Sardinien og støttemodtagerne, er nøglen til denne strategi. Den består af følgende elementer:
a)
investeringer i produktionsanlæg, som beskrevet i de af støttemodtagerne fremlagte planer for industrien,
b)
hurtig tilladelse til etablering af infrastrukturer for energiforbindelser, som giver støttemodtagerne adgang til energileverancer til konkurrencedygtige priser (gasledningen GALSI og søkablet SAPEI),
c)
tildelingen af en integreret franchise til udnyttelse af Sulcis-kulminen og til etablering/drift af et nyt kulanlæg til levering af elektricitet til støttemodtagerne, og
d)
reducerede takster.
(90)
Italien fastholder, at taksterne skal betragtes som et politisk økonomisk instrument, der skal forsvare de truede industrier mod høje energipriser, idet de i modsat fald vil blive lagt uden for Italien og Europa på grund af den aggressive konkurrence fra lande uden for EU, der har mindre produktionsomkostninger. Taksterne skal anvendes, indtil de planlagte infrastrukturer er blevet etableret, og der er opnået et konkurrencedygtigt indre energimarked. Foranstaltningen vil være på linje med regionalstøtte, eftersom den vil fremme en bedre økonomi og beskæftigelse på en ø, hvor den energitunge produktion har en konkurrenceulempe, som ikke kun skyldes en ufuldstændig liberalisering af elektricitetsmarkedet, men også usædvanlige mangler i infrastrukturen på Sardinien, hvad angår forbindelserne til de nationale el- og gasnet.
(91)
Til støtte for dette integrerede princip nævner Italien den første rapport fra ekspertgruppen på højt niveau om konkurrenceevne, energi og miljø (31), hvori det bemærkes, at liberaliseringsprocessen på energiområdet ikke har frembragt tilfredsstillende resultater, og at det er nødvendigt at forbedre elforbindelserne, og at man ønsker langtidsleveringskontrakter med fastlagte priser eller partnerskaber mellem brugere og leverandører af elektricitet. I den henseende understreger Italien, at de planlagte foranstaltninger for Sardinien netop går i den retning, og Italien tilføjer, at der samtidig på kort sigt er behov for foranstaltninger som de omtalte takster for at garantere den sardiske industris konkurrencedygtighed og dens overlevelse, indtil de planlagte investeringer, som vil føre til en løsning af de strukturmæssige problemer, er gennemført.
(92)
Italien fastholder, at det ikke er muligt at imødegå de betalte elpriser, som de sardiske støttemodtagere betaler med de gennemsnitspriser, der betales af lignende virksomheder i resten af Italien, idet de højenergiintensive virksomheder køber deres elektricitet gennem bilaterale kontrakter, som ikke er alment tilgængelige. Ifølge Italien er det forkert af Kommissionen at sammenligne de priser, der er noteret på elbørserne, fordi kun en lille del af elektricitetsleverancerne til disse virksomheder købes herfra.
(93)
Ifølge Italien er priser, der forhandles gennem bilaterale kontrakter, kun fordelagtige for forbrugerne, hvis de har mulighed for frit at vælge deres leverandører og købe elektricitet, som produceres ved hjælp af konkurrencedygtige teknologier. Dette er ikke muligt på Sardinien, hvor kraftværkerne ikke kan producere energi til overkommelige priser, fordi de ikke har adgang til naturgas. Desuden modvirkes nye investeringer i moderne produktionsanlæg af de begrænsede elforbindelser, som gør det umuligt at eksportere elektricitet. En anden faktor er markedets koncentration og den rolle, de etablerede aktører spiller.
(94)
Italien mener, at anvendelsen af takster, som stabiliserer elpriserne, under disse omstændigheder kan være berettiget, indtil der kan skabes mere effektiv konkurrence på elektricitetsmarkedet. Italien fastholder endnu engang, at de reducerede takster simulerer mekanismerne på et fuldt konkurrenceudsat marked.
(95)
Hvad angår situationen med overkapacitet i forbindelse med elektricitetsproduktionen, som fik Kommissionen til at udlede, at elpriserne var højere på Sardinien end i resten af Italien (idet overkapaciteten i stedet burde tilskynde producenterne til at sælge til storbrugerne til konkurrencedygtige priser - jf. betragtning 47, fastholder Italien følgende: Sardiniens overkapacitet kan ikke medføre en reduktion af forbrugspriserne, fordi overkapaciteten i det foreliggende tilfælde skyldes begrænsede elforbindelser, som gør det nødvendigt at opbygge en meget konsistent kapacitetsreserve (32) for at garantere kontinuitet i øens elforsyning. Eftersom denne reserve under alle omstændigheder betales af slutbrugerne, er elselskaberne ikke interesseret i at sælge den elektricitet, der produceres, til mere konkurrencedygtige priser, idet der henvises til den ubrugte kapacitet.
(96)
Ifølge Italien er foranstaltningen proportional, idet den pris, der er fastsat af AEEG for 2005 (jf. betragtning 34) svarer til den gennemsnitspris, der betales af støttemodtagernes konkurrenter, objektivt beregnet af reguleringsinstansen. Italien henviser til, at de store industrier i andre medlemsstater i 2005 betalte for deres elforsyning i henhold til regulerede takster med en pris på helt ned til 25 EUR/MWh.
(97)
I lyset af ovenstående hævder Italien, at de oplysninger, som klagerne har fremsat, og som efter Italiens mening ikke er metodologisk korrekte, idet gennemsnitspriserne for den elektricitet, som støttemodtagernes konkurrenter inden for EU har betalt, er overvurderede.
(98)
Ifølge Italien er ordningens varighed (seks år i stedet for fem år) berettiget, idet man skal afvente etableringen af infrastrukturen på energiområdet.
(99)
Desuden bekræfter Italien, at kriteriet om gradvis aftrapning er overholdt, idet taksterne ajourføres på basis af gennemsnitspriserne, som noteres løbende på børserne i Amsterdam og Frankfurt og kun kan øges, aldrig mindskes.
(100)
Taksterne er bundet til prisændringerne på elbørserne, fordi de ifølge Italien repræsenterer en objektiv og globalt repræsentativ målestok for udviklingen i energipriserne. Italien fastholder alligevel, at de faktiske prisstigninger for højenergibrugerne inden for EU er betydeligt lavere end de stigninger, der noteres på elbørserne (fordi disse brugere betaler takster, som er fastsat gennem bilaterale kontrakter, eller som,hvis de reguleres via lovgivningen, er fastsat af staten, og der ses derfor ikke de store udsving).
(101)
Italien konkluderer derfor, at en årlig stigning på 4 % i de sardiske takster er i tråd med de prisstigninger, der finder anvendelse på de direkte konkurrenter inden for EU.
(102)
Italien påviser, at der inden for EU findes foranstaltninger, der giver de samme resultater som de omstridte reducerede takster, og Italien fastholder, at alle priser bør vurderes på det samme grundlag uanset deres udformning, idet de alle har et fælles formål, nemlig at garantere overlevelsen af de højenergiintensive industrier inden for EU og forhindre, at de flyttes uden for det nationale territorium.
(103)
Selv om Sardinien efter 2007 ikke længere har ret til driftsstøtte på regional basis, mener Italien, at retningslinjerne for statsstøtte til regionerne giver en mulighed for en gradvis udfasning af de eksisterende ordninger, i det øjeblik en region ikke længere er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Derfor kunne Kommissionen stadig godkende foranstaltningen i henhold til retningslinjerne om regional statsstøtte fra 2007. Under alle omstændigheder fastholder Italien, at den anfægtede foranstaltning ikke bør betragtes som almindelig driftsstøtte.
(104)
Italien understreger endnu en gang, at taksterne ikke påvirker handelen mellem medlemsstaterne af de årsager, der allerede er blevet belyst under betragtning 76, hvad angår aluminium, zink og bly. Samme ræsonnement gælder for den kemiske industri. Italien understreger, at Italiens import af kemiske produkter oversteg eksporten i 2003, og at produktionen i EU og Italien har været faldende siden 2001. Hvad specifikt angår produktionen af PVC, som tegner sig for det største klorforbrug, er der i Italien et produktionsunderskud (i 2002 blev der kun produceret 470 000 ton PVC i forhold til et forbrug på 970 000 ton).
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
5.1. Spørgsmål om, hvorvidt der foreligger statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1
(105)
I henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, udgør en foranstaltning statsstøtte, hvis følgende betingelser er opfyldt kumulativt: Foranstaltningen a) giver støttemodtageren en økonomisk fordel, b) den er tildelt af staten gennem statslige midler, c) den er selektiv, d) den påvirker handelen mellem medlemsstaterne og er af en sådan art, at konkurrencen inden for EU fordrejes.
5.1.1. Tilstedeværelse af en fordel
(106)
På basis af 2004- og 2005-takstordningen indførte staten et tilskud til den elpris, der var blevet forhandlet af støttemodtagerne med deres leverandører. For eksempel skulle virksomhederne Portovesme og Eurallumina i 2004, hvor der ikke fandtes nogen kompensationsbetaling, betale henholdsvis 63 EUR/MWh (33) og 65,95 EUR/MWh på basis af de bilaterale forsyningskontrakter, som var gældende på daværende tidspunkt. Disse tal er allerede blevet indberettet af Italien, og støttemodtagerne er derfor ikke medtaget i indsigelsen.
(107)
Ifølge de oplysninger, som Italien indsendte, var elprisen, som blev forhandlet af Syndial med elselskabet i 2005, højere end 60 EUR/MWh (mens den reducerede takst fik prisen ned på 27 EUR/MWh). Det logiske ved de to foranstaltninger var, at staten skulle refundere støttemodtagerne for ekstraomkostningerne ved køb af elektricitet på Sardinien i forhold til de gennemsnitspriser, som blev betalt af deres konkurrenter inden for EU.
(108)
Virksomheden Portovesme fastholder, at den reducerede pris svarer til den pris, som ville gælde på et fuldt konkurrencedygtigt marked, og at de derfor slet ikke havde nogen fordel heraf. Kommissionen har allerede tilbagevist denne argumentation i Alcoa-sagen, hvor den behandlede næsten identiske takster. Ved vurderingen af, om der er tale om en fordel, har hverken EU-domstolene eller Kommissionen taget hensyn til de betingelser, der ville gøre sig gældende på et bedre fungerende hypotetisk marked. Referencerammen har altid været de faktiske markedsvilkår (34).
(109)
Desuden indebærer Portovesmes argumentation, at det i tilfælde, hvor et marked ikke fungerer korrekt, er berettiget, at en medlemsstat fastsætter priser, der simulerer effektive konkurrencevilkår (jf. Italiens bemærkninger under betragtning 72.
(110)
Denne logik er ikke acceptabel, eftersom den modsiger princippet - som er grundfæstet i EU's retspraksis - om at ifølge: »Den omstændighed, at en medlemsstat ved iværksættelse af ensidige foranstaltninger søger at tilnærme konkurrencevilkårene inden for en bestemt økonomisk sektor til de vilkår, som gælder i de øvrige medlemsstater, kan ikke fratage disse foranstaltninger deres karakter af støtte« (35). Kommissionen mener, at dette princip gælder analogt i situationer, hvor en medlemsstat søger at tilnærme konkurrencevilkårene til de vilkår, som gælder på et konkurrenceudsat marked.
(111)
Hvis man fulgte dette forslag, ville de midler, medlemsstaterne udbetaler for at dække forskellen mellem en pris, som to markedsaktører har forhandlet frit, og den teoretiske pris, der kunne være opnået enighed om under fuld konkurrence, ikke udgøre statsstøtte. I så fald ville statsstøttekontrollen ikke længere opfylde sit hovedformål.
(112)
Italien fastholder, at disse takster er identiske med Alumix-taksten, som Kommissionen ikke betragtede som støtte (jf. betragtning 74, og derfor bør disse ligeledes ikke betragtes som støtte.
(113)
Kommissionen erindrer om, at situationen i Alumix-sagen var meget anderledes. I sagen Alumix blev taksten fastsat af ENEL, der på daværende tidspunkt var en offentlig virksomhed med monopol på elforsyning på et elektricitetsmarked, der endnu ikke var liberaliseret (36). I betragtning af denne situation skulle Kommissionen undersøge, om ENEL anvendte en kunstigt lav pris, eller om den opførte sig som en markedsøkonomisk aktør. I betragtning af ENEL's monopol inden for produktion og distribution af elektricitet fandtes der ikke nogen markedspris, som Kommissionen kunne anvende som referencegrundlag ved vurderingen af, om der var tale om en fordel. Kommissionen havde derfor udarbejdet en metode til fastlæggelse af den laveste teoretiske markedspris, hvortil en markedsøkonomisk aktør ville være indstillet på at sælge til sin »bedste kunde«.
(114)
Denne metode kan dog ikke anvendes i en situation, hvor slutbrugerne forhandler priserne med elforsyningsleverandørerne på et liberaliseret marked og er tilskudsberettigede ex-post gennem godtgørelser. Derfor er den analyse, der er fremført i Alumix-beslutningen og Kommissionens konklusioner i samme sag, fuldstændig uden relevans i nærværende sag. Det fremgår ligeledes af Førsteinstansrettens dom af 25. marts 2009, at den bekræfter beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i Alcoa-sagen (37) (jf. dommens præmis 132).
(115)
I denne sag finder princippet om den forsigtige markedsoperatør ikke anvendelse. Det ville være nødvendigt at vurdere sagen på basis af dette princip, hvis staten solgte elektricitet til interesserede virksomheder, enten direkte eller gennem en statslignende virksomhed som i Alumix-sagen. Men det gælder ikke i denne sag, hvor det er private virksomheder, som leverer elektriciteten. Derfor er det til forskel fra Alumix-sagen ikke nødvendigt at undersøge, om statens adfærd kan sammenlignes med en rationel markedsoperatørs.
(116)
Derfor kan det konkluderes, at godtgørelser i henhold til 2004- og 2005-ordningen mindsker udgifterne i forbindelse med de leveringskontrakter, som indgås af støttemodtagerne (udgifter, som normalt skal være indeholdt i virksomhedens budgetter). Ifølge fast retspraksis (38) udgør de anfægtede foranstaltninger derfor en økonomisk fordel for støttemodtagerne.
5.1.2. Selektivitet
(117)
Eftersom de lavere elpriser i Italien udelukkende tildeles virksomheder med eksisterende fabrikker beliggende på Sardinien, og som tilhører en lukket liste af sektorer, der fremgår af retsakter og retsforskrifter, som udgør retsgrundlaget for disse foranstaltninger, udgør de en selektiv fordel.
5.1.3. Statsmidler og spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen kan tilregnes staten
(118)
Ifølge fast retspraksis kan en fordel kun defineres som statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, hvis den ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler (39) og kan tilregnes staten (40).
(119)
Som beskrevet i betragtning 28 finansieres den pågældende takst gennem en skattelignende afgift, som opkræves af CCSE via takstkomponent A4. Denne afgift er obligatorisk, da den er fastsat i AEEG's beslutning om gennemførelse af den nationale lovgivning. CCSE er en offentlig virksomhed, som er oprettet ved lov, og som udøver sine funktioner på grundlag af nærmere instrukser, der fastlægges i AEEG's beslutninger.
(120)
Ifølge fast retspraksis skal indtægterne af en afgift, som er obligatorisk i henhold til national lovgivning, hvis de udbetales til en virksomhed, der er oprettet ved lov, betragtes som statsmidler i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, når formålet er at finansiere en foranstaltning, som opfylder de øvrige kriterier i denne artikel (41).
(121)
Italien påberåber sig Domstolens dom i sagen PreussenElektra (42) den påstand, at den pågældende foranstaltning ikke finansieres ved hjælp af statsmidler. Italien fremfører, at de midler, der er nødvendige for at finansiere taksten, overføres fra private (elforbrugerne) til private (støttemodtagerne), og at statens rolle kun består i at vedtage en lov om udbetaling af de nødvendige beløb, uden at den har skønsmæssige beføjelser til at disponere over midlerne, bortset fra dens beføjelser til at gennemføre den lovfæstede ordning. Ifølge Italien og nogle af støttemodtagerne udøver CCSE ingen kontrol over midlerne og er blot et regnskabsmæssigt mellemled.
(122)
I PreussenElektra-sagen fastslog Domstolen, at en forpligtelse, der pålægges private elforsyningsvirksomheder, til at købe elektricitet fremstillet på grundlag af vedvarende energikilder til fastsatte mindstepriser, der er højere end denne type elektricitets reelle økonomiske værdi, ikke udgør nogen direkte eller indirekte overførsel af statsmidler.
(123)
Kommissionen bemærker, at de midler, der var nødvendige for at finansiere foranstaltningen i PreussenElektra-sagen, blev ydet direkte af elforsyningsvirksomhederne til producenterne af vedvarende energi og ikke via nogen offentlig virksomhed. I denne sag kunne de beløb, der skulle overføres, aldrig i praksis blive stillet til rådighed for medlemsstatens myndigheder. I den foreliggende sag derimod går beløbene via den offentlige virksomhed, CCSE, inden de udbetales til den endelige støttemodtager. Retspraksis i PreussenElektra-sagen bygger derfor på andre faktiske forhold og er ikke relevant i den foreliggende sag.
(124)
Dommen i Pearle-sagen (43) kan heller ikke hjælpe Italien eller støttemodtagerne. I Pearle-sagen konkluderede Domstolen, at indtægterne fra en afgift, der går via en offentlig virksomhed, under særlige omstændigheder ikke skal betragtes som statsmidler. I Pearle-sagen blev foranstaltningerne finansieret fuldt ud af en erhvervssektor udelukkende på denne sektors initiativ. Midlerne blev opkrævet gennem en skattelignende afgift, der gik via en offentlig virksomhed, som ikke på noget tidspunkt kunne disponere over midlerne. Desuden var de virksomheder, der betalte afgiften, de samme som dem, der fik gavn af den.
(125)
Italien hævder, at CCSE ikke har nogen skønsmæssige beføjelser med hensyn til udbetaling af midlerne, som er bestemt til finansiering af taksterne og aldrig kan komme ind under de offentlige finanser. Derfor kunne staten ikke disponere frit over disse midler, der som følge heraf ikke udgør statsmidler.
(126)
Det skal indledningsvis bemærkes, at nogle af kriterierne i Pearle-sagen subjektivt set ganske vist er mere relevante end andre, men at der ikke eksisterer noget »nøglekriterium« i Pearle-sagen. De betingelser, der er anført i dommen, er kumulative. Dette er også den fortolkning, Førsteinstansretten anlagde i Earl Salvat-sagen (44) efter at have undersøgt den anfægtede skattelignende afgift i denne sag på grundlag af hvert af kriterierne i Pearle-sagen.
(127)
Inden Kommissionen undersøgte CCSE's rolle, undersøgte den, om de øvrige kriterier i Pearle-sagen var opfyldt. Det er klart, at taksterne i modsætning til, hvad der er tilfældet i Pearle-sagen, er indført på statens initiativ og ikke på en erhvervssektors initiativ. I Pearle-sagen var støttemodtagerne desuden de eneste, der bidrog med midler, og derfor ville den offentlige virksomheds indgriben nok ikke indebære en fordel, som kunne betyde yderligere omkostninger for staten. I den foreliggende sag er det ikke støttemodtagerne, der bærer omkostningerne ved den afgift, som kun påhviler elforbrugerne. Parterne kan derfor ikke påberåbe sig retspraksis i Pearle-sagen, uanset det eventuelt velbegrundede i argumenterne med hensyn til, at CCSE kun spiller en rolle som regnskabsmæssigt mellemled.
(128)
Hvad angår CCSE, bemærker Kommissionen, at der ifølge fast retspraksis »ikke er grund til at sondre mellem tilfælde, hvor støtten er ydet direkte af staten, og tilfælde, hvor støtte er ydet gennem offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten« (45). CCSE's offentlige eller private status er derfor ikke afgørende for anvendelsen af statsstøttereglerne. Det forhold, at CCSE er et offentligt organ, medfører ikke uden videre anvendelse af EUF-traktatens artikel 107 (46). Analogt udelukker et offentligt organs indgriben ikke i sig selv anvendelse af denne artikel.
(129)
Analysen kan dog ikke begrænses til CCSE's beføjelser i dens egenskab af offentligt organ. Det skal derimod undersøges, om staten generelt kan udøve kontrol over de midler, der anvendes til finansiering af taksten, enten direkte eller gennem et hvilket som helst andet organ, som den har udpeget. Der skulle have været foretaget den samme analyse, hvis CCSE havde været et privat organ.
(130)
Domstolens dom for nylig i Essent-sagen (47) giver definitive retningslinjer på dette område. I Essent-sagen havde Nederlandene ved lov indført et pristillæg for elektricitetstransmission. Pristillægget blev betalt af elforbrugerne til netoperatørerne, som igen overførte indtægterne til den udpegede virksomhed, SEP, der ikke havde nogen skønsmæssige beføjelser med hensyn til administration af midlerne og opererede under streng kontrol fra myndighedernes side. Domstolen nåede til den konklusion, at indtægterne af pristillægget skulle betragtes som statsmidler, da pristillægget var blevet pålagt ved en national lov og derfor var en beskatning. SEP havde ikke bemyndigelse til at anvende indtægterne af pristillægget til andre end de i loven fastsatte formål, og midlerne var derfor under statens kontrol, og de nationale myndigheder kunne disponere over dem. Domstolen fastslog, at sådanne elementer var tilstrækkelige til, at de pågældende midler kunne anses for at være statsmidler.
