KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. januar 2012
om foranstaltning SA.14588 (C 20/09), som Belgien har indført til fordel for De Post-La Poste (nu »bpost«)
(meddelt under nummer C(2012) 178)
(Kun den franske og den nederlandske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2012/321/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, især artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
1.1. KOMMISSIONENS BESLUTNING FRA 2003 OPHÆVET AF RETTEN
(1)
Den 3. december 2002 anmeldte (3) de belgiske myndigheder en kapitalforhøjelse til Kommissionen til fordel for den belgiske postvirksomhed De Post-La Poste (i det følgende »DPLP«, nu »bpost« (4)). Efter en foreløbig undersøgelse vedtog Kommissionen den 23. juli 2003 en beslutning (5) om ikke at gøre indsigelse mod den anmeldte foranstaltning. Kommissionen fastslog i sin beslutning, at denne kapitaltilførsel, ligesom de øvrige foranstaltninger til fordel for DPLP, der blev afdækket ved den foreløbige undersøgelse, ikke havde medført nogen overkompensation af virksomhedens nettoudgifter til løsning af sine public service-forpligtelser fra 1992 til 2002.
(2)
Den 27. november 2003 blev Kommissionens beslutning anfægtet ved Retten i Første Instans af Deutsche Post AG og dets belgiske datterselskab DHL International (6). Den 10. februar 2009 ophævede Retten Kommissionens beslutning og konkluderede, at Kommissionen havde besluttet ikke at gøre indsigelse, til trods for at der forelå alvorlige vanskeligheder, som burde have fået den til at indlede en formel undersøgelsesprocedure.
(3)
I april 2009 indgav Belgien en appel (7) (C-148/2009) til Domstolen af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 om ikke at gøre indsigelse.
(4)
Den 22. september 2011 afviste Domstolen Belgiens appel og fastslog, at Retten med rette havde ophævet Kommissionens beslutning fra 2003.
1.2. KLAGE VEDRØRENDE STØTTE TIL EN BLADDISTRIBUTIONSORDNING
(5)
I 2005 indgav en række private belgiske bladdistributionsselskaber i overensstemmelse med antitrust- og statsstøttereglerne en klage (8) vedrørende en bladdistributionsordning, der var indgået mellem de belgiske myndigheder og DPLP. Ifølge denne aftale overdrages bladdistribution i hele Belgien som public service-opgave til DPLP, og der fastsættes takster for denne serviceydelse samt kompensation til DPLP for de ekstra omkostninger, som udførelsen af denne opgave medfører. Klagen vedrører hovedsagelig taksterne for DPLP's tjenesteydelser, idet klagerne hævder, at disse er så lave, at de effektivt udelukker ethvert tilløb til konkurrence.
(6)
Med hensyn til statsstøttereglerne afviste Kommissionens tjenestegrene klagen, idet den foreløbige undersøgelse havde vist, at der ikke forelå en overkompensation for de ekstra nettoomkostninger, denne public service-ydelse medførte. I maj 2009 anfægtede klagerne imidlertid denne foreløbige stillingtagen, indgav supplerende oplysninger og anmodede Kommissionen om at foretage en tilbundsgående undersøgelse.
1.3. FJERDE »DRIFTSAFTALE« (2005-2010)
(7)
Under behandlingen af klagen vedrørende den tildelte kompensation for bladdistribution opdagede Kommissionen, at Belgien i 2005 havde indgået en uanmeldt »driftsaftale« med DPLP, der indebar betaling af en kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen indledte derfor en procedure (9) på eget initiativ og sendte Belgien en anmodning om oplysninger i april 2007.
(8)
I december 2007 svarede de belgiske myndigheder, at de ikke fandt, at kompensationen for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse udgjorde statsstøtte, eftersom hver af de fire betingelser i Altmark-dommen (10) var opfyldt. De indsendte senere oplysninger om den fjerde driftsaftale, nærmere bestemt det omkostningsregnskab, der var anvendt til beregning af den af staten udbetalte kompensation.
(9)
Herefter indgik de af proceduren omhandlede foranstaltninger og klagerne i den formelle undersøgelsesprocedure C20/2009, som blev indledt den 23. juli 2009.
1.4. BESLUTNING OM INDLEDNING AF PROCEDUREN
(10)
På baggrund af Rettens ophævelse af Kommissionens beslutning af 23. juli 2003 og efter at have behandlet de belgiske myndigheders oplysninger om de pågældende foranstaltninger besluttede Kommissionen den 13. juli 2009 at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, i TEUF (11).
(11)
Kommissionens beslutning om iværksættelse af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende. Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
1.5. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN
(12)
De belgiske myndigheder fremsatte bemærkninger den 13. august 2009 og supplerede dem med yderligere bemærkninger den 10. september 2009, 12. oktober 2009, 23. april 2010, 26. april 2010, 19. oktober 2010, 19. november 2010, 21. december 2010, 18. januar 2011, 17. februar 2011, 2. marts 2011, 29. marts 2011, 11. april 2011, 10. maj 2011, 27. maj 2011, 14. juni 2011, 10. august 2011, 26. august 2011, 7. oktober 2011, 14. december 2011, 19. december 2011, 20. december 2011 og 26. december 2011. De anførte, at de den 22. april 2009 havde indgivet appel af Rettens dom af 10. februar 2009, og indsendte nærmere oplysninger om kompensationen for public service-ydelser og andre ad hoc-foranstaltninger til fordel for DPLP.
1.6. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEMAND TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN OG BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL BEMÆRKNINGERNE FRA TREDJEMAND
(13)
Deutsche Post AG og DHL International N.V./S.A. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (i det følgende »VFP«, det flamske forbund for distributører af aviser og tidsskrifter) og Prodipresse (»Union des professionnels de la diffusion de la presse«, sammenslutningen af fagfolk inden for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A. (i det følgende »BD«, en konkurrent til DPLP på markedet for omdeling af aviser og tidsskrifter) fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
(16)
Den belgiske sammenslutning af udgivere af dagblade A.S.B.L. fremsatte bemærkninger den 28. august 2009.
2. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
2.1. DPLP'S JURIDISKE STATUS OG AKTIVITETER
(17)
Det belgiske postvæsen var et statsligt organ (»Régie des Postes«) indtil 1992, da det blev omdannet til en selvstændig retlig enhed (»selvstændig offentlig virksomhed«). I 2000 blev La Poste's juridiske status ændret til et statsligt aktieselskab (»société anonyme de droit public«).
(18)
I 2010 beløb DPLP's driftsindtægter sig til 2 318 mio. EUR, og driftsresultatet var på 319 mio. EUR. I slutningen af 2010 havde selskabet 33 616 ansatte i forhold til 42 000 ansatte i 2002. Personaleomkostningerne udgør 65 % af selskabets samlede driftsomkostninger.
(19)
Den private investor CVC Capital Partners ejer en minoritetsaktiepost på 50 % minus én, mens den belgiske stat er flertalsaktionær.
2.2. SAMMENFATNING AF DE OMTVISTEDE OFFENTLIGE FORANSTALTNINGER
2.2.1. Public service-opgaver i løbet af perioden 1992-2010
(20)
DPLP fik pålagt public service-opgaver i henhold til postloven (12) og fire på hinanden følgende driftsaftaler i hele den af undersøgelsen omfattede periode, dvs. fra 1992 til 2010.
2.2.1.1. Public service-forpligtelser defineret i driftsaftalerne
(21)
Driftsaftalerne indeholder de nærmere bestemmelser for DPLP's udførelse af opgaver inden for rammerne af selskabets aktiviteter i offentlighedens tjeneste og for den belgiske stats finansielle støtte.
(22)
Efter at DPLP blev oprettet i 1992, har selskabet indgået fire driftsaftaler med den belgiske stat, der dækker følgende perioder (13):
1.
første aftale: fra 14.9.1992 til 31.12.1996
2.
anden aftale: fra 1.1.1997 til 23.9.2002
3.
tredje aftale: fra 24.9.2002 til 23.9.2005
4.
fjerde aftale: fra 24.9.2005 til 23.9.2010, aftalen forlænget, indtil der foreligger en ny aftale.
(23)
I driftsaftalerne fastsættes listen over public service-opgaver. I den aktuelle driftsaftale har den belgiske stat fastsat følgende public service-opgaver (14):
Adgang til posttjenesteydelser
i)
befordringspligt
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
vii)
internationale posttjenester
viii)
internationale postpakker
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xii)
betaling af mødediæter i forbindelse med valg
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xvii)
passende information af offentligheden
xviii)
trykning og levering af elektronisk post
xix)
attestering af meddelelser
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
xxii)
samarbejde om omdeling af pakker med stemmesedler
2.2.2. De offentlige foranstaltninger, der er omfattet af undersøgelsen
(24)
Fra 1992 til 2010 fik DPLP offentlig støtte i form af forskellige foranstaltninger:
1.
overtagelse af pensioner: Efter reformen af pensionssystemet i 1997 fritog staten DPLP for selskabets akkumulerede pensionsforpligtelser til et beløb på 3,8 mia. EUR
2.
årlig kompensation for omkostninger til opfyldelse af public service-forpligtelser (15) til et samlet beløb på 5,2 mia. EUR i perioden 1992-2010
3.
kapitaltilførsler: to i 1997 (62 mio. EUR), en i 2003 (297,5 mio. EUR) og en i 2006 (40 mio. EUR)
4.
skattefritagelser: fritagelse for selskabsskat, ejendomsskat og øvrige indirekte og lokale skatter
5.
overførsel af ejendomme: i 1992 blev 63 ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR overført til DPLP
6.
statsgaranti i 2004 mod en præmie på 0,25 % for et lån på 100 mio. EUR.
2.2.2.1. Overtagelse af pensioner
(25)
I 1992 blev »Régie des Postes« ved lov omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed benævnt »De Post-La Poste«. DPLP overtog som retlig efterfølger til »Régie des Postes« sidstnævntes aktiver og medarbejdere. Denne ændring markerede et vigtigt brud med hensyn til virksomhedsmodel:
1.
I modsætning til »Régie des Postes«, som blev forvaltet under den kompetente ministers myndighed og ledelse, skulle DPLP fremover ledes af sin bestyrelse og forvaltningskomité, idet regeringen kun bevarede en tilsynsbeføjelse med henblik på at sikre overholdelse af loven og driftsaftalen (16).
2.
DPLP var principielt ansvarlig for sin egen økonomiske balance, mens det årlige budget for »Régie des Postes« indtil da var blevet fastlagt af den kompetente minister, som forelagde det til Parlamentets godkendelse som bilag til sit eget ministeriums budget.
(26)
Således overtog DPLP i 1992 43 747 tjenestemænd samt disses retlige beskyttelse med hensyn til ansættelsessikkerhed, pensions- og lønvilkår (artikel 33 i lov af 21. marts 1991).
(27)
I 2008 beskæftigede DPLP stadig omkring 23 500 vedtægtsansatte (hvis status ligner tjenestemændenes), dvs. næsten to tredjedele af samtlige medarbejdere, som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 1
Ansættelsesordninger hos DPLP
(28)
Mellem 1972 og 1996 blev pensioner udbetalt efter en pay-as-you-go-ordning. Ifølge dette system fik staten godtgjort det pensionsbeløb af DPLP, den havde udbetalt til pensionerede tjenestemænd (17) for de pensionsrettigheder, de havde optjent siden 1972, som var det år, hvor det belgiske postvæsen blev en særskilt regnskabsenhed i staten (»Régie des Postes«).
(29)
Der blev ikke foretaget ændringer i pensionsfinansieringssystemet før pensionsreformen i 1997. Denne reform bestod i at tilpasse pensionssystemet under den første søjle, der gjaldt for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere, til systemet i den private sektor. Fra 1997 måtte DPLP betale et pensionsbidrag på 8,86 % af lønsummen til den nationale socialsikring, ONSS (Office national de sécurité sociale).
(30)
Sideløbende hermed accepterede staten at påtage sig DPLP's pensionsforpligtelser, der beløb sig til 3,8 mia. EUR.
2.2.2.2. Årlig kompensation for udgifterne til opfyldelse af public service-forpligtelserne
(31)
Ifølge hver aftale skulle staten hvert år betale kompensation for opfyldelsen af public service-opgaverne i henhold til den pågældende aftale.
(32)
I de første tre aftaler blev kompensationen defineret på grundlag af den faktiske forskel mellem udgifter og indtægter i forbindelse med public service-opgaverne. Ifølge den fjerde driftsaftale skulle der betales en fast kompensation beregnet på grundlag af den forventede forskel mellem DPLP's udgifter og indtægterne fra brugerne af public service-ydelserne. I driftsaftalerne er der dog fastsat et loft over kompensationen (18).
(33)
DPLP har i overensstemmelse med den aktuelle driftsaftale (19) ret til at få kompensation fra staten for følgende public service-ydelser:
Adgang til posttjenesteydelser
ii)
omdeling af dagblade
iii)
omdeling af tidsskrifter
iv)
omdeling af valgmateriale
v)
særlige takster for nonprofitorganisationer
vi)
brevforsendelser, der er undtaget fra frankering (kongehusets korrespondance og anden særlig korrespondance)
Finansielle tjenesteydelser
ix)
modtagelse af kontantindskud på en postgirokonto
x)
udstedelse af postanvisninger
xi)
betaling af alders- og efterladtepensioner samt ydelser til handicappede på bopælen
xiii)
registrering af midler og bøder for overtrædelse af færdselsloven
xiv)
tjenesteydelser vedrørende fiskeritilladelser
Salg af frimærker
xv)
salg af frimærker
Andre offentlige tjenesteydelser
xvi)
postbuddets sociale funktion
xx)
ydelser leveret for statens regnskabsførere
xxi)
administration af stempelmærker og bødeforlæg
(34)
Det bør bemærkes, at befordringspligten ikke kan give anledning til en kompensation i henhold til de tre sidste driftsaftaler (20). Selv om omdeling af aviser og tidsskrifter normalt kan indgå i befordringspligten i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (21), har de belgiske myndigheder defineret særlige opgaver (omdeling af aviser og tidsskrifter), som skal udløse en kompensation i overensstemmelse med driftsaftaler ifølge kriterier, der adskiller dem fra befordringspligten. Disse kriterier er 1) målene med opgaven, som går ud over målene med befordringspligten, 2) de særlige betingelser i henhold til de pågældende aftaler og 3) de specifikke bestemmelser om takstfastsættelse, der adskiller sig fra dem, som gælder for fastsættelsen af takster for befordringspligten.
(35)
Opgavens formål: De belgiske myndigheder mener, at det er særdeles vigtigt at sikre en bred omdeling af den trykte presse over hele Belgien med henblik på at øge informationsniveauet og meningsmangfoldigheden og tilskynde offentligheden til at deltage i den politiske debat.
(36)
I aftalen fastsættes særlige driftsbetingelser. Den specifikke avis- og tidsskriftsomdelingstjeneste, som DPLP har fået pålagt og får kompensation for, går således ud over den traditionelle omdelingstjeneste, der indgår i befordringspligten. Den er omfattet af en række strenge kvalitets- og resultatbetingelser for omdelingstidspunkt (f.eks. omdeling før kl. 7.30), hyppighed, omdelingsmuligheder for udgiverne, fleksibilitet for udgiverne med hensyn til mængde samt tjenestekontinuitet (bl.a. en stram definition af tilfælde af force majeure).
(37)
Særlig takstfastsættelse: Taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter, der medfører kompensation, defineres inden for rammerne af trepartsforhandlinger (mellem den belgiske stat, DPLP og den trykte presse) og skal i modsætning til taksterne for befordringspligtydelser ikke godkendes af forvaltningsmyndigheden. Mens taksterne for befordringspligtydelser er omkostningsbaserede, er taksterne for den specifikke omdeling af aviser og tidsskrifter, som medfører kompensation, klart lavere, således at målene med denne omdeling kan opfyldes.
(38)
De public service-ydelser, der er omtalt i betragtning 33, kan opnå kompensation for offentlig tjeneste. De faktisk udbetalte kompensationer for offentlig tjeneste udgør for hvert regnskabsår:
Første driftsaftale
År
Beløb i EUR
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Anden driftsaftale
År
Beløb i EUR
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tredje driftsaftale
År
Beløb i EUR
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Fjerde driftsaftale
År
Beløb i EUR
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitaltilførsler
(39)
Kapital tilført i 1997: DPLP fik to uanmeldte kapitaltilførsler til et samlet beløb på 62 mio. EUR. De belgiske myndigheder anførte dog herefter, at disse midler i realiteten udgjorde udskudt kompensation for offentlig tjeneste, som ikke var blevet udbetalt rettidigt til DPLP.
(40)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder foretog en kapitaltilførsel til DPLP i størrelsesordenen 297,5 mio. EUR. Ifølge myndighederne blev denne tilførsel foretaget på acceptable vilkår for en privat investor, der driver virksomhed på normale markedsøkonomiske vilkår. I overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip udgjorde den derfor ikke statsstøtte.
(41)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder foretog en ny kapitaltilførsel i størrelsesordenen 40 mio. EUR. Ifølge myndighederne var denne tilførsel i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme vilkår, som der gælder for private investorer (pari passu).
2.2.2.4. Skattefritagelser:
(42)
Indtil den 31. december 2005 var DPLP fritaget for selskabsskat.
(43)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, blev selskabet fritaget for skat på ejendomme, som bruges i forbindelse med udførelsen af offentlig tjeneste, hvilket udgør en fordel på mellem […] (23) og […] EUR om året. Hvis denne skat var blevet betalt, ville udgifterne til de produkter (public service-ydelser og kommercielle ydelser), som benytter disse ejendomme, være blevet forholdsmæssigt højere.
(44)
DPLP er ligeledes fritaget for andre skatter, indirekte og lokale. De belgiske myndigheder er ikke i stand til at vurdere den nøjagtige værdi af denne fordel, men anfører, at foranstaltningen indgår i anvendelsesområdet for de minimis-reglerne.
(45)
Skattefritagelserne ligger forud for ikrafttrædelsen af EF-traktaten i 1958 og blev opretholdt uden større ændringer. Mens fritagelsen for selskabsskat blev bragt til ophør den 31. december 2005, er de to sidste foranstaltninger stadig i kraft.
2.2.2.5. Overførsel af ejendomme
(46)
I 1992 overførte den belgiske stat 63 ejendomme til DPLP (24) uden modydelse. DPLP brugte dem allerede, selv om de juridisk set tilhørte staten. Den samlede værdi af disse aktiver blev anslået til 112,2 mio. EUR (25). Disse ejendomme var adskilt fra de oprindelige aktiver, som de blev lagt til, og som var blevet adskilt fra aktiver, der tilhørte staten, da postvæsenet blev et selvstændigt statsligt organ (»Régie des Postes« i 1971. Régie des Postes ejede allerede lovligt de aktiver, der var blevet opført på selskabets balance. De ekstra ejendomme, som blev overført i 1992, skulle derimod være en kompensation for den pensionsbyrde, der fortsat påhvilede DPLP på det tidspunkt, hvor det opgav sin status som statsligt organ til fordel for en status som selvstændig offentlig virksomhed.
(47)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overførslen af disse ejendomme udelukkende var led i en intern omlægning af statens aktiver og ikke udgjorde en fordel. Ifølge myndighederne blev ejendommene allerede brugt af det belgiske postvæsen, før det blev omdannet til DPLP i 1992 (og blev derfor allerede benyttet af »Régie des Postes«).
2.2.2.6. Statsgaranti
(48)
DPLP fik mulighed for at søge en offentlig garanti for sine lån mod en garantipræmie på 0,25 %.
(49)
I løbet af den periode, undersøgelsen omfatter, er denne garanti kun blevet benyttet én gang - til et lån på 100 mio. EUR, der blev optaget hos Den Europæiske Investeringsbank (EIB). Den aftale, DPLP og EIB indgik den 22. december 2004, gav DPLP mulighed for at benytte EIB's kreditfacilitet indtil den 10. juni 2008. Under anvendelse af denne facilitet anmodede DPLP om et beløb på 100 mio. EUR den 8. november 2007, som det modtog den 5. december 2007. DPLP forpligtede sig til at tilbagebetale lånet i 11 årlige lige store rater på ca. 9,09 mio. EUR. Den første rate skal være betalt den 5. december 2012 og den sidste den 5. december 2022. Renterne betales kvartalsvist (5. december, 5. marts, 5. juni og 5. september). Rentesatsen fastsættes på grundlag af EURIBOR-satsen for tremånederslån minus 37 basispoint.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN I 2009
(50)
På grundlag af Altmark-dommen (26) vurderede Kommissionen, at kompensationen for offentlig tjeneste, der var udbetalt siden 1992, samt ovennævnte skattefritagelser, kapitaltilførsler, statsgaranti og overførsel af ejendomme kunne indebære støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(51)
Statsstøtte, der består af kompensationer for omkostninger i forbindelse med befordringspligt, kan erklæres for forenelig efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, såfremt de er nødvendige for udførelsen af den pågældende tjeneste og ikke påvirker samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(52)
I beslutningen om at indlede proceduren i 2009 rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt støtteforanstaltningerne til fordel for DPLP var nødvendige og forholdsmæssige med henblik på udførelsen af dets public service-opgaver.
(53)
Ved beregning af overkompensation i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF vurderede Kommissionen, at alle indtægter og udgifter i forbindelse med public service-forpligtelserne ville være taget i betragtning, hvis man sikrer sig, at der ikke foreligger overkompensation for public service-opgaverne. Med henblik på denne beregning bør man kontrollere, at den anvendte regnskabsmetode gør det muligt at fastslå, hvilke udgifter der kan tilskrives tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og medregne alle nettoudgifter for public service-ydelsen og den supplerende støtte, der bevilges, uanset under hvilken form.
(54)
Med hensyn til finansieringen af pensioner til statstjenestemænd rejste Kommissionen tvivl om, i hvilket omfang det forhold, at DPLP blev fritaget for sine pensionsforpligtelser, bragte selskabet i en situation, der var sammenlignelig med konkurrenternes, for så vidt angår socialsikringsbidrag.
(55)
I overensstemmelse med den tilgang, Kommissionen har fulgt i sin beslutning om offentlig finansiering af udgifter til pensioner til tjenestemænd, som arbejder i det franske postvæsen (27), skulle det undersøges, om denne foranstaltning var forenelig under hensyntagen til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og i den forbindelse fastslås, i hvilket omfang socialsikringsudgifterne, som blev afholdt af DPLP, efter at det var blevet fritaget for disse forpligtelser, var sammenlignelige med de udgifter, der blev afholdt af selskabets konkurrenter.
4. INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA VFP OG PRODIPRESSE
(56)
Den 28. august 2009 fremlagde VFP og Prodipresse bemærkninger til det omdelingssystem for aviser og tidsskrifter, DPLP har iværksat.
(57)
I overensstemmelse med den klage, de havde fremsat tidligere, understregede VFP og Prodipresse de konkurrenceforvridninger, der fulgte af DPLP's lave takster for omdeling af aviser og tidsskrifter, som forhindrede enhver konkurrence fra andre operatører på markedet.
(58)
De anførte, at DPLP's priser blev fastsat ved trepartsforhandlinger mellem DPLP, udgiverne og staten. De tab, DPLP lider på grund af disse priser, som ligger under markedsprisen, opvejes ifølge dem af staten gennem kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Selv om DPLP er den direkte modtager af denne støtte, er udgiverne af dagblade også indirekte omfattet af den.
(59)
VFP og Prodipresse anslår, at DPLP kan få en overkompensation for distributionssystemet for aviser og tidsskrifter og herefter bruge den til at finansiere sine andre aktiviteter.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA DEN BELGISKE SAMMENSLUTNING AF DAGBLADSUDGIVERE
(60)
Den 28. august 2009 fremlagde den belgiske sammenslutning af dagbladsudgivere bemærkninger. Den understregede i den forbindelse, hvad det betyder for demokrati og lighed at have et effektivt dagbladsdistributionssystem i hele Belgien til ensartede og rimelige priser, så abonnenterne kan modtage deres dagblade tidligt om morgenen.
4.3. BEMÆRKNINGER FRA DEUTSCHE POST AG OG DHL INTERNATIONAL
(61)
Den 28. august 2009 fremlagde Deutsche Post AG og DHL International bemærkninger. De lagde vægt på, at det er nødvendigt at undersøge overtagelsen af DPLP's pensionsforpligtelser og bl.a. sikre sig, at denne foranstaltning er i overensstemmelse med tidligere praksis, at kontrollere, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med markedet, og at omkostningsfordelingen er i overensstemmelse med Chronopost-dommen, samt endelig at undersøge ejendomsoverførslen.
4.4. BEMÆRKNINGER FRA BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Den 28. august 2009 fremlagde Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (»BD«), som er en del af TNT-koncernen, sine bemærkninger. BD er en konkurrent til DPLP og navnlig til DPLP's datterselskab, Deltamedia, som har ansvaret for bladdistribution på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter. I overensstemmelse med den klage, BD havde indgivet tidligere, understregede selskabet, at DPLP anvendte lavere priser end sine omkostninger ved omdeling af dagblade. DPLP finansierede ifølge BD sine tab gennem offentlig støtte. De lave priser vanskeliggjorde enhver konkurrence med DPLP.
(63)
Ifølge BD havde DPLP overtrådt Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (28) samt artikel 7 i direktiv 97/67/EF. BD rejste ligeledes tvivl om, hvorvidt der forelå støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og om foreneligheden af kompensationen for omkostninger i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(64)
BD var i tvivl om, hvorvidt omdeling af dagblade kunne kaldes en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, eftersom denne aktivitet i de fleste medlemslande er åben for konkurrence uden inddragelse af postvirksomheder.
(65)
BD var heller ikke sikker på, om en støtte, der udelukkende er forbeholdt postvirksomheder, var det mest hensigtsmæssige middel til at støtte omdeling af dagblade, i modsætning til en støtte til udgiverne, som så kunne købe omdelingsydelser på det frie marked, hvilket ville give forskellige serviceydere mulighed for at konkurrere.
(66)
BD rejste tvivl om nødvendigheden af omkostningerne, også selv om opgaven med omdeling af dagbladene, der var overdraget til DPLP, skulle godkendes. Ifølge BD har DPLP langt højere omkostninger end andre virksomheder, hvilket øger det nødvendige tilskudsniveau. I den forstand er tilskuddene hverken forholdsmæssige eller berettigede.
(67)
Endelig mener BD, at DPLP's omkostninger, som staten har påtaget sig, kan omfatte investeringsomkostninger, der ikke er nødvendige for udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, idet DPLP kunne have benyttet de infrastrukturer, der var etableret for andre tjenesteydelser. Salgskampagnerne for kommercielle produkter kan også være blevet finansieret af det offentlige tilskud.
5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER
5.1. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERTAGELSEN AF PENSIONERNE
(68)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overtagelsen af pensionsforpligtelserne i overensstemmelse med Combus-dommen (29) ikke udgør statsstøtte, eftersom den letter det belgiske postvæsen for en unormal byrde og ikke for en byrde, som normalt belaster en virksomheds budget.
(69)
Denne unormale byrde er en følge af højere lønomkostninger til vedtægtsansatte medarbejdere og manglende operationel fleksibilitet, hvilket forhindrer DPLP i at nedbringe antallet af tjenestemænd blandt sine medarbejdere, så meget som selskabet ønskede.
(70)
De belgiske myndigheder definerer tre årsager til utilstrækkelig fleksibilitet:
1.
tjenestemændenes ansættelsessikkerhed
2.
manglende intern mobilitet
3.
manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed.
(71)
Tjenestemændenes ansættelsessikkerhed: DPLP gør gældende, at selskabets vedtægtsansatte medarbejdere de facto er ansat for en ubegrænset varighed. DPLP kan ikke bringe sine vedtægtsansatte medarbejderes kontrakter til ophør, medmindre der foreligger vægtige grunde eller gentagne dårlige resultater. Selv i sådanne tilfælde er afskedigelsesproceduren underlagt særdeles strenge krav.
(72)
Desuden har Conseil d'État (den belgiske forvaltningsdomstol med kompetence i spørgsmål om vedtægtsansatte medarbejdere, mens kontraktansatte henhører under arbejdsretternes kompetence) vist sig tilbøjelig til at favorisere vedtægtsansatte, idet man har fastsat en streng standard for fastlæggelse af en »vægtig grund«. Heraf følger, at DPLP ikke kan afskedige sine vedtægtsansatte medarbejdere af økonomiske eller tekniske årsager, hvad enten det sker individuelt eller kollektivt.
(73)
Som følge heraf er opsigelse af en ansættelseskontrakt ikke et ledelsesværktøj, der giver mulighed for at ændre personalesammensætningen i forhold til de faktiske operationelle behov. Da man ikke kan foretage afskedigelser af økonomiske grunde, begrænses DPLP's midler til at løse problemer som utilstrækkelig mobilitet eller højere lønninger eller flere fordele for vedtægtsansatte, end hvad der gælder på markedet. Endvidere kan vedtægtsansatte ikke anmode om en automatisk overførsel til den offentlige forvaltning, og DPLP kan heller ikke pålægge en sådan overførsel.
(74)
Det betyder, at en reduktion i det vedtægtsansatte personale i al væsentlighed begrænser sig til frivillige fratrædelser, og dem er der ikke mange af, og naturlig afgang.
(75)
Manglende intern mobilitet: Ud over DPLP's manglende mulighed for at skære ned i det vedtægtsansatte personale på områder, hvor efterspørgslen efter tjenesteydelser er faldet, er der strenge begrænsninger i selskabets muligheder for at omplacere sine vedtægtsansatte medarbejdere efter behov inden for sin organisation.
(76)
Elementer som sproglig tilknytning, kvalifikationer, anciennitet og funktionel klassifikation gør, at DPLP stort set ikke kan omplacere sine medarbejdere, som arbejder inden for områder, hvor personalebehovet falder, f.eks. på grund af tilbagegangen for traditionel post, til områder, der mangler folk som følge af bl.a. pensioneringer eller stigende efterspørgsel.
(77)
På grund af den ufleksible »status« er DPLP med andre ord stort set ude af stand til at omplacere vedtægtsansatte medarbejdere efter behov eller kompensere for ubalancer mellem aktivitetsområder, hvor der er for mange medarbejdere, og områder, hvor der er for få. Så for at opfylde behov i sektorer med for få ansatte må DPLP paradoksalt nok hyre vikarer eller kontraktansatte samtidig med, at selskabet beholder overskydende personale i afdelinger med for mange ansatte.
(78)
Manglende adgang til midlertidig arbejdsløshed: Endvidere kan DPLP ikke sende sine vedtægtsansatte på midlertidig arbejdsløshed (»økonomisk arbejdsløshed«), som virksomheder i den private sektor kan gøre, når der mangler arbejde.
(79)
Højere lønomkostninger: Da Régie des Postes blev en selvstændig offentlig virksomhed i 1992 og fik det nye navn DPLP, havde de vedtægtsansatte klart højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte i den private sektor. Siden 1992 har de automatiske anciennitetsbaserede lønforhøjelser og fagforeningernes stærke forhandlingsposition bidraget til at fastholde lønninger og fordele på disse forholdsvis højere niveauer.
(80)
Ud over højere lønninger og flere fordele end kontraktansatte medarbejdere har vedtægtsansatte 4-11 dages ekstra ferie med løn (30), hvilket øger DPLP's omkostninger. Disse forhold, der er karakteristiske for vedtægtsansat personale, har vanskeliggjort DPLP's styring af enhedsomkostningerne for vedtægtsansatte, som er betydeligt højere end for kontraktansatte i den private sektor.
(81)
Siden overtagelsen af det vedtægtsansatte personale fra Régie des Postes i 1992 har DPLP's ledere erkendt, at disse medarbejdere med deres højere lønomkostninger og manglende operationelle fleksibilitet udgjorde et strukturelt handicap, som det var stadigt vanskeligere at klare, efterhånden som liberaliseringen af postmarkedet skred frem. DPLP indstillede derfor de vedtægtsmæssige ansættelser i 1998. Den naturlige afgang - hovedsagelig som følge af pensionering - førte til en nedgang, i absolutte tal, i antallet af medarbejdere, til 23 538 personer i 2008.
(82)
Reduktionen i det vedtægtsansatte personale afhænger primært af omfanget af den naturlige afgang, og med den aktuelle alderspyramide er det derfor gået langsomt, og vil efter al sandsynlighed fortsætte sådan indtil 2030, dvs. længe efter den fuldstændige liberalisering af postmarkedet, således som det fremgår af nedenstående tabel.
Figur 2
Udvikling i antallet af vedtægtsansatte medarbejdere hos DPLP
(83)
De belgiske myndigheder mener derfor, at DPLP's vedtægtsansatte udgør et alvorligt operationelt og omkostningsmæssigt handicap i forhold til private virksomheder, og at staten har lettet DPLP for en unormal byrde, som selskabets konkurrenter ikke har.
(84)
Foranstaltningen udgør ifølge myndighederne ikke statsstøtte, og den linje, Kommissionen har fulgt i indledningsbeslutningen i overensstemmelse med tidligere sager vedrørende pensionsordninger (EDF (31), La Poste (Frankrig) (32), Royal Mail (33)), er derfor ikke nødvendig i DPLP's tilfælde.
(85)
De belgiske myndigheder gør imidlertid gældende, at en eventuel anvendelse af denne metode på DPLP vil føre til den konklusion, at andelen af de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler, i procent af lønomkostningerne svarer til selskabets konkurrenters.
5.2. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL DEN ÅRLIGE KOMPENSATION FOR OMKOSTNINGERNE VED PUBLIC SERVICE-OPGAVEN
(86)
De belgiske myndigheder har fremlagt regnskabsoplysninger (34) fra DPLP og har redegjort for de omkostningsregnskabsprincipper, der anvendes af DPLP.
(87)
De hævder for det første, at den kompensation for offentlig tjeneste, der udbetales en gang om året, ikke er støtte, eftersom den er i overensstemmelse med Altmark-dommen.
(88)
De gør endvidere gældende, at kompensationen for offentlig tjeneste, hvis den er statsstøtte, er forenelig, eftersom den ikke udgør en overkompensation for de nettoomkostninger, DPLP afholder i forbindelse med udførelsen af sine public service-opgaver. De af de belgiske myndigheder fremlagte beregninger viser ifølge myndighederne en underkompensation for de omkostninger, DPLP har afholdt.
(89)
Endelig anfører de belgiske myndigheder, at nogle af foranstaltningerne udgør en eksisterende støtte. Der henvises i den forbindelse til afsnittet om eksisterende støtte (betragtning 6.3.2 ff.).
5.3. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL KAPITALTILFØRSLER
5.3.1. Kapital tilført i 1997
(90)
Ved brev til Kommissionen den 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at man bør betragte de kapitaltilførsler, der er foretaget i 1997 på omkring 62 mio. EUR i alt, som en udskudt kompensation for public service-forpligtelser.
5.3.2. Kapital tilført i 2003 og 2006
(91)
Ifølge de belgiske myndigheder byggede de kapitalforhøjelser, der blev foretaget i 2003 og 2006, begge på en strategisk plan (35), hvis endelige mål var at forbedre virksomhedens konkurrenceevne og rentabilitet i forbindelse med den gradvise liberalisering af postmarkedet.
(92)
Denne strategiske plan forfulgte to hovedmål:
1.
at forbedre produktiviteten for at sikre konkurrenceevne og rentabilitet i et mere liberaliseret markedsklima
2.
at gøre DPLP mere markedsorienteret ved at åbne virksomheden for kapital fra private investorer, dvs. opnå og opretholde de nødvendige afkast for at tiltrække private investorer og frigøre virksomhedens indtægtsskabende potentiale.
(93)
Kapital tilført i 2003: Ifølge de belgiske myndigheder havde kapitalforhøjelsen i 2003 til formål at styrke DPLP's egenkapital under hensyntagen til de store finansielle forpligtelser, selskabet havde indgået, bl.a. med henblik på opførelse af fire nye sorteringscentre, modernisering af et eksisterende center, optimering af postomdelingsture og automatisering.
(94)
De belgiske myndigheder anfører desuden, at de indskudte midler også dækkede personaleudgifter efter reduktionen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og lønforhøjelse til nye medarbejdere.
(95)
Disse foranstaltninger har givet en rimelig sikkerhed for øget rentabilitet i perioden 2003-2007, der kan opfylde private investorers forventninger. Således har den belgiske stat som eneaktionær i DPLP i 2003 været motiveret af udsigterne til rentabilitet med fuld respekt for princippet om den private investor, der driver virksomhed på markedsøkonomiske vilkår, da den besluttede at foretage en kapitalinvestering.
(96)
Den 5. august 2009 gjorde de belgiske myndigheder endvidere gældende, at rentabilitetsprognoserne viste, at kapitaltilførslen blev foretaget på betingelser, der var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, idet det forventede udbytte oversteg det, en privat investor ville have krævet. Disse prognoser var ikke urealistiske, eftersom den faktiske rentabilitet mellem 2003 og 2008 lå et godt stykke over den forventede rentabilitet.
(97)
De belgiske myndigheder præciserede, at der på ingen måde var sammenhæng mellem kapitaltilførslen i 2003 og afskrivningen af statens tilgodehavender på DPLP's regnskab i 2005. Denne afskrivning, der blev foretaget på et andet tidspunkt, var en normal regnskabsmæssig transaktion, eftersom staten klart havde anført, at disse tilgodehavender ikke ville blive betalt til DPLP. De endelige beløb, der blev afskrevet i forbindelse med saneringen af regnskabet for 2005, adskilte sig fra beløbet på kapitaltilførslen i 2003 og de akkumulerede tab ved udgangen af 2002.
(98)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder meddeler, at denne tilførsel var i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip, eftersom den blev foretaget på de samme betingelser (pari passu) som dem, der gælder for en privat investor, dvs. Post Invest Europe SA, der investerede 300 mio. EUR. Staten og den private investor tegnede nye aktier, hvilket gav den nye investor mulighed for at opnå 50 % af aktierne minus en, idet staten bevarede 50 % af aktierne plus en (36).
(99)
Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få fastsat kursen på de nyudstedte aktier, skønnede at DPLP's samlede værdi lå mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. De belgiske myndigheder erkender, at DPLP's senere resultater oversteg de hypoteser, som blev fremsat på skønstidspunktet.
(100)
Iværksættelsen af den strategiske plan gjorde det ifølge de belgiske myndigheder muligt at gøre DPLP til en af de mest effektive operatører i Europa. DPLP har gjort betydelige fremskridt med hensyn til rentabilitet, effektivitet (37) og kvalitet og har samtidig fastholdt et rimeligt prisniveau over for kunderne.
5.4. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL SKATTEFRITAGELSERNE
(101)
I deres erklæring af 12. august 2009 indrømmer de belgiske myndigheder, at DPLP ikke var underlagt selskabsskatteordningen, men skulle betale udbytteskat (dvs. skat på juridiske personer) indtil den 27. december 2005. De gør dog gældende, at DPLP i perioden 2003-2005 ikke var omfattet af denne skatteordning. Hvis selskabet havde været underlagt selskabsskat, ville det nemlig have kunnet overføre tidligere tab og ville derfor ikke have været selskabsskattepligtig i denne periode.
(102)
Myndighederne hævder desuden, at DPLP skulle betale en udbytteskat på omkring 2 mio. EUR i løbet af perioden 2003-2005.
(103)
Fra regnskabsåret 2006 skulle DPLP betale selskabsskat uden at kunne overføre tidligere tab. De belgiske myndigheder anslår den skattegodtgørelse, der blev givet afkald på fra det tidspunkt til 51,87 mio. EUR.
(104)
De konkluderer derfor, at DPLP ikke har haft en nettofordel af at være fritaget for selskabsskat inden 2006.
(105)
De belgiske myndigheder præciserer, at DPLP er fritaget for ejendomsskat for så vidt angår indtægter af ejendomme, der benyttes til udførelse af en public service-opgave.
(106)
De anslog nettofordelen for DPLP, som ifølge myndighederne kun repræsenterede en begrænset del af de ekstra omkostninger, selskabet afholdt i forbindelse med sin forpligtelse til at opretholde et postnet med en præcist defineret geografisk tæthed, som selskabet ikke fik nogen anden kompensation for.
(107)
De belgiske myndigheder forklarer, at DPLP er omfattet af visse fritagelser for indirekte og lokale skatter. De gør gældende, at disse fritagelser har en ubetydelig virkning.
5.5. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL OVERDRAGELSEN AF EJENDOMME
(108)
I deres erklæring af 12. august 2009 bekræftede de belgiske myndigheder, at der var blevet overdraget et vist antal ejendomme til DPLP, da det blev omdannet til en selvstændig offentlig virksomhed. Disse bygninger havde DPLP allerede benyttet siden 1971, og de var nødvendige for at udføre selskabets posttjeneste.
(109)
De belgiske myndigheder gør gældende, at overdragelsen af disse ejendomme ikke gav DPLP nogen fordel, eftersom selskabet allerede benyttede dem i forbindelse med sin public service-opgave. Med andre ord drejede det sig ifølge myndighederne ikke blot om en omorganisering af offentlige goder.
5.6. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL STATENS LÅNEGARANTI
(110)
I deres erklæring af 12. august 2009 anfører de belgiske myndigheder, at DPLP ikke automatisk er omfattet af en statsgaranti for sine lån. Hvis DPLP skulle søge om en sådan garanti, ville selskabet skulle have de belgiske myndigheders godkendelse og betale en årlig præmie på 0,25 % til statskassen.
(111)
I løbet af den undersøgte periode har DPLP kun en enkelt gang benyttet en offentlig garanti.
(112)
De belgiske myndigheder mener, at en præmie på 0,25 % er passende under hensyntagen til DPLP's finansielle situation og den lave sandsynlighed for, at DPLP ikke skulle betale pengene tilbage. De anslår endvidere, at markedsrenten for et tilsvarende lån uden en statsgaranti ville have været op til 40 basispoint højere.
5.7. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER TIL INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(113)
I deres erklæring af 12. oktober 2009 gør de belgiske myndigheder gældende, at kun redegørelserne fra BD og FVP/Prodipresse indeholder afgørende elementer. Disse elementer vedrører navnlig den avancerede omdeling af aviser og tidsskrifter.
(114)
I modsætning til BD's påstand hævder de belgiske myndigheder, at tildelingen af ydelsen af posttjenester, der ikke er omfattet af eneret (f.eks. omdeling af aviser og tidsskrifter), ikke indgår i anvendelsesområdet for EU's bestemmelser om offentlige indkøb (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF (38)).
(115)
De gør desuden gældende, at omdeling af dagblade og tidsskrifter, som udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke er en krænkelse af EU's bestemmelser om liberalisering af postmarkedet.
(116)
De belgiske myndigheder anfører endvidere, at denne tildeling ikke skyldes en vilkårlig beslutning. Ifølge myndighederne er DPLP den eneste virksomhed, som kan opfylde de betingelser og forpligtelser, der pålægges leverandøren af den type tjenester.
(117)
De belgiske myndigheder gør gældende, at DPLP - i modsætning til det, der påstås af BD - ikke i perioden 2002-2008 har fået en overkompensation for udgifterne til udførelsen af sin omdeling af dagblade og tidsskrifter.
(118)
Myndighederne deler ikke FVP/Prodipresses opfattelse, hvorefter DPLP har oppustet sine investeringer og meromkostninger i forbindelse med udvidelsen af den øgede nationale dækning fra 82 til 100 %. Da de 18 % hovedsagelig vedrører fjerntliggende regioner, er DPLP's personaleomkostninger steget ikke-proportionalt, og DPLP har været nødt til at erhverve transportkøretøjer til lange afstande, som typisk er behæftet med høje afskrivningsomkostninger.
(119)
De belgiske myndigheder gør endelig gældende, at omkostningerne til selskabets reklamekampagne ikke er medtaget i beregningen af den kompensation, selskabet fik fra staten til den øgede bladdistribution.
(120)
BD anfører, at DPLP bestemt ikke er omkostningseffektiv. De belgiske myndigheder anfægter dette argument og understreger, at BD ikke i fuldt omfang tager hensyn til de høje meromkostninger, der er knyttet til avanceret omdeling af dagblade og tidsskrifter, og ser bort fra de store bestræbelser, DPLP har udfoldet for at styre sine omkostninger og øge sin produktivitet.
(121)
Ifølge BD er Deltamedias omkostninger lavere end DPLP's. Denne situation skyldes ifølge de belgiske myndigheder følgende forhold:
a)
Deltamedia tilbyder ikke national dækning
b)
Deltamedia arbejder med uafhængige omdelingsvirksomheder
c)
Deltamedia leverer en forenklet tjeneste, idet selskabet kun arbejder med et begrænset antal udgivere i en enkelt mediekoncern
d)
udgiverne leverer dagblade direkte til omdelingsstederne.
5.8. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER TIL DEN EKSISTERENDE STØTTE
(122)
I deres redegørelse af 21. december 2010 anfører de belgiske myndigheder, at visse af de af undersøgelsen omfattede foranstaltninger udgør eksisterende støtte.
(123)
For det første gør de belgiske myndigheder gældende, at de skattefritagelser, DPLP var omfattet af, er fra før Belgiens tilslutning til Den Europæiske Union og derfor udgør eksisterende støtte.
(124)
For det andet hævder de belgiske myndigheder, at det årlige tilskud til DPLP er fra før 1999, dvs. før liberaliseringen af postmarkedet, og derfor udgør en eksisterende støtte. Såfremt den kapital, som blev tilført før 1999, udgjorde statsstøtte, bør den endvidere ikke betragtes som eksisterende støtte.
(125)
For det tredje påstår de belgiske myndigheder, at alle foranstaltninger, der blev indført før den 13. juli 1999 (dvs. 10 år før indledningen af den formelle procedure i den foreliggende sag), på grund af den tiårige forældelsesfrist vil være eksisterende støtte, eftersom den tidligere ophævelse fra Retten i Første Instans også ville have medført ophævelse af alle Kommissionens tidligere undersøgelsestiltag. De hævder derimod, at foranstaltninger iværksat før december 1992 ikke bør medtages i undersøgelsen, da Kommissionen foretog sin første undersøgelse i december 2002. Det gælder overdragelsen af ejendommene og det første årlige tilskud, der blev udbetalt i 1992.
6. VURDERING
6.1. FORELØBIGE BEMÆRKNINGER TIL DPLP'S PRODUKTØKONOMIOPGØRELSE
(126)
I henhold til artikel 14 i direktiv 97/67/EF som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/6/EF af 20. februar 2008 om ændring af direktiv 97/67/EF med henblik på fuld realisering af det indre marked for posttjenester i Fællesskabet (39) (det tredje postdirektiv) skal postvirksomheder føre produktøkonomiopgørelser, der gør det muligt at sondre klart mellem på den ene side tjenester og produkter, der er omfattet af befordringspligten, og på den anden side tjenester og produkter, som ikke er det. I deres regnskaber skal de direkte omkostninger henføres direkte til produkter, og fællesomkostninger skal henføres direkte eller indirekte, så bl.a. fællesomkostninger, der er nødvendige for at levere både tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og tjenester, der ikke er omfattet af befordringspligten, fordeles på passende måde. DPLP's produktøkonomiopgørelse består i en aktivitetsbestemt omkostningsberegning, hvor alle driftsudgifter fordeles indtil resultatet før renter og skatter på forskellige produkter i overensstemmelse med den fuldstændige omkostningsfordelingsmetode. Produktøkonomiopgørelsen dækker alle DPLP's driftsudgifter og organisatoriske enheder. I 2009 udgjorde de kommercielle produkter […] % af DPLP's omsætning mod […] % for produkter i tilknytning til offentlige tjenesteydelser.
