KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 26. januar 2011
om de støtteordninger C 50/07 (ex N 894/06) som Frankrig påtænker at yde til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer og supplerende gruppeforsikringspolicer mod risici for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet
(meddelt under nummer K(2011) 267)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2011/319/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit, (1)
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med nævnte artikel (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved skrivelse af 28. december 2006 anmeldte Frankrig støtteordninger til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer i henhold til et forslag til ændret finanslov for 2006 til Kommissionen. Bestemmelserne om ordningerne findes i artikel 88 i den ændrede franske finanslov for 2006, lov nr. 2006-1771 af 30. december 2006 (3). Frankrig fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen ved skrivelser af 26. februar, 11. maj og 18. september 2007.
(2)
Ved skrivelse af 13. november 2007 underrettede Kommissionen Frankrig om sin beslutning om at indlede proceduren efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, vedrørende den pågældende støtte.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger til støtteordningerne.
(4)
Frankrig indsendte sine bemærkninger vedrørende indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure ved skrivelse af 21. december 2007.
(5)
Kommissionen modtog bemærkninger om sagen fra flere interesserede parter. Den videresendte bemærkningerne til Frankrig med henblik på kommentarer og modtog Frankrigs kommentarer i brev af 8. maj 2008.
(6)
Frankrig fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen ved skrivelse af 31. oktober 2008.
(7)
Visse interesserede parter fremsendte supplerende oplysninger til Kommissionen i løbet af februar 2009.
(8)
På et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de franske myndigheder den 2. juni 2009 forpligtede sidstnævnte sig til at undersøge muligheden for at ændre de anmeldte ordninger og underrette Kommissionen om analysen af dem snarest.
(9)
Ved skrivelse af 22. september 2009 gav Kommissionen Frankrig en frist på 20 arbejdsdage til at indsende sin analyse.
(10)
Ved skrivelse af 3. november 2009 anmodede de franske myndigheder om en suspension af den formelle undersøgelsesprocedure til den 1. april 2010.
(11)
Den 17. november 2009 gav Kommissionen sit samtykke til suspensionen af den formelle undersøgelsesprocedure til den 1. april 2010 i medfør af kodeksen for god praksis ved behandling af statsstøttesager (5) med henblik på at give Frankrig mulighed for at tilpasse sit lovforslag og gennemføre de nødvendige høringer.
(12)
Ved skrivelse af 26. april 2010 meddelte de franske myndigheder Kommissionen, at et eventuelt forslag til en ændret ordning ville være Kommissionen i hænde den 17. maj 2010.
(13)
Ved skrivelse af 27. maj 2010 sendte de franske myndigheder oplysninger til Kommissionen uden dog at have foretaget ændringer i de anmeldte ordninger.
II. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(14)
To forskellige skattebestemmelser var genstand for beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure:
(15)
Den første af de anmeldte foranstaltninger er en ordning for fritagelse for selskabsskat i henhold til artikel 207-2 i den franske skattelov (code général des impôts - CGI) og CET (6) (artikel 1461-1 i CGI) for administrationsaktiviteter i tilknytning til en række sygeforsikringspolicer, de såkaldte »solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer«. Fritagelserne gælder for alle selskaber, der tilbyder de pågældende policer: gensidige selskaber og sammenslutninger af gensidige selskaber, der reguleres af den franske lov om gensidige selskaber (code de la mutualité), forsikringsselskaber, der reguleres af afsnit III i bind IX i den franske lov om socialsikring (code de la sécurité sociale) eller bind VII i den franske landbrugslov (code rural), samt forsikringsselskaber, der reguleres af den franske forsikringslov (code des assurances).
(16)
Hovedformålet med foranstaltningen er at udvikle disse policetyper og dermed udvide tillægsdækningen for den franske befolkning. Foranstaltningen vil således supplere ordningen for skattefritagelse for forsikringsaftaler, der finder anvendelse på samme policetyper, og som Kommissionen gav tilladelse til med sine beslutninger af 2. juni 2004 (7) og 29. oktober 2010 (8).
(17)
De sygeforsikringspolicer, der henhører under denne fritagelsesordning, blev indført i Frankrig i 2001 (9). Det drejer sig dels om policer vedrørende kollektive tiltag med obligatorisk deltagelse og dels om policer vedrørende individuelle tiltag med frivillig deltagelse.
(18)
For at være støtteberettigede skal disse policer nærmere bestemt opfylde nedenstående betingelser:
-
forsikringsselskabet må ikke stille krav om medicinske oplysninger om forsikringstageren med henblik på deltagelse i frivillige policer
-
beløbet for bidragene eller præmierne må ikke fastsættes på baggrund af forsikringstagerens helbredstilstand
-
garantierne skal obligatorisk dække ydelser i forbindelse med forebyggelse og konsultationer hos den praktiserende læge samt vedkommendes recepter
-
garantierne må ikke dække af forsikringstager dokumenterede udgifter til lægemidler, der enten skyldes for høje honorarer i forbindelse med visse dokumenter eller visse konsultationer eller manglende udpegelse af en praktiserende læge.
(19)
For at modtage støtte under præferenceordningen skal forsikringsselskaberne endvidere overholde tærskelværdier for antallet af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer i hele deres portefølje af sygeforsikringspolicer. Disse tærskelværdier varierer afhængigt af policernes art:
-
policer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med frivillig deltagelse:
Deres andel skal udgøre 150 000 personer eller en minimumsprocentdel (fastsat ved dekret) på mellem 80 % og 90 % af samtlige tegnere og deltagere i policer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med frivillig deltagelse, som har tegnet forsikring hos selskabet (10).
-
policer vedrørende kollektive tiltag med obligatorisk deltagelse:
Deres andel skal udgøre 120 000 personer eller en minimumsprocentdel (fastsat ved dekret) på mellem 90 % og 95 % af samtlige tegnere og deltagere i policer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med obligatorisk deltagelse, som har tegnet forsikring hos selskabet (11).
(20)
Endelig skal de selskaber, der modtager støtte, ligeledes opfylde mindst én af nedenstående betingelser:
-
der anvendes en prisgraduering eller dækning af bidragene, som afhænger af tegnernes og deltagernes sociale forhold
-
de deltagere eller tegnere, der modtager støtte ved erhvervelse af en supplerende sundhedsforsikring (12), udgør mindst mellem 3 % og 6 % af de medlemmer eller tegnere af sygeforsikringspolicer vedrørende individuelle og kollektive tiltag med frivillig deltagelse, der har tegnet forsikring hos selskabet (13)
-
personer på mindst 65 år udgør mindst mellem 15 % og 20 % af deltagerne i eller tegnerne af sygeforsikringspolicer hos selskabet (14)
-
personer på under 25 år udgør mindst mellem 28 % og 35 % af deltagerne i eller tegnerne af sygeforsikringspolicer hos selskabet (15).
(21)
I henhold til de franske myndigheder foreskriver sidstnævnte kriterier en prismæssig eller generationsbestemt gensidig fordeling og sikring af et minimumsniveau for reel solidaritet. De skal tilskynde til udbredelse af solidariske og ansvarlige forsikringspolicer og dækning af hele befolkningen, særlig ved at modtage en væsentlig procentdel af unge og ældre, som er de to kategorier, der har størst problemer med at opnå (supplerende) sygeforsikring på grund af deres begrænsede økonomiske formående (de unge) eller de potentielle udgifter, som de giver anledning til (de ældre).
(22)
I henhold til bestemmelsen skal disse kriterier desuden vurderes på gruppeniveau i henhold til gruppernes afgiftspligtige virksomhed i Frankrig. Denne bestemmelse skal forhindre omgåelse af bestemmelsen eller opsætninger, der fører til en koncentration af denne risikotype i visse ad hoc-strukturer, hvilket er i strid med målet om gensidig fordeling.
(23)
Ifølge de franske myndigheder har disse betingelser til formål at tilskynde forsikringsselskaberne til at fremme udbredelsen af disse policetyper, deltage i iværksættelsen af den grundlæggende og supplerende sygeforsikringsuniversaldækning og tilbyde en supplerende sygeforsikringsdækning til hele befolkningen under kontrollerede prismæssige vilkår. Målgruppen er navnlig personer, hvis helbredstilstand eller økonomiske formående ikke tillader dem at opnå individuel dækning.
(24)
Denne skattebestemmelses ikrafttræden, der oprindeligt var planlagt til den 1. januar 2008, for så vidt angår fritagelsen for selskabsskat, og regnskabsåret 2010, for så vidt angår fritagelsen for CET, er udskudt til henholdsvis den 1. januar 2012 og regnskabsåret 2013 under afventning af Kommissionens godkendelse af de pågældende ordninger.
(25)
Denne anden skattebestemmelse sigter mod at give forsikringsselskaberne skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver vedrørende visse supplerende gruppeforsikringspolicer (artikel 39 d GD i CGI) ud over det, der gives mulighed for i den almindelige ordning (artikel 39 d GB) i forbindelse med sådanne hensættelser.
(26)
Oprettelsen af en teknisk udjævningshensættelse (16) er fastsat i de regnskabs- og tilsynsbestemmelser, der gælder for forsikringsselskaber. Artikel 30 i Rådets direktiv 91/674/EØF af 19. december 1991 om forsikringsselskabers årsregnskaber og konsoliderede regnskaber definerer udjævningshensættelser som følger: »Under denne post opføres de beløb, der ifølge love eller administrative bestemmelser er hensat med henblik på at udjævne udsving i erstatningernes størrelse og antal i de kommende år eller med henblik på at imødegå særlige risici« (17).
(27)
I denne sag skal udjævningshensættelser gøre det muligt at modstå udsving i erstatningernes størrelse og antal i forbindelse med kollektive tiltag, der imødegår risici for død eller fysiske skader (uarbejdsdygtighed og invaliditet). Disse udsving i resultatet (fra regnskabsår til regnskabsår) vil være forbundet med den reelle opfyldelse af garantierne i henhold til de tegnede forsikringspolicer i forhold til de hypoteser for opfyldelse af de garantimæssige forpligtelser, der blev anvendt i forbindelse med fastsættelsen af forsikringspræmierne. Hensættelser giver mulighed for at udjævne de tekniske resultater i forbindelse med de pågældende tiltag med henblik på at imødegå alvorlige udsving i erstatningernes størrelse og antal, der måtte blive konstateret senere.
(28)
Ifølge de franske myndigheder bidrager de nye udjævningshensættelser i henhold til artikel 39 d GD til det generelle mål om udvikling og forbedring af udbuddet fra forsikringsselskabernes side af de forsikringsgarantier, der tegnes som led i en såkaldt »udpegelsesprocedure«. Det drejer sig om de supplerende kollektive garantier, der hidrører fra branchespecifikke eller tværfaglige kollektive overenskomster eller aftaler, virksomhedsaftaler eller beslutninger fra arbejdsgiverens side, i forbindelse med hvilke forsikringsselskabet udpeges af arbejdsmarkedets parter (»udpegelsesprocedure«). Denne udpegelse indebærer for det udpegede selskab, at det er forpligtet til at overholde de overenskomstmæssige betingelser, som arbejdsmarkedets parter har forhandlet sig frem til (18) (herunder klausuler om justering af priserne). Udpegelsen gælder for maksimalt fem år, hvorefter der obligatorisk skal foretages en fornyet undersøgelse af det udpegede selskab. De aftaler med udpegelsesklausul, der indgås på brancheniveau mellem arbejdsmarkedets parter, er altid genstand for en bekendtgørelse om forlængelse fra den minister, der er ansvarlig for socialsikring. De finder i givet fald umiddelbar anvendelse på alle lønmodtagere og tidligere lønmodtagere inden for branchen samt deres retsefterfølgere (uanset deres helbredstilstand og alder), og deres arbejdsgivere er forpligtede til at undertegne aftalen og anvende det udpegede selskab (19).
(29)
I henhold til de franske myndigheder gør udpegelsen det muligt fra selskabet at opnå et mere fordelagtigt forhold mellem bidrag/garanti og give alle lønmodtagere i en økonomisk sektor adgang til samme garantier, uanset størrelsen af den virksomhed, de er ansat i. Udpegelsen indebærer endvidere en periodisk fornyet undersøgelse af vilkårene for tilrettelæggelsen af den gensidige fordeling af beskyttelsen mod risici og udpegelsen af det pågældende selskab.
(30)
Denne foranstaltning gør det endvidere muligt til fordel for den enkelte forbruger at forbedre håndteringen af priserne på og kvaliteten af de ydelser, der leveres i forbindelse med alvorlige forsikringsbegivenheder såsom invaliditet, uarbejdsdygtighed eller død, som for forsikringstageren eller dennes familie har betydelige sociale og finansielle konsekvenser (supplerende udgifter, mistet indkomst, udstødelse osv.).
(31)
Nærmere bestemt sigter mekanismen for hensættelser til garantier i forbindelse med død, invaliditet og uarbejdsdygtighed, der tegnes som led i en udpegelsesprocedure, mod at gøre det muligt for det udpegede forsikringsselskab at:
-
dække udgiftsforskelle på denne type policer i forhold til det oprindeligt fastsatte gennemsnit, som kan skyldes uforudsete erstatninger (størrelse og antal) eller ændringer i risikoen (ændringer i de data, som den oprindelige prisfastsættelse gik ud fra)
-
forbedre egenkapitalen og solvensmargenen for de selskaber, der tilbyder disse tiltag, som følge af indførelsen af denne særlige hensættelse.
(32)
I praksis skal de årlige hensættelser fratrækkes den tekniske gevinst (20) ved de pågældende tiltag. Det samlede beløb til hensættelser må ikke overstige 130 % af det samlede beløb for bidrag, der kan tilskrives samtlige disse tiltag i løbet af regnskabsåret. Hensættelserne skal kompensere for tekniske udgifter i løbet af regnskabsåret i de årlige tildelingers anciennitetsrækkefølge.
(33)
Årlige ufordelte midler overføres efter en frist på ti år til en særlig reserve, der er fritaget for skat. Denne særlige reserve må ikke overstige 70 % af det samlede beløb for bidrag, der kan tilskrives samtlige disse tiltag i løbet af regnskabsåret. Overskuddet af disse ufordelte midler overføres til det skattepligtige overskud efter en periode på 10 år efter deres regnskabsføring.
(34)
Under den almindelige ordning kan forsikringsselskaber og genforsikringsselskaber (artikel 39 d GB) aktuelt foretage skattefrie hensættelser til udjævningsreserver i forbindelse med gruppeforsikringstiltag mod risici for død, uarbejdsdygtighed eller invaliditet inden for følgende grænser:
-
de årlige hensættelser er begrænset til 75 % af den tekniske gevinst ved de pågældende policer
-
det samlede beløb til hensættelser må ikke, i forhold til beløbet for bidrag til de pågældende policer tegnet i løbet af regnskabsåret, overstige en procentdel på mellem 23 % og 100 % afhængigt af antallet af forsikringstagere.
Hver enkelt hensættelse skal kompensere for tekniske udgifter i løbet af regnskabsåret i de årlige tildelingers anciennitetsrækkefølge. De midler, der ikke har kunnet fordeles inden for en frist på ti år, overføres til det skattepligtige overskud.
III. BAGGRUND FOR INDLEDNINGEN AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(35)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure af 13. november 2007 gav Kommissionen udtryk for tvivl vedrørende anvendelsen af EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), på de to anmeldte skatteforanstaltninger (21).
(36)
For så vidt angår den første foranstaltning (fritagelse for selskabsskat og CET for administrationsaktiviteter i tilknytning til solidariske og ansvarlige forsikringspolicer), vurderede Kommissionen, at Frankrig ikke havde dokumenteret den fuldstændige overførsel af fordelen til forbrugerne.
(37)
Kommission satte tillige spørgsmålstegn ved, om betingelsen om ikke-forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse var opfyldt, som følge af tilstedeværelsen af tærskelværdier for antallet (120 000/150 000 policer) eller procentdelen (80/90 %) af solidariske og ansvarlige policer i de pågældende forsikringsselskabers sygeforsikringsporteføljer.
(38)
Med hensyn til den anden foranstaltning (skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver) mente Kommissionen, at ingen af de tre betingelser i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), var opfyldt.
(39)
For det første synes foranstaltningens sociale karakter ifølge Kommissionen ikke at være fyldestgørende påvist, når man ser på tidspunktet for forsikringspolicens indgåelse, dvs. inden disse alvorlige begivenheder indtræffer.
(40)
For det andet synes en fuldstændig overførsel af støtten til forbrugeren/forsikringstageren i endnu højere grad hypotetisk og vilkårlig end med den foregående foranstaltning. Overførslen af fordelen lader endvidere også til at kunne være til gavn for arbejdsgiverne, da de også bidrager til finansieringen af policen.
(41)
For det tredje synes den stærke koncentration hos pensions- og livsforsikringsselskaberne, som for øjeblikket præger markedet for udpegelsespolicer, at kunne komme til udtryk i en de facto-forskelsbehandling til fordel for sådanne selskaber.
IV. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(42)
Efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure er der modtaget bemærkninger fra Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP), l’Union nationale interfédérale des oevres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS), Fédération Nationale des Comités Féminins pour le dépistage des cancers, l’Union fédérale des consommateurs - Que Choisir (UFC - Que Choisir) samt en anonym tredjepart.
(43)
Et flertal af de interesserede parter er positivt stemt over for de to skatteforanstaltninger, og deres bemærkninger stemmer overvejende overens med de argumenter, som de franske myndigheder har fremsat. De fremhæver tilstedeværelsen af en stærk konkurrence på markedet for supplerende sundhedsforsikringer samt den fremragende likviditet på markedet. De fremhæver endvidere, at dækningen i henhold til de to foranstaltninger vil afhjælpe utilstrækkelighederne i socialsikringen. Ved at skabe skatteincitamenter, der er let tilgængelige for alle aktører inden for supplerende sundhedsforsikring, vil de franske myndigheder skabe vilkår, der skal omdanne det segment af personer, der på forhånd ikke er særlig interessante, når det gælder risikoprofil eller solvensgrad, til et segment med fornyet økonomisk tiltrækningskraft.
(44)
For så vidt angår den første foranstaltning (skattefritagelse for solidariske og ansvarlige policer), bekymrer FFSA sig ikke desto mindre over tilstedeværelsen af for høje tærskelværdier, der kan udgøre en betydelig fordel for de operatører, der allerede er stærkt repræsenteret på markedet. FFSA forstår princippet i en tærskelværdi for at undgå situationer, der bliver for vanskelige at forvalte, men mener til gengæld, at det er afgørende, at denne tærskelværdi ikke som følge af sit niveau udgør en hindring for tildelingen af støtte. FFSA mener endvidere, at de kriterier, der er forbundet med den dækkede befolknings struktur (procentdel på under 25 år, pensionister osv.), fører til, at støttemodtagerne udvælges uden reel berettigelse i forhold til det meddelte mål. Disse kriterier vil stille de homogene gensidige selskaber, hvortil adgangen er underlagt betingelser vedrørende status eller profession, mere fordelagtigt end de gensidige selskaber, der er åbne for alle. Disse kriterier indfører endvidere potentielt en forskelsbehandling mellem forsikringstagerne.
(45)
CTIP præciserer, at de tjenesteydelser, der udbydes af forsikringsselskaberne, for at være af fornuftig kvalitet kræver betydelige investeringer, der bør kunne fordeles på et tilstrækkeligt antal forsikringstagergrupper. Dette mål forklarer tærskelværdierne.
(46)
CTIP henviser endvidere til, at forsikringsselskaber i EU er forpligtede til at etablere en solvensmargen. Hvis hele den tekniske gevinst skal tilfalde forsikringstagerne, vil kravet om solvensmargen ikke kunne opfyldes. Det vil således ikke være unormalt, at i det mindste en del af fordelen helt eller delvist skal dække tilvæksten hvert år i kravet om solvensmargen.
(47)
CTIP præciserer endvidere, at de branchespecifikke overenskomstbestemte ordninger i henhold til Domstolens retspraksis ikke som følge af deres karakter og formål falder ind under EU’s konkurrenceretlige bestemmelser (22). Sådanne ordninger må i øvrigt ikke pålægges selskabsskat, da det drejer sig om dækning, der skal afhjælpe utilstrækkelighederne i socialsikringen, og som er baseret på kollektive overenskomster og aftaler.
(48)
FNMF påberåber sig endvidere den første foranstaltnings forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Dels vil støtten være beregnet til at fremme udviklingen af den supplerende sundhedsforsikringsdækning, der respekterer den solidariske og ansvarlige karakter, under betingelser, som ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Foranstaltningen vil sigte mod at afhjælpe en mangel på markedet, der har tendens til at skabe en opsplitning af befolkningen, idet markedet ikke gør det muligt på en tilstrækkeligt effektiv måde at sikre den ikke-rentable befolknings generelle velfærd. Dels vil støtten være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målet, idet de bestemmelser, der hidtil har været gældende, ikke har gjort det muligt at nå det det forfulgte mål.
(49)
En anonym tredjepart fremhæver Frankrigs mangel på viden og statistiske data om den økonomiske og finansielle situation for de virksomheder, der er aktive på markedet for supplerende sygeforsikringer. Det vil gøre enhver objektiv analyse af situationen umulig.
(50)
Samme anonyme tredjepart henviser endvidere til udviklingen mellem 2001 og 2007 i fortjenstmargenerne i virksomhederne i sektoren. Selv om de pågældende virksomheders omsætning er steget med 50 % i perioden, er udgifterne til ydelser fra samme forsikringsselskaber kun steget med 35 %. Bruttoavancen er således steget med 15 % på seks år.
(51)
For så vidt angår den anden foranstaltning (udjævningshensættelser), mener FFSA, at intet retfærdiggør en skatteordning, der er mere fordelagtig for aftaler med udpegelsesklausul end for gruppeaftaler for virksomheder, som imødegår samme risici. Logikken i hensættelserne og risiciene er de samme med en øget gensidig fordeling, der begrænser intensiteten heraf i forbindelse med aftaler med udpegelsesklausul. Derudover vil foranstaltningen reelt være forbeholdt pensions- og livsforsikringsselskaber. Selv om arbejdsmarkedets parters valg af forsikringsselskab juridisk er åbent, udpeger stort set alle denne type aftaler i praksis det pensions- og livsforsikringsselskab, der er blevet stiftet på arbejdsmarkedets parters initiativ.
(52)
CTIP mener, at det er normalt, at arbejdsmarkedets parter fortrinsvis vælger at oprette et pensions- og livsforsikringsselskab, som de efterfølgende kan forvalte.
(53)
CTIP minder endvidere om de begrænsninger, som forsikringsselskaberne er underlagt i tilfælde af udpegelse:
-
anvendelse i snæver forstand af de bestemmelser, der er fastlagt i den kollektive aftale eller overenskomst (garantier, priser, revalueringsklausuler, bevarelse af rettigheder i skrøbelige situationer osv.)
-
forbud mod at suspendere garantierne selv i tilfælde af manglende betaling
-
forsikringspligten for alle de virksomheder, der henhører under aftalens eller overenskomstens anvendelsesområde
-
behovet for at udjævne prisen over varigheden af cyklussen for den dækkede økonomiske sektor med henblik på at korrelere prisstigninger i forbindelse med økonomiske kriser i en branche.
(54)
CTIP vurderer endvidere, at de overenskomstbestemte ordninger for supplerende socialsikring udgør lønninger for lønmodtagerne og derfor ikke kan pålægges selskabsskat. Derfor bør bestemmelsen om supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver ikke opfattes som statsstøtte.