(131)
Lighedspunkterne med den foreliggende sag er indlysende. Den afgift, der anvendes til finansiering af de anvendte takster er indført ved lov som i Essent-sagen. CCSE spiller samme rolle som SEP, idet den centraliserer og administrerer indtægterne af den skattelignende afgift og er underlagt de samme krav, da den ikke kan anvende indtægterne til andre end de i loven fastsatte formål (finansiering af de favorable eltakstordninger). Staten er i stand til at kontrollere og bestemme anvendelsen af midlerne: CCSE udøver sine regnskabsmæssige funktioner efter nærmere instrukser fra AEEG, som handler inden for rammerne af sine lovfæstede beføjelser og/eller som led i gennemførelsen af den nationale lovgivning. De midler, som CCSE administrerer, er derfor konstant under statens kontrol.
(132)
Denne analyse svarer til Kommissionens analyse i beslutningen om strandede omkostninger inden for elsektoren i Italien (48), der klassificerede de midler, som CCSE administrerede på konto A6, som statsmidler.
(133)
Førsteinstansretten har i sin dom i Iride-sagen fastslået, at de midler som CCSE administrerer, ubestrideligt er statsmidler (49).
(134)
Italiens kassationsret (Corte di Cassazione) havde allerede i sin dom nr. 11632/03 af 3. april 2003 konkluderet, at CCSE ikke havde særskilt status som juridisk person i forhold til den italienske stat, og at det var sidstnævnte, der måtte betragtes som ejer af de beløb, der blev overført til CCSE, også selv om beløbene blev overført af private og var bestemt til private virksomheder. I Iride-sagen indbragte Iride Spa og Iride Energia Spa en kommissionsbeslutning for Førsteinstansretten, idet beslutningen klassificerede de midler, der administreres af CCSE på konto A6, som statsmidler. Sagsøgernes argumenter var meget ens. De anfægtede det materielle indhold i højesterets dom, og hævdede, at CCSE kun var regnskabsmæssigt mellemled mellem private borgere, der havde en finansiel forpligtelse, og modtagerne af disse beløb, og at CCSE ikke, selv i en kort periode, havde mulighed for at anvende de pågældende beløb. Sagsøgerne fremførte også, at retspraksis i PreussenElektra-sagen fandt anvendelse.
(135)
Førsteinstansretten understregede først, at den ikke havde kompetence til at anfægte højesterets fortolkning af den italienske lovgivning, og fastslog derpå, at de beløb, der overføres til CCSE's konto A6, skulle klassificeres som statsmidler, ikke blot fordi de tilhørte staten, men også fordi de var under konstant kontrol fra statens side (50).
(136)
Denne konklusion vedrører CCSE's konto A6, som finansierer elsektorens strandede omkostninger, men kan logisk set udvides til at omfatte konto A4, som finansierer den anfægtede takst. Højesterets dom byggede på en analyse af CCSE's status som juridisk person, og den konklusion, at beløbene tilhørte staten, gælder derfor for alle beløb, der overføres til CCSE. Det samme er tilfældet med Førsteinstansrettens konklusion, nemlig at staten kan kontrollere de midler, som CCSE administrerer. Der er ingen forskel mellem konto A6 og konto A4 ud over midlernes formål (dækning af de strandede omkostninger på A6, og finansiering af de nedsatte takster på A4). Derfor skal de beløb, der overføres til de sardiske støttemodtagere fra konto A4, også klassificeres som statsmidler.
(137)
Ud over at være finansieret ved hjælp af statsmidler må de anfægtede takster også tilregnes staten (51), fordi foranstaltningens retsgrundlag består af nationale lovbestemmelser, dekreter og beslutninger truffet af AEEG, som er et offentligt organ, der udfører sine funktioner som offentlig myndighed.
5.1.4. Påvirkning af samhandelen og konkurrencefordrejning
(138)
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og dermed fordreje konkurrencevilkårene, hersker der ingen tvivl om, at de berørte markeder (bly, zink, sølv, aluminium og klor/soda) er fuldstændige konkurrencedygtige på de berørte markeder. En sådan betragtning ville i sig nok være tilstrækkelig til at fastholde, at taksterne påvirker handelen inden for EU.
(139)
Kommissionen tog alligevel højde for støttemodtagernes og Italiens argument om, at taksterne i metalsektoren (argumentet blev ikke udtrykkeligt fremført med hensyn til klorsektoren) ikke påvirker samhandelen og ikke virker konkurrencefordrejende, da der ikke foregår samhandel mellem medlemsstaterne. Det er ikke sandsynligt, at en sådan indbyrdes handel vil udvikle sig, og på grund af de nærmere omstændigheder inden for den pågældende sektor virker taksterne ikke konkurrencefordrejende for støttemodtagerne inden for EU.
(140)
Det skal erindres, at det forhold, at der ikke findes nogen faktiske handelsstrømme, aldrig i Kommissionens beslutningspraksis og i Domstolens retspraksis er blevet accepteret som bevis på, at en foranstaltning ikke påvirker samhandelen inden for EU. Domstolen har således konstant fastslået, at støtte til en virksomhed vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencevilkårene, selv om den pågældende virksomhed ikke deltager i samhandelen inden for EU. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan det nemlig medføre en uændret eller øget indenlandsk produktion med det resultat, at virksomheder i andre medlemsstater får ringere muligheder for at eksportere deres produkter til den pågældende medlemsstat (52).
(141)
Desuden er en situation, som er præget af en nedgang i produktionen i EU og en stigning i importen fra tredjelande, og hvor der ikke er handelsstrømme mellem medlemsstaterne, eller sådanne handelsstrømme er begrænsede, ikke usædvanlig, men faktisk typisk for sektorer med strukturbestemte problemer og/eller sektorer, som er udsat for et stærkt konkurrencepres. Sådanne sektorer er særligt følsomme over for foranstaltninger, som medlemsstaterne træffer for at forbedre deres nationale industriers konkurrencemæssige stilling.
(142)
Det forhold, at den beskedne produktion af zink, bly og sølv i Italien ikke er i stand til at påvirke referenceprisen, er irrelevant. At der findes en referencepris på disse metaller, som ikke så let påvirkes af produktionsbetingelserne i en enkelt medlemsstat, udelukker ikke, at der er konkurrence mellem virksomheder i EØS, som sælger deres produkter på verdensmarkedet for metaller. Det er tænkeligt, at støtten til de sardiske støttemodtagere ikke giver dem mulighed for at sænke verdensmarkedsprisen på deres produkter og at presse konkurrenterne ud af markedet, og at andre producenter i EU kan opretholde deres aktiviteter, så længe de kan sælge deres produkter med fortjeneste til verdensmarkedsprisen. Det overskud, som indtjenes i Italien som følge af den nedsatte takst, styrker dog generelt Italiens konkurrencemæssige stilling. Det kan f.eks. benytte de opsparede kapitalreserver til at overtage konkurrenter og forøge sin markedsandel. Dette argument er endnu mere relevant, hvis man tager højde for, at nogle af støttemodtagerne er en del af multinationale virksomheder (53).
(143)
I modsætning til, hvad støttemodtagerne påstår, kan det forhold, at den pris, de betaler i Italien inden for de pågældende sektorer, svarer til den gennemsnitlige elpris, som de konkurrerende producenter betaler inden for EU, ikke betragtes som bevis på, at de øvrige EU-producenters interesser ikke trues af den italienske takst. Ifølge retspraksis i sag C-372/97, Italien mod Kommissionen, er det klart, at ensidige foranstaltninger, som tager sigte på at tilnærme konkurrencevilkårene i en medlemsstat til de konkurrencevilkår, der gælder i de øvrige medlemsstater, påvirker samhandelen (og derfor ikke kan undgå at blive klassificeret som støtte). Desuden kan nogle af de energiforsyningsaftaler, der gælder i andre medlemsstater, indebære statsstøtte, og Kommissionen har indledt indgående undersøgelser af flere foranstaltninger af denne art (54). Selv om hverken Italien eller Alcoa har fremført dette argument, skal Kommissionen erindre om det grundlæggende princip i retspraksis, at den omstændighed, at nogle medlemsstater yder ulovlig støtte, ikke gør det berettiget, at andre medlemsstater træffer tilsvarende foranstaltninger.
(144)
Under alle omstændigheder er klagerne fra støttemodtagernes konkurrenter tegn på, at de anfægtede takster faktisk udgør et konkurrenceproblem og påvirker samhandelen inden for EU.
(145)
Desuden har Italien ikke anmeldt 2004-taksterne. Ifølge fast retspraksis (55) er Kommissionen i tilfælde af uanmeldt støtte ikke forpligtet til at påvise de faktiske virkninger for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. For dersom Kommissionen i beslutningen havde været forpligtet til at godtgøre den faktiske virkning af allerede ydet støtte, ville det være ensbetydende med, at man begunstigede de medlemsstater, der yder støtte under tilsidesættelse af anmeldelsespligten i medfør af EF-traktatens artikel 93, stk. 3, på bekostning af de medlemsstater, der anmelder planlagt støtte.
(146)
Det må derfor konkluderes, at de nedsatte eltakster vil kunne forbedre støttemodtagernes konkurrencemæssige stilling i forhold til konkurrenterne inden for samhandelen i EU. Ifølge fast retspraksis (56) må det under sådanne omstændigheder fastslås, at støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejer konkurrencevilkårene.
5.1.5. Konklusioner med hensyn til, om der er tale om støtte
(147)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at de anfægtede 2004- og 2005-takster skal betragtes som statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 87, stk. 1, og kun kan godkendes, hvis de opfylder en af traktatens undtagelsesbestemmelser. Denne konklusion er i overensstemmelse med konklusionen i Alcoa-sagen, som vedrører næsten identiske takster.
5.2. Klassificering af foranstaltningen som ny støtte eller eksisterende støtte
(148)
De situationer, hvor en foranstaltning udgør eksisterende støtte, er uddybet i den udtømmende fortegnelse i artikel 1 i Rådets forordning (EF) 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (57).
(149)
Det er ubestrideligt, at de pågældende foranstaltninger ikke blev iværksat inden Italiens tiltrædelse af EU (artikel 1, litra b), punkt i) i ovennævnte artikel), at den ikke kan anses for at være godkendt, fordi Kommissionen ikke har vedtaget en beslutning inden for den fastsatte frist (artikel 1, litra b), punkt iii)), og ikke kan anses for eksisterende støtte, fordi forældelsesfristen er udløbet (artikel 1, litra b), punkt iv)). Foranstaltningerne blev ikke siden til en støtte på grund af udviklingen på det fælles marked, og uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer (artikel 1, litra b), punkt v), første sætning).
(150)
I lyset af det, der er anført, fastholder Kommissionen, at de anfægtede takster udgør en ny støtte.
5.3. Støttens lovlighed
(151)
I henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, skal medlemsstaterne underrette Kommissionen om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, før Kommissionen har truffet en endelig beslutning derom.
(152)
Da Italien ikke har anmeldt artikel 1 i 2004-dekretet, udgør 2004-taksterne en ulovlig støtte.
(153)
Derimod har Italien anmeldt artikel 11, stk. 12, i lov nr. 80/2005, og man afholdt sig fra at anvende foranstaltningen. Den er imidlertid overensstemmende med de forpligtelser, der fremgår af EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
6. STØTTENS FORENELIGHED
(154)
Som en undtagelse fra det generelle forbud mod statsstøtte i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, kan støtte erklæres forenelig, hvis den kan opfylde en af de i traktaten anførte undtagelser.
(155)
2004- og 2005-taksterne udgør driftsstøtte. Italiens påstand om, at 2005-taksterne ikke skulle betragtes som driftsstøtte, idet de udgør en del af en regional støttestrategi og er underlagt erhvervsinvesteringer, afvises. Eftersom aftalememorandummet tager højde for, at støttemodtagerne skal gennemføre bestemte investeringer, er det støtteelement, der er indeholdt i de reducerede 2005-takster ikke beregnet proportionalt i forhold til de tilladte udgifter og er ikke underlagt en maksimal støtteintensitet. Der er ingen elementer, som henfører til, at foranstaltningen var i overensstemmelse med de fastlagte kriterier for investeringsstøtte, eller at støtten var proportional. Derimod er foranstaltningen klart knyttet til elforbruget og skal lette omkostningerne til elforsyningen, som er driftsomkostninger, der afholdes af den pågældende virksomhed. Men denne foranstaltning kan ikke identificeres som værende investeringsstøtte.
(156)
Driftsstøtten er generelt uforenelig med det indre marked. I sag 86/89, Italien mod Kommissionen, fastsatte Domstolen, at »den pågældende støtte, der blev ydet uden særlige betingelser og udelukkende på grundlag af de anvendte mængder, skulle betragtes som driftsstøtte til de pågældende virksomheder og derfor ændrede samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« (58).
(157)
I sagen vedrørende Siemens mod Kommissionen fastslog Førsteinstansretten, at »driftsstøtte, dvs. støtte, der skal fritage en virksomhed for omkostninger, som den normalt selv skal bære som led i sin daglige drift og administration, principielt ikke falder ind under artikel 92, stk. 3 [nu EUF-traktatens artikel 107, stk. 3] (…), idet den i sig selv fordrejer konkurrencevilkårene i de sektorer, hvor den ydes, og indebærer en risiko for ændringer i samhandelsvilkårene på en måde, som strider mod fællesskabets interesser, uden at den i øvrigt opfylder nogen af de målsætninger, der er fastlagt i ovennævnte undtagelsesbestemmelser«.
(158)
Driftsstøtte kan dog ydes i bestemte klart definerede situationer. Driftsstøtte til miljøformål kan ydes i henhold til Fællesskabets retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse (59). Også driftsstøtte i støtteberettigede regioner kan undtagelsesvis godkendes som regionalstøtte. Kommissionen har undersøgt, om de anfægtede takster kan falde ind under en af ovennævnte kategorier.
(159)
Kommissionen bemærker, at muligheden for at godkende taksten som støtte til miljøbeskyttelse, er udelukket, da den ikke tager sigte på at nå miljøbeskyttelsesmål.
6.1. Forenelighed med retningslinjer fra 1998 vedrørende statsstøtte med regionalt sigte
(160)
Driftsstøtte kan undtagelsesvis ydes i områder, der er støtteberettigede i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Regionen Sardinien var berettiget hertil inden udgangen af 2006. Kommissionen har derfor undersøgt, om 2004- og 2005-taksterne kan godkendes i denne periode i henhold til retningslinjerne fra 1998 vedrørende statsstøtte med regionalt sigte.
(161)
I overensstemmelse med punkt 4.15 i retningslinjerne for regionalstøtte kan driftsstøtte ydes undtagelsesvis på betingelse af, i) at den findes velbegrundet på grundlag af dens bidrag til den regionale udvikling og støttens karakter, og ii) at dens omfang står i forhold til de ulemper, den skal opveje. Det er op til medlemsstaten at påvise disse ulemper og deres omfang. I henhold til punkt 4.17 i retningslinjerne skal driftsstøtten være tidsbegrænset og degressiv.
(162)
I punkt 2 i regionalstøtteretningslinjerne er der fastsat følgende: »Individuel ad hoc-støtte til en enkelt virksomhed eller støtte til en enkelt sektor kan få alvorlige følger for konkurrencen på det pågældende marked, samtidig med at den risikerer kun at få begrænset indvirkning på udviklingen i regionen. (…) Derfor kan de heri omhandlede undtagelsesbestemmelser [ud fra et generelt forbud om at yde støtte] principielt kun bringes i anvendelse på støtteordninger, der gælder for flere sektorer, og som i et givet område er åbne for alle virksomheder i de pågældende sektorer«. Det er klart, at en eltakst, som ydes selektivt til individuelle virksomheder inden for metalsektoren, ikke er i regionalstøttens ånd, da regionalstøtte skal omfatte flere sektorer. Da der ikke er noget absolut forbud mod ad hoc-støtte, har Kommissionen undersøgt, om der foreligger ekstraordinære forhold, som kan gøre taksten berettiget.
(163)
Kommissionen har især undersøgt manglerne inden for den sardiske elsektor, som det fremgår af den dokumentation, som Italien og støttemodtagerne fremlagde for at vurdere om dette kunne udgøre en ulempe på regionalt plan.
6.1.1. Det sardiske elmarked i italiensk sammenhæng
(164)
Det italienske elmarked er generelt stærkt koncentreret, om end i mindre grad i den nordlige del. Den dominerende operatør i samtlige områder er den tidligere monopolvirksomhed ENEL, undtagen på Sardinien, hvor den indgår i et duopol med E.ON. ENEL har en betydelig markedsstyrke, som den ifølge de italienske konkurrencemyndigheder har misbrugt ved flere lejligheder. Elpriserne er generelt høje i Italien på grund af et produktionsmiks, som i vid udstrækning er baseret på fossile brændsler (især gas), det forhold, at der ikke er nogen kernekraftkapacitet, og overbelastningen af el- og gasforbindelserne med resten af Europa.
(165)
På Sardinien, som tegner sig for 4,1 % af kapaciteten i Italien (60), produceres elektriciteten fortrinsvis i varmekraftværker ved brug af fossile brændsler (kul, olie, raffineret tjære). Øen har ingen naturgasinfrastruktur.
(166)
Sardinien er ramt af overkapacitet inden for produktionen, især i segmentet med høje omkostninger (oliefyrede kraftværker), hvilket skyldes regeringens urealiserede planer om at koncentrere Italiens sværindustri på øen. Dette førte til, at ENEL foretog alt for store investeringer i elkraftværker. Ud over at være strukturelt dyrere bliver sådanne kraftværker også hurtigt teknisk forældede. I løbet af undersøgelsesperioden var eksporten af sardisk elektricitet til den italienske halvø begrænset af den beskedne kabelkapacitet (61), som var overbelastet.
(167)
To elselskaber, ENEL og E.ON, har tilsammen en andel på 95 % af markedet for elleverancerne på Sardinien (ca. 58 % til E.ON og 42 % til ENEL). Ifølge undersøgelsen af konkurrencesituationen i elsektoren (62) kan Sardinien konkurrencemæssigt set klassificeres som et duopol med kollektiv dominans. Markedskoncentrationen er høj, men dog ikke Italiens højeste (63). Da E.ON og ENEL kontrollerer praktisk talt alle »mid-merit«- og spidslastværker, fastsætter de prisen for stort set alle døgnets timer. Situationen på Sardinien er dog tilsyneladende mindre kritisk end i Syditalien (64), hvor ENEL fastsætter prisen på alle tidspunkter.
(168)
Engrospriserne på elektricitet i Italien er blandt de højeste i Europa (65), og priserne på Sardinien hører til de højeste i Italien. I 2007 var den nationale gennemsnitspris (PUN) 70,99 EUR pr. MW/h, mens gennemsnitsprisen for Sardinien var 75 EUR pr. MW/h, mod 80 EUR pr. MW/h i 2006 (66). I 2008 fortsatte den stigende tendens i gennemsnitspriserne for Sardinien. I første halvår af 2009 lå Sardinien konstant over de nationale gennemsnitspriser (med en gennemsnitspris på 106,60 EUR pr. MW/h i forhold til en PUN på 60,50 EUR pr. MW/h).
(169)
De priser, der blev betalt på Sardinien af støttemodtagerne for 2004- og 2005-taksterne (på basis af bilaterale kontrakter) lå mellem 60 og 65 EUR/MWh. Det er ikke muligt at sammenligne disse priser med de gældende priser på den italienske halvø, da disse oplysninger ikke er offentligt tilgængelige, og Italien ikke agter at udlevere dem - jf. betragtning 92. Men på basis af analysen over de generelle pristendenser, som skulle være repræsentative globalt i forhold til de i bilaterale kontrakter angivne priser, synes det at være muligt at fremføre en hypotese om, at de sardiske virksomheder i den pågældende undersøgelsesperiode har betalt en højere pris end det, der blev betalt på den italienske halvø.
(170)
Endelig er elmarkedet på Sardinien præget af en række problemer, herunder høje priser, høj markedskoncentration, dominerende operatører med markedsstyrke, overskudskapacitet i segmentet med høje omkostninger, relativ ineffektivitet, hvad angår de elværker, der er ved at blive forældede, manglende adgang til naturgasinfrastruktur og utilstrækkelige el- og gasforbindelser. Disse problemer kunne medføre højere priser på elektricitet for slutbrugeren, herunder de elektricitetsintensive virksomheder.
6.1.2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en særlig regional ulempe
(171)
Det første spørgsmål er, om disse problemer er et særlig regional ulempe, dvs. at det påvirker Sardiniens økonomiske udvikling mærkbart. I sag C 34/02 (67), fastslog Kommissionen, at de manglende el- og gasforbindelser ikke udgjorde nogen ulempe. SMV'er mærker ganske vist de høje elpriser mindre end de store elintensive virksomheder, men en enkelt sektors interesser kan ikke uden videre sidestilles med en hel regions. Kommissionen mener ikke, at Italien har fremlagt tilstrækkelig dokumentation for, at situationen på det sardiske elmarked udgør et regionalt problem.
