KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. januar 2012
om Tysklands foranstaltning C 36/07 (ex NN 25/07) til fordel for Deutsche Post AG
(meddelt under nummer C(2012) 184)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/636/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2) samt under hensyntagen til disse bemærkninger,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
I.1. Statsstøtteprocedurer
I.1.1. 1999-beslutningen om indledning af proceduren og negativbeslutningen fra 2002
(1)
I 1994 indgav United Parcel Service (herefter »UPS«) en klage, hvori virksomheden gjorde gældende, at der var ydet ulovlig støtte til Deutsche Bundespost POSTDIENST (herefter »POSTDIENST«).
(2)
Efter at der den 23. oktober 1999 var indledt en statsstøtteprocedure (herefter »1999-beslutningen om indledning af proceduren«), fremsendte Tyskland bemærkninger den 16. september 1999. Efter offentliggørelsen af 1999-beslutningen om indledning af proceduren modtog Kommissionen bemærkninger fra 14 interesserede parter. Disse bemærkninger blev videresendt til forbundsregeringen ved brev af 15. december 1999 for at give den lejlighed til at fremsætte bemærkninger hertil. Tyskland svarede ved brev af 1. februar 2000, der blev registreret ved modtagelsen den 2. februar 2000.
(3)
Kommissionen vedtog den 19. juni 2002 en negativbeslutning (3) (herefter »negativbeslutningen fra 2002«), hvori den konstaterede, at POSTDIENST og efterfølgeren Deutsche Post AG (herefter »DPAG«, mens POSTDIENST og DPAG herefter under ét benævnes »Deutsche Post«) havde tilbudt deres dør til dør-pakketjenester til priser under de ydelsesspecifikke meromkostninger, og at denne aggressive prispolitik ikke var opfattet af Deutsche Posts befordringspligt. Det deraf følgende tab på 572 mio. EUR blev i strid med artikel 106 og 107 i TEUF i sidste instans finansieret ved hjælp af statsmidler, som Deutsche Post modtog i forskellig form (f.eks. offentlige overførsler fra datterselskabet Deutsche Bundespost TELEKOM (herefter »TELEKOM«), offentlige lånegarantier og offentlige tilskud til pensioner til posttjenestemænd (herefter »pensionstilskud«).
(4)
På Kommissionens anmodning tilbagesøgte Tyskland den statsstøtte på 572 mio. EUR, der ikke var forenelig med det indre marked, fra DPAG. Deutsche Post appellerede beslutningen til EU's retsinstanser.
(5)
Den Europæiske Unions Ret (herefter »Retten«) annullerede i sin dom fra 2008 (4) negativbeslutningen fra 2002, da Kommissionen ikke havde foretaget en omfattende analyse af alle indtægter og omkostninger i forbindelse med befordringspligten med henblik på at afgøre, om Deutsche Post var blevet under- eller overkompenseret.
(6)
Derefter betalte Tyskland den tilbagesøgte statsstøtte på 572 mio. EUR plus renter tilbage til Deutsche Post.
(7)
Den 2. september 2010 forkastede Domstolen den appel, som Kommissionen havde iværksat mod Rettens dom (5).
I.1.2. Yderligere klager efter negativbeslutningen fra 2002
(8)
Den 13. maj 2004 indgav UPS endnu en klage vedrørende ulovlig støtte, der var ydet til Deutsche Post efter negativbeslutningen fra 2002. UPS var af den opfattelse, at ikke alle de foranstaltninger, der var anført i den oprindelige klage fra 1994, var blevet undersøgt i negativbeslutningen fra 2002, og at Deutsche Post havde opnået betydeligt større fordele end den uforenelige støtte på 572 mio. EUR. Deutsche Post anvendte statsmidler til at udvide sin pakkevirksomhed (f.eks. ved overtagelse af andre virksomheder) og sælge tjenesteydelser til urimeligt lave interne afregningspriser til sine datterselskaber Postbank AG og Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (herefter »DPEED«), som var aktive inden for henholdsvis bankvirksomhed og under firmanavnet DHL inden for salg af pakketjenester til erhvervskunder.
(9)
Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Tyskland den 9. november 2004 og den 1. april 2005. Tyskland fremsendte sine svar den 2. december 2004 og den 3. juni 2005.
(10)
Den 16. juli 2004 indgav TNT Post AG & Co KG (herefter »TNT«) en klage, hvori det også blev gjort gældende, at Deutsche Post solgte tjenesteydelser til urimeligt lave interne afregningspriser til Postbank AG. TNT gjorde gældende, at Postbank AG kun betalte de variable omkostninger for de leverede tjenesteydelser, mens Deutsche Post finansierede de fælles faste omkostninger til distributionsnettet fuldt ud ved hjælp af indtægter fra brevmonopolet.
(11)
Kommissionen fremsendte anmodninger om oplysninger til Tyskland den 11. november 2004 og den 25. april 2005. Tyskland fremsendte sine svar den 17. december 2004 og den 23. juni 2005.
I.1.3. 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren
(12)
Efter at Kommissionen havde modtaget yderligere klager, underrettede den ved brev af 12. september 2007 (6) (herefter »2007-beslutningen om udvidelse af proceduren«) Tyskland om sin beslutning om at udvide den procedure, der var indledt i 1999. Formålet med 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren var at medtage alle nye oplysninger i proceduren og foretage en indgående undersøgelse af alle potentielle konkurrencefordrejninger, som de statslige foranstaltninger til fordel for Deutsche Post måtte give anledning til (nærmere oplysninger om de offentlige overførsler, offentlige garantier, pensionstilskud og eneretten til befordring af brevforsendelser findes i afsnit I.1.14).
(13)
Efter Kommissionens opfattelse skulle Deutsche Posts regnskaber i perioden 1990-2007 rekonstrueres præcist for at få klarhed over de offentlige foranstaltningers virkninger på indtægterne og omkostningerne i forbindelse med de forskellige tjenester, som Deutsche Post havde leveret.
I.1.4. Tysklands bemærkninger til 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren
(14)
Tyskland fremsatte bemærkninger den 14. december 2007, og Deutsche Post appellerede 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren (se også afsnit I.3.1).
I.1.5. De interesserede parters bemærkninger til 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og Tysklands kommentarer til disse bemærkninger
(15)
Den 16. november 2007 fremsendte UPS og TNT bemærkninger.
(16)
Efter at Tyskland den 20. december 2007 havde anmodet om en forlængelse af fristen, fremsendte forbundsregeringen den 12. marts 2008 kommentarer til bemærkningerne fra TNT og UPS.
I.1.6. Udvælgelse af en ekstern ekspert
(17)
Den 23. januar 2008 offentliggjorde Kommissionen et udbud vedrørende en ekspertrapport, som skulle gøre det lettere for Kommissionen at afgøre, om Deutsche Post muligvis blev overkompenseret for sin befordringspligt i perioden 1990-2007 (7).
(18)
Den 18. juni 2008 indgik Kommissionen en kontrakt med WIK Consult GmbH, der er specialiseret inden for regnskaber i postsektoren.
I.1.7. Tysklands bemærkninger til undersøgelsesperiodens længde
(19)
Ved breve af 10. juni 2008 og 18. juni 2008 tilkendegav Tyskland sin uenighed med den valgte længde af undersøgelsesperioden (1990-2007) og var af den opfattelse, at det var tilstrækkeligt at begrænse undersøgelsen til perioden 1990-1994, hvor de offentlige overførsler blev ydet; i denne periode var tabene højere end de offentlige overførsler, således at Deutsche Post ikke modtog nogen overkompensation. I henhold til fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (8) (herefter »rammebestemmelserne fra 2005«) ville det være uforholdsmæssigt at skulle stille regnskabsoplysninger til rådighed for perioden efter 1994, da perioden for beregningen af overkompensationer var begrænset til fire år.
(20)
Den 27. juni 2008 fremsendte Tyskland et juridisk responsum om Kommissionens forpligtelse til at undersøge de offentlige overførsler, de offentlige garantier og pensionstilskuddet hver for sig (9). Endvidere gjorde Tyskland gældende, at det ikke var nødvendigt at undersøge regnskabsoplysningerne for at vurdere de offentlige garantier og pensionstilskuddet.
(21)
Tyskland var af samme opfattelse på møderne med Kommissionens tjenestegrene den 29. maj 2008 og den 15. juli 2008.
I.1.8. Anmodning om oplysninger af 17. juli 2008
(22)
Den 17. juli 2008 fremsendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til Tyskland vedrørende alle statslige foranstaltninger, der skulle undersøges, samt et spørgeskema vedrørende Deutsche Posts indtægter og omkostninger i perioden 1990-2007. Anmodningen om oplysninger var udarbejdet i samarbejde med WIK Consult. Den 5. august 2008 anmodede Tyskland om en ubestemt forlængelse af fristen, da det først skulle undersøges, om visse oplysninger var tilgængelige.
I.1.9. Rykkerskrivelser af 12. og 22. august 2008
(23)
Den 12. august 2008 forklarede Kommissionen, hvorfor undersøgelsen af Deutsche Posts indtægter og omkostninger skulle foretages for perioden 1990-2007, og fastholdt, at de krævede oplysninger skulle fremsendes.
(24)
I sin meddelelse af 14. august 2008 gjorde Tyskland endnu en gang gældende, at der ikke var nogen grund til at undersøge Deutsche Posts indtægter og tab i perioden efter 1994. Den 22. august 2008 forbeholdt Kommissionen sig ret til i tilfælde af, at Tyskland ikke fremsendte de krævede oplysninger, at udstede et påbud om oplysninger efter artikel 10, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (10).
(25)
Ved meddelelse af 29. september 2008 fremsendte Tyskland resultaterne af endnu et juridisk responsum (fremsendt den 2. oktober 2008) for at støtte sin opfattelse, at en analyse af regnskaberne efter 1994 ikke var nødvendig, og at perioden 1990-1994 var den relevante undersøgelsesperiode (11).
(26)
Den 28. oktober 2008 fremsendte Tyskland oplysninger om de offentlige garantier og pensionstilskuddet.
I.1.10. Påbud om oplysninger af 30. oktober 2008
(27)
Kommissionen accepterede ikke Tysklands argumenter og fastholdt, at en analyse frem til 2007 var nødvendig for fuldt ud at vurdere konkurrencevirkningerne af de statslige foranstaltninger, der var stillet til rådighed. Efter de to rykkerskrivelser af 12. august 2008 og 22. august 2008 udstedte Kommissionen den 30. oktober 2008 et påbud om oplysninger, hvorved Tyskland formelt blev anmodet om at fremlægge alle nødvendige regnskabsoplysninger for hele perioden 1990-2007.
(28)
Tyskland og Deutsche Post bestred gyldigheden af påbuddet om oplysninger (se afsnit I.3.2).
(29)
Den 27. november 2008 fremsendte Tyskland de krævede regnskabsoplysninger for perioden 1990-1994. Den 5. og 16. december 2008 opdaterede Tyskland de regnskabsoplysninger, der var fremsendt den 27. november 2008.
I.1.11. Fremsendelse af regnskabsoplysninger for perioden 1990-2007
(30)
Efter et møde mellem Pfaffenbach, tysk statssekretær, Appel, bestyrelsesformand for DPAG, og kommissionsmedlemmet med ansvar for konkurrence den 6. februar 2009 indvilgede Tyskland og Deutsche Post i at stille regnskabsoplysninger til rådighed for perioden efter 1994.
(31)
Den 3. marts 2009 fremsendte Tyskland et første sæt regnskabsoplysninger for hele undersøgelsesperioden 1990-2007.
(32)
Der fandt møder sted mellem Deutsche Post og Kommissionens tjenestegrene den 3. marts 2009 i Bruxelles samt den 12. marts 2009, 2. april 2009, 28. maj 2009, 23. juni 2009 og 18. september 2009 i Bonn. Tyskland fremsendte de respektive bemærkninger fra Deutsche Post den 26. marts 2009, 7. maj 2009 og 22. juni 2009.
(33)
Efter disse møder og en række spørgsmål, som Kommissionens tjenestegrene forelagde for Deutsche Post den 4. juni 2009 og 30. juli 2009, fremsendte Tyskland opdaterede regnskabsoplysninger og yderligere præciseringer den 9. juli 2009, 31. juli 2009, 17. august 2009, 8. september 2009, 10. september 2009 og 15. oktober 2009.
(34)
Den 16. og 24. september 2009 fremsendte Kommissionens tjenestegrene yderligere spørgsmål, som Tyskland besvarede den 14. oktober 2009.
I.1.12. Fremlæggelse af WIK-rapporten
(35)
På grund af forsinkelser i tilrådighedsstillelsen af regnskabsoplysningerne måtte kontrakten med WIK Consult forlænges flere gange. Den 9. november 2009 fremlagde WIK Consult endelig sin ekspertrapport (herefter »WIK-rapport«).
(36)
Den 14. og 21. januar 2010 fremsendte Tyskland bemærkninger til WIK-rapporten. Den 11. februar 2010 fremlagde Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af KPMG (herefter »KPMG-rapport«) om den retlige karakter af de tilbageførsler (12), som Deutsche Post skulle betale til forbundsstaten frem til 1995, og en ekspertrapport udarbejdet af Deloitte (13) (herefter »Deloitte-I-rapport«) om det benchmark for »rimelig« fortjeneste, der var lagt til grund i WIK-rapporten.
(37)
Den 23. april 2010 fremlagde Tyskland endnu en Deloitte-rapport (herefter »Deloitte-II-rapport«) om størrelsen af den rimelige fortjeneste, der skulle lægges til grund i forbindelse med Deutsche Posts befordringspligttjenester.
(38)
Den 9. august 2010 fremsendte Tyskland yderligere bemærkninger til beregningen af overkompensationen og til anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip ved vurderingen af de offentlige overførsler.
I.1.13. Bemærkninger efter annullationen af negativbeslutningen fra 2002
(39)
Den 5. november 2010 fremsendte Tyskland endnu et juridisk responsum, hvori betydningen af dommen i sag C-399/08, Kommissionen mod Deutsche Post (se afsnit I.3.5) for den igangværende statsstøttesag behandles (14).
I.1.14. 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren
(40)
Ved brev af 10. maj 2011 meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at udvide den procedure, der var indledt i 1999 og udvidet i 2007, efter artikel 108, stk. 2, i TEUF for at foretage en indgående undersøgelse af det pensionstilskud, som Deutsche Post havde modtaget siden 1995 (herefter »2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren«).
(41)
Efter i første omgang at have anmodet om en forlængelse af fristen den 23. maj 2011 fremsendte Tyskland sine bemærkninger den 29. juli 2011 samt yderligere ekspertrapporter om nødvendigheden af en beregning af overkompensation for at påvise den påståede krydssubsidiering (15), om en sammenligning mellem de af Deutsche Post faktisk afholdte sociale omkostninger og de på markedet gældende sociale omkostninger (16) samt om størrelsen af de af Deutsche Post afholdte sociale omkostninger, der oversteg markedsniveauet (17).
(42)
Den 4. oktober 2011 fremsendte UPS sine bemærkninger. Free and Fair Postal Initiative (herefter »FFPI«) fremsendte bemærkninger den 5. oktober 2011, Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (herefter »BIEK«) den 7. oktober 2011. Kommissionen videresendte bemærkningerne fra de interesserede parter til Tyskland den 13. oktober 2011.
(43)
Den 14. november 2011 fremsatte Tyskland kommentarer til de interesserede parters bemærkninger.
(44)
Den 18. november 2011 fremsendte Kommissionen endnu en anmodning om oplysninger for at få nærmere enkeltheder om finansieringen af pensionsrettighederne efter 2007. Tyskland svarede ved breve af 2. og 19. januar 2012. Den 16. december 2011 fremsendte Kommissionen Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af Charles River Associates vedrørende emnet benchmarking af fortjeneste (18) (herefter »CRA-rapport«), som Tyskland fremsatte bemærkninger til den 16. januar 2012.
I.2. Procedure efter artikel 102 i TEUF
(45)
På grundlag af UPS' klage fra 1994 konstaterede Kommissionen, at Deutsche Post i perioden 1990-1995 havde overtrådt artikel 102 i TEUF med sine underbudspriser inden for pakketjenester i business-to-consumer-segmentet. Deutsche Post blev pålagt en bøde på 24 mio. EUR (19).
(46)
Den 22. april 2004 indgav UPS på grundlag af artikel 102 i TEUF endnu en klage over Deutsche Posts misbrug af en dominerende stilling. Ifølge UPS havde Deutsche Post opkrævet urimeligt høje brevtakster for sine regulerede brevposttjenester.
(47)
Under sin undersøgelse modtog Kommissionen den 5. november 2004 dokumenter vedrørende den afgørelse, som den tyske posttilsynsmyndighed (herefter »posttilsynsmyndighed«) havde truffet om prisloftet for Deutsche Posts regulerede brevposttjenester for perioden fra den 1. januar 2003 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2002«). Ved brev af 13. juni 2007 erklærede Tyskland sig indforstået med, at disse dokumenter blev anvendt i forbindelse med statsstøtteproceduren.
(48)
Den 25. marts 2008 besluttede Kommissionen at indstille kartelsagen, da det efter dens opfattelse var usandsynligt, at en sådan overtrædelse af artikel 102 i TEUF kunne påvises (20).
I.3. Retssager
I.3.1. Sag T-421/07 Deutsche Post AG mod Kommissionen
(49)
Deutsche Post anfægtede 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og gjorde i den forbindelse gældende, at negativbeslutningen fra 2002 havde skabt en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke ville genoptage sine undersøgelser.
(50)
Den 8. december 2011 afviste Retten denne anfægtelse (21).
I.3.2. Sag T-570/08 Deutsche Post AG mod Kommissionen og sag T-571/08 Tyskland mod Kommissionen
(51)
Tyskland og Deutsche Post anfægtede Kommissionens påbud om oplysninger af 30. oktober 2008, da de var af den opfattelse, at der i forbindelse med dette påbud blev anmodet om irrelevante oplysninger, og at påbuddet medførte en uforholdsmæssig stor byrde for Deutsche Post.
(52)
Den 16. juli 2010 afviste Retten begge sager, da hverken Deutsche Posts eller Tysklands processuelle rettigheder var blevet tilsidesat som følge af udstedelsen af påbuddet om oplysninger.
I.3.3. Sag C-463/10 P Deutsche Post AG mod Kommissionen og sag C-475/10 P Tyskland mod Kommissionen
(53)
Den 27. september 2010 iværksatte Deutsche Post og Tyskland appel af Rettens dom og var fortsat af den opfattelse, at påbuddet om oplysninger havde tilsidesat deres rettigheder. Den 13. oktober 2011 ophævede Domstolen Rettens dom af 14. juli 2010 (22). Sagen blev derfor hjemvist til Retten; sagen verserer stadig.
I.3.4. Sag T-344/10 UPS mod Kommissionen
(54)
Den 20. august 2010 anlagde UPS sag ved Retten med påstand om, at Kommissionen havde udvist retsstridig passivitet med hensyn til statsstøtteundersøgelsen fra 2007. Da der var gået næsten tre år efter 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, havde Kommissionen haft tilstrækkelig mulighed for at undersøge de pågældende foranstaltninger og vurdere de faktiske og retlige omstændigheder til at vedtage en endelig afgørelse og afslutte undersøgelsesproceduren. Sagen verserer stadig.
I.3.5. Sag T-388/11 Deutsche Post AG mod Kommissionen
(55)
Den 22. juli 2011 anfægtede Deutsche Post 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren med den begrundelse, at Kommissionen havde begået en åbenlys fejl, da den i sin foreløbige vurdering betragtede pensionstilskuddet som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF og som ny støtte som omhandlet i artikel 108, stk. 1, i TEUF. Sagen verserer stadig.
II. UDFØRLIG BESKRIVELSE AF DE STATSLIGE FORANSTALTNINGER
(56)
Deutsche Post har siden 1989 modtaget offentlig støtte i form af forskellige foranstaltninger:
-
Statslig finansiering af pensionsrettigheder på følgende grundlag:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (herefter »PostPersRG 1994«)
-
Offentlige overførsler og garantier på følgende grundlag:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (herefter »PostVerfG 1989«)
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (herefter »PostUmwG 1994«)
-
Eneret og prisregulering på følgende grundlag:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (herefter »PostG 1989«)
-
Postgesetz 1997 (herefter »PostG 1997«).
II.1. Pensionstilskud i forbindelse med tjenestemænds og privatansattes sociale ydelser og socialbidragsordning
(57)
Pensionstilskuddet har siden 1995 dækket en stor del af pensionerne til Deutsche Posts pensionerede tjenestemænd. For fuldt ud at forstå virkningerne af pensionstilskuddet i forbindelse med vurderingen beskrives tjenestemændenes sociale ydelser og sociale bidrag nærmere i de følgende afsnit og sammenlignes med de obligatoriske socialforsikringer for privatretligt ansatte (herefter »privatansatte«).
II.1.1. Tjenestemænds sociale ydelser
(58)
Tjenestemænd har ret til pension samt støtte i tilfælde af sygdom og ved plejebehov. Ydelserne til Deutsche Posts tjenestemænd svarer til de ydelser, der ydes til alle andre tjenestemænd:
-
Pensionens størrelse er i henhold til § 14 i BeamtVG (27) på forhånd fastsat til en vis procentdel af tjenestemandens seneste løn. Således modtager f.eks. tjenestemænd, der blev pensioneret i 2010 og havde arbejdet i det krævede antal år, en pension, der svarer til 71,75 % af deres seneste løn.
-
Tjenestemænd har ret til godtgørelse af 50-70 % af sundheds- og plejeudgifterne og skal selv kun betale de udgifter, der ligger herudover. Den præcise fordeling af sundhedsudgifterne afhænger af forskellige kriterier, f.eks. antallet af børn. Tjenestemænd kan enten tegne en frivillig supplerende forsikring eller selv betale deres andel af sundhedsudgifterne.
II.1.2. Finansiering af POSTDIENST-tjenestemænds sociale ydelser i perioden 1989-1994
(59)
Efter den første postreform i 1989 skulle POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 fuldt ud finansiere pensionerne og sundhedsudgifterne til de pensionerede tjenestemænd, der var henført til de respektive virksomheder på grundlag af de enkelte tjenestemænds tidligere aktiviteter. I henhold til denne bestemmelse har tjenestemændene fortsat et krav over for staten, som dog kan kræve hele beløbet fra henholdsvis POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK.
II.1.3. Finansiering af DPAG-tjenestemænds sociale ydelser siden 1995
(60)
Som led i den anden postreform i 1994 blev tjenestemænd, der havde arbejdet hos POSTDIENST, i henhold til § 2, stk. 1, i PostPersRG 1994 overført til DPAG. I den forbindelse beholdt tjenestemændene deres retlige status i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994. Fra forbundsstaten overtog DPAG i henhold til § 1, stk. 1, i PostPersRG 1994 alle arbejdsgiverens rettigheder og pligter og i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 alle tjenestemændenes økonomiske krav.
(61)
I henhold til § 15 i PostPersRG 1994 blev udbetalingen af pensioner og sundhedsudgifter til pensionerede tjenestemænd overtaget af en nyoprettet pensionsfond for Deutsche Posts tjenestemænd. Den 1. juli 2001 blev pensionsfondene for Deutsche Post, Deutsche Telekom AG og Postbank AG fusioneret til »Postbeamtenversorgungskasse« (herefter i hele perioden fra den 1. januar 1995 under ét benævnt »pensionsfond«).
(62)
I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 skulle Deutsche Post i perioden 1995-1999 betale et årligt bidrag på 2,045 mia. EUR eller i alt 10,225 mia. EUR til pensionsfonden. Siden 2000 har Deutsche Post på grundlag af § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 skullet indbetale et årligt bidrag på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger (dvs. beløb, der udgjorde mellem 735 mio. EUR i 2000 og 540 mio. EUR i 2010) til pensionsfonden.
(63)
Pensionstilskuddet dækker i henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 den resterende manko (dvs. forskellen mellem pensionerne til de pensionerede tjenestemænd og Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden). Pensionstilskuddet steg fra 151 mio. EUR (1995) til 3,203 mia. EUR (2010) og udgjorde i perioden 1995-2010 i alt 37,121 mia. EUR.
Figur 1
Finansiering af pensionsfonden (i mio. EUR)
II.1.4. Obligatoriske socialforsikringer for privatansatte og supplerende pensionsforsikring for Deutsche Posts privatansatte
(64)
Privatansatte er socialforsikringspligtige og skal tegne følgende fire forsikringer: pensions-, arbejdsløsheds-, syge- og plejeforsikring (28). I de obligatoriske socialforsikringsordninger for privatansatte er der fastsat en anden forsikringsdækning på pensions- og sygeforsikringsområdet end i tjenestemændenes ordning:
-
Pensionens størrelse beregnes ikke som en procentdel af den seneste månedsløn, men af den gennemsnitlige livsløn.
-
Udgifterne til syge- og plejeforsikringen er dækket fuldt ud.
(65)
Der også væsentlige forskelle i finansieringen af de sociale ydelser i forhold til de ordninger, der gælder for tjenestemændene: De obligatoriske socialforsikringer for privatansatte finansieres på grundlag af arbejdstager- og arbejdsgiverbidrag, der er indbetalt i løbet af den ansattes arbejdsliv (herefter »obligatoriske socialsikringsbidrag«). Det samlede bidrag opdeles formelt i en arbejdstager- og en arbejdsgiverandel, der hver især udgør ca. halvdelen af det samlede beløb. Arbejdsgiveren er imidlertid formelt forpligtet til at indbetale det samlede bidrag til socialforsikringerne.
Figur 2
Bidrag til den obligatoriske socialforsikring i procent af privatansattes bruttoløn (se også bilaget)
(66)
Figur 2 viser, at bidragene til den obligatoriske socialforsikring siden 1995 har ligget på mellem 38 % og 42 % af bruttolønnen (= nettoløn + arbejdstagerandel). Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelene af socialsikringsbidragene har ligget på mellem 19 % og 21 % af bruttolønnen (en detaljeret tidsserie findes i bilaget).
(67)
Deutsche Posts privatansatte har ikke kun været omfattet af de obligatoriske socialforsikringer, men også af en supplerende pensionsforsikring. Privatansatte, der var ansat før 1997, blev tilbudt en supplerende pensionsforsikring, der gjorde det muligt for dem at oppebære en pension på et tilsvarende niveau som tjenestemandspensionen. Den supplerende pensionsforsikring dækkede således forskellen mellem de privatansattes obligatoriske socialforsikringspension, som svarer til en vis procentdel af den gennemsnitlige livsløn, og tjenestemandspensionen, der svarer til en vis procentdel af den seneste løn. De præcise bestemmelser er fastsat i vedtægterne for Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (herefter »VAP«) (29).
(68)
Deutsche Post finansierede den supplerende pension til de pensionerede privatansatte frem til 1997 gennem et bidrag på ca. [5 % til 10 %] (30) af de aktive privatansattes bruttoløn. Fra 1997 har Deutsche Post opbygget hensættelser til VAP's udestående forpligtelser (se også beskrivelse af byrde # 4 i afsnit II.3.1.3).
(69)
Fra 1997 blev nye privatansatte tilbudt en markant reduceret supplerende pensionsforsikring, hvortil Deutsche Post i perioden 1997-2007 indbetalte et bidrag på [0 % og 5 %] af bruttolønnen.
II.2. Offentlige overførsler og garantier i forbindelse med Deutsche Posts eneret og befordringspligt
II.2.1. Eneret indtil 2007
(70)
Før 1998 var i henhold til § 2 i PostG 1989 retten til at oprette og drive virksomheder, der mod vederlag varetager befordring af brevforsendelser, udelukkende forbeholdt Deutsche Post. Andre posttjenester, f.eks. befordring af pakker, aviser eller tidsskrifter, var ikke forbeholdt Deutsche Post, men åben for konkurrence. I henhold til § 37 i PostVerfG 1989 skulle overskuddene fra disse brevposttjenester, der var omfattet af eneret, anvendes til at finansiere tabene i forbindelse med de befordringspligttjenester, der blev udbudt på området med konkurrence. I henhold til § 4 i PTRegG 1994 (31) var forbundsministeren for postvæsen og telekommunikation den kompetente myndighed til at godkende priserne for de brevposttjenester, der var omfattet af eneret.
(71)
Med ikrafttrædelsen af PostG 1997 i 1998 blev omfanget af de tjenester, der var forbeholdt Deutsche Post, gradvist nedsat. I henhold til § 51 i PostG 1997 omfattede Deutsche Posts eneret i 1997 befordring af brevforsendelser og adresserede kataloger med en vægt på under 200 g, dog blev vægtgrænsen efterfølgende gradvist nedsat og i 2006 fastsat til 50 g. Eneretten udløb den 31. december 2007.
II.2.2. Postbefordringspligt indtil 2007
(72)
Befordringspligten blev formelt overdraget til Deutsche Post ved to retsakter:
-
Med forordningen om obligatoriske ydelser (32) (herefter »PPflLV«) blev Deutsche Post udpeget til at levere befordringspligttjenester inden for brevforsendelser og pakker med en vægt på op til 20 kg og fik overdraget at levere disse tjenester i hele Tyskland til ensartede takster.
-
Med PostG 1997 og den ledsagende gennemførelsesforordning fra 1999 (33) (herefter »1999-bekendtgørelsen om forsyningspligtydelser«) blev overdragelsen til DPAG af leveringen af befordringspligttjenester forlænget.
(73)
I § 11 i PostG 1997 defineres befordringspligttjenester som et minimum af posttjenester, der skal leveres til rimelige priser i hele Tyskland. Disse tjenester omfatter befordring af brevforsendelser, adresserede pakker, hvis vægt ikke overstiger 20 kg, samt bøger, kataloger, aviser og tidsskrifter (herefter »befordringspligttjenester«).
(74)
I 1999-bekendtgørelsen om forsyningspligtydelser er minimumskvalitetskravene for befordringspligten fastsat:
-
Der skal være mindst 12 000 postindleveringssteder i hele Tyskland.
-
I årligt gennemsnit skal 80 % af brevforsendelserne og pakkerne udbringes inden for visse frister (en arbejdsdag for brevforsendelser og to arbejdsdage for pakker); desuden skal der ske udbringning mindst én gang på alle hverdage.
-
Selv om der er et generelt krav om, at priserne for befordringspligttjenester skal være rimelige, skulle DPAG fastsætte ensartede priser for de brevposttjenester, der blev leveret på grundlag af eneretten, som udløb i 2007. DPAG har imidlertid en vis fleksibilitet ved prissætningen i forbindelse med de tjenester, der er omfattet af eneret, da det var muligt at indgå individuelle prisaftaler med kunder, der indleverer mindst 50 forsendelser pr. gang.
(75)
Med § 52 i PostG 1997 blev overdragelsen til DPAG af leveringen af befordringspligttjenester forlænget indtil den 31. december 2007 - dvs. indtil ophævelsen af eneretten på brevposttjenester. Efter udløbet af eneretten har ingen postvirksomhed i Tyskland fået overdraget befordringspligten, hvilket betyder, at alle udbydere af posttjenester skal levere befordringspligttjenester (»markedskræfter«). Er det fastslået, eller kan det antages, at en befordringspligttjeneste ikke leveres tilstrækkeligt eller på passende måde, indeholder PostG 1997 retlige instrumenter til at sikre levering af disse tjenester.
(76)
Som det fremgår af WIK-rapporten (se figur 3), tegnede befordringspligttjenesterne sig for ca. 88 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007. Hovedparten af de befordringspligtige brevposttjenester var omfattet af prisregulering på grund af Deutsche Posts dominerende stilling på markedet (se afsnit II.2.1). Foruden disse regulerede tjenester, som udgjorde ca. 62 % af de samlede indtægter, leverede Deutsche Post i konkurrence med andre udbydere befordringspligtige pakketjenester (ca. 15 % af de samlede indtægter) samt yderligere ikke-prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester (ca. 11 % af de samlede indtægter).
(77)
Desuden udbød Deutsche Post også kommercielle tjenester (f.eks. detailbanktjenester for Postbank, distributionstjenester for Telekom, omdeling af adresseløse forsendelser). De kommercielle tjenester tegnede sig i perioden 1990-2007 for ca. 12 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
II.2.3. Offentlige overførsler
(78)
Siden oprettelsen i 1950 havde Deutsche Bundespost været forbundsstatens særformue (Sondervermögen). I henhold til tysk forvaltningsret har en særformue ikke status som en juridisk person, der er adskilt fra staten, men har sit eget budget og hæfter ikke for statens generelle gæld.
(79)
På grundlag af den første postreform i 1989 skulle særformuen opdeles i tre delområder - POSTDIENST, POSTBANK og TELEKOM - der blev klassificeret som »offentlige virksomheder«, men ikke havde status som en juridisk person, der var adskilt fra staten.
(80)
I henhold til § 37, stk. 2 og 3, i PostVerfG 1989 skulle de tre virksomheder i forbindelse med de enkelte tjenester ganske vist være i stand til at finansiere de fulde omkostninger, men krydsfinansiering var tilladt mellem de tre virksomheder, for så vidt som tabene opstod som følge af befordringspligten. På dette grundlag modtog POSTDIENST i perioden 1990-1993 i alt 2,844 mia. EUR fra TELEKOM til dækning af sine tab.
(81)
Som led i den anden postreform blev særformuens tre delområder omdannet til aktieselskaber pr. 1. januar 1995: POSTDIENST blev til DPAG, POSTBANK til Postbank AG og TELEKOM til Telekom AG. I henhold til § 2, stk. 2, i PostUmwG 1994 overtog Telekom AG alle kreditforpligtelser, der vedrørte særformuen som helhed, men havde et regreskrav mod DPAG og Postbank AG i det omfang, hvori kreditforpligtelserne vedrørte deres retlige forgængere.
(82)
I henhold til § 7 i PostUmwG 1994 bortfaldt imidlertid Telekom AG's regreskrav (på grundlag af § 2, stk. 2, i PostUmwG 1994) mod DPAG for et beløb svarende til POSTDIENST's akkumulerede tab pr. 31. december 1994. Dette medførte en overførsel af aktiver på 2,822 mia. EUR fra Telekom AG til DPAG. Ifølge Tyskland var denne overførsel fra Telekom AG - som de tidligere overførsler på grundlag af § 37, stk. 3, i PostVerfG 1989 - nødvendig, for at DPAG kunne opfylde sin befordringspligt.
(83)
I perioden 1990-1995 modtog POSTDIENST i alt 5,666 mia. EUR som kompensation for befordringspligten.
II.2.4. Offentlig garanti for gældsbeviser udstedt før 1995
(84)
Siden 1953 har i henhold til § 22, stk. 4, i PostVwG 1953 (34) Deutsche Bundesposts gældsbeviser været ligestillet med forbundsstatens gældsbeviser. Da PostVwG 1953 blev ophævet ved PostVerfG 1989, blev denne bestemmelse overtaget i § 40 i PostVerfG 1989.
(85)
Efter oprettelsen af de tre delområder i 1989 udstedte POSTDIENST ikke gældsbeviserne selvstændigt, men POSTBANK forvaltede disse transaktioner for alle Deutsche Bundesposts virksomheder. Gældsbeviserne blev derpå henført til POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK på grundlag af deres respektive finansieringsbehov.
(86)
Efter 1995 var Tyskland i henhold til § 2, stk. 4, i PostUmwG 1994 fortsat ansvarlig for at opfylde alle de forpligtelser, der var indgået af Deutsche Bundespost før 1995 og derpå henført til POSTDIENST, TELEKOM og POSTBANK. Tyskland indestod imidlertid på ingen måde for gældsbeviser, som DPAG har udstedt på et senere tidspunkt.
II.3. Indtægter fra regulerede tjenester som yderligere kompensation for pensionsomkostninger og nettoomkostninger ved befordringspligten
(87)
I PostG 1997 blev det desuden overdraget til Bundesnetzagentur (herefter »posttilsynsmyndighed«) at føre tilsyn med det af eneretten omfattede brevpostmarked og det liberaliserede marked. I henhold til § 19 i PostG 1997 har posttilsynsmyndigheden kompetence til at regulere Deutsche Posts prissætning på de brevpostmarkeder, hvor virksomheden har en dominerende stilling. Deutsche Post har ikke kun haft en dominerende stilling i forbindelse med de tjenester, der var omfattet af eneretten (i henhold til § 51 i PostG 1997), men også i forbindelse med næsten alle andre brevposttjenester, der allerede var blevet åbnet for konkurrence. Prisregulering kan enten finde sted ex ante ved fastsættelse af et prisloft eller ex post ved priskontrol.
(88)
Det fremgår af posttilsynsmyndighedens markedsundersøgelser, at Deutsche Post i gennemsnit havde en markedsandel på mellem 90 % og 97 % på markederne for regulerede brevposttjenester. I sin sidste rapport beklager posttilsynsmyndigheden, at det med den gradvise åbning af markederne, der var indledt i 1997, ikke er lykkedes at skabe en effektiv konkurrence på det tyske brevpostmarked (35).
(89)
De regulerede brevposttjenester tegnede sig for hovedparten af Deutsche Posts samlede indtægter (f.eks. ca. 62 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007 (se figur 3) og ca. 56 % af de samlede indtægter i perioden 2008-2010).
(90)
Alle andre befordringspligttjenester og kommercielle tjenester, der ikke falder ind under §§ 19-27 i PostG 1997 (36) om prisregulering, betegnes herefter som »ikke-prisregulerede tjenester«.
(91)
For de prisregulerede brevposttjenester skal priserne i henhold til § 20, stk. 1 og 2, i PostG 1997 fastsættes således, at de svarer til omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser. Når det er objektivt begrundet, skal posttilsynsmyndigheden tage passende hensyn til bl.a. følgende:
-
omkostningerne ved et alment udbud af posttjenester og
-
omkostningerne til finansiering af pensions- og sygeforsikringsydelser til de ansatte, som var overtaget fra POSTDIENST.
(92)
Med § 57 i PostG 1997 og den generelle anvisning udstedt af forbundsministeren for økonomi og teknologi den 27. marts 2000 blev de regulerede priser indefrosset på niveauet fra 1997 frem til den 31. december 2002.
II.3.1. Prisloftafgørelsen fra 2002
(93)
Posttilsynsmyndighedens allerførste afgørelse vedrørende loftet for regulerede brevtakster for perioden fra 1. januar 2003 til 31. december 2007 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2002«) blev først vedtaget i 2002. Ved den såkaldte »price cap-regulering« forstås et system til regulering af priserne for en pakke af tjenester, hvor der i stedet for at kontrollere den enkelte pris for hver tjeneste fastsættes et loft for det vægtede gennemsnit af alle priser i pakken. I henhold til § 19 i PostG 1997 omfattede ex ante-prisloftfastsættelsen alle posttjenester, hvor Deutsche Post havde en dominerende stilling.
(94)
I forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 fremsendte Deutsche Post for første gang posttilsynsmyndigheden regulatoriske regnskaber (herefter »regulatoriske regnskaber for 2002«), der omfattede perioden 1998-2006. De regulatoriske regnskaber var baseret på resultaterne indtil 2001 og på prognoser for de følgende år.
(95)
I 2002 gjorde Deutsche Post såkaldte »byrder« gældende i relation til befordringspligten og beskæftigelsen af de tjenestemænd og privatansatte, der var overtaget fra POSTDIENST. I forbindelse med disse byrder er der tale om de omkostninger, som ifølge Deutsche Post ikke ville være opstået uden befordringspligten og uden overtagelsen af POSTDIENST's ansatte og infrastruktur (jf. den udførlige liste i tabel 1).
Tabel 1
Byrder godkendt i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 (i mio. EUR, nominelle værdier)
#
Byrder fra prisloftafgørelsen fra 2002
Gennemsnitlig byrde (1998-2006) i mio. EUR
%
1
Usædvanligt høje lønomkostninger
(…)
(…)
2
Usædvanligt høje sociale omkostninger
(…)
(…)
3
Infrastrukturlast filialer
(…)
(…)
4
Supplerende pensionsforsikring for ansatte (VAP)
(…)
(…)
5
Infrastrukturbyrde fragt
(…)
(…)
6
Social- og sundhedsudgifter (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Personaleomstrukturering
(…)
(…)
8
Dækning af underskud i forbindelse med tjenestemændenes sygeforsikring
(…)
(…)
Gennemsnitlig samlet byrde
(…)
100 %
(96)
Posttilsynsmyndigheden accepterede i sidste instans Deutsche Posts argumentation om, at disse byrder ikke ville være opstået for Deutsche Post uden henholdsvis befordringspligten (byrde # 3 og 5, omkostninger ved forsyningspligten) og forpligtelsen til at overtage tjenestemænd og privatansatte fra POSTDIENST (byrde # 1, 2, 4, 6, 7 og 8). Posttilsynsmyndigheden godkendte derpå højere regulerede brevtakster, for at de påståede gennemsnitlige årlige byrder på […] mia. EUR for perioden 2002-2006 kunne finansieres ved hjælp af indtægterne fra de regulerede brevposttjenester. I henhold til prisloftafgørelsen fra 2002 henføres 100 % af byrderne til de priser, hvor der ex ante fastsættes et loft.
II.3.1.1. Usædvanligt høje grundlønninger (byrde # 1)
(97)
Byrde # 1 viser den del af postmedarbejderes grundlønninger, der angiveligt ligger over branchegennemsnittet. Deutsche Post lagde de lønninger, der var aftalt med fagforeningerne i en kollektiv lønoverenskomst (Entgelttarifvertrag) for nyansatte medarbejdere efter 2002 (herefter »ETV«-lønninger), til grund som benchmark for de »sædvanlige« (wettbewerbsübliche) lønninger. Ved beregningen af byrde # 1 anvendes dette benchmark imidlertid for alle medarbejdere. Desuden lægges den til grund i de fremsendte regnskaber med tilbagevirkende kraft indtil 1998.
II.3.1.2. Usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 2)
(98)
Posttilsynsmyndigheden støttede også Deutsche Posts argument om, at virksomheden skulle betale højere socialsikringsbidrag for sine privatansatte og tjenestemænd end konkurrenter fra det private erhvervsliv normalt skulle betale for deres privatansatte.
(99)
Deutsche Post tager ved sine beregninger udgangspunkt i et socialsikringsbidrag, som virksomheden betragter som »sædvanligt« (herefter »regulatorisk bidragssats«) for både tjenestemænd og privatansatte. Denne regulatoriske bidragssats defineres som summen af
-
arbejdsgiverandel af socialsikringsbidragene til en privatansat (ca. 19 til 21 %, hvilket - som vist i figuren - svarer til omtrent halvdelen af det samlede bidrag)
-
bidrag til ulykkesforsikringen ([0 til 5 %]; Deutsche Post har siden 2001 medtaget dette bidrag i den regulatoriske bidragssats) og
-
bidrag til den supplerende pensionsforsikring ([0 til 5 %]; Deutsche Post har siden 1997 medtaget dette bidrag i den regulatoriske bidragssats, da et bidrag til den supplerende pensionsforsikring i denne størrelsesorden betragtes som »sædvanligt«. Dette bidrag er baseret på den supplerende pensionsforsikring, som Deutsche Post siden 1997 har tilbudt nye privatansatte).
(100)
De regulerede indtægter anvendes til at finansiere alle socialsikringsbidrag, der overstiger den regulatoriske bidragssats (herefter »usædvanligt høje socialsikringsbidrag«). Tabel 2 viser med beregningen af de usædvanligt høje socialsikringsbidrag i forbindelse med tjenestemænd i 2001 som eksempel, at de faktiske socialsikringsbidrag i forbindelse med tjenestemænd var næsten dobbelt så høje som de angiveligt »sædvanlige« socialsikringsbidrag baseret på den regulatoriske bidragssats.
Tabel 2
Beregning af de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemænd i 2001 på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2002 (in mio. EUR)
% af optjente lønninger
(1)
Bidragssats til pensionsfond
33 %
(2)
Tjenestemændenes lønsum
(…)
(3)
=(1)*(2)
Bidragssats til pensionsfond
(…)
(4)
Sundhedsudgifter
(…)
(5)
=(3)+(4)
Afholdte sociale omkostninger
(…)
[40 % til 45 %]
(6)
Arbejdsgiverandel af socialsikringsbidrag
20,43 %
(7)
Ulykkesforsikring
(…)
(8)
Supplerende pensionsforsikring
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Regulatorisk bidragssats
(…)
(10)
=(2)*(9)
Regulatorisk benchmark sociale omkostninger
(…)
[20 % til 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Usædvanligt høje sociale omkostninger
(…)
[15 % til 20 %]
(101)
De faktiske socialsikringsbidrag omfatter Deutsche Posts bidrag på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger til pensionsfonden (eller årlige faste beløb på 2,045 mia. EUR i perioden 1995-1999) samt bidragene til tjenestemændenes sundhedsudgifter. I 2001 udgjorde de faktiske socialsikringsbidrag i alt [40 til 45 %] af de optjente tjenestemandslønninger.
(102)
Selv om socialsikringsbidraget er defineret som en procentdel af de privatansattes bruttoløn (nettoløn + arbejdstagerandel af socialsikringsbidrag), beregner Deutsche Post det regulatoriske benchmark ved at multiplicere den regulatoriske bidragssats på [20 til 25 %] med de optjente tjenestemandslønninger.
II.3.1.3. Supplerende pensionsforsikring for privatansatte (byrde # 4)
(103)
Byrde # 4 skal kompensere for opbygningen af hensættelser til forpligtelserne fra før 1997 på grundlag af den supplerende pensionsforsikring VAP i forbindelse med Deutsche Posts privatansatte.
(104)
Som forklaret i afsnit II.1.4 blev Deutsche Posts privatansatte, der var ansat før 1997, tilbudt supplerende pensionsforsikringer for at sikre dem en pension på et tilsvarende niveau som tjenestemandspensionen. POSTDIENST opbyggede imidlertid ikke sådanne hensættelser til de fremtidige pensionsbetalinger. Først efter oprettelsen af DPAG blev der opført hensættelser på 8,153 mia. EUR på balancen.
II.3.1.4. Øvrige usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 6, 7 og 8)
(105)
Byrde # 6 omfatter Deutsche Posts bidrag til Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT), som leverer visse sociale ydelser (f.eks. sociale boliger) til tjenestemænd og privatansatte, som var overtaget fra POSTDIENST. Byrde # 7 vedrører Deutsche Posts bidrag til dækning af underskuddet i forbindelse med tjenestemændenes sygeforsikring. Byrde # 8 (personaleomstrukturering) vedrører både tjenestemænd og privatansatte.
II.3.1.5. Byrder ved befordringspligten (# 3 og 5)
(106)
Disse byrder afspejler de omkostningsbesparelser, som Deutsche Post kunne have opnået, hvis virksomheden havde kunnet udforme sit filial- og pakkenetværk ud fra kommercielle hensyn. Omkostningsbesparelserne beregnes på grundlag af f.eks. det kontrafaktiske antal filialer, som Deutsche Post ville have drevet uden befordringspligten.
II.3.2. Prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011
(107)
Den 7. november 2007 godkendte posttilsynsmyndigheden prisloftet for perioden fra 1. januar 2008 til 31. december 2011 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2007«). Den 14. november 2011 godkendte den prisloftet for perioden fra 1. januar 2012 til 31. december 2013 (herefter »prisloftafgørelsen fra 2011«).
(108)
Siden prisloftafgørelsen fra 2007 bliver priserne for forsendelse af over 50 breve ikke længere kontrolleret ex ante, men er omfattet af en ex post-priskontrol i henhold til § 25 i PostG 1997 (37). Priserne for alle andre posttjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, bliver fortsat godkendt ex ante i henhold til § 19 i PostG 1997.
(109)
Kommissionen betegner i forbindelse med denne afgørelse tjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, og som enten er omfattet af en ex ante-priskontrol i henhold til § 19 i PostG 1997 eller en ex post-priskontrol i henhold til § 25 i PostG 1997, som »prisregulerede tjenester«. Alle andre tjenester, hvor Deutsche Post ikke har en dominerende stilling, og som ikke er omfattet af priskontrol, betegnes som »ikke-prisregulerede tjenester«.
(110)
Deutsche Post gjorde fortsat de byrder gældende, der er opstået for virksomheden i form af de usædvanligt høje lønomkostninger og sociale omkostninger som følge af overtagelsen af POSTDIENST-medarbejderne (f.eks. gennemsnitligt […] mio. EUR siden 2008 i forbindelse med byrde # 2 - usædvanligt høje sociale omkostninger), samt byrder på grund af befordringspligten. Som allerede i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 godkendte posttilsynsmyndigheden igen, at disse byrder finansieres ved hjælp af de regulerede indtægter, og fastsatte derfor et tilsvarende højere prisloft. Posttilsynsmyndighedens anerkendelse af disse byrder i prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2009 har derfor været uændret med hensyn til de ikke-prisregulerede tjenester.
II.4. DPAG's finansielle resultater
(111)
DPAG's finansielle resultater for årene 1995-2006 er vist i figur 2 i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren. Mens resultaterne var blandede i årene 1995-1999 (i nogle år var der tab, i andre overskud), havde DPAG i årene 2000-2006 konstant overskud på mellem 1 og 2 mia. EUR før skat.
(112)
I årene 2007-2010 opnåede DPAG følgende nettooverskud: 1,8 mia. EUR (2007), -2,0 mia. EUR (2008), 0,7 mia. EUR (2009) og 2,6 mia. EUR (2010).
(113)
DPAG's offentliggjorte regnskaber giver ikke mulighed for at henføre overskuddene til de forskellige tjenester. Det kan derfor ikke konstateres på grundlag af de offentliggjorte regnskaber, om de prisregulerede befordringspligttjenester overordnet set var underskuds- eller overskudsgivende.
III. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(114)
Som Retten bekræftede i sin dom i sag T-421/07 (38), har alle undersøgte foranstaltninger siden 1999-beslutningen om indledning af proceduren været omfattet af proceduren, som blev fortsat med 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren.
III.1. Pensionstilskud
(115)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev det konstateret, at pensionstilskuddet udgør ny støtte, da Deutsche Post inden pensionsreformen i 1995 fuldt ud skulle finansiere pensionsomkostningerne ved hjælp af egne midler. Desuden blev Tysklands påstand på basis af Combus-dommen (39) om, at pensionstilskuddet ikke udgjorde støtte, afvist i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren.
(116)
Ved undersøgelsen af, om pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked som kompensation for »nedarvede« pensionsomkostninger (f.eks. i overensstemmelse med Kommissionens afgørelse vedrørende det franske La Poste (40) (herefter »La Poste-beslutningen«)), blev det i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren taget i betragtning, at der ikke kun blev kompenseret for de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger gennem pensionstilskuddet, men også ved hjælp af de regulerede indtægter (f.eks. byrde # 2 - usædvanligt høje socialsikringsbidrag).
(117)
Beregningerne i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren, hvor begge kompensationselementer blev taget i betragtning, viste, at Deutsche Post faktisk kunne anvende socialsikringsbidrag, der lå mellem 10 og 14 procentpoint under private konkurrenters samlede socialsikringsbidrag (arbejdsgiver- + arbejdstagerandel).
(118)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev der derfor udtrykt tvivl om, hvorvidt pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked som kompensation for »nedarvede« pensionsomkostninger i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
III.2. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(119)
Tyskland baserer sig på artikel 106, stk. 2, i TEUF som begrundelse for foreneligheden af de offentlige overførsler og den offentlige garanti som kompensation for befordringspligten.
(120)
På grundlag af Altmark-dommen (41) fandt Kommissionen i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, at de offentlige overførsler og den offentlige garanti udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(121)
Kommissionen udtrykte i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren tvivl om, hvorvidt de offentlige overførsler og garantier var nødvendige for at opfylde befordringspligten og stod i et rimeligt forhold til dette formål. Efter Kommissionens opfattelse var det navnlig nødvendigt at undersøge omkostningsallokeringen mellem befordringspligttjenesterne og de kommercielle tjenester på grundlag af principperne i rammebestemmelserne fra 2005. Desuden havde den tvivl med hensyn til fastlæggelsen af en rimelig fortjeneste, hvor der var taget hensyn til den gennemsnitlige rentabilitet i branchen og Deutsche Posts risikopositioner.
IV. WIK-RAPPORT
(122)
WIK-rapporten blev bestilt med henblik på at bistå Kommissionen ved gennemgangen af Deutsche Posts regnskaber for perioden 1990-2007 for at afgøre, om Deutsche Post var blevet overkompenseret for sine befordringsforpligtelser. WIK Consult GmbH fik nærmere bestemt overdraget følgende opgaver:
-
fastlæggelse af benchmark for rimelig fortjeneste
-
gennemgang af den interne omkostningsallokering og aftaler om interne afregningspriser og
-
beregning af overkompensationen for nettoomkostningerne ved befordringspligten.
IV.1. Beskrivelse af de regulatoriske regnskaber for 2009
(123)
Efter Kommissionens påbud om oplysninger af 30. oktober 2008 fremsendte Tyskland efterfølgende i 2009 et fuldstændigt sæt af regulatoriske regnskaber for perioden 1990-2007 (herefter »regulatoriske regnskaber for 2009«).
IV.1.1. Indtægterne
(124)
Deutsche Posts indtægter kan opdeles i følgende tre brede kategorier:
-
Regulerede befordringspligtige brevposttjenester (62 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
De prisregulerede brevposttjenester omfatter alle befordringspligttjenester, der leveres på markeder, hvor Deutsche Post har været dominerende, herunder de tjenester, der var omfattet af eneretten. Disse tjenester tegnede sig i perioden 1990-2007 for 62 % af Deutsche Posts samlede indtægter (42).
-
Ikke-regulerede befordringspligttjenester (26 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
De befordringspligtige pakketjenester er altid blevet leveret på de konkurrenceudsatte markeder, hvor Deutsche Post kun havde en gennemsnitlig markedsandel på 30 %. I perioden 1990-2007 tegnede de befordringspligtige pakketjenester sig for 15 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
De ikke-prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester (f.eks. kataloger, grænseoverskridende post) tegnede sig for ca. 11 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
-
Ikke-regulerede kommercielle tjenester (12 % af de samlede indtægter i perioden 1990-2007)
Deutsche Post har ikke kun udnyttet sit filialnet til distribution af posttjenester, men også til salg af produkter og tjenesteydelser for Postbank AG og - i mindre omfang - Deutsche Telekom. Disse kommercielle distributionstjenester tegnede sig for ca. 6 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
De kommercielle pakke- og brevposttjenester (f.eks. adresserede reklameforsendelser) udgør ca. 4 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
Endvidere leverede Deutsche Post en række forskellige tjenesteydelser, f.eks. i sin funktion som holdingselskab for internationale datterselskaber, der var aktive inden for andre forretningsområder (f.eks. DANZAS, DHL). Disse øvrige kommercielle distributionstjenester tegnede sig for ca. 2 % af Deutsche Posts samlede indtægter.
Figur 3
Gennemsnitlig andel af indtægterne i perioden 1990-2007 (på grundlag af nominelle værdier)
(125)
WIK-rapporten vedrører kun kommercielle tjenester, der blev leveret af den juridiske person DPAG og forgængeren POSTDIENST i forbindelse med befordringspligten. Kommercielle tjenesteydelser (f.eks. DHL's eksprestjenester på verdensplan), der blev leveret af andre juridiske personer inden for Deutsche Post World Net (herefter »DPWN«), var ikke omfattet af rapporten.
IV.1.2. Beregningen af byrder i de regulatoriske regnskaber for 2009
(126)
I modsætning til de regulatoriske regnskaber, som Deutsche Post fremlagde for tilsynsmyndigheden i forbindelse med prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, indeholder de regulatoriske regnskaber for 2009, som aldrig er blevet fremsendt til posttilsynsmyndigheden, et væsentligt højere byrdebeløb, som Deutsche Post henfører til de regulerede tjenester.
(127)
På grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009 gør Deutsche Post en gennemsnitlig byrde på […] mia. EUR gældende for perioden 1990-2006; i de regulatoriske regnskaber for 2002 var den […] mia. EUR.
Figur 4
Sammenligning mellem byrderne ved befordringspligten i de regulatoriske regnskaber for 2009 og de byrder, der var godkendt i forbindelse med prisloftafgørelsen fra 2002 (årligt gennemsnit, nominel værdi i mio. EUR)
(…)
(128)
Mens der i forbindelse med byrde # 2 (usædvanligt høje sociale omkostninger) og byrde # 4 (supplerende pensionsforsikring) ikke er væsentlige forskelle mellem de regulatoriske regnskaber for 2002 og de regulatoriske regnskaber for 2009, er byrde # 1 (usædvanligt høje grundlønninger) næsten […]. I modsætning til de regulatoriske regnskaber for 2002 anvender Deutsche Post ikke længere ETV-lønningerne som benchmark for »sædvanlige« lønninger, men derimod mindstelønnen for postsektoren på basis af en bekendtgørelse udstedt af det tyske arbejdsministerium i 2007 (herefter »2007-mindsteløn«). Denne bekendtgørelse blev imidlertid erklæret ulovlig af Bundesverwaltungsgericht og trådte derfor aldrig i kraft.
(129)
Desuden gør Deutsche Post i de regulatoriske regnskaber for 2009 »Infrastruktur brev« gældende som ny byrde, som omfatter de inkrementelle omkostninger (i gennemsnit […] mio. EUR pr. år), der er forbundet med den 6. omdelingsdag. Beregningen er baseret på den kontrafaktiske antagelse, at Deutsche Post uden befordringspligten kun havde omdelt post fem dage i stedet for seks.
(130)
Byrde # 3 - Infrastrukturbyrde filialer - beregnes på en anden måde end i de regulatoriske regnskaber for 2002. Den omfatter kun de formodede omkostningsbesparelser, der kunne være opnået, hvis alle posthuse var blevet drevet som postbutikker fra 1990. Byrde # 3 beregnes på grundlag af det vederlag, som Deutsche Post betalte til tredjeparter for distributionstjenester i 2007.
IV.1.3. Fortjenstmargenerne i de regulatoriske regnskaber for 2009
(131)
Allokeringen af byrderne til de prisregulerede befordringspligtige brevposttjenester frigør i vidt omfang de ikke-regulerede tjenester for omkostninger som f.eks. lønomkostninger og sociale omkostninger. Denne reallokering fører til klart positive fortjenstmargener på ca. [15 til 25 %] i forbindelse med de kommercielle tjenester og til tab på næsten [0 til 10 %] i forbindelse med de prisregulerede brevposttjenester.
(132)
Deutsche Post har i sine årsregnskaber meget høje fortjenester på brevområdet (se også afsnit V.3), som imidlertid bliver mere end opbrugt af de byrder, der er overført fra de ikke-prisregulerede til de prisregulerede tjenester.
Figur 5
Gennemsnitlig fortjeneste ved salg på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009
(…)
IV.2. Benchmarking til fastsættelse af en rimelig fortjeneste
IV.2.1. Deutsche Posts værdikæde: Low tech-aktiviteter og lav forretningsrisiko
(133)
Til forberedelse af benchmarkingen til fastsættelse af, hvad der udgør en »rimelig« fortjeneste, og vurderingen af omkostningsallokeringen er det nødvendigt at analysere værdikæden og de påtagne forretningsrisici. Kun hvis funktions- og risikoegenskaberne er kendte, er det muligt at søge efter en gruppe af »sammenlignelige« virksomheder og beregne et benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste for Deutsche Post.
IV.2.1.1. Værdikæden på et low tech-forretningsområde
(134)
Deutsche Posts værdikæde kan opdeles i to hovedfunktioner:
-
landsdækkende omdelingsnet til omdeling af brevforsendelser og pakker
-
landsdækkende postfilialnet.
(135)
Logistikken i et brev- og pakkenetværk er et low tech-forretningsområde, som ikke kræver omfattende forsknings- eller udviklingsaktiviteter. Derfor arbejder alle andre operatører i branchen på en lignende standardiseret måde. Sådanne aktiviteter betegnes ofte som »rutinefunktioner«. Rutinekarakteren af disse aktiviteter fremgår også af, at de i vidt omfang er outsourcet af Deutsche Post. Dette gælder også for de distributionstjenester, der leveres via det landsdækkende filialnet, som ligeledes i stigende grad er blevet outsourcet.
(136)
Foruden disse rutinefunktioner er Deutsche Posts vigtigste immaterielle aktiver kundegrundlaget, mærkenavnet og den stærke markedsposition, navnlig på brevpostmarkederne. I WIK-rapporten gives der imidlertid udtryk for den opfattelse, at disse immaterielle aktiver i det væsentlige ikke skyldes en indsats eller investeringer fra Deutsche Posts side, men i langt højere grad den tidligere eneret. Deutsche Post behøvede således ikke at foretage omfattende markedsføringsinvesteringer, men kunne frem til 2007 forlade sig på sin retligt garanterede markedsposition. Derfor bør Deutsche Post ikke modtage noget vederlag for disse immaterielle aktiver.
IV.2.1.2. Lav risiko på grund af statslige foranstaltninger
(137)
Deutsche Post var både inden for de regulerede og de ikke-regulerede tjenester af flere grunde udsat for en lavere risiko end konkurrenterne.
(138)
For det første var Deutsche Post frem til 2007 beskyttet af et lovbestemt brevmonopol. Desuden nød Deutsche Post i forbindelse med alle regulerede brevposttjenester godt af en markedsandel på 90 % og en enten ikke-eksisterende eller kun begrænset konkurrence. De prisregulerede tjenester tegnede sig for næsten to tredjedele af Deutsche Posts indtægter.
(139)
For det andet godkendte posttilsynsmyndigheden et prisloft for regulerede brevposttjenester. Dette loft blev fastsat over en effektiv virksomheds omkostninger, bl.a. for at kompensere for angiveligt usædvanligt høje omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester. Ingen af DPAG's konkurrenter havde en eneret eller en dominerende stilling, der havde muliggjort krydsfinansiering af sociale omkostninger. Derfor har henholdsvis eneretten og den dominerende stilling ikke kun medført en betydelig reduktion af forretningsrisiciene inden for de regulerede, men også inden for de ikke-prisregulerede befordringspligttjenester og kommercielle tjenester.
(140)
For det tredje har andre statslige foranstaltninger inden for både for befordringspligttjenester og kommercielle tjenester ligeledes medført en betydelig reduktion af risikoen: Således dækkede de offentlige overførsler tabene i begyndelsen af 1990'erne, og den offentlige garanti gjorde det muligt for Deutsche Post at optage kapital til samme rentesats som forbundsstaten trods sin vanskelige finansielle situation i begyndelsen af 1990'erne.
(141)
Samlet set stod Deutsche Post over for væsentligt lavere markeds- og omkostningsrisici end konkurrenterne, da virksomheden ikke var nødt til at opbygge sit eget kundegrundlag og kunne videregive omkostningsstigninger ved at forhøje de regulerede priser. På grundlag af disse argumenter når WIK-rapporten til den konklusion, at postselskaber, der kun udøver rutinefunktioner (f.eks. ikke foretager store investeringer i markedsføring og mærkenavn) og ikke er udsat for en høj forretningsrisiko (f.eks. råder over langfristede kontrakter), bedst egner sig som sammenlignelige konkurrenter.
IV.2.2. Kvantificering af benchmarks for rimelig fortjeneste
(142)
På grundlag af resultaterne af funktions- og risikoanalysen blev der i forbindelse med WIK-rapporten foretaget søgninger efter sammenlignelige postvirksomheder i finansielle databaser (f.eks. også ORBIS-databasen, som omfatter ca. 10 mio. virksomheder fra hele verden). Ved hjælp af en kontrolleret proces med kvantitativ og kvalitativ udvælgelse fremkommer sammenlignelige virksomheder, der udbyder posttjenester på konkurrenceudsatte markeder.
(143)
Til WIK-rapporten blev der udvalgt en gruppe på 26 sammenlignelige virksomheder, som hovedsagelig er aktive inden for pakketjenester og udøver postvirksomheders typiske rutineaktiviteter. Alle sammenlignelige konkurrenter kom fra sektoren »Post- og kurértjenester« (NACE-kode (43) 641).
(144)
I denne forbindelse bemærkes det, at antallet af sammenlignelige konkurrenter er begrænset, fordi private virksomheder ikke hidtil har leveret brevposttjenester i større omfang på grund af den etablerede operatørs eneret, som var gældende for en betydelig del af brevposttjenesterne. Desuden udelukker WIK-rapporten etablerede postvirksomheder fra andre lande som sammenlignelige virksomheder, da de - lige som Deutsche Post - har været beskyttet af eneret og ikke i første række er aktive på konkurrenceudsatte markeder.
(145)
Til fastlæggelse af den »rimelige« fortjeneste anvendes i WIK-rapporten fortjenesten ved salg (return-on-sales, herefter »ROS«), der svarer til det regnskabsmæssige overskud (resultat før renter og skat (EBIT)) divideret med omsætningen. Endvidere beregnes i WIK-rapporten afkastningsgraden (return-on-asset; herefter »ROA«) (f.eks. EBIT som procentdel af den samlede kapital) som en kapitalbaseret benchmark til fastlæggelse af den rimelige fortjeneste.
Tabel 3
Benchmark ROS og ROA fra WIK-rapporten
Fortjeneste ved salg
(ROS)
Afkastningsgrad
(ROA)
Median
3,48 %
7,33 %
Øvre grænse (75. percentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Det fremgår af stikprøven, at ROS-medianen i den konkurrenceudsatte del af postsektoren lå på 3,48 % i perioden 1998-2007. WIK-rapporten indeholder imidlertid ikke kun medianen for afkastet, men også en øvre grænse for den rimelige fortjeneste, nemlig det tredje kvartil af de sammenlignelige konkurrenters fortjeneste, som ligger på en ROS på 6,77 %. Udtrykt på en anden måde betyder dette, at 75 % af de sammenlignelige konkurrenter har en fortjeneste, der ligger under en ROS på 6,77 % (44).
(147)
Med hensyn til fortjenesten ved salg viser WIK-rapporten en ROA-median på 7,33 % og en øvre grænse på 13,41 %.
(148)
Da Deutsche Post er udsat for en væsentlig lavere risiko end de sammenlignelige virksomheder, der er aktive på markeder med hård konkurrence (f.eks. markedet for eksprespakker), gives der udtryk for den opfattelse i WIK-rapporten, at ROS-medianen på 3,48 % er et forsigtigt og konservativt benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste for Deutsche Post, og at det ikke kan anbefales at anvende en højere værdi i området op til tredje ROS-kvartil på 6,77 %. Ifølge WIK-rapporten kan endog et lavere benchmark forsvares, da ROS-medianen på 3,48 % afspejles i en ROA på 7,33 %, som stadig ligger markant over den risikofrie rentesats.
IV.3. Gennemgang af omkostningsallokeringen
(149)
I WIK-rapporten kritiseres allokeringen af byrder i de regulatoriske regnskaber for 2009, da de kommercielle tjenesters ROS-margener på ca. [15 til 25 %] ligger markant over branchegennemsnittet (45). Da private konkurrenter arbejder rentabelt trods betydeligt lavere fortjenstmargener, konkluderes det i WIK-rapporten, at en større andel af omkostningerne bør henføres til Deutsche Posts kommercielle tjenester, og der er derfor taget udgangspunkt i tilsvarende lavere byrder for de regulerede tjenester.
(150)
WIK-rapporten når derfor til det resultat, at trods de omkostninger, som alle kommercielle tjenester skal afholde, opnår de stadig en fortjeneste, som svarer til konkurrenternes ROS-median på 3,48 %. De regulerede tjenesters gennemsnitlige årlige byrde reduceres derfor i rapporten med […] mio. EUR for perioden 1990-2007.
(151)
Da en stor del af de kommercielle distributionstjenester er blevet leveret til de tilknyttede virksomheder Postbank og Telekom, undersøges det også i WIK-rapporten, om de endelige priser, som de to virksomheder skulle betale, var markedspriser og dermed kan betragtes som egnet benchmark for de omkostninger, som de kommercielle distributionstjenester skal afholde. På grundlag af de tilgængelige oplysninger gives der i WIK-rapporten udtryk for den opfattelse, at kontrakterne mellem Deutsche Post og de to tilknyttede virksomheder afspejler de betingelser, som uafhængige tredjeparter ligeledes var gået med til. Da hverken POSTBANK eller TELEKOM i begyndelsen af 1990'erne reelt havde mulighed for at udnytte eksterne distributionsnet, blev de enige om at dele de afholdte omkostninger. Da Postbank og Telekom imidlertid senere lettere kunne finde andre distributionsnet, og omkostningerne ved befordringspligten faldt, blev kontrakten ændret, og der blev aftalt et indtægtsbaseret provisionsgebyr, som i højere grad svarede til en typisk kontrakt om levering af distributionstjenester (46).
IV.4. Justering af de regulatoriske regnskaber for 2009
(152)
I WIK-rapporten foretages flere justeringer af de regulatoriske regnskaber for 2009 efter følgende metode:
Tabel 4
Beregningsmetode i WIK-rapporten for de årlige urimeligt store fortjenester på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009
Indtægter fra befordringspligttjenester
-
Omkostninger ved befordringspligttjenester
-
Rimelig fortjeneste
+
Offentlige overførsler
Urimeligt store fortjenester
IV.4.1. Justering af indtægterne fra befordringspligttjenesterne
(153)
Deutsche Post solgte en stor del af sin ejendomsportefølje (f.eks. ejendomme, der ikke længere var brug for på grund af omstruktureringen af postaktiviteterne). Disse indtægter skal henføres til befordringspligten, da dette område var den væsentligste bruger af disse aktiver og udlejede dem til de kommercielle tjenester.
(154)
På grundlag af denne justering stiger indtægterne fra befordringspligten i hele perioden 1990-2007 årligt med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.2. Justering af omkostningerne ved befordringspligttjenesterne
IV.4.2.1. Opløsning af regnskaberne
(155)
De regulatoriske regnskaber for 2009 opløser ikke de interne transaktioner korrekt: I forbindelse med befordringspligten er den opnåede samlede fortjeneste ikke angivet, da fortjenester fra visse funktioner (f.eks. filialer) ikke er opdelt i befordringspligttjenester og kommercielle tjenester (f.eks. omkostninger i forbindelse med de enkelte tjenester), men sammenfattet og opført som kommercielle fortjenester. Deutsche Post kunne derfor ikke fremlægge særskilte regnskaber, som det er foreskrevet i Kommissionens direktiv 2006/111/EF af 16. november 2006 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder og om den finansielle gennemskuelighed i bestemte virksomheder (47).
(156)
Mens Deutsche Post for årene frem til 1997 fremlagde en omtrentlig opløsning af de interne regnskaber, måtte regnskaberne for årene efter 1997 justeres i WIK-rapporten; omkostninger, der var »parkeret« forkert under befordringspligttjenester, blev flyttet til regnskabet for de kommercielle tjenester.
(157)
Med den tilsvarende justering reduceres de årlige omkostninger ved forsyningspligten i perioden 1998-2007 med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.2.2. Justering af fordelingen af byrder mellem prisregulerede og ikke-prisregulerede tjenester
(158)
Som allerede anført bliver hver byrde ikke justeret særskilt i WIK-rapporten. I stedet baseres nyberegningen på de endelige priser for de kommercielle tjenester, der blev betragtet som solide benchmarks for gennemsnitsomkostningerne i branchen. Derfor bliver alle urimeligt store fortjenester fra de kommercielle tjenester (48) anvendt til at finansiere de oprindeligt påståede byrder. I hele perioden 1990-2007 falder byrderne årligt i gennemsnit med […] mio. EUR.
IV.4.2.3. Resultatneutrale omkostninger ved den supplerende pensionsforsikring (byrde # 4)
(159)
Med byrde # 4, den supplerende pensionsforsikring, påtog Deutsche Post sig omkostninger, der ikke er opført i årsregnskaberne. Da ROS-benchmarket beregnes på grundlag af de »sammenlignelige konkurrenters« regulatoriske regnskaber, kan der i forbindelse med Deutsche Posts regnskab kun tages hensyn til de omkostninger, der også er tilladt i henhold til nationale regnskabsstandarder eller de internationale regnskabsstandarder (IAS). Derfor kan yderligere omkostninger, der normalt ikke medtages i IAS-regnskaber, ikke accepteres som omkostningsposter og skal finansieres ud af den fastlagte fortjenstmargen (benchmark).
(160)
Med den tilsvarende justering reduceres omkostningerne ved byrde # 4 (supplerende pensionsforsikring) i hele perioden 1990-2007 årligt med gennemsnitligt […] mio. EUR.
IV.4.3. Justering af kapitalomkostninger til rimelig fortjeneste
(161)
Deutsche Post opførte i de regulatoriske regnskaber for 2009 kapitalomkostninger, der ikke oprindeligt var indeholdt i de regulatoriske regnskaber, f.eks. omkostninger til […] og […]. I WIK-rapporten bliver omkostningerne til såvel […] som […] fjernet og erstattet af benchmarket for rimelig fortjeneste.
IV.4.3.1. Perioden 1996-2007
(162)
Den rimelige fortjeneste beregnes på grundlag af de justerede indtægter fra befordringspligttjenesterne og ROS-benchmarket på 3,48 %, hvorved der fremkommer en årlig rimelig fortjeneste på gennemsnitligt […] mio. EUR. De gennemsnitlige årlige kapitalomkostninger på […] mio. EUR (renteomkostninger på […] mio. EUR og højere regulatoriske afskrivninger på […] mio. EUR) fjernes fra de regulatoriske regnskaber for 2009.
(163)
Det er navnlig vigtigt at bemærke, at den rimelige fortjeneste, der beregnes på grundlag af ROS-benchmarket på 3,48 %, i forhold til de regulatoriske regnskaber for 2009 i absolutte tal er højere end de af Deutsche Post påståede kapitalomkostninger (f.eks. renteomkostninger, der blev beregnet på grundlag af en intern ROS på ca. […] af den investerede egenkapital, og højere afskrivningsomkostninger baseret på markedsværdien).
IV.4.3.2. Perioden 1990-1995
(164)
I henhold til § 63, stk. 1, i PostVerfG skulle Deutsche Post frem til 1995 betale såkaldte tilbageførsler (49) til forbundsregeringen, som udgjorde ca. 5,838 mia. EUR eller 8 % af omsætningen. Som modydelse blev Deutsche Post imidlertid i henhold til § 63, stk. 4, i PostVerfG fritaget for forpligtelsen til at udbetale udbytter ud over tilbageførslerne.
(165)
I WIK-rapporten undlades det derfor udtrykkeligt at tage hensyn til en »rimelig fortjeneste« for perioden frem til 1995, da tilbageførslerne allerede fuldstændig dækkede Deutsche Posts egenkapitalomkostninger. Deutsche Posts gennemsnitlige årlige kapitalomkostninger på […] mio. EUR (renteomkostninger på […] mio. EUR og regulatoriske merafskrivninger på […] mio. EUR) fjernes derfor fra de regulatoriske regnskaber for 2009, og omkostningerne ved forsyningspligten reduceres som følge heraf.
IV.4.4. Konklusioner
(166)
De regulatoriske regnskaber for 2009 og WIK-rapporten viser begge, at indtægterne fra befordringspligttjenesterne ikke var tilstrækkelige til at dække omkostningerne ved forsyningspligten frem til 1996. Mens Deutsche Post i de regulatoriske regnskaber for 2009 endog under hensyntagen til de offentlige overførsler stadig havde et akkumuleret underskud i hele perioden frem til 2007, konkluderes det alligevel i WIK-rapporten, at de offentlige overførsler var så høje, at Deutsche Post kunne nå break-even i 1997.
(167)
Det fremgår af de regulatoriske regnskaber for 2009, at rentabiliteten af befordringspligttjenesterne næsten ikke steg frem til 1999, og først fra 2000 har indtægterne fra befordringspligttjenesterne i gennemsnit dækket omkostningerne. WIK-rapporten viser derimod fra 2000 store fortjenester i forbindelse med befordringspligttjenesterne, som ligger markant over ROS-medianen på 3,48 %, selv om der i forbindelse med de befordringspligtige pakketjenester kun blev opnået fortjenester ved salg på […], der lå under gennemsnittet (se figur 6).
Figur 6
Sammenligning af de årlige urimeligt store fortjenester i forbindelse med befordringspligttjenesterne i perioden 1990-2007 (i mio. EUR, nominelle værdier)
V. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(168)
De interesserede parter fremsendte bemærkninger til 1999-beslutningen om indledning af proceduren, 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren. De vigtigste bemærkninger til de to beslutninger og afgørelsen er sammenfattet i dette afsnit.
V.1. Eneret til at anvende frimærker udstedt af Forbundsfinansministeriet
(169)
TNT tvivler på, om Deutsche Post har betalt et vederlag for eneretten til at anvende de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker. I henhold til § 43 i PostG 1997 er beføjelsen til at udstede frimærker påtrykt »Tyskland« forbeholdt Forbundsfinansministeriet. En postvirksomhed, der ansøger om at anvende sådanne frimærker, skal betale et vederlag og dække udgifterne. I henhold til § 54 i PostG 1997 havde Deutsche Post AG eneret til at anvende de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker indtil den 31. december 2007.
(170)
Såfremt Deutsche Post faktisk anvendte de af Forbundsfinansministeriet udstedte frimærker vederlagsfrit, ville dette ifølge TNT udgøre ulovlig statsstøtte.
(171)
Kommissionen bemærker, at denne foranstaltning ikke blev behandlet i 1999-beslutningen om indledning af proceduren, 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren. Den er derfor ikke omfattet af denne afgørelse.
V.2. Pensionstilskud
(172)
Efter UPS' opfattelse har Deutsche Post opnået en fordel, da virksomheden blev delvis fritaget for de betalingsforpligtelser, der eksisterende før 1995. Da normale operatører selv skal afholde deres pensionsomkostninger, befandt Deutsche Post sig i en bedre situation end konkurrenterne. Desuden er UPS enig i Kommissionens argumentation om, at den omhandlede støtte ikke kan betragtes som eksisterende støtte, da Deutsche Posts situation havde ændret sig grundlæggende, og der var indført nye lovbestemmelser, hvorved Deutsche Post blev delvis fritaget for sin forpligtelse til at dække omkostningerne til sine tjenestemandspensioner. Efter UPS' opfattelse kan så grundlæggende ændringer af en ordning ikke betragtes som simple ændringer af rent formel eller administrativ art.
(173)
UPS støtter Kommissionens foreløbige konklusion om, at pensionstilskuddet ikke kan betragtes som foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. I betragtning af den varige rentabilitet samt Deutsche Posts eneret rejser der sig det berettigede spørgsmål, om der virkelig var behov for en kompensation for de påståede nedarvede omkostninger. Desuden stod den ydede støtte ikke i rimeligt forhold til det af Tyskland påståede mål af fælles interesse, navnlig da der blev kompenseret for de nedarvede omkostninger både gennem højere brevtakster og pensionstilskuddet. UPS fremhæver, at bevisbyrden for foranstaltningens proportionalitet ligger hos forbundsregeringen. Tyskland har imidlertid ikke hidtil præcist redegjort for proportionaliteten af de fordele, som Deutsche Post opnåede som følge af foranstaltningen.
(174)
Ifølge UPS kunne Deutsche Post på grund af støtten opnå en bedre stilling ikke kun i Tyskland, men også på andre europæiske markeder, hvor virksomheden konkurrerer med andre postvirksomheder som f.eks. UPS. Da pensionstilskuddet har gjort det muligt for Deutsche Post at udbygge sin position på det kommercielle område til skade for andre aktører, har dette medført en fordrejning af konkurrencevilkårene for Deutsche Posts konkurrenter.
(175)
UPS anmoder om, at Kommissionen med hensyn til enhver støtte til finansiering af pensionsrettigheder, der er nævnt i 2011-afgørelsen om udvidelse af den formelle undersøgelsesprocedure for perioden 2007-2011, undersøger dens nødvendighed og proportionalitet og desuden undersøger, om Deutsche Post stadig modtager statsstøtte, der er ulovlig i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(176)
Endvidere opfordrer UPS Kommissionen til at redegøre mere udførligt for, hvordan den er nået til den konklusion, at den støtte, der er ydet Deutsche Post, ikke er forenelig med det indre marked. UPS anmoder navnlig om at få fremsendt en kopi af WIK-rapporten for at kunne fastslå, i hvilket omfang resultaterne i WIK-rapporten blev langt til grund for vurderingen af pensionstilskuddet i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren.
V.3. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(177)
UPS støtter fuldt ud Kommissionens undersøgelse og er helt enig i den vurdering, der i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren er foretaget af kompensationen for levering af befordringspligttjenester. Derudover fremsendte UPS en opdateret udgave (50) af NERA-ekspertrapporten fra oktober 2006 (51), som Kommissionen henviste til i betragtning 58 i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren.
(178)
Mens der i NERA-ekspertrapporten fra 2006 blev anslået et gennemsnitligt afkast på den investerede kapital på over 20 % for DPWN's brevområde for perioden efter 1999 (52), hedder det i den reviderede udgave af rapporten, at afkastet på den investerede kapital lå på endog over 50 % i perioden 2000-2005. For perioden fra 2003 til 2005 blev afkastet på den investerede kapital endog anslået til over 100 %. UPS konkluderer, at fortjenesterne i forbindelse med det ekstremt rentable regulerede brevområde havde været mere end tilstrækkelige til at dække tabene i forbindelse befordringspligten.
(179)
Endvidere var Deutsche Posts egne regnskabsoplysninger ifølge UPS ikke et godt grundlag for at analysere og vurdere rentabiliteten og byrderne på eneretsområdet. Derfor skal der foretages en indgående analyse af omkostningsallokeringen mellem regulerede tjenester, befordringspligttjenester og kommercielle tjenester. Alle fordele, som Deutsche Post fik med henblik på at dække sine nedarvede omkostninger, f.eks. kapitaltilførsler fra Tyskland til Deutsche Post i 1995 samt overdragelse af aktiver i form af fast ejendom og infrastruktur, skal tages i betragtning ved fastlæggelsen af støttebeløbet og overkompensationens omfang.
(180)
Med hensyn til de aftaler om interne afregningspriser, der var indgået med de tilknyttede virksomheder, skulle ifølge UPS armslængdeprincippet (arm's length principle) fortsat være gældende i overensstemmelse med Chronopost-dommen (53). Derfor skulle Kommissionen undersøge kontrakten mellem Deutsche Post og DPEED, navnlig de prisaftaler, der var indgået.
V.4. Urimeligt høje brevtakster
(181)
2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren støttes fuldt ud af FFPI: Ifølge FFPI er lovmæssige og administrative ændringer, der medfører højere pensionsomkostninger, en normal erhvervsrisiko, som også kan indvirke på en virksomheds rentabilitet. Da virksomheder, der arbejder under normale markedsbetingelser, skal finansiere sådanne meromkostninger ved hjælp af egne midler, burde Deutsche Post heller ikke have modtaget pensionstilskud fra Tyskland.
(182)
Endvidere peger FFPI på, at Deutsche Post i sin årsberetning for 2000 fremhævede betydningen af pensionsreformen og i denne forbindelse erklærede, at den stigning i EBITA (resultat før renter, skat og afskrivninger) på 98,6 %, der kunne registreres inden for postbefordring for erhvervskunder, frem for alt skyldtes de lavere bidrag til tjenestemændenes pensionsfond. Derfor måtte pensionsreformen ikke betragtes som værende af underordnet betydning eller af hovedsagelig administrativ art.
(183)
Det fremgår af en undersøgelse gennemført af FFPI fra 2001 til 2008, at den porto, der var gældende i Tyskland i 2009 for standardbreve på op til 20 g, var blandt de højeste. Derimod lå portoen for forsendelse af pakker på op til 500 g i det lavere område, hvilket tyder på krydssubsidiering.
(184)
FFPI er overbevist om, at støtten til Deutsche Post ikke havde til formål at stimulere væksten på det tyske postmarked eller i forbindelse med visse posttjenester. I undersøgelsesperioden var Deutsche Post en rentabel virksomhed, som var i stand til at styrke sin førende stilling på det tyske marked samt øge resultaterne og udbygge aktiviteterne. Derfor bør pensionstilskuddene ikke betragtes som forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
V.5. Fortjenstmargener
(185)
Deutsche Posts praksis med at udnytte sin dominerende stilling på visse brevpostmarkeder til at krydsfinansiere omkostningerne i forbindelse med brev- og pakketjenester, der er blevet leveret på markeder med hårdere konkurrence, er efter BIEK's opfattelse sket på bekostning af andre postvirksomheder. Da Deutsche Post kan forhøje sine priser på de markeder, hvor virksomheden havde eneret og dens markedsandel fortsat udgør over 90 %, er Deutsche Post i stand til at tværfinansiere omkostningerne på markeder med hårdere konkurrence.
(186)
Endvidere gør BIEK gældende, at Deutsche Post trods de påståede nedarvede omkostninger har opnået betydeligt højere fortjenester end sammenlignelige virksomheder i andre europæiske lande; herfor taler bl.a. ROS-margenerne på 10 % til 20 % inden for indenlandsk forsendelse. Denne fortjenstmargen kan eventuelt endog være fordrejet nedad, da indenlandsk forsendelse også omfatter pakketjenester, hvor fortjenstmargenen i gennemsnit er lavere end i forbindelse med brevposttjenester.
(187)
Med hensyn til Deutsche Posts påståede højere lønomkostninger peger BIEK på, at Deutsche Post anvender gennemsnitslønninger i transportsektoren som benchmark for beregningen af de lønninger, som virksomheden skal betale i forhold til konkurrenterne. BIEK gør gældende, at Kommissionen ganske vist i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren har lagt disse tal til grund som benchmark for sine beregninger, men at det skal tages i betragtning, at Deutsche Posts konkurrenter betaler lønninger, der ligger mindst 15 % over disse gennemsnitslønninger. De yderligere lønomkostninger, som Deutsche Post har gjort gældende, var derfor væsentlige lavere end påstået. Ifølge BIEK skyldes den resterende forskel i lønomkostningerne ikke de nedarvede omkostninger, men derimod Deutsche Posts størrelse og dominerende stilling.
(188)
Desuden er der ifølge BIEK blevet mere end kompenseret for Deutsche Posts nedarvede omkostninger, herunder pensionsomkostningerne, på grundlag af de højere regulerede brevtakster. De støtteforanstaltninger, som Kommissionen skal vurdere, har medført, at der hidtil egentlig ikke har været nogen konkurrence i forbindelse med brevposttjenester, og at konkurrencen i forbindelse med pakketjenester har været kraftigt fordrejet.
VI. TYSKLANDS BEMÆRKNINGER
VI.1. Bemærkninger til pensionstilskuddet
VI.1.1. Ingen finansiel fordel som følge af kompensationen for usædvanligt høje sociale omkostninger
(189)
Under henvisning til Combus-dommen (54) er Tyskland af den opfattelse, at offentlige betalinger af statsmidler, der foretages som led i privatiseringen af tidligere statsejede befordringspligtige virksomheder som kompensation for pensionsomkostninger, der overstiger det niveau, som private konkurrenter normalt afholder, ikke udgør støtte.
(190)
Tyskland er enig med Kommissionen i, at Deutsche Posts sociale omkostninger bør sammenlignes med konkurrenternes sociale omkostninger. Denne sammenligning bør imidlertid allerede foretages på grundlag af artikel 107, stk. 1, i TEUF og ikke først senere i forbindelse med vurderingen af foreneligheden i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
VI.1.2. Ingen finansiel fordel i forhold til situationen før 1995
(191)
Efter Tysklands opfattelse har pensionstilskuddet ikke gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, som normalt skulle have været afholdt af virksomheden ved hjælp af egne midler. Deutsche Post opnåede derfor ingen fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Ifølge Tyskland har Deutsche Post hverken retligt været forpligtet til eller økonomisk været i stand til at betale tjenestemændenes pensioner før og efter 1995.
(192)
Tyskland gør for det første gældende, at de tjenestemænd, som Deutsche Post overtog i 1989, i henhold til § 46 i PostVerfG 1989 fortsat var ansat hos forbundsstaten. Også efter den anden postreform i 1995 var Deutsche Posts tjenestemænd i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 og den tyske forfatnings nye artikel 143b fortsat ansat hos forbundsstaten.
(193)
Da forbundsregeringen altid har været eneskyldner i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder, har Deutsche Post derfor aldrig været retligt forpligtet til at anvende egne midler.
(194)
Selv om Deutsche Post i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 var forpligtet til at finansiere tjenestemændenes pensionsrettigheder, fastholder Tyskland, at denne pensionsbestemmelse (lige som forpligtelsen til at betale tilbageførsler i henhold til § 63 i PostVerfG 1989) forelå »indadtil« og havde til formål at udvikle indtægtskilder til forbundsstatens budget. Den medførte ingen forpligtelse for Deutsche Post i forhold til tjenestemændene.
(195)
Efter den anden postreform i 1995 var forbundsstaten i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994 og §§ 14 og 16 i PostPersRG 1994 fortsat eneskyldner i forhold til de pensionsberettigede tjenestemænd. Deutsche Posts forpligtelse til i henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG at yde bidrag til Postbeamtenversorgungskasse udgør derfor, lige som forpligtelsen i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989, kun en lettelse for forbundsstatens budget. De ændrer intet ved pensionsforpligtelsen, der alene påhviler forbundsstaten.
(196)
I civilretlig henseende havde det heller ikke været muligt for forbundsregeringen at overdrage sin forpligtelse til at finansiere tjenestemændenes pensionsrettigheder til det nye DPAG, der blev oprettet i 1995. Ved overdragelse af eksisterende pensionsforpligtelser til et retligt uafhængigt datterselskab har moderselskabet i henhold til de civilretlige principper fortsat betalingsforpligtelsen for tredjeparters formueretlige krav.
(197)
Endvidere gør Tyskland gældende, at Deutsche Post på intet tidspunkt har rådet over tilstrækkelige egne midler til at kunne finansiere pensionsbyrderne. På den ene side havde POSTDIENST før 1995 altid haft underskud, som forbundsstaten var nødt til at dække gennem overførsler på 5,6 mia. EUR. På den anden side udgjorde på det tidspunkt, hvor POSTDIENST blev omdannet til DPAG i 1995, de akkumulerede pensionsforpligtelser ca. […] mia. EUR. Med sådanne forpligtelser på passivsiden af balancen havde det ikke været muligt at oprette DPAG som en privatretlig virksomhed, da forbundsregeringen ikke havde stillet tilstrækkelige midler til rådighed til at gøre DPAG økonomisk levedygtig.
VI.1.3. Pensionstilskuddet er eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 1, i TEUF
(198)
Såfremt pensionstilskuddet skulle blive betragtet som statsstøtte, skal denne efter Tysklands opfattelse betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999, da staten siden 1953, dvs. siden ikrafttrædelsen af den relevante bestemmelse i den tyske forfatning, har været eneskyldner og den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen, i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder. Tyskland fastholder den opfattelse, at hverken den første postreform i 1989 eller den anden postreform i 1995 har ændret statens pensions- og finansieringsforpligtelse i denne henseende. Deutsche Post har ifølge Tyskland hverken før eller efter 1995 retligt været forpligtet til og økonomisk i stand til at betale tjenestemændenes pensioner.
(199)
Endvidere henviser Tyskland til en erklæring fra Kommissionen for Retten i sag T-266/02. Ifølge Tyskland fremgår det klart af dommens præmis 54, at Kommissionen »i forbindelse med den anfægtede beslutning var af den opfattelse, at det kun var overførslerne fra DB-Telekom, der havde givet sagsøgeren en fordel« (55).
(200)
Tyskland konkluderer på grundlag af denne erklæring, at Kommissionen dermed også med hensyn til pensionstilskuddet havde afgjort, at der ikke forelå en finansiel fordel. Kommissionen havde dermed truffet en beslutning om »ikke at gøre indsigelse« som omhandlet i artikel 4 i forordning (EF) nr. 659/1999. Desuden ville i henhold til artikel 1, litra b), nr. ii, i forordning (EF) nr. 659/1999 en sådan positiv beslutning betyde, at pensionstilskuddet var eksisterende støtte.
VI.1.4. Pensionstilskuddet er en kompensation for nedarvede omkostninger, som er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, i TEUF
(201)
I betragtning af Kommissionens argumentation i La Poste-beslutningen er Tyskland af den opfattelse, at pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og begrunder dette på følgende måde:
-
Deutsche Posts sociale bidrag har altid ligget over arbejdsgiverbidraget til pensions-, syge- og plejeforsikring.
-
Den komparative fordel, som Kommissionen har fastlagt, er ikke korrekt, for så vidt som beregningen er baseret på den antagelse, at de prisregulerede tjenester dækker den påståede byrde # 2 (usædvanligt høje sociale bidrag). La Poste har - lige som andre etablerede postvirksomheder - også refinansieret sine sociale omkostninger via højere brevtakster, hvilket Kommissionen imidlertid ikke tog hensyn til i sin La Poste-beslutning.
-
Selv om Tyskland principielt er enig i, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester skulle dække de påståede byrder, har Kommissionen hverken bevist, at tilsynsmyndigheden imødekom Deutsche Posts ansøgning om at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger ved hjælp af de regulerede indtægter, eller at de regulerede indtægter virkelig var tilstrækkeligt høje til at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger.
(202)
Tyskland peger endvidere på, at Kommissionen i sin afgørelse om indledning af proceduren i Royal Mail-sagen (56) understregede, hvor vigtigt det er af hensyn til en fortsat sammenhængende beslutningspraksis at vurdere tidligere statsvirksomheders pensionsomkostninger på grundlag af sammenhængende kriterier. Derfor bør Kommissionen også tage hensyn til sin La Poste-beslutning og sin foreløbige vurdering i Royal Mail-sagen. I forbindelse med Royal Mail gjorde Kommissionen ikke indsigelse mod kompensationen for pensionsunderskud, selv om det fremgik af Hooper-rapporten fra 2008, at Royal Mails pensionsomkostninger delvis var blevet dækket ved hjælp af højere regulerede brevtakster.
VI.1.4.1. Grundlaget for benchmarket bør være de sædvanlige sociale omkostninger
(203)
Tyskland gør gældende under henvisning til professor Ehlermanns responsum af 19. juli 2011 (57), at Kommissionen begik to fejl ved beregningen af benchmarket for Deutsche Posts sociale omkostninger.
(204)
Ifølge Tyskland bør arbejdstagerandelen ikke indgå i benchmarket, da en arbejdsgiver i det private erhvervsliv ikke har en lovbestemt forpligtelse til at betale arbejdstagerandelen. En arbejdsgiver ville kun overtage betalingen af de samlede sociale bidrag af administrative grunde, men har ingen lovbestemt forpligtelse til at gøre det. Det ville også være i strid med den hidtidige beslutningspraksis at tage hensyn til arbejdstagerandelen i forbindelse med benchmarket (se La Poste-beslutningen).
(205)
Beregningen af benchmarket for de sociale omkostninger bør baseres på markedslønningerne (58), da tjenestemandslønningerne har været betydelig højere end markedsgennemsnittet.
VI.1.4.2. Indtægter fra regulerede tjenester er ikke tilstrækkelige til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger
(206)
Tyskland understreger først og fremmest, at antagelsen af, at byrde # 2 dækkes fuldt ud af de prisregulerede indtægter, ville være ren hypotetisk, da det ikke ville være muligt at fastslå, om de regulerede priser faktisk blev forhøjet for at kompensere for de usædvanligt høje omkostninger. På den ene side fremgår det ikke af prisloftafgørelsen fra 2002, om og i hvilket omfang posttilsynsmyndigheden havde taget hensyn til de påståede byrder i forbindelse med de usædvanligt høje omkostninger. På den anden side var priserne frem til 2002 blevet holdt på det niveau, der var blevet godkendt i 1997; det er ikke muligt at fastslå, om disse priser indeholdt en kompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-regulerede tjenester.
(207)
Tyskland gør gældende, at det ikke ville være tilstrækkeligt at vise, at det ikke-prisregulerede område har været omfattet af lavere socialsikringsbidrag end konkurrenter. Det skal ligeledes undersøges, om de regulerede tjenester faktisk har været i stand til at finansiere de påståede byrder i forbindelse med de usædvanligt høje sociale omkostninger ved hjælp af deres indtægter.
(208)
Der ville kun være tale om en finansiel fordel for Deutsche Post som følge af kompensationen for de usædvanligt høje sociale omkostninger, hvis den kompensation, der blev betalt til Deutsche Post, var højere end de samlede sociale omkostninger, som Deutsche Post afholdt i forbindelse med sine tjenestemænd.
(209)
Tyskland beklager, at der ikke er foretaget en omfattende beregning af, om Deutsche Post samlet set blev over- eller underkompenseret for de usædvanligt høje sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemændene. Tyskland understreger, at en sådan beregning er nødvendig for at kunne fastslå, om der er tale om en finansiel fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
a) Underkompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger ifølge ekspertrapport
(210)
For at afhjælpe denne fejl fremsendte Tyskland en ekspertrapport udarbejdet af professor Weber (59) med henblik på at påvise Deutsche Posts finansielle ulempe som følge af de sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af tjenestemænd. Det fastsættes først i ekspertrapporten, med hvilket beløb de sociale omkostninger, som Deutsche Post faktisk har afholdt i forbindelse med tjenestemænd, overstiger private konkurrenters sociale omkostninger til ansatte (i rapporten betegnet som »DPAG's sociale omkostninger, der overstiger markedsniveauet« eller »strukturel ulempe«). I Weber-rapporten sammenlignes disse omkostninger, der overstiger markedsniveauet, med kompensationen for byrde # 2.
(211)
Som det fremgår af tabel 5, er Deutsche Posts betalinger til pensionsfonden for tjenestemænd og øvrige sociale omkostninger, f.eks. bidrag til sundhedsudgifter samt til ulykkesforsikring og øvrige forsikringer, i ekspertrapporten omfattet af de sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af tjenestemænd.
(212)
De sociale omkostninger i forbindelse med beskæftigelsen af ansatte defineres i ekspertrapporten på følgende måde: Arbejdsgiverandel af socialsikringsbidragene til den obligatoriske pensions-, arbejdsløsheds-, syge- og plejeforsikring multipliceret med de »sædvanlige« lønninger (f.eks. 2007-mindstelønnen for hovedparten af tjenestemændene).
(213)
De usædvanligt høje sociale omkostninger er de sociale omkostninger, som Deutsche Post afholder i forbindelse med tjenestemænd, og som overstiger det benchmark for sociale omkostninger, der er defineret på grundlag af arbejdstagerandelen af socialsikringsbidraget til ansatte.
Tabel 5
Beregning af nettoresultatet i henhold til den tyske ekspertrapport
-
Betalinger til pensionsfonden
-
øvrige sociale omkostninger
+
»sædvanlige« sociale omkostninger som benchmark (på grundlag af arbejdsgiverandelen af socialforsikringen og de »sædvanlige« lønninger (f.eks. 2007-mindstelønnen))
usædvanligt høje sociale omkostninger
+
Kompensation fra de regulerede indtægter (byrde # 2 - usædvanligt høje sociale omkostninger)
Nettoresultat (under- eller overkompensation)
(214)
For perioden 1995-2007 fremgår det af beregningerne, at byrde # 2 ikke var tilstrækkelig til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger. I rapporten påstås det endog, at der var været tale om en underkompensation af Deutsche Post på […] mia. EUR. Det konkluderes, at selv hvis det blev antaget, at de prisregulerede indtægter indeholder byrde # 2, har Deutsche Post ikke modtaget en tilstrækkelig kompensation for sine usædvanligt høje sociale omkostninger.
b) Ifølge de regulatoriske regnskaber for 2009 var indtægter fra det prisregulerede område ikke tilstrækkelige til at dække de usædvanligt høje sociale omkostninger
(215)
Tyskland gør gældende, at så længe der i forbindelse med de prisregulerede tjenester opstår tab, der overstiger de usædvanligt høje sociale omkostninger, kan det ikke fastslås, at de regulerede indtægter faktisk kompenserer for de usædvanligt høje sociale omkostninger. Tyskland fremsendte derfor et responsum (60) udarbejdet på grundlag af de regulatoriske regnskaber for 2009 for at vise, at tabene i forbindelse med de prisregulerede tjenester altid har været højere end de usædvanligt høje sociale omkostninger.
(216)
Beregningerne er baseret på de regulatoriske regnskaber for 2009 og antager, at en ROS på 7 % er en rimelig fortjeneste i forbindelse med de prisregulerede tjenester (på grundlag af Deloitte-II-rapporten, som behandles nærmere i afsnit VI.3.2). Efter fradrag af den rimelige fortjeneste fremkommer for de prisregulerede tjenester et tab på […] mia. EUR, der således er højere end de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger for perioden 1995-2007. Indtægterne fra de prisregulerede tjenester har derfor ikke været tilstrækkelige til at dække de omhandlede usædvanligt høje sociale omkostninger.
VI.2. Bemærkninger til kompensationen for levering af befordringspligttjenester
VI.2.1. Offentlige overførsler
(217)
Tyskland gør gældende, at de offentlige overførsler ikke har medført nogen finansiel fordel for Deutsche Post, da der i forbindelse med betalingerne på 5,666 mia. EUR udelukkende var tale om en kompensation for tilbageførsler på 5,838 mia. EUR, som Deutsche Post skulle betale frem til 1995.
(218)
Som forklaret i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren havde disse tilbageførsler deres oprindelse i det tidligere postvæsen, som årligt skulle overføre ca. 10 % af sine driftsindtægter til forbundsstaten. I perioden 1989-1995 blev disse tilbageførsler udfaset i henhold til § 63, stk. 1, i PostVerfG. Indtil 1993 skulle Deutsche Post overføre 10 % af sine driftsindtægter. Fra 1993 blev tilbageførslerne gradvist reduceret, f.eks. til 10 % af driftsindtægterne minus 153 mio. EUR i 1993. I 1994 udgjorde tilbageførslerne 70 % af tilbageførslerne i 1993. I 1995 betalte Deutsche Post 50 % af beløbet i 1993. I alt betalte Deutsche Post 5,838 mia. EUR i perioden 1990-1995.
(219)
I henhold til § 63, stk. 4, i PostVerfG skulle udbyttebetalinger fratrækkes tilbageførslerne. I betragtning af denne bestemmelse og fritagelsen for direkte og indirekte skatter konstaterede Kommissionen i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, at tilbageførslerne skulle betragtes som erstatning for fritagelsen for indirekte og direkte skatter samt som godtgørelse for den finansiering, forbundsstaten havde stillet til rådighed som aktionær.
(220)
Som reaktion på denne konstatering fremsendte Tyskland KPMG-rapporten, hvori det konkluderes, at tilbageførslerne af flere grunde ikke kunne betragtes som erstatning for skatter eller udbytter.
(221)
Imod en kvalificering af tilbageførslerne som skat taler ifølge KPMG-rapporten den omstændighed, at tilbageførslerne siden 1931 havde været beregnet på grundlag af driftsindtægterne. Derfor skulle de også have været betalt i år, hvor Deutsche Post havde tab. I modsætning hertil fastsættes selskabsskatten på grundlag af årets faktiske overskud. En kvalificering af tilbageførslerne som skat ville således være i strid med det forfatningsretlige princip om beskatning efter kapacitet.
(222)
Sammenligningen af tilbageførslerne med en omsætningsafgift er heller ikke holdbar. I forbindelse med omsætningsafgiften er der mulighed for at få fradrag for indgående moms, hvilket ikke er tilfældet i forbindelse med tilbageførslerne, således at beregningen af tilbageførslerne afveg betydeligt fra fastlæggelsen af en virksomheds faktiske momsskyld.
(223)
Endvidere gør Tyskland gældende, at tilbageførslerne ikke kunne kvalificeres som udbytte. Udbetalingen af udbytte vedrører resultatet af det forudgående regnskabsår eller tidligere år. Deutsche Post opnåede imidlertid ingen overskud mellem 1990 og 1995, men betalte alligevel tilbageførslerne. Derfor kan tilbageførslerne ikke kvalificeres som udbytte.
(224)
I KPMG-rapporten konkluderes det, at tilbageførslerne ikke kunne kvalificeres som skatter eller udbytter, og at der derimod var tale om en afgift »sui generis«, som kun Deutsche Bundespost og dennes efterfølgere var forpligtet til at betale.
(225)
Under henvisning til KPMG-rapporten afviser Tyskland Kommissionens antagelse om, at tilbageførslerne kunne betragtes som erstatning for skatte- og udbyttebetalinger. Tyskland fastholder, at tilbageførslerne udgjorde en byrde for Deutsche Post, der ikke kunne begrundes hverken i faktisk eller økonomisk henseende. Da de offentlige overførsler kun fritog Deutsche Post for tilbageførslerne, indebar disse betalinger ikke nogen økonomisk fordel og udgjorde derfor ikke statsstøtte.
(226)
Subsidiært anfører Tyskland to yderligere grunde til, at de offentlige overførsler ikke udgjorde støtte: For det første var de offentlige overførsler i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip i betragtning af det betydelige investeringsafkast (ROI) i senere år og det høje provenu, der blev opnået i forbindelse med Deutsche Posts børsintroduktion. For det andet udgjorde de offentlige overførsler ikke statsstøtte, da det fremgik af både de regulatoriske regnskaber for 2009 og WIK-rapporten, at de akkumulerede tab i forbindelse med befordringspligten i perioden 1990-1994 var højere end de offentlige overførsler. Deutsche Post modtog derfor ikke en tilstrækkelig kompensation for leveringen af tjenester som led i sin befordringspligt.
VI.2.2. Offentlig garanti
(227)
Tyskland gør gældende, at forbundsstatens fortsatte garanti i henhold til § 2, stk. 4, i PostUmwG 1994 for gældsbeviser udstedt før 1995 af flere grunde ikke indebar en selektiv fordel for Deutsche Post efter 1995.
(228)
Enhver privat virksomhed ville også ved udskillelse af et datterselskab fortsat hæfte for de forpligtelser, som dette datterselskab har indgået. Selv efter salg af disse forpligtelser til en tredjemand ville en privat virksomhed fortsat være ansvarlig for sine udestående forpligtelser. Det skal endvidere tages i betragtning, at den oprindelige offentlige garanti for gældsbeviserne kun var nødvendig, fordi POSTDIENST ikke havde status som særskilt juridisk person. § 40 i PostVerfG 1989, hvori det hed, at gældsbeviser udstedt af Deutsche Bundespost var ligestillet med gældsbeviser udstedt af forbundsstaten, havde en ren deklaratorisk karakter.
(229)
For det andet ville DPAG ikke have opnået nogen fordel som følge af overtagelsen af POSTDIENST-gældsbeviserne, da DPAG kunne have opnået refinansiering i 1995 til lavere renter. POSTDIENST-gældsbeviserne havde pr. 1. januar 1995 en værdi af i alt 931 mio. EUR med en gennemsnitlig rentesats på 7,17 % og en resterende løbetid på 8,8 år. Da den korte rente lå på mellem 5 % og 5,5 % pr. 1. januar 1995, opstod der en omkostningsmæssig ulempe for DPAG på 1,7 %, som afspejlede sig i højere årlige renteudgifter på ca. 15,3 mio. EUR.
(230)
For det tredje - og på grundlag af en sammenligning mellem de gennemsnitlige markedsrentesatser for gældsbeviser udstedt af private virksomheder og rentesatserne for POSTDIENST-gældsbeviserne for den dag, hvor disse beviser oprindeligt blev udstedt - optog POSTDIENST efter Tysklands opfattelse kapital til rentesatser, der i gennemsnit lå over markedsgennemsnittet. Tyskland foretog ikke en omfattende undersøgelse, men sammenlignede kun rentesatserne for visse POSTDIENST-gældsbeviser med det aggregerede markedsgennemsnit.
(231)
Subsidiært gør Tyskland gældende, at de offentlige garantier ville udgøre eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999. Da Deutsche Bundespost var en del af den offentlige forvaltning indtil udgangen af 1994, har gældsbeviserne siden virksomhedens oprettelse i 1950 været statens gæld. Hvis Deutsche Post opnåede fordele som følge af den offentlige garanti med hensyn til rentesatser, skulle disse betragtes som eksisterende støtte. Tyskland henviser også til Kommissionens beslutning i EDF-sagen (61), hvor en lignende garanti blev betragtet som eksisterende støtte.
VI.2.3. Eneret
(232)
Tyskland gør gældende, at indtægterne fra det regulerede brevområde ikke udgør statsstøtte i henhold til PreussenElektra-dommen (62).
(233)
Da indtægterne fra det regulerede brevområde ikke var statsmidler, kunne de angiveligt urimeligt høje brevtakster kun være genstand for en procedure efter artikel 102 i TEUF.
VI.3. Bemærkninger fra forbundsregeringen til WIK-rapporten
VI.3.1. WIK-rapporten bekræfter nødvendigheden af offentlige overførsler som kompensation for nettoomkostninger ved befordringspligten frem til 1995
(234)
Uanset alle metodemæssige indvendinger er Tyskland af den opfattelse, at WIK-rapporten bekræftede Tysklands synspunkt, at de offentlige overførsler var nødvendige som kompensation for de tab, som Deutsche Post havde i perioden 1990-1995 som følge af leveringen af befordringspligttjenester.
(235)
Alle urimeligt store fortjenester efter 1995 måtte ikke tages i betragtning, da de offentlige overførsler var blevet opbrugt af de nettoomkostninger ved befordringspligten, som Deutsche Post skulle afholde frem til 1995. Rettens annullation af negativbeslutningen fra 2002 bekræftede ligeledes, at noget, der var blevet »opbrugt«, ikke kunne opbruges endnu en gang. Da de offentlige overførsler allerede var blevet opbrugt af de akkumulerede tab frem til 1995, var det ikke muligt at anvende de offentlige overførsler på et senere tidspunkt til at finansiere urimeligt store fortjenester.
VI.3.2. Fejlagtig fastlæggelse af den rimelige fortjeneste
(236)
Under henvisning til Deloitte-rapporten består Tysklands væsentligste indvending i, at WIK-rapporten anvender for mange små virksomheder i forbindelse med benchmarkingen. Som sammenlignelige virksomheder bør der frem for alt anvendes store udbydere af pakketjenester og logistikvirksomheder, hvis net er sammenlignelige med Deutsche Posts med hensyn til størrelse og kompleksitet (63).
(237)
I Deloitte-II-rapporten lægges det til grund, at virksomheder i pakkeudbringnings- og postsektoren, der råder over et komplekst og stort afhentnings- og udbringningsnet, er passende sammenlignelige virksomheder for Deutsche Post. I betragtning af betydningen af de fordele med hensyn til mængde, størrelse og koncentration, der er typiske for postnet, er store virksomheder mere relevante som sammenlignelige virksomheder end små virksomheder. Speditions- og logistikvirksomheder ville - indtil en vis grad - ligeledes egne sig som sammenlignelige virksomheder, da de anvender sammenlignelige anlægsaktiver.
(238)
I Deloitte-II-rapporten tillades kun postvirksomheder med en årsomsætning på over 100 mio. EUR som sammenlignelige virksomheder. Herved fremkommer kun en lille gruppe på seks sammenlignelige virksomheder, f.eks. store multinationale udbydere af eksprespakketjenester (UPS, FedEx og TNT Express) og andre postvirksomheder (især fra De Forenede Stater og Det Forenede Kongerige).
(239)
For denne sammenligningsgruppe fremkommer for perioden 1998-2007 en ROS-median på 7,4 % og et tredje ROS-kvartil på 12 % som øvre grænse for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste. En større sammenligningsgruppe med 18 logistik- og 19 speditionsvirksomheder viser en ROS-median mellem 4,6 % og 5,7 %, idet der i Deloitte-II-rapporten gives udtryk for tvivl om, hvorvidt disse virksomheder kan sammenlignes med Deutsche Post.
(240)
På grundlag af dataene for begge sammenligningsgrupper anbefales i Deloitte-II-rapporten et ROS-interval mellem 6,1 % og 11,7 % som benchmark for, hvad der udgør en rimelig fortjeneste.
(241)
Hvad angår fastsættelsen af den rimelige fortjenstmargen ved hjælp af sammenligningsgruppen, peges der i Deloitte-II-rapporten på, at den rimelige fortjeneste er sat for lavt, hvis der lægges en simpel flerårig ROS til grund som benchmark for den rimelige fortjeneste, da der for det første kan optræde betydelige og systematiske spredninger mellem to på hinanden følgende år og for det andet kan være betydelige forskelle mellem virksomheder inden for samme branche med hensyn til deres rentabilitet. Hvis der anvendes et alt for lavt benchmark for den rimelige fortjeneste, er der risiko for, at der ikke gennemføres effektive investeringsprojekter.
(242)
Som allerede understreget i Deloitte-I-rapporten tager den benchmarking for den rimelige fortjeneste, der er foretaget i WIK-rapporten på grundlag af medianen af de sammenlignelige virksomheder, overhovedet ikke hensyn til de effektivitetsgevinster, som Deutsche Post for langt størstedelens vedkommende opnåede fra 1990. I overensstemmelse med punkt 14 og 18 i rammebestemmelserne fra 2005 bør imidlertid i forbindelse med en rimelig fortjeneste også anvendes »incitamentsbaserede kriterier, bl.a. i forhold til servicekvalitet og produktivitetsgevinster«.
(243)
Derfor bør benchmarket for den rimelige fortjeneste baseres på et årligt interval. Fortjenester, der ligger i den øvre ende eller endog overstiger dette interval, kunne tyde på, at gennemsnitsvirksomheden oversteg benchmarket på grund af bedre operative eller kommercielle resultater. Sådanne fortjenester bør tillades af tilsynsmyndighederne for fortsat at give incitamenter til effektivitetsforbedringer.
(244)
Endvidere peger Tyskland på, at størrelsen af den rimelige fortjeneste skal være i overensstemmelse med tidligere beslutninger, hvor der for jernbane- og busselskaber blev godkendt en ROS på mellem 7 % og 8 % (64).
VI.3.3. Urimelig omkostningsallokering og omkostningsberegning
(245)
Tyskland understreger igen, at enhver reallokering af byrder i tilknytning til befordringspligten til de kommercielle tjenester ikke er holdbar hverken sagligt eller retligt. I henhold til artikel 7 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (65) skal alle nettomeromkostninger, der følger af befordringspligten, finansieres ved hjælp af indtægterne fra brevmonopolet og ikke ved hjælp af indtægterne i forbindelse med de kommercielle tjenester.
(246)
Desuden er Tyskland af den opfattelse, at Deutsche Posts omkostninger, der er fastsat i WIK-rapporten, er anslået for lavt:
-
De tilbageførsler, som Deutsche Post skulle betale frem til 1995, skulle have været fratrukket som omkostninger og ikke været anvendt som indikator for kapitalomkostningerne eller den rimelige fortjeneste. Under henvisning til KPMG-rapporten afviser Tyskland konstateringen i WIK-rapporten om, at tilbageførslerne kunne betragtes som erstatning for skatte- og udbyttebetalinger. Tyskland fastholder, at tilbageførslerne udgjorde en byrde for Deutsche Post, der ikke kunne begrundes hverken i faktisk eller økonomisk henseende. Tilbageførslerne skulle derfor have været taget i betragtning som omkostninger ved forsyningspligten foruden en rimelig fortjeneste som godtgørelse for den investerede kapital.
-
Afskrivningsomkostningerne burde have været baseret på anlægsaktivernes realistiske dagsværdier som fastsat i det officielle skatteregnskab og ikke på de lavere bogførte værdier i årsregnskabet.
-
Omkostningerne til betalingerne til den supplerende pension til privatansatte burde fuldt ud være taget i betragtning.
VI.4. Kommentarer til bemærkningerne fra tredjeparter
VI.4.1. Pensionstilskud
(247)
Tyskland minder om, at Deutsche Post hverken havde været retligt forpligtet eller økonomisk i stand til at overtage pensionsforpligtelserne i 1995. Pensionsomkostningerne udgjorde derfor statslig gæld i overensstemmelse med Kommissionens beslutning vedrørende Poste Italiane (66). Pensionstilskuddet indebar ingen finansiel fordel for Deutsche Post.
(248)
Mens UPS understreger, at en normal operatør selv skulle afholde sine egne pensionsomkostninger, gør Tyskland gældende, at pensionsomkostningerne i forbindelse med tjenestemændene var usædvanligt høje omkostninger, der ikke kunne sammenlignes med de sociale bidrag, som betales af Deutsche Posts konkurrenter i forbindelse med deres ansatte. Sidstnævnte indbetaler kun arbejdsgiverandelen til socialforsikringsordningen og skal ikke afholde nedarvede omkostninger på grundlag af eksisterende pensionsrettigheder.
(249)
Tyskland understreger, at der skulle foretages en overkompensationsopgørelse, da UPS og FFPI i deres bemærkninger lagde til grund, at Kommissionen foretog en sådan beregning for at bevise, at Deutsche Post var blevet overkompenseret.
VI.4.2. Kompensation for levering af befordringspligttjenester
(250)
Under henvisning til NERA-ekspertrapporten fra 2006 fremhæver Tyskland, at Kommissionen i forbindelse med statsstøttesag COMP/37.821 selv havde antaget, at det afkast på den investerede kapital, der var anslået i NERA-ekspertrapporten for DPWN's brevområde, ikke var tilstrækkeligt til med henblik på artikel 102 i TEUF at påvise, at der forelå urimeligt høje brevtakster.
(251)
Generelt er Tyskland af den opfattelse, at afkastet på den investerede kapital ikke egner sig til at fastlægge urimeligt store fortjenester. Ved en lavere kapitalintensitet kunne et højt afkast på den investerede kapital være ledsaget af en lav fortjeneste ved salg. Da de fleste risici fremkommer i forbindelse med indtægter og omkostninger, er - navnlig for virksomheder med lav kapitalintensitet - fortjenesten ved salg det egnede kriterium til at fastlægge urimeligt store fortjenester. Hvis som i NERA-ekspertrapporterne fortjenesten ved salg subsidiært anvendes som kriterium for fortjeneste, viser det sig, at Deutsche Post opnåede en større fortjeneste ved salg end Royal Mail, som imidlertid lå langt under TNT's fortjeneste ved salg. DPWN-brevområdets fortjeneste ved salg, der var anslået i NERA-ekspertrapporterne, lå dermed langt under benchmarket for urimeligt store fortjenester.
(252)
Tyskland er derfor af den opfattelse, at hverken NERA-ekspertrapporten fra 2006 eller den opdaterede udgave heraf er af betydning for statsstøtteundersøgelsen, og at de ikke indeholder tilstrækkelige beviser for, at der foreligger urimeligt store fortjenester.
(253)
Med hensyn til UPS' påstand om, at Deutsche Posts regnskabsoplysninger ikke er et godt grundlag for analysen af indtægterne og byrderne i forbindelse med befordringspligten, gør Tyskland gældende, at regnskaberne var blevet revideret og godkendt at både revisorer og posttilsynsmyndigheden. Desuden var de i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 97/67/EF.
(254)
Hvad angår aftalerne om interne afregningspriser mellem Deutsche Post og DPEED, understreger Tyskland, at disse aftaler opfylder forpligtelserne i kartelbeslutningen fra 2001. Deutsche Post havde regelmæssigt fremsendt redegørelser for overholdelsen heraf til Kommissionen. Der har ikke hidtil været indsigelser fra Kommissionen.
(255)
Endvidere gør Tyskland indsigelse mod, at de aktivoverdragelser, som Tyskland foretog til Deutsche Post i 1995 (f.eks. aktiver i form af fast ejendom og infrastruktur), blev medtaget i beregningen af overkompensationen. Tyskland havde allerede fremsendt relevante oplysninger i denne henseende sammen med sine bemærkninger til 1999-beslutningen om indledning af proceduren. Da Kommissionen hverken gjorde indsigelse mod foranstaltningen i negativbeslutningen fra 2002 eller nævnte denne i 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren, kunne aktivoverdragelserne ikke være genstand for den foreliggende undersøgelse.
VI.4.3. Lønniveau
(256)
Tyskland er enig i, at markedslønninger bør anvendes som benchmark for beregningen af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Posts konkurrenter har betalt. Et sådant benchmark er imidlertid i strid med 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren, da Kommissionen anvender tjenestemændenes justerede bruttolønninger og ikke markedslønningerne til at beregne de socialbidrag, som Deutsche Posts konkurrenter har betalt. Ifølge professor Webers ekspertrapport svarer markedslønnen til ca. […] % af tjenestemændenes bruttoløn. Det er derfor ikke rimeligt at anvende tjenestemændenes justerede bruttolønninger som benchmark for beregningen af socialsikringsbidragene.
(257)
Ifølge Tyskland er BIEK's antagelse om, at Deutsche Post anvender aftalte lønninger i transportsektoren som benchmark for beregningen af de lønninger, som virksomheden skal betale i forhold til konkurrenterne, ikke holdbar. Det fremgår af professor Webers ekspertrapport, at Deutsche Post beregner markedslønningerne på grundlag af de lønninger, som konkurrenterne rent faktisk betaler.
VII. VURDERING AF PENSIONSTILSKUDDET
VII.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF
(258)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.« For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Kommissionen undersøge, om følgende kriterier er opfyldt: Foranstaltningen kan tilregnes staten, og der anvendes statsmidler, visse virksomheder eller brancher opnår en fordel, som fordrejer konkurrencevilkårene, og som følge af foranstaltningen påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne.
(259)
Pensionstilskuddet er baseret på § 16 i PostPersG 1994 og finansieres via statsbudgettet, således at det kan tilregnes staten, og det ydes ved hjælp af statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Da pensionstilskuddet kun er ydet til pensionsfonden for at fritage Deutsche Post for omkostningerne til tjenestemandspensionerne og derfor i sidste instans kommer Deutsche Post til gode, er det selektivt.
VII.1.1. Finansiel fordel på grundlag af pensionsreformen fra 1995
(260)
På grundlag af Combus-dommen er Tyskland af den opfattelse, at pensionstilskuddet ikke indebærer en finansiel fordel, da tilskuddet har fritaget Deutsche Post for usædvanligt høje sociale omkostninger.
(261)
For at konstatere, om pensionstilskuddet indebar en selektiv finansiel fordel, skal det undersøges, om det har gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skulle have været afholdt af en virksomhed, hvilket har hindret, at markedskræfter kom til at virke på sædvanlig måde (67).
(262)
Kommissionen kan ikke acceptere Tysklands påstand på grundlag af Combus-dommen: Den gør opmærksom på, at Combus-dommen ikke er blevet bekræftet af Domstolen. Forskellige domme afsagt af Domstolen strider mod den teori, at foranstaltninger, der kompenserer for en strukturel ulempe, ikke skal betragtes som støtte. Ifølge Domstolens faste praksis i denne henseende skal forekomsten af støtte vurderes i kraft af virkningerne og ikke grundene til eller hensigten med de statslige foranstaltninger (68). Ifølge Domstolens praksis er fordele, som indrømmes af offentlige myndigheder, og som under forskellige former letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget, også omfattet af begrebet støtte (69). Endvidere belaster ifølge Domstolen udgifterne knyttet til de ansattes løn efter deres væsen virksomheders budget, uafhængigt af, om disse udgifter følger af forpligtelser efter loven eller i henhold til kollektive overenskomster (70). I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at den omstændighed, at statslige foranstaltninger tilsigter at udligne merudgifter, ikke kan være tilstrækkelig til på forhånd at udelukke, at der foreligger støtte (71).
(263)
Efter Kommissionens opfattelse er de omkostninger, som en virksomhed skal afholde på grundlag af betalingsforpligtelser i henhold til lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet eller kollektive overenskomster med fagforeningerne, dvs. f.eks. pensionsomkostninger, en del af de normale driftsomkostninger, en virksomhed skal betale af egne midler (72). Disse omkostninger skal betragtes som forbundet med virksomhedens erhvervsmæssige virksomhed (73). Om virksomheden afholder pensionsomkostningerne ved direkte finansiering af sine tidligere medarbejderes pension (som i forbindelse med Deutsche Posts tjenestemænd) eller ved betaling af et bidrag til de privatansattes pensionsforsikring, som på sin side anvender de indbetalte bidrag til finansiering af alle privatansattes pensioner, har ingen betydning i denne henseende. Det afgørende er derimod, at virksomhederne på den ene eller anden måde afholder de fulde pensionsomkostninger.
(264)
Endvidere bemærker Kommissionen, at Deutsche Bundespost siden oprettelsen i 1950 har haft retlig status som særformue. En særformue har ganske vist ikke status som særskilt juridisk person, men har eget budget og regnskab (§ 3 i PostVwG 1953 og § 48 i HGrG (74)). I henhold til de administrative bestemmelser, der gælder for offentlige myndigheder, skal deres budget omfatte personaleomkostninger, hvortil også omkostningerne til pensioner til den offentlige myndigheds pensionerede tidligere tjenestemænd hører (§ 10 i HGrG). Deutsche Post har derfor siden 1950 finansieret disse omkostninger ved hjælp af sine indtægter. I henhold til § 15 i PostVwG 1953 er tilskud fra statsbudgettet til Deutsche Bundespost udtrykkeligt forbudt. Denne bestemmelse blev overtaget i § 37, stk. 1, i PostVerfG 1989.
(265)
I PostVerfG 1989 bekræftes denne forpligtelse i afsnittet om personaleforvaltning og sociale anliggender. Deutsche Post var i henhold til § 54, stk. 2, i PostVerfG 1989 forpligtet til at finansiere alle omkostninger ved hjælp af egne midler, herunder pensionerne til sine tjenestemænd.
(266)
Efter den anden postreform i 1995 påhvilede det fortsat Deutsche Post at betale og afholde omkostningerne i forbindelse med tjenestemændenes økonomiske krav i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994, men Deutsche Post blev delvis fritaget for at betale omkostningerne til tjenestemandspensionerne. I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 indbetalte Deutsche Post for årene 1995-1999 et årligt fast beløb på 2,045 mia. EUR til pensionsfonden. I henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 blev de årlige faste beløb fra 2000 afløst af et bidrag, der udgør 33 % af tjenestemændenes lønsum. I § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 foreskrives det endvidere, at de resterende pensionsomkostninger fra 1995 overtages af forbundsstaten. Figur 1 viser forbundsstatens årlige betalinger for de enkelte år fra 1995, begyndende med 151 mio. EUR i 1995.
(267)
Heraf følger, at de argumenter, som Tyskland fremfører for at påvise, at DPAG skulle afholde højere omkostninger til pensioner end sine private konkurrenter, er irrelevante for det spørgsmål, om pensionstilskuddet udgør statsstøtte, men vil blive taget i betragtning i forbindelse med forenelighedsanalysen.
(268)
Tyskland har således gjort gældende, at der ved undersøgelsen af, om Deutsche Post har opnået en fordel i forbindelse med pensionstilskuddet, skal foretages en sammenligning mellem det bidrag, som Deutsche Post har ydet til pensionsfonden, og en privat arbejdsgivers andel af bidragene til pensionsforsikringen eksklusive arbejdstagerandelen. Dette argument vedrører foranstaltningens forenelighed med det indre marked, men for fuldstændighedens skyld bemærkes i denne forbindelse for det første, at arbejdsgiveren er forpligtet til at indbetale arbejdsgiverandelen af hele det bidrag, der skal ydes i forbindelse med denne arbejdstager på grundlag af vedkommendes bruttoløn, til socialforsikringen. For det andet, og det er af principiel betydning, indebærer det, når en medlemsstat fritager medarbejderne i en bestemt virksomhed for en byrde, som denne i øvrigt skal bære, en fordel for den pågældende arbejdsgiver, da forskellen mellem brutto- og nettolønnen reduceres som følge af en sådan foranstaltning. Det bliver således muligt for arbejdsgiveren at ansætte eller fastholde arbejdstagere til lavere bruttolønninger. Fordelene med hensyn til arbejdstagerandelen af de sociale bidrag indebærer derfor samtidig også en fordel for arbejdsgiveren.
(269)
Tyskland har endvidere gjort gældende, at der for Deutsche Post kun ville være tale om en finansiel fordel som følge af kompensationen for de usædvanligt høje sociale omkostninger, hvis den kompensation, der blev betalt til Deutsche Post, var højere end de samlede usædvanligt høje sociale omkostninger, som Deutsche Post skulle afholde i forbindelse med sine tjenestemænd på det prisregulerede og på det ikke-prisregulerede område. Kommissionen minder om, at den omstændighed, at en foranstaltning er en kompensation, ikke på forhånd udelukker, at den udgør statsstøtte, og henviser til betragtning 262.
(270)
Endvidere fastholder Tyskland den opfattelse, at forbundsstaten altid har været den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder. Da pensionsreformen i 1995 ikke har ændret noget ved forbundsstatens ansvar over for tjenestemændene, giver pensionstilskuddet ikke Deutsche Post en finansiel fordel.
(271)
Det bestrides ikke, at forbundsstaten før og efter 1995 i sidste instans var garant for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder, selv om, hvilket Kommissionen gerne vil bemærke, det i henhold til § 3 i PostVwG 1953 og § 2 i PostVerfG 1989 entydigt kun er særformuen og ikke forbundsstaten, der hæfter for særformuens forpligtelser. Pensionerne var imidlertid frem til 1995 indeholdt i særformuen Deutsche Posts budget i henhold til de gældende postlove og almindelige bestemmelser. Disse betalinger skulle fuldt ud dækkes af indtægterne i forbindelse med særformuen. For vurderingen er det ikke afgørende, hvem der i sidste instans er garant for finansieringen af tjenestemændenes pensionsrettigheder. Det afgørende er derimod, hvem der i henhold til de gældende bestemmelser normalt var forpligtet til at finansiere dem. I henhold til PostVwG 1953, HGrG og PostVerfG 1989 påhviler denne pligt klart fuldt ud Deutsche Post.
(272)
Endvidere udgør pensionsomkostninger for hver virksomhed, uanset om den er offentlig eller privat, og om den har status som juridisk person eller ej, normale driftsomkostninger. Både mellem medlemsstater og i medlemsstater har der udviklet sig en lang række forskellige finansieringsmekanismer til pensioner. Ofte anvendes der forskellige systemer alt efter ansættelsestidspunkt. Derfor skal Deutsche Post for de medarbejdere, virksomheden beskæftiger, herunder sine tjenestemænd, afholde pensionsomkostninger på samme måde som enhver anden virksomhed. At den måde, hvorpå tjenestemandspensionerne finansieres, adskiller sig fra den måde, hvorpå privatansattes pensioner finansieres, berører ikke Deutsche Posts forpligtelse til at henføre finansieringen af pensionsomkostningerne til sine normale driftsomkostninger. Hvis Tysklands påstand tages til følge, ville det indebære, at staten har lov til at fritage offentlige virksomheder for en vigtig omkostningsfaktor, der hænger sammen med deres normale drift.
(273)
Når Tyskland endelig anfører, at Deutsche Post aldrig har haft tilstrækkelige egne midler til at finansiere sine tjenestemænds pensionsrettigheder, overses det, at vurderingen af, om der foreligger en finansiel fordel, er uafhængig af en virksomheds økonomiske resultater.
(274)
Da pensionsreformen i 1995 delvis fritog Deutsche Post for pligten til at finansiere sine tjenestemænds pensionsrettigheder, indebar pensionstilskuddet en finansiel fordel for Deutsche Post.
VII.1.2. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen
(275)
Støtte ydet af en medlemsstat påvirker samhandelen inden for EU, hvis den styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for EU. Ifølge fast praksis (75) fordrejer en foranstaltning allerede konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på konkurrenceudsatte markeder.
(276)
I Tyskland har markederne for pakker, aviser og tidsskrifter altid været åbne for konkurrence. På disse markeder har POSTDIENST altid konkurreret med andre virksomheder, også fra andre medlemsstater (f.eks. UPS, FedEx, TNT Express, GLS eller DPD). Fra 1998 til 2007 mistede DPAG gradvis sin eneret for breve. Med åbningen af markedet for konkurrence trådte nye virksomheder ind på markedet. Derfor påvirker støtten samhandelen mellem medlemsstaterne og vil kunne fordreje konkurrencevilkårene.
(277)
Endvidere bemærker Kommissionen i denne henseende, at Deutsche Post og virksomhedens holdingselskab DPWN i 1997 begyndte at overtage udbydere af pakketjenester på europæiske og internationale markeder: I 1999 var DPWN allerede markedsførende på de europæiske markeder for pakke- og eksprestjenester med årlige indtægter på ca. 4,6 mia. EUR. Med overtagelsen af DHL i 1998 udvidede DPWN sine aktiviteter til Asien og Nordamerika. Efter yderligere overtagelser af logistikvirksomheder (f.eks. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) blev DPWN en af de største udbydere af luft- og søfragttjenester samt af globale logistiktjenester. Derudover er DPWN i mellemtiden repræsenteret på postmarkeder uden for Tyskland (f.eks. overtagelse af Unipost i Spanien og Williams Lee i Det Forenede Kongerige). Mellem 1998 og 2007 overtog DPWN virksomheder til en værdi af i alt ca. 21 mia. EUR (76).
(278)
Kommissionen konkluderer derfor, at pensionstilskuddet udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
VII.2. Vurdering af eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 1, i TEUF
(279)
Det er Tysklands opfattelse, at såfremt pensionstilskuddet skulle blive betragtet som støtte, skal denne betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999. Tyskland gør gældende, at staten siden ikrafttrædelsen af den relevante bestemmelse i den tyske forfatning i 1953 har været eneskyldner og den part, der er forpligtet til at stå for finansieringen i forbindelse med tjenestemændenes pensionsrettigheder. Tyskland er fortsat af den opfattelse, at oprettelsen af pensionsfonden ikke har ændret noget ved denne forpligtelse.
(280)
I henhold til artikel 1, litra d), nr. i, i forordning (EF) nr. 659/1999 omfatter begrebet eksisterende støtte enhver form for støtte, der eksisterede inden traktatens ikrafttræden i den pågældende medlemsstat, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som var trådt i kraft før og er blevet fortsat efter traktatens ikrafttræden.
(281)
Frem til 1995 var pensionerne indeholdt i særformuen Deutsche Posts budget i henhold til de gældende postlove og almindelige bestemmelser og skulle fuldt ud dækkes af indtægterne i forbindelse med særformuen (en udførlig vurdering af disse bestemmelser findes i betragtning 262 og 263). Inden den anden postreform i 1995 var Deutsche Post derfor forpligtet til at finansiere pensionsudgifterne til tjenestemændene ved hjælp af egne midler og modtog ingen støtte, der havde til formål at fritage Deutsche Post for pensionsomkostninger.
(282)
Oprettelsen af DPAG og postpensionsfonden i 1995 medførte fuldstændig nye regler for finansieringen af pensionerne til tjenestemænd. Efter denne anden postreform i 1995 overtog Deutsche Post den principielle forpligtelse til at betale og afholde omkostningerne i forbindelse med tjenestemændenes økonomiske krav i henhold til § 2, stk. 3, i PostPersRG 1994, men blev delvis fritaget for at betale omkostningerne til tjenestemandspensionerne. I henhold til § 16, stk. 1 og 2, i PostPersRG 1994 var Deutsche Post ikke længere forpligtet til at finansiere pensionsomkostningerne ud over de faste beløb (periode 1995-1999) eller de fastlagte bidrag (fra 2000). Den resterende manko blev senere dækket af pensionstilskuddet.
(283)
Pensionstilskuddet er derfor ny støtte, da det blev indført i 1995.
(284)
Med hensyn til Tysklands henvisning til Kommissionens erklæring i sag T-266/02 bemærker Kommissionen først og fremmest, at Retten i dommens præmis 54 redegør for Tysklands standpunkt (og ikke, som anført af Tyskland, Kommissionens standpunkt). Dommens præmis 54 viser, at pensionstilskuddet - selv efter Tysklands opfattelse - ikke blev vurderet i negativbeslutningen fra 2002. I dommens præmis 61 gengives Kommissionens standpunkt:
»Indledningsvis har Kommissionen anført, at da den i forbindelse med den anfægtede beslutning vurderede, at det alene var DB-Telekoms overførsler, der var relevante, […].«
(285)
Dommen støtter derfor ikke Tysklands opfattelse, at erklæringen fra Kommissionens befuldmægtigede indirekte godkendte pensionstilskuddet. Under alle omstændigheder er det klart, at en sådan erklæring ikke kunne have en sådan virkning.
(286)
Derudover fastslog Retten i sag T-421/07 (77), at 1999-beslutningen om indledning af proceduren også vedrørte pensionstilskuddet, og at proceduren vedrørende denne foranstaltning ikke var afsluttet med negativbeslutningen fra 2002.
(287)
Da Kommissionen på intet tidspunkt har vedtaget en beslutning eller en afgørelse, hvorefter pensionstilskuddet ikke udgjorde støtte eller støtte, der var forenelig med det indre marked, konkluderer den, at pensionstilskuddet udgør en ny støtteforanstaltning.
VII.3. Vurdering af foreneligheden med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF
(288)
Undtagelsesbestemmelserne i henhold til artikel 107, stk. 2, i TEUF og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), i TEUF finder klart ikke anvendelse.
(289)
I 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren overvejede Kommissionen muligheden for, at pensionstilskuddet i det mindste delvis kunne være foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF som kompensation for levering af offentlige tjenester. I sit svar på 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren understregede Tyskland, at såfremt pensionstilskuddet udgjorde støtte, skulle det undersøges på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og ikke på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF. I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren beskrev Kommissionen endvidere en metode til undersøgelse af pensionstilskuddets forenelighed på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, og Tyskland fremsatte bemærkninger hertil.
(290)
Ifølge Domstolens retspraksis (78) er det medlemsstatens ansvar at anføre mulige grunde til foreneligheden med det indre marked og vise, at betingelserne for en sådan forenelighed foreligger. Af den nævnte dom følger således så meget desto mere, at Kommissionen i den foreliggende sag ikke er forpligtet til at undersøge, om pensionstilskuddet er foreneligt med det indre marked på grundlag af artikel 106, stk. 2, i TEUF, hvis medlemsstaten og støttemodtageren udtrykkeligt afviser en eventuel undersøgelse af foreneligheden på det nævnte grundlag.
(291)
Kommissionen vil derfor undersøge, om pensionstilskuddet udgør støtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. I henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF kan støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner betragtes som forenelig med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(292)
Ifølge retspraksis kan Kommissionen erklære statsstøtte for at være forenelig med det indre marked, hvis den bidrager til at nå et fælles mål (79), er nødvendig for at kunne nå dette mål (80) og ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse (proportionalitet).
VII.3.1. Markedsåbning i postsektoren som fælles mål
(293)
Posttjenesterne bidrager til den sociale, økonomiske og territoriale samhørighed i EU. Åbningen af posttjenesterne for konkurrence, der blev påbegyndt på EU-plan i 1998, har medført en højere kvalitet, øget effektivitet og mere lydhørhed over for brugerne (81). Markedsåbningen har gjort det muligt at oprette et indre marked for posttjenester. Derfor bidrager den til det i artikel 3, stk. 3, i TEUF fastlagte mål om oprettelse af det indre marked.
(294)
Efter omdannelsen til et aktieselskab i 1995 har Deutsche Post ikke længere ansat tjenestemænd. Forpligtelserne med hensyn til tjenestemænds sociale ydelser stammer derfor fra perioden inden åbningen af postmarkedet for konkurrence. De kan sammenlignes med såkaldte »strandede omkostninger«, der skyldes forpligtelser indgået inden påbegyndelsen af markedsåbningen og på et konkurrencepræget marked ikke længere kan opfyldes på de samme betingelser, da den etablerede operatør ikke længere er i stand til at vælte de pågældende omkostninger over på brugerne. Hvis Deutsche Post ikke i det mindste delvis var blevet fritaget for disse »nedarvede omkostninger«, havde virksomheden været nødt til at forlade markedet.
(295)
Kommissionen har anerkendt, at den gradvise overgang fra en i vidt omfang begrænset konkurrencesituation til en ægte konkurrence på EU-plan skal ske på acceptable økonomiske betingelser (82). Derfor har den i en række beslutninger og afgørelser godkendt, at medlemsstater yder statsstøtte for at fritage den etablerede operatør for en del af sine nedarvede omkostninger inden for pensionsforpligtelser (83).
VII.3.2. Nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet
(296)
Kommission har i sin beslutnings- og afgørelsespraksis givet udtryk for den opfattelse, at fritagelsen med hensyn til pensionsomkostninger skal begrænses til det, der er nødvendigt for at bringe den etablerede operatørs omkostninger i forbindelse med socialsikringsbidraget på linje med konkurrenternes socialsikringsbidrag (84).
(297)
I den foreliggende sag anerkender Kommissionen, at Deutsche Post ikke ville være i stand til at klare sig over for konkurrenterne uden et statsligt indgreb, hvorved virksomheden blev fritaget for en del af pensionsforpligtelserne over for sine tjenestemænd. På grund af de tidligere sociale omkostninger, som dens konkurrenter ikke skulle afholde, var den blevet trængt ud af de konkurrenceudsatte dele af markedet for posttjenester.
(298)
I La Poste-beslutningen vurderede Kommissionen for første gang nødvendigheden og proportionaliteten af en støtteforanstaltning, hvormed der blev indrømmet en fritagelse for pensionsomkostninger i forbindelse med tjenestemænd ansat før markedsåbningen. I den nævnte beslutning undersøgte Kommissionen, om pensionstilskuddet udjævner størrelsen af de obligatoriske socialsikringsbidrag mellem den etablerede operatør og andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren (85).
(299)
Kommissionen vil i den foreliggende afgørelse følge samme tilgang. Kommissionens undersøgelse vil ske i tre trin:
1)
Først fastlægger Kommissionen størrelsen af de socialsikringsbidrag, der afholdes af andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren.
2)
Dernæst skal den fastslå, i hvilket omfang Deutsche Post betaler socialsikringsbidrag for sine tjenestemænd.
3)
Endelig skal den undersøge, om de fastslåede bidrag er lige store.
VII.3.2.1. Størrelsen af de socialsikringsbidrag, der afholdes af andre virksomheder i brevpost- og pakkesektoren
(300)
Socialsikringsbidragenes størrelse bestemmes af to faktorer: bidragssatsen og det løngrundlag, der anvendes.
a) Beregning af benchmarksatsen
(301)
De private konkurrenter skal finansiere både arbejdsgiverandelen og arbejdstagerandelen ved hjælp af deres indtægter. Som det fremgår af figur 2, har den samlede bidragssats siden 1995 ligget på mellem 38 % og 42 % af en privatansats bruttoløn (bruttoløn = nettoløn + arbejdstagerandel). Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelen af bidraget til socialforsikringen har ligget på mellem 19 % og 21 % af bruttolønnen (mere detaljerede tidsserier findes i bilaget).
(302)
I modsætning til de privatansattes andel af socialsikringsbidragene omfatter tjenestemændenes andel kun 30-50 % af deres sundhedsudgifter, men ingen yderligere bidrag til deres pensions-, sundheds- og plejeudgifter. Deutsche Posts bidrag overstiger derfor de private arbejdsgiveres andel og omfatter de samlede pensionsomkostninger samt de resterende sundheds- og plejeudgifter.
(303)
Ved fastlæggelsen af benchmarksatsen for Deutsche Post skal det derfor tages i betragtning, at tjenestemændenes bidrag er lavere end de privatansattes bidrag.
(304)
I forbindelse med tjenestemændenes bidrag til deres sundheds- og plejeudgifter, der udgør 30-50 %, kan det antages, at dets økonomiske virkninger i vidt omfang svarer til de privatansattes bidrag til den obligatoriske syge- og plejeforsikring (lå i 2006 f.eks. på 8,50 % af privatansattes bruttoløn).
(305)
Da tjenestemænd ikke betaler bidrag til den obligatoriske pensions- og arbejdsløshedsforsikring, skal Deutsche Post betale et tilsvarende beløb for faktisk at afholde socialsikringsbidrag i en størrelsesorden, der svarer til de obligatoriske socialsikringsbidrag, som en privat virksomhed skal finansiere ved hjælp af sine indtægter.
(306)
Benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag (herefter »benchmarksats«) skal derfor, som det fremgår af tabellen, omfatte de samlede bidrag (= arbejdsgiver- + arbejdstagerandel) til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen samt arbejdsgiverandelen af syge- og plejeforsikringen.
Figur 7
Fastlæggelse af benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag
(307)
Som det fremgår af figur 8, lå benchmarksatsen i perioden 2003-2010 mellem 30 % og 34,1 % af de privatansattes bruttoløn (86).
(308)
Tyskland bemærker, at et benchmark, der ligger over arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, ville stille Deutsche Post ringere i forhold til konkurrenter, der kun skal indbetale arbejdsgiverandelen. Som det fremgår af nedenstående forenklede eksempel (på basis af bidragssatserne for 2006), fremkommer der imidlertid en tydelig fordel for Deutsche Post i forhold til private konkurrenter, hvis benchmarksatsen kun svarer til arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene:
-
Deutsche Post og en privat konkurrent betaler samme nettoløn på 79,5 EUR til henholdsvis en tjenestemand og en privatansat.
-
Arbejdsgiver- og arbejdstagerandelen af socialsikringsbidraget udgør 20,5 % af den privatansattes bruttoløn. Lægges nettolønnen på 79,5 EUR og arbejdstagerandelen på 20,5 EUR sammen, fremkommer en bruttoløn på 100 EUR. De samlede socialsikringsbidrag udgør således 41 EUR (= 41 % af den privatansattes bruttoløn).
-
Tyskland er af den opfattelse, at Deutsche Post kun bør betale arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, der betales ved siden af tjenestemændenes bidrag til sundhedsudgifterne (anslås at svare til den privatansattes bidrag til syge- og plejeforsikringen på 7,5 EUR).
-
Tyskland beregner arbejdsgiverandelen på grundlag af tjenestemandens optjente løn på 87 EUR (summen af nettolønnen på 79,5 EUR og tjenestemandens bidrag til sundhedsudgifterne på 7,5 EUR). De sociale omkostninger er derfor summen af 17,8 EUR (arbejdsgiverandel på 20,5 % af tjenestemandens optjente løn på 87 EUR) og tjenestemandens bidrag til sundhedsudgifterne på 7,5 EUR.
-
På grundlag af Tysklands beregninger ville tjenestemandens sociale omkostninger kun udgøre 25,3 EUR i forhold til 41 EUR for den privatansatte.
(309)
Selv om Deutsche Post og den private konkurrent betaler samme nettoløn, skulle Deutsche Post betale sociale omkostninger, der kun udgør ca. 62 % af de obligatoriske socialsikringsbidrag for en privat ansat, når arbejdstagerandelen af socialsikringsbidragene er indeholdt i benchmarket.
(310)
Det bemærkes endvidere, at arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget (siden 1995 mellem 19 % og 21 %) også lå markant under den bidragssats på 33 % af de optjente tjenestemandslønninger, der er i pensionsloven fra 1995 er fastsat som benchmark for Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden. Den tyske lovgiver havde derfor ikke til hensigt, at Deutsche Post kun skulle finansiere arbejdsgiverandelen, men pålagde Deutsche Post at yde et væsentligt højere bidrag til tjenestemændenes pensionsomkostninger samt overtage alle resterende sociale omkostninger (f.eks. bidrag til tjenestemændenes sundhedsudgifter).
(311)
Derfor afviser Kommissionen at anvende arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget som benchmarksats, da tjenestemænd - i modsætning til privatansatte - ikke yder et obligatorisk bidrag til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Derfor skal disse bidrag under alle omstændigheder medtages i benchmarksatsen for at sikre, at både Deutsche Post og de private konkurrenter direkte eller indirekte betaler bidrag af samme størrelsesorden.
b) Beregning af løngrundlaget
(312)
Da størrelsen af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Post skal betale for sine tjenestemænd, bør bringes på linje med størrelsen af de obligatoriske socialsikringsbidrag, som private konkurrenter skal betale, er det vigtigt, at Deutsche Post ikke kun er underlagt en bidragssats af samme størrelse, men at denne sats også anvendes på et tilsvarende løngrundlag. Som ovenstående eksempel viser, fører beregningen af arbejdsgiverandelen på 20,5 % på grundlag af de optjente tjenestemandslønninger til et bidrag på 17,8 EUR, mens den private konkurrent skal betale 20,5 EUR (20,5 % på grundlag af bruttolønnen på 100 EUR).
(313)
Derfor skal der fastlægges en bruttoløn for tjenestemændene (herefter »tjenestemændenes bruttoløn«), der sikrer et løngrundlag, der svarer til de privatansattes bruttoløn. Det antages, at tjenestemændenes bidrag til sundhedsudgifterne svarer til de privatansattes bidrag til syge- og plejeforsikringen. Derfor udgør den resterende forskel mellem bruttolønnen og den optjente løn arbejdstagerandelen af bidragene til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Med nedenstående formel omregnes den optjente løn til en bruttoløn, der svarer til de privatansattes bruttoløn:
Tabel 6
Beregning af tjenestemændenes bruttoløn (på grundlag af bidragssatserne i 2006)
Tjenestemændenes bruttoløn =
(314)
Betragtes f.eks. bidragssatserne for 2006, ligger tjenestemændenes bruttoløn 15 % højere end den optjente tjenestemandsløn. Denne procentdel kvantificerer derfor den fejl, der ville opstå, hvis den optjente løn i stedet for bruttolønnen blev anvendt som grundlag for beregningen af Deutsche Posts socialsikringsbidrag i forhold til de private konkurrenters obligatoriske socialbidrag. Eksemplet i betragtning 308 illustrerer dette, da arbejdsgiverandelen på 20,5 EUR, der korrekt er baseret på bruttolønnen, ligger 15 % højere end en arbejdsgiverandel på 17,8 EUR, der ville fremkomme ved en ikke korrekt anvendelse af den optjente løn som grundlag.
(315)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag skal være baseret på arbejdsgiver- og arbejdstagerbidraget til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen og arbejdsgiverbidraget til syge- og plejeforsikringen. Benchmarksatsen skal anvendes på tjenestemændenes bruttoløn (som fastsat i Tabel 6).
VII.3.2.2. Socialsikringsbidrag, som Deutsche Post betaler for sine tjenestemænd
(316)
I henhold til § 16, stk. 1, i PostPersRG 1994 skulle Deutsche Post i perioden 1995-1999 betale et årligt bidrag på 2,045 mia. EUR eller i alt 10,225 mia. EUR til pensionsfonden. I henhold til § 16, stk. 2, i PostPersRG 1994 har Deutsche Post siden 2000 betalt en sats på 33 %. Denne sats anvendes på den optjente tjenestemandsløn.
(317)
Undersøgelsen af støttens nødvendighed og proportionalitet skal imidlertid også tage hensyn til den omstændighed, at Deutsche Post økonomisk set ikke skal betale hele beløbet på 2,045 mia. EUR, der svarer til 33 % af de optjente lønninger, til pensionsfonden. I denne forbindelse skal der efter Kommissionens opfattelse sondres mellem perioden fra 1995 til 2002 og fra 2003 frem til i dag.
a) Deutsche Posts bidrag i perioden 1995-2002
(318)
Tyskland gør gældende, at Deutsche Post navnlig i betragtning af de årlige faste beløb på i alt 2,045 mia. EUR, der var betalt til pensionsfonden i perioden 1995-1999, havde indbetalt socialsikringsbidrag, der oversteg de obligatoriske socialsikringsbidrag, som konkurrenterne skulle betale. Derfor havde Deutsche Post i perioden frem til 1999, men også i hele undersøgelsesperioden indbetalt mindst lige så høje, hvis ikke højere bidrag end de private virksomheder. Det kunne derfor ikke konstateres, at Deutsche Post som følge af pensionstilskuddet havde været bedre stillet end konkurrenterne. Kommissionen må afvise denne argumentation, da den ikke tager hensyn til de tyske myndigheders specifikke regulatoriske bestemmelser med hensyn til dækning af omkostningerne i forbindelse med ikke-prisregulerede tjenester.
(319)
Kommissionen konstaterer i den foreliggende afgørelse, at Deutsche Post har været bedre stillet end konkurrenterne på de ikke-prisregulerede markeder, da en del af de afholdte sociale omkostninger i forbindelse med tjenestemænd, der arbejdede inden for disse tjenester, ikke blev afholdt af disse tjenester selv. I stedet blev denne del af de afholdte sociale omkostninger overført til de prisregulerede tjenester, hvis indtægter er blevet holdt på et tilstrækkeligt højt niveau til at kunne finansiere disse omkostninger ved siden af omkostningerne i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
(320)
Deutsche Posts interne regnskaber viser således siden 1995, at Deutsche Post til de ikke-prisregulerede tjenester kun har henført socialsikringsbidrag i en størrelsesorden, der er baseret på den regulatoriske bidragssats. De regulatoriske regnskaber for 2002 og de efterfølgende regulatoriske regnskaber bekræfter denne praksis. Den økonomiske fordel for de ikke-prisregulerede tjenester forelå derfor både før og efter 1999, da disse tjenester klart er blevet fritaget for afholdte omkostninger.
(321)
Tysklands påstand om, at der var opstået en komparativ ulempe for Deutsche Post på de prisregulerede markeder, da virksomheden som følge af de faste beløb, der var betalt i perioden 1995-1999, skulle finansiere højere sociale omkostninger, svarer ikke til virkeligheden. For det første havde Deutsche Post fortsat eneret i forbindelse med de fleste af sine regulerede tjenester. For det andet var, hvilket er endnu vigtigere, priserne for de tjenester, der var omfattet af eneret, sat tilstrækkeligt højt til at vælte disse omkostninger over på de tvungne brugere.
(322)
For perioden frem til 1995 var prisordningen baseret på Postdienstverordnung (87) af 24. juni 1991, ifølge hvilken priserne for monopolet skulle være afbalancerede. I den administrative praksis omfattede dette pensionsomkostningerne. I perioden 1995-1997 var prisordningen baseret på Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens af 14. september 1994 (BGBl. I s. 2325, 2371). I henhold til § 4 sammenholdt med nævnte lovs § 2 og § 7 måtte indtægterne fra det prisregulerede område ikke kun anvendes til at dække omkostninger i forbindelse med de prisregulerede tjenester, herunder bidragene til pensionsfonden, men også omkostningerne i forbindelse med ikke-prisregulerede tjenester.
(323)
Som det fremgår af Deutsche Posts årsregnskaber, forblev de regulerede priser i forbindelse med pensionsreformen i 1995 på samme niveau, som var gældende tidligere, hvor Deutsche Post stadig skulle afholde de samlede pensionsomkostninger. Mens pensionsomkostningerne senere enten (i perioden 1995-1999) blev begrænset til det faste beløb eller (fra 2000) blev fastsat til 33 % af tjenestemændenes samlede lønninger, der år for år var faldende, blev de regulerede priser ikke reduceret tilsvarende for kun at dække flere socialsikringsbidrag, der svarede til de af konkurrenterne betalte obligatoriske socialsikringsbidrag. Da de fastsatte bidrag til pensionsfonden frem til 1999 (2,045 mia. EUR pr. år) forblev omtrent på samme niveau som pensionsomkostningerne i 1994, blev Deutsche Posts økonomiske situation med hensyn til dækningen af pensionsomkostningerne fra de prisregulerede tjenester ikke ændret. Både Deutsche Posts indtægter og virksomhedens bidrag til pensionsfonden forblev i balance.
(324)
I PostG 1997 hedder det entydigt, at de regulerede priser ikke kun skulle dække omkostningerne ved en »effektiv« levering af ydelser, men også byrder f.eks. i forbindelse med tjenestemændenes sociale omkostninger. I PostG 1997 anerkendes det derfor udtrykkeligt, at indtægterne fra det prisregulerede område skulle fastsættes på en sådan måde, at dækningen af de samlede faste beløb var sikret. Da den tyske lovgiver syntes at være af den opfattelse, at de regulerede prisers daværende størrelse opfyldte betingelserne i PostG 1997, blev det besluttet, at priserne frem til 1999 skulle forblive på niveauet fra 1997. Den daværende minister for økonomi og teknologi besluttede efterfølgende den 27. marts 2000, at de priser, der var godkendt den 1. september 1997, skulle forblive i kraft frem til den 31. december 2002.
(325)
De regulerede priser blev således holdt på det historisk høje niveau og ikke reduceret til et niveau, hvor der var opstået en komparativ ulempe for Deutsche Post.
(326)
Fra 2000 befandt Deutsche Post sig i forhold til konkurrenterne i en endnu bedre situation, da de fastsatte bidrag til pensionsfonden blev reduceret til 33 % af de optjente tjenestemandslønninger. Dette omfang giver i absolutte tal et fald i omkostningerne fra 2,045 mia. EUR til 735 mio. EUR (og til et endnu lavere beløb i de efterfølgende år, da antallet af tjenestemænd faldt, og denne udvikling kun delvis blev opvejet af stigningen i lønningerne). Da de regulerede priser blev holdt på det historisk høje niveau, har Deutsche Post siden 2000 kunnet opnå væsentlige fortjenester i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
(327)
Ved undersøgelsen af Deutsche Posts rentabilitet inden for de prisregulerede tjenester i hele perioden 1995-2002 konkluderes det i WIK-rapporten, at Deutsche Post f.eks. frem til 1999 trods de faste beløb til pensionsfonden ikke havde tab i forbindelse med de prisregulerede tjenester. Siden 2000 viser WIK-rapporten endog klart positive resultater.
(328)
Derfor må Kommissionen afvise Tysklands påstand om, at Deutsche Post med hensyn til dækningen af socialsikringsbidrag i de prisregulerede tjenester var stillet ringere i forhold til konkurrenterne, og at pensionstilskuddet var nødvendigt og proportionalt før 2002.
(329)
Uanset ovenstående må Kommissionen erkende, at den i dette tilfælde ikke har fået forelagt tilstrækkeligt bevismateriale til at bestemme det præcise omfang af de socialsikringsbidrag, som Deutsche Post indbetalte i årene 1995-2002. Den er af den opfattelse, at en sådan kvantificering ikke korrekt kan baseres på den efterfølgende konstatering, at en vis andel af de sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester blev forskudt for at blive finansieret ved hjælp af indtægterne fra det prisregulerede område, og at Deutsche Post i forbindelse med pensionsfondsbestemmelserne generelt ikke blev stillet ringere, da indtægterne fra det prisregulerede område de facto var sat tilstrækkeligt højt til at dække bidragene til pensionsfonden, herunder de forskudte byrder. Det er ligeledes heller ikke muligt at opstille en metode, hvorefter medlemsstaten kunne beregne bidragenes størrelse for denne periode. Efter at have undersøgt retsgrundlaget for de regulerede priser, der var gældende i perioden 1995-2002, konstaterer Kommissionen, at det af lovbestemmelserne ikke med sikkerhed kan udledes, hvordan de kompetente myndigheder på forhånd har vedtaget de regulerede prisers sammensætning. Navnlig kan det i dette tilfælde ikke påvises med sikkerhed, at de kompetente myndigheder på tidspunktet for fastsættelsen af de regulerede priser på et niveau, der i sidste instans de facto dækkede de forskudte omkostninger, øremærkede en bestemt andel af de regulerede priser i sine afgørelser til præcist at dække beløbet vedrørende de påståede byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
(330)
I modsætning til i forbindelse med prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, hvor disse byrder udtrykkeligt blev bekræftet og godkendt af posttilsynsmyndigheden, kunne denne tidligere de facto-dækning have beroet på overvejelser hos de for prisfastsættelsen kompetente myndigheder med hensyn til udviklingen i andre omkostningskomponenter eller udviklingen i andre virksomhedsvariabler. Denne tidligere de facto-dækning er derfor i dette tilfælde ikke tilstrækkelig til præcist og med sikkerhed at bestemme, i hvilket omfang de kompetente myndigheder har forhøjet den regulerede pris for at tage hensyn til de påståede byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
(331)
For perioden efter den 1. januar 2003 fremgår det derimod klart af prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, hvordan posttilsynsmyndigheden fastsatte de regulerede prisers sammensætning. De regulerede priser blev klart fastsat på et højere niveau for at dække byrderne i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester ved hjælp af indtægterne fra det prisregulerede område.
b) Deutsche Posts bidrag siden 2003
(332)
I henhold til PostG 1997 kan Deutsche Post kræve af tilsynsmyndigheden, at den ved fastsættelsen af den tilladte størrelse af indtægterne fra eneretten og de prisregulerede tjenester i de omkostninger, der kan væltes over på brugerne, bl.a. medtager de »usædvanligt høje sociale omkostninger« samt omkostningerne til en effektiv levering af befordringspligttjenester. Denne metode blev anvendt af posttilsynsmyndigheden første gang i prisloftafgørelsen fra 2002. Posttilsynsmyndigheden godkendte også byrderne i forbindelse med det usædvanligt høje socialsikringsbidrag i prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011. Den omstændighed, at kun en del af de prisregulerede tjenester er omfattet af en ex ante-priskontrol, ændret intet ved Kommissionens vurdering. Deutsche Post havde fortsat ret til at overvælte hele byrden ved at udnytte sin dominerende stilling. I denne henseende gør det ingen forskel, om tilsynsmyndigheden udøver kontrol ex ante eller ex post.
(333)
Posttilsynsmyndigheden har også altid godkendt Deutsche Posts ansøgning om, at byrde # 2 (sociale omkostninger, der overstiger den regulatoriske bidragssats) refinansieres ved hjælp af indtægter fra det prisregulerede område. Ved fastlæggelsen af de usædvanligt høje sociale omkostninger (byrde # 2) for 2001 blev Deutsche Posts socialsikringsbidrag til sine tjenestemænd på [40 til 45 %] af de optjente lønninger (88) sammenlignet med det regulatoriske benchmark. Dette benchmark består af arbejdsgiverandelen af bidragene til socialforsikringen, ulykkesforsikringen og den supplerende pensionsforsikring, som tilsammen udgør [20 til 25 %] af de optjente lønninger.
(334)
Denne forskel mellem de to satser på [15 til 20 %] af den optjente tjenestemandsløn blev medtaget i byrde # 2 og dækket af indtægterne fra det prisregulerede område (se tabel 2).
(335)
Økonomisk set betaler Deutsche Post derfor ikke et bidrag til socialforsikringen på 33 % af de optjente lønninger, men kun et bidrag på [20 til 25 %]. Siden 2003 er den resterende del blevet betalt af tvungne brugere, som skal betale priser, der dækker Deutsche Posts sociale omkostninger for de tjenester, hvor Deutsche Post havde eneret frem til 2007, eller for de befordringspligttjenester, hvor Deutsche Post har en dominerende stilling.
(336)
For at sammenligne den bidragssats, der er anvendt på de optjente lønninger, med en konkurrents socialsikringsbidrag, skal den optjente løn omdannes til tjenestemændenes bruttoløn.
(337)
Den optjente løn udgør mellem [85 og 90 %] af tjenestemændenes bruttoløn (89). På dette grundlag svarer [20 til 25 %] af de optjente lønninger til [17,5 til 22,5 %] af bruttolønnen.
(338)
Som følge af begrænsningen af Deutsche Posts bidrag til pensionsfonden til 33 % og posttilsynsmyndighedens godkendelse af byrde # 2 betaler Deutsche Post derfor socialsikringsbidrag på [17,5 til 22,5 %] af tjenestemændenes bruttoløn.
VII.3.2.3. Sammenligning
a) Perioden 1995-2002
(339)
I perioden 1995-2002 har indtægterne fra de priser, som Deutsche Post har anvendt på eneretsområdet, i vidt omfang reduceret den faktiske økonomiske byrde i forbindelse med virksomhedens bidrag til dækning af sine sociale omkostninger. I mangel af et selvstændigt priselement kan Kommissionen imidlertid kun konstatere, at størrelsen af Deutsche Posts bidrag lå under benchmarksatsen. Kommissionen er ikke i stand til at beregne den præcise forskel mellem disse to niveauer og kan heller ikke opstille en metode, som ville sætte medlemsstaterne i stand til at gøre det.
b) Perioden efter 2003
(340)
Med hensyn til sammenligningen mellem den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen kan det konstateres, at den regulatoriske bidragssats er baseret på de optjente tjenestemandslønninger, der er et for lavt løngrundlag i forhold til de privatansattes bruttoløn. Den regulatoriske bidragssats skal derfor beregnes på ny som procentdel af tjenestemændenes bruttolønninger.
(341)
Det fremgår af sammenligningen for 2006, at de ikke-prisregulerede tjenester faktisk har betalt socialsikringsbidrag på [17,5 til 22,5 %] af tjenestemændenes bruttolønninger (eller [20 til 25 %] af de optjente tjenestemandslønninger) - i forhold til benchmarksatsen på 33,5 %. Med hensyn til socialsikringsbidragene havde Deutsche Post i 2006 dermed en komparativ fordel på [10 til 15 %] af tjenestemændenes bruttolønninger.
Tabel 7
Sammenligning mellem den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen for Deutsche Posts socialsikringsbidrag i 2006
Bidragssats til den obligatoriske socialforsikring
Regulatorisk bidragssats
Benchmarksats for Deutsche Posts socialbidragsbyrde
som procentdel af
de privatansattes bruttoløn
tjenestemændenes bruttoløn
tjenestemændenes bruttoløn
Arbejdsgiverandel
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Sygeforsikring
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Plejeforsikring
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Arbejdsløshedsforsikring
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Pensionsforsikring
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Arbejdstagerandel
20,50 %
Sygeforsikring
6,65 %
Plejeforsikring
0,85 %
Arbejdsløshedsforsikring
3,25 %
3,25 %
Pensionsforsikring
9,75 %
9,75 %
Supplerende pensionsforsikring
[0 til 5 %]
Ulykkesforsikring
[0 til 5 %]
Bidragssats
[17,5 til 22,5 %]
33,50 %
(342)
Ifølge tabel 7 udgør benchmarksatsen for Deutsche Post 33,5 % af tjenestemændenes bruttoløn og ligger [10 til 15] procentpoint over det niveau, som Deutsche Post faktisk har betalt.
(343)
Forskellen på [10 til 15] procentpoint for 2006 ligger over den nominelle forskel på [8 til 13]% mellem benchmarksatsen på 33,5 % og den regulatoriske bidragssats på [20 til 25]%. Forskellen omfatter et ekstrabeløb på [2 til 3] procentpoint, der tager hensyn til den omstændighed, at den nominelle regulatoriske bidragssats på [20 til 25]% uberettiget er baseret på tjenestemændenes optjente løn og ikke på tjenestemændenes bruttoløn, der svarer til de privatansattes bruttoløn.
VII.3.2.4. Foreløbig konklusion vedrørende nødvendighed og proportionalitet
(344)
Pensionstilskuddet, der dækker pensionsfondens finansieringsbehov, der overstiger socialsikringsbidraget på 33 % af Deutsche Post-tjenestemændenes optjente lønninger, er hverken nødvendigt eller proportionalt af følgende grunde:
-
Mellem 1995 og 2002 havde Deutsche Post faktiske omkostninger, som lå under benchmarket; den præcise forskel kan imidlertid ikke fastlægges.
-
Siden 2003 har Deutsche Post i gennemsnit afholdt omkostninger på ca. [17,5 til 22,5]% af sine tjenestemænds bruttoløn, mens det gennemsnitlige benchmark ligger på 32 % af tjenestemændenes bruttoløn; de resterende omkostninger blev afholdt af brugerne, da de indtægter, der var godkendt i henhold til price cap-reguleringen, indeholder byrden for usædvanligt høje sociale omkostninger, der dækker de resterende [10 til 15]% af tjenestemændenes bruttoløn.
(345)
Der er to forklaringer på de forskellige satser efter 2003:
1)
De obligatoriske socialsikringsbidrag, som virksomheder i brevpost- og pakkeudbringningssektoren betaler, ligger på 41 % af bruttolønningerne. Med henblik på en sammenligning med Deutsche Posts sociale bidrag til sine tjenestemænd er det nødvendigt at foretage en justering, som tager hensyn til den omstændighed, at tjenestemænd selv betaler 30 % til 50 % af deres sundheds- og plejeudgifter. Denne andel, som tjenestemændene selv skal betale, kan sidestilles med arbejdstagerandelen til syge- og plejeforsikringen på 7,5 % af bruttolønningerne.
2)
Deutsche Posts bidrag beregnes på grundlag af den optjente løn og ikke tjenestemændenes bruttoløn. Benchmarket for Deutsche Posts tjenestemænd ligger derfor på 33,5 % af bruttolønnen. Den fritagelse, der overstiger denne, er principielt hverken nødvendig eller proportional.
(346)
For perioden 1995-2002 er det ikke muligt præcist at fastlægge den del af fritagelsen, der overstiger det niveau, der kan accepteres som nødvendigt og proportionalt. Fra 2003 udgør denne andel [10 til 15]% af bruttolønnen.
VII.3.2.5. Virkning af de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser for kriterierne om nødvendighed og proportionalitet
(347)
I forbindelse med vurderingen af pensionstilskuddets nødvendighed og proportionalitet skal de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser imidlertid tages i betragtning.
(348)
Som forklaret i afsnit II.2.1 havde Deutsche Post frem til den 31. december 2007 eneret til at befordre visse brevforsendelser. Virksomheden havde i henhold til § 52 i PostG 1997 frem til denne dato fået overdraget befordringspligten i henhold til kapitel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF (90) og § 11 i PostG 1997. Efter den 1. januar 2008 har Deutsche Post leveret befordringspligttjenester på frivilligt basis.
(349)
Så længe Deutsche Post havde eneret på visse brevposttjenester, kunne konkurrenterne ikke udbyde tjenester på denne del af postmarkedet. Den omstændighed, at posttilsynsmyndigheden med hensyn til de posttjenestemænd, der arbejdede inden for levering af tjenester, der var omfattet af eneret, tillod Deutsche Post at refinansiere alle sociale omkostninger i et omfang, der oversteg konkurrenternes sociale bidrag, ved hjælp af højere priser for prisregulerede tjenester, har formentlig ikke påvirket samhandelen i et omfang, der strider mod den fælles interesse.
(350)
Befordringspligten er begrundet i den omstændighed, at postvirksomheder i forbindelse med et konkurrenceudsat marked enten overhovedet ikke udbyder visse tjenester i landdistrikter eller afsidesliggende områder eller kun til urimeligt høje priser. Derfor skal i henhold til artikel 4 i direktiv 97/67/EF enhver medlemsstat sikre overalt på deres område, at brugerne til enhver tid har adgang til et udbud af posttjenester af nærmere fastlagt kvalitet til priser, der er overkommelige for alle brugere.
(351)
I denne henseende pålægger den tyske lovgivning alle postvirksomheder, der har en dominerende stilling på et marked, som befordringspligten gælder for, en særlig pligt. I henhold til § 2 i PDLV (91) skal sådanne udbydere af posttjenester stille ydelserne på dette marked til rådighed for alle brugere på samme betingelser. Hidtil har kun Deutsche Post haft en sådan dominerende stilling og var derfor omfattet af denne pligt.
(352)
Siden privatiseringen har Deutsche Post ikke modtaget statsstøtte som kompensation for levering af befordringspligttjenester. Virksomheden modtager imidlertid ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester, hvor den har en dominerende stilling, en kompensation for omkostningerne i forbindelse med sikringen af befordringspligten. Ved vurderingen af nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet er det efter Kommissionens opfattelse rimeligt at tage hensyn til denne omstændighed.
(353)
Kommissionen konkluderer derfor, at med hensyn til posttjenestemændenes sociale omkostninger, der er opstået i forbindelse med leveringen af prisregulerede tjenester, der er omfattet af befordringspligten, og hvor Deutsche Post har en dominerende stilling, påvirker den omstændighed, at posttilsynsmyndigheden er gået med til ved hjælp af højere priser at finansiere alle disse sociale omkostninger, der er opstået i forbindelse med leveringen af de prisregulerede tjenester, selv hvis disse sociale omkostninger overstiger det niveau, som konkurrenterne normalt afholder, ikke samhandelen i et omfang, der strider mod den fælle interesse. Denne konklusion er begrundet i de særlige konkurrence- og lovgivningsmæssige rammebetingelser, hvorunder disse tjenester leveres. Den kan derfor ikke overføres til andre områder.
VII.3.3. Konklusion
(354)
Det kan konkluderes, at Deutsche Post fra 2003 for sine tjenestemænd, der arbejdede inden for de ikke-prisregulerede tjenester, har indbetalt sociale bidrag, der lå 11-14 procentpoint under konkurrenternes bidragssatser.
Figur 8
Komparativ fordel med hensyn til socialsikringsbidraget i forhold til ikke-prisregulerede tjenester (bidrag som procentdel af tjenestemændenes bruttolønninger)
(…)
(355)
De lave sociale bidrag er hverken nødvendige eller proportionale for at nå målet om en gradvis åbning af markedet for posttjenester. På de pågældende markeder er Deutsche Post i hård konkurrence med andre udbydere. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det lavere niveau af sociale bidrag påvirker samhandelen i et omfang, der strider mod den fælles interesse; det kan derfor ikke betragtes som foreneligt med det indre marked.
(356)
Den del af pensionstilskuddet, der ikke er forenelig med det indre marked, for perioden fra den 1. januar 2003 beregnes efter følgende formel: Forskel mellem benchmarksatsen og den regulatoriske bidragssats multipliceret med summen af bruttolønningerne blandt de tjenestemænd, der arbejder inden for de ikke-prisregulerede tjenester.
Tabel 8
Formel til fastlæggelse af den støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, for perioden fra den 1. januar 2003
Støtte, der ikke er forenelig med det indre marked =
=
(benchmarksats - regulatorisk bidragssats)
×
Summen af bruttolønningerne blandt tjenestemænd inden for ikke-prisregulerede tjenester
(357)
På grundlag af de foreliggende oplysninger fremkommer for perioden 2003-2010 en samlet komparativ fordel på [500 til 1 000] mio. EUR (se bilag). I denne periode er det årlige beløb af støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, faldet fra […] mio. EUR (2003) til […] mio. EUR (2010) på grund af det faldende antal tjenestemænd.
VII.3.4. Modargumentation til Tysklands påstand
(358)
I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren udtrykte Kommissionen tvivl om nødvendigheden og proportionaliteten af pensionstilskuddet, da der i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester blev indbetalt socialsikringsbidrag, der var 11-14 % lavere end de bidrag, som de private konkurrenter skulle betale. I 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren blev den årlige fordel på grundlag heraf anslået til mellem 100 mio. EUR og 200 mio. EUR.
(359)
I sine bemærkninger til 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren fremførte Tyskland to hovedindsigelser:
1)
Tyskland fastholder, at benchmarksatsen kun kan baseres på arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, da private virksomheder ikke i henhold til loven er forpligtet til at betale arbejdstagerandelen. Endvidere bør det tages i betragtning i forbindelse med benchmarket, at Deutsche Posts lønniveau altid har ligger over det »sædvanlige« niveau.
2)
Tyskland påstår, at Kommissionen ikke har påvist, at indtægterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder som følge af usædvanligt høje sociale omkostninger.
VII.3.4.1. Kommissionens medtagelse af arbejdstagerbidragene i benchmarket og undladelsen af at justere lønniveauet til en »sædvanlig løn« er berettiget
(360)
Tyskland gør gældende, at et benchmark, der ligger over arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, ville stille Deutsche Post ringere i forhold til konkurrenterne, der kun skal indbetale arbejdsgiverandelen.
(361)
Med hensyn til dette første argument fastholder Kommissionen, at tjenestemænd i modsætning til privatansatte ikke er forpligtet til at betale bidrag til pensions- og arbejdsløshedsforsikringen. Derfor skal sådanne bidrag nødvendigvis medtages i benchmarksatsen for at sikre, at Deutsche Post og private konkurrenter direkte eller indirekte betaler bidrag af samme omfang.
(362)
Endvidere fastholder Tyskland, at benchmarksatsen hverken anvendes på tjenestemændenes bruttoløn eller tjenestemændenes optjente lønninger, men kun på de »sædvanlige« lønninger. I de regulatoriske regnskaber for 2002, 2007 og 2011 bør efter Deutsche Posts opfattelse den »sædvanlige løn« rette sig efter ETV-lønnen eller efter de kollektive overenskomster for postsektoren fra 2003.
(363)
I de regulatoriske regnskaber for 2009 er 2007-mindstelønnen, der stadig ligger under ETV-lønnen, fastsat som »sædvanlig« løn.
(364)
Ifølge Tyskland er det nødvendigt at basere beregningen på sådanne »sædvanlige« lønninger, for at Deutsche Posts sociale bidrag ligger på samme niveau som konkurrenternes.
(365)
Kommissionen kan ikke følge dette argument, da støtten skal være begrænset til det nødvendige minimum, for at det er sikret, at den gradvise overgang fra en i vidt omfang begrænset konkurrencesituation til ægte konkurrence på EU-plan sker på acceptable økonomiske betingelser.
(366)
Det ville derfor være uforholdsmæssigt at forhøje støtten i et sådant omfang, at Deutsche Post efter 1995 kun skulle finansiere sociale bidrag på grundlag af »sædvanlige« lønninger, som ikke tager hensyn til arbejdsmarkedsforholdene i tidligere år. I erhvervslivet er det normalt, at lønningerne blandt beskæftigede, der er blevet ansat af henholdsvis de etablerede virksomheder og nye markedsaktører på forskellige tidspunkter, er forskellige.
(367)
I statsstøttesag France Telecom (92) afviste Kommissionen ligeledes Frankrigs argument om, at der i forbindelse med socialsikringsbidragene også skulle tages hensyn til, at tjenestemænd fik højere lønninger end personale, der var beskæftiget hos konkurrenter. Kommissionen understregede i denne forbindelse, at den etablerede operatør på tidspunktet for markedsåbningen takket være tjenestemændene havde kvalificerede og kompetente medarbejdere, uden hvilke denne ikke havde kunnet fastholde sin markedsposition. Det er under alle omstændigheder absolut kunstigt at fremhæve den etablerede postvirksomheds ulemper og udelade de betydelige fordele, f.eks. med hensyn til markedsandel, bekendthedsgrad og kundegrundlag.
(368)
Endvidere kan det på grundlag af Deutsche Posts beregninger ikke troværdigt konstateres, at Deutsche Post havde opnået de beregnede besparelser i forbindelse med lønomkostningerne uden forpligtelsen til at beskæftige tjenestemænd. Selv i det tilfælde, at tjenestemændene i 1995 faktisk var overgået til overenskomstansættelse, er det hverken påvist, hvor mange tjenestemænd der ville være erstattet af privatansatte i 1995, eller på hvilket løntrin dette ville være sket. Alene det store antal tjenestemænd (93), som Deutsche Post beskæftigede i 1995, gør det usandsynligt, at det fra 1995 havde været muligt juridisk og økonomisk at erstatte alle tjenestemænd med lige så produktive privatansatte med lavere lønninger.
(369)
Kommissionen afviser derfor Tysklands indvendinger med hensyn til både benchmarksatsen og lønningerne.
VII.3.4.2. Tysklands påstand om, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder
(370)
Tyskland gør gældende, at Kommissionen kun vurderer størrelsen af de sociale bidrag med hensyn til de ikke-prisregulerede tjenester og ikke undersøger, om fortjenesterne fra de regulerede befordringspligttjenester var tilstrækkelige til at finansiere de påståede byrder.
(371)
Tyskland anvender to argumentationslinjer. For det første har Kommissionen ikke bevist, at den tyske tilsynsmyndighed faktisk har godkendt de af Deutsche Post påståede byrder. For det andet havde fortjenesterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester, selv hvis tilsynsmyndigheden skulle have godkendt disse byrder, alligevel ikke været tilstrækkelige høje til at finansiere disse byrder. Tyskland fremsendte to ekspertrapporter, en rapport fra professor Weber og udtalelsen fra CTcon, for at påvise, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke var tilstrækkelige til at dække de påståede byrder som følge af usædvanligt høje sociale omkostninger, og at Deutsche Post derfor var blevet underkompenseret for de usædvanligt høje sociale omkostninger.
a) Prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011 beror på de af Deutsche Post fremlagte regulatoriske regnskaber og godkender alle påståede byrder
(372)
Det er klart dokumenteret, at posttilsynsmyndigheden siden prisloftafgørelsen fra 2002 har godkendt Deutsche Posts byrder og fastlagt de regulerede priser i overensstemmelse hermed for at dække disse byrder. I prisloftafgørelserne fra 2007 og 2011 bekræftes det desuden, at posttilsynsmyndigheden imødekom Deutsche Posts ansøgning og godkendte, at de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger blev finansieret ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester.
b) Rapporten fra professor Weber underbygger ikke påstanden om, at indtægterne fra de prisregulerede befordringspligttjenester ikke var tilstrækkelige til at dække de af Deutsche Post påståede byrder
(373)
Rapporten fra professor Weber vedrører perioden 1995-2010, og det fastholdes heri, at Deutsche Post ikke kun blev ydet pensionstilskuddet, men også at virksomhedens byrde # 2 blev fuldstændigt dækket ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester (en udførlig beskrivelse af rapporten findes i afsnit VI.1.4.2(a)).
(374)
I forbindelse med vurderingen af ekspertrapporten henvises indledningsvis til kriterierne for prisgodkendelsen i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997. I henhold hertil skal prisloftet tage passende hensyn til omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser samt byrderne som følge af omkostningerne ved et alment udbud af posttjenester og omkostningerne i forbindelse med overtagelsen af pensionsbyrder for de ansatte, som Deutsche Bundespost har overtaget.
Tabel 9
Prisfastsættelse i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997
Prisloft for de regulerede tjenester =
=
Omkostninger ved en effektiv levering af regulerede tjenester + byrder
=
Samlede omkostninger i forbindelse med de regulerede tjenester + byrder i forbindelse med de ikke-regulerede tjenester
(375)
Posttilsynsmyndigheden skal fastsætte de regulerede priser på en sådan måde, at indtægterne dækker omkostningerne ved en »effektiv levering« af de prisregulerede tjenester og de godkendte byrder. Udtrykt på en anden måde betyder dette, at de regulerede priser ikke kun fuldt ud dækker de samlede omkostninger i forbindelse med de prisregulerede tjenester, uafhængigt af, om disse er opført som »byrder« eller »omkostninger ved en effektiv levering af ydelser«, men også den del af byrderne, der følger af de ikke-prisregulerede tjenester. Med § 20, stk. 2, i PostG 1997 er det sikret, at de godkendte byrder fuldt ud er dækket af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. I modsætning til Tysklands påstand er der således ved lov sørget for, at der som følge af overtagelsen af usædvanligt høje sociale omkostninger for ansatte inden for de ikke-prisregulerede tjenester ikke opstår overkompensation for de prisregulerede tjenester.
(376)
Indledningsvis defineres i ekspertrapporten de usædvanligt høje sociale omkostninger for tjenestemænd som forskellen mellem alle de sociale omkostninger, som Deutsche Post skal afholde for sine tjenestemænd (betalinger til pensionsfonden samt sundhedsudgifter, ulykkesforsikring og øvrige forsikringsydelser) og arbejdsgiverbidragene til pensions-, syge- og plejeforsikringen på grundlag af 2007-mindstelønnen. Dernæst sammenholdes denne forskel med byrde # 2.
(377)
Ekspertrapporten fra professor Weber kan anfægtes i to henseender: For det første er de usædvanligt høje omkostninger sat overdrevent højt. For det andet overses det, at de usædvanligt høje omkostninger derfor også indeholder omkostninger, som Deutsche Post har modtaget kompensation for, som ikke er opført for byrde # 2, men under andre poster. Der henvises navnlig til følgende svage punkter:
(378)
For det første beregnes i ekspertrapporten de usædvanligt høje sociale omkostninger på grundlag af arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidragene, byrde # 2 dog på grundlag af den regulatoriske bidragssats. Da den regulatoriske bidragssats er højere end arbejdsgiverandelen af socialsikringsbidraget, er de i ekspertrapporten fastlagte usædvanligt høje sociale omkostninger højere end byrde # 2. I ekspertrapporten tages der derfor ikke hensyn til usædvanligt høje sociale omkostninger, som posttilsynsmyndigheden betragter som omkostninger ved en »effektiv levering«.
(379)
For det andet tages der i ekspertrapporten ikke hensyn til, at byrde # 1 (usædvanligt høje lønomkostninger) også omfatter en del af de usædvanligt høje sociale omkostninger (f.eks. på grund af forskellene mellem de optjente lønninger og benchmarket for det »sædvanlige« lønniveau), og at disse derfor finansieres ved hjælp af byrde # 1. Andre sociale omkostninger, som der blev taget højde for i ekspertrapporten, dækkes af andre byrder (f.eks. er betalingerne til BAnstPT omfattet af byrde # 6) og kompenseres derfor. Mens summen af alle sociale omkostninger, der et opstået i forbindelse med tjenestemændene, er opført, blev det ikke anført, at usædvanligt høje omkostninger også dækkes i forbindelse med andre byrder end # 2.
(380)
For det tredje bør det tages i betragtning, at byrde # 2 omfatter de usædvanligt høje sociale omkostninger for tjenestemænd såvel som privatansatte. Socialsikringsbidragene til de privatansatte var før 2003 højere end den regulatoriske benchmarksats, da der i disse omkostninger også indgik renter på ca. […] mio. EUR til de privatansattes supplerende pensionsforsikring. Siden 2003 er disse renteomkostninger blevet henført til de finansielle omkostninger, og de afholdte sociale omkostninger i forbindelse med privatansatte har siden ligget under den regulatoriske benchmarksats.
(381)
Da den samlede byrde # 2 i ekspertrapporten betragtes som kompensation for de usædvanligt høje sociale omkostninger, var der i perioden før 2003 tale om en for stor fritagelse og efter 2003 en utilstrækkelig fritagelse for tjenestemændenes sociale omkostninger. For at kunne fastlægge den passende kompensation fra byrde # 2 for tjenestemændenes usædvanligt høje sociale omkostninger, skal tjenestemænd og privatansatte derfor betragtes særskilt i forbindelse med byrde # 2.
(382)
Den overkompensation, der er fastlagt i ekspertrapporten, er derfor vildledende, da der ikke blev taget hensyn til, at de påståede usædvanligt høje sociale omkostninger ikke kun er dækket via byrde # 2, og at posttilsynsmyndigheden har betragtet en højere andel af de sociale omkostninger som omkostninger ved en »effektiv levering«. Ved en passende korrektion af fejlene i ekspertrapporten med hensyn til kompensationen udlignes byrderne og de usædvanligt høje sociale omkostninger præcist, som krævet i § 20, stk. 2, i PostG 1997.
(383)
Tysklands indvending om, at Kommissionen i 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren begik den fejl kun at beregne den komparative fordel for det ikke-prisregulerede område, må derfor afvises, da posttilsynsmyndigheden i henhold til § 20, stk. 2, i PostG 1997 skal fastsætte prisloftet på en sådan måde, at indtægterne fra de prisregulerede tjenester dækker omkostningerne ved en effektiv levering af prisregulerede tjenester og de godkendte byrder.
c) Intet bevis for en underkompensation for de usædvanligt høje omkostninger på grundlag af WIK-rapporten
(384)
Under henvisning til de regulatoriske regnskaber for 2009 fastholder Tyskland, at Deutsche Post siden 1990 har haft betydelige underskud i forbindelse med sine prisregulerede tjenester, da indtægterne fra det regulerede område blev opbrugt af omkostningerne i forbindelse med de prisregulerede tjenester samt nettoomkostningerne ved opfyldelsen af befordringspligten (94). Også af denne grund afviser Tyskland således Kommissionens argumentation om, at fortjenesterne fra de prisregulerede tjenester havde været tilstrækkelige til at finansiere de usædvanligt høje sociale omkostninger for de ikke-prisregulerede tjenester.
(385)
Kommissionen fastholder i denne henseende for det første, at det klart fremgår af posttilsynsmyndighedens afgørelser siden 2003, at den har opført en del af indtægterne fra de prisregulerede tjenester som kompensation for byrde # 2. Eksistensen af dette bidrag fra indtægterne fra de prisregulerede tjenester fremgår derfor klart og tydeligt af posttilsynsmyndighedens afgørelser.
(386)
For det andet er det i modsætning til de regulatoriske regnskaber for 2009 anført i WIK-rapporten, at der efter 2000 er opnået betydelige positive fortjenstmargener på over [6,5 til 8,5]% af omsætningen i forbindelse med de prisregulerede tjenester.
Figur 9
Beregning af ROS for de prisregulerede tjenester på grundlag af WIK-rapporten
(…)
Forklaring:
Beregningerne er baseret på de justeringer af de regulatoriske regnskaber for 2009, der er foretaget i WIK-rapporten. Endvidere antages det, at de prisregulerede tjenester dækker alle tab i forbindelse med de ikke-prisregulerede befordringspligttjenester. Den lavere fortjeneste i 2007 skyldes frem for alt en usædvanligt høj afskrivning i forbindelse med ejendomsporteføljen.
(387)
De højere fortjenester efter 2000 står i direkte forbindelse med nedsættelsen af de pensionsforsikringsbidrag, der var fastsat i pensionsloven fra 1995: Mens Deutsche Post i 1999 betalte et årligt fast beløb på 2,045 mia. EUR, udgjorde det tilsvarende bidrag i 2000 kun ca. 735 mio. EUR (33 % af de optjente tjenestemandslønninger). Da posttilsynsmyndigheden ikke i overensstemmelse med de lavere pensionsbidrag nedjusterede de regulerede priser i 2000, steg Deutsche Posts fortjenester betydeligt. Den opnåede fortjeneste forblev også efter prisloftafgørelsen fra 2002 på et højt niveau, da de regulerede priser ikke blev nedsat tilstrækkeligt til at svare til omkostningerne ved de prisregulerede tjenester.
(388)
Med hensyn til Tysklands kritik af WIK-rapporten er Kommissionen af den opfattelse, at rapporten giver et mere korrekt indblik i Deutsche Posts økonomiske situation i almindelighed og fortjenesterne i forbindelse med de prisregulerede tjenester i særdeleshed end de regulatoriske regnskaber for 2009. Dette kan begrundes på følgende måde.
i) Mere passende henføring af omkostningerne til de kommercielle tjenester
(389)
I henhold til Chronopost-dommen skal de kommercielle tjenester selv bære deres direkte omkostninger og yde et passende bidrag til de fælles omkostninger. Den passende fordeling af omkostningerne mellem de forskellige tjenester kan enten påvises ved hjælp af eksterne benchmarks (f.eks. markedspriser) eller interne omkostningsoplysninger (95).
(390)
De regulatoriske regnskaber for 2009 er baseret på princippet i § 20, stk. 2, i PostG 1997, hvorefter der til de ikke-prisregulerede tjenester kun må henføres omkostningerne ved en effektiv levering af ydelser, mens alle byrder (f.eks. yderligere omkostninger i forbindelse med overtagelsen af pensionsbyrder for POSTDIENST's ansatte og nettoomkostninger ved befordringspligten) skal finansieres ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. I WIK-rapporten fastslås det imidlertid efter undersøgelsen af de regulatoriske regnskaber for 2009 i forhold til private konkurrenters rentabilitet, at Deutsche Post henfører en for stor andel af byrderne til de prisregulerede tjenester og ikke tilstrækkelige omkostninger til de kommercielle tjenester.
(391)
En undersøgelse af de påståede »sædvanlige« benchmarks, som Deutsche Post har anvendt til at beregne de enkelte byrder, bekræfter resultaterne i WIK-rapporten: Som allerede nævnt er den regulatoriske bidragssats til beregning af byrde # 2 (usædvanligt høje sociale omkostninger) et for lavt benchmark i forhold til de obligatoriske socialsikringsbidrag, som private konkurrenter skal betale. Desuden er der f.eks. i forbindelse med infrastrukturbyrden filialer tale om et rent hypotetisk benchmark, da det ikke kan påvises, at Deutsche Post ikke længere ville have drevet postfilialer efter 1990 uden befordringspligten. Det kan heller ikke påvises, at Deutsche Post fra 1990 udelukkende kunne have arbejdet med medarbejdere, som virksomheden kun skulle have betalt lønninger på niveau med 2007-mindstelønnen.
(392)
Kommissionen konkluderer derfor, at WIK-rapporten er bedre egnet som grundlag for fastlæggelsen af de omkostninger, der skal henføres til de kommercielle tjenester.
(393)
Omkostningsberegningen skal desuden i henhold til direktiv 97/67/EF og direktiv 2006/111/EF være i overensstemmelse med de almindelige regnskabsprincipper. Hverken de forhøjede afskrivningsomkostninger eller de højere yderligere pensionsomkostninger er indeholdt i Deutsche Posts årsregnskaber. Sådanne omkostninger - og dette gælder både Deutsche Post og konkurrenterne - finansieres normalt ved hjælp af en virksomheds balanceoverskud. En opjustering ville derfor begunstige Deutsche Post i forhold til konkurrenterne.
ii) Benchmarking til fastlæggelse af den rimelige fortjeneste under hensyntagen til Deutsche Posts risikoposition
(394)
Deutsche Posts fortjenester har siden 2000 ligget markant over ROS-medianen på 3,48 % i WIK-rapporten og den nedre ROS på 6,1 % i Deloitte-II-rapporten. Tysklands påstand om, at Deutsche Post har lidt så store tab, at virksomheden ikke kunne afholde byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester, kan derfor ikke accepteres.
(395)
Desuden skal Deloitte-II-rapporten, der er baseret på en lille sammenligningsgruppe af hovedsageligt multinationale udbydere af eksprespakketjenester (bl.a. UPS, FedEx, TNT Express), betragtes kritisk. I forbindelse med anbefalingen i Deloitte-II-rapporten af, at der lægges en nedre ROS på 6,1 % og en ROS-median på 7,4 % til grund for en passende fortjenstmargen, tages der ikke hensyn til den omstændighed, at Deutsche Posts aktivitet ikke kun er væsentligt mindre kapitalintensiv, mens også mindre risikobetonet:
1)
Internationale eksprespakketjenester leveres ikke af Deutsche Post selv, men kun af virksomhedens DHL-datterselskaber.
2)
I forbindelse med brevposttjenesterne, som tegner sig for 75 % af Deutsche Posts indtægter, skal der investeres væsentligt mindre kapital i forhold til multinationale udbydere af pakketjenester, da postbudenes lønninger udgør den største omkostningspost. Udbydere af eksprespakketjenester skal foretage betydeligt større investeringer i kapitalintensive faciliteter (96).
3)
Deutsche Posts dominerende stilling på brevpostmarkedet opstod og blev styrket på grundlag af eneretten, som gav Deutsche Post et sikkert kundegrundlag, uden at det var nødvendigt at foretage større investeringer i markedsføring eller mærkenavn. De multinationale udbydere af pakketjenester var derimod nødt til at oparbejde deres position fra bunden på hvert nationalt marked og har på egen risiko og for egen regning skabt nogle af de mest kendte mærker (97).
4)
Deutsche Posts markeds- og omkostningsrisici blev sikret ved hjælp af statslige foranstaltninger (98). Prisreguleringen har navnlig sørget for, at alle byrder i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester (99) dækkes.
(396)
I WIK-rapporten anvendes derfor korrekt et benchmark for fortjeneste, som ligger under Deloitte-II-intervallet, for at tage passende hensyn til den lavere kapitalintensitet og de lavere risici i forbindelse med Deutsche Posts aktiviteter i forhold til multinationale udbydere af ekspreskurertjenester. Det er imidlertid ikke nødvendigt at fastlægge benchmarket for fortjeneste præcist, da de gennemsnitligt opnåede ROS-margener på 8,3 % allerede ligger over den i Deloitte-II-rapporten anslåede nedre ROS på 6,1 %. Selv på grundlag af den ekspertrapport, som Tyskland selv havde forelagt, kunne det ikke fastslås, at Deutsche Post har modtaget en for lav kompensation siden 2000.
(397)
Under alle omstændigheder er det vanskeligt at forstå Tysklands kritik af WIK-rapporten, da ROS-medianen på 3,48 % ikke ligger over den fortjeneste, som posttilsynsmyndigheden og Deutsche Post selv betragter som rimelig. På den ene side fremkommer der på grundlag af ROS-benchmarket på 3,48 % absolut set en højere fortjeneste end de kapitalomkostninger, som Deutsche Post har gjort gældende i sine regulatoriske regnskaber og tilsynsmyndigheden har godkendt (f.eks. omkostninger til […] og […]) (se afsnit IV.4.3). På den anden side bevæger den i WIK-rapporten nævnte ROA-median på 7,66 % sig i et lignende område som afkastet på den investerede kapital, som Deutsche Post […].
(398)
Tysklands henvisning til rimelige fortjenstmargener inden for jernbane- og bustransport (fortjenester ved salg på 7-8 %) har ingen indflydelse på konklusionerne vedrørende benchmarkingen til fastlæggelse af, hvad der udgør en rimelig fortjeneste. Disse sektorer er mere kapitalintensive og kræver derfor højere fortjenester ved salg til dækning af kapitalomkostningerne. På grundlag af disse tal fremgår det derimod, at benchmarket for den rimelige fortjeneste i Deloitte-II-rapporten snarere svarer til den gennemsnitlige ROS i en kapitalintensiv end en beskæftigelsesintensiv sektor.
d) Konklusioner
(399)
Kommissionen må afvise Tysklands påstand om, at indtægterne fra det prisregulerede område ikke var tilstrækkelige til at dække de påstående byrder i forbindelse med usædvanligt høje sociale omkostninger. Tysklands påstand kan hverken underbygges af de af Tyskland fremsendte ekspertrapporter eller de regulatoriske regnskaber for 2009.
(400)
Derimod er det entydigt dokumenteret på grundlag af prisloftafgørelserne fra 2002, 2007 og 2011, at posttilsynsmyndigheden altid har godkendt kompensationen for de påstående byrder ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester.
VII.3.5. Ophævelse af uforenelig støtte fra den 1. januar 2003
(401)
Når Kommissionen fastslår en støtteordnings uforenelighed med det indre marked, er den ifølge Domstolens faste praksis beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre ordningen (100). Ifølge denne retspraksis har en sådan forpligtelse til formål at genoprette den oprindelige situation (101). I denne forbindelse fastslog Domstolen, at dette mål er nået, når støttemodtageren har tilbagebetalt den ulovligt ydede støtte og derved mistet den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen er genoprettet (102).
(402)
I overensstemmelse med denne retspraksis er følgende fastsat i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999: »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren […]. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.«
(403)
Kommissionen konstaterer endvidere, at 2007-beslutningen om udvidelse af proceduren og 2011-afgørelsen om udvidelse af proceduren vedrører perioden 1990-2007. Pensionstilskuddet er imidlertid en fortløbende støtteordning, der fortsatte efter 2007. Kompensationen for byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester blev heller ikke indstillet i 2007. Tysklands meddelelse af 2. januar 2012 indeholdt således oplysninger om pensionstilskuddet og de prisregulerede indtægter til og med 2010. Kommissionen konkluderer derfor, at tilbagesøgningen af den andel af pensionstilskuddet, der ikke er forenelig med det indre marked, ikke bør slutte i 2007, men fortsætte indtil datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
(404)
Med hensyn til den beregning af støtteelementet, som Deutsche Post råder over, understreges det, at ifølge Domstolens praksis kræver ingen bestemmelse i EU-retten, at Kommissionen, når den fastslår, at en støtte, som er erklæret uforenelig med det indre marked, skal tilbagebetales, skal fastsætte den nøjagtige størrelse af det tilbagebetalingspligtige støttebeløb. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder anvisninger, hvorved beslutningens adressat uden overdrevne vanskeligheder, selv kan fastslå beløbet (103).
(405)
Støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, skal beregnes efter formlen i tabel 8 på grundlag af den regulatoriske bidragssats og benchmarksatsen (se definitionen i bilaget samt tabel 7) samt på grundlag af tjenestemændenes bruttoløn (se definitionen i tabel 6). Den ulovlige støtte, der er ydet hvert år, pålægges renter, indtil den er tilbagebetalt. Renterne beregnes i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (104).
(406)
De beregninger i bilaget, hvormed den ulovlige støtte for årene 2003-2010 (uden renter) blev fastlagt, er baseret på den antagelse, at der arbejdede lige mange tjenestemænd inden for de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester. De foreliggende data siger ikke noget om det præcise antal tjenestemænd, der arbejdede inden for de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester. Derfor antages det, at indtægtsandelene fra prisregulerede og ikke-prisregulerede tjenester er en pålidelig første tilnærmelsesværdi til opdelingen af lønomkostningerne.
(407)
Mere præcise oplysninger kan dermed føre til mere præcise beregninger og ændre resultaterne. Tyskland har for nylig forelagt nye oplysninger vedrørende summen af tjenestemandslønningerne inden for de ikke-prisregulerede tjenester mellem 1995 og 2007. Disse oplysninger tyder på, at summen af tjenestemandslønningerne bør anslås ved hjælp af en opdeling på grundlag af Deutsche Posts personaleomkostninger, der er anført i de regulatoriske regnskaber. En sådan tilgang kunne give en lavere sum i forbindelse med tjenestemandslønningerne i forhold til skønnene på grundlag af opdelingen efter indtægtsandele. Den 2. januar og 19. januar 2012 fremsendte Tyskland bemærkninger, der tyder på, at den relative opdeling af byrderne blev ændret inden for de prisregulerede tjenester og mellem de prisregulerede og de ikke-prisregulerede tjenester - i det mindste hvad angår prisloftafgørelsen fra 2011. Ifølge disse oplysninger er en del af byrderne angiveligt fra 2008 blevet henført til de ikke-prisregulerede tjenester. I forbindelse med gennemførelsen af denne afgørelse beregnes den nøjagtige størrelse af den ulovlige støtte sammen med Tyskland under hensyntagen til disse betragtninger.
(408)
Trods alle bestræbelser kunne Kommissionen ikke fastlægge pålidelige tal for den ulovligt ydede støtte mellem 1995 og 2002. Det synes heller ikke muligt i denne afgørelse at angive beregningsparametre, der er så præcise, at medlemsstaten ville kunne foretage de endelige beregninger i forbindelse med gennemførelsen af afgørelsen (alene eller i samarbejde med Kommissionen). Under disse særlige omstændigheder er i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 medlemsstatens ret til forsvar og retssikkerhedsprincippet til hinder for at kræve støtten tilbagebetalt, da det angives i denne bestemmelse, at »Kommissionen [ikke] kræver […] tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«.
(409)
Derfor bør tilbagebetalingen begynde den 1. januar 2003 og slutte på det tidspunkt, hvor den komparative fordel for de ikke-prisregulerede tjenester ikke længere eksisterer.
(410)
For perioden efter datoen for meddelelsen af denne afgørelse skal det sikres, at de lønrelaterede socialsikringsbidrag, som Deutsche Post betaler for sine tjenestemænd, ikke ligger under konkurrenternes bidrag, der gælder for privatansatte. I forbindelse med sammenligningen skal der tages hensyn til enhver kompensation, som Deutsche Post modtager på grundlag af prisreguleringen i henhold til § 20 i PostG.
VIII. VURDERING AF DE OFFENTLIGE OVERFØRSLER
VIII.1. Statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF
(411)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.« For at klarlægge, om en foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal Kommissionen undersøge, om følgende kriterier er opfyldt: Foranstaltningen kan tilregnes staten, og der anvendes statsmidler, visse virksomheder eller brancher opnår en fordel, som fordrejer konkurrencevilkårene, og som følge af foranstaltningen påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne.
(412)
De offentlige overførsler er statsstøtte, da de blev ydet i henhold til henholdsvis § 37 og § 40 i PostVerfG 1989 og § 2 i PostUmwG 1994 og finansieret ved hjælp af midler fra den offentlige virksomhed TELEKOM.
VIII.1.1. Finansiel fordel opnået som følge af de offentlige overførsler
VIII.1.1.1. Tysklands påstand om, at tilbageførslerne skal betragtes som en særlig byrde
(413)
Tyskland anfører, at de offentlige overførsler kun udgjorde en kompensation for tilbageførslerne, hvor der var tale om omkostninger, som private konkurrenter normalt ikke skulle afholde. Efter Tysklands opfattelse var tilbageførslerne en afgift »sui generis«, som hverken kan betragtes som skat eller udbytte.
(414)
Deutsche Post skulle indbetale tilbageførslerne på mellem 6,6 % og 10 % af omsætningen fra 1924 til 1995. Ifølge KPMG-rapporten foretog den tyske forfatningsdomstol ikke en endelig vurdering af tilbageførslernes retlige karakter i sin dom af 22. marts 1984, men regnede dem blandt »forbundsstatens erhvervsindtægter«. Tilbageførslerne blev endvidere klassificeret som »omkostningerne ved ydelsen«, som Deutsche Post skulle betale for leveringen af sine ydelser.
(415)
Selv om den tyske forfatningsdomstol ikke har fastlagt præcist, hvorvidt tilbageførslerne skal betragtes som erstatning for en skat eller et udbytte, er det klart, at tilbageførslerne medførte indtægter for statsbudgettet.
(416)
For det første har en lang række medlemsstater tidligere anvendt indtægterne fra post- og telekommunikationsmonopolet som indtægtskilde for statsbudgettet. Da BUNDESPOST og virksomhedens forgængere frem til 1995 som offentlige virksomheder ikke var undergivet almindelig skattepligt, blev der opkrævet en afgift »sui generis«, for at forbundsstaten også modtog indtægter fra disse områder. Endvidere var det også hensigtsmæssigt i økonomisk henseende at opkræve afgifter i forbindelse med disse monopoler. Brugerne var rede til at acceptere højere priser uden at begrænse udnyttelsen af ydelserne alvorligt, således at der kunne opnås høje indtægter til statsbudgettet.
(417)
For det andet var Deutsche Post i modsætning til private virksomheder hverken direkte eller indirekte skattepligtig og skulle heller ikke betale udbytter for den indskudte egenkapital. Tilbageførslerne var derfor den eneste mulighed for forbundsstaten til - hvad enten det var i dens rolle som skattemyndighed eller som ejer - at opnå indtægter fra Deutsche Post. Om tilbageførslerne præcist er i overensstemmelse med definitionerne af visse skatte- eller udbyttesystemer, er uden betydning i denne forbindelse. Under alle omstændigheder var der i forbindelse med tilbageførslerne tale om betalinger, som Deutsche Post har skullet foretage siden 1924, og som førte til indtægter for forbundsstaten.
(418)
Afslutningsvis kan det konstateres, at forpligtelsen til at betale tilbageførslerne var i overensstemmelse med det offentlige formål om at opnå indtægter til forbundsstaten fra et statsligt monopol, hvad enten det er i form af skatter eller udbytter. Tilbageførslerne udgjorde derfor normale omkostninger, som Deutsche Post skulle finansiere ved hjælp af egne midler.
VIII.1.1.2. Tysklands påstand om, at de offentlige overførsler er i overensstemmelse med en privat investors adfærd
(419)
Tyskland anfører, at man ved ydelsen af de offentlige overførsler delvis havde handlet som en privat investor, da der med betalingerne var blevet finansieret rentable investering i Deutsche Posts net.
(420)
Da det imidlertid ikke var investeringsplaner, men de akkumulerede tab, der dannede grundlag for de offentlige overførsler, er det åbenlyst, at en privat investor ikke havde fulgt en sådan investeringsstrategi.
(421)
Deutsche Post har derfor opnået en finansiel fordel som følge af de offentlige overførsler.
VIII.1.1.3. Tysklands påstand om, at der er tale om en kompensation for nettoomkostningerne ved befordringspligten
(422)
Tyskland anfører, at de offentlige overførsler ikke udgjorde statsstøtte, da de kompenserede for nettoomkostningerne ved befordringspligten.
(423)
Domstolen fastslog i Altmark-dommen (105), at en kompensation, der er et vederlag for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107 i TEUF, når nedenstående fire betingelser er opfyldt: For det første skal den pågældende virksomhed faktisk være blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, som desuden skal være klart defineret. For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. For det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. For det fjerde skal, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler, ville have.
(424)
Da Deutsche Post ikke blev udvalgt inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, og Tyskland ikke har påvist, at Deutsche Post var en veldrevet virksomhed, er den fjerde af betingelserne i Altmark-dommen ikke opfyldt.
VIII.1.2. Konklusioner med hensyn til, om der foreligger støtte
(425)
De offentlige overførsler blev ydet ved hjælp af statslige midler og gjorde det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skal afholdes af private virksomheder. Tyskland kunne ikke påvise, at de offentlige overførsler opfylder Altmark-kriterierne og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte.
(426)
Af de i VII.1.2 nævnte grunde kan de offentlige overførsler fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen.
(427)
Kommissionen konkluderer derfor, at de offentlige overførsler udgør støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
VIII.2. Vurdering af eksisterende støtte i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF
(428)
De offentlige overførsler blev indført ved § 37, stk. 2 og 3, i PostVerfG 1989 og udgør derfor en ny støtteforanstaltning.
VIII.3. Vurdering af foreneligheden med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF
(429)
Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne. Traktaten åbner dog mulighed for at gøre en undtagelse fra traktatens regler, når en række betingelser er opfyldt: For det første skal staten ved en konkret retsakt have overdraget en virksomhed at udføre en bestemt opgave. For det andet skal den opgave, der overdrages, dreje sig om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det tredje skal denne undtagelse være nødvendig for, at den overdragne opgave kan udføres, og stå i et rimeligt forhold hertil. Endelig må udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod EU's interesse.
(430)
I meddelelsen fra henholdsvis 1996 og 2001 (106) (107) samt i rammebestemmelserne fra 2005 har Kommissionen forklaret, hvordan kriterierne om støttens nødvendighed og proportionalitet skal anvendes med henblik på en undtagelse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF. Afsnit 2.4 i rammebestemmelserne fra 2005 er den seneste kodificering af betydningen og omfanget af disse kriterier, som tidligere konsekvent er blevet anvendt af Domstolen, Retten og Kommissionen.
(431)
I henhold til afsnit 2.4 i rammebestemmelserne fra 2005 skal følgende principper overholdes med hensyn til nødvendigheden og proportionaliteten af den tildelte kompensation:
1)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt til dækning af de omkostninger, der er forbundet med at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser.
2)
I kompensationen indregnes alle fordele ydet af staten eller med statsmidler af en hvilken som helst art, og uanset hvordan de klassificeres i forhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF.
3)
Enhver kompensation skal reelt anvendes til udførelsen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kompensation for offentlig tjeneste, som anvendes til aktiviteter på andre markeder, er ikke berettiget og udgør som følge heraf uforenelig statsstøtte.
(432)
Kommissionen har i sin beslutningspraksis anset offentlige overførsler for omkostninger ved forsyningspligten som forenelig støtte (eller ikke som støtte), for så vidt de offentlige overførsler var lavere end de afholdte nettoomkostninger ved befordringspligten (108).
VIII.3.1. Overdragelse af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(433)
I de på hinanden følgende postdirektiver såvel som i Domstolens praksis (109) er det almene udbud af posttjenester altid blevet anerkendt som tjenesteydelse af almindelig økonomiske interesse.
(434)
Deutsche Post havde frem til den 31. december 2007 på grundlag af de på hinanden følgende postlove fået overdraget at levere befordringspligttjenester.
VIII.3.2. Nødvendigheden og proportionaliteten af de offentlige overførsler
(435)
Tyskland fastholder den opfattelse, at der i forbindelse med de offentlige overførsler er tale om en passende kompensation, da de ifølge de regulatoriske regnskaber for 2009 fra 1990 til 1995 lå betydeligt under de afholdte nettoomkostninger for befordringspligten. De regulatoriske regnskaber for 2009 viser i 1995 trods de offentlige overførsler en underkompensation af Deutsche Post på […] mia. EUR (nutidsværdi i 1995) af de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten for perioden 1990-1995.
(436)
Efter justeringerne af omkostningsallokeringen og omkostningsberegningen i de regulatoriske regnskaber for 2009 konkluderes det i WIK-rapporten, at de offentlige overførsler har kompenseret for de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten for perioden 1990-1995.
(437)
WIK-beregningerne viser, at kompensationen oversteg de akkumulerede nettoomkostninger i 1995 med [0 til 20] mio. EUR. Kommissionen anerkender imidlertid, at regnskabsoplysningerne for disse år er mangelfulde. Desuden blev i WIK-rapporten kun tilbageførslerne anerkendt som kapitalomkostninger uden at tage hensyn til en yderligere rimelig fortjeneste.
(438)
Af disse to grunde konstaterer Kommissionen, at WIK-rapporten ikke kan tjene som grundlag for at afvise Tysklands påstand om, at de offentlige overførsler udgjorde en passende kompensation for omkostninger ved Deutsche Posts forsyningspligt.
Tabel 10
Beregning af de akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten og de offentlige overførsler (nutidsværdier i 1995)
Regulatoriske regnskaber for 2009
WIK-rapport
Akkumulerede nettoomkostninger
- […] mia. EUR
- […] mia. EUR
Offentlige overførsler
+6,707 mia. EUR
+6,707 mia. EUR
Over- eller underkompensation
- […] mia. EUR
+ [0 til 20] mio. EUR
(439)
De offentlige overførsler er derfor forenelig støtte i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, da de ikke overstiger de nettoomkostninger, som Deutsche Post skulle afholde som følge af befordringspligten.
IX. DEN OFFENTLIGE GARANTI FOR GÆLDSBEVISER UDSTEDT FØR 1995 UDGØR EKSISTERENDE STØTTE I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 3, I TEUF
(440)
Kommissionen fastholder, at bestemmelserne om den offentlige garanti for gældsbeviser blev indført i 1953 ved § 22, stk. 4, i PostVwG 1953. Ved ophævelsen af PostVwG 1953 på grundlag af PostVerfG 1989 blev denne bestemmelse overtaget uændret i § 40 i PostVerfG 1989.
(441)
Da den offentlige garanti for gældsbeviser blev indført i 1953 og dermed inden EØF-traktatens ikrafttræden i 1958, udgør den eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. i), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999.
(442)
Med § 2, stk. 4, i PostUmwG 1995 blev denne eksisterende støtte bragt til ophør. Den omstændighed, at forbundsstaten fortsat var garant for de gældsbeviser, der var udstedt inden Deutsche Posts privatisering, udgør ikke ny støtte, da fordelen for Deutsche Post blev indrømmet på det tidspunkt, hvor gældsbeviserne blev udstedt.
X. KONKLUSIONER
(443)
Kommissionen konkluderer, at pensionstilskuddet og de offentlige overførsler er støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF, da de har gjort det muligt for Deutsche Post at undgå omkostninger, der normalt skal afholdes af virksomheder.
(444)
Kommissionen konkluderer endvidere, at Tyskland ulovligt har gennemført pensionstilskuddet og de offentlige overførsler i strid med artikel 108, stk. 2, i TEUF. Den offentlige garanti for gældsbeviser, som Deutsche Post udstedte inden privatiseringen, udgør eksisterende støtte, som blev afskaffet i 1995.
(445)
Pensionstilskuddet er ikke foreneligt med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, for så vidt som dette har medført en komparativ fordel for de ikke-prisregulerede tjenester i betragtning af den af posttilsynsmyndigheden godkendte finansiering af byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester. Tyskland har uforholdsmæssigt fritaget Deutsche Post AG for sociale bidrag, da man som led i pensionsforanstaltningerne ikke kun ydede pensionstilskuddet, men derudover også tillod Deutsche Post AG at vælte en del af de sociale omkostninger i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester, som Deutsche Post AG - lige som private konkurrenter - selv skulle have afholdt, over på brugerne af de prisregulerede tjenester.
(446)
Deutsche Post AG har derfor opnået en fordel i forhold til private konkurrenter som følge af pensionsforanstaltningerne, da de byrder i forbindelse med de sociale bidrag, som Deutsche Post AG selv skulle afholde i forbindelse med sine ikke-prisregulerede tjenester, er lavere end de obligatoriske omkostninger, der nødvendigvis opstår for private konkurrenter.
(447)
Derfor bør den uforenelige støtte fastsættes som forskellen mellem den benchmarksats, der bringer Deutsche Post AG's sociale bidrag i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester på linje med konkurrenternes, og den regulatoriske bidragssats, som Deutsche Post AG faktisk skulle betale i forbindelse med sine ikke-prisregulerede tjenester, multipliceret med tjenestemændenes bruttolønninger inden for det ikke-prisregulerede område. Navnlig bør den støtte, der ikke er forenelig med det indre marked, beregnes efter formlen i Tabel 8 på grundlag af definitionerne af den regulatoriske bidragssats og den regulatoriske benchmarksats i tabel 7 og i bilaget samt tjenestemændenes bruttoløn i tabel 6.
(448)
Den uforenelige støtte, som Deutsche Post har fået stillet til rådighed siden den 1. januar 2003, bør tilbagesøges fra denne dato og indtil det tidspunkt, hvor der ikke længere er nogen komparativ fordel. Endvidere bør Tyskland træffe alle nødvendige foranstaltninger til at ændre fritagelsen for pensionsomkostningerne på grundlag af pensionstilskuddet og prisreguleringen med henblik på at afskaffe den komparative fordel.
(449)
Kommissionen konstaterer, at de offentlige overførsler udgør støtte, der er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, da de kompenserede for Deutsche Posts akkumulerede nettoomkostninger ved befordringspligten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Pensionstilskuddet til Deutsche Post AG udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og blev ydet ulovligt af Tyskland i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF.
2. Pensionstilskuddet er ikke foreneligt med det indre marked, for så vidt som Tyskland uforholdsmæssigt har bidraget til at finansiere pensioner til Deutsche Post AG's pensionerede tjenestemænd.
Artikel 2
De offentlige overførsler, der udgør støtte til Deutsche Post AG i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF og blev ydet ulovligt af Tyskland i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, er forenelige med det indre marked.
Artikel 3
Den offentlige garanti udgør eksisterende støtte til Deutsche Post AG i henhold til artikel 107, stk. 1, og artikel 108, stk. 3, i TEUF.
Artikel 4
1. Tyskland tilbagesøger fra Deutsche Post AG den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte, som er stillet til rådighed for Deutsche Post AG, fra den 1. januar 2003 og indtil det tidspunkt, hvor den komparative fordel er fuldt ud ophævet.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales i henhold til stk. 1, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev stillet til støttemodtageres rådighed, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Beløbet beregnes med renters rente som fastsat i kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og i Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (110) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
4. Tyskland sikrer fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse, at Deutsche Post AG under hensyntagen til den af posttilsynsmyndigheden godkendte finansiering af byrderne ved hjælp af indtægterne fra de prisregulerede tjenester ikke længere opnår en komparativ fordel i forbindelse med de ikke-prisregulerede tjenester.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt som fastsat i artikel 4.
2. Tyskland sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter meddelelsestidspunktet.
Artikel 6
1. Tyskland forelægger senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), som Deutsche Post AG skal tilbagebetale
b)
en udførlig beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at der over for Deutsche Post AG er udstedt påbud om tilbagebetaling af den uforenelige støtte.
2. Tyskland holder løbende Kommissionen orienteret om de foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 1 omhandlede uforenelige støtte er fuldt tilbagebetalt. På Kommissionens anmodning giver medlemsstaten omgående oplysninger om de planlagte eller allerede gennemførte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse. Den giver også udførlige oplysninger om de støttebeløb med renter, der allerede er tilbagebetalt af Deutsche Post AG.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2012.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. Januar 2012
über die Maßnahme C 36/07 (ex NN 25/07) Deutschlands zugunsten der Deutschen Post AG
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 184)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/636/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
I.1. Beihilfeverfahren
I.1.1. Eröffnungsentscheidung 1999 und Negativentscheidung 2002
(1)
1994 reichte United Parcel Service (im Folgenden „UPS“) eine Beschwerde ein, in der das Unternehmen geltend machte, dass der Deutschen Bundespost POSTDIENST (im Folgenden „POSTDIENST“) rechtswidrige Beihilfen gewährt worden seien.
(2)
Nachdem am 23. Oktober 1999 ein Beihilfeverfahren eröffnet worden war, (im Folgenden „Eröffnungsentscheidung 1999“), übermittelte Deutschland am 16. September 1999 eine Stellungnahme. Nach der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung 1999 gingen bei der Kommission Stellungnahmen von 14 Beteiligten ein, die der Bundesregierung mit Schreiben vom 15. Dezember 1999 übermittelt wurden, um ihr Gelegenheit zu geben, dazu Stellung zu nehmen. Deutschland antwortete mit Schreiben vom 1. Februar 2000, das bei seinem Eingang am 2. Februar 2000 registriert wurde.
(3)
Die Kommission erließ am 19. Juni 2002 eine Negativentscheidung (3) (im Folgenden „Negativentscheidung 2002“), in der sie feststellte, dass die Preise des POSTDIENST und seiner Nachfolgerin Deutsche Post AG (im Folgenden „DPAG“, während POSTDIENST und DPAG im Folgenden zusammen als „Deutsche Post“ bezeichnet werden) für ihre Haus-zu-Haus-Paketdienste unter den leistungsspezifischen Zusatzkosten lagen und dass diese aggressive Preispolitik nicht Teil des öffentlichen Versorgungsauftrags der Deutschen Post war. Die dadurch entstandenen Verluste in Höhe von 572 Mio. EUR wurden unter Verstoß gegen die Artikel 106 und 107 AEUV letztlich aus staatlichen Mitteln finanziert, die der Deutschen Post in unterschiedlicher Form zuflossen (z. B. staatliche Ausgleichszahlungen von der Schwestergesellschaft Deutsche Bundespost TELEKOM (im Folgenden „TELEKOM“), staatliche Kreditgarantien und staatliche Unterstützung zur Finanzierung der Pensionen von Postbeamten (im Folgenden „Pensionssubvention“).
(4)
Auf Aufforderung der Kommission forderte Deutschland die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe in Höhe von 572 Mio. EUR von der DPAG zurück. Die Deutsche Post legte gegen die Entscheidung Rechtsmittel bei den Unionsgerichten ein.
(5)
Das Gericht der Europäischen Union (im Folgenden „Gericht“) erklärte in seinem Urteil aus dem Jahr 2008 (4) die Negativentscheidung 2002 für nichtig, weil die Kommission keine umfassende Analyse aller durch die Universaldienstleistungen bedingten Erlöse und Kosten vorgenommen hatte, um festzustellen, ob die Deutsche Post unter- oder überkompensiert worden war.
(6)
Daraufhin zahlte Deutschland die zurückgeforderte staatliche Beihilfe von 572 Mio. EUR zuzüglich Zinsen an die Deutsche Post zurück.
(7)
Am 2. September 2010 wies der Gerichtshof das von der Kommission gegen das Urteil des Gerichts (5) eingelegte Rechtsmittel zurück.
I.1.2. Weitere Beschwerden nach der Negativentscheidung 2002
(8)
Am 13. Mai 2004 reichte UPS eine weitere Beschwerde ein, der zufolge der Deutschen Post nach der Negativentscheidung 2002 rechtswidrige Beihilfen gewährt wurden. UPS vertrat die Auffassung, dass in der Negativentscheidung 2002 nicht alle in der ursprünglichen Beschwerde aus dem Jahr 1994 aufgeführten Maßnahmen geprüft worden seien und die der Deutschen Post gewährten finanziellen Vorteile die nicht mit den Beihilfevorschriften vereinbare Beihilfe von 572 Mio. EUR deutlich übersteigen würden. Die Deutsche Post habe staatliche Mittel verwendet, um ihr Paketgeschäft auszubauen (z. B. durch Übernahme anderer Unternehmen) und ihren Tochtergesellschaften Postbank AG und Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (im Folgenden „DPEED“), die im Bankdienstleistungsbereich bzw. unter dem Markennamen DHL im Vertrieb von Paketdiensten für gewerbliche Kunden tätig waren, Dienstleistungen zu unangemessen niedrigen Verrechnungspreisen zu verkaufen.
(9)
Die Kommission sandte Deutschland am 9. November 2004 und am 1. April 2005 Auskunftsersuchen zu. Deutschland übermittelte seine Antworten am 2. Dezember 2004 und am 3. Juni 2005.
(10)
Am 16. Juli 2004 reichte die TNT Post AG & Co KG (im Folgenden „TNT“) eine Beschwerde ein, in der auch sie geltend machte, dass die Deutsche Post Dienstleistungen zu unangemessen niedrigen Verrechnungspreisen an die Postbank AG verkauft habe. TNT machte geltend, die Postbank AG habe lediglich die variablen Kosten für die erbrachten Dienstleistungen gezahlt, während die Deutsche Post die gemeinsamen Fixkosten für das Vertriebsnetz in vollem Umfang mit Erlösen aus ihrem Briefmonopol finanziert habe.
(11)
Die Kommission sandte Deutschland am 11. November 2004 und am 25. April 2005 Auskunftsersuchen zu. Deutschland übermittelte seine Antworten am 17. Dezember 2004 und am 23. Juni 2005.
I.1.3. Ausweitungsentscheidung 2007
(12)
Nachdem weitere Beschwerden bei der Kommission eingegangen waren, informierte diese Deutschland mit Schreiben vom 12. September 2007 (6) (im Folgenden „Ausweitungsentscheidung 2007“) über die Ausweitung des 1999 eröffneten Verfahrens. Mit der Ausweitungsentscheidung 2007 wurde das Ziel verfolgt, alle neu eingegangenen Informationen in das Verfahren aufzunehmen und alle möglicherweise durch die staatlichen Maßnahmen zugunsten der Deutschen Post bedingten Wettbewerbsverzerrungen eingehend zu prüfen (nähere Ausführungen zu den staatlichen Ausgleichszahlungen, staatlichen Garantien, Pensionssubventionen und zur Exklusivlizenz für die Erbringung von Briefdiensten befinden sich in Abschnitt I.1.14).
(13)
Nach Auffassung der Kommission musste die Buchhaltung der Deutschen Post im Zeitraum 1990 bis 2007 genau rekonstruiert werden, um Klarheit über die Auswirkungen der staatlichen Maßnahmen auf die Erlöse und Kosten der verschiedenen von der Deutschen Post erbrachten Dienste zu erlangen.
I.1.4. Stellungnahme Deutschlands zur Ausweitungsentscheidung 2007
(14)
Deutschland nahm am 14. Dezember 2007 Stellung und die Deutsche Post legte gegen die Ausweitungsentscheidung 2007 Rechtsmittel ein (siehe auch Abschnitt I.3.1).
I.1.5. Stellungnahmen der Beteiligten zur Ausweitungsentscheidung 2007 und Stellungnahme Deutschlands zu diesen Stellungnahmen
(15)
Am 16. November 2007 übermittelten UPS und TNT ihre Stellungnahmen.
(16)
Nachdem Deutschland am 20. Dezember 2007 eine Fristverlängerung beantragt hatte, legte die Bundesregierung am 12. März 2008 eine Stellungnahme zu den Stellungnahmen von TNT und UPS vor.
I.1.6. Auswahl eines externen Sachverständigen
(17)
Am 23. Januar 2008 veröffentlichte die Kommission eine Ausschreibung für ein Gutachten, das der Kommission die Feststellung erleichtern sollte, ob die Deutsche Post im Zeitraum 1990-2007 für ihre Universaldienstverpflichtung möglicherweise überkompensiert wurde (7).
(18)
Am 18. Juni 2008 schloss die Kommission einen Vertrag mit der WIK Consult GmbH, die auf die Kostenrechnung im Postsektor spezialisiert ist.
I.1.7. Stellungnahme Deutschlands zur angemessenen Dauer des Untersuchungszeitraums
(19)
Mit Schreiben vom 10. Juni 2008 und 18. Juni 2008 sprach sich Deutschland gegen die von der Kommission gewählte Dauer des Untersuchungszeitraums (1990-2007) aus und vertrat die Ansicht, es reiche aus, die Untersuchung auf die Jahre 1990 bis 1994, in denen die staatlichen Ausgleichszahlungen gewährt wurden, zu beschränken; in diesem Zeitraum seien die Verluste höher gewesen als die staatlichen Ausgleichszahlungen, so dass die Deutsche Post keine Überkompensation erhalten habe. Nach dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (8) (im Folgenden „Gemeinschaftsrahmen 2005“), sei die Bereitstellung von Buchhaltungsdaten für den Zeitraum nach 1994 unverhältnismäßig, da der Zeitraum für die Berechnung von Überkompensationen auf vier Jahre begrenzt sei.
(20)
Am 27. Juni 2008 übermittelte Deutschland ein Rechtsgutachten über die Verpflichtung der Kommission zur Einzelprüfung der staatlichen Ausgleichszahlungen, der staatlichen Garantien und der Pensionssubvention (9). Ferner machte Deutschland geltend, dass eine Prüfung der Buchhaltungsdaten nicht erforderlich sei, um die staatlichen Garantien und die Pensionssubvention zu beurteilen.
(21)
Dieselbe Position vertrat Deutschland gegenüber den Dienststellen der Kommission auf den Treffen am 29. Mai 2008 und am 15. Juli 2008.
I.1.8. Auskunftsersuchen vom 17. Juli 2008
(22)
Am 17. Juli 2008 richtete die Kommission ein Auskunftsersuchen an Deutschland, das alle zu prüfenden staatlichen Maßnahmen zum Gegenstand hatte und einen Fragebogen zu den Erlösen und Kosten der Deutschen Post im Zeitraum 1990-2007 umfasste. Das Auskunftsersuchen war in Zusammenarbeit mit der WIK Consult ausgearbeitet worden. Am 5. August 2008 ersuchte Deutschland um eine unbestimmte Fristverlängerung, da zunächst die Verfügbarkeit bestimmter Daten geprüft werden müsse.
I.1.9. Erinnerungsschreiben vom 12. und 22. August 2008
(23)
Am 12. August 2008 erläuterte die Kommission, warum die Prüfung der Erlöse und Kosten der Deutschen Post für den Zeitraum 1990-2007 erfolgen musste, und bestand auf der Übermittlung der angeforderten Informationen.
(24)
In seiner Mitteilung vom 14. August 2008 machte Deutschland erneut geltend, dass es keinen Grund für die Prüfung der Erlöse und Verluste der Deutschen Post für die Zeit nach 1994 gebe. Am 22. August 2008 behielt sich die Kommission für den Fall, dass Deutschland die angeforderten Informationen nicht übermitteln würde, das Recht vor, nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (10) die Auskunftserteilung anzuordnen.
(25)
In der Mitteilung vom 29. September 2008 übermittelte Deutschland die Ergebnisse eines weiteren (letztlich am 2. Oktober 2008 zugestellten) Rechtsgutachtens, um seine Position zu stützen, dass eine Analyse der Buchhaltung nach 1994 nicht erforderlich und der Zeitraum 1990-1994 der angemessene Untersuchungszeitraum sei (11).
(26)
Am 28. Oktober 2008 übermittelte Deutschland Informationen zu den staatlichen Garantien und zur Pensionssubvention.
I.1.10. Anordnung zur Auskunftserteilung vom 30. Oktober 2008
(27)
Die Kommission akzeptierte Deutschlands Argumente nicht und bestand darauf, dass eine Analyse bis 2007 notwendig war, um die wettbewerbsrechtlichen Auswirkungen der gewährten staatlichen Maßnahmen in vollem Umfang zu würdigen. Im Anschluss an die beiden Erinnerungsschreiben vom 12. August 2008 und vom 22. August 2008 erließ die Kommission am 30. Oktober 2008 eine Anordnung zur Auskunftserteilung, mit der Deutschland förmlich aufgefordert wurde, alle erforderlichen Buchhaltungsdaten für den gesamten Zeitraum 1990-2007 vorzulegen.
(28)
Deutschland und die Deutsche Post bestritten die Gültigkeit der Anordnung zur Auskunftserteilung (vgl. Abschnitt I.3.2).
(29)
Am 27. November 2008 übermittelte Deutschland die angeforderten Buchhaltungsdaten für den Zeitraum 1990-1994. Am 5. und am 16. Dezember 2008 aktualisierte Deutschland die am 27. November 2008 übermittelten Buchhaltungsdaten.
I.1.11. Übermittlung von Buchhaltungsdaten für den Zeitraum 1990-2007
(30)
Im Anschluss an ein Treffen zwischen dem deutschen Staatssekretär, Herrn Pfaffenbach, dem Vorstandsvorsitzenden der DPAG, Herrn Appel, und dem für Wettbewerbspolitik zuständigen Kommissionsmitglied am 6. Februar 2009 erklärten Deutschland und die Deutsche Post sich bereit, für den Zeitraum nach 1994 Buchhaltungsdaten bereitzustellen.
(31)
Am 3. März 2009 übermittelte Deutschland einen ersten Satz an Buchhaltungsdaten für den gesamten Untersuchungszeitraum 1990-2007.
(32)
Treffen zwischen der Deutschen Post und den Dienststellen der Kommission fanden am 3. März 2009 in Brüssel sowie am 12. März 2009, am 2. April 2009, am 28. Mai 2009, am 23. Juni 2009 und am 18. September 2009 in Bonn statt. Deutschland übermittelte die entsprechenden Ausführungen der Deutschen Post am 26. März 2009, am 7. Mai 2009 und am 22. Juni 2009.
(33)
Im Anschluss an diese Treffen und eine Reihe von Fragen, die die Dienststellen der Kommission am 4. Juni 2009 und am 30. Juli 2009 an die Deutsche Post richteten, übermittelte Deutschland am 9. Juli 2009, am 31. Juli 2009, am 17. August 2009, am 8. September 2009, am 10. September 2009 und am 15. Oktober 2009 aktualisierte Buchhaltungsdaten und weitere Klarstellungen.
(34)
Am 16. und am 24. September 2009 übermittelten die Dienststellen der Kommission weitere Fragen, die Deutschland am 14. Oktober 2009 beantwortete.
I.1.12. Vorlage des WIK-Gutachtens
(35)
Aufgrund von Verzögerungen bei der Bereitstellung der Buchhaltungsdaten musste der Vertrag mit der WIK Consult mehrmals verlängert werden. Am 9. November 2009 legte die WIK Consult schließlich ihr Gutachten (im Folgenden „WIK-Gutachten“) vor.
(36)
Am 14. und am 21. Januar 2010 übermittelte Deutschland Anmerkungen zum WIK-Gutachten. Am 11. Februar 2010 legte Deutschland ein von KPMG erstelltes Gutachten (im Folgenden „KPMG-Gutachten“) über die Rechtsnatur der Ablieferungen (12), die die Deutsche Post bis 1995 an den Bund zahlen musste, und ein von Deloitte erstelltes Gutachten (13) (im Folgenden „Deloitte-I-Gutachten“) über die im WIK-Gutachten zugrunde gelegte Benchmark für den „angemessenen“ Gewinn vor.
(37)
Am 23. April 2010 legte Deutschland eine weitere Deloitte-Studie (im Folgenden „Deloitte-II-Gutachten“) zur Höhe des angemessenen Gewinns vor, der bei den Universaldienstleistungen der Deutschen Post zugrunde zu legen ist.
(38)
Am 9. August 2010 übermittelte Deutschland weitere Anmerkungen zur Berechnung der Überkompensation und zur Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers bei der Würdigung der staatlichen Ausgleichszahlungen.
I.1.13. Stellungnahmen im Anschluss an die Nichtigerklärung der Negativentscheidung 2002
(39)
Am 5. November 2010 übermittelte Deutschland ein weiteres Rechtsgutachten, in dem die Bedeutung des Urteils in der Rechtssache C-399/08 Kommission/Deutsche Post (vgl. Abschnitt I.3.5) für das laufende Beihilfeprüfverfahren behandelt wird (14).
I.1.14. Ausweitungsbeschluss 2011
(40)
Mit Schreiben vom 10. Mai 2011 setzte die Kommission Deutschland von ihrem Beschluss in Kenntnis, das 1999 eröffnete und 2007 ausgeweitete Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV auszuweiten, um die Pensionssubvention, die die Deutsche Post seit 1995 erhielt, eingehend zu prüfen (im Folgenden „Ausweitungsbeschluss 2011“).
(41)
Nachdem Deutschland zunächst am 23. Mai 2011 eine Fristverlängerung beantragt hatte, übermittelte es am 29. Juli 2011 seine Stellungnahme sowie weitere Gutachten über die Notwendigkeit einer Überkompensationsrechnung zum Nachweis angeblicher Quersubventionierungen (15), über einen Vergleich der von der Deutschen Post effektiv getragenen Sozialkosten mit den marktüblichen Sozialkosten (16) sowie über die Höhe der über das Marktniveau hinausgehenden von der Deutschen Post getragenen Sozialkosten (17).
(42)
Am 4. Oktober 2011 übermittelte UPS seine Stellungnahme. Free and Fair Postal Postal Initiative (im Folgenden „FFPI“) übermittelte am 5. Oktober 2011 eine Stellungnahme, der Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (im Folgenden „BIEK“) am 7. Oktober 2011. Die Kommission leitete die Stellungnahmen der Beteiligten am 13. Oktober 2011 an Deutschland weiter.
(43)
Am 14. November 2011 nahm Deutschland zu den Stellungnahmen der Beteiligten Stellung.
(44)
Am 18. November 2011 übermittelte die Kommission ein weiteres Auskunftsersuchen, bei dem es um Einzelheiten der Finanzierung der Pensionsansprüche nach 2007 ging. Deutschland antwortete mit Schreiben vom 2. und vom 19. Januar 2012. Am 16. Dezember 2011 übermittelte die Kommission Deutschland ein Gutachten von Charles River Associates zum Thema Gewinn-Benchmarking (18) (im Folgenden „CRA-Gutachten“), zu dem Deutschland am 16. Januar 2012 Stellung nahm.
I.2. Verfahren nach Artikel 102 AEUV
(45)
Auf der Grundlage der Beschwerde von UPS aus dem Jahr 1994 stellte die Kommission fest, dass die Deutsche Post im Zeitraum 1990-1995 mit ihrer auf Verdrängung ausgerichteten Preispolitik für Paketdienste im Business-to-Consumer-Segment gegen Artikel 102 AEUV verstoßen hatte. Gegen die Deutsche Post wurde eine Geldbuße von 24 Mio. EUR verhängt (19).
(46)
Am 22. April 2004 reichte UPS auf der Grundlage von Artikel 102 AEUV eine weitere Beschwerde wegen Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung durch die Deutsche Post ein. UPS zufolge hatte die Deutsche Post für ihre regulierten Briefdienste überhöhte Briefentgelte in Rechnung gestellt.
(47)
Während ihrer Prüfung erhielt die Kommission am 5. November 2004 Unterlagen zur Entscheidung der deutschen Postregulierungsbehörde (im Folgenden „Postregulierungsbehörde“) über die Preisobergrenze für die regulierten Briefdienste der Deutschen Post für die Zeit ab dem 1. Januar 2003 (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2002“). Mit Schreiben vom 13. Juni 2007 erklärte sich Deutschland mit der Verwendung dieser Unterlagen im Beihilfeverfahren einverstanden.
(48)
Am 25. März 2008 beschloss die Kommission, das Kartellverfahren einzustellen, da es ihrer Auffassung nach unwahrscheinlich war, dass ein derartiger Verstoß gegen Artikel 102 AEUV nachgewiesen werden könnte (20).
I.3. Gerichtsverfahren
I.3.1. Rechtssache T-421/07 Deutsche Post AG/Kommission
(49)
Die Deutsche Post focht die Ausweitungsentscheidung 2007 an und führte dabei aus, die Negativentscheidung 2002 habe das berechtigte Vertrauen geschaffen, dass die Kommission ihre Prüfungen nicht wieder aufnehmen würde.
(50)
Am 8. Dezember 2011 wies das Gericht diese Anfechtung als unzulässig zurück (21).
I.3.2. Sache T-570/08 Deutsche Post AG/Kommission und Sache T-571/08 Deutschland/Kommission
(51)
Deutschland und die Deutsche Post fochten die von der Kommission erlassene Anordnung zur Auskunftserteilung vom 30. Oktober 2008 an, da ihrer Auffassung nach im Rahmen dieser Anordnung irrelevante Informationen angefordert würden und die Anordnung für die Deutsche Post mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand verbunden sei.
(52)
Am 16. Juli 2010 erklärte das Gericht beide Klagen für unzulässig, da weder die Verfahrensrechte der Deutschen Post noch die Verfahrensrechte Deutschlands durch den Erlass der Anordnung zur Auskunftserteilung verletzt worden seien.
I.3.3. Sache C-463/10 P Deutsche Post AG/Kommission und Sache C-475/10 P Deutschland/Kommission
(53)
Am 27. September 2010 legten die Deutsche Post und Deutschland gegen das Urteil des Gerichts Rechtsmittel ein und vertraten weiterhin die Auffassung, dass die Anordnung zur Auskunftserteilung ihre Rechte verletzt habe. Am 13. Oktober 2011 hob der Gerichtshof das Urteil des Gerichts vom 16. Juli 2010 auf (22). Die Sache wurde deshalb an den Gerichtshof zurückverwiesen; das Verfahren ist noch anhängig.
I.3.4. Sache T-344/10 UPS/Kommission
(54)
Am 20. August 2010 reichte UPS eine Klage beim Gericht ein und machte geltend, dass die Kommission in Bezug auf die beihilferechtliche Prüfung aus dem Jahr 2007 eine rechtswidrige Unterlassung begangen habe. Da seit der Ausweitungsentscheidung 2007 nahezu drei Jahre vergangen seien, habe die Kommission ausreichend Gelegenheit gehabt, die in Rede stehenden Maßnahmen zu prüfen und die faktischen und rechtlichen Umstände zu beurteilen, um einen abschließenden Beschluss zu erlassen und das Prüfverfahren abzuschließen. Das Verfahren ist noch anhängig.
I.3.5. Sache T-388/11 Deutsche Post AG/Kommission
(55)
Am 22. Juli 2011 focht die Deutsche Post den Ausweitungsbeschluss 2011 mit der Begründung an, die Kommission habe sich offensichtlich geirrt, als sie die Pensionssubvention in ihrer vorläufigen Würdigung als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV und als neue Beihilfe im Sinne des Artikels 108 Absatz 1 AEUV erachtete. Das Verfahren ist noch anhängig.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER STAATLICHEN MASSNAHMEN
(56)
Die Deutsche Post hat seit 1989 staatliche Unterstützung in Form verschiedener Maßnahmen erhalten:
-
Staatliche Finanzierung von Pensionsansprüchen auf folgender Grundlage:
-
Personalrechtsgesetz 1994 (23) (im Folgenden „PostPersRG 1994“)
-
Staatliche Ausgleichszahlungen und Garantien auf folgender Grundlage:
-
Postverfassungsgesetz 1989 (24) (im Folgenden „PostVerfG 1989“)
-
Postumwandlungsgesetz 1994 (25) (im Folgenden „PostUmwG 1994“)
-
Exklusivlizenz und Preisregulierung auf folgenden Grundlage:
-
Gesetz über das Postwesen 1989 (26) (im Folgenden „PostG 1989“)
-
Postgesetz 1997 (im Folgenden „PostG 1997“)
II.1. Pensionssubvention vor dem Hintergrund der Sozialleistungen und Sozialbeitragsregelungen für Beamte und für Privatangestellte
(57)
Die Pensionssubvention deckt seit dem Jahr 1995 einen großen Teil der Pensionszahlungen für die pensionierten Beamten der Deutschen Post ab. Um die Auswirkungen der Pensionssubvention in der Würdigung in vollem Umfang zu erfassen, werden in den folgenden Abschnitten die Sozialleistungen und Sozialbeiträge für Beamte näher beschrieben und mit den gesetzlichen Sozialversicherungen für privatrechtlich Beschäftigte (im Folgenden „Privatangestellte“) verglichen.
II.1.1. Sozialleistungen für Beamte
(58)
Beamte haben Anspruch auf Altersversorgung sowie Unterstützung im Krankheits- und Pflegefall. Die Leistungen für die Beamten der Deutschen Post entsprechen den Leistungen, die allen anderen Beamten gewährt werden:
-
Die Höhe der Pension ist nach § 14 BeamtVG (27) im Voraus auf einen bestimmten Prozentsatz der letzten Dienstbezüge des Beamten festgesetzt. So erhalten z. B. Beamte, die im Jahr 2010 in den Ruhestand getreten sind und die erforderliche Anzahl von Jahren gearbeitet haben, eine Pension, die 71,75 % ihrer letzten Dienstbezüge entspricht.
-
Beamte haben Anspruch auf Erstattung von 50 % bis 70 % der Gesundheits- und Pflegekosten und müssen lediglich die darüber hinausgehenden Kosten selbst bestreiten. Die genaue Aufteilung der Gesundheitskosten hängt von verschiedenen Kriterien wie etwa der Anzahl der Kinder ab. Beamte können entweder eine freiwillige Zusatzversicherung abschließen oder ihren Anteil an den Gesundheitskosten selbst bezahlen.
II.1.2. Finanzierung der Sozialleistungen für POSTDIENST-Beamte im Zeitraum 1989-1994
(59)
Nach der ersten Postreform im Jahr 1989 mussten POSTDIENST, TELEKOM und POSTBANK gemäß § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989 die Pensionszahlungen und Gesundheitskosten für die pensionierten Beamten, die den jeweiligen Unternehmen auf der Grundlage der früheren Tätigkeiten der einzelnen Beamten zugeordnet worden waren, in vollem Umfang finanzieren. Nach dieser Bestimmung besteht der Anspruch der Beamten nach wie vor gegenüber dem Staat, der jedoch den gesamten Betrag von POSTDIENST, TELEKOM bzw. POSTBANK einfordern kann.
II.1.3. Finanzierung von Sozialleistungen für Beamte der DPAG seit 1995
(60)
Im Rahmen der zweiten Postreform von 1994 wurden Beamte, die beim POSTDIENST gearbeitet hatten, nach § 2 Absatz 1 PostPersRG 1994 auf die DPAG übertragen. Dabei behielten die Beamten nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 ihren rechtlichen Status. Die DPAG übernahm nach § 1 Absatz 1 PostPersRG 1994 vom Bund alle dem Arbeitgeber obliegenden Rechte und Pflichten und nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 alle vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten.
(61)
Nach § 15 PostPersRG 1994 wurde die Auszahlung der Pensions- und Gesundheitsleistungen an pensionierte Beamte von einem neu geschaffenen Pensionsfonds für die Beamten der Deutschen Post übernommen. Am 1. Juli 2001 wurden die Pensionsfonds für die Deutsche Post, die Deutsche Telekom AG und die Postbank AG in der Postbeamtenversorgungskasse (im Folgenden für den gesamten Zeitraum ab dem 1. Januar 1995 gemeinsam als „Pensionsfonds“ bezeichnet) zusammengeführt.
(62)
Nach § 16 Absatz 1 PostPersRG 1994 musste die Deutsche Post im Zeitraum 1995-1999 einen jährlichen Beitrag von 2,045 Mrd. EUR bzw. insgesamt 10,225 Mrd. EUR an den Pensionsfonds zahlen. Seit 2000 muss die Deutsche Post auf der Grundlage von § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 einen jährlichen Beitrag von 33 % der angefallenen Beamtenbezüge (d. h. Beiträge, die von 735 Mio. EUR im Jahr 2000 bis 540 Mio. EUR im Jahr 2010 reichten) an den Pensionsfonds entrichten.
(63)
Die Pensionssubvention deckt nach § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 das verbleibende Defizit (d. h. die Differenz zwischen den Pensionszahlungen für die pensionierten Beamten und dem Beitrag der Deutschen Post zum Pensionsfonds). Die Pensionssubvention stieg von 151 Mio. EUR (1995) auf 3,203 Mrd. EUR (2010) und belief sich im Zeitraum 1995-2010 auf insgesamt 37,121 Mrd. EUR.
Abbildung 1
Finanzierung des Pensionsfons (in Mio. EUR)
II.1.4. Gesetzliche Sozialversicherungen für Privatangestellte und Zusatzrentenversicherung für Privatangestellte der Deutschen Post
(64)
Privatangestellte sind sozialversicherungspflichtig und müssen die folgenden vier Versicherungen abschließen: Renten-, Arbeitslosen-, Kranken- und Pflegeversicherung (28). Die gesetzlichen Sozialversicherungssysteme für Privatangestellte sehen im Bereich der Renten- und Krankenversicherung einen anderen Versicherungsschutz vor als das für Beamte geltende System:
-
Die Höhe der Rente wird nicht als prozentualer Anteil des letzten Monatsgehalts, sondern des durchschnittlichen Lebensgehalts berechnet.
-
Die Ausgaben für die Kranken- und Pflegeversicherung sind voll abgedeckt.
(65)
Auch bei der Finanzierung der Sozialleistungen bestehen wesentliche Unterschiede zu den für die Beamten geltenden Regelungen: Die gesetzlichen Sozialversicherungen für Privatangestellte werden durch im Laufe des Arbeitslebens des Angestellten geleistete Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge (im Folgenden „gesetzliche Sozialversicherungsbeiträge“) finanziert. Der Gesamtbeitragssatz wird formal in einen Arbeitnehmer- und einen Arbeitgeberanteil aufgeteilt, der jeweils etwa die Hälfte des Gesamtbetrags ausmacht. Der Arbeitgeber ist jedoch förmlich verpflichtet, den gesamten Beitragssatz an die Sozialversicherungen abzuführen.
Abbildung 2
Beitragssätze für die gesetzliche Sozialversicherung in Prozent des Bruttogehalts von Privatangestellten (siehe auch den Anhang)
(66)
Abbildung 2 zeigt, dass die Beitragssätze für die gesetzliche Sozialversicherung seit 1995 bei 38 % bis 42 % des Bruttogehalts (= Nettogehalt + Arbeitnehmeranteil) lagen. Die Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteile an den Sozialversicherungsbeiträgen lagen bei 19 % bis 21 % des Bruttogehalts (eine detaillierte Zeitreihe ist im Anhang zu finden).
(67)
Die Privatangestellten der Deutschen Post haben nicht nur von den gesetzlichen Sozialversicherungen, sondern auch von einer Zusatzrentenversicherung profitiert. Vor 1997 eingestellten Privatangestellten wurde eine Zusatzrentenversicherung angeboten, dank derer sie eine mit der Beamtenpension vergleichbare Rente erhalten würden. Die Zusatzrentenversicherung deckte somit die Differenz zwischen der gesetzlichen Sozialversicherungsrente der Privatangestellten, die einem bestimmten Prozentsatz des durchschnittlichen Lebensgehalts entspricht, und der Beamtenpension, die einem bestimmten Prozentsatz der letzten Dienstbezüge entspricht. Die genauen Bestimmungen sind in der Satzung der Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost (im Folgenden „VAP“) festgelegt (29).
(68)
Die Deutsche Post finanzierte die Zusatzrente für die pensionierten Privatangestellten bis 1997 durch einen Beitrag von rund [5 % bis 10 %] (30) des Bruttogehalts der aktiven Privatangestellten. Ab 1997 bildete die Deutsche Post Rückstellungen für die ausstehenden Verpflichtungen der VAP (siehe auch Beschreibung der Last # 4 in Abschnitt II.3.1.3)
(69)
Ab 1997 wurde neu eingestellten Privatangestellten eine deutlich reduzierte Zusatzrentenversicherung angeboten, für die die Deutsche Post im Zeitraum 1997-2007 einen Betrag von [0 % und 5 %] des Bruttogehalts entrichtete.
II.2. Staatliche Ausgleichszahlungen und Garantien vor dem Hintergrund der Exklusivlizenz und der Universalpostdienstverpflichtungen der Deutschen Post
II.2.1. Exklusivlizenz bis 2007
(70)
Vor 1998 war das Errichten und Betreiben von Einrichtungen zur entgeltlichen Beförderung von Briefsendungen nach § 2 PostG 1989 ausschließlich der Deutschen Post vorbehalten. Andere Postdienste wie die Beförderung von Paketen, Zeitungen oder Zeitschriften waren nicht der Deutschen Post vorbehalten und unterlagen dem Wettbewerb. Nach § 37 PostVerfG 1989 müssen die Gewinne aus diesen reservierten Briefdiensten zur Finanzierung der Verluste der im Wettbewerbsbereich angebotenen Universaldienstleistungen verwendet werden. Nach § 4 PTRegG 1994 (31) war der Bundesminister für Post und Telekommunikation für die Genehmigung der Entgelte für die reservierten Briefdienste zuständig.
(71)
Mit Inkrafttreten des PostG 1997 im Jahr 1998 wurde der Umfang der der Deutschen Post vorbehaltenen Dienste schrittweise verringert. Nach § 51 PostG 1997 erstreckte sich die Exklusivlizenz der Deutschen Post 1997 auf die Beförderung von Briefsendungen und adressierten Katalogen mit einem Gewicht von weniger als 200 g, doch in der Folge wurde die Gewichtsgrenze schrittweise verringert und 2006 auf 50 g festgesetzt. Die Exklusivlizenz lief am 31. Dezember 2007 aus.
II.2.2. Universalpostdienstverpflichtung bis 2007
(72)
Die Universaldienstverpflichtung wurde der Deutschen Post durch zwei Rechtsakte förmlich übertragen:
-
Mit der Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32) (im Folgenden „PPflLV“) wurde die Deutsche Post als Universalpostdiensteanbieter für Briefsendungen und Pakete bis zu einem Gewicht von 20 kg eingesetzt und mit der Erbringung der entsprechenden Dienste in ganz Deutschland zu einheitlichen Leistungsentgelten betraut.
-
Mit dem PostG 1997 und der begleitenden Durchführungsverordnung aus dem Jahr 1999 (33) (im Folgenden „Universaldienstleistungsverordnung 1999“) wurde die Betrauung der DPAG mit der Erbringung von Universaldienstleistungen verlängert.
(73)
In § 11 PostG 1997 werden Universaldienstleistungen als ein Mindestangebot an Postdienstleistungen definiert, die flächendeckend zu erschwinglichen Preisen zu erbringen sind. Diese Dienstleistungen umfassen die Beförderung von Briefsendungen, adressierten Paketen, deren Einzelgewicht 20 kg nicht übersteigt, sowie von Büchern, Katalogen, Zeitungen und Zeitschriften (im Folgenden „Universaldienstleistungen“).
(74)
In der Universaldienstleistungsverordnung 1999 sind die Mindestqualitätsanforderungen für den Universaldienst festgelegt:
-
In Deutschland müssen bundesweit mindestens 12 000 stationäre Posteinrichtungen vorhanden sein.
-
Im Jahresdurchschnitt müssen 80 % der Briefsendungen und Pakete binnen bestimmter Fristen (ein Arbeitstag für Briefsendungen und zwei Arbeitstage für Pakete) ausgeliefert werden; zudem hat die Zustellung mindestens einmal werktäglich zu erfolgen.
-
Zwar gilt allgemein, dass die Preise für Universaldienstleistungen erschwinglich sein müssen, doch musste die DPAG einheitliche Preise für Briefdienste stellen, die sie im Rahmen der 2007 ausgelaufenen Exklusivlizenz erbringt. Allerdings hat die DPAG bei den reservierten Diensten eine gewisse Flexibilität bei Preisfestlegung, da sie individuelle Preisabsprachen mit Kunden treffen kann, die je Einlieferungsvorgang mindestens 50 Stück einliefern.
(75)
Mit § 52 PostG 1997 wurde die Betrauung der DPAG mit der Erbringung der Universaldienstleistungen bis zum 31. Dezember 2007 - d. h. bis zur Aufhebung ihrer Exklusivlizenz für Briefdienste - verlängert. Seit dem Auslaufen der Exklusivlizenz ist kein Postbetreiber in Deutschland mit der Universaldienstverpflichtung betraut worden, was bedeutet, dass alle Anbieter von Postdiensten Universalpostdienste erbringen sollen („Marktkräfte“). Steht fest oder ist anzunehmen, dass eine Universaldienstleistung nicht ausreichend oder angemessen erbracht wird, so bietet das PostG 1997 rechtliche Mittel, um die Erbringung dieser Dienste zu gewährleisten.
(76)
Wie dem WIK-Gutachten (vgl. Abbildung 3) zu entnehmen ist, entfielen rund 88 % der Gesamterlöse in den Jahren 1990 bis 2007 auf die Universaldienstleistungen. Der Großteil der Universalbriefdienste unterlag aufgrund der marktbeherrschenden Stellung der Deutschen Post einer Preisregulierung (vgl. Abschnitt II.2.1). Neben diesen regulierten Diensten, die rund 62 % der Gesamterlöse ausmachten, erbrachte die Deutsche Post im Wettbewerb mit anderen Anbietern die Universalpaketdienste (rund 15 % der Gesamterlöse) sowie weitere nicht preisregulierte Universalbriefdienste (rund 11 % der Gesamterlöse).
(77)
Außerdem hat die Deutsche Post auch kommerzielle Dienste angeboten (z. B. Retailbankdienste für die Postbank, Vertriebsdienste für die Telekom, Zustellung von Postwurfsendungen). Mit den kommerziellen Dienstleistungen wurden im Zeitraum 1990-2007 rund 12 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erwirtschaftet.
II.2.3. Staatliche Ausgleichszahlungen
(78)
Die Deutsche Bundespost war seit ihrer Gründung im Jahr 1950 ein Sondervermögen des Bundes. Nach deutschem Verwaltungsrecht hat ein Sondervermögen keine vom Staat unabhängige Rechtspersönlichkeit, verfügt jedoch über einen eigenen Haushalt und haftet nicht für die allgemeinen Schulden des Staates.
(79)
Die erste Postreform von 1989 sah vor, dass sich das Sondervermögen in drei Teilbereiche - POSTDIENST, POSTBANK und TELEKOM - gliedert, die als „öffentliche Unternehmen“ eingestuft wurden, aber noch keine vom Staat unabhängige Rechtspersönlichkeit besaßen.
(80)
Nach § 37 Absätze 2 und 3 PostVerfG 1989 sollten die drei Unternehmen für die einzelnen Dienste in der Regel jeweils die vollen Kosten erwirtschaften, wobei zwischen den drei Unternehmen insoweit eine Querfinanzierung zulässig war, als die Verluste aus der Universaldienstverpflichtung entstanden. Auf dieser Grundlage erhielt der POSTDIENST von der TELEKOM im Zeitraum 1990-1993 insgesamt 2,844 Mrd. EUR zur Deckung seiner Verluste.
(81)
Im Zuge der zweiten Postreform wurden die drei Teilbereiche des Sondervermögens zum 1. Januar 1995 in Aktiengesellschaften umgewandelt: Aus dem POSTDIENST wurde die DPAG, aus der POSTBANK die Postbank AG und aus der TELEKOM die Telekom AG. Nach § 2 Absatz 2 PostUmwG 1994 übernahm die Telekom AG alle Kreditverbindlichkeiten, die das Sondervermögen als Ganzes betrafen, aber ihr stand eine Rückgriffsforderung gegenüber der DPAG und der Postbank AG in dem Maße zu, in dem die Kreditverbindlichkeiten deren Rechtsvorgängern zuzurechnen waren.
(82)
Nach § 7 PostUmwG 1994 erloschen jedoch die (aus § 2 Absatz 2 PostUmwG 1994 erwachsenden) Rückgriffsforderungen der Telekom AG gegenüber der DPAG in Höhe der aufgelaufenen Verluste des POSTDIENST am 31. Dezember 1994. Dies bewirkte einen Vermögenstransfer im Wert von 2,822 Mrd. EUR von der Telekom AG zur DPAG. Deutschland zufolge war dieser Transfer von der Telekom AG - wie die früheren Ausgleichszahlungen auf der Grundlage von § 37 Absatz 3 PostVerfG 1989 - für die DPAG für die Erfüllung ihrer Universaldienstverpflichtung unverzichtbar.
(83)
Im Zeitraum 1990-1995 erhielt der POSTDIENST insgesamt 5,666 Mrd. EUR als Ausgleich für die Universaldienstverpflichtung.
II.2.4. Staatliche Garantie für die vor 1995 begebenen Schuldurkunden
(84)
Seit 1953 stehen nach § 22 Absatz 4 PostVwG 1953 (34) Schuldurkunden der Deutschen Bundespost den Schuldurkunden des Bundes gleich. Als das PostVwG 1953 durch das PostVerfG 1989 aufgehoben wurde, wurde diese Bestimmung in § 40 PostVerfG 1989 übernommen.
(85)
Nach der Gründung der drei Teilbereiche im Jahr 1989 begab der POSTDIENST die Schuldurkunden nicht eigenständig, sondern die POSTBANK verwaltete die entsprechenden Transaktionen eigenständig für alle Unternehmen der Deutschen Bundespost. Die Schuldurkunden wurden dann dem POSTDIENST, der TELEKOM und der POSTBANK nach ihrem jeweiligen Finanzbedarf zugewiesen.
(86)
Nach 1995 trug Deutschland gemäß § 2 Absatz 4 PostUmwG 1994 weiterhin die Gewährleistung für die Erfüllung aller Verbindlichkeiten, die von der Deutschen Bundespost vor dem Jahr 1995 eingegangen und dann POSTDIENST, TELEKOM und POSTBANK zugewiesen worden waren. Deutschland trug jedoch keinerlei Gewährleistung für Schuldurkunden, die die DPAG zu einem späteren Zeitpunkt emittiert hat.
II.3. Erlöse der regulierten Dienste als zusätzlicher Ausgleich für Pensionskosten und Nettokosten der Universaldienste
(87)
Im PostG 1997 wird außerdem die Bundesnetzagentur (im Folgenden „Postregulierungsbehörde“) mit der Aufsicht über die reservierten und liberalisierten Briefmärkte betraut. Nach § 19 PostG 1997 ist die Postregulierungsbehörde für die Regulierung der Entgelte zuständig, die die Deutsche Post auf den Briefmärkten erhebt, auf denen sie eine marktbeherrschende Stellung innehat. Die Deutsche Post hatte nicht nur im Bereich der reservierten Dienste (nach § 51 PostG 1997), sondern auch bei nahezu allen anderen Briefdiensten, die bereits für den Wettbewerb geöffnet worden waren, eine marktbeherrschende Stellung inne. Preisregulierung kann entweder ex ante durch Festlegung einer Maßgröße oder ex post im Rahmen von Preiskontrollen erfolgen.
(88)
Aus den Marktuntersuchungen der Postregulierungsbehörde geht hervor, dass die Deutsche Post auf den Märkten für regulierte Briefdienste durchschnittlich einen Marktanteil von 90 % bis 97 % hatte. In ihrem letzten Bericht beklagt die Postregulierungsbehörde, dass es mit der 1997 eingeleiteten allmählichen Öffnung der Märkte nicht gelungen ist, einen funktionsfähigen Wettbewerb auf dem deutschen Briefmarkt zu schaffen (35).
(89)
Mit den regulierten Briefdiensten wurde der Großteil der Gesamterlöse der Deutschen Post erwirtschaftet (z. B. rund 62 % ihrer Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007 (siehe Abbildung 3) und rund 56 % der im Zeitraum 2008-2010 erwirtschafteten Gesamterlöse).
(90)
Alle anderen Universaldienste und kommerziellen Dienste, die nicht unter die §§ 19-27 PostG 1997 (36) über die Entgeltregulierung fallen, werden im Folgenden als „nicht preisregulierte Dienste“ bezeichnet
(91)
Für die preisregulierten Briefdienste ist in § 20 Absätze 1 und 2 PostG 1997 festgelegt, dass die Entgelte sich an den Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben. Wann immer sachlich gerechtfertigt, muss die Postregulierungsbehörde unter anderem Folgendes angemessen berücksichtigen:
-
die Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und
-
die Kosten für die Renten- und Krankenversicherungsleistungen für die vom POSTDIENST übernommenen Angestellten.
(92)
Mit § 57 PostG 1997 und der Allgemeinen Weisung des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie vom 27. März 2000 wurden die regulierten Preise bis zum 31. Dezember 2002 auf dem Niveau von 1997 eingefroren.
II.3.1. Maßgrößenentscheidung 2002
(93)
Die allererste Entscheidung der Postregulierungsbehörde zur Obergrenze für regulierte Briefentgelte für den Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis zum 31. Dezember 2007 (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2002“) erging erst 2002. Die sogenannte „Preis-Cap-Regulierung“ ist ein Verfahren zur Regulierung der Preise eines Bündels von Dienstleistungen, bei dem, anstatt die Einzelpreise für jede Dienstleistung zu kontrollieren, der gewichtete Durchschnitt aller Preise in dem betreffenden Bündel als Obergrenze festgelegt wird. Nach § 19 PostG 1997 bezog sich die Ex-ante-Maßgrößenfestlegung auf alle Postdienstleistungen, bei denen die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehatte.
(94)
Für die Zwecke der Maßgrößenentscheidung 2002 übermittelte die Deutsche Post der Postregulierungsbehörde erstmals eine regulatorische Erlös- und Kostenrechnung (im Folgenden „REK 2002“), die den Zeitraum 1998-2006 abdeckte. Die REK basierte auf den bis 2001 erwirtschafteten Ergebnissen und auf Vorausschätzungen für die folgenden Jahre.
(95)
Im Jahr 2002 machte die Deutsche Post sogenannte „Lasten“ für die Universaldienstverpflichtung sowie für die Beschäftigung der vom POSTDIENST übernommenen Beamten und Privatangestellten geltend. Bei diesen Lasten handelt es sich um die Kosten, die der Deutschen Post zufolge ohne die Universaldienstverpflichtung und ohne die Übernahme der Beschäftigten und der Infrastruktur von POSTDIENST nicht entstanden wären (vgl. die ausführliche Liste in Tabelle 1).
Tabelle 1
Im Rahmen der Maßgrößenentscheidung 2002 genehmigte Lasten (in Mio. EUR, Nominalwerte)
#
Lasten aus der Maßgrößenentscheidung 2002
Durchschnittliche Last (1998-2006) in Mio. EUR
%
1
Nicht wettbewerbsübliche Gehaltskosten
[…]
[…]
2
Nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten
[…]
[…]
3
Infrastrukturlast Filialen
[…]
[…]
4
Zusatzrentenversicherung für Angestellte (VAP)
[…]
[…]
5
Infrastrukturlast Fracht
[…]
[…]
6
Sozial- und Gesundheitskosten (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Personalrestrukturierung
[…]
[…]
8
Deckung des Defizits der Beamtenkrankenversicherung
[…]
[…]
Durchschnittliche Gesamtlast
[…]
100 %
(96)
Die Postregulierungsbehörde akzeptierte schließlich die Argumentation der Deutschen Post, dass der Deutschen Post diese Lasten ohne die Universaldienstverpflichtung (Last # 3 und 5, Universaldienstkosten) bzw. ohne die Verpflichtung zur Übernahme der Beamten und Privatangestellten von POSTDIENST (Last # 1, 2, 4, 6, 7 und 8) nicht entstanden wären. Die Postregulierungsbehörde genehmigte daraufhin höhere regulierte Briefentgelte, damit die für den Zeitraum 2002-2006 geltend gemachten durchschnittlichen jährlichen Lasten von […] Mrd. EUR aus den mit den regulierten Briefdiensten erzielten Erlösen finanziert werden konnten. Nach der Maßgrößenentscheidung 2002 werden 100 % der Lasten den Preisen zugewiesen, für die ex ante eine Maßgröße festgelegt wird.
II.3.1.1. Nicht wettbewerbsübliche Grundgehälter (Last # 1)
(97)
Last # 1 entspricht dem geltend gemachten Teil der Grundgehälter der Postmitarbeiter, der über den Branchendurchschnitt hinausgeht. Die Deutsche Post legte die Gehälter, die mit den Gewerkschaften in einem Entgelttarifvertrag (im Folgenden „ETV“) für nach 2002 neu eingestellte Mitarbeiter vereinbart worden waren als Benchmark für die „wettbewerbsüblichen“ Gehälter zugrunde. Bei der Berechnung von Last # 1 wird diese Benchmark jedoch für alle Mitarbeiter verwendet. Zudem wird sie in den übermittelten Kosten- und Leistungsrechnungen rückwirkend bis 1998 zugrunde gelegt.
II.3.1.2. Nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten (Last # 2)
(98)
Die Postregulierungsbehörde stimmte auch dem Argument der Deutschen Post zu, sie habe für ihre Privatangestellten und Beamten Sozialversicherungsbeiträge tragen müssen, die über denen lagen, die Wettbewerber aus der Privatwirtschaft üblicherweise für ihre Privatangestellten tragen müssten.
(99)
Die Deutsche Post geht bei ihren Berechnungen von einem Sozialversicherungsbeitragssatz aus, den sie sowohl für die Beamten als auch für die Privatangestellten als „wettbewerbsüblich“ erachtet (im Folgenden „REK-Beitragssatz“). Dieser REK-Beitragssatz ist definiert als Summe aus
-
dem Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen für einen Privatangestellten (rund 19 % bis 21 %, was - wie in Abbildung gezeigt - in etwa der Hälfte des gesamten Sozialversicherungsbeitragssatzes entspricht),
-
dem Beitrag zur Unfallversicherung ([0 % bis 5 %]; bei der Deutschen Post ist dieser Beitrag seit 2001 im REK-Beitragssatz enthalten), und
-
dem Beitrag zur Zusatzrentenversicherung ([0 % bis 5 %]; bei der Deutschen Post ist dieser Beitrag seit 1997 im REK-Beitragssatz enthalten, weil ein Beitrag zur Zusatzrentenversicherung in dieser Höhe als „wettbewerbsüblich“ erachtet wird. Dieser Satz stützt sich auf die Zusatzrentenversicherung, die die Deutsche Post seit 1997 neu eingestellten Privatangestellten anbietet).
(100)
Aus den regulierten Erlösen werden alle über den REK-Beitragssatz hinausgehenden Sozialversicherungsbeiträge (im Folgenden „nicht wettbewerbsübliche Sozialversicherungsbeiträge“) finanziert. Tabelle 2 zeigt am Beispiel der Berechnung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialversicherungsbeiträge für Beamte im Jahr 2001, dass die tatsächlichen Sozialversicherungsbeiträge für Beamte fast doppelt so hoch waren wie die auf den REK-Beitragssatz gestützten und als „wettbewerbsüblich“ eingestuften Sozialversicherungsbeiträge.
Tabelle 2
Berechnung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für Beamte im Jahr 2001 nach der REK 2002 (in Mio. EUR)
% der angefallenen Bezüge
(1)
Beitragssatz für den Pensionsfonds
33 %
(2)
Summe der Beamtenbezüge
[…]
(3)
= (1)*(2)
Beitrag zum Pensionsfonds
[…]
(4)
Gesundheitskosten
[…]
(5)
= (3)+(4)
Angefallene Sozialkosten
[…]
[40 % bis 45 %]
(6)
Arbeitgeberanteil Sozialversicherungsbeiträge
20,43 %
(7)
Unfallversicherung
[…]
(8)
Zusatzrentenversicherung
[…]
(9)
= (6)+(7)+(8)
REK-Beitragssatz
[…]
(10)
= (2)*(9)
REK-Benchmark Sozialkosten
[…]
[20 % bis 25 %]
(11)
= (5)-(10)
Nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten
[…]
[15 % bis 20 %]
(101)
Die angefallenen Sozialversicherungsbeiträge umfassen den von der Deutschen Post entrichteten Beitrag von 33 % der angefallenen Gehälter der aktiven Beamten (bzw. jährliche Pauschalzahlungen von 2,045 Mrd. EUR im Zeitraum 1995-1999) zum Pensionsfonds sowie die Beiträge zu den Gesundheitskosten der Beamten. 2001 beliefen sich die angefallenen Sozialversicherungsbeiträge insgesamt auf [40 % bis 45 %] der angefallenen Beamtenbezüge.
(102)
Obwohl der Sozialversicherungsbeitragssatz als Prozentsatz des Bruttogehalts der Privatangestellten (Nettogehalt + Arbeitnehmeranteil am Sozialversicherungsbeitrag) definiert ist, berechnet die Deutsche Post die REK-Benchmark, indem sie den REK-Beitragssatz von [20 % bis 25 %] mit den angefallenen Beamtengehältern multipliziert.
II.3.1.3. Zusatzrentenversicherung für Privatangestellte (Last # 4)
(103)
Last # 4 soll einen Ausgleich für die Bildung von Rückstellungen für die vor 1997 aus der Zusatzrentenversicherung VAP für die Privatangestellten der Deutschen Post erwachsenen Verbindlichkeiten schaffen.
(104)
Wie in Abschnitt II.1.4 erläutert, wurden den vor dem Jahr 1997 eingestellten Privatangestellten der Deutschen Post Zusatzrentenversicherungen angeboten, um ihnen eine Rente zu gewährleisten, die mit der Beamtenpension vergleichbar war. Der POSTDIENST hat jedoch keine entsprechenden Rückstellungen für die künftigen Rentenzahlungen gebildet. Erst nach Gründung der DPAG wurden in der Bilanz Rückstellungen in Höhe von 8,153 Mrd. EUR gebildet.
II.3.1.4. Sonstige nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten (Lasten # 6, 7 und 8)
(105)
Last # 6 umfasst den Beitrag der Deutschen Post zur Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT), die bestimmte Sozialleistungen (z. B. Sozialwohnungen) für vom POSTDIENST übernommene Beamte und Privatangestellte erbringt. Last # 7 bezieht sich auf die Beiträge der Deutschen Post zur Deckung des Defizits der Krankenversicherung für die Beamten. Last # 8 (Personalrestrukturierung) betrifft sowohl Beamte als auch Privatangestellte.
II.3.1.5. Universaldienstlasten (# 3 und 5)
(106)
Diese Lasten spiegeln die Kosteneinsparungen wider, die die Deutsche Post hätte erzielen können, wenn sie ihr Filial- und Paketnetz an kommerziellen Erwägungen ausgerichtet hätte. Die Kosteneinsparungen werden beispielsweise anhand der kontrafaktischen Zahl der Filialen, die die Deutsche Post ohne die Universaldienstverpflichtung betreiben würde, berechnet.
II.3.2. Maßgrößenentscheidungen 2007 und 2011
(107)
Am 7. November 2007 genehmigte die Postregulierungsbehörde die Maßgröße für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2011 (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2007“). Am 14. November 2011 genehmigte sie die für den Zeitraum vom 1. Januar 2012 bis zum 31. Dezember 2013 geltende Maßgröße (im Folgenden „Maßgrößenentscheidung 2011“).
(108)
Seit der Maßgrößenentscheidung 2007 werden die Preise für den Versand von mehr als 50 Briefen nicht mehr ex ante kontrolliert, sondern sind Gegenstand einer Ex-post-Preiskontrolle nach § 25 PostG 1997 (37). Die Preise für alle anderen Postdienste, bei denen die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehat, werden weiterhin nach § 19 PostG 1997 ex ante genehmigt.
(109)
Die Kommission bezeichnet im Rahmen dieses Beschlusses Dienste, bei denen die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehat und die entweder einer Ex-ante-Preiskontrolle nach § 19 PostG 1997 oder einer Ex-post-Preiskontrolle nach § 25 PostG 1997 unterliegen, als „preisregulierte Dienste“. Alle anderen Dienste, bei denen die Deutsche Post keine beherrschende Stellung innehat und die keiner Preiskontrolle unterliegen, werden als „nicht preisregulierte Dienste“ bezeichnet.
(110)
Die Deutsche Post machte weiterhin die Lasten, die ihr durch nicht wettbewerbsübliche Lohn- und Sozialkosten infolge der Übernahme der POSTDIENST-Mitarbeiter entstanden sind (z. B. durchschnittlich […] Mio. EUR seit 2008 für Last # 2 - nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten), sowie Lasten aufgrund der Universaldienstverpflichtung geltend. Wie bereits bei der Maßgrößenentscheidung 2002 genehmigte die Postregulierungsbehörde erneut, dass diese Lasten aus regulierten Erlösen getragen werden, und legte daher eine entsprechend höhere Maßgröße fest. Die Anerkennung dieser Lasten durch die Postregulierungsbehörde in den Maßgrößenentscheidungen 2002, 2007 und 2009 bleibt daher in Bezug auf die nicht preisregulierten Dienste unverändert.
II.4. Finanzergebnisse der DPAG
(111)
Die Finanzergebnisse der DPAG für die Jahre 1995-2006 sind in Abbildung 2 der Ausweitungsentscheidung 2007 aufgeführt. Während die Ergebnisse in den Jahren 1995-1999 gemischt ausfielen (in einigen Jahren wurden Verluste eingefahren, in anderen Gewinne erzielt), konnte die DPAG in den Jahren 2000-2006 konstant Gewinne zwischen 1 und 2 Mrd. EUR vor Steuern vorweisen.
(112)
In den Jahren 2007-2010 erzielte die DPAG die folgenden Nettogewinne: 1,8 Mrd. EUR (2007), - 2,0 Mrd. EUR (2008), 0,7 Mrd. EUR (2009) und 2,6 Mrd. EUR (2010).
(113)
Die veröffentlichen Bilanzen der DPAG bieten nicht die Möglichkeit, die Gewinne den verschiedenen Diensten zuzuordnen. Daher lässt sich anhand der veröffentlichten Bilanzen nicht feststellen, ob die preisregulierten Universaldienste insgesamt defizitär waren oder Gewinne erwirtschafteten.
III. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(114)
Wie das Gericht in seinem Urteil in der Rechtssache T-421/07 (38) bestätigte, sind alle untersuchten Maßnahmen seit der Eröffnungsentscheidung 1999 Gegenstand des Verfahrens, das mit der Ausweitungsentscheidung 2007 fortgesetzt wurde.
III.1. Pensionssubvention
(115)
Im Ausweitungsbeschluss 2011 wurde festgestellt, dass die Pensionssubvention eine neue Beihilfe darstellt, weil die Deutsche Post vor der Pensionsreform im Jahr 1995 die Pensionskosten vollumfänglich aus Eigenmitteln finanzieren musste. Zudem wurde im Ausweitungsbeschluss 2011 das auf das Combus-Urteil (39) gestützte Vorbringen Deutschlands, die Pensionssubvention sei keine Beihilfe, zurückgewiesen.
(116)
Bei der Prüfung, ob die Pensionssubvention als Ausgleich für Pensionsaltlasten mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (z. B. im Einklang mit dem Beschluss der Kommission zur französischen La Poste (40) (im Folgenden „La-Poste-Entscheidung“)), wurde im Ausweitungsbeschluss 2011 berücksichtigt, dass die geltend gemachten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten nicht nur durch die Pensionssubvention, sondern auch aus den regulierten Erlösen (z. B. Last # 2 -nicht marktübliche Sozialversicherungsbeiträge) ausgeglichen wurden.
(117)
Die im Ausweitungsbeschluss 2011 angestellten Berechnungen, bei denen beide Ausgleichselemente berücksichtigt wurden, ergaben, dass die Deutsche Post tatsächlich Sozialversicherungsbeitragssätze anwenden konnte, die 10 bis 14 Prozentpunkte unter den gesetzlichen Gesamtsozialversicherungsbeitragssätzen (Arbeitgeber- + Arbeitnehmeranteil) privater Wettbewerber lagen.
(118)
Im Ausweitungsbeschluss 2011 wurden daher Zweifel daran geäußert, dass die Pensionssubvention als Augleich für Pensionsaltlasten nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
III.2. Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen
(119)
Deutschland stützt sich auf Artikel 106 Absatz 2 AEUV, um die Vereinbarkeit der staatlichen Ausgleichszahlungen und der staatlichen Garantie als Ausgleich für die Universaldienstverpflichtung zu begründen:
(120)
Auf der Grundlage des Altmark-Urteils (41) vertrat die Kommission in der Eröffnungsentscheidung 2007 die Auffassung, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen und die staatliche Garantie staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
(121)
Die Kommission äußerte in der Ausweitungsentscheidung 2007 Bedenken, ob die staatlichen Ausgleichszahlungen und Garantien für die Erfüllung der Universaldienstverpflichtungen erforderlich und dem Zweck angemessen waren. Nach Auffassung der Kommission musste insbesondere die Kostenallokation auf die Universaldienste bzw. die kommerziellen Dienste nach den im Gemeinschaftsrahmen 2005 verankerten Grundsätzen geprüft werden. Zudem hatte sie Bedenken bezüglich der Ermittlung eines angemessenen Gewinns, bei der die durchschnittliche Rentabilität der Branche und die Risikopositionen der Deutschen Post zu berücksichtigen waren.
IV. WIK-GUTACHTEN
(122)
Das WIK-Gutachten wurde zur Unterstützung der Kommission bei der Prüfung der Rechnungslegung der Deutschen Post für den Zeitraum 1990-2007 in Auftrag gegeben, um festzustellen, ob die Deutsche Post für ihre Universaldienstverpflichtungen überkompensiert worden war. Der WIK Consult GmbH wurden insbesondere die folgenden Aufgaben übertragen:
-
Ermittlung der Benchmark für den angemessenen Gewinn,
-
Prüfung der internen Kostenallokation und Verrechnungspreisvereinbarungen und
-
Berechnung der Überkompensation für die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung.
IV.1. Beschreibung der regulatorischen Erlös- und Kostenrechnung 2009
(123)
Im Anschluss an die von der Kommission am 30. Oktober 2008 erlassene Anordnung zur Auskunftserteilung übermittelte Deutschland 2009 schließlich einen vollständigen REK-Satz für den Zeitraum 1990-2007 (im Folgenden „REK 2009“).
IV.1.1. Die Erlöse
(124)
Die Erlöse der Deutschen Post können nach den folgenden drei weitgefassten Kategorien aufgeschlüsselt werden:
-
Regulierte Universalbriefdienste (62 % der Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007)
Die preisregulierten Briefdienste umfassen alle Universaldienstleistungen, die auf Märkten erbracht werden, auf denen die Deutsche Post marktbeherrschend war, einschließlich der Dienstleistungen, bei denen sie von der Gewährung der Exklusivlizenz profitierte. Mit diesen Dienstleistungen wurden im Zeitraum 1990-2007 62 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erwirtschaftet (42).
-
Nicht regulierte Universaldienste (26 % der Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007)
Die Universalpaketdienste sind stets auf den für den Wettbewerb geöffneten Märkten erbracht worden, auf denen die Deutsche Post nur einen durchschnittlichen Marktanteil von 30 % hatte. Im Zeitraum 1990-2007 entfielen 15 % der Gesamterlöse der Deutschen Post auf die Universalpaketdienste.
Mit den nicht preisregulierten Universalbriefdiensten (z. B. Kataloge, grenzüberschreitende Post) wurden rund 11 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erzielt.
-
Nicht regulierte kommerzielle Dienste (12 % der Gesamterlöse im Zeitraum 1990-2007)
Die Deutsche Post hat ihr Filialnetz nicht nur für den Vertrieb von Postdiensten, sondern auch für den Verkauf von Produkten und Dienstleistungen der Postbank AG und - in geringerem Maße - der Deutschen Telekom genutzt. Mit diesen kommerziellen Vertriebsdiensten wurden rund 6 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erzielt.
Die kommerziellen Paket- und Briefdienste (z. B. adressierte Werbesendungen) schlagen mit rund 4 % der Gesamterlöse der Deutschen Post zu Buche.
Ferner erbrachte die Deutsche Post eine Reihe verschiedener Dienstleistungen, z. B. in ihrer Funktion als Holding für in anderen Geschäftsfeldern tätige internationale Tochtergesellschaften (z. B. DANZAS, DHL). Mit diesen sonstigen kommerziellen Vertriebsdiensten wurden rund 2 % der Gesamterlöse der Deutschen Post erzielt.
Abbildung 3
Durchschnittlicher Anteil an den Erlösen im Zeitraum 1990-2007 (auf der Grundlage von Nominalwerten)
(125)
Gegenstand des WIK-Gutachtens sind lediglich kommerzielle Dienstleistungen, die von der juristischen Person DPAG und dem Vorgängerunternehmen POSTDIENST in Verbindung mit dem Universaldienst erbracht wurden. Kommerzielle Dienstleistungen (z. B. das weltweite Expressgeschäft von DHL), die von anderen juristischen Personen innerhalb von Deutsche Post World Net (im Folgenden „DPWN“) erbracht wurden, waren nicht Gegenstand des Gutachtens.
IV.1.2. Die Berechnung der Lasten in der REK 2009
(126)
Im Gegensatz zu den REK, die die Deutsche Post der Regulierungsbehörde für die Maßgrößenentscheidungen 2002, 2007 und 2011 vorlegte, enthält die REK 2009, die nie der Postregulierungsbehörde übermittelt wurde, einen wesentlich höheren Lastenbetrag, den die Deutsche Post den regulierten Diensten zuordnet.
(127)
Auf der Grundlage der REK 2009 macht die Deutsche Post eine durchschnittliche Last von […] Mrd. EUR für den Zeitraum 1990-2006 geltend; in der REK 2002 waren es […] Mrd. EUR.
Abbildung 4
Vergleich der Universaldienstlasten nach der REK 2009 mit den im Rahmen der Maßgrößenentscheidung 2002 genehmigten Lasten (Jahresdurchschnitt, Nominalwert in Mio. EUR)
[…]
(128)
Während bei Last # 2 (nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten) und Last # 4 (Zusatzrentenversicherung) keine wesentlichen Unterschiede zwischen der REK 2002 und der REK 2009 bestehen, hat sich Last # 1 (nicht wettbewerbsübliche Grundgehälter) fast […]. Anders als in der REK 2002 legt die Deutsche Post nun nicht mehr die ETV-Gehälter als Benchmark für „wettbewerbsübliche“ Gehälter zugrunde, sondern den Mindestlohn für den Postsektor, der auf der Grundlage einer Verordnung des Bundesministeriums für Arbeit aus dem Jahr 2007 basiert (im Folgenden „Mindestlohn 2007“). Diese Verordnung wurde jedoch vom Bundesverwaltungsgericht für rechtswidrig erklärt und wurde daher nie rechtswirksam.
(129)
Außerdem macht die Deutsche Post in der REK 2009 „Infrastruktur Brief“ als neue Last geltend, die die mit dem 6. Ausliefertag verbundenen inkrementellen Kosten (im Durchschnitt […] Mio. EUR pro Jahr) umfasst. Die Berechnung stützt sich auf die kontrafaktische Annahme, dass die Deutsche Post ohne die Universaldienstverpflichtung nur an fünf statt an sechs Tagen Post zugestellt hätte.
(130)
Last # 3 - Infrastrukturlast Filialen - wird anders als in der REK 2002 berechnet. Sie umfasst nun die mutmaßlichen Kosteneinsparungen, die hätten erzielt werden können, wenn alle Postämter ab 1990 als Agenturen betrieben worden wären. Last # 3 wird anhand des Entgelts berechnet, das die Deutsche Post im Jahr 2007 Dritten für Vertriebsdienste gezahlt hat.
IV.1.3. Die Gewinnspannen in der REK 2009
(131)
Die Allokation der Lasten zu den preisregulierten Universalbriefdiensten entlastet die nicht regulierten Dienste erheblich von Kosten wie z. B. Lohn- und Sozialkosten. Diese Reallokation führt zu deutlich positiven Gewinnspannen von rund [15 % bis 25 %] bei den kommerziellen Diensten und zu Verlusten von fast [0 % bis 10 %] bei den preisregulierten Briefdiensten.
(132)
Die Deutsche Post weist in ihren Jahresabschlüssen sehr hohe Gewinne für ihre Briefsparte aus (siehe auch Abschnitt V.3), die jedoch durch die von den nicht preisregulierten auf die preisregulierten Dienste übertragenen Lasten mehr als aufgezehrt werden.
Abbildung 5
Durchschnittliche Umsatzrenditen auf der Grundlage der REK 2009
[…]
IV.2. Benchmarking zur Ermittlung des angemessenen Gewinns
IV.2.1. Wertschöpfungskette der Deutschen Post: Lowtech-Geschäft und geringes Geschäftsrisiko
(133)
Zur Vorbereitung des Benchmarkings zur Ermittlung des „angemessenen“ Gewinns und der Bewertung der Kostenallokation ist eine Analyse der Wertschöpfungskette und der eingegangenen Geschäftsrisiken erforderlich. Nur wenn die Funktions- und Risikoeigenschaften bekannt sind, kann nach einer Gruppe „vergleichbarer“ Unternehmen gesucht und eine Benchmark für den der Deutschen Post zugewiesenen angemessenen Gewinn berechnet werden.
IV.2.1.1. Die Wertschöpfungskette eines Lowtech-Geschäftsbereichs
(134)
Die Wertschöpfungskette der Deutschen Post lässt sich in zwei Hauptfunktionen einteilen:
-
bundesweites Zustellnetz für die Zustellung von Briefsendungen und Paketen,
-
bundesweites Postfilialnetz.
(135)
Die Logistik eines Brief- und Paketnetzes ist ein Lowtech-Geschäftsbereich, der keine umfangreichen Forschungs- oder Entwicklungstätigkeiten erfordert. Daher arbeiten alle anderen Betreiber in der Branche in einer vergleichbaren, standardisierten Weise. Derartige Tätigkeiten werden oft als „Routinefunktionen“ bezeichnet. Der Routinecharakter dieser Tätigkeiten ist auch daran abzulesen, dass sie von der Deutschen Post in hohem Maße ausgelagert worden sind. Dies gilt auch für die über das bundesweite Filialnetz erbrachten Vertriebsdienstleistungen, die ebenfalls zunehmend ausgelagert worden sind.
(136)
Neben diesen Routinefunktionen sind die wichtigsten immateriellen Werte der Deutschen Post der Kundenstamm, der Markenname und die starke Marktposition, vor allem auf den Briefmärkten. Im WIK-Gutachten wird jedoch die Auffassung vertreten, dass diese immateriellen Werte im Wesentlichen nicht den Anstrengungen oder Investitionen der Deutschen Post zu verdanken sind, sondern in deutlich stärkerem Maße auf ihre frühere Exklusivlizenz zurückzuführen sind. So musste die Deutsche Post keine umfangreichen Marketing-Investitionen tätigen, sondern konnte sich bis 2007 auf ihre rechtlich garantierte Marktposition verlassen. Daher sollte der Deutschen Post für diese immateriellen Werte kein Entgelt zugestanden werden.
IV.2.1.2. Geringes Risiko aufgrund staatlicher Maßnahmen
(137)
Aus mehreren Gründen war die Deutsche Post sowohl im Bereich der regulierten als auch im Bereich der nicht regulierten Dienste einem geringeren Risiko ausgesetzt als ihre Wettbewerber:
(138)
Erstens war die Deutsche Post bis 2007 durch ein gesetzliches Briefmonopol geschützt. Außerdem profitierte die Deutsche Post bei allen regulierten Briefdiensten von einem Marktanteil von 90 % und einem entweder nicht vorhandenen oder nur geringen Wettbewerb. Mit den preisregulierten Diensten erwirtschaftete die Deutsche Post nahezu zwei Drittel der Erlöse.
(139)
Zweitens genehmigte die Postregulierungsbehörde eine Preisobergrenze für regulierte Briefdienste. Diese Obergrenze wurde oberhalb der Kosten eines effizienten Unternehmens angesetzt, unter anderem um angeblich nicht wettbewerbsübliche Kosten im Bereich der nicht preisregulierten Dienste auszugleichen. Kein Wettbewerber der DPAG verfügte über eine Exklusivlizenz oder eine marktbeherrschende Stellung, die ihm die Querfinanzierung von Sozialkosten ermöglicht hätte. Deshalb hat die Exklusivlizenz bzw. die marktbeherrschende Stellung nicht nur im Bereich der regulierten, sondern auch im Bereich der nicht preisregulierten Universaldienstleistungen und kommerziellen Dienstleistungen zu einer erheblichen Verringerung der Geschäftsrisiken geführt.
(140)
Drittens haben andere staatliche Maßnahmen sowohl im Bereich der Universaldienstleistungen als auch im Bereich der kommerziellen Dienstleistungen ebenfalls zu einer erheblichen Verringerung des Risikos geführt: So haben die staatlichen Ausgleichszahlungen die Verluste Anfang der 90er Jahre aufgefangen, und die staatliche Garantie hat es der Deutschen Post erlaubt, trotz ihrer schwierigen Finanzsituation Anfang der 90er Jahre bis 1995 zum selben Zinssatz wie der Bund Kapital aufzunehmen.
(141)
Insgesamt war die Deutsche Post mit wesentlich geringeren Markt- und Kostenrisiken konfrontiert als ihre Wettbewerber, da sie ihren Kundenstamm nicht selbst aufbauen musste und Kostensteigerungen durch eine Erhöhung der regulierten Entgelte weitergeben konnte. Auf der Grundlage dieser Argumente kommt das WIK-Gutachten zu dem Schluss, dass Postgesellschaften, die nur Routinefunktionen ausüben (z. B. nicht in erheblichem Maße in Marketing und Markennamen investieren) und keinem hohen Geschäftsrisiko ausgesetzt sind (z. B. über langfristige Verträge verfügen), sich am besten als vergleichbare Wettbewerber eignen.
IV.2.2. Quantifizierung von Benchmarks für den angemessenen Gewinn
(142)
Auf der Grundlage der Ergebnisse der Funktions- und Risikoanalyse wurde im Rahmen des WIK-Gutachtens in Finanzdatenbanken (z. B. auch ORBIS-Datenbank, die rund 10 Mio. Unternehmen weltweit umfasst) nach vergleichbaren Postunternehmen gesucht. Mit kontrollierten Schritten der quantitativen und qualitativen Auswahl werden vergleichbare Unternehmen ermittelt, die auf Wettbewerbsmärkten Postdienstleistungen anbieten.
(143)
Für das WIK-Gutachten wurde eine Gruppe von 26 Vergleichsunternehmen ausgewählt, die hauptsächlich im Bereich der Paketdienste tätig sind und die typischen Routinetätigkeiten von Postdienstleistern ausüben. Alle vergleichbaren Wettbewerber kamen aus dem Wirtschaftszweig „Post- und Kurierdienste“ (NACE-Code (43) 641).
(144)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die Zahl der vergleichbaren Wettbewerber begrenzt ist, weil private Unternehmen aufgrund der Exklusivlizenz des etablierten Betreibers, die für einen beträchtlichen Teil der Briefdienste galt, bislang kaum in größerem Umfang Briefdienste erbracht haben. Außerdem werden im WIK-Gutachten etablierte Postdienstleister aus anderen Ländern als Vergleichsunternehmen ausgeschlossen, weil sie - wie die Deutsche Post - durch Exklusivlizenzen geschützt und nicht in erster Linie auf Wettbewerbsmärkten tätig waren.
(145)
Zur Ermittlung des „angemessenen“ Gewinns wird im WIK-Gutachten die Umsatzrendite (return-on-sales, im Folgenden „ROS“) verwendet, die dem Buchgewinn (Ergebnis vor Zinsen und Steuern (EBIT)) geteilt durch den Umsatz entspricht. Zudem wird im WIK-Gutachten die Eigenkapitalrendite (return-on-asset; im Folgenden „ROA“) berechnet (z. B. EBIT als Prozentsatz des Gesamtkapitals). um über eine kapitalbasierte Benchmark für die Ermittlung des angemessenen Gewinns zu verfügen
Tabelle 3
Benchmarks ROS und ROA aus dem WIK-Gutachten
Umsatzrendite
(ROS)
Eigenkapitalrendite
(ROA)
Median
3,48 %
7,33 %
Obergrenze (75. Perzentil)
6,77 %
13,41 %
(146)
Aus der Stichprobe ergibt sich, dass der ROS-Median im wettbewerblichen Teil des Postsektors im Zeitraum 1998-2007 bei 3,48 % lag. Das WIK-Gutachten beinhaltet jedoch nicht nur den Median der Rendite, sondern auch eine Obergrenze für den angemessenen Gewinn, nämlich das dritte Quartil des Gewinns der vergleichbaren Wettbewerber, das bei einem ROS von 6,77 % liegt. Anders ausgedrückt bedeutet dies, dass 75 % der vergleichbaren Wettbewerber einen Gewinn erzielen, der unterhalb eines ROS von 6,77 % liegt (44).
(147)
Bezüglich der Umsatzrenditen ist dem WIK-Gutachten ein ROA-Median von 7,33 % und eine Obergrenze von 13,41 % zu entnehmen.
(148)
Da die Deutsche Post einem wesentlich geringeren Risiko ausgesetzt ist als die Vergleichsunternehmen, die auf wettbewerbsintensiven Märkten (z. B. Markt für Expresspakete) tätig sind, wird im WIK-Gutachten die Auffassung vertreten, dass der ROS-Median von 3,48 % eine vorsichtige und konservative Benchmark für den angemessenen Gewinn der Deutschen Post darstellt und die Verwendung eines höheren Wertes im Bereich bis zum dritten ROS-Quartil von 6,77 % nicht zu empfehlen ist. Es sei sogar eine geringere Benchmark vertretbar, da der ROS-Median von 3,48 % sich in einer ROA von 7,33 % niederschlage, die immer noch deutlich über dem risikolosen Zinssatz liege.
IV.3. Prüfung der Kostenallokation
(149)
Im WIK-Gutachten wird die in der REK 2009 vorgenommene Lastenzuweisung bemängelt, weil die ROS-Margen von rund [15 % bis 25 %] der kommerziellen Dienste deutlich über dem Branchendurchschnitt (45) liegen. Da private Wettbewerber trotz erheblich geringerer Gewinnspannen rentabel arbeiten, wird im WIK-Gutachten der Schluss gezogen, dass den kommerziellen Diensten der Deutschen Post ein höherer Kostenanteil zugeordnet werden sollte, und deshalb von entsprechend geringeren Lasten der regulierten Dienste ausgegangen.
(150)
Das WIK-Gutachten kommt daher zu dem Ergebnis, dass alle kommerziellen Dienste trotz der von ihnen zu tragenden Kosten immer noch einen Gewinn erzielen, der dem ROS-Median von 3,48 % der Wettbewerber entspricht. Folglich legt das Gutachten für die regulierten Dienste für den Zeitraum 1990-2007 eine um […] Mio. EUR geringere durchschnittliche jährliche Last zugrunde.
(151)
Da ein großer Teil der kommerziellen Vertriebsdienste für die verbundenen Unternehmen Postbank und Telekom erbracht wurde, wird im WIK-Gutachten auch untersucht, ob die den beiden Unternehmen in Rechnung gestellten Endpreise marktgemäß waren und somit als geeignete Benchmark für die Kosten erachtet werden können, die von den kommerziellen Vertriebsdiensten getragen werden sollten. Ausgehend von den verfügbaren Nachweisen wird im WIK-Gutachten die Auffassung vertreten, dass die Verträge zwischen der Deutschen Post und den beiden verbundenen Unternehmen die Konditionen widerspiegeln, denen unabhängige Dritte ebenfalls zugestimmt hätten. Da POSTBANK und TELEKOM zu Beginn der 90er Jahre im Grunde nicht die Möglichkeit hatten, externe Vertriebsnetze zu nutzen, einigten sie sich darauf, die anfallenden Kosten zu teilen. Als Postbank und Telekom aber in späteren Jahren leichter andere Vertriebsnetze finden konnten und die Kosten des Universaldienstnetzes sanken, wurde der Vertrag geändert und eine erlösgebundene Provisionsgebühr vereinbart, die mehr einem typischen Vertrag für die Erbringung von Vertriebsdiensten entsprach (46).
IV.4. Anpassung der REK 2009
(152)
Im WIK-Gutachten werden nach der folgenden Methode mehrere Anpassungen der REK 2009 vorgenommen:
Tabelle 4
Berechnungsmethode des WIK-Gutachtens für die jährlichen überhöhten Gewinne auf der Grundlage der REK 2009
Erlöse der Universaldienstleistungen
-
Kosten der Universaldienstleistungen
-
Angemessener Gewinn
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
Überhöhte Gewinne
IV.4.1. Anpassung der Erlöse aus dem Universaldienst
(153)
Die Deutsche Post verkaufte einen großen Teil ihres Immobilienbestands (z. B. Immobilien, die aufgrund der Restrukturierung des Postbetriebs nicht mehr benötigt wurden). Diese Erlöse sollten dem Universaldienst zugewiesen werden, da er der Hauptnutzer dieser Vermögenswerte war und sie an die kommerziellen Dienste vermietet hat.
(154)
Aufgrund dieser Anpassung steigen die Erlöse aus dem Universaldienst im gesamten Zeitraum 1990-2007 jährlich um durchschnittlich […] Mio. EUR.
IV.4.2. Anpassung der Kosten für die Erbringung der Universaldienstleistungen
IV.4.2.1. Auflösung der Kostenrechnung
(155)
Die REK 2009 löst die internen Leistungsverrechnungen nicht korrekt auf: Beim Universaldienst ist der erwirtschaftete Gesamtgewinn nicht angegeben, da Gewinne aus bestimmten Funktionen (z. B. Filialen) nicht nach Universaldienstleistungen und kommerziellen Dienstleistungen (z. B. Kosten für die einzelnen Dienste) aufgeschlüsselt, sondern zusammengefasst und als kommerzielle Gewinne ausgewiesen sind. Die Deutsche Post konnte deshalb keine getrennten Bücher vorlegen, wie es nach der Richtlinie 2006/111/EG der Kommission vom 16. November 2006 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen sowie über die finanzielle Transparenz innerhalb bestimmter Unternehmen (47) vorgeschrieben ist.
(156)
Während die Deutsche Post für die Jahre bis 1997 eine approximative Auflösung der internen Kostenrechnung vorgelegt hat, musste im WIK-Gutachten die Kostenrechnung für die Jahre nach 1997 korrigiert werden; falsch unter Universaldiensten „geparkte“ Kosten wurden in die Kostenrechnung für die kommerziellen Dienste verschoben.
(157)
Mit der entsprechenden Korrektur sinken die jährlichen Universaldienstkosten im Zeitraum 1998-2007 um durchschnittlich […] Mio. EUR.
IV.4.2.2. Anpassung der Zuteilung der Lasten auf preisregulierte und nicht preisregulierte Dienste
(158)
Wie bereits dargelegt, wird im WIK-Gutachten nicht jede Last getrennt korrigiert. Stattdessen werden bei der Neuberechnung die Endpreise der kommerziellen Dienste zugrunde gelegt, die als solide Benchmark für die Branchendurchschnittskosten erachtet wurden. Folglich werden alle überhöhten Gewinne aus den kommerziellen Diensten (48) für die Finanzierung der ursprünglich geltend gemachten Lasten verwendet. Im gesamten Zeitraum 1990-2007 sinken die Lasten jährlich im Durchschnitt um […] Mio. EUR.
IV.4.2.3. Erfolgsneutrale Kosten für die Zusatzrentenversicherung (Last # 4)
(159)
Mit Last # 4, der Zusatzrentenversicherung, hat die Deutsche Post Kosten auf sich genommen, die nicht in ihren Jahresabschlüssen aufgeführt sind. Da die ROS-Benchmark auf der Grundlage der REK der „vergleichbaren Wettbewerber“ ermittelt wird, können für die Kostenrechnung der Deutschen Post nur die Kosten berücksichtigt werden, die auch nach nationalen Rechnungslegungsstandards oder den Internationalen Rechnungslegungsstandards (IAS) zulässig sind. Deshalb können zusätzliche Kosten, die normalerweise nicht in IAS-Erklärungen aufgenommen werden, nicht als Kostenposten akzeptiert werden und müssen aus der festgelegten Gewinnspanne (Benchmark) finanziert werden.
(160)
Mit der entsprechenden Anpassung sinken die Kosten für Last # 4 (Zusatzrentenversicherung) im gesamten Zeitraum 1990-2007 jährlich um durchschnittlich […] Mio. EUR.
IV.4.3. Korrektur von Kapitalkosten in angemessenen Gewinn
(161)
Die Deutsche Post nahm Kapitalkosten in die REK 2009 auf, die ursprünglich nicht in der REK enthalten waren, z.B. Kosten für […] und […]. Im WIK-Gutachten werden sowohl die Kosten für […] als auch […] gestrichen und durch die Benchmark für den angemessenen Gewinn ersetzt.
IV.4.3.1. Zeitraum 1996 bis 2007
(162)
Der angemessene Gewinn wird auf der Grundlage der korrigierten Erlöse aus den Universaldienstleistungen und der ROS-Benchmark von 3,48 % ermittelt, wodurch sich ein jährlicher angemessener Gewinn von durchschnittlich […] Mio. EUR ergibt. Die durchschnittlichen jährlichen Kapitalkosten von […] Mio. EUR (Zinskosten von […] Mio. EUR und höhere regulatorische Abschreibungen von […] Mio. EUR) werden aus der REK 2009 gestrichen.
(163)
Besonders beachtenswert ist, dass der angemessene Gewinn, der anhand der ROS-Benchmark von 3,48 % berechnet wird, im Vergleich zu der REK 2009 in absoluten Zahlen höher ist als die von der Deutschen Post geltend gemachten Kapitalkosten (z. B. Zinskosten, die auf der Grundlage einer internen ROS von rund […] des eingesetzten Eigenkapitals berechnet wurden und auf den Marktwert gestützte höhere Abschreibungskosten).
IV.4.3.2. Zeitraum 1990 bis 1995
(164)
Nach § 63 Absatz 1 PostVerfG musste die Deutsche Post bis 1995 sogenannte Ablieferungen (49) an die Bundesregierung zahlen, die sich auf rund 5,838 Mrd. EUR bzw. 8 % der Umsätze beliefen. Im Gegenzug wurde die Deutsche Post aber nach § 63 Absatz 4 PostVerfG von der Verpflichtung entbunden, über die Ablieferungen hinausgehende Dividenden auszuschütten.
(165)
Im WIK-Gutachten wird daher ausdrücklich darauf verzichtet, für den Zeitraum bis 1995 zusätzlich einen „angemessenen Gewinn“ zu berücksichtigen, weil die Ablieferungen die Eigenkapitalkosten der Deutschen Post bereits vollständig abdeckten. Folglich werden die durchschnittlichen jährlichen Kapitalkosten der Deutschen Post von […] Mio. EUR (Zinskosten von […] Mio. EUR und regulatorische Mehrabschreibungen von […] Mio. EUR) aus der REK 2009 gestrichen und die Universaldienstkosten entsprechend gesenkt.
IV.4.4. Schlussfolgerungen
(166)
Die REK 2009 und das WIK-Gutachten zeigen beide, dass bis 1996 die Erlöse aus den Universaldiensten nicht ausreichten, um die Universaldienstkosten zu decken. Während die Deutsche Post nach der REK 2009 sogar unter Berücksichtigung der staatlichen Ausgleichszahlungen noch ein kumuliertes Defizit für den gesamten Zeitraum bis 2007 auswies, kommt das WIK-Gutachten dennoch zu dem Schluss, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen so hoch waren, dass die Deutsche Post 1997 die Gewinnschwelle erreichen konnte.
(167)
Nach der REK 2009 ist die Rentabilität der Universaldienste bis 1999 kaum gestiegen und erst ab dem Jahr 2000 festzustellen, dass die Erlöse aus den Universaldiensten im Durchschnitt die Kosten decken. Das WIK-Gutachten zeigt dagegen ab dem Jahr 2000 erhebliche Gewinne bei den Universaldiensten auf, die deutlich über dem ROS-Median von 3,48 % liegen, obwohl bei den Universalpaketdiensten nur unterdurchschnittliche Umsatzrenditen von […] erzielt wurden (siehe Abbildung 6).
Abbildung 6
Vergleich der jährlichen überhöhten Gewinne der Universaldienste im Zeitraum 1990-2007 (in Mio. EUR, Nominalwerte)
V. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(168)
Die Beteiligten übermittelten Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung 1999, der Ausweitungsentscheidung 2007 und dem Ausweitungsbeschluss 2011. In diesem Abschnitt sind die wichtigsten Ausführungen zu den beiden Entscheidungen und dem Beschluss zusammengefasst.
V.1. Exklusivlizenz für die Verwendung der vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Postwertzeichen
(169)
TNT bezweifelt, dass die Deutsche Post ein Entgelt für die Exklusivlizenz für die Verwendung der vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Postwertzeichen gezahlt hat. Laut § 43 PostG 1997 sei die Befugnis, Postwertzeichen mit dem Aufdruck „Deutschland“ auszugeben, dem Bundesministerium der Finanzen vorbehalten. Ein Postdienstleister, der die Verwendung solcher Postwertzeichen beantragt, muss ein Entgelt zahlen und die Auslagen übernehmen. Nach § 54 PostG 1997 verfügte die Deutsche Post AG bis zum 31. Dezember 2007 über die Exklusivlizenz für vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebene Postwertzeichen.
(170)
Sollte die Deutsche Post die vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebenen Postwertzeichen tatsächlich unentgeltlich verwendet haben, dann würde dies, so das Vorbringen von TNT, eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstellen.
(171)
Die Kommission stellt fest, dass in der Eröffnungsentscheidung 1999, der Ausweitungsentscheidung 2007 und dem Ausweitungsbeschluss 2011 nicht auf diese Maßnahme eingegangen wurde. Deshalb ist sie nicht Gegenstand dieses Beschlusses.
V.2. Pensionssubvention
(172)
Nach Auffassung von UPS wurde der Deutschen Post ein Vorteil zuteil, da sie von den vor 1995 bestehenden Zahlungsverpflichtungen teilweise entbunden wurde. Da normale Betreiber ihre Pensionskosten selbst tragen müssten, habe sich die Deutsche Post gegenüber ihren Wettbewerbern in einer besseren Position befunden. Des Weiteren stimmt UPS der Argumentation der Kommission zu, dass die in Rede stehende Beihilfe nicht als bestehende Beihilfe betrachtet werden kann, da sich die Position der Deutschen Post grundlegend geändert habe und neue gesetzliche Bestimmungen eingeführt worden seien, nach denen die Deutsche Post zum Teil von ihrer Verpflichtung entbunden wird, die Kosten für die Pensionen ihrer Beamten zu übernehmen. Nach Auffassung von UPS können derartig grundlegende Änderungen eines Systems nicht als einfache Änderungen rein formaler oder verwaltungstechnischer Art gelten.
(173)
UPS begrüßt das vorläufige Ergebnis der Kommission, dass die Pensionssubvention nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden kann. In Anbetracht der dauerhaften Rentabilität sowie der Exklusivlizenz der Deutschen Post stelle sich die berechtigte Frage, ob eine Entlastung für geltend gemachte Altlasten wirklich erforderlich sei. Zudem stehe die gewährte Zuwendung nicht in einem angemessenen Verhältnis zu dem von Deutschland geltend gemachten Ziel von gemeinsamem Interesse, insbesondere da die Altlasten sowohl durch höhere Briefentgelte und die Pensionssubvention ausgeglichen würden. UPS hebt hervor, dass die Beweislast für die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme bei der Bundesregierung liege. Deutschland habe die Verhältnismäßigkeit der Vorteile, die der Deutschen Post aus der Maßnahme erwachsen, bislang nicht genau ausgeführt.
(174)
UPS zufolge konnte sich die Deutsche Post aufgrund der Beihilfe nicht nur in Deutschland, sondern auch auf anderen europäischen Märkten, auf denen es mit anderen Postdienstleistern wie UPS im Wettbewerb steht, besser positionieren. Da die Deutsche Post ihre Position im kommerziellen Bereich mit Hilfe der Pensionssubventionen zum Nachteil anderer Beteiligter habe ausbauen können, sei die Wettbewerbsverzerrung zulasten der Wettbewerber der Deutschen Post ausgefallen.
(175)
UPS verlangt von der Kommission, dass sie alle Zuwendungen zur Finanzierung von Pensionsansprüchen, die im Beschluss 2011 zur Ausweitung des förmlichen Prüfverfahrens für den Zeitraum 2007-2011 genannt sind, auch auf deren Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit prüft und außerdem untersucht, ob die Deutsche Post auch jetzt noch staatliche Beihilfen erhält, die nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV rechtswidrig wären.
(176)
Ferner fordert UPS die Kommission auf, ausführlicher darzulegen, wie sie zu dem Schluss gekommen ist, dass die der Deutschen Post gewährten Beihilfen nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind. Insbesondere bittet UPS um Übermittlung einer Kopie des WIK-Gutachtens, damit sich UPS ein Bild davon machen könne, inwieweit die Ergebnisse des WIK-Gutachtens für die Würdigung der Pensionssubvention im Ausweitungsbeschluss 2011 herangezogen wurden.
V.3. Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen
(177)
UPS unterstützt voll und ganz die Kommissionsuntersuchung und stimmt der in der Ausweitungsentscheidung 2007 vorgenommenen Würdigung des Ausgleichs für die Erbringung von Universaldienstleistungen uneingeschränkt zu. Darüber hinaus übermittelte UPS eine aktualisierte Fassung (50) des NERA-Expertenberichts vom Oktober 2006 (51), auf den die Kommission in Randnummer 58 der Ausweitungsentscheidung 2007 Bezug nimmt.
(178)
Während im NERA-Expertenbericht von 2006 für die Zeit nach 1999 die durchschnittliche Kapitalrendite für die Briefsparte von DPWN auf über 20 % geschätzt wurde (52), heißt es in der überarbeiteten Fassung des Gutachtens, dass die Kapitalrendite im Zeitraum 2000-2005 sogar über 50 % gelegen habe. Für die Zeit von 2003 bis 2005 sei die Kapitalrendite sogar auf über 100 % geschätzt worden. UPS kommt zu dem Schluss, dass die Gewinne der extrem gewinnbringenden regulierten Briefsparte mehr als genügt hätten, um die Verluste des Universaldienstes zu decken.
(179)
Des Weiteren sei, so UPS, die Kostenrechnung der Deutschen Post keine gute Grundlage für eine Analyse und Einschätzung der Rentabilität und der Lasten des reservierten Bereichs. Deshalb müsse eine eingehende Analyse der Kostenallokation auf regulierte Dienste, Universaldienste und kommerzielle Dienste vorgenommen werden. Alle Vorteile, die der Deutschen Post zur Deckung ihrer Altlasten gewährt wurden, wie z. B. Kapitalzuführungen Deutschlands für die Deutsche Post im Jahr 1995 sowie Übertragung von Vermögenswerten in Form von Immobilien und Infrastruktur, müssten bei der Ermittlung des Beihilfebetrags und des Umfangs der Überkompensation berücksichtigt werden.
(180)
Für die mit den verbundenen Unternehmen getroffenen Vereinbarungen über die internen Verrechnungspreise müsse, so UPS, im Einklang mit dem Chronopost-Urteil (53) weiterhin der Grundsatz des Fremdvergleichs (arm's length principle) gelten. Deshalb müsse die Kommission den Vertrag zwischen der Deutschen Post und DPEED insbesondere mit Blick auf die dort verankerten Preisvereinbarungen prüfen.
V.4. Überhöhte Briefentgelte
(181)
Der Ausweitungsbeschluss 2011 hat die volle Unterstützung der FFPI gefunden: FFPI zufolge gehören gesetzliche und administrative Änderungen, die höhere Pensionskosten zur Folge haben, zum normalen Geschäftsrisiko, das sich auch auf die Rentabilität eines Unternehmens auswirken kann. Da Unternehmen, die unter normalen Marktbedingungen arbeiten, solche Mehrkosten aus Eigenmitteln finanzieren müssen, hätte auch die Deutsche Post keine Pensionssubventionen von Deutschland erhalten dürfen.
(182)
Des Weiteren weist die FFPI darauf hin, dass die Deutsche Post in ihrem Geschäftsbericht 2000 die Bedeutung der Reform ihrer Altersversorgung besonders unterstrichen und in diesem Rahmen erklärt habe, dass der für den Postversand für Geschäftskunden verzeichnete Anstieg des EBITA (Betriebsergebnis vor Steuern, Zinsen und Abschreibungen) um 98,6 % vor allem auf das geringere Beitragsvolumen für den Beamtenpensionsfonds zurückzuführen sei. Folglich dürfe die Rentenreform nicht als von untergeordneter Bedeutung oder als vorwiegend verwaltungstechnischer Art betrachtet werden.
(183)
Aus einer von der FFPI von 2001 bis 2008 durchgeführten Studie geht hervor, dass das 2009 geltende deutsche Porto für den Standardbrief bis 20 Gramm im Spitzenfeld lag. Demgegenüber lag das Porto für den Versand von Paketen bis 500 g im niedrigeren Bereich, was auf eine Quersubventionierung hindeute.
(184)
Die FFPI ist davon überzeugt, dass die Unterstützung der Deutschen Post nicht darauf abzielte, das Wachstum des deutschen Postmarktes bzw. bestimmter Postdienste anzukurbeln. Während des Untersuchungszeitraums sei die Deutsche Post ein rentables Unternehmen gewesen, das seine Führungsposition auf dem deutschen Markt sowie seine Leistungsfähigkeit und seine Geschäftstätigkeit ausbauen konnte. Deshalb sollten die Pensionssubventionen nicht als nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden.
V.5. Gewinnspannen
(185)
Die Praxis der Deutschen Post, ihre vorherrschende Stellung auf bestimmten Briefmärkten zur Querfinanzierung der Kosten von Brief- und Paketdiensten zu nutzen, die auf wettbewerbsintensiveren Märkten erbracht werden, ist nach Auffassung des BIEK zulasten anderer Postdienstleister gegangen. Da die Deutsche Post auf den Märkten, für die sie über die Exklusivlizenz verfügte und bei denen ihr Marktanteil weiterhin bei über 90 % liege, ihre Preise erhöhen könne, sei die Deutsche Post in der Lage, die Kosten auf wettbewerbsintensiveren Märkten querzufinanzieren.
(186)
Des Weiteren bringt der BIEK vor, dass die Deutsche Post trotz der von ihr geltend gemachten Altlasten erheblich höhere Gewinne erwirtschaftet habe als vergleichbare Unternehmen in anderen europäischen Staaten; dafür sprächen u. a. die ROS-Margen von 10 % bis 20 % im inländischen Versand. Diese Gewinnspanne könne eventuell sogar nach unten verzerrt sein, da der nationale Versand auch Paketdienste umfasse, bei denen die Gewinnspanne im Durchschnitt niedriger sei als bei Briefdiensten.
(187)
Bezüglich der von der Deutschen Post geltend gemachten höheren Gehaltskosten weist der BIEK darauf hin, dass die Deutsche Post Durchschnittslöhne des Transportgewerbes als Benchmark für die Berechnung der von ihr im Vergleich zu ihren Wettbewerbern zu tragenden Gehälter herangezogen habe. Der BIEK macht geltend, die Kommission habe zwar diese Zahlen in ihrem Ausweitungsbeschluss 2011 als Benchmark für ihre Berechnungen zugrunde gelegt, müsse allerdings bedenken, dass die Wettbewerber der Deutschen Post Gehälter zahlen, die mindestens 15 % über diesen Durchschnittsgehältern liegen. Die von der Deutschen Post geltend gemachten zusätzlichen Gehaltskosten seien folglich wesentlich niedriger als behauptet. Dem BIEK zufolge ist die restliche Differenz in den Gehaltskosten nicht den Altlasten, sondern vielmehr der Größe und der marktbeherrschenden Stellung der Deutschen Post zuzuschreiben.
(188)
Zudem seien, so der BIEK, die Altlasten der Deutschen Post, einschließlich der Pensionskosten, mehr als genug durch die höheren regulierten Briefentgelte ausgeglichen worden. Die von der Kommission zu würdigenden Beihilfemaßnahmen hätten dazu geführt, dass es bislang für Briefdienste im Grunde keinen Wettbewerb gebe und der Wettbewerb bei Paketdiensten erheblich verzerrt sei.
VI. STELLUNGNAHMEN DEUTSCHLANDS
VI.1. Stellungnahme zur Pensionssubvention
VI.1.1. Kein finanzieller Vorteil aufgrund des Ausgleichs für nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten
(189)
Unter Bezugnahme auf das Combus-Urteil (54) vertritt Deutschland die Auffassung, dass staatliche Zahlungen, die im Rahmen der Privatisierung an ehemals in staatlichem Eigentum befindliche Universaldiensterbringer als Ausgleich für Pensionskosten gewährt werden, die über das normalerweise von privaten Wettbewerbern getragene Maß hinausgehen, keine Beihilfe darstellen.
(190)
Deutschland stimmt der Kommission zu, dass die Sozialkosten der Deutschen Post mit den Sozialkosten der Wettbewerber verglichen werden sollten. Dieser Vergleich sollte jedoch bereits auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 1 AEUV und nicht erst später im Zuge der Prüfung der Vereinbarkeit nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgenommen werden.
VI.1.2. Kein finanzieller Vorteil im Vergleich zur Lage vor 1995
(191)
Nach Auffassung Deutschlands wurde der Deutschen Post durch die Pensionssubvention keine Entlastung von Kosten gewährt, die sie normalerweise aus Eigenmitteln hätte tragen müssen. Der Deutschen Post sei folglich kein Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erwachsen. Die Deutsche Post sei, so Deutschland, weder rechtlich verpflichtet noch wirtschaftlich in der Lage gewesen, vor und nach 1995 die Ruhegehälter der Beamten zu zahlen.
(192)
Deutschland macht erstens geltend, dass nach § 46 PostVerfG 1989 die von der Deutschen Post im Jahr 1989 übernommenen Beamten weiterhin im Dienst des Bundes stünden. Auch nach der zweiten Postreform von 1995 stünden die Beamten der Deutschen Post nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 und dem neu in das Grundgesetz eingefügten Artikel 143b weiterhin im Dienste des Bundes.
(193)
Da die Bundesregierung immer ausschließlicher Schuldner der Pensionsansprüche der Beamten gewesen sei, habe für die Deutsche Post folglich niemals die rechtliche Pflicht bestanden, ihre Eigenmittel zu verwenden.
(194)
Auch wenn für die Deutsche Post nach § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989 die Verpflichtung zur Finanzierung der Versorgungsansprüche der Beamten bestand, hält Deutschland daran fest, dass diese versorgungsrechtliche Regelung (ebenso wie die Verpflichtung nach § 63 PostVerfG 1989 zur Zahlung von Ablieferungen) „im Innenverhältnis“ bestand und der Erschließung von Einnahmequellen für den Bundeshaushalt diente. Sie begründe keine Verpflichtung der Deutschen Post gegenüber den Beamten.
(195)
Auch nach der zweiten Postreform von 1995 war der Bund nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 und §§ 14 und 16 PostPersRG 1994 weiterhin der ausschließliche Schuldner gegenüber den versorgungsberechtigten Beamten. Die nach § 16 Absatz 1 PostPersRG bestehende Verpflichtung der Deutschen Post, Beiträge an die Postbeamtenversorgungskasse zu leisten, habe deshalb, wie auch die Verpflichtung nach § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989, lediglich den Bundeshaushalt entlastet. Sie änderten nichts an der alleinig dem Bund obliegenden Versorgungsverpflichtung.
(196)
Zivilrechtlich wäre es für die Bundesregierung auch nicht möglich gewesen, ihre Finanzierungsverpflichtung für die Versorgungsansprüche der Beamten auf die 1995 neu gegründete DPAG zu übertragen. Bei Übertragung bestehender Pensionsverbindlichkeiten auf eine rechtlich unabhängige Tochtergesellschaft trage die Muttergesellschaft nach den Grundsätzen des Zivilrechts weiterhin die Zahlungspflicht für vermögensrechtliche Ansprüche Dritter.
(197)
Des Weiteren macht Deutschland geltend, dass die Deutsche Post zu keinem Zeitpunkt über ausreichende Eigenmittel verfügt habe, um die Pensionslasten zu finanzieren. Einerseits habe der POSTDIENST vor 1995 immer Defizite aufgewiesen, die der Bund durch Transfers in Höhe von 5,6 Mrd. EUR ausgleichen musste. Andererseits betrugen zum Zeitpunkt, als der POSTDIENST 1995 in die DPAG umgewandelt wurde, die aufgelaufenen Pensionsverbindlichkeiten rund […] Mrd. EUR. Mit derartigen Verbindlichkeiten auf der Passivseite der Bilanz sei es nicht möglich gewesen, die DPAG als privatrechtliches Unternehmen zu gründen, da die Bundesregierung keine entsprechende Kapitalausstattung bereitgestellt habe, die der DPAG die nötige wirtschaftliche Tragfähigkeit verliehen hätte.
VI.1.3. Die Pensionssubvention ist eine bestehende Beihilfe nach Artikel 108 Absatz 1 AEUV
(198)
Sollte die Pensionssubvention als staatliche Beihilfe eingestuft werden, so ist diese nach Ansicht Deutschlands nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 als bestehende Beihilfe zu betrachten, da der Staat seit 1953, d. h. seit Inkrafttreten der einschlägigen Bestimmung im deutschen Grundgesetz, ausschließlicher Schuldner und Finanzierungsverpflichteter der Pensionsansprüche der Beamten ist. Deutschland hält an der Auffassung fest, weder die erste Postreform von 1989 noch die zweite Postreform von 1995 habe etwas an dieser Versorgungs- und Finanzierungsverpflichtung des Staates geändert. Die Deutsche Post sei, so Deutschland, weder vor noch nach 1995 rechtlich verpflichtet und wirtschaftlich in der Lage gewesen, die Ruhegehälter der Beamten zu zahlen.
(199)
Des Weiteren verweist Deutschland auf eine Erklärung der Kommission vor dem Gericht in der Rechtssache T-266/02. Deutschland zufolge geht aus Randnummer 54 des Urteils klar hervor, die Kommission „sei im Rahmen der angefochtenen Entscheidung davon ausgegangen, dass allein die Transferzahlungen der DB-Telekom der Klägerin einen Vorteil verschafft hätten“ (55).
(200)
Deutschland schließt aus dieser Erklärung, dass die Kommission damit auch in Bezug auf die Pensionssubvention das Vorliegen eines finanziellen Vorteils verneint hat. Für Deutschland hatte die Kommission damit im Sinne von Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 entschieden, „keine Einwände zu erheben“. Außerdem würde nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer ii der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 eine solche Positiventscheidung bedeuten, dass es sich bei der Pensionssubvention um eine bestehende Beihilfe handele.
VI.1.4. Die Pensionssubvention ist ein nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbarer Ausgleich für Altlasten
(201)
In Anbetracht der Argumentation der Kommission in der La-Poste-Entscheidung vertritt Deutschland die Auffassung, die Pensionssubvention sei nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar und begründet dies wie folgt:
-
Die Deutsche Post hat Sozialbeiträge erbracht, die durchweg über dem Arbeitgeberbeitrag zur Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung gelegen haben.
-
Der von der Kommission ermittelte komparative Vorteil ist insofern nicht richtig, als der Berechnung die Annahme zugrunde liegt, dass die preisregulierten Dienste die geltend gemachte Last # 2 (nicht wettbewerbsübliche Sozialbeiträge) decken. La Poste hat - wie andere etablierte Postunternehmen - ihre Sozialkosten auch über höhere Briefentgelte refinanziert, was die Kommission allerdings in ihrer La-Poste-Entscheidung nicht berücksichtigt hat.
-
Obwohl Deutschland prinzipiell zustimmt, dass die Erlöse aus den preisregulierten Diensten die geltend gemachten Lasten decken sollten, hat die Kommission weder bewiesen, dass die Regulierungsbehörde dem Ansuchen der Deutschen Post stattgab, die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten aus den regulierten Erlösen zu finanzieren, noch dass die regulierten Erlöse wirklich hoch genug waren, um die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten zu finanzieren.
(202)
Des Weiteren weist Deutschland darauf hin, dass die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss zu Royal Mail (56) betont habe, wie wichtig es sei, im Interesse einer weiteren kohärenten Beschlusspraxis die Pensionskosten früherer Staatsunternehmen nach kohärenten Kriterien zu würdigen. Folglich müsse die Kommission auch ihre La-Poste-Entscheidung und ihre vorläufige Würdigung im Falle von Royal Mail berücksichtigen. Bei Royal Mail habe die Kommission keine Einwände gegen den Ausgleich für Rentendefizite erhoben, obwohl aus dem Hooper-Bericht 2008 hervorgehe, dass die Pensionskosten der Royal Mail zum Teil mit Hilfe höherer regulierter Briefentgelte gedeckt worden seien.
VI.1.4.1. Grundlage der Benchmark sollten die wettbewerbsüblichen Sozialkosten sein
(203)
Deutschland macht unter Berufung auf das Gutachten von Professor Ehlermann vom 19. Juli 2011 (57) geltend, dass der Kommission bei der Berechnung der Benchmark für die Sozialkosten der Deutschen Post zwei Fehler unterlaufen seien.
(204)
Deutschland zufolge dürfe der Arbeitnehmeranteil nicht in die Benchmark einfließen, da in der Privatwirtschaft ein Arbeitgeber nicht gesetzlich verpflichtet ist, den Arbeitnehmeranteil zu übernehmen. Ein Arbeitgeber würde nur aus verwaltungstechnischen Gründen die Zahlung der gesamten Sozialbeiträge übernehmen, sei jedoch gesetzlich nicht dazu verpflichtet. Die Berücksichtigung des Arbeitnehmeranteils bei der Benchmark würde auch der bisherigen Beschlusspraxis zuwiderlaufen (vgl. La-Poste-Entscheidung).
(205)
Als Grundlage für die Berechnung der Benchmark für die Sozialkosten sollten die marktüblichen Gehälter (58) herangezogen werden, da die Gehälter der Beamten erheblich über dem Marktdurchschnitt gelegen hätten.
VI.1.4.2. Erlöse aus regulierten Diensten reichen nicht zur Deckung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten aus
(206)
Deutschland unterstreicht an erster Stelle, dass die Annahme einer vollständigen Deckung der Last # 2 aus den preisregulierten Erlösen rein hypothetischer Art sei, da es nicht möglich sei festzustellen, ob die regulierten Preise tatsächlich erhöht wurden, um die nicht wettbewerbsüblichen Kosten auszugleichen. Einerseits sei der Marktgrößenentscheidung 2002 nicht zu entnehmen, ob und in welchem Umfang die Postregulierungsbehörde die geltend gemachten Lasten für nicht wettbewerbsübliche Kosten berücksichtigt habe. Andererseits seien die Preise bis 2002 auf dem 1997 genehmigten Niveau gehalten worden; es sei nicht möglich festzustellen, ob diese Preise einen Ausgleich für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten der nicht regulierten Dienste enthielten.
(207)
Deutschland macht geltend, es reiche nicht aus darzulegen, dass für den nicht preisregulierten Bereich niedrigere Sozialbeitragssätze galten als für Wettbewerber. Es müsse ebenfalls geprüft werden, ob die regulierten Dienste tatsächlich in der Lage waren, die geltend gemachten, nicht wettbewerbsüblichen Soziallasten aus ihren Erlösen zu finanzieren.
(208)
Ein finanzieller Vorteil für die Deutsche Post aufgrund des Ausgleichs für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten bestünde nur dann, wenn die an die Deutsche Post gezahlten Ausgleichsleistungen höher wären als die von der Deutschen Post insgesamt getragenen Sozialkosten für ihre Beamten.
(209)
Deutschland bedauert das Fehlen einer umfassenden Berechnung, aus der ersichtlich würde, ob insgesamt eine Über- oder eine Unterkompensation der Deutschen Post für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für die Beamten vorliegt. Deutschland unterstreicht, dass eine solche Berechnung erforderlich sei, um feststellen zu können, ob ein finanzieller Vorteil im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV besteht.
a) Laut Expertengutachten liegt eine Unterkompensation für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten vor
(210)
Um diesen Missstand zu beheben, übermittelte Deutschland das Gutachten von Professor Weber (59), um darzulegen, dass der Deutschen Post aus den Sozialkosten in Verbindung mit der Beschäftigung von Beamten ein finanzieller Nachteil entstand. Zunächst wird in dem Gutachten dargelegt, um welchen Betrag die tatsächlich von der Deutschen Post getragenen Sozialkosten für Beamte die Sozialkosten privater Wettbewerber für Angestellte übersteigen (im Gutachten als „über das Marktniveau hinausgehende Sozialkosten der DPAG“ bzw. „struktureller Nachteil“ bezeichnet). Im Weber-Gutachten werden diese über das Marktniveau hinausgehenden Kosten dem Ausgleich für Last # 2 gegenübergestellt.
(211)
Wie aus Tabelle 5 ersichtlich, schließt das Gutachten die Zahlungen der Deutschen Post an den Beamten-Pensionsfonds und sonstige Sozialkosten, z. B. Beiträge zu Krankheitskosten sowie zur Unfallversicherung und sonstigen Versicherungen in die aus der Beschäftigung von Beamten erwachsenden Sozialkosten mit ein.
(212)
Die mit der Beschäftigung von Angestellten verbundenen Sozialkosten werden im Gutachten wie folgt definiert: Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen für die gesetzliche Renten-, Arbeitslosen-, Kranken- und Pflegeversicherung multipliziert mit den „wettbewerbsüblichen“ Gehältern (z. B. Mindestlohn 2007 für die Mehrheit der Beamten).
(213)
Die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten sind die der Deutschen Post für Beamte entstehenden Sozialkosten, die über die auf der Grundlage des Arbeitnehmeranteils an den Sozialversicherungsbeiträgen für Angestellte definierte Sozialkosten-Benchmark hinausgehen.
Tabelle 5
Berechnung des Nettoergebnisses nach dem deutschen Expertengutachten
-
Zahlungen an den Pensionsfonds
-
sonstige Sozialkosten
+
„wettbewerbsübliche“ Sozialkosten als Benchmark (Grundlage bilden der Arbeitgeberanteil an der Sozialversicherung und die „wettbewerbsüblichen“ Gehälter (z. B. Mindestlohn 2007))
nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten
+
Ausgleich aus den regulierten Erlösen (Last # 2 - nicht wettbewerbsübliche Soziallasten)
Nettoergebnis (Unter- oder Überkompensation)
(214)
Für den Zeitraum 1995-2007 ergibt sich aus den Berechnungen, dass Last # 2 nicht ausreichte, um die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten zu decken. Im Gutachten wird sogar behauptet, es liege eine Unterkompensation der Deutschen Post von […] Mrd. EUR vor. Der Experte kommt zu dem Schluss, dass selbst in dem Fall, dass die preisregulierten Erlöse die Last # 2 beinhalten würden, die Deutsche Post keinen ausreichenden Ausgleich für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten erhalten habe.
b) Laut REK 2009 reichten Erlöse aus dem preisregulierten Bereich nicht aus, um die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten zu decken
(215)
Deutschland macht geltend, dass solange bei den preisregulierten Diensten Verluste entstehen, die die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten übersteigen, nicht festgestellt werden kann, dass die regulierten Erlöse die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten tatsächlich ausgleichen. Daher übermittelte Deutschland eine auf die REK 2009 gestützte gutachtliche Stellungnahme (60), um zu zeigen, dass die Verluste der preisregulierten Dienste durchweg höher waren als die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten.
(216)
Die Berechnungen stützen sich auf die REK 2009 und nehmen (unter Bezugnahme auf das Deloitte-II-Gutachten, auf das in Abschnitt VI.3.2 näher eingegangen wird) für die preisregulierten Dienste einen ROS von 7 % als angemessenen Gewinn an. Nach Abzug des angemessenen Gewinns ergibt sich für die preisregulierten Dienste ein Verlust von […] Mrd. EUR, der somit über den für den Zeitraum 1995-2007 geltend gemachten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten liegt. Die Erlöse aus den preisregulierten Diensten reichten folglich nicht aus, um die in Rede stehenden nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten zu decken.
VI.2. Stellungnahmen zum Ausgleich für die Erbringung von Universaldiensten
VI.2.1. Staatliche Ausgleichszahlungen
(217)
Deutschland argumentiert, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen keinen finanziellen Vorteil für die Deutsche Post begründen, da es sich bei den Zahlungen in Höhe von 5 666 Mrd. EUR ausschließlich um einen Ausgleich für Ablieferungen von 5,838 Mrd. EUR handele, die die Deutsche Post bis 1995 habe zahlen müssen.
(218)
Wie in der Ausweitungsentscheidung 2007 dargelegt, hätten diese Ablieferungen ihren Ursprung in der früheren Postverwaltung, die jährlich rund 10 % ihrer Betriebseinnahmen an den Bund abführen musste. Im Zeitraum 1989-1995 wurden diese Ablieferungen nach § 63 Absatz 1 PostVerfG schrittweise abgeschafft. Bis 1993 musste die Deutsche Post 10 % ihrer Betriebseinnahmen abführen. Ab 1993 wurden die Ablieferungen nach und nach verringert, z. B. auf 10 % der Betriebseinnahmen abzüglich 153 Mio. EUR im Jahr 1993. 1994 betrugen die Ablieferungen 70 % des Volumens von 1993. 1995 zahlte die Deutsche Post 50 % des Ablieferungsbetrags von 1993. Insgesamt zahlte die Deutsche Post von 1990 bis 1995 Ablieferungen in Höhe von 5,838 Mrd. EUR.
(219)
Nach § 63 Absatz 4 PostVerfG mussten Dividendenzahlungen von den Ablieferungen abgezogen werden. In Anbetracht dieser Bestimmung und der Befreiung von direkten und indirekten Steuern hat die Kommission in der Ausweitungsentscheidung 2007 festgestellt, dass die Ablieferungen als Ersatz für die Befreiung von indirekten und direkten Steuern sowie als Vergütung für die vom Bund als Anteilseigner gewährte Finanzierung zu betrachten seien.
(220)
Als Reaktion auf diese Feststellung übermittelte Deutschland das KPMG-Gutachten, dem zufolge die Ablieferungen aus mehreren Gründen nicht als Ersatz für Steuern oder Dividenden betrachten werden könnten.
(221)
Gegen eine Einordnung der Ablieferung als Steuer spricht dem KPMG-Gutachten zufolge der Umstand, dass sich die Ablieferungen seit 1931 an der Höhe der Betriebseinnahmen bemessen. Deshalb hätten sie auch in Jahren gezahlt werden müssen, in denen die Deutsche Post Verluste schrieb. Demgegenüber bemisst sich die Höhe der Unternehmenssteuer an dem tatsächlich erwirtschafteten Jahresüberschuss. Eine Einordnung der Ablieferungen als Steuer würde somit dem verfassungsrechtlichen Gebot der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit widersprechen.
(222)
Auch der Vergleich der Ablieferungen mit der Umsatzsteuer sei nach dem Gutachten nicht zielführend. Bei der Umsatzsteuer gehe die Steuerpflicht auch mit dem Vorsteuerabzug für bezogene Leistungen einher, was bei den Ablieferungen nicht der Fall sei, so dass die Berechnung der Ablieferungen erheblich von der Ermittlung der tatsächlichen Umsatzsteuerschuld eines Unternehmens abweiche.
(223)
Des Weiteren macht Deutschland geltend, dass die Ablieferungen nicht als Dividende eingeordnet werden könnten. Die Ausschüttung von Dividenden beziehe sich auf die Ergebnisse des entsprechenden vorangegangenen Geschäftsjahres bzw. auf Vorjahre. Die Deutsche Post habe jedoch zwischen 1990 und 1995 keine Gewinne erzielt und dennoch Ablieferungen gezahlt. Deshalb handele es sich bei den Ablieferungen nicht um Dividenden.
(224)
Im KPMG-Gutachten wird der Schluss gezogen, dass die Ablieferungen nicht als Steuern oder Dividenden eingeordnet werden können und es sich vielmehr um eine Abgabe „sui generis“ handele, zu deren Zahlung nur die Deutsche Bundespost und ihre Nachfolgeunternehmen verpflichtet seien.
(225)
Unter Bezugnahme auf das KPMG-Gutachten weist Deutschland die Annahme der Kommission zurück, die Ablieferungen könnten als Ersatz für Ertragssteuer- und Dividendenzahlungen herangezogen werden. Deutschland hält daran fest, dass die Ablieferungen eine weder sachlich noch wirtschaftlich zu rechtfertigende Last für die Deutsche Post dargestellt hätten. Da die staatlichen Ausgleichszahlungen die Deutsche Post nur von den Ablieferungen entlastet hätten, sei ihr dadurch kein wirtschaftlicher Vorteil entstanden, so dass es sich bei diesen Zahlungen nicht um eine staatliche Beihilfe handele.
(226)
Hilfsweise führt Deutschland zwei weitere Gründe an, warum die staatlichen Ausgleichszahlungen keine Beihilfe darstellen würden: Erstens stünden die staatlichen Ausgleichszahlungen in Anbetracht der in späteren Jahren erzielten beträchtlichen Anlagenrendite (ROI) und der von der Deutschen Post mit ihrem Börsengang erzielten hohen Erlöse im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers. Zweitens stellten die staatlichen Ausgleichszahlungen keine staatliche Beihilfe dar, weil sowohl aus der REK 2009 als auch aus dem WIK-Gutachten hervorgehe, dass die kumulierten Verluste des Universaldienstes von 1990 bis 1994 höher waren als die staatlichen Ausgleichzahlungen. Die Deutsche Post habe folglich keinen ausreichenden Ausgleich für die Erbringung der Dienste im Rahmen ihrer Universaldienstverpflichtung erhalten.
VI.2.2. Staatliche Garantie
(227)
Deutschland macht geltend, dass aus mehreren Gründen die weitere Gewährleistung des Bundes nach § 2 Absatz 4 PostUmwG 1994 für vor 1995 begebene Schuldurkunden keinen selektiven Vorteil zugunsten der Deutschen Post nach 1995 begründe.
(228)
Jedes privatwirtschaftliche Unternehmen haftet auch bei Abspaltung einer Tochtergesellschaft weiterhin für die von dieser Tochtergesellschaft eingegangenen Verbindlichkeiten. Selbst nach Verkauf dieser Verbindlichkeiten an einen Dritten bleibt ein privatwirtschaftliches Unternehmen haftbar für seine ausstehenden Verbindlichkeiten. Des Weiteren sei zu bedenken, dass die originäre staatliche Garantie für die Schuldurkunden nur erforderlich gewesen sei, weil der POSTDIENST nicht über eine getrennte Rechtspersönlichkeit verfügte. § 40 PostVerfG 1989, in dem es heißt, dass die Schuldurkunden der Deutschen Bundespost den Schuldurkunden des Bundes gleichstehen, habe einen rein deklaratorischen Charakter.
(229)
Zweitens wäre der DPAG aus der Übernahme der Schuldurkunden von POSTDIENST kein Vorteil erwachsen, da die DPAG sich 1995 zu niedrigeren Zinsen hätte refinanzieren können. Die Schuldurkunden von POSTDIENST bezogen sich zum 1. Januar 1995 auf einen Wert von insgesamt 931 Mio. EUR bei einem Zinssatz von durchschnittlich 7,17 % mit einer verbleibenden Laufzeit von 8,8 Jahren. Da der kurzfristige Zinssatz am 1. Januar 1995 bei 5 % bis 5,5 % lag, entstand der DPAG ein Kostennachteil von 1,7 %, der sich in einem höheren jährlichen Zinsaufwand von rund 15,3 Mio. EUR niederschlug.
(230)
Drittens, anhand einer Gegenüberstellung der mittleren marktüblichen Zinssätze für von privaten Unternehmen gezeichnete Schuldtitel und den Zinssätzen der POSTDIENST-Schuldtitel für den Tag, an dem diese Titel ursprünglich ausgegeben wurden, hat der POSTDIENST nach Auffassung Deutschland Kapital zu Zinssätzen aufgenommen, die im Durchschnitt über dem Marktdurchschnitt lagen. Deutschland hat keine umfassende Untersuchung vorgenommen, sondern nur die Zinssätze für bestimmte POSTDIENST-Schuldtitel mit dem aggregierten Marktdurchschnitt verglichen.
(231)
Hilfsweise argumentiert Deutschland, dass die staatlichen Garantien eine bestehende Beihilfe nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates darstellen würden. Da die Deutsche Bundespost bis Ende 1994 Teil der öffentlichen Verwaltung war, gelten die Schuldtitel seit ihrer Gründung im Jahr 1950 als Schulden des Staates. Wenn der Deutschen Post durch die staatliche Garantie Vorteile in Bezug auf Zinssätze entstanden wären, müssten diese als bestehende Beihilfe betrachtet werden. Deutschland verweist auch auf die Kommissionsentscheidung im Falle von EDF (61), in der eine ähnliche Garantie als bestehende Beihilfe gewürdigt wurde.
VI.2.3. Exklusivlizenz
(232)
Deutschland macht geltend, dass es sich nach dem PreussenElektra-Urteil (62) bei den Erlösen aus der regulierten Briefsparte nicht um staatliche Beihilfen handelt.
(233)
Da es sich bei den Erlösen aus der regulierten Briefsparte nicht um staatliche Mittel handele, könnten die angeblich überhöhten Briefentgelte nur Gegenstand eines Verfahrens nach Artikel 102 AEUV sein.
VI.3. Stellungnahme der Bundesregierung zum WIK-Gutachten
VI.3.1. WIK-Gutachten bestätigt die Erforderlichkeit der staatlichen Ausgleichszahlungen als Ausgleich für Nettokosten der Universaldienstverpflichtung bis 1995
(234)
Ungeachtet aller methodischen Einwände vertritt Deutschland die Auffassung, das WIK-Gutachten bestätige die Sichtweise Deutschlands, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen als Ausgleich für die Verluste, die die Deutsche Post im Zeitraum 1990-1995 aufgrund der Erbringung von Universaldienstleistungen verzeichnete, erforderlich waren.
(235)
Alle überhöhten Gewinne nach 1995 dürften nicht berücksichtigt werden, da die staatlichen Ausgleichszahlungen durch die von der Deutschen Post bis 1995 zu tragenden Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen aufgezehrt worden seien. Die Nichtigerklärung der Negativentscheidung 2002 durch das Gericht habe ebenfalls bestätigt, dass etwas, das „aufgezehrt“ worden sei, nicht ein zweites Mal aufgezehrt werden könne. Da die staatlichen Ausgleichszahlungen bereits durch die bis 1995 aufgelaufenen Verluste aufgebraucht gewesen seien, hätten die staatlichen Ausgleichszahlungen nicht zu einem späteren Zeitpunkt zur Finanzierung überhöhter Gewinne genutzt werden können.
VI.3.2. Fehlerhafte Ermittlung des angemessenen Gewinns
(236)
Bezugnehmend auf die Deloitte-Gutachten besteht der Haupteinwand Deutschlands darin, dass das WIK-Gutachten beim Benchmarking zu viele kleine Unternehmen heranzieht. Als Vergleichsunternehmen sollten vor allem große Paketdienste und Logistikunternehmen herangezogen werden, deren Netze in Größe und Komplexität mit jenem der Deutschen Post vergleichbar seien (63).
(237)
Im Deloitte-II-Gutachten werde davon ausgegangen, dass Unternehmen im Paketzustellungs- und Postsektor, die über ein komplexes und großes Abholungs- und Zustellungsnetz verfügen, angemessene Vergleichsunternehmen für die Deutsche Post sind. Angesichts der Bedeutung der für Postdienstnetze typischen Mengen-, Größen- und Konzentrationsvorteile seien große Unternehmen als Vergleichsunternehmen relevanter als kleine Unternehmen. Speditions- und Logistikunternehmen würden sich - bis zu einem gewissen Grad - ebenfalls als Vergleichsunternehmen eignen, da sie vergleichbare Anlagegüter verwenden.
(238)
Im Deloitte-II-Gutachten werden nur Postunternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 100 Mio. EUR als Vergleichsunternehmen zugelassen. Auf diese Weise kommt nur eine kleine Gruppe von sechs Vergleichsunternehmen zustande, bei denen es sich um die großen multinationalen Expresspaketdienste (UPS, FedEx und TNT Express) und andere Postdienstleister (überwiegend aus den Vereinigten Staaten und dem Vereinigten Königreich) handelt.
(239)
Für diese Vergleichsgruppe ergebe sich für den Zeitraum 1998-2007 ein ROS-Median von 7,4 % und ein drittes ROS-Quartil von 12 % als Obergrenze für den angemessenen Gewinn. Eine größere Vergleichsgruppe mit 18 Logistik- und 19 Speditionsunternehmen ergibt einen ROS-Median zwischen 4,6 % und 5,7 %, wobei im Deloitte-II-Gutachten Bedenken bezüglich der Vergleichbarkeit dieser Unternehmen mit der Deutschen Post geäußert werden.
(240)
Auf der Grundlage der Daten für beide Vergleichsgruppen werde im Deloitte-II-Gutachten eine ROS-Bandbreite zwischen 6,1 % und 11,7 % als Benchmark für den angemessenen Gewinn empfohlen.
(241)
Was die Festsetzung der angemessenen Gewinnspanne mit Hilfe der Vergleichsgruppe anbetrifft, so wird im Deloitte-II-Gutachten darauf hingewiesen, das der angemessene Gewinn bei Zugrundelegen eines einfachen mehrjährigen ROS als Benchmark für den angemessenen Gewinn zu niedrig angesetzt sei, da erstens zwischen zwei aufeinanderfolgenden Jahren erhebliche und systematische Streuungen auftreten und zweitens zwischen Unternehmen derselben Branche erhebliche Unterschiede in Bezug auf ihre Rentabilität bestehen können. Bei der Verwendung einer viel zu niedrigen Benchmark für den angemessenen Gewinn bestehe die Gefahr, dass keine effizienten Investitionsvorhaben durchgeführt werden.
(242)
Wie im Deloitte-I-Gutachten bereits unterstrichen, lässt das im WIK-Gutachten vorgenommene Benchmarking für den angemessenen Gewinn anhand des Medians der Vergleichsunternehmen vollständig die Effizienzgewinne außer Acht, die die Deutsche Post zum allergrößten Teil ab 1990 erzielte. Im Einklang mit den Randnummern 14 und 18 des Gemeinschaftsrahmens 2005 sollten jedoch beim angemessenen Gewinn auch Kriterien angelegt werden, „von denen Anreize für die Qualität der zu erbringenden Dienstleistung und Produktivitätsgewinne ausgehen“.
(243)
Entsprechend sollte die Benchmark für den angemessenen Gewinn auf einer jährlichen Bandbreite beruhen. Gewinne, die im oberen Bereich liegen oder sogar über diese Bandbreite hinausgehen, könnten darauf hindeuten, dass das Durchschnittsunternehmen aufgrund besserer operativer oder kommerzieller Leistungen die Benchmark übertraf. Solche Gewinne sollten von den Regulierungsbehörden zugelassen werden, um weiterhin Anreize für Effizienzsteigerungen zu bieten.
(244)
Ferner weist Deutschland darauf hin, dass die Höhe des angemessenen Gewinns mit früheren Entscheidungen, in denen für Eisenbahn- und Busgesellschaften ein ROS zwischen 7 % und 8 % genehmigt wurde, im Einklang stehen müsse (64).
VI.3.3. Unangemessene Kostenallokation und Kostenbewertung
(245)
Deutschland betont erneut, dass jegliche Reallokation von Universaldienstleistungslasten zu den kommerziellen Diensten sowohl sachlich als auch rechtlich nicht haltbar sei. Nach Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1998 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstqualität (65) seien alle durch die Universaldienstverpflichtung verursachten Nettomehrkosten aus den Erlösen des Briefmonopols und nicht aus den Erlösen der kommerziellen Dienste zu finanzieren.
(246)
Außerdem vertritt Deutschland die Auffassung, dass im WIK-Gutachten bestimmte Kosten der Deutschen Post zu niedrig veranschlagt seien:
-
Die Ablieferungen, die die Deutsche Post bis 1995 zahlen musste, hätten als Kosten abgezogen werden müssen und nicht als Ersatzgröße für die Kapitalkosten bzw. für den angemessenen Gewinn verwendet werden dürfen. Unter Bezugnahme auf das KPMG-Gutachten weist Deutschland die Feststellung im WIK-Gutachten zurück, die Ablieferungen könnten als Ersatz für Ertragssteuer- und Dividendenzahlungen herangezogen werden. Deutschland hält daran fest, dass die Ablieferungen eine weder sachlich noch wirtschaftlich zu rechtfertigende Last für die Deutsche Post dargestellt hätten. Zusätzlich zum Ansatz eines angemessenen Gewinns als Vergütung für das eingesetzte Kapital hätten daher die Ablieferungen als Universaldienstkosten berücksichtigt werden müssen.
-
Für die Abschreibungskosten hätten die in der offiziellen Steuerbilanz angesetzten realistischen Zeitwerte des Anlagevermögens zugrunde gelegt werden müssen und nicht die niedrigeren Buchwerte aus dem Jahresabschluss.
-
Die Kosten für die Zusatzrentenzahlungen für Privatangestellte hätten vollumfänglich berücksichtigt werden müssen.
VI.4. Stellungnahme zu den Anmerkungen Dritter
VI.4.1. Pensionssubvention
(247)
Deutschland erinnert daran, dass die Deutsche Post weder rechtlich verpflichtet noch wirtschaftlich in der Lage gewesen sei, 1995 die Pensionsverpflichtungen zu übernehmen. Folglich stellten die Pensionskosten im Sinne der Entscheidung der Kommission zu Poste Italiane (66) Schulden des Staates dar. Durch die Pensionssubventionen sei der Deutschen Post kein finanzieller Vorteil gewährt worden.
(248)
Während UPS betont, das ein normaler Betreiber die eigenen Pensionskosten selbst tragen müsse, macht Deutschland geltend, dass es sich bei den Pensionskosten für die Beamten um nicht wettbewerbsübliche Kosten handele, die nicht mit den von den Wettbewerbern der Deutschen Post geleisteten Sozialbeiträgen für ihre Angestellten verglichen werden könnten. Letztere würden nur den Arbeitgeberanteil in das Sozialversicherungssystem einzahlen und hätten keine Altlasten aufgrund bestehender Pensionsansprüche zu tragen.
(249)
Deutschland betont, dass eine Überkompensationsrechnung vorgenommen werden müsse, da die Stellungnahmen von UPS und FFPI von der Annahme ausgingen, die Kommission nehme eine solche Berechnung vor, um zu beweisen, dass die Deutsche Post überkompensiert worden wäre.
VI.4.2. Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen
(250)
Unter Bezugnahme auf den NERA-Expertenbericht 2006 hebt Deutschland hervor, das die Kommission in Verbindung mit der Beihilfesache COMP/37.821 selbst davon ausgegangen sei, dass die im NERA-Expertenbericht für die DPWN Briefsparte geschätzten Kapitalrenditen nicht ausreichten, um für die Zwecke des Artikels 102 AEUV das Vorliegen überhöhter Briefentgelte nachzuweisen.
(251)
Ganz allgemein vertritt Deutschland die Auffassung, dass sich die Kapitalrendite nicht für die Ermittlung überhöhter Gewinne eignet. Bei geringerer Kapitalintensität könne eine hohe Kapitalrendite mit einer geringen Umsatzrendite einhergehen. Da sich die meisten Risiken aus Erlösen und Kosten ergeben, sei, insbesondere für Unternehmen mit geringer Kapitalintensität, die Umsatzrendite das geeignete Maß für die Ermittlung überhöhter Gewinne. Wenn wie in den NERA-Expertenberichten hilfsweise die Umsatzrendite als Maß für den Gewinn herangezogen wird, so zeigt sich, dass die Deutsche Post eine höhere Umsatzrendite als Royal Mail erwirtschaftete, die aber weit unter der Umsatzrendite von TNT lag. Die in den NERA-Expertenberichten veranschlagten Umsatzrenditen der DPWN-Briefsparte lägen somit weit unter der Benchmark für überhöhte Gewinne.
(252)
Deutschland vertritt daher die Auffassung, dass weder der NERA-Expertenbericht aus dem Jahr 2006 noch seine aktualisierte Fassung für die beihilferechtliche Untersuchung von Bedeutung sind und sie keine ausreichenden Beweise für das Vorliegen überhöhter Gewinne liefern.
(253)
Auf die Behauptung von UPS, die Kostenrechnung der Deutschen Post sei keine gute Grundlage für die Analyse der Erlöse und Lasten des Universaldienstes, erwidert Deutschland, dass die Kostenrechnung sowohl von Wirtschaftsprüfern als auch von der Postregulierungsbehörde geprüft und genehmigt worden sei. Zudem stehe sie im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie 97/67/EG.
(254)
Was die Verrechnungspreisvereinbarungen zwischen der Deutschen Post und der DPEED anbetrifft, so betont Deutschland, dass diese Vereinbarungen die Auflagen der Kartellentscheidung aus dem Jahr 2001 erfüllen. Die Deutsche Post erstatte der Kommission regelmäßig Bericht über deren Einhaltung. Es habe bislang keine Einwände seitens der Kommission gegeben.
(255)
Ferner erhebt Deutschland Einwände gegen die Einbeziehung der von Deutschland 1995 vorgenommenen Vermögensübertragungen auf die Deutsche Post (z. B. Vermögenswerte in Form von Immobilien und Infrastruktur) in die Berechnung der Überkompensation. Deutschland habe bereits mit seinen Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung 1999 diesbezüglich einschlägige Informationen übermittelt. Da die Kommission weder in der Negativentscheidung 2002 gegen die Maßnahme Einwände erhob, noch diese in ihrer Eröffnungsentscheidung 2007 genannt habe, könnten die Vermögensübertragungen nicht Gegenstand der derzeitigen Untersuchung sein.
VI.4.3. Gehaltsniveau
(256)
Deutschland stimmt zu, dass marktübliche Gehälter als Benchmark für die Berechnung der von den Wettbewerbern der Deutschen Post gezahlten Sozialbeitragssätze herangezogen werden sollten. Eine solche Benchmark stehe jedoch im Widerspruch zum Ausweitungsbeschluss 2011, da die Kommission die korrigierten Bruttogehälter der Beamten und nicht die marktüblichen Gehälter heranziehe, um die von den Wettbewerbern der Deutschen Post entrichteten Sozialbeiträge zu berechnen. Dem Gutachten von Prof. Weber zufolge entspricht das marktübliche Gehalt ca. […] % des Bruttogehalts der Beamten. Es sei deshalb nicht angemessen, die korrigierten Bruttogehälter der Beamten als Benchmark für die Berechnung der Sozialbeitragssätze heranzuziehen.
(257)
Deutschland zufolge ist die Annahme des BIEK, die Deutsche Post habe vereinbarte Löhne des Transportgewerbes als Benchmark für die Berechnung der von ihr im Vergleich zu ihren Wettbewerbern zu tragenden Gehälter herangezogen, nicht haltbar. Aus dem Gutachten von Prof. Weber gehe hervor, dass die Deutsche Post die marktüblichen Gehälter auf der Grundlage der tatsächlich von ihren Wettbewerbern gezahlten Gehälter berechnet habe.
VII. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER PENSIONSSUBVENTION
VII.1. Vorliegen einer Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(258)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Um ermessen zu können, ob eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, muss die Kommission prüfen, ob folgende Kriterien erfüllt sind: Die Maßnahme ist dem Staat zuzurechnen und es werden staatliche Mittel verwendet, bestimmten Unternehmen oder Branchen wird ein Vorteil gewährt, der den Wettbewerb verfälscht, und durch die Maßnahme wird der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(259)
Die Pensionssubvention beruht auf § 16 PostPersG 1994 und wird aus dem Staatshaushalt finanziert, so dass sie dem Staat zuzurechnen ist und im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Da die Pensionssubvention nur dem Pensionsfonds gewährt worden ist, um die Deutsche Post von den Kosten für die Beamtenpensionen zu entlasten, und daher letztlich der Deutschen Post zugute kommt, ist sie selektiv.
VII.1.1. Finanzieller Vorteil aufgrund der Pensionsreform von 1995
(260)
Auf der Grundlage des Combus-Urteils vertritt Deutschland die Auffassung, dass aus der Pensionssubvention kein finanzieller Vorteil erwächst, da die Subvention die Deutsche Post von nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten entlastet hat.
(261)
Um festzustellen, ob durch die Pensionssubvention ein selektiver finanzieller Vorteil gewährt wurde, ist zu prüfen, ob sie die Deutsche Post von Kosten entlastet hat, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen gehabt hätte, so dass die Marktkräfte daran gehindert wurden, ihre normalen Wirkungen zu zeitigen (67).
(262)
Die Kommission kann das Vorbringen Deutschlands auf der Grundlage des Combus-Urteils nicht akzeptieren: Sie weist darauf hin, dass das Combus-Urteil vom Gerichtshof nicht bestätigt worden ist. Verschiedene Urteile des Gerichtshofs widersprechen der Theorie, dass Maßnahmen, die einen strukturellen Nachteil ausgleichen, nicht als Beihilfe anzusehen sind. Nach diesbezüglicher ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist das Vorliegen einer Beihilfe nach den Wirkungen und nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen zu beurteilen (68). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs fallen auch von staatlichen Stellen gewährte Vorteile, die in verschiedener Form die Belastungen mindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat, unter den Begriff der Beihilfe (69). Ferner belasten dem Gerichtshof zufolge die Kosten für die Entlohnung der Beschäftigten wesensmäßig die Bilanz der Unternehmen, unabhängig davon ob sie auf gesetzlichen Verpflichtungen oder Tarifverträgen beruhen oder nicht (70). In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof geurteilt, dass die Tatsache, dass staatliche Maßnahmen zusätzliche Kosten ausgleichen sollen, nicht ausreichen kann, um das Vorliegen einer Beihilfe von vornherein auszuschließen (71).
(263)
Nach Auffassung der Kommission gehören die Kosten, die einem Unternehmen aus Zahlungsverpflichtungen aufgrund arbeitsrechtlicher Vorschriften oder tariflicher Vereinbarungen mit den Gewerkschaften obliegen, also z. B. Pensionskosten, zu den aus Eigenmitteln zu deckenden normalen Kosten eines Unternehmens (72). Diese Kosten sind als Bestandteil der wirtschaftlichen Tätigkeit des Unternehmens anzusehen (73). Ob das Unternehmen die Ruhegehaltskosten durch unmittelbare Finanzierung der Ruhegehälter seiner ehemaligen Mitarbeiter trägt (wie für bei der Deutschen Post beschäftigte Beamte) oder durch Zahlung eines Beitrags zur Rentenversicherung der Privatangestellten, die ihrerseits die eingezahlten Beiträge zur Finanzierung der Renten aller Privatangestellten verwendet, ist in dieser Hinsicht nicht von Belang. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass die Unternehmen auf die eine oder andere Weise die vollen Ruhegehaltskosten tragen.
(264)
Ferner stellt die Kommission fest, dass die Deutsche Bundespost seit ihrer Gründung im Jahr 1950 die Rechtsform eines Sondervermögens hat. Ein Sondervermögen hat zwar keine getrennte Rechtspersönlichkeit, verfügt jedoch über eine eigene Haushalts- und Rechnungsführung (§ 3 PostVwG 1953 and § 48 HGrG (74)). Nach den für staatliche Stellen geltenden Verwaltungsvorschriften muss deren Haushaltsplan die Personalkosten umfassen, zu denen auch die Kosten für Pensionen für in den Ruhestand getretene ehemalige Beamte der staatlichen Stelle gehören (§ 10 HGrG). Folglich hat die Deutsche Post diese Kosten seit 1950 aus ihren Erlösen finanziert. Nach § 15 PostVwG 1953 sind Zuschüsse aus der Bundeskasse an die Deutsche Bundespost ausdrücklich verboten. Diese Vorschrift wurde in § 37 Absatz 1 PostVerfG 1989 übernommen.
(265)
Das PostVerfG 1989 bestätigt diese Verpflichtung in seinem Abschnitt über das Personal- und Sozialwesen. Die Deutsche Post war nach § 54 Absatz 2 PostVerfG 1989 verpflichtet, alle Kosten einschließlich der Pensionen für ihre Beamten aus Eigenmitteln zu finanzieren.
(266)
Nach der zweiten Postreform im Jahr 1995 oblag die Zahlungs- und Kostentragungspflicht für vermögensrechtliche Ansprüche der Beamten nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994 weiterhin der Deutschen Post, doch wurde die Deutsche Post teilweise von der Zahlung der Kosten für die Beamtenpensionen entlastet. Nach § 16 Absatz 1 PostPersRG 1994 entrichtete die Deutsche Post für die Jahre 1995 bis 1999 einen jährlichen Pauschalbetrag in Höhe von 2,045 Mrd. EUR an den Pensionsfonds. Nach § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 wurden die jährlichen Pauschalbeträge ab 2000 abgelöst durch einen Beitrag, der sich auf 33 % der Gehaltssumme der Beamten beläuft. § 16 Absatz 2 Post PersRG 1994 schreibt des Weiteren vor, dass die verbleibenden Pensionskosten ab 1995 vom Bund übernommen werden. Abbildung 1 zeigt die jährlichen Zahlungen des Bundes für die einzelnen Jahre ab 1995, beginnend mit 151 Mio. EUR im Jahr 1995.
(267)
Daraus folgt, dass die Argumente, die Deutschland als Nachweis dafür vorbringt, dass die DPAG höhere Kosten für Pensionen zu tragen gehabt habe als ihre privaten Wettbewerber, für die Frage, ob die Pensionssubvention den Beihilfetatbestand erfüllt, irrelevant sind, jedoch im Rahmen der Vereinbarkeitsprüfung zu berücksichtigen sein werden.
(268)
So hat Deutschland geltend gemacht, dass bei der Prüfung, ob der Deutschen Post aus der Pensionssubvention ein Vorteil erwachsen ist, der von der Deutschen Post zum Pensionsfonds geleistete Beitrag mit dem Anteil eines privaten Arbeitgebers an den Beiträgen zur Rentenversicherung unter Ausschluss des Arbeitnehmeranteils zu vergleichen sei. Dieses Argument betrifft die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt, jedoch sei der Vollständigkeit halber an dieser Stelle zum einen angemerkt, dass der Arbeitgeber verpflichtet ist, den Arbeitnehmeranteil an dem insgesamt für diesen Arbeitnehmer zu leistenden Beitrag aus dessen Bruttogehalt an die Sozialversicherung abzuführen. Zum anderen, und das ist von grundsätzlicherer Bedeutung, ergibt sich, wenn ein Mitgliedstaat die Mitarbeiter eines bestimmten Unternehmens von einer ansonsten von diesen zu tragenden Last entlastet, ein Vorteil für den betreffenden Arbeitgeber, da sich durch eine solche Maßnahme die Differenz zwischen Brutto- und Nettogehalt verringert. Somit wird es für den Arbeitgeber möglich, Arbeitnehmer auch zu niedrigeren Bruttogehältern einzustellen bzw. zu halten. Die Vorteile in Bezug auf den Arbeitnehmeranteil an den Sozialbeiträgen bedeuten folglich gleichzeitig auch für den Arbeitgeber einen Vorteil.
(269)
Deutschland hat ferner argumentiert, für die Deutsche Post sei nur dann ein finanzieller Vorteil aus dem Ausgleich für ihre nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten gegeben, wenn die an die Deutsche Post gezahlten Ausgleichsleistungen höher wären als die gesamten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten, die die Deutsche Post für ihre Beamten im preisregulierten und im nicht preisregulierten Bereich zu tragen gehabt habe. Die Kommission erinnert daran, dass die Tatsache, dass es sich bei einer Maßnahme um einen Ausgleich handelt, nicht von vornherein ausschließt, dass sie eine staatliche Beihilfe darstellt, und verweist auf Randnummer 260.
(270)
Ferner hält Deutschland an der Auffassung fest, dass eigentlicher Finanzierungsverpflichteter der Pensionsansprüche der Beamten immer der Bund gewesen sei. Da die Pensionsreform von 1995 an der Haftung des Bundes gegenüber den Beamten nichts geändert habe, entstehe der Deutschen Post durch die Pensionssubvention kein finanzieller Vorteil.
(271)
Es wird nicht bestritten, dass vor und nach 1995 letztlich der Bund die Gewährleistung für die Finanzierung der Pensionsansprüche der Beamten trug, auch wenn, wie die Kommission anmerken möchte, nach § 3 PostVwG 1953 und § 2 PostVerfG 1989 eindeutig nur das Sondervermögen und nicht der Bund für die Verbindlichkeiten des Sondervermögens haftet. Jedoch waren die Pensionszahlungen bis 1995 nach den geltenden Postgesetzen und allgemeinen Rechtsvorschriften im Haushalt des Sondervermögens Deutsche Bundespost enthalten. Diese Zahlungen mussten in voller Höhe aus den von dem Sondervermögen erzielten Erlösen gedeckt werden. Für die beihilferechtliche Würdigung ist nicht entscheidend, wer letztlich die Gewährleistung für die Finanzierung der Pensionsansprüche der Beamten trägt. Ausschlaggebend ist vielmehr, wer nach geltender Rechtslage normalerweise verpflichtet war, sie zu finanzieren. Nach dem PostVwG 1953, dem HGrG und dem PostVerfG 1989 obliegt diese Pflicht eindeutig in vollem Umfang der Deutschen Post.
(272)
Ferner stellen Pensionskosten für jedes Unternehmen, gleich ob öffentlich oder privat und ob mit eigener Rechtspersönlichkeit oder nicht, normale Betriebskosten dar. Sowohl zwischen Mitgliedstaaten als auch innerhalb von Mitgliedstaaten hat sich eine große Bandbreite von Finanzierungsmechanismen für Pensionen entwickelt. Häufig kommen je nach Einstellungszeitpunkt unterschiedliche Systeme zur Anwendung. Folglich muss die Deutsche Post für die von ihr beschäftigten Mitarbeiter, einschließlich ihrer Beamten, in gleicher Weise Pensionskosten tragen wie jedes andere Unternehmen. Dass sich die Art und Weise der Finanzierung von Beamtenpensionen von der Art und Weise der Finanzierung der Renten von Privatangestellten unterscheidet, berührt nicht die Verpflichtung der Deutschen Post, die Finanzierung ihrer Pensionskosten zu ihren normalen Betriebskosten zu rechnen. Dem Vorbringen Deutschlands stattzugeben, würde bedeuten, dass der Staat öffentliche Unternehmen von einem wichtigen Kostenfaktor, der mit ihrem normalen Betrieb zusammenhängt, entlasten darf.
(273)
Wenn Deutschland schließlich vorbringt, die Deutsche Post habe nie über ausreichende Eigenmittel für die Finanzierung der Pensionsansprüche ihrer Beamten verfügt, wird dabei übersehen, dass die Bewertung des Vorliegens eines finanziellen Vorteils unabhängig von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eines Unternehmens ist.
(274)
Da die Pensionsreform von 1995 die Deutsche Post teilweise von der Pflicht zur Finanzierung der Pensionsansprüche ihrer Beamten entlastet hat, ist der Deutschen Post aus der Pensionssubvention ein finanzieller Vorteil erwachsen.
VII.1.2. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels
(275)
Eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe beeinträchtigt den Handel innerhalb der Union, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber konkurrierenden Unternehmen im Handel innerhalb der Union stärkt. Nach ständiger Rechtsprechung (75) verfälscht eine Maßnahme bereits dann den Wettbewerb und beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten, wenn der Empfänger der Beihilfe auf wettbewerbsoffenen Märkten mit anderen Unternehmen in Konkurrenz tritt.
(276)
In Deutschland waren die Märkte für Pakete, Zeitungen und Zeitschriften immer für den Wettbewerb geöffnet. Auf diesen Märkten stand der POSTDIENST immer im Wettbewerb mit anderen Unternehmen, auch aus anderen Mitgliedstaaten (wie z. B. UPS, FedEx, TNT Express, GLS oder DPD). Von 1998 bis 2007 hat die DPAG ihre Exklusivlizenz für Briefe schrittweise verloren. Mit der Öffnung des Marktes für den Wettbewerb traten neue Unternehmen in den Markt ein. Daher beeinträchtigt die Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten und ist geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen.
(277)
Ferner merkt die Kommission diesbezüglich an, dass die Deutsche Post und ihre Holdinggesellschaft DPWN 1997 begonnen haben, Paketdienste auf europäischen und internationalen Märkten zu übernehmen: 1999 war die DPWN auf den europäischen Märkten für Paket- und Expressdienste mit jährlichen Erlösen von rund 4,6 Mrd. EUR bereits Marktführer. Mit der Übernahme von DHL 1998 weitete die DPWN ihren Tätigkeitsbereich auf Asien und Nordamerika aus. Durch weitere Übernahmen von Logistikunternehmen (z. B. Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) wurde die DPWN zu einem der größten Anbieter von Luft- und Seefrachtdiensten sowie von globalen Logistikdiensten. Darüber hinaus ist die DPWN inzwischen auf Postmärkten außerhalb Deutschlands vertreten (z. B. Übernahme von Unipost in Spanien und Williams Lee im Vereinigten Königreich). Zwischen 1998 und 2007 übernahm die DPWN Unternehmen im Wert von insgesamt rund 21 Mrd. EUR (76).
(278)
Daher gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Pensionssubvention eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
VII.2. Beihilferechtliche Würdigung bestehender Beihilfen nach Artikel 108 Absatz 1 AEUV
(279)
Nach Auffassung Deutschlands ist die Pensionssubvention, wenn überhaupt als staatliche Beihilfe, dann als bestehende Beihilfe nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 anzusehen. Deutschland macht geltend, der Staat sei seit Inkrafttreten der einschlägigen Bestimmung im deutschen Grundgesetz im Jahr 1953 letztlicher Schuldner und Finanzierungsverpflichteter der Pensionsansprüche der Beamten. Deutschland bleibt bei der Auffassung, die Einrichtung des Pensionsfonds habe an dieser Verpflichtung nichts geändert.
(280)
Nach Artikel 1 Buchstabe d Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 umfasst der Begriff der bestehenden Beihilfe alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrages in den jeweiligen Mitgliedstaaten bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten des Vertrages eingeführt worden und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind.
(281)
Bis 1995 waren die Pensionszahlungen nach den geltenden Postgesetzen und allgemeinen Rechtsvorschriften im Haushalt des Sondervermögens Deutsche Bundespost enthalten und mussten in voller Höhe aus den von dem Sondervermögen erzielten Erlösen gedeckt werden (eine ausführliche Würdigung dieser Vorschriften enthalten die Randnummern 262 und 263). Vor der zweiten Postreform im Jahr 1995 war die Deutsche Post folglich verpflichtet, die Pensionsausgaben für ihre Beamten aus Eigenmitteln zu finanzieren, und erhielt keine Beihilfen, die darauf ausgerichtet waren, die Deutsche Post von Pensionskosten zu entlasten.
(282)
Die Gründung der DPAG und die Einrichtung des Postpensionsfonds im Jahr 1995 führten zu einer vollständigen Neuregelung der Pensionsfinanzierung für Beamte. Nach dieser zweiten Postreform im Jahr 1995 übernahm die Deutsche Post die grundsätzliche Zahlungs- und Kostentragungspflicht für vermögensrechtliche Ansprüche der Beamten nach § 2 Absatz 3 PostPersRG 1994, wurde jedoch teilweise von den zu tragenden Pensionskosten für Beamte entlastet. Nach § 16 Absätze 1 und 2 PostPersRG 1994 war die Deutsche Post nicht mehr verpflichtet, die Pensionskosten über die Pauschalzahlungen (Zeitraum 1995 - 1999) oder die festgelegten Beiträge (ab 2000) hinaus zu finanzieren. Das verbleibende Defizit wurde seitdem durch die Pensionssubvention gedeckt.
(283)
Folglich handelt es sich bei der Pensionssubvention um eine neue Beihilfe, da sie 1995 eingeführt wurde.
(284)
Im Hinblick auf die Bezugnahme Deutschlands auf die Erklärung der Kommission in der Rechtssache T-266/02 weist die Kommission zunächst darauf hin, dass das Gericht in Randnummer 54 des Urteils den Standpunkt Deutschlands darlegt (und nicht, wie von Deutschland angegeben, den Standpunkt der Kommission). Randnummer 54 des Urteils zeigt, dass in der Negativentscheidung 2002 selbst nach Auffassung Deutschlands nicht die Pensionssubvention beurteilt wurde. Randnummer 61 des Urteils gibt den Standpunkt der Kommission wieder:
„An erster Stelle entgegnet die Kommission, dass sie nur den Transferzahlungen der DB-Telekom Bedeutung für die angefochtene Entscheidung beigemessen habe.“
(285)
Folglich stützt das Urteil nicht die von Deutschland vertretene Auffassung, dass die Erklärung des Bevollmächtigten der Kommission die Pensionssubvention implizit genehmigt habe. In jedem Falle ist offensichtlich, dass eine solche Erklärung keine derartige Wirkung haben könnte.
(286)
Darüber hinaus hat das Gericht in der Rechtssache T-421/07 (77) festgestellt, dass die Eröffnungsentscheidung 1999 auch die Pensionssubvention zum Gegenstand hatte und dass das Verfahren zu dieser Maßnahme mit der Negativentscheidung 2002 nicht abgeschlossen war.
(287)
Da die Kommission zu keinem Zeitpunkt eine Entscheidung bzw. einen Beschluss erlassen hat, demzufolge die Pensionssubvention keine Beihilfe bzw. eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe darstellte, gelangt sie zu dem Ergebnis, dass die Pensionssubvention eine neue Beihilfemaßnahme darstellt.
VII.3. Beihilferechtliche Würdigung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(288)
Die Ausnahmeregelungen nach Artikel 107 Absatz 2 AEUV und Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben a und b AEUV sind eindeutig nicht anwendbar.
(289)
In der Ausweitungsentscheidung 2007 zog die Kommission die Möglichkeit in Betracht, dass die Pensionssubvention als Ausgleichszahlung für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV zumindest teilweise mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnte. In seiner Antwort auf die Ausweitungsentscheidung 2007 betonte Deutschland, dass die Pensionssubvention, sollte sie eine Beihilfe darstellen, auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und nicht auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu prüfen sei. Im Ausweitungsbeschluss 2011 beschrieb die Kommission ferner eine Methode für die Prüfung der Vereinbarkeit der Pensionssubvention auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und Deutschland nahm diesbezüglich Stellung.
(290)
Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs (78) ist es Aufgabe des Mitgliedstaats, mögliche Gründe für die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt anzuführen und aufzuzeigen, dass die Voraussetzungen für eine derartige Vereinbarkeit gegeben sind. Aus dem genannten Urteil folgt also erst recht, dass die Kommission im vorliegenden Fall nicht verpflichtet ist, die Vereinbarkeit der Pensionssubvention mit dem Binnenmarkt auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu prüfen, wenn der Mitgliedstaat und der Subventionsempfänger eine mögliche Prüfung der Vereinbarkeit auf der genannten Grundlage ausdrücklich ablehnen.
(291)
Die Kommission wird daher prüfen, ob es sich bei der Pensionssubvention um eine nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe handelt. Nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(292)
Der Rechtsprechung zufolge kann die Kommission staatliche Beihilfen für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, wenn sie zur Erreichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse beitragen (79), zur Erreichung dieses Ziels erforderlich sind (80) und die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft (Verhältnismäßigkeit).
VII.3.1. Marktöffnung im Postsektor als Ziel von gemeinsamem Interesse
(293)
Die Postdienste tragen zum sozialen, wirtschaftlichen und territorialen Zusammenhalt in der Union bei. Die Öffnung der Postdienste für den Wettbewerb, die auf EU-Ebene im Jahr 1998 begonnen hat, hat zu einer höheren Qualität, mehr Effizienz und einer besseren Nutzerorientiertheit geführt (81). Die Marktöffnung hat die Errichtung eines Binnenmarktes für Postdienste ermöglicht. Deshalb trägt sie zu dem in Artikel 3 Absatz 3 AEUV festgelegten Ziel der Errichtung des Binnenmarktes bei.
(294)
Seit der 1995 erfolgten Umwandlung in eine Aktiengesellschaft hat die Deutsche Post keine Beamten mehr eingestellt. Die Verpflichtungen im Bereich der Sozialleistungen für Beamte gehen daher auf die Zeit vor der Öffnung des Postmarktes für den Wettbewerb zurück. Sie sind mit sogenannten „verlorenen Investitionen“ vergleichbar, die durch vor Beginn der Marktöffnung eingegangene Verpflichtungen begründet sind und in einem wettbewerbsorientierten Marktumfeld unter denselben Bedingungen nicht länger erfüllt werden können, da der etablierte Betreiber nicht mehr in der Lage ist, die entsprechenden Kosten auf die Nutzer abzuwälzen. Wenn die Deutsche Post nicht mindestens teilweise von diesen „Altlasten“ befreit worden wäre, hätte sie den Markt verlassen müssen.
(295)
Die Kommission hat anerkannt, dass der allmähliche Übergang von einer weitgehend eingeschränkten Wettbewerbssituation zu einem echten Wettbewerb auf Unionsebene unter annehmbaren wirtschaftlichen Bedingungen erfolgen muss (82). Deshalb hat sie in einer Reihe von Entscheidungen bzw. Beschlüssen genehmigt, dass Mitgliedstaaten staatliche Beihilfen gewähren, um den etablierten Betreiber von einem Teil seiner Altlasten im Bereich der Pensionsverpflichtungen zu befreien (83).
VII.3.2. Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Pensionssubvention
(296)
Die Kommission hat in ihrer Entscheidungs- bzw. Beschlusspraxis die Auffassung vertreten, dass die Entlastung im Bereich der Pensionskosten auf den Umfang zu beschränken ist, der erforderlich ist, um den vom etablierten Betreiber als Kosten getragenen Sozialversicherungsbeitragssatz an den von seinen Wettbewerbern getragenen Sozialversicherungsbeitragssatz anzugleichen (84).
(297)
Im vorliegenden Fall erkennt die Kommission an, dass die Deutsche Post ohne einen staatlichen Eingriff, mit dem sie von einem Teil ihrer Pensionsverpflichtungen gegenüber ihren Beamten befreit wird, nicht in der Lage wäre, sich gegenüber ihren Wettbewerbern zu behaupten. Aufgrund der aus der Vergangenheit stammenden Soziallasten, die ihre Wettbewerber nicht zu tragen haben, wäre sie aus den dem Wettbewerb unterliegenden Teilen des Marktes für Postdienste verdrängt worden.
(298)
In der La Poste-Entscheidung hat die Kommission erstmals die Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit einer Beihilfemaßnahme beurteilt, mit der eine Entlastung von Pensionskosten für vor der Marktöffnung eingestellte Beamte gewährt wurde. In der genannten Entscheidung hat die Kommission geprüft, ob die Pensionssubvention die Höhe der gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge des etablierten Betreibers an die der anderen Unternehmen der Briefpost- und Paketbranche angleicht (85).
(299)
Im vorliegenden Beschluss wird die Kommission nach demselben Ansatz vorgehen. Die Prüfung der Kommission wird in drei Schritten erfolgen:
1)
Zunächst ermittelt die Kommission die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge der anderen Unternehmen der Briefpost- und Paketbranche.
2)
Anschließend muss sie feststellen, in welcher Höhe die Deutsche Post Sozialversicherungsbeiträge für ihre Beamten trägt.
3)
Schließlich muss sie prüfen, ob die jeweils ermittelten Beiträge gleich hoch sind.
VII.3.2.1. Höhe der Sozialversicherungsbeiträge anderer Unternehmen der Briefpost- und Paketbranche
(300)
Die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge wird durch zwei Faktoren bestimmt: den Beitragssatz und die Gehaltsgrundlage, auf die er angewendet wird.
a) Berechnung des Benchmarksatzes
(301)
Die privaten Wettbewerber müssen sowohl den Arbeitgeberanteil als auch den Arbeitnehmeranteil aus ihren Erlösen finanzieren. Wie Abbildung 2 zu entnehmen ist, lag der Gesamtbeitragssatz seit 1995 zwischen 38 % und 42 % des Bruttogehalts eines Privatangestellten (Bruttogehalt = Nettogehalt + Arbeitnehmeranteil). Der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmeranteil am Beitragssatz zur Sozialversicherung lagen jeweils zwischen 19 % und 21 % des Bruttogehalts (detailliertere Zeitreihen siehe Anhang).
(302)
Anders als der Anteil der Privatangestellten an den Sozialversicherungsbeiträgen umfasst der Anteil der Beamten nur 30 % bis 50 % ihrer Gesundheitskosten, aber keine weiteren Beiträge zu ihren Pensions-, Gesundheits- und Pflegekosten. Der Beitrag der Deutschen Post geht deshalb über den Anteil der privaten Arbeitgeber hinaus und umfasst die gesamten Pensionskosten sowie die verbleibenden Gesundheits- und Pflegekosten.
(303)
Bei der Ermittlung eines entsprechenden Benchmarksatzes für die Deutsche Post muss daher berücksichtigt werden, dass der Beitrag der Beamten niedriger ist als der der Privatangestellten.
(304)
Bei dem 30 % bis 50 % betragenden Beitrag der Beamten zu ihren Gesundheits- und Pflegekosten kann davon ausgegangen werden, dass er in seinen wirtschaftlichen Auswirkungen weitgehend dem Beitrag der Privatangestellten zur gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung entspricht (der im Jahr 2006 z. B. bei 8,50 % des Bruttogehalts der Privatangestellten lag).
(305)
Da Beamte keine Beiträge zur gesetzlichen Renten- und Arbeitslosenversicherung leisten, muss die Deutsche Post einen entsprechenden Betrag übernehmen, um tatsächlich Sozialversicherungsbeiträge in einer Höhe zu tragen, die den gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträgen entspricht, welche ein privates Unternehmen aus seinen Erlösen zu finanzieren hat.
(306)
Der Benchmarksatz für die Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post (im Folgenden „Benchmarksatz“) muss daher, wie in der Tabelle dargestellt, die Gesamtbeitragssätze (= Arbeitgeber- + Arbeitnehmeranteil) zur Renten- und Arbeitslosenversicherung sowie den Arbeitgeberanteil an der Kranken- und Pflegeversicherung umfassen.
Abbildung 7
Ermittlung des Benchmarksatzes für die Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post
(307)
Wie aus Abbildung 8 hervorgeht, lag der Benchmarksatz im Zeitraum 2003-2010 zwischen 30 % und 34,1 % des Bruttogehalts der Privatangestellten (86).
(308)
Deutschland wendet ein, dass eine über dem Arbeitgeberanteil am Sozialversicherungsbeitragssatz liegende Benchmark die Deutsche Post gegenüber Wettbewerbern, die nur den Arbeitgeberanteil zu entrichten haben, benachteiligen würde. Wie das folgende vereinfachte (auf den Beitragssätzen 2006 basierende) Beispiel zeigt, ergäbe sich jedoch für die Deutsche Post im Vergleich zu privaten Wettbewerbern ein deutlicher Vorteil, wenn der Benchmarksatz lediglich dem Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen entspräche:
1)
Die Deutsche Post und ein privater Wettbewerber zahlen einem Beamten bzw. einem Privatangestellten das gleiche Nettogehalt von 79,5 EUR.
2)
Der Arbeitgeber- und der Arbeitnehmeranteil am Sozialversicherungsbeitragssatz belaufen sich auf jeweils 20,5 % des Bruttogehalts des Privatangestellten. Werden das Nettogehalt von 79,5 EUR und der Arbeitnehmeranteil von 20,5 EUR addiert, ergibt sich ein Bruttogehalt von 100 EUR. Die Gesamtsozialversicherungsbeiträge betragen somit 41 EUR (= 41 % des Bruttogehalts des Privatangestellten).
3)
Deutschland vertritt die Auffassung, dass die Deutsche Post lediglich den Arbeitgeberanteil der Sozialversicherungsbeiträge, der zum Beitrag des Beamten zu den Gesundheitskosten hinzukommt, tragen sollte (die mit dem Beitrag des Privatangestellten zur Kranken- und Pflegeversicherung von 7,5 EUR angesetzt werden).
4)
Deutschland berechnet den Arbeitgeberanteil auf der Grundlage des angefallenen Gehalts des Beamten von 87 EUR (Summe aus dem Nettogehalt von 79,5 EUR und dem Beitrag des Beamten zu den Gesundheitskosten von 7,5 EUR). Die Sozialkosten sind daher die Summe aus 17,8 EUR (Arbeitgeberanteil von 20,5 % des angefallenen Gehalts des Beamten von 87 EUR) und dem Beitrag des Beamten zu den Gesundheitskosten von 7,5 EUR.
5)
Auf der Grundlage der Berechnungen Deutschlands würden sich die Sozialkosten des Beamten auf nur 25,3 EUR gegenüber 41 EUR beim Privatangestellten belaufen.
(309)
Wenngleich die Deutsche Post und der private Wettbewerber dasselbe Nettogehalt zahlen, müsste die Deutsche Post Sozialkosten tragen, die nur rund 62 % der gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge für einen Privatangestellten ausmachen, wenn der Arbeitnehmeranteil an den Sozialversicherungsbeiträgen in der Benchmark enthalten ist.
(310)
Ferner ist festzustellen, dass der Arbeitgeberanteil am Sozialversicherungsbeitragssatz (seit 1995 zwischen 19 % und 21 %) auch deutlich unter dem Beitragssatz von 33 % der angefallenen Beamtengehälter lag, der im Pensionsgesetz von 1995 als Benchmark für den Beitrag der Deutschen Post zum Pensionsfonds festgesetzt ist. Der deutsche Gesetzgeber verfolgte daher nicht die Absicht, dass die Deutsche Post nur den Arbeitgeberanteil finanzieren sollte, sondern erlegte der Deutschen Post einen wesentlichen höheren Beitrag zu den Pensionskosten der Beamten sowie die Übernahme aller verbleibenden Sozialkosten (z. B. Beitrag zu den Gesundheitskosten der Beamten) auf.
(311)
Daher lehnt die Kommission die Verwendung des Arbeitgeberanteils am Sozialversicherungsbeitragssatz als Benchmarksatz ab, da Beamte - anders als Privatangestellte - keinen Pflichtbeitrag zur Renten- und Arbeitslosenversicherung leisten. Daher müssen diese Beiträge in jedem Falle in den Benchmarksatz einbezogen werden, um zu gewährleisten, dass sowohl die Deutsche Post als auch die privaten Wettbewerber direkt bzw. indirekt Beiträge derselben Höhe tragen.
b) Berechnung der Gehaltsgrundlage
(312)
Da die Höhe der Sozialversicherungsbeiträge, die die Deutsche Post für ihre Beamten zu tragen hat, an die Höhe der gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge angeglichen werden sollte, die private Wettbewerber zu tragen haben, ist es wichtig, dass die Deutsche Post nicht nur einem Beitragssatz derselben Höhe unterliegt, sondern dass dieser Satz auch auf eine entsprechende Gehaltsgrundlage angewandt wird. Wie im obenstehenden Beispiel gezeigt, führt die Berechnung des Arbeitgeberanteils von 20,5 % auf der Grundlage der angefallenen Beamtengehälter zu einem Beitrag von 17,8 EUR, während der private Wettbewerber 20,5 EUR zu tragen hat (20,5 % auf der Grundlage des Bruttogehalts von 100 EUR).
(313)
Daher muss ein Beamtenbruttogehalt ermittelt werden (im Folgenden „Bruttogehalt der Beamten“), das eine dem Bruttogehalt der Privatangestellten entsprechende Gehaltsgrundlage bietet. Es wird angenommen, dass der Beitrag der Beamten zu den Gesundheitskosten dem Beitrag der Privatangestellten zur Kranken- und Pflegeversicherung entspricht. Daher beläuft sich die verbleibende Differenz zwischen dem Bruttogehalt und dem angefallenen Gehalt auf den Arbeitnehmeranteil an den Beiträgen zur Renten- und Arbeitslosenversicherung. Mit der folgenden Formel wird das angefallene Gehalt in ein Bruttogehalt umgerechnet, das dem Bruttogehalt der Privatangestellten entspricht:
Tabelle 6
Berechnung des Bruttogehalts der Beamten (auf der Grundlage der Beitragssätze 2006)
Bruttogehalt der Beamten =
(314)
Werden zum Beispiel die Beitragssätze 2006 betrachtet, liegt das Bruttogehalt der Beamten um 15 % höher als das angefallene Beamtengehalt. Dieser Prozentsatz quantifiziert folglich den Fehler, der entstehen würde, wenn als Grundlage für die Berechnung der Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post gegenüber den gesetzlichen Sozialbeiträgen der privaten Wettbewerber das angefallene Gehalt anstelle des Bruttogehalts verwendet würde. Das in Randnummer 308 angeführte Beispiel verdeutlicht dies, da der Arbeitgeberanteil von 20,5 EUR, der korrekterweise auf dem Bruttogehalt basiert, um 15 % höher liegt als ein Arbeitgeberanteil von 17,8 EUR, der sich aus der nicht korrekten Verwendung des angefallenen Gehalts als Grundlage ergäbe.
(315)
Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass der Benchmarksatz für die Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post auf dem Arbeitgeber- und dem Arbeitnehmerbeitrag zur Renten- und Arbeitslosenversicherung und dem Arbeitbeberbeitrag zur Kranken- und Pflegeversicherung basieren muss. Der Benchmarksatz muss auf das Bruttogehalt der Beamten angewendet werden (wie in Tabelle 6 festgelegt).
VII.3.2.2. Von der Deutschen Post für ihre Beamten getragene Sozialversicherungsbeiträge
(316)
Nach § 16 Absatz 1 PostPersRG 1994 musste die Deutsche Post im Zeitraum 1995-1999 einen jährlichen Beitrag von 2,045 Mrd. EUR bzw. insgesamt 10,225 Mrd. EUR an den Pensionsfonds zahlen. Nach § 16 Absatz 2 PostPersRG 1994 entrichtet die Deutsche Post seit dem Jahr 2000 einen Satz von 33 %. Dieser Satz wird auf das angefallene Beamtengehalt angewendet.
(317)
Die Prüfung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Beihilfe muss jedoch auch dem Umstand Rechnung tragen, dass die Deutsche Post aus wirtschaftlicher Sicht nicht den gesamten Beitrag von 2,045 Mrd., der 33 % der angefallenen Gehälter entspricht, an den Pensionsfonds tragen muss. In diesem Zusammenhang muss nach Auffassung der Kommission zwischen dem Zeitraum von 1995 bis 2002 und von 2003 bis heute unterschieden werden.
a) Der Beitrag der Deutschen Post im Zeitraum 1995-2002
(318)
Deutschland macht geltend, dass die Deutsche Post insbesondere angesichts der im Zeitraum 1995 bis 1999 geleisteten jährlichen Pauschalzahlungen an den Pensionsfonds in Höhe von insgesamt 2,045 Mrd. EUR Sozialversicherungsbeiträge entrichtet habe, die über die gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge, die die Wettbewerber zu zahlen hatten, hinausgegangen seien. Daher habe die Deutsche Post im Zeitraum bis 1999, aber auch während des gesamten Untersuchungszeitraums zumindest gleich hohe, wenn nicht höhere Beiträge entrichtet als die privaten Unternehmen. Daher könne nicht festgestellt werden, dass die Deutsche Post durch die Pensionssubvention in einer günstigeren Lage gewesen sei als ihre Wettbewerber. Die Kommission muss diese Argumentation zurückweisen, da sie den einschlägigen regulatorischen Bestimmungen der deutschen Behörden in Bezug auf die Deckung der Kosten von nicht preisregulierten Diensten nicht Rechnung trägt.
(319)
Die Kommission stellt im vorliegenden Beschluss fest, dass die Deutsche Post auf den nicht preisregulierten Märkten in einer günstigeren Lage gewesen ist als ihre Wettbewerber, weil ein Teil der angefallenen Sozialkosten für die in diesen Diensten tätigen Beamten nicht von diesen Diensten selbst getragen wurde. Statt dessen wurde dieser Teil der angefallenen Sozialkosten den preisregulierten Diensten zugeschlagen, deren Erlöse auf einem Niveau gehalten wurden, das ausreichend hoch war, um Kosten zusätzlich zu den für die preisregulierten Dienste selbst angefallenen Kosten daraus finanzieren zu können.
(320)
So zeigt das interne Rechnungswesen der Deutschen Post seit 1995, dass die Deutsche Post den nicht preisregulierten Diensten lediglich Sozialversicherungsbeiträge in einer auf dem REK-Beitragssatz basierenden Höhe zugewiesen hat. Die REK 2002 und die darauf folgenden REK bestätigen diese Praxis. Daher bestand der wirtschaftliche Vorteil für die nicht preisregulierten Dienste sowohl vor als auch nach dem Jahr 1999, da diese Dienste eindeutig von angefallenen Kosten befreit wurden.
(321)
Das Vorbringen Deutschlands, dass der Deutschen Post auf den preisregulierten Märkten ein komparativer Nachteil entstanden sei, weil sie durch die im Zeitraum 1995 bis 1999 geleisteten Pauschalzahlungen höhere Sozialkosten habe finanzieren müssen, entspricht nicht den Tatsachen. Erstens besaß die Deutsche Post für die meisten ihrer regulierten Dienste nach wie vor die Exklusivlizenz. Zweitens waren, was noch wichtiger ist, die Entgelte für die der Exklusivlizenz unterliegenden Dienste ausreichend hoch angesetzt, um diese Kosten auf die abhängigen Nutzer abzuwälzen.
(322)
Für den Zeitraum bis 1995 basierte die Entgeltregelung auf der Postdienstverordnung (87) vom 24. Juni 1991, der zufolge die Entgelte für das Monopol ausgewogen sein mussten. In der Verwaltungspraxis schloss dies die Pensionskosten ein. Im Zeitraum 1995-1997 basierte die Entgeltregelung auf dem Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens vom 14. September 1994 (BGBl. I S. 2325, 2371). Nach § 4 in Verbindung mit § 2 und § 7 des genannten Gesetzes durften mit den Erlösen aus dem preisregulierten Bereich nicht nur die bei den preisregulierten Diensten angefallenen Kosten einschließlich der Beiträge zum Pensionsfonds abgedeckt, sondern auch die Kosten nicht preisregulierter Dienste finanziert werden.
(323)
Wie aus den Jahresabschlüssen der Deutschen Post hervorgeht, verblieben die regulierten Entgelte bei der Pensionsreform von 1995 auf demselben Niveau, das zuvor gegolten hatte, als die Deutsche Post noch die gesamten Pensionskosten zu tragen hatte. Während die Pensionskosten später entweder (für den Zeitraum 1995 - 1999) auf die Höhe des Pauschalbetrags begrenzt wurden oder (ab 2000) auf 33 % des Jahr für Jahr rückläufigen Gehaltsvolumens der Beamten festgesetzt wurde, wurden die regulierten Entgelte nicht entsprechend gesenkt, um nur mehr Sozialversicherungsbeiträge abzudecken, die den von den Wettbewerbern gezahlten gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträgen entsprachen. Da die festgesetzten Beiträge zum Pensionsfonds bis 1999 (2,045 Mrd. EUR pro Jahr) ungefähr auf der Höhe der Pensionskosten im Jahr 1994 blieben, änderte sich die wirtschaftliche Situation für die Deutsche Post im Hinblick auf die Abdeckung der Pensionskosten aus den preisregulierten Diensten nicht. Sowohl die Höhe der Erlöse der Deutschen Post als auch ihr Beitrag zum Pensionsfonds blieben im Gleichgewicht.
(324)
Im PostG 1997 heißt es eindeutig, dass die regulierten Entgelte nicht nur die Kosten der „effizienten“ Leistungsbereitstellung, sondern auch Lasten z. B. aus den Sozialkosten der Beamten abdecken sollten. Im PostG 1997 wird daher ausdrücklich anerkannt, dass die Erlöse aus dem preisregulierten Bereich in der Weise festzusetzen waren, dass die Abdeckung der gesamten Pauschalzahlungen gewährleistet war. Da der deutsche Gesetzgeber die Auffassung zu vertreten schien, dass die damalige Höhe der regulierten Entgelte die Anforderungen des PostG 1997 erfüllte, beschloss er, dass die Preise bis 1999 auf dem Niveau von 1997 zu belassen waren. Der damalige Minister für Wirtschaft und Technologie beschloss in der Folge am 27. März 2000, dass die am 1. September 1997 genehmigten Entgelte bis zum 31. Dezember 2002 in Kraft bleiben sollten.
(325)
Die regulierten Entgelte wurden somit auf dem historisch hohen Niveau gehalten und nicht auf ein Niveau gesenkt, bei dem der Deutschen Post ein komparativer Nachteil entstanden wäre.
(326)
Ab 2000 befand sich die Deutsche Post im Vergleich zu ihren Wettbewerbern in einer noch günstigeren Lage, da die festgesetzten Beiträge zum Pensionsfonds auf 33 % der angefallenen Beamtengehälter gesenkt wurden. Diese Höhe ergibt in absoluten Zahlen einen Rückgang der Kosten von 2,045 Mrd. EUR auf 735 Mio. EUR (und auf einen noch geringeren Betrag in den Folgejahren, da die Zahl der Beamten zurückging und diese Entwicklung nur teilweise durch den Anstieg der Gehälter ausgeglichen wurde). Da die regulierten Entgelte auf dem historisch hohen Stand gehalten wurden, konnte die Deutsche Post seit dem Jahr 2000 deutliche Gewinne aus den preisregulierten Diensten erwirtschaften.
(327)
Bei der Prüfung der Rentabilität der Deutschen Post im Bereich der preisregulierten Dienste im gesamten Zeitraum 1995-2002 wird im WIK-Gutachten der Schluss gezogen, dass der Deutschen Post z. B. bis 1999 trotz der Pauschalzahlungen an den Pensionsfonds keine Verluste aus den preisregulierten Diensten entstanden sind. Seit dem Jahr 2000 weist das WIK-Gutachten sogar deutlich positive Ergebnisse aus.
(328)
Daher muss die Kommission Deutschlands Vorbringen zurückweisen, dass die Deutsche Post in Bezug auf die Abdeckung von Sozialversicherungsbeiträgen in den preisregulierten Diensten gegenüber ihren Wettbewerbern benachteiligt war und die Pensionssubvention vor 2002 erforderlich und verhältnismäßig war.
(329)
Ungeachtet des Vorstehenden muss die Kommission einräumen, dass ihr in diesem Fall kein ausreichendes Beweismaterial vorliegt, um die genaue Höhe der Sozialversicherungsbeiträge, die die Deutsche Post in den Jahren 1995 - 2002 entrichtet hat, zu bestimmen. Sie vertritt die Auffassung, dass eine derartige Quantifizierung nicht ordnungsgemäß auf der nachträglichen Feststellung basieren kann, dass ein bestimmter Anteil der Sozialkosten der nicht preisregulierten Dienste verlagert wurde, um aus den Erlösen aus dem preisregulierten Bereich finanziert zu werden, und dass die Deutsche Post im Rahmen der Pensionsfondsregelungen insgesamt nicht benachteiligt wurde, da die Erlöse aus dem preisregulierten Bereich de facto ausreichend hoch angesetzt waren, um ihre Beiträge zum Pensionsfonds einschließlich der verlagerten Lasten abzudecken. Ebenso wenig ist es möglich, eine Methode aufzustellen, nach der der Mitgliedstaat die Höhe der Beiträge für diesen Zeitraum berechnen könnte. Die Kommission stellt nach Prüfung der Rechtsgrundlage für die im Zeitraum 1995-2002 geltenden regulierten Entgelte fest, dass aus den gesetzlichen Bestimmungen nicht zweifelsfrei abgeleitet werden kann, wie die zuständigen Behörden die Zusammensetzung der regulierten Entgelte vorab beschlossen haben. Insbesondere kann in diesem Fall nicht mit Sicherheit nachgewiesen werden, dass die zuständigen Behörden zum Zeitpunkt der Festsetzung der regulierten Entgelte in einer Höhe, die die verlagerten Kosten de facto letztlich abdeckte, einen bestimmten Anteil der regulierten Entgelte in ihren Beschlüssen eindeutig für die Abdeckung des Betrags der geltend gemachten Lasten aus den nicht preisregulierten Diensten auswiesen.
(330)
Anders als bei den Maßgrößenentscheidungen von 2002, 2007 und 2011, bei denen diese Lasten von der Postregulierungsbehörde ausdrücklich bestätigt und genehmigt wurden, könnte diese frühere De-Facto-Abdeckung auf Erwägungen der für die Entgeltfestsetzung zuständigen Behörden zurückzuführen gewesen sein, die mit der Entwicklung anderer Kostenkomponenten oder der Entwicklung anderer Unternehmensvariablen im Zusammenhang stehen. Diese frühere De-Facto-Abdeckung reicht daher in diesem Fall nicht aus, um genau und mit Sicherheit zu bestimmen, in wiefern die zuständigen Behörden das regulierte Entgelt angehoben haben, um den geltend gemachten Lasten für die nicht preisregulierten Dienste Rechnung zu tragen.
(331)
Für die Zeit seit dem 1. Januar 2003 ist den Maßgrößenentscheidungen von 2002, 2007 und 2011 hingegen klar zu entnehmen, wie die Postregulierungsbehörde die Zusammensetzung der regulierten Entgelte festgesetzt hat. Die regulierten Entgelte wurden eindeutig auf einem höheren Niveau festgesetzt, um die Lasten der nicht preisregulierten Dienste aus den Erlösen aus dem preisregulierten Bereich abzudecken.
b) Der Beitrag der Deutschen Post seit 2003
(332)
Nach dem PostG 1997 kann die Deutsche Post von der Regulierungsbehörde verlangen, dass sie bei der Festsetzung der zulässigen Höhe der Erlöse aus der Exklusivlizenz und den preisregulierten Diensten in die auf die Nutzer abzuwälzenden Kosten unter anderem die „nicht wettbewerbsüblichen Soziallasten“ sowie die Kosten für die effiziente Bereitstellung des Universaldienstes einbezieht. Diese Methode wurde von der Postregulierungsbehörde erstmals in der Maßgrößenentscheidung von 2002 angewandt. Die Postregulierungsbehörde hat die Lasten aus dem nicht wettbewerbsüblichen Sozialversicherungsbeitrag auch in den Maßgrößenentscheidungen von 2007 und 2011 genehmigt. Der Umstand, dass nur mehr ein Teil der preisregulierten Dienste einer ex-ante Preiskontrolle unterliegt, ändert nichts an der Einschätzung der Kommission. Die Deutsche Post war nach wie vor zur Abwälzung der gesamten Last durch Nutzung ihrer beherrschenden Stellung berechtigt. In dieser Hinsicht macht es keinen Unterschied, ob die Regulierungsbehörde ihre Kontrolle ex ante oder ex post ausübt.
(333)
Die Postregulierungsbehörde hat das Ansuchen der Deutschen Post, dass Last # 2 (über den REK-Beitragssatz hinaus angefallene Sozialkosten) durch Erlöse aus dem preisregulierten Bereich refinanziert werden sollte, stets genehmigt. So wurden bei der Ermittlung der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten (Last # 2) für das Jahr 2001 die angefallenen Sozialversicherungsbeiträge der Deutschen Post für ihre Beamten von [40 % bis 45 %] der angefallenen Gehälter (88) mit der REK-Benchmark verglichen. Diese Benchmark besteht aus dem Arbeitgeberanteil der Beiträge zu Sozialversicherung, Unfallversicherung und Zusatzrentenversicherung, die zusammen [20 % bis 25 %] der angefallenen Gehälter ausmachen.
(334)
Diese Differenz zwischen den beiden Sätzen von [15 % bis 20 %] des angefallenen Beamtengehalts wurde in Last # 2 einbezogen und durch die Erlöse aus dem preisregulierten Bereich abgedeckt (vgl. Tabelle 2).
(335)
Aus wirtschaftlicher Sicht trägt die Deutsche Post daher keinen Beitragssatz zur Sozialversicherung von 33 % der angefallenen Gehälter, sondern lediglich einen Beitragssatz von [20 % bis 25 %]. Seit dem Jahr 2003 wird der verbleibende Teil von abhängigen Verbrauchern getragen, die Entgelte zahlen müssen, die die Sozialkosten der Deutschen Post für die Dienste, für die die Deutsche Post bis 2007 eine Exklusivlizenz hatte, bzw. für die Universaldienste, bei denen die Deutsche Post eine beherrschende Stellung innehat, abdecken.
(336)
Um den auf die angefallenen Gehälter angewandten Beitragssatz mit der Höhe der Sozialversicherungsbeiträge eines Wettbewerbers zu vergleichen, muss das angefallene Gehalt in das Bruttogehalt der Beamten umgewandelt werden.
(337)
Das angefallene Gehalt beträgt zwischen [85 % und 90 %] des Bruttogehalts der Beamten (89). Auf dieser Grundlage entsprechen [20 % bis 25 %] der angefallenen Gehälter [17,5 % bis 22,5 %] des Bruttogehalts.
(338)
Infolge der Begrenzung des Beitrags der Deutschen Post zum Pensionsfonds auf 33 % und der Genehmigung von Last # 2 durch die Postregulierungsbehörde zahlt die Deutsche Post somit Sozialversicherungsbeiträge von [17,5 % bis 22,5 %] des Bruttogehalts der Beamten.
VII.3.2.3. Vergleich
a) Der Zeitraum 1995-2002
(339)
Im Zeitraum 1995-2002 haben die Erlöse aus den von der Deutschen Post im reservierten Bereich angewandten Entgelte die tatsächliche wirtschaftliche Last ihres Beitrags zur Deckung ihrer Sozialkosten erheblich verringert. In Ermangelung eines eigens ausgewiesenen Elements der Entgelte kann die Kommission jedoch lediglich feststellen, dass die Höhe des Beitrags der Deutschen Post unterhalb des Benchmarksatzes blieb. Die Kommission ist weder in der Lage, die genaue Differenz zwischen diesen beiden Niveaus zu berechnen, noch kann sie eine Methode aufstellen, die den Mitgliedstaat dazu befähigen würde.
b) Der Zeitraum seit 2003
(340)
Im Hinblick auf den Vergleich des REK-Beitragssatzes mit dem Benchmarksatz ist festzustellen, dass der REK-Beitragssatz auf den angefallenen Beamtengehältern beruht, die im Vergleich zum Bruttogehalt der Privatangestellten eine zu niedrige Gehaltsgrundlage sind. Der REK-Beitragssatz muss daher als Prozentsatz der Bruttogehälter der Beamten neu berechnet werden.
(341)
Aus dem Vergleich für das Jahr 2006 ergibt sich, dass die nicht preisregulierten Dienste tatsächlich Sozialversicherungsbeiträge von [17,5 bis 22,5] % der Bruttogehälter der Beamten (bzw. [20 bis 25] % der angefallenen Beamtengehälter) getragen haben - gegenüber dem Benchmarksatz von 33,5 %. In Bezug auf die Sozialversicherungsbeitragssätze kam der Deutschen Post im Jahr 2006 damit ein komparativer Vorteil von [10 bis 15] % der Bruttogehälter der Beamten zugute.
Tabelle 7
Vergleich des REK-Beitragssatzes mit dem Benchmarksatz für den Sozialversicherungsbeitrag der Deutschen Post im Jahr 2006
Beitragssatz zur gesetzlichen Sozialversicherung
REK-Beitragssatz
Benchmarksatz für die Sozialbeitragslast der Deutschen Post
als prozentualer Anteil vom
Bruttogehalt der Privatangestellten
Bruttogehalt der Beamten
Bruttogehalt der Beamten
Arbeitgeberanteil
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Krankenversicherung
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Pflegeversicherung
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Arbeitslosenversicherung
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Rentenversicherung
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Arbeitnehmeranteil
20,50 %
Krankenversicherung
6,65 %
Pflegeversicherung
0,85 %
Arbeitslosenversicherung
3,25 %
3,25 %
Rentenversicherung
9,75 %
9,75 %
Zusatzrentenversicherung
[0 % bis 5 %]
Unfallversicherung
[0 % bis 5 %]
Beitragssatz
[17,5 % bis 22,5 %]
33,50 %
(342)
Nach Tabelle 97 beträgt der Benchmarksatz für die Deutsche Post 33,5 % des Bruttogehalts der Beamten und liegt um [10 bis 15] Prozentpunkte über der von der Deutschen Post tatsächlich getragenen Höhe.
(343)
Die Differenz von [10 bis 15] Prozentpunkten für das Jahr 2006 liegt über der [8 bis 13] % betragenden nominalen Differenz zwischen dem Benchmarksatz von 33,5 % und dem REK-Beitragssatz von [20 bis 25] %. Die Differenz umfasst eine Zusatzzahlung von [2 bis 3] Prozentpunkten, die dem Umstand Rechnung trägt, dass der nominale REK-Beitragssatz von [20 bis 25] % in ungerechtfertigter Weise auf dem angefallenen Gehalt der Beamten und nicht auf dem Bruttogehalt der Beamten, das dem Bruttogehalt der Privatangestellten entspricht, basiert.
VII.3.2.4. Vorläufige Schlussfolgerung zu Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit
(344)
Die Pensionssubvention, mit der der über den Sozialversicherungsbeitrag von 33 % der angefallenen Gehälter der Beamten der Deutschen Post hinausgehende Finanzierungsbedarf des Pensionsfonds gedeckt wird, ist aus den folgenden Gründen weder erforderlich noch verhältnismäßig:
1)
Zwischen 1995 und 2002 entstanden der Deutschen Post tatsächliche Kosten, die unter der Benchmark lagen; die genaue Differenz kann jedoch nicht ermittelt werden.
2)
Seit 2003 trug die Deutsche Post im Durchschnitt Kosten von rund [17,5 bis 22,5] % des Bruttogehalts ihrer Beamten, während die durchschnittliche Benchmark bei 32 % des Bruttogehalts der Beamten liegt; die restlichen Kosten wurden von den Nutzern getragen, da die nach der Preis-Cap-Regulierung genehmigten Erlöse die Last für nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten enthalten, die die verbleibenden [10 bis 15] % des Bruttogehalts der Beamten decken.
(345)
Für die unterschiedlichen Sätze seit 2003 gibt es zwei Erklärungen:
1)
Die gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträge, die Unternehmen in der Briefpost- und Paketzustellungsbranche zahlen, liegen bei 41 % der Bruttogehälter. Für einen Vergleich mit den Sozialbeiträgen der Deutschen Post für ihre Beamten ist eine Korrektur erforderlich, die dem Umstand Rechnung trägt, dass Beamte 30 % bis 50 % ihrer Gesundheits- und Pflegeausgaben selbst tragen. Dieser von den Beamten zu tragende Anteil ist gleichzusetzen mit dem Arbeitnehmeranteil zur Kranken- und Pflegeversicherung in Höhe von 7,5 % der Bruttogehälter.
2)
Der Beitrag der Deutschen Post wird auf der Grundlage des angefallenen Gehalts und nicht des Bruttogehalts von Beamten berechnet. Die Benchmark für die Beamten der Deutschen Post liegt deshalb bei 33,5 % des Bruttogehalts. Die darüber hinausgehende Entlastung ist prinzipiell weder erforderlich noch verhältnismäßig.
(346)
Für den Zeitraum 1995-2002 ist es nicht möglich, den Teil der Entlastung exakt zu ermitteln, der über das als erforderlich und verhältnismäßig akzeptierbare Maß hinausging. Ab 2003 beträgt dieser Anteil [10 bis 15] % des Bruttogehalts.
VII.3.2.5. Auswirkung des besonderen wettbewerblichen und regulatorischen Umfelds auf die Kriterien der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit
(347)
Bei der Würdigung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Pensionssubvention muss jedoch berücksichtigt werden, dass es sich um ein besonderes wettbewerbliches und regulatorisches Umfeld handelt.
(348)
Wie in Abschnitt II.2.1 erläutert, verfügte die Deutsche Post bis zum 31. Dezember 2007 über eine Exklusivlizenz für die Beförderung bestimmter Briefsendungen. Sie war nach § 52 PostG 1997 bis zu diesem Datum mit der Universaldienstverpflichtung nach Kapitel 2 der Richtlinie 97/67/EG des Europäsichen Parlaments und des Rates (90) und § 11 PostG 1997 betraut. Seit dem 1. Januar 2008 erbringt die Deutsche Post Universaldienstleistungen auf freiwilliger Basis.
(349)
Solange die Deutsche Post die Exklusivlizenz für bestimmte Briefdienste innehatte, konnten ihre Wettbewerber auf diesem Teil des Postmarktes ihre Dienstleistungen nicht anbieten. Die Tatsache, dass die Postregulierungsbehörde es der Deutschen Post gestattete, mittels höherer Entgelte für preisregulierte Dienste denjenigen Teil der Postbeamten-Sozialkosten, der aus der Erbringung der unter die Exklusivlizenz fallenden Dienstleistungen entstanden war, vollumfänglich und über die Sozialbeiträge ihrer Wettbewerber hinausgehend zu refinanzieren, dürfte den Handel nicht in einem Maße beeinträchtigt haben, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(350)
Die Universaldienstverpflichtung liegt in dem Umstand begründet, dass Postbetreiber im Falle eines Wettbewerbsmarkts bestimmte Dienste in ländlichen oder abgelegenen Gebieten entweder überhaupt nicht oder nur zu überhöhten Preisen anbieten. Deshalb muss nach Artikel 4 der Richtlinie 97/67/EG jeder Mitgliedstaat sicherstellen, dass den Nutzern ein Universaldienst zur Verfügung steht, der ständig und flächendeckend postalische Dienstleistungen einer bestimmten Qualität zu tragbaren Preisen für alle Nutzer bietet.
(351)
Diesbezüglich erlegt die deutsche Gesetzgebung allen Postbetreibern, die eine beherrschende Stellung auf einem Markt innehaben, für den die Universaldienstverpflichtung gilt, eine besondere Pflicht auf. Nach § 2 PDLV (91) müssen solche Anbieter von Postdienstleistungen die Leistungen auf diesem Markt allen Nutzern zu gleichen Bedingungen zur Verfügung stellen. Bislang hat nur die Deutsche Post eine solche marktbeherrschende Stellung inne und unterlag entsprechend dieser Pflicht.
(352)
Seit ihrer Privatisierung hat die Deutsche Post keine staatlichen Beihilfen als Ausgleich für die Erbringung von Universaldienstleistungen erhalten. Sie erhält jedoch aus den Erlösen der preisregulierten Dienstleistungen, für die sie eine marktbeherrschende Stellung innehat, einen Ausgleich für die durch die Gewährleistung des Universaldienstes anfallenden Kosten. Bei der Würdigung der Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit der Pensionssubvention ist es nach Auffassung der Kommission angemessen, diesem Umstand Rechnung zu tragen.
(353)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass im Falle derjenigen Postbeamten-Sozialkosten, die aus der Erbringung von preisregulierten Dienstleistungen entstanden sind, die unter die Universaldienstverpflichtung fallen und für die die Deutsche Post eine marktbeherrschende Stellung innehat, der Umstand, dass die Postregulierungsbehörde zugestimmt hat, diese für die Erbringung der preisregulierten Dienstleistungen angefallenen Sozialkosten, selbst wenn diese Sozialkosten über das von ihren Wettbewerbern in der Regel getragene Niveau hinausgehen, vollumfänglich mittels höherer Entgelte zu finanzieren, dem Handel nicht in einem Maße beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Diese Schlussfolgerung liegt in dem besonderen wettbewerblichen und regulatorischen Umfeld begründet, in dem diese Dienstleistungen erbracht werden. Sie kann deshalb nicht auf andere Bereiche übertragen werden.
VII.3.3. Schlussfolgerung
(354)
Es kann der Schluss gezogen werden, dass die Deutsche Post ab 2003 für ihre Beamten, die in den nicht preisregulierten Dienstleistungsbereichen tätig waren, Sozialbeiträge entrichtet hat, die um 11 bis 14 Prozentpunkte unter den Beitragssätzen ihrer Wettbewerber lagen.
Abbildung 8
Komparativer Vorteil in Bezug auf den Sozialversicherungsbeitragssatz gegenüber nicht preisregulierten Diensten (Beitragssätze als prozentualer Anteil an den Bruttogehältern der Beamten)
[…]
(355)
Die niedrigen Sozialbeiträge sind weder erforderlich noch verhältnismäßig, um das Ziel einer schrittweisen Öffnung des Postdienstleistungsmarktes zu erreichen. Auf den betreffenden Märkten steht die Deutsche Post in scharfem Wettbewerb mit anderen Anbietern. Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass das niedrigere Sozialbeitragsvolumen den Handel in einem Maß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft; es kann deshalb nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
(356)
Der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Teil der Pensionssubvention für die Zeit ab dem 1. Januar 2003 wird nach der folgenden Formel berechnet: Differenz zwischen dem Benchmarksatz und dem REK-Beitragssatz multipliziert mit der Summe der Bruttogehälter der in den nicht preisregulierten Diensten beschäftigen Beamten.
Tabelle 8
Formel zur Ermittlung der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe für die Zeit ab dem 1. Januar 2003
Nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe =
=
(Benchmarksatz - regulatorischer Beitragssatz)
×
Summe der Bruttogehälter der Beamten in nicht preisregulierten Diensten
(357)
Auf der Grundlage der verfügbaren Daten ergibt sich für den Zeitraum 2003-2010 in der Summe ein komparativer Vorteil von [500 bis 1 000] Mio. EUR (siehe Anhang). Während dieses Zeitraums ist der jährliche Betrag der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe aufgrund des rückläufigen Beamtenstands von […] Mio. EUR (2003) auf […] Mio. EUR (2010) gesunken.
VII.3.4. Gegenargumentation zum Vorbringen Deutschlands
(358)
Im Ausweitungsbeschluss 2011 äußerte die Kommission Zweifel an der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Pensionssubvention, da für die nicht preisregulierten Dienste Sozialbeitragssätze entrichtet wurden, die um 11 bis 14 % unter jenen privater Wettbewerber lagen. Im Ausweitungsbeschluss 2011 wurde der sich daraus ergebende jährliche Vorteil auf 100 Mio. EUR bis 200 Mio. EUR beziffert.
(359)
In ihrer Stellungnahme zum Ausweitungsbeschluss 2011 erhob Deutschland zwei Haupteinwände:
1)
Deutschland hält daran fest, dass der Benchmarksatz sich nur auf den Arbeitgeberanteil der Sozialversicherungsbeiträge stützen könne, da private Unternehmen gesetzlich nicht verpflichtet seien, den Arbeitnehmeranteil zu zahlen. Ferner sollte bei der Benchmark berücksichtigt werden, dass das Gehaltsniveau der Deutschen Post immer über dem „wettbewerblichen“ Niveau gelegen habe.
2)
Deutschland behauptet, dass die Kommission nicht nachgewiesen habe, dass die Erlöse aus den preisregulierten Universaldiensten ausreichten, um die geltend gemachten Lasten aufgrund nicht wettbewerbsüblicher Sozialkosten zu finanzieren.
VII.3.4.1. Die von der Kommission vorgenommene Einbeziehung der Arbeitnehmerbeiträge in den Benchmarksatz und der Verzicht auf eine Korrektur des Gehaltsniveaus auf ein „wettbewerbsübliches Gehalt“ sind berechtigt
(360)
Deutschland argumentiert, dass eine über dem Arbeitgeberanteil des Sozialversicherungsbeitragssatzes angesetzte Benchmark die Deutsche Post gegenüber den Wettbewerbern, die nur den Arbeitgeberanteil zu entrichten haben, benachteiligen würde.
(361)
In Bezug auf dieses erste Argument hält die Kommission fest, dass Beamte im Gegensatz zu Privatangestellten nicht verpflichtet sind, Beiträge zur Renten- und Arbeitslosenversicherung zu leisten. Daher müssen derartige Beiträge notwendigerweise in den Benchmarksatz einbezogen werden, um zu gewährleisten, dass die Deutsche Post und private Wettbewerber direkt bzw. indirekt Beiträge derselben Höhe tragen.
(362)
Des Weiteren hält Deutschland daran fest, dass der Benchmarksatz weder auf das Bruttogehalt der Beamten noch auf angefallene Gehälter der Beamten, sondern nur auf die „wettbewerbsüblichen“ Gehälter angewandt wird. In den REK 2002, 2007 und 2011 sollte sich nach Auffassung der Deutschen Post das „wettbewerbsübliche Gehalt“ nach dem ETV-Gehalt oder nach den Tarifverträgen für den Postsektor aus dem Jahr 2003 richten.
(363)
In der REK 2009 ist der Mindestlohn 2007, der noch unter dem ETV-Gehalt liegt, als „wettbewerbsübliches“ Gehalt angesetzt.
(364)
Nach Angaben Deutschlands ist die Basierung der Berechnung auf derartigen „wettbewerbsüblichen“ Gehältern erforderlich, damit die Sozialabgaben der Deutschen Post auf demselben Niveau liegen wie die ihrer Wettbewerber.
(365)
Die Kommission kann diesem Argument nicht folgen, da die Beihilfe auf das erforderliche Minimum beschränkt sein muss, damit gewährleistet ist, dass der allmähliche Übergang von einer weitgehend eingeschränkten Wettbewerbssituation zu echtem Wettbewerb auf Unionsebene unter annehmbaren wirtschaftlichen Bedingungen erfolgt.
(366)
Daher wäre es unverhältnismäßig, die Beihilfe in einem solchen Maß anzuheben, dass die Deutsche Post seit 1995 lediglich Sozialabgaben auf der Grundlage „wettbewerbsüblicher“ Gehälter zu finanzieren hätte, die den Arbeitsmarktbedingungen in früheren Jahren nicht Rechnung tragen. In der Wirtschaft ist es normal, das sich die Gehälter von Beschäftigten, die von den etablierten Unternehmen bzw. neuen Marktbeteiligten zu unterschiedlichen Zeitpunkten eingestellt wurden, unterscheiden.
(367)
In der Beihilfesache France Telecom (92) hat die Kommission das von Frankreich vorgebrachte Argument, bei den Sozialbeitragssätzen müsse auch der Tatsache Rechnung getragen werden, dass Beamte höhere Gehälter erhielten als das von Wettbewerbern beschäftigte Personal, ebenfalls zurückgewiesen. Die Kommission hat in diesem Zusammenhang betont, dass der etablierte Betreiber zum Zeitpunkt der Marktöffnung dank der Beamten über qualifizierte und kompetente Mitarbeiter verfügte, ohne die er seine Marktstellung nicht hätte behaupten können. Es ist ohnehin völlig künstlich, Nachteile des etablierten Postunternehmens einzeln herauszustellen und die beträchtlichen Vorteile, z. B. in Bezug auf Marktanteil, Bekanntheitsgrad und Kundenstamm, auszuklammern.
(368)
Ferner kann durch die Berechnungen der Deutschen Post nicht glaubhaft festgestellt werden, dass die Deutsche Post ohne die Verpflichtung, Beamte zu beschäftigen, die berechneten Einsparungen bei den Gehaltskosten erzielt hätte. Selbst in dem Fall, dass die Beamten 1995 tatsächlich in ein Angestelltenverhältnis übergegangen wären, ist weder festgestellt, wie viele Beamte 1995 durch Privatangestellte ersetzt worden wären, noch auf welcher Gehaltsstufe dies erfolgt wäre. Allein die große Anzahl der 1995 von der Deutschen Post beschäftigten Beamten (93) macht es unwahrscheinlich, dass es ab 1995 rechtlich und wirtschaftlich möglich gewesen wäre, alle Beamten durch ebenso produktive Privatangestellte mit niedrigeren Gehältern zu ersetzen.
(369)
Die Kommission weist deshalb die beiden Einwände Deutschlands in Bezug auf den Benchmarksatz und die Gehälter ab.
VII.3.4.2. Zum Vorbringen Deutschlands, dass die Erlöse aus den preisregulierten Diensten nicht ausreichten, um die geltend gemachten Lasten zu finanzieren
(370)
Deutschland macht geltend, dass die Kommission nur die Höhe der Sozialbeiträge für die nicht preisregulierten Dienste würdige und nicht überprüfe, ob die Gewinne aus den regulierten Universaldiensten zur Finanzierung der geltend gemachten Lasten ausreichten.
(371)
Deutschland verwendet zwei Argumentationslinien. Erstens habe die Kommission nicht bewiesen, dass die deutsche Regulierungsbehörde die von der Deutschen Post geltenden gemachten Lasten tatsächlich genehmigt hat. Zweitens, selbst wenn die Regulierungsbehörde diese Lasten genehmigt haben sollte, seien die Gewinne aus den preisregulierten Universaldiensten doch nicht hoch genug gewesen, um diese Lasten zu finanzieren. Deutschland übermittelte zwei Expertengutachten, ein Gutachten von Prof. Weber und die gutachtliche Stellungnahme von CTcon, um darzulegen, dass die Erlöse aus den preisregulierten Diensten nicht ausreichten, um die geltend gemachten Lasten aufgrund nicht wettbewerbsüblicher Sozialkosten zu decken und die Deutsche Post folglich für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten unterkompensiert worden sei.
a) Die Maßgrößenentscheidungen von 2002, 2007 und 2011 beruhen auf den von der Deutschen Post vorgelegten REK und genehmigen alle geltend gemachten Lasten
(372)
Es ist durch entsprechende Unterlagen belegt, dass die Postregulierungsbehörde seit der Maßgrößentscheidung 2002 die Lasten der Deutschen Post genehmigt und die regulierten Entgelte entsprechend festgelegt hat, um diese Lasten zu decken. Die Maßgrößenentscheidungen von 2007 und 2011 bestätigen außerdem, dass die Postregulierungsbehörde dem Ansuchen der Deutschen Post stattgab und genehmigte, dass die geltend gemachten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste finanziert wurden.
b) Das Gutachten von Professor Weber untermauert nicht das Vorbringen, dass die Erlöse aus den preisregulierten Universaldiensten nicht ausreichten, um die von der Deutschen Post geltend gemachten Lasten zu decken
(373)
Das Gutachten von Professor Weber bezieht sich auf den Zeitraum 1995-2010 und hält fest, dass der Deutschen Post nicht nur die Pensionssubvention gewährt, sondern dass auch deren Last # 2 vollständig aus den Erlösen aus den preisregulierten Diensten gedeckt wurde (eine ausführliche Beschreibung des Gutachtens findet sich in Abschnitt VI.1.4.2a)).
(374)
Im Zuge der Würdigung des Gutachtens sei zunächst an die Maßstäbe der Entgeltgenehmigung nach § 20 Absatz 2 PostG 1997 erinnert. Danach muss die Maßgröße die Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung sowie die Lasten aufgrund der Kosten einer flächendeckenden Versorgung mit Postdienstleistungen und die Kosten aus der Übernahme von Versorgungslasten für die Beschäftigten, die aus der Rechtsnachfolge der Deutschen Bundespost entstanden sind, angemessen berücksichtigen.
Tabelle 9
Preisfestsetzung nach § 20 Absatz 2 PostG 1997
Maßgröße für die regulierten Dienste =
=
Kosten der effizienten Bereitstellung regulierter Dienste + Lasten
=
Gesamtkosten der regulierten Dienste + Lasten aus den nicht regulierten Diensten
(375)
Die Postregulierungsbehörde muss die regulierten Entgelte so ansetzen, dass die Erlöse die Kosten der „effizienten Bereitstellung“ der preisregulierten Dienste und die genehmigten Lasten decken. Etwas anders ausgedrückt heißt dies, dass die regulierten Entgelte nicht nur die Gesamtkosten der preisregulierten Dienste vollumfänglich decken, und zwar unabhängig davon, ob diese als „Lasten“ oder „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ ausgewiesen sind, sondern auch den Teil der Lasten, die aus den nicht preisregulierten Diensten erwachsen. Mit § 20 Absatz 2 PostG 1997 ist sichergestellt, dass die genehmigten Lasten vollumfänglich durch die Erlöse aus den preisregulierten Diensten gedeckt sind. Entgegen dem Vorbringen Deutschlands ist also gesetzlich dafür gesorgt, dass durch die Übernahme nicht wettbewerbsüblicher Sozialkosten für Beschäftigte in den nicht preisregulierten Diensten keine Unterkompensation für die preisregulierten Dienste entsteht.
(376)
Zunächst werden in dem Gutachten die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für Beamte als Differenz zwischen allen Sozialkosten der Deutschen Post für ihre Beamten (Zahlungen an den Pensionsfonds sowie Gesundheitskosten, Unfallversicherung und sonstige Versicherungsleistungen) und den Arbeitgeberbeiträgen zur Renten-, Kranken und Pflegeversicherung unter Zugrundelegung des Mindestlohns 2007 definiert. In einem zweiten Schritt wird diese Differenz der Last # 2 gegenübergestellt.
(377)
Das Gutachten von Professor Weber ist in zweierlei Hinsicht angreifbar: Erstens sind die nicht wettbewerbsüblichen Kosten übertrieben hoch angesetzt. Zweitens wird übersehen, dass deshalb die nicht wettbewerbsüblichen Kosten auch Kosten enthalten, für die die Deutsche Post Ausgleichszahlungen erhalten hat, die nicht für Last # 2, sondern unter anderen Positionen ausgewiesen sind. Im Einzelnen sei auf folgende Schwachpunkte hingewiesen:
(378)
Erstens werden im Gutachten die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten anhand des Arbeitgeberanteils an den Sozialversicherungsbeiträgen ermittelt, Last # 2 wird jedoch auf der Grundlage des REK-Beitragssatzes ermittelt. Da der REK-Beitragssatz höher ist als der Arbeitgeberanteil an den Sozialversicherungsbeiträgen, sind die im Gutachten ermittelten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten höher als Last # 2. Das Gutachten berücksichtigt folglich nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten, die die Postregulierungsbehörde als Kosten der „effizienten Bereitstellung“ betrachtet.
(379)
Zweitens wird im Gutachten nicht berücksichtigt, dass in der Last # 1 (wettbewerbsübliche Lohnkosten) auch ein Teil der nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten enthalten ist (z. B. aufgrund der Unterschiede zwischen den angefallenen Gehältern und der Benchmark für das „wettbewerbsübliche“ Lohnniveau) und dass diese somit aus der Last # 1 finanziert werden. Weitere Sozialkosten, die im Gutachten berücksichtigt wurden, werden durch andere Lasten gedeckt (z. B. fallen die Zahlungen an die BAnstPT unter die Last # 6) und werden folglich ausgeglichen. Während die Summe aller für die Beamten angefallenen Sozialkosten aufgeführt ist, wurde nicht angeführt, dass nicht wettbewerbsübliche Kosten auch durch andere Lasten als # 2 gedeckt werden.
(380)
Drittens sollte bedacht werden, dass in Last # 2 die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für Beamte wie auch Privatangestellte enthalten sind. Die Sozialversicherungsbeiträge für die Privatangestellten waren vor 2003 höher als der REK-Benchmarksatz, da in diesen Kosten auch Zinsen in Höhe von rund […] Mio. EUR für die Zusatzrentenversicherung der Privatangestellten enthalten waren. Seit 2003 werden diese Zinskosten den finanziellen Kosten zugerechnet, und die angefallenen Sozialkosten für Privatangestellte liegen seitdem unter dem REK-Benchmarksatz.
(381)
Da im Gutachten die gesamte Last # 2 als Ausgleich für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten herangezogen wird, erwuchs für die Zeit vor 2003 eine übermäßige Entlastung und seit 2003 eine unzureichende Entlastung für die Sozialkosten der Beamten. Um den angemessenen Ausgleich aus Last # 2 für die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für Beamte ermitteln zu können, sind bei Last # 2 entsprechend Beamte und Privatangestellte gesondert zu betrachten.
(382)
Die im Gutachten ermittelte Unterkompensation ist folglich irreführend, da nicht berücksichtigt wurde, dass die geltend gemachten nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten nicht nur durch Last # 2 gedeckt sind und die Postregulierungsbehörde einen höheren Anteil der Sozialkosten als Kosten der „effizienten Bereitstellung“ betrachtet hat. Bei angemessener Korrektur der Fehler im Gutachten bezüglich des Ausgleichs gleichen sich die Lasten und die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten, wie in § 20 Absatz 2 PostG 1997 gefordert, genau aus.
(383)
Deutschlands Einwand, die Kommission habe in ihrem Ausweitungsbeschluss 2011 den Fehler gemacht, nur den komparativen Vorteil für den nicht preisregulierten Bereich zu ermitteln, muss deshalb abgewiesen werden, denn nach § 20 Absatz 2 PostG 1997 muss die Postregulierungsbehörde die Maßgröße so festsetzen, dass die Erlöse der preisregulierten Dienste die Kosten der effizienten Bereitstellung preisregulierter Dienste und die genehmigten Lasten decken.
c) Kein Nachweis für eine Unterkompensation der nicht wettbewerbsüblichen Kosten auf der Grundlage des WIK-Gutachtens
(384)
Unter Bezugnahme auf die REK 2009 hält Deutschland daran fest, dass die Deutsche Post seit 1990 für ihre preisregulierten Dienste erhebliche Defizite auswies, da die Erlöse aus dem regulierten Bereich durch die Kosten für die preisregulierten Dienste sowie die Nettokosten der Erfüllung der Universaldienstverpflichtung (94) aufgezehrt wurden. Auch aus diesem Grund weist Deutschland also die Argumentation der Kommission zurück, dass die Gewinne aus den preisregulierten Diensten ausgereicht hätten, um die nicht wettbewerbsüblichen Sozialkosten für die nicht preisregulierten Dienste zu finanzieren.
(385)
Die Kommission hält diesbezüglich erstens fest, dass aus den Entscheidungen der Postregulierungsbehörde seit 2003 klar hervorgeht, dass sie einen Teil der Erlöse aus den preisregulierten Diensten als Ausgleich für Last # 2 ausgewiesen hat. Das Bestehen dieses Beitrags aus den Erlösen aus den preisregulierten Diensten geht folglich klar und deutlich aus den Entscheidungen der Postregulierungsbehörde hervor.
(386)
Zweitens ist im Gegensatz zu der REK 2009 im WIK-Gutachten dargelegt, dass die preisregulierten Dienste seit 2000 beträchtliche positive Gewinnspannen von mehr als [6,5 bis 8,5] % des Umsatzes erzielten.
Abbildung 9
Berechnung des ROS für die preisregulierten Dienste auf der Grundlage des WIK- Gutachtens
[…]
Erläuterung:
Die Berechnungen beruhen auf den im WIK-Gutachten vorgenommenen Anpassungen der REK 2009. Des Weiteren wird davon ausgegangen, dass die preisregulierten Dienste alle Verluste der nicht preisregulierten Universaldienstleistungen decken. Der niedrigere Gewinn im Jahr 2007 ist vor allem auf eine außergewöhnlich hohe Abschreibung für das Immobilien-Portfolio zurückzuführen.
(387)
Die höheren Gewinne seit 2000 stehen in direkter Verbindung zu der Senkung der nach dem Pensionsgesetz 1995 festgelegten Pensionsversicherungsbeiträge: Während die Deutsche Post 1999 eine jährliche Pauschalzahlung von 2,045 Mrd. EUR leistete, lag der entsprechende Beitrag im Jahr 2000 bei nur noch rund 735 Mio. EUR (33 % der angefallenen Beamtengehälter). Da die Postregulierungsbehörde die regulierten Entgelte 2000 nicht im Einklang mit den geringeren Pensionsbeiträgen nach unten korrigierte, erhöhten sich die Gewinne der Deutschen Post erheblich. Der erwirtschaftete Gewinn blieb auch nach der Maßgrößenentscheidung 2002 auf einem hohen Niveau, da die regulierten Entgelte nicht stark genug gesenkt wurden, um den Kosten der preisregulierten Dienste zu entsprechen.
(388)
In Bezug auf Deutschlands Kritik an dem WIK-Gutachten vertritt die Kommission die Auffassung, dass das Gutachten einen zutreffenderen Einblick in die wirtschaftliche Lage der Deutschen Post im Allgemeinen und die Gewinne der preisregulierten Dienste im Besonderen gibt als die REK 2009. Dies lässt sich wie folgt begründen.
i) Angemessenere Zuweisung der Kosten zu den kommerziellen Diensten
(389)
Nach dem Chronopost-Urteil müssen die kommerziellen Dienste ihre direkten Kosten selbst tragen und einen angemessenen Beitrag zur den Gemeinkosten leisten. Die angemessene Zuweisung der Kosten auf die verschiedenen Dienste kann entweder anhand externer Benchmarks (z. B. Marktpreise) oder interner Kostendaten nachgewiesen werden (95).
(390)
Die REK 2009 stützt sich auf den Grundsatz in § 20 Absatz 2 PostG 1997, dem zufolge den nicht preisregulierten Diensten nur die Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung zugewiesen dürfen, während alle Lasten (z. B. zusätzliche Kosten aus der Übernahme von Versorgungslasten für die POSTDIENST-Beschäftigten und Nettokosten der Universaldienstverpflichtung) aus den Erlösen der preisregulierten Dienste finanziert werden müssen. Im WIK-Gutachten wird jedoch nach Prüfung der REK 2009 im Vergleich zur Rentabilität privater Wettbewerber festgestellt, dass die Deutsche Post den preisregulierten Diensten einen zu großen Anteil der Lasten und den kommerziellen Diensten nicht ausreichend Kosten zuweist.
(391)
Eine Prüfung der geltend gemachten „wettbewerbsüblichen“ Benchmarks, die die Deutsche Post herangezogen hat, um die einzelnen Lasten zu berechnen, bestätigt die Ergebnisse des WIK-Gutachtens: Wie bereits aufgezeigt, ist der REK-Beitragssatz zur Berechnung der Last #2 (nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten) im Vergleich zu den gesetzlichen Sozialversicherungsbeiträgen, die private Wettbewerber zahlen müssen, eine zu niedrige Benchmark. Zudem handelt es sich z. B. bei der Infrastrukturlast Filialen um eine rein hypothetische Benchmark, da nicht nachgewiesen werden kann, dass die Deutsche Post ohne die Universaldienstverpflichtung seit 1990 keine eigenen Postfilialen mehr betrieben hätte. Ebenso kann nicht nachgewiesen werden, dass die Deutsche Post ab 1990 ausschließlich mit Mitarbeitern hätte arbeiten können, denen sie lediglich Gehälter in Höhe des Mindestlohns 2007 hätte zahlen müssen.
(392)
Die Kommission kommt deshalb zu dem Schluss, dass das das WIK-Gutachten für die Ermittlung der Kosten, die den kommerziellen Diensten zuzurechnen sind, als Grundlage besser geeignet ist.
(393)
Die Kostenbewertung muss außerdem nach den Richtlinien 97/67/EG und 2006/111/EG den allgemeinen Rechnungslegungsgrundsätzen entsprechen. Weder die erhöhten Abschreibungskosten noch die höher angesetzten zusätzlichen Pensionskosten sind in den Jahresabschlüssen der Deutschen Post enthalten. Solche Kosten - und das gilt sowohl für die Deutsche Post als auch für ihre Wettbewerber - werden normalerweise aus dem Bilanzgewinn eines Unternehmens finanziert. Eine Neubewertung nach oben würde die Deutsche Post deshalb gegenüber ihren Wettbewerbern bevorteilen.
ii) Benchmarking zur Ermittlung des angemessenen Gewinns unter Berücksichtigung der Risikoposition der Deutschen Post
(394)
Die von der Deutschen Post seit 2000 erzielten Gewinne lagen deutlich über dem ROS-Median von 3,48 % im WIK-Gutachten und dem unteren ROS von 6,1 % des Deloitte-II-Gutachtens. Das Vorbringen Deutschlands, wonach die Deutsche Post so hohe Verluste erlitten habe, dass sie die Lasten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste nicht habe tragen können, kann deshalb nicht akzeptiert werden.
(395)
Ausserdem muss das Deloitte-II-Gutachten, das sich auf eine kleine Vergleichsgruppe von hauptsächlich multinationalen Expresspaketdiensten (u. a. UPS, FedEx, TNT Express) stützt, kritisch betrachtet werden. Bei der im Deloitte-II-Gutachten ausgesprochenen Empfehlung für eine angemessene Gewinnspanne einen unteren ROS von 6,1 % und einen ROS-Median von 7,4 % zugrunde zu legen, bleibt die Tatsache unberücksichtigt, dass das Geschäft der Deutschen Post nicht nur wesentlich weniger kapitalintensiv, sondern auch risikoärmer ist:
1)
Internationale Expresspaketdienste werden nicht von der Deutschen Post selbst, sondern nur von ihren DHL-Tochtergesellschaften erbracht.
2)
Für die Briefdienste, mit denen die Deutsche Post 75 % ihrer Erlöse erwirtschaftet, muss im Vergleich zu multinationalen Paketdiensten erheblich weniger Kapital investiert werden, da die Gehälter der Briefzusteller den größten Kostenposten bilden. Expresspaketdienste müssen erheblich höhere Investitionen in kapitalintensive Ausrüstung tätigen (96).
3)
Die beherrschende Stellung der Deutschen Post auf dem Briefmarkt entstand und festigte sich aufgrund der Exklusivlizenz, die der Deutschen Post einen gesicherten Kundenstamm verschaffte, ohne dass sie größere Investitionen in Marketing oder Markennamen tätigen musste. Die multinationalen Paketdienste mussten sich ihre Position dagegen auf jedem nationalen Markt von Grund auf erarbeiten und haben auf eigenes Risiko und auf eigene Kosten einige der bekanntesten Marken (97) geschaffen.
4)
Die Markt- und Kostenrisiken der Deutschen Post wurden durch staatliche Maßnahmen (98) abgesichert. Die Preisregulierung hat besonders dafür gesorgt, dass alle Lasten der nicht preisregulierten Dienste (99) abgedeckt wurden.
(396)
Im WIK-Gutachten wird deshalb korrekterweise eine unter der Deloitte-II-Spanne liegende Benchmark für den Gewinn angewandt, um der im Vergleich zu multinationalen Expresskurierdiensten geringeren Kapitalintensität und den niedrigeren Risiken der Geschäftstätigkeiten der Deutschen Post in angemessener Weise Rechnung zu tragen. Das exakte Niveau der Gewinn-Benchmark zu ermitteln, erübrigt sich jedoch, da die durchschnittlich erzielten ROS-Margen von 8,3 % bereits über dem in dem Deloitte-II-Gutachten geschätzten unteren ROS von 6,1 % liegen. Selbst anhand des von Deutschland selbst vorgelegten Expertengutachtens konnte nicht festgestellt werden, dass die Deutsche Post seit 2000 einen zu niedrigen Ausgleich erhalten hätte.
(397)
In jedem Fall ist Deutschlands Kritik am WIK-Gutachten kaum nachzuvollziehen, weil der ROS-Median von 3,48 % nicht über dem Gewinnniveau liegt, dass die Postregulierungsbehörde und die Deutsche Post selbst als angemessen einstufen. Einerseits ergibt sich aus der ROS-Benchmark von 3,48 % absolut gesehen ein höherer Gewinn als die von der Deutschen Post in ihren REK geltend gemachten und von der Regulierungsbehörde genehmigten Kapitalkosten (z. B. Kosten für […] und […]) (siehe Abschnitt IV.4.3). Andererseits bewegt sich der im WIK-Gutachten genannte ROA-Median von 7,66 % in einem ähnlichen Bereich wie die Kapitalrendite, die die Deutsche Post […].
(398)
Deutschlands Verweis auf angemessene Gewinnspannen im Bahn- und Busverkehr (Umsatzrenditen von 7 % - 8 %) haben keinen Einfluss auf die Schlussfolgerungen zum Benchmarking zur Feststellung des angemessenen Gewinns. Diese Wirtschaftszweige sind kapitalintensiver und erfordern deshalb zur Deckung der Kapitalkosten höhere Umsatzrenditen. An diesen Zahlen wird im Gegenteil deutlich, dass die Benchmark für den angemessenen Gewinn im Deloitte-II-Gutachten eher dem durchschnittlichen ROS eines kapitalintensiven als eines beschäftigungsintensiven Wirtschaftszweigs entspricht.
d) Schlussfolgerungen
(399)
Die Kommission muss das Vorbringen Deutschlands zurückweisen, wonach die Erlöse aus dem preisregulierten Bereich nicht ausreichten, um die für nicht wettbewerbsübliche Sozialkosten geltend gemachten Lasten zu decken. Das Vorbringen Deutschlands lässt sich weder durch das von Deutschland übermittelte Expertengutachten noch durch die REK 2009 untermauern.
(400)
Dagegen ist durch die Maßgrößenentscheidungen von 2002, 2007 und 2011 eindeutig dokumentiert, dass die Postregulierungsbehörde den Ausgleich für die geltend gemachten Lasten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste stets genehmigt hat.
VII.3.5. Aufhebung der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfen ab dem 1. Januar 2003
(401)
Wenn die Kommission die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt hat, ist sie nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs befugt zu entscheiden, dass der betreffende Staat sie aufzuheben oder umzugestalten hat (100). Nach dieser Rechtsprechung dient eine solche Verpflichtung der Wiederherstellung der früheren Lage (101). In diesem Zusammenhang stellte der Gerichtshof fest, dass dieses Ziel erreicht ist, wenn der Empfänger die rechtswidrigen Beihilfen zurückgezahlt hat und damit den Vorteil verloren hat, den er auf dem Markt gegenüber seinen Mitbewerbern besaß, und die Lage vor Zahlung der Beihilfe wiederhergestellt ist (102).
(402)
Im Sinne dieser Rechtsprechung ist in Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 Folgendes festgelegt: „In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern […]. Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.“
(403)
Die Kommission stellt des Weiteren fest, dass sich die Ausweitungsentscheidung 2007 und der Ausweitungsbeschluss 2011 auf den Zeitraum 1990-2007 beziehen. Bei der Pensionssubvention handelt es sich jedoch um eine fortlaufende, über 2007 hinausgehende Beihilferegelung. So wurde auch der Ausgleich für die Lasten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste 2007 nicht eingestellt. Entsprechend enthielt die Mitteilung Deutschlands vom 2. Januar 2012 Angaben zur Pensionssubvention und zu den einschließlich 2010 erwirtschafteten preisregulierten Erlösen. Die Kommission kommt deshalb zu dem Schluss, dass die Rückforderung des nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Anteils der Pensionssubvention nicht beim Jahr 2007 enden, sondern bis zum Datum der Bekanntgabe dieses Beschlusses reichen sollte.
(404)
Hinsichtlich der Berechnung des Beihilfeelements, die der Deutschen Post vorliegt, ist hervorzuheben, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs keine Bestimmung des Unionsrechts von der Kommission verlangt, bei der Anordnung der Wiedereinziehung einer mit dem Binnenmarkt für unvereinbar erklärten Beihilfe den genauen Betrag der zu erstattenden Beihilfe festzusetzen. Es genügt, dass der Beschluss der Kommission Angaben enthält, die es ihrem Adressaten ermöglichen, ohne übermäßige Schwierigkeiten diesen Betrag selbst zu bestimmen (103).
(405)
Die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfen müssen nach der Formel in Tabelle 8 auf der Grundlage des REK-Beitragssatzes und des Benchmarksatzes (siehe Definition im Anhang sowie Tabelle 7) sowie auf der Grundlage des Bruttogehalts der Beamten (siehe Definition in Tabelle 6) berechnet werden. Auf die jedes Jahr gewährten rechtswidrigen Beihilfen sollten bis zur Rückzahlung Zinsen erhoben werden. Die Zinsen sollten nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (104) berechnet werden.
(406)
Die Berechnungen im Anhang, mit denen die rechtswidrigen Beihilfen für die Jahre 2003 bis 2010 (ohne Zinsen) ermittelt wurden, stützen sich auf die Annahme, dass die Beamten zu gleichen Anteilen im Bereich der preisregulierten und der nicht preisregulierten Dienste tätig waren. Die verfügbaren Daten sagen nichts über die genaue Anzahl der Beamten aus, die im Bereich der preisregulierten und der nicht preisregulierten Dienste arbeiteten. Deshalb wird davon ausgegangen, dass die Erlösanteile aus preisregulierten und nicht preisregulierten Diensten ein verlässlicher erster Näherungswert zur Aufteilung der Gehaltskosten sind.
(407)
Genauere Daten können somit zu genaueren Berechnungen führen und die Ergebnisse verändern. Deutschland hat kürzlich neue Daten zu der Summe der Beamtengehälter in den nicht preisregulierten Diensten zwischen 1995 und 2007 vorgelegt. Diese Daten deuten darauf hin, dass die Summe der Beamtengehälter mittels einer Aufteilung anhand der in den REK angegebenen Personalkosten der Deutschen Post geschätzt werden sollten. Ein solcher Ansatz könnte im Vergleich zu den Schätzungen anhand der Aufteilung nach Erlösanteilen eine niedrigere Summe für die Beamtengehälter ergeben. Am 2. Januar und am 19. Januar 2012 übermittelte Deutschland Stellungnahmen, die darauf hindeuten, dass die relative Aufteilung der Lasten innerhalb der preisregulierten Dienste und zwischen den preisregulierten und den nicht preisregulierten Diensten - zumindest was die Maßgrößenentscheidung von 2011 angeht - geändert wurde. Laut diesen Angaben sollte offenbar ab 2008 ein Teil der Lasten den nicht preisregulierten Diensten zugeordnet werden. Beim Vollzug dieses Beschlusses wird der genaue Betrag der rechtswidrigen Beihilfen unter Berücksichtigung dieser Erwägungen gemeinsam mit Deutschland berechnet.
(408)
Trotz aller Bemühungen konnte die Kommission keine verlässlichen Zahlen für die zwischen 1995 und 2002 gewährten rechtswidrigen Beihilfen ermitteln. Es scheint auch nicht möglich, in diesem Beschluss Berechnungsparameter anzugeben, die so exakt wären, dass der Mitgliedstaat während der Durchführung des Beschlusses (allein oder in Zusammenarbeit mit der Kommission) die endgültigen Berechnungen vornehmen könnte. Unter diesen besonderen Umständen stehen nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 die Verteidigungsrechte des Mitgliedstaats sowie der Grundsatz der Rechtssicherheit einer Rückforderung entgegen, denn nach dieser Bestimmung „[verlangt die] Kommission nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde“.
(409)
Deshalb sollte die Rückforderung am 1. Januar 2003 beginnen und zu dem Zeitpunkt enden, zu dem der komparative Vorteil für die nicht preisregulierten Dienste nicht mehr besteht.
(410)
Für die Zeit ab dem Tag der Bekanntgabe dieses Beschlusses ist sicherzustellen, dass das Niveau der gehaltsbezogenen Sozialversicherungsbeiträge, die die Deutsche Post für ihre Beamten zahlt, nicht unter dem für Privatangestellte geltenden Beitragsniveau ihrer Wettbewerber liegt. Bei dem Vergleich ist jeder Ausgleich zu berücksichtigen, den die Deutsche Post auf der Grundlage der Preisregulierung nach § 20 PostG erhält.
VIII. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER STAATLICHEN AUSGLEICHSZAHLUNGEN
VIII.1. Vorliegen einer Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(411)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“ Um ermessen zu können, ob eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, muss die Kommission prüfen, ob folgende Kriterien erfüllt sind: Die Maßnahme ist dem Staat zuzurechnen und es werden staatliche Mittel verwendet, bestimmten Unternehmen oder Branchen wird ein Vorteil gewährt, der den Wettbewerb verfälscht, und durch die Maßnahme wird der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(412)
Bei den staatlichen Ausgleichszahlungen handelt es sich um staatliche Mittel, da sie nach § 37 bzw. 40 PostVerfG 1989 und § 2 PostUmwG 1994 gewährt und aus Mitteln des öffentlichen Unternehmens TELEKOM finanziert wurden.
VIII.1.1. Aus den staatlichen Ausgleichszahlungen erwachsender finanzieller Vorteil
VIII.1.1.1. Deutschlands Vorbringen, die Ablieferungen seien als Sonderlast zu betrachten
(413)
Deutschland bringt vor, die staatlichen Ausgleichszahlungen hätten lediglich einen Ausgleich für die Ablieferungen dargestellt, bei denen es sich um Kosten gehandelt habe, die private Wettbewerber normalerweise nicht zu tragen gehabt hätten. Nach Auffassung Deutschland handelt es sich bei den Ablieferungen um eine Abgabe „sui generis“, die weder als Steuer noch als Dividende eingestuft werden kann.
(414)
Die Deutsche Post musste die Ablieferungen in Höhe von zwischen 6,6 % und 10 % des Umsatzes von 1924 bis 1995 entrichten. Dem KPMG-Gutachten zufolge hat das Bundesverfassungsgericht die Rechtsnatur der Ablieferungen in seinem Urteil vom 22. März 1984 nicht abschließend beurteilt, sie aber zu den „Erwerbseinkünften des Bundes“ gerechnet. Die Ablieferungen wurden ferner als „Kosten der Leistung“ eingestuft, die die Deutsche Post für die Erbringung ihrer Leistungen entrichten musste.
(415)
Obgleich das Bundesverfassungsgericht nicht genau definiert hat, inwieweit die Ablieferungen als Ersatz für eine Steuer oder eine Dividende anzusehen sind, wird klar, dass die Ablieferungen zu Einkünften für den Bundeshaushalt führten.
(416)
Erstens haben in der Vergangenheit zahlreiche Mitgliedstaaten die Erlöse des Post- und Telekommunikations-Monopols als Einnahmequelle für den Staatshaushalt genutzt. Da die BUNDESPOST und ihre Vorgängerinnen bis 1995 als öffentliche Unternehmen nicht der allgemeinen Steuerpflicht unterlagen, wurde die Erhebung einer Abgabe „sui generis“ eingesetzt, damit auch aus diesen Bereichen Einkünfte an den Bund flossen. Ferner war es auch in ökonomischer Hinsicht sinnvoll, Abgaben auf diese Monopole zu erheben. Die Nutzer waren bereit, höhere Entgelte zu akzeptieren, ohne ihre Nutzung der Leistungen stark einzuschränken, so dass hohe Einkünfte für den Bundeshaushalt erzielt werden konnten.
(417)
Zweitens war die Deutsche Post anders als Privatunternehmen weder unmittelbar oder mittelbar steuerpflichtig noch hatte sie Dividenden für das bereitgestellte Eigenkapital zu zahlen. Daher waren die Ablieferungen die einzige Möglichkeit für den Bund, um - sei es in seiner Rolle als Steuerbehörde oder in seiner Rolle als Anteilseigner - Einkünfte aus der Deutschen Post zu erzielen. Ob die Ablieferungen den Definitionen bestimmter Steuer- oder Dividendensysteme genau entsprechen, ist in diesem Zusammenhang nicht von Belang. In jedem Fall handelte es sich bei den Ablieferungen um Zahlungen, die die Deutsche Post seit 1924 zu leisten hatte und die zu Einkünften für den Bund führten.
(418)
Abschließend kann festgestellt werden, dass die Verpflichtung zur Zahlung der Ablieferungen im Einklang mit dem öffentlichen Zweck stand, aus einem staatlichen Monopol Einkünfte für den Bund zu erzielen, ob nun in Form von Steuern oder von Dividenden. Folglich stellten die Ablieferungen normale Kosten dar, die die Deutsche Post aus ihren eigenen Mitteln zu finanzieren hatte.
VIII.1.1.2. Deutschlands Vorbringen, die staatlichen Ausgleichszahlungen seien mit dem Verhalten eines privaten Kapitalgebers vereinbar
(419)
Deutschland bringt vor, bei der Gewährung der staatlichen Ausgleichszahlungen teilweise wie ein privater Kapitalgeber gehandelt zu haben, da mit den Zahlungen gewinnbringende Investitionen in das Netz der Deutschen Post finanziert worden seien.
(420)
Da jedoch nicht Anlagepläne, sondern die aufgelaufenen Verluste die Grundlage für die staatlichen Ausgleichszahlungen bildeten, ist offenkundig, dass eine solche Anlagestrategie von keinem privaten Kapitalgeber verfolgt worden wäre.
(421)
Folglich ist der Deutschen Post aus den staatlichen Ausgleichszahlungen ein finanzieller Vorteil erwachsen.
VIII.1.1.3. Deutschlands Vorbringen, es handele sich um einen Ausgleich der Nettokosten der Universaldienstverpflichtung
(422)
Deutschland bringt vor, die staatlichen Ausgleichszahlungen stellten keine staatliche Beihilfe dar, da sie die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung ausglichen.
(423)
Der Gerichtshof hat im Altmark-Urteil (105) festgestellt, dass Ausgleichszahlungen als Gegenleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 107 AEUV darstellen, wenn die nachstehenden vier Voraussetzungen erfüllt sind: Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden sein, die außerdem klar definiert sein müssen. Zweitens müssen die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden sein. Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. Viertens ist dann, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, im konkreten Fall nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen hätte, das angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist.
(424)
Da die Deutsche Post nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt wurde und Deutschland nicht nachgewiesen hat, dass es sich bei der Deutschen Post um ein gut geführtes Unternehmen handelte, ist die vierte der im Altmark-Urteil genannten Voraussetzungen nicht erfüllt.
VIII.1.2. Schlussfolgerungen zum Vorliegen einer Beihilfe
(425)
Die staatlichen Ausgleichszahlungen wurden aus staatlichen Mitteln gewährt und entlasteten die Deutsche Post von Kosten, die Privatunternehmen normalerweise zu tragen haben. Deutschland konnte nicht nachweisen, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen die Altmark-Kriterien erfüllen und folglich nicht als staatliche Beihilfe einzustufen sind.
(426)
Aus den in VII.1.2 erläuterten Gründen sind die staatlichen Ausgleichszahlungen geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zu beeinträchtigen.
(427)
Daher gelangt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
VIII.2. Beihilferechtliche Würdigung bestehender Beihilfen nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV
(428)
Die staatlichen Ausgleichszahlungen wurden mit § 37 Absätze 2 und 3 PostVerfG 1989 eingeführt und stellen daher eine neue Beihilfemaßnahme dar.
VIII.3. Beihilferechtliche Würdigung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV
(429)
Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV die Vorschriften dieses Vertrages, insbesondere die Wettbewerbsregeln. Allerdings sieht der Vertrag eine Ausnahme von den Vertragsbestimmungen für den Fall vor, dass eine Reihe von Voraussetzungen erfüllt sind: So muss erstens der Staat ein Unternehmen mit der Erfüllung einer bestimmten Aufgabe offiziell betrauen. Zweitens muss sich der Auftrag auf eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse beziehen. Drittens muss die Ausnahme für die Erfüllung der übertragenen Aufgabe erforderlich und dem Zweck angemessen sein. Schließlich darf die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
(430)
In der Mitteilung aus dem Jahr 1996 bzw. 2001 (106), (107) sowie in dem Gemeinschaftsrahmen 2005 hat die Kommission erläutert, wie das Kriterium der Erforderlichkeit und das Kriterium der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf eine Ausnahme nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV anzuwenden sind. Letztmalig wurden in Abschnitt 2.4 des Gemeinschaftsrahmens aus dem Jahr 2005 die Bestimmungen über Bedeutung und Tragweite dieser Kriterien kodifiziert, die in der Vergangenheit vom Gerichtshof, vom Gericht und von der Kommission konsequent angewandt worden sind.
(431)
Nach Abschnitt 2.4 des Gemeinschaftsrahmens aus dem Jahr 2005 sind in Bezug auf Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit des gewährten Ausgleichs folgende Grundsätze zu beachten:
1)
Die Höhe des Ausgleichs darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die durch die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung verursachten Kosten unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und einer angemessenen Rendite aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen abzudecken.
2)
Darin enthalten sind sämtliche vom Staat oder aus staatlichen Mitteln in jedweder Form gewährten Vorteile, unabhängig von ihrer Einstufung für die Zwecke von Artikel 107 Absatz 1 AEUV.
3)
Der Ausgleich darf nur für das Funktionieren der betreffenden Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verwendet werden. Für das Funktionieren einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährte Ausgleichszahlungen, die dazu verwendet werden, um auf anderen Märkten tätig zu werden, sind nicht gerechtfertigt und stellen daher eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe dar.
(432)
Die Kommission hat in ihrer Beschlusspraxis staatliche Ausgleichszahlungen für Universaldienstkosten als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen (bzw. nicht als Beihilfen) angesehen, soweit die staatlichen Ausgleichszahlungen niedriger waren als die angefallenen Nettokosten des Universaldiensts (108).
VIII.3.1. Betrauung mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse
(433)
In den aufeinanderfolgenden Postrichtlinien wie auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofs (109) wurde die flächendeckende Versorgung mit Postdienstleistungen stets als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse anerkannt.
(434)
Die Deutsche Post war bis zum 31. Dezember 2007 durch die aufeinanderfolgenden Postgesetze mit der Erbringung von Universalpostdiensten betraut.
VIII.3.2. Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der staatlichen Ausgleichszahlungen
(435)
Deutschland hält an der Auffassung fest, dass es sich bei den staatlichen Ausgleichszahlungen um einen angemessenen Ausgleich handelt, da sie der REK 2009 zufolge von 1990 bis 1995 erheblich unter den angefallenen Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen lagen. Die REK 2009 weise 1995 trotz der staatlichen Ausgleichszahlungen eine Unterkompensation der Deutschen Post im Umfang von […] Mrd. EUR (aufgezinster Barwert 1995) der kumulierten Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen für den Zeitraum 1990 - 1995 aus.
(436)
Nach den Anpassungen der Kostenallokation und Kostenbewertung in der REK 2009 wird im WIK-Gutachten der Schluss gezogen, dass die staatlichen Ausgleichszahlungen die kumulierten Nettokosten der Universaldienstverpflichtungen für den Zeitraum 1990-1995 ausgeglichen haben.
(437)
Die WIK-Berechnungen zeigen, dass die Kompensation die kumulierten Nettokosten 1995 um [0 bis 20] Mio. EUR überstieg. Die Kommission erkennt jedoch an, dass die Kostenrechnungsdaten für diese Jahre mangelhaft sind. Auch wurden im WIK-Gutachten lediglich die Ablieferungen als Kapitalkosten anerkannt, ohne einen weiteren angemessenen Gewinn zu berücksichtigen.
(438)
Aus diesen beiden Gründen stellt die Kommission fest, dass das WIK-Gutachten nicht als Grundlage dienen kann, um das Vorbringen Deutschlands, die staatlichen Ausgleichszahlungen hätten eine angemessene Kompensation der Universaldienstkosten der Deutschen Post dargestellt, zurückzuweisen.
Tabelle 10
Berechnung der kumulierten Nettokosten der Universaldienstverpflichtung und der staatlichen Ausgleichszahlungen (aufgezinste Barwerte 1995)
REK 2009
WIK-Gutachten
Kumulierte Nettokosten
- […] Mrd. EUR
- […] Mrd. EUR
Staatliche Ausgleichszahlungen
+6,707 Mrd. EUR
+6,707 Mrd. EUR
Über- bzw. Unterkompensation
- […] Mrd. EUR
+ [0 bis 20] Mio. EUR
(439)
Die staatlichen Ausgleichszahlungen sind folglich nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen, da sie die Nettokosten, die der Deutschen Post aus ihren Universaldienstverpflichtungen entstanden, nicht überstiegen.
IX. DIE STAATLICHE GARANTIE FÜR VOR 1995 BEGEBENE SCHULDURKUNDEN STELLT EINE BESTEHENDE BEIHILFE NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 3 AEUV DAR
(440)
Die Kommission hält fest, dass die Vorschriften über die staatliche Garantie für Schuldurkunden 1953 mit § 22 Absatz 4 PostVwG 1953 eingeführt wurden. Bei Aufhebung des PostVwG 1953 durch das PostVerfG 1989 wurde diese Bestimmung unverändert in § 40 PostVerfG 1989 übernommen.
(441)
Da die staatliche Garantie für Schuldurkunden im Jahr 1953 und damit vor Inkrafttreten des EWG-Vertrags im Jahr 1958 eingeführt wurde, stellt sie eine bestehende Beihilfe nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer i der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates dar.
(442)
§ 2 (4) PostUmwG 1995 setzte dieser bestehenden Beihilfe ein Ende. Dass der Bund weiterhin die Gewährleistung für die Schuldurkunden, die vor der Privatisierung der Deutschen Post begeben worden waren, trug, stellt keine neue Beihilfe dar, denn der Vorteil für die Deutsche Post wurde zu dem Zeitpunkt gewährt, zu dem die Schuldurkunden begeben wurden.
X. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(443)
Die Kommission stellt fest, dass es sich bei der Pensionssubvention und den staatlichen Ausgleichszahlungen um Beihilfemaßnahmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, da sie die Deutsche Post von Kosten entlastet haben, die Unternehmen normalerweise zu tragen haben.
(444)
Die Kommission stellt ferner fest, dass Deutschland die Pensionssubvention und die staatlichen Ausgleichszahlungen unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 2 AEUV rechtswidrig durchgeführt hat. Die staatliche Garantie für Schuldurkunden, die von der Deutschen Post vor ihrer Privatisierung begeben wurden, stellt eine bestehende Beihilfe dar, die 1995 abgeschafft wurde.
(445)
Die Pensionssubvention ist insoweit nicht nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar, als daraus für die nicht preisregulierten Dienste, angesichts der von der Postregulierungsbehörde genehmigten Finanzierung der Lasten aus den Erlösen der preisregulierten Dienste, ein komparativer Vorteil erwachsen ist. Deutschland hat die Deutsche Post AG in unangemessenem Umfang von Sozialbeiträgen entlastet, da im Rahmen der Pensionsentlastungsmaßnahmen nicht nur die Pensionssubvention gewährt, sondern der Deutschen Post AG darüber hinaus gestattet wurde, einen Teil der Sozialkosten für die nicht preisregulierten Dienste, den die Deutsche Post AG ebenso wie private Wettbewerber selbst hätte tragen müssen, auf die Nutzer der preisregulierten Dienste abzuwälzen.
(446)
Im Ergebnis befindet sich die Deutsche Post AG infolge der Pensionsentlastungsmaßnahmen gegenüber privaten Wettbewerbern im Vorteil, da die Lasten aus Sozialbeiträgen, die die Deutsche Post AG für ihre nicht preisregulierten Dienste zu tragen hatte, geringer sind als die gesetzlichen Kosten, die privaten Wettbewerbern zwangsläufig entstehen.
(447)
Entsprechend sollte die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe angesetzt werden als Differenz zwischen dem Benchmarksatz, der die Sozialbeiträge der Deutschen Post AG für die nicht preisregulierten Dienste an die von Wettbewerbern angleicht, und dem REK-Beitragssatz, den die Deutsche Post AG für ihre nicht preisregulierten Dienste tatsächlich zu tragen hatte, multipliziert mit den Bruttogehältern der im nicht preisregulierten Bereich beschäftigten Beamten. Insbesondere sollte die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe auf der Grundlage der Definitionen des REK-Beitragssatzes und des REK-Benchmarksatzes in Tabelle 7 und im Anhang sowie des Bruttogehalts von Beamten in Tabelle 6 nach der Formel in Tabelle 8 berechnet werden.
(448)
Die der Deutschen Post seit 1. Januar 2003 zur Verfügung gestellte und nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe sollte ab dem genannten Datum und bis zu dem Zeitpunkt, an dem kein komparativer Vorteil mehr gegeben ist, zurückgefordert werden. Ferner sollte Deutschland alle erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um die auf der Pensionssubvention und der Entgeltregulierung beruhende Pensionskostenentlastung so abzuändern, dass der komparative Vorteil abgeschafft wird.
(449)
Die Kommission stellt fest, dass es sich bei den staatlichen Ausgleichszahlungen um eine nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe handelt, da die der Deutschen Post aus der Universaldienstverpflichtung entstehenden kumulierten Nettokosten dadurch ausgeglichen wurden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die Pensionssubvention für die Deutsche Post AG stellt eine staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar und wurde von Deutschland unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig gewährt.
(2) Die Pensionssubvention ist nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar, soweit Deutschland in unangemessener Höhe zur Finanzierung der Pensionen der in den Ruhestand getretenen Beamten der Deutschen Post AG beigetragen hat.
Artikel 2
Die staatlichen Ausgleichszahlungen, die eine Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV für die Deutsche Post AG darstellen und von Deutschland unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig gewährt wurden, sind mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 3
Die staatliche Garantie stellt eine bestehende Beihilfe nach den Artikeln 107 Absatz 1 und 108 Absatz 3 AEUV für die Deutsche Post AG dar.
Artikel 4
(1) Deutschland fordert die in Artikel 1 genannte, nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe, die der Deutschen Post AG seit dem 1. Januar 2003 bis zu dem Zeitpunkt, zu dem der komparative Vorteil in vollem Umfang abgebaut ist, gewährt wurde bzw. wird, von der Deutschen Post AG zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag nach Absatz 1 umfasst Zinsen, die ab dem Zeitpunkt, zu dem die Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung gestellt wurde, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und nach der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 der Kommission (110) zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Deutschland gewährleistet ab dem Datum der Bekanntgabe dieses Beschlusses, dass der Deutschen Post AG unter Berücksichtigung der von der Postregulierungsbehörde genehmigten Finanzierung der Lasten aus den Erlösen aus den preisregulierten Diensten kein komparativer Vorteil für die nicht preisregulierten Dienste mehr erwächst.
Artikel 5
(1) Die in Artikel 1 genannte Beihilfe wird, wie in Artikel 4 vorgesehen, sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Deutschland stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 6
(1) Deutschland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses folgende Informationen:
a)
von der Deutschen Post AG zurückzufordernder Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen);
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an die Deutsche Post AG eine Anordnung zur Rückzahlung der nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe ergangen ist.
(2) Deutschland unterrichtet die Kommission regelmäßig über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten, nicht mit dem Binnenmarkt vereinbaren Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt der Mitgliedstaat unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt er ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die von der Deutschen Post AG bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 25. Januar 2012