(55)
CTIP og FNMF fremhæver endvidere den anden foranstaltnings forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), idet den sigter mod at fremme udviklingen af markedet for pension og livsforsikring uden at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(56)
Derudover henviser CTIP til Domstolens dom i Albany-sagen (23), idet det præciseres, at de overenskomstbestemte ordninger for socialsikring med obligatorisk deltagelse er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Det ville være i strid med forsikringsselskabernes mission om at tjene en almindelig økonomisk interesse at pålægge et forsikringsselskab selskabsskat for tiltag i forbindelse med overenskomstbestemte ordninger for socialsikring.
V. FRANKRIGS BEMÆRKNINGER
(57)
For så vidt angår støttens følger for de enkelte forbrugere, bekræfter de franske myndigheder, at disse følger vil blive sikret gennem den konkurrenceprægede karakter af markedet for supplerende sygeforsikringer og selve foranstaltningens økonomi.
(58)
Antallet af aktører på markedet vil ikke blot være højt (24), men forhandlingsnettene vil også være mange og forskelligartede (generelle forsikringsagenter, mæglere, lønmodtagere hos forsikringsselskaber, direkte salg via internettet osv.). Sektorens konkurrenceprægede karakter vil endvidere blive garanteret af l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Markedskræfterne bør således sikre, at fordelen overføres til forbrugerne i form af en nedsættelse af forsikringstagerens finansielle bidrag, uden at det er nødvendigt at iværksætte en mekanisme for obligatorisk omfordeling af den skattemæssige besparelse. Derudover sikrer økonomien i foranstaltningen, at de forbrugerkategorier, der opnår fordelen, er dem, der er udelukket fra en supplerende sundhedsforsikring på grund af deres alder eller økonomiske formående.
(60)
For så vidt angår spørgsmålet om en eventuel forskelsbehandling til fordel for bestemte selskaber, præciserer Frankrig, at tærskelværdierne skaber et incitament for forsikringsselskaberne til at sikre gensidig fordeling af den »dårlige risiko«, der er forbundet med de pågældende personers alder eller økonomiske formående, i deres portefølje.
(61)
En utilstrækkelig procentdel eller et utilstrækkeligt antal solidariske og ansvarlige policer vil ikke gøre det muligt at nå målet om gensidig fordeling, og hvis disse tærskelværdier ikke eksisterer, vil de fastlagte fritagelser for de pågældende selskaber udmunde i en dødvægtseffekt. Hvis man udelukkende sætter sin lid til konkurrencen (uden at fastlægge tærskelværdier), vil det blot overføre den skattemæssige fordel til den endelige forbruger og gøre det muligt for forsikringsselskaberne at bevare deres markedsandel uden at øge dækningsgraden. Den dobbelte tærskelværdi (procentdel eller absolut værdi) vil således være et uundværligt element i at øge dækningsgraden for de befolkningskategorier, der på nuværende tidspunkt ikke er dækket.
(62)
I en sammenhæng med konstante prisstigninger på supplerende sundhedsforsikringer ville der være tale om ægte national solidaritet, hvis man foreslog et skattemæssigt incitament for disse befolkningskategorier.
(63)
De franske myndigheder hævder først og fremmest, at skattebestemmelsen ikke som helhed skal betragtes som støtte. Klassificeringen som statsstøtte bør være forbeholdt den del af foranstaltningen, der ikke vil være berettiget som følge af den pågældende forsikringsaktivitets særlige karakter i henhold til tilsynsstandarderne.
(64)
Udpegelsespolicernes særlige kendetegn, der har at gøre med betydelige prismæssige begrænsninger, udvælgelse af risici og forvaltning, vil gøre disse policer særlig følsomme over for risici i forbindelse med udsving i erstatningernes størrelse og antal i forhold til de oprindelige skøn og retfærdiggør således fuldt ud en særlig forsigtig hensættelsesordning.
(65)
Dels angår de risici, der imødegås af udpegelsespolicer, som tegnes som led i kollektive brancheoverenskomster, en del af befolkningen, der specifikt er forbundet med en branche og således er særlig følsomme over for konjunkturnedgange, der rammer denne sektor. Forventningen på lang sigt om disse konjunkturer gør det således nødvendigt at udjævne udpegelsesresultaterne på lang sigt.
(66)
Dels vedrører udpegelsespolicerne i henhold til virksomhedsaftaler nødvendigvis en begrænset del af befolkningen, hvilket således retfærdiggør forhøjede indbetalingssatser som følge af betydelige udsving i erstatningernes størrelse og antal.
(67)
Skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver under tilpassede og styrkede vilkår, ud over den almindelige skattemæssige foranstaltning i henhold til artikel 39 d GB i CGI, er således berettiget på lovgivnings- og tilsynsplan.
(68)
De franske myndigheder anfører dog, at det er meget vanskeligt præcis at begrunde de tilladte midler til disse tiltag som følge af de tekniske vanskeligheder, der er forbundet med at vurdere et »normalt« niveau for hensættelser til så specifikke risici. De franske myndigheder fastslår dog, at lofterne for fradragsberettigelse for hensættelser er blevet fastlagt i samråd med branchen.
(69)
For så vidt angår støttens forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), bekræfter Frankrig, at de tre betingelser i denne bestemmelse er opfyldt. For så vidt angår støttens sociale karakter, fastslår Frankrig, at de gruppeforsikringspolicer, der forhandles på plads som led i brancheoverenskomster, sikrer et højt niveau for gensidig fordeling af risici samt et lavere præmieniveau end på markedet for individuelle policer, idet lønmodtagerne og deres familie får adgang til øgede garantier.
(70)
Som svar på Kommissionens argument om, at foranstaltningens sociale karakter ikke vil være fyldestgørende påvist, når man ser på tidspunktet for forsikringspolicens indgåelse, påpeger Frankrig, at tildelingen af støtten, inden forsikringsbegivenheden er opstået, er den eneste metode til at nå det forfulgte sociale mål.
(71)
For så vidt angår overførslen af støtten til den endelige forbruger, fastlægger Frankrig først og fremmest en sondring mellem kollektive brancheoverenskomster og virksomhedsaftaler. Selv om førstnævnte reelt kan være kendetegnet ved en overrepræsentation af pensions- og livsforsikringsselskaber, vil markedet blive genstand for en fornyet dynamik, og andre forsikringsaktører vil begynde at interessere sig for dette marked. Der vil under alle omstændigheder være tale om reel konkurrence mellem pensions- og livsforsikringsselskaber, hvilket vil sikre maksimal virkning til fordel for forsikringstageren. For så vidt angår den anden kategori (virksomhedsaftaler), er der en meget stærk konkurrence mellem aftalerne, og man kan ikke tale om en monopolsituation til fordel for pensions- og livsforsikringsselskaberne.
(72)
Ifølge de franske myndigheder kan samme logik anvendes, når nedsættelsen eller ændringen af priserne sker til fordel for virksomheden. Arbejdsgiverens deltagelse i finansieringen af garantien svarer til supplerende løn til medarbejderen/forsikringstageren og er således til fordel for denne.
(73)
For så vidt angår tilstedeværelsen af en de facto-forskelsbehandling til fordel for pensions- og livsforsikringsselskaberne, præciserer Frankrig, at foranstaltningen sætter alle operatører på lige fod uanset deres vedtægter. Markedet for pension og livsforsikring vil ikke være i en monopolsituation til fordel for pensions- og livsforsikringsselskaberne og er således allerede nu kendetegnet ved en betydelig konkurrence mellem de vigtigste aktører.
(74)
Frankrig minder endvidere om, at valget af forsikringsselskab (udpegelsesprocedure) henhører under arbejdsgiverens og personalerepræsentanternes ansvar. Gennemsigtigheden i og udbuddet af denne procedure vil finde sted under de sædvanlige vilkår på et marked, der er åbent for konkurrence. Udbuddet vil finde sted i form af indkaldelse af bud hos flere forsikringsselskaber på grundlag af udbudsbetingelser, der udarbejdes af arbejdsmarkedets parter.
(75)
Frankrig vurderer i øvrigt, at den undersøgte foranstaltning under alle omstændigheder kan betragtes som støtte, der skal fremme udviklingen af visse økonomiske aktiviteter, og som ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, hvilket er i overensstemmelse med EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Det påviste sociale mål med foranstaltningen vil dokumentere betydningen af udviklingen af markedet for pension og livsforsikring fremover.
(76)
Ifølge de franske myndigheder sigter udviklingen af de pensions- og livsforsikringspolicer, der omfatter en udpegelsesprocedure, mod at fremme etableringen af ordninger for supplerende socialsikring, som er mere gunstige og i højere grad beskytter lønmodtagerne, idet de styrker social dialog og inddragelse af arbejdstagerne.
(77)
Endelig tilføjer Frankrig, at tillægsforsikringsydelser inden for pension og livsforsikring som led i udpegelsesproceduren kan betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, navnlig når deltagelsen i ordningen er obligatorisk, og når der er tale om fælles forvaltning.
(78)
Den kollektive overenskomst, der fastlægger garantierne og udpeger forsikringsselskabet, kan gøres obligatorisk for alle lønmodtagere, tidligere lønmodtagere og retsefterfølgere i henhold til en udvidelsesprocedure (artikel L 911-3 og 911-4 i den franske lov om socialsikring) ved bekendtgørelse fra den kompetente minister. Det er denne bekendtgørelse, der bør opfattes som det dokument, hvormed en medlemsstat overdrager sine forpligtelser til offentlig tjeneste til en virksomhed.
(79)
Frankrig erkender, at beløbet for kompensationen (den skattemæssige besparelse) for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke overholder de betingelser, der er fastlagt i fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (25). Ikke desto mindre vurderer Frankrig, at disse betingelser ikke er tilpasset de særlige kendetegn ved de pågældende tiltag. Ifølge Frankrig er mekanismen med skattefradrag mere egnet og mere fleksibel end støtte på basis af en præcis evaluering af de supplerende udgifter til forvaltningen af den pågældende tjeneste.
VI. FRANKRIGS BEMÆRKNINGER TIL TREDJEPARTERNES KOMMENTARER
(80)
De franske myndigheder tager tredjeparternes bemærkninger til efterretning og svarer mere specifikt på bemærkningerne fra Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
For så vidt angår skattefritagelsen for solidariske og ansvarlige policer, anfører de franske myndigheder, at sammensætningen af forsikringsselskabernes portefølje er ensartet, således at procentdelen af solidariske og ansvarlige forsikringspolicer i forhold til andre typer sygeforsikringspolicer i dag altid vil være ens i de tre store kategorier af forsikringsselskaber på markedet (virksomheder i henhold til den franske forsikringslov, gensidige selskaber i henhold til den franske lov om gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaber i henhold til den franske lov om socialsikring).
(82)
Med hensyn til de nye hensættelser til udjævningsreserver understreger Frankrig, at muligheden for at indgå aftaler med fagspecifik udpegelse er åben for alle operatører, både franske og udenlandske, der er aktive på markedet for supplerende pensioner og livsforsikringer.
(83)
Frankrig tilføjer endelig, at pensions- og livsforsikringsselskaberne ikke har en monopolsituation, og at der således ikke er tale om en diskriminerende fordel. Den kendsgerning, at åbningen af markedet for konkurrence sker langsomt og gradvist, skyldes en historisk faktor, men drager ikke den eksisterende konkurrence mellem pensions- og livsforsikringsselskaberne i tvivl. Den kendsgerning, at pensions- og livsforsikringsselskaberne i højere grad er specialiserede i denne sektor, er ikke tilstrækkelig til, at det kan konkluderes, at der er tale om forskelsbehandling.
VII. SUPPLERENDE OPLYSNINGER INDSENDT AF FRANKRIG EFTER SUSPENSIONEN AF PROCEDUREN
(84)
I løbet af undersøgelsesproceduren har Kommissionens tjenestegrene foreslået Frankrig flere muligheder for at gøre støtteordningerne forenelige med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2.
(85)
For så vidt angår den første foranstaltning (fritagelse for selskabsskat og CET for administrationsaktiviteter i tilknytning til solidariske og ansvarlige forsikringspolicer), blev følgende muligheder foreslået:
-
For at sikre, at det andet kriterium (reel overførsel af fordelen) er opfyldt, blev Frankrig foreslået at lade sig inspirere af den støtteordning, som Kommissionen tidligere havde godkendt for supplerende sundhedsforsikring for franske funktionærer (N 911/06), en ordning med skattelempelser for individuelle forbrugere, eller en hvilken som helst ordning, der gør det muligt at sikre reel virkning af støtten.
-
Med henblik på at undgå forskelsbehandling blev de franske myndigheder opfordret til at undersøge mekanismen med tærskelværdier igen.
(86)
Ved skrivelse af 27. maj 2010 meddelte Frankrig dog, at man havde besluttet at bevare den anmeldte støtteordning uændret, og bekræftede sin analyse, i henhold til hvilken de anmeldte ordninger var forenelige med det indre marked efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(87)
I samme skrivelse tilføjede Frankrig, at supplerende sundhedsforsikringspolicer er et produkt, der gør forsikringstagerne loyale, og som gør det muligt derefter til samme forsikringstagere at tilbyde mere indbringende produkter i lighed med livsforsikringspolicer. For at skabe loyale kunder vil markedsaktørerne således blive tilskyndet til at udøve en attraktiv prispolitik. Under disse vilkår vil den skattemæssige fordel, som et selskab har opnået, og som det har ladet komme til udtryk i forsikringstagernes bidrag, have den direkte virkning, at selskabet vil tilpasse priserne til konkurrenternes og således sikre en virkning til fordel for alle forsikringstagere.
(88)
Vedrørende den anden foranstaltning (supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver) har Kommissionens tjenestegrene foreslået Frankrig følgende muligheder:
-
For at sikre, at det andet kriterium (reel overførsel af fordelen) er opfyldt, blev Frankrig foreslået at lade sig inspirere af den støtteordning, som Kommissionen tidligere havde godkendt for supplerende sundhedsforsikring for franske funktionærer (N 911/06), en ordning med skattelempelser for individuelle forbrugere, eller en hvilken som helst ordning, der gør det muligt at sikre reel virkning af støtten.
-
Med henblik på at undgå forskelsbehandling blev de franske myndigheder opfordret til at overveje at indføre en obligatorisk og gennemsigtig mekanisme for udbud i forbindelse med tildeling af udpegelsespolicer.
(89)
Som for den første foranstaltning besluttede Frankrig imidlertid at bevare den anmeldte støtteordning til fordel for udvikling af kollektive pensions- og livsforsikringstiltag.
(90)
I sin skrivelse af 27. maj 2010 bekræftede Frankrig på ny den særlig bindende karakter af udpegelsen, som skulle retfærdiggøre en særlig forsigtig hensættelsesordning. Det er således kun i meget begrænset omfang, at hensættelser til udjævningsreserver kan opfattes som statsstøtte, og at deres forenelighed med det indre marked bør undersøges.
VIII. VURDERING AF STØTTEN
VIII.1. Fritagelse for selskabsskat og CET for administrationsaktiviteter i tilknytning til solidariske og ansvarlige forsikringspolicer
(91)
Under henvisning til Domstolens retspraksis i Albany-sagen (26) bekræfter CTIP, at de branchespecifikke overenskomstbestemte ordninger som følge af deres karakter og formål ikke falder ind under EU’s konkurrenceretlige bestemmelser.
(92)
Kommissionen bemærker dog, at den foranstaltning, som førnævnte retspraksis er rettet mod, hovedsagelig vedrører lovbestemt obligatorisk tilslutning for industrivirksomheder til en erhvervspensionsfond, der har enerettighed. I denne henseende skal det bemærkes, at fritagelsesordningen i forbindelse med den første foranstaltning ligeledes er rettet mod individuelle policer samt gruppeforsikringspolicer med frivillig deltagelse. Derudover indskriver de gruppeforsikringspolicer med obligatorisk deltagelse, som er mål for foranstaltningen, sig i arbejdsmarkedets parters frie valg til at indgå sådanne kollektive overenskomster og ikke i en retlig forpligtelse til at indgå sådanne aftaler eller tiltræde en erhvervspensionsfond eller en tværfaglig erhvervspensionsfond, som det var tilfældet i Albany-sagen.
(93)
Domstolens dom bekræfter dernæst, at ordningerne for imødegåelse af risici, der supplerer det lovbestemte socialsikringssystem som det, der i sagen blev meddelt af de franske myndigheder, er underkastet konkurrencereglerne, og at de fonde, der udgør sådanne ordninger, svarer til virksomhedsbegrebet i henhold til EUF-traktatens artikel 101 ff. (27).
(94)
Kommissionen vurderer således, at forsikringsordningen under den første foranstaltning ikke falder uden for traktatens konkurrenceretlige bestemmelser og navnlig bestemmelserne om forbud mod statsstøtte.
(95)
Socialsikringen (den obligatoriske sygeforsikringsordning) godtgør kun en del af udgifterne til sundhedsplejen for forsikringstagere under socialsikringen. De supplerende sundhedsforsikringer dækker således den del af ydelserne, der ikke finansieres af den obligatoriske sygeforsikringsordning.
(96)
Markedet for supplerende sundhedsforsikringer omfatter hovedsagelig følgende tre grupper aktører:
-
gensidige selskaber og sammenslutninger af gensidige selskaber, der reguleres af den franske lov om gensidige selskaber
-
pensions- og livsforsikringsselskaber, der reguleres af den franske lov om socialsikring
-
forsikringsselskaber, der reguleres af den franske forsikringslov.
(97)
Ifølge en skrivelse fra de franske myndigheder af 21. december 2007 er der 263 forsikringsselskaber, 66 pensions- og livsforsikringsselskaber og 1 201 gensidige selskaber på markedet for supplerende sundhedsforsikringer. De franske myndigheder anfører endvidere, at de 20 største aktører på markedet i 2006 kun havde en markedsandel på 35 %, hvor ingen af aktørerne havde en markedsandel på over 4 %, og endvidere at 65 % af markedet bestod af aktører, der havde en markedsandel på under 1 % (28).
(98)
Ifølge officielle tal fra 2009 udgjorde antallet af aktører på dette marked ved udgangen af 2008 kun 876, og tallet har været konstant faldende siden 2001 (tallet var i 2008 faldet med 48 % i forhold til 2001) (29). Der var 748 gensidige selskaber, 92 forsikringsselskaber og 36 pensions- og livsforsikringsselskaber.
(99)
Ifølge en nylig analyse foretaget af den franske konkurrencemyndighed ligger de største markedsandele på markedet for individuelle supplerende sundhedsforsikringer hos Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (med en markedsandel på 7,7 %), det gensidige forsikringsselskab Groupama (30) (med en markedsandel på 6,7 %) og forsikringsselskabet Swiss Life (med en markedsandel på 4 %) (31).
(100)
Når det gælder markedet for supplerende gruppeforsikringer, tilhører de største markedsandele forsikringsselskabet Axa (med en markedsandel på 17,51 %), gruppen af pensions- og livsforsikringsselskaber Malakoff-Médéric (med en markedsandel på 8,7 %) og enheden AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (med en markedsandel på 6,9 %) (33).
(101)
Til trods for opfordringer til de franske myndigheder har Kommissionen ikke modtaget nærmere oplysninger om strukturen i markedet for supplerende sundhedsforsikringer, f.eks. vedrørende grupper af gensidige selskaber, gensidige selskaber, sammenslutninger af gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaber. Derudover har de franske myndigheder til trods for Kommissionens opfordringer ikke kunnet fremsende statistikker over solidariske og ansvarlige policer (hverken på globalt plan eller for de enkelte kategorier af markedsaktører). Statistikkerne i tabellen i henholdsvis betragtning 102 og 103 vedrører således hele markedet for supplerende sundhedsforsikringer, herunder de policer, der ikke opfylder de betingelser, som gør det muligt at modtage støtte under den anmeldte foranstaltning. I en rapport, der blev offentliggjort af den franske revisionsret (Cour des Comptes) i 2008 (34), fremhæves i øvrigt de betydelige statistiske mangler med hensyn til supplerende forsikring, for så vidt angår antal forsikringstagere, deres fordeling på de forskellige kategorier af forsikringsselskaber og de forskellige typer policer (individuel police, frivillig gruppepolice og obligatorisk gruppepolice) samt beløbet for de udgifter, der blev godtgjort, fordelt på husholdnings- og indtægtskategorier. I henhold til analyser foretaget af den nationale konkurrencemyndighed forekommer dette marked imidlertid opsplittet eller endda meget opsplittet, for så vidt angår individuelle policer (35), som dog kun udgør et undermarked i forbindelse med den første anmeldte foranstaltning.
(102)
Mellem 2001 og 2007 udviklede denne sektor sig voldsomt, hvilket fremgår af tabellen sidst i denne betragtning (36). Disse selskabers samlede omsætning nåede op på 27,4 mia. EUR i 2007, hvilket er en stigning på 55,8 % i forhold til 2001 eller en gennemsnitlig årlig stigning på 7,6 %. Omsætningen i 2008 var på over 29 mia. EUR, hvilket er en stigning på 6 % i forhold til 2007 (37).
Udvikling i de supplerende forsikringsselskabers omsætning 2001-2007
(mia. EUR)
Gensidige selskaber
Pensions- og livsforsikringsselskaber
Forsikringsselskaber
I alt
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Ifølge de tal, som de franske myndigheder har fremsendt, er fordelingen mellem individuelle policer og gruppepolicer som følger (tal for 2004):
Pensions- og livsforsikringsselskaber
Gensidige selskaber
Forsikringsselskaber
Gruppeforsikringspolicer
38 %
33 %
29 %
Individuelle forsikringspolicer
6 %
67 %
27 %
Gruppeforsikringspolicer + individuelle forsikringspolicer
18 %
54 %
28 %
(104)
De gensidige selskaber og sammenslutningerne af gensidige selskaber tegner overvejende individuelle forsikringspolicer, mens pensions- og livsforsikringsselskaberne overvejende tegner gruppeforsikringspolicer (virksomheds- eller branchepolicer). Forsikringsselskaberne har derimod en mere balanceret portefølje.
(105)
Befolkningens dækning er i øvrigt steget betydeligt, nemlig fra 84 % i 1996 til 92,8 % i 2006. Der er 32-38 millioner forsikringstagere i de gensidige selskaber, 13 millioner i forsikringsselskaberne og 11 millioner i pensions- og livsforsikringsselskaberne, hvortil kommer 4 millioner forsikringstagere inden for CMU-C (grundlæggende sygeforsikringsdækning), som tilbyder en gratis tillægsdækning til de dårligst stillede. Det betyder, at 7-8 % af de franske statsborgere i dag ikke har nogen tillægsdækning (38).
(106)
I henhold til artikel 107 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(107)
En foranstaltning udgør således statsstøtte, hvis følgende betingelser alle er opfyldt, nemlig: 1) den pågældende foranstaltning giver en fordel 2) ved hjælp af statsmidler, 3) denne fordel er selektiv, og 4) den pågældende foranstaltning fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(108)
Der er ingen tvivl om, at fritagelser eller fradrag for selskabsskat og CET, der består i at fjerne eller reducere en udgift, som de pågældende virksomheder normalt skal afholde, udgør en fordel for deres modtagere (39). I den forbindelse udgør skattefritagelser eller -fradrag således økonomiske fordele.
(109)
For så vidt angår CTIP’s henvisning til en eventuel offentlig tjeneste, bemærker Kommissionen, at de betingelser, der blev identificeret i Altmark-sagen (40) (for i visse tilfælde at udelukke, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse klassificeres som statsstøtte), ikke er opfyldt i denne sag (jf. navnlig betragtning 144 - den tredje betingelse i Altmark-sagen er faktisk fravær af overkompensation). Der er således ganske rigtigt tale om en økonomisk fordel.
(110)
Disse fordele tildeles af den franske stat, der hermed frasiger sig at modtage skatteindtægter. Fordelen tildeles således ved hjælp af statsmidler.