(127)
Produktøkonomiopgørelsesmetoden omfatter tre niveauer: ressourcer, aktiviteter og produkter. Den skal fastslå, hvor stor en del af omkostningerne der skal fordeles til hvert produkt.
(128)
Omkostningerne er inddelt i 398 typer af forskellige omkostninger og 3 954 ansvarscentre. Af regnskabsmæssige hensyn er disse samlet i 34 ressourcefonde og 108 kodegrupper. Der findes 986 forskellige aktiviteter.
(129)
Ressourceomkostningerne fordeles på aktiviteterne i forhold til deres art. De »direkte ressourcer« knyttes direkte til en bestemt aktivitet, mens de »indirekte ressourcer« bidrager til flere aktiviteter og skal fordeles efter fordelingsnøgler, der afspejler hver aktivitets udnyttelse af den pågældende ressource. Endelig omfatter det samlede bidrag til aktiviteten generalomkostninger, der ikke kan fordeles på bestemte aktiviteter. Disse omkostninger fordeles derfor ligeligt på samtlige produkter på grundlag af kostprisen plus avance.
(130)
De 986 forskellige aktiviteter danner de elementer, som udgør hvert produkts værdikæde. En del af omkostningerne i forbindelse med en given aktivitet henføres til produkter i forhold til hvert produkts udnyttelse af den pågældende aktivitet. Omkostningerne ved de ikke-operationelle aktiviteter henføres først og fremmest til de driftsaktiviteter, der direkte bidrager til produkterne.
(131)
På det sidste trin i processen fordeles aktivitetsomkostningerne i sidste ende på hvert produkt efter en fordelingsnøgle, der normalt er baseret på mængde. Med andre ord bogføres alle produkter, der benytter en aktivitet, med en del af omkostningerne til den pågældende aktivitet, som er proportional med omfanget af deres udnyttelse af aktiviteten.
(132)
Kommissionen mener, at den produktøkonomiopgørelsesmetode, DPLP anvender i øjeblikket, er tilfredsstillende, idet selskabet korrekt henfører alle omkostninger tilstrækkeligt fyldestgørende. Kommissionen konstaterer dog, at DPLP har udviklet denne metode gradvist, og det kan derfor tænkes, at regnskabsoplysningerne fra begyndelsen af den af undersøgelsen omfattede periode ikke er så udførlige - selv om de overordnet set er pålidelige - som oplysningerne i det aktuelle regnskabssystem.
(133)
I marts 2011 forelagde de belgiske myndigheder en ændring med tilbagevirkende kraft af DPLP's produktøkonomiopgørelsesmetode for Kommissionen med henblik på en anden fordeling af visse omkostninger mellem kommercielle aktiviteter og public service-aktiviteter. Den ændring, de belgiske myndigheder påtænker, vedrører den sidste etape af omkostningsfordelingen, når produkterne bogføres med omkostninger i forhold til omfanget af deres udnyttelse af hver aktivitet.
(134)
Det ændrer den metode til fordeling af driftsudgifterne på produkter, som DPLP havde anvendt indtil da. Efter en sådan ændring vil visse omkostninger i tilknytning til kommercielle produkter overgå til området for offentlige tjenesteydelser, hvilket vil udvide omkostningsgrundlaget for offentlige tjenesteydelser. De offentlige tjenesteydelser vil således skulle afholde gennemsnitligt […] EUR om året i omkostninger, der i øjeblikket henføres til kommercielle produkter. De øvrige elementer i produktøkonomiopgørelsesmetoden forbliver uforandrede.
(135)
De belgiske myndigheder anfører, at omkostningerne til visse aktiviteter i sagens natur fastsættes til et bestemt niveau, der afgøres af behovet for offentlig tjeneste. Med andre ord vil omkostningerne ved disse aktiviteter, der benyttes med henblik på offentlige tjenesteydelser, forblive uforandrede, selv om intet kommercielt produkt benytter disse aktiviteter. Såfremt et kommercielt produkt ikke har givet anledning til den pågældende aktivitet, bør produktet heller ikke bære driftsomkostningen til aktiviteten, selv om det benytter den.
(136)
Skønt de belgiske myndigheder gør gældende, at den reviderede metode er i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (40) og Fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (41) (herefter »fællesskabsrammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse«), eftersom den henfører omkostninger, der kan bogføres direkte, og en del af fællesomkostningerne til produkterne, og bedre afspejler de reelle omkostninger ved public service-forpligtelser, finder Kommissionen af formelle, økonomiske og juridiske årsager ikke, at denne nye argumentation kan tages til følge.
(137)
Ud fra en formel betragtning bruges den foreslåede metode ikke konkret i DPLP's interne regnskab, men består snarere i en efterfølgende ændring af tidligere oplysninger. Den reviderede metode er ikke blevet godkendt som takstgrundlag af forvaltningsmyndigheden og bruges ikke mere af staten til beregning af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Den reviderede metode synes derfor at være en teoretisk fremstilling, der er udarbejdet med henblik på denne procedure vedrørende ulovlig statsstøtte. Ud fra en økonomisk betragtning kan man med hensyn til fastsættelse af den overdragelsespris, der er anvendt internt, ikke gå ud fra, at de kommercielle produkter ikke får henført en andel af omkostningerne til de ressourcer, de benytter, (f.eks. bidrager de kommercielle produkter ikke til omkostningerne ved postbudenes omdelingsrunder, selv om disse også omdeler kommercielle produkter). Endelig forekommer en sådan ændring ud fra en juridisk betragtning ikke at være i overensstemmelse med artikel 14, stk. 3, litra b), punkt 4, i direktiv 97/67/EF, Chronopost-dommen (42) og rammebestemmelserne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005 (43), idet det i dem alle fastsættes, at fællesomkostninger fordeles på passende måde på de kommercielle aktiviteter.
(138)
Kommissionen baserer derfor ikke sin vurdering på de ændrede regnskaber, men på de produktøkonomioplysninger, der er godkendt i overensstemmelse med direktiv 97/67/EF af det belgiske institut for post- og telekommunikationstjenester (IBPT), dvs. forvaltningsmyndigheden for den belgiske postsektor (44), som tidligere er fremsendt og følger den af DPLP officielt anvendte produktøkonomiopgørelse.
6.2. VURDERING AF OVERTAGELSEN AF PENSIONER
6.2.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
(139)
Det fremgår af artikel 107, stk. 1, i TEUF, at »bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(140)
For at udgøre statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal følgende fire kumulative betingelser være opfyldt: Foranstaltningen skal:
i)
medføre en fordel for modtageren
ii)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder
iii)
udgøre statslige indgreb eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler
iv)
kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.2.1.1. Fordel og selektivitet
(141)
På grundlag af tilgangen i Combus-dommen (45) gør de belgiske myndigheder gældende, at pensionsforpligtelserne udgjorde en unormal byrde, som konkurrenterne ikke skulle finansiere, og at statens overtagelse heraf derfor ikke udgør støtte.
(142)
De anfører først og fremmest, at det på grund af den manglende fleksibilitet, der er karakteristisk for vedtægtsansatte medarbejderes status, ikke var muligt for DPLP at nedbringe denne personalekategoris andel, selv om den er langt mere bekostelig end en hypotetisk medarbejderstab bestående af medarbejdere med mindre gunstige ansættelseskontrakter.
(143)
Det skal helt generelt bemærkes, at Combus-dommen ikke er blevet stadfæstet af Domstolen. Tværtimod strider Domstolens retspraksis mod en hypotese om, at kompensationen for en strukturbetinget ulempe skulle udelukke, at der er tale om støtte. Således fremgår det af Domstolens faste praksis, at en støtte skal vurderes efter sine virkninger og ikke efter grundene til eller hensigten med statens intervention (46). Domstolen har også fastslået, at begrebet støtte omfatter fordele, som de offentlige myndigheder giver en virksomhed, og som under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget (47).
(144)
Domstolen har også anført, at virksomhedernes lønomkostninger naturligvis belaster deres budget, uanset om disse omkostninger skyldes lovgivning eller kollektive overenskomster (48). I den forbindelse fastslog Domstolen, at det forhold, at statsforanstaltninger tager sigte på at kompensere for meromkostninger, udelukker, at der foreligger støtte (49).
(145)
Endvidere kan det konstateres, at Combus' konkurrencesituation var anderledes end DPLP's. Combus skulle drive transportvirksomhed på kommercielt grundlag og operere på markedet under de samme konkurrencevilkår som de private busselskaber. Efter en licitation afstår de offentlige transportselskaber deres bustransportvirksomhed til private og offentlige virksomheder. I overensstemmelse med bestemmelserne om offentlige indkøb tildeles kontrakterne det »økonomisk set mest fordelagtige bud«, uanset om tilbudsgiveren er offentlig eller privat. I hele vurderingsperioden havde DPLP monopol, hvor det økonomiske pres blev udøvet på en helt anden måde. I modsætning til Combus-sagen har Belgien tilsyneladende ikke vedtaget nogen lovbestemmelser om afskaffelse eller tilpasning af den særlige ansættelsesordning for tjenestemænd ved DPLP og den måde, hvorpå de erhverver deres pensionsrettigheder.
(146)
Som følge heraf mener Kommissionen, at de faktuelle forskelle mellem Combus-sagen og den omtvistede sag berettiger, at der drages en anden konklusion i denne sag.
(147)
For at vurdere om de pågældende foranstaltninger omfatter statsstøtteelementer, skal det fastslås, om foranstaltningerne giver DPLP en økonomisk fordel ved at gøre det muligt for virksomheden at undgå omkostninger, den normalt selv skulle have afholdt, og om de derved har hindret markedskræfternes frie spil. Støtte består i en lettelse af de byrder, der normalt belaster virksomhedernes budget, idet der tages hensyn til, hvilken slags ordning den indgår i, og hvordan den er opbygget. Omvendt kunne man også definere begrebet, »særlig byrde«, der består i en meromkostning i forhold til de normale omkostninger. Hvis en særlig byrde ophæves ved en lovbestemmelse, ville det ikke give modtageren en fordel og betragtes derfor ikke som statsstøtte.
(148)
Ifølge Domstolens retspraksis for selektivitetsanalyse skal der foretages en sammenligning med en referenceramme for at fastslå, om særbehandling af visse virksomheder og visse produktioner er i overensstemmelse med »ordningens karakter og opbygning«, og når det i en strukturelt normal markedssituation skal afgøres, om der er tale om en »normal« eller »særlig« byrde, må der derfor anvendes en referenceramme eller sammenligningsfaktor for at fastslå, hvilke virksomheder der befinder sig i en tilsvarende retlig og faktisk situation i lyset af de pågældende foranstaltningers målsætninger.
(149)
Det ser dog ikke ud til at være muligt at fastlægge en eksogen sammenligningsfaktor, som giver mulighed for at fastsætte et »normalt« bidrag for virksomheder, der befinder sig i samme retlige og faktiske situation som DPLP med hensyn til den pågældende foranstaltnings mål. Især er DPLP's konkurrenter private virksomheder, der udøver deres aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder, mens DPLP havde et lovbestemt monopol i vurderingsperioden, inden den fuldstændige liberalisering trådte i kraft i 2011.
(150)
For at fastslå, om der er tale om en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1, skal Kommissionen herefter undersøge DPLP's situation og sammenligne de sociale bidrag før og efter overtagelsen af pensionerne.
(151)
Siden loven af 6. juli 1971 og indtil pensionsreformen i 1997 afholdt DPLP alle pensionsomkostninger og sociale udgifter for sine tjenestemænd. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at omkostningerne hertil er en del af de normale udgifter, som DPLP skulle finansiere af sine egne midler på baggrund af selskabets juridiske og faktuelle position på det belgiske postmarked.
(152)
Da overtagelsen af pensionerne i 1997, som er genstand for undersøgelsen, gjorde det muligt for DPLP at undgå at bære de omkostninger, selskabet normalt skulle have finansieret af sine egne midler, giver de omtvistede foranstaltninger virksomheden en fordel, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(153)
Den pågældende fordel er selektiv, eftersom den kun vedrører DPLP.
6.2.1.2. Statsmidler
(154)
Overtagelsen af pensionerne blev finansieret af staten, som overtog DPLP's kompetencer på pensionsområdet.
(155)
Eftersom staten betaler pensioner til DPLP's pensionerede medarbejdere direkte af sit eget budget, er der klart anvendt statsmidler.
6.2.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(156)
Ovennævnte foranstaltninger vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet DPLP er til stede på konkurrenceudsatte markeder såsom levering af pakker, der er genstand for en stor grænseoverskridende samhandel. På pakkemarkedet står DPLP over for konkurrenter, der driver virksomhed i andre medlemsstater, f.eks. UPS, FedEx eller TNT Express. DPLP driver ligeledes virksomhed på markedet for omdeling af dagblade og tidsskrifter, hvor virksomheder fra andre medlemsstater opererer eller kan operere. Omdelingen af pakker har aldrig været helt forbeholdt DPLP, og andre virksomheder tilbød allerede visse pakkeomdelingsydelser (50) eller andre specifikke posttjenesteydelser i begyndelsen af 1990'erne (51). DPLP er desuden til stede på finanssektorens marked (postgirokonti, opsparingskonti og betalingstjenester), hvor selskabet har konkurrenter, som tilbyder finansielle produkter, f.eks. banker og finansielle operatører. Postgiro- og opsparingskonti, som benyttes til både betaling og opsparing, konkurrerer med bankernes kontokurantkonti og opsparingskonti. Banksektoren var allerede konkurrenceudsat før 1992 og var præget af stor samhandel mellem medlemsstaterne. Banker fra forskellige medlemsstater etablerede sig i Belgien før 1992, og der var faktisk dengang over 70 udenlandske finansielle institutioner på det belgiske område (52).
(157)
På baggrund af ovenstående overvejelser er det åbenbart, at enhver statslig foranstaltning, der giver DPLP en økonomisk fordel, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(158)
Af de årsager, der er gjort rede for i betragtning 141 til 157, mener Kommissionen, at pensionsovertagelsen udgør statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF.
6.2.2. Vurdering af pensionsovertagelsens forenelighed med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c)
(159)
I forbindelse med pensionsreformen i 1997 blev DPLP's refusion til staten erstattet af et frigørende bidrag, som bringer DPLP's pensionsudgifter på linje med konkurrenternes. Var denne reform ikke blevet indført, ville pensionsudgifterne fortsat være steget mærkbart i de følgende år, bl.a. på grund af forværringen af forholdet mellem erhvervsaktive tjenestemænd (bidragydere) og ikke-erhvervsaktive tjenestemænd (pensionsmodtagere) som følge af DPLP's beslutning om ikke længere at ansætte tjenestemænd.
(160)
Da undtagelsesbestemmelserne i artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), i TEUF tydeligvis ikke finder anvendelse, og Belgien ikke har påberåbt sig artikel 106, stk. 2, i TEUF til støtte for foreneligheden af pensionsoverdragelsen til fordel for DPLP, skal Kommissionen undersøge, om denne pensionsoverdragelse kan betragtes som forenelig i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det fastsættes, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner kan betragtes som forenelige med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(161)
Kommissionen skal først undersøge, i hvilket omfang overtagelsen af alle omkostninger i tilknytning til pensionerne opfylder et mål af fælles interesse og er nødvendig med henblik herpå, inden den undersøger foranstaltningens proportionalitet og afvejer de positive og negative virkninger.
6.2.2.1. Liberaliseringen af postsektoren er et mål af fælles interesse
(162)
EU-lovgivningen har siden 1992 fremmet en stadigt større liberalisering af postsektoren med vedtagelsen af grønbogen, som herefter førte til vedtagelse af tre direktiver, nemlig i) direktiv 97/67/EF, ii) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/39/EF af 10. juni 2002 om ændring af direktiv 97/67/EF for så vidt angår yderligere åbning af Fællesskabets marked for posttjenester (53) og iii) direktiv 2008/6/EF. Det anerkendes ligeledes, at liberaliseringen af postmarkederne på EU-niveau spiller en vigtig rolle i Lissabonstrategien for fremme af vækst og beskæftigelse.
(163)
Det er derfor ikke blot vigtigt at garantere ydelsen af grundlæggende posttjenester, som den kommer til udtryk i begrebet befordringspligt, men også at etablere homogene konkurrencevilkår for den oprindelige operatør, de konkurrenter, der allerede er på markedet, og de nye, der kommer til.
(164)
I sin beslutning vedrørende det franske selskab La Poste anerkendte Kommissionen allerede, at etableringen af lige konkurrencevilkår for sociale bidrag for den oprindelige virksomhed og konkurrenterne var en central betingelse for en fair konkurrence i postsektoren. Kommissionen vurderede, at overtagelsen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte, der blev pålagt det franske La Poste, var forenelig med det indre marked, idet de offentlige tilskud sikrede lige socialbidragssatser for det franske La Poste og selskabets konkurrenter. Kommissionen ønsker at følge de samme principper i den foreliggende sag som dem, der blev anvendt i kapitel 6.3 i den beslutning, idet den må anses for at kunne finde anvendelse på den foreliggende sag i det omfang, den er relevant.
6.2.2.2. Pensionsovertagelsens nødvendighed
(165)
Kommissionen finder, at omdannelsen af DPLP i 1992 var nødvendig for at fremme konkurrencen på postmarkedet, idet denne foranstaltning bragte DPLP og selskabets konkurrenter på lige fod med hensyn til juridisk form (og på den måde fjernede den ubegrænsede garanti, DPLP indtil da var omfattet af som offentlig enhed).
(166)
Men hverken den belgiske stat eller Régie des Postes havde samlet reserver, der svarede til de akkumulerede pensionsforpligtelser. Ved sin oprettelse i 1992 fortsatte DPLP med at påtage sig pensionsforpligtelser, men der blev ikke opført et tilsvarende aktiv i selskabets bogholderi med henblik på dækning heraf.
(167)
Udbetalingen af pensioner ville derfor gradvist blive en alt for tung belastning for DPLP, idet mange tjenestemænd nærmede sig pensionsalderen. Skønt der blev truffet foranstaltninger (produktivitetsforbedring, gradvis personalereduktion gennem naturlig afgang, lønindeksering) til at forbedre denne situation, ville det ikke have været tilstrækkeligt til at skabe en varig balance i DPLP's finanser (jf. nedenstående tabel 3).
(168)
Det skyldes bl.a. det forhold, at omdannelsen til en privat virksomhed også indebar, at DPLP ikke længere ansatte tjenestemænd og herefter kun ansatte funktionærer på kontrakt (i henhold til en almindelig ansættelseskontrakt efter arbejdsrettens bestemmelser). Efter 1997 skulle DPLP derfor af sine egne indtægter have finansieret både udgifterne til de pensionerede tjenestemænds pensioner og de sociale bidrag til sine erhvervsaktive kontraktansatte medarbejderes pensionsforsikring.
(169)
Den negative tendens i DPLP's likviditetsstrømme skulle blive værre i årenes løb, eftersom de højere pensionsudbetalinger ville komme til at overstige indtægterne ved selskabets aktiviteter (jf. tabel 3).
Figur 3
Simuleringer af DPLP ’ s likviditetsstrømme foretaget af de belgiske myndigheder i 1996
(170)
Det kan ikke anfægtes, at DPLP ville have stået over for langt højere omkostninger, hvis selskabet skulle have finansieret pensionerne til alle sine pensionerede tjenestemænd af egne ressourcer efter 1997. Det er indlysende, at overgangen fra en juridisk status som offentlig forvaltning til privat virksomhed ville være blevet vanskeliggjort, hvis der ikke var ydet støtte.
(171)
Desuden ville en fuldstændig refinansiering af pensionsudgifterne gennem en forhøjelse af indtægterne fra den regulerede post have ført til meget høje posttakster og en potentielt meget stor nedgang i antallet af sendte breve, så varetagelsen af universelle posttjenester ville være blevet bragt i fare.
(172)
Kommissionen mener desuden, at de pågældende foranstaltninger står i forhold til det mål i Fællesskabets interesse, som de tager sigte på at nå. Dette mål havde ikke kunnet nås med et mere effektivt middel. Inden for sektorer, hvor der leveres tjenester af almindelig økonomisk interesse, kunne der uden tvivl være bevilget en public service-kompensation, men en sådan fremgangsmåde havde ikke været holdbar på lang sigt, da problemet er af strukturel art.
(173)
På baggrund af målene om liberalisering af postmarkederne, der bl.a. består i at garantere varetagelsen af universelle posttjenester af god kvalitet og til billige priser, og i betragtning af målet om at fremme en loyal konkurrence var pensionsovertagelsen en nødvendig foranstaltning.
6.2.2.3. Pensionsovertagelsens proportionalitet
(174)
Beslutningen om det franske La Poste viser Kommissionens vurdering af, om støtteforanstaltningerne til overtagelse af de pensionsudgifter, der blev afholdt af de oprindelige operatører i postsektoren, som fortsat beskæftiger tjenestemænd på vilkår, der blev aftalt på et tidspunkt, hvor de havde monopol, står i forhold til målet. Proportionaliteten skal vurderes på baggrund af etableringen af lige vilkår på de konkurrenceudsatte markeder (f.eks. brevpost, pakker og finansielle tjenesteydelser). Den oprindelige operatør skal betale de samme socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(175)
Da DPLP's kontraktansatte medarbejdere juridisk set er i samme situation som ansatte i en hvilken som helst privat virksomhed i modsætning til vedtægtsansatte medarbejdere, der nyder samme status som tjenestemænd, giver en sammenligning af de sociale bidrag, DPLP betaler for hver medarbejderkategori, mulighed for at kontrollere, om selskabet - efter at være blevet fritaget for pensionerne - opfylder betingelsen om betaling af den samme sats for socialsikringsbidrag som sine konkurrenter.
(176)
Den sammenfattende oversigt nedenfor viser mere detaljeret de socialsikringsomkostninger, DPLP betaler for sine vedtægts- og kontraktansatte medarbejdere:
Socialsikringsomkostninger, der afholdes af DPLP
Vedtægtsansat personale
Kontraktansat personale
DPLP's bidrag til socialsikringsordningen, heraf 8,86 % til pensioner
[…] %
[…] %
Omkostninger direkte afholdt af DPLP
[…] %
[…] %
Sygdom og handicap
[…] %
[…] %
Familieydelser
[…] %
-
Bidrag til betaling af godtgørelser (54)
[…] %
Strukturel reduktion (55)
[…] %
ARBEJDSGIVERBIDRAG i alt
[…] %
[…] %
LØNMODTAGERBIDRAG
[…] %
[…] %
Lønmodtagerbidrag til den almindelige socialsikringsordning
[…] %
[…] %
(177)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, er størrelsen af DPLP's bidrag til den belgiske socialsikringsordning (nominel procentdel af lønomkostningerne) klart mindre end bidraget fra de private virksomheder ([…] % mod […] %).
(178)
Tager man imidlertid hensyn til de omkostninger, der direkte afholdes af arbejdsgiveren, med henblik på en sammenligning af de effektive socialbidragssatser, er de to procenttal næsten identiske og endda lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] % mod […] %).
(179)
Det kan ligeledes konstateres, at de bidrag, der indbetales af lønmodtagerne, stort set er identiske i de to tilfælde ([…] % mod […] %).
(180)
Den lavere nominelle sats for bidrag til den sociale sikring, som DPLP betaler for sine vedtægtsansatte medarbejdere, skyldes fritagelsen for visse socialsikringsbidrag, der ikke gælder for ansatte med tjenestemandsstatus (f.eks. erhvervssygdom, arbejdsløshed, arbejdsulykke). DPLP betaler dog selv direkte de udgifter, der er undtaget på grund af de vedtægtsansattes særlige status. Det medfører høje direkte omkostninger for DPLP.
(181)
Hvad angår bidraget fra lønmodtagerne selv, som også bør tages i betragtning, eftersom lønmodtagerne skal betale dette bidrag af den løn, arbejdsgiveren udbetaler (bidraget repræsenterer således også en udgift for arbejdsgiveren), er det lidt højere for de vedtægtsansatte end for de kontraktansatte medarbejdere.
(182)
De belgiske myndigheder og DPLP har fremsendt oplysninger, der viser, at de direkte bidrag alt i alt har ligget stabilt over tid.
(183)
Skønt de direkte omkostninger, som DPLP har afholdt direkte ([…] %), ikke i egentlig forstand svarer til socialbidrag, bør der tages hensyn til, at disse omkostninger ikke er frivillige omkostninger, men direkte følger af de vedtægtsansattes særlige status og dermed er blevet pålagt DPLP. Det forekommer derfor logisk at sidestille dem med andre obligatoriske udgifter til social sikring med hensyn til oprindelse og formål.
(184)
Der bør derfor tages hensyn til disse direkte omkostninger ved beregningen af DPLP's faktiske sociale bidrag. Den samlede sats for sociale bidrag, der bliver resultatet, vil være lidt højere for DPLP's vedtægtsansatte medarbejdere ([…] %) end for medarbejdere i private virksomheder ([…] %).
6.2.2.4. Afvejningstest for pensionsovertagelsen
(185)
Reformen af pensionsordningen, der gælder for DPLP, markerede en væsentlig etape i virksomhedens tilpasning til den gradvise liberalisering og med henblik på den fuldstændige liberalisering af det belgiske postmarked, som spiller en vigtig rolle i forbindelse med Lissabonstrategien for vækst og beskæftigelse.
(186)
I sin beslutning om La Poste fandt Kommissionen, at liberaliseringen af postsektoren kunne vanskeliggøres, hvis forslag til pensionsreformer (i lighed med den, der er iværksat i Belgien) ikke blev godkendt.
(187)
Selv om de pågældende foranstaltninger ikke vedrører særlige pensionsydelser, mener Kommissionen ligeledes, at de gør det muligt at gøre en finansieringsordning, som udviklingen havde gjort ugyldig, varig. Kommissionen mener derfor, at foranstaltningerne indgår i den generelle reform af medlemsstaternes pensionsordninger, som både Rådet og Kommissionen ønsker.
(188)
De negative virkninger af foranstaltningen synes begrænsede, idet det på baggrund af DPLP's fortid og aktiviteter er klart, at en stor del af selskabets pensionsforpligtelser vedrører aktiviteter under eneretsområdet, hvor konkurrencefordrejning i sagens natur er begrænset.
(189)
Den pågældende foranstaltning kunne teoretisk set give DPLP mulighed for at bevare en dominerende stilling. Kommissionen anser dog denne risiko for lille, fordi foranstaltningerne er begrænset til en tilpasning af de bidrag, DPLP betaler, til selskabets konkurrenters.
(190)
Det følger af ovenstående, at de negative virkninger af støtten til DPLP er begrænsede i forhold til foranstaltningens positive virkninger.
(191)
Da foranstaltningerne er begrænset til det strengt nødvendige for at skabe lige konkurrencevilkår med hensyn til sociale bidrag og fjerner den konkurrencefordrejning, der var en ulempe for DPLP, ændrer de ikke samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(192)
Som følge heraf er Kommissionen af den opfattelse, at pensionsovertagelsen, der blev indført i 1997, kan anses for at være en støtte, der er forenelig med det indre marked, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, eftersom DPLP ikke er bedre stillet end andre virksomheder for så vidt angår omkostninger til social sikring for selskabets vedtægtsansatte.
6.3. VURDERING AF KOMPENSATIONEN FOR OFFENTLIG TJENESTE OG ANDRE FORANSTALTNINGER
6.3.1. Forekomst af statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF
6.3.1.1. Fordel og selektivitet
(193)
Hvad angår kompensation for omkostninger til offentlige tjeneste, defineres det i Altmark-dommen (56), hvilke betingelser et offentligt indgreb skal opfylde for at blive betragtet som en kompensation for public service-forpligtelser og udelukke, at der er tale om statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(194)
I den foreliggende sag er disse betingelser, og nærmere bestemt den fjerde betingelse, ikke opfyldt, idet DPLP ikke blev udvalgt på grundlag af offentligt udbud. Endvidere har de belgiske myndigheder ikke påvist, at størrelsen af den nødvendige kompensation var fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have, og Kommissionen har ingen oplysninger, der giver anledning til at tro, at den fjerde betingelse er opfyldt.
(195)
Da de årlige kompensationer kun har været til gavn for en enkelt virksomhed, og der er stillet ekstra ressourcer til rådighed for den pågældende virksomhed, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(196)
Kapital tilført i 1997: De belgiske myndigheder har erkendt, at den kapital på 62 mio. EUR, der blev tilført i 1997, i realiteten var en udskudt betaling af kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som var forfalden i 1996. Denne tilførsel skal derfor vurderes på samme grundlag som de årlige kompensationer. Da de forskellige betingelser, der er defineret i Altmark-dommen, ikke er opfyldt, har foranstaltningen givet DPLP en selektiv fordel.
(197)
Kapital tilført i 2003: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2003 (297,5 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte. Ifølge myndighederne havde denne tilførsel til formål at styrke DPLP's egenkapital med henblik på opførelse og modernisering af sorteringscentre, optimering af postomdelingsrunder og automatisering. De indskudte midler skulle også dække personaleudgifter som følge af nedskæringen af antallet af medarbejdere i tilknytning til en »efterlønsordning«, nedsættelse af arbejdstiden og forhøjelse af lønnen til de nye medarbejdere.
(198)
For at vise, at denne kapitaltilførsel var i overensstemmelse med princippet om en investor under markedsøkonomiske vilkår, udarbejdede de belgiske myndigheder nogle rentabilitetsprognoser i forbindelse med deres strategiplan, der viste et rentabilitetsniveau over den kapitalomkostning, en privat investor ville kræve.
(199)
Fremskrivninger og beregning af overskud foretaget af de belgiske myndigheder er fremadrettede, meget detaljerede og i overensstemmelse med den metode, en privat investor ville bruge:
1.
Rentabiliteten er beregnet ved hjælp af metoden for tilbagediskontering af fremtidig indtjening til nutidsværdi, der tager hensyn til virksomhedens fremtidige vækst og investeringernes kapacitet til at generere overskud og likviditetsstrømme til aktionærerne.
2.
Tre forskellige scenarier er opstillet: et optimistisk scenario, et pessimistisk scenario og det mest sandsynlige scenario, som blev valgt med henblik på at vurdere fremskrivningernes følsomhed.
3.
Fremskrivningerne viste en stigning i avancen på […] % i 2007 (jf. tabel 4) og en forventet intern forrentning på […] % i perioden 2003-2012 (jf. tabel 5), dvs. en forrentning på over […] %, der er oplyst af en uafhængig ekspert (Banque Degroof) som den avance, private investorer i postsektoren ville finde passende.
Tabel 4
Prognoser for overskud i perioden 2003-2007 udarbejdet af de belgiske myndigheder
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
Tabel 5
Forudberegning af den interne forrentning foretaget af de belgiske myndigheder for det mest sandsynlige scenario
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(200)
Det kan ligeledes bemærkes, at prognosernes pålidelighed alt i alt blev valideret af de finansielle resultater, som blev opnået i de følgende år (jf. tabel 6). Som følge af denne rentabilitetsforøgelse begyndte DPLP at udbetale udbytte fra 2007.
Tabel 6
Faktisk overskud i perioden 2003-2007
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(201)
Resultaterne over en tiårig periode er ligeledes i overensstemmelse med prognoserne fra 2003, idet den interne forrentning efterfølgende skulle være […] %, dvs. højere end […] %, der var forudsat i 2003.
(202)
Skønt udbyttet af den belgiske stats investering synes tilstrækkeligt til at bekræfte, at den pågældende investering overholdt det markedsøkonomiske investorprincip, bør det bemærkes, at de forventede indtægter, der tjener som grundlag for vurderingen af denne rentabilitet, omfattede statsstøtte og bl.a. årlige kompensationer til DPLP.
(203)
Imidlertid forfølger disse statsstøtteforanstaltninger klart forskellige mål og har ingen kronologisk forbindelse med kapitaltilførslen i 2003.
(204)
Desuden blev den usikkerhed, der for en privat investor kan følge af uanmeldt støtte til DPLP, imødegået af den formelle tilladelse til kapitaltilførslen, som Kommissionen gav i sin beslutning fra 2003. Da investeringen blev foretaget, ville enhver privat investor med gode udsigter til et udbytte formentlig have løbet risikoen ved at foretage investeringen efter vedtagelsen af Kommissionens godkendelse, selv om den endnu ikke var endelig. En privat investor ville ikke have ventet flere år med at træffe den beslutning, dvs. indtil datoen for Rettens eller Domstolens dom. Som følge heraf er en senere ophævelse af denne beslutning en begivenhed, der ikke kunne forudsiges på investeringstidspunktet, men må være forekommet lidet sandsynlig, eftersom Kommissionens beslutninger anses for retsgyldige, så længe de ikke er blevet ophævet.
(205)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at kapitaltilførslen i 2003 kan anses for at være i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip og ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(206)
Kapital tilført i 2006: De belgiske myndigheder har erklæret, at kapitaltilførslen i 2006 (40 mio. EUR) overholdt det markedsøkonomiske investorprincip og derfor ikke var statsstøtte.
(207)
Denne tilførsel blev foretaget på de samme betingelser som dem, der gælder for en privat investor. Forhøjelsen af DPLP's kapital blev tegnet af staten (40 mio. EUR) og Post Invest Europe (300 mio. EUR) til samme aktiekurs (pari passu). Post Invest Europe var på det tidspunkt en ekstern investor, der ikke havde nogen forbindelse til DPLP eller den belgiske stat.
(208)
Desuden var aktieemissionskursen blevet fastsat korrekt. Den investeringsbank, de belgiske myndigheder henvendte sig til for at få bestemt kursen på de nyudstedte aktier, anslog DPLP's samlede værdi til mellem […] og […] EUR. Staten lagde sig i sidste ende fast på […] EUR for hele virksomheden før kapitaltilførslen. Hypoteserne vedrørende udbytteniveau og risiko på grundlag af en fælles virksomhedsplan byggede på overvejelser for en langsigtet profitoptimering. DPLP's senere resultater efter kapitalforhøjelsen i 2006 (jf. nedenfor) bekræfter også, at de hypoteser og parametre, der blev lagt til grund på tidspunktet for investeringsbeslutningen, var pålidelige.
Tabel 7
DPLP's resultater mellem 2006 og 2010
[…]
Kilde: De belgiske myndigheder
(209)
Kommissionen mener, at kapitaltilførslen i 2006 på 40 mio. EUR er helt i overensstemmelse med en investors adfærd under markedsøkonomiske vilkår og derfor ikke udgør statsstøtte.
(210)
Fritagelsen for selskabsskat kunne ganske vist give DPLP en fordel, fordi det skattebeløb, selskabet ellers skulle have betalt, eventuelt ville være blevet sat ned, men den har ikke givet nogen konkret fordel. Fra 1992 til 2005, hvor fritagelsen blev ophævet, var DPLP's akkumulerede resultat efter skat nemlig negativt. Skønt selskabets nettoresultat visse år var positivt, ville den skattegodtgørelse, som ville være blevet overført fra år til år have gjort det muligt for DPLP ikke at betale skat, selv om det havde været underlagt selskabsskatteordningen. Den fritagelse undersøges derfor ikke nærmere i denne beslutning.
(211)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokal skat sætter derimod DPLP i en mere gunstig position end andre virksomheder, eftersom de letter selskabet for forpligtelser, det normalt skulle have opfyldt. De giver derfor selskabet en selektiv fordel.
(212)
De belgiske myndigheder har anført, at overførslen af ejendomme skyldtes en intern omorganisering af statens aktiver, eftersom DPLP på det tidspunkt fuldt og helt tilhørte staten. Ejendomsoverførslen stillede dog nye aktiver til rådighed for DPLP, som tidligere havde tilhørt staten. DPLP benyttede allerede disse ejendomme, mens de tilhørte staten, men var ikke den retmæssige ejer. Overdragelsen af et lovformeligt skøde gav DPLP ejendomsret til ejendommene, idet DPLP er adskilt fra staten. DPLP fik dermed ekstra ressourcer i forhold til situationen før overdragelsen. Denne foranstaltning gav derfor selskabet en selektiv fordel.
(213)
Hvis der ikke havde foreligget en statsgaranti, ville DPLP ikke have kunnet opnå et lån på samme vilkår. De belgiske myndigheder vurderede, at markedsrenten ville have været op til 40 basispoint højere, mens præmien til staten var på 25 basispoint.
(214)
I overensstemmelse med Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte i form af garantier (57) (punkt 3.2.d)) »bør staten normalt have udbetalt en rimelig præmie for at bære risikoen for det garanterede eller modgaranterede beløb. Når den pris, der betales for garantien, er mindst lige så høj som den tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, omfatter garantien ikke støtte. Hvis der ikke kan findes nogen tilsvarende garantipræmie på de finansielle markeder, skal de samlede finansielle omkostninger ved det garanterede lån, herunder rentesatsen og garantipræmien, sammenlignes med markedsprisen for et tilsvarende lån uden garanti.« Da præmien ikke synes at være i overensstemmelse med markedet, har statsgarantien gjort det muligt for DPLP at opnå finansiering til en pris under det, selskabet i princippet burde have betalt.
(215)
Som følge heraf gav foranstaltningen DPLP en selektiv fordel, der svarer til forskellen mellem den rentesats, DPLP skulle have betalt uden statsgaranti, og den effektive rentesats plus garantipræmien. Den opnåede fordel var hvert år på 15 basispoint på udeståendet. Fordelen kan derfor anslås til 1,5 mio. EUR over hele låneperioden.
6.3.1.2. Anvendelse af statsmidler
(216)
Den årlige kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse blev finansieret af den belgiske stats budget i overensstemmelse med de successive driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat. Ifølge den belgiske stats oplysninger udgør kapitaltilførslerne i 1997 de facto en kompensation for tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse og er derfor medtaget i denne del af afgørelsen.
(217)
Skattefritagelserne har medført et fald i statens skatteindtægter i forhold til de indtægter, staten ville have haft, hvis de pågældende fritagelser ikke var givet. De indebærer som følge heraf en overførsel af statsressourcer i form af et tab af skatteindtægter for den belgiske stat.
(218)
De ejendomme, der blev overført til DPLP, tilhørte tidligere staten. Denne afstod ejendomsretten til DPLP og mindskede dermed sine egne aktiver og øgede samtidig DPLP's. Foranstaltningen udgør derfor en overførsel af statsressourcer.
(219)
Garantien for lånet blev bevilget af staten, som over sit eget budget påtog sig risiciene uden modydelse. Der er derfor tale om statsmidler, idet staten giver afkald på indtægter.
(220)
De indtægter, der skabes gennem postomdelingstjenester, er ikke statsindtægter i overensstemmelse med Preussen Elektra-dommen (58), idet de priser, brugerne betaler, finansieres af deres egne midler, som ikke er underlagt statens kontrol.
(221)
Med henblik på at vurdere foreneligheden sættes disse indtægter alligevel direkte i forhold til levering af en tjenesteydelse af almindelig interesse i postsektoren og skal derfor tages i betragtning i overensstemmelse med punkt 17 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og artikel 7 i direktiv 97/67/EF ved afgørelse af, om kompensationen er nødvendig og forholdsmæssig.
6.3.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(222)
Foranstaltningerne kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne af de samme årsager som anført i betragtning 6.2.1.3.
6.3.1.4. Sammenfattende oversigt over støtteforanstaltningerne
(223)
Af de i betragtning 0 til 6.3.1.3, anførte årsager udgør følgende foranstaltninger statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF:
a)
årlig kompensation for tjenesteydelse (1992-2010)
b)
kapitaltilførsler i 1997
c)
fritagelse for ejendomsskat (1992-2005)
d)
overdragelse af ejendomme i 1992
e)
statsgaranti stillet i 2004.
6.3.2. Eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF
(224)
Nogle af de foranstaltninger, der er undersøgt i den foreliggende sag, kan betragtes som eksisterende støtte efter artikel 108, stk. 1, i TEUF.
6.3.2.1. Fritagelse for selskabsskat og ejendomsskat
(225)
Fritagelserne for selskabsskat og ejendomsskat har gavnet DPLP, mens selskabet stadig var en offentlig forvaltning, dvs. før 1971, og var gældende før Belgiens tilslutning til EØF. De er ikke blevet ændret siden. Disse foranstaltninger udgør derfor eksisterende støtte.
(226)
Fritagelsen for selskabsskat blev ophævet i 2005, mens fritagelsen for ejendomsskat stadig var gældende.
6.3.2.2. Liberalisering af postmarkedet
(227)
Ifølge de belgiske myndigheder bør alle foranstaltninger, der ligger forud for liberaliseringen af postmarkederne i 1999, tages i betragtning som eksisterende støtte. De pågældende foranstaltninger har dog gavnet samtlige DPLP's aktiviteter på konkurrenceudsatte markeder (såsom markederne for pakkeomdeling og finansielle tjenesteydelser) længe før ikrafttrædelsen af direktiv 97/67/EF i 1999. Som følge heraf kan en sådan støtte ikke i overensstemmelse med Alzetta-dommen (59) anses for at blive en eksisterende støtte på grund af udviklingen af det indre marked. Den kan derimod betragtes som eksisterende støtte for en given støttemodtager, såfremt den pågældende udelukkende drev virksomhed på markeder, der ikke var åbne for konkurrence, da støtten blev iværksat.
(228)
Dette argument kan Kommissionen derfor ikke godtage.
6.3.2.3. Forældelsesfrist på 10 år
(229)
Påstanden om, at den tiårige forældelsesfrist løber fra indledningen af denne formelle undersøgelsesprocedure, dvs. i 2009, kan heller ikke tages til følge. Retten har ikke med sin dom i 2009 ophævet alle tidligere undersøgelsestiltag. Den lod blot forstå, at disse tiltag burde have tilskyndet Kommissionen til at indlede en formel undersøgelsesprocedure (60).
(230)
Til gengæld skal de foranstaltninger, der blev truffet før den 23. december 1992, betragtes som eksisterende støtte, da Kommissionen iværksatte sit første undersøgelsestiltag den 23. december 2002, da den sendte sin første anmodning om oplysninger til de belgiske myndigheder.
6.3.3. Foreneligheden af kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efter artikel 106, stk. 2, i TEUF
(231)
Vurderingen af, om kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse er forenelig med det indre marked, sker på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF og rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse gælder fra deres ikrafttræden den 29. november 2005. Da de hovedsagelig består i en kodificering af bestemmelser, der allerede eksisterede før rammebestemmelsernes ikrafttræden, vil der også blive henvist til dem ved vurderingen af foranstaltninger, som blev truffet før rammebestemmelsernes ikrafttræden.
6.3.3.1. Evalueringsområde fastlagt på grundlag af mandatet i henhold til driftsaftalerne
(232)
I deres bemærkninger modsatte de belgiske myndigheder og DPLP sig kraftigt, at Kommissionen i overensstemmelse med den fremgangsmåde, der tidligere har været anvendt til at vurdere andre sager vedrørende ulovligt udbetalt støtte, foretager en samlet analyse af hele den til DPLP bevilgede støtte i hele perioden, hvilket forudsætter, at støtten uden forskel har finansieret alle de public service-opgaver, virksomheden havde fået overdraget. De belgiske myndigheder og DPLP gjorde gældende, at de driftsaftaler, de har indgået i den foreliggende sag, i modsætning til, hvad der er konstateret i andre sager, indeholder en streng afgrænsning af, hvilket af DPLP's aktivitetsområder der kan få støtte, og det samme gælder de støttebeløb, de pågældende aktiviteter kan opnå (61).
(233)
Kommissionen finder, at statens og støttemodtagerens respektive rettigheder og forpligtelser er strengt defineret i de pågældende driftsaftaler, idet der fastsættes beregningsparametre for den kompensation, støttemodtageren kan opnå, for de i aftalen anførte specifikke aktiviteter og for de anførte perioder. Derfor vil Kommissionen basere sin vurdering på bestemmelserne i de forskellige driftsaftaler.
(234)
De tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke støttens forenelighed skal kontrolleres, er defineret i de af medlemsstaten fastlagte mandater. DPLP får de public service-opgaver overdraget, som selskabet skal løse, gennem successive forvaltningsakter om godkendelse af de driftsaftaler, det indgår med staten omkring hvert femte år. Disse aftaler udvikler og supplerer bestemmelserne i den nationale postlov.
(235)
Hver successiv driftsaftale udgør et særskilt mandat, som indeholder en beskrivelse af de public service-opgaver, DPLP skal løse, og oplysninger om mandatets varighed og de parametre, der danner grundlag for beregningen af kompensationen fra staten. I driftsaftalerne præciseres det, hvilke aktiviteter der tages i betragtning ved beregningen af den finansielle kompensation fra staten.
(236)
Støtteforanstaltningernes forenelighed skal vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF, eftersom kompensationen er bevilget til at finansiere omkostningerne ved opfyldelsen af public service-opgaverne. Kompensationen er forenelig, hvis den ikke i uforholdsmæssig grad kompenserer for de ekstra omkostninger, DPLP afholder under udførelsen af de public service-opgaver, selskabet har fået overdraget ved driftsaftalerne. Enhver overkompensation skal tilbagebetales.
(237)
Det område, der skal vurderes med henblik på overkompensation, omfatter de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, for hvilke der i henhold til de successive driftsaftaler er fastsat en kompensation.
(238)
Det er vigtigt at bemærke, at der er visse forskelle i bestemmelserne i de successive driftsaftaler. Derfor skal overkompensationen beregnes på grundlag af de særlige parametre, der er defineret i hver enkelt aftale.
(239)
I den første driftsaftale (1992-1996) dækker kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse alle offentlige tjenesteydelser. I henhold til bestemmelserne i den første driftsaftale er kompensationen ikke fordelt mellem de forskellige offentlige tjenesteydelser, alt efter om de kan få støtte ifølge aftalen eller ej.
(240)
Derfor må man tro, at den i denne aftale fastsatte kompensation dækker de ekstra omkostninger ved opfyldelsen af alle public service-opgaver uden undtagelse. For denne periode vedrører kontrollen af en eventuel overkompensation derfor alle public service-foranstaltninger: den universelle posttjeneste (befordringspligt/forsyningspligt) og omdeling af aviser og tidsskrifter samt andre opgaver, DPLP har fået overdraget.
(241)
I modsætning til den første driftsaftale forbeholdes støtten i henhold til den anden, tredje og fjerde driftsaftale bestemte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som er defineret heri. Følgende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kan gøre krav på kompensation: omdeling af dagblade og tidsskrifter samt andre offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33. De tjenesteydelser, der er omfattet af støtte, er anført i driftsaftalerne i følgende artikler: artikel 7 i den anden driftsaftale, artikel 15 i den tredje driftsaftale og artikel 12 og 13 i den fjerde driftsaftale.
(242)
Der kan derimod kun gives kompensation for befordringspligten i henhold til den første af driftsaftalerne.
(243)
Udgifter og indtægter vedrørende den universelle posttjeneste er således ikke medtaget i beregningen af overkompensation ud over, eventuelt, det overskydende udbytte af eneretsområdet (62).
6.3.3.2. Beregning af overkompensation
(244)
På grund af forskellene i de public service-opgaver, der er anført i betragtning 239 til 243, beregnes den eventuelle overkompensation særskilt for den første driftsaftale og de tre følgende driftsaftaler.
(245)
Ud over dækning af omkostningerne ved opfyldelse af public service-forpligtelserne fastsættes der endvidere i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse kompensation for en rimelig forrentning (63).
(246)
I punkt 18 i rammebestemmelserne vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fastsættes det, at der ved rimelig fortjeneste forstås »en forrentning af egenkapitalen, der tager hensyn til virksomhedens risiko eller manglende risiko som følge af statens intervention, navnlig hvis staten indrømmer den særlige eller eksklusive rettigheder. Denne forrentning må normalt ikke overstige den gennemsnitlige kapitalforrentning i den pågældende sektor i de senere år. I sektorer, hvor der ikke findes nogen virksomhed, der kan sammenlignes med den, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, kan sammenligningen foretages med virksomheder i andre medlemsstater eller om nødvendigt i andre sektorer, forudsat at der tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende i hver sektor. Ved fastlæggelsen af, hvad der udgør en rimelig fortjeneste, kan medlemsstaten indføre incitamentsbaserede kriterier, bl.a. i forhold til servicekvalitet og produktivitetsgevinster.«
(247)
Det må derfor fastsættes, hvor stor en rimelig fortjeneste skal være under hensyntagen til forskellige parametre, bl.a. gennemsnitssatsen for den berørte sektor, risikoen ved virksomhedens aktiviteter og i givet fald incitamentsbaserede kriterier i forbindelse med det pågældende selskab.
(248)
For at fastlægge størrelsen af en rimelig fortjeneste har Kommissionen støttet sig til forskellige ekspertundersøgelser, som gennemgås nærmere i det følgende. På grundlag af undersøgelserne og hver driftsaftales risikoniveau har Kommissionen fastlagt forskellige niveauer for en rimelig fortjeneste for DPLP, som vedrører dels postomdeling og dels omdeling af aviser og tidsskrifter for hver af de fire driftsaftaler. Undersøgelserne har det til fælles, at de forsøger at definere grupper af virksomheder, der med hensyn til aktiviteter og risikoprofil er tilpas sammenlignelige med den oprindelige postvirksomhed, og fastlægge en referencefortjeneste for sidstnævnte baseret på de fortjenester, der er konstateret i disse sammenlignelige virksomheder.
(249)
Hvad angår især risiko, ønsker Kommissionen at understrege, at DPLP i hele den undersøgte periode stod over for en svag eller ikkeeksisterende konkurrence for de fleste af sine aktiviteter, enten fordi selskabet havde et retligt beskyttet monopol (det gælder for de fleste postomdelingstjenester), eller fordi det indtog en dominerende stilling med meget høje markedsandele og adgangsbarrierer som følge af subsidiering af priser, der var lavere end omkostningerne (f.eks. bladdistribution). Ifølge Kommissionen skal der tages hensyn til dette aspekt i alle de sammenlignende undersøgelser, der er foretaget med selskaber, som samtidig med at levere de samme tjenesteydelser som DPLP skulle drive virksomhed på et konkurrenceudsat marked.
(250)
Endvidere afhænger størrelsen af den risiko, en oprindelig postvirksomhed var udsat for, hovedsagelig af den reguleringsmekanisme, de offentlige myndigheder har etableret.
(251)
For så vidt angår postomdelingen, hvor DPLP's befordringsforpligtelse primært blev finansieret af frimærkernes pris (64), vurderer Kommissionen, at risikoen var mærkbart anderledes, alt efter om forvaltningsmyndigheden justerede frimærkernes pris mere eller mindre hyppigt (f.eks. ved årets begyndelse eller simpelthen hver gang, det var nødvendigt) for til stadighed at dække nettoomkostningerne ved befordringspligten, eller om frimærkepriserne (65) blev fastsat på forhånd for en længere periode (f.eks. fire eller fem år) inden for rammerne af en langfristet kontrakt (66). Den første måde at regulere priserne på betyder normalt, at den pågældende virksomhed løber en ret lille risiko, eftersom priserne på frimærker tilpasses med en bestemt hyppighed for at fastholde en konstant finansiel balance mellem indtægter og udgifter. Denne type regulering beskytter selskabets avance mod usikkerhed. Den anden måde medfører en større risiko, for den udsætter virksomheden for konsekvenserne af udsving i udgifter og indtægter over en længere periode.
(252)
For omdeling af aviser og tidsskrifter (befordringspligt finansieret af kompensationer) er forskellen på samme måde stor, alt efter om kompensationen bygger på faktiske nettoomkostninger (faktisk påløbne nettoomkostninger) eller forventede nettoomkostninger over en længere periode. En kompensation, der udbetales med et forud fastsat beløb, som dækker forventede nettoomkostninger over en længere periode i fremtiden, udsætter således virksomheden for alle udsving i indtægter og udgifter. Virksomheden står derfor over for en højere risiko end i tilfælde af fuldstændig kompensation på grundlag af udgifter og indtægter, der fastlægges efterfølgende.
(253)
Såfremt aftalen mellem virksomhed og offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjenesteydelse er forbundet med en vis grad af risiko, f.eks. fordi den udsætter den oprindelige virksomhed for store udsving i indtægter og udgifter, skal den rimelige fortjeneste, den oprindelige virksomhed har ret til, være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder omvendt er af en sådan art, at den offentlige tjeneste ikke er forbundet med en væsentlig risiko, skal den tilladte rimelige fortjeneste også være beskeden.
(254)
Kommissionen bemærker desuden, at størrelsen af den risiko, selskabet løber, og størrelsen af den kompensation, det har ret til for effektivitetsgevinster, er snævert forbundne. Således kan de offentlige myndigheder på forhånd definere et fast kompensationsniveau, som tager højde for og indarbejder de effektivitetsgevinster, virksomheden normalt ventes at opnå i aftaleperioden. Såfremt selskabet gennem aftalen udsættes for alle udsving i udgifter og indtægter, tilskyndes det til at blive mere effektivt og forbedre omkostningseffektiviteten. Samtidig løber det en større risiko. I en vis forstand går risiko og effektivitetsincitamenter således hånd i hånd. På samme måde tilskynder en maksimumspris, der på forhånd fastsættes for en længere periode, normalt i højere grad til større effektivitet, men er også mere risikabel for det pågældende selskab.
(255)
For at undersøge spørgsmålet om, hvad der er en rimelig fortjeneste for DPLP, støtter Kommissionen sig til flere ekspertundersøgelser:
(256)
WIK-undersøgelsen: I forbindelse med sag C 36/07, en statsstøttesag vedrørende den tyske postvirksomhed Deutsche Post AG (i det følgende benævnt »DP«) bad Kommissionen WIK Consult om at udarbejde en undersøgelse af den passende størrelse for en rimelig fortjeneste for de oprindelige postvirksomheder (67) (i det følgende »WIK-undersøgelsen«). De relevante dele af WIK-undersøgelsen er sendt til Belgien den 25. marts 2010 og den 7. februar 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til WIK-undersøgelsen den 23. april 2010 og den 1. marts 2011.
(257)
Deloitte-undersøgelsen: Den 23. april 2010 modtog Kommissionen en undersøgelse foretaget af Deloitte (68) (i det følgende »Deloitte-undersøgelsen«), hvori Deloitte udtalte sig om størrelsen af en rimelig fortjeneste for DP's universelle tjenesteydelser. Denne undersøgelse blev fremsendt til Belgien den 9. december 2011. Kommissionen modtog Belgiens bemærkninger til Deloitte-undersøgelsen den 26. december 2011.
(258)
CRA-undersøgelsen: Den 1. marts 2011 fremlagde Belgien en undersøgelse fra Charles Rivers Associates (69), som anfægtede WIK-undersøgelsen (i det følgende »CRA«).
(259)
I denne undersøgelse definerer WIK en rimelig referencefortjeneste for DP. Konkret analyserer WIK først de specifikke opgaver og risici for DP og konkluderer, at DP hovedsagelig varetager rutineopgaver og løber en begrænset virksomhedsrisiko (70). På grundlag af denne analyse, vælger WIK de virksomheder, der kan tjene til sammenligning, med andre ord fastlægger WIK sammensætningen af de referencegrupper, der skal give mulighed for at udlede den rimelige referencefortjeneste. WIK understreger generelt, at den valgte evalueringsprocedure følger principperne for den standardmetodologi, der anvendes til referenceværdier for rentabilitet i afregningspriser (71). Denne metodologi anvendes ikke kun i nationale bestemmelser for afregningspriser, men også i OECD's principper for afregningspriser (i det følgende OECD-principperne) (72).
(260)
WIK benytter flere instrumenter til rentabilitetsmåling og skelner mellem den interne rentefod baseret på pengestrømme, som anses for det teoretisk korrekte instrument til måling af rentabiliteten for en aktivitet, og andre indikatorer på grundlag af regnskabsoplysninger (rentesats) som afkast af investeret kapital, egenkapitalforrentning, afkastningsgrad og fortjeneste ved salg (73). Som det forklares i kapitel 5 i undersøgelsen, foreslår WIK at benytte fortjeneste ved salg som indikator for rentabiliteten i den foreliggende sag. En af fordelene ved dette instrument er, at det ikke er afhængigt af regnskabsoplysninger om fortjeneste (ebit, resultat før renter og skat (74)) og salg, to poster, som let kan identificeres i selskabets regnskaber. Ved at anvende fortjeneste ved salg kan man desuden undgå at vurdere og tildele aktiver mellem forskellige tjenesteydelser, hvilket kan vise sig nødvendigt med en kapitalbaseret referenceindikator som forrentning af egenkapitalen og afkast af investeret kapital, der normalt er en vanskelig øvelse. WIK anfører ligeledes, at en referenceindikator baseret på fortjeneste ved salg er tilrådelig, hvis de virksomheder, der tjener som sammenligningsgrundlag, og det selskab, der er genstand for den sammenlignende undersøgelse, tilhører samme branche eller samme industrisektor, hvilket sikrer, at ebit- og salgsstrukturen er homogene.
(261)
Hvad angår referencegruppens sammensætning, konkluderer WIK, at det er nødvendigt at finde et kompromis mellem sammenligneligheden af de virksomheder, som indgår i prøven, og dennes størrelse. WIK er imod at medtage oprindelige europæiske postvirksomheder i prøven, da deres priser blev reguleret på et marked, der i de fleste lande var udelukket fra konkurrence i hele den undersøgte periode. Af samme grund er antallet af selskaber, som konkurrerer direkte med oprindelige postvirksomheder, ret begrænset. Der er primært tale om mindre selskaber. For at få en afbalanceret gruppe af sammenlignelige virksomheder medtager WIK både direkte konkurrenter på de nationale markeder og store multinationale aktører som internationale ekspresgodsselskaber (UPS, FedEx, DHL) med mere risikable og kapitalintensive aktiviteter end en oprindelig postvirksomhed på et beskyttet nationalt marked.
(262)
Med hensyn til spørgsmålet om kompromis mellem prøvens sammenlignelighed og størrelse forudsætter WIK tre referencegrupper: i) referencegruppe I eller den begrænsede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, der hovedsagelig yder pakkeposttjenester (10 selskaber, som vurderes at være særdeles sammenlignelige med befordringspligtige postvirksomheder), ii) referencegruppe II, eller den udvidede pakkepostsektor, der omfatter selskaber, hvis hovedaktivitet kan vedrøre andre tjenesteydelser såsom posttjenester (26 selskaber med en lidt lavere sammenlignelighed) og iii) referencegruppe III, som også omfatter selskaber i landtransportsektoren (1 163 selskaber med en mindre sammenlignelighed) (75). Ifølge WIK styrker denne fremgangsmåde den statistiske validitet af den endelige sammenlignende undersøgelse.
(263)
Et af de udvælgelseskriterier, som er anvendt på alle referencegrupper, vedrører selskabets størrelse, idet kun selskaber med indtægter på over 3 mio. EUR er medtaget (76). For så vidt angår den periode, oplysningerne dækker, forelå der kun troværdige oplysninger for perioden 1998-2007, og der er foretaget interpoleringer med tilbagevirkende kraft for perioden 1990-1997 (77).
(264)
Desuden gentager WIK den anvendte analyse i afregningspriserne på grundlag af begrebet interkvartil afstand (78) for at udjævne virkningerne af ekstremværdierne og for at definere størrelsen af en rimelig fortjeneste.
(265)
WIK får følgende resultater for perioden 1998-2007:
a)
referencegruppe I: 25 %-fraktil lig med -0,42 %, 75 %-fraktil lig med 6,72 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,86 %
b)
referencegruppe II: 25 %-fraktil lig med 0,45 %, 75 %-fraktil lig med 6,77 % og median (50 %-fraktil) lig med 3,48 %
c)
referencegruppe III: 25 %-fraktil lig med 0,64 %, 75 %-fraktil lig med 5,57 % og median (50 %-fraktil) lig med 2,59 %.
(266)
WIK konkluderer, at den udvidede pakkepostsektor eller referencegruppe II er den mest egnede referencegruppe, da de opnåede resultater er relativt stabile over tid i forhold til den anden referencegruppe (den begrænsede pakkepostsektor), og fordi denne sektor funktionsmæssigt ligger tættere på post- og pakkeaktiviteterne end den anden referencegruppe (landtransportsektoren).
(267)
Der foretages en anden tilpasning for at opnå en øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste på grundlag af analysen af den virksomhedsrisiko, virksomheden løber i forhold til referencegruppen. På dette grundlag foreslår WIK som øvre grænse for DP's rimelige fortjeneste værdien 3,48 % svarende til medianfortjenesten ved salg for referencegruppe II. Ved at vælge medianen i stedet for 75 %-fraktilen som øvre værdi for den rimelige fortjeneste ønsker WIK at afspejle, at selskaberne i prøven påtager sig en større risiko end de oprindelige postvirksomheder, eftersom de ikke har nogen særlig ret.
(268)
De belgiske myndigheder fandt den i WIK-rapporten anvendte metodologi ukorrekt, og de fremlagde flere dokumenter (breve, meningstilkendegivelser og rapporter) den 23. april 2010, 1. marts 2011, 14. juni 2011, 5. august 2011, 10. august 2011, 14. december 2011 og 19. december 2011, hvori de imødegik fremgangsmåden i WIK-rapporten og fremlagde deres egen metode til vurdering af en rimelig referencefortjeneste.
(269)
I en meningstilkendegivelse af 5. august 2011 gjorde de belgiske myndigheder i det væsentlige gældende, at den i WIK-undersøgelsen anvendte prøve ikke var repræsentativ for aktiviteten, størrelsen, risikoprofilen og referenceperioden. Belgien hævder derfor, at det er meget vanskeligt at legitimere prøven på grundlag af de opstillede kriterier i punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(270)
I samme meningstilkendegivelse gør Belgien også gældende, at det ville være logisk at skelne mellem avancer for aktiviteter med grundlæggende forskellige risikoniveauer. Således anfører de belgiske myndigheder, at man såfremt bladdistribution og postomdeling er aktiviteter med forskellig risikoprofil, også bør anvende en rimelig fortjeneste på forskellige niveauer.
(271)
Desuden hævder de belgiske myndigheder, at der er produktivitetsgevinster forbundet med DPLP's aktiviteter, som Kommissionen bør tage i betragtning, når den definerer den rimelige forrentning, jf. punkt 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De belgiske myndigheder understreger, at DPLP er blevet rentabel efter mange reformer og efter at have kørt med underskud meget længe. DPLP's omkostninger er blevet reduceret, bl.a. gennem lukning af posthuse. Andelen på 50 %, som siden 2006 har været ejet af private investorer, har skabt en ny effektivitetsorienteret kultur. Ifølge de belgiske myndigheder bør sådanne effektivitetsgevinster tages i betragtning ved fastsættelse af den rimelige forrentning for DPLP.
(272)
Den 1. marts 2011 sendte de belgiske myndigheder Kommissionen en rapport udfærdiget af Charles River Associates (CRA), som kaster et kritisk blik på WIK-undersøgelsen og foreslår en anden metode til vurdering af en rimelig fortjeneste for DPLP.
(273)
Hvad prøvens sammensætning angår, gør CRA gældende, at de tre WIK-prøver omfatter mange små selskaber, hvis risikoprofiler ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomhed. CRA anfægter derfor WIK's konklusioner og hævder, at den oprindelige postvirksomheds omdeling af brevpostforsendelser indebærer en lav risiko, og at der kan foretages gode sammenligninger med selskaberne i referencegrupperne.
(274)
CRA henleder bl.a. opmærksomheden på korrelationen mellem en virksomheds omkostningsstruktur (omfanget af faste og variable omkostninger) og den kommercielle risiko. CRA anfører, at en postvirksomhed, der påtager sig en befordringspligt, har større faste omkostninger og derfor er mere udsat for et fald i efterspørgslen end et selskab med lavere faste omkostninger. Desuden understreger CRA forskellen i fortjeneste ved salg mellem små og store selskaber i WIK-grupperne (79), hvilket ifølge CRA forudsætter, at der findes systematiske forskelle mellem små pakkepostselskaber og større virksomheder som UPS og FedEx, der kan forklares ved forskellig omkostningsstruktur.
(275)
CRA foretager ligeledes en nærmere analyse af de særlige træk ved visse små pakkepostselskaber i WIK's prøve i referencegruppe I og konkluderer, at deres risikoprofil ikke kan sammenlignes med en stor postvirksomheds. CRA finder også, at der ikke er grund til at øge størrelsen af denne prøve, som allerede er vanskeligt sammenlignelig, ved at tilføje endnu mindre sammenlignelige virksomheder.
(276)
CRA forkaster WIK's argument om, at de oprindelige europæiske postvirksomheder ikke bør inkluderes i prøven, da deres overskud ikke afgøres af konkurrencen, men af prisreguleringen, idet der er risiko for, at disse oprindelige postvirksomheder takket være prisreguleringen har kunnet inkassere alt for store overskud. CRA gør gældende, at WIK ved at forkaste andre oprindelige postvirksomheder med henblik på sammenligningen bygger på den teoretiske hypotese om, at disse oprindelige virksomheder har kunnet kræve for høje priser, men uden at føre empiriske beviser for deres udtalelser. I den sammenhæng understreger CRA under henvisning til de prisreguleringsmekanismer, der i flere medlemsstater anvendes til fastsættelse af maksimumspriser (80), at de store overskud snarere skyldes produktivitetsgevinster end høje priser.
(277)
CRA gør gældende, at den naturlige metode til beregning af en rimelig avance for DPLP's public service-forpligtelser er at tage udgangspunkt i de disponible oplysninger om avancer på postaktiviteter i andre vesteuropæiske postvirksomheder. Metoden er naturlig, fordi de pågældende offentlige tjenesteydelser frem for alt er brevpostforsendelser, og oplysningerne om de opnåede avancer på brevpostoperationer i andre vesteuropæiske postvirksomheder er direkte tilgængelige og ikke viser en alt for mild prisregulering.
(278)
CRA anfører især, at analysen bør bygge på de ebit-avancer (fortjeneste ved salg), der opnås på brevpostaktiviteter i de vesteuropæiske postvirksomheder, som meddeler brancheoplysninger om ebit-avancer for deres postaktiviteter eller (hvis ebit-avancerne ikke oplyses) på samlede ebit-avancer hos de vesteuropæiske postvirksomheder, der får over 75 % af deres indtægter fra posttjenester. CRA ser i prøven bort fra østeuropæiske virksomheder på grund af deres relative ineffektivitet i forhold til vesteuropæiske postvirksomheder.
(279)
Som følge heraf bygger CRA's analyse på en stikprøve på 11 vesteuropæiske postvirksomheder i perioden 2002-2009 (73 observationer i alt). Den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i denne prøve er på […] %, medianen er på […] %, og 75 %-fraktilen er lig med […] % (81). CRA beregner også den trimmede middelværdi ([…] %) og middelværdien efter Winsor-metoden ([…] %), der ligesom medianen ikke berøres af ekstremværdierne (82).
(280)
Hvad angår definitionen af en referenceværdi for den rimelige fortjeneste, gør CRA gældende, at brugen af middelværdier rejser metodologiske problemer. CRA forklarer, at den kritiske tærskel for en uforholdsmæssigt høj rentabilitet på grund af udsving i avancerne i prøven bør ligge højere end middelværdien eller ethvert andet mål for en midtpunktssøgende tendens og f.eks. kan være lig med 75 %-fraktilen. Ifølge CRA minder en sådan fremgangsmåde om den metode, der anvendes i undersøgelser af afregningspriser, og som består i at basere sig på en afstand (f.eks. en interkvartil afstand eller andre fraktiler).
(281)
Den 14. december 2011 fremlagde de belgiske myndigheder et dokument for Kommissionen om DPLP's holdning til de risici, postvirksomheder løber, og med forslag til en metode til udarbejdelse af et værktøj til måling af den risikopræmie, som tillagt fortjenesten ved salg uden risiko ville give en rimelig fortjeneste ved salg.
(282)
I dokumentet forklares det ikke, hvordan fortjenesten ved salg uden risiko (udtrykt i fortjeneste ved salg) kan defineres i den foreliggende sag, og det fremgår ikke klart, hvad en rimelig fortjeneste ved salg præcis bør være på grundlag af den foreslåede metode. Analysen lægger snarere vægt på en vurdering af de forskellige risici og på beregningen af en risikopræmie, der afspejler alle risikotyper.
(283)
De belgiske myndigheder fremhæver især tre store risikokategorier - sektorrisiko, risiko i forbindelse med tjenesteydelsen og kontraktrisiko - og de sædvanlige risikotyper, postvirksomheder er udsat for, i hver kategori. Metoden til vurdering af risikopræmien omfatter: i) definition af en »maksimal risikopræmie« (83), ii) opdeling af den undersøgte periode i aftaleperioder for at indkredse de risici, der knytter sig til hver aftale, iii) anvendelse af en enkel skala til at vurdere hver risiko for hver aftaleperiode (lav, middel eller høj), iv) omregning af de karakterer, der er givet hver risiko, til en samlet karakter for hver af de store risikokategorier og v) omregning af de samlede karakterer til risikopræmier, hvoraf summen giver den samlede risikopræmie.
(284)
Endvidere gives der eksempler for at vise, at DPLP løber større risici end gennemsnittet. Således fastholder de belgiske myndigheder, at DPLP løber en risiko i forbindelse med mængder, da selskabet får en større andel af sine indtægter fra sin »postaktivitet« og har en mindre omkostningselasticitet, fordi det har en større andel af faste omkostninger end gennemsnittet. En anden type risiko, der vurderes at være højere for DPLP, er den sikkerhedsmæssige risiko. Ifølge analysen skyldes det, at DPLP er en af de få europæiske postvirksomheder, der omdeler kontante pensionsydelser til døren.
(285)
På grundlag af vurderingen af de forskellige risici konkluderer de belgiske myndigheder, at den fjerde driftsaftale indebærer et højt risikoniveau for de tre typer, mens risikoniveauet for den første, anden og tredje aftale er middel (den eneste undtagelse er sektorrisikoen, der betragtes som lav for den første aftale). De belgiske myndigheder giver andre eksempler på, hvordan ovennævnte klassificering af de forskellige risici omregnes til risikopræmie på grundlag af forskellige værdier for den »maksimale risikopræmie«.
(286)
Deloitte-undersøgelsen, jf. betragtning (257), er enig med WIK-undersøgelsen på flere punkter:
1.
begge benytter den samme metode til at finde frem til sammenlignelige virksomheder i forhold til funktioner og risiko i finansielle databaser
2.
begge foreslår at bruge fortjeneste ved salg som det mest relevante referencemål til at definere referencefortjenesten (på grund af manglende oplysninger er der forskelle i regnskabsmæssig behandling mellem de forskellige virksomheder)
3.
endelig er befordringspligtige postvirksomheder udelukket fra gruppen af sammenlignelige virksomheder, da de primært driver virksomhed på regulerede markeder og har eneret.
(287)
Hvad gruppen af sammenlignelige virksomheder angår, vedrører den vigtigste forskel mellem WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen størrelsen på de relevante selskaber. Deloitte medtager i sin prøve kun selskaber med årlige indtægter på over 100 mio. EUR (84). Denne begrænsning skyldes Deloittes analyse af de særlige træk ved aktiviteter i forbindelse med levering af tjenesteydelser, der er omfattet af befordringspligten, samt kommercielle risici og markedsrisici i den sammenhæng (85).
(288)
Deloitte finder især, at selskaber i brev- og pakkepostsektoren, som driver store og komplekse indsamlings- og omdelingsnet, med rimelighed kan sammenlignes med DP. I betragtning af de stordriftsfordele og den rækkevidde og tæthed, der karakteriserer postnettene, og driftsomkostningernes høje andel i forhold til kapitalomkostningerne samt de dermed forbundne risici (såsom risiko i forbindelse med mængder, risiko for erstatning af elektronisk post) kan de store virksomheder med mange produkter i post- og pakkesektoren i højere grad sammenlignes end de små brevpostvirksomheder. Varetransport- og logistikselskaber kan også - i mindre målestok - bidrage til sammenligningen, da de bruger de samme aktiver.
(289)
For at illustrere betydningen af selskabernes størrelse sammenligner Deloitte sin prøve med WIK's referencegruppe II. Deloitte anfører, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg i WIK's prøve er meget forskellig for grupper af selskaber af forskellig størrelse (som udledes af antallet af ansatte) (86). Deloitte gør gældende, at der i deres egen prøve (baseret på større selskaber) derimod ikke er nogen snæver forbindelse mellem størrelsen og fortjenesten ved salg.
(290)
Efter prøveudvælgelsesprocessen bygger Deloitte sin analyse på syv post- og pakkeselskaber, 18 logistikselskaber og 19 varetransportselskaber. For så vidt angår post- og pakkesektoren, omfatter den lille gruppe på syv sammenlignelige selskaber store multinationale eksprespakkeoperatører som UPS, FedEx og TNT Express samt nogle andre postvirksomheder, der primært hører hjemme i USA og Det Forenede Kongerige (87). I princippet dækker alle data perioden 1990-2007, men oplysningerne for de første år er dog meget begrænsede, og Deloitte mener derfor, at resultaterne for disse år er mindre troværdige (88).
(291)
Deloitte undersøger desuden fordele og ulemper ved flere andre instrumenter til måling af rentabilitet. Selskabet forkaster brugen af den interne rentefod i den foreliggende sag på grund af de praktiske vanskeligheder med at få tilstrækkelige oplysninger om likviditetsstrømmene. Det forkaster også brugen af afkast af investeret kapital og egenkapitalforrentning på grund af f.eks. forskelle mellem selskabernes regnskabsmæssige behandling af omkostninger og kapitalstruktur (idet sidstnævnte er vigtig for egenkapitalforrentningen). Afkastningsgraden anses også for at være utilstrækkelig, da den er baseret på de samlede aktiver. Deloitte foreslår derfor at vælge fortjenesten ved salg, men understreger, at denne ikke direkte måler kapitalafkastet og derfor kun kan bruges til en sammenlignende undersøgelse, såfremt de sammenlignede virksomheder har samme kapitalintensitet.
(292)
Deloitte beregner dog afkastet af den investerede kapital (samt afkastet af investeret kapital til markedsværdi samt afkastningsgraden) for en lille delstikprøve på seks selskaber, men konkluderer, at interval og udsving i afkastet af den investerede kapital kan afspejle forskellige faktorer, hvilket nødvendiggør en forsigtig fortolkning og skader dens nytteværdi som referenceindikator. Blandt disse faktorer understreger Deloitte betydningen af kapitalintensiteten. Deloitte gør gældende, at DP's befordringspligt, når man ser på kapitalintensitet, ligger tættere på f.eks. UPS' og FedEx' end på godstransportoperatørers som Kuehne & Nagel eller Wincanton.
(293)
Deloitte understreger også, at der er store rentabilitetsforskelle mellem selskaberne over tid samt inden for de forskellige sektorer og mellem disse. Disse forskelle berettiger ifølge Deloitte, at der benyttes intervaller for rimelig fortjeneste i stedet for en fælles gennemsnitsværdi. En sådan fremgangsmåde vil også være hensigtsmæssig, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, som er opnået takket være effektivitetsgevinster.
(294)
Deloittes resultater pr. sektor og for alle sektorer er opsummeret i tabel 22 i Deloitte-undersøgelsen. Det vil sige, at
a)
for brev- og pakkepostsektoren i perioden 1998-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 8,1 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 7,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 4,8 % og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 12 %
b)
for alle sektorer i perioden 1990-2007 er gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg på 6 %, gennemsnittet af de årlige medianfortjenester ved salg er 5,4 %, gennemsnittet af de årlige 25 %-fraktiler er 3,6 %, og gennemsnittet af de årlige 75 %-fraktiler er 8,1 % (89).
(295)
Som referenceindikator foreslår Deloitte en værdi baseret på gennemsnittet af de gennemsnitlige årlige fortjenester ved salg svarende til 7,9 % (90). For at afspejle den konstaterede forskel i fortjenester ved salg udleder Deloitte et interval for rimelig fortjeneste ved salg på grundlag af de årlige interkvartilafstande (91).
(296)
Det er en kompleks opgave at vælge en god prøve af sammenlignelige virksomheder for oprindelige postvirksomheder. Det siger sig selv, at udvælgelsen af en gruppe virksomheder, der kan tjene som reference for kommercielle aktiviteter og risiko, skal foretages med den største omhu.
(297)
WIK- og Deloitte-undersøgelserne har det til fælles, at de går målrettet efter kommercielle selskaber, der har aktiviteter, som kan sammenlignes med DPLP's, samtidig med at de udelukker oprindelige postvirksomheder fra sammenligningsudsnittet. CRA bruger derimod en prøve til sammenligning, der udelukkende består af andre oprindelige europæiske postvirksomheder.
(298)
Kommissionen er enig med WIK og Deloitte i, at de oprindelige postvirksomheders fortjeneste (som CRA benytter i sin sammenlignende undersøgelse) ikke er skabt på normale markedsvilkår, men for en stor dels vedkommende er resultatet af andre medlemsstaters valg af regulering. De kan derfor ikke på passende vis afspejle referencefortjenesten. Da CRA's prøve samtidig omfatter oprindelige postvirksomheder i andre europæiske lande, ser det ud til, at det er det udsnit af virksomheder, der ligger tættest op ad DPLP. Derfor mener Kommissionen, at CRA's udsnit bør tages i betragtning i fuldt omfang, bl.a. med henblik på gennem validering at kontrollere de referenceniveauer for rimelig fortjeneste (fortjeneste ved salg), der er defineret på grundlag af WIK- og Deloitte-undersøgelserne.
(299)
Både WIK-undersøgelsen og Deloitte-undersøgelsen anerkender, at man bør råde over et udsnit af en tilstrækkelig størrelse for at drage signifikante konklusioner af den sammenlignende undersøgelse. Derfor bygger de på et (relativt) begrænset udsnit af virksomheder i brev- og pakkepostsektoren og på større udsnit af selskaber i logistik- og godstransportsektoren. Kommissionen anerkender, at det er vigtigt at råde over en tilstrækkeligt stor prøve til statistiske formål. CRA anfægter i den forbindelse nytten af at forøge prøvens størrelse ved at tilføje mindre sammenlignelige virksomheder, men vedrørende den holdning finder Kommissionen, at de større udsnit som defineret af WIK og navnlig af Deloitte på grundlag af de valgte metoder til udvælgelse af prøver er tilstrækkeligt sammenlignelige til at kunne tjene som signifikante referencegrupper med henblik på at vurdere DPLP's fortjeneste.
(300)
WIK-undersøgelsen forsøger at definere en referencefortjeneste ved salg på grundlag af tre grupper, der er dannet med henblik på sammenligning. Kommissionen mener dog også, at WIK-undersøgelsen kan anfægtes på to forskellige, om end forbundne, punkter (92): i) WIK benytter prøver, der også omfatter et stort antal mindre virksomheder (93), som helt indlysende ikke kan sammenlignes med de oprindelige postvirksomheder som DPLP, og ii) WIK's hypoteser om risikoniveauet for den undersøgte postvirksomhed.
(301)
Kommissionen mener, at aktiviteternes omfang og omkostningsstrukturen hos de oprindelige postvirksomheder som DPLP (sammen med den indførte reguleringsmekanisme) er væsentlige elementer ved vurderingen af den sammenlignende undersøgelse af størrelserne af fortjenesten.
(302)
For det første - hvis de faste omkostninger er høje (og f.eks. vedrører kapitalomkostninger eller andre faste omkostninger til nettet) - kan de største virksomheder få større besparelser som følge af stordrift og tæthed end de små. Ved at sammenligne den gennemsnitlige fortjeneste ved salg for større og mindre virksomheder i WIK's prøve påviser Deloitte-II-undersøgelsen, at den gennemsnitlige fortjeneste ved salg stiger med virksomhedernes størrelse (målt efter antal ansatte) (94). Gennemsnitsværdien af første kvartil (Q1) er nemlig meget lav i de tre WIK-prøver (f.eks. kun 0,75 % for WIK-II-prøven i perioden 1998-2007) (95), hvilket kan være tegn på en vis overrepræsentation af (mindre) virksomheder, der kører med tab og kæmper for at blive på markedet. Ved at medtage lige så mange små virksomheder i sine prøver (også i sin største prøve i referencegruppe II) har WIK måske undervurderet den referencefortjeneste ved salg, som i højere grad gælder for større og mere veletablerede virksomheder som DP eller DPLP.
(303)
For det andet - selv om WIK med rette nævner virksomhedens lave risikoprofil på grund af aktiviteternes monopollignende karakter - synes WIK ikke at have taget tilstrækkeligt hensyn til de store faste omkostninger (i forhold til de variable omkostninger) som følge af befordringspligten, ej heller til den udvikling i risikoprofilen, som ændringerne i lovgivningen i tidens løb kan have medført for virksomheden, især mellem de forskellige reguleringsperioder (f.eks. de forskellige driftsaftaler i DPLP's tilfælde).
(304)
Andelen af faste omkostninger kan ikke blot være høj på grund af en virksomheds høje kapitalintensitet (en af de gængse forklaringer på de høje faste omkostninger), men også fordi virksomheden ikke kan tilpasse sine samlede omkostninger i betragtning af sin forpligtelse (i forbindelse med befordringspligten) til at opretholde et omfattende distributionsnet, og fordi den ikke kan reducere arbejdsomkostningerne som følge af de eksisterende ansættelseskontrakter. Den høje andel af faste omkostninger (96) sætter i endnu højere grad spørgsmålstegn ved medtagelsen af små selskaber, hvis omkostningsstruktur (forholdet mellem faste og variable omkostninger) ser ud til at adskille sig markant (97).
(305)
Som anført i indledningen finder Kommissionen ligeledes, at en oprindelig postvirksomheds risikoeksponering i høj grad afhænger af, hvilken form for reguleringsmekanisme de offentlige myndigheder har iværksat til at finansiere befordringsforpligtelsen. Overgangen til en mere langsigtet price cap-ordning for frimærkepriser (som DPLP oplevede det i 2006) medfører bl.a. en mærkbar forøgelse af risikoen i forbindelse med mængder. Når der foreligger en sådan risiko, svækkes WIK's hypotese om en iboende lav risiko ved DPLP's aktiviteter, i det mindste i en periode med en price cap-ordning.
(306)
På baggrund af argumenterne i betragtning 286 til 295 finder Kommissionen, at Deloitte-prøverne - til vurdering af DPLP's fortjeneste - udgør en forbedring i forhold til WIK-prøverne, da de er begrænset til virksomheder med en højere minimumsstørrelse (årlig omsætning på over 100 mio. EUR).
(307)
Sideløbende hermed bør det dog bemærkes, at Deloittes fremgangsmåde i forskellige henseender også er behæftet med visse potentielle svagheder, og Deloittes konklusioner skal tages med et vist forbehold.
(308)
Deloittes prøver ser bl.a. ud til at omfatte mange selskaber, hvis kapitalintensitet er højere end den, der er relevant for brevpostvirksomheder (98). Ud fra en metodologisk synsvinkel kræver brugen af fortjeneste ved salg som værktøj til vurdering af fortjenesten et sammenligneligt udsnit af selskaber med samme kapitalintensitet (her defineret som forholdet mellem kapital og salg). Arbejdshypotesen er, at selskaber med samme fortjeneste ved salg vil have et afkast af investeret kapital (99), som er omvendt proportionalt med deres forhold mellem kapital og salg. Hvis fortjeneste ved salg skal benyttes som referenceindikator for rentabiliteten, kræver det derfor, at selskaberne i referencegruppen har samme kapitalintensitet. Selv om det er vanskeligt at opnå pålidelige skøn over kapitalintensitet (100), kunne det se ud til, at omdeling af brevpost samt bladdistribution er mindre kapitalintensiv end eksprespakkevirksomhed, der udføres af store multinationale selskaber som UPS, TNT, FedEx og DHL (101). Det kan derfor være, at den indikator for rimelig fortjeneste, som defineres på grundlag af Deloittes prøver, overvurderer den referencefortjeneste, der bør anvendes på selskaber med samme kapitalstruktur som DPLP (102).
(309)
Under henvisning til de mange usikkerhedsmomenter ved denne vurdering finder Kommissionen det berettiget at definere et rimeligt interval for fortjenesten ved salg på grundlag af Deloittes skøn over medianfortjenesten ved salg for det største udsnit af alle segmenter (5,4 %) samt medianfortjenesten ved salg for udsnittet af selskaber i post- og pakkepostsektoren (7,4 %) (103). Det således opnåede interval [5,4 -% 7,4 %] vil ifølge Kommissionen udgøre et standardinterval for en rimelig fortjeneste, i det mindste for de perioder, hvor DPLP løb en væsentlig risiko i betragtning af den gældende kompensationsaftale og de betydelige incitamenter til at blive mere effektiv (104).
(310)
Kommissionen mener, at intervallet på [5,4 %- 7,4 %] er passende som standardværdi både for DPLP's postomdelingsaktiviteter og for selskabets omdeling af aviser og tidsskrifter, eftersom der er tale om tæt knyttede aktiviteter med meget ensartede kommercielle kendetegn.
(311)
DPLP har ganske vist kun været udsat for lidt eller ingen konkurrence på de pågældende aktivitetsområder (omdeling af breve, aviser og tidsskrifter). På det grundlag rejser spørgsmålet sig om, hvorvidt man bør vurdere selskabets fortjeneste på grundlag af medianfortjenesten hos de selskaber, som reelt er konkurrenceudsat, og om en mere begrænset referenceværdi (dvs. lavere) som første kvartil (25 %-fraktil) ikke ville være tilstrækkelig for et selskab i DPLP's position. Kommissionen finder dog, at man ved en sådan fremgangsmåde ikke i tilstrækkelig grad anerkender, at der foreligger et stort udsving i fortjeneste både mellem selskaber og over tid. Desuden bør man undgå enhver uberettiget fratagelse af eventuelle effektivitetsgevinster ved at lægge så stramt et loft over den fortjeneste ved salg, selskabet efterfølgende måtte opnå.
(312)
I den foreliggende sag finder Kommissionen ligeledes, at det er upassende at basere sig på foranstaltninger, der ligger ud over medianen, f.eks. tredje kvartil (105). Eftersom den valgte fremgangsmåde allerede definerer et interval mellem forskellige prøver, forekommer merværdien ved - af statistiske grunde - at tage hensyn til intervaller på begge sider af medianen i prøverne (interkvartil afstand, som normalt anvendes i afregningspriserne) noget begrænset (106). Kommissionen tager derfor hensyn til medianudsvinget i de forskellige referencegrupper i stedet for udsvinget omkring medianen i en bestemt prøve (107).
(313)
Men især da DPLP's »postsektor« har en lavere kapitalintensitet end ekspresgodsvirksomheder (108), kunne det se ud til, at det allerede i sig selv ville give en vis manøvremargin at benytte medianen for sidstnævnte prøve, hvilket giver mulighed for at indkredse udsving i størrelsen af fortjenesten omkring medianen for selskaber med en mindre kapitalintensitet såsom DPLP og i givet fald yde tilstrækkelig kompensation for effektivitetsgevinster.
(314)
Der kan foretages flere krydstjek af sammenhængen ved at sammenligne det i betragtning 309 omtalte standardinterval med andre tilgængelige skøn over den rimelige fortjeneste. Som anført i begyndelsen af dette delafsnit er det nyttigt at foretage et krydstjek med medianfortjenesten ved salg i CRA-undersøgelsen, som er på […] % (109). Medianfortjenesten ved salg beregnet på grundlag af WIK's referencegruppe II og begrænset til de selskaber, hvis omsætning ligger over 100 mio., giver en fortjeneste ved salg på 7,1 %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [5,4 %- 7,4 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(315)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [5,4 %- 7,4 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten, i hvert fald for perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og fik store effektivitetsincitamenter.
(316)
Hvis aftalen mellem den oprindelige virksomhed og de offentlige myndigheder er af en sådan art, at den offentlige tjeneste er forbundet med en væsentlig grad af risiko, mener Kommissionen generelt, at den rimelige fortjeneste til den oprindelige virksomhed skal være proportional med det tilsvarende risikoniveau. Omvendt skal den rimelige fortjeneste være lav, hvis aftalen kun indebærer en lille risiko.
(317)
I det foregående afsnit forklarede Kommissionen sit tiltag for at definere et standardinterval for en rimelig fortjeneste på [5,4 %- 7,4 %], der anses for passende for aftaler, som indebærer en betydelig risiko. Det er vanskeligt at sætte tal på en passende referenceværdi for intervallet for rimelig fortjeneste ved salg i tilfælde af lav risiko, men det er klart, at et sådant interval for fortjenesten ved salg bør ligge til venstre for fordelingen af de størrelser af fortjeneste, der er observeret i prøven. Kommissionen finder det i dette perspektiv berettiget at indføre et interval for en rimelig fortjeneste, som er baseret på første kvartil (25 %-fraktil) i stedet for medianen.
(318)
Hvis man benytter 25 %-fraktil som referenceværdi for aftaler med begrænset risiko, får man et interval for rimelig fortjeneste på [3,6 % - 4,8 %] på grundlag af de forskellige Deloitte-prøver.
(319)
Også her kan en sammenligning med CRA-resultaterne for de oprindelige postvirksomheder være en anden nyttig krydskontrol. Gennemsnittet for den årlige 25 %-fraktil beregnet af Kommissionen er lig med […] %. Kommissionen konkluderer, at disse tal ligger inden for intervallet [3,6 % - 4,8 %], hvilket styrker påstanden om, at dette interval kan anses for rimeligt.
(320)
Generelt når Kommissionen derfor frem til den konklusion, at en standardmargin inden for et interval på [3,6 % - 4,8 %] ser ud til at være en passende referencemargin for fortjenesten for perioder, hvor DPLP var udsat for en begrænset risiko.
(321)
Som det blev forklaret i indledningen til dette afsnit, afhænger DPLP's risiko af, hvilken kompensationsmekanisme Belgien anvender. Denne mekanisme er anført i de forskellige driftsaftaler mellem DPLP og den belgiske stat og varierer over tid. Det er derfor rimeligt at tage hensyn til forskellige intervaller for »rimelig fortjeneste ved salg« alt efter den gældende kompensationsmekanisme, der afgør risikoniveauet for DPLP, men også i hvilket omfang DPLP tilskyndes til at forbedre sin produktivitet.
(322)
I den forbindelse ønsker Kommissionen at understrege, at risikokarakteriseringen i aftalerne ikke kun afhænger af risikoen i DPLP's driftsaftaler, endsige af den absolutte risikograd, men snarere af, i hvilket omfang risikoen er større eller mindre end for selskaberne i de samme prøvegrupper. Det samme gælder intensiteten af de foranstaltninger, der skal tilskynde DPLP til at opnå effektivitetsgevinster. Eftersom disse prøvegrupper består af selskaber, der driver virksomhed i et konkurrenceudsat miljø, står de normalt over for en stor risiko og stærke incitamenter til at blive mere effektive.
(323)
Kommissionen mener, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) klart fastsætter mekanismer, der omfatter langsigtede forpligtelser vedrørende priser og finansiering baseret på forhåndsparametre. Det gælder for DPLP's virksomhed inden for både postomdeling og bladdistribution.
(324)
Mere specifikt hedder det angående bladdistribution i artikel 9 i den fjerde driftsaftale, at det vægtede takstgennemsnit for levering af tjenesteydelser i »kurven af små brugere« i aftaleperioden (standardperiode på fem år) ikke må stige hurtigere, end price cap-ordningen tillader baseret på sundhedsindekset (et særligt forbrugerprisindeks) og en kvalitetsbonus, som afspejler den procentdel individuel post, der er omdelt over tid. Når der således fastsættes takster for hele aftaleperioden, er alle kriterier for en incitamentskontrakt ifølge Kommissionen opfyldt, hvilket udsætter selskabet for en betydelig risiko.
(325)
Hvad omdeling af aviser og tidsskrifter angår, præciseres det i artikel 2 i den fjerde driftsaftale, at taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter i aftaleperioden ikke kan stige hurtigere end sundhedsindekset. For at dække nettoomkostningerne ved omdeling af aviser og tidsskrifter i betragtning af de planlagte effektivitetsgevinster fastsættes der i artikel 13, stk. 2, en årlig kompensation til DPLP på 290 613 000 EUR (inflationskorrigeret) (110). Det hedder i artikel 13, stk. 5, at hvis indholdet af eller betingelserne for tjenesteydelsen af almen økonomisk interesse ændres, eller hvis der sker en væsentlig udvikling i omkostningerne, som DPLP ikke kan styre, undersøger parterne, om kompensationsbeløbet skal tilpasses for at følge denne omkostningsudvikling. En sådan tilpasning sker ved beslutning i ministerrådet. Kommissionen anerkender, at sidstnævnte bestemmelse kan fortolkes som en undtagelsesbestemmelse, der efterfølgende genindfører visse elementer i aftalen (som beskytter DPLP mod risikoen). Kommissionen mener dog, at de offentlige myndigheders ordlyd er tilstrækkeligt vag, og at DPLP derfor ikke kan påberåbe sig den. Kommissionen finder generelt, at de foranstaltninger, der er truffet for DPLP's virksomhed i forbindelse med omdeling af aviser og tidsskrifter, forudsætter en langsigtet forpligtelse vedrørende kompensationens størrelse.
(326)
Derfor kan den fjerde driftsaftale (2006-2010) ifølge Kommissionen ikke anses for at medføre en begrænset risiko, men derimod en betydelig risiko. Generelt ser standardintervallet på [5,4 %- 7,4 %] ud til at passe til de to typer af aktiviteter, der er fastsat i den fjerde driftsaftale.
(327)
Omvendt syntes de foregående driftsaftaler (indtil 2005) hovedsagelig at bygge på pris- og kompensationsmekanismer med en begrænset risiko for DPLP.
(328)
Vedrørende fastsættelsen af frimærkepriserne bemærker Kommissionen, at de første tre driftsaftaler ikke anvender en price cap-ordning af samme type som i den fjerde driftsaftale (med en langsigtet prisforpligtelse). I disse aftaler henvises der snarere ret generelt til takster baseret på faktiske omkostninger fastlagt på grundlag af hensigtsmæssige regnskabsprincipper (111).
(329)
På samme måde bemærker Kommissionen vedrørende omdeling af aviser og tidsskrifter, at de tre første driftsaftaler ikke indeholder bestemmelser om budget for aftaleperioden ligesom den fjerde driftsaftale (112). Heri henvises derimod til kompensationen på grundlag af faktiske omkostninger (113). Kommissionen konstaterer, at der i den anden aftale desuden var defineret et samlet loft over kompensationen, men ud fra de faktiske kompensationsbeløb i perioden kan der sættes spørgsmålstegn ved, om loftet reelt er bindende (114). I den første driftsaftale var der ligeledes fastsat en årlig bevilling (kompensation), men Kommissionen bemærker, at der samtidig ikke var defineret et langsigtet loft over taksterne for omdeling af aviser og tidsskrifter.
(330)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at intervallet på [3,6 % - 4,8 %], der blev anset for rimeligt, hvis aftalen ikke var forbundet med nogen væsentlig risiko, skal anvendes både på omdeling af aviser og tidsskrifter og postomdeling i den periode, som svarer til de første tre driftsaftaler.
(331)
Kommissionen konstaterer, at de belgiske myndigheder også foreslog en tilgang baseret på aftalerne i det dokument, de fremlagde den 14. december 2011. Skønt den foreslåede metodologi rejser flere spørgsmål om risikofaktorer og den måde, hvorpå de vægtes (115), er en analyse for hver aftaleperiode, hvor DPLP's risiko hovedsagelig klassificeres efter en tretrinsskala (lav, middel, høj), alt i alt i overensstemmelse med Kommissionens tilgang. Som helhed ser DPLP's relevante risikoklassificering af aftalerne ud til at være i overensstemmelse med Kommissionens analyse, idet de belgiske myndigheder også finder, at den fjerde aftale alt i alt er mere risikobetonet end de første tre.
(332)
Kommissionen er nået frem til den konklusion, at et standardinterval for fortjenesten ved salg på mellem [5,4 % - 7,4 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP var udsat for en væsentlig risiko og skulle tage hensyn til stærke effektivitetsincitamenter.
(333)
Kommissionen konkluderer også, at et interval for fortjenesten ved salg på [3,6 % - 4,8 %] er et passende referenceinterval til at definere den rimelige fortjeneste for de perioder, hvor DPLP ikke løb nogen væsentlig risiko.
(334)
Med henblik på at tage hensyn til de bestræbelser, som DPLP ifølge de belgiske myndigheder har udfoldet for at opnå effektivitetsgevinster, har Kommissionen besluttet at udvise forsigtighed og benytte øvre grænser for disse to intervaller for at fastsætte den rimelige fortjeneste, der skal medtages i omkostningerne til de offentlige tjenesteydelser. Denne fremgangsmåde fremhæves også i Deloitte-undersøgelsen (jf. betragtning 293), hvori det hedder, at det vil være hensigtsmæssigt at benytte intervaller, fordi det er nødvendigt ikke at straffe resultater over gennemsnittet, der er opnået gennem effektivisering.
(335)
Kommissionen finder, at der er begrænset risiko ved de første tre driftsaftaler (1992-1996, 1997-2002 og 2003-2005), og at en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 4,8 % kan anvendes for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter. Den mener derimod, at den fjerde driftsaftale (2006-2010) er behæftet med en klart større risiko, således at der kan anvendes en rimelig fortjeneste svarende til en fortjeneste ved salg på 7,4 % for omdeling af såvel brevpost som aviser og tidsskrifter.
(336)
I den første driftsaftale bestemmes det, at den årlige kompensation fra staten er beregnet til alle public service-opgaver.
(337)
Den eventuelle overkompensation skal derfor beregnes ved at lægge samtlige udgifter og indtægter ved alle public service-opgaver sammen.
(338)
Den årlige kompensation fra staten for public service-opgaver skal være inkluderet i indtægterne. De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til den første driftsaftale, udgør et samlet beløb på 1,5 mia. EUR.
(339)
Endvidere skal nedenstående støtteforanstaltninger medregnes:
Overførsel af ejendomme
(340)
Den første driftsaftale omfattede også en overførsel af statsejendomme til DPLP. Denne overførsel af ejendomsret til ejendomme til en værdi af 112,2 mio. EUR uden modydelse skal medregnes i DPLP's indtægter for at beregne overkompensationen for den periode, som er dækket af den første driftsaftale. DPLP havde ikke betalt nogen modydelse til staten for brug af bygningerne i løbet af perioden forud for overførslen.
(341)
I 1997 betalte staten et beløb på 62 mio. EUR til DPLP, der bogførte det som en kapitaltilførsel. De belgiske myndigheder erkendte efterfølgende, at denne overførsel faktisk svarede til udskudt betaling af restbeløbet af den årlige kompensation for 1996 i henhold til den første driftsaftale.
(342)
Som udgangspunkt var det pågældende beløb ikke blevet udbetalt til DPLP til tiden i 1996, således at kompensationen fra staten var mindre end det årlige beløb, der var fastsat i driftsaftalen for det pågældende år.
(343)
Med henblik på kontrol af overkompensation er udbetalingen på 62 mio. EUR medtaget i kompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse for den periode, der er omfattet af den første driftsaftale.
(344)
Beregningen af overkompensationen for den første driftsaftale kan opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved samtlige public service-opgaver, herunder befordringspligten
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Overførsel af ejendomme
+
Kapitaltilførsel i 1997
=
Overkompensation
(345)
For de efterfølgende tre driftsaftaler bliver kun de udgifter og indtægter ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse medregnet i overkompensationen, for hvilke der i medfør af bestemmelserne i de nævnte aftaler kunne betales kompensation for offentlig tjeneste. Udgifter og indtægter for de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke kunne få støtte, tages ikke i betragtning. Da den universelle posttjeneste ikke var omfattet af støtteberettigede aktiviteter, vil de potentielle nettoomkostninger hertil ikke blive taget i betragtning og skal finansieres fuldt og helt af DPLP af selskabets egne ressourcer i overensstemmelse med det i driftsaftalerne fastsatte public service-mandat. De aktiviteter, som i overensstemmelse med driftsaftalerne er berettiget til det kompensationsbeløb, der er anført heri, omfatter bl.a. bladdistribution og de øvrige offentlige tjenesteydelser, der er anført i betragtning 33.
(346)
På grund af de lave takster for bladdistribution kører tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse samlet set med tab.
(347)
Såfremt den eventuelle overkompensation for en given tjenesteydelse kan bruges til at finansiere nettoomkostningerne ved andre underkompenserede public service-opgaver, vil alle udgifter og indtægter vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få støtte i henhold til driftsaftalerne, blive lagt sammen med henblik på beregningen.
(348)
De årlige kompensationer, DPLP har modtaget i henhold til disse tre driftsaftaler, beløber sig til i alt 3,5 mia. EUR.
(349)
Ud over kompensationerne i henhold til driftsaftalerne har DPLP i hele den af undersøgelsen dækkede periode haft enerettigheder, som selskabet fik tildelt fra staten med henblik på levering af posttjenester, der er omfattet af eneret. Selv om det eventuelle nettooverskud af dette eneretsområde ikke udgør statslige ressourcer med henblik på kontrol af statsstøtte og derfor ikke kan gøres til genstand for en indtægtsordre i tilfælde af overkompensation, kan og skal der tages hensyn hertil i forbindelse med anvendelsen af statsstøttereglerne, når det vurderes, om enhver anden offentlig støtte, der bevilges den nævnte virksomhed som kompensation for offentlige tjenester, er nødvendig og proportional. Ved vurderingen af, om kompensationen til DPLP i henhold til de forskellige driftsaftaler er overensstemmende med artikel 106, stk. 2, i TEUF, skal den belgiske postvirksomheds overskydende fortjeneste i dette eneretsområde fratrækkes omkostningerne ved de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, der kan få kompensation for offentlig tjeneste i henhold til aftalerne.
(350)
Det bør i den sammenhæng bemærkes, at dette princip er anført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvori det fastsættes, at »Har den pågældende virksomhed fået indrømmet særlige eller eksklusive rettigheder i forbindelse med en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, der giver en fortjeneste, som overstiger den rimelige fortjeneste, eller har staten indrømmet den andre fordele, skal disse også tages i betragtning, uanset hvordan de klassificeres i forhold til EF-traktatens artikel 87, og lægges til virksomhedens indtægter« (116). Dette princip er udtryk for den betingelse om nødvendighed og proportionalitet, som er indbygget i artikel 106, stk. 2, i TEUF. Den støtte, der betales for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse ud over den overskydende fortjeneste, der følger af en eksklusiv eller særlig ret, som indrømmes virksomheden, og i sig selv er tilstrækkelig til at dække omkostningerne ved en anden tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er ikke nødvendig for levering af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Virksomheden, der får den overskydende fortjeneste, får allerede en offentlig støtte, der giver den mulighed for at varetage tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på økonomisk afbalancerede vilkår, således at en yderligere kompensation ikke er nødvendig.
(351)
Derfor skal enhver overskydende fortjeneste i eneretsområdet, der følger af eneretten, medtages for at vurdere, om kompensationerne til DPLP for den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse er nødvendige.
(352)
Som følge heraf medtages enhver fortjeneste over det rimelige, der opnås i eneretsområdet, i analysen af overkompensationen for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(353)
Da eneretsområdet imidlertid først og fremmest skal finansiere befordringspligten, mindsker ethvert tab på andre befordringspligtområder eneretsområdets bidrag til omkostningerne for andre tilknyttede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(354)
For at fastslå, hvilken overskydende fortjeneste der reelt opnås i eneretsområdet, er det desuden nødvendigt at tage hensyn til de omkostninger ved befordringspligten, som bæres af aktiviteter, der ligger uden for befordringspligtområdet. I overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen fordeles omkostningerne til detailnettet i DPLP's produktøkonomiopgørelse mellem aktiviteter, som kræver brug af nettet, og som omfatter, men ikke er begrænset til, befordringspligtprodukter. DPLP's forpligtelse til at opretholde et detailnet af en vis størrelse og tæthed for at levere en universel posttjeneste på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, som defineres af de belgiske myndigheder, medfører helt konkret tab for de kommercielle aktiviteter, der ikke henhører under den universelle tjeneste, fordi en del af omkostningerne til detailnettet i overensstemmelse med Chronopost-dommen afskrives på de kommercielle produkter, der benytter detailnettet.
(355)
Netbegrænsning som følge af driftsaftalerne: De begrænsninger, staten pålægger, vedrører tæthed og type af postekspeditionsenheder (posthuse og/eller postbutikker), som udgør detailnettet. De defineres i de successive driftsaftaler, f.eks. i den fjerde driftsaftale (2005-2010):
a)
generel forpligtelse til at opretholde et net, der gør det muligt at opfylde befordringspligten og levere de øvrige offentlige tjenesteydelser, DPLP har fået overdraget (117)
b)
forpligtelse til at opretholde mindst 1 300 postekspeditionsenheder (posthuse og postbutikker (118))
c)
forpligtelse til at opretholde mindst 589 posthuse
d)
endvidere må den længste vejafstand mellem hver postbutik med et udbud af grundlæggende tjenesteydelser og et posthus med et fuldstændigt udbud af tjenesteydelser højst være 10 km.
(356)
De belgiske myndigheder mener, at de specifikke krav til antallet og typen af postekspeditionsenheder, der danner DPLP's detailnet, udgør en særskilt forpligtelse til territorial tilstedeværelse, som staten pålægger ud over de krav, der knytter sig til befordringspligten. På det grundlag vurderer Belgien, at staten bør kompensere for alle nettoomkostninger ved denne specifikke forpligtelse til territorial tilstedeværelse.
(357)
Kvantificering af netbegrænsningen: Med henblik på at fastslå DPLP's nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde et detailnet med mindst 1 300 postekspeditionsenheder, heraf mindst 589 posthuse, har de belgiske myndigheder sammenlignet det reelle detailnet, hvor tæthed og type af postekspeditionsenheder er bestemt af staten, med et hypotetisk detailnet, som DPLP ville drive, hvis selskabet ikke skulle tage hensyn til disse specifikke begrænsninger. Med andre ord er det hypotetiske detailnet det net, DPLP kunne have valgt at drive på kommercielle betingelser, hvis staten ikke pålagde selskabet public service-forpligtelser.
(358)
De belgiske myndigheder vurderer, at dette hypotetiske net udelukkende ville bestå af postbutikker. Posthusene ville forsvinde. For at kunne fortsætte med at betjene den samme kundemængde ville DPLP dog være nødt til at øge antallet af postbutikker betydeligt.
Sammenligning mellem DPLP's aktuelle detailnet og et hypotetisk net uden de af staten pålagte forpligtelser
Samlet antal postekspeditionsenheder
Posthuse a) + postbutikker b)
a)
Antal posthuse
(specialiserede postekspeditionsenheder drevet af DPLP)
b)
Antal postbutikker
(postekspeditionsenheder beliggende i tredjemands lokaler)
DPLP's faktiske detailnet (udgangen af 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypotetisk detailnet uden begrænsninger pålagt af staten (ifølge de belgiske myndigheder)
[…] =
[…] +
[…]
Detailnetforpligtelse pålagt af staten
Minimum 1 300
Minimum 589
Ingen forpligtelse
(359)
Som det fremgår af ovenstående oversigt, opfylder DPLP's faktiske detailnet statens krav. Det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse ligger således begge over det krævede niveau. Derimod er det hypotetiske net, som DPLP ville drive, hvis selskabet selv kunne vælge sit detailnet på grundlag af rent kommercielle overvejelser, helt anderledes. Det samlede antal postbutikker ville stige, mens posthusene, der drives af DPLP, ville forsvinde.
(360)
Netbegrænsningens realitet: Det bør præciseres, at den begrænsning, staten pålægger DPLP, ikke er klart fastlagt.
(361)
For det første er det net, DPLP faktisk opretholder, større end det, staten kræver. Både det samlede antal postekspeditionsenheder og antallet af posthuse er højere end det minimum, staten kræver, hvilket kunne tyde på, at de forpligtelser, DPLP skal opfylde, ikke vejer så tungt, idet selskabet af egen drift opretholder et net med den nuværende størrelse.
(362)
De belgiske myndigheder forklarer dette overtal af posthuse med afstandsbetingelsen på 10 km, med nødvendigheden af at have en sikkerhedsmargin for at klare uventede lukninger af postbutikker og af deres ønske om at øge minimumsantallet af posthuse til 650 i den næste driftsaftale, således at det ville virke mod hensigten at tilpasse sig det nuværende antal og lukke posthuse for at genåbne dem efter kort tid. De belgiske myndigheder gør gældende, at det er af disse årsager, DPLP ikke har kunnet reducere antallet af posthuse yderligere for at nærme sig det krævede minimumsantal på 589. Til trods for det nominelle overskud af postekspeditionsenheder er nettets aktuelle konfiguration ifølge myndighederne med 713 posthuse de facto dikteret af statens krav.
(363)
For det andet bygger den metode, de belgiske myndigheder har anvendt, på tilbageregning af omkostningerne til detailnettet fra 2009 til 1992. En sådan tilbageregning medfører uundgåeligt metodologiske usikkerheder. Forretningsmodellen med postbutikker har ikke nødvendigvis været til rådighed siden 1992. Tidligere var DPLP's medarbejdere desuden hovedsagelig vedtægtsansatte med meget ufleksible lønomkostninger. Da postbutikker ikke bemandes af DPLP's medarbejdere, ville de vedtægtsansatte fortsat skulle lønnes af DPLP, selv om de ikke længere skulle være tilknyttet posthusene. Det er derfor lidet sandsynligt, at en potentiel lukning af posthuse i begyndelsen af den undersøgte periode kunne have medført en direkte nedgang i lønomkostningerne. Til gengæld kunne den type besparelser i et vist omfang have været opnået i 2009, hvor personalet omfattede flere kontraktansatte. På baggrund af den gradvise overgang til medarbejdere med en mere fleksibel status og successive forbedringer i det omkostningsbaserede regnskabssystem vurderes det, at regnskabsoplysningerne for de senere regnskabsår ikke er behæftet med den type fordrejninger. Da der dog stadig arbejder over 20 000 tjenestemænd for bpost, og de hverken kan beskæftiges i postbutikkerne eller afskediges, er erstatningen af alle posthuse med postbutikker dog stadig i dag en teoretisk og urealistisk mulighed.
(364)
De belgiske myndigheder understreger imidlertid, at de potentielle omkostninger ved afskedigelser tidligere ville være blevet opvejet af besparelser på driftsomkostninger og salg af bygninger, der var blevet unødvendige. Med hensyn til troværdigheden af oplysningerne vedrørende perioden 1992-2002 hævder de belgiske myndigheder, at omkostningerne til detailnettet formentlig faktisk har været undervurderet, da visse elementer, der kunne være blevet betragtet som omkostninger ved nettet, er blevet samlet under andre omkostningscentre. Derfor er svaghederne ved tilbageregningsmetoden blevet afhjulpet gennem de andre - forsigtige - hypoteser, de belgiske myndigheder har benyttet til beregning af omkostningerne for de tidligere regnskabsår.
(365)
En specifik forpligtelse til territorial tilstedeværelse: Selv om det antages, at der er tale om en netbegrænsning, forekommer de belgiske myndigheders påstand om, at denne begrænsning er ledsaget af en særskilt forpligtelse til geografisk tilstedeværelse ikke berettiget. Det ser nemlig ud, som om driftsaftalerne ikke indeholder specifikke bestemmelser om en reel territorial tilstedeværelsesforpligtelse, der adskiller sig og går ud over de krav, der er knyttet til befordringspligten og de øvrige public service-forpligtelser. Tværtimod præciseres det i driftsaftalerne mellem DPLP og den belgiske stat, at netbegrænsningens eneste formål er at sikre befordringspligten og de øvrige tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (omdeling af dagblade og tidsskrifter, postgirokonti og postanvisninger osv.), og de nødvendige netomkostninger i den forbindelse bogføres allerede på forhånd i regnskabet for disse forskellige tjenesteydelser (119). Endvidere fastsættes der i driftsaftalerne ingen kompensation for omkostningerne ved en territorial tilstedeværelsesforpligtelse. Kommissionen bemærker, at forpligtelsen til på forhånd at fastsætte beregningsparametre for kompensationen blev indført i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005, og at det var for perioden efter 2005, der blev konstateret en overkompensation for DPLP's omkostninger til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (jf. betragtning 386).
(366)
Det bør bemærkes, at medlemsstaterne i overensstemmelse med artikel 3 i direktiv 97/67/EF skal forpligte deres oprindelige postvirksomheder til at levere en befordringspligtydelse på et tilstrækkeligt kvalitetsniveau, bl.a. hvad geografisk dækning angår. Denne geografiske dækning, som der er tale om i den foreliggende sag om Belgien, er dog kun et af de mange aspekter ved befordringspligten. I driftsaftalerne om overdragelse af befordringspligten til DPLP nævner Kommissionen intet om en ekstra opgave, der forpligter den oprindelige postvirksomhed til at opretholde et større net med flere posthuse, end det kræves for at sikre den territoriale dækning i henhold til befordringspligten og andre tilknyttede offentlige tjenesteydelser, med henblik på at sikre samhørighed og territorial udvikling. Der er ingen tvivl om, at hvert posthus, DPLP driver for at opfylde befordringspligten, bidrager til den territoriale sammenhængskraft (120), men ud fra en juridisk synsvinkel er forpligtelsen til at opretholde posthuset knyttet til nødvendigheden af at garantere den universelle posttjeneste og andre dertil knyttede tjenester af en tilstrækkelig kvalitet. For at kunne påberåbe sig en yderligere territorial opgave skulle DPLP ifølge gældende retspraksis have pålagt den særskilte og klart definerede opgave at opretholde posthuse ud over postnettet, hvis størrelse blev fastsat af hensyn til befordringspligten. Forpligtelser og deraf følgende omkostninger for denne opgave skal være præciseret, og det samme gælder finansieringen af nettoomkostningerne ved den ekstra territoriale opgave.
(367)
Kommissionen finder ingen af disse elementer i driftsaftalerne mellem staten og DPLP. De belgiske myndigheder og DPLP forsøger faktisk efterfølgende og kunstigt at godtgøre, at der foreligger en særskilt territorial opgave, idet de gør gældende, at den territoriale dækning, der er fastsat i driftsaftalerne, har en dobbelt eksistensberettigelse, idet den følger dels af opgaven i henhold til befordringspligten, dels af en såkaldt territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Imidlertid indeholder de tilsvarende aftaler ingen bestemmelse om den såkaldt særskilte territoriale opgave, der forpligter DPLP til at opretholde et større net end det, som er fastsat med henblik på at opfylde befordringspligten.
(368)
Det bør bemærkes, at det kunstige i de belgiske myndigheder og DPLP's påstande ligeledes fremgår af deres eget ræsonnement. For at mindske størrelsen af en eventuel overkompensation ønsker de belgiske myndigheder, at Kommissionen betragter forskellen mellem de reelle omkostninger ved et fuldstændigt posthus og omkostningerne ved en hypotetisk postbutik, der kunne erstatte posthuset, som omkostninger affødt af en ekstra territorial opgave, der går ud over befordringspligten. Dette ræsonnement bygger ikke på et større hypotetisk net, som DPLP skulle opretholde for at nå de territoriale mål. Det begrænser sig til at sætte fokus på de meromkostninger, der følger af befordringspligtens dækning, som i overensstemmelse med driftsaftalerne ikke giver anledning til nogen støtte. Dette manglende territoriale mål bekræftes af, at de belgiske myndigheder må øge antallet af postbutikker betydeligt for at opfylde befordringspligten, eftersom det er umuligt at gøre det med det samme antal postbutikker.
(369)
Selv om det ikke er muligt at acceptere de belgiske myndigheders påstand, når de påberåber sig en reel og særskilt territorial tilstedeværelsesforpligtelse, kan det dog konstateres, at den begrænsning af nettet, den belgiske stat har indført om, at der skal opretholdes et net, som kan sikre befordringspligten og de øvrige offentlige tjenesteydelser, ikke udelukkende vedrører disse tjenesteydelser, men også medfører ekstra omkostninger for de kommercielle tjenesteydelser.
(370)
Ifølge den aktivitetsbestemte omkostningsberegning og i overensstemmelse med retspraksis fra Chronopost-sagen bidrager alle aktiviteter, der benytter detailnettet, til de fælles omkostninger hertil, jf. forklaringen i betragtning 354. Derfor bidrager alle produkter, også de kommercielle, til nettets omkostninger. Omkostningerne ved den forpligtelse, staten har pålagt, til at opretholde posthuse, belaster de kommercielle produkter, der til stadighed synes at give tab, skønt de sælges til markedspris. DPLP tilbyder sine kommercielle tjenesteydelser via nettet, fordi de finansierer en del af de faste netomkostninger og således indirekte bidrager til befordringspligten.
(371)
Ud fra en økonomisk synsvinkel forekommer det fornuftigt, at man ved vurderingen af DPLP's overkompensation tager hensyn til tabene på kommercielle produkter, der forårsages af befordringspligten og andre offentlige tjenesteydelser. Selv om DPLP har en økonomisk interesse i at benytte detailnettet til at sælge kommercielle produkter, medfører det for omkostningsregnskabet, at en del af netomkostningerne, som ellers ville blive afholdt over befordringspligten, bliver konteret over kommercielle produkter, der derfor ser ud, som om de giver underskud.
(372)
Som følge heraf kan beregningen af overkompensation i den foreliggende sag opsummeres som følger:
-
Nettoomkostninger (udgifter - indtægter) ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
-
Tilladt rimelig fortjeneste for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesser
+
Årlige kompensationer for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
+
Ekstra overskydende fortjeneste af det befordringspligtige eneretsområde (efter finansiering af befordringspligten, herunder de meromkostninger til nettet, den medfører for de kommercielle tjenesteydelser)
=
Overkompensation
(373)
Om kapitaltilførslen i 1997 er forenelig med bestemmelserne, skal vurderes i det følgende i forbindelse med vurderingen af, om de årlige kompensationer for tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse er forenelige, for det drejer sig ikke om en særskilt rekapitalisering, men om en betaling i forbindelse med kompensationen for public service-opgaver for perioden 1992-1996.
(374)
Da kapitaltilførslen i 2003 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(375)
Da kapitaltilførslen i 2006 ikke er statsstøtte, jf. artikel 107, stk. 1, i TEUF, er spørgsmålet om støttens forenelighed ikke relevant.
(376)
Det skal bemærkes, at statsgarantien ikke er anført i driftsaftalen som kompensation for public service-forpligtelser, hvilket betyder, at foreneligheden heraf ikke kan vurderes efter artikel 106, stk. 2, i TEUF. Da de belgiske myndigheder ikke har anført et andet grundlag for at fastslå foreneligheden, og Kommissionen ikke har fundet noget, er foranstaltningen en driftsstøtte, der er uforenelig med det indre marked, og den skal derfor tilbagesøges.
(377)
Som allerede anført har fritagelsen for selskabsskat ikke givet DPLP nogen fordel og er derfor ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(378)
Fritagelserne for ejendomsskat og lokale skatter udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, men skal betragtes som eksisterende støtte, da de blev indført før traktatens ikrafttræden. Det skal i øvrigt bemærkes, at disse fiskale foranstaltninger ikke er anført i driftsaftalerne som kompensation for public service-forpligtelserne.
(379)
Derfor påvirker skattefritagelserne ikke beregningen af overkompensationen, som er baseret på omkostninger, DPLP faktisk har afholdt (og hvor virkningerne af disse skattefritagelser allerede er indregnet).
(380)
Skattefritagelserne skal derfor behandles inden for rammerne af en særskilt procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (121).
6.3.3.3. Beregning af overkompensationsbeløbet
(381)
Overkompensationsbeløbet kan beregnes på grundlag af vurderingen i delafsnit 6.3.3.2. I overensstemmelse med den mekanisme for finansiering af public service-opgaven, som de belgiske myndigheder har anført i driftsaftalerne, skal overkompensationen beregnes særskilt for hver mandatperiode.
Første driftsaftale: 1992-1996
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger til public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Netomkostninger
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
[…]
+
Kapitaltilførsel (1997)
:
+
62 000
(udskudt kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse)
+
Overførsel af ejendomme
:
+
112 209
=
Overkompensation
=
[…]
Anden driftsaftale: 1997-2002
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(Underskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt uden eneret
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensationen:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 286 461
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Tredje driftsaftale: 2003-2005
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdetfor befordringspligten: for forsyningspligten over en fortjeneste ved salg på 4,8 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
-
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindeligøkonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 4,8 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
677 985
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation:
=
[…]
Fjerde driftsaftale: 2006-2010
Beregning af ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
(1 000 EUR)
+
Overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
(fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten over en fortjeneste ved salg på 7,4 %)
Netomkostninger som følge af befordringspligten
:
[…]
Nettoomkostninger ved befordringspligten uden eneret
:
[…]
(overskudsgivende befordringspligt uden eneret)
Rimelig fortjeneste for befordringspligt
:
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
=
Omkostninger ved befordringspligten, der skal finansieres af eneretsområdet
=
[…]
(intet tab at finansiere)
Ekstra overskydende fortjeneste som følge af eneretsområdet, der mindsker nettoomkostningerne ved tjenesteydelserne af almindelig økonomisk interesse
=
[…]
Beregning af overkompensation:
(1 000 EUR)
-
Nettoomkostninger ved public service-ydelsen
:
-
[…]
-
Tilladt rimelig fortjeneste
:
-
[…]
(fortjeneste ved salg på 7,4 %)
+
Kompensationer udbetalt af staten
:
+
1 568 787
+
Ekstra overskydende fortjeneste af eneretsområdet for befordringspligten
:
+
[…]
=
Overkompensation
=
[…]
Andre foranstaltninger
Statsgaranti
(i 1 000 EUR)
Statsgaranti stillet i 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Som aftalt med de belgiske myndigheder (122) er den »mest objektive og afbalancerede metode« til at definere, hvilket tidsinterval der skal tages i betragtning ved beregning af den samlede overkompensation i den foreliggende sag, fremgangsmåden »aftale for aftale«. Kommissionen ser intet til hinder for at acceptere de belgiske myndigheders anmodning. Denne metode giver nemlig parterne en større forudsigelighed og retssikkerhed og skal således reducere risikoen for overkompensation. Hver periode vil derfor blive undersøgt for sig, og ingen under- eller overkompensation vil blive overført fra den ene periode til den næste.
(383)
De belgiske myndigheder gør dog gældende, at Kommissionen før ikrafttrædelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 til stadighed anvendte en metode til samlet beregning af under- og overkompensation. På det grundlag har de belgiske myndigheder specifikt anmodet om at få samlet årene før 2005 (123) med henblik på en samlet beregning af under- og overkompensation.
(384)
Kommissionen bemærker, at det ikke ville betyde noget for det overkompensationsbeløb, der skal tilbagesøges, at samle alle årene, da der er fastslået en underkompensation for de tre driftsaftaler, som var gældende før 2005.
(385)
Desuden bemærker Kommissionen, at »parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen« siden vedtagelsen af rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i 2005 har skullet angives på forhånd i den eller de retsakt(er), hvorved opgaven blev overdraget (124). Da der i den fjerde driftsaftale ikke er fastsat kompensation for nogen form for omkostninger, der afholdes uden for gyldighedsperioden (2006-2010), kan der ikke kompenseres for en underkompensation for perioder, som ikke er dækket af den nævnte aftale, gennem en eventuel overkompensation til DPLP.
(386)
Kommissionen konkluderer, at DPLP har modtaget en overkompensation på 415 mio. EUR for udførelsen af sin public service-opgave, bl.a. i løbet af den fjerde driftsaftales gyldighedsperiode. Da overkompensationen udgør en uforenelig statsstøtte, skal den tilbagesøges.
7. KONKLUSION
(387)
Overtagelsen af pensioner, de årlige offentlige overførsler, overførslerne af ejendomme, kapitaltilførslen i 1997, skattefritagelserne og statsgarantien udgør støtteforanstaltninger efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, fordi de har fritaget DPLP for omkostninger, som private virksomheder normalt skal afholde.
(388)
Kapitaltilførslerne i 2003 og 2006 udgør ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF, da staten har handlet i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip.
(389)
Kommissionen konstaterer, at Belgien ulovligt har iværksat foranstaltninger i modstrid med artikel 108, stk. 2, i TEUF med undtagelse af kapitaltilførslen i 2003, som blev behørigt anmeldt til Kommissionen, før den blev iværksat, og skattefritagelserne, som udgør eksisterende støtte.
(390)
Overtagelsen af pensioner har ikke sat DPLP i en gunstigere situation med hensyn til socialsikringsbidrag end selskabets konkurrenter. Foranstaltningen kan derfor erklæres forenelig med traktaten i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
(391)
De årlige kompensationer, der blev bevilget inden for rammerne af den fjerde driftsaftale, udgør uforenelig støtte i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, idet der var tale om overkompensation for DPLP.
(392)
Statsgarantien er uforenelig støtte.
(393)
Fritagelsen for ejendomsskat og fritagelsen for lokale skatter udgør eksisterende støtte og vil blive behandlet særskilt i forbindelse med en procedure vedrørende eksisterende støtte i overensstemmelse med artikel 17, 18 og 19 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(394)
I overensstemmelse med punkt 5 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse berører denne afgørelse ikke de gældende EU-bestemmelser om offentlige indkøb og konkurrencereglerne -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtte i form af overtagelse af pensioner, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og iværksat af Belgien, er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Statsstøtte i form af kompensation for omkostninger til offentlig tjeneste, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 3
Den kapital, Belgien tilførte De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) i 2003 og 2006, udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 4
Statsstøtte i form af en statsgaranti, der blev bevilget til De Post-La Poste (»DPLP«, fremover »bpost«) og ulovligt iværksat af Belgien i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 5
1. Belgien tilbagesøger den uforenelige støtte, der er bevilget i forbindelse med de i artikel 2 og 4 omhandlede foranstaltninger.
2. Det beløb, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor det blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil det er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (125) og forordning (EF) nr. 271/2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Belgien indstiller med virkning fra vedtagelsen af denne afgørelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte.
Artikel 6
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2. Belgien efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen heraf.
Artikel 7
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Belgien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges hos støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Belgien holder løbende Kommissionen orienteret om de nationale foranstaltninger, der om de støttebeløb og renter, støttemodtageren træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2 og 4 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Belgien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Belgien giver tillige detaljerede oplysninger allerede har tilbagebetalt.
Artikel 8
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Belgien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2012.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. Januar 2012
über die Maßnahme SA.14588 (C 20/09) Belgiens zugunsten von De Post - La Poste (jetzt „bpost“)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 178)
(Nur die französische und die niederländische Fassung sind verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/321/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
1.1. VOM GERICHT FÜR NICHTIG ERKLÄRTE ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION VON 2003
(1)
Am 3. Dezember 2002 (3) meldeten die belgischen Behörden bei der Kommission eine Kapitalerhöhung zugunsten des belgischen Postunternehmens De Post - La Poste (nachstehend „DPLP“ genannt, jetzt „bpost“ (4)) an. Nach einer ersten Prüfung entschied die Kommission am 23. Juli 2003 (5), keine Einwände gegen die angemeldete Maßnahme zu erheben. In ihrer Entscheidung stellte die Kommission fest, dass DPLP durch diese Kapitalzuführung und die weiteren, bei der vorläufigen Prüfung festgestellten Maßnahmen keine Überkompensation für die Nettokosten erhalten hatte, die dem Unternehmen in der Zeit von 1992 bis 2002 bei der Erfüllung seiner öffentliche Aufgaben entstanden waren.
(2)
Am 27. November 2003 reichten die Deutsche Post AG und ihre belgische Tochtergesellschaft DHL International bei Gericht Klage gegen die Kommissionsentscheidung ein (6). Am 10. Februar 2009 erklärte das Gericht die Entscheidung der Kommission für nichtig und stellte fest, dass diese entschieden habe, keine Einwände zu erheben, obwohl ernsthafte Schwierigkeiten vorgelegen hätten, die sie zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens hätten veranlassen müssen.
(3)
Im April 2009 legte Belgien beim Europäischen Gerichtshof ein Rechtsmittel (7) (C-148/09) gegen das Urteil des Gerichts ein, die Entscheidung der Kommission vom 23. Juli 2003, keine Einwände zu erheben, für nichtig zu erklären.
(4)
Am 22. September 2011 wies der Gerichtshof das Rechtsmittel Belgiens zurück und stellte fest, dass das Gericht zu Recht entschieden habe, die Entscheidung der Kommission von 2003 für nichtig zu erklären.
1.2. BESCHWERDE WEGEN DER BEIHILFE FÜR DIE PRESSEZUSTELLUNG
(5)
Im Jahr 2005 legten mehrere private belgische Pressezustellungsunternehmen auf der Grundlage der Fusionskontroll- und Beihilfevorschriften Beschwerde (8) gegen eine Pressezustellungsvereinbarung zwischen den belgischen Behörden und DPLP ein. Mit dieser Vereinbarung wurde DPLP mit der öffentliche Aufgabe der Pressezustellung in ganz Belgien betraut; darüber hinaus wurden die Preise für diesen Dienst festgelegt und die Ausgleichszahlung, auf die DPLP infolge der damit verbundenen zusätzlichen Kosten Anspruch hat. Die Beschwerde betraf in erster Linie die Preise der von DPLP angebotenen Dienste, die nach Auffassung der Beschwerdeführer so niedrig sind, dass damit jeglicher Wettbewerb ausgeschaltet wird.
(6)
Nachdem bei einer vorläufigen Prüfung festgestellt werden konnte, dass die zusätzlichen Nettokosten für diese öffentliche Dienstleistung nicht überkompensiert wurden, wiesen die Dienststellen der Kommission die Beschwerde in Bezug auf die Beihilfevorschriften zurück. Im Mai 2009 fochten die Beschwerdeführer die vorläufige Auffassung der Kommissionsdienststellen an, legten zusätzliche Informationen vor und forderten die Kommission auf, eine eingehende Untersuchung einzuleiten.
1.3. VIERTER „VERWALTUNGSVERTRAG“ (2005-2010)
(7)
Bei der Prüfung der Beschwerde aufgrund der gewährten Ausgleichszahlung für die Pressezustellung deckte die Kommission auf, dass Belgien 2005 mit DPLP einen nicht angemeldeten Verwaltungsvertrag („contrat de gestion“) geschlossen hatte, der die Zahlung eines Ausgleichs für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) vorsah. Aus diesem Grund eröffnete die Kommission im April 2007 von Amts wegen ein Verfahren (9) und sandte ein Auskunftsersuchen an Belgien.
(8)
Die belgischen Behörden antworteten im Dezember 2007, dass der Ausgleich für die DAWI keine staatliche Beihilfe sei, da jede der vier im Altmark-Urteil (10) genannten Voraussetzungen erfüllt sei. Darüber hinaus übermittelten sie Informationen zum vierten Verwaltungsvertrag und insbesondere zu dem bei der Berechnung der staatlichen Ausgleichszahlung eingesetzten Kostenrechnungssystem.
(9)
Die in dem von Amts wegen eröffneten Verfahren genannten Maßnahmen und die Beschwerden wurden in das am 23. Juli 2009 eröffnete förmliche Prüfverfahren C-20/09 aufgenommen.
1.4. ERÖFFNUNGSENTSCHEIDUNG
(10)
Angesichts der Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 23. Juli 2003 durch das Gericht und nach Prüfung der von den belgischen Behörden übermittelten Auskünfte zu den fraglichen Maßnahmen entschied die Kommission am 13. Juli 2009, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen (11).
(11)
Die Eröffnungsentscheidung der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme auf.
1.5. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR ERÖFFNUNGSENTSCHEIDUNG
(12)
Die belgischen Behörden übermittelten ihre Stellungnahmen am 13. August 2009 und ergänzten sie am 10. September 2009, 12. Oktober 2009, 23. April 2010, 26. April 2010, 19. Oktober 2010, 19. November 2010, 21. Dezember 2010, 18. Januar 2011, 17. Februar 2011, 2. März 2011, 29. März 2011, 11. April 2011, 10. Mai 2011, 27. Mai 2011, 14. Juni 2011, 10. August 2011, 26. August 2011, 7. Oktober 2011, 14. Dezember 2011, 19. Dezember 2011, 20. Dezember 2011 und 26. Dezember 2011 um weitere Stellungnahmen. Sie teilten mit, am 22. April 2009 ein Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts vom 10. Februar 2009 eingelegt zu haben, und machten nähere Angaben zum Ausgleich für öffentliche Dienstleistungen und zu weiteren Einzelmaßnahmen zugunsten von DPLP.
1.6. STELLUNGNAHMEN DRITTER ZUR ERÖFFNUNGSENTSCHEIDUNG UND ÄUßERUNGEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DIESEN STELLUNGNAHMEN
(13)
Die Deutsche Post AG und DHL International N.V./S.A. übermittelten ihre Stellungnahmen am 28. August 2009.
(14)
Die Vlaamse Federatie van Persverspreiders (flämischer Verband der Pressezustellungsunternehmen, nachstehend „VFP“ genannt) und Prodipresse (Fachverband der Pressezustellungsunternehmen) reichten ihre Stellungnahmen am 28. August 2009 ein.
(15)
Der Belgische Distributiedienst B.V.B.A (nachstehend „BD“ genannt, ein Wettbewerber von DPLP auf dem Markt für die Pressezustellung) legte seine Stellungnahmen am 28. August 2009 vor.
(16)
Die Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (belgischer Verband der Zeitungsverleger) übermittelte ihre Stellungnahmen ebenfalls am 28. August 2009.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
2.1. RECHTSFORM UND TÄTIGKEITEN VON DPLP
(17)
Die belgische Post war eine staatliche Behörde („Régie des postes“), bis sie 1992 in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen („entreprise publique autonome“) mit eigener Rechtspersönlichkeit umgewandelt wurde. Im Jahr 2000 wurde die Rechtsform in eine Aktiengesellschaft des öffentlichen Rechts („société anonyme de droit public“) geändert.
(18)
Im Jahr 2010 erwirtschaftete DPLP betriebliche Erträge in Höhe von 2 318 Mio. EUR und einen Betriebsgewinn von 319 Mio. EUR. Ende 2010 beschäftigte das Unternehmen 33 616 Mitarbeiter, während es 2002 noch 42 000 waren. Auf die Personalkosten entfallen insgesamt 65 % der Betriebskosten.
(19)
Eine Minderheitsbeteiligung von 50 % abzüglich eines Anteils hält der private Investor CVC Capital Partners. Mehrheitsaktionär ist der belgische Staat.
2.2. ZUSAMMENFASSUNG DER IN REDE STEHENDEN STAATLICHEN MAßNAHMEN
2.2.1. Öffentliche Aufgaben im Zeitraum 1992-2010
(20)
Mit dem Postgesetz (12) und vier Verwaltungsverträgen wurde DPLP im geprüften Zeitraum, d. h. von 1992 bis 2010, mit öffentlichen Aufgaben betraut.
2.2.1.1. In den Verwaltungsverträgen festgelegte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
(21)
In den Verwaltungsverträgen werden die Vorschriften und Ausführungsbestimmungen für die Aufgaben von DPLP im Rahmen ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die finanzielle Ausgleichsleistung des belgischen Staats festgelegt.
(22)
Seit ihrer Gründung im Jahr 1992 schloss DPLP mit dem belgischen Staat vier Verwaltungsverträge, die die folgenden Zeiträume abdeckten: (13)
1.
erster Vertrag: vom 14.9.1992 bis zum 31.12.1996;
2.
zweiter Vertrag: vom 1.1.1997 bis zum 23.9.2002;
3.
dritter Vertrag: vom 24.9.2002 bis zum 23.9.2005;
4.
vierter Vertrag: vom 24.9.2005 bis zum 23.9.2010; dieser Vertrag wurde bis zum Abschluss des neuen Vertrags verlängert.
(23)
Die Verwaltungsverträge enthalten eine Aufstellung der öffentlichen Aufgaben. Im aktuellen Verwaltungsvertrag sieht der belgische Staat die folgenden öffentlichen Aufgaben vor (14):
Postdienste
i)
Universalpostdienst
ii)
Zustellung von Tageszeitungen
iii)
Zustellung von Zeitschriften
iv)
Zustellung von Wahlunterlagen
v)
Sonderpreise für gemeinnützige Vereine
vi)
Beförderung portofreier Briefsendungen (Schreiben des Königshauses und andere spezielle Schreiben)
vii)
Internationale Postdienste
viii)
Internationaler Paketdienst
Finanzdienstleistungen
ix)
Entgegennahme von Bareinzahlungen auf Postgirokonten
x)
Ausstellung von Postanweisungen
xi)
Zahlung und Überbringung von Alters- und Hinterbliebenenrenten und Leistungen für Behinderte
xii)
Zahlung von Anwesenheitsvergütungen bei Wahlen
xiii)
Verbuchen der Bußgelder für Verkehrsordnungswidrigkeiten
xiv)
Leistungen im Zusammenhang mit Angelscheinen
Verkauf von Postwertzeichen
xv)
Verkauf von Postwertzeichen
Sonstige öffentliche Dienstleistungen
xvi)
Soziale Rolle des Briefträgers
xvii)
Geeignete Information der Öffentlichkeit
xviii)
Drucken und Zustellen von E-Mails
xix)
Zertifizierungsdienste
xx)
Leistungen im Auftrag der Rechnungsführer des Staates
xxi)
Verkauf von Steuer- und Bußgeldmarken
xxii)
Mitwirkung bei der Zustellung der Wahlscheinpakete
2.2.2. Geprüfte staatliche Maßnahmen
(24)
Von 1992 bis 2010 wurde DPLP in Form verschiedener Maßnahmen staatliche Unterstützung gewährt:
1.
Übernahme der Pensionen: Nach der Reformierung des Ruhegehaltssystems im Jahr 1997 befreite der Staat DPLP von Pensionsverpflichtungen in Höhe von 3,8 Mrd. EUR;
2.
jährlicher Ausgleich für die Kosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (15) in Höhe von insgesamt 5,2 Mrd. EUR im Zeitraum 1992-2010;
3.
Kapitalzuführungen: zwei im Jahr 1997 (62 Mio. EUR), eine 2003 (297,5 Mio. EUR) und eine 2006 (40 Mio. EUR);
4.
Steuerbefreiungen: Befreiung von der Körperschaftsteuer, von der Grundsteuer und von anderen indirekten und lokalen Steuern;
5.
Übertragung von Immobilien: 1992 wurden 63 Immobilien mit einem Wert von 112,2 Mio. EUR an DPLP übertragen;
6.
vom Staat 2004 geleistete Garantie für einen Kredit über 100 Mio. EUR gegen eine Prämie von 0,25 %.
2.2.2.1. Übernahme der Pensionen
(25)
Im Jahr 1992 wurde die Régie des postes per Gesetz in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen („entreprise publique autonome“, EPA) umgewandelt, das unter „De Post-La Poste“ firmierte. Als Rechtsnachfolger der Régie des postes übernahm DPLP deren Vermögenswerte und Personal. Damit war ein grundlegender Wandel des Geschäftsmodells verbunden.
1.
Denn im Gegensatz zur Régie des postes, die vom zuständigen Minister geführt wurde und diesem unterstand, wurde DPLP jetzt von ihrem Verwaltungsrat und ihrem Geschäftsführungsausschuss verwaltet, während die Regierung nur noch eine Aufsichtsbefugnis zur Gewährleistung der Beachtung des Rechts und des Verwaltungsvertrags hatte (16);
2.
DPLP war im Grunde für ihre ausgeglichene Finanzlage selbst verantwortlich, während der Jahreshaushalt der Régie des postes bislang vom zuständigen Minister aufgestellt und dem Parlament im Anhang zum Haushalt seines Ministeriums zur Billigung vorgelegt worden war.
(26)
So übernahm DPLP 1992 insgesamt 43 747 Beamte sowie den Rechtsschutz, den diese im Bereich der Arbeitsplatz-, Pensions- und Gehaltssicherheit genossen (Artikel 33 des Gesetzes vom 21. März 1991).
(27)
Im Jahr 2008 beschäftigte DPLP noch rund 23 500 statutarische Mitarbeiter (deren Status dem Beamtenstatus ähnlich war), die - wie weiter unten ausgeführt wird - fast zwei Drittel der Gesamtbeschäftigten ausmachten.
Tabelle 1
Beschäftigungsregelungen bei DPLP
(28)
In der Zeit von 1972 bis 1996 wurden die Pensionen nach einem umlagefinanzierten System gezahlt. Dabei erstattete DPLP dem Staat die Pensionen, die dieser an die pensionierten Beamten (17) für die Pensionsansprüche zahlte, die vor 1972 erworben wurden, als die belgische Post eine buchhalterisch eigenständige Körperschaft (Régie des postes) innerhalb des Staates wurde.
(29)
Bis zur Reform der Ruhegehälter im Jahr 1997 wurde dieses Finanzierungssystem nicht geändert. Mit dieser Reform wurde das Ruhegehaltssystem der ersten Säule für das statutarische Personal von DPLP an das der Privatwirtschaft angeglichen, so dass DPLP seit 1997 an das LSS (belgisches Landesamt für Soziale Sicherheit) Rentenversicherungsbeiträge in Höhe von 8,86 % des Gehalts abführen muss.
(30)
Gleichzeitig willigte der Staat ein, die aufgelaufenen Pensionsverpflichtungen von DPLP in Höhe von 3,8 Mrd. EUR zu übernehmen.
2.2.2.2. Jährlicher Ausgleich der Kosten für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen
(31)
Jeder Vertrag sah eine jährliche Ausgleichszahlung des Staates für die Erfüllung der im Vertrag festgelegten öffentlichen Aufgaben vor.
(32)
In den ersten drei Verträgen wurde der Ausgleich anhand des tatsächlichen Unterschiedsbetrags zwischen den Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Aufgaben festgelegt. Der vierte Verwaltungsvertrag sieht eine Ausgleichszahlung in fester Höhe vor, die anhand des erwarteten Unterschiedsbetrags zwischen den von DPLP getragenen Kosten und den Einnahmen der öffentlichen Dienstleistungen berechnet wird, jedoch nach oben hin begrenzt ist (18).
(33)
Gemäß dem derzeitigen Verwaltungsvertrag (19) hat DPLP für die folgenden öffentlichen Dienstleistungen Anspruch auf eine staatliche Ausgleichszahlung:
Postdienste
ii)
Zustellung von Tageszeitungen
iii)
Zustellung von Zeitschriften
iv)
Zustellung von Wahlunterlagen
v)
Sonderpreise für gemeinnützige Vereine
vi)
Beförderung portofreier Briefsendungen (Schreiben des Königshauses und andere spezielle Schreiben)
Finanzdienstleistungen
ix)
Entgegennahme von Bareinzahlungen auf Postgirokonten
x)
Ausstellung von Postanweisungen
xi)
Zahlung und Überbringung von Alters- und Hinterbliebenenrenten und Leistungen für Behinderte
xiii)
Verbuchen der Bußgelder für Verkehrsordnungswidrigkeiten
xiv)
Leistungen im Zusammenhang mit Angelscheinen
Verkauf von Postwertzeichen
xv)
Verkauf von Postwertzeichen
Sonstige gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
xvi)
Soziale Rolle des Briefträgers
xx)
Leistungen im Auftrag der Rechnungsführer des Staates
xxi)
Verkauf von Steuer- und Bußgeldmarken
(34)
Für den Universalpostdienst besteht gemäß den letzten drei Verwaltungsverträgen kein Ausgleichsanspruch (20). Auch wenn die Pressezustellung gemäß der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (21) generell ein Teil des Universaldienstes sein kann, wurden die besonderen Aufgaben (Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften), für die aufgrund der Verwaltungsverträge ein Ausgleichsanspruch besteht, von den belgischen Behörden anhand von Kriterien festgelegt, nach denen sie sich vom Universalpostdienst unterschieden. Diese Kriterien sind: 1) die Ziele der Aufgabe, die über die des Universaldienstes hinausgehen, 2) die besonderen Bedingungen, die in diesen Verträgen genannt werden, und 3) die besonderen Bestimmungen für die Preisgestaltung, die sich von denen für den Universaldienst unterscheiden.
(35)
Ziele der Aufgabe: Die belgischen Behörden halten eine flächendeckende Zustellung der Presse für besonders wichtig, um den Informationsstand und die Meinungsvielfalt zu erhöhen und die Beteiligung der Öffentlichkeit an der politischen Debatte zu fördern.
(36)
Im Vertrag werden besondere Ausführungsbestimmungen vorgegeben: Der besondere Dienst der Pressezustellung, mit dem DPLP beauftragt wird und für den ein Ausgleichsanspruch besteht, geht über den traditionellen Zustelldienst des Universaldienstes hinaus. Für die Pressezustellung gelten strenge Qualität- und Leistungsanforderungen, die die Uhrzeit der Zustellung (beispielsweise Zustellung vor 7.30 Uhr), die Häufigkeit, die Zustellungsoptionen für Verleger, die den Verlegern zugestandene Flexibilität hinsichtlich der Mengen und sogar die Kontinuität der Leistung betreffen (einschließlich einer strengen Definition der „höheren Gewalt“).
(37)
Besondere Preisgestaltung: Die Preise für die Aufgabe der Pressezustellung, die zu einem Ausgleich führen kann, werden im Rahmen von Drei-Parteien-Verhandlungen (belgischer Staat, DPLP und Pressesektor) festgelegt und müssen im Gegensatz zu den Preisen für den Universaldienst nicht von der Regulierungsbehörde genehmigt werden. Während sich die Preise für den Universaldienst an den Kosten orientieren, sind die Preise für die besondere Aufgabe der Pressezustellung, für die ein Ausgleichsanspruch besteht, deutlich niedriger, um so das Erreichen der angestrebten Ziele zu ermöglichen.
(38)
Für die in Erwägungsgrund 33 genannten Leistungen kann ein Ausgleich für öffentliche Dienstleistungen gewährt werden. Tatsächlich wurden für jedes Geschäftsjahr die folgenden Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen geleistet:
Erster Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Zweiter Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Dritter Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Vierter Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitalzuführungen
(39)
Kapitalzuführungen im Jahr 1997: DPLP erhielt zwei nicht angemeldete Kapitalzuführungen in Höhe von insgesamt 62 Mio. EUR. Die belgischen Behörden teilten jedoch später mit, diese Gelder seien in Wirklichkeit nachträgliche Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen gewesen, die nicht rechtzeitig an DPLP gezahlt worden seien.
(40)
Kapitalzuführungen im Jahr 2003: Die belgischen Behörden nahmen eine Kapitalzuführung zugunsten von DPLP in Höhe von 297,5 Mio. EUR vor. Ihrer Auffassung nach erfolgte diese Zuführung u Bedingungen, die für einen marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber annehmbar waren, weshalb die Kapitalzuführung keine staatliche Beihilfe darstelle.
(41)
Kapitalzuführungen im Jahr 2006: Die belgischen Behörden nahmen eine weitere Kapitalzuführung zugunsten von DPLP in Höhe von 40 Mio. EUR vor. Nach Auffassung der belgischen Behörden entsprach diese Kapitalzuführung dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers, da sie zu den gleichen Konditionen wie für private Kapitalgeber (Pari-Passu-Konditionen) erfolgt sei.
2.2.2.4. Steuerbefreiungen:
(42)
Bis zum 31. Dezember 2005 war DPLP von der Körperschaftsteuer befreit.
(43)
Im geprüften Zeitraum war DPLP von der Grundsteuer auf die im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben genutzten Gebäude befreit, was einem Vorteil von […] (23) bis […] EUR jährlich entspricht. Wenn diese Steuer abgeführt worden wäre, wären die Kosten der Produkte (öffentliche Dienstleistungen und kommerzielle Produkte), für die diese Gebäude genutzt wurden, verhältnismäßig höher gewesen.
(44)
Darüber hinaus ist DPLP von anderen indirekten und lokalen Steuern befreit. Die belgischen Behörden sind nicht in der Lage, den genauen Wert dieses Vorteils zu schätzen, geben jedoch an, dass diese Maßnahme in den Anwendungsbereich der De-Minimis-Regeln fällt.
(45)
Die Steuerbefreiungen stammen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des EG-Vertrags im Jahr 1958 und bestehen nach wie vor ohne wesentliche Änderungen. Während die Befreiung von der Körperschaftsteuer am 31. Dezember 2005 aufgehoben wurde, gelten die beiden anderen Maßnahmen weiterhin.
2.2.2.5. Übertragung von Immobilien
(46)
Im Jahr 1992 übertrug der belgische Staat 63 Immobilien ohne Gegenleistung an DPLP (24). DPLP nutzte die Gebäude bereits, obwohl sie Eigentum des Staates waren. Der Gesamtwert dieser Vermögensgegenstände wird auf 112,2 Mio. EUR (25) geschätzt. Diese Immobilien waren nicht identisch mit den ursprünglichen Vermögenswerten, die vom Staatsvermögen abgesondert wurden, als die belgische Post 1971 eine eigenständige staatliche Behörde (die „Régie des postes“) wurde, sondern wurden zusätzlich zu diesen übertragen. Rechtlich gesehen besaß die Régie des postes bereits die Vermögenswerte, die in ihrer Bilanz ausgewiesen waren. Mit den 1992 übertragenen zusätzlichen Immobilien sollte dagegen die Pensionslast ausgeglichen werden, die weiterhin auf DPLP lastete, als sie von einer Behörde in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen umgewandelt wurde.
(47)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass die Übertragung dieser Immobilien einzig im Rahmen einer Umstrukturierung der dem Staat gehörenden Vermögensgegenstände erfolgt sei und keinen Vorteil darstelle. Diese Gebäude seien von der belgischen Post bereits genutzt worden, bevor sie 1992 in DPLP umgewandelt wurde (und seien somit bereits von der Régie des postes genutzt worden).
2.2.2.6. Staatsgarantie:
(48)
DPLP wurde die Möglichkeit eingeräumt, für ihre Darlehen eine staatliche Garantie gegen Zahlung einer Prämie von 0,25 % zu beantragen.
(49)
Im geprüften Zeitraum wurde diese Garantie nur ein einziges Mal für ein Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) in Höhe von 100 Mio. EUR von in Anspruch genommen. Der am 22. Dezember 2004 unterzeichnete Vertrag zwischen DPLP und der EIB ermöglichte die Inanspruchnahme der Kreditfazilität bis zum 10. Juni 2008. DPLP nahm diese Fazilität in Anspruch und beantragte am 8. November 2007 einen Betrag in Höhe von 100 Mio. EUR, den sie tatsächlich am 5. Dezember 2007 erhielt. DPLP verpflichtete sich, das Darlehen in elf gleich hohen jährlichen Raten von ca. 9,09 Mio. EUR zurückzuzahlen. Die erste Rate ist am 5. Dezember 2012 zu zahlen, die letzte am 5. Dezember 2022. Die Zinsen sind vierteljährlich zu zahlen (5. Dezember, 5. März, 5. Juni, 5. September). Der Zinssatz wurde auf der Grundlage des 3-Monats-Euribor abzüglich von 37 Basispunkten festgelegt.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS IM JAHR 2009
(50)
Auf der Grundlage des Altmark-Urteils (26) vertrat die Kommission die Auffassung, dass die seit 1992 gezahlten Ausgleichsleistungen für öffentliche Dienstleistungen sowie die genannten Steuerbefreiungen, die Kapitalzuführungen, die Staatsgarantie und die Immobilienübertragungen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen können.
(51)
Staatliche Beihilfen, die in Ausgleichsleistungen für die mit Universaldienstverpflichtungen verbundenen Kosten bestehen, können nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie zur Erfüllung dieser Dienstleistungen erforderlich sind und den Handelsverkehr nicht in einem Ausmaß beeinträchtigen, das dem Interesse der Europäischen Union zuwiderläuft.
(52)
In ihrer Eröffnungsentscheidung von 2009 befasste sich die Kommission mit der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der DPLP zur Erfüllung ihrer Gemeinwohlverpflichtungen gewährten Beihilfemaßnahmen.
(53)
Nach Auffassung der Kommission sind bei der Berechnung der Überkompensation nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV alle mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbundenen Einnahmen und Kosten berücksichtigt worden, um sicherzustellen, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht überkompensiert wurden. Bei dieser Berechnung muss auch die Solidität der Kostenrechnungsmethode zur Allokation der Kosten auf die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse überprüft werden und müssen alle Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen und alle zusätzlich gewährten Beihilfen, gleich in welcher Form, berücksichtigt werden.
(54)
Im Hinblick auf die Finanzierung der Beamtenpensionen äußerte die Kommission Zweifel daran, dass DPLP nach der Entlastung von ihren Pensionsverpflichtungen bezüglich der Sozialversicherungsbeiträge in einer vergleichbaren Lage wie ihre Wettbewerber war.
(55)
Entsprechend dem Ansatz der Kommission in ihrer Entscheidung über die staatliche Finanzierung der Ruhegehälter für die bei der französischen Post beschäftigten Mitarbeiter (27) musste untersucht werden, ob diese Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar war. Dazu musste ermittelt werden, inwieweit die von DPLP nach der Entlastung von diesen Verpflichtungen abgeführten Sozialversicherungsbeiträge mit denen ihrer Wettbewerber vergleichbar waren.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
4.1. STELLUNGNAHMEN VON VFP UND PRODIPRESSE
(56)
VFP und Prodipresse übermittelten ihre Stellungnahmen zu dem von DPLP eingesetzten Pressezustellungssystem am 28. August 2009.
(57)
Entsprechend der von ihnen zuvor eingereichten Beschwerde betonten VFP und Prodipresse die Wettbewerbsverfälschungen aufgrund der niedrigen Preise von DPLP für die Pressezustellung, die jeden Wettbewerb auf dem Markt durch andere Unternehmen unterbinden würden.
(58)
Sie teilten mit, die Preise von DPLP seien bei Drei-Parteien-Verhandlungen zwischen DPLP, den Verlegern und dem Staat festgelegt worden. Die Verluste, die DPLP aufgrund dieser unter dem Marktpreis liegenden Preise entstehen, werden nach ihren Angaben vom Staat im Rahmen des Ausgleichs für DAWI kompensiert. Obwohl DPLP der direkte Empfänger dieser Beihilfe sei, profitierten indirekt auch die Zeitungsverleger davon.
(59)
Nach Auffassung von VFP und Prodipresse könnte DPLP für das Pressezustellungssystem überkompensiert werden und diese Überkompensation zur Finanzierung ihrer anderen Tätigkeiten nutzen.
4.2. STELLUNGNAHMEN DER ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
Die Association belge des éditeurs des journaux übermittelte ihre Stellungnahmen am 28. August 2009. Darin betonte sie, dass ein effizientes System für die flächendeckende Zustellung der Tageszeitungen in Belgien zu einheitlichen und angemessenen Preisen, durch das die Abonnenten ihre Tageszeitungen frühmorgens erhalten, für die Demokratie und Gleichbehandlung sehr wichtig sei.
4.3. STELLUNGNAHMEN DER DEUTSCHEN POST AG UND VON DHL INTERNATIONAL
(61)
Die Deutsche Post AG und DHL International übermittelten ihre Stellungnahmen am 28. August 2009. Sie wiesen nachdrücklich darauf hin, dass die Übernahme der DPLP obliegenden Pensionsverpflichtungen geprüft werden und insbesondere die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit der bisherigen Beschlusspraxis sichergestellt werden müsse. Darüber hinaus müssten die Vereinbarkeit der Kapitalzuführungen mit dem Binnenmarkt, die Vereinbarkeit der Kostenallokation mit dem Urteil Chronopost und schließlich die Immobilienübertragungen geprüft werden.
4.4. STELLUNGNAHMEN DES BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Der Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (nachstehend „BD“ genannt), der zur Gruppe TNT gehört, übermittelte seine Stellungnahmen am 28. August 2009. BD ist ein Wettbewerber von DPLP auf dem Markt für die Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften, insbesondere über ihre für die Zustellung von Presseerzeugnissen zuständige Tochtergesellschaft Deltamedia. Gemäß der zuvor eingereichten Beschwerde betonte BD, dass die Preise von DPLP für die Zustellung von Tageszeitungen nicht kostendeckend seien. Die DPLP entstehenden Verluste würden über staatliche Subventionen finanziert. Aufgrund der niedrigen Preise sei ein Wettbewerb mit DPLP schwierig.
(63)
Nach Angaben von BD hat DPLP gegen die Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (28) sowie gegen Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG verstoßen. BD befasste sich auch mit dem Vorliegen einer Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV und mit der Vereinbarkeit des Ausgleichs für die mit den DAWI verbundenen Kosten auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV.
(64)
BD fragte sich, ob die Zustellung von Tageszeitungen als DAWI angesehen werden könne, da diese Tätigkeit in den meisten Mitgliedstaaten ohne Einbeziehung des Postunternehmens für den Wettbewerb geöffnet sei.
(65)
BD zweifelte auch, ob eine Subvention, die ausschließlich dem Postunternehmen vorbehalten sei, das am besten geeignete Mittel zur Förderung der Verbreitung von Tageszeitungen sei. Beihilfen für die Verleger, die sich dann die Zustelldienste auf dem freien Markt beschaffen könnten, würden dagegen Wettbewerb unter mehreren Anbietern ermöglichen.
(66)
Selbst wenn die Aufgabe der Zustellung der Tageszeitungen, mit der DPLP betraut sei, gebilligt werden sollte, stellt sich die BD die Frage nach der Notwendigkeit der Kosten. Ihrer Ansicht nach bestreitet DPLP wesentlich höhere Kosten als die anderen Unternehmer, was die notwendigen Subventionen weiter in die Höhe treibe. Insofern seien die Beihilfen weder verhältnismäßig noch gerechtfertigt.
(67)
Schließlich vertritt BD die Auffassung, dass die vom Staat übernommenen Kosten von DPLP Investitionskosten beinhalten könnten, die zur Erfüllung der DAWI nicht erforderlich seien, da DPLP die errichteten Infrastrukturen für andere Dienste genutzt haben könnte. Auch könnten Werbekampagnen für kommerzielle Produkte mit den staatlichen Subventionen finanziert worden sein.
5. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN
5.1. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR ÜBERNAHME DER PENSIONEN
(68)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass die Übernahme der Pensionsverpflichtungen gemäß dem Ansatz im Urteil Combus (29) keine staatliche Beihilfe sei, da die belgische Post von einer außergewöhnlichen Belastung und nicht von normalen Belastungen eines Unternehmens entlastet worden sei.
(69)
Eine solche außergewöhnliche Belastung beruhe auf den höheren Gehaltskosten für das statutarische Personal und der eingeschränkten betrieblichen Flexibilität, die DPLP daran hindern würden, den Beamtenanteil ihrer Mitarbeiter so weit zu senken, wie sie dies gern tun würde.
(70)
Die belgischen Behörden nennen drei Ursachen für die eingeschränkte Flexibilität:
1.
die Arbeitsplatzgarantie der Beamten;
2.
die fehlende interne Mobilität;
3.
der nicht bestehende Zugang zu vorübergehenden Entlassungen.
(71)
Arbeitsplatzgarantie der Beamten: DPLP macht geltend, dass das statutarische Personal de facto unbefristet angestellt ist. DPLP ist außer bei schwer wiegenden Gründen oder wiederkehrend ungenügenden Leistungen nicht in der Lage, die Verträge ihres statutarischen Personals zu kündigen. Selbst in einem solchen Fall unterliegt das Entlassungsverfahren besonders umfassenden Anforderungen.
(72)
Zudem hat sich der Conseil d’État (die für das statutarische Personal zuständige Verwaltungsgerichtsbarkeit, während für die Privatangestellten die Arbeitsgerichte zuständig sind) geneigt gezeigt, das statutarische Personal zu begünstigen, indem er strenge Regeln für den Nachweis eines „triftigen Grundes“ aufstellte. Infolgedessen ist DPLP nicht in der Lage, ihr statutarisches Personal einzeln oder kollektiv aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen zu entlassen.
(73)
Die Kündigung eines Arbeitsvertrags stellt daher kein betriebswirtschaftliches Instrument dar, mit dem die Personalzusammensetzung entsprechend den tatsächlichen betrieblichen Erfordernissen gestaltet werden kann. Dadurch, dass betriebsbedingte Entlassungen nicht möglich sind, werden zudem die Möglichkeiten, über die DPLP zur Lösung von Problemen wie der ungenügenden Mobilität oder der über dem marktüblichen Niveau liegenden Gehälter und Arbeitgeberleistungen für das statutarische Personal verfügt, erheblich eingeschränkt. Darüber hinaus ist das statutarische Personal nicht berechtigt, eine automatische Versetzung in den öffentlichen Dienst zu beantragen, und kann DPLP eine solche Versetzung auch nicht vorschreiben.
(74)
Die Möglichkeiten zum Abbau des statutarischen Personals beschränken sich daher im Wesentlichen auf die wenigen Fälle des freiwilligen Ausscheidens und auf natürliche Abgänge.
(75)
Fehlende interne Mobilität: Abgesehen davon, dass DPLP das statutarische Personal in Bereichen mit rückläufiger Nachfrage nicht abbauen kann, gelten für die bedarfsgerechte interne Umverteilung des statutarischen Personals strenge Rahmenbedingungen.
(76)
Faktoren wie die Zugehörigkeit zu einer Sprachgemeinschaft, die Qualifikationen, das Dienstalter und die Gliederung nach Aufgabenbereichen führen dazu, dass es DPLP nahezu unmöglich ist, Mitarbeiter, die in Bereichen mit rückläufigem Personalbedarf wie beispielsweise dem klassischen Briefdienst tätig sind, in andere Bereiche zu versetzen, die beispielsweise aufgrund von Pensionierungen oder steigender Nachfrage unterbesetzt sind.
(77)
Mit anderen Worten ist es DPLP aufgrund des starren „Statuts“ kaum möglich, statutarisches Personal bedarfsgerecht umzuverteilen oder ein Missverhältnis zwischen über- und unterbesetzten Bereichen auszugleichen. Paradoxerweise muss DPLP zur Deckung des Personalbedarfs in unterbesetzten Bereichen Zeitarbeitskräfte oder privatrechtlich Beschäftigte einstellen und gleichzeitig das überzählige statutarische Personal in den überbesetzten Bereichen weiterbeschäftigen.
(78)
Kein Zugang zu vorübergehenden Entlassungen: DPLP kann ihr statutarisches Personal nicht wie privatwirtschaftliche Unternehmen bei einem erheblichen Arbeitsausfall vorübergehend entlassen.
(79)
Höhere Gehaltskosten: Als die Régie des postes 1992 ein eigenständiges öffentliches Unternehmen wurde und in DPLP umbenannt wurde, bezog das statutarische Personal deutlich höhere Gehälter und Arbeitgeberleistungen als die privatrechtlich Beschäftigten der Privatwirtschaft. Seit 1992 haben die an das Dienstalter gekoppelten automatischen Gehaltssteigerungen und die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften dazu beitragen, dass die Gehälter und Arbeitgeberleistungen auf diesem vergleichsweise höheren Niveau geblieben sind.
(80)
Das statutarische Personal bezieht nicht nur höhere Gehälter und Arbeitgeberleistungen als die Privatangestellten, sondern erhält zudem 4 bis 11 bezahlte Urlaubstage mehr (30), was die Kosten von DPLP weiter erhöht. Aufgrund dieser Merkmale des statutarischen Personals ist es für DPLP schwierig, die Lohnstückkosten, die deutlich über denen der privatrechtlich Beschäftigten der Privatwirtschaft liegen, zu senken.
(81)
Seit der Übernahme des statutarischen Personals der Régie des postes im Jahr 1992 haben die Führungskräfte von DPLP erkannt, dass dieses Personal aufgrund seiner höheren Gehaltskosten und der betrieblichen Unflexibilität ein strukturelles Handicap darstellte, das mit zunehmender Liberalisierung des Postmarktes immer schwerer wog. Deshalb stellte DPLP von 1998 an keine statutarischen Mitarbeiter mehr ein. Die natürliche Fluktuation, im Wesentlichen durch Pensionierungen, führte absolut gesehen zu einer Verringerung der Mitarbeiterzahl auf 23 538 im Jahr 2008.
(82)
Da der Abbau des statutarischen Personals angesichts der aktuellen Alterspyramide hauptsächlich von natürlichen Abgängen abhängig ist, schritt er nur langsam voran, was bis 2030, somit lange nach der vollständigen Liberalisierung des Postmarktes, so bleiben dürfte, wie die folgende Tabelle zeigt.
Tabelle 2
Entwicklung des statutarischen Personals von DPLP
(83)
Nach Auffassung der belgischen Behörden stellt das statutarische Personal von DPLP ein ernsthafte Benachteiligung auf operativer und Kostenebene gegenüber privaten Unternehmen dar und hat der Staat DPLP von einer außergewöhnlichen Belastung entlastet hat, die ihre Wettwerber nicht tragen.
(84)
Sie behaupten, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt und dass daher der Ansatz der Kommission in der Eröffnungsentscheidung in Analogie zu den früheren Fällen im Zusammenhang mit Ruhegehaltssystemen (EDF (31), La Poste (Frankreich) (32), Royal Mail (33)) im Fall von DPLP nicht erforderlich ist.
(85)
Die belgischen Behörden machen allerdings geltend, dass die mögliche Anwendung einer solchen Methode auf DPLP zu der Feststellung führen würde, dass der prozentuale Anteil der Sozialversicherungskosten an den Gehaltskosten, den DPLP trägt, genauso hoch wie der ihrer Wettbewerbern ist.
5.2. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUM JÄHRLICHEN AUSGLEICH DER KOSTEN FÜR DIE ERBRINGUNG ÖFFENTLICHER DIENSTLEISTUNGEN
(86)
Die belgischen Behörden übermittelten die Buchhaltungsdaten (34) von DPLP und legten die von DPLP angewandten Kostenrechnungsgrundsätze dar.
(87)
Zum Ersten bringen sie vor, dass der jährlich gezahlte Ausgleich für die Erbringung öffentliche Dienstleistungen keine Beihilfe darstelle, da er die Kriterien des Altmark-Urteils erfülle.
(88)
Zum Zweiten machen Sie geltend, dass der Ausgleich für öffentliche Dienstleitungen, falls er eine Beihilfe darstellen sollte, mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, da die Nettokosten, die DPLP im Rahmen der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben bestritten habe, nicht überkompensiert worden seinen. Aus den von den belgischen Behörden vorgelegten Berechnungen geht nach ihren Angaben eine Unterkompensation der von DPLP getragenen Kosten hervor.
(89)
Schließlich weisen die belgischen Behörden darauf hin, dass es sich bei einigen Maßnahmen um bestehende Beihilfen handelt. Hierzu wird auf den Abschnitt zu den bestehenden Beihilfen verwiesen (Erwägungsgründe 224 ff.).
5.3. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DEN KAPITALZUFÜHRUNGEN
5.3.1. Kapitalzuführungen im Jahr 1997
(90)
In einem Schreiben an die Kommission vom 12. August 2009 teilten die belgischen Behörden mit, dass die 1997 vorgenommenen Kapitalzuführungen in Höhe von insgesamt 62 Mio. EUR als nachträglicher Ausgleich für Gemeinwohlverpflichtungen angesehen werden müssten.
5.3.2. Kapitalzuführungen in den Jahren 2003 und 2006
(91)
Nach Angaben der belgischen Behörden beruhten die beiden Kapitalerhöhungen von 2003 und 2006 auf einem Strategieplan (35), mit dem letztendlich das Ziel verfolgt worden sei, die Wettbewerbsfähigkeit und Rentabilität vor dem Hintergrund der fortschreitenden Liberalisierung des Postmarktes zu verbessern.
(92)
Mit diesem Strategieplan seien im Wesentlichen zwei Ziele verfolgt worden:
1.
Erhöhen der Produktivität zur Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit und Rentabilität in einem zunehmend liberalisierten Marktumfeld;
2.
Weiterentwickeln von DPLP unter marktwirtschaftlichen Aspekten durch Öffnen des Kapitals für private Investoren, d. h. Erreichen und Aufrechterhalten eines Renditeniveaus, welches das Unternehmen für private Kapitalgeber attraktiv macht, und Freisetzen des Rentabilitätspotenzials des Unternehmens.
(93)
Kapitalzuführungen im Jahr 2003: Nach Angaben der belgischen Behörden sollte mit der 2003 durchgeführten Kapitalerhöhung das Eigenkapital von DPLP gestärkt werden angesichts der hohen finanziellen Verpflichtungen, die das Unternehmen insbesondere zur Errichtung von vier neuen Postsortierzentren und zur Modernisierung eines bestehenden Sortierzentrums sowie zur Optimierung der Zustellgänge und der Automatisierungstechnik eingegangen war.
(94)
Die belgischen Behörden machen weiter geltend, dass mit den zugeführten Mitteln auch Personalausgaben gedeckt werden sollten, die auf der Verringerung der Mitarbeiterzahl über eine Vorruhestandsregelung sowie auf der Arbeitszeitverkürzung und der gestiegenen Gehälter der neu eingestellten Mitarbeiter beruht hätten.
(95)
Diese Maßnahmen hätten eine hinreichende Gewähr für eine erhöhte Rentabilität im Zeitraum 2003-2007 geboten, die den Erwartungen der privaten Kapitalgeber gerecht worden sei. Bei der Entscheidung über die Kapitalzuführung habe sich der belgische Staat, der 2003 Alleinaktionär von DPLP war, gemäß dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers von Rentabilitätsprognosen leiten lassen.
(96)
Am 5. August 2009 machten die belgischen Behörden zudem geltend, dass die Rentabilitätsprognosen zeigen würden, dass die Kapitalzuführung zu Bedingungen erfolgt sei, die mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers vereinbar seien, da die erwartete Rendite über dem gelegen habe, was ein privater Kapitalgeber verlangt hätte. Diese Aussichten seien nicht unrealistisch gewesen, da die zwischen 2003 und 2008 verzeichnete Rendite deutlich über der erwarteten Rendite lag.
(97)
Die belgischen Behörden gaben an, dass die Kapitalzuführung von 2003 in keinem Zusammenhang mit der Abschreibung der Forderungen gegenüber dem Staat in den Büchern von DPLP im Jahr 2005 gestanden habe. Diese zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommene Abschreibung sei ein normaler buchhalterischer Vorgang gewesen, da der Staat deutlich gemacht habe, dass diese Forderungen von DPLP nicht beglichen würden. Die im Rahmen der Bilanzbereinigung von 2005 abgeschriebenen endgültigen Beträge würden von denen der Kapitalzuführung von 2003 und von den Ende 2002 aufgelaufenen Verlusten abweichen.
(98)
Kapitalzuführung von 2006: Die belgischen Behörden machen geltend, dass diese Zuführung dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers entsprochen habe, da sie zu den gleichen Bedingungen (Pari-Passu-Konditionen) erfolgt sei, die für einen privaten Kapitalgeber, und zwar Post Invest Europe SA, der 300 Mio. EUR investiert hat, gegolten hätten. Der Staat und der private Kapitalgeber zeichneten junge Aktien, wobei der neue Kapitalgeber 50 % der Aktien abzüglich einer erhielt und der Staat 50 % der Aktien zuzüglich einer behielt (36).
(99)
Zur Ermittlung des Preises der begebenen jungen Aktien schätzte die Investitionsbank, an die sich die belgischen Behörden wandten, den Gesamtwert von DPLP auf […] bis […] EUR. Der Staat berücksichtigte letztendlich den Wert von […] EUR für das gesamte Unternehmen vor den Kapitalzuführungen. Die belgischen Behörden räumen ein, dass die späteren Ergebnisse von DPLP die bei der Bewertung aufgestellten Annahmen überschritten.
(100)
Durch die Umsetzung des Strategieplans konnte DPLP nach Angaben der belgischen Behörden zu einem der effizientesten Unternehmen Europas gemacht werden. DPLP habe ganz wesentliche Rentabilitäts-, Effizienz- (37) und Qualitätsfortschritte erzielt und gleichzeitig den Endkundenpreis auf einem angemessenen Niveau halten können.
5.4. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DEN STEUERBEFREIUNGEN
(101)
In ihrer Erklärung vom 12. August 2009 räumen die belgischen Behörden ein, dass DPLP bis zum 27. Dezember 2005 nicht körperschaftsteuerpflichtig war, aber die Gewinne versteuern musste (d. h. der Steuer für juristische Personen unterlag). Sie machen dennoch geltend, dass DPLP von dieser steuerlichen Regelung im Zeitraum 2003-2005 nicht profitiert habe, denn wenn das Unternehmen körperschaftsteuerpflichtig gewesen wäre, hätte es Verluste aus Vorjahren vortragen können und dadurch in diesem Zeitraum keine Körperschaftsteuer zahlen müssen.
(102)
Sie bringen weiterhin vor, dass DPLP im Zeitraum 2003-2005 auf ihre Gewinne 2 Mio. EUR an Steuern habe abführen müssen.
(103)
Vom Geschäftsjahr 2006 an habe DPLP Körperschaftsteuer zahlen müssen, ohne Verluste aus Vorjahren vortragen zu können. Die belgischen Behörden schätzen die bis zu diesem Zeitpunkt entgangene Steuergutschrift auf 51,87 Mio. EUR.
(104)
Sie folgern daraus, dass DPLP aus der Befreiung von der Körperschaftsteuer vor 2006 kein Nettovorteil erwachsen sei.
(105)
Die belgischen Behörden führen aus, dass DPLP von der Grundsteuer auf die Einnahmen aus den Liegenschaften, die zur Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge genutzt werden, befreit ist.
(106)
Sie schätzten den Nettovorteil für DPLP, der ihrer Auffassung nach nur einen geringen Anteil der Mehrkosten darstellt, die DPLP aufgrund der Verpflichtung tragen müsse, ein flächendeckendes Postnetz mit einer klar vorgegebenen Dichte zu unterhalten, für das sie keinen anderen Ausgleich erhalte.
(107)
Die belgischen Behörden erläutern, dass DPLP von bestimmten indirekten und lokalen Steuern befreit ist. Sie machen geltend, dass die Nettoauswirkungen dieser Befreiungen unter die De-Minimis-Regeln fallen.
5.5. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR ÜBERTRAGUNG VON IMMOBILIEN
(108)
In ihrer Erklärung vom 12. August 2009 bestätigten die belgischen Behörden, dass bei der Umwandlung in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen eine bestimmte Zahl von Immobilien an DPLP übertragen wurde. Diese Gebäude seien von DPLP bereits seit 1971 genutzt worden und zur Erfüllung ihrer Postdienstaufgaben erforderlich.
(109)
Die belgischen Behörden machen gelten, dass DPLP durch die Übertragung dieser Immobilien kein Vorteil entstanden sei, da sie bereits im Rahmen ihrer öffentlichen Aufgaben genutzt worden seien. Es habe sich mit anderen Worten nur um eine Umstrukturierung öffentlicher Güter gehandelt.
5.6. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR STAATLICHEN DARLEHENSGARANTIE
(110)
In ihrer Erklärung vom 12. August 2009 machen die belgischen Behörden geltend, dass DPLP nicht automatisch über eine Garantie des Staates für ihre Darlehen verfüge. Sollte DPLP eine solche Bürgschaft anfordern, müsste sie die Genehmigung der belgischen Behörden erhalten und eine jährliche Prämie von 0,25 % an die Staatskasse zahlen.
(111)
Im geprüften Zeitraum nahm DPLP nur ein einziges Mal eine staatliche Garantie in Anspruch.
(112)
Die belgischen Behörden halten eine Prämie von 0,25 % angesichts der finanziellen Lage von DPLP und der geringen Ausfallwahrscheinlichkeit für angemessen. Die marktüblichen Zinssätze für ein solches Darlehen wären nach Ansicht der belgischen Behörden ohne Staatsbürgschaft um bis zu 40 Basispunkte höher gewesen.
5.7. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DEN STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(113)
In ihrer Erklärung vom 12. Oktober 2009 machen die belgischen Behörden geltend, dass nur die Erklärungen von BD und FVP/Prodipresse maßgebliche Informationen enthalten würden. Diese beträfen insbesondere die Frühzustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften.
(114)
Die belgischen Behörden bringen vor, dass die Beauftragung mit der Erbringung nichtreservierter Postdienste (wie der Pressezustellung) entgegen den Behauptungen von BD nicht in den Anwendungsbereich der Unionsvorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge (Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (38)) falle.
(115)
Sie machen ferner geltend, dass die Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften, die eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstelle, nicht gegen die EU-Bestimmungen zur Liberalisierung des Postmarktes verstoße.
(116)
Die belgischen Behörden teilen zudem mit, dass diese Beauftragung auf keiner willkürlichen Entscheidung beruhe. Ihrer Auffassung nach ist DPLP das einzige Unternehmen, das die für einen Anbieter dieser Art von Dienstleistungen geltenden Bedingungen und Pflichten erfüllt.
(117)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass DPLP im Zeitraum 2002-2007 entgegen den Behauptungen von BD keine Überkompensation für die mit der Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften zusammenhängenden Kosten erhalten habe.
(118)
Sie schließen sich dem Standpunkt von FVP/Prodipresse nicht an, DPLP habe ihre Investitionen und Mehrkosten für den Ausbau der Frühzustellung von 82 % auf flächendeckende 100 % aufgebläht. Da die 18 % in erster Linie abgelegene Regionen beträfen, seien die Personalaufwendungen von DPLP überproportional gestiegen und habe DPLP Transportfahrzeuge für weite Entfernungen anschaffen müssen, die durch hohe Abschreibungen gekennzeichnet seien.
(119)
Schließlich machen die belgischen Behörden geltend, dass die Kosten der Werbekampagne bei der Berechnung des Ausgleichs, den DPLP für die Frühzustellung der Presse vom Staat erhalte, nicht berücksichtigt worden seien.
(120)
BD führt an, dass DPLP offenkundig nicht kosteneffizient arbeitet. Die belgischen Behörden bestreiten dieses Vorbringen und betonen, dass damit den hohen Mehrkosten für die Frühzustellung der Presse nicht in vollem Umfang Rechnung getragen werde und die erheblichen Anstrengungen von DPLP zur Kostensenkung und Produktivitätssteigerung außer Acht gelassen würden.
(121)
Nach Angaben von BD liegen die Kosten von Deltamedia unter denen von DPLP. Den belgischen Behörden zufolge ist dies auf folgende Faktoren zurückzuführen:
a)
Deltamedia biete keine flächendeckende Zustellung an;
b)
Deltamedia arbeite mit selbständigen Zustellern;
c)
Deltamedia biete eine vereinfachte Dienstleistung an, da das Unternehmen nur mit wenigen, einer einzigen Verlagsgruppe angehörenden Verlegern arbeite;
d)
die Verleger würden die Tageszeitungen direkt an die Zustellpunkte liefern.
5.8. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR BESTEHENDEN BEIHILFE
(122)
In ihrer Erklärung vom 21. Dezember 2010 weisen die belgischen Behörden darauf hin, dass es sich bei einigen der geprüften Maßnahmen um bestehende Beihilfen handelt.
(123)
Zum Ersten machen die belgischen Behörden geltend, dass die Steuerbefreiungen DPLP vor dem Beitritt Belgiens zur Europäischen Union gewährt worden seien und infolgedessen bestehende Beihilfen darstellen würden.
(124)
Zum Zweiten bringen die belgischen Behörden vor, dass die an DPLP gezahlte jährliche Subvention aus der Zeit vor 1999 stamme, d. h. vor der Liberalisierung des Postmarktes, und daher eine bestehende Beihilfe darstelle. Auch die vor 1999 getätigten Kapitalzuführungen dürften, falls es sich um staatliche Beihilfen handeln sollte, nicht als bestehende Beihilfen angesehen werden.
(125)
Zum Dritten behaupten die belgischen Behörden, dass alle vor dem 13. Juli 1999 (d. h. zehn Jahre vor der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens im vorliegenden Fall) angenommenen Maßnahmen aufgrund der Verjährungsfrist von zehn Jahren bestehende Beihilfen darstellen würden, da die Nichterklärung durch das GeI auch zur Nichterklärung aller früheren Prüfungshandlungen der Kommission geführt habe. Sie bringen vor, dass die Kommission ihre erste Prüfungshandlung im Dezember 2002 unternommen habe und daher Maßnahmen aus der Zeit vor Dezember 1992 nicht in die Prüfung einbezogen werden dürften. Dies betreffe die Übertragung von Immobilien und die erste jährliche Subventionszahlung von 1992.
6. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
6.1. VORBEMERKUNGEN ZUM KOSTENRECHNUNGSSYSTEM VON DPLP
(126)
Nach Artikel 14 der Richtlinie 97/67/EG, geändert durch die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes der Postdienste (39) (dritte Postrichtlinie), müssen die Postunternehmen in ihren internen Kostenrechnungssystemen getrennte Konten führen, um eindeutig zwischen allen Diensten und Produkten, die Teil des Universaldienstes sind, und jenen, bei denen dies nicht der Fall ist, zu unterscheiden. In diesem Kostenrechnungssystem müssen Kosten, die sich den Produkten unmittelbar zuordnen lassen, direkt zugerechnet werden und gemeinsame Kosten direkt oder indirekt zugeordnet werden; gemeinsame Kosten, die sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, notwendig sind, werden angemessen aufgeteilt. Das Kostenrechnungssystem von DPLP besteht in einer leistungsorientierten Kostenallokation (ABC, activity based costing), bei der alle Betriebskosten bis hin zur Ebene des Ergebnisses vor Zinsen und Steuern (EBIT) nach dem Vollkostenansatz (FDC, fully distributed costs) auf die einzelnen Produkte umgelegt werden. Im Kostenrechnungssystem werden alle Betriebskosten und Kosten der organisatorischen Einheiten von DPLP erfasst. Im Jahr 2009 entfielen […] % des Umsatzes von DPLP auf die kommerziellen Produkte, […] % dagegen auf die mit öffentlichen Dienstleistungen zusammenhängenden Produkte.
(127)
Die Kostenrechnungsmethode umfasst drei Ebenen: Ressourcen, Leistungen und Produkte. Ziel ist es, den jedem Produkt zuzuordnenden Anteil an den Kosten zu ermitteln.
(128)
Die Kosten werden in 398 verschiedene Kostenarten und 3 954 Verantwortungszentren unterteilt. Zu buchhalterischen Zwecken werden diese zu 34 Ressourcenpools und 108 Codegruppen zusammengefasst. Es gibt 986 verschiedene Leistungen.
(129)
Die Kosten der Ressourcen werden den Leistungen anhand ihrer Art zugeordnet: die „direkten Ressourcen“ werden direkt einer speziellen Leistung zugeordnet, während die „indirekten Ressourcen“ zu mehreren Leistungen beitragen und anhand eines Schlüssels zugeordnet werden, der den Grad der Inanspruchnahme der jeweiligen Ressource durch jede Leistung zum Ausdruck bringt. Der Gesamtbeitrag zur Leistung beinhaltet schließlich auch die Gemeinkosten, die sich keinen bestimmten Leistungen zuordnen lassen und daher nach der Kostenaufschlagsmethode (cost plus method) in gleicher Höhe auf alle Produkte umgelegt werden.
(130)
Die 986 verschiedenen Leistungen bilden die Bestandteile der Wertschöpfungskette jedes Produkts. Ein Teil der mit einer bestimmten Leistung verbundenen Kosten wird den Produkten in Abhängigkeit von der Inanspruchnahme der jeweiligen Leistungen für ein Produkt zugeordnet. Kosten von nicht operativen Leistungen werden zunächst den operativen Tätigkeiten zugeordnet, die direkt zu den Produkten beitragen.
(131)
Im letzten Schritt des Verfahrens werden die Kosten der Leistungen schließlich nach einem im Allgemeinen volumenbasierten Schlüssel auf die einzelnen Produkte umgelegt. Mit anderen Worten tragen alle Produkte, die eine Leistung in Anspruch nehmen, einen Anteil der Leistungskosten im Verhältnis zur Inanspruchnahme dieser Leistung.
(132)
Nach Auffassung der Kommission ist das derzeit von DPLP eingesetzte Kostenrechnungssystem zufriedenstellend, da alle Kosten ordnungsgemäß und hinreichend adäquat umgelegt werden. Die Kommission stellt jedoch fest, dass DPLP diese Methode schrittweise eingeführt hat, so dass anzunehmen ist, dass die Buchhaltungsdaten für den Beginn des geprüften Zeitraums, auch wenn sie insgesamt verlässlich sind, nicht ebenso fundiert und differenziert wie die Daten des aktuellen Buchhaltungssystems sind.
(133)
Im März 2011 legten die belgischen Behörden der Kommission eine rückwirkende Änderung der Kostenrechnungsmethode von DPLP im Hinblick auf eine Reallokation bestimmter Kosten auf kommerzielle Leistungen und öffentliche Dienstleistungen vor. Die von den belgischen Behörden geplante Änderung betrifft den letzten Schritt der Kostenallokation, bei dem die Kosten im Verhältnis zum Umfang der Inanspruchnahme jeder Leistung den Produkten zugerechnet werden.
(134)
Mit dieser Änderung wird die von DPLP bislang verwendete Methode zur Allokation der Betriebskosten zu den Produkten geändert. Dabei würden bestimmte, mit kommerziellen Produkten verbundene Kosten in den Bereich der öffentlichen Dienstleistungen verschoben und dadurch die Kostenbasis der öffentlichen Dienstleitungen verbreitert. Den öffentlichen Dienstleistungen würden dadurch pro Jahr durchschnittlich […] EUR an Kosten zugerechnet, die derzeit kommerziellen Produkten zugeordnet sind. Die anderen Teile der Kostenrechnungsmethode würden nicht geändert.
(135)
Die belgischen Behörden teilen mit, dass die Kosten bestimmter Leistungen naturgemäß auf eine bestimmte Höhe festgelegt werden, die anhand ihrer Notwendigkeit für öffentliche Dienstleistungen bestimmt wird. Mit anderen Worten würden sich die Kosten dieser für öffentliche Dienstleistungen in Anspruch genommenen Leistungen auch dann gleich bleiben, wenn diese Leistungen nicht für kommerzielle Produkte in Anspruch genommen werden. Solange ein kommerzielles Produkt die betreffende Leistung nicht veranlasst hat, müsste es die mit dieser Leistung verbundenen Kosten selbst dann nicht tragen, wenn die Leistung in Anspruch genommen wurde.
(136)
Obwohl die belgischen Behörden geltend machen, dass die geänderte Methode mit der Richtlinie 97/67/EG, dem Urteil Chronopost (40) und dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (41) (nachstehend „DAWI-Gemeinschaftsrahmen“ genannt), im Einklang stehe, da den Produkten die direkt zurechenbaren Kosten und ein Teil der gemeinsamen Kosten zugeordnet würden und diese Methode die tatsächlichen Kosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen besser widerspiegle, vertritt die Kommission die Auffassung, dass diese neue Vorbringen aus formalen, wirtschaftlichen und rechtlichen Gründen nicht berücksichtigt werden kann.
(137)
Aus formaler Sicht wird die vorgeschlagene Methode in der unternehmensinternen Buchhaltung von DPLP gegenwärtig nicht eingesetzt; sie besteht vielmehr in einer nachträglichen Änderung von Vergangenheitsdaten. Die geänderte Methode wurde von der Regulierungsbehörde nicht als Grundlage für die Preisgestaltung genehmigt und wird vom Staat nicht zur Berechnung des Ausgleichs für DAWI verwendet. Die geänderte Methode scheint reine Theorie und einzig für die Zwecke dieses Beihilfeverfahren ausgearbeitet worden zu sein. Aus wirtschaftlicher Sicht ist nicht anzunehmen, dass bei der Festsetzung des internen Verrechnungspreises kein Anteil der Kosten der genutzten Ressourcen den kommerziellen Produkten zuzurechnen ist (nach dieser Methode würden beispielsweise die kommerziellen Produkte nicht zu den Kosten der Zustellgänge der Briefträger beitragen, obwohl diese auch kommerzielle Produkte zustellen). Aus rechtlicher Sicht scheint eine solche Änderung schließlich Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe b Ziffer iv der Richtlinie 97/67/EG, dem Urteil Chronopost (42) und dem DAWI-Gemeinschaftsrahmen von 2005 (43) zuwiderzulaufen, in denen verlangt wird, dass die gemeinsamen Kosten angemessen auf die kommerziellen Tätigkeiten aufgeteilt werden.
(138)
Die Kommission wird bei ihrer Würdigung daher nicht die geänderten Konten zugrunde legen, sondern die zuvor übermittelten Daten des Kostenrechnungssystems, die gemäß der Richtlinie 97/67/EG vom Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT, belgische Regulierungsbehörde für den Postsektor (44)) bestätigt wurden und auf der von DPLP offiziell angewandten Kostenrechnungsmethode beruhen.
6.2. WÜRDIGUNG DER ÜBERNAHME DER PENSIONEN
6.2.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(139)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(140)
Eine Maßnahme ist als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV einzustufen, wenn die folgenden vier kumulativen Bedingungen erfüllt sind:
i)
die Maßnahme muss dem Begünstigten einen Vorteil verschaffen;
ii)
die Maßnahme muss durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen;
iii)
es muss sich um eine Intervention des Staats oder aus staatlichen Mitteln handeln;
iv)
die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.2.1.1. Vorteil und Selektivität
(141)
Die belgischen Behörden machen entsprechend dem Ansatz im Urteil Combus (45) geltend, dass die Pensionsverpflichtungen eine außergewöhnliche Belastung darstellen würden, die die Wettbewerber nicht aufbringen müssten, und dass es sich daher bei der Übernahme der Pensionen durch den Staat nicht um eine Beihilfe handle.
(142)
Sie machen in erster Linie geltend, dass es DPLP aufgrund der eingeschränkten Flexibilität, die kennzeichnend für den Status des statutarischen Personals sei, nicht möglich gewesen sei, diesen Personalanteil zu reduzieren, obwohl er wesentlich kostenintensiver als ein hypothetisches, aus Angestellten mit ungünstigeren Verträgen bestehendes Personal sei.
(143)
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Urteil Combus vom Gerichtshof nicht bestätigt wurde. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs widerlegt im Gegenteil die Hypothese, der zufolge der Ausgleich eines strukturellen Nachteils eine Einstufung als Beihilfe ausschließen würde. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs muss das Vorliegen einer Beihilfe nach den Wirkungen und nicht nach den Gründen oder Zielen des staatlichen Eingreifens gewürdigt werden (46). Der Gerichtshof hat auch entschieden, dass der Begriff „Beihilfe“ auch die von Behörden gewährten Vorteile umfasst, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat (47).
(144)
Zudem machte der Gerichtshof deutlich, dass die Kosten für die Entlohnung der Beschäftigten wesensmäßig und unabhängig davon, ob sie auf gesetzlichen Verpflichtungen oder Tarifverträgen beruhen oder nicht, die Bilanz der Unternehmen belasten (48). Im Hinblick hierauf stellte er fest, dass die Tatsache, dass staatliche Maßnahmen Mehrkosten ausgleichen sollen, nichts daran ändert, dass sie als Beihilfe anzusehen sind (49).
(145)
Zudem ist festzustellen, dass sich das Wettbewerbsumfeld von Combus von dem von DPLP unterscheidet. Combus musste die Beförderungstätigkeit auf einer kommerziellen Grundlage betreiben und am Markt unter Wettbewerbsbedingungen tätig sein, die mit denen privater Busunternehmen vergleichbar waren. Die öffentlichen Verkehrsunternehmen übertragen die Busverkehrstätigkeiten nach Ausschreibungen an private und öffentliche Unternehmen. Gemäß den Vergabebestimmungen wird der Zuschlag dem „wirtschaftlich günstigsten Angebot“ erteilt, ohne dass dabei die private oder öffentliche Rechtsnatur des Bieters berücksichtigt wird. Während des gewürdigten Zeitraums genoss DPLP ein weitgehendes Monopol, so dass der wirtschaftliche Druck ganz anders ausgeübt wurde. Im Gegensatz zur Rechtssache Combus hat Belgien zudem im vorliegenden Fall keine Rechtsvorschrift zur Aufhebung oder Änderung des Sonderstatus der Beamten von DPLP oder der Vorschriften, nach denen diese ihre Ruhegehaltsansprüche erwerben, erlassen.
(146)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die faktischen Unterschiede zwischen dem Fall Combus und dem vorliegenden Fall es rechtfertigen, im vorliegenden Fall anders zu argumentieren.
(147)
Um würdigen zu können, ob die betreffenden Maßnahmen Beihilfeelemente enthalten, muss bestimmt werden, ob diese Maßnahmen DPLP einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, indem sie das Unternehmen von Kosten entlasten, die es normalerweise aus seinen Eigenmitteln hätte bestreiten müssen, und dadurch die Marktkräfte daran hindern, ihre normalen Wirkungen zu zeigen. Eine Beihilfe besteht in einer Entlastung von Lasten, die unter Berücksichtigung der Art und des Aufbaus der Lastenregelung normalerweise auf dem Budget der Unternehmen lasten. Umgekehrt könnte der Begriff „Sonderlast“ definiert werden, der in einer zusätzlichen Last zu diesen normalen Belastungen bestehen würde. Die Befreiung von einer solchen Sonderlast durch eine Rechtsvorschrift würde dem Begünstigten keinen Vorteil gewähren und somit keine staatliche Beihilfe darstellen.
(148)
Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Untersuchung von Selektivität, die den Vergleich mit einem Bezugssystem beinhaltet, um die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit einer unterschiedlichen Behandlung bestimmter Unternehmen und Produktionszweige in einer unter strukturellen Gesichtspunkten normalen Marktsituation mit dem „Wesen und allgemeinen Zweck des Systems“ zu bestimmen, setzt die Einstufung als „normale Last“ oder „Sonderlast“ voraus, dass ein Bezugs- oder Vergleichsrahmen gebildet wird mit dem Ziel, Unternehmen zu finden, die mit Blick auf das durch die Maßnahmen angestrebte Ziel in einer vergleichbaren rechtlichen oder tatsächlichen Lage wären.
(149)
Es scheint jedoch nicht möglich zu sein, ein exogenes Vergleichssystem aufzustellen, das es ermöglichen würde, einen „normalen“ Beitrag festzulegen, den Unternehmen tragen, die sich im Hinblick auf das mit der Maßnahme verfolgte Ziel in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage wie DPLP befinden. Denn bei den Wettbewerbern von DPLP handelt es sich um privatrechtliche Unternehmen, die auf wettbewerbsbestimmten Märkten tätig sind, während DPLP während des gewürdigten Zeitraums, vor der vollständigen Liberalisierung im Jahr 2011, ein gesetzliches Monopol besaß.
(150)
Um zu ermitteln, ob ein Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags vorliegt, muss die Kommission daher die Lage von DPLP untersuchen und die Sozialbeiträge vor und nach der Übernahme der Pensionen vergleichen.
(151)
Nach dem Gesetz vom 6. Juli 1971 und bis zur Reform der Ruhegehälter im Jahr 1997 trug DPLP alle Kosten für Pensionen und Sozialabgaben für ihre Beamten. Unter diesen Umständen gehören diese Kosten nach Ansicht der Kommission zu den normalen Ausgaben, die DPLP in Anbetracht seiner rechtlichen und tatsächlichen Stellung auf dem belgischen Postmarkt aus seinen Eigenmitteln bestreiten musste.
(152)
Da DPLP durch die 1997 erfolgte und hier geprüfte Übernahme der Pensionen von Kosten entlastet wurde, die das Unternehmen normalerweise aus seinen Eigenmitteln hätte bestreiten müssen, wird dem Unternehmen durch die in Rede stehenden Maßnahmen ein Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verschafft.
(153)
Der betreffende Vorteil ist selektiv, da er nur DPLP betrifft.
6.2.1.2. Staatliche Mittel
(154)
Die Übernahme der Pensionen wurde vom Staat finanziert, der die Zuständigkeiten von DPLP für die Pensionen übernahm.
(155)
Da der Staat die Ruhegehälter der pensionierten Mitarbeiter von DPLP direkt aus seinem Haushalt bezahlt, werden eindeutig staatliche Mittel in Anspruch genommen.
6.2.1.3. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(156)
Die beschriebenen Maßnahmen können den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, da DPLP auf wettbewerbsoffenen Märkten wie dem Paketdienst tätig ist, die durch starken grenzüberschreitenden Handel gekennzeichnet sind. Auf dem Paketmarkt steht DPLP im Wettbewerb mit Unternehmen, die ihre Tätigkeit in anderen Mitgliedstaaten ausüben, wie UPS, FedEx oder auch TNT Express. DPLP ist auch auf dem Markt für die Pressezustellung tätig, auf dem Unternehmen anderer Mitgliedstaaten tätig sind oder sein können. Die Paketzustellung war nie in vollem Umfang DPLP vorbehalten, und bereits Anfang der 1990er-Jahre boten weitere Unternehmen bestimmte Paketzustelldienste (50) oder andere spezielle Postdienste (51) an. DPLP ist zudem auf dem Markt für Finanzdienstleistungen tätig (Postgirokonten, Sparkonten und Zahlungsdienste), auf dem sie mit Unternehmen wie Banken und Finanzdienstleistern im Wettbewerb steht, die Finanzprodukte anbieten. Die Postgiro- und Postsparkonten, die sowohl zu Zahlungs- als auch zu Sparzwecken genutzt werden, stehen im Wettbewerb mit den Giro- und Sparkonten der Banken. Der Bankensektor war bereits vor 1992 für den Wettbewerb geöffnet und durch starken Handel zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet. Banken aus verschiedenen Mitgliedstaaten ließen sich vor 1992 in Belgien nieder; damals waren mehr als 70 ausländische Kreditinstitute in Belgien vertreten (52).
(157)
Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist offensichtlich, dass jede staatliche Maßnahme, mit der DPLP ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wird, den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann.
(158)
Aus den in den Erwägungsgründen 141 bis 157 dargelegten Gründen stellt die Kommission fest, dass die Übernahme der Pensionen eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
6.2.2. Würdigung der Vereinbarkeit der Pensionsübernahme mit dem Binnenmarkt im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(159)
Im Zuge der Reform der Ruhegehälter im Jahr 1997 wurde die Erstattung der jährlichen Nettokosten der Pensionen durch DPLP an den Staat durch einen Beitrag mit befreiender Wirkung ersetzt, mit dem die von DPLP bestrittenen Pensionskosten an die ihrer Wettbewerber angeglichen wurden. Ohne diese Reform wären die Pensionskosten in den folgenden Jahren weiter deutlich gestiegen, vor allem aufgrund des Missverhältnisses zwischen aktiven Beamten (Beitragszahlern) und pensionierten Beamten (Ruhegehaltsempfängern) infolge des Beschlusses von DPLP, keine Beamten mehr einzustellen.
(160)
Da die in Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 7 Absatz 3 Buchstaben a und b AEUV vorgesehenen Ausnahmen eindeutig nicht gelten und Belgien sich zur Rechtfertigung der Vereinbarkeit der Pensionsübernahme zugunsten von DPLP nicht auf Artikel 106 Absatz 2 AEUV berufen hat, wird die Kommission prüfen, ob diese Übernahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann; danach können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(161)
Die Kommission wird zunächst prüfen, inwieweit die Übernahme der Pensionskosten in voller Höhe ein Ziel von gemeinsamem Interesse erfüllt und dazu erforderlich ist, bevor sie die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme prüfen und die positiven und negativen Auswirkungen der Beihilfe gegeneinander abwägen wird.
6.2.2.1. Die Liberalisierung des Postsektors ist ein Ziel von gemeinsamem Interesse.
(162)
Die zunehmende Liberalisierung des Postsektors wird durch das Unionsrecht gefördert; dies begann 1992 mit der Annahme des Grünbuchs, das später zur Annahme von drei Richtlinien führte, und zwar i) der Richtlinie 97/67/EG, ii) der Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste in der Gemeinschaft (53) und iii) der Richtlinie 2008/6/EG. Im Übrigen spielt die EU-weite Liberalisierung der Postmärkte anerkanntermaßen eine wichtige Rolle im Rahmen der Strategie von Lissabon für Wachstum und Beschäftigung.
(163)
Wichtig ist dabei infolgedessen nicht nur die Gewährleistung von Basispostdiensten, die im Begriff „Universaldienstverpflichtung“ zum Ausdruck kommt, sondern auch die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für den etablierten Betreiber, bereits vorhandene Wettbewerber und neue Marktteilnehmer.
(164)
Bereits in der Entscheidung über die französische Post (La Poste) erkannte die Kommission an, dass die Schaffung gleicher Bedingungen hinsichtlich der Sozialbeiträge für den etablierten Betreiber und seine Wettbewerber eine Grundvoraussetzung für fairen Wettbewerb im Postsektor ist. Sie sah die Übernahme der Pensionsverpflichtungen für die Beamten von La Poste als mit dem Binnenmarkt vereinbar an, da mit den öffentlichen Subventionen gleich hohe Sozialbeitragssätze für La Poste und deren Wettbewerber gewährleistet wurden. Die Kommission beabsichtigt, im vorliegenden Fall dem gleichen Ansatz wie in Kapitel 6.3 jener Entscheidung zu folgen, die - sofern relevant - als auf diesen Fall anwendbar zu betrachten ist.
6.2.2.2. Notwendigkeit der Übernahme der Pensionen
(165)
Nach Auffassung der Kommission war die Umwandlung von DPLP im Jahr 1992 notwendig, um den Wettbewerb auf dem Postmarkt zu fördern; dadurch wurde DPLP von der Rechtsform her ihren Wettbewerbern gleichgestellt (und damit die unbeschränkte Garantie, über die DPLP bis dahin als öffentliches Unternehmen verfügte, abgeschafft).
(166)
Weder der belgische Staat noch die Régie des postes hatten jedoch Rücklagen für die aufgelaufenen Pensionsverpflichtungen gebildet. Bei ihrer Gründung im Jahr 1992 übernahm DPLP die Pensionsverpflichtungen weiterhin, bildete jedoch keine Rückstellungen zu ihrer Deckung.
(167)
Die Auszahlung der Pensionen stellte daher für DPLP eine zunehmend größere Belastung dar, zumal viele Beamte kurz vor der Pensionierung standen. Obwohl zur Verbesserung dieser Situation Maßnahmen ergriffen wurden (Produktivitätssteigerung, schrittweiser Personalabbau durch natürliche Abgänge, Indexierung der Gehälter), hätte dies nicht genügt, um die Finanzen von DPLP dauerhaft auszugleichen (siehe Tabelle 3 unten).
(168)
Dies hängt vor allem damit zusammen, dass die Umwandlung in ein privatrechtliches Unternehmen für DPLP auch beinhaltete, keine Beamten mehr, sondern nur noch privatrechtlich Beschäftigte einzustellen (für die ein allgemeiner Arbeitsvertrag und die arbeitsrechtlichen Bestimmungen gelten). Nach 1997 hätte DPLP somit aus eigenen Mitteln sowohl die Pensionsausgaben für die pensionierten Beamten im Ruhestand als auch die Rentenversicherungsbeiträge für die aktiven Privatangestellten finanzieren müssen.
(169)
Der Abwärtstrend der Cash-flows von DPLP verschärfte sich im Laufe der Jahre, da die höheren Pensionszahlungen die erwirtschafteten Einnahmen aus der Geschäftstätigkeit überstiegen (siehe Tabelle 3).
Tabelle 3
Simulationen der Cash-flows von DPLP durch die belgischen Behörden im Jahr 1996
(170)
Es steht außer Frage, dass DPLP wesentlich höhere Kosten hätte bestreiten müssen, wenn sie nach 1997 die Ruhegehälter aller pensionierten Beamten aus Eigenmitteln hätte finanzieren müssen. Ohne Beihilfe wäre der Übergang von der Rechtsform einer Behörde zu der eines privaten Unternehmens klar beeinträchtigt worden.
(171)
Zudem hätte eine vollständige Refinanzierung der Pensionskosten über eine Erhöhung der Einnahmen aus dem Briefdienst zu sehr hohen Portokosten und möglicherweise zu einem starken Einbruch der Zahl der Briefsendungen geführt, so dass das Angebot des Universalbriefdienstes gefährdet worden wäre.
(172)
Die Kommission ist zudem der Ansicht, dass die in Rede stehenden Maßnahmen dem angestrebten Ziel von gemeinschaftlichem Interesse angemessen sind. Mit keinem anderen Instrument hätte das Problem wirksamer gelöst werden können. In Bereichen mit DAWI hätten zwar Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gewährt werden können, aber ein solcher Ansatz wäre aufgrund des spezifischen strukturellen Charakters des Problems langfristig nicht tragbar gewesen.
(173)
Angesichts der Ziele der Liberalisierung der Postmärkte, die insbesondere darin bestehen, ein Angebot an hochwertigen Universalpostdiensten zu erschwinglichen Preisen bereitzustellen, und unter Berücksichtigung des Ziels der Förderung eines lauteren Wettbewerbs stellte die Übernahme der Pensionen eine notwendige Maßnahme dar.
6.2.2.3. Verhältnismäßigkeit der Übernahme der Pensionen
(174)
In ihrer Entscheidung im Fall La Poste würdigte die Kommission die Verhältnismäßigkeit der Beihilfemaßnahmen im Zusammenhang mit der Übernahme von Pensionsaufwendungen, die von etablierten Postunternehmen zu bestreiten sind, welche weiterhin Beamte zu Bedingungen beschäftigen, die noch zu Monopolzeiten vereinbart wurden. Die Verhältnismäßigkeit muss mit Blick auf die Schaffung fairer Bedingungen auf wettbewerbsoffenen Märkten (z. B. Briefdienste, Paketdienst, Finanzdienstleistungen) gewürdigt werden. Das etablierte Unternehmen muss Sozialversicherungsbeiträge in gleicher Höhe wie seine Wettbewerber abführen.
(175)
Da die privatrechtlich Beschäftigten von DPLP rechtlich in der gleichen Lage wie die Angestellten jedes anderen privaten Unternehmens sind, während das statutarische Personal einen beamtenähnlichen Status genießt, kann anhand des Vergleichs der Sozialbeiträge, die DPLP für jede Mitarbeiterkategorie zahlt, überprüft werden, ob DPLP seit der Entlastung von den Pensionen die Voraussetzung der Zahlung gleich hoher Sozialbeiträge wie ihre Wettbewerber erfüllt.
(176)
Die folgende zusammenfassende Tabelle enthält eine detaillierte Übersicht über die Sozialversicherungskosten von DPLP für ihr statutarisches Personal und ihre privatrechtlich Beschäftigten:
Von DPLP getragene und abgeführte Sozialversicherungskosten
Statutarisches Personal
Privatrechtlich Beschäftigte
Beitrag von DPLP zum Sozialversicherungssystem, davon 8,86 % für Ruhegehälter
[…] %
[…] %
Von DPLP direkt getragene Kosten
[…] %
[…] %
Krankheit und Invalidität
[…] %
[…] %
Familienleistungen
[…] %
-
Beitrag zur Zahlung der Ausgleichsleistungen (54)
[…] %
Strukturelle Verringerung (55)
[…] %
BEITRAG DES ARBEITGEBERS insgesamt
[…] %
[…] %
BEITRÄGE DER ARBEITNEHMER
[…] %
[…] %
Arbeitnehmerbeitrag zum allgemeinen Sozialversicherungssystem
[…] %
[…] %
(177)
Wie die Tabelle oben zeigt, führt DPLP deutlich geringere Beiträge an das belgische Sozialversicherungssystem ab (nominaler Prozentsatz der Gehaltskosten) als private Unternehmen ([…] % gegenüber […] %).
(178)
Berücksichtigt man beim Vergleich der effektiven Sozialbeitragssätze jedoch die vom Arbeitgeber direkt getragenen Kosten, dann sind die beiden Prozentsätze nahezu gleich und für das statutarische Personal von DPLP sogar geringfügig höher ([…] %, gegenüber […] %).
(179)
Festzustellen ist auch, dass die von den Arbeitnehmern gezahlten Beiträge in beiden Fällen nahezu identisch sind ([…] % gegenüber […] %).
(180)
Der geringere nominale Beitragssatz zur Sozialversicherung, den DPLP für ihr statutarisches Personal zahlt, beruht auf der Befreiung von bestimmten Sozialversicherungsbeiträgen, die für Angestellte mit Beamtenstatus nicht gelten (z. B. Berufskrankheit, Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfall). Allerdings trägt DPLP die Kosten der Beiträge, für die aufgrund des besonderen Status ihres statutarischen Personals die Befreiung gilt, selbst. Dieser Ansatz führt zu hohen direkten Kosten für DPLP.
(181)
Der Arbeitnehmerbeitrag, der ebenfalls berücksichtigt werden müsste, weil die Arbeitnehmer diesen Beitrag von dem Gehalt abführen müssen, das ihnen vom Arbeitgeber gezahlt wird (so dass dieser Beitrag für den Arbeitgeber ebenfalls Kosten darstellt), ist beim statutarischen Personal geringfügig höher als bei den privatrechtlich Beschäftigten.
(182)
Die belgischen Behörden und DPLP übermittelten Informationen, aus denen hervorgeht, dass die direkten Beiträge unter dem Strich im Laufe der Jahre stabil geblieben sind.
(183)
Obwohl die von DPLP selbst getragenen direkten Kosten ([…] %) streng genommen den Sozialbeiträgen nicht entsprechen, muss berücksichtigt werden, dass diese Kosten keine freiwilligen Kosten sind, sondern direkt auf dem besonderen Status des statutarischen Personals beruhen und DPLP somit auferlegt wurden. Es erscheint daher naheliegend, sie im Hinblick auf Ursprung und Zweck den anderen zwingend vorgeschriebenen Sozialversicherungskosten gleichzustellen.
(184)
Demzufolge müssen diese direkten Kosten bei der Berechnung der effektiven Sozialbeiträge von DPLP berücksichtigt werden. Der sich ergebende Gesamtsozialbeitragssatz wäre für das statutarische Personal von DPLP ([…] %) etwas höher als für das Personal privatwirtschaftlicher Privatwirtschaft ([…] %).
6.2.2.4. Abwägungsprüfung für die Übernahme der Pensionen
(185)
Die Reformierung des für DPLP geltenden Ruhegehaltssystems war ein wichtiger Schritt auf dem Weg der Anpassung des Unternehmens an die schrittweise Liberalisierung und mit Blick auf die vollständige Liberalisierung des belgischen Postmarktes und spielt eine wichtige Rolle im Rahmen der Strategie von Lissabon für Wachstum und Beschäftigung.
(186)
In der Entscheidung im Fall La Poste wies die Kommission darauf hin, dass die Liberalisierung des Postsektors erschwert werden könnte, wenn Vorhaben zur Reformierung der Ruhegehälter (vergleichbar mit dem in Belgien durchgeführten Vorhaben) nicht genehmigt werden.
(187)
Die Kommission vertritt zudem die Auffassung, dass mit den in Rede stehenden Maßnahmen, auch wenn sie keine spezielle Regelung im Hinblick auf die an Pensionäre gezahlten Leistungen betreffen, ein nachhaltiges, an die neuen Gegebenheiten angepasstes Finanzierungssystem geschaffen werden kann. Ihrer Ansicht nach sind die Maßnahmen daher im allgemeineren Rahmen der Reform der Ruhegehaltssysteme der Mitgliedstaaten zu sehen, die sowohl vom Rat als auch von der Kommission gewünscht wird.
(188)
Die negativen Auswirkungen der Beihilfemaßnahmen scheinen begrenzt zu sein, da angesichts der Geschichte von DPLP und ihrer Tätigkeiten klar ist, dass sich ein großer Teil ihrer Pensionsverpflichtungen auf die Tätigkeiten im reservierten Bereich bezieht, in dem Wettbewerbsverzerrungen naturgemäß begrenzt sind.
(189)
Die in Rede stehende Maßnahme könnte es DPLP theoretisch ermöglichen, eine beherrschende Stellung zu behalten. Die Kommission erachtet dieses Risiko jedoch als gering, weil sich die Maßnahmen darauf beschränken, die von DPLP gezahlten Beiträge an die ihrer Wettbewerber anzugleichen.
(190)
Daraus folgt, dass die negativen Auswirkungen der DPLP gewährten Beihilfe im Vergleich zu den positiven Auswirkungen der Maßnahme begrenzt sind.
(191)
Da sich die Maßnahmen auf das beschränken, was zur Schaffung gleicher Bedingungen bei den Sozialabgaben unbedingt erforderlich ist, und einer Wettbewerbsverzerrung, die DPLP benachteiligte, ein Ende setzen, werden die Handelsbedingungen nicht in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße beeinträchtigt.
(192)
Daher vertritt die Kommission die Auffassung, dass die 1997 angenommene Maßnahme zur Übernahme der Pensionen als eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV angesehen werden kann, da DPLP bei den Sozialversicherungskosten für ihr statutarisches Personal nicht besser gestellt ist als andere Unternehmen.
6.3. WÜRDIGUNG DES AUSGLEICHS FÜR ÖFFENTLICHE DIENSTLEISTUNGEN UND ANDERER MAßNAHMEN
6.3.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
6.3.1.1. Vorteil und Selektivität
(193)
Im Altmark-Urteil (56) wird im Zusammenhang mit dem Ausgleich für Kosten öffentlicher Dienstleistungen festgelegt, welche Voraussetzungen eine staatliche Maßnahme erfüllen muss, um als Ausgleichszahlung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen angesehen werden zu können und nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft zu werden.
(194)
Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen und insbesondere die vierte nicht erfüllt, denn DPLP wurde nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt. Noch dazu haben die belgischen Behörden nicht nachgewiesen, dass die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden ist, die ein durchschnittliches, gut geführtes und angemessen ausgestattetes Unternehmen bei der Erfüllung der verlangten Gemeinwohlverpflichtungen bestritten hätte, und der Kommission liegen keine Angaben oder Informationen vor, die darauf schließen lassen, dass diese vierte Voraussetzung erfüllt ist.
(195)
Da die jährliche Ausgleichszahlung nur einem einzigen Unternehmen gewährt wurde und diesem Unternehmen dadurch zusätzliche Mittel bereitgestellt wurden, wurde DPLP mit dieser Maßnahme ein selektiver Vorteil verschafft.
(196)
Kapitalzuführungen im Jahr 1997: Die belgischen Behörden räumten ein, dass die 1997 vorgenommenen Kapitalzuführungen in Höhe von 62 Mio. EUR in Wirklichkeit eine nachträgliche Ausgleichszahlung für DAWI für das Jahr 1996 waren. Daher müssen diese Zuführungen auf der gleichen Grundlage wie die jährlichen Ausgleichszahlungen gewürdigt werden. Da die im Altmark-Urteil genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind, wurde DPLP durch die Maßnahme ein selektiver Vorteil verschafft.
(197)
Kapitalzuführung im Jahr 2003: Die belgischen Behörden gaben an, dass die 2003 vorgenommenen Kapitalzuführungen (297,5 Mio. EUR) dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers entsprachen und daher keine staatliche Beihilfe darstellten. Mit dieser Kapitalzuführung habe das Eigenkapital von DPLP mit blick auf die Errichtung und Modernisierung von Sortierzentren sowie die Optimierung der Zustellgänge und der Automatisierungstechnik gestärkt werden sollen. Die Mittelzuführungen seien auch zur Deckung von Personalausgaben infolge des Personalabbaus über eine Vorruhestandsregelung sowie infolge der Arbeitszeitverkürzung und der den neu eingestellten Mitarbeitern angebotenen höheren Gehälter bestimmt gewesen.
(198)
Zum Nachweis dafür, dass diese Kapitalzuführung im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers stand, erstellten die belgischen Behörden im Rahmen ihres Strategieplans Rentabilitätsvorschauen, die eine höhere Kapitalrendite ergaben als ein privater Kapitalgeber gefordert hätte.
(199)
Die Vorschauen und Gewinnberechnungen der belgischen Behörden sind prospektiv und sehr detailliert und entsprechen der Methode, die auch ein privater Kapitalgeber angewandt hätte:
1.
Die Rentabilität wurde anhand des Mittelwerts der Discounted-Cash-Flow-Methode berechnet, die das zukünftige Wachstum des Unternehmens und das Vermögen der Investitionen, Gewinne und monetäre Ströme für die Aktionäre zu erwirtschaften, berücksichtigt;
2.
betrachtet wurden drei verschiedene Szenarien: ein optimistisches Szenario, ein pessimistisches Szenario und ein wahrscheinlichstes Szenario, das letztendlich für die Sensitivitätsanalyse gewählt wurde;
3.
die Vorschauen deuteten auf einen Anstieg der Gewinnspanne auf […] % im Jahr 2007 (siehe Tabelle 4) und einen diskontierten internen Zinsfuß von […] % für den Zeitraum 2003-2012 hin (siehe Tabelle 5), d. h. eine Rendite über der von […] %, die von einem unabhängigen Sachverständigen (Banque Degroof) als die Gewinnspanne genannt wurde, die private Investoren vom Postsektor in angemessener Weise erwarten würden.
Tabelle 4
Ex-ante-Gewinnvorschauen für den 2003-2007 der belgischen Behörden
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
Tabelle 5
Ex-ante-Berechnung des internen Zinsfußes durch die belgischen Behörden für das wahrscheinlichste Szenario
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
(200)
Festzustellen ist auch, dass die Belastbarkeit der Vorschauen insgesamt durch die in den darauffolgenden Jahren erzielten Finanzergebnisse bestätigt wurde (siehe Tabelle 6). Infolge dieser Rentabilitätssteigerung schütte DPLP von 2007 an Dividenden aus.
Tabelle 6
Ex-post-Gewinne für den Zeitraum 2003-2007
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
(201)
Die über einen Zeitraum von zehn Jahren verzeichneten Ergebnisse entsprechen ebenfalls den Prognosen von 2003, da der Ex-post-Wert des internen Zinsfußes […] % betragen dürfte, d. h. über dem 2003 prognostizierten Wert von […]% liegt.
(202)
Obwohl die Rendite der Investition des belgischen Staates ausreichend zu sein scheint, um zu bestätigen, dass sie unter Beachtung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers getätigt wurde, ist festzustellen, dass die erwarteten Einnahmen, die als Grundlage für die Würdigung dieser Rendite dienten, staatliche Beihilfen und insbesondere die jährlichen Ausgleichszahlungen an DPLP enthielten.
(203)
Mit diesen staatlichen Beihilfen wurden jedoch offenkundig andere Ziele verfolgt, und sie stehen in keinem chronologischen Zusammenhang mit der Kapitalzuführung von 2003.
(204)
Zudem wurde die Ungewissheit, die eine nicht angemeldete Beihilfe zugunsten von DPLP für einen privater Kapitalgeber darstellen kann, dadurch abgemildert, dass die Kommission die Kapitalzuführung in ihrer Entscheidung von 2003 förmlich genehmigte. Zu dem Zeitpunkt, als die Anlage getätigt wurde, wäre wahrscheinlich angesichts der guten Renditeaussichten jeder private Kapitalgeber nach der Annahme der Kommissionsentscheidung das Risiko eingegangen, diese Investition zu tätigen, auch wenn die Entscheidung noch nicht rechtskräftig war. Ein privater Kapitalgeber hätte nicht mehrere Jahre, d. h. bis zum Urteil des Gerichts und des Gerichtshofs gewartet, um diese Entscheidung zu treffen. Die spätere Nichtigerklärung dieser Entscheidung ist daher ein Ereignis, das zum Investitionszeitpunkt nicht absehbar war, aber offensichtlich relativ unwahrscheinlich gewesen sein muss, da die Beschlüsse der Kommission, solange sie nicht für nichtig erklärt worden sind, als rechtmäßig angesehen werden.
(205)
Infolgedessen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die 2003 vorgenommene Kapitalzuführung als mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers vereinbar angesehen werden kann und keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(206)
Kapitalzuführung im Jahr 2006: Die belgischen Behörden gaben an, dass die 2006 vorgenommenen Kapitalzuführungen (40 Mio. EUR) im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers standen und daher keine staatliche Beihilfe darstellten.
(207)
Diese Zuführung wurde zu den gleichen Bedingungen vorgenommen, die auch für einen privaten Kapitalgeber galten (Pari-Passu-Konditionen), d. h. die Kapitalerhöhung von DPLP wurde vom Staat (in Höhe von 40 Mio. EUR) und von Post Invest Europe (in Höhe von 300 Mio. EUR) zum gleichen Preis je Aktie gezeichnet. Post Invest Europe war damals ein externer Investor, der weder mit DPLP noch mit dem belgischen Staat in irgendeiner Beziehung stand.
(208)
Zudem wurde der Ausgabepreis der Aktien ordnungsgemäß ermittelt. Bei der Ermittlung des Preises der begebenen jungen Aktien schätzte die Investitionsbank, an die sich die belgischen Behörden wandten, den Gesamtwert von DPLP auf […] bis […] EUR. Der Staat berücksichtigte letztendlich den Wert von […] EUR für das gesamte Unternehmen vor den Kapitalzuführungen. Die Annahmen für das Rendite- und Risikoniveau auf der Grundlage eines gemeinsamen Geschäftsplans beruhten auf Betrachtungen zur langfristigen Gewinnoptimierung. Die Ergebnisse, die DPLP später nach der Kapitalerhöhung von 2006 verzeichnete (siehe unten), bestätigen die Belastbarkeit der zum Zeitpunkt der Anlageentscheidung berücksichtigten Annahmen und Parameter.
Tabelle 7
Ergebnisse von DPLP im Zeitraum 2006-2010
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
(209)
Nach Auffassung der Kommission entspricht die 2006 vorgenommene Kapitalzuführung in Höhe von 40 Mio. EUR eindeutig dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers und stellt infolgedessen keine staatliche Beihilfe dar.
(210)
Aus der Befreiung von der Körperschaftsteuer hätte DPLP zwar aufgrund einer möglichen Senkung des geschuldeten bzw. gezahlten Steuerbetrags einen Vorteil erwachsen können, aber ein konkreter Vorteil wurde ihr nicht zuteil, denn von 1992 bis 2005, als diese Steuerbefreiung aufgehoben wurde, war das Gesamtbetriebsergebnis von DPLP nach Steuern negativ. Auch wenn ihr Nettoergebnis in einigen Jahren positiv war, hätte DPLP aufgrund der von Jahr zu Jahr vorgetragenen Steuergutschrift selbst dann keine Steuern bezahlen müssen, wenn sie körperschaftsteuerpflichtig gewesen wäre. Diese Steuerbefreiung wird deshalb in diesem Beschluss nicht näher geprüft.
(211)
Durch die Befreiung von der Grundsteuer und von der lokalen Steuer ist DPLP allerdings gegenüber anderen Unternehmen in einer günstigeren Position, weil sie dadurch von Verbindlichkeiten entlastet wird, die sie normalerweise tragen müsste. Diese Steuerbefreiungen begründen daher einen selektiven Vorteil.
(212)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass die Übertragung von Immobilien einzig im Rahmen einer Umstrukturierung der dem Staat gehörenden Vermögensgegenstände erfolgt sei, da DPLP seinerzeit ein reines Staatsunternehmen war. Durch die Immobilienübertragung wurden DPLP jedoch neue Vermögenswerte zur Verfügung gestellt, die zuvor dem Staat gehörten. DPLP nutzte diese Gebäude bereits, als sie noch dem Staat gehörten, war jedoch rechtlich gesehen nicht der Eigentümer. Mit der Übertragung der Eigentumsurkunden wurden dem eigenständigen Unternehmen DPLP die Eigentumsrechte an den Grundstücken übertragen. DPLP erhielt somit im Vergleich zur Situation vor der Übertragung zusätzliche Mittel. Durch diese Maßnahme wurde DPLP somit ein selektiver Vorteil verschafft.
(213)
Ohne Staatsgarantie hätte DPLP kein Darlehen zu den gleichen Konditionen erhalten können. Nach Schätzungen der belgischen Behörden wären die marktüblichen Zinsen um bis zu 40 Basispunkte höher gewesen, wohingegen an den Staat eine Prämie von 25 Basispunkten gezahlt wurde.
(214)
Gemäß der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 des EG-Vertrags auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften (57) (Ziffer 3.2 d) „sollte die Risikoträgerfunktion normalerweise durch eine angemessene Prämie für den garantierten bzw. rückgarantierten Betrag vergütet werden. Wird für die Garantie ein Entgelt gezahlt, das mindestens der entsprechenden, als Vergleichsmaßstab dienenden Garantieprämie auf den Finanzmärkten entspricht, so umfasst die Garantie keine staatliche Beihilfe. Lässt sich auf den Finanzmärkten keine entsprechende Garantieprämie als Vergleichsmaßstab finden, so sind die gesamten Finanzierungskosten des garantierten Kredits einschließlich der Kreditzinsen und der Garantieprämie mit dem marktüblichen Entgelt für einen vergleichbaren nicht garantierten Kredit zu vergleichen.“ Da die Prämie nicht marktkonform zu sein scheint, konnte DPLP über die staatliche Garantie eine Finanzierung zu niedrigeren Zinsen erhalten als sie eigentlich hätte zahlen müssen.
(215)
Demzufolge wurde DPLP durch die Maßnahme ein selektiver Vorteil in Höhe der Differenz zwischen dem Zinssatz, den DPLP ohne die staatliche Garantie hätte zahlen müssen, und dem Effektivzinssatz zuzüglich der für die Garantie gezahlten Prämie verschafft. Der erhaltene Vorteil belief sich auf jährlich 15 Basispunkte auf den ausstehenden Kapitalbetrag. Über die gesamte Kreditlaufzeit lässt sich der Vorteil daher auf 1,5 Mio. EUR schätzen.
6.3.1.2. Vorliegen staatlicher Mittel
(216)
Der jährliche Ausgleich für DAWI wurde gemäß den einzelnen Verwaltungsverträgen zwischen DPLP und dem belgischen Staat aus dem belgischen Staatshaushalt finanziert. Den vom belgischen Staat übermittelten Informationen zufolge handelte es sich bei den 1997 vorgenommenen Kapitalzuführungen de facto um einen Ausgleich für DAWI, weshalb sie in diesen Teil des Beschlusses aufgenommen werden.
(217)
Die Steuerbefreiungen führten durch die Kürzung der Einnahmen, die der Staat ohne diese Befreiungen erzielt hätte, zu einer Minderung der Steuereinnahmen. Sie beinhalten infolgedessen eine Übertragung staatlicher Mittel in Form entgangener Steuereinnahmen des belgischen Staates.
(218)
Die an DPLP übertragenen Immobilien gehörten zuvor dem Staat. Er übereignete sie an DPLP, verminderte dadurch sein eigenes Vermögen und erhöhte das von DPLP. Infolgedessen stellt die Maßnahme eine Übertragung staatlicher Mittel dar.
(219)
Die Garantie für das Darlehen wurde vom Staat gewährt, der somit ohne Gegenleistung die Risiken übernimmt, und stellt infolgedessen staatliche Mittel in Form des Verzichts auf Einnahmen dar.
(220)
Die mit den Briefzustelldiensten erwirtschafteten Einnahmen stellen gemäß dem Urteil Preussen Elektra (58) keine staatlichen Mittel dar, da die von den Nutzern gezahlten Preise aus deren eigenen Mitteln finanziert werden, die sich der Kontrolle des Staates entziehen.
(221)
Allerdings stehen diese Einnahmen im Hinblick auf die Würdigung der Vereinbarkeit in direktem Zusammenhang mit der Erbringung einer Leistung der Daseinsvorsorge im Postsektor und müssen daher gemäß Ziffer 17 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens und Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG bei der Bestimmung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit des Ausgleichs berücksichtigt werden.
6.3.1.3. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(222)
Aus den in Erwägungsgrund 156 genannten Gründen können die Maßnahmen den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.3.1.4. Zusammenfassung der Beihilfemaßnahmen
(223)
Aus den in den Erwägungsgründen 193 bis 222 dargelegten Gründen stellen die folgenden Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar:
a.
jährlicher Ausgleich für DAWI (1992-2010);
b.
Kapitalzuführungen von 1997;
c.
Befreiung von der Grundsteuer (1992-2005);
d.
Immobilienübertragung von 1992;
e.
die vom Staat 2004 geleistete Garantie.
6.3.2. Bestehende Beihilfe im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV
(224)
Einige der im vorliegenden Fall geprüften Maßnahmen könnten als bestehende Beihilfen im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV angesehen werden.
6.3.2.1. Körperschaftsteuer- und der Grundsteuerbefreiung
(225)
Die Befreiungen von der Körperschaftsteuer und von der Grundsteuer wurden DPLP gewährt, als sie noch eine Behörde war, d. h. vor 1971 und vor dem Beitritt Belgiens zur EWG. Sie wurden seitdem nicht geändert. Demzufolge handelt es sich bei diesen Maßnahmen um bestehende Beihilfen.
(226)
Die Befreiung von der Körperschaftsteuer wurde 2005 aufgehoben, während die Grundsteuerbefreiung noch immer gilt.
6.3.2.2. Liberalisierung des Postmarktes
(227)
Den belgischen Behörden zufolge müssen alle Maßnahmen aus der Zeit vor der Liberalisierung der Postmärkte im Jahr 1999 als bestehende Beihilfen angesehen werden. Die in Rede stehenden Maßnahmen kamen jedoch allen Tätigkeiten von DPLP zugute, die bereits lange vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 97/67/EG im Jahr 1999 auf wettbewerbsbestimmten Märkten (wie den Märkten für die Paketzustellung und Finanzdienstleistungen) präsent war. Gemäß dem Urteil Alzetta (59) kann eine solche Beihilfe nicht aufgrund der Entwicklung des Binnenmarktes als bestehende Beihilfe angesehen werden; sie kann für einen bestimmten Empfänger nur dann als bestehende Beihilfe betrachtet werden, wenn dieser bei der Durchführung der Beihilfe ausschließlich auf nicht wettbewerbsoffenen Märkten tätig war.
(228)
Die Kommission kann diesem Vorbringen daher nicht stattgeben.
6.3.2.3. Verjährungsfrist von zehn Jahren
(229)
Auch das Vorbringen, die zehnjährige Verjährungsfrist müsse mit der Eröffnung dieses förmlichen Prüfverfahrens im Jahr 2009 beginnen, kann nicht akzeptiert werden. Mit dem Urteil des Gerichts aus dem Jahr 2009 wurden nicht alle früheren Prüfungshandlungen für nichtig erklärt. Es gab lediglich zu verstehen, dass diese Handlungen die Kommission zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens hätten veranlassen müssen (60).
(230)
Da die erste Prüfungshandlung der Kommission jedoch am 23. Dezember 2002 stattfand, als sie ihr erstes Auskunftsersuchen an die belgischen Behörden sandte, müssen die vor dem 23. Dezember 1992 durchgeführten Maßnahmen als bestehende Beihilfen angesehen werden.
6.3.3. Vereinbarkeit des Ausgleichs für DAWI nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV
(231)
Die Vereinbarkeit des Ausgleichs für DAWI wird auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV und des DAWI-Gemeinschaftsrahmens gewürdigt. Der DAWI-Gemeinschaftsrahmen gilt seit seinem Inkrafttreten am 29. November 2005. Da er im Wesentlichen eine Kodifizierung von Vorschriften ist, die bereits vor seinem Inkrafttreten bestanden, wird auch bei der Würdigung von Maßnahmen aus der Zeit vor seinem Inkrafttreten auf diesen Gemeinschaftsrahmen verwiesen.
6.3.3.1. Anhand des mit den Verwaltungsverträgen erteilten Auftrags ermittelter Gegenstand der Bewertung
(232)
In ihren Stellungnahmen äußerten die belgischen Behörden heftigen Widerstand dagegen, dass die Kommission gemäß dem Ansatz, den sie in der Vergangenheit bei der Würdigung anderer Fälle im Zusammenhang mit rechtswidrig gezahlten Beihilfen wählte, eine umfassende Prüfung aller DPLP über den gesamten Zeitraum gewählten Beihilfen vornimmt, da damit unterstellt werde, dass mit dieser Beihilfe alle öffentlichen Aufgaben, mit denen das Unternehmen betraut wurde, finanziert worden seien. Die belgischen Behörden und DPLP machten geltend, dass im vorliegenden Fall im Gegensatz zu anderen Fällen der Tätigkeitsbereich von DPLP, für den Beihilfen gewährten werden sollten, sowie die Höhe der Beihilfen für diese Tätigkeiten in den Verwaltungsverträgen ganz klar abgegrenzt worden seien (61).
(233)
Nach Auffassung der Kommission werden in den in Rede stehenden Verwaltungsverträgen die jeweiligen Rechte und Pflichten des Staates und des Beihilfeempfängers klar und deutlich dargelegt und die Parameter zur Berechnung des Ausgleichs festgelegt, auf den Letztgenannter für die darin aufgezählten speziellen Tätigkeiten und die genannten Zeiträume Anspruch hat. Infolgedessen wird die Kommission bei ihrer Würdigung die Bestimmungen der einzelnen Verwaltungsverträge zugrunde legen.
(234)
Die DAWI, für die die Vereinbarkeit der Beihilfe geprüft werden muss, werden in den vom Mitgliedstaat ausgestalteten Betrauungsakten festgelegt. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die DPLP erfüllen muss, werden ihr etwa alle fünf Jahre mit Verwaltungsakten zur Billigung der mit dem Staat geschlossenen Verwaltungsverträge übertragen. Diese Verträge präzisieren und ergänzen die Bestimmungen des belgischen Postgesetzes.
(235)
Jeder einzelne Verwaltungsvertrag stellt einen gesonderten Betrauungsakt dar, in dem die Art und die Dauer der Gemeinwohlverpflichtungen von DPLP sowie die Parameter für die Berechnung des vom Staat zu zahlenden Ausgleichs festgelegt werden. In den Verwaltungsverträgen werden die Tätigkeiten genannt, die bei der Berechnung der Höhe der staatlichen Ausgleichszahlung berücksichtigt werden.
(236)
Die Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahmen ist auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu würdigen, weil der Ausgleich zur Finanzierung der Kosten gewährt wurde, die durch die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verursacht wurden. Der Ausgleich wäre mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn er, unter Berücksichtigung eines angemessenen Gewinns, nicht über die zusätzlichen Kosten hinausgeht, die DPLP bei der Erfüllung der mit den Verwaltungsverträgen übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen. Jede Überkompensation muss zurückgefordert werden.
(237)
Gegenstand der Bewertung der Überkompensation sind diejenigen DAWI, für welche die Bestimmungen der einzelnen Verwaltungsverträge einen Ausgleich vorsehen.
(238)
Die Bestimmungen der einzelnen Verwaltungsverträge weisen einige Unterschiede auf. Demzufolge muss die Überkompensation anhand der spezifischen Parameter jedes der Verträge berechnet werden.
(239)
Im ersten Verwaltungsvertrag (1992-1996) umfasst der Ausgleich für DAWI alle öffentlichen Dienstleistungen. Der Ausgleich wird durch die Bestimmungen dieses ersten Verwaltungsvertrags nicht danach, ob ein vertraglicher Ausgleichsanspruch besteht oder nicht, auf die verschiedenen öffentliche Dienstleistungen verteilt.
(240)
Infolgedessen ist davon auszugehen, dass der in diesem Vertrag vorgesehene Ausgleich die zusätzlichen Kosten deckt, die - ohne Unterscheidung - mit der Erfüllung aller gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbunden sind. Die Prüfung einer möglichen Überkompensation umfasst somit für diesen Zeitraum alle öffentlichen Aufgaben: den postalischen Universaldienst (Universaldienstverpflichtung, UDV) sowie die Pressezustellung und andere, DPLP übertragene Aufgaben.
(241)
Im Gegensatz zum ersten Verwaltungsvertrag sind die Beihilfen im zweiten, dritten und vierten Verwaltungsvertrag einigen genau festgelegten DAWI vorbehalten. Für folgende DAWI kann ein Ausgleichsanspruch bestehen: die Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften sowie die in Erwägungsgrund 33 aufgeführten sonstigen öffentlichen Dienstleistungen. Die Dienstleistungen, für die Beihilfen gewährt werden, werden in den folgenden Klauseln der Verwaltungsverträgen genannt: Artikel 7 des zweiten Verwaltungsvertrags, Artikel 15 des dritten Verwaltungsvertrags und Artikel 12 und 13 des vierten Verwaltungsvertrags.
(242)
Für den postalischen Universaldienst werden dagegen ausschließlich im Rahmen des ersten Verwaltungsvertrags Beihilfen gewährt.
(243)
Die Kosten und Einnahmen des postalischen Universaldienstes werden daher bei der Überkompensationsberechnung nicht berücksichtigt, mit Ausnahme gegebenenfalls der überhöhten Gewinne aus dem reservierten Bereich (62).
6.3.3.2. Berechnung der Überkompensation
(244)
Aufgrund der in den Erwägungsgründen 239 bis 243 genannten Unterschiede zwischen den Betrauungsakten wird die mögliche Überkompensation für den ersten Verwaltungsvertrag und für die drei folgenden Verwaltungsverträge separat berechnet.
(245)
Neben der Deckung der Kosten für die Erfüllung gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen wird im DAWI-Gemeinschaftsrahmen auch der Ausgleich einer angemessenen Rendite vorgesehen (63).
(246)
Nach Ziffer 18 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens ist unter einer angemessenen Rendite „ein angemessener Kapitalertrag unter Berücksichtigung des von dem Unternehmen aufgrund des staatlichen Eingreifens eingegangenen Risikos, sofern überhaupt vorhanden, zu verstehen. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Staat ausschließliche oder besondere Rechte gewährt. In der Regel darf die Rendite die in dem betreffenden Sektor in den Jahren zuvor erzielte durchschnittliche Rendite nicht übersteigen. In Sektoren, in denen es an Unternehmen fehlt, die als Vergleichsmaßstab für das mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraute Unternehmen dienen könnten, können Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten oder gegebenenfalls auch aus anderen Wirtschaftszweigen zu Vergleichzwecken herangezogen werden unter der Voraussetzung, dass die besonderen Charakteristika des jeweiligen Sektors berücksichtigt werden. Bei der Festlegung der angemessenen Rendite können die Mitgliedstaaten auch Kriterien zugrunde legen, von denen Anreize für die Qualität der zu erbringenden Dienstleistung und Produktivitätsgewinne ausgehen.“
(247)
Bei der Wahl der relevanten Höhe des angemessenen Gewinns müssen daher verschiedene Parameter berücksichtigt werden, insbesondere die durchschnittliche Rendite des betreffenden Sektors, das mit den Tätigkeiten des Unternehmens verbundene Risiko und gegebenenfalls die Anreize für das betreffende Unternehmen.
(248)
Bei der Ermittlung der Höhe des angemessenen Gewinns legte die Kommission mehrere Sachverständigengutachten zugrunde, zu denen im Folgenden nähere Angaben gemacht werden. Anhand der Gutachten und der Risikohöhe jedes Verwaltungsvertrags legte die Kommission eine Bandbreite für den angemessenen Gewinn von DPLP fest, die sich zum einen auf die Briefzustellung und zum anderen auf die Pressezustellung für jeden der vier Verwaltungsverträge bezieht. In allen Gutachten wird versucht, Unternehmensgruppen zu finden, die hinsichtlich der Tätigkeiten und des Risikoprofils hinreichend mit dem etablierten Postunternehmen vergleichbar sind, und anhand der in diesen Vergleichsunternehmen festgestellten Renditen eine Benchmark für den angemessenen Gewinn des etablierten Postunternehmens zu ermitteln.
(249)
Was das Risiko anbelangt, weist die Kommission darauf hin, dass während des gesamten geprüften Zeitraums bei den meisten Tätigkeiten von DPLP kaum oder gar kein Wettbewerb herrschte, weil DPLP entweder ein gesetzlich geschütztes Monopol besaß (das für die meisten Briefzustelldienste gilt) oder eine beherrschende Stellung innehatte, die durch sehr hohe Marktanteile und Marktzutrittsschranken infolge der Subventionierung nicht kostendeckender Preise (beispielsweise für die Pressezustellung) gekennzeichnet war. Dieser Aspekt muss nach Auffassung der Kommission bei allen Prüfungen berücksichtigt werden, die ein Benchmarking mit Unternehmen betreffen, die zwar ähnliche Dienstleistungen wie DPLP erbringen, aber in einem wettbewerbsbestimmten Umfeld tätig sind.
(250)
Zudem hängt das Maß, in dem ein etablierter Postbetreiber dem Risiko ausgesetzt ist, in erster Linie von den Merkmalen des staatlichen Regulierungsmechanismus ab.
(251)
Die Kommission stellt fest, dass im Bereich der Briefzustellung, in dem die Universaldienstverpflichtung von DPLP hauptsächlich über den Preis der Postwertzeichen (64) finanziert wurde, ein ganz anderes Risiko gegeben ist, wenn die Preise der Postwertzeichen von der Regulierungsbehörde mehr oder minder häufig (beispielsweise am Jahresanfang oder einfach jeweils bei Bedarf) angepasst werden, um die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung ständig zu decken, als wenn die Preise der Postwertzeichen (65) im Voraus für einen langen Zeitraum (beispielsweise über vier oder fünf Jahre) im Rahmen eines langfristigen Vertrags festgelegt werden (66). Bei der ersten Preisregulierungsart geht das betreffende Unternehmen ein relativ geringes Risiko ein, da die Preise der Postwertzeichen mit einer bestimmten Häufigkeit angepasst werden, so dass Einnahmen und Kosten ständig ausgeglichen sind. Diese Regulierungsart bewahrt die Gewinnspannen des Unternehmens vor Unwägbarkeiten. Bei der zweiten Regulierungsart ist das Risiko höher, weil das Unternehmen den Folgen der Schwankungen der Kosten und Einnahmen über einen langen Zeitraum ausgesetzt ist.
(252)
Auch im Bereich der Pressezustellung (über Ausgleichszahlungen finanzierte Universaldienstverpflichtung) besteht ein erheblicher Unterschied, je nachdem, ob der Ausgleich auf den effektiven Nettokosten (tatsächlich bestrittene Nettokosten) oder auf den über einen langen Zeitraum vorhergesehenen Nettokosten beruht. Bei einem Ausgleich, der in Form einer Pauschale zur Deckung der über einen bevorstehenden langen Zeitraum erwarteten Nettokosten gezahlt wird, ist das Unternehmen allen Schwankungen der Einnahmen und Kosten ausgesetzt. Dabei ist der Unternehmer mit einem höheren Risiko konfrontiert als bei einem vollen Ausgleich auf der Grundlage der im Nachhinein bestimmten Kosten und Einnahmen.
(253)
Wenn der Vertrag zwischen dem Postbetreiber und dem Staat dergestalt ist, dass die öffentliche Dienstleistung mit einem gewissen Maß an Risiko verbunden ist, beispielsweise, weil das etablierte Unternehmen starken Schwankungen der Einnahmen und Kosten ausgesetzt ist, muss der angemessene Gewinn, auf den dieses Unternehmen Anspruch hat, im Verhältnis zur Höhe des eingegangenen Risiko stehen. Wenn dagegen der Vertrag zwischen dem traditionellen Postbetreiber und dem Staat so gestaltet ist, dass mit der öffentlichen Dienstleistung kein wesentliches Risiko einhergeht, muss auch der zulässige Gewinn gering sein.
(254)
Die Kommission stellt zudem fest, dass die Höhe des vom Unternehmen eingegangenen Risikos und die Höhe des Ausgleichs, auf den es für Effizienzgewinne Anspruch hat, eng miteinander verflochten sind. So kann der Staat im Vorfeld einen von der Höhe her festen Ausgleich festlegen, der die Effizienzgewinne, die das Unternehmen während der Laufzeit des Betrauungsakts normalerweise erzielen müsste, vorwegnimmt und beinhaltet. Dadurch, dass das Unternehmen allen Kosten- und Einnahmenschwankungen ausgesetzt ist, schafft der Vertrag Anreize dafür, leistungsfähiger zu werden und die Kosteneffizienz zu verbessern. Gleichzeitig bürdet der Vertrag ihm ein höheres Risiko auf. In gewisser Weise sind Risiko und Effizienzanreize somit nicht voneinander zu trennen. Gleichsam stellt eine im Vorhinein für einen langen Zeitraum festgelegte Preisobergrenze normalerweise einen Anreiz für mehr Effizienz dar, ist für das betroffene Unternehmen jedoch riskanter.
(255)
Bei der Prüfung des angemessenen Gewinns von DPLP legt die Kommission mehrere Gutachten von Sachverständigen zugrunde:
(256)
WIK-Gutachten: Im Fall C 36/07, einem Beihilfeverfahren, das die Deutsche Post AG (nachstehend „DP“ genannt) betraf, forderte die Kommission WIK Consult auf, ein Gutachten zur Ermittlung der Benchmark für den angemessenen Gewinn etablierter Postunternehmen zu erstellen (67) (nachstehend „WIK-Gutachten“ genannt). Die relevanten Aspekte des WIK-Gutachtens wurden Belgien am 25. März 2010 und 7. Februar 2011 mitgeteilt. Die Stellungnahmen Belgiens zum WIK-Gutachten gingen bei der Kommission am 23. April 2010 und 1. März 2011 ein.
(257)
Deloitte-Gutachten: Am 23. April 2010 erhielt die Kommission ein von Deloitte (68) erstelltes Gutachten (nachstehend „Deloitte-Gutachten“ genannt) zur Höhe des angemessenen Gewinns, der bei den Universaldienstleistungen von DP zugrunde zu legen ist. Dieses Gutachten wurde Belgien am 9. Dezember 2011 übermittelt. Die Stellungnahmen Belgiens zum Deloitte-Gutachten gingen bei der Kommission am 26. Dezember 2011 ein.
(258)
CRA-Gutachten: Am 1. März 2011 legte Belgien ein Gutachten von Charles Rivers Associates (69) vor, mit dem das WIK-Gutachten angefochten wurde (nachstehend „CRA-Gutachten“ genannt).
(259)
In diesem Gutachten ermittelt WIK die Benchmark für den angemessenen Gewinn für DP. Im Besonderen nimmt WIK zunächst eine Funktions- und Risikoanalyse für DP vor und gelangt zu dem Schluss, dass DP im Wesentlichen Routinetätigkeiten ausübt und mit einem begrenzten Geschäftsrisiko konfrontiert ist (70). Anhand dieser Analyse wählt WIK Vergleichsunternehmen aus, d. h bestimmt die Zusammensetzung der Gruppen, die als Vergleichsmaßstab dienen und aus denen Benchmarks für den angemessenen Gewinn abgeleitet werden können. WIK betont ganz allgemein, dass das gewählte Benchmarkverfahren die Grundsätze der Standardmethode für Rentabilitätsbenchmarks bei Verrechnungspreisen aufgreift (71). Eine solche Methode wird nicht nur in einzelstaatlichen Vorschriften für Verrechnungspreise, sondern auch in den OECD-Verrechnungspreisgrundsätzen (nachstehend „OECD-Grundsätze“ genannt) (72) angewandt.
(260)
WIK betrachtet mehrere Instrumente zur Messung der Rendite und unterscheidet zwischen dem internen Zinsfuß (internal rate of return, IRR), der auf dem Cash-flow basiert und als theoretisch korrektes Messinstrument für die Rentabilität einer Tätigkeit betrachtet wird, und anderen, den Buchhaltungsdaten entnommenen Kennzahlen (Renditehöhen) wie der Rendite des eingesetzten Kapitals (return on capital employed, ROCE), der Eigenkapitalrendite (return on equity, ROE), der Gesamtkapitalrendite (return on assets, ROA) und der Umsatzrendite (return on sales, ROS (73)). Wie in Kapitel 5 des Gutachtens erläutert, schlägt WIK vor, in diesem Fall die ROS als Rentabilitätskennzahl zu verwenden. Ein Vorteil dieses Instruments besteht darin, dass es nur von den Buchhaltungsdaten für Gewinn (EBIT (74)) und Umsatz abhängig ist, die sich in der Buchführung des Unternehmens leicht feststellen lassen. Zudem wird mit der ROS das Schätzen und Zuordnen von Vermögenswerten zu verschiedenen Diensten vermieden, was bei einem kapitalbasierten Vergleichsmaßstab wie ROE und ROCE erforderlich wäre und sich in der Regel schwierig gestaltet. WIK weist zudem darauf hin, dass ein auf der ROS beruhender Vergleichsmaßstab empfohlen wird, wenn die Vergleichsunternehmen und das dem Benchmarking unterzogene Unternehmen derselben Branche/demselben gewerblichen Sektor angehören, was die Einheitlichkeit der Struktur von EBIT und Umsatz gewährleistet.
(261)
Hinsichtlich der Zusammensetzung der Vergleichsgruppe gelangt WIK zu dem Schluss, das ein Kompromiss zwischen der Vergleichbarkeit der Unternehmen in der Stichprobe und dem Stichprobenumfang gefunden werden muss. WIK spricht sich gegen die Aufnahme europäischer etablierter Postbetreiber in die Stichprobe auf, da ihre Preise auf einem Markt reguliert wurden, der während des geprüften Zeitraums in den meisten Ländern dem Wettbewerbern verschlossen war. Aus diesem Grund ist auch die Zahl der Unternehmen, die im direkten Wettbewerb mit den etablierten Postbetreibern stehen, relativ gering. Es handelt sich hauptsächlich um kleinere Unternehmen. Um eine ausgewogene Gruppe von Vergleichsunternehmen zu erhalten, bezieht WIK sowohl die direkten Wettbewerber auf den nationalen Märkten mit ein als auch die großen multinationalen Expresspaketdienste (UPS, FedEx, DHL), deren Tätigkeiten risikoreicher und kapitalintensiver als die eines etablierten Postunternehmens auf einem geschützten nationalen Markt sind.
(262)
Was den Kompromiss zwischen Vergleichbarkeit und Stichprobenumfang anbelangt, sieht WIK drei Vergleichsgruppen vor: i) die Vergleichsgruppe I oder „kleine Paketdienstgruppe“ umfasst Unternehmen, die hauptsächlich als Anbieter von Paketdiensten tätig sind (10 Unternehmen, die als mit den Universalpostdienstanbietern in hohem Maße vergleichbar angesehen werden); ii) die Vergleichsgruppe II oder „erweiterte Paketdienstgruppe“ umfasst Unternehmen, deren Haupttätigkeit auch andere Dienste wie Briefdienste umfassen könnte (26 Unternehmen mit etwas geringerer Vergleichbarkeit), und iii) die Vergleichsgruppe III umfasst auch Unternehmen des Bereichs Straßengüterverkehr (1 163 Unternehmen mit geringerer Vergleichbarkeit) (75). Nach Angaben von WIK verstärkt dieser Ansatz die statistische Gültigkeit des abschließenden Benchmarkings.
(263)
Eines der Auswahlkriterien, das für alle Vergleichsgruppen gilt, betrifft die Unternehmensgröße; berücksichtigt werden nur Unternehmen mit Erträgen von mehr als 3 Mio. EUR (76). Was den von den Daten abgedeckten Zeitraum anbelangt, so lagen nur für den Zeitraum 1998-2007 verlässliche Daten vor; für den Zeitraum 1990-1997 wurde rückwirkend interpoliert (77).
(264)
Darüber hinaus wendet WIK die bei den Verrechnungspreisen verwendete Analyse an und legt das Konzept des Interquartilsabstands (78) zugrunde, um den Einfluss von Ausreißern zu verringern und die Höhe des angemessenen Gewinns festzulegen.
(265)
WIK erhält für den Zeitraum 1998-2007 folgende Ergebnisse:
a)
Vergleichsgruppe I: 25. Perzentil gleich -0,42 %, 75. Perzentil gleich 6,72 % und Median (50. Perzentil) gleich 3,86 %;
b)
Vergleichsgruppe II: 25. Perzentil gleich 0,45 %, 75. Perzentil gleich 6,77 % und Median (50. Perzentil) gleich 3,48 %;
c)
Vergleichsgruppe III: 25. Perzentil gleich 0,64 %, 75. Perzentil gleich 5,57 % und Median (50. Perzentil) gleich 2,59 %.
(266)
WIK gelangt zu dem Schluss, dass sich die erweiterte Paketdienstgruppe als Vergleichsgruppe am besten eignet, weil die erhaltenen Ergebnisse gegenüber der anderen Vergleichsgruppe (kleine Paketdienstgruppe) zeitstabil sind und weil dieser Sektor von den Funktionen her der Brief- und Paketsparte ähnlicher als die andere Vergleichsgruppe (Straßengüterverkehr) ist.
(267)
Eine weitere Anpassung wird vorgenommen, um eine Obergrenze des angemessenen Gewinns von DP auf der Grundlage der Analyse des Geschäftsrisikos von DP in Bezug auf die Vergleichsgruppe zu erhalten. Danach schlägt WIK als Obergrenze für den angemessenen Gewinn von DP den Wert von 3,48 % vor, der dem ROS-Median von Vergleichsgruppe II entspricht. Mit der Wahl des Medians anstelle des 75. Perzentils als Obergrenze für den angemessenen Gewinn möchte WIK zum Ausdruck bringen, dass die Unternehmen in der Stichprobe ein höheres Risiko eingehen als die etablierten Postbetreiber, da sie keine Sonderrechte genießen.
(268)
Die belgischen Behörden hielten die im WIK-Gutachten verwendete Methode für fehlerhaft und legten am 23. April 2010, 1. März 2011, 14. Juni 2011, 5. August 2011, 10. August 2011, 14. Dezember 2011 und 19. Dezember 2011 mehrere Dokumente (Schreiben, Positionspapiere und Berichte) zur Widerlegung des Vorgehens des WIK-Gutachtens vor; in diesen Dokumenten legten sie ihre eigene Methode zur Ermittlung des Vergleichsmaßstabs für den angemessenen Gewinn dar.
(269)
In einem am 5. August 2011 zugesandten Positionspapier machten die belgischen Behörden im Wesentlichen geltend, dass die im WIK-Gutachten verwendete Stichprobe für die Tätigkeit, die Größe, das Risikoprofil und den Bezugszeitraum nicht repräsentativ sei. Belgien bringt vor, dass es sehr schwierig sei, die Stichprobe anhand der in Ziffer 18 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens aufgeführten Kriterien zu rechtfertigen.
(270)
In demselben Positionspapier macht Belgien auch geltend, dass es sinnvoll wäre, zwischen Gewinnspannen von Sparten mit ganz unterschiedlichem Risikoniveau zu unterscheiden; wenn Presse- und Briefzustellung Sparten mit unterschiedlichem Risikoprofil seien, müssten auch unterschiedliche Werte für den angemessenen Gewinn verwendet werden.
(271)
Zudem bringen die belgischen Behörden vor, dass die Tätigkeiten von DPLP von Produktivitätsgewinnen profitieren würden und die Kommission dies nach Ziffer 18 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens bei der Festlegung der angemessenen Rendite berücksichtigten müsse. Die belgischen Behörden betonen, dass DPLP im Wege zahlreicher Reformen ein rentables Unternehmen geworden sei, nachdem es lange Zeit rote Zahlen geschrieben habe. Die Kosten von DPLP seien insbesondere durch die Schließung von Postämtern gesenkt worden. Der Anteil von 50 %, der seit 2006 im Besitz privater Investoren sei, habe zum Entstehen einer neuen effizienzorientierten Kultur geführt. Den belgischen Behörden zufolge müssten solche Effizienzgewinne bei der Ermittlung der angemessenen Rendite, die DPLP zugestanden werden könne, berücksichtigt werden.
(272)
Am 1. März 2011 sandten die belgischen Behörden der Kommission einen von Charles River Associates (CRA) verfassten Bericht, in dem das WIK-Gutachten kritisch beäugt und eine andere Methode zur Bewertung des angemessenen Gewinns von DPLP vorgeschlagen wird.
(273)
Im Hinblick auf die Zusammensetzung der Stichprobe macht CRA geltend, dass die drei WIK-Stichproben viele kleine Unternehmen enthalten würden, deren Risikoprofil mit dem eines großen Postunternehmens nicht vergleichbar sei. CRA bestreitet daher die Schlussfolgerungen von WIK, dass die Erbringung von Briefdiensten durch das betreffende etablierten Postunternehmen ein geringes Risiko beinhalte und mit den Unternehmen der Vergleichsgruppen angemessene Vergleiche angestellt werden könnten.
(274)
CRA weist insbesondere auf die Korrelation zwischen der Kostenstruktur eines Unternehmens (im Hinblick auf den Anteil der festen und variablen Kosten) und dem eingegangenen Geschäftsrisiko hin. CRA macht geltend, dass ein Postunternehmen, das eine Universaldienstverpflichtung übernimmt, mit höheren Fixkosten konfrontiert ist und daher einem Nachfragerückgang in stärkerem Maße ausgesetzt ist als ein Unternehmen mit geringen Fixkosten. Zudem betont CRA die ROS-Differenz zwischen den kleinen und großen Unternehmen der WIK-Gruppen (79); dies deute auf das Vorliegen systematischer Unterschiede zwischen kleinen Paketdiensten und größeren Unternehmen wie UPS und FedEX hin, die sich durch die unterschiedliche Kostenstruktur erklären ließen.
(275)
CRA nimmt auch eine ausführlichere Analyse der Merkmale der kleinen Paketdienste in der Stichprobe der Vergleichsgruppe I von WIK vor und gelangt zu dem Schluss, dass ihr Risikoprofil mit dem eines großen Postbetreibers nicht vergleichbar ist. Nach Ansicht von CRA sollte die bereits schwer vergleichbare Stichprobe nicht um weitere, noch weniger vergleichbare Unternehmen erweitert werden.
(276)
CRA weist das Vorbringen von WIK zurück, die etablierten europäischen Postbetreiber sollten nicht in die Stichprobe aufgenommen werden, weil ihre Gewinne nicht durch Wettbewerb, sondern durch Preisregulierung ermöglicht worden seien und die Gefahr darin bestehe, dass diese etablierten Postbetreibern durch die Preisregulierung überhöhte Gewinne erzielen konnten. CRA macht geltend, dass sich WIK, indem sie etablierte Postbetreiber als Vergleichsunternehmen ausschließe, auf die theoretische Annahme stütze, dass diese etablierten Unternehmen überhöhte Preise hätten verlangen können, ohne dies durch empirische Beweise zu untermauern. CRA betont hierzu, dass die festgestellten hohen Renditen angesichts der in mehreren Mitgliedstaaten angewandten Preisregulierungsmechanismen wie der Price-Cap-Systeme (80) eher durch Produktivitätsgewinne als durch überhöhte Preise bedingt seien.
(277)
CRA bringt vor, dass die naheliegende Methode zur Berechnung einer angemessenen Gewinnspanne von DPLP für deren Gemeinwohlverpflichtungen darin bestehen würde, die vorliegenden Daten für die mit Posttätigkeiten erzielten Gewinnspannen anderer westeuropäischer Postbetreiber zugrunde zu legen. Diese Methode sei um so naheliegender, als es sich bei den in Rede stehenden öffentlichen Dienstleistungen vor allem um Briefdienste handle und Daten über die mit Postdiensten erzielten Gewinnspannen der anderen westeuropäischen Postunternehmen direkt zugänglich seien und keine allzu milde Preisregulierung aufzeigen würden.
(278)
CRA macht vor allem geltend, dass die Analyse auf den EBIT-Margen (ROS) beruhen sollte, die mit den Briefsparten derjenigen westeuropäischen Postunternehmen erzielt würden, die sektorspezifische Informationen über die EBIT-Margen ihrer Briefsparten übermittelten, oder (wenn keine sektorspezifischen Informationen über die EBIT-Margen mitgeteilt werden) auf den EBIT-Gesamtmargen der westeuropäischen Postbetreiber, die mehr als 75 % ihrer Einnahmen mit Briefdiensten erwirtschaften. CRA schließt die osteuropäischen Postbetreiber aufgrund von deren gegenüber westeuropäischen Postunternehmen relativ geringen Effizienz aus der Stichprobe aus.
(279)
Demzufolge beruht die Analyse von CRA auf einer Stichprobe von 11 westeuropäischen Postunternehmen für den Zeitraum 2002-2009 (73 Beobachtungen insgesamt). Die durchschnittliche ROS dieser Stichprobe beträgt […] %, der Median […] % und das 75. Perzentil […] % (81). CRA berechnet auch das getrimmte Mittel ([…] %) und das winsorisierte Mittel ([…] %), das wie der Median nicht von Ausreißern beeinflusst wird (82).
(280)
Im Hinblick auf die Festlegung einer Benchmark für die angemessene Gewinnspanne bringt CRA vor, dass die Verwendung von Mittelwerten methodische Probleme aufwerfe. CRA erläutert, dass die kritische Schwelle einer überhöhten Rendite aufgrund der in der Stichprobe beobachteten Schwankungen der Gewinnspannen oberhalb des Mittels oder eines anderen Maßes der zentralen Tendenz liegen sollte und beispielsweise gleich dem 75. Perzentil sein könnte. Ein solcher Ansatz würde nach Angaben von CRA mit der bei den Verrechnungspreisuntersuchungen eingesetzten Methode im Einklang stehen, die darin besteht, ein Intervall (z. B. einen Interquartilsabstand oder einen Perzentilabstand) zugrunde zu legen.
(281)
Am 14. Dezember 2011 legten die belgischen Behörden der Kommission ein Dokument mit dem Standpunkt von DPLP zu den von Postunternehmen eingegangenen Risiken vor, in dem eine Methode zur Entwicklung eines Instruments zur Messung der Risikoprämie vorgeschlagen wird, die zusammen mit der risikofreien Umsatzrendite ein angemessenes ROS-Niveau ergeben würde.
(282)
In dem Dokument wird nicht erläutert, wie die risikofreie Umsatzrendite (ausgedrückt als ROS) im vorliegenden Fall definiert werden könnte, und es enthält keine eindeutigen Angaben dazu, wie hoch die angemessene ROS nach der vorgeschlagenen Methode wäre. Die Analyse befasst sich vielmehr mit der Bewertung verschiedener Risiken und der Berechnung einer Risikoprämie, die alle Risikoarten widerspiegelt.
(283)
Die belgischen Behörden konzentrieren sich vor allem auf drei große Risikokategorien - das sektorspezifische Risiko, das dienstbezogene Risiko und das vertragsspezifische Risiko - und die üblichen Risikoarten für jede Kategorie, denen die Postbetreiber ausgesetzt sind. Die Methode zur Bewertung der Risikoprämie sieht Folgendes vor: i) die Festlegung einer „maximalen Risikoprämie“ (83); ii) die Aufsplittung des betrachteten Zeitraums in Vertragsperioden, um die mit jedem Vertrag verbundenen Risiken zu erfassen; iii) die Verwendung einer einfachen Skala zur Beurteilung jedes Risikos für jede Vertragsperiode (gering, mittelhoch oder hoch); iv) die Umrechnung der jedem Risiko zugewiesenen Noten in eine Gesamtnote für jede der drei großen Risikokategorien und v) die Umrechnung der Gesamtnoten in Risikoprämien, deren Summe die Gesamtrisikoprämie ergibt.
(284)
Zudem wird anhand von Beispielen bewiesen, dass DPLP überdurchschnittliche Risiken eingeht. Die belgischen Behörden bleiben dabei, dass DPLP einem höheren Volumenrisiko ausgesetzt sei, weil das Unternehmen einen höheren Anteil seiner Einnahmen mit der Briefsparte erwirtschafte und es, bedingt durch den überdurchschnittlichen Fixkostenanteil, eine stärkere Kostenstarrheit aufweise. Eine weitere Risikoart, die bei DPLP als höher beurteilt wird, ist das Sicherheitsrisiko. Gemäß der Analyse beruht dies darauf, dass DPLP einer der wenigen europäischen Postbetreiber ist, der Rentenzahlungen in bar den Empfängern direkt überbringt.
(285)
Ausgehend von der Bewertung der einzelnen Risiken gelangen die belgischen Behörden zu dem Schluss, dass die drei Risikoarten im vierten Verwaltungsvertrag höher seien, während der erste, zweite und dritte Vertrag durch ein mittelhohes Risikoniveau gekennzeichnet seien (die einzige Ausnahme sei das sektorspezifische Risiko, das beim ersten Vertrag als gering beurteilt wird). Die belgischen Behörden geben weitere Beispiele für die Art und Weise der Umrechnung der obigen Einstufung der einzelnen Risiken in Risikoprämien anhand unterschiedlicher Werte für die „maximale Risikoprämie“.
(286)
Das in Erwägungsgrund 257 genannte Deloitte-Gutachten stimmt in mehreren Punkten mit dem WIK-Gutachten überein:
1.
Beide verwenden bei der Suche von Vergleichsunternehmen in Finanzdatenbanken die gleiche Methode der Funktions- und Risikoanalyse;
2.
beide schlagen die Umsatzrendite (ROS) als relevanteste Benchmark für die Ermittlung des angemessenen Gewinns vor (aufgrund des Mangels an Daten und der unterschiedlichen Bearbeitung der Buchhaltungsdaten in den einzelnen Unternehmen);
3.
schließlich werden die Universalpostdienstanbieter als Vergleichsunternehmen ausgeschlossen, weil sie überwiegend auf regulierten Märkten tätig sind und Exklusivrechte genießen.
(287)
Der Hauptunterschied zwischen dem WIK-Gutachten und dem Deloitte-Gutachten hinsichtlich der Vergleichsgruppe betrifft die Größe der berücksichtigten Unternehmen. Deloitte nimmt in die Stichproben nur Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 100 Mio. EUR auf (84). Diese Einschränkung lässt sich mit der Analyse der Besonderheiten der mit dem Universaldienst verbundenen Tätigkeiten und den damit zusammenhängenden Geschäfts- und Marktrisiken erklären (85).
(288)
Im Besonderen ist Deloitte der Ansicht, dass Unternehmen des Post- und Paketsektors, die über ein komplexes und großes Abhol- und Zustellnetz verfügen, angemessene Vergleichsunternehmen für DP sind. Angesichts der Bedeutung der für Postdienstnetze typischen Mengen-, Größen- und Konzentrationsvorteile und des hohen Anteils der Betriebskosten in Bezug auf die Kapitalkosten sowie der damit verbundenen Risiken (wie beispielsweise das Volumenrisiko oder das Risiko, dass Briefsendungen von E-Mails abgelöst werden) seien große Unternehmen des Post- und Paketsektors, die mehrere Produkte anbieten, als Vergleichsunternehmen relevanter als kleine Briefdienste. Speditions- und Logistikunternehmen würden sich - bis zu einem gewissen Grad - ebenfalls als Vergleichsunternehmen eignen, da sie vergleichbare Anlagegüter verwenden.
(289)
Um zu verdeutlichen, wie wichtig die Größe der Unternehmen ist, vergleicht Deloitte seine Stichprobe mit der Stichprobe der Vergleichsgruppe II von WIK. Deloitte zeigt auf, dass die durchschnittliche ROS in der WIK-Stichprobe zwischen Gruppen von unterschiedlich großen Unternehmen (wobei die Größe aus der Beschäftigtenzahl abgeleitet wird) stark abweicht (86). Deloitte bringt vor, dass dagegen in der eigenen Stichprobe (die auf größeren Unternehmen beruht) kein enger Zusammenhang zwischen Größe und ROS bestehe.
(290)
Nach der Stichprobenauswahl stützt Deloitte seine Analyse auf 7 Post- und Paketunternehmen, 18 Logistik- und 19 Speditionsunternehmen. Die kleine Gruppe für den Post- und Paketsektor mit sieben Vergleichsunternehmen umfasst große multinationale Expresspaketdienste wie UPS, FedEx und TNT Express sowie weitere Postdienstleister, überwiegend aus den USA und dem Vereinigten Königreich (87). Die Daten decken im Prinzip den Zeitraum 1990-2007 ab, wobei jedoch die Daten für die ersten Jahre sehr begrenzt sind, weshalb Deloitte die Ergebnisse für diese Jahre für weniger verlässlich hält (88).
(291)
Deloitte untersucht zudem die Vor- und Nachteile mehrerer anderer Instrumente zur Rentabilitätsmessung. Im Deloitte-Gutachten wird die Verwendung des IRR aufgrund der praktischen Probleme, geeignete Daten über die Cash-flows zu erhalten, abgelehnt. Gleiches gilt für die Verwendung der ROCE oder der ROE, u. a. aufgrund der unterschiedlichen buchhalterischen Bearbeitung der Kosten und Kapitalstruktur (wobei Letztere für die ROE wichtig ist). Auch die ROA wird als ungeeignet erachtet, weil sie auf die Summe der Vermögenswerte ausgerichtet ist. Deloitte schlägt daher vor, die ROS zu verwenden, betont jedoch, dass sie, da sie kein direktes Maß für die Kapitalrendite sei, für die Zwecke des Benchmarkings herangezogen werden könne, sofern die verglichenen Unternehmen eine ähnliche Kapitalintensität aufweisen.
(292)
Deloitte berechnet dagegen die ROCE (sowie die ROCE zum Marktwert und die ROA) für eine kleine Teilstichprobe von sechs Unternehmen, gelangt jedoch zu dem Schluss, dass in der Bandbreite und Streuung der ROCE verschiedene Faktoren zum Ausdruck kommen könnten, was eine vorsichtige Interpretation notwendig mache und den Nutzen als Vergleichsmaßstab mindere. Unter diesen Faktoren betont Deloitte die Bedeutung der Kapitalintensität. Deloitte bringt vor, dass beispielsweise der Universaldienst von DP von der Kapitalintensität her eher mit dem von Paketdiensten wie UPS und FedEx als mit dem von Speditionsunternehmen wie Kuehne & Nagel oder Wincanton vergleichbar sei.
(293)
Deloitte betont auch die starken Rentabilitätsabweichungen der Unternehmen über die Zeit sowie innerhalb verschiedener Sektoren und zwischen diesen. Diese Abweichungen würden es Deloitte zufolge rechtfertigen, für den angemessenen Gewinn eher Bandbreiten als einen einzigen Mittelwert heranzuziehen. Ein solcher Ansatz sei auch zweckmäßig, weil überdurchschnittliche Ergebnisse aufgrund von Effizienzgewinnen nicht benachteiligt werden dürften.
(294)
Die Ergebnisse von Deloitte nach Sektoren und für alle Sektoren sind in Tabelle 22 des Deloitte-Gutachtens zusammengefasst. Danach betragen:
a)
für den Post- und Paketsektor für den Zeitraum 1998-2007 das Mittel der jährlichen ROS-Mittel 8,1 %, das Mittel der jährlichen ROS-Mediane 7,4 %, das Mittel der jährlichen 25. Perzentile 4,8 % und das Mittel der jährlichen 75. Perzentile 12 %;
b)
für alle Sektoren für den Zeitraum 1990-2007 das Mittel der jährlichen ROS-Mittelwerte 6 %, das Mittel der jährlichen ROS-Mediane 5,4 %, das Mittel der jährlichen 25. Perzentile 3,6 % und das Mittel der jährlichen 75. Perzentile 8,1 % (89).
(295)
Als Benchmark schlägt Deloitte einen auf dem Mittel der jährlichen ROS-Mittel beruhenden Wert von 7,9 % (90) vor; um die beobachtete Abweichung der ROS widerzuspiegeln, leitet Deloitte auch eine auf den jährlichen Interquartilsabständen beruhende Bandbreite für die angemessene ROS her (91).
(296)
Das Auswählen der richtigen Stichprobe von Vergleichsunternehmen für etablierte Postunternehmen ist ein komplexes Unterfangen. Dass eine Unternehmensgruppe, die im Hinblick auf Geschäftstätigkeit und Risiko als Vergleichsmaßstab dienen soll, mit größter Sorgfalt ausgewählt werden muss, muss nicht besonders betont werden.
(297)
Die Gutachten von WIK und Deloitte konzentrieren sich auf Unternehmen, die vergleichbare Tätigkeiten wie DPLP ausüben, und schließen die etablierten Postunternehmen aus der Stichprobe aus. CRA verwendet dagegen eine Stichprobe, die nur europäische etablierte Postunternehmen umfasst.
(298)
Die Kommission schließt sich der Auffassung von WIK und Deloitte an, dass die Gewinne der etablierten Postunternehmen (die von CRA beim Benchmarking verwendet werden) nicht das Ergebnis normaler Marktbedingungen sind, sondern überwiegend auf den Regulierungsentscheidungen der Mitgliedstaaten beruhen. Sie spiegeln daher möglicherweise die Renditebenchmark nicht in geeigneter Weise wider. Gleichzeitig scheint die Stichprobe von CRA, die etablierte Postunternehmen anderer europäischer Länder enthält, die Stichprobe mit denjenigen Unternehmen zu sein, die DPLP am ähnlichsten sind. Deshalb vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Stichprobe von CRA in vollem Maße zu berücksichtigen ist, insbesondere, um durch Abgleichen die auf der Grundlage des WIK- und Deloitte-Gutachtens ermittelten Benchmarks für den angemessenen Gewinn (ROS) zu überprüfen.
(299)
Sowohl im WIK- als auch im Deloitte-Gutachten wird anerkannt, dass die Stichprobe einen ausreichenden Umfang haben muss, damit aussagefähige Schlussfolgerungen für das Benchmarking gezogen werden können. Zu diesem Zweck legen sie eine (relativ) kleine Stichprobe von Unternehmen des Post- und Paketsektors und größere Stichproben, die auch Logistik- und Speditionsunternehmen umfassen, zugrunde. Die Kommission anerkennt, dass ein ausreichender Stichprobenumfang für statistische Zwecke wichtig ist. Was den diesbezüglichen Standpunkt von CRA anbelangt, die die Zweckmäßigkeit der Erweiterung der Stichprobe um weniger vergleichbare Unternehmen bestreitet, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die umfangreicheren Stichproben von WIK und insbesondere Deloitte, die anhand der verwendeten Stichprobenauswahlverfahren festgelegt wurden, hinreichend vergleichbar sind, um bei der Bewertung des Gewinns von DPLP als aussagekräftige Vergleichsgruppen zu dienen.
(300)
Im WIK-Gutachten wird versucht, anhand von drei zu Vergleichszwecken gebildeten Gruppen eine ROS-Benchmark zu ermitteln. Nach Auffassung der Kommission lassen sich allerdings zwei verschiedene, obgleich zusammenhängende Aspekte des WIK-Gutachtens kritisieren (92), und zwar i) die Heranziehung vieler kleiner Unternehmen (93), die ganz offensichtlich mit etablierten Postbetreibern wie DPLP nicht vergleichbar sind, zur Stichprobe und ii) die Annahmen von WIK zum Risikoniveau, dem das geprüfte Postunternehmen ausgesetzt sei.
(301)
Nach Auffassung der Kommission sind der Umfang der Geschäftstätigkeit sowie die Kostenstruktur von etablierten Postunternehmen wie DPLP (einhergehend mit der Art des Regulierungsmechanismus) bei der Würdigung des Benchmarkings von Gewinnhöhen wesentliche Faktoren.
(302)
Erstens profitieren bei hohen Fixkosten (die beispielsweise die Kapitalkosten oder andere, netzbezogene Fixkosten betreffen) größere Unternehmen stärker von Größen- und Konzentrationsvorteilen als kleinere Unternehmen. Im Deloitte-II-Gutachten wird das ROS-Mittel der kleinen und großen Unternehmen in der WIK-Stichprobe verglichen und dadurch der Nachweis erbracht, dass das ROS-Mittel mit der Größe des Unternehmens (gemessen an der Zahl der Beschäftigten) steigt (94). So ist der Mittelwert des ersten Quartils (Q1) in den drei WIK-Stichproben sehr niedrig (z. B. nur 0,75 % für die Stichprobe WIK II für den Zeitraum 1998-2007) (95), was auf eine gewisse Überrepräsentation der (kleineren) Unternehmen hindeuten könnte, die Verluste machen und um ihren Fortbestand auf dem Markt kämpfen. Durch die Aufnahme so vieler kleiner Unternehmen in die Stichproben (einschließlich der Hauptstichprobe mit der Vergleichsgruppe II) hat WIK die ROS-Benchmark, die eher für größere und besser aufgestellte Unternehmen wie DP oder DPLP gelten würde, möglicherweise unterbewertet.
(303)
Zweitens scheint WIK, obwohl sie zu Recht das geringe Risikoprofil des Unternehmens aufgrund des Monopolcharakters seiner Tätigkeiten erwähnt, weder die mit der Universaldienstverpflichtung verbundenen und (in Bezug auf die variablen Kosten) hohen Fixkosten noch die Veränderung des Risikoprofils, zu der die Änderungen des Regelungsrahmens für das Unternehmen im Laufe der Zeit und insbesondere zwischen den verschiedenen Regulierungsperioden (im Fall von DPLP beispielsweise den einzelnen Verwaltungsverträgen) geführt haben können, ausreichend berücksichtigt zu haben.
(304)
Der Fixkostenanteil kann nicht nur aufgrund der hohen Kapitalintensität eines Unternehmens hoch sein (eine der gängigen Erklärungen für hohe Fixkosten), sondern auch, weil das Unternehmen seine Gesamtkosten nicht anpassen kann, weil es (aufgrund der Universaldienstverpflichtung) verpflichtet ist, ein großes Zustellnetz zu unterhalten, und aufgrund der bestehenden Arbeitsverträge nicht in der Lage ist, die Arbeitskosten zu senken. Durch den hohen Fixkostenanteil (96) wird die Aufnahme kleiner Unternehmen, deren Kostenstruktur (das Verhältnis zwischen Fixkosten und variablen Kosten) erheblich abzuweichen scheint (97), noch weiter infrage gestellt.
(305)
Wie eingangs erwähnt, vertritt die Kommission zudem die Auffassung, dass das Maß, in dem ein etabliertes Postunternehmen dem Risiko ausgesetzt ist, hauptsächlich von den Merkmalen des staatlichen Regulierungsmechanismus zur Finanzierung der Universaldienstverpflichtung abhängig ist. Der Übergang zu einem längerfristigen Price-cap für Postwertzeichen (wie bei DPLP 2006 geschehen) führt vor allem zu einem deutlichen Anstieg des Volumenrisikos. Durch ein solches Risiko gerät die Annahme von WIK hinsichtlich des systembedingt geringen Risikos der Tätigkeiten von DPLP zumindest für den durch ein Price-Cap-System gekennzeichneten Zeitraum ins Wanken.
(306)
Angesichts der Ausführungen in den Erwägungsgründen 286 bis 295 vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Deloitte-Stichproben bei der Bewertung des Gewinns von DPLP gegenüber den WIK-Stichproben eine Verbesserung darstellen, da sie sich auf Unternehmen mit einer größeren Mindestgröße (einem Jahresumsatz von mehr als 100 Mio. EUR) beschränken.
(307)
Gleichzeitig ist darauf hinzuweisen, dass auch der Ansatz des Deloitte-Gutachtens gewisse potenzielle Schwachstellen aufweist und dessen Schlussfolgerungen mit Vorsicht zu interpretieren sind.
(308)
Die Deloitte-Stichproben scheinen insbesondere zahlreiche Unternehmen zu umfassen, deren Kapitalintensität über der von Briefdienstanbietern liegt (98). Aus methodischer Sicht erfordert die ROS als Instrument zur Bewertung des Gewinns eine vergleichbare Stichprobe von Unternehmen mit ähnlicher Kapitalintensität (hier definiert als der Quotient aus Kapital und Umsatz). Die Arbeitshypothese lautet, dass sich bei Unternehmen mit gleicher ROS die Rendite des eingesetzten Kapitals (ROCE (99)) umgekehrt proportional zum Quotienten aus Kapital und Umsatz verhält. Infolgedessen erfordert die Heranziehung der ROS als Vergleichsmaßstab für die Rentabilität, dass die Unternehmen der Vergleichsgruppe die gleiche Kapitalintensität aufweisen. Obgleich es schwierig ist, verlässliche Schätzungen der Kapitalintensität zu erhalten (100), scheinen die Brief- und Pressezustelltätigkeiten weniger kapitalintensiv als die Expresspakettätigkeiten großer multinationaler Unternehmen wie UPS, TNT, FedEx und DHL zu sein (101). Mit der anhand der Deloitte-Stichprobe ermittelten Benchmark für den angemessenen Gewinn wird daher möglicherweise die Gewinn-Benchmark, die auf Unternehmen mit der gleichen Kapitalstruktur wie DPLP angewandt werden müsste, überbewertet (102).
(309)
Angesichts der mit diesem Benchmarking-Vorgang einhergehenden zahlreichen Unsicherheiten hält die Kommission es für gerechtfertigt, auf der Grundlage der Schätzungen von Deloitte für den ROS-Median der größeren Stichprobe aller Sektoren (5,4 %) sowie für den ROS-Median der Stichprobe der im Post- und Paketsektor tätigen Unternehmen (7,4 %) eine angemessene ROS-Bandbreite festzulegen (103). Die so erhaltene Bandbreite [5,4-7,4 %] stellt nach Ansicht der Kommission eine „Standardbandbreite“ für den angemessenen Gewinn dar, zumindest für die Zeiträume, in denen DPLP angesichts des geltenden Ausgleichsvertrags und starker Anreizmaßnahmen, um effizienter zu werden, einem hohen Risiko ausgesetzt war (104).
(310)
Die Kommission hält die Bandbreite von [5,4-7,4 %] sowohl für die Briefzustelldienste von DPLP als auch für ihre Pressezustelldienste für einen geeigneten Standardwert, da es sich um eng verbundene Tätigkeiten mit ganz ähnlichen kommerziellen Merkmalen handelt.
(311)
Es trifft zu, dass in den betroffenen Tätigkeitsbereichen von DPLP (Brief- und Pressezustellung) kaum bzw. gar kein Wettbewerb herrschte. Deshalb stellt sich die Frage, ob der Gewinn von DPLP auf der Grundlage des Gewinn-Medians der Stichproben von Unternehmen, die tatsächlich im Wettbewerb standen, bewertet werden sollte oder ob nicht bei einem Unternehmen in der Position von DPLP eine restiktivere (d. h. niedrigere) Benchmark wie das erste Quartil (25. Perzentil) ausreichend wäre. Allerdings würde ein solcher Ansatz nach Auffassung der Kommission der starken Streuung der Gewinnhöhen sowohl zwischen den Unternehmen als auch zeitlich, nicht in ausreichendem Maße Rechnung tragen. Darüber hinaus sollte eine ungerechtfertigte Nichtberücksichtigung von Effizienzgewinnen durch die Vorgabe einer so strengen Obergrenze für die vom Unternehmen im Nachhinein erzielte ROS vermieden werden.
(312)
Die Kommission hält es im vorliegenden Fall auch für nicht für zweckmäßig, Maße zugrunde zu legen, die über den Median hinausgehen, wie das dritte Quartil (105). Denn da bei dem gewählten Ansatz bereits eine Bandbreite zwischen verschiedenen Stichproben festgelegt wird, scheint der Mehrwert, der sich aus der Berücksichtigung - zu statistischen Zwecken - von Bandbreiten beiderseits des Medians in den Stichproben (der bei Verrechnungspreisen gängigerweise verwendete Interquartilsabstand) ergibt, eher gering zu sein (106). Die Kommission berücksichtigt daher die Streuung des Medians in den einzelnen Vergleichsgruppen anstelle der Streuung um den Median herum in einer bestimmten Stichgruppe (107).
(313)
Da jedoch das Briefsegment von DPLP weniger kapitalintensiv als die Expresspaketdienste (108) ist, scheint die Verwendung von deren Median bereits an sich einen gewissen Spielraum zu bieten, der es ermöglicht, die Streuung der Gewinnhöhen um den Median herum für Unternehmen, die wie DPLP eine geringere Kapitalintensität aufweisen, zu erfassen und Effizienzgewinne gegebenenfalls angemessen zu honorieren.
(314)
Die Konsistenz kann durch mehrere Gegenproben überprüft werden; dabei wird die in Erwägungsgrund 309 genannte Standardbandbreite mit anderen vorliegenden Schätzungen für den angemessenen Gewinn verglichen. Wie zu Beginn dieses Unterabschnitts angegeben, ist es sinnvoll, eine Gegenprobe mit dem ROS-Median aus dem CRA-Gutachten von […] % vorzunehmen (109). Der auf der Grundlage der Stichprobe der Vergleichsgruppe II von WIK, die nur Unternehmen mit einem Umsatz von mehr als 100 Mio. EUR enthält, berechnete ROS-Median ergibt eine ROS von 7,1 %. Die Kommission stellt fest, dass diese Zahlen innerhalb der Bandbreite [5,4-7,4 %] liegen, was eine weitere Bestätigung dafür ist, dass diese Bandbreite als angemessen betrachtet werden kann.
(315)
Die Kommission gelangt daher insgesamt zu dem Schluss, dass eine Standardmarge, die innerhalb einer Bandbreite von [5,4-7,4 %] liegt, zumindest für die Zeiträume, in denen DPLP einem hohen Risiko und starken Anreizen zur Effizienzsteigerung ausgesetzt war, eine geeignete Benchmark für den Gewinn darzustellen scheint.
(316)
Die Kommission vertritt ganz allgemein die Auffassung, dass, wenn der Vertrag zwischen dem etablierten Unternehmen und dem Staat dergestalt ist, dass die öffentliche Dienstleistung mit einem erheblichen Risiko verbunden ist, der dem etablierten Unternehmen zugestandene angemessene Gewinn im Verhältnis zur Höhe des eingegangenen Risikos stehen muss. Umgekehrt muss, wenn der Vertrag kaum Risiken birgt, der angemessene Gewinn gering sein.
(317)
Im vorangehenden Abschnitt erläuterte die Kommission ihre Vorgehensweise zur Ermittlung einer Standardbandbreite für den angemessenen Gewinn von [5,4-7,4 %], die für Verträge, die mit einem erheblichen Risiko behaftet sind, als geeignet angesehen werden kann. Im Fall eines geringen Risikos ist es schwierig, die geeignete Benchmark für die angemessene ROS-Bandbreite zu bemessen; klar ist jedoch, dass eine solche ROS-Bandbreite in der Stichprobe der beobachteten Gewinnhöhen links der Verteilung liegen müsste. Die Kommission hält es mit Blick hierauf für gerechtfertigt, für den angemessenen Gewinn eine Bandbreite zu wählen, die nicht auf dem Median, sondern auf dem ersten Quartil (25. Perzentil) beruht.
(318)
Das Heranziehen des 25. Perzentils als Benchmark für risikoarme Verträge ergibt auf der Grundlage der verschiedenen Deloitte-Stichproben eine angemessene ROS-Bandbreite von [3,6-4,8 %].
(319)
Auch hier kann ein Vergleich mit den CRA-Ergebnissen für die etablierten Postunternehmen eine weitere zweckmäßige Gegenprobe darstellen. Das von der Kommission berechnete Mittel des jährlichen 25. Perzentils beträgt […] %. Die Kommission stellt fest, dass diese Zahlen innerhalb der Bandbreite [3,6-4,8 %] liegen, was eine weitere Bestätigung dafür ist, dass diese Bandbreite als angemessen angesehen werden kann.
(320)
Die Kommission gelangt daher insgesamt zu dem Schluss, dass eine Standardmarge, die innerhalb einer Bandbreite von [3,6-4,8 %] liegt, zumindest für die Zeiträume, in denen DPLP einem geringen Risiko ausgesetzt war, eine geeignete Benchmark für den Gewinn darzustellen scheint.
(321)
Wie zu Beginn dieses Abschnitts erläutert, ist das von DPLP eingegangene Risiko von dem von Belgien angewandten Ausgleichsmechanismus abhängig. Dieser Mechanismus wird in den einzelnen Verwaltungsverträgen zwischen DPLP und dem belgischen Staat vorgesehen und ändert sich im Laufe der Zeit. Es ist daher zweckmäßig, je nach Ausgleichsmechanismus, der maßgeblich dafür ist, in welchem Maße DPLP einem Risiko ausgesetzt ist, aber auch, in welchem Maße Anreize für Produktivitätssteigerungen gegeben werden, unterschiedliche Bandbreiten für die „angemessene ROS“ zu berücksichtigen.
(322)
In diesem Zusammenhang betont die Kommission, dass die Charakterisierung des Risikos in den Verträgen nicht vom einfachen Vorliegen des Risikos in den Verwaltungsverträgen von DPLP oder gar vom absoluten Risikograd abhängig ist, sondern vielmehr davon, inwieweit das Risiko über oder unter dem Risiko liegt, dem die Unternehmen in den Stichprobengruppen ausgesetzt sind. Gleiches gilt für die Intensität der Maßnahmen, mit denen Anreize für DPLP geschaffen werden sollen, Effizienzgewinne zu erzielen. Da diese Stichprobengruppen aus Unternehmen bestehen, die in einem wettbewerbsbestimmten Umfeld tätig sind, sind sie normalerweise mit einem hohen Risiko und starken Anreizen, effizienter zu werden, ausgesetzt.
(323)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass der vierte Verwaltungsvertrag (2006-2010) eindeutig Mechanismen vorsieht, die langfristige Preis- und Finanzierungsbindungen auf der Grundlage von ex ante festgelegten Parametern beinhalten. Dies gilt sowohl für den Briefzustelldienst als auch für den Pressezustelldienst von DPLP.
(324)
Im Besonderen wird im Hinblick auf die Pressezustellung in Artikel 9 des vierten Verwaltungsvertrags vorgesehen, dass über die Vertragslaufzeit (Standardzeitraum von 5 Jahren) der gewichtete Mittelwert der Preise für Dienstleistungen, die dem „Warenkorb der Kleinverbraucher“ angehören, nicht schneller steigen darf als es ein Price-Cap-Mechanismus zulässt, der auf dem Gesundheitsindex (einem speziellen Verbraucherpreisindex) und einem Qualitätsbonus, der den prozentualen Anteil der zugestellten Briefpost widerspiegelt, beruht. Nach Auffassung der Kommission weist eine derartige Festlegung der Preise über die gesamte Vertragslaufzeit alle Merkmale eines Anreizsystems auf, durch welches das Unternehmen einem erheblichen Risiko ausgesetzt ist.
(325)
Im Hinblick auf die Pressezustellung wird in Artikel 2 des vierten Verwaltungsvertrags angegeben, dass die Preise für die Pressezustellung während der Vertragslaufzeit nicht schneller als der Gesundheitsindex steigen dürfen. Zur Deckung der Nettokosten der Pressezustellung unter Berücksichtigung der vorausgeschätzten Effizienzen wird in Artikel 13 Absatz 2 der jährliche Ausgleich, auf den DPLP Anspruch hat, auf 290 613 000 EUR festgelegt (angepasst an die Inflationsrate) (110). Artikel 13 Absatz 5 sieht vor, dass die Parteien im Fall einer Änderung des Inhalts oder der Bedingungen der DAWI oder im Fall eines bedeutsamen Anstiegs der Kosten, den DPLP nicht mehr bewältigen kann, prüfen werden, ob die Höhe der Ausgleichsleistung an die gestiegenen Kosten angepasst werden muss. Eine solche Anpassung erfordert einen Beschluss des Ministerrats. Die Kommission anerkennt, dass diese letzte Klausel als Ausweichklausel ausgelegt werden könnte, mit der bestimmte Ex-post-Elemente (die DPLP vor dem Risiko schützen) wieder in den Vertrag aufgenommen werden. Allerdings ist der von den Behörden verwendete Wortlaut so unverbindlich, dass DPLP nicht auf die Inanspruchnahme dieser Klausel vertrauen kann. Die Kommission vertritt ganz allgemein die Auffassung, dass die für die Tätigkeiten von DPLP im Bereich der Pressezustellung ergriffenen Maßnahmen eine langfristige Bindung der Höhe des Ausgleichs beinhalten.
(326)
Infolgedessen kann der vierte Verwaltungsvertrag (2006-2010) nach Auffassung der Kommission nicht als risikoarm, sondern vielmehr als mit einem hohen Maß an Risiko behaftet betrachtet werden. Die Standardbandbreite von [5,4-7,4 %] scheint grundsätzlich für beide im vierten Verwaltungsvertrag vorgesehenen Dienste geeignet zu sein.
(327)
Die vorausgegangenen Verwaltungsverträge (bis 2005) scheinen dagegen größtenteils auf Preis- und Ausgleichsmechanismen zu beruhen, die ein geringes Risiko für DPLP beinhalten.
(328)
Hinsichtlich der Festsetzung der Preise für Postwertzeichen stellt die Kommission fest, dass in den ersten drei Verwaltungsverträgen kein Price-Cap-Mechanismus wie im vierten Verwaltungsvertrag (der eine langfristige Preisbindung vorsieht) angewandt wird. In diesen Verträgen wird vielmehr relativ allgemein auf Preise verwiesen, die auf den tatsächlichen Kosten basieren und anhand geeigneter Buchführungsgrundsätze ermittelt werden (111).
(329)
Auch für den Bereich der Pressezustellung stellt die Kommission fest, dass in den ersten drei Verwaltungsverträgen kein pauschales Budget für die Vertragslaufzeit wie im vierten Verwaltungsvertrag vorgesehen wird (112). Verwiesen wird vielmehr auf Ausgleichszahlungen auf der Grundlage der tatsächlichen Kosten (113). Die Kommission stellt fest, dass im zweiten Vertrag zudem eine Obergrenze für den Ausgleich vorgesehen wurde; angesichts der tatsächlichen Ausgleichszahlungen über die Laufzeit ist allerdings fraglich, ob die Obergrenze wirklich verbindlich war (114). Der erste Vertrag sah ebenfalls einen jährlichen Ausgleichsbetrag vor, aber die Kommission stellt fest, dass gleichzeitig keine langfristige Obergrenze für die Preise der Pressezustellung festgelegt wurde.
(330)
Nach Auffassung der Kommission muss daher die Bandbreite von [3,6-4,8 %], die für den Fall des Nichtvorliegens eines erheblichen vertragsspezifischen Risikos als angemessen beurteilt wurde, während der Laufzeit der ersten drei Verwaltungsverträge sowohl auf die Pressezustellung als auch auf die Briefzustellung angewandt werden.
(331)
Die Kommission stellt fest, dass auch von den belgischen Behörden in dem am 14. Dezember 2011 vorgelegten Dokument ein vertragsbasierter Ansatz vorgeschlagen wird. Obwohl die vorgeschlagene Methode mehrere Fragen bezüglich der Risikofaktoren und der Art ihrer Gewichtung aufwirft (115), entspricht eine Analyse nach Vertragsperioden, bei der das von DPLP eingegangene Risiko im Wesentlichen anhand einer dreistufigen Skala (gering, mittelhoch, hoch) eingestuft wird, insgesamt dem von der Kommission gewählten Vorgehen. Insgesamt scheint die von DPLP vorgenommene Einstufung der Verträge nach ihrem Risiko mit der Analyse der Kommission übereinzustimmen, da auch die belgischen Behörden der Auffassung sind, dass der vierte Vertrag unter dem Strich risikoreicher als die ersten drei ist.
(332)
Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass eine Standardbandbreite der Umsatzrendite (ROS) zwischen [5,4-7,4 %] zur Ermittlung des angemessenen Gewinns für die Zeiträume, in denen DPLP einem erheblichen Risiko ausgesetzt war und starken Effizienzanreizen Rechnung tragen musste, geeignet ist.
(333)
Weiterhin gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass eine ROS-Bandbreite zwischen [3,6-4,8 %] zur Ermittlung des angemessenen Gewinns für die Zeiträume, in denen DPLP kein erhebliches Risiko eingegangen ist, geeignet ist.
(334)
Um die Anstrengungen zu berücksichtigen, die DPLP den belgischen Behörden zufolge unternommen hat, um Effizienzgewinne zu erzielen, hat die Kommission beschlossen, einen vorsichtigen Ansatz zu wählen und bei der Festlegung des in die Kosten der öffentlichen Dienstleistungen einzurechnenden angemessenen Gewinns die Obergrenzen dieser beiden Bandbreiten zu verwenden. Dieses Vorgehen wird auch im Deloitte-Gutachten aufgezeigt (siehe Erwägungsgrund 293), dem zufolge das Heranziehen von Bandbreiten zweckmäßig wäre, um überdurchschnittliche Ergebnisse, die aufgrund von Effizienzgewinnen erzielt wurden, nicht zu benachteiligen.
(335)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die ersten drei Verwaltungsverträge (1992-1996, 1997-2002 und 2003-2005) ein geringes Risiko aufweisen und dass ein angemessener Gewinn in Höhe eines ROS von 4,8 % sowohl auf die Brief- als auch auf die Pressezustellung angewandt werden kann. Der vierte Verwaltungsvertrag (2006-2010) ist dagegen ihrer Ansicht nach mit einem deutlich höheren Risiko behaftet, so dass ein angemessener Gewinn in Höhe eines ROS von 7,4 % sowohl auf die Brief- als auch auf die Pressezustellung angewandt werden kann.
(336)
Im ersten Verwaltungsvertrag ist vorgesehen, dass die jährliche Ausgleichszahlung des Staates für alle öffentlichen Dienstleistungen bestimmt ist.
(337)
Bei der Berechnung einer möglichen Überkompensation müssen daher alle Kosten und Einnahmen aller öffentlichen Dienstleistungen addiert werden.
(338)
Der jährliche Ausgleich des Staates für die öffentlichen Dienstleistungen muss in die Einnahmen eingerechnet werden. Im Rahmen des ersten Verwaltungsvertrags hat DPLP jährliche Ausgleichsleistungen in Höhe von insgesamt 1,5 Mrd. EUR erhalten.
(339)
Darüber hinaus sind die folgenden Beihilfemaßnahmen zu berücksichtigen:
Übertragung von Immobilien
(340)
Der erste Verwaltungsvertrag sah auch die Übertragung staatlicher Immobilien an DPLP vor. Diese Übereignung von Immobilien im Wert von 112,2 Mio. EUR, für die keine Gegenleistung gezahlt wurde, muss bei der Berechnung der Überkompensation für die Laufzeit des ersten Verwaltungsvertrags in die Einnahmen eingerechnet werden. Während des Zeitraums vor der Übertragung zahlte DPLP für die Nutzung der Gebäude keine Gegenleistung an den Staat.
(341)
1997 zahlte der Staat 62 Mio. EUR an DPLP, die von dieser als Kapitalzuführung verbucht wurden. Die belgischen Behörden räumten später ein, dass es sich in Wirklichkeit um die nachträgliche Zahlung des Restbetrags der im ersten Verwaltungsvertrag vorgesehenen jährlichen Ausgleichszahlung für 1996 gehandelt habe.
(342)
Der in Rede stehende Betrag sei DPLP im Jahr 1996 nicht rechtzeitig gezahlt worden, so dass der Ausgleich des Staates unter dem im Verwaltungsvertrag für das betreffende Jahr vorgesehenen Betrag gelegen habe.
(343)
Im Hinblick auf die Prüfung der Überkompensation wird die Zahlung von 62 Mio. EUR in den Ausgleich für DAWI für die Laufzeit des ersten Verwaltungsvertrags eingerechnet.
(344)
Die Berechnung der Überkompensation für den ersten Verwaltungsvertrag lässt sich wie folgt zusammenfassen:
-
Nettokosten (Kosten - Einnahmen) aller öffentlichen Dienstleistungen, einschließlich der Universaldienstverpflichtung (UDV)
-
zulässiger angemessener Gewinn für DAWI
+
jährliche Ausgleichszahlungen für DAWI
+
Übertragung von Immobilien
+
Kapitalzuführung von 1997
=
Überkompensation
(345)
Bei den drei folgenden Verwaltungsverträgen werden bei der Berechnung der Überkompensation nur die Kosten und Einnahmen der DAWI berücksichtigt, für die aufgrund der Bestimmungen dieser Verträge Ausgleichsleistungen für öffentliche Dienstleistungen gezahlt werden konnten. Die Kosten und Einnahmen der übrigen DAWI, für die gemäß den Bestimmungen der Verwaltungsverträge kein Ausgleichsanspruch bestand, werden nicht berücksichtigt. Da der postalische Universaldienst nicht zu den Tätigkeiten gehört, für die Beihilfen gewährt werden, werden die potenziellen Nettokosten nicht berücksichtigt und müssen von DPLP gemäß dem in den Verwaltungsverträgen festgelegten öffentlichen Auftrag in voller Höhe aus Eigenmitteln finanziert werden. Die Tätigkeiten, für die gemäß den Verwaltungsverträgen Ausgleichszahlungen gewährt werden, umfassen insbesondere die Zustellung von Presseerzeugnissen (Tageszeitungen und Zeitschriften) und die anderen, in Erwägungsgrund 33 aufgeführten öffentlichen Dienstleistungen.
(346)
Aufgrund der niedrigen Preise für die Pressezustellung, sind die DAWI, für die Beihilfen gewährt wurde, insgesamt defizitär.
(347)
Da eine mögliche Überkompensation einer bestimmten Dienstleistung dazu verwendet werden kann, die Nettokosten anderer öffentlicher Dienstleistungen zu finanzieren, müssen alle Kosten und Einnahmen der DAWI, für die im Rahmen der Verwaltungsverträge ein Beihilfeanspruch bestand, addiert werden.
(348)
Im Rahmen dieser drei Verwaltungsverträge hat DPLP jährliche Ausgleichsleistungen in Höhe von insgesamt 3,5 Mrd. EUR erhalten.
(349)
Neben den in den Verwaltungsverträgen vorgesehenen Ausgleichszahlungen wurden DPLP vom Staat während des gesamten geprüften Zeitraums exklusive Rechte für die Erbringung von reservierten Postdiensten gewährt. Obwohl die möglichen Nettoüberschüsse aus diesem reservierten Bereich für die Zwecke der Prüfung staatlicher Beihilfen keine staatlichen Mittel sind und daher im Fall der Überkompensation nicht zurückgefordert werden können, können und müssen sie im Rahmen der Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen bei der Würdigung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit aller anderen staatlichen Beihilfen, die dem Unternehmen als Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gewährt wurden, berücksichtigt werden. Bei der Würdigung der Vereinbarkeit des Ausgleichs, der DPLP im Rahmen der einzelnen Verwaltungsverträge gewährt wurde, auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV werden daher die Gewinnüberschüsse, die das belgische Postunternehmen in diesem reservierten Bereich erwirtschaftet hat, von den Kosten der DAWI, für die gemäß den Bestimmungen dieser Verträge ein Anspruch auf Ausgleichsleistungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen bestand, abgezogen.
(350)
Dieser Grundsatz ist im DAWI-Gemeinschaftsrahmen verankert, der Folgendes vorsieht: „Verfügt das betreffende Unternehmen über ausschließliche oder besondere Rechte bei der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und werden damit Gewinne erwirtschaftet, die über der angemessenen Rendite liegen, oder wurden dem Unternehmen vom Staat andere Vergünstigungen gewährt, müssen diese unabhängig von ihrer Bewertung nach Maßgabe von Artikel 87 EG-Vertrag mit berücksichtigt und zu den Einnahmen hinzugerechnet werden.“ (116) In diesem Grundsatz kommt die Voraussetzung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV zum Ausdruck. Denn eine Beihilfe für eine DAWI, die zusätzlich zu Gewinnüberschüssen gezahlt wird, die auf einem ausschließlichen oder besonderen Recht des Unternehmers beruhen und an sich zur Deckung der Kosten einer anderen DAWI ausreichend sind, sind zur Erbringung dieser DAWI nicht notwendig. Dem Unternehmer, der diese Gewinnüberschüsse erwirtschaftet, wird bereits eine staatliche Maßnahme gewährt, die es ihm ermöglicht, die DAWI unter wirtschaftlichen ausgeglichenen Bedingungen zu erbringen, so dass kein zusätzlicher Ausgleich notwendig ist.
(351)
Jeder Gewinnüberschuss im reservierten Bereich aufgrund eines gewährten ausschließlichen Rechts muss daher bei der Beurteilung der Notwendigkeit der Ausgleichszahlungen, die DPLP für DAWI gewährt wurden, berücksichtigt werden.
(352)
Infolgedessen wird jeder im reservierten Bereich (UVP R) erwirtschaftete Gewinn, der über dem angemessenen Gewinn liegt, bei der Prüfung der Überkompensation der DAWI berücksichtigt.
(353)
Da der reservierte Bereich jedoch in erster Linie der Finanzierung des Universaldienstes dient, vermindert jeder in anderen Bereichen des Universaldienstes verzeichnete Verlust den Beitrag des reservierten Bereichs zu den Kosten der anderen, damit verbundenen DAWI.
(354)
Zur Ermittlung des Gewinnüberschusses, der tatsächlich im reservierten Bereich erwirtschaftet wird, müssen zudem die Kosten berücksichtigt werden, die durch die Universaldienstverpflichtung bedingt sind, aber von Tätigkeitsbereichen außerhalb des Universaldienstbereichs bestritten werden. Gemäß der Rechtsprechung im Fall Chronopost werden die Kosten des Postnetzes im Kostenrechnungssystem von DPLP auf die Leistungen aufgeteilt, für die das Postnetz in Anspruch genommen werden muss, was die Produkte des Universaldienstes, aber nicht nur diese, beinhaltet. Im Besonderen zieht die DPLP auferlegte Verpflichtung, ein Postnetz von einer gewissen Größe und Dichte zu unterhalten, um einen postalischen Universaldienst mit einer hinreichenden, von den belgischen Behörden vorgegebenen Qualität zu erbringen, Verluste für die kommerziellen Tätigkeiten nach sich, die nicht zum Universaldienst gehören, weil ein Teil der Postnetzkosten gemäß der Rechtsprechung im Fall Chronopost auf die kommerziellen Produkte, die das Postnetz nutzen, umgelegt wird.
(355)
Postnetz-Auflage der Verwaltungsverträge: Auflagen des Staates für die Dichte und Art der Servicestellen (Postämter und/oder PostPunkte) des Postnetzes. Sie werden in den einzelnen Verwaltungsverträgen festgelegt. So sieht der vierte Verwaltungsvertrag (2005-2010) Folgendes vor:
a)
die allgemeine Verpflichtung, ein Netz zu unterhalten, das die Erfüllung des Universaldienst und der anderen DPLP übertragenen öffentlichen Dienstleistungen ermöglicht (117);
b)
die Verpflichtung, mindestens 1 300 Servicestellen (Postämter und PostPunkte) zu unterhalten (118);
c)
die Verpflichtung, mindestens 589 Postämter zu unterhalten;
d)
darüber hinaus darf die maximale Entfernung über die Straße zwischen jeder Servicestelle mit einem Basisleistungsangebot und einem Postamt mit einem umfassenden Leistungsangebot nicht mehr als 10 km betragen.
(356)
Nach Auffassung der belgischen Behörden stellen die speziellen Anforderungen an die Anzahl und Art der Servicestellen des Postnetzes von DPLP eine gesonderte Flächendeckungsverpflichtung dar, die vom Staat über die Universaldienstverpflichtung (UDP) hinaus auferlegt wurde. Deshalb müssten nach Auffassung Belgiens alle mit dieser speziellen Flächendeckungsverpflichtung verbundenen Nettokosten vom Staat ausgeglichen werden.
(357)
Quantifizierung der Postnetz-Auflage: Zur Bestimmung der Nettokosten, die die Verpflichtung, ein Postnetz mit mindestens 1 300 Servicestellen, von denen mindestens 589 Postämter sind, zu unterhalten, für DPLP nach sich zieht, haben die belgischen Behörden das tatsächliche Postnetz, dessen Dichte und Art der Servicestellen vom Staat vorgegeben sind, mit einem hypothetischen Postnetz verglichen, das DPLP betreiben würde, wenn es diesen speziellen Auflagen nicht Rechnung tragen müsste. Mit anderen Worten handelt es sich bei dem hypothetischen Postnetz um das Postnetz, das DPLP unter kaufmännischen Bedingungen betreiben würde, wenn der Staat ihr die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht auferlegt hätte.
(358)
Nach Auffassung der belgischen Behörden würde dieses Netz nur aus PostPunkten bestehen. Die Postämter würden verschwinden. Um jedoch das gleiche Kundenaufkommen bedienen zu könnten, müsst DPLP die Anzahl der PostPunkte beträchtlich erhöhen.
Vergleich zwischen dem aktuellen Postnetz von DPLP und einem hypothetischen Netz ohne staatliche Vorgaben
Gesamtzahl der Servicestellen
Postämter (a) + PostPunkte (b)
(a)
Zahl der Postämter
(spezielle Servicestellen, die von DPLP selbst betreiben werden)
(b)
Zahl der PostPunkte
(Servicestellen in Räumen Dritter)
Tatsächliches Postnetz von DPLP (Ende 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypothetisches Postnetz ohne staatliche Auflagen (nach Angaben der belgischen Behörden)
[…] =
[…] +
(…)
Postnetzvorgaben des Staates
Mindestens 1 300
Mindestens 589
keine Vorgabe
(359)
Wie die Tabelle oben zeigt, erfüllt das tatsächliche Postnetz von DPLP die Anforderungen des Staates; sowohl die Gesamtzahl der Servicestellen als auch die Zahl der Postämter liegt über den geforderten Werten. Das hypothetische Netz, das DPLP betreiben würde, wenn sie ihr Postnetz nach rein kaufmännischen Erwägungen wählen könnte, sähe dagegen ganz anders aus; die Gesamtzahl der PostPunkte würde zwar steigen, aber die von DPLP bewirtschafteten Postämter würden verschwinden.
(360)
Tatsächliches Bestehen der Postnetz-Auflage: Es ist darauf hinzuweisen, dass die Auflagen des Staates gegenüber DPLP nicht eindeutig erwiesen sind.
(361)
Zum Ersten ist das Netz, das DPLP wirklich unterhält, größer als vom Staat verlangt. Sowohl die Gesamtzahl der Servicestellen als auch die Zahl der Postämter liegt über den vom Staat geforderten Mindestwerten, was vermuten lässt, dass die zu erfüllenden Verpflichtungen für DPLP nicht belastend sind, sondern dass sie aus freien Stücken ein Netz mit der derzeitigen Größe unterhält.
(362)
Die belgischen Behörden erklären diese zusätzlichen Postämter mit der Bedingung der Entfernung von 10 km, der Notwendigkeit, über einen gewissen Sicherheitsspielraum zu verfügen, um unerwartete Schließungen von PostPunkten bewältigen zu können, und ihrer Absicht, die verlangte Mindestzahl von Postämtern im nächsten Verwaltungsvertrag auf 650 anzuheben, so dass es kontraproduktiv wäre, die gegenwärtig vorgegebenen Zahl durch die Schließung von Postämtern zu erfüllen, um diese nach einiger Zeit wieder zu eröffnen. Die belgischen Behörden machen geltend, dass DPLP aus diesen Gründen nicht in der Lage war, die Zahl der Postämtern noch weiter zu senken, um der verlangten Mindestzahl von 589 nahezukommen. Ihrer Auffassung nach wird daher die gegenwärtige Ausgestaltung des Netzes mit seinen 713 Postämtern trotz der überzähligen Postämter durch die staatlichen Vorgaben bestimmt.
(363)
Zum Zweiten beruht die von den belgischen Behörden gewählte Methode auf der Retropolation der Kosten des Postnetzes von 2009 bis 1992. Eine solche Retropolation bringt unweigerlich methodische Untersicherheiten mit sich. Das Geschäftsmodell der PostPunkte hat nicht unbedingt schon 1992 bestanden. Noch dazu bestand das Personal von DPLP in der Vergangenheit im Wesentlichen aus statutarischen Mitarbeitern mit sehr starren Gehaltskosten. Da die PostPunkte nicht vom Personal von DPLP bewirtschaftet werden, hätte DPLP für die nicht mehr in Postämtern eingesetzten statutarischen Mitarbeiter weiterhin Gehalt zahlen müssen. Es ist daher unwahrscheinlich, dass die potenzielle Schließung zu Beginn des geprüften Zeitraums zu einer unmittelbaren Verringerung der Gehaltskosten geführt hätte. Diese Art von Einsparungen hätte dagegen in gewissem Maße 2009 erzielt werden können, als das Personal mehr Privatangestellte umfasste. Angesichts des allmählichen Übergangs zu einem Personal mit weniger starrem Status und der weiteren Verbesserungen des Kostenrechnungssystems ist davon auszugehen, dass die Buchhaltungsdaten für die weniger weit zurückliegenden Geschäftsjahre nicht mit diesen Verzerrungen behaftet sind. Da jedoch noch immer mehr als 20 000 Beamte für bpost arbeiten und weder in den PostPunkten eingesetzt noch entlassen werden können, ist die Ersetzung aller Postämter durch PostPunkte auch heute noch eine theoretische und unrealistische Option.
(364)
Die belgischen Behörden betonen jedoch, dass die potenziellen Entlassungskosten durch Einsparungen bei den Betriebskosten und den Verkauf von nicht mehr benötigten Gebäuden hätten ausgeglichen werden können. Was die Verlässlichkeit der Daten für den Zeitraum 1992-2002 anbelangt, behaupten die belgischen Behörden, dass die Kosten des Postnetzes wahrscheinlich zu gering angesetzt worden seien, weil einige Kostenbestandteile, die als Netzkosten hätten betrachtet werden können, anderen Kostenstellen zugeordnet worden seien. Die Schwachstellen der Retropolationsmethode seien infolgedessen durch andere, vorsichtigere Annahmen, die von den belgischen Behörden bei der Berechnung der Kosten aus zurückliegenden Geschäftsjahren gewählt wurden, wettgemacht worden.
(365)
Bestehen einer speziellen Flächendeckungsverpflichtung: Selbst wenn annimmt, dass es eine Postnetz-Auflage gibt, scheint die Behauptung der belgischen Behörden, diese Auflage gehe mit einer gesonderten Flächendeckungsverpflichtung einher, nicht gerechtfertigt zu sein. Denn die Verwaltungsverträge enthalten keine speziellen Bestimmungen über eine Flächendeckungsverpflichtung, die über die mit der Universaldienstverpflichtung und den anderen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zusammenhängenden Anforderungen hinausgehen würde. In den Verwaltungsverträgen zwischen DPLP und dem belgischen Staat wird im Gegenteil ausgeführt, dass die Postnetz-Auflage einzig den Universaldienst und die anderen DAWI (Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften, Konten und Postanweisungen usw.) gewährleisten soll und dass die dazu erforderlichen Netzkosten bereits in den Konten der einzelnen Dienste erfasst wurden (119). Darüber hinaus sehen die Verwaltungsverträge keinen Mechanismus zum Ausgleich einer Flächendeckungsverpflichtung vor. Die Kommission erinnert daran, dass die Verpflichtung zur vorherigen Aufstellung der Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, mit dem DAWI-Gemeinschaftsrahmen von 2005 eingeführt wurde, und dass die Überkompensation der von DPLP bestrittenen Kosten für die DAWI für die Zeit nach festgestellt wurde (siehe Erwägungsgrund 386).
(366)
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten ihre etablierten Postunternehmen nach Artikel 3 der Richtlinie 97/67/EG verpflichten müssen, flächendeckend einen Universaldienst einer bestimmten Qualität zu erbringen. Diese Verpflichtung zur Flächendeckung, die im vorliegenden, Belgien betreffenden Fall gegeben ist, ist jedoch nur einer von vielen Aspekten der Universaldienstverpflichtung. In den Verwaltungsverträgen, mit denen DPLP mit dem Universaldienst betraut wird, stellt die Kommission keinen Hinweis auf einen zusätzlichen Auftrag fest, dem gemäß das etablierte Postunternehmen verpflichtet ist, ein größeres Netz mit mehr Postämtern zu betreiben als es die flächendeckende Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Erbringung der damit verbundenen öffentlichen Dienstleistungen erfordern, um einen Beitrag zum territorialen Zusammenhalt und zur regionalen Entwicklung zu leisten. Zweifellos trägt jedes von DPLP zur Gewährleistung des Universaldienstes betriebene Postamt zum territorialen Zusammenhalt bei (120), aber rechtlich gesehen ist die Verpflichtung, dieses Postamt zu unterhalten, mit der Notwendigkeit verknüpft, einen postalischen Universaldienste und weitere verbundene Dienste einer bestimmten Qualität zu erbringen. Nach geltender Rechtsprechung müsste DPLP, um sich auf einen zusätzlichen öffentlichen Auftrag berufen zu können, gesondert und eindeutig damit beauftragt worden sein, Postämter zusätzlich zu dem Postnetz, dessen Größe für den Universaldienst festgelegt wurde, zu unterhalten. In diesem Auftrag müssen die Pflichten, die damit verbundenen Kosten und das Finanzierungssystem für die Nettokosten des zusätzlichen öffentlichen Auftrags genannt werden.
(367)
In den Verwaltungsverträgen zwischen dem Staat und DPLP findet die Kommission keine dieser Angaben. Die belgischen Behörden und DPLP versuchen im Grunde, im Nachhinein und konstruiert das Bestehen eines gesonderten öffentlichen Auftrags nachzuweisen, indem sie geltend machen, dass die Flächendeckungsverpflichtung in den Verwaltungsverträgen aus zwei Gründen festgelegt wurde, und zwar zum einen aufgrund der Universaldienstverpflichtung und zum anderen aufgrund eines angeblichen öffentlichen Auftrags, der über die Universaldienstverpflichtung hinausgeht. Die entsprechenden Verträge enthalten jedoch keine Bestimmungen über einen angeblichen gesonderten öffentlichen Auftrag, aufgrund dessen DPLP verpflichtet wäre, ein größeres als für die Zwecke der Erbringung des Universaldienstes vorgesehenes Postnetz zu unterhalten.
(368)
Dass das Vorbringen der belgischen Behörden und von DPLP konstruiert ist, geht auch aus ihrer eigenen Argumentation hervor. Zur Verringerung einer möglichen Überkompensation möchten die belgischen Behörden, dass die Kommission die Differenz zwischen den tatsächlichen Kosten eines vollwertigen Postamts und denen eines hypothetischen, dieses Amt ersetzenden PostPunkts als Kosten ansieht, die durch einen zusätzlichen, über die Universaldienstverpflichtung hinausgehenden öffentlichen Auftrag verursacht wurden. Diese Argumentation stützt sich nicht auf ein hypothetisches größeres Netz, das DPLP zum Erreichen der territorialen Ziele unterhalten würde, sondern zeigt lediglich die Mehrkosten auf, die durch die flächendeckende Erbringung des Universaldienstes veranlasst sind, für den gemäß den Verwaltungsverträgen keine Beihilfe gewährt wird. Dass keine territorialen Ziele vorliegen, wird dadurch bestätigt, dass die belgischen Behörden die Zahl der PostPunkte beträchtlich erhöhen müssten, um den Universaldienst erbringen zu können, da er mit der gegenwärtigen Zahl von PostPunkten nicht sichergestellt werden kann.
(369)
Auch wenn es nicht möglich zu sein scheint, das Vorbringen der belgischen Behörden zu akzeptieren, die sich auf eine tatsächliche und gesonderte Flächendeckungsverpflichtung berufen, ist dennoch festzustellen, dass die Postnetz-Auflage des belgischen Staates, mit der die Unterhaltung eines Netzes gefordert wird, das die Sicherstellung des Universaldienstes und der anderen öffentlichen Dienstleistungen ermöglicht, nicht nur diese Dienste betrifft; sie bedingt auch zusätzliche Kosten für die kommerziellen Dienste.
(370)
Gemäß der leistungsorientierten Kostenerfassung und der Rechtsprechung im Fall Chronopost tragen alle Leistungen, die das Postnetz in Anspruch nehmen, zu dessen Gemeinkosten bei, wie unter Erwägungsgrund 354 erläutert wird. Infolgedessen tragen alle Produkte, einschließlich der kommerziellen Produkte, zu den Postnetzkosten bei. Die Kosten, die mit der vom Staat auferlegten Verpflichtung verbunden sind, Postämter zu unterhalten, belasten die kommerziellen Produkte, die dadurch ständig Verluste zu erwirtschaften scheinen, obwohl sie zu marktüblichen Preisen verkauft werden. DPLP bietet ihre kommerziellen Dienste über das Postnetz an, weil sie einen Teil von dessen Fixkosten finanzieren und damit indirekt zum Universaldienst beitragen.
(371)
Wirtschaftlich gesehen wäre es daher bei der Bewertung der Überkompensation von DPLP sinnvoll, die von den kommerziellen Produkten verzeichneten Verluste, die durch die Universaldienstverpflichtungen und anderen öffentlichen Dienstleistungen bedingt sind, zu berücksichtigen. Während es für DPLP wirtschaftlich von Nutzen ist, das Postnetz für den Vertrieb der kommerziellen Produkte zu nutzen, hat dies unter Kostenrechnungsgesichtspunkten zur Folge, dass ein Teil der Netzkosten, die sonst den öffentlichen Dienstleistungen zugerechnet worden wären, nun den kommerziellen Produkten zugeordnet werden, so dass diese Verluste zu bringen scheinen.
(372)
Infolgedessen lässt sich die Berechnung der Überkompensation im vorliegenden Fall wie folgt zusammenfassen:
-
Nettokosten (Kosten - Einnahmen) der DAWI
-
zulässiger angemessener Gewinn für die DAWI
+
jährliche Ausgleichszahlungen für DAWI
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (nach Finanzierung des Universaldienstes, einschließlich der Netzmehrkosten für die kommerziellen Dienste)
=
Überkompensation
(373)
Die Vereinbarkeit der Kapitalzuführung von 1997 muss im Rahmen der Würdigung der Vereinbarkeit der jährlichen Ausgleichszahlungen für DAWI gewürdigt werden, da es sich nicht um eine gesonderte Kapitalaufstockung handelt, sondern um eine Zahlung im Zusammenhang mit dem gewährten Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen für den Zeitraum 1992-1996.
(374)
Da es sich bei der Kapitalzuführung von 2003 nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit der Beihilfe nicht.
(375)
Da es sich bei der Kapitalzuführung von 2006 nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit der Beihilfe nicht.
(376)
Die Staatsgarantie ist im Verwaltungsvertrag nicht als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen aufgeführt, so dass ihre Vereinbarkeit nicht auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV gewürdigt werden kann. Da die belgischen Behörden keine andere Grundlage für die Feststellung der Vereinbarkeit genannt haben und die Kommission keine gefunden hat, stellt die Maßnahme eine Betriebsbeihilfe dar, die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist und demzufolge zurückgefordert werden muss.
(377)
Wie bereits angegeben, ist DPLP aus der Befreiung von der Körperschaftsteuer kein Vorteil erwachsen, so dass diese keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(378)
Die Befreiungen von der Grundsteuer und den lokalen Steuern stellen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, müssen jedoch als bestehende Beihilfen betrachtet werden, weil sie vor dem Inkrafttreten des Vertrags eingeführt wurden. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass diese steuerlichen Maßnahmen in den Verwaltungsverträgen nicht als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen aufgeführt werden.
(379)
Infolgedessen wirken sich die Steuerbefreiungen nicht auf die Berechnung der Überkompensation aus, die auf den von DPLP tatsächlich bestrittenen Kosten beruht (die bereits die Auswirkungen dieser Steuerbefreiungen enthalten).
(380)
Die Steuerbefreiungen werden daher im Rahmen eines gesonderten Verfahrens für bestehende Beihilferegelungen gemäß den Artikeln 17, 18 und 19 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 EG-Vertrag behandelt (121).
6.3.3.3. Berechnung der Höhe der Überkompensation
(381)
Die Höhe der Überkompensation lässt sich auf der Grundlage der Würdigung in Unterabschnitt 6.3.3.2 berechnen. Gemäß dem von den belgischen Behörden in den Verwaltungsverträgen eingeführten Finanzierungsmechanismus für öffentliche Dienstleistungen wird die Überkompensation für jede Vertragslaufzeit getrennt berechnet.
Erster Verwaltungsvertrag: 1992-1996
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentl. Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Dadurch bedingte Netzkosten
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
[…]
+
Kapitalzuführung (1997)
:
+
62 000
(nachträglicher Ausgleich für DAWI)
+
Übertragung von Immobilien
:
+
112 209
=
Überkompensation
=
[…]
Zweiter Verwaltungsvertrag: 1997-2002
Berechnung der zusätzlichen Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (UDP R)
(in Tausend EUR)
+
Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
(Gewinne UDP R, die über eine Umsatzrendite von 4,8 % hinausgehen)
Durch die UDP bedingte Netzkosten
:
[…]
Nettokosten UDP NR
:
[…]
(USO NR is loss making)
Angemessener Gewinn UDP NR
:
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
=
Kosten des Universaldienstes, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen
=
[…]
Zusätzliche Gewinnüberschüsse, die vom reservierten Bereich erwirtschaftet werden und die Nettokosten der DAWI mindern
=
[…]
Berechnung der Überkompensation:
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
1 286 461
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse UDP R
+
[…]
=
Überkompensation
=
[…]
Dritter Verwaltungsvertrag: 2003-2005
Berechnung der zusätzlichen Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (UDP R)
(in Tausend EUR)
+
Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
(Gewinne UDP R, die über eine Umsatzrendite von 4,8 % hinausgehen)
Durch die UDP bedingte Netzkosten
:
[…]
Nettokosten UDP NR
:
-
[…]
(begünstigte UDP NR)
Angemessener Gewinn UDP
:
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
=
Durch die UDP verursachte Kosten, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen
=
[…]
(keine zu finanzierenden Verluste)
Zusätzliche Gewinnüberschüsse, die vom reservierten Bereich erwirtschaftet werden und die Nettokosten der DAWI mindern
=
[…]
Berechnung der Überkompensation:
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
677 985
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
=
Überkompensation
=
[…]
Vierter Verwaltungsvertrag: 2006-2010
Berechnung der zusätzlichen Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (UDP R)
(in Tausend EUR)
+
Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
(Gewinne UDP R, die über eine Umsatzrendite von 7,4 % hinausgehen)
Durch die UDP bedingte Netzkosten
:
[…]
Nettokosten UDP NR
:
[…]
(begünstigte UDP NR)
Angemessener Gewinn UDP
:
[…]
(Umsatzrendite von 7,4 %)
=
Durch die UDP verursachte Kosten, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen
=
[…]
(keine zu finanzierenden Verluste)
Zusätzliche Gewinnüberschüsse, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen und die Nettokosten der DAWI mindern
=
[…]
Berechnung der Überkompensation:
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 7,4 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
1 568 787
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
=
Überkompensation
=
[…]
Sonstige Maßnahmen
Staatsgarantie
(in Tausend EUR)
Vom Staat 2004 gewährte Garantie:
1 500
=
1 500
(382)
Wie mit den belgischen Behörden vereinbart (122), ist die „objektivste und ausgewogenste“ Methode zur Ermittlung des Zeitraums, der bei der Berechnung der gesamten Kompensation im vorliegenden Fall zu berücksichtigen ist, der Ansatz „Vertrag für Vertrag“. Die Kommission hat keine Einwände dagegen, dem Antrag der belgischen Behörden stattzugeben. Denn diese Methode bietet den Parteien ein Höchstmaß an Berechenbarkeit und Rechtssicherheit und dient somit dazu, die Gefahr der Überkompensation zu verringern. Jeder Vertragszeitraum wird daher gesondert geprüft, und keine Über- oder Unterkompensation wird auf einen anderen Zeitraum übertragen.
(383)
Die belgischen Behörden machen allerdings geltend, dass die Kommission vor dem Inkrafttreten des DAWI-Gemeinschaftsrahmens von 2005 stets eine Methode zur Gesamtberechnung der Unter-/Überkompensation angewandt habe. Auf dieser Grundlage ersuchten die belgischen Behörden darum, die Jahre vor 2005 (123) im Hinblick auf eine Gesamtberechnung der Unter-/Überkompensation zusammenzufassen.
(384)
Die Kommission merkt an, dass für die drei Verwaltungsverträge aus der Zeit vor 2005 eine Unterkompensation festgestellt wurde, so dass sich eine Zusammenfassung nicht auf die Höhe der zurückzufordernden Überkompensation auswirken würde.
(385)
Darüber hinaus weist die Kommission darauf hin, dass „die Parameter für die Berechnung, Überwachung und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen“ seit der Annahme des DAWI-Gemeinschaftsrahmens von 2005 zuvor in dem Betrauungsakt oder den Betrauungsakten aufgestellt werden müssen (124). Da der vierte Verwaltungsvertrag keinen Ausgleich für Kosten irgendeiner Art vorsah, die außerhalb seines Gültigkeitszeitraums (2006-2010) bestritten wurden, können Unterkompensationen für die nicht unter diesen Vertrag fallenden Zeiten nicht mit einer möglichen Überkompensation an DPLP verrechnet werden.
(386)
Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, dass DPLP - insbesondere während des Gültigkeitszeitraums des vierten Verwaltungsvertrags - eine Überkompensation in Höhe von 415 Mio. EUR für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen erhalten hat. Da die Überkompensation eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe darstellt, muss sie zurückgefordert werden.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(387)
Bei der Übernahme der Pensionen, den jährlichen staatlichen Ausgleichszahlungen, den Immobilienübertragungen, der Kapitalzuführung von 1997, den Steuerbefreiungen und der Staatsgarantie handelt es sich um Beihilfemaßnahmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, da sie DPLP von Kosten entlastet haben, die Privatunternehmen normalerweise zu tragen haben.
(388)
Die Kapitalzuführungen von 2003 und 2006 stellen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, weil dar Staat nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers gehandelt hat.
(389)
Die Kommission stellt fest, dass Belgien die Maßnahmen mit Ausnahme der Kapitalzuführung von 2003, die vor der Durchführung ordnungsgemäß bei der Kommission angemeldet wurde, und der Steuerbefreiungen, bei denen es sich um bestehende Beihilfen handelt, rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 2 AEUV durchgeführt hat.
(390)
Durch die Übernahme der Pensionen ist DPLP im Hinblick auf die Sozialversicherungsbeiträge nicht in einer günstigeren Lage als ihre Wettbewerber gewesen. Die Maßnahme kann daher als nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(391)
Die im Rahmen des vierten Verwaltungsvertrags gewährten jährlichen Ausgleichszahlungen stellen Beihilfen dar, die nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, da DPLP überkompensiert wurde.
(392)
Bei der Staatsgarantie handelt es sich um eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe.
(393)
Die Befreiung von der Grundsteuer und die Befreiung von den lokalen Steuern stellen bestehende Beihilfen dar und werden im Rahmen eines gesonderten Verfahrens für bestehende Beihilferegelungen gemäß den Artikeln 17, 18 und 19 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 behandelt.
(394)
Gemäß Ziffer 5 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens werden die für das öffentliche Auftragswesen und den Wettbewerb geltenden Gemeinschaftsvorschriften von dem vorliegenden Beschluss nicht berührt -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Übernahme der Pensionen, die Belgien De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) gewährt hat, stellt nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar.
Artikel 2
Der Ausgleich für die Kosten öffentlicher Dienstleistungen zugunsten von De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) stellt eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar und wurde von Belgien rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union gewährt.
Artikel 3
Das Kapital, das De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) von Belgien 2003 und 2006 zuführt wurde, stellt keine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 4
Die Staatsgarantie zugunsten von De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) stellt eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar und wurde von Belgien rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union gewährt.
Artikel 5
(1) Belgien fordert die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen, die im Rahmen der in den Artikeln 2 und 4 genannten Maßnahmen gewährt wurden, zurück.
(2) Die zurückzufordernden Beträge umfassen Zinsen, die ab dem Zeitpunkt, zu dem die Beihilfe dem Begünstigen zur Verfügung gestellt wurde, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission (125) und nach der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Belgien stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle aufgrund der in den Artikeln 2 und 4 genannten Maßnahmen ausstehenden Zahlungen ein.
Artikel 6
(1) Die Beihilfen, die im Rahmen der in den Artikeln 2 und 4 genannten Maßnahmen gewährt wurden, werden sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Belgien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 7
(1) Belgien übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Belgien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 2 und 4 genannten Maßnahmen gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Belgien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Belgien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 8
Dieser Beschluss ist an das Königreich Belgien gerichtet.
Brüssel, den 25. Januar 2012