KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 3. august 2011
om Portugals planlagte statsstøtte nr. SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)) til Petrogal
(meddelt under nummer C(2011) 5546)
(EØS-relevant tekst)
(2012/466/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 19. november 2009 underrettede Kommissionen Portugal om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2, i forbindelse med regional ad hoc-støtte til et investeringsprojekt, som skulle gennemføres af Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), vedrørende dets raffineringsaktiviteter i Sines og Matosinhos (i det følgende benævnt »investeringsprojektet«). Ved brev af 9. december 2009 stillede Portugal den ikke-fortrolige udgave af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren til rådighed for offentliggørelse.
(2)
Ved brev af 17. december 2009 anmodede Portugal om en forlængelse af fristen for fremsættelse af bemærkninger med én måned. Kommissionen accepterede denne anmodning den 22. december 2009. Portugal fremsatte bemærkninger ved brev af 21. januar 2010.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(4)
Kommissionen modtog bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), fra Confederação da Indústria Portuguesa (4), fra Associação para a eficiência energética (5), fra konkurrent nr. 2 (6), en konkurrerende virksomhed til Petrogal (7), fra konkurrent nr. 1 (8) (9), fra União Geral de trabalhadores (10), fra Sines kommune (11), fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) og fra Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Ved brev af 9. marts, 10. marts, 17. marts og 19. marts 2010 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til Portugal, der fik lejlighed til at reagere; Portugals bemærkninger blev modtaget ved brev af 8. april 2010.
(6)
Ved brev af 15. og 28. juli 2010 (14) udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger, som Portugal gav ved brev af henholdsvis 16. og 23. august 2010.
(7)
Ved brev af 4. og 5. august 2010 anmodede Kommissionen konkurrent nr. 1 og 2 om præciseringer, som blev givet ved brev af 10. og 15. september 2010. Ved brev af 20. september 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på dets bemærkninger, som Portugal fremkom med den 19. november 2010.
(8)
Ved brev af 17. september og 1. oktober 2010 udbad Kommissionen sig supplerende oplysninger fra Portugal. Portugal svarede den 18. og 29. oktober 2010.
(9)
Ved brev af 13. oktober 2010 blev konkurrent nr. 1 og 2 anmodet om konkrete præciseringer af deres svar af henholdsvis 10. og 15. september 2010.
(10)
Ved brev af 21. juni og 28. oktober 2010 anmodede Kommissionen Portugal om supplerende oplysninger. Portugal svarede ved brev af 12. november.
(11)
Ved brev af 10. november 2010 fremsendte konkurrent nr. 1 præciseringer til sit brev af 15. september 2010. Den 12. november 2010 blev disse præciseringer fremsendt til Portugal med henblik på bemærkninger, som Portugal frekom med den 19. november 2010.
(12)
Kommissionen anmodede Portugal om supplerende oplysninger ved brev af 30. november 2010. Portugal fremsendte sit svar ved brev af 20. december 2010.
(13)
Ved brev af 11. november 2010 anmodede Kommissionen Portugal om at fremlægge en cost-benefit-analyse af investeringsprojektet. Portugal fremsendte de ønskede oplysninger den 1. december 2010.
(14)
Ved brev af 6. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om Petrogals aktionærer.
(15)
Den 12. januar 2011 blev der afholdt et møde mellem de portugisiske myndigheder, Petrogals repræsentanter og Kommissionen. Ved brev af 25. januar 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af de spørgsmål, der blev taget op på mødet (f.eks. markedsvurdering og støttens tilskyndende virkning).
(16)
Ved brev af 24. januar, 16. marts og 12. april 2011 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger om det potentielle kontrafaktiske scenarie for investeringsprojektet, som Portugal reagerede på ved brev af henholdsvis 7. februar, 4. april og 29. april 2011. Ved e-mail af 7. juni 2011 udbad Kommissionen sig oplysninger, som Portugal ikke havde fremsendt i tidligere breve. Ved e-mail af 9. juni 2011 og brev af 11. og 17. juni 2011 fremsendte Portugal oplysninger om nogle af disse spørgsmål.
(17)
Ved brev af 24. juni 2011 anmodede Kommissionen Portugal om at præcisere nogle manglende oplysninger om markedet for diesel. Portugal fremsendte disse oplysninger ved brev af 30. juni og 14. juli 2011. Ved brev af 20. juli 2011 indvilligede de portugisiske myndigheder i, at Kommissionen vedtager denne afgørelse på engelsk.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STATSSTØTTEN
2.1. Støttemodtageren
(18)
Modtageren af statsstøtten, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (i det følgende benævnt »Petrogal«), er et datterselskab, som ejes 100 % af Galp Energia, SGPS, S.A. (i det følgende benævnt »Galp Energia«). De største aktionærer i Galp Energia er ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (i det følgende benævnt »Amorim Energia«) (16) (33,34 %), Parpública Participações Públicas (i det følgende benævnt »Parpública«)(SGPS) (17) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos SA (»CGD«) (18) (1 %) og andre (23,31 %). Galp Energia er holdingselskab for Galp Energia-koncernen (i det følgende benævnt »Galp«). Galp Energia er aktiv på markedet for olieprodukter (der omfatter raffinerings- og markedsføringsaktiviteter såsom engros- og detailsalg) samt på gasmarkedet.
(19)
Holdingselskabet blev oprindeligt oprettet den 22. april 1999 under navnet GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS, S.A., primært med henblik på handel med olie og naturgas, og samlede to eksisterende selskaber, der var ejet af den portugisiske stat, og som kom under Galp Energias kontrol, nemlig Petrogal, der fokuserede på olieprodukter, og GDP - Gas de Portugal, SGPS, S.A., der fokuserede på naturgas (19).
(20)
Galp Energias forretning omfatter også detail- og engrosmarkedsføring af raffinerede olieprodukter på Den Iberiske Halvø. Galp Energia er førende på det portugisiske marked (20) og er i fremvækst i Spanien.
(21)
Petrogal ejer de eneste to raffinaderier i Portugal. Raffinaderierne ligger i Sines og Matosinhos. Raffineringsvirksomheden omfatter alle raffinerings-, forsynings- og logistikaktiviteter. Petrogal er den største udbyder af olieprodukter i Portugal samt en af de største på Den Iberiske Halvø. Petrogal forvalter effektivt al import af råolie, og som led i importen af raffinerede produkter til Portugal forvalter det også 80 % af lagerkapaciteten for råolie og raffinerede produkter (21) og indtager en vigtig placering i Portugals logistikinfrastruktur for olieprodukter.
(22)
Petrogal har et omfattende produktsortiment, der omfatter benzin, diesel, jetfuel, fuelolie, naphtha, LPG, bitumen og flere aromatprodukter. Raffineringsvirksomheden er ansvarlig for forsyningen med olieprodukter til Petrogals detail-, engros- og LPG-markedsføringsafdelinger, til konkurrenter og udenlandske kunder og for driften af deres raffineringsanlæg og logistikværktøjer. Petrogal oplagrer og transporterer sine produkter ved hjælp af 100 % ejede lagerfaciliteter eller hertil knyttede logistikselskaber.
(23)
Figur 1 viser Petrogals ejerskab og kontrolrettigheder:
(24)
Den 29. december 2005 blev der undertegnet en aktionæraftale mellem Amorim Energia, ENI og Rede Eléctrica Nacional de Portugal (REN), som CGD tilsluttede sig den 28. marts 2006 (i det følgende benævnt »aktionæraftalen«). Aktionæraftalen trådte i kraft den 29. marts 2006 for en periode på otte år. I henhold til artikel 20, stk. 1, litra c), i den portugisiske værdipapirkodeks tildeles stemmerettigheder, der er knyttet til Galp Energia-aktier, som ejes af parterne i aktionæraftalen, de andre parter gensidigt. Derfor anses Galp Energia for at være kontrolleret i fællesskab af de aktionærer, der er parter i aktionæraftalen.
(25)
Efter Portugals opfattelse følger det af aktionæraftalen, at aktionærerne, og navnlig ENI, ikke kan kontrollere og alene fastlægge strategier mellem deres egne raffineringsaktiviteter og Petrogals raffineringsaktiviteter.
2.2. Petrogals investeringsprojekt
(26)
Investeringsprojektet har til formål at rekonfigurere og udvide de eksisterende raffineringsenheder i Sines og Matosinhos, de eneste to raffinaderier, der findes i Portugal. Derudover har investeringsprojektet til formål at integrere de to raffinaderier bedre i hinanden og forbedre synergieffekterne mellem dem. Det åbner mulighed for at anvende sværere råolie.
(27)
Investeringsprojektet har primært til formål at øge produktionen af diesel på bekostning af benzin. Investeringsprojektet vil føre til, at øget brug af svær råolie vil mindske udgifterne til råmaterialer og gøre oprindelsen af den råolie, der skal forarbejdes, mere fleksibel.
(28)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Matosinhos går især ud på at etablere et nyt vakuumdestillationsanlæg til produktion af vakuumgasolie (VGO) og en ny visco-reduction-enhed (visbreaker) til mild termisk krakning af vakuumresterne.
(29)
Investeringsprojektet for omstilling af raffinaderiet i Sines sigter mod at opføre et nyt hydrokrakningsanlæg, dvs. en enhed til hydrokrakning af vakuumgasolie med henblik på produktion af diesel og jetfuel. Ifølge investeringsprojektet vil hydrokrakningsenheden som råmateriale anvende vakuumgasolie og visbreaker-gasolie, der både fremstilles på raffinaderiet i Matosinhos og raffinaderiet i Sines, hvorved det nationale raffineringsudstyrs forarbejdningskapacitet udnyttes fuldt ud. Enheden vil behandle ca. […] tønder pr. dag og bruge ca. […] kiloton atmosfærisk rest pr. år som primært råmateriale.
(30)
Hydrokrakningsprodukterne (LPG, svær naphtha (22) og diesel) er […] hydrogeneret, hvilket sikrer en bedre kvalitet. Som følge af investeringsprojektet forventes det, at kun produktionen af diesel og svær naphtha vil stige.
(31)
Ifølge investeringsprojektet vil en del af den svære naphtha, der produceres i raffinaderiet i Sines, blive sendt til Matosinhos som råmateriale til Petrogals aromatanlæg (23), hvilket vil være et yderligere skridt i retning af øget integration mellem de to raffinaderier. Den øgede produktion af svær naphtha er en uundgåelig teknisk følge af omstillingsprojektet i Sines.
(32)
Arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt i 2008 (den første ordre blev afgivet den 14. marts 2008 som resultat af bestyrelsens beslutning af 5. marts 2008), og skulle afsluttes senest den 31. december 2010. Anlægget forventes at være oppe på fuld produktionskapacitet i 2011.
2.3. Et enkelt investeringsprojekt
(33)
Portugal foreslår, at investeringsprojektet til trods for den geografiske afstand mellem de to raffinaderier (ca. 450 km, der skal dækkes ved søtransport) betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (24) (i det følgende benævnt »retningslinjerne«). De portugisiske myndigheder bekræfter, at Petrogal ikke har modtaget statsstøtte i de tre år, der gik forud for påbegyndelsen af det anmeldte investeringsprojekt.
2.4. Omkostningerne ved investeringsprojektet
(34)
Investeringen i Sines udgør en investeringsomkostning til en nominel værdi af […] EUR. Raffinaderiet i Sines vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi), hvilket giver en støtteintensitet på 16 %. Med hensyn til raffinaderiet i Matosinhos beløber investeringen sig til […] EU (nominel værdi), og raffinaderiet vil modtage støtte til en værdi af […] EUR (nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 13 %.
(35)
De støtteberettigede udgifter til investeringsprojektet udgør 974 064 894 EUR i nutidsværdi (1 058 934 146 i nominel værdi) og består udelukkende af udstyr (ingen jord eller bygninger). Støttebeløbet for begge raffinaderier udgør 121 091 314 EUR i nutidsværdi (160 484 007 EUR i nominel værdi) svarende til en støtteintensitet på 12,43 %. Fordelingen af de støtteberettigede udgifter på de enkelte år fremgår af tabel 1:
Tabel 1
Støtteberettigede omkostninger (i EUR)
2007
2008
2009
2010
I alt
Materielle aktiver
[…] (25)
[…]
[…]
[…]
1 058 934 146
2.5. Finansiering af investeringsprojektet
(36)
Petrogal planlægger at finansiere dette investeringsprojekt med egne midler ud over den statsstøtte, som det har ansøgt om (160 484 007 EUR i nominel værdi). Der er ikke kalkuleret med andre statsstøttemidler til finansieringen. Der ydes også lån til investeringsprojektet fra Den Europæiske Investeringsbank på i alt 500 mio. EUR, som blev godkendt i 2009. Støttemodtagerens egetbidrag til de støtteberettigede udgifter udgør 36 %.
2.6. Regionalt støtteloft
(37)
I overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort for 2007-2013 (26) er regionerne Alentejo og Norte, hvor henholdsvis raffinaderiet i Sines og raffinaderiet i Matosinhos ligger, berettiget til regionalstøtte i henhold til undtagelsen i traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med lofter over den regionale investeringsstøtte til store virksomheder på henholdsvis 40 % og 30 % bruttostøtteækvivalent.
2.7. Bidrag til regionaludviklingen
(38)
Investeringsprojektet forventes at føre til skabelse af ca. 150 direkte arbejdspladser og 450 indirekte arbejdspladser i begge regioner. Endvidere vil der ifølge oplysningerne fra Portugal blive skabt ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
2.8. Støtteform
(39)
Statsstøtten skal ydes som ad hoc-støtte, der blev udformet i henhold til bestemmelserne i en udløbet støtteordning (nr. 97/1999) baseret på lovdekret nr. 409/99 af 15. oktober 1999.
(40)
Som følge af det portugisiske ministerråds beslutning af 6. marts 2008 blev der den 10. marts 2008 undertegnet to aftaler mellem den portugisiske regering, Petrogal og Galp Energia med henblik på ydelse af statsstøtte. De to aftaler var: »aftale om ydelse af skattefordele« og »investeringsaftalen« (i det følgende benævnt »støtteaftalerne«).
(41)
Ifølge de undertegnede aftaler skulle der indrømmes en skattelettelse, som var knyttet til færdiggørelsen af investeringsprojektet. Støtten ville blive ydet i form af en skattelettelse, der skulle fratrækkes i fremtidige betalinger af selskabsskat. Størrelsen af skattelettelsen ville blive beregnet af de portugisiske myndigheder som en procentdel af den støtteberettigede investering. Skattelettelsen ville kun blive anvendt i forbindelse med skatter, som er genereret af investeringsprojektet. Såfremt skattelettelsen ikke kunne fratrækkes fuldt ud, kunne en eventuel skattelettelse fortsat fratrækkes indtil aftalens udløb (dvs. den 31. december 2016).
2.9. Støttebeløb
(42)
Portugal agter at yde regional støtte til en nominel værdi af 160 484 007 EUR, som skal tildeles fra 2011. Tabel 2 nedenfor, som de portugisiske myndigheder har tilvejebragt, viser den nøjagtige tidsplan for ydelsen af støtten.
Tabel 2
År
Anslået skattepligtig indkomst
Skatter
Udnyttelse af skattelettelsen (27)
2008
2009
2010
2011
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
160 484 007
(43)
Portugal bekræftede, at støtten til investeringsprojektet ikke ville blive kumuleret med støtte, der er modtaget for de samme støtteberettigede omkostninger fra andre lokale, regionale og nationale kilder eller EU-kilder.
(44)
Derudover ydes støtten på den betingelse, at Petrogal viderefører investeringerne i de støtteberettigede regioner for en periode på mindst fem år fra afslutningen af investeringsprojektet.
(45)
Portugal bekræftede, at ydelsen af støtten finder sted under forudsætning af Kommissionens godkendelse.
(46)
Petrogal ansøgte om statsstøtte til investeringsprojektet den 22. januar 2007. Den 23. januar 2007 bekræftede de portugisiske myndigheder skriftligt over for Petrogal, at investeringsprojektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser for støtteberettigelse, der var fastsat i »skatteordningen«, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(47)
Portugal forpligtede sig til ikke at overskride det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der er fastsat i denne beslutning, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
2.10. Almindelige bestemmelser
(48)
Portugal forpligtede sig til:
-
inden to måneder efter ydelsen af støtten at fremsende en kopi af det dokument, der er sendt til Petrogal med meddelelse om støtteaftalernes ikrafttræden
-
hvert femte år regnet fra datoen for Kommissionens godkendelse af støtten at fremsende en foreløbig rapport (med oplysninger om de udbetalte støttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalen og om andre investeringsprojekter i samme virksomhed/anlæg)
-
at fremsende en detaljeret endelig rapport senest seks måneder efter ydelsen af den sidste støttetranche, baseret på den anmeldte betalingsplan.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(49)
Kommissionen gav i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel traktatens 108, stk. 2 (i det følgende benævnt »beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«) udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten var forenelig med bestemmelserne i retningslinjerne. I den henseende gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl med hensyn til de spørgsmål, der er nævnt i betragtning 50-64.
3.1. Overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser
(50)
I punkt 34 i retningslinjerne beskrives standardkategorierne af en initialinvestering som »en investering i materielle og immaterielle aktiver« i forbindelse med:
-
oprettelse af en ny virksomhed
-
udvidelse af en eksisterende virksomhed
-
diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter
-
en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces.
Erstatningsinvesteringer, der ikke opfylder nogen af disse betingelser, er udtrykkeligt udelukket fra definitionen af initialinvestering.
(51)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet, der har til formål at modernisere og integrere de to raffinaderier bedre i hinanden, øge produktionen af diesel (og sideløbende hermed naphtha) og samtidig nedsætte produktionen af benzin, kunne betragtes som en initialinvestering. Kommissionen fandt, at investeringsprojektet ikke udgjorde en investering i en ny virksomhed eller en diversificering af en virksomheds produktion med nye produkter. Det kunne dog anses for at omfatte visse aspekter af »udvidelse« og »fundamental ændring af produktionsprocessen«.
(52)
Kommissionen påpegede i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at eftersom støtteforanstaltningen skal vurderes som ad hoc-støtte, skulle Portugal godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi som omhandlet i punkt 10 i retningslinjerne.
(53)
Kommissionen gav i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren navnlig udtryk for tvivl om, hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejer de sektorspecifikke virkninger af støtten (en støtte på 160 mio. EUR, der kun skaber 150 direkte arbejdspladser).
(54)
I den forbindelse påpegede Kommissionen, at der var grund til at betvivle nødvendigheden af støtten, da investeringsprojektet, som det tydeligt fremgår af Petrogals regnskaber for 2008, indgår i selskabets industrielle strategi og sandsynligvis vil blive gennemført i et kontrafaktisk scenarie uden støtte. Kommissionen påpegede, at støtten ikke syntes at være nødvendig for gennemførelsen af investeringen (hvormed arbejdet blev påbegyndt i 2008), og at Petrogal kunne have overvejet at placere investeringen andre steder. Unødvendig støtte vil sandsynligvis ikke bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning.
(55)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt de formelle krav om tilskyndende virkning i punkt 38 i retningslinjerne er opfyldt. I forbindelse med ad hoc-støtte burde den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse, om ydelse af støtte, inden arbejdet med projektet blev påbegyndt.
(56)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet med forbehold af en detaljeret undersøgelse var berettiget til statsstøtte, nu også opfyldte kravene i punkt 38 i retningslinjerne.
3.2. Vurdering af støtten ud fra bestemmelserne om støtte til store investeringsprojekter
(57)
Portugal anmeldte investeringsprojektet vedrørende de to raffinaderier som et enkelt investeringsprojekt. I henhold til punkt 60 i retningslinjerne betragtes en initialinvestering som et enkelt investeringsprojekt, når det er økonomisk udeleligt under hensyn til de tekniske, funktionelle og strategiske forbindelser og den umiddelbare geografiske placering.
(58)
I den forbindelse gav Kommissionen i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren udtryk for tvivl i betragtning af afstanden mellem de to raffinaderier. Hvis investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville det endvidere indebære anvendelse af et tilpasset regionalt loft på grundlag af gradueringsprocenten i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(59)
Kommissionen rejste i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivl om vurderingen af støtten på baggrund af bestemmelserne i disse to punkter i retningslinjerne.
(60)
Kommissionen var især ikke i stand til at konkludere noget om de relevante produkter, der er berørt af investeringsprojektet. Det er fortsat uklart, om produkterne udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om andre produkter fra raffineringsaktiviteterne også bør tages i betragtning. Mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt, jf. punkt 69 i retningslinjerne, skal tages i betragtning.
(61)
Kommissionen rejste tvivl om det relevante produktmarked og om, hvorvidt det kan betragtes som ab raffinaderi for både diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder.
(62)
Kommissionen rejste tvivl om, hvorvidt de relevante geografiske markeder for de pågældende produkter skulle defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet (Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde).
(63)
Kommissionen var endvidere i tvivl om, hvorvidt Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på under 25 % af det relevante marked, jf. punkt 68a) i retningslinjerne.
(64)
Endelig var Kommissionen i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, for så vidt angår alle de pågældende produkter, i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert af de relevante markeder beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald, hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år ligger over den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. Bemærkninger fra Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
AIPQR betragter investeringsprojektet som væsentligt med hensyn til at sætte gang i den portugisiske økonomi og som en måde at styrke den europæiske konkurrenceevne i den petrokemiske sektor og raffinaderisektoren på. Hvis investeringsprojektet ikke kunne afsluttes, eller hvis den nødvendige økonomiske støtte til dets færdiggørelse ikke var til stede, kunne dette få alvorlige konsekvenser for den petrokemiske produktionskædes uafhængighed og støtten til den.
(66)
Den nye PTA-produktionsenhed (renset terephthalsyre), som Artensa (Artenius - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, S.A., der er et spansk datterselskab af La Seda de Barcelona S.A), har planlagt i Sines, vil øge kravene til La Sedas naphthaproduktion betydeligt. Derfor er den øgede produktion af naphtha i Petrogals hydrokrakningsenhed afgørende for gennemførelsen af La Sedas investering, der anslås til ca. 400 mio. EUR.
(67)
Ifølge AIPQR vil investeringsprojektet reducere underskuddet af diesel på europæisk plan.
(68)
AIPQR betragter Petrogals bidrag som afgørende i henseende til at virkeliggøre og fremme udviklingen af centret for konkurrenceevne og teknologi under raffineringsindustrien, den petrokemiske industri og andre industrisektorer som led i Portugals strategi for fremme af industrier, som er af central betydning for den nationale og regionale økonomi.
(69)
Ifølge AIPQR er den diesel, der opnås ved hydrokrakning, af bedre kvalitet, hvilket sikrer en mere effektiv forbrænding og mindsker forurenende stoffer i udstødningsemissionerne. Kvaliteten af dieselprodukterne samt den energieffektivitet, der skulle blive opnået med investeringsprojektet, vil gøre det muligt at opfylde Petrogals energieffektivitetsplan for 2008-2011.
(70)
AIPOR finder endvidere, at investeringsprojektet, betragtet under ét, vil bidrage til social og økonomisk bæredygtighed både i Matosinhos-regionen og Sines-regionen og på nationalt plan.
4.2. Bemærkninger fra Associação para a eficiência energética (i det følgende benævnt »COGEN«)
(71)
Investeringsprojektet er relevant, fordi det giver større forsyningsfleksibilitet og øget autonomi for diesel.
(72)
Ifølge COGEN vil investeringsprojektet skabe store muligheder for teknologisk innovation og skabe ca. 150 direkte arbejdspladser og ca. 500 indirekte arbejdspladser på mellemhøjt niveau, som alle er varige.
(73)
Ud fra en energimæssig synsvinkel finder COGEN, at omstillingsprojekterne for begge raffinaderier vil muliggøre energibesparelser på 14 %. COGEN fremhæver endvidere, at investeringsprojektet også vil muliggøre en anden type investering, som ikke er omfattet af investeringsprojektet - nemlig installering af to 82 MW kraftvarmeenheder, én på hvert raffinaderi - hvilket vil føre til en kapacitetsforøgelse på ca. 12 % inden for denne teknologi i Portugal.
4.3. Bemærkninger fra Confederação da Indústria Portuguesa (i det følgende benævnt »CIP«)
(74)
CIP finder, at investeringsprojektet tilgodeser situationen i Portugal, der er kendetegnet ved:
i)
et misforhold mellem forbruget af diesel til biler og Portugals eksisterende forarbejdningskapacitet, hvilket har resulteret i et kronisk behov for stor import af diesel og salg af overskydende benzin i udlandet
ii)
overskud af fuelolie fremadrettet, fordi fuelolie ikke længere anvendes til elektricitetsfremstilling, og fordi der i det portugisiske nationale program vedrørende klimaændringer er truffet foranstaltninger, som tilskynder til ikke at anvende fuelolie i industrien generelt
iii)
internationale markedstendenser, der er knyttet til en stigning i købet af sværere og mere syreholdige fraktioner af råolie, hvilket skulle give større fleksibilitet med hensyn til valget af råolie
iv)
bidrag til forsyningssikkerheden.
(75)
CIP finder, at investeringsprojektet vil øge energieffektiviteten på begge raffinaderier væsentligt i overensstemmelse med de tilsagn, som Portugal har givet EU om at øge den europæiske energieffektivitet med 10 %.
(76)
CIP finder, at den planlagte skabelse af ca. 150 arbejdspladser til højtuddannede og 450 indirekte varige arbejdspladser vil bidrage betydeligt til Portugals økonomiske udvikling. Det vil sætte gang i den lokale økonomi i de pågældende regioner, hvor BNP pr. indbygger er lavere end landsgennemsnittet, og føre til skabelse af rundt regnet 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden.
4.4. Bemærkninger fra União Geral de Trabalhadores (i det følgende benævnt »UGT«)
(77)
UGT mener, at investeringsprojektet vil fremme den regionale udvikling og indvirke positivt på den økonomiske udvikling og sociale og territoriale sammenhængskraft i de pågældende regioner. De pågældende regioner er kendetegnet ved høj arbejdsløshed, ved en erhvervsstruktur med ringe spredning, og ved et BNP pr. indbygger, der ligger under landsgennemsnittet. Investeringsprojektet vil påvirke industristrukturen i begge regioner og i Portugal som helhed væsentligt, da der vil blive udviklet aktiviteter i både de foregående og efterfølgende produktionsled, navnlig på områder som maskinindustri, bygge- og anlægsvirksomhed, elektricitetsfremstilling, ja endog handels- og restaurationsvirksomhed.
(78)
UGT finder, at investeringsprojektet vil skabe flere og bedre arbejdspladser, navnlig på et tidspunkt, hvor arbejdsløsheden vokser på grund af den økonomiske og sociale krise. Det er tanken, at investeringsprojektet direkte vil skabe 150 arbejdspladser i begge raffinaderier, heraf mange for højtuddannede. Derudover forventes der at blive skabt 450 indirekte arbejdspladser, mens der vil blive skabt 5 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesperioden. Investeringsprojektet vil bidrage til bevarelsen af ca. 2 050 eksisterende arbejdspladser, som kunne komme i fare uden investeringsprojektet.
(79)
UGT finder endvidere, at investeringsprojektet vil medvirke til at opfylde strenge miljø- og sikkerhedsstandarder, da raffinaderierne vil blive udstyret med mere miljøvenlig teknologi.
(80)
Ifølge UGT er investeringsprojektet meget vigtigt for forbedringen af Portugals utilstrækkelige raffinerings- og produktionskapacitet for diesel. Den eksisterende raffineringskapacitet er helt klart for lille til at dække den indenlandske efterspørgsel, hvilket gør Portugal mere afhængigt af import af diesel fra andre lande (og dermed øger de strategiske risici). Et fald i importen af diesel ville også reducere det nuværende handelsunderskud, der i vid udstrækning skyldes energiregnskabet.
(81)
Endelig bemærker UGT, at investeringsprojektet ikke blot er vigtigt for Portugal, men også for EU, da dets sigte er at udvikle en grønnere og mere bæredygtig økonomi.
4.5. Bemærkninger fra Matosinhos kommune (i det følgende benævnt »CMM«)
(82)
CMM finder, at jobskabelsen har stor betydning for området. Takket være skabelsen af kvalificerede arbejdspladser med lønninger over det regionale gennemsnit vil raffinaderiet i Matosinhos bidrage til at øge købekraften i området og i regionen. Det vil fortsat have stor betydning for den regionale bruttoværditilvækst, der er resultatet af raffinaderiets aktivitet, og den aktivitet, der udføres af hundredvis af små og mellemstore handels- og industrivirksomheder, navnlig fordi regionen har en arbejdsløshed på ca. 13 % (over landsgennemsnittet). Ifølge CMM er investeringsprojektet af afgørende betydning for regionen, både økonomisk og socialt.
4.6. Bemærkninger fra Sines kommune (i det følgende benævnt »CMS«)
(83)
CMS er overbevist om den betydning, som de nye produktionsenheder i raffinaderiet i Sines har for udviklingen af den lokale og regionale økonomi. Dette vil indvirke positivt på regionens sociale udvikling som følge af skabelsen af kvalificerede arbejdspladser og skabelsen af flere og bedre små og mellemstore virksomheder.
4.7. Bemærkninger fra Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (i det følgende benævnt »CGTP«)
(84)
Ifølge CGTP får investeringsprojektet meget positive miljøvirkninger og er vigtigt for Portugals regionale udvikling, da
i)
det vil gøre det muligt at tilbyde en større spredning af produkter af bedre kvalitet til den nationale organisk-kemiske industri og til eksport. Derfor vil investeringsprojektet bidrage positivt til nyttiggørelsen af fremstillingsindustriens specialiseringsprofil
ii)
det vil skabe hundredvis af varige arbejdspladser og nogle tusinde midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen, primært i regioner, som har nogle af de højeste arbejdsløshedstal i Portugal
iii)
det vil udvikle den lokale økonomi på bolig- og handelsområdet og inden for hotelbranchen blandt mange andre økonomiske aktiviteter.
4.8. Bemærkninger fra Associação Industrial Portuguesa (i det følgende benævnt »AIP«)
(85)
AIP påpeger, at investeringsprojektet på afgørende vis vil bidrage til øget velstand i Norte-regionen og Alentejo-regionen.
(86)
Norte-regionen, der har en arbejdsløshed på 11,6 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009), er på nuværende tidspunkt den portugisiske region, som har den højeste arbejdsløshed, navnlig langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I den nuværende sociale krisesituation udgør skabelsen af 500 direkte arbejdspladser og 200 varige indirekte arbejdspladser samt ca. 2 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen et stort bidrag for regionen.
(87)
Alentejo-regionen er på nuværende tidspunkt en af de portugisiske regioner, der har den højeste arbejdsløshed - 10,2 % sammenlignet med landsgennemsnittet på 9,8 % (data fra tredje kvartal 2009) - og en høj langtidsarbejdsløshed (halvdelen af de arbejdsløse har været jobsøgende i et år eller mere). I denne situation vil skabelsen af 100 direkte arbejdspladser og 250 varige indirekte arbejdspladser plus ca. 3 000 midlertidige arbejdspladser i opførelsesfasen udgøre et stort bidrag for regionen.
4.9. Bemærkninger fra konkurrent nr. 1
4.9.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(88)
Ifølge konkurrent nr. 1 kan investeringsprojektet blot betragtes som en »udvidelse af en eksisterende virksomhed«, jf. punkt 34 i retningslinjerne. Investeringsprojektet kan ikke betragtes som et enkelt projekt, fordi investeringens anlægsaktiver ville være »økonomisk delelige«, jf. punkt 60 i retningslinjerne. Raffinaderierne i Sines og Matosinhos ligger jo geografisk langt fra hinanden. Ifølge investeringsprojektet skal der klart foretages en særskilt investering for hvert raffinaderi. Raffinaderierne kan vælge at få vakuum- og visbreaking-enheder, men ingen hydrokrakningsenhed, eller omvendt. Investeringen i raffinaderierne er derfor ikke nødvendigvis direkte forbundet. Under alle omstændigheder kunne raffinaderierne fungere selvstændigt uden nogen form for integration. Endvidere kunne raffinaderiet i Matosinhos sælge sin produktion af vakuumgasolie på de internationale markeder, og hydrokrakningsenheden i Sines kunne blive forsynet med importeret vakuumgasolie.
(89)
Portugal nævnte kun direkte og indirekte jobskabelse som investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen. Det er derfor umuligt at godtgøre, at investeringsprojektet bidrager til en sammenhængende regionaludviklingsstrategi, og at det opfylder målet om økonomisk sammenhængskraft (28). Det er vanskeligt at acceptere, at en udgift på over én million EUR pr. direkte skabt arbejdsplads kan betragtes som et ekstraordinært bidrag til regionaludviklingen. I den henseende sammenlignes forholdet mellem støttebeløbet og antallet af direkte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet med tidligere kommissionsbeslutninger (der er vist i en tabel med en oversigt over det tilsvarende tal i forbindelse med tidligere kommissionsbeslutninger). Konkurrent nr. 1 finder endvidere ikke, at investeringsprojektet er forbundet med et påstået markedssvigt.
(90)
Med hensyn til det formelle krav om tilskyndende virkning modtog Petrogal aldrig en hensigtsskrivelse fra Portugal, inden arbejdet blev påbegyndt. Derfor konkluderer konkurrent nr. 1, at støtten ikke er i overensstemmelse med punkt 38 i retningslinjerne.
(91)
Ud fra en økonomisk vurdering er konkurrent nr. 1 af den opfattelse, at støtten ikke opfylder nødvendighedskriterierne og ikke har en tilskyndende virkning. Investeringsprojektet er en produktiv investering, hvis økonomiske drivkraft er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Det er en investering som reaktion på den naturlige udvikling i efterspørgslen efter diesel. Alle andre aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i raffinaderier uden statsstøtte. Derfor viser kendsgerningerne, at investeringsprojektet ville være blevet gennemført under alle omstændigheder, hvilket ikke er i overensstemmelse med punkt 22 i Kommissionens meddelelse af 24. juni 2009 (29) (»meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser«).
(92)
Ifølge konkurrent nr. 1 er de pågældende produkter:
-
diesel (der er et slutprodukt)
-
naphtha (der er et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne); derfor skal petrokemiske produkter, der er afledt af naphtha, også betragtes som berørte produkter (produkter, der anses for at være berørt)
-
restprodukter fra hydrokrakning (såfremt hydrokrakningsenheden ikke er udstyret med et genvindingsanlæg).
- Diesel
(93)
Ifølge konkurrent nr. 1 er Petrogal den eneste markedsaktør, som har en raffineringskapacitet for råolie i Portugal. Petrogal forsyner sine konkurrenter på dette marked. Petrogal kontrollerer de største import- og lagerfaciliteter for benzin og diesel. Petrogal har det største net af servicestationer i Portugal. Petrogal har en dominerende stilling eller i det mindste en stærk markedsposition på et stort antal markeder for olieprodukter i Portugal. Konkurrent nr. 1 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også konkurrencesituationen på detail- og engrosmarkedet for diesel.
- Naphtha
(94)
Med hensyn til naphtha finder konkurrent nr. 1 også, at det relevante produktmarked, der skal vurderes, ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men at man også bør tage aktiviteter i de efterfølgende produktionsled i betragtning.
(95)
Med hensyn til det relevante geografiske marked er andelen af den samlede import og eksport af diesel i forhold til det samlede salg af diesel i Portugal for lille til at begrunde valget af det regionale marked som det relevante marked. Konkurrent nr. 1 finder, at det portugisiske marked er det relevante geografiske marked.
(96)
Ifølge konkurrent nr. 1 bør ENI's aktiviteter på de berørte produktmarkeder tages i betragtning, da det, såfremt et selskab kan udøve bestemmende indflydelse på et andet selskabs salgspolitik, er nødvendigt at se på de to selskabers kombinerede markedsandel på de relevante markeder.
(97)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at den markedsandel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, er væsentligt overskredet. Derfor har den støtte, der ydes gennem investeringsprojektet, til formål at yde tilskud til den dominerende markedsaktør og gøre det muligt for denne at opretholde og øge sin markedsposition. Konkurrencen vil blive alvorligt berørt, og støtten vil fordreje de relevante markeder betydeligt.
(98)
Konkurrent nr. 1 konkluderer, at støtten udgør driftsstøtte, som kan styrke en dominerende aktørs markedsposition på de relevante markeder. Støtten har ingen tilskyndende virkning. Under alle omstændigheder opvejer støttens negative virkninger de mulige positive virkninger, den måtte have.
4.9.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 15. september og 10. november 2010 (som svar på Kommissionens spørgsmål af 5. august og 13. oktober 2010)
(99)
Der blev gennemført tilsvarende investeringsprojekter på fire raffinaderier (La Rabida, Castellón, Cartagena og Bilbao) med samme mål, nemlig at øge aktivernes rentabilitet gennem installation af nye omstillingsenheder, der maksimerer udbyttet af mellemdestillater, mindsker produktionen af fuelolie og forarbejder sværere råolie. Konkurrent nr. 1 henviser også til tilsvarende investeringsprojekter i Italien (raffinaderierne i Sannazzaro and Taranto, der gennemføres af ENI), i Tyskland (Bayernoil), i Litauen (Mazeikiu Nafta) og i Belarus (Slavneft).
(100)
Konkurrent nr. 1 oplyser, at man ikke er bekendt med en mulig benchmark for forrentningen af sådanne investeringer i sektoren: Investeringsprojekters rentabilitet afhænger normalt af hvert selskabs kapitalomkostninger og andre aspekter. Konkurrent nr. 1 finder, at den tilnærmelsesvise forrentning i raffinaderisektoren bør være på mindst 10 % i den periode, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet.
(101)
Konkurrent nr.1 henviser i generelle vendinger til eksistensen af importhindringer i forbindelse med det relevante geografiske marked. Ifølge konkurrent nr. 1 er hovedproblemet i Portugal Petrogals dominerende stilling på markedet, hvor det kontrollerer 100 % af raffineringskapaciteten i Portugal og dermed de vigtigste import- og eksportterminaler. Konkurrent nr. 1 hævder endvidere, at Petrogal indtager en dominerende stilling i henseende til lagerkapaciteten for produkter, som visse uafhængige kilder (30) vurderer til 90 % af markedet. Dette gør det muligt for Petrogal at opnå en andel af detailsalget på ca. 45 % og en andel af engrossalget på 80 % af det portugisiske marked.
(102)
Med hensyn til Kommissionens spørgsmål om, hvorvidt der var nægtet adgang til Petrolgals lagerkapacitet, var konkurrent nr. 1 ikke i stand til at beskrive en sådan situation.
(103)
Konkurrent nr. 1 finder, at der er begrænsninger i lagerkapaciteten i Portugal, og at lageromkostningerne er højere i Portugal end i andre lande, såsom Spanien og Italien, for tilsvarende anlæg eller transaktioner (ca. 25 % højere).
(104)
Ifølge konkurrent nr. 1 er der ingen nævneværdige forskelle mellem priserne på importeret diesel og benzin og prisen på diesel købt af Petrogal, da priserne er indekseret efter internationale priser plus logistikomkostninger.
4.10. Bemærkninger fra konkurrent nr. 2
4.10.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(105)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet øge Petrogals dieselproduktionskapacitet med ca. 2,5 mio. ton og gøre Portugal til storeksportør af diesel fra at være en lille importør.
(106)
Konkurrent nr. 2 er i tvivl om nødvendigheden af støtten, da Petrogal tilhører et stort selskab, som besiddes og kontrolleres af ENI. Petrogal er et rentabelt selskab, som har foretaget betydelige investeringer såvel i foregående produktionsled i raffinaderier i Brasilien og Angola som i efterfølgende produktionsled med henblik på at udvide sit distributionsnet i Spanien. Det indtager en privilegeret stilling i Portugal, da det ejer de eneste to raffinaderier.
(107)
Petrogal er vertikalt integreret og det største selskab, der udbyder olieprodukter i Portugal, og den tredje største konkurrent på Den Iberiske Halvø.
(108)
Ifølge konkurrent nr. 2 opfylder statsstøtten ikke de formelle krav om støttens tilskyndende virkning, jf. punkt 38 i retningslinjerne. Investeringsprojektet er en rentabel forretning i sig selv, der opfylder Petrogals mellemfristede strategiske mål, som således vil blive gennemført under alle omstændigheder.
(109)
Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet bidrage til at dække den stigende indenlandske efterspørgsel efter diesel, gøre det muligt for Petrogal at blive nettoeksportør til andre markeder (f.eks. Frankrig og Spanien) og øge Petrogals raffineringsmargin.
(110)
Konkurrent nr. 2 finder, at nødvendigheden af støtten skal vurderes på baggrund af bestemmelserne i afsnit 2.3 i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser.
(111)
Konkurrent nr. 2 henviser til den rapport fra PFC Energy, der er nævnt i fodnote 31, ifølge hvilken Petrogals investeringsprojekt allerede var en realitet i 2006. Investeringsprojektet kunne kun gennemføres i Matosinhos-regionen og Sines-regionen (ikke fordi disse regioner er støtteberettigede områder, men fordi raffinaderierne ligger dér).
(112)
Endelig finder konkurrent nr. 2, at investeringen i rekonfigurationen af de eksisterende raffinaderier pr. definition ikke kunne foretages andre steder.
(113)
Konkurrent nr. 2 fremsendte kun bemærkninger vedrørende diesel.
- Salg ab raffinaderi
(114)
Konkurrent nr. 2 forklarer, at selv om der ikke er nogen retlige hindringer for importen, er denne stærkt betinget (om ikke begrænset) af en række fysiske faktorer (mangel på importlagerfaciliteter, deres placering og ejerskab, begrænsningerne i det sekundære logistiske net) og faktorer i relation til markedsstrukturen (mulighed for at fastsætte priserne ab raffinaderi).
- Engrossalg
(115)
De øvrige portugisiske markedsaktører tegner sig for 90 % af den samlede mængde diesel, der importeres, hvilket volder dem store vanskeligheder som nævnt i den portugisiske konkurrencemyndigheds rapport med titlen »Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal« (31) (i det følgende benævnt »myndighedens rapport«). Konkurrent nr. 2 er af den opfattelse, at alle disse faktorer gør det portugisiske marked mere lukket end tilsvarende markeder i andre lande.
(116)
Konkurrent nr. 2 finder, at vurderingen af det relevante marked ikke kun bør omfatte salg ab raffinaderi, men også distributions- og salgskanaler (detail- og engrossalg). Investeringsprojektet vil øge produktionen med 2,5 mio. tons pr. år og gøre Portugal til et land med et årligt overskud på 1,6 mio. tons diesel plus 0,5 mio. ton biodiesel pr. år fra raffinaderiet i Sines.