(111)
Denne foranstaltning har endvidere selektiv karakter. Den selektive karakter beror dels på begrænsningen af den pågældende foranstaltning til en økonomisk sektor, nemlig forsikringsbranchen, og dels dens begrænsning inden for denne branche til en specifik type policer (undersektor). I denne henseende skal det først konstateres, at selskabsskatten er en skat, hvis anvendelsesområde dækker samtlige selskaber, uanset i hvilken sektor de opererer. En fritagelse for denne skat, som udelukkende gælder forsikringsbranchen, er således en fravigelse fra den almindelige selskabsskatteordning, der er til specifik fordel for visse virksomheder. Det samme gælder fritagelsen for CET. Den pågældende fritagelse er i øvrigt inden for forsikringsbranchen ligeledes til fordel for tegnelsen af bestemte sygeforsikringspolicer, i dette tilfælde solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer. Foranstaltningen er således til fordel for operatører, der er bundet af »solidariske« policer, på bekostning af operatører, der er bundet af »klassiske« policer.
(112)
Ud over den kendsgerning, at forsikringsbranchen er genstand for samhandel i EU, skal det endelig bemærkes, at når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion derved blive opretholdt eller forøget med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at eksportere deres produkter til denne medlemsstats marked herved formindskes (41).
(113)
De pågældende virksomheders stilling vil derfor blive styrket i forbindelse med samhandel i EU. Denne foranstaltning kan dermed skabe konkurrenceforvridninger og påvirke samhandelen i EU.
(114)
Det skal således konkluderes, at den første foranstaltning rent faktisk udgør statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Frankrig bestrider ikke denne klassificering.
(115)
Idet den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte, skal der foretages en analyse af dens forenelighed med det indre marked. De franske myndigheder mener, at den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(116)
Traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), lyder som følger: »Forenelige med det indre marked er: a) støtte af social karakter til enkelte forbrugere, forudsat at den ydes uden forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse«.
(117)
En statsstøtteforanstaltning anses for at være forenelig med det indre marked i henhold til denne bestemmelse, når følgende tre betingelser er opfyldt:
1)
Støtten skal være af social karakter
2)
Støtten skal ydes til de enkelte forbrugere
3)
Støtten skal ydes uden forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse.
(118)
Det skal først og fremmest præciseres, at EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, fraviger princippet om forbud mod statsstøtte som fastlagt i artikel 107, stk. 1, og således skal fortolkes restriktivt (42).
(119)
For så vidt angår nærmere bestemt anvendelsesområdet for EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), skal det imidlertid bemærkes, at Kommissionens beslutningspraksis ikke udelukker, at støtten ydes til en formidler, der forpligter sig til at fordele den til de enkelte forbrugere (43). Den etablerede mekanisme skal dog i et sådant tilfælde sikre en reel overførsel til den endelige forbruger.
(120)
Ifølge Kommissionen synes foranstaltningens sociale karakter (første kriterium) i det store hele påvist, i den udstrækning formålet er at opveje en ulempe for personer, som på grund af deres alder, helbredstilstand eller økonomiske formående finder det vanskeligt at opnå en supplerende sygeforsikringsdækning. Artikel 207 i CGI fastlægger kriterier af social karakter, der skal opfyldes af forsikringsselskaberne for at opnå støtteberettigelse under foranstaltningen (44). Disse kriterier indfører minimumsprocentdele af visse udsatte befolkningsgrupper, herunder personer med lav indkomst eller ældre, i de pågældende selskabers forsikringsportefølje. Det foreløbige forslag til dekret, som de franske myndigheder fremsendte, og som fastlægger visse vilkår for prisgraduering i henhold til forsikringstagernes sociale situation (45), bekræfter foranstaltningens sociale karakter til fordel for udsatte befolkningsgrupper.
(121)
Til gengæld har Kommissionens undersøgelse af foranstaltningen ikke givet anledning til at konstatere, at støtten reelt er til fordel for de enkelte forbrugere (andet kriterium).
(122)
Ifølge de franske myndigheder er den støtte, der tildeles virksomhederne, indirekte til fordel for de enkelte forbrugere. Den stærke konkurrence på markedet for supplerende sundhedsforsikringer sikrer angiveligt, at den støtte, som virksomhederne modtager, overføres til forbrugeren i forbindelse med fastsættelsen af de præmiebeløb, der opkræves fra forbrugeren.
(123)
I denne henseende skal det bemærkes, at den fritagelse, som Frankrig anvender på afgiften på solidariske sygeforsikringspolicer, af Kommissionen blev klassificeret som statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a) (46). Der var faktisk ingen tvivl om, at skattefritagelsen i dette tilfælde først og fremmest var til fordel for de enkelte forbrugere, som reelt oppebar udgifterne ved skatten. Skattebeløbet udgjorde en bestanddel af præmiernes beløb, og fritagelsen for skat i forbindelse med solidariske policer nedbragte præmierne tilsvarende.
(124)
I den foreliggende sag ydes støtten ikke i form af en skattefritagelse, der er indirekte proportionel med forsikringstagerens præmiebeløb, men gennem en fritagelse for selskabsskat, der beregnes på grundlag af forsikringsselskabets overskud fordelt på samtlige de forsikringstagere, der har tegnet en solidarisk og ansvarlig police.
(125)
Den reelle overførsel til den endelige forbruger af selskabsskattefritagelsen er mildest talt usikker. Dels er Kommissionen ikke i besiddelse af dokumentation for, at selskabsskatten (og fritagelsen for en sådan skat) reelt overføres til den endelige forbruger på det pågældende marked. En ny rapport fra den franske revisionsret har desuden afsløret tilstedeværelsen af meget betydelige stigninger i fortjenstmargenerne inden for forsikringsbranchen i de seneste år (fra 12 % i 2003 til 23 % i 2007) (47). I denne sammenhæng med betydelige stigninger i fortjenstmargenerne er det vanskeligt at konkludere, at der eksisterer en markedsmekanisme, som sikrer, at fordelen ved fritagelsen for selskabsskat reelt overføres til de endelige forbrugere.
(126)
CTIP hævder i øvrigt, at en del af overskuddet skal hensættes til reserver for at overholde kravene om solvensmargen, og det vil således ikke være usædvanligt, at i det mindste en del af fordelen tjener til helt eller delvist at dække den årlige stigning i kravene til solvensmargen. I henhold til dette argument ville foranstaltningen nærmere give anledning til øget overskud for forsikringsselskaberne end faldende priser for imødegåelse af de pågældende risici for forbrugerne.
(127)
Endelig skal det bemærkes, at Kommissionens vurdering berøres ikke af Frankrigs argument om, at supplerende sundhedsforsikringspolicer er et produkt, der gør forsikringstagerne loyale over for forsikringsselskaberne, som således vil blive tilskyndet til at udøve en attraktiv prispolitik. Det skal da også bemærkes, at EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a), indeholder et krav om, at fordelen reelt skal overføre til de enkelte forbrugere. Den blotte kendsgerning, at der findes et incitament til at overføre en del af fordelen til de endelige forbrugere, er således ikke tilstrækkelig til at opfylde kravet om en reel overførsel.
(128)
Kommissionen vurderer således, at foranstaltningen ikke garanterer en reel overførsel af fordelen til de endelige forbrugere som krævet i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(129)
I Kommissionens undersøgelse konkluderes det endvidere, at betingelsen om ikke-forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse ikke er opfyldt (tredje kriterium). For at vurdere, om betingelsen er opfyldt, må Kommissionen efterprøve, om forbrugerne som anført af Frankrig drager fordel af den pågældende støtte, uanset hvilken produkt- eller tjenesteudbyder der måtte opfylde det sociale kriterium, og at der ikke er tale om nogen hindring for adgangen til de pågældende markeder for de forsikringsselskaber, der er etableret i EU (48). Ud over de betingelser, der er knyttet til de støtteberettigede policetyper, skal virksomheder, der ønsker at modtage støtte under ordningen, overholde tærskelværdier angående antallet (120 000/150 000 policer) og procentdelen (85 %/93 %) af solidariske og ansvarlige policer i deres porteføljer af supplerende sundhedsforsikringspolicer.
(130)
De franske myndigheder mener, at disse tærskelværdier skaber et incitament til massiv udvikling af denne type policer ved at sikre gensidig fordeling af den »dårlige risiko«, der er forbundet med forsikringstagerens alder eller økonomiske formående, i deres portefølje, og at de endvidere er nødvendige for at undgå, at den skattemæssige fordel angår en for lille andel af selskabernes aktiviteter, samt for at nå målene om solidaritet og gensidig fordeling. Forfølgelsen af foranstaltningens sociale mål kan kun sikres ved en mekanisme, der pålægger forsikringsselskaberne i deres portefølje af sygeforsikringspolicer at have et minimumsantal af eller en betydelig procentdel solidariske og ansvarlige policer. I fravær af denne tærskelværdi vil ingen bestemmelse sikre en stigning i dækningen af de befolkningskategorier, der på nuværende tidspunkt ikke er dækket, og skattefritagelserne vil blot udmunde i en dødvægtseffekt for forsikringsselskaberne. Tærskelværdien som procentdel vil gøre det muligt for små selskaber, der nærmest udelukkende beskæftiger sig med denne type policer uden at nå en kvantitativ tærskelværdi, at få gavn af foranstaltningen, hvorimod tærskelværdierne som absolut værdi vil gøre det muligt for de selskaber, der tilbyder et betydeligt antal af denne type policer (uden at der udelukkende er tale om denne type) at få gavn af foranstaltningen.
(131)
Kommissionen konstaterer først og fremmest, at de franske myndigheder hverken har kunnet stille præcise oplysninger til rådighed om den aktuelle fordeling af solidariske og ansvarlige policer mellem de forskellige markedsaktører eller om antallet og procentdelen af disse policer i deres porteføljer. Af Kommissionens analyse fremgår det dog, at de gensidige selskaber og sammenslutningerne af gensidige selskaber juridisk er forpligtede til udelukkende at tilbyde solidariske policer (49). I praksis fremgår det endvidere, at pensions- og livsforsikringsselskaberne er underlagt samme forpligtelse. De gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaberne skal således stadig opfylde tærskelværdikriteriet som procentdel, hvorimod de forsikringsselskaber, der kun i begrænset omfang er til stede på markedet for solidariske policer og ønsker at beskæftige sig hermed, kan få problemer med at opfylde tærskelværdikriterierne (både som procentdel og i absolutte værdier) og således opnå skattefritagelser. Det gælder nærmere bestemt forsikringsselskaber, der i forvejen har en betydelig portefølje af »klassiske« supplerende sundhedsforsikringspolicer, som ikke opfylder kriterierne for at blive vurderet som solidariske policer.
(132)
I den forbindelse vil tærskelværdierne således uanset forsikringsselskabet ikke føre til en tilsvarende indsats og vil ikke have nogen tilskyndende virkning på de forsikringsselskaber, der allerede opfylder tærskelværdikriterierne (særlig gensidige selskaber, sammenslutninger af gensidige selskaber og pensions- og livsforsikringsselskaber). I modsætning til, hvad Frankrig hævder, vil indførelsen af tærskelværdier således ikke forhindre en eventuel dødvægtseffekt.
(133)
Det er Kommissionens vurdering, at disse tærskelværdier blot vil medføre en forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse. Tærsklerne synes således at udelukke en række selskaber fra fritagelsen, selv om sådanne selskaber måtte udbyde de solidariske og ansvarlige policer, som de franske myndigheder ønsker at støtte. Tærsklerne synes endvidere at kunne være til fordel for de selskaber, der allerede er til stede på markedet, og kunne udgøre en hindring for adgangen til de pågældende markeder, idet visse aktører måske ikke vil kunne eller vil frygte ikke at kunne overholde tærsklerne.
(134)
Endelig er det sandsynligt, at støttebeløbet er forskelligt fra forsikringsselskab til forsikringsselskab afhængigt af overskuddet af de pågældende tiltag, hvilket ikke vil være i overensstemmelse med kravet om, at forbrugerne skal drage fordel af støtten, uanset hvilken produkt- eller tjenesteudbyder der måtte opfylde det sociale kriterium (50).
(135)
Det skal således konkluderes, at den støtteordning, der er anmeldt af Frankrig til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige policer, ikke er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(136)
Frankrig påberåber sig ikke eksplicit andre bestemmelser vedrørende foreneligheden af statsstøtte, men det kan konstateres, at ingen af de forenelighedskriterier, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3, finder anvendelse i indeværende sag.
(137)
For så vidt angår bestemmelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, ud over litra a), kan det konstateres, at forenelighedskriterierne i litra b) og c) naturligvis ikke finder anvendelse.
(138)
I henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan en støtte betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(139)
Ifølge FNMF vil støtten være beregnet til at fremme udviklingen af den supplerende sundhedsforsikringsdækning, der respekterer den solidariske og ansvarlige karakter, på betingelser, som ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Kommissionen har dog til trods for anmodninger herom til de franske myndigheder hverken modtaget statistiske oplysninger til støtte for anvendelsen af forenelighedskriteriet i foregående betragtning, vedrørende virkningen af de eksisterende skatteforanstaltninger på udbredelsen af solidariske og ansvarlige policer eller vedrørende forholdet mellem den supplerende fordel og de udgifter eller supplerende krav, der er forbundet med denne type policer. Kommissionen kan således ikke fastslå, at de nye fritagelser, der skal nå de beskrevne mål, er nødvendige og står i rimeligt forhold til målet. Under alle omstændigheder skal det konstateres, at fritagelsen for selskabsskat hverken er forbundet med gennemførelsen af investeringer eller oprettelsen af arbejdspladser eller specifikke projekter. Den er således en fungerende løbende lempelse af udgifterne, som udgør statsstøtte, og som ikke i henhold til en konstant praksis kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(140)
Endelig påberåber Frankrig sig ikke andre forenelighedskriterier i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(141)
I henhold til CTIP har foranstaltninger, der er baseret på kollektive overenskomster og aftaler, såsom den aktuelle foranstaltning, til formål at afhjælpe utilstrækkelighederne i socialsikringen. Kommissionen bemærker, at CTIP ikke eksplicit nævner tilstedeværelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og Frankrig, som skal påvise den pågældende støttes forenelighed med traktaten, påberåber sig ikke EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Under disse omstændigheder kan Kommissionen ikke vurdere støttens forenelighed med EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Kommissionen bemærker i øvrigt følgende.
(142)
Det bestemmes i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(143)
Det fremgår klart af Domstolens retspraksis, at med undtagelse af de sektorer, hvor der findes EU-regler på området, har medlemsstaterne vide skønsbeføjelser, hvad angår arten af de tjenesteydelser, der kan betegnes som værende af almindelig økonomisk interesse. Selv hvis det forudsættes, at det i dette tilfælde drejer sig om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse (hvilket ikke påstås af Frankrig), kan det med hensyn til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, konstateres, at den kompensation, som udbetales til virksomheder, der har fået overdraget at udføre en offentlig tjeneste, ikke må overstige omkostningerne ved at levere den offentlige tjeneste under hensyntagen til indtægterne herved samt en rimelig fortjeneste for opfyldelsen af disse forpligtelser.
(144)
I den forbindelse er det tilstrækkeligt at konstatere, at den pågældende skatteforanstaltning ikke omfatter en mekanisme, der gør det muligt at udelukke en overkompensation i forhold til udgifterne for de pågældende operatører. Det skal konstateres, at støttebeløbet (skattefritagelser for de pågældende tiltag) ikke på nogen måde er forbundet med ekstraudgifter for forsikringsselskaberne. Det er heller ikke forbundet med de præmier, der betales af forsikringstagerne, eller antallet af policer.
(145)
I den forbindelse konkluderer Kommissionen, at den pågældende foranstaltning under alle omstændigheder ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
VIII.2. Skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver vedrørende visse supplerende gruppeforsikringspolicer
(146)
Markedet for »pension og livsforsikring« omfatter tiltag, der skal forebygge og imødegå risikoen for død, risici for skade på legeme eller i forbindelse med svangerskab og barsel eller risici for uarbejdsdygtighed eller invaliditet eller arbejdsløshed (51) som supplement til det lovbestemte socialsikringssystem.
(147)
Pensions- og livsforsikringsdækning sikrer:
-
lettere adgang til lægehjælp ved at tildele supplerende godtgørelse for sundhedsudgifter i forbindelse med sygdom, svangerskab og barsel, ulykker osv.
-
fuld eller delvis opretholdelse af løn i forbindelse med arbejdsophør, invaliditet eller uarbejdsdygtighed
-
garanteret kapital og pension til ægtefælle og børn i tilfælde af forsikringstagerens død
-
supplerende finansielle midler i tilfælde af behov for pleje.
(148)
Der findes tre typer virksomhedskategorier på dette marked: selskaber, der reguleres af den franske forsikringslov (forsikringsselskaber, gensidige forsikringsselskaber og bankfilialer), gensidige selskaber, der reguleres af den franske lov om gensidige selskaber, og pensions- og livsforsikringsselskaber, der reguleres af den franske lov om socialsikring.
(149)
Forsikringer i pensions- og livsforsikringsselskaber kan tegnes enten som gruppepolicer ved at deltage i en gruppepolice gennem arbejdsgiveren, en branche eller tværfagligt eller individuelt ved at henvende sig direkte til et forsikringsselskab eller et gensidigt selskab.
(150)
I dag er et meget stort flertal af lønmodtagerne dækket af en gruppeforsikringspolice. Deltagelsen kan være obligatorisk eller frivillig.
(151)
En gruppeforsikringsordning er en del af et trevejsforhold:
-
Arbejdsgiveren forpligter sig over for lønmodtagerne og tegner en forsikringspolice (52)
-
Forsikringsselskabet dækker risikoen til gengæld for indkassering af bidrag
-
Lønmodtagerne er de begunstigede.
(152)
Ifølge de franske myndigheders skøn for 2005 tegnede markedet for pension og livsforsikring sig for en årlig omsætning på 20 mia. EUR (individuelle forsikringer og gruppeforsikringer). Forsikringsselskaberne havde den største markedsandel med 71 % af de indkasserede bidrag, mens pensions- og livsforsikringsselskaberne havde en markedsandel på henholdsvis 21 % og 8 %. Det skal dog præciseres, at disse tal vedrører samtlige policekategorier i denne sektor: individuel police, gruppeforsikringspolice med frivillig deltagelse og gruppeforsikringspolice med obligatorisk deltagelse.
(153)
De franske myndigheder mener i øvrigt, at markedet for policer med branchespecifik udpegelse (53) til imødegåelse af risici for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet er på over 4 mia. EUR og omfatter stort set alle de pensions- og livsforsikringstiltag, der er dækket af pensions- og livsforsikringsselskaberne (4,2 mia. EUR), samt en del af forsikringsselskabernes og de gensidige selskabers gruppeforsikringspolicer. Der er dog ikke meddelt noget præcist tal for sidstnævntes markedsandel inden for udpegelsespolicer.
(154)
Selv om Frankrig i sin meddelelse har erkendt, at foranstaltningen udgør statsstøtte, har landet efterfølgende bemærket, at mindst en del af foranstaltningen ikke bør opfattes som statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, som følge af udpegelsespolicernes særlige kendetegn (betydelige prismæssige begrænsninger, udvælgelse af risici og forvaltning), som angiveligt vil gøre disse policer særlig følsomme over for risici for udsving i erstatningernes størrelse og antal i forhold til de oprindelige skøn, hvilket således fuldt ud retfærdiggør en særlig forsigtig hensættelsesordning og således et højere skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver, uden at det giver anledning til tilstedeværelsen af en fordel.
(155)
Frankrig vurderer således, at skattefradraget for hensættelser til udjævningsreserver under tilpassede og styrkede vilkår, ud over den almindelige skatteforanstaltning i henhold til artikel 39 d GB i CGI, således er berettiget på lovgivnings- og tilsynsplan og ikke udgør en fordel.
(156)
Det skal derfor først og fremmest undersøges, om foranstaltningen giver anledning til tilstedeværelsen af en fordel for de pågældende forsikringsselskaber.
(157)
I henhold til førnævnte lovs artikel 39, stk. 1, 5o, kan der ydes fradrag for »hensættelser til reserver, der skal sikre mod tab eller klart præciserede udgifter, og som igangværende begivenheder sandsynliggør, såfremt de reelt er konstateret i posteringerne for regnskabsåret«. I loven fastlægges der i visse tilfælde et fast fradrag for bestemte typer tiltag. Det gælder nærmere bestemt forsikrings- og genforsikringsområdet, hvor lovens artikel 39 d G til 39 d GD fastlægger specifikke regler inden for fradragsberettigelse for hensættelser med henblik på at tage hensyn til de særlige kendetegn ved forsikringsbranchen, hvis hovedaktivitet netop er at imødegå risici. For at fastlægge, om der er tale om en fordel, skal det således undersøges, om de tiltag, der er dækket af foranstaltningen, reelt medfører tab eller supplerende udgifter i henhold til førnævnte lovs artikel 39, stk. 1, 5o, i det omfang der er fastlagt i artikel 39 d.
(158)
Foreløbig skal princippet om, at karakteren og intensiteten af risici i forbindelse med erstatningernes størrelse og antal inden for sektoren for supplerende forsikring mod risiciene for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet kan variere i forhold til de dækkede befolkningskategorier og dækningsformerne, accepteres (individuelle policer/gruppepolicer, frivillige/obligatoriske policer).
(159)
Policer i henhold til virksomhedsaftaler, herunder udpegelsespolicer under sådanne aftaler, vedrører en begrænset del af befolkningen. De medfører en »spidsrisiko« (risiko vedrørende erstatningernes størrelse og antal i den pågældende virksomhed) uden altid at indebære en mulighed for gensidig fordeling over en stor befolkningsgruppe. Gruppepolicer, der retter sig mod en sektor (branche), vedrører derimod en større befolkningsgruppe og medfører således på forhånd en større grad af gensidig fordeling. For så vidt angår sidstnævnte type police, vil der ikke desto mindre være et kraftigt sammenfald mellem erstatningernes størrelse og antal og kriseperioder, der kan ramme en hel økonomisk sektor. I henhold til CTIP vil kriseperioder forstærke udsvingene i erstatningernes størrelse og antal på brancheniveau.
(160)
For så vidt angår gruppeforsikringspolicer med udpegelse i henhold til virksomhedsaftaler, mener Kommissionen ikke, at der er grund til at tro, at karakteren og intensiteten (og således udsvingene) i forbindelse med risikoen vedrørende erstatningernes størrelse og antal er væsentlig anderledes end i en situation, hvor samme type police indgås uden for en forhandling mellem fagforening og arbejdsgivere (og således uden for udpegelsesproceduren).
(161)
I fravær af præcise oplysninger om erstatningernes størrelse og antal i sektoren er det intet, der giver anledning til at konkludere, at udsvingene i risici i forbindelse med brancheudpegelsespolicer (policer, som er kendetegnet ved en større følsomhed over for konjunkturudsving, men også større grad af gensidig fordeling) vil være større end samme risici i forbindelse med virksomhedspolicer (policer, som er kendetegnet ved en spidsrisiko og lavere grad af gensidig fordeling).
(162)
Derudover skal det, hvis de begrænsninger, der ifølge Frankrig er forbundet med udpegelsen, reelt medfører et yderligere pres på de præmier, der modtages af forsikringsselskaberne, konstateres, hvorvidt det drejer sig om en omstændighed, der kan påvirke indtægterne og ikke erstatningsudgifterne. Denne type risiko (indkomsttab) er således ikke behandlet i artikel 39, stk. 1, 5o, i CGI og kan derfor ikke være genstand for fradrag for hensættelser.
(163)
Der er således ikke påvist nogen forskel i risiko mellem policer med udpegelsesklausul og gruppeforsikringspolicer i virksomheder, der imødegår samme risici. Det supplerende skattefradrag i henhold til artikel 39 d GD fjerner eller reducerer dermed en skattebyrde, som de pågældende virksomheder normalt skal afholde. I denne henseende udgør det supplerende fradrag således en økonomisk fordel.