(172)
Men selv om man gik ud fra, at der forelå en regional ulempe, skal kravene til opfyldelsen af de regionale retningslinjer alligevel altid opfyldes. Kommissionen har imidlertid vurderet, om disse kriterier var blevet opfyldt.
6.1.3. Bidrag til regionaludviklingen
(173)
Støtten skal bidrage til en varig regionaludvikling og stå i forhold til de ulemper, som man forsøger at afhjælpe. Driftsstøtten i en støtteberettiget region kan ikke godkendes i betragtning af de vanskeligheder, der opstår i en sektor. Det er nødvendigt at påvise, at den bidrager varigt til den regionale udvikling. I den foreliggende sag er dette usandsynligt. Også selv om opretholdelsen af visse industrianlæg på øen skulle bidrage til beskæftigelsen og til opretholdelsen af et grundlag for fremstillingsvirksomhed på øen, vil sådanne virkninger ikke vare ved. Hvis de høje eludgifter udgør et strukturelt problem på Sardinien, som Italien fastholder, ville de vanskeligheder, de elektricitetsintensive virksomheder kæmper med, være de samme i det øjeblik, takstordningen bringes til ophør.
(174)
De italienske myndigheder fremlægger taksterne som en midlertidig foranstaltning, som kun skulle være gældende indtil ultimo 2010, hvor de infrastrukturelle projekter, der er tilknyttet energiproduktionen og elforbindelsen (gasledningen GALSI og søkablet SAPEI), skulle være færdige (68). Italiens antagelse er, at en bedre forbindelse vil nedsætte priserne for disse virksomheder. Kommissionen finder, at selv om de nye infrastrukturer kan nedsætte eller udligne den prisforskel, der er mellem Sardinien og den italienske halvø, er det usandsynligt, at sådanne projekter kan halvere elpriserne, så de kommer ned på et niveau, der er nødvendigt for at garantere disse industrivirksomheders indtjening på længere sigt.
(175)
Kommissionen bemærker desuden, at et statsligt bidrag, som tager sigte på at mindske de store elforbrugeres omkostninger, ikke ansporer elleverandørerne til at sænke priserne for at undgå at miste de største kunder og heller ikke forhindrer en forringelse af omkostningsstrukturen. Støtten giver derimod elleverandørerne incitament til at udnytte deres markedsstyrke. Så selv om de elintensive virksomheder på grund af overkapaciteten normalt skulle kunne opnå en konkurrencedygtig pris, hvis det ikke havde været for elleverandørernes markedsstyrke (disse leverandører kan have interesse i at opretholde høje priser), mener Kommissionen ikke, at den nedsatte takst er et velegnet middel til at mindske denne markedsstyrke.
6.1.4. Proportionalitet
(176)
Støtten til støttemodtagerne i forbindelse med en takstordning er langt højere end en hvilken som helst forskel, der måtte være mellem elpriserne på den italienske halvø og priserne på Sardinien (dvs. forskellen mellem elpriserne på den italienske halvø og Sardinien for samme kundekategori), men er nærmest rettet mod at justere de sardiske priser i forhold til de priser, der betales af støttemodtagernes konkurrenter inden for EU. De priser, der er fastsat for de sardiske støttemodtagere, er meget lave og bestemt lavere end de priser, der betales på den italienske halvø, som er blandt de højeste priser i hele EU. Taksten står derfor ikke i forhold til de regionale problemer, som den angiveligt søger at afhjælpe.
(177)
Den samme metode, der er valgt til beregning af støttebeløbet, angiver, at foranstaltningen har en industripolitisk målsætning frem for en regional målsætning. Faktisk har Italien i sine bemærkninger gang på gang understreget den industripolitiske dimension for taksterne.
6.1.5. Degressivitet
(178)
Den regionale driftsstøtte skal være degressiv (jf. punkt 4.17 i retningslinjerne for regionalstøtte). Eftersom den anvendte indekseringsordning for taksterne er forskellig i 2004 og 2005, er der udført en adskilt vurdering heraf.
(179)
2004-taksterne er indeksreguleret på basis af elprisudviklingen og kan ikke falde, men kun stige. Ifølge Italien sikrer dette støttens degressive karakter. Kommissionen er af den opfattelse, at kravet om degressivitet kun kan betragtes som værende opfyldt, hvis det kan garanteres, at kompensationsbetalingerne, som svarer til et reelt støttebeløb, er aftagende over tid. Det er ikke tilstrækkeligt, at taksten forhøjes over tid, idet en højere takst i så fald kan medføre et endnu højere beløb end støttebeløbet, hvis slutbrugernes priser på referencemarkedet i mellemtiden øges hurtigere end den pågældende takst. Den italienske metode giver ingen garantier i den retning (69).
(180)
Hvad angår 2005-taksterne, har Kommissionen vurderet den indeksbaserede mekanisme indført ved artikel 11, stk. 13, i lov nr. 80/2005, som fortolkes af AEEG i afgørelse nr. 217/05 (jf. betragtning 33). I henhold til gennemførelsesforanstaltninger, der er fastsat af AEEG, forhøjes taksten årligt med en procentsats, som afspejler elprisudviklingen i EU, men forhøjelsen må ikke overstige 4 %. Ifølge Italien sikrer denne mekanisme støttens degressive karakter.
(181)
Kommissionen mener dog, at den omstændighed, at der kun er en forholdsvis begrænset årlig stigning i den nominelle takst, ikke betyder, at nettostøttebeløbet - målt som de kompenserende betalinger - vil falde med tiden.
(182)
Forudsat, at prisudviklingen på elektricitetsbørserne i vidt omfang kan betragtes som værende repræsentative for prisændringerne i de bilaterale kontrakter - som Italien har fastholdt - ville 2005-taksterne kun være degressive, hvis der sker et nettofald i gennemsnitspriserne i EU (eftersom taksterne kun kan falde og ikke stige). I alle andre tilfælde er taksten progressiv og medfører en voksende fordel (70). Eftersom gennemsnitsprisen på elektricitet inden for EU fra 2004 indtil mindst 2007 udviste en opadgående prisudvikling (en stigning på mere end 4 % om året), ville støtteelementet indeholdt i 2005-taksterne stige med tiden.
(183)
Desuden fastholder Italien, at de bilaterale kontrakter i virkeligheden er mindre udsat for prisstigninger i forhold til de priser, der fastsættes på elektricitetsbørserne, og at 2005-taksterne derfor de facto har en degressiv karakter. Kommissionen konstaterer, at den indeksbaserede metode, som er fremsendt til vurdering, er baseret på et prisudsving på elektricitetsbørserne, og at Italien ikke har fremlagt oplysninger vedrørende prisudviklingen i de bilaterale kontrakter. Italiens påstand er derfor ikke tilstrækkeligt underbygget.
(184)
Desuden antyder de begrænsede oplysninger, som Kommissionen råder over, det modsatte, nemlig at priserne i de bilaterale kontrakter er øget betydeligt på Sardinien (jf. f.eks. erklæringerne fra Eurallumina ifølge hvilke virksomheden i perioden 2005/2006 betalte en pris på mere end 80 EUR/MWh på det frie marked i forhold til 65 EUR/MWh i 2004). Hvis taksterne var blevet anvendt under sådanne omstændigheder, ville kompensationsbetalingerne være steget med tiden.
(185)
Desuden opfylder hverken 2004- eller 2005-taksterne kravet om den degressive karakter.
6.1.6. Konklusioner om foranstaltningens forenelighed som regionalstøtte
(186)
På baggrund af ovenstående mener Kommissionen ikke, at forlængelsen af den pågældende takst kan anses for at være forenelig som regionalstøtte i henhold til retningslinjerne fra 1998 vedrørende regionalstøtte. Da Sardinien ikke længere er støtteberettiget i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), fra december 2006, er det ikke nødvendigt at undersøge støttens forenelighed på grundlag af de nationale retningslinjer vedrørende regionalstøtte for 2007-2013.
(187)
Kommissionen vedtog samme negative standpunkt i 2005 vedrørende en anden foranstaltning, som skulle nedsætte energiudgifterne for Eurallumina på Sardinien. I den pågældende sag fandt Kommissionen, at den relevante foranstaltning, som omhandlede en punktafgiftsfritagelse for mineralolie anvendt som brændstof (71), ikke kunne godkendes på basis af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
6.2. Andre betragtninger vedrørende forenelighed
(188)
Italien og de interesserede virksomheder har fremført, at taksterne tager sigte på at afhjælpe elmarkedernes mangler, som betyder, at der endnu ikke er tale om konkurrencedygtige priser på dette marked. Efter deres mening udgør de høje elpriser angiveligt en trussel for den elintensive industris konkurrenceevne. Støtten skulle have en tilskyndelsesvirkning, da virksomhederne i modsat fald, dvs. uden støtte, måtte lukke.
(189)
Kommissionen mener derfor ikke, at konkret driftsstøtte i form af kunstigt lave eltakster er et velegnet middel til at afhjælpe elmarkedernes mangler.
(190)
Desuden kan støttens hensigtsmæssighed og proportionalitet i forhold til målsætningen om at forhindre virksomhederne i at flytte uden for EU, diskuteres. Der er ikke præcedens i Kommissionens faste praksis eller EU-domstolenes retspraksis om, at et sådant argument er blevet accepteret som påvisning af en tildeling af statsstøtte. De pågældende beslutninger om en hel eller delvis udflytning af produktionen er en del af de enkelte virksomheders virksomhedsstrategi, og Kommissionen har aldrig fastholdt, at dette kunne udgøre et markedssvigt. Kommissionen rejste i sin beslutning i Terni-sagen (72) og Alcoa-sagen (73) tvivl om lignende argumenter vedrørende støtteforanstaltningernes tilknytning til målet om at forhindre, at industrien flyttes uden for EU.
(191)
Desuden kan det ligeledes konstateres, at de nævnte konklusioner fra de særlige instanser, såsom ekspertgruppen på højt niveau om konkurrenceevne, energi og miljø (74), ikke tyder på, at der skal ydes en særlig statsstøtte for at løse de konkurrencemæssige problemer, der er opstået på basis af de høje elpriser, men de fastholder nødvendigheden af en fuld overholdelse af reglerne om statsstøtte (75).
(192)
I lyset af ovennævnte finder Kommissionen, at de anfægtede 2004- og 2005-takster ikke kan berettige nogen af de undtagelser, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 107. De i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, nævnte undtagelser finder ikke anvendelse, eftersom støtten ikke har social karakter, ikke sigter mod at erstatte tab, der er forårsaget af naturkatastrofer eller ekstraordinære hændelser og ikke er tilladt for at kompensere for de økonomiske ulemper, der skyldes Tysklands opdeling. Undtagelserne ifølge EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra b) og d), finder heller ikke anvendelse, eftersom foranstaltningen ikke sigter mod at fremme gennemførelsen af et stort projekt af fælles europæisk interesse, afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en af medlemsstaternes økonomi eller fremme kulturen og bevarelsen af kulturarven. Hvad angår undtagelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), viser den analyse, der er udført i henhold til forrige betragtning 160-187, at taksten ikke kan godkendes som værende støtte, idet den sigter mod at fremme den økonomiske udvikling i et område, hvor levestandarden er særligt lav, eller som er ramt af stor arbejdsløshed. Vedrørende EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan driftsstøtte, som angivet i betragtning 155-158 ikke i princippet drage fordel af en sådan undtagelse, og Kommissionen finder ikke, at der er nogen særlig omstændighed, som kan opfylde kravet om tildeling af en sådan støtte i denne sag.
(193)
Kommissionen finder således, at både 2004- og 2005-taksten er uforenelige med det indre marked.
(194)
Således skal Kommissionen ikke undersøge en betragtning 31 i lyset af retspraksis i Deggendorf-sagen.
7. TILBAGESØGNING
(195)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999/EF skal den effektive konkurrence i tilfælde af negative beslutninger om ulovlig støtte, som er uforenelig med det fælles marked, genetableres, medmindre tilbagebetalingen vil være i strid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.
(196)
I det foreliggende tilfælde er det kun 2004-taksterne (sag C 38/B/04), som skal tilbagesøges, idet 2005-taksterne (sag C 13/06) ikke er blevet gennemført.
7.1. Berettiget forventning og andre generelle fællesskabsretlige principper, som kan være til hinder for tilbagesøgningen
(197)
Ifølge fast retspraksis kan støttemodtageren i det tilfælde, hvor der er udbetalt støtte, som ikke er anmeldt til Kommissionen på forhånd i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, ikke påberåbe sig en berettiget forventning om, at støtten er lovlig (76). En påpasselig virksomhed er normalt i stand til at fastslå, om anmeldelsesproceduren er fulgt, og om støtten er lovlig.
(198)
Modtageren af ulovlig støtte kan dog ikke forhindres i at påberåbe sig usædvanlige omstændigheder, som har givet anledning til begrundede forhåbninger om, at støtten var lovlig, og derfor at modsætte sig tilbagesøgningen (77).
(199)
Støttemodtagerne til 2004-taksterne har ikke gjort disse betragtninger gældende, og Kommissionen har undersøgt, om de usædvanlige omstændigheder, som støttemodtagerne har gjort gældende kunne skabe en berettiget forventning. Navnlig beslutningen i Alumix-sagen fra 1996 godtgør ikke nogen forventning om, at taksterne kan betragtes som statsstøtte. Som angivet i beslutningen om at indlede procedure i 2004 (jf. betragtning 37 var taksten, der blev benyttet som model til 2004-taksterne i sagen, ikke det, der oprindeligt var aftalt i Alumix-sagen, og som Kommissionen i 1996 havde fundet ikke kunne betragtes som statsstøtte, men en helt ny foranstaltning, som grundlæggende var blevet ændret (især hvad angår finansieringsmekanismen (78) og forlænget med tiden af de italienske myndigheder. I denne situation ville en støttemodtager have kunnet sikre sig, at støtten var lovlig.
(200)
Kommissionen finder desuden, at tilbagesøgningen ikke overtræder noget andet generelt princip i fællesskabsretten.
7.2. Opgørelser over de beløb, der skal tilbagesøges
(201)
Det må konkluderes, at hele det uforenelige støttebeløb, som virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina har modtaget i henhold til artikel 1 i 2004-dekretet og frem, skal tilbagebetales med renter i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (79).
(202)
Tilbagebetalingen tager sigte på at genskabe den konkurrencesituation, som støttemodtagerne befandt sig i før udbetalingen af den uforenelige støtte og fjerne den uretmæssige fordel, de har opnået. I det foreliggende tilfælde svarer en sådan fordel til forskellen mellem den nedsatte takst og elprisen, som støttemodtagerne skulle have betalt på markedet, hvis de ikke havde fået tildelt en sådan takst.
(203)
I det øjeblik hvor taksterne blev indført, købte alle de interesserede virksomheder elektricitet på basis af bilaterale kontrakter. Staten greb ind for at subventionere den kontraktligt aftalte pris. De beløb, der skal tilbagebetales, svarer imidlertid til den kompensationsbetaling, støttemodtagerne har modtaget i den angivne periode (jf. betragtning 30.
8. KONKLUSION
Kommissionen mener, at både 2004- og 2005-taksterne må betragtes som driftsstøtte, som ikke falder ind under nogen af undtagelserne til det generelle forbud mod statsstøtte, der er angivet i EF-traktaten, og at den derfor er uforenelig med det fælles marked.
Hvad angår 2004-taksterne, som er tildelt ulovligt ved overtrædelse af EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, skal alle fremtidige betalinger annulleres, og den støtte, der allerede er blevet udbetalt, skal tilbagebetales. Det beløb, der skal tilbagebetales, svarer til hele den kompensation, som udligningskassen CCSE har ydet virksomhederne Portovesme, ILA og Eurallumina.
2005-taksterne, der er behørigt anmeldt af Italien i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, gennemføres ikke
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den statsstøtte, som Italien vil yde på basis af artikel 11, stk. 12, i lovdekret nr. 35 af 14. marts 2005, ændret til lov nr. 80/2005 af 14. maj 2005 til fordel for virksomhederne Portovesme Srl, Eurallumina Spa, ILA Spa og Syndial SpA, er uforenelig med det indre marked.
2. Støtten må derfor ikke ydes.
Artikel 2
Den statsstøtte, som Italien ulovligt har ydet ovennævnte virksomheder i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, i henhold til den italienske premierministers dekret af 6. februar 2004 til et beløb af EUR 12 845 892,82 til fordel for virksomheden Portovesme Srl, EUR 5 208 152,05 til fordel for virksomheden Eurallumina SpA og EUR 291 120,27 til fordel for virksomheden ILA Spa, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 3
1. Italien tilbagesøger den i artikel 2 omhandlede støtte fra støttemodtagerne.
2. De beløb, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de er blevet udbetalt til støttemodtageren, og indtil de er tilbagebetalt.
3. Renten tilskrives med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Italien indstiller med virkning fra denne beslutnings vedtagelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 2 omhandlede støtte.
Artikel 4
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Italien sikrer, at denne beslutning efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 5
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning sender Italien følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Italien holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den i artikel 2 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Italien indsender omgående på Kommissionens anmodning oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme beslutningen. Italien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. februar 2011.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 23. Februar 2011
über die staatlichen Beihilfen C 38/B/04 (ex NN 58/04) und C 13/06 (ex N 587/05) Italiens zugunsten von Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA und Syndial SpA
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 956)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/746/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
1.1. Beihilfesache C 38/B/04
(1)
Mit Schreiben vom 4. Dezember 2003 brachte eine Anwaltskanzlei in Vertretung eines Beschwerdeführers der Kommission eine Reihe von Presseartikeln zur Kenntnis, denen zufolge die italienische Regierung beabsichtigte, bestimmten Unternehmen auf Sardinien einen Vorzugstromtarif einzuräumen.
(2)
Die Einführung dieses Tarifs erfolgte nach Artikel 1 des Dekrets des Präsidenten des Ministerrats (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri) vom 6. Februar 2004 (im Folgenden „Dekret von 2004“). Das Dekret hatte zwei Wirkungen: a) die Einführung neuer Vorzugsstromtarife zugunsten der Unternehmen Portovesme Srl, ILA SpA und Eurallumina SpA und b) die Verlängerung des bereits existierenden Vorzugstarifs zugunsten des Primäraluminiumherstellers Alcoa Trasformazioni (im Folgenden „Alcoa“).
(3)
Mit Schreiben vom 22. Januar 2004 und vom 19. März 2004 ersuchte die Kommission um ergänzende Auskünfte zu diesen Maßnahmen. Die italienischen Behörden reagierten darauf mit Schreiben vom 9. Februar 2004 und vom 9. Juni 2004. Mit Schreiben vom 20. September 2004 übermittelten sie weitere Erläuterungen.
(4)
Mit Schreiben vom 16. November 2004 teilte die Kommission Italien ihre Entscheidung mit, im Zusammenhang mit der genannten Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(5)
Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (2). Die Kommission forderte darin alle Beteiligten auf, zu den fraglichen Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(6)
Mit Schreiben vom 4. Februar 2005 und vom 11. Februar 2005 übermittelte Italien seine Stellungnahmen.
(7)
Die Kommission leitete die bei ihr eingegangenen Stellungnahmen Beteiligter, darunter drei Begünstigte der Maßnahmen und ein Konkurrent von Portovesme, mit Schreiben vom 22. März 2005 an Italien weiter und gab Italien Gelegenheit, sich dazu zu äußern. Italien nahm mit Schreiben vom 20. September 2005 dazu Stellung.
(8)
Am 29. Oktober 2008 wurde die Beihilfesache C 38/04 unterteilt: Teil A betrifft die Maßnahme zugunsten von Alcoa, Teil B betrifft die Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina.
(9)
Am 19. November 2009 erließ die Kommission eine endgültige negative Entscheidung zum Unternehmen Alcoa und ordnete die Rückzahlung der gewährten Beihilfe an (3).
1.2. Beihilfesache C 13/06
(10)
Mit Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzesdekrets Nr. 35 vom 14. März 2005, umgewandelt in das Gesetz Nr. 80/2005 vom 14. Mai 2005„Dringlichkeitsbestimmungen im Rahmen des Aktionsplans für die wirtschaftliche, soziale und territoriale Entwicklung“ („Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale“, im Folgenden „Gesetz Nr. 80/2005“) verlängerten die italienischen Behörden den Vorzugsstromtarif zugunsten der Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina bis zum Jahr 2010 und erweiterten diese Vergünstigung auch auf das Unternehmen Syndial SpA, einen Chlorhersteller, der ebenfalls Produktionsanlagen auf Sardinien betreibt.
(11)
Mit Schreiben vom 22. Juli 2005 erhielt die Kommission eine Beschwerde von einem Konkurrenten des Unternehmens Syndial, gefolgt von weiteren Informationen mit Schreiben vom 7. Oktober und 7. Dezember 2005.
(12)
Italien meldete die Maßnahme mit Schreiben vom 23. November 2005 bei der Kommission an und lieferte mit Schreiben vom 28. November 2005 weitere Informationen nach.
(13)
Mit Schreiben vom 22. Dezember 2005 ersuchte die Kommission um weitere Informationen. Die italienischen Behörden reagierten darauf mit Schreiben vom 3. März 2006.
