KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. juli 2012
om statsstøttesag SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Differentieret afgiftssats for flybilletter gennemført af Irland
(meddelt under nummer C(2012) 5037)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2013/199/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
I 2009 modtog Kommissionen en klage over statsstøtte fra en luftfartsoperatør (i det følgende "klager") vedrørende forskellige aspekter af en afgiftssats for flybilletter gennemført af Irland, herunder differentierede satser for fly til destinationer beliggende i en afstand af højst 300 km fra Dublin lufthavn, som angiveligt begunstigede Aer Arann.
(2)
Ved brev af 13. juli 2011 meddelte Kommissionen Irland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, vedrørende de differentierede afgiftssatser anvendt under den irske flytransportafgift. Kommissionen bad de irske myndigheder sende en kopi af afgørelsen til modtagerne.
(3)
Den 9. august 2011 og den 5. september 2011 fremsendte luftfartsoperatøren Ryanair Ltd. (i det følgende "Ryanair") breve vedrørende Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren. Kommissionen besvarede disse breve den 5. oktober 2011. Den 17. oktober 2011 sendte Ryanair endnu et brev.
(4)
Efter at have fået forlænget svarfristen sendte de irske myndigheder deres bemærkninger til Kommissionens afgørelse den 15. september 2011.
(5)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 18. oktober 2011 (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtteforanstaltningen.
(6)
Den 17. november 2011 fremsendte Ryanair sit svar på denne opfordring. Ved brev af 28. november 2011 spurgte Kommissionen, om Ryanair havde fremsendt fortrolige oplysninger, som ikke kunne videregives til de irske myndigheder. Ved brev af 30. november 2011 bekræftede Ryanair, at brevet af 17. november 2011 kunne videregives til de irske myndigheder.
(7)
Ved brev af 12. december 2011 sendte Kommissionen Ryanairs bemærkninger til de irske myndigheder, som fremsendte deres kommentarer den 13. januar 2012.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(8)
De irske myndigheder indførte med virkning fra den 30. marts 2009 en afgift på flybilletter. Det nationale retsgrundlag for afgiften er artikel 55 i den irske Finance (No. 2) Act 2008, hvorved der indføres en punktafgift betegnet "afgift på flybilletter", som luftfartsoperatører har pligt til at betale for "enhver passagers afrejse med et fly fra en lufthavn" beliggende i Irland (3). Afgiften skal betales, når en passager påbegynder en rejse fra en lufthavn med et fly, der kan befordre over 20 passagerer og ikke bruges til statslige eller militære formål. Hensigten var, at afgiften i sidste instans skulle væltes over på passagererne via billetprisen, men at det var luftfartsoperatørerne, der skulle opkræve og betale afgiften (4).
(9)
Da afgiften blev indført, blev den beregnet på grundlag af afstanden mellem den lufthavn, hvor flyvningen påbegyndtes, og den lufthavn, hvor den sluttede, og den androg i) 2 EUR for flyvninger fra en lufthavn, der højst lå 300 km fra Dublin lufthavn, og ii) 10 EUR i alle andre tilfælde.
(10)
Efter Kommissionens undersøgelse af en eventuel overtrædelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1008/2008 af 24. september 2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet (5) og traktatens artikel 56 om fri udveksling af tjenesteydelser blev afgiftssatserne ændret pr. 1. marts 2011, således at der nu gælder en fælles sats på 3 EUR for alle flyvninger uanset længde. (6)
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(11)
Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den lavere afgiftssats, der var gældende for visse ruter i perioden fra 30. marts 2009 til 1. marts 2011, da den fandt, at den så ud til at udgøre statsstøtte, og nærede tvivl vedrørende dens forenelighed med det indre marked.
(12)
I sin vurdering af, om foranstaltningen var selektiv, identificerede Kommissionen først det relevante referenceafgiftssystem i overensstemmelse med retspraksis (7) og analyserede derefter, om den udgjorde en undtagelse fra dette system, og i bekræftende fald om Irland havde påvist, at denne undtagelse var begrundet i det pågældende afgiftssystems karakter eller logik.
(13)
Den konkluderede, at referencesystemet i den foreliggende sag er beskatning af passagerer, som flyver fra en lufthavn beliggende i Irland.
(14)
Kommissionen bemærkede, at flybilletafgiftssystemet omfattede en generel eller almindelig sats for næsten alle fly og en reduceret sats for flyvninger til en lufthavn, der højst lå 300 km fra Dublin lufthavn. Den mente, at den almindelige sats udgjorde referencesystemet, mens den reducerede sats, der blev anvendt på en klart afgrænset kategori af flyvninger, forekom at være en undtagelse fra referencesystemet.
(15)
Kommissionen nærede tvivl om, hvorvidt den reducerede sats var baseret på afstanden mellem det sted, hvor flyvningen blev påbegyndt, og dens destination.
(16)
For det første blev den ikke beregnet på grundlag af flyvningens faktiske længde, men på grundlag af afstanden mellem Dublin lufthavn og destinationen.
(17)
For det andet så det ikke ud til, at afgiftens karakter og formål vedrørte flyvningens afstand, men det forhold, at den blev påbegyndt fra en irsk lufthavn. Forbindelsen mellem skattemyndigheden, afgiftspligtens indtræden (afgang fra en irsk lufthavn) og de negative eksterne følger for det irske samfund (støj og luftforurening) var nøjagtig de samme for alle passagerer, der rejste fra en irsk lufthavn, uanset flyets destination og den tilbagelagte afstand. De berørte luftfartsoperatører var i samme juridiske og faktiske situation med hensyn til dette formål.
(18)
For det tredje var afgiftssystemet ikke karakteriseret ved, at differentieringen var baseret på afgiftsniveauet i relation til flyvningernes afstand, idet der kun var to faste satser: en for meget korte flyvninger og en for alle andre. Dette kriterium så ud til at begunstige flyvninger inden for Irlands grænser og til visse vestlige dele af Det Forenede Kongerige og skabte følgelig en forskelsbehandling mellem indenrigsflyvninger og flyvninger mellem Irland og resten af EU. I den foreliggende sag anførte de irske myndigheder, at en højere afgift på destinationer, der var omfattet af den lave sats, ville være uforholdsmæssigt høj i forhold til prisen. Kommissionen konstaterede, at prisen på flybilletter til indenrigsdestinationer ikke nødvendigvis er lavere end på billetter til andre destinationer i EU. Den lavere sats så således ikke ud til at være begrundet i karakteren af og logikken bag flybilletafgiftssystemet og forekom derfor at være en selektiv foranstaltning.
(19)
Eftersom alle andre kriterier i traktatens artikel 107, stk. 1, så ud til at være opfyldt, forekom foranstaltningen at udgøre statsstøtte til de luftfartsoperatører, der foretog de flyvninger, som var omfattet af den reducerede sats.
(20)
Støtten så ikke ud til at henhøre under anvendelsesområdet for nogen af de rammebestemmelser vedrørende statsstøttes forenelighed, som Kommissionen har udstedt. Da den så ud til at udgøre driftsstøtte, som virkede diskriminerende over for flyvninger inden for EU, kunne den ikke betragtes som direkte forenelig i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c). Desuden var støtten ikke omfattet af andre af undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2 eller 3.
(21)
Kommissionen nærede følgelig tvivl med hensyn til støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked og besluttede i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (8) at indlede den formelle undersøgelsesprocedure og opfordrede derfor Irland og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(22)
Som svar på meddelelsen i Den Europæiske Unions Tidende (9) modtog Kommissionen bemærkninger fra de irske myndigheder og Ryanair.
4.1. Bemærkninger fra de irske myndigheder
4.1.1. Afgiften er en forbrugerafgift
(23)
De irske myndigheder anfører, at flybilletafgiften grundlæggende er en forbrugerafgift. For at gøre det lettere at anvende afgiften forpligtede de irske myndigheder hvert luftfartsselskab til at betale skattevæsenet det relevante beløb pr. passager, som påbegynder en flyvning fra en irsk lufthavn og befordres af det pågældende selskab. Luftfartsoperatørerne har dog ret til at lægge afgiften over på passagerne, så det er dem, der betaler den.
(24)
Desuden fremgår flybilletafgiften normalt af billetprisen og/eller i operatørernes almindelige betingelser som en (punkt)afgift sammen med andre skatter og afgifter. Følgelig begunstiger afgiften ikke bestemte luftfartsoperatører, da der blot er tale om endnu en (punkt)afgift eller skat, som reelt pålægges forbrugeren.
4.1.2. Ingen begunstigelse af bestemte operatører
(25)
De irske myndigheder anfører, at begunstigelse af bestemte operatører er en forudsætning for, at flybilletafgiften kan være omfattet af definitionen i traktatens artikel 107, stk. 1. Eftersom flybilletafgiften hovedsagelig er en forbrugerafgift, uanset om satsen er 10 eller 2 EUR, kan det ifølge de irske myndigheder være vanskeligt at se, hvordan afgiften begunstiger bestemte operatører.
(26)
Det bestrides ikke, at alle operatører, uanset om de skal opkræve 10 eller 2 EUR, behandles på samme måde. Spørgsmålet er, om der er tale om en kollektiv begunstigelse af de luftfartsoperatører, som kun skal opkræve satsen på 2 EUR. Ifølge de irske myndigheder er det eneste realistiske scenarie for, at flybilletafgiften kan udgøre støtte, hvis de selskaber, der flyver på ruter til destinationer, der ligger højst 300 km fra Dublin lufthavn, skulle opkræve afgiften til satsen på 10 EUR, men fik lov til at beholde differencen mellem de to satser på hhv. 10 og 2 EUR. Dette var imidlertid ikke tilfældet. I den sammenhæng er det vigtigt at bemærke, at de irske myndigheder, da de udviklede den pågældende afgift, ikke havde en bestemt operatør eller forretningsmodel i tankerne.
4.1.3. Der er ingen begunstigelse af irske luftfartsoperatører
(27)
For det første bør det bemærkes, at Irland ikke længere har nogen nationale luftfartsoperatører som sådan, da staten har afhændet en del af sin kapitalinteresse i Aer Lingus, som oprindelig var et nationalt luftfartsselskab og nu er mindretalsaktionær.
(28)
Hvis afgiften havde nogen virkning for irske luftfartsoperatører, ville denne variere meget fra selskab til selskab. De irske myndigheder påpeger, at ruterne inden for EU, der var omfattet af den højere sats på 10 EUR, i alt væsentligt blev befløjet af de samme irske luftfartsselskaber. I den relevante periode tegnede tre luftfartsoperatører sig for omkring [93-97] (10) % af markedet for flyafgange, der var omfattet af den lavere sats, men de var også fremtrædende på markedet for flyvninger inden for EU, hvor de sad på [82-87] (10) % af markedet.
(29)
De irske myndigheder fremhævede især, at der tydeligvis ikke var noget belæg for Ryanairs påstand om forfordeling, eftersom Ryanair tegner sig for ca. [56-63] (10) % af alle passagerer på ruterne med den lavere sats (jf. tabel 1).