(164)
For så vidt angår de overførsler, der foretages af Frankrig og CTIP, til en eventuel offentlig tjeneste, bemærker Kommissionen, at de betingelser, der blev identificeret i Altmark-sagen (for i visse tilfælde at udelukke, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse klassificeres som statsstøtte), ikke er opfyldt i denne sag (jf. navnlig betragtning 189 - den tredje betingelse i Altmark-sagen er faktisk fravær af overkompensation). Der er således tale om en økonomisk fordel.
(165)
Fordelene ved foranstaltningen tildeles af den franske stat, der hermed frasiger sig at modtage skatteindtægter. Fordelen tildeles således ved hjælp af statsmidler.
(166)
Af årsager, der allerede er nævnt i forbindelse med den første foranstaltning, har den anden foranstaltning også selektiv karakter. Den selektive karakter skyldes dels begrænsningen af den pågældende foranstaltning til en økonomisk sektor, nemlig forsikringsbranchen, og dels dens begrænsning inden for denne branche til en specifik type policer (undersektor). Foranstaltningen er til gavn for visse virksomheder inden for forsikringsbranchen, som tegner gruppeforsikringspolicer, der imødegår risici for død og fysiske skader som led i proceduren med arbejdsmarkedets parters udpegelse. Foranstaltningen finder således ikke anvendelse på policer, der imødegår samme risici uden for udpegelsesproceduren. Det skal endvidere konstateres, at foranstaltningen ikke finder anvendelse på genforsikringsselskaber, der er udsat for samme type risiko.
(167)
Det skal dog undersøges, om denne selektive karakter er berettiget som følge af det pågældende skattesystems art og logik. Selv om der i CGI, for så vidt angår skattefradrag for hensættelser, fastsættes et fast fradrag for visse typer hensættelser, skal det konstateres, om fradrag, der overstiger beløbet i artikel 39 GB, af førnævnte årsager (jf. betragtning 156 til 163), er begrundede som følge af logikken i systemet, der fastsætter hensættelser til tab og omkostninger, som de igangværende begivenheder sandsynliggør.
(168)
Ud over den kendsgerning, at forsikringsbranchen er genstand for samhandel i EU, skal det endelig bemærkes, at når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan den indenlandske produktion derved blive opretholdt eller forøget med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at eksportere deres produkter til denne medlemsstats marked herved bliver formindskede. De pågældende virksomheders stilling vil blive styrket i forbindelse med samhandel i EU. Det skal endvidere tilføjes, at udpegelsespolicernes obligatoriske karakter øger konkurrenceforvridningen. Denne foranstaltning kan dermed skabe konkurrenceforvridninger og påvirke samhandelen i EU.
(169)
Det skal således konkluderes, at den anden foranstaltning rent faktisk udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, i det omfang den fastlægger et fradragsniveau, der er højere end det, der er fastsat i artikel 39 d GB i CGI.
(170)
Idet foranstaltningen udgør statsstøtte, skal der foretages en analyse af dens forenelighed med det indre marked. De franske myndigheder mener, at den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(171)
Kommissionen mener først og fremmest, at foranstaltningens sociale karakter (første kriterium) er fastslået, i det omfang de tiltag, der forvaltes som led i en udpegelsesklausul, som de franske myndigheder hævder, sigter mod at skabe størst mulig dækning af lønmodtagerne mod de risici, der kun i begrænset omfang imødegås af socialsikringen (død, uarbejdsdygtighed, invaliditet). Den sociale karakter kommer til udtryk i betydelig gensidig fordeling mellem generationerne og de forskellige kategorier af lønmodtagere, bidragets ensartethed (ingen forskelsbehandling på grund af alder, køn, helbredstilstand) og iværksættelse af foranstaltninger af social karakter (gratis rettigheder i tilfælde af arbejdsløshed, for børn osv.). På frivillig og helt individuel basis kan det ligeledes forventes, at kategorier af lønmodtagere med lav indkomst vælger ikke at tegne forsikring mod alvorlige, men ekstraordinære risici.
(172)
I sin beslutning om at indlede en formel undersøgelsesprocedure gav Kommissionen udtryk for, at foranstaltningens sociale karakter ikke synes at være fyldestgørende påvist, når man ser på tidspunktet for forsikringspolicens indgåelse (inden disse alvorlige begivenheder indtræffer). Det skal imidlertid konstateres, som Frankrig påpeger, at tildelingen af støtten, inden forsikringsbegivenheden er opstået, via en forsikring, der imødegår de pågældende risici, er den eneste metode til at nå det forfulgte sociale mål.
(173)
Til gengæld har Kommissionens undersøgelse af foranstaltningen af de årsager, der allerede er nævnt i forbindelse med undersøgelsen af den første foranstaltning, ikke givet anledning til at konstatere, at støtten reelt er til fordel for de enkelte forbrugere (andet kriterium). Det supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver reducerer eller fjerner selskabernes skattebyrde og har således en virkning, der svarer til virkningen af fritagelsen i forbindelse med den første foranstaltning.
(174)
For så vidt angår Kommissionens argument i beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure om, at den eventuelle overførsel af den fordel, der tildeles forsikringsselskaberne, ikke blot kan være til gavn for forsikringstagerne/medarbejderne, men også for arbejdsgiverne (som bidrager til betalingen af en del af præmierne), vurderer Frankrig og CTIP, at arbejdsgiverens deltagelse i finansieringen af de overenskomstbestemte ordninger for socialsikring udgør løn for lønmodtagerne og er til fordel for disse. Kommissionen mener ikke desto mindre, at selv om arbejdsgiverens finansiering af en dækningsordning til fordel for lønmodtagerne reelt udgør en fordel for lønmodtagerne, er der ingen tvivl om, at en eventuel reduktion af bidragene også er en reduktion af arbejdsgiverens udgifter og således en fordel for denne.
(175)
For så vidt angår den eventuelle tilstedeværelse af en forskelsbehandling med hensyn til varernes oprindelse (tredje kriterium), bekræfter Kommissionen sin vurdering, i henhold til hvilken den stærke koncentration hos pensions- og livsforsikringsselskaberne, som for øjeblikket præger markedet for udpegelsespolicer, kommer til udtryk i en de facto-forskelsbehandling til fordel for sådanne selskaber. Selv om Frankrig ikke har kunnet stille præcise oplysninger om fordelingen af markedet for udpegelsespolicer mellem de forskellige markedsaktører til rådighed, bemærker Kommissionen på basis af de oplysninger, den er i besiddelse af, at langt størstedelen af udpegelsespolicerne på nuværende tidspunkt forvaltes af pensions- og livsforsikringsselskaberne.
(176)
Selv om det forsikringsselskab, som arbejdsmarkedets parter udpeger, ifølge de franske myndigheder er deres valg, skal det konstateres, at ingen juridisk bestemmelse forpligter arbejdsmarkedets parter til at indkalde bud fra samtlige markedsaktører i forbindelse med udpegelsen af selskabet. FFSA hævder, uden at det bestrides af de franske myndigheder, at arbejdsmarkedets parter som oftest foretrækker at oprette et pensions- og livsforsikringsselskab, som de efterfølgende kan forvalte.
(177)
Selv om det følger af retspraksis i henhold til førnævnte Albany-sag, nemlig at aftaler indgået som led i kollektive overenskomstforhandlinger mellem arbejdsmarkedets parter, som forfølger sociale mål, ikke henhører under EUF-traktatens artikel 101, stk. 1, vedrørende forbud mod aftaler og samordnet praksis, skal det konstateres, at denne retspraksis ikke, som det er anført ovenfor, indebærer, at støtte til et forsikringsselskab som led i en udpegelsesprocedure er forenelig med EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(178)
Forsikringsselskaberne ud over pensions- og livsforsikringsselskaberne, særlig de forsikringsselskaber, der er aktive på markedet for gruppepensions- og -livsforsikringspolicer på virksomhedsniveau, risikerer således at blive genstand for forskelsbehandling, fordi arbejdsmarkedets parter ikke er forpligtede til at indkalde bud, hvilket ville gøre det muligt for alle aktører på det pågældende marked at indgive et tilbud om dækning af de ydelser, der er aftalt mellem arbejdsmarkedets parter, og blive valgt som følge af den pågældende virksomheds tjenesters høje kvalitet og/eller lave pris. Til sammenligning skal det bemærkes, at visse franske bestemmelser om supplerende sundhedsforsikring indeholder en mekanisme for udvælgelse af forsikringsselskab(er) på basis af en gennemsigtig udbudsprocedure (54).
(179)
Det skal således konkluderes, at to af de tre forenelighedskriterier ikke er opfyldt, og at den støtteordning, der er anmeldt af Frankrig til fordel for udpegelsespolicer inden for pensions- og livsforsikringer, ikke er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra a).
(180)
Forenelighedskriterierne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, litra b) og c), finder naturligvis ikke anvendelse i indeværende sag.
(181)
For så vidt angår foranstaltningens forenelighed med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), præciserer Frankrig, at det påviste sociale mål med foranstaltningen vil dokumentere betydningen af udviklingen af markedet for pension og livsforsikring fremover. Denne udvikling skulle bidrage til folkesundhed, bekæmpelse af social usikkerhed og økonomisk og social samhørighed, udvikling af den sociale dialog og beskyttelse af arbejdstagerne, som er mål af fælles EU-interesse. Kommissionen vurderer dog, at det ikke er påvist, at foranstaltningen er nødvendig og står i rimeligt forhold til målet. Som Kommissionen allerede har nævnt i sin undersøgelse af, hvorvidt der er tale om en fordel, mener den, at intet berettiger udelukkelsen fra overskuddet af foranstaltningen for gruppeforsikringspolicer på virksomhedsniveau, der imødegår samme risici, men som ikke er tegnet som led i udpegelsesproceduren. Foranstaltningen står således ikke i rimeligt forhold til målet, da den ikke omfatter policer uden for udpegelsesproceduren. Det kan således konstateres, som Kommissionen allerede har gjort for den første foranstaltning, at foranstaltningen udgør en fungerende løbende lempelse af udgifterne, som udgør statsstøtte, og som ikke i henhold til en konstant praksis kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(182)
Endelig påberåber Frankrig sig ikke andre forenelighedskriterier i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3.
(183)
Ifølge Frankrig og CTIP kan supplerende forsikringsydelser inden for pension og livsforsikring som led i udpegelsesproceduren betragtes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, navnlig når deltagelsen i ordningen er obligatorisk, og når der er tale om fælles forvaltning. CTIP henviser endvidere til Domstolens retspraksis i Albany-sagen (55), idet det præciseres, at de overenskomstbestemte ordninger for socialsikring med obligatorisk deltagelse er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(184)
Det fastsættes i denne bestemmelse, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Desuden må udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod EU’s interesse.
(185)
Som allerede nævnt i forbindelse med undersøgelsen af den første foranstaltning (56) har medlemsstaterne vide skønsbeføjelser, hvad angår arten af de tjenesteydelser, der kan betegnes som værende af almindelig økonomisk interesse.
(186)
Kommissionen bemærker endvidere, at Domstolen i førnævnte Albany-sag konkluderer, at tildelingen af enerettigheden til i en bestemt sektor at forvalte en supplerende pensionsordning kan opfattes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet den understreger betydningen af den sociale funktion, som de supplerende pensionsordninger varetager.
(187)
I den forbindelse er det ikke udelukket, at ydelser, der leveres af forsikringsselskaberne som led i arbejdsmarkedets parters udpegelse, kan opfattes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, i det omfang aftalen mellem arbejdsmarkedets parter som led i udpegelsen gøres obligatorisk for alle virksomheder i den pågældende sektor (eller for den pågældende virksomhed) og imødegår risici, der ikke er dækket, eller som er dækket i utilstrækkelig grad i den offentlige socialsikringsordning. Som det allerede er nævnt i forbindelse med undersøgelsen af den første foranstaltning (57), skal de finansielle foranstaltninger til støtte af en sådan mekanisme imidlertid begrænses til det, der er nødvendigt for at kompensere for ekstraudgifterne for forsikringsselskaberne i forbindelse med de forpligtelser, der er forbundet med den offentlige tjeneste.
(188)
I fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (58) fastlægges betingelserne for, at Kommissionen anser en sådan kompensation for at være forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Især må den betalte kompensation ikke overstige omkostningerne ved at levere den offentlige tjenesteydelse under hensyntagen til indtægterne herved samt en rimelig fortjeneste for opfyldelsen af disse forpligtelser.
(189)
I denne henseende skal det dog konstateres, at den skattemæssige besparelse ved det supplerende skattefradrag for hensættelser til udjævningsreserver ikke opfylder denne betingelse. Det er faktisk ikke muligt at fastlægge en forbindelse mellem beløbet for den skattemæssige besparelse og de udgifter, der er forbundet med leveringen af den offentlige tjenesteydelse.
(190)
Frankrig erkender i sin skrivelse af 31. oktober 2008, at beløbet for kompensationen (den skattemæssige besparelse) for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ikke overholder de betingelser, der er fastlagt i fællesskabsrammebestemmelserne. Frankrig vurderer imidlertid, at disse betingelser ikke er tilpasset de særlige kendetegn ved de pågældende tiltag. Ifølge Frankrig er mekanismen med skattefradrag mere egnet og mere fleksibel end støtte på basis af en præcis evaluering af de ekstraudgifter, der er forbundet med forvaltningen af den pågældende tjeneste.
(191)
Kommissionen mener ikke desto mindre, at kriterierne i fællesskabsrammebestemmelserne skal overholdes, da de gør det muligt at sikre den nødvendige ligevægt mellem på den ene side den fornuftige varetagelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og på den anden side fraværet af udviklingen af samhandelen i et omfang, der strider mod EU’s interesse.
(192)
Kommissionen mener således ikke, at betingelserne i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, som fastlagt i fællesskabsrammebestemmelserne er opfyldt, og at foranstaltningen derfor ikke kan erklæres forenelig med det indre marked i henhold til denne bestemmelse.
IX. KONKLUSION
(193)
Kommissionen konstaterer, at de støtteordninger, som Frankrig har anmeldt til fordel for udviklingen af solidariske og ansvarlige forsikringspolicer samt gruppepensions- og -livsforsikringspolicer, udgør statsstøtte i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 1. Den konstaterer endvidere, at til trods for de pågældende støtteordningers påviste sociale mål forhindrer vilkårene for gennemførelsen heraf dem i at opfylde samtlige betingelser i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2 og 3, samt artikel 106, stk. 2. De to støtteordninger skal således opfattes som uforenelige med det indre marked -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De støtteordninger, som Frankrig har til hensigt at iværksætte til fordel for dels udviklingen af solidariske og ansvarlige sygeforsikringspolicer og dels udviklingen af supplerende gruppeforsikringspolicer mod risiko for død, uarbejdsdygtighed og invaliditet i medfør af artikel 207, stk. 2, 1461, 1o, og 39 d GD i den franske skattelov, udgør statsstøtte, som er uforenelig med det indre marked.
Disse støtteordninger må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 26. januar 2011.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 26. Januar 2011
über die Beihilferegelungen C 50/07 (ex N 894/06), die Frankreich zur Förderung von auf den Grundsätzen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Krankenversicherungsverträgen und von Kollektivverträgen über Zusatzversicherungen gegen die Risiken im Zusammenhang mit Tod, Invalidität und Berufsunfähigkeit durchzuführen plant
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2011) 267)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/319/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem genannten Artikel (2) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 28. Dezember 2006 hat Frankreich Beihilferegelungen zur Förderung von auf den Grundsätzen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Krankenversicherungsverträgen („contrats d’assurance maladie solidaires et responsables“, im Folgenden „Solidarverträge“ genannt), wie im Entwurf des Haushaltsberichtigungsgesetzes für das Haushaltsjahr 2006 beabsichtigt, bei der Kommission angemeldet. Die maßgeblichen Bestimmungen sind in Artikel 88 des französischen Haushaltsberichtigungsgesetzes Nr. 2006-1771 vom 30. Dezember 2006 für das Haushaltsjahr 2006 (3) niedergelegt worden. Mit Schreiben vom 26. Februar, 11. Mai und 18. September 2007 übermittelte Frankreich der Kommission zusätzliche Informationen.
(2)
Mit Schreiben vom 13. November 2007 hat die Kommission Frankreich von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen dieser Beihilfe das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu den betreffenden Beihilfen Stellung zu nehmen.
(4)
Mit Schreiben vom 21. Dezember 2007 übermittelte Frankreich seine Stellungnahme zu dem Beschluss, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten.
(5)
Bei der Kommission gingen von mehreren Beteiligten Stellungnahmen zu dieser Sache ein. Sie übermittelte diese zwecks Stellungnahme an Frankreich. Mit Schreiben vom 8. Mai 2008 gingen die Kommentare Frankreichs bei der Kommission ein.
(6)
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2008 übermittelte Frankreich der Kommission zusätzliche Informationen.
(7)
Im Februar 2009 übermittelten einige Beteiligte der Kommission zusätzliche Informationen.
(8)
Nach einer Sitzung der Dienststellen der Kommission und der französischen Behörden am 2. Juni 2009 verpflichteten sich die französische Behörden zu analysieren, ob gewisse Änderungen in die angemeldeten Beihilferegelungen eingearbeitet werden könnten, und den Dienststellen der Kommission das Ergebnis ihrer Analyse zeitnah mitzuteilen.
(9)
Mit Schreiben vom 22. September 2009 räumte die Kommission Frankreich eine Frist von 20 Arbeitstagen ein, um die Analyse zu übermitteln.
(10)
Mit Schreiben vom 3. November 2009 ersuchten die französischen Behörden um Aussetzung des förmlichen Prüfverfahrens bis zum 1. April 2010.
(11)
Mit Datum vom 17. November 2009 erteilte die Kommission in Anwendung des Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren (5) ihr Einverständnis, das förmliche Prüfverfahren bis zum 1. April 2010 auszusetzen, um Frankreich zu ermöglichen, sein Gesetzesvorhaben mit den Beihilfevorschriften in Einklang zu bringen und die notwendigen Konsultationen durchzuführen.
(12)
Mit Schreiben vom 26. April 2010 setzten die französischen Behörden die Kommission davon in Kenntnis, dass am 17. Mai 2010 bei ihr ein möglicherweise geändertes Regelungsvorhaben eingehen würde.
(13)
Mit Schreiben vom 27. Mai 2010 übermittelten die französischen Behörden der Kommission Informationen, ohne jedoch Änderungen der angemeldeten Regelungen in Betracht zu ziehen.
II. GENAUE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(14)
Zwei unterschiedliche steuerliche Maßnahmen führten zu dem Beschluss, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten:
(15)
Die erste angemeldete Maßnahme sieht eine Befreiung von der Körperschaftsteuer, eingeführt in Artikel 207-2 des französischen Allgemeinen Steuergesetzbuches (kurz „CGI“), und von der wirtschaftlichen Gebietsabgabe (6) (Artikel 1461-1 CGI) für die Verwaltung von sogenannten Solidarverträgen im Bereich der Krankenversicherung vor. Diese Befreiungen würden allen Versicherungsträgern zugute kommen, die diese Verträge anbieten: Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit („mutuelles“) und Vereinigungen dieser Versicherungsvereine („unions“), die dem Gesetzbuch über die Versicherung auf Gegenseitigkeit („code de la mutualité“) unterliegen, Versorgungswerken („institutions de prévoyance“), die Titel III Buch IX französisches Sozialgesetzbuch („code de la sécurité sociale“) oder Buch VII Landwirtschaftsgesetzbuch („code rural“) unterliegen, sowie allen Versicherungsunternehmen, die dem Französischen Versicherungsgesetzbuch („code des assurances“) unterliegen.
(16)
Das Hauptziel der Maßnahme besteht darin, durch die Förderung dieser Art von Verträgen die Zusatzkrankenversicherung der französischen Bevölkerung auszubauen. Die Maßnahme würde die Befreiungsregelung für die Steuer auf Versicherungsvereinbarungen ergänzen, die für dieselbe Art von Verträgen gilt und von der Kommission durch ihre Entscheidungen vom 2. Juni 2004 (7) und vom 29. Oktober 2010 (8) genehmigt wurde.
(17)
Die von dieser Befreiung betroffenen Krankenversicherungsverträge wurden im Jahr 2001 in Frankreich eingeführt (9). Zum Einen handelt es sich um Verträge über Kollektivgeschäfte mit Beitrittspflicht und zum Anderen um Verträge über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittsfreiheit.
(18)
Diese Verträge müssen, um förderfähig zu sein, insbesondere folgende Voraussetzungen erfüllen:
-
Der Versicherungsträger darf für den Beitritt zu fakultativen Verträgen keine medizinischen Informationen über den Versicherten verlangen.
-
Die Beitrags- oder Prämienhöhe richtet sich nicht nach dem Gesundheitszustand des Versicherten.
-
Der eingeräumte Versicherungsschutz muss zwingend Leistungen der Prävention und Beratungen sowie Verordnungen des behandelnden Arztes abdecken.
-
Der eingeräumte Versicherungsschutz darf keine Beteiligung an medizinischen Kosten abdecken, die der Versicherte möglicherweise vorlegt und ihren Grund darin haben, dass entweder Kassentarife für bestimmte Behandlungen oder Beratungen überschritten wurden oder kein behandelnder Arzt angegeben wurde.
(19)
Damit die Versicherungsträger die Vorzugsbehandlung in Anspruch nehmen können, müssen sie ferner bestimmte Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl von Solidarverträgen in ihrem gesamten Portefeuille von Krankenversicherungsverträgen erreichen. Die Schwellenwerte hängen von der Art der Verträge ab:
-
Verträge über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittsfreiheit:
Ihr Anteil im Portefeuille muss 150 000 Personen betragen oder einen Mindestanteil (per Dekret festgelegt) von 80 % bis 90 % sämtlicher Versicherungsnehmer und teilnehmender Mitglieder an den mit dem Versicherungsträger abgeschlossenen Verträgen über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittsfreiheit ausmachen (10).
-
Verträge über Kollektivgeschäfte mit Beitrittspflicht:
Ihr Anteil im Portefeuille muss 120 000 Personen betragen oder einen Mindestanteil (per Dekret festgelegt) von 90 % bis 95 % sämtlicher Versicherungsnehmer und teilnehmender Mitglieder an den mit dem Versicherungsträger geschlossenen Verträgen über Individual- und Kollektivgeschäfte mit Beitrittspflicht ausmachen (11).
(20)
Schließlich müssen die Versicherungsträger, denen die Regelung zugute kommt, noch mindestens eine der nachfolgenden Voraussetzungen erfüllen:
-
sie müssen eine nach der sozialen Situation der Versicherungsnehmer und der teilnehmenden Mitglieder tarifliche Staffelung oder eine Übernahme der Versicherungsbeiträge anbieten;
-
die teilnehmenden Mitglieder und die Versicherungsnehmer, die eine Unterstützung für den Abschluss einer Zusatzkrankenversicherung erhalten (12), stellen mindestens einen Anteil von 3 % bis 6 % der Mitglieder oder Versicherungsnehmer von Krankenversicherungsverträgen im Rahmen von Individual- und Kollektivgeschäften mit Beitrittsfreiheit, die bei dem Träger abgeschlossen werden (13);
-
Personen im Alter ab fünfundsechzig Jahren machen mindestens zwischen 15 % und 20 % der teilnehmenden Mitglieder oder Versicherungsnehmer der bei dem Versicherungsträger abgeschlossenen Krankenversicherungsverträge aus (14);
-
Personen im Alter unter fünfundzwanzig Jahren machen mindestens zwischen 28 % und 35 % der Vertragsnehmer der bei dem Versicherungsträger abgeschlossenen Krankenversicherungsverträge aus (15).
(21)
Den französischen Behörden zufolge erzwingen die letztgenannten Kriterien eine generationenübergreifende oder tariflich abgestufte Versicherung auf Gegenseitigkeit und führen ein Mindestniveau tatsächlicher Solidarität ein. Sie zielten darauf ab, die Verbreitung von Solidarverträgen und den Versicherungsschutz der gesamten Bevölkerung zu fördern, insbesondere durch die Aufnahme eines signifikanten Anteils jüngerer bzw. älterer Menschen, den beiden Altersgruppen, die wegen geringer Einkünfte (junge Menschen) oder potenzieller Kosten (ältere Menschen) die größten Schwierigkeiten haben, eine (zusätzliche) Krankenversicherung abzuschließen.
(22)
Ferner schreibt die Maßnahme vor, dass diese Kriterien auf der Ebene der Personengruppen aufgrund ihrer in Frankreich besteuerbaren Tätigkeiten beurteilt werden sollen. Dadurch soll das Umgehen der Maßnahme bzw. Ausgestaltungen verhindert werden, die zu einer Konzentration dieser Risikoart in einigen Ad-hoc-Strukturen führen und dem Ziel der Versicherung auf Gegenseitigkeit widersprechen.
(23)
Nach Auffassung der französischen Behörden verfolgten alle diese Voraussetzungen das Ziel, für die Versicherungsträger einen Anreiz zu schaffen, diese Verträge stärker zu verbreiten, an der Verwirklichung des allgemeinen Grund- und Zusatzkrankenversicherungsschutzes mitzuwirken und der gesamten Bevölkerung eine Zusatzkrankenversicherung im Rahmen regulierter Tarifbedingungen anzubieten. Die Maßnahme zielt insbesondere auf Personen ab, denen es infolge ihres Gesundheitszustandes oder ihrer finanziellen Lage nicht möglich ist, individuell über eine Versicherung zu verfügen.
(24)
Das Inkrafttreten der steuerlichen Maßnahmen, das ursprünglich im Hinblick auf die Befreiung von der Körperschaftssteuer für den 1. Januar 2008 und im Hinblick auf die Befreiung von der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für das Haushaltsjahr 2010 vorgesehen war, wurde in Erwartung, dass die betroffenen Regelungen von der Kommission genehmigt werden, auf den 1. Januar 2012 bzw. auf das Haushaltsjahr 2013 verlegt.
(25)
Die zweite steuerliche Maßnahme zielt darauf ab, es den Versicherungsträgern zu ermöglichen, den steuerlichen Abzug für Schwankungsrückstellungen für bestimmte Kollektivverträge über Zusatzversicherungen (Artikel 39d GD CGI) in Anspruch zu nehmen, der über die Grenzen der geltenden Rechtsnormen für derartige Rückstellungen (Artikel 39d GB) hinausgeht.
(26)
Die Bildung einer versicherungstechnischen Rückstellung (16) ist durch die für die Versicherungsträger geltende buchhalterische und aufsichtsrechtliche Regelung vorgesehen. Artikel 30 der Richtlinie 91/674/EWG des Rates vom 19. Dezember 1991 über den Jahresabschluss und den konsolidierten Abschluss von Versicherungsunternehmen (17) definiert die Schwankungsrückstellung wie folgt: „Die Schwankungsrückstellung umfasst alle Beträge, die aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften zurückzustellen sind, um Schwankungen im Schadenverlauf künftiger Jahre auszugleichen oder besonderen Risiken Rechnung zu tragen.“
(27)
Im vorliegenden Fall ist die Schwankungsrückstellung dazu bestimmt, die Schwankungen im Schadenverlauf im Zusammenhang mit Kollektivgeschäften auszugleichen, die die Risiken Tod oder Personenschaden (Berufsunfähigkeit und Invalidität) abdecken. Diese Schwankungen im Ergebnis (von einem Geschäftsjahr zum nächsten) würden mit dem Unterschied zusammenhängen, der zwischen der tatsächlichen Leistung des in den abgeschlossenen Versicherungsverträgen vorgesehenen Versicherungsschutzes und den Hypothesen der Inanspruchnahme des Versicherungsschutzes, die bei der Erarbeitung der Tarifierung der Versicherungsprämien zugrunde gelegt wurden, besteht. Die Rückstellung erlaubt den Ausgleich der versicherungstechnischen Ergebnisse im Zusammenhang mit den betroffenen Geschäften, um bedeutende Schwankungen im Schadenverlauf abzudecken, die möglicherweise erst später festgestellt werden.
(28)
Den französischen Behörden zufolge sei die neue Schwankungsrückstellung nach Artikel 39d GD Teil des allgemeinen Ziels, das von den Versicherungsträgern bereitgestellte Angebot für Vorsorgeversicherungen, die im Rahmen eines sogenannten „Benennungsverfahrens“ („procédure de désignation“) abgeschlossen werden, auszubauen und zu verbessern. Davon betroffen sind Zusatz-Kollektivversicherungen, die sich aus berufsständischen oder branchenbezogenen Tarifvereinbarungen oder -verträgen, aus Unternehmenstarifverträgen oder aus Entscheidungen des Arbeitgebers ergeben und in deren Rahmen die Sozialpartner den Versicherungsträger benennen („Benennungsverfahren“). Die Benennung verpflichtet den benannten Versicherungsträger, die zwischen den Sozialpartnern tarifvertraglich ausgehandelten Bedingungen einzuhalten (18) (einschließlich der Klauseln zur Anpassung der Tarife). Die Benennung gilt für eine Höchstdauer von fünf Jahren, nach deren Ablauf der benannte Träger zwingend erneut überprüft werden muss. Die Verträge mit Benennungsklausel, die auf Branchenebene durch Vereinbarung der Sozialpartner geschlossen werden, werden stets durch den für die soziale Sicherheit zuständigen französischen Minister durch Erlass ausgeweitet und für verbindlich erklärt. Ab diesem Zeitpunkt gelten sie ohne weiteres für alle Arbeitnehmer und ehemalige Arbeitnehmer der Branche sowie für deren anspruchsberechtigte Angehörige (unabhängig von Gesundheitszustand und Alter), und ihre Arbeitgeber sind verpflichtet, den Vertrag mit dem benannten Versicherungsträger zu übernehmen (19).
(29)
Nach Ansicht der französischen Behörden kann durch die Benennung bei dem benannten Versicherungsträger ein günstigeres Verhältnis zwischen Versicherungsbeitrag und Versicherungsschutz durchgesetzt werden. Ferner könnte allen Arbeitnehmern eines Wirtschaftszweigs unabhängig von der Betriebsgröße derselbe Versicherungsschutz ermöglicht werden. Die Benennung würde auch eine regelmäßige Nachprüfung der Organisationsmodalitäten für die Verteilung der Risiken sowie der Benennung des Versicherungsträgers beinhalten.
(30)
Die Maßnahme würde es auch ermöglichen, zugunsten des einzelnen Verbrauchers die Regulierung der Tarife und die Qualität der Leistungen zu verbessern, die bei Eintreten schwerwiegender Ereignisse wie Invalidität, Berufsunfähigkeit oder Tod erbracht werden, welche für den Versicherten oder seine Familie schwerwiegende soziale und finanzielle Folgen haben (zusätzliche Ausgaben, Verlust von Einkünften, sozialer Ausschluss usw.).
(31)
Der Rückstellungsmechanismus zugunsten des Versicherungsschutzes bei Tod, Invalidität und Berufsunfähigkeit, der im Rahmen eines Benennungsverfahrens abgeschlossen wird, soll den benannten Versicherungsträgern insbesondere Folgendes ermöglichen:
-
Übernahme der Verlustabweichungen gegenüber der ursprünglich kalkulierten Standardabweichung bei dieser Art von Verträgen. Diese könnten sich aus Schwankungen im Schadenverlauf (Schadenhöhe und Schadenquote) oder der Verlagerung des Risikos (Veränderung der Daten, aufgrund derer die ursprüngliche Tarifierung erarbeitet wurde) ergeben;
-
Verbesserung der Eigenmittel und der Solvabilitätsmarge für die diese Geschäfte anbietenden Versicherungsträger dank der Bildung einer Sonderrückstellung.
(32)
In der Praxis darf die jährliche Rückstellungszuführung in den Grenzen des versicherungstechnischen Ergebnisses (20) der betroffenen Umsätze in Abzug gebracht werden. Der Gesamtbetrag der Rückstellung darf 130 % des Gesamtbetrags der Versicherungsbeiträge im Zusammenhang mit allen im Laufe des Geschäftsjahrs erzielten Umsätzen nicht überschreiten. Die Rückstellung wird für den Ausgleich versicherungstechnischer Verluste eines Geschäftsjahrs verwendet, dabei wird zunächst die älteste jährliche Zuführung aufgebraucht.
(33)
Die innerhalb von zehn Jahren nicht verwendeten Jahresrückstellungen werden einer Sonderrücklage zugeführt, die steuerfrei ist. Die Höhe dieser Sonderrücklage darf 70 % des Gesamtbetrags der Versicherungsbeiträge im Zusammenhang mit allen betroffenen im Laufe des Geschäftsjahrs erzielten Umsätzen nicht überschreiten. Der Überschuss dieser Rückstellungen wird zehn Jahre nach ihrer buchmäßigen Erfassung dem steuerpflichtigen Gewinn zugerechnet.
(34)
Unter den Bedingungen der geltenden Rechtsnormen dürfen die Versicherungs- und Rückversicherungsunternehmen (Artikel 39d GB) derzeit steuerfreie Schwankungsrückstellungen im Zusammenhang mit Grupppenversicherungsgeschäften gegen die Risiken im Zusammenhang mit Tod, Berufsunfähigkeit oder Invalidität im Rahmen folgender Grenzen bilden:
-
die jährliche Zuführung zur Rückstellung ist auf 75 % des versicherungstechnischen Ergebnisses der betroffenen Verträge beschränkt;
-
der Gesamtrückstellungsbetrag darf gegenüber der Summe der Versicherungsbeiträge für die im Laufe des Geschäftsjahrs erworbenen entsprechenden Verträge einen Anteil von 23 % bis 100 %, der von der Zahl der Versicherten abhängt, nicht übersteigen.
Jede Rückstellung wird dem Ausgleich versicherungstechnischer Verluste des Geschäftsjahrs zugewiesen, wobei die älteste jährliche Zuführung zuerst verwendet wird. Rückstellungen, die binnen zehn Jahren nicht verwendet werden konnten, werden dem steuerpflichtigen Gewinn zugerechnet.
III. GRÜNDE, DIE ZUR EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS FÜHRTEN
(35)
Die Kommission hat in ihrem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vom 13. November 2007 ihre Zweifel daran zum Ausdruck gebracht, ob auf die beiden betroffenen steuerlichen Maßnahmen (21) Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV angewendet werden kann.
(36)
Zur ersten Maßnahme (Befreiung von der Körperschaftsteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für die Verwaltung von Solidarverträgen) stellte die Kommission fest, dass Frankreich nicht den Beweis erbracht hatte, dass der Vorteil in vollem Umfang an die Verbraucher weitergegeben wird.
(37)
Die Kommission hatte auch Zweifel daran, dass eine Diskriminierung nach der Herkunft der Ware verhindert wird, wenn die betroffenen Versicherungsträger bestimmte Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl (120 000/150 000 Verträge) bzw. den Anteil (Quote von 80/90 %) von Solidarverträgen in ihrem Portefeuille von Krankenversicherungsverträgen erreichen müssen.
(38)
Im Hinblick auf die zweite Maßnahme (steuerlicher Abzug für Schwankungsrückstellungen) war die Kommission der Auffassung, dass offenbar keine der drei Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV erfüllt war.
(39)
Erstens schien nach Auffassung der Kommission die soziale Zweckbestimmung der Maßnahme nicht in vollem Umfang nachgewiesen, sofern man auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Versicherungsvertrags, d. h. einen Zeitpunkt vor Eintritt des Versicherungsfalls abstellt.
(40)
Zweitens erschien eine vollständige Weitergabe der Beihilfe an den Verbraucher/Versicherten in noch größerem Maße als bei der ersten Maßnahme hypothetisch und zufallsbedingt. Ferner schien die Weitergabe des Vorteils möglicherweise auch den Arbeitgebern zugute zu kommen, weil sie ebenfalls zur Finanzierung des Versicherungsvertrags beitragen.
(41)
Drittens schien sich die starke Konzentration auf dem Markt der nach dem „Benennungsverfahren“ vergebenen Verträge in den Händen der Versorgungswerke im aktuellen Kontext de facto diskriminierend zum Vorteil dieser Einrichtungen auswirken zu können.
IV. BEMERKUNGEN DER BETEILIGTEN
(42)
Nach der Veröffentlichung des Beschlusses über die Einleitung des Verfahrens gingen Stellungnahmen von Seiten des Landesverbands der französischen Versicherung auf Gegenseitigkeit (FNMF), des Französischen Verbandes der Versicherungsgesellschaften (FFSA), des Technischen Zentrums der Versorgungswerke (CTIP), des Landesverbands der privaten Gesundheits- und Sozialwerke (Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux, UNIOPSS), des Landesverbands der Frauenkomitees für die Früherkennung von Krebserkrankungen (Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers), des Landesverbands der Verbraucher (UFC - Que choisir) sowie eines ungenannten Dritten ein.
(43)
Die meisten Beteiligten beurteilen die beiden steuerlichen Maßnahmen positiv und schließen sich in ihren Bemerkungen im Wesentlichen den Argumenten an, die von den französischen Behörden vorgebracht wurden. Sie betonen die starke Konkurrenz auf dem Markt der Zusatzkrankenversicherungen sowie die hervorragende Marktliquidität. Ferner unterstreichen sie, dass die von den beiden Maßnahmen betroffenen Versicherungen, Unzulänglichkeiten der französischen Sozialversicherung ausgleichen würden. Durch die Schaffung steuerlicher Anreize, die alle Akteure der Zusatzkrankenversicherung leicht in Anspruch nehmen könnten, würden die französischen Behörden die Voraussetzungen dafür schaffen, das Marksegment der aufgrund ihres Risikoprofils oder ihrer Solvenz auf den ersten Blick als uninteressant erscheinenden Personen in ein Segment mit neuer wirtschaftlicher Attraktivität zu verwandeln.
(44)
Zur ersten Maßnahme (Steuerbefreiung für die Solidarverträge) gibt der FFSA jedoch zu bedenken, dass die Schwellenwerte zu hoch seien, was ein klarer Vorteil für die Marktbeteiligten darstellen würde, die bereits jetzt stark auf dem Markt vertreten sind. Der Verband FFSA kann zwar nachvollziehen, dass ein Schwellenwert verwaltungstechnisch zu komplizierte Situationen verhindern soll, ist aber der Auffassung, dass dieser Schwellenwert auf keinen Fall infolge seiner Höhe die Gewährung der Beihilfe behindern darf. Ferner ist er der Auffassung, dass die Kriterien, die mit der Struktur der versicherten Personengruppe (Anteil von unter fünfundzwanzigjährigen Personen, von Rentnern usw.) zusammenhängen, dazu führten, dass die Empfänger der Beihilfe ohne echte Begründung angesichts der postulierten Zielsetzung ausgewählt würden. Diese Kriterien begünstigten homogene Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, in denen Kriterien wie Status oder Beruf Beitrittsvoraussetzungen sind, und benachteiligten die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die allen Bevölkerungskategorien offen stehen. Die Kriterien würden möglicherweise auch eine unterschiedliche Behandlung der Versicherten nach sich ziehen.
(45)
Das CTIP stellt fest, dass die von den Versicherungsträgern angebotenen Dienstleistungen bedeutende Investitionen erfordern, damit sie qualitativ hochwertig sind. Diese Investitionen müssten über hinreichend große Gruppen von Versicherten amortisiert werden können. Dies sei eine Erklärung für die Schwellenwerte.
(46)
Ferner nimmt das CTIP darauf Bezug, dass die Versicherungsunternehmen innerhalb der Europäischen Union dazu verpflichtet sind, eine Solvabilitätsmarge zu bilden. Sollte das ganze versicherungstechnische Ergebnis den Versicherten zufließen, könnte das Erfordernis der Solvabilität nicht erfüllt werden. Daher wäre es durchaus normal, dass zumindest ein Teilbetrag des Vorteils dazu diene, die jährliche Erhöhung der geforderten Solvabilität ganz oder teilweise abzudecken.
(47)
Ferner weist das CTIP darauf hin, dass nach Rechtsprechung des Gerichtshofes die tarifvertraglichen beruflichen Systeme der sozialen Sicherheit wegen ihrer Art und ihres Gegenstands nicht unter die wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen der Europäischen Union fallen (22). Im Übrigen dürften derartige Systeme nicht mit Gewerbesteuer belegt werden, da es sich um Versicherungen handele, die die Unzulänglichkeiten der Sozialversicherung ausgleichen und auf Tarifverträgen und Tarifvereinbarungen beruhen.
(48)
Der FNMF macht außerdem geltend, dass die erste Maßnahme aufgrund von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Einerseits wäre die Beihilfe dazu bestimmt, die auf den Merkmalen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierende Zusatzkrankenversicherung unter Voraussetzungen zu fördern, die die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Die Maßnahme ziele darauf ab, eine Schwäche des Marktes auszugleichen, denn er führe tendenziell zu einer Spaltung der Bevölkerung und sei nicht in der Lage, den allgemeinen sozialen Schutz für wirtschaftlich unrentable Bevölkerungskategorien effizient zu gewährleisten. Andererseits sei die Beihilfe erforderlich und angemessen, da mit den bisher durchgeführten Maßnahmen das angestrebte Ziel nicht erreicht werden konnte.
(49)
Ein ungenannter Dritter betont, dass der französische Staat zu wenig statistische Erkenntnisse und Daten über die wirtschaftliche und finanzielle Situation der auf dem Markt der Zusatzkrankenversicherungen tätigen Unternehmen besäße. Daher könnte keine objektive Analyse der Situation durchgeführt werden.
(50)
Ferner bezieht sich derselbe ungenannte Dritte auf die Entwicklung der von den Unternehmen des Wirtschaftszweigs zwischen 2001 und 2007 erzielten Gewinnmargen. Während der Umsatz der betroffenen Unternehmen in diesem Zeitraum um 50 % gestiegen sein soll, seien die Ausgaben für Versicherungsleistungen derselben Versicherer lediglich um 35 % gewachsen. Die Bruttogewinnspannen seien somit innerhalb von sechs Jahren um 15 % gestiegen.
(51)
In Bezug auf die zweite Maßnahme (Schwankungsrückstellung) vertritt der Französische Verband der Versicherungsgesellschaften FFSA die Auffassung, es gebe keine Rechtfertigung dafür, dass die Verträge mit Benennungsklausel gegenüber den betrieblichen Gruppenversicherungsverträgen, die dieselben Risiken abdecken, steuerlich bevorzugt werden. Für beide gelte das Prinzip der Bildung einer Rückstellung und die Risiken seien dieselben, mit einer breiter angelegten Versicherung auf Gegenseitigkeit im Falle der Verträge mit Benennungsklausel, welche die Intensität der Risiken beschränke. Ferner wäre die Maßnahme de facto den Versorgungswerken vorbehalten. Zwar hätten die Sozialpartner das Recht, den Versicherungsträger frei zu wählen, aber nahezu alle dieser Verträge würden in der Praxis das Versorgungswerk benennen, das auf Initiative der Sozialpartner gegründet worden ist.
(52)
Das CTIP hält es für normal, dass sich die Sozialpartner bevorzugt für die Bildung von Versorgungswerken ausgesprochen hätten, die sie später auch verwalten können.
(53)
Ferner weist das CTIP auf die Verpflichtungen hin, die die Versicherungsträger im Falle der Benennung zu erfüllen haben:
-
Strenge Anwendung der in der Tarifvereinbarung oder dem Tarifvertrag vorgesehenen Bestimmungen (Versicherungsschutz, Tarife, Anpassungsklauseln, Aufrechterhaltung der Ansprüche bei Eintritt einer prekären Lage usw.);
-
Verbot der Aussetzung des Versicherungsschutzes sogar bei Nichtzahlung der Beiträge;
-
Pflicht zur Versicherung aller Betriebe, die in den Anwendungsbereich der Vereinbarung oder des Tarifvertrags fallen;
-
Ausgleich des Versicherungstarifs über den gesamten Konjunkturzyklus des versicherten Wirtschaftszweigs, um Tarifanstiege bei Wirtschaftskrisen eines Sektors zu korrigieren.
(54)
Das CTIP ist weiter der Auffassung, dass die tarifvertraglichen Systeme der zusätzlichen sozialen Sicherung für die Arbeitnehmer ein Entgelt bilden und aus diesem Grund nicht mit Gewerbesteuern belegt werden dürfen. Folglich dürfte das System des zusätzlichen steuerlichen Abzugs für Schwankungsrückstellungen nicht als staatliche Beihilfe eingestuft werden.
(55)
Das CTIP und der FNMF halten die zweite Maßnahme mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV für vereinbar, weil diese dazu bestimmt sei, die Entwicklung des Vorsorgemarktes zu fördern, ohne die Handelsbedingungen in einer Weise zu verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(56)
Ferner nimmt das CTIP auf das Urteil Albany (23) Bezug und weist darauf hin, dass tarifvertragliche Systeme der sozialen Sicherheit mit Beitrittspflicht einem Auftrag von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse entsprechen. Würden die an tarifvertragliche Systeme der sozialen Sicherheit gebundenen Geschäfte der Versicherungsträger mit Gewerbesteuern belegt, so stünde dies im Widerspruch zur Erfüllung des Auftrags von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, mit dem die Versicherungsträger betraut wurden.
V. STELLUNGNAHME FRANKREICHS
(57)
Nach Auffassung der französischen Behörden werde die Weitergabe der Beihilfe an die einzelnen Verbraucher durch den Wettbewerbscharakter des Marktes für Zusatzkrankenversicherungen und durch die dank der Maßnahme erzielte Ersparnis sichergestellt.
(58)
Es bestünde nicht nur eine große Zahl von Marktteilnehmern (24), sondern es gebe auch zahlreiche und diverse Vertriebskanäle (Generalversicherungsagenten, Versicherungsmakler, Angestellte der Versicherungsträger, Direktverkauf über das Internet usw.). Ferner würde die französische Aufsichtsbehörde für Versicherungen und Versicherungen auf Gegenseitigkeit (ACAM) den Wettbewerbscharakter dieses Wirtschaftszweigs sicherstellen.
(59)
Daher dürften die Marktmechanismen gewährleisten, dass der Vorteil in Form geringerer finanzieller Beiträge der Versicherten an die Verbraucher weitergegeben wird, und es sei nicht notwendig, einen Mechanismus der obligatorischen Umverteilung der Steuerersparnis einzurichten. Ferner würde die durch die Maßnahme erzielte Ersparnis sicherstellen, dass der Vorteil den Verbrauchergruppen zugute kommt, die wegen ihres Alters oder ihrer geringen finanziellen Mittel von einer Zusatzkrankenversicherung ausgeschlossen sind.
(60)
Zur Frage einer möglichen Diskriminierung zugunsten bestimmter Versicherungsträger stellt Frankreich fest, dass die Schwellenwerte für die Versicherungsträger einen Anreiz schaffen würden, das „negative Risiko“, das im Alter oder in der finanziellen Lage der betroffenen Personen liegt, in ihrem Portefeuille zu verteilen.
(61)
Mit einem zu geringen Anteil oder einer zu geringen Anzahl von Solidarverträgen könnte das Ziel der Verteilung der Risiken nicht erreicht werden. Ohne derartige Schwellenwerte würden die geplanten Befreiungen für die Versicherungsträger Mitnahmeeffekte auslösen. Der Wettbewerb allein (ohne Festlegung eines Schwellenwerts) würde lediglich bewirken, dass der Steuervorteil an die Endverbraucher weitergegeben wird und die Versicherungsträger ihrer Marktanteile halten können, ohne jedoch eine Erhöhung der Versicherungsquote zu gewährleisten. Der zweifache Schwellenwert (Prozentsatz bzw. absoluter Wert) wäre somit eine unabdingbare Voraussetzung für die Erhöhung der Versicherungsquote derzeit nicht versicherter Bevölkerungskategorien.
(62)
Im Zusammenhang mit der ständigen Verteuerung der Zusatzkrankenversicherungen würde der Vorschlag eines steuerlichen Anreizes, der diesen Bevölkerungskategorien zugute kommt, eine große Bedeutung für die nationale Solidarität haben.
(63)
Zunächst heben die französischen Behörden hervor, dass die steuerliche Maßnahme nicht in vollem Umfang als Beihilfe angesehen werden dürfe. Es dürfte lediglich der Teil der Maßnahme als staatliche Beihilfe eingestuft werden, der sich nicht durch die Besonderheit der betreffenden Versicherungstätigkeit gemäß der aufsichtsrechtlichen Normen begründen lässt.
(64)
Die Besonderheiten der Benennungsverträge, die mit den strengen Auflagen bezüglich Tarife, Risikoauswahl und Verwaltung zusammenhängen, würden diese Verträge besonders sensibel für das Risiko von Abweichungen im Schadenverlauf gegenüber der ursprünglichen Schadensatzerwartung machen und rechtfertigten daher voll und ganz eine besonders vorsichtige Rückstellungsregelung.
(65)
Einerseits betreffen die Risiken, die im Rahmen von branchenbezogenen Tarifvereinbarungen abgeschlossenen Benennungsverträgen versichert sind, eine Bevölkerungskategorie, die besonders mit einem Wirtschaftszweig verbunden und daher konjunkturellen Abschwüngen dieses Sektors besonders stark ausgesetzt ist. Die langfristige Antizipierung dieser Konjunkturzyklen erfordere somit einen langfristigen Ausgleich der Ergebnisse der Benennung.
(66)
Andererseits würde die aus Unternehmenstarifverträgen hervorgegangenen Benennungsverträge logischerweise eine begrenzte Bevölkerungskategorie betreffen und rechtfertigten daher erhöhte Rückstellungsquoten infolge starker Schwankungen im Schadenverlauf.
(67)
So wäre der über die steuerliche Regelung des allgemeinen Rechts nach Artikel 39d GB CGI hinausgehende steuerliche Abzug von Zuführungen für derartige Rückstellungen unter angepassten und ergänzten Voraussetzungen verordnungsrechtlich und aufsichtsrechtlich gerechtfertigt.
(68)
Nichtsdestotrotz stellen die französischen Behörden fest, dass es sehr schwierig sei, Quoten über zulässige Rückstellungen für diese Geschäfte zu begründen, weil die Bestimmung eines „Normalniveaus“ der Rückstellungen für derart spezifische Risiken fachlich schwierig sei. Die französischen Behörden weisen jedoch darauf hin, dass Obergrenzen für die Abzugsfähigkeit der Rückstellungen in Absprache mit dem Wirtschaftszweig festgelegt worden sind.
(69)
Frankreich erklärt in Bezug auf die Vereinbarkeit mit Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV, dass alle drei Voraussetzungen dieser Bestimmung eingehalten würden. Im Hinblick auf die soziale Zweckbestimmung der Beihilfe weist das Land darauf hin, dass die im Rahmen von branchenbezogenen Vereinbarungen ausgehandelten Kollektivversicherungsverträge eine größere Verteilung der Risiken sowie geringere als die auf dem Markt der Individualverträge üblichen Prämien gewährleisten und zugleich den Arbeitnehmern und ihren Angehörigen einen erhöhten Versicherungsschutz ermöglichen.
(70)
Auf das Argument der Kommission, die soziale Zweckbestimmung der Maßnahme sei nicht in vollem Umfang erwiesen, sofern man auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Versicherungsvertrags abstellt, erwidert Frankreich, dass die Zuteilung der Beihilfe vor Eintritt des Versicherungsfalls die einzige Möglichkeit darstelle, die angestrebte soziale Zweckbestimmung zu erreichen.
(71)
Bezüglich der Weitergabe der Beihilfe an die Endverbraucher unterscheidet Frankreich zunächst zwischen branchenbezogenen Tarifvereinbarungen und Unternehmenstarifverträgen. Obwohl sich der erste Bereich tatsächlich durch eine vorherrschende Stellung der Versorgungswerke auszeichne, würde dort eine neue Dynamik einsetzen und künftig hätten auch die übrigen Wirtschaftsbeteiligten des Versicherungsmarktes an diesem Markt Interesse. In jedem Fall fände ein echter Wettbewerb zwischen den Versorgungswerken statt, was bereits jetzt eine maximale Weitergabe des Vorteils zugunsten der Versicherten garantiere. Im zweiten Bereich (Unternehmenstarifverträge) bestünde im Hinblick auf die Verträge ein sehr starker Wettbewerb und es könnte keine Monopolstellung zugunsten der Versorgungswerke festgestellt werden.
(72)
Den französischen Behörden zufolge könne aus der Reduzierung oder Begrenzung der Tarife, die dem Unternehmen zugute kommt, derselbe Schluss gezogen werden. Denn die Beteiligung des Arbeitgebers an der Finanzierung des Versicherungsschutzes entspreche einer Lohnergänzung für die Arbeitnehmer/Versicherten und stelle somit einen Vorteil für diese dar.
(73)
Frankreich erklärt in Bezug auf das Bestehen einer De-facto-Diskriminierung zugunsten der Versorgungswerke, dass die Maßnahme alle Marktbeteiligten, unabhängig von ihrem rechtlichen Status, gleich behandeln würde. Auf dem Vorsorgemarkt gäbe es keine Monopolstellung der Versorgungswerke und dieser Markt würde sich bereits jetzt durch einen starken Wettbewerb zwischen den wichtigsten Wirtschaftsteilnehmern auszeichnen.
(74)
Ferner ruft Frankreich in Erinnerung, dass die Wahl des Versicherungsträgers (Benennungsverfahren) der Verantwortung des Arbeitgebers und der Personalvertreter unterliegt. Dieses Verfahren und der damit verbundene Aufruf zum Wettbewerb würden transparent und unter den üblichen Bedingungen einer offenen Ausschreibung erfolgen. Der Aufruf zum Wettbewerb erfolge durch Ausschreibung bei mehreren Versicherern auf der Grundlage eines von den Sozialpartnern erstellten Leistungsverzeichnisses.
(75)
Ferner ist Frankreich der Auffassung, dass die beurteilte Maßnahme in jedem Falle als eine Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, die die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, angesehen werden kann. Die nachgewiesene soziale Zweckbestimmung der Maßnahme würde belegen, welche Bedeutung die Entwicklung des Vorsorgemarktes in der Zukunft habe.
(76)
Den französischen Behörden zufolge würde die Förderung von Versorgungsverträgen nach dem Benennungsverfahren darauf abzielen, Systeme für die zusätzliche soziale Sicherung einzurichten, die den Arbeitnehmern einen günstigeren und größeren Schutz zur Verfügung stellen und zugleich den sozialen Dialog sowie die Mitbestimmung fördern.
(77)
Schließlich fügt Frankreich an, dass die Zusatzversicherungsdienstleistungen im Bereich der Vorsorge im Rahmen des Benennungsverfahrens als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV angesehen werden können. Dies gelte insbesondere, wenn der Beitritt zu dem Leistungssystem Pflicht ist und dieses paritätisch verwaltet wird.
(78)
Der Tarifvertrag, der einen bestimmten Versicherungsschutz vorsieht und den Versicherer benennt, kann durch Erlass des zuständigen Ministers gemäß einem Ausweitungsverfahren (Artikel L 911-3 und 911-4 französisches Sozialgesetzbuch) für alle Arbeitnehmer, ehemaligen Arbeitnehmer und anspruchsberechtigten Angehörigen verpflichtend vorgeschrieben werden. Dieser Erlass sollte als jene Rechtshandlung angesehen werden, mit deren Hilfe der Mitgliedstaat die Pflichten des öffentlichen Dienstes an ein Unternehmen überträgt.
(79)
Frankreich gibt zu, dass der Ausgleichsbetrag (Steuerersparnis) für die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht die Voraussetzungen erfüllt, die der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (25), vorsieht. Es stellt jedoch fest, dass diese Voraussetzungen den Besonderheiten der betroffenen Geschäfte nicht angemessen seien. Frankreich zufolge sei der Mechanismus der steuerlichen Abzugsfähigkeit angemessener und flexibler als eine Subvention auf der Grundlage einer präzisen Bewertung der Zusatzkosten, die aus der Verwaltung der Dienstleistung entstehen.
VI. FRANKREICHS ANTWORT AUF DIE VON DRITTEN ABGEGEBENEN STELLUNGNAHMEN
(80)
Die französischen Behörden nehmen die von Dritten abgegebenen Stellungnahmen zur Kenntnis und gehen insbesondere auf die Bemerkungen des Französischen Verbandes der Versicherungsgesellschaften (FFSA) ein.
(81)
Zur steuerlichen Befreiung zugunsten der Solidarverträge erklären die französischen Behörden, dass die Zusammensetzung der Portefeuilles der Versicherungsträger homogen sei. Dies bedeute, dass heute der Anteil von Solidarverträgen gegenüber anderen Krankenversicherungsverträgen bei den drei großen Arten von auf dem Markt tätigen Versicherungsträgern (Unternehmen, die dem „code des assurances“ unterliegen, Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die dem „code de la mutualité“ unterliegen, und Vorsorgewerke, die dem „code de la sécurité sociale“ unterliegen) gleich groß sei.
(82)
Frankreich unterstreicht im Hinblick auf die neue Schwankungsrückstellung, dass allen Marktbeteiligten die Möglichkeit offen stehe, berufsständische Benennungsverträge abzuschließen. Dies gelte für französische wie ausländische Marktbeteiligte, die auf dem Markt der Zusatzvorsorge tätig sind.
(83)
Schließlich, ergänzt Frankreich, profitierten die Versorgungswerke nicht von einer Monopolstellung und daher bestünde auch kein diskriminierender Vorteil zu ihren Gunsten. Die Tatsache, dass sich der Markt nur langsam und schrittweise dem Wettbewerb öffne, sei historisch begründet, würde jedoch nicht den bestehenden Wettbewerb zwischen den Versorgungswerken in Frage stellen. Die Tatsache, dass die Versorgungswerke auf diesem Sektor besser spezialisiert seien, reiche nicht aus, um eine Form der Diskriminierung nachzuweisen.
VII. ZUSÄTZLICHE VON FRANKREICH VORGELEGTE INFORMATIONEN NACH AUSSETZUNG DES VERFAHRENS
(84)
Während des Prüfverfahrens schlugen die Dienststellen der Kommission Frankreich einige Möglichkeiten vor, um die Beihilferegelungen auf Grundlage von Artikel 107 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar zu machen.
(85)
Im Hinblick auf die erste Maßnahme (Befreiung von der Körperschaftsteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für die Verwaltung von Solidarverträgen) wurden folgende Möglichkeiten angeboten:
-
um das zweite Kriterium einhalten zu können (tatsächliche Weitergabe des Vorteils), wurde Frankreich der Vorschlag gemacht, sich an dem Zuschusssystem zu orientieren, das vor kurzem für die Zusatzkrankenversicherung französischer Beamter von der Kommission genehmigt wurde (N 911/06), wobei es sich um ein System der Steuergutschrift zugunsten der einzelnen Verbraucher handelt, oder an jedem anderen System, das eine tatsächliche Weitergabe der Beihilfe garantiert;
-
um jede Art von Diskriminierung zu verhindern, wurden die französischen Behörden aufgefordert, den Mechanismus der Schwellenwerte zu überarbeiten.
(86)
Mit Schreiben vom 27. Mai 2010 teilte Frankreich jedoch seinen Beschluss mit, die angemeldete Beihilferegelung unverändert beizubehalten, und bekräftigte seine Analyse, der zufolge die angemeldeten Regelungen gemäß Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar seien.
(87)
Frankreich ergänzte in demselben Schreiben, dass die Zusatzkrankenversicherungsverträge ein Produkt zur Kundenbindung der Versicherten darstellen würden, mit dessen Hilfe später denselben Versicherten einträglichere Produkte wie Lebensversicherungsverträge angeboten werden könnten. Zwecks Kundenbindung würden die Marktteilnehmer daher motiviert, eine attraktive Tarifpolitik zu betreiben. Unter diesen Bedingungen hätte der dem Versicherungsträger eingeräumte und über die Beiträge an die Versicherten weitergegebene Steuervorteil die direkte Folge, dass seine Mitbewerber ihre Tarife anpassen. Auf diese Weise würde eine Weitergabe des Vorteils zugunsten aller Versicherten gewährleistet.
(88)
Im Hinblick auf die zweite Maßnahme (zusätzliche steuerlicher Abzug für Schwankungsrückstellungen) schlug die Kommission Frankreich folgende Möglichkeiten vor:
-
um das zweite Kriterium (tatsächliche Weitergabe des Vorteils) einhalten zu können, wurde Frankreich der Vorschlag gemacht, sich an dem Zuschusssystem zu orientieren, das vor kurzem für die Zusatzkrankenversicherung französischer Beamter von der Kommission genehmigt wurde (N 911/06), wobei es sich um ein System der Steuergutschrift zugunsten der einzelnen Verbraucher handelt, oder an jedem anderen System, das eine tatsächliche Weitergabe der Beihilfe garantiert;
-
um jede Art von Diskriminierung zu verhindern, wurden die französischen Behörden aufgefordert, die Einführung eines verbindlichen und transparenten Ausschreibungsverfahrens für die Zuteilung der Benennungsverträge anzustreben.
(89)
Wie im Falle der ersten Maßnahme hat Frankreich jedoch beschlossen, die angemeldete Beihilferegelung zur Förderung der kollektiven Vorsorge unverändert beizubehalten.
(90)
Mit Schreiben vom 27. Mai 2010 bekräftigte Frankreich erneut, dass die Benennung mit besonders strengen Auflagen einhergehe, die eine besonders vorsichtige Rückstellungsregelung rechtfertigen würden. Daher könnte die Schwankungsrückstellung nur in sehr begrenzten Umfang als staatliche Beihilfe, die im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt zu prüfen sei, angesehen werden.
VIII. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
VIII.1 Befreiung von der Körperschaftsteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe für die Verwaltung von Solidarverträgen
(91)
Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Rechtssache Albany (26) behauptet das CTIP, dass die tarifvertraglichen betrieblichen Systeme der sozialen Sicherheit wegen ihrer Art und ihres Gegenstands nicht unter die wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen des EU-Rechts fallen.
(92)
Die Kommission stellt indes fest, dass sich die Maßnahme, auf die sich die oben zitierte Rechtsprechung bezieht, vor allem auf die gesetzlich vorgeschriebene Mitgliedschaft von Industrieunternehmen in einem Betriebsrentenfonds bezieht, der in den Genuss eines Exklusivrechtes kommt. In diesem Zusammenhang muss festgestellt werden, dass die Befreiungsregelung der ersten Maßnahme auch auf Individual- sowie Kollektivverträge mit Beitrittsfreiheit abzielt. Ferner gilt für Kollektivverträge mit Beitrittspflicht, auf die die Maßnahme abzielt, dass sie im Rahmen der freien Wahl der Sozialpartner, derartige Tarifvereinbarungen abzuschließen, ausgehandelt werden, nicht jedoch im Rahmen einer gesetzlichen Pflicht, derartige Vereinbarungen zu schließen oder einem Betriebsrentenfonds bzw. einem sektorübergreifenden Fonds wie im Falle Albany beizutreten.
(93)
Weiter bestätigt das Urteil des Gerichtshofs, dass Zusatzversicherungssysteme zum gesetzlichen Sozialversicherungssystem, wie jenes, das im vorliegenden Falle von den französischen Behörden angemeldet wurde, den Wettbewerbsbestimmungen unterliegen und dass die Fonds, die derartige Systeme bilden, sehr wohl Unternehmen im Sinne von Artikel 101 ff. AEUV (27) darstellen.
(94)
Die Kommission stellt daher fest, dass das Versicherungssystem, auf das die erste Maßnahme abzielt, durchaus den Wettbewerbsregeln des Vertrags und insbesondere den Bestimmungen über das Verbot staatlicher Beihilfen unterliegt.
(95)
Die französische Sozialversicherung („Sécurité sociale“) (Pflichtkrankenversicherung) erstattet nur einen Teil der Kosten für die Gesundheitsversorgung der Sozialversicherten. Folglich tragen die Zusatzkrankenversicherungen den Teil der Leistungen, der nicht durch das System der Pflichtkrankenversicherung finanziert wird.
(96)
Der Markt der Zusatzkrankenversicherung umfasst im Wesentlichen drei Arten von Wirtschaftsbeteiligten:
-
Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und Vereinigungen dieser Versicherungsvereine, die dem „code de la mutualité“ unterliegen;
-
Vorsorgewerke die dem „code de la sécurité sociale“ unterliegen;
-
Versicherungsgesellschaften, die dem „code des assurances“ unterliegen.
(97)
Einem Schreiben der französischen Behörden vom 21. Dezember 2007 zufolge sind 263 Versicherungsunternehmen, 66 Versorgungswerke und 1 201 Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit auf dem französischen Markt der Zusatzkrankenversicherung tätig. Ferner geben die französischen Behörden an, dass die 20 führenden Marktteilnehmer im Jahr 2006 lediglich 35 % des Marktes für sich beanspruchten, wobei keiner der Marktteilnehmer mehr als 4 % Marktanteile besaß. Im Übrigen bestanden 65 % des Marktes aus Marktteilnehmern, die weniger als 1 % der Marktanteile besaßen (28).
(98)
Nach amtlichen im Jahr 2009 veröffentlichten Zahlen soll es Ende 2008 nur noch 876 Versicherungsträger auf dem Markt gegeben haben und ihre Zahl sei seit 2001 kontinuierlich zurückgegangen (von 2001 bis 2008 Rückgang um 48 %) (29). Es bestünden 748 Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, 92 Versicherungsgesellschaften und 36 Versorgungswerke.
(99)
Nach einer neueren Analyse der französischen Wettbewerbsbehörde („Autorité française de la Concurrence“) würden der Allgemeine Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit für das Bildungswesen („Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN“) (Marktanteil von 7,7 %), die Versicherung auf Gegenseitigkeit Groupama (30) (Marktanteil von 6,7 %) bzw. die Versicherungsgesellschaft Swiss Life (Marktanteil von 4 %) (31) die größten Marktanteile des Marktes für individuelle Zusatzkrankenversicherungen halten.
(100)
Auf dem Markt der kollektiven Zusatzversicherungen würden die größten Marktanteile auf die Versicherungsgesellschaft Axa (Marktanteil von 17,51 %), die Gruppe der Versorgungswerke Malakoff-Médéric (Marktanteil von 8,7 %) bzw. auf den Zusammenschluss AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (Marktanteil von 6,9 %) (33) entfallen.
(101)
Trotz diesbezüglicher an die französischen Behörden gerichteten Anfragen verfügt die Kommission über keine genaueren Informationen über die Struktur des Zusatzkrankenversicherungsmarktes, wie beispielsweise über die Zusammenschlüsse von Versicherungsgesellschaften auf Gegenseitigkeit, von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit, von Vereinigungen von Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit und Versorgungswerken. Ferner waren die französischen Behörden trotz diesbezüglicher Anfragen von Seiten der Kommission nicht in der Lage, statistische Angaben über Solidarverträge zu übermitteln (weder auf allgemeiner Ebene noch in Bezug auf die verschiedenen Arten der Marktteilnehmer). Die in den Tabellen zu den Erwägungen 102 und 103 angegebenen statistischen Daten beziehen sich daher auf den gesamten Markt der Zusatzkrankenversicherung und schließen die Verträge ein, die nicht die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der angemeldeten Maßnahme erfüllen. Ein Bericht des französischen Rechnungshofes aus dem Jahr 2008 (34) hebt ferner hervor, dass viel zu wenig statistische Angaben über die Zusatzversicherung vorliegen. Dies gelte im Hinblick auf die Zahl der Versicherten, ihre Verteilung auf die verschiedenen Arten von Versicherern und die verschiedenen Vertragstypen (Individualvertrag, freiwilliger Kollektivvertrag und verbindlich vorgeschriebener Kollektivvertrag) sowie in Bezug auf die Höhe der Kostenerstattungen nach Haushalts- und Einkommenskategorien. Ausgehend von Analysen der französischen Wettbewerbsbehörde erscheint der Markt der Individualverträge (35), der jedoch nur einen der von der ersten angemeldeten Maßnahme betroffenen Untermärkte darstellt, gleichwohl als fragmentiert, wenn nicht als sehr fragmentiert.
(102)
Von 2001 bis 2007 hat sich der Sektor stark entwickelt, wie die Tabelle am Ende der Erwägung verdeutlicht (36). Der Gesamtumsatz dieser Versicherungsträger erreichte 2007 den Betrag von 27,4 Mrd. EUR und stieg somit gegenüber 2001 um 55,8 %, d. h. die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate betrug 7,6 %. Der Jahresumsatz 2008 würde 29 Mrd. EUR überschreiten und ein Wachstum von 6 % gegenüber 2007 (37) aufweisen.
Umsatzentwicklung der Träger von Zusatzversicherungen 2001-2007
(in Mrd. EUR)
Versicherungsvereine auf Gegenseitig-keit
Versorgungswerke
Versicherungsgesellschaften
Gesamt
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Nach den von den französischen Behörden übermittelten Zahlenangaben ergab sich folgende Verteilung von Individual- und Kollektivverträgen (Angaben für das Jahr 2004):
Versorgungswerke
Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit
Versicherungsgesellschaften
Kollektivverträge
38 %
33 %
29 %
Individualverträge
6 %
67 %
27 %
Individual- und Kollektivverträge
18 %
54 %
28 %
(104)
Während die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und die Vereinigungen der Versicherungsvereine vor allem Individualverträge vertreiben, bieten die Versorgungswerke im Wesentlichen Verträge kollektiver Natur an (betriebliche oder branchenübergreifende Verträge). Die Versicherungsgesellschaften weisen ein ausgewogeneres Portefeuille auf.
(105)
Ferner ist die Versicherungsrate der Bevölkerung deutlich von 84 % im Jahr 1996 auf 92,8 % im Jahr 2006 angestiegen. Im Bereich der Versicherungen auf Gegenseitigkeit werden 32 bis 38 Mio. Versicherte gezählt, bei den Versicherungsgesellschaften sind es 13 Mio. Versicherte und bei den Versorgungswerken 11 Mio. Versicherte. Außerdem kommen 4 Mio. Versicherte in den Genuss des CMU-C (Universelle Krankenversicherung), der mittellosen Personen einen kostenlosen zusätzlichen Krankenversicherungsschutz bietet. Dies bedeutet, dass heute zwischen 7 % und 8 % der Franzosen und Französinnen über keinen zusätzlichen Versicherungsschutz verfügen (38).
(106)
Nach Artikel 107 AEUV sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(107)
Eine Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe dar, wenn sie die folgenden kumulativen Voraussetzungen erfüllt: 1) die Maßnahme verschafft einen Vorteil; 2) durch die Bereitstellung staatlicher Mittel; 3) dieser Vorteil ist selektiv; 4) die Maßnahme verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und beeinträchtigt den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
(108)
Zweifellos bilden die Befreiungen oder Senkungen der Körperschaftssteuer und der wirtschaftlichen Gebietsabgabe, die eine von den betroffenen Unternehmen normalerweise zu tragende Belastung aufheben bzw. reduzieren, einen Vorteil für ihren Begünstigten (39). In dieser Hinsicht stellen die Steuerbefreiungen oder -senkungen also wirtschaftliche Vorteile dar.
(109)
Im Hinblick auf die Verweise des CTIP, es bestünde möglicherweise ein Auftrag zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung, stellt die Kommission fest, dass die in der Rechtssache Altmark (40) festgestellten Voraussetzungen (um in bestimmten Fällen von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse die Einstufung als Beihilfe auszuschließen) im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind (siehe insbesondere den Erwägungsgrund 144: die dritte Voraussetzung im Falle Altmark lautet, dass der Ausgleich nicht über die Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hinausgehen darf). Es handelt sich daher um einen wirtschaftlichen Vorteil.
(110)
Die Vorteile werden durch den französischen Staat gewährt, der dadurch auf Steuereinnahmen verzichtet. Er gewährt diesen Vorteil folglich aus staatlichen Mitteln.
(111)
Die Maßnahme weist zudem einen selektiven Charakter auf. Dieser ergibt sich zum Einen aus der Beschränkung der Maßnahme auf einen Wirtschaftszweig, nämlich den Versicherungssektor, und zum Anderen aus ihrer Beschränkung innerhalb dieses Sektors auf eine besondere Art von Verträgen (Untersektor). In diesem Zusammenhang muss zunächst festgestellt werden, dass die Körperschaftssteuer eine Steuer darstellt, die auf alle Unternehmen Anwendung findet, und zwar unabhängig von dem Wirtschaftszweig, in dem sie tätig sind. Eine Befreiung von dieser Steuer, die ausschließlich dem Versicherungssektor zugute kommt, stellt somit eine Abweichung von der allgemeinen Regelung der Körperschaftssteuer dar, die auf diese Weise bestimmte Unternehmen besonders bevorzugt. Dies gilt analog für die Befreiung von der wirtschaftlichen Gebietsabgabe. Ferner begünstigt die fragliche Befreiung innerhalb des Versicherungssektors den Abschluss bestimmter Krankenversicherungsverträge, im vorliegenden Falle von Solidarverträgen. Die Maßnahme begünstigt somit Versicherungsträger, die an „Solidarverträge“ gebunden sind, zum Nachteil von Versicherungsträgern, die an „klassische“ Verträge gebunden sind.
(112)
Neben der Tatsache, dass im Versicherungssektor innerhalb der Europäischen Union Handelsverkehr stattfindet, ist in Erinnerung zu rufen, dass, wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, dadurch die inländische Erzeugung beibehalten oder erhöht werden kann, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen, verringern (41).
(113)
Die Stellung der betroffenen Unternehmen im Handelsverkehr innerhalb der Europäischen Union wird daher gestärkt. Folglich kann die Maßnahme Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen und den Handelsverkehr innerhalb der Europäischen Union beeinträchtigen.
(114)
Daher ist festzustellen, dass die erste Maßnahme in der Tat eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Frankreich bestreitet diese rechtliche Einstufung nicht.
(115)
Da die angemeldete Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, ist zu analysieren, ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe ist, die gemäß Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sei.
(116)
In Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV heißt es: „Mit dem Binnenmarkt vereinbar sind: a) Beihilfen soziale Art an einzelne Verbraucher, wenn sie ohne Diskriminierung nach der Herkunft der Waren gewährt werden.“
(117)
Danach ist eine Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die drei folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
1.
die Beihilfe muss eine soziale Zweckbestimmung haben;
2.
sie muss einzelnen Verbrauchern gewährt werden;
3.
sie muss ohne Diskriminierung nach der Herkunft der Ware gewährt werden.
(118)
Es ist zunächst festzustellen, dass es sich bei Artikel 107 Absatz 2 AEUV um eine Ausnahme von dem in Artikel 107 Absatz 1 AEUV niedergelegten allgemeinen Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen handelt, und daher diese Bestimmung eng auszulegen ist (42).
(119)
Jedoch muss in Bezug auf die Anwendung von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV darauf hingewiesen werden, dass die Kommission in ihrer Entscheidungspraxis nicht ausschließt, dass die Beihilfe einem Vermittler gewährt werden kann, der sie an die einzelnen Verbraucher weitergibt. (43). Nichtsdestoweniger ist es in einem solchen Falle erforderlich, dass der eingerichtete Mechanismus eine tatsächliche Weitergabe des Vorteils an den Endverbraucher sicherstellt.
(120)
Die Kommission stellt fest, dass die soziale Zweckbestimmung (erste Voraussetzung) der Maßnahme nachgewiesen ist, da sie darauf abzielt, Personen den Abschluss einer Zusatzkrankenversicherung zu ermöglichen, für die dies wegen ihres Alters, ihres Gesundheitszustandes oder ihrer finanziellen Lage schwierig ist. Artikel 207 CGI sieht in der Tat vor, dass die Versicherungsträger soziale Kriterien einzuhalten haben, damit ihnen die Maßnahme zugute kommt (44). Diese Kriterien führen Mindestanteile bestimmter schwächerer Bevölkerungsgruppen, wie Personen mit geringem Einkommen oder ältere Menschen, im Versicherungsportefeuille der betroffenen Träger ein. Der von den französischen Behörden übermittelte Vorentwurf des Dekrets, der bestimmte Modalitäten der tariflichen Staffelung nach der sozialen Situation der Versicherten (45) festlegt, bestätigt die soziale Zweckbestimmung der Maßnahme, die schwächeren Bevölkerungsgruppen zugute kommen soll.
(121)
Dagegen stellte die Kommission anhand der Prüfung der Maßnahme nicht fest, dass die Beihilfe tatsächlich den einzelnen Verbrauchern zugute kommt (zweite Voraussetzung).
(122)
Den französischen Behörden zufolge würden die den Unternehmen gewährten Beilhilfen indirekt den einzelnen Verbrauchern zugute kommen. Der starke Wettbewerb auf dem Markt der Zusatzkrankenversicherungen würde die Weitergabe der durch die Unternehmen bezogenen Beihilfen an den Verbraucher sicherstellen, und zwar über die Festsetzung der Prämienhöhe, die der Verbraucher zu zahlen hat.
(123)
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die von Frankreich bereits angewandte Befreiung von der Steuer auf Solidar-Krankenversicherungsverträge von der Kommission als eine Beihilfe angesehen wurde, die nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV (46) mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. In diesem Fall bestand in der Tat kein Zweifel daran, dass die Steuerbefreiung in erster Stelle den einzelnen Verbrauchern zugutekommen würde, weil diese tatsächlich die Steuerlast zu tragen hatten. Da die Steuer einen Bestandteil der Prämie ausmachte, reduzierte die Steuerbefreiung zugunsten der Solidarverträge die Höhe der Prämie um genau diesen Betrag.
(124)
Im vorliegenden Falle wird die Beihilfe nicht durch Befreiung von einer indirekten Steuer gewährt, die zur Prämienhöhe proportional ist und zu Lasten der Versicherten geht, sondern durch eine Befreiung von der Körperschaftssteuer, die auf der Grundlage der Gewinne berechnet wird, die der Versicherungsträger mit sämtlichen mit den Versicherten abgeschlossenen Solidarverträgen erzielt.
(125)
Es ist zumindest ungewiss, ob die Befreiung von der Körperschaftssteuer tatsächlich an den Endverbraucher weitergegeben wird. Zum Einen verfügt die Kommission über keine Erkenntnisse, die belegen, dass sich die Körperschaftssteuer (und die Befreiung von dieser Steuer) tatsächlich auf die einzelnen Verbraucher des betroffenen Marktes auswirkt. Ferner zeigte ein kürzlich vorgelegter Bericht des französischen Rechnungshofes, dass die Gewinnmargen im Krankenversicherungssektor in den vergangenen Jahren sehr deutlich gestiegen sind (von 12 % im Jahr 2003 auf 23 % im Jahr 2007) (47). Im Zusammenhang mit der deutlichen Erhöhung der Gewinnmargen kann man kaum davon ausgehen, dass ein Marktmechanismus besteht, der die tatsächliche Weitergabe der Körperschaftssteuerbefreiung an die Endverbraucher gewährleistet.
(126)
Ferner weist das CTIP darauf hin, dass ein Teil der Gewinne der Bildung von Rückstellungen zugeführt werden muss, um die Pflichten der Solvabilität einzuhalten. Daher sei es durchaus normal, dass zumindest ein Teil des Vorteils dazu diene, die jährliche Erhöhung der geforderten Solvabilität ganz oder teilweise abzudecken. Dieses Argument ist eher ein Beleg dafür, dass die Maßnahme zu einer Erhöhung der Gewinne der Versicherungsträger und zu keiner Preissenkung für den Versicherungsschutz der Verbraucher führt.
(127)
Schließlich stellt das Argument Frankreichs, die Zusatzkrankenversicherungsverträge wären für die Versicherungsträger ein Produkt zur Kundenbindung und würden sie zu einer attraktiven Tarifpolitik anregen, die Würdigung der Kommission in keiner Weise in Frage. In der Tat muss in Erinnerung gerufen werden, dass Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV verlangt, dass der Vorteil tatsächlich an die einzelnen Verbraucher rückabgetreten wird. Daher kann die Tatsache, dass nur ein Anreiz dazu besteht, einen Teil des Vorteils an die Endverbraucher rückabzutreten, nicht das Erfordernis nach einer tatsächlichen Rückabtretung erfüllen.
(128)
Die Kommission stellt daher fest, dass die Maßnahme nicht die tatsächliche Weitergabe des Vorteils an die einzelnen Verbraucher garantiert, wie Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV voraussetzt.
(129)
Ferner gelangt die Kommission bei der Prüfung zu dem Schluss, dass das Tatbestandsmerkmal der Nicht-Diskriminierung nach der Herkunft der Ware (dritte Voraussetzung) nicht eingehalten wird. Um feststellen zu können, ob die Voraussetzung eingehalten wird, ist zu prüfen, ob den Verbrauchern die fragliche Beihilfe unabhängig davon zugute kommt, welches Unternehmen die Ware liefert oder die Dienstleistung erbringt, mit der sich das von dem betreffenden Mitgliedstaat angeführte soziale Ziel erreichen lässt, und dass keine Marktzutrittsbeschränkung für die in der Europäischen Union niedergelassenen Versicherungsträger besteht (48). Denn die Unternehmen, die in den Genuss der Regelung kommen möchten, müssen neben den Voraussetzungen in Bezug auf die Art der förderfähigen Verträge zudem Schwellenwerte in Bezug auf die Anzahl (120 000/150 000 Verträge) oder den Anteil (Quoten von 85 %/93 %) von Solidarverträgen in ihrem Portefeuille von Zusatzkrankenversicherungsverträgen einhalten.
(130)
Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die Schwellenwerte einen Anreiz schaffen würden, diese Art von Verträgen stark zu entwickeln und so das „negative Risiko“, das im Alter oder Einkommensniveau der Versicherten liegt, im Portefeuille der Versicherungsträger zu verteilen. Ferner seien sie notwendig, um zu verhindern, dass sich der Steuervorteil auf einen zu geringen Geschäftsanteil der Träger erstreckt, damit die Ziele der Solidarität und der Verteilung der Risiken erreicht werden können. Nur durch einen Mechanismus, der den Versicherungsträgern in ihrem Portefeuille von Krankenversicherungsverträgen eine Mindestanzahl oder einen Mindestanteil von Solidarverträgen in signifikanter Höhe vorschreibt, könnte garantiert werden, dass die soziale Zielsetzung der Maßnahme verfolgt wird. Ohne diesen Schwellenwertmechanismus hätte keine Bestimmung garantieren können, die Versicherungsrate derzeit nicht versicherter Bevölkerungskategorien zu erhöhen, und die Steuerbefreiungen hätten lediglich einen Mitnahmeeffekt bei den Versicherungsträgern ausgelöst. Der anteilige Schwellenwert würde es den kleinen Versicherungsträgern, die nahezu ausschließlich solche Verträge anbieten, ermöglichen, in den Genuss der Maßnahme zu gelangen, ohne den rein quantitativen Schwellenwert zu erreichen, wohingegen die absoluten Schwellenwerte es jenen Trägern erlauben würde, die eine bedeutende Zahl dieser Art von Verträgen (jedoch nicht ausschließlich solche) anbieten.
(131)
Zunächst stellt die Kommission fest, dass die französischen Behörden weder genaue Informationen über die aktuelle Verteilung der Solidarverträge auf die verschiedenen Marktteilnehmer noch über die Zahl und den Anteil dieser Verträge in ihren Portefeuilles vorlegen konnten. Indes geht aus der Analyse der Kommission hervor, dass die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und die Vereinigungen der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit rechtlich verpflichtet sind, nur Solidarverträge anzubieten (49). In der Praxis zeigt sich ferner, dass die Versorgungswerke derselben Verpflichtung unterliegen. Die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit und die Versorgungswerke dürften daher immer den anteilsmäßigen Schwellenwert einhalten, während die Versicherungsgesellschaften, die nur begrenzt auf dem Markt der Solidarverträge vertreten sind und sich dort engagieren möchten, Schwierigkeiten haben könnten, die Kriterien der Schwellenwerte (sowohl im Hinblick auf den Anteil als auch auf den absoluten Wert) zu erfüllen und so in den Genuss der Steuerbefreiungen zu gelangen. Dies wäre insbesondere für Versicherungsgesellschaften der Fall, die bereits ein umfangreiches Portefeuille von „klassischen“ Zusatzkrankenversicherungsverträgen besitzen, die nicht die Voraussetzungen für Solidarverträge erfüllen.
(132)
In diesem Zusammenhang würden die Schwellenwerte daher nicht zu gleichen Bemühungen unabhängig von der Art des Versicherungsträgers führen und wirkten nicht als Anreiz auf die Versicherungsträger, die die Schwellenwerte bereits erfüllen (insbesondere die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die Vereinigungen der Versicherungsvereine und die Versorgungswerke). Im Gegensatz zu der Behauptung Frankreichs ist die Einführung von Schwellenwerten kein probates Mittel, um einen eventuellen Mitnahmeeffekt zu verhindern.
(133)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Schwellenwerte schlichtweg eine Diskriminierung nach der Herkunft der Ware hervorrufen. Die Schwellenwerte können eine bestimme Anzahl von Versicherungsträgern von der Steuerbefreiung ausschließen, obwohl sie Solidarverträge anbieten würden, die die französischen Behörden unterstützen möchten. Ferner könnten derartige Schwellenwerte jenen Trägern einen Vorteil verschaffen, die bereits auf dem Markt vertreten sind, und für bestimmte Marktteilnehmer eine Marktzutrittsbeschränkung darstellen, die diese Werte nicht einhalten könnten oder nicht sicher sind, sie einhalten zu können.
(134)
Schließlich besteht die Wahrscheinlichkeit, dass die Beihilfehöhe je nach Versicherungsträger infolge der mit den betreffenden Geschäften erzielten Gewinne schwankt. Dies würde der Anforderung widersprechen, nach der den Verbrauchern die fragliche Beihilfe unabhängig davon zugute kommen muss, welches Unternehmen die Ware liefert oder die Dienstleistung erbringt, mit der sich das von dem betreffenden Mitgliedstaat angeführte soziale Ziel erreichen lässt. (50)
(135)
Daher ist festzustellen, dass die von Frankreich angemeldete Beihilferegelung zur Förderung von Solidarverträgen nicht mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV vereinbar ist.
(136)
Auch wenn Frankreich nicht explizit eine andere Bestimmung zur Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfen anführt, ist festzustellen, dass im vorliegenden Fall keine der Voraussetzungen für die Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 2 und 3 AEUV zutreffen.
(137)
Bezüglich der Bestimmungen von Artikel 107 Absatz 2 AEUV, die nicht unter Buchstabe a aufgeführt sind, ist festzustellen, dass die Voraussetzungen der Vereinbarkeit nach Buchstabe b und c im vorliegenden Falle ganz klar keine Anwendung finden.
(138)
Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV kann eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete bestimmt ist, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändert, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(139)
Dem FNMF zufolge würde die Beihilfe dazu bestimmt, die Entwicklung der auf der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Zusatzkrankenversicherung zu fördern, und zwar unter Voraussetzungen, die die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Nichtsdestoweniger hat die Kommission trotz wiederholter Anfragen von den französischen Behörden keine Zahlenangaben erhalten, die die Anwendbarkeit der genannten Voraussetzung der Vereinbarkeit im Sinne der vorausgegangenen Erwägung abstützen. Sie erhielt ebenso wenig Zahlenangaben zur Auswirkung der bestehenden steuerlichen Maßnahmen auf die Verteilung der Solidarverträge und auch nicht in Bezug auf das Verhältnis zwischen dem angestrebten Zusatzvorteil und den zusätzlichen Kosten oder Anforderungen, die mit der Verwaltung derartiger Verträge verbunden sind. Die Kommission kann daher nicht feststellen, ob die angestrebten Steuerbefreiungen erforderlich und angemessen sind, um das beschriebene Ziel zu erreichen. Jedenfalls ist festzustellen, dass die Befreiung von der Körperschaftssteuer weder mit der Durchführung von Investitionen noch mit der Schaffung von Arbeitsplätzen oder spezifischen Projekten verbunden ist. Sie stellt somit eine ständige Abgabenbefreiung im Sinne einer Betriebsbeihilfe dar, welche nach gängiger Praxis nicht im Rahmen von Artikel 107 Absatz 3 AEUV mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann.
(140)
Schließlich führte Frankreich kein weiteres Tatbestandsmerkmal der Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV an.
(141)
Das CTIP ist der Auffassung, dass Maßnahmen, die - wie die fragliche Maßnahme - auf Tarifverträgen und -vereinbarungen beruhen, das Ziel hätten, die Unzulänglichkeiten der Sozialversicherung auszugleichen. Die Kommission stellt fest, dass das CTIP das Bestehen einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht expressis verbis anführt und dass Frankreich, das die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Vertrag nachweisen müsste, Artikel 106 Absatz 2 AEUV nicht zitiert. Unter diesen Umständen ist die Kommission nicht in der Lage, die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe im Lichte von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu würdigen. Ferner äußert die Kommission die nachfolgenden Bemerkungen.
(142)
Artikel 106 Absatz 2 AEUV sieht vor, dass für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, die Vorschriften des Vertrags gelten, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
(143)
Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht hervor, dass die Mitgliedstaaten über einen großen Ermessensspielraum verfügen, welche Art von Dienstleistungen als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden können, wobei jene Wirtschaftszweige ausgenommen sind, in denen bereits eine Regelung der Europäischen Union zu dieser Frage vorliegt. Selbst wenn man annimmt, dass im vorliegenden Fall eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorliegt (was Frankreich nicht behauptet), ist festzustellen, dass im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV der dem mit einer öffentlichen Aufgabe betrauten Unternehmen gezahlte Ausgleich nicht die Kosten übersteigen darf, die zur Erbringung der öffentlichen Dienstleistung erforderlich sind, wobei die diesbezüglichen Einnahmen sowie ein angemessener Gewinn für die Erfüllung der Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(144)
Hierzu ist lediglich anzumerken, dass die fragliche steuerliche Maßnahme keinen Mechanismus umfasst, der einen zu hohen Ausgleich für die Kosten der Versicherungsträger zur Erfüllung der Aufgabe verhindert. In der Tat ist festzustellen, dass die Höhe der fraglichen Beihilfe (Steuerbefreiungen für die betroffenen Geschäfte) in keiner Weise an die Zusatzkosten der Versicherungsträger gekoppelt ist. Sie ist ebenso wenig an die von den Versicherten gezahlten Prämien oder die Zahl der Verträge gekoppelt.
(145)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass die fragliche Maßnahme in keinem Fall nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden könnte.
VIII.2 Steuerlicher Abzug für Schwankungsrückstellungen für bestimme Kollektivverträge über Zusatzkrankenversicherungen
(146)
Der „Vorsorgemarkt“ umfasst Geschäfte, die Prävention und Versicherungsschutz gegen Risiken im Zusammenhang mit Tod, Risiken der Beeinträchtigung der körperlichen Integrität oder im Zusammenhang mit Mutterschaft, Risiken der Berufsunfähigkeit und der Invalidität oder das Risiko der Arbeitslosigkeit (51) in Ergänzung des gesetzlichen Sozialversicherungssystems zum Ziel haben.
(147)
Der Versicherungsschutz durch Vorsorge ermöglicht:
-
einen leichteren Zugang zu medizinischer Behandlung durch zusätzliche Erstattung der Gesundheitsausgaben bei Krankheit, Mutterschaft, Unfall usw.;
-
die Fortzahlung des gesamten oder teilweisen Entgelts bei Krankheitsurlaub, Invalidität oder Berufsunfähigkeit;
-
die Sicherstellung einer Kapitalsumme oder von Rentenzahlungen an den Ehegatten und die Kinder im Sterbefall des Versicherten;
-
eine Zusatzzahlung bei Pflegbedürftigkeit.
(148)
Drei Arten von Unternehmen sind auf diesem Markt tätig: die Gesellschaften, die dem französischen „code des assurances“ unterliegen (Versicherungsgesellschaften, Versicherungsgesellschaften auf Gegenseitigkeit und Tochterunternehmen von Banken), die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, die im „code de la mutualité“ geregelt sind, und die Versorgungswerke, die dem „code de la sécurité sociale“ unterliegen.
(149)
Die Vorsorgeversicherung kann entweder kollektiv abgeschlossen werden, indem man einem Kollektivvertrag über den Arbeitgeber, den Berufszweig oder die Branche beitritt, oder individuell, indem man sich direkt an eine Versicherungsgesellschaft oder einen Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit wendet.
(150)
Heute ist die überwiegende Mehrheit von Arbeitnehmern über kollektive Vorsorgeverträge abgesichert. Der Beitritt kann verpflichtend oder freiwillig erfolgen.
(151)
Ein kollektives Vorsorgesystem erfolgt im Rahmen eines Dreiecksverhältnisses:
-
der Arbeitgeber verpflichtet sich gegenüber den Arbeitnehmern und schließt hierzu einen Versicherungsvertrag ab (52),
-
der Versicherungsträger versichert das Risiko als Gegenleistung für die Zahlung der Beiträge,
-
die Arbeitnehmer sind die Begünstigten.
(152)
Nach den von den französischen Behörden übermittelten Schätzungen lag der Jahresumsatz des Vorsorgemarktes im Jahr 2005 bei 20 Mrd. EUR (Kollektiv- und Individualversicherungen). Den größten Marktanteil hatten die Versicherungsgesellschaften mit 71 % der erhobenen Beiträge inne, während die Versorgungswerke und die Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit 21 % bzw. 8 % des Marktes für sich beanspruchten. Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass sich diese Angaben auf sämtliche Vertragskategorien des Wirtschaftszweigs beziehen: Individualvertrag, Kollektivvertrag mit Beitrittsfreiheit und Kollektivertrag mit Beitrittspflicht.
(153)
Ferner schätzen die französischen Behörden, dass der Markt nach dem berufsständischen Benennungsverfahren (53) für die Risiken Tod, Berufsunfähigkeit und Invalidität mehr als 4 Mrd. EUR ausmacht und nahezu sämtliche durch die Versorgungswerke versicherten Vorsorgegeschäfte (4,2 Mrd. EUR) sowie einen Teil der Kollektivverträge der Versicherungsunternehmen und der Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit abdeckt. Jedoch wurden keine genauen Zahlenangaben über den Marktanteil der letztgenannten Träger am Benennungsverfahren mitgeteilt.
(154)
Obwohl Frankreich in der Anmeldung nicht bestritten hat, dass es sich bei der Maßnahme um eine staatliche Beihilfe handelt, bemerkte Frankreich später, dass zumindest ein Teil der Regelung nicht als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV angesehen werden dürfte, und zwar wegen der Besonderheiten der Benennungsverträge (strenge Auflagen bezüglich Tarife, Risikoauswahl und Verwaltung). Diese Auflagen würden die Verträge besonders sensibel für Risiken von Abweichungen im Schadenverlauf gegenüber der ursprünglichen Schadensatzerwartung machen und rechtfertigten daher voll und ganz eine besonders vorsichtige Rückstellungsregelung und somit eine höhere steuerliche Abzugsfähigkeit für Schwankungsrückstellungen, ohne dass dies einen Vorteil begründen würde.
(155)
Frankreich ist daher der Auffassung, dass ein über die steuerliche Regelung des allgemeinen Rechts nach Artikel 39d GB CGI hinausgehender Anteil des Steuerabzugs für Rückstellungen unter angepassten und ergänzten Voraussetzungen rechtlich und aufsichtsrechtlich gerechtfertigt sei und nicht den Tatbestand eines Vorteils erfülle.
(156)
Daher ist zunächst zu prüfen, ob die Maßnahme einen Vorteil für die betroffenen Versicherungsträger herbeiführt.
(157)
Artikel 39 Absatz 1 Ziffer 5 des oben genannten französischen allgemeinen Steuergesetzbuches sieht eine Abzugsfähigkeit vor für: „Rückstellungen, die gebildet wurden, um genau bezeichnete Verluste oder Belastungen auszugleichen, die durch die laufenden Ereignisse wahrscheinlich werden, vorausgesetzt, dass diese tatsächlich in der Buchführung des Geschäftsjahres festgestellt worden sind.“ Das Gesetzbuch sieht in bestimmten Fällen eine pauschale Abzugsfähigkeit für bestimmte Arten von Geschäften vor. Dies gilt insbesondere im Bereich der Versicherung und Rückversicherung, für die Artikel 39 d G bis 39 d GD CGI besondere Regeln für die Abzugsfähigkeit von Rückstellungen vorsehen, um den Besonderheiten des Versicherungssektors, dessen Haupttätigkeit genau darin besteht, Risiken abzudecken, Rechnung zu tragen. Um feststellen zu können, ob gegebenenfalls ein Vorteil vorliegt, ist somit zu prüfen, ob die durch die fragliche Maßnahme betroffenen Geschäfte tatsächlich zusätzliche Verluste oder Belastungen im Sinne von Artikel 39 Absatz 1 Ziffer 5 CGI in dem Maße nach sich ziehen, wie dies Artikel 39 d GD vorsieht.
(158)
Zunächst ist der Grundsatz zu akzeptieren, wonach Art und Intensität des Schadenverlaufs im Bereich der Zusatzversicherung gegen die Risiken im Zusammenhang mit Tod, Berufsunfähigkeit und Invalidität je nach versicherter Bevölkerungskategorie und nach den Modalitäten des Versicherungsschutzes (Individualverträge/Kollektivverträge, freiwillige Verträge/Pflichtverträge) schwanken können.
(159)
Die Verträge, die aus Unternehmenstarifverträgen hervorgehen, einschließlich der aus solchen Tarifverträgen resultierenden Benennungsverträge, betreffen eine begrenzte Bevölkerungsgruppe. Sie ziehen ein „Spitzenrisiko“ (Risiko des Eintritts des Schadensereignisses in dem betroffenen Unternehmen) nach sich, wobei nicht immer die Möglichkeit gegeben ist, die Risiken auf eine große Bevölkerungsgruppe zu verteilen. Die Tarifverträge, die sich auf einen Wirtschaftszweig (eine Branche) beziehen, betreffen eine größere Bevölkerungsgruppe und weisen daher von vorneherein eine breitere Verteilung der Risiken auf. Für diese Vertragsart bestünde dennoch eine starke Korrelation zwischen Schadenverlauf und Krisenperioden, die einen Wirtschaftssektor insgesamt treffen können. Dem CTIP zufolge würden Krisenperioden die Volatilität der Schadensereignisse auf Branchenebene verstärken.
(160)
Zu den aus einem Unternehmenstarifvertrag resultierenden kollektiven Benennungsverträgen stellt die Kommission fest, dass kein Grund für die Annahme besteht, Art und Intensität (und somit die Schwankung) des Schadenverlaufrisikos würden sich erheblich von der Situation unterscheiden, wenn dieselbe Art von Vertrag außerhalb paritätischer Verhandlungen zwischen Gewerkschaft und Arbeitgeber abgeschlossen wird (und somit außerhalb des Benennungsverfahrens).
(161)
Da keine genauen Informationen über die Schadenhäufigkeit in diesem Sektor vorliegen, kann keinesfalls der Schluss gezogen werden, dass die Schwankungen der Risiken, die den branchenbezogenen Benennungsverträgen innewohnen (Verträge, die sich durch eine größere konjunkturelle Sensibilität, aber auch durch eine breitere Verteilung der Risiken auszeichnen), größer ausfallen würden als bei denselben Risiken in Zusammenhang mit Unternehmensverträgen (Verträge, die sich durch ein Spitzenrisiko und eine geringere Verteilung der Risiken auszeichnen).
(162)
Selbst wenn die von Frankreich angeführten Auflagen im Zusammenhang mit der Benennung tatsächlich zusätzlichen Druck auf die von den Versicherungsträgern erhobenen Prämien ausüben würden, muss festgestellt werden, dass es sich dabei um einen Umstand handelt, der die Einnahmen und nicht den Schadenaufwand betrifft. Diese Art von Risiko (Verlust von Einnahmen) fällt nicht unter Artikel 39 Absatz 1 Ziffer 5oCGI und kann daher keinen Anspruch auf steuerabzugsfähige Schwankungsrückstellungen begründen.
(163)
Es gibt somit keinen Nachweis dafür, dass Verträge mit Benennungsklausel und betriebliche Gruppenversicherungsverträge, die dieselben Risiken absichern, unterschiedliche Risiken aufweisen. Folglich bewirkt die zusätzliche steuerliche Abzugsfähigkeit nach Artikel 39d GD CGI, dass die steuerliche Belastung der Gesellschaften, die die betroffenen Unternehmen normalerweise tragen müssten, verringert oder aufgehoben wird. Aus diesem Grund verschafft der zusätzliche Steuerabzug einen wirtschaftlichen Vorteil.
(164)
Zu den Hinweisen Frankreichs und des CTIP, es bestünde gegebenenfalls ein Auftrag zur Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung, stellt die Kommission fest, dass die in der Rechtssache Altmark festgestellten Voraussetzungen (um in bestimmten Fällen von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eine Einstufung als Beihilfe auszuschließen) im vorliegenden Fall nicht erfüllt sind (siehe insbesondere den Erwägungsgrund 189 - die dritte Voraussetzung der Rechtsprechung im Fall Altmark lautet, dass der Ausgleich nicht über die Kosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hinausgehen darf). Es handelt sich hier also sehr wohl um einen wirtschaftlichen Vorteil.
(165)
Die durch die Maßnahme eingeräumten Vorteile werden durch den französischen Staat gewährt, der dadurch auf Steuereinnahmen verzichtet. Er gewährt diesen Vorteil folglich aus staatlichen Mitteln.
(166)
Aus den bereits im Hinblick auf die erste Maßnahme dargestellten Gründen weist auch die zweite Maßnahme einen selektiven Charakter auf. Die Selektivität ergibt sich zum Einen aus der Beschränkung der Maßnahme auf einen Wirtschaftszweig, nämlich den Versicherungssektor, und zum Anderen aus ihrer Beschränkung innerhalb dieses Sektors auf eine besondere Art von Verträgen (Untersektor). Die Maßnahme kommt bestimmten Unternehmen des Versicherungssektors zugute, die Kollektivverträge für den Versicherungsschutz im Zusammenhang mit Tod und Personenschäden im Rahmen des Benennungsverfahrens durch die Sozialpartner abschließen. Die Maßnahme findet also keine Anwendung auf Verträge, die dieselben Risiken außerhalb des Benennungsverfahrens abdecken. Ferner ist festzustellen, dass die Maßnahme keine Anwendung auf Rückversicherungsunternehmen findet, die dieselben Risiken tragen müssen.
(167)
Nichtsdestotrotz ist zu prüfen, ob die Selektivität nicht durch Wesen und Logik des Referenzsteuersystems gerechtfertigt ist. Zwar sieht der CGI im Bereich des steuerlichen Abzugs für Rückstellungen eine pauschale Abzugsfähigkeit für Zuführungen für bestimmte Rückstellungen vor, aber aus den oben dargelegten Gründen (siehe Erwägungsgründe 156 bis 163) ist eine Abzugsfähigkeit, die den nach Artikel 39 d GB vorgesehenen Betrag überschreitet, nicht durch die dem System immanente Logik gerechtfertigt, denn dieses sieht eine Rückstellung in Höhe der Verluste oder Belastungen vor, die durch die laufenden Ereignisse wahrscheinlich werden.
(168)
Schließlich muss nicht nur darauf hingewiesen werden, dass im Versicherungssektor innerhalb der Europäischen Union Handelsverkehr stattfindet, sondern auch auf die Tatsache, dass, wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, dadurch die inländische Erzeugung beibehalten oder erhöht werden kann, so dass sich die Chancen der in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Unternehmen, ihre Erzeugnisse auf den Markt dieses Mitgliedstaats auszuführen, verringern. Die Stellung der betroffenen Unternehmen im Handelsverkehr innerhalb der Europäischen Union wird so gestärkt. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass der verbindliche Charakter der Benennungsverträge die Wettbewerbsverzerrung verstärkt. Die Maßnahme kann daher Wettbewerbsverzerrungen hervorrufen und den Handel innerhalb der Europäischen Union beeinträchtigen.
(169)
Daher ist festzustellen, dass die zweite Maßnahme tatsächlich eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, weil sie eine höhere Abzugsfähigkeit als die Abzugsfähigkeit nach Artikel 39 d GB CGI vorsieht.
(170)
Da die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt, ist zu analysieren, ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die französischen Behörden sind der Auffassung, dass die fragliche Maßnahme eine staatliche Beihilfe ist, die nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
(171)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass die soziale Zweckbestimmung (erste Voraussetzung) der Maßnahme nachgewiesen ist. Denn schließlich, so die französischen Behörden, zielen die im Rahmen einer Benennungsklausel verwalteten Geschäfte darauf ab, einen möglichst großen Versicherungsschutz der Arbeitnehmer gegenüber jenen Risiken zu fördern, die von der gesetzlichen französischen Sozialversicherung unzureichend abgedeckt sind (Tod, Berufsunfähigkeit, Invalidität). Die soziale Zweckbestimmung zeigt sich in der breiten Verteilung der Risiken auf verschiedene Generationen und Arbeitnehmerkategorien, im einheitlichen Beitrag (keine Diskriminierung nach Alter, Geschlecht und Gesundheitszustand) sowie in sozialen Maßnahmen (kostenlose Ansprüche bei Arbeitslosigkeit, für unterhaltsberechtigte Kinder usw.). Ferner ist in einem rein individuellen und freiwilligen Rahmen zu erwarten, dass sich Arbeitnehmergruppen mit geringem Einkommen gegen einen Versicherungsschutz für außergewöhnliche, aber schwerwiegende Risiken entscheiden.
(172)
In ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens vertrat die Kommission die Auffassung, dass die soziale Zweckbestimmung der Maßnahmen nicht in vollem Umfang erwiesen sei, sofern man auf den Zeitpunkt der Unterzeichnung des Versicherungsvertrags abstellt (d. h. einen Zeitpunkt vor Eintreten des Versicherungsfalls). Es muss jedoch, wie Frankreich hervorhebt, festgestellt werden, dass die Gewährung der Beihilfe vor Eintritt des Versicherungsfalls mithilfe einer Versicherung gegen das fragliche Risiko tatsächlich die einzige Möglichkeit darstellt, um das angestrebte soziale Ziel zu erreichen.
(173)
Dagegen ergab die Prüfung der Maßnahme durch die Kommission aus den bereits im Rahmen der Prüfung der ersten Maßnahme dargelegten Gründen nicht den Nachweis, dass die Beihilfemaßnahme eine tatsächliche Weitergabe des Vorteils an die einzelnen Verbraucher garantieren würde (zweite Voraussetzung). Die zusätzliche Abzugsfähigkeit für Schwankungsrückstellungen bewirkt die Senkung oder Aufhebung der steuerlichen Belastung der Gesellschaften und hat somit eine analoge Wirkung wie die Befreiungsregelung der ersten Maßnahme.
(174)
Zu dem von der Kommission in ihrem Beschluss zur Einleitung des Prüfverfahrens vorgebrachten Argument, die mögliche Weitergabe des den Versicherungsträgern gewährten Vorteils könnte gegebenenfalls nicht nur den Versicherten/Arbeitnehmern, sondern auch den Arbeitgebern zugute kommen (die zur Prämienzahlung beitragen), erklären Frankeich und das CTIP, dass die Beteiligung der Arbeitgeber an der Finanzierung der tarifvertraglichen Systeme der zusätzlichen sozialen Sicherung für die Arbeitnehmer ein Entgelt und somit einen Vorteil darstelle. Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Finanzierung eines Versicherungssystems zugunsten von Arbeitnehmern durch den Arbeitgeber zwar tatsächlich einen Vorteil für die Arbeitnehmer darstellt, aber eine mögliche Verringerung der Beiträge zweifellos auch eine Verringerung der Belastungen für den Arbeitgeber und somit einen Vorteil zu seinen Gunsten darstellt.
(175)
In Bezug auf die mögliche Diskriminierung nach der Herkunft der Waren (dritte Voraussetzung) bekräftigt die Kommission ihre Würdigung, der zufolge die starke derzeitige Konzentration der Geschäfte im Zusammenhang mit Benennungsverträgen in den Händen der Versorgungswerke zu einer De-facto-Diskriminierung zugunsten dieser Einrichtungen führt. Obwohl Frankreich nicht in der Lage gewesen sei, genaue Informationen über die Aufteilung des Marktes für Benennungsverträge zwischen den verschiedenen Marktteilnehmern vorzulegen, stellt die Kommission aufgrund ihr zur Verfügung stehender Informationen fest, dass derzeit die große Mehrheit der Benennungsverträge von Versorgungswerken verwaltet wird.
(176)
Obwohl nach Auskunft der französischen Behörden die Auswahl des zu benennenden Versicherungsträgers allein bei den Sozialpartnern liegt, ist festzustellen, dass die Sozialpartner nicht gesetzlich verpflichtet sind, für die Benennung des Versicherungsträgers eine Ausschreibung unter allen Marktbeteiligten durchzuführen. Der FFSA stellt ohne Widerspruch durch die französischen Behörden die Behauptung auf, dass sich die Sozialpartner bevorzugt für die Einrichtung eines Versorgungswerks aussprechen, dessen Verwaltung sie später selbst sicherstellen können.
(177)
Aus der Rechtsprechung in der oben genannten Rechtssache Albany geht hervor, dass im Rahmen von Tarifverhandlungen zwischen Sozialpartnern geschlossene Vereinbarungen, die soziale Zweckbestimmungen verfolgen, nicht unter Artikel 101 Absatz 1 AEUV über das Kartellverbot fallen. Dennoch ist festzustellen, dass diese Rechtsprechung, wie oben ausgeführt, keinesfalls impliziert, dass eine Beihilfe, die im Rahmen eines Benennungsverfahrens einem Versicherungsträger gewährt wird, mit Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV vereinbar ist.
(178)
Andere Versicherungsträger als Versorgungswerke, insbesondere Versicherungsgesellschaften, die auf dem Markt der kollektiven betrieblichen Vorsorge tätig sind, können folglich diskriminiert werden, weil die Sozialpartner nicht zur Durchführung von Ausschreibungen verpflichtet sind, die jedem interessierten Marktteilnehmer die Abgabe eines Angebots für die zwischen den Sozialpartnern vereinbarten Leistungen und den Erhalt des Zuschlags wegen der besseren Qualität seiner Dienstleistungen und/oder ihres günstigeren Preises ermöglichen würde. Zum Vergleich ist darauf hinzuweisen, dass bestimmte französische Zusatzkrankenversicherungssysteme einen Auswahlmechanismus für den (die) Versicherungsträger auf der Grundlage eines transparenten Ausschreibungsverfahrens (54) vorsehen.
(179)
Daher ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass zwei der drei Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Beihilfe nicht erfüllt sind und dass die von Frankreich angemeldete Beihilferegelung zugunsten der Benennungsverträge im Vorsorgebereich mit dem Binnenmarkt auf Grundlage von Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe a AEUV nicht vereinbar ist.
(180)
Die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 2 Buchstabe b und c AEUV finden im vorliegenden Fall ganz klar keine Anwendung.
(181)
Im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Maßnahme aufgrund von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV weist Frankreich darauf hin, dass die nachgewiesene soziale Zweckbestimmung der Maßnahme belegen würde, wie wichtig die Entwicklung des Vorsorgemarktes in Zukunft sei. Diese Entwicklung würde mit der Zielsetzung einer verbesserten öffentlichen Gesundheit, der Bekämpfung prekärer Verhältnisse, der Förderung des sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalts sowie des sozialen Dialogs und des Arbeitnehmerschutzes einhergehen, die Zielsetzungen der Europäischen Union von gemeinsamem Interesse seien. Die Kommission hält jedoch die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme für nicht erwiesen. Die Kommission stellt analog zu ihren Ausführungen bei der Prüfung des Vorteiltatbestandes fest, dass es in keiner Weise gerechtfertigt sei, dass betriebliche Gruppenversicherungsverträge, die dieselben Risiken versichern, jedoch nicht im Rahmen von Benennungsverträgen abgeschlossen werden, von der Inanspruchnahme der Maßnahme ausgeschlossen sind. Die Maßnahme ist folglich insofern nicht angemessen, als sie außerhalb der Benennung abgeschlossene Verträge ausschließt. Ferner ist festzustellen, wie die Kommission bereits für die erste Maßnahme darlegte, dass die Maßnahme eine ständige Abgabenbefreiung im Sinne einer Betriebsbeihilfe darstellt, welche nach gängiger Praxis nicht im Rahmen von Artikel 107 Absatz 3 AEUV mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann.
(182)
Schließlich führte Frankreich kein Tatbestandsmerkmal der Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV an.
(183)
Frankreich und dem CTIP zufolge können zusätzliche Versicherungsleistungen im Vorsorgebereich im Rahmen des Benennungsverfahrens als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV angesehen werden. Dies gelte insbesondere, wenn der Beitritt zum Leistungssystem verbindlich vorgeschrieben ist und seine Verwaltung paritätisch erfolgt. Das CTIP verweist auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Rechtssache Albany (55) und führt aus, dass tarifvertragliche Systeme der sozialen Sicherheit mit Beitrittspflicht eine Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erfüllen.
(184)
Artikel 106 Absatz 2 AEUV lautet: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.“
(185)
Wie bereits bei der Prüfung der ersten Maßnahme (56) festgestellt wurde, verfügen die Mitgliedstaaten über einen großen Ermessensspielraum, welche Art von Dienstleistungen als von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse eingestuft werden können.
(186)
Ferner stellt die Kommission fest, dass der Gerichtshof in der oben genannten Rechtssache Albany zu dem Schluss gelangt, dass die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Verwaltung eines Zusatzrentensystems in einem bestimmten Wirtschaftszweig als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden kann und dabei die Bedeutung der sozialen Funktion der Zusatzrenten unterstreicht.
(187)
In diesem Zusammenhang ist nicht auszuschließen, dass die von den Versicherungsträgern im Rahmen der Benennung durch die Sozialpartner erbrachten Dienstleistungen als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden können. Dies gilt insofern, als die zwischen den Sozialpartnern im Rahmen der Benennung geschlossene Vereinbarung für alle Unternehmen (oder für das betroffene Unternehmen) des Wirtschaftszweigs verbindlich vorgeschrieben wird und Risiken versichert, die durch das öffentliche System der sozialen Sicherheit nicht oder unzureichend abgedeckt sind. Jedoch müssen, wie bereits bei der Prüfung der ersten Maßnahme festgestellt wurde (57), die finanziellen Maßnahmen zur Unterstützung eines derartigen Mechanismus auf die Summe beschränkt werden, die erforderlich ist, um die Zusatzkosten auszugleichen, die den Versicherungsträgern aus der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen.
(188)
Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (58), definiert die Voraussetzungen, unter denen die Kommission einen solchen Ausgleich als vereinbar mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV ansieht. Insbesondere darf der Ausgleich nicht über die Kosten hinausgehen, die aus der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen, unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns für die Erbringung der Dienstleistung.
(189)
Hierzu ist jedoch festzustellen, dass die aus der zusätzlichen Abzugsfähigkeit für Schwankungsrückstellungen resultierende Steuerersparnis diese Voraussetzung nicht erfüllt. Es kann keine Verbindung zwischen dem Betrag der Steuerersparnis und den Kosten für die Erbringung der öffentlichen Dienstleistungen hergestellt werden.
(190)
Mit Schreiben vom 31. Oktober 2008 erkennt Frankreich an, dass der Ausgleichsbetrag (Steuerersparnis) für die Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht die Voraussetzungen erfüllt, die der Gemeinschaftsrahmen vorsieht. Frankreich ist jedoch der Auffassung, dass diese Voraussetzungen den Besonderheiten der betroffenen Geschäfte nicht angemessen seien. Frankreich zufolge sei der Mechanismus der steuerlichen Abzugsfähigkeit angemessener und flexibler als eine Subvention auf der Grundlage einer präzisen Bewertung der Zusatzkosten, die sich aus der Verwaltung der Dienstleistung ergeben.
(191)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die durch den Gemeinschaftsrahmen festgelegten Voraussetzungen strikt einzuhalten sind, da sie das erforderliche Gleichgewicht zwischen dem reibungslosen Funktionieren der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse einerseits und der Nicht-Beeinträchtigung der Entwicklung des Handelsverkehrs in einem Ausmaß, das dem Interesse der Europäischen Union zuwiderläuft, andererseits sicherstellt.
(192)
Daher stellt die Kommission fest, dass die Voraussetzungen von Artikel 106 Absatz 2 AEUV, wie im Gemeinschaftsrahmen genauer ausgeführt, nicht eingehalten sind und dass die Maßnahme daher auf der Grundlage dieser Bestimmung als nicht mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt werden kann.
IX. SCHLUSSFOLGERUNG
(193)
Die Kommission stellt fest, dass die von Frankreich angemeldeten Beihilferegelungen zur Förderung von Solidarverträgen sowie kollektiver Vorsorgeverträge staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen. Ferner stellt sie fest, dass aufgrund der Modalitäten ihrer Durchführung trotz der nachgewiesenen sozialen Zweckbestimmung der betroffenen Beihilferegelungen keine der Voraussetzungen nach Artikel 107 Absatz 2 und 3 sowie nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV erfüllt sind. Die beiden Beihilferegelungen müssen daher als mit dem Binnenmarkt unvereinbar angesehen werden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Beihilferegelungen, die Frankreich zur Förderung von auf den Grundsätzen der Solidarität und der Eigenverantwortung basierenden Krankenversicherungsverträgen einerseits und von Kollektivverträgen über Zusatzversicherungen gegen Risiken im Zusammenhang mit Tod, Berufsunfähigkeit und Invalidität andererseits in Anwendung von Artikel 207 Absatz 2, Artikel 1461 Ziffer 1o und Artikel 39d GD Code général des impôts (Allgemeines Steuergesetzbuch) durchzuführen beabsichtigt, stellen staatliche Beihilfen dar, die mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar sind.
Daher dürfen diese Beihilferegelungen nicht durchgeführt werden.
Artikel 2
Frankreich unterrichtet die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses über die Maßnahmen, die ergriffen wurden, um diesem Beschluss nachzukommen.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 26. Januar 2011