(14)
Zugleich reichte der Konkurrent von Portovesme, der in der Beihilfesache C 38/b/04 interveniert hatte, mit Schreiben vom 20. Januar 2006 Beschwerde gegen die neue Maßnahme ein.
(15)
Mit Schreiben vom 26. April 2006 setzte die Kommission Italien von ihrem Beschluss in Kenntnis, gegen die Änderungen und die Ausweitung des mit Gesetz Nr. 80/2005 eingeführten besonderen Tarifsystems das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(16)
Mit Schreiben vom 22. August 2006 ersuchte die Kommission Italien um weitere Erläuterungen, worauf Italien mit Schreiben vom 28. September 2006 reagierte.
(17)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (4). Die Kommission forderte darin alle Beteiligten auf, zu den fraglichen Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(18)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von den beteiligten Unternehmen, darunter den Begünstigten, den beiden Konkurrenten von Portovesme und Syndial sowie einem Produzenten erneuerbarer Energien. Mit Schreiben vom 5. Oktober 2006 übermittelte die Kommission diese Stellungnahmen an Italien weiter und gab Italien Gelegenheit, sich dazu zu äußern. Dies erfolgte mit Schreiben vom 1. Dezember 2006.
(19)
Mit Schreiben vom 16. April 2007, 10. Mai 2007, 14. Mai 2007 und 22. Juni 2010 übermittelte Italien weitere Informationen.
1.3. Geltungsbereich dieses Beschlusses
(20)
Der vorliegende Beschluss betrifft sowohl die nach Artikel 1 des Dekrets von 2004 zugunsten anderer Begünstigter als Alcoa eingeführten Vorzugsstromtarife (im Folgenden „Tarife von 2004“) als auch die nach Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 eingeführten und durch die Beschlüsse der italienischen Energiebehörde AEEG (Autorità per l’energia elettrica e il gas) näher bestimmten Vorzugstarife (im Folgenden „Tarife von 2005“).
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. Die beanstandeten Tarife von 2004
(21)
Mit Artikel 1 des Dekrets von 2004 erfolgte die „[tarifliche] Ausweitung der Behandlung nach Punkt 2 des Dekrets des Ministeriums für Industrie, Handel und Handwerk vom 19. Dezember 1995 [im Folgenden ‚Alcoa-Dekret‘] auf die Stromversorgung von Unternehmen, die Aluminium, Blei, Silber und Zink herstellen oder verarbeiten, begrenzt auf die bei Inkrafttreten des vorliegenden Dekrets bereits bestehenden, auf Inselgebieten gelegenen und unzureichend oder gar nicht an das nationale Strom- und Gasnetz angeschlossenen Betriebsstätten.“
(22)
Diese tarifliche Vorzugsbehandlung sollte „für einen Übergangszeitraum bis zur Fertigstellung bzw. zum Ausbau des nationalen Strom- und Gasnetzes“ gelten, längstens jedoch bis zum 30. Juni 2007.
(23)
In der Praxis führte das Dekret von 2004 zur Ausweitung der Vorzugsstromtarife, die bislang zugunsten des Aluminiumherstellers Alcoa gegolten hatten, auf drei weitere energieintensive Unternehmen mit Betriebsstätten auf Sardinien: den Zink-, Silber- und Bleihersteller Portovesme (5), den Hersteller von Aluminiumerzeugnissen ILA sowie auf den Hersteller von Aluminiumoxid (6), Eurallumina.
(24)
Auf der regulatorischen Ebene erfolgte die Umsetzung der Tarife durch Beschlüsse (delibere) der italienischen Energiebehörde (Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas, im Folgenden „AEEG“).
(25)
Im Beschluss der AEEG Nr. 110/04 war die Gewährung der Vorzugstarife ursprünglich vom positiven Ausgang des Anmeldungsverfahrens abhängig gemacht worden. Nach den Anweisungen des Vorsitzes des Ministerrates (Presidenza del Consiglio dei Ministri), denen zufolge der Text des Dekrets von 2004 nicht nach den Beihilfevorschriften förmlich angemeldet, sondern der Kommission lediglich im Rahmen einer „vorläufigen Bestandsaufnahme“ vorgelegt worden waren, setzte die AEEG das Dekret von 2004 jedoch mit Beschluss Nr. 148/04 um (7).
(26)
Nach den Modalitäten dieses Tarifsystems erhielten die Begünstigten Augleichszahlungen zu den gleichen Konditionen wie im Alcoa-Dekret. Die konkrete Höhe der Ausgleichszahlung für einen gegebenen, unter die Regelung fallenden Produktionsstandort wurde als Differenz zwischen dem vom Stromversorger in Rechnung gestellten Preis und dem staatlich festgelegten Vorzugspreis berechnet, multipliziert mit der von der Produktionsstätte verbrauchten Strommenge. Die Methode zur Berechnung des Vorzugspreises (bzw. „Vorzugstarifs“) wurde durch Beschluss Nr. 15/1993 des Interministeriellen Preisausschusses (Comitato Interministeriale dei Prezzi CIP) festgelegt. Zur Anpassung der Preise war ein Indexierungsmechanismus auf der Grundlage der Veränderung der Energieerzeugungskosten in Italien („Komponente Ct“) vorgesehen. Im Jahr 2004 lag der Vorzugspreis, der auf Sardinien tätigen Begünstigten gewährt wurde, zwischen 26 und 35 EUR/MWh.
(27)
Die Verwaltung des Systems wurde der Ausgleichskasse für die Elektrizitätswirtschaft (8) (Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico) übertragen. In der Praxis funktionierte das Tarifsystem folgendermaßen: Die Begünstigten übermittelten der Ausgleichskasse monatlich detaillierte Daten über den Stromverbrauch und die an die Energieversorger entrichteten Preise und erhielten daraufhin von der Ausgleichskasse Barzahlungen in der wie oben berechneten Höhe (9).
(28)
Die zur Finanzierung der Ausgleichszahlungen erforderlichen Mittel wurden durch eine steuerähnliche Abgabe aufgebracht, die alle Stromverbraucher über die Komponente A4 des Stromtarifs zu entrichten haben (10).
(29)
Dieses Systems sollte ursprünglich bis zum 30. Juni 2007 gelten, seine Anwendung wurde jedoch auf Anweisung der AEEG ausgesetzt, nachdem die Kommission im November 2004 das förmliche Prüfverfahren eingeleitet hatte (11).
(30)
Nach den von Italien vorgelegten Daten haben die Unternehmen Portovesme und Eurallumina für den Verbrauch von Elektrizität im Zeitraum April bis Oktober 2004 und das Unternehmen ILA für den Verbrauch von Elektrizität im Zeitraum April bis September 2004 Ausgleichszahlungen erhalten. Die von der Ausgleichskasse an diese drei Unternehmen geleisteten Gesamtzahlungen (in Euro) sind der folgenden Tabelle zu entnehmen.
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. Die beanstandeten Tarife von 2005
(31)
Mit Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 erfolgte die Ausweitung der „tariflichen Behandlung nach Dekret des Ministeriums für Industrie, Handel und Handwerk vom 19. Dezember 1995 auf die Stromversorgung von Unternehmen, die Aluminium, Blei, Silber und Zink herstellen oder verarbeiten oder Chloralkali-Anlagen betreiben, unter Bezugnahme auf die Preise für vergleichbare Stromlieferungen auf den europäischen Märkten, begrenzt auf bei Inkrafttreten des vorliegenden Dekrets bereits bestehende, auf Sardinien gelegene und an das Hochspannungsnetz angeschlossene Betriebsstätten. Voraussetzung für diese tarifliche Behandlung sind langfristige Vereinbarungen zwischen den Empfängern, den sardischen Behörden vor Ort und den zuständigen Ministerien.“
(32)
Somit wurde mit Gesetz Nr. 80/2005 im Wesentlichen das gleiche Tarifsystem wie das 2004 implementierte wieder eingeführt und die Alcoa gewährten Vorzugsbedingungen auf andere energieintensive Unternehmen mit Betriebsstätten auf Sardinien ausgeweitet. Konkret wurde dieses Gesetz nur auf die Unternehmen Portovesme, ILA, Eurallumina und Syndial (ein Unternehmen der Chloralkali-Industrie, das bis dato nicht von den Vorzugstarifen profitiert hatte) angewendet.
(33)
Es ist darauf hinzuweisen, dass der Vorzugspreis ab dem Jahr 2005 nicht länger auf den im Alcoa-Dekret von 1995 festgelegten Tarifen basierte, sondern von der AEEG autonom anhand der durchschnittlichen Energiepreise festzulegen war, die die Wettbewerber der Begünstigten auf dem europäischen Markt (12) zahlten. Dieser Preis wurde jährlich angepasst: Laut Artikel 11 Absatz 13 des Gesetzes Nr. 80/2005 „erfolgt die Anwendung der Tarifbedingungen nach den Absätzen 11 (13) und 12 ab dem 1. Januar 2005, mit jährlicher Anpassung der nominalen Tarifwerte durch die AEEG um 4 % bzw. um die prozentuale Erhöhung des an den europäischen Energiebörsen in Amsterdam und Frankfurt registrierten durchschnittlichen Großhandelspreises, wenn dieser letztgenannte Wert 4 % übersteigt“. Mit Beschluss Nr. 217/05 legte die AEEG diesen Anpassungsmechanismus zum Vorteil der Begünstigten aus, nämlich dahin gehend, dass die Tarife nicht um mehr als 4 % jährlich steigen durften.
(34)
Im selben Beschluss legte die AEEG die in den verschiedenen Sektoren für das Jahr 2005 anzuwendenden Vorzugspreise wie folgt fest:
Durch die Vorzugstarife begünstigte Sektoren
Vorzugspreis
EUR/MWh
Verarbeitung von Aluminium
50
Blei und Zink
23
Herstellung von Aluminium
27
Chlorproduktion und -verarbeitung
27
(35)
Analog zum Vorjahr sollte die Finanzierung der Tarife für das Jahr 2005 über eine steuerähnliche Abgabe erfolgen, die alle Stromverbraucher über die Komponente A4 des Standardstromtarifs zu entrichten hatten. Die Verwaltung der Finanzströme wurde auch in diesem Fall der Ausgleichskasse übertragen.
(36)
Im Gegenzug für den Vorzugstarif mussten sich die Begünstigten zu Produktivinvestitionen auf Sardinien verpflichten und den Regionalbehörden entsprechende Pläne vorlegen. So hatte Portovesme Investitionen in die Eigenstromerzeugung bzw. die Beteiligung am Bau neuer Kraftwerke zugesagt.
(37)
Italien hat Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV angemeldet. Voraussetzung für die Zahlung der Tarife von 2005 war die Genehmigung des Systems durch die Kommission. Dementsprechend wurden die genannten Tarife nicht umgesetzt.
2.3. Verfahren vor den nationalen Gerichten
(38)
Solvay Chimica Italia und Solvay Chimica Bussi Spa (Unternehmen der Chloralkali-Industrie ohne Betriebsstätten auf Sardinien) erhoben vor dem regionalen Verwaltungsgericht der Lombardei (Tribunale Amminstrativo Regionale della Regione Lombardia) Klage (14) gegen die Beschlüsse der AEEG zur Durchführung von Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 mit der Begründung, diese Maßnahmen würden zur rechtswidrigen Gewährung von staatlichen Beihilfen und zu Verstößen gegen andere nationale Rechtsvorschriften (15) führen. Am 27 November 2006 setzte das regionale Verwaltungsgericht der Lombardei seine Entscheidung bis zum Vorliegen der Ergebnisse der Beihilfeprüfung aus, die die Kommission in der Sache C 13/06 eingeleitet hatte.
2.4. Kumulierung mit vorhergehenden unvereinbaren Beihilfen - Deggendorf
(39)
Nach Einleitung des Verfahrens teilte Italien mit, dass Eurallumina die im Rahmen der Sache C 80/01 (16) (Beihilfe zur Produktion von Aluminiumoxid) als unvereinbar festgestellte Beihilfe nicht zurückgezahlt habe, dass aber nach Angabe des Unternehmens die sardischen Verwaltungsbehörden am 8. Mai 2006 eine Rückzahlungsanordnung im Hinblick auf diese Maßnahme erlassen hätten.
3. BESCHLUSS ÜBER DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 2 AEUV
(40)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahren basiert auf den im Folgenden dargelegten Gründen:
3.1. Beihilfesache C 38/B/04
(41)
In ihrer Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens (17) hat die Kommission die Möglichkeit geprüft, die Tarife von 2004 zugunsten der Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina nicht als Beihilfe zu bewerten mit der Begründung, dass diese mit dem historischen Vorzugstarif vergleichbar seien, der Alcoa im Jahr 1996 gewährt und von der Kommission in ihrer Entscheidung vom 4. Dezember 1996 (18) (im Folgenden „Entscheidung Alumix“) nicht als staatliche Beihilfe bewertet worden war.
(42)
In diesem Zusammenhang merkte die Kommission an, dass sich der neue Tarif insofern vom Alumix-Tarif zu unterscheiden schien, als letzterer direkt von ENEL, dem staatlichen italienischen Stromversorger in Monopolstellung, eingeräumt worden war, während der neue Tarif mit einem selektiven staatlichen Eingriff zum Ausgleich der Differenz zwischen dem mit einem Stromerzeuger vereinbarten Marktpreis und dem 1996 festgelegten ermäßigten Strompreis verbunden war. Die Kommission gelangte zu dem Schluss, dass mit dem Dekret von 2004 keineswegs lediglich der Geltungsbereich einer bestehenden Maßnahme, die nicht als staatliche Beihilfe klassifiziert worden war, auf neue Begünstigte erweitert wurde, sondern dass vielmehr zugunsten der drei in Rede stehenden Unternehmen ein neues System mit einem deutlich anderen Finanzierungsmechanismus als beim Alumix-Tarif eingeführt wurde.
(43)
In ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens stufte die Kommission die mit dem Dekret von 2004 eingeführten Tarife als Betriebsbeihilfe ein und prüfte, ob diese Beihilfe auf der Grundlage der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (19) (im Folgenden „Leitlinien für Regionalbeihilfen“) genehmigt werden könnte, da Sardinien bis Ende 2006 ein nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV förderbares Gebiet war. Die Kommission äußerte Zweifel an der Möglichkeit, die Beihilfe auf dieser Grundlage zu genehmigen, weil eine solche, nur einer begrenzten Zahl von Unternehmen gewährte Ad-hoc-Beihilfe nicht auf die Förderung der regionalen Entwicklung ausgerichtet zu sein schien.
(44)
Die Kommission äußerte Zweifel dahingehend, dass die Maßnahme zur Verringerung des Steuerbetrags für elektrischen Strom führen könne. Eine solche Reduzierung hätte ihre Rechtsgrundlage in der Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (20) haben müssen.
3.2. Beihilfesache C 13/06
(45)
In ihrer Entscheidung vom 27. April 2006 zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens hat die Kommission das Tarifsystem von 2005 als eine neue Betriebsbeihilfe klassifiziert.
(46)
Die Kommission hat geprüft, ob der Vorzugstarif auf der Grundlage der Leitlinien für Regionalbeihilfen als regionale Betriebsbeihilfe genehmigt werden könnte, da Sardinien bis Ende 2006 ein nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV förderbares Gebiet war.
(47)
Ungeachtet des Beharrens von Seiten Italiens, dass die hohen Strompreise auf Sardinien ein Hindernis für die Entwicklung der Insel darstellten, gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass Italien den Nachweis deutlich höherer Strompreise auf Sardinien im Allgemeinen und für stromintensive Unternehmen im Besonderen nicht erbracht hatte (21). Die Kommission verwies darauf, dass der Kapazitätsüberhang bei der Stromerzeugung auf Sardinien für die Stromerzeuger nur ein Anreiz sein konnte, ihre Elektrizität zum geringstmöglichen Preis zu verkaufen, bis die (für 2010 geplante) Fertigstellung der neuen Verbindungsleitungen ihnen den Export der auf Sardinien erzeugten Elektrizität ermöglichen würde.
(48)
Darüber hinaus hatte Italien nicht dargelegt, inwiefern höhere Preise einen regionalen Nachteil darstellten und wie der Tarif zur regionalen Entwicklung beitragen werde. Aus diesem Grund äußerte die Kommission Zweifel an der Notwendigkeit der Beihilfe.
(49)
Des Weiteren bezweifelte die Kommission, dass eine derartige Ad-hoc-Beihilfe den regionalen Nachteilen in einem angemessenen Verhältnis entsprach, auch weil die Methode zur Ermittlung des ermäßigten Strompreises in keinem Zusammenhang zu den anderswo in Italien zu zahlenden Preisen stand, sondern auf den durchschnittlichen Preisen basierte, die energieintensiven Unternehmen in Europa in Rechnung gestellt wurden.
(50)
Die Kommission merkte an, dass die Laufzeit der Maßnahme die normalerweise für regionale Beihilfen geltende Höchstdauer von 5 Jahren überstieg und dass angesichts der Begrenzung der Tariferhöhung auf 4 % realiter keine degressive Staffelung vorlag.
(51)
Weiter stellte die Kommission fest, dass Sardinien nach den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (22) nicht länger für Regionalbeihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV in Frage kommen werde, insbesondere nicht für Betriebsbeihilfen. Zwar sei auf der Grundlage der Regionalleitlinien die Genehmigung eines Übergangszeitraums von zwei Jahren für den linearen Abbau der bestehenden Betriebsbeihilfen möglich, doch erscheine es nicht angebracht, neue Betriebsbeihilfen für wenige Monate einzuführen und dann schrittweise wieder auslaufen zu lassen, nicht zuletzt angesichts der bereits geäußerten Zweifel und des wettbewerbsverzerrenden Charakters der Beihilfe.
(52)
Als Schlussfolgerung äußerte die Kommission Zweifel im Hinblick auf die Möglichkeit, den Vorzugstarif für die Unternehmen Portovesme, ILA, Eurallumina und Syndial zu gewähren, sei es als Regionalbeihilfe oder auf einer anderen Grundlage, die Italien dann aber in keinem Fall dargelegt habe.
(53)
Schließlich stellte die Kommission im Hinblick auf Eurallumina fest, dass das Unternehmen eine als rechtswidrig und mit dem Binnenmarkt unvereinbar klassifizierte Beihilfe (23) noch nicht zurückgezahlt hatte und somit nach der Rechtsprechung in der Sache Deggendorf (24) auch nicht für neue Beihilfen in Frage kam.
4. STELLUNGNAHMEN DRITTER
4.1. Beihilfesache C 38/B/04
(54)
Nach der Aufforderung der Kommission zur Abgabe von Stellungnahmen zur Entscheidung von 2004 über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens haben sich der ursprüngliche Beschwerdeführer, einige der Begünstigten (Portovesme, Eurallumina und Alcoa) sowie weitere Dritte gemeldet. Im Folgenden werden ausschließlich die Stellungnahmen zum Vorzugstarif für die begünstigten Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina zusammengefasst. Insbesondere wird an dieser Stelle nicht näher auf die Ausführungen von Alcoa eingegangen, da diese in der abschließenden Entscheidung zu diesem Unternehmen bereits ausführlich behandelt wurden (25).
4.1.1. Stellungnahme von Portovesme
(55)
Das Unternehmen Portovesme führt aus, der Vorzugstarif sei dazu bestimmt, ein Marktversagen zu beheben, da der vor kurzem liberalisierte Energiemarkt nicht in der Lage sei, Strom zu wettbewerbsfähigen Preisen zu liefern, was auf die starke Marktposition der etablierten Stromversorger zurückzuführen sei. In ihrer Position als Duopolisten hielten ENEL und Endesa (deren Stormerzeugungsanlagen auf Sardinien später von E.ON übernommen wurden) die Strompreise auf Sardinien künstlich auf dem Niveau der durchschnittlich in Italien gezahlten Preise, während die sardischen Preise realiter wesentlich niedriger sein müssten, insbesondere für Großabnehmer und vor dem Hintergrund der Kapazitätsüberhänge, die die Stromerzeuger eigentlich dazu veranlassen müssten, den Strom zu konkurrenzfähigen Preisen zu verkaufen.
(56)
Der gewährte Vorzugstarif entspreche dem Preis, den das Unternehmen unter normalen Marktverhältnissen d. h. auf einem korrekt funktionierenden Strommarkt zahlen müsste.
(57)
Durch die Zahlungen der Ausgleichskasse (in Höhe von 37 EUR/MWh) werde der von Portovesme gezahlte Strompreis an die Preise angeglichen, die seine wichtigsten Konkurrenten zu zahlen hätten, und es komme nicht zu einer Veränderung der Wettbewerbssituation, da alle Zinkhersteller in der EU vergleichbare Preise zahlten und die Maßnahme auf den Ausgleich des Wettbewerbsnachteils des Unternehmens aufgrund der strukturellen Probleme auf Sardinien (wie fehlende Erdgasvorkommen) beschränkt sei.
(58)
Für Metalle wie Zink, Aluminium und Blei werde der Weltmarkt-Referenzpreis an der Londoner Metallbörse festgelegt. Die Unterschiede bei den lokalen Produktionskosten führten nicht zu Preisunterschieden auf dem Weltmarkt. So könne auch die geringe von Portovesme hergestellte Zinkmenge (unter 1 % der weltweiten Produktion) keinerlei Einfluss auf die Weltmarktpreise ausüben.
(59)
Ohne diesen Vorzugstarif sehe sich Portovesme zur Schließung der eigenen Anlage gezwungen, was aber keinen Vorteil für die anderen Zinkherstellern in der Union darstellen würde, da diese die eigene Produktion nicht steigern könnten und der Nachfrageüberhang dann durch Exporte aus Drittländern ausgeglichen werde. Somit beeinträchtige der Vorzugstarif weder den Wettbewerb noch den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
(60)
Darüber hinaus seien die Zahlungen durch die Ausgleichskasse auch nicht mit einem Transfer von staatlichen Mitteln verbunden, da die Kasse lediglich eine Umverteilung von Privatmitteln vornehme, die von den Endkunden stammten.
(61)
Portovesme führt weiter aus, dass die Stromabnahme durch energieintensive Unternehmen nicht nur dazu beitrage, die Sicherheit und Aufrechterhaltung der Stromversorgung auf Sardinien zu gewährleisten, sondern auch Effizienzverluste bei der Stromproduktion vermeiden helfe, die andernfalls zu höheren Kosten für die Endkunden führen würden.
(62)
Abschließend verweist Portovesme auf die gravierenden Auswirkungen für die produktiven Strukturen der Region für den Fall, dass sich das Unternehmen zur Schließung der Anlage gezwungen sehe, da damit 790 direkte Arbeitsplätze und 500 Arbeitsplätze bei Zulieferern verloren gingen.
4.1.2. Stellungnahme von Eurallumina
(63)
Eurallumina führt aus, dass die Herstellungskosten von Aluminiumoxid in Europa höher als in anderen Regionen der Welt seien, was vor allem mit den höheren Strom- und Brennstoffpreisen sowie den Kosten für den Transport von Bauxit (26) zusammenhänge. Diese Kosten ließen sich aber nicht über höhere Preise hereinholen, da der Preis für Aluminiumoxid nicht von den einzelnen Herstellern bestimmt werden könne, sondern auf der Metallbörse in London festgelegt werde. Deshalb hätten die europäischen Aluminiumoxid-Hersteller gegenüber ihren außereuropäischen Konkurrenten einen Wettbewerbsnachteil.
(64)
Neben den allgemeinen Problemen der europäischen Aluminiumoxid-Raffinerien seien die spezifischen Probleme auf Sardinien zu berücksichtigen, die verhinderten, dass die dortige Industrie von der Liberalisierung des Strommarkts profitiere. Eurallumina verweist in diesem Zusammenhang insbesondere auf die Macht der etablierten Stromversorger (vgl. auch die Stellungnahme von Portovesme in Erwägungsgrund (55)). Darüber hinaus stellten fehlende Erdgasvorkommen einen spezifischen Nachteil für die Aluminiumoxid-Produktion auf Sardinien dar, weil man zur Erzeugung der benötigten großen Dampfmengen auf das teurere Schweröl zurückgreifen müsse.
(65)
Nach der Liberalisierung habe die Marktmacht der Stromversorger auf Sardinien zu einem Anstieg der Energiepreise geführt: Ohne den Vorzugstarif hätte Eurallumina 65,95 EUR/MWh zahlen müssen (gegenüber 44 EUR/MWh vor der Liberalisierung). Durch den Tarif von 2004 sei der Preis auf 35 EUR/MWh gesenkt worden.
(66)
Wie Portovesme verweist auch Eurallumina darauf, dass im Fall eines Rückzugs des Unternehmens vom Markt das dadurch wegfallende Produktionsvolumen nicht von anderen europäischen Aluminiumoxid-Herstellern übernommen werden könne, da diese bereits an ihren Kapazitätsgrenzen operierten, sondern dass die entstehende Lücke durch Einfuhren aus Drittländern geschlossen werde. Bei Schließung des Werkes würden 400 direkte Arbeitsplätze und weitere 250 Arbeitsplätze bei Zulieferern verloren gehen (27). Da Eurallumina zudem der einzige Lieferant von Aluminiumoxid für die Verhüttungsanlage des Aluminiumherstellers Alcoa sei, könne die Schließung der Aluminiumoxid-Produktionsanlage auch die wirtschaftliche Überlebensfähigkeit von Alcoa auf Sardinien gefährden.
(67)
Abschließend stellt Eurallumina fest, dass der mit dem Dekret von 2004 eingeführte Tarif bis zur Fertigstellung der neuen Infrastruktureinrichtungen, mit denen die wichtigsten Wettbewerbsnachteile für die sardische Industrie eliminiert würden, erforderlich sei.
4.1.3. Stellungnahmen weiterer Beteiligter
(68)
Ein Wettbewerber von Portovesme (der der Kommission den Fall zur Kenntnis gebracht hatte) hat sich nach der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens ebenfalls zu Wort gemeldet. Er legte eine Analyse der Tarife vor mit der Schlussfolgerung, dass der Vorzugstarif von 2004 eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstelle. Insbesondere verweist er darauf, dass das sich der beanstandete Vorzugstarif von 2004 grundlegend von dem seinerzeit dem Unternehmen Alcoa gewährten Alumix-Tarif unterscheide und als Beihilfe angesehen werden müsse. Zur Frage der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt sei festzustellen, dass die Maßnahme weder als regionale Betriebsbeihilfe noch als Umstrukturierungsbeihilfe genehmigt werden könne und somit als unvereinbar zu erklären sei.
(69)
Solvay Chimica Italia und Solvay Chimica Bussi (zwei Unternehmen der Chloralkali-Industrie) haben ihre Stellungnahme zu den Tarifen von 2004 erst im Juli 2005, d. h. nach Ablauf der Einmonatsfrist nach Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vorgelegt. Ungeachtet dieser Verspätung ersuchten beide Unternehmen darum, als Beteiligte angesehen zu werden. In ihrer Stellungnahme führen die Unternehmen an, dass die Tarife von 2004 wie auch die von 2005 als rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen zu betrachten seien.
4.1.4. Stellungnahme Italiens
(70)
Italien betont, dass der Strommarkt in der EU noch nicht vollständig für den Wettbewerb geöffnet sei, was auch die Kommission in ihrem vierten jährlichen Bericht über die Verwirklichung des Strom- und Erdgasbinnenmarktes (28) anerkenne. Vor allem stromintensiven Unternehmen sei es nicht möglich, sich ihre Lieferanten frei zu wählen und in den verschiedenen Mitgliedstaaten Strom zu vergleichbaren Bedingungen zu kaufen. Diese Schwierigkeiten seien nicht auf die Handelskapazitäten der betreffenden Unternehmen zurückzuführen, sondern vielmehr auf strukturelle Defizite im Stromsektor. Die aktuelle Lage auf dem Energiemarkt in der Union habe negative Auswirkungen auf den freien Wettbewerb in den Produktmärkten der energieintensiven Unternehmen.
(71)
Italien sei trotz der Liberalisierung des Stromsektors mit spezifischen strukturellen Defiziten konfrontiert wie unzureichenden Verbindungskapazitäten zwischen den einzelnen Teilen des landesweiten Stromnetzes und einer hohen Marktkonzentration. Unter diesen Bedingungen habe die Liberalisierung nicht zu besseren Preisen für die energieintensiven Unternehmen geführt. Auf Sardinien seien diese Probleme wegen der begrenzten Verbindungskapazitäten besonders akut.
(72)
Italien macht daher geltend, dass ein spezielles Tarifsystem, das die Nachfrageprofile widerspiegelt, als gerechtfertigte ordnungspolitische Maßnahme zur Simulation der Mechanismen eines vollständig wettbewerbsfähigen Markts zu betrachten sei. So würden zwischen den stromintensiven Unternehmen in unterschiedlichen Mitgliedstaaten wieder gleiche Wettbewerbsbedingungen hergestellt und die geografischen Nachteile ausgeglichen, mit denen die Unternehmen auf Sardinien konfrontiert seien. Das Tarifsystem nehme die vom Prozess der Liberalisierung zu erwartenden Auswirkungen vorweg. Im Übrigen hätten andere Mitgliedstaaten vergleichbare Maßnahmen ergriffen und energieintensiven Unternehmen regulierte Tarife eingeräumt.
(73)
Mit dem Dekret von 2004 verfolge man zwei weitere Ziele: die Stützung der (auf die metallerzeugende Industrie konzentrierte) Beschäftigung auf Sardinien, und die Aufrechterhaltung einer ausreichenden Nachfrage für den stromerzeugenden Sektor auf Sardinien, der einen Kapazitätsüberhang zu verzeichnen hat.
(74)
Italien macht geltend, dass das neue Tarifsystem faktisch dem historischen Alumix-Tarif entspreche, das die Kommission nicht als staatliche Beihilfe eingestuft hatte. Die Unterschiede zwischen dem alten und dem neuen System lägen ausschließlich in der neuen „Tarifstruktur“, die durch den Start des liberalisierten Energiemarktes erforderlich geworden sei.
(75)
Das neue Tarifsystem stelle keine staatliche Beihilfe dar. Zur Frage des Einsatzes staatlicher Mittel bringt Italien vor, das Tarifsystem sei vergleichbar mit dem Tarifsystem, zu dem der Europäische Gerichtshof in der Rechtssache PreussenElektra (29) erklärt habe, dass es sich nicht um die Verwendung staatlicher Mittel handle. Die Ausgleichskasse könne als „rein buchhaltungstechnische Einrichtung“ nicht frei über die finanziellen Mittel des Systems verfügen, sondern verwalte diese lediglich. Dass die AEEG und das Finanzministerium eine gewisse Kontrolle über die Tätigkeit der Ausgleichskasse ausübten, bedeute nicht, dass der italienische Staat frei über diese Mittel verfügen könne. Deshalb seien die Mittel zur Finanzierung des Tarifsystems ausschließlich privater Natur.
(76)
Im Übrigen führe der Tarif weder zu einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten noch zu einer Verzerrung des Wettbewerbs, da für die in Rede stehenden Produkte, die Grunderzeugnisse seien (vgl. die Stellungnahme von Portovesme in Erwägungsgrund 55), ein Weltmarktpreis gelte. Außerdem habe die Herstellung dieser Metalle in der Union und in Italien nicht mit der Entwicklung der Nachfrage Schritt gehalten. So habe die inländische Produktion im Jahr 2005 lediglich 12 % der italienischen Nachfrage für Aluminium, 55 % für Zink und 80 % für Blei abgedeckt. Sowohl die Union als auch Italien verzeichneten also ein stetig wachsendes Produktionsdefizit, während die Nachfrage zunehmend durch Exporte aus Drittländern bedient werde. Im Fall des Verschwindens der italienischen metallerzeugenden Industrie sei kein neuer Produzent aus Italien oder der EU in der Lage, die weggefallenen Kapazitäten zu ersetzen, weil die Anlagen in den Mitgliedstaaten bereits voll ausgelastet seien und kein etablierter oder neuer Hersteller einen Anreiz zur Erweiterung seiner Produktionskapazität habe, da die langfristigen Aussichten auf eine kostengünstige Stromversorgung unsicher seien. Deshalb könne die Aufrechterhaltung dieser Produktionskapazitäten in Italien nicht zur Schädigung von Konkurrenten führen. Da der Vorzugstarif nicht unter den Strompreisen liege, die die Konkurrenten der Begünstigten im Durchschnitt zahlten, biete dieser auch keinen Anreiz für Exporte aus Sardinien in andere Mitgliedstaaten.
(77)
Italien trägt vor, auch wenn die Kommission zu dem Schluss gelangen sollte, der Tarif sei eine staatliche Beihilfe, könne er als eine mit dem Binnenmarkt vereinbare regionale Betriebsbeihilfe betrachtet werden, da Sardinien unter die Ausnahmebestimmungen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV falle.
(78)
Die Defizite des sardischen Strommarktes (Marktkonzentration, unzureichende Vernetzung, Kapazitätsüberhänge) sowie die fehlende Infrastruktur zur Verteilung von Erdgas stellten einen regionalen Nachteil dar, der durch den Tarif ausgeglichen werden solle.
(79)
In Italien lägen die Strompreise für energieintensive Unternehmen um 38 % über dem EU-Durchschnitt. Daraus ergebe sich ein Wettbewerbsproblem, das auf Sardinien durch die Defizite des lokalen Strommarktes und die fehlende Infrastruktur zur Verteilung von Erdgas noch weiter verschärft werde.
(80)
Die Maßnahme trage insofern zur regionalen Entwicklung bei, als die metallerzeugende Industrie einen erheblichen Beitrag zur Wirtschaft und zur Beschäftigung auf Sardinien leiste (in diesem Sektor seien 12 % aller Arbeitnehmer beschäftigt, und er erwirtschafte 12,2 % des regionalen BIP im Verarbeitenden Gewerbe). Der Tarif habe positive Auswirkungen auf die Beschäftigung und trage zur Bewahrung der sozialen und wirtschaftlichen Strukturen der Insel bei.
(81)
Der Tarif stehe in einem angemessenen Verhältnis zu den auszugleichenden Nachteilen, mit denen die Begünstigten konfrontiert seien, da damit lediglich die von den sardischen Produzenten zu zahlenden Strompreise an die Durchschnittspreise ihrer Wettbewerber in der Union angeglichen würden.
(82)
Darüber hinaus sei der Tarif nur eine kurzfristige Übergangsmaßnahme, da er lediglich bis zur Fertigstellung der Infrastrukturprojekte zur Verbesserung der Vernetzung (das neue Hochspannungs-Seekabel SAPEI und die Gasleitung GALSI (30)) beibehalten werde.
(83)
Zudem enthalte die Maßnahme eine degressive Komponente, da der Vorzugstarif anhand der Schwankungen der Kraftstoffpreise indexiert sei und nur ansteigen oder konstant bleiben könne.
4.2. Beihilfesache C 13/06
4.2.1. Stellungnahme von Portovesme
(84)
Portovesme macht geltend, dass die Tarife von 2005 den Wettbewerb nicht verfälschten, sondern zur Sicherung des Überlebens der betroffenen Industriezweige notwendig seien und als Regionalbeihilfen betrachtet werden könnten. Die Argumente des Unternehmens decken sich mit den von Italien vorgebrachten Ausführungen (vgl. Erwägungsgründe 87-104), auf die verwiesen wird.
4.2.2. Stellungnahme von Eurallumina
(85)
Eurallumina macht gleichfalls geltend, dass die Tarife von 2005 den Wettbewerb nicht verfälschten, sondern zur Sicherung des Überlebens der betroffenen Industriezweige notwendig seien und als Regionalbeihilfen betrachtet werden könnten. Die Argumente des Unternehmens entsprechen den von Italien vorgebrachten Ausführungen, auf die verwiesen wird.
4.2.3. Stellungnahmen weiterer Beteiligter
(86)
Die Wettbewerber der Unternehmen Portovesme und Syndial, die bereits in der Beihilfesache C 38/b/04 Stellungnahmen abgegeben hatten, legten auch in diesem Verfahren ihre Anmerkungen vor. Beide Unternehmen weisen darauf hin, dass die in Rede stehende Maßnahme eine Betriebsbeihilfe darstelle, die als unvereinbar mit dem Binnenmarkt anzusehen sei.
4.2.4. Stellungnahme Italiens
(87)
Italien führt aus, dass sich die Tarife von 2005 insofern erheblich von denen des Jahres 2004 unterschieden, als sie nunmehr die Anforderungen der Leitlinien für Regionalbeihilfen erfüllten.
(88)
Zwar ließen sich die Tarife bei oberflächlicher Betrachtung als Betriebsbeihilfe einstufen, faktisch seien sie jedoch Teil eines Maßnahmenbündels zur Förderung der regionalen Entwicklung auf Sardinen. Insbesondere müsse die enge Verknüpfung der Tarife mit der Verpflichtung der Begünstigten zur Tätigung langfristiger Investitionen berücksichtigt werden. Auch die aufschiebende Klausel, die die Durchführung der Maßnahme von der Genehmigung durch die Kommission abhängig mache, sei ein Beleg für den Charakter einer Regionalbeihilfe.
(89)
Die gemeinsame, von der Regione Sardegna und den Begünstigten unterzeichnete Absichtserklärung bilde das zentrale Element dieser Strategie. Sie enthalte die folgenden Komponenten:
a)
die in den Geschäftsplänen der Begünstigten beschriebenen Produktivinvestitionen,
b)
die zeitnahe Genehmigung von Infrastrukturmaßnahmen, die den Begünstigten eine Versorgung mit Energie zu wettbewerbsfähigen Preisen ermöglichen sollen (die Gasleitung GALSI und das Hochspannungs-Seekabel SAPEI),
c)
die Vergabe einer integrierten Konzession für die Förderung von Kohle im Kohlebergbaugebiet Sulcis und für den Bau/Betrieb einer neuen Kohlekraftwerks zur Belieferung der Begünstigten mit Strom sowie
d)
die Vorzugstarife.
(90)
Italien zufolge sind die Tarife als wirtschaftspolitisches Instrument zu betrachten, das darauf abzielt, durch hohe Strompreise bedrohte Sektoren zu unterstützen, da diese sich sonst wegen des aggressiven Wettbewerbs durch außereuropäische Unternehmen, deren Energiekosten niedriger sind, aus Italien und Europa zurückziehen würden. Die Tarife würden bis zum Abschluss der geplanten Infrastrukturmaßnahmen und der Etablierung eines funktionierenden Wettbewerbs im Energiebinnenmarkt angewendet. Die Maßnahme entspreche dem Geist der Regionalbeihilfen, da sie der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums und der Beschäftigung auf einer Insel diene, wo nicht nur die unzureichende Liberalisierung des Energiemarkts, sondern auch die spezifischen infrastrukturellen Defizite im Hinblick auf die Anbindung an das nationale Strom- und Gasversorgungsnetz einen Wettbewerbsnachteil für die energieintensive Produktion darstelle.
(91)
Zur Untermauerung dieses integrierten Ansatzes beruft sich Italien auf den Ersten Bericht der Hochrangigen Gruppe für Wettbewerb, Energie und Umwelt (31), demzufolge der Prozess der Liberalisierung des Stromsektors keine zufrieden stellenden Ergebnisse gezeitigt hat, die Vernetzung verbessert werden muss und langfristige Verträge mit kalkulierbaren Preisen oder Partnerschaften zwischen Energielieferanten und -nutzern wünschenswert sind. Hierzu merkt Italien an, dass die für Sardinien geplanten Maßnahmen genau dieser Logik folgten und dass zugleich kurzfristige Maßnahmen wie die in Rede stehenden Tarife erforderlich seien, um die Wettbewerbsfähigkeit der sardischen Industrie und ihr Überleben sicherzustellen, bis die geplanten Investitionen zur Lösung der strukturellen Probleme realisiert seien.
(92)
Italien führt aus, ein Vergleich der Strompreise, die die sardischen Begünstigten zahlten, mit den durchschnittlichen Preisen, die vergleichbaren Unternehmen auf dem italienischen Festland in Rechnung gestellt würden, sei nicht möglich, da die energieintensiven Unternehmen ihren Strom im Wege bilateraler Verträge bezögen, die nicht veröffentlicht würden. Die Kommission irre, wenn sie einen Vergleich auf der Grundlage der an der Energiebörse gehandelten Preise anstelle, da die betreffenden Unternehmen nur eine geringe Menge ihrer Elektrizität an den Börsen kaufen.
(93)
Die im Rahmen bilateraler Verträge ausgehandelten Preise könnten nur dann für die Verbraucher günstig sein, wenn diese ihre Stromversorger frei wählen und mit wettbewerbsfähigen Technologien erzeugte Elektrizität beziehen könnten. Dies sei jedoch auf Sardinien nicht möglich, da die dortigen Kraftwerke in Ermangelung des Zugangs zu Erdgas keinen kostengünstigen Strom produzieren könnten. Außerdem würden neue Investitionen in moderne Produktionsanlagen durch die begrenzten Verbindungsmöglichkeiten behindert, die den Export von Strom unmöglich machten. Ein weiterer Faktor sei die Marktkonzentration und die Rolle der etablierten Stromversorger.
(94)
Unter diesen Umständen könne die Anwendung der Tarife gerechtfertigt sein, die die Preise bis zur Erreichung eines wirksameren Wettbewerbs auf dem Elektrizitätsmarkt stabilisierten. Italien verweist nochmals darauf, dass die Vorzugstarife einen vollständig wettbewerbsorientierten Markt simulierten.
(95)
Zur Frage des Kapazitätsüberhangs bei der Stromerzeugung, die der Kommission Anlass zu Zweifeln daran gab, dass die Strompreise auf Sardinien höher sind als auf dem italienischen Festland (da ein Kapazitätsüberhang die Erzeuger dazu bewegen müsste, den Großabnehmern wettbewerbsfähige Preise anzubieten, vgl. hierzu Erwägungsgrund 47), nimmt Italien wie folgt Stellung: die Produktionsüberkapazität auf Sardinien könne nicht zu einer Reduzierung der Strompreise für die Verbraucher führen, weil die Überkapazität in diesem speziellen Fall auf die begrenzten Verbindungskapazitäten zurückzuführen sei, so dass konstante Kapazitätsreserven (32) erforderlich seien, um die Kontinuität der Stromversorgung auf der Insel zu gewährleisten. Da die Finanzierung dieser Reserve über die Gebühren aller Endverbraucher erfolge, seien die Stromversorger nicht daran interessiert, den erzeugten Strom unter Rückgriff auf diese ungenutzten Kapazitäten zu günstigeren Preisen zu verkaufen.