- Engros- og detailsalg
(117)
Ifølge myndighedens rapport betragtes dette salgsniveau som niveau 2 i dieseldistributionsstrukturen. Dieselprisen vil afhænge af købsprisen på raffinaderiet eller ved import med tillæg af transport- og lageromkostninger samt fortjeneste.
(118)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal også konkurrerer på distributionsniveau, hvor det har en klar konkurrencefordel: En eventuel støtte, der ydes for at reducere Petrogals omkostninger i forbindelse med produktion diesel, ville styrke dets dominerende stilling på det portugisiske marked (51 % på engrosmarkedet og 37 % på detailmarkedet).
(119)
Konkurrent nr. 2 finder, at det relevante geografiske marked højst bør være det iberiske marked. Det relevante geografiske marked kunne kun være EØS-markedet, hvis dieselimporten effektivt konkurrerede med diesel raffineret i Portugal (dvs. ud fra den antagelse, at der ikke er nogen retlige eller økonomiske hindringer for adgang).
(120)
Støtte til investeringen vil berøre Petrogals konkurrenter på det iberiske marked, da raffinaderier i Spanien foretog tilsvarende investeringer (med meget tilsvarende strategiske mål) uden støtte.
(121)
Såfremt engros- og detailsalget betragtes som en del af det relevante produktmarked, ligger Petrogals markedsandel på de nationale og lokale markeder et godt stykke over den tærskel på 25 %, der er fastsat i punkt 68 i retningslinjerne, og der bør ikke ydes støtte.
(122)
Ifølge konkurrent nr. 2 er engrosmarkederne for benzin og diesel stærkt koncentreret (de fire førende markedsaktører har en markedsandel på over 95 %), sådan som den portugisiske konkurrencemyndighed har påpeget i sin rapport.
(123)
Petrogal har en anslået andel af engrosmarkedet for diesel i Portugal på mellem 35 % og 45 % udtrykt i mængde. Ifølge konkurrent nr. 2 vil investeringsprojektet resultere i en yderligere produktionskapacitet på 2,5 mio. tons, og når dette projekt betragtes i sammenhæng med de andre projekter, som Petrogal har gennemført, bliver Petrogal ikke blot i stand til at dække den indenlandske efterspørgsel på det portugisiske dieselmarked, men også til at eksportere tæt ved 2 mio. tons diesel til nabolandene (Spanien og Frankrig).
4.10.2. Bemærkninger fremsendt ved brev af 10. september 2010 som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger af 4. august 2010.
(124)
Konkurrent nr. 2 oplyser, at der ikke er fastsat nogen benchmark for forrentningen på sektorniveau, da selskaberne har deres egen målforrentning, og da disse forrentninger kan variere afhængigt af det enkelte investeringsprojekts karakteristika. Konkurrent nr. 2 har fremlagt en liste over fem raffinaderier, som gennemførte tilsvarende investeringsprojekter for over 6 mia. EUR i alt, uden statsstøtte.
(125)
Konkurrent nr. 2 påpeger, at lagerkapaciteten og havnefaciliteterne er begrænsede. Derfor foregår sendinger til Portugal i mindre mængder, hvilket fører til højere distributionsomkostninger, som indvirker på den endelige fortjeneste ved salg i detail- og engrosleddet.
(126)
Med hensyn til lagerfaciliteter oplyser konkurrent nr. 2, at anlæggene normalt benyttes af ejeren (som f.eks. Petrogal) til egne formål. Med hensyn til lagerfaciliteter tilhørende tredjeparter er der kun lille lagerkapacitet til rådighed på grund af eksisterende langtidskontrakter, som allerede er indgået med andre aktører.
(127)
Konkurrent nr. 2 finder, at Petrogal har en fordel, hvad angår salgsprisen for diesel i forhold til dets konkurrenter, som anslås til ca. 3-5 USD pr. ton, på grund af dets dominerende stilling på markedet for lagerfaciliteter.
5. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
5.1. Bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(128)
Portugal præciserer, at mødet mellem de portugisiske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene fandt sted den 11. marts 2009. Portugal anfører, at investeringsprojektet ikke er et erstatnings- eller opgraderingsprojekt, men et omstillingsprojekt, som indebærer en effektiv ændring af raffineringsprocessen med henblik på bedre at imødekomme den stigende efterspørgsel efter diesel. Portugal tilføjer, at EIB vil stille finansiering til rådighed, og at støtten i form af en skattelettelse vil blive ydet fra 2011. Portugal finder også, at vurderingen af investeringsprojektet som en ad hoc-støtte ikke bør føre til en stramning af vurderingsreglerne. Aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen, der er indgået mellem Portugal og støttemodtageren, er nemlig betinget af, at Kommissionen træffer en positiv afgørelse. Eftersom aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen allerede blev fremsendt til Kommissionen i anmeldelsesfasen, foreslår Portugal, at der fremsendes en administrativ skrivelse - idet aftalen om investeringsprojektet og støtteaftalen som omhandlet på side 8 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, vedlægges som bilag til denne skrivelse - med oplysning om disse aftalers ikrafttræden.
5.1.1. Bemærkninger vedrørende investeringsprojektet
(129)
Det er Portugals opfattelse, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering, der henhører under følgende kategorier: udvidelse af en eksisterende virksomhed eller fundamental ændring af produktionsmetoden.
(130)
Ifølge Portugal vil den nye vakuumdestillationsenhed og den nye hydrokrakningsenhed gøre det muligt at producere større mængder diesel og dermed tilpasse dieselproduktionen til markedets behov. En sådan tilpasning er ikke mulig med raffineringssystemets eksisterende konfiguration, der kun giver meget lille fleksibilitet til at ændre produktionen fra benzin til diesel.
(131)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enhed i Matasinhos, den nye hydrokrakningsenhed i Sines og de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder vil fungere samtidigt. Portugal finder derfor, at investeringsprojektet er en udvidelse af produktionssystemet med en fundamental ændring af produktionsprocessen.
(132)
De portugisiske myndigheder forklarer, at den nye proceskonfiguration vil styrke den driftsmæssige og funktionelle komplementaritet mellem de to raffinaderier: vakuumgasolie […] vil blive transporteret fra Matosinhos til Sines, og svær naphtha […] vil blive transporteret fra Sines til Matosinhos. Investeringsprojektet finder sted i et integreret raffineringssystem: Raffinaderierne i Sines og Matosinhos er udelelige, navnlig i henseende til at optimere dieselproduktionen. Kun det geografiske kriterium (»den umiddelbare geografiske placering«) overholdes ikke. En opdeling af investeringsprojektet i to dele ville dog være kunstig, da det er teknisk, funktionelt og strategisk udeleligt (32).
5.1.2. Bemærkninger vedrørende beskrivelsen af markedet og de relevante produkter
(133)
Portugal finder, at de relevante produkter er diesel og svær naphtha, idet diesel er den økonomiske drivkraft bag investeringen, og svær naphtha et teknisk uundgåeligt biprodukt af produktionen i Sines.
(134)
Svær naphtha, der produceres på de rekonfigurerede raffinaderier, vil blive anvendt på det indenlandske marked i forbindelse med Petrogals aromatproduktion i Matosinhos, og det vil erstatte importen (hvoraf 92 % har oprindelse uden for EU). Investeringsprojektet vil kun øge produktionen af svær naphtha i Sines (med [200 -250] kiloton pr. år) (33). Den øgede produktion af svær naphtha i Sines vil erstatte de mængder, der nu importeres til Matosinhos, og vil ikke blive solgt til tredjeparter.
(135)
Portugal præciserede, at ingen investering i raffinaderiet i Matosinhos vedrører de specifikke enheder, der forarbejder svær naphtha til reformer, et mellemprodukt ved produktionen af aromater (dvs. naphthaderivater), og som efterfølgende forarbejder reformer på Petrogals aromatanlæg i Matosinhos til naphthaderivater (der sælges til markedspris til den petrokemiske andengenerationsindustri). Den pris på reformer, som aromatanlægget skal betale, forbliver uændret, da den er indekseret i forhold til [10-20] % af importpariteten for naphtha og [80-90] % af eksportpariteten for benzin.
(136)
Portugal anser sit relevante nationale marked for at være åbent og konkurrencepræget uden handelshindringer. Dieselpriserne er baseret på prisen for råolie og raffineringsomkostningerne. Raffinaderier skal konkurrere med import. Ifølge Portugal er det relevante geografiske marked Nordvesteuropa.
(137)
Det fremgår af tidligere kommissionsbeslutninger, at naphtha er et produkt, som handles internationalt, og at det relevante produktmarked mindst er Vesteuropa.
(138)
På koncernniveau (ENI-tallene ikke medregnet, da ENI ikke har raffinerings- eller detailsalgsaktiviteter på det iberiske marked, og da Herfindahl-Hirschman-indekset (HHI) viser et lavt koncentrationsniveau på europæisk plan), er markedsandelen under 25 % på regionalt plan.
5.1.3. Bemærkninger vedrørende projektet inden for rammerne af en europæisk, national og regional strategi
(139)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er i overensstemmelse med strategiske målsætninger på nationalt og europæisk plan. Maksimeringen af dieselproduktionen - der anslås til [1-3] mio. ton pr. år fra 2011 - vil muliggøre en bedre udnyttelse af det nationale raffineringssystems forarbejdningskapacitet. Det vil gøre det muligt at skabe bedre overensstemmelse mellem udbud og efterspørgsel og modvirke det alvorlige underskud af diesel og mindske overskudsproduktionen af benzin.
(140)
Ifølge Portugal vil investeringsprojektet mindske afhængigheden af importen af diesel fra Rusland - der er et mål vedtaget af Kommissionen (i anden strategiske energiredegørelse fra 2008: en EU-handlingsplan for energiforsyningssikkerhed og -solidaritet (34)) og medlemsstaterne.
(141)
Efterspørgslen efter diesel er steget og vil fortsat stige mellem 2000 og 2025, men raffinaderierne kan med deres nuværende konfiguration kun marginalt tilpasse sig udviklingen i efterspørgslen uden større investeringer i rekonfigurationer. Petrogals investering har til formål at dække den øgede efterspørgsel og mindsker afhængigheden af import og de hermed forbundne forsyningsrisici.
(142)
Investeringsprojektet vil fremme reduktionen af atmosfæriske emissioner, og anlæggenes energieffektivitet vil blive optimeret. De planlagte energibesparelsesforanstaltninger gør det muligt at reducere det nuværende energiforbrug i raffinaderierne med […] %.
(143)
Når produktionen påbegyndes i de rekonfigurerede raffinaderier, vil den samme mængde blive forarbejdet, men med en betydeligt højere omdannelseskapacitet, med et lavere energiforbrug og med mindre emission.
(144)
Ifølge Portugal har indvirkningen på luftforureningen stor betydning, da investeringsprojektet vil mindske raffinaderiernes emissioner fra faste kilder og dermed bidrage til at nå de regionale og nationale luftkvalitetsmål.
(145)
På regionalt plan anerkendes betydningen af investeringsprojektet, for så vidt det også omfatter indførelse af naturgas i raffinaderiernes brændselsportefølje og erstatning af de nuværende dampproduktionsanlæg med en kraftvarmeenhed.
(146)
På nationalt plan kan de miljømæssige fordele vurderes ud fra bidraget til virkeliggørelsen af de mål, der er fastsat i det nationale program for reduktion af forurenende emissioner af svovldioxid og nitrogenoxid (35).
(147)
Investeringsprojektet vil forbedre dieselkvaliteten og som følge heraf reducere de forurenende emissioner fra køretøjer. Investeringsprojektet vil også have en positiv indvirkning på biologiske faktorer (flora og fauna) og på landskabet.
5.1.4. Bemærkninger vedrørende bidraget til regionaludvikling
(148)
Portugal understreger investeringsprojektets vigtige bidrag til regionaludviklingen på grund af dets placering i to ugunstigt stillede regioner, der begge er ramt af høj arbejdsløshed. Begge regioner er støtteberettiget i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), med standardregionalstøttelofter for store virksomheder på 40 % (for Sines i Alentejo-regionen) og 30 % (for Matosinhos i Norte-regionen) i overensstemmelse med det portugisiske regionalstøttekort. Begge regioner er konvergensmålsregioner (som defineret i EU's regionalpolitik) med et BNP pr. indbygger på under75 % af det europæiske gennemsnit.
(149)
Portugal finder, at raffinaderierne i Sines og Matosinhos er grundpiller i de regionale økonomier. Portugal forventer, at investeringsprojektet vil få yderst positive følger for beskæftigelsen og den økonomiske struktur i Norte-regionen og Alentejo-regionen generelt.
i) Sines
(150)
Raffinaderiet i Sines ligger i Alentejo, en region med et BNP, som ligger 6 % under landsgennemsnittet. Regionen er kendetegnet ved en reduceret erhvervstæthed og mangel på avancerede tjenester for udviklingsstøtte og innovation. I tredje kvartal 2009 var arbejdsløshedstallet på 10,2 %, dvs. 0,4 % over landsgennemsnittet, og er siden steget til 11,6 % i tredje kvartal 2010 (0,7 % over landsgennemsnittet).
ii) Matosinhos
(151)
Raffinaderiet i Matosinhos ligger i Porto-området i Norte-regionen. Norte-regionen er i dag den fattigste NUTS II-region (nomenklaturen for statistiske regionale enheder) i Portugal med et BNP pr indbygger, som lå ca. 20 % under landsgennemsnittet i 2008. Regionen har en økonomisk vækstrate under gennemsnittet i EU og Portugal og har problemer som følge af en lavt kvalificeret arbejdsstyrke. Arbejdsløshedstallet steg fra 11,6 % i tredje kvartal 2009 til 13,2 % i samme kvartal 2010, hvilket er betydeligt over landsgennemsnittet (henholdsvis 9,8 % i 2009 og 10,9 % i 2010).
5.1.5. Arbejdspladser og uddannelse
(152)
Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet i driftsfasen at skabe 150 nye arbejdspladser, som er direkte knyttet til driften af forarbejdningsenhederne i de to raffinaderier.
(153)
Forholdet mellem investeringsudgifterne og antallet af skabte direkte arbejdspladser viser, at raffineringssektoren er meget kapitalintensiv. Endvidere kræver sektoren specifik og kvalificeret uddannelse.
(154)
Investeringsprojektet har et betydeligt potentiale til at skabe indirekte arbejdspladser, da de nye enheder vil øge raffinaderiernes teknologiske kompleksitet og kræve flere vedligeholdelseseftersyn. Som følge af raffinaderiernes politik med at benytte underleverandører vil der blive øget efterspørgsel efter tjenester, som udføres af specialiserede medarbejdere. Portugal mener, at »rekonfigurationen af raffineringsenhederne vil indvirke betydeligt på den nationale industrielle struktur, navnlig inden for maskinindustri, elproduktion og bygge- og anlægsvirksomhed. Det forventes, at ca. 3 000 arbejdstagere vil blive involveret i opførelsen de to raffinaderier i den travleste opførelsesperiode« og »at der vil blive skabt 450 indirekte varige arbejdspladser«. Disse arbejdspladser kræver kvalificeret personale, som normalt betales over markedsgennemsnittet, med en forventet betydelig social og økonomisk virkning på det omgivende samfund, navnlig i Sines-området.
(155)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det forhold på tre indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads, som blev fremlagt i forbindelse med investeringsprojektet - og den anvendte metodologi - er berettiget, svarede Portugal, at dette tal bør sammenlignes med tallene for andre investeringsprojekter i samme sektor. Under henvisning til to andre statsstøtteforanstaltninger, som er godkendt af Kommissionen (beslutning nr. 898/06 og beslutning nr. 899/06 vedrørende henholdsvis Repsol Polimeros' og Antensas' petrokemiske projekter) (36), finder Portugal, at forholdet mellem direkte og indirekte arbejdspladser i forbindelse med investeringsprojektet er mere forsigtigt og realistisk end tallet for Reptol Polimeros (15 indirekte arbejdspladser for hver direkte arbejdsplads), selv om begge projekter er beliggende i forladte industriområder. Portugal bemærkede også, at beløbene for investeringsprojektet ligger tæt på beløbet i forbindelse med Artensa-projektet, der er et projekt fra grunden (nyt fabriksanlæg). Portugal tager også hensyn til den benchmark, som HSB Solomon Associates LLC har udarbejdet for olieindustrien, nemlig PEI (personaleeffektivitetsindeks). Denne indikator viser antallet af timer, som hver EDC (ækvivalent destillationskapacitet) præsterer, det vil generelt sige antallet af arbejdspladser, der genereres for hver forarbejdet tønde råolie. I den seneste rapport, der er tilgængelig (2008-tal), fremlagde støttemodtageren et samlet indeks på [50-70] svarende til en værdi på 113,7 for undersøgelsesgennemsnittet og 206,8 for gennemsnittet for Syd- og Centraleuropa. Dette afspejler antallet af medarbejdere, som er involveret internt i raffinaderiet […], og eksistensen af en gruppe af støtteaktiviteter baseret på eksterne tjenester, som ydes løbende. Det er Portugals opfattelse, at denne benyttelse af eksterne tjenester sikrer skabelsen af indirekte arbejdspladser og underbygger forventningen om et højere tal for forholdet mellem indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser i Artensas tilfælde. Derfor konkluderer Portugal, at denne strategi sammenlignet med de kommissionsbeslutninger, der er omhandlet i denne betragtning, anvendes ud i det ekstreme i forbindelse med Repsol Polimeros-projektet (minimal anvendelse af interne ressourcer og maksimal anvendelse af eksterne ressourcer). Tilfældet med Artensa viser det modsatte, nemlig ligevægt i anvendelsen af interne og eksterne ressourcer. Portugal finder, at det foreslåede forhold på 3:1 svarer til det tal, der gælder i raffineringsindustrien, og på korrekt vis afspejler graden af eksternalisering af Petrogals aktiviteter (som på vedligeholdelsesområdet).
(156)
I et senere indlæg underbygger Portugal denne udtalelse ved at citere et senere dokument (37), som Kommissionen har frigivet, og som efter Portugals opfattelse viser et forhold på mellem 4:1 og 6:1: »så mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri«. I samme dokument nævnes i fodnote 41 »yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring«, hvilket endog ville muliggøre et forhold på 12:1.
(157)
I løbet af den formelle undersøgelsesfase opgjorde Portugal i endnu et dokument (en cost-benefit-analyse) til Kommissionen det antal arbejdspladser, der ville blive sikret ved investeringsprojektet, da det var klart, at Petrogal i et kontrafaktisk scenarie uden investering ville have gennemført nogle omstruktureringsforanstaltninger, herunder en reduktion af medarbejderstaben. Hvis investeringsprojektet ikke blev gennemført, ville der have været et »samlet tab på 1 240 arbejdspladser - 150 direkte arbejdspladser + 450 indirekte arbejdspladser (direkte resultat af projektet) ud over det forventede tab på 160 direkte arbejdspladser + 480 indirekte arbejdspladser som følge af de foranstaltninger til reduktion af omkostningerne, der ville blive gennemført som reaktion på de reducerede raffineringsmarginer i raffinaderierne i deres nuværende konfiguration«.
(158)
Portugal understreger, at der i forbindelse med investeringsprojektet primært vil blive benyttet kvalificeret arbejdskraft til […] den gennemsnitlige løn på det relevante lokale marked. De heraf følgende socioøkonomiske virkninger på de omgivende samfund vil bidrage til udviklingen af andre erhverv og aktiviteter. Investeringsprojektet vil derfor gavne etableringen og fornyelsen af infrastrukturerne og anlæggene i regionerne Porto og Sines og tilvejebringe de nødvendige betingelser for, at disse regioner kan gå ind i en ny fase med hensyn til livskvalitet og konkurrenceevne.
(159)
Portugal understreger også i sit svar, at »projektet i opførelsesfasen vil få betydelig indvirkning på den nationale industrielle struktur ved at fremme skabelsen og udviklingen af det lokale erhvervsliv. Når projektet er fuldt operationelt, vil det tilskynde til udviklingen af nye vedligeholdelsesvirksomheder og således fortsætte konsolideringen af den regionale dynamik«. Derfor vil »Petrogal med dette initiativ medvirke til at skabe balance i konkurrenceevnen i de tilbagestående regioner i forhold til landsgennemsnittet. Endelig vil projektet have positive virkninger for erhvervslivet i Alentejo-regionen og for dens eksponering over for udenlandske markeder«.
(160)
Ved at øge strømmen af råvarer og færdigvarer mellem de to raffinaderier forventes investeringsprojektet endvidere at generere meget positive virkninger for havneinfrastrukturerne i Sines og Leixões (38) i og med, at deres aktivitet og anvendelse og dermed også deres driftsresultater vil blive øget betydeligt.
(161)
Endelig forventer Petrogal ifølge Portugal, at investeringsprojektet vil have en driftsperiode på ikke mindre end 30 år, hvilket viser det lange træk for at virkeliggøre de regionale, nationale og europæiske mål.
(162)
Investeringsprojektet vil også bidrage til at forbedre potentialet for de regionale menneskelige ressourcer. Med henblik på uddannelse af det personale, der er involveret i investeringsprojektet, uanset om det drejer sig om nyansat eller eksisterende personale, vil der blive oprettet erhvervskvalifikations- og uddannelsesstrukturer i samarbejde med Alentejo Litoral Technical College (39) i erhvervscentret i erhvervs- og logistikområdet i Sines (40) (ZILS).
(163)
Med hensyn til forbindelser med FoU-projekter og samarbejde med universiteter oplyser Portugal, at de to raffinaderier udgør regionale udviklingscentre for så vidt angår forskning og uddannelse. Ifølge Portugal forventes investeringsprojektet at få en positiv effekt og kunne tiltrække nye aftaler mellem Petrogal og uddannelsescentrene inden for videnskab og teknik.
(164)
Portugal kommenterer forholdet mellem investeringen og antallet af skabte arbejdspladser, der viser, at dette forhold er helt rimeligt, navnlig i betragtning af, at raffinaderisektoren er meget kapitalintensiv og kræver højtkvalificerede medarbejdere og store investeringer i uddannelse af en kvalificeret medarbejderstab. Kommissionen godkendte en tilsvarende høj støtteandel pr. skabt arbejdsplads i forbindelse med Repsol Polimeros' og Antensas petrokemiske projekter (41).
(165)
Som følge af en anmodning fra Kommissionen om at fremlægge en cost-benefit-analyse og en projektvurdering svarende til den, der kræves for store projekter, som er medfinansieret af strukturfondene (42), fremsendte Portugal et dokument, der primært har til formål at opgøre de samfundsmæssige og økonomiske fordele ved investeringsprojektet. I dokumentet antydes en økonomisk virkning som følge af de positive bidrag, der er resultatet af investeringen, f.eks.: projektets afgiftstilsvar, direkte beskæftigelse (skatter), indirekte beskæftigelse (skatter), sparet arbejdsløshedsunderstøttelse, forbrugsafgifter (moms), sparede CO2-emissioner i transport- og industrisektoren, sparede renter på den portugisiske regerings udlandsgæld, fragt og overliggedage (afgifter), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet.
(166)
De lokale fordele ved investeringsprojektet består i: forbrugsafgifter (moms), ekstra indtægter for havnen i Leixões og støtte til udviklingen af lokalsamfundet (der udgør i alt 49 mio. EUR i nettonutidsværdi), mens de resterende fordele skal betragtes som et nationalt aktiv (der udgør i alt 454 mio. EUR i aktuel nettoværdi), som kommer hele samfundsøkonomien til gode og derfor kun delvist kan kanaliseres videre til de pågældende regioner. Idet det antages, at dette nationale aktiv er proportionelt fordelt mellem de portugisiske regioner efter deres respektive økonomiske vægt, overstiger den samlede regionale fordel (der udgør 195 mio. EUR i nettonutidsværdi) langt omkostningerne ved den støtte, der ydes til investeringsprojektet (som udgør 121 mio. EUR i nettonutidsværdi), eftersom Norte-regionen og Alentejo-regionen tegnede sig for 34,8 % af Portugals nationale BNP i 2007.
5.1.6. Bemærkninger vedrørende nødvendigheden af støtten
(167)
Portugal understregede, at støtten på effektiv og afgørende vis bidrog til Petrogals beslutning om at investere, da den var nødvendig for at sikre rentabiliteten. Den 5. marts 2008 godkendte Galps bestyrelse investeringsprojektet efter at have modtaget en skrivelse om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007. Det første tilsagn om at bestille udstyr går tilbage til den 14. marts 2008, dvs. efter undertegnelsen af støtteaftalerne med den portugisiske regering den 10. marts 2008.
(168)
Uden støtten ville investeringsprojektet ikke være blevet gennemført, da man ikke ville have kunnet godtgøre dets rentabilitet.
(169)
I 2001 forkastede Galps bestyrelse en tidligere plan om opgradering af raffinaderiet i Matosinhos, da projektets forrentning af den investerede kapital (ROCE) lå under Galp Energias vejede gennemsnitlige kapitalomkostninger (WACC) for dets raffinaderisektor.
(170)
I 2005 tog Galps bestyrelse den strategiske mulighed for at gennemføre et projekt vedrørende omstilling af de to raffinaderier op til fornyet overvejelse. Efter at have undersøgt alternative investeringsprojekter internt blev omstillingsprojektet forelagt for bestyrelsen til godkendelse i marts 2008. Den interne rente i forbindelse med den reviderede investering på […] mio. EUR, blev beregnet til [8-10] % uden nogen tilskyndende foranstaltning, dvs. […] procentpoint over Galp Energias WACC for raffineringsaktiviteter (der er fastsat til [7-9] %).
(171)
Den beslutning, som Galps bestyrelse traf i marts 2008, byggede på følgende analyse af følsomheden af investeringsprojektets interne rente (IRR).
Tabel 3
Med støtte
Nettonutidsværdi
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
Uden støtte
Nettonutidsværdi
[1-50] mio. EUR
Intern rente/IRR
[8-10] %
Kilde: GALP
(172)
Ifølge drøftelserne i Galp Energias forretningsudvalg den 10. januar 2008 var selskabets WACC og interne »kritiske rente« (en risikopræmie, der lægges til kapitalomkostningerne (43)) for forsynings-, raffinerings- og logistikområdet på henholdsvis [7-9] % og [10-12] %.
(173)
Portugal oplyste, at både WACC og den interne rente, der var fastsat af Galp Energia, var i overensstemmelse med standardpraksis i raffinaderisektoren, og at anvendelsen af disse økonomiske kriterier almindeligvis accepteres af alle store selskaber i sektoren. Til støtte for disse udtalelser fremsendte Portugal en tabel til Kommissionen, som var udarbejdet af Citigroup, Bloomberg og Broker Research i 2010, og hvori der blev foretaget en sammenligning mellem WACC for de mest betydningsfulde selskaber, der opererer i sektoren.
(174)
Portugal fastholder, at investeringsbeslutningen var og er i overensstemmelse med den praksis og de normale krav til rentabilitet, som støttemodtageren forlanger i forbindelse med alle sine projekter. Ud over WACC-begrebet anvendes den kritiske rente som et yderligere kriterium til vurdering af rentabiliteten. Prognoser over fremtidige cash flows er generelt ikke ufejlbarlige. Der er altid usikkerhed (risiko) forbundet med pengestrømsanalyser; Jo længere ude i fremtiden de ligger, desto større er risikoen for, at analysen er ufuldstændig og behæftet med fejl. Den mest almindelige måde at håndtere usikkerhed på er at lægge en risikopræmie til kapitalomkostningerne (WACC) og anvende denne sats som en minimumsrentabilitetssats for investeringen (kritisk rente). Differencen mellem værdien af den kritiske rente og værdien af WACC er derfor det ekstra udbytte, der forventes, når der træffes beslutning om investeringen, fordi man hermed accepterer den øgede risiko i forbindelse med de beregnede fremtidige pengestrømme. Portugal gjorde gældende, at den kritiske rente har indgået i analysen og beslutningen om Galp Energias investeringsprojekter - siden 2002. Det blev i dette år fastslået, at den kritiske rente, der gælder for projekterne, skulle være WACC forhøjet med et spread på [1-5] procentpoint. I 2006 besluttede Galp Energia at beregne den kritiske rente på en lidt anden måde, idet det i stedet for at lægge [1-5] basispoint til WACC valgte at forhøje WACC med [10-50] % (WACC2006 + kritisk rente = [1,1-1,5] x WACC2006). Dette nye kriterium var resultatet af den interne afvejning af, at i betragtning af de forskellige WACC-niveauer for hver erhvervssektor syntes anvendelsen af en basisprocentsats at være bedre egnet og mere sammenhængende end anvendelsen af en absolut værdi. Som uddybende forklaring fremlagde Portugal forskellige WACC-satser og kritiske renter for Kommissionen, som Galp Energia anvendte mellem 2002 og 2006 for hver erhvervssektor: forsyning og raffinering, markedsføring af olieprodukter, prospektering og produktion, gas og elektricitet.
(175)
Portugal hævdede, at Galps bestyrelse i overensstemmelse med de internationalt anerkendte standarder for projekter af denne type, fordi der fortsat er betydelig variation i denne fase af udviklingen på det ingeniørtekniske område (Front End Engineering Design), ikke anså et projekt af denne størrelsesorden med en forrentning så tæt på WACC for at være levedygtigt, da det let kunne ende med en forrentning på mindre end referenceværdien.
(176)
Når man tager ydelsen af skatteincitamentet i forbindelse med investeringsprojektet i betragtning, ville forrentningen af investeringsprojektet dog være på [9-11] %, hvilket i lyset af investeringsprojektets strategiske karakter blev betragtet som et acceptabelt minimum for påbegyndelsen og godkendelsen af gennemførelsen af forpligtelser med leverandører af udstyr.
(177)
Portugal har fremlagt en liste over alternative investeringsprojekter, som Petrogal kunne have gennemført på det tidspunkt, hvor der blev truffet beslutning om investeringsprojektet. På grund af de begrænsede finansielle ressourcer, der er til rådighed for nye investeringer, konkurrerer flere af Galp Energias forretningsområder med hinanden om disse begrænsede ressourcer, og der er en streng udvælgelsespolitik.
(178)
Såfremt støtteaftalen med den portugisiske stat ikke var blevet undertegnet, og investeringsprojektet ikke havde fundet sted, ville begge raffinaderiers konkurrenceevne dog uundgåeligt være blevet forringet. Hvis investeringsprojektet ikke var blevet gennemført, ville raffinaderiernes kapacitetsudnyttelse ifølge Portugal være blevet skåret ned til [80-90] % som reaktion på en faldende tendens i efterspørgslen efter benzin og fuelolie (idet der ifølge undersøgelser forventes et betydeligt fald i efterspørgslen mellem 2008 og 2020 på mellem [20-30] % og [40-50] %). Raffinaderierne ville kun have opretholdt en meget begrænset raffineringsmargin. Som reaktion på denne situation ville der være blevet gennemført et drastisk omstruktureringsprogram med afskedigelser til følge.
(179)
Da Kommissionen betvivlede, at Galps bestyrelse i dens beslutning havde taget hensyn til ændringerne i erhvervsklimaet, blev Portugal anmodet om at fremlægge en detaljeret analyse af den kontrafaktiske situation uden investeringsprojektet. Med henblik herpå blev Portugal anmodet om at fremlægge investeringsprojektets IRR med udgangspunkt i raffinaderiernes potentielle rentabilitet, såfremt investeringsprojektet ikke havde fundet sted, og under hensyn til de reducerede raffineringsmarginerne.
(180)
Portugals kontrafaktiske scenarie er sammenfattet i tabel 4:
Tabel 4
Forretningsmæssigt grundlag
Ny endelig investeringsværdi
Med støtte
NVP (nettonutidsværdi)
[200-250] mio. EUR
[150-200] mio. EUR
Intern rente/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Uden støtte
NPV (nettonutidsværdi)
[100-150] mio. EUR
[100-150] mio. EUR
Intern rente/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Ifølge Portugal »er den omstændighed, at et projekt kan være meget relevant, ja endog af strategisk betydning, for et selskab, ikke ensbetydende med, at det er det eneste projekt eller et uanfægteligt projekt, hvis IRR ikke stiger til et niveau, så det lever op til de tilladte minimumskrav« (sådan som det var tilfældet i 2001).
5.2. Bemærkninger fra Portugal til bemærkninger fra tredjeparter
(182)
Portugal understreger den store deltagelse fra forskellige enheder (kommuner, sammenslutninger og sektor- og brancheorganisationer) og opregner alle bemærkninger til støtte for værdien af investeringsprojektet i henseende til regionaludvikling og energieffektivitet.
5.2.1. Bemærkninger til bemærkningerne fra konkurrent nr. 1 og 2.
(183)
Portugal supplerer sit indlæg af 21. januar 2010 med at forklare, at markedet for vakuumråmaterialer er meget volatilt og ikke sikrer den krævede stabile forsyning med vakuumgasolie, der er nødvendig for at føde et hydrokrakningsanlæg af den størrelse, som anlægget i Sines har. Portugal bekræfter, at fremstillingen af restprodukter fra hydrokrakning er så godt som ubetydelig, da hydrokrakningsanlægget vil anvende isokrakningsteknologi.
(184)
Portugal gentager, at investeringsprojektet vil fremme regionaludviklingen i ugunstigt stillede regioner (skabelse og bevarelse af arbejdspladser, uddannelse af arbejdstagere, stordriftsfordele, teknologioverførsler, afsmittende virkninger osv.), selv om det gennemføres i allerede eksisterende raffinaderier, og dette punkt bekræftes i alle positive bemærkninger, som er modtaget. Portugal understreger også investeringsprojektets strategiske betydning og miljømæssige værdi for at imødegå bemærkningerne om, at beskæftigelsen er den eneste regionale fordel.
(185)
Med hensyn til den tabel, som tredjeparten, konkurrent nr. 1, har udarbejdet, og hvori der foretages en sammenligning med »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« i andre regionale ad hoc-projekter (jf. betragtning 89), påpegede Portugal, at den ikke omfatter andre projekter i raffinaderisektoren eller andre kapitalintensive industrisektorer. Derfor må investeringsprojektet ikke sammenlignes med de projekter, der vises i tabellen, men bør sammenlignes med støtten til store investeringsprojekter i samme økonomiske sektor (jf. Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 898/06 - Repsol Polimeros, og Kommissionens beslutning af 10. juli 2007 om statsstøtte i sag N 899/06 - Artensa (Artenius) - Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos, SA, hvor »andelen af støtte pr. skabt arbejdsplads« ville være af en tilsvarende størrelsesorden som for Petrogals projekt).
(186)
På samme måde gælder, at hvis forholdet mellem »indirekte arbejdspladser og direkte arbejdspladser« sammenlignes med tilsvarende projekter (som f.eks. de projekter, der er nævnt i betragtning 185), opnås tilsvarende tal.
(187)
Portugal gentager, at Galps bestyrelse godkendte investeringsprojektet - i marts 2008 - efter - i januar 2007 - at have modtaget en skriftlig bekræftelse fra de portugisiske myndigheder på, at investeringsprojektet var støtteberettiget. Derfor blev støtten ydet, inden arbejdet blev påbegyndt, på visse betingelser (navnlig Kommissionens godkendelse var nødvendig). Den første faste ordre blev afgivet i marts 2008, efter at støtteaftalerne var blevet undertegnet af Petrogal.
(188)
Portugal afviser tredjeparters bemærkninger om, at Petrogal allerede havde besluttet at iværksætte investeringsprojektet i 2006.
(189)
Portugal indrømmer, at der blev foretaget gennemførlighedsundersøgelser, inden den endelige beslutning blev truffet. Selv om sådanne oplysninger er absolut nødvendige for, at Galps bestyrelse kan træffe en beslutning, betyder det ikke, at Galps bestyrelse allerede havde truffet beslutningen.
(190)
Portugal fastholder, at investeringsprojektet ikke ville være blevet gennemført uden støtte.
(191)
Portugal forklarer, at investeringsprojektet havde en tilstrækkelig IRR sammenlignet med risikoens omfang og andre attraktive projekter ([…]), som er afgørende for Galp Energias udvikling. Konklusionen er, at investeringsprojektet ikke ville være blevet iværksat uden støtte.
(192)
Portugal konkluderer af de bemærkninger, der er modtaget fra tredjeparter, at det relevante geografiske marked ikke er det portugisiske marked, men som minimum det iberiske marked.
(193)
Portugal anfører, at Petrogals markedsandel for diesel (salg ab raffinaderi samt engros- og detailsalg) aldrig vil overstige 25 %, hvis det relevante geografiske marked som minimum er Den Iberiske Halvø.
(194)
Portugal hævder, at investeringsprojektet under ingen omstændigheder vil påvirke engros- og detailmarkederne for diesel, da prisen ab raffinaderi fastsættes på markedsvilkår. Petrogal agerer som prisfølger. Såfremt dette ikke var tilfældet, ville Petrogals kunder sandsynligvis gå over til import, da der ifølge Portugal ikke er nogen hindringer (tekniske, toldmæssige, logistiske (44) osv.) for import af diesel fra andre medlemsstater. De portugisiske importkrav er i overensstemmelse med EU-kravene.
(195)
Portugal fremlagde tal for de aggregerede data vedrørende importen af diesel (ad søvejen eller ad landevejen) til Portugal.
Tabel 5
Import og eksport af diesel
År
2006
2007
2008
2009
IMPORT
I alt (kiloton)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
EKSPORT
I alt (kiloton)
314
192
164
95
Petrogal
[…]
[…]
[…]
[…]
Andre
[…]
[…]
[…]
[…]
Kilde: DGEG (kursiv) og data fra Petrogal
(196)
Endvidere har Portugal tilstrækkelig lagerkapacitet: Portugal fremlagde data, der viser, at de forskellige aktører har truffet forskellige strategiske valg (investering i lagerkapacitet eller leje af faciliteter), og at begge alternativer er mulige og rentable. De vigtigste aktører har ikke øget deres lagerkapacitet til trods for de muligheder, der opstod på markedet, hvilket tyder på, at deres lagerressourcer er tilstrækkelige til at understøtte deres markedsføringsaktiviteter. Portugal oplyser, at der har været en konstant vækst i den samlede import af diesel samt et lille fald i eksporten. Dette skyldes den fortsatte vækst i markedet og det voksende underskud i den lokale produktionskapacitet. Tallene for 2009 afspejler dog følgerne af et uheld på raffinaderiet i Sines, der i en periode på flere uger begrænsede driften af raffinaderiet og produktionen. Aktørerne måtte øge deres import i dette år, hvilket viser, at der findes alternative forsyningsmuligheder.
(197)
Importen af diesel til Portugal i 2009 udgjorde 27,2 % af det samlede dieselforbrug i dette år. I de foregående år udgjorde den gennemsnitlige import af diesel i forhold til det årlige forbrug af diesel i Portugal (ca. 5,4 mio. ton) 14 %.
(198)
Derfor betragter Portugal det portugisiske dieselmarked som et åbent og konkurrencepræget marked, hvor handelen lettes, og hvor priserne er baseret på prisen for råolie og på raffineringsomkostningerne og er begrænset af den alternative mulighed, der består i at importere til Platts-priser.
(199)
Med hensyn til svær naphtha finder Portugal, at markedet som minimum omfatter EØS, da naphtha er et produkt, som handles internationalt.
6. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
6.1. Eksistensen af statsstøtte
(200)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, bortset fra de i traktaten hjemlede undtagelser.
(201)
Portugals støtte til Petrogal vil få form af en skattelettelse. Støtten kan således anses for at være ydet af medlemsstaten og ved hjælp af statsmidler i medfør af artikel traktatens 107, stk. 1.
(202)
Støtten ydes til en enkelt virksomhed, Petrogal, og er derfor selektiv.
(203)
Støtten ydes til en investering, der resulterer i øget produktion af diesel og svær naphtha. Da disse produkter er genstand for handel mellem medlemsstaterne, er det sandsynligt, at foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Den støtte, der ydes til Petrogal, vil fritage selskabet for omkostninger, som det normalt selv skulle afholde. Petrogal vil derfor få en økonomisk fordel i forhold til sine konkurrenter. Ved på denne måde at begunstige Petrogal og dets produktion fordrejer støtten konkurrencen eller truer med at fordreje den.
(204)
Kommissionen finder derfor, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1.
(205)
Efter at have fastslået, at støtten udgør statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 1, skal det overvejes, om foranstaltningen er forenelig med det indre marked.
6.2. Støtteforanstaltningens lovlighed
(206)
Ved at anmelde støtten, inden den blev iværksat, overholdt Portugal den anmeldelsesforpligtelse, der følger af traktatens artikel 108, stk. 3.
6.3. Retsgrundlag for bedømmelsen
(207)
Da formålet med støtten er at fremme regionaludvikling, er grundlaget for vurderingen af støttens forenelighed med det indre marked retningslinjerne og navnlig bestemmelserne i afsnit 4.3 i retningslinjerne vedrørende store investeringsprojekter og kriterierne til brug ved tilbundsgående undersøgelser af regionalstøtte til større investeringsprojekter, der er fastsat i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser, medmindre konklusionen på den formelle undersøgelse er, at tærsklerne i punkt 68a) (»markedsandelstest«) og punkt 68b) (»test af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater«) i retningslinjerne ikke er overskredet.
(208)
Kommissionen skal gennemføre sin vurdering i tre etaper:
-
For det første skal den vurdere overensstemmelsen med retningslinjernes almindelige bestemmelser.
-
For det andet skal den kontrollere, om markedsandelstesten og testen af kapacitetsforøgelsen og markedets resultater i henhold til punkt 68a) og b) (i det følgende benævnt »testen efter punkt 68a) og b«)) er endegyldigt overholdt.
-
For det tredje kan den, afhængigt af resultatet af vurderingen i anden etape, gå videre til en tilbundsgående undersøgelse.
6.4. Overensstemmelse med de almindelige bestemmelser i punkt 68 i retningslinjerne - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(209)
Kommissionen har undersøgt, om støtten er ydet i overensstemmelse med retningslinjernes almindelige bestemmelser. Denne vurdering har ført til følgende bemærkninger:
(210)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet udgør en initialinvestering eller kunne betragtes som en erstatningsinvestering.
(211)
Kommissionen tog hensyn til Portugals bemærkninger i betragtning 130 og 131 om, at investeringerne fører til en udvidelse af en eksisterende virksomhed eller en fundamental ændring af en eksisterende virksomheds samlede produktionsproces, og at investeringen derfor kan betragtes som en initialinvestering i henhold til punkt 34 i retningslinjerne.