Tabel 1
Irske luftfartsoperatørers andel af ruter ud af irske lufthavne.
Markedsandele
Højst 300 km
Over 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0.5-2.5] (*) %
I ALT
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Kilde:
Oplysninger fra Irland er baseret på tal fra de tre irske luftfartsoperatører og data fra det centrale statistikkontor.
(30)
Tabel 1 viser, at den operatør, som eventuelt ville kunne klassificeres som en national operatør på grund af statens mindretalsinteresse (Aer Lingus), havde mange flere afgange med den højere sats ([35-40] (*) %) end med den lavere sats ([16-23] (*) %). Hvis den lavere sats derfor havde nogen virkning for luftfartsselskaber, ville det i høj grad være gået ud over Aer Lingus.
(31)
For så vidt angår Aer Arann, som i henhold til klageren også begunstiges af den påståede støtte, bemærker de irske myndigheder, at selskabet i perioden 2007-2010 oplevede en betydelig nedgang i både omsætning og passagertal. Efter indførelsen af afgiften havde Aer Arann angiveligt mistet 18 mio. EUR. Det ser derfor ud til, at luftfartsselskabet klarede sig bedst før afgiftens indførelse. De irske myndigheder anfører også, at klageren og Aer Arann kun konkurrerede på én indenrigsrute, og at klageren tegnede sig for i nærheden af [37-42] (*) % af afgangene på denne rute. For afgange til destinationer i udlandet, der var omfattet af den lavere sats (vestlige lufthavne i Det Forenede Kongerige), tegnede klageren sig for over [37-42] (*) % af ruteforbindelserne, mens Aer Arann og Aer Lingus havde mindre andele.
(32)
Desuden har ikke-irske luftfartsoperatører altid kunnet operere flyvninger omfattet af den lavere sats. I denne sammenhæng kan staten ikke foretage et skøn. De irske myndigheder anfører, at udenlandske (ikke-irske) operatører, hvis der var en fordel ved at operere flyvninger omfattet af den lavere sats, ville have valgt at foretage disse flyvninger. Fraværet af udenlandske flyselskaber, der foretager disse flyvninger, tyder på, at den lavere sats ikke medførte nogen begunstigelse.
4.1.4. Den lavere sats blev indført for at undgå at anvende en afgiftssats, der ikke stod i forhold til billetprisen
(33)
De irske myndigheder understreger, at formålet med differentieringen af satser var at indføre et element af proportionalitet i den afstandsrelaterede afgift, eftersom prisen normalt er lavere til nærmere beliggende destinationer. Selvom det erkendes, at der ikke er en perfekt sammenhæng mellem afstand og pris, er det indtrykket, at sammenhængen var tilstrækkelig til at begrunde en opdeling af afgiften i to satser. Det er de irske myndigheders holdning, at en mekanisme, der giver en mere præcis differentiering på grundlag af afstand, ville have gjort systemet uforholdsmæssigt kompliceret og administrativt belastende.
4.1.5. Ingen konkurrencefordrejning
(34)
De irske myndigheder påstår, at den lavere sats ikke medførte nogen konkurrencefordrejning og ikke havde nogen indvirkning på samhandelen. Eftersom afgiften havde karakter af forbrugerafgift, havde den ingen følelig indvirkning på luftfartsoperatørerne. For det andet var der med hensyn til de differentierede satser ingen forskel mellem det irske marked og andre medlemsstaters marked. Langt de fleste af de flyvninger, som var omfattet af den lavere sats, var udenrigs (68 % sammenholdt med 32 % for rent nationale flyvninger). For det tredje er luftfartsoperatørerne aktive på et marked, der er åbent for konkurrence, hvilket betyder, at markedet var åbent for nytilkomne, som var omfattet af den lavere afgiftssats på samme vilkår som andre luftfartsoperatører. Hvis den lavere sats havde begunstiget bestemte operatører, ville ikke-irske luftfartsoperatører antagelig have valgt at beflyve ruter med den lavere sats. At der ikke var nytilkomne, tyder på, at den lavere sats ikke begunstigede bestemte luftfartsoperatører.
4.1.6. Eventuel støtte ville være de minimis-støtte elle have en ubetydelig indvirkning på de involverede luftfartsoperatører
(35)
De irske myndigheder påstår, at den lavere sats, hvis den skulle anses som statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skulle erklæres forenelig med det indre marked, da den enten ville være de minimis-støtte eller under alle omstændigheder have en ubetydelig indvirkning på de involverede luftfartsoperatører.
4.2. Bemærkninger fra tredjeparter
4.2.1. Ryanair
(36)
Med hensyn til om den lavere sats udgør statsstøtte, tilslutter Ryanair sig Kommissionens indledende holdning, der fremgår af dens beslutning af 13. maj 2011, nemlig at den lavere sats begunstigede bestemte luftfartsoperatører og udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Ryanair er dog ikke enig med Kommissionen i, at i) den højere sats på 10 EUR skal betragtes som den "almindelige" sats, og at ii) Ryanair blev begunstiget af foranstaltningen.
(37)
Med hensyn til indførelsen af den "almindelige" sats eller "standardsatsen" under afgiftssystemet påstår Ryanair, at Kommissionens holdning, nemlig at den højere sats på 10 EUR er den almindelige sats, og at alle operatører, som skal betale den lavere sats på 2 EUR, er blevet begunstiget, er arbitrær. Ifølge Ryanair er der ingen grund til, at det er den højere og ikke den lavere sats, der skal opfattes som den almindelige. Eftersom systemet med to forskellige satser desuden er blevet erstattet af en ordning med en enkelt sats, vil den nye sats sandsynligvis være en blanding af de to oprindelige satser. Den nye sats vil derfor være den rimelige benchmark til at vurdere eventuelle ulemper eller fordele, der skyldes systemet med to forskellige satser.
(38)
Ryanair påstår derudover, at den todelte flybilletafgift ikke begunstigede Ryanair. Kommissionen skal i vurderingen af, om en foranstaltning udgør statsstøtte, tage hensyn til dennes samlede indvirkning på den potentielle begunstigede og navnlig udlede eventuelle afgifter, der belaster den fordel, som den påståede støtte har medført. I løbet af den periode, hvor det todelte afgiftssystem fandt anvendelse, betalte Ryan de afgifter, der fremgår af tabel 2.
Tabel 2
Befordrede passagerer og betalte afgifter i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011.
Destinationskategori fra Dublin lufthavn
Passagerer omfattet af afgift
Betalt afgift
Andel
Højst 300 km inden for Irland (2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,5-2,5] (*) %
Højst 300 km uden for Irland (2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[1,5-4,5] (*) %
Over 300 km inden for EU
[…] (*)
EUR […] (*)
[93-98] (*) %
Over 300 km uden for EU
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,3-2,5] (*) %
I ALT
[…] (*)
EUR […] (*)
100 %
(39)
Eftersom Ryanair mener, at den nye enhedssats på 3 EUR bør betragtes som den almindelige sats, skulle Ryanair i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011 have betalt […] EUR (*) (12) i flybilletafgift. Det er […] (*) EUR mindre end det faktisk betalte beløb (se tabel 2). Ryanair fremfører derfor, at selskabet ikke blev begunstiget af den lavere afgift, men nærmere havde været ugunstigt stillet.
4.3. Irlands betragtninger vedrørende interesserede parters bemærkninger
(40)
Den 13. januar 2012 gjorde de irske myndigheder rede for deres holdning til Ryanairs bemærkninger: For det første er de uenige i Ryanairs beskrivelse af afgiften, da denne efter deres mening grundlæggende er en forbrugerafgift, og den lavere afgift begunstigede ikke luftfartsselskaberne. For det andet kan de ikke se, hvordan Ryanair kunne være den part, der blev mest direkte og negativt påvirket af den lavere sats, eftersom selskabet tegner sig for [56-63] (*) % af de passagerer, der blev befordret med fly, som var omfattet af den lavere sats. For det tredje er der ikke noget belæg for påstanden om, at sigtet med den lavere sats var at støtte Aer Arann. De irske myndigheder havde ikke en specifik operatør i tankerne, da de udviklede flybilletafgiften. For det fjerde er der ikke logik i Ryanair's argument om, at den højere sats på 10 EUR ikke skal betragtes som den almindelige sats for flybilletafgiften. I henhold til systemet med to forskellige afgiftssatser fandt den højere sats anvendelse på mellem 85 og 90 % af alle afgange. De irske myndigheder gentog, at de havde tilladt en undtagelse fra standardsatsen på 10 EUR for at indføre et element af proportionalitet i den afstandsrelaterede afgift.
5. VURDERING
5.1. Støtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1
(41)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er "statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne."
(42)
For at være omfattet af traktatens artikel 107, stk. 1, skal en foranstaltning være selektiv (13). Når Kommissionen skal fastslå, om en foranstaltning er selektiv, skal den vurdere, om den begunstiger "visse virksomheder eller visse produktioner" sammenholdt med andre, som befinder sig i en retlig og faktisk sammenlignelig situation, for så vidt angår det tilsigtede formål med foranstaltningen. (14) Ifølge etableret retspraksis (15) er en afgiftsforanstaltning a priori selektiv, hvis den udgør en undtagelse fra den almindelige anvendelse af de overordnede afgiftsmæssige rammer.
(43)
Kommissionen skal derfor først identificere det relevante referenceafgiftssystem. Med hensyn til beskatning bemærker Kommissionen, at udformningen af et afgiftssystem i princippet henhører under medlemsstaternes kompetenceområde. De irske myndigheder har i udviklingen af deres beskatningssystem valgt at definere tidspunktet for indtrædelsen af pligten til at betale afgift som en passagers afrejse med et fly fra en lufthavn beliggende i Irland. Referencesystemet er derfor beskatning af flypassagerer, der afrejser med et fly fra en lufthavn i Irland. Formålet med systemet er at skabe indtægter til statsbudgettet. Den konklusion, at referencesystemet er beskatning af passagerer, der afrejser fra en lufthavn i Irland, blev bekræftet af de irske myndigheder i deres svar på interesserede parters bemærkninger.
(44)
I overensstemmelse med etableret retspraksis (16) skal Kommissionen fastslå, om den pågældende skatteforanstaltning udgør en undtagelse fra det identificerede referencesystem.
(45)
Ryanair fremfører, at den lavere sats på 2 EUR eller alternativt enhedssatsen på 3 EUR, der blev indført pr. 1. marts 2011, bør betragtes som den almindelige sats i flybilletafgiftssystemet. Ud over visse destinationer i den vestlige del af Det Forenede Kongerige fandt den lavere sats dog kun anvendelse på indenrigsdestinationer og ifølge de irske myndigheder kun på omkring 10-15 % af alle flyvninger, der var omfattet af afgiften. Den kan således ikke betragtes som den almindelige afgiftssats. Med hensyn til satsen på 3 EUR var den ikke gældende på det tidspunkt, som denne afgørelse vedrører, og kan derfor ikke betragtes som den almindelige sats for flybilletafgiftssystemet på det tidspunkt. Kommissionen mener derfor, at den højere sats på 10 EUR var den almindelige sats i referencesystemet, mens den reducerede sats på 2 EUR, der gjaldt for en klart afgrænset kategori af flyvninger, var en undtagelse fra referencesystemet.
(46)
For det tredje skal Kommissionen undersøge, om sådanne undtagelser er berettiget af hensyn til "systemets karakter eller forvaltning" (17) i medlemsstaten. Hvis det er tilfældet, anses det ikke, at foranstaltningen giver en selektiv fordel, og den udgør således ikke statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. I den sammenhæng bør det bemærkes, at det i henhold til retspraksis (18) er referencesystemets grundlæggende, ledende principper, der er relevante, ikke principperne bag den pågældende foranstaltning.
(47)
I henhold til de irske myndigheder blev den lavere sats indført for at tilføre et element af proportionalitet i den afstandsrelaterede afgift. Kommissionen finder ikke, at denne argumentation vedrører referencesystemets grundlæggende, ledende principper, men snarere principperne bag selve undtagelsen. Afgiftens karakter og formål var ikke relateret til flyvningens afstand, men til det forhold, at den blev indledt fra en irsk lufthavn. Forbindelsen mellem skattemyndigheden, afgiftspligtens indtræden (afgang fra en irsk lufthavn) og de negative eksterne følger for det irske samfund af, at passagerer afrejser fra en irsk lufthavn (støj og luftforurening) var nøjagtig de samme, uanset flyets destination og den tilbagelagte afstand. De berørte luftfartsoperatører var derfor i samme juridiske og faktiske situation med hensyn til dette formål.
(48)
Desuden var afgiftssystemet ikke karakteriseret ved, at differentieringen var baseret på afgiftsniveauet i relation til flyvningernes afstand. For det første blev afgiftssatsen ikke beregnet på grundlag af rejsens faktiske længde, men på grundlag af afstanden mellem Dublin lufthavn og destinationen, uanset det faktiske afrejsested. For det andet omfattede afgiftssystemet kun to satser: en for meget korte flyvninger fra Dublin lufthavn og den anden for alle andre flyvninger.
(49)
Og selv hvis undtagelsen var begrundet i selve afgiftssystemets karakter og logikken bag det, har Domstolen fastslået, at en begunstigelse ikke kun skal være i overensstemmelse med det pågældende afgiftssystems iboende karakteristika, men også med hensyn til den måde, det gennemføres på (19). Som nævnt i betragtning 47 sikrede afgiftssystemet i praksis ikke forholdsmæssige satser relateret til flyvningernes faktiske længde, eftersom den gældende sats var fastlagt på grundlag af afstanden mellem Dublin lufthavn og destinationen, uanset det faktiske afrejsested, og at der kun blev anvendt to satser, nemlig en for meget korte flyvninger fra Dublin lufthavn og den anden for alle andre flyvninger. Prisen på flybilletter til indenrigsdestinationer er ikke nødvendigvis lavere end på billetter til andre destinationer i EU. Foranstaltningen kunne således ikke opfylde sit formål, nemlig at sikre proportionalitet i afgiften i relation til flyvningens afstand. Hverken de irske myndigheder eller interesserede parter har anført, at følgen af undtagelsen var, at afgiftsniveauet rent faktisk stod i forhold til afstanden. Tværtimod erkender de irske myndigheder, at der ikke bestod en perfekt sammenhæng mellem afstand og afgiftssats.
(50)
Kommissionen ser derfor ingen grund til at ændre sin indledende holdning, nemlig at den lavere sats ikke var begrundet i flybilletafgiftssystemets karakter eller logik. Følgelig finder Kommissionen, at støtteforanstaltningen er selektiv og ikke begrundet i afgiftssystemets karakter eller logik.
(51)
Afgifter er omkostninger, der normalt afholdes af en virksomhed.
(52)
Indførelsen af en flybilletafgift kan påvirke luftfartsselskabernes indtægter, idet de skal betale afgiften og enten kan hæve prisen på de billetter, de tilbyder deres kunder, eller mindske overskuddet på hver solgt billet, hvis de beslutter ikke at vælte afgiften over på kunderne. I den henseende har Domstolen fastslået følgende: "Lufthavnsskatter påvirker derfor rejsens pris direkte og mekanisk, hvorfor en forskel i de skatter, passagerne skal bære, overvæltes automatisk på transportomkostningen, hvilket i sagen begunstiger adgangen til indenrigsflyvninger på bekostning af andre flyvninger" (20).
(53)
En reduceret sats for bestemte typer af flyvninger har derfor mindre indvirkning end den almindelige sats for de luftfartsoperatører, der tilbyder den type flyvninger. Disse luftfartsoperatører fritages fra en omkostning, de normalt skulle have afholdt, og skal derfor enten vælte en mindre omkostning over på deres kunder eller selv betale denne.
(54)
Følgelig mener Kommissionen, at den lavere sats begunstigede luftfartsoperatører, der befløj de ruter, som satsen fandt anvendelse på. Den lavere omkostning, som de skulle vælte over på deres kunder eller selv påtage sig, udgjorde finansielle ressourcer, som disse luftfartsoperatører kunne spare, og forbedrede derfor deres økonomiske situation i forhold til andre luftfartsoperatører, som konkurrerede på markedet for lufttransport. Fordelen svarer til forskellen mellem den lavere sats på 2 EUR og den almindelige sats på 10 EUR i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011. Kommissionen bemærker, at de flyvninger, der var omfattet af den lavere sats, hovedsagelig blev varetaget af luftfartsoperatører med stærk tilknytning til Irland (Aer Lingus, Aer Arann og Ryanair er etableret i Irland og har stadig deres hovedkvarter der). Den reducerede sats begunstigede derfor i praksis irske luftfartsoperatører i forhold til andre EU-operatører.
(55)
Kommissionen kan ikke godtage Ryanairs argument om, at fordelen var begrænset til forskellen mellem den lavere sats og satsen på 3 EUR, som blev indført pr. 1. marts 2011. Denne sats fandt ikke anvendelse på samme tid som den lavere, og hvis en fordel er defineret i et system med en lavere og en højere sats, fanger man ikke hele fordelen ved at anvende en benchmark, der ligger et sted mellem disse to satser.
(56)
Ryanair anfører videre, at selskabet har fået mindre ud af den lavere sats end f.eks. Aer Arann, eftersom størstedelen af selskabets flyvninger er til destinationer, som er omfattet af den højere afgift. Begunstigelsen ved at anvende den lavere sats på 2 EUR er imidlertid forskellen mellem denne sats og standardsatsen på 10 EUR. Ved at anvende den lavere sats for bestemte flyvninger har Ryanair som alle andre luftfartsselskaber, der foretager flyvninger, som denne sats finder anvendelse på, haft en fordel, der svarer til forskellen mellem de to satser.
(57)
De irske myndigheder anfører, at hensigten var, at afgiften skulle væltes over på passagererne, og at luftfartsoperatørerne derfor ikke blev begunstiget. I den sammenhæng bemærker Kommissionen, at en reduktion i forhold til en bestemt afgifts almindelige sats kan udgøre en selektiv fordel for en luftfartsoperatør, som skal betale den reducerede sats, selv i situationer, hvor der består et juridisk krav om at vælte den pågældende afgift over på kunderne (21). Kommissionen bemærker, at der i denne sag ikke var nogen mekanisme, som sikrede, at afgiften rent faktisk blev overvæltet på billetprisen, men at det var op til luftfartsoperatørerne at beslutte, om og hvordan de ville vælte den over på passagerne. Klageren fremførte faktisk det modsatte i sin klage, nemlig at man ikke kunne vælte afgiften over på kunderne, da dette ville have en uforholdsmæssig virkning på billetpriserne. Kommissionen er derfor ikke enig med de irske myndigheder i, at der ikke forelå nogen fordel for luftfartsoperatørerne, eftersom de, der kunne anvende den lavere sats for bestemte flyvninger, skulle vælte en lavere omkostning over på deres kunder end de andre operatører. Dette er også i tråd med Kommissionens praksis med hensyn til støtteforanstaltninger, der er baseret på en punktafgift (22), ifølge hvilken fritagelse fra sådanne afgifter begunstiger den luftfartsoperatør, som har pligt til at betale afgiften, uanset at den pågældende enhed kan vælge at vælte omkostningen over på sine kunder.
(58)
Følgelig finder Kommissionen, at den lavere sats begunstigede bestemte luftfartsoperatører. Fordelen svarer til forskellen mellem den lavere sats på 2 EUR og den almindelige sats på 10 EUR i perioden 30. marts 2009-1. marts 2011. De flyvninger, der var omfattet af den lavere sats, blev hovedsagelig varetaget af luftfartsoperatører med stærk tilknytning til Irland (Aer Lingus, Aer Arann og Ryanair). Den reducerede sats begunstigede derfor irske luftfartsoperatører i forhold til andre EU-operatører.
(59)
Det forhold, at de irske myndigheder tillod en lavere sats end den almindelige, påførte staten et tab i afgiftsindtægter og blev dermed finansieret via statsmidler. Eftersom den lavere sats var blevet vedtaget af de nationale myndigheder, skal støtteforanstaltningen henregnes til staten.
(60)
Sammenlignet med konkurrenterne blev de luftfartsoperatører, som anvendte den lavere sats, fritaget fra omkostninger, som de ellers skulle have afholdt eller væltet over på deres kunder. Den lavere afgiftssats forbedrede derfor deres økonomiske situation i forhold til andre virksomheder, der konkurrerer på markedet for lufttransport, og fordrejer eller risikerer således at fordreje konkurrencen.
(61)
Når støtte ydet af en medlemsstat styrker en virksomheds stilling sammenlignet med andre virksomheders, der konkurrerer i det indre marked, skal disse virksomheder betragtes som påvirkede af den støtte (23). Det er nok, at støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på markeder, der er åbne for konkurrence (24). Lufttransportsektoren er karakteriseret ved intens konkurrence mellem operatører mellem forskellige medlemsstater, især siden den tredje fase af liberaliseringen af dette marked, dvs. den tredje lufttransportpakkes ikrafttræden den 1. januar 1993 (Rådets forordning (EØF) nr. 2407/92 af 23. juli 1992 om udstedelse af licenser til luftfartsselskaber (25), Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (26) og Rådets forordning (EØF) nr. 2409/92 af 23. juli 1992 om billetpriser og rater inden for luftfart (27)). Den reducerede sats kunne derfor påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, eftersom den styrkede positionen for nogle luftfartsoperatører, der konkurrerede på et marked, som var fuldt liberaliseret på EU-plan.