(96)
Italien ist der Ansicht, die Maßnahme sei verhältnismäßig, da der von AEEG für das Jahr 2005 festgelegte Preis (vgl. Erwägungsgrund 34) dem von der Regulierungsbehörde auf objektiver Grundlage berechneten durchschnittlichen Preis entspreche, den die Wettbewerber der Begünstigten in der EU zahlten. Im Übrigen hätten im Jahr 2005 in anderen Mitgliedstaaten mit regulierten Tarifen die industriellen Großabnehmer Strompreise von bisweilen nur 25 EUR/MWh bezahlt.
(97)
Vor diesem Hintergrund bestreitet Italien die von den Beschwerdeführern vorgelegten Daten mit der Begründung, aufgrund methodischer Mängel seien die von den Wettbewerbern der Begünstigten in der EU durchschnittlich gezahlten Strompreise zu hoch angesetzt.
(98)
Den Ausführungen Italiens zufolge ist die Dauer der Maßnahme (6 statt 5 Jahre) gerechtfertigt, weil die Fertigstellung der Energieinfrastruktur abgewartet werden muss.
(99)
Darüber hinaus sei das Kriterium der Degressivität erfüllt, da die Tarife auf der Grundlage des gewichteten Durchschnitts der Preisschwankungen an den Börsen von Amsterdam und Frankfurt angepasst würden und nur steigen, nicht aber sinken könnten.
(100)
Die Koppelung der Tarife an die Börsenpreise sei darin begründet, dass diese einen objektiven und global repräsentativen Referenzwert für die Entwicklung der Energiepreise darstellten. Jedoch seien die tatsächlichen Preissteigerungen für energieintensive Verbraucher in der EU normalerweise deutlich niedriger als die an den Börsen notierten Steigerungen (da die Tarife dieser Verbraucher durch bilaterale Verträge ausgehandelt oder, im Fall von regulierten Tarifen, vom Staat festgesetzt würden und somit weniger schwankungsanfällig seien).
(101)
Aus diesem Grund stehe die jährliche Steigerung der sardischen Tarife um 4 % im Einklang mit den Preiserhöhungen für die direkten Wettbewerber in der Union.
(102)
Italien weist darauf hin, dass in manchen Mitgliedstaaten Maßnahmen eingeführt wurden, die die gleichen Auswirkungen wie die beanstandeten Vorzugstarife haben, und vertritt die Auffassung, dass diese unabhängig von ihrer Form alle gleichbehandelt werden müssten, da sie alle das Ziel verfolgen, das Überleben der energieintensiven Branchen in der EU zu sichern und die Abwanderung dieser Unternehmen ins Ausland zu verhindern.
(103)
Italien führt aus, dass Sardinien seit 2007 zwar nicht mehr für regionale Betriebsbeihilfen in Frage komme, doch sähen die Leitlinien für Regionalbeihilfen durchaus die Möglichkeit vor, in einer Region, die nicht länger unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV fällt, die bestehenden Maßnahmen schrittweise auslaufen zu lassen. Deshalb könne die Kommission die Maßnahme noch nach den Leitlinien für Regionalbeihilfen von 2007 genehmigen. Keinesfalls sei die beanstandete Maßnahme als gewöhnliche Betriebsbeihilfe zu klassifizieren.
(104)
Italien verweist nochmals darauf, dass die Tarife den Handels innerhalb der Union nicht beeinträchtigten, da die bereits in Erwägungsgrund 76 angeführten Argumente für Aluminium, Zink und Bei auch für die chemische Industrie Geltung hätten. Im Jahr 2003 hätten die Einfuhren an chemischen Erzeugnissen in Italien die Exporte überstiegen, und seit 2001 sei in Italien wie in der gesamten EU ein Produktionsrückgang zu verzeichnen. Insbesondere bei der PVC-Herstellung, dem wichtigsten Anwendungsbereich von Chlor, sei in Italien ein Produktionsdefizit festzustellen (2002 habe die Produktion von PVC bei nur 470 000 Tonnen gelegen, der Verbrauch hingegen bei 970 000 Tonnen).
5. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
5.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(105)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist eine Maßnahme als staatliche Beihilfe zu betrachten, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt sind: a) die Maßnahme verschafft dem Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil; b) sie wird mit staatlichen Mitteln finanziert; c) sie ist selektiv; d) sie beeinträchtigt den Handel zwischen den Mitgliedstaaten und ist geeignet, den Wettbewerb in der EU zu verzerren.
5.1.1. Vorliegen eines Vorteils
(106)
Auf der Grundlage der Stromtarifregelung von 2004 und 2005 hat der italienische Staat eingegriffen und die von den Begünstigten und den Versorgern ausgehandelten Strompreise subventioniert. So hätten die Unternehmen Portovesme und Eurallumina im Jahr 2004 aufgrund der damals gültigen bilateralen Verträge ohne die Ausgleichszahlungen 63 EUR/MWh (33) bzw. 65,95 EUR/MWh an die Versorger entrichten müssen. Diese Informationen wurden von Italien und den Begünstigten selbst vorgelegt und sind somit unbestritten.
(107)
Nach den von Italien vorgelegten Informationen hatten das Unternehmen Syndial und sein Stromversorger 2005 einen Strompreis von über 60 EUR/MWh ausgehandelt (der dann durch den Vorzugstarif auf 27 EUR/MWh sinken würde). Die hinter diesen beiden Maßnahmen stehende Überlegung war, dass der Staat den auf Sardinien tätigen Begünstigten die Mehrkosten für den Erwerb von Strom gegenüber den Durchschnittspreisen ihrer Wettbewerber in der EU zurückerstattete.
(108)
Portovesme führt an, der Vorzugspreis entspreche dem Preis eines vollständig wettbewerbsorientierten Marktes und schaffe somit keinerlei Vorteile. Die Kommission hat diese Argumentation bereits in der Sache Alcoa zurückgewiesen, bei der es um praktisch identische Tarife ging. Weder die Gerichte der Union noch die Kommission haben bei der Prüfung, ob ein Vorteil vorliegt, jemals die Bedingungen eines hypothetischen, besser funktionierenden Marktes zugrunde gelegt. Als Bezugsrahmen wurden stets die Bedingungen auf dem betreffenden realen Markt herangezogen (34).
(109)
Des Weiteren wird bei der obigen Argumentation davon ausgegangen, dass es im Falle eines Marktversagens gerechtfertigt sei, wenn ein Mitgliedstaat Preise festlegt, die faire Wettbewerbsbedingungen simulieren (vgl. die Stellungnahme Italiens, Erwägungsgrund 72).
(110)
Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden, da sie dem im der Unionsrechtsprechung fest verankerten Grundsatz widerspricht, dass „wenn ein Mitgliedstaat versucht, die Wettbewerbsbedingungen eines bestimmten Wirtschaftssektors denen in anderen Mitgliedstaaten durch einseitige Maßnahmen anzunähern, dies nach gefestigter Rechtsprechung diesen Maßnahmen nicht den Charakter von Beihilfen nehmen kann“ (35). Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass der oben angeführte Grundsatz analog auch in Situationen gilt, in denen ein Mitgliedstaat versucht, die Wettbewerbsbedingungen denen auf einem vollständig wettbewerbsorientierten Markt anzunähern.
(111)
Wollte man diesem Vorschlag folgen, wären Subventionen eines Mitgliedstaats zum Ausgleich der Differenz zwischen einem von zwei Marktteilnehmern frei ausgehandelten Preis und dem theoretischen Preis, zu dem unter Wettbewerbsbedingungen eine Vereinbarung getroffen worden wäre, keine staatliche Beihilfe. Damit würde das zentrale Ziel der Überwachung staatlicher Beihilfen vereitelt.
(112)
Italien führt aus, die in Rede stehenden Tarife seien identisch mit dem Alumix-Tarif, der von der Kommission nicht als Beihilfe eingestuft worden war (vgl. Erwägungsgrund 74), und dürften somit ebenfalls nicht als Beihilfe betrachtet werden.
(113)
Die Kommission weist darauf hin, dass die Situation in der Sache Alumix völlig anders gelagert war. Seinerzeit war der Tarif von ENEL gewährt worden, dem damaligen Stromversorger in Monopolstellung, der in einem noch nicht liberalisierten Strommarkt agierte (36). In dieser Situation musste die Kommission prüfen, ob ENEL einen künstlich niedrigen Preis erhob oder wie ein marktwirtschaftlich orientierter Marktteilnehmer handelte. Angesichts der Monopolstellung von ENEL im Bereich der Stromversorgung gab es keinen Marktpreis, auf den sich die Kommission hätte beziehen können, um das Vorliegen eines Vorteils zu prüfen. Die Kommission hatte deshalb eine Methode zur Ermittlung des niedrigsten theoretischen Marktpreises entwickelt, zu dem ein marktwirtschaftlich orientierter Stromlieferant zum Verkauf an seinen „besten Kunden“ bereit gewesen wäre.
(114)
Diese Methode kann jedoch nicht in einer Situation angewendet werden, in der die Preise in einem liberalisierten Markt zwischen den Endabnehmern und den Stromversorgern ausgehandelt werden und im Nachhinein durch Ausgleichszahlungen subventioniert werden. Aus diesem Grund entbehren die in der Entscheidung Alumix entwickelte Analyse und die Schlussfolgerungen der Kommission jeglicher Relevanz für den in Rede stehenden Fall. Dies geht auch aus dem Urteil des Gerichts erster Instanz vom 25. März 2009 hervor, in dem die Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens im Fall Alcoa bestätigt wurde (37) (vgl. Randnummer 132 des Urteils).
(115)
Im vorliegenden Fall greift der Grundsatz des umsichtig handelnden Marktteilnehmers nicht. Der Fall wäre auf der Grundlage dieses Prinzips zu bewerten, wenn der Staat den Strom an die betreffenden Unternehmen verkaufen würde, sei es direkt oder durch eine halbstaatliche Einrichtung wie im Fall Alumix. Dies ist hier jedoch nicht der Fall, da es sich bei den Stromversorgern um Privatunternehmen handelt. Somit muss im Unterschied zum Fall Alumix hier nicht geprüft werden, ob sich der Staat wie ein rational agierender Marktteilnehmer verhält.
(116)
Somit ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass die Augleichszahlungsregelungen für 2004 und 2005 die Belastungen vermindern, die die Begünstigten nach den Verträgen zu tragen hätten (und die grundsätzlich in den Bilanzen der Unternehmen ausgewiesen werden müssten). Nach ständiger Rechtsprechung verschaffen die Maßnahmen somit den Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil (38).
5.1.2. Selektivität
(117)
Der Vorteil ist selektiv, da die Vorzugstarife ausschließlich Unternehmen mit existierenden Betriebsstätten auf Sardinien gewährt werden, deren Eintrag in ein geschlossenes Verzeichnis von Sektoren aufgrund spezifischer, die Rechtsgrundlage dieser Maßnahmen bildender Gesetze und Regelungen erfolgt ist.
5.1.3. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit an den Staat
(118)
Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Vorteil nur dann als staatliche Beilhilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-V betrachtet werden, wenn er mittelbar oder unmittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt wird (39) und dem Staat zuzurechnen (40) ist.
(119)
Wie in Erwägungsgrund 28 beschrieben, erfolgt die Finanzierung der beanstandeten Ausgleichszahlungen mit Hilfe einer von der Ausgleichskasse über die Komponente A4 des Stromtarifs eingezogenen steuerähnlichen Abgabe. Dabei handelt es sich um eine obligatorische Abgabe, die per Beschluss der AEEG in Umsetzung eines nationalen Gesetzes verfügt wurde. Die Ausgleichskasse ist eine öffentlich-rechtliche Einrichtung, die ihren Auftrag anhand von präzisen Weisungen aufgrund von Beschlüssen der AEEG wahrnimmt.
(120)
Nach gefestigter Rechtsprechung sind die Erlöse aus einer Abgabe, die aufgrund der nationalen Gesetzgebung obligatorisch ist und an eine öffentlich-rechtliche Einrichtung abgeführt wird, staatliche Mittel im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, wenn sie zur Finanzierung einer Maßnahme bestimmt sind, die die anderen Kriterien dieses Artikels erfüllt (41).
(121)
Italien beruft sich zur Stützung der These, die Maßnahme sei nicht mit staatlichen Mitteln finanziert, auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache PreussenElektra (42). Italien vertritt die Ansicht, dass der Transfer der zur Finanzierung des Tarifs erforderlichen Mittel von privaten Akteuren (den Stromverbrauchern) an private Akteure (die Begünstigten) erfolge, während die Rolle des Staates auf die Verabschiedung eines Gesetzes beschränkt sei, das die Zahlung der erforderlichen Beträge auferlegt, ohne jeden Ermessensspielraum bei der Verwendung der Mittel außer für die gesetzlich vorgesehene Tarifregelung. Insbesondere kann die Ausgleichskasse nach den Ausführungen Italiens und einiger der Begünstigten keinerlei Kontrolle über die Mittel ausüben, sondern hat lediglich eine buchhalterische Mittlerfunktion.
(122)
In der Rechtssache PreussenElektra hat der Gerichtshof entschieden, dass es keine staatliche Beihilfe darstellt, wenn den Elektrizitätsversorgungsunternehmen eine Pflicht zur Abnahme von Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu Mindestpreisen auferlegt wird, die über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert dieses Stroms liegen, weil die Maßnahme nicht mit der unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel verbunden ist.
(123)
Die Kommission weist darauf hin, dass im Fall PreussenElektra die zur Finanzierung der Maßnahme erforderlichen Mittel direkt von den Versorgungsunternehmen an die Erzeuger erneuerbarer Energien übertragen wurden, ohne den Umweg über eine öffentliche Einrichtung zu nehmen. Bei diesem System standen die zu übertragenden Mittel den Behörden des Mitgliedstaats de facto nie zur Verfügung. Im vorliegenden Fall hingegen gelangen die Mittel zunächst in eine öffentliche Einrichtung, die Ausgleichskasse, und werden dann an den Endbegünstigten weiter geleitet. Somit hat die Rechtsprechung in der Sache PreussenElektra einen anderen sachlichen Hintergrund und ist für den vorliegenden Fall nicht relevant.
(124)
Die Rechtsprechung zu Pearle (43) kann Italien oder den Begünstigten nicht weiterhelfen. Hier war der Gerichtshof zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die Erträge aus einer Abgabe, die über eine öffentliche Stelle weitergeleitet werden, unter bestimmten Bedingungen keine staatlichen Mittel darstellen. In Pearle erfolgte die Finanzierung der Maßnahmen in vollem Umfang durch einen Wirtschaftssektor und ausschließlich auf Initiative dieses Sektors. Die Mittel wurden durch eine steuerähnliche Abgabe erhoben und über eine öffentliche Einrichtung geleitet, die zu keinem Zeitpunkt über die Mittel verfügen konnte. Außerdem zogen diejenigen, die die Abgabe entrichteten, gleichzeitig auch Vorteil aus dieser Maßnahme.
(125)
Italien macht geltend, dass die Ausgleichskasse keinerlei Ermessensspielraum bei der Vergabe der Mittel habe, die zur Finanzierung der Stromtarife bestimmt seien und zu keinem Zeitpunkt zum „Bereich der öffentlichen Finanzen“ gezählt werden könnten. Deshalb habe der Staat keine Verfügungsgewalt über diese Beträge, die somit auch keine staatlichen Mittel darstellten.
(126)
Hier ist zunächst anzumerken, dass in der Sache Pearle zwar einige Kriterien subjektiv relevanter erscheinen mögen als andere, es existiert aber kein „Schlüsselkriterium“ in dieser Sache. Die im Urteil aufgezählten Bedingungen sind als kumulativ zu betrachten. Dies ist auch die Auslegung des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache Earl Salvat (44), das die dort in Rede stehende streitige steuerähnliche Abgabe im Lichte sämtlicher Kriterien der Sache Pearle geprüft hat.
(127)
Vor der Überprüfung der Rolle der Ausgleichskasse hat die Kommission zunächst geklärt, ob die übrigen in der Sache Pearle genannten Kriterien erfüllt sind. Es ist klar, dass die beanstandeten Tarife, anders als in der Sache Pearle, nicht auf Initiative eines Wirtschaftssektors eingerichtet wurden, sondern auf Veranlassung des Staates. Zudem waren im Fall Pearle die Begünstigten der Maßnahme zugleich auch die einzigen Abgabepflichtigen, weshalb die Einschaltung der öffentlichen Einrichtung nicht die Schaffung eines Vorteils mit zusätzlichen Belastungen für den Staat bezweckte. Im vorliegenden Fall tragen nicht die Begünstigten die Finanzierungslast für die Abgabe, sondern alle Stromverbraucher. Unabhängig von der Beurteilung der Begründetheit der Argumentation zur Rolle der Ausgleichskasse als bloßer buchhalterischer Mittler kann die Berufung auf das Urteil in der Sache Pearle keinen Erfolg haben.
(128)
Im Hinblick auf die Ausgleichskasse weist die Kommission darauf hin, dass nach gefestigter Rechtsprechung nicht danach unterschieden werden darf, „ob eine Beihilfe direkt vom Staat oder von einer öffentlichen oder privaten Einrichtung gewährt wird, die von diesem Staat dazu bestimmt oder errichtet wurde“ (45). Deshalb ist der Status der Ausgleichskasse als öffentliche oder private Einrichtung für die Anwendung der Bestimmungen für staatliche Beihilfen nicht ausschlaggebend. Die Tatsache, dass die Ausgleichskasse eine öffentliche Einrichtung ist, führt nicht automatisch zur Anwendung von Artikel 107 AEUV (46). Auch wird durch die Einschaltung einer privaten Einrichtung die Anwendbarkeit dieses Artikels nicht automatisch ausgeschlossen.
(129)
Die Analyse darf sich jedoch nicht allein auf die Befugnisse der Ausgleichskasse als öffentliche Einrichtung beschränken. Vielmehr ist generell zu klären, ob der Staat unmittelbar oder durch eine von ihm benannte Einrichtung die Kontrolle über die Mittel zur Finanzierung des Tarifs ausüben kann. Dies wäre auch dann zu prüfen, wenn die Ausgleichskasse ein Privatunternehmen wäre.
(130)
Das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Essent (47) liefert zu diesem Punkt eindeutige Hinweise. Die Niederlande hatten per Gesetz einen Aufschlag auf die Stromtarife eingeführt. Dieser Tarifaufschlag wurde von den Stromverbrauchern an die Netzbetreiber gezahlt, die die Einnahmen an ein bezeichnetes Unternehmen, SEP, weiterleiteten. SEP hatte bei der Verwaltung der Mittel keinerlei Ermessensspielraum und wurde von den Behörden streng kontrolliert. Der Gerichtshof befand, dass die Erträge aus dem Tarifaufschlag staatliche Mittel darstellten und begründete dies mit den folgenden Überlegungen: Der Aufschlag wurde per Gesetz verordnet und war deshalb als Abgabe zu betrachten und SEP war nicht befugt, das Aufkommen aus der Abgabe für andere als die im Gesetz festgelegten Zwecke zu verwenden; deshalb standen die Mittel unter öffentlicher Kontrolle und somit den nationalen Behörden zur Verfügung, Der Gerichtshof hielt diese Gesichtspunkte für ausreichend, um die in Rede stehenden Mittel als staatliche Mittel zu qualifizieren.
(131)
Die Ähnlichkeiten mit dem vorliegenden Fall liegen auf der Hand. Wie im Fall Essent wurde auch der zur Finanzierung der beanstandeten Tarife dienende Tarifaufschlag durch ein Gesetz eingeführt. Die Ausgleichskasse übernimmt dieselbe Rolle wie SEP, da sie die Erträge aus der steuerähnlichen Abgabe einnimmt, verwaltet und denselben Auflagen unterliegt, das heißt die Erträge nicht zu anderen Zwecken verwenden darf als zu dem im Gesetz festgelegten Zweck (der Finanzierung der Vorzugstarife). Der Staat kann die Verwendung der Mittel kontrollieren und steuern: die Ausgleichskasse übt ihre buchhalterischen Funktionen nach der präzisen Anweisungen der AEEG aus, welche ihrerseits im Rahmen ihrer satzungsgemäßen Befugnisse bzw. der italienischen Gesetze agiert. Die von der Ausgleichskasse verwalteten Mittel verbleiben daher unter ständiger öffentlicher Kontrolle.
(132)
Diese Analyse steht im Einklang mit der Analyse in der Entscheidung der Kommission zur italienischen Beihilfesache der „verlorenen Kosten in der Stromwirtschaft“ (48), wo die von der Ausgleichskasse auf dem A-6-Konto verwalteten Mittel als öffentliche Mittel qualifiziert wurden.
(133)
Die Einstufung der von der Ausgleichskasse verwalteten Mittel als öffentliche Mittel wurde in der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz zur Rechtssache Iride bestätigt (49).
(134)
Der italienische Kassationshof (Corte Suprema di Cassazione) hatte bereits mit Urteil Nr. 11632/03 vom 3. April 2003 entschieden, dass die Ausgleichskasse keine vom Staat getrennte Rechtspersönlichkeit besitze und dass dieser als Besitzer der an die Ausgleichskasse weitergeleiteten Beträge zu betrachten sei, auch wenn diese Beträge von Privatunternehmen kamen und für Privatunternehmen bestimmt waren. In der Rechtssache Iride hatten die Rechtsmittelführerinnen Iride Spa und Iride Energia Spa vor dem Gericht erster Instanz eine Entscheidung der Kommission angefochten, in der die von der Ausgleichskasse auf dem A-6-Konto verwalteten Mittel als öffentliche Mittel eingestuft worden waren. Die Argumentation der Rechtsmittelführerinnen war der im vorliegenden Fall vorgebrachten sehr ähnlich. Sie stellten die Substanz des Urteils des Kassationshofs mit dem Vorbringen in Frage, die Ausgleichskasse übernehme nur die Rolle eines buchhalterischen Mittlers zwischen den abgabenpflichtigen Privatpersonen und den Empfängern der Beträge, eine Rolle, die ihr nicht erlaube, die hinterlegten Beträge auch nur für kurze Zeit zu verwenden. Außerdem beanspruchten die Rechtsmittelführerinnen die Anwendbarkeit der Rechtsprechung in der Sache PreussenElektra.
(135)
Das Gericht verwies zunächst darauf, dass es nicht dafür zuständig ist, die von der Corte Suprema di Cassazione vorgenommene Auslegung des innerstaatlichen italienischen Rechts in Frage zu stellen, und bestätigte, dass die auf das A-6-Konto der Ausgleichskasse eingezahlten Beträge als staatliche Mittel zu qualifizieren sind, weil sie nicht nur unter ständiger öffentlicher Kontrolle, sondern sogar im Eigentum des Staates stehen (50).
(136)
Diese Feststellung betraf das A-6-Konto der Ausgleichskasse, mit dem die verlorenen Kosten des Elektrizitätssektors finanziert werden. Sie lässt sich aber auch auf die zur Finanzierung des beanstandeten Tarifs verwendete Komponente A4 übertragen. Der Kassationshof hatte sich bei seinem Urteil auf eine Analyse der Rechtspersönlichkeit der Ausgleichskasse gestützt, und die Feststellung, dass es sich um Eigentum des Staates handelt, betrifft deshalb alle bei der Ausgleichskasse eingezahlten Summen. Dasselbe gilt für die Feststellung des Gerichts erster Instanz im Hinblick auf die Tatsache, dass der Staat die von der Kasse verwalteten Mittel kontrollieren kann. Zwischen dem Konto A6 und der Komponente A4 besteht kein Unterschied, mit Ausnahme der Verwendung der Mittel (A-6-Konto: Finanzierung der verlorenen Kosten, Komponente A-4: Finanzierung der ermäßigten Tarife). Daher sind auch die von der Komponente A-4 an die sardischen Begünstigten transferierten Beträge als staatliche Mittel zu qualifizieren.
(137)
Nicht nur wegen der Finanzierung mit öffentlichen Mitteln sind die beanstandeten Tarife dem Staat zurechenbar (51), denn die Rechtsgrundlage der Maßnahme besteht aus innerstaatlichen Rechtsvorschriften und Beschlüssen der AEEG in Ausübung ihrer Funktion als öffentliche Einrichtung.
5.1.4. Beeinträchtigung des Handels und Verzerrung des Wettbewerbs
(138)
Was die Beeinträchtigung des Handels innerhalb der Union und die daraus resultierende Verzerrung des Wettbewerbs angeht, so ist unbestritten, dass die betreffenden Märkte (Blei, Zink, Silber, Aluminium und Chloralkali) vollständig für den Wettbewerb geöffnet sind. Schon allein diese Erwägung würde für die Schlussfolgerung ausreichen, dass die Tarife Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Union haben.
(139)
Gleichwohl hat die Kommission die von den Begünstigten und von Italien vertretene These geprüft, dass die Tarife im Metallsektor (für den Chloralkali-Sektor wurde diese Argumentation nicht explizit angeführt) weder den Handel noch den Wettbewerb beeinträchtigten, weil signifikante Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten weder vorhanden noch in naher Zukunft zu erwarten seien und die Tarife aufgrund der Besonderheiten des in Rede stehenden Sektors den Wettbewerbern in der EU nicht schadeten.
(140)
Es ist daran zu erinnern, dass in der Entscheidungspraxis der Kommission und in der Rechtsprechung des Gerichtshofs das Fehlen realer Handelsströme zu keinem Zeitpunkt als Nachweis dafür anerkannt wurde, dass eine Beihilfemaßnahme keine Beeinträchtigung des Handels innerhalb der Union mit sich bringe. Der Gerichtshof hat vielmehr in ständiger Rechtsprechung entschieden, dass eine Beihilfe zugunsten eines Unternehmens auch dann den Handel innerhalb der Union beeinträchtigen und den Wettbewerb verzerren kann, wenn das betreffende Unternehmen selbst gar nicht am Handel innerhalb der Union teilnimmt. Wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, kann die inländische Erzeugung unverändert bleiben oder steigen, mit der Folge, dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen verringern, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen (52).
(141)
Im Übrigen ist eine Situation, in der die Erzeugung in der EU abnimmt und die Einfuhren aus Drittländern steigen und keine oder nur begrenzte Handelsströme zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, für Sektoren mit strukturellen Schwierigkeiten und/oder starkem Wettbewerbsdruck nicht ungewöhnlich bzw. sogar typisch. Solche Wirtschaftssektoren reagieren besonders sensibel auf Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Verbesserung der Wettbewerbsposition ihrer heimischen Industrien.
(142)
Dass sich die Produktion von Zink, Blei und Silber in Italien aufgrund ihres bescheidenen Umfangs nicht auf den Referenzpreis auswirken kann, ist unerheblich. Die Tatsache, dass es einen Referenzpreis für diese Metalle gibt, der von den Produktionsbedingungen in einem einzelnen Mitgliedstaat nicht so leicht beeinflusst werden kann, schließt nicht aus, dass Unternehmen mit Sitz im EWR miteinander konkurrieren und Metalle auf dem Weltmarkt verkaufen. Es ist denkbar, dass die Beihilfe für die sardischen Begünstigten nicht dazu führt, dass diese Unternehmen den Weltmarktpreis für ihre Produkte senken und Konkurrenten aus dem Markt verdrängen können, und dass andere europäische Hersteller so lange auf dem Markt aktiv bleiben können, wie sie ihre Produkte auf dem Weltmarkt gewinnbringend verkaufen können. Doch die Gewinne, die in Italien dank dem ermäßigten Stromtarif erzielt werden, führen zu einer allgemeinen Stärkung der Wettbewerbsposition der Unternehmen. So können zum Beispiel die gebildeten Rücklagen dazu verwendet werden, Konkurrenten zu übernehmen und den eigenen Marktanteil zu erhöhen. Diese Argumentation gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass zwei der Begünstigten zu multinationalen Konzernen gehören (53).
(143)
Entgegen dem Vorbringen der Begünstigten kann die Tatsache, dass der in Italien in den betreffenden Sektoren gezahlte Preis mit dem durchschnittlichen, den Wettbewerbern in der EU in Rechnung gestellten Strompreis vergleichbar ist, nicht als Nachweis dafür dienen, dass der italienische Tarif die Interessen der anderen europäischen Hersteller nicht gefährde. Im Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache C-372/97, Italien gegen Kommission wird eindeutig festgestellt, dass einseitige Maßnahmen, die darauf abzielen, die Wettbewerbsbedingungen in einem Mitgliedstaat denen in anderen Mitgliedstaaten anzugleichen, Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Union haben (und deshalb als Beihilfe zu klassifizieren sind). Im Übrigen stellen auch einige Stromlieferungsverträge, die in anderen europäischen Ländern in Kraft sind, möglicherweise eine Beihilfe dar, und die Kommission hat zu einigen solchen Maßnahmen eingehende Untersuchungen eingeleitet (54). Obwohl weder Italien noch Alcoa dieses Argument ausdrücklich zu ihrer Verteidigung herangezogen haben, hält die Kommission den Verweis auf den in der Rechtsprechung anerkannten Grundsatz für angezeigt, demzufolge die Existenz rechtswidriger Beihilfen in einigen Mitgliedstaaten keine Rechtfertigung dafür darstellt, dass ein anderer Mitgliedstaat ähnliche Maßnahmen ergreift.
(144)
In jedem Fall sind die von den Wettbewerbern der Begünstigten erhobenen Beschwerden ein Hinweis darauf, dass die beanstandeten Tarife wettbewerbsrechtliche Probleme aufwerfen und sich auf den Handel innerhalb der Union auswirken.
(145)
Im Übrigen hat Italien die Tarife von 2004 nicht angemeldet. Nach ständiger Rechtsprechung (55) ist die Kommission im Fall einer nicht angemeldeten Beihilfe nicht verpflichtet, die tatsächlichen Auswirkungen der Beihilfe auf die Wettbewerber oder den Handel innerhalb der Union darzulegen: Müsste sie nämlich in ihrer Entscheidung die tatsächlichen Auswirkungen bereits gewährter Beihilfen darlegen, so würden dadurch diejenigen Mitgliedstaaten, die Beihilfen unter Verstoß gegen die Anmeldepflicht nach Artikel 93 Absatz 3 des [EG-]Vertrags zahlen, „zu Lasten derjenigen begünstigt, die die Beihilfen in der Planungsphase anmelden.“
(146)
Dies zwingt zu der Schlussfolgerung, dass die in Rede stehenden Vorzugs-Stromtarife geeignet sind, die Wettbewerbsposition der Begünstigten im Handel innerhalb der Union zu verbessern. Nach gefestigter Rechtsprechung (56) ist unter solchen Umständen davon auszugehen, dass die Beihilfe den Handel innerhalb der Union beeinträchtigt und den Wettbewerb verzerrt.
5.1.5. Schlussfolgerungen zum Vorliegen einer Beihilfe
(147)
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass die beanstandeten Tarife von 2004 und 2005 eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 AEUV darstellen und nur genehmigt werden können, wenn sie unter eine der im Vertrag vorgesehenen Ausnahmebestimmungen fallen. Diese Schlussfolgerung entspricht der zu der Beihilfesache Alcoa, in der es um praktisch identische Tarife ging.
5.2. Qualifizierung der Massnahmen als neue oder als bestehende Beihilfe
(148)
Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags enthält eine vollständige Auflistung aller Fälle, in denen eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt (57).
(149)
Unbestreitbar wurden die fraglichen Maßnahme nicht vor dem Beitritt Italiens zur EU durchgeführt (Ziffer i des genannten Artikels), sie können weder als genehmigte Beihilfe betrachtet werden, da die Kommission innerhalb der vorgeschriebenen Verfahrensfristen keine Entscheidung erlassen hat (Ziffer iii), noch sind sie aufgrund des Ablaufs der Verjährungsfristen als bestehende Beihilfe zu betrachten (Ziffer iv). Sie wurden auch nicht aufgrund der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes zu Beihilfen, ohne dass sie eine Änderung durch den betreffenden Mitgliedstaat erfahren haben (Buchstabe b Ziffer v Satz 1).
(150)
Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die in Rede stehenden Tarife eine neue Beihilfe darstellen.
5.3. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(151)
Nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV müssen die Mitgliedstaaten die Kommission von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen unterrichten und dürfen die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission einen abschließenden Beschluss erlassen hat.
(152)
Da Italien Artikel 1 des Dekrets von 2004 nicht angemeldet hat, stellen die Tarife von 2004 eine rechtswidrige Beihilfe dar.
(153)
Hingegen hat Italien Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzes Nr. 80/2005 angemeldet und die Maßnahme nicht durchgeführt. Somit ist Italien hier den Verpflichtungen aus Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen.
6. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(154)
In Abweichung vom allgemeinen Beihilfeverbot nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV kann eine Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, wenn sie die Voraussetzung für eine der im Vertrag genannten Ausnahmen erfüllt.
(155)
Die Tarife von 2004 und 2005 stellen Betriebsbeihilfen dar. Das Vorbringen Italiens, die Tarife von 2005 seien nicht als Betriebsbeihilfen zu klassifizieren, da sie Teil einer regionalen Förderstrategie und an Produktivinvestitionen geknüpft seien, ist zurückzuweisen. Zwar sind in der Absichtserklärung bestimmte Investitionen vonseiten der Begünstigten vorgesehen, doch das mit den Vorzugstarifen von 2005 verbundene Beihilfeelement wird nicht als Anteil der förderfähigen Kosten der Investitionen berechnet und es wurde auch keine Beihilfehöchstintensität festgelegt. Es deutet nichts darauf hin, dass die Maßnahme den Kriterien für Betriebsbeihilfen oder dass die Beihilfe dem Kriterium der Angemessenheit entspräche. Die Maßnahme ist vielmehr direkt an den Stromverbrauch gekoppelt und zielt auf die Minderung der Stromversorgungskosten ab, die wiederum Betriebskosten der betreffenden Unternehmen sind. Somit kann die Maßnahme nicht als Investitionsbeihilfe klassifiziert werden.
(156)
Betriebsbeihilfen sind grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar. In der Rechtssache 86/89 Italien/Kommission befand der Gerichtshof, dass „die streitige Beihilfe, die ohne besondere Bedingung und nur entsprechend der verwendeten Mengen gewährt wird, als eine Betriebsbeihilfe für die betroffenen Unternehmen anzusehen sei und dass sie als solche die Handelsbedingungen in einer Weise verändere, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufe.“ (58).
(157)
In der Rechtssache Siemens/Kommission hielt das Gericht erster Instanz an dem Grundsatz fest, dass „Betriebsbeihilfen, also Beihilfen, mit denen ein Unternehmen von den Kosten befreit werden soll, die es normalerweise im Rahmen seiner laufenden Verwaltung oder seiner üblichen Tätigkeiten hätte tragen müssen, grundsätzlich nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 92 Absatz 3 [nunmehr Artikel 107 Absatz 3 AEUV] fallen (…). Nach der Rechtsprechung verfälschen diese Beihilfen nämlich grundsätzlich die Wettbewerbsbedingungen in den Sektoren, in denen sie gewährt werden, ohne insoweit ihrer Natur nach geeignet zu sein, einen der in den genannten Ausnahmebestimmungen festgesetzten Zwecke zu erreichen.“
(158)
Es gibt jedoch klar definierte Situationen, in denen die Gewährung einer Betriebsbeihilfe möglich ist. Insbesondere können Betriebsbeihilfen, die auf den Schutz der Umwelt abstellen, auf der Grundlage des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen gewährt werden (59). Auch können Betriebsbeihilfen in Fördergebieten in Ausnahmefällen als Regionalbeihilfen genehmigt werden. Die Kommission hat geprüft, ob die beanstandeten Tarife unter eine der genannten Kategorien fallen könnten.
(159)
Die Kommission weist darauf hin, dass die Tarife nicht als Umweltschutzbeihilfe genehmigt werden können, da sie keine ökologischen Zielsetzungen verfolgen.
6.1. Vereinbarkeit mit den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung von 1998
(160)
In Ausnahmefällen können Betriebsbeihilfen in Fördergebieten gewährt werden, die unter die Ausnahmebestimmungen in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV fallen. Die Region Sardinien war bis Ende 2006 beihilfeberechtigt. Die Kommission hat deshalb geprüft, ob die Tarife von 2004 und 2005 für diesen Zeitraum auf der Grundlage der Regionalleitlinien von 1998 genehmigt werden könnten.
(161)
Nach Ziffer 4.15 der Regionalleitlinien können Betriebsbeihilfen ausnahmsweise genehmigt werden, i) wenn sie aufgrund ihres Beitrags zur Regionalentwicklung und ihrer Art nach gerechtfertigt sind, und ii) wenn ihre Höhe den auszugleichenden Nachteilen angemessen ist. Es obliegt dem Mitgliedstaat, die Existenz und den Umfang dieser Nachteile nachzuweisen. Nach Ziffer 4.17 der Regionalleitlinien müssen die Betriebsbeihilfen zeitlich begrenzt und degressiv gestaffelt sein.
(162)
Nach Ziffer 2 der Regionalleitlinien können „eine einzelne Ad-hoc-Beihilfe zugunsten nur eines Unternehmens oder Beihilfen, die auf einen einzigen Wirtschaftszweig begrenzt sind, erhebliche Auswirkungen auf den Wettbewerb in dem betroffenen Markt haben, tragen jedoch möglicherweise nur geringfügig zur regionalen Entwicklung bei (…) Infolgedessen werden die genannten Freistellungen [vom Grundsatz des allgemeinen Verbotes der Beihilfen] grundsätzlich nur für sektorenübergreifende Beihilferegelungen gewährt, die in dem jeweiligen Gebiet sämtlichen Unternehmen der betreffenden Wirtschaftszweige zugänglich sind.“ Ein selektiv nur einzelnen Unternehmen eines bestimmten Sektors gewährter Stromtarif widerspricht eindeutig dem Geist des Regelungsrahmens für Beihilfen mit regionaler Zweckbestimmung, demzufolge diese Beihilfen multisektorieller Natur sein müssen. Da jedoch kein absolutes Verbot von Ad-hoc-Beihilfen besteht, hat die Kommission geprüft, ob die Gewährung des in Rede stehenden Stromtarifs durch außergewöhnliche Umstände gerechtfertigt wäre.
(163)
Insbesondere hat die Kommission die von Italien und den Begünstigten dokumentierten Probleme des sardischen Stromsektors untersucht, um festzustellen, ob diese einen regionalen Nachteil darstellen könnten.
6.1.1. Der sardische Strommarkt im italienischen Kontext
(164)
Der italienische Strommarkt ist generell durch eine hohe Konzentration gekennzeichnet, mit einer etwas geringeren Ausprägung im Norden des Landes. Marktbeherrschender Stromlieferant ist in allen Regionen der Ex-Monopolist ENEL, mit Ausnahme von Sardinien, wo ENEL zusammen mit E.ON eine Duopolstellung innehat. ENEL besitzt eine erhebliche Marktmacht und hat diese laut der italienischen Wettbewerbsbehörde in mehreren Fällen missbraucht. Die landesweit generell hohen Strompreise hängen damit zusammen, dass der Energiemix auf fossilen Brennstoffen (vorwiegend Erdgas) basiert, keine Kernkraftwerke vorhanden sind und bei den Verbindungskapazitäten mit dem Rest Europas Netzengpässe bestehen.
(165)
In Sardinien, auf das 4,1 % der installierten Leistung in Italien entfallen (60), wird der Strom hauptsächlich in Wärmekraftwerken erzeugt, die mit fossilen Brennstoffen (Kohle, Diesel, Raffinerierückstände) betrieben werden. Auf der Insel existiert keine Infrastruktur zur Verteilung von Erdgas.
(166)
Das Überangebot an Strom auf Sardinien, insbesondere im hochpreisigen Segment (Dieselkraftwerke), ist auf nie realisierte Projekte der Regierung zurückzuführen, die Schwerindustrie des Landes auf dieser Insel zu konzentrieren. Das hatte seinerzeit den Stromversorger ENEL dazu veranlasst, erhebliche Investitionen in Stromerzeugungsanlagen zu tätigen. Solche Anlagen sind nicht nur strukturell teurer, sondern veralten auch technisch recht schnell. Im relevanten Zeitraum war die Stromübertragung von Sardinien zum italienischen Festland unter anderem durch die bescheidene Kapazität der Verbindung (61) begrenzt, wodurch es häufig zu Netzengpässen kam.
(167)
Die Stromversorgung auf Sardinien ist zu 95 % in der Hand der beiden Versorger ENEL und E.ON (auf E.ON entfallen ca. 58 %, auf ENEL ca. 42 %). Nach der Untersuchung der Wettbewerbssituation im Stromsektor (62) lässt sich Sardinien als Duopol mit „kollektiver Dominanz“ bezeichnen. Die Marktkonzentration ist hoch, wenn auch nicht die höchste in ganz Italien (63). Da E.ON und ENEL praktisch alle Mittel- und Spitzenlastkraftwerke kontrollieren, bestimmen sie den Strompreis praktisch für alle Stunden. Trotzdem erscheint die Situation auf Sardinien weniger kritisch als im Süden Italiens (64), wo ENEL den Preis für alle Stunden festlegt.
(168)
Die Großhandelspreise für Strom in Italien zählen zu den höchsten in Europa (65), und die Preise auf Sardinien zu den höchsten in Italien. 2007 lag der „nationale Einheitspreis“ (prezzo unico nazionale PUN) bei 70,99 EUR pro MWh, der mittlere Preis für die Zone Sardinien hingegen bei 75 EUR/MWh (2006: 80 EUR/MWh) (66). In den Jahren 2008 und 2009 hat sich die Tendenz zur Preissteigerung auf Sardinien fortgesetzt. Im ersten Halbjahr 2009 lag der mittlere Preis hier konstant über dem landesweiten Preis (106,60 EUR/MWh gegenüber einem PUN von 60,50 EUR/MWh).
