KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 27. marts 2012
om de foranstaltninger SA. 26909 (2011/C) som Portugal har gennemført i forbindelse med omstruktureringen af Banco Português de Negócios (BPN)
(meddelt under nummer C(2012) 2043)
(Kun den portugisiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/660/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (1) i overensstemmelse med traktatens artikel 108, stk. 2, og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. Sagsforløb
(1)
Den 2. november 2008 vedtog den portugisiske regering et lovforslag om nationalisering af de aktier, der udgjorde aktiekapitalen i Banco Português de Negócios, S.A. (“BPN” eller "banken"). Denne lov blev offentliggjort den 11. november 2008 med betegnelsen lov nr. 62-A/2008 (“lov om nationalisering”). Nationaliseringen af BPN blev gennemført den 12. november uden modydelse.
(2)
Den 5. november 2008 informerede de portugisiske myndigheder Kommissionen om den portugisiske regerings vedtagelse af lovforslaget. Den 11. og 13. november 2008 informerede de Kommissionen om offentliggørelsen af loven om nationalisering.
(3)
Kommissionen anmodede straks om supplerende oplysninger vedrørende alle støtteforanstaltninger til fordel for BPN i forbindelse med nationaliseringen og om en omstruktureringsplan for denne bank.
(4)
Portugal havde ikke forinden anmeldt nogen af de foranstaltninger, BPN havde iværksat til fordel for BPN. Landet informerede Kommissionen med betydelig forsinkelse og først efter at være blevet anmodet herom flere gange.
(5)
Kommissionen afsendte i den forbindelse den 14. november 2008 anmodninger om oplysninger om de konkrete statsstøtteforanstaltninger, der var iværksat til fordel for BPN, og anmodede også om at få forelagt en omstruktureringsplan. Kommissionen afsendte rykkerskrivelser den 5. januar 2009 og den 23. og 29. april 2009.
(6)
De portugisiske myndigheder besvarede anmodningerne om oplysninger den 8. januar 2009, den 28. april 2009 og den 23. juni 2009 uden at fremlægge hverken oplysninger om de konkrete statsstøtteforanstaltninger til fordel for BPN eller omstruktureringsplanen. I de portugisiske myndigheders brev af 23. juni 2009 blev det oplyst, at man var ved at overveje muligheden af at udskille BPN's aktiver og at sælge banken.
(7)
Kommissionen afsendte yderligere anmodninger om oplysninger den 17. juli 2009, den 4. og 14. september 2009, den 30. november 2009, den 5. februar 2010 og den 16. marts 2010.
(8)
De portugisiske myndigheder svarede den 14. august 2009 og oplyste, at BPN havde til hensigt at udstede Commercial Papers (CP’er) (kortfristede papirer, som udstedes på pengemarkedet) til en samlet maksimumværdi på 2 mia. EUR, som ville blive tegnet af Caixa Geral de Depósitos (“CGD”) og ledsaget af en statsgaranti. De hævdede, at garantien var en direkte udløber af loven om nationalisering og således ikke udgjorde statsstøtte. Den 12. oktober 2009 fremsendte de portugisiske myndigheder supplerende oplysninger om CGD’s og statens intervention og indsendte yderligere oplysninger den 21. november 2009, den 17. og 18. februar 2010 og den 31. marts 2010.
(9)
I forlængelse af mødet med de portugisiske myndigheder den 16. juni 2010 anmodede Kommissionen den 12. august 2010 på ny de portugisiske myndigheder om navnlig hurtigt at indsende omstruktureringsplanen for BPN. Da denne plan ikke blev fremsendt, afsendte Kommissionen den 31. august 2010 en formel rykkerskrivelse i henhold til artikel 5, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens 93 (2) [artikel 108 i TEUF].
(10)
Den 14. september 2010 afsendte de portugisiske myndigheder et dokument med betegnelsen ”Memorando: nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projetada do Banco Português de Negócios, SA” (memorandum om den planlagte nationalisering, omstrukturering og privatisering af Banco Português de Negócios, SA) (i det følgende “memorandummet af 14. september 2010”) som i brede træk beskrev omstruktureringsplanen for BPN og de vigtigste elementer i privatiseringsprocessen.
(11)
Efter konstatering af, at der endnu manglede visse oplysninger i memorandummet af 14. september 2010, anmodede Kommissionen i et brev af 29. september 2010 de portugisiske myndigheder om supplerende oplysninger. Ved e-mail af 15. november 2010 anmodede de portugisiske myndigheder om forlængelse af svarfristen, som Kommissionen indrømmede dem ved brev af 18. november 2010. De portugisiske myndigheder fremsendte supplerende oplysninger ved brev af 26. november 2010 og ved e-mail af 25. januar 2011.
(12)
Den 16. februar 2011 anmodede Kommissionen om nærmere forklaringer angående forskellige forhold og supplerende oplysninger. De portugisiske myndigheder besvarede henvendelserne den 16. marts 2011.
(13)
I forbindelse med møderne inden undertegnelsen den 17. maj 2011 af aftalememorandummet (3) mellem Portugal på den ene side og Den Internationale Valutafond og Den Europæiske Centralbank og Europa-Kommissionen på den anden side havde Kommissionen et møde med BPN’s ledelse den 27. april 2011. I henhold til aftalememorandummet skulle BPN være solgt inden udgangen af juli 2011. Den 20. maj 2011 fremsendte Kommissionen derfor nye anmodninger om oplysninger om bankens omstrukturering og det planlagte salg. Eftersom de portugisiske myndigheder ikke fremsendte nogen besvarelse, blev der afsendt en rykkerskrivelse den 8. juli 2011 og en supplerende anmodning om nærmere forklaringer som følge af nyheder i pressen om tilførsel af yderligere statslige midler til BPN via en statsgaranti. Den 5. august 2011 fremlagde de portugisiske myndigheder en redegørelse for privatiseringsprocessen.
(14)
Der blev afholdt et møde med de portugisiske myndigheder den 10. august 2011. Under mødet og efterfølgende, den 28. august 2011, modtog Kommissionen supplerende oplysninger. Kommissionen modtog nye oplysninger den 14. september 2011 og den 14. oktober 2011.
(15)
Ved afgørelse af 24. oktober 2011 (”afgørelsen af 24. oktober 2011”) iværksatte Kommissionen den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 2, i traktaten, over for den støtte, der angiveligt er ydet til BPN og til Banco BIC Português S.A. (“BIC”) (4), og sagen er registreret med nummeret SA.26909.
(16)
Afgørelsen af 24. oktober 2011 blev offentliggjort den 20. december 2011. Der blev ikke modtaget bemærkninger fra tredjeparter inden for den fastsatte frist på en måned.
(17)
Den 9. december 2011 forelagde Portugal Kommissionen den rammeaftale, der var undertegnet mellem BIC og de portugisiske myndigheder den samme dag (”rammeaftalen”).
(18)
Den 20. januar 2012 fremlagde Portugal sin reaktion på de betragtninger, som var indeholdt i afgørelsen af 24. oktober 2011. Samme dato fremlagde de portugisiske myndigheder desuden supplerende oplysninger, bl.a. en ny omstruktureringsplan for BPN (”omstruktureringsplanen fra januar 2012”) og et svar på supplerende spørgsmål om rammeaftalen, der blev stillet af Kommissionen den 21. december 2011. Disse oplysninger blev den 3. februar 2012 suppleret med en plan over aktiviteter og rentabilitet, der var udarbejdet af BIC, og som i forbindelse med nærværende afgørelse herefter betragtes som en integrerende del af omstruktureringsplanen fra januar 2012. Den 10., 17. og 23. februar 2012 var der blevet indsendt supplerende oplysninger som svar på supplerende spørgsmål, som Kommissionen havde sendt til de portugisiske myndigheder den 8., 14. og 17. februar 2012. Den 16. marts 2012 redegjorde Portugal over for Kommissionen for forskellige tilsagn.
(19)
Under dette forløb blev der gennemført en række udvekslinger af oplysninger, telekonferencer og møder mellem den portugisiske stat, BPN og Kommissionen.
2. Beskrivelse af støttemodtagerne og foranstaltningerne
2.1 Støttemodtageren og dennes problemer
(20)
BPN er en finansiel institution, der er hjemmehørende i Portugal, og som yder en bred vifte af banktjenester. Den blev nationaliseret den 11. november 2008 på et tidspunkt, hvor den rådede over et netværk på 213 filialer (heraf 4 i Frankrig), ca. 2 200 ansatte og samlede aktiver til en værdi af 6,6 mia. EUR, hvilket svarer til næsten 2 % af den portugisiske detailbanksektors samlede aktiver.
(21)
Ifølge de portugisiske myndigheder (5) havde BPN haft likviditetsproblemer siden 2008, og kreditvurderingsbureauet Moody’s vurdering af banken faldt fra Baa1 til Baa3 den 18. juli 2008 (6). BPN’s situation havde i slutningen af august en positiv likviditet på 316 mio. EUR, men den 22. oktober 2009 var der et alvorligt likviditetsminus på 831 mio. EUR, og på dens indskudskonto hos Banco de Portugal (“BdP”) blev der dagligt registreret meget små overskud, der lå meget langt fra det gennemsnit, lovgivningen kræver. I denne fase i løbet af oktober 2008 blev der truffet en række initiativer, der skulle gøre det muligt for banken at overvinde sine likviditetsproblemer og forhindre, at den ikke kunne opfylde sine forpligtelser med hensyn til betalinger, navnlig gennem en særlig likviditetsstøtte i form af lån og andre operationer gennemført af BdP og den statslige institution Caixa Geral de Depósitos (“CGD”) (7).
(22)
Over for omfanget af bankens tab konkluderede de portugisiske myndigheder, at det ikke ville være rentabelt at gennemføre nye likviditetsstøtteforanstaltninger i betragtning af de meget store risici, som de deltagende institutioner (BdP og CGD) stod over for (8). BPN’s aktionærer fremlagde en plan, men regeringen konkluderede på grundlag af en vurdering foretaget af BdP, at den ikke var gennemførlig. Eftersom BPN ikke længere opfyldte solvenskravene på grund af de mange værdiforringede aktiver (9), foreslog regeringen parlamentet, at staten overtog BPN vederlagsfrit (10). Dette forslag blev godkendt den 11. november 2008 med lov nr. 62-A/2008 (“lov om nationalisering”).
(23)
Ifølge de portugisiske myndigheder skyldtes de værdiforringede aktiver uregelmæssigheder og ulovligheder, der blev påvist af BdP og ved eksterne revisioner gennemført i juni 2008, og som BdP senere i en rapport kvalificerede som adfærd, der var svigagtig, vedholdende og bevidst på allerhøjeste niveau i gruppen (11). Denne praksis gav anledning til efterforskning, iværksættelse af flere procedurer for administrative overtrædelser og indgivelse af en klage hos statsanklageren.
(24)
I overensstemmelse med loven om nationalisering blev CGD pålagt at forvalte BPN, udnævne medlemmerne af dens styringsorganer og, inden for en frist på 60 dage efter nationaliseringen, at opstille bankens forvaltningsmålsætning. Loven om nationalisering fastsatte ligeledes, at Caixa Geral de Depósitos’ kredit- eller likviditetsforanstaltninger til fordel for BPN i forbindelse med nationaliseringen og som stedfortræder for staten var omfattet af statens garanti (12).
2.2 Indledende finansielle støtteforanstaltninger forud for nationaliseringen
(25)
Forud for nationaliseringen i november 2008 havde BPN allerede nydt godt af forskellige finansielle støtteforanstaltninger, som af de portugisiske myndigheder blev beskrevet som ”særlig likviditetsstøtte” (13). Den 17. februar 2010 meddelte de portugisiske myndigheder Kommissionen, at BPN i perioden frem til 30. oktober 2008 havde modtaget særlig likviditetsstøtte, både fra CGD og BdP, der beløb sig til i alt 501,6 mio. EUR bestående af fire lån fra CGD til BPN til en værdi af i alt 315 mio. EUR (14) og likviditetsredningsstøtte, der blev ydet i 2008 af BdP og beløb sig til 186,6 mio. EUR (15).
(26)
Selv om pengene var blevet tilbagebetalt til BdP efter nationaliseringen, blev de fire lån, der var ydet af CGD, først tilbagebetalt den 9. marts 2009 med BPN’s første udstedelse af Commercial Papers (CP’er).
2.3 Finansielle støtteforanstaltninger efter nationaliseringen
(27)
BPN gennemførte i marts 2009 en udstedelse af CP’er - hvis tegning var garanteret af CGD, og som var ledsaget af statsgarantier - til en samlet værdi af 2 mia. EUR. Kommissionen blev først informeret om disse statsgarantier den 14. august 2009.
(28)
Ved brev af 17. februar 2010 oplyste de portugisiske myndigheder ligeledes, at CGD den 27. oktober 2008 havde fået tilladelse til at tegne CP’er til en supplerende værdi af 1 mia. EUR med statsgaranti. Ved e-mail af 14. juni 2010 blev Kommissionen senere også informeret om, at de samlede statsgarantier for de CP’er, der var udstedt af BPN og tegnet af CGD, var steget til 4 mia. EUR, eftersom BNP i april 2010 gennemførte en tredje udstedelse af CP’er til et beløb på 1 mia. EUR. Disse CP’er blev tegnet af CGD.
(29)
Det skal i den forbindelse anføres, at BPN fra nationaliseringen i november 2008 og frem til juni 2011 hele tiden havde adgang til pengemarkedskreditfaciliteter ydet af CGD. De beløb, som BPN skyldte CGD inden for rammerne af disse kortfristede instrumenter, beløb sig den 28. februar 2009 til ca. 2,2 mia. EUR. Ifølge de portugisiske myndigheders oplysninger blev disse beløb reduceret med udstedelsen af de CP’er, der er omhandlet i pkt. 27 og 28 (16).
(30)
I juni 2011 udgjorde BPN's eksponering med hensyn til pengemarkedsmidler fra CGD ca. en mia. EUR. Selv om finansieringen blev behandlet på daglig basis, havde den ifølge de portugisiske myndigheder en strukturel karakter med længere frister (17) og var ligeledes blevet erstattet med den fjerde og sidste udstedelse af CP’er i juni 2011 - over to omgange med 500 mio. EUR hver gang.
(31)
Ifølge de portugisiske myndigheders oplysninger fra den 3. februar 2012 var det beløb, som BPN skyldte CGD (ud over udstedelserne af CP’er), på 433,7 mio. EUR den 31. december 2011 og på 232 mio. EUR den 31. januar 2012.
Tabel nr. 1
Oversigt over BPN-likviditet hidrørende fra CGD - situation pr. 31. december 2011
Med eksplicit statsgaranti
CGD-lån
(uden eksplicit statsgaranti)
I alt
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Særligt etablerede instrumenter (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
I alt
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Kilde: De portugisiske myndigheder.
(32)
Det skal bemærkes, at i henhold til artikel 2, stk. 9, i loven om nationalisering, var alle CGD’s kredit- eller likviditetsstøtteforanstaltninger til fordel for BPN i forbindelse med nationaliseringen omfattet af den portugisiske stats garanti.
(33)
Det er således klart, at alle de beløb, der er angivet i tabel nr. 1, var omfattet af statsstøtte i medfør af artikel 2, stk. 9, i loven om nationalisering og forskellige bekendtgørelser fra økonomi- og finansministeriet. Forrentningen for statsgarantierne blev fastsat til 0,2 % pr. år.
2.4 BPN’s omstrukturering
(34)
Den 16. september 2010 sendte de portugisiske myndigheder Kommissionen en indledende omstruktureringsplan dateret den 13. september 2010 (“omstruktureringsplanen fra 2010").
(35)
I denne plan forklarede de portugisiske myndigheder, at de havde til hensigt at opsplitte BPN i en ”god” bank og en "dårlig” bank og efterfølgende ville forsøge at sælge den gode bank.
(36)
Staten havde til hensigt at sælge den ”gode” bank, BPN S.A., som udelukkende skulle være en detailbank. Salget skulle gennemføres ved offentligt udbud. Dette skulle ske ved opfordring til interessetilkendegivelse, og udbudsbetingelserne herfor blev godkendt den 16. august 2010 af de portugisiske myndigheder (19).
(37)
Ifølge omstruktureringsplanen fra 2010 var visse aktiver og passiver ikke omfattet af reprivatiseringen og ville blive overført til tre nye SPV’er, Parvalorem, Parups og Parparticipadas. Disse SPV’er skulle indledningsvis forblive inden for rammerne af BPN og efterfølgende overføres til staten efter salg. Lånene og kreditterne skulle overføres til Parvalorem, den faste ejendom og investeringsmidlerne skulle overføres til Parups, og filialerne skulle overføres til Parparticipadas. De portugisiske myndigheder godkendte værdien af de samlede aktiver, som skulle overføres til SPV'erne (3 885 mio. EUR). Heraf skulle 2 507 mio. EUR overføres til Parvalorem, 1 228 mio. EUR til Parups og 150 mio. EUR til Parparticipadas.
(38)
Lånene blev overført med deres nominelle værdi. Fondsandele, værdipapirerne og den faste ejendom skulle overføres til købsprisen, og de virksomheder, som BPN ejede, skulle overføres til deres bogføringsværdi. De portugisiske myndigheder vurderede, at de samlede værdiforringede aktiver i december 2010 var på 1 798 mio. EUR fordelt på følgende måde: i) kreditter: 1 474 mio. EUR; ii) fast ejendom: 16 mio. EUR; iii) fondsandele: 247 mio. EUR; og iv) værdipapirer: 61 mio. EUR. Ifølge de oplysninger, der blev lagt frem af de portugisiske myndigheder den 20. januar 2012, blev disse aktiver overført til SPV’erne den 23. og 30. december 2010 (20). SPV’erne forblev således inden for rammerne af BPN indtil den 15. februar 2012, hvor de blev udskilt fra banken og overført til en anden virksomhed, der kontrolleres af staten.
(39)
Ifølge de portugisiske myndigheder blev overførslen af aktiver til SPV’erne foretaget på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til omfanget af værdiforringede aktiver og det forhold, at visse aktiviteter efter nationaliseringen ikke var hovedaktiviteter for BPN (forbrugslån, investeringsbank, forvaltning af aktiver, forvaltning af investeringsmidler, forsikringer og internationale aktiviteter). BPN skulle omstille sig til udelukkende at være en detailbank med en begrænset eksponering over for den usikkerhed, der er forbundet med finansiering inden for engrosbankvirksomhed.
(40)
SPV’erne finansierede erhvervelsen af disse aktiver over to finansieringslinjer på hver 3 895 mio. EUR bestående af obligationer til en værdi af 3 100 mio. EUR erhvervet af CGD og lån fra CGD med sikkerhed i aktiver på i alt 795 mio. EUR. Indtægterne fra salget af aktiverne til SPV’erne gjorde det muligt for BPN at tilbagebetale den finansiering på 3,9 mio. EUR, som banken havde fået hos CGD - 3,6 mia. af de oprindelige 4 mia. EUR hidrørende fra CP’er (hvilket indebar, at BPN ikke skulle betale et beløb på 400 mio. EUR i gældsbeviser med statsgaranti) og kortfristede lån for 300 mio. EUR hidrørende fra pengemarkedet.
(41)
Balancesummen for BPN blev som følge af overførslen af aktiver reduceret med ca. 30 %.
(42)
Det fremgår af de oplysninger, der blev modtaget fra de portugisiske myndigheder, at staten - for at BPN kunne opfylde de retlige krav (herunder navnlig nå de 9 %, der var krævet som tier 1-kernekapital for 2011 (21)), og eftersom BPN’s egenkapital blev ved med at være negativ efter overførslen af aktiver til SPV’erne - var nødt til at tilføre ny kapital til BPN (ca. 417 mio. EUR) (22).
(43)
Grundprisen for BPN (ekskl. aktiver, der skulle overføres til SPV’erne), som var fastsat i det udbud, der blev offentliggjort af Portugal, var på 171,1 mio. EUR i overensstemmelse med de vurderinger, der var foretaget af eksterne konsulenter: Deloitte ([…] (23) mio. EUR) og Deutsche Bank ([…] mio. EUR). BPN’s nye CGD-ledelse havde i mellemtiden indledt en omstrukturering af banken. Driftsomkostningerne blev reduceret med [1-10] % mellem december 2008 og december 2010. BPN’s aktiviteter blev reduceret, således at banken kunne koncentrere sig om kun at drive detailbankvirksomhed. Denne reduktion af aktiviteterne medførte ikke kun en nedgang i indlånene som følge af nationaliseringen, men også overførsler af aktiver til de tre SPV’er. Disse foranstaltninger mindskede tabene i 2010 til [50-150] mio. EUR sammenlignet med de [150-250] mio. EUR, der blev registreret i 2009. Den nye ledelse begyndte i starten af 2009 at lancere […] nye produkter og kampagner i et forsøg på at forbedre bankens image og dens produkter. Den nye ledelse traf også forskellige foranstaltninger for at forbedre risikostyringen og bankens interne kontrolsystemer.
(44)
Efter de to første indkaldelser af privatiseringsforslag var der ingen tredjeparter, der udviste interesse før den 30. september og den 30. november 2010.
(45)
Som følge af den fejlslagne udbudsprocedure gav Portugal i januar 2011 udtryk for, at man havde til hensigt at omstrukturere BPN og styrke dens selvstændighed i forhold til CGD ved at udpege en ny bestyrelse, som var uafhængig af CGD. Den portugisiske stat søgte ligeledes at fremskynde forbedringen af bankens drift ved at ændre dens branding og erhvervsmæssige identitet og ved at styrke genopretningsplanen gennem reduktion af omkostninger og fremme af den kommercielle dynamik. På trods af flere anmodninger blev der ikke indsendt nogen omstruktureringsplan til Kommissionen.
(46)
I aftalememorandummet fra 17. maj 2011 forpligtede regeringen sig til at iværksætte en ny privatiseringsproces.
(47)
I aftalememorandummet forpligtede de portugisiske myndigheder sig til at indlede en salgsprocedure for BPN i henhold til en fremskyndet tidsplan og uden en minimumspris. Til dette formål er der en ny plan på vej til EU, som skal godkendes i overensstemmelse med konkurrencereglerne. Formålet er at finde en køber, senest inden udgangen af juli 2011. For at lette salget har man fra BPN udskilt de eksisterende SPV’er, som er urentable og ikke-kerneaktiver, og til disse SPV’er vil der også kunne overføres andre aktiver som led i forhandlingerne med de eventuelle købere. For at gøre dem mere attraktive er BPN ligeledes ved at lancere et andet program omfattende mere vidtgående omkostningsnedskæringer. Når der er fundet en løsning, vil CGD’s statsgaranterede krav på BPN og alle SPV’erne blive overført til staten i henhold til en tidsplan, der fastlægges til den tid (24).
(48)
Der blev i starten af maj 2011 lanceret et tredje privatiseringsinitiativ uden minimumspris med henblik på at finde en køber til BPN inden den 31. juli 2011 som fastsat i aftalememorandummet.
(49)
Der blev iværksat en udbudsprocedure, inden for hvilken der blev etableret kontakter med mulige interesserede købere. Der blev ligeledes udarbejdet en oversigt over investeringspotentialet (”Investment Opportunity Overview” - ”IOO”). I overensstemmelse med IOO’en skulle umiddelbart interesserede fremlægge forslag for 100 % af BPN's aktiver, men de kunne anmode om, at der fra BPN's balance blev fratrukket yderligere aktiver og passiver. De kunne også anmode om mere omfattende rekapitaliseringsløsninger. Der blev undertegnet et memorandum om procedureregler for BPN og mulige bydende, der gav dem adgang til et datarum, der var oprettet den 15. juni 2011, i en periode på fem uger.
(50)
Den 20. juli 2011 var der afgivet fire bindende bud. Disse bud blev analyseret af bestyrelserne for CGD og BPN, som fremlagde deres vurdering for aktionæren - staten - den 25. juli 2011.
(51)
Tre af de fire kandidater, som afgav bindende bud, blev forkastet. Ifølge de portugisiske myndigheder havde to bydende (Montepio og Aníbal Ribeiro) ikke opfyldt kravene i det memorandum, der var undertegnet med BPN (25). Montepio fremlagde ikke noget bud vedrørende erhvervelsen af BPN’s aktiver, kun om udvalgte aktiver og passiver, mens Aníbal Ribeiro ikke fremlagde tilstrækkelige beviser for sin evne til ledelsesmæssig og finansiel styring af en bank. Det tredje forslag, fra NEI (26), opfyldte memorandummets krav, men indeholdt ikke tilstrækkelig dokumentation for evnen til at lede banken og for finansiel soliditet med henblik på opfyldelse af BPN’s kommende kapitalbehov.
(52)
Med udgangspunkt i det eneste gyldige bud, som blev indgivet i forbindelse med udbudsproceduren, dvs. BIC’s bud af 20. juli 2011 (“BIC’s bud af 20. juli 2011”), besluttede regeringen den 31. juli 2011 udelukkende at fortsætte forhandlinger med BIC.
(53)
BdP gav den 9. oktober 2007 BIC tilladelse til at drive kommerciel bankvirksomhed, og den indledte sine aktiviteter i Portugal i maj 2008 - i første række som erhvervsbank og bank for privatkunder. De vigtigste investorer i BIC er en gruppe af investorer fra Angola, der omfatter portugisiske aktionærer som f.eks. Amorim Projetos SA (hvis deltagelse er på 25 %). I december registrerede den en omsætning på 389 mio. EUR, og de samlede aktiver var på 1000 mio. EUR. Den 31. marts 2011 rådede den over en kapital på 32 mio. EUR og 7 filialer. Ifølge oplysninger fra Portugal er BIC’s markedsandel på de områder, hvor den har aktiviteter, på under en 1 % (27).
(54)
Ifølge de oplysninger, der blev lagt frem af de portugisiske myndigheder efter BIC’s bud af 20. juli 2011 (28) mundede disse forhandlinger ud i undertegnelsen den 9. december 2011 af en rammeaftale om salget af BPN til BIC (29).
(55)
BIC’s forslag af 20. juli 2011, som kun fastsætter generelle betingelser, fastsætter følgende:
i.
En rekapitalisering fra statens side, således at BPN kan opnå en tier 1-kernekapitalprocent på [9-18] % plus [100-300] mio. EUR
ii.
Fjernelse af en del af lånene, som skal udvælges af BIC, således at der sikres et forhold mellem udlån og indlån på [110-150] %
iii.
Overførsel af alle ikke-rentable lån over en tærskel på ca. […] mio. EUR (skønnet hensættelsesniveau for lån i BPN)
iv.
BIC’s ret til fra BPN's balance at fratrække yderligere aktiver og passiver (f.eks. lån ydet til kreditinstitutter, finansielle aktiver, fast ejendom, visse indlån, andre aktiver og andre passiver), som er erhvervet uden for dens normale aktiviteter
v.
Overførsel fra BPN af indlån, der er udvalgt af BIC, og som ikke er i overensstemmelse med markedsbetingelserne
vi.
CGD yder BIC en likviditetslinje på højest [150-650] mio. EUR i en periode på […] år til en rentesats svarende til Euriborsatsen for […] måneder. Dette beløb hæves, hvis indlånene når ned under […] mia. EUR
vii.
Opretholdelse af 5-600 arbejdspladser hos BPN (i alt 1 600 ansatte) og af 160-170 filialer, som er beliggende i bankens egne bygninger eller er omfattet af lejekontrakter med en maksimal løbetid på 12 måneder
viii.
Overførsel til staten af omkostninger i tilknytning til tvister
ix.
En købspris på 30 mio. EUR, som betales af BIC.
(56)
Efter forhandlingsperioden på godt 5 måneder fastsætter rammeaftalen følgende:
i.
Rekapitalisering fra statens side for at nå minimumskapitalniveauet og det supplerende niveau, der er krævet af BIC. BIC krævede et endeligt kapitalniveau på [200-400] mio. EUR efter de justeringer af balancen, som den havde foreslået (30)
ii.
Annulleringen af en del af de lån, BPN ligger inde med, ud over de lån, der allerede var overført til SPV'erne den 30. september 2010 (31). Annulleringen af supplerende lån gjorde det muligt at nå et forhold mellem udlån og indlån på [110-150] %. Dette forhold blev fastsat til [110-150] % i BIC’s bud af 20. juli 2011
iii.
BIC’s ret til fra balancen at fratrække yderligere aktiver og passiver (f.eks. lån ydet til kreditinstitutter, finansielle aktiver, fast ejendom, visse indlån, andre aktiver og andre passiver)
iv.
BIC’s ret til inden for en frist på […] måneder at sælge lån, der ikke er rentable i mindst […] dage (op til […] af den nominelle værdi af hele den låneportefølje, der er udvalgt af BIC, efter udligning med eksisterende indlån) og for så vidt angår det beløb, der overstiger indlånsniveauet ([…] mio. EUR (32)) (33).
v.
BIC har ret til at overføre hensættelser til satser på mindst […] basispoint over referencesatsen (34) eller til fra staten at modtage forrentningsdifferencen (35).
vi.
BIC har ret til inden fristudløb at anmode om overførsel af andre BNP-aktiver og -passiver som f. eks. lån til kreditinstitutter, fysiske og finansielle aktiver m.m.
vii.
CGD yder indtil [ 2013] BIC likviditetsstøtte på højest [150-350] mio. EUR år til en rentesats svarende til Euriborsatsen for […] (36) måneder plus et spread på […] basispoints. Denne kreditlinje kan stilles til rådighed, hvis indlånene når ned under […] mia. EUR
viii.
Opretholdelse af en kreditlinje hos CGD på [150-500] mio. EUR indtil [ 2013] til det igangværende CP-program med statsgaranti, i en treårig periode, men med en forpligtelse fra CGD’s side til ikke at anmode om tilbagebetaling af lånet før […]
ix.
Opretholdelse af ca. halvdelen af BPN’s arbejdsstyrke (mindst 750 ud af de ca. 1 600 ansatte). Samlede omkostninger ved lukning af de filialer, som BIC ikke erhverver, og betaling af kompensation til afskedigede arbejdstagere eller til arbejdstagere, som måtte skifte arbejdssted, afholdes af staten
x.
Overførsel til staten af omkostninger i tilknytning til tvister
xi.
En købspris på 40 mio. EUR, som betales af BIC
xii.
En prisklausul med hensyn til deling, sammen med staten, af 20 % af BPN’s nettofortjeneste (efter skat) i de kommende 5 år, hvis denne nettofortjeneste samlet udgør mere end 60 mio. EUR
xiii.
BIC har forpligtet sig til, i forhold til BPN, ikke at udbetale dividende eller udbytte til aktionærerne i en periode på 5 år.
(57)
I henhold til omstruktureringsplanen fra januar 2012 bliver den kombinerede enhed, der bliver resultatet af salget af BPN til BIC (”den kombinerede enhed”), rentabel i løbet af […] år - både hvis man ser på et referencescenarie og et mindre gunstigt scenarie. Det blev således skønnet, at tier 1-kernekapitalsprocenten for den kombinerede enheds risikovægtede aktiver vil falde med [10-15] % til […] % efter det femte år. Dette skøn er baseret på de negative resultater de første år efter BIC’s omstrukturering og stigningen i bankens aktiviteter, som igen skal gøres rentable ved større kreditgivning til økonomien. Der er tale om at investere i filialer og bankens image og integration af processer, procedurer og organisation og it. Afkastet af egenkapital skal stige fra - [1.5] % i år 1 til + [1-5] % i år 5, mens afkastet for aktiverne forventes at stige fra -[0,2] i år 1 til + [0-2] % i år 5.
(58)
I henhold til et mindre gunstigt scenarie med flere ikke-rentable lån og øgede finansieringsomkostninger vil tier 1-kernekapitalsprocenten falde til [8-12] % efter år 5 sammenlignet med [10-15] % som registreret ved udløbet af år 1.
(59)
Endelig skød den portugisiske stat den 15. februar 2012 600 mio. EUR ind i BPN (37).
3. Begrundelse for indledning af den formelle undersøgelsesprocedure
(60)
Kommissionen gav i sin afgørelse af 24. oktober 2011 udtryk for tvivl med hensyn til følgende punkter:
-
rentabiliteten for BPN som integreret del af den erhvervende virksomhed
-
hvorvidt den ydede støtte til BPN var begrænset til et minimum, og salget til BIC var den billigste løsning sammenlignet med en afvikling
-
hvorvidt foranstaltningerne til begrænsning af konkurrencefordrejninger var tilstrækkelige
-
og hvorvidt salgsprocessen ikke indebar en støtte til køberen.
4. Bemærkninger fra tredjeparter
(61)
Kommissionen modtog ikke bemærkninger fra tredjeparter.
5. Den portugisiske stats holdning
5.1 Den portugisiske stats holdning til beslutningen om at indlede proceduren
(62)
De portugisiske myndigheder gør gældende, at omstruktureringsplanen fra januar 2012 er i overensstemmelse med meddelelsen om omstrukturering. Ud over denne plan fremlagde de portugisiske myndigheder ved brev af januar 2012 forskellige kommentarer til afgørelsen af 24. oktober 2011.
(63)
De portugisiske myndigheder vurderede, at tre typer foranstaltninger til fordel for BPN ikke udgjorde statsstøtte.
(64)
Portugal gør for det første gældende, at foranstaltningerne til støtte for BPN forud for nationaliseringen, dvs. redningsstøtten til styrkelse af likviditeten og lånene fra CGD i oktober og november 2008, ikke udgør nogen form for statsstøtte. Portugal hævder, at redningsstøtten til styrkelse af likviditeten blev ydet uafhængigt at BdP - til en ekstraordinært høj rente og med sikkerhedsstillelse fra BPN’s side. Lånene fra CGD i oktober og november 2008 blev ydet på markedsvilkår til en konkurrencedygtig rente og med passende sikkerhedsstillelse, og de giver derfor ikke BPN nogen økonomisk fordel.