(212)
Den nye vakuumdestillationsenhed og visbreaker-enheden i Matosinhos samt den nye hydrokrakningsenhed i Sines vil således fungere samtidigt med de oprindelige allerede eksisterende raffineringsenheder; derfor udgør investeringsprojektet ikke en erstatning for, men en udvidelse af produktionssystemet. Investeringsprojektet vil endvidere omdanne raffinaderierne ved at udstyre dem med nye teknologiske infrastrukturer til omdannelse af sværere fraktioner af råolie til benzin og diesel.
(213)
Konkurrent nr. 1 har ingen indvendinger mod investeringens karakter af initialinvestering, men finder, at investeringen blot er en udvidelse af en eksisterende virksomhed.
(214)
Følgelig finder Kommissionen, at investeringsprojektet udgør en initialinvestering som omhandlet i punkt 34 i retningslinjerne, og dermed er tvivlen om investeringsprojektets karakter af initialinvestering fjernet.
(215)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren tvivlede Kommissionen på, at de formelle krav om tilskyndende virkning, der gælder for ad hoc-støtte, jf. punkt 38 i retningslinjerne, var opfyldt. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt Portugals skriftlige bekræftelse af, at investeringsprojektet, med forbehold af en deltaljeret undersøgelse, opfyldte de betingelser om støtteberettigelse, som er fastsat i ordningen (45), kunne erstatte den krævede hensigtsskrivelse.
(216)
Punkt 38 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det er vigtigt at sikre, at regionalstøtte får en tilskyndende virkning, så der gennemføres investeringer, der ellers ikke ville være gennemført i de støtteberettigede områder. Der kan derfor kun ydes støtte i henhold til støtteordninger, hvis støttemodtageren har indgivet en støtteansøgning, og den myndighed, der er ansvarlig for forvaltningen af ordningen, derefter skriftligt har bekræftet, at projektet, med forbehold af en detaljeret undersøgelse, principielt opfylder betingelserne i den pågældende ordning, inden arbejdet med projektet påbegyndes. (…). I forbindelse med ad hoc-støtte skal den kompetente myndighed have udstedt en hensigtsskrivelse, der er betinget af Kommissionens godkendelse af foranstaltningen, om at yde støtte, inden arbejdet med projektet påbegyndes. Hvis arbejdet påbegyndes, inden betingelserne i dette afsnit er opfyldt, vil projektet som helhed miste sin støtteberettigelse.«
(217)
»Påbegyndelsen af arbejdet« er defineret i fodnote 40 i retningslinjerne enten som påbegyndelsen af bygge- og anlægsarbejdet eller det første bindende tilsagn om bestilling af udstyr.
(218)
Kommissionen tog følgende faktuelle oplysninger fra Portugal i betragtning:
-
Petrogal ansøgte om støtten den 22. januar 2007
-
Portugal bekræftede den 23. januar 2007, at støtteprojektet i princippet var støtteberettiget
-
Støtten blev godkendt af det portugisiske ministerråd den 6. marts 2008, men støtten er betinget af Kommissionens godkendelse, og Petrogal vil ikke få tildelt støtten før i 2011 (når undersøgelsen er afsluttet)
-
Petrogals bestyrelse gav tilladelse til afgivelse af bestilling på udstyr den 8. marts 2008
-
Den første bindende bestilling blev afgivet den 14. marts 2008. Bygge- og anlægsarbejdet i relation til investeringen blev effektivt påbegyndt i november 2008 i Sines og i januar 2009 i Matosinhos.
(219)
Kommissionen er af den opfattelse, at de støtteaftaler, der blev undertegnet den 10. marts 2008 mellem Portugal og Petrogal, og offentliggørelsen i den portugisiske statstidende (46) af ministerrådets beslutninger, som blev vedtaget den 6. marts 2008, mindst svarer til en hensigtsskrivelse og skal betragtes som et stærkere bevis på den formelle tilskyndende virkning end den hensigtsskrivelse, som kræves i punkt 38 i retningslinjerne. Disse støtteaftaler blev undertegnet, inden arbejdet med investeringsprojektet blev påbegyndt.
(220)
Derfor finder Kommissionen, at tvivlen om den formelle tilskyndende virkning er fjernet.
(221)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om investeringens bidrag til regionaludviklingen. I den forbindelse gav Kommissionen også udtryk for tvivl om nødvendigheden af støtten og understregede, at »unødvendig støtte sandsynligvis ikke vil bidrage til regionaludviklingen og kunne føre til uacceptabel konkurrencefordrejning« (47).
(222)
Konkurrent nr. 1 og 2 oplyste, at Petrogal ville have påbegyndt investeringsprojektet selv uden støtte. Efter deres opfattelse er investeringsprojektet en produktiv investering, hvis økonomiske incitament er ubalancen mellem udbud og efterspørgsel og muligheden for at få adgang til sværere og billigere råolie. Alle aktører i Europa foretager tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte.
(223)
Derfor skal det vurderes, om støtten er nødvendig for at skabe en reel tilskyndelse til at foretage en investering, som ellers ikke ville finde sted i disse to støtteberettigede regioner, eller om investeringsprojektet under alle omstændigheder ville være blevet gennemført. I denne forbindelse skal Kommissionen fastslå, om støtten ændrede Petrogals adfærd, sådan at det ville have foretaget yderligere investeringer i de pågældende regioner.
(224)
Den strategiske beslutning om at investere blev tilsyneladende truffet i 2006. Dette fremgår af et dokument, som Galp Energia offentliggjorde i oktober 2006 (48). Som anført i Galp Energias årsrapport for 2006 traf bestyrelsen den overordnede beslutning om investeringsprojektet den 23. januar 2007 (49) og den 5. marts 2008 (dvs. efter at have modtaget skrivelsen om støtteberettigelse fra de nationale myndigheder dateret den 23. januar 2007). Bestyrelsen traf den operationelle beslutning om at bestille det første udstyr i tilknytning til investeringsprojektet den 14. marts 2008.
(225)
Portugal gjorde gældende, at Petrogal ikke havde foretaget investeringen før i 2008 på grund af dens utilstrækkelige finansielle rentabilitet, og at Galps bestyrelse først traf endelig beslutning om at gå i gang med at bestille udstyr og påbegynde byggearbejdet, efter at den portugisiske regering havde vedtaget den relevante ministerrådsbeslutning.
(226)
Portugal hævder, at adgangen til statsstøtte var afgørende for Petrogals beslutning om at investere. Uden støtten ville investeringsprojektet være blevet opgivet. Petrogal ville have gennemført en alternativ omstruktureringsplan for at tilpasse sine raffineringsaktiviteter til de ændrede markedsvilkår og vilkårene for forsyning med råolie. Endvidere ville de disponible finansielle ressourcer være blevet anvendt til at investere i alternative projekter uden for raffineringsaktiviteterne.
(227)
Portugal fremlagde dokumenter tilhørende Petrogal, som indeholdt en analyse af investeringsprojektets forventede IRR, kapitalomkostningerne (WACC) samt en liste over mulige alternative investeringer, som Galp Energia kunne have foretaget med den kapital, der var til rådighed.
(228)
Kommissionen finder, at de dokumenter, der blev forelagt for Galps bestyrelse den 23. januar 2007 og 5. marts 2008, var afgørende for vurderingen af nødvendigheden af støtten, da bestyrelsens beslutning byggede på disse dokumenter.
(229)
Ifølge Portugal viste de beregninger, der blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008, en IRR for investeringsprojektet på [8-10] % uden støtte. Denne IRR ligger et godt stykke over Petrogals WACC på [7-9] %.
(230)
Portugal forklarede imidlertid, at beslutningerne i Galps bestyrelse var baseret på en fremgangsmåde med en kritisk rente, som blev indført allerede i 2002. Den kritiske rente eller den acceptable minimumsforrentning (MARR) er den minimumsforrentning af et projekt, som en beslutningstager er rede til at acceptere inden påbegyndelsen af et projekt på grund af dets risiko og offeromkostningerne ved at give afkald på andre projekter. Andre udtryk for »kritisk rente« er »grænserente« eller »benchmarkrente«.
(231)
Fra 2006 var den interne kritiske rente for raffineringsaktiviteterne fastsat til [110-150] % af WACC, dvs. [10-12] %. Normalt ville der ikke blive truffet nogen investeringsbeslutning, hvis den beregnede IRR ikke oversteg denne tærskel. I dette tilfælde øger støtten IRR med [1-3] procentpoint fra [8-10] % til [9-11] %, sådan som det fremgår af tabel 3 i betragtning (171) for de beregninger, der blev forelagt for bestyrelsen i 2008. Selv om den støttetilpassede IRR fortsat ligger betydeligt under den interne kritiske rente, anså Galps bestyrelse den ekstra sikkerhedsmargin, der blev skabt med støtten, for at være tilstrækkelig til endeligt at godkende investeringsprojektet.
(232)
Den kritiske rente er et instrument, som selskaber anvender i afgørende situationer, der indebærer stor risiko, og kan derfor variere afhængigt af den risiko, der er forbundet med projektet. Den kritiske rente kan også være påvirket af den valuta, hvori den beregnes: I valutaområder med høj inflation er den kritiske rente højere end i områder med stabile priser.
(233)
Hidtil er begrebet »kritisk rente« ikke blevet anvendt i afgørelser om statsstøtte på regionalstøtteområdet, når der skulle træffes afgørelse om nødvendigheden af støtten og dens tilskyndende virkning. Begrebet »kritisk rente« er heller ikke nævnt i meddelelsen om tilbundsgående undersøgelser. Begrebet »kritisk rente« er dog allerede blevet anvendt i et begrænset antal afgørelser om statsstøtte (f.eks. Kommissionens afgørelse af 23. februar 2011 om statsstøtte i sag N 2004/2010 - Sverige - FoU-støtte til Volvo Aero i forbindelse med Trent XWB ICC, endnu ikke offentliggjort i EUT), som primært er vedtaget i medfør af Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til forskning og udvikling og innovation (50), for projekter, som indebærer en stor risiko.
(234)
Portugal understreger, at investeringsprojektet er kendetegnet ved mange risici, som begrunder anvendelsen af fremgangsmåden med kritisk rente. Investeringsprojektet er den største produktive investering, der nogensinde er foretaget i Portugal. Gennemførelsen af investeringsprojektet vil tage adskillige år. Det er yderst vanskeligt at anslå omkostningerne ved investeringsprojektet: Portugal fremlagde således tal, der viste, at de oprindelige omkostningsoverslag i virkeligheden var overskredet i meget alvorlig grad. Da investeringsprojektet er meget langsigtet, er det yderst vanskeligt at forudsige raffineringsmarginerne, navnlig i situationer, hvor traditionelle biler med forbrændingsmotorer på lang sigt kan blive erstattet af elektriske og andre biler.
(235)
Ifølge en empirisk undersøgelse (51) fra 2006, der analyserede mere end 100 selvindberettede kritiske renter (primært for nordamerikanske selskaber), var den gennemsnitlige kritiske rente på 14,1 % og den absolutte forskel mellem WACC og den kritiske rente på 5 procentpoint, dvs. ca. 155 % af WACC. Når disse oplysninger tages i betragtning, synes den kritiske rente, som Petrogal og Galp Energia anvender på raffinaderisektoren, ikke umiddelbart at være for høj.
(236)
I betragtning af disse forhold og navnlig under hensyn til sektorens og sagens særlige karakteristika (især omfanget af de involverede risici som følge af investeringsprojektets størrelsesorden og dets langsigtede driftsperiode) finder Kommissionen, at den kritiske rente kan tages i betragtning, når det skal afgøres, hvorvidt støtten var nødvendig som et incitament til at foretage investeringsprojektet eller ej.
(237)
Konkurrent nr. 1 og 2 bekræftede, at der ikke findes nogen benchmark for raffineringsaktiviteter på sektorniveau. Konkurrent nr. 1 oplyste dog. at man ville betragte en benchmark (nemlig en forrentning) på 10 % som tilstrækkelig til at udføre investeringsprojektet. Kommissionen bemærker, at denne benchmarkforrentning på 10 % ligger meget tæt op ad den støttetilpassede IRR på [9-10] %, som blev forelagt for Galps bestyrelse i 2008. Kommissionen finder derfor, at støtten ikke overstiger det beløb, som en konkurrent ville anse for nødvendigt for at opnå en acceptabel IRR.
(238)
Det ser således ud til, at støtteforanstaltningen bringer den beregnede IRR tættere på Petrogals kriserente og på den benchmarkforretning, som konkurrent nr. 1 har angivet. Efter støtten overstiger IRR hverken Petrogals kriserente eller konkurrentens benchmarkforrentning, hvilket tyder på, at støtten ikke var for høj. Den omstændighed, at investeringsbeslutningen blev truffet i 2008 i en situation, hvor den støttetilpassede IRR fortsat lå betydeligt under den anførte kriserente, er ikke i sig selv tilstrækkelig til at anfægte betydningen af kriserenten. Det fremgår klart af tidligere udtalelser fra Galps bestyrelse, at den var klar over investeringsprojektets strategiske betydning med hensyn til at standse de faldende raffineringsmarginer. Selv om kriserenten ikke var nået fuldt ud, synes dette strategiske element at have været tilstrækkeligt til at begrunde en begrænset afvigelse fra kriserenten.
(239)
Som følge heraf finder Kommissionen, at støtten var nødvendig som et investeringsincitament og ikke oversteg det beløb, der var nødvendigt for dette formål. Det er i denne forbindelse ikke helt korrekt at sige, at alle aktører i Europa har foretaget tilsvarende investeringer i deres raffinaderier uden statsstøtte. Kommissionen har f.eks. analyseret andre støtteforanstaltninger med henblik på tilsvarende investeringer. Dette var navnlig tilfældet i Kommissionens beslutning N 283/2004 (52) vedrørende en hydrokrakningsenhed til fremstilling af destillater.
(240)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen under henvisning til punkt 10 i retningslinjerne udtryk for tvivl om, hvorvidt støtten og investeringsprojektet bidrog til regionaludviklingen, idet den fremhævede det begrænsede antal arbejdspladser (150), der blev skabt, sammenholdt med støttebeløbet (160 mio. EUR), og hvorvidt det forventede bidrag til regionaludviklingen reelt opvejede de sektorspecifikke virkninger af støtten.
(241)
Kommissionen bemærker, at støttebeløbet pr. skabt job, sådan som det også blev fremhævet af konkurrent nr. 1, da også væsentligt oversteg støtteniveauet pr. arbejdsplads i tidligere sager om ad hoc-støtte af nyere dato (se betragtning 89). I flere negative beslutninger (53) blev det konkluderet, at bidraget til regionaludviklingen var utilstrækkeligt i betragtning af antallet af skabte arbejdspladser.
(242)
Portugal indrømmer, at dette støttebeløb pr. direkte skabt arbejdsplads er meget stort, men dette forklares ved investeringsprojektets kapitalintensive karakter, som er karakteristisk for investeringer i sektoren: Kommissionen har tidligere godkendt individuelt anmeldelsespligtige ansøgninger om støtteordninger til denne sektor med et endnu højere støttebeløb pr. skabt arbejdsplads (54). Portugal finder, at også andre faktorer end støtteandelen pr. skabt direkte arbejdsplads bør tages i betragtning, såsom betydningen af skabelsen af indirekte og midlertidige arbejdspladser og andre aspekter i tilknytning hertil.
(243)
Kommissionen har i tidligere beslutninger altid taget hensyn til skabelsen af direkte arbejdspladser. Endvidere blev den indirekte jobskabelse taget i betragtning i en række beslutninger (55).
(244)
Portugal hævdede oprindeligt, at hver direkte skabt (eller tabt) arbejdsplads også ville føre til tre indirekte arbejdspladser. Forholdet 3:1 blev begrundet med henvisning til andre portugisiske sager i samme branche (56), for hvilke Kommissionen havde accepteret tilsvarende eller højere tal. Muligheden for skabelse af indirekte arbejdspladser er resultatet af vedligeholdelsesaktiviteter, der sandsynligvis er den markedsniche, som vil få størst gavn af projektet. Det skyldes raffinaderiernes øgede teknologiske kompleksitet, der vil føre til outsourcing af ydelser, som kræver stadig mere specialiserede medarbejdere og teknikere.
(245)
Til støtte for sit argument henviste Portugal til et nyligt arbejdsdokument fra Kommissionen vedrørende den petrokemiske sektor (57), hvoraf det fremgår, at mens sektoren kun beskæftiger 100 000 mennesker i EU direkte, kan det antages, at helt op til 400 000-600 000 arbejdspladser afhænger direkte af EU's raffineringsindustri. I fodnote 41 i samme dokument nævnes yderligere 600 000 arbejdspladser inden for logistik og markedsføring. Disse oplysninger kunne begrunde et højere tal end 3:1, nemlig mellem 4:1 og 6:1, og, når jobskabelsen på logistik- og markedsføringsområdet tages i betragtning, endog 12:1.
(246)
Portugal oplyste også, at i et kontrafaktisk scenarie med »ingen støtte og intet projekt«, ville Petrogal have omstruktureret sine raffinaderier og reduceret sin medarbejderstab med et tab af 160 direkte arbejdspladser. Derfor bør Kommissionen i sin vurdering af støttens bidrag til regionaludviklingen tage i betragtning, at der vil blive skabt eller bevaret 310 direkte arbejdspladser (58), og at der som følge af investeringsprojektet i sidste ende vil blive skabt ca. 930 (59) -3 720 indirekte arbejdspladser, hvilket ville opveje det store støttebeløb pr. direkte job.
(247)
Portugal understregede endvidere, at investeringsprojektet udgør den største enkeltinvestering, der nogensinde er foretaget i Portugal, og at det vil skabe 3 000 midlertidige arbejdspladser i de pågældende regioner i opførelsesfasen.
(248)
Endvidere henviste Kommissionen i tidligere beslutninger (60) om godkendelse af regional ad hoc-støtte til betydningen af følgende faktorer:
-
forøgelse af medarbejdernes indkomst (skabelse af bedre betalte direkte og indirekte job)
-
regionens sociale velfærd (gennem bedre miljø og levevilkår, sponsorering af lokale begivenheder)
-
forbedring af potentialet for de menneskelige ressourcer (gennem uddannelse og ph.d.-programmer)
-
bidraget til FoU, teknologi og overførsel af knowhow (som følge af investering i opgradering)
-
øget aktivitet for underleverandører på de relevante områder
-
bedre udnyttelse af de eksisterende havnefaciliteter.
Disse faktorer er så afgjort positive elementer, som kan indgå i vurderingen af støttens og investeringsprojektets bidrag til regionaludviklingen i Portugal.
(249)
I bemærkningerne fra Portugal og flere interesserede parter henvises der således til andre vigtige bidrag til regionaludviklingen i form af sociale og miljømæssige virkninger, øget uddannelse og samarbejdsaftaler med højere læreanstalter.
(250)
Portugal gjorde også opmærksom på udviklingen af forsyningskæden og den virkning, som opførelsen af de nye enheder har på den nationale industrielle struktur, bl.a. bygge- og anlægsarbejde samt montagevirksomhed inden for maskinindustri. Dette er ganske vist en positiv virkning, men den er enten kun midlertidig eller af generel karakter (se betragtning 154).
(251)
Kommissionen tager hensyn til de ikke-midlertidige positive afsmittende virkninger af investeringsprojektet i de pågældende regioner, som Portugal har redegjort for. Navnlig raffinaderiernes forventede lange levetid (de forventes at være i drift i mindst 30 år), den positive virkning for underleverandørerne, det betydelige uddannelsesudbud og antallet af samarbejdsaftaler med skoler og universiteter giver et fingerpeg om raffinaderiernes betydning i de pågældende regioner. Selv om en stor del af disse positive afsmittende virkninger allerede er en realitet som følge af raffinaderiernes lange eksistens, er der enighed om, at investeringerne med sikkerhed vil styrke den rolle, som Petrogals tilstedeværelse i såvel Sines som i Porto-området spiller.
(252)
Portugal fremlagde også en cost-benefit-analyse af støtteprojektet. En cost-benefit-analyse skal gå videre end investorens analyse af projektets levedygtighed og tage hensyn til alle de (ikke medtagne) samfundsmæssige omkostninger og fordele ved projektet. I den forbindelse opgør en cost-benefit-analyse de forventede fordele, herunder skatteindtægterne fra direkte og indirekte beskæftigelse, de sparede udgifter til arbejdsløshedsunderstøttelse (ved at sikre arbejdspladser), indtægter i form af forbrugsafgifter, de ekstra indtægter for havnen i Leixões, direkte støtte til lokalsamfundene osv.
(253)
Konklusionen på cost-benefit-analysen er, at støtten er særdeles gavnlig for Portugal. Cost-benefit-analysens geografiske anvendelsesområde omfatter naturligvis mere end Norte-regionen og Alentejo-regionen, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Selv om de nationale fordele overføres proportionelt til de berørte regioner i forhold til deres respektive økonomiske vægt, vil Norte-regionen og Alentejo-regionen dog modtage 34,8 % af denne nationale fordel.
(254)
Portugal påpegede også, at støtten og den heraf følgende investering havde gavnlige virkninger på andre politikområder end regionaludvikling. Portugal fremhævede den strategiske betydning af investeringsprojektet på nationalt plan og betydningen for den europæiske energiforsyningssikkerhed. Disse gavnlige virkninger omfatter den mindskede afhængighed af import, en reaktion på den stigende efterspørgsel efter diesel, forbedringen af energieffektiviteten i begge raffinaderier og den positive virkning på miljøet. Disse argumenter kan ikke tages i betragtning ved vurderingen af støttens bidrag til regionaludviklingen.
(255)
Selv om støttebeløbet pr. direkte skabt arbejdsplads umiddelbart ser ud til at være uforholdsmæssigt stort, peger de positive indirekte virkninger (indirekte arbejdspladser, afsmittende virkninger, skabelse af højindkomstjob, styrkelse af de menneskelige ressourcer, forbedring af den sociale velfærd) i retning af et regionalt bidrag til Alentejo og Norte, der ikke kan betragtes som ubetydeligt. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om støttens bidrag til regionaludviklingen for at være fjernet.
(256)
Endvidere viser de efterfølgende afsnit om anvendelsen af punkt 68a) og b), at de negative sektorspecifikke virkninger af støtten er begrænsede, da de markeder, der er berørt af investeringsprojektet, ikke præsterer mindre resultater end forventet, dvs. at de ikke er i absolut eller relativ tilbagegang. Derudover har Petrogal ikke en stor markedsandel på det relevante marked for salg ab raffinaderi, som kunne blive misbrugt ved konkurrencebegrænsende adfærd. Erstatningen af importen af svær naphtha til aromatindustrien har begrænsede virkningerne for EØS-leverandørerne. Kommissionen anser derfor sin oprindelige tvivl om, at støttens negative sektorspecifikke virkninger blev opvejet af dens forventede bidrag til regionaludviklingen, for at være fjernet.
(257)
I overensstemmelse med punkt 9 i retningslinjerne er Petrogal ikke en kriseramt virksomhed i henhold til Kommissionens meddelelse om Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (61).
(258)
I overensstemmelse med punkt 39 i retningslinjerne overstiger Petrogals egetbidrag til de støtteberettigede udgifter 25 % (se betragtning 36 ovenfor).
(259)
I overensstemmelse med punkt 50 i retningslinjerne beregnes de støtteberettigede udgifter ved investeringsprojektet på grundlag af de støtteberettigede investeringsomkostninger (se betragtning 35 ovenfor).
(260)
I overensstemmelse med punkt 71-75 i retningslinjerne er regler for kumulering af støtte overholdt (se betragtning 43 ovenfor).
(261)
I overensstemmelse med punkt 40 i retningslinjerne ydes støtten på betingelse af, at Petrogal opretholder investeringsprojektet i de pågældende regioner i en periode på mindst fem år efter dets afslutning.
(262)
Derfor finder Kommissionen, at støtten er i overensstemmelse med de generelle bestemmelser i retningslinjerne.
6.5. Overensstemmelse med kriterierne for store investeringsprojekter - undersøgelse af de tvivlsspørgsmål, der er rejst i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren
(263)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt investeringsprojektet kan betragtes som et enkelt investeringsprojekt i henhold til punkt 60 i retningslinjerne til trods for, at raffinaderierne ikke ligger i umiddelbar geografisk nærhed af hinanden.
(264)
Selv om der ikke er nogen geografisk nærhed mellem de to raffinaderier, finder Portugal, at der er stærke økonomiske, funktionelle og strategiske forbindelser mellem dem. Uden investeringen i vakuumdestillationsenheden i Matosinhos ville den hertil knyttede investering i hydrokrakningsanlægget i Sines ikke være mulig på grund af risikoen for hyppige mangler på markedet for vakuumgasolie (råmateriale til hydrokrakningsanlægget). Portugal finder derfor, at de stærke funktionelle forbindelser gør raffinaderierne økonomisk udelelige.
(265)
Konkurrent nr. 1 bestrider denne strategi, da investeringsprojektets anlægsaktiver efter dens opfattelse er økonomisk delelige.
(266)
Det fremgår af en af de bemærkninger fra tredjeparter, der blev modtaget som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha er afgørende for, at La Seda-koncernen i Sines vil gennemføre en investering. Kommissionen har undersøgt, om La Sedas investering kunne udgøre et enkelt investeringsprojekt sammen med investeringen i Matosinhos. Portugal har bekræftet, at forøgelsen af produktionen af svær naphtha udelukkende vil blive anvendt af Petrogal internt, og at der ikke vil blive solgt svær naphtha til tredjeparter. Derfor konkluderer Kommissionen, at investeringsprojektet ikke udgør et enkelt investeringsprojekt sammen med La Sedas investeringsprojekt.
(267)
Punkt 60 i retningslinjerne omhandler investeringsprojekter, der er kunstigt opdelt i delprojekter for at undgå den gradueringsmekanisme, hvorved den maksimale støtteintensitet, der kan anvendes på investeringsprojekter over 50 mio. EUR, reduceres. I denne konkrete sag har Kommissionen kontrolleret, at den støtteintensitet, der er lagt til grund (12,43 % af nettonutidsværdien), ikke overstiger den maksimale støtteintensitet, der skulle have været lagt til grund, såfremt investeringsprojektet blev betragtet som et enkelt investeringsprojekt (14,28 % af nettonutidsværdien), og dermed er lavere end den maksimale støtteintensitet, som hvert af de to projekter kunne have nydt gavn af hver for sig. Derfor er den maksimale støtteintensitet blevet overholdt, selv hvis der var tale om et enkelt investeringsprojekt, og Kommissionen konkluderer, at det ikke er nødvendigt at afgøre, om de to projekter i Sines og Matosinhos udgør et enkelt investeringsprojekt eller ej til trods for deres geografiske afstand, eftersom spørgsmålet ikke foregriber vurderingen af støttens forenelighed i henhold til retningslinjerne.
(268)
Beregningen af støtteintensiteten i henhold til punkt 67 i retningslinjerne afhænger af, om investeringsprojektet betragtes som et enkelt investeringsprojekt eller snarere som to særskilte investeringsprojekter. I sidstnævnte tilfælde ville der ved beregningen af støtteintensiteten, såfremt investeringerne i de to lokaliteter betragtes hver for sig, blive taget hensyn til to forskellige standardregionalstøttelofter, nemlig ét for Sines (40 %) og ét for Matosinhos (30 %).
(269)
Som Portugal har oplyst, beløber de samlede planlagte støtteberettigede omkostninger ved investeringsprojektet sig til 1 058 934 146 (EUR […] for investeringen i Sines og […] EUR for Matosinhos) i nominel værdi.
(270)
Nettonutidsværdien af investeringen i Sines udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 13,12 % af bruttostøtteækvivalenten, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 15,94 %.
(271)
Nettonutidsværdien af investeringen i Matosinhos udgør […] EUR for et planlagt støttebeløb på […] EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet for dette raffinaderi på 10,66 % bruttostøtteækvivalent, hvilket er under den tilpassede maksimale støtteintensitet på 14,68 %.
(272)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren undersøgte Kommissionen støtteintensiteten i de to regioner, der er forskellig, nemlig 40 % i Sines og 30 % i Matosinhos, og foretog en ny beregning af den maksimale støtteintensitet ved at vægte støtteintensiteterne, idet der tages proportionelt hensyn til det investerede beløb (i nettonutidsværdi) i den tilsvarende region i forhold til den samlede investering. Resultatet ville være en støtteintensitet på 37,18 % svarende til en tilpasset maksimal støtteintensitet på 14,21 %.
(273)
Selv hvis investeringsprojektet var blevet betragtet som et enkelt investeringsprojekt, ville nettonutidsværdien af de samlede investeringsomkostninger beløbe sig til 974 064 894 EUR. Den samlede planlagte støtte ville beløbe sig til 121 091 314 EUR i nettonutidsværdi svarende til en støtteintensitet på 12,43 % i bruttostøtteækvivalent, hvilket er lavere end den tidligere beregnede maksimale støtteintensitet på 14,21 %.
(274)
Da støtteintensiteten udtrykt i bruttostøtteækvivalent ville blive lavere end den tilpassede maksimale støtteintensitet på grund af gradueringsreglerne, finder Kommissionen således, at den foreslåede støtteintensitet for investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 67 i retningslinjerne.
(275)
Portugal har forsikret, at det maksimale støttebeløb og den maksimale støtteintensitet, der fastsættes i denne afgørelse, ikke vil blive overskredet, selv ikke i tilfælde af lavere eller øgede støtteberettigede udgifter.
(276)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren rejste Kommissionen visse tvivlsspørgsmål vedrørende vurderingen af støtten i overensstemmelse med reglerne i punkt 68a) og b) i retningslinjerne. Det drejer sig om:
-
hvorvidt de produkter, der er omfattet af investeringsprojektet, udelukkende er diesel og naphtha, sådan som Portugal hævder, eller om de også omfatter andre raffinaderiprodukter som følge af mulighederne for substitution af raffinaderiprodukter på udbudssiden samt det forhold, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt som omhandlet i punkt 69 i retningslinjerne
-
hvorvidt det relevante produktmarked omfatter salg ab raffinaderi for både diesel og svær naphtha, sådan som Portugal har hævdet
-
hvorvidt det relevante geografiske marked for de pågældende produkter skal defineres som det nationale eller regionale (Den Iberiske Halvø) marked eller EØS-markedet
-
hvorvidt støttemodtageren, Petrogal, og Galp Energia- og ENI-koncernerne, som Petrogal tilhører, havde en markedsandel på over 25 % af hvert af de relevante markeder (punkt 68a) i retningslinjerne)
-
hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, for så vidt angår alle de pågældende produkter, overstiger 5 % af ethvert relevant marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(277)
I betragtning 278-311 foretager Kommissionen en fornyet vurdering af, om tærsklerne for de i 68a) og b) omhandlede test er overskredet med henblik på at beslutte, om det er nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af investeringsprojektet. For det første undersøges de berørte produkter og de produkter, der anses for at være berørt af investeringsprojektet. For det andet identificeres de heraf følgende relevante produktmarkeder. For det tredje analyseres det, om undersøgelsen skal finde sted på markedet ab raffinaderi eller på detail- eller engrosmarkedet. I betragtning 312-344 fastlægges produktmarkedet og det relevante geografiske marked, hvorefter det pågældende produktmarked vurderes i henseende til Petrogals relevante markedsandel. Endelig fokuserer analysen på, om produktkapaciteten overstiger 5 % af det relevante beregnede forbrug i EØS på et marked, hvor væksten i det beregnede forbrug af de pågældende produkter i EØS ligger under det forventede niveau.
(278)
Punkt 69 i retningslinjerne har følgende ordlyd: »Det pågældende produkt er normalt det produkt, som investeringsprojektet omfatter. Når projektet vedrører et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke afsættes på markedet, kan udtrykket det pågældende produkt også omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled …«. Det hedder i fodnote 64, at »Når et investeringsprojekt omfatter produktion af flere forskellige produkter, må hvert af produkterne tages i betragtning.«
(279)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren afgrænsede Kommissionen diesel og svær naphtha som de produkter, der er direkte berørt af investeringsprojektet. Eftersom hele produktionen af svær naphtha tilsyneladende blev anvendt til Petrogals fremstilling af naphthaderivater, blev naphthaderivater også anset for at være et berørt produkt. Kommissionen accepterede også Portugals påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke var berørt af investeringsprojektet.
(280)
Kommissionen noterer sig Portugals forklaring om, at raffinaderierne opererer på basis af fremstilling af flere produkter, hvor inputtet, råolie, omdannes til mange forskellige mellemprodukter (f.eks. svær naphtha og vakuumgasolie) og slutprodukter (f.eks. benzin og diesel). Mange af mellemprodukterne anvendes direkte i de forskellige trin af raffineringsprocessen som inputstoffer (»råmaterialer«), mens andre sælges på markedet eller anvendes som input i den petrokemiske førstegenerationsindustri, f.eks. svær naphtha til aromatproduktion. Den tekniske produktionsproces afhænger navnlig af den type råolie, der anvendes (ikke alle typer af råolie kan forarbejdes i et givet anlæg) og af raffinaderiets nøjagtige tekniske konfiguration. Et profitmaksimerende raffinaderi søger at optimere sit udbytte over et helt spektrum af produkter, den såkaldte »raffineringsmargin«, ved at tilpasse produktionen af de forskellige inputstoffer under hensyntagen til de tekniske begrænsninger, der følger af produktionsfunktionen (og den type råolie, der anvendes) og input- og outputpriserne. Mulighederne for at tilpasse konfigurationen af et eksisterende raffinaderi uden yderligere investeringer er dog yderst begrænsede.
(281)
Raffinaderisektoren har gennemgået strukturelle ændringer i det sidste årti. Der er blevet stadig færre af de lettere typer råolie, og de erstattes i stigende grad af sværere typer råolie. Samtidig er efterspørgslen på markedet efter diesel (en erstatning for benzin, der bliver mere og mere udbredt som brændstof) steget hastigt. Derimod er efterspørgslen efter fuelolie, der anvendes til elektricitetsfremstilling og på søtransportområdet, faldende og forventes at falde yderligere (fordi det erstattes af mere miljøvenlige teknologier til disse formål). EU er nettoimportør af diesel og eksportør af benzin (primært til det amerikanske marked, der forventes at skrumpe ind).
(282)
Som Portugal har forklaret, og som det er blevet bekræftet af konkurrent nr. 1 og 2, er den økonomiske drivkraft bag investeringsprojektet dels at tillade raffinaderierne at forarbejde sværere typer råolie, dels at ændre konfigurationen på en måde, der gør det muligt for raffinaderierne at producere mere diesel og mindre fuelolie.
(283)
Som beskrevet i afsnit 2.2 er diesel og svær naphtha produkter, som er direkte berørt af investeringsprojektet. Investeringsprojektet vil jo øge produktionen af diesel (på bekostning af fuelolie) samt produktionen af svær naphtha, der ifølge Portugal er en uundgåelig teknisk sideeffekt. Kommissionen noterer sig Portugal påstand om, at de øvrige horisontalt beslægtede produkter, der fremstilles af raffinaderierne (benzin, LPG, fuelolie, jetfuel og bitumen), ikke er berørt af investeringsprojektet.
(284)
I forbindelse med beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure forvissede Kommissionen sig imidlertid om, at investeringen i Matosinhos i den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg også vil føre til produktion af vakuumgasolie. Den øgede produktion af diesel vil finde sted i Sines, hvor den nye hydrokrakningsenhed som råmateriale vil anvende vakuumgasolie i raffinaderierne i Matosinhos og Sines. Derfor skal vakuumgasolie også betragtes som et produkt, der er direkte berørt af investeringen, eftersom investeringsprojektet vil føre til en betydelig stigning i produktionen heraf i raffinaderiet i Matosinhos.
(285)
Portugal gjorde gældende, at vakuumgasolie udelukkende vil blive anvendt som råmateriale i hydrokrakningsanlægget i Sines. Det bør derfor betragtes som et mellemprodukt i forbindelse med den øgede produktion af diesel og ikke vurderes separat. Portugal anførte også, at den nødvendige stabile og sikre forsyning med råmateriale til et hydrokrakningsanlæg af den størrelsesorden, som anlægget i Sines har, ikke kunne sikres ved at købe de nødvendige mængder på markedet. Dette skyldes, at det frie marked for vakuumråmateriale, et spotmarked, er meget begrænset og meget volatilt. Derfor udelukker leverancerne af vakuumgasolie fra Matosinhos til Sines ingen potentiel tredjepart.
(286)
Kommissionen accepterer, at vakuumgasolie betragtes som et mellemprodukt, og at en betydelig del af produktionen af vakuumgasolie ikke sælges på markedet (hvorved ingen potentiel tredjepart udelukkes). I dette tilfælde kan det med hensyn til den nye vakuumdestillationsenhed og det nye visbreaker-anlæg i Matosinhos konkluderes, at det pågældende produkt er det produkt, der fremstilles i det efterfølgende produktionsled, dvs. diesel, jf. punkt 69 i retningslinjerne.
(287)
Kommissionen bemærker også, at restprodukter fra hydrokrakning ifølge konkurrent nr. 1 kunne betragtes som et produkt, der er berørt af investeringsprojektet (se betragtning 92). Da Portugal har forklaret, at fremstillingen af disse restprodukter som følge af anvendelsen af isokrakningsteknologi er så godt som ubetydelig (se betragtning 183), betragter Kommissionen ikke restprodukter fra hydrokrakning som et berørt produkt.
(288)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt diesel og naphtha var de eneste berørte produkter, hvilket tyder på, at naphtha kan betragtes som et mellemprodukt i henhold til punkt 69 i retningslinjerne, og at naphthaderivater kunne være produkter, der anses for at være berørt, og for hvilke det kunne være nødvendigt at foretage de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(289)
Portugal gav følgende forklaringer:
-
Udtrykket naphtha omfatter både svær og let naphtha; svær og let naphtha er ikke substituerbare, hverken med hensyn til deres fremstilling eller anvendelsesformål.
-
Svær naphtha er et produkt, der anvendes som råmateriale i raffineringsprocesser og ved fremstillingen af en lang række kemiske produkter, og ikke kun i forbindelse med fremstillingen af aromater.
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Investeringsprojektet fører til supplerende produktion af svær naphtha i Sines: produktionen af svær naphtha i raffinaderiet i Sines øges med [200-250] kiloton pr. år.
-
Størstedelen af den svære naphtha, der fremstilles i raffinaderiet i Sines, transporteres til Petrogals raffinaderi i Matosinhos, hvor den sammen med den svære naphtha, der importeres fra andre lande, og den svære naphtha, der fremstilles i selve Matosinhos (i gennemsnit [650-700] kiloton pr. år i perioden 2007-2009), forarbejdes til reformer (62). Den samlede mængde svær naphtha, der anvendes i raffinaderiet i Matosinhos til fremstilling af reformer, udgør [1 000-1 050] ton (i gennemsnit i perioden 2007-2009).
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Af den samlede supplerende produktion på [200-250] kiloton svær naphtha i Sines transporteres [100-150] kiloton til Matosinhos (resten anvendes som råmateriale i hydrokrakningsprocessen i Sines) til erstatning for de [100-150] kiloton svær naphtha, der importeres; importmængden på [250-300] kiloton før investeringen reduceres til [100-150] kiloton, dvs. med [50-60] %.
-
92 % af importen af svær naphtha i 2009 stammede fra områder uden for EØS, og 8 % fra EØS (63).
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Matosinhos-raffinaderiets egen produktionskapacitet for svær naphtha (gennemsnitlig produktion i perioden 2007-2009 på [650-700] kiloton) ændres ikke ved investeringsprojektet.
-
Reformer er et mellemprodukt i forbindelse med fremstillingen af aromater.
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Produktionskapaciteten for reformer ændres ikke ved investeringen.
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Reformer, der fremstilles i Matosinhos, anvendes som råmateriale i Petrogals aromatanlæg i Matosinhos.
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Aromatanlægget fremstiller en lang række primære aromater eller naphthaderivater, navnlig benzen, toluen, orthoxylen, paraxylen og opløsningsmidler.
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Produktionskapaciteten for aromatanlægget (gennemsnitligt salg i perioden 2007-2009 på [400-450] kiloton pr. år) ændres ikke ved investeringsprojektet, og der er ikke planlagt nogen udvidelse.
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Aromatanlægget er en uafhængig forretningsenhed; den interne pris for svær naphtha er og vil også efter investeringen være importprisen for svær naphtha. Salgsprisen for reformer til aromatanlægget beregnes og vil også efter investeringen blive beregnet som [10-20] % af importpariteten for naphtha (CIF NEW) og [80-90] % af eksportpariteten for benzin (RBOB USA) og transportomkostningerne fra Sines til Porto.
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Omkostningerne til råmaterialer (svær naphtha) udgjorde ca. [90-100] % af de samlede produktionsomkostninger ved aromatproduktionen. Den supplerende produktion af svær naphtha i Sines udgør ca. 14 % af den samlede mængde svær naphtha, der forarbejdes til reformer.
-
De primære aromater sælges på markedet til den petrokemiske industri til markedspriser; Petrogal er med en markedsandel på under [0-5] % prisfølger på EØS-markedet for aromater. Den samlede omsætning for Petrogals aromatanlæg udgjorde ca. […] mio. EUR i 2009. Når investeringen er afsluttet, vil […] % af omsætningen (ca. […] mio. EUR på basis af omsætningen i 2009) hidrøre fra den supplerende produktion af svær naphtha i Sines.
(290)
Kommissionen bemærker, at svær naphtha ifølge konkurrent nr. 1 er et mellemprodukt, og at naphthaderivater bør indgå i vurderingen som berørte produkter.
(291)
For at afgøre, om den i punkt 68a) og b) omhandlede test skal gennemføres for naphthaderivater, er det nødvendigt at fortolke ordlyden af punkt 69 i retningslinjerne. Det hedder i punkt 69, at det pågældende produkt også kan omfatte produkter fremstillet i efterfølgende produktionsled, når det produkt, der er resultatet af investeringen, er et mellemprodukt, og en betydelig del af produktionen ikke sælges på markedet. Denne ordlyd sigter mod situationer, hvor støttens konkurrencefordrejende virkning på konkurrenterne ikke mærkes, eller kun delvist mærkes, på markedet for mellemproduktet og overføres til markedet for slutproduktet. På grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om definitionen af de pågældende produkter, finder Kommissionen, at støtten hverken påvirker produktionsmængderne, produktionsomkostningerne eller prisfastsættelsespraksis i Petrogals aromatanlæg. Endvidere er den mængde supplerende svær naphtha, der fremstilles i Sines, kun af mindre betydning sammenlignet med den samlede mængde naphtha, der anvendes til fremstilling af reformer. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at markederne for aromater ikke berøres eller kun berøres indirekte og i meget ubetydeligt omfang af støtten til investeringsprojektet (via en indirekte reduktion af importprisen for naphtha, jf. det følgende afsnit).
(292)
Kommissionen finder derfor, at det ikke er hensigtsmæssigt at gennemføre de i punkt 68a) og b) omhandlede test for aromatmarkederne.
(293)
Kommissionen er samtidig af den opfattelse, at støtten kan påvirke naphthamarkedet i og med, at investeringsprojektet gør det muligt at erstatte importen og tvinger leverandørerne til at finde andre afsætningsmuligheder på markedet for svær naphtha. Kommissionen gennemførte derfor de i punkt 68a) og b) omhandlede test af, om svær naphtha er et berørt produkt.
(294)
Det fremgår af punkt 69 i retningslinjerne, at det relevante produktmarked omfatter det pågældende produkt og de produkter, der betragtes som substituerbare herfor af enten forbrugerne (i kraft af produktets egenskaber, pris og anvendelsesformål) eller producenten (ved fleksibel anvendelse af produktionsudstyret).
(295)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere noget om det relevante marked for de(t) pågældende produkt(er) på grund af vanskeligheder med klart at afgrænse listen over de pågældende produkter.
(296)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren konkluderede Kommissionen, at der ikke var nogen substitutionsprodukter for diesel på forbrugersiden. På udbudssiden herskede der dog tvivl om, hvorvidt det var muligt at erstatte produktionen af diesel, da fleksibel anvendelse af produktionsanlæggene kunne føre til fremstilling af andre produkttyper (primært benzin) ved at ændre raffinaderiernes konfiguration.
(297)
Med henblik på at fjerne denne tvivl hævdede Portugal, at den kommissionsbeslutning om en fusion (64), som Kommissionen har henvist til, vedrørte en anden situation, hvor ubalancen mellem udbud og efterspørgsel på markederne for benzin og diesel var langt mindre end i dag, hvorfor der stadig var fleksibilitet til at skifte mellem produktionen af disse to produkter. Ifølge Portugal ophørte disse valgmuligheder dog fra 2000 med den store stigning i efterspørgslen efter diesel, og i dag er der ikke ekstra kapacitet til at dække efterspørgslen.
(298)
Selv om denne forklaring ikke helt udelukker muligheden for, at dieselproduktionsanlæggene kunne anvendes til fremstilling af benzin, synes det urealistisk at antage, at en virksomhed kunne bruge mere end 1 mia. EUR til at øge sin kapacitet til at fremstille benzin, når der i Europa hersker en overforsyningssituation med hensyn til denne vare. Flere undersøgelser (65) viser et fald i efterspørgslen efter benzin og residualbrændselsolie og en stigning i efterspørgslen efter diesel på det europæiske marked for motorbrændstof. Denne ændring i efterspørgselsmønstret har medført, at raffinaderierne fremstiller for store mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er faldende, og utilstrækkelige mængder af produkter, hvor efterspørgslen og værdien er stigende (66). Forbruget af benzin i Europa ventes at falde betydeligt i perioden 2010-2030 som følge af overgangen fra benzinbiler til dieselbiler og indførelsen af alternative energikilder. Det fremgår også af tilgængelige undersøgelser, at efterspørgslen efter benzin vil falde som følge af anvendelsen af mere energieffektive biler i USA (det vigtigste eksportmarked for overskudsproduktionen i Europa) og den rolle, som elektriske biler ventes at spille i fremtiden.
(299)
Derfor finder Kommissionen, at det pågældende marked i dette konkrete tilfælde og for den type investering, som det drejer sig om her, og i lyset af tendensen på produktmarkedet på mellemlang sigt bør være diesel, også set fra udbudssiden.
(300)
I fortsættelse af gennemgangen af de pågældende produkter er det andet relevante produktmarked, der skal gennemgås, markedet for svær naphtha. I raffinaderiet i Sines er produktionen af svær naphtha et biprodukt af dieselproduktionen, drivkraften bag investeringen. Svær naphtha anvendes til fremstilling af en lang række kemiske produkter og ikke kun til fremstilling af aromater. Svær naphtha er ikke substituerbart i dets generelle anvendelser. Derfor betragter Kommissionen markedet for svær naphtha som det relevante produktmarked, for så vidt angår de i punkt 68a) og b) omhandlede test.
(301)
Det er derfor Kommissionens opfattelse, at de relevante produktmarkeder, for så vidt angår i de i punkt 68a) og b) omhandlede test, er produktmarkederne for diesel og svær naphtha. Til orientering vil der også blive oplyst data vedrørende naphthaderivater.
(302)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at konkludere, om disse markeder skulle vurderes i henseende til salg ab raffinaderi eller i engros- eller detailleddet.
(303)
Ifølge konkurrent nr. 1 og 2 bør det relevante produktmarked udvides til at omfatte engros- og detailsalget af diesel (se betragtning 93 og 116). Ifølge Portugal er det korrekte vurderingsniveau for statsstøttesager salget ab raffinaderi. Det fremgår ikke af bestemmelserne i retningslinjerne, i hvilket led de i punkt 68a) og b) omhandlede test, herunder navnlig testen i punkt 68a), skal udføres.
(304)
Afhængigt af det spørgsmål, der skal analyseres, og den underliggende skadesteori vurderer konkurrencepolitikken konkurrencesituationen på forskellige niveauer, nemlig fremstilling og distribution i (engros- og) detailleddet. F.eks. er for bilbranchens vedkommende markedsaktørerne forbrugere og individuelle bilhandlere for detailleddet, bilhandlere og distributører for engrosleddet og distributører og producenter for producentleddet. For de produkter, der er berørt af denne afgørelse, er markedsaktørerne f.eks. bilejere og benzinstationer for detailmarkedet, benzinstationer og distributører for engrosmarkedet og raffinaderier og distributører for markedet ab raffinaderi.
(305)
Producentniveauet svarer i denne afgørelse til markedet ab raffinaderi. Portugal bekræftede, at markedet ab raffinaderi svarer til det samlede dieselmarked. Ifølge Portugal omfatter begrebet »salg ab raffinaderi« alt salg, der foregår i store mængder på spotbasis (direkte ved raffinaderiets port) til olieselskaber (herunder Galp Energias egne selskaber), handlende, videreforhandlere og store industrielle forbrugere, herunder import af diesel (67). Salget ab raffinaderi i Portugal svarer til Petrogals samlede salg ab raffinaderi minus eksport plus import til Portugal. Udbudssiden på markedet ab raffinaderi i Portugal omfatter derfor Petrogal og ikke-portugisiske raffinaderier, som eksporterer deres produkter til Portugal, og f.eks. for så vidt angår efterspørgselssiden af dieselmarkedet, forskellige kæder af oliedistributører såsom Petrogal, CEPSA og BP, der enten køber eller forsynes af Petrogal eller importerer diesel fra områder uden for Portugal.
(306)
Hovedformålet med at kontrollere investeringsstøtten er ikke at beskytte forbrugerne (eller mæglerne) mod uønskede virkninger af konkurrencebegrænsende adfærd såsom reduktion af konsumentoverskuddet gennem monopolistisk prisadfærd fra karteller eller markedsaktører, som misbruger deres dominerende markedsposition. Investeringsstøtten gør det i virkeligheden muligt at øge udbuddet på markedet og fører derfor til en prisnedsættelse, der i det mindste på kort og mellemlang sigt umiddelbart er til gavn for forbrugerne.
(307)
Formålet med at kontrollere investeringsstøtten er snarere at beskytte andre producenter og andre medlemsstaters økonomier mod for store fordrejende virkninger (som går ud over det niveau, der anses for at være foreneligt med det indre marked, jf. traktatens artikel 107, stk. 3, af støtten for konkurrencen og samhandelen. Konkurrencen mellem producenter finder sted på producentniveau, og i dette tilfælde finder konkurrencen mellem raffinaderier sted ved salg ab raffinaderi.
(308)
Mens formålet med de standardregionalstøttelofter, der er fastsat i regionalstøttekortene, og gradueringen af støtteintensiteterne for store projekter som omhandlet i punkt 60 i retningslinjerne er at fastsætte et standardniveau (og for store projekters vedkommende) et progressivt niveau for beskyttelse mod sådan konkurrencefordrejning og dens virkning på samhandelen, har de i punkt 68a) og b) omhandlede test med henblik på den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse til formål at bortfiltrere situationer, hvor konkurrencen mellem producenter kan blive påvirket i særlig grad. Den i punkt 68b) omhandlede test går ud på at undersøge, i hvilket omfang investeringsstøtten indebærer en større kapacitetsforøgelse, som gør det muligt for støttemodtageren at afsætte mængder på et marked i absolut eller relativ tilbagegang på vilkår, som er gunstigere end dem, der gælder for konkurrenter, som ikke modtager støtte. Ved den i punkt 68a) omhandlede test undersøges det, i hvilket omfang investeringsstøtten vil opretholde, styrke eller skabe en stærk markedsposition for støttemodtageren, som kunne misbruges af en dominerende markedsaktør, f.eks. ved at afskærme markedet. I begge situationer kan konkurrenter miste markedsandele på producentniveau, få deres rentabilitet reduceret eller blive udelukket fra markedet, mens potentielle konkurrenter kan blive forhindret i at få adgang til markedet.
(309)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at disse test skal udføres på producentniveau. Markedssituationen på producentniveau er jo afgørende, da man i forbindelse med afgørelser om statsstøtte til produktionsanlæg vurderer støttens virkninger på konkurrencefordrejningerne mellem producenterne og på samhandelen mellem medlemsstaterne. Det kan endvidere antages, at når støttemodtagerens markedsandel i det foregående produktionsled (ab raffinaderi) er stor, skaber dette i sig selv en tilstrækkelig stor sandsynlighed for, at man vil støde på en betydelig konkurrencefordrejning, uanset markedsandelen i det efterfølgende produktionsled. Derfor er det med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test ikke nødvendigt at tage detail- og engrossalget af diesel i betragtning, selv hvis det indgik i definitionerne af relevante produktmarkeder i tidligere kommissionsbeslutninger i fusionssager (68).
(310)
De i punkt 68a) og b) omhandlede test er simple filtre, som har til formål mekanisk at afdække situationer, der udgør en risiko for konkurrencen og samhandelen. Den detaljerede vurdering af disse risici skal dog finde sted ved den efterfølgende tilbundsgående undersøgelse. Mens denne tilbundsgående vurdering normalt vil fokusere på markedet på producentniveau, kan det være nødvendigt, f.eks. i tilfælde af markedsafgrænsning, at analyse virkningen af støtten på markederne i det efterfølgende led.
(311)
Under hensyntagen til Kommissionens beslutningspraksis i sager om statsstøtte i andre økonomiske sektorer, navnlig bilsektoren (69), og den omstændighed, at investeringsprojektet udelukkende vedrører udgifter i forbindelse med Petrogals raffineringsaktiviteter, er salg ab raffinaderi med henblik på anvendelse af de i punkt 68a) og b) omhandlede test derfor det eneste relevante niveau for denne afgørelse.
(312)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for diesel skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(313)
Efter Portugals opfattelse bør det relevante marked for diesel være bredere end det nationale marked, fortrinsvist det vesteuropæiske marked eller EØS-markedet. Konkurrent nr. 1 og 2 sondrer ikke mellem, på hvilket niveau markedet skal vurderes. De anfører, at det relevante geografiske marked bør være det portugisiske marked eller allerhøjst det iberiske marked.
(314)
Kommissionen vedtog i 1997 sin meddelelse om afgrænsning af det relevante marked i forbindelse med Fællesskabets konkurrenceret (i det følgende benævnt »meddelelsen«) (70). Ifølge meddelelsen er det relevante geografiske marked det område, hvor de deltagende virksomheder er involveret i udbud af og efterspørgsel efter produkter eller tjenesteydelser, og som har tilstrækkelig ensartede konkurrencevilkår og kan skelnes fra de tilstødende områder, fordi konkurrencevilkårene dér er meget anderledes.
(315)
Meddelelsen opfattes som et vurderingsinstrument for politikkerne for kontrol med karteller og fusioner. Den bygger på de undersøgelsesbeføjelser, der er til rådighed inden for rammerne af disse politikker, og finder ikke direkte anvendelse på statsstøtte. I meddelelsen anerkendes det udtrykkeligt, at »i statsstøttesager er vurderingen snarere koncentreret om støttemodtageren og den pågældende industri/sektor end på indkredsning af de konkurrencebegrænsninger, støttemodtageren udsættes for«. Det fremgår dog ikke desto mindre af meddelelsen, at den heri skitserede fremgangsmåde »kan anvendes om grundlag for vurderingen af statsstøttesager«.
(316)
Kommissionen har endnu ikke offentliggjort en meddelelse om principperne og fremgangsmåderne for afgrænsning af det relevante produkt og det relevante geografiske marked i forbindelse med statsstøttesager. Selve retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte indeholder ingen rettesnor for, hvordan det relevante geografiske marked skal afgrænses. Punkt 70 i retningslinjerne indeholder dog en formulering, der synes at foretrække vurderingen på EØS-niveau: »Ved anvendelse af litra a) (…) vil salget (…) normalt blive defineret i EØS (…), eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(317)
Den relevante afgrænsning af et geografisk marked skal ses i lyset af den underliggende skadesteori. Man kan dog nok gå ud fra, at formålet med testen i punkt 68a) i retningslinjerne vedrørende en markedsandel på over 25 % er at beskytte EØS-konkurrenter mod at blive udelukket fra det marked, som de opererer på, eller mod at blive hindret adgang til dette marked (fortrængning) som følge af konkurrencebegrænsende adfærd, som en støttemodtager med en stærk markedsposition udviser.
(318)
Med henblik på denne afgørelse er det ikke relevant at fastlægge den nøjagtige geografiske afgrænsning af markedet på producentniveau, da Petrogals markedsandel kun overstiger tærsklen på 25 % på det nationale marked. Det er tilstrækkeligt at undersøge, om det nationale marked udgør det relevante geografiske marked. Konkurrenternes argumenter, som Portugal har fremsat bemærkninger til, navnlig med hensyn til importhindringer og begrænset lagerkapacitet, blev overvejet. Det blev konkluderet, at en definition af geografisk marked, der afviger fra den standardfremgangsmåde, hvorved markeder med henblik på de i punkt 68a) og b) omhandlede test defineres som EØS-markedet, og hvorved det nationale marked fastlægges som det relevante geografiske marked, kun kan være berettiget, hvis der er klare indikationer af, at markedet i det store og hele er lukket. Det er derfor nødvendigt at vurdere, om der er hindringer for samhandelen, som ville forhindre virksomheder, der konkurrerer med Petrogal på engrosmarkedet, i at importere diesel fra ikke-portugisiske raffinaderier, hvis de priser, der gælder på det portugisiske marked ab raffinaderi, overstiger dem, der blev iagttaget på markedet generelt.
(319)
I den forbindelse blev følgende bemærket:
-
Diesel, som sælges på det portugisiske marked, har de samme tekniske egenskaber som diesel, der sælges på de omkringliggende markeder.
-
Der er ingen importafgifter på handel inden for EØS
-
Der er ingen lovmæssige eller administrative begrænsninger for importen til Portugal.
-
De statistiske data, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), viser eksistensen af handelsstrømme, nemlig både import til Portugal og eksport fra Portugal til nabolandene. Eksporten er faldet på grund af det øgede behov for diesel i Portugal.
-
Importen finder sted både ad søvejen og landevejen; importmængderne har i de seneste år været meget følsomme over for udefrakommende begivenheder og er steget betydeligt i de seneste år. Stigningen i importen viser, at andre aktører har alternative forsyningsmuligheder og mulighed for at erstatte direkte forsyninger fra Petrogals raffinaderier med import. Det fremgår af de oplysninger, som Portugal har fremlagt (se betragtning 195), at dette var helt indlysende for 2009, da produktionen stoppede i flere uger på grund af et uheld på raffinaderiet i Sines.
-
Portugal afviser påstandene om, at Petrogal kontrollerer mere end 90 % af den eksisterende lagerkapacitet, og præciserer, at tredjeparters lagerkapacitet udgør en leveringskapacitet på 2,9 mio. ton pr. år, hvilket svarer til mere end 50 % af det nationale marked. Ingen tredjepartskonkurrent var interesseret i at købe supplerende lagerkapacitet, da den blev udbudt til salg.
-
Konkurrenterne blev af Kommissionen opfordret til at komme med konkrete eksempler, som bekræftede eksistensen af disse hindringer for samhandelen, eller beskrivelser af situationer, hvor de er stødt på vanskeligheder med at importere diesel, men de fremlagt ikke sådanne oplysninger.
(320)
I mangel af konkrete eksempler og på grundlag af de oplysninger, som Portugal har givet om lagerkapaciteter og import, konkluderes det, at der ikke er dokumentation for, at der rent faktisk er begrænsninger for adgangen til lagerkapacitet og andre hindringer for import.
(321)
De priser for diesel, som tredjeparter køber af Petrogal ab raffinaderi, synes at svare til omkostningerne ved at importere diesel til Portugal. Som Portugal foreslog i forbindelse med anmeldelsen, og som det fremgår af del 3.4.3 i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, fastsættes priserne ab raffinaderi efter internationale produktprisnoteringer og, for så vidt angår raffinaderiprodukter i Portugal, til Platts-priserne (Rotterdam) for den nordvesteuropæiske region plus et tillæg (transport, fragt, forsikring, tab osv.). Dette tyder på et større marked end det nationale (portugisiske) marked. Tredjepartskonkurrenter fremsatte ikke argumenter vedrørende Petrogals priser ab raffinaderi, men kom kun ind på Petrogals dominans og position på markedet. Konkurrent nr. 1 bemærkede, at forholdet mellem den samlede import og eksport af diesel var for lille til at begrunde et regionalt marked, men oplyste ikke, at der var mangel på diesel, eller at der forelå en situation, hvor kontrollen med lagerkapaciteten ville have bragt konkurrenterne i vanskeligheder.
(322)
Konkurrent nr. 2 bemærkede faktisk (se betragtning 109), at investeringsprojektet ville gøre Petrogal til nettoeksportør til andre markeder og styrke dets markedsposition på Den Iberiske Halvø.
(323)
Det kan derfor ikke konkluderes, at det relevante geografiske marked for diesel er nationalt, da der ikke synes at være nogen begrænsninger for importen af diesel til Portugal eller for eksporten til de omkringliggende lande. Det relevante geografiske marked er derfor mindst det regionale marked, dvs. Den Iberiske Halvø.
(324)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt det relevante geografiske marked for svær naphtha skulle defineres som EØS-markedet, det regionale marked (Den Iberiske Halvø) eller det nationale marked.
(325)
Portugal mente, at det relevante geografiske marked for svær naphtha og naphthaderivater som minimum var EØS, om ikke hele verden. Konkurrenterne havde ingen indvendinger mod denne definition af det relevante geografiske marked.
(326)
Portugals bemærkninger blev ikke afvist af interesserede parter, og i betragtning af, at svær naphtha er en vare, der let kan transporteres over lange afstande med lave transportomkostninger, er det relevante geografiske marked som minimum EØS (71).
(327)
Det hedder i punkt 68a) i retningslinjerne, at Kommissionen foretager en tilbundsgående undersøgelse, hvis »støttemodtageren inden investeringen tegner sig for over 25 % af salget af det pågældende produkt på det (de) relevante marked(er) eller efter investeringen vil tegne sig for over 25 %«.
(328)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen ikke i stand til at bekræfte, om tærsklen i punkt 68a) i retningslinjerne var overskredet, på grund af tvivl om den korrekte definition af det relevante produkt og det relevante geografiske marked og det relevante vurderingsniveau (ab raffinaderi, detailleddet eller engrosleddet). Der var endvidere ingen data til rådighed på koncernplan (inkl. ENI's markedsandele). Der var heller ingen tilgængelige data om naphthaderivater.
(329)
Data fra Portugal viser, at Petrogals dieselmarked ab raffinaderi ville være på under 25 %, når det drejer sig om det regionale marked (Den Iberiske Halvø), sådan som det allerede fremgår af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren og blev bekræftet af Portugal i forbindelse med den formelle undersøgelse. Disse oplysninger vedrører kun Petrogals produktionskapacitet, eftersom Portugal erklærede, at ENI ikke opererer ab raffinaderi på Den Iberiske Halvø. Også for Vesteuropa og EØS ligger Petrogals andel af dieselmarkedet ab raffinaderi på koncernniveau (inkl. ENI's markedsandele) under 25 %, sådan som det fremgår af oplysninger fra Portugal (se tabel 6 og 7 nedenfor).
Tabel 6
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på det vesteuropæiske marked (mio. ton pr. år)
Det pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
Det vesteuropæiske marked
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
243,6
[5-10] %
[…]
252
[5-10] %
Tabel 7
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (mio. ton pr. år)
Pågældende produkt
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Diesel
[…]
323,5
[5-10] %
[…]
334,6
[5-10] %
(330)
På grundlag af tallene i tabel 6 og 7 ovenfor konkluderes det, at Petrogal ikke tegner sig for mere end 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante regionale marked (Den Iberiske Halvø) samt på det vesteuropæiske marked og EØS-markedet, inkl. markedsandele ab raffinaderi for hele ENI-koncernen. Derfor er tærsklerne i punkt 68a) i retningslinjerne ikke overskredet, for så vidt angår diesel.
(331)
Da ENI's og Petrogals kombinerede markedsandel ikke overstiger 25 %, er det ikke nødvendigt at overveje, om Petrogals markedsandel kontrolleres af ENI i et omfang, der kræver, at deres kombinerede markedsandel tages i betragtning.
(332)
Ifølge oplysningerne fra Portugal forarbejder de fleste raffinaderier, som fremstiller svær naphtha, denne naphtha til internt brug. De data om markedsandele, som Portugal har fremlagt med henblik på testen i punkt 68a), vedrører, sådan som testen kræver, salg på EØS-markedet, navnlig handelsmarkedet.
(333)
For at undersøge, om investeringsprojektet er foreneligt med punkt 68a) i retningslinjerne, skal Petrogals markedsandel før og efter investeringsprojektet analyseres, og det skal undersøges, om den overstiger 25 %.
Tabel 8
Petrogals markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Petrogals salg
EØS-markedet
Petrogals markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
[…]
16 045
[0-5] %
[…]
15 640
[0-5] %
-
Benzen
[…]
10 093
[0-5] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[5-10] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[5-10] %
Tabel 9
ENI's markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
ENI's salg
EØS-markedet
ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[5-10] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[0-5] %
[…]
2 169
[0-5] %
-
Toluen
[…]
2 503
[5-10] %
[…]
2 173
[5-10] %
-
Opløsnings-midler
Foreligger ikke
599
Foreligger ikke
599
Tabel 10
Petrogals og ENI's kombinerede markedsandele på EØS-markedet (kiloton)
Pågældende produkter
2007
2012
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Petrogals og ENI's salg
EØS-markedet
Petrogals og ENI's markedsandele
Svær naphtha
[…]
49 172
[0-5] %
[…]
49 769
[0-5] %
Naphtha derivater:
Foreligger ikke
16 045
Foreligger ikke
15 640
-
Benzen
[…]
10 093
[5-10] %
[…]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylen
[…]
681
[10-20] %
[…]
606
[10-20] %
-
Paraxylen
[…]
2 169
[5-10] %
[…]
2 169
[5-10] %
-
Toluen
[…]
2 503
[10-20] %
[…]
2 173
[10-20] %
-
Opløsnings-midler
[…]
599
[5-10] %
[…]
599
[0-5] %
(334)
På grundlag af tallene i tabel 8-10 konkluderes det, at Petrogal alene og i kombination med ENI har markedsandele på under 25 % af salget af det pågældende produkt på det relevante produktmarked for svær naphtha i EØS. Petrogals markedsandel overstiger heller ikke 25 % af salget på derivatmarkederne.
(335)
Endvidere udgør den samlede interne produktion af svær naphtha, som Petrogal anvender til internt brug, og som ikke er gengivet i ovennævnte data vedrørende markedsandelen i tabel 8, mindre end [ 5] % af hele detailmarkedet i EØS. Den supplerende produktion i raffinaderiet i Sines udgør ca. [ 5] %.
(336)
På grundlag af disse betragtninger konkluderes det, at tærsklen i punkt 68a) ikke er overskredet for naphtha.
(337)
I henhold til punkt 68b) i retningslinjerne foretager Kommissionen en tilbundsgående undersøgelse, hvis »den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør over 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS«.
(338)
Det præciseres i punkt 70 i retningslinjerne, at » … Ved anvendelse af punkt 68, a) og b), vil salget og det beregnede forbrug normalt blive defineret i EØS på det relevante niveau i henhold til Prodcom-klassifikationen, eller der vil, hvis sådanne oplysninger ikke foreligger eller er relevante, blive benyttet en anden almindeligt anerkendt markedssegmentering, hvorom der foreligger lettilgængelige statistiske oplysninger«.
(339)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den produktionskapacitet, der skabes i kraft af investeringsprojektet, overstiger 5 % af hvert marked beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug, og i så fald hvorvidt den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af det pågældende produkt i de sidste fem år (inden arbejdets påbegyndelse) ligger under den gennemsnitlige årlige BNP-vækstrate i EØS.
(340)
Den samlede årlig vækstrate (CAGR) for det beregnede forbrug af diesel i EØS for årene 2001-2006 er på ca. 2,12 % udtrykt i mængde eller 15,38 % udtrykt i værdi. Den tilsvarende samlede årlige vækst i BNP for EØS i årene 2001-2006 nåede op på 2,06 % realt (sidestilles med mængder) og 4,12 % nominelt (sidestilles med værdi).
(341)
Heraf følger, at markedet for diesel ikke kan anses for at præstere mindre end forventet, hvis det tages i betragtning, at den samlede årlige vækstrate både udtrykt i mængde og i værdi sammenlignes med henholdsvis den nominelle og reale BNP-vækstrate. Det er derfor ikke nødvendigt at undersøge, om den kapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mere end 5 % af det pågældende marked.
(342)
Med henblik på at undersøge, om investeringsprojektet er i overensstemmelse med punkt 68b) i retningslinjerne, skal Kommissionen kontrollere, om den produktionskapacitet, der skabes i kraft af projektet, udgør mindre end 5 % af markedet beregnet ved hjælp af data for det beregnede forbrug af det pågældende produkt, medmindre den gennemsnitlige årlige vækst i det beregnede forbrug af produktet i de sidste fem år har ligget over den gennemsnitlige BNP-vækstrate i EØS.
(343)
Portugal fremlagde følgende data, som er vist i tabel 11-13 nedenfor. Tallene i kolonnen for EØS-markedet er identiske med tallene i tabellerne vedrørende markedsandele, der er vist som EØS-markedet (salg). Da detailmarkedet (salg) er mindre end det beregnede forbrug, inkl. produktion til internt brug, er dataene vedrørende stigningen i produktionskapacitet udtryk for en overvurdering af betydningen af denne stigning. Det kan således siges at udgøre et worst case-scenarie.
Tabel 11
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i raffinaderiet i Sines og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 12
Forholdet mellem stigningen i produktionskapaciteten i Matosinhos og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
Tabel 13
Forholdet mellem stigningen i den kombinerede produktionskapacitet (i raffinaderierne i Sines og Matosinhos) og markederne for de pågældende markeder i EØS (kiloton)
Pågældende produkter
Produktionskapacitet i 2007
Produktionskapacitet i 2012
Stigning i produktionskapaciteten
EØS-markedet i 2007
Kapacitets-stigningens andel af EØS-markedet
Samlet årlig vækst i det beregnede forbrug
Svær naphtha
[…]
[…]
[…]
49 172
[0-5] %
-
Naphtha derivater:
[…]
[…]
[…]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzen
[…]
[…]
[…]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylen
[…]
[…]
[…]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylen
[…]
[…]
[…]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluen
[…]
[…]
[…]
2 503
[0-5] %
-
-
Opløsnings-midler
[…]
[…]
[…]
599
[0-5] %
-
(344)
I alle tilfælde er stigningen i produktionskapaciteten for de produkter, der er anført i tabel 11-13, under 5 % på de relevante produktmarkeder i EØS. Investeringsprojektet anses derfor ikke for at overskride den tærskel, der er fastsat i første del af punkt 68b) i retningslinjerne.
7. KONKLUSION
(345)
På grundlag af dataene i betragtning 278-344 overskrider investeringsprojektet ikke de tærskler, der er fastsat i punkt 68a) og 68b) i retningslinjerne for de pågældende produkter. Det er derfor ikke nødvendigt at foretage en tilbundsgående undersøgelse af støtten efter indledningen af proceduren i traktatens artikel 108, stk. 2.
(346)
Det kan konkluderes, at den foreslåede regionale investeringsstøtte til Petrogal opfylder alle betingelser i retningslinjerne for at kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a). Det er derfor ikke nødvendigt at vurdere, om støtten kunne godkendes på grundlag af andre undtagelser i traktaten.
(347)
Portugal har undtagelsesvist indvilliget i, at denne afgørelse vedtages på engelsk som eneste autentiske sprog -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Den statsstøtte, som Portugal planlægger at yde til Petrogal, og som beløber sig til 160 484 007 EUR i nominel værdi (121 091 314 EUR i nedsatte priser), og som udgør en maksimal støtteintensitet på 12,43 % i nedsatte priser, er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra a).
2. Gennemførelsen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte statsstøtte kan derfor godkendes. I tilfælde af afvigelser fra de planlagte støtteberettigede udgifter og fra den anmeldte betalingsplan for statsstøtten må Portugal ikke overskride det maksimale støttebeløb i nedsatte priser på 121 091 314 EUR eller det maksimale støtteintensitet i nedsatte priser på 12,43 %.
Artikel 2
1. Portugal forelægger foreløbige rapporter for Kommissionen hvert femte år fra datoen for denne afgørelse. De foreløbige rapporter skal indeholde ajourførte oplysninger om de ydede statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojektet, som er påbegyndt i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
2. Derudover forelægger Portugal inden seks måneder fra ydelsen af den sidste tranche af statsstøtten, på grundlag af den anmeldte betalingsplan, en detaljeret endelig rapport med oplysninger om de betalte statsstøttebeløb, om gennemførelsen af støtteaftalerne og om eventuelle andre investeringsprojekter, som er iværksat i raffinaderierne i Sines eller Matosinhos.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 3. august 2011.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 3. August 2011
über die staatliche Beihilfe SA. 26980 (C 34/09 (ex N 588/08)), die Portugal zugunsten von Petrogal gewähren will
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2011) 5546)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/466/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 19. November 2009 setzte die Kommission Portugal über ihre Absicht in Kenntnis, wegen der regionalen Ad-hoc-Beihilfen für ein Investitionsvorhaben von Petroleos de Portugal, Petrogal S.A. (nachfolgend „Petrogal“ genannt) in dessen Raffinerien in Sines und Matosinhos (nachfolgend „Investitionsvorhaben“ genannt) das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Mit Schreiben vom 9. Dezember 2009 legte Portugal die nicht vertrauliche Fassung der Eröffnungsentscheidung zur Veröffentlichung vor.
(2)
Mit Schreiben vom 17. Dezember 2009 ersuchte Portugal um eine einmonatige Verlängerung der Frist zur Übermittlung seiner Stellungnahmen. Am 22. Dezember 2009 gab die Kommission diesem Ersuchen statt. Mit Schreiben vom 21. Januar 2010 legte Portugal seine Stellungnahmen vor.
(3)
Die Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens (nachfolgend „Eröffnungsentscheidung“ genannt) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme auf.
(4)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von der Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (3), der Confederação da Indústria Portuguesa (4), der Associação para a eficiência energética (5), von Wettbewerber 2 (6), einem Konkurrenzunternehmen von Petrogal (7), von Wettbewerber 1 (8), (9), von der União Geral de trabalhadores (10), der Kommunalverwaltung von Sines (11), der Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (12) und der Associação Industrial Portuguesa (13).
(5)
Mit Schreiben vom 9. März, vom 10. März, vom 17. März und vom 19. März 2010 hat die Kommission Portugal diese Stellungnahmen zugeleitet und dem Mitgliedstaat Gelegenheit gegeben, sich dazu zu äußern; seine Äußerungen gingen mit Schreiben vom 8. April 2010 ein.
(6)
Mit Schreiben vom 15. und vom 28. Juli 2010 (14) ersuchte die Kommission um weitere Auskünfte, die Portugal mit Schreiben vom 16. und vom 23. August 2010 vorgelegt hat.
(7)
Mit Schreiben vom 4. und vom 5. August 2010 ersuchte die Kommission die Wettbewerber 1 und 2 um Erläuterungen, die mit Schreiben vom 10. und vom 15. September 2010 übermittelt wurden. Mit Schreiben vom 20. September 2010 wurden Portugal diese Erläuterungen zur Stellungnahme zugeleitet.
(8)
Mit Schreiben vom 17. September und vom 1. Oktober 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Portugal übermittelte seine Antworten am 18. und am 29. Oktober 2010.
(9)
Mit Schreiben vom 13. Oktober 2010 wurden die Wettbewerber 1 und 2 gebeten, ihre Antworten vom 10. und vom 15. September 2010 in bestimmten Punkten zu präzisieren.
(10)
Mit Schreiben vom 21. und vom 28. Oktober 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Mit Schreiben vom 12. November 2010 übermittelte Portugal seine Antwort.
(11)
Mit Schreiben vom 10. November 2010 legte Wettbewerber 1 Erläuterungen zu seinem Schreiben vom 15. September 2010 vor. Am 12. November 2010 wurden Portugal diese Erläuterungen zur Stellungnahme zugeleitet; Portugal übermittelte seine Antwort am 19. November 2010.
(12)
Mit Schreiben vom 30. November 2010 ersuchte die Kommission Portugal um weitere Auskünfte. Mit Schreiben vom 20. Dezember 2010 übermittelte Portugal seine Antwort.
(13)
Mit Schreiben vom 11. November 2010 ersuchte die Kommission Portugal um eine Kosten-Nutzen-Analyse des Investitionsvorhabens. Am 1. Dezember 2010 legte Portugal die geforderten Auskünfte vor.
(14)
Mit Schreiben vom 6. Januar 2011 übermittelte Portugal Angaben zu den Anteilseignern von Petrogal.
(15)
Am 12. Januar 2011 fand eine Sitzung statt, an der die portugiesischen Behörden, Vertreter von Petrogal und die Kommission teilnahmen. Mit Schreiben vom 25. Januar 2011 legte Portugal Informationen zu einigen in der Sitzung angesprochenen Fragen vor (z. B. Marktanalyse, Anreizwirkung der Beihilfe).
(16)
Mit Schreiben vom 24. Januar, vom 16. März und vom 12. April 2011 ersuchte die Kommission um weitere Informationen über das potenzielle kontrafaktische Szenario zu dem Investitionsvorhaben. Darauf antwortete Portugal mit Schreiben vom 7. Februar, vom 4. April und vom 29. April 2011. Per E-Mail vom 7. Juni 2011 ersuchte die Kommission um Auskünfte, die Portugal in seinen bis dahin eingegangenen Schreiben noch nicht vorgelegt hatte. Per E-Mail vom 9. Juni 2011 und mit Schreiben vom 11. und vom 17. Juni 2011 legte Portugal Informationen zu diesen Fragen vor.
(17)
Mit Schreiben vom 24. Juni 2011 ersuchte die Kommission Portugal um noch ausstehende Informationen über den Markt für Dieselkraftstoff. Mit Schreiben vom 30. Juni und vom 14. Juli 2011 legte Portugal diese Informationen vor. Mit Schreiben vom 20. Juli 2011 erklärten sich die portugiesischen Behörden damit einverstanden, dass die Kommission diesen Beschluss in der englischen Fassung annimmt.
2. GENAUE BESCHREIBUNG DER STAATLICHEN BEIHILFE
2.1. Die Begünstigte
(18)
Die Begünstigte der staatlichen Beihilfe, Petróleos de Portugal - Petrogal, S.A. (nachfolgend „Petrogal“ genannt), ist eine 100-prozentige Tochter der Galp Energia SGPS S.A. („Galp Energia“). Die größten Anteilseigner von Galp Energia sind ENI SpA (15) (33,34 %), Amorim Energia BV (16) („Amorim Energia“) (33,34 %), Parpública Participações Públicas SGPS (17) („Parpública“) (7 %), Fidelity International Limited (2,01 %), Caixa Geral de Depósitos S.A. (18) („CGD“) (1 %) und andere (23,31 %). Galp Energia ist die Holding der Galp-Energia-Gruppe („Galp“). Galp Energia ist sowohl auf dem Mineralölmarkt (Raffination und Vermarktung im Groß- und Einzelhandel) als auch auf dem Gasmarkt aktiv.
(19)
Die Holding wurde am 22. April 1999 unter dem Namen GALP - Petróleos e Gás de Portugal SGPS S.A. gegründet, in erster Linie für den Handel mit Erdöl und Erdgas. Darin wurden die beiden bereits bestehenden Gesellschaften Petrogal für Mineralölprodukte und GDP - Gas de Portugal SGPS S.A. für Erdgas, beide im Besitz des portugiesischen Staates, unter der Kontrolle von Galp Energia zusammengefasst (19).
(20)
Zu den Geschäftsfeldern von Galp Energia gehört auch der Groß- und Einzelhandel mit raffinierten Mineralölerzeugnissen auf der Iberischen Halbinsel. Das Unternehmen ist Marktführer in Portugal (20) und zunehmend auch in Spanien präsent.
(21)
Petrogal ist Eigner der beiden einzigen Raffinerien Portugals in Sines und Matosinhos. Das Raffineriegeschäft umfasst alle Verarbeitungs-, Liefer- und Logistikaktivitäten. Petrogal ist der größte Anbieter von Mineralölerzeugnissen in Portugal und einer der größten auf der Iberischen Halbinsel. Das Unternehmen führt sämtliche Einfuhren von Rohöl und einen Teil der Einfuhren von Raffinerieerzeugnissen nach Portugal durch; es besitzt 80 % der Lagerkapazität für Rohöl und Raffinerieprodukte (21) und hat eine wichtige Position in Portugals Logistikinfrastruktur für Mineralölerzeugnisse.
(22)
Petrogal bietet eine große Produktpalette an, darunter Benzin, Dieselkraftstoff, Turbinenkraftstoff, Heizöl, Naphta, LPG, Bitumen und verschiedene Aromaten. Das Raffineriegeschäft liefert die Mineralölerzeugnisse für Petrogals Einzelhandels-, Großhandels- und LPG-Vertriebssparte, für Konkurrenten und ausländische Kunden sowie für den Betrieb ihrer Raffinerien und Logistikinstrumente. Petrogal lagert und transportiert seine Produkte in eigenen Lagereinrichtungen oder durch angeschlossene Logistikunternehmen.
(23)
Abbildung 1 zeigt die Besitz- und Kontrollverhältnisse von Petrogal:
(24)
Am 29. Dezember 2005 unterzeichneten Amorim Energia, ENI und Rede Électrica Nacional de Portugal (REN) eine Aktionärsvereinbarung, der die CGD am 28. März 2006 beigetreten ist (nachfolgend „Aktionärsvereinbarung“ genannt). Diese Vereinbarung trat am 29. März 2006 für einen Zeitraum von acht Jahren in Kraft. Nach Artikel 20 Absatz 1 Buchstabe c des portugiesischen Sicherheitengesetzes werden Stimmrechte von Anteilen an Galp Energia, die im Besitz von Beteiligten an der Aktionärsvereinbarung sind, gegenseitig auf die anderen Parteien übertragen. Deshalb wird davon ausgegangen, dass Galp Energia von den an der Aktionärsvereinbarung beteiligten Anteilseignern gemeinsam kontrolliert wird.
(25)
Portugal zufolge ergibt sich aus der Aktionärsvereinbarung, dass Anteilseigner und insbesondere ENI keine Kontrolle ausüben können, sondern nur Strategien zwischen ihren eigenen Raffinerietätigkeiten und denen von Petrogal festlegen.
2.2. Das Investitionsvorhaben von Petrogal
(26)
Zweck des Investitionsvorhabens ist eine Umstrukturierung und Erweiterung der beiden einzigen Raffinerien Portugals in Sines und Matosinhos. Die beiden Raffinerien sollen stärker integriert und Synergieeffekte zwischen ihnen verbessert werden. Damit soll die Möglichkeit geschaffen werden, auch schwerere Rohöle zu verarbeiten.
(27)
Insbesondere soll die Produktion von Dieselkraftstoff gesteigert und stattdessen die Benzinproduktion zurückgefahren werden. Durch den Mehrverbrauch an schwerem Rohöl werden die Rohstoffkosten gesenkt, und hinsichtlich der Herkunft der zu verarbeitenden Rohöle entsteht größere Flexibilität.
(28)
Das Investitionsvorhaben zur Konversion der Raffinerie in Matosinhos sieht den Bau einer neuen Vakuumdestillationsanlage für die Erzeugung von Vakuumgasöl und die Errichtung einer Anlage zur Verringerung der Viskosität (Visbreaker) für das schonende thermische Cracken des dabei entstehenden Vakuumrückstands vor.
(29)
Das Investitionsvorhaben zur Konversion der Raffinerie in Sines sieht die Errichtung einer neuen Hydrocrackanlage für das Hydrocracken von Vakuumgasöl zur Herstellung von Diesel- und Turbinenkraftstoff vor. Das Investitionsvorhaben sieht vor, dass in der Hydrocrackanlage Vakuumgasöl und Visbreaker-Gasöl aus den Raffinerien in Sines und Matosinhos als Rohstoffe eingesetzt werden. Auf diese Weise soll die Verarbeitungskapazität der portugiesischen Raffinerien vollständig ausgenutzt werden. Pro Tag sollen etwa [ ] Barrel unter Einsatz von ca. [ ] kt/a atmosphärischen Rückständen als Primärrohstoff verarbeitet werden.
(30)
Die durch Hydrocracken gewonnenen Erzeugnisse (LPG, schweres Naphta (22) und Dieselkraftstoff) werden [ ] hydriert und dadurch qualitativ verbessert. Durch das Vorhaben soll ausschließlich die Erzeugung von Dieselkraftstoff und schwerem Naphta gesteigert werden.
(31)
Ein Teil des in der Raffinerie in Sines produzierten schweren Naphta soll als Rohstoff nach Matosinhos in die Aromatenanlage (23) von Petrogal verschifft werden. Dadurch wird die Integration der beiden Raffinerien weiter verstärkt. Dass mehr schweres Naphta erzeugt wird, hat technische Gründe und ergibt sich zwangsläufig aus dem Konversionsprojekt in Sines.
(32)
Mit der praktischen Umsetzung des Investitionsvorhabens wurde 2008 begonnen (der erste Auftrag wurde am 14. März 2008 nach der Entscheidung des Vorstands vom 5. März 2008 vergeben). Die Arbeiten sollten am 31. Dezember 2010 abgeschlossen sein. Mit der vollen Auslastung der Produktionskapazität wird für 2011 gerechnet.
2.3. Einzelinvestitionsvorhaben
(33)
Portugal schlägt vor, das Investitionsvorhaben trotz der großen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien (ca. 450 km für Transporte auf dem Seeweg) als Einzelinvestition im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (24) (nachfolgend „Leitlinien“ genannt) anzusehen. Die portugiesischen Behörden bekräftigen, dass Petrogal in den drei Jahren vor Beginn des angemeldeten Investitionsvorhabens keinerlei staatliche Beihilfe erhalten hat.
2.4. Kosten des Investitionsvorhabens
(34)
Die Kosten für das Investitionsvorhaben in Sines belaufen sich nominal auf [ ] EUR. Die Raffinerie in Sines soll Beihilfen in Höhe von [ ] EUR (nominal) erhalten, was einer Beihilfeintensität von 16 % entspricht. Für die Raffinerie von Matosinhos belaufen sich die Investitionskosten nominal auf [ ] EUR. Die Raffinerie soll Beihilfen in Höhe von [ ] EUR (nominal) erhalten, was einer Beihilfeintensität von 13 % entspricht.
(35)
Die förderfähigen Ausgaben für das Investitionsvorhaben betragen 974 064 894 EUR zum Gegenwartswert (nominal 1 058 934 146 EUR); sie umfassen ausschließlich Ausrüstungsgüter (keine Flächen und Gebäude). Die Beihilfebeträge für beide Raffinerien belaufen sich auf 121 091 314 EUR zum Gegenwartswert (nominal 160 484 007 EUR), was einer Beihilfeintensität von 12,43 % entspricht. In Tabelle 1 sind die förderfähigen Ausgaben für die einzelnen Jahre angegeben:
Tabelle 1
Förderfähige Ausgaben (EUR)
2007
2008
2009
2010
Summe
Sachanlagen
[ ] (25)
[ ]
[ ]
[ ]
1 058 934 146
2.5. Finanzierung des Investitionsvorhabens
(36)
Abgesehen von der beantragten staatlichen Beihilfe (nominal 160 484 007 EUR) will Petrogal das Investitionsvorhaben aus eigenen Mitteln finanzieren. Andere staatliche Beihilfen zur Finanzierung sind nicht vorgesehen. Darlehen der Europäischen Investitionsbank in Höhe von 500 Mio. EUR für das Investitionsvorhaben wurden 2009 zugesagt. Der Eigenbeitrag des begünstigten Unternehmens zu den förderfähigen Ausgaben macht 36 % aus.
2.6. Obergrenze für Regionalbeihilfen
(37)
In Übereinstimmung mit der Nationalen Fördergebietskarte für Portugal 2007-2013 (26) können die Regionen Alentejo und Norte, in denen die Raffinerien von Sines und Matosinhos stehen, nach der gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelung regionale Investitionsbeihilfen für Großunternehmen bis zu einem Bruttobeihilfeäquivalent von maximal 40 % bzw. 30 % erhalten.
2.7. Beitrag zur regionalen Entwicklung
(38)
Das Investitionsvorhaben soll die Schaffung von ca. 150 direkten und 450 indirekten Arbeitsplätzen in den beiden Regionen anstoßen. In der Bauphase werden nach den von Portugal vorgelegten Informationen zudem etwa 3 000 temporäre Arbeitsplätze entstehen.
2.8. Form der Beihilfe
(39)
Die staatliche Beihilfe soll als Ad-hoc-Beihilfe gewährt werden, die nach den Bestimmungen einer ausgelaufenen Beihilferegelung (N 97/1999) auf der Grundlage der Gesetzesverordnung Nr. 409/99 vom 15. Oktober 1999 geplant wurde.
(40)
Nach der Entschließung des portugiesischen Ministerrates vom 6. März 2008 haben die portugiesische Regierung, Petrogal und Galp Energia am 10. März 2008 zwei Verträge über die Gewährung staatlicher Beihilfen unterzeichnet: einen „Vertrag über die Gewährung von Steuervergünstigungen“ und den „Investitionsvertrag“ (nachfolgend „Beihilfeverträge“ genannt).
(41)
Die unterzeichneten Beihilfeverträge sahen die Gewährung einer an die Fertigstellung des Investitionsvorhabens gebundenen Steuergutschrift vor. Die Beihilfe sollte in Form einer Steuergutschrift gewährt werden, die von der künftig anfallenden Körperschaftssteuer abgezogen werden sollte. Die Höhe der Steuergutschrift sollte von den portugiesischen Behörden in Prozent der förderfähigen Investitionen berechnet werden. Die Steuergutschrift sollte nur für die durch das Investitionsvorhaben generierten Steuern gelten. Sollte die Steuergutschrift nicht vollständig abgezogen werden können, war vorgesehen, dass der ausstehende Betrag noch bis Vertragsablauf (31. Dezember 2016) in Abzug gebracht werden kann.
2.9. Beihilfebetrag
(42)
Portugal sieht regionale Beihilfen in Höhe von nominal 160 484 007 EUR ab 2011 vor. Tabelle 2 zeigt die von den portugiesischen Behörden angegebene Verteilung der gewährten Beihilfe:
Tabelle 2
Jahr
Zu versteuerndes Einkommen, geschätzt
Steuern
Anwendung der Steuergutschrift (27)
2008
2009
2010
2011
[ ]
[ ]
2012
[ ]
[ ]
[ ]
2013
[ ]
[ ]
[ ]
2014
[ ]
[ ]
[ ]
2015
[ ]
[ ]
[ ]
2016
[ ]
[ ]
160 484 007
(43)
Portugal hat bestätigt, dass die Beihilfe für das Investitionsvorhaben nicht mit anderen lokalen, regionalen und nationalen oder EU-Beihilfen für die gleichen förderfähigen Kosten akkumuliert wird.
(44)
Zudem wird die Beihilfe unter der Voraussetzung gewährt, dass Petrogal die Investitionen in den Förderregionen mindestens fünf Jahre nach Abschluss des Investitionsvorhabens aufrechterhalten wird.
(45)
Portugal hat bestätigt, dass die Gewährung der Beihilfe Gegenstand des Rechnungsprüfungsverfahrens der Kommission war.
(46)
Petrogal hat am 22. Januar 2007 staatliche Beihilfen für das Investitionsvorhaben beantragt. Am 23. Januar 2007 haben die portugiesischen Behörden Petrogal schriftlich bestätigt, dass vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung das Investitionsvorhaben den vor Beginn des Projekts in der Steuerregelung festgelegten Förderkriterien entsprach.
(47)
Portugal hat sich verpflichtet, den Beihilfehöchstsatz und die Beihilfehöchstintensität nach Maßgabe des vorliegenden Beschlusses nicht zu überschreiten, auch dann nicht, wenn die förderfähigen Ausgaben geringer oder höher ausfallen.
2.10. Allgemeine Bestimmungen
(48)
Portugal hat sich verpflichtet, folgende Dokumente vorzulegen:
-
innerhalb von zwei Monaten nach Gewährung der Beihilfe eine Kopie des Papiers, das Petrogal zugesandt wurde, um das Inkrafttreten der Beihilfeverträge zu bestätigen;
-
alle fünf Jahre ab dem Zeitpunkt der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission einen Zwischenbericht (mit Angaben zu den gezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung des Beihilfevertrags und zu sonstigen Investitionsvorhaben in der gleichen Betriebsstätte/Anlage);
-
innerhalb von sechs Monaten nach Gewährung der letzten Beihilfetranche entsprechend der angemeldeten Beihilferegelung einen detaillierten Abschlussbericht.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(49)
In ihrer Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV („Eröffnungsentscheidung“) äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe mit den Bestimmungen der Regionalbeihilfeleitlinien. In diesem Zusammenhang äußerte die Kommission in der Eröffnungsentscheidung Zweifel hinsichtlich der in den Erwägungsgründen 50 bis 64 genannten Aspekte.
3.1. Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien
(50)
Unter Punkt 34 der Leitlinien werden die Standardkategorien einer Erstinvestition beschrieben, d. h. einer Investition in materielle und immaterielle Anlagewerte bei:
-
der Errichtung einer neuen Betriebsstätte;
-
der Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte;
-
der Diversifizierung der Produktion einer Betriebsstätte in neue, zusätzliche Produkte;
-
der Vornahme einer grundlegenden Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens einer bestehenden Betriebsstätte.
Ersatzinvestitionen, die keine dieser Voraussetzungen erfüllen, sind in der Definition einer Erstinvestition ausdrücklich ausgenommen.
(51)
Im Hinblick darauf hat die Kommission in der Eröffnungsentscheidung Zweifel geäußert, ob das Investitionsvorhaben zur Modernisierung und zur besseren Integration der beiden Raffinerien sowie zur Steigerung der Produktion von Dieselkraftstoff (und damit verbunden von Naphta) bei gleichzeitiger Verringerung der Benzinproduktion als Erstinvestition angesehen werden kann. Die Kommission ging davon aus, dass das Investitionsvorhaben keine Investition in eine neue Betriebsstätte und keine Diversifizierung der Produktion einer bestehenden Betriebsstätte in neue, zusätzliche Produkte darstellt. Es könnte sich jedoch um eine „Erweiterung“ und eine „grundlegende Änderung des Produktionsverfahrens“ handeln.
(52)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung darauf hingewiesen, dass die Beihilfemaßnahme als Ad-hoc-Maßnahme zu bewerten sei und Portugal deshalb nachweisen müsse, dass das Investitionsvorhaben zu einer kohärenten Regionalentwicklungsstrategie im Sinne von Punkt 10 der Leitlinien beiträgt.
(53)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung insbesondere Zweifel geäußert, ob der erwartete Beitrag zur regionalen Entwicklung die sektoralen Effekte der Beihilfe tatsächlich ausgleicht (160 Mio. EUR Beihilfe, aber nur 150 direkte Arbeitsplätze werden geschaffen).
(54)
In diesem Zusammenhang wies die Kommission darauf hin, dass berechtigte Zweifel an der Erforderlichkeit der Beihilfe bestehen, da aus den Finanzkonten von Petrogal 2008 hervorging, dass das Investitionsvorhaben Teil seiner Unternehmensstrategie ist und vermutlich auch in einem kontrafaktischen Szenario ohne Beihilfe durchgeführt würde. Die Kommission wies darauf hin, dass die Beihilfe zur Durchführung des Investitionsvorhabens (die Arbeiten daran wurden 2008 aufgenommen) offenbar gar nicht erforderlich sei und dass Petrogal andere Standorte für die Investition hätte in Betracht ziehen können. Unnötige Beihilfen werden aber kaum zur Regionalentwicklung beitragen und können zu nicht hinnehmbaren Wettbewerbsverzerrungen führen.
(55)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung bezweifelt, ob die unter Punkt 38 der Leitlinien vorgeschriebene Anreizwirkung gegeben ist. Im Falle einer Ad-hoc-Beihilfe hätte die zuständige Behörde vor Aufnahme der Arbeiten an dem Projekt eine Absichtserklärung über die Gewährung der Beihilfe vorbehaltlich der Genehmigung durch die Kommission abgeben müssen.
(56)
Im Hinblick darauf hat die Kommission in ihrer Eröffnungsentscheidung bezweifelt, ob Portugals schriftliche Bestätigung, dass das Investitionsvorhaben vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung förderfähig sei, tatsächlich den Anforderungen nach Punkt 38 der Leitlinien entsprach.
3.2. Bewertung der Beihilfe nach Maßgabe der Bestimmungen für Beihilfen für große Investitionsvorhaben
(57)
Portugal hat das Investitionsvorhaben in den beiden Raffinerien als Einzelinvestitionsvorhaben (EIV) angemeldet. Nach Punkt 60 der Leitlinien gilt eine Erstinvestition als Einzelinvestition, wenn sie wegen der technischen, funktionalen und strategischen Verbindungen und der unmittelbaren Nähe eine wirtschaftlich unteilbare Einheit bildet.
(58)
In Anbetracht der räumlichen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien hat die Kommission dies in der Eröffnungsentscheidung bezweifelt. Außerdem würde die Einstufung des Investitionsvorhabens als Einzelinvestition bedeuten, dass nach Punkt 67 der Leitlinien ein herabgesetzter Beihilfehöchstsatz gilt.
(59)
Die Kommission hat in der Eröffnungsentscheidung Zweifel an der Bewertung der Beihilfe nach den Bestimmungen dieser beiden Absätze der Leitlinien geäußert.
(60)
Die Kommission konnte insbesondere keine Feststellung hinsichtlich der von dem Investitionsvorhaben betroffenen Produkte treffen. Unklar ist, ob es sich dabei ausschließlich um Dieselkraftstoff und Naphta handelt, wie Portugal angegeben hat, oder ob auch andere Raffinerieerzeugnisse berücksichtigt werden müssten. Die potenzielle Substituierbarkeit von Raffinerieprodukten auf der Angebotsseite ist im Zusammenhang damit zu sehen, dass Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien gelten kann.
(61)
Die Kommission äußerte Zweifel, ob der relevante Produktmarkt ab Raffinerie sowohl für Dieselkraftstoff als auch für Naphta besteht, wie Portugal behauptet hat.
(62)
Die Kommission war sich nicht sicher, ob die räumlich relevanten Märkte für die betreffenden Produkte auf nationaler oder regionaler (Iberische Halbinsel) Ebene oder auf der Ebene des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) definiert werden sollten.
(63)
Außerdem hatte die Kommission Zweifel, ob Petrogal und die Konzerne Galp Energia und ENI, zu denen Petrogal gehört, einen Marktanteil von unter 25 % an dem relevanten Markt haben, wie es nach Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien erforderlich ist.
(64)
Ferner hatte die Kommission mit Blick auf Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien Zweifel, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Produktionskapazität hinsichtlich aller betroffenen Produkte, gemessen anhand der Verbrauchsdaten, mehr als 5 % des betreffenden Marktes beträgt und ob in dem Fall die mittlere Jahreszuwachsrate des Verbrauchs dieses Produkts in den letzten fünf Jahren über der mittleren Jahreszuwachsrate des BIP im Europäischen Wirtschaftsraum liegt.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
4.1. Stellungnahmen der Associação das Indústrias da Petroquímica, Química e Refinação (AIPQR)
(65)
Die AIPQR hält das Investitionsvorhaben für wichtig zur Förderung der portugiesischen Wirtschaft und zur Stärkung der europäischen Wettbewerbsfähigkeit im Petrochemie- und Raffineriesektor. Wenn das Investitionsvorhaben nicht zum Abschluss gebracht werden könne oder nicht die für die Vollendung erforderliche Unterstützung erhalte, könne das schwerwiegende Konsequenzen für die Autonomie und die Unterstützung der petrochemischen Produktionskette haben.
(66)
Durch die neue Produktionsanlage für PTA (gereinigte Terephtalsäure), die Artensa (Artenius, Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos S.A., eine spanische Tochter von La Seda de Barcelona S.A.) in Sines plant, werde die Nachfrage von La Seda nach Naphta stark ansteigen. Folglich sei die erhöhte Naphtaproduktion in der Hydrocrackanlage von Petrogal eine Voraussetzung für die Investitionen von La Seda in Höhe von schätzungsweise 400 Mio. EUR.
(67)
Der AIPQR zufolge wird das auf europäischer Ebene bestehende Defizit bei Dieselkraftstoff durch das Investitionsvorhaben reduziert.
(68)
Der AIPQR zufolge ist der Beitrag von Petrogal von wesentlicher Bedeutung für die Realisierung und Förderung des Wettbewerbsfähigkeits- und Technologiezentrums der Raffinerie-, Petrochemie- und Industriegüterindustrie im Rahmen der portugiesischen Strategie zur Förderung von Schlüsselindustrien für die nationale und die regionale Wirtschaft.
(69)
Nach Angaben der AIPQR ist durch Hydrocracken gewonnener Dieselkraftstoff ein Qualitätsprodukt, das effizienter und mit geringerem Schadstoffausstoß verbrennt. Die Qualität der Dieselkraftstoffe und die Energieeffizienz, die mit dem Investitionsvorhaben erreicht werden sollen, ermöglichen es Petrogal, seinen Energieeffizienzplan 2008-2011 einzuhalten.
(70)
Ferner geht die AIPQR davon aus, dass das Investitionsvorhaben insgesamt gesehen zur sozialen und wirtschaftlichen Nachhaltigkeit der Regionen um Sines und Matosinhos und in ganz Portugal beitragen wird.
4.2. Stellungnahmen der Associação para a eficiência energética (COGEN)
(71)
Das Investitionsvorhaben ist wichtig: mehr Flexibilität im Angebot und stärkere Autonomie bei Dieselöl.
(72)
Der COGEN zufolge bedeutet das Investitionsvorhaben eine große Chance für die technologische Innovation. Dadurch würden etwa 150 direkte und ca. 500 indirekte Dauerarbeitsplätze mit mittlerem Qualifikationsniveau geschaffen.
(73)
Die COGEN geht davon aus, dass sich durch die Umwandlungsprojekte für beide Raffinerien 14 % Energie einsparen lassen. Ferner weist die COGEN darauf hin, dass das Investitionsvorhaben weitere Investitionen ermöglichen werde, die durch das Vorhaben nicht abgedeckt sind: in jeder der beiden Raffinerien die Errichtung eines 82-MW-Heizkraftwerks. Dadurch werde die portugiesische Kapazität in diesem Bereich um ca. 12 % steigen.
4.3. Stellungnahmen der Confederação da Indústria Portuguesa (CIP)
(74)
Nach Einschätzung der CIP ist das Investitionsvorhaben auf die Situation in Portugal ausgerichtet, die gekennzeichnet ist durch:
i)
eine Diskrepanz zwischen dem Verbrauch an Dieselkraftstoff und der in Portugal vorhandenen Verarbeitungskapazität, die dazu führt, dass ständig große Mengen Dieselkraftstoff importiert und überschüssiges Benzin exportiert werden muss;
ii)
die künftig zu erwartenden Heizölüberschüsse, wenn Heizöl nicht mehr zur Stromversorgung eingesetzt wird und durch Anreize der Verzicht auf Heizöl in der Industrie gefördert wird, wie es das portugiesische Programm für den Klimawandel vorsieht;
iii)
internationale Markttrends im Zusammenhang mit steigenden Einkaufsmengen von schwereren und saureren Rohölfraktionen und dadurch größere Flexibilität in der Auswahl verschiedener Rohöle;
iv)
einen Beitrag zur Versorgungssicherheit.
(75)
Nach Einschätzung der CIP wird das Investitionsvorhaben die Energieeffizienz der beiden Raffinerien erheblich steigern gemäß den Zusagen, die Portugal der EU hinsichtlich der Verbesserung der Energieeffizienz in Europa um 10 % gegeben hat.
(76)
Die CIP geht davon aus, dass die vorgesehene Schaffung von etwa 150 hochqualifizierten Arbeitsplätzen und 450 indirekten Dauerarbeitsplätzen erheblich zur wirtschaftlichen Entwicklung Portugals beitragen wird. Dadurch werde die örtliche Wirtschaft in den betroffenen Regionen angekurbelt, in denen das Pro-Kopf-BIP unter dem nationalen Durchschnitt liegt. In der Bauphase würden außerdem schätzungsweise 5 000 temporäre Arbeitsplätze geschaffen.
4.4. Stellungnahmen der União Geral de Trabalhadores (UGT)
(77)
Die UGT geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben die regionale Entwicklung fördern und sich positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung und den sozialen und territorialen Zusammenhalt der betreffenden Regionen auswirken wird. Kennzeichnend für diese Regionen sind eine hohe Arbeitslosenquote, eine wenig diversifizierte Unternehmensstruktur und ein Pro-Kopf-BIP unter dem nationalen Durchschnitt. Das Investitionsvorhaben werde erhebliche Auswirkungen auf die Unternehmensstruktur der beiden Regionen und ganz Portugals haben, da sich sowohl vor- als auch nachgelagerte Aktivitäten, vor allem in Bereichen wie Maschinenbau, Ingenieurbau, Elektrizität sowie Handel und Gastgewerbe entwickeln würden.
(78)
Die UGT geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben mehr und bessere Arbeitsplätze schaffen wird, gerade in einer Zeit, in der die Arbeitslosigkeit, bedingt durch die wirtschaftliche und soziale Krise, stetig zunimmt. Durch das Investitionsvorhaben sollen in den beiden Raffinerien 150 direkte Arbeitsplätze, viele davon für hochqualifizierte Arbeitskräfte, geschaffen werden. Darüber hinaus sei mit 450 indirekten Arbeitsplätzen und während der Bauphase mit 5 000 temporären Arbeitsplätzen zu rechnen. Das Investitionsvorhaben werde dazu beitragen, einige der 2 050 bestehenden Arbeitsplätze zu erhalten, die ohne das Projekt gefährdet wären.
(79)
Ferner wird das Investitionsvorhaben nach Einschätzung der UGT dazu beitragen, dass strenge Umweltauflagen und Sicherheitsstandards eingehalten werden können, da die Raffinerien mit einer umweltverträglicheren Technologie ausgerüstet werden.
(80)
Nach Einschätzung der UGT ist das Investitionsvorhaben von großer Bedeutung, um die Raffinerie- und Produktionskapazität für Dieselkraftstoff, die in Portugal nicht ausreiche, zu verbessern. Die vorhandene Raffinationskapazität sei viel zu gering, um die Inlandsnachfrage decken zu können, was Portugal von Dieseleinfuhren aus dem Ausland abhängig mache (und so die strategischen Risiken erhöhe). Eine Verringerung der Einfuhren von Dieselkraftstoff werde auch das Handelsdefizit verringern, das zum großen Teil durch die Energiebilanzen verursacht wird.
(81)
Schließlich weist die UGT noch darauf hin, dass das Investitionsvorhaben nicht nur für Portugal wichtig sei, sondern auch für die EU, weil damit eine umweltverträglichere und nachhaltigere Wirtschaft gefördert werde.
4.5. Stellungnahmen der Stadtverwaltung von Matosinhos
(82)
Die Stadtverwaltung von Matosinhos geht davon aus, dass die Schaffung von Arbeitsplätzen erhebliche Auswirkungen auf die Region haben wird. Dank neuer qualifizierter Arbeitsplätze mit Löhnen über dem regionalen Durchschnitt werde die Raffinerie in Matosinhos zu einem Kaufkraftanstieg in der Region beitragen. Dadurch werde die vom Raffineriebetrieb und von Hunderten kleiner und mittlerer Handels- und Industriebetriebe ausgehende Wirkung auf die regionale Bruttowertschöpfung anhalten in dieser Region mit einer Arbeitslosenquote um die 13 % (über dem nationalen Durchschnitt). Nach Einschätzung der Stadtverwaltung wird das Investitionsvorhaben sowohl wirtschaftlich als auch sozial von großer Bedeutung für die Region sein.
4.6. Stellungnahmen der Stadtverwaltung von Sines
(83)
Die Stadtverwaltung von Sines ist von der Bedeutung der neuen Produktionsanlagen der Raffinerie in Sines für die Entwicklung der lokalen und regionalen Wirtschaft überzeugt. Durch die Schaffung von qualifizierten Arbeitsplätzen und die Ansiedelung weiterer und besserer kleiner und mittlerer Unternehmen werde die soziale Entwicklung der Region positiv beeinflusst.
4.7. Stellungnahmen der Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses (CGTP)
(84)
Der CGTP zufolge wird sich das Investitionsvorhaben überaus positiv auf die Umwelt auswirken und für die regionale Entwicklung Portugals wichtig sein, und zwar aus folgenden Gründen:
i)
Eine stärkere Diversifizierung in qualitativ bessere Produkte für die organisch-chemische Industrie des Landes und für den Export werde ermöglicht. Auf diese Weise werde das Investitionsvorhaben das Spezialisierungsprofil der produzierenden Industrie verbessern.
ii)
Durch das Vorhaben würden Hunderte Dauerarbeitsplätze und in der Bauphase einige Tausend temporäre Arbeitsplätze geschaffen, vorwiegend in Regionen, die mit die höchsten Arbeitslosenquoten des Landes verzeichnen.
iii)
Auf lokaler Ebene würden Wohnungsbau, Handel und Gastgewerbe und andere Wirtschaftstätigkeiten gefördert.
4.8. Stellungnahmen der Associação Industrial Portuguesa (AIP)
(85)
Die AIP weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben entscheidend zu einem Anstieg des Wohlstands in den Regionen Norte und Alentejo beitragen werde.
(86)
Die Region Norte mit einer Arbeitslosenquote von 11,6 % gegenüber dem nationalen Durchschnitt von 9,8 % (drittes Quartal 2009) ist zurzeit die Region des Landes mit der höchsten Arbeitslosenquote und besonders vielen Langzeitarbeitslosen (die Hälfte der Arbeitslosen sucht seit mindestens einem Jahr eine Beschäftigung). In diesem angespannten sozialen Kontext bedeutet die Schaffung von 500 direkten Arbeitsplätzen und 200 indirekten Dauerarbeitsplätzen sowie schätzungsweise 2 000 temporären Arbeitsplätzen während der Bauphase einen enormen Schub für die Region.
(87)
Die Region Alentejo gehört zu den Regionen des Landes mit den höchsten Arbeitslosenquoten - 10,2 % gegen über dem nationalen Durchschnitt von 9,8 % (drittes Quartal 2009) - und mit besonders vielen Langzeitarbeitslosen (die Hälfte der Arbeitslosen sucht seit mindestens einem Jahr eine Beschäftigung). Vor diesem Hintergrund bedeutet die Schaffung von 100 direkten Arbeitsplätzen und 250 indirekten Dauerarbeitsplätzen sowie schätzungsweise 3 000 temporären Arbeitsplätzen während der Bauphase einen enormen Schub für die Region.
4.9. Stellungnahmen von Wettbewerber 1
4.9.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(88)
Wettbewerber 1 sieht in dem Investitionsvorhaben lediglich eine „Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte“ im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien. Das Investitionsvorhaben könne nicht als Einzelinvestition angesehen werden, da das Anlagevermögen im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien „wirtschaftlich teilbar“ sei. Die Raffinerien von Sines und Matosinhos sind räumlich weit voneinander entfernt. Das Investitionsvorhaben sieht für jede der beiden Raffinerien eine separate Investition vor. Die Raffinerien können sich für das Vakuumdestillations- und Visbreaking-Verfahren und gegen eine Hydrocrackanlage entscheiden oder umgekehrt. Die Investitionen in die Raffinerien seien somit nicht zwingend direkt miteinander verbunden. Auf jeden Fall könnten die Raffinerien ohne jegliche Verbindung eigenständig operieren. Außerdem könnte die Raffinerie in Matosinhos ihr produziertes Vakuumgasöl auf dem internationalen Markt verkaufen, und die Hydrocrackanlage in Sines könnte mit importiertem Vakuumgasöl beschickt werden.
(89)
Portugal habe nur die Schaffung von direkten und indirekten Arbeitsplätzen als Beitrag des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung genannt. Es sei also nicht nachweisbar, dass das Investitionsvorhaben zu einer kohärenten Strategie für die regionale Entwicklung und zum Ziel des wirtschaftlichen Zusammenhalts beiträgt (28). Ausgaben von mehr als einer Million Euro für einen neu geschaffenen direkten Arbeitsplatz seien wohl kaum als außerordentlicher Beitrag zur regionalen Entwicklung anzusehen. Im Hinblick darauf wird das bei diesem Investitionsvorhaben angegebene Verhältnis von Beihilfebetrag zu direkten Arbeitsplätzen mit früheren Entscheidungen der Kommission verglichen (in einer Tabelle sind die entsprechenden Zahlen aus früheren Entscheidungen der Kommission aufgeführt). Wettbewerber 1 geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben nichts mit einem angeblichen Marktversagen zu tun hat.
(90)
Hinsichtlich der geforderten Anreizwirkung hat Petrogal vor Beginn der Arbeiten niemals eine Absichtserklärung von Portugal erhalten. Deshalb kommt Wettbewerber 1 zu dem Schluss, dass die Beihilfe nicht im Einklang mit Punkt 38 der Leitlinien steht.
(91)
Unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten kommt Wettbewerber 1 zu dem Schluss, dass die Beihilfe das Kriterium der Erforderlichkeit nicht erfüllt und keinerlei Anreizwirkung hat. Das Investitionsvorhaben sei eine Produktivinvestition, die wirtschaftlich begründet sei durch das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage und die Möglichkeit, schwereres und billigeres Rohöl zugänglich zu machen. Mit der Investition werde auf die natürliche Entwicklung der Nachfrage nach Dieselkraftstoff reagiert. Alle anderen Betreiber in Europa würden vergleichbare Investitionen in Raffinerien ohne staatliche Unterstützung vornehmen. Die Fakten ließen darauf schließen, dass das Investitionsvorhaben auf jeden Fall durchgeführt worden wäre, und das stehe nicht im Einklang mit Nummer 22 der Mitteilung der Kommission vom 24. Juni 2009 (29) (nachfolgend „Mitteilung über die eingehende Prüfung“ genannt).
(92)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sind betroffene Produkte:
-
Dieselkraftstoff (ein Endprodukt),
-
Naphta (ein Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien); somit seien auch petrochemische Naphtaderivate als betroffene Produkte anzusehen,
-
Rückstande des Hydrocrackverfahrens (sofern die Hydrocrackanlage nicht mit einer Recyclingvorrichtung ausgestattet ist).
- Dieselkraftstoff
(93)
Wettbewerber 1 zufolge ist Petrogal Portugals einziger Marktteilnehmer mit Raffineriekapazitäten für Rohöl. Petrogal beliefert seine Wettbewerber auf diesem Markt. Petrogal kontrolliert die größten Einfuhr- und Lagereinrichtungen für Benzin und Dieselkraftstoff. Petrogal hat das größte Tankstellennetz in Portugal. Petrogal hat eine dominante Position oder zumindest erhebliche Marktmacht in zahlreichen Mineralölproduktmärkten Portugals. Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sollte die Bewertung des relevanten Marktes nicht nur die Ebene ab Raffinerie, sondern auch die Wettbewerbssituation im Groß- und Einzelhandel für Dieselkraftstoff erfassen.
- Naphta
(94)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 1 sollte der relevante Naphtamarkt nicht nur im Hinblick auf die Verkäufe ab Raffinerie, sondern auch auf die nachgelagerten Aktivitäten bewertet werden.
(95)
Das Verhältnis der gesamten Ein- und Ausfuhren von Dieselkraftstoff zu den gesamten Dieselkraftstoffverkäufen in Portugal sei zu niedrig, um den regionalen Markt als räumlich relevanten Markt zugrunde zu legen. Wettbewerber 1 hält den portugiesischen Markt für den räumlich relevanten Markt.
(96)
Nach Meinung von Wettbewerber 1 müssten die Aktivitäten von ENI auf den betroffenen Produktmärkten berücksichtigt werden, denn wenn ein Unternehmen entscheidenden Einfluss auf die Absatzpolitik eines anderen Unternehmens ausüben könne, müsse man sich die kombinierten Marktanteile beider Unternehmen an den relevanten Märkten ansehen.
(97)
Wettbewerber 1 kommt zu dem Schluss, dass die unter Punkt 68 der Leitlinien festgelegte Obergrenze von 25 % Marktanteil bei Dieselkraftstoff erheblich überschritten wird. Zweck der im Rahmen des Investitionsvorhabens gewährten Beihilfe sei es demnach, den dominanten Marktteilnehmer zu subventionieren, damit er seine Marktmacht erhalten und weiter ausbauen kann. Der Wettbewerb werde stark beeinträchtigt, und die Beihilfe werde erhebliche Verzerrungen der relevanten Märkte zur Folge haben.
(98)
Wettbewerber 1 kommt zu dem Schluss, dass es sich bei der Beihilfe um eine Betriebsbeihilfe handelt, die die Marktposition eines dominierenden Betreibers auf den relevanten Märkten stärken werde. Von der Beihilfe gehe keinerlei Anreizwirkung aus. Auf jeden Fall würden die negativen Beihilfeeffekte jede mögliche positive Wirkung zunichte machen.
4.9.2. Mit Schreiben vom 15. September und 10. November 2010 übermittelte Stellungnahmen (auf Fragen der Kommission vom 5. August und 13. Oktober 2010)
(99)
Ähnliche Investitionsvorhaben wurden in vier Raffinerien (La Rabida, Castellón, Cartagena und Bilbao) ebenfalls mit dem Ziel durchgeführt, die Rentabilität durch neue Konversionsanlagen zu steigern, mit denen die Ausbeute an Mitteldestillaten erhöht, die Produktion von Heizöl verringert und schwereres Rohöl verarbeitet werden kann. Wettbewerber 1 weist auf ähnliche Investitionsvorhaben auch in Italien (ENI-Raffinerien in Sannazzaro und Taranto), Deutschland (Bayernoil), Litauen (Mazeikiu Nafta) und Weißrussland (Slavneft) hin.
(100)
Von einer möglichen Rentabilitätsbenchmark für derartige Investitionen in diesem Sektor ist Wettbewerber 1 nichts bekannt. Die Rentabilität von Investitionsvorhaben hänge normalerweise von den Kapitalkosten jedes einzelnen Unternehmens und anderen Aspekten ab. Wettbewerber 1 geht davon aus, dass die Proxy-Rendite im Raffineriesektor in dem Zeitraum, als über das Investitionsvorhaben entschieden wurde, mindestens 10 % betragen sollte.
(101)
Wettbewerber 1 verweist ganz allgemein auf die vorhandenen Einfuhrhindernisse in Bezug auf den räumlich relevanten Markt. Seiner Auffassung nach ist das Hauptproblem in Portugal die vorherrschende Marktposition von Petrogal, das 100 % der Raffineriekapazität des Landes und somit die wichtigsten Ein- und Ausfuhrterminals kontrolliert. Ferner behauptet Wettbewerber 1, Petrogal habe eine dominante Position in Bezug auf die Produktlagerkapazität, die einigen unabhängigen Quellen (30) zufolge auf 90 % des Marktes geschätzt wird. Dadurch entfielen auf Petrogal etwa 45 % der Einzelhandelsverkäufe und etwa 80 % der Großhandelsverkäufe in Portugal.
(102)
Zur Frage der Kommission, ob der Zugang zu den Lagereinrichtungen von Petrogal verweigert worden sei, konnte Wettbewerber 1 keine Angaben machen.
(103)
Wettbewerber 1 zufolge ist die Lagerkapazität in Portugal begrenzt. Die Lagerkosten seien in Portugal höher (ca. 25 %) als in Ländern wie Spanien oder Italien für vergleichbare Einrichtungen oder Vorgänge.
(104)
Wettbewerber 1 geht davon aus, dass kein nennenswerter Unterschied zwischen den Preisen für Importdiesel und für Diesel von Petrogal besteht, da die Preise an die internationalen Preise zuzüglich Logistikkosten gekoppelt seien.
4.10. Stellungnahmen von Wettbewerber 2
4.10.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(105)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 wird sich Petrogals Produktionskapazität für Diesel durch das Investitionsvorhaben um etwa 2,5 Mio. Tonnen erhöhen; dadurch werde Portugal von einem kleinen Importeur zu einem wichtigen Dieselexporteur.
(106)
Wettbewerber 2 äußert Zweifel an der Erforderlichkeit der Beihilfe, da Petrogal zu einem großen Konzern gehört, der von ENI kontrolliert wird. Petrogal sei ein profitables Unternehmen, das sowohl erhebliche vorgelagerte Investitionen in Brasilien und Angola als auch nachgelagerte Investitionen in Spanien zur Ausweitung seines Vertriebsnetzes vorgenommen habe. Als Eigner der beiden einzigen portugiesischen Raffinerien habe Petrogal eine privilegierte Stellung im Land.
(107)
Petrogal ist vertikal integriert. Es ist das größte Unternehmen, das Mineralölprodukte in Portugal vermarktet, und der drittgrößte Wettbewerber auf der Iberischen Halbinsel.
(108)
Nach Auffassung von Wettbewerber 2 erfüllt die staatliche Beihilfe nicht die formalen Anforderungen, da von ihr nicht die unter Punkt 38 der Leitlinien vorgesehene Anreizwirkung ausgehe. Bei dem Investitionsvorhaben handle es sich um eine gewinnorientierte Transaktion, die es ermögliche, Petrogals mittel- und langfristige strategische Ziele zu ereichen und die deshalb auf jeden Fall durchgeführt werde.
(109)
Wettbewerber 2 zufolge wird das Investitionsvorhaben dazu beitragen, die steigende Binnennachfrage nach Dieselkraftstoff zu befriedigen; es werde Petrogal zu einem Nettoexporteur gegenüber anderen Märkten (z. B. Frankreich und Spanien) machen und die Raffineriemarge von Petrogal steigern.
(110)
Wettbewerber 2 ist der Auffassung, dass die Erforderlichkeit der Beihilfe nach Maßgabe der Bestimmungen in Abschnitt 2.3 der Mitteilung über die eingehende Prüfung bewertet werden müsse.
(111)
Wettbewerber 2 verweist auf den Bericht von PFC Energy (siehe Fußnote 31), wonach das Investitionsvorhaben von Petrogal bereits 2006 Realität gewesen sei. Das Investitionsvorhaben konnte nur in den Regionen Matosinhos und Sines durchgeführt werden (nicht weil diese Regionen Unterstützung erhalten, sondern weil hier die Raffinerien stehen).
(112)
Wettbewerber 2 zufolge konnte die Investition zur Rekonfiguration der bestehenden Raffinerien per definitionem an keinem anderen Standort getätigt werden.
(113)
Wettbewerber 2 hat sich nur zu Dieselkraftstoff geäußert.
- Ab Raffinerie
(114)
Wettbewerber 2 erläutert, dass die Einfuhren, auch wenn sie nicht gesetzlich eingeschränkt sind, von einer Reihe physischer Faktoren (fehlende Einrichtungen für die Lagerung von Importgütern, Standort und Eigentümer solcher Einrichtungen, Begrenzung durch das sekundäre Logistiknetz) und Marktstrukturen (Möglichkeit zur Festsetzung der Preise ab Raffinerie) sehr stark bestimmt (oder eingeschränkt) werden.
- Großhandel
(115)
Die anderen portugiesischen Marktteilnehmer importieren 90 % der gesamten Einfuhrmengen an Dieselkraftstoff, wobei sie auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen, wie dem Bericht der portugiesischen Wettbewerbsbehörde „Relatório final sobre os sectores dos combustíveis líquidos e do gás engarrafado em Portugal“ (31) (nachfolgend „Wettbewerbsbericht“ genannt) zu entnehmen ist. Wettbewerber 2 geht davon aus, dass der portugiesische Markt durch die Gesamtheit dieser Faktoren stärker abgeriegelt wird als vergleichbare Märkte in anderen Ländern.
(116)
Wettbewerber 2 zufolge müssten auch die Vertriebs- und Absatzkanäle (Groß- und Einzelhandel) und nicht nur der Verkauf ab Raffinerie in die Bewertung des relevanten Marktes einbezogen werden. Durch das Investitionsvorhaben wird sich die Produktion um 2,5 Mio. t pro Jahr erhöhen. Dadurch erreicht Portugal einen jährlichen Überschuss von 1,6 Mio. t Diesel, zu denen pro Jahr 0,5 Mio. t Biodiesel aus der Raffinerie in Sines hinzukommen.
- Groß- und Einzelhandel
(117)
Laut Wettbewerbsbericht gilt dieser Bereich als Sekundärebene in der Vertriebsstruktur für Dieselkraftstoff. Der Preis für Diesel wird durch den Kaufpreis ab Raffinerie oder den Importpreis bestimmt zuzüglich Transport- und Lagerkosten und Gewinnspanne.
(118)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 hat Petrogal auch auf der Vertriebsebene einen eindeutigen Wettbewerbsvorteil, da jede Beihilfe, die Petrogal gewährt wird, um seine Produktionskosten für Diesel zu senken, seine vorherrschende Position auf dem portugiesischen Markt (51 % des Großhandels- und 37 % des Einzelhandelsmarktes) stärke.
(119)
Nach Einschätzung von Wettbewerber 2 ist der räumlich relevante Markt bestenfalls die Iberische Halbinsel. Der EWR sei nur dann als der räumlich relevante Markt anzusehen, wenn die Dieselimporte tatsächlich mit dem in Portugal raffinierten Dieselkraftstoff konkurrieren würden (wenn also keine rechtlichen oder wirtschaftlichen Importhindernisse bestünden).
(120)
Investitionsbeihilfen würden sich auf die Konkurrenten von Petrogal auf dem iberischen Markt auswirken, da Raffinerien in Spanien vergleichbare Investitionen (mit ganz ähnlichen strategischen Zielen) ohne irgendwelche Beihilfen tätigen.
(121)
Würden Groß- und Einzelhandel als Teil des räumlich relevanten Marktes angesehen, so würde Petrogals Anteil am nationalen Markt und an den lokalen Märkten weit über der unter Punkt 68 der Leitlinien vorgesehenen Obergrenze von 25 % liegen, so dass keine Beihilfe gewährt werden dürfte.
(122)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass auf der Angebotsseite die Großhandelsmärkte für Benzin und Dieselkraftstoff hoch konzentriert sind (die vier führenden Marktteilnehmer haben einen Marktanteil von über 95 %), wie aus dem Bericht der portugiesischen Wettbewerbsbehörde hervorgeht.
(123)
Petrogal hat einen mengenmäßigen Anteil am portugiesischen Großhandelsmarkt für Dieselkraftstoff von schätzungsweise 35 % bis 45 %. Wettbewerber 2 geht davon aus, dass das Investitionsvorhaben zu einer zusätzlichen Produktionskapazität von 2,5 Mio. t führen wird. In Verbindung mit den anderen Projekten von Petrogal werde das Unternehmen durch dieses Vorhaben in die Lage versetzt, die Binnennachfrage auf dem portugiesischen Dieselmarkt zu befriedigen und darüber hinaus nahezu 2 Mio. t Dieselkraftstoff in benachbarte Länder (Spanien und Frankreich) zu exportieren.
4.10.2. Mit Schreiben vom 10. September 2010 auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 4. August 2010 übermittelte Stellungnahmen
(124)
Wettbewerber 2 zufolge gibt es keine Rentabilitätsbenchmark für den Wirtschaftszweig, da die Unternehmen ihr eigenes Rentabilitätsziel verfolgen und die angestrebte Rentabilität je nach Investitionsvorhaben unterschiedlich sein kann. Wettbewerber 2 nennt fünf Raffinerien, in denen ähnliche Investitionsvorhaben von insgesamt mehr als 6 Mrd. EUR ohne staatliche Beihilfe durchgeführt worden sind.
(125)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass die Lagereinrichtungen und Hafenanlagen nur begrenzte Kapazitäten haben. Deshalb würden jeweils nur kleinere Mengen nach Portugal verschifft, was die Vertriebskosten in die Höhe treibt und sich auf die Gewinnspannen im Groß- und Einzelhandel auswirkt.
(126)
Wettbewerber 2 weist darauf hin, dass die Lagereinrichtungen normalerweise vom Eigner (z. B. Petrogal) selbst genutzt werden. In Lagereinrichtungen, die nicht im Besitz von Petrogal sind, stehe nur wenig Raum zur Verfügung, da bereits langfristige Verträge mit anderen Betreibern geschlossen worden seien.
(127)
Wettbewerber 2 geht davon aus, dass Petrogal durch seine vorherrschende Position bei den Lagereinrichtungen einen um schätzungsweise 3 bis 5 USD/Tonne günstigeren Verkaufspreis für Dieselkraftstoff als seine Konkurrenten anbieten kann.
5. STELLUNGNAHMEN PORTUGALS
5.1. Stellungnahme zur Eröffnungsentscheidung
(128)
Portugal weist darauf hin, dass die Sitzung, an der die portugiesischen Behörden und die Dienststellen der Kommission teilgenommen haben, am 11. März 2009 stattgefunden hat. Portugal erläutert, dass es sich bei dem Investitionsvorhaben nicht um Ersatz- oder Modernisierungsinvestitionen handelt, sondern um ein Umbauprojekt zur Veränderung der Raffination, um der steigenden Nachfrage nach Dieselkraftstoff besser gerecht werden zu können. Portugal fügt hinzu, dass die EIB Finanzmittel bereitstellen wird und die Beihilfe in Form eines Steuerguthabens ab 2011 gewährt wird. Portugal ist der Auffassung, dass die Einstufung des Investitionsvorhabens als Ad-hoc-Beihilfe nicht zu einer Verschärfung der Bewertungsregeln führen dürfe. Der Vertrag über das Investitionsvorhaben und der Beihilfevertrag, die zwischen Portugal und dem Begünstigten geschlossen wurden, hängen von einem positiven Beschluss der Kommission ab. Da der Investitionsvertrag und der Beihilfevertrag der Kommission bereits in der Anmeldephase vorgelegt worden sind, schlägt Portugal vor, ein behördliches Schreiben zu übermitteln, dem die auf Seite 8 der Eröffnungsentscheidung genannten Verträge über das Investitionsvorhaben und die Beihilfe im Anhang beigefügt sind, und mit Hinweis auf das Inkrafttreten der beiden Verträge.
5.1.1. Stellungnahme zum Investitionsvorhaben
(129)
Portugal betrachtet das Investitionsvorhaben als Erstinvestition, die als Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte oder als grundlegende Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens anzusehen ist.
(130)
Portugal zufolge ermöglichen die neue Anlage zur Vakuumdestillation und die neue Hydrocrackanlage die Produktion größerer Dieselmengen und damit eine Anpassung an die Nachfrage nach Dieselkraftstoff. Diese Anpassung könne die bestehende Raffineriekonfiguration nicht leisten, da eine flexible Umstellung der Produktion von Benzin auf Dieselkraftstoff kaum möglich sei.
(131)
Die neue Vakuumdestillationsanlage und der Visbreaker in Matosinhos, die neue Hydrocrackanlage in Sines und die bereits vorhandenen Raffinerieanlagen werden nebeneinander arbeiten. Daher betrachtet Portugal das Investitionsvorhaben als Erweiterung des Produktionssystems mit einer grundlegenden Änderung des Produktionsprozesses.
(132)
Die portugiesischen Behörden erläutern, dass die neue Prozesskonfiguration die ergänzenden operationellen und funktionalen Verbindungen zwischen den beiden Raffinerien stärken werde. Vakuumgasöl [ ] soll von Matosinhos nach Sines und schweres Naphtha [ ] von Sines nach Matosinhos transportiert werden. Das Investitionsvorhaben werde in einem integrierten Raffineriesystem durchgeführt. Die Raffinerien in Sines und Matosinhos seien nicht voneinander zu trennen, vor allem dann nicht, wenn es um die Optimierung der Dieselproduktion geht. Nur das geografische Kriterium („unmittelbare räumliche Nähe“) werde nicht erfüllt. Eine Zweiteilung des Investitionsvorhabens wäre jedoch rein willkürlich, da es wegen seiner technischen, funktionellen und strategischen Verbindungen unteilbar sei (32).
5.1.2. Stellungnahme zur Beschreibung des Marktes und der relevanten Produkte
(133)
Portugal betrachtet Dieselkraftstoff und schweres Naphta als die relevanten Produkte, wobei Dieselkraftstoff den wirtschaftlichen Anstoß zu der Investition gegeben habe und schweres Naphta ein technisch unvermeidliches Nebenerzeugnis der Produktion in Sines sei.
(134)
Das schwere Naphta aus den umgebauten Raffinerien werde bei Petrogal in Matosinhos zur Aromatenproduktion verwendet und solle Importe ersetzen (die zu 92 % aus Nicht-EU-Staaten kommen). Durch das Investitionsvorhaben werde nur die Produktion von schwerem Naphta in Sines gesteigert (um [200-250] kt pro Jahr) (33). Die erhöhte Produktion von schwerem Naphta in Sines werde die in Matosinhos eingeführten Mengen ersetzen und nicht an Dritte verkauft.
(135)
Nach Aussage Portugal fließen keine in der Raffinerie von Matosinhos eingesetzten Investitionsgelder in die speziellen Anlagen, in denen schweres Naphta zu Reformat, einem Zwischenprodukt zur Herstellung von Aromaten (Naphtaderivaten), und das Reformat anschließend in Petrogals Aromatenanlage in Matosinhos zu Naphtaderivaten verarbeitet wird (die zu marktüblichen Preisen an die petrochemische Industrie der zweiten Generation verkauft werden). Der Preis für Reformat für die Aromatenanlagen werde sich nicht ändern, da er auf [10-20] % der Einfuhrparität für Naphta und [80-90] % der Ausfuhrparität für Benzin festgesetzt sei.
(136)
Portugal zufolge ist der relevante nationale Markt offen und wettbewerbsfähig ohne Handelshindernisse. Die Dieselpreise basieren auf dem Preis für Rohöl und den Kosten der Raffination. Die Raffinerien müssten mit den Einfuhren konkurrieren. Portugal betrachtet Nordwesteuropa als den räumlich relevanten Markt.
(137)
In früheren Beschlüssen habe die Kommission festgestellt, dass Naphta ein internationales Handelsprodukt ist und der relevante Markt für dieses Produkt mindestens Westeuropa ist.
(138)
Der Marktanteil des Konzerns (ausgenommen ENI, da ENI auf dem iberischen Markt weder im Raffineriegeschäft noch im Einzelhandel tätig ist und der Herfindahl-Hirschman-Index (HHI) eine geringe Konzentration auf europäischer Ebene anzeigt) beträgt auf regionaler Ebene weniger als 25 %.
5.1.3. Stellungnahme zum Investitionsvorhaben im Rahmen einer europäischen, nationalen und regionalen Strategie
(139)
Portugal betont, dass das Investitionsvorhaben den strategischen Zielen auf nationaler und europäischer Ebene entspricht. Die Steigerung der Dieselproduktion - ab 2011 schätzungsweise [1-3] Mio. t/Jahr - werde eine bessere Ausnutzung der Verarbeitungskapazität der nationalen Raffinerien ermöglichen. Dadurch sei es möglich, Angebot und Nachfrage besser aufeinander abzustimmen, dem großen Defizit bei Dieselkraftstoff entgegenzuwirken und die Benzinüberschüsse zu verringern.
(140)
Portugal zufolge wird das Investitionsvorhaben die Abhängigkeit von russischen Dieselimporten verringern, ein Ziel, das die Kommission (in ihrer Zweiten Überprüfung der Energiestrategie: EU-Aktionsplan für Energieversorgungssicherheit und -solidarität (34)) und die Mitgliedstaaten anstreben.
(141)
Die Nachfrage nach Dieselkraftstoff ist gestiegen und wird zwischen 2000 und 2025 weiter steigen, doch die vorhandenen Raffineriekonfigurationen lassen sich ohne größere Umbauinvestitionen kaum an die Nachfrageentwicklung anpassen. Die Investition von Petrogal zielt auf die gestiegene Nachfrage ab und reduziert die Abhängigkeit von Importen und die damit verbundenen Versorgungsrisiken.
(142)
Das Investitionsvorhaben soll zur Verringerung der Luftemissionen beitragen und die Energieeffizienz der Anlagen optimieren. Durch die vorgesehenen Energiesparmaßnahmen werde der Energieverbrauch der Raffinerien um [ ] % gesenkt.
(143)
Wenn die Produktion in den umgebauten Raffinerien anläuft, werden die gleichen Mengen verarbeitet, jedoch mit einer wesentlich höheren Konversionskapazität, geringerem Energieverbrauch und weniger Emissionen.
(144)
Portugal zufolge wird die Luftverschmutzung erheblich zurückgehen, da durch das Investitionsvorhaben die Raffinerieemissionen reduziert werden und damit ein Beitrag zu den regionalen und nationalen Luftqualitätszielen geleistet wird.
(145)
Auf regionaler Ebene sei das Investitionsvorhaben insofern wichtig, als Erdgas in das Brennstoffportfolio der Raffinerien aufgenommen und die Dampferzeugungsanlage durch ein Heizkraftwerk ersetzt werde.
(146)
Auf nationaler Ebene bemisst sich der Umweltnutzen am Beitrag zu den Zielen des nationalen Programms zur Reduzierung der Schwefeldioxid- und Stickoxidemissionen (35).
(147)
Das Investitionsvorhaben werde die Dieselqualität verbessern und so die Fahrzeugemissionen verringern. Zudem werde das Vorhaben positive Auswirkungen auf biologische Faktoren (Flora und Fauna) und auf die Landschaft haben.
5.1.4. Stellungnahme zum Beitrag zur regionalen Entwicklung
(148)
Portugal weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben einen wesentlichen Beitrag zur regionalen Entwicklung leistet, da es in zwei benachteiligten Regionen mit hoher Arbeitslosenquote durchgeführt wird. Beide Regionen sind nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV förderfähig. Es gelten die Standardobergrenzen für regionale Beihilfen für Großunternehmen von 40 % (für Sines in der Region Alentejo) bzw. 30 % (für Matosinhos in der Region Norte), wie der nationalen Fördergebietskarte für Portugal zu entnehmen ist. Beides sind Konvergenzzielregionen (nach Definition der EU-Regionalpolitik) mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75 % des europäischen Durchschnittswertes.
(149)
Portugal sieht in den Raffinerien von Sines und Matosinhos wichtige Stützpfeiler der regionalen Wirtschaft. Portugal rechnet mit überaus positiven Auswirkungen des Investitionsvorhabens auf die Beschäftigungslage und generell auf die wirtschaftliche Struktur der Regionen Norte und Alentejo.
i) Sines
(150)
Die Raffinerie in Sines befindet sich in der Region Alentejo, deren BIP 6 % unter dem nationalen Durchschnitt liegt. Die Region ist gekennzeichnet durch eine geringe Unternehmensdichte und einen Mangel an modernen Einrichtungen für Entwicklungsförderung und Innovation. Im dritten Quartal 2009 betrug die Arbeitslosenquote 10,2 % und lag damit 0,4 % über dem nationalen Durchschnitt. Seitdem ist sie auf 11,6 % im dritten Quartal 2010 (0,7 % über dem nationalen Durchschnitt) gestiegen.
ii) Matosinhos
(151)
Die Raffinerie in Matosinhos befindet sich in Oporto in der Region Norte. Norte ist derzeit Portugals ärmste NUTS-II-Region (NUTS: Nomenklatur der territorialen Einheiten für die Statistik) mit einem Pro-Kopf-BIP von etwa 20 % unter dem nationalen Durchschnitt 2008. Die Region verzeichnet ein Wirtschaftswachstum unter dem für die EU und für Portugal ermittelten Durchschnittswert und hat nur ein geringes Reservoir an qualifizierten Arbeitskräften. Die Arbeitslosenquote stieg von 11,6 % im dritten Quartal 2009 auf 13,2 % im gleichen Quartal 2010 und lag damit erheblich über dem nationalen Durchschnitt (2009: 9,8 % und 2010: 10,9 %).
5.1.5. Arbeitsplätze und Qualifizierung
(152)
Portugal zufolge werden durch das Investitionsvorhaben, sobald der Betrieb angelaufen ist, schätzungsweise 150 direkte Arbeitsplätze in den beiden Raffinerien entstehen.
(153)
Das Verhältnis der Investitionsausgaben zur Zahl der geschaffenen direkten Arbeitsplätze weise darauf hin, dass der Raffineriesektor sehr kapitalintensiv ist. Außerdem würden speziell für diesen Bereich qualifizierte Arbeitskräfte verlangt.
(154)
Das Investitionsvorhaben habe ein beträchtliches Potenzial für die Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen, da die neuen Anlagen die technologische Komplexität der Raffinerien erhöhen werden und mehr Wartungsmaßnahmen erforderlich machen. Durch die Vergabepraxis des Unternehmens werde der Bedarf an Fachkräften steigen. Portugal rechnet damit, dass sich der Umbau der Raffinerieanlagen deutlich auf die Industriestruktur des Landes auswirken wird, insbesondere in den Bereichen Maschinenbau, Elektrizität und Bauwesen. Nach Schätzungen werden in der Hochzeit der Bauphase etwa 3 000 Arbeitskräfte am Bau der beiden Raffinerien beschäftigt sein und etwa 450 indirekte Dauerarbeitsplätze geschaffen. Hierfür werden qualifizierte Mitarbeiter benötigt, die normalerweise ein überdurchschnittliches Arbeitsentgelt beziehen, was wiederum erhebliche soziale und wirtschaftliche Auswirkungen auf die umliegenden Gemeinden, insbesondere in der Umgebung von Sines haben wird.
(155)
Auf die Frage, ob das Verhältnis von drei indirekten Arbeitsplätzen auf einen direkten Arbeitsplatz das Investitionsvorhaben und die Methode rechtfertige, antwortete Portugal, dass diese Zahl mit anderen Investitionsvorhaben im gleichen Sektor verglichen werden müsse. Portugal verweist auf zwei andere staatliche Beihilfemaßnahmen, die von der Kommission genehmigt worden sind (Entscheidungen der Kommission N 898/06 und N 899/06 betreffend Repsol Polimeros und Artensa Petrochemie (36)), und vertritt die Auffassung, dass das Verhältnis von direkten zu indirekten Arbeitsplätzen bei dem Investitionsvorhaben konservativer und realistischer sei als bei Repsol Polimeros (15 indirekte Arbeitsplätze auf einen direkten Arbeitsplatz), obwohl beide Projekte auf Industriebrachen angesiedelt sind. Außerdem sind die Beträge für das Investitionsvorhaben nach Angaben Portugals ähnlich hoch wie für das Artensa-Projekt, bei dem es sich um ein Erschließungsprojekt handelt (unerschlossene Fläche). Portugal berücksichtigt auch den PEI (Personaleffizienzindex), den HSB Solomon Associates LLC als Benchmark für die Mineralölindustrie festgelegt haben. Dieser Indikator gibt die Zahl der gearbeiteten Stunden pro EDC (Äquivalent Destillationskapazität), d. h. die Zahl der pro verarbeitetem Barrel Rohöl geschaffenen Arbeitsplätze an. Nach dem jüngsten vorliegenden Bericht (Zahlen für 2008) wies das begünstigte Unternehmen einen globalen Index von [50-70] gegenüber dem in der Studie ermittelten Durchschnittswert von 113,7 und dem Durchschnittswert 206,8 für Süd- und Mitteleuropa auf. Das spiegelt die Zahl der in der Raffinerie beschäftigten Personen [ ] sowie eine Reihe von Aktivitäten wider, die im Rahmen externer Dienstleistungen fortlaufend erbracht werden. Portugal geht davon aus, dass die Inanspruchnahme externer Dienstleistungen die Schaffung von indirekten Arbeitsplätzen sichert und die Erwartung rechtfertigt, dass mit einem höheren Verhältnis von indirekten zu direkten Arbeitsplätzen als im Fall Artensa gerechnet werden kann. Deshalb kommt Portugal beim Vergleich mit den in diesem Absatz angeführten Entscheidungen der Kommission zu dem Schluss, dass diese Strategie im Projekt Repsol Polimeros bis zum Äußersten ausgenutzt wird (minimaler Einsatz interner und maximaler Einsatz externer Ressourcen). Im Gegensatz dazu sei bei Artensa eine ausgewogene Verwendung von internen und externen Ressourcen zu beobachten. Portugal geht davon aus, dass das vorgeschlagene Verhältnis von 3:1 dem Verhältnis in der Raffinerieindustrie entspricht und den Grad der Externalisierung der Tätigkeiten von Petrogal (z. B. bei Wartungsarbeiten) richtig widerspiegelt.
(156)
In einem späteren Vorbringen bekräftigte Portugal dies durch ein neueres Papier (37) der Kommission, das nach Meinung Portugals ein Verhältnis zwischen 4:1 und 6:1 angibt: Während dieser Industriezweig in der EU nur 100 000 Menschen direkt beschäftigt, kann davon ausgegangen werden, dass etwa 400 000 bis 600 000 Arbeitsplätze unmittelbar von der Raffinerieindustrie in der EU abhängen. Im gleichen Dokument wird in Fußnote 41 angeführt, dass weitere 600 000 Arbeitsplätze in Logistik und Vermarktung entstehen, so dass sich sogar ein Verhältnis von 12:1 ergibt.
(157)
Im Rahmen der förmlichen Prüfung wurde der Kommission ein weiteres Papier (Kosten-Nutzen-Analyse) vorgelegt, in dem Portugal die Zahl der durch das Investitionsvorhaben gesicherten Arbeitsplätze anführt, wenn Petrogal in einem kontrafaktischen Szenario ohne Investition einige Umstrukturierungsmaßnahmen durchgeführt und in dem Zusammenhang Personal abgebaut hätte. Ohne das Investitionsvorhaben wäre es zu einem Verlust von 1 240 Arbeitsplätzen gekommen: 150 direkte und 450 indirekte Arbeitsplätze unmittelbar durch das Vorhaben und ein geschätzter Verlust von 160 direkten und 480 indirekten Arbeitsplätzen durch die Kostensenkungsmaßnahmen, die vorgenommen würden, um die verringerten Margen der Raffinerien in ihrer derzeitigen Konfiguration auszugleichen.
(158)
Portugal weist darauf hin, dass im Rahmen des Investitionsvorhabens überwiegend qualifizierte Arbeitskräfte eingesetzt werden sollen, die [ ] des durchschnittlichen Entgelts auf dem betreffenden lokalen Markt erhalten. Die daraus resultierende sozioökonomische Auswirkung auf die Gemeinden der Umgebung werde anderen Unternehmen und Tätigkeiten zum Aufschwung verhelfen. Somit werde das Investitionsvorhaben dem Aufbau und der Erneuerung der Infrastrukturen und Einrichtungen in den Regionen Oporto und Sines zugute kommen und die notwendigen Voraussetzungen für mehr Lebensqualität und Wettbewerbsfähigkeit in diesen Regionen schaffen.
(159)
In seiner Antwort betont Portugal ferner, dass sich das Vorhaben in der Bauphase in erheblichem Maße auf die nationale Industriestruktur auswirken werde, da die Gründung und die Entwicklung lokaler Betriebe gefördert werde. Sobald das Projekt voll einsatzfähig sei, werde es zur Ansiedlung neuer Wartungsbetriebe beitragen und auf diese Weise die Dynamik der Region weiter stützen. Petrogal werde also mit dieser Initiative helfen, die Wettbewerbsfähigkeit weniger entwickelter Regionen an den nationalen Mittelwert anzunähern. Schließlich werde sich das Projekt auch positiv auf die Unternehmen in der Region Alentejo und deren Öffnung gegenüber ausländischen Märkten auswirken.
(160)
Außerdem sei damit zu rechnen, dass das Investitionsvorhaben durch den vermehrten Transport von Roh- und Verarbeitungsprodukten zwischen den beiden Raffinerien von besonderem Vorteil für die Hafeninfrastrukturen von Sines und Leixões (38) sein werde, da die Häfen sehr viel stärker in Anspruch genommen werden, so dass sich ihr Betriebsergebnis erheblich verbessern werde.
(161)
Portugal zufolge rechnet Petrogal damit, dass das Investitionsvorhaben eine Nutzungsdauer von mindestens 30 Jahren haben wird. Daran werde das langfristige Engagement für regionale, nationale und europäische Ziele deutlich.
(162)
Das Investitionsvorhaben soll auch zur Verbesserung des Humankapitals in der Region beitragen. Zur Qualifizierung des am Investitionsvorhaben beteiligten Personals, sowohl der neu eingestellten als auch der bereits dort beschäftigten Mitarbeiter, werden in Zusammenarbeit mit dem Alentejo Litoral Technical College (39) im Geschäftszentrum des Industrie- und Logistikgebiets von Sines (40) (ZILS) Berufsqualifizierungs- und Weiterbildungsangebote geschaffen.
(163)
Bezüglich der Verbindungen zu Forschungs- und Entwicklungsprojekten und der Zusammenarbeit mit Hochschulen weist Portugal darauf hin, dass es sich bei den beiden Raffinerien um regionale Entwicklungszentren für Forschung und Qualifizierung handelt. Portugal zufolge wird damit gerechnet, dass das Investitionsvorhaben eine positive Wirkung haben und neue Vereinbarungen zwischen Petrogal und Bildungszentren im Wissenschafts- und Ingenieursbereich veranlassen wird.
(164)
Portugal hält das Verhältnis der Investition zur Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze für angemessen, zumal der Raffineriesektor sehr kapitalintensiv sei und besonders qualifizierte Arbeitskräfte benötige, was hohe Investitionen in die Fortbildung qualifizierter Mitarbeiter erforderlich mache. Vergleichbar hohe Beihilfen pro geschaffenem Arbeitsplatz habe die Kommission in den Petrochemie-Projekten Repsol Polimeros und Artensa genehmigt (41).
(165)
Nachdem die Kommission eine Kosten-Nutzen-Analyse und eine Einschätzung des Projekts angefordert hatte, wie sie für die von den Strukturfonds (42) kofinanzierten Großprojekte verlangt wird, legte Portugal ein Papier vor, das vor allem den sozialen und wirtschaftlichen Nutzen des Investitionsvorhabens belegen soll. Dem Papier ist zu entnehmen, welche positiven Auswirkungen auf die Wirtschaft die Investitionen haben sollen: Steueraufkommen, direkte Beschäftigung (Steuern), indirekte Beschäftigung (Steuern), Vermeidung von Arbeitslosenbezügen, Umsatzsteuer, weniger Kohlendioxidemissionen in Transport und Industrie, Vermeidung von Zinsen für die portugiesische Auslandsverschuldung, Fracht und Liegegeld (Abgaben), zusätzliche Einnahmen für den Hafen Leixões und Unterstützung für die Entwicklung der örtlichen Gemeinschaft.
(166)
Positive Auswirkungen des Investitionsvorhabens auf lokaler Ebene: Umsatzsteuer, zusätzliche Einnahmen für den Hafen Leixões, Unterstützung für die Entwicklung der lokalen Gemeinschaft (insgesamt 49 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert); alles andere ist als nationaler Nutzen anzusehen (insgesamt 454 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert), der der gesamten Volkswirtschaft zugute kommt und den betreffenden Regionen daher nur teilweise zugerechnet werden kann. Nimmt man an, dass sich dieser nationale Nutzen anteilsmäßig auf die portugiesischen Regionen ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Gewicht entsprechend verteilt, würde der Nutzen für Norte und Alentejo, die 2007 einen Anteil von 34,8 % am portugiesischen BIP hatten (insgesamt 195 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert), die Kosten der Beihilfe für das Investitionsvorhaben (121 Mio. EUR zum Nettogegenwartswert) bei weitem übersteigen.
5.1.6. Stellungnahme zur Erforderlichkeit der Beihilfe
(167)
Portugal betonte, dass die Beihilfe tatsächlich und entscheidend zur Investitionsentscheidung von Petrogal beigetragen habe, da die Rentabilität gesichert werden musste. Am 5. März 2008 hat der Galp-Vorstand dem Investitionsvorhaben zugestimmt, nachdem die Förderfähigkeit in einem Schreiben der staatlichen Behörden vom 23. Januar 2007 bestätigt worden war. Die erste Zusage für die Bestellung von Ausrüstungsgütern erfolgte am 14. März 2008, nachdem die Beihilfeverträge mit der portugiesischen Regierung am 10. März 2008 unterzeichnet worden waren.
(168)
Ohne die Beihilfe wäre das Investitionsvorhaben nicht durchgeführt worden, da seine Rentabilität nicht gesichert gewesen wäre.
(169)
2001 hat sich der GALP-Vorstand gegen einen früheren Plan zur Modernisierung der Raffinerie in Matosinhos ausgesprochen, da die Gesamtkapitalrendite (ROCE) des Projekts unter den gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) für den Raffineriesektor von Galp Energia lag.
(170)
2005 erwog der Galp-Vorstand erneut die strategische Möglichkeit einer Modernisierung der beiden Raffinerien. Nach einer internen Prüfung alternativer Investitionsvorhaben wurde das Umbauvorhaben für Sines und Matosinhos dem Vorstand im März 2008 zur Genehmigung vorgelegt. Die interne Ertragsquote der vorgesehenen Investition von [ ] Mio. EUR wurde auf [8-10] % ohne jede Anreizwirkung veranschlagt, [ ] Prozentpunkte über den WACC für den Raffineriesektor von Galp Energia ([7-9] %).
(171)
Die Entscheidung des Galp-Vorstands im März 2008 stützte sich auf folgende Analyse der Sensibilität des internen Zinsfußes (IRR) des Investitionsvorhabens:
Tabelle 3
Mit Beihilfe
Kapitalwert
[100-150] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[9-11] %
Ohne Beihilfe
Kapitalwert
[1-50] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[8-10] %
Quelle: GALP.
(172)
Den Erwägungen der Geschäftsführung von Galp Energia vom 10. Januar 2008 zufolge betrugen die WACC und die interne „Hurdle Rate“ (eine Risikoprämie zu den Kapitalkosten (43)) des Unternehmens für den Bereich Lieferungen, Raffinerie und Logistik [7-9] % bzw. [10-12] %.
(173)
Portugal hat darauf hingewiesen, dass sowohl die WACC als auch die von Galp Energia festgesetzte interne Hurdle Rate der üblichen Praxis im Raffineriesektor entsprachen und dass diese wirtschaftlichen Kriterien allgemein von allen Großunternehmen in diesem Sektor akzeptiert werden. Als Beleg dafür hat Portugal der Kommission eine Tabelle vorgelegt, die 2010 von Citigroup, Bloomberg and Broker Research erstellt wurde. Darin werden die WACC bedeutender Unternehmen in diesem Sektor verglichen.
(174)
Portugal bleibt dabei, dass die Investitionsentscheidung der Praxis und den normalen Anforderungen an die vom Begünstigten in all seinen Projekten verlangte Rentabilität entsprach und immer noch entspricht. Zur Bewertung der Rentabilität über die WACC hinaus wird die Hurdle Rate als zusätzliches Kriterium herangezogen. Prognosen in Bezug auf den künftigen Kapitalfluss sind im Allgemeinen nicht unfehlbar. Sie sind immer mit Unsicherheit (Risiko) behaftet. Je weiter sie in die Zukunft gehen, umso größer ist die Gefahr, dass die Schätzung grob und fehlerhaft ist. Meist wird diese Unsicherheit dadurch berücksichtigt, dass eine Risikoprämie auf die Kapitalkosten (WACC) aufgeschlagen und als erforderliche Mindestrendite (Hurdle Rate) für die Investition zugrunde legt wird. Die Differenz zwischen Hurdle Rate und WACC ist daher der erwartete zusätzliche Gewinn, der in die Entscheidung über die Investition mit einfließt, weil damit ein zusätzliches Risiko im prognostizierten Kapitalfluss berücksichtigt wird. Portugal zufolge wird die Hurdle Rate seit 2002 in den Analysen und Entscheidungen über die Investitionsvorhaben von Galp Energia berücksichtigt. Seit 2002 gilt, dass die Hurdle Rate für die Projekte dem Wert der WACC zuzüglich einer Marge von [1-5] Prozentpunkten entsprechen soll. 2006 entschied sich Galp Energia für eine etwas andere Berechnung der Mindestrendite. Statt um [1-5] Prozentpunkte werden die WACC um [10-50] % erhöht (WACC2006 + Hurdle Rate2006 = [1,1-1,5] x WACC2006). Dieses neue Kriterium war das Ergebnis der internen Überlegung, dass in Anbetracht der unterschiedlich hohen WACC für jedes Geschäftsfeld ein Prozentsatz des Basiswertes geeigneter und kohärenter erschien als ein absoluter Wert. Zur Erläuterung legte Portugal der Kommission die verschiedenen WACC und Hurdle Rates vor, die Galp Energia zwischen 2002 und 2006 für die einzelnen Geschäftsfelder zugrunde gelegt hat: Belieferung und Raffination, Vermarktung von Mineralölerzeugnissen, Exploration und Produktion, Gas und Strom.
(175)
Portugal führte an, dass der Galp-Vorstand nach den international anerkannten Standards für derartige Projekte in Anbetracht der in der Entwicklungsphase noch sehr variablen Investitionen (Front End Engineering and Design) ein Projekt dieser Größenordnung mit einer Ertragsquote so nahe an den WACC nicht für tragfähig hielt, da zu befürchten war, dass die Rendite sehr schnell unter dem Referenzwert liegen könnte.
(176)
Durch die Steuervergünstigung für das Investitionsvorhaben würde sich die Rendite aber auf [9-11] % erhöhen, was angesichts des strategischen Charakters des Projekts als annehmbares Minimum angesehen wurde, um Vereinbarungen mit Anbietern von Ausrüstungsgütern einzuleiten und ihre Durchführung zu genehmigen.
(177)
Portugal hat eine Liste von alternativen Investitionsprojekten vorgelegt, die Petrogal zu dem Zeitpunkt, als über das Vorhaben entschieden wurde, auch hätte durchführen können. Da nur begrenzte Mittel für neue Investitionen zur Verfügung stehen, konkurrieren mehrere Geschäftsfelder von Galp Energia untereinander. Daher wird nach strengen Kriterien ausgewählt.
(178)
Wäre der Beihilfevertrag mit dem portugiesischen Staat nicht unterzeichnet und das Investitionsvorhaben nicht durchgeführt worden, hätte sich die Wettbewerbsfähigkeit der beiden Raffinerien auf jeden Fall verschlechtert. Portugal zufolge wäre ohne das Investitionsvorhaben die Kapazitätsausnutzung der Raffinerien wegen der sinkenden Nachfrage auf dem Markt für Benzin und Heizöl (Studien sehen für 2008 bis 2020 einen starken Nachfragerückgang um [20-30] % bzw. [40-50] % voraus) auf [80-90] % zurückgefahren worden. Die Raffinerien hätten nur eine schmale Raffineriemarge aufrecht erhalten. Zum Ausgleich wären drastische Umstrukturierungen vorgenommen und Arbeitsplätze abgebaut worden.
(179)
Da die Kommission bezweifelte, dass der Galp-Vorstand Veränderungen im Unternehmensumfeld bei seiner Entscheidung nicht berücksichtigt haben sollte, wurde Portugal um eine detaillierte Analyse des kontrafaktischen Szenarios ohne das Investitionsvorhaben gebeten. Portugal sollte den internen Zinsfuß (IRR) des Investitionsvorhabens vorlegen unter Berücksichtigung der potenziellen Rentabilität der Raffinerien bei Nichtdurchführung des Vorhabens und einer Drosselung der Raffineriemargen.
(180)
In Tabelle 4 ist das von Portugal vorgelegte kontrafaktische Szenario zusammengefasst:
Tabelle 4
Geschäftsszenario
Neuer endgültiger Investitionswert
Mit Beihilfe
Kapitalwert
[200-250] Mio. EUR
[150-200] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[10-12] %
[10-12] %
Ohne Beihilfe
Kapitalwert
[100-150] Mio EUR
[100-150] Mio. EUR
Ertragsquote/IRR
[9-11] %
[9-11] %
(181)
Portugal zufolge bedeutet die Tatsache, dass ein Projekt, welches für ein Unternehmen von großer oder sogar strategischer Bedeutung sein kann, nicht, dass es das einzige Projekt ist oder nicht hinterfragt werden darf, wenn der interne Zinsfuß nicht die Mindestanforderungen erfüllt (wie es 2001 der Fall war).
5.2. Anmerkungen Portugals zu Stellungnahmen von Beteiligten
(182)
Portugal weist auf die hohe Beteiligung verschiedener Einrichtungen (Kommunen, Gewerkschaften, Branchen- und Industrieverbände) hin und führt alle Äußerungen an, die die Bedeutung des Investitionsvorhabens für die regionale Entwicklung und in Bezug auf die Energieeffizienz hervorheben.
5.2.1. Äußerungen zu Stellungnahmen der Wettbewerber 1 und 2
(183)
Ergänzend zu seinem Vorbringen vom 21. Januar 2010 erläutert Portugal, dass der Markt für Vakuumerzeugnisse überaus volatil sei und nicht die erforderlichen gleichbleibenden Mengen an Vakuumgasöl liefere, die eine Hydrocrackanlage von der Größe der Anlage in Sines benötigt. Die Rückstandsmengen beim Hydrocracking sind Portugal zufolge zu vernachlässigen, da die Anlage nach dem Isocracking-Verfahren arbeiten werde.
(184)
Portugal wiederholt, dass das Investitionsvorhaben die regionale Entwicklung in benachteiligten Gebieten fördern werde (Schaffung und Erhalt von Arbeitsplätzen, Qualifizierung von Arbeitskräften, Größeneinsparungen, Technologietransfer, Mitnahmeeffekte usw.), auch wenn es in bereits bestehenden Raffinerien durchgeführt wird. Zahlreiche positive Äußerungen würden dies bestätigen. Ferner betont Portugal die strategische Bedeutung und den Umweltnutzen des Investitionsvorhabens, um deutlich zu machen, dass sich die Vorteile für die Region nicht auf die Arbeitsplätze beschränken.
(185)
Zu der von Wettbewerber 1 erstellten Tabelle, in der das Verhältnis der Beihilfe zu den geschaffenen Arbeitsplätzen in anderen regionalen Ad-hoc-Beihilfeprojekten zum Vergleich herangezogen wird (siehe Erwägungsgrund 89), merkt Portugal an, dass darin keine anderen Projekte aus dem Raffineriesektor und sonstigen kapitalintensiven Industriezweigen enthalten seien. Deshalb könne das Investitionsvorhaben nicht mit den Projekten in der Tabelle verglichen werden. Stattdessen müssten Beihilfen für große Investitionsvorhaben im gleichen Wirtschaftssektor zum Vergleich herangezogen werden (siehe Entscheidungen der Kommission vom 10. Juli 2007 über die staatliche Beihilfe N 898/06 Repsol Polimeros und N 899/06 Artensa (Artenius), Produção e Comercialização de Ácido Tereftálico Purificado e Produtos Conexos S.A., in denen sich das Verhältnis Beihilfe/geschaffene Arbeitsplätze in der gleichen Größenordnung bewegt wie im Petrogal-Projekt).
(186)
Vergleiche man das Verhältnis von indirekten zu direkten Arbeitsplätzen mit vergleichbaren Projekten (siehe Erwägungsgrund 185), würden ähnliche Werte erreicht.
(187)
Portugal weist erneut darauf hin, dass der Galp-Vorstand das Investitionsvorhaben im März 2008 bewertet hat, nachdem ihm die portugiesischen Behörden im Januar 2007 schriftlich bestätigt hatten, dass es sich um ein förderfähiges Investitionsvorhaben handelt. Die Beihilfe wurde daher unter Vorbehalt (benötigt wurde insbesondere die Genehmigung der Kommission) gewährt, bevor mit den Arbeiten begonnen wurde. Der erste Auftrag wurde im März 2008 vergeben, nachdem Petrogal die Beihilfeverträge unterzeichnet hatte.
(188)
Portugal weist Äußerungen von Beteiligten zurück, wonach Petrogal die Entscheidung für das Investitionsvorhaben bereits 2006 getroffen haben soll.
(189)
Portugal bestätigt, dass Machbarkeitsstudien durchgeführt wurden, bevor die endgültige Entscheidung gefallen ist. Derartige Informationen benötige der Galp-Vorstand zur Entscheidungsfindung, und dies bedeute nicht, dass seine Entscheidung bereits gefallen war.
(190)
Portugal bleibt dabei, dass das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe nicht durchgeführt worden wäre.
(191)
Portugal zufolge war der interne Zinsfuß des Investitionsvorhabens nicht ausreichend, gemessen am Risiko und an der Attraktivität anderer Projekte ([ ]), die für die Entwicklung von Galp Energia wichtig sind. Daraus ergibt sich, dass das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe nicht vonstatten gegangen wäre.
(192)
Portugal schließt aus den Stellungnahmen Beteiligter, dass der räumlich relevante Markt nicht Portugal ist, sondern mindestens die Iberische Halbinsel.
(193)
Portugal weist darauf hin, dass Petrogals Marktanteil bei Dieselkraftstoff (ab Raffinerie, im Groß- und Einzelhandel) niemals über 25 % steigen werde, wenn der räumlich relevante Markt die Iberische Halbinsel ist oder noch darüber hinausgeht.
(194)
Portugal bekräftigt, dass sich das Investitionsvorhaben auf gar keinen Fall auf den Groß- und Einzelhandel mit Dieselkraftstoff auswirken werde, da der Preis ab Raffinerie unter Marktbedingungen festgelegt werde. Petrogal trete als Preisnehmer auf. Andernfalls würden die Kunden von Petrogal ohne Weiteres auf Importe umsteigen, da es Portugal zufolge keinerlei Hindernisse (technischer Art, Tarife, Logistik (44) usw.) für Dieselimporte aus anderen Mitgliedstaaten gibt. Portugals Anforderungen an Importe entsprechen den EU-Anforderungen.
(195)
Portugal hat Zahlen zu den Gesamteinfuhren von Dieselkraftstoff (auf dem See- und Landweg) nach Portugal vorgelegt.
Tabelle 5
Ein- und Ausfuhren von Dieselkraftstoff
Jahr
2006
2007
2008
2009
EINFUHREN
Gesamt (kt)
638
776
1 011
1 478
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Andere
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
AUSFUHREN
Gesamt (kt)
314
192
164
95
Petrogal
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Andere
[ ]
[ ]
[ ]
[ ]
Quelle: DGEG (kursiv) und Daten von Petrogal.
(196)
Außerdem verfügt Portugal über ausreichende Lagerkapazitäten. Aus den von Portugal vorgelegten Daten geht hervor, dass die verschiedenen Betreiber unterschiedliche Strategien gewählt haben (Investition in Lagerkapazität oder Anmietung von Lagerkapazität) und dass beide Alternativen möglich und tragfähig sind. Die wichtigsten Betreiber haben ihre Lagerkapazität nicht erhöht, obwohl der Markt die Möglichkeit bot, was darauf schließen lässt, dass die Lagerressourcen für ihre Vermarktung ausreichen. Portugal weist darauf hin, dass die gesamten Dieseleinfuhren stetig gestiegen und die Ausfuhren leicht zurückgegangen sind. Das resultiert aus dem stetigen Wachstum des Marktes und dem zunehmenden Defizit der lokalen Produktionskapazität. Die Zahlen für 2009 spiegeln die Folgen eines Unfalls in der Raffinerie in Sines wider, durch den der Raffineriebetrieb und die Produktion mehrere Wochen unterbrochen waren. Die Betreiber mussten ihre Einfuhren in dem Jahr steigern; demnach waren Versorgungsalternativen vorhanden.
(197)
2009 machten die Dieseleinfuhren in Portugal 27,2 % des gesamten Jahresverbrauchs an Dieselkraftstoff aus. In den Vorjahren betrug der Anteil der durchschnittlichen Dieseleinfuhren am Dieselverbrauch des jeweiligen Jahres (um die 5,4 Mio. t) in Portugal etwa 14 %.
(198)
Portugal beurteilt den portugiesischen Dieselmarkt daher als offenen und wettbewerbsfähigen Markt, auf dem der Handel erleichtert wird und die Preise auf den Rohölpreisen und den Raffineriekosten basieren und durch die Alternative von Importen zu Platts-Preisen bestimmt werden.
(199)
Der Markt für schweres Naphta ist nach Portugals Einschätzung mindestens der EWR, da Naphta international gehandelt wird.
6. WÜRDIGUNG DER BEIHILFEMASSNAHME
6.1. Staatliche Beihilfe
(200)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(201)
Portugal gewährt Petrogal die Beihilfe in Form einer Steuergutschrift. Die Unterstützung kann daher im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV als vom Mitgliedstaat und aus staatlichen Mitteln gewährt betrachtet werden.
(202)
Die Beihilfe wird einem einzigen Unternehmen, Petrogal, gewährt und ist damit selektiv.
(203)
Die Beihilfe wird für eine Investition gewährt, die zu einer Produktionssteigerung von Dieselkraftstoff und schwerem Naphta führen wird. Da diese Produkte zwischen den Mitgliedstaaten gehandelt werden, wird sich die Maßnahme voraussichtlich auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten auswirken Die Beihilfe für Petrogal wird das Unternehmen von Kosten befreien, die es normalerweise selbst tragen müsste. Folglich wird Petrogal einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber seinen Konkurrenten haben. Diese Bevorzugung von Petrogal und seiner Produktion bedeutet, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälscht oder ihn zu verfälschen droht.
(204)
Deshalb kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass es sich bei der Beihilfe um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
(205)
Nachdem festgestellt wurde, dass es sich bei der Beihilfe um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, muss geprüft werden, ob die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
6.2. Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(206)
Portugal hat die Beihilfe vorab angemeldet und ist damit seiner Verpflichtung nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV nachgekommen.
6.3. Rechtsgrundlage für die Bewertung
(207)
Da durch die Beihilfe die regionale Entwicklung gefördert werden soll, bilden die Regionalbeihilfeleitlinien, insbesondere Abschnitt 4.3 „Beihilfen für große Investitionsvorhaben“, und die Kriterien für die eingehende Prüfung staatlicher Beihilfen mit regionaler Zielsetzung zur Förderung großer Investitionsvorhaben in der entsprechenden Mitteilung der Kommission die Grundlage für die Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt, sofern nicht bei der förmlichen Prüfung festgestellt wird, dass die unter Punkt 68 Buchstabe a (Marktanteil) und Punkt 68 Buchstabe b (Kapazitätssteigerung und Marktleistung) der Regionalbeihilfeleitlinien festgelegten Obergrenzen nicht überschritten werden.
(208)
Die Kommission muss ihre Bewertung in drei Schritten vornehmen:
-
erstens ist die Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien zu bewerten;
-
zweitens ist zu prüfen, ob die unter Punkt 68 Buchstaben a und b angegebenen Werte für den Marktanteil, die Kapazitätssteigerung und die Marktleistung (nachfolgend „Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b“ genannt) tatsächlich nicht erreicht werden;
-
drittens kann je nach Ergebnis des zweiten Bewertungsschritts eine eingehende Prüfung vorgenommen werden.
6.4. Vereinbarkeit mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien - Überprüfung der in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel
(209)
Die Kommission hat geprüft, ob die gewährte Beihilfe im Einklang mit den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien steht. Aufgrund dieser Bewertung wurde Folgendes festgestellt:
(210)
In der Eröffnungsentscheidung stellte sich für die Kommission die Frage, ob das Vorhaben eine Erstinvestition darstellt oder eher als Ersatzinvestition angesehen werden müsste.
(211)
Die Kommission hat die in den Erwägungsgründen 130 und 131 aufgeführten Äußerungen Portugals zur Kenntnis genommen, wonach durch die Investitionen eine bestehende Betriebsstätte erweitert und eine grundlegende Änderung des Gesamtproduktionsverfahrens einer bestehenden Betriebsstätte vorgenommen wird, so dass das Vorhaben als Erstinvestition im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien anzusehen sei.
(212)
Die neue Vakuumdestillationsanlage und der Visbreaker in Matosinhos sowie die neue Hydrocrackanlage in Sines werden neben den bereits bestehenden Raffinerieanlagen betrieben. Deshalb stellt das Investitionsvorhaben keine Ersatzinvestition, sondern eine Erweiterung des Produktionssystems dar. Außerdem werden die Raffinerien umgebaut und mit neuen technologischen Infrastrukturen zur Umwandlung von schwereren Rohölfraktionen in Benzin und Dieselkraftstoff ausgestattet.
(213)
Wettbewerber 1 hat keine Einwände gegen die Einstufung des Vorhabens als Erstinvestition, doch seiner Einschätzung nach handelt es sich lediglich um die Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte.
(214)
Die Kommission stellt daher fest, dass das Vorhaben eine Erstinvestition im Sinne von Punkt 34 der Leitlinien darstellt und die Zweifel hinsichtlich des Charakters einer Erstinvestition ausgeräumt sind.
(215)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob die unter Punkt 38 der Leitlinien geforderte Anreizwirkung für Ad-hoc-Beihilfen gegeben ist. Die Kommission hat insbesondere bezweifelt, dass Portugals schriftliche Bestätigung, wonach vorbehaltlich einer eingehenden Überprüfung das Investitionsvorhaben die Förderwürdigkeitsbedingungen der Regelung erfüllt (45), die geforderte Absichtserklärung ersetzen kann.
(216)
Punkt 38 der Leitlinien lautet: „Es ist wichtig, dass eine Regionalbeihilfe Anreiz zu Investitionen gibt, die sonst in den geförderten Regionen nicht getätigt würden. Daher können Beihilfen im Rahmen von Beihilferegelungen nur gewährt werden, wenn der Empfänger diese beantragt hat und die für die Verwaltung der Regelung zuständige Behörde vor Beginn der Arbeiten schriftlich bestätigt hat, dass das Vorhaben vorbehaltlich einer detaillierten Überprüfung die Förderwürdigkeitsbedingungen grundsätzlich erfüllt. (…) Bei Ad-hoc-Beihilfen muss die zuständige Behörde vor Beginn der Arbeiten eine schriftliche Absichtserklärung abgeben, die von der Genehmigung der Beihilfe durch die Kommission abhängig ist. Werden die Arbeiten begonnen, bevor diese Bedingungen erfüllt sind, so kann das Vorhaben keine Beihilfen erhalten.“
(217)
Der „Beginn der Arbeiten“ ist in Fußnote 40 der Leitlinien als „Aufnahme der Bauarbeiten“ oder „erste verbindliche Verpflichtung zur Bestellung von Anlagen“ definiert.
(218)
Die Kommission hat diese von Portugal vorgelegten Fakten berücksichtigt:
-
Petrogal hat die Beihilfe am 22. Januar 2007 beantragt.
-
Portugal hat die Förderfähigkeit des Investitionsvorhabens am 23. Januar 2007 grundsätzlich bestätigt.
-
Die Beihilfe wurde vom portugiesischen Ministerrat am 6. März 2008 genehmigt, doch die Gewährung der Beihilfe muss von der Kommission genehmigt werden, und Petrogal wird die Beihilfe nicht vor 2011 erhalten (nach Abschluss der Investition).
-
Der Vorstand von Petrogal hat die Bestellung von Ausrüstungsgütern am 8. März 2008 genehmigt.
-
Der erste verbindliche Auftrag wurde am 14. März 2008 vergeben. Die Bauarbeiten im Rahmen des Investitionsvorhabens sind in Sines im November 2008 und in Matosinhos im Januar 2009 angelaufen.
(219)
Die Kommission stellt fest, dass die Beihilfeverträge am 10. März 2008 von Portugal und Petrogal unterzeichnet wurden und dass die Veröffentlichung der am 6. März 2008 angenommenen Entschließungen des Ministerrates im portugiesischen Staatsblatt (46) mindestens gleichbedeutend mit einer Absichtserklärung und als strengerer Nachweis der vorgeschriebenen Anreizwirkung als die unter Punkt 38 der Leitlinien geforderte Absichtserklärung anzusehen sind. Die Beihilfeverträge wurden vor Beginn der Arbeiten an dem Investitionsvorhaben unterzeichnet.
(220)
Daher kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Zweifel hinsichtlich der vorgeschriebenen Anreizwirkung ausgeräumt sind.
(221)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob das Investitionsvorhaben zur regionalen Entwicklung beiträgt. In diesem Zusammenhang äußerte die Kommission auch Zweifel daran, ob die Beihilfe erforderlich ist. Sie betonte, dass „eine unnötige Beihilfe kaum zur regionalen Entwicklung beitragen wird und zu nicht hinnehmbaren Wettbewerbsverzerrungen führen könnte“ (47).
(222)
Wettbewerber 1 und 2 wiesen darauf hin, dass Petrogal das Investitionsvorhaben auch ohne Beihilfe durchgeführt hätte. Ihrer Einschätzung nach ist das Investitionsvorhaben eine Produktivinvestition, die wirtschaftlich begründet ist durch das Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage und die Möglichkeit, schwereres und billigeres Rohöl zugänglich zu machen. Alle anderen Betreiber in Europa würden in ihren Raffinerien vergleichbare Investitionen ohne staatliche Unterstützung durchführen.
(223)
Daher muss bewertet werden, ob die Beihilfe erforderlich ist als echte Anreizwirkung für die Durchführung einer Investition, die andernfalls in diesen beiden Regionen unterblieben wäre, oder ob das Investitionsvorhaben auf jeden Fall durchgeführt worden wäre. Die Kommission muss also feststellen, ob Petrogal durch die Beihilfe veranlasst wurde, zusätzliche Investitionen in den betreffenden Regionen durchzuführen.
(224)
Die strategische Investitionsentscheidung wurde 2006 getroffen, wie aus einem Papier hervorgeht, das Galp Energia im Oktober 2006 veröffentlicht hat (48). Dem Jahresbericht 2006 von Galp Energia ist zu entnehmen, dass der Vorstand die Entscheidung über das Investitionsvorhaben am 23. Januar 2007 (49) und am 5. März 2008 getroffen hat (nach Eingang des Schreibens der portugiesischen Behörden vom 23. Januar 2007 über die Förderfähigkeit). Die operative Entscheidung über die Bestellung der ersten Ausrüstungsgüter für das Investitionsvorhaben traf der Vorstand am 14. März 2008.
(225)
Portugal berichtete, dass Petrogal die Investition wegen seiner angespannten finanziellen Lage erst 2008 durchgeführt und der Galp-Vorstand schließlich beschlossen habe, Bau- und Lieferaufträge erst nach der Annahme der maßgeblichen Entschließung des Ministerrates durch die portugiesische Regierung zu vergeben.
(226)
Portugal zufolge war die Verfügbarkeit staatlicher Mittel ausschlaggebend für die Investitionsentscheidung von Petrogal. Ohne die Beihilfe wäre das Investitionsvorhaben aufgegeben worden. Petrogal hätte einen alternativen Umstrukturierungsplan durchgeführt, um seine Raffinerien an die veränderten Marktbedingungen und Rohölangebote anzupassen. Zudem wären die verfügbaren Gelder statt in die Raffinerien in andere Projekte investiert worden.
(227)
Portugal hat Unterlagen zu Petrogal vorgelegt mit einer Analyse der erwarteten Zahlen für den internen Zinsfuß des Investitionsvorhabens und die gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (WACC) sowie einer Liste möglicher Alternativinvestitionen, die Galp Energia mit dem verfügbaren Kapital hätte vornehmen können.
(228)
Die Kommission geht davon aus, dass die Unterlagen, die dem Galp-Vorstand am 23. Januar 2007 und am 5. März 2008 vorgelegt wurden, ausschlaggebend dafür waren, dass die Erforderlichkeit der Beihilfe festgestellt wurde, denn der Vorstand hat sich in seiner Entscheidung auf diese Unterlagen gestützt.
(229)
Portugal zufolge ergaben die dem Galp-Vorstand 2008 vorgelegten Berechnungen für das Investitionsvorhaben ohne Beihilfe einen internen Zinsfuß von [8-10] %. Damit liegt er über den WACC von [7-9] % für Petrogal.
(230)
Portugal zufolge basierten die Entscheidungen des Galp-Vorstands auf einem Hurdle-Rate-Ansatz, der bereits 2002 eingeführt worden ist. Die Hurdle Rate ist die Mindestrendite, die ein Entscheidungsträger vor Beginn des Projekts in Anbetracht des Risikos und der Opportunitätskosten anderer laufender Projekte für annehmbar hält. Die „Hurdle Rate“ wird auch als „Cut-off-Rate“ oder „erwartete Mindestrendite“ bezeichnet.
(231)
Ab 2006 wurde die interne Hurdle Rate für die Raffinerietätigkeiten auf [110-150] % der WACC und damit auf [10-12] % festgesetzt. Normalerweise würde keine Investition beschlossen, solange der berechnete interne Zinsfuß diesen Wert nicht überschreitet. Im vorliegenden Fall erhöht sich der interne Zinsfuß durch die Beihilfe um [1-3] Prozentpunkte von [8-10] % auf [9-11] %. Dies geht aus Tabelle 3 (Erwägungsgrund 171) zu den Berechnungen hervor, die dem Vorstand 2008 vorgelegt wurden. Obwohl der interne Zinsfuß unter Einrechnung der Beihilfe immer noch erheblich unter der internen Hurdle Rate liegt, hielt der Galp-Vorstand die durch die Beihilfe geschaffene Sicherheitsmarge für ausreichend, um dem Investitionsvorhaben schließlich zuzustimmen.
(232)
Die Hurdle Rate ist ein Instrument, das Unternehmen anwenden, wenn Entscheidungen zu treffen sind, die mit einem hohen Risiko verbunden sind. Je nach Risiko des jeweiligen Projekts kann sie daher variieren. Auch die Währung, in der die Berechnung vorgenommen wird, kann die Hurdle Rate beeinflussen. In Währungsgebieten mit einer hohen Inflation fällt sie höher aus als in Regionen mit Preisstabilität.
(233)
Bisher wurde die Hurdle Rate bei Entscheidungen über staatliche Beihilfen nicht berücksichtigt, wenn es um die Erforderlichkeit und den Anreizeffekt einer regionalen Beihilfe ging. Auch in der Mitteilung über die eingehende Prüfung wird die Anwendung der Hurdle Rate nicht erwähnt. Das Konzept wurde aber bereits in einigen Beschlüssen über staatliche Beihilfen angewandt (so im Beschluss der Kommission vom 23.2.2011 über die staatliche Beihilfe N 204/2010, Schweden, FuE-Beihilfe für Volvo Aero für das Trent XWB ICC, Veröffentlichung im Amtsblatt steht noch aus), vor allem, wenn sie nach Maßgabe des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen für Forschung, Entwicklung und Innovation (50) angenommen wurden und Projekte mit hohem Risiko betrafen.
(234)
Portugal weist darauf hin, dass das Investitionsvorhaben mit vielen Risiken verbunden sei, was die Anwendung der Hurdle Rate rechtfertige. Bei dem Vorhaben handelt es sich um die größte Produktivinvestition, die jemals in Portugal vorgenommen wurde. Die Durchführung wird sich über mehrere Jahre erstrecken. Kostenschätzungen für das Investitionsvorhaben sind extrem schwierig. Die von Portugal vorgelegten Zahlen zeigen, dass die ursprünglichen Kostenschätzungen tatsächlich weit überschritten wurden. Das Investitionsvorhaben ist langfristig angelegt, und langfristige Prognosen für die Raffineriemargen sind extrem schwierig, zumal Kraftfahrzeuge mit herkömmlichen Verbrennungsmotoren auf lange Sicht durch Elektroautos und andere Fahrzeuge ersetzt werden könnten.
(235)
Eine empirische Studie (51) von 2006, in der mehr als 100 selbst angegebene Hurdle Rates (vor allem für nordamerikanische Unternehmen) analysiert wurden, gibt eine durchschnittliche Hurdle Rate von 14,1 % und eine absolute Differenz zwischen Kapitalkosten (WACC) und Hurdle Rate von 5 Prozentpunkten an, etwa 155 % der WACC. Demnach haben Petrogal und Galp Energia wohl keine übertrieben hohe Hurdle Rate für den Raffineriesektor zugrunde gelegt.
(236)
In Anbetracht dieser Fakten und insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Sektors und des vorliegenden Falles (hohe Risiken wegen des umfänglichen Investitionsvorhabens und der langfristigen Nutzungsdauer) kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Hurdle Rate herangezogen werden kann, um zu entscheiden, ob die Beihilfe als Anreiz für das Investitionsvorhaben erforderlich war.
(237)
Wettbewerber 1 und 2 haben bestätigt, dass es keine sektorbezogene Benchmark für das Raffineriegeschäft gibt. Wettbewerber 1 würde aber eine Benchmark (Rendite) von 10 % für ausreichend halten, um das Investitionsvorhaben durchzuführen. Die Kommission stellt fest, dass diese Benchmark von 10 % ziemlich genau dem internen Zinsfuß nach Beihilfegewährung [9-11] % entspricht, der dem Galp-Vorstand 2008 vorgelegt wurde. Die Kommission stellt somit fest, dass die Beihilfe den Wert, den ein Wettbewerber für erforderlich hält, um einen akzeptablen internen Zinsfuß zu erzielen, nicht überschreitet.
(238)
Durch die Beihilfe scheint sich der berechnete interne Zinsfuß also an die Hurdle Rate von Petrogal und die von Wettbewerber 1 angegebene Benchmark anzunähern. Nach der Beihilfe übersteigt der interne Zinsfuß weder die Hurdle Rate von Petrogal noch die vom Wettbewerber genannte Benchmark, was darauf hinweist, dass die Beihilfe nicht zu hoch bemessen war. Dass die Investitionsentscheidung 2008 in einer Situation getroffen wurde, in der der interne Zinsfuß unter Einrechnung der Beihilfe immer noch weit unter der vorgegebenen Hurdle Rate lag, stellt die Bedeutung der Hurdle Rate keineswegs in Frage. Aus früheren Stellungnahmen des Galp-Vorstands geht hervor, dass er sich der strategischen Bedeutung bewusst war, die das Investitionsvorhaben hat, um den Rückgang der Raffineriemargen aufzuhalten. Die Hurdle Rate wurde zwar nicht ganz erreicht, doch dieses strategische Element hat anscheinend ausgereicht, um eine begrenzte Abweichung von dem Wert zu rechtfertigen.
(239)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Beihilfe als Investitionsanreiz erforderlich war und dass der dafür notwendige Betrag nicht überschritten wurde. Es trifft nicht ganz zu, dass alle Betreiber in Europa ähnliche Investitionen in ihren Raffinerien ohne staatliche Beihilfe durchgeführt haben. Die Kommission hat auch andere Beihilfen für ähnliche Investitionen analysiert, beispielsweise in ihrer Entscheidung über die Beihilfe N 283/2004 (52) für eine Hydrocrackanlage.
(240)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission unter Bezugnahme auf Punkt 10 der Leitlinien Zweifel hinsichtlich des Beitrags der Beihilfe und des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung. Sie wies auf die gemessen an der Höhe der Beihilfe (160 Mio. EUR) begrenzte Zahl von Arbeitsplätzen (150) hin, die dadurch geschaffen werden, und fragte, ob der erwartete Beitrag zur regionalen Entwicklung die sektorbezogenen Effekte der Beihilfe tatsächlich ausgleichen werde.
(241)
Die Kommission stellt fest, was auch Wettbewerber 1 betont hat, dass der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz tatsächlich beträchtlich höher ist als der auf einen Arbeitsplatz entfallende Beihilfebetrag bei früheren Ad-hoc-Beihilfen (siehe Erwägungsgrund 89). In mehreren ablehnenden Beschlüssen (53) sah die Kommission in der Zahl der geschaffenen Arbeitsplätze keinen ausreichenden Beitrag zur regionalen Entwicklung.
(242)
Portugal stimmt zu, dass der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz sehr hoch ist. Das erkläre sich jedoch durch die hohe Kapitalintensität des Investitionsvorhabens, die für Investitionen in diesem Wirtschaftszweig typisch sei. Die Kommission habe in der Vergangenheit individuell anzumeldende Beihilfeanträge für diesen Sektor mit noch höheren Beihilfebeträgen pro geschaffenem Arbeitsplatz genehmigt (54). Portugal meint, dass andere Faktoren als der Beihilfebetrag pro geschaffenem Arbeitsplatz berücksichtigt werden sollten, etwa die Zahl der indirekten und temporären Arbeitsplätze und andere Aspekte.
(243)
In früheren Beschlüssen habe die Kommission die Schaffung direkter Arbeitsplätze stets berücksichtigt. Darüber hinaus sei in mehreren Entscheidungen auch die Entstehung indirekter Arbeitsplätze berücksichtigt worden (55).
(244)
Ursprünglich hatte Portugal angegeben, dass auf jeden direkt geschaffenen (oder verlorenen) Arbeitsplatz drei indirekte Arbeitsplätze kommen würden. Begründet wurde das Verhältnis 3:1 mit dem Hinweis auf andere Fälle im gleichen Industriezweig (56) in Portugal, in denen die Kommission in der Vergangenheit das gleiche oder ein höheres Verhältnis akzeptiert habe. Die Möglichkeit, dass indirekte Arbeitsplätze entstehen, ergibt sich aus den Wartungsarbeiten. Diese Marktnische würde vermutlich am meisten von dem Vorhaben profitieren, bedingt durch die zunehmende technologische Komplexität der Raffinerien, die es erforderlich mache, dass Fremdfirmen eingesetzt werden müssen mit immer höher spezialisierten Angestellten und Technikern.
(245)
Portugal hat seine Argumentation noch bekräftigt durch Verweis auf ein neueres Arbeitspapier der Kommission über die petrochemische Industrie (57), in dem festgestellt wird, dass EU-weit zwar nur 100 000 Menschen in dem Industriezweig direkt beschäftigt sind, dass aber vermutlich etwa 400 000 bis 600 000 Arbeitsplätze unmittelbar vom Raffineriesektor in der EU abhängen. In Fußnote 41 des Arbeitspapiers wird auf weitere 600 000 Arbeitsplätze in den Bereichen Logistik und Vermarktung hingewiesen. Angesichts dessen wäre ein Quotient von 4:1 bis 6:1 und unter Berücksichtigung der Arbeitsplätze in Logistik und Vermarktung sogar von 12:1 gerechtfertigt.
(246)
Portugal hat auch darauf hingewiesen, dass in einem kontrafaktischen Szenario, in dem es weder Beihilfe noch Projekt geben würde, Petrogal seine Raffinerien umstrukturiert und seine Belegschaft verkleinert hätte, so dass 160 direkte Arbeitsplätze verloren gegangen wären. Deshalb müsse die Kommission in ihrer Bewertung des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung die Schaffung oder den Erhalt von 310 direkten Arbeitsplätzen (58) berücksichtigen sowie etwa 930 (59) bis 3 720 indirekte Arbeitsplätze, die infolge des Investitionsvorhabens entstehen, so dass sich der hohe Beihilfebetrag pro direktem Arbeitsplatz relativiert.
(247)
Außerdem betonte Portugal, dass es sich bei dem Investitionsvorhaben um die größte Einzelinvestition handelt, die jemals in Portugal getätigt worden ist, und dass während der Bauphase 3 000 temporäre Arbeitsplätze in den betreffenden Regionen entstehen würden.
(248)
In früheren Entscheidungen (60) zur Genehmigung von Ad-hoc-Beihilfen verwies die Kommission auf die Bedeutung folgender Faktoren:
-
Anhebung der Einkommen der Mitarbeiter (Schaffung von besser bezahlten direkten und indirekten Arbeitsplätzen);
-
sozialer Wohlstand in der Region (durch bessere Umwelt- und Lebensbedingungen, Unterstützung lokaler Veranstaltungen);
-
Stärkung des Humankapitals (Qualifizierung, Ausbildung, Doktorandenprogramme);
-
Beitrag zu Forschung und Entwicklung, Technologie- und Wissenstransfer (infolge der Modernisierungsinvestition);
-
vermehrte Tätigkeit von Subunternehmern in den betreffenden Gebieten;
-
bessere Auslastung der vorhandenen Hafenanlagen.
Dies sind zweifellos positive Elemente, die bei der Bewertung des Beitrags der Beihilfe und des Investitionsvorhabens zur regionalen Entwicklung in Portugal berücksichtigt werden sollten.
(249)
Portugal und mehrere Beteiligte haben in ihren Stellungnahmen weitere wichtige Beiträge zur regionalen Entwicklung genannt; dabei geht es um die sozialen und die ökologischen Auswirkungen, die verstärkte Qualifizierung und um Vereinbarungen mit Hochschuleinrichtungen.
(250)
Portugal verwies auch auf die Entwicklung der Lieferkette und die Auswirkungen des Baus der neuen Anlagen auf die Industriestruktur des Landes und auf Ingenieurwesen, Bau und Maschinenbau. Dies ist eine zweifellos positive, jedoch nur temporäre oder ganz allgemeine Wirkung (siehe Erwägungsgrund 154).
(251)
Die Kommission berücksichtigt die zeitlich nicht begrenzten positiven Anstoßeffekte des Investitionsvorhabens in den betreffenden Regionen, die von Portugal genannt wurden. Insbesondere die erwartete längere Lebensdauer der Raffinerien (es wird mit einer Betriebsdauer von mindestens 30 Jahren gerechnet), die positive Wirkung auf Subunternehmen, die vielfältigen Qualifizierungsmaßnahmen und die zahlreichen Vereinbarungen mit Schulen und Hochschulen weisen auf die Bedeutung der Raffinerien für die Regionen hin. Auch wenn die positiven Anstoßeffekte zum großen Teil bereits vorhanden sind, da die Raffinerien seit langem bestehen, wird sowohl in Sines als auch in Oporto die Bedeutung von Petrogal durch die Investitionen gestärkt.
(252)
Portugal hat auch eine Kosten-Nutzen-Analyse des Beihilfeprojekts vorgelegt. Eine Kosten-Nutzen-Analyse soll über eine Prüfung der Existenzfähigkeit des Projekts durch den Investor hinausgehen. Dabei sind alle (abgezinsten) sozialen Kosten und Nutzenwirkungen des Projekts zu berücksichtigen. In diesem Fall quantifiziert eine Kosten-Nutzen-Analyse den erwarteten Nutzen einschließlich der Höhe der Abgaben aus direkter und direkter Beschäftigung, der nicht eintretenden Arbeitsplatzverluste (durch Erhalt von Arbeitsplätzen), der Höhe der Verbrauchssteuern, der zusätzlichen Einnahmen für den Hafen Leixões, der direkten Unterstützung für lokale Gemeinschaften usw.
(253)
Aus der Kosten-Nutzen-Analyse ergibt sich, dass die Beihilfe für Portugal von hohem Nutzen ist. Geografisch geht die Kosten-Nutzen-Analyse über die unmittelbar von dem Investitionsvorhaben betroffenen Regionen Norte und Alentejo hinaus. Rechnet man den landesweiten Nutzen anteilsmäßig ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Gewicht entsprechend auf die Regionen um, so kommt den Regionen Norte und Alentejo 34,8 % der positiven Wirkungen zugute.
(254)
Portugal hat ferner darauf hingewiesen, dass sich die Beihilfe und die sich daraus ergebenden Investitionen nicht nur auf die regionale Entwicklung, sondern auch auf andere Bereiche positiv auswirken. Portugal verwies auf die strategische Bedeutung des Investitionsvorhabens auf nationaler Ebene und für die Sicherheit der europäischen Energieversorgung. Zu diesen positiven Wirkungen zählen die verminderte Abhängigkeit von Einfuhren, eine Reaktion auf die steigende Nachfrage nach Dieselkraftstoff, die Verbesserung der Energieeffizienz in beiden Raffinerien und die positiven Umweltauswirkungen. Diese Argumente können bei der Bewertung des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung nicht berücksichtigt werden.
(255)
Trotz des anscheinend unverhältnismäßigen Beihilfebetrags pro direkt geschaffenem Arbeitsplatz lassen die indirekten positiven Effekte (indirekte Arbeitsplätze, Anstoßeffekte, Schaffung von gut bezahlten Arbeitsplätzen, Stärkung des Humankapitals, Steigerung des gesellschaftlichen Wohlstands) regionale Vorteile für Alentejo und Norte erkennen, die nicht zu vernachlässigen sind. Die Kommission stellt daher fest, dass ihre anfänglichen Zweifel hinsichtlich des Beitrags der Beihilfe zur regionalen Entwicklung ausgeräumt sind.
(256)
In den folgenden Abschnitten zur Anwendung der Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien wird deutlich, dass sich die Beihilfe nur in begrenztem Maße nachteilig auf den Wirtschaftszweig auswirkt, da die von dem Investitionsvorhaben betroffenen Märkte weder absolut noch relativ gesehen rückläufig sind. Außerdem hat Petrogal keinen großen Marktanteil an den relevanten Verkäufen ab Raffinerie, den es durch wettbewerbsschädigendes Verhalten missbrauchen könnte. Die Substitution von Einfuhren von schwerem Naphta für die Aromatenindustrie wirkt sich nur in begrenztem Umfang auf die Lieferanten im EWR aus. Die Kommission stellt daher fest, dass ihre anfängliche Befürchtung, die negativen Wirkungen der Beihilfe auf den Wirtschaftszweig würden durch den erwarteten Beitrag zur regionalen Entwicklung nicht ausgeglichen, ausgeräumt ist.
(257)
Petrogal ist kein „Unternehmen in Schwierigkeiten“ (Punkt 9 der Regionalbeihilfeleitlinien) im Sinne der Mitteilung der Kommission zu Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (61).
(258)
Nach Punkt 39 der Regionalbeihilfeleitlinien beträgt der Eigenbeitrag von Petrogal zu den förderfähigen Ausgaben mehr als 25 % (siehe Erwägungsgrund 36).
(259)
Nach Punkt 50 der Leitlinien werden die förderfähigen Ausgaben des Investitionsvorhabens auf der Grundlage der förderfähigen Investitionskosten berechnet (siehe Erwägungsgrund 34).
(260)
Nach Punkt 71 bis 75 der Leitlinien werden die Kumulierungsregeln für Beihilfen eingehalten (siehe Erwägungsgrund 43).
(261)
Nach Punkt 40 der Leitlinien wird die Beihilfe unter der Bedingung gewährt, dass Petrogal das Investitionsvorhaben nach dessen Abschluss mindestens fünf Jahre in den Förderregionen aufrechterhalten wird.
(262)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Beihilfe den allgemeinen Bestimmungen der Leitlinien entspricht.
6.5. Vereinbarkeit mit den Kriterien für große Investitionsvorhaben - Überprüfung der in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel
(263)
In der Eröffnungsentscheidung äußerte die Kommission Zweifel, ob das Investitionsvorhaben als Einzelinvestition im Sinne von Punkt 60 der Leitlinien angesehen werden kann, obwohl die Raffinerien geografisch weit voneinander entfernt sind.
(264)
Trotz der räumlichen Entfernung zwischen den beiden Raffinerien geht Portugal davon aus, dass zwischen ihnen starke wirtschaftliche, funktionale und strategische Beziehungen bestehen. Ohne die Investition in die Vakuumdestillationsanlage in Matosinhos wäre die entsprechende Investition in die Hydrocrackanlage in Sines nicht möglich, da das Risiko bestünde, dass es auf dem Markt für Vakuumgasöl (Rohstoff für die Hydrocrackanlage) häufig zu Engpässen kommen könnte. Portugal betrachtet die Raffinerien wegen ihrer starken funktionalen Verbindungen daher als wirtschaftlich unteilbar.
(265)
Wettbewerber 1 bestreitet dies, da seiner Einschätzung nach die Anlagegüter des Investitionsvorhabens wirtschaftlich teilbar sind.
(266)
In einer der Stellungnahmen von Beteiligten, die auf die Eröffnungsentscheidung hin eingegangen sind, wurde darauf hingewiesen, dass die Steigerung der Produktion von schwerem Naphta eine Voraussetzung für die Investition der La-Seda-Gruppe in Sines sei. Die Kommission hat geprüft, ob es sich bei der Investition von La Seda in Verbindung mit der Investition in Matosinhos um eine Einzelinvestition handeln könnte. Portugal zufolge werden die erhöhten Produktionsmengen von schwerem Naphta ausschließlich von Petrogal intern verwendet. Es soll kein schweres Naphta an Dritte verkauft werden. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das Investitionsvorhaben keine Einzelinvestition mit dem Vorhaben von La Seda bildet.
(267)
Punkt 60 der Leitlinien zielt auf Investitionsvorhaben ab, die künstlich in Teilprojekte gegliedert werden, um die Senkung der Beihilfehöchstintensität zu umgehen, die bei Investitionsvorhaben von mehr als 50 Mio. EUR angewandt werden kann. Im vorliegenden Fall hat die Kommission festgestellt, dass die Beihilfeintensität (12,43 % des Kapitalwertes) unter der Beihilfehöchstintensität liegt, die im Falle einer Einzelinvestition gegolten hätte (14,28 % des Kapitalwertes), und somit unter der Beihilfehöchstintensität, die für jedes der beiden Projekte gelten würde. Auch im Fall einer Einzelinvestition wäre die Beihilfehöchstintensität eingehalten worden. Die Kommission stellt daher fest, dass nicht darüber befunden werden muss, ob die beiden Projekte in Sines und Matosinhos trotz der geografischen Entfernung eine Einzelinvestition darstellen, da die Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe nach Maßgabe der Leitlinien hiervon unbeschadet bleibt.
(268)
Die Berechnung der Beihilfeintensität nach Punkt 67 der Leitlinien richtet sich danach, ob es sich bei dem Investitionsvorhaben um eine Einzelinvestition oder um zwei separate Vorhaben handelt. Würden die Investitionen an den beiden Standorten separat betrachtet werden, so wäre bei der Berechnung der Beihilfeintensität die jeweilige regionale Beihilfeobergrenze für Sines (40 %) und für Matosinhos (30 %) zu berücksichtigen.
(269)
Portugal zufolge betragen die veranschlagten förderfähigen Gesamtkosten für das Investitionsvorhaben nominal 1 058 934 146 EUR ([ ] EUR für Sines und [ ] EUR für Matosinhos).
(270)
Der Kapitalwert der Investition in Sines beträgt [ ] EUR für einen veranschlagten Beihilfebetrag von [ ] EUR zum Nettogegenwartswert, was einer Beihilfeintensität für diese Raffinerie von 13,12 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht; dieser Wert liegt unter der angepassten Beihilfehöchstintensität von 15,94 %.
(271)
Der Kapitalwert der Investition in Matosinhos beträgt [ ] EUR für einen veranschlagten Beihilfebetrag von [] EUR zum Nettogegenwartswert, was einer Beihilfeintensität für diese Raffinerie von 10,66 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht; dieser Wert liegt unter der angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,68 %.
(272)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission die Beihilfeintensität in beiden Regionen geprüft (Sines 40 % und Matosinhos 30 %) und die Beihilfehöchstintensität durch Gewichtung der Beihilfeintensitäten anhand der Investition (zum Nettogegenwartswert) in der entsprechenden Region im Verhältnis zur Gesamtinvestition neu berechnet. Daraus ergibt sich eine Beihilfeintensität von 37,18 %, was einer angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,21 % entspricht.
(273)
Auch wenn es sich bei dem Investitionsvorhaben um eine Einzelinvestition handeln würde, würde der Kapitalwert der gesamten Investitionskosten 974 064 894 EUR betragen. Die veranschlagte Beihilfe würde sich auf insgesamt 121 091 314 EUR zum Nettogegenwartswert belaufen, was einer Beihilfeintensität von 12,43 % Bruttobeihilfeäquivalent entspricht. Dieser Wert liegt unter der zuvor berechneten angepassten Beihilfehöchstintensität von 14,21 %.
(274)
Da die Beihilfeintensität in Bruttobeihilfeäquivalent nach den Regeln der stufenweisen Herabsetzung niedriger als die angepasste Beihilfehöchstintensität wäre, kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die vorgeschlagene Beihilfeintensität für das Investitionsvorhaben den Bestimmungen unter Punkt 67 der Leitlinien entspricht.
(275)
Portugal hat zugesichert, den Beihilfehöchstsatz und die Beihilfehöchstintensität nach Maßgabe dieses Beschlusses nicht zu überschreiten, auch wenn die förderfähigen Ausgaben geringer oder höher ausfallen sollten.
(276)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission hinsichtlich bestimmter Aspekte der Beihilfebewertung nach den Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien Zweifel geäußert. Die Frage war:
-
ob es sich bei den vom Investitionsvorhaben betroffenen Produkten ausschließlich um Dieselkraftstoff und schweres Naphta handelt, wie Portugal behauptet, oder ob auch andere Raffinerieerzeugnisse dazu gehören, da Raffinerieprodukte auf der Angebotsseite potenziell substituierbar sind und schweres Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien angesehen werden kann;
-
ob der relevante Produktmarkt sowohl für Dieselkraftstoff als auch für Naphta die Ebene ab Raffinerie ist, wie Portugal behauptet;
-
ob der räumlich relevante Markt für die betreffenden Produkte auf nationaler oder regionaler (Iberische Halbinsel) Ebene oder für den Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zu definieren ist;
-
ob das begünstigte Unternehmen Petrogal und die Konzerne Galp Energia und ENI, zu denen Petrogal gehört, einen Marktanteil von über 25 % an einem der relevanten Märkte haben (Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien);
-
ob die durch das Investitionsvorhaben entstehende Produktionskapazität für alle betroffenen Produkte, gemessen anhand der Verbrauchsdaten, mehr als 5 % des betreffenden Marktes ausmacht und ob in dem Fall die durchschnittliche jährliche Zuwachsrate des betreffenden Produktverbrauchs in den letzten fünf Jahren über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im Europäischen Wirtschaftsraum liegt.
(277)
In den Erwägungsgründen 278 bis 311 bewertet die Kommission erneut, ob die unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien genannten Obergrenzen überschritten werden, um zu entscheiden, ob eine eingehende Prüfung des Investitionsvorhabens vorgenommen werden muss. Erstens wird eine Prüfung der betroffenen Produkte und der Produkte, die als von dem Vorhaben betroffen gelten, vorgenommen. Zweitens werden die sich daraus ergebenden relevanten Produktmärkte ermittelt. Drittens wird geprüft, ob die Bewertung ab Raffinerie, auf Einzelhandels- oder auf Großhandelsebene erfolgen soll. In den Erwägungsgründen 312 bis 344 werden der Produktmarkt und der räumlich relevante Markt festgestellt, und anschließend wird der betreffende Produktmarkt im Hinblick auf den entsprechenden Marktanteil von Petrogal bewertet. Schließlich geht es um die Frage, ob die Erhöhung der Produktkapazität mehr als 5 % des relevanten sichtbaren Verbrauchs im EWR auf einem Markt beträgt, auf dem der Anstieg des sichtbaren Verbrauchs der betreffenden Produkte im EWR unter dem Durchschnitt liegt.
(278)
Punkt 69 der Leitlinien lautet: „Das betreffende Produkt ist in der Regel das Produkt des Investitionsvorhabens. Wenn sich das Vorhaben auf ein Zwischenprodukt bezieht, für das es keinen Markt gibt, kann das betreffende Produkt auch das nachgelagerte Produkt sein. (…)“ In Fußnote 64 des zitierten Absatzes heißt es: „Sieht ein Investitionsvorhaben die Herstellung mehrerer verschiedener Produkte vor, so muss jedes Produkt berücksichtigt werden.“
(279)
In ihrer Eröffnungsentscheidung stellte die Kommission fest, dass Dieselkraftstoff und schweres Naphta von dem Investitionsvorhaben direkt betroffen sind. Da offensichtlich die gesamte Produktion von schwerem Naphta zur Herstellung von Naphtaderivaten bei Petrogal eingesetzt wurde, wurden auch diese Derivate als betroffenes Produkt angesehen. Die Kommission hat Portugals Ausführung akzeptiert, wonach die anderen Raffinerieerzeugnisse auf der gleichen Produktionsstufe (Benzin, LPG, Heizöl, Turbinenkraftstoff und Bitumen) von dem Investitionsvorhaben nicht betroffen waren.
(280)
Die Kommission nimmt Portugals Erläuterung zur Kenntnis, dass Raffinerien eine breite Produktpalette herstellen und das eingesetzte Rohöl zu einer Vielzahl von Zwischenprodukten (schweres Naphta, Vakuumgasöl usw.) und Endprodukten (Benzin, Dieselkraftstoff usw.) verarbeitet wird. Viele Zwischenprodukte werden umgehend in den verschiedenen Stufen der Raffination eingesetzt, während andere Erzeugnisse auf dem Markt angeboten oder als Grundstoff in der petrochemischen Produktion der ersten Generation eingesetzt werden, z. B. schweres Naphta für die Aromatenherstellung. Die technische Produktionsausrichtung hängt insbesondere von der Art des verwendeten Rohöls (nicht alle Rohöle können in jeder Anlage verarbeitet werden) und von der technischen Konfiguration der Raffinerie ab. Eine gewinnmaximierende Raffinerie versucht, ihre Rendite für die gesamte Produktpalette, die sogenannte „Raffineriemarge“, durch Anpassung der Produktion an die unterschiedlichen Endprodukte unter Berücksichtigung der technischen Einschränkungen durch die Produktionsausrichtung (und die verwendete Rohölsorte) und die Input- und Outputpreise zu optimieren. Die Möglichkeiten zur Anpassung der Konfiguration einer Raffinerie ohne zusätzliche Investitionen sind jedoch sehr begrenzt.
(281)
Der Raffineriesektor wurde im letzten Jahrzehnt mit strukturellen Veränderungen konfrontiert. Die leichteren Rohölsorten wurden immer knapper. Sie werden zunehmend durch schwerere Rohöle ersetzt. Gleichzeitig war ein schneller Anstieg der Nachfrage nach Dieselkraftstoff (immer häufiger ein Ersatz für den Kraftstoff Benzin) zu verzeichnen. Dagegen ist die Nachfrage nach Heizöl für die Stromerzeugung und für Schiffsmotoren zurückgegangen und wird wohl auch weiter zurückgehen (da es in diesen Bereichen durch umweltverträglichere Technologien ersetzt wird). Die EU ist Nettoimporteur für Dieselkraftstoff und Benzinexporteur (vor allem in die USA, deren Markt voraussichtlich schrumpfen wird).
(282)
Wie Portugal erläutert hat und Wettbewerber 1 und 2 bestätigt haben, ist die wirtschaftliche Triebfeder für das Investitionsvorhaben die Möglichkeit, einerseits in den Raffinerien schwerere Rohölsorten verarbeiten zu können, und andererseits ihre Konfiguration so zu verändern, dass sie mehr Diesel und weniger Heizöl produzieren können.
(283)
Wie in Abschnitt 2.2 ausgeführt wurde, sind Dieselkraftstoff und schweres Naphta von dem Investitionsvorhaben direkt betroffen. Das Investitionsvorhaben wird die Dieselproduktion steigern (zu Lasten von Heizöl) und ebenso die Produktion von schwerem Naphta, was Portugal zufolge ein gar nicht zu vermeidender technischer Nebeneffekt ist. Die Kommission stellt fest, dass Portugal zufolge die anderen Raffinerieerzeugnisse auf der gleichen Produktionsstufe (Benzin, LPG, Heizöl, Turbinenkraftstoff und Bitumen) von dem Investitionsvorhaben nicht betroffen sind.
(284)
Die Kommission hat bei ihrer förmlichen Prüfung festgestellt, dass auch die Investition in Matosinhos in die neue Vakuumdestillationsanlage und den neuen Visbreaker zur Produktion von Vakuumgasöl führen wird. Die erhöhte Dieselproduktion findet in Sines statt, wo das in den Raffinerien Matosinhos und Sines produzierte Vakuumgasöl als Ausgangsstoff für die neue Hydrocrackanlage verwendet wird. Somit ist auch Vakuumgasöl als direkt von dem Investitionsvorhaben betroffenes Produkt anzusehen, da seine Produktion in der Raffinerie in Matosinhos durch das Vorhaben erheblich gesteigert wird.
(285)
Portugal zufolge wird Vakuumgasöl ausschließlich als Rohstoff für die Hydrocrackanlage in Sines eingesetzt. Deshalb sollte es als Zwischenerzeugnis für die erhöhte Dieselproduktion angesehen und nicht separat bewertet werden. Portugal zufolge wäre die Rohstoffversorgung einer Hydrocrackanlage von der Größenordnung wie in Sines durch Einkauf der erforderlichen Mengen auf dem Markt nicht mit gleichbleibender Sicherheit zu gewährleisten. Grund dafür seien der sehr begrenzte Umfang und die hohe Volatilität im offenen Markt für Vakuumgasöle, einem Spotmarkt. Deshalb seien mögliche Fremdlieferungen bei der Lieferung von Vakuumgasöl von Matosinhos nach Sines nicht ausgeschlossen.