(62)
Da alle kriterier i traktatens artikel 107, stk.1, er opfyldt, udgør støtteforanstaltningen statsstøtte for alle luftfartsoperatører, der foretager flyvninger, som er omfattet af den reducerede takst.
5.2. Lovlighed
(63)
Ved ikke at anmelde foranstaltningen før dens gennemførelse har de irske myndigheder ikke overholdt deres forpligtelser efter traktatens artikel 108, stk. 3. Støtteforanstaltningen udgør derfor ulovlig statsstøtte.
5.3. Støttens forenelighed med traktaten
(64)
Ifølge traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), kan støtte betragtes som forenelig med det indre marked, hvis den er beregnet til at lette udviklingen af visse økonomiske aktiviteter eller visse økonomiske områder, hvor en sådan støtte ikke påvirker handelsbetingelserne ugunstigt i et omfang, som strider mod den fælles interesse. Da støtten udgjorde driftsstøtte, fordi den reducerede nogle luftfartoperatørers løbende udgifter, er den i princippet ifølge Domstolens retspraksis uforenelig med det indre marked (28). Støtten henhører ikke under anvendelsesområdet for nogen af de rammebestemmelser vedrørende statsstøttes forenelighed, som Kommissionen har udstedt i denne sammenhæng. Navnlig er den ikke omfattet af EF-retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (29), da den ikke er forbundet med start af bestemte ruter. De irske myndigheder har ikke argumenteret eller fremlagt dokumentation for, at støtten kan betragtes som forenelig efter fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (30). Tværtimod har de gjort det klart, at formålet med afgiften er at øge indtægterne og ikke at beskytte miljøet. At den pågældende afgift ikke har en klar eller forholdsmæssig forbindelse med en reduktion af energiforbrug, forurenings- eller gasemissioner, støj osv., underbygger denne argumentation. Kommissionen finder derfor ikke, at støtten er forenelig med det indre marked under traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(65)
Støtten er ikke omfattet af undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2 eller 3.
(66)
Og selv hvis støtten var forenelig med nogle af undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2) eller 3), hvilket ikke er tilfældet, har Domstolen fastslået, at proceduren under traktatens artikel 107 og 108 aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser. Domstolen har også fastslået, at de aspekter af støtten, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser ud over artikel 107 og 108, kan være så uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme isoleret. (31) I den foreliggende sag var de differentierede satser som beskrevet i betragtning 10 genstand for Kommissionens undersøgelse, som slog fast, at de var i strid med forordning (EF) nr. 1008/2008 og traktatens artikel 56 om fri udveksling af tjenesteydelser, eftersom differentieringen gjorde det dyrere at foretage flyvninger inden for EU end indenrigsflyvninger.
(67)
Domstolen har udtrykkeligt fastslået i sager vedrørende lufthavnsafgifter, at traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser også gælder for transportsektoren (32). I denne sag udspringer statsstøtten af selve differentieringen af afgiftssatserne. Da afgiften og støtten udgør to elementer af en og samme skatteforanstaltning, kan de ikke betragtes isoleret (33), og statsstøtten kan derfor ikke ydes uden at overtræde princippet om fri udveksling af tjenesteydelser. Følgelig kan støtten under alle omstændigheder ikke erklæres forenelig med traktaten, fordi den uundgåeligt ville betyde en overtrædelse af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1008/2008 og traktatens artikel 56. Kommissionen konkluderer derfor, at støtten ikke kan betragtes som forenelig med traktaten.
6. KONKLUSION
(68)
Kommissionen finder, at den lavere sats for afgiften på flybilletter til en destination, der højst ligger 300 km fra Dublin lufthavn, jf. artikel 55(2) i Finance (No. 2) Act og navnlig denne lovs paragraf 2(b), opkrævet i perioden fra 30. marts 2009 til 1. marts 2011 udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Irland har ulovligt gennemført statsstøtte og overtræder dermed traktatens artikel 108, stk. 3.
(69)
Statsstøtten er ikke i overensstemmelse med undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2) og 3). Da der ikke er andre begrundelser for forenelighed, som kan komme i betragtning for den foreliggende foranstaltning, er den uforenelig med det indre marked.
(70)
Statsstøtten udgør forskellen mellem den lavere sats for flybilletafgiften og standardsatsen på 10 EUR (dvs. 8 EUR pr. passager), der opkræves af hver passager. Dette vedrører alle flyvninger med fly, der kan befordre over 20 passagerer og ikke bruges til statslige eller militære formål, og som flyver fra en lufthavn med over 10 000 passagerer årligt til en destination, der ligger højst 300 km fra Dublin lufthavn. Støttemodtagerne er Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann og andre luftfartsselskaber, som skal identificeres af Irland.
(71)
Artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 fastsætter, at Kommissionen i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Irland skal derfor inddrive den uforenelige støtte -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
Statsstøtten i form af en lavere flybilletafgift gældende for alle flyvninger, der foretages med fly, der kan befordre over 20 passagerer og ikke bruges til statslige eller militære formål, og som flyver fra en lufthavn med over 10 000 passagerer årligt til en destination, der ligger højst 300 km fra Dublin lufthavn i perioden mellem 30. marts 2099 og 1. marts 2011 i overensstemmelse med artikel 55 i Finance (No. 2) Act 2008, som er gennemført ulovligt af Irland i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, udgør ikke støtte, hvis den opfylder betingelserne i en forordning udstedt i medfør af artikel 2 i Rådets forordning (EF) nr. 994/98 (34).
Artikel 3
Individuel støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 i denne afgørelse omhandlede ordning, og som på tildelingstidspunktet opfyldte betingelserne i en forordning udstedt i medfør af artikel 1 i forordning (EF) nr. 994/98 eller en afgørelse vedtaget af Kommissionen om godkendelse af en støtteordning, er forenelig med det indre marked, så længe den ikke overstiger den maksimale støtteintensitet, der gælder for den pågældende støttetype.
Artikel 4
1. Irland skal fra støttemodtagerne inddrive den uforenelige støtte, der er blevet tildelt under den i artikel 1 omtalte støtteordning.
2. De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 (35).
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes omgående og effektivt.
2. Irland sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 6
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse indsender Irland følgende oplysninger:
(a)
listen over modtagere, der har fået tildelt støtte under den i artikel 1 omhandlede ordning, og det samlede beløb, som hver modtager har fået tildelt under ordningen
(b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som hver støttemodtager skal tilbagebetale
(c)
en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
(d)
dokumentation for, at støttemodtagerne har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Irland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne beslutning, indtil den støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, er fuldt tilbagebetalt. Irland indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. Irland giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Irland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. juli 2012
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. Juli 2012
über die staatliche Beihilfe SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Differenzierte Fluggaststeuersätze in Irland
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 5037)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2013/199/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a desselben,
nachdem die Beteiligten entsprechend diesen Bestimmungen zur Abgabe einer Stellungnahme aufgefordert wurden (1) und gestützt auf diese Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Im Jahr 2009 erhielt die Kommission eine Beihilfebeschwerde von einer Luftfahrtgesellschaft (im Folgenden „der Beschwerdeführer“) betreffend mehrere Aspekte einer von Irland eingeführten Fluggaststeuer, die einen separaten Steuersatz für Flüge zu Zielen beinhaltete, die maximal 300 km vom Flughafen Dublin entfernt lagen, wodurch Aer Arann mutmaßlich begünstigt wurde.
(2)
Mit Schreiben vom 13. Juli 2011 teilte die Kommission Irland ihren Beschluss mit, wegen der unterschiedlichen Sätze der irischen Fluggaststeuer das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen. Die Kommission forderte Irland auf, den Begünstigten eine Kopie des Beschlusses zu übermitteln.
(3)
Am 9. August 2011 und am 5. September 2011 wandte sich die Luftfahrtgesellschaft Ryanair Ltd. (im Folgenden „Ryanair“) bezüglich des Beschlusses der Kommission zur Verfahrenseröffnung schriftlich an die Kommission. Die Kommission beantwortete diese Schreiben am 5. Oktober 2011. Am 17. Oktober 2011 übermittelte Ryanair erneut eine Stellungnahme.
(4)
Nach einer Verlängerung der Antwortfrist übermittelte Irland am 15. September 2011 seine Bemerkungen zum Beschluss der Kommission.
(5)
Am 18. Oktober 2011 wurde der Beschluss der Kommission zur Eröffnung des Verfahrens im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, ihre Stellungnahme zu der Maßnahme abzugeben.
(6)
Am 17. November 2011 kam Ryanair dieser Aufforderung nach. Mit Schreiben vom 28. November 2011 erkundigte sich die Kommission, ob das Vorbringen von Ryanair vertrauliche Angaben enthalte, die gegenüber den irischen Behörden nicht offengelegt werden dürfen. Am 30. November 2011 bestätigte Ryanair schriftlich, dass das Vorbringen vom 17. November 2011 an Irland weitergeleitet werden dürfe.
(7)
Mit Schreiben vom 12. Dezember 2011 leitete die Kommission die Stellungnahme von Ryanair an Irland weiter, dessen Antwort darauf am 13. Januar 2012 erfolgte.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(8)
Am 30. März 2009 meldete Irland eine Verbrauchsteuer für den Personenluftverkehr an. Die nationale Rechtsgrundlage der Steuer ist Abschnitt 55 des Finanzgesetzes (Nr. 2) von 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), dem zufolge eine Verbrauchssteuer unter der Bezeichnung „air travel tax“ (Fluggaststeuer) eingeführt wird, die die Luftfahrtgesellschaften „bei jedem Abflug eines Fluggastes mit einem Flugzeug von einem [in Irland befindlichen] Flughafen“ [„every departure of a passenger on an aircraft from an airport“ located in Irland] (3) abführen müssen. Die Steuer wird fällig, wenn ein Fluggast von einem Flughafen mit einem Flugzeug abfliegt, das mehr als 20 Fluggäste befördern kann und nicht für staatliche oder militärische Zwecke genutzt wird. Obgleich die Steuer letztlich über den Ticketpreis auf die Fluggäste abgewälzt werden soll, sind es die Luftfahrtgesellschaften, die sie erheben und abführen müssen. (4)
(9)
Zum Zeitpunkt der Einführung der Steuer wurde diese auf der Grundlage der Entfernung zwischen dem Startflughafen und dem Zielflughafen berechnet und betrug i) 2 EUR für Reisen zu Zielflughäfen, die maximal 300 km vom Flughafen Dublin entfernt lagen, und ii) 10 EUR in allen anderen Fällen.
(10)
Nachdem die Kommission geprüft hatte, ob möglicherweise eine Verletzung der Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über gemeinsame Vorschriften für die Durchführung von Luftverkehrsdiensten in der Gemeinschaft (5) und von Artikel 56 des Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr vorlag, wurden die Steuersätze ab 1. März 2011 zu einer einheitlichen, entfernungsunabhängigen Steuer von 3 EUR auf alle Flüge zusammengefasst. (6)
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(11)
Die Kommission leitete das förmliche Verfahren für die Prüfung des niedrigeren Steuersatzes für bestimmte Flugrouten im Zeitraum 30. März 2009 bis 1. März 2011 ein, weil sie der Ansicht war, dass er eine staatliche Beihilfe darzustellen schien, über deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt Zweifel bestanden.
(12)
Im Rahmen der Beurteilung der Maßnahme auf ihre Selektivität ermittelte die Kommission zunächst im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung (7) das maßgebliche steuerliche Referenzsystem und prüfte anschließend, ob die Maßnahme eine Abweichung von diesem System darstellte und ob Irland gegebenenfalls nachweisen konnte, dass eine etwaige Abweichung der Logik und dem Wesen des Steuersystems entsprach.
(13)
Sie gelangte zu dem Schluss, dass die Besteuerung von Fluggästen, die von einem in Irland befindlichen Flughafen abfliegen, als Referenzsystem heranzuziehen ist.
(14)
Der Kommission fiel auf, dass bei dem Fluggaststeuersystem neben einem allgemeinen bzw. normalen und auf nahezu alle Flüge anwendbaren Steuersatz ein reduzierter Steuersatz für Flüge zu Zielen, die maximal 300 km vom Flughafen Dublin entfernt lagen, vorgesehen war. Sie kam zu dem Schluss, dass der normale Steuersatz das Referenzsystem ist. Der reduzierte Steuersatz, der nur auf eine eng begrenzte Kategorie von Flügen anwendbar war, schien dagegen eine Ausnahme von diesem Referenzsystem darzustellen.
(15)
Die Kommission zweifelte daran, dass dieser reduzierte Steuersatz auf der Grundlage der Entfernung zwischen Start- und Zielflughafen gerechtfertigt war.
(16)
Erstens orientierte er sich nicht an der tatsächlichen Länge der Flugreise, sondern an der Entfernung zwischen Flughafen Dublin und Zielflughafen.
(17)
Zweitens schien die Steuer ihrem Aufbau und ihrer objektiven Beschaffenheit nach nicht mit der Flugentfernung in Zusammenhang zu stehen, sondern mit der Tatsache, dass von einem irischen Flughafen aus geflogen wird. Die Verbindung mit der Finanzbehörde, der Steuertatbestand (Abflug von einem irischen Flughafen) und die negativen externen Effekte für die irische Gesellschaft (Lärm und Umweltverschmutzung) waren exakt dieselben für alle von einem irischen Flughafen aus abfliegenden Fluggäste - unabhängig vom Flugziel und der zurückgelegten Entfernung. Die betroffenen Luftfahrtgesellschaften befanden sich diesbezüglich in derselben rechtlichen und faktischen Situation.
(18)
Drittens war das Steuersystem nicht dadurch charakterisiert, dass die Höhe der Steuer anhand der Flugentfernung festgelegt wurde, sondern es enthielt nur zwei Steuersätze: einen für Kurzstreckenflüge und einen für alle übrigen Flüge. Bei der Anlegung dieses Maßstabs schienen Flüge innerhalb Irlands und in bestimmte westliche Teile des Vereinigten Königreichs im Vorteil zu sein und folglich schien eine Diskriminierung zwischen Inlandsflügen und Flügen innerhalb der Union vorzuliegen. Im vorliegenden Fall argumentierte Irland damit, dass höhere Abgaben auf Ziele, für die der niedrigere Satz galt, im Vergleich zum Preis nicht verhältnismäßig seien. Die Kommission stellte fest, dass der Ticketpreis für inländische Ziele nicht notwendigerweise niedriger ausfällt als der Preis für Flüge zu anderen Zielen in der Union. Der niedrigere Steuersatz schien daher nicht logisch bzw. durch die Beschaffenheit des Fluggaststeuersystems gerechtfertigt werden zu können und daher eine selektive Maßnahme darzustellen.
(19)
Da auch alle anderen Kriterien des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt zu sein schienen, schien die Maßnahme eine staatliche Beihilfe für die Luftfahrtgesellschaften darzustellen, die die Flugrouten betrieben hatten, die in den Genuss des reduzierten Satzes kamen.
(20)
Die Beihilfe schien nicht in den Anwendungsbereich von Leitlinien der Kommission für die Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Binnenmarkt zu fallen. Da es sich um eine Betriebsbeihilfe zu handeln schien, bei der eine Diskriminierung zwischen Flügen innerhalb der Europäischen Union vorlag, konnte diese nicht als unmittelbar mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar angesehen werden. Auch fiel die Beihilfe nicht unter eine der anderen in Artikel 107 Absatz 2 oder 3 AEUV genannten Ausnahmen.
(21)
Folglich zweifelte die Kommission an der Vereinbarkeit der Fördermaßnahme mit dem Binnenmarkt und entschied sich daher zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags, (8) in dessen Rahmen Irland und andere Beteiligte aufgefordert wurden, ihre Stellungnahme abzugeben.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(22)
Als Antwort auf die Bekanntmachung im Amtsblatt (9) erhielt die Kommission Stellungnahmen von Irland und von Ryanair.
4.1. Stellungnahme Irlands
4.1.1. Bei der Steuer handelt es sich um eine Abgabe für Verbraucher
(23)
Irland gibt an, dass es sich bei der Fluggaststeuer von der Art der Steuer her im Wesentlichen um eine Steuer handele, die die Kunden zu entrichten hätten. Um die Anwendung zu erleichtern, verpflichteten die irischen Behörden jede Luftverkehrsgesellschaft, den entsprechenden Betrag für jeden von einem irischen Flughafen mit einer Maschine dieser Luftverkehrsgesellschaft abreisenden Fluggast an das Finanzamt zu entrichten. Die Luftfahrtgesellschaften wiederum dürften jedoch die Steuer auf ihre Fluggäste abwälzen.
(24)
Des Weiteren sei die Fluggaststeuer normalerweise beim Ticketpreis und/oder in den Vertragsbedingungen der Luftfahrtgesellschaften zusammen mit anderen Steuern und Abgaben als solche aufgeführt. Daher stelle die Steuer keinen Vorteil für bestimmte Luftfahrtgesellschaften dar, weil sie lediglich eine weitere Steuer oder Abgabe sei, die tatsächlich vom Verbraucher erhoben werde.
4.1.2. Fehlen eines Vorteils für bestimmte Luftfahrtunternehmen
(25)
Nach Ansicht Irlands ist die Erzielung eines Vorteils durch bestimmte Luftfahrtunternehmen eine Grundvoraussetzung dafür, dass die Fluggaststeuer in den Anwendungsbereich von Artikel 107 Absatz 1 AEUV fällt. Wenn es sich bei der Fluggaststeuer im Wesentlichen um eine Verbrauchssteuer handelt, kann sie laut Irland unabhängig davon, ob sie nun 10 EUR oder 2 EUR beträgt, schwerlich als Vorteil für bestimmte Luftfahrtunternehmen angesehen werden.
(26)
Dass alle Luftfahrtunternehmen, unabhängig davon, ob sie nun 10 EUR oder 2 EUR Steuern erheben müssen, gleich zu behandeln seien, stehe nicht zur Debatte. Die Frage sei, ob die Luftfahrtunternehmen, die nur die 2-EUR-Steuer erheben müssten, dadurch im Vorteil seien. Nach Ansicht Irlands könnte die Fluggastesteuer höchstens dann eine Beihilfe darstellen, wenn die Luftfahrtgesellschaften, die Flugrouten zu maximal 300 km vom Flughafen Dublin entfernten Zielen betreiben, die Fluggaststeuer in Höhe von EUR 10 erheben müssten, aber die Differenz zwischen dem 10-EUR-Satz und dem 2-EUR-Satz einbehalten dürften. Dies sei jedoch nicht der Fall gewesen. In dieser Hinsicht muss betont werden, dass Irland bei der Ausgestaltung der in Rede stehenden Steuer kein bestimmtes Luftverkehrsunternehmen oder Geschäftsmodell vor Augen hatte.
4.1.3. Keine Vorteile für die irischen Luftfahrtgesellschaften
(27)
Zunächst ist anzumerken, dass Irland keine nationalen Fluggesellschaften per se mehr hat, da der Staat seine Beteiligung an Aer Lingus, ursprünglich die staatliche Fluggesellschaft, in eine Minderheitsbeteiligung umgewandelt hat.
(28)
Wenn die Steuer Auswirkungen auf irische Luftfahrtgesellschaften hätte, wären diese für die einzelnen Unternehmen sehr unterschiedlich. Irland führt an, dass die Flugrouten innerhalb der EU, für die der höhere Satz von 10 EUR galt, im Wesentlichen von denselben irischen Fluggesellschaften bedient worden seien. Im relevanten Zeitraum hielten die drei Luftfahrtgesellschaften etwa [93-97] (10) % des Markts für Flüge, für die der niedrigere Satz galt, aber sie dominierten auch den Markt für Flugreisen innerhalb der Union mit [82-87] (10) % all dieser Flüge.
(29)
Irland führt insbesondere an, dass jegliche von Ryanair geltend gemachten Nachteile eindeutig unhaltbar seien, weil Ryanair ca. [56-63] (10) % aller Fluggäste auf Routen befördert habe, für die der niedrigere Satz gelte (siehe Tabelle 1).
Tabelle 1
Marktanteile irischer Fluggesellschaften, die von irischen Flughäfen abfliegen
Marktanteile
Maximal 300 km
Über 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0.5-2.5] (*) %
GESAMT
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Quelle:
Von Irland auf der Grundlage der Angaben der drei irischen Fluggesellschaften bereitgestellte Daten sowie Daten des irischen Amts für Statistik (Central Statistics Office).
(30)
Aus Tabelle 1 geht hervor, dass Aer Lingus als einzige Fluggesellschaft, die aufgrund der staatlichen Minderheitenbeteiligung als staatliche Fluglinie eingestuft werden könnte, einen wesentlich größeren Anteil an Flügen, auf die der höhere Satz anwendbar war, zu bedienen hatte ([35-40] (*) %), als Flüge, für die der niedrigere Satz galt ([16-23] (*) %). Daher wäre Aer Lingus, wenn der niedrigere Steuersatz eine Auswirkung auf Fluggesellschaften gehabt hätte, deutlich benachteiligt gewesen.
(31)
Was Aer Arann anbelangt, die laut dem Beschwerdeführer ebenfalls einen Vorteil aus der mutmaßlichen Beihilfe gezogen haben soll, gibt Irland an, dass die Fluggesellschaft zwischen 2007 und 2010 einen deutlich geringeren Umsatz und signifikant weniger Fluggäste zu verzeichnen hatte. Nach Einführung der Steuer verbuchte Aer Arann Verluste von 18 Mio. EUR. Es sieht daher so aus, als sei die Fluggesellschaft vor Einführung der Steuer am profitabelsten gewesen. Irland führt ferner an, dass es nur eine einzige inländische Flugroute gebe, auf der der Beschwerdeführer und Aer Arann miteinander konkurrierten, und dass auf dieser Route nahezu [37-42] (*) % der Flüge vom Beschwerdeführer durchgeführt würden. Was Flüge zu ausländischen Zielen anbelange, die von dem niedrigeren Satz profitierten (westliches Vereinigtes Königreich), habe der Beschwerdeführer über [37-42] (*) % der Linienflüge durchgeführt, während die Anteile von Aer Arann und Aer Lingus kleiner gewesen seien.
(32)
Darüber hinaus habe es nicht irischen Fluggesellschaften stets freigestanden, Flüge, für die der niedrigere Steuersatz galt, durchzuführen. Der Staat habe hier nicht nach freiem Ermessen entscheiden können. Irland wendet ein, dass sich, wenn aus den Flügen mit dem niedrigeren Steuersatz ein Vorteil zu ziehen gewesen sei, ausländische (bzw. nicht irische) Fluggesellschaften dafür entschieden hätten, solche Flüge durchzuführen. Das fehlende Angebot solcher Flüge durch ausländische Fluggesellschaften sei ein Indiz dafür, dass der niedrigere Steuersatz nicht mit einem Vorteil verbunden gewesen sei.
4.1.4. Der niedrigere Steuersatz wurde eingeführt, um zu vermeiden, dass die Steuer im Vergleich zum Ticketpreis unverhältnismäßig hoch ausfällt
(33)
Irland betont, dass die Differenzierung der Steuersätze vorgenommen worden sei, um die Höhe der Steuer im Vergleich zur Entfernung verhältnismäßig zu gestalten, da die Preise normalerweise bei näheren Zielen niedriger seien. Obgleich man zustimme, dass die Korrelation zwischen Entfernung und Preis nicht optimal sei, scheine der Zusammenhang doch ausreichend vorhanden zu sein, um ein Aufsplitten der Steuer in zwei verschiedene Sätze zu rechtfertigen. Irland vertritt die Ansicht, dass eine präziser an der Entfernung orientierte steuerliche Differenzierung die Besteuerung außergewöhnlich verkompliziert und aus der Sicht der Verwaltung aufwändig gestaltet hätte.
4.1.5. Keine Wettbewerbsverzerrung
(34)
Irland vertritt die Auffassung, dass der niedrigere Steuersatz nicht zu einer Wettbewerbsverzerrung geführt und sich nicht auf den Handel ausgewirkt habe. Erstens habe die Steuer, da es sich ihrer Art nach um eine Verbrauchssteuer handelte, keine merkliche Auswirkung auf die Fluggesellschaften gehabt. Zweitens sei bei der Differenzierung der Steuersätze keine Unterscheidung zwischen dem irischen Markt und den Märkten anderer Mitgliedstaaten vorgenommen worden. Die Flüge, für die der niedrigere Satz galt, seien größtenteils keine Inlandsflüge (68 % im Vergleich zu 32 % reine Inlandsflüge). Drittens hätten die Fluggesellschaften ihr Geschäft auf einem Markt betrieben, der offen für den Wettbewerb gewesen sei, was bedeute, dass der Markt neu eintretenden Unternehmen offen gestanden habe, für die der niedrigere Steuersatz zu denselben Bedingungen gegolten habe wie für andere Fluggesellschaften. Wenn der niedrigere Steuersatz bestimmten Luftfahrtgesellschaften einen Vorteil verschafft hätte, hätten sich nicht irische Fluggesellschaften vermutlich dafür entschieden, Flugrouten zu bedienen, für die der niedrigere Steuersatz galt. Dass keine neuen Marktteilnehmer vorhanden gewesen seien, sei ein Indiz dafür, dass der niedrigere Satz nicht für bestimmte Luftfahrtgesellschaften mit Vorteilen behaftet gewesen sei.
4.1.6. Jegliche Beihilfe wäre eine De-minimis-Beihilfe bzw. sie hätte eine unbedeutende Auswirkung für die beteiligten Fluggesellschaften
(35)
Irland vertritt die Auffassung, dass der niedrigere Steuersatz, selbst wenn er als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV gelte, als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden sollte, da er entweder eine De-minimis-Beihilfe sei oder jedenfalls nur eine unbedeutende Auswirkung für die beteiligten Fluggesellschaften habe.
4.2. Stellungnahmen Dritter
4.2.1. Ryanair
(36)
Bezüglich des Beihilfecharakters des niedrigeren Steuersatzes stimmt Ryanair mit der vorab in ihrem Beschluss vom 13. Mai 2011 geäußerten Ansicht der Kommission überein, dass der niedrigere Steuersatz für bestimmte Luftfahrtgesellschaften mit einem Vorteil verbunden ist und eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Ryanair erklärt sich jedoch nicht mit der Auffassung der Kommission einverstanden, dass (i) der höhere Satz von 10 EUR als der „normale“ Satz zu betrachten sei und dass (ii) Ryanair durch diese Maßnahme einen Vorteil erhalten habe.
(37)
Was die Schaffung des „normalen“ bzw. des „Standard“-Satzes im Rahmen des Steuersystems anbelangt, vertritt Ryanair die Ansicht, dass die Auffassung der Kommission, dass der höhere Satz von 10 EUR der normale Satz sei und alle Luftfahrtgesellschaften, für die der niedrigere Satz von 2 EUR gegolten habe, dadurch im Vorteil gewesen seien, willkürlich ist. Laut Ryanair gibt es keinen Grund, warum der höhere Satz und nicht der niedrigere als der normale Satz angesehen werden sollte. Da ferner der zweistufige Satz inzwischen durch einen einzigen Satz ersetzt wurde, sei der neue Satz wahrscheinlich ein Kompromiss zwischen den beiden ursprünglichen Sätzen. Daher wäre der neue Satz ein angemessener Maßstab zur Bewertung potenzieller Vor- oder Nachteile des zweistufigen Systems.
(38)
Ryanair gibt des Weiteren an, dass es durch die zweistufige Fluggaststeuer keinen Vorteil erlangt habe. Bei der Prüfung einer Maßnahme, die möglicherweise eine staatliche Beihilfe darstelle, müsse die Kommission deren Gesamtauswirkungen auf den potenziell Begünstigten prüfen und insbesondere die Vor- und Nachteile der mutmaßlichen Beihilfe gegeneinander abwägen. In dem Zeitraum, als das zweistufige Steuersystem galt, hat Ryanair die in Tabelle 2 genannten Steuern gezahlt.
Tabelle 2
Beförderte Fluggäste und gezahlte Steuern im Zeitraum 30. März 2009 bis 1. März 2011
Zielkategorie vom Flughafen Dublin aus
Steuerpflichtige Fluggäste
Entrichtete Steuern
Anteil
Maximal 300 km innerhalb des Staates (2-EUR-Satz)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0.5-2.5] (*) %
Maximal 300 km außerhalb des Staates (2-EUR-Satz)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1.5-4.5] (*) %
Über 300 km innerhalb der EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Über 300 km außerhalb der EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0.3-2.5] (*) %
GESAMT
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Da Ryanair der Ansicht ist, dass der neue Einheitssatz von 3 EUR als der normale Satz angesehen werden sollte, hätte Ryanair im Zeitraum 30. März 2009 bis 1. März 2011 eigentlich den Betrag von […] (*) EUR (12) an Fluggaststeuern zahlen müssen. Dies sind […] (*) EUR weniger als der tatsächlich entrichtete Betrag (siehe Tabelle 2). Ryanair gibt daher an, dass es keinen Vorteil durch die niedrigere Steuer erlangt, sondern eher einen Nachteil erlitten habe.
4.3. Anmerkungen Irlands zur Stellungnahme Dritter
(40)
Am 13. Januar 2012 übermittelte Irland seine Bemerkungen zur Stellungnahme von Ryanair: Erstens widerspricht Irland der Beschreibung der Steuer durch Ryanair, da die Steuer im Wesentlichen eine Verbrauchssteuer sei und der niedrigere Steuersatz nicht mit einem Vorteil für die Fluggesellschaften verbunden gewesen sei. Zweitens kann Irland nicht nachvollziehen, warum Ryanair die Partei sein sollte, die am stärksten negativ von dem niedrigeren Satz betroffen gewesen sein sollte, insbesondere da Ryanair sich für [56-63] (*) % der im Rahmen des niedrigeren Steuersatzes beförderten Fluggäste verantwortlich zeichnet. Drittens entbehre die Behauptung, dass der niedrigere Steuersatz zur Förderung von Aer Arann eingerichtet worden sei, jeglicher Grundlage. Irland hat die Fluggaststeuer nicht mit Blick auf eine bestimmte Luftverkehrsgesellschaft eingeführt. Viertens sei das Argument von Ryanair, dass der höhere Satz von 10 EUR nicht als der normale Satz der Fluggaststeuer zu betrachten sei, nicht logisch. Unter dem zweistufigen Steuersystem galt der höhere Satz für ca. 85 bis 90 % aller Flüge. Irland wiederholt, dass mit der Abweichung von dem Standardsatz von 10 EUR die Höhe der Steuer im Vergleich zur Entfernung verhältnismäßiger gestaltet werden sollte.
5. WÜRDIGUNG
5.1. Vorliegen staatlicher Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(41)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(42)
Damit Artikel 107 Absatz 1 AEUV bei einer Maßnahme greift, muss diese selektiv sein (13). Bei der Feststellung, ob eine Maßnahme selektiv ist, muss die Kommission bewerten, ob durch die Maßnahme ‘bestimmte Unternehmen oder die Produktion von bestimmten Waren gegenüber anderen, die sich faktisch und rechtlich in einer vergleichbaren Lage befinden, begünstigt werden. (14) Gemäß der ständigen Rechtsprechung (15) ist eine steuerliche Maßnahme a priori selektiv, wenn sie von der normalen Anwendung der allgemeinen Steuerregelungen abweicht.
(43)
Zunächst muss die Kommission das maßgebliche steuerliche Referenzsystem ermitteln. Im Hinblick auf die Besteuerung stellt die Kommission fest, dass die Festlegung des Besteuerungssystems grundsätzlich in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fällt. Bei der Gestaltung ihres Besteuerungssystems haben die irischen Behörden den Abflug eines Fluggastes von einem in Irland gelegenen Flughafen aus als Steuertatbestand der Fluggaststeuer festgelegt. Das Referenzsystem ist daher die Besteuerung von Fluggästen, die von einem in Irland gelegenen Flughafen aus abfliegen. Ziel dieses Systems ist es, Einnahmen für den Staatshaushalt zu erzielen. Die Schlussfolgerung, dass als Referenzsystem die Besteuerung von Fluggästen, die von einem in Irland gelegenen Flughafen aus abfliegen, heranzuziehen ist, wurde von den irischen Behörden in ihrer Antwort auf die Anmerkungen Dritter bestätigt.
(44)
Zweitens muss die Kommission gemäß der ständigen Rechtsprechung (16) bestimmen, ob die betreffende Steuermaßnahme eine Abweichung von dem ermittelten Referenzsystem darstellt.
(45)
Ryanair argumentiert, dass der niedrigere Satz von 2 EUR oder alternativ der Einheitssatz von 3 EUR, der am 1. März 2011 eingeführt wurde, als der normale Satz des Fluggaststeuersystems zu betrachten ist. Abgesehen von einigen Flugzielen im Westen des Vereinigten Königreichs galt der niedrigere Satz allerdings nur für inländische Ziele und den irischen Behörden zufolge nur für ungefähr 10-15 % aller besteuerten Flüge. Daher kann dieser Satz nicht als der normale Steuersatz betrachtet werden. Der Satz von 3 EUR war zu dem Zeitpunkt, auf den sich der vorliegende Beschluss bezieht, nicht in Kraft und kann daher nicht als der normale Satz des Fluggaststeuersystems zu diesem Zeitpunkt angesehen werden. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass der höhere Satz von 10 EUR der normale Satz des Referenzsystems war, während der reduzierte Satz von 2 EUR, der nur auf eine eng begrenzte Kategorie von Flügen anwendbar war, eine Ausnahme von diesem Referenzsystem darstellte.
(46)
Drittens muss die Kommission prüfen, ob solche Ausnahmen aufgrund „der Natur oder des inneren Aufbaus des Systems“ (17) in dem Mitgliedstaat gerechtfertigt sind. Ist dies der Fall, wird nicht davon ausgegangen, dass die Maßnahme einen selektiven Vorteil vermittelt und somit staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass gemäß der Rechtsprechung (18) die Grund- und Leitprinzipien des Referenzsystems und nicht diejenigen der betreffenden besonderen Maßnahme maßgeblich sind.
(47)
Nach Aussage der irischen Behörden wurde der niedrigere Satz eingeführt, um die Höhe der Steuer im Vergleich zur Flugentfernung verhältnismäßig zu gestalten. Die Kommission ist der Ansicht, dass sich diese Argumentation nicht auf die Grund- und Leitprinzipien des Steuersystems selbst, sondern vielmehr auf die Abweichung selbst bezieht. Die Steuer stand nach ihrem Aufbau und ihrer objektiven Natur nicht mit der Flugentfernung in Zusammenhang, sondern mit der Tatsache, dass von einem irischen Flughafen aus geflogen wird. Die Verbindung mit der Finanzbehörde, der Steuertatbestand (Abflug von einem irischen Flughafen aus) und die negativen externen Effekte für die irische Gesellschaft (Lärm und Umweltverschmutzung) waren für alle von einem irischen Flughafen aus abfliegenden Fluggäste exakt dieselben - unabhängig von Flugziel und zurückgelegter Entfernung. Die betroffenen Fluggesellschaften befanden sich daher diesbezüglich in derselben rechtlichen und faktischen Lage.
(48)
Darüber hinaus war das Steuersystem nicht dadurch charakterisiert, dass die Höhe der Steuer anhand der tatsächlichen Länge der Flugreise festgelegt wurde. Erstens orientierte sich der Steuersatz nicht an der tatsächlichen Länge der Flugreise, sondern an der Entfernung zwischen Flughafen Dublin und Zielflughafen, und zwar ungeachtet des Abflugorts. Zweitens enthielt das Steuersystem nur zwei Sätze: einen für ausgesprochene Kurzstreckenflüge vom Flughafen Dublin aus und einen für alle übrigen Flüge.
(49)
Auch wenn der Grund für die Abweichung in der Natur und Logik der Prinzipien des Fluggaststeuersystems lag, hat der Gerichtshof im Übrigen entschieden, dass ein Vorteil nicht nur mit den innewohnenden Eigenschaften des betreffenden Steuersystems konsistent sein muss, sondern auch im Hinblick auf die Art und Weise seiner Umsetzung (19). Wie in Erwägungsgrund 47 erwähnt, wurden durch das Steuersystem faktisch keine verhältnismäßigen Sätze in Bezug auf die tatsächliche Länge der Flugreise sichergestellt, da der anwendbare Satz auf der Grundlage der Entfernung zwischen Flughafen Dublin und Zielflughafen, ungeachtet des Abflugorts, festgesetzt wurde und da nur zwei Sätze anwendbar waren: einer für ausgesprochene Kurzstreckenflüge vom Flughafen Dublin aus und einer für alle übrigen Flüge. Der Ticketpreis für inländische Ziele fällt nicht notwendigerweise niedriger aus als derjenige für Flüge zu anderen Zielen in der Union. Die Maßnahme verfehlte somit ihr Ziel, die Verhältnismäßigkeit zwischen Besteuerung und Flugentfernung sicherzustellen. Im vorliegenden Fall haben weder die irischen Behörden noch Dritte argumentiert, dass die Abweichung dazu führte, dass die Höhe der Steuer faktisch proportional zur Entfernung war. Im Gegenteil erkennen die irischen Behörden an, dass zwischen Entfernung und Steuersatz keine perfekte Korrelation bestand.
(50)
Daher sieht die Kommission keinen Grund, ihre vorab geäußerte Ansicht zu ändern, dass der niedrigere Satz nicht mit der Logik und dem inneren Aufbau des Fluggaststeuersystems im Einklang steht. Dementsprechend vertritt die Kommission die Meinung, dass die Maßnahme selektiv ist und nicht durch die Natur und Logik des Systems gerechtfertigt wird.
(51)
Aufwendungen für Steuern stellen Kosten dar, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat.
(52)
Die Anwendung des Fluggaststeuersystems kann sich auf die Einnahmen der Fluggesellschaften, die diese Steuer zahlen müssen, auswirken, da im Zuge dessen die Ticketpreise, die sie ihren Kunden anbieten können, steigen oder die Marge bei jedem verkauften Ticket schrumpft, sofern die Fluggesellschaften beschließen, die Steuer nicht an die Kunden weiterzugeben. In dieser Hinsicht hat der Gerichtshof wie folgt entschieden: „Da die Flughafenabgaben unmittelbar und ohne weiteres den Preis für die Flugstrecke beeinflussen, wirkt sich eine Differenzierung der von den Fluggästen zu tragenden Abgaben automatisch auf die Kosten der Beförderung aus und führt […] zu einer Privilegierung des Zugangs zu nationalen oder regionalen Flügen gegenüber dem Zugang zu innergemeinschaftlichen Flügen“ (20).
(53)
Ein reduzierter Satz hat daher bei einem bestimmten Typ von Flügen eine geringere Auswirkung auf die Fluggesellschaften, die diesen Typ von Flügen anbieten, als der normale Satz. Diese Fluggesellschaften werden von Kosten befreit, die sie normalerweise tragen müssten, sodass die Kosten, die sie an ihre Kunden weitergeben oder selbst übernehmen müssen, geringer ausfallen.
(54)
Dementsprechend ist die Kommission der Auffassung, dass der vorgesehene niedrigere Steuersatz für Fluggesellschaften, die die Flugverbindungen, auf die dieser Satz anwendbar war, bedienen, mit einem Vorteil verbunden war. Die geringeren Kosten, die sie an ihre Kunden weitergeben oder selbst übernehmen mussten, stellten finanzielle Mittel dar, die diese Fluggesellschaften einsparen konnten, und verbesserte somit deren wirtschaftliche Lage gegenüber anderen Fluggesellschaften, die auf dem Luftverkehrsmarkt konkurrieren. Der Vorteil entspricht der Differenz zwischen dem niedrigeren Satz von 2 EUR und dem normalen Steuersatz von 10 EUR während des Zeitraums 30. März 2009 bis 1. März 2011. Die Kommission stellt fest, dass die Flüge, auf die der niedrigere Satz angewandt wurde, überwiegend von Fluggesellschaften mit enger Bindung an Irland durchgeführt wurden (Aer Lingus, Aer Arann und Ryanair wurden in Irland errichtet und haben dort weiterhin ihre Unternehmenszentrale). Daher stellte der reduzierte Satz faktisch einen Vorteil für die irischen Fluggesellschaften gegenüber anderen Fluggesellschaften in der Union dar.
(55)
Die Kommission kann das Argument von Ryanair, dass der Vorteil auf die Differenz zwischen dem niedrigeren Satz von 2 EUR und dem am 1. März 2011 eingeführten Satz von 3 EUR begrenzt war, nicht akzeptieren. Ein solcher Satz galt nicht gleichzeitig mit dem niedrigeren Satz und im Falle der Festlegung eines Vorteils in einem System mit einem niedrigeren Satz und einem höheren Satz wird durch die Anwendung eines Bezugswerts, der irgendwo zwischen diesen beiden Sätzen festgesetzt wird, der gesamte gewährte Vorteil nicht vollständig erfasst.
(56)
Ryanair argumentiert ferner, dass es weniger von dem niedrigeren Steuersatz profitiert habe als beispielsweise Aer Arann, da die Mehrheit seiner Flüge Flugziele betraf, bei denen der höhere Satz galt. Jedoch entspricht der sich aus der Anwendung des niedrigeren Steuersatzes von 2 EUR ergebende Vorteil der Differenz zwischen diesem Satz und dem Standardsatz von 10 EUR. Im Zuge der Anwendung des niedrigeren Satzes auf bestimmte Flüge hatte Ryanair wie alle anderen Fluggesellschaften, die Flüge, auf die dieser Satz anwendbar war, durchführten, einen Vorteil entsprechend der Differenz zwischen den beiden Sätzen.
(57)
Die irischen Behörden argumentieren, dass die Steuer an die Fluggäste weitergegeben werden sollte und daher kein Vorteil für die Fluggesellschaften bestand. In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass eine Reduzierung des normalen Satzes einer bestimmten Steuer einen selektiven Vorteil für die Fluggesellschaft, die den reduzierten Satz zu zahlen hat, darstellt, selbst wenn die betreffende Steuer den Rechtsvorschriften zufolge an die Kunden weitergegeben werden muss (21). Die Kommission stellt weiterhin fest, dass im vorliegenden Fall kein Mechanismus bestand, durch den sichergestellt wurde, dass die Steuer tatsächlich weitergegeben wurde, sondern dass der Fluggesellschaft die Entscheidung überlassen wurde, ob und wie die Steuer an die Fluggäste weitergegeben wird. In seiner Beschwerde bringt der Beschwerdeführer ein gegenteiliges Argument vor, nämlich, dass er die Kosten der Kosten nicht an seine Kunden weitergeben konnte, da sich dies unverhältnismäßig auf die Ticketpreise ausgewirkt hätte. Die Kommission stimmt daher nicht mit den irischen Behörden überein, dass für die Fluggesellschaften kein Vorteil bestand: Die Fluggesellschaften, die den niedrigeren Steuersatz bei bestimmten Flügen anwenden konnten, hatten geringere Kosten, die sie an ihre Kunden weitergeben mussten, als andere. Im Einklang mit der Praxis der Kommission im Zusammenhang mit Beihilfemaßnahmen auf der Grundlage einer Verbrauchsteuer (22) stellt die Befreiung von solchen Abgaben für die zur Zahlung einer solchen Steuer verpflichtete Fluggesellschaft einen Vorteil dar, und zwar ungeachtet der Tatsache, dass diese juristische Einheit entscheiden kann, ob sie die Kosten an ihre Kunden weitergibt oder nicht.
(58)
Dementsprechend ist die Kommission der Auffassung, dass der vorgesehene niedrigere Steuersatz für bestimmte Fluggesellschaften mit einem Vorteil verbunden war. Der Vorteil entspricht der Differenz zwischen dem niedrigeren Satz von 2 EUR und dem normalen Steuersatz von 10 EUR während des Zeitraums 30. März 2009 bis 1. März 2011. Die Flüge, auf die der niedrigere Satz angewandt wurde, wurden überwiegend von Fluggesellschaften mit enger Bindung an Irland durchgeführt (Aer Lingus, Aer Arann und Ryanair). Daher stellte der reduzierte Satz einen Vorteil für die irischen Fluggesellschaften gegenüber anderen Fluggesellschaften in der Union dar.
(59)
Die Tatsache, dass die irischen Behörden die Anwendung eines niedrigeren Steuersatzes als den normalen Steuersatz erlaubte, führte zu einem Verlust an Steuereinnahmen für den Staat, sodass diese Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert wurde. Da der niedrigere Satz von den nationalen Behörden beschlossen wurde, ist die Maßnahme dem Staat zurechenbar.
(60)
Die Fluggesellschaften, die von dem niedrigeren Satz profitierten, wurden gegenüber ihren Wettbewerbern von Kosten entlastet, die sie ansonsten hätten tragen oder an ihre Kunden weitergeben müssen. Daher verbesserte der niedrigere Satz der Fluggaststeuer ihre wirtschaftliche Lage gegenüber anderen Unternehmen, die auf dem Luftverkehrsmarkt konkurrieren, wodurch der Wettbewerb verzerrt wurde bzw. eine solche Wettbewerbsverzerrung drohte.
(61)
Verstärkt eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel, muss dieser als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden (23). Es reicht schon aus, dass der Begünstigte auf dem Wettbewerb unterliegenden Märkten mit anderen Unternehmen in Wettbewerb steht. (24) Der Luftverkehrssektor ist geprägt von einem harten Wettbewerb zwischen Unternehmen aus verschiedenen Mitgliedstaaten, insbesondere seit Inkrafttreten der dritten Stufe der Liberalisierung des Luftverkehrs („drittes Paket“) am 1. Januar 1993, nämlich der Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen (25), der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über den Zugang von Luftfahrtunternehmen der Gemeinschaft zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs (26) und der Verordnung (EWG) Nr. 2409/92 vom 23. Juli 1992 über Flugpreise und Luftfrachtraten (27). Der reduzierte Satz war daher geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, da die Stellung einiger Fluggesellschaften, die in einem auf EU-Ebene vollständig liberalisierten Markt in Wettbewerb stehen, gestärkt wurde.
(62)
Da auch alle anderen Kriterien aus Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt sind, stellt die Maßnahme eine staatliche Beihilfe für alle Fluggesellschaften dar, die die Flugrouten betrieben hatten, die in den Genuss des reduzierten Satzes kamen.
5.2. Rechtmäßigkeit
(63)
Da die irischen Behörden es versäumten, die Maßnahme vor ihrer Umsetzung zu notifizieren, verstießen sie gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV. Die Beihilfemaßnahme stellt daher rechtswidrige staatliche Beihilfe dar.
5.3. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Vertrag
(64)
Gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Da es sich bei der Beihilfe um Betriebsbeihilfe handelte, wodurch die laufenden Ausgaben bestimmter Fluggesellschaften gesenkt wurden, ist sie gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs grundsätzlich nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar (28). Die Beihilfe fällt nicht in den Anwendungsbereich von Leitlinien für die Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen, die von der Kommission in diesem Zusammenhang aufgestellt wurden. Insbesondere fällt sie nicht unter die Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (29), da sie nicht mit dem Anlauf neuer Flugverbindungen verknüpft ist. Die irischen Behörden haben keine Argumente oder Informationen vorgelegt, um aufzuzeigen, dass die Beihilfe als mit dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen vereinbar betrachtet werden könnte (30), sondern stellten im Gegenteil klar, dass das Ziel der Steuer die Erzielung von Einnahmen und nicht der Umweltschutz ist. Die Tatsache, dass die betreffende Steuer in keiner eindeutigen oder proportionalen Beziehung zur Reduzierung des Energieverbrauchs, der Umweltverschmutzung oder Gasemissionen, der Lärmbelästigung usw. steht, unterstützt diese Argumentation. Daher betrachtet die Kommission die Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(65)
Die betreffende Beihilfe fällt nicht unter eine der anderen in Artikel 107 Absatz 2 oder 3 AEUV genannten Ausnahmen.
(66)
Wenn die Beihilfe einer der in Artikel 107 Absatz 2 oder 3 AEUV genannten Ausnahmen entsprechen würde, was aber nicht der Fall ist, hat der Gerichtshof entschieden, dass das Verfahren gemäß Artikel 107 und 108 AEUV niemals ein Ergebnis erbringen darf, das anderen spezifischen Bestimmungen des Vertrags zuwiderläuft. Der Gerichtshof hat weiter entschieden, dass Modalitäten einer Beihilfe, die einen etwaigen Verstoß gegen andere besondere Vertragsbestimmungen als Artikel 107 und 108 enthalten, derart untrennbar mit dem Zweck der Beihilfe verknüpft sein können, dass sie nicht für sich allein beurteilt werden können. (31) In diesem speziellen Fall wurden die differenzierten Sätze, wie in Erwägungsgrund 10 erläutert, einer Untersuchung durch die Kommission unterzogen, wobei festgestellt wurde, dass sie gegen die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 und Artikel 56 des Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr verstoßen, da der Betrieb von Flugdienstleistungen innerhalb der Union durch die Differenzierung härteren Bedingungen unterworfen wurde, als dies bei inländischen Flugdienstleistungen der Fall war. Der Gerichtshof hat in Fällen betreffend die Flughafensteuern ausdrücklich erklärt, dass die Bestimmungen des Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr auch für den Verkehrssektor gelten (32). Im vorliegenden Fall resultiert die staatliche Beihilfe aus der Differenzierung der Steuersätze selbst. Da die Steuer und die Beihilfe zwei Elemente derselben steuerlichen Maßnahme darstellen, sind sie voneinander untrennbar (33), sodass die staatliche Beihilfe nicht ohne Verletzung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs gewährt werden kann. Demzufolge kann die Beihilfe keinesfalls als mit dem Vertrag vereinbar erklärt werden, da dies zwangsläufig gegen die Verordnung (EG) Nr. 1008/2008 und Artikel 56 des Vertrags über den freien Dienstleistungsverkehr verstoßen würde.
(67)
Daher gelangt die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass die Beihilfe nicht als mit dem Vertrag vereinbar betrachtet werden kann.
6. SCHLUSSFOLGERUNG
(68)
Die Kommission stellt fest, dass der in Anwendung von Abschnitt 55 Absatz 2 des Finanzgesetzes (Nr. 2), insbesondere dessen Artikel 2 Absatz b, im Zeitraum vom 30. März 2009 bis 1. März 2011 gewährte niedrigere Satz der Fluggaststeuer für Flüge zu Zielen in einer Entfernung von maximal 300 km vom Flughafen Dublin eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Irland setzte diese staatliche Beihilfe rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV um.
(69)
Die staatliche Beihilfe entspricht keiner der in Artikel 107 Absatz 2 und 3 AEUV vorgesehenen Ausnahmen. Da für die vorliegende Maßnahme keine anderen Gründe für deren Vereinbarkeit erkennbar sind, ist sie nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(70)
Die staatliche Beihilfe entspricht der Differenz zwischen dem niedrigeren Satz der Fluggaststeuer und dem pro Fluggast erhobenen Standardsatz von 10 EUR (d. h. 8 EUR pro Fluggast). Dies betrifft alle Flüge mit einem Flugzeug, das mehr als 20 -Fluggäste befördern kann und nicht für staatliche oder militärische Zwecke genutzt wird und das von einem Flughafen mit einem Fluggastaufkommen von mehr 10 000 Passagieren pro Jahr zu einem Zielflughafen abfliegt, der maximal 300 km vom Flughafen Dublin entfernt liegt. Die Begünstigten sind Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann und andere Fluggesellschaften, die noch von Irland anzugeben sind.
(71)
Gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 muss die Kommission bei Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheiden, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe von den Begünstigten zurückzufordern. Irland ist daher aufzufordern, die unvereinbare Beihilfe zurückzufordern -
HAT DEN VORLIEGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von Irland in Anwendung von Abschnitt 55 des Finanzgesetzes (Nr. 2) 2008 in der Zeit vom 30. März 2009 bis zum 1. März 2011 unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 AEUV 3 rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfe in Form eines geringeren Fluggaststeuersatzes für alle Flüge mit einem Flugzeug, das mehr als 20 Fluggäste befördern kann, nicht für staatliche oder militärische Zwecke genutzt wird und von einem Flughafen mit einem Fluggastaufkommen von mehr 10 000 Passagieren pro Jahr zu einem Zielflughafen abfliegt, der höchstens 300 km vom Flughafen Dublin entfernt liegt, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
Einzelbeihilfen, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt werden, stellen keine Beihilfe dar, sofern sie die Voraussetzungen erfüllen, die in einer nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates (34) erlassenen Verordnung vorgesehen sind.
Artikel 3
Einzelbeihilfen, die aufgrund der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt werden und zum Zeitpunkt ihrer Bewilligung die Voraussetzungen erfüllen, die in einer nach Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates erlassenen Verordnung oder in einem Beschluss der Kommission zur Genehmigung einer Beihilferegelung vorgesehen sind, sind bis zu den für derartige Beihilfen geltenden Beihilfehöchstintensitäten mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 4
1. Irland fordert die unvereinbare Beihilfe, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurde, von den Begünstigten zurück.
2. Die Rückforderungsbeträge umfassen Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfe den Begünstigten zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
3. Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (35) der Kommission nach der Zinseszinsformel berechnet.
Artikel 5
1. Die Beihilfe, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurde, wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
2. Irland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 6
1. Irland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
eine Aufstellung der Begünstigten, die Beihilfen im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung erhalten haben, und des von jedem Begünstigten im Rahmen dieser Regelung erhaltenen Gesamtbetrags;
b)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der von jedem Begünstigten zurückzufordern ist;
c)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
d)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an die Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
2. Irland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung des vorliegenden Beschlusses, bis die Rückforderung der Beihilfe, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurde, abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Irland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Irland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
Dieser Beschluss ist an Irland gerichtet.
Brüssel, den 25. Juli 2012