(65)
Portugal afviser for det andet, at der er ydet nogen form for statsstøtte i forbindelse med CGD’s finansieringsstøtte til BPN efter nationaliseringen af sidstnævnte (f.eks. i forhold til interbankmarkedsforanstaltninger eller CGD's tegning af CP'er). Portugal fremfører, at der var tale om kommercielle transaktioner på vilkår svarende til dem, der ville være gældende for forsigtige investorer i en markedsøkonomi. De giver derfor ikke BPN nogen økonomisk fordel.
(66)
De portugisiske myndigheder mener endelig heller ikke, at der blev ydet nogen form for statsstøtte til BIC som køber af BPN. De portugisiske myndigheder gør gældende, at salgsprocessen var gennemsigtig, objektiv og ikke-diskriminerende. BIC’s bud var globalt set det økonomisk mest fordelagtige og bør derfor anses for at afspejle markedsprisen. Den rammeaftale, der blev undertegnet den 9. december 2011, afspejlede i store træk betingelserne i BIC's bud af 20. juli 2011. De portugisiske myndigheder mener også, at selv om salgsprisen var negativ, ville det eneste alternativ til salget (BPN's afvikling) have tvunget staten til at bære en større finansiel byrde og bragt det nationale finansielle systems stabilitet i fare.
(67)
Samtidigt erkender Portugal, at visse foranstaltninger til fordel for BPN udgør statsstøtte. Der er tale om følgende foranstaltninger: statsgarantien for de CP’er, BPN har udstedt, overførslen af udvalgte aktiver til SPV’erne i 2010, rekapitaliseringen af BPN den 15. februar 2012 med henblik på salg og visse foranstaltninger, der blev indrømmet inden for rammerne af det planlagte salg til BIC (f.eks. statsgarantien i forbindelse med udstedelsen af CP’er, som opretholdes efter salget).
(68)
Portugal hævder desuden, at alle de foranstaltninger, der udgør statsstøtte, er forenelige med EU-retten, eftersom de har til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af den portugisiske økonomi, jf. traktatens artikel 107, stk. 3, litra b).
(69)
Ifølge Portugal gør omstruktureringsplanen fra januar 2012 det muligt for BPN at genoprette sin rentabilitet på langt sigt - uden supplerende støtte. For det første gennemførte staten omstruktureringen af BPN ved udskillelse af aktiver og overførsel af nogle af disse til SPV’erne, ved en reduktion af dens tilstedeværelse på markedet med mere end 50 %, ved indstilling af de aktiviteter, der ikke udgjorde en del de vigtigste detailbanksaktiviteter, samt ved forskellige risikostyringsforanstaltninger og en forsigtig forretningsstrategi. I henhold til BIC’s prognoser vil den kombinerede enhed, efter BPN’s integration i BIC, for det andet få positive resultater […] omstruktureringsplanen - både for så vidt angår referencescenariet og et mindre gunstigt scenarie. For det tredje er den negative salgspris acceptabel, eftersom afvikling er mere omkostningskrævende for staten og ville bringe den finansielle stabilitet i fare.
(70)
Portugal finder, at foranstaltningerne begrænser sig til det nødvendige minimum, hvis man skal sikre stabiliteten i Portugals finansielle sektor og igen gøre BPN’s rentabel.
(71)
Portugal fremfører også, at salget er det eneste alternativ til den mere omkostningskrævende afvikling. Andre løsninger (integration i CGD og omstrukturering som selvstændig enhed) ville ikke gøre det muligt at generere tilstrækkelige indtægter, i nutidsværdi, til at opveje den indledende finansiering, der ville skulle gennemføres. Portugal vurderer, at omkostningerne ved salget til BIC ligger på mellem […] og […] mio. EUR (ekskl. de mulige konsekvenser af uforudsete udgifter, som iflg. Portugal ikke vil opstå), dvs. lavere end afviklingsomkostningerne i forbindelse med forskellige alternative scenarier.
(72)
Likviditetsstøtten til BPN gennem garantien for BPN’s udstedelse af CP’er efter nationaliseringen var desuden nødvendig for at sikre fortsættelsen af bankens aktiviteter under omstruktureringen.
(73)
Hvad angår udvælgelsen af aktiver, der blev overført til SPV'er, vurderer Portugal, at den fandt sted ud fra objektive kriterier og havde til formål at fremme BPN's langsigtede rentabilitet og skabe interesse hos potentielle købere i reprivatiseringsprocessen. Portugal hævder ligeledes, at de supplerende overførsler af aktiver i forbindelse med salget til BIC, er tilstrækkelige til at sikre BPN's fremtidige rentabilitet og begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at sikre salget.
(74)
Portugal fremfører, at forøgelsen af BPN’s kapital, der fandt sted den 15. februar 2012, skal sikre, at banken ikke kommer til at mangle kapital i den periode, der er omfattet af omstruktureringsplanen fra januar 2012. I henhold til planens beregninger vil tier 1-kernekapitalsprocenten falde til [10-15] % i 2016 i referencescenariet og til [8-12] % i et mindre gunstigt scenarie - sammenlignet med det minimum på 10 %, der bliver obligatorisk fra udgangen af 2012. Portugal gjorde også gældende, at BCI’s foreslåede salgsbetingelser, i forbindelse med et åbent og gennemsigtigt salg uden minimumspris, udgør det nødvendige minimum for at sikre BPN's fremtidige rentabilitet, eftersom en afvikling ville være mere omkostningskrævende og kunne bringe den finansielle stabilitet i fare.
(75)
Portugal anfører også, at både BPN’s tidligere aktionærer og banken selv i tilstrækkeligt omfang delte eller vil dele udgifterne i forbindelse med omstruktureringsprocessen og sikre en passende deling af byrderne. BPN's tidligere aktionærer modtog ingen form for kompensation efter nationaliseringen og tabte al den kapital, de havde investeret i banken.
(76)
Portugal finder det imidlertid ikke passende at kræve, at kunder med efterstillet gæld i BPN også deltager i byrdedelingen på grund af de specifikke salgsvilkår for disse instrumenter […]. I visse tilfælde gør de tekniske specifikationer for produkterne det ikke muligt for BPN at afvise at udbetale renter og tilbagebetale kapital.
(77)
Iflg. Portugal bidrager BPN også i betydeligt omfang til omstruktureringsprocessen, eftersom dens ledelse blev skiftet ud efter nationaliseringen, forretningsstrategien og risikostyringen blev ændret betydeligt, og bankens aktiviteter vil blive reduceret med mere end 50 %.
(78)
Portugal erkender, at overførslen af aktiver til SPV’erne til deres bogføringsværdi skete til en værdi, der lå over aktivernes reelle økonomiske værdi - uden modydelse til staten. Portugal finder imidlertid, at BPN’s egetbidrag er sikret gennem bankens vederlagsfri nationalisering, som blev efterfulgt af en omfattende omstrukturering. Portugal hævder, at en eventuel fordel for BPN i forbindelse med udskillelsen af aktiver og deres overførsel til SPV’erne, ville være delvist opvejet gennem bankens reprivatiseringspris, der var den højst mulige. Portugal finder også, at statsgarantien forrentes på passende vis. På trods af, at forrentningen (0,2 % p.a.) ligger under, hvad der kræves for statsgarantier (38), tilfalder enhver indtægt, som BPN måtte have (eller enhver udgift, som ikke afholdes), staten, som på nuværende tidspunkt besidder 100 % af bankens aktier.
(79)
Hvad angår forøgelsen af BPN’s kapital, der fandt sted den 15. februar 2012, fremfører Portugal, at den ikke ændrer bankens aktionærstruktur, og at kapitalen - i det mindste delvist - kommer tilbage ved salget af BPN, eftersom det bidrager til at undgå en mere omkostningskrævende afvikling.
(80)
Portugal finder ligeledes, at de foranstaltninger, staten har truffet eller vil træffe, ikke er konkurrencefordrejende. Portugal anfører, at den kombinerede enhed får en markedsandel på mindre end 1 % ([0-1] % hvad angår dens markedsandel i banksektoren; den bliver nr. 14 med hensyn til kreditter til kunder og nr. 15 med hensyn til indlån). Herudover er det kun lidt sandsynligt, at foranstaltningerne får en negativ indvirkning på udenlandske bankers adgang til det nationale marked, hvilket illustreres af, at BIC selv ejes af en angolansk finansgruppe. Portugal vurderer ligeledes, at der ikke foreligger nogen moralsk risiko, eftersom banken er nationaliseret, dens ledelse er skiftet ud, aktionærerne fik ikke nogen form for kompensation, og banken undergik en vidtgående omstrukturering.
(81)
Til gengæld finder Portugal, at de forskellige foranstaltninger, der er iværksat i forbindelse med denne proces, er passende og tilstrækkelige til at begrænse eventuelle konkurrencefordrejninger. BPN’s tilstedeværelse på markedet forud for nationaliseringen var begrænset (9. største bank i Portugal med markedsandele på mellem [1-5] % og [1-5] % afhængigt af markederne), den blev omstruktureret, dens tilstedeværelse på markedet blev reduceret med mere end 50 %, og dens aktiviteter koncentreret om detailbankvirksomhed. Nationaliseringen skete uden betaling af kompensation til de tidligere aktionærer, og BPN’s forretningsstrategi og risikostyring blev ændret efter nationaliseringen.
(82)
De portugisiske myndigheder gør ligeledes gældende, at salgsprocessen for BPN var åben og gennemsigtig. BIC kan endelig ikke udbetale dividende før 2016, og det forbud skal sikre, at den finansielle støtte, der er ydet til BPN, anvendes til at sikre bankens langsigtede rentabilitet. Den overskudsdelingsaftale, der er indgået mellem staten og BIC, hvad angår resultater, der overstiger […] mio. EUR, gør det muligt at inddrive en del af udgifterne til bankens omstrukturering. BIC har indgået en forpligtelse til ikke at henvise til statsstøtten i sine forretningsmeddelelser, og det sikrer ifølge de portugisiske myndigheder, at støtten ikke anvendes til skade for konkurrenterne. De andre mulige kompromiser, som er omhandlet i Kommissionens meddelelse om omstrukturering af banker (som foranstaltninger til fremme af åbning af markedet, grænser for markedsandele eller afhændelse af aktiver og supplerende aktiviteter), vedrører ikke omstruktureringskonteksten for BPN.
5.2 Den portugisiske stats forpligtelser
(83)
Hvad angår gennemførelsen af omstruktureringsplanen, har de portugisiske myndigheder påtaget sig følgende forpligtelser:
(84)
Tier 1-kernekapitalsprocenten for BPN på tidspunktet for salget til Banco BIC må ikke være på mere end [10-18] %.
(85)
Hvis Banco BIC eller den kombinerede enhed vælger at overføre lånene til staten eller til enhver anden enhed, der er kontrolleret af staten efter salget, skal den betale staten den kapital, der er forbundet med sådanne lån, nærmere betegnet [10-18] % af de risikovægtede aktiver for lånene.
(86)
Banco BIC og den kombinerede enhed kan ikke overføre ikke-rentable lån til staten eller til enhver anden enhed, der kontrolleres af staten, efter [ 2013].
(87)
Banco BIC eller den kombinerede enhed kan kun overføre ikke-rentable lån til staten eller til enhver anden enhed, som kontrolleres af staten, på de vilkår, der er fastsat i betragtning (85), hvis alle de reserver, der på salgsdatoen står opført i BPN's regnskaber, er helt opbrugt.
(88)
Den nuværende kreditlinje på [150-500] mio. EUR, der er fastsat i rammeaftalen i forbindelse med programmet for BPN's udstedelse af CP’er og garanteret af staten, kan ikke opretholdes mere end […] år fra salgsdatoen.
(89)
Forrentningen for kreditlinjen på [200-400] mio. EUR, som CGD yder Banco BIC og den kombinerede enhed, skal som minimum fastsættes til Euriborsatsen + […] basispoint.
(90)
Portugal skal anmode om Kommissionens forudgående godkendelse, inden CGD eller staten, efter salget, yder eventuelle kreditlinjer eller garantier til fordel for Banco BIC eller den kombinerede enhed inden den 31. december 2016.
(91)
Banco BIC og den kombinerede enhed kan ikke gennemføre nogen virksomhedserhvervelse inden den 31. december 2016, medmindre den samlede akkumulerede bruttokøbspris, som Banco BIC og den kombinerede enhed skal betale for alle erhvervelser i løbet af et regnskabsår er på under […] mio. EUR. Den samlede akkumulerede bruttokøbspris for disse erhvervelser skal beregnes uden at inkludere overtagelse eller overførsel af gæld i forbindelse med sådanne erhvervelser.
(92)
Før den 31. december 2016 kan Banco BIC, den kombinerede enhed og Portugal ikke udøve call option-rettigheder i forbindelse med efterstillet gæld, der udstedes af BPN inden salgsdatoen.
(93)
Banco BIC eller den kombinerede enhed må ikke henvise til statsstøtten i sine markedsføringskampagner og i sine forretningsmeddelelser til investorer.
6. Vurdering
6.1. Er der tale om statsstøtte?
(94)
Artikel 107, stk. 1, i TEUF fastsætter, at bortset fra de i traktaterne hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked. En statsforanstaltning anses derfor for at være en statsstøtte, hvis den opfylder følgende (kumulative) kriterier:
-
statsmidler
-
selektiv fordel
-
fordrejning af konkurrencen, og
-
indvirkning på samhandelen mellem medlemsstater.
6.1.1. Foranstaltninger til fordel for BPN og den økonomiske aktivitet efter salget.
6.1.1.1 Foranstaltninger forud for nationaliseringen
(95)
Portugal bestrider, at foranstaltningerne til fordel for BPN forud for nationaliseringen udgør statsstøtte. Foranstaltningerne består af den særlige likviditetsredningsstøtte og de fire lån, der blev ydet af CGD inden nationaliseringen af BPN i oktober og november 2008.
(96)
Som det erindres af de portugisiske myndigheder i deres bemærkninger til Kommissionens afgørelse af 24. oktober 2011, så blev den likviditetsredningsstøtte, der blev ydet til BPN inden nationaliseringen, besluttet uafhængigt af Banco de Portugal. Renten var ekstraordinært høj, BPN måtte stille sikkerhed, og der var ikke tale om statsgaranti.
(97)
Da denne støtte blev ydet (den 17. og 27. oktober 2008), var der ikke blevet truffet beslutninger om BPN’s solvens og nationalisering (disse beslutninger blev først truffet i starten af november 2008). Likviditetsredningsstøtten var ikke en del af den samlede støttepakke, idet der snarere var tale om en likviditetsoperation inden for rammerne af BdP’s normale aktiviteter.
(98)
Kommissionen fandt derfor, at der i overensstemmelse med meddelelsen om bankerne (39) ikke forelå elementer af statsstøtte i BdP’s ydelse af likviditetsredningsstøtte til BNP.
(99)
Hvad angår de lån, der er ydet af CGD, påpeger Kommissionen, at BPN inden sin nationalisering modtog lån fra CGD til en samlet værdi af 315 mio. EUR og ikke 235 mio. EUR (40).
(100)
Kommissionen minder om, at CGD ejes 100 % af staten, som udpeger medlemmerne af dens bestyrelse. For at fastslå, om der er tale om statslån, skal de vurderes ud fra de specifikke vilkår for deres ydelse, for at det kan bestemmes, om CGD handlede ud fra særlige bevæggrunde og ikke i overensstemmelse med normal forretningsmæssig praksis. Følgende overvejelser er relevante i den forbindelse:
(101)
For det første: da de tre første lån blev ydet i oktober 2008, var BPN's problemer allerede almindeligt kendte. BPN havde ifølge de portugisiske myndigheder haft likviditetsproblemer siden sommeren 2008. Disse problemer var kommet frem efter betydelige udskiftninger i BPN’s øverste ledelse (ved to lejligheder fra starten af 2008), efter revisioner, BdP havde foretaget i BPN i juni, og efter at Moody's den 18. juli 2008 sænkede sin kreditvurdering for BNP til Baa3. På den anden side blev det andet, det tredje og det fjerde lån ydet efter den 22. oktober 2008, på hvilket tidspunkt BPN ifølge Portugal stod over for en alvorlig likviditetsmangel. Enhver långiver, der følger normal forretningsmæssig praksis, ville have anmodet BPN om de nødvendige oplysninger for at få et overblik over bankens likviditetssituation og dens tilbagebetalingsevne, inden den blev ydet et supplerende lån, og ville således have fået kendskab til BPN’s prekære finansielle situation.
(102)
For det andet var lånene meget betydelige sammenholdt med værdien af BPN’s balance og dens passiver på daværende tidspunkt, og CGD udsatte sig derfor for en betydelig individuel risiko i forhold til en bank i vanskeligheder.
(103)
Lånene blev for det tredje ydet i oktober og november 2008. Det var lidt efter, at Lehman Brothers var gået fallit og på et tidspunkt, hvor interbankmarkederne stort set ikke var tilgængelige - selv ikke for de mest solide finansielle institutioner - og slet ikke for dem, der kæmpede med alvorlige likviditetsproblemer.
(104)
Hvad angår det fjerde lån, påpeger Kommissionen for det fjerde, at CGD ikke kun forvaltede BPN i statens interesse i medfør af artikel 2, stk. 7, i loven om nationalisering, men også var dækket af statsgarantier i medfør af artikel 2, stk. 9, i loven om nationalisering for så vidt angår alle kreditoperationer eller likviditetsstøtteoperationer, der eventuelt gennemførtes til fordel for BPN i forbindelse med nationaliseringen, og "som stedfortræder for staten".
(105)
På grund af den generelle finansielle og økonomiske situation og navnlig BPN’s kendte vanskeligheder var det meget usandsynligt, at en anden institution ville have sikret BPN den pågældende likviditet, og det forklarer, hvorfor de portugisiske myndigheder anså CGD's likviditetsstøtte for at have en "særlig" karakter (se betragtning (25)).
(106)
Kommissionen konkluderer på baggrund af alle disse overvejelser, at CGD’s beslutning om at yde de pågældende lån forud for nationaliseringen ikke var en normal forretningsmæssig beslutning. Beslutningen må anses for direkte at kunne tilskrives staten, og lånene udgør derfor statsmidler.
(107)
Eftersom lånene gjorde det muligt for BPN at opnå likviditet, som den ikke ville kunne have opnået på markedet, sikrede de BPN den likviditet, som var nødvendig for at banken kunne fortsætte sine aktiviteter og konkurrere - navnlig med hensyn til lån og indlån - på de pengemarkeder, hvor den var til stede.
(108)
Kommissionen vurderede derfor, at BPN opnåede en økonomisk fordel.
(109)
De omhandlede foranstaltninger er selektive, eftersom de kun begunstigede BPN.
(110)
På trods af Portugals bemærkninger, ifølge hvilke BPN kun indtog en 9. plads i den portugisiske banksektor inden nationaliseringen, skabte eller truede CGD’s foranstaltninger med at skabe konkurrencefordrejninger, idet de stillede BPN fordelagtigt i forhold til de andre konkurrerende banker ved at gøre det muligt for den at opnå likviditet, som den ellers ikke ville kunne have opnået på markedet.
(111)
Eftersom BPN drev aktiviteter på nationalt, europæisk og internationalt plan, da lånene blev ydet, herunder f.eks. via sin filial i Frankrig, vil foranstaltningen også kunne få indflydelse på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(112)
Kommissionen vurderer derfor, at de fire lån, der i alt beløber sig til 315 mio. EUR, og som CGD ydede til BPN i oktober og november 2008, udgør statsstøtte.
6.1.1.2. Foranstaltninger, der er indrømmet efter nationaliseringen, og som ikke er specifikt er relateret til salget til BIC
(113)
Kommissionen fastslog allerede i sin afgørelse af 24. oktober 2011, at nationaliseringen ikke udgjorde statsstøtte til fordel for BPN’s aktionærer.
(114)
Følgende foranstaltninger, som ikke var specifikt relateret til salget til BIC, blev indrømmet efter nationaliseringen af BPN:
(a)
Statsgarantien for gældsbeviser udstedt af BPN og finansieret af CGD, herunder udstedelse af CP’er tegnet af CGD og anvendelse af pengemarkedskreditfaciliteter indrømmet af CGD
(b)
Overførsel af aktiver og passiver til tre statsejede SPV’er.
(115)
Statsgarantien for BPN’s CP’er (og SPV’ernes), som blev tegnet af CGD og indrømmet BPN efter nationaliseringen, blev finansieret direkte af medlemsstaten. I henhold til artikel 2, stk. 9, i loven om nationalisering var alle de kreditoperationer eller likviditetsstøtteforanstaltninger, CGD gennemførte til fordel for BPN (eller SPV'erne) i forbindelse med nationaliseringen, desuden omfattet af den portugisiske stats garanti. Der er derfor ingen tvivl om, at al den finansieringsstøtte, som CGD ydede til BPN (eller til SPV'erne) efter nationaliseringen, omfattede statsmidler.
(116)
Det skal også fremhæves, at CGD efter nationaliseringen var den eneste enhed, der ydede finansieringsstøtte til BPN eller til SPV'erne, og at dens risikoeksponering med tiden blev øget, da anden gæld forfaldt, idet den hverken var blevet fornyet af de oprindelige långivere eller erstattet af lån fra andre institutioner. Eftersom BPN havde finansielle vanskeligheder, og dens usikre fremtid var almindeligt kendt, kan det ikke overraske, at banken ikke havde alternative finansieringskilder.
(117)
Statsgarantierne gjorde det muligt for BPN at opnå finansiel støtte i en situation, hvor den ikke havde andre alternativer.
(118)
De gjorde det muligt for BPN at fortsætte sine aktiviteter som konkurrent på markedet (ikke kun at opretholde aktiviteter, men sandsynligvis også iværksætte nye aktiviteter) og opfylde sine forpligtelser over for kunder og andre spillere på markedet.
(119)
Kommissionen konkluderer derfor, at statsgarantierne giver BPN en økonomisk fordel.
(120)
De omhandlede foranstaltninger er selektive, eftersom de begunstigede en specifik enhed, nemlig BPN. Hvad angår likviditetslinjen, som opretholdes efter salget, begunstigede foranstaltningerne desuden den kombinerede enhed.
(121)
I betragtning af BPN’s stilling i den portugisiske finanssektor, af det forhold, at den finansielle sektor er åben for intens konkurrence i Unionen, samt det forhold, at BPN konkurrerer med et betydeligt antal filialer af udenlandske banker i Portugal, vurderer Kommissionen, at enhver fordel hidrørende fra statsmidler vil kunne påvirke samhandelen i Unionen og skabe konkurrencefordrejning, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(122)
BPN’s statsgarantier gjorde det muligt for denne bank at modtage en betydelig finansiering, som ikke var tilgængelig på markedet, og gav den derfor en selektiv fordel. De gjorde det muligt for BPN at blive på markedet og fortsætte sine aktiviteter uden at være berørt af sin tidligere situation. Disse foranstaltninger udgør statsstøtte.
(123)
Overførslen af visse BPN-aktiver til SPV’erne, som ejes 100 % af medlemsstaten, indebærer, at medlemsstaten har det fulde finansielle ansvar herfor og påtager sig alle risici for SPV'ernes aktiver, hvoraf i det mindste nogle kan være gået tabt for bestandig. Denne foranstaltning omfatter derfor statsmidler.
(124)
Efter Kommissionens opfattelse indebærer overførslen af aktiver til SPV’erne forud for salget til en bogføringsværdi af 3,9 mio. EUR (med skønnede værdiforringede aktiver til en værdi af 1,8 mio. EUR) en fordel for BPN, eftersom der ikke var garanteret nogen ex ante-gennemsigtighed, aktiverne ikke blev markedsværdisat, og staten ikke oppebar indtægter i forbindelse med overførslen.
(125)
Kommissionen finder, at overførslen af aktiver til deres bogføringsværdi og ikke til deres markedsværdi giver BPN en økonomisk fordel i forhold til dens konkurrenter.
(126)
De omhandlede foranstaltninger er selektive, eftersom de udelukkende begunstigede en specifik enhed, nemlig BPN.
(127)
I betragtning af BPN’s stilling i den portugisiske finanssektor, af det forhold, at den finansielle sektor er åben for intens konkurrence i Unionen, samt det forhold, at BPN konkurrerer med et betydeligt antal filialer af udenlandske banker i Portugal, vurderer Kommissionen, at enhver fordel hidrørende fra statsmidler vil kunne påvirke samhandelen i Unionen og skabe konkurrencefordrejning, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.1.3. Foranstaltninger, der er indrømmet efter nationaliseringen, og som er relateret til salget til BIC
(128)
Ud over de foranstaltninger, som BPN blev indrømmet efter nationaliseringen, og som ikke var relateret til salget til BIC, blev banken også indrømmet andre foranstaltninger i tilknytning til salget til BIC. Disse foranstaltninger omfatter:
a)
rekapitalisering af BPN med henblik på salget
b)
overførsel, i tilknytning til salget, af supplerende BPN-aktiver og -passiver
c)
BIC’s ret til efter salget at overføre ikke-rentable lån til staten
d)
overførsel til staten af omkostninger i tilknytning til tvister med henblik på salget
e)
CGD’s ydelse af en likviditetslinje efter salget og opretholdelse af en kreditlinje i form af CP’er med statsgaranti, efter salget, til en værdi af [150-500] mio. EUR.
(129)
Der blev den 15. februar 2012 gennemført en rekapitalisering af BPN med et beløb på 600 mio. EUR. Denne foranstaltning blev gennemført direkte af staten med statsmidler med henblik på salget til BIC.
(130)
Rekapitaliseringen af BPN med et beløb på 600 mio. EUR, som fandt sted den 15. februar 2012, blev beregnet således, at BPN kunne sikres en kapital på [200-400] mio. EUR på salgstidspunktet. Da BIC afgav sit bud den 20. juli 2011, svarede det sidstnævnte beløb til en skønnet tier 1-kernekapitalsprocent på [10-18] %, hvilket ligger et betydeligt stykke over det lovgivningsmæssige krav (9 % af tier 1-kernekapitalen ved udgangen af 2011 og 10 % ved udgangen af 2012) (41).
(131)
Kommissionen finder, at kapitalindsprøjtningen indebærer en økonomisk fordel for BPN og for dens økonomiske aktiviteter efter salget. Fordelen ligger i, at BPN efter rekapitaliseringen råder over den nødvendige kapital til at opfylde og også gå ud over de lovgivningsmæssige krav, og denne kapital er også til rådighed for den kombinerede enhed. Denne kapital gør det muligt for BPN og vil også gøre det muligt for den kombinerede enhed at drive aktiviteter på markederne og yde nye lån i en økonomisk kontekst, hvor dens konkurrenter ser sig nødsaget til at reducere deres aktiviteter.
(132)
De omhandlede foranstaltninger er selektive, eftersom de udelukkende begunstiger en specifik enhed - BPN - og den kombinerede enhed, som fortsætter sin økonomiske aktiviteter efter salget.
(133)
Portugal gør gældende, at BPN fortsatte med at reducere sin markedsandel efter nationaliseringen, og at den kombinerede enhed vil få en markedsandel på under 1 % for så vidt angår kredit til kunder, klientmidler eller bankprodukter og på under 2 % for alle de relevante markeder. Foranstaltningerne skaber derfor eller vil kunne skabe konkurrencefordrejninger, eftersom de efter salget stiller BPN og den kombinerede enhed i en fordelagtig position i forhold til andre konkurrerende banker. Den kombinerede enheds overskydende kapital beskytter de økonomiske aktiviteter over for de investeringsrisici, som andre konkurrenter står over for. Den øger også muligheden for, at begge de begunstigede kan råde over supplerende likviditet og kan lette en fremtidig ekspansion for BPN og den kombinerede enhed i en økonomisk kontekst, hvor konkurrenter med aktiviteter i Portugal ser sig nødsaget til at reducere deres aktiviteter.
(134)
I betragtning af BPN’s stilling i den portugisiske finanssektor, af det forhold, at den finansielle sektor er åben for intens konkurrence i Unionen, samt det forhold, at BPN konkurrerer med et betydeligt antal filialer af udenlandske banker i Portugal, vurderer Kommissionen, at enhver fordel hidrørende fra statsmidler vil kunne påvirke samhandelen i Unionen og skabe konkurrencefordrejning, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(135)
Rekapitaliseringen af BPN med 600 mio. EUR, som fandt sted i februar 2012, udgør statsstøtte.
(136)
De foranstaltninger, der er relateret til salget til BIC, omfatter denne banks ret til inden operationens afslutning at anmode om overførsel af andre BNP-aktiver og -passiver som f. eks. lån til kreditinstitutter og fysiske og finansielle aktiver. De omfatter også BIC’s ret til at overføre indlån til satser på mindst […] basispoint over referencesatsen eller til fra staten at modtage forrentningsdifferencen for sådanne indlån.
(137)
Udskillelsen fra BPN af visse lån og passiver (herunder indlån), som er udvalgt af BIC, er direkte finansieret af medlemsstaten. Ethvert af de elementer, der er udskilt fra BPN, overføres til deres bogføringsværdi til SPV’erne, som fuldt ud er i statens besiddelse, eller overføres på anden vis til dens finansielle ansvarsområde. Det er således staten, der bærer den finansielle byrde i forbindelse med forvaltning og afhændelse af disse aktiver og passiver. Medlemsstaten vil også skulle finansiere differencen mellem den gældende rente for indlån og tærsklen på […] basispoints over referencesatsen.
(138)
Det er Kommissionens vurdering, at overførslen af supplerende aktiver og passiver til SPV’erne forud for salget udgør en fordel for BPN og for den kombinerede enhed, eftersom der ikke var sikret ex ante-gennemsigtighed, aktiverne ikke var markedsværdisat, og staten ikke modtog modydelser i forbindelse med overførslen.
(139)
Kommissionen finder, at overførslen af aktiver til deres bogføringsværdi og ikke til deres markedsværdi giver BPN og den kombinerede enhed en økonomisk fordel i forhold til deres konkurrenter. BIC kan i henhold til denne betingelse i rammeaftalen helt efter eget skøn udvælge de aktiver, der skal udskilles, aktiverne vil ikke blive markedsværdisat, og staten vil ikke modtage godtgørelse i denne forbindelse. Tværtimod, eftersom denne løsning reducerer BPN’s risikovægtede aktiver, vil det føre til en forøgelse af bankens kapitalprocent og dermed også af dens evne til at yde nye lån og drive aktiviteter på markedet. Efter salget ville denne fordel blive overført til den kombinerede enhed.
(140)
Statens godtgørelse af differencen mellem rentesatsen for indlånene og tærsklen på […] basispoints over referencesatsen, fjerner en omkostning, som BPN ville skulle afholde under normale omstændigheder, og giver den dermed en fordel.
(141)
De omhandlede foranstaltninger er selektive, eftersom de udelukkende begunstiger en specifik enhed - BPN - og den økonomiske aktivitet, som fortsætter efter salget.
(142)
Foranstaltningerne skaber eller vil kunne skabe konkurrencefordrejninger, fordi de efter salget til BIC stiller BPN og den kombinerede enhed i en fordelagtig situation over for andre konkurrerende banker, eftersom de i modsætning til andre banker ikke bliver nødt til at reducere deres aktiviteter, og fordi de gør det muligt for BPN og den kombinerede enhed at yde mere kredit til økonomien.
(143)
I betragtning af BPN’s stilling i den portugisiske finanssektor, af det forhold, at den finansielle sektor er åben for intens konkurrence i Unionen, samt det forhold, at BPN konkurrerer med et betydeligt antal filialer af udenlandske banker i Portugal, vurderer Kommissionen, at enhver fordel hidrørende fra statsmidler vil kunne påvirke samhandelen i Unionen og skabe konkurrencefordrejning, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(144)
Overførslen af supplerende aktiver og passiver (herunder indlån) fra BPN’s balance til SPV’erne forud for salget udgør statsstøtte.
(145)
BIC’s ret til inden for en frist på […] måneder at sælge lån, der ikke er rentable i mindst […] dage (op til […] % af den nominelle værdi af hele den låneportefølje, der er udvalgt af BIC, efter kompensation i forhold til eksisterende indlån) og for så vidt angår det beløb, der overstiger hensættelsesniveauet ([…] mio. EUR).
(146)
BIC’s ret til efter salget at fratrække balancen supplerende aktiver og passiver er direkte finansieret af medlemsstaten. Ethvert af de elementer, der er udskilt fra BPN, overføres til deres bogføringsværdi til SPV’erne, som fuldt ud er i statens besiddelse, eller overføres på anden måde til dens finansielle ansvarsområde. Det er således medlemsstaten, der bærer den finansielle byrde i forbindelse med forvaltning og afhændelse af disse aktiver og passiver.
(147)
Kommissionen finder, at muligheden for at udskille ikke-rentable lån efter salget gør det muligt for BPN og den kombinerede enhed at udvide deres aktiviteter og yde mere kredit i en økonomisk kontekst, hvor andre konkurrenter med aktiviteter i Portugal ser sig nødsaget til at reducere deres operationer. Hvis det samme kapitalniveau opretholdes, vil bankens kapitalprocent blive øget ved udskillelse af ikke-rentable lån og reduktion af risikovægtede aktiver. Dens evne til at yde nye lån og drive aktiviteter på markedet vil derfor blive forbedret.
(148)
Den kombinerede enhed har også en fordel i forhold til konkurrenter, som vil skulle absorbere tab på aktiver af mindre god kvalitet og derfor vil få begrænset deres disponible kapital til ydelse af nye lån. Den kombinerede enhed vil derimod ikke registrere en nedgang i sit kapitalgrundlag på grund af disse værdiforringelser og forringelse af låneporteføljens værdi.
(149)
BIC’s mulighed for overførsel til staten af andre ikke-rentable lån inden for en frist på højst […] efter salgsdatoen kunne ændre bankens risikovægtede aktiver og resultere i en tier 1-kernekapital, der ligger over niveauet på [10-18] %, som indgår i BIC's bud af 20. juli 2011. Kommissionen bemærker sig i denne kontekst Portugals forpligtelse, som går ud på, at hvis Banco BIC eller den kombinerede enhed vælger efter salget at overføre lånene til staten eller til enhver anden enhed, der kontrolleres af staten, skal den godtgøre staten den kapital, der er forbundet med sådanne lån, med [10-18] % af de risikovægtede aktiver for lånene og kan desuden kun overføre de ikke-rentable lån til staten og betale staten den kapital, der er forbundet med sådanne lån, når den har opbrugt de hensættelser, der i BNP's regnskaber var tilgængelige på salgsdatoen.