(169)
Die Preise, die die auf Sardinien tätigen Begünstigten der (auf der Grundlage bilateraler Verträge vereinbarten) Tarife von 2004/2005 bezahlten, lagen zwischen 60 EUR/MWh und 65 EUR/MWh. Ein Vergleich dieser Strompreise mit den durchschnittlichen Preisen auf dem italienischen Festland ist nicht möglich, da die Kommission nicht über die entsprechenden Daten verfügt (und Italien diese nach eigener Aussage nicht liefern kann - vgl. Erwägungsgrund 92). Gleichwohl lässt die Analyse der allgemeinen Preisentwicklung, die weitgehend repräsentativ für die bilateral ausgehandelten Preise sein dürfte, die Hypothese zu, dass die energieintensiven Unternehmen auf Sardinien im fraglichen Zeitraum einen höheren Preis entrichten mussten als die auf dem italienischen Festland ansässigen Unternehmen.
(170)
Insgesamt ist der Strommarkt auf Sardinien durch eine Reihe von Problemen gekennzeichnet, nämlich: hohe Preise, hoher Konzentrationsgrad des Marktes, marktbeherrschende Stellung der Hauptakteure, Kapazitätsüberschuss im kostenintensiven Segment, relative Ineffizienz der veralteten Erzeugungsanlagen, fehlende Infrastruktur zur Verteilung von Erdgas, gelegentliche Netzengpässe. Diese Probleme führen möglicherweise zu höheren Strompreisen für die Endkunden einschließlich der energieintensivsten Unternehmen.
6.1.2. Vorliegen eines regionalen Nachteils
(171)
Zunächst ist zu prüfen, ob diese Probleme einen regionalen Nachteil darstellen, d. h. gravierende Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung Sardiniens haben. In der Sache C 34/02 (67) hat die Kommission das Argument nicht anerkannt, dass das Fehlen eines Versorgungsnetzes ein Nachteil sei. Zwar sind KMU faktisch weniger stark von hohen Strompreisen betroffen als große stromintensive Unternehmen, doch können die Interessen eines einzelnen Sektors nicht automatisch mit denen einer Region gleichgestellt werde. Die Kommission ist der Auffassung, dass Italien den auf die Situation am sardischen Strommarkt zurückzuführenden regionalen Nachteil nicht hinreichend nachgewiesen hat.
(172)
Selbst wenn ein regionaler Nachteil vorläge, müssten die in den Regionalleitlinien festgelegten Kriterien erfüllt sein. Deshalb hat die Kommission geprüft, ob diese Kriterien erfüllt wären.
6.1.3. Beitrag zur regionalen Entwicklung
(173)
Die Beihilfe muss dauerhaft zur regionalen Entwicklung beitragen und in einem angemessenen Verhältnis zu den auszugleichenden Nachteilen stehen. In einem Fördergebiet können Betriebsbeihilfen nicht genehmigt werden, wenn nur ein Sektor von Schwierigkeiten betroffen ist; vielmehr muss nachgewiesen werden, dass die Beihilfen dauerhaft zur regionalen Entwicklung beitragen. Im vorliegenden Fall ist dies unwahrscheinlich. Selbst unter der Hypothese, dass der Weiterbetrieb einiger Industrieanlagen auf der Insel zur Beschäftigung und zur Aufrechterhaltung des Verarbeitenden Gewerbes auf Sardinien beitragen würde, wären diese Auswirkungen nicht von langfristiger Natur. Wenn hohe Stromkosten, wie Italien vorbringt, ein strukturelles Problem auf Sardinien darstellen, würden die Schwierigkeiten, denen die energieintensiven Unternehmen gegenüberstehen, nach Wegfall der Tarife unverzüglich wieder auftauchen.
(174)
Die italienischen Behörden wollen die Vorzugstarife als befristete Maßnahme verstanden wissen, die nur bis zur 2010 anvisierten Fertigstellung der laufenden Infrastrukturprojekte zum Ausbau der Energieerzeugung und des Verbindungsnetzes (der Gasleitung GALSI und des Hochspannungs-Seekabels SAPEI) gewährt werden soll (68). Italien bringt vor, eine Verbesserung der Verbindungsleitungen werde zu einer Senkung der Preise für diese Unternehmen führen. Nach dem Dafürhalten der Kommission mag eine Erneuerung der Infrastruktur zur Verringerung oder Angleichung der Preisunterschiede zwischen Sardinien und dem italienischen Festland führen, es ist aber sehr unwahrscheinlich, dass durch diese Projekte die Preise halbiert bzw. auf ein solches Niveau gesenkt werden können, das zur langfristigen Rentabilität der fraglichen industriellen Aktivitäten für erforderlich gehalten wird.
(175)
Die Kommission stellt weiter fest, dass ein Beitrag des Staates zur Senkung der Stromkosten für Großkunden nicht dazu führt, dass die Stromversorger zur Bindung ihrer wichtigsten Kunden die Preise senken, und auch eine Verschlechterung der Kostenstrukturen nicht verhindert. Vielmehr werden die Stromversorger dadurch veranlasst, ihre Marktmacht zu nutzen. Denn selbst wenn es zuträfe, dass die energieintensiven Unternehmen vor dem Hintergrund der Überkapazitäten normalerweise in der Lage sein müssten, einen konkurrenzfähigen Preis auszuhandeln, wenn dies nicht durch die Marktmacht der Stromversorger verhindert würde (die den Ausführungen Italiens und der Begünstigten zufolge ein Interesse an der Beibehaltung hoher Preise haben), so hält die Kommission doch an ihrer Auffassung fest, dass der Vorzugstarif nicht das geeignete Instrument wäre, um dieser Marktmacht entgegenzutreten.
6.1.4. Verhältnismäßigkeit
(176)
Die Berechnung der Subvention für die Begünstigten der Tarifregelung erfolgt nicht mit Blick auf einen Ausgleich des Regionalgefälles (d. h. den Unterschied zwischen den Strompreisen auf dem italienischen Festland und den Preisen für die gleiche Kundenkategorie auf Sardinien), sondern zielt vielmehr darauf ab, die Preise für die sardischen Unternehmen an die ihrer Wettbewerber in der Union anzugleichen. Die für die sardischen Begünstigten festgesetzten Preise sind ausnehmend niedrig und liegen mit Sicherheit unter denen auf dem italienischen Festland, die zu den höchsten in der EU gehören. Daher ist die Verhältnismäßigkeit der Tarife im Hinblick auf den regionalen Nachteil, den sie ausgleichen sollten, nicht gegeben.
(177)
Bereits die zur Berechnung der Subvention verwendete Methode deutet darauf hin, dass mit der Maßnahme weniger ein regionales, sondern eher ein wirtschaftspolitisches Ziel verfolgt wird. In seiner Stellungnahme verweist Italien denn auch wiederholt auf diese wirtschaftspolitische Dimension des Tarifs.
6.1.5. Degressive Staffelung
(178)
Regionale Betriebsbeihilfen müssen degressiv gestaffelt sein (vgl. Ziffer 4.17 der Regionalleitlinien). Da zur Anpassung der Tarife für die Jahre 2004 und 2005 unterschiedliche Mechanismen verwendet wurden, erfolgt eine getrennte Bewertung.
(179)
Die Tarife von 2004 sind anhand der Schwankungen der Kraftstoffpreise indexiert und können nur steigen oder unverändert bleiben. Den Ausführungen Italiens zufolge wird damit eine degressive Staffelung der Beihilfe sichergestellt. Nach dem Dafürhalten der Kommission kann das Erfordernis der Degressivität nur dann als erfüllt gelten, wenn die Ausgleichszahlungen - die dem tatsächlichen Beihilfebetrag entsprechen - im zeitlichen Verlauf sinken. Dass der Tarif im Zeitverlauf ansteigt, reicht nicht aus, da ein höherer Tarif auch einem höheren Beihilfebetrag entsprechen kann, wenn die Preise für die Endkunden auf dem Referenzmarkt im Zeitverlauf rascher gestiegen sind als der Tarif selbst. In dieser Hinsicht bietet die von Italien angewendete Methode keinerlei Sicherheit (69).
(180)
Beim Tarif von 2005 bewertete die Kommission den Indexierungsmechanismus nach Artikel 11 Absatz 13 des Gesetzes Nr. 80/2005 in der Auslegung der italienischen Strom- und Gasregulierungsbehörde AEEG durch Beschluss Nr. 217/05 (vgl. Erwägungsgrund 33). Nach den Durchführungsbestimmungen der AEEG wird der Stromtarif jährlich um einen Prozentsatz angehoben, der die Entwicklung der Energiepreise in der EU widerspiegelt, jedoch nur bis zu einer Obergrenze von 4 %. Nach Dafürhalten Italiens wird durch diesen Mechanismus der degressive Charakter der Beihilfe sichergestellt.
(181)
Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass der eher begrenzte jährliche nominelle Anstieg des Tarifs im Zeitverlauf nicht zu einer Verringerung des Nettobetrags der Beihilfe und damit der Ausgleichszahlungen führen wird.
(182)
Wenn die Preisentwicklung an den Strombörsen als weitgehend repräsentativ für die Veränderungen bei den bilateralen Vertragspreisen gelten kann (so das Vorbringen Italiens), dann wären die Tarife von 2005 nur bei einem Rückgang der durchschnittlichen Preise in der EU degressiv (da die Tarife nicht sinken, sondern nur ansteigen). In allen anderen Fällen hingegen würden die Tarife einen wachsenden Vorteil gewähren (70). Da die durchschnittlichen Strompreise in der EU von 2004 bis mindestens 2007 einen drastischen Anstieg (um mehr als 4 % pro Jahr) verzeichneten, wäre das in den Tarifen von 2005 enthaltene Beihilfeelement im Zeitverlauf angestiegen.
(183)
Italien führt weiter aus, dass die in bilateralen Verträgen vereinbarten Preise in der Realität nicht so stark ansteigen würden wie die Preise an den Strombörsen, so dass die Tarife von 2005 faktisch degressiv seien. Die Kommission stellt fest, dass die ihr zur Bewertung vorgelegte Methode der Indexierung auf den Preisschwankungen der Strombörsen basieren und dass Italien keine Informationen zur Entwicklung der bilateral ausgehandelten Preise vorgelegt hat. Somit ist das Vorbringen Italiens nicht hinreichend belegt.
(184)
Vielmehr legen die der Kommission vorliegenden begrenzten Informationen eher den Schluss nahe, dass die auf Sardinien bilateral verhandelten Preise erheblich angestiegen sind (vgl. z. B. die Aussage von Eurallumina, man habe 2004 auf dem freien Markt einen Strompreis von 65 EUR/MWh gezahlt und im Zeitraum 2005/2006 einen Preis von 80 EUR/MWh). Unter diesen Umständen wären bei Implementierung der Tarife die Ausgleichszahlungen im Zeitverlauf angestiegen.
(185)
Somit erfüllen weder die Tarife von 2004 noch die von 2005 das Erfordernis der degressiven Staffelung.
6.1.6. Schlussfolgerungen zur Vereinbarkeit der Maßnahme als Regionalbeihilfe
(186)
Angesichts dieser Sachverhalte können die in Rede stehenden Tarife nach Auffassung der Kommission nicht als Regionalbeihilfe auf der Grundlage der Regionalleitlinien von 1998 angesehen werden. Da Sardinien seit Dezember 2006 nicht länger als Fördergebiet im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV gilt, erübrigt sich auch die Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahme anhand der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013.
(187)
Im Hinblick auf eine andere Maßnahme zur Minderung der Stromkosten für das auf Sardinien tätige Unternehmen Eurallumina hat die Kommission im Jahr 2005 die gleiche ablehnende Haltung eingenommen. Seinerzeit war die Kommission zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die in Rede stehende Maßnahme in Form einer Befreiung von der Verbrauchsteuer auf Mineralöle (71) nicht auf der Grundlage der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung genehmigt werden konnte.
6.2. Weitere Erwägungen zur Vereinbarkeit
(188)
Italien und die betroffenen Unternehmen machen geltend, die fraglichen Tarife dienten dem Ausgleich der Defizite der Strommärkte, aufgrund derer noch keine wettbewerbsfähigen Preise möglich seien. Die Wettbewerbsfähigkeit der stromintensiven Industriezweige werde durch hohe Strompreise bedroht. Die Beihilfe habe insofern einen Anreizeffekt, als die Unternehmen andernfalls, d. h. ohne die Beihilfe, den Betrieb einstellen müssten.
(189)
Der Kommission scheint das Argument, eine Betriebsbeihilfe für einige Industrieunternehmen sei eine angemessene Reaktion auf mangelnden Wettbewerb auf dem lokalen Elektrizitätsmarkt, von dem alle Stromabnehmer betroffen sind, nicht annehmbar zu sein.
(190)
Auch erscheint es fragwürdig, ob die Beihilfe eine angemessene und verhältnismäßige Maßnahme darstellt, um eine Verlagerung der Standorte nach außerhalb Europas zu verhindern. Weder in der Entscheidungspraxis der Kommission noch in der Rechtsprechung der Unionsgerichte gibt es Präzedenzfälle, in denen diese Argumentation als Rechtfertigung für die Gewährung einer staatlichen Beihilfe für zulässig erklärt wurde. Entscheidungen über eine vollständige oder teilweise Verlagerung von Produktionsstätten werden im Rahmen der individuellen Unternehmensstrategie getroffen, und die Kommission hat nie behauptet, dass ein solcher Fall ein Marktversagen darstelle. Die Kommission hat bereits in ihren Entscheidungen zu Terni (72) und Alcoa (73) Zweifel an einer Argumentation geäußert, die auf die Verknüpfung von Beihilfemaßnahmen mit dem Ziel der Verhinderung einer Standortverlagerung von Industriezweigen nach außerhalb der EU abstellte.
(191)
Im Übrigen schlagen Expertengremien wie die Hochrangige Gruppe für Wettbewerbsfähigkeit, Energie und Umwelt (74) in ihren bereits genannten Schlussfolgerungen keineswegs vor, Probleme der Wettbewerbsfähigkeit aufgrund hoher Energiepreise durch spezifische staatliche Beihilfen zu lösen, sondern betonen die Notwendigkeit der uneingeschränkten Einhaltung der Regelungen zu staatlichen Beihilfen (75).
(192)
Vor diesem Hintergrund hält die Kommission an ihrer Auffassung fest, dass auf die beanstandeten Tarife von 2004 und 2005 keine der Ausnahmen nach Artikel 107 AEUV anwendbar ist. Die Ausnahmen nach Artikel 107 Absatz 2 AEUV sind nicht anwendbar, weil die Beihilfe weder sozialer Art ist noch zur Beseitigung von Schäden dient, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, noch zum Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteile erforderlich ist. Auch die Ausnahmen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben b und d AEUV finden keine Anwendung, da die Maßnahme weder der Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischen Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats noch der Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes dient. Hinsichtlich der Ausnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV ergibt die Analyse in den Erwägungsgründen 160-187 dass der Tarif nicht als Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung eines Gebiets anerkannt werden kann, in dem die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht. Auch im Hinblick auf Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fallen die Betriebshilfen, wie in den Erwägungsgründen 155-158 ausgeführt, grundsätzlich nicht unter die Ausnahmeregelung, und der Kommission ist kein Umstand ersichtlich, der die Gewährung der Beihilfe in diesem Fall begründen könnte.
(193)
Die Kommission ist daher der Auffassung, dass sowohl der Tarif von 2004 als auch der von 2005 mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar sind.
(194)
Nach dieser Schlussfolgerung braucht die Kommission die mögliche kumulative Wirkung der neuen Beihilfe und der alten unvereinbaren Beihilfen nicht mehr auf der Grundlage der Rechtsprechung in der Sache Deggendorf zu prüfen (vgl. Erwägungsgrund 31).
7. RÜCKFORDERUNG
(195)
Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates ist bei Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, der wirksame Wettbewerb wiederherzustellen, sofern der Rückforderung nicht ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts entgegensteht.
(196)
Im vorliegenden Fall sind nur die Tarife von 2004 (Sache C 38/b/04) Gegenstand der Rückforderung, da die Tarife von 2005 (Sache C 13/06) nicht implementiert wurden.
7.1. Vertrauensschutz und andere allgemeine Grundsätze des Unionsrechts, die der Rückforderung entgegenstehen können
(197)
Nach ständiger Rechtsprechung darf der Begünstigte einer Beihilfe, die ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt wurde, nicht auf die Ordnungsmäßigkeit der Gewährung dieser Beihilfe vertrauen (76). Ein umsichtig handelndes Unternehmen ist in der Regel selbst in der Lage, festzustellen, ob das Anmeldeverfahren eingehalten wurde und die Beihilfe rechtmäßig ist.
(198)
Jedoch ist nicht auszuschließen, dass sich der Begünstigte einer rechtswidrigen Beihilfe ausnahmsweise auf Umstände berufen kann, die sein Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe begründen und folglich einer Rückforderung der Beihilfe entgegenstehen (77).
(199)
Die Begünstigten der Tarife von 2004 haben in dieser Hinsicht keine Argumente vorgebracht. Auch die Kommission hat keine außergewöhnlichen Umstände festgestellt, die den Begünstigten Anlass zu berechtigtem Vertrauen hätten geben können. Insbesondere konnte die Entscheidung Alumix von 1996 nicht Grund zu der Erwartung geben, dass die Tarife nicht als Beihilfe einzustufen wären. Wie bereits in der Entscheidung zur Einleitung des Prüfverfahrens von 2004 (vgl. Erwägungsgrund 37) festgestellt, basierte der Tarif, der als Muster für die in Rede stehenden Tarife von 2004 diente, nicht auf der ursprünglichen Alumix-Vereinbarung, die die Kommission 1996 nicht als Beihilfe eingestuft hatte, sondern auf einer völlig neuen Maßnahme mit grundlegenden Modifizierungen (insbesondere im Hinblick auf den Finanzierungsmechanismus (78)), die in der Folge von den italienischen Behörden verlängert wurde. In dieser Situation hätte sich ein umsichtig handelnder Begünstigter von sich aus vergewissern müssen, dass die Beihilfe rechtmäßig ist.
(200)
Des Weiteren vertritt die Kommission die Auffassung, dass der Rückforderung kein anderer allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts entgegensteht.
7.2. Bezifferung der rückzufordernden Beträge
(201)
Sämtliche mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfebeträge, die Portovesme, ILA und Eurallumina nach Artikel 1 des Dekrets von 2004 erhalten haben, sind einschließlich Zinsen nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 EG-Vertrag (79) zurückzufordern.
(202)
Mit der Rückforderung soll die Wettbewerbssituation wiederhergestellt werden, in der sich die Begünstigten vor Gewährung der mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfe befanden, indem der sich aus der Beihilfe ergebende ungebührliche Vorteil beseitigt wird. Im vorliegenden Fall besteht der Vorteil aus der Differenz zwischen dem Vorzugstarif und dem Strompreis, den die Begünstigten ohne die beanstandeten Tarife auf dem Markt gezahlt hätten.
(203)
Zum Zeitpunkt der Einführung der Tarife erwarben alle beteiligten Unternehmen die von ihnen benötigte Elektrizität über bilateral ausgehandelte Verträge. Durch das Eingreifen des Staates wurde der vertraglich ausgehandelte Preis subventioniert. Die rückzufordernden Beträge entsprechen somit den Ausgleichszahlungen, die die Begünstigten im fraglichen Zeitraum erhielten (vgl. Erwägungsgrund 30).
8. SCHLUSSFOLGERUNG
Die Kommission kommt zu dem Schluss dass sowohl der Tarif von 2004 als auch der von 2005 Betriebsbeihilfen darstellen, für die keine der im AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelungen vom allgemeinen Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen in Betracht kommt und die somit mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind.
Im Hinblick auf den Tarif von 2004, der unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV unzulässigerweise umgesetzt wurde, sind alle zukünftigen Zahlungen zu stornieren und die bereits ausgezahlten Beihilfebeträge zurückzufordern. Der zurückzufordernde Betrag entspricht der Summe aller von der Ausgleichskasse an die Unternehmen Portovesme, ILA und Eurallumina ausgezahlten Beträge.
Die Tarife von 2005, die von Italien ordnungsgemäß nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV angemeldet wurden, sind nicht umzusetzen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die staatliche Beihilfe, die Italien den Unternehmen Portovesme Srl, Eurallumina Spa, ILA Spa und Syndial SpA auf der Grundlage von Artikel 11 Absatz 12 des Gesetzesdekrets Nr. 35 vom 14. März 2005, umgewandelt in das Gesetz Nr. 80/2005 vom 14. Mai 2005, gewähren will, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
(2) Die Beihilfe darf daher nicht gewährt werden.
Artikel 2
Die staatliche Beihilfe in Höhe von 12 845 892,82 EUR zugunsten von Portovesme Srl, 5 208 152,05 EUR zugunsten von Eurallumina SpA und 291 120,27 EUR zugunsten von ILA Spa, die Italien auf der Grundlage von Artikel 1 des Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri vom 6. Februar 2004 unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig gewährt hat, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 3
(1) Italien fordert die in Artikel 2 genannte Beihilfe von den Begünstigten zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe dem Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Italien stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Artikel 2 genannte Beihilfe ein.
Artikel 4
(1) Die in Artikel 2 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Italien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 5
(1) Italien übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Italien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Italien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Italien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 6
Dieser Beschluss ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 23. Februar 2011