KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. december 2011
om statsstøtte C 25/08 (ex NN 23/08) - reform af finansieringen af pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom indført af Den Franske Republiktil fordel for France Télécom
(meddelt under nummer K(2012) 9403)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/540/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a) (2),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (3) i overensstemmelse med disse artikler, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved en klage af 4. oktober 2002, der blev suppleret den 16. januar 2003, modtog Kommissionen påstande om, at Den Franske Republik havde iværksat statsstøtte til fordel for France Télécom, som delvist havde lettet selskabets økonomiske forpligtelser, navnlig forpligtelser i forbindelse med finansiering af pensioner. Ved brev af 17. marts 2004 modtog Kommissionen de oplysninger fra Den Franske Republik vedrørende klagen, som den havde anmodet om.
(2)
Ved brev af 2. april 2004 og 24. februar 2006 fremsendte klagerne yderligere oplysninger vedrørende klagen.
(3)
Ved brev af 20. maj 2008 meddelte Kommissionen Den Franske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) over for støtten.
(4)
Den Franske Republik fremsatte sine bemærkninger den 18. juli 2008.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (4). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger til den omhandlede støtte.
(6)
Den 22. september 2008 modtog Kommissionen bemærkninger fra France Télécom, og efter forlængelse af fristen modtog Kommissionen bemærkninger fra klagerne og en telekommunikationsvirksomhed henholdsvis den 1. og den 16. oktober 2008. Kommissionen fremsendte dem efterfølgende til Den Franske Republik og gav denne mulighed for at fremsætte bemærkninger, som den modtog med brev af 13. februar 2009.
(7)
Den 16. februar 2009 fremsatte France Télécom sine bemærkninger med henvisning til en dom fra Domstolen af 28. november 2008 (5), der - ifølge France Télécom - støtter selskabets argumentation. Den 14. maj 2009 fremlagde den telekommunikationsvirksomhed, der er nævnt i betragtning 6, yderligere oplysninger i relation til de bemærkninger, der var tilgængelige under proceduren, med henvisning til en beslutning fra Kommissionen fra 11. februar 2009 (6), som ifølge virksomheden støtter dens bemærkninger.
(8)
Der blev på France Télécoms anmodning afholdt møder mellem repræsentanter for Kommissionen og France Télécom den 17. december 2009, den 23. september 2010 og den 12. oktober 2010. France Télécom fremsendte yderligere bemærkninger den 18. oktober 2010.
(9)
Den 18. marts 2010 fremlagde Den Franske Republik på Kommissionens anmodning yderligere oplysninger og en ajourføring af visse oplysninger i de først indgivne bemærkninger, der indeholdt et resumé af indholdet i disse.
(10)
Den 22. september 2010 modtog Kommissionen nye bemærkninger fra de franske myndigheder, der anmodede om et møde, som blev afholdt den 22. oktober 2010. Ved brev af 28. oktober 2010 gjorde Kommissionen rede for de konkrete punkter, der var blevet drøftet på dette møde, og for France Télécoms supplerende oplysninger og opfordrede Den Franske Republik til at fremsætte eventuelle bemærkninger. Den 17. november 2010 fremsendte Kommissionen de supplerende oplysninger, som de franske myndigheder den 10. november 2010 havde anmodet om for at udarbejde deres bemærkninger.
(11)
Ved brev af 9. december 2010, der blev suppleret den 24. juni 2011, fremsendte Den Franske Republik supplerende oplysninger sammen med en ajourføring af visse oplysninger i de først afgivne oplysninger. Den 28. juni og den 4. juli 2011 blev der afholdt møder med de franske myndigheder. Der blev fremlagt nye bemærkninger den 7. oktober 2011.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(12)
De foranstaltninger, som denne sag vedrører, omhandler de ændringer, der blev indført i 1996 for virksomheden France Télécoms finansiering af tjenestemandspensioner. Den tidligere ordning blev indført i forbindelse med, at France Télécom i 1990 overgik fra at være et statsligt selskab til at være en selvstændig juridisk person. Konkret betød 1990-loven, at den tidligere praksis for France Télécoms sociale bidrag fortsatte. Der blev indført en ny ordning i 1996 dels i forbindelse med oprettelsen af France Télécom som et aktieselskab og selskabets børsnotering samt offentlig aktietegning for en større del af selskabets kapital, og dels en fuldstændig liberalisering af de markeder, France Télécom drev virksomhed på i Frankrig og i de øvrige medlemsstater i Den Europæiske Union. Den ordning, der blev indført i 1996, er stadig i alt væsentligt gældende.
2.1. Den retlige ramme for France Télécoms vedtægter og selskabets personalesituation mellem 1990 og 1996
2.1.1. France Télécoms vedtægter og personalesituationen mellem 1990 og 1996
(13)
I medfør af lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 (herefter kaldet »1990-loven«) (7) blev France Télécom oprettet som en offentligretlig juridisk person. Indtil da var selskabet et generaldirektorat under ministeriet for postvæsen og telekommunikation. Ved denne lov blev al løsøre og fast ejendom tilhørende staten, der var tilknyttet tjenester under dette generaldirektorat, uden videre og gratis overført til France Télécom.
(14)
Artikel 3 i 1990-loven tillægger bl.a. France Télécom følgende opgaver: (i) at sikre alle offentlige telekommunikationstjenester i nationale og internationale forbindelser (ii) at oprette, udvikle og drive de offentlige net, der er nødvendige for at levere disse tjenester og sikre opkobling til udenlandske net (iii) at levere alle andre telekommunikationstjenester, installationer og net og etablere net til kabeldistribution af radio- og tv-tjenester.
(15)
I medfør af artikel 29 i 1990-loven har France Télécoms personale en særlig status i medfør af loven om tjenestemænds rettigheder og forpligtelser og loven om vedtægtsmæssige bestemmelser for den offentlige forvaltning. 1990-loven gav mulighed for at ansætte personale på kontrakt på overenskomstvilkår inden for rammerne af en aftale mellem staten og virksomheden. Ifølge aftalen kunne højst 3 % af personalet være kontraktansatte.
(16)
Som en fortsættelse af den tidligere budgetpraksis fastsatte artikel 30 i 1990-loven fordelingen af ansvaret for finansieringen af de sociale bidrag mellem den franske stat og France Télécom som følger:
»De ansatte og de pensionerede i ministeriet for post- og telekommunikationsvæsen og ansatte og pensionerede i offentlige virksomheder, der er omfattet af de generelle vedtægter for tjenestemandsansatte, samt deres rettighedshavere, er omfattet af syge-, barsels- og invalideforsikring via den gensidige forsikringsordning for P.T.T. på de betingelser, der er foreskrevet i livre III, kapitel II, første afsnit i livre VII i code de la sécurité sociale (sygesikringsloven). Den del af bidraget, der påhviler staten i medfør af artikel L.712-9, pålægges de offentlige selskaber for deres tjenestemandsansatte.
Udbetalingen af pensioner til tjenestemænd i henhold til loven om civile og militære pensioner til tjenestemænd i La Poste og France Télécom varetages af staten. Til gengæld skal de offentlige selskaber betale staten:
a)
det beløb, der er trukket fra den ansattes løn, og som er fastsat i artikel L. 61 i loven om civile og militære pensioner
b)
et supplerende bidrag, der giver mulighed for fuld finansiering af de pensioner, der er udbetalt, eller som skal udbetales til pensionerede tjenestemænd.
De omkostninger, der følger af anvendelsen af artikel L. 134-1 i code de la sécurité sociale på ansatte i La Poste og France Télécom, påhviler fuldt ud de offentlige selskaber.
Et dekret fra Conseil d'Etat fastlægger om nødvendigt de nærmere vilkår for anvendelsen af disse bestemmelser.«
(17)
Mellem 1991 og 1996 og i medfør af artikel 30 i 1990-loven blev det »arbejdsgiverbidrag« (dvs. det »supplerende bidrag«, der er nævnt i artikel 30, litra b), i den oprindelige udformning af 1990-loven), som France Télécom skulle betale for de tjenestemandsansatte, fastsat som forskellen mellem det samlede pensionsbeløb udbetalt af den franske stat og den del, de aktive tjenestemænd indbetalte via deres løn. France Télécom deltog også i såkaldte »kompensations- overkompensationsordninger«, der indebar overførsler for at sikre balance mellem pensionsordninger for tjenestemænd i andre offentlige enheder. Lønmodtagernes andel af finansieringen af tjenestemandspensionerne var fastsat i artikel L 61 i loven om civile og militære pensioner via en lønindeholdelse på 7,85 % af den indeksbaserede bruttoløn.
(18)
France Télécoms indbetalinger steg fra 920 mio. EUR til 1 151 mio. EUR mellem 1991 og 1996 og fordeler sig som følger:
Tabel 1
Indbetalte pensionsbidrag fra ansatte og arbejdsgiver - France Télécom 1991-1996 (8)
(Mio. EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A /Indbetalte pensionsbidrag i alt
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/lønmodtagerbidrag
195
201
217
213
229
238
a 2/arbejdsgiverbidrag
743
782
853
866
944
976
B /Kompensation-overkompensation
176
188
277
136
201
175
Bidrag i alt (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
France Télécoms samlede andel (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom bogførte sine udgifter til pensioner på basis af de indbetalte bidrag. Da stigningen i disse omkostninger var sikker, og i betragtning af den forudsigelige udvikling for tjenestemandspensioner afsatte France Télécom i sit regnskab et årligt beløb til at udjævne den anslåede virkning af kommende stigninger over en periode på 30 år. Det samlede således afsatte beløb frem til 1996 udgjorde 23,4 mia. FRF (3,6 mia. EUR). De franske myndigheder oplyser, at da den franske stat var selvforsikrende, opbyggede den ikke reserver til disse pensionsudbetalinger (9).
2.1.2. Ændringerne i France Télécoms vedtægter og situationen for selskabets tjenestemandsansatte fra 1996
(20)
Lov nr. 96-660 af 26. juli 1996 (10) (herefter kaldet »1996-loven«) ændrede visse bestemmelser i 1990-loven. Med virkning fra den 31. december 1996 overgik France Télécom på den ene side til at være et offentligt selskab omfattet af de lovgivningsmæssige bestemmelser, der gælder for aktieselskaber, i det omfang disse ikke var i strid med loven, og på den anden side overførte loven uden omkostninger de fleste goder, rettigheder og forpligtelser tilhørende den offentligretlige juridiske person til det offentlige selskab France Télécom.
(21)
Selskabet France Télécom SA's kapital (»France Télécom«) blev ved bekendtgørelse fastsat til 25 mia. FRF (3,8 mia. EUR) på grundlag af egenkapitalen i regnskabet pr. 31. december 1995. France Télécom's aktier blev optaget på hovedmarkedet på Paris' fondsbørs og på New York Stock Exchange (NYSE). Ifølge årsberetningen for 1998 fordelte France Télécoms kapital sig mellem staten med 63,6 %, private investorer med 31,2 %, France Télécoms personale med 3,2 % og Deutsche Telekom med 2 %. Med overdragelsen af 10,85 % af kapitalen havde staten fra den 7. september 2004 ikke længere aktiemajoriteten. Efterfølgende faldt denne andel fortsat og var på 26,65 % af kapitalen pr. 31. december 2008. Med 26,65 % af stemmerettighederne og da der ikke findes andre store aktionærgrupper, udnævner den franske stat dog generaldirektøren, er fortsat France Télécoms vigtigste aktionær og kan i praksis bestemme udfaldet af afstemninger blandt aktionærerne i spørgsmål, der kræver simpelt flertal (11).
(22)
Den vedtægtsmæssige ændring for France Télécom ifølge 1996-loven medførte også forskellige bestemmelser vedrørende personalet. Ifølge loven er France Télécoms tjenestemandsansatte ansat i det statslige selskab France Télécom og henhører under dettes ledelse. Personale med tjenestemandsstatus bevarede denne status og de garantier, der er knyttet dertil. Ansættelsesvilkårene for tjenestemænd, der er ansat i France Télécom, er de samme som for statslige tjenestemænd, dvs. at de er sikret beskæftigelse og kun kan afskediges i tilfælde af alvorlig forsømmelse i de tilfælde, der er fastsat i loven. Hvad angår ansættelse af nyt personale, gav 1996-loven France Télécom mulighed for indtil den 1. januar 2002 at ansætte tjenestemænd, samtidig med at der blev ansat personale på kontrakt på overenskomstvilkår.
(23)
Pr. 31. december 1996 havde France Télécom 165 200 ansatte, hvoraf 94,1 % var tjenestemænd. I praksis ventede France Télécom ikke på udløbet af fristen den 1. januar 2002, som var fastsat i 1996-loven, men ophørte allerede fra 1997 med at ansætte tjenestemænd. Derfor faldt antallet af tjenestemænd med 47 % over 10 år, fra 133 434 tjenestemænd i 1997 til 69 892 i 2007. Dette fald er betydeligt større end faldet i det samlede antal ansatte i France Télécom (-25 %), der udgjorde 124 166 pr. 31. december 2007.
(24)
Artikel 6 i 1996-loven ændrede også artikel 30 i 1990-loven, og der blev føjet et litra c) og d) til den oprindelige tekst. Ifølge loven skal France Télécom til gengæld for statens beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom indbetale følgende til staten:
»c)
(…)et arbejdsgiverbidrag med frigørende virkning, der skal betales fra den 1. januar 1997 i forhold til de beløb, der er udbetalt i løn, hvoraf der skal betales pensionsbidrag. Dette bidrag med frigørende virkning beregnes, så det sikres, at de lønrelaterede sociale ydelser og skatter for France Télécom og andre virksomheder inden for telekommunikation, der er omfattet af de samme almindelige regler for sociale ydelser, bringes på linje med hinanden, for så vidt angår de risici, som er fælles for ansatte i private virksomheder og statslige tjenestemænd. Bidraget kan revideres, hvis de omhandlede udgifter ændres. Retningslinjerne for fastsættelse og betaling af arbejdsgiverbidrag til staten er fastsat ved dekret fra Conseil d'Etat
d)
(…)et ekstraordinært engangsbidrag, hvis beløb og retningslinjer for betaling fastsættes i finansloven inden den 31. december 1996«.
(25)
1996-loven udelukkede også France Télécom fra anvendelsesområdet for mekanismen for den generelle og særlige alderskompensation ifølge 1990-loven, der for France Télécoms vedkommende medførte betaling af kompensation og overkompensation ud over arbejdsgiverbidraget som nævnt i tabel 1. Mellem 1991 og 1996 udgjorde beløb indbetalt i den henseende 18 % af det pensionsbeløb, der blev udbetalt til tjenestemandsansat personale.
(26)
Arbejdsgiverbidraget med frigørende virkning, der blev indført ved 1996-loven, erstatter det ekstra bidrag, der er forekrevet i artikel 30, litra b), i 1990-loven. Bidraget er baseret på en sats, der sikrer lige konkurrencevilkår ved at udligne de nettolønrelaterede obligatoriske sociale bidrag og skatter. Udligningsmetoden er baseret på en rekonstruktion af omkostningerne for en konkurrent med samme beskæftigelsesstruktur, hvis ansatte er omfattet af de almindelige sociale sikringsregler, herunder pensioner, og skal sikre samme nettoløn som tjenestemandsansatte i France Télécom.
(27)
Metoden udelukker bidrag, som konkurrenterne betaler for at dække risici, som ikke er fælles for privatansatte og tjenestemandsansatte, bl.a. arbejdsløshed og manglende lønudbetaling i tilfælde af konkurs eller likvidation (»Assurance Garantie des Salaires« eller »AGS«). Denne forskel mellem France Télécom og selskabets konkurrenter kom tydeligt frem i forbindelse med afstemningen om 1996-loven, og det blev konstateret, at »bestemmelserne i artikel 6 giver France Télécom mulighed for at slippe for de UNEDIC-bidrag, som potentielle konkurrenter skal betale« (12).
(28)
France Télécoms arbejdsgiverbidrag, der beregnes årligt, udtrykkes i procent af de indeksbaserede bruttolønninger for tjenestemandsansatte. Dette arbejdsgiverbidrag har gennemsnitligt været på […] (13) % mellem 1997 og 2010 og udgør ifølge de franske myndigheder følgende (tabel 2):
Tabel 2
Frigørende arbejdsgiverbidrag betalt af France Télécom i perioden 1997-2010
År
Bidragssats
Mio. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
Stoppet for tjenestemandsansættelser fra 1997 begrænsede antallet af tjenestemænd i France Télécom. Selv om et stort antal tjenestemænd gik på pension mellem 1991 og 2010, viser tabellen, at det arbejdsgiverbidrag på 744 mio. EUR, som France Télécom betalte i 2010, var 407 mio. EUR lavere end de pensionsbidrag, som selskabet betalte til den franske stat før 1996-reformen og svarede til France Télécoms arbejdsgiverbidrag 20 år tidligere i 1991 (henholdsvis 1 151 mio. EUR og 743 mio. EUR, jf. tabel 1).
(30)
Den reform, der blev indført med 1996-loven, førte således til, at France Télécoms bidrag faldt i absolutte tal og ikke længere hænger sammen med antallet af pensionerede tjenestemænd. Den overførsel af omkostninger til staten, der følger af 1996-loven, fandt sted samtidig med, at senatet konstaterede en betydelig stigning i pensionsomkostningerne fra 2005 - 13 mia. FRF (1,98 mia. EUR) i 2007, 21,5 mia. FRF (3,3 mia. EUR) i 2017 og 34 mia. FRF (6,1 mia. EUR) i 2027 (14).
(31)
Det fremgår af debatten om lovforslaget i nationalforsamlingen og senatet, at der overføres 250 mia. FRF i pensionsomkostninger til statens budget, som 100 mia. FRF i årlige bidrag og 40 mia. FRF i ekstraordinært bidrag ikke kan dække, heller ikke med inddragelse af afkastet fra afhændelse af en del af selskabets aktier. Den samme debat angiver et skønnet beløb på højst 40 mia. FRF i ekstraordinært bidrag for at lette den nye tunge byrde for staten. Dette beløb blev fastsat sammen med bankrådet (conseil de banquiers), således at det var foreneligt med en gældsrate på 150 % og svarede til selskabets henlæggelser til pensioner og statens meromkostninger i en 10-årig periode, og kun 10 år, som følge af forskellen mellem de udbetalte pensioner og det frigørende bidrag, der skal betales fremover (15).
(32)
Formålet med statens kompensation nævnes både i artikel 30 i den lov, som lovgiveren vedtog, og under debatten om forslaget til 1996-loven, og i France Télécoms årsberetning for 1997, der nævner »betaling af et ekstraordinært bidrag på 37,5 mia. FRF til den franske stat i forbindelse med kommende pensioner til tjenestemænd« (16). De hensættelser, France Télécom havde foretaget, gjorde det muligt for France Télécom at lette selskabets finansielle nettobelastning, da det i bare et år skulle betale statens meromkostninger ved reformen i ti år.
(33)
Det ser således ud til, at France Télécoms årlige henlæggelser, der skulle udjævne følgerne af kommende bidragsstigninger i medfør af 1990-loven, som i 1996 i alt udgjorde 23,4 mia. FRF (3,6 mia. EUR), indgik i beregningen af det ekstraordinære bidrag. Den del af dette bidrag, der ikke modsvarede henlæggelserne, dækkede statens meromkostninger i en 10-årig periode. Dette beløb blev fastsat under hensyntagen til det beløb, som selskabet allerede havde henlagt, som det tydeligt fremgår af parlamentsdebatterne på det tidspunkt.
(34)
Da det årlige arbejdsgiverbidrag, som blev indført ved 1996-loven, har frigørende virkning, er France Télécoms eneste forpligtelse siden da at betale dette bidrag uden nogen forpligtelse til at dække eventuelle kommende underskud for hverken pensionsordningen for tidligere ansatte eller andre ordninger i den offentlige forvaltning. Henlæggelsen bortfaldt således i medfør af 1996-loven. Henlæggelsen blev opført som fortjeneste i France Télécoms resultatopgørelse pr. 31. december 1996 til en værdi af 17,5 mia. FRF (2,7 mia. EUR) (17).
(35)
Endvidere blev det ekstraordinære engangsbidrag i medfør af 1996-loven til gengæld for statens beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom fastsat til 37,5 mia. FRF i finansloven for 1997, dvs. 5,71 mia. EUR. Det blev finansieret ved en stigning i selskabets (18) kort- og langfristede gæld og betalt ad flere gange fra januar til oktober 1997. Indtægterne fra dette ekstraordinære bidrag gjorde det muligt at nedbringe underskuddet for den franske offentlige forvaltning til 41,8 mia. EUR i 1997. Uden dette bidrag ville underskuddet i det år have udgjort 3,7 % af BNP.
(36)
Indtægterne fra dette bidrag blev tilført Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom (offentligt selskab til forvaltning af France Télécoms ekstraordinære bidrag, herefter kaldet »forvaltningsorganet«), der blev oprettet ved finansloven for 1997. Det ekstraordinære bidrag og det eventuelle økonomiske afkast deraf er dette forvaltningsorgans eneste indtægt. Forvaltningsorganets udgifter er en årlig udbetaling til staten, der siden 2006 har været opført som indtægt på en konto, der er øremærket statens civile og militære pensioner. Denne betaling blev fastsat til 1 mia. FRF (152,4 mio. EUR) for 1997 og er siden steget 10 % hvet år, hvis der ikke var bestemt andet i finansloven. Dette offentlige forvaltningsorgan ophører med at eksistere, når samtlige selskabets indtægter er udbetalt til staten (19).
(37)
Anvendelsen af de foreskrevne bestemmelser i finansloven for 1997 om fastsættelse af de årlige betalinger medførte, at forvaltningsorganets levetid i 1999 blev beregnet til 17 år, hvis det ikke fik tilført nye midler. (20). På grund af større årlige udbetalinger end forventet i finansloven for 1997 blev levetiden imidlertid forkortet. Som det fremgår af tabel 3, androg forvaltningsorganets samlede årlige udbetalinger allerede 5,47 mia. EUR i 2010. Forvaltningsorganet forventes at ophøre den 31. december 2011, da alle midler så vil være udbetalt (21). Finansloven for 2011 foreskriver betaling af et beløb på 243 mio. EUR til den særlige pensionskonto for det pågældende år, og det skulle udtømme forvaltningsorganets indtægter (22).
(38)
Under alle omstændigheder svarer det ekstraordinære bidrag på 37,5 mia. FRF, der i 1997 tilgik forvaltningsorganet, til det beløb på under end 40 mia. FRF, der blev nævnt under debatten om forslaget til 1996-loven. Selv om dette bidrag blev betalt til statens budget i 1997 og årligt blev tilført dette til betaling af civile og militære pensioner, blev bidraget fastsat for at kompensere statens meromkostninger i medfør af 1996-loven.
(39)
Lønmodtagernes andel af finansieringen af tjenestemandspensionerne i medfør af artikel L 61 i loven om civile og militære pensioner efter oprettelsen af det offentlige selskab France Télécom i 1991 blev ikke ændret ved 1996-loven. I øvrigt ændrede lovene fra 1990 og 1996 ikke France Télécoms pensionsordning for overenskomstansatte, som er de almindelige socialsikringregler for pensionsforsikring suppleret af AGIRC-ordningen for overordnet personale og ARRC-ordningen for ikkeoverordnet personale. I medfør af denne ordning har France Télécom og selskabets overenskomstansatte medarbejdere de samme forpligtelser som konkurrerende selskaber, bl.a. hvad angår arbejdsgiverens frigørende bidrag.
(40)
I forbindelse med den reform, der fulgte af 1996-loven, vurderede de aktuarer, der rådgav den franske stat, at statens udbetaling af pensioner til tjenstgørende og pensionerede tjenestemænd i France Télécom ville andrage 242 mia. FRF (36,9 mia. EUR (23)) i estimeret nutidsværdi pr. 1. januar 1997 (24). Dette tal ligger tæt på det afrundede beløb på 250 mia. FRF, som senatet nævnte. Arbejdsgiverbidraget med frigørende virkning, som France Télécom skulle betale som modydelse, blev beregnet ud fra de samme aktuarmæssige antagelser til 15,2 mia. EUR, hvortil kommer det ekstraordinære bidrag på 5,7 mia. EUR, der blev betalt i sin helhed i oktober 1997. Da reformen trådte i kraft, vurderede de franske myndigheder værdien af de fremtidige lønmodtagerbidrag til […] mia. EUR. Værdien af det nettobeløb, France Télécom overførte til den franske stat, således som vurderet i 1996, udgjorde således […] mia. EUR.
(41)
I den tiårsperiode (1997-2006), der blev nævnt i debatten om forslaget til 1996-loven, anslog de aktuarer, der rådgav den franske stat, at de samlede betalinger ville udgøre […] mia. EUR. I den periode var de faktisk udbetalte beløb næsten identiske, […] mia. EUR, dvs. en afvigelse i forhold til overslagene på under 0,83 % (25). Det bekræfter, at de overslag, der lå til grund for debatten om loven, var præcise.
(42)
På basis af disse tal kan det konstateres, at beløbene og begrundelsen for disse, der blev debatteret i nationalforsamlingen og senatet med henblik på fastsættelse af France Télécoms ekstraordinære bidrag svarer til de beløb, der efterfølgende er blevet konstateret i den tiårsperiode, der var udgangspunktet i debatten om lovforslaget. Det angivne højeste ekstraordinære bidrag på 6 mia. EUR (40 mia. FRF) svarer til selskabets henlæggelser indtil 1996 til betaling af de forventede fremtidige pensioner, dvs. 3,6 mia. EUR (23,4 mia. FRF) plus forskellen på 2,4 mia. EUR på statens regning fordelt dels på arbejdsgiverbidrag og lønmodtagerbidrag opkrævet mellem 1997 og 2006 dels på skønnede pensionsbetalinger for samme tiårsperiode.
(43)
Oplysninger fra Den Franske Republik, der er gengivet i tabel 3, viser, at de samlede pensionsbetalinger til tjenestemænd i France Télécom, som staten skal finansiere som følge af reformen fra 1996, andrager […] mia. EUR. De omkostninger, der skal finansieres af staten, defineres som forskellen mellem det årlige bidrag fra France Télécom og selskabets tjenestemandsansatte og de udbetalte tjenestemandspensioner år efter år med fradrag af de årlige betalinger fra forvaltningsorganet. Mellem 1997 og 2010 udviklede omkostningerne sig som følger:
Tabel 3
Omkostninger for den franske stat som følge af 1996-reformen (1997-2010)
(mio. EUR)
Bidrag
(arbejdsgiver, lønmodtager)
Årlige udbetalinger fra forvaltningsorganet
Udbetalte beløb
Omkostninger for staten
1997
[…]
152,4
[…]
[…]
1998
[…]
167,7
[…]
[…]
1999
[…]
184,5
[…]
[…]
2000
[…]
202,9
[…]
[…]
2001
[…]
223,2
[…]
[…]
2002
[…]
245,5
[…]
[…]
2003
[…]
270,0
[…]
[…]
2004
[…]
297,1
[…]
[…]
2005
[…]
326,9
[…]
[…]
2006
[…]
1 359,5
[…]
[…]
2007
[…]
395,4
[…]
[…]
2008
[…]
435,0
[…]
[…]
2009
[…]
578,0
[…]
[…]
2010
[…]
635,8
[…]
([…]
I alt
[…]
5 473,9
[…]
[…]
(44)
På grund af bestemmelserne i finansloven for 1997 svarede de årlige betalinger fra forvaltningsorganet i 1997 ikke til de skønnede eller faktisk udbetalte ydelser til France Télécoms pensionerede personale og heller ikke til de omkostninger, som staten skulle finansiere, og de er heller ikke fastsat i forhold til disse beløb. En gennemgang af de faktisk udbetalte beløb bekræfter denne manglende sammenhæng. Selv om France Télécom betalte et ekstraordinært bidrag i 1997, viser tabel 3, at de pensioner, der er udbetalt til France Télécoms tjenestemænd, oversteg de årlige ressourcer fra og med 2004, bortset fra 2006.
(45)
France Télécoms årlige bidrag og de årlige udbetalinger fra forvaltningsorganet er således ikke specifikt og ex ante afsat til France Télécoms tjenestemandspensioner inden for rammerne af den særlige pensionskonto. Hvis det ekstraordinære bidrag siden 1997 udelukkende var blevet anvendt til finansiering af de omhandlede ydelser i stedet for systemet med en 10 % årlig stigning af det udbetalte beløb som foreskrevet i finansloven fra 1997, ville det have ført til forvaltningsorganets ophør ved udgangen af 2008 i stedet for udgangen af 2011 under hensyntagen til det beløb, der ikke er omfattet af de årlige bidrag i tabel 3. Under alle omstændigheder ville det ekstraordinære bidrag i begge tilfælde have været opbrugt pr. 31. december 2011.
2.2. Den gradvise og siden fuldstændige liberalisering af markedet for telekommunikation
(46)
Reformen af finansieringen af France Télécoms tjenestemandspensioner fandt sted, samtidig med en fuldstændig liberalisering af de tjenestemarkeder, som France Télécom drev virksomhed på. Fra 1988 blev telekommunikationssektoren gradvist liberaliseret i og med Kommissionens direktiv 88/301/EØF af 16. maj 1988 om konkurrence på teleterminalmarkederne (26) og Kommissionens direktiv 90/388/EØF af 28. juni 1990 om liberalisering af markedet for teletjenester (27). Ifølge direktiv 90/388/EØF skulle der indføres liberaliseringsforanstaltninger før den 31. december 1990 for datakommunikation og taletelefoni og datatjenester for virksomhedsnet og lukkede brugergrupper. Kommissionens direktiv 96/19/EF af 13. marts 1996 om ændring af direktiv 90/388/EØF for så vidt angår gennemførelse af liberaliseringen af markederne for teletjenester (28) omhandlede fuld liberalisering af telekommunikationssektoren fra den 1. januar 1998.
(47)
Den franske lov nr. 96-659 af 26. juli 1996 om regulering af telekommunikation fastsatte de betingelser, der giver mulighed for fuld liberalisering af sektoren ved at bringe France Télécoms monopol på fastnettelefoni og datatransmission til ophør og organisere tariffer og sammenkoblinger med konkurrenterne. Også i andre sektorer, der ikke var underkastet enerettigheder, og som siden 1987 har været udsat for konkurrence, som f.eks. mobiltelefoni, var France Télécom førende med en markedsandel, der faldt fra 53,5 % til 49,8 % fra 1997 til 2002 (29). Lov nr. 96-659 pålagde også France Télécom opgaver af almindelig økonomisk interesse og foreskrev oprettelse af en fond til finansiering af de dertil knyttede forpligtelser, som konkurrenterne skulle bidrage til.
(48)
I medfør af de bestemmelser, der er nævnt i betragtning 46 og 47, har France Télécom siden 1988 fået nye konkurrenter - nogle af dem delvist ejet af internationale koncerner - på markedet for varer og tjenester, hvor selskabet var aktivt i Frankrig, og hvoraf nogle, f.eks. inden for mobiltelefoni eller international kommunikation, har tværnational karakter. Denne tendens blev styrket på de liberaliserede markeder fra 1998. France Télécom har endvidere indgået alliancer med udenlandske operatører, f.eks. Deutsche Telekom og Sprint i 1996 (Global One) - og samtidig siden 1997 øget partnerskaber og kapitalinteresser - i Italien (Wind), Nederlandene (Casema) eller opnået mobillicenser i Danmark og Portugal (30).
(49)
Reformen af finansieringen af France Télécoms pensioner fandt således sted samtidig med liberaliseringen af markedet i Den Europæiske Union. Den har således haft virkninger på et fuldstændig liberaliseret marked, hvor France Télécom har indgået alliancer og erhvervet betydelige kapitalinteresser i andre medlemsstater. Ønsket om at fremme France Télécoms ekspansion på andre europæiske markeder end det franske danner baggrund for 1996-loven og åbningen af selskabet for privat kapital, således som det fremgår af erklæringerne i forbindelse med drøftelsen af forslaget, hvor man nævner de ambitioner, som den franske regering havde på vegne af sit nationale flagskib France Télécom (31).
(50)
På nuværende tidspunkt påstår France Télécom at være den største leverandør af bredbåndsinternet og den tredjestørste mobiloperatør i Europa og blandt de førende internationalt med hensyn til telekommunikationstjenester til multinationale selskaber. Uden for Frankrig er France Télécom væsentligst aktivt via selskabets datterselskaber og har en førende stilling i Spanien, Storbritannien, Polen, Slovakiet, Belgien og Østrig (32).
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(51)
I beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren fremsatte Kommissionen sin foreløbige vurdering af de foranstaltninger, der blev indført ved 1996-loven og sammenlignede dem med referencerammen for France Télécoms obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag ifølge 1990-loven. Kommissionen vurderede, at foranstaltningerne så ud til ved hjælp af statsmidler at give France Télécom en selektiv fordel, der kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, jf. artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
(52)
Kommissionen bemærkede endvidere, at hvis disse foranstaltninger udgør statsstøtte, er de ikke blevet anmeldt til Kommissionen før iværksættelsen, selv om de skal betragtes som ny støtte ifølge retspraksis. Den Franske Republik har således ikke overholdt sin anmeldelsesforpligtelse ifølge traktaten, og foranstaltningen må derfor betragtes som ulovlig.
(53)
Kommissionen konkluderede, at den kunne undersøge foranstaltningens forenelighed med det indre marked på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Kommissionen bemærkede ligeledes, at den samme bestemmelse var blevet brugt i forbindelse med reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i La Poste til at konkludere, at støtten var forenelig med det indre marked (33), og at det i betragtning af de to sagers lighed var relevant i den konkrete sag at foretage en lignende analyse.
(54)
I den indledende analyse af støttens forenelighed med det indre marked og uanset ligheden med reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i La Poste fremførte Kommissionen følgende forbehold over for Den Franske Republik:
a)
Kommissionen understregede for det første, at selv om den ikke havde adgang til detaljerede oplysninger, der viste, at de bidrag, der var betalt af France Télécom, svarede til dem, der betales af private virksomheder i telekommunikationssektoren i Frankrig, der er underkastet de almindelige retsregler, giver den frigørende bidragssats, der siden 1997 har været gældende for France Télécom, ikke mulighed for at sikre ensartede konkurrencevilkår (»level playing field«) i forhold til selskabets konkurrenter. Det skyldes, at den sats, der gælder for France Télécom, kun tager højde for bidrag, der svarer til de fælles risici for overenskomstansatte og tjenestemænd, og i den henseende blandt andet udelukker bidrag, der modsvarer risici, der ikke er fælles, som f.eks. arbejdsløshed og risikoen for manglende lønudbetaling i tilfælde af selskabets konkurs eller likvidation.
b)
for det andet rådede Kommissionen ikke over tilstrækkelige oplysninger om, hvordan lempelsen af pensionsforpligtelserne påvirker konkurrencen, således at den kan vurdere, om der eventuelt er flere positive end negative virkninger. I den henseende skal Kommissionen i øvrigt tage højde for det forhold, at France Télécom endnu ikke fuldt ud har tilbagebetalt den ulovlige og uforenelige støtte i medfør af Kommissionens beslutning af 2. august 2004 om den statsstøtte, som Frankrig har ydet France Télécom (herefter kaldet »beslutningen om den erhvervsskatteordning, der gælder for France Télécom«) (34), en beslutning, som Frankrig ikke efterlevede inden for den fastsatte frist, jf. Domstolens dom (35).
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(55)
Bemærkninger fra interesserede parter resumeres nedenfor i punkt 4.1 til 4.3.
4.1. France Télécom
(56)
I France Télécoms bemærkninger, som selskabet betragter som supplerende i forhold til de bemærkninger, Den Franske Republik har fremsat, anfører France Télécom, at selskabet konstant befinder sig i en situation med for mange ansatte på grund af sin tidligere status som et generaldirektorat, og at selskabet ikke for det pågældende personales vedkommende har de samme muligheder for fleksibilitet som sine konkurrenter. France Télécom skal således gøre en meget betydelig uddannelsesindsats, der beløber sig til 180 mio. EUR svarende til 4,5 % af lønsummen sammenlignet med 2,9 % for gennemsnittet af de franske virksomheder. France Télécom påberåber sig lønomkostninger, der er […] % højere, uden at der tages højde for tillæg og bonusser. Da France Télécom endvidere ikke kan iværksætte sociale ordninger, har selskabet finansieret ledsageforanstaltninger i forbindelse med tjenestemænds fratrædelse, f.eks. gradvis indstilling og ophør af arbejdsaktiviteterne mellem 1996 og 2006 til et beløb af 8 mia. EUR.
(57)
For det andet mener France Télécom, at pensionsomkostningerne mellem 1990 og 1996 var anormale og gav selskabet en strukturel ulempe i forhold til de private konkurrenter, jf. Combus-dommen (36), idet referencerammen til vurdering af, om de pågældende omkostninger var normale eller anormale er de almindelige retsregler, der gælder for konkurrenterne. Principperne i Combus-dommen skulle senere blive bekræftet af Rettens dom i Hotel Cipriani-sagen (37). France Télécom bestrider, at situationen for en operatør, i dette tilfælde selskabet selv, før og efter reformen som følge af 1996-loven er et egnet sammenligningsgrundlag med hensyn til at vurdere, om der er tale om en økonomisk fordel i medfør af retspraksis. Under alle omstændigheder gælder det, at hvis referencerammen skulle anvendes på France Télécom før og efter 1996-reformen, ville foranstaltningen ikke kunne beskrives som selektiv, da den blev anvendt ensartet inden for den pågældende ramme.
(58)
Det følger deraf, at de omhandlede foranstaltninger enten ikke udgør statsstøtte i medfør af traktaten, da de fratager France Télécom en anormal strukturel ulempe, eller ikke kan betegnes som en selektiv fordel, der udgør statsstøtte.
(59)
Subsidiært mener France Télécom, at statsstøtten, hvis en sådan foreligger, ville være forenelig med det indre marked ifølge de kriterier, Kommissionen har opstillet i sin beslutning om pensionsordningen for La Poste (herefter kaldet »La Poste-beslutningen«) (38). Det særlige ved selskabets ordning, der består i, at det betaler et bidrag, der udelukkende er beregnet på basis af fælles risici, betyder i den henseende ikke, at France Télécom har været i en gunstig situation i forhold til sine konkurrenter siden 1996: Ud over de strukturelle ulemper, der følger af de tjenestemandsansattes status, blev France Télécom pålagt at betale et betydeligt bidrag i forbindelse med 1996-reformen, hvis forenelighed med det indre marked skal analyseres, og hvis beløb på 5,7 mia. EUR langt overstiger det beløb, France Télécom skulle have betalt, hvis selskabets bidrag også omfattede ikkefælles risici.
(60)
France Télécom mener, at Kommissionen i La Poste-beslutningen (39) erkendte, at det ekstraordinære engangsbidrag (2 mia. EUR) inden for rammerne af en reform, der trådte i kraft efter anmeldelsen, men før Kommissionens beslutning, kompenserer for bidrag, der svarer til risici, som ikke er fælles, indtil det ekstraordinære engangsbidrag er opbrugt. Ifølge France Télécom er der intet, der begrunder, at Kommissionen fraviger dette princip, når de politiske erklæringer ved debatten om forslaget til 1996-loven ikke giver belæg for, at størrelsen af France Télécoms engangsbidrag skulle være blevet fastsat af lovgiveren for at bevare status quo i ti år.
(61)
Endvidere modsiger tallene for 1996 påstanden om, at beløbet på 5,7 mia. EUR på daværende tidspunkt blev fastsat, så det svarede præcist til statens meromkostninger i medfør af 1996-loven i ti år ved år efter år at kompensere for selskabets lavere årlige bidrag, selv om der tages højde for kompensationsomkostninger mellem pensionsordninger, som France Télécom blev fritaget for i 1996 (40). Formålet med det ekstraordinære bidrag var helt at kompensere den franske stat som følge af reformen. Der skal derfor nødvendigvis tages højde for det ved analysen af, om det har skabt »lige konkurrencevilkår« siden ikrafttrædelsen i 1997.
(62)
Endelig mener France Télécom, at da selskabet uden 1996-reformen ville have fået en betydelig konkurrencemæssig ulempe på de markeder, som EU ønskede liberaliseret, og at de franske myndigheder efterfølgende fuldt ud efterlevede beslutningen om den erhvervsskatteordning, der gælder for France Télécom (41), har foranstaltningen ikke negative følger for konkurrencen.
4.2. Klagerne
(63)
Klagerne er enige i Kommissionens vurdering i beslutningen om at indlede proceduren med hensyn til eksistensen af statsstøtte i medfør at traktaten for så vidt angår lempelsen af de pensionsbidrag, France Télécom skal betale ifølge 1996-loven. Ifølge ræsonnementet i nævnte beslutning, som ifølge klager mangler præcise tal, skulle støtten udgøre 12,3 mia. EUR og under ingen omstændigheder mindre end 9,9 mia. EUR (42). Klagerne mener, at det er følgerne af foranstaltningen, dvs. en lempelse af de sociale bidrag, det normalt pålægges virksomheden at betale, og ikke dens genstand, dvs. kompensation for en påstået ulempe, der er afgørende for, at støtten kan karakteriseres som statsstøtte. France Télécom har i øvrigt ingen ulemper ved at beskæftige tjenestemænd, da selskabets arbejdsløshedsbidrag og lønbaserede bidrag ligger 13 % under konkurrenternes, og da selskabet disponerer over et stabilt og fleksibelt personale, der giver mulighed for at nedbringe lønsummen ved hjælp af førtidspensionering og overgang til den offentlige sektor.
(64)
Ifølge klagerne er en sådan statsstøtte uforenelig med det indre marked. Den betydelige konkurrencemæssige fordel, der tillægges France Télécom, er så meget mere skadelig, som lempelsen af bidragene ikke var nødvendig for at undgå at bringe den finansielle struktur i fare: Ved at slippe for en pensionsgæld til en nettonutidsværdi på mindst 9,9 mia. EUR i 1996 og ikke længere skulle opføre denne omkostning i sit regnskab eller i bilaget dertil kunne France Télécom derefter forgælde sig til betydelig højere beløb og havde mellem 1997 og 2007 en gennemsnitlig nettogæld på 44 mia. EUR. Støtten, som endvidere fritog France Télécom for de pensionsbidrag, der var arvet fra monopolet, gav selskabet mulighed for at ekspandere internationalt og samtidig styrke sin stilling i Frankrig, hvor det havde betydelige monopollignende fordele, for hvilke bidragene kun var en rimelig modvægt.
(65)
De ulovlige og uforenelige støtteforanstaltninger, som ikke er tilbagebetalt, gjorde det i øvrigt umuligt at erklære den omhandlede driftsstøtte forenelig i betragtning af dens kumulerede virkning. 1996-reformen medførte ikke lige konkurrencevilkår, da selskabet ikke betalte bidrag, der modsvarede risikoen for arbejdsløshed og risikoen for manglende lønudbetaling i tilfælde af selskabets konkurs eller likvidation, og reformen kan derfor ikke erklæres forenelig med traktatens bestemmelser. France Télécoms pensionsgæld bør beregnes af en uafhængig ekspert, og Frankrig bør forpligte sig til at sikre en finansielt neutral ordning, bl.a. ved at indføre justeringsmekanismer for arbejdsgiverbidraget og udligningsbeløbet på 5,7 mia. EUR, hvis bidragene ændrer sig.
4.3. Telekommunikationsoperatøren
(66)
Telekommunikationsoperatøren er enig i og støtter Kommissionens indledende analyse i beslutningen om at indlede proceduren, der bruger betegnelsen ny og ulovlig statsstøtte for at beskrive de ændringer, der blev indført med 1996-loven, som skulle erstatte France Télécoms årlige frigørende bidrag med pensionsbetalinger varetaget af staten med fradrag af de bidrag, der blev indbetalt af ansatte med tjenestemandsstatus. Det samme gælder ifølge denne telekommunikationsoperatør for de sociale bidrag, der modsvarede de risici, som de overenskomstansatte ikke er omfattet af, som France Télécoms konkurrenter betaler, men som France Télécom i hvert fald siden 1996 ikke har betalt for de tjenestemandsansatte og de overenskomstansatte. I modsætning til sagen, der er omhandlet i La Poste-beslutningen (43), indgik disse bidrag ikke i beregningen af France Télécoms arbejdsgiverbidrag, hvilket stadig er tilfældet og ifølge operatøren udelukker dette, at støtten erklæres for forenelig.
(67)
Hvad angår den støtte, der følger af, at refusionen til staten for udbetalte persioner blev afskaffet, mener operatøren, at Kommissionens konkurrencemæssige vurdering i La Poste-beslutningen burde føre til en beslutning om uforenelighed. Denne analyse burde baseres på forholdene siden 1996 og ikke - som i La Poste-beslutningen - på hypoteser om fremtiden.
(68)
Ifølge telekommunikationsoperatøren hár France Télécom imidlertid på mange af sine markeder en stilling, der kan sidestilles med en dominerende stilling. Selskabet er derfor pålagt ex ante reguleringsforpligtelser på markederne for bredbånd og højhastighedsbredbånd, indledning og terminering af fastnetopkald. I sin beslutning af 16. juli 2003 om en procedure om anvendelse af EF-traktatens artikel 82 i sag COMP-38.233 fastslog og sanktionerede Kommissionen en overtrædelse af artikel 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde hos France Télécom via datterselskabet Wanadoo (44). Da selskabet var i en sund økonomisk situation, gav den modtagne støtte mulighed for at finansiere den internationale ekspansion og bl.a. erhverve Orange, Retevisión og AMENA.
(69)
Endelig beder telekommunikationsoperatøren Kommissionen om at sætte præcise tal på de omhandlede støttebeløb og i medfør af retspraksis fra Deggendorf-sagen (45) afvise at erklære de omhandlede foranstaltninger forenelige med det indre marked, så længe den hidtidige ulovlige støtte ikke er blevet tilbagebetalt.
5. KOMMENTARER FRA DEN FRANSKE REPUBLIK
(70)
Den franske republik mener ikke, at de ændringer, der blev indført i 1996 for finansieringen af pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom, indeholder statsstøtteelementer. Under alle omstændigheder er 1996-reformen forenelig med det indre marked, bl.a. i medfør af den begrundelse, Kommissionen anvendte i La Poste-beslutningen (46).
5.1. Spørgsmålet om statsstøtte
(71)
Ifølge Den Franske Republik bragte 1990-loven France Télécom i en anormal situation i relation til de almindeligt gældende regler, som foreskriver, at virksomhederne skal betale et frigørende arbejdsgiverbidrag i forhold til lønsummen, som ikke er knyttet til størrelsen af de udbetalte pensioner. France Télécoms bidrag var således anormale, da finansieringsgabet for delordningen for den omhandlede gruppe var åbenbart og med sikkerhed ville blive uholdbart i betragtning af det uundgåelige fald i antallet af tjenestemandsansatte og den deraf følgende stigning i antallet af pensionerede.
(72)
1996-reformen bragte finansieringen af pensioner ind under de almindelige regler uden derved at bringe selskabet i en mere gunstig konkurrencemæssig situation, da France Télécoms bidrag beregnes årligt for at rette selskabets sociale og skattemæssige bidrag ind efter konkurrenterne i telekommunikationssektoren. Den manglende hensyntagen til bidrag, der modsvarer risici, som ikke er fælles for overenskomstansatte og tjenestemandsansatte, i beregningen af bidraget i medfør af »satsen for lige konkurrencevilkår« (TEC), er begrundet i sidstnævntes status, der f.eks. udelukker risikoen for arbejdsløshed ud over særlige tilfælde af afskedigelse.
(73)
Den Franske Republik mener, at situationen for selskabets konkurrenter i Frankrig skal være referencerammen, når det skal bestemmes, om France Télécoms omkostninger var normale eller anormale. I betragtning af den urimelige, uretfærdige og på sigt uholdbare byrde, 1990-loven pålagde France Télécom som en undtagelse fra de almindeligt gældende regler betød afskaffelsen og tilpasningen til konkurrenternes situation i medfør af 1996-reformen i det konkrete tilfælde blot, at der blev genindført normale konkurrencevilkår. France Télécom er i øvrigt ikke blevet kompenseret for selskabets ulemper under denne ordning, selv om selskabet - som det fremgår af dets bemærkninger - stadig lider under strukturelle ulemper, meromkostninger og stivheder som følge af den status, der gælder for de tjenestemandsansatte, hvad angår ledsageforanstaltninger i forbindelse med tjenestemænds fratrædelse eller overførsel til statsforvaltningen, omkostninger i forbindelse med videreuddannelse og øgede lønomkostninger. Den nuværende ordning, der følger af reformen, giver derfor ikke France Télécom fordele og indeholder derfor ingen statsstøtteelementer i medfør af traktaten.
(74)
Denne fortolkning følger af de generelle principper fra Unionens retspraksis, ifølge hvilke kun indgreb, der letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, udgør statsstøtte, og en lov, der betyder, at en virksomheds budget ikke belastes af en byrde, som i en normal situation ikke ville forekomme, udgør ikke statsstøtte (47). Det samme gælder foranstaltninger, der frigører en offentlig konkurrent for en strukturel ulempe i forhold til dets private konkurrenter (48). Denne fortolkning er også i overensstemmelse med Kommissionens praksis (49).
(75)
Generelt finder Den Franske Republik det ikke relevant i denne procedure at inddrage de kompensations- og overkompensationsmekanismer, ifølge hvilke France Télécom afviklede sine forpligtelser mellem 1991 og 1996 (se tabel 1) for at fastslå, om der foreligger støtte, eller den dato, fra hvilken en given fordel som følge af 1996-reformen, der ikke indeholder nogen bestemmelser i den henseende, skulle være opstået. Betalingen af disse bidrag var også en følge af en undtagelsesordning i forhold til de almindeligt gældende regler, hvor den pensionsordning, der var gældende for France Télécom, blev betragtet som en selvstændig ordning, hvilket ikke har været tilfældet siden 1997.
(76)
Med dette forbehold har Den Franske Republik præciseret France Télécoms skøn over omkostninger, der er nævnt i betragtning 61, som selskabet ikke har betalt siden 1997. På grundlag af en reel rekonstruktion for 2008-2010 tilbagediskonteret med en overgangsfaktor mener Den Franske Republik, at de omkostninger, France Télécom har betalt i den henseende, var 165 mio. EUR lavere end det beløb, selskabet har beregnet.
5.2. Spørgsmålet om en eventuel statsstøttes forenelighed med det indre marked
(77)
Under alle omstændigheder mener Den Franske Republik, at hvis 1996-reformen vedrørende France Télécom skulle udgøre statsstøtte, bør den anses som forenelig med det indre marked med henvisning til den analyse, Kommissionen anvendte i La Poste-beslutningen (50). 1996-reformen frigør France Télécom for en strukturel omkostning, som påvirkede selskabets konkurrenceevne på et marked, der var ved at blive liberaliseret, og disse bidrag blev fra det tidspunkt beregnet på et grundlag, der skulle sikre lige konkurrencevilkår for fælles risici.
(78)
Det forhold, at det bidrag, France Télécom har betalt siden 1997, kun tager højde for risici, som er fælles for tjenestemænd og overenskomsansatte, er ikke til hinder for forenelighed med det indre marked. I den henseende viser tabel 4, der er baseret på oplysninger fra Den Franske Republik, forskellen mellem det bidrag, France Télécom betaler, og det bidrag, selskabet ville have betalt, hvis de risici, der ikke er fælles, indgik i beregningen, med fradrag af de ydelser, som France Télécom selv har forsikret, og andre bidrag, der er pålagt selskabet i forhold til konkurrenterne.
Tabel 4
France Télécoms arbejdsgiverbidrag i perioden 1997-2010 beregnet ud fra satsen for lige konkurrencevilkår (TEC) og en ændret sats for konkurrencevilkår (TEC*), der inddrager risici, der ikke er fælles
År
TEC
Mio. EUR
TEC
Mio. EUR
TEC- TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
[…]
[…]
2005
[…] %
984,6
[…] %
[…]
[…]
2006
[…] %
957,6
[…] %
[…]
[…]
2007
[…] %
917,6
[…] %
[…]
[…]
2008
[…] %
859,2
[…] %
[…]
[…]
2009
[…] %
805,4
[…] %
[…]
[…]
2010
[…] %
744,5
[…] %
[…]
[…]
(79)
Den Franske Republik mener, at fra 1997 frem til 2043 vil nutidsværdien af France Télécoms faktisk betalte og kommende bidrag udgøre 13,5 mia. EUR. En sats for lige konkurrencevilkår ændret ved i beregningen at inddrage risici, som ikke er fælles, med fradrag af bidrag, der er pålagt France Télécom, men ikke dets konkurrenter, fører til et højere årligt bidrag for samme periode, nemlig 16,7 mia. EUR. De franske myndigheder finder ikke inddragelse af disse risici relevant, men har beregnet, at forskellen (3,2 mia. EUR) i høj grad opvejes af det ekstraordinære engangsbidrag på 5,7 mia. EUR, som France Télécom betalte i 1997.
(80)
Den Franske Republik mener, at man ligesom i La Poste-beslutningen (51) kan antage, at dette engangsbidrag kan sammenlignes med et udligningsbeløb, der kompenserer for betaling af de bidrag, der følger af en ændret sats, som inddrager bidrag for risici, der ikke er fælles. Det ser således ud til, at dette udligningsbeløb på nuværende tidspunkt overstiger det beløb, der fremkommer som forskellen mellem den sats, der blev fastsat ved 1996-reformen, og den ændrede sats, der er angivet i tabel 4, således at dette udligningsbeløb ikke på noget tidspunkt opbruges fuldstændigt som følge af de forskellige satser. I det tilfælde er den tvivl, Kommissionen gav udtryk for i sin beslutning om at indlede proceduren med hensyn til fraværet af egentlige ensartede konkurrencevilkår mellem France Télécom og dets konkurrenter, grundløs.
(81)
Den Franske Republik mener, at reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i La Poste, der blev indført i 2006, og som var inspireret af reformen i France Télécom i 1996, helt og holdent kan sammenlignes med sidstnævnte i alle væsentlige aspekter. I betragtning af denne parallelisme er der intet, der kan begrunde, at Kommissionen ikke baserer sig på præcedens vedrørende La Poste. Kommissionen bør bl.a. acceptere, at det ekstraordinære engangsbidrag, der blev pålagt France Télécom, inddrages i analysen af, om reformen skabte lige konkurrencevilkår, og de facto betragtes som et forskud på bidrag for ikkefælles risici.
(82)
I modsat fald skulle debatten i nationalforsamlingen og senatet, hvor der på det tidspunkt var tale om en finansiel dækning i en tiårsperiode, have været baseret på punktuelle erklæringer. Et sådant ræsonnement findes ikke i begrundelsen for lovforslaget og heller ikke i de omhandlede love eller gennemførelsesakter. Lovgiverens hensigt i 1996 var at fastsætte France Télécoms pensionsbidrag på et niveau, der svarede til konkurrenternes, og ikke at fratage reformen virkninger i en tiårig periode, som det synes at fremgå af det ræsonnement, som Kommissionen kunne godtage på baggrund af erklæringer uden sammenhæng.
(83)
Det parlamentariske arbejde viser utvetydigt, at størrelsen af bidraget blev beregnet som et fast beløb uden forbindelse med de omkostninger, som staten faktisk påtog sig. I sin afgørelse nr. 96-385 DC af 30. december 1996 fastslog Forfatningsrådet på den ene side, at engangsbidraget på 37,5 mia. FRF var begrundet med statens overtagelse af pensioner til tjenestemænd, uden at det modsvarede beløbet, og på den anden side, at betalingerne til statens budget ikke ville blive øremærket til en bestemt udgift, men bidrage til at skabe balance på budgettet i overensstemmelse med artikel 18 i bekendtgørelse af 2. januar 1959 om finanslove.
(84)
Den Franske Republik anfører, at den præcise størrelse af det ekstraordinære bidrag blev fastsat i finansloven for 1997, ikke under hensyntagen til en tiårig periode, i hvilken bidraget skulle sikre »tilbagebetaling« til staten, men derimod under hensyntagen til virkningen for France Télécoms regnskab, som skulle forblive holdbar. Beregningen af beløbet blev ikke foretaget med henblik på at kompensere statens omkostninger, men ud fra selskabets bidragsevne.
(85)
Den måde, hvorpå dette bidrag er blevet forvaltet uden sammenhæng med de reelt udbetalte pensioner siden 1997, viser, at der var tale om et fast beløb. Det fremgår således af tal fra Den Franske Republik, at mellem 1997 og 2006 udgjorde pensioner til tjenestemandsansatte i France Télécom betalt via den særlige pensionskonto […] mia. EUR, og at forvaltningsorganet betalte et beløb på 3,4 mia. EUR ind på denne konto. I samme periode androg det restbeløb, som ikke var finansieret af de indbetalte bidrag, 1,2 mia. EUR. I 1997 blev det i øvrigt anslået, at dette organ ville få en levetid på mellem 17 og 25 år, hvilket ikke hænger sammen med den periode på ti år, som er udgangspunktet for det ræsonnement, Kommissionen støtter sig på.
(86)
Den Franske Republik mener ikke, at France Télécom kunne have klaret sig på markedet uden reformen med en bidragssats på 77 % af den indeksbaserede bruttoløn i 2010 og en henlæggelse i regnskabet til pensionsforpligtelser til de ansatte tjenestemænd. Reformen var således en afgørende fase i tilpasningen til liberaliseringen af markedet i overensstemmelse med EU's mål, og den var tilpasset dette mål og begrænset til det højst nødvendige. Uden reformen ville France Télécom være blevet presset ud af markedet og ville ikke have været i stand til at foretage de nødvendige investeringer, bl.a. for at muliggøre ubundtet adgang til abonnentledninger, uden en risiko for fallit, og reformen har således ikke haft negative følger for konkurrencen.
(87)
Endvidere mener Den Franske Republik ikke, at reformen af finansieringen af France Télécoms pensioner, herunder kravet om betaling af et ekstraordinært bidrag, medførte omkostninger for staten mellem 1997 og 2006, men faktisk medførte en nettoindtægt på over 9,1 mia. EUR til den franske stat ifølge skøn fra de franske myndigheder (52). Hvis der skulle foretages en beregning af afkastet af det ekstraordinære bidrag, mener Den Franske Republik, at der bør anvendes en diskonteringssats på 7 %. Princippet om et ekstraordinært bidrag var således fastslået allerede i 1996. Investeringshorisonten skulle være lang, da den forventede forskel mellem de ydelser, der skulle udbetales, og de forventede bidrag, først oversteg 500 mio. EUR i 2005, dvs. 9 år senere, og først oversteg 1 mia. EUR 12 år senere. I 1996 var den gennemsnitlige rente for tilsvarende statsobligationer med en 15-års løbetid på 6,9 %. France Télécom foretog obligationsudstedelser mellem november 1991 og november 1997 til en gennemsnitlig rente på 7 %.
(88)
Endvidere bør beslaglæggelsen af de beløb, Kommissionen krævede i medfør af sin beslutning om erhvervsskatteordningen for France Télécom (53) og den efterfølgende betaling af disse beløb, få Kommissionen til at betragte sin beslutning som gennemført, jf. Kommissionens beslutning fra 2007 i den henseende (54). Den kumulerede virkning af disse støtteforanstaltninger bør derfor ikke undersøges.
6. VURDERING AF STØTTEN
6.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(89)
Det bestemmes i artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde: »Bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(90)
Anvendelsen af denne artikels kumulative betingelser i den konkrete sag gennemgås nedenfor i afsnit 6.1.1 til 6.1.5.
6.1.1. Statsstøtte, der ydes ved hjælp af statsmidler
(91)
1990-loven og 1996-loven er udstedt af den franske stat. De fastsætter den foranstaltning, ifølge hvilken France Télécom betaler et bidrag til gengæld for statens udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom. Da det bidrag, France Télécom betaler til den franske stat i medfør af 1996-loven, er mindre end i medfør af 1990-loven, er støtten til France Télécom ydet ved hjælp af midler fra den franske stat.
6.1.2. Støtte, der begunstiger visse virksomheder
(92)
Bestemmelserne i 1990-loven definerede den gældende ordning for det offentlige selskab France Télécom med status som juridisk person. 1996-loven om det offentlige selskab France Télécom ændrede denne ordning ved at indføre bestemmelser for France Télécom og retningslinjer, der kun gælder for dette selskab.
(93)
Den ordning, der blev indført ved 1990-loven, havde til formål at fastsætte en modydelse, der var specifik med hensyn til principperne for og størrelsen af det arbejdsgiverbidrag vedrørende pensioner, som France Télécoms skulle betale til den franske stat. Derfor er den modydelse, som France Télécom betalte i medfør af den oprindelige 1990-lov, som fandt anvendelse mellem 1991 og 1996, og den anden modydelse, der blev indført ved 1996-loven, og som har fundet anvendelse siden 1997, specifikke foranstaltninger, der udelukkende angår France Télécom, hvorfor de opfylder betingelsen om selektivitet i modsætning til, hvad France Télécom påstår.
6.1.3. Økonomisk fordel, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene
(94)
Det skal fastslås, om de foranstaltninger, der fastsætter størrelsen af den omhandlede kompensation, begunstiger France Télécom. Spørgsmålet om, hvorvidt 1996-lovens ændringer af artikel 30 i 1990-loven udgør statsstøtte ved at give France Télécom en økonomisk fordel, skal vurderes på baggrund af det omhandlede pensionssystems art og økonomi og konsekvenserne for France Télécom og ikke på baggrund af ændringernes begrundelse og mål. Målet med at ændre 1990-loven er således i princippet ikke relevant for at vurdere konsekvenserne i modsætning til, hvad den Den Franske Republik anfører.
(95)
Statens varetagelse af beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom sker i henhold til loven om civile og militære pensioner, som udelukkende finder anvendelse på de omhandlede tidligere tjenestemænd. Hverken 1990-loven eller 1996-loven har ændret disse tjenestemænds status og heller ikke princippet om, at staten varetager udbetaling af deres pension. Denne varetagelse synes at skyldes princippet om, at tjenestemænd tjener almenvellet i fuld uafhængighed. Det er ikke tilfældet, når disse tjenestemænd arbejder for en virksomhed, der udbyder betalingstjenester i denne virksomheds interesse og med indtjening for øje i konkurrence med andre virksomheder, der tilbyder de samme tjenester.
(96)
I det lys udgør betalingen af en modydelse til staten som foreskrevet både i 1990-lov og i den ændrede 1996-lov en undtagelse fra princippet om den franske stats varetagelse af betalingerne. Denne undtagelse skyldes arten af og strukturen i pensionsordningen for tjenestemandsansatte i France Télécom. Det forholder sig nemlig sådan, at den franske stat skal foretage udbetalingen af pensioner til tjenestemænd i henhold til loven om civile og militære pensioner til tjenestemænd i France Télécom, der er omfattet af den generelle status for tjenestemænd, og ikke de almindelige regler for sociale sikringsydelser.
(97)
Også uden en modydelse fra France Télécom ville den franske stat være forpligtet til at opfylde sine livsvarige forpligtelser over for de tjenestemandsansatte med den pågældende status, medmindre der blev foretaget en ensidig ændring af disse forpligtelser. Derimod ville en tilrådighedsstillelse af statslige tjenestemænd for France Télécom uden nogen form for modydelse med hensyn til de udbetalte pensioner udgøre en klar fordel for selskabet.
(98)
Da France Télécoms konkurrenter ikke har personale med tjenestemandsstatus, over for hvilke den franske stat har lignende finansielle forpligtelser, kan principperne for finansieringen af pensionerne og France Télécoms betaling af modydelser i medfør af loven ikke overføres på dem. Da konkurrenternes ansatte har en anden status med hensyn til risikoen for manglende lønudbetaling og er omfattet af de almindelige regler for sociale sikringsydelser, synes de franske myndigheder at mene, at betaling af sociale ydelser for dækning af denne risiko er berettiget i deres tilfælde. Men det er netop denne status, som de franske myndigheder påberåber sig, når de anfører, at inddragelse af risici, der ikke er fælles for tjenestemænd og overenskomstansatte, i beregningen af France Télécoms modydelse til staten i medfør af 1996-loven, ikke er berettiget.
(99)
Det følger således deraf, at hvad angår de bidrag, disse virksomheder betaler for deres overenskomstansatte personale, befinder de sig hverken retligt eller faktisk i en situation, der kan sammenlignes med France Télécoms tjenestemandsansatte i modsætning til, hvad Den Franske Republik og France Télécom hævder i deres bemærkninger.
(100)
Det er heller ikke muligt at sammenligne den modydelsesordning, der gælder for France Télécom, med den ordning, der er fastsat for andre offentlige enheder, der beskæftiger tjenestemænd, som f.eks. Monnaie de Paris eller Office National des Forêts, som for visse af deres aktiviteters vedkommende kan karakteriseres som virksomheder i medfør af artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eller andre offentlige erhvervsvirksomheder, som f.eks. EDF eller GDF før i tiden. EDF og GDF havde specifikke pensionsordninger, der ikke var de samme som i den offentlige forvaltning. EDF's og GDF's ordninger er i øvrigt efterfølgende blevet tilpasset det almindelige pensionssystem, selv om det skal nævnes, at Kommissionen konkluderede, at der ikke foreslå statsstøtte, under forudsætning af at denne tilpasning var økonomisk neutral for staten (55), hvilket ikke er tilfældet i den her foreliggende 1996-reform.
(101)
Derimod var modydelsesordningen til fordel for staten for betaling pensioner til tjenestemandsansatte i La Poste før de ændringer, som Kommissionen beskrev og godkendte med forbehold i La Poste-beslutningen, også en ordning for et offentligt selskab, der kan sammenlignes med en offentlig erhvervsvirksomhed, og som i medfør af den oprindelige 1990-lov kunne sammenlignes med France Télécoms, da der også var tale om årlige tilbagebetalinger til staten for pensionsudbetalinger til tjenestemænd og betaling af de bidrag, der er omhandlet i artikel L134 i loven om social sikring.
(102)
Selv om La Poste ikke konkurrerer med France Télécom, og selv om de fordele, der er indrømmet France Télécom ville fordreje eller true med at fordreje en sådan konkurrence, forholder det sig ikke desto mindre sådan, at principperne og bestemmelserne for pensionsordningen for France Télécoms tjenestemandsansatte før 1996-reformen var de samme som for den tilsvarende ordning for La Poste på samme tidspunkt. Kommissionen vurderede i øvrigt i La Poste- beslutningen, at reformen af La Poste's ordning udgjorde statsstøtte i modsætning til, hvad Den Franske Republik nævner i sine bemærkninger om France Télécom. For at vurdere France Télécoms situation er referencerammen generelt situationen for en offentlig eller privat virksomhed, der beskæftiger tjenestemænd, som har bevaret deres status. Sådanne virksomheder ville befinde sig inden for samme referenceramme som France Télécom. Det er således i forhold til en sådan referenceramme, at det kan vurderes, om der er ydet statsstøtte til fordel for France Télécom.
(103)
På samme måde kan det heller ikke påstås, at en foranstaltning ikke giver en virksomhed, i dette tilfælde France Télécom, en fordel, blot fordi foranstaltningen kompenserer for en vis ulempe, som denne virksomhed har haft før i tiden, i modsætning til hvad Den Franske Republik og France Télécom fremfører. Kommissionen har endnu en gang for nylig tilbagevist et argument fremført af en historisk telekommunikationsoperatør, som konkurrerer med France Télécom, hvorefter særlige sociale pensionsrettigheder, der kan sammenlignes med de gældende rettigheder i den offentlige forvaltning, som er »arvet« fra tidligere ordninger, og som afviger fra de almenretlige rettigheder for en del af personalet, kan begrunde en nedsættelse af operatørens pensionsbidrag for denne personalekategori (56). Som de franske myndigheder fremhævede i forbindelse med drøftelserne om forslaget, indførte 1996-loven en ny og tung byrde for den franske stat, hvad angår udbetaling af pensioner til France Télécoms tjenestestemandsansatte. Samtidig betød 1996-loven, at den modydelse, France Télécom altid havde betalt, blev nedsat.
(104)
På grund af metoden til beregning af arbejdsgiverbidrag ifølge loven har France Télécom siden den 31. december 1996 betalt en modydelse til staten, som er lavere end den ydelse, selskabet ville have betalt, hvis loven ikke var blevet vedtaget. Da arbejdsgiverbidraget ifølge loven får frigørende virkning, overtog France Télécom straks den 31. december 1996 den henlæggelse, der var foretaget i regnskabet til betaling af selskabets fremtidige forpligtelser. Den byrde, som France Télécom blev fritaget for, var således hverken ny - da 1990-loven indførte den tidligere budgetpraksis - eller uforudsigelig, da selskabet foretog henlæggelser i den henseende, eller en undtagelsesordning i forhold til de almindeligt gældende sociale sikringsregler, da disse ikke finder anvendelse på den modydelse, som France Télécom betaler.
(105)
Straks da 1996-loven trådte i kraft, blev den franske stat pålagt en forpligtelse til at betale et årligt bidrag til fuldstændig dækning af finansieringen af pensionsudbetalinger til det omhandlede personale. Støttebeløbet i medfør af 1996-loven kan beregnes som den årlige forskel mellem den modydelse, der udgøres af France Télécoms frigørende arbejdsgiverbidrag til den franske stat, og de bidrag, selskabet skulle have betalt i medfør af 1990-loven, jf. tabel 1, hvis den var forblevet uændret, med fradrag af det engangsbeløb, der blev betalt i 1997.
(106)
Det fremgår af de skøn, Den Franske Republik har fremlagt, jf. betragtning 40, at på tidspunktet for 1996-reformen og indtil det planlagte ophør af de finansielle forpligtelser som følge af statens overtagelse, kunne de franske myndigheder anslå den samlede nettoværdi af disse nye forpligtelser indtil 2043, hvor statens finansielle forpligtelser i forhold til de pensionerede tjenestemænd eller deres rettighedshavere ville være ophørt, til […] mia. EUR. Den aktuelle nettoværdi af forpligtelserne var på […] mia. EUR i 1996 efter fradrag af France Télécoms årlige bidrag (15,2 mia. EUR), lønmodtagerbidrag ([…] mia. EUR) og det ekstraordinære engangsbeløb på 5,7 mia. EUR.
(107)
Det skal i øvrigt bemærkes, at de beløb, der blev estimeret i forbindelse med 1996-reformen, er en omtrentlig beregning af det faktiske beløb (57). De modydelser, der blev pålagt France Télécom i form af årlige bidrag, og udligningsbeløbet på 5,7 mia. EUR, der blev betalt i 1997, havde hverken til formål eller følge at sikre budgetmæssig neutralitet for den franske stat. Hvis det havde været tilfældet, ville der med forbehold af korrekte hypoteser i aktuarberegningen, have været balance mellem omkostninger og indtægter i hele perioden, og derved ingen økonomisk fordel for France Télécom.
(108)
De franske myndigheder var klar over, at overførslen af pensionsbidragene for France Télécoms tjenestemandsansatte til statens generelle budget var en ny og tung byrde for staten, som det ekstraordinære engangsbidrag eller indtægterne fra overdragelsen af en del af statens aktier i selskabet kun delvist dækkede. Således viser debatten som nævnt i betragtning 31, at den franske stat i 1996 ikke søgte fuld kompensation for den nye byrde, den påtog sig fremover, men tværtimod forsøgte at påtage sig en ny byrde med henblik på, at der først og fremmest blev taget hensyn til selskabets interesser.
(109)
Det er klart, at selv med andre aktuarmæssige hypoteser end den franske stats med hensyn til den nye byrde, staten påtog sig, og uanset det ekstraordinære engangsbidrag, der blev betalt i 1997, indebar reformen en betydelig økonomisk fordel i form af mindre arbejdsgiverbidrag til pensioner. Men da det ekstraordinære bidrag eller udligningsbeløbet ikke gav mulighed for fuldt ud at dække de forpligtelser, der blev overført til den franske stat, men kun i bedste fald at lette dem, og da der var tale om store beløb, kan det ikke bekræftes, at den daværende anvendte aktuarberegning var korrekt og gav præcise skøn for hele perioden frem til 2043.
(110)
Endvidere er det ikke muligt at sammenligne de økonomiske fordele som følge af France Télécoms lavere bidrag med de påståede ulemper, der følger af beskæftigelsen af tjenestemænd, således som både France Télécom og Den Franske Republik påstår. 1996-loven forstærkede under ingen omstændigheder de påståede ulemper, da den ikke medførte ansættelse af yderligere tjenestemænd. 1996-loven fritog France Télécom for en del af selskabets økonomiske forpligtelser, men formålet med loven var ikke at kompensere for en påstået ulempe i forbindelse med lønningerne eller - som France Télécom udtrykker det - den mindre fleksibilitet som følge af beskæftigelsen af tjenestemænd.
(111)
Der er således i overmål muligt at gendrive argumenterne om de påståede ulemper ved beskæftigelse af tjenestemænd, som Den Franske Republik og France Télécom fremfører.
-
For det første havde France Télécom inden den fuldstændige liberalisering af det franske marked et uddannet og kompetent personale, som - hvis det var blevet fuldstændig udskiftet - ville have gjort det umuligt at fastholde selskabets stilling på markedet, hvilket France Télécom undlader at nævne i sine bemærkninger.
-
Endvidere udgør lønninger og investeringer i uddannelse af personale, som France Télécom analyserer som ulemper, en normal byrde i en virksomheds budget, og det er ikke påvist, at disse omkostninger ikke forbedrer personalets engagement og produktivitet i forhold til konkurrenterne.
-
Det er korrekt, at France Télécom ikke har mulighed for at justere lønsummen ved at gennemføre en nedskæringsplan for det pågældende personale, men det er tvivlsomt, om en sådan plan, der udelukkende tager sigte på tjenestemandsansatte, virkelig var relevant at gennemføre, da stoppet for tjenestemandsansættelser i 1997 og brug af overenskomstansatte gav selskabet en vis fleksibilitet med hensyn til at justere lønsummen.
-
Selv om selskabet bruger et betydeligt beløb på at opmuntre det pågældende personale til at gå på førtidspension, er det ikke desto mindre klart, at selskabets incitament til og interesse i at indføre en sådan ordning ville have været mindre, hvis ikke den franske stat i medfør af 1996-loven havde overtaget finansielle forpligtelser, som France Télécom hidtil havde varetaget. Ordningen giver således mulighed for at opmuntre til førtidspension, og for det berørte personales vedkommende en tidligere varetagelse fra statens side. Uden 1996-loven ville France Télécom fortsat skulle have varetaget denne forpligtelse.
(112)
Ligeså grundløs og uden sammenhæng med spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede foranstaltninger giver anledning til en økonomisk fordel, forekommer hensyntagen til France Télécoms konkurrencemæssige fordele i medfør af selskabets tidligere monopol, som klagerne fremfører. De påståede fordele og ulemper vedrører ikke spørgsmålet om lige konkurrencevilkår på telekommunikationsmarkederne, hvad angår sociale bidrag.
(113)
Kun det ekstraordinære engangsbidrag i medfør af 1996-loven udgjorde en umiddelbar belastning for France Télécoms omkostninger i forhold til den allerede identificerede referencesituation. Betalingen af engangsbeløbet nedbragte det støttebeløb, som France Télécom modtog og fortsat modtager indtil ophøret af den økonomiske byrde, staten har påtaget sig i stedet for France Télécom i medfør af 1996-loven. Uden at det berører nøjagtigheden af de aktuarberegninger, den franske stat anvendte på daværende tidspunkt, ville de omkostninger, som France Télécom blev fritaget for - uden dette engangsbeløb - have været på 18,9 mia. EUR og ikke […] mia. EUR i 1996-nettoværdi.
(114)
1996-loven gav og giver stadig France Télécom mulighed for at råde over øgede økonomiske midler til at drive forretning på de markeder, hvor selskabet er aktivt. Disse midler var således i medfør af 1996-loven større end de midler, France Télécom rådede over i medfør af den oprindelige 1990-lov. De markeder for telekommunikationstjenester, som selskabet France Télécom var og er aktivt på i hele Frankrig og i andre medlemsstater, er gradvist blevet liberaliseret i og med den gradvise ophævelse af enerettigheder og særrettigheder fra 1988, og bortset fra særlige undtagelser, fuldstændigt fra 1998. Liberaliseringen var helt gennemført i Frankrig i 2002. Ophævelsen af retlige hindringer blev ledsaget af tilstedeværelse af andre operatører, som France Télécom skulle og stadig skal konkurrere med, før de lovgivningsmæssige foranstaltninger i 1990 og 1996, som denne afgørelse omhandler.
(115)
Da France Télécom således var fritaget for forpligtelsen til at foretage henlæggelser til kommende pensionsudbetalinger til tjenestemandsansatte og omfattet af lavere årlige bidrag, kunne selskabet fremlægge et regnskab fri for disse forpligtelser og bidrag og derved lettere tiltrække kapital, hvilket placerede selskabet i en gunstigere situation end før 1996-loven. Fritaget for en omkostning på sit oprindelige franske marked kunne France Télécom således lettere ekspandere på de andre medlemsstaters markeder, som nu var åbne for konkurrenter, hvilket selskabet faktisk gjorde, som det fremgår af betragtning 48-50.
(116)
Det følger heraf, at lettelsen af France Télécoms omkostninger som følge af metoden til beregning af kompensationen til den franske stat for overtagelsen af tjenestemandspensionerne fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen mellem France Télécom og de nye operatører i Frankrig og i de øvrige medlemsstater, hvor France Télécom driver virksomhed.
6.1.4. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(117)
De markeder, som France Télécom er aktiv på i Frankrig, er gradvist blevet liberaliseret siden 1988, og er derfor i vidt omfang åbne for samhandel mellem medlemsstaterne. Direktiv 96/19/EF indførte en fuldstændig liberalisering af markederne for teletjenester fra den 1. januar 1988. Operatører, hvis kapital delvist ejes af virksomheder i andre medlemsstater end Frankrig, etablerede sig således i Frankrig. Nogle af disse markeder vedrører international kommunikation mellem medlemsstater. Således yder France Télécom elektroniske telekommunikationstjenester i andre medlemsstater, navnlig Spanien, Belgien og Det Forenede Kongerige.
(118)
I den situation vil en foranstaltning, der letter France Télécoms generelle driftsomkostninger og dermed frigør midler, som selskabet kan bruge til at investere eller forbedre sine kommercielle tjenester i Frankrig eller til at etablere sig i andre medlemsstater, kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6.1.5. Konklusion vedrørende tilstedeværelsen af statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(119)
Det følger af ovenstående, at ved at nedsætte den modydelse, som udgøres af det arbejdsgiverbidrag, der skal betales til staten for pensionsomkostningerne i medfør af den oprindelige 1990-lov, og erstatte den med den modydelse, der følger af 1996-loven, som er lavere end den tidligere anvendte, har Den Franske Republik ved hjælp af statsmidler ydet støtte til France Télécom, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne i medfør af artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, gennem overførslen af omkostninger i medfør af 1996-loven.
(120)
Det er derfor nødvendigt at undersøge, om denne støtte kan erklæres for forenelig med det indre marked.
6.2. Andre retsgrundlag til vurdering af støttens forenelighed
(121)
Kommissionen bemærker, at Frankrig ikke har påberåbt sig traktatens artikel 106, stk. 2, som grundlag for, at støtten til France Télécom skulle være forenelig med det indre marked.
(122)
Undtagelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 2, om støtte af social karakter til enkelte forbrugere, støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder og støtteforanstaltninger i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, kan klart ikke finde anvendelse i dette tilfælde.
(123)
Hvad angår undtagelsesbestemmelserne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, fastslår Kommissionen, at støtten ikke har til formål at fremme den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, at den ikke kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse, eller at den ikke tager sigte på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Frankrigs økonomi. Der er heller ikke tale om støtte til fremme af kulturen eller bevarelse af kulturarven.
(124)
Det eneste grundlag for at erklære foranstaltningen forenelig kunne således være TEUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
6.3. Støttens forenelighed med artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
(125)
Det hedder i TEUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c): »Som forenelige med det indre marked kan betragtes: (…) støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse (…)«.
(126)
For at en støtteforanstaltning kan betragtes som forenelig med det indre marked med den begrundelse, at den fremmer udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, skal den forbedre den måde, hvorpå den økonomiske aktivitet udføres. Støtte er alene forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. I sin vurdering tager Kommissionen særligt hensyn til nødvendigheds- og proportionalitetskriteriet (58).
(127)
Indledningsvis og under hensyntagen til den tvivl, Kommissionen rejste i beslutningen om at indlede proceduren, skal det bemærkes, at Den Franske Republik har tilbagesøgt et tilfredsstillende beløb hos France Télécom svarende til den tilbagebetaling af støtte, der blev krævet i Kommissionens beslutning om erhvervsskatteordningen for France Télécom (59). Efter Domstolens stadfæstelse af Rettens dom, der afviste et annulationssøgsmål vedrørende denne beslutning (60), mener Kommissionen, at Den Franske Republik har truffet de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre de forpligtelser, der følger af denne beslutning. Da den korrekte tilbagebetaling af støtten inden for rammerne af erhvervsskatteordningen fjerner en eventuel fordel for France Télécom i den henseende, er det ikke relevant at undersøge virkningerne af en eventuel kumulering med den støtte, der behandles i denne procedure.
(128)
I øvrigt skal det straks bemærkes, at en virksomheds sociale bidrag i modsætning til investeringsomkostninger er tilbagevendende driftsomkostninger, og at en støtte, der nedsætter disse, udgør driftsstøtte til virksomheden, hvis forenelighed med det indre marked ifølge Domstolens retspraksks skal vurderes meget restriktivt af Kommissionen.
6.3.1. Støtteforanstaltningens forenelighed med et mål af fælles interesse
(129)
I dette tilfælde kan den støtte, der har været ydet siden 1997, betragtes som støtte til fremme af udviklingen af den økonomiske aktivitet at udbyde elektroniske kommunikationstjenester i forbindelse med den fuldstændige liberalisering af disse markeder. 1996-loven blev vedtaget samtidig med lov nr. 96-659 af 26. juli 1996 om regulering af telekommunikationssektoren, der indabejdede Frankrigs forpligtelser som følge af EU-retten, i særdeleshed direktiv 96/19/EF.
(130)
I den henseende er det overordnede mål med 1996-loven for så vidt angår betalingen af den finansielle modydelse til den franske stat at justere de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger, så de bliver ens for France Télécom og de øvrige telekommunikationsselskaber, der er omfattet af de almindelige socialsikringsregler. Det middel, der anvendes, nemlig en støtteforanstaltning, der direkte og udelukkende vedrører den måde, hvorpå France Télécoms arbejdsgiverbidrag beregnes, forekommer hensigtsmæssigt til at nå det fastsatte mål.
(131)
En støtteforanstaltning, der tager sigte på at nedbringe de løbende sociale bidrag, som France Télécom betalte på et tidspunkt, hvor levering af en tjeneste på monopollignende vilkår som selskabets vigtigste aktivitet ikke krævede en effektiv økonomisk adfærd, kan i en anden konkurrencemæssig situation bidrage til at forbedre den måde, hvorpå de tjenester, der tidligere blev leveret på monopollignende vilkår, ydes, i det omfang de konkurrerende virksomheders afsættelse af midler til deres respektive sociale bidrag ikke medfører en forvridning af den meritbaserede konkurrence. Der fremføres ganske vist nedenfor visse forbehold, hvad angår relevansen af visse bestemmelser i loven med henblik på at opnå det opstillede mål. Der kan imidlertid hverken rejses tvivl om dens legitimitet eller overensstemmelse med målet af fælles interesse om at udvikle effektive markeder for elektroniske kommunikationstjenester ved at bidrage til den teknologiske og økonomiske udvikling af denne aktivitet.
6.3.2. Støtteforanstaltningens nødvendighed
(132)
Loftet over tjenestemandsansatte i France Télécom som følge af forbuddet mod ansættelse efter den 1. januar 2002, jf. 1996-loven betød nødvendigvis en betydelig stigning i France Télécoms pensionsomkostninger i forhold til de aktive tjenestemænd. Da France Télécom således ikke længere havde mulighed for at ansætte tjenestemænd, hvilket var forståeligt, da de omhandlede tjenester nu var liberaliserede, ville selskabet have haft uforholdsmæssigt store pensionsomkostninger for det omhandlede personale i forhold til de omkostninger, konkurrenterne havde og fortsat har. Det skal således bemærkes, at forpligtelsen til betaling af en modydelse til den franske stat i medfør af bestemmelserne i den oprindelige 1990-lov ikke kun vedrørte de tjenestemænd, der var tjenstgørende på de liberaliserede markeder i 1990 og efterfølgende, men også pensionerede tjenestemænd i post- og telekommunikationsministeriet i 1990.
(133)
Som eksempel kan nævnes, at det bidrag, som France Télécom ifølge Den Franske Republik skulle have betalt, hvis 1990-loven var forblevet i kraft, ville have været på 77 % af de indeksbaserede bruttolønninger for tjenestemandsansatte i 2010. Denne sats skal sammenholdes med en sats på […] %, der ville gøre det muligt at sikre lige konkurrencevilkår for fælles risici og ikkefælles risici mellem France Télécom og selskabets konkurrenter. I absolutte tal ville forskellen udgøre ca. […] mio. EUR i årlige meromkostninger i forhold til en bidragssats, der sikrer lige konkurrencevilkår. Da det ikke var stipuleret i loven, at France Télécoms arbejdsgiverbidrag var frigørende, ville France Télécom have stået over for betydelig større henlæggelsesbehov i forhold til de henlæggelser på 3,6 mia. EUR, der allerede var foretaget i 1996.
(134)
I den henseende er klagernes bemærkninger om det forhold, at France Télécom siden 1996 har kunnet klare en gæld, der var langt større end den byrde, den franske stat fratog selskabet for, ikke relevante, da de ikke vedrører den undersøgte sag. Selv om stigningen i France Télécoms gæld siden 1996 og de beløb, der er aktuelle på nuværende tidspunkt, synes at udelukke den risiko for fallit, som Den Franske Republik nævnte, hvis ordningen ifølge 1990-loven var fortsat, forekommer støtteforanstaltningen at være nødvendig i fremtiden for at give France Télécom mulighed for en meritbaseret konkurrence på de pågældende markeder uden at være tynget af fortidens sociale bidrag, som selskabets konkurrenter ikke har.
(135)
Klagernes og telekommunikationsoperatørens bemærkninger til relevansen af en samlet status til vurdering af støttens nødvendighed i forhold til France Télécoms andre fordele som følge af den tidligere monopolstilling er ikke begrundede i det konkrete tilfælde. Det er korrekt, at France Télécom siden 1996 har haft en stærk stilling på en række tjenestemarkeder, hvor selskabet er aktivt i Frankrig, bl.a. som følge af de netværkseffekter, der præger telekommunikationsmarkederne. France Télécom har ligeledes styrket sin tilstedeværelse på andre medlemsstaters markeder og opnået en betydelig vægt, bl.a. i Polen og Spanien. Som telekommunikationsoperatøren indirekte gør opmærksom på i sine bemærkninger, forholder det sig ikke desto mindre sådan, at France Télécom som følge af sin dominerende stilling i medfør af artikel 102 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde eller selskabets stærke markedsposition i medfør af rammebestemmelserne for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester i EU (61) er omfattet af særlige asymmetriske forpligtelser, som konkurrerende virksomheder med mindre markedsstyrke ikke er omfattet af.
(136)
Formålet med disse forpligtelser, f.eks. vedrørende netadgang, omkostningsbaserede takster og fravær af kommerciel adfærd, som en virksomhed uden dominerende stilling ville kunne tillade sig, er netop at sikre, at France Télécoms stilling som følge af selskabets tidligere monopol ikke længere skader konkurrencen. Disse lovgivningsmæssige ad hoc instrumenter, som de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen regelmæssigt anvender (62), er mere målrettede og effektive, når det drejer sig om at afhjælpe virkningerne af France Télécoms vedvarende ulemper som følge af selskabets tidligere monopol, som klagerne nævner.
(137)
Den statsstøtte, der behandles i denne procedure, forekommer derfor i princippet nødvendig for at nå et mål af fælles interesse, idet den forbedrer konkurrencevilkårene med hensyn til pensionsbidrag og derved ydelsen af elektroniske kommunikationstjenester.
6.3.3. Støtteforanstaltningens proportionalitet
(138)
Det må konstateres, at den finansielle modydelse til fordel for staten, der blev indført ved 1990-loven for beregning og udbetaling af pensioner, er specifik for France Télécom og sui generis. Princippet om fuldstændig tilbagebetaling som foreskrevet i den oprindelige 1990-lov blev erstattet af en anden ordning for beregning af den modydelse, der skulle betales til staten fra 1996. Flere alternative metoder til beregning af France Télécoms arbejdsgiverbidrag til staten, der gik så vidt som en fuldstændig varetagelse fra statens side uden tilbagebetaling, var teoretisk set mulige. Denne modydelse er siden 1997 blevet beregnet med henvisning til visse bidrag, som betales af konkurrerende virksomheder i sektoren. Med henblik på at afgøre, om støtten står i et rimeligt forhold til det fastsatte mål, er det således nødvendigt at undersøge, om referencen til fastsættelse af modydelsen i medfør af 1996-loven er objektiv og begrundet.
(139)
Det skal straks bemærkes, at i procedurer vedrørende nedsættelse af bidrag i relation til pensioner til tjenestemandsansatte hos tidligere teleoperatører med monopolrettigheder, OTE i Grækenland og BT i Det Forenede Kongerige, har Kommissionen bl.a. undersøgt, om disse virksomheder betalte de samme sociale bidrag som konkurrenterne for at afgøre, hvorvidt statsstøtten til de omhandlede operatører var henholdsvis forenelig eller uforenlig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (63). Kommissionen konstaterer imidlertid i det konkrete tilfælde, at de frigørende bidrag, som France Télécom hvert år betalte ifølge 1996-loven, ikke giver mulighed for at sikre, at selskabets sociale bidrag svarer til konkurrenternes. Satsen for lige konkurrencevilkår (»taux d'équité concurrentielle«, TEC) er ikke opnået.
(140)
Den Franske Republik og France Télécom påberåber sig imidlertid det ekstraordinære engangsbidrag på 5,7 mia. EUR, som France Télécom betalte i 1997 i medfør af 1996-loven. Størrelsen af dette engangsbidrag blev fastsat i 1996 for i en tiårig periode i medfør af 1996-loven at kompensere for statens forventede meromkostninger under hensyntagen til de regnskabsmæssige henlæggelser, France Télécom havde foretaget, og som selskabet kunne foretage i regnskabet for 1996-1997. Det ekstraordinære engangsbidrag kan deles op i to dele:
-
dels et beløb på 3,6 mia. EUR, der svarer til France Télécoms henlæggelser indtil 1996 med henblik på bidragene til de forventede kommende tjenestemandspensioner
-
dels et beløb på 2,1 mia. EUR (herefter kaldet »supplerende beløb«), der både i de offentlige myndigheders prognoser og i realiteten svarer til nettoudgifterne til de pensionsudbetalinger, som staten skulle varetage i en tiårig periode fra 1997 til 2006 på grund af overførslen af pensionsbetalingerne til tjenestemænd i telekommunikationssektoren.
(141)
Da formålet med engangsbeløbet på 5,7 mia. EUR aldrig var at kompensere for manglende lige konkurrencevilkår mellem France Télécom og konkurrenterne, er det ikke begrundet at relatere dette beløb til de årlige frigørende bidrag, som France Télécom ikke betalte, men som havde været nødvendige for at sikre reelle lige konkurrencevilkår.
(142)
Derimod fremgår det af undersøgelsen af de parlamentariske debatter, at det supplerende beløb på 2,1 mia. EUR skulle dække overførslen af pensionsudgifter fra 1997 til 2006 og i praksis fjerne støttens virkninger i en tiårig periode. France Télécoms nettobelastning, der svarer til dette supplerende beløb, tjente således til i en tiårig periode at finansiere den franske stats meromkostninger ved reformen.
(143)
Det ekstraordinære bidrag tager således højde for overtagelsen af de regnskabsmæssige hensættelser indtil 1996, som dermed bliver irrelevante. De henlæggelser, staten overtog, var opbygget af France Télécom for at tage højde for kommende pensionsudbetalinger, og overtagelsen fjerner støttens virkninger for den pensionsbetalingsperiode, de skulle dække.
(144)
1996-loven henviser imidlertid til et ekstraordinært engangsbidrag, uden at de gældende bestemmelser - både finansloven og efterfølgende bekendtgørelser - angiver, hvilket beløb som følge af henlæggelserne, der bør fratrækkes de omkostninger, der overføres til staten for denne periode. Artikel 6 i 1996-loven præciserer, at det ekstraordinære engangsbidrag betales som en modydelse for statens varetagelse af pensioner til det tjenestemandsansatte personale. Der skal således tages højde for det samlede ekstraordinære bidrag ved analysen af reformen.
(145)
Da France Télécom ved betalingen af dette ekstraordinære engangsbeløb har dækket omkostningerne til tjenestemandspensioner og kompensationen mellem ordningerne for en periode på ca. femten år, er støttens virkninger neutraliseret. France Télécom har således ved betalingen af dette ekstraordinære bidrag neutraliseret støttens virkninger i denne periode. Det er derfor berettiget, at France Télécom i denne periode ikke forpligtes til at opfylde betingelserne for støtteforenelighed, og at selskabet ikke betaler det årlige bidrag, der er nødvendigt for at sikre lige konkurrencevilkår, som omfatter risici, der ikke er de samme som for overenskomstansatte.
(146)
Det er nødvendigt at se nærmere på denne argumentation.
(147)
Det må konstateres, at France Télécoms årlige frigørende indbetalinger siden 1996-reformen ikke giver mulighed for at opnå en sats for lige konkurrencevilkår således som nævnt i beslutningen om at indlede proceduren. Det skyldes, at den sats, der gælder for France Télécom, kun tager højde for bidrag, der svarer til de fælles risici for overenskomstansatte og tjenestemænd, og i den henseende blandt andet udelukker bidrag, der modsvarer ikkefælles risici, som f.eks. arbejdsløshed og risikoen for manglende lønudbetaling i tilfælde af selskabets konkurs eller likvidation.
(148)
Det følger således af tabel 4, at den manglende inddragelse af ikkefælles risici i beregningen af France Télécoms bidrag viser sig ved en betydelig forskel mellem den modydelse, France Télécom betaler til staten, og det beløb, selskabet skulle betale, hvis bidragssatsen var beregnet med henblik på at sikre fuldstændig lige konkurrencevilkår i forhold til beregningsgrundlaget for konkurrenterne. I den henseende opfylder støtteforanstaltningen ifølge loven ikke proportionalitetsprincippet. For at opfylde dette princip og for at nå det opstillede legitime mål om at forbedre konkurrencevilkårene ved at ensrette beregningsmåden for de bidrag, der skal betales af virksomheder, som er aktive på de omhandlede telekommunikationsmarkeder i Frankrig, skulle og skal støtten til France Télécom i medfør af 1996-loven faktisk sikre en fremtidig ensretning af de pågældende bidrag ved at tage højde for bidrag vedrørende ikkefælles risici for begge personalekategorier.
(149)
I den henseende er det argument, som Frankrig fremfører, ifølge hvilket tjenestemænd ikke er udsat for visse risici, og at der af den grund ikke bør betales bidrag for disse risici, ikke relevant. For det første er det i medfør af statslige foranstaltninger, at de omtalte risici ikke opstår, og det er ikke godtgjort, at France Télécom ikke drager en økonomisk fordel deraf. Det er f.eks. i medfør af den franske stats engagement over for de tjenestemandsansatte i France Télécom og det forhold, at den franske stat er selvforsikrende, at risikoen for manglende udbetaling af lønninger i tilfælde af selskabets konkurs ikke vil opstå. Men den mulighed, at France Télécom går konkurs, kan - som for konkurrenternes vedkommende - ikke udelukkes. I begge tilfælde er der ikke tale om, at der indrømmes en fordel til selskabet, men direkte til selskabets ansatte. Garantien for lønudbetaling indtræder, når selskabet er ophørt med at eksistere. En konkurrerende virksomhed vil imidlertid i modsætning til France Télécom skulle betale bidrag for at sikre lønudbetalinger efter dens ophør. Det er derfor ikke berettiget at indrømme France Télécom en fordel i form af et mindre bidrag, eller i praksis at udelukke denne risiko i grundlaget for beregning af France Télécoms bidrag.
(150)
Dernæst - og mere grundlæggende - var formålet med 1996-reformen, som ikke ser ud til at være blevet helt gennemført, at udligne konkurrencevilkårene med hensyn til skattemæssige og sociale bidrag mellem alle konkurrenter i sektoren, uanset personalets status og uanset France Télécoms faktiske forpligtelse til at være tilsluttet og betale bidrag til de kompetente forvaltningsorganer. Det er netop denne stræben efter at udjævne konkurrencevilkårene, der kan betyde, at den undersøgte foranstaltning er forenelig med det indre marked. Hvorvidt France Télécoms personale er udsat for sådanne risici, er således ikke relevant i denne sammenhæng.
(151)
Det kan konkluderes, at nedsatte pensionsforpligtelser med en overførsel af nettobidrag til staten kun kan overholde proportionalitetsprincippet, hvis nedsættelsen gav mulighed for at udjævne konkurrencevilkårene. France Télécom er imidlertid ikke blevet stillet i en situation, der helt svarer til situationen for virksomhederne i sektoren, hvad angår de lønrelaterede sociale bidrag, da de sociale og skattemæssige bidrag ikke indgår i grundlaget for beregningen af det årlige bidrag.
(152)
I modsætning til, hvad Den Franske Republik og France Télécom påstår, er det heller ikke berettiget at inddrage det ekstraordinære engangsbidrag på 5,7 mia. EUR, som France Télécom allerede betalte i 1997, og sammenligne det med France Télécoms utilstrækkelige frigørende bidragssats.
(153)
Kommissionen ønsker indledningsvis at minde om, at den i enhver situation skal fastslå, om betingelserne for at anvende undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er opfyldt, uden at den er bundet at tidligere beslutningspraksis, hvis en sådan eksisterer (64).
(154)
Under alle omstændigheder adskiller den her undersøgte reform sig klart i flere henseender fra den reform, der er behandlet i La Poste-beslutningen (65), som de franske myndigheder forsøger at henvise til.
(155)
I modsætning til den reform, der er omhandlet i La Poste-beslutningen, indtraf reformen af finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i France Télécom lige inden liberaliseringen i EU af de markeder, som France Télécom kunne drive forretning på.
(156)
Det viser sig i øvrigt, at France Télécom drog fordel af denne liberalisering og etablerede sig på markeder i andre medlemsstater ikke kun takket være overgangen til aktieselskabsformen, men også delvist takket være fjernelsen af pensionsforpligtelser fra regnskabet og potentielt lavere forpligtelser i fremtiden som følge af reformen. Denne lempelse af pensionsforpligtelserne i France Télécoms regnskab gav mulighed for at øge selskabets solvens og lånekapacitet. Det fremgår af tal for selskabets gældsætning, som klagerne har fremlagt i deres bemærkninger, som Den Franske Republik ikke har bestridt med hensyn til beløbenes størrelse, at France Télécom nettogæld steg fra 19,2 mia. EUR i 1997 til 83 mia. EUR i 2002.
(157)
Det er korrekt, at denne volontaristiske ekspansive investeringspolitik på andre medlemsstaters markeder som følge af liberaliseringen kan være grunden til denne meget betydelige stigning i nettogælden. Ikke desto mindre blev tilvejebringelsen af den nødvendige kapital delvist muliggjort af lempelsen af pensionsforpligtelserne til et beløb af […] mia. EUR, som blev overført til den franske stat i 1996. Når telekommunikationsoperatøren således i sine bemærkninger forsøger at påvise, at støtten har givet France Télécom mulighed for at finansiere sin internationale ekspansion (bemærkningerne er anført i betragtning 68), er disse påstande ikke helt grundløse.
(158)
Derimod er de postmarkeder, som det franske selskab La Poste kan operere på i EU, endnu ikke helt liberaliseret og forventes først at blive det i 2012, dvs. seks år efter reformen af finansieringen af tjenestemandspensioner i La Poste (66). Den konkurrencebegrænsende virkning af støtten til France Télécom på fuldt liberaliserede markeder er derfor mere mærkbar end støtten til La Poste. En fuldstændig jævnføring på de betingelser, der er nødvendige for at vurdere støttens forenelighed, er således ikke mulig, da der er tale om forskellige konkurrencemæssige situationer på markeder, hvor målet med liberaliseringen på EU-niveau og bidraget til økonomiens konkurrenceevne også var forskellige. Det følger heraf, at kriteriet om et mål af fælles interesse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ikke nødvendigvis skal vurderes på samme måde i de to konkrete sager.
(159)
Endvidere kan situationen for La Poste og følgelig selskabets mulighed for en ekspansion på udenlandske markeder eller en styrkelse på det franske marked ikke sammenlignes med France Télécoms situation. Som det nævnes i La Poste-beslutningen, skulle La poste som følge af overgangen til nye regnskabsstandarder i sit regnskab bogføre en henlæggelse til forpligtelser over for staten, der hidtil var angivet som en ikkebalanceført post, til et beløb på 76 mia. EUR (67). I modsætning til La Poste foretog France Télécom imidlertid henlæggelser i sit regnskab med henblik på kommende forpligtelser uden reformen, hvilket objektivt set gjorde de to virksomheders finansielle situation forskellig.
(160)
Hvis der ikke var gennemført en reform for France Télécom, og ordningen som følge af 1990-loven var fortsat, ville det ligeledes have vist sig ved stigende pensionsforpligtelser, der ville blive betydelige fra 2005-2007 ifølge de daværende prognoser, jf. betragtning 30, hvilket bekræfter de senere resultater i tabel 3. På tidspunktet for reformen førte fortsættelsen af ordningen ifølge den lov, der gælder for La Poste, umiddelbart til årlige merudgifter på ca. […] mio. for La Poste (68).
(161)
Det er derfor ikke godtgjort, at situationen for de to virksomheder ifølge den lov, der var gældende før de respektive reformer og som følge deraf den konkurrencemæssige virkning, var den samme. Kendsgerningerne viser det modsatte. Det følger deraf, at en undersøgelse, der fører til samme konklusioner i de to sager, ikke er mulig.
(162)
I øvrigt var der i forbindelse med La Poste-beslutningen tilstrækkelige grunde til at antage, at det ekstraordinære engangsbidrag i fremtiden kunne anvendes som et forskud for betaling af bidragene i forbindelse med den ændrede sats for lige konkurrencevilkår. Disse grunde kan ikke gøres gældende i det konkrete tilfælde. Betingelsen om omfordeling af La Poste's ekstraordinære bidrag blev fastsat, efter at Kommissionen havde indledt den formelle undersøgelsesprocedure og gjort opmærksom på undervurderingen af det frigørende bidrag, der var nødvendigt for at sikre lige konkurrencevilkår.
(163)
Selv om de franske myndigheder ikke udtrykkeligt indrømmer det, var tildelingen af det ekstraordinære engangsbidrag, der er omhandlet i La Poste-beslutningen således i høj grad resultatet af en forhandling mellem Kommissionen og medlemsstaten, der skulle sikre betaling af et frigørende bidrag til sikring af lige konkurrencevilkår. I den forhandling var de franske myndigheders udgangspunkt, således som det fremgår af anmeldelsen af 23. juni 2006 efter de første kontakter om sagen i december 2005, at La Poste's ekstraordinære bidrag ikke var nødvendigt for at sikre lige konkurrencevilkår i modsætning til det planlagte udkast til reform af det årlige bidrag.
(164)
Kommissionens afgørelse stadfæstede således ikke en reform, der allerede var trådt i kraft, som det synes at være tilfældet for France Télécoms vedkommende. Anmeldelsen og beslutningen om at indlede proceduren af 12. oktober 2006 gik forud for fastsættelsen størrelsen af det ekstraordinære bidrag ved lov nr. 2006-1771 af 30. december 2006 (tillægsfinanslov for 2006). Disse forhandlinger omhandlede flere aspekter af reformen, herunder hensyntagen til den fordel, som den anmeldte reform kunne have medført, beregningsgrundlaget for den planlagte bidragssats og retningslinjerne for hensyntagen til de særlige forhold for postbanken i forhold til postmæssige aktiviteter og det berørte personale. Disse forhandlinger fortsatte, og først i deres bemærkninger af 8. juni 2007 accepterede de franske myndigheder retningslinjerne for tildeling af det ekstraordinære bidrag inden for rammerne af en samlet aftale om reformen, idet de ændrede deres holdning til det ekstraordinære bidrag og beregningsmåden for de kommende årlige bidrag.
(165)
I modsætning til bestemmelserne i finansloven for 1997 om oprettelse af Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Telecom, der indeholder strenge regler for de årlige betalinger til staten, var Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de La Poste ikke omfattet af specifikke regler (69). Da der var tale om betaling af et ekstraordinært bidrag, der ikke var øremærket, mente Kommissionen, at Den Franske Republik kunne have nedsat beløbet og samtidig forhøjet La Poste's årlige bidrag.
(166)
Det må i øvrigt konstateres, at bestemmelserne i 1996-loven fastsætter parametrene for beregning af det årlige bidrag til staten som modydelse for tjenestemandspensionerne, uden at der er tale om at inddrage risici, som ikke er fælles for de tjenestemandsansatte og de overenskomstansatte. I den henseende har Retten og Domstolen vedrørende France Télécoms skyldige erhvervsskat fastslået, at en lempelse af forpligtelserne ikke kan opvejes af en anden specifik forpligtelse, f.eks. når medlemsstaten - i dette tilfælde Den Franske Republik - ikke har kunnet påvise, at de tidligere forpligtelser er indført med henblik på lavere fremtidige forpligtelser inden for rammerne af en anden beskatningsordning (70).
(167)
Kommissionen er ikke uvidende om, at formålet med det ekstraordinære engangsbidrag, der allerede blev betalt i 1997, var - som udtrykkeligt anført i artikel 6 i 1996-loven - delvist at kompensere den franske stat for den finansielle byrde, den påtog sig i medfør af 1996-loven.
(168)
Endvidere følger det af senatets rapport, jf. betragtning 27, at lovgiveren ved at vedtage princippet om et ekstraordinært bidrag ikke har ønsket at tage højde for og slet ikke kompensere for forskellen mellem France Télécoms årlige bidrag og konkurrenternes relativt højere bidrag. Tværtimod har lovgiveren forsætligt pålagt France Télécom at betale årlige bidrag, der ikke dækker de risici, som ikke er fælles for de to personalekategorier (tjenestemænd og ikke-tjenestemænd) uden at etablere en forbindelse mellem dette valg og opkrævningen af det ekstraordinære bidrag i 1997.
(169)
France Télécoms bidrag i form af engangsbidrag blev indbetalt som en almindelig indtægt på statens budget og opført hos Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom (forvaltningsorganet) og opbrugt. I den situation kan Kommissionen således ikke hverken helt eller delvist fiktivt og efterfølgende øremærke det allerede anvendte ekstraordinære engangsbidrag til et helt andet formål end det, de franske myndigheder og loven foreskrev, nemlig kompensation for manglende hensyntagen til bidrag, der modsvarer risici, som ikke er fælles for overenskomstansatte og tjenestemandsansatte. Engangsbidraget blev således ikke indført med henblik på inden for rammerne af en anden lovgivningsmæssig og administrativ ordning fuldstændigt at ligestille France Télécoms årlige bidrag med konkurrenternes.
(170)
Af disse grunde og på grund af reglerne om forvaltning og tilbagebetaling til statens budget som foreskrevet i finansloven siden 1997 og gennemført indtil nu kan Den Franske Republiks påstande og beregninger, der tager sigte på at vise, at 1996-reformen hidtil har medført et betydeligt overskud for staten, ikke godtages.
(171)
I betragtning af den måde, det kompetente forvaltningsorgan har forvaltet og anvendt France Télécoms ekstraordinære engangsbidrag, jf. finansloven, og tallene for de faktisk gennemførte udbetalinger siden 1997 fra Den Franske Republik, jf. betragtning 36 og 37 og tabel 3, må det konstateres, at de indtægter, som Den Franske Republik forsøger at påberåbe sig, investeret til en rente på 7 %, aldrig har eksisteret.
[…]. Endvidere afspejler denne påstand ikke de franske myndigheders faktiske adfærd. I betragtning af de forvaltningsregler, der er fastsat i de finanslove, som er vedtaget siden forvaltningsorganets oprettelse, har det omtalte forvaltningsorgan ikke skabt sådanne indtægter, hvilket i øvrigt heller ikke var planlagt, og har ikke skabt renteindtægter. Tværtimod skulle det offentlige selskabs midler være helt opbrugt pr. 31. december 2011. Midlerne ville have været opbrugt tidligere, hvis de var blevet brugt til finansiering af 1996-reformen - hvilket Den Franske Republik i øvrigt bestrider - selv hvis man indregner de øgede selskabsskatteindtægter, som de franske myndigheder nævner. I øvrigt er hensyntagen til øgede selskabsskatteindtægter uberettiget, da det fører til sammenblanding af statens forskellige roller. Den sammenblanding, de franske myndigheder foreslår mellem disse forskellige roller, kan ikke følges, og det er nødvendigt at skelne mellem på den ene side staten, der yder støtte til France Télécom ved at overtage betalingen af tjenestemandspensionerne for at udvikle en meritbaseret konkurrencesituation, og på den anden side staten som aktionær i France Télécom, og endelig staten som offentlig myndighed, der udøver sine skattemæssige beføjelser.
(172)
Endvidere skal det bemærkes, at Den Franske Republiks og France Télécoms anmodning om at tage hensyn til det ekstraordinære bidrag ved undersøgelsen af reformens forenelighed er i modstrid med Den Franske Republiks bemærkninger i brev af 17. marts 2004, hvori det hedder, at »det ekstraordinære engangsbidrag ifølge artikel 6 i loven af 26. juli 1996 kan således ikke betragtes som kompensation for en påstået »fordel«. Undersøgelsen af dette beløb er helt uden relevans i forhold til statsstøttereglerne, da dette beløb var et ekstraordinært bidrag til fordel for eneaktionæren [den franske stat], der kan sidestilles med en ekstraordinær dividende udloddet før kapitalen åbnes for private investorer«.
(173)
Det ræsonnement, der ligger til grund for Den Franske Republiks daværende argument, har en vis økonomisk og finansiel logik. Det er fornuftigt, at en eneaktionær inden åbningen af selskabets kapital for andre investorer i videst muligt omfang tilbageholder disponible midler, inden åbning af virksomhedens kapital, hvis dette ikke gør investeringen mindre attraktiv. Der blev taget højde for sidstnævnte aspekt i de finansielle parametre for France Télécoms åbningsbalance, som det ekstraordinære engangsbeløb indirekte stammer fra, således som nævnt i parlamentet i 1996. Det var derfor fuldstændig konsekvent af en fornuftig statslig eneaktionær at tilbageholde den størst mulige ekstraordinære dividende, som Den Franske Republik anfører, frem for at efterlade midlerne i selskabet, hvor den efter kapitalåbningen i 1997 højst ville få sin forholdsmæssige andel af kapitalen.
(174)
Gyldigheden af dette argument, der i sin tid blev fremført af de franske myndigheder, som anmodede om, at analysen af udligningsbeløbet på 5,7 mia. EUR slet ikke indgik i vurderingen af reformen for så vidt angår statsstøttereglerne, forstærkes i øvrigt af deres bemærkninger i løbet af proceduren. Ved at erklære, at beregningen af udligningsbeløbet ikke blev foretaget i forhold til statens anslåede omkostninger ved reformen eller France Télécoms fordele, men i forhold til selskabets evne til at bidrage, viser de franske myndigheder, at pålæggelsen af et udligningsbeløb i højere grad er resultatet af en fornuftig eneaktionærs adfærd end adfærden for en tilsynsmyndighed, der ønsker at afbalancere de pensionsforpligtelser, den blev pålagt i medfør af reformen.
(175)
Hvis man skulle følge et sådant ræsonnement, skulle Kommissionen ikke - som Den Franske Republik anmodede om i sin tid - tage højde for det ekstraordinære engangsbidrag i analysen af reformens forenelighed med statsstøttereglerne. Det følger heraf, at der kun skal tages højde for nedsættelsen af France Télécoms årlige bidrag under konkurrenternes niveau som følge af reformen siden 1997.
(176)
Af samme grunde er Kommissionen ikke enig i klagernes bemærkninger, hvori de kræver, at der indføres en justeringsmekanisme for det ekstraordinære engangsbidrag, der blev betalt i 1997, og France Télécoms årlige arbejdsgiverbidrag for at sikre reformens finansielle neutralitet. Det ville også indebære en ny beregning og en fiktiv og efterfølgende omfordeling af hele eller dele af det ekstraordinære engangsbidrag, der blev betalt til statens budget i 1997. På samme måde ville den påberåbte mekanisme indebære, at der blev indført en efterfølgende kontrol år efter år, hvis formål ikke ville være at sikre den ydede støttes proportionalitet, dog nedsat med det ekstraordinære engangsbidrag i 1997, men at fjerne ethvert støtteelement i reformen.
(177)
Det bør derimod undersøges, om der kan tages højde for betalingen af det ekstraordinære bidrag i evalueringen af støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked ved at bruge begrundelsen for denne betaling ifølge 1996-loven.
(178)
I medfør af 1996-loven blev det ekstraordinære engangsbidrag i 1997 betalt som modydelse for statens varetagelse af pensioner til det tjenestemandsansatte personale. I den situation skal der tages højde for, hvordan pålæggelsen af dette bidrag påvirker hele balancen i medfør af den reform, der blev indført ved 1996-loven, således som den er blevet gennemført hidtil. Der skal tages højde for det tidsrum, i hvilket pensionsforpligtelserne er blevet dækket af det ekstraordinære engangsbidrag.
(179)
For at sammenligne France Télécoms finansielle strømme over tid, dvs. betalingen af det ekstraordinære engangsbidrag i 1997 og de efterfølgende lavere årlige bidrag som følge af 1996-loven, er det nødvendigt at beregne beløbenes nutidsværdi. I løbet af 1997 blev der indbetalt flere rater af det ekstraordinære bidrag frem til oktober 1997, selv om finansieringen af bidraget gennem lån betød, at den finansielle byrde for France Télécom i praksis først blev mærkbar senere. Samtidig blev der foretaget indbetalinger af frigørende bidrag fra begyndelsen af 1997. Diskonteringssatsen skal i princippet være den sats, der følger af Kommissionens meddelelse på området (71), og denne sats var eksempelvis 5,53 % i 1997. Det skal undersøges, om det i det konkrete tilfælde er relevant at anvende en anden sats end den, der er gældende ifølge meddelelsen, og således fravige de regler, der er meddelt medlemsstaterne, som Kommissionen har opstillet, og som skal anvendes undtagen i behørigt begrundede tilfælde.
(180)
I den henseende vil den sats på 7 %, som den franske regerings aktuar brugte til at diskontere de finansielle strømme i forbindelse med 1996-reformen indtil 2043, ikke være berettiget […], da analysen dækker en kortere periode på grund af den konstaterede forfaldsplan. Satsen på 7 % ligger også godt over gennemsnittet på 4,4 % for den årlige diskonteringssats for perioden 1997-2010, som Den Franske Republik nævnte i sine bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren eller diskonteringssatsen på […] % for 1998 i reformen af finansieringen af pensionerne i La Poste (72).
(181)
Satser på omkring 7 % for 15-årige statsobligationer for 1996, som Den Franske Republik nævner, er heller ikke relevante her. Det er i 1997 og ikke som gennemsnittet for 1996, at satsen skal beregnes. Endvidere er en løbetid på 15 år for lang i forhold til størrelsen af de årlige betalingsstrømme, som det ekstraordinære engangsbidrag teoretisk set skulle dække i perioden, for hvilke renter alene ikke ville have været tilstrækkeligt. Alternativt kunne man fra den franske stats synspunkt forestille sig en sammensat sats baseret på forskellige satser for optimeret investering af det ekstraordinære engangsbidrag for at matche tidsplanen for de finansielle strømme som følge af 1996-reformen. Ud over, at en sådan sats omkring 5,50 % ikke ville afvige mærkbart fra Kommissionens referencesats for oktober 1997, ville et sådant valg ikke tage højde for, at analysen foretages ud fra France Télécoms synspunkt (73).
(182)
Endelig dækker henvisningen til 7 % for France Télécoms obligationslån mellem 1991 og 1997, som Den Franske Republik nævner, en seksårig periode, der ligger noget forud for de her omhandlede forhold. I dette tilfælde forholder det sig sådan, at France Télécom væsentligst finansierede det ekstraordinære engangsbidrag i 1996 ved kortfristede udstedelser og i langt mindre omfang ved obligationsudstedelser. En diskonteringssats som følge af de renter, France Télécom betalte for den nye gæld i 1996, ville således ligge på 4,8 % på basis af selskabets regnskab den 31. december 1996 (74). En sådan sats stemmer med France Télécoms reelle finansielle omkostninger på tidspunktet for finansiering af det ekstraordinære engangsbidrag. Det forekommer imidlertid rimeligt ikke at lade diskonteringssatsen afhænge af selskabets valg på daværende tidspunkt, men at bruge den objektive reference, Kommissionen har anvendt i sin meddelelse vedrørende diskonteringssats (75).
(183)
Det må konkluderes, at det i det konkrete tilfælde ikke er rimeligt at bruge en anden referencesats end den, der følger af Kommissionens meddelelse på området, og fravige de regler, der er meddelt medlemsstaterne, og som Kommissionen har opstillet.
Tabel 5
Finansielle strømme for France Télécom som følge af 1996-reformen (1997-2011)
(mio. EUR)
År
Udbetalte pensioner
(A)
Kompensation-overkompensation
(B)
Årlige bidrag
(C)
Fordel FT
(D)
(A + B - C) (76)
Engangs bidrag 1. januar
(E)
Renter
(F)
Engangsbidrag 31. dec.
(E + F - D)
1997 (77)
[…]
[…]
[…]
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
[…]
[…]
[…]
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
[…]
[…]
[…]
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
[…]
[…]
[…]
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
[…]
[…]
[…]
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
[…]
[…]
[…]
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
[…]
[…]
[…]
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
[…]
[…]
[…]
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
[…]
[…]
[…]
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
[…]
[…]
[…]
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
[…]
[…]
[…]
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
[…]
[…]
[…]
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
[…]
[…]
[…]
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
[…]
[…]
[…]
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(skøn)
[…]
[…]
[…]
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Kapitaliseret med en diskonteringssats på 5,53 % skulle hensyntagen til udligningsbeløbet indtil første kvartal 2012 (78) kompensere for den lempelse af de årlige bidrag, der blev indrømmet France Télécom som følge af gennemførelsen af 1996-reformen.
(185)
Endvidere er udløbet af denne kompensation, der ophæver følgerne af reformen, i øvrigt på nær nogle måneder sammenfaldende med den faktiske afvikling af forvaltningsorganet, der er fastsat til den 31. december 2011. Ud over diskonteringsanalysen kommer det forhold, at det ekstraordinære engangsbidrag under alle omstændigheder ville være opbrugt. Der ville således ikke være beløb, der ikke var indbetalt til staten, som det ville muligt at omfordele på anden måde end foreskrevet i den gældende finanslov.
(186)
Det er således berettiget, at France Télécom på grund af betalingen af dette ekstraordinære engangsbidrag i 1997 ikke pålægges at betale et supplerende årligt bidrag for perioden fra den 1. januar 1997 og til en dato efter den 31. december 2010, der skal fastsættes nærmere. Da tallene for 2011 i tabel 5 og tallene for kompensation og overkompensation væsentligst fremkommer som følge af skøn, bør Den Franske Republik fastsætte den præcise dato på grundlag af de endelige datoer for de foretagne betalinger, de endelige beløb for betalte ydelser og France Télécoms lavere bidrag og andre fordele som følge af 1996-loven ifølge de beregningsprincipper, der er angivet i tabel 5.
(187)
Efter neutralisering af følgerne af det ekstraordinære bidrag og udløb af de midler, der blev indbetalt til staten, vil den støtte, der blev ydet France Télécom i 1996 få fuld effekt og i øvrigt give France Télécom en fordel i forhold til konkurrenterne. Støtten vil således kun kunne retfærdiggøres ved at pålægge France Télécom at betale et frigørende bidrag beregnet til en sats, der reelt sikrer lige konkurrencevilkår. Selv om bestemmelserne i 1990-loven som ændret ved 1996-loven samt de gældende afledte lovbestemmelser, der fastsætter, at det frigørende bidrag beregnes således, at det ensretter de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler, ved at begrænse beregningen til de risici, der er fælles for overenskomstansatte og tjenestemænd, forblev uændrede, opfylder støtten til France Télécom indtil udløbet af de finansielle forpligtelser, som den franske stat overtog fra France Télécom i medfør af 1996-loven, ikke proportionalitetsprincippet.
(188)
For at opfylde kriteriet om fælles interesse i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde skal støtten for at være forenelig overholde de betingelser, der er nævnt i denne afgørelse.
7. BETINGELSER FOR FORENELIGHED I FREMTIDEN
(189)
Som følge heraf er det nødvendigt, at Den Franske Republik ændrer de lovgivningsmæssige og administrative bestemmelser for fastsættelse, beregning og opkrævning af det frigørende bidrag, som France Télécom skal betale, med henblik på at ensrette de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser. Endvidere skal det sikres, at beregningsmåde og beregningsparametre fastsættes på åben og objektiv vis og kan gøres til genstand for kontrol og klage.
(190)
Den Franske Republik skal ligeledes i forbindelse med beregningen af satsen for det frigørende bidrag effektivt ensrette de lønrelaterede obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser, også under hensyntagen til risici, som ikke er fælles for ansatte i private virksomheder og tjenestemænd ansat i France Télécom.
(191)
I bemærkningerne fra Den Franske Republik, der uddybes nærmere i de ajourførte bilag III og V, fremlægger de franske myndigheder skøn over satsen for det frigørende bidrag, som France Télécom skulle have betalt siden 1997 (jf. tabel 4), hvis de risici, der ikke er fælles, var blevet indarbejdet i beregningsgrundlaget (herefter kaldet »ændret sats«). Den ændrede sats tager på en gang højde for arbejdsløshedsbidrag og forsikring mod manglende lønudbetaling, der forhøjer satsen, og specifikke bidrag, som France Télécoms konkurrenter ikke betaler, f.eks. 1 % solidaritetsbidrag og France Télécoms egen forsikring af kontante ydelser i tilfælde af arbejdsophør, der nedsætter den. Deraf følger en sats, der er 7 procentpoint højere end den sats, der faktisk anvendes på nuværende tidspunkt.
(192)
En sådan sats sikrer lige konkurrencevilkår i forhold til den kun delvise lighed, der blev indført med 1996-loven, samtidig med at der tages højde for France Télécoms særlige sociale bidrag. Kommissionen bestrider således ikke de principper, det beregningsgrundlag og beregningsmåder, som Den Franske Republik har fulgt for at fastsætte en ændret sats for det frigørende bidrag for at ensrette de lønrelaterede obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser, således som angivet i Den Franske Republiks ajourførte bemærkninger, der er nærmere beskrevet i bilag III og V i de nævnte bemærkninger.
(193)
Den Franske Republiks årlige fastsættelse af den sats, der giver mulighed for at ensrette konkurrencevilkårene, bør følge de principper, det beregningsgrundlag og de beregningsmåder for det frigørende bidrag, der fremgår af bemærkningerne i betragtning 191. Den ændrede sats tager på en gang højde for arbejdsløshedsbidrag og forsikring mod manglende lønudbetaling og specifikke bidrag og forpligtelser, som France Télécoms konkurrenter ikke betaler, f.eks. 1 % solidaritetsbidrag og France Télécoms egen forsikring af ydelserne i tilfælde af arbejdsophør.
(194)
Denne faktiske ensretning sikrer effektivt lige konkurrencevilkår mellem France Télécom og selskabets konkurrenter og sikrer proportionalitet og forenelighed med det indre marked for en støtte, der blev iværksat i 1996.
8. KONKLUSION
(195)
Kommissionen konstaterer, at Den Franske Republik ulovligt har iværksat en statsstøtte til fordel for France Télécom i medfør af 1996-reformen af finansieringen af pensioner til France Télécoms tjenestemandsansatte, som siden iværksættelsen har udgjort en overtrædelse af artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
(196)
Denne støtte har siden 1997 gjort det muligt at lempe France Télécoms årlige sociale bidrag. Denne virkning blev imidlertid - i hvert fald indtil 2010 - neutraliseret af betalingen af det ekstraordinære engangsbidrag, som denne reform foreskrev. Denne neutralisering berettiger, at de betingelser, der reelt sikrer lige konkurrencevilkår for France Télécom og selskabets konkurrenter med hensyn til disse bidrag, og som kan gøre støtten forenelig med det indre marked, anvendes fra en dato efter den 31. december 2010, der skal fastsættes nærmere.
(197)
Hvis Den Franske Republik ved beregningen af France Télécoms frigørende bidrag tager højde for størrelsen af de obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves af lønninger i France Télécom og lønninger i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser, ved at tage hensyn til fælles risici, og risici, der ikke er fælles, for overenskomstansatte og tjenestemænd, kan reformen som følge af 1996-loven erklæres for forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Den Franske Republik skal således træffe de lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde den betingelse, der er nævnt i denne betragtning -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, der følger af nedsættelsen af den modydelse, der i henhold til loven om civile og militære pensioner skal betales til staten for beregning og udbetaling af pensioner til tjenestemænd i France Télécom i medfør af lov nr. 96-660 af 26. juli 1996 om det statslige selskab France Télécom om ændring af lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 om organisationen af det offentlige post- og telekommunikationsvæsen, er forenelig med det indre marked på de betingelser, der er nævnt i artikel 2.
Artikel 2
Det arbejdsgiverbidrag, som France Télécom skal betale i medfør af artikel 30, litra c), i lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 om organisationen af det offentlige post- og telekommunikationsvæsen, beregnes og opkræves på en måde, der ensretter de lønrelaterede obligatoriske sociale og skattemæssige bidrag, der opkræves i France Télécom og i andre virksomheder i telekommunikationssektoren, der er reguleret af de almindelige regler for sociale ydelser.
For at opfylde denne betingelse senest syv måneder efter meddelelsen af denne afgørelse skal Den Franske Republik:
a)
ændre artikel 30 i lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 om organisationen af det offentlige post- og telekommunikationsvæsen og eventuelle gennemførelsesakter, således at beregningsgrundlaget og opkrævningen af France Télécoms frigørende arbejdsgiverbidrag ikke er begrænset til risici, der er fælles for overenskomstansatte og tjenestemænd, men ligeledes omfatter risici, der ikke er fælles
b)
fra den dag, hvor det ekstraordinære engangsbidrag, der blev indført ved lov nr. 96-660 af 26. juli 1996, kapitaliseret til den diskonteringssats, der følger af Kommissionens meddelelse vedrørende metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten, der finder anvendelse i dette tilfælde, er lig med de bidrag, som France Télécom fortsat skulle have betalt i medfør af artikel 30 i den oprindelige lov nr. 90-568 af 2. juli 1990, opkræver France Télécom et frigørende arbejdsgiverbidrag beregnet efter de retningslinjer, der er nævnt i punkt a), under hensyntagen til risici, der er fælles, og risici, der ikke er fælles, for overenskomstansatte og tjenestemænd.
Artikel 3
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Den Franske Republik til Kommissionen en detaljeret beskrivelse af, hvilke foranstaltninger der allerede er indført og planlagt med henblik på at efterkomme afgørelsen. Den giver ligeledes Kommissionen meddelelse om følgende:
a)
fremskridt med de lovgivningsmæssige og administrative ændringer, der er nævnt i artikel 2
b)
de endelige beløb for kompensationer og bidrag for 2011 og dem, der eventuelt er planlagt for 2012, bl.a. med hensyn til den eventuelle saldo for kapitaliseringen af det ekstraordinære bidrag
c)
beløbene for det frigørende arbejdsgiverbidrag beregnet ifølge retningslinjerne i artikel 2 for de kommende forfaldsdatoer i afventning af en ændring af lovgivningen
d)
de betalinger af arbejdsgiverbidrag, der er foretaget, efter at det ekstraordinære bidrag i medfør af lov nr. 96-660 af 26. juli 1996, kapitaliseret til den diskonteringssats, der følger af Kommissionens meddelelse vedrørende metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten, der finder anvendelse i dette tilfælde, ikke længere neutraliserer virkningerne af 1996-reformen.
2. Den Franske Republik holder Kommissionen underrettet om de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan for at efterkomme denne afgørelse. Den indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. december 2011.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. Dezember 2011
über die staatliche Beihilfe C 25/08 (ex NN 23/08) Frankreichs zugunsten von France Télécom Reform der Finanzierung der Ruhegehälter der bei France Télécom beschäftigten Beamten
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2012) 9403)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/540/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a (2),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme (3) gemäß den genannten Artikeln und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit einer am 4. Oktober 2002 eingereichten und am 16. Januar 2003 ergänzten Beschwerde wurde die Kommission damit befasst, dass Frankreich France Télecom eine Beihilfe gewährt haben soll, durch die das Unternehmen teilweise von seinen finanziellen Verpflichtungen, insbesondere zur Finanzierung von Ruhegehältern, entbunden worden sein soll. Mit Schreiben vom 17. März 2004 übermittelte Frankreich der Kommission die von ihr angeforderten Informationen zur Beschwerde.
(2)
Mit Schreiben vom 2. April 2004 und 24. Februar 2006 übermittelten die Beschwerdeführer ergänzende Informationen zur Beschwerde.
(3)
Mit Schreiben vom 20. Mai 2008 setzte die Kommission Frankreich von ihrer Entscheidung in Kenntnis, wegen dieser Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend „AEUV“ genannt) zu eröffnen.
(4)
Frankreich legte seine Stellungnahmen am 18. Juli 2008 vor.
(5)
Die Entscheidung der Kommission, das Verfahren zu eröffnen, wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (4). Gleichzeitig forderte die Kommission alle Beteiligten zur Stellungnahme auf.
(6)
Am 22. September 2008 gingen bei der Kommission Stellungnahmen von France Télécom und, nach einer Fristverlängerung, am 1. bzw. 16. Oktober 2008 auch Stellungnahmen der Beschwerdeführer und eines Telekommunikationsbetreibers ein. Die Kommission leitete diese Stellungnahmen an Frankreich weiter, das sich mit Schreiben vom 13. Februar 2009 dazu äußerte.
(7)
Am 16. Februar 2009 legte France Télécom ihre Stellungnahme vor, in der sie die Kommission auf ein Urteil des Gerichts vom 28. November 2008 (5) hinwies, das nach Ansicht von France Télécom ihr Vorbringen bestätigt. Am 14. Mai 2009 legte der in Erwägungsgrund 6 genannte Telekommunikationsbetreiber ergänzende Informationen zu seiner vorherigen Stellungnahme vor, in denen er sich auf eine Entscheidung der Kommission vom 11. Februar 2009 (6) bezog, die seiner Ansicht nach seine Stellungnahme bestätigt.
(8)
Zusammenkünfte zwischen Vertretern der Kommission und von France Télécom fanden auf deren Verlangen hin am 17. Dezember 2009, 23. September 2010 und 12. Oktober 2010 statt. Am 18. Oktober 2010 übermittelte France Télécom ergänzende Informationen.
(9)
Am 18. März 2010 sandte Frankreich auf Verlangen der Kommission Klarstellungen und eine aktualisierte Fassung einiger Daten ihrer ersten Stellungnahmen zu, auf deren Inhalt sie nochmals nachdrücklich hinwies.
(10)
Am 22. September 2010 übermittelten die französischen Behörden der Kommission weitere Stellungnahmen und ersuchten um eine Zusammenkunft, die am 22. Oktober 2010 stattfand. Mit Schreiben vom 28. Oktober 2010 übermittelte die Kommission Frankreich die bei dieser Zusammenkunft erteilten Informationen und die ergänzenden Stellungnahmen von France Télécom mit der Aufforderung zur Stellungnahme. Am 17. November 2010 sandte die Kommission den französischen Behörden zusätzlichen Angaben, die diese am 10. November 2010 zur Ausarbeitung ihrer Stellungnahme angefordert hatten.
(11)
Mit Schreiben vom 9. Dezember 2010, das am 24. Juni 2011 ergänzt wurde, übermittelte Frankreich weitere Stellungnahmen sowie eine aktualisierte Fassung einiger Daten aus ihren ersten Stellungnahmen. Am 28. Juni und 4. Juli 2011 fanden Zusammenkünfte mit den französischen Behörden statt. Weitere Stellungnahmen wurden am 7. Oktober 2011 eingereicht.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
(12)
Bei der in Rede stehenden Maßnahme geht es um die 1996 vorgenommenen Änderungen an der Regelung des Beitrags von France Télécom zur Finanzierung der Ruhegehälter ihres verbeamteten Personals. Die bis dahin geltende Regelung war bei der Gründung von France Télécom im Jahr 1990 als eigenständiges Unternehmen eingeführt worden. Mit dem Gesetz von 1990 wurde die zuvor geltende Sozialabgabenregelung für France Télécom fortgeführt. Anlässlich der Gründung von France Télécom als Aktiengesellschaft, der Börsennotierung und der zunehmenden Öffnung ihres Kapitals sowie der vollständigen Liberalisierung der Märkte, auf denen sie in Frankreich und anderen EU-Mitgliedstaaten tätig war, wurde 1996 eine neue Regelung eingeführt. Die 1996 eingeführte Regelung hat im Wesentlichen noch heute Bestand.
2.1. Rechtsrahmen für den Status von France Télécom und deren Personal im Zeitraum 1990-1996
2.1.1. Status von France Télécom und Situation ihres Personals im Zeitraum 1990-1996
(13)
Gemäß dem Gesetz Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 (nachstehend „Gesetz von 1990“ genannt) (7) wurde France Télécom als öffentliches Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit gegründet. Zuvor war sie eine Generaldirektion des Ministeriums für das Post- und Fernmeldewesen. Zudem wurden mit diesem Gesetz alle beweglichen und unbeweglichen Vermögensgegenstände des Staates, die den Diensten dieser Generaldirektion zugewiesen waren, von Rechts wegen und unentgeltlich auf France Télécom übertragen.
(14)
Nach Artikel 3 des Gesetzes vom 1990 hat France Télécom insbesondere die Aufgabe: (i) im In- und Ausland alle öffentlichen Telekommunikationsdienste zu erbringen; (ii) die zur Erbringung dieser Dienste erforderlichen Netze zu errichten, auszubauen und zu betreiben und ihre Zusammenschaltung mit ausländischen Netzen sicherzustellen; (iii) alle sonstigen Telekommunikationsdienste, -anlagen und -netze bereitzustellen und die Kabelnetze zur Übertragung von Rundfunk und Fernsehen zu errichten.
(15)
Gemäß Artikel 29 des Gesetzes von 1990 gilt für das Personal von France Télécom ein Sonderstatus, der auf der Anwendung des Gesetzes über die Rechte und Pflichten der Beamten (Loi portant droits et obligations des fonctionnaires) und des Gesetzes mit beamtenrechtlichen Vorschriften für den öffentlichen Dienst (Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat) beruht. Das Gesetz von 1990 räumte France Télécom die Möglichkeit ein, im Wege eines Planvertrags zwischen ihr und dem Staat im Rahmen der tariflichen Vereinbarungen Vertragsangestellte einzustellen. Der Anteil dieser privatrechtlich Beschäftigten wurde im Planvertrag auf 3 % begrenzt.
(16)
Mit Artikel 30 des Gesetzes von 1990 wurde die bis dato geltende Haushaltspraxis fortgeführt und die Zuständigkeit für die Finanzierung der Sozialleistungen des Personals dem französischen Staat und France Télécom wie folgt zugewiesen.
„Das Personal im aktiven Dienst und im Ruhestand des Ministeriums für das Post- und Fernmeldewesen sowie das der unter das allgemeine Beamtenstatut fallende Personal der öffentlichen Unternehmen und ihre Angehören erhalten über die Mutuelle Générale des P.T.T. zu den in Buch III und in Buch VII Titel I Kapitel II Code de la sécurité sociale vorgesehenen Bedingungen Sachleistungen bei Krankheit, Mutterschaft und Erwerbsunfähigkeit. Der gemäß Artikel L.712-9 dem Staat obliegende Beitragsanteil geht für ihre Beamten jedoch zulasten der öffentlichen Unternehmen.
Die Pensionen, die den Beamten von La Poste und France Télécom gewährt werden, werden in Anwendung des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten (Code des pensions civiles et militaires de retraite) vom Staat festgelegt und gezahlt. Als Gegenleistung sind die öffentlichen Unternehmen verpflichtet, Folgendes an die Staatskasse zu zahlen:
a)
den von der Besoldung des Mitarbeiters einbehaltenen Betrag, dessen Satz in Artikel L. 61 des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten festgelegt wird;
b)
einen ergänzenden Beitrag, der die vollständige Übernahme der derzeitigen und künftigen Pensionsaufwendungen für ihre pensionierten Bediensteten ermöglicht.
Die Abgaben, die sich aus der Anwendung von Artikel L. 134-1 Code de la sécurité sociale auf die Bediensteten von La Poste und France Télécom ergeben, sind in voller Höhe von den öffentlichen Unternehmen zu tragen.
Entsprechende Durchführungsbestimmungen werden bei Bedarf mit einem Dekret des Conseil d’Etat festgelegt“.
(17)
Von 1991 bis 1996 wurde der „Arbeitgeberbeitrag“ (d. h. der unter Buchstabe b von Artikel 30 des Gesetzes von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung genannte „ergänzende Beitrag“), den France Télécom für ihre Beamten abführen musste, in Anwendung von Artikel 30 des Gesetzes von 1990 anhand der Differenz zwischen dem Gesamtbetrag der vom französischen Staat gezahlten Pensionen und dem von den Beamten im aktiven Dienst von ihren Besoldungen abgeführten Anteil festgelegt. Darüber hinaus beteiligte sich France Télécom am „Ausgleichssystem“ (régime de compensation) und am „Sonderausgleichssystem“ (régime de surcompensation), die ausgleichende Transferzahlungen zwischen den Ruhegehaltssystemen für Beamte anderer öffentlicher Einrichtungen vorsahen. Der Arbeitnehmerbeitrag zur Finanzierung der Pensionsverpflichtungen für die Beamten wurde in Anwendung von Artikel L 61 des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten auf 7,85 % der indexierten Bruttobesoldung festgelegt und von den Bezügen des Bediensteten einbehalten.
(18)
Die Zahlungen von France Télécom stiegen zwischen 1991 und 1996 von 920 Mio. EUR auf 1 151 Mio. EUR, wie die folgende Tabelle zeigt:
Tabelle 1
Arbeitnehmer- und Arbeitgeberzahlungen von France Télécom für Pensionen im Zeitraum 1991-1996 (8)
(in Mio. EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
A/Summe Pensionszahlungen
939
983
1 070
1 079
1 173
1 214
a 1/Arbeitnehmerbeiträge
195
201
217
213
229
238
a 2/Arbeitgeberbeitrag
743
782
853
866
944
976
B/Ausgleich/Sonderausgleich
176
188
277
136
201
175
Summe der Abgaben (A + B)
1 115
1 171
1 348
1 215
1 375
1 389
Gesamtanteil France Télécom (a2 + B)
920
970
1 131
1 002
1 146
1 151
(19)
France Télécom verbuchte die pensionsbezogenen Aufwendungen auf der Grundlage der Beitragszahlungen. Aufgrund des angesichts der absehbaren Entwicklung der Pensionszahlungen an ihre ehemaligen Beamten nicht unbeträchtlichen Anstiegs dieser Aufwendungen bildete France Télécom in ihrer Bilanz zudem jährlich Rückstellungen, um die geschätzten Auswirkungen der künftig höheren Zahlungen über einen Zeitraum von 30 Jahren zu verteilen. Bis zum Jahr 1996 wurden insgesamt 23,4 Mrd. FRF (3,6 Mrd. EUR) an Rückstellungen gebildet. Den französischen Behörden zufolge bildete der französische Staat als sein eigener Versicherer keine Rücklagen für diese Pensionen (9).
2.1.2. Änderungen des Status von France Télécom und der Situation ihres verbeamteten Personals seit 1996
(20)
Mit dem Gesetz Nr. 96-660 vom 26. Juli 1996 (10) (nachstehend „Gesetz von 1996“ genannt) wurden einige Bestimmungen des Gesetzes von 1990 geändert. Mit Wirkung zum 31. Dezember 1996 wurde France Télécom in ein staatliches Unternehmen umgewandelt, das den Rechtsvorschriften für Aktiengesellschaften unterliegt, soweit diese dem Gesetz nicht zuwiderlaufen, und ein Großteil der Vermögensgegenstände, Rechte und Pflichten der juristischen Person des öffentlichen Rechts France Télécom unentgeltlich an das staatliche Unternehmen France Télécom übertragen.
(21)
Das Kapital des Unternehmens France Télécom SA (nachstehend „France Télécom“ genannt) wurde auf der Grundlage des in der Bilanz zum 31. Dezember 1995 ausgewiesenen Eigenkapitals per Erlass auf 25 Mrd. FRF (3,8 Mrd. EUR) festgesetzt. Die Aktien von France Télécom wurden im Oktober 1997 zum amtlichen Handel (Premier Marché) der Börse von Paris sowie zur New York Stock Exchange (NYSE) zugelassen. Dem Geschäftsbericht von France Télécom für 1998 zufolge wurden 63,8 % ihres Kapitals vom französischen Staat, 31,2 % von Privatanlegern, 3,2 % vom Personal von France Télécom und 2 % von der Deutsche Telekom gehalten. Seit der Veräußerung von 10,85 % des Kapitals am 7. September 2004 hält der französische Staat keine Mehrheitsbeteiligung mehr. Bis zum 31. Dezember 2008 sank dieser Kapitalanteil noch weiter auf 26,65 %. Mit 26,65 % der Stimmrechte benennt der französische Staat jedoch mangels anderer großer Aktionärsblöcke den Président-Directeur Général (Vorstandsvorsitzender), ist weiterhin Hauptanteilseigner von France Télécom und kann praktisch den Ausgang der Abstimmungen der Aktionäre über Fragen, die eine einfache Mehrheit erfordern, entscheiden (11).
(22)
Mit der Änderung des Status von France Télécom durch das Gesetz von 1996 waren auch verschiedene Bestimmungen, die ihr Personal betrafen, verbunden. Gemäß diesem Gesetz wurde die Gruppe der Beamten von France Télécom vom staatlichen Unternehmen France Télécom beschäftigt und von diesem verwaltet. Das verbeamtete Personal behielt seinen Status und die damit verbundenen Garantien. Für die bei France Télécom beschäftigten Beamten gelten die gleichen Beschäftigungsbedingungen wie für die Beamten des Staates, d. h. sie genießen eine Beschäftigungsgarantie und können nur aus schwerwiegenden Gründen in gesetzlich festgelegten Fällen entlassen werden. Das Gesetz von 1996 räumte France Télécom die Möglichkeit ein, bis zum 1. Januar 2002 weiterhin Beamte einzustellen, allerdings auch, im Rahmen der tariflichen Vereinbarungen Vertragsangestellte zu beschäftigen.
(23)
Am 31. Dezember 1996 beschäftigte France Télécom 165 200 Mitarbeiter, von denen 94,1 % Beamte waren. De facto hat France Télécom jedoch - ohne den Ablauf der im Gesetz von 1996 festgelegten Frist am 1. Januar 2002 abzuwarten - seit 1997 keine Beamten mehr eingestellt. Dadurch sank die Zahl der Beamten in zehn Jahren um 47 %, von 133 434 im Jahr 1997 auf 69 892 im Jahr 2007. Die Zahl der Beamten ging dabei stärker zurück als die Gesamtmitarbeiterzahl von France Télécom (-25 %), die sich am 31. Dezember 2007 auf 124 166 belief.
(24)
Durch Artikel 6 des Gesetzes von 1996 wurde zudem Artikel 30 des Gesetzes von 1990 um zwei Absätze c und d ergänzt. Danach muss France Télécom an die Staatskasse als Gegenleistung für die Festsetzung und Zahlung der Pensionen durch den Staat für das verbeamtete Personal von France Télécom zahlen:
„c)
[…], vom 1. Januar 1997 an einen Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung im Verhältnis zu den Besoldungszahlungen, die einem Ruhegehaltseinbehalt unterliegen. Der Satz des Beitrags mit befreiender Wirkung wird so berechnet, dass die gehaltsbezogenen Sozialabgaben und Steuern von France Télécom und den anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die das allgemeine Recht für Sozialleistungen gilt, im Hinblick auf die gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten gleich hoch sind. Bei Änderungen dieser Abgaben kann dieser Satz angepasst werden. Die Modalitäten für die Bestimmung und Zahlung des Arbeitgeberbeitrags an den Staat werden per Dekret im Conseil d’Etat festgelegt;
d)
[…], einen pauschalen außerordentlichen Beitrag, dessen Höhe und Zahlungsmodalitäten bis zum 31. Dezember 1996 im Haushaltsgesetz festgelegt werden“.
(25)
Durch das Gesetz von 1996 wurde France Télécom zudem vom Anwendungsbereich der im Gesetz von 1990 vorgesehenen allgemeinen und besonderen Ausgleichsmechanismen zwischen verschiedenen Arbeitnehmergruppen ausgenommen, in deren Rahmen France Télécom zusätzlich zum Arbeitgeberbeitrag die in Tabelle 1 aufgeführten Ausgleichs- und Sonderausgleichszahlungen leisten musste. Von 1991 bis 1996 machten die so gezahlten Beträge 18 % der an das verbeamtete Personal gezahlten Pensionen aus.
(26)
Der in Artikel 30 Buchstabe b des Gesetzes von 1990 vorgesehene ergänzende Beitrag wurde durch den mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung ersetzt. Dieser Beitrag basiert auf einem Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen, der auf gleich hohen Sozialabgaben und Steuern bei gleichem Nettogehalt beruht. Die Methode zur Angleichung beruht auf einer Rekonstruktion der Lohnkosten, die ein Wettbewerber mit derselben Beschäftigungsstruktur wie France Télécom hätte, für dessen Beschäftigten die Vorschriften für Sozialabgaben (einschließlich Renten) nach allgemeinem Recht gelten und der seinen Beschäftigten ein Nettogehalt in Höhe der Nettobezüge der Beamten von France Télécom bezahlt.
(27)
Die Beitragszahlungen der Wettbewerber zur Versicherung der Risiken, die Beamten und privatrechtlich Beschäftigten nicht gemein sind, insbesondere zur Arbeitslosenversicherung und zur Insolvenzentgeltsicherung (Assurance Garantie des Salaires, AGS), sind davon ausgenommen. Der Gesetzgeber nahm bei der Verabschiedung des Gesetzes von 1996 diesen Unterschied zwischen France Télécom und ihren Wettbewerbern dem Gesetzgeber durchaus zur Kenntnis und stellte fest: „durch die Bestimmungen von Artikel 6 kann France Télécom von UNEDIC-Beiträgen befreit werden, die ihre potenziellen Wettbewerber zahlen müssen“ (12).
(28)
Der jährlich neu berechnete Arbeitgeberbeitrag von France Télécom wird als Prozentsatz von den indexierten Bruttobesoldungen der Beamten im aktiven Dienst ausgedrückt. Den Stellungnahmen Frankreichs zufolge belief sich dieser Satz zwischen 1997 und 2010 auf durchschnittlich […] (13) %, wie Tabelle 2 zeigt.
Tabelle 2
Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung von France Télécom im Zeitraum 1997-2010
Jahr
Beitragssatz
Mio. EUR
1997
36,20 %
1 088,9
1998
35,40 %
1 069,6
1999
36,70 %
1 108,5
2000
36,40 %
1 085,0
2001
37,00 %
1 088,6
2002
37,70 %
1 100,1
2003
37,60 %
1 085,0
2004
[…] %
1 048,6
2005
[…] %
984,6
2006
[…] %
957,6
2007
[…] %
917,6
2008
[…] %
859,2
2009
[…] %
805,4
2010
[…] %
744,5
(29)
Dadurch, dass von 1997 an keine Beamten mehr eingestellt wurden, wurde die Zahl der Beamten im aktiven Dienst von France Télécom begrenzt. Doch die Tabelle zeigt, dass der von France Télécom 2010 abgeführte Arbeitgeberbeitrag von 744 Mio. EUR, obwohl zwischen 1991 und 2010 immer mehr Beamte pensioniert wurden, um 407 Mio. EUR unter den Pensionsabgaben lag, die das Unternehmen vor Inkrafttreten der Reform im Jahr 1996 an den französischen Staat gezahlt hatte, und genauso hoch war wie der reine Arbeitgeberbeitrag, den France Télécom 20 Jahre zuvor im Jahr 1991 gezahlt hatte (1 151 Mio. EUR bzw. 743 Mio. EUR, siehe Tabelle 1).
(30)
Die mit dem Gesetz von 1996 eingeführte Reform hat somit zur Folge, dass der Beitrag von France Télécom in absoluten Zahlen rückläufig und nicht mehr an die Zahl der pensionierten Beamten gekoppelt ist. Die mit dem Gesetz von 1996 eingeführte Übertragung von Lasten auf den Staat erfolgte zu einem Zeitpunkt, als die vom Senat aufgegriffenen Vorausschätzungen auf einen erheblichen Anstieg der Pensionslasten ab 2005 auf 13 Mrd. FRF (1,98 Mrd. EUR) im Jahr 2007, 21,5 Mrd. FRF (3,3 Mrd. EUR) im Jahr 2017 und 34 Mrd. FRF (6,1 Mrd. EUR) im Jahr 2027 hindeuteten (14).
(31)
In den Debatten über den Gesetzentwurf in der Nationalversammlung und im Senat war von übertragenen Pensionslasten in Höhe von 250 Mrd. FRF auf den Staatshaushalt die Rede, die durch 100 Mrd. FRF an jährlichen Beiträgen und 40 Mrd. FRF an außerordentlichem Beitrag nicht gedeckt würden, selbst wenn man den Ertrag aus der Veräußerung eines Teils der Aktien des Unternehmens mit einbeziehen würde. In denselben Debatten wurde der außerordentliche Beitrag zur Minderung der neuen und erheblichen Belastung für den Staat auf maximal 40 Mrd. FRF geschätzt. Dieser Betrag wurde mit dem Bankenrat so festgesetzt, dass er mit einem Verhältnis von Verschuldung zu Eigenmitteln von 150 % vereinbar ist und den vom Unternehmen gebildeten Pensionsrückstellungen entspricht sowie den Mehrkosten für den Staats über zehn - und nur zehn - Jahre, die sich aus dem Unterschiedsbetrag zwischen den geleisteten Pensionszahlungen und dem fortan erhaltenen Beitrag mit befreiender Wirkung ergeben (15).
(32)
Der Zweck der Ausgleichszahlung an den Staat wird nicht nur in Artikel 30 des vom Gesetzgeber verabschiedeten Gesetzes und während der Debatten über den Gesetzentwurf von 1996 genannt, sondern auch im Geschäftsbericht von France Télécom für das Jahr 1997, in dem es heißt: „Zahlung eines außerordentlichen Beitrags von 37,5 Mrd. Francs an den französischen Staat für zukünftige Pensionen ehemaliger Beamter“ (16). Durch die gebildeten Rückstellungen konnte die finanzielle Nettobelastung von France Télécom gemindert werden, so dass sie in nur einem Jahr die reformbedingten Mehrkosten des Staates für zehn Jahre bezahlte.
(33)
Die Rückstellungen zur Verteilung der Auswirkungen künftiger Beitragserhöhungen aufgrund des Gesetzes von 1990, die France Télécom jährlich gebildet hatte und die sich 1996 auf insgesamt 23,4 Mrd. FRF (3,6 Mrd. EUR) beliefen, wurden somit bei der Festsetzung der Höhe des außerordentlichen Beitrags (oder „Ausgleichsbetrags“) berücksichtigt. Der Teil dieses Beitrags, der nicht den gebildeten Rückstellungen entsprach, deckte diese Mehrkosten während eines Zeitraums von zehn Jahren. Seine Höhe wurde unter Berücksichtigung des vom Unternehmen bereits zurückgestellten Betrags festgelegt, wie aus den damaligen Debatten ganz eindeutig hervorgeht.
(34)
Aufgrund der befreienden Wirkung des mit dem Gesetz von 1996 eingeführten jährlichen Arbeitgeberbeitrags beschränkt sich die Verpflichtung von France Télécom seitdem auf die Zahlung dieses Beitrags, ohne in anderer Weise zur Deckung etwaiger künftiger Fehlbeträge des Ruhegehaltssystems für ihre Beamten oder anderer Systeme des öffentlichen Dienstes verpflichtet zu sein. Mit dem Gesetz von 1996 ist somit der Grund für die Rückstellung entfallen. In der Gewinn- und Verlustrechnung von France Télécom zum 31. Dezember 1996 wurde die Rückstellung gewinnerhöhend aufgelöst, mit einem Wert von 17,5 Mrd. FRF (2,7 Mrd. EUR) im Nettoergebnis (17).
(35)
Die Höhe des pauschalen außerordentlichen Beitrags, der im Gesetz von 1996 als Gegenleistung für die Festsetzung und Zahlung der Pensionen für das verbeamtete Personal von France Télécom durch den Staat vorgesehen war, wurde mit dem Haushaltsgesetz für 1997 auf 37,5 Mrd. FRF, entsprechend 5,71 Mrd. EUR, festgelegt. Dieser Betrag wurde über eine Erhöhung der kurz- und langfristigen Verbindlichkeiten des Unternehmens finanziert (18) und zwischen Januar und Oktober 1997 in mehreren Raten bezahlt. Durch den vereinnahmten außerordentlichen Beitrag konnte das Defizit des französischen Staatshaushalts im Jahr 1997 auf 41,8 Mrd. EUR gesenkt werden. Ohne ihn hätte das Defizit in diesem Jahr 3,7 % des BIP ausgemacht.
(36)
Die Einnahmen aus diesem Beitrag wurden dem mit dem Haushaltsgesetz für 1997 eingerichteten Etablissement Public de Gestion de la Contribution Exceptionnelle de France Télécom (Öffentliche Einrichtung zur Verwaltung des außerordentlichen Beitrags von France Télécom) zugewiesen. Der außerordentliche Beitrag stellt mit den gegebenenfalls erwirtschafteten finanziellen Erträgen die einzige Einnahme der Verwaltungseinrichtung dar. Ihre Ausgaben bestehen in einer jährlichen Rückzahlung an den Staatshaushalt, die seit 2006 dem Pensionssonderkonto für Zivilbeamte und Soldaten des Staates zugewiesen wird. Diese Zahlung wurde für 1997 auf 1 Mrd. FRF (152,4 Mio. EUR) festgelegt und anschließend jährlich - vorbehaltlich anders lautender besonderer Bestimmungen des Haushaltsgesetzes - um 10 % erhöht. Nach der vollständigen Rückzahlung seiner Einnahmen an den Staat wird die öffentliche Verwaltungseinrichtung aufgelöst (19).
(37)
Nach den Bestimmungen des Haushaltsgesetzes für 1997 zur Festlegung der jährlichen Zahlungen wurde die Dauer der Verwaltungseinrichtung 1999 - ohne Berücksichtigung von Zinseinnahmen - auf 17 Jahre geschätzt (20). Da die jährlichen Zahlungen jedoch höher als im Haushaltsgesetz für 1997 vorgesehen ausfielen, wurde diese Dauer verkürzt. Wie in Tabelle 3 angegeben, beliefen sich die jährlichen Zahlungen der Verwaltungseinrichtung bereits 2010 in der Summe auf 5,47 Mrd. EUR. Die Auflösung der Einrichtung aufgrund der vollständigen Rückzahlung der verfügbaren Mittel war für den 31. Dezember 2011 vorgesehen (21). Im Haushaltsgesetz für 2011 war daher eine Zahlung von 243 Mio. EUR auf das Pensionssonderkonto für dieses Jahr vorgesehen, mit der die Mittel der Verwaltungseinrichtung aufgebraucht wären (22).
(38)
Die Höhe des außerordentlichen Beitrags von 37,5 Mrd. FRF, der der öffentlichen Einrichtung zur Verwaltung des Sonderbeitrags von France Télécom 1997 zugewiesen wurde, entspricht in jedem Fall dem bei den Beratungen über den Entwurf des Gesetzes von 1996 angeführten Betrag unterhalb von 40 Mrd. FRF. Obwohl dieser Beitrag 1997 an den Staatshaushalt gezahlt wurde und diesem jährlich zur Auszahlung der Pensionen an Zivilbeamte und Soldaten zufloss, wurde seine Höhe so festgelegt, dass die sich aus der Anwendung des Gesetzes von 1996 für den Staat ergebenden Mehrkosten ausgeglichen werden.
(39)
Der in Anwendung von Artikel L 61 des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamten und Soldaten festgelegte Arbeitnehmeranteil zur Finanzierung der Pensionsverpflichtungen der Beamten wurde seit der Gründung des staatlichen Unternehmens France Télécom im Jahr 1991 durch das Gesetz von 1996 nicht geändert. Im Übrigen wurde das Ruhegehaltssystem für die privatrechtlich Beschäftigten von France Télécom durch die Gesetze von 1990 und 1996 nicht geändert; für sie gilt das allgemeine Sozialversicherungsrecht für die Rentenversicherung, ergänzt um das Zusatzrentensystem der AGIRC für Führungskräfte und der ARRCO für Angestellte. Im Rahmen dieses Systems übernehmen France Télécom und ihre privatrechtlich Beschäftigten die gleichen Verpflichtungen wie die Wettbewerber, insbesondere im Hinblick auf die Zahlung von Arbeitgeberbeiträgen mit befreiender Wirkung.
(40)
Bei der mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Reform schätzte das den französischen Staat beratende Versicherungsmathematikerbüro, dass sich die festgesetzten und ausgezahlten Pensionen für die Beamten im aktiven Dienst und im Ruhestand von France Télécom auf den erwarteten Gegenwartswert von 242 Mrd. FRF (36,9 Mrd. EUR (23)) zum 1. Januar 1997 (24) belaufen würden. Diese Zahl kommt dem im Senat angeführten gerundeten Betrag von 250 Mrd. FRF nahe. Der Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung, den France Télécom als Gegenleistung zahlen würde, wurde auf der Grundlage der gleichen versicherungsmathematischen Annahmen auf 15,2 Mrd. EUR geschätzt, zuzüglich des Ausgleichsbetrags oder außerordentlichen Beitrags von 5,7 Mrd. EUR, der in voller Höhe im Oktober 1997 gezahlt wurde. Die französischen Behörden schätzten den Wert der zukünftigen Arbeitnehmerbeiträge zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Reform auf […] Mrd. EUR. Die von France Télécom an den französischen Staat übertragenen Nettokosten beliefen sich somit gemäß den Schätzungen von 1996 auf […] Mrd. EUR.
(41)
Für den bei den Debatten über den Entwurf des Gesetzes von 1996 genannten Zehnjahreszeitraum (1997 bis 2006) schätzte das die französische Regierung beratende Versicherungsmathematikerbüro den Gesamtbetrag der zu zahlenden Leistungen auf […] Mrd. EUR. Der Gesamtbetrag der in diesem Zeitraum tatsächlich gezahlten Leistungen war mit […] Mrd. EUR nahezu identisch; er wich um weniger als 0,83 % davon ab (25). Dies bestätigt im Nachhinein, dass die in die Beratungen über das Gesetz eingeflossenen Vorausschätzungen zutreffend waren.
(42)
Anhand dieser Zahlen lässt sich feststellen, dass die Beträge und ihre Nachweise, über die in der Nationalversammlung und im Senat bei der Festsetzung des Ausgleichsbetrags bzw. außerordentlichen Beitrags von France Télécom beraten wurde, den Größenordnungen entsprachen, die sich im Nachhinein über den in der Debatte über den Gesetzentwurf genannten Zehnjahreszeitraum bewahrheitet haben. So entspricht der angekündigte Höchstbetrag des außerordentlichen Beitrags von 6 Mrd. EUR (40 Mrd. FRF) den Rückstellungen, die das Unternehmen bis 1996 für die damals vorausgeschätzten zukünftigen Pensionslasten gebildet hatte, d. h. 3,6 Mrd. EUR (23,4 Mrd. FRF) zuzüglich der zulasten des Staates gehenden Differenz von 2,4 Mrd. EUR zwischen den im Zeitraum 1997-2006 vereinnahmten Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträgen und den im Jahr 1996 für denselben Zehnjahreszeitraum geschätzten auszuzahlenden Leistungen.
(43)
Darüber hinaus zeigen die von Frankreich übermittelten und in Tabelle 3 aufgeführten Zahlen, dass die Gesamtkosten der Pensionen für die Beamten von France Télécom, die infolge der Reform von 1996 vom französischen Staat finanziert werden mussten, für den Zeitraum von 1997 bis 2010 […] Mrd. EUR erreicht haben. Die vom Staat zu finanzierenden Kosten sind definiert als Saldo zwischen den jährlichen Beiträgen von France Télécom und ihren Beamten im aktiven Dienst und den jährlichen Pensionszahlungen an die Beamten im Ruhestand nach Abzug der jährlichen Zahlungen der Verwaltungseinrichtung für den außerordentlichen Beitrag von France Télécom. Im Zeitraum 1997-2010 haben sich die Kosten wie folgt entwickelt:
Tabelle 3
Kosten des französischen Staates infolge der Reform von 1996 (1997-2010)
in Mio. EUR
Beiträge
(Arbeitgeber/Arbeitnehmer)
Jährliche Zahlungen der öffentlichen Einrichtung zur Verwaltung des außerordentlichen Beitrags von France Télécom
Gezahlte Leistungen
Kosten für den Staat
1997
(…)
152,4
(…)
(…)
1998
(…)
167,7
(…)
(…)
1999
(…)
184,5
(…)
(…)
2000
(…)
202,9
(…)
(…)
2001
(…)
223,2
(…)
(…)
2002
(…)
245,5
(…)
(…)
2003
(…)
270,0
(…)
(…)
2004
(…)
297,1
(…)
(…)
2005
(…)
326,9
(…)
(…)
2006
(…)
1 359,5
(…)
(…)
2007
(…)
395,4
(…)
(…)
2008
(…)
435,0
(…)
(…)
2009
(…)
578,0
(…)
(…)
2010
(…)
635,8
(…)
(…)
Summe
(…)
5 473,9
(…)
(…)
(44)
Aufgrund der für sie geltenden Bestimmungen des Haushaltsgesetzes für 1997 entsprachen die Beträge, die die Verwaltungseinrichtung für den außerordentlichen Beitrag von France Télécom 1997 zahlte, weder den geschätzten oder tatsächlich geleisteten Zahlungen an das pensionierte Personal von France Télécom noch den Belastungen, die noch vom Staat zu finanzieren waren, und wurden nicht anhand dieser Beträge festgelegt. Die Prüfung der tatsächlich zurückgezahlten Beträge bestätigt diese Abkopplung. Tabelle 3 zeigt, dass die an die pensionierten Beamten von France Télécom gezahlten Leistungen trotz des von dieser 1997 gezahlten außerordentlichen Beitrags vom Jahr 2004 an - außer im Jahr 2006 - die jährlichen Mittel überstiegen.
(45)
Die jährlichen Beitragszahlungen von France Télécom und die jährlichen Zahlungen der Verwaltungseinrichtung für den außerordentlichen Beitrag sind somit innerhalb des Pensionssonderkontos nicht gesondert und ex ante den Leistungen an das pensionierte Personal von France Télécom zugewiesen. Denn die Zuweisung des außerordentlichen Beitrags zur reinen Finanzierung der in Rede stehenden Leistungen seit 1997 hätte, wenn sie anstelle des Systems der Überweisung eines jährlich um 10 % steigenden Betrags gemäß dem Haushaltsgesetz von 1997 angewandt worden wäre, angesichts der in Tabelle 3 aufgeführten, nicht durch jährliche Beiträge gedeckten Summe bereits Ende 2008 und nicht erst Ende 2011 zur Auflösung der Verwaltungseinrichtung geführt. In beiden Fällen wäre jedenfalls der Sonderbeitrag am 31. Dezember 2011 aufgezehrt gewesen.
2.2. Zunehmende und schließlich vollständige Öffnung der Telekommunikationsmärkte
(46)
Die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter des verbeamteten Personals von France Télécom ging mit der vollständigen Öffnung der Dienstleistungsmärkte, auf denen France Télécom tätig war, für den Wettbewerb einher. Von 1988 an wurde der Telekommunikationssektor mit der Richtlinie 88/301/EWG der Kommission vom 16. Mai 1988 über den Wettbewerb auf den Markt für Telekommunikationsendgeräte (26) und der Richtlinie 90/388/EWG der Kommission vom 28. Juni 1990 über den Wettbewerb auf dem Markt für Telekommunikationsdienste (27) schrittweise liberalisiert. Die Richtlinie 90/388/EWG sah Liberalisierungsmaßnahmen vor, die im Hinblick auf die Datenübertragung und die Sprach-Telefondienste sowie die Datendienste für Unternehmensnetzwerke und geschlossene Benutzergruppen bis zum 31. Dezember 1990 umgesetzt werden mussten. Die Richtlinie 96/19/EG der Kommission vom 13. März 1996 zur Änderung der Richtlinie 90/388/EWG hinsichtlich der Einführung des vollständigen Wettbewerbs auf den Telekommunikationsmärkten (28) zielte auf die vollständige Liberalisierung des Telekommunikationssektors vom 1. Januar 1998 an ab.
(47)
Mit dem Gesetz Nr. 96-659 vom 26. Juli 1996 zur Regulierung des Fernmeldewesens wurden die Voraussetzungen für die vollständige Liberalisierung des Telekommunikationssektors geschaffen, indem das Monopol von France Télécom für den Festnetz-Telefondienst und die Datenübertragung abgeschafft und die Tarife und Zusammenschaltungen mit den Wettbewerbern geregelt wurden. Auch in anderen Bereichen, in denen allerdings keine Exklusivrechte galten und die daher bereits 1987 wettbewerbsbestimmt waren, beispielsweise auf den Märkten für den Mobiltelefondienst, hatte France Télécom mit einem Marktanteil, der im Zeitraum von 1997 bis 2002 von 53,3 % auf 49,8 % sank (29), eine führende Stellung inne. Durch das Gesetz Nr. 96-659 wurde France Télécom auch mit Aufgaben von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut und die Einrichtung eines Fonds zur Finanzierung der damit verbundenen Verpflichtungen vorgesehen, in den die Wettbewerber einzahlten.
(48)
Aufgrund der in den Erwägungsgründen 46 und 47 genannten Maßnahmen ist France Télécom seit 1988 mit dem Markteintritt von Wettbewerbern - von denen einige teilweise von internationalen Konzernen gehalten werden - auf den Märkten für bestimmte Waren und Dienstleistungen konfrontiert, auf denen das Unternehmen in Frankreich tätig war und von denen einige, wie beispielsweise der Mobiltelefondienst oder Auslandsgespräche, eine grenzüberschreitende Komponente aufweisen. Von 1998 an verstärkte sich diese Bewegung auf den liberalisierten Märkten. Im Übrigen knüpfte France Télécom Bündnisse mit ausländischen Netzbetreibern wie der Deutschen Telekom und Sprint im Jahr 1996 (Global One), baute bereits 1997 Partnerschaften und Beteiligungen in Italien (Wind), den Niederlanden (Casema) aus und erwarb Mobilfunklizenzen in Dänemark und Portugal (30).
(49)
Die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von France Télécom erfolgte somit zeitgleich mit der EU-weiten Liberalisierung des Marktes. Sie kam somit auf einem vollständig wettbewerbsoffenen Markt zum Tragen, auf dem France Télécom im Übrigen Bündnisse und wesentliche Beteiligungen in anderen Mitgliedstaaten einging. Denn Hintergrund des Gesetzes von 1996 und der Öffnung des Unternehmens für privates Kapital war das Bestreben, die Expansion von France Télécom auf europäischen Märkten außerhalb Frankreichs zu fördern, wie aus Erklärungen bei der Beratung über den Entwurf hervorgeht, in denen von „ehrgeizigen Plänen der französischen Regierung im Hinblick auf ihre französische Nummer Eins France Télécom“ (31) die Rede ist.
(50)
France Télécom ist heute nach eigenen Angaben der führende Anbieter von Breitband-Internetanschlüssen und der drittgrößte Mobilfunkbetreiber Europas und gehört zu den weltweit führenden Telekommunikationsdiensteanbietern für multinationale Unternehmen. Außerhalb Frankreichs ist France Télécom vor allem über Tochtergesellschaften aktiv, wobei sie in Spanien, dem Vereinigten Königreich, Polen, der Slowakei, Belgien und Österreich eine führende Stellung innehat (32).
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(51)
In ihrer Entscheidung über die Eröffnung des Prüfverfahrens legte die Kommission eine erste Würdigung der mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Maßnahmen dar und verglich sie mit dem im Gesetz von 1990 festgelegten Bezugsrahmen für die gesetzlichen Sozialabgaben und Steuern. Sie vertrat die Auffassung, dass France Télécom mit der Maßnahme aus staatlichen Mitteln ein selektiver Vorteil gewährt worden zu sein scheint, der den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen könnte.
(52)
Die Kommission stellte zudem fest, dass diese Maßnahme, so sie eine staatliche Beihilfe darstellen sollte, vor ihrer Umsetzung nicht bei der Kommission angemeldet wurde, so dass sie nach der Rechtsprechung als neue Beihilfe angesehen werden müsse. Da Frankreich seiner Verpflichtung zur Anmeldung im Rahmen des Vertrags nicht nachgekommen sei, müsse die Maßnahme als rechtswidrig betrachtet werden.
(53)
Die Kommission gelangte zu den Schluss, dass die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV geprüft werden kann. Die Kommission stellte weiter fest, dass sie auf der Grundlage dieser Bestimmung darauf habe schließen können, dass die Beihilfe, die La Poste bei der Finanzierungsreform für die Ruhegehälter ihrer Beamten gewährt worden war, mit dem Binnenmarkt vereinbar war (33), und dass es, da die Fälle ähnlich gelagert seien, zweckmäßig sei, im vorliegenden Fall eine ähnliche Analyse vorzunehmen.
(54)
Bei ihrer vorläufigen Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt teilte die Kommission der Französischen Republik ungeachtet der Ähnlichkeit mit der Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von La Poste die folgenden Zweifel mit:
a)
Zum Ersten betonte die Kommission, dass ihr keine ausführlichen Informationen vorlägen, die beweisen würden, dass die von France Télécom abgeführten Beiträge genauso hoch seien wie die von privatrechtlichen, in Frankreich im Telekommunikationssektor tätigen Unternehmen, und stellte fest, dass der von France Télécom seit 1997 gezahlte Beitragssatz mit befreiender Wirkung die Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen („level playing field“) zwischen ihr und ihren Wettbewerbern nicht gewährleistet. Dies beruhe darauf, dass der für France Télécom geltende Beitragssatz nur die gemeinsamen Risiken von Privatangestellten und Beamten beinhalte, nicht jedoch die nur für eine Beschäftigtengruppe geltenden Risiken, wie beispielsweise Arbeitslosigkeit oder das Risiko der Nichtzahlung der Gehälter im Fall der Sanierung oder Abwicklung des Unternehmens.
b)
Zum Zweiten verfüge die Kommission über keine ausreichenden Informationen über die Auswirkungen der Verringerung von Pensionsaufwendungen auf den Wettbewerb, um beurteilen zu können, ob die möglichen positiven Auswirkungen die negativen Auswirkungen übersteigen. Dabei musste die Kommission im Übrigen berücksichtigen, dass France Télécom frühere, rechtswidrig gewährte und unvereinbare Beihilfen nicht wie in der Kommissionsentscheidung vom 2. August 2004 über die staatliche Beihilfe, die Frankreich France Télécom gewährt hat (nachstehend „Entscheidung über die Gewerbesteuerpflicht von France Télécom“ genannt) (34), angeordnet vollständig zurückgezahlt hat und Frankreich somit dieser Entscheidung, wie der Gerichtshof festgestellt hat (35), nicht fristgerecht nachgekommen ist.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(55)
Die Stellungnahmen der Beteiligten werden in den Kapiteln 4.1 bis 4.3 zusammengefasst.
4.1. France Télécom
(56)
In ihrer Stellungnahme, die ihrer Ansicht nach die Äußerungen Frankreichs ergänzt, vertritt France Télécom die Auffassung, dass sie aufgrund ihres früheren Behördenstatus mit einem chronischen Personalüberhang konfrontiert ist und bei der betroffenen Beschäftigtengruppe nicht über die gleichen Möglichkeiten der Arbeitsplatzmobilität wie ihre Wettbewerber verfügt. So müsse France Télécom 180 Mio. EUR, d. h. 4,5 % der Lohn- und Gehaltssumme, für Schulungsmaßnahmen aufwenden, gegenüber durchschnittlich 2,9 % bei anderen französischen Unternehmen. France Télécom macht zudem geltend, dass der Anteil der Gehälter mit […]% ohne Zulagen und Zuschüsse höher sei. Da France Télécom keine Sozialpläne umsetzen könne, habe sie im Zeitraum 1996-2006 mehr als 8 Mrd. EUR für Vorruhestandsmaßnahmen für Beamte wie beispielsweise Urlaub am Ende der Laufbahn aufgewendet.
(57)
Zum Zweiten vertritt France Télécom die Auffassung, dass sie aufgrund der übermäßig hohen Pensionslasten zwischen 1990 und 1996 gegenüber ihren Wettbewerbern einen strukturellen Nachteil im Sinne des UrteilsCombus (36) hatte, da der Bezugsrahmen für die Bewertung, ob diese Belastungen als gewöhnlich oder außergewöhnlich anzusehen seien, das für die Wettbewerber geltende System nach allgemeinem Recht sei. Die im Urteil Combus aufgestellten Grundsätze seien vom Gericht später in dessen Urteil Hotel Cipriani (37) bestätigt worden. France Télécom bestreitet, dass die Situation eines einzigen Wirtschaftsteilnehmers, in diesem Fall sie selbst, vor und nach der mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Reform einen geeigneten Vergleichsrahmen zur Würdigung des Vorliegens eines wirtschaftlichen Vorteils im Sinne der Rechtsprechung darstellt. Selbst wenn sich der Bezugsrahmen auf France Télécom vor und nach der Reform von 1996 zurückführen ließe, könne die Maßnahme jedenfalls nicht als selektiv angesehen werden, da sie innerhalb dieses Rahmens einheitlich angewandt worden sei.
(58)
Die in Rede stehenden Maßnahmen seien demzufolge entweder keine Beihilfen im Sinne des Vertrags, weil sie France Télécom von einem außergewöhnlichen strukturellen Nachteil befreien würden, oder kein selektiver Vorteil, der als staatliche Beihilfe angesehen werden könne.
(59)
Hilfsweise vertritt France Télécom die Auffassung, dass die staatliche Beihilfe, deren tatsächliches Bestehen unterstellt, nach den Kriterien, die die Kommission in ihrer Entscheidung über das Ruhegehaltssystem von La Poste (nachstehend „Entscheidung La Poste“ genannt) (38) aufgestellt habe, mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Dass ihr System insofern besonders sei, als sie einen nur auf der Grundlage der gemeinsamen Risiken berechneten Beitrag zahle, impliziere nicht, dass France Télécom seit 1996 in einer günstigeren Lage als ihre Wettbewerber gewesen sei, denn abgesehen von den mit dem Status der von ihr beschäftigten Beamten verbundenen strukturellen Nachteilen habe France Télécom im Zusammenhang mit der Reform von 1996 erhebliche Kosten tragen müssen, deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt geprüft werden müsse und die mit 5,7 Mrd. EUR den Betrag, den France Télécom hätte zahlen müssen, wenn der Beitrag auch die nicht gemeinsamen Risiken umfasst hätte, bei weitem überstiegen habe.
(60)
France Télécom vertritt die Auffassung, dass die Kommission in der Entscheidung La Poste (39) festgestellt hat, dass ein einmaliger außerordentlicher Beitrag (2 Mrd. EUR) im Rahmen einer Reform, die nach der Anmeldung, aber vor der Entscheidung der Kommission in Kraft getreten ist, die Beiträge, die den nicht gemeinsamen Risiken entsprechen, ausgleicht, bis der Einmalbeitrag aufgezehrt ist. Ein Abgehen der Kommission von diesem Grundsatz sei France Télécom zufolge durch nichts gerechtfertigt, da die politischen Erklärungen zurzeit der Debatte über den Gesetzentwurf von 1996 nicht darauf schließen ließen, dass der pauschale Beitrag von France Télécom vom Gesetzeber so festgesetzt worden sei, dass die damalige Lage über einen Zeitraum von zehn Jahren beibehalten werde.
(61)
Darüber hinaus würden die 1996 verfügbaren Zahlen die These widerlegen, dass der Betrag von 5,7 Mrd. EUR seinerzeit so geschätzt worden sei, dass er genau den Mehrkosten entspreche, die dem Staat aus der Anwendung des Gesetzes von 1996 über zehn Jahre entstünden, und Jahr für Jahr die geringeren, vom Unternehmens gezahlten Abgaben ausgleichen, und dies selbst unter Berücksichtigung der Ausgleichszahlungen zwischen Ruhegehaltssystemen, von denen France Télécom 1996 befreit wurde (40). Durch den außerordentlichen Beitrag habe der französische Staat insgesamt für die Reform entschädigt werden sollen. Er müsse daher bei der Prüfung gleicher Wettbewerbsbedingungen seit seinem Inkrafttreten im Jahr 1997 berücksichtigt werden.
(62)
Schließlich ist France Télécom der Ansicht, dass die Maßnahme keine nachteiligen Auswirkungen auf den Wettbewerb hat, da sie ohne die Reform von 1996 einen erheblichen strukturellen Nachteil auf Märkten gehabt hätte, deren Liberalisierung ein Ziel der Union war, und da die französischen Behörden der Entscheidung über die Gewerbesteuerpflicht von France Télécom nunmehr in vollem Umfang nachgekommen seien (41).
4.2. Die Beschwerdeführer
(63)
Die Beschwerdeführer schließen sich der Würdigung der Kommission in der Eröffnungsentscheidung hinsichtlich des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe im Sinne des Vertrags durch die Verringerung der von France Télécom zu zahlenden Beiträge im Zuge des Gesetzes von 1996 an. Bezug nehmend auf die Argumentation in dieser Entscheidung bedauern die Beschwerdeführer, dass die Beihilfe nicht genau beziffert worden sei; der Beihilfebetrag belaufe sich auf 12,3 Mrd. EUR, mindestens jedoch auf 9,9 Mrd. EUR (42). Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, dass die Maßnahme aufgrund ihrer Auswirkungen, d. h. der Verringerung der Sozialabgaben, die zu den normalen Belastungen eines Unternehmens zählten, und nicht aufgrund ihres Zwecks, nämlich des Ausgleichs eines angeblichen Nachteils, als staatliche Beihilfe eingestuft werden müsse. Im Übrigen stelle die Beschäftigung von Beamten durch France Télécom keinen Nachteil dar, da die Beiträge des Unternehmens zur Arbeitslosenversicherung und die gehaltsbezogenen Abgaben um 13 % unter denen ihrer Wettbewerber liegen würden und France Télécom über ein stabiles und - hinsichtlich der Reduzierung der Lohn- und Gehaltssumme über Vorruhestandsregelungen und die Brücken zum öffentlichen Dienst - flexibles Personal verfüge.
(64)
Den Beschwerdeführern zufolge ist diese staatliche Beihilfe nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar. Denn der beträchtliche Wettbewerbsvorteil, der France Télécom dadurch verschafft werde, sei um so schädlicher, als die Abgabenreduzierung nicht erforderlich gewesen sei, um eine Gefährdung ihrer Finanzstruktur zu vermeiden, denn nachdem France Télécom 1996 von aktualisierten Nettoverbindlichkeiten für Pensionen in Höhe von mindestens 9,9 Mrd. EUR entlastet worden sei und diese in der Bilanz oder im Bilanzanhang nicht mehr habe ausweisen müssen, habe sich das Unternehmen anschließend im Zeitraum von 1997 bis 2007 mit durchschnittlich 44 Mrd. EUR wesentlich höher verschuldet. Darüber hinaus habe die Beihilfe dadurch, dass France Télécom von den mit ihrer früheren Monopolstellung verbundenen Pensionsabgaben befreit worden sei, die Finanzierung der internationalen Expansion des Unternehmens ermöglicht und gleichzeitig seine Position in Frankreich gestärkt, wo das Unternehmen aufgrund des Monopols erhebliche Vorteile genieße, für die die Abgaben keine angemessene Gegenleistung seien.
(65)
Im Übrigen könne die in Rede stehende Betriebsbeihilfe auch aufgrund der kumulierenden Wirkung mit früheren rechtswidrig gewährten, unvereinbaren und nicht zurückgezahlten Beihilfen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Schließlich sei die Vereinbarkeit der Reform mit den Vorschriften des Vertrags auch aufgrund des Nichtbestehens gleicher Wettbewerbsbedingungen bei der Reform von 1996 ausgeschlossen, da France Télécom keine Beiträge zur Arbeitslosenversicherung und zur Insolvenzentgeltsicherung zahle. Die Pensionsverbindlichkeiten von France Télécom müssten von einem unabhängigen Sachverständigen berechnet werden, und Frankreich müsse sich verpflichten, die finanzielle Neutralität zu gewährleisten, indem unter anderem Mechanismen zur Anpassung des Arbeitgeberbeitrags und des Ausgleichsbetrags von 5,7 Mrd. EUR im Fall einer Änderung der Abgaben vorgesehen würden.
4.3. Der Telekommunikationsbetreiber
(66)
Der Telekommunikationsbetreiber schließt sich der vorläufigen Würdigung der Kommission in der Eröffnungsentscheidung an, dass die mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Änderungen, durch welche die vom Staat tatsächlich übernommenen Pensionszahlungen, nach Abzug der von den verbeamteten Beschäftigten im aktiven Dienst gezahlten Beiträge, durch jährliche Beiträge mit befreiender Wirkung von France Télécom ersetzt wurden, als neue und rechtswidrige staatliche Beihilfe anzusehen seien. Die gleiche Einstufung gilt diesem Wirtschaftsteilnehmer zufolge auch für die Sozialbeträge für nicht gemeinsame Risiken, die die Wettbewerber von France Télécom für ihre privatrechtlich Beschäftigten zahlten, die Letztere jedoch für ihr verbeamtetes Personal und für ihre privatrechtlich Beschäftigten mindestens seit 1996 nicht zahle. Im Übrigen seien bei der Berechnung des Arbeitgeberbeitrags von France Télécom im Gegensatz zum Fall in der Entscheidung La Poste (43) diese Beiträge weder früher noch jetzt einbezogen worden, so dass die Beihilfe nicht als vereinbar angesehen werden könne.
(67)
Was die Beihilfe anbelange, die auf der entfallenen Erstattung der ausgezahlten Pensionen an den Staat beruhe, vertritt der Wirtschaftsteilnehmer die Auffassung, dass die von der Kommission in ihrer Entscheidung La Poste angestellte Analyse der Wettbewerbsbilanz im Gegenteil dazu führen müsse, die Unvereinbarkeit der Beihilfe festzustellen. Diese Analyse müsse auf den seit 1996 eingetretenen Fakten beruhen und nicht wie in der Entscheidung La Poste hypothetisch für die Zukunft angestellt werden.
(68)
Diesem Wirtschaftsteilnehmer zufolge hat France Télécom auf vielen Märkten, auf denen sie tätig ist, eine Marktmacht, die einer beherrschenden Stellung gleichkommt. Deshalb unterliege sie auf den auf den Vorleistungsmärkten für Breitband- und Hochgeschwindigkeitsbreitband sowie für den Verbindungsaufbau und die Anrufzustellung im Festnetz Ex-ante-Regulierungsverpflichtungen. In ihrer Entscheidung vom 16. Juli 2003 in einem Verfahren nach Artikel 82 EG-Vertrag im Fall COMP-38.233 habe die Kommission im Übrigen einen Verstoß von France Télécom über ihre Tochtergesellschaft Wanadoo gegen Artikel 102 AEUV festgestellt und sanktioniert (44). Die Finanzlage des Unternehmens sei solide, und die Beihilfen hätten ihm die Finanzierung der internationalen Expansion ermöglicht, insbesondere durch die Übernahme von Orange, Retevisión und AMENA.
(69)
Schließlich fordert der Wirtschaftsteilnehmer die Kommission auf, die in Rede stehenden Beihilfebeträge genau zu beziffern und in Anwendung der Rechtsprechung im Fall Deggendorf (45) die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahmen mit dem Binnenmarkt abzulehnen, solange die zuvor erhaltenen rechtswidrigen Beihilfen nicht zurückgezahlt seien.
5. STELLUNGNAHMEN FRANKREICHS
(70)
Frankreich vertritt die Auffassung, dass die 1996 eingeführten Änderungen des Finanzierungssystems für die Ruhegehälter der bei France Télécom beschäftigten Beamten kein Beihilfeelement enthalten. Die Reform von 1996 sei in jedem Fall mit dem Binnenmarkt vereinbar, insbesondere wenn man die Argumentation der Kommission in ihrer Entscheidung La Poste (46) auf den vorliegenden Fall übertrage.
5.1. Zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(71)
Nach Auffassung Frankreichs war France Télécom infolge des Gesetzes von 1990 in einer außergewöhnlichen und vom allgemeinen Recht abweichenden Situation, denn nach allgemeinem Recht würden Unternehmen einen Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung abführen, der sich nach der Lohn- und Gehaltssumme und nicht nach der Höhe der ausgezahlten Pensionen bemesse. Die Belastung von France Télécom sei daher außergewöhnlich, da das finanzielle Defizit der Teilregelung für die betroffene Bedienstetengruppe gewiss sei und angesichts des unvermeidbaren Rückgangs der Zahl der Beamten im aktiven Dienst und der damit einhergehenden steigenden Zahl Pensionsempfänger in Zukunft nicht mehr tragbar sei.
(72)
Mit der Reform von 1996 sei die Finanzierung der Pensionen an das allgemeine Recht angeglichen worden, ohne dass dem Unternehmen dadurch eine günstigere Wettbewerbssituation verschafft worden sei, da der Beitrag von France Télécom jährlich so berechnet werde, dass die Höhe der Sozialabgaben und Steuern an die der Wettbewerber des Telekommunikationssektors angeglichen werde. Dass die Beiträge für Risiken, die privatrechtlich Beschäftigten und Beamten nicht gemein seien, bei der Berechnung des Beitrags in Anwendung des „Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen“ nicht berücksichtigt würden, sei aufgrund des Status der Beamten, der beispielsweise das Risiko Arbeitslosigkeit außer im Sonderfall der Entlassung oder Abberufung ausschließe, gerechtfertigt.
(73)
Als Bezugsrahmen für die Bewertung, ob die Belastungen von France Télécom als gewöhnlich oder außergewöhnlich anzusehen seien, ist nach Auffassung Frankreichs die Situation der Wettbewerber des Unternehmens in Frankreich heranzuziehen. Im vorliegenden Fall seien allerdings mit der Reform von 1996 aufgrund der übermäßig hohen, vom allgemeinen Recht abweichenden, ungerechten und langfristig nicht tragbaren Belastung, die France Télécom mit dem Gesetz von 1990 aufgebürdet worden sei, durch die Abschaffung dieser Belastung und die Angleichung an die Situation der Wettbewerber lediglich wieder normale Wettbewerbsbedingungen hergestellt worden. Im Übrigen habe France Télécom keinen Ausgleich für die unter diesem System entstandenen Nachteile erhalten, obwohl das Unternehmen, wie in der Stellungnahme betont wird, noch immer unter den strukturellen Nachteilen, den Mehrkosten und dem starren Status der von ihr beschäftigten Beamten leide, insbesondere im Hinblick auf Vorruhestandsmaßnahmen oder die Rückkehr in die Verwaltung, Aufwendungen für Fortbildungsmaßnahmen oder höhere Lohnkosten. Die aktuelle, aus der Reform hervorgehende Regelung verschaffe France Télécom daher keinen Vorteil und enthalte infolgedessen kein Beihilfeelement im Sinne des Vertrags.
(74)
Diese Auslegung ergebe sich aus den allgemeinen, von den Gerichten der Union herausgearbeiteten Grundsätzen, denen zufolge ein Gesetz, das es ermögliche zu vermeiden, dass ein Unternehmen eine Belastung tragen müsse, die in einer normalen Situation nicht vorliegen würde, nicht als staatliche Beihilfe anzusehen sei, da nur Maßnahmen als staatliche Beihilfen einzustufen seien, die Belastungen verminderten, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen habe (47). Dies wäre auch bei Maßnahmen der Fall, die einen staatlichen Wettbewerber von einem strukturellen Nachteil gegenüber seinen privatwirtschaftlichen Wettbewerbern befreien (48). Diese Auslegung stehe auch im Einklang mit der Praxis der Kommission (49).
(75)
Schließlich hält Frankreich es ganz allgemein nicht für relevant, in dieses Verfahren die Ausgleichs- und Sonderausgleichsmechanismen einzubeziehen, in deren Rahmen France zwischen 1991 und 1996 Abgaben abgeführt habe (siehe Tabelle 1), oder das Datum, zu dem ein Vorteil, der auf der mit dem Gesetz von 1996, das hierzu keine Bestimmungen enthalte, eingeführten Reform beruhe, eingetreten sei, um über das Vorliegen einer Beihilfe zu entscheiden. Auch die Zahlung dieser Abgaben habe auf einer vom allgemeinen Recht abweichenden Regelung beruht, bei der das für France Télécom geltende Pensionssystem als eigenständiges System betrachtet worden sei, was von 1997 an nicht mehr der Fall gewesen sei.
(76)
Mit diesem Vorbehalt übermittelte Frankreich detailliertere Angaben zu der von France Télécom übermittelten und in Erwägungsgrund 61 genannten Schätzung der Abgaben, die das Unternehmen seit 1997 nicht mehr entrichtete. Ausgehend von einer Rekonstruktion für 2008 bis 2010, die in Anwendung eines Umrechnungsfaktors retropoliert wurde, vertritt Frankreich die Auffassung, dass die Abgaben, die France Télécom in diesem Rahmen entrichtet hätte, um 165 Mio. EUR unter den vom Unternehmen berechneten Abgaben liegen würden.
5.2. Zur Vereinbarkeit einer etwaigen staatlichen Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(77)
Nach Auffassung Frankreichs müsste die Reform von 1996 bezüglich France Télécom, so sie denn eine staatliche Beihilfe darstellen sollte, entsprechend der Analyse der Kommission in ihrer Entscheidung La Poste (50) in jedem Fall als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Durch die Reform von 1996 sei France Télécom von einer strukturellen Belastung befreit worden, die ihre Wettbewerbsfähigkeit auf einem zunehmend liberalisierten Markt beeinträchtigt habe, und ihre Beiträge würden seitdem bezüglich der gemeinsamen Risiken auf der Grundlage eines Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen berechnet.
(78)
Die Tatsache, dass der von France Télécom seit 1997 gezahlte Beitrag die Risiken, die privatrechtlich Beschäftigten und Beamten nicht gemein seien, nicht beinhalte, laufe der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nicht zuwider. Hierzu zeigt Tabelle 4, die den von Frankreich übermittelten Informationen entnommen ist, den Unterschied zwischen dem von France Télécom gezahlten Beitrag und dem, den sie gezahlt hätte, wenn die nicht gemeinsamen Risiken in die Berechnung einbezogen worden wären, nach Abzug der von France Télécom selbst versicherten Leistungen und anderer Abgaben, die sie gegenüber ihren Wettbewerbern zu tragen hat.
Tabelle 4
Arbeitgeberbeitrag von France Télécom im Zeitraum 1997-2010, berechnet anhand des Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen (TEC) und eines geänderten Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen (TEC*) zur Einbeziehung der nicht gemeinsamen Risiken
Jahr
TEC
Mio. EUR
TEC*
Mio. EUR
TEC-TEC*
1997
36,2 %
1 088,9
48,1 %
1 446,9
- 358,0
1998
35,4 %
1 069,6
47,1 %
1 423,1
- 353,5
1999
36,7 %
1 108,5
48,4 %
1 460,3
- 351,8
2000
36,4 %
1 085,0
48,0 %
1 429,3
- 344,3
2001
37,0 %
1 088,6
47,9 %
1 407,9
- 319,3
2002
37,7 %
1 100,1
43,5 %
1 267,9
- 167,8
2003
37,6 %
1 085,0
45,0 %
1 298,5
- 213,5
2004
[…] %
1 048,6
[…] %
(…)
(…)
2005
[…] %
984,6
[…] %
(…)
(…)
2006
[…] %
957,6
[…] %
(…)
(…)
2007
[…] %
917,6
[…] %
(…)
(…)
2008
[…] %
859,2
[…] %
(…)
(…)
2009
[…] %
805,4
[…] %
(…)
(…)
2010
[…] %
744,5
[…] %
(…)
(…)
(79)
Frankreich schätzt den aktualisierten Wert der von France Télécom von 1997 bis 2043 tatsächlich gezahlten und zu zahlenden Beiträge auf 13,5 Mrd. EUR. Ein geänderter Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen, der auch die nicht gemeinsamen Risiken einbeziehe, würde nach Abzug von Beiträgen, die France Télécom, nicht jedoch ihre Wettbewerber zu zahlen haben, für denselben Zeitraum zu einem höheren jährlichen Beitrag von 16,7 Mrd. EUR führen. Obwohl sie die Einbeziehung dieser Risiken nicht für relevant halten, haben die französischen Behörden berechnet, dass die Differenz (3,2 Mrd. EUR) durch den pauschalen außerordentlichen Beitrag von 5,7 Mrd. EUR, den France Télécom 1997 gezahlt hat, mehr als kompensiert worden sei.
(80)
Nach Auffassung Frankreichs könne man wie in der Entscheidung La Poste (51) diesen pauschalen Beitrag einem Ausgleichsbetrag gleichsetzen, durch den die Zahlung von Beiträgen in Verbindung mit einem geänderten Satz, der auch die Beiträge für die nicht gemeinsamen Risiken beinhalte, ausgeglichen werde. In diesem Fall zeige sich, dass dieser Ausgleichsbetrag den Unterschiedsbetrag zwischen dem mit der Reform von 1996 festgelegten Satz und dem in Tabelle 4 angegebenen Satz übersteige und dass dieser Ausgleichsbetrag durch die Differenz der Sätze nie vollständig aufgezehrt werde. Damit seien die von der Kommission in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel am Vorliegen wirklich gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen France Télécom und deren Wettbewerbern ausgeräumt.
(81)
Nach Auffassung der Französischen Republik ist die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter der bei La Poste beschäftigten Beamten, die 2006 eingeführt wurde und sich an der von France Télécom im Jahr 1996 orientierte, in den wesentlichen Punkten mit der Reform von France Télécom vergleichbar. In Anbetracht dieser Parallelität dürfe die Kommission von ihrer früheren Entscheidungspraxis im Fall La Poste nicht abweichen. Im Besonderen müsse die Kommission zulassen, dass der France Télécom auferlegte pauschale außerordentliche Beitrag bei der Prüfung der Reform im Hinblick auf das Vorliegen gleicher Wettbewerbsbedingungen berücksichtigt und de facto als Anzahlung auf die Beiträge für die nicht gemeinsamen Risiken betrachtet werde.
(82)
Die damaligen Debatten vor der Nationalversammlung und dem Senat, in denen von einer finanziellen Deckung der Reform über einen Zeitraum von zehn Jahren die Rede gewesen sei, hätte dagegen auf punktuellen Erklärungen beruht. Solche Überlegungen seien weder in den Begründungen der Gesetzentwürfe noch in den betreffenden Gesetzen oder den jeweiligen Durchführungsbestimmungen enthalten. Der Gesetzgeber habe 1996 beabsichtigt, die Pensionslast von France Télécom auf dem Niveau der Belastungen ihrer Wettbewerber festzulegen und nicht, der Reform für einen Zeitraum von zehn Jahren ihre Wirkung zu nehmen, worauf die Argumentation schließen lassen könnte, die die Kommission auf der Grundlage von hier nicht relevanten Erklärungen annehmen könnte.
(83)
Die parlamentarischen Arbeiten würden eindeutig darauf hindeuten, dass der Beitrag pauschal und ohne Kopplung an die vom Staat tatsächlich zu übernehmende Belastung festgelegt worden sei. Zudem habe der Conseil constitutionnel in seiner Entscheidung Nr. 96-385 DC vom 30. Dezember 1996 festgestellt, dass der pauschale Beitrag von 37,5 Mrd. FRF durch die Übernahme der Beamtenpensionen durch den Staat gerechtfertigt sei, ohne die Gegenleistung dafür darzustellen, während auf der anderen Seite die Zahlungen an die Staatskasse keiner besonderen Ausgabe zugewiesen seien und gemäß Artikel 18 des Organbeschlusses (ordonnance organique) vom 2. Januar 1959 über die Haushaltsgesetze allgemein zu einem ausgeglichenen Haushalt beitragen sollten.
(84)
Nach Ansicht Frankreichs wurde der genaue Betrag des außerordentlichen Beitrags im Haushaltsgesetz für 1997 nicht unter Berücksichtigung eines Zeitraums von zehn Jahren festgelegt, währenddessen der Staat über diesen Beitrag eine „Erstattung“ erhalten würde, sondern im Gegenteil anhand der Auswirkungen auf die Bilanzstruktur von France Télécom, die tragbar bleiben mussten. Maßgeblich bei der Festsetzung des Betrags sei nicht der Ausgleich der Belastung des Staates gewesen, sondern das Beitragszahlungsvermögen des Unternehmens.
(85)
Die Art und Weise, wie dieser Beitrag abgekoppelt von den seit 1997 tatsächlich gezahlten Pensionsleistungen verwaltet worden sei, bestätige seinen pauschalen Charakter. Wie aus den von Frankreich übermittelten Zahlen hervorgehe, hätten sich die von 1997 bis 2006 über das Pensionssonderkonto an die Beamten von France Télécom ausgezahlten Pensionen auf […] Mrd. EUR belaufen, während die mit der Verwaltung des Sonderbeitrags von France Télécom beauftragte öffentliche Einrichtung 3,4 Mrd. EUR auf dieses Konto überwiesen habe. Im gleichen Zeitraum habe sich der nicht über Beitragszahlungen finanzierte Restbetrag auf 1,2 Mrd. belaufen. Im Übrigen sei die Dauer dieses Fonds im Jahr 1997 auf 17 bis 25 Jahre geschätzt worden, was in keinem Zusammenhang mit dem Zeitraum von zehn Jahren stehe, auf den die Kommission die Begründung, die sie offenbar annehmen wolle, stütze.
(86)
Nach Ansicht Frankreich wäre France Télécom mit Beitragssätzen, die 201077 % der indexierten Bruttobesoldungen erreicht hätten, und Rückstellungen für die Pensionsverpflichtungen für die bei ihr beschäftigten Beamten nicht wettbewerbsfähig gewesen und ins Abseits gestellt worden. Die Reform sei daher ein entscheidender Schritt bei der Anpassung an die Liberalisierung des Marktes gewesen, habe im Einklang mit einem Ziel der Union gestanden und sei auf das notwendige Mindestmaß begrenzt worden. Ohne diese Reform wäre France Télécom vom Markt gedrängt worden und hätte nicht ohne Konkursrisiken die erforderlichen Investitionen tätigen können, insbesondere um den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss zu ermöglichen, so dass die Reform keine nachteiligen Auswirkungen auf den Wettbewerb gehabt habe.
(87)
Darüber hinaus habe die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von France Télécom und insbesondere die Auferlegung der Zahlung eines außerordentlichen Beitrags nach Angaben Frankreichs dem Staat im Zeitraum von 1997 bis 2006 keine Kosten verursacht, sondern de facto Nettoeinahmen von schätzungsweise mehr als 9,1 Mrd. EUR gebracht (52). Bei einer etwaigen Berechnung des Ertrags des außerordentlichen Beitrags sollte nach Auffassung Frankreichs ein Abzinsungssatz von 7 % gewählt werden. Der Grundsatz eines außerordentlichen Beitrags habe bereits 1996 festgestanden. Der Anlagehorizont müsse lang sein, da die erwartete Differenz zwischen zu zahlenden Leistungen und erwarteten Beiträgen erst 2005, d. h. 9 Jahre später, 500 Mio. und erst 12 Jahre später 1 Mrd. EUR überstiegen hätten. Die durchschnittliche Rendite von Schuldverschreibungen des Staates (obligations assimilables du Trésor, nachstehend „OAT“ genannt) mit einer Laufzeit von 15 Jahren habe im Jahr 1996 6,9 % betragen. France Télécom habe zwischen November 1991 und November 1997 Anleiheemissionen zu einem vergleichbaren Durchschnittssatz von 7 % aufgelegt.
(88)
Die Beschlagnahmung der von der Kommission in Anwendung ihrer Entscheidung über die Gewerbesteuerpflicht von France Télécom geforderten Beträge (53) und die anschließende Zahlung dieser Beträge müssten schließlich dazu führen, dass die Kommission ihre Entscheidung gemäß ihrer einschlägigen Bekanntmachung von 2007 (54) als vollzogen ansieht. Die kumulierende Wirkung dieser Beihilfen sei daher nicht zu prüfen.
6. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
6.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(89)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV lautet: „Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(90)
Die Anwendung der kumulativen Bedingungen dieses Artikels auf den vorliegenden Fall wird in den Abschnitten 6.1.1 bis 6.1.5 geprüft.
6.1.1. Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe
(91)
Das Gesetz von 1990 und das Gesetz von 1996 wurden vom französischen Staat verabschiedet. Sie sehen vor, dass France Télécom an die Staatskasse eine Gegenleistung für die Festsetzung und Zahlung der Pensionen für die Beamten von France Télécom durch den Staat zahlt. Da France Télécom in Anwendung des Gesetzes von 1996 an eine geringere Gegenleistung an die Staatskasse zahlt als nach der ursprünglichen Fassung des Gesetzes von 1990, wird die Beihilfe France Télécom aus Mitteln des französischen Staates gewährt.
6.1.2. Begünstigung bestimmter Unternehmen
(92)
Mit den Bestimmungen des Gesetzes von 1990 wird das für das öffentliche Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit France Télécom geltende System festgelegt. Durch das Gesetz von 1996 über das staatliche Unternehmen France Télécom wurde dieses System durch speziell für France Télécom geltende Bestimmungen geändert.
(93)
Mit der durch das Gesetz von 1990 eingeführten Regelung soll eine besondere Gegenleistung im Hinblick auf die Grundsätze und die Höhe der von France Télécom an den französischen Staat gezahlten Arbeitgeberbeiträge für Pensionen festgelegt werden. Bei der von France Télécom zu zahlenden Gegenleistung, die im Gesetz von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung vorgesehen war und von 1991 bis 1996 galt, sowie bei der davon abweichenden, mit dem Gesetz von 1996 eingeführten und seit 1997 geltenden Gegenleistung handelt es sich somit um besondere Maßnahmen, die einzig und allein France Télécom betreffen und als solche - entgegen den Behauptungen von France Télécom - das Kriterium der Selektivität erfüllen.
6.1.3. Wirtschaftlicher Vorteil, der den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht
(94)
Es muss bestimmt werden, ob die Maßnahmen zur Festsetzung der Höhe der in Rede stehenden Ausgleichszahlung France Télécom begünstigen. Die Frage, ob die mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Änderungen von Artikel 30 des Gesetzes von 1990 eine Beihilfe darstellen, weil sie France Télécom einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, muss anhand der Natur und des inneren Aufbaus des in Rede stehenden Pensionssystems und der Auswirkungen, die sich daraus für France Télécom ergeben, gewürdigt werden und nicht anhand der Gründe oder Ziele der Änderungen. Das mit der Änderung des Gesetzes von 1990 angestrebte Ziel ist entgegen dem Vorbringen Frankreichs bei der Würdigung der Auswirkungen grundsätzlich nicht relevant.
(95)
Die Übernahme der Festsetzung und Zahlung der Pensionen für die Beamten von France Télécom durch den Staat ergibt sich aus der Anwendung des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten, das allein für die betroffenen ehemaligem Beamten gilt. Weder durch das Gesetz von 1990 noch durch das von 1996 wurden der Status dieser Beamten oder der Grundsatz der Übernahme der Zahlung ihrer Pension durch den Staat geändert. Diese Übernahme scheint auf dem Grundsatz zu beruhen, dass die unter das Statut fallenden Beamten vollkommen unabhängig im allgemeinen Interesse dem Gemeinwohl dienen. Dies ist nicht der Fall, wenn die Beamten für ein Unternehmen arbeiten, das seine Leistungen entgeltlich erbringt, um den wirtschaftlichen Interessen dieses Unternehmens zu dienen, das im Wettbewerb mit anderen, die gleichen Leistungen erbringenden Unternehmen steht.
(96)
Vor diesem Hintergrund stellt die Zahlung einer Gegenleistung an den Staat, die im Gesetz von 1990 sowohl in seiner ursprünglichen Fassung als auch nach den mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Änderungen vorgesehen ist, eine Ausnahme vom Grundsatz der Übernahme durch den französischen Staat dar. Diese Ausnahme liegt in der Natur und dem inneren Aufbau des für die Pensionen der von France Télécom beschäftigten Beamten geltenden Systems begründet. Denn der Staat ist in Anwendung des Pensionsgesetzbuchs für Zivilbeamte und Soldaten verpflichtet, die Pensionen für die Beamten von France Télécom, für die das allgemeine Statut der Beamten des französischen Staates und nicht das allgemeine Recht für Sozialleistungen gilt, festzusetzen und zu zahlen.
(97)
Selbst wenn France Télécom keine Gegenleistung gezahlt hätte, wäre der französische Staat verpflichtet, seinen lebenslangen Verpflichtungen gegenüber dem verbeamteten Personal, für welches das betreffende Statut gilt, nachzukommen, es sei denn, diese Verpflichtungen werden einseitig geändert. Wenn dem Unternehmen France Télécom dagegen ohne irgendeine Gegenleistung für die gezahlten oder zu zahlenden Pensionen vom Staat ausgebildete Beamte zur Verfügung gestellt würden, würde France Télécom ein eindeutiger Vorteil verschafft.
(98)
Da die Wettbewerber von France Télécom keine unter das Statut fallenden Beamten beschäftigen, denen gegenüber der französische Staat eine vergleichbare finanzielle Verpflichtung hätte, ist die Logik des Finanzierungssystems der Pensionen und der mit dem Gesetz eingeführten Zahlung von Gegenleistungen für France Télécom nicht auf sie übertragbar. Ein weiterer Beweis dafür ist, dass die französischen Behörden die Auffassung zu vertreten scheinen, dass die Zahlung von Sozialbeiträgen zur Deckung des Risikos der Nichtzahlung des Arbeitsentgelts beim Personal der Wettbewerber gerechtfertigt ist, weil sich sein Status im Hinblick auf diese Risiken unterscheidet. Nun ist es aber eben dieser Status, auf den sich Frankreich bei seinem Vorbringen beruft, dass die Einbeziehung der Risiken, die Beamten und privatrechtlich Beschäftigten nicht gemein sind, in die Berechnung der von France Télécom in Anwendung des Gesetzes von 1996 an den Staat gezahlten Gegenleistung nicht gerechtfertigt ist.
(99)
Daraus folgt somit, dass diese Unternehmen hinsichtlich der Abgaben für ihre privatrechtlich Beschäftigten - entgegen den Behauptungen von Frankreich und France Télécom in ihren jeweiligen Stellungnahmen - weder rechtlich noch faktisch in einer Lage sind, die mit der von France Télécom für deren verbeamtetes Personal vergleichbar wäre.
(100)
Ebenso wenig vergleichbar ist das für France Télécom geltende System der Gegenleistung mit dem System, das für andere öffentliche Einrichtungen gilt, die unter das Statut fallende Beamte beschäftigen, wie die Monnaie de Paris (Münzprägeanstalt Paris) oder das Office National des Forêts (französisches Forstamt), die im Hinblick auf einige ihrer Tätigkeiten als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft werden können, oder für andere öffentliche Industrie- und Handelsunternehmen wie früher EDF oder GDF. EDF oder GDF besaßen besondere Ruhegehaltssysteme, die nicht an die des öffentlichen Dienstes angeglichen waren. Die Systeme von EDF und GDF wurden übrigens seitdem an das allgemeine System angelehnt, wobei darauf hinzuweisen ist, dass die Kommission die Ansicht vertrat, dass diese Anlehnung keine Beihilfe darstellte, weil sie für den Staat finanziell neutral war (55), was hier bei der Reform von 1996 nicht der Fall ist.
(101)
Bei dem System der Gegenleistung an den Staat für die Zahlung der Pensionen der bei La Poste beschäftigten Beamten, vor den beschriebenen und von der Kommission in ihrer Entscheidung La Poste unter Auflagen genehmigten Änderungen, handelte es sich dagegen um das System eines staatlichen Unternehmens, das mit einem öffentlichen Industrie- und Handelsunternehmen vergleichbar ist, und gemäß dem Gesetz von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung dem von France Télécom insofern ähnlich war, als es die jährliche Erstattung der an die pensionierten Beamten ausgezahlten Pensionen an den Staat und die Abführung der in Artikel L-134 des Code de la sécurité sociale vorgesehenen Abgaben vorsah.
(102)
Auch wenn zwischen La Poste und France Télécom kein Wettbewerb besteht, der durch die Letzterer gewährten Vorteile verfälscht wird oder verfälscht zu werden droht, galten doch für die Beamten von France Télécom vor der Reform von 1996 die gleiche Logik und die gleichen Bestimmungen des Ruhegehaltsystems wie für die Beamten von La Poste. Im Übrigen vertrat die Kommission in ihrer Entscheidung La Poste, dass die Reform des für La Poste geltenden Systems eine staatliche Beihilfe darstellte, während Frankreich behauptet, dass dies bei France Télécom nicht der Fall sei. Als Bezugsrahmen für die Würdigung der Situation von France Télécom muss daher ganz allgemein die Situation eines staatlichen oder privatwirtschaftlichen Unternehmens herangezogen werden, das verbeamtetes Personal beschäftigt, dessen Status sich nicht geändert hat. Solche Unternehmen wären in einer mit France Télécom vergleichbaren Lage. Anhand dieses Vergleichsrahmens kann somit das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe zugunsten von France Télécom gewürdigt werden.
(103)
Auch kann entgegen dem Vorbringen von Frankreich und France Télécom nicht behauptet werden, dass einem Unternehmen, hier France Télécom, durch eine Maßnahme kein Vorteil verschafft werde, weil es einen Ausgleich für einen bestimmten Nachteil erhalte, der diesem Unternehmen in der Vergangenheit entstanden sei. Erst kürzlich hat die Kommission das Vorbringen eines etablierten Telekommunikationsbetreibers und Wettbewerbers von France Télécom zurückgewiesen, dem zufolge spezielle, aus der Vergangenheit herrührende Pensionsansprüche für einen Teil des Personals, die mit denen des Beamtenrechts vergleichbar sind und vom allgemeinen Recht abweichen, Maßnahmen zur Senkung der Pensionsbeiträge für diese Gruppe von Beschäftigten, die dem Unternehmen entstehen, rechtfertigen (56). Wie die französischen Behörden bei den Beratungen über den Gesetzentwurf betonten, wurde dem französischen Staat mit dem Gesetz von 1996 durch die Feststellung und Auszahlung der Pensionen für die Beamten von France Télécom eine neue und schwere Belastung aufgebürdet. Gleichzeitig hatte das Gesetz von 1996 eine Verringerung der von France Télécom stets gezahlten Gegenleistung zur Folge.
(104)
Aufgrund der im Gesetz vorgesehenen Modalitäten zur Berechnung des Arbeitgeberbeitragssatzes zahlt France Télécom seit dem 31. Dezember 1996 eine geringere Gegenleistung an den Staat, als sie ohne das Gesetz gezahlt hätte. Zudem löste France Télécom die gebildeten Rückstellungen für die Zahlung zukünftiger Verpflichtungen aufgrund der befreienden Wirkung des mit diesem Gesetz eingeführten Arbeitgeberbeitrags zum 31. Dezember 1996 auf. Die Belastung, von der France Télécom befreit wurde, war somit weder neu, da das Gesetz von 1990 die bis dato geltende Haushaltspraxis fortführte, noch unvorhersehbar, da das Unternehmen zu diesem Zweck Rückstellungen gebildet hatte, noch vom allgemeinen Sozialversicherungssystem abweichend, da dieses für die von France Télécom gezahlte Gegenleistung nicht gilt.
(105)
Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes von 1996 wurde die jährliche Beitragspflicht zur vollständigen Deckung der Finanzierung der Pensionen für das betroffene Personal auf den französischen Staat übertragen. Die Höhe der somit durch das Gesetz von 1996 gewährten Beihilfe lässt sich, seit dem Inkrafttreten, anhand des jährlichen Unterschiedsbetrags zwischen der Gegenleistung, die der von France Télécom an den französischen Staat gezahlte Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung darstellt, und den in Tabelle 1 angegebenen Abgaben, die sie in Anwendung des Gesetzes von 1990 gezahlt hätte, wenn es nicht geändert worden wäre, abzüglich des 1997 gezahlten pauschalen Beitrags berechnen.
(106)
Aus den von Frankreich übermittelten und in Erwägungsgrund 40 dargelegten Schätzungen geht hervor, dass die französischen Behörden den Gesamtbetrag dieser neuen Nettobelastung bis 2043, wenn die finanziellen Verpflichtungen des Staates gegenüber den pensionierten Beamten oder ihren Angehörigen erloschen sein würden, zum Zeitpunkt der Reform im Jahr 1996 auf […] Mrd. EUR schätzen konnten. Im Jahr 1996 belief sich der aktuelle Wert der Nettobelastung nach Abzug der jährlichen Beiträge von France Télécom (15,2 Mrd. EUR), der Beiträge ihrer Beschäftigten ([…] Mrd. EUR) und des pauschalen außerordentlichen Beitrags von 5,7 Mrd. EUR auf […] Mrd. EUR.
(107)
Im Übrigen ist festzustellen, dass die zurzeit der Reform im Jahr 1996 geschätzten tatsächlichen Beträge eine annähernde Schätzung waren (57). Mit der von France Télécom in Form von jährlichen Beiträgen zu zahlenden Gegenleistung wurde ebenso wenig wie mit dem 1997 gezahlten Ausgleichsbetrag von 5,7 Mrd. EUR die Haushaltsneutralität für den französischen Staat bezweckt oder bewirkt. Wenn dies der Fall gewesen wäre, wären vorbehaltlich der Eignung der versicherungsmathematischen Berechnungshypothesen die Aufwendungen und Erträge für den gesamten Zeitraum gleich hoch gewesen und hätte infolgedessen kein wirtschaftlicher Vorteil für France Télécom vorgelegen.
(108)
Die französischen Behörden waren sich bewusst, dass die „Übertragung der Pensionslasten für die verbeamteten Mitarbeiter von France Télécom auf den allgemeinen Staatshaushalt eine neue und schwere Belastung für den Staat“ war, welche durch den pauschalen außerordentlichen Beitrag oder den Ertrag aus der Veräußerung eines Teils der vom Staat gehaltenen Aktien des Unternehmens nur zum Teil gedeckt würde. Die in Erwägungsgrund 31 angeführten Debatten zeigen, dass der Staat 1996 nicht versucht hat, die in Zukunft übernommene neue Belastung vollständig auszugleichen, sondern im Gegenteil versucht hat, eine neue Belastung übernehmen, und dass „mit diesem Vorhaben zuallererst den Interessen des Unternehmens Rechnung getragen“ wird.
(109)
Selbst mit anderen als den vom französischen Staat bei der Schätzung der übernommenen neuen Belastung herangezogenen versicherungsmathematischen Hypothesen und trotz des 1997 gezahlten pauschalen außerordentlichen Beitrags ist offensichtlich, dass mit der Reform ein erheblicher wirtschaftlicher Vorteil in Form geringerer Arbeitgeber-Pensionsbeiträge gewährt wurde. Da der pauschale Beitrag oder Ausgleichsbetrag es nicht ermöglichte, die auf den französischen Staat übertragenen Lasten vollständig zu decken, sondern höchstens, sie zu vermindern, und in Anbetracht der Größenordnung, um die es hier geht, kann weder die Eignung der seinerzeit gewählten versicherungsmathematischen Berechnung noch die Genauigkeit der Schätzungen, die sich daraus für den gesamten Zeitraum bis 2043 ergeben, bestätigt werden.
(110)
Im Übrigen können die aus den geringeren Beiträgen von France Télécom erwachsenden Vorteile nicht mit angeblichen Nachteilen infolge der Beschäftigung von Beamten verglichen werden, wie France Télécom mit Unterstützung von Frankreich vorbringt. Durch das Gesetz von 1996 wurden diese angeblichen Nachteile jedenfalls nicht verschärft, da es nicht zur Einstellung von weiteren Beamten geführt hat. Im Übrigen zielte das Gesetz von 1996 nicht darauf ab, France Télécom durch die Entlastung von einem Teil ihrer finanziellen Verpflichtungen einen Ausgleich für einen angeblichen Nachteil im Zusammenhang mit den Gehältern oder, um es mit den Worten von France Télécom auszudrücken, mit der geringeren Arbeitsplatzmobilität der Beamten zu gewähren.
(111)
Darüber hinaus ist auf die Vorbringen zu den angeblichen Nachteilen der Beschäftigung von Beamten, die Frankreich und France Télécom geltend machen, Folgendes zu erwidern:
-
Zum Ersten verfügte France Télécom vor der vollständigen Öffnung des französischen Marktes für den Wettbewerb über ausgebildetes und kompetentes Personal, ohne das sie, wenn sie es vollständig hätte ersetzen müssen, ihre Stellung auf dem Markt nicht hätte behaupten können, was France Télécom in ihren Schriftsätzen zu erwähnen vergisst.
-
Darüber hinaus stellen die Gehälter und die Investitionen in die Personalschulung, die France Télécom als Nachteile wertet, normale Belastungen eines Unternehmens dar, die das Engagement und die Produktivität des Personals in Bezug auf die Wettbewerber durchaus verbessern können.
-
Im Übrigen ist zwar richtig, dass France Télécom über keine Möglichkeiten zur Anpassung der Lohn- und Gehaltssumme durch die Umsetzung eines Sozialplans zum Personalabbau für die betroffenen Beschäftigten verfügt, aber zweifelhaft, ob ein solcher Plan, der nur unter das Statut fallende Beamte betrifft, aufgrund von deren Status rechtsgültig hätte umgesetzt werden können, während die Beendigung der Einstellung von Beamten im Jahr 1997 und der Einsatz von privatrechtlich Beschäftigten ihr gewisse Möglichkeiten zur flexibleren Anpassung der Lohn und Gehaltssumme boten.
-
Schließlich stimmt es zwar, dass das Unternehmen erhebliche Summen für Vorruhestandsmaßnahmen aufgewendet hat, doch der Anreiz und das Interesse für das Unternehmen, eine solche Maßnahme durchzuführen, wären ohne die mit dem Gesetz von 1996 vorgesehene Übertragung der finanziellen Verpflichtungen von France Télécom auf den französischen Staat geringer gewesen. Die Maßnahme ermöglicht somit die Schaffung von Anreizen für die vorzeitige Pensionierung und die frühere Übernahme der Pensionen für die betroffenen Bediensteten durch den Staat. Ohne das Gesetz von 1996 hätte France Télécom diese Pensionen weiter übernehmen müssen.
(112)
Ebenso unbegründet wegen mangelnden Zusammenhangs mit der Frage des Vorliegens oder Nichtvorliegens eines wirtschaftlichen Vorteils infolge der in Rede stehenden Maßnahme ist die von den Beschwerdeführern geltend gemachte Berücksichtigung der Wettbewerbsvorteile, die France Télécom aus ihrem früheren Monopol erwachsen sein sollen. Die angeblichen Vor- und Nachteile stehen in keinem faktischen Zusammenhang mit der Frage gleicher Wettbewerbsbedingungen auf den Telekommunikationsmärkten bezüglich der Sozialabgaben.
(113)
Einzig durch den im Gesetz von 1996 vorgesehenen pauschalen außerordentlichen Beitrag haben sich die Kosten von France Télécom in Bezug auf die bereits genannte Vergleichssituation unmittelbar erhöht. Durch die Zahlung des pauschalen Beitrags wurde der Beihilfebetrag, der France Télécom gewährt wurde und bis zum Erlöschen der vom französischen Staat in Anwendung des Gesetzes von 1996 anstelle von France Télécom übernommenen finanziellen Belastung noch gewähren wird, verringert. Vorbehaltlich der Angemessenheit der von der französischen Regierung seinerzeit verwendeten versicherungsmathematischen Methoden wäre France Télécom ohne diesen pauschalen Beitrag um einen Nettowert von 18,9 Mrd. EUR im Jahr 1996 entlastet worden, und nicht um […] Mrd. EUR.
(114)
Aufgrund des Gesetzes von 1996 konnte und kann France Télécom somit über höhere finanzielle Mittel verfügen, um sich auf ihren Märkten zu betätigen. Infolge des Gesetzes von 1996 verfügte France Télécom über höhere Mittel als nach den Regelungen des Gesetzes von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung. Die Märkte für Telekommunikationsdienste, auf denen France Télécom in ganz Frankreich und in anderen Mitgliedstaaten tätig war und ist, wurden nun aber seit 1988 durch den Wegfall von ausschließlichen oder besonderen Rechten erst schrittweise und dann, bis auf besondere Ausnahmen, von 1998 an vollständig liberalisiert. In Frankreich waren die Märkte 2002 vollständig für den Wettbewerb geöffnet. Mit dem Wegfall der rechtlichen Schranken ging der Markteintritt weiterer Wirtschaftsteilnehmer einher, mit denen France Télécom - sogar vor den Legislativmaßnahmen von 1990 und 1996, die Gegenstand dieses Beschlusses sind - im Wettbewerb stand und steht.
(115)
Dadurch, dass France Télécom von der Verpflichtung zur Bildung von Rückstellungen für zukünftige Pensionslasten für ihr verbeamtetes Personal befreit war und geringere jährliche Beiträge zahlen musste, wies ihre Bilanz geringere Verbindlichkeiten und Belastungen auf, was ihre Attraktivität bei der Aufnahme von Kapital erhöhte, so dass France Télécom in einer günstigeren Lage als vor der Reform von 1996 war. Dadurch, dass das Unternehmen von einer Belastung befreit wurde, die auf ihrem angestammten französischen Markt entstanden war, konnte sich France Télécom leichter auf den nunmehr für den Wettbewerb geöffneten Märkten anderer Mitgliedstaaten entwickeln, was sie auch getan hat, wie in den Erwägungsgründen 48 bis 50 aufgezeigt wird.
(116)
Daraus folgt, dass die Entlastung von France Télécom, die auf den Modalitäten zur Berechnung der an den französischen Staat für die Übernahme der Pensionen des verbeamteten Personals zu zahlenden Ausgleichsleistung beruht, den Wettbewerb zwischen France Télécom und diesen neuen Wirtschaftsteilnehmern in Frankreich und den anderen Mitgliedstaaten, in denen France Télécom präsent ist, verfälscht oder zu verfälschen droht.
6.1.4. Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(117)
Die Märkte, auf denen France Télécom in Frankreich tätig ist, wurden von 1988 an zunehmend für den Wettbewerb geöffnet und sind dadurch in hohem Maße auch für den Handel zwischen Mitgliedstaaten geöffnet. Die Richtlinie 96/19/EG zielte auf die vollständige Liberalisierung des Telekommunikationssektors vom 1. Januar 1988 an ab. Wirtschaftsteilnehmer, deren Kapital zum Teil von Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten gehalten wird, haben sich daraufhin in Frankreich niedergelassen. Einige dieser Märkte betreffen die Auslandsverbindungen zwischen Mitgliedstaaten. Zudem erbringt France Télécom über Tochtergesellschaften elektronische Kommunikationsdienste in anderen Mitgliedstaaten, insbesondere in Spanien, Belgien oder dem Vereinigten Königreich.
(118)
Unter diesen Umständen kann eine Maßnahme, die France Télécom von ihren normalen betrieblichen Aufwendungen entlastet und dadurch Mittel freisetzt, die dieses Unternehmen verwenden kann, um zu investieren oder sein kommerzielles Angebot in Frankreich zu verbessern oder sich in anderen Mitgliedstaaten niederzulassen, den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.1.5. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(119)
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass Frankreich France Télécom mit der Verringerung der Gegenleistung, die der an den Staat zu zahlende Arbeitgeberbeitrag für die im Gesetz von 1990 in seiner ursprünglichen Fassung vorgesehenen Pensionslasten darstellt, und mit der Ersetzung durch die im Gesetz vom 1996 vorgesehene Gegenleistung dadurch, dass diese geringer als die zuvor geltende Gegenleistung ist, bei der im Zuge des Gesetzes von 1996 eingeführten Übertragung von Belastungen eine Beihilfe aus staatlichen Mitteln gewährt hat, die den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV beeinträchtigt.
(120)
Infolgedessen muss geprüft werden, ob diese Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
6.2. Alternative Rechtsgrundlagen für die Vereinbarkeit der Beihilfe
(121)
Die Kommission stellt fest, dass sich Frankreich nicht auf Artikel 106 Absatz 2 EG-Vertrag als Grundlage für die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Beihilfen berufen hat.
(122)
Die in Artikel 107 Absatz 2 AEUV vorgesehenen Ausnahmen für Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher, Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, sowie Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter Gebiete der Bundesrepublik Deutschland sind im vorliegenden Fall ganz offensichtlich nicht relevant.
(123)
Im Hinblick auf die in Artikel 107 Absatz 3 AEUV vorgesehenen Ausnahmen stellt die Kommission fest, dass die betreffenden Beihilfen nicht zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten dienen, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht, und dass sie nicht zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Frankreichs bestimmt sind. Auch sollen sie nicht die Kultur und die Erhaltung des kulturellen Erbes fördern.
(124)
Daher scheint zur Würdigung der Vereinbarkeit dieser Maßnahme nur Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV in Betracht zu kommen.
6.3. Vereinbarkeit der Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(125)
Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV lautet: „Als mit dem Binnenmarkt vereinbar können angesehen werden: […] Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft […]“.
(126)
Damit eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, weil sie die Entwicklung bestimmter Wirtschaftszweige oder -gebiete fördert, muss sie die Art und Weise, wie die wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt wird, verbessern. Eine Beihilfe ist nur dann im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c vereinbar, wenn sie die Handelsbedingungen nicht in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise verändert. Bei ihrer Würdigung misst die Kommission den Kriterien Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit besondere Bedeutung bei (58).
(127)
Zunächst ist, auch angesichts der von der Kommission in ihrer Eröffnungsentscheidung geäußerten Zweifel, festzustellen, dass die Französische Republik von France Télécom einen zufriedenstellenden Betrag in Höhe der zurückgeforderten Beihilfen erhalten hat, wie von der Kommission in ihrer Entscheidung über die Gewerbsteuerpflicht von France Télécom gefordert wurde (59). Die Kommission vertritt nach der Bestätigung des Urteils des Gerichts, mit dem die Klage auf Erklärung der Nichtigkeit dieser Entscheidung vom Gerichtshof zurückgewiesen wurde (60), die Auffassung, dass Frankreich die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um seinen auf dieser Entscheidung beruhenden Verpflichtungen nachzukommen. Da mit der ordnungsgemäßen Rückforderung der im Rahmen der Gewerbesteuer gewährten Beihilfen der wirtschaftliche Vorteil, der France Télécom dadurch verschafft wurde, entfallen ist, braucht eine mögliche kumulierende Wirkung nicht geprüft zu werden.
(128)
Im Übrigen ist gleich zu Beginn festzustellen, dass Sozialabgaben eines Unternehmens im Gegensatz zu Investitionsaufwendungen wiederkehrende Betriebskosten sind und eine Beihilfe zur Senkung dieser Kosten eine Betriebsbeihilfe darstellt, deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt von der Kommission gemäß der Rechtssprechung des Gerichtshofs sehr restriktiv gewürdigt werden muss.
6.3.1. Vereinbarkeit der Beihilfe mit einem Ziel von gemeinsamem Interesse
(129)
Im vorliegenden Fall kann die seit 1997 gewährte Beihilfe als Maßnahme zur Förderung der Entwicklung des Wirtschaftszweigs der Erbringung elektronischer Kommunikationsdienstleistungen vor dem Hintergrund der vollständigen Liberalisierung dieser Märkte angesehen werden. Denn das Gesetz von 1996 wurde in Verbindung mit dem Gesetz Nr. 96-659 vom 26. Juli 1996 zur Regelung des Fernmeldewesens angenommen, mit dem die Verpflichtungen, die sich aus dem Unionsrecht und speziell aus der Richtlinie 96/16/EG ergaben, in Frankreich umgesetzt wurden.
(130)
Das allgemeine Ziel, das mit dem Gesetz von 1996 angestrebt wurde, bestand hinsichtlich der Zahlung einer finanziellen Gegenleistung an den französischen Staat darin, die gehaltsbezogenen Sozialabgaben und Steuern von France Télécom an die der übrigen Unternehmen, für die die allgemeinen Vorschriften bezüglich der Sozialleistungen gelten, anzugleichen. Das eingesetzte Mittel, d. h. eine Beihilfe, die direkt und ausschließlich die Art und Weise betrifft, wie die Arbeitgeberbeiträge von France Télécom festgelegt werden, erscheint als zum Erreichen des Ziels geeignet.
(131)
Eine Beihilfemaßnahme, die darauf ausgerichtet ist, die laufenden Sozialabgaben von France Télécom zu senken, die aus einer Zeit herrühren, als der überwiegende Teil ihrer Dienstleistungen monopolisiert war und kein effizientes wirtschaftliches Verhalten erforderte, kann in einem anderen wettbewerbsbestimmten Umfeld dazu beitragen, dass die Art und Weise, wie die ehemals monopolisierten Dienstleistungen erbracht werden, verbessert wird, sofern der leistungsbezogene Wettbewerb durch die Finanzmittel, die die Wettbewerber für ihre jeweiligen Sozialabgaben aufwenden müssen, nicht verzerrt wird. Im Folgenden werden zwar gewisse Vorbehalte hinsichtlich der Angemessenheit bestimmter Bestimmungen des Gesetzes zum Erreichen des darin festgelegten Ziels geäußert, doch die Legitimität des Gesetzes und seine Vereinbarkeit mit dem Ziel von allgemeinem Interesse, Märkte für elektronische Kommunikationsdienste, auf denen ein wirksamer Wettbewerb herrscht, zu fördern und so zum technologischen Fortschritt und wirtschaftlichen Aufschwung dieses Wirtschaftszweiges beizutragen, stehen außer Zweifel.
6.3.2. Notwendigkeit der Beihilfe
(132)
Die Begrenzung der Zahl der bei France Télécom beschäftigten Beamten infolge des mit dem Gesetz von 1996 eingeführten und am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Einstellungsverbots hätte im Verhältnis zum verbeamteten Personal im aktiven Dienst unweigerlich zu einem deutlichen Anstieg der Pensionslasten von France Télécom geführt. Denn dadurch, dass France Télécom keine Staatsbeamten mehr einstellen konnte, was im Übrigen angesichts der nunmehr wettbewerbsbestimmten in Rede stehenden Dienstleistungen verständlich ist, hätte France Télécom im Vergleich zu ihren Wettbewerbern übermäßig hohe Pensionszahlungen für die betreffenden Bediensteten leisten müssen. Festzustellen ist auch, dass die in den ursprünglichen Bestimmungen des Gesetzes von 1990 vorgesehenen Verpflichtungen zur Zahlung einer Gegenleistung an den französischen Staat nicht nur die Beamten im aktiven Dienst auf den 1990 und danach wettbewerbsbestimmten Märkten betrafen, sondern auch die Beamten der Generaldirektion des Ministeriums für das Post- und Fernmeldewesen, die 1990 bereits pensioniert waren.
(133)
So hätte nach Angaben Frankreichs bei Fortgeltung des Gesetzes von 1990 der Beitragssatz von France Télécom 77 % der indexierten Bruttobesoldungen der 2010 im aktiven Dienst stehenden Beamten betragen. Dieser Satz muss mit einem Satz von […]% verglichen werden, der es ermöglichen würde, gleiche Wettbewerbsbedingungen für die gemeinsamen und nicht gemeinsamen Risiken zwischen France Télécom und ihren Wettbewerbern herzustellen. In absoluten Werten würde die Differenz etwa […] Mio. EUR an jährlichen Mehrkosten gegenüber dem Beitragssatz, der gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet, ausmachen. Zudem hätte France Télécom ohne die mit dem Gesetz eingeführte befreiende Wirkung der Arbeitgeberbeiträge weiterhin Rückstellungen bilden müssen, die gegenüber den 1996 bereits gebildeten Rückstellungen in Höhe von 3,6 Mrd. EUR stark gestiegen wären.
(134)
Die Ausführungen der Beschwerdeführer, dass die Finanzverbindlichkeiten, die France Télécom seit 1996 habe eingehen können, deutlich über den Kosten gelegen hätten, von denen sie vom französischen Staat entlastet worden sei, sind nicht relevant, weil sie in keinem Zusammenhang mit der untersuchten Frage stehen. Selbst wenn die Zunahme der Finanzverbindlichkeiten, die France Télécom seit 1996 aufnahm, und die betreffenden Beträge das von Frankreich angeführte Risiko des Konkurses des Unternehmens für den Fall, dass die im Gesetz von 1990 vorgesehene Regelung fortgeführt worden wäre, auszuschließen scheinen, scheint die Beihilfe in Zukunft notwendig zu sein, damit sich France Télécom auf den Märkten in einem leistungsbezogenen Wettbewerb behaupten kann, ohne aufgrund von Sozialabgaben benachteiligt zu sein, die aus der Vergangenheit herrühren und die ihre Wettbewerber nicht zu tragen haben.
(135)
Die Ausführungen der Beschwerdeführer und des Telekommunikationsbetreibers zur Zweckmäßigkeit einer Gesamtbilanz zur Beurteilung der Notwendigkeit der Beihilfe angesichts der weitere Vorteile, die France Télécom aus ihrer früheren Monopolstellung erwachsen sein sollen, sind im vorliegenden Fall unbegründet. Es stimmt zwar, dass France Télécom seit 1996 auf vielen Dienstleistungsmärkten, auf denen sie in Frankreich tätig ist, eine beherrschende Stellung innehat, insbesondere aufgrund von systemimmanenten Netzeffekten der Kommunikationsmärkte. Auch hat France Télécom ihre Präsenz auf den Märkten anderer Mitgliedstaaten ausgeweitet und dort wesentliche Marktanteile erworben, insbesondere in Polen und Spanien. Allerdings unterliegt France Télécom, wie der Telekommunikationsbetreiber in seiner Stellungnahme indirekt betont, aufgrund ihrer beherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 102 AEUV oder ihrer signifikanten Marktmacht im Sinne des für elektronische Kommunikation geltenden Unionsrechts (61) besonderen asymmetrischen Auflagen, die für Wettbewerber mit geringerer Marktmacht nicht gelten.
(136)
Gerade mit diesen Auflagen, die beispielsweise den Zugang zu ihrem Netz, den Grundsatz der Kostenorientierung oder die Einschränkung geschäftlicher Verhaltensweisen betreffen, die einem nicht beherrschenden Unternehmen erlaubt sind, wird nun aber bezweckt, dass sich die Stellung, die France Télécom aufgrund ihres früheren Monopols innehat, nicht noch wettbewerbsschädlicher auswirkt. Diese spezifischen Rechtsinstrumente, die von den einzelstaatlichen Regulierungs- und Wettbewerbsbehörden und von der Kommission (62) gestaltet und angewandt werden, sind zielgerichteter und wirksamer, um die anhaltenden Auswirkungen der France Télécom aus ihrer früheren Monopolstellung erwachsenen und von den Beschwerdeführern geltend gemachten Vorteilen zu beseitigen.
(137)
Die hier in Rede stehende staatliche Beihilfe scheint daher dem Grundsatz nach erforderlich zu sein, um ein Ziel von gemeinsamem Interesse zu erreichen, indem sie die Wettbewerbsbedingungen im Zusammenhang mit den Pensionslasten und damit die Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste verbessert.
6.3.3. Verhältnismäßigkeit der Beihilfe
(138)
Festzustellen ist, dass die mit dem Gesetz von 1990 eingeführte finanzielle Gegenleistung an den Staat für die Feststellung und Zahlung der Pensionen speziell für France Télécom gilt und einzigartig ist. Der im ursprünglichen Gesetz von 1990 vorgesehene Grundsatz der vollständigen Erstattung wurde von 1996 an durch ein anderes System zur Festsetzung der Höhe der an den Staat zu zahlenden Gegenleistung ersetzt. Theoretisch waren mehrere Optionen zur Bestimmung des von France Télécom zu zahlenden Arbeitgeberbeitrags möglich, die bis hin zur vollständigen Übernahme durch den Staat ohne Erstattung reichten. Seit 1997 wird diese Gegenleistung unter Bezugnahme auf bestimmte Abgaben berechnet, die von den in diesem Wirtschaftszweig tätigen Wettbewerbern zu tragen sind. Um zu bestimmen, ob die Beihilfe zum Erreichen des Ziels verhältnismäßig ist, müssen somit die Objektivität und Angemessenheit des im Gesetz von 1996 gewählten Bezugsrahmens für die Festsetzung der Höhe der Gegenleistung geprüft werden.
(139)
Zunächst ist festzustellen, dass die Kommission in Verfahren, in denen es um die Entlastung von Abgaben für Pensionen an das verbeamtete Personal ehemaliger Monopolisten im Telekommunikationssektor ging, beispielsweise OTE in Griechenland und BT Plc im Vereinigten Königreich, zur Feststellung der Vereinbarkeit bzw. Unvereinbarkeit der den betreffenden Wirtschaftsteilnehmern gewährten Beihilfen mit dem Binnenmarkt im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vor allem prüfte, ob diese Unternehmen gleich hohe Sozialabgaben wie ihre Wettbewerber abführen mussten (63). Die Kommission stellt allerdings fest, dass es aufgrund der im Gesetz von 1996 vorgesehenen jährlichen Zahlung von Beiträgen durch France Télécom im vorliegenden Fall nicht möglich ist sicherzustellen, dass sie ebenso hohe Sozialabgaben wie ihre Wettbewerber entrichtet. Der Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen (nachstehend „TEC“ genannt) wird nicht erreicht.
(140)
Frankreich und France Télécom machen dagegen den pauschalen außerordentlichen Beitrag in Höhe von 5,7 Mrd. EUR geltend, den France Télécom in Anwendung des Gesetzes von 1996 im Jahr 1997 gezahlt hat. Die Höhe dieses pauschalen Beitrags wurde 1996 so festgesetzt, dass die damals vorgesehenen Mehrkosten für den Staat über einen Zeitraum von zehn Jahren ausgeglichen wurden, wobei im Übrigen die Rückstellungen berücksichtigt wurden, die France Télécom gebildet hatte und im Geschäftsjahr 1996-1997 auflösen konnte. Der pauschale außerordentliche Beitrag setzt sich aus zwei Komponenten zusammen:
-
zum einen aus dem Betrag von 3,6 Mrd. EUR, der den von France Télécom bis 1996 gebildeten Rückstellungen für die damals vorgesehenen zukünftigen Pensionslasten der Beamten entspricht;
-
zum anderen aus einem Betrag von 2,1 Mrd. EUR (nachstehend „zusätzlicher Betrag“ genannt), der sowohl in den Vorausschätzungen des Staates als auch faktisch den Nettokosten für die Pensionszahlungen entsprach, die der Staat aufgrund der Übertragung der Pensionslast für die Beamten von France Télécom über einen Zeitraum von zehn Jahren, von 1997 bis 2006, zahlen musste.
(141)
Da mit dem pauschalen Betrag von 5,7 Mrd. EUR zu keiner Zeit bezweckt wurde, den nicht gegebenen Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen France Télécom und ihren Wettbewerbern zu kompensieren, wäre es nicht gerechtfertigt, diese Summe und die jährlichen Beiträge mit befreiender Wirkung, die France Télécom nicht gezahlt hat, aber hätte zahlen müssen, um zu einem Satz zur Sicherung wirklich gleicher Wettbewerbsbedingungen zu gelangen, gegeneinander abzuwägen.
(142)
Die Prüfung der parlamentarischen Debatten ergibt dagegen, dass der zusätzliche Betrag von 2,1 Mrd. EUR dazu bestimmt war, die Übertragung von Belastungen von 1997 bis 2006 zu decken und die Auswirkungen der Beihilfe für einen Zeitraum von zehn Jahren tatsächlich zu beseitigen. Der von France Télécom gezahlte zusätzliche Betrag diente somit dazu, während eines Zeitraums von zehn Jahren die Mehrkosten der Reform für den französischen Staat zu finanzieren.
(143)
Im Übrigen beinhaltet der außerordentliche Beitrag die bis 1996 gebildeten und aufgelösten Rückstellungen, die fortan gegenstandslos waren. Die vom Staat übernommenen Rückstellungen waren von France Télécom gebildet worden, um die zukünftigen Pensionslasten bewältigen zu können, und mit dieser Auflösung werden die Auswirkungen der Beihilfe für den Pensionszahlungszeitraum, den sie abdecken können, beseitigt.
(144)
Das Gesetz von 1996 bezieht sich allerdings auf einen einmaligen außerordentlichen Beitrag, wobei weder in den geltenden Bestimmungen noch in denen des Haushaltsgesetzes oder späterer Dekrete ein aus Rückstellungen herrührender Betrag unterschieden wird, der von der auf den Staat übertragenen Belastung für die Dauer dieses Zeitraums in Abzug zu bringen wäre. In Artikel 6 des Gesetzes von 1996 wird eindeutig angegeben, dass der pauschale außerordentliche Beitrag als Gegenleistung für die Übernahme der Pensionen für das verbeamtete Personal durch den Staat gezahlt wird. Daher muss bei der Analyse der Reform der gesamte Betrag dieses außerordentlichen Beitrags betrachtet werden.
(145)
Da der von France Télécom gezahlte pauschale außerordentliche Beitrag die Kosten für die Ruhegehälter ihrer Beamten und den Ausgleich zwischen den einzelnen Ruhegehaltssystemen während eines Zeitraums von rund 15 Jahren deckte, wurden die Auswirkungen der Beihilfe neutralisiert. France Télécom hat somit durch die Zahlung dieses außerordentlichen Beitrags während dieses Zeitraums die Auswirkungen der Beihilfe neutralisiert. Daher ist es gerechtfertigt, dass France Télécom während dieses Zeitraums die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Beihilfe nicht erfüllen und demzufolge den jährlichen Beitrag, der erforderlich ist, um den Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen zu gewährleisten, der auch die Risiken beinhaltet, die Beamten und privatrechtlich Beschäftigten nicht gemein sind, nicht zahlen muss.
(146)
Auf die einzelnen Schritte dieser Begründung wird im Folgenden näher eingegangen.
(147)
Festzustellen ist, dass die jährlichen Abgaben mit befreiender Wirkung, die France Télécom seit der Reform von 1996 entrichtet hat, es nicht ermöglichen, einen Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen zu erreichen, wie in der Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens betont wurde. Dies beruht darauf, dass der für France Télécom geltende Satz nur die Beiträge für die gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten beinhaltet, nicht jedoch beispielsweise Beiträge für Risiken, die nur für eine Bedienstetengruppe gelten, wie Arbeitslosigkeit oder die Nichtzahlung des Arbeitsentgelts im Fall der Sanierung oder Abwicklung des Unternehmens.
(148)
Aus Tabelle 4 geht hervor, dass die Nichtberücksichtigung der nicht gemeinsamen Risiken bei der Berechnung des von France Télécom zu zahlenden Beitrags zu einer erheblichen Differenz zwischen der Gegenleistung, die France Télécom an den Staat zahlt, und dem Betrag, den sie zahlen würde, wenn der Beitragssatz nach den Berechnungsgrundlagen für die Abgaben der Wettbewerber so berechnet würde, dass gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet sind, führt. Die auf dem Gesetz beruhende Beihilfe erfüllt somit den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht. Damit sie diesen Grundsatz erfüllt und das ausgewiesene rechtmäßige Ziel, die Wettbewerbsbedingungen durch Angleichen der Berechnungsverfahren an die von den auf den betroffenen Telekommunikationsmärkten in Frankreich tätigen Unternehmen gezahlten Abgaben zu verbessern, hätte die Beihilfe, die France Télécom in Anwendung des Gesetzes von 1996 gewährt wurde, diese Abgaben tatsächlich angleichen müssen und müsste dies auch in Zukunft tun, indem Risiken, die den beiden Beschäftigtengruppen nicht gemein sind, einbezogen werden.
(149)
Das Vorbringen Frankreichs, die Beamten seien bestimmten Risiken nicht ausgesetzt, und es sei daher nicht gerechtfertigt, Beiträge für diese Risiken abzuführen, kann daher nicht berücksichtigt werden. Zum einen beruht die Tatsache, dass diese Risiken nicht gegeben sind, auf staatlichen Maßnahmen, so dass es nicht gerechtfertigt ist, dass France Télécom daraus ein finanzieller Vorteil erwächst. So entfällt beispielsweise das Risiko der Nichtzahlung des Arbeitsentgeltes im Fall der Sanierung des Unternehmens deshalb, weil der französische Staat gegenüber den bei France Télécom beschäftigten Beamten verpflichtet ist und sein eigener Versicherer ist. Die Möglichkeit, dass France Télécom wie jeder andere Wettbewerber Konkurs anmeldet, ist jedoch nicht auszuschließen. In beiden Fällen wird der Vorteil nicht dem Unternehmen verschafft, sondern direkt dessen Beschäftigten. Die Insolvenzentgeltsicherung greift, nachdem das Unternehmen nicht mehr besteht. Ein Wettbewerber muss nun aber im Gegensatz zu France Télécom Beiträge zahlen, um das Risiko der Nichtzahlung der Gehälter nach seiner Auflösung abzusichern. Es ist daher nicht gerechtfertigt, France Télécom dadurch einen Vorteil zu verschaffen, dass sie niedrigere Beiträge zahlt oder dieses Risiko bei der Berechnung der Beiträge von France Télécom ausgenommen wird.
(150)
Zudem besteht ganz grundsätzlich das Ziel der Reform von 1996, die offenbar nicht konsequent zu Ende geführt wurde, eben darin, bei den Sozialabgaben und Steuern gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Wettbewerber der Branche zu herzustellen, und dies unabhängig vom Status ihres Personals und vom Bestehen einer tatsächlichen Verpflichtung für France Télécom, Beiträge an die zuständigen Träger abzuführen. Eben diese Logik der Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen wäre die Voraussetzung dafür, dass die geprüfte Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Ob das Personal von France Télécom diesen Risiken ausgesetzt ist oder nicht, ist bei dieser Logik somit nicht von Belang.
(151)
Abschließend würde eine Verringerung der Pensionslast durch die Übertragung der Nettolast auf den Staat den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur erfüllen, wenn sie die Herstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen ermöglichen würde. France Télécom war nun aber im Hinblick auf die gehaltsbezogenen Sozialabgaben nicht in der gleichen Situation wie die Unternehmen der Branche, da bestimmte Sozialabgaben und Steuern nicht in die Bemessungsgrundlage des jährlichen Beitrags einbezogen worden waren.
(152)
Auch ist es entgegen den Forderungen von Frankreich und France Télécom nicht gerechtfertigt, den pauschalen außerordentlichen Beitrag in Höhe von 5,7 Mrd. EUR, der von France Télécom bereits 1997 gezahlt wurde, zu berücksichtigen, um ihn dem unzureichenden, für France Télécom geltenden Beitragssatz mit befreiender Wirkung gegenüberzustellen.
(153)
Zunächst möchte die Kommission darauf hinweisen, dass sie in jedem Einzelfall feststellen muss, ob die Voraussetzungen für die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgesehene Ausnahme erfüllt sind, deren Bestehen unterstellt, ohne an eine frühere Entscheidungspraxis gebunden zu sein (64).
(154)
Die hier geprüfte Reform unterscheidet sich in jedem Fall deutlich und in mehrfacher Hinsicht von der Reform in der Entscheidung La Poste (65), auf die sich die französischen Behörden berufen.
(155)
Denn im Gegensatz zu der Reform in der Entscheidung La Poste, auf die sich Frankreich und France Télécom berufen, fand die Finanzierungsreform für die Ruhegehälter der bei France Télécom beschäftigten Beamten kurz vor der unionsweiten Öffnung der Märkte statt, auf denen France Télécom tätig werden konnte.
(156)
Im Übrigen hat France Télécom von dieser Liberalisierung insofern profitiert, als sie sich auf den Märkten anderer Mitgliedstaaten niedergelassen hat, was nicht nur durch die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft möglich war, sondern teilweise auch durch den Wegfall von Pensionsverpflichtungen aus ihrer Bilanz und die im Zuge der Reform geringeren zukünftigen Belastungen. Durch diese Entlastung ihrer Bilanz von Pensionsverpflichtungen konnte France Télécom ihre Zahlungsfähigkeit und Kreditwürdigkeit verbessern. Aus den von den Beschwerdeführern in ihren Stellungnahmen genannten Zahlen für die Verschuldung, deren Höhe von Frankreich nicht angefochten wurde, geht hervor, dass die Nettofinanzverbindlichkeiten von France Télécom von 19,2 Mrd. EUR im Jahr 1997 auf 83 Mrd. EUR im Jahr 2002 gestiegen sind.
(157)
Eine Ursache für diesen massiven Anstieg der Verschuldung kann natürlich eine gezielte Investitions- und Expansionspolitik auf Märkten anderer Mitgliedstaaten sein, die durch die Liberalisierung ermöglicht wird. Dennoch wurde die notwendige Kapitalaufnahme teilweise erst durch die Verringerung der Pensionslasten um einen Nettobetrag von […] Mrd. EUR ermöglicht, die 1996 auf den französischen Staat übertragen wurden. Die Stellungnahmen des Telekommunikationsbetreibers, mit denen aufgezeigt werden soll, dass France Télécom mit der Beihilfe ihre internationale Expansion habe finanzieren können (siehe Stellungnahmen in Erwägungsgrund 68) sind daher, wenn auch indirekt, nicht ganz unbegründet.
(158)
Allerdings sind noch nicht alle Postmärkte, auf denen La Poste in der Union tätig sein kann, vollständig für den Wettbewerb geöffnet; dies dürfte erst 2012, d. h. sechs Jahre nach der Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von La Poste, der Fall sein (66). Die wettbewerbsschädlichen Auswirkungen der Beihilfe, die France Télécom auf vollständig liberalisierten Märkten gewährt wurde, sind daher stärker als bei der Beihilfe für La Poste. Die Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Beihilfe müssen daher nicht auf die gleiche Weise bewertet werden, da es sich um unterschiedliche Wettbewerbssituationen auf Märkten handelt, für deren EU-weite Öffnung unterschiedliche Prioritäten gesetzt wurden und bei denen der Beitrag zur Wettbewerbsfähigkeit ebenfalls unterschiedlich war. Daraus folgt, dass die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV genannte Voraussetzung des gemeinsamen Interesses in den beiden Fällen nicht unbedingt gleich auf die gleiche Weise gewürdigt werden muss.
(159)
Darüber hinaus sind die finanzielle Lage von La Poste und demzufolge ihr Expansionsvermögen auf ausländischen Märkten oder ihre Fähigkeit zum Ausbau ihrer Stellung auf dem französischen Markt nicht mit denen von France Télécom vergleichbar. Wie in der Entscheidung La Poste betont wurde, hätte La Poste aufgrund der Umstellung auf neue Rechnungslegungsstandards ohne die Reform von 2006 unter den außerbilanziellen Positionen ihres Abschlusses eine Rückstellung für die Verbindlichkeit gegenüber dem Staat in Höhe von 76 Mrd. EUR ausweisen müssen (67). France Télécom bildete nun aber im Gegensatz zu La Poste Rückstellungen, um ihren zukünftigen Verpflichtungen ohne die Reform nachzukommen, so dass die finanziellen Situationen der beiden Unternehmen objektiv verschieden waren.
(160)
Darüber hinaus hätte die Fortführung des mit dem Gesetz von 1990 eingeführten Systems ohne die Reform für France Télécom zu einem Anstieg der Pensionslasten geführt, der gemäß den in Erwägungsgrund 30 aufgeführten damaligen Vorausschätzungen von 2005-2007 ganz massiv gewesen wäre, was die in Tabelle 3 aufgeführten Ergebnisse im Nachhinein bestätigen. Bei La Poste äußerte sich die Fortführung des mit dem für La Poste geltenden Gesetz eingeführten Systems zum Zeitpunkt der Reform unmittelbar in jährlichen Mehrkosten von […] Mio. EUR (68).
(161)
Es ist somit nicht bewiesen, dass die Situation der beiden Unternehmen nach dem vor den jeweiligen Reformen geltenden Recht und infolgedessen die wettbewerblichen Auswirkungen dieser Reformen ähnlich waren. Die Fakten beweisen das Gegenteil. Eine Prüfung, die in beiden Fällen zu ähnlichen Schlussfolgerungen führt, ist daher nicht gerechtfertigt.
(162)
Im Übrigen lagen im Fall der Entscheidung La Poste ausreichend Gründe für die Annahme vor, dass der außerordentliche pauschale Beitrag in Zukunft als Anzahlung auf die Beträge im Zusammenhang mit dem geänderten Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen neu zugewiesen werden könnte. Im vorliegenden Fall sind diese Gründe nicht gegeben. Denn die Auflage, die die Neuzuweisung des außerordentlichen Beitrags von La Poste vorschreibt, wurde festgelegt, nachdem die Kommission das förmliche Prüfverfahren eröffnet hatte und den zu niedrig angesetzten Beitrag mit befreiender Wirkung, der erforderlich ist, um zu einem Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen zu gelangen, infrage stellte.
(163)
Die Zuweisung des in der Entscheidung La Poste in Rede stehenden pauschalen außerordentlichen Beitrags war somit in erheblichem Maße, obwohl die französischen Behörden dies nicht ausdrücklich anerkannt haben, das Ergebnis von Verhandlungen zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat mit dem Ziel, die Zahlung eines Beitrags mit befreiender Wirkung sicherzustellen, bei dem ein Satz zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen sichergestellt ist. Bei diesen Verhandlungen gingen die französischen Behörden, wie in ihrer Mitteilung vom 23. Juni 2006 nach ersten Kontakten in der Angelegenheit im Dezember 2005 zum Ausdruck gebracht, zunächst davon aus, dass der für La Poste vorgesehene außerordentliche Beitrag unter dem Gesichtspunkt gleicher Wettbewerbsbedingungen nicht erforderlich sei, im Gegensatz zum Reformvorhaben für den jährlichen Beitrag.
(164)
Mit der Entscheidung der Kommission wurde somit entgegen den Behauptungen von France Télécom keine in Kraft getretene Reform gebilligt. Denn die Anmeldung und die Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens vom 12. Oktober 2006 gingen der Festsetzung der Höhe des außerordentlichen Beitrags mit dem Gesetz Nr. 2006-1771 vom 30. Dezember 2006 (dem Haushaltsberichtigungsgesetz für 2006) voraus. Diese Verhandlungen betrafen mehrere Aspekte der Reform, insbesondere die Berücksichtigung des möglichen Vorteils der in der Vergangenheit angemeldeten Reform, die geplante Berechnung des Beitragssatzes und die Modalitäten der Berücksichtigung der Spezifität von La Banque Postale in Bezug auf die Postdienste und das beschäftigte Personal. Diese Verhandlungen wurden fortgesetzt, und erst in ihrer Stellungnahme vom 8. Juni 2007 akzeptierten die französischen Behörden die Modalitäten der Zuweisung des außerordentlichen Beitrags im Rahmen einer umfassenden Vereinbarung über die Reform, mit der sie ihren mitgeteilten Standpunkt zum außerordentlichen Beitrag und zur Berechnungsweise der künftigen jährlichen Beträge zurücknahmen.
(165)
Im Gegensatz zu den Bestimmungen des Haushaltsgesetzes von 1997 zur Gründung der öffentlichen Einrichtung zur Verwaltung des Beitrags von France Télécom, das strenge Regeln vorsah, unterlag zudem die öffentliche Einrichtung zur Verwaltung des Beitrags von La Poste keinen spezifischen Regeln (69). Da es sich um einen außerordentlichen und frei zuweisbaren Beitrag handelte, hätte Frankreich den Betrag nach Ansicht der Kommission herabsetzen und gleichzeitig den Satz des jährlichen Beitrags von La Poste anheben können.
(166)
Im Übrigen ist festzustellen, dass die Berechnungsparameter für den jährlichen Beitrag, der als Gegenleistung für die Pensionen für das verbeamtete Personal regelmäßig an den Staat zu zahlen ist, im Gesetz von 1996 festgelegt werden, ohne dass von einer Berücksichtigung der nicht gemeinsamen Risiken von Beamten und privatrechtlich Beschäftigten die Rede ist. Hierzu wiesen das Gericht und der Gerichtshof im Zusammenhang mit der von France Télécom geschuldeten Gewerbesteuer darauf hin, dass eine Entlastung nicht durch eine andere spezifische Belastung ausgeglichen werden kann, insbesondere wenn der Mitgliedstaat, in diesem Fall Frankreich, nicht nachzuweisen vermocht hat, dass die besonderen Besteuerungsmodalitäten in Erwartung einer geringeren Steuer in den nachfolgenden Jahren eingeführt worden waren (70).
(167)
Die Kommission kann nicht außer Acht lassen, dass mit dem bereits 1997 gezahlten pauschalen außerordentlichen Beitrag, wie in Artikel 6 des Gesetzes von 1996 ausdrücklich vorgesehen, bezweckt wurde, den französischen Staat für die finanzielle Belastung, die er mit dem Gesetz von 1996 übernahm, teilweise zu entschädigen.
(168)
Zudem geht aus dem in Erwägungsgrund 27 genannten Bericht des Senats hervor, dass der Gesetzgeber mit der Verabschiedung des Grundsatzes des außerordentlichen Beitrags nicht versucht hat, die Differenz zwischen den jährlichen Beiträgen von France Télécom und den - relativ gesehen höheren - Beiträgen ihrer Wettbewerber zu berücksichtigen oder gar auszugleichen. Der Gesetzgeber hat ganz im Gegenteil France Télécom bewusst zur Zahlung jährlicher Abgaben verpflichtet, mit denen die nicht gemeinsamen Risiken der beiden Beschäftigtengruppen (Beamte und sonstige Bedienstete) nicht abgedeckt sind, ohne einen Zusammenhang zwischen dieser Entscheidung und dem 1997 gezahlten außerordentlichen Beitrag herzustellen.
(169)
Der pauschale Beitrag von France Télécom floss als allgemeine Einnahme in den Staatshaushalt ein, wurde an die für seine Verwaltung zuständige öffentliche Einrichtung überwiesen und verwendet. Unter diesen Umständen kann die Kommission daher den bereits aufgezehrten pauschalen außerordentlichen Beitrag weder ganz noch teilweise fiktiv und im Nachhinein einem Zweck zuweisen, der mit dem von den französischen Behörden zugewiesenen Zweck nichts zu tun hat und im Gesetz nicht vorgesehen war, nämlich dem Ausgleich für die Nichtberücksichtigung der nicht gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten. Dieser pauschale Beitrag wurde somit nicht mit Blick auf eine gleich hohe Belastung von France Télécom und ihren Wettbewerbern in unterschiedlichen rechtlichen Systemen eingeführt.
(170)
Aus den gleichen Gründen und aufgrund der Regeln für die Verwaltung und der Überweisung an den Haushalt, die im Haushaltsgesetz seit 1997 vorgesehen sind und bis heute umgesetzt werden, können die Behauptungen und Berechnungen Frankreichs, die zeigen sollen, dass die Reform von 1996 bis dato zu einem erheblichen Einnahmenüberschuss für den Staat geführt hat, nicht berücksichtigt werden.
(171)
Denn angesichts der im Haushaltsgesetz festgelegten Modalitäten für die Verwaltung und Verwendung des pauschalen außerordentlichen Beitrags von France Télécom durch die zuständige öffentliche Einrichtung und der von Frankreich übermittelten und in den Erwägungsgründen 36 und 37 genannten Zahlen für die tatsächlichen Überweisungen seit 1997 ist festzustellen, dass es Einnahmen aus einer mit 7 % verzinsten Anlage, die Frankreich geltend zu machen versucht, nie gegeben hat.
[…]. Zudem spiegelt die Behauptung nicht das tatsächliche Verhalten der französischen Behörden wider. Angesichts der Verwaltungsregeln, die in den seit Gründung der öffentlichen Einrichtung verabschiedeten Haushaltsgesetzen festgelegt wurden, hat diese Einrichtung derartige Einnahmen, die im Übrigen nicht vorgesehen und nicht verzinst wurden, nicht erwirtschaftet. Die Mittel der Verwaltungseinrichtung sollten im Gegenteil bis zum 31. Dezember 2011 vollständig aufgezehrt sein. Sie wären früher aufgezehrt gewesen, wenn sie zur Finanzierung der Reform von 1996 verwendet worden wären - was Frankreich im Übrigen bestreitet -, selbst wenn man die Mehreinnahmen an Körperschaftsteuer einrechnet, die die französischen Behörden anführen. Die Berücksichtung von Mehreinnahmen an Körperschaftsteuer ist im Übrigen unrechtmäßig, da sie zu einer unscharfen Abgrenzung der verschiedenen Rollen des Staates führt. Die von den französischen Behörden vorgeschlagene Verquickung dieser verschiedenen Rollen darf nicht weiter verfolgt werden, und es ist scharf zu trennen zwischen dem Staat, der France Télécom eine Beihilfe gewährt, indem er die Zahlung der Beamtenpensionen übernimmt, um einen leistungsbezogenen Wettbewerb zu fördern, auf der einen Seite, dem Staat, der Aktionär von France Télécom ist, auf der anderen Seite und schließlich dem Staat als öffentliche Gewalt, der seine Steuerhoheit ausübt.
(172)
Weiterhin ist festzustellen, dass der Antrag von Frankreich und France Télécom, bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Reform den außerordentlichen Beitrag zu berücksichtigen, im Widerspruch zu den Stellungnahmen Frankreichs in ihrem Schreiben vom 17. März 2004 steht, in dem es heißt: „Der in Artikel 6 des Gesetzes vom 26. Juli 1006 vorgesehene pauschale außerordentliche Beitrag kann daher nicht als Ausgleich für einen angeblichen „Vorteil“ gewertet werden. Darüber hinaus ist die Höhe dieses Beitrags mit Blick auf die beihilferechtlichen Vorschriften vollkommen irrelevant“, denn dieser Betrag sei „ein außerordentlicher Beitrag an den Alleinaktionär [den französischen Staat], der einer vor der Öffnung des Kapitals für private Kapitalgeber ausgeschütteten Sonderdividende gleichzusetzen ist“.
(173)
Die Begründung in dem damaligen Vorbringen Frankreichs weist eine gewisse wirtschaftliche und finanzielle Logik auf. Für einen Alleinaktionär ist es vor der Öffnung des Kapitals für weitere Investoren sinnvoll, die im Unternehmen verfügbaren Mittel soweit wie möglich selbst abzuschöpfen, sofern dies die Attraktivität der Anlage nicht beeinträchtigt. Dieser Aspekt wurde unter den finanziellen Parametern in der Eröffnungsbilanz von France Télécom berücksichtigt, und daraus resultiert indirekt der Betrag des pauschalen außerordentlichen Beitrags, wie 1996 vor dem Parlament dargelegt wurde. Es war daher vollkommen logisch, dass ein Staat als umsichtiger Alleinaktionär den höchstmöglichen Betrag an Sonderdividende - nach dem Wortlaut der Französischen Republik - abschöpft, statt das Geld in dem Unternehmen zu lassen, aus dem er nach der Öffnung des Kapitals im Jahr 1997 höchstens einen seinem Kapitalanteil entsprechenden Teil erhalten würde.
(174)
Die Gültigkeit der seinerzeit von der Französischen Republik Frankreich vorgebrachten Argumentation, die verlangte, dass der Ausgleichsbetrag von 5,7 Mrd. EUR bei der beihilferechtlichen Würdigung der Reform in keiner Weise berücksichtigt werden sollte, wird im Übrigen durch ihre Stellungnahmen im Laufe des Verfahrens bestätigt. Denn mit der Angabe, dass die Höhe des Ausgleichsbetrag nicht anhand der geschätzten Kosten der Reform für den Staat oder der France Télécom verschafften Vorteile festgesetzt worden sei, sondern anhand des Beitragszahlungsvermögen des Unternehmens, zeigt Frankreich, dass die Auferlegung eines Ausgleichsbetrags eher auf dem Verhalten eines umsichtigen Alleinaktionärs beruht als auf dem eines regulierenden Staates, der auf den Ausgleich für die im Zuge der Reform übernommenen Pensionslasten bedacht ist.
(175)
Im Fall einer solchen Logik dürfte die Kommission, wie seinerzeit von Frankreich verlangt, den pauschalen außerordentlichen Beitrag bei der Prüfung der Vereinbarkeit der Reform mit den Beihilfevorschriften nicht berücksichtigen. Demzufolge dürfte nur die Senkung der jährlichen Beiträge von France Télécom unter das Niveau der Wettbewerber, die mit der Reform seit 1997 angestrebt wurde, berücksichtigt werden.
(176)
Aus den gleichen Gründen kann die Kommission den Stellungnahmen der Beschwerdeführer, die die Einführung von Mechanismen zur Anpassung des 1997 gezahlten pauschalen außerordentlichen Beitrags und des jährlichen Arbeitgeberbeitrags von France Télécom zur Gewährleistung der finanziellen Neutralität der Reform fordern, nicht folgen. Dies käme auch einer Neuberechnung und fiktiven nachträglichen Neuzuweisung des 1997 an den Staatshaushalt gezahlten pauschalen außerordentlichen Beitrags bzw. eines Teils davon gleich. Der geforderte Mechanismus käme einer nachträglichen Kontrolle für jedes einzelne Jahr gleich, mit der nicht bezweckt würde, die Verhältnismäßigkeit der 1997 gewährten Beihilfe, obschon um den pauschalen außerordentlichen Beitrag reduziert, sicherzustellen, sondern, jegliche Beihilfe in der Reform zu beseitigen.
(177)
Geprüft werden muss dagegen, ob die Zahlung des außerordentlichen Beitrags bei der Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt gemäß der im Gesetz von 1996 dargelegten Begründung dieser Zahlung berücksichtigt werden kann.
(178)
Gemäß dem Gesetz von 1996 wurde der pauschale außerordentliche Beitrag 1997 als Gegenleistung für die Übernahme der Pensionen durch den französischen Staat gezahlt. Unter diesen Umständen müssen die Auswirkungen dieses Beitrags auf die finanzielle Gesamtbilanz der mit dem Gesetz von 1996 eingeführten und bis heute geltenden Reform betrachtet werden. Zu berücksichtigen ist die Zeit, während der die Pensionslasten durch den pauschalen außerordentlichen Beitrag gedeckt waren.
(179)
Da dabei Finanzströme für France Télécom verglichen werden müssen, die sich über einen längeren Zeitraum erstrecken, d. h. die Zahlung des außerordentlichen Beitrags im Jahr 1997 und die geringeren jährlichen Belastungen infolge des Gesetze von 1996, müssen die Beträge aktualisiert werden. Der außerordentliche Beitrag wurde im Laufe des Jahres 1997 in mehreren Raten bis Oktober 1997 gezahlt, obwohl die finanzielle Belastung für France Télécom durch die Finanzierung über eine Anleihe de facto auf später verschoben wurde. Zum anderen wurden seit Anfang 1997 Beiträge mit befreiender Wirkung gezahlt. Der Abzinsungssatz muss grundsätzlich dem aus der geltenden einschlägigen Mitteilung der Kommission (71) hervorgehenden Satz entsprechen, der beispielsweise im Oktober 1997 bei 5,53 % lag. Zu prüfen ist, ob es im vorliegenden Fall angemessen ist, einen anderen Satz als den der geltenden Mitteilung zu verwenden und damit von den an die Mitgliedstaaten übermittelten Vorschriften abzugehen, die sich die Kommission gegeben hat und die sie außer in ordnungsgemäß begründeten Ausnahmefällen anwenden muss.
(180)
Der vom Versicherungsmathematiker der französischen Regierung zur Aktualisierung der Finanzströme der Reform von 1996 bis 2043 gewählte Satz von 7 % wäre nicht gerechtfertigt […], weil die vorliegende Prüfung aufgrund des festgestellten Fälligkeitsplans einen kürzeren Zeitraum betrifft. Der Satz von 7 % liegt zudem über dem Mittelwert von 4,4 % der jährlichen Abzinsungssätze für den Zeitraum 1997-2010, die von Frankreich in ihren Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung gewählt wurden, oder dem Abzinsungssatz von […]%, der für 1998 bei der Finanzierungsreform für die Ruhegehälter von La Poste gewählt wurde (72).
(181)
Die von Frankreich für OAT mit einer Laufzeit von 15 Jahren für 1996 angeführten Sätze von um die 7 % können ebenfalls nicht berücksichtigt werden. Festzulegen ist der Satz für 1997 und der Mittelwert von 1996. Zudem ist die Laufzeit von 15 Jahren in Anbetracht der Höhe der jährlichen Zahlungsströme, die durch den pauschalen außerordentlichen Beitrag theoretisch hätten gedeckt werden sollen, für welche die Zinsen allein nicht genügt hätten, zu lang. Alternativ dazu könnte ein Mischsatz, der aus verschiedenen Sätzen zur Optimierung der Anlage des pauschalen außerordentlichen Beitrags zusammengesetzt ist, in Betracht gezogen werden, um dem Fälligkeitsplan der Reform von 1996 aus Sicht des französischen Staates Rechnung zu tragen. Abgesehen davon, dass ein solcher Satz, der bei 5,50 % läge, vom Bezugssatz der Kommission für Oktober 1997 nicht wesentlich abweichen würde, würde nicht berücksichtigt, dass die Analyse aus Sicht von France Télécom erfolgt (73).
(182)
Schließlich deckt der von Frankreich angeführte Bezugssatz von 7 % für die Obligationsanleihen von France Télécom zwischen 1991 und 1997 einen Zeitraum von sechs Jahren, der weiter zurückliegt. Tatsache ist im vorliegenden Fall, dass France Télécom den pauschalen außerordentlichen Beitrag 1996 durch überwiegend kurzfristige Emissionen und in weit geringerem Maße über Obligationsanleihen finanziert hat. Ein Abzinsungssatz, der auf den von France Télécom bezahlten Zinsen für die 1996 neu aufgenommenen Verbindlichkeiten beruht, würde auf der Grundlage ihrer Bilanz zum 31. Dezember 1996 bei 4,8 % liegen (74). Ein solcher Zinssatz passt zu den tatsächlichen damaligen Finanzaufwendungen von France Télécom zur Finanzierung des außerordentlichen Beitrags. Es erscheint jedoch angemessen, den Abzinsungssatz nicht von den damaligen Entscheidungen des Unternehmens abhängig zu machen, sondern den objektiven Bezugssatz zu verwenden, den die Kommission in ihrer geltenden Mitteilung über Abzinsungssätze gewählt hat (75).
(183)
Alles in allem ist es im vorliegenden Fall nicht angemessen, einen von dem der geltenden Mitteilung der Kommission abweichenden Bezugssatz zu verwenden und damit von den an die Mitgliedstaaten übermittelten Vorschriften, die sich die Kommission gegeben hat, abzugehen.
Tabelle 5
Finanzströme infolge der Reform von 1996 für France Télécom (1997-2011)
in Mio. EUR
Jahr
Gezahlte Pensionen
(A)
Ausgleich und Sonderausgleich
(B)
Jährliche Beiträge
(C)
Vorteil FT
(D)
(A + B-C) (76)
Ausgleichsbetrag 1. Jan.
(E)
Zinsen
(F)
Ausgleichsbetrag 31. Dez.
(E + F-D)
1997 (77)
(…)
(…)
(…)
122,3
5 716,8
184,4
5 777,9
1998
(…)
(…)
(…)
188,2
5 777,9
319,5
5 909,2
1999
(…)
(…)
(…)
189,8
5 909,2
326,8
6 046,2
2000
(…)
(…)
(…)
298,3
6 046,2
334,4
6 082,2
2001
(…)
(…)
(…)
302,9
6 082,2
336,3
6 115,6
2002
(…)
(…)
(…)
305,9
6 115,6
338,2
6 148,0
2003
(…)
(…)
(…)
364,7
6 148,0
340,0
6 123,3
2004
(…)
(…)
(…)
477,4
6 123,3
338,6
5 984,5
2005
(…)
(…)
(…)
619,1
5 984,5
330,9
5 696,3
2006
(…)
(…)
(…)
744,4
5 696,3
315,0
5 266,9
2007
(…)
(…)
(…)
909,9
5 266,9
291,3
4 648,2
2008
(…)
(…)
(…)
1 101,0
4 648,2
257,0
3 804,3
2009
(…)
(…)
(…)
1 255,8
3 804,3
210,4
2 758,9
2010
(…)
(…)
(…)
1 386,6
2 758,9
152,6
1 524,8
2011
(ge-schätzt)
(…)
(…)
(…)
1 497,5
1 524,8
84,3
111,6
(184)
Der zum Abzinsungssatz von 5,53 % kapitalisierte Ausgleichsbetrag dürfte bis zum 1. Quartal 2012 (78) die Entlastung von jährlichen Abgaben, in deren Genuss France Télécom durch die Reform von 1996 kam, ausgleichen.
(185)
Darüber hinaus würde die Laufzeit dieses Ausgleichs, der die Auswirkungen der Reform neutralisiert, bis auf wenige Monate genau mit der tatsächlichen Aufzehrung der Mittel der öffentlichen Einrichtung zur Verwaltung des außerordentlichen Beitrags von France Télécom, die für den 31. Dezember 2011 vorgesehen war, zusammenfallen. Die Abzinsungsanalyse wird daher dadurch unterstützt, dass der außerordentliche Beitrag tatsächlich aufgezehrt sein wird. Dadurch gäbe es keine nicht an den Staatshaushalt zurücküberwiesenen Beträge mehr, die auf eine andere als im geltenden Haushaltsgesetz vorgesehene Weise neu zugewiesen werden könnten.
(186)
Aufgrund der Zahlung dieses außerordentlichen Beitrags im Jahr 1997 ist es daher gerechtfertigt, dass France Télécom für den Zeitraum vom 1. Januar 1997 bis zu einem Termin nach dem 31. Dezember 2010, der noch genau bestimmt werden muss, kein zusätzlicher jährlicher Beitrag auferlegt wird. Da die Zahlen für 2011 und für die Ausgleichs- und Sonderausgleichsleistungen in Tabelle 5 auf Schätzungen beruhen, muss der genaue Zeitpunkt von Frankreich auf der Grundlage der definitiven Zahlungstermine, der endgültigen Beträge der gezahlten Leistungen und der geringeren Beiträge und sonstigen Vorteile für France Télécom infolge des Gesetzes von 1996 nach den in Tabelle 5 angegebenen Berechnungsgrundsätzen festgesetzt werden.
(187)
Wenn die Auswirkungen des außerordentlichen Beitrags neutralisiert und die an den Staat gezahlten Mittel erschöpft sind, kommt die France Télécom 1996 gewährte Beihilfe dagegen voll zum Tragen und verschafft France Télécom gegenüber ihren Wettbewerbern einen Vorteil. Die Beihilfe kann daher nur gerechtfertigt werden, wenn France Télécom zur Zahlung eines Beitrags mit befreiender Wirkung verpflichtet wird, der anhand eines Satzes zur Sicherung wirklich gleicher Wettbewerbsbedingungen berechnet wird. Wenn somit die Bestimmungen des Gesetzes von 1990 mit den Änderungen durch das Gesetz von 1996 sowie die geltenden abgeleiteten Rechtsvorschriften, die vorsehen, dass der Satz des Beitrags mit befreiender Wirkung so berechnet wird, dass France Télécom und die anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die die allgemeinen Vorschriften für Sozialleistungen gelten, gleich hohe gehaltsbezogenen Sozialabgaben und Steuern entrichten, aber die Berechnung auf de gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten beschränken, nicht geändert würden, würde die France Télécom gewährte Beihilfe bis zum Erlöschen der vom Staat mit dem Gesetz von 1996 anstelle von France Télécom übernommenen Verpflichtungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht erfüllen.
(188)
Um der Voraussetzung des gemeinsamen Interesses, die in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV für die Vereinbarkeit der Beihilfe genannt wird, zu genügen, müssen somit die Bedingungen dieses Beschlusses erfüllt werden.
7. VORAUSSETZUNGEN FÜR DIE ZUKÜNFTIGE VEREINBARKEIT
(189)
Dementsprechend muss Frankreich die geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Bestimmung, Berechnung und Abführung des von France Télécom zu zahlenden Beitrags mit befreiender Wirkung so ändern, dass France Télécom und die anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die die allgemeinen Vorschriften bezüglich der Sozialleistungen gelten, gleich hohe gehaltsbezogene Sozialabgaben und Steuern entrichten. Zudem müssen die Berechnungsweisen und -parameter transparent und objektiv festgelegt werden, kontrolliert werden und rechtsbehelfsfähig sein.
(190)
Frankreich muss bei der Berechnung des Satzes des Beitrags mit befreiender Wirkung auch dafür sorgen, dass France Télécom und die anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die die allgemeinen Vorschriften für Sozialleistungen gelten, tatsächlich gleich hohe gehaltsbezogene Sozialabgaben und Steuern zahlen, und dabei auch die nicht gemeinsamen Risiken der privatrechtlich Beschäftigten und Beamten von France Télécom einbeziehen.
(191)
In den Stellungnahmen Frankreichs, die in den aktualisierten Anhängen III und V umfassender erläutert werden, legten die französischen Behörden Schätzungen für den Satz des Beitrags mit befreiender Wirkung vor, den France Télécom seit 1997 hätte zahlen müssen (siehe Tabelle 4), wenn die nicht gemeinsamen Risiken bei der Berechnung einbezogen worden wären (nachstehend „geänderter Satz“ genannt). Der geänderte Satz beinhaltet sowohl die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentgeltsicherung, durch die der Beitragssatz steigt, als auch spezielle Beiträge, die die Wettbewerber von France Télécom nicht zahlen, wie der 1-prozentige Solidaritätsbeitrag und die von France Télécom selbst versicherten Geldleistungen bei Arbeitsunfähigkeit, durch die der Beitragssatz sinkt. Daraus resultiert ein Satz, der um etwa 7 Prozentpunkte über dem derzeit tatsächlich angewandten Satz liegt.
(192)
Ein solcher Satz gewährleistet gegenüber der nur teilweisen, mit dem Gesetz von 1996 eingeführten Gleichstellung tatsächlich gleiche Wettbewerbsbedingungen und trägt gleichzeitig den spezifischen Sozialabgaben von France Télécom Rechnung. Die Kommission ficht somit die in den aktualisierten Stellungnahmen Frankreichs genannten und in den Anhängen III und V dieser Stellungnahmen näher ausgeführten Grundsätze, Bemessungsgrundlagen und Berechnungsweisen Frankreichs zur Ermittlung eines geänderten Satzes des Beitrags mit befreiender Wirkung, der gleich hohe gehaltsbezogene Sozialabgaben und Steuern von France Télécom und den anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die die allgemeinen Vorschriften für Sozialleistungen gelten, sicherstellt, nicht an.
(193)
Bei der jährlichen Ermittlung des Satzes zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen muss Frankreich daher die Grundsätze, Bemessungsgrundlagen und Berechnungsweisen, die in den in Erwägungsgrund 191 angeführten Stellungnahmen genannt werden, befolgen. Im Besonderen muss der geänderte Satz sowohl die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentgeltsicherung beinhalten als auch die spezifischen Beiträge oder Abgaben, die die Wettbewerber von France Télécom nicht zahlen, wie den 1-prozentigen Solidaritätsbeitrag und die von France Télécom selbst versicherten Geldleistungen bei Arbeitsunfähigkeit.
(194)
Diese tatsächliche Angleichung wird für wirklich gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen France Télécom und ihren Wettbewerbern sorgen und die Verhältnismäßigkeit und die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt einer 1996 gewährten Beihilfe gewährleisten.
8. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(195)
Die Kommission stellt fest, dass Frankreich eine staatliche Beihilfe, die durch die Reform der Finanzierung der Ruhegehälter für die von France Télécom beschäftigten Beamten im Jahr 1996 eingeführt wurde, rechtswidrig und seit Inkrafttreten unter Verletzung von Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt hat.
(196)
Die gewährte Beihilfe ermöglichte seit 1997 eine Verringerung der jährlichen Sozialabgaben von France Télécom. Allerdings wurde diese Auswirkung zumindest bis 2010 durch die Zahlung des bei dieser Reform vorgesehenen pauschalen außerordentlichen Beitrags neutralisiert. Aufgrund dieser Neutralisierung müssen die Bedingungen, durch die France Télécom und ihre Wettbewerber im Hinblick auf diese Abgaben tatsächlich gleichgestellt werden und die dazu führen würden, dass diese Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, von einem noch festzulegenden Zeitpunkt nach dem 31. Dezember 2010 an angewandt werden.
(197)
Sofern und soweit Frankreich bei der Berechnung des von France Télécom zu zahlenden Beitrags mit befreiender Wirkung die Höhe der gehaltsbezogenen Sozialabgaben und Steuern von France Télécom und den anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, für die das allgemeine Recht für Sozialleistungen gilt, berücksichtigt und dabei den gemeinsamen und nicht gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten Rechnung trägt, kann die mit dem Gesetz von 1996 eingeführte Reform daher in Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. Frankreich ist demzufolge verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen, insbesondere gesetzgeberische und Verwaltungsmaßnahmen, zu ergreifen, um die in diesem Erwägungsgrund genannte Bedingung zu erfüllen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe in Form einer Verringerung der an den Staat zu zahlenden Gegenleistung für die auf dem Pensionsgesetzbuch für Zivilbeamte und Soldaten beruhende Feststellung und Auszahlung der Pensionen an die Beamten von France Télécom in Anwendung des Gesetzes Nr. 96-660 vom 26. Juli 1996 über das staatliche Unternehmen France Télécom zur Änderung des Gesetzes Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 über die Organisation des öffentlichen Post- und Telekommunikationsdienstes ist unter den in Artikel 2 genannten Bedingungen mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Der Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung, der von France Télécom gemäß Artikel 30 Buchstabe c des Gesetzes Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 über die Organisation des öffentlichen Post- und Telekommunikationsdienstes zu zahlen ist, wird so berechnet und abgeführt, das France Télécom und die anderen Unternehmen des Telekommunikationssektors, die dem allgemeinen Recht für Sozialleistungen unterliegen, gleich hohe gehaltsbezogene Sozialabgaben und Steuern zahlen.
Zur Erfüllung dieser Bedingung trägt Frankreich dafür Sorge, innerhalb von sieben Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses:
a)
Artikel 30 des Gesetzes Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 über die Organisation des öffentlichen Post- und Telekommunikationsdienstes und die Verwaltungs- oder sonstigen Durchführungsbestimmungen so zu ändern, dass die Bemessungsgrundlage für die Berechnung und Abführung des von France Télécom zu zahlenden Arbeitgeberbeitrags mit befreiender Wirkung nicht auf die gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten beschränkt ist, sondern auch die nicht gemeinsamen Risiken beinhaltet;
b)
von France Télécom von dem Tag an, an dem die Beträge des mit dem Gesetz Nr. 96-660 vom 26. Juli 1996 eingeführten außerordentlichen Beitrags, kapitalisiert zu dem in der im vorliegenden Fall geltenden Mitteilung der Kommission über die Methode zur Festsetzung der Bezugs- und Abzinsungssätze genannten Abzinsungssatz, den Betrag der Beiträge und Abgaben erreichen, die France Télécom nach Artikel 30 des Gesetzes Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990 in seiner ursprünglichen Fassung weiterhin bezahlt hätte, einen Arbeitgeberbeitrag mit befreiender Wirkung zu erheben, der nach den unter Buchstabe a genannten Modalitäten berechnet wird, und dabei die gemeinsamen und nicht gemeinsamen Risiken von privatrechtlich Beschäftigten und Beamten zu berücksichtigen.
Artikel 3
(1) Frankreich teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses mit, welche Maßnahmen ergriffen wurden und werden, um diesem Beschluss nachzukommen. Frankreich unterrichtet die Kommission insbesondere:
a)
über den Durchführungsstand der in Artikel 2 aufgeführten Änderungen der Rechts- und Verwaltungsvorschriften;
b)
über die endgültigen Beträge der Ausgleichsleistungen und Beiträge für das Jahr 2011 und gegebenenfalls für 2012, insbesondere im Hinblick auf einen möglichen Restbetrag der kapitalisierten Beträge des außerordentlichen Beitrags;
c)
über die nach den in Artikel 2 genannten Modalitäten berechneten Beträge des Arbeitgeberbeitrags mit befreiender Wirkung für die kommenden Fälligkeitstermine, bis zur Änderung der Gesetzgebung;
d)
über die Zahlungen des Arbeitgeberbeitrags, die erfolgt sind, nachdem die Beträge des mit dem Gesetz Nr. 96-660 vom 26. Juli 1996 eingeführten außerordentlichen Beitrags, kapitalisiert zu dem aus der im vorliegenden Fall geltenden Mitteilung der Kommission über die Methode zur Festsetzung der Bezugs- und Abzinsungssätze hervorgehenden Abzinsungssatz, die Auswirkungen der Reform von 1996 nicht mehr neutralisieren.
(2) Frankreich unterrichtet die Kommission über den Fortgang der einzelstaatlichen Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses. Auf Anfrage der Kommission legt Frankreich unverzüglich alle Informationen über die Maßnahmen vor, die bereits ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen.
Artikel 4
Dieser Beschluss ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 20. Dezember 2011