(150)
Den omhandlede foranstaltning er selektiv, eftersom den udelukkende begunstiger en specifik enhed - BPN - og de økonomiske aktiviteter, som fortsætter efter salget.
(151)
Foranstaltningen skaber eller vil kunne skabe konkurrencefordrejninger, fordi den efter salget til BIC stiller BPN og den kombinerede enhed i en fordelagtig situation over for andre konkurrerende banker, eftersom BPN og den konkurrerende enhed i modsætning til andre banker ikke bliver nødt til at reducere deres aktiviteter og herved kan yde mere kredit til økonomien.
(152)
I betragtning af BPN’s stilling i den portugisiske finanssektor, af det forhold, at den finansielle sektor er åben for intens konkurrence i Unionen, samt det forhold, at BPN konkurrerer med et betydeligt antal filialer af udenlandske banker i Portugal, vurderer Kommissionen, at enhver fordel hidrørende fra statsmidler vil kunne påvirke samhandelen i Unionen og skabe konkurrencefordrejning, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(153)
Da der ikke foreligger en forpligtelse til at tilbagebetale kapital i tilknytning til lånene, gør foranstaltningen det muligt for BPN og den kombinerede enhed med tilbagevirkende kraft at ændre de risikovægtede aktiver efter salget, og det vil resultere i en relativt højere kapitalisering af banken. Det giver derfor banken en fordel og skaber konkurrencefordrejning i forhold til andre spillere på markedet. Foranstaltningen udgør statsstøtte.
(154)
Overførslen af BPN tvistrisici til staten er et passiv, som overtages af staten.
(155)
Ved at overtage et passiv fra BPN giver staten denne bank og den kombinerede enhed en fordel i sammenligning med andre banker, som skal absorbere lignende passiver i deres balance.
(156)
Den omhandlede foranstaltning er selektiv, eftersom den udelukkende begunstiger en specifik enhed (BPN og den kombinerede enhed efter salget til BIC).
(157)
Foranstaltningen sikrer BPN og den kombinerede enhed kapital på et tidspunkt, hvor der ikke findes alternativer på markedet, og hvor de konkurrerende banker er tvunget til at absorbere lignende passiver i deres balancer.
(158)
I betragtning af BPN’s stilling i den portugisiske finanssektor, af det forhold, at den finansielle sektor er åben for intens konkurrence i Unionen, samt det forhold, at BPN konkurrerer med et betydeligt antal filialer af udenlandske banker i Portugal, vurderer Kommissionen, at enhver fordel hidrørende fra statsmidler vil kunne påvirke samhandelen i Unionen og skabe konkurrencefordrejning, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(159)
Foranstaltningen er en kapitalstøtteforanstaltning og udgør statsstøtte.
(160)
CGD’s tilrådighedsstillelse for den kombinerede enhed af likviditetslinje på [150-350] mio. EUR efter salget og CGD’s opretholdelse af en kreditlinje i form af CP’er på [150-500] mio. EUR for BPN må anses for at kunne tilskrives staten under hensyn til de særlige omstændigheder for denne tilrådighedsstillelse.
(161)
CGD ejes for det første 100 % af staten, som udpeger medlemmerne af CGD's bestyrelse. Som angivet i betragtning (101) og (24) blev CGD ved lov udpeget til at forvalte BPN og fik også en statsgaranti i medfør af artikel 2, stk. 9 i loven om nationalisering, hvad angår alle kredit- eller likviditetsstøtteoperationer, der eventuelt gennemføres til fordel for BPN i forbindelse med nationaliseringen, og til at være ”stedfortræder for staten”. Denne garanti anvendes fortsat på kreditlinjen på [150-500] mio. EUR.
(162)
For det andet blev beslutningerne om likviditets--og kreditlinjerne ikke truffet uafhængigt af CGD, men de indgik i de salgsbetingelser, der var blevet forhandlet mellem BIC og de portugisiske myndigheder.
(163)
CGD’s ydelse af en likviditetslinje på [200-400] mio. EUR til den kombinerede enhed efter salget og CGD's opretholdelse af en kreditlinje omfattende CP’er på [150-500] mio. EUR efter salget kan således direkte tilskrives medlemsstaten.
(164)
Disse foranstaltninger gjorde det muligt for BPN og den kombinerede enhed at få let og billig adgang til likviditet.
(165)
Hvad angår kreditlinjen på [200-400] mio. EUR, som CGD ydede til BIC, påpeger Kommissionen, at den skaber en sikkerhedsmargin med hensyn til finansieringssituationen for den kombinerede enhed, i fald der opstår udstrømning af indlån efter salget. CGD yder ikke en sådan kreditlinje til andre enheder end den kombinerede enhed. Kreditlinjen udgør derfor en økonomisk fordel for den kombinerede enhed.
(166)
Opretholdelsen indtil […] af en kreditlinje på [150-500] mio. EUR til igangværende CP-program med statsgaranti giver ligeledes BPN og den kombinerede enhed en fordel i forhold til konkurrenterne, hvad angår adgang til likviditet.
(167)
De omhandlede foranstaltninger er selektive, eftersom de begunstiger en specifik enhed (BPN og den kombinerede enhed, som er resultatet af salget til BIC).
(168)
Den fordel, som BPN og den kombinerede enhed er indrømmet efter salget, skaber konkurrencefordrejning, navnlig under hensyntagen til de store omkostninger til lånoptagelse på de finansielle markeder.
(169)
I betragtning af BPN’s stilling i den portugisiske finanssektor, af det forhold, at den finansielle sektor er åben for intens konkurrence i Unionen, samt det forhold, at BPN konkurrerer med et betydeligt antal filialer af udenlandske banker i Portugal, vurderer Kommissionen, at enhver fordel hidrørende fra statsmidler vil kunne påvirke samhandelen i Unionen og skabe konkurrencefordrejning, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(170)
CGD’s ydelse af en likviditetslinje på [200-400] mio. EUR til den kombinerede enhed efter salget og opretholdelse af en kreditlinje for BPN i form af CP’er til en værdi af [150-500] mio. EUR udgør statsstøtte.
6.1.1.4 Mulig støtte til køberen
(171)
For at sikre, at der ikke ydes nogen form for støtte til købere af en finansiel institution, der sælges af en stat, er det i henhold til punkt 49 i meddelelsen om bankerne vigtigt at overholde visse salgsbetingelser, herunder at: salgsprocessen er åben, gennemsigtig, ikke-diskriminerende og ikke behæftet med betingelser, at salget finder sted på markedsvilkår, og at staten fastsætter den højst mulige pris for de pågældende aktiver og passiver.
(172)
Hvad angår den første betingelse: selv om salgsprocessen blev indledt som et offentligt udbud uden tilknyttede betingelser, var det bindende bud, der blev afgivet af BIC ikke endeligt med hensyn til forskellige materielle aspekter ved den planlagte transaktion, herunder det endelige omfang af de aktiver og passiver i BPN, som BIC havde til hensigt at erhverve, og det samlede antal filialer og arbejdsstyrken, som ville blive opretholdt. Alle disse aspekter blev drøftet under efterfølgende bilaterale forhandlinger mellem de portugisiske myndigheder og BIC, som mundede ud i rammeaftalen af 9. december 2011. Selve rammeaftalen er ikke endelig for så vidt angår det nøjagtige omfang af den bank, der er genstand for erhvervelsen. Navnlig fastsætter den ikke, hvilke aktiver og passiver BIC overtager, men specificerer tydeligt, at BPN vil have en kapital på [200-400] mio. EUR på salgstidspunktet. Med andre ord, hverken BIC's bud af 20. juli 2011 eller rammeaftalen angiver tydeligt, hvad BIC køber, men fastsætter begge en salgspris.
(173)
Det er i den forbindelse vigtigt at bemærke, at rammeaftalen ikke burde afvige fra betingelserne i BIC’s bindende bud af 20. juli 2011 og give BIC og/eller den kombinerede enhed supplerende fordele. Under hensyn til den meget generelle formulering af det bindende bud af juli 2011 kunne BIC nemt opnå yderligere indrømmelser fra statens side og f.eks. få reduceret omfanget af aktiver og passiver, som den skulle overtage. Disse supplerende indrømmelser ville give en højere tier 1-kernekapital end den, der var angivet i BIC's bud fra juli 2011 - uden at være i strid med betingelserne for salgsprocessen.
(174)
Kommissionen ser derfor positivt på Portugals tilsagn om at begrænse kapitalniveauet for BPN på salgsdatoen til [10-18] % af tier 1-kernekapitalen, som angivet i BIC’s bud. Det supplerende tilsagn fra Portugal, der går på, at BIC tilbagebetaler kapital i tilknytning til eventuelle ikke-rentable lån, der overføres til staten eller til en enhed, der ejes af staten, efter salget, sikrer, at tier 1-kernekapitalen ikke øges uretmæssigt efter salget.
(175)
Som påvist i punkt 6.1.1.3 optræder der statsmidler i forbindelse med alle de foranstaltninger, der vedrører salget til BIC.
(176)
Da der hverken i BIC’s bud af 20. juli 2011 eller i rammeaftalen (disse angiver kun den kapital i BPN, bør råde over på salgstidspunktet uden at tage hensyn til risikovægtede aktiver og BIC’s ret til at udvælge aktiver og passiver, der skal overføres til SPV'erne forud for salget) fremhæver Kommissionen, at det, der kan ske, er at BPN får en tier 1-kernekapitalprocent, der er større end den værdi, der er angivet i buddet. Ifølge oplysningerne fra de portugisiske myndigheder er der i BIC’s bud af 20. juli 2011 angivet en tier 1-kernekapitalprocent på [10-18] %.
(177)
Kommissionen bemærker imidlertid, at Portugal forpligtede sig til at begrænse kapitalniveauet for BPN på salgsdatoen til [10-18] % af tier 1-kernekapitalen, dvs. det niveau, som var angivet i BIC’s bud. Det vil gøre det muligt for staten at maksimere prisen for de omhandlede aktiver og passiver. Den forpligtelse skal opfyldes for at sikre, at BIC ikke indrømmes nogen fordel.
(178)
Ved efter salget at udøve retten til staten til at overføre yderligere ikke-rentable lån, ville BIC desuden i endnu højere grad begrænse bankens perimeter og øge tier 1-kernekapitalprocenten for den kombinerede enhed til et niveau, der ligger over det, som var angivet i BIC’s bud af 20. juli 2011. Denne foranstaltning gav BIC en ekstra fordel. Det supplerende tilsagn fra Portugal om tilbagebetaling af kapital i tilknytning til eventuelle ikke-rentable lån, der overføres til staten eller til en enhed, der ejes af staten, efter salget, sikrer, at tier 1-kernekapitalen ikke stiger på ny efter salget. Denne supplerende forpligtelse skal opfyldes for at sikre, at BIC ikke indrømmes nogen fordel.
(179)
De omhandlede foranstaltninger er selektive, eftersom de begunstiger en specifik enhed, dvs. BIC, og implicit også den kombinerede enhed.
(180)
I betragtning af BPN’s stilling i den portugisiske finanssektor, af det forhold, at den finansielle sektor er åben for intens konkurrence i Unionen, samt det forhold, at BPN konkurrerer med et betydeligt antal filialer af udenlandske banker i Portugal, vurderer Kommissionen, at enhver fordel hidrørende fra statsmidler vil kunne påvirke samhandelen i Unionen og skabe konkurrencefordrejning, jf. traktatens artikel 107, stk. 1.
(181)
Under hensyn til de tilsagn, Portugal har afgivet, konkluderer Kommissionen, at det endelige resultat af processen, herunder hvad der er aftalt med BIC i rammeaftalen, ikke ville have ændret resultatet af udbudsproceduren, og at BIC ikke gives nogen fordel via salgsprocessen.
6.1.2 Kvantificering af støtten
(182)
BPN og den kombinerede enhed, som viderefører BPN’s økonomiske aktiviteter nød godt af forskellige statsstøtteforanstaltninger, som opsummeres i det følgende:
Tabel nr. 1
Støtte ydet til BPN og den kombinerede enhed
Beskrivelse
Beløb i mio. EUR
a.
Lån ydet af CGD forud for nationaliseringen
315
b.
Overførsel af aktiver til SPV’erne til en værdi af 3,9 mia. EUR inden udbudsproceduren
mellem 1 800 og 4 000
c.
Statens kapitalindsprøjtning den 15. februar 2012
600
d.
Likviditetslinjer, CGD har ydet BPN (den 31. december 2011)
[200-400]
Dækket af en eksplicit statsgaranti
[150-500]
e. Likviditetslinjer, BIC har anmodet om til den kombinerede enhed
Heraf opretholdelse af det igangværende CP-program
400
Heraf ny likviditetslinje
300
(183)
Det skal for det første bemærkes, at disse støtteforanstaltninger under ét ikke bør anses for at være kumulative, idet de ifølge de portugisiske myndigheder erstattede andre (f. eks. blev de indledende lån ydet af CGD forud for nationaliseringen erstattet af CP’er udstedt af BPN efter nationaliseringen).
(184)
Foranstaltning b og c omfatter kapitalindsprøjtninger eller svarer til kapitalindsprøjtninger. De beløber sig til mindst 3 mia. EUR, dvs. ca. 50 % af BPN’s balance forud for nationaliseringen. De samlede statsgarantier ydet af Portugal siden nationaliseringen i forbindelse med CP-udstedelsen til fordel for BPN beløber sig desuden til 5 mia., og heraf var der indtil den 31. december 2011 brugt 4,5 mia. EUR.
(185)
BIC har desuden ret til at overføre indlån med rentesatser, der mindst ligger […] basispoint over referencesatsen, eller til fra staten at modtage godtgørelse for differencen, hvilket skønnes at indebære omkostninger for Portugal på ca. […] EUR. Overførslen til staten af omkostninger i forbindelse med tvister og overførsel i forbindelse med salget af supplerende aktiver og passiver fra BPN’s balance til SPV’erne, herunder ikke-rentable lån, omfatter endelig statsstøtte, som ifølge Portugal ikke kan kvantificeres.
6.2 De forskellige støtteforanstaltningers forenelighed: anvendelse af artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF
(186)
Ifølge artikel 107, stk. 3, litra b), i TEUF har Kommissionen beføjelse til at erklære "støtte, der kan fremme virkeliggørelse af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi" for at være støtte, som er forenelig med det indre marked.
(187)
Kommissionen har anerkendt, at den globale finansielle krise kan skabe alvorlige forstyrrelser i en medlemsstats økonomi, og at foranstaltningerne til støtte for bankerne kan bidrage til at afhjælpe sådanne forstyrrelser. Denne vurdering blev bekræftet i meddelelsen vedrørende bankerne, i meddelelsen om rekapitalisering (42), i meddelelsen om værdiforringede aktiver (43) og i meddelelsen om omstrukturering (44). Kommissionen mener fortsat, at der kan godkendes statsstøtte i medfør af traktatens artikel 107, stk. 3, litra b), under hensyn til nye spændinger på finansmarkederne. Kommissionen bekræftede denne holdning ved at vedtage meddelelsen om forlængelse, ud over den 31. december 2011, af meddelelsen om statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger truffet over for pengeinstitutter i forbindelse med den finansielle krise (45).
(188)
Navnlig Portugal blev hårdt ramt af den finansielle og økonomiske krise. Disse konsekvenser blev bekræftet ved, at Kommissionen ved flere lejligheder (46) godkendte de foranstaltninger, som de portugisiske myndigheder havde taget i brug for at bekæmpe den finansielle krise. Det skal også huskes, at den vanskelige økonomiske og finansielle situation fik landet til at indgive en officiel anmodning om international bistand den 7. april 2011, i forlængelse af hvilken aftalememorandummet blev undertegnet den 17. maj 2011.
(189)
Kommissionen konkluderede, at en ikke-ordnet afvikling af BPN kunne få alvorlige konsekvenser for den portugisiske økonomi. Foranstaltningerne kan derfor vurderes i henhold til artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten.
6.3. Forenelighed i henhold til meddelelsen om omstrukturering
(190)
Meddelelsen om omstrukturering fastsætter regler om statsstøtte til omstrukturering af finansielle institutioner under den nuværende krise. For at være forenelig med artikel 107, stk. 3, litra b), i traktaten skal en omstrukturering ifølge meddelelsen om omstrukturering:
(i)
føre til genoprettelse af bankens rentabilitet
(ii)
omfatte et passende egetbidrag fra støttemodtageren (byrdedeling)
(iii)
indeholde tilstrækkelige foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejninger
6.3.1 Rentabilitet
(191)
Meddelelsen om omstrukturering fastsætter i punkt 9 og 10, at medlemsstaten er forpligtet til at fremlægge en omfattende og detaljeret omstruktureringsplan, som bør indeholde fuldstændige oplysninger om forretningsmodellen. Planen bør identificere årsagerne til den finansielle institutions vanskeligheder og alternativer til den foreslåede omstruktureringsplan,
(192)
Omstruktureringsplanen skal påvise, at bankens strategi var baseret på en sammenhængende tilgang, og at banken retablerer den langsigtede rentabilitet uden at skulle ty til statsstøtte.
(193)
Meddelelsen om omstrukturering bekræfter i punkt 17, at salg af en finansiel institution (eller en del heraf) til en tredjepart kan bidrage til at genskabe rentabiliteten på lang sigt. I det foreliggende tilfælde bemærker Kommissionen sig, at de portugisiske myndigheder besluttede at sælge BPN gennem en udbudsprocedure. Bankaktiviteten skulle således sælges til BIC efter visse justeringer, og visse udvalgte aktiviteter skulle overføres til SPV’erne med det formål at afvikle dem på lang sigt. Kommissionen skal derfor vurdere, om BPN’s bankaktivitet, som kommer til at høre ind under køberens aktiviteter (den kombinerede enhed), bliver rentabel.
(194)
Kommissionen anførte i sin afgørelse af 24. oktober 2011, at den ikke havde modtaget en aktivitetsplan, som effektivt påviste BPN’s rentabilitet som integreret enhed i BIC, og derfor ikke kunne drage nogen konklusion desangående. Portugal fremlagde en detaljeret aktivitetsplan for BPN - som en integreret enhed i den erhvervende virksomhed - i form af en omstruktureringsplan fra januar 2012 (inkl. supplerende oplysninger om aktiviteten og rentabiliteten, der blev indsendt den 3. februar 2012).
(195)
Ifølge omstruktureringsplanen fra 2012 har den del af BPN, der sælges til BIC, en balance, der ligger betydeligt under (ca. […] mia. EUR) BPN’s balance på nationaliseringstidspunktet.
(196)
Sammen med BIC's aktiver har den nye enhed samlede aktiver til en værdi af […] mia. EUR.
(197)
På tidspunktet for salget til BIC omfattede BPN’s balance kun de mest rentable aktiviteter og bankens bedste aktiver. Der blev navnlig foretaget en sanering af de lån, der skulle overføres til BIC, og størstedelen af de ikke-likvide aktiver blev overført til SPV’erne.
(198)
BPN’s passiver består i første række af detailbanksindlån til en værdi af 1 669 mio. EUR og efterstillet gæld, der beløber sig til 246 mio. EUR.
Tabel nr. 2
Situation for BPN efter salg og kapitalindsprøjtning (pro forma) (47)
Mio. EUR;
Indlån, centralbanker og kreditinstitutter
[…]
Nettokredit til kunder
[…]
Andre aktiver
[…]
AKTIVER I ALT
[…]
Indlån
[…]
Andre passiver
[…]
Efterstillet gæld
[…]
PASSIVER I ALT
[…]
Egenkapital
[…]
PASSIVER OG EGENKAPITAL I ALT
[…]
(199)
De omstruktureringsforanstaltninger, der allerede er iværksat af de midlertidige administratorer, vil blive videreført af BIC med henblik på at adressere de specifikke årsager til BPN’s problemer.
(200)
Som anført i betragtning (24) er der tale om en helt ny administration. Under hensyn til de specifikke omstændigheder, som førte til nationaliseringen af BPN og navnlig de utallige påstande om svindel begået af den tidligere administration, anlagde den nye administration forskellige retssager (48) for at forsvare bankens interesser. Bankens procedurer til risikovurdering blev revideret gennemgribende for at efterleve bedste praksis.
(201)
De nye administratorer fokuserede også på at forbedre omkostningsstrukturerne og iværksatte forskellige initiativer, der skulle reducere driftsomkostningerne. Driftsomkostningerne blev reduceret med ca. […] mio. EUR og personaleomkostningerne med ca. […] mio. EUR mellem december 2008 og december 2010.
(202)
Ifølge omstruktureringsplanen fra januar 2012 består BIC’s strategi i at samle de vigtigste detailbanksaktiviteter og udnytte BPN's net til at blive en referencebank for støtte til samhandelen og finansielle transaktioner mellem Portugal og Angola.
(203)
Planen er baseret på fornuftige underliggende makroøkonomiske budgetter, som tager hensyn til den nuværende situation på markederne i Portugal og de økonomiske prognoser, der siger, at recessionen fortsætter indtil 2014.
(204)
De finansielle beregninger viser, at den enhed, som i slutningen af perioden (31. december 2016) bliver resultatet af omstruktureringen, selv i tilfælde af en krise bør være i stand til at dække sine omkostninger og opnå en egenkapitalforrentning på ca. [1-10] %.
(205)
Det planlagte indledende kapitalgrundlag ligger langt over minimumskravene til kapital med en tier 1-kernekapitalprocent på ca. [10-18] %, hvilket skyldes statens kapitalindsprøjtning.
(206)
Efter statens betydelige kapitalindsprøjtning forventes det, at bankens beregnede kapitalprocenter i og ved udgangen af omstruktureringsperioden kommer til at ligge over minimumskravene, hvorved bankens solvens sikres. I overensstemmelse med den aktivitetsplan, Portugal har lagt frem, og som er afspejlet i omstruktureringsplanen fra januar 2012, vil tier 1-kernekapitalprocenten i henhold til et referencescenarie ved afslutningen af omstruktureringsperioden (31. december 2016) være på [8-12] %, dvs. lidt over minimumskravet på 10 %, som er fastsat af BdP med virkning fra december 2012 (49), og i et krisescenarie ville den ligge lidt under ([7-11] %) som angivet i fig. 1 i betragtning (207).
(207)
Det forudses, at denne udvikling navnlig vil skyldes behovet for at anvende den aktivitetsplan, der er fastlagt i omstruktureringsplanen fra januar 2012, ydelse af mere kredit til økonomien og indvirkningen af de negative resultater i de første år af omstruktureringsplanens gennemførelse. Disse negative resultater skyldes hovedsageligt bankens omkostninger, som stadig ligger højt sammenholdt med omfanget af dens aktiviteter, og udgifterne til den omstrukturering, som BIC vil gennemføre.
Fig. 1
Projektioner for den kombinerede enhed BPN/BIC i basisscenariet for 2012-2016.
[…]
(208)
Hvad angår likviditet, er aktivitetsplanen navnlig centreret omkring indlån, hvor der forventes en vækst på ca. [1-10] % pr. år. Kommissionen finder, at en stabil finansiering af den kombinerede enhed via indlån er et vigtigt element i omstruktureringsplanen. Under hensyn til den kombinerede enheds begrænsede størrelse og dens vækstpotentiale synes beregningerne angående indlånenes udvikling at være troværdige.
(209)
For at garantere den kombinerede enheds rentabilitet mener Kommissionen samtidigt, at der ikke bør foreligge noget incitament til at erstatte indlånene med finansieringer på engrosbankmarkederne. Det er i den sammenhæng vigtigt, at forrentningen for den likviditetslinje, BIC har anmodet om for at kompensere for en eventuel indlånsflugt, mindst forhøjes op til Euriborsatsen + […] basispoint. Det tilsagn, Portugal har afgivet i denne forbindelse, er nødvendigt for at sikre, at omstruktureringsstøtten er forenelig med det indre marked under hensyn til, at […] råder over betydelige indlån, som nu forrentes med en sats, der ligger over Euriborsatsen + […] basispoint, og at BIC derfor kan vælge ikke at beholde disse indlån. Hvis forrentningen for den nye kreditlinje ikke fastsættes på et niveau, som giver BIC et incitament til at opretholde indlån i et omfang som fastsat i omstruktureringsplanen fra januar 2012, kan BIC blive foranlediget til at erstatte indlån med billigere finansiering fra CGD. En sådan erstatning kan øge rentabiliteten på kort sigt for den kombinerede enhed, men ville samtidigt være til skade for dens levedygtighed.
(210)
Det er i den forbindelse også vigtigt at understrege, at med anvendelsen af Euriborsatsen + […] basispoint ydes likviditetslinjen fortsat på vilkår, der er mere gunstige end dem, som BIC med sandsynlighed kunne opnå på markedet. Selv om Kommissionen ikke har fået noget referencegrundlag for lignende transaktioner på markedet, påpeger den, at det er usandsynligt, at det på markedet ville være muligt at opnå en kreditlinje med samme varighed og omfang - selv til en højere rentesats. Det er ifølge Kommissionen også værd at bemærke, at renten for de lån, der er ydet af CGD […], er fastsat til Euriborsatsen over […] måneder + […] basispoint.
(211)
Under hensyn til ovenstående nærer Kommissionen derfor ikke tvivl om BPN’s levedygtighed.
6.3.2 Støtte begrænset til minimum og fordeling af byrder
(212)
Ifølge meddelelsen om omstrukturering er det nødvendigt, at støttemodtageren selv yder et passende egetbidrag, således at man kan begrænse støtten mest muligt, undgå konkurrencefordrejninger og forebygge moralsk risiko. Til det formål er det nødvendigt a) både at begrænse omstruktureringsomkostningerne og støttebeløbet mest muligt, og b) at der ydes et betydeligt egetbidrag.
(213)
Principperne vedrørende egetbidraget for den støttemodtagende bank er omhandlet i afsnit 3 i meddelelsen om omstruktureringen. Meddelelsen fastsætter, at: (i) omstruktureringsstøtten skal begrænses til dækning af de omkostninger, der er nødvendige til at genskabe levedygtigheden; (ii) at den begunstigede bank skal bidrage til finansiering af omstruktureringen mest muligt med egne ressourcer, f. eks. gennem salg af aktiver og (iii) omstruktureringsomkostningerne skal bæres på passende vis af dem, der har investeret i banken, gennem dækning af tab med den disponible kapital og passende godtgørelse af offentlige interventioner. Formålet med fordeling af byrder er dobbelt: at begrænse konkurrencefordrejning og forebygge moralsk risiko (50).
(214)
Omstruktureringsplanen skal tydeligt vise, at støtten er begrænset mest muligt. Omstruktureringsomkostningerne skal ikke kun bæres af staten, men også i videst muligt omfang af dem, der investerede i banken. Banken og dens aktionærer bør med andre ord bidrage til omstruktureringen mest muligt med deres egne midler. Omstruktureringsstøtten skal begrænses til dækning af de omkostninger, der er nødvendige til at genskabe levedygtigheden. En virksomhed bør derfor ikke modtage offentlige midler, som kan anvendes til at finansiere aktiviteter, der kan skabe fordrejninger på markedet, som ikke er relateret til omstruktureringsprocessen, f. eks. erhvervelser (51).
(215)
Hvad angår begrænsning af støtten til et minimum, angiver meddelelsen om omstrukturering i punkt 23, at omstruktureringsstøtte bør være begrænset til dækning af de omkostninger, der er nødvendige for at genoprette rentabiliteten.
(216)
Kommissionen bør i den forbindelse for det første vurdere de portugisiske myndigheders påstand om, at omkostningerne i forbindelse med salget af BPN til BIC ligger under den pris, Portugal ville skulle betale, hvis BPN blev afviklet, og for det andet, om den støtte, der er ydet til omstrukturering af BPN, er begrænset mest muligt.
(217)
Kommissionen satte i sin afgørelse af 24. oktober 2011 spørgsmålstegn ved forskellige aspekter ved den kvantitative sammenligning af de to scenarier, som Portugal på det tidspunkt opererede med.
(218)
I omstruktureringsplanen fra januar 2012 fremlagde Portugal en ajourført sammenligning af de to scenarier og ændrede sine oprindelige budgetter for at imødekomme de vigtigste forbehold, Kommissionen havde givet udtryk for i sin afgørelse af 24. oktober 2011, med hensyn til omkostningerne i forbindelse med en ordnet afvikling. Portugal behandlede specifikt spørgsmålet om haircut af lånekapitalen og behandling af indehavere af efterstående obligationer.
(219)
Portugal fremlagde bl.a. supplerende oplysninger og et alternativt benchmark for de beregninger, som landet havde anvendt i forbindelse med sit haircut på 30-50 % af bogføringsværdien i forbindelse med salg af lån. Portugal fremlagde også de endelige oplysninger om lån, som BIC ender med at erhverve, og hvis omfang ikke var kendt på tidspunktet for den indledende sammenligning den 17. februar 2012. I det nye scenarie er der endelig heller ikke tale om ordnet afvikling af omkostninger i forbindelse med godtgørelse af bestemte indehavere af efterstående obligationer (som specificeret i betragtning (221)).
(220)
Under hensyn til den nuværende økonomiske situation og den betydelige reduktion af aktiviteterne i banksektoren synes anvendelsen af et haircut på salget af låneporteføljen at være berettiget. Hvis lånene skulle opretholdes indtil deres udløb, ville staten desuden skulle afholde finansieringsomkostninger og bære kreditrisikoen indtil udløbet. Kommissionen kan derfor godkende det lavere skønnede haircut, som Portugal har meddelt, nemlig [20-50] %.
(221)
Hvad angår indehavere af efterstående obligationer, er det Kommissionens opfattelse, at det samlede beløb på 245 mio. EUR er sammensat af flere udstedelser. Det kan være muligt […]. Efter en retlig analyse af betingelserne for hver enkelt udstedelse, meddelte Portugal, at […].
(222)
Fig. 3 viser en oversigt over skønnede udgifter/indtægter på grundlag af de reviderede budgetter, der er nævnt i betragtning (219) og (221). Med dette skøn tages der kun hensyn til de marginale omkostninger i forbindelse med de to scenarier (og ikke allerede afholdte omkostninger), og det er baseret på de BNP-balancetal, der var tilgængelige på tidspunktet for salget til BIC (52).
Fig. 3
viser en sammenligning mellem et salg til BIC og en ordnet afvikling (mio. EUR)
Salg til BIC
Afvikling
UDGIFTER
1
Finansieringsbetaling til kreditinstitutter
[…] (53)
2
Betaling af kunders indskud
[…]
3
Kapitalforøgelse
[…]
4
Indehavere af efterfølgende obligationer, undtagen obligationer uden udløbsdato - TBC
[…]
Samlede udgifter
[…]
[…]
Salg til BIC
Afvikling
INDTÆGTER
5
Salg af kundelån (2 114 mio. efter haircut på 30 %)
[…]
6
Tilbagebetaling af indlån og lån til kreditinstitutter
[…] (54)
7
Salgspris for BPN
[…]
8
Præmie for salg af indlån - 2 % af indlånssaldo
[…]
Samlede indtægter
[…]
SKØNNET DIFFERENCE
[…]
[…]
(223)
Samlet set ville løsningerne med en ordnet afvikling, hvor staten betaler alle indlån (med undtagelse af dem, der vedrører indehavere af efterstående obligationer uden udløbsdato) og hele eksponeringen i forhold til kreditinstitutter, være mere omkostningskrævende end salget til BIC.
(224)
Kommissionen erkender, at der er usikkerhed med hensyn til forskellige budgetter, navnlig for så vidt angår muligheden for at inddrive lån, der er overført til BIC. Der skal også tages hensyn til det forhold, at en ordnet afvikling kan have negative konsekvenser for tilliden til banksektoren under ét og vurderingen af den offentlige gæld.
(225)
Kommissionen konkluderer på grundlag af de foreliggende oplysninger, at valget af løsningen med omstrukturering af banken, dvs. salget til BIC, bidrog til at begrænse støttebeløbet mest muligt.
(226)
BPN modtog et betydeligt støttebeløb før og efter nationaliseringen, således som det er angivet i betragtning (182) - (185). Støtten var nødvendig for bankens overlevelse i den periode, der var påkrævet til den valgte omstruktureringsløsning, dvs. salget af bankens rentable dele til BIC og afvikling på lang sigt af de dårlige aktiver. I forlængelse af omstruktureringsplanen ophører BPN med at eksistere som uafhængig bank. Detailbankaktiviteterne, som erhverves af BIC, har en samlet balance, der ligger 35 % under BPN’s balance før nationaliseringen. I den nuværende markedssituation er disse foranstaltninger (navnlig udskillelsen af ikke-detailbankaktiviteter og deres overførsel til SPV’erne) tæt forbundet med levedygtigheden for den bank, der bliver tilbage på markedet. Ikke-detailbankaktiviteterne blev overført til SPV’erne og afvikles over en lang periode. Kommissionen erkender, at de betydelige forsinkelser med gennemførelsen af omstruktureringsplanen for BPN hænger sammen med de usædvanlige omstændigheder, der var gældende for den portugisiske økonomi, og som førte til undertegnelsen af aftalememorandummet af 17. maj 2011.
(227)
Som Kommissionen angav i sin afgørelse af 24. oktober 2011 kræver BIC ud over de foranstaltninger, som BPN blev indrømmet før salget, supplerende foranstaltninger som omhandlet i betragtning (56).
(228)
Kommissionen rejste i sin afgørelse af 24. oktober 2011 spørgsmålet om, hvorvidt den kapitalindsprøjtning, BIC anmodede om, svarede til det minimumsbeløb, der var nødvendigt for at sikre levedygtigheden. Under hensyn til de balancejusteringer, som BIC anmodede om i sit bud af 20. juli 2011 og BPN’s finansielle erklæringer fra juni 2011, skønnede Portugal, at et kapitalniveau på [200-400] mio. EUR svarer til en tier 1-kernekapitalprocent på [10-18] %.
