KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 25. april 2012
om statsstøtte SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10) fra Tyskland til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg
(meddelt under nummer C(2012) 2557)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/485/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel (2), under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved en klage indsendt af Saria Bio-Industries AG & Co KG (herefter »klageren«) den 23. februar 2008 fik Kommissionen kendskab til tilskud, der ydes af Tyskland til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg (herefter »ZT«).
(2)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Tyskland, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i TEUF (herefter »indledningsbeslutningen«). Med offentliggørelsen af indledningsbeslutningen i Den Europæiske Unions Tidende den 26. oktober 2010 opfordrede Kommissionen alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (3).
(3)
Kommissionen modtog bemærkninger fra klageren den 25. november 2010. Efter at Tyskland havde anmodet om fristforlængelse henholdsvis den 20. august 2010 og den 18. november 2010, hvilket i begge tilfælde blev bevilget, fremsatte Tyskland sine bemærkninger til såvel indledningsbeslutningen som klagerens bemærkninger i flere omgange, henholdsvis den 3. marts 2011, 1. april 2011, 4. april 2011, 16. maj 2011, 15. juli 2011 og 9. november 2011.
(4)
ZT fremsendte den 4. april 2011 skriftligt sine bemærkninger til Kommissionen. Selv om interesserede parter ifølge artikel 20, stk.1, sammenholdt med artikel 6 i forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (4) principielt skal fremsætte deres bemærkninger senest en måned efter datoen for offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, fremsendte ZT først sine bemærkninger efter fire måneder. Kommissionen kan kun i behørigt begrundede tilfælde tage hensyn til for sent fremsatte bemærkninger fra parterne (5). Kommissionen finder ikke, at en sådan begrundelse gives i ZT's brev, eller at omstændighederne i øvrigt taler herfor. Kommissionen har derfor ved brev af 18. april 2011 meddelt ZT, at det ville være ensbetydende med en tilsidesættelse af procedurereglerne og en uberettiget forskelsbehandling af parterne at tage ZT's bemærkninger i betragtning i den formelle undersøgelsesprocedure. Kommissionen har ikke desto mindre baseret sin afgørelse på alle informationer, der var indeholdt i bemærkningerne.
(5)
Sideløbende med Kommissionens formelle undersøgelsesprocedure har klageren gennemført en national retssag i Tyskland og anlagt sag mod ZT ved Verwaltungsgericht Trier. Ved dom afsagt den 2. december 2008 bekræftede Verwaltungsgericht Trier, at tilskuddene udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Med hensyn til tilbagesøgning af den ulovlige støtte afgjorde Verwaltungsgericht Trier, at ZT ikke var forpligtet til at tilbagebetale det beløb, som ZT havde modtaget fra 2005 til 2008, da der forelå ekstraordinære omstændigheder, som bevirkede, at tilbagebetaling ville være urimelig.
(6)
Verwaltungsgericht Triers dom blev påanket til Oberverwaltungsgericht Koblenz af såvel klageren som ZT. Oberverwaltungsgericht Koblenz stadfæstede ved dom af 24. november 2009 dommen fra Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Klageren og ZT indgav herefter revisionsanke til Bundesverwaltungsgericht (herefter »BVerwG«) til prøvelse af dommen fra Oberverwaltungsgericht Koblenz. Ved dom afsagt af BVerwG den 16. december 2010 (6) blev klagerens revisionsanke forkastet, dommen fra Oberverwaltungsgericht Koblenz ændret og søgsmålene som helhed afvist, idet BVerwG var af den opfattelse, at søgsmålet for perioden 2005-2009 ikke kunne antages til realitetsbehandling, og at tilskuddet for 2010 ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk.1, i TEUF.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Retsgrundlag
2.1.1. EU-lovgivningen
(8)
Forordning (EF) nr. 1069/2009 af 21. oktober 2009 om sundhedsbestemmelser for animalske biprodukter og afledte produkter, som ikke er bestemt til konsum, og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1774/2002 (7), indeholder bestemmelser om indsamling, transport, opbevaring, håndtering, forarbejdning og anvendelse eller bortskaffelse af animalske biprodukter for at undgå, at sådanne produkter kan udgøre en risiko for dyrs eller menneskers sundhed. Formålet med bestemmelserne er bl.a. at forebygge udbrud af bovin spongiform encephalopati (TSE) og andre epizootier såsom klassisk svinepest (KSP) og mund- og klovesyge (FMD).
(9)
I afdeling 4 i forordning (EF) nr. 1069/2009 inddeles animalske biprodukter i tre kategorier, der afspejler den specifikke risiko for folke- og dyresundheden:
a)
Kategori 1-materiale indebærer betydelige risici, som især er forbundet med TSE og forekomst af bestemte forbudte stoffer og miljøforurenende stoffer. Kategori 1-materiale omfatter bl.a. dele af kroppe af dyr, der mistænkes for at være inficeret med en TSE, eller for hvilke der foreligger bekræftelse på forekomst af en TSE, samt blandinger af kategori 1-materiale med kategori 2-materiale eller kategori 3-materiale. Sådanne materialer skal bortskaffes ved forbrænding eller forarbejdning og må ikke indgå i foder til opdrættede dyr eller i tekniske produkter.
b)
Kategori 2-materiale indebærer ligeledes betydelige risici, da det omfatter døde dyr og andre materialer, der indeholder visse forbudte stoffer eller urenheder. Kategori 2-materiale skal bortskaffes ved forbrænding eller forarbejdning og må ikke indgå i foder til opdrættede dyr. I visse tilfælde kan det dog anvendes som gødningsstof eller til tekniske formål.
c)
Kategori 3-materiale omfatter - bl.a. - dele af slagtekroppe, som er erklæret uegnede til konsum, men som ikke har udvist tegn på sygdomme, der kan overføres til mennesker eller dyr, samt materiale fra dyr, som er egnede til konsum, men som af kommercielle grunde anvendes til andre formål, f.eks. foder til opdrættede dyr.
(10)
I forordning (EF) nr. 1069/2009, som i det væsentlige er i overensstemmelse med den tidligere Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1774/2002 (8), bestemmes bl.a. for kategori 1- og kategori 2-materiale, at import og eksport er forbudt, og at anlæg til bortskaffelse kræver forudgående godkendelse af den kompetente myndighed, som på sin side er forpligtet til at overholde forordningens bestemmelser. Forordning (EF) nr. 1069/2009 indeholder således særlige kontrolregler for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Herudover findes der imidlertid ingen retningslinjer i forordningen om den økonomiske organisation af bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Forordning (EF) nr. 1069/2009 indeholder således ikke noget krav om, at bortskaffelsen i et bestemt område kun må gennemføres af én virksomhed, således som det er tilfældet i Tyskland.
2.1.2. Den nationale lovgivning
(11)
I Tyskland er amter og kommuner i henhold til § 3 i Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9) (lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser vedrørende forarbejdning og bortskaffelse af animalske biprodukter og afledte produkter, som ikke er bestemt til konsum, herefter »TierNebG«) forpligtet til at gennemføre bortskaffelse og forarbejdning af kategori 1- og kategori 2-materiale - såkaldt »Pflichtware«, regulerede varer. De kan selv udføre denne opgave eller overdrage den til tredjepart.
(12)
Enhver forarbejdningsvirksomhed kan bortskaffe kategori 3-materiale - såkaldt »freie Ware«, ikke-regulerede varer - forudsat at bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1069/2009 overholdes.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
ZT er en offentligretlig virksomhed, som er etableret i 1979 på grundlag af §§ 1, 2 i Landesgesetz von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG (10) (delstaten Rheinland-Pfalz' lov til gennemførelse af TierNebG, herefter »TierNebGAG RP«). I dag er alle amter og større kommuner i Rheinland-Pfalz og Saarland samt to amter i Hessen - Kreis Rheingau-Taunus og Landkreis Limburg-Weilburg - aktionærer i ZT (jf. § 1 i vedtægterne, Verbandsordnung, for ZT).
(14)
ZT har af sine aktionærer i henhold til § 2 i vedtægterne fået overdraget varetagelsen af alle rettigheder og forpligtelser, som påhviler amter og kommuner i kraft af deres forpligtelse til bortskaffelse ifølge § 3 i TierNebG sammenholdt med de respektive delstatslove.
(15)
I henhold til tysk ret kan et Zweckverband principielt ikke gøres til genstand for konkursbehandling, da det er en offentligretlig virksomhed. Aktionærerne kan imidlertid beslutte at opløse virksomheden.
2.3. Bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald
2.3.1. ZT's aktiviteter
(16)
ZT udfører ikke blot opgaven, som er pålagt virksomheden i vedtægterne, med at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale fra virksomhedens interne område (herefter »internt materiale«), men bortskaffer også kategori 1- og kategori 2-materiale fra de tilgrænsende delstater Baden-Württemberg og Hessen (se detaljeret beskrivelse under betragtning (20) ff.) samt kategori 3-materiale (herefter under ét »eksternt materiale«).
(17)
Som det fremgår af nedenstående tabel, har ZT hidtil forarbejdet store mængder eksternt materiale. I de seneste år har eksternt materiale udgjort næsten halvdelen af den forarbejdede materialemængde.
Tabel 1
Materialemængde forarbejdet af ZT 1998-2009
Internt materiale
Eksternt materiale
Baden-Württemberg
Nord- og Mittelhessen
Regulerede varer, kategori 1 og 2
Ikkereguleret materiale, kategori 3
Regulerede varer, kategori 1 og 2
Regulerede varer, kategori 1 og 2
I alt
1998
Ton
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Ton
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Ton
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Ton
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Ton
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Ton
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Ton
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Ton
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Ton
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Ton
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Ton
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Ton
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Gennemsnit
Ton
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Det interne materiale består af døde dyr og slagteriaffald. ZT udfører her både indsamling og forarbejdning (indsamling og forarbejdning benævnes herefter under ét »bortskaffelse«). ZT opkræver gebyrer til dækning af omkostningerne. Der fastsættes forskellige gebyrsatser for døde dyr og slagteriaffald.
(19)
Da kategori 3-materiale forhandles frit på markedet, beregner ZT vederlag for bortskaffelse af dette materiale efter privatretlige bestemmelser. De fleste private bortskaffelsesvirksomheder bortskaffer kategori 3-materiale separat for at opnå en større indtjening ved forarbejdning af materialet, f.eks. til foder til selskabsdyr. ZT forarbejder imidlertid kategori 3-materiale sammen med de regulerede varer, da virksomheden ikke råder over et separat anlæg. De regulerede varer kan derfor kun forarbejdes til færdige produkter af mindre værdi - som f.eks. olie og fedtstoffer - og indtjeningen bliver tilsvarende mindre.
(20)
ZT har siden 2000 også forarbejdet kategori 1- og kategori 2-materiale fra Baden-Württemberg. Til dette formål blev der indgået en offentligretlig formålsaftale mellem ZT og Zweckverband Neckar-Franken. Materialet indsamles her lokalt af Zweckverband Neckar-Franken og leveres herefter til ZT med henblik på forarbejdning.
(21)
ZT deltog endvidere i et udbud i 2007 vedrørende bortskaffelse af regulerede varer i amterne i Nordhessen og Mittelhessen og vandt udbuddet. Et koncernselskab tilhørende klageren havde varetaget bortskaffelsen, indtil bortskaffelsesaktiviteterne blev overtaget af ZT pr. 1. april 2009.
(22)
ZT har altså ikke kun fået udnyttet sine anlæg ved forarbejdning af internt kategori 1- og kategori 2-materiale, men har også i væsentligt omfang engageret sig i forarbejdning af frit omsætteligt kategori 3-materiale samt kategori 1- og kategori 2-materiale fra eksternt område, hvilket ligger uden for rammerne af det hverv, der er overdraget virksomheden i vedtægterne. I perioden 2002 til 2008 udgjorde internt kategori 1- og kategori 2-materiale kun mellem 54 % og 58 % af den samlede materialemængde forarbejdet af ZT. I 2009 faldt denne andel til 39 % og udgjorde hermed under halvdelen af den samlede materialemængde forarbejdet af ZT - en betragtelig tilbagegang, der bl.a. skyldtes den påbegyndte modtagelse af materiale fra Nordhessen og Mittelhessen.
2.3.2. ZT's anlægskapacitet
(23)
ZT råder over to bortskaffelsesanlæg i Rivenich og Sandersmühle. Ved normal drift kører de to anlæg i gennemsnit med to skiftehold fem dage om ugen (5-dages-uge med toholdsdrift). I løbet af en sådan periode kan der maksimalt forarbejdes en mængde på 2 160 ton pr. uge. Denne disponible kapacitet ved normal drift har gennemsnitligt set været tilstrækkelig til forarbejdning af den årlige materialemængde, der i de seneste år har været på 88 000 t/år, hvilket svarer til 1 700 t/uge.
(24)
I lighed med andre bortskaffelsesvirksomheder disponerer ZT over en driftsafhængig ledig kapacitet som følge af uudnyttede skiftehold i ugens løb og i weekenden. Denne driftsafhængige ledige kapacitet kan udnyttes til forarbejdning af den ekstra mængde døde dyr, der tilkommer i tilfælde af epizootier.
2.3.2.1. Driftsafhængig ledig kapacitet på kort sigt
(25)
ZT oplyser, at anlæggene i en kortere periode på 6-12 uger kan køre med tre skiftehold syv dage om ugen (7-dages-uge med treholdsdrift). Dermed er der i en kortere periode en disponibel ugentlig kapacitet på op til 4 536 ton. Det er dog ifølge ZT ikke muligt konsekvent at køre med treholdsdrift syv dage om ugen i en længere periode, da dette ville forårsage slitage og overbelastning af medarbejderne.
(26)
ZT kan derfor på kort sigt - i en periode på op til 12 uger - disponere over en driftsafhængig ledig kapacitet på 2 376 ton pr. uge, som i tilfælde af epizootier kan forarbejdes ud over den normale materialemængde (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
2.3.2.2. Driftsafhængig ledig kapacitet på længere sigt
(27)
På længere sigt kan anlæggene maksimalt køre med tre skiftehold fem dage om ugen (5-dages-uge med treholdsdrift), når der skal forarbejdes ekstra materiale i tilfælde af epizootier, da det ved en længerevarende højere anlægsudnyttelse er nødvendigt at friholde weekenden til vedligeholdelsesarbejde. Der kan dermed forarbejdes op til 3 240 ton pr. uge.
(28)
ZT kan derfor på længere sigt - i en periode på mere end 12 uger - disponere over en driftsafhængig ledig kapacitet på 1 080 ton pr. uge, som i tilfælde af epizootier kan forarbejdes ud over den normale materialemængde (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
2.4. Tilskud og offentlig opgave
(29)
Tilskuddene, som ZT modtager af aktionærerne (amter og kommuner), har hjemmel i vedtægterne, Verbandsordnung, for ZT. Formålet med tilskuddene er at kompensere ZT for de omkostninger, der ikke dækkes af indtægterne (jf. vedtægternes § 9, stk. 1).
(30)
De specifikke tilskudsbeløb fastsættes i den årlige budgetstatut, som skal vedtages på forhånd af generalforsamlingen. Når budgetstatutten er vedtaget, er ZT berettiget til at opkræve tilskudsbetaling ved en forvaltningsakt.
(31)
I februar 2010 blev vedtægterne for ZT ændret med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009. Indtil dette tidspunkt var anvendelse og beregning af tilskuddene udelukkende reguleret i vedtægternes § 9, stk. 1, men i februar 2010 blev nedenstående bestemmelser indsat i vedtægterne:
(32)
Tilskuddene skal ifølge vedtægternes § 9, stk. 2, nu fastsættes på forhånd ved statut. Endvidere bestemmes, at tilskuddene kun må opkræves som kompensation for omkostninger vedrørende den overdragne forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale samt forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(33)
I vedtægternes § 10, stk. 2, fastsættes den overskydende kapacitet, der skal opretholdes, fra og med 2009 til 7 110 ton, der skal forarbejdes i løbet af seks uger (svarende til seks gange 1 185 ton pr. uge). Der er ved fastlæggelsen af den overskydende kapacitet taget højde for, at der ud over ZT's kapacitet også rådes over en alternativ bortskaffelseskapacitet på 5 000 ton pr. år, som kan benyttes i tilfælde af epizootier. Omkostningerne vedrørende den overskydende kapacitet skal fastsættes på forhånd i den enkelte driftsplan. Ved opgørelsen af omkostninger vedrørende den overskydende kapacitet kan der kun medtages forholdsmæssige faste omkostninger (afskrivninger, skatter, forsikringer, renteudgifter for fremmedkapital), omkostninger vedrørende eksterne serviceaftaler samt forholdsmæssige personaleomkostninger til at sikre, at systemet altid er driftsklart. Omkostningerne vedrørende den overskydende kapacitet skal opføres på separate konti, adskilt fra virksomhedens øvrige omkostninger. Omkostningerne fordeles i forhold til de enkelte kapacitetsandele.
(34)
ZT har modtaget tilskud på 66 493 680 EUR i tidsrummet fra etableringen i 1979 til 2011. De årlige tilskudsbeløb fra og med 1998 var som følger:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000-2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) pr. år
2002-2008
:
2 250 000 EUR pr. år
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
De samlede tilskudsbetalinger fra 1998 til 2011 beløb sig til 30 932 198 EUR.
(36)
De forelagte resultatopgørelser viser, at ZT i årene fra 1998 til 2009 efter indregning af tilskuddene har oparbejdet et akkumuleret tab på 4 562 795 EUR. Fraregnet tilskuddene på 26 757 292 EUR udgør det akkumulerede tab for perioden 1998-2009 31 320 678 EUR. Tilskuddene har derfor ikke været tilstrækkelige til fuldt ud at kompensere ZT for det akkumulerede tab.
2.5. Godkendt statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald
(37)
Ifølge artikel 191, stk. 2, i TEUF gælder som hovedregel princippet om, at forureneren betaler for bortskaffelse af animalske biprodukter. Det er derfor landbrugere og slagterier, der har det primære ansvar for at tage sig af bortskaffelsen af døde dyr og slagteriaffald på korrekt måde og at betale de dermed forbundne omkostninger. (12)
(38)
TSE-krisen gjorde det imidlertid nødvendigt at sikre korrekt behandling af døde dyr og slagteriaffald, som består af kategori 1- og kategori 2-materiale, og at yde hjælp til landbrugerne i form af statsstøtte. Kommissionen fastlagde regler herom i EF-rammebestemmelserne af 24. december 2002 om statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (herefter »TSE-rammebestemmelserne«) (13). Disse regler blev opdateret og skærpet i afsnit V.B.4 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (herefter »landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013«) (14).
(39)
TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 kræver principielt, at forurenerne betaler omkostningerne ved bortskaffelse af animalske biprodukter (15), men tillader også statsstøtte til TSE-test samt til bortskaffelse af døde dyr under visse, stærkt begrænsede omstændigheder (16). Der må principielt ikke ydes støtte til bortskaffelse af slagteriaffald (17). Endvidere er støtten kun forenelig med det indre marked, såfremt det er godtgjort, at denne kun kommer landbrugerne og ikke produktionsvirksomheder i de efterfølgende led (herunder slagterier og bortskaffelsesanlæg) til gode (18).
2.5.1. Kommissionens beslutning af 29. januar 2004 i støttesag NN 33/03
(40)
Kommissionen godkendte i 2004 støtteforanstaltninger til risikostyring i forbindelse med TSE i Rheinland-Pfalz, som var anmeldt af Tyskland efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, TSE-rammebestemmelserne og EF-rammebestemmelserne af 12. august 2000 for statsstøtte i landbrugssektoren (19). Formålet med disse støtteforanstaltninger var at forhindre spredning af BSE, idet der bl.a. blev ydet godtgørelse til landbrugere for de ekstraomkostninger til bortskaffelse af risikomateriale, som indførelsen af et forbud mod fodring af kvæg med kød- og benmel medførte.
(41)
Ud over andre foranstaltninger godkendte Kommissionen en engangsstøtte på 100 % for omkostninger til bortskaffelse af specificeret risikofyldt slagteriaffald, som blev frembragt i ZT's interne område i perioden oktober 2000 til september 2001 som følge af forbuddet mod fodring med kød- og benmel. Her var det imidlertid ikke ZT, men slagterierne, der blev anset som støttemodtagere.
2.5.2. Kommissionens beslutning af 6. juli 2004 i støttesag N 15/04
(42)
Formålet med den anden støtteordning, der ligeledes blev godkendt i 2004, er at kompensere landbrugerne i Rheinland-Pfalz for udgifter til indsamling og forarbejdning af døde dyr, for hvilket de har betalt bidrag til Tierseuchenkasse (20). Gebyrerne, som ZT fakturerer for indsamling og forarbejdning af interne døde dyr, betales ligeligt af delstaterne (Rheinland-Pfalz, Hessen og Saarland), aktionærerne og Tierseuchenkasse i de enkelte delstater. For så vidt angår forarbejdningsomkostningerne, skal husdyravlerne dog selv betale et bidrag på 25 %.
(43)
Støtten, som udbetales direkte til ZT, er godkendt af Kommissionen for perioden fra den 1. januar 1999 til den 31. december 2013. Støtten er betinget af, at den udelukkende kommer landbrugerne til gode og ikke kumuleres med anden støtte.
(44)
Da støtten dækker en forholdsmæssig andel af de på forhånd fastlagte gebyrer (100 % for indsamling og 75 % for forarbejdning), har Kommissionen konkluderet, at denne støtteordning udelukkende kommer landbrugerne til gode og ikke giver ZT nogen økonomisk fordel.
2.5.3. Forholdet mellem de godkendte støtteordninger NN 33/03 og N 15/04 og tilskuddene
(45)
Beløbene fra de to godkendte støtteordninger (herefter »landbrugsstøtten«) bogføres som indtægter hos ZT. Der er derfor i de under punkt (36) anførte tab før tilskud allerede taget højde for, at ZT har modtaget landbrugsstøtten som indtægt.
(46)
Ud over landbrugsstøtte modtager ZT altså også tilskud for derved at få finansieret de resterende tab.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(47)
Klageren er af den opfattelse, at ZT ikke ville kunne overleve økonomisk, hvis de årlige tab ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale ikke blev dækket af tilskud fra aktionærerne. ZT, der har monopol på bortskaffelse af internt materiale og dermed ikke er udsat for konkurrence, tilbyder priser på de åbne markeder for eksternt materiale, som ligger under markedspriserne. ZT's prispolitik tager udelukkende sigte på at opnå fuld udnyttelse af ZT's anlæg, som har en stor ledig kapacitet.
(48)
Klageren finder, at tilskuddene har ført til konkurrencefordrejning på adskillige punkter. Særlig kritiserer klageren ZT's prisfastsættelse i forbindelse med kategori 3-materiale og med tilbuddet, der blev afgivet, da opgaven med bortskaffelse i Nordhessen og Mittelhessen blev sendt i udbud:
a)
ZT tilbyder ikke at varetage bortskaffelsen af slagteriaffald for et gebyr, der er afhængigt af den forarbejdede mængde, men derimod til en fast pris pr. dyr. For mindre slagterier, der har større omkostninger ved adskillelse af kategori 3-materiale fra kategori 1- og kategori 2-materiale end de større og mere veludrustede slagterier, vil det derfor være fordelagtigt at undlade adskillelse og aflevere kategori 3-materiale sammen med slagteriaffald af kategori 1 og 2 til ZT. ZT tilbyder således bortskaffelse af slagteriaffald til priser, som ikke dækker omkostningerne, da de ekstraomkostninger, der er forbundet med at medtage kategori 3-materiale i forarbejdningen, ikke indregnes i gebyrerne.
b)
Ved udbuddet vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i Nordhessen og Mittelhessen kunne ZT kun vinde, fordi virksomhedens faste omkostninger ved opretholdelse af kapacitet allerede var dækket via tilskuddene, og ZT derfor kunne tilbyde lavere gebyrsatser.
(49)
De tyske myndigheder mener derimod, at tilskuddene er nødvendige til dækning af de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier. De tyske myndigheder har i den forbindelse fremlagt en undersøgelsesrapport fra Fraunhofer-Institut (21) fra marts 2007 (herefter »Fraunhofer-rapporten«), som skal vise, at omkostningerne ved den overskydende kapacitet udgør ca. 50 % af de samlede kapacitetsomkostninger. Endvidere er tilskuddene nødvendige til dækning af udgifter til oprensning af fraflyttede grunde.
(50)
På grundlag af en foreløbig undersøgelse fastslog Kommissionen først, at tilskuddene principielt giver ZT en økonomisk fordel, da de reducerer ZT's løbende udgifter, og at også de andre kriterier for statsstøtte var opfyldt.
(51)
Kommissionen påpegede, at en sådan driftsstøtte normalt er forbudt. Kommissionen udtrykte herefter tvivl om, hvorvidt tilskuddene kan være berettigede som kompensation for opretholdelse af overskydende kapacitet. Kommissionen henviste i den forbindelse til de fire kriterier i Altmark-dommen (22):
a)
Den pågældende virksomhed skal faktisk have fået overdraget forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
b)
De kriterier, der skal danne grundlag for beregningen af kompensation, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
c)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvist at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til hermed forbundne indtægter såvel som til en rimelig fortjeneste.
d)
Når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som sikrer, at det er den virksomhed, der kan levere disse tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, der udvælges, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have ved at opfylde de pågældende forpligtelser.
(52)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er af almindelig interesse, da landbrugerne i henhold til forureneren betaler-princippet grundlæggende er forpligtet til at bortskaffe døde dyr og slagteriaffald og modtager støtte hertil via ovennævnte støtteordninger, som Kommissionen har godkendt. Der kan også sættes spørgsmålstegn ved, om tilskuddene er nødvendige. Erfaringer fra andre tyske delstater viser nemlig, at anlæg drevet af private operatører synes at tilvejebringe tilstrækkelig overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier, uden at det er nødvendigt at yde operatørerne særlig kompensation herfor.
(53)
Kommissionen betvivlede endvidere, at ZT's vedtægter opfylder kravene til en gennemsigtig overdragelsesakt, da vedtægterne før 2010 hverken definerede opretholdelse af overskydende kapacitet som en offentlig tjeneste overdraget til ZT eller angav de nødvendige kriterier til omkostningsberegning.
(54)
Ved bedømmelse af, om kompensation er nødvendig, fandt Kommissionen, at det må overvejes, om tilskuddene ikke i virkeligheden dækker tab ved urentabel ledig kapacitet. Det er diskutabelt, om ekstra tilskud er nødvendige, når alle omkostninger i andre delstater dækkes af forurenerne via gebyrer.
(55)
Da ZT ikke er udvalgt efter en offentlig udvalgsprocedure, er det tvivlsomt, om ZT er en typisk, veldrevet virksomhed.
(56)
Kommissionen drog derfor den foreløbige konklusion, at det må undersøges nærmere, om tilskuddene til ZT for opretholdelse af overskydende kapacitet rent faktisk er nødvendige, eller om markedet i virkeligheden selv ville kunne tilvejebringe tilstrækkelig ledig anlægskapacitet i tilfælde af epizootier.
(57)
Endelig betvivlede Kommissionen Tysklands argument om, at tilskuddene er berettigede, idet de udgør kompensation for udgifter til oprensning af fraflyttede grunde. Ifølge punkt 132 i EF-retningslinjerne for statsstøtte til miljøbeskyttelse af 1. april 2008 (herefter »miljøstøtteretningslinjerne«) (23) kan en sådan støtte principielt kun anses for forenelig med fællesmarkedet, hvis modtageren ikke kan gøres ansvarlig efter gældende ret i den enkelte medlemsstat, og denne betingelse synes ikke at være opfyldt her.
4. SAGENS BEHANDLING VED DE NATIONALE RETTER
(58)
BVerwG fastslog i dom af 16. december 2010, at tilskuddet for 2010 ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk.1, i TEUF, da Altmark-kriterierne var opfyldt. BVerwG tog ikke stilling til tidligere tilskud, da retten ikke fandt, at søgsmålet vedrørende tilskud ydet før 2010 kunne antages til realitetsbehandling.
4.1. Altmark-kriterium 1
(59)
BVerwG finder, at bortskaffelse af animalske biprodukter på grundlag af forordningen om animalske biprodukter og § 3, stk. 1, i TierNebG er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier kan henregnes hertil.
(60)
BVerwG skelner mellem kapacitet, som bruges under normal drift, herunder driftsafhængig ledig kapacitet, og kapacitet, som normalt er uudnyttet. Hvis det forholder sig sådan, at tilskuddene går til dækning af omkostningerne vedrørende normal kapacitet, herunder driftsafhængig ledig kapacitet, er BVerwG enig i, at der i lyset af forureneren betaler-princippet er tale om statsstøtte.
(61)
Hvis tilskuddene derimod går til dækning af omkostningerne ved tilvejebringelse af ledig kapacitet, der udelukkende opretholdes til brug i tilfælde af epizootier, er der ikke tale om statsstøtte. Det er i den forbindelse uden betydning, om den ledige kapacitet er større, end driften nødvendiggør, da der i sagens natur er tale om kapacitet, som almindeligvis ikke bruges. Der kan kun drages en anden konklusion, hvis der er tegn på, at den ledige kapacitet også bruges under normal drift (f.eks. til bortskaffelse af kategori 3-materiale). Da dette imidlertid ikke synes at være tilfældet, udgør tilskuddene udelukkende kompensation for omkostninger i forbindelse med den offentlige forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet.
4.2. Altmark-kriterium 2
(62)
Hvad angår gennemsigtighedskriteriet, konstaterer BVerwG, at vedtægterne blev ændret den 2. februar 2010, umiddelbart før tilskudsansættelsen for 2010. BVerwG er af den opfattelse, at det i § 9 i vedtægterne af 2010 præciseres, at tilskuddene udelukkende skal dække omkostningerne ved opretholdelse af den overskydende kapacitet.
4.3. Altmark-kriterium 3
(63)
Det er i kraft af ændringen af § 9 i vedtægterne sikret, at tilskuddene udelukkende dækker omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(64)
Hvad angår dimensioneringen af den overskydende kapacitet, finder retten endvidere, at der her ikke er tale om en driftsøkonomisk beslutning, der skal træffes på grundlag af den økonomiske rentabilitet. Opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er i sagens natur urentabel, da omkostningerne ved denne ledige kapacitet altid vil være uforholdsmæssigt store set i forhold til risikoen for et omfattende udbrud af en epizooti.
4.4. Altmark-kriterium 4
(65)
BVerwG er af den opfattelse, at det fjerde Altmark-kriterium ikke kan finde anvendelse i nærværende sag, da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale sker separat, adskilt fra bortskaffelse af kategori 3-materiale. Der er ingen overlapning mellem de offentlige og de erhvervsmæssige tjenesteydelser, som ZT leverer. I Altmark-sagen var der derimod tale om, at et privat busselskab havde fået overdraget et stort antal forpligtelser til offentlig tjeneste (f.eks. med hensyn til antal stoppesteder og køreplan), hvilket havde stor indflydelse på måden, hvorpå de basale befordringsydelser blev udført. Tilskuddene til ZT bliver således ydet som kompensation for offentlig tjeneste, der udføres uden for rammerne af det almindelige marked.
(66)
BVerwG finder endvidere, at en offentlig instans har muligheden for selv at udføre de opgaver, der er af almindelig interesse, og ikke er tvunget til at henvende sig til private udbydere. I forhold til Domstolens retspraksis på udbudsrettens område gør BVerwG gældende, at det står en offentlig instans frit for selv at afgøre, om man vil udføre en opgave med egne ressourcer eller skaffe ressourcer hertil på markedet (24).
5. BEMÆRKNINGER FRA KLAGEREN
5.1. Altmark-kriterium 1
(67)
Klageren gør gældende, at forureneren betaler-princippet indebærer, at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier ikke er en tjeneste af almindelig økonomisk interesse (SGEI - Services of General Economic Interest) som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(68)
Det er let at identificere forurenerne, som er landbrugere og slagterier: Landbrugerne drager fordel af en effektiv bekæmpelse af epizootier, da disse sygdomme udgør en risiko for deres besætninger og dermed for deres aktiver. Hurtig og effektiv bekæmpelse af epizootier gør det muligt for slagterierne at opretholde driften i normalt omfang.
(69)
Forureneren betaler-princippet er også et anerkendt princip i relevant tysk lovgivning, hvor landbrugere og slagterier regelmæssigt anføres som forurenere, der skal betale omkostningerne ved bortskaffelse. (25)
5.2. Altmark-kriterium 2
(70)
Klageren hævder, at ZT først har fremført sin påstand om, at virksomheden altid har haft til opgave at opretholde en overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier, efter at de nationale undersøgelser og Kommissionens undersøgelser var iværksat. Før ændringen af vedtægterne i 2010 forelå der ikke en udtrykkelig overdragelse af opgaven med opretholdelse af overskydende kapacitet til ZT, ligesom der heller ikke på forhånd var fastlagt kriterier for beregning af kompensationen.
5.3. Altmark-kriterium 3
(71)
Klageren påstår, at opgaven med at opretholde overskydende kapacitet ikke påfører bortskaffelsesanlæggene nogen nettoomkostninger.
5.3.1. Den overskydende kapacitet er dækket ind af den driftsafhængige ledige kapacitet.
(72)
Bortskaffelsesanlæg i Tyskland kører normalt fem eller seks dage om ugen i toholdsdrift, med udsving på +/- 5 %, målt i driftstimer. Afhængigt af de sæsonmæssige udsving kører anlæggene i treholdsdrift, når efterspørgslen er stor, og returnerer så til 5-dages-uge med toholdsdrift, når efterspørgslen er mindre. Böckenhoff-rapporten (26) dokumenterer, at der kan tilvejebringes tilstrækkelig overskydende kapacitet via det tredje skiftehold i ugens løb og yderligere skiftehold i weekenden, således at det er muligt at håndtere den ekstra materialemængde, der tilkommer i tilfælde af epizootier.
(73)
Den nødvendige overskydende kapacitet kan derfor dækkes ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, som forefindes ved normal drift af bortskaffelsesanlæggene. Klageren fremhæver, at han således aldrig har set sig nødsaget til at foretage yderligere investeringer for at kunne opretholde en tilstrækkelig overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(74)
Endvidere anfører klageren, at der ved kapacitetsplanlægning for et bortskaffelsesanlæg skal tages højde for kapaciteten i de tilgrænsende delstater. I tilfælde af et omfattende sygdomsudbrud vil man kunne gøre brug af kapaciteten i andre delstater til håndtering af en kortvarig stigning i kapacitetsbehovet. Der findes ingen lovbestemmelser, der forbyder transport af kategori 1- og kategori 2-materiale. Tværtimod nævnes udnyttelse af kapaciteten i tilgrænsende områder som en nærliggende mulighed til håndtering af flaskehalse i forarbejdningskapaciteten i de relevante tyske lovbestemmelser (27).
5.3.2. De samlede omkostninger skal dækkes af de regulære gebyrindtægter
(75)
Klageren oplyser, at omkostningerne ved den samlede kapacitet normalt dækkes af de gebyrer, som den virksomhed, der har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, indtjener i regulær drift. Da omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet er et fast element i driftsanlæggets omkostninger, kan de indgå i beregningen af gebyrerne. Klageren henviser i den forbindelse bl.a. til en dom afsagt af BVerwG (28), som fastslår, at omkostningerne ved sagligt berettigede kapacitetsreserver kan indregnes i gebyrerne.
(76)
I 10 af de 16 delstater er det udelukkende privatejede virksomheder, der har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein og Thüringen). I nogle af disse delstater er der regioner med særligt store besætninger, eksempelvis i Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen og Schleswig-Holstein. I Bayern og Hessen udføres bortskaffelsen delvist af privatejede virksomheder.
(77)
I de delstater, hvor klageren eller tilknyttede virksomheder har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af animalske biprodukter (Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt og Thüringen) fastlægger myndighederne og den pågældende virksomhed i fællesskab den årlige maksimumskapacitet, som bortskaffelsesanlægget skal opretholde. Denne kapacitet anses som tilstrækkelig til håndtering af en større efterspørgsel i tilfælde af epizootier. Klageren er bekendt med, at man i nogle udbudsforretninger i Nordrhein-Westfalen på forhånd har fastlagt størrelsen af den overskydende kapacitet. Som eksempel nævnes et udbud i Kreis Steinfurt, hvor den overskydende kapacitet blev fastsat til 5 % af det foregående års besætning. Bortskaffelsesgebyrerne kalkuleres således, at bortskaffelsesanlæggenes samlede faste omkostninger refinansieres fuldt ud via de bortskaffelsesgebyrer, som faktureres til landbrugere og slagterier.
(78)
Den praksis, de øvrige delstater følger, viser således, at de samlede omkostninger ved et bortskaffelsesanlæg - herunder omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet - kan finansieres fuldt ud via gebyrindtægterne, og ekstra kompensation fra det offentlige er derfor ikke nødvendig.
5.3.3. ZT's faktiske anvendelse af tilskuddene
(79)
Klageren hævder, at ZT ikke blot anvender tilskuddene til finansiering af tab, som er oparbejdet ved normal drift, men også til finansiering af tab ved opretholdelse af overkapacitet, som senere bruges til eksterne formål.
5.3.3.1. Brug af den påståede overskydende kapacitet til varetagelse af offentlige opgaver for Nordhessen og Mittelhessen
(80)
Når den ledige kapacitet påvist i Fraunhofer-rapporten (29) sammenholdes med den ledige kapacitet, som ZT angiver i sit tilbud i forbindelse med udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen i 2009, ses en tydelig reduktion af ZT's ledige kapacitet over tid: Den ledige kapacitet og dermed den angiveligt nødvendige overskydende kapacitet, der ifølge Fraunhofer-rapporten i 2005 var på ca. 50 % af den samlede kapacitet, faldt frem til 2009 til 35 %, hvilket fremgår af ZT's tilbud for Nordhessen og Mittelhessen.
(81)
Hvis det antages, at ZT rent faktisk har fået overdraget opgaven med at opretholde en overskydende kapacitet, og at en passende overskydende kapacitet ville være på 50 % af ZT's gennemsnitskapacitet (som det konstateres i Fraunhofer-rapporten), ville ZT hverken have været i stand til at deltage i udbuddet for Nordhessen eller at påtage sig yderligere bortskaffelsesforpligtelser i Baden-Württemberg.
(82)
Da ZT imidlertid rent faktisk vandt udbuddet for Nordhessen og også har påtaget sig yderligere bortskaffelsesopgaver, må ZT nødvendigvis have benyttet en del af den påståede nødvendige overskydende kapacitet i den normale drift. Det er derfor åbenlyst, at tilskuddene går til finansiering af omkostninger ved ledig kapacitet, som ikke er nødvendig til opretholdelse af overskydende kapacitet.
5.3.3.2. Finansiering af unødvendig ledig kapacitet
(83)
Klageren sammenligner ZT's eksisterende ledige kapacitet med den disponible ledige kapacitet i andre delstater og kommer til den konklusion, at ZT's ledige kapacitet - når der tages højde for de forskellige besætningsstørrelser - udgør det fire- til femdobbelte af den ledige kapacitet, der er disponibel i andre delstater til brug som overskydende kapacitet. Dermed går tilskuddene til finansiering af ledig kapacitet, der set i forhold til praksis i andre delstater er betydeligt større end nødvendigt til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT's overskydende ledige kapacitet kan så senere benyttes til eksterne formål - som eksempelvis deltagelse i udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen.
5.4. Altmark-kriterium 4
(84)
Klageren gør gældende, at ZT ikke har fået tildelt kontrakten i et offentligt udbud, hvorimod man i de fleste andre delstater udvælger den mest effektive udbyder i en offentlig udbudsprocedure. Endvidere er der ikke udarbejdet en omkostningsanalyse, hvor ZT's omkostninger er sammenlignet med omkostningerne i en typisk, veldrevet virksomhed.
(85)
Klageren er af den opfattelse, at der ikke ville have været nogen juridiske hindringer for gennemførelse af et offentligt udbud i Rheinland-Pfalz.
5.5. Konkurrencefordrejning på eksterne markeder
5.5.1. ZT's tilbud i forbindelse med udbuddet for Nordhessen og Mittelhessen dækker ikke omkostningerne
(86)
Ifølge klageren kan tilskuddenes konkurrencefordrejende virkning illustreres med forløbet af udbudsproceduren for Nordhessen:
(87)
Før udbuddet varetog Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (herefter: »TBA Schäfer«), en virksomhed tilknyttet klagerens virksomhed, opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Det lykkedes imidlertid ikke TBA Schäfer at vinde udbuddet i 2009, som i stedet blev vundet af ZT. TBA Schäfer var nødsaget til at afgive sit tilbud med udgangspunkt i de fulde omkostninger, mens ZT kunne tilbyde gebyrer under omkostningsniveauet, idet en del af ZT's kapacitetsomkostninger allerede var finansieret af tilskuddene.
(88)
At ZT ved udbuddet for Nordhessen har afgivet et tilbud, som ikke dækker omkostningerne, påvises også i en sammenligning med de gebyrer, som ZT opkræver i det interne område. ZT opkræver her et gebyr på 328 EUR pr. ton, mens ZT ved udbuddet for Nordhessen kun har sat gebyret pr. ton til 208 EUR i sit tilbud. Da der ikke er nogen større forskel mellem indsamlingsomkostningerne i de to områder, forekommer det uforståeligt, at ZT kan tilbyde gebyrer for præcis den samme tjenesteydelse for Nordhessen, der ligger ca. en tredjedel under gebyrerne for det interne område.
(89)
Da TBA Schäfers omkostningsgrundlag var kendt fra tidligere udbud, var det meget nemt for ZT at afgive tilbud på 208 EUR pr. ton, hvilket blot lå 4 EUR under TBA Schäfers tilbud på 212 EUR pr. ton, og derved vinde udbuddet.
5.5.2. ZT's gebyrer for bortskaffelse af kategori 3-materiale dækker ikke omkostningerne
(90)
Klageren bekræfter, at ZT's fastprispolitik i Rheinland-Pfalz skader slagteriernes incitament til at adskille kategori 3-materiale fra kategori 1- og kategori 2-materiale. Dette betyder, at et betragteligt kvantum kategori 3-materiale, som ellers ville kunne viderebehandles til fremstilling af foder til selskabsdyr, bortskaffes sammen med det mindre værdifulde kategori 1- og kategori 2-materiale. (30)
(91)
Ydermere er det kvantum kategori 3-materiale, der fjernes fra markedet som følge af ZT's prispolitik, større end antaget af Kommissionen i dennes foreløbige vurdering af markedet. I betragtning 33 i procedureindledningen er det anført, at der foretages adskillelse af kategori 3-materiale ved 72 % af alle slagtninger i Rheinland-Pfalz. Dette tal er imidlertid udelukkende baseret på antallet af slagtninger. Hvis man tager højde for, at andelen af kategori 3-materiale er betydeligt større ved slagtning af kvæg end ved slagtning af svin, kommer man til det resultat, at kun 45 % af kategori 3-materialet adskilles. Dermed indebærer ZT's prispolitik, at markedet fordrejes i endnu højere grad end hidtil antaget.
6. BEMÆRKNINGER FRA ZT
(92)
ZT's bemærkninger er på de relevante punkter sammenfaldende med Tysklands bemærkninger, som er gengivet i næste afsnit. For at undgå unødvendige gentagelser anføres ZT's bemærkninger derfor ikke særskilt.
7. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND
(93)
De tyske myndigheder bestrider, at de tilskud, der er opkrævet i henhold til ZT's vedtægter, udgør en ulovlig støtte, da Altmark-dommens kriterier er opfyldt. De gør endvidere gældende, at denne støtte er forenelig med det indre marked, da tilskuddene ikke overstiger de omkostninger, der er forbundet med opretholdelse af overskydende kapacitet og oprensning af fraflyttede grunde.
7.1. Altmark-kriterium 1
(94)
De tyske myndigheder anfører for det første, at opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for dette synspunkt gør myndighederne gældende, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er en opgave, som de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage.
(95)
De lokale myndigheder har overdraget denne opgave til ZT, som er en retligt selvstændig, offentlig virksomhed. Den almindelige økonomiske interesse består i, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal beskytte menneskers sundhed, frem for alt i tilfælde af epizootier.
(96)
Det skal i den forbindelse bemærkes, at det ikke kan gøres gældende over for ZT, at der også har kunnet ske finansiering i henhold til TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013. Disse bestemmelser omhandler nemlig kun finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af konkrete døde dyr (dyrekroppe), og ikke omkostninger ved opretholdelse af overskydende kapacitet. Tilskuddene er derfor ikke kumuleret med den godkendte TSE-støtte.
(97)
Endvidere kan landbrugerne identificeres som forurenere i forbindelse med bortskaffelse af døde dyr, hvorimod det er mere problematisk at identificere forurenerne, hvad angår omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
7.2. Altmark-kriterium 2
(98)
ZT har siden 1979 haft til opgave at bortskaffe animalske biprodukter i medfør af TierNebGAG RP.
(99)
Ved ændringen af vedtægterne pr. 1. februar 2010 blev størrelsen af den nødvendige overskydende kapacitet samt kriterierne for beregning af nettoomkostningerne fastlagt. Dette skete på grundlag af Fraunhofer-rapporten.
(100)
De tyske myndigheder fremhæver, at de tilskud, som ZT har opkrævet af sine medlemmer inden vedtægtsændringen i 2010, også var fastsat på en objektiv og gennemsigtig måde. Særlig bemærkes, at driftsplanen for det enkelte år altid er vedtaget offentligt af ZT's generalforsamling i form af en statut og endvidere godkendt af tilsynsmyndigheden samt offentliggjort i de officielle tidender for Rheinland-Pfalz, Hessen og Saarland.
7.3. Altmark-kriterium 3
(101)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at den tilvejebragte overskydende kapacitet er nødvendig for at sikre beskyttelsen af menneskers sundhed i tilfælde af epizootier.
7.3.1. Rapport vedrørende omfanget af den overskydende kapacitet
(102)
Der er ifølge de tyske myndigheder taget udgangspunkt i Fraunhofer-rapporten ved fastlæggelsen af den overskydende kapacitet i de ændrede vedtægter af 2. februar 2010. Efter procedurens indledning har de tyske myndigheder fået udarbejdet endnu en rapport (31) af Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (herefter: ISPA-RP-rapporten).
(103)
I Fraunhofer-rapporten blev den forventede materialemængde i forskellige scenarier vurderet, og sandsynligheden for de forskellige scenarier blev indkalkuleret. ISPA-RP-rapporten anvendte en detaljeret metode til modellering af de forskellige sygdomsscenarier ved udbrud af mund- og klovesyge (FMD) eller klassisk svinepest (KSP).
(104)
Begge undersøgelser kom til det resultat, at ZT's eksisterende samlede kapacitet er tilstrækkelig til at forarbejde både det normale kvantum in- og eksternt materiale på gennemsnitligt 1 700 ton pr. uge og også de ekstra materialemængder, der tilkommer i tilfælde af kortere- og længerevarende sygdomsudbrud.
7.3.1.1. Korterevarende sygdomsudbrud
(105)
Det fremgår af ISPA-RP-rapporten, at hvis man ved korterevarende sygdomsudbrud går ud fra en ekstra materialemængde på op til 200 ton pr. dag i 2-5 dage, vil den ekstra materialemængde uden problemer kunne forarbejdes sammen med den normale mængde ved hjælp af den eksisterende ugentlige ledige kapacitet på op til 1 523 ton, hvis der arbejdes i treholdsdrift fem dage om ugen. Det vil her ikke være nødvendigt at benytte muligheden for at indsætte ekstra skiftehold i weekenden.
(106)
Også ved sygdomsudbrud, der omfatter større dele af det interne område, har det vist sig, at den ekstra ugentlige materialemængde på 1 300 til 1 800 ton, der tilkommer i otte uger, kan forarbejdes, hvis der indføres weekendskiftehold, og der derfor på kort sigt kan disponeres over en ledig kapacitet på maksimalt 2 819 ton pr. uge (jf. ligeledes Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
7.3.1.2. Længerevarende sygdomsudbrud
(107)
Her tages der udgangspunkt i et FMD-udbrud i hele det interne område med en destruktionsandel på 10 %, således som det var tilfældet i 2001 i Storbritannien. Der regnes her med, at der i gennemsnit tilkommer 1 300 ton pr. uge i en periode på 18 uger. ISPA-RP-rapporten viser, at ZT's anlæg også kan forarbejde en sådan mængde samtidig med den normale mængde i en længere periode, hvis der køres med treholdsdrift fem dage om ugen (se også Tabel 3 i afsnit 9.3.1).
7.3.1.3. Konklusioner på grundlag af de forelagte undersøgelser
(108)
De forelagte undersøgelser viser efter de tyske myndigheders opfattelse, at den eksisterende totale kapacitet ved en 5-dages uge med treholdsdrift er tilstrækkelig til ud over den normale mængde også at forarbejde den ekstra materialemængde, der tilkommer i tilfælde af kortere- og længerevarende sygdomsudbrud. Det vil i de fleste scenarier ikke engang være nødvendigt at gøre brug af de ekstra skiftehold, der kan indsættes i weekenden i 6-12 uger ved maksimal drift.
(109)
I undersøgelserne konkluderes det således, at ZT ved en 5-dages-uge med treholdsdrift råder over en tilstrækkelig samlet kapacitet til forarbejdning af både det normale kvantum og den ekstra materialemængde, der forventes at tilkomme ved længerevarende sygdomsudbrud. Vurderingen må derfor være, at den p.t. disponible samlede kapacitet ikke er overdimensioneret, men derimod behovssvarende.
7.3.2. Omkostninger ved den overskydende kapacitet
(110)
De beregninger af omkostningerne ved den overskydende kapacitet, som de tyske myndigheder har forelagt, følger Fraunhofer-rapportens metodik. Kapacitetsomkostningerne fordeles på henholdsvis normal drift og overskydende kapacitet på grundlag af den gennemsnitlige udnyttelse af den samlede kapacitet, der er disponibel i en 5-dages-uge med treholdsdrift. Det kan konstateres, at ZT ved normal drift har en gennemsnitlig udnyttelsesgrad på ca. 50 % af den samlede kapacitet ved treholdsdrift fem dage om ugen.
(111)
Med udgangspunkt i denne udnyttelsesgrad fordeles kapacitetsomkostningerne ved indsamling og forarbejdning med ca. 50 % til henholdsvis normal drift og overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier (32). Dette resulterer i følgende omkostninger ved opretholdelse af den overskydende kapacitet:
Tabel 2
Omkostninger ved den overskydende kapacitet 2000-2009 ifølge de tyske myndigheder
(EUR)
Omkostninger ved den overskydende kapacitet
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Gennemsnit
2 784 282
(112)
Det bemærkes her, at kun ca. 45 % af kapacitetsomkostningerne er henført til den overskydende kapacitet i 2000 og 2001, og at den overskydende kapacitet blev reduceret med ca. en femtedel i 2009 som følge af kontrakttildelingen for Nordhessen og Mittelhessen. Der foreligger ingen omkostningsberegninger for den overskydende kapacitet i 1998 og 1999.
7.3.3. Finansiering af omkostningerne ved den overskydende kapacitet via tilskuddene
(113)
De tilskud, som aktionærerne har betalt til ZT i de omhandlede år, lå - bortset fra i 2009 - under de i tabel 2 anførte omkostninger ved den overskydende kapacitet. I 2009 svarede de endelige tilskud til omkostningerne.
(114)
De tyske myndigheder har meddelt, at omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet ikke er indkalkuleret i brugsgebyrerne, da der ikke er lovhjemmel hertil. De lokale myndigheder kan ganske vist opkræve brugsgebyrer til dækning af omkostningerne ved brug af offentlige faciliteter og anlæg i medfør af § 7 i Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz (delstaten Rheinland-Pfalz' lov om lokale skatter og afgifter, herefter »KAG RP«), men der må ikke være et åbenlyst misforhold mellem den ydelse, der leveres fra faciliteterne eller anlægget, og gebyret. I henhold til § 8 i KAG RP skal de omkostninger, der ligger til grund for brugsgebyrerne, opgøres efter de driftsøkonomiske principper for omkostningsberegning. Ifølge de tyske myndigheder er det kun bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale og ikke opretholdelse af overskydende kapacitet, der berettiger til opkrævning af gebyrer. Overskydende kapacitet opretholdes nemlig ikke for at levere en modydelse til den enkelte gebyrpligtige, men for at imødegå fremtidige risici, hvilket er af samfundsmæssig betydning.
7.3.4. Finansiering i andre tyske delstater
(115)
På Kommissionens anmodning har Tyskland gennemført en landsdækkende spørgeundersøgelse vedrørende praksis med hensyn til fastlæggelse og finansiering af overskydende kapacitet.
(116)
Den overskydende kapacitet er i alle delstater - bortset fra ZT's interne område - dækket ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, der er til stede i ugens løb og i weekenden. Begrundet i Böckenhoff-rapporten foretages der traditionelt ikke ekstra investeringer i kapacitet med henblik på sygdomsbekæmpelse. Den eksisterende ledige kapacitet via et tredje skiftehold i ugens løb og yderligere skiftehold i weekenden er tilstrækkelig til opretholdelse af overskydende kapacitet. Der er senere fremkommet alternative beregningsmetoder, som er introduceret i rapporter - herunder ISPA-rapporten for Niedersachsen (herefter »ISPA-NS-rapporten«) (33) - eller udarbejdet i samarbejde med de berørte interessegrupper. Det ændrer dog ikke ved den grundlæggende konklusion i Böckenhoff-rapporten, at ekstra investeringer i ledig kapacitet er unødvendige.
(117)
Den driftsafhængige ledige kapacitet finansieres via gebyrer eller vederlag (afhængigt af operatørens retlige status). Der findes forskellige ordninger med nøgler for fordeling af de driftsafhængige omkostninger ved ledig kapacitet på bortskaffelse af henholdsvis døde dyr og slagteriaffald.
(118)
For så vidt angår støtte til landbrugere til bortskaffelse af døde dyr i henhold til TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013, ydes der i de fleste delstater statsstøtte på 67-75 % af gebyrerne for bortskaffelse af døde dyr:
a)
Baden-Württemberg og Nordrhein-Westfalen: Ejerne af dyrene betaler 25 % af forarbejdningsomkostningerne. 100 % af indsamlingsomkostningerne samt de resterende 75 % af forarbejdningsomkostningerne finansieres af det offentlige (amter og delstater).
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen og Brandenburg: Ejerne af dyrene betaler henholdsvis 25 % og 33 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne. De resterende indsamlings- og forarbejdningsomkostninger (henholdsvis 75 % og 67 %) dækkes af det offentlige.
c)
Bayern, Rheinland-Pfalz og Saarland: Amter, Tierseuchenkasse og delstat betaler hver en tredjedel af indsamlingsomkostningerne. Med hensyn til forarbejdningsomkostningerne finansieres 66 % af det offentlige, 25 % af dyrenes ejere og 8 % af Tierseuchenkasse.
d)
I Sachsen finansieres indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne af dyrenes ejere (25 %), Tierseuchenkasse (8 %) og det offentlige (66 %).
e)
I Niedersachsen finansieres indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne af Tierseuchenkasse (60 %) og det offentlige (40 %). Tierseuchenkasse fakturerer 25 % af forarbejdningsomkostningerne til dyrenes ejere.
f)
I Schleswig-Holstein dækker Tierseuchenkasse 100 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne.
g)
I Mecklenburg-Vorpommern betaler dyrenes ejere 100 % af indsamlings- og forarbejdningsomkostningerne.
(119)
Denne oversigt viser efter de tyske myndigheders mening, at det er af underordnet betydning, om omkostningerne ved opretholdelse af overskydende kapacitet indkalkuleres i vederlag og gebyrer eller finansieres via tilskud, som det er tilfældet i Rheinland-Pfalz. Det afgørende er, hvem der rent faktisk betaler omkostningerne. Reelt viser det sig, at omkostningerne ved den overskydende kapacitet for en stor dels vedkommende finansieres af det offentlige via støtte i henhold til TSE-rammebestemmelserne eller landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
7.4. Altmark-kriterium 4
(120)
Efter de tyske myndigheders opfattelse er der ikke nogen EU-retlig forpligtelse til at åbne markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale via udbud. Dette er også blevet bekræftet af Domstolen (34).
7.5. Ingen konkurrencefordrejning på eksterne markeder
(121)
De tyske myndigheder mener heller ikke, at konkurrencen fordrejes på markederne.
7.5.1. ZT 's bortskaffelse af ikke-regulerede varer uden krydssubsidiering
(122)
Med hensyn til kategori 3-materiale finder de tyske myndigheder ikke, at tilskuddene, som ZT opkræver, fordrejer konkurrencen, da der ikke sker nogen krydssubsidiering:
a)
Det fremgår klart af ZT's årsregnskaber, at ZT i mange år har opnået betydelige dækningsbidrag ved forarbejdning af adskilt kategori 3-materiale, hvilket udelukker, at der kan være tale om krydssubsidiering.
b)
Hvis kategori 3-materiale indleveres sammen med kategori 1- og kategori 2-materiale, er materialeblandingerne på forhånd indkalkuleret (efter vægt) i gebyrerne. Det betyder, at der er taget højde for det forhåndsberegnede kvantum blandet materiale ved fastlæggelsen af gebyrernes størrelse i gebyrstatutten.
(123)
Klagerens påstand om, at ZT's prispolitik indebærer, at der kun foretages adskillelse af 45 % af kategori 3-materialet, savner ethvert grundlag. Som en gennemgang af de relevante statistikker vil kunne bekræfte, har ZT aldrig forarbejdet så store mængder kategori 3-materiale. Den af Kommissionen i forbindelse med procedureindledningen anførte adskillelsesandel på 72 % kan bekræftes for 2009.
(124)
Endvidere skal det nævnes, at 85 % af slagtningerne i det interne område foregår i seks virksomheder, som foretager materialeadskillelse i videst muligt omfang. Klageren udfører arbejde i disse virksomheder og modtager adskilt kategori 3-materiale fra dem. Klageren har altså adgang til kategori 3-markederne og har også en meget stor markedsandel her.
7.5.2. Udbud i Nordhessen og Mittelhessen
(125)
Det forhold, at ZT kræver et andet vederlag i Nordhessen og Mittelhessen end i det interne område, er ikke konkurrenceforvridende. Forskellene i finansieringen skyldes, at der er forskellige lovmæssige retningslinjer for kalkulationen. I Tyskland er det ifølge § 3, stk. 1, i TierNebG principielt de i medfør af delstatslovgivningen kompetente lokale myndigheder, der har forpligtelsen til bortskaffelse af animalske biprodukter af kategori 1 og 2. Der kan derfor være forskellige regler for finansieringen på henholdsvis delstats- og lokalt niveau.
(126)
Hvis de instanser, der har forpligtelsen til bortskaffelse, ikke selv varetager bortskaffelsen af animalske biprodukter, men overdrager denne opgave til tredjepart - som det er tilfældet i Nordhessen og Mittelhessen - er grundlaget for kalkulationsreglerne ikke den gældende lov om lokale skatter og afgifter, men derimod »Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP)« (retningslinjer for prisfastsættelse på grundlag af kostpriser, herefter »LSP«) (35).
(127)
Der er især med hensyn til omfanget af de renteomkostninger, som kan indregnes i henholdsvis gebyrer og vederlag, en væsentlig forskel mellem KAG RP og LSP. Dette har betydning for ZT, da ZT for en stor dels vedkommende finansierer sine investeringer via lån og betaler store beløb i renter herfor hvert år.
(128)
Ifølge § 8 i KAG RP kan ZT indregne disse faktisk påløbne renteudgifter i gebyrkalkulationen, hvorimod LSP vedrørende vederlagene i Nordhessen og Mittelhessen kun giver mulighed for at medregne kalkulatoriske renter med udgangspunkt i driftsaktivernes gennemsnitsværdi og dermed ikke tillader videredebitering af de samlede rentebetalinger.
(129)
Klagerens påstand om, at TBA Schäfer ikke vandt udbuddet i Nordhessen og Mittelhessen på grund af krydssubsidiering via tilskuddene, savner ligeledes ethvert grundlag. At buddet fra TBA Schäfer var højere, skyldtes, at den af TBA Schäfer anslåede produktindtjening var for lille, og at virksomheden også skulle betale større administrationsomkostninger og koncernbidrag. ZT havde derimod anslået produktindtjeningen korrekt og skal heller ikke betale koncernbidrag, da ZT ikke indgår i en koncern.
7.6. Oprensning af fraflyttede grunde
(130)
De tyske myndigheder anfører, at en del af det tilskud, som ZT opkræver, går til finansiering af omkostninger ved oprensning af to fraflyttede grunde, Sprendlingen-Gensingen og Sohrschied.
(131)
Som følge af tidligere ejeres/operatørers brug af kulbrinte er der jordbunds- og grundvandsforurening på begge grunde. ZT blev ved etableringen i 1979 ejer af begge grunde.
(132)
Distriktsforvaltningen i Koblenz udstedte oprensningspåbud den 21. april 1997 og den 31. marts 1998, hvorved ZT blev forpligtet til at fjerne forureningen. Ved supplerende meddelelse af 13. juli 2001 blev der givet yderligere pålæg vedrørende oprensningen af grunden i Sprendlingen-Gensingen. Oprensningsomkostninger i den relevante periode 1998-2010 beløb sig til i alt 2 413 049 EUR for begge grunde.
7.6.1. Grunden i Sprendlingen-Gensingen
(133)
De tyske myndigheder medgiver, at ZT i henhold til oprensningspåbuddet af 31. marts 1998 i princippet hæfter for oprensningsomkostningerne i Sprendlingen-Gensingen. Set fra et støtteretligt synspunkt er det imidlertid ikke berettiget, at ZT selv skal bære de fulde omkostninger ved oprensningen, da et ubegrænset erstatningsansvar ifølge nyere tysk retspraksis ville indebære en forskelsbehandling i forhold til private virksomheder.
(134)
Det følger af Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 (36), at en privat virksomhed efter national ret kun kan gøres ansvarlig inden for rimelighedens grænser. Hvis erstatningsansvaret overstiger ejendommens værdi, kan grænsen for, hvad der er rimeligt, ifølge Bundesverfassungsgericht være overskredet. Når erstatningsansvaret overskrider denne grænse, kan det ikke længere anses som en forholdsmæssigt rimelig indskrænkning af ejendomsretten som omhandlet i artikel 14, stk. 2, 2. pkt., i den tyske grundlovs afsnit om ejendomsrettens ukrænkelighed. Men da ZT er en offentligretlig juridisk person og derfor ikke kan påberåbe sig de rettigheder, som den tyske grundlov sikrer privatpersoner, kan denne ansvarsbegrænsning ikke gøres gældende for ZT's vedkommende.
(135)
De tyske myndigheder anfører, at grunden i Sprendlingen-Gensingen har en negativ handelsværdi, idet der i balancen af 31. december 2009 er taget udgangspunkt i en bogført vurderingsværdi på 128 500 EUR, men oprensningsomkostningerne, som nu beløber sig til i alt 1 542 316 EUR, overstiger denne værdi. Dermed er den ovenfor beskrevne ansvarsgrænse overskredet.
(136)
Finansieringen af oprensningsomkostninger, som ligger over ansvarsgrænsen, kan betragtes som forenelig støtte efter punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne, da privatpersoner kun skal afholde oprensningsomkostninger, som ikke overstiger ejendommens handelsværdi.
7.6.2. Grunden i Sohrschied
(137)
Selv om ZT er gjort ansvarlig som forurener ved oprensningspåbud af 21. april 1997, nærer de tyske myndigheder tvivl om, hvorvidt ZT rent faktisk var forpligtet til at betale oprensningsomkostningerne for de skader, som den tidligere ejer/operatør har forårsaget. Da der imidlertid er tale om forhold, som ligger mere end 30 år tilbage, er det ikke længere muligt at få en entydig afklaring af ansvarsspørgsmålet.
(138)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at tilskuddene, for så vidt som de bidrager til oprensningsomkostningerne i Sohrschied, er en forenelig støtte ifølge miljøstøtteretningslinjerne, da ZT ikke var forpligtet til at foretage oprensning.
(139)
Endvidere gør de tyske myndigheder gældende, at handelsværdien for grunden i Sohrschied ligeledes er negativ, og den tidligere beskrevne ansvarsgrænse derfor også her er overskredet.
8. VURDERING AF DE GENERELLE BETINGELSER FOR TILSTEDEVÆRELSEN AF STØTTE EFTER 107, STK. 1, I TEUF (MED UNDTAGELSE AF ALTMARK-BETINGELSERNE)
(140)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker eller udgør en trussel mod samhandelen mellem medlemsstaterne.
8.1. Finansiering af tilskud ved hjælp af statsmidler
(141)
Det bestrides ikke af de tyske myndigheder, at tilskuddene, som ZT's aktionærer betaler, ydes ved hjælp af statsmidler. ZT's aktionærer er amter og kommuner i Rheinland-Pfalz, Saarland og Hessen. Da ZT siden 1979 har opkrævet tilskudsbetaling fra sine aktionærer ved en forvaltningsakt, indebærer foranstaltningen en direkte overførsel af statsmidler. Da der er tale om en forvaltningsakt, kan tilskuddene derfor tilregnes staten.
8.2. Økonomisk fordel for ZT
(142)
Først og fremmest gælder, at støttemodtageren skal være en virksomhed. Begrebet »virksomhed« omfatter enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde. Det gælder ikke kun private, men også offentlige virksomheder. (37) Enhver virksomhed, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, normalt mod betaling, er en økonomisk virksomhed (38). Da ZT udbyder tjenesteydelser vedrørende bortskaffelse af bestemte animalske biprodukter mod betaling, er ZT en virksomhed.
(143)
Tilskuddene giver principielt ZT en økonomisk fordel, da de reducerer de løbende udgifter, og der ikke leveres nogen passende modydelse herfor. De tyske myndigheder anfører dog, at tilskuddene kun går til dækning af de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet, og at ZT derfor ikke har nogen økonomisk fordel heraf.
(144)
Domstolen har i Altmark-dommen afgjort, at en kompensation for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke udgør statsstøtte, dvs. ikke giver modtageren nogen fordel, såfremt bestemte kriterier er opfyldt samtidig (39).
(145)
Da Altmark-dommen er af væsentlig betydning for denne sag, vil de tyske myndigheders påstand om, at Altmark-kriterierne er opfyldt, blive vurderet særskilt og udførligt i afsnit 9.
8.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(146)
De tyske myndigheder er af den opfattelse, at markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i ZT's interne område ikke er åbent for konkurrence, og der derfor hverken foreligger konkurrencefordrejning eller påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne.
(147)
Kommissionen konstaterer indledningsvis, at der ganske vist findes regionale monopoler vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. De fleste kompetente lokale myndigheder foretager imidlertid tildeling af disse monopoler gennem udbudsprocedurer. Markedet er således genstand for konkurrence. Det bekræftes i denne sag af det gennemførte udbud for Nordhessen og Mittelhessen.
(148)
I overensstemmelse med sin afgørelse af 23. februar 2011 om Tysklands statsstøtte C58/06 (ex NN 98/05) til Bahnen der Stadt Monheim (BSM) og Rheinische Bahngesellschaft (RBM) i Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) anser Kommissionen derfor, at markedet for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er åbent for konkurrence. I henhold til både EU-ret og national ret kan de myndigheder, der har forpligtelsen til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale, selv vælge, om de vil finde en udbyder på markedet gennem et udbud og overdrage opgaven til denne, eller om de vil benytte en in-house-løsning og dermed selv varetage bortskaffelsen. (41) Uanset de tyske myndigheders argument om, at ZT opfylder kriterierne for en in-house-aftale (42), styrker tilskuddene ZT's finansielle position i forhold til andre potentielle udbydere. Da udbydere fra alle medlemsstater kan deltage i udbud, kan tilskuddet derfor også påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(149)
Ligeledes kan den økonomiske fordel ved tilskuddene styrke ZT's position på de markeder, hvor ZT konkurrerer direkte med andre udbydere (bortskaffelse af kategori 3-materiale, udbud vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale i Nordhessen og Mittelhessen).
8.4. Foreløbig konklusion vedrørende forekomst af støtte
(150)
Tilskuddene opfylder forudsætningerne for, at der kan være tale om statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. I næste afsnit vil Tysklands påstand om, at de fire kriterier fastlagt i Altmark-dommen er opfyldt, blive gennemgået nøje.
9. VURDERING AF ALTMARK-KRITERIERNE I LYSET AF ARTIKEL 107, STK. 1, I TEUF
9.1. Altmark-kriterium 1
(151)
Ifølge det første Altmark-kriterium skal støttemodtageren faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
(152)
Det skal indledningsvis præciseres, at det ved bedømmelsen er nødvendigt at skelne mellem perioden 1979-2008 og perioden 2009-2011.
(153)
Før ændringen af vedtægterne den 2. februar 2010 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009 havde ZT kun fået til opgave at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale i al almindelighed. Der var i de gamle vedtægter ikke fastlagt nogen forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT havde derfor ikke en klart defineret forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet, som kunne opfylde det første Altmark-kriterium.
(154)
De ændrede vedtægter fastlægger nu både en forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale og en udtrykkelig forpligtelse for ZT til at opretholde overskydende kapacitet.
(155)
Kommissionen vil i det følgende påvise, at hverken ZT's forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale eller ZT's forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet kan berettige, at der ydes tilskud i form af kompensation fra staten, som omhandlet i det første Altmark-kriterium.
9.1.1. Forpligtelse til at bortskaffe kategori 1- og kategori 2-materiale
9.1.1.1. Ingen tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(156)
BVerwG er af den opfattelse, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale på grundlag af forordning (EF) nr. 1069/2009 samt § 3, stk.1, i TierNebG er en forpligtelse til offentlig tjeneste og dermed en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. BVerwG tillægger det i den forbindelse særlig betydning, at bortskaffelse af materialet efter tysk ret er en opgave, som det offentlige er forpligtet til at varetage, og antager, at ZT for så vidt optræder som offentlig myndighed. BVerwG finder, at forpligtelsen til offentlig tjeneste også omfatter opretholdelse af overskydende kapacitet (43).
(157)
De tyske myndigheder er enige heri og gør endvidere gældende, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale samt opretholdelse af overskydende kapacitet skal beskytte menneskers sundhed.
(158)
Da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er en forpligtelse til offentlig tjeneste, finder BVerwG og de tyske myndigheder, at tilskuddene er berettigede som statslig kompensation for ZT's omkostninger ved opfyldelse af disse forpligtelser.
(159)
Som beskrevet i punkt 13 i EU-rammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (herefter: »SGEI-rammebestemmelserne«) (44) har medlemsstaterne ifølge Domstolens faste retspraksis en vid skønsbeføjelse med hensyn til at afgøre, hvilke former for ydelser der skal anses som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, medmindre der er tale om sektorer, hvor der er særlige EU-bestemmelser herfor.
(160)
Domstolen har i sine afgørelser understreget, at en aktivitet kun har almindelig økonomisk interesse, hvis den adskiller sig fra andre af erhvervslivets aktiviteter. (45)
(161)
Domstolen fik endvidere i GEMO-sagen forelagt spørgsmålet om, hvorvidt landbrugere og slagterier skal betale samtlige omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald, eller staten må påtage sig en del af omkostningerne med den begrundelse, at der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Domstolen præciserede med denne dom, at samtlige omkostninger skal betales af landbrugere og slagterier (46).
(162)
Domstolen fastslog, at den økonomiske byrde ved bortskaffelse af døde dyr og slagteriaffald skal betragtes som en omkostning forbundet med landbrugeres og slagteriers økonomiske virksomhed. Disse virksomheders aktivitet medfører biprodukter og affaldsformer, som er uanvendelige og især skadelige for miljøet, og hvis bortskaffelse påhviler de for deres tilblivelse ansvarlige.
(163)
Et offentligt tiltag for at fritage landbrugere og slagterier for denne økonomiske byrde må derfor ses som en økonomisk fordel, der kan fordreje konkurrencen. Selv om den statslige betaling af bortskaffelsesomkostningerne følger af en politik om sundhedsmæssig sikkerhed, ændrer dette ikke ved, at den indebærer en økonomisk fordel for landbrugere og slagterier, da det fremgår af fast retspraksis, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke sondrer under hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger (47).
(164)
EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (2002/C324/02) (indtil 2006), betragtning 27 og 37, og EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (2006/C319/01), afsnit V.B.4, bekræfter ligeledes, at indehaverne eller producenterne af animalske biprodukter har ansvaret for at tage sig af bortskaffelsen på korrekt måde og at betale de dermed forbundne omkostninger i overensstemmelse med princippet om, at forureneren betaler. Undtaget fra denne bestemmelse er i henhold til disse tekster statsstøtte, som kun tillades i særlige situationer (især for døde dyr).
(165)
Det er også bekræftet i Rheinland-Pfalz' delstatslovgivning, at forureneren betaler-princippet er et grundlæggende princip. § 4, stk. 1, i TierNebGAG fastsætter, at omkostningerne ved bortskaffelse og dermed forbundne processer kan pålægges indehaverne.
(166)
Men hensyn til den konkrete sag kan der udledes følgende konklusioner af Domstolens afgørelser, forordning (EF) nr. 1069/2009, TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013:
(167)
For det første er det med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke afgørende, om medlemsstaten definerer den pågældende tjenesteydelse som en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage. Hvis en tjenesteydelse defineres som en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage, svarer dette til tildeling af en eneret. Såfremt BVerwG's opfattelse var korrekt, kunne medlemsstaten blot udnævne en hvilken som helst tjenesteydelse til en opgave, de lokale myndigheder er forpligtet til at varetage, og derved gøre den til en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Ved en sådan fortolkning ville artikel 106 i TEUF imidlertid miste enhver effektiv virkning, da bestemmelsens genstand og formål netop er, at der kun må ydes kompensation i de tilfælde, hvor en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse berettiger hertil.
(168)
Kommissionen er af den opfattelse, at der skal skelnes mellem tildeling af en eneret på den ene side og klassificering af en tjenesteydelse som værende af almindelig økonomisk interesse på den anden side.
(169)
Tildeling af en eneret vedrørende bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materialet kan udgøre en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser i henhold til artikel 56 i TEUF. En sådan restriktion kan ifølge artikel 52 sammenholdt med artikel 62 i TEUF være berettiget af hensyn til beskyttelse af folkesundheden. Når Tyskland og Rheinland-Pfalz fastlægger, at der kun skal være én virksomhed i hver region, der er ansvarlig for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, sker det for at sikre en særligt intensiv kontrol af denne virksomhed og dermed beskytte folkesundheden.
(170)
En foranstaltning til beskyttelse af folkesundheden udgør imidlertid - i modsætning til de tyske myndigheders og BVerwG's opfattelse - ikke automatisk en tjenesteydelse af almindelig offentlig interesse.
(171)
Kommissionen bestrider altså ikke, at der ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale er tale om affald, som på grund af sin art udgør en særlig sundhedsmæssig risiko. Der er således i forordning (EF) nr.1069/2009 fastsat strenge regler for kontrol med de anlæg, som bortskaffer affaldet. Reglerne i forordningen medfører utvivlsomt også ekstra omkostninger for bortskaffelsesvirksomhederne, men disse skal indregnes i gebyrer og vederlag.
(172)
Bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale adskiller sig i den henseende ikke fra bortskaffelse af andet affald, som på grund af sin art udgør en særlig sundhedsmæssig risiko. Omkostningerne ved bortskaffelse af sådant affald skal normalt betales af forurenerne og ikke af samfundet.
(173)
Tjenesteydelsens indhold er i dette tilfælde bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Kommissionen skal derfor i denne sag undersøge, om denne tjenesteydelse er principielt forskellig fra andre aktiviteter i erhvervslivet og således af almindelig interesse og ikke blot af interesse for de økonomiske aktører, som drager fordel heraf.
(174)
Kommissionen er således af den opfattelse, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale principielt ikke er indholdsmæssigt forskellig fra andre aktiviteter i erhvervslivet. Derfor kan denne tjenesteydelse ikke betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(175)
I modsætning til BVerwG's opfattelse medfører den strenge kontrol, som er foreskrevet i forordning (EF) nr. 1069/2009, altså ikke, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal anses som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(176)
Der er endvidere fastlagt EU-retlige regler for denne sektor. Der stilles heri særlig krav om, at forurenerne skal betale omkostningerne ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materialet. Heraf følger, at der principielt ikke er adgang til at lade samfundet betale en del af omkostningerne, hvilket Domstolen har fastslået i GEMO-dommen (48). Disse særlige EU-retlige bestemmelser medfører, at der ikke længere er adgang til at anvende nationale regler, som i modsætning til EU-retten vil betegne bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Derfor er en klassificering som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse udelukket.
(177)
Endelig skal der med hensyn til det tyske argument om, at bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal beskytte menneskers sundhed, igen henvises til GEMO-dommen, hvori Domstolen fastslår, at artikel 107, stk. 1, i TEUF ikke sondrer under hensyn til grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer dem i kraft af deres virkninger.
(178)
Heraf følger, at en økonomisk aktør principielt skal betale de omkostninger, der opstår som følge af bestemmelser til regulering af hans erhvervsudøvelse, som i dette tilfælde de strenge regler for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale. Ønsket om at beskytte menneskers sundhed kan gøre tildeling af en eneret berettiget, for så vidt angår den frie udveksling af tjenesteydelser, og det samme gør sig gældende i spørgsmålet om, hvorvidt støtten til landbrugere er forenelig med det indre marked.
(179)
Af ovennævnte grunde mener Kommissionen ikke, at Tyskland kan betegne bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
9.1.1.2. Subsidiært: Kompensation er ikke nødvendig under nogen omstændigheder
(180)
Subsidiært påpeger Kommissionen, at det første Altmark-kriterium også indebærer en bedømmelse af, hvorvidt det er nødvendigt at yde kompensation for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Selv hvis bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale således skulle være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal det i så fald undersøges, om kompensation er nødvendig.
(181)
De tyske myndigheder og BVerwG overser i deres argumentation, at Domstolen med GEMO-dommen har gjort det klart, at forpligtelserne, der er pålagt de virksomheder, som har fået overdraget opgaven med bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, ikke berettiger til kompensation fra staten for de omkostninger, dette medfører. Alle omkostninger ved bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale skal betales af forurenerne, da disse skal betragtes som omkostninger forbundet med landbrugeres og slagteriers økonomiske virksomhed.
(182)
Domstolen har fastslået, at en kompensation fra staten for de omkostninger, som denne forpligtelse medfører, ikke er berettiget, da disse omkostninger skal betales af forurenerne.
(183)
I modsætning til BVerwG's opfattelse giver den strenge kontrol, som er foreskrevet i forordning (EF) nr. 1069/2009, således ikke grundlag for at udlede, at omkostningerne ved bortskaffelse kan dækkes af kompensation fra staten.
(184)
Med andre ord kan det ikke i sig selv udledes af tilstedeværelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste, at kompensation fra staten for de omkostninger, denne forpligtelse medfører, er berettiget.
(185)
Kommissioner mener ikke, at Tyskland kan begrunde tilskuddene med, at de ydes som kompensation fra staten for de omkostninger, som ZT har ved forpligtelsen til bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, da de samlede omkostninger ifølge forureneren betaler-princippet skal dækkes via de gebyrer, som ZT opkræver fra forurenerne.
9.1.2. Opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier
(186)
Hvad dernæst angår spørgsmålet om, hvorvidt overskydende kapacitet isoleret set kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, skal følgende fastslås: I henhold til tysk ret skal den virksomhed, der har et geografisk monopol på bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, sikre, at den også kan håndtere en større materialemængde i tilfælde af epizootier. Som det fremgår af den sammenligning af de 16 tyske delstater, som Tyskland har fremlagt, sikres dette i alle områder uden for ZT's område ved, at virksomhederne lader deres anlæg køre i treholdsdrift, at de også lader anlæggene køre i weekenden, og at de om nødvendigt sender materiale til andre delstater. De har derfor ingen ekstraomkostninger ved at opretholde overskydende kapacitet, da den overskydende kapacitet kan dækkes ind af den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet.
(187)
Selv hvis de havde ekstraomkostninger herved, ville disse omkostninger skulle pålægges landbrugere og slagterier. Håndtering af en større materialemængde under epizootier indgår nemlig i de omkostninger, der normalt er forbundet med drift af et anlæg til bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale.
(188)
Det er i den forbindelse uden betydning, at ejerne, dvs. de lokale myndigheder, ved en offentlig myndighedshandling pålægger den virksomhed, de ejer, en forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet. Der er to årsager til, at opretholdelse af overskydende kapacitet ikke kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(189)
Såfremt den eksisterende driftsafhængige ledige kapacitet - som ikke er forbundet med ekstra omkostninger - ikke skulle være tilstrækkelig til at dække den foreskrevne overskydende kapacitet ind, og forpligtelsen til opretholdelse af overskydende kapacitet derfor medfører ekstra investeringsomkostninger, skal disse omkostninger i henhold til forureneren betaler-princippet grundlæggende dækkes via gebyrer eller vederlag. Dette adskiller sig ikke fra argumenterne med hensyn til bortskaffelse af andet affald (se udførlig gennemgang i betragtning (156)-(185)).
(190)
Såfremt der opretholdes en større ledig kapacitet end nødvendigt i tilfælde af epizootier, har samfundet ikke nogen som helst interesse i, at der opretholdes en sådan overskydende ledig kapacitet.
(191)
Med hensyn hertil er BVerwG af den opfattelse, at det er uvæsentligt for klassificeringen som overskydende kapacitet, om ZT opretholder en for stor kapacitet, som rent faktisk er helt unødvendig. Det er de lokale myndigheder selv, der må afgøre, om de vil finansiere en overkapacitet eller insistere på, at kapaciteten reduceres. Det er et spørgsmål, der henhører under de lokale myndigheders politiske ansvarsområde, og ikke et støtteretligt spørgsmål (49). Dette kan ikke tiltrædes, da kapacitet, som i realiteten er helt unødvendig, ikke er i samfundets interesse.
(192)
Som omtalt nærmere i afsnit 9.3 er resultatet i ZT's tilfælde, at den foreskrevne overskydende kapacitet kan dækkes ind af den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet, og at kompensation derfor under ingen omstændigheder kan være berettiget.
(193)
Af ovennævnte grunde finder Kommissionen heller ikke, at forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet kan betegnes som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Subsidiært finder Kommissionen, at den under ingen omstændigheder kan berettige, at der ydes tilskud som kompensation fra staten.
9.1.3. Bortskaffelse af kategori 3-materiale
(194)
Da ZT ikke har fået pålagt opgaven med bortskaffelse af kategori 3-materiale, er det alene af den grund udelukket, at den kan klassificeres som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Desuden kan en sådan klassificering ikke anerkendes af de i afsnit 9.1.1 anførte årsager.
9.1.4. Resumé
(195)
Det første Altmark-kriterium er således ikke opfyldt i nærværende sag.
(196)
Nedenstående bemærkninger vedrørende Altmark-kriterium 2-4 er derfor kun subsidiære.
9.2. Altmark-kriterium 2
(197)
Ifølge den anden betingelse i Altmark-dommen skal de kriterier, der danner grundlag for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Hvis en medlemsstat derfor yder kompensation for en virksomheds tab, uden at der forinden er opstillet kriterier herfor, udgør dette en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(198)
I denne sag er det nødvendigt at skelne mellem perioden 1979-2008 og perioden 2009-2012.
9.2.1. Perioden 1979-2008
(199)
Vedtægterne, som blev godkendt den 28. oktober 1994, tillod, at ZT fik dækket samtlige opståede tab efter regnskabsårets afslutning via tilskuddene. Tyskland anfører imidlertid, at tilskuddene skulle finansiere de omkostninger, som ZT havde ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier.
(200)
I vedtægterne fra 1994 var der imidlertid hverken oplysninger om omfanget af den overskydende kapacitet, som ZT angiveligt skulle opretholde, eller om de kriterier, der var nødvendige til beregning af omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Det opståede tab er ikke en objektiv målestok for omkostningerne ved den overskydende kapacitet, da tabets størrelse er afhængig af mange faktorer, som ikke er relateret til omkostningerne ved den overskydende kapacitet.
(201)
Der var altså ikke på forhånd fastlagt en objektiv og gennemskuelig metode, der ville have gjort det muligt at beregne omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Det andet Altmark-kriterium er derfor ikke opfyldt for perioden 1979-2008.
9.2.2. Perioden 2009-2012
(202)
Vedtægterne blev ændret den 2. februar 2010 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2009. I § 10, stk. 2, er størrelsen af den nødvendige overskydende kapacitet nu udtrykkeligt fastlagt. I henhold til § 9, stk. 2, og § 10, stk. 4, skal omkostningerne ved den overskydende kapacitet og dermed tilskuddenes størrelse fastsættes i budgetstatutten før regnskabsårets begyndelse.
(203)
I § 10, stk. 5, i de nye vedtægter er der indsat bestemmelser vedrørende beregning af omkostningerne ved den overskydende kapacitet. I overensstemmelse med Fraunhofer-rapporten henføres en forholdsmæssig andel af de samlede kapacitetsomkostninger til den overskydende kapacitet. De kriterier, som er nødvendige til beregning af omkostningerne, er anført i vedtægterne og de årlige budgetstatutter. Kommissionen har kontrolleret, at der med hensyn til disse kriterier er tale om objektivt forståelige data, og at beregningsmetoden er tilsvarende entydig og gennemsigtig. Fra og med 2010 fastsættes tilskuddene således på forhånd på grundlag af objektive og gennemsigtige kriterier.
(204)
Dermed er kravene om gennemsigtighed, som følger af det andet Altmark-kriterium, opfyldt for perioden 2010-2012. Det skal dog samtidig bemærkes, at selv om Kommissionen anerkender, at beregningerne gennemføres på forhånd på en gennemsigtig måde, anser den imidlertid den anvendte beregningsformel for uegnet til at forhindre overkompensation som omhandlet i det tredje Altmark-kriterium.
(205)
For 2009 blev reglerne for omkostningskalkulationen, budgetstatutten og tilskuddenes størrelse derimod fastsat med tilbagevirkende kraft, og ikke på forhånd. Derfor er det andet Altmark-kriterium under ingen omstændigheder opfyldt for 2009.
9.3. Altmark-kriterium 3
(206)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvist at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til hermed forbundne indtægter såvel som til en rimelig fortjeneste.
(207)
Kommissionen lægger net avoided cost-metoden til grund for beregningen af de udgifter, der er forbundet med opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste. (50) Ud fra denne metode beregnes de nettoomkostninger, som er nødvendige, eller som forventes at være nødvendige, for at leverandøren kan opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, som forskellen mellem leverandørens nettoomkostninger ved forpligtelsen til offentlig tjeneste og de nettoomkostninger eller den nettofortjeneste, samme leverandør ville have haft uden forpligtelsen. Det er vigtigt, at de omkostninger, leverandøren af tjenesteydelsen må forventes at undgå, og de indtægter, han må forventes ikke at opnå, ved ikke at være forpligtet til offentlig tjeneste, beregnes korrekt Der tages ved beregningen af nettoomkostningerne højde for de fordele, herunder evt. også immaterielle fordele, som leverandøren af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse nyder. (51)
(208)
Med hensyn til omfanget af den overskydende kapacitet er det i § 10, stk. 2, i vedtægterne af 2. februar 2010 fastlagt, at der skal opretholdes en overskydende kapacitet på 7 110 ton, som skal kunne forarbejdes i løbet af seks uger. Omregnet til ton pr. uge betyder det altså, at ZT skal træffe foranstaltninger til at sikre, at der i tilfælde af epizootier ud over den normale materialemængde kan forarbejdes yderligere 1 185 ton pr. uge i en periode på seks uger (52).
(209)
De tyske myndigheder hævder, at tilskuddene skal kompensere ZT for de omkostninger, som ZT har ved opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier. Selv om der først ved vedtægtsændringen den 2. februar 2010 blev indført en eksplicit forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet, skulle ZT også før det tidspunkt opretholde en tilsvarende overskydende kapacitet og bære omkostningerne herved. Især har ZT på grund af gebyrreglerne i Rheinland-Pfalz ikke haft mulighed for at indregne omkostningerne i gebyrerne for bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale.
(210)
Med udgangspunkt i Fraunhofer-rapporten sætter de tyske myndigheder nettoomkostningerne ved den overskydende kapacitet til ca. halvdelen af de samlede anlægsomkostninger for perioden 2002-2009, da mindre end 50 % af den teknisk mulige kapacitet på anlæggene i løbet af en uge - dvs. 5-dages-uge med treholdsdrift - blev udnyttet.
(211)
Kommissionen vil i det følgende påvise, at ZT i modsætning til, hvad de tyske myndigheders beregninger viser, ikke har haft nogen nettoomkostninger ved at opretholde overskydende kapacitet i det foreskrevne omfang. De af de tyske myndigheder anførte omkostninger omfatter dels omkostninger ved den tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet, som skal dækkes via gebyrer og vederlag, og dels omkostninger ved den ledige kapacitet, som den lave udnyttelse af anlæggene medfører.
9.3.1. Dækning af den foreskrevne overskydende kapacitet ved hjælp af ZT's eksisterende driftsafhængige ledige kapacitet
(212)
I Böckenhoff-rapporten fra 1991 blev det for første gang undersøgt, om det er nødvendigt at opføre et bortskaffelsesanlæg, der er større end påkrævet til normal drift, for at have tilstrækkelig kapacitet til rådighed i tilfælde af epizootier. Rapporten kom til det resultat, at dette ikke er nødvendigt, da bortskaffelsesanlægget ved normal drift kun kører i fem dage om ugen med toholdsdrift, og den driftsafhængige ledige kapacitet, som et tredje skiftehold vil give, anses som en tilstrækkelig overskydende kapacitet.
(213)
I tidens løb er mange bortskaffelsesvirksomheder gået over til også i en vis udstrækning at benytte et tredje skiftehold i normal drift eller at sætte et eller to ekstra skiftehold ind om lørdagen ved spidsbelastninger. Det betyder, at der er en højere udnyttelse af anlæggene i normal drift, og at der derfor i tilfælde af epizootier i højere grad må gøres brug af den disponible ledige kapacitet i weekenden.
(214)
Nyere faglitteratur (53), som indeholder detaljerede scenarieberegninger, bekræfter ligeledes Böckenhoff-rapportens hovedkonklusion, at det ikke er nødvendigt at foretage yderligere investeringer i ledig kapacitet med henblik på sygdomsbekæmpelse, tværtimod er den disponible ledige kapacitet, som et tredje skiftehold i ugens løb og ekstra skiftehold i weekenden vil give, tilstrækkelig til forarbejdning af den ekstra mængde døde dyr, der tilkommer i tilfælde af epizootier. Der er her taget højde for en højere udnyttelsesgrad ved normal drift. De sygdomsudbrud, som er undersøgt, er fortrinsvis lokale og kortvarige udbrud af klassisk svinepest (KSP) eller mund- og klovesyge (FMD).
(215)
Den i vedtægterne af 2. februar 2010 fastlagte overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge, som ZT skal stille til rådighed under epizootier i en periode på seks uger, er ligeledes dimensioneret til håndtering af lokale udbrud af KSP og FMD. Den overskydende kapacitets størrelse er fastlagt på grundlag af ISPA-RP-rapporten, som viser, at der i det interne område i tilfælde af kortvarige sygdomsudbrud kan forventes en ekstra mængde døde dyr i denne størrelsesorden.
(216)
Som det fremgår af nedenstående tabel, kan den foreskrevne overskydende kapacitet også hos ZT - som i de andre delstater - dækkes ind af den driftsafhængige ledige kapacitet, som er disponibel på kort sigt om natten og i weekenden. Den driftsafhængige ledige kapacitet på 2 376 ton pr. uge, som er disponibel i seks uger ved treholdsdrift syv dage om ugen, udgør omtrent det dobbelte af den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge.
(217)
Selv hvis man antager, at der ved treholdsdrift syv dage om ugen ikke er maksimal udnyttelse af anlæggene, eller at de ikke kører uden ophold alle syv dage, er der stadig tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet til at dække den foreskrevne overskydende kapacitet ind. Når den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge sammenholdes med den tilstedeværende ledige kapacitet i ZT's anlæg ifølge ISPA-RP-rapporten (54), ses det, at ZT råder over tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet om natten og i weekenden:
Tabel 3
Tilstedeværende ledig kapacitet hos ZT i forhold til den foreskrevne overskydende kapacitet (baseret på gennemsnitlig udnyttelse 1998-2009)
Driftsart
Samlet kapacitet
Tilstedeværende ledig kapacitet
Overskydende kapacitet iht. vedtægterne
Ledig kapacitet efter fradrag af overskydende kapacitet
afhængig af udnyttelsesgrad
driftsafhængig
i alt
i alt
Toholdsdrift 5 dage maksimumskapacitet
2 160
443
443
Treholdsdrift 5 dage maksimumskapacitet
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Treholdsdrift 7 dage normal kapacitet
3 864
443
1 704
2 147
962
Treholdsdrift 7 dage maksimumskapacitet
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Det viser sig altså at være korrekt, at ZT - i lighed med virksomhederne i de andre delstater - råder over tilstrækkelig driftsafhængig ledig kapacitet til at kunne dække den overskydende kapacitet ind. Det har derfor aldrig været nødvendigt for ZT at etablere ekstra kapacitet til opretholdelse af overskydende kapacitet. ZT har derfor heller ikke haft nogen nettoomkostninger ved opfyldelse af denne forpligtelse.
(219)
De tyske myndigheder gør endvidere gældende, at det ikke er juridisk muligt for ZT at indregne omkostningerne ved ledig kapacitet, der kun udnyttes i tilfælde af epizootier, i bortskaffelsesgebyrerne, da denne overskydende kapacitet er til gavn for samfundet.
(220)
Resultaterne af spørgeundersøgelsen i delstaterne og de forelagte kontrakter fra klageren viser imidlertid, at alle kapacitetsomkostninger uden undtagelse finansieres via driftsindtægterne, uanset hvilken retlig status bortskaffelsesvirksomheden har, og hvilke beregningsregler der skal anvendes. Dette fremgår også klart af § 8 i KAG RP, hvori det anføres, at »de omkostninger, der ligger til grund for brugsgebyrerne og de regelmæssige bidrag, [skal] opgøres efter de driftsøkonomiske principper for omkostningsberegning«. Dette indebærer, at omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal indregnes forholdsmæssigt i gebyrerne, da de årsagsmæssigt kan henføres til bortskaffelse af internt og eksternt materiale i normal drift.
(221)
BVerwG har ligeledes i sin dom i det materielle korrekt fastslået, at omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal finansieres via indtægterne fra bortskaffelse af internt og eksternt materiale (55). Når det således - som i ZT's tilfælde - er muligt at få inddækket den foreskrevne overskydende kapacitet ved hjælp af den driftsafhængige ledige kapacitet, er tilskud unødvendige.
(222)
Til støtte for argumentet om, at tilskuddene er nødvendige, anfører de tyske myndigheder endelig, at alle omkostninger ved driftsafhængig ledig kapacitet i kraft af et tredje skiftehold i ugens løb er forårsaget af forpligtelsen til opretholdelse af overskydende kapacitet. Hvis ZT ikke havde denne forpligtelse, ville man kunne udnytte sin tekniske maksimumskapacitet ved treholdsdrift fem dage om ugen 100 %.
(223)
De tyske myndigheder har dog ikke fremlagt nogen dokumentation for, at der ikke ville være nogen driftsafhængig ledig kapacitet i ugens løb, hvis der ikke var denne forpligtelse til at opretholde overskydende kapacitet. Tværtimod fremgår det - eksempelvis af ISPA-NS-rapporten - at også virksomheder, der kun bortskaffer kategori 3-materiale og derfor slet ikke er pålagt en forpligtelse til opretholdelse af overskydende kapacitet, råder over en betydelig ledig kapacitet og finansierer samtlige kapacitetsomkostninger via deres vederlag.
9.3.2. Den tilstedeværende ledige kapacitet overstiger den foreskrevne overskydende kapacitet
(224)
Som det ses i Tabel 3, råder ZT over en ledig kapacitet, der er betydeligt større end nødvendigt til opretholdelse af den foreskrevne overskydende kapacitet. Den tilstedeværende ledige kapacitet på kort sigt er mere end dobbelt så stor som nødvendigt i tilfælde af epizootier. Det fremgår af figur 2, at der visse år har været en manglende udnyttelse på op til 25 % af den normale kapacitet alene ved toholdsdrift fem dage om ugen. Omkostningerne ved ledig kapacitet, som der slet ikke er behov for til den foreskrevne overskydende kapacitet, kan heller ikke indregnes i nettoomkostningerne. Bl.a. af denne grund kan de opgørelser af nettoomkostningerne, som de tyske myndigheder har fremlagt, ikke godtages, da de fejlagtigt henfører omkostningerne ved al ledig kapacitet til den overskydende kapacitet.
(225)
ISPA-RP- og Fraunhofer-rapporterne viser, at den tilstedeværende ledige kapacitet hos ZT endog ville være tilstrækkelig til håndtering af et landsdækkende FMD-udbrud i løbet af tre måneder. ZT har imidlertid aldrig fået pålagt at opretholde overskydende kapacitet i mere end seks uger. ZT's aktionærer har således aldrig forpligtet ZT til at tilvejebringe længerevarende overskydende kapacitet i mere end seks uger, således at et landsdækkende, længerevarende sygdomsudbrud ville kunne håndteres af ZT alene. Derfor er det irrelevant at foretage en sammenligning med den kapacitet, der ville være nødvendig i tilfælde af et landsdækkende FMD-udbrud (56).
(226)
At ZT råder over en anlægskapacitet, der ligger klart ud over, hvad der er krævet i vedtægterne, ses også af følgende overvejelser: Vedtægterne forpligter ZT til at forarbejde det interne kategori 1- og kategori 2-materiale, som har et omfang af gennemsnitligt ca. 900 ton pr. uge (57). Hvis den foreskrevne overskydende kapacitet på 1 185 ton pr. uge medregnes, ville ZT have behov for et anlæg med en kapacitet på 2 085 ton pr. uge ved treholdsdrift syv dage om ugen for at kunne opfylde de forpligtelser, der er pålagt virksomheden i vedtægterne.
(227)
Imidlertid råder ZT rent faktisk over anlæg med en maksimumskapacitet på 4 536 ton pr. uge. ZT driver således anlæg, der har en dobbelt så stor kapacitet som påkrævet til løsning af de opgaver, der er fastlagt i vedtægterne. Da ZT råder over en betydeligt større kapacitet, end der er behov for til varetagelse af de offentlige opgaver, kan virksomheden ikke have haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet.
9.3.3. Resumé
(228)
Det må således afslutningsvis konkluderes, at Tyskland ikke har påvist, at ZT har haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet. Undersøgelsen har vist, at tilskuddene finansierer omkostninger ved ledig kapacitet, som dels kan være den naturligt tilstedeværende driftsafhængige ledige kapacitet ved normal drift (og derfor skal finansieres via gebyrer og vederlag for disse ydelser) og dels kan skyldes, at ZT's driftsanlæg er underudnyttede.
9.4. Altmark-kriterium 4
(229)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium gælder, at når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som sikrer, at det er den virksomhed, der kan levere disse tjenester til de laveste omkostninger for samfundet, der udvælges, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have ved at opfylde de pågældende forpligtelser, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(230)
De fire Altmark-kriterier udgør betingelserne for en undtagelse fra princippet om, at kompensation indebærer en fordel. Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at betingelserne er opfyldt.
(231)
ZT er ikke udvalgt via en udbudsprocedure, og Tyskland har heller ikke påvist, at ZT er en typisk, veldrevet virksomhed. Tyskland har således ikke godtgjort, at det fjerde Altmark-kriterium er opfyldt. De høje gebyrer for bortskaffelse af døde dyr i Rheinland-Pfalz og nødvendigheden af finansiering via et tilskud, som ikke findes i andre delstater, indikerer ligeledes, at ZT ikke er en typisk, veldrevet virksomhed.
(232)
Det fjerde Altmark-kriterium er således ikke opfyldt.
(233)
BVerwG er af den opfattelse, at det fjerde Altmark-kriterium ikke gælder for ZT, da tilskuddene ikke skal kompensere ZT for ekstraomkostningerne ved at påtage sig en forpligtelse til offentlig tjeneste inden for rammerne af en virksomhed, som i øvrigt drives på markedsøkonomiske vilkår, men derimod finansiere udførelsen af en offentlig opgave, som det offentlige har pålagt ZT, uden for rammerne af det almindelige marked. At udførelsen af opgaven har offentlig karakter, ses efter BVerwG's opfattelse ved, at de lokale myndigheder, dvs. ZT's aktionærer, har besluttet at indgå en in-house-aftale vedrørende bortskaffelsen af kategori 1- og kategori 2-materiale. BVerwG støtter sin fortolkning på Domstolens dom i sagen Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Det er efter BVerwG's opfattelse en forudsætning for anvendelsen af det fjerde Altmark-kriterium, at forpligtelsen til offentlig tjeneste skal opfyldes af en privat virksomhed. Da dette ikke er tilfældet, når der indgås en in-house-aftale, finder det fjerde Altmark-kriterium ikke anvendelse på virksomheder, der har fået overdraget opgaven ved en in-house-aftale (59).
(235)
Kommissionen er ikke enig i denne retsopfattelse. For det første er der intet i det fjerde Altmark-kriterium, der giver grundlag for at antage, at det ikke finder anvendelse på sager med in-house-aftaler. Tværtimod viser Domstolen ved at angive to alternativer (enten udbud eller analyse af de omkostninger, som en typisk, veldrevet virksomhed ville have), at det fjerde Altmark-kriterium også finder anvendelse, når opgaven ikke har været sendt i udbud, dvs. først og fremmest når der foreligger en in-house-aftale.
(236)
Dommen i sagen Stadtreinigung Hamburg vedrører således kun spørgsmålet om, hvornår der er udbudspligt. Der kan imidlertid ikke drages nogen støtteretlige konklusioner af denne dom. Tværtimod omhandler det fjerde Altmark-kriteriums andet alternativ netop de tilfælde, hvor der ikke er udbudspligt.
(237)
Endvidere går BVerwG ud fra, at det geografiske monopol har den konsekvens for ZT, at virksomheden ikke konkurrerer med andre virksomheder, og at der muligvis ikke foreligger konkurrencefordrejning. Konkurrencefordrejning er imidlertid et selvstændigt kriterium, som er afgørende for statsstøttebegrebet og adskiller sig fra kriteriet økonomisk fordel, der danner baggrund for udarbejdelsen af de fire Altmark-kriterier. Kriteriet konkurrencefordrejning er opfyldt i nærværende sag (se afsnit 8.3). Kommissionen har endvidere i sin meddelelse om anvendelsen af EU's statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (herefter »SGEI-meddelelsen«) (60) i betragtning 37 udtrykkeligt påpeget, at en in-house-aftale ikke udelukker, at der kan være tale om konkurrencefordrejning.
(238)
At BVerwG fremhæver det offentlige aspekt ved ZT's virksomhed, rejser sluttelig spørgsmålet om, hvorvidt BVerwG afviser anvendelsen af det fjerde Altmark-kriterium ud fra den antagelse, at ZT ikke udøver økonomisk virksomhed. Heller ikke dette er korrekt. ZT tilbyder en tjenesteydelse mod betaling og udøver dermed økonomisk virksomhed (se afsnit 8.2). Dette er også udtrykkeligt bekræftet af Kommissionen i betragtning 13 i SGEI-meddelelsen.
9.5. Konklusion vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om en økonomisk fordel for ZT
(239)
I modsætning til dommen fra BVerwG og det af Tyskland hævdede er Altmark-dommens kriterier ikke opfyldt. For det første kan tilskuddene principielt ikke anses som berettigede som kompensation fra staten for de forpligtelser, ZT har påtaget sig, da alle omkostninger, der er forbundet med disse forpligtelser, skal dækkes af gebyrindtægterne. For det andet fremgår det - i modsætning til, hvad Tyskland hævder - at ZT ikke har haft nogen nettoomkostninger ved forpligtelsen til at opretholde overskydende kapacitet. De af Tyskland anførte omkostninger vedrører enten driftsafhængig ledig kapacitet, som skal dækkes via gebyr- og andre indtægter, eller ledig kapacitet, der er større end nødvendigt til opretholdelse af den foreskrevne overskydende kapacitet. For det tredje har kriterierne til beregning af tilskuddene frem til 2010 ikke været fastlagt på forhånd på den påkrævede gennemsigtige måde. For det fjerde har Tyskland ikke kunnet godtgøre, at ZT er en typisk, veldrevet virksomhed.
(240)
Tilskuddene har derfor givet ZT økonomiske fordele.
(241)
Hvis omkostningerne ved den overskydende kapacitet, som de tyske myndigheder har foretaget en ukorrekt beregning af, fordeles årsagsmæssigt korrekt på de forskellige leverede ydelser - bortskaffelse af internt kategori 1- og kategori 2-materiale, bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale fra Baden-Württemberg og Hessen samt bortskaffelse af kategori 3-materiale - fremgår det mere specifikt, hvilke økonomiske fordele tilskuddene har givet ZT på de forskellige markeder.
(242)
I de følgende afsnit 9.5.1-9.5.3 påvises det, at tilskuddene i realiteten har dækket tab, som kan henføres til følgende forhold:
a)
mindre værdifuld forarbejdning af kategori 3-materiale
b)
uudnyttet kapacitet
c)
vederlag, som ikke dækker omkostningerne, for bortskaffelse i Nordhessen og Mittelhessen
d)
gebyrer, som ikke dækker omkostningerne, for bortskaffelse af internt materiale.
9.5.1. Tab ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale ved årsagsmæssigt korrekt fordeling af de ukorrekt beregnede omkostninger ved den overskydende kapacitet
(243)
Med udgangspunkt i den foreliggende resultatopgørelse for ZT dækkende perioden 2002-2009 foretages en årsagsmæssigt korrekt fordeling af alle påståede omkostninger ved den overskydende kapacitet, baseret på udnyttelse af anlægget i toholdsdrift fem dage om ugen.
(244)
Det skal her især bemærkes, at en væsentlig årsag til de store omkostninger ved ledig kapacitet er, at ZT's anlæg er underudnyttede. Man må derfor indledningsvis trække disse omkostninger ved ledig kapacitet, som er forårsaget af underudnyttelsen i normal drift, ud:
(245)
Som det ses af udnyttelsesstatistikken i Tabel 3 (se kolonnen »ledig kapacitet afhængig af udnyttelsesgrad«), har ZT aldrig udnyttet den tilstedeværende tekniske kapacitet ved en 5-dages-uge med toholdsdrift fuldt ud. Udnyttelsesgraden er især fra og med 2002 faldet betragteligt som følge af en stærkt reduceret tilgang af internt materiale. I det følgende anvendes den ledige kapacitet ved en 5-dages-uge med toholdsdrift som målestok for underudnyttelsen. Som referenceværdi for beregning af underudnyttelsen benyttes den højeste udnyttelse ved en 5-dages-uge med toholdsdrift, som blev opnået i 2002 med 101 855 t/år. Dette giver en gennemsnitlig underudnyttelse på 13 %.
(246)
Som det fremgår af posten »ledig kapacitet afhængig af udnyttelsesgrad (LK)« i Tabel 4, udgør gennemsnitsomkostningerne ved underudnyttelse i normal drift 434 304 EUR. ZT må nødvendigvis have det driftsøkonomiske ansvar for disse omkostninger, da de opstår ved, at ZT driver et anlæg, der ikke er fuldt udnyttet i normal drift.
(247)
Omkostningerne ved den driftsafhængig ledige kapacitet fordeles i forhold til udnyttelsen ved en 5-dages-uge med toholdsdrift. Såvel de interne som de eksterne ydelser bærer derfor en forholdsmæssig del af omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet. Der skelnes i Tabel 4 mellem indsamling og forarbejdning ved opgørelsen af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet.
(248)
Resultatet for perioden 2002-2009 i gennemsnit er, at ZT hverken på de interne eller de eksterne ydelser har haft en omsætning, der kunne dække omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet. Det modsvarende »Dækningsbidrag II« udviser et gennemsnitligt årligt tab på henholdsvis 1 198 257 EUR på eksterne ydelser og 1 140 898 EUR på interne ydelser:
Tabel 4
Resultatopgørelse
(EUR)
Døde dyr
Slagteriaffald
Internt materiale
kolonne 1 + 2
Kategori 3 - materia le
BW og Hessen
Underudnyttelse
Eksternt materia le
kolonne 4 + 5 + 6
I a lt
kolonne 3 + 7
(1)
Omsætning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Omkostninger ifølge ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Omsætning
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Korrigerede omkostninger
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Dækningsbidrag I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Ledig kapacitet (LK) afhængig af udnyttelsesgrad
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Driftsafhængig LK, indsamling
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Driftsafhængig LK, forarbejdning
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Dækningsbidrag II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Ikke-fordelte faste omkostninger
[…]
(11)
Dækningsbidrag III
[…]
(12)
+
Tilskud
[…]
(13)
Resultat
[…]
Linje 1-2: Oplysninger fra ZT
ZT anfører ikke indtjeningen ved bortskaffelse af kategori 3-materiale separat i omkostningsopgørelsen, men trækker såvel den som den øvrige produktindtjening (f.eks. på olie og fedtstoffer) fra totalomkostningerne, som herefter fordeles på internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen. Da der imidlertid efterfølgende er opstillet en separat opgørelse for kategori 3-materiale, skal indtjeningen ved bortskaffelse af materiale af denne kategori trækkes ud af totalomkostningerne.
Linje 3-5: Beregning af dækningsbidrag I
De korrigerede omkostninger fremkommer ved, at indtjeningen ved forarbejdning af kategori 3-materiale, der er fratrukket omkostningerne, tillægges forholdsmæssigt til omkostningerne ved internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen. Differencen mellem totalomkostningerne i henholdsvis linje 2 og linje 4 modsvarer derfor indtjeningen ved bortskaffelse af kategori 3-materiale i linje 3.
På grund af manglende data har Kommissionen ikke kunnet kontrollere, om ZT har fordelt totalomkostningerne i henholdsvis linje 2 og 3 korrekt på de forskellige ydelser. Det skal særlig bemærkes, at bortskaffelse af døde dyr har fået tillagt en uforholdsmæssigt stor andel af kapacitetsomkostningerne. Dækningsbidrag I for internt slagteriaffald, kategori 3-materiale og materiale fra Baden-Württemberg og Hessen kan derfor være sat for højt.
Linje 6-9: Beregning af dækningsbidrag II
Først trækkes underudnyttelsen ved toholdsdrift i fem dage om ugen (= ledig kapacitet afhængigt af udnyttelsesgrad) fra omkostningerne ved den overskydende kapacitet. Herefter fordeles de øvrige omkostninger ved den overskydende kapacitet i forhold til materialetilgang og beregnet underudnyttelse. Da der ikke foretages indsamling for Baden-Württemberg, behandles indsamlings- og forarbejdningsomkostninger separat. Da omkostninger ved ledig kapacitet i 2009 allerede er tillagt direkte for kontrakten for Nordhessen og Mittelhessen, tillægges der ikke yderligere omkostninger.
9.5.2. Tilskuddene finansierer tab ved bortskaffelse af eksternt materiale
(249)
På de eksterne markeder konkurrerer ZT med aktører, som er nødsaget til at finansiere de samlede omkostninger ved deres anlæg fuldstændigt med deres egen omsætning. Hverken en virksomhed, der konkurrerer med ZT om kategori 3-materiale, eller den forrige operatør i Nordhessen og Mittelhessen kan benytte muligheden for ekstra refinansiering fra statens side af driftsafhængig ledig kapacitet eller efterspørgselsafhængig underudnyttelse.
9.5.2.1. Tab ved bortskaffelse af kategori 3-materiale
(250)
Som alle andre virksomheder, der bortskaffer kategori 3-materiale, uden at der er tale om en offentlig opgave, skal ZT selv bære alle omkostninger og risici forbundet hermed.
(251)
ZT bortskaffer kategori 3-materiale sammen med kategori 1- og kategori 2-materiale og kan derfor ikke opnå den samme produktindtjening, som hvis bortskaffelsen af kategori 3-materiale var adskilt fra kategori 1- og kategori 2-materiale. Den stigende efterspørgsel efter rent kategori 3-materiale har imidlertid medført et kraftigt fald i de priser, ZT kan få fra slagterierne. Som klageren anfører, betaler bortskaffelsesvirksomhederne endda et vederlag til slagterierne for visse kategori 3-materialer.
(252)
Denne tendens ses tydeligt i udviklingen af indtjeningen pr. forarbejdet ton kategori 3-materiale: ZT havde i 2002 en indtjening pr. ton på […] EUR, denne var imidlertid i 2009 efter en kontinuerlig tilbagegang faldet til […] EUR. Det svarer til et fald i indtjeningen pr. ton på næsten 70 % i løbet af syv år.
Figur 1
Udvikling i dækningsbidrag for kategori 3-materiale 2000-2009 (i EUR)
(…)
(253)
Forarbejdning af kategori 3-materiale er derfor i løbet af de seneste år i stadigt større grad blevet urentabel for ZT. Mens ZT frem til 2004 stadig kunne dække sine direkte omkostninger, har bortskaffelse af kategori 3-materiale i de efterfølgende år ikke længere kunnet bidrage positivt til dækning af omkostningerne ved ledig kapacitet.
(254)
Opgørelsen fra de tyske myndigheder, der viser, at den indtjening, som ZT kan opnå ved bortskaffelse af kategori 3-materiale, overstiger de direkte omkostninger, er fejlagtig. De tyske myndigheder tager ved opgørelsen udgangspunkt i de omkostninger, hvori indtjeningen allerede er fratrukket (se linje 2 i Tabel 4), i stedet for de faktisk afholdte omkostninger (se korrigerede omkostninger i linje 4 i Tabel 4), hvilket ville være det korrekte.
(255)
ZT synes at affinde sig med de kontinuerlige tab, som den mindre værdifulde bortskaffelse af kategori 3-materiale giver, for at opretholde udnyttelsen af anlæggene.
9.5.2.2. Tab som følge af underudnyttelse
(256)
En anden væsentlig årsag til ZT's tab er, at der har været en dårlig udnyttelse af anlæggene de fleste år. Underudnyttelsen ved en 5-dages-uge med toholdsdrift er visse år steget til mere end 25 %, set i forhold til den bedste udnyttelsesgrad i 2001. ZT har kun i 2001 og 2002 kunnet opnå en bedre udnyttelsesgrad, hvilket skyldtes TSE-krisen, men selv i disse år har det ikke været nødvendigt at trække på driftsafhængig ledig kapacitet om natten eller i weekenden.
Figur 2
Underudnyttelse af ZT's normale kapacitet ved 5-dages-uge med toholdsdrift 1998-2009
(257)
Den lave kapacitetsudnyttelse efter 2002 skyldes reduktion af besætningerne og dermed mængden af internt materiale, som er faldet med mere end 35 % i perioden 2002-2009. ZT har forsøgt at få udnyttet den ledige kapacitet, dette har medført, ved i større omfang at modtage eksternt materiale. ZT har imidlertid først efter at have vundet udbuddet for Nordhessen og Mittelhessen kunnet få bragt udnyttelsesgraden op på tilnærmelsesvis samme niveau som i 2002/2003.
9.5.2.3. Tab som følge af det vundne udbud i Nordhessen og Mittelhessen
(258)
Da ZT kun har varetaget bortskaffelsen i Nordhessen og Mittelhessen siden 2009, foreligger der kun få data vedrørende resultaterne af denne opgave. Ifølge den forelagte omkostningsopgørelse i 2009 ville den nye opgave give et positivt dækningsbidrag efter fradrag af omkostninger ved driftsafhængig ledig kapacitet på ca. 200 000 EUR.
(259)
Det kan imidlertid konkluderes af udbudsmaterialet, at ZT har afgivet et tilbud, der ikke dækker virksomhedens faktiske omkostninger. Som de tyske myndigheder selv anfører, ligger de renter, som ZT betaler for sine banklån, over de kalkulatoriske renter, som ZT i overensstemmelse med kalkulationsreglerne ansatte i forbindelse med udbuddet. Det indebærer, at ZT hverken forventer at få dækket samtlige sine renteomkostninger for optaget fremmedkapital eller at opnå en passende forrentning af egenkapitalen.
(260)
ZT's samlede renteudgifter for fremmedkapital beløber sig til 1,07 mio. EUR pr. år. Hvis man tager udgangspunkt i den andel af den samlede kapacitet, som svarer til bortskaffelsesmængden fra Nordhessen og Mittelhessen, skal ca. en fjerdedel af fremmedkapitalomkostningerne henføres til kontrakten vedrørende Nordhessen og Mittelhessen, hvilket vil give forholdsmæssige omkostninger på 0,26 mio. EUR. Til sammenligning har ZT sat omkostningerne til 0,16 mio. EUR i sin gebyrkalkulation for Nordhessen og Mittelhessen. Ud over de udækkede årlige renteudgifter for fremmedkapital på 0,10 mio. EUR er der også udækkede renter på egenkapitalen.
(261)
En aktør, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville derfor ikke have afgivet et tilbud, som i udgangspunktet ikke dækker de forventede kapitalomkostninger. At de tyske myndigheder gentagne gange har henvist til retningslinjer for vederlagskalkulationen, der angiveligt ikke skulle tillade videredebitering af de fulde omkostninger, ændrer intet herved. Ingen privat aktør kan tvinges til eller vil være villig til at tilbyde ydelser til priser, som gør det umuligt at få dækket omkostningerne og opnå en passende fortjeneste.
(262)
Selv hvis man går ud fra den forelagte omkostningsopgørelse for 2009, som viser et positivt dækningsbidrag på ca. 200 000 EUR, kan de forventede dækningsbidrag set over hele kontraktperioden på 10 år ikke dække de opståede tab ved underudnyttelsen, som fra og med 2002 gennemsnitligt har ligget på ca. 700 000 EUR pr. år. En aktør, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ville ikke opretholde uudnyttet kapacitet i en så lang periode.
(263)
Med hensyn til det eksterne materiale kan altså konstateres, at tilskuddene gør det muligt for ZT på den ene side at afsætte kapacitet på markedet til priser, der ikke er omkostningsdækkende, og på den anden side at opretholde uudnyttet kapacitet i årevis, selv om de fremtidige indtægter herved ikke kan dække tabene ved underudnyttelsen i de foregående år. Det fremgår altså, at ZT fortsat har tilbudt kapacitet på markedet, som en bortskaffelsesvirksomhed, der opererer under markedsøkonomiske vilkår, ikke havde haft råd til at tilbyde.
9.5.3. Tilskuddene finansierer tab ved bortskaffelse af internt materiale
(264)
Den driftsafhængige ledige kapacitet, der opstår i forbindelse med bortskaffelse af internt materiale, skal dækkes af gebyrindtægterne. ZT er som alle andre virksomheder, der har fået overdraget opgaven med at bortskaffe reguleret materiale, selv ansvarlig for at sikre, at virksomheden drives på en sådan måde, at denne opgave kan varetages på økonomisk vis. En ekstra kompensation ville fritage ZT for dette økonomiske ansvar.
(265)
Omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet skal derfor opdeles på bortskaffelse af henholdsvis døde dyr og slagteriaffald. Der benyttes i de tyske delstater forskellige metoder til fordeling af omkostningerne ved den driftsafhængige ledige kapacitet på bortskaffelse af henholdsvis slagteriaffald og døde dyr. I nogle delstater får døde dyr tillagt en forholdsmæssigt større andel af omkostningerne ved ledig kapacitet end slagteriaffald. Da der hverken i gebyrbestemmelserne eller vedtægterne er fastlagt en fordelingsnøgle herfor, foretages der en forholdsmæssig fordeling af omkostningerne ved ledig kapacitet.
9.5.3.1. Ikke-omkostningsdækkende priser på bortskaffelse af slagteriaffald
(266)
Som de tyske myndigheder selv anfører, konkurrerer ZT med andre bortskaffelsesvirksomheder med hensyn til bortskaffelse af slagteriaffald. Størrelsen af gebyrerne for bortskaffelse af internt slagteriaffald har betydning for, hvor høj en andel af materialet slagterierne adskiller og dermed for, hvor meget adskilt kategori 3-materiale der står til rådighed for andre bortskaffelsesvirksomheder.
(267)
Indtjeningen dækker gennemsnitligt set kun lige akkurat de direkte omkostninger, og over tid er billedet det samme som ved dækningsbidragene for kategori 3-materiale: Indtjeningen oversteg indtil 2004 de direkte omkostninger. Men som følge af den nye gebyrstatut gældende fra 2005, som medførte et fald i den gennemsnitlige indtjening pr. ton fra 160 EUR til 116 EUR - dvs. et fald på 27,5 % - var det i de efterfølgende år ikke engang muligt at dække de direkte omkostninger og dermed heller ikke at indtjene et beløb til dækning af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet. Først i 2009 var dækningsbidrag I positivt igen (jf. Tabel 4).
(268)
ZT ville tydeligvis ikke have kunnet opretholde denne prispolitik uden tilskuddene. Præcis som med slagteriaffald af kategori 3 har ZT fra og med 2005 accepteret priser, der ikke engang kunne dække de direkte omkostninger, for fortsat at kunne udnytte sin anlægskapacitet. Dette resulterer for det interne materiales vedkommende totalt set i et klart negativt dækningsbidrag II - efter fradrag af omkostningerne ved driftsafhængig ledig kapacitet - på ca. 13 % af omsætningen (jf. Tabel 4).
9.5.3.2. Fastlåsning af monopolsituationen i ZT's interne område via direkte tilskud
(269)
De tyske myndigheder mener, at tilskuddene ikke har givet ZT nogen økonomisk fordel, da det er uden betydning, om staten betaler en kompensation for opretholdelse af overskydende kapacitet i tilfælde af epizootier direkte til bortskaffelsesvirksomheden eller finansierer den indirekte via TSE-støtte til forurenerne. I sidstnævnte tilfælde indregnes omkostningerne ved den overskydende kapacitet ganske vist i gebyrerne, men forurenerne kompenseres herfor via en tilsvarende højere støtte. I begge tilfælde bærer det offentlige reelt størstedelen af omkostningerne, og det er i sidste ende det, der er afgørende ved den konkurrenceretlige vurdering.
(270)
For det første skal det endnu engang påpeges (se afsnit 2.5.3), at ZT modtager tilskud samtidig med, at der ydes TSE-støtte til landbrugerne. Desuden modtager ZT allerede i kraft af TSE-støtten en forholdsvis større støtte i Rheinland-Pfalz end i Nordhessen og Mittelhessen, da prisen pr. ton - og dermed grundlaget for TSE-støtten - her er på 212 EUR, hvilket er betydeligt mindre end prisen pr. ton på 390 EUR i Rheinland-Pfalz. Tilskuddene er tydeligvis ikke kommet landbrugerne i ZT's interne område til gode i form af lavere gebyrer.
(271)
For det andet kræves der i TSE-rammebestemmelserne udtrykkeligt dokumentation for, at støtten ikke kommer produktionsvirksomheder i de efterfølgende led til gode (61). Men som det fremgår af undersøgelsen beskrevet ovenfor i afsnit 9.5.2 og 9.5.3, udnytter ZT rent faktisk tilskuddene til at få finansieret tab, der opstår som følge af den førte prispolitik, uudnyttet kapacitet eller ineffektiv drift i øvrigt.
(272)
Tyskland har altså tydeligvis ikke kunnet godtgøre, at tilskuddene kommer landbrugerne til gode som kompensation for udgifterne til bortskaffelse af døde dyr. Spørgsmålet er, om ikke landbrugerne tværtimod ville være bedre stillet uden tilskuddene, da gebyrerne i så fald sandsynligvis ville være lavere, fordi ZT allerede på et tidligere tidspunkt ville have været under et større økonomisk pres og derfor tvunget til at tilpasse driften til markedsvilkårene.
9.5.4. Resumé
(273)
Tyskland har ikke kunnet godtgøre, at det er berettiget at yde tilskud fra statens side til ZT som kompensation for de forpligtelser, der er pålagt ZT i vedtægterne. Altmark-dommens kriterier er ikke opfyldt.
(274)
En grundig gennemgang af ZT's omkostnings- og resultatopgørelse viser tværtimod, at tilskuddene giver ZT en økonomisk fordel ved bortskaffelse af internt og eksternt materiale.
(275)
Tilskuddene udgør derfor statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
10. VURDERING AF STØTTENS ULOVLIGHED I HENHOLD TIL ARTIKEL 108, STK. 3, I TEUF.
(276)
Tilskuddene, som ZT har modtaget siden 1979, er ikke anmeldt til Kommissionen i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF. Tilskuddene udgør derfor ulovlig statsstøtte i henhold til artikel 108, stk. 3, i TEUF.
(277)
En fritagelse for kravet om anmeldelse i henhold til Kommissionens beslutning 2005/842/EF af 28. november 2005 om anvendelse af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (62) (herefter: »SGEI-beslutningen 2005«) eller Kommissionens afgørelse 2012/21/EU af 20. december 2011 om anvendelse af bestemmelserne i artikel 106, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (63) (herefter »SGEI-beslutningen 2011«), kan ikke finde anvendelse her, da ZT som beskrevet i afsnit 9 ikke har fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, opretholdelse af overskydende kapacitet og bortskaffelse af kategori 3-materiale er nemlig ikke tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Desuden er det andet Altmark-kriterium ikke opfyldt for perioden 1979-2010, og for hele perioden fra og med 1979 er det tredje Altmark-kriterium ikke opfyldt. Dermed er de nødvendige betingelser i henhold til artikel 4 og 5 i SGEI-beslutningen 2005 samt artikel 4 og 5 i SGEI-beslutningen 2012 for at opnå fritagelse for kravet om anmeldelse af tilskuddene ikke opfyldt.
11. VURDERING AF FORENELIGHED I HENHOLD TIL ARTIKEL 106, STK. 2, I TEUF
(278)
Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er i henhold til 106, stk. 2, i TEUF, underkastet traktatens bestemmelser. I henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF kan virksomhederne dog undtages fra traktatens bestemmelser, såfremt anvendelsen af konkurrencereglerne retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de opgaver, som er betroet dem. Undtagelsen finder kun anvendelse, når udviklingen af samhandelen ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.
(279)
Det fremgår af punkt 69 i SGEI-rammebestemmelserne, at Kommissionen anvender principperne i disse bestemmelser, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om ulovlig støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato. Da tilskuddene udgør ulovlig statsstøtte, skal SGEI-rammebestemmelserne anvendes.
(280)
Som anført i afsnit 8.1 har ZT ikke fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, da bortskaffelse af kategori 1- og kategori 2-materiale, opretholdelse af overskydende kapacitet og bortskaffelse af kategori 3-materiale ikke er tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Alene af den grund er det udelukket, at tilskuddene er forenelige efter artikel 106, stk. 2, i TEUF og SGEI-rammebestemmelserne.
(281)
I overensstemmelse med det andet og tredje Altmark-kriterium kan støtte efter SGEI-rammebestemmelserne kun anses for forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF, hvis der foreligger en overdragelsesakt, hvori der er fastlagt metoder til beregning af kompensationen (afsnit 2.3), og støtten ikke overstiger nettoomkostningerne ved forpligtelsen til offentlig tjeneste (afsnit 2.8).
(282)
Som anført i afsnit 9.2 er det andet Altmark-kriterium ikke opfyldt for perioden 1979-2009, og for hele perioden er det tredje Altmark-kriterium ikke opfyldt. Dermed er heller ikke betingelserne i afsnit 2.3 (for perioden 1979-2009) og 2.8 (for hele perioden) i SGEI-rammebestemmelserne opfyldt.
(283)
Tilskuddene er derfor ikke berettigede som støtte til opretholdelse af overskydende kapacitet i ZT's interne område efter artikel 106, stk. 2, i TEUF og SGEI-rammebestemmelserne.
12. VURDERING AF FORENELIGHED SOM STØTTE TIL FINANSIERING AF OMKOSTNINGER VED BORTSKAFFELSE AF DØDE DYR OG SLAGTERIAFFALD EFTER ARTIKEL 107, STK. 3, LITRA c), I TEUF
(284)
Tilskuddene udgør driftsstøtte, der normalt er forbudt (64). Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at en sådan støtte er forenelig.
(285)
I TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013 forbydes støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af slagteriaffald principielt, og støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr tillades kun under forudsætning af, at den udelukkende kommer landbrugere til gode. Virksomheder i de efterfølgende led - herunder slagterier og bortskaffelsesvirksomheder - må under ingen omstændigheder drage fordel af støtte (65).
(286)
Støtte til finansiering af omkostninger ved bortskaffelse af døde dyr kan ganske vist for at lette administrationen udbetales direkte til bortskaffelsesvirksomhederne, det skal imidlertid godtgøres, at hele støtten kommer landbrugerne til gode (66).
(287)
Som det imidlertid fremgår af gennemgangen i afsnit 9, giver tilskuddene ZT en økonomisk fordel og kommer netop ikke landbrugerne i det interne område til gode, tværtimod er de gebyrer, de må betale for bortskaffelse af døde dyr, højere end eksempelvis i Nordhessen og Mittelhessen. Tyskland har altså ikke kunnet godtgøre, at tilskuddene videregives fuldt ud til landbrugerne.
(288)
Desuden bestemmes det i Kommissionens beslutning N 15/24 af 6. juli 2004 til godkendelse af en støtteordning for perioden 1998-2013, hvorved der ydes godtgørelse til landbrugere i ZT's interne område for deres udgifter til bortskaffelse af døde dyr, at den godkendte støtteordning ikke må kumuleres med anden støtte.
(289)
For støtte, der er ydet før den 1. januar 2003 og dermed er ulovlig, er der i afsnit VI i TSE-rammebestemmelserne fastsat undtagelsesbestemmelser:
a)
Der kan godkendes støtte på op til 100 % af udgifterne til bortskaffelse af døde dyr, også selv om støtten er ydet i produktions-, forarbejdnings- og afsætningsleddet.
b)
Derudover er også støtte til bortskaffelse af slagteriaffald undtagelsesvis forenelig med det indre marked, når der tages hensyn til støttens korte varighed og nødvendigheden af at overholde princippet om, at forureneren betaler, på langt sigt.
(290)
Disse undtagelsesbestemmelser finder ikke anvendelse, idet tilskuddene hverken er begrænset til kun at omfatte udgifter til bortskaffelse af døde dyr (og disse er i øvrigt for størstedelens vedkommende allerede finansieret via landbrugsstøtteordningen) eller udgør en kortvarig og tidsmæssigt begrænset foranstaltning, for så vidt angår slagteriaffald.
(291)
Endelig skal det også understreges, at Tyskland ikke selv har fremført nogen begrundelse for, at støtten skulle være forenelig efter TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
(292)
Da tilskuddene kommer ZT til gode, kan de ikke anses for forenelig støtte efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, som omhandlet i TSE-rammebestemmelserne og landbrugsrammebestemmelserne for 2007-2013.
13. VURDERING AF TILSKUDDENES FORENELIGHED SOM MILJØSTØTTE EFTER ARTIKEL 107, STK. 3, LITRA c), I TEUF
(293)
Tilskuddene udgør driftsstøtte, der normalt er forbudt (67). Det er derfor medlemsstaten, der har bevisbyrden for, at en sådan støtte er forenelig. De tyske myndigheder har gjort gældende, at tilskuddene udgør miljøstøtte.
(294)
I henhold til punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne vil investeringsstøtte til virksomheder, der retter op på en miljøskade ved at rense forurenede grunde, blive anset for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, forudsat at støtten medfører en bedre miljøbeskyttelse. Samtidig skal forureneren betaler-princippet i artikel 191, stk. 2, i TEUF og i miljøstøtteretningslinjerne dog overholdes. I henhold til punkt 132 i miljøstøtteretningslinjerne skal forureneren, der er ansvarlig for miljøskaderne, finansiere rensningen, og der må ikke ydes statsstøtte. Ved »forureneren« forstås den person, som er ansvarlig efter gældende ret i den enkelte medlemsstat.
(295)
Det relevante tidspunkt for bedømmelse af den nationale ansvarsretlige situation afgøres efter gældende ret på tidspunktet for udstedelse af myndighedsbeslutningen.
(296)
De tyske myndigheder bestrider ikke, at ZT ved oprensningspåbud af 21. april 1997 for grunden i Sohrschied og af 31. marts 1998 for grunden i Sprendlingen-Gensingen fik det fulde ansvar for oprensning af de to fraflyttede grunde som forurener efter den på daværende tidspunkt gældende nationale ret. ZT hæfter således som forurener efter tysk ret for omkostningerne ved fjernelse af jordforureningen på begge grunde. De tyske myndigheder gør gældende, at Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 (68) indebærer, at finansiering via tilskuddene af oprensningsomkostninger, der overstiger ansvarsgrænsen, skal anses som forenelig støtte, da privatpersoners erstatningsansvar med denne afgørelse er begrænset til ejendommens handelsværdi.
(297)
Tysklands argumentation holder imidlertid ikke. For det første gælder Bundesverfassungsgerichts afgørelse kun »inter partes«, dvs. mellem sagens parter. Vigtigst er imidlertid, at en ændret retspraksis fra den højeste retsinstans ikke indebærer en ændring af retsgrundlaget og dermed heller ikke kan begrunde en genoptagelse af sagen som omhandlet i artikel 51, stk. 1, nr. 1, i Verwaltungsverfahrensgesetz (lov om administrativ fremgangsmåde) vedrørende forvaltningsakter, som er blevet endelige.
(298)
Bundesverfassungsgerichts afgørelse ændrer efter tysk retspraksis ikke ved, at samtlige forurenere hæftede for alle oprensningsomkostninger på tidspunktet for oprensningspåbuddet. Efter Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 kunne ingen forurener have unddraget sig det fulde erstatningsansvar som forurener vedrørende et tidligere udstedt, endeligt påbud.
(299)
ZT er dermed ansvarlig vedrørende de fraflyttede grunde i Sprendlingen-Gensingen og Sohrschied, selv om den af Tyskland anførte afgørelse fra Bundesverfassungsgericht af 16. februar 2000 tages i betragtning.
(300)
Da ZT ikke har påklaget oprensningspåbuddene, er disse endelige og bindende. Når Tyskland nu efterfølgende principielt bestrider ZT's ansvar for grunden i Sohrschied, må denne argumentation afvises. ZT skulle i givet fald selv have påklaget oprensningspåbuddet af 21. april 1997 for dermed at forhindre, at det blev endeligt. Det er heller ikke Kommissionens opgave at foretage en ny bedømmelse af en endelig afgørelse fra en national myndighed med hensyn til den nationale ansvarsretlige situation efter forureneren betaler-princippet.
(301)
Endvidere erkender Tyskland selv, at Bundesverfassungsgerichts afgørelse af 16. februar 2000 kun gælder privatpersoner, ikke offentligretlige juridiske personer. Dette følger af, at retsgrundlaget for begrænsning af erstatningsansvaret er ejendomsretten. Offentligretlige juridiske personer kan imidlertid ikke påberåbe sig denne ret. Det er dermed ubestridt, at ZT hæfter fuldt ud for de gamle miljøforpligtelser efter national ret.
(302)
En mulig forskelsbehandling af privatretlige og offentligretlige juridiske personer i den enkelte medlemsstats retssystem kan ikke gøres gældende inden for rammerne af miljøstøtteretningslinjerne. I henhold til disse retningslinjer afgøres spørgsmålet om ansvar for gamle miljøforpligtelser udelukkende efter national ret.
(303)
Da ZT efter tysk ret hæfter for samtlige omkostninger ved oprensning af begge grunde, kan tilskuddene ikke anses som støtte, der er forenelig med det indre marked som omhandlet i miljøstøtteretningslinjerne, efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF.
14. KONKLUSIONER
(304)
Tilskuddene, der er ydet til ZT siden 1979, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Tyskland har ydet tilskuddene i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF.
(305)
De kan hverken erklæres for forenelige med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i TEUF eller efter artikel 107, stk. 2 og 3, i TEUF.
(306)
I henhold til artikel 1, litra b), nr. iv), i forordning (EF) nr. 659/1999 sammenholdt med artikel 15, stk. 3, i nævnte forordning betragtes støtte, for hvilken forældelsesfristen er udløbet, som eksisterende støtte. Det bestemmes i samme forordnings artikel 15, at Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte forældes efter 10 år. Forældelsesfristen løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, og enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder denne frist. Efter hver afbrydelse begynder forældelsesfristen forfra.
(307)
EU-domstolene har afgjort, at forældelsesfristen ikke kun kan afbrydes af en formel procedure, men at også en begæring om oplysninger har den virkning, at forældelsesfristen afbrydes (69).
(308)
Klageren indgav i januar 2008 indsigelse mod tilskuddene til ZT, og den 26. maj 2008 blev en begæring om oplysninger fremsendt til Tyskland. Denne begæring om oplysninger afbrød forældelsesfristen. Derfor betragtes alle tilskud, som ZT har modtaget før den 26. maj 1998, som eksisterende støtte. Omvendt udgør alle tilskud, som ZT har modtaget efter den 26. maj 1998, ny støtte.
(309)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 bør Kommissionen ikke kræve tilbagebetaling af støtte, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i EU-lovgivningen. I nærværende sag er spørgsmålet, om dommen fra BVerwG af 16. december 2010 har skabt en berettiget forventning hos ZT om, at tilskuddene ikke udgør statsstøtte.
(310)
Med hensyn hertil konstaterer Kommissionen indledningsvis, at dommen fra BVerwG kun vedrørte tilskuddene i 2010. Hvis der overhovedet kunne være skabt en sådan berettiget forventning, kunne den kun vedrøre tilskuddene i 2010 (og efterfølgende år, forudsat at vedtægterne ikke blev ændret).
(311)
Men heller ikke for 2010 (og i givet fald de efterfølgende år) kan dommen fra BVerwG have skabt en berettiget forventning hos ZT. Det er fast retspraksis, at retten til at påberåbe sig princippet om, at berettigede forventninger skal indfries, kun kan gøres gældende af den, som en EU-institution ved at afgive klare forsikringer har givet berettigede forventninger. (70) Sådanne forsikringer skal, uanset under hvilken form de er afgivet, være klare, ubetingede og samstemmende (71).
(312)
Kommissionen har imidlertid i nærværende sag ikke afgivet sådanne forsikringer over for ZT, men tværtimod den 20. juli 2010 besluttet at indlede undersøgelsesproceduren.
(313)
BVerwG er ikke en EU-institution. Det følger af fast retspraksis, at de nationale retter og Kommissionen varetager særskilte, men indbyrdes supplerende funktioner i forbindelse med kontrollen med medlemsstaternes overholdelse af deres forpligtelser i henhold til artikel 107 og 108 i TEUF (72). Mens det alene er Kommissionen, der er kompetent til med forbehold af Domstolens efterprøvelse at træffe afgørelse om støtteforanstaltningers forenelighed med det indre marked, har de nationale retter til opgave at sikre borgernes rettigheder, i tilfælde af tilsidesættelse af forpligtelsen ifølge artikel 108, stk. 3, i TEUF til at give Kommissionen forudgående underretning om statsstøtte (73).
(314)
I nærværende sag afsagde BVerwG dom vedrørende en foranstaltning, med hensyn til hvilken Kommissionen allerede havde indledt en formel undersøgelsesprocedure. I henhold til fast retspraksis skal indledningsbeslutningen foranledige medlemsstaten til at indstille betalingerne. (74) Endvidere afsagde BVerwG bl.a. sin dom med den begrundelse, at det fjerde Altmark-kriterium angiveligt ikke kunne finde anvendelse uden at forelægge sagen for EU-Domstolen til præjudiciel afgørelse.
(315)
På baggrund af ovenstående er Kommissionen af den opfattelse, at BVerwG's dom ikke udgør en klar, ubetinget og samstemmende forsikring.
(316)
Tilbagesøgningen af tilskuddene er således ikke i modstrid med EU-rettens generelle principper om beskyttelse af berettigede forventninger -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De tilskud, som Tyskland ulovligt har betalt til Zweckverband Tierkörperbeseitigung i Rheinland-Pfalz, Saarland, Rheingau-Taunus-Kreis og Landkreis Limburg-Weilburg (herefter »støttemodtageren«) siden den 1. januar 1979 i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF, udgør statsstøtte og er uforenelige med det indre marked.
Artikel 2
1. Tyskland tilbagesøger straks den i artikel 1 omhandlede støtte, som er udbetalt siden den 26. maj 1998, hos støttemodtageren.
2. Til det beløb, der skal tilbagesøges, lægges renter regnet fra det tidspunkt, hvor den i stk. 1 omhandlede støtte blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil tilbagebetaling er sket.
3. Renten beregnes som rentes rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (75).
4. Tyskland indstiller med virkning fra denne afgørelses offentliggørelse enhver resterende udbetaling af den i stk. 1 omhandlede støtte.
Artikel 3
Tyskland sikrer, at den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte tilbagebetales senest fire måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1. Tyskland fremsender senest to måneder efter offentliggørelsen af denne afgørelse følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
oplysning om det samlede beløb (hovedstol og renter), som støttemodtageren skal tilbagebetale
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet eller planlagt for at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Tyskland holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Efter anmodning fra Kommissionen fremsender Tyskland omgående oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Tyskland fremsender endvidere detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, der allerede er tilbagebetalt af støttemodtageren.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. april 2012.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. April 2012
über die staatliche Beihilfe SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), die Deutschland zugunsten des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg gewährt hat
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 2557)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/485/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem vorgenannten Artikel (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DAS VERFAHREN
(1)
Die Kommission hat durch eine von der Saria Bio-Industries AG & Co KG (im Folgenden „Beschwerdeführerin“) am 23. Februar 2008 eingereichte Beschwerde von den Umlagezahlungen, die Deutschland zugunsten des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg (im Folgenden „ZT“) gewährt, Kenntnis erlangt.
(2)
Die Kommission hat Deutschland mit Schreiben vom 20. Juli 2010 von ihrer Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV (im Folgenden „Eröffnungsentscheidung“) in Kenntnis gesetzt. Mit der Veröffentlichung der Eröffnungsentscheidung am 26. Oktober 2010 im Amtsblatt der Europäischen Union hat die Kommission die Beteiligten zur Stellungnahme aufgefordert (3).
(3)
Die Kommission hat die Stellungnahme der Beschwerdeführerin am 25. November 2010 erhalten. Gemäß den genehmigten Anträgen auf Fristverlängerung vom 20. August 2010 und 18. November 2010 hat Deutschland seine Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung als auch zur Stellungnahme der Beschwerdeführerin in mehreren Teilen am 3. März 2011, 1. April 2011, 4. April 2011, 16. Mai 2011, 15. Juli 2011 und 9. November 2011 abgegeben.
(4)
Der ZT hat am 4. April 2011 eine schriftliche Stellungnahme an die Kommission gesendet. Obwohl die Beteiligten gemäß Artikel 20 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (4) aufgefordert sind, grundsätzlich spätestens einen Monat nach dem Datum der Veröffentlichung im Amtsblatt ihre Stellungnahme einzureichen, hat der ZT seine Stellungnahme erst nach vier Monaten abgegeben. Der Kommission ist es nur in begründeten Einzelfällen möglich, auch verspätet eingegangene Stellungnahmen von Verfahrensbeteiligten zu berücksichtigen (5). Weder kann die Kommission eine entsprechende Begründung im Schreiben des ZT erkennen, noch ergibt sich aus den sonstigen Umständen eine entsprechende Rechtfertigung. Die Kommission hat daher dem ZT mit Schreiben vom 18. April 2011 mitgeteilt, dass eine Berücksichtigung der Stellungnahme des ZT im förmlichen Prüfverfahren daher gegen die Verfahrensordnung verstoßen und zu einer nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung der Verfahrensbeteiligten führen würde. Sie hat dennoch alle in der Stellungnahme enthaltenen Informationen diesem Beschluss zugrunde gelegt.
(5)
Parallel zu dem förmlichen Prüfverfahren der Kommission hatte die Beschwerdeführerin ein nationales Gerichtsverfahren in Deutschland betrieben und vor dem Verwaltungsgericht Trier Klage gegen den ZT erhoben. Das Verwaltungsgericht Trier urteilte am 2. Dezember 2008, dass die Umlagezahlungen eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellten. Im Hinblick auf die Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfen entschied das Verwaltungsgericht, dass der ZT den zwischen 2005 und 2008 erhaltenen Betrag wegen außergewöhnlicher Umstände, die eine Rückzahlung unangemessen erscheinen lassen, nicht zurückzahlen müsse.
(6)
Sowohl die Beschwerdeführerin als auch der ZT legten beim Oberverwaltungsgericht Koblenz Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier ein. Mit Urteil vom 24. November 2009 bestätigte das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier.
(7)
Die Beschwerdeführerin und der ZT legten danach beim Bundesverwaltungsgericht (im Folgenden „BVerwG“) Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz ein. Mit Urteil vom 16. Dezember 2010 (6) hat das BVerwG die Revision der Beschwerdeführerin zurückgewiesen, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz abgeändert und die Klagen insgesamt abgewiesen, da das BVerwG der Auffassung ist, dass die Klage für den Zeitraum 2005 bis 2009 unzulässig war, und dass die in Rede stehende Umlage für das Jahr 2010 keine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstelle.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. Rechtlicher Rahmen
2.1.1. Unionsrechtliche Vorschriften
(8)
Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 (Verordnung über tierische Nebenprodukte) (7) regelt die Abholung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verarbeitung und Verwendung oder Beseitigung tierischer Nebenprodukte, um zu verhindern, dass diese Produkte eine Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier darstellen. Mit diesen Vorschriften sollen unter anderem Ausbrüche von spongiformer Rinderenzephalopathie (TSE) und anderer übertragbarer Tierseuchen wie klassische Schweinepest (KSP) oder Maul- und Klauenseuche (MKS) verhindert werden.
(9)
In Abschnitt 4 der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 wird unter Berücksichtigung der spezifischen Risiken, die für die Gesundheit von Mensch und Tier bestehen, zwischen drei Kategorien von tierischen Nebenprodukten unterschieden:
a)
Material der Kategorie 1 birgt beträchtliche Risiken, welche besonders mit TSE und dem Vorliegen von bestimmten verbotenen Substanzen und Umweltkontaminanten verbunden sind. Material der Kategorie 1 besteht unter anderem aus Körperteilen von TSE-verdächtigen Tieren oder Tieren, bei denen das Vorliegen von TSE bestätigt wurde, sowie Gemischen von Material der Kategorie 1 mit Material der Kategorien 2 oder 3. Solche Materialien müssen durch Verbrennung oder Verarbeitung entsorgt werden und dürfen nicht in Futter für Nutztiere oder in technischen Produkten enthalten sein.
b)
Material der Kategorie 2 beinhaltet ebenfalls erhebliche Risiken, da es aus Falltieren und anderen Materialien, die bestimmte verbotene Substanzen oder Kontaminaten enthalten, besteht. Material der Kategorie 2 muss durch Verbrennung oder Verarbeitung entsorgt werden und darf nicht in Futter für Nutztiere enthalten sein. In manchen Fällen kann es jedoch als Düngemittel oder für technische Zwecke verwendet werden.
c)
Material der Kategorie 3 umfasst - u. a. - Schlachtkörperteile, die, obwohl sie als genussuntauglich abgelehnt werden, keine Anzeichen einer auf Mensch oder Tier übertragbaren Krankheit zeigen sowie Materialien von Tieren, die für den menschlichen Verzehr geeignet sind, aber aus wirtschaftlichen Gründen für andere Zwecke, wie Futtermittel für Nutztiere, genutzt werden.
(10)
Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, die im Wesentlichen der vorangegangen Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates (8) entspricht, schreibt unter anderem für Material der Kategorie 1 und der Kategorie 2 vor, dass die Einfuhr und die Ausfuhr untersagt sind, und dass Einrichtungen zur Entsorgung einer vorherigen Genehmigung durch die zuständige Behörde bedürfen, die ihrerseits die Vorschriften der Verordnung anzuwenden hat. Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 legt also besondere Kontrollvorschriften für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 fest. Darüber hinaus lassen sich aus der Verordnung aber keine Vorgaben für die wirtschaftliche Organisation der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 ableiten. Die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 schreibt also nicht vor, dass die Beseitigung in einem bestimmten Gebiet nur von einem Unternehmen alleine durchgeführt werden darf, wie es in Deutschland der Fall ist.
2.1.2. Nationalrechtliche Vorschriften
(11)
In Deutschland sind gemäß § 3 des Gesetzes zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9) (im Folgenden „TierNebG“) die Landkreise und kreisfreien Städte verpflichtet, die Beseitigung und Verarbeitung von Material der Kategorien 1 und 2 - so genannte „Pflichtware“ - durchzuführen. Sie können diese Aufgabe selbst durchführen oder dafür Dritte beauftragen.
(12)
Die Beseitigung von Material der Kategorie 3 - so genannte „freie Ware“ - kann von jedem Verarbeitungsbetrieb durchgeführt werden, sofern die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 eingehalten werden.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Der ZT ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, die 1979 auf Grundlage von §§ 1, 2 des Landesgesetzes von Rheinland-Pfalz zur Ausführung des TierNebG (10) (im Folgenden „TierNebGAG RP“) gegründet wurde. Inzwischen sind alle Landkreise und größeren kreisfreien Städte in Rheinland-Pfalz und dem Saarland sowie zwei hessische Landkreise - Rheingau-Taunus-Kreis und Landkreis Limburg-Weilburg - Mitglieder des ZT (vgl. § 1 der Verbandsordnung des ZT).
(14)
Der ZT ist von seinen Mitgliedern gemäß § 2 der Verbandsordnung beauftragt, alle Rechte und Pflichten zu übernehmen, die den Landkreisen und kreisfreien Städten als Beseitigungspflichtigen nach § 3 TierNebG in Verbindung mit den jeweiligen Landesgesetzen obliegen.
(15)
Nach deutschem Recht kann ein Zweckverband aufgrund seiner Rechtsnatur als Körperschaft des öffentlichen Rechts nicht Gegenstand eines Insolvenzverfahrens sein. Die Mitglieder können aber seine Auflösung beschließen.
2.3. Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen
2.3.1. Aktivitäten des ZT
(16)
Der ZT erfüllt nicht nur den ihm durch seine Satzung erteilten Auftrag zur Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aus dem Verbandsgebiet (im Folgenden als „verbandseigenes Material“ bezeichnet), sondern er beseitigt auch Material der Kategorien 1 und 2 aus den angrenzenden Bundesländern Baden-Württemberg und Hessen (siehe detaillierte Beschreibung unter Erwägungsgrund 20 ff.) sowie Material der Kategorie 3 (im Folgenden zusammengefasst als „verbandsfremdes Material“ bezeichnet).
(17)
Wie sich aus der folgenden Tabelle ergibt, hat der ZT in der Vergangenheit große Mengen an verbandsfremden Material verarbeitet. Im Durchschnitt bestand in den letzten Jahren die verarbeitete Menge fast zur Hälfte aus verbandsfremden Material.
Tabelle 1
Verarbeitete Mengen des ZT in den Jahren 1998-2009
Verbandseigenes Material
Verbandsfremdes Material
Baden-Württemerg
Nord-und Mittelhessen
Pflichtware der Kategorien 1 und 2
Freies Material der Kategorie 3
Pflichtware der Kategorien 1 und 2
Pflichtware der Kategorien 1 und 2
Summe
1998
Tonnen
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tonnen
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tonnen
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tonnen
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tonnen
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tonnen
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tonnen
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tonnen
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tonnen
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tonnen
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tonnen
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tonnen
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Durchschnitt
Tonnen
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
von 1998 bis 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Das verbandseigene Material setzt sich aus Falltieren und Schlachtabfällen zusammen. Der ZT führt hier sowohl die Einsammlung als auch die Verarbeitung durch (im Folgenden werden Einsammlung und Verarbeitung gemeinsam als „Beseitigung“ bezeichnet). Zur Deckung der entstehenden Kosten erhebt der ZT Gebühren. Für Falltiere und Schlachtabfälle werden Gebührensätze in verschiedener Höhe angesetzt.
(19)
Da Material der Kategorie 3 frei am Markt gehandelt wird, vereinbart der ZT privatrechtliche Entgelte für dessen Beseitigung. Während die meisten privaten Beseitigungsunternehmen Material der Kategorie 3 getrennt beseitigen, um durch dessen Verarbeitung - zu beispielsweise Heimtierfutter - einen höheren Verkaufserlös zu erzielen, verarbeitet der ZT das Material der Kategorie 3 gemeinsam mit der Pflichtware, da er über keine separate Anlage verfügt. Aus der Verarbeitung der Pflichtware können daher nur minderwertigere Endprodukte - wie Öl und Fette - mit geringeren Erlösen gewonnen werden.
(20)
Seit 2000 verarbeitet der ZT auch Material der Kategorien 1 und 2 aus Baden-Württemberg. Dazu wurde eine öffentlich-rechtliche Zweckvereinbarung zwischen dem ZT und dem Zweckverband Neckar-Franken abgeschlossen. Hier wird die Einsammlung vor Ort durch den Zweckverband Neckar-Franken durchgeführt und das Material dann dem ZT zur Verarbeitung angeliefert.
(21)
Der ZT hat sich 2007 auch für die Beseitigung der Pflichtware in den Landkreisen von Nord- und Mittelhessen im Rahmen einer Ausschreibung beworben und den Zuschlag erhalten. Vor Aufnahme der Beseitigungstätigkeit am 1. April 2009 durch den ZT wurde die Beseitigung von einer Konzerngesellschaft der Beschwerdeführerin durchgeführt.
(22)
Die Auslastung seiner Anlagen erzielte der ZT also nicht nur durch die Verarbeitung von verbandseigenem Material der Kategorien 1 und 2, sondern der ZT engagierte sich auch in erheblichem Ausmaß außerhalb seines satzungsmäßigen Auftrages bei der Verarbeitung von Material der Kategorie 3, das frei handelbar ist, und Material der Kategorien 1 und 2 von außerhalb des Verbandsgebietes. Zwischen 2002 und 2008 waren nur zwischen 54 % und 58 % der vom ZT verarbeiteten Mengen verbandseigenes Material der Kategorien 1 und 2. In 2009 sank - auch durch die Hereinnahme des Materials aus Nord- und Mittelhessen - dieser Anteil deutlich und betrug mit einem Anteil von 39 % nicht einmal mehr die Hälfte der vom ZT verarbeiteten Mengen.
2.3.2. Anlagenkapazität des ZT
(23)
Der ZT verfügt über zwei Beseitigungsanlagen in Rivenich und Sandersmühle. Im Normalbetrieb laufen beide Anlagen durchschnittlich in zwei Schichten an fünf Wochentagen (5-Tage-2-Schicht-Betrieb). Innerhalb dieses Zeitraums können pro Woche maximal bis zu 2 160 Tonnen verarbeitet werden. Diese im Normalbetrieb vorhandene Kapazität war im Durchschnitt ausreichend, um die in den letzten Jahren angefallene Menge von jährlich 88 000 Jahrestonnen, was 1 700 Wochentonnen ergibt, zu verarbeiten.
(24)
Wie andere Beseitigungsbetriebe verfügt der ZT über betriebsbedingte Leerkapazitäten, die sich aus den im Normalbetrieb nicht genutzten Schichten unter der Woche und am Wochenende ergeben. Diese betriebsbedingten Leerkapazitäten können im Seuchenfall genutzt werden, um die zusätzlich anfallenden Tierkörper zu verarbeiten.
2.3.2.1. Kurzfristig betriebsbedingte Leerkapazitäten
(25)
Laut den Angaben des ZT können für einen kurzen Zeitraum von 6 bis 12 Wochen die Anlagen in drei Schichten an allen sieben Wochentagen betrieben werden (7-Tage-3-Schicht-Betrieb). Damit steht kurzfristig eine wöchentliche Kapazität von bis zu 4 536 Tonnen zur Verfügung. Ein durchgehender Dreischichtbetrieb an sieben Tagen sei jedoch aufgrund von Verschleiß und Personalermüdung nicht über einen längeren Zeitraum aufrechtzuerhalten.
(26)
Der ZT verfügt daher kurzfristig - in einem Zeitraum von bis zu 12 Wochen - über eine betriebsbedingte Leerkapazität von 2 376 Tonnen pro Woche, die im Seuchenfall zusätzlich zur Normalmenge verarbeitet werden können (siehe auch Tabelle 3 in Abschnitt 9.3.1).
2.3.2.2. Langfristig betriebsbedingte Leerkapazitäten
(27)
Längerfristig könnten die Anlagen maximal in drei Schichten an fünf Wochentagen (5-Tage-3-Schicht-Betrieb) genutzt werden, um zusätzliches Material aus einem Seuchenfall zu verarbeiten, da das Wochenende bei längerfristiger höherer Auslastung für Wartungsarbeiten benötigt wird. Damit lassen sich bis zu 3 240 Tonnen pro Woche verarbeiten.
(28)
Der ZT verfügt daher längerfristig - in einem Zeitraum von über 12 Wochen - über eine betriebsbedingte Leerkapazität von 1 080 Tonnen pro Woche, die im Seuchenfall zusätzlich zur Normalmenge verarbeitet werden können (siehe auch Tabelle 3 in Abschnitt 9.3.1).
2.4. Umlage und öffentlicher Auftrag
(29)
Die Umlagezahlungen, die der ZT von seinen Mitgliedern (Landkreise und kreisfreie Städte) erhält, haben ihre Rechtsgrundlage in der Verbandsordnung des ZT. Zweck der Umlagezahlungen ist es, die nicht durch die Einnahmen gedeckten Kosten auszugleichen (vgl. § 9 Absatz 1 der Verbandsordnung).
(30)
Die genaue Höhe der Umlagezahlungen wird anhand der jährlichen Haushaltssatzung festgesetzt, die von der Mitgliederversammlung im Voraus zu genehmigen ist. Sobald die Haushaltssatzung angenommen wurde, ist der ZT berechtigt, die Umlage im Wege eines Verwaltungsakts einzufordern.
(31)
Im Februar 2010 wurde die Verbandsordnung des ZT rückwirkend zum 1. Januar 2009 geändert. Während bis zu diesem Zeitpunkt die Verbandsordnung keine über § 9 Absatz 1 hinausgehenden Regelungen in Bezug auf die Verwendung und Berechnung der Umlagezahlungen enthalten hatte, wurden im Februar 2010 die im Folgenden beschriebenen Vorschriften in die Verbandsordnung aufgenommen:
(32)
Gemäß § 9 Absatz 2 der Verbandsordnung ist die Umlagezahlung nun im Voraus durch Satzung festzusetzen. Weiterhin wird festgelegt, dass die Umlage nur als Ausgleich für Kosten erhoben werden darf, die aus der übertragenen Beseitigungspflicht für Material der Kategorien 1 und 2 sowie der Vorhaltung einer Seuchenreserve entstehen.
(33)
Durch § 10 Absatz 2 der Verbandsordnung wird die vorzuhaltende Seuchenreservekapazität ab 2009 auf je 7 110 Tonnen, die innerhalb eines Zeitraumes von sechs Wochen zu verarbeiten sind (bzw. umgerechnet sechs mal 1 185 Tonnen pro Woche), festgesetzt. Bei der Festlegung der Größe der Seuchenreserve wurde berücksichtigt, dass neben den Kapazitäten des ZT noch 5 000 Tonnen pro Jahr an alternativen Beseitigungskapazitäten zu Verfügung stehen, die im Seuchenfall genutzt werden können. Die Kosten der Seuchenreserve sind im Voraus im jeweiligen Wirtschaftsplan festzusetzen. Dabei können der Gegenstand der Kosten der Seuchenreserve ausschließlich die anteiligen Fixkosten (Abschreibungen, Steuern, Versicherungen, Fremdkapitalzinsen), die Kosten aus externen Wartungsaufträgen sowie die anteiligen Personalkosten zur Aufrechterhaltung der ständigen Betriebsbereitschaft sein. Der Ausweis der Kosten für die Seuchenreservekapazität erfolgt, getrennt von den übrigen Kosten des Unternehmens, auf separaten Konten. Die Zuordnung der Kosten erfolgt im Verhältnis der jeweiligen Kapazitätsanteile.
(34)
Seit seiner Gründung im Jahr 1979 bis 2011 erhielt der ZT Umlagezahlungen in Höhe von 66 493 680 EUR. Für die Jahre ab 1998 ergeben sich folgende jährliche Beträge:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 bis 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) jährlich
2002 bis 2008
:
2 250 000 EUR jährlich
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Insgesamt beliefen sich die Umlagezahlungen von 1998 bis 2011 auf 30 932 198 EUR.
(36)
Laut den vorgelegten Gewinn- und Verlustrechnungen hat der ZT in den Jahren 1998 bis 2009 nach Einrechnung der Umlagezahlungen einen kumulierten Verlust von 4 562 795 EUR erwirtschaftet. Ohne Einrechnung der Umlagezahlungen von 26 757 292 EUR ergibt sich für die Jahre 1998 bis 2009 ein kumulierter Verlust von 31 320 678 EUR. Die Umlagezahlungen waren daher nicht ausreichend, um die kumulierten Verluste vollständig auszugleichen.
2.5. Genehmigte staatliche Beihilfen im Zusammenhang mit TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen
(37)
Nach Artikel 191 Absatz 2 AEUV gilt für die Beseitigung von tierischen Nebenprodukten grundsätzlich das Verursacherprinzip. Es ist daher in erster Linie Sache der Landwirte und Schlachtbetriebe, sich ordnungsgemäß um die Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen zu kümmern und die dabei entstehenden Kosten zu tragen (12).
(38)
Aufgrund der TSE-Krise war es jedoch notwendig, die ordnungsgemäße Behandlung von Falltieren und Schlachtabfällen, die aus Material der Kategorien 1 und 2 bestehen, sicherzustellen und die Landwirte durch staatliche Beihilfen zu unterstützen. Die Kommission stellte mit dem Gemeinschaftsrahmen vom 24. Dezember 2002 für staatliche Beihilfen im Rahmen von TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen (im Folgenden „TSE-Gemeinschaftsrahmen“) (13) entsprechende Regelung auf. Diese wurde in Abschnitt V.B.4 der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 (im Folgenden „Agrar-Beihilferahmen 2007-2013“) (14) fortgeschrieben und verschärft.
(39)
Der TSE-Gemeinschaftsrahmen und der Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 verlangen grundsätzlich, dass die Verursacher die Kosten für die Beseitigung von tierischen Nebenprodukten tragen (15), erlauben aber unter bestimmten, eng begrenzten Bedingungen Beihilfen für TSE-Tests sowie für die Beseitigung von Falltieren (16). Für die Beseitigung von Schlachtabfällen dürfen grundsätzlich keine Beihilfen genehmigt werden (17). Darüber hinaus sind die Beihilfen nur mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn nachgewiesen ist, dass sie nur den Landwirten und nicht nachgelagerten Produktionsbetrieben (wie Schlachthöfen oder Tierbeseitigungsanlagen) zugute kommen (18).
2.5.1. Entscheidung der Kommission vom 29. Januar 2004 in der Beihilfesache NN 33/03
(40)
2004 genehmigte die Kommission Beihilfemaßnahmen zur TSE-Gefahrenabwehr in Rheinland-Pfalz, die von Deutschland nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV, dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Gemeinschaftsrahmen vom 12. August 2000 für staatliche Beihilfen im Agrarsektor (19) angemeldet worden waren. Mit diesen Beihilfemaßnahmen sollte der Ausbreitung von BSE vorgebeugt werden, indem u. a. Landwirten die zusätzlichen Beseitigungskosten für Risikomaterial erstattet wurden, die ihnen durch die Einführung des Verbots der Fütterung von Rindern mit Fleisch- und Knochenmehl entstanden waren.
(41)
Neben anderen Maßnahmen genehmigte die Kommission eine einmalige Beihilfe von 100 % für die Beseitigungskosten von spezifizierten risikobehafteten Schlachtabfällen, die durch das Verbot zur Verfütterung von Tiermehl im Zeitraum von Oktober 2000 bis September 2001 im Verbandsgebiet angefallen waren. Dabei wurde aber nicht der ZT sondern die Schlachtbetriebe als Begünstige der Beihilfe angesehen.
2.5.2. Entscheidung der Kommission vom 6. Juli 2004 in der Beihilfesache N 15/04
(42)
Mit der zweiten ebenfalls im Jahr 2004 genehmigten Beihilfe sollen die Landwirte in Rheinland-Pfalz einen Ausgleich für die Kosten der Sammlung und Verarbeitung von Falltieren erhalten, für welche die Landwirte Beiträge an die Tierseuchenkasse (20) gezahlt haben. Die Gebühren, die der ZT für die Einsammlung und Verarbeitung von verbandseigenen Falltieren in Rechnung stellt, werden durch die Bundesländer (Rheinland-Pfalz, Hessen, Saarland), die Verbandsmitglieder und die Tierseuchenkasse der jeweiligen Länder zu gleichen Teilen übernommen. Bei den Kosten für die Verarbeitung müssen die Nutztierhalter jedoch einen eigenen Beitrag von 25 Prozent leisten.
(43)
Die Beihilfe, die direkt an den ZT ausgezahlt wird, ist von der Kommission für die Laufzeit vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2013 genehmigt. Die Beihilfe unterliegt den Bedingungen, dass sie ausschließlich den Landwirten zugute kommt und nicht mit anderen Beihilfen kumuliert wird.
(44)
Da die Beihilfe einen proportionalen Anteil der im Voraus festgelegten Gebühren (100 % für die Einsammlung und 75 % für die Verarbeitung) ausgleicht, ist die Kommission zum Schluss gekommen, dass diese Beihilferegelung ausschließlich den Landwirten zugute kommt und kein wirtschaftlicher Vorteil für den ZT entsteht.
2.5.3. Verhältnis der genehmigten Beihilfen NN 33/03 und N 15/04 zu den Umlagezahlungen
(45)
Die beiden genehmigten Beihilfen (im Folgenden „Agrarbeihilfen“) werden als Einnahmen in den Büchern des ZT verbucht. Die in Erwägungsgrund 36 angeführten Verluste vor den Umlagezahlungen berücksichtigen daher bereits, dass der ZT die Agrarbeihilfen als Einnahmen erhalten hat.
(46)
Der ZT erhält die Umlagezahlungen also zusätzlich zu den Agrarbeihilfen, um seine verbleibenden Verluste zu finanzieren.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(47)
Die Beschwerdeführerin vertritt die Auffassung, dass der ZT wirtschaftlich nicht überleben könnte, wenn seine Mitglieder nicht durch eine Umlagezahlung für die jährlichen Verluste aus der Beseitigung von verbandseigenem und -fremdem Material aufkämen. Der ZT, der bei der Beseitigung von verbandseigenem Material über ein Monopol verfüge und somit keinerlei Wettbewerb ausgesetzt sei, biete auf den offenen Märkten für verbandsfremdes Material Preise an, die unter den Marktpreisen lägen. Die Preispolitik des ZT sei nur daran orientiert, seine Anlagen, die hohe Leerkapazitäten aufweisen würden, auszulasten.
(48)
Die Beschwerdeführerin sieht vielfache Wettbewerbsverzerrungen, die durch die Umlagezahlungen entstünden. Besonders kritisiert sie die Preisgestaltung des ZT bei Material der Kategorie 3 und bei dem Angebot für die Ausschreibung des Beseitigungsauftrages in Nord- und Mittelhessen:
a)
Der ZT biete die Beseitigung von Schlachtabfällen nicht zu Gebühren an, die von der verarbeiteten Menge abhingen, sondern zu einem Fixpreis pro Tier. Dadurch werde es für diejenigen kleineren Schlachthöfe, denen die Trennung des Materials der Kategorie 3 vom Material der Kategorien 1 und 2 höhere Kosten als den größeren und besser ausgestatteten Schlachthöfen verursache, attraktiv, auf eine Trennung zu verzichten und Material der Kategorie 3 gemeinsam mit Schlachtabfällen der Kategorien 1 und 2 dem ZT zu übergeben. Der ZT biete die Beseitigung von Schlachtabfällen somit zu nicht kostendeckenden Preisen an, weil er die zusätzlichen Kosten, die für die Mitverarbeitung von Material der Kategorie 3 anfielen, nicht in seine Gebühren einrechne.
b)
Im Rahmen des Ausschreibungsverfahrens für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 in Nord- und Mittelhessen habe der ZT nur gewinnen können, da seine Fixkosten für die Vorhaltung der Kapazität bereits durch die Umlage gedeckt gewesen seien und er somit niedrigere Gebührensätze habe anbieten können.
(49)
Deutschland ist hingegen der Ansicht, dass die Umlage notwendig sei, um die Kosten, die dem ZT aus der Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve entstehen, abzudecken. Dazu legte Deutschland auch ein Gutachten des Fraunhofer-Instituts (21) vom März 2007 (im Folgenden „Fraunhofer-Gutachten“) vor, das zeigen soll, dass die Kosten der Seuchenreserve ca. 50 % der gesamten Kapazitätskosten betragen. Weiterhin sei die Umlage notwendig, um Sanierungskosten für Altstandorte abzudecken.
(50)
In ihrer vorläufigen Prüfung stellte die Kommission zuerst fest, dass die Umlagezahlungen dem ZT grundsätzlich einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, da sie die laufenden Ausgaben des ZT verringern, und dass auch die anderen Tatbestandsmerkmale einer Beihilfe gegeben waren.
(51)
Die Kommission wies darauf hin, dass solche Betriebsbeihilfen in der Regel verboten sind. Die Kommission legte anschließend ihre Zweifel daran dar, inwieweit die Umlage als Ausgleichszahlung für die Vorhaltung einer Seuchenreserve gerechtfertigt werden kann. Dabei stützte sich die Kommission auf die vier Kriterien des Altmark-Urteils (22):
a)
Das begünstigte Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein.
b)
Die Parameter, anhand derer der Ausgleich berechnet wird, sind zuvor objektiv und transparent aufzustellen.
c)
Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken.
d)
Wenn die Wahl des Unternehmens, welches mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte.
(52)
Bei der Frage des Vorliegens einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse äußerte die Kommission Zweifel, ob am Vorhalten einer Seuchenreserve ein öffentliches Interesse besteht, da grundsätzlich nach dem Verursacherprinzip die Landwirte zur Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen verpflichtet sind und durch die oben genannten von der Kommission genehmigten Beihilfen entsprechend gefördert werden. Zudem ist fraglich, ob die Umlage notwendig ist. Die Praxis anderer deutscher Bundesländer zeigt nämlich, dass die Anlagen privater Betreiber für den Fall von Tierseuchen eine ausreichende Seuchenreserve aufweisen, ohne dass sie eine zusätzliche Ausgleichszahlung für deren Vorhaltung erhalten würden.
(53)
Weiterhin bezweifelte die Kommission, ob die Verbandsordnung des ZT die Anforderungen an einen transparenten Betrauungsakt erfüllt, da vor 2010 weder die Vorhaltung einer Seuchenreserve als eine vom ZT zu erbringende gemeinwirtschaftliche Verpflichtung entsprechend definiert war, noch die notwendigen Parameter zur Kostenberechnung angegeben waren.
(54)
Hinsichtlich der Frage der Notwendigkeit einer Ausgleichszahlung hat die Kommission die Frage aufgeworfen, ob die Umlagezahlungen nicht tatsächlich die Verluste aus unrentablen Leerkapazitäten finanzieren. Fraglich ist, ob eine zusätzliche Umlage notwendig ist, wenn in anderen Bundesländern alle Kosten von den Verursachern durch Gebühren abgedeckt werden.
(55)
Da der ZT nicht im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung ausgewählt wurde, ist zweifelhaft, ob der ZT ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen ist.
(56)
Folglich kommt die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass im Einzelnen geprüft werden muss, ob die Umlage an den ZT für die Vorhaltung einer Seuchenreserve tatsächlich notwendig ist oder ob der Markt nicht selbst genügend freie Anlagekapazitäten für den Seuchenfall bereitstellen würde.
(57)
Schließlich wurde die Argumentation Deutschlands bezweifelt, dass die Umlagezahlungen als Ausgleich für die Sanierungskosten von Altstandorten gerechtfertigt werden könnten. Gemäß Randnummer 132 der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen vom 1. April 2008 (im Folgenden „Umweltschutzbeihilfeleitlinien“) (23) kann eine solche Beihilfe grundsätzlich nur dann als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, wenn der Begünstigte nicht nach nationalem Recht haftbar gemacht werden kann, was in diesem Fall anscheinend nicht zutrifft.
4. VERFAHREN VOR NATIONALEN GERICHTEN
(58)
In seinem Urteil vom 16. Dezember 2010 stellt das BVerwG fest, dass die Umlage für 2010 keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstelle, weil die Altmark-Kriterien erfüllt seien. Das BVerwG äußerte sich nicht zu früheren Umlagezahlungen, da es die Klage hinsichtlich der vor dem Jahr 2010 geleisteten Umlagezahlungen nicht für zulässig erachtete.
4.1. Altmark-Kriterium 1
(59)
Nach Auffassung des BVerwG stellt die Beseitigung tierischer Nebenprodukte nach Maßgabe der Verordnung über tierische Nebenprodukte und § 3 Absatz 1 TierNebG eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar und schließt auch die Vorhaltung einer Seuchenreserve ein.
(60)
Das BVerwG unterscheidet zwischen den Kapazitäten, die für den Normalbetrieb genutzt werden, einschließlich einer betriebsbedingten Leerkapazität, und der normalerweise ungenutzten Kapazität. Falls durch die Umlagezahlungen die Kosten für die Normalkapazität, einschließlich der betriebsbedingten Leerkapazität, abgedeckt würden, würde sich das BVerwG der Auffassung anschließen, dass aufgrund des Verursacherprinzips die Umlage eine staatliche Beihilfe darstelle.
(61)
Wenn jedoch die Umlagezahlungen die Kosten von Leerkapazitäten abdeckten, die ausschließlich für den Seuchenfall vorgehalten würden, dann stelle die Umlage keine staatliche Beihilfe dar. Dabei sei nicht von Belang, dass die Leerkapazität größer sein könne, als dies betrieblich erforderlich wäre, da es in der Natur der Sache liege, dass sie normalerweise nicht genutzt werde. Lediglich dann, wenn es Anzeichen dafür gebe, dass die Leerkapazität auch im Normalbetrieb genutzt werde (beispielsweise für die Beseitigung von Material der Kategorie 3), wäre eine andere Schlussfolgerung zu ziehen. Da dies jedoch offenbar nicht zutreffe, handele es sich bei der Umlage lediglich um einen Ausgleich für die Kosten, die sich aus der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve ergäben.
4.2. Altmark-Kriterium 2
(62)
Was das Kriterium der Transparenz betrifft, so stellt das BVerwG fest, dass die Verbandsordnung am 2. Februar 2010, unmittelbar vor Erlass der Umlagebescheide für das Jahr 2010, geändert wurde. Das BVerwG gelangt zu der Auffassung, dass durch § 9 der Verbandsordnung von 2010 klargestellt sei, dass die Umlage ausschließlich zum Ausgleich der Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve diene.
4.3. Altmark-Kriterium 3
(63)
Durch den geänderten § 9 der Verbandsordnung sei sichergestellt, dass die Umlage lediglich dem Ausgleich der Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve diene.
(64)
Darüber hinaus handele es sich bei der Entscheidung über die Dimensionierung der Reservekapazität nicht um eine betriebswirtschaftliche Entscheidung, die nach Maßgabe ihrer wirtschaftlichen Rentabilität getroffen werden müsste. Die Vorhaltung einer Seuchenreserve sei naturgemäß unwirtschaftlich, weil die Kosten für diese Leerkapazität in keinem Verhältnis zur Wahrscheinlichkeit des großflächigen Ausbruchs einer Tierseuche stünden.
4.4. Altmark-Kriterium 4
(65)
Nach Auffassung des BVerwG kann das vierte Altmark-Kriterium auf diesen Fall nicht angewandt werden, weil die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 getrennt von der Beseitigung von Material der Kategorie 3 erfolge. Zwischen den vom ZT erbrachten öffentlichen und gewerblichen Dienstleistungen bestehe keine Überschneidung, wohingegen im Fall Altmark einem privaten Busunternehmen eine große Zahl gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auferlegt waren (beispielsweise hinsichtlich der Zahl der Halte und des Fahrplans), welche die Art und Weise der Erbringung der zugrunde liegenden Beförderungsleistung erheblich modifizierten. Die Umlagezahlungen an den ZT dienten somit dem Ausgleich der Kosten einer öffentlichen Dienstleistung, die außerhalb des Marktes erbracht wird.
(66)
Ferner vertritt das BVerwG die Auffassung, dass eine öffentliche Stelle ihre im allgemeinen Interesse liegenden Aufgaben selbst erfüllen dürfe, ohne gezwungen zu sein, sich an private Dienstleistungsanbieter zu wenden. Mit Bezug auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum Vergaberecht führt das BVerwG aus, dass es einer öffentlichen Stelle freistehe, zu entscheiden, ob sie eine Aufgabe mit ihren eigenen Mitteln erfülle oder diese am Markt beschaffe (24).
5. STELLUNGNAHME DER BESCHWERDEFÜHRERIN
5.1. Altmark-Kriterium 1
(67)
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die Vorhaltung einer Seuchenreserve wegen des Verursacherprinzips keine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV darstelle.
(68)
Als Verursacher ließen sich problemlos Landwirte und Schlachthöfe identifizieren: Landwirte profitierten von der wirksamen Bekämpfung von Tierseuchen, da Tierseuchen eine Gefahr für ihre Herden und damit für ihre Vermögenswerte darstellen können. Schlachthöfe könnten durch die rasche und wirksame Bekämpfung von Tierseuchen ihren Betrieb in normalem Umfang fortführen.
(69)
Das Verursacherprinzip sei auch in den einschlägigen deutschen Gesetzen anerkannt, in denen regelmäßig Landwirte und Schlachtbetriebe als Verursacher bezeichnet würden, die die Kosten der Beseitigung zu tragen hätten (25).
5.2. Altmark-Kriterium 2
(70)
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass der ZT, erst nachdem die einzelstaatlichen Untersuchungen und die Untersuchungen der Kommission eingeleitet worden waren, geltend gemacht habe, dass er schon immer mit der Vorhaltung einer Seuchenreserve betraut gewesen sei. Vor der Änderung der Verbandsordnung im Jahr 2010 habe weder ein ausdrücklicher Auftrag zur Vorhaltung einer Seuchenreserve durch den ZT bestanden, noch seien im Vorfeld die Parameter für die Berechnung der Ausgleichszahlung festgelegt worden.
5.3. Altmark-Kriterium 3
(71)
Die Beschwerdeführerin behauptet, dass Tierkörperbeseitigungsanlagen durch den Auftrag, eine Seuchenreserve vorzuhalten, keine Nettokosten entstünden.
5.3.1. Seuchenreserve wird durch die betriebsbedingte Leerkapazität gedeckt
(72)
Tierkörperbeseitigungsanlagen würden in Deutschland in der Regel an 5 oder 6 Wochentagen im Zweischichtbetrieb betrieben, mit Schwankungen von +/- 5 % gemessen in Betriebsstunden. Bedingt durch saisonale Schwankungen werde bei starker Nachfrage Dreischichtbetrieb gefahren, bei schwacher Nachfrage hingegen wieder auf einen 5-Tage-2-Schichtbetrieb heruntergefahren. Durch das Böckenhoff-Gutachten (26) sei belegt, dass durch die dritte Schicht unter der Woche und weitere Schichten an den Wochenenden eine ausreichende Seuchenreserve vorgehalten werden könne, um ein erhöhtes Materialaufkommen im Seuchenfall zu bewältigen.
(73)
Die erforderliche Seuchenreserve könne daher durch die betriebsbedingten Leerkapazitäten gedeckt werden, die sich aus dem Normalbetrieb der Beseitigungsanlagen ergäben. Die Beschwerdeführerin hebt hervor, dass sie sich daher nie gezwungen sah, zur Vorhaltung einer ausreichenden Seuchenreserve zusätzliche Investitionen zu tätigen.
(74)
Ferner führt die Beschwerdeführerin an, dass bei der Kapazitätsplanung einer Beseitigungsanlage die Kapazitäten der angrenzenden Bundesländer berücksichtigt werden müssten. Im Falle eines massiven Krankheitsausbruchs können zur Bewältigung eines kurzzeitigen Anstiegs des Kapazitätsbedarfs die Kapazitäten anderer Bundesländer in Anspruch genommen werden. Es gebe keine gesetzlichen Bestimmungen, die den Transport von Materialien der Kategorien 1 und 2 verbieten würden. Im Gegenteil sähen die einschlägigen deutschen Rechtsvorschriften (27) im Seuchenfall den Rückgriff auf die Kapazitäten benachbarter Gebiete als naheliegende Möglichkeit für den Umgang mit Engpässen bei den Verarbeitungskapazitäten vor.
5.3.2. Gesamtkosten sind aus den regulären Gebühreneinnahmen zu finanzieren
(75)
Nach Angaben der Beschwerdeführerin würden die Kosten für sämtliche Kapazitäten in der Regel aus den Gebühreneinnahmen finanziert, die das mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraute Unternehmen aus seinem regulären Betrieb erwirtschafte. Da die Kosten für betriebsbedingte Leerkapazitäten fester Bestandteil der Kosten der Betriebsanlage seien, könnten sie in die Berechnung der Gebühren einfließen. Die Beschwerdeführerin verweist dabei unter anderem auf ein Urteil des BVerwG (28), das klarstelle, dass die Kosten für sachlich gerechtfertigte Kapazitätsreserven in die Gebühren eingerechnet werden könnten.
(76)
In 10 der 16 Bundesländer seien ausschließlich Unternehmen im Privateigentum mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen). In einigen dieser Bundesländer befinden sich Regionen mit besonders großen Viehbeständen, so zum Beispiel in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein. In Bayern und Hessen werde die Tierkörperbeseitigung zum Teil von Unternehmen in Privateigentum wahrgenommen.
(77)
In den Bundesländern, in denen die Beschwerdeführerin oder verbundene Unternehmen mit der Beseitigung tierischer Nebenprodukte betraut sind, also in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Thüringen, legten die Behörde und das betraute Unternehmen gemeinsam die jährliche Maximalkapazität fest, die die Beseitigungsanlage vorzuhalten habe. Diese Kapazitäten würden als ausreichend angesehen, um im Seuchenfall die höhere Nachfrage bewältigen zu können. In einigen Ausschreibungen in Nordrhein-Westfalen würde nach Kenntnis der Beschwerdeführerin die Höhe der Seuchenreserve vorgegeben. Als Beispiel wird die Ausschreibung im Kreis Steinfurt angeführt, bei dem die Höhe der Seuchenreserve auf 5 % des Vorjahres-Viehbestands festgelegt worden sei. Die Beseitigungsgebühren würden so kalkuliert, dass die gesamten Fixkosten der Beseitigungsanlagen komplett aus den Beseitigungsgebühren refinanziert werden, die den Landwirten und Schlachtbetrieben in Rechnung gestellt werden.
(78)
Die Praxis der übrigen Bundesländer zeige folglich, dass die Gesamtkosten einer Beseitigungsanlage - einschließlich der Kosten für die Seuchenreserve - vollständig aus den Gebühreneinnahmen zu finanzieren seien, so dass eine zusätzliche Ausgleichszahlung durch die öffentliche Hand nicht notwendig sei.
5.3.3. Tatsächliche Verwendung der Umlage durch den ZT
(79)
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass der ZT die Umlage nicht nur zur Finanzierung von Verlusten aus dem Normalbetrieb verwende, sondern auch zur Finanzierung von Verlusten aus der Vorhaltung von Überkapazitäten, die später für verbandsfremde Zwecke genutzt würden.
5.3.3.1. Nutzung der angeblichen Seuchenreserve zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags für Nord- und Mittelhessen
(80)
Ein Vergleich zwischen den im Fraunhofer-Gutachten (29) gezeigten Leerkapazitäten und den Leerkapazitäten, die der ZT in seinem Angebot für die Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen im Jahr 2009 angibt, lasse eine deutliche Abnahme der Leerkapazität des ZT im zeitlichen Verlauf erkennen: Habe sich die Leerkapazität und damit die angeblich notwendige Seuchenreserve laut Fraunhofer-Gutachten noch auf rund 50 % der Gesamtkapazität in 2005 belaufen, so sei sie bis 2009 auf nur noch 35 % gesunken, wie dem Angebot des ZT für Nord- und Mittelhessen zu entnehmen sei.
(81)
Unter der Annahme, dass der ZT tatsächlich mit der Aufgabe betraut worden sei, eine Seuchenreserve vorzuhalten und dass 50 % der durchschnittlichen Kapazität des ZT eine angemessene Seuchenreserve darstellten (wie im Fraunhofer-Gutachten festgestellt), wäre der ZT weder in der Lage gewesen, an der öffentlichen Ausschreibung für Nordhessen teilzunehmen noch weitere Beseitigungsverpflichtungen in Baden-Württemberg zu übernehmen.
(82)
Da jedoch der ZT bei der öffentlichen Ausschreibung für Nordhessen tatsächlich den Auftrag erhalten habe und zusätzliche Beseitigungsleistungen übernommen habe, habe der ZT zwangsläufig einen Teil der angeblich notwendigen Seuchenreserve für den Normalbetrieb genutzt. Somit sei offenkundig, dass die Umlagezahlungen Kosten von Leerkapazitäten finanzierten, die nicht als Seuchenreserve benötigt würden.
5.3.3.2. Finanzierung von nicht notwendigen Leerkapazitäten
(83)
Die Beschwerdeführerin vergleicht die vorhandenen Leerkapazitäten des ZT mit den in anderen Bundesländern verfügbaren Leerkapazitäten und gelangt zu der Schlussfolgerung, dass - unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Viehbestandsgrößen - die Leerkapazitäten des ZT die in anderen Bundesländern für die Seuchenreserve verfügbaren Leerkapazitäten um das Vier- bis Fünffache überstiegen würden. Damit würden aus der Umlage Leerkapazitäten finanziert, die im Vergleich zur Praxis anderer Bundesländer deutlich über die notwendige Seuchenreserve hinausgingen. Die überschüssigen Leerkapazitäten des ZT stünden dann zur späteren Nutzung für verbandsfremde Zwecke - wie der Teilnahme an der Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen - zur Verfügung.
5.4. Altmark-Kriterium 4
(84)
Die Beschwerdeführerin führt an, dass die Auftragsvergabe an den ZT nicht im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung erfolgt sei, während in den meisten anderen Bundesländern der leistungsfähigste Anbieter in einem öffentlichen Ausschreibungsverfahren ermittelt werde. Darüber hinaus sei keine Kostenanalyse vorgenommen worden, bei der die Kosten des ZT mit denen eines durchschnittlichem, gut geführtem Unternehmens verglichen worden seien.
(85)
Nach der Auffassung der Beschwerdeführerin hätten einer öffentlichen Ausschreibung in Rheinland-Pfalz keine rechtlichen Hindernisse entgegengestanden.
5.5. Wettbewerbsverfälschung auf verbandsfremden Märkten
5.5.1. Nicht kostendeckendes Angebot des ZT bei öffentlicher Ausschreibung für Nord- und Mittelhessen
(86)
Laut der Beschwerdeführerin lässt sich die wettbewerbsverzerrende Wirkung der Umlagezahlungen anhand des Verlaufs der öffentlichen Ausschreibung für Nordhessen veranschaulichen:
(87)
Vor der Ausschreibung war die Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (im Folgenden „TBA Schäfer“), ein verbundenes Unternehmen der Beschwerdeführerin, mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut. Allerdings sei es der TBA Schäfer nicht möglich gewesen, sich bei der Ausschreibung im Jahr 2009 gegen den ZT durchzusetzen. Während die TBA Schäfer ihr Angebot auf der Grundlage der vollständigen Kosten habe abgeben müssen, sei es dem ZT möglich gewesen Gebühren anzubieten, die unter den Kosten lagen, weil ein Teil seiner Kapazitätskosten bereits durch die Umlagezahlungen finanziert worden sei.
(88)
Einen weiteren Beleg dafür, dass der ZT in der Ausschreibung für Nordhessen ein nicht kostendeckendes Angebot abgegeben habe, liefere der Vergleich mit den Gebühren, die der ZT in seinem Verbandsgebiet erhebe. Die dort vom ZT erhobene Gebühr betrage 328 EUR pro Tonne, während der ZT in seinem Angebot für die Ausschreibung für Nordhessen lediglich 208 EUR pro Tonne angesetzt habe. Da bei den Sammlungskosten zwischen beiden Gebieten keine beträchtlichen Unterschiede bestünden, erscheine nicht verständlich, wie der ZT für exakt die gleiche Dienstleistung für Nordhessen Gebühren anbieten könne, die um rund ein Drittel unter den Gebühren für sein eigenes Verbandsgebiet lagen.
(89)
Da die Kostenbasis der TBA Schäfer aus früheren Ausschreibungen bekannt gewesen sei, sei es für den ZT ein Leichtes gewesen, ein Angebot über 208 EUR pro Tonne abzugeben, das also um nur 4 EUR unter dem Angebot der TBA Schäfer in Höhe von 212 EUR pro Tonne gelegen sei, und so die Ausschreibung für sich zu entscheiden.
5.5.2. Nicht kostendeckende Gebühren des ZT für die Beseitigung von Material der Kategorie 3
(90)
Die Beschwerdeführerin bekräftigt, dass durch die Pauschalpreispolitik des ZT in Rheinland-Pfalz der Anreiz für Schlachtbetriebe, Material der Kategorie 3 von Material der Kategorien 1 und 2 zu trennen, verfälscht werde. Folglich werde eine beträchtliche Menge an Material der Kategorie 3, das ansonsten zu Heimtierfutter weiterverarbeitet werden könnte, zusammen mit dem minderwertigen Material der Kategorien 1 und 2 entsorgt. (30)
(91)
Zudem sei die Menge an Material der Kategorie 3, die infolge der Preispolitik des ZT vom Markt genommen werde, höher als von der Kommission in ihrer vorläufigen Markteinschätzung angenommen. In Erwägungsgrund 33 der Eröffnung des Verfahrens sei angegeben, dass bei 72 % aller Schlachtungen in Rheinland-Pfalz eine Trennung von Materialien der Kategorie 3 erfolge. Diese Angabe beruht allerdings ausschließlich auf der Zahl der Schlachtungen. Würde man berücksichtigen, dass bei der Schlachtung von Rindern eine erheblich höhere Menge an Material der Kategorie 3 anfällt als bei der Schlachtung von Schweinen, dann würde sich ergeben, dass nur noch 45 % des Materials der Kategorie 3 getrennt wird. Die Marktverfälschung durch die Preispolitik des ZT sei damit noch deutlich stärker als bisher angenommen.
6. STELLUNGNAHME VON ZT
(92)
Die Stellungnahme des ZT deckt sich in den relevanten Punkten mit der Stellungnahme Deutschlands, die im folgenden Abschnitt dargestellt wird. Die Stellungnahme des ZT wird daher nicht eigens aufgeführt, um unnötige Wiederholungen zu vermeiden.
7. STELLUNGNAHME DEUTSCHLANDS
(93)
Deutschland stellt in Abrede, dass die nach der Verbandsordnung des ZT erhobene Umlage eine rechtswidrige Beihilfe darstelle, da die Kriterien des Altmark-Urteils erfüllt seien. Darüberhinaus macht es geltend, dass diese Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, da die Umlage nicht über die Kosten der Vorhaltung der Seuchenreserve und der Sanierungskosten von Altstandorten hinausgehe.
7.1. Altmark-Kriterium 1
(94)
Deutschland führt zunächst aus, dass die Vorhaltung einer Seuchenreserve eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sei. Deutschland stützt dies darauf, dass es sich bei der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 um eine kommunale Pflichtaufgabe handele.
(95)
Die Gebietskörperschaften hätten den ZT als rechtfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit der Erfüllung dieser Pflichtaufgabe betraut. Das allgemeine wirtschaftliche Interesse bestehe darin, dass die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 dem Schutz der menschlichen Gesundheit diene. Dies gelte vor allem im Seuchenfall.
(96)
Dabei sei zu beachten, dass dem ZT nicht entgegengehalten werden könne, dass eine Finanzierung auch gemäß dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 möglich gewesen sei. Denn diese regelten nur die Finanzierung von Kosten der Beseitigung tatsächlich angefallener Tierkörper (Falltiere), nicht aber von Kosten für die Vorhaltung einer Seuchenreserve. Die Umlage stehe daher auch nicht in Kumulation mit den genehmigten TSE-Beihilfen.
(97)
Zudem könnten bei der Beseitigung von Falltieren die Landwirte als Verursacher identifiziert werden, während die Verursacher im Falle der Kosten für die Seuchenreserve nicht problemlos ermittelbar seien.
7.2. Altmark-Kriterium 2
(98)
Der ZT sei durch das TierNebGAG RP seit 1979 mit der Beseitigung tierischer Nebenprodukte betraut.
(99)
Mit der am 1. Februar 2010 geänderten Verbandsordnung sei die Größe der erforderlichen Seuchenreserve und die Parameter zur Berechnung der Nettokosten festgelegt worden. Als Grundlage habe das Fraunhofer-Gutachten gedient.
(100)
Deutschland betont, dass auch die vor Änderung der Verbandsordnung in 2010 durch den ZT von seinen Mitgliedern erhobenen Umlagen objektiv und transparent festgelegt worden seien. Insbesondere sei der Wirtschaftsplan für das jeweilige Jahr in einem öffentlichen Verfahren von der Verbandsversammlung des ZT als Satzung beschlossen, von der Aufsichtsbehörde genehmigt und in den Staatsanzeigern von Rheinland-Pfalz und Hessen sowie im Amtsblatt des Saarlandes öffentlich dargelegt worden.
7.3. Altmark-Kriterium 3
(101)
Nach der Auffassung Deutschlands sei die vorgehaltene Seuchenreserve notwendig, um den Schutz der menschlichen Gesundheit im Seuchenfall zu gewährleisten.
7.3.1. Gutachten zur Höhe der Seuchenreserve
(102)
Die Festlegung der Größe der Seuchenreserve in der am 2. Februar 2010 geänderten Verbandsordnung erfolgte laut Deutschland basierend auf dem Fraunhofer-Gutachten. Nach der Verfahrenseröffnung hat Deutschland ein weiteres Gutachten (31) des Instituts für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (im Folgenden „ISPA-RP-Gutachten“) eingeholt.
(103)
Das Fraunhofer-Gutachten schätze den erwarteten Materialanfall in verschiedenen Szenarien und unter Einbeziehung ihrer Eintrittswahrscheinlichkeiten. Das ISPA-RP-Gutachten verfolge einen methodisch detaillierten Ansatz zur Modellierung der verschiedenen Seuchenszenarien im Fall eines Ausbruchs von Maul- und Klauenseuche (MKS) oder Klassischer Schweinepest (KSP).
(104)
Beide Studien kämen zu dem Ergebnis, dass die vorhandenen Gesamtkapazitäten des ZT ausreichend seien, um neben den Normalmengen aus verbandseigenem und -fremden Materialien von durchschnittlich 1 700 Tonnen pro Woche auch noch die Mengen aus kurzfristigen als auch länger andauernden Seuchengeschehen zu verarbeiten.
7.3.1.1. Kurzfristige Seuchengeschehen
(105)
Aus dem ISPA-RP-Gutachten ergebe sich, dass bei kurzfristigen Seuchengeschehen, wenn mit zusätzlich anfallenden Materialien in der Größenordnung von bis zu 200 Tonnen pro Tag innerhalb von 2 bis 5 Tagen auszugehen sei, die zusätzlich anfallenden Materialien gemeinsam mit der Normalmenge problemlos mit den vorhandenen wöchentlichen Leerkapazitäten von bis zu 1 523 Tonnen bei einem 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen verarbeitet werden könnten, ohne dass auf die zusätzlichen Schichten am Wochenende zurückgegriffen werden müsse.
(106)
Auch für Seuchengeschehen, die größere Teile des Verbandsgebiets beträfen, zeige sich, dass die während 8 Wochen anfallenden zusätzlichen wöchentlichen Mengen von 1 300 bis zu 1 800 Tonnen verarbeitet werden könnten, wenn auf die Wochenendschichten zurückgegriffen werde und damit kurzfristige Leerkapazitäten von bis zu 2 819 Tonnen pro Woche zur Verfügung stünden (siehe auch Tabelle 3 in Abschnitt 9.3.1).
7.3.1.2. Langfristige Seuchengeschehen
(107)
Hier wird das Szenario eines verbandsweiten MKS-Ausbruchs mit einer Keulungsquote von 10 Prozent zugrundegelegt, wie im Jahr 2001 in Großbritannien. Dabei wird mit einem Anfall von durchschnittlich 1 300 Tonnen pro Woche über einen Zeitraum von 18 Wochen gerechnet. Das ISPA-RP-Gutachten zeige, dass die Anlagen des ZT auch diese Mengen in einem 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen über einen längeren Zeitraum neben der Normalmenge verarbeiten könnten (siehe Tabelle 3 auch in Abschnitt 9.3.1).
7.3.1.3. Schlussfolgerungen aus den vorgelegten Studien
(108)
Die vorgelegten Studien zeigen nach Ansicht Deutschlands, dass die vorhandenen Gesamtkapazitäten bei einem 5-Tage-3-Schichten Betrieb ausreichend seien, um neben den normalen Mengen die zusätzlich anfallenden Mengen aus kurzfristigen als auch länger andauernden Seuchenereignissen zu verarbeiten. Dabei müsse in den meisten Szenarien nicht einmal auf die zusätzlichen Schichten, die noch am Wochenende bei Volllastbetrieb für 6 bis 12 Wochen zur Verfügung stehen, zurückgegriffen werden.
(109)
Die Studien ziehen als Schlussfolgerung, dass der ZT im 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen über ausreichende Gesamtkapazitäten verfüge, um die anfallenden Normalmengen und das erwartete Material aus länger andauernden Seuchengeschehen zu verarbeiten. Die derzeit verfügbare Gesamtkapazität sei daher nicht als überdimensioniert sondern als bedarfsgerecht zu bewerten.
7.3.2. Kosten der Seuchenreserve
(110)
Die von Deutschland vorgelegten Berechnungen für die Kosten der Seuchenreserve folgen dem Ansatz des Fraunhofer-Gutachtens. Die Aufteilung der Kapazitätskosten zwischen Normalbetrieb und Seuchenreserve erfolgt aufgrund der durchschnittlichen Auslastung der Gesamtkapazität, die im 5-Tage-3-Schicht-Betrieb verfügbar ist. Im Durchschnitt zeigt sich, dass der ZT im Normalbetrieb seine Gesamtkapazität, die bei einem 3-Schicht-Betrieb an 5 Tagen verfügbar ist, zu rund 50 % auslastet.
(111)
Basierend auf diesem Auslastungsgrad werden dem Normalbetrieb und der Seuchenreserve jeweils rund 50 % der Kapazitätskosten bei Einsammlung und Verarbeitung zugewiesen (32). Dadurch würden sich folgende Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve ergeben:
Tabelle 2
Kosten der Seuchenreserve laut Deutschland für den Zeitraum 2000 bis 2009
(in Euro)
Kosten der Seuchenreserve
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Durchschnitt
2 784 282
(112)
Dabei sei zu beachten, dass der Seuchenreserve in den Jahren 2000 und 2001 nur ca. 45 Prozent der Kapazitätskosten zugewiesen worden seien, und im Jahr 2009 die Seuchenreserve durch die Hereinnahme des Auftrags aus Nord- und Mittelhessen um ca. ein Fünftel reduziert worden sei. Für die Jahre 1998 und 1999 liege keine Berechnung der Kosten der Seuchenreserve vor.
7.3.3. Finanzierung der Kosten der Seuchenreserve über die Umlagezahlungen
(113)
Die von den Verbandsmitgliedern an den ZT gezahlten Umlagen hätten in den dargestellten Jahren, abgesehen vom Jahr 2009, unter den in Tabelle 2 aufgeführten Kosten der Seuchenreserve gelegen. Im Jahr 2009 sei die endgültige Umlage gleich hoch wie die Kosten gewesen.
(114)
Deutschland erklärt, dass die Kosten für die Vorhaltung der Seuchenreserve nicht in die Benutzungsgebühr einkalkuliert würden, weil dies gesetzlich nicht möglich sei. Zwar könnten die Gebietskörperschaften gem. § 7 des Kommunalabgabengesetzes Rheinland-Pfalz (KAG RP) Benutzungsgebühren als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen zur Deckung der Kosten erheben, wobei es aber nicht zu einem offensichtlichen Missverhältnis zwischen der Leistung der Einrichtung oder Anlage und der Gebühr kommen dürfe. Nach § 8 KAG RP seien die den Benutzungsgebühren zugrunde liegenden Kosten nach den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen für Kostenrechnungen zu ermitteln. Laut Deutschland sei jedoch nur die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 gebührenbegründend, nicht jedoch die Vorhaltung der Seuchenreserve. Denn Letztere werden nicht in Form einer Gegenleistung für den einzelnen Abgabepflichtigen, sondern zur Begegnung künftiger Gefahren zugunsten der Allgemeinheit vorgehalten.
7.3.4. Finanzierung in anderen Bundesländern
(115)
Auf Nachfrage der Kommission hat Deutschland eine bundesweite Umfrage über die Praxis der Bestimmung und Finanzierung der Seuchenreserve durchgeführt.
(116)
In allen Bundesländern - abgesehen vom Verbandsgebiet des ZT - wird die Seuchenreserve aus den betriebsbedingten Leerkapazitäten, die unter der Woche und am Wochenende vorhanden sind, abgedeckt. Traditionell werden auf der Grundlage des Böckenhoff-Gutachtens zur Seuchenbekämpfung keine zusätzlichen Investitionen in Kapazitäten vorgenommen. Die vorhandenen Leerkapazitäten aus der dritten Schicht unter der Woche und den Schichten am Wochenende sind für die Seuchenreserve ausreichend. Inzwischen werden alternative Berechnungsmethoden durch Gutachten - wie beispielsweise das ISPA-Gutachten für Niedersachsen (im Folgenden „ISPA-NS-Gutachten“) (33) - oder durch Abstimmung mit den betroffenen Interessensgruppen angewandt. Es bleibt jedoch bei der grundlegenden Einsicht des Böckenhoff-Gutachtens, dass zusätzliche Investitionen in Leerkapazitäten nicht notwendig sind.
(117)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten werden über die Gebühren oder Entgelte (je nach Rechtsform des Betreibers) finanziert. Es gibt dabei unterschiedliche Regelungen, nach welchem Schlüssel die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten zwischen der Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen aufgeteilt werden.
(118)
Hinsichtlich der Beihilfen für Landwirte bei der Beseitigung von Falltieren gemäß des TSE-Gemeinscahftsrahmens und des Agrar-Beihilferahmens 2007-2013 kommt es in den meisten Bundesländern zu staatlichen Förderungen in Höhe von 67 % bis 75 % der Gebühren für die Beseitigung von Falltieren:
a)
Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen: Die Tierbesitzer zahlen 25 % der Verarbeitungskosten. 100 % der Sammlungskosten sowie die verbleibenden 75 % der Verarbeitungskosten werden durch die öffentliche Hand (Landkreise und Bundesländer) finanziert.
b)
Sachsen-Anhalt, Thüringen und Brandenburg: Die Tierbesitzer zahlen 25 % bzw. 33 % der Sammlungs- und Verarbeitungskosten. Der verbleibende Anteil der Sammlungs- und Verarbeitungskosten (75 % bzw. 67 %) wird durch die öffentliche Hand übernommen.
c)
Bayern, Rheinland-Pfalz und das Saarland: Die Sammlungskosten werden zu je einem Drittel durch die Landkreise, die Tierseuchenkasse und das Bundesland gezahlt. Die Finanzierung der Verarbeitungskosten erfolgt zu 66 % durch die öffentliche Hand, 25 % durch den Tierbesitzer und 8 % durch die Tierseuchenkasse.
d)
In Sachsen erfolgt die Finanzierung der Sammlungs- und Verarbeitungskosten zu 25 % durch die Tierbesitzer, 8 % durch die Tierseuchenkasse und 66 % durch die öffentliche Hand.
e)
In Niedersachen erfolgt die Finanzierung der Sammlungs- und Verarbeitungskosten zu 60 % durch die Tierseuchenkasse und zu 40 % durch die öffentliche Hand. Die Tierseuchenkasse stellt 25 % der Verarbeitungskosten den Tierbesitzern in Rechnung.
f)
In Schleswig-Holstein werden 100 % der Sammlungs- und Verarbeitungskosten von der Tierseuchenkasse getragen.
g)
In Mecklenburg-Vorpommern werden 100 % der Sammlungs- und Verarbeitungskosten von den Tierbesitzern getragen.
(119)
Dieser Überblick zeigt nach Ansicht Deutschlands, dass es von untergeordneter Bedeutung sei, ob die Seuchenreservekosten in die Entgelte und Gebühren einkalkuliert würden oder über eine Umlage wie in Rheinland-Pfalz finanziert würden. Entscheidend sei, wer die Kosten tatsächlich trage. Im Ergebnis zeige sich, dass große Teile der Kosten der Seuchenreserve von der öffentlichen Hand durch Beihilfen gemäß dem TSE-Gemeinschaftsrahmen oder dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 finanziert würden.
7.4. Altmark-Kriterium 4
(120)
Deutschland vertritt die Auffassung, dass keine unionsrechtliche Verpflichtung bestehe, den Markt für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 durch Ausschreibungen zu öffnen. Dies sei auch durch den Gerichtshof bestätigt worden (34).
7.5. Keine Wettbewerbsverzerrung auf verbandsfremden Märkten
(121)
Deutschland ist der Auffassung, dass es vorliegend auch zu keiner Wettbewerbsverzerrung auf den Märkten komme.
7.5.1. Beseitigung von freier Ware durch den ZT ohne Quersubventionierung
(122)
Deutschland ist der Ansicht, dass es im Falle von Material der Kategorie 3 durch die vom ZT erhobene Umlage zu keinen Wettbewerbsverzerrungen gekommen sei, da keine Quersubventionierung stattfinde:
a)
Es sei aus den Jahresabschlüssen des ZT klar ersichtlich, dass der ZT mit der Verarbeitung von getrenntem Material der Kategorie 3 seit Jahren erhebliche Deckungsbeiträge erwirtschafte, was eine Quersubventionierung ausschließe.
b)
Werde Material der Kategorie 3 gemeinsam mit Material der Kategorien 1 und 2 angeliefert, seien die Durchmischungen (nach Gewicht) bereits im Vorhinein in die Gebühren einkalkuliert worden. Das bedeute, dass die Gebührenhöhe aus der Gebührensatzung die im Voraus kalkulierten Mengen an vermischtem Material der Kategorie bereits beinhalte.
(123)
Dass, wie von der Beschwerdeführerin angeführt werde, aufgrund der von ZT durchgeführten Preispolitik nur 45 Prozent des Materials der Kategorie getrennt werde, entbehre jeder Grundlage. Es seien vom ZT nie derartig hohe Mengen an Material der Kategorie 3 verarbeitet worden, wie ein Blick auf die einschlägigen Statistiken bestätigen würde. Für das Jahr 2009 lasse sich die von der Kommission in der Eröffnung des Verfahrens aufgeführte Trennungsquote von 72 Prozent bestätigen.
(124)
Darüber hinaus sei auch noch darauf hinzuweisen, dass im Verbandsgebiet 85 Prozent der Schlachtungen in 6 Betrieben durchgeführt würden, die eine Trennung im weitest gehenden Umfang vornähmen. Die Beschwerdeführerin sei in diesen Betrieben tätig und beziehe aus ihnen getrenntes Material der Kategorie 3. Die Beschwerdeführerin habe also Zugang zu den Märkten der Kategorie 3 und auf diesen Märkten auch einen sehr großen Anteil.
7.5.2. Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen
(125)
Die Tatsache, dass der ZT in Nord- und Mittelhessen andere Entgelte als im Verbandsgebiet verlangt, begründe keine Wettbewerbsverzerrung. Die Finanzierungsunterschiede seien durch unterschiedliche gesetzliche Kalkulationsvorgaben zu erklären. In Deutschland obliege die Beseitigung tierischer Nebenprodukte der Kategorien 1 und 2 gemäß § 3 Absatz 1 TierNebG grundsätzlich den nach Landesrecht zuständigen Gebietskörperschaften. In den jeweiligen Vorschriften auf Landes- und Kommunalebene könne die Finanzierung daher abweichend geregelt sein.
(126)
Werde die Aufgabe der Beseitigung tierischer Nebenprodukte von den Beseitigungspflichtigen nicht selbst durchgeführt, sondern die Aufgabe an Dritte - wie in Nord- und Mittelhessen - übertragen, dann richteten sich die Kalkulationsvorschriften nicht nach dem jeweils gültigen Kommunalabgabengesetz, sondern nach den „Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (LSP)“ (35).
(127)
Insbesondere in Bezug auf die Höhe der Zinskosten, die in die Gebühren bzw. Entgelte eingerechnet werden können, gebe es bedeutende Unterschiede zwischen dem KAG RP und den LSP, die für den ZT von Bedeutung seien, da der ZT seine Investitionen in erheblichem Maß über Kredite finanziert habe und dafür jedes Jahr einen signifikanten Betrag an Zinsen zahle.
(128)
Während der ZT diese tatsächlich angefallenen Zinskosten gemäß § 8 KAG RP in die Gebührenkalkulation einrechnen könne, sei es gemäß den LSP für die Entgelte in Nord- und Mittelhessen nur möglich gewesen, die kalkulatorischen Zinsen bezogen auf den Durchschnittswert des betriebsnotwendigen Vermögens anzusetzen und damit nicht die gesamten angefallenen Zinszahlungen weiter zu verrechnen.
(129)
Auch das Vorbringen der Beschwerdeführerin, dass die TBA Schäfer aufgrund einer Quersubventionierung durch die Umlage im Auswahlverfahren in Nord- und Mittelhessen unterlegen sei, entbehre jeder Grundlage. Das höhere Gebot der TBA Schäfer erkläre sich dadurch, dass die TBA Schäfer zu geringe Produkterlöse angesetzt habe und zusätzlich höhere Verwaltungskosten und Konzernumlagen zu zahlen habe. Der ZT hingegen hätte die Produkterlöse in korrekter Höhe angesetzt und müsse, da er nicht Teil eines Konzerns sei, auch keine Konzernumlagen abliefern.
7.6. Sanierung von Altstandorten
(130)
Deutschland führt an, dass ein Teil der vom ZT erhobenen Umlage dazu diene, die Sanierungskosten von zwei Altstandorten, Sprendlingen-Gensingen und Sohrschied, zu finanzieren.
(131)
An beiden Altstandorten hätten sich durch die Verwendung von Kohlenwasserstoff durch frühere Eigentümer bzw. Betreiber Boden- und Grundwasserkontaminationen aufgebaut. Beide Grundstücke seien bei der Gründung des ZT im Jahr 1979 in dessen Eigentum übergegangen.
(132)
Durch die Sanierungsbescheide der Bezirksregierung Koblenz vom 21. April 1997 und vom 31. März 1998 sei der ZT zu der Beseitigung der Kontaminationen verpflichtet worden. Ferner seien hinsichtlich der Sanierungsverpflichtung für den Standort Sprendlingen-Gensingen mit Nachbescheid vom 13. Juli 2001 noch weitere Auflagen ergangen. Die Sanierungskosten für den relevanten Zeitraum von 1998 bis 2010 beliefen sich für beide Altstandorte insgesamt auf 2 413 049 EUR.
7.6.1. Altstandort Sprendlingen-Gensingen
(133)
Deutschland räumt ein, dass der ZT in Übereinstimmung mit dem Sanierungsbescheid vom 31. März 1998 dem Grunde nach für die Sanierungskosten am Altstandort Sprendlingen-Gensingen hafte. Es sei jedoch aus beihilferechtlicher Sicht nicht gerechtfertigt, dass der ZT in voller Höhe für die Sanierungskosten selbst aufkomme, da eine unbegrenzte Haftung aufgrund der neueren deutschen Rechtsprechung zu einer Ungleichbehandlung gegenüber privaten Unternehmen führen würde.
(134)
Ein privates Unternehmen würde seit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 (36) nach nationalem Recht nur bis zur Grenze der Zumutbarkeit haften. Diese könne nach dem Bundesverfassungsgericht erreicht sein, wenn die Haftung den Wert des Grundstücks überschreite. Oberhalb dieser Grenze könne eine Haftung nicht mehr als eine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des in Artikel 14 Absatz 2 Satz 2 des deutschen Grundgesetzes gewährleisteten Eigentumsschutzes angesehen werden. Da sich der ZT aber als juristische Person des öffentlichen Rechts nicht auf die Rechte, die privaten Personen aus dem deutschen Grundgesetz zustünden, berufen könne, komme diese Haftungsbegrenzung für den ZT nicht zum Tragen.
(135)
Deutschland trägt vor, dass der Altstandort Sprendlingen-Gensingen einen negativen Verkehrswert aufweise, weil der Bilanz vom 31. Dezember 2009 ein geschätzter Buchwert von 128 500 EUR zugrunde liege, aber die Sanierungskosten, welche sich inzwischen auf insgesamt 1 542 316 EUR belaufen, diesen Wert übersteigen würden. Damit sei die soeben dargestellte Haftungsgrenze überschritten.
(136)
Die Finanzierung der Sanierungskosten über der Haftungsgrenze durch die Umlage sei als vereinbare Beihilfe im Sinne von Randnummer 132 der Umweltschutzbeihilfeleitlinien anzusehen, da Private nur für Sanierungskosten bis zur Höhe des Verkehrswerts des Grundstücks aufkommen müssten.
7.6.2. Altstandort Sohrschied
(137)
Obwohl der ZT mit dem Sanierungsbescheid vom 21. April 1997 als Verursacher haftbar gemacht worden ist, bezweifelt Deutschland, ob ZT tatsächlich nach deutschem Recht verpflichtet gewesen wäre, die Sanierungskosten für die Schäden, die durch den früheren Eigentümer bzw. Betreiber verursacht worden seien, zu übernehmen. Da die Fakten jedoch mehr als 30 Jahre zurücklägen, lasse sich die Haftungsfrage nicht mehr eindeutig klären.
(138)
Deutschland ist der Ansicht, dass die Umlage, soweit sie zu den Sanierungskosten für den Altstandort Sohrschied beitrage, eine vereinbare Beihilfe nach den Umweltbeihilfeleitlinien darstelle, da ZT nicht zur Sanierung verpflichtet gewesen wäre.
(139)
Weiterhin trägt Deutschland vor, dass der Altstandort Sohrschied ebenfalls einen negativen Verkehrswert aufweise und daher auch in diesem Fall die bereits dargestellte Haftungsgrenze überschritten sei.
8. WÜRDIGUNG DER GENERELLEN VORAUSSETZUNGEN FÜR DAS VORLIEGENS EINER BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV (UNTER AUSNAHME DER ALTMARK-BEDINGUNGEN)
(140)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen oder zu beeinträchtigen drohen.
8.1. Umlage aus staatlichen Mittel finanziert
(141)
Es wird von Deutschland nicht bestritten, dass es sich bei den Umlagezahlungen der Mitglieder des ZT um staatliche Mittel handelt. Mitglieder des ZT sind Landkreise und kreisfreie Städte von Rheinland-Pfalz, des Saarlands und Hessens. Da der ZT seit 1979 durch Verwaltungsakte eine Umlagezahlung von seinen Mitgliedern erhebt, umfasst die Maßnahme eine unmittelbare Übertragung staatlicher Mittel. Da es sich um Verwaltungsakte handelt, sind die Umlagezahlungen dem Staat zurechenbar.
8.2. Wirtschaftlicher Vorteil für den ZT
(142)
Zunächst muss der Begünstigte ein Unternehmen sein. Der Begriff des Unternehmens umfasst jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Dies gilt nicht nur für private, sondern auch für öffentliche Unternehmen (37). Jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen in einem bestimmten Markt, in der Regel gegen Entgelt, anzubieten, ist eine wirtschaftliche Tätigkeit (38). Da der ZT Dienstleistungen für die Beseitigung bestimmter tierischer Nebenprodukte gegen Entgelt anbietet, ist der ZT ein Unternehmen.
(143)
Grundsätzlich verschaffen die Umlagezahlungen dem ZT einen wirtschaftlichen Vorteil, da sie die laufenden Ausgaben verringern und ihnen keine angemessene Gegenleistung gegenübersteht. Deutschland führt jedoch an, dass die Umlagezahlungen nur die Kosten, die dem ZT aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden seien, ausgeglichen hätten, und ihm daher kein wirtschaftlicher Vorteil entstanden sei.
(144)
Der Gerichtshof hat im Altmark-Urteil festgestellt, dass ein Ausgleich für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen keine staatliche Beihilfe darstellt, d. h. dem Begünstigten keinen Vorteil verschafft, sofern bestimmte Kriterien kumulativ erfüllt sind (39).
(145)
Aufgrund der Bedeutung des Altmark-Urteils für den vorliegenden Fall wird das Vorbringen Deutschlands, dass die Altmark-Kriterien erfüllt seien, separat und ausführlich in Abschnitt 9 gewürdigt.
8.3. Wettbewerbsverzerrung und Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
(146)
Deutschland vertritt die Auffassung, dass der Markt für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aus dem Verbandsgebiet dem Wettbewerb nicht geöffnet sei und somit sowohl eine Wettbewerbsverzerrung als auch eine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten ausgeschlossen werden könne.
(147)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 zwar regionale Monopole bestehen. Die Mehrzahl der zuständigen Gebietskörperschaften vergeben diese Monopole allerdings in der Form von Ausschreibungen. Es gibt somit einen Wettbewerb um den Markt. Im vorliegenden Fall wird dies durch die Ausschreibung für Nord- und Mittelhessen bestätigt.
(148)
In Einklang mit ihrem Beschluss vom 23. Februar 2011 über die staatliche Beihilfe C 58/06 (ex NN 98/05) Deutschlands für Bahnen der Stadt Monheim (BSM) und Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) ist die Kommission daher der Ansicht, dass der Markt für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 dem Wettbewerb geöffnet ist. Das Recht der Union als auch das nationale Recht lassen den mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 beauftragten Gebietskörperschaften die Wahl, entweder im Wege der Ausschreibung einen Anbieter auf dem Markt zu finden und mit der Aufgabe zu betrauen, oder die Beseitigung selber im Rahmen einer internen Lösung wahrzunehmen (41). Unabhängig von Deutschlands Vorbringen, dass der ZT die Kriterien für eine interne Vergabe einhalte (42), stärken die Umlagezahlungen daher die finanzielle Position des ZT gegenüber anderen potentiellen Anbietern. Da Anbieter aus allen Mitgliedstaaten sich an Ausschreibungen beteiligen können, ist die Umlage auch geeignet, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(149)
Gleichfalls sind die wirtschaftlichen Vorteile aus den Umlagezahlungen geeignet, die Position des ZT auf den Märkten zu stärken, auf denen er in direkter Konkurrenz zu anderen Anbietern steht (Beseitigung von Material der Kategorie 3, Ausschreibung für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 in Nord- und Mittelhessen).
8.4. Vorläufige Schlussfolgerung zum Vorliegen einer Beihilfe
(150)
Die Umlagezahlungen erfüllen die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV. Im folgenden Abschnitt wird das Vorbringen Deutschlands, dass die vier Voraussetzungen des Altmark-Urteils erfüllt seien, eingehend geprüft.
9. WÜRDIGUNG DER ALTMARK-KRITERIEN IM RAHMEN VON ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
9.1. Altmark-Kriterium 1
(151)
Das erste Altmark-Kriterium besagt, dass das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut und diese Verpflichtungen klar definiert sein müssen.
(152)
Vorab ist klarzustellen, dass für die Beurteilung zwischen dem Zeitraum von 1979 bis 2008 und von 2009 bis 2011 zu unterscheiden ist.
(153)
Vor der Änderung der Verbandsordnung am 2. Februar 2010 mit Rückwirkung vom 1. Januar 2009 war der ZT nur allgemein mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut. Die alte Verbandsordnung bestimmte keinerlei Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve. Es bestand daher keine klar definierte Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve im Sinne des ersten Altmark-Kriteriums.
(154)
Mit der geänderten Verbandsordnung besteht nun neben der Verpflichtung zur Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 auch eine ausdrückliche Verpflichtung für den ZT zur Vorhaltung der Seuchenreserve.
(155)
Die Kommission wird im Folgenden zeigen, dass weder durch die Verpflichtung des ZT zur Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 noch durch die Verpflichtung des ZT zur Vorhaltung einer Seuchenreserve die Umlagezahlungen als staatliche Ausgleichszahlungen im Sinne des ersten Altmark-Kriteriums gerechtfertigt werden können.
9.1.1. Verpflichtung zur Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2
9.1.1.1. Keine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse
(156)
Nach Auffassung des BVerwG stellt die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aufgrund der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 und § 3 Absatz 1 TierNebG eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung und daher eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse dar. Das BVerwG misst dabei der Tatsache besondere Bedeutung bei, dass es sich bei der Beseitigung des Materials nach deutschem Recht um eine öffentliche Pflichtaufgabe handelt, und geht davon aus, dass der ZT insoweit hoheitlich handelt. Das BVerwG ist der Ansicht, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung auch die Vorhaltung einer Seuchenreserve einschließe. (43)
(157)
Deutschland teilt diese Auffassung und macht außerdem geltend, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 sowie die Vorhaltung der Seuchenreserve dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienten.
(158)
Da es sich bei der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 um eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung handele, sind nach Ansicht des BVerwG und Deutschlands die Umlagezahlungen als staatliche Ausgleichszahlungen für die Kosten, die dem ZT aus diesen Verpflichtungen entstehen, gerechtfertigt.
(159)
Wie auch in Randnummer 13 des Unionsrahmens für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (im Folgenden „DAWI-Unionsrahmen“) (44), erläutert wird, verfügen die Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Frage, welche Arten von Leistungen als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse anzusehen sind, über einen großen Ermessensspielraum, es sei denn, es handelt sich um Sektoren, für die es diesbezüglich spezielle Unionsvorschriften gibt.
(160)
Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung betont, dass ein allgemeines wirtschaftliches Interesse nur dann besteht, wenn es sich von dem Interesse an anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens besonders unterscheidet (45).
(161)
Der Gerichtshof war sodann in der Rechtssache GEMO mit der Frage befasst, ob Landwirte und Schlachthöfe die gesamten Kosten der Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen zu tragen haben, oder ob der Staat einen Teil der Kosten mit der Begründung übernehmen darf, dass es sich um eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse handelt. Der Gerichtshof stellte in diesem Urteil klar, dass die gesamten Kosten von den Landwirten und Schlachthöfen zu tragen sind (46).
(162)
Der Gerichtshof stellte fest, dass die finanzielle Belastung, die durch die Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen entsteht, ein Kostenpunkt ist, der mit der wirtschaftlichen Tätigkeit von Landwirten und Schlachthöfen zwangsläufig verbunden ist. Durch die von diesen Betrieben ausgeübten Tätigkeiten entstehen nicht verwendbare und vor allem umweltschädliche Produkte und Rückstände, deren Beseitigung ihrem Verursacher obliegt.
(163)
Daher entsteht durch das Tätigwerden staatlicher Stellen mit dem Ziel, die Landwirte und Schlachthöfe von dieser Belastung zu befreien, ein wirtschaftlicher Vorteil, der geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen. Auch wenn durch eine staatliche Übernahme der Beseitigungskosten ein gesundheitspolitisches Ziel verfolgt werde, ändere das nichts am Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils für die Landwirte und Schlachthöfe, da Artikel 107 Absatz 1 AEUV nach ständiger Rechtsprechung nicht nach den Gründen und Zielen staatlicher Interventionsmaßnahmen unterscheidet sondern sie nach ihren Wirkungen definiert (47).
(164)
Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Rahmen von TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen (2002/C 324/02) (bis 2006), Erwägungsgründe 27 und 37, und die Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 (2006/C 319/01), Abschnitt V.B.4, bestätigen ebenfalls, dass die jeweiligen Besitzer bzw. Hersteller der tierischen Nebenprodukte diejenigen sind, die für die ordnungsgemäße Beseitigung zu sorgen haben und nach dem Verursacherprinzip dafür die Kosten zu tragen haben. Ausnahmen von dieser Regel stellen nach diesen Texten staatliche Beihilfen dar, die nur in besonderen Situationen (insbesondere für Falltiere) zulässig sind.
(165)
Die grundsätzliche Geltung des Verursacherprinzips wird auch durch das rheinland-pfälzische Landesrecht bestätigt. § 4 Absatz 1 des TierNebGAG bestimmt insofern, dass die Kosten für die Beseitigung und damit in Zusammenhang stehenden Vorgängen den Besitzern auferlegt werden können.
(166)
Für den konkreten Fall ergeben sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009, dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 folgende Schlussfolgerungen:
(167)
Zunächst ist für das Vorliegen einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse nicht entscheidend, ob der Mitgliedstaat die betreffende Dienstleistung als eine kommunale Pflichtaufgabe definiert. Die Definition einer Dienstleistung als kommunale Pflichtaufgabe entspricht der Gewährung eines ausschließlichen Rechts. Wäre die Rechtsansicht des BVerwG zutreffend, so könnte der Mitgliedstaat jedwede Dienstleistung als kommunale Pflichtaufgabe deklarieren, und so zu einer Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse machen. Eine solche Auslegung beraubte aber Artikel 106 AEUV einer jeglichen praktischen Wirksamkeit, denn Sinn und Zweck ist ja gerade, dass Ausgleichszahlungen nur dort gewährt werden dürfen, wo eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse dies rechtfertige.
(168)
Die Kommission ist der Ansicht, dass zwischen der Gewährung eines ausschließlichen Rechts einerseits und der Qualifikation einer Dienstleistung als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse andererseits zu unterscheiden ist.
(169)
Die Gewährung eines ausschließlichen Rechts für die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 kann eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gemäß Artikel 56 AEUV darstellen. Eine solche Beschränkung kann gemäß Artikel 52 in Verbindung mit Artikel 62 AEUV durch den Schutz der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt werden. Indem Deutschland und Rheinland-Pfalz festlegen, dass für eine bestimmte Region jeweils nur ein Unternehmen für die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 verantwortlich ist, wollen sie sicherstellen, dass dieses Unternehmen einer besonders intensiven Überwachung unterliegt, und so den Schutz der öffentlichen Gesundheit sicherstellen.
(170)
Eine Maßnahme, welche dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dient, stellt aber - entgegen der Ansicht Deutschlands und des BVerwG - nicht automatisch eine Dienstleistung im allgemeinen öffentlichen Interesse dar.
(171)
Die Kommission zieht also nicht nicht in Zweifel, dass es sich bei der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 um die Beseitigung von Abfällen handelt, die aufgrund ihrer Beschaffenheit eine besondere Gefahr für die Gesundheit darstellen. Deshalb sieht die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 ein strenges System der Kontrolle der Einrichtungen vor, welche diese Abfälle beseitigen. Aus diesen Vorschriften entstehen den Beseitigungsbetrieben sicher auch zusätzliche Kosten, die aber in die Gebühren und Entgelte einzurechnen sind.
(172)
Die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 unterscheidet sich in dieser Hinsicht nicht von der Beseitigung anderer Abfälle, die aufgrund ihrer Beschaffenheit eine besondere Gefahr für die Gesundheit darstellen. Die Kosten für die Beseitigung derartiger Abfälle sind üblicherweise von ihren Verursachern und nicht von der Allgemeinheit zu tragen.
(173)
Der Inhalt der Dienstleistung ist im vorliegenden Fall die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2. Somit muss die Kommission im vorliegenden Fall prüfen, ob diese Dienstleistung sich grundsätzlich von anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens besonders unterscheidet, so dass sie im allgemeinen Interesse, und nicht nur im Interesse der von ihr profitierenden Wirtschaftsteilnehmer ist.
(174)
Somit unterscheidet sich nach Ansicht der Kommission die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 ihrem Inhalt nach nicht grundsätzlich von anderen Tätigkeiten des Wirtschaftslebens. Aus diesem Grunde kann sie nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden.
(175)
Entgegen der Ansicht des BVerwG führt die strenge Kontrolle, welche die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vorschreibt, also nicht dazu, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse anzusehen ist.
(176)
Hinzu kommt, dass der betreffende Sektor durch Vorschriften des Rechts der Union geregelt ist. Diese schreiben insbesondere vor, dass die Verursacher die Kosten für die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 zu tragen haben. Hieraus folgt, dass grundsätzlich kein Platz für eine Übernahme eines Teils der Kosten durch die Allgemeinheit besteht, wie der Gerichtshof im GEMO-Urteil festgestellt hat (48). Aufgrund dieser speziellen Vorschriften des Rechts der Union besteht kein Platz mehr für nationale Vorschriften, welche in Abweichung vom Recht der Union die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifizieren wollen. Aus diesem Grunde scheidet eine Qualifikation als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse aus.
(177)
Was schließlich den Vortrag Deutschlands angeht, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 dem Schutz der menschlichen Gesundheit diene, sei nochmals auf das GEMO-Urteil verwiesen, in dem der Gerichtshof feststellt, dass Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht nach den Gründen und Zielen staatlicher Interventionsmaßnahmen fragt, sondern sie nach ihren Wirkungen definiert.
(178)
Daraus folgt, dass ein Wirtschaftsteilnehmer grundsätzlich die Kosten zu tragen hat, die sich aus regulatorischen Vorschriften für die Ausübung seiner Tätigkeit ergeben, wie etwa im vorliegenden Fall die strikten Vorschriften für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2. Das Ziel des Schutzes der menschlichen Gesundheit findet Beachtung für die Rechtfertigung der Gewährung eines ausschließlichen Rechts im Hinblick auf die Dienstleistungsfreiheit und auf der Ebene der Vereinbarkeit von Beihilfen für Landwirte mit dem Binnenmarkt.
(179)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 von Deutschland nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden kann.
9.1.1.2. Hilfsweise: Ausgleichszahlungen sind in keinem Fall erforderlich
(180)
Hilfsweise weist die Kommission darauf hin, dass dem ersten Altmark-Kriterium auch die Beurteilung der Notwendigkeit der Ausgleichszahlungen für eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse innewohnt. Selbst wenn die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 also eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse darstellen sollte, so ist die Notwendigkeit der Ausgleichszahlung zu prüfen.
(181)
Deutschland und das BVerwG übersehen in ihrer Argumentation, dass der Gerichtshof im GEMO-Urteil klargestellt hat, dass die Verpflichtungen, die die Betriebe, die mit der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 betraut sind, übernommen haben, keine staatlichen Ausgleichszahlungen für die Kosten, die aus diesen Verpflichtungen entstehen, rechtfertigen. Alle Kosten aus der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 sind von den Verursachern zu tragen, da es sich dabei um Kosten handelt, die zwangsläufig mit der wirtschaftlichen Tätigkeit von Landwirten und Schlachthöfen verbunden sind.
(182)
Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine staatliche Ausgleichszahlung für die Kosten, die aus dieser Verpflichtung entstehen, nicht gerechtfertigt ist, da diese Kosten von den Verursachern zu tragen sind.
(183)
Entgegen der Ansicht des BVerwG lässt sich daher aus der strengen Kontrolle, welche die Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vorschreibt, nicht ableiten, dass die Kosten der Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 durch staatliche Ausgleichszahlungen gedeckt werden können.
(184)
Das heißt, alleine aus dem Vorliegen von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen lässt sich nicht ableiten, dass eine staatliche Ausgleichszahlung für die Kosten, die aus dieser Verpflichtung entstehen, gerechtfertigt ist.
(185)
Nach Ansicht der Kommission kann Deutschland die Umlagezahlungen nicht als staatliche Ausgleichszahlung für die Kosten, die dem ZT aus der Verpflichtung zur Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 entstehen, rechtfertigen, da gemäß dem Verursacherprinzip die gesamten Kosten aus den Gebühren, die der ZT von den Verursachern einhebt, abzudecken sind.
9.1.2. Vorhaltung einer Seuchenreserve
(186)
Was sodann die Frage betrifft, ob die Reservekapazität in Isolierung betrachtet als eine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden kann, ist Folgendes auszuführen. Nach deutschem Recht muss das Unternehmen, das ein Gebietsmonopol für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 hat, sicherstellen, dass es auch mit einem erhöhten Materialanfall im Fall einer Seuche umgehen kann. Wie der von Deutschland vorgelegte Vergleich der 16 Bundesländer zeigt, geschieht dies in allen Gebieten außerhalb des ZT dadurch, dass die Unternehmen ihre Anlagen im Drei-Schicht-Betrieb laufen lassen, dass sie sie auch am Wochenende laufen lassen, und dass sie gegebenenfalls Material in andere Bundesländer verbringen. Das heißt, dass durch die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve keine zusätzlichen Kosten entstehen, da die Seuchenreserve aus den betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten abgedeckt werden kann.
(187)
Selbst wenn dadurch zusätzliche Kosten entstehen sollten, so müssten sie auf die Landwirte und Schlachthöfe umgelegt werden. Denn die Bewältigung von erhöhtem Materialaufwand in Seuchenzeiten ist Teil der Kosten, die üblicherweise mit dem Betrieb einer Anlage für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 einhergehen.
(188)
Dabei spielt es keine Rolle, dass die Eigentümer, d. h. die Gebietskörperschaften, durch einen hoheitlichen Akt das ihnen gehörende Unternehmen dazu verpflichten, eine Seuchenreserve vorzuhalten. Denn das Vorhalten der Seuchenreserve kann aus zwei Gründen nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden.
(189)
Für den Fall, dass die betriebsbedingt - und ohne zusätzliche Kosten - vorhandenen Leerkapazitäten nicht ausreichen, um die vorgeschriebene Seuchenreserve abzudecken, und daher zusätzliche Investitionskosten aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstehen, sind diese Kosten aufgrund des Verursacherprinzips grundsätzlich aus den Gebühren oder Entgelten zu decken. Dabei besteht kein Unterschied zu den Argumenten in Bezug auf die Beseitigung anderer Abfälle (siehe dazu ausführlich Erwägungsgründe 156 bis 185).
(190)
Für den Fall, dass höhere Leerkapazitäten vorgehalten werden, als tatsächlich für den Seuchenfall erforderlich sind, fehlt es an jeglichem Interesse der Allgemeinheit an der Vorhaltung einer solchen überschüssigen Leerkapazität.
(191)
Das BVerwG ist diesbezüglich der Ansicht, dass es für die Qualifizierung des Vorhaltens der Reservekapazität unerheblich sei, ob der ZT zu große Kapazitäten vorhalte, die tatsächlich gar nicht erforderlich seien. Es sei allein Sache der Gebietskörperschaften, zu entscheiden, ob sie Überkapazitäten finanzierten oder auf deren Abbau drängten. Dies sei eine Frage der politischen Verantwortung der Gebietskörperschaften, aber nicht eine Frage des Beihilferechts (49). Dem ist nicht zuzustimmen, da tatsächlich gar nicht erforderliche Kapazitäten ungeeignet sind, dem Interesse der Allgemeinheit zu dienen.
(192)
Wie in Abschnitt 9.3 noch genauer erläutert wird, ergibt sich für den Fall des ZT, dass die vorgeschriebene Seuchenreserve aus den betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten abgedeckt werden kann und daher in keinem Fall eine Ausgleichszahlung gerechtfertigt werden kann.
(193)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Ansicht, dass auch die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve nicht als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse qualifiziert werden kann. Hilfsweise ist die Kommission der Ansicht, dass sie in keinem Falle die Umlagezahlungen als staatliche Ausgleichszahlungen rechtfertigen kann.
9.1.3. Beseitigung des Materials der Kategorie 3
(194)
Da der ZT nicht mit der Beseitigung von Material der Kategorie 3 betraut ist, scheidet schon aus diesem Grund eine Qualifizierung als Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse aus. Außerdem scheitert eine solche Qualifikation auch aus den in Abschnitt 9.1.1 angeführten Gründen.
9.1.4. Zusammenfassung
(195)
Das erste Altmark-Kriterium ist somit im vorliegenden Fall nicht erfüllt.
(196)
Die folgenden Ausführungen zum zweiten bis vierten Altmark-Kriterium erfolgen daher nur hilfsweise.
9.2. Altmark-Kriterium 2
(197)
Das zweite Altmark-Kriterium verlangt, dass die Parameter, anhand derer der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen sind. Gleicht daher ein Mitgliedstaat, ohne dass zuvor die Parameter dafür aufgestellt worden sind, die Verluste eines Unternehmens aus, so stellt dies einen Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
(198)
Im vorliegenden Fall ist es notwendig, zwischen dem Zeitraum von 1979 bis 2008 und von 2009 bis 2012 zu unterscheiden.
9.2.1. Zeitraum von 1979 bis 2008
(199)
Die Verbandsordnung, die am 28. Oktober 1994 beschlossen wurde, erlaubte es dem ZT, sämtliche nach Ablauf des Geschäftsjahres aufgelaufenen Verluste durch die Umlage abzudecken. Wie Deutschland jedoch angibt, sollten die Umlagezahlungen die Kosten, die dem ZT aus der Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden sind, finanzieren.
(200)
In der Verbandsordnung aus 1994 finden sich jedoch weder Angaben zur Größe der Seuchenreserve, die der ZT hätte vorhalten sollen, noch zu den für die Berechnung der Seuchenreservekosten notwendigen Parametern. Der aufgelaufene Verlust ist kein objektiver Maßstab für die Kosten der Seuchenreserve, da die Höhe des Verlusts von vielen Einflussfaktoren abhängt, die nicht in Zusammenhang mit den Kosten der Seuchenreserve stehen.
(201)
Es wurde also keine objektive und transparente Methode im Voraus festgelegt, die die Berechnung der Kosten der Seuchenreserve ermöglicht hätte. Das zweite Altmark-Kriterium ist deshalb für den Zeitraum von 1979 bis 2008 nicht erfüllt.
9.2.2. Zeitraum von 2009 bis 2012
(202)
Die Verbandsordnung wurde am 2. Februar 2010 rückwirkend zum 1. Januar 2009 geändert. In § 10 Absatz 2 wird nun ausdrücklich die Größe der vorzuhaltenden Seuchenreserve festgelegt. Gemäß § 9 Absatz 2 und § 10 Absatz 4 sollen die Kosten der Seuchenreserve und damit die Höhe der Umlage vor Beginn des Wirtschaftsjahres durch die Haushaltssatzung festgesetzt werden.
(203)
Mit § 10 Absatz 5 der neuen Verbandsordnung werden Vorschriften zur Kalkulation der Kosten der Seuchenreserve eingeführt. Dabei wird dem Fraunhofer-Gutachten folgend der vorgeschriebenen Seuchenreserve ein proportionaler Anteil der gesamten Kapazitätskosten zugewiesen. In der Verbandsordnung und den jährlichen Haushaltssatzungen werden die zur Kostenberechnung notwendigen Parameter aufgeführt. Die Kommission hat überprüft, dass es sich bei den Parametern um objektiv nachvollziehbare Daten handelt und die Berechnungsweise entsprechend eindeutig und transparent dargestellt ist. Für die Jahre ab 2010 werden die Umlagezahlungen daher im Voraus auf Grundlage objektiver und transparenter Parameter festgelegt.
(204)
Somit sind die Transparenzerfordernisse des zweiten Altmark-Kriteriums für die Jahre 2010 bis 2012 erfüllt. Es sei aber gleichzeitig darauf hingewiesen, dass die Kommission, obwohl sie anerkennt, dass die Berechnungen im Voraus und in entsprechender Transparenz durchgeführt werden, die angewandte Berechnungsformel für ungeeignet hält, eine Überkompensation im Sinne des dritten Altmark-Kriteriums zu verhindern.
(205)
Für das Jahr 2009 hingegen wurden die Vorschriften zur Kalkulation der Kosten, die Haushaltssatzung und die Höhe der Umlage rückwirkend und nicht vorab festgelegt. Deshalb ist das zweite Altmark-Kriterium in keinem Fall für 2009 erfüllt.
9.3. Altmark-Kriterium 3
(206)
Das dritte Altmark-Kriterium schreibt vor, dass der Ausgleich nicht über das hinausgehen darf, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken.
(207)
Bei der Berechnung der Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung stützt sich die Kommission auf die NET-avoided-cost-Methode (50). Dabei werden die Nettokosten, die zur Erfüllung der Verpflichtungen zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen erforderlich sind oder erforderlich sein dürften, als Differenz zwischen den Nettokosten des Dienstleistungserbringers aus der Erfüllung der Verpflichtung zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen und den Nettokosten desselben Dienstleistungserbringers ohne eine solche Verpflichtung berechnet. Es ist insbesondere darauf zu achten, dass die Kosten bzw. Einnahmen, die der Dienstleistungserbringer nicht tragen müsste bzw. erzielen dürfte, falls keine Verpflichtung zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen bestünde, korrekt bewertet werden. Bei der Berechnung der Nettokosten sollten die Vorteile zugunsten des Erbringers der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, nach Möglichkeit einschließlich der immateriellen Vorteile, geprüft werden (51).
(208)
§ 10 Absatz 2 der Verbandsordnung vom 2. Februar 2010 legt in Bezug auf die Größe der Seuchenreserve fest, dass ab 2009 die vorzuhaltende Seuchenreserve 7 110 Tonnen beträgt, die innerhalb eines Zeitraumes von sechs Wochen zu verarbeiten sind. Umgerechnet auf Tonnen pro Woche hat der ZT also Vorsorge zu treffen, dass im Seuchenfall neben den Normalmengen noch weitere 1 185 Tonnen pro Woche über einen Zeitraum von sechs Wochen verarbeitet werden können (52).
(209)
Deutschland bringt vor, dass die Umlagezahlungen die Nettokosten ausglichen, die dem ZT aus der Vorhaltung der Seuchenreserve entstünden. Auch wenn die Verbandsordnung erst seit ihrer Änderung am 2. Februar 2010 eine explizite Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve enthalte, habe der ZT auch zuvor eine entsprechende Seuchenreserve vorgehalten und die daraus entstehenden Kosten tragen müssen. Im Besonderen sei es dem ZT aufgrund der Gebührenvorschriften in Rheinland-Pfalz nicht möglich gewesen, diese Kosten in die Gebühren für die Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 einzurechnen.
(210)
Aufbauend auf dem Fraunhofer-Gutachten berechnet Deutschland die Nettokosten der Seuchenreserve mit ungefähr der Hälfte der gesamten Anlagekosten für den Zeitraum von 2002 bis 2009, da die technisch mögliche Kapazität der Anlagen unter der Woche - das heißt im 5-Tage-3-Schicht-Betrieb - zu weniger als 50 Prozent ausgelastet werde.
(211)
Die Kommission wird im Folgenden zeigen, dass entgegen den Berechnungen Deutschlands dem ZT aus der Vorhaltung der Seuchenreserve in der vorgeschriebenen Größe keine Nettokosten entstanden sind. Die von Deutschland angeführten Kosten bestehen einerseits aus Kosten für die betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten, die durch die Gebühren und Entgelte abzudecken sind, und andererseits aus Kosten für Leerkapazitäten, die aus der Unterauslastung der Anlagen resultieren.
9.3.1. Abdeckung der vorgeschriebenen Seuchenreserve aus den betriebsbedingt vorhandenen Leerkapazitäten des ZT
(212)
Das Böckenhoff-Gutachten aus 1991 hat sich erstmals mit der Frage auseinandergesetzt, ob es notwendig ist, eine größere Beseitigungsanlage als für den Normalbetrieb zu bauen, um ausreichend Kapazitäten im Seuchenfall zur Verfügung zu haben. Es kommt zur gegenteiligen Ansicht, da die Beseitigungsanlage im Normalbetrieb nur im 5-Tage-2-Schicht-Betrieb läuft und die betriebsbedingten Leerkapazitäten der dritten Schicht als ausreichende Seuchenreserve eingeschätzt werden.
(213)
Im Laufe der Zeit sind viele Beseitigungsbetriebe dazu übergegangen, auch im Normalbetrieb teilweise die dritte Schicht zu nutzen oder bei Belastungsspitzen auch am Samstag eine oder zwei Schichten zu fahren. Dies bedeutet, dass es zu einer höheren Auslastung im Normalbetrieb kommt und im Seuchenfall verstärkt auf die verfügbaren Leerkapazitäten am Wochenende zurückgegriffen werden muss.
(214)
Neuere Fachliteratur (53) bestätigt aber in detaillierten Szenario-Rechnungen nach wie vor die Grundaussage des Böckenhoff-Gutachtens, dass zur Seuchenbekämpfung keine zusätzlichen Investitionen in Leerkapazitäten nötig sind, sondern die vorhandenen Leerkapazitäten aus der dritten Schicht unter der Woche und den Schichten am Wochenende ausreichend sind, um die im Seuchenfall zusätzlich anfallenden Tierkörper zu beseitigen. Dabei wird die höhere Auslastung im Normalbetrieb berücksichtigt. Die Seuchengeschehen, die dabei untersucht werden, sind meist lokal begrenzte und kurzfristige Ausbrüche von klassischer Schweinepest (KSP) oder Maul- und Klauenseuche (MKS).
(215)
Auch die in der Verbandsordnung vom 2. Februar 2010 vorgeschriebene Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche, die der ZT im Seuchenfall über einen Zeitraum von sechs Wochen bereitzustellen hat, ist auf lokal begrenzte Ausbrüche von KSP und MKS ausgelegt. Die Höhe der Seuchenreserve stützt sich auf das ISPA-RP-Gutachten, das zeigt, dass im Verbandsgebiet bei kurzfristigen Seuchengeschehen mit zusätzlichen Mengen an Tierkörpern in dieser Größenordnung zu rechnen ist.
(216)
Wie sich aus der folgenden Tabelle ergibt, lässt sich auch beim ZT - wie in den anderen Bundesländern - die vorgeschriebene Seuchenreserve aus den kurzfristig vorhandenen betriebsbedingten Leerkapazitäten in der Nacht und am Wochenende abdecken. Die betriebsbedingte Leerkapazität von 2 376 Tonnen pro Woche, die im 3-Schichten-7-Tage-Betrieb für eine Dauer von 6 Wochen verfügbar ist, beträgt ungefähr das Doppelte der vorgeschriebenen Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche.
(217)
Auch wenn man davon ausgeht, dass die Anlagen bei einem 3-Schicht-7-Tage-Betrieb nicht maximal ausgelastet werden oder nicht durchgängig an 7 Tagen betrieben werden, sind noch immer ausreichend betriebsbedingte Leerkapazitäten vorhanden, um die vorgeschriebene Seuchenreserve abzudecken. Wie sich aus der Gegenüberstellung der vorgeschriebenen Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche mit den laut ISPA-RP-Gutachten in den Anlagen des ZT vorhandenen Leerkapazitäten (54) ergibt, verfügt der ZT in der Nacht und am Wochenende über ausreichende betriebsbedingte Leerkapazitäten:
Tabelle 3
Vorhandende Leerkapazitäten des ZT im Vergleich zur vorgeschriebenen Seuchenreserve (basierend auf durchschnittlicher Auslastung im Zeitraum von 1998 bis 2009)
Betriebsart
Gesamtka pazität
Vorhandene Leerkapazitäten
Seuchenreserve lt. Verbandsordnung
Leerkapazitäten nach Abzug der Seuchenreserve
auslastungsbedingt
betriebsbedingt
gesamt
gesamt
2 Schichten an 5 Tagen Maximalkapazität
2 160
443
443
3 Schichten an 5 Tagen Maximalkapazität
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 Schichten an 7 Tagen Normalkapazität
3 864
443
1 704
2 147
962
3 Schichten an 7 Tagen Maximalkapazität
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Es bestätigt sich also, dass der ZT - wie auch die Betriebe in den anderen Bundesländern - über ausreichende betriebsbedingte Leerkapazitäten verfügt, um die Seuchenreserve abzudecken. Es war daher für den ZT nie nötig, zusätzliche Kapazitäten zur Vorhaltung einer Seuchenreserve zu errichten. Somit sind dem ZT auch keine Nettokosten aus dieser Verpflichtung entstanden.
(219)
Deutschland führt aber weiter aus, dass es dem ZT rechtlich nicht möglich sei, die Kosten für Leerkapazitäten, die nur im Seuchenfall genutzt werden, in die Beseitigungsgebühren einzurechnen, da diese Seuchenreserve der Allgemeinheit zugutekommen würde.
(220)
Die Ergebnisse der Bundesländerumfrage und die vorgelegten Verträge der Beschwerdeführerin zeigen aber, dass unabhängig von der Rechtsform des Beseitigungsunternehmens oder den anzuwendenden Kalkulationsvorschriften alle Kapazitätskosten ausnahmslos über die Betriebseinnahmen finanziert werden. Dies zeigt sich auch eindeutig in § 8 KAG RP nach dem „die den Benutzungsgebühren und wiederkehrenden Beiträgen zugrunde liegenden Kosten nach den betriebswirtschaftlichen Grundsätzen für Kostenrechnungen zu ermitteln [sind]“. Das heißt, dass die Kosten der betriebsbedingten Leerkapazitäten proportional in die Gebühren einzurechnen sind, da sie ursächlich mit der Beseitigung von verbandseigenem und -fremden Material im Normalbetrieb zusammenhängen.
(221)
Auch das BVerwG stellt in seinem Urteil dem Grunde nach richtigerweise fest, dass die Kosten der betriebsbedingten Leerkapazitäten durch die Einnahmen aus der Beseitigung von verbandseigenem und -fremden Material zu finanzieren sind (55). Wenn daher - wie im Fall des ZT - die vorgeschriebene Seuchenreserve aus den betriebsbedingten Leerkapazitäten abgedeckt werden kann, besteht keine Notwendigkeit für eine Umlagezahlung.
(222)
Deutschland führt schließlich noch als Rechtfertigung für die Umlagezahlung an, dass alle betriebsbedingten Leerkapazitätskosten in der dritten Schicht unter der Woche durch die Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden seien. Ohne diese Verpflichtung würde der ZT seine technische Maximalkapazität im 5-Tage-3-Schicht-Betrieb zu 100 Prozent auslasten können.
(223)
Deutschland hat jedoch keinen Nachweis vorgelegt, dass ohne Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve keine betriebsbedingten Leerkapazitäten unter der Woche mehr bestehen würden. Es zeigt sich vielmehr - beispielsweise anhand des ISPA-NS-Gutachtens, dass auch Betriebe, die nur Material der Kategorie 3 beseitigen und daher überhaupt keiner Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve unterliegen, über erhebliche Leerkapazitäten verfügen und die gesamten Kapazitätskosten über ihre Entgelte finanzieren.
9.3.2. Vorhandene Leerkapazitäten gehen über vorgeschriebene Seuchenreserve hinaus
(224)
Wie sich aus Tabelle 3 ergibt, verfügt der ZT über deutlich höhere Leerkapazitäten, als für die Vorhaltung der vorgeschriebenen Seuchenreserve notwendig wären. Die vorhandenen Leerkapazitäten sind kurzfristig mehr als doppelt so hoch als für den Seuchenfall nötig wären. Abbildung 2 zeigt, dass in manchen Jahren allein die Normalkapazität im 5-Tage-2-Schicht-Betrieb bis zu 25 % unausgelastet blieb. Die Kosten für Leerkapazitäten, die gar nicht für die vorgeschriebene Seuchenreserve benötigt werden, können auch nicht in die Nettokosten eingerechnet werden. Die von Deutschland vorgelegten Berechnungen der Nettokosten sind auch aus diesem Grund zurückzuweisen, da sie fälschlicherweise die Kosten für die gesamten Leerkapazitäten der Seuchenreserve zurechnen.
(225)
Das ISPA-RP- und das Fraunhofer-Gutachten zeigen, dass die vorhandenen Leerkapazitäten des ZT sogar ausreichend wären, um einen landesweiten MKS-Ausbruch innerhalb von 3 Monaten zu bewältigen. Der ZT ist aber niemals mit der Aufrechterhaltung der Seuchenreserve für einen Zeitraum von länger als 6 Wochen beauftragt worden. Das heißt, dass die Verbandsmitglieder den ZT nie dazu verpflichtet haben, eine längerfristige Seuchenreserve über 6 Wochen hinaus bereitzustellen, damit ein landesweites und länger andauerndes Seuchengeschehen vom ZT alleine bewältigt werden könnte. Daher ist der Vergleich zu der benötigten Kapazität für einen landesweiten MKS-Ausbruch irrelevant (56).
(226)
Dass der ZT über Anlagenkapazitäten verfügt, die deutlich über die Erfordernisse der Verbandsordnung hinausgehen, lässt sich auch anhand der folgenden Überlegungen zeigen: Der ZT ist durch die Verbandsordnung verpflichtet, das verbandseigene Material der Kategorien 1 und 2 zu verarbeiten, das im Durchschnitt ca. 900 Tonnen pro Woche beträgt (57). Rechnet man noch die vorgeschriebene Seuchenreserve von 1 185 Tonnen pro Woche dazu, benötigte der ZT daher eine Anlage mit einer Kapazität von 2 085 Tonnen pro Woche im 3-Schichten-7-Tage-Betrieb, um seine Verpflichtungen aus der Verbandsordnung zu erfüllen.
(227)
Tatsächlich verfügt der ZT jedoch über Anlagen mit einer maximalen Kapazität von 4 536 Tonnen pro Woche. Der ZT betreibt also Anlagen, die doppelt so hohe Kapazitäten aufweisen, wie für die in der Verbandsordnung festgelegten Aufgaben benötigt werden. Da der ZT über deutlich mehr Kapazitäten verfügt, als zur Erfüllung seiner öffentlichen Aufträge notwendig sind, können ihm aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve keine Nettokosten entstanden sein.
9.3.3. Zusammenfassung
(228)
Es ist daher abschließend festzustellen, dass Deutschland nicht nachweisen konnte, dass dem ZT Nettokosten aus der Verpflichtung zur Vorhaltung der Seuchenreserve entstanden sind. Die Prüfung hat gezeigt, dass die Umlagezahlungen Kosten von Leerkapazitäten finanzieren, die einerseits betriebsbedingt im Normalbetrieb vorhanden sind (und daher aus den Gebühren und Entgelten für diese Leistungen zu finanzieren sind) oder andererseits darauf zurückzuführen sind, dass die Betriebsanlagen des ZT nicht genügend ausgelastet sind.
9.4. Altmark-Kriterium 4
(229)
Das vierte Altmark-Kriterium besagt: Wenn die Wahl des Unternehmens, welches mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, so ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(230)
Die vier Altmark-Kriterien stellen die Voraussetzungen für eine Ausnahme von dem Grundsatz dar, dass Ausgleichszahlungen einen Vorteil darstellen. Die Beweislast für ihre Einhaltung liegt deshalb beim Mitgliedstaat.
(231)
Weder wurde der ZT durch eine Ausschreibung ausgewählt, noch hat Deutschland einen Nachweis dafür vorgelegt, dass es sich bei dem ZT um ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen handelt. Somit hat Deutschland nicht nachgewiesen, dass das vierte Altmark-Kriterium erfüllt ist. Die hohen Gebühren für die Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz und die Notwendigkeit einer Finanzierung durch eine Umlage, die in keinem anderen Bundesland existiert, weisen gleichfalls darauf hin, dass der ZT kein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen ist.
(232)
Das vierte Altmark-Kriterium ist somit nicht erfüllt.
(233)
Das BVerwG vertritt die Ansicht, dass das vierte Altmark-Kriterium auf ZT nicht anwendbar sei, da die Umlage nicht dem Ausgleich von Mehrkosten aus der Übernahme einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung im Rahmen einer im Übrigen marktwirtschaftlichen Betätigung diene, sondern der Finanzierung der hoheitlichen Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe außerhalb des Marktes. Der hoheitliche Charakter der Erfüllung der Aufgabe ergibt sich für das BVerwG aus der politischen Entscheidung der Gebietskörperschaften, welche Mitglieder des Zweckverbandes sind, die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2 intern zu vergeben. Das BVerwG stützt seine Auslegung auf das Urteil des Gerichtshofs im Fall Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Nach Ansicht des BVerwG setzt das vierte Altmark-Kriterium voraus, dass die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung durch ein privates Unternehmen zu erfüllen sei. Da dies im Falle einer internen Vergabe nicht der Fall sei, sei das vierte Altmark-Kriterium auf Unternehmen, die durch eine interne Vergabe betraut würden, nicht anwendbar (59).
(235)
Die Kommission teilt die Rechtsauffassung des BVerwG nicht. Zunächst ergibt sich aus dem vierten Altmark-Kriterium kein Anhaltspunkt dafür, dass es nicht auf den Fall einer internen Vergabe anwendbar ist. Im Gegenteil: Durch die zwei Alternativen (entweder Ausschreibung oder Analyse der Kosten, welche ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen hätte) zeigt der Gerichtshof, dass das vierte Altmark-Kriterium auch dann anwendbar ist, wenn keine Ausschreibung erfolgt ist, insbesondere also in der Situation der internen Vergabe.
(236)
Sodann betrifft das Urteil im Fall Stadtreinigung Hamburg nur die Frage, wann eine Pflicht zur Vergabe besteht, und wann nicht. Es lässt sich daraus aber keinerlei Schlussfolgerung für das Beihilferecht ziehen. Im Gegenteil: Die zweite Alternative des vierten Altmark-Kriteriums betrifft gerade den Fall, in dem keine Pflicht zur Ausschreibung besteht.
(237)
Ferner geht das BVerwG davon aus, dass das Gebietsmonopol für den ZT zur Folge habe, dass dieser nicht im Wettbewerb mit anderen Unternehmen stehe, und es möglicherweise an einer Wettbewerbsverzerrung fehle. Die Wettbewerbsverzerrung ist aber ein eigenständiges Tatbestandsmerkmal des Beihilfebegriffs, das vom Tatbestandsmerkmal des wirtschaftlichen Vorteils, in dessen Kontext die vier Altmark-Kriterien entwickelt wurden, verschieden ist. Das Tatbestandsmerkmal der Wettbewerbsverzerrung ist im vorliegenden Fall erfüllt (siehe Abschnitt 8.3). Auch hat die Kommission in Erwägungsgrund 37 ihrer Mitteilung über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (im Folgenden „DAWI-Mitteilung“) (60) ausdrücklich darauf hingewiesen, dass eine interne Vergabe eine Wettbewerbsverzerrung nicht ausschließt.
(238)
Schließlich wirft die Betonung des hoheitlichen Charakters der Tätigkeit des ZT durch das BVerwG die Frage auf, ob das BVerwG die Anwendbarkeit des vierten Altmark-Kriteriums deshalb verneint, weil es davon ausgeht, dass der ZT keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübe. Auch dies ist nicht zutreffend: Der ZT bietet eine Dienstleistung gegen Entgelt an, und übt damit eine wirtschaftliche Tätigkeit aus (siehe Abschnitt 8.2). Dies hat die Kommission auch in Erwägungsgrund 13 der DAWI-Mitteilung ausdrücklich bestätigt.
9.5. Schlussfolgerung in Bezug auf das Vorliegen von wirtschaftlichen Vorteilen für den ZT
(239)
Entgegen dem BVerwG-Urteil und dem Vorbringen Deutschlands sind die Kriterien des Altmark-Urteils nicht erfüllt. Erstens können die Umlagezahlungen dem Grunde nach nicht als staatliche Ausgleichszahlungen für die vom ZT übernommenen Verpflichtungen gerechtfertigt werden, da alle Kosten, die mit diesen Verpflichtungen verbunden sind, durch die Gebühreneinnahmen zu decken sind. Zweitens zeigt sich, dass entgegen dem Vorbringen Deutschlands dem ZT durch die Verpflichtung zur Vorhaltung einer Seuchenreserve keine Nettokosten entstanden sind. Die von Deutschland angeführten Kosten beziehen sich entweder auf betriebsbedingte Leerkapazitäten, die aus den Einnahmen aus den Gebühren und Erlösen zu decken sind, oder auf Leerkapazitäten, die über die vorgeschriebene Seuchenreserve hinausgehen. Drittens sind die Parameter zur Berechnung der Umlagezahlungen bis 2010 nicht mit der notwendigen Transparenz im Voraus festgelegt worden. Viertens konnte Deutschland nicht nachweisen, dass es sich beim ZT um ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen handelt.
(240)
Die Umlagezahlungen haben daher zu wirtschaftlichen Vorteilen für den ZT geführt.
(241)
Werden die von Deutschland fälschlich berechneten Kosten der Seuchenreserve verursachungsgerecht auf die verschiedenen erbrachten Leistungen - Beseitigung von verbandseigenem Material der Kategorien 1 und 2, Beseitigung von Material der Kategorien 1 und 2 aus Baden-Württemberg und Hessen sowie Beseitigung von Material der Kategorie 3 - aufgeteilt, lässt sich im Einzelnen zeigen, welche wirtschaftlichen Vorteile sich für den ZT aus den Umlagezahlungen auf den verschiedenen Märkten ergeben haben.
(242)
Die folgenden Abschnitte 9.5.1 bis 9.5.3 zeigen, dass die Umlagezahlungen tatsächlich Verluste ausgleichen, die sich auf folgende Gründe zurückführen lassen:
a)
minderwertige Verarbeitung von Kategorie-3-Material,
b)
unausgelastete Kapazitäten,
c)
nicht kostendeckende Entgelte für die Beseitigung in Nord- und Mittelhessen,
d)
nicht kostendeckende Gebühren für die Beseitigung von verbandseigenem Material.
9.5.1. Verluste aus der Beseitigung von verbandseigenen und verbandsfremden Materialien bei verursachungsgerechter Verteilung der fälschlich berechneten Seuchenreservekosten
(243)
Aufbauend auf der vorliegenden Ergebnisrechnung des ZT für die Jahre 2002 bis 2009 werden alle angeblichen Kosten der Seuchenreserve verursachungsgerecht gemäß der Anlagennutzung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb aufgeteilt.
(244)
Dabei ist an erster Stelle zu beachten, dass ein wesentlicher Grund für die hohen Leerkapazitätskosten in der Unterauslastung der Anlagen des ZT liegt. Es müssen daher zuallererst diese Leerkapazitätskosten, die sich durch die Unterauslastung im Normalbetrieb ergeben, herausgerechnet werden:
(245)
Wie sich aus den Auslastungsstatistiken in Tabelle 3 ergibt (siehe Spalte „auslastungsbedingte Leerkapazitäten“), hat der ZT seine vorhandenen technischen Kapazitäten im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb nie ausgeschöpft. Besonders ab 2002 ist die Auslastung durch den starken Rückgang an verbandseigenem Material stark gesunken. Als Maß für die Unterauslastung werden im Folgenden die Leerkapazitäten im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb verwendet. Als Vergleichspunkt für die Berechnung der Unterauslastung wird die höchste Auslastung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb, die im Jahr 2002 mit 101 855 Jahrestonnen erzielt wurde, genommen. Daraus ergibt sich im Durchschnitt eine Unterauslastung von 13 Prozent.
(246)
Wie in der Spalte „auslastungsbedingte Leerkapazitäten (LK)“ der Tabelle 4 ersichtlich, belaufen sich die durchschnittlichen Kosten aus der Unterauslastung im Normalbetrieb auf 434 304 EUR. Der ZT hat für diese Kosten die betriebswirtschaftliche Verantwortung zu übernehmen, da sie daraus resultieren, dass er eine Anlage betreibt, die im Normalbetrieb nicht ausgelastet ist.
(247)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten werden proportional zur Nutzung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb aufgeteilt. Sowohl die verbandseigenen als auch die verbandsfremden Leistungen tragen daher einen proportionalen Anteil der betriebsbedingten Leerkapazitätskosten. Dabei wird in Tabelle 4 zwischen betriebsbedingten Leerkapazitätskosten der Einsammlung und der Verarbeitung unterschieden.
(248)
Im Durchschnitt ergibt sich für den Zeitraum von 2002 bis 2009, dass der ZT weder bei den verbandseigenen noch bei den verbandsfremden Leistungen die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten aus den Umsätzen decken konnte. Der entsprechende „Deckungsbeitrag II“ zeigt bei den verbandsfremden Leistungen einen durchschnittlichen jährlichen Verlust von 1 198 257 EUR und bei den verbandseigenen Leistungen einen durchschnittlichen jährlichen Verlust von 1 140 898 EUR:
Tabelle 4
Ergebnisrechnung
(in Euro)
Falltiere
Schlachtabfälle
Verbandseigenes Material
Spalte 1 + 2
Material der Kategorie 3
BW und Hessen
Unterauslastung
Verbandsfremdes Material
Spalte 4 + 5 + 6
Gesamt
Spalte 3 + 7
(1)
Umsatz
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Kosten lt ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Umsatz
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Kosten korrigiert
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Deckungsbeitrag I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Auslastungsbedingte Leerkapazitäten (LK)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Betriebsbedingte LK Einsammlung
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Betriebsbedingte LK Verarbeitung
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Deckungsbeitrag II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
nicht verteilte Fixkosten
[…]
(11)
Deckungsbeitrag III
[…]
(12)
+
Umlagezahlung
[…]
(13)
Ergebnis
[…]
Zeilen 1 bis 2: Angaben des ZT
Der ZT führt in seiner Kostenrechnung die Erlöse für die Beseitigung von Material der Kategorie 3 nicht eigens auf, sondern zieht sie wie die anderen Produkterlöse (z. B. für Fette und Öle) von den Gesamtkosten ab, die anschließend auf verbandseigene Schlachtabfälle, Material der Kategorie 3 und Material aus Baden-Württemberg und Hessen verteilt werden. Da im Folgenden jedoch eine getrennte Rechnung für Material der Kategorie 3 erstellt wird, sind die Erlöse aus der Beseitigung von Material der Kategorie aus den Gesamtkosten herauszurechnen.
Zeilen 3 bis 5: Berechnung von Deckungsbeitrag I
Um die korrigierten Kosten zu erhalten, werden die von den Kosten abgezogenen Erlöse aus der Verarbeitung von Material der Kategorie 3 proportional den Kosten der verbandseigenen Schlachtabfälle, dem Material der Kategorie 3 und dem Material aus Baden-Württemberg und Hessen zugeschlagen. Der Unterschied in den Gesamtkosten zwischen Zeile 2 und Zeile 4 entspricht daher den Erlösen aus Beseitigung von Material der Kategorie 3 in Zeile 3.
Aufgrund von fehlenden Daten konnte die Kommission nicht überprüfen, ob der ZT die Gesamtkosten in Zeile 2 bzw. 3 korrekt auf die verschiedenen Leistungen aufgeteilt hat. Im Besonderen sei darauf hingewiesen, dass die Beseitigung der Tierkörper einen überproportionalen Anteil der Kapazitätskosten trägt. Der Deckungsbeitrag I für verbandseigene Schlachtabfälle, Material der Kategorie 3 und Material aus Baden-Württemberg und Hessen könnte daher zu hoch angesetzt sein.
Zeilen 6 bis 9: Berechnung von Deckungsbeitrag II
Zuerst werden von den Kosten der Seuchenreserve die Unterauslastung im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb herausgerechnet (= auslastungsbedingte Leerkapazität). Daran anschließend werden die übrigen Kosten der Seuchenreserve proportional zu den angefallenen Mengen und der berechneten Unterauslastung aufgeteilt. Da für Baden-Württemberg keine Sammlung erfolgt, werden die Sammel- und Verarbeitungskosten getrennt behandelt. Da im Jahr 2009 für den Auftrag in Nord- und Mittelhessen bereits direkt Leerkapazitätskosten zugerechnet wurden, werden keine weiteren Kosten zugerechnet.
9.5.2. Umlagezahlungen finanzieren Verluste aus der Beseitigung von verbandsfremden Material
(249)
Der ZT steht in den verbandsfremden Märkten mit Wettbewerbern in Konkurrenz, die die Gesamtkosten ihrer Anlagen vollständig aus ihren eigenen Umsätzen finanzieren müssen. Weder ein Betrieb, der mit dem ZT in Konkurrenz um Material der Kategorie 3 steht, noch der vorherige Betreiber in Nord- und Mittelhessen können auf eine zusätzliche staatliche Refinanzierung von betriebsbedingten Leerkapazitäten oder nachfragebestimmten Unterauslastungen zurückgreifen.
9.5.2.1. Verluste aus der Beseitigung von Material der Kategorie 3
(250)
Wie alle anderen Betriebe, die ohne öffentlichen Auftrag Material der Kategorie 3 beseitigen, hat der ZT alle damit verbundenen Kosten und Risiken selbst zu tragen.
(251)
Der ZT beseitigt Material der Kategorie 3 gemeinsam mit Material der Kategorien 1 und 2 und kann daher nicht dieselben Produkterlöse erzielen, wie wenn die Beseitigung von Material der Kategorie 3 getrennt von Material der Kategorien 1 und 2 erfolgt. Durch die gestiegene Nachfrage nach reinem Material der Kategorie 3 sind aber die Preise stark gefallen, die der ZT von den Schlachtbetrieben erhalten kann. Wie von der Beschwerdeführerin ausgeführt, zahlen Beseitigungsunternehmen für gewisse Materialien der Kategorie 3 sogar ein Entgelt an die Schlachtbetriebe.
(252)
Dieser Trend zeigt sich deutlich in der Entwicklung der Erlöse pro verarbeitete Tonne an Material der Kategorie 3: Konnte der ZT im Jahr 2002 noch einen Erlös je Tonne von […] EUR erreichen, belief sich dieser nach einer kontinuierlichen Abnahme im Jahr 2009 nur noch auf […] EUR. Das entspricht einem Rückgang des Erlöses pro Tonne um fast 70 % in sieben Jahren.
Abbildung 1
Entwicklung der Deckungsbeiträge für Material der Kategorie 3 von 2000 bis 2009 (in Euro)
(…)
(253)
Die Verarbeitung von Material der Kategorie 3 ist für den ZT daher über die letzten Jahre zu einem zunehmend unprofitablen Geschäft geworden. Während der ZT bis 2004 noch seine direkten Kosten decken konnte, lieferte die Beseitigung von Material der Kategorie 3 in den folgenden Jahren keinen positiven Beitrag mehr zur Deckung der Leerkapazitätskosten.
(254)
Die von Deutschland aufgestellte Berechnung, dass die Erlöse, die der ZT mit der Beseitigung von Material der Kategorie 3 erzielen kann, über den direkten Kosten liegen, ist fehlerhaft. Deutschland nimmt für seine Berechnung die Kosten an, die bereits um die Erlöse verringert sind (siehe Zeile 2 der Tabelle 4), anstatt richtigerweise die tatsächlich angefallenen Kosten anzusetzen (siehe korrigierte Kosten aus Zeile 4 der Tabelle 4).
(255)
Der ZT nimmt offensichtlich die Dauerverluste, die sich aus der minderwertigen Beseitigung von Material der Kategorie 3 ergeben, in Kauf, um die Auslastung seiner Anlagen aufrechtzuerhalten.
9.5.2. Verluste aus Unterauslastung
(256)
Ein weiterer wesentlicher Grund für die Verluste des ZT liegt darin, dass die Anlagen in den meisten Jahren schlecht ausgelastet waren. Die Unterauslastung stieg in manchen Jahren im 5-Tage-2-Schicht-Betrieb auf mehr als 25 % gemessen an der besten Auslastung in 2001. Nur in den Jahren 2001 und 2002 konnte durch die TSE-Krise eine bessere Auslastung erzielt werden, ohne jedoch auch in diesen Jahren auf die betriebsbedingten Leerkapazitäten in der Nacht oder am Wochenende zurückgreifen zu müssen.
Abbildung 2
Unterauslastung der Normalkapazitäten des ZT im 5-Tages-2-Schicht-Betrieb von 1998 bis 2009
(257)
Der Grund für die deutliche Unterauslastung nach 2002 liegt im Rückgang der Tierbestände und damit der Menge an verbandseigenem Material, das zwischen 2002 und 2009 um mehr als 35 Prozent gesunken ist. Der ZT versuchte, die frei gewordenen Kapazitäten durch eine vermehrte Hereinnahme von verbandsfremdem Material auszulasten. Jedoch konnte erst durch die erfolgreiche Teilnahme an der Ausschreibung für Nord- und Mittelhessen die Auslastung wieder annähernd auf das Niveau von 2002/2003 gebracht werden.
9.5.2.3. Verluste aus der Ausschreibung in Nord- und Mittelhessen
(258)
Da der ZT die Beseitigung in Nord- und Mittelhessen erst seit 2009 durchführt, liegen nur wenige Daten über die Ergebnisse aus diesem Auftrag vor. Aus der vorgelegten Kostenrechnung in 2009 würde sich ergeben, dass der neue Auftrag einen positiven Deckungsbeitrag nach Abzug der betriebsbedingten Leerkapazitätskosten von ca. 200 000 EUR erwirtschaftet.
(259)
Aus den Ausschreibungsunterlagen lässt sich aber schließen, dass der ZT ein Angebot unter seinen tatsächlichen Kosten abgegeben hat. Wie Deutschland selbst ausführt, liegen die Zinsen, die der ZT für seine Bankkredite zahlt, über den kalkulatorischen Zinsen, die der ZT gemäß den Kalkulationsvorschriften bei der Ausschreibung ansetzte. Das heißt, dass der ZT nicht erwartet, dass er seine gesamten Zinskosten für das aufgenommene Fremdkapital decken noch eine angemessene Rendite auf das Eigenkapital erwirtschaften kann.
(260)
Die gesamten Fremdkapitalzinsen für den ZT betragen 1,07 Mio. EUR pro Jahr. Geht man entsprechend dem Anteil der Beseitigungsmenge aus Nord- und Mittelhessen an der Gesamtkapazität davon aus, dass etwa ein Viertel der Fremdkapitalkosten dem Auftrag aus Nord- und Mittelhessen zuzurechnen sind, ergeben sich anteilige Kosten von 0,26 Mio. EUR im Vergleich zu 0,16 Mio. EUR, die der ZT in seiner Gebührenkalkulation für Nord- und Mittelhessen angesetzt hat. Zu den jährlich nicht gedeckten Fremdkapitalzinsen von 0,10 Mio. EUR kommen noch die nicht gedeckten Eigenkapitalzinsen hinzu.
(261)
Ein wirtschaftlich handelnder Unternehmer hätte daher kein Angebot abgegeben, dass von vornherein nicht die erwarteten Kapitalkosten deckt. Daran ändert auch der wiederholte Verweis von Deutschland auf angebliche Vorgaben in der Entgeltkalkulation, die es nicht erlauben würden, die vollen Kosten weiter zu verrechnen, nichts. Kein privater Unternehmer kann gezwungen werden oder wäre bereit, Leistungen zu Preisen anzubieten, die es ihm nicht erlauben würden, seine Kosten zu decken und einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften.
(262)
Auch wenn man von der für 2009 vorgelegten Kostenrechnung ausgeht, nach der sich ein positiver Deckungsbeitrag von ca. 200 000 EUR ergibt, können die erwarteten Deckungsbeiträge über die Auftragsdauer von 10 Jahren nicht die entstandenen Verluste aus der Unterauslastung ausgleichen, die in den Jahren ab 2002 im jährlichen Durchschnitt ca. 700 000 EUR betrugen. Ein wirtschaftlich handelnder Unternehmer hätte unterausgelastete Kapazitäten nicht über einen derartig langen Zeitraum aufrechterhalten.
(263)
Bei den verbandsfremden Materialen zeigt sich also, dass der ZT dank der Umlage einerseits Kapazitäten zu Preisen, die unter seinen Kosten liegen, am Markt absetzt, und andererseits unausgelastete Kapazitäten über Jahre hinweg vorhält, deren zukünftige Erträge nicht die Verluste der Unterauslastung in den vorangegangen Jahren ausgleichen können. Es zeigt sich also, dass der ZT Kapazitäten am Markt gehalten hat, die sich ein wirtschaftlich handelndes Beseitigungsunternehmen nicht hätte leisten können.
9.5.3. Umlagezahlungen finanzieren Verluste aus der Beseitigung von verbandseigenem Material
(264)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten, die sich aus der Beseitigung von verbandseigenem Material ergeben, sind durch die Gebühreneinnahmen zu decken. Dabei hat der ZT, wie alle anderen Betriebe, die mit der Beseitigung von Pflichtmaterial betraut sind, in eigener Verantwortung dafür zu sorgen, dass er durch eine entsprechende Betriebsführung diese Aufgabe wirtschaftlich erfüllt. Eine zusätzliche Ausgleichszahlung würde ihn aus dieser wirtschaftlichen Verantwortung entlassen.
(265)
Die betriebsbedingten Leerkapazitätskosten sind daher auf die Beseitigung von Falltieren und Schlachtabfällen aufzuteilen. Es gibt in den Bundesländern verschiedene Ansätze, wie die Kosten der betrieblich bedingten Leerkapazitäten zwischen der Beseitigung von Schlachtabfällen und Tierkörpern aufgeteilt werden. In manchen Bundesländern werden den Falltieren höhere Anteile als den Schlachtabfällen an den Leerkapazitätskosten zugewiesen. Da weder die Gebühren- noch die Verbandsordnung einen entsprechenden Aufteilungsschlüssel festlegt, werden die Leerkapazitätskosten proportional aufgeteilt.
9.5.3.1. Nicht kostendeckende Preise bei der Beseitigung von Schlachtabfällen
(266)
Wie Deutschland selbst ausführt, steht der ZT bei der Beseitigung von Schlachtabfällen in Konkurrenz zu anderen Beseitigungsbetrieben. Die Gebührenhöhe für die Beseitigung von verbandseigenem Schlachtabfall beeinflusst die Trennungsquote der Schlachtbetriebe und damit wie viel getrenntes Material der Kategorie 3 für andere Beseitigungsbetriebe zur Verfügung steht.
(267)
Während im Durchschnitt die Erlöse knapp die direkten Kosten decken, zeigt sich im Zeitablauf ein ähnliches Bild wie bei den Deckungsbeiträgen von Material der Kategorie 3: Bis 2004 überstiegen die Erlöse die direkten Kosten. Aber mit der neuen Gebührensatzung ab 2005, die zu einem Rückgang der durchschnittlichen Erlöse pro Tonne von 160 EUR auf 116 EUR - also um 27,5 Prozent - führte, konnten in den folgenden Jahren nicht einmal mehr die direkten Kosten gedeckt werden und daher auch kein Beitrag zur Deckung der betriebsbedingten Leerkapazitätskosten erzielt werden. Erst in 2009 zeigte sich wieder ein positiver Deckungsbeitrag I (vgl. Tabelle 4).
(268)
Ohne die Umlage hätte der ZT diese Preispolitik offensichtlich nicht aufrechterhalten können. Genau wie bei den Schlachtabfällen der Kategorie 3 akzeptierte der ZT ab 2005 Preise, die nicht einmal seine direkten Kosten deckten, um weiterhin seine Anlagen auslasten zu können. Insgesamt ergibt sich für die verbandseigenen Materialien ein deutlich negativer Deckungsbeitrag II - nach Abzug der betrieblichen Leerkapazitätskosten - in Höhe von ca. 13 Prozent des Umsatzes (vgl. Tabelle 4).
9.5.3.2. Festigung der Monopolsituation im Verbandsgebiet durch direkte Umlagezahlung
(269)
Deutschland ist der Ansicht, dass sich für den ZT aus den Umlagezahlungen kein wirtschaftlicher Vorteil ergeben habe, da es keine Rolle spiele, ob der Staat eine Entschädigung für die Vorhaltung der Seuchenreserve direkt an das Beseitigungsunternehmen gewähre oder indirekt durch eine TSE-Beihilfe an die Verursacher finanziere. Im letzteren Fall würden die Kosten der Seuchenreserve zwar in die Gebühren eingerechnet, aber gleichzeitig würden die Verursacher durch eine entsprechend höhere Beihilfe entlastet. In beiden Fällen trage effektiv die öffentliche Hand einen Großteil der Last, worauf es letztlich bei der wettbewerbsrechtlichen Prüfung ankomme.
(270)
Erstens ist nochmals darauf hinzuweisen (siehe Abschnitt 2.5.3), dass der ZT die Umlage zusätzlich zu den TSE-Beihilfen an die Landwirte erhält. Außerdem erhält der ZT aus den TSE-Beihilfen in Rheinland-Pfalