KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. januar 2012
om statsstøtte C 21/10 (ex E 1/10) - Finland som følge af den manglende accept af passende foranstaltninger i forhold til fiskeriforsikringsordningen efter vedtagelsen af Kommissionens reviderede retningslinjer for gennemgangen af statsstøtte til fiskeri- og akvakultursektoren
(meddelt under nummer K(2011) 10065)
(Kun den finske og den svenske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/287/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 1 og 2,
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (1) i overensstemmelse med disse artikler, og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
I 2004 vedtog Kommissionen reviderede retningslinjer for gennemgangen af statsstøtte til fiskeri- og akvakultursektoren (herefter benævnt »retningslinjerne«) (2). I overensstemmelse med punkt 5.2 i disse retningslinjer anmodede Kommissionen medlemsstaterne, deriblandt Finland, i brev af 21. oktober 2004 om at ændre de eksisterende støtteordninger for at bringe dem i overensstemmelse med de nye retningslinjer senest den 1. januar 2005 samt skriftligt at bekræfte, at de accepterer forslagene til passende foranstaltninger senest den 15. november 2004 (3).
(2)
Ved breve af 15. november 2004, 20. januar 2005 og 14. juni 2005 erklærede Finland, at man ikke var enig i, at fiskeriforsikringsordningen skulle ændres for at blive bragt i overensstemmelse med de nye retningslinjer. Ordningen var anmeldt til Kommissionen ved brev af 27. april 1995 på grundlag af artikel 144, litra a), i traktaten om Republikken Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union og blev efterfølgende betragtet som eksisterende støtte, jf. EF-traktatens artikel 88, stk. 1 (nu artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, herefter benævnt »TEUF«).
(3)
Den 11. oktober 2005 blev der holdt et møde mellem Kommissionen og Finland. Finland fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 24. november 2005.
(4)
Retningslinjerne blev revideret igen i 2008 (4), og Kommissionen anmodede også medlemsstaterne ved brev af 15. april 2008 om senest den 1. september 2008 at ændre de eksisterende ordninger (5).
(5)
Finland svarede ved brev af 30. maj 2008, at man stadig var rede til at ændre fiskeriforsikringsordningen som foreslået i 2005, men ikke i det omfang, som de passende foranstaltninger krævede. Der blev holdt et nyt møde mellem Kommissionen og Finland den 6. marts 2009.
(6)
Den 1. oktober 2009 sendte Kommissionen en sidste anmodning om oplysninger, hvoraf det fremgik, at Kommissionen ville være nødsaget til at følge proceduren i artikel 19, stk. 2, og artikel 4, stk. 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (6) og indlede den formelle undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i TEUF, hvis Finland ikke accepterede de foreslåede passende foranstaltninger. Finland svarede ved brev af 18. november 2009.
(7)
Kommissionen besluttede at indlede proceduren, fordi Finland ikke har accepteret hele forslaget til ændring af ordningen. Beslutningen blev meddelt ved brev af 15. september 2010, der blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (7).
(8)
Finland svarede ved brev af 15. november 2010. Efter offentliggørelsen af beslutningen i Den Europæiske Unions Tidende modtog Kommissionen desuden kommentarer fra tre interesserede parter: to breve fra to sammenslutninger af finske erhvervsfiskere Suomen Ammatikalastajalitto SAKL ry (brev af 8.11.2011) og Kalatalouden Keskusliitto (brev af 16.11.2010) samt et brev fra de seks fiskeriforsikringssammenslutninger i Finland (brev af 16.11.2010). Kopier af disse breve blev sendt til de finske myndigheder den 6. december 2010. Repræsentanter for disse sammenslutninger mødtes med Kommissionen den 13. januar 2011 og forelagde supplerende dokumentation.
(9)
Da Kommissionen havde brug for yderligere afklaring af oplysningerne i brevet af 15. november 2010, blev der holdt et møde med de finske myndigheder i Kommissionens lokaler den 4. april 2011. De finske myndigheder sendte også yderligere oplysninger i meddelelser af 13. april og 13. maj 2011.
(10)
Eftersom Finland havde informeret om, at man var rede til at ændre ordningen på en sådan måde, at den ville blive forenelig med det indre marked, anmodede Kommissionen ved brev af 6. juli 2011 Finland om at give sit officielle tilsagn til at ændre den lovgivning, der udgør retsgrundlaget for ordningen. Finland sendte et positivt svar i brev af 19. september 2011.
2. BESKRIVELSE AF STØTTEN
(11)
Støtteordningens grundlag er lov nr. 331 af 23. juli 1958, som senest blev ændret ved lov nr. 1236 af 29. januar 1999 (8). Finland informerede Kommissionen om ordningen lige efter tiltrædelsen til Det Europæiske Fællesskab på grundlag af artikel 144, litra a), i traktaten om Republikken Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union. Efterfølgende er støtteordningen blevet betragtet som eksisterende, jf. EF-traktatens artikel 88 (nu artikel 108, stk. 1, i TEUF).
(12)
Støttemodtagerne under denne forsikringsordning er fiskerivirksomheder, som til stadighed udøver fiskeri i Finland. Forsikringen ydes af seks fiskeriforsikrings-sammenslutninger, der dækker hele Finland. Hver sammenslutning dækker et bestemt geografisk område.
(13)
Ifølge artikel 7 i loven udbetales der en årlig statsstøtte til hver enkelt sammenslutning, som udgør en andel af de skadeserstatninger, som sammenslutningen har udbetalt i overensstemmelse med forsikringskontrakter, der er omfattet af loven. Ifølge artikel 2 kan der udbetales skadeserstatning i forbindelse med følgende skader:
-
skader på net, lakseliner, langliner og dertil fastgjorte ankre, reb og andet udstyr i forbindelse hermed
-
skader på fiskerfartøjer, der er registreret i Finland
-
skader på køretøjer til transport og indhaling, som anvendes ved vinterfiskeri på is, fiskehytter og drivvod eller trawl.
(14)
I loven beskrives endvidere de betingelser, der skal opfyldes, for at en anmodning om skadeserstatning kan tages i betragtning. Følgende betingelser er særligt relevante for Kommissionens vurdering: de forsikrede genstande skal være af en tilstrækkelig god kvalitet og fuldt funktionsdygtige, redskaberne skal være forsikret til fuld værdi; skaden skal være påvist på pålidelig vis.
(15)
Finland forklarede i brev af 15. november 2004, hvordan støtteordningen fungerer i forhold til de skader, som fiskerivirksomhederne lider. Der er for det første fastsat en selvrisiko i forbindelse med den skadeserstatning, der kan ansøges om, svarende til 25 % i tilfælde, hvor skadeserstatningen ikke overstiger 504,56 EUR eller maksimalt 5 % i tilfælde, hvor skadeserstatningen overstiger dette beløb. Efter at selvrisikoen er trukket fra, får man den erstatning, som fiskeriforsikringssammenslutningen udbetaler til virksomheden. Den del, som staten refunderer til fiskeriforsikringssammenslutningen, svarer derefter til 40 % af den udbetalte erstatning, når den ikke overstiger 504,56 EUR, og 90 %, når beløbet er over 504,56 EUR.
(16)
I brev af 24. november 2005 foreslog Finland efterfølgende, at ordningen blev ændret, så statsstøtten kun skulle udbetales i forbindelse med skader, som skyldes de særlige forhold, der findes i Finland, herunder at skaden er sket nord for den 59. breddegrad.
(17)
I brev af 15. november 2004 beskrev Finland de forhold, som man anser for særlige for fiskeriet i Finland. Forholdene skyldes klimaforholdene med bl.a. isdannelse, som kan forårsage skader på både fartøjer og fiskeredskaber, samt de meget lave temperaturer, som kan påvirke fartøjets motor. Disse særlige forhold forværres yderligere af faktorer som Finlands havtopografi med lavt vand og en ujævn havbund i en skærgård med mange øer. Under disse forhold er der en ganske stor risiko for at forlise i forbindelse med storme og strømme under vejrforhold med is og frost. Der er desuden en stor sælbestand, som ødelægger udstyret og derved forårsager betydelige tab for fiskeindustrien. Skarver forårsager også sommetider skader på udstyret (hildingsgarn).
(18)
I årene 2004-2009 var antallet af hændelser, som førte til udbetaling af erstatning, den samlede årlige erstatning udbetalt af fiskeriforsikringssammenslutningerne samt den del, der blev refunderet af staten, følgende:
År
Dækkede virksomheder
Antal hændelser
Udbetalt erstatning (EUR)
Refunderet af staten (EUR)
2009
472
470
1 296 961
1 026 132
2008
486
459
1 256 200
980 065
2007
503
530
1 564 340
1 197 217
2006
519
496
1 234 761
920 167
2005
543
539
1 333 027
992 826
2004
576
568
1 607 919
1 111 195
(19)
Sammenslutningernes udbetalinger fordeler sig på 50 % i forbindelse med skader på udstyr og 45 % på fartøjer og 5 % på andet udstyr.
3. BEGRUNDELSER FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(20)
Som allerede nævnt (9), blev støtteordningen anmeldt til Kommissionen i 1995 på grundlag af artikel 144, litra a), i traktaten om Republikken Finlands tiltrædelse af Den Europæiske Union og blev efterfølgende betragtet som eksisterende støtte, jf. EF-traktatens artikel 88, stk. 1. De retningslinjer, der gjaldt indtil revisionen i 2004, indeholdt en særlig bestemmelse om støtte til forsikringspræmier, og det var på dette grundlag, at støtteordningen blev betragtet som forenelig med det indre marked. Bestemmelsen blev fjernet i forbindelse med revisionen i 2004.
(21)
Kommissionen indledte proceduren, fordi man var af den opfattelse, at de skader, der er dækket af fiskeriforsikringsordningen, ikke kan anses for at være forårsaget af en udsædvanlig begivenhed eller en naturkatastrofe, men snarere af en permanent eller strukturel situation, dvs. de permanente eller strukturelle forhold, som gælder for fiskeri i finske farvande.
(22)
Kommissionen var derfor af den opfattelse, hvilket er i overensstemmelse med retningslinjerne (10), at støtten var en driftsstøtte, som i princippet er i strid med det indre marked, eftersom den bevirker, at likviditeten øges i de virksomheder, der får støtten, og den blev udbetalt, uden at der blev stillet krav til modtagerne.
(23)
Kommissionen var ikke enig i de finske myndigheders argumentation, hvor støtteordningen blev begrundet med, at den var en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF. Finland fremførte ingen særlige argumenter for, at forsikringsydelser til fiskeribedrifter kan betegnes som en tjenesteydelse af denne art, og Kommissionen fandt ikke, at ordningen på baggrund af sine karakteristika, kunne betegnes som en sådan. Kommissionen konstaterede bl.a., at fiskeriforsikringssammenslutningerne kun leverer forsikringsydelser til en særlig gruppe af virksomheder, som udøver en økonomisk aktivitet, der består i at producere varer til afsætning på markedet, nemlig virksomheder i fiskerisektoren. Kommissionen betvivlede derfor stærkt, at en kommerciel forsikringsydelse til en udvalgt gruppe af økonomiske virksomheder ville kunne betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
4. KOMMENTARER FRA DE FINSKE MYNDIGHEDER OG FRA INTERESSEREDE TREDJEPARTER
4.1. Kommentarer fra de finske myndigheder
(24)
De finske myndigheder mindede om de væsentligste karakteristika ved forsikringssystemets funktion. De gav også en grundig beskrivelse af de særlige forhold, som gælder for fiskeriindustrien i Finland: særlige klimatiske forhold med is og mørke om vinteren, kystområdernes topografi med lavt vand og ujævn havbund samt en stor sælbestand.
(25)
De oplyste også om fiskerisektorens manglende mulighed for at opnå forsikringsdækning med det samme dækningsniveau for denne type skader i den private forsikringssektor. Til at underbygge deres påstand vedlagde de til deres svar et brev fra den finske finansbranches centralforbund Finanssialan Keskusliitto.
(26)
De meddelte desuden, at værdien af importen er 6,8 gange så stor som værdien af eksporten. I 2009 importerede Finland 95 046 ton fisk til en værdi af 244,5 mio. EUR, hvorimod eksporten udgjorde 59 905 ton til en værdi af 36 mio. EUR. Kun 30 % af konsumfiskene stammer fra Finland. Det årlige forbrug af finske fisk er faldet fra 6,1 kg til 4,5 kg mellem 2000 og 2009, mens det er steget fra 6,6 kg til 11,2 kg for de importerede fisks vedkommende. Ifølge de finske myndigheder viser det, at statsstøtten ikke påvirker konkurrencen negativt.
(27)
De finske myndigheder erindrer om, at Kommissionen, da den besluttede at sætte proceduren i gang, konstaterede, at ophævelsen af bestemmelsen om støtte til forsikringspræmier i retningslinjerne fra 2004 indebar, at denne form for statsstøtte ikke længere var tilladt. De finske myndigheder er ikke enige i dette synspunkt. De mener for det første, at forsikringsordningen er fuldt berettiget på grund af de særlige klimatiske og geografiske forhold, der kendetegner de finske farvande. Desuden blev ordningen i 2000 anset for at være forenelig, selv om denne form for støtte ikke var blandt dem, der blev anset for forenelige i de dengang gældende retningslinjer fra 1997 (11), i en sammenhæng, som ligner den, der siden 2004 har været gældende med retningslinjerne fra 2004 og 2008.
(28)
Finland gør dog i kommentarerne opmærksom på, at man er parat til at ændre ordningen, som følger:
-
fartøjer, der fisker på åbent hav, udelukkes, hvilket i praksis vil sige udelukkelse af fartøjer på over 12 m
-
erstatning gives kun, hvis skaden opstår i Finlands territorialfarvand, eller i landets eksklusive økonomiske zone
-
ordningen dækker kun skader, der skyldes Finlands særlige forhold, og som således skyldes ugunstige klimatiske eller geografiske forhold (is, sne, kraftige storme, rev i kystnære farvande) eller sæler og skarver, og som opstår på fartøjer og fiskeredskaber, samt skader på køretøjer til indhaling og transport og andre særlige redskaber, der anvendes til vinterfiskeri.
(29)
Finland mener, at ændringen kan gennemføres inden den 31. december 2012. Fristen er nødvendig af to grunde: Det er dels nødvendigt at ændre den nuværende lovgivning, som udgør ordningens retsgrundlag (lov nr. 331 af 23. juli 1958) og dels nødvendigt at opsige de gældende kontrakter under den nuværende ordning. Det betyder, at den nye fiskeriforsikringsordning kan træde i kraft den 1. januar 2013.
(30)
Som nævnt ovenfor (12) bekræftede de finske myndigheder i deres brev af 19. september 2011, at de havde til hensigt at ændre den lovgivning, der udgør ordningens retsgrundlag. De nævnte, at de - hvis Kommissionen træffer den endelige afgørelse inden for en rimelig tid - vil være i stand til at fremsætte et forslag i det finske parlament tilstrækkeligt tidligt i 2012, til at loven kan træde i kraft den 1. januar 2013. De understregede imidlertid, at der er behov for en overgangsperiode til at indføre de nye regler, fordi det bliver nødvendigt at ændre vilkårene i de gældende forsikringskontrakter. Myndighederne anser det i denne forbindelse for muligt at foretage kontraktændringerne inden den 1. januar 2014 og at anvende de ændrede betingelser for støtten til forsikringsyderne fra denne dato.
4.2. Bemærkninger fra interesserede parter
(31)
To fiskeriforeninger fremsatte kommentarer til Kommissionen: Suomen Ammattikalastajaliitto og Katatalouden Keskuliitto. I lighed med de finske myndigheder fremhæver begge foreninger de særlige forhold, som gælder for fiskeriet i Finland, samt den manglende mulighed for at opnå forsikringsdækning. Den ene forening (Suomen Ammattikalastajaliitto) bemærker, at Kommissionen ikke har fremført noget bevis for, at støtteordningen kan påvirke konkurrencen mellem medlemsstaterne, og bemærker navnlig, at det for tiden kun er 7 % af de fisk, der spises i landet, som kommer fra erhvervsfiskeriet, og at Finlands fiskeindustri og fiskemarked derfor er afhængige af importerede fisk. Foreningen anser derfor den foreløbige konklusion, der blev fremsat, da proceduren blev indledt, for ubegrundet.
(32)
Fiskeriforsikringssammenslutningerne støtter også de finske myndigheders synspunkt. De peger på, at der gælder helt særlige klimatiske og geografiske forhold for fiskeindustrien i de finske farvande. De henleder opmærksomheden på, at forsikringssystemet blev indført, fordi den private forsikringssektor ikke var parat til at forsikre fiskeriet, der er en aktivitet af marginal betydning, mod sådanne risici. Fiskeriforsikringssammenslutningerne har desuden pligt til at forsikre alle fiskere, der er etableret inden for deres kompetenceområde.
5. VURDERING AF STØTTEN
5.1. Forekomst af statsstøtte
(33)
I artikel 107, stk. 1, i TEUF er der fastsat følgende: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
(34)
Erstatningen, som fiskeriforsikringssammenslutningerne udbetaler til fiskerivirksomhederne, stammer delvis fra midler, som sammenslutningerne har fået i tilskud fra staten. Tilskuddene kommer fra statsbudgettet. Erstatningen giver virksomhederne i fiskerisektoren en finansiel fordel, og udgør derfor en sektorfordel, som ydes ved hjælp af statsmidler.
(35)
Alene det forhold, at en virksomheds konkurrencemæssige position styrkes i forhold til andre konkurrerende virksomheder, hvis den får en økonomisk fordel, som den ellers ikke ville have fået under normal udøvelse af erhvervet, peger ifølge Domstolens retspraksis i retning af en mulig konkurrencefordrejning (13). Desuden kan støtte til en virksomhed, der opererer på et marked, som er åbent for samhandel inden for EU, påvirke handlen mellem medlemsstaterne (14).
(36)
Eftersom der er en betydelig handel med fiskerivarer i Den Europæiske Union, styrker denne foranstaltning de pågældende virksomheders stilling på markedet i EU og kan derfor fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandlen inden for EU (15). Den kendsgerning, at importen er højere end eksporten, eller at størstedelen af konsumfiskene kommer fra andre lande, er ikke relevant. Dette viser tværtimod, at markedet for fiskerivarer i Finland rent faktisk er meget åbent og peger derved i retning af, at støtten til de finske virksomheder understøtter deres position i forhold til de virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene. Selv den kendsgerning, at mængden af importeret konsumfisk kan være steget i forhold til den mængde af konsumfisk, der ikke er importeret, ændrer ikke noget set ud fra dette synspunkt; det tyder kun på, at de finske virksomheder ikke har foretaget de nødvendige justeringer for at følge udviklingen i de økonomiske forhold, der findes på markedet for fiskerivarer i Finland. Hvorom alting er, får disse virksomheder en støtte, som understøtter deres stilling på det indre marked i forhold til udenlandske virksomheder.
(37)
På baggrund af ovenstående kan det konkluderes, at betingelserne i artikel 107, stk. 1, er opfyldt, og at den erstatning, der udbetales til fiskerivirksomheder, og som stammer fra statsbudgettet, er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF.
5.2. Forenelighed med det indre marked
5.2.1. Støtteordningens art
(38)
Formålet med fiskeriforsikringsordningen er at dække udgifter, som delvis dækkes af forsikringspræmier. Den er ikke i sig selv en støtte til betaling af forsikringspræmier, den har heller ikke til formål at dække en del af forsikringspræmierne, men skal dække en del af de erstatningskrav, som virksomhederne indsender til fiskeriforsikrings-sammenslutningerne.
(39)
Eftersom erstatningskravene imidlertid indsendes til sammenslutninger, som skal foretage udbetalinger af de accepterede skadesbeløb, er Kommissionen af den opfattelse, at effekten af støtten er en lavere præmie end den, fiskerivirksomhederne skulle have betalt, hvis de pågældende fiskeriforsikringssammenslutninger ikke kunne regne med midler fra staten. Ordningen har derfor samme effekt som en støtteordning til betaling af forsikringspræmier. Ordningen kan derfor opfattes som en støtteordning til betaling af forsikringspræmier.
5.2.2. Forenelighed med det indre marked
(40)
Kommissionen er ikke enig med de finske myndigheder, når de siger, at situationen i 2004- og 2008-retningslinjerne kan sammenlignes med retningslinjerne fra 1997, når det betænkes, at der i ingen af disse retningslinjer findes en bestemmelse om støtte til betaling af forsikringspræmier. At den særlige bestemmelse om denne form for støtte, som tidligere indgik i 2001-retningslinjerne (16), blev slettet i 2004, viser, at Kommissionen med revisionen i 2004 klart var af den opfattelse, at denne form for støtte ikke længere kunne undtages fra princippet om, at statsstøtte ikke er foreneligt med det indre marked og anses for foreneligt med det fra den dag, hvor retningslinjerne fra 2004 trådte i kraft. Denne politiske beslutning blev ikke ændret i forbindelse med den næste revision, dvs. 2008-retningslinjerne.
(41)
Hertil kommer, at den overordnede ramme for Kommissionens vurdering af statsstøtte til forsikringspræmier, er blevet ændret. Kommissionen anså i 2000 (17) statsstøtteordningen for at være forenelig, for så vidt angår skadeserstatninger, der skyldtes de særlige betingelser, der specielt gælder for vejret og kystområderne i Finland. I begrundelsen for beslutningen henviste Kommissionen til situationen i landbrugssektoren, hvor der heller ikke fandtes en bestemmelse i retningslinjerne for denne sektor, men hvor det var Kommissionens praksis at godkende beslutninger om støtteforanstaltninger i forbindelse med forsikring mod naturkatastrofer og exceptionelle forsikringer fra sag til sag. I 2000 præciserede Kommissionen sin politik for både landbrugs- og fiskerisektorens vedkommende ved at fastlægge de kriterier, som skal følges ved vurderingen (18) af denne form for støtte i de respektive retningslinjer. Kriterierne har siden da eksisteret i retningslinjerne for landbrug (19), mens de ikke længere findes i retningslinjerne for fiskeri. Selv om Kommissionen således har fastlagt præcise kriterier for, hvornår støtte til betaling af forsikringspræmier anses for forenelig med det indre marked, er kriterierne blevet slettet i retningslinjerne for fiskeri. For fiskerisektorens vedkommende er Kommissionen derfor nødt til at vende tilbage til det overordnede princip om statsstøttes uforenelighed eller vurdere en sådan ordnings uforenelighed på baggrund af bestemmelser, der eventuelt kan gælde.
(42)
Bestemmelsen i de nuværende retningslinjer, der eventuelt kan gælde, er punkt 4.9, hvoraf det fremgår, at støtteforanstaltninger, der ikke er omfattet af en bestemmelse i et af de øvrige punkter med en fortegnelse over forskellige støttekategorier, som kan anses for forenelige med det indre marked, i princippet ikke kan anses for at være forenelig.
(43)
En støtteordning kan imidlertid undtagelsesvis anses for at være forenelig, hvis medlemsstaten påviser, at den overholder de principper, der er fastlagt i retningslinjerne, og tilgodeser den fælles fiskeripolitiks mål.
(44)
I sit svar på beslutningen om at indlede proceduren fremsatte Finland konkrete forslag om en ændring af ordningen, så den blev mere restriktiv (20). Finland begrundede desuden ordningens fortsatte eksistens med, at forsikringsmarkedet ikke giver mulighed for at dække en betydelig del af disse skader.
(45)
I brevet, der var vedhæftet de finske myndigheders svar, bekræfter den finske finansbranches centralforbund Finanssialan Keskusliitto, at man ikke ville være i stand til at dække alle skader, som på nuværende tidspunkt håndteres af fiskeriforsikringssammenslutningerne. Dækningen ville blive meget begrænset - eller i visse tilfælde, f.eks. skader på fiskeredskaber - ikke være mulig. Forsikringsselskaberne kan ikke forsikre mod sådanne skader, fordi forsikringspræmierne i så fald ville blive urimeligt høje.
(46)
Dette viser, at fiskeriforsikringssammenslutningerne ikke har en stilling, som gør, at de kan fordreje konkurrencevilkårene i forhold til de private forsikringsselskaber. Det er tegn på en markedsfejl i Finland, når det ikke er muligt at forsikre sig mod disse skader hos private virksomheder.
(47)
Kommissionen er af den opfattelse, at en statsstøtteforanstaltning, som udbedrer en markedsfejl, kan anses for forenelig med det indre marked, når dens mål er af fælles interesse. Dette opfylder kravene i retningslinjernes punkt 4.9 vedrørende overholdelse af principperne i retningslinjerne og den fælles fiskeripolitiks mål.
(48)
Det er målsætningen med den fælles fiskeripolitik, at den skal sikre, at de levende akvatiske ressourcer udnyttes på en økonomisk, miljømæssigt og socialt bæredygtig måde (21). Det er Kommissionens opfattelse, at denne ordning som ændret i overensstemmelse med de ændringer, som Finland har beskrevet, ville bidrage til at imødegå disse betingelser. Sammen med anvendelsen af reglerne til bevarelse og forvaltning af udnyttelsen af disse ressourcer ville det give mulighed for at fortsætte med at fiske under de særlige omstændigheder, der gælder for kystområderne i Finland, herunder skader på redskaberne (fiskenet), som skyldes sæler og sommetider skarver. Det ville bidrage til at give dem sunde økonomiske, miljømæssige og sociale forhold for de fiskerivirksomheder, der skal overvinde de specifikke begrænsninger, det er at fiske i disse farvande. Det ville også bidrage til at fastholde den samfundsøkonomiske struktur i de pågældende kystsamfund.
(49)
Kommissionen konstaterer desuden, at støtteordningen, når den er blevet ændret, under alle omstændigheder ikke vil medføre fuld erstatning for den lidte skade. Det nuværende system med både selvrisiko og en delvis refundering af den udbetalte skadeserstatning (22), forbliver som det er. Der er således stadig behov for en modydelse fra støttemodtagerne, som det fremgår af retningslinjernes punkt 3.3.
(50)
Endelig finder Kommissionen, at den periode, som Finland anser for nødvendig for at ændre ordningen (23), er acceptabel. Idet der tages højde for den nødvendige lovgivningsprocedure, er fristen den 1. januar 2013 for ikrafttrædelse af loven, som ændrer ordningens nuværende retsgrundlag, rimelig. På det tidspunkt vil de gældende forsikringskontrakter mellem fiskerivirksomhederne og fiskeriforsikrings-sammenslutningerne endvidere være blevet fornyet i løbet af 2012 i overensstemmelse med de betingelser, der gælder på det tidspunkt, og med udløb i løbet af 2013. Det er rimeligt, at disse kontrakter får lov til at løbe ud i henhold til de indgåede aftaler. De bliver efterfølgende fornyet i 2013 i overensstemmelse med de nye betingelser, som gælder på det tidspunkt. Den endelige frist, den 31. december 2013, med ikrafttræden af de ændrede kontrakter dagen efter, dvs. den 1. januar 2014, er derfor berettiget.
6. KONKLUSION
(51)
På baggrund af ovenstående analyse fastslår Kommissionen, at fiskeriforsikringsordningen kan anses for at være forenelig med det indre marked, når det ændres i overensstemmelse med følgende principper:
-
fartøjer, der fisker i åbent hav, udelukkes, hvilket i praksis vil sige, at fartøjer over 12 m udelukkes
-
kun skader opstået i Finlands territorialfarvand eller landets eksklusive økonomiske zone er omfattet af ordningen
-
ordningen dækker kun skader, der skyldes Finlands særlige forhold, og som således skyldes ugunstige klimatiske eller geografiske forhold (is, sne, kraftige storme, rev i kystnære farvande) eller sæler og skarver, og som opstår på fartøjer og fiskeredskaber samt skader på køretøjer til indhaling og transport og andre særlige redskaber, der anvendes til vinterfiskeri.
(52)
Kommissionen noterer sig, at de finske myndigheder har forpligtet sig til at ændre retsgrundlaget for støtteordningen senest den 1. januar 2013, således at vilkårene i forsikringskontrakterne kan blive ændret senest den 1. januar 2014 -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den eksisterende fiskeriforsikringsordning, der blev genstand for et forslag om passende foranstaltninger efter revisionen af retningslinjerne for gennemgang af statsstøtte til fiskeri og akvakultur, er forenelig med det indre marked efter følgende ændringer, som Finland har forpligtet sig til at foretage:
-
fartøjer, der fisker i åbent hav, udelukkes, hvilket i praksis vil sige, at fartøjer over 12 m udelukkes
-
kun skader opstået i Finlands territorialfarvand eller landets eksklusive økonomiske zone er omfattet af ordningen
-
ordningen dækker kun skader, der skyldes Finlands særlige forhold, og som således skyldes ugunstige klimatiske eller geografiske forhold (is, sne, kraftige storme, rev i kystnære farvande) eller sæler og skarver, og som opstår på fartøjer og fiskeredskaber, samt skader på køretøjer til indhaling og transport og andre særlige redskaber, der anvendes til vinterfiskeri.
2. Lovgivningen, som ændrer denne ordning, træder i kraft senest den 1. januar 2013 og de forsikringskontrakter, som indgås på grundlag heraf, træder i kraft senest den 1. januar 2014.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Finland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. januar 2012.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 11. Januar 2012
zur staatlichen Beihilfe C 21/10 (ex E 1/10) - Finnland - Nichtannahme zweckdienlicher Maßnahmen für die Fischereiversicherungsregelung nach der Verabschiedung überarbeiteter Leitlinien für die Prüfung staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor durch die Kommission
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 10065)
(Nur die finnische und der schwedische Text sind verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/287/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absätze 1 und 2,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung (1) gemäß dem genannten Artikel,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
2004 nahm die Kommission überarbeitete Leitlinien für die Prüfung staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor an (nachstehend „Leitlinien“) (2). Mit Schreiben vom 21. Oktober 2004 forderte die Kommission die Mitgliedstaaten, unter anderem Finnland, gemäß Ziffer 5.2 dieser Leitlinien auf, ihre geltenden Beihilferegelungen bis spätestens 1. Januar 2005 zu ändern, um sie mit den neuen Leitlinien in Einklang zu bringen, und bis spätestens 15. November 2004 schriftlich zu bestätigen, dass sie die vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen annehmen (3).
(2)
Mit Schreiben vom 15. November 2004, vom 20. Januar 2005 und vom 14. Juni 2005 teilte Finnland mit, dass es nicht einverstanden sei, die Beihilferegelung „Fischereiversicherungsregelung“ zur Anpassung an die neuen Leitlinien zu ändern. Diese Regelung wurde der Kommission am 27. April 1995 auf der Grundlage von Artikel 144 Buchstabe a des Vertrags über den Beitritt Finnlands zur Europäischen Union mitgeteilt und deshalb als bestehende Beihilfe im Sinne des Artikels 88 Absatz 1 des EG-Vertrags (jetzt Artikel 108 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)) angesehen.
(3)
Am 11. Oktober 2005 fand ein Treffen zwischen der Kommission und Finnland statt. Finnland übermittelte mit Schreiben vom 24. November 2005 zusätzliche Informationen.
(4)
2008 wurden die Leitlinien erneut überarbeitet (4), und die Kommission forderte die Mitgliedstaaten dieses Mal mit Schreiben vom 15. April 2008 auf, bestehende Beihilferegelungen bis spätestens 1. September 2008 zu ändern (5).
(5)
Finnland antwortete mit Schreiben vom 30. Mai 2008, dass es weiterhin bereit wäre, die Fischereiversicherungsregelung entsprechend den Vorschlägen von 2005 zu ändern, nicht aber in dem Umfang, wie ihn die zweckdienlichen Maßnahmen erforderten. Am 6. März 2009 fand zwischen der Kommission und Finnland ein neues Treffen statt.
(6)
Am 1. Oktober 2009 schickte die Kommission ein letztes Auskunftsersuchen mit dem Hinweis, dass sie sich gezwungen sähe, das Verfahren nach Artikel 19 Absatz 2 und Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 desRates (6) anzuwenden und das förmliche Prüfverfahren gemäß Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten, sollte Finnland die vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen nicht annehmen. Finnland antwortete mit Schreiben vom 18. November 2009.
(7)
Da Finnland den Vorschlag zur Änderung der betreffenden Regelung nicht vollständig angenommen hat, beschloss die Kommission, das genannte Verfahren einzuleiten. Dieser Beschluss wurde mit Schreiben vom 15. September 2010 mitgeteilt und im Amtsblatt veröffentlicht (7).
(8)
Finnland antwortete mit Schreiben vom 15. November 2010. Außerdem erhielt die Kommission im Anschluss an die Veröffentlichung ihres Beschlusses im Amtsblatt Stellungnahmen von drei Beteiligten: zwei Schreiben von zwei Verbänden finnischer Berufsfischer, Suomen Ammatikalastajalitto SAKL ry (Schreiben vom 8. November 2011) und Kalatalouden Keskusliitto (Schreiben vom 16. November 2010) sowie ein Schreiben der sechs bestehenden Fischereiversicherungsgesellschaften in Finnland (Schreiben vom 16. November 2010). Kopien dieser Schreiben wurden den finnischen Behörden am 6. Dezember 2010 zugestellt. Am 13. Januar 2011 suchten Vertreter der genannten Beteiligten die Dienststellen der Kommission auf und legten ergänzende Unterlagen vor.
(9)
Aufgrund des Klärungsbedarfs der Kommission zu einigen Angaben im Schreiben vom 15. November 2010 wurde für den 4. April 2011 mit den finnischen Behörden ein Treffen in Brüssel anberaumt. Außerdem übermittelten die finnischen Behörden am 13. April und am 13. Mai 2011 zusätzliche Informationen.
(10)
Nachdem Finnland wissen ließ, dass es bereit sei, die Regelung so zu ändern, dass sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, forderte die Kommission Finnland mit Schreiben vom 6. Juli 2011 abschließend auf, seine offizielle Zusage zur Änderung der Vorschriften, die die Rechtsgrundlage für die betreffende Regelung bilden, zu bestätigen. Finnland kam dieser Aufforderung mit Schreiben vom 19. September 2011 nach.
2. BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(11)
Die Beihilferegelung gründet sich auf das finnische Gesetz Nr. 331 vom 23. Juli 1958, zuletzt geändert durch das Gesetz Nr. 1236 vom 29. Januar 1999 (8). Finnland notifizierte der Kommission diese Regelung kurz nach seinem Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft, gestützt auf Artikel 144 Buchstabe a des Vertrags über den Beitritt Finnlands zur Europäischen Union. Seither gilt diese Beihilferegelung als bestehende Beihilfe im Sinne des Artikels 88 Absatz 1 des EG-Vertrags (jetzt Artikel 108 Absatz 1 AEUV).
(12)
Begünstigte dieser Versicherungsregelung sind Fischereibetriebe, die in Finnland durchgehend Fischfang betreiben. Die Versicherung wird von sechs Fischereiversicherungsgesellschaften in ganz Finnland angeboten. Jede Versicherungsgesellschaft deckt einen bestimmten geografischen Bereich ab.
(13)
Gemäß Artikel 7 des Gesetzes wird den Fischereiversicherungsgesellschaften jährlich eine staatliche Beihilfe in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes der Schadensersatzforderungen gezahlt, die eine Gesellschaft im Rahmen der unter dieses Gesetz fallenden Versicherungsverträge beglichen hat. Gemäß Artikel 2 besteht ein Schadensersatzanspruch in folgenden Fällen:
-
Schäden an Netzen, Lachs-Leinen, Langleinen und daran befestigten Ankern, Tauen und sonstigem Beiwerk;
-
Schäden an in Finnland registrierten Fischereifahrzeugen;
-
Schäden an Transport- und Schleppfahrzeugen für die Eisfischerei im Winter, an Fischerhütten, Waden- oder Schleppnetzen.
(14)
Gesetzlich festgelegt ist auch, unter welchen Voraussetzungen ein Schadensersatzanspruch besteht. Die folgenden Voraussetzungen sind für die Würdigung der Kommission besonders relevant: Die versicherten Gegenstände müssen von ausreichend solider Machart und voll funktionsfähig sein; die Ausrüstung muss in Höhe ihres vollen Werts versichert werden; der Schaden muss zuverlässig nachgewiesen werden.
(15)
In seinem Schreiben vom 15. November 2004 hat Finnland erläutert, wie diese Beihilferegelung in Bezug auf Schäden funktioniert, die Fischereibetrieben entstehen. Zunächst gibt es einen von der Höhe der Ersatzforderung abhängigen Selbstbehalt, der sich bei Schäden bis zu 504,56 EUR auf 25 % und bei Schäden über diesen Betrag hinaus auf 5 % beläuft; nach Abzug dieses Selbstbehalts ergibt sich der Betrag, den die Fischereiversicherungsgesellschaft dem Fischereibetrieb als Entschädigung zahlt. Vom Staat erstattet werden der Fischereiversicherungsgesellschaft 40 % der Schadensersatzleistung bei Schäden bis zu 504,56 EUR und 90 % bei Schäden über diesen Betrag hinaus.
(16)
In seinem nachfolgenden Schreiben vom 24. November 2005 schlug Finnland vor, diese Regelung so zu ändern, dass staatliche Beihilfen nur in Schadensersatzfällen gezahlt würden, die mit den besonderen Bedingungen Finnlands zusammenhängen, unter anderem der Bedingung, dass der Schaden nördlich des 59. Breitengrades eintritt.
(17)
Finnland erklärt in seinem Schreiben vom 15. November 2004, was unter den besonderen Bedingungen für die Fischerei in Finnland zu verstehen ist. Es geht um die klimatischen Verhältnisse, unter anderem um Eisbildung, die zu Schäden an Schiffen und Gerät führen können, und um Temperaturen unter dem Gefrierpunkt, die Maschinenschäden verursachen können. Verstärkt werden diese widrigen Umstände noch durch die Meerestopographie in Finnland, mit flachen Gewässern und unebenem Meeresboden in einem Schärenmeer mit tausenden von Inseln; unter solchen Umständen ist das Risiko, bei Sturm oder starken Strömungen unter eisigen Bedingungen Schiffbruch zu erleiden, ziemlich hoch. Darüber hinaus gibt es eine große Seehundpopulation, die Netze zerreißt und der Fischwirtschaft dadurch beträchtliche Verluste zufügt; auch Kormorane richten mitunter Schäden an Netzen (Kiemennetze) an.
(18)
In der nachstehenden Tabelle sind die Zahl der Schadensfälle, die Schadensersatzleistungen seitens der Fischereiversicherungsgesellschaften insgesamt und die Erstattungsbeträge seitens des Staates für die Jahre 2004 bis 2009 zusammengestellt:
Jahr
Betroffene Betriebe
Anzahl Schadensfälle
Entschädigungssumme (in EUR)
Vom Staat erstattet (in EUR)
2009
472
470
1 296 961
1 026 132
2008
486
459
1 256 200
980 065
2007
503
530
1 564 340
1 197 217
2006
519
496
1 234 761
920 167
2005
543
539
1 333 027
992 826
2004
576
568
1 607 919
1 111 195
(19)
Die Zahlungen der Versicherungsgesellschaften betrafen zu ca. 50 % Fanggerät, zu 45 % Fischereifahrzeuge und zu 5 % andere Ausrüstungen.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(20)
Wie bereits erwähnt (9), wurde diese Beihilferegelung der Kommission 1995 auf der Grundlage von Artikel 144 Buchstabe a des Vertrags über den Beitritt Finnlands zur Europäischen Union gemeldet und gilt seither als bestehende Beihilfe im Sinne des Artikels 88 Absatz 1 des EG-Vertrags. Die Leitlinien, die bis zur Überarbeitung 2004 galten, enthielten eine besondere Klausel über Beihilfen zu Versicherungsprämien, und auf dieser Grundlage wurde die Beihilferegelung als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft. Diese Klausel wurde in der überarbeiteten Fassung von 2004 gestrichen.
(21)
Die Kommission führte bei der Einleitung des Verfahrens an, dass bei den Schäden, die durch die Fischereiversicherungsregelung abgedeckt sind, nicht von außergewöhnliche Ereignissen oder Naturkatastrophen ausgegangen werden könne, sondern die Ursachen vielmehr dauerhaft und strukturbedingt, d. h. auf die gleichbleibenden Umstände zurückzuführen seien, unter denen im Winter in finnischen Gewässern Fischfang betrieben wird.
(22)
Die Beihilfe wurde von der Kommission deshalb im Einklang mit den Leitlinien (10) als Betriebsbeihilfe eingestuft, die grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist, da sie der Verbesserung der finanziellen Lage der begünstigten Betriebe dient und gewährt wird, ohne die Empfänger zu einer Gegenleistung zu verpflichten.
(23)
Die Kommission schloss sich der Argumentation der finnischen Behörden, die Beihilferegelung bezöge sich auf eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 106 Absatz 2 AEUV und sei daher gerechtfertigt, nicht an. Finnland führte keine spezifischen Argumente an, warum eine Versicherung für Fischereibetriebe als eine solche Dienstleistung qualifiziert werden könnte, und die Kommission konnte in den Eigenheiten der Regelung keine Anhaltspunkte finden, die eine solche Einstufung rechtfertigen würden. Die Kommission stellte insbesondere fest, dass die Fischereiversicherungsgesellschaften ihre Versicherungsleistungen nur einer bestimmten Gruppe von Unternehmen anbieten, deren Wirtschaftstätigkeit darin besteht, Waren für den Verkauf auf dem Markt zu produzieren, nämlich den im Fangsektor tätigen Unternehmen. Die Kommission bezweifelte daher stark, dass von einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse die Rede sein könne, wenn einer ausgewählten Gruppe von Wirtschaftsunternehmen kommerzielle Versicherungsleistungen garantiert werden.
4. STELLUNGNAHMEN DER FINNISCHEN BEHÖRDEN UND BETEILIGTER DRITTER
4.1. Bemerkungen der finnischen Behörden
(24)
Die finnischen Behörden erinnerten an die Hauptmerkmale der Versicherungsregelung. Sie haben eingehend die spezifischen Bedingungen für den Fangsektor in Finnland beschrieben: die besonderen klimatischen Verhältnisse mit Eis und Dunkelheit im Winter, die Topographie der Küstengewässer mit geringen Wassertiefen und unebenem Meeresboden, das Vorkommen einer großen Seehundpopulation.
(25)
Darüber hinaus führten sie an, dass es für den Fangsektor keine Angebote des privaten Versicherungssektors mit vergleichbarem Versicherungsschutz für diese Art von Schäden gibt. Zur Untermauerung ihrer Argumente fügten sie ihrer Antwort ein Schreiben der finnischen Vereinigung der Finanzindustrie Finanssialan Keskusliitto bei.
(26)
Sie wiesen außerdem darauf hin, dass der Wert der Einfuhren den Wert der Ausfuhren um das 6,8-fache übersteigt. 2009 führte Finnland 95 046 Tonnen Fisch im Wert von 244,5 Mio. EUR ein, dagegen nur 59 905 Tonnen im Wert von 36 Mio. EUR aus. Lediglich 30 % des verbrauchten Fischs stammen aus Finnland. Der Jahresverbrauch an finnischem Fisch sank zwischen 2000 und 2009 von 6,1 kg auf 4,5 kg, während er bei eingeführtem Fisch von 6,6 kg auf 11,2 kg stieg. Diese Zahlen belegen nach Ansicht der finnischen Behörden, dass es unmöglich sein kann, dass die staatliche Beihilferegelung den Wettbewerb beeinträchtigt.
(27)
Die finnischen Behörden greifen auf, dass die Kommission bei Einleitung des Verfahrens zu dem Schluss gelangt sei, die Streichung der Klausel über Beihilfen für Versicherungsprämien bedeutete, dass solche Beihilfen nicht mehr zulässig seien. Die finnischen Behörden schließen sich dieser Argumentation nicht an. Zum einen sei diese Versicherungsregelung aufgrund der besonderen klimatischen und geografischen Bedingungen in den finnischen Gewässern nach wie vor vollkommen gerechtfertigt. Außerdem wurde diese Regelung im Jahr 2000 als vereinbar angesehen, obwohl eine derartige Beihilfe in den Leitlinien von 1997 (11), die zum damaligen Zeitpunkt galten, nicht unter den Beihilfen aufgeführt war, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden konnten, d. h. eine vergleichbare Situation vorlag wie nach 2004 mit den Leitlinien 2004 und 2008.
(28)
Dennoch gab Finnland in seiner Stellungnahme an, dass es bereit sei, die Regelung wie folgt zu ändern:
-
Ausschluss von Hochsee-Fischereifahrzeugen, d. h. praktisch Beschränkung der Regelung auf Schiffe bis maximal 12 m Länge;
-
Anspruch nur für Schäden, die in den Hoheitsgewässern oder der ausschließlichen Wirtschaftszone Finnlands entstehen;
-
Versicherungsschutz nur für die Schäden, die durch die besonderen Bedingungen in Finnland verursacht werden, d. h. durch widrige klimatische oder geografische Umstände (Eis, Schnee, starke Stürme, Untiefen) oder von Seehunden oder Kormoranen, sowohl an Fischereifahrzeugen und Fanggerät als auch an Transport- und Schleppfahrzeugen und anderer Ausrüstung für den Fischfang im Winter.
(29)
Finnland ist der Ansicht, dass diese Änderung bis 31. Dezember 2012 abgeschlossen sein könnte. Diese Frist ist aus zwei Gründen erforderlich: zum einen müssen die geltenden Vorschriften geändert werden, die die Rechtsgrundlage für diese Regelung bilden (Gesetz Nr. 331 vom 23. Juli 1958), und zum anderen müssen die nach der jetzigen Regelung geschlossenen Verträge gekündigt werden. Die neue Fischereiversicherungsregelung würde dann am 1. Januar 2013 in Kraft treten.
(30)
Wie bereits erwähnt (12), haben die finnischen Behörden ihre Zusage, die Rechtsgrundlage für diese Regelung zu ändern, mit Schreiben vom 19. September 2011 bestätigt. Sie gaben an, dass sie - sollte die Kommission ihren endgültigen Beschluss in absehbarer Zeit erlassen - ihrem Parlament so rechtzeitig im Jahr 2012 einen Vorschlag unterbreiten könnten, dass das Gesetz am 1. Januar 2013 in Kraft treten könnte. Allerdings betonten sie, dass zur Einführung der neuen Vorschriften ein Übergangszeitraum erforderlich sei, da auch die laufenden Versicherungsverträge geändert werden müssten. Sie hielten es für wahrscheinlich, dass diese Vertragsänderungen zum 1. Januar 2014 abgeschlossen sein und die geänderten Bedingungen für die Beihilfe, die den Versicherern gewährt wird, ab diesem Datum Anwendung finden könnten.
4.2. Bemerkungen beteiligter Dritter
(31)
Zwei Fischereiverbände richteten Bemerkungen an die Kommission: Suoman Ammattikalastajaliitto und Katatalouden Keskuliitto. Beide Verbände verwiesen in Einklang mit den Argumenten der finnischen Behörden auf die besonderen Bedingungen des Fischfangs in Finnland und das Fehlen privater Versicherungen für die besondere Art von Schäden. Ein Verband (Suoman Ammattikalastajaliitto) stellte fest, dass die Kommission keinerlei Nachweis dafür erbracht hätte, dass diese Beihilferegelung geeignet sein könnte, den Wettbewerb zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, und merkte insbesondere an, dass die Berufsfischerei derzeit lediglich 7 % der inländischen Fischnachfrage decken würde und Finnlands Fischwirtschaft und der Markt für Fischereierzeugnisse mithin auf Fischeinfuhren angewiesen sei. Deshalb hält dieser Verband die Schlussfolgerung, die bei Einleitung des Verfahrens geäußert wurde, für unbegründet.
(32)
Auch die Fischereiversicherungsgesellschaften unterstützen die Argumentation der finnischen Behörden. Sie weisen darauf hin, dass der Fangsektor in den finnischen Gewässern mit besonderen klimatischen und geografischen Erschwernissen zu kämpfen habe. Sie führen an, dass die Versicherungsregelung eingeführt wurde, weil der private Versicherungssektor nicht bereit gewesen sei, die Risiken eines so marginalen Wirtschaftszweigs wie Fischfang abzudecken, und daher ein vergleichbares Angebot fehlte. Auch sind die Fischereiversicherungsgesellschaften verpflichtet, alle Fischer in ihrem räumlichen Zuständigkeitsbereich zu versichern.
5. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
5.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(33)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen eines Mitgliedstaats gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(34)
Die Entschädigungen, die die Fischereiversicherungsgesellschaften den Fischereibetrieben zahlen, sind zum Teil Gelder, die der Staat diesen Gesellschaften zahlt. Diese Gelder stammen aus dem Staatshaushalt. Da diese Entschädigungen den Unternehmen im Fangsektor einen finanziellen Vorteil verschaffen, handelt es sich um eine aus staatlichen Mitteln gewährte Begünstigung eines bestimmten Sektors.
(35)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann allein der Umstand, dass die Wettbewerbsposition eines Unternehmens gegenüber Konkurrenten gestärkt wird, indem ihm ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wird, den es unter normalen Geschäftsbedingungen nicht erhalten würde, eine mögliche Wettbewerbsverzerrung bedeuten (13). Außerdem kann jede Beihilfe für ein Unternehmen, das auf einem Markt tätig ist, auf dem innergemeinschaftlicher Handel stattfindet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen (14).
(36)
Innerhalb der Europäischen Union wird umfangreich mit Fischereierzeugnissen gehandelt, und die Stellung dieser Unternehmen auf dem EU-Markt wird durch die Beihilfemaßnahme gestärkt, so dass der Wettbewerb durchaus verzerrt werden und der Handel innerhalb der EU beeinträchtigt werden kann (15). Die Tatsache, dass mehr ein- als ausgeführt wird und der meiste konsumierte Fisch aus dem Ausland stammt, ist unerheblich. Sie belegt im Gegenteil, dass der finnische Markt für Fischereierzeugnisse tatsächlich sehr offen ist, und legt nahe, dass die finnische Beihilfe die Stellung der finnischen Unternehmen gegenüber Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten stärkt und dadurch den Wettbewerb verzerrt oder zu verzerren droht. Auch die Tatsache, dass die Menge von verbrauchtem eingeführten Fisch im Vergleich zu nicht eingeführtem Fisch gestiegen ist, ändert hieran nichts; sie könnte lediglich ein Hinweis darauf sein, dass es die finnischen Unternehmen versäumt haben, die notwendigen Anpassungen vorzunehmen, die die marktpolitische Entwicklung für Fischereierzeugnisse in Finnland erfordert hätten. Die Unternehmen werden auf jeden Fall durch eine Beihilfe begünstigt, die ihre Stellung auf dem Binnenmarkt gegenüber ausländischen Unternehmen stärkt.
(37)
Dies lässt den Schluss zu, dass die Bedingungen von Artikel 107 Absatz 1 erfüllt sind und die Entschädigung, die den finnischen Fischereibetrieben aus staatlichen Mitteln gezahlt wird, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
5.2. Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt
5.2.1. Art der Beihilferegelung
(38)
Die Fischereiversicherungsregelung zielt darauf ab, Ausgaben zu decken, die teilweise durch Versicherungsprämien gedeckt sind. Es handelt sich nicht um direkte Zuschüsse zu Versicherungsprämien; nicht ein Teil der Versicherungsprämien wird getragen, sondern ein Teil der Schadensersatzforderungen der Betriebe an ihre Fischereiversicherungsgesellschaften.
(39)
Da die Versicherungsgesellschaften jedoch die an sie gerichteten Forderungen im Umfang der erstattungsfähigen Schadenshöhe begleichen müssen, dient die Beihilfe nach Auffassung der Kommission dazu, die Versicherungsprämien zu senken, die die Fischereibetriebe hätten zahlen müssen, wenn die Versicherungsgesellschaften nicht mit Staatsgeldern hätten rechnen können. Sie hat damit dieselbe Wirkung wie ein Zuschuss zu Versicherungsprämien. Diese Regelung lässt sich daher als Beihilfe zu Versicherungsprämien einstufen.
5.2.2. Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt
(40)
Die Kommission kann sich der Meinung der finnischen Behörden nicht anschließen, wenn diese erklären, dass die Situation in Bezug auf die Leitlinien 2004 und 2008 vergleichbar war mit der Situation bei den Leitlinien 1997, da es jeweils keine Bestimmung über Beihilfen zu Versicherungsprämien gab. Die Streichung im Jahr 2004 einer solchen Bestimmung, die in den Leitlinien 2001 verankert worden war (16), zeigt, dass die Kommission bei der Überarbeitung 2004 klar davon ausgegangen ist, dass eine solche Beihilfe ab Inkrafttreten der Leitlinien 2004 nicht länger zu den Ausnahmen von der Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gezählt werden und als vereinbar eingestuft werden konnte. Diese politische Entscheidung wurde auch bei der nächsten Überarbeitung nicht rückgängig gemacht, d. h. auch die Leitlinien 2008 enthielten keine solche Bestimmung.
(41)
Außerdem hat sich das allgemeine Umfeld, in dem die Kommission staatliche Beihilfen zu Versicherungsprämien beurteilt, geändert. Diese staatliche Beihilferegelung wurde von der Kommission im Jahr 2000 (17) aufgrund der Entschädigungen im Zuge „außergewöhnlicher Umstände, die speziell für finnisches Wetter und finnische Küstengemeinden gelten“ als vereinbar angesehen. In ihren Erwägungsgründen für diese Entscheidung führte die Kommission den Agrarsektor an, für den es in den vergleichbaren Agrarleitlinien auch keine entsprechende Bestimmung gab, in dem die Kommission aber im Einzelfall meistens positiv über Beihilfemaßnahmen in Verbindung mit der Absicherung gegen Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Versicherungen urteilte. Im Jahr 2000 hat die Kommission ihre Politik dann für den Agrar- und den Fischereisektor klarer definiert und in die jeweiligen Leitlinien Kriterien aufgenommen, nach denen derartige Beihilfen beurteilt werden sollten (18). In den Leitlinien für den Agrarsektor (19) existieren solche Kriterien auch weiterhin, in den Leitlinien für den Fischereisektor jedoch nicht mehr. Für den Agrarsektor hat die Kommission also genaue Kriterien zur Beurteilung von Beihilfen zu Versicherungsprämien festgelegt, solche aus den Leitlinien für den Fischereisektor jedoch wieder gestrichen. Daher muss die Kommission für den Fischereisektor wieder zum allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen zurückkehren und für jede Regelung dieser Art anhand der jeweils geltenden Bestimmungen deren Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit feststellen.
(42)
Anwendung findet in den laufenden Leitlinien die Nummer 4.9, wonach Beihilfen für Maßnahmen, die unter den vorausgegangenen Nummern über zu vereinbarende Beihilfearten nicht vorgesehen sind, grundsätzlich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind.
(43)
Eine Beihilferegelung kann jedoch ausnahmsweise als vereinbar angesehen werden, wenn der betreffende Mitgliedstaat nachweist, dass sie den verschiedenen Grundsätzen in den Leitlinien entsprechen und zu den Zielen der gemeinsamen Fischereipolitik beitragen.
(44)
In seiner Antwort auf die Einleitung des Verfahrens hat Finnland konkrete Vorschläge unterbreitet, wie die Regelung enger gefasst werden könnte (20). Außerdem hat es die Fortführung der Regelung damit begründet, dass es auf dem Versicherungsmarkt für einen Großteil dieser Art von Schäden keine Versicherung gäbe.
(45)
Im Schreiben der finnischen Vereinigung der Finanzindustrie Finanssialan Keskusliitto, das dieser Antwort beilag, wird bestätigt, dass nicht alle Schäden so abgedeckt werden könnten, wie die Fischereiversicherungsgesellschaften dies derzeit tun. Der Versicherungsschutz wäre nur sehr begrenzt und könnte in einigen Fällen, etwa für Schäden an Fanggeräten, gar nicht gewährt werden. Versicherungsunternehmen könnten solche Schäden nicht als versicherbar einstufen und wenn doch, wären Versicherungsprämien in unzumutbarer Höhe fällig.
(46)
Folglich nehmen die Fischereiversicherungsgesellschaften keine wettbewerbsverzerrende Stellung gegenüber privaten Versicherungsunternehmen ein. Dies bezeichnet ein Versagen des finnischen Marktes, für diese Art von Schäden einen angemessenen Versicherungsschutz zu bieten.
(47)
Eine staatliche Beihilfe, die ein Marktversagen korrigiert, kann nach Auffassung der Kommission als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn es um Anliegen von gemeinsamem Interesse geht. Dies entspricht Nummer 4.9 der Leitlinien bezüglich der Einhaltung der Grundsätze und der Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik.
(48)
Ziel der gemeinsamen Fischereipolitik ist es, die Nutzung lebender aquatischer Ressourcen unter nachhaltigen wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Bedingungen zu gewährleisten (21). Die Kommission ist der Ansicht, dass diese Regelung in der von Finnland vorgeschlagenen geänderten Fassung dazu beitragen würde, solche Bedingungen zu schaffen. Zusammen mit den Bestandserhaltungs- und Bestandsbewirtschaftungsvorschriften für diese Ressourcen würde sie die Fortsetzung des Fischfangs unter Bedingungen gestatten, die für die finnischen Küstengewässer typisch sind und auch Schäden an Fanggeräten (Netzen) durch Seehunde und mitunter Kormorane einschließen. Für die Fischereibetriebe, die mit den Erschwernissen des Fischfangs in diesen Gewässern zu kämpfen haben, könnten zuverlässige wirtschaftliche, ökologische und soziale Bedingungen gewährleistet werden. Dies würde nicht zuletzt helfen, das sozioökonomische Gefüge der betreffenden Küstengemeinden zu erhalten.
(49)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass erlittene Schäden im Rahmen der geänderten Beihilferegelung keineswegs vollständig ersetzt werden. Der Selbstbehalt und die nur teilweise Erstattung der gezahlten Entschädigung der jetzigen Regelung (22) werden beibehalten. Es bleibt also die Gegenleistung der Begünstigten, die in Nummer 3.3 der Leitlinien gefordert wird.
(50)
Der Zeitraum schließlich, den Finnland zur Änderung der Regelung für notwendig erachtet (23), ist nach Ansicht der Kommission annehmbar. In Anbetracht des erforderlichen Gesetzgebungsverfahrens ist die Frist 1. Januar 2013, zu dem das neue Gesetz zur Änderung der derzeitigen Rechtsgrundlage für die Beihilferegelung in Kraft treten soll, angemessen. Außerdem werden die Verträge zwischen den Fischereibetrieben und den Fischereiversicherungsgesellschaften 2012 zu den geltenden Bedingungen verlängert worden sein und 2013 auslaufen. Es ist sinnvoll, die derzeitigen Verträge über die vereinbarte Laufzeit beizubehalten. Sie werden dann 2013 unter den neuen Bedingungen verlängert. Der 31. Dezember 2013 ist daher als endgültiger Termin gerechtfertigt, mit Inkrafttreten der angepassten Verträge am darauffolgenden Tag, d. h. am 1. Januar 2014.
6. SCHLUSSFOLGERUNG
(51)
Angesichts der vorstehenden Feststellungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die „Fischereiversicherungsregelung“ als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, wenn sie nach folgenden Grundsätzen geändert wird:
-
Ausschluss von Hochsee-Fischereifahrzeugen, d. h. praktisch Beschränkung der Regelung auf Schiffe bis maximal 12 m Länge;
-
Anspruch nur für Schäden, die in den Hoheitsgewässern oder der ausschließlichen Wirtschaftszone Finnlands entstehen;
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Versicherungsschutz nur für die Schäden, die durch die besonderen Bedingungen in Finnland verursacht werden, d. h. durch widrige klimatische oder geografische Umstände (Eis, Schnee, starke Stürme, Untiefen) oder von Seehunden oder Kormoranen, sowohl an Fischereifahrzeugen und Fanggerät als auch an Transport- und Schleppfahrzeugen und anderer Ausrüstung für den Fischfang im Winter.
(52)
Die Kommission nimmt die Zusage der finnischen Behörden zur Kenntnis, die Rechtsgrundlage für diese Beihilferegelung bis spätestens 1. Januar 2013 zu ändern, so dass die Vertragsbedingungen für die betreffenden Versicherungen spätestens zum 1. Januar 2014 angepasst werden können -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die bestehende Beihilferegelung „Fischereiversicherungsregelung“, für die nach der Überarbeitung der Leitlinien für die Prüfung staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor zweckdienliche Maßnahmen vorgeschlagen wurden, ist mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn sie im Einklang mit der Zusage Finnlands wie folgt geändert wird:
-
Ausschluss von Hochsee-Fischereifahrzeugen, d. h. praktisch Beschränkung der Regelung auf Schiffe bis maximal 12 m Länge;
-
Anspruch nur für Schäden, die in den Hoheitsgewässern oder der ausschließlichen Wirtschaftszone Finnlands entstehen;
-
Versicherungsschutz nur für die Schäden, die durch die besonderen Bedingungen in Finnland verursacht werden, d. h. durch widrige klimatische oder geografische Umstände (Eis, Schnee, starke Stürme, Untiefen) oder von Seehunden oder Kormoranen, sowohl an Fischereifahrzeugen und Fanggerät als auch an Transport- und Schleppfahrzeugen und anderer Ausrüstung für den Fischfang im Winter.
(2) Die Rechtsvorschriften zur Änderung dieser Regelung treten spätestens zum 1. Januar 2013 und die auf ihrer Grundlage geschlossenen Versicherungsverträge spätestens zum 1. Januar 2014 in Kraft.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Republik Finnland gerichtet.
Brüssel, den 11. Januar 2012