(229)
Portugal gør gældende, at kapitalniveauet er et resultat af udbudsproceduren, hvis der også tages hensyn til den pris, som BIC skal betale til staten (40 mio. EUR). Dette beløb er berettiget på grund af omkostningerne til at centrere banken omkring sine primære aktiviteter og behovet for at opretholde en tilstrækkelig buffermargin ved hjælp af den supplerende kapital. Portugal finder, at buffermarginen er tilstrækkelig til at opretholde en passende egenkapital, navnlig i de første år af sammenlægningen, hvis der ligeledes tages hensyn til BPN’s negative ry og Portugals vanskelige økonomiske situation.
(230)
Det skal påpeges, at kapitalprocenten ifølge omstruktureringsplanen fra januar 2012 når op på [8-12] % i slutningen af det fjerde år efter salget, og at den i et krisescenarie når [7-11] % (hvilket ligger lidt under Portugals lovgivningsmæssige minimum på 10 %).
(231)
Kommissionen konkluderer derfor, at en tier 1-kernekapitalprocent på [10-18] % er et resultat af udbudsproceduren, og at den er nødvendig for at sikre bankens rentabilitet med udgangspunkt i omstruktureringsplanen fra januar 2012.
(232)
Kommissionen finder det også positivt, at rammeaftalen indeholder et tilsagn fra BIC’s side om ikke at udbetale BPN-dividende eller -udbytter til aktionærerne i en periode på 5 år. Formålet med dette tilsagn er at sikre, at den kapital, BPN tilføres, ikke forlader banken med det samme i form af udbytte til aktionærerne.
(233)
De aktiver, der derfor i sidste instans erhverves af BIC, er således ikke de samme som i BIC's bud af 20. juli 2011, og denne bank forbeholder sig retten til igen at overføre ikke-rentable lån. For at begrænse støtten mest muligt mener Kommissionen derfor, at enhver reduktion af de risikovægtede aktiver, som er resultatet af overførsel af lån til staten, skal ledsages af en tilsvarende reduktion af kapitalen svarende til [10-18] % af reduktionen af de risikovægtede aktiver. Reduktionen af kapitalen kan være et haircut af bogføringsværdien af de nye lån, der er overført til staten.
(234)
Kommissionen understreger, at BIC anførte, at den kombinerede enhed kunne opretholde en tier 1-kernekapitalprocent på [10-18] %, hvis den igen overførte ikke-rentable lån, ved at yde nye lån til økonomien. Kommissionen finder ikke, at en foranstaltning af denne type ville begrænse støtten mest muligt og det af følgende årsager: for det første er BIC’s kernekapitalprocent før salget mindre end [10-18] % på salgsdatoen. Når BPN og BIC fusionerer, falder tier 1-kernekapitalprocenten derfor med det samme (således som det er beskrevet i omstruktureringsplanen fra januar 2012). Hvis den kombinerede enhed derfor opretholder en tier 1-kernekapitalprocent på [10-18] % efter fusionen, ville kapitaliseringen være større end BIC forventede. For det andet tager omstruktureringsplanen fra 2012 allerede højde for ydelse af nye lån til økonomien, og tier 1-kernekapitalprocenten på [10-18] (som er meget høj) for BPN på salgstidspunktet anses for at være tilstrækkeligt. Der er derfor ikke behov for tilførsel af yderligere kapital end den, der var planlagt i omstruktureringsplanen fra 2012, med henblik på ydelse af nye lån. Kommissionen finder det derfor positivt, at Portugal har afgivet tilsagn om, at BNP’s tier 1-kernekapitalprocent på tidspunktet for salget til BIC ikke kan overstige [10-18] %, og at hvis der sker overførsel af ikke-rentable lån til staten eller til enhver enhed, der kontrolleres af staten efter salget, skal Banco BIC eller den kombinerede enhed til staten eller enhver enhed, der kontrolleres af staten, overføre kapital, der er forbundet med sådanne lån, svarende til [10-18] % af de risikovægtede aktiver for disse lån.
(235)
På den anden side gøres det i meddelelsen om omstruktureringen opmærksom på, at det er nødvendigt at indføre et købsforbud for at begrænse støtten til det nødvendige minimum. I punkt 23 i meddelelsen anføres det, at “en virksomhed bør derfor ikke modtage offentlige midler, som kan anvendes til at finansiere aktiviteter, der kan skabe fordrejninger på markedet, som ikke er relateret til omstruktureringsprocessen. F. eks. må overtagelse af aktier i andre virksomheder eller nye investeringer ikke finansieres ved hjælp af statsstøtte, medmindre dette er afgørende nødvendigt for genoprettelse af virksomhedens rentabilitet”.
(236)
Kommissionen bemærker, at omstruktureringsplanen fra 2012 allerede anførte, at den kombinerede enhed bliver en rentabel enhed, som skulle forvalte en acceptabel egenkapitalforrentning, og man forudså endog fortjeneste. Denne retablering af rentabiliteten afhænger ikke af erhvervelser. Tværtimod vurderer Kommissionen, at forbuddet mod erhvervelser garanterer, at den kapital, der anses for at være nødvendig til omstruktureringen, forbliver i banken og dermed bidrager til retablering af rentabiliteten. Kommissionen finder i den forbindelse, at Portugals tilsagn om at anvende et forbud mod køb er nødvendigt for at sikre omstruktureringsstøttens forenelighed med det indre marked.
(237)
Hvad angår egetbidraget, fastsætter meddelelsen om omstrukturering, at de omkostninger, der er forbundet med omstruktureringen, ikke blot skal bæres af staten, men også af bankens tidligere investorer og aktionærer. Dette krav sikrer, at de banker, der modtager redningsstøtte, påtager sig et passende ansvar for tidligere adfærd, og er et passende incitament for så vidt angår den fremtidige adfærd.
(238)
I den foreliggende sag finder Kommissionen det positivt, at aktionærerne har mistet deres aktier i banken uden nogen form for kompensation. De deltager således på en hensigtsmæssig måde i at bære byrderne for en bank, hvis værdi ifølge to uafhængige kilder, der var udpeget af Portugal, var negativ. Kommissionen finder det også positivt at BPN’s bestyrelse er ændret og skiftet ud i forbindelse med nationaliseringsprocessen.
(239)
Kommissionen påpeger imidlertid, at indehavere af efterstående obligationer til en værdi af 245 mio. EUR forbliver i banken, som skal privatiseres, og at de kan blive ved med at modtage kuponrente.
(240)
Som fastsat i punkt 26 i meddelelsen om omstrukturering bør bankerne ”imidlertid ikke anvende statsstøtte til at forrente egenkapitalen (stamkapital og efterstillet gæld), hvis dens aktiviteter ikke giver et tilstrækkeligt stort overskud”.
(241)
Hvad angår omstruktureringsperioden for BPN, fulgte denne bank ikke Kommissionens politik med hensyn til hybride instrumenter, som er fastsat i punkt 26 i meddelelsen om omstrukturering. Kommissionen klargjorde i den forbindelse, at i forbindelse med omstrukturering er diskretionær kompensation for tab (f. eks. ved frigørelse af reserver eller reduktion af egenkapitalen) i støttemodtagende banker med henblik på at sikre udbetaling af dividende og kuponrente for efterstillet gæld principielt ikke forenelig med en fordeling af byrderne. Kommissionen bemærker, at betalingen af kuponrenter ikke var i overensstemmelse med dette princip og bør kompenseres ved en mere dybtgående omstrukturering (55).
(242)
Kommissionen finder, at en mere dybtgående omstrukturering af banken kan være tilstrækkelig til at kompensere for den manglende fordeling af byrder.
(243)
Eftersom banken er ved at blive solgt, er det imidlertid indtil 31. december 2016 nødvendigt med et redningsforbud for at sikre et minimum af byrdefordeling blandt bankens aktionærer.
(244)
Kommissionen noterer sig i den forbindelse Portugals tilsagn om, at Banco BIC, den kombinerede enhed og Portugal - for at bidrage til BPN’s omstruktureringsproces - indtil den 31. december 2016 ikke vil udøve call option-rettigheder med hensyn til efterstående gæld, der er udstedt af BPN forud for salget.
(245)
Kommissionen påpeger, at forrentning af de støtteforanstaltninger, der er omhandlet i betragtning (182)-(185), navnlig af garantierne, kapitalindsprøjtningen og overførslen af aktiver til SPV'erne ikke er forenelig med Kommissionens relevante meddelelser herom.
(246)
Statsgarantierne blev forrentet med 20 basispoint, hvilket ligger meget under det niveau, der er fastsat i Kommissionens regler om forrentning af statsgaranti for gældsbeviser udstedt af finansielle institutioner.
(247)
Indsprøjtningen af kapital på 600 mio. EUR i BPN, der fandt sted i februar 2012, er tydeligvis ikke genstand for en forrentning, der er i overensstemmelse med meddelelsen om rekapitalisering. Faktisk forventer de portugisiske myndigheder ikke nogen forrentning af den tilførte kapital. Det, der skete, var, at kapitalen blev indsprøjtet med det formål at gøre det muligt at sælge banken til en negativ pris.
(248)
Hvad angår overførsel af aktiver til SPV’erne til bogføringsværdien, erkender Kommissionen, at overførslen af aktiver til de tre SPV’er rent teoretisk har til formål at beskytte levedygtigheden for BPN og muliggøre salg af banken, men overførslen til bogføringsværdi indebærer en støtte, som ikke er forenelig med de vigtigste krav i meddelelsen om værdiforringede aktiver. Overførslen sker til bogføringsværdien, som ligger langt over den reelle økonomiske værdi, og der er ikke planlagt nogen form for modydelse til staten. Ifølge meddelelsen om værdiforringede aktiver kan en gennemgribende omstrukturering kompensere for eventuelle afvigelser fra de vigtigste kriterier, der er fastsat i meddelelsen, herunder for så vidt angår prisen. Det forhold, at der er planlagt en gennemgribende omstrukturering af BPN er et element, der kan få Kommissionen til at vurdere, at foranstaltningen er forenelig med værdiforringelsesmeddelelsen. Overførslen af aktiver til SPV’erne kunne derfor vurderes sammen med de øvrige foranstaltninger til fordel for BPN inden for rammerne af den gennemgribende omstrukturering.
(249)
Punkt 25 i meddelelsen om omstrukturering fastsætter, at såfremt der af hensyn til den finansielle stabilitet undtagelsesvist åbnes mulighed for at fravige en på forhånd fastlagt passende byrdedeling i redningsfasen, skal der kompenseres herfor i form af et yderligere bidrag på et senere stadium i omstruktureringen, f. eks. i form af tilbagebetalingsklausuler (claw-back) og/eller mere vidtgående omstrukturering, omfattende yderligere foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejninger.
(250)
Kommissionen finder, at omstruktureringen af BPN er tilstrækkeligt vidtgående. Kommissionen påpeger for det første, at der er tale om en lille bank. I forlængelse af omstruktureringsplanen ophører BPN med at eksistere som uafhængig bank. Detailbankaktiviteterne, som erhverves af BIC, har en samlet balance, der ligger 35 % under BPN’s balance før nationaliseringen. De aktiviteter, der ikke vedrører detailbankvirksomheder, er opgivet definitivt.
(251)
Under hensyn til den dybtgående omstrukturering af BPN kan Kommissionen derfor konkludere, at fordelingen af byrder er tilstrækkelig.
6.3.3 Foranstaltninger til begrænsning af konkurrencefordrejninger
(252)
Hvad angår foranstaltningerne til begrænsning af konkurrencefordrejningerne, fastsætter meddelelsen om omstrukturering, at arten af sådanne foranstaltninger vil afhænge af størrelsen af støtten og de betingelser og vilkår, der var gældende, da den blev ydet, samt de karakteristiske træk ved det eller de markeder, som modtagerbanken opererer på.
(253)
Selv om BNP har modtaget et betydeligt støttebeløb, skal der også tages hensyn til bankens begrænsede størrelse. Som anført i punkt 32 i meddelelsen om omstrukturering vil Kommissionen analysere de mulige konsekvenser af støtten på de markeder, hvor den begunstigede bank skal operere efter omstruktureringen, og frem for alt vil den undersøge, hvilken størrelse og relative betydning den vil få på sit marked eller sine markeder, når dens rentabilitet er blevet genoprettet.
(254)
Kommissionen påpeger i den forbindelse, at den økonomiske enhed, BPN, der eksisterede før statens intervention (56), ophører med at eksistere. Den var genstand for en nationalisering og en dybtgående og vidtrækkende omstrukturering. Efter disse operationer bliver den bank, som kommer til at konkurrere på markedet, meget mindre.
(255)
BPN var ved udgangen af 2008 den syvendestørste finansielle enhed i Portugal for så vidt angår den samlede balance. Banken er siden nationaliseringen blevet mindre, navnlig efter overførslen af indlån. Medio 2011 indtog den en 12. plads med en markedsandel, både med hensyn til indlån og lån, der ligger under 1 %. Indlånene og lånene blev næsten halveret i perioden 2008-2011.
(256)
I sine bemærkninger til afgørelsen af 24. oktober 2011 anførte Portugal for det første, at BPN allerede inden nationaliseringen havde en markedsandel, der lå på [1-2] %. Portugal oplyste for det andet, at BNP efter nationaliseringen havde været genstand for en betydelig omstrukturering, og at dens størrelse fortsat var begrænset. Selv efter sammenlægningen med BIC får den nye kombinerede enhed for det tredje en markedsandel på under [ 1] % i Portugal, eftersom BPN’s markedsandel på nuværende tidspunkt ligger på ca. [ 1] % med hensyn til lån til kunder og indlån, og BIC’s markedsandel er på [ 1], for så vidt angår lån og [ 1] % for indlån.
(257)
Kommissionen påpeger også, at salget af bankens aktiviteter ved en udbudsprocedure gav konkurrenterne mulighed for at købe BPN’s varemærke og aktiviteter, hvilket begrænsede konkurrencefordrejningerne.
(258)
Kommissionens vurdering er også positiv for så vidt angår den dividendepolitik, der er beskrevet i betragtning (56) (xiii).
(259)
Punkt 44 i meddelelsen om omstrukturering fastsætter også, at bankerne ikke må henvise til offentlig støtte, de har nydt godt af, som en konkurrencemæssig fordel, når de markedsfører deres finansielle produkter. Kommissionen finder det positivt, at Portugal har forpligtet sig til at sikre, at BIC ikke henviser til anvendelse af statsstøtte i sine markedsføringskampagner og i sine meddelelser til investorer.
(260)
Kommissionen udtrykte tvivl om, hvorvidt de foreslåede foranstaltninger var tilstrækkelige under hensyn til det betydelige støttebeløb og det forhold, at BPN havde nydt godt af rekapitaliseringsforanstaltninger, af garantier og støtteforanstaltninger for værdiforringede aktiver, som ikke forrentes i overensstemmelse med kravene i de relevante meddelelser.
(261)
Kommissionen bemærkede sig navnlig, at banken kommer til at operere på markedet med en tier 1-kernekapitalprocent på ca. [10-18] %, hvilket ligger langt over minimumsniveauet på 9 %, der blev krævet i slutningen af 2011, og på 10 %, der blev krævet ved udgangen af 2012.
(262)
Hertil kommer, at BIC anmodede om at få ret til inden for en frist på […] måneder at sælge ikke-rentable lån i en periode på mindst […] dage (op til […] % af hele låneporteføljens nominelle værdi). Den anmodede også om to former for likviditetsstøtte fra CGD. For det første opretholdelse gennem tre år af CP-kreditlinjen på op til [150-500] mio. EUR med en statsgaranti og et tilsagn fra CGD om at opretholde vilkårene for denne kreditlinje indtil […]. For det andet, en anden kreditlinje, der ydes af CGD op til [150-350] mio. EUR, for at kompensere for faldet i indlån til ned under en tærskel på 1,8 mia. EUR med en forrentning på Euriborsatsen +[…] basispoint.
(263)
Herved sikres, at statsstøtten ikke anvendes af den kombinerede enhed til at øge sine aktiviteter på bekostning af konkurrenterne, og at de konkurrencefordrejninger, der opstår på grund af støtten, adresseres på en hensigtsmæssig måde.
(264)
I betragtning af den spændte situation, der er registreret på markedet, og de nye skrappe betingelser, Portugal pålagde banksektoren efter de begivenheder, der mundede ud i undertegnelsen af aftalememorandummet, finder Kommissionen, at disse likviditetslinjer i betydeligt omfang ville få indflydelse på, hvorvidt den kombinerede enhed efter omstruktureringen vil kunne konkurrere på markedet over for andre spillere, som ikke modtog statsstøtte.
(265)
Statsstøtten kan således kun anses for at være forenelig, hvis der iværksættes tilstrækkelige foranstaltninger, som sikrer, at statsstøtten ikke anvendes til skade for konkurrenterne, hvoraf nogle ikke har modtaget en tilsvarende offentlig støtte. Der skal opretholdes en situation med fair konkurrence mellem banker, der har modtaget offentlig støtte, og banker, der ikke har modtaget en sådan støtte. Statsstøtten bør ikke formindske incitamentet for de banker, der ikke modtog støtte, til at konkurrere, investere og innovere og bør heller ikke skabe barrierer for adgang til markedet, som kan få negativ indvirkning på de grænseoverskridende aktiviteter.
(266)
Det er nødvendigt at sikre, at den kombinerede enhed ikke opnår en konkurrencefordel hidrørende fra overførslen af likviditetsrisikoen til staten og kapitaltilførslen.
(267)
For at begrænse konkurrencefordrejningerne, som skyldes, at bankens kapitalniveau kommer til at ligge over det krævede minimum (se betragtning (261)), finder Kommissionen for det første, at enhver reduktion af de værdiforringede aktiver, som skyldes overførslen af lån til staten, bør ledsages af en tilsvarende kapitalreduktion. Det tilsagn, som Portugal har givet angående BPN’s maksimale kapitalniveau, er derfor nødvendigt for at sikre, at omstruktureringsstøtten er forenelig med det indre marked.
(268)
Kommissionen finder for det andet, at varigheden for kreditlinjen på [150-500] mio. EUR i tilknytning til BPN’s CP-program bør begrænses til en periode på […] år. Forrentningen for den anden likviditetslinje bør desuden ligge tættere på markedsvilkårene, og der skal anvendes en Euriborsats + […] basispoint. For at sikre overholdelse af disse krav skal Portugal desuden frem til den 31. december 2016 have Kommissionens forudgående godkendelse, hvis CGD eller staten yder kreditlinjer. Kommissionen ser i den forbindelse positivt på Portugals tilsagn om likviditetslinjer, som er nødvendigt for at sikre, at omstruktureringsstøtten er forenelig med det indre marked.
(269)
Meddelelsen om omstrukturering fastsætter for det tredje en forbindelse mellem forbuddet mod erhvervelser og konkurrencefordrejninger. Denne meddelelse fastsætter i punkt 39 og 40, at statsstøtte ikke må ”anvendes til skade for konkurrenter, som ikke nyder tilsvarende offentlig støtte”, og at bankerne ikke bør ”anvende statsstøtte til erhvervelse af konkurrerende virksomheder”. Kommissionen finder det positivt, at Portugal som anført i betragtning (236) har forpligtet sig til at indføre et forbud mod erhvervelser frem til den 31. december 2016.
(270)
BIC’s ret til at overføre andre ikke-rentable lån til staten bør endelig ophøre den […] og ikke […] måneder efter salgsdatoen. Kommissionen finder, at BIC har haft mulighed for at gennemgå BPN’s lån lige siden iværksættelsen af udbudsproceduren og navnlig lige siden undertegnelsen af rammeaftalen den 9. december 2011. Låneporteføljen er desuden blevet saneret ved to tidligere lejligheder: med overførslen af de mindst rentable lån til SPV’erne i december 2010 og efterfølgende da BIC i sin egenskab af køber anmodede om ret til at overføre yderligere lån til staten for at nå et forhold mellem lån og indlån på [110-150] %.
(271)
Kommissionen påpeger, at enhver anden mulighed for at tilbageføre lån sikrer BIC mod risikoen for forværring af den økonomiske situation. En eventuel situation med "ikke-rentable” lån ville med høj sandsynlighed afspejle en forværring af den økonomiske situation, som berørte hele banksektoren. BIC’s ret til at tilbageføre andre ikke-rentable lån til staten skaber konkurrencefordrejning, eftersom ingen anden bank har denne mulighed. Fristen for tilbageføring af lån bør derfor senest være den […]. Kommissionen finder det derfor positivt, at Portugal har forpligtet sig til at overholde fristen den […].
6.3.4 Konklusion
(272)
Hvis alle de forpligtelser, der er omhandlet i afsnit 5.2, opfyldes behørigt, giver omstruktureringsplanen fra januar 2012 tilstrækkelig dokumentation for sikring af den langsigtede rentabilitet for den kombinerede enhed og af en tilstrækkelig byrdefordeling, samt for, at der er truffet passende foranstaltninger for at begrænse uønskede konkurrencefordrejninger. Kommissionen erklærer derfor omstruktureringsplanen fra januar 2012 for at være forenelig med meddelelsen om omstrukturering.
6.3.5 Overvågning
(273)
Ifølge punkt 46 i omstruktureringsmeddelelsen er det for at kunne kontrollere, at omstruktureringsplanen gennemføres korrekt, nødvendigt, at medlemsstaten fremlægger periodiske detaljerede rapporter. Portugal skal derfor fra datoen for nærværende afgørelse halvårligt indsende sådanne rapporter til Kommissionen.
7. Konklusion
(274)
Kommissionen beklager, at Portugal ulovligt har ydet den statsstøtte, der er omhandlet i afsnit 6.1.2, ”Kvantificering af statsstøtten" i strid med traktatens artikel 108, stk. 3. Denne støtte kan imidlertid, i sammenhæng med andre støtteforanstaltninger, der er gennemgået i denne afgørelse, anses for at være forenelig, hvis de forpligtelser, der er omhandlet i afsnit 5.2, opfyldes -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Følgende foranstaltninger, som Portugal har iværksat, udgør statsstøtte:
i.
Lån ydet af CGD forud for nationaliseringen
ii.
Lån og likviditetslinjer, som CGD har ydet BPN efter nationaliseringen og forud for salget, hvad enten de var ledsaget af eksplicit statsgaranti eller ej
iii.
Overførsel af BPN-aktiver til SPV'erne til bogføringsværdien før og efter salget
iv.
Statens kapitalindsprøjtning den 15. februar 2012
v.
Likviditetslinjer, der skulle ydes af CGD, og som BIC anmodede om til fordel for den kombinerede enhed
vi.
BIC’s ret til at overføre indlån til staten til en sats på mindst […] basispoint over referencesatsen eller til fra staten at modtage en godtgørelse for differencen
vii.
Overførsel til staten af omkostninger i forbindelse med tvister.
2. De støtteforanstaltninger, der er omhandlet i stk. 1, er forenelige med det indre marked under hensyn til de forpligtelser, der er omhandlet i afsnit 5.2.
Artikel 2
Portugal skal senest to måneder efter meddelelsen af nærværende afgørelse meddele Kommissionen, hvilke foranstaltninger landet har truffet for at efterkomme afgørelsen. Desuden forelægger Portugal efter datoen for denne afgørelse hver sjette måned detaljerede rapporter om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme den.
Artikel 3
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik
Udfærdiget i Bruxelles, den 27. marts 2012.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 27. März 2012
über die von Portugal umgesetzten massnahmen SA. 26909 (2011/C) zur Umstrukturierung der Banco Português de Negócios (BPN)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 2043)
(Nur die portugiesische Fassung ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/660/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Einreichung ihrer Stellungnahmen (1) gemäß Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. Verfahren
(1)
Am 2. November 2008 billigte die portugiesische Regierung einen Gesetzentwurf zur Verstaatlichung der Aktien, die das Aktienkapital der Banco Português de Negócios, S.A. („BPN“ oder „Bank“) darstellen. Das Gesetz wurde am 11. November 2008 als Gesetz Nr. 62-A/2008 („Verstaatlichungsgesetz“) veröffentlicht. Die Verstaatlichung der BPN wurde am 12. November zum Preis von Null wirksam.
(2)
Am 5. November 2008 informierten die portugiesischen Behörden die Kommission über die Billigung des Gesetzentwurfs durch die portugiesische Regierung. Am 11. und 13. November 2008 setzten sie die Kommission über die Veröffentlichung des Verstaatlichungsgesetzes in Kenntnis.
(3)
Die Kommission forderte umgehend weitere Informationen über die im Rahmen des Verstaatlichungsverfahrens gewährten staatlichen Beihilfemaßnahmen an. Außerdem wurde um die Vorlage eines Umstrukturierungsplans für die BPN gebeten.
(4)
Portugal hatte keine der Maßnahmen, die der BPN seitens des Staates gewährt wurden, vorher angemeldet. Die Kommission erhielt erst mit erheblicher Verzögerung und auf wiederholte Aufforderung hin Informationen über diese Maßnahmen.
(5)
In diesem Zusammenhang richtete die Kommission am 14. November 2008 ein Auskunftsersuchen zu den besonderen, der BPN gewährten staatlichen Beihilfemaßnahmen an Portugal und forderte darüber hinaus einen Umstrukturierungsplan an. Die Kommission übermittelte dann, am 5. Januar und am 23. und 29. April 2009, Erinnerungsschreiben.
(6)
Die portugiesischen Behörden beantworteten die Auskunftsersuchen am 8. Januar, 28. April und 23. Juni 2009, machten aber weder Angaben zu besonderen staatlichen Beihilfemaßnahmen zugunsten der BPN noch legten sie einen Umstrukturierungsplan vor. In ihrem Schreiben vom 23. Juni 2009 deuteten die portugiesischen Behörden an, dass sie die Möglichkeit in Erwägung zögen, die Vermögenswerte der BPN aufzuspalten und die Bank zu verkaufen.
(7)
Die Kommission wiederholte ihre Auskunftsersuchen am 17. Juli, 4. und 14. September und 30. November 2009 sowie am 5. Februar und 16. März 2010.
(8)
Die portugiesischen Behörden antworteten am 14. August 2009 und gaben an, dass die BPN Geldmarktpapiere (Commercial Papers - CP) im Gesamtwert von bis zu 2 Milliarden EUR begeben solle, die dann von der Caixa Geral de Depósitos („CGD“) mit staatlicher Garantie gezeichnet werden sollten. Sie vertraten die Ansicht, dass sich die Garantie unmittelbar aus dem Verstaatlichungsgesetz ergäbe und daher keine staatliche Beihilfe darstellen könne. Am 12. Oktober 2009 übermittelten die portugiesischen Behörden weitere Informationen über Eingriffe seitens der CGD und des Staates. Am 21. November 2009, 17. und 18. Februar sowie 31. März 2010 stellten sie zusätzliche Informationen zur Verfügung.
(9)
Nach einem Treffen mit den portugiesischen Behörden am 16. Juni 2010 forderte die Kommission die portugiesischen Behörden am 12. August 2010 erneut auf, unter anderem den Umstrukturierungsplan für die BPN umgehend zu übermitteln. Ein Plan wurde nicht vorgelegt und die Kommission versandte dementsprechend am 31. August 2010 nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (jetzt Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union) ein offizielles Erinnerungsschreiben (2).
(10)
Am 14. September 2010 übermittelten die portugiesischen Behörden ein Dokument mit dem Titel „Memorando: a nacionalização, a reestruturação e a reprivatização projectada do Banco Português de Negócios, SA” (im Folgenden „Memorandum vom 14. September 2010“), in dem der Umstrukturierungsplan für die BPN und die Hauptelemente des Privatisierungsverfahrens umrissen wurden.
(11)
Nachdem festgestellt worden war, dass in dem Memorandum vom 14. September 2010 noch einige Angaben fehlten, übersandte die Kommission am 29. September 2010 ein Schreiben, in dem sie zusätzliche Informationen bei den portugiesischen Behörden anforderte. Am 15. November 2010 ersuchten die portugiesischen Behörden per E-Mail um eine Verlängerung der Antwortfrist, die von der Kommission mit Schreiben vom 18. November 2010 gewährt wurde. Die portugiesischen Behörden lieferten mit Schreiben vom 26. November 2010 und E-Mail vom 25. Januar 2011 weitere Klarstellungen.
(12)
Am 16. Februar 2011 ersuchte die Kommission um die Klärung einer Reihe von Punkten und forderte weitere Daten an. Die portugiesischen Behörden antworteten am 16. März 2011.
(13)
Im Zusammenhang mit Gesprächen, die der am 17. Mai 2011 erfolgten Unterzeichnung der Vereinbarung („Vereinbarung“) (3) zwischen Portugal auf der einen und dem Internationalen Währungsfonds, der Europäischen Zentralbank und der Europäischen Kommission auf der anderen Seite vorausgingen, traf die Kommission am 27. April 2011 auch mit der Geschäftsleitung der BPN zusammen. In der Vereinbarung war der Verkauf der BPN bis Ende Juli 2011 vorgesehen. Aus diesem Grund übermittelte die Kommission am 20. Mai 2011 mehrere Auskunftsersuchen bezüglich der Umstrukturierung der Bank und des geplanten Veräußerungsverfahrens. Da von den portugiesischen Behörden keine Antwort einging, wurde am 8. Juli 2011 ein Erinnerungsschreiben mit einem weiteren Auskunftsersuchen übermittelt. Diesem Ersuchen waren Presseberichte vorausgegangen, dass der BPN im Wege einer staatlichen Garantie weitere staatliche Mittel zur Verfügung gestellt worden seien. Am 5. August 2011 übermittelten die portugiesischen Behörden einen Überblick über den Verlauf der Privatisierung.
(14)
Die Kommission kam am 10. August 2011 mit den portugiesischen Behörden zusammen. Die portugiesischen Behörden stellten der Kommission während der Gespräche und anschließend am 28. August 2011 zusätzliche Informationen zur Verfügung. Am 14. September und 14. Oktober 2011 erhielt die Kommission weitere Auskünfte.
(15)
Mit Beschluss vom 24. Oktober 2011 („Beschluss vom 24. Oktober 2011“) leitete die Kommission das in Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags festgelegte Verfahren unter der Nummer SA.26909 in Bezug auf die der BPN und der Banco BIC Português S.A. („BIC“) (4) mutmaßlich gewährten Beihilfen ein.
(16)
Der Beschluss vom 24. Oktober 2011 wurde am 20. Dezember 2011 veröffentlicht. Stellungnahmen Dritter gingen innerhalb der Einmonatsfrist nicht ein.
(17)
Am 9. Dezember 2011 übersandte Portugal der Kommission die am gleichen Tag zwischen der BIC und den portugiesischen Behörden geschlossene Rahmenvereinbarung („Rahmenvereinbarung“).
(18)
Am 20. Januar 2012 übermittelte Portugal seine Antwort auf die Bemerkungen, die in den Beschluss vom 24. Oktober 2011 aufgenommen worden waren. Am gleichen Tag übermittelten die portugiesischen Behörden auch zusätzliche Informationen einschließlich eines neuen Umstrukturierungsplans für die BPN (im Folgenden „Umstrukturierungsplan vom Januar 2012“) und einer Antwort auf die zusätzlichen Fragen, die seitens der Kommission am 21. Dezember 2011 bezüglich der Rahmenvereinbarung gestellt worden waren. Diese Informationen wurden am 3. Februar 2012 durch einen Geschäfts- und Sanierungsplan ergänzt, den die BIC erstellt hatte und der nachstehend für die Zwecke des vorliegenden Beschlusses als Bestandteil des Umstrukturierungsplans vom Januar 2012 betrachtet wird. Weitere Auskünfte wurden am 10., 17. und 23. Februar 2012 in Beantwortung zusätzlicher Fragen übermittelt, die die Kommission am 8., 14. und 17. Februar 2012 an die portugiesischen Behörden gerichtet hatte. Am 16. März 2012 gab Portugal der Kommission eine Reihe von Zusicherungen.
(19)
Im Verlauf des Verfahrens fanden zahlreiche Informationsaustausche, Telefonkonferenzen und Zusammenkünfte zwischen Vertretern des portugiesischen Staates, der BPN und der Kommission statt.
2. Beschreibung der begünstigten Bank und der Maßnahmen
2.1 Die begünstigte Bank und ihre Schwierigkeiten
(20)
Die BPN ist ein Finanzinstitut mit Sitz in Portugal, das eine große Bandbreite an Bankdienstleistungen anbietet. Die BPN wurde am 11. November 2008 verstaatlicht. Zu dieser Zeit verfügte sie über ein Netz aus 213 Niederlassungen (vier davon in Frankreich), etwa 2 200 Angestellte und Vermögenswerte in Höhe von insgesamt 6,6 Mrd. EUR. Dies entspricht etwa 2 % der gesamten Vermögenswerte des portugiesischen Privatkundensegments.
(21)
Nach Auskunft der portugiesischen Behörden (5) hatte die BPN seit Sommer 2008, als die Ratingagentur Moody’s die BPN am 18. Juli 2008 von Baa1 auf Baa3 (6) herabstufte, mit Liquiditätsengpässen zu kämpfen. Während die BPN Ende August bei den flüssigen Mitteln noch mit 316 Mio. EUR im Plus war, verzeichnete sie am 22. Oktober 2008 mit 831Mio. EUR ein erhebliches Minus, wobei ihr Einlagenkonto bei der Bank von Portugal („BdP“) weit unterhalb der durchschnittlichen Beträge lag, die sie zur Einhaltung der gesetzlichen Grenzen hätte aufrecht erhalten müssen. In dieser Phase, d. h. im Monat Oktober 2008, wurden mehrere Initiativen ergriffen, um der Bank die Möglichkeit zu geben, ihre Liquiditätsengpässe zu überwinden und Zahlungsverzug zu verhindern. Hierbei bediente man sich insbesondere der Stellung besonderer Liquiditätshilfen in Form von Darlehen und anderer Dienste der BdP und der staatlichen CGD (7).
(22)
In Anbetracht des Umfangs der Verluste der BPN und angesichts des „hohen Risikos, dem [BdP und CGD] ausgesetzt wären“, hielten die portugiesischen Behörden weitere Liquiditätshilfen nicht für vertretbar (8). Die Aktionäre der BPN hatten einen Plan vorgelegt, den die Regierung jedoch nicht für umsetzbar hielt. Hierbei stützte sie sich auf ein Gutachten, das die BdP am 30. Oktober 2008 herausgegeben hatte. Da die BPN aufgrund der hohen Wertminderungen (9) den Solvenzkriterien nicht mehr entsprach, schlug die Regierung dem Parlament die Verstaatlichung der BPN zu einem Preis von Null vor (10). Der Vorschlag wurde mit dem 11. November 2008 durch Gesetz Nr. 62-A/2008 („Verstaatlichungsgesetz“) umgesetzt.
(23)
Nach Aussage der portugiesischen Behörden waren die Wertminderungen auf Unregelmäßigkeiten und gesetzeswidrige Praktiken zurückzuführen, die von der BdP und durch externe, im Juni 2008 durchgeführte Prüfungen aufgedeckt worden waren. Über diese Verhaltensweisen wurden später in einem Bericht der BdP im Jahr 2009 ausgesagt, dass sie „betrügerisches Verhalten, das fortgesetzt und vorsätzlich auf höchster Geschäftsleitungsebene des Konzerns ausgeübt wurde“ (11) darstellten. Diese Praktiken führten dazu, dass Untersuchungen durchgeführt, verwaltungsrechtliche Vertragsverletzungsverfahren (“processos de contra-ordenação”) eingeleitet und schließlich Strafanzeige bei der Staatsanwaltschaft erstattet wurde(n).
(24)
Im Rahmen des Verstaatlichungsgesetzes wurde die CGD mit der Aufgabe betraut, die BPN zu führen, die Mitglieder der Verwaltungsorgane der BPN zu bestellen und innerhalb von 60 Tagen nach der Verstaatlichung die Geschäftsziele der BPN festzulegen. Darüber hinaus wurde in dem Verstaatlichungsgesetz auch festgelegt, dass Kredit- oder Liquiditätshilfemaßnahmen, die die CGD „zugunsten der BPN im Zusammenhang mit der Verstaatlichung oder stellvertretend für den Staat“ unternimmt, „…den Vorteil einer staatlichen Garantie erhalten sollen“ (12).
2.2 Finanzielle Stützungsmaßnahmen vor der Verstaatlichung
(25)
Bereits vor ihrer Verstaatlichung im November 2008 war die BPN in den Genuss einer Reihe finanzieller Stützungsmaßnahmen gekommen, die von den portugiesischen Behörden als „besondere Maßnahmen der Liquiditätshilfe“ bezeichnet wurden (13). Am 17. Februar 2010 unterrichteten die portugiesischen Behörden die Kommission darüber, dass die BPN im Zeitraum bis zum 30. Oktober 2008 sowohl von der CGD als auch der BdP besondere Liquiditätshilfen in Höhe von insgesamt 501,6 Mio. EUR erhalten hätte und dass sich diese Maßnahmen aus vier Darlehen in Höhe von insgesamt 315 Mio. EUR (14), die die CGD der BPN gewährt hatte, sowie einer Liquiditätshilfe im Krisenfall (ELA), die im Oktober 2008 von der BdP in Höhe von 186,6 Mio. EUR gestellt worden war, zusammensetzten (15).
(26)
Während die BdP nach der Verstaatlichung eine Rückzahlung erhielt, wurden die vier von der CGD gewährten Darlehen erst am 9. März 2010 mit der Emission des ersten Geldmarktpapiers durch die BPN zurückgezahlt.
2.3 Die finanziellen Stützungsmaßnahmen nach der Verstaatlichung
(27)
Im März 2009 begab die BPN ein Geldmarktpapier mit einer von der CGD garantierten Zeichnung und einer staatlichen Garantie über einen Gesamtbetrag von 2 Mrd. EUR. Die Kommission wurde erst am 14 August 2009 über diese staatlichen Garantien informiert.
(28)
Mit Schreiben vom 17. Februar 2010 erwähnten die portugiesischen Behörden auch, dass die CGD am 27. Oktober 2009 bevollmächtigt worden sei, weitere staatlich besicherte Geldmarktpapiere im Wert von 1 Mrd. EUR zu zeichnen. Danach wurde die Kommission mit E-Mail vom 14. Juni 2010 davon in Kenntnis gesetzt, dass die Summe der staatlichen Garantien für Geldmarktpapiere, die von der BPN begeben und der CGD gezeichnet worden waren, auf 4 Mrd. EUR gestiegen war, weil im April 2010 eine dritte Emission von Geldmarktpapieren der BPN organisiert und von der CGD in Höhe eines Betrags von 1 Mrd. EUR gezeichnet worden war.
(29)
In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass die BPN zwischen ihrer Verstaatlichung im November 2008 und dem Juni 2011 fortwährend die Kreditfazilitäten des Geldmarktes genutzt hatte, die ihr von der CGD zur Verfügung gestellt worden waren. Am 28. Februar 2009 erreichten die Beträge, die die BPN im Rahmen dieser kurzfristigen Finanzinstrumente der CGD schuldete, eine Höhe von etwa 2,2 Mrd. EUR. Ausweislich der von den portugiesischen Behörden zur Verfügung gestellten Daten wurden diese Beträge durch die Emission des in den Erwägungsgründen 0 und (27) genannten Geldmarktpapiers vermindert (16).
(30)
Im Juni 2011 betrug die Haftungssumme in Geldmarktinstrumenten, mit der die BPN gegenüber der CGD belastet war, etwa 1 Mrd. EUR. Die Finanzierung erfolgte zwar auf Tagesbasis, war aber nach Aussage der portugiesischen Behörden struktureller Art mit längeren Terminen (17). Zudem wurde sie durch die vierte und letzte Emission von Geldmarktpapieren im Juni 2011 mit der Begebung von zwei Emissionen zu je 500 Mio. EUR ersetzt.
(31)
Nach den von den portugiesischen Behörden am 3. Februar 2012 übermittelten Zahlen beliefen sich die Schulden der BPN bei der CGD (abgesehen von den Geldmarktpapieremissionen) am 31. Dezember 2011 auf insgesamt 433,7 Mio. EUR und am 31. Januar 2012 auf insgesamt 232 Mio. EUR.
Tabelle 1
Übersicht über die liquiden Mittel, die die BPN von der CGD erhielt (Stand am 31. Dezember 2011)
Mit ausdrücklicher staatlicher Garantie
CGD-Darlehen
(ohne ausdrückliche staatliche Garantie)
Insgesamt
BPN
1 400 000 000,00
433 732 654,56
1 833 732 654,56
Zweck-gesellschaften (18)
3 100 000 000,00
795 111 660,00
3 895 111 660,00
Insgesamt
4 500 000 000,00
1 228 844 314,56
5 728 844 314,56
Quelle: Portugiesische Behörden
(32)
In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes der portugiesische Staat für alle Kredit- oder Liquiditätslinien, die der BPN von der CGD im Zusammenhang mit der Verstaatlichung gewährt werden, eine Garantie stellen muss.
(33)
Folglich ist klar, dass alle in Tabelle 1 aufgeführten Beträge durch eine staatliche Garantie nach § 2 Absatz 9 Verstaatlichungsgesetz und durch verschiedene, vom Finanzminister herausgegebene Verordnungen begünstigt wurden. Die Vergütung für die staatliche Garantie wurde auf 0,2 % jährlich festgesetzt.
2.4 Umstrukturierung der BPN
(34)
Am 16. September 2010 übermittelten die portugiesischen Behörden der Kommission einen ersten Umstrukturierungsplan mit Datum vom 13. September 2010 (im Folgenden „Umstrukturierungsplan 2010”).
(35)
In diesem Plan erläuterten die portugiesischen Behörden ihre Absicht, die BPN in eine „Good Bank“ und eine „Bad Bank“, also eine profitable Bank und eine Bank für Schrottpapiere, aufzuspalten und dann zu versuchen die „Good Bank“ zu verkaufen.
(36)
Der Staat wollte den Verkauf der „Good Bank“, der BPN S.A., die sich ausschließlich dem Privatkundengeschäft widmen sollte, in einem offenen Ausschreibungsverfahren vornehmen. Dieses Verfahren sollte auf der Grundlage einer Aufforderung zur Interessenbekundung erfolgen. Die Vorgaben hierfür ("Caderno de Encargos”) wurden am 16. August 2010 von den portugiesischen Behörden genehmigt (19).
(37)
Im Rahmen des Umstrukturierungsplans von 2010 sollten einige Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN von der Reprivatisierung ausgenommen und auf drei neue Zweckgesellschaften, nämlich Parvalorem, Parups und Parparticipadas, übertragen werden. Diese Zweckgesellschaften sollten anfänglich unter dem Dach der BPN verbleiben und nach dem Verkauf auf den Staat übertragen werden. Darlehen und Kredite sollten an Parvalorem übertragen werden, Immobilien und Investmentfonds an Parups und Tochtergesellschaften an Parparticipadas. Die portugiesischen Behörden bewerteten den Gesamtbetrag der an die Zweckgesellschaften zu übertragenden Vermögenswerte auf 3 885 Mio. EUR, wobei 2 507 Mio. EUR an Parvalorem, 1 228 Mio. EUR an Parups und 150 Mio. EUR an Parparticipadas übertragen werden sollten.
(38)
Darlehen wurden zum Nennwert übertragen; Fondsanteile, Wertpapiere und Immobilien sollten zum Kaufpreis und im Besitz der BPN befindliche Unternehmen zum Buchwert übertragen werden. Nach Schätzungen der portugiesischen Behörden beliefen sich die Wertminderungen zum Dezember 2010 auf insgesamt 1 798 Mio. EUR, mit folgender Aufschlüsselung: i) Darlehen: 1 474 Mio. EUR; ii) Immobilien: 16 Mio. EUR; iii) Fondsanteile: 247 Mio. EUR; iv) Wertpapiere: 61 Mio. EUR. Aus den von den portugiesischen Behörden am 20. Januar 2012 übermittelten Informationen geht hervor, dass diese Vermögenswerte am 23. und 30. Dezember 2010 (20) an die Zweckgesellschaften übertragen wurden. Die Zweckgesellschaften verblieben jedoch bis zum 15. Februar 2012, als sie aus der BPN herausgenommen und an ein anderes staatlich kontrolliertes Unternehmen übertragen wurden, in der BPN.
(39)
Nach Aussage der portugiesischen Behörden erfolgte die Übertragung der Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften auf der Grundlage objektiver Kriterien. Hierbei berücksichtigte man den Umfang der Wertminderungen sowie die Tatsache, dass bestimmte Tätigkeiten für die BPN nach der Verstaatlichung nicht mehr zum Kerngeschäft gehörten (Verbraucherkredite, Investmentbanking, Vermögensverwaltung, Investmentfondsmanagement, Versicherungen und das internationale Geschäft). Die BPN sollte sich als reine Privatkundenbank mit geringerer Gefährdung durch die Unsicherheiten der Refinanzierung am Interbankenmarkt neu aufstellen.
(40)
Die Zweckgesellschaften finanzierten den Erwerb der Vermögenswerte über zwei Finanzierungslinien in Höhe von 3 895 Mio. EUR. Diese setzten sich aus Schuldverschreibungen mit staatlicher Garantie über 3 100 Mio. EUR, die von der CGD erworben wurden, und Darlehen der CGD über einen Gesamtwert von 795 Mio. EUR, für die Vermögenswerte verpfändet wurden, zusammen. Die Einnahmen aus dem Verkauf der Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften erlaubten der BPN die Rückzahlung von 3 900 Mio. EUR der Finanzmittel, die sie von der CGD erhalten hatte - 3 600 Mrd. EUR der ursprünglichen 4 Mrd. EUR an Geldmarktpapieren (was bedeutet, dass ein Betrag von 400 Mio. EUR der Geldmarktpapiere, für die der Staat gebürgt hatte, von der BPN nicht eingelöst wurden) sowie 300 Mio. EUR an kurzfristigen Geldmarktdarlehen.
(41)
Nach der Übertragung der Vermögenswerte verminderte sich die Bilanzsumme der BPN um etwa 30 %.
(42)
Aus von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass der Staat, um der BPN die Einhaltung gesetzlicher und verordnungsrechtlicher Voraussetzungen zu erlauben, (um nämlich das für 2011 vorgeschriebene Kernkapital von 9 % zu erreichen (21)), und in Anbetracht dessen, dass das Eigenkapital der BPN auch nach der Übertragung der Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften negativ wäre, die BPN mit etwa 417 Mio. EUR (22) rekapitalisieren müsste.
(43)
Der Grundpreis für die BPN wurde in der von Portugal veröffentlichten Ausschreibung (unter Ausschluss der zur Übertragung an die Zweckgesellschaften vorgesehenen Vermögenswerte) auf 171,1 Mio. EUR festgesetzt. Dieser Zahl lagen Bewertungen durch die unabhängigen Berater Deloitte ([…] (23) Mio. EUR) und Deutsche Bank ([…] Mio. EUR) zugrunde. Die neue, aus Kräften der CGD bestehende Geschäftsleitung der BPN hatte zwischenzeitlich einen Umstrukturierungsprozess der Bank eingeleitet. Die Betriebskosten wurden zwischen Dezember 2008 und Dezember 2010 um [1-10] % gesenkt und auch die Tätigkeiten der BPN wurden eingeschränkt, um eine ausschließlich auf das Privat- und Firmenkundengeschäft ausgerichtete Bank zu verwirklichen. Der beschriebene Rückgang der Tätigkeiten entstand teilweise aus der Abnahme der Einlagen nach der Verstaatlichung, wurde aber auch durch die Übertragung von Vermögenswerten an die drei Zweckgesellschaften verursacht. Dank dieser Maßnahmen sanken die Verluste 2010 auf [50-150] Mio. EUR, gegenüber [150-250] Mio. EUR im Jahr 2009. Seit Anfang 2009 brachte die neue Geschäftsleitung in dem Bemühen, den Ruf der Bank zu verbessern und ihre Produktpalette zu erweitern, […] neue Produkte und Kampagnen heraus. Zudem führte die neue Geschäftsleitung Maßnahmen zur Verbesserung des Risikomanagements und der internen Kontrollsysteme der Bank durch.
(44)
Auf die ersten beiden Privatisierungsausschreibungen vom 30. September und 30. November 2010 meldeten sich keine Interessenten.
(45)
Nach dem Scheitern des Ausschreibungsverfahrens gab Portugal im Januar 2011 seine Absicht zur Umstrukturierung der BPN zu erkennen. Dabei sollte die BPN durch die Bestellung eines neuen, von der CGD unabhängigen Vorstands größere Unabhängigkeit von dieser Bank erhalten. Auch war man bestrebt, durch eine Neudefinition von Marke und Unternehmensidentität (Corporate Identity) und eine Verschärfung des Sanierungsplans mittels Kosteneinsparungen und einer Förderung der Handelsdynamik die operative Erholung der BPN zu beschleunigen. Trotz mehrerer Aufforderung wurde der Kommission jedoch kein aktualisierter Umstrukturierungsplan übermittelt.
(46)
In der Vereinbarung vom 17. Mai 2011 verpflichtete sich die Regierung, ein neues Privatisierungsverfahren einzuleiten.
(47)
In der Vereinbarung verpflichteten sich die portugiesischen Behörden, „ein Verfahren zum Verkauf der Banco Português de Negócios (BPN) im Rahmen eines gestrafften Zeitplans und ohne Mindestpreis in die Wege zu leiten. Zu diesem Zweck wird der EG ein neuer Plan zur Genehmigung nach den Wettbewerbsregeln vorgelegt. Das Ziel lautet, bis spätestens Ende Juli 2011 einen Käufer zu finden. Zur Erleichterung des Verkaufs sind die drei bestehenden Zweckgesellschaften, in deren Besitz sich die notleidenden, nicht zum Kerngeschäft gehörenden Vermögenswerte befinden, von der BPN abgespalten worden. Auch könnten im Rahmen der Verhandlungen mit möglichen Käufern noch weitere Vermögenswerte an diese Zweckgesellschaften übertragen werden. Die BPN leitet außerdem ein anderes Programm mit ehrgeizigeren Kosteneinsparungsmaßnahmen ein, um ihre Attraktivität für Investoren zu erhöhen. Sobald eine Lösung gefunden ist, werden die mit staatlichen Garantien gesicherten Ansprüche der CGD gegen die BPN sowie diesbezüglichen Zweckgesellschaften nach einem zu dem betreffenden Zeitpunkt festzulegenden Zeitplan vom Staat übernommen” (24).
(48)
Anfang Mai 2011 wurde ein dritter Privatisierungsversuch in die Wege geleitet. Es bestand kein Mindestpreis und entsprechend der Vereinbarung sollte bis zum 31. Juli 2011 ein Käufer gefunden werden.
(49)
Es wurde ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt, in dessen Verlauf Kontakte mit möglicherweise interessierten Käufern stattfanden. Auch eine Anlageopportunitätsübersicht („IOO“) wurde erstellt. Ausweislich der Anlageopportunitätsübersicht mussten Interessenten Gebote für bis zu 100 % der Aktien der BPN abgeben, konnten aber um die Entfernung weiterer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus der Bilanz der BPN bitten. Außerdem konnten sie Beispielrechnungen für eine höhere Rekapitalisierung anfordern. Zwischen BPN und den möglichen Bietern wurde eine Vereinbarung über die Regeln eines Verfahrens unterzeichnet, das den Interessenten fünf Wochen lang den Zugang zu einem am 15. Juni 2011 eingerichteten Datenraum erlaubte.
(50)
Bis zum 20. Juli 2011 gingen vier verbindliche Gebote ein. Diese Gebote wurden von den Vorständen der CGD und der BPN geprüft, die dem Aktionär - dem Staat - zum 25. Juli 2011 ihre Stellungnahme übermittelten.
(51)
Drei der vier Bieter, die verbindliche Gebote vorgelegt hatten, schieden dabei aus. Nach Aussage der portugiesischen Behörden erfüllten zwei Bieter (Montepio und Aníbal Ribeiro) nicht die Voraussetzungen laut der mit der BPN geschlossenen Vereinbarung (25). Montepio gab kein Gebot für den Erwerb der Aktien der BPN ab, sondern nur für ausgewählte Vermögenswerte und Verbindlichkeiten, während Aníbal Ribeiro im Bereich Management und Finanzen keine hinreichenden Nachweise für seine Fähigkeiten zur Führung einer Bank vorgelegt hatte. Das dritte, von NEI (26) eingereichte Gebot entsprach den Voraussetzungen der Vereinbarung. Es lagen aber weder ausreichende Nachweise für seine Fähigkeiten zu Führung der Bank vor, noch wurde seine finanzielle Leistungsfähigkeit zur Übernahme zukünftigen Kapitalbedarfs der BPN bewiesen.
(52)
Auf der Grundlage des einzigen gültigen Gebots, das im Ausschreibungsverfahren eingereicht wurde und am 20. Juli 2011 durch die BIC erfolgte („BIC-Gebot vom 20. Juli 2011“), beschloss die Regierung am 31. Juli 2011, Exklusivverhandlungen mit der BIC zu führen.
(53)
Die BIC erhielt am 9. Oktober 2007 von der BdP die Zulassung zur Ausübung der Tätigkeit als Geschäftsbank und nahm ihre Tätigkeit in Portugal im Mai 2008 auf, wobei sie vorwiegend im Firmen- und Privatkundengeschäft aktiv war. Hauptaktionär der BIC ist eine Anlegergruppe aus Angola. Zu den Hauptaktionären zählen aber auch portugiesische Aktionäre wie die Amorim Projectos SGPS, SA (die einen Anteil von 25 % besitzt). Zum Dezember 2010 verzeichnete sie einen Umsatz von 389 Mio. EUR, bei Vermögenswerten von insgesamt 1 Mrd. EUR. Zum 31. März 2011 verfügte sie über ein Kapital von 32 Mio. EUR und sieben Niederlassungen. Geht man von den von Portugal übermittelten Informationen aus, so beträgt der Marktanteil der BIC in den Marktsegmenten, in denen sie aktiv ist, weniger als 1 % (27).
(54)
Aus den von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass die im Anschluss an das Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 (28) geführten Verhandlungen mit der BIC am 9. Dezember 2011 zur Unterzeichnung eines Rahmenvertrags über den Verkauf der BPN an BIC (29) führten.
(55)
Im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 wurden allgemeine Bedingungen festgelegt und folgende Punkte vorgesehen:
i.
Eine Rekapitalisierung durch den Staat, damit die BPN eine Kernkapitalquote [zwischen 9 und 18]% erreicht, zuzüglich [100-300] Mio. EUR.
ii.
Abtrennung eines Teils der Kreditdarlehen, wobei diese von der BIC ausgewählt werden sollten, um ein Kredit-/Einlagenverhältnis von [110-150] % zu erreichen;
iii.
Auslagerung aller notleidenden Darlehen oberhalb einer Schwelle von etwa […] Mio. EUR aus der BPN (geschätzte Höhe der Rückstellungen für Darlehen bei der BPN);
iv.
das Recht der BIC, zusätzliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus der Bilanz der BPN zu entfernen (z. B. Darlehen an Kreditinstitute, finanzielle Vermögenswerte, Immobilienvermögen, einige Rückstellungen, sonstige Vermögenswerte und sonstige Verbindlichkeiten), die außerhalb ihres normalen Tätigkeitsbereichs bereitgestellt wurden;
v.
Auslagerung von Einlagen aus der BPN, die keine Marktkonditionen bieten, wobei diese von der BIC ausgewählt werden;
vi.
Gewährung einer Kreditlinie für die BIC durch die CGD in Höhe von bis zu [150-650] Mio. EUR für einen Zeitraum von […] Jahren bei einem Darlehenszinssatz in Höhe des Euribor für […] Monate. Dieser Betrag würde erhöht, falls die Anlagen unter […] Mrd. EUR fallen sollten.
vii.
Beibehaltung von 500 bis 600 Angestellten der BPN (von etwa 1 600) sowie von 160-170 Niederlassungen, die sich in bankeigenen Einrichtungen befinden oder bei denen Pachtverträge mit Restlaufzeiten von bis zu zwölf Monaten bestehen.
viii.
Übertragung etwaiger Prozesskosten auf den Staat; und
ix.
ein von BIC zu zahlender Kaufpreis von 30 Mio. EUR.
(56)
Nach den Verhandlungen, die etwa fünf Monate in Anspruch nahmen, sieht der Rahmenvertrag Folgendes vor:
i.
Eine Rekapitalisierung durch den Staat, so dass eine Mindestkapitalisierung sowie die von BIC verlangte zusätzliche Kapitalisierung erreicht wird. BIC verlangte eine abschließende Kapitalisierung von [200-400] Mio. EUR nach den von ihr vorgeschlagenen Bilanzberichtigungen (30).
ii.
Auslagerung eines Teils der in der BPN verbliebenen Darlehen zusätzlich zu den Darlehen, die bereits mit Wirkung vom 30. Dezember 2010 (31) an die Zweckgesellschaften übertragen worden waren. Mit der Auslagerung der zusätzlichen Darlehen wäre es möglich, ein Kredit-/Einlagenverhältnis von [110-150] % zu erreichen. Dieses Verhältnis war im BIC-Gebot vom 20. Juli 2011 auf [110-150] % festgelegt worden.
iii.
Das Recht der BIC, zusätzliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten aus der Bilanz zu entfernen (z. B. Darlehen an Kreditinstitute, finanzielle Vermögenswerte, Immobilienvermögen, einige Rückstellungen, sonstige Vermögenswerte und sonstige Verbindlichkeiten).
iv.
Das Recht der BIC, innerhalb von […] Monaten Darlehen, die mindestens […] Tage keine Rendite erbrachten (bis zu einem Höchstbetrag von […] des Nennwerts des gesamten von BIC ausgewählten Darlehensportfolios nach Verrechnung mit bestehenden Einlagen), in Höhe des Betrags, der den Stand der Rückstellungen übersteigt ([…] Mio. EUR (32)) zurückzuveräußern (33).
v.
Das Recht der BIC, Einlagen, deren Zinssatz mindestens […] Basispunkte („Bps”) über dem maßgeblichen Referenzzinssatz (34) liegt, zu übertragen oder die Differenz vom Staat als Vergütung zu erhalten (35).
vi.
Das Recht der BIC, vor Vertragsschluss die Übertragung anderer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN zu verlangen, beispielsweise Darlehen an Kreditinstitute, materielle und finanzielle Vermögenswerte etc..
vii.
Die Gewährung einer Kreditlinie seitens der CGD an die BIC bis [ 2013] über maximal [150-350] Mio. EUR mit einem Darlehenszinssatz in Höhe des […]-Monats-Euribor (36) zuzüglich eines Aufschlags von […] Bps. Die Kreditlinie würde zur Verfügung gestellt, wenn der Einlagenbestand der BPN unter […] Mrd. EUR fiele.
viii.
Aufrechterhaltung einer Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR bei der CGD bis [ 2013] für das laufende Geldmarktpapierprogramm mit einer staatlichen Besicherung für drei Jahre und einer Zusicherung der CGD, dass sie das Darlehen nicht vor […] zurückfordern würde.
ix.
Beibehaltung etwa der Hälfte der BPN-Angestellten (mindestens 750 von etwa 1 600 Angestellten). Der Staat würde die gesamten Kosten für die Schließung der von der BIC nicht übernommenen Niederlassungen sowie die Ausgleichszahlungen an entlassene Angestellte oder Angestellte, deren Beschäftigungsort sich ändern würde, übernehmen.
x.
Übertragung etwaiger Prozesskosten auf den Staat.
xi.
Ein von BIC gezahlter Kaufpreis von 40 Mio. EUR.
xii.
Eine Preisklausel über die Beteiligung des Staates an 20 % der Nettogewinne (nach Steuern) aus den von der BPN im Verlauf der nächsten fünf Jahre generierten Erträgen, und zwar in Bezug auf Erträge, die kumulativ 60 Mio. EUR übersteigen.
xiii.
Die Verpflichtung der BIC, für einen Zeitraum von fünf Jahren keine Dividenden oder anderen gleichwertigen Leistungen an die Aktionäre der BPN auszuschütten.
(57)
Nach dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 wird das aus dem Verkauf der BNP an BIC entstehende, neu zusammengeschlossene Unternehmen („aus dem Zusammenschluss hervorgehendes Unternehmen”) sowohl in einem Basisszenario als auch in einem weniger günstigen Szenario nach […] Jahren rentabel wirtschaften. Man geht daher davon aus, dass die Kernkapitalquote des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens von [10-15] % der risikogewichteten Vermögenswerte des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens nach dem ersten Jahr auf […] % nach dem fünften Jahr fallen wird. Der prognostizierte Rückgang wäre auf die negativen Ergebnisse der ersten Jahre im Zusammenhang mit der von der BIC durchzuführenden Umstrukturierung zurückzuführen. Eine weitere Ursache wäre die Zunahme der Tätigkeiten der Bank in Form einer höheren Kreditgewährung an die Wirtschaft, mit der die Bank im Hinblick auf eine Rückkehr zur Rentabilität ihren Größenzuschnitt verändern würde. Die Umstrukturierung wird auch Investitionen in die Filialen und das Image der Bank, in die Integration von Abläufen, Verfahren und der Organisation sowie in die IT umfassen. Die Eigenkapitalrendite wird voraussichtlich von - [1-5] % im ersten Jahr auf + [1-5] % im fünften Jahr steigen, während die Gesamtkapitalrendite wahrscheinlich von - [0-2] % im ersten Jahr auf + [0-2] % im fünften Jahr zunehmen wird.
(58)
In einem ungünstigeren, durch einen höheren Stand bei den notleidenden Darlehen und durch höhere Finanzierungskosten gekennzeichneten Szenario wird die Kernkapitalquote wahrscheinlich von [10-15] % am Ende des ersten Jahres auf [8-12] % im fünften Jahr fallen.
(59)
Zum Schluss führte der portugiesische Staat der BPN am 15. Februar 2012 Kapital in Höhe von 600 Mio. EUR (37) zu.
3. Gründe für die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens
(60)
Die im Kommissionsbeschluss vom 24. Oktober 2011 vorgebrachten wettbewerbsrechtlichen Bedenken beziehen sich auf folgende Punkte:
-
Kann die die BPN als aus dem Zusammenschluss hervorgehendes Unternehmen rentabel wirtschaften’’?
-
Ist die der BPN gewährte Unterstützung auf das notwendige Minimum beschränkt und war der Verkauf an die BIC die im Vergleich zu einem Liquidationsszenario kostengünstigste Option?
-
Reichen die Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen aus und
-
beinhaltete das Veräußerungsverfahren Beihilfen an den Käufer?.
4. Stellungnahmen der Beteiligten
(61)
Bei der Kommission gingen keine Stellungnahmen Dritter ein.
5. Stellungnahme Portugals
5.1 Stellungnahme Portugals zum Beschluss vom 24. Oktober 2011 (Eröffnungsbeschluss)
(62)
Die portugiesischen Behörden nehmen für sich in Anspruch, dass der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 mit der Umstrukturierungsmitteilung im Einklang steht. Mit Schreiben vom 20. Januar 2012 übermittelten die portugiesischen Behörden zusätzlich zu diesem Plan eine Reihe von Bemerkungen zum Beschluss vom 24. Oktober 2011.
(63)
Die portugiesischen Behörden sind der Ansicht, dass folgende drei Arten der zugunsten der BPN ergriffenen Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellen.
(64)
Erstens vertritt Portugal die Ansicht, dass die Unterstützungsmaßnahmen, die der BPN vor der Verstaatlichung gewährt wurden, nämlich die Liquiditätshilfe im Krisenfall (ELA) und die vier Darlehen, die ihr die CGD im Oktober 2008 einräumte, keine Beihilfen enthielten. Portugal führt als Argument an, dass die Liquiditätshilfe im Krisenfall von der BdP in einem unabhängigen Verfahren zu einem besonders hohen Zinssatz und gegen Sicherheiten der BPN gewährt worden sei. Die Darlehen der CGD im Oktober 2008 seien zu marktüblichen Bedingungen mit einem wettbewerbsgerechten Zinssatz und angemessenen Garantien gewährt worden und hätten der BPN demzufolge keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.
(65)
Zweitens streitet Portugal ab, dass an der Finanzierung, die der BPN nach deren Verstaatlichung seitens der CGD gewährt wurde, staatliche Beihilfen beteiligt war (Interbanken-Geldmarktoperationen und Zeichnung von Geldmarktpapieren durch die CGD). Portugal führt hier an, dass es sich um kommerzielle Transaktionen gehandelt habe, deren Bedingungen vergleichbaren Transaktionen, wie sie umsichtige Anleger in einer Marktwirtschaft vornehmen, gleichgestellt gewesen seien. Sie hätten der BPN demzufolge keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.
(66)
Drittens und letztens sind die portugiesischen Behörden der Ansicht, dass der BIC als Käuferin der BPN keine staatlichen Beihilfen gewährt worden seien. Die portugiesischen Behörden führen an, dass das Veräußerungsverfahren transparent, objektiv und nichtdiskriminierend gestaltet gewesen sei. Das Angebot der BIC war weltweit unter wirtschaftlichen Aspekten das beste und man müsse daher davon ausgehen, dass es den Marktpreis widerspiegele. Der am 9. Dezember 2011 unterzeichnete Rahmenvertrag gab in großen Teilen die Bestimmungen des BIC-Gebots vom 20. Juli 2011 wieder. Die portugiesischen Behörden sind zudem der Ansicht, dass trotz der Tatsache, dass der Verkaufspreis negativ war, die einzige Alternative zum Verkauf, d. h. eine Liquidation der BPN, den Staat dazu verpflichtet hätte, eine höhere finanzielle Last zu tragen. Außerdem hätte sie die Stabilität des nationalen Finanzsystems bedroht.
(67)
Portugal erkennt zugleich an, dass einige zugunsten der BPN ergriffene Maßnahmen staatliche Beihilfen darstellen. Hierbei handele es sich um die staatlichen Garantien für die von der BPN begebenen Geldmarktpapiere, die Übertragung ausgewählter Vermögenswerte an Zweckgesellschaften im Jahr 2010, die am 15. Februar 2012 in Anbetracht des Verkaufs durchgeführte Rekapitalisierung der BPN und einige der Maßnahmen, die im Zusammenhang mit dem geplanten Verkauf an die BIC gewährt worden seien (beispielsweise die staatliche Garantie für das Geldmarktpapierprogramm, das auch nach dem Verkauf aufrechterhalten werden wird).
(68)
Portugal führt darüber hinaus das Argument an, dass alle Maßnahmen, die staatliche Beihilfen darstellen, mit EU-Recht vereinbar seien, da sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben Portugals dienten.
(69)
Nach Aussage Portugals erlaubt der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 der BPN, ihre langfristige Rentabilität wiederherzustellen, ohne dass weitere Beihilfen erforderlich wären. Erstens habe der Staat die BPN durch die Abtrennung von Vermögenswerten und die Übertragung einiger Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften, die Verringerung der Marktpräsenz um mehr als 50 %, die Einstellung von Aktivitäten, die nicht zum Kern des Privatkundengeschäfts gehören, verschiedene Risikokontrollmaßnahmen und eine umsichtige Geschäftspolitik die BPN umstrukturiert. Zweitens müsste laut Prognosen der BIC nach der Integration der BPN in die BIC das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen sowohl in einem Basisszenario als auch in einem weniger günstigen Szenario positive Ergebnisse erreichen [Umstrukturierungsplan]. Drittens sei der negative Verkaufspreis hinnehmbar, weil eine Liquidation für den Staat kostspieliger wäre und eine Bedrohung der finanziellen Stabilität darstellen würde.
(70)
Portugal ist der Ansicht, dass die Maßnahmen auf das Minimum beschränkt seien, das zur Gewährleistung der Stabilität des portugiesischen Finanzsektors und zur Wiederherstellung der Rentabilität der BPN notwendig sei.
(71)
Darüber hinaus führt Portugal das Argument an, dass das Verkaufsszenario die einzige Alternative zu dem kostspieligeren Liquidationsszenario gewesen sei. Bei anderen Optionen (Integration in die CGD und Umstrukturierung als eigenständiges Unternehmen) bestünde nicht die Möglichkeit, genügend Mittel im Sinne des Netto-Kapitalwerts zu generieren, um die erforderliche Anfangsinvestition ausgleichen zu können. Portugal veranschlagt die Kosten des Verkaufs an BIC auf etwa […] Mio. EUR bis […] Mio. EUR (unter Ausschluss der möglichen Auswirkungen zukünftiger Eventualverbindlichkeiten, von denen Portugal annimmt, dass sie nicht eintreten werden). Diese Kosten seien niedriger als die Kosten einer Liquidation nach unterschiedlichen Szenarios.
(72)
Darüber hinaus waren nach Aussage Portugals die liquiden Mittel, die der BPN im Wege der Garantie für die Begebung von Geldmarktpapieren im Anschluss an die Verstaatlichung gewährt wurden, zur Sicherstellung der Fortführung der Tätigkeiten der Bank während der Umstrukturierung notwendig.
(73)
Hinsichtlich der Auswahl der an die Zweckgesellschaften übertragenen Vermögenswerte vertritt Portugal die Auffassung, dass sie auf der Grundlage objektiver Kriterien mit dem Ziel der Förderung der langfristigen Rentabilität der BPN getroffen wurde. Ein weiteres Ziel bestand darin, bei potenziellen Käufern Interesse am Reprivatisierungsverfahren zu wecken. Portugal vertritt auch die Ansicht, dass weitere Vermögensübertragungen im Rahmen des Verkaufs an die BIC zur Gewährleistung der zukünftigen Rentabilität der BPN ausreichen und dass sie auf das notwendige Minimum beschränkt wurden, um den Verkauf zu erlauben.
(74)
Portugal macht geltend, dass die am 15. Februar 2012 durchgeführte Kapitalerhöhung bei der BPN auf die Sicherstellung dessen ausgelegt sei, dass die BPN in dem Zeitraum, der unter den Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 fällt, keiner Kapitalunterdeckung ausgesetzt sein wird. Ausweislich der im Plan enthaltenen Hochrechnungen für das Kernkapital wird die Kernkapitalquote nach dem Basisszenario 2016 voraussichtlich auf [10-15] % und in einem ungünstigeren Szenario auf [8-12] % zurückgehen. Dem steht die ab Ende 2012 gültige vorgeschriebene Mindestquote von 10 % gegenüber. Portugal erklärt auch, dass die von der BIC in einem offenen, transparenten, keinen Mindestpreis beinhaltenden Veräußerungsverfahren gebotenen Verkaufsbedingungen das Minimum darstellen, das zur Gewährleistung der zukünftigen Rentabilität der BPN notwendig sei, denn eine Liquidation wäre für den Staat teurer und könnte die finanzielle Stabilität bedrohen.
(75)
Portugal vertritt auch die Ansicht, dass sowohl die früheren Aktionäre der BPN als auch BPN selbst einen ausreichenden Anteil an den Kosten für das Umstrukturierungsverfahren getragen haben bzw. tragen werden, so dass eine angemessene Lastenverteilung gewährleistet sei. Die vorhergehenden Aktionäre der BPN hätten keinen Ausgleich für die Verstaatlichung erhalten und somit ihr gesamtes in die Bank investierte Kapital verloren.
(76)
Portugal ist jedoch der Ansicht, dass es in Anbetracht der besonderen Umstände beim Verkauf der betreffenden Instrumente nicht angemessen sei, bei Kunden, die nachrangige Schulden in die BPN einbrachten, um eine Lastenverteilung nachzusuchen. In einigen Fällen hindert das Leistungsverzeichnis für die Produkte die BPN auch daran, zur Rückzahlung von Kapital Zinszahlungen an Kunden zu verweigern.
(77)
Nach Aussage Portugals ist der Beitrag der BPN zum Umstrukturierungsprozess ebenfalls erheblich. Ihre Geschäftsleitung wurde im Anschluss an die Verstaatlichung ausgetauscht, ihre Geschäfts- und Risikomanagementpolitik wurde tiefgreifend verändert und ihre Tätigkeit wird um über 50 % zurückgefahren werden.
(78)
Portugal räumt ein, dass die Übertragung von Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften zum Buchwert über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert der Vermögenswerte und ohne Entgelt für den Staat erfolgte. Portugal ist jedoch der Ansicht, dass ein Eigenbeitrag der BPN durch deren Verstaatlichung zum Nullpreis und die anschließende tiefgreifende Umstrukturierung sichergestellt sei. Portugal vertritt die Auffassung, dass Vorteile, die der BPN aus der Ausgliederung von Vermögenswerten in die Zweckgesellschaften erwachsen könnten, teilweise wieder über den Reprivatisierungspreis für die Bank hereingeholt würden. Dieser Preis sei der höchstmögliche Preis. Portugal ist auch der Ansicht, dass die staatliche Garantie ordnungsgemäß vergütet worden sei. Obgleich die Vergütung (mit 0,2 % pro Jahr) niedriger sei, als dies für staatliche Garantien vorgeschrieben ist (38), würden zusätzliche Einnahmen, die die BPN möglicherweise im Verlauf des Umstrukturierungsverfahrens erzielt (oder Aufwendungen, die nicht entstehen), dem Staat, der zurzeit die Gesamtheit der BPN-Aktien besitzt, zugutekommen.
(79)
Bezüglich der am 15. Februar 2012 durchgeführten Kapitalerhöhung bei der BPN merkt Portugal an, dass sich die Aktionärsstruktur der BPN dadurch nicht ändern werde und dass das Kapital zumindest teilweise durch den Verkauf von BPN wieder zurückgeführt würde, da sie zur Vermeidung der noch höheren Kosten einer Liquidation beitrage.
(80)
Portugal ist außerdem der Auffassung, dass die vom Staat erlassenen oder zu erlassenden Maßnahmen keine Wettbewerbsverzerrung verursachen. Portugal erläutert hierzu, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen einen Marktanteil von weniger als 1 % haben werde ([0-1] % Marktanteil im Bankensektor, 14. Stelle bei Kundenkrediten und 15. Stelle bei Einlagen). Darüber hinaus seit nicht davon auszugehen, dass sich die Maßnahmen negativ auf den Zugang ausländischer Banken zum Inlandsmarkt auswirken werden. Dies ließe sich an der Tatsache erkennen, dass die BIC selbst im Besitz einer angolanischen Finanzgruppe stehe. Portugal ist darüber hinaus der Ansicht, dass kein moralisches Risiko bestehe, da die Bank verstaatlicht und ihre Geschäftsleitung abgesetzt worden sei, ihre Aktionäre keinen Ausgleich erhalten hätten und die Bank eine tiefgreifende Umstrukturierung durchlaufen habe.
(81)
Portugal ist zudem der Meinung, dass eine Reihe der im Rahmen des Verfahrens durchgeführten Maßnahmen zur Begrenzung möglicher Wettbewerbsverzerrungen angemessen und ausreichend seien. Die BPN verfügte bereits vor der Verstaatlichung nur über eine eingeschränkte Marktpräsenz (neuntgrößte Bank in Portugal mit je nach Markt unterschiedlichen Marktanteilen zwischen [1-5] % und [1-5] %). Zudem wurde sie umstrukturiert, ihre Marktpräsenz wurde um mehr als 50 % reduziert und das Privatkundengeschäft wieder in den Mittelpunkt gerückt. Die Verstaatlichung erfolgte ohne Entschädigung der früheren Aktionäre. Geschäftsstrategie und Risikokontrollpolitik der BPN wurden dagegen im Gefolge der Verstaatlichung geändert.
(82)
Die portugiesischen Behörden vertreten ferner die Auffassung, dass das Veräußerungsverfahren für die BPN offen und transparent gewesen sei. Der BIC sind bis 2016 Dividendenausschüttungen untersagt worden, um sicherzustellen, dass die der BPN gewährte finanzielle Unterstützung zur Sicherstellung der langfristigen Rentabilität der Bank genutzt wird. Das zwischen Staat und BIC geschlossene Gewinnbeteiligungsabkommen in Bezug auf die Betriebsergebnisse, die […] Mio. EUR übersteigen, erlaubt dem Staat die Rückführung eines Teils der Kosten für die Umstrukturierung der Bank. Die Verpflichtung der BIC, sich in ihren geschäftlichen Mitteilungen nicht auf die von ihr erhaltene staatlichen Beihilfen zu beziehen, stellt nach Aussage der portugiesischen Behörden sicher, dass die Beihilfen nicht zum Nachteil von Wettbewerbern genutzt wird. Andere mögliche Verpflichtungen, die in den Mitteilungen der Kommission zu Bankumstrukturierungen vorgesehen sind (beispielsweise Maßnahmen zur Förderung der Marktöffnung, Obergrenzen für Marktanteile oder die Ausgliederung zusätzlicher Vermögenswerte und Tätigkeiten), sind im Zusammenhang mit der Umstrukturierung der BPN nicht angemessen.
5.2 Vom portugiesischen Staat eingegangene Verpflichtungen
(83)
Hinsichtlich der Durchführung des Umstrukturierungsplans verpflichten sich Portugal zu Folgendem:
(84)
Die Kernkapitalquote der BPN wird beim Verkauf an die Banco BIC höchstens [10-18] % betragen.
(85)
Falls die Banco BIC oder ein aus dem Zusammenschluss hervorgehendes Unternehmen nach dem Verkauf entscheidet, Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen zurückzuerstatten, zahlen sie das mit diesen Darlehen verbundene Kapital in Höhe von [10-18] % der risikogewichteten Aktiva des Darlehens zurück.
(86)
Banco BIC und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen werden nach [ 2013] nicht mehr berechtigt sein, notleidende Darlehen an den Staat oder ein staatlich kontrolliertes Unternehmen zu übertragen.
(87)
Banco BIC bzw. das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen wird notleidende Darlehen unter den in Erwägungsgrund (85)aufgeführten Bedingungen nur dann an den Staat oder ein staatlich kontrolliertes Unternehmen übertragen, wenn sie die am Tag des Verkaufs in den Büchern der BPN verfügbaren Rückstellungen verbraucht haben.
(88)
Die bestehende Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR, die im Rahmenvertrag hinsichtlich des Geldmarktpapierprogramms der BPN festgesetzt und vom Staat garantiert wurde, wird nicht über […] Jahre ab Verkaufsdatum hinaus verlängert werden.
(89)
Die Vergütung für die Liquiditätslinie von [200-400] Mio. EUR, die die CGD der Banco BIC bzw. dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewähren soll, wird auf einen Mindestsatz von Euribor +[…] Bps festgesetzt.
(90)
Bis zum 31. Dezember 2016 wird Portugal etwaige Kreditlinien oder Garantien seitens der CGD oder des Staates für die Banco BIC oder das nach dem Verkauf entstehende Unternehmen vorab bei der Kommission zur Genehmigung anmelden.
(91)
Banco BIC und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen werden bis zum 31. Dezember 2016 nur dann Anteile an Unternehmen erwerben, wenn die kumulierte Brutto-Kaufpreissumme, die von Banco BIC und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen für alle im Verlauf eines Geschäftsjahres durchgeführten Übernahmen gezahlt wurde, geringer als […] Mio. EUR ist. Bei der Berechnung der kumulierten Brutto-Kaufpreissumme derartiger Akquisitionen wird die Übernahme oder Übertragung von Schulden im Zusammenhang mit derartigen Akquisitionen nicht berücksichtigt.
(92)
Banco BIC, das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und Portugal werden bis zum 31. Dezember 2016 keine Kaufoptionsrechte in Bezug auf die von der BPN vor dem Tag des Verkaufs herausgegebene nachrangige Schuld ausüben.
(93)
Banco BIC oder das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen werden sich in ihren Marketingkampagnen und Mitteilungen an Investoren nicht auf die Inanspruchnahme staatlicher Beihilfen beziehen.
6. Würdigung
6.1 Vorliegen einer Beihilfe
(94)
Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union bestimmt, dass staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verzerren oder zu verzerren drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Daraus folgt, dass eine staatliche Maßnahme dann als staatliche Beihilfe bezeichnet werden kann, wenn sie die vier folgenden (kumulativen) Kriterien erfüllt:
-
staatliche Mittel;
-
selektiver Vorteil;
-
wettbewerbsverzerrende Wirkung;
-
Auswirkung auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten.
6.1.1. Maßnahmen zugunsten der BPN und der wirtschaftlichen Tätigkeit nach dem Verkauf
6.1.1.1 Vor der Verstaatlichung gewährte Maßnahmen
(95)
Portugal führt das Argument an, dass die Maßnahmen, die der BPN vor der Verstaatlichung gewährt wurden, keine staatliche Beihilfen darstellten. Die Maßnahmen bestünden aus der Liquiditätshilfe im Krisenfall (ELA) und den vier Darlehen, die die CGD vor der Verstaatlichung im Oktober und November 2008 erteilte.
(96)
Wie die portugiesischen Behörden in ihren Bemerkungen zum Beschluss vom 24. Oktober 2011 bezüglich der ELA ausführen, war die Entscheidung über die Liquiditätshilfe im Krisenfall, die der BPN vor der Verstaatlichung gewährt wurde, eine unabhängige Entscheidung der BdP. Sie erfolgte zu einem besonders hohen Zinssatz und wurde durch seitens der BPN gestellte Garantien gestützt. Eine staatliche Garantie erfolgte nicht.
(97)
Zum Zeitpunkt der Zuweisung der ELA-Fazilität (17. und 27 Oktober 2008) war bezüglich der Solvenz und Verstaatlichung der BPN noch keine Entscheidung gefallen (diese Beschlüsse wurden erst Anfang November 2008 gefasst). Die ELA war kein Bestandteil eines größeren Hilfspakets, sondern das Angebot liquider Mittel im Rahmen der normalen Aktivitäten der BdP.
(98)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass in der Bereitstellung der Liquiditätshilfe im Krisenfall durch die BdP an die BPN keine staatlichen Beihilfen enthalten waren. Dies steht im Einklang mit der Bankenmitteilung (39).
(99)
Hinsichtlich der von der CGD gewährten Darlehen merkt die Kommission an, dass die BPN vor der Verstaatlichung von der CGD Darlehen in Höhe von insgesamt 315 Mio. EUR erhielt, nicht 235 Mio. EUR (40).
(100)
Die Kommission merkt an, dass sich die CGD vollständig im Eigentum des Staates befindet. Dieser bestellt auch die Mitglieder des Vorstands. Um feststellen zu können, ob die Darlehen dem Staat zuzuordnen sind, müssen die besonderen Umstände ihrer Gewährung gewürdigt werden. Nur so lässt sich bestimmen, ob die CGD aus anderen Gründen als denen der marktüblichen Praxis handelte. Hier sind folgende Überlegungen maßgeblich:
(101)
Erstens waren zu der Zeit, als die ersten drei Darlehen eingeräumt wurden, d. h. im Oktober 2008, die Schwierigkeiten der BPN allgemein bekannt. Nach Aussage der portugiesischen Behörden hatte die BPN seit Sommer 2008 Liquiditätsprobleme. Dies lässt sich an den erheblichen Veränderungen in der oberen Geschäftsleitung der BPN (zweimaliger Wechsel seit Anfang 2008), den Prüfungen, die die BdP im Juni bei der BPN durchführte, und der am 18. Juli 2008 erfolgten Herabstufung der BPN auf Baa3 durch Moody’s ablesen. Des Weiteren erfolgte die Gewährung des zweiten, dritten und vierten Darlehens nach dem 22. Oktober 2008, dem Datum, ab dem die BPN nach Aussage Portugals bei der Liquidität einen schwerwiegenden Fehlbestand aufwies. Jeder nach marktüblicher Praxis handelnde Darlehensgeber hätte vor der Bewilligung eines weiteren Darlehens bei der BPN die notwendigen Informationen angefordert, um sich Kenntnisse über deren Liquiditätsposition und Rückzahlungskapazität zu verschaffen. Ihm wäre daher die prekäre Vermögenslage der BPN bekannt geworden.
(102)
Zweitens war die Höhe der Darlehen im Vergleich zur Höhe der Bilanz und der damals bestehenden Verbindlichkeiten der BPN sehr beträchtlich. Für die CGD stellte dies ein erhebliches Einzelrisiko gegenüber einer in Schwierigkeiten befindlichen Bank dar.
(103)
Drittens wurden die Darlehen im Oktober und November 2008, kurz nach dem Konkurs von Lehman Brothers, gewährt, also zu einer Zeit, als die Interbankenmärkte sogar für sehr starke internationale Finanzinstitute so gut wie unzugänglich waren, und erst recht für Banken, die hinsichtlich ihrer Liquidität erheblichen Herausforderungen gegenüberstanden.
(104)
Viertens merkt die Kommission bezüglich des vierten Darlehens an, dass die CGD die BPN nicht nur gemäß § 2 Absatz 7 des Verstaatlichungsgesetzes im Interesse des Staates verwaltete, sondern auch in Bezug auf sämtliche Kredite und liquiden Mittel, die sie der BPN im Zusammenhang mit der Verstaatlichung und „stellvertretend für den Staat“ gewähren würde, eine staatliche Garantie nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes erhielt.
(105)
In Anbetracht der finanziellen und wirtschaftlichen Lage im Allgemeinen und der weiten Kreisen bekannten Schwierigkeiten der BPN im Besonderen wäre es höchst unwahrscheinlich, dass eine andere Institution der BPN die fragliche Liquidität zur Verfügung gestellt hätte. Dies erklärt auch, warum die portugiesischen Behörden die Liquiditätsmaßnahmen der CGD als von „besonderer“ Art einstuften (siehe Erwägungsgrund 0).
(106)
Von diesen Überlegungen ausgehend gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidung der CGD, der BPN vor ihrer Verstaatlichung die maßgeblichen Darlehen zu gewähren, keine marktübliche Entscheidung war. Die Entscheidung, dies zu tun, muss als unmittelbar dem Staat zuzurechnend betrachtet werden. Die Darlehen stellen daher staatliche Mittel dar.
(107)
Da die Darlehen der BPN erlaubten, liquide Mittel zu erlangen, die sie sich andernfalls auf dem Markt nicht hätte verschaffen können, versorgten die Darlehen die BPN mit der Liquidität, die sie benötigte, um weiterhin arbeiten und unter anderem auf den Bankmärkten, in denen sie aktiv war, als Wettbewerber um Darlehen und Einlagen auftreten zu können.
(108)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die BPN einen wirtschaftlichen Vorteil erlangte.
(109)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur der BPN zugutekommen.
(110)
Auch wenn in Portugals Stellungnahme darauf hingewiesen wird, dass die BPN vor ihrer Verstaatlichung im portugiesischen Bankensektor nur Platz neun eingenommen hätte, verzerrten die Darlehen der CGD den Wettbewerb, bzw. drohten dies zu tun, denn sie versetzten die BPN anderen Wettbewerberbanken gegenüber in eine vorteilhafte Position, die ihr erlaubte, sich Liquidität zu beschaffen, die ihr andernfalls auf dem Markt nicht zur Verfügung gestanden hätte.
(111)
In Anbetracht dessen, dass die BPN zum Zeitpunkt der Erteilung der Darlehen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene tätig war, unter anderem auch über ihre französische Tochtergesellschaft, drohten die Maßnahmen außerdem den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(112)
Die Kommission betrachtet daher die vier Darlehen in Höhe von insgesamt 315 Mio. EUR, die der BPN im Oktober und November 2008 von der CGD gewährt wurden, als staatliche Beihilfe.
6.1.1.2. Nach der Verstaatlichung gewährte, nicht ausdrücklich mit dem Verkauf an die BIC verknüpfte Maßnahmen
(113)
Die Kommission stellte bereits im Beschluss vom 24. Oktober 2011 fest, dass die Verstaatlichung keine staatliche Beihilfe zugunsten der Aktionäre der BPN darstelle.
(114)
Die folgenden, nicht ausdrücklich mit dem Verkauf an die BIC verknüpften Maßnahmen wurden nach der Verstaatlichung der BPN gewährt:
(a)
die staatliche Garantie für von der BPN begebene und der CGD finanzierte Verbindlichkeiten. Dies schließt sowohl die Begebung des von der CGD gezeichneten Geldmarktpapiers als auch die Nutzung der von der CGD bereitgestellten Kreditfazilitäten auf dem Geldmarkt ein.
(b)
die Übertragung von Vermögenswerten und Verbindlichkeiten auf drei in staatlichem Eigentum befindliche Zweckgesellschaften.
(115)
Die staatliche Garantie für die von der BPN (und den Zweckgesellschaften) begebenen und der CGD gezeichneten Geldmarktpapiere, die die BPN nach der Verstaatlichung erhielt, wurde unmittelbar von dem Mitgliedstaat finanziert. Außerdem sollte nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes der portugiesische Staat für alle Kredit- oder Liquiditätslinien, die der BPN (und den Zweckgesellschaften) seitens der CGD im Zusammenhang mit der Verstaatlichung geboten werden, die Garantien übernehmen. Es ist daher unbestreitbar, dass alle Finanzierungen, die der BPN (oder den Zweckgesellschaften) nach der Verstaatlichung seitens der CGD zur Verfügung gestellt wurden, staatliche Mittel beinhalteten.
(116)
Darüber hinaus ist zu unterstreichen, dass die CGD nach der Verstaatlichung die einzige Einrichtung war, die der BPN oder den Zweckgesellschaften Finanzmittel zur Verfügung stellte, und dass deren Risikoexposition im Laufe der Zeit, als andere Verbindlichkeiten fällig wurden und von den ursprünglichen Darlehensgebern nicht verlängert oder durch Darlehen anderer Institutionen ersetzt wurden, zunahm. Der Mangel an alternativen Finanzquellen für die BPN überrascht nicht, schließlich waren deren finanzielle Schwierigkeiten und prekären Zukunftsaussichten öffentlich bekannt.
(117)
Die staatlichen Garantien erlaubten der BPN, in einer Situation finanzielle Unterstützung zu erhalten, als es auf dem Markt keine Alternativen für sie gab.
(118)
Mit ihrer Hilfe konnte die BPN ihre Aktivitäten auf dem Markt fortsetzen und sowohl als Wettbewerberin um Geschäft auftreten (nicht nur bezüglich der Aufrechterhaltung der Geschäftstätigkeit sondern möglicherweise auch im Hinblick auf Neugeschäft) als auch ihre Verpflichtungen gegenüber Kunden und anderen Marktteilnehmern erfüllen.
(119)
Auf der Grundlage der obigen Feststellungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass der BPN durch die staatlichen Garantien ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wird.
(120)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, der BPN, zugutekommen. Darüber hinaus kommen sie bezüglich des nach dem Verkauf weiterhin bestehenden Teils der Liquiditätslinie auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zugute.
(121)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(122)
Die staatlichen Garantien zugunsten der BPN ermöglichten dieser den Zugang zu einem hohen Betrag an Finanzmitteln, die auf dem Markt nicht erhältlich waren. Damit wurde der BPN ein selektiver Vorteil verschafft. Die Garantien erlaubten der BPN, auf dem Markt zu verbleiben und ihre Tätigkeiten ohne weitere Belastung durch ihre frühere Lage zu verfolgen. Sie stellen staatliche Beihilfen dar.
(123)
Die Auslagerung bestimmter Vermögenswerte aus der BPN in die vollständig im Eigentum des Mitgliedstaates befindlichen Zweckgesellschaften bedeutet, dass der Mitgliedstaat die gesamte finanzielle Haftung für sie trägt und sämtliche Risiken für in den Zweckgesellschaften befindliche Vermögenswerte eingeht, von denen zumindest einige unwiederbringlich verloren sein könnten. Die Maßnahme beinhaltet deshalb staatliche Mittel.
(124)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die vor dem Verkauf erfolgte Übertragung von Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften in Höhe eines Buchwertes von 3,9 Mrd. EUR (mit einer auf 1,8 Mrd. EUR veranschlagten Wertminderung) für die BPN einen Vorteil beinhaltet, weil im Vorfeld keine Transparenz bestand, die Vermögenswerte nicht zum Marktpreis bewertet wurden und der Staat im Rahmen der Übertragung keine Vergütung erhielt.
(125)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der BPN durch die zum Buchwert und nicht zum Marktwert erfolgte Übertragung der Vermögenswerte gegenüber ihren Wettbewerbern ein wirtschaftlicher Vorteil erwuchs.
(126)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, der BPN, zugutekommen.
(127)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
6.1.1.3. Nach der Verstaatlichung gewährte, mit dem Verkauf an BIC verknüpfte Maßnahmen
(128)
Zusätzlich zu den Maßnahmen, die nach der Verstaatlichung zugunsten der BPN erfolgten und nicht mit dem Verkauf an die BIC im Zusammenhang standen, wurden in Verbindung mit dem Verkauf an die BIC weitere Maßnahmen gewährt. Sie umfassen:
a)
die Rekapitalisierung der BPN im Hinblick auf den Verkauf;
b)
die Übertragung weiterer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten an die BPN im Zusammenhang mit dem Verkauf:
c)
das Recht der BIC, notleidende Darlehen nach dem Verkauf an den Staat zu übertragen;
d)
die im Hinblick auf den Verkauf geplante Übertragung von im Zusammenhang mit Risiken aus Rechtsstreitigkeiten entstehenden Kosten auf den Staat;
e)
die durch die CGD erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an staatlich besicherten Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR.
(129)
Am 15. Februar 2012 erfolgte eine Rekapitalisierung der BPN in Höhe von 600 Mio. EUR. Diese Maßnahme wurde im Hinblick auf den Verkauf an die BIC unmittelbar durch den Staat sowie mit Hilfe staatlicher Mittel durchgeführt.
(130)
Die am 15. Februar 2012 erfolgte Rekapitalisierung der BPN in Höhe von 600 Mio. EUR war darauf ausgerichtet, die BPN im Augenblick des Verkaufs mit [200-400] Mio. EUR Eigenkapital auszustatten. Der zuletzt genannte Betrag entsprach zum Zeitpunkt des Gebots der BIC vom 20. Juli 2011 einem geschätzten Kernkapital von [10-18] %. Es übersteigt das aufsichtsrechtliche Minimum erheblich (9 % Kernkapital ab Ende 2011 und 10 % Kernkapital ab Ende 2012) (41).
(131)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der BPN und ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit nach dem Verkauf aus der Kapitalspritze ein Vorteil erwächst. Der Vorteil entsteht aus der Sicherstellung dessen, dass das zur Erfüllung und Übererfüllung aufsichtsrechtlicher Bedingungen notwendige Kapital der BPN im Anschluss an die Rekapitalisierung zur Verfügung steht und dass es auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zur Verfügung stehen wird. Das Kapital erlaubt der BPN - und wird auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen erlauben - in einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem andere Wettbewerber ihre Kreditvolumen verringern müssen, in den Märkten aktiv zu sein und neue Kredite bereitzustellen.
(132)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen, das die wirtschaftliche Tätigkeit nach dem Verkauf fortführen wird, zugutekommen.
(133)
Portugal vertritt die Auffassung, dass die BPN im Anschluss an die Verstaatlichung ihren Marktanteil weiter verringerte und dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen bei den Kundenkrediten, Kundenmitteln bzw. Bankprodukten einen Marktanteil von weniger als 1 % und von weniger als 2 % auf jedem der maßgeblichen Märkte haben wird. Nichtsdestotrotz verzerren die Maßnahmen den Wettbewerb, bzw. drohen sie dies zu tun, denn sie versetzen die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in eine anderen Wettbewerberbanken gegenüber vorteilhafte Position. Der Kapitalüberschuss in dem Unternehmen, das aus dem Zusammenschluss entsteht, schirmt dessen wirtschaftliche Tätigkeit gegen Anlagerisiken ab, denen andere Wettbewerber ausgesetzt sind. Darüber hinaus erhöht sich dadurch die Wahrscheinlichkeit, dass beiden Begünstigten zusätzliche Liquidität zur Verfügung stehen wird. Dies könnte die zukünftige Expansion der BPN und des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens in einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem andere Wettbewerber in Portugal ihre Kreditvolumen verringern müssen, erleichtern.
(134)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(135)
Die am 15. Februar 2012 erfolgte Rekapitalisierung der BPN in Höhe von 600 Mio. EUR stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(136)
Die in Verbindung mit dem Verkauf an die BIC gewährten Maßnahmen schließen das Recht der BIC ein, vor Vertragsschluss die Übertragung anderer Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN zu verlangen. Dies können beispielsweise Darlehen an Kreditinstitute oder materielle und finanzielle Vermögenswerte sein. Zu diesen Maßnahmen gehört auch das Recht der BIC, Einlagen, deren Preisbildung […] Bps über dem maßgeblichen Referenzzinssatz liegt, zu übertragen oder vom Staat für Einlagen dieser Art die Differenz als Entgelt zu erhalten.
(137)
Die Auslagerung bestimmter, von der BIC ausgewählter Darlehen und Verbindlichkeiten (unter Einschluss von Einlagen) wird unmittelbar durch den Mitgliedstaat finanziert. Aus der BPN ausgelagerte Posten werden entweder zum Buchwert an die vollständig im Eigentum des Mitgliedstaates stehenden Zweckgesellschaften übertragen oder unterliegen auf jeden Fall dessen finanzieller Haftung. Der Mitgliedstaat würde dadurch die finanzielle Last der Verwaltung und Veräußerung dieser Vermögenswerte und Verbindlichkeiten tragen. Außerdem müsste der Mitgliedstaat die Differenz zwischen dem für Einlagen geltenden Zinssatz und dem Grenzwert für die Preisbildung in Höhe von […] Bps über dem Referenzzinssatz finanzieren.
(138)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die vor dem Verkauf erfolgte Übertragung zusätzlicher Vermögenswerte und Verbindlichkeiten an die Zweckgesellschaften für die BPN einen Vorteil beinhaltet, weil im Vorfeld keine Transparenz bestand, die Vermögenswerte nicht zum Marktpreis bewertet wurden und der Staat im Rahmen der Übertragung keine Vergütung erhielt.
(139)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen durch die zum Buchwert und nicht zum Marktwert erfolgte Übertragung der Vermögenswerte gegenüber den Wettbewerbern ein wirtschaftlicher Vorteil erwuchs. Die BIC konnte die auszulagernden Vermögenswerte im Rahmen der betreffenden Bedingung des Rahmenvertrags frei wählen. Diese Vermögenswerte sollten weder zum Marktwert bewertet werden noch sollte der Staat eine Erstattung für sie erhalten. Im Gegenteil verhält es sich so, dass in dem Umfang, in dem die risikogewichteten Aktiva der BPN durch dieses Wahlrecht vermindert würden, die Kapitalquote der Bank steigen und infolgedessen die Fähigkeit der Bank, neue Darlehen anzubieten und im Markt aktiv zu sein, zunehmen würde. Nach dem Verkauf würde dieser Vorteil auf das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen übertragen.
(140)
Die durch den Staat erfolgende Vergütung der Differenz zwischen dem für Einlagen geltenden Zinssatz und dem Grenzwert für die Preisbildung in Höhe von […] Bps über dem Referenzzinssatz entlastet die BPN von Kosten, die sie unter normalen Umständen zu tragen hätte. Ihr erwächst also ein Vorteil daraus.
(141)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen - der BPN - und der nach dem Verkauf fortgesetzten wirtschaftlichen Tätigkeit zugutekommen.
(142)
Die Maßnahmen verzerren den Wettbewerb, bzw. sie drohen dies zu tun, denn sie versetzen die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf an die BIC in eine anderen Wettbewerberbanken gegenüber vorteilhafte Position, weil für die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen, im Gegensatz zu anderen Wettbewerbern, eine Verringerung des Kreditvolumens nicht erforderlich ist und sie der Wirtschaft mehr Kredite gewähren können.
(143)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(144)
Die vor dem Verkauf erfolgte Übertragung zusätzlicher Vermögenswerte und Verbindlichkeiten (einschließlich Einlagen) aus der Bilanz der BPN auf die Zweckgesellschaften stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(145)
BIC hat das Recht, innerhalb von […] Monaten Darlehen, die mindestens […] Tage keine Rendite erbrachten (bis zu einem Höchstbetrag von […] % des Nennwerts des gesamten, von BIC ausgewählten Darlehensportfolios nach Verrechnung mit bestehenden Einlagen), in Höhe des Betrags, der den Stand der Rückstellungen übersteigt ([…] Mio. EUR) zurückzuveräußern;
(146)
Das Recht der BIC, zusätzliche Vermögenswerte und Verbindlichkeiten nach dem Verkauf aus der Bilanz zu entfernen wird unmittelbar vom Mitgliedstaat finanziert. Aus der BPN ausgelagerte Posten werden entweder zum Buchwert an die vollständig im Eigentum des Mitgliedstaates stehenden Zweckgesellschaften übertragen oder unterliegen auf jeden Fall dessen finanzieller Haftung. Der Mitgliedstaat würde dadurch die finanzielle Last der Verwaltung und Veräußerung dieser Vermögenswerte tragen.
(147)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Möglichkeit, nach dem Verkauf notleidende Darlehen auszulagern, die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in die Lage versetzt, in einem wirtschaftlichen Umfeld, in dem andere Wettbewerber in Portugal die Kreditvolumen verringern müssen, ihre Tätigkeit auszuweiten und mehr Kredite zu gewähren. Behielte man das gleiche Niveau an Eigenkapital bei, würde die Kapitalquote der Bank durch die Auslagerung notleidender Darlehen und durch die Verminderung der risikogewichteten Aktiva tatsächlich steigen. Infolgedessen würde ihre Fähigkeit, neue Darlehen anzubieten und im Markt aktiv zu sein, zunehmen.
(148)
Auch das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen wird gegenüber seinen Wettbewerbern im Vorteil sein, denn sie sind mit Wertminderungen bei Vermögenswerten minderer Qualität konfrontiert, die sie zu absorbieren haben und die das für neue Darlehensvergaben verfügbare Kapital beschränken. Bei dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen dagegen verschlechtert sich die Eigenkapitalausstattung durch Wertminderungen dieser Art und den sinkenden Wert seines Darlehensbestands nicht.
(149)
Darüber hinaus könnte das Wahlrecht der BIC, Darlehen, die keine Rendite erbringen, bis spätestens […] nach dem Tag des Verkaufs an den Staat zurückzugeben, die risikogewichteten Aktiva der Bank verändern und zu einem höheren Kernkapital als dem im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeuteten Niveau von [10-18]% führen. Die Kommission weist auf Portugals Zusicherung hin, dass in dem Fall, in dem Banco BIC oder das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen sich nach dem Verkauf für die Rückgabe von Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen entscheiden, die Bank das mit den betreffenden Darlehen verbundene Kapital in Höhe von [10-18] % der risikogewichteten Aktiva an den Staat zurückzahlen wird. Darüber hinaus wird sie notleidende Darlehen übertragen und das mit diesen Darlehen verbundene Kapital erst dann an den Staat zurückzahlen, wenn die am Tag des Verkaufs in den Büchern der BPN verfügbaren Rückstellungen vollständig verbraucht worden sind.
(150)
Die betroffene Maßnahme ist selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen - der BPN - und der nach dem Verkauf fortgesetzten wirtschaftlichen Tätigkeit zugutekommt.
(151)
Die Maßnahme verzerrt den Wettbewerb, bzw. droht sie dies zu tun, denn sie versetzt die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf an die BIC in eine anderen Wettbewerberbanken gegenüber vorteilhafte Position, weil für die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen, im Gegensatz zu anderen Wettbewerbern, keine Verringerung des Kreditvolumens erforderlich ist und sie der Wirtschaft mehr Kredite gewähren können.
(152)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(153)
Fehlte eine Verpflichtung zur Rückgabe des mit den Darlehen verbundenen Kapitals, könnte die Maßnahme die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in die Lage versetzen, die risikogewichteten Aktiva der Bank nach dem Verkauf rückwirkend zu verändern. Eine höhere anteilige Kapitalisierung der Bank wäre die Folge. Daraus erwächst der Bank ein Vorteil und der Wettbewerb mit anderen Marktteilnehmern wird verzerrt. Die Maßnahme stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(154)
Die Übertragung der Risiken von BPN aus Rechtsstreitigkeiten auf den Staat stellt eine vom Staat übernommene Verbindlichkeit dar.
(155)
Durch die Übernahme einer Verbindlichkeit von der BPN gewährt der Staat der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gegenüber den Wettbewerbern, die entsprechende Verbindlichkeiten in ihren eigenen Bilanzen tragen müssen, einen Vorteil.
(156)
Die betroffene Maßnahme ist selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen zugutekommt (BPN und dem nach dem Verkauf an BIC entstehenden, zusammengeschlossenen Unternehmen).
(157)
Die Maßnahme ermöglichte der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen eine Eigenkapitalentlastung, als auf dem Markt keine Alternativen bestanden und andere Wettbewerber derartige Verbindlichkeiten in ihren Bilanzen übernehmen mussten.
(158)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(159)
Die Maßnahme beinhaltet die Bereitstellung eines Eigenkapitalnachlasses und stellt eine staatliche Beihilfe dar.
(160)
Berücksichtigt man die besonderen Umstände, unter denen sie erfolgten, müssen die durch die CGD nach dem Verkauf erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie von [150-350] Mio. EUR an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR zugunsten der BPN als dem Staat zurechenbar betrachtet werden.
(161)
Erstens ist die CGD vollständiges Eigentum des Staates, der auch die Mitglieder des Vorstands bestellt. Wie in Erwägungsgrund (100) festgestellt, wurde die CGD gesetzlich mit der Verwaltung der BPN beauftragt und erhielt außerdem in Bezug auf sämtliche Kredite und liquiden Mittel, die sie der BPN im Zusammenhang mit der Verstaatlichung und „stellvertretend für den Staat“ gewähren würde, eine staatliche Garantie nach § 2 Absatz 9 des Verstaatlichungsgesetzes. Diese Garantie gilt auch weiterhin für die Kreditlinie in Höhe von [150-500] Mio. EUR.
(162)
Zweitens wurden die Entscheidungen zur Gewährung der Liquiditäts- und Kreditlinien nicht unabhängig von der CGD getroffen, sondern bildeten Bestandteil der zwischen der BIC und den portugiesischen Behörden ausgehandelten Verkaufsbedingungen.
(163)
Die durch die CGD nach dem Verkauf erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie von [200-400] Mio. EUR an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an staatlich besicherten Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR seitens der CGD waren daher beide unmittelbar dem Mitgliedstaat zurechenbar.
(164)
Die Maßnahme erlaubt der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen einfachen, billigen Zugang zu Liquidität.
(165)
Bezüglich der Kreditlinie in Höhe von [200-400] Mio. EUR, die die CGD der BIC gewährt, merkt die Kommission an, dass dadurch im Hinblick auf eventuelle Einlagenabflüsse nach dem Verkauf ein Polster für die Finanzausstattung des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens geschaffen wird. Abgesehen von dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewährt die CGD keinem anderen Unternehmen eine solche Kreditlinie. Die Kreditlinie stellt daher einen wirtschaftlichen Vorteil für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen dar.
(166)
Auch aus der Aufrechterhaltung der staatlich garantierten Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR bis zum […] für das laufende Geldmarktpapierprogramm erwächst der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen im Hinblick auf den Zugang zu Liquidität ein Vorteil gegenüber den Wettbewerbern.
(167)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen zugutekommen (BPN und dem aus dem Verkauf an die BIC entstehenden, zusammengeschlossenen Unternehmen).
(168)
Der Vorteil, der nach dem Verkauf der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewährt wurde, verzerrt den Wettbewerb. In Anbetracht der aktuell hohen Mittelbeschaffungskosten auf den Finanzmärken trifft dies umso mehr zu.
(169)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht dessen, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(170)
Die durch die CGD erfolgende Gewährung einer Liquiditätslinie von [200-400] Mio. EUR an das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach dem Verkauf und die Aufrechterhaltung einer Kreditlinie an Geldmarktpapieren in Höhe von [150-500] Mio. EUR zugunsten der BPN stellen staatliche Beihilfen dar.
6.1.1.4 Mögliche Beihilfe für den Käufer
(171)
Ausweislich Randnummer 49 der Bankenmitteilung müssen bestimmte Auflagen erfüllt werden, um Beihilfen an den Käufer eines vom Staat veräußerten Finanzinstituts auszuschließen. Insbesondere, dass der Verkauf in einem offenen, transparenten, diskriminierungsfreien und vorbehaltlosen Verfahren zu marktüblichen Bedingungen durchgeführt wird und dass der Staat einen möglichst hohen Verkaufspreis für die betroffenen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festsetzt.
(172)
Was die erste Bedingung betrifft, so begann das Veräußerungsverfahren zwar als offenes, vorbehaltloses Ausschreibungsverfahren, aber das von der BIC eingereichte verbindliche Gebot war hinsichtlich mehrerer wesentlicher Aspekte der vorgeschlagenen Transaktion nicht endgültig. Einer dieser Aspekte war der letztendliche Umfang der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der BPN, die BIC zu erwerben gedachte, sowie die genaue Anzahl der zu übernehmenden Niederlassungen und Angestellten. All diese Gesichtspunkts wurden in an anschließenden bilateralen Verhandlungen zwischen den portugiesischen Behörden und der BIC erörtert und schließlich im Rahmenvertrag vom 9. Dezember 2011 zusammengefasst. Aber sogar der Rahmenvertrag ist hinsichtlich des genauen Umfangs der zu erwerbenden Bank nicht endgültig. Insbesondere werden dort nicht die von der BIC zu übernehmenden Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festgelegt, obgleich ganz klar ausgesagt wird, dass die BPN zum Zeitpunkt des Verkaufs ein Eigenkapital von [200-400] Mio. EUR haben wird. Mit anderen Worten, weder das Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 noch der Rahmenvertrag legen eindeutig fest, was die BIC eigentlich kauft, aber beide setzen einen genauen Preis dafür fest.
(173)
In diesem Zusammenhang sei ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Rahmenvertrag nicht in der Weise von den Bedingungen des verbindlichen Gebots der BIC vom 20. Juli 2011 abweichen sollte, dass er der BIC bzw. dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zusätzliche Vorteile gewährt. Tatsächlich aber konnte die BIC in Anbetracht der sehr vagen Bedingungen des verbindlichen Gebots vom 20. Juli 2011 sehr wohl zusätzliche Zugeständnisse des Staates erwirken, indem sie beispielsweise den Umfang der Vermögenswerte und Verbindlichkeiten, die sie tatsächlich erwirbt, verkleinerte. Solche zusätzlichen Zugeständnisse würden zu einer höheren Kernkapitalquote als im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeutet führen, ohne den Bedingungen des Veräußerungsverfahrens zu widersprechen.
(174)
Die Kommission begrüßt daher die Zusicherung Portugals, das Kapitalisierungsniveau der BPN am Tag des Verkaufs wie im Gebot der BIC angedeutet auf [10-18] % des Kernkapitals zu begrenzen. Die zusätzliche Zusicherung Portugals, dass die BIC das Kapital, das mit notleidenden, von ihr nach dem Verkauf an den Staat oder an eine in staatlichem Eigentum befindliche Zweckgesellschaft zurückgegebenen Darlehen verknüpft ist, ebenfalls zurückgegeben wird, gewährleistet, dass das Niveau des Kernkapitals nach dem Verkauf nicht unangemessen steigt.
(175)
Wie in Abschnitt 6.1.1.3 nachgewiesen wurde, beinhalten alle mit dem Verkauf an die BIC verknüpften Maßnahmen staatliche Mittel.
(176)
In Anbetracht dessen, dass weder das BIC-Gebot vom 20. Juli 2011 noch der Rahmenvertrag eine Festlegung des Kernkapitals der BPN enthalten (beide geben nur die absolute Kapitalsumme an, die zum Zeitpunkt des Verkaufs in der BPN bestehen soll, ohne die risikogewichteten Aktiva der Bank und das Recht der BIC, vor dem Verkauf Vermögenswerte und Verbindlichkeiten zur Übertragung an die Zweckgesellschaften auszuwählen, zu berücksichtigen), merkt die Kommission an, dass die Möglichkeit besteht, dass die BPN letztendlich eine höhere Kernkapitalquote haben wird als im Gebot angedeutet. Aus von den portugiesischen Behörden übermittelten Informationen geht hervor, dass ein Kernkapital von [10-18] % dem im Gebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeuteten Kapitelniveau entspricht.
(177)
Die Kommission nimmt jedoch zur Kenntnis, dass sich Portugal verpflichtet hat, das Kapitalisierungsniveau der BPN am Tag des Verkaufs wie im Gebot der BIC angedeutet auf [10-18] % des Kernkapitals zu begrenzen. Dies wird dem Staat erlauben, einen möglichst hohen Verkaufspreis für die betroffenen Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festzusetzen. Diese Zusicherung ist notwendig, um zu gewährleisten, dass der BIC kein Vorteil gewährt wird.
(178)
Darüber hinaus könnte die BIC durch die Ausübung des Rechts, nach dem Verkauf weitere notleidende Darlehen an den Staat zu übertragen, den Umfang der Bank weiter vermindern und damit die Kernkapitalquote für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen auf ein höheres als das im Angebot der BIC vom 20. Juli 2011 angedeutete Niveau steigern. Daraus erwüchse der BIC ein zusätzlicher Vorteil. Die zusätzliche Zusicherung Portugals, dass BIC das Kapital, das mit notleidenden, von ihr nach dem Verkauf an den Staat oder an eine in staatlichem Eigentum befindliche Zweckgesellschaft zurückgegebenen Darlehen verknüpft ist, ebenfalls zurückgegeben wird, gewährleistet, dass das Niveau des Kernkapitals nach dem Verkauf nicht weiter steigt. Diese zusätzliche Zusicherung ist notwendig, um die Gewährung eines Vorteils an die BIC zu vermeiden.
(179)
Die betroffenen Maßnahmen sind selektiv, weil sie nur einem bestimmten Unternehmen, nämlich der BIC, und stillschweigend auch dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen zugutekommen.
(180)
In Anbetracht der Position der BPN im portugiesischen Finanzsektor und in Anbetracht der Tatsache, dass der Finanzsektor auf Unionsebene einem intensiven Wettbewerb offensteht, sowie in Anbetracht dessen, dass die BPN in Portugal mit einer beträchtlichen Zahl von Tochtergesellschaften ausländischer Banken im Wettbewerb steht, ist die Kommission der Auffassung, dass ein aus staatlichen Mitteln gewährter Vorteil das Potenzial hätte, den Handel innerhalb der Union im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags zu verzerren.
(181)
In Anbetracht der Zusicherungen Portugals kann die Kommission den Schluss ziehen, dass die Endergebnisse des Verfahrens einschließlich der mit der BIC im Rahmenvertrag vereinbarten Elemente das Resultat des Bieterverfahrens nicht geändert hätten und dass der BIC durch das Veräußerungsverfahren kein Vorteil erwächst.
6.1.2 Quantifizierung der staatlichen Beihilfe
(182)
Die BPN und das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen, das die wirtschaftlichen Tätigkeiten der BPN fortführen wird, kamen in den Genuss mehrerer staatlicher Beihilfemaßnamen, die unten zusammengefasst werden.
Tabelle 1
Der BPN und dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen gewährte Beihilfemaßnahmen
Beschreibung
Betrag in Mio. EUR
a.
Seitens CGD vor der Verstaatlichung gewährte Darlehen
315
b.
Übertragung von 3,9 Mrd. EUR an Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften vor dem Ausschreibungsverfahren
Zwischen 1 800 und 4 000
c.
Staatliche Kapitalspritze vom 15. Februar 2012
600
d.
der BPN seitens der CGD gewährte Liquiditätslinien (ab 31. Dezember 2011)
[150-500]
davon durch eine ausdrückliche staatliche Garantie gedeckt
[200-400]
e. Von der BIC für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen geforderte Liquiditätslinien
davon Aufrechterhaltung des bestehenden Geldmarktpapierprogramms
400
davon neue Liquiditätslinie
300
(183)
An erster Stelle ist darauf hinzuweisen, dass nicht alle diese Beihilfemaßnahmen als kumulativ anzusehen sind. Nach Aussage der portugiesischen Behörden traten einige Maßnahmen an die Stelle anderer (beispielsweise wurden die von der CGD vor der Verstaatlichung gewährten anfänglichen Darlehen durch das Geldmarktpapier ersetzt, das die BPN nach der Verstaatlichung herausgab).
(184)
Maßnahmen b und c beinhalten entweder Kapitalspritzen oder sind Kapitalspritzen gleichgestellt. Sie belaufen sich auf mindestens 3 Mrd. EUR oder etwa 50 % der Bilanzsumme der BPN vor der Verstaatlichung. Die Gesamtsumme der staatlichen Garantien für das Programm zur Begebung von Geldmarktpapieren, die Portugal seit der Verstaatlichung zugunsten der BPN gewährte, beträgt darüber hinaus 5 Mrd. EUR, von denen zum 31. Dezember 2011 4,5 Mrd. EUR bereits in Anspruch genommen worden waren.
(185)
Zusätzlich dazu besteht das Recht der BIC, Einlagen, deren Preisbildung über […] Bps liegt, zu übertragen oder sich vom Staat die Differenz vergüten zu lassen, wobei die Kosten von Portugal auf einen Betrag von etwa […] EUR veranschlagt werden. Auch die Übertragung von im Zusammenhang mit Rechtsstreitigkeiten entstehenden Kosten auf den Staat sowie die im Zusammenhang mit dem Verkauf zusätzlicher Vermögenswerte und Verbindlichkeiten - einschließlich notleidender Darlehen - erfolgende Übertragung aus der Bilanz der BPN auf die Zweckgesellschaften beinhaltet letztendlich zusätzliche Beihilfe, die Portugal als nicht quantifizierbar betrachtete.
6.2 Vereinbarkeit der verschiedenen Beihilfemaßnahmen: Anwendung von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV
(186)
In Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union wird die Kommission ermächtigt, Beihilfen für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären, wenn sie „zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats“ gedacht sind.
(187)
Die Kommission hat anerkannt, dass die globale Finanzkrise im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats beträchtliche Störungen hervorrufen kann und dass Maßnahmen zur Stützung der Banken geeignet sein können, solche Störungen zu beheben. Diese Deutung wurde in der Bankenmitteilung, der Rekapitalisierungsmitteilung (42), der Mitteilung über wertgeminderte Vermögenswerte (43) (IAC) und der Umstrukturierungsmitteilung (44) bestätigt. Die Kommission ist auch weiterhin der Ansicht, dass angesichts des erneuten Auftretens von Spannungen auf den Finanzmärkten staatliche Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b genehmigt werden dürfen. Die Kommission bestätigte diese Auffassung, indem sie die Mitteilung über die Verlängerung der Laufzeit erließ und damit die Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen auf Maßnahmen zur Stützung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen globalen Finanzkrise über den 31. Dezember 2011 hinaus verlängerte (45).
(188)
Portugal wurde von der Finanz- und Wirtschaftskrise besonders hart getroffen. Die Auswirkungen dieser Krise sind in den verschiedenen Beschlüssen der Kommission (46), mit denen sie die von den portugiesischen Behörden zur Bekämpfung der Finanzkrise ergriffenen Maßnahmen genehmigt, bestätigt worden. Darüber hinaus ist die schwierige Wirtschafts- und Finanzlage zu berücksichtigen, die Portugal am 7. April 2011 zu einem offiziellen Ersuchen um internationale Hilfe veranlasste, was dann zu der Unterzeichnung der Vereinbarung am 17. Mai 2011 führte.
(189)
Die Kommission ist der Auffassung, dass ein ungeordneter Konkurs der BPN schwerwiegende Folgen für das portugiesische Wirtschaftsleben nach sich zöge. Die Maßnahmen können daher nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags gewürdigt werden.
6.3 Vereinbarkeit im Rahmen der Umstrukturierungsmitteilung
(190)
In der Umstrukturierungsmitteilung werden die Vorschriften für staatliche Beihilfen dargelegt, die auf die Umstrukturierung von Finanzinstituten im Kontext der derzeitigen Krise anzuwenden sind. Laut Umstrukturierungsmitteilung müssen mit der Umstrukturierung eines Finanzinstituts im Kontext der derzeitigen Finanzkrise folgende Kriterien erfüllt werden, damit sie mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrags vereinbar ist:
(i)
sie muss zur Wiederherstellung der Rentabilität der Bank führen;
(ii)
sie muss genügend Eigenbeiträge des Begünstigten beinhalten (Lastenverteilung);
(iii)
sie muss ausreichende Maßnahmen zur Einschränkung von Wettbewerbsverzerrung einschließen.
6.3.1 Rentabilität
(191)
In den Randnummern 9 und 10 der Umstrukturierungsmitteilung heißt es, dass der Mitgliedstaat einen umfassenden und detaillierten Umstrukturierungsplan mit vollständigen Angaben zum Geschäftsmodell übermitteln muss. Zudem muss im Umstrukturierungsplan auf die Ursachen der Schwierigkeiten eines Finanzinstituts und auf Alternativen für den vorgeschlagenen Umstrukturierungsplan eingegangen werden.
(192)
Der Umstrukturierungsplan muss den Nachweis erbringen, dass die Strategie der Bank auf einem schlüssigen Konzept beruht, und zeigen, dass die Bank ihre langfristige Rentabilität ohne staatliche Stützung zurückgewinnen wird.
(193)
Unter Randnummer 17 bestätigt die Umstrukturierungsmitteilung, dass der (teilweise) Verkauf des Finanzinstituts an einen Dritten zur Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität beitragen kann. In der vorliegenden Rechtssache stellt die Kommission fest, dass die portugiesischen Behörden den Weg der Veräußerung der BPN über ein Ausschreibungsverfahren gewählt haben. Infolgedessen wird das Bankgeschäft nach gewissen Anpassungen an die BIC verkauft und ausgewählte Vermögenswerte werden mit dem Ziel einer schrittweisen Liquidation an die Zweckgesellschaften übertragen. Gegenstand der Beurteilung durch die Kommission ist daher die zukünftige Rentabilität des Bankengeschäfts der BPN, das dann zum Geschäftsbetrieb des Käufers (das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen) gehören wird.
(194)
In ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 wies die Kommission darauf hin, dass sie keinen Geschäftsplan erhalten habe, in dem der Nachweis für die Rentabilität der BPN als mit der BIC zusammengeschlossenem Unternehmen effektiv erbracht wurde. Daher konnte die Kommission in dieser Frage zu keinem Ergebnis gelangen. Portugal übermittelte einen detaillierten Geschäftsplan für die mit der BIC zusammengeschlossene BPN in Form des Umstrukturierungsplans vom Januar 2012 (einschließlich der am 3. Februar 2012 bereitgestellten zusätzlichen Informationen über Geschäft und Rentabilität).
(195)
Laut Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 hat der an die BIC veräußerte Teil der BPN im Vergleich zu der Bilanzsumme der BPN zur Zeit der Verstaatlichung eine erheblich kleinere Bilanzsumme von etwa […] Mrd. EUR.
(196)
Zusammen mit den Vermögenswerten des BIC wird das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen über Vermögenswerte von insgesamt etwa […] Mrd. EUR verfügen.
(197)
Zum Zeitpunkt des Verkaufs an die BIC enthält die Bilanz der BPN nur die rentableren Aktivitäten und besten Vermögenswerte der Bank. Insbesondere der an die BIC übertragene Darlehensbestand wurde bereinigt und die Mehrzahl der schwer realisierbaren Vermögenswerte an die Zweckgesellschaften übertragen.
(198)
Die Verbindlichkeiten bestehen überwiegend aus Privatkundeneinlagen in Höhe von insgesamt 1 669 Mio. EUR und nachrangigen Schulden in Höhe von insgesamt 246 Mio. EUR.
Tabelle 2
BPN nach Verkauf und Kapitalspritze (Pro forma) (47)
Mio. EUR
Barmittel, Zentralbanken und Kreditinstitute
[…]
Nettokredite an Kunden
[…]
Sonstige Vermögenswerte
[…]
GESAMTVERMÖGEN
[…]
Einlagen
[…]
Sonstige Verbindlichkeiten
[…]
Nachrangige Schuld
[…]
GESAMTVERBINDLICHKEITEN
[…]
Eigenkapital
[…]
GESAMTVERBINDLICHKEITEN UND GESAMTKAPITAL
[…]
(199)
Die von den vorläufigen Verwaltern bereits eingeleiteten Umstrukturierungsmaßnahmen werden von der BIC fortgesetzt und Abhilfe für die besonderen Ursachen der Probleme der BPN schaffen.
(200)
Wie in Erwägungsgrund (24) bereits ausgeführt wurde, ist die Geschäftsleitung vollständig ausgetauscht worden. Unter Berücksichtigung der besonderen Umstände, die zur Verstaatlichung der BPN führten, und insbesondere in Anbetracht der zahlreichen mutmaßlichen Betrugsfälle, die von der früheren Geschäftsleitung der Bank begangen worden sein sollen, hat die neue Geschäftsleitung zur Verteidigung der Interessen der Bank mehrere Gerichtsverfahren (48) eingeleitet. Die Risikobewertungsverfahren der Bank wurden im Hinblick auf die Umsetzung optimaler Verfahren vollständig neu gestaltet.
(201)
Die neuen Verwalter der BPN konzentrierten sich außerdem auf die Optimierung der Kostenstruktur und führten eine Reihe von Initiativen zur Senkung der Betriebskosten ein. Im Zeitraum zwischen Dezember 2008 und Dezember 2010 wurden die Betriebskosten um etwa […] Mio. EUR und die Personalkosten um etwa […] Mio. EUR gesenkt.
(202)
Aus dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 geht hervor, dass die Strategie der BIC darin besteht, sich auf das Kerngeschäft, d. h. das Privatkundengeschäft, zu konzentrieren und das Netzwerk der BPN dafür zu nutzen, sich als Referenzbank zur Unterstützung von Handel und Finanztransaktionen zwischen Portugal und Angola zu positionieren.
(203)
Berücksichtigt man die derzeitige Lage der Märkte in Portugal und bedenkt man, dass für die Konjunktur ein Andauern der Rezession bis 2014 prognostiziert wird, so beruht dieser Plan auf plausiblen gesamtwirtschaftlichen Annahmen.
(204)
Aus den finanziellen Prognosen geht hervor, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen am Ende der Umstrukturierungsperiode (31. Dezember 2016) auch in einem Stressszenario voraussichtlich in der Lage sein wird, kostendeckend zu arbeiten und eine Gesamtkapitalrendite von etwa [1-10] % zu erwirtschaften.
(205)
Die erwartete anfängliche Eigenkapitalausstattung wird dank der Kapitalspritze des Staates mit einer Kernkapitalquote von etwa [10-18] % die Anforderungen hinsichtlich des Mindestkapitals ohne weiteres übertreffen.
(206)
In Folge der beträchtlichen staatlichen Kapitalspritze werden die prognostizierten Kapitalquoten der Bank im Verlauf und am Ende des Umstrukturierungszeitraums erwartungsgemäß über dem vorgeschriebenen Mindestsatz liegen und damit die Zahlungsfähigkeit der Bank absichern. Ausweislich des von Portugal übermittelten und im Umstrukturierungsplan von Januar wiedergegebenen Geschäftsplans wird in einem Basisszenario das Kernkapital am Ende des Umstrukturierungszeitraum (31. Dezember 2016) [8-12] % betragen und damit etwas über der aufsichtsrechtlich vorgeschriebenen, von der BdP mit Wirkung ab Dezember 2012 (49) festgelegten Mindestquote von 10 % liegen. In einem stressbelasteten Szenario wird sie nur knapp darunter liegen ([7-11] %), wie aus Graphik 1 in Erwägungsgrund (207) hervorgeht.
(207)
Diese Entwicklung wird wahrscheinlich überwiegend auf die Notwendigkeit zur Durchführung des im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 dargelegten Geschäftsplans zurückzuführen sein, die durch die Gewährung eines höheren Kreditvolumens an die Wirtschaft erfolgen soll. Ein weiterer Faktor werden die Auswirkungen der negativen Ergebnisse in den ersten Jahren des Umstrukturierungsplans sein. Die negativen Ergebnisse werden vor allem durch die im Vergleich zum Geschäftsvolumen immer noch hohe Kostenstruktur der Bank bedingt, zu denen die Kosten der Umstrukturierung, die die BIC durchführen wird, noch hinzukommen.
Graphik 1
Prognosen für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen BPN/BIC nach dem Basisszenario 2012-2016
[…]
(208)
Hinsichtlich der Liquidität stützt sich der Geschäftsplan hauptsächlich auf Einlagen, wobei das Wachstum der Einlagen auf etwa [1-10] % pro Jahr veranschlagt wird. Die Kommission ist der Auffassung, dass eine stabile Finanzierung des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens mittels Einlagen ein wichtiges Merkmal des Umstrukturierungsplans ist. Berücksichtigt man die geringe Größe des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens und sein Wachstumspotenzial, so erscheinen die Prognosen für die Einlagenentwicklung glaubwürdig.
(209)
Die Kommission vertritt zugleich auch die Auffassung, dass unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der Rentabilität des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens keine Anreize zum Ersatz von Einlagen durch Refinanzierungen am Interbankengeldmarkt bestehen sollten. Hier ist es wichtig, dass die Vergütung der Liquiditätslinie, die die BIC als Ausgleich für einen möglichen Einlagenabfluss verlangt hat, auf mindestens Euribor +[…] Bps erhöht wird. Die Zusicherung, die Portugal diesbezüglich machte, ist zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungsbeihilfe mit dem Binnenmarkt notwendig. Dies gilt insbesondere, wenn man berücksichtigt, dass […] Einlagen in beträchtlicher Höhe hält, die derzeit zu einem höheren Satz als Euribor +[…] Bps vergütet werden, d. h. in einer Höhe, bei der sich BIC gegen eine Beibehaltung der betreffenden Einlagen entscheiden könnte. Würde die Vergütung bei der neuen Kreditlinie nicht auf eine Höhe festgesetzt, die der BIC einen Anreiz bietet, das Niveau der Einlagen entsprechend den Planungen im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 beizubehalten, könnte die BIC dazu veranlasst werden, Einlagen gegen billigere Refinanzierungen der CGD auszutauschen. Ein solcher Austausch könnte zwar die kurzfristige Rentabilität des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens verbessern, würde aber gleichzeitig seine Zukunftsaussichten für die Rentabilität beeinträchtigen.
(210)
In dieser Hinsicht ist auch der Hinweis wichtig, dass die Kreditlinie mit ihrem Satz von Euribor +[…] Bps immer noch günstigere Konditionen gewährt als für die BIC wahrscheinlich am Markt erzielbar wären. Der Kommission sind zwar keine Benchmarks für ähnliche, im Markt stattfindende Transaktionen übermittelt worden, sie merkt aber an, dass es eher unwahrscheinlich ist, dass eine Kreditlinie dieser Laufzeit und dieser Größe am Markt überhaupt erhältlich wäre, auch bei höheren Zinssätzen. Darüber hinaus betrachtet es die Kommission als aufschlussreich, dass die Vergütung für Darlehen, die die CGD […] gewährt, auf den […]Monats-Euribor +[…] Bps festgesetzt wurde.
(211)
Ausgehend von den vorstehenden Sachverhalten wurden die Zweifel der Kommission bezüglich der Rentabilität der BPN zerstreut.
6.3.2 Eine auf das notwendige Minimum beschränkte Beihilfe und Lastenverteilung
(212)
Die Umstrukturierungsmitteilung enthält die Aussage, dass ein angemessener Eigenbeitrag des Begünstigten notwendig sei, um die Beihilfe auf ein Minimum zu beschränken und Wettbewerbsverzerrung und moralisches Risiko zu vermeiden. Zu diesem Zweck sollten a) sowohl die Umstrukturierungskosten als auch die Höhe der Beihilfe begrenzt werden und ist b) ein erheblicher Eigenbeitrag notwendig.
(213)
Die Grundsätze bezüglich des Eigenbeitrags der begünstigten Bank während der Umstrukturierungsphase sind in Kapitel 3 der Umstrukturierungsmitteilung festgelegt worden. In diesen Grundsätzen wird verlangt, (i) dass Umstrukturierungsbeihilfen auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein sollten; (ii) dass die Banken zur Finanzierung der Umstrukturierung als erstes ihre eigenen Mittel verwenden sollten, indem beispielsweise Vermögenswerte verkauft werden, und (iii) dass die Kosten im Zusammenhang mit der Umstrukturierung auch in angemessenem Umfang von denjenigen zu tragen sind, die in die Bank investiert haben, indem Verluste mit verfügbarem Kapital aufgefangen und angemessene Vergütungen für staatliche Interventionen gezahlt werden. Mit der Lastenverteilung werden zwei Ziele verfolgt, nämlich die Begrenzung etwaiger Wettbewerbsverzerrungen und die Vermeidung moralischer Risiken (50).
(214)
Aus einem Umstrukturierungsplan sollte klar hervorgehen, dass die Beihilfe auf das notwendige Minimum begrenzt wurde. Kosten im Zusammenhang mit der Umstrukturierung sind nicht ausschließlich vom Staat zu tragen, sondern im größtmöglichen Umfang auch von denjenigen, die in die Bank investiert haben. Mit anderen Worten, die Bank und ihre Kapitalinhaber sollten so weit wie möglich mit ihren eigenen Mitteln zu der Umstrukturierung beitragen. Umstrukturierungsbeihilfe sollte auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein. Dementsprechend dürfen einem Unternehmen keine öffentlichen Mitteln zur Verfügung gestellt werden, die dann für Aktivitäten eingesetzt werden könnten, die sich verzerrend auf den Finanzmarkt auswirken und nicht mit dem Umstrukturierungsverfahren verknüpft sind, beispielsweise Erwerbe (51).
(215)
Was die Beschränkung der Beihilfe auf das notwendige Minimum betrifft, so heißt es in der Umstrukturierungsmitteilung unter Randnummer 23, dass Umstrukturierungsbeihilfen auf die Deckung der für die Wiederherstellung der Rentabilität notwendigen Kosten beschränkt sein sollten.
(216)
Zu diesem Zweck muss die Kommission erstens die Behauptung der portugiesischen Behörden beurteilen, dass die mit dem Verkauf der BPN an die BIC verbundenen Kosten niedriger seien als die Kosten, die Portugal bei einer Liquidation der BPN entstünden. Zweitens ist zu würdigen, ob die für die Umstrukturierung der BPN gewährte Beihilfe auf das notwendige Minimum begrenzt wurde.
(217)
In ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 stellte die Kommission mehrere Gesichtspunkte des quantitativen Vergleichs zwischen den beiden Szenarios in der damals von Portugal übermittelten Form infrage.
(218)
Im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 übermittelte Portugal einen aktualisierten Vergleich zwischen den beiden Szenarios und veränderte seine anfänglichen Annahmen in der Weise, dass auf die wichtigsten Bedenken eingegangen wurde, die seitens der Kommission im Beschluss vom 24. Oktober 2011 geäußert worden waren und die sich auf die Kosten im Fall einer geordneten Liquidation bezogen. Insbesondere ging Portugal auf den Sicherheitsabschlag auf Darlehen und die Behandlung der Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen ein.
(219)
Insbesondere übermittelte Portugal zusätzliche Angaben und eine alternative Benchmark zu seinen Annahmen im Zusammenhang mit dem 30-50 % betragenden Sicherheitsabschlag auf den Buchwert beim Verkauf von Darlehen. Portugal übermittelte außerdem die endgültigen Zahlen zu den Darlehen, die BIC schließlich übernahm und deren Höhe zum Zeitpunkt des anfänglichen Vergleichs am 17. Februar 2012 nicht bekannt war. Außerdem nahm es Kosten im Zusammenhang mit der Rückzahlung an bestimmte Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen aus dem Szenario für eine geordnete Liquidation heraus. Dies wird in Erwägungsgrund (221) näher beschrieben.
(220)
Die Kommission ist der Auffassung, dass bei Berücksichtigung der derzeitigen Wirtschaftslage und der erheblichen Verringerung des Kreditvolumens im Bankensektor die Anwendung eines Sicherheitsabschlags auf den Verkauf eines Darlehensbestands zu rechtfertigen ist. Darüber hinaus verhält es sich so, dass auch dann, wenn die Darlehen bis zur Fälligkeit gehalten werden müssten, der Staat Finanzierungskosten auf sich nehmen und das Kreditrisiko bis zur Fälligkeit tragen müsste. Die Kommission kann daher die von Portugal vorgelegte, im unteren Bereich liegende Veranschlagung eines Sicherheitsabschlags von [20-50] % akzeptieren.
(221)
Hinsichtlich der Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen entnimmt die Kommission den Ausführungen, dass sich die Gesamtsumme von 245 Mio. EUR aus verschiedenen Emissionen zusammensetzt. Es ist eventuell möglich […]. Portugal übermittelte dies nach einer rechtlichen Würdigung der Bedingungen jeder einzelnen Emission, […].
(222)
Tabelle 3 enthält eine Übersicht über die veranschlagten Zu- und Abflüsse unter Berücksichtigung der in den Erwägungsgründen (218)-(220) erwähnten berichtigten Annahmen. In dieser Schätzung werden nur die mit den beiden Szenarios verknüpften Grenzkosten (und nicht die bereits entstandenen Kosten) berücksichtigt. Zudem basiert sie auf den Bilanzdaten der BPN zum Zeitpunkt des Verkaufs an die BIC (52).
Tabelle 3
Vergleich zwischen den Szenarios eines Verkaufs an die BIC und einer geordneten Liquidation (Angaben in Mio. EUR)
Verkauf an die BIC
Liquidation
ABFLÜSSE
1
Zahlung der Finanzierung an Kreditinstitute
[…] (53)
2
Einlagenzahlungen von Kunden
[…]
3
Kapitalerhöhung
[…]
4
Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen unter Ausschluss von Emissionen mit unbegrenzter Laufzeit, noch zu bestätigen
[…]
Abflüsse insgesamt
[…]
[…]
Verkauf an die BIC
Liquidation
ZUFLÜSSE
5
Verkauf von Kundendarlehen (2 114 Mio. EUR netto, ohne 30 % Sicherheitsabschlag)
[…]
6
Rückzahlung von Kreditinstituten gewährten Barmitteln und Darlehen
[…] (54)
7
Preis des BPN-Verkaufs
[…]
8
Verkaufsprämie auf Einlagen - 2 % des Einlagensaldos
[…]
Zuflüsse insgesamt
[…]
VERANSCHLAGTE DIFFERENZ
[…]
[…]
(223)
Insgesamt wären die Optionen einer geordneten Liquidation, bei der der Staat alle Einlagen (mit Ausnahme der Einlagen nachrangiger Gläubiger, die Schuldverschreibungen mit unbegrenzter Laufzeit besitzen) auszahlen und für die gesamte Risikobelastung gegenüber Kreditinstituten aufkommen würde, kostspieliger als der Verkauf an die BIC.
(224)
Die Kommission erkennt die mit einer Reihe von Annahmen verbundene Ungewissheit an, d. h. die Möglichkeit der Rückführung der an die BIC übertragenen Kredite. Auch ist zu berücksichtigen, dass eine geordnete Liquidation negative Ausstrahlungen auf das Vertrauen in den gesamten Bankensektor und das Länderrating des Mitgliedstaats haben könnte.
(225)
Auf der Grundlage der verfügbaren Informationen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die Option der Umstrukturierung der Bank, d. h. der Verkauf an die BIC, zur Begrenzung des Beihilfebetrages auf ein Minimum beiträgt.
(226)
Wie in den Erwägungsgründen (182) bis (184) beschrieben, erhielt die BPN sowohl vor als auch nach der Verstaatlichung eine beträchtliche Summe an Beihilfen. Die Beihilfe war notwendig, um die Bank während des Zeitraums, in dem die gewählte Umstrukturierung vollzogen wurde, über Wasser zu halten. Diese Maßnahme bestand im Verkauf der rentablen Teile an die BIC und der schrittweisen Liquidation der wertgeminderten Vermögensgegenstände. Eine Folge des Umstrukturierungsverfahrens wird sein, dass die BPN als unabhängige Bank verschwindet. Das Privatkundengeschäft, das die BIC übernehmen wird, hat eine Bilanzsumme von weniger als 35 % der Bilanzsumme der BPN vor ihrer Verstaatlichung. Unter den derzeit herrschenden Marktbedingungen sind diese Maßnahmen (insbesondere die Ausgliederung der nicht zum Privatkundengeschäft gehörigen Vermögenswerte in die Zweckgesellschaften) eng mit der Rentabilität der auf dem Markt verbleibenden Bank verbunden. Nicht zum Privatkundengeschäft gehörige Teile des Geschäftsbetriebs und Tätigkeiten sind an die Zweckgesellschaften übertragen worden, um im Laufe der Zeit schrittweise liquidiert zu werden. Die Kommission erkennt an, dass die erheblichen Verzögerungen bei der Umsetzung der Umstrukturierung der BPN mit den außergewöhnlichen Umständen zusammenhängen, von denen das portugiesische Wirtschaftsleben betroffen war und die zur Unterzeichnung der Vereinbarung vom 17. Mai 2011 führten.
(227)
Wie die Kommission in ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 feststellte, verlangt die BIC zusätzlich zu den Maßnahmen, die der BPN vor ihrem Verkauf gewährt wurden, weitere Maßnahmen. Diese werden in Erwägungsgrund (56) aufgeführt.
(228)
In ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 erhob die Kommission die Frage, ob die von der BIC beantragte Kapitalspritze dem zur Gewährleistung der Rentabilität notwendigen Mindestbetrag entsprach. Unter Berücksichtigung der von der BIC in ihrem Gebot vom 20. Juli 2011 geforderten Bilanzberichtigungen und in Anbetracht der Abschlüsse der BPN vom Juni 2011 gelangte Portugal zu der Einschätzung, dass ein Kapitalniveau von [200-400] Mio. EUR eine Kernkapitalquote von [10-18] % darstellt.
(229)
Portugal vertritt die Auffassung, dass dieses Kapitalniveau, wenn man auch den Preis, den die BIC an den Staat zahlen wird (40 Mio. EUR), berücksichtigt, das Ergebnis des Ausschreibungsverfahrens ist. Es wird durch die Kosten der Neuausrichtung der Bank auf ihr Kerngeschäft und die Notwendigkeit, einen ausreichenden Puffer an zusätzlichem Kapital aufrecht zu erhalten, gerechtfertigt. Portugal ist der Auffassung, dass der Puffer insbesondere in den Anfangsjahren der Integration zur Aufrechterhaltung eines angemessenen Niveaus an Eigenkapital ausreichen wird, wenn man das schlechte Ansehen der BPN und die schwierige Wirtschaftslage Portugals berücksichtigt.
(230)
Hier ist zu beachten, dass die Kapitalquote laut Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 am Ende des vierten Jahres nach dem Verkauf voraussichtlich [8-12] % erreichen wird. Nach einem stressbelasteten Szenario soll sie [7-11] % erreichen (geringfügig weniger als das in Portugal gesetzlich vorgeschriebene Minimum von 10 %).
(231)
Die Kommission kann daher den Schluss ziehen, dass eine Kapitalisierung, die einer Kernkapitalquote von [10-18] % gleichkommt, das Ergebnis des Ausschreibungsverfahrens ist und zur Gewährleistung der Rentabilität der Bank auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans vom Januar 2012 notwendig ist.
(232)
Die Kommission betrachtet es auch als positiv, dass der Rahmenvertrag mit der BIC eine Zusicherung von BIC enthält, für einen Zeitraum von fünf Jahren bezüglich der BPN keine Dividenden oder andere gleichwertige Leistungen an Aktionäre auszuschütten. Der Zweck dieser Zusicherung besteht darin, sicherzustellen, dass das Kapital, das der BPN zugeführt wurde, die Bank nicht in Form von an Aktionäre ausgeschütteten Mitteln sofort wieder verlässt.
(233)
Die von der BIC übernommenen endgültigen Vermögenswerte unterscheiden sich vom Gebot der BIC vom 20. Juli 2011. Außerdem behält sich die BIC das Recht vor, notleidende Darlehen zurückzugeben. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass parallel zur Senkung der risikogewichteten Aktiva infolge der Rückführung von Darlehen an den Staat eine entsprechende Senkung des Kapitals in Höhe von [10-18] % der Senkung der risikogewichteten Aktiva erfolgen sollte, um die Beihilfe auf einem Minimum zu halten. Die Kapitalsenkung könnte in Form eines Sicherheitsabschlags auf den Buchwert der an den Staat zurückgegebenen Darlehen erfolgen.
(234)
Die Kommission stellt fest, dass laut Vorschlag der BIC das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen in dem Fall, dass es notleidende Darlehen zurückgibt, durch die Bewilligung neuer Kredite an die Wirtschaft eine Kernkapitalquote von [10-18] % aufrecht erhalten könnte. Die Kommission ist aus folgenden Gründen der Auffassung, dass eine solche Maßnahme die Beihilfe nicht auf ein Minimum beschränken würde. Erstens wird die vor dem Verkauf zutreffende, eigene Kapitalquote der BIC am Tag des Verkaufs niedriger als [10-18] % sein. Aus diesem Grund wird in dem Augenblick, in dem die BPN mit der BIC verschmilzt, das Niveau des Kernkapitals in dem aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmen sinken (wie aus dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 hervorgeht). Wenn das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nach der Fusion also eine Kernkapitalquote von [10-18] % beibehielte, verfügte es über eine höhere Kapitalausstattung als von der BIC selbst prognostiziert. Zweitens sind in dem Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 bereits neue Kreditvergaben an die Wirtschaft eingerechnet worden. Die in der BPN zum Zeitpunkt des Verkaufs bestehende, (sehr hohe) Kernkapitalquote von [10-18] % wird als für diesen Zweck ausreichend betrachtet. Es besteht daher keine Notwendigkeit, mehr Kapital als im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 vorgesehen für die Erzeugung neuer Darlehen vorzusehen. In dieser Hinsicht betrachtet die Kommission die von Portugal gegebene Zusicherung, dass die Kernkapitalquote der BPN am Tag des Verkaufs an Banco BIC nicht höher als [10-18] % sein wird, und dass in dem Fall, dass nach dem Verkauf notleidende Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen zurückgegeben werden, Banco BIC oder das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen das mit den betreffenden Darlehen verbundene Kapital in Höhe von [10-18] % der risikogewichteten Aktiva der Darlehen an den Staat oder ein vom Staat kontrolliertes Unternehmen übertragen wird, als positiv.
(235)
Darüber hinaus wird in der Umstrukturierungsmitteilung erklärt, dass ein Erwerbsverbot erforderlich sei, um die Beihilfe auf das notwendige Minimum zu beschränken. Randnummer (23) der Umstrukturierungsmitteilung erwähnt ausdrücklich: „Einem Unternehmen dürfen keine öffentlichen Mittel zur Verfügung gestellt werden, die es zur Finanzierung marktverzerrender, nicht mit dem Umstrukturierungsprozess im Zusammenhang stehender Tätigkeiten verwenden könnte. So sollten staatliche Beihilfen beispielsweise nur dann für den Erwerb von Unternehmensanteilen oder für neue Investitionen verwendet werden, wenn dies für die Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens von wesentlicher Bedeutung ist.“
(236)
Die Kommission merkt an, dass bereits im Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 angegeben wurde, dass sich das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen zu einem rentablen Unternehmen entwickeln wird, das eine akzeptable Gesamtkapitalrendite erwirtschaften sollte und von dem sogar die Erzielung von Gewinnen erwartet wird. Diese Rückkehr zur Rentabilität ist nicht von Erwerben abhängig. Die Kommission ist im Gegenteil der Auffassung, dass ein Erwerbsverbot sicherstellen wird, dass das als für die Umstrukturierung notwendig erachtete Kapital in der Bank verbleibt und somit die Rückkehr zur Rentabilität unterstützt. Diesbezüglich ist die Kommission der Auffassung, dass die Zusicherung Portugals, ein Erwerbsverbot durchzusetzen, zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungshilfe mit dem Binnenmarkt erforderlich ist.
(237)
Hinsichtlich des Eigenbeitrags fordert die Umstrukturierungsmitteilung, dass die Umstrukturierungskosten nicht ausschließlich vom Staat zu tragen sind, sondern auch von den ehemaligen Investoren und früheren Aktionären einer Bank. Diese Anforderung stellt sicher, dass gerettete Banken in angemessenem Umfang Verantwortung für die Folgen ihres früheren Verhaltens tragen, und sie schafft geeignete Anreize für ihr künftiges Verhalten.
(238)
Im vorliegenden Fall betrachtet die Kommission die Tatsache, dass die Aktionäre ihren Kapitaleinsatz in der Bank entschädigungslos verloren haben, als positiv. Sie beteiligen sich auf diese Weise angemessen an der Lastenverteilung für eine Bank, deren Wert ausweislich der Schätzung zweier unabhängiger, von Portugal bestellter Unternehmen negativ war. Die Kommission betrachtet auch den Umstand, dass der Vorstand im Zusammenhang mit dem Verstaatlichungsverfahren ausgetauscht wurde, als positiv.
(239)
Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Inhaber nachrangiger Schuldverschreibungen, die im Besitz einer Summe von 245 Mio. EUR sind, in der derzeit in der Privatisierung befindlichen Bank verbleiben werden und eventuell weiterhin Kupons erhalten.
(240)
Randnummer 26 der Umstrukturierungsmitteilung besagt: „Die Banken sollten staatliche Beihilfen jedoch nicht zur Zahlung einer Vergütung für Eigenmittel (Eigenkapital und nachrangige Verbindlichkeiten) verwenden, wenn die entsprechenden Geschäfte keine ausreichenden Gewinne abwerfen.“
(241)
Hinsichtlich der Umstrukturierungsphase der BPN ist festzuhalten, dass die BPN sich nicht konform mit der unter Randnummer 26 der Umstrukturierungsmitteilung dargelegten Politik der Kommission bezüglich hybrider Kapitalinstrumente verhalten hat. Die Kommission stellte dort klar, dass im Kontext einer Umstrukturierung ein im Ermessen der begünstigten Banken erfolgender Verlustausgleich (beispielsweise durch Freisetzung von Rückstellungen oder die Verringerung des Eigenkapitals) zur Sicherstellung von Dividenden- und Kuponzahlungen für im Umlauf befindliche nachrangige Verbindlichkeiten mit dem Ziel der Lastenverteilung grundsätzlich nicht vereinbar ist. Die Kommission stellt fest, dass die Zahlung von Kupons diesem Grundsatz nicht entsprach und durch eine tiefgreifendere Umstrukturierung auszugleichen ist (55).
(242)
Die Kommission ist der Auffassung, dass eine weitgehende Umstrukturierung der Bank zum Ausgleich für die mangelnde Lastenverteilung ausreichen kann.
(243)
Da die Bank jetzt jedoch verkauft wird, ist ein Kaufoptionsverbot bis zum 31. Dezember 2016 notwendig, damit ein Mindestniveau an Lastenverteilung auf Seiten der Kapitaleigner der Bank gegeben ist.
(244)
Diesbezüglich nimmt die Kommission mit Interesse die Zusicherung Portugals zur Kenntnis, dass Banco BIC, das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen und Portugal bis zum 31. Dezember 2016 keine Kaufoptionsrechte in Bezug auf die von der BPN vor dem Tag des Verkaufs herausgegebene nachrangige Forderung ausüben werden, um auf diese Weise einen Beitrag zur Umstrukturierung der BPN zu leisten.
(245)
Die Kommission stellt fest, dass die Vergütung für jede der in den Erwägungsgründen (182) bis (184) aufgeführten Beihilfemaßnahmen, insbesondere die Garantien, die Kapitalspritze und die Übertragung von Vermögenswerten auf die Zweckgesellschaften, nicht im Einklang mit den maßgeblichen Mitteilungen der Kommission stehen.
(246)
Der Preis für die staatlichen Garantien betrug 20 Bps und lag damit deutlich unter dem Niveau, das sich aus der Anwendung der Kommissionsvorschriften zur Vergütung staatlicher Garantien für von Finanzinstituten begebenen Verbindlichkeiten ergibt.
(247)
Für die Kapitalspritze von 600 Mio. EUR, die die BPN im Februar 2012 erhielt, ist eindeutig keine der Rekapitalisierungsmitteilung entsprechende Vergütung vorgesehen. Tatsächlich erwarten die portugiesischen Behörden keine Vergütung des eingeschossenen Kapitals. In der Tat verhält es sich so, dass das Kapital eingeschossen wurde, um den Verkauf der Bank zu einem negativen Preis zu ermöglichen.
(248)
Was die zum Buchwert erfolgte Übertragung von Vermögenswerten an die Zweckgesellschaften betrifft, so erkennt die Kommission einerseits an, dass unter theoretischen Gesichtspunkten die Übertragung von Vermögenswerten an die drei Zweckgesellschaften dem Schutz der Rentabilität der BPN und der Ermöglichung ihres Verkaufs dienen soll. Andererseits aber beinhaltet die Übertragung zum Buchwert eine Beihilfe, die nicht mit den Hauptbedingungen der Mitteilung über wertgeminderte Vermögenswerte im Einklang steht. Insbesondere erfolgt die Übertragung zum deutlich über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert liegenden Buchwert und es wird keine Vergütung für den Staat in Erwägung gezogen. Die IAC erkennt an, dass eine tiefgreifende Umstrukturierung potenzielle Abweichungen von den Hauptkriterien dieser Mitteilung, u. a. auch Preisbildungskriterien, ausgleichen kann. Die Tatsache, dass eine tiefgreifende Umstrukturierung der BPN besteht, ist ein Element, das der Kommission die Einstufung der betreffenden Maßnahme als mit der Mitteilung über wertgeminderte Vermögenswerte vereinbar erlauben könnte. Die Übertragung von Vermögenswerten auf die Zweckgesellschaften könnte also gemeinsam mit den übrigen, zugunsten der BPN erfolgten Maßnahmen als Teil der weitreichenden Umstrukturierung gewürdigt werden.
(249)
Unter Randnummer 25 der Umstrukturierungsmitteilung wird dargelegt, dass jede Abweichung von einer angemessenen Ex-ante-Lastenverteilung, die in der Rettungsphase ausnahmsweise aus Gründen der Finanzstabilität zugestanden wird, in einer späteren Phase der Umstrukturierung durch einen weiteren Beitrag beispielsweise in Form einer Rückholklausel (sog. Claw-Back-Klausel) und/oder durch eine umfassendere Umstrukturierung einschließlich zusätzlicher Maßnahmen zur Begrenzung etwaiger Wettbewerbsverzerrungen kompensiert werden muss.
(250)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Umstrukturierung der BPN weitreichend genug ist. Sie stellt erstens fest, dass die Bank von geringer Größe ist. Eine Folge des Umstrukturierungsverfahrens wird sein, dass die BPN als unabhängige Bank verschwindet. Das Privatkundengeschäft, das die BIC übernehmen wird, hat eine Bilanzsumme von weniger als 35 % der Bilanzsumme der BPN vor ihrer Verstaatlichung. Abgesehen vom Privatkundengeschäft sind alle Geschäftstätigkeiten endgültig eingestellt worden.
(251)
Die Kommission kann folglich den Schluss ziehen, dass die Lastenverteilung in Anbetracht der weitreichenden Umstrukturierung der BPN angemessen ist.
6.3.3 Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen
(252)
Bezüglich der Maßnahmen zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen schreibt die Umstrukturierungsmitteilung vor, dass Art und Form solcher Maßnahmen von der Höhe der Beihilfe, den Bedingungen und Umständen, unter denen sie gewährt wurde, sowie den Merkmalen des Markts bzw. der Märkte, auf denen die begünstigte Bank tätig sein wird, abhängen werden.
(253)
Die Höhe der Beihilfe, die die BPN erhielt, ist zwar erheblich, aber hier ist die begrenzte Größe der BPN zu berücksichtigen. Wie unter Randnummer 32 der Umstrukturierungsmitteilung angegeben, wird die Kommission die voraussichtlichen Auswirkungen der Beihilfe auf den Märkten prüfen, auf denen die Bank nach der Umstrukturierung tätig sein wird. Zuallererst werden die Größe und die relative Bedeutung analysiert, die die Bank nach Wiederherstellung der Rentabilität auf dem entsprechenden Markt haben wird.
(254)
Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass die BPN nicht als dasselbe Wirtschaftsunternehmen weiterbestehen wird, das sie vor der staatlichen Intervention war (56). Sie ist verstaatlicht worden und hat eine grundlegende Umstrukturierung durchlaufen. Infolgedessen wird eine wesentlich kleinere Bank im Wettbewerb auf dem Markt tätig sein.
(255)
Die BPN war Ende 2008 das nach Bilanzsumme siebtgrößte Finanzinstitut in Portugal. Seit ihrer Verstaatlichung ist, insbesondere aufgrund von Einlagenabflüssen, ihre Größe verringert worden. Seit Mitte 2011 liegt sie auf Platz 12 und ihr Marktanteil beträgt sowohl bei den Einlagen als auch bei den Darlehen weniger als 1 %. Einlagen und Darlehen haben sich im Zeitraum von 2008 bis 2011 fast halbiert.
(256)
In seinen Bemerkungen zum Beschluss vom 24. Oktober 2011 erklärte Portugal erstens, dass die BPN bereits vor der Verstaatlichung einen Marktanteil von etwa [1-2] % hatte. Zweitens wurde die BPN nach der Verstaatlichung in erheblichem Umfang umstrukturiert und ihre Größe weiter verringert. Drittens wird das neu gebildete Unternehmen auch nach der Integration in die BIC in Portugal weniger als [ 1] % Marktanteil haben, denn der Marktanteil der BPN sowohl bei Kundenkrediten als auch bei Einlagen beträgt derzeit etwa [ 1] % und die Marktanteile der BIC haben bei Darlehen eine Größenordnung von [ 1] % und bei Einlagen von [ 1] %.
(257)
Die Kommission stellt darüber hinaus fest, dass der Verkauf des Bankgeschäfts im Wege eines Ausschreibungsverfahrens Wettbewerbern die Möglichkeit zum Erwerb von Marke und Geschäft der BPN bot, so dass Wettbewerbsverzerrungen begrenzt wurden.
(258)
Auch die in Erwägungsgrund (56) (xiii) beschriebene Dividendenregelung wird von der Kommission als positiv betrachtet.
(259)
Außerdem wird unter Randnummer 44 der Umstrukturierungsmitteilung erwähnt, dass Banken bei der Vermarktung ihrer Finanzprodukte staatliche Beihilfen nicht als Wettbewerbsvorteil anführen dürfen. Die Kommission betrachtet die Zusicherung Portugals, dass die BIC in ihren Marketingkampagnen und Mitteilungen an Anleger nicht auf die Inanspruchnahme staatlicher Beihilfen Bezug nehmen wird, als positiv.
(260)
In Anbetracht des erheblichen Umfangs der Beihilfe und in Anbetracht dessen, dass die BPN bereits eine Rekapitalisierung, Garantien und Maßnahmen im Rahmen der Behandlung wertgeminderter Vermögenswerte erhalten hatte, die nicht den Bedingungen der maßgeblichen Mitteilungen entsprechend vergütet worden waren, äußerte die Kommission in ihrem Beschluss vom 24. Oktober 2011 Zweifel, ob die geplanten Maßnahmen ausreichen würden.
(261)
Die Kommission merkte insbesondere an, dass die Bank ihre Tätigkeit am Markt mit einer anfänglichen Kernkapitalquote von [10-18] % aufnehmen würde. Diese Quote liegt weit über den Mindestquoten von 9 % und 10 %, die für Ende 2011 bzw. Ende 2012 gefordert werden.
(262)
Die BIC forderte außerdem das Recht, innerhalb von […] Monaten Darlehen, die mindestens […] Tage keine Rendite erbrachten (bis zu einem Höchstbetrag von […] % des Nennwerts des gesamten Darlehensbestands) zurückzuverkaufen. Sie verlangte zudem die Aufrechterhaltung der Liquiditätshilfe seitens der CGD in zwei Formen. Die erste bezieht sich auf die Aufrechterhaltung der staatlich garantierten Kreditlinie von [150-500] Mio. EUR für das Geldmarktpapierprogramm für die Dauer von drei Jahren und auf die Zusicherung der CGD, die Konditionen der Kreditlinie bis […] beizubehalten. Die zweite besteht in einer neuen Kreditlinie, die von der CGD in einer Höhe von bis zu [150-350] Mio. EUR als Ausgleich für ein Absinken der Einlagen unter 1,8 Mrd. EUR zu gewähren ist. Die Vergütung soll dem Euribor +[…] Bps entsprechen.
(263)
Damit sollte sichergestellt werden, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen die staatliche Beihilfe nicht dazu nutzt, auf Kosten der Wettbewerber zu wachsen. Ferner sollte gewährleistet werden, dass die durch die staatliche Beihilfe verursachten Wettbewerbsverzerrungen angemessen aufgefangen werden.
(264)
In Anbetracht der angespannten Marktlage und der strengen Bedingungen, die Portugal dem Bankensektor infolge der Ereignisse, die zur Unterzeichnung der Vereinbarung führten, auferlegte, ist die Kommission der Auffassung, dass diese Liquiditätslinien eine erhebliche Beeinträchtigung des Umfangs bedeuten, in dem das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen mit anderen Marktteilnehmern, die keine staatlichen Beihilfen erhalten haben, auf dem Markt wird konkurrieren können.
(265)
Die staatliche Beihilfe kann daher nur dann für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, wenn genügend Maßnahmen bestehen, die sicherstellen, dass die staatliche Beihilfe nicht zum Nachteil von Wettbewerbern, die zum Teil keine vergleichbare öffentliche Unterstützung erhalten haben, genutzt wird. Zwischen Banken, die öffentliche Unterstützung erhielten, und solchen, bei denen das nicht der Fall war, sollten gleiche Wettbewerbsbedingungen bestehen bleiben. Die staatliche Beihilfe darf nicht die Anreize zur Beteiligung am Wettbewerb, zu Investitionen und Innovationen für nicht begünstigte Banken schwächen. Auch darf sie keine Zutrittsbeschränkungen schaffen, die grenzüberschreitende Aktivitäten untergraben.
(266)
Es muss sichergestellt sein, dass das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen nicht von einem Wettbewerbsvorteil profitiert, der aus der Verlagerung des Liquiditätsrisikos auf den Staat bzw. aus der Kapitaldotierung entsteht.
(267)
Erstens ist die Kommission der Auffassung, dass zur Begrenzung von Wettbewerbsverzerrungen, die daraus entstehen, dass die Bank über eine die Mindestkriterien übersteigende Kapitalisierung verfügen würde (siehe Erwägungsgrund (260), jede Senkung der risikogewichteten Aktiva, die sich aus der Rückführung von Darlehen an den Staat ergibt, von einer Kapitalsenkung in entsprechender Höhe begleitet werden sollte. Daher ist die Zusicherung Portugals bezüglich der maximalen Kapitalisierung der BPN zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungshilfe mit dem Binnenmarkt erforderlich.
(268)
Zweitens ist die Kommission der Auffassung, dass die Laufzeit der in Verbindung mit dem Geldmarktpapierprogramm gewährten Kreditlinie der BPN über [150-500] Mio. EUR auf einen Zeitraum von […] Jahren zu beschränken ist. Darüber hinaus muss die Vergütung für die zweite Liquiditätslinie enger an die Marktbedingungen angepasst und auf Euribor +[…] Bps festgesetzt werden. Zugleich muss Portugal bis zum 31. Dezember 2016 die Genehmigung der Kommission beantragen, bevor die CGD oder der Staat Kreditlinien oder Garantien gewähren. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass die beschriebenen Begrenzungen nicht umgangen werden. Diesbezüglich nimmt die Kommission die von Portugal gegebenen Zusicherungen zu den Liquiditätslinien zur Kenntnis. Sie sind zur Gewährleistung der Vereinbarkeit der Umstrukturierungshilfe mit dem Binnenmarkt erforderlich.
(269)
Drittens verknüpft die Umstrukturierungsmitteilung ein Erwerbsverbot mit Wettbewerbsverzerrungen. In den Randnummern 39 und 40 erläutert die Kommission: „Staatliche Beihilfen dürfen nicht zum Nachteil von Wettbewerbern verwendet werden, die keine vergleichbare staatliche Unterstützung erhalten“, und „Banken“ sollten „staatliche Beihilfen nicht zum Erwerb konkurrierender Unternehmen verwenden“. Die Kommission begrüßt die Zusicherung Portugals, auf die in Erwägungsgrund (235) Bezug genommen wird und die besagt, dass ein Erwerbsverbot bis 31. Dezember 2016 durchgesetzt werden soll.
(270)
Viertens sollte die Berechtigung der BIC zur Rückgabe von notleidenden Darlehen zum […] enden und nicht […] Monate nach dem Tag des Verkaufs. Die Kommission ist der Auffassung, dass die BIC seit der Eröffnung des Ausschreibungsverfahrens Gelegenheit hatte, die BPN-Darlehen zu prüfen, insbesondere nach der Unterzeichnung des Rahmenvertrags vom 9. Dezember 2011. Zudem ist der Darlehensbestand bereits zweimal bereinigt worden. Einmal mit der Übertragung der Darlehen mit der geringsten Rendite an die Zweckgesellschaften im Dezember 2010 und anschließend durch BIC, die als Käuferin das Recht forderte, zusätzliche Darlehensbeträge an den Staat zurückzugeben, um das Kredit/Einlagenverhältnis von [110-150] % erreichen zu können
(271)
Die Kommission merkt an, dass jede weitere Rückgabemöglichkeit der BIC Schutz vor dem Risiko einer sich verschlechternden Wirtschaftslage bietet. In jedem späteren „Leistungsausfall" würde sich aller Wahrscheinlichkeit nach die Verschlechterung der Wirtschaftslage widerspiegeln, die folglich den gesamten Bankensektor betrifft. Die Berechtigung der BIC zur Rückgabe von notleidenden Darlehen an den Staat verzerrt den Wettbewerb, weil diese Möglichkeit keinen anderen Banken offensteht. Das Zeitfenster für Rückgaben sollte daher verkleinert werden und höchstens bis zum […] gelten. In dieser Hinsicht begrüßt die Kommission die Zusicherung Portugals, die Frist bis zum […] einzuhalten.
6.3.4 Schlussfolgerung
(272)
Werden alle in Abschnitt 5.2 beschriebenen Zusicherungen ordnungsgemäß umgesetzt, dann erbringt der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 den zufriedenstellenden Nachweis, dass die langfristige Rentabilität des aus dem Zusammenschluss hervorgehenden Unternehmens wiederhergestellt worden ist, dass eine ausreichende Lastenverteilung erzielt wurde und dass angemessene Maßnahmen zur Begrenzung unverhältnismäßiger Wettbewerbsverzerrungen ergriffen worden sind. Die Kommission kann daher erklären, dass der Umstrukturierungsplan vom Januar 2012 mit der Umstrukturierungsmitteilung im Einklang steht.
6.3.5 Überwachung
(273)
Randnummer 46 der Umstrukturierungsmitteilung besagt, dass regelmäßige, detaillierte Berichte der Mitgliedstaaten notwendig sind, damit die ordnungsgemäße Umsetzung des Umstrukturierungsplans überprüft werden kann. Demgemäß hat Portugal der Kommission alle sechs Monate ab dem Datum des vorliegenden Beschlusses solche Berichte zu übermitteln.
7. Schlussfolgerung
(274)
Die Kommission bedauert, dass Portugal die in Abschnitt 6.1.2 „Quantifizierung der staatlichen Beihilfe“ aufgeführten Beihilfen unter Verletzung von Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags rechtswidrig gewährt hat. Die betroffenen Beihilfen sowie die anderen im Rahmen dieses Beschlusses geprüften Beihilfemaßnahmen können als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn die in Abschnitt 5.2 aufgeführten Zusicherungen umgesetzt werden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
1. Die folgenden von Portugal gewährten Maßnahmen stellen staatliche Beihilfen dar:
i.
Die von der CGD vor der Verstaatlichung gewährten Darlehen;
ii.
Darlehen und Liquiditätslinien, die die CGD der BPN nach der Verstaatlichung, aber vor dem Verkauf mit ausdrücklicher staatlicher Garantie oder ohne ausdrückliche staatliche Garantie gewährte;
iii.
die zum Buchwert vor und nach dem Verkauf erfolgte Übertragung von Vermögenswerten der BPN an die Zweckgesellschaften;
iv.
die staatliche Kapitalzuführung vom 15. Februar 2012;
v.
Liquiditätslinien, die der BIC von der CGD für das aus dem Zusammenschluss hervorgehende Unternehmen gewährt werden sollen;
vi.
das Recht der BIC, Einlagen zu Konditionen über […] Bps an den Staat zu übertragen oder sich die Differenz vom Staat vergüten zu lassen; und
vii.
die Übertragung etwaiger Prozesskosten auf den Staat.
2. Die in Absatz 1 aufgeführten Beihilfemaßnahmen sind in Anbetracht der in Abschnitt 5.2 dargelegten Zusicherungen mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Portugal setzt die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe des vorliegenden Beschlusses von den Maßnahmen in Kenntnis, die zur Erfüllung dieses Beschlusses ergriffen wurden. Ferner übermittelt Portugal detaillierte Berichte über die Maßnahmen zur Erfüllung des Beschlusses, wobei der erste Bericht sechs Monate nach dem Datum des vorliegenden Beschlusses vorgelegt werden muss.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Portugiesische Republik gerichtet.
Brüssel, den 27. März 2012