(286)
Die Kommission akzeptiert, dass Vakuumgasöl als Zwischenprodukt angesehen wird und ein großer Teil der Vakuumgasölproduktion nicht auf dem Markt angeboten wird (wobei Fremdlieferungen nicht ausgeschlossen sind). In diesem Fall ist festzustellen, dass es sich bei dem nachgelagerten Produkt Dieselkraftstoff um das betreffende Produkt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien für die neue Vakuumdestillationsanlage und den neuen Visbreaker in Matosinhos handelt.
(287)
Wie die Kommission außerdem feststellt, geht Wettbewerber 1 davon aus, dass die beim Hydrocracken anfallenden Rückstände als von dem Investitionsvorhaben betroffenes Produkt angesehen werden könnten (siehe Erwägungsgrund 92). Da solche Rückstände beim angewandten Isocracking-Verfahren Portugal zufolge nur in unerheblicher Menge anfallen (siehe Erwägungsgrund 183), betrachtet die Kommission die Hydrocracking-Rückstände nicht als betroffenes Produkt.
(288)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission Zweifel geäußert, ob Dieselkraftstoff und Naphta die einzigen betroffenen Produkte sind, und darauf hingewiesen, dass Naphta als Zwischenprodukt im Sinne von Punkt 69 der Leitlinien gelten könnte und Naphtaderivate als Produkte angesehen werden könnten, die eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b erforderlich machen.
(289)
Portugal hat dies zur Erläuterung angeführt:
-
Naphta umfasst sowohl schweres als auch leichtes Naphta; schweres und leichtes Naphta sind untereinander nicht austauschbar, weder in der Produktion noch in der Anwendung.
-
Schweres Naphta wird als Grundstoff in der Raffination und zur Herstellung einer ganzen Reihe chemischer Produkte eingesetzt, nicht nur in der Aromatenproduktion.
-
Infolge des Investitionsvorhabens wird mehr schweres Naphta in Sines hergestellt. Die Produktion von schwerem Naphta in der Raffinerie in Sines erhöht sich dadurch um [200-250] kt pro Jahr.
-
Der größte Teil des in der Raffinerie in Sines produzierten schweren Naphta wird in die Petrogal-Raffinerie in Matosinhos transportiert, wo es zusammen mit importiertem Naphta und mit in Matosinhos selbst hergestelltem schweren Naphta zu Reformat (62) verarbeitet wird (2007-2009 durchschnittlich [650-700] kt). In der Raffinerie in Matosinhos werden zur Herstellung von Reformat insgesamt [1 000-1 050] Tonnen schweres Naphta eingesetzt (Durchschnittsmenge 2007-2009).
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Von der zusätzlichen Produktion von insgesamt [200-250] kt schwerem Naphta in Sines werden [100-150] kt nach Matosinhos transportiert (der Rest wird als Ausgangsstoff in der Hydrocrackanlage in Sines eingesetzt) als Ersatz für [100-150] kt importiertes schweres Naphta. Die vor der Investition importierte Menge von [250-300] kt reduziert sich auf [100-150] kt, d. h. um [50-60] %.
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2009 stammten 92 % der Importe von schwerem Naphta aus Ländern außerhalb des EWR und 8 % aus dem EWR (63).
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An der eigenen Produktionskapazität der Raffinerie in Matosinhos für schweres Naphta (durchschnittliche Produktion 2007-2009: [650-700] kt) ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts.
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Reformat ist ein Zwischenprodukt für die Herstellung von Aromaten.
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An der Produktionskapazität für Reformat ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts.
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Das in Matosinhos produzierte Reformat verwendet Petrogal als Ausgangsstoff für seine Aromatenanlage in Matosinhos.
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In dieser Anlage wird eine breite Palette von Primäraromaten oder Naphtaderivaten produziert, vor allem Benzol, Toluol, Orthoxylol, Parxylol und Lösungsmittel.
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An der Produktionskapazität der Aromatenanlage (durchschnittliche Verkaufsmengen 2007-2009: [400-450] kt) ändert sich durch das Investitionsvorhaben nichts, und eine Erweiterung ist nicht geplant.
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Die Aromatenanlage ist ein eigenständiger Betrieb. Der interne Preis für schweres Naphta ist und bleibt auch nach der Investition der Einfuhrpreis für schweres Naphta. Der Verkaufspreis für das Reformat für die Aromatenanlage errechnet sich - auch nach der Investition - aus [10-20] % der Importparität für Naphta (CIF NEW) und [80-90] % der Exportparität für Benzin (RBOB USA) und den Transportkosten von Sines nach Porto.
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Die Rohstoffkosten (schweres Naphta) machten etwa [90-100] % der gesamten Produktionskosten der Aromatenproduktion aus. Die zusätzliche Produktion von schwerem Naphta in Sines macht etwa 14 % des gesamten zu Reformat verarbeiteten schweren Naphta aus.
-
Die primären Aromaten werden auf dem Markt an die petrochemische Industrie zu Marktpreisen verkauft. Petrogal mit einem Marktanteil unter [0-5] % ist ein Preisnehmer auf dem Aromatenmarkt im EWR. Der Gesamtumsatz der Aromatenanlage von Petrogal belief sich 2009 auf ca. [ ] Mio. EUR. Nach Abschluss des Investitionsvorhabens würden [ ] % des Umsatzes (etwa [ ] Mio. EUR auf der Grundlage des Umsatzes von 2009) mit dem in Sines zusätzlich produzierten schweren Naphta erzielt.
(290)
Die Kommission stellt fest, dass Wettbewerber 1 schweres Naphta als Zwischenprodukt betrachtet und die Bewertung seiner Meinung nach auch Naphtaderivate als betroffene Produkte berücksichtigen sollte.
(291)
Um zu entscheiden, ob im Hinblick auf Naphtaderivate eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien durchgeführt werden muss, ist eine Auslegung des Wortlauts von Punkt 69 der Leitlinien erforderlich. Nach Punkt 69 ist vorgesehen, dass das betreffende Produkt auch das nachgelagerte Produkt sein kann, wenn sich das Vorhaben auf ein Zwischenprodukt bezieht, das zu einem großen Teil nicht auf dem Markt angeboten wird. Diese Formulierung zielt auf Situationen ab, in denen die verzerrende Wirkung der Beihilfe auf Wettbewerber im Markt für das Zwischenprodukt nicht oder nur teilweise wahrgenommen und auf den Markt für das Endprodukt übertragen wird. Nach Portugals Angaben zur Definition der betroffenen Produkte geht die Kommission davon aus, dass die Beihilfe weder die Produktionsmengen noch die Preisgestaltung der Aromatenanlage von Petrogal beeinflusst. Außerdem ist die Menge des schweren Naphta, das in Sines zusätzlich produziert wird, unerheblich im Vergleich zur Gesamtmenge an schwerem Naphta, das zur Herstellung von Reformat eingesetzt wird. Die Kommission geht deshalb davon aus, dass die Märkte für Aromaten nicht oder nur indirekt und unwesentlich (durch eine indirekte Senkung der Importpreise für Naphta, siehe folgenden Abschnitt) von der Beihilfe für das Investitionsvorhaben beeinflusst werden.
(292)
Die Kommission hält es deshalb nicht für angemessen, die Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b auf die Märkte für Aromaten anzuwenden.
(293)
Gleichzeitig geht sie aber davon aus, dass die Beihilfe den Naphtamarkt beeinflussen kann, da das Investitionsvorhaben die Substitution von Einfuhren ermöglicht und Lieferanten zwingt, andere Absatzmöglichkeiten auf dem Markt für schweres Naphta zu finden. Deshalb hat die Kommission schweres Naphta als betroffenes Produkt einer Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b unterzogen.
(294)
Nach Punkt 69 der Leitlinien umfasst der relevante Produktmarkt das betreffende Produkt und die Produkte, die vom Verbraucher (wegen der Merkmale des Produkts, seines Preises oder seines Verwendungszwecks) oder vom Hersteller (durch die Flexibilität der Produktionsanlagen) als seine Substitute angesehen werden.
(295)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission keine Feststellung hinsichtlich des relevanten Marktes für die betroffenen Produkte treffen, da eine endgültige Auflistung der betroffenen Produkte nicht ohne Weiteres möglich war.
(296)
In ihrer Eröffnungsentscheidung hat die Kommission festgestellt, dass es auf Verbraucherseite keine Substitute für Dieselkraftstoff gibt. Sie war sich aber nicht sicher hinsichtlich der Substituierbarkeit in der Dieselproduktion, da die Produktionsanlagen durch eine veränderte Raffineriekonfiguration möglicherweise so flexibel werden, dass auch andere Produkte (vorwiegend Benzin) hergestellt werden können.
(297)
Um diese Zweifel auszuräumen, wies Portugal darauf hin, dass die von der Kommission angeführte Entscheidung der Kommission (64) über einen angemeldeten Zusammenschluss in einem anderen Kontext getroffen wurde, als Angebot und Nachfrage auf den Märkten für Benzin und Diesel bei weitem nicht so unausgewogen waren wie heute, so dass die Produktion dieser beiden Erzeugnisse noch flexibel gehandhabt werden konnte. Portugal zufolge gingen die Auswahlmöglichkeiten jedoch seit 2000 mit dem starken Anstieg der Nachfrage nach Dieselkraftstoff zurück, und heute gebe es keine zusätzliche Kapazität mehr, um der Nachfrage gerecht zu werden.
(298)
Damit ist jedoch nicht völlig ausgeschlossen, dass die Produktionsanlagen für Dieselkraftstoff zur Benzinproduktion genutzt werden könnten, doch es ist wohl kaum anzunehmen, dass ein Unternehmen mehr als 1 Mrd. EUR ausgeben würde, um seine Kapazität zur Herstellung von Benzin auszuweiten, während in Europa Überkapazitäten vorhanden sind. Verschiedene Studien (65) weisen auf den Rückgang der Nachfrage nach Benzin und Rückstandsheizöl und einen Anstieg der Nachfrage nach Diesel auf dem europäischen Markt für Motorkraftstoffe hin. Diese Verlagerung in der Nachfrage hat dazu geführt, dass Raffinerien überschüssige Mengen von Produkten produzieren, nach denen die Nachfrage zurückgeht und deren Wert sinkt, während andererseits Produkte, die stärker nachgefragt werden und im Preis gestiegen sind, in zu geringen Mengen produziert werden (66). Der Benzinverbrauch in Europa wird zwischen 2010 und 2030 durch die Umstellung von benzinbetriebenen Kraftfahrzeugen auf Dieselmotoren und die Einführung alternativer Energiequellen voraussichtlich stark zurückgehen. Vorliegende Studien zeigen auch, dass die Nachfrage nach Benzin durch energieeffizientere Kraftfahrzeuge in den USA (dem wichtigsten Exportmarkt für die europäischen Überschüsse) und die aller Voraussicht nach wachsende Bedeutung von Elektrofahrzeugen zurückgehen wird.
(299)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass im vorliegenden Fall in Anbetracht der Art der Investition und der mittelfristigen Trends auf dem Produktmarkt Dieselkraftstoff auch auf der Angebotsseite als betroffenes Produkt anzusehen ist.
(300)
Der zweite relevante Produktmarkt, der zur Debatte steht, ist der Markt für schweres Naphta. In der Raffinerie in Sines ist schweres Naphta ein Nebenerzeugnis der Dieselproduktion, die der Anlass für das Investitionsvorhaben war. Schweres Naphta wird zur Herstellung einer ganzen Reihe chemischer Produkte, nicht nur für Aromaten, eingesetzt. In der Regel kann es nicht durch andere Stoffe ersetzt werden. Daher betrachtet die Kommission den Markt für schweres Naphta als relevanten Produktmarkt für eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien.
(301)
Die Kommission betrachtet den Markt für Dieselkraftstoff und den Markt für schweres Naphta als die relevanten Produktmärkte für eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien. Informationshalber werden auch Daten zu Naphtaderivaten angegeben.
(302)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte sich die Kommission nicht festlegen, auf welcher Ebene (ab Raffinerie, Groß- oder Einzelhandel) diese Märkte bewertet werden sollten.
(303)
Nach Auffassung der Wettbewerber 1 und 2 sollte der relevante Produktmarkt den Groß- und Einzelhandelsmarkt umfassen (siehe Erwägungsgründe 93 und 116). Portugal sieht in der Ebene ab Raffinerie die richtige Bewertungsebene für staatliche Beihilfen. In den Leitlinien ist nicht spezifiziert, auf welcher Ebene die Prüfungen nach Punkt 68 Buchstaben a und b, insbesondere nach Buchstabe a, vorgenommen werden sollen.
(304)
Je nachdem, welche Frage zu klären ist und welcher mögliche Schaden angenommen wird, bewertet die Wettbewerbspolitik die Wettbewerbssituation von Märkten auf verschiedenen Ebenen: Herstellung, Vertrieb (Großhandel) und Einzelhandel. Marktteilnehmer sind beispielsweise der Kraftfahrzeugsektor, Verbraucher und einzelne Fahrzeughändler im Einzelhandel, Fahrzeughändler und Vertriebsstellen auf Großhandels- sowie Vertriebsstellen und Hersteller auf Herstellerebene. Marktteilnehmer im Bereich der von diesem Beschluss betroffenen Produkte sind beispielsweise Fahrzeugeigner und Tankstellen auf Einzelhandelsebene, Tankstellen und Vertriebsstellen auf Großhandelsebene sowie Raffinerien und Vertriebsstellen für den Markt ab Raffinerie.
(305)
Die Herstellerebene entspricht in diesem Beschluss der Ebene ab Raffinerie. Portugal hat bestätigt, dass der Markt ab Raffinerie dem gesamten Dieselmarkt entspricht. Portugal zufolge umfassen die „Verkäufe ab Raffinerie“ alle Verkäufe großer Partien auf Spotbasis (direkt ab Raffinerie) an Ölgesellschaften (eigene Gesellschaften von Galp Energia eingeschlossen), Händler, Wiederverkäufer und industrielle Großverbraucher sowie Dieselimporte (67). In Portugal umfassen die Verkäufe ab Raffinerie alle Ab-Raffinerie-Verkäufe von Petrogal minus Ausfuhren aus plus Einfuhren nach Portugal. Auf der Angebotsseite des Marktes ab Raffinerie stehen somit Petrogal und nichtportugiesische Raffinerien, die ihre Produkte nach Portugal exportieren, und auf der Nachfrageseite des Dieselmarktes beispielsweise verschiedene Benzinhändler wie Petrogal, Repsol, CEPSA und BP, die von Petrogal kaufen oder beliefert werden oder Dieselkraftstoff aus Ländern außerhalb Portugals einführen.
(306)
Die Kontrolle der Investitionsbeihilfen dient nicht in erster Linie dem Schutz der Verbraucher (oder Händler) vor unerwünschten Folgen wettbewerbsschädigenden Verhaltens wie Einschränkung der Verbrauchervorteile durch monopolistische Preisgestaltung von Kartellen oder Marktteilnehmern, die ihre vorherrschende Marktstellung ausnutzen. Durch die Investitionsbeihilfe können größere Produktionsmengen auf dem Markt angeboten werden, was zu Preissenkungen führt, die prima facie zumindest kurz- und mittelfristig den Verbrauchern zugute kommen.
(307)
Die Kontrolle von Investitionsbeihilfen dient vielmehr dem Schutz anderer Produzenten und der Volkswirtschaft der anderen Mitgliedstaaten vor übermäßigen Handels- und Wettbewerbsverzerrungen (über das Maß hinaus, das nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann). Der Wettbewerb auf Herstellerebene findet im vorliegenden Fall zwischen den Raffinerien auf der Ebene der Ab-Raffinerie-Verkäufe statt.
(308)
Während die Obergrenzen für regionale Beihilfen in den nationalen Fördergebietskarten angegeben sind und die Herabsetzung der Beihilfeintensitäten für große Investitionsvorhaben nach Punkt 60 der Leitlinien einen standardmäßigen (und für Großprojekte) stufenweisen Schutz vor Wettbewerbsverzerrungen und Beeinträchtigungen des Handels bieten soll, sollen durch die Beurteilung nach Punkt 68 Buchstaben a und b im Hinblick auf die nachfolgende eingehende Prüfung Situationen ausgefiltert werden, in denen der Wettbewerb zwischen Herstellern besonders stark beeinträchtigt werden könnte. Durch die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe b wird festgestellt, inwieweit die Investitionsbeihilfe zu einer erheblichen Kapazitätssteigerung führt, die es dem Beihilfeempfänger ermöglicht, unter günstigeren Bedingungen als die Konkurrenten, die keine Beihilfe erhalten, Mengen auf einen in absoluten oder relativen Zahlen rückläufigen Markt zu bringen. Durch die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a wird festgestellt, inwieweit die Investitionsbeihilfe dem Begünstigten eine starke Marktposition verschafft, sichert oder noch verstärkt, die von einem dominanten Marktteilnehmer beispielsweise durch Abriegelung des Marktes ausgenutzt werden könnte. In beiden Fällen können Wettbewerber Marktanteile auf Herstellerebene verlieren, Rentabilität einbüßen oder vom Markt ausgeschlossen werden, während potenzielle Konkurrenten am Marktzugang gehindert werden könnten.
(309)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass die Prüfung auf Herstellerebene vorgenommen werden muss. Ausschlaggebend ist die Marktsituation auf Herstellerebene, da im Rahmen der Entscheidungen über staatliche Beihilfen für Produktionsanlagen die Auswirkungen der Beihilfen hinsichtlich möglicher Wettbewerbsverzerrungen zwischen Herstellern und auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beurteilt werden. Außerdem ist anzunehmen, dass bei einem hohen Anteil des Begünstigten am vorgelagerten Markt (ab Raffinerie) bereits mit hoher Wahrscheinlichkeit eine signifikante Wettbewerbsverzerrung auftritt, unabhängig davon, wie hoch der Anteil am nachgelagerten Markt ist. Deshalb müssen die Verkäufe von Dieselkraftstoff auf Groß- und Einzelhandelsebene bei der Prüfung nach Punkt 69 Buchstaben a und b nicht berücksichtigt werden, auch wenn sie in früheren Entscheidungen der Kommission über angemeldete Zusammenschlüsse (68) definitionsgemäß in die relevanten Produktmärkte eingeschlossen waren.
(310)
Bei der Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b handelt es sich um einfache Filter, um Risiken für Wettbewerb und Handel automatisch aufzuspüren. Im Rahmen der nachfolgenden eingehenden Prüfung werden diese Risiken genauer untersucht. Die eingehende Prüfung befasst sich normalerweise mit der Marktsituation auf Herstellerebene, doch im Fall einer Marktabriegelung kann es beispielsweise erforderlich sein, die Wirkung der Beihilfe auf die nachgelagerten Märkte zu analysieren.
(311)
In Anbetracht der Entscheidungen der Kommission über staatliche Beihilfen in anderen Wirtschaftszweigen, insbesondere im Kraftfahrzeugsektor (69), und der Tatsache, dass das Investitionsvorhaben ausschließlich das Raffineriegeschäft von Petrogal betrifft, ist die Ebene ab Raffinerie die einzig relevante Ebene für diesen Beschluss, auf der eine Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b vorgenommen werden muss.
(312)
In ihrer Eröffnungsentscheidung war sich die Kommission nicht sicher, ob der EWR, der regionale (Iberische Halbinsel) oder der nationale Markt als räumlich relevanter Markt für Dieselkraftstoff anzusehen ist.
(313)
Portugal zufolge sollte ein größerer als der nationale Markt, vorzugsweise der westeuropäische Markt oder der EWR, als relevanter Markt für Dieselkraftstoff betrachtet werden. Wettbewerber 1 und 2 weichen hinsichtlich der zu bewertenden Marktebene nicht voneinander ab. Sie meinen, dass der portugiesische oder höchstens der iberische Markt als räumlich relevanter Markt betrachtet werden sollte.
(314)
1997 nahm die Kommission ihre Bekanntmachung über die Definition des relevanten Marktes im Sinne des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft (70) an (nachfolgend „Bekanntmachung“ genannt). Danach umfasst der räumlich relevante Markt das Gebiet, in dem die beteiligten Unternehmen die relevanten Produkte oder Dienstleistungen anbieten, in dem die Wettbewerbsbedingungen hinreichend homogen sind und das sich von benachbarten Gebieten durch spürbar unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen unterscheidet.
(315)
Die Bekanntmachung ist als Bewertungsinstrument für Antitrust- und Fusionskontrollmaßnahmen konzipiert. Sie stützt sich auf die Untersuchungskompetenzen im Rahmen solcher Maßnahmen und zielt nicht direkt auf staatliche Beihilfen ab. In der Bekanntmachung heißt es ausdrücklich: „Bei der Bewertung staatlicher Beihilfen stehen der Beihilfeempfänger und der betreffende Wirtschaftszweig im Vordergrund und nicht so sehr die Feststellung der Wettbewerbskräfte, denen der Beihilfeempfänger ausgesetzt ist.“ Weiter wird aber auch ausgeführt, dass der „entwickelte Ansatz für die Bewertung staatlicher Beihilfen herangezogen werden“ könnte.
(316)
Eine Bekanntmachung der Kommission über die Grundsätze und den Ansatz für die Definition des relevanten Produkts und des räumlichen Marktes für staatliche Beihilfen gibt es bisher noch nicht. Die Leitlinien geben nicht vor, wie der räumlich relevante Markt definiert werden soll. Punkt 70 der Leitlinien enthält aber eine Formulierung, die darauf schließen lässt, dass die Bewertung auf EWR-Ebene offenbar bevorzugt wird: „Zwecks Anwendung der Buchstaben a (…) werden die Verkäufe (…) auf der geeigneten Ebene - normalerweise im EWR - definiert oder aber, falls diese Daten nicht vorliegen oder nicht relevant sind, auf der Grundlage eines anderen allgemein akzeptierten Marktsegments, für das statistische Daten zur Verfügung stehen.“
(317)
Die passende Definition eines geografischen Marktes ist im Hinblick auf die zugrunde liegende Schadensvorstellung zu sehen. Man kann aber wohl davon ausgehen, dass die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien hinsichtlich eines Marktanteils von über 25 % die Wettbewerber im EWR davor schützen soll, dass sie durch das wettbewerbsschädigende Verhalten eines Beihilfeempfängers, der über Marktmacht verfügt, von dem Markt, auf dem sie tätig sind, ausgeschlossen werden oder ihnen der Zugang dazu verwehrt wird (sie aus dem Markt gedrängt werden).
(318)
Für den vorliegenden Beschluss ist eine genaue geografische Abgrenzung des Marktes auf Herstellerebene nicht relevant, da die Marktanteile von Petrogal nur auf dem nationalen Markt mehr als 25 % betragen. Es muss lediglich geprüft werden, ob der nationale Markt den räumlich relevanten Markt bildet. Die von den Wettbewerbern vorgetragenen Argumente, zu denen Portugal sich geäußert hat, insbesondere hinsichtlich der Einfuhrhindernisse und der begrenzten Lagerkapazität, wurden berücksichtigt. Es wurde festgestellt, dass eine Definition des geografischen Marktes, die davon ausgeht, dass als Markt im Sinne der Prüfung nach Punkt 68 Buchstaben a und b der EWR-Markt gilt und der nationale Markt den räumlich relevanten Markt darstellt, nur dann gerechtfertigt ist, wenn es eindeutige Hinweise darauf gibt, dass der Markt weitgehend geschlossen ist. Daher ist zu bewerten, ob Handelshindernisse bestehen, die Unternehmen daran hindern, mit Petrogal auf dem Großhandelsmarkt für importierten Dieselkraftstoff von nichtportugiesischen Raffinerien zu konkurrieren, wenn die Preise ab Raffinerie auf dem portugiesischen Markt höher sind als die Preise auf dem größeren Markt.
(319)
In diesem Zusammenhang wurde Folgendes festgestellt:
-
Der auf dem portugiesischen Markt verkaufte Dieselkraftstoff hat die gleichen technischen Eigenschaften wie der auf benachbarten Märkten verkaufte Dieselkraftstoff.
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Für den Handel innerhalb des EWR werden keine Einfuhrabgaben erhoben.
-
Es gibt keine gesetzlichen oder behördlichen Einschränkungen für Einfuhren nach Portugal.
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Von Portugal vorgelegte statistische Daten (siehe Erwägungsgrund 195) weisen darauf hin, dass sowohl Einfuhren nach Portugal als auch Ausfuhren aus Portugal in die Nachbarstaaten stattfinden. Die Ausfuhren sind infolge der gestiegenen Nachfrage nach Dieselkraftstoff in Portugal zurückgegangen.
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Einfuhren erfolgen sowohl auf dem Seeweg als auch über die Straße. Die Einfuhrmengen haben in den letzten Jahren stark auf externe Ereignisse reagiert und sind in den vergangenen Jahren stark gestiegen. An den Importsteigerungen ist abzulesen, dass andere Betreiber Angebotsalternativen haben und dass sie in der Lage sind, Direktlieferungen der Raffinerien von Petrogal durch Importe zu ersetzen. Den von Portugal übermittelten Informationen (siehe Erwägungsgrund 195) ist zu entnehmen, dass dies besonders für das Jahr 2009 gilt, als die Produktion nach einem Unfall in der Raffinerie in Sines für mehrere Wochen unterbrochen wurde.
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Portugal weist die Behauptung zurück, Petrogal würde über 90 % der vorhandenen Lagerkapazität kontrollieren, und erläutert, dass die Lagerkapazität von Dritten 2,9 Mio. Tonnen pro Jahr betrage und damit mehr als 50 % des nationalen Marktes ausmache. Kein beteiligter Wettbewerber sei daran interessiert gewesen, zusätzliche Lagerkapazitäten zu erwerben, als sie zum Verkauf angeboten wurden.
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Die Wettbewerber wurden von der Kommission aufgefordert, konkrete Beispiele für die Existenz solcher Handelshindernisse anzuführen oder Situationen zu beschreiben, in denen sie Schwierigkeiten hatten, Dieselkraftstoff einzuführen. Sie haben jedoch keine entsprechenden Angaben gemacht.
(320)
Mangels konkreter Beispiele und auf der Grundlage von Portugals Angaben zu Lagerkapazitäten und Einfuhren ist festzustellen, dass es keinen Hinweis auf tatsächlich bestehende Einschränkungen der Verfügbarkeit von Lagerkapazitäten und andere Hindernisse für die Einfuhr von Dieselkraftstoff gibt.
(321)
Die Preise für Dieselkraftstoff, den Dritte von Petrogal ab Raffinerie gekauft haben, entsprechen in etwa den Kosten für nach Portugal eingeführten Dieselkraftstoff. Wie Portugal bei der Anmeldung vorgeschlagen hat und in Teil 3.4.3 der Eröffnungsentscheidung festgestellt wurde, werden die Preise ab Raffinerie nach internationalen Produktpreisquotierungen festgesetzt, im Fall der Raffinerieprodukte in Portugal zu Platts (Rotterdam)-Notierungen für die Region Nordwesteuropa plus Margen (Transport, Fracht, Versicherung, Verlust usw.). Dies weist darauf hin, dass der Markt größer ist als der nationale (portugiesische) Markt. Die Wettbewerber haben sich zu den von Petrogal erhobenen Preisen ab Raffinerie nicht geäußert, sondern sich in ihren Stellungnahmen auf die Marktmacht und die Marktstellung von Petrogal beschränkt. Wettbewerber 1 hielt das Verhältnis von Dieseleinfuhren zu -ausfuhren für zu niedrig für einen regionalen Markt. Er erwähnte jedoch keine Dieselknappheit und keine Situation, in der die Kontrolle der Lagerkapazität den Wettbewerbern Schwierigkeiten bereitet hätte.
(322)
Wettbewerber 2 führte an (siehe Erwägungsgrund 109), dass Petrogal durch das Investitionsvorhaben zu einem Nettoexporteur gegenüber anderen Märkten werde und seine Marktposition auf der Iberischen Halbinsel gestärkt werde.
(323)
Es kann also nicht festgestellt werden, dass der räumlich relevante Markt für Dieselkraftstoff auf Portugal beschränkt ist, da es offenbar weder Einschränkungen für Dieseleinfuhren nach Portugal noch für Ausfuhren in die Nachbarstaaten gibt. Somit ist mindestens der regionale Markt, also die Iberische Halbinsel, der räumlich relevante Markt.
(324)
In ihrer Eröffnungsentscheidung war sich die Kommission unsicher, ob der EWR, der regionale Markt (Iberische Halbinsel) oder der nationale Markt als räumlich relevanter Markt für schweres Naphta angesehen werden sollte.
(325)
Portugal zufolge ist der räumlich relevante Markt für schweres Naphta und Naphtaderivate mindestens der EWR, wenn nicht sogar der Weltmarkt. Die Wettbewerber haben dieser Definition des räumlich relevanten Marktes nicht widersprochen.
(326)
Portugals Äußerungen wurden von den Beteiligten nicht bestritten. Da schweres Naphta ohne Weiteres zu geringen Transportkosten über weite Strecken transportiert werden kann, ist mindestens der EWR als räumlich relevanter Markt anzusehen (71).
(327)
Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien sieht vor, dass die Kommission durch eine eingehende Prüfung feststellt, ob „der Beihilfeempfänger vor der Investition für mehr als 25 % des Verkaufs des/der betreffenden Produkts/Produkte auf dem (den) betreffenden Markt (Märkten) verantwortlich ist oder nach der Investition in der Lage sein wird, mehr als 25 % des Umsatzes zu gewährleisten“.
(328)
In ihrer Eröffnungsentscheidung konnte die Kommission nicht feststellen, ob die unter Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien angegebene Obergrenze überschritten wurde, da Zweifel hinsichtlich der korrekten Definition des relevanten Produkts, des räumlich relevanten Marktes und der relevanten Bewertungsebene (ab Raffinerie, Groß- oder Einzelhandel) bestanden. Außerdem standen keine Daten für den gesamten Konzern (einschließlich der Marktanteile von ENI) zur Verfügung. Auch zu Naphtaderivaten lagen keine Daten vor.
(329)
Den von Portugal vorgelegten Daten ist zu entnehmen, dass der Marktanteil von Petrogal für Diesel ab Raffinerie auf dem regionalen Markt (Iberische Halbinsel) weniger als 25 % beträgt, was bereits in der Eröffnungsentscheidung festgestellt und von Portugal in Rahmen der förmlichen Prüfung bestätigt worden ist. Dies gilt nur für die Produktionskapazität von Petrogal, da ENI nach Aussage Portugals auf der Ebene ab Raffinerie auf der Iberischen Halbinsel nicht präsent ist. Auch in Westeuropa und im EWR beträgt der Marktanteil von Petrogal für Diesel ab Raffinerie auf Konzernebene (einschließlich der Marktanteile von ENI) weniger als 25 %, wie aus den von Portugal vorgelegten Daten hervorgeht (siehe nachfolgende Tabellen 6 und 7).
Tabelle 6
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI in Westeuropa (Mio. t/Jahr)
Betroffenes Produkt
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
Westeuropäischer Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
Westeuropäischer Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Diesel
[ ]
243,6
[5-10] %
[ ]
252
[5-10] %
Tabelle 7
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI im EWR (Mio. t/Jahr)
Betroffenes Produkt
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Diesel
[ ]
323,5
[5-10] %
[ ]
334,6
[5-10] %
(330)
Anhand der Zahlen in Tabelle 6 und Tabelle 7 ist festzustellen, dass auf Petrogal nicht mehr als 25 % der Verkäufe des betroffenen Produkts auf dem relevanten Markt auf regionaler Ebene (Iberische Halbinsel) sowie in Westeuropa und im EWR entfallen einschließlich der Marktanteile ab Raffinerie für den ENI-Konzern. Somit wird die in Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien festgelegte Obergrenze bei Diesel nicht überschritten.
(331)
Da der kombinierte Marktanteil von ENI und Petrogal nicht über 25 % beträgt, erübrigt sich die Prüfung, ob Petrogals Marktanteil von ENI so stark kontrolliert wird, dass ihr kombinierter Marktanteil berücksichtigt werden müsste.
(332)
Portugal zufolge wird schweres Naphta von den meisten Raffinerien, die es herstellen, im eigenen Werk selbst verarbeitet. Die Daten zu Marktanteilen, die Portugal für die Prüfung nach Punkt 68 Buchstabe a vorgelegt hat, beziehen sich, wie vorgeschrieben, auf Verkäufe im EWR, also auf dem Handelsmarkt.
(333)
Um zu prüfen, ob das Investitionsvorhaben mit Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien vereinbar ist, muss der Marktanteil von Petrogal vor und nach dem Investitionsvorhaben analysiert und festgestellt werden, ob er über 25 % beträgt.
Tabelle 8
Marktanteile von Petrogal im EWR (Kilotonnen)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe Petrogal
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal
Verkäufe Petrogal
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
[ ]
16 045
[0-5] %
[ ]
15 640
[0-5] %
-
Benzol
[ ]
10 093
[0-5] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[5-10] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Lösungsmittel
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[5-10] %
Tabelle 9
Marktanteile von ENI im EWR (kt)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe ENI
EWR-Markt
Marktanteile ENI
Verkäufe ENI
EWR-Markt
Marktanteile ENI
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
n.v.
16 045
n.v.
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[0-5] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[5-10] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[0-5] %
[ ]
2 169
[0-5] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[5-10] %
[ ]
2 173
[5-10] %
-
Lösungsmittel
n.v.
599
n.v.
599
Tabelle 10
Kombinierte Marktanteile von Petrogal und ENI im EWR (kt)
Betroffene Produkte
2007
2012
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Verkäufe Petrogal und ENI
EWR-Markt
Marktanteile Petrogal und ENI
Schweres Naphta
[ ]
49 172
[0-5] %
[ ]
49 769
[0-5] %
Naphtaderivate:
n.v.
16 045
n.v.
15 640
-
Benzol
[ ]
10 093
[5-10] %
[ ]
10 093
[5-10] %
-
Orthoxylol
[ ]
681
[10-20] %
[ ]
606
[10-20] %
-
Paraxylol
[ ]
2 169
[5-10] %
[ ]
2 169
[5-10] %
-
Toluol
[ ]
2 503
[10-20]%
[ ]
2 173
[10-20] %
-
Lösungsmittel
[ ]
599
[5-10] %
[ ]
599
[0-5] %
(334)
Anhand der Daten in den Tabellen 8 bis 10 ist festzustellen, dass der Marktanteil, den Petrogal allein und zusammen mit ENI auf dem relevanten Produktmarkt für schweres Naphta im EWR hält, weniger als 25 % beträgt. Bei Naphtaderivaten liegt Petrogals Marktanteil ebenfalls unter 25 %.
(335)
Zudem beträgt die gesamte von Petrogal innerbetrieblich verwendete Eigenproduktion von schwerem Naphta, die in den Marktanteilen in Tabelle 8 nicht enthalten ist, weniger als [ 5] % des Einzelhandelsmarktes im EWR. Die zusätzliche Produktion in der Raffinerie in Sines beläuft sich auf etwa [ 5] %.
(336)
Somit ist festzustellen, dass die in Punkt 68 Buchstabe a der Leitlinien angegebene Obergrenze bei schwerem Naphta nicht überschritten wird.
(337)
Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien sieht vor, dass die Kommission eine eingehende Prüfung vornimmt, „wenn die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität mehr als 5 % des Marktes, belegt durch Daten über den sichtbaren Verbrauch (…) beträgt, es sei denn, die in den letzten fünf Jahren verzeichneten mittleren Jahreszuwachsraten des sichtbaren Verbrauchs liegen über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts im Europäischen Wirtschaftsraum“.
(338)
Unter Punkt 70 der Leitlinien heißt es: „Zwecks Anwendung der Buchstaben a und b werden die Verkäufe und der sichtbare Verbrauch anhand der PRODCOM-Nomenklatur (…) auf der geeigneten Ebene - normalerweise im EWR - definiert oder aber, falls diese Daten nicht vorliegen oder nicht relevant sind, auf der Grundlage eines anderen allgemein akzeptierten Marktsegments, für das statistische Daten zur Verfügung stehen.“
(339)
In ihrem Einleitungsbeschluss äußerte die Kommission Zweifel daran, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Produktionskapazität bei allen betroffenen Produkten mehr als 5 % des jeweiligen Marktes beträgt, belegt durch den sichtbaren Verbrauch, und ob in dem Fall die durchschnittliche jährliche Zuwachsrate des sichtbaren Verbrauchs dieses Produkts in den letzten fünf Jahren (bevor mit den Arbeiten begonnen wurde) unter der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im EWR lag.
(340)
Die zusammengefasste jährliche Zuwachsrate (CAGR, Compound Annual Growth Rate) des sichtbaren Verbrauchs von Dieselkraftstoff im EWR für die Jahre 2001 bis 2006 beträgt mengenmäßig etwa 2,12 % und wertmäßig etwa 15,38 %. Die entsprechende CAGR des BIP im EWR für die Jahre 2001 bis 2006 betrug real 2,06 % (gleichzusetzen mit Mengenangabe) und nominal 4,12 % (gleichzusetzen mit Wertangabe).
(341)
Wenn man die mengen- und die wertmäßige CAGR mit der nominalen und der realen Zuwachsrate des BIP vergleicht, zeigt sich, dass der Markt für Dieselkraftstoff nicht als ein sich unterdurchschnittlich entwickelnder Markt angesehen werden kann. Somit erübrigt sich die Prüfung, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität mehr als 5 % des betreffenden Marktes ausmacht.
(342)
Um festzustellen, ob das Investitionsvorhaben den Bestimmungen unter Punkt 68 Buchstabe b der Leitlinien entspricht, muss die Kommission prüfen, ob die durch das Investitionsvorhaben geschaffene Kapazität, belegt durch Daten über den sichtbaren Verbrauch des betreffenden Produkts, weniger als 5 % des Marktes beträgt, sofern die in den letzten fünf Jahren verzeichneten mittleren Jahreszuwachsraten des sichtbaren Verbrauchs nicht über der mittleren jährlichen Wachstumsrate des BIP im EWR liegen.
(343)
Die von Portugal vorgelegten Daten sind in den nachfolgenden Tabellen 11 bis 13 aufgeführt. Die Angaben in der Spalte für den EWR-Markt sind mit den Zahlen in den Tabellen zum Marktanteil im EWR-Markt (Verkäufe) identisch. Da der Einzelhandelsmarkt (Verkäufe) kleiner ist als der sichtbare Verbrauch einschließlich der Produktion für den Eigenbedarf, wird der Anstieg der Produktionskapazität überschätzt. Damit ist dies so etwas wie ein Worst-Case-Szenario.
Tabelle 11
Verhältnis der Steigerung der Produktionskapazität in der Raffinerie in Sines zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabelle 12
Verhältnis der Steigerung der Produktionskapazität der Raffinerie in Matosinhos zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
Tabelle 13
Verhältnis der Steigerung der kombinierten Produktionskapazität (der Raffinerien in Sines und Matosinhos) zu den entsprechenden Produktmärkten im EWR (kt)
Betroffene Produkte
Produktionskapazität 2007
Produktionskapazität 2012
Anstieg der Produktionskapazität
EWR-Markt 2007
Anteil der Kapazitätssteigerung am EWR-Markt
CAGR des sichtbaren Verbrauchs
Schweres Naphta
[ ]
[ ]
[ ]
49 172
[0-5] %
-
Naphtaderivate:
[ ]
[ ]
[ ]
16 045
[0-5] %
-
-
Benzol
[ ]
[ ]
[ ]
10 093
[0-5] %
-
-
Orthoxylol
[ ]
[ ]
[ ]
681
[0-5] %
-
-
Paraxylol
[ ]
[ ]
[ ]
2 169
[0-5] %
-
-
Toluol
[ ]
[ ]
[ ]
2 503
[0-5] %
-
-
Lösungsmittel
[ ]
[ ]
[ ]
599
[0-5] %
-
(344)
In allen Fällen beträgt die Steigerung der Produktionskapazität für die in den Tabellen 11 bis 13 aufgeführten Produkte weniger als 5 % der relevanten Produktmärkte auf EWR-Ebene. Somit ist davon auszugehen, dass das Investitionsvorhaben die unter Punkt 68 Buchstabe b Absatz 1 der Leitlinien festgelegte Obergrenze nicht überschreitet.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(345)
Auf der Grundlage der unter den Erwägungsgründen 278 bis 344 angeführten Daten ist festzustellen, dass das Investitionsvorhaben die unter Punkt 68 Buchstaben a und b der Leitlinien festgelegten Obergrenzen nicht überschreitet. Daher muss nach der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV keine eingehende Prüfung der Beihilfe vorgenommen werden.
(346)
Abschließend ist festzustellen, dass die vorgeschlagene regionale Investitionsbeihilfe zugunsten von Petrogal alle Voraussetzungen der Regionalbeihilfeleitlinien erfüllt, unter denen sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen wird. Daher muss nicht geprüft werden, ob die Beihilfe nach Maßgabe anderer Ausnahmeregelungen des AEUV genehmigt werden könnte.
(347)
Portugal hat sich ausnahmsweise damit einverstanden erklärt, dass dieser Beschluss nur in englischer Sprache verbindlich sein soll -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die staatliche Beihilfe in Höhe von nominal 160 484 007 EUR (abgezinst 121 091 314 EUR) mit einer Beihilfehöchstintensität von abgezinst 12,43 %, die Portugal zugunsten von Petrogal gewähren will, ist im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(2) Die Gewährung der in Artikel 1 Absatz 1 genannten staatlichen Beihilfe wird daher genehmigt. Bei etwaigen Abweichungen von den vorgesehenen förderfähigen Ausgaben und dem angemeldeten Auszahlungsplan für die staatliche Beihilfe wird Portugal weder den Beihilfehöchstbetrag von abgezinst 121 091 314 EUR noch die Beihilfehöchstintensität von abgezinst 12,43 % überschreiten.
Artikel 2
(1) Portugal übermittelt der Kommission alle fünf Jahre nach Bekanntgabe dieses Beschlusses einen Zwischenbericht. Die Zwischenberichte enthalten aktualisierte Angaben zu den ausgezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung der Beihilfeverträge und zu etwaigen anderen Investitionsvorhaben in den Raffinerien in Sines und Matosinhos.
(2) Zusätzlich übermittelt Portugal binnen sechs Monaten nach Auszahlung der letzten Beihilfetranche nach dem angemeldeten Auszahlungsplan einen detaillierten Abschlussbericht mit Angaben zu den ausgezahlten Beihilfebeträgen, zur Ausführung der Beihilfeverträge und zu etwaigen anderen Investitionsvorhaben in den Raffinerien in Sines und Matosinhos.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Portugiesische Republik gerichtet.
Brüssel, den 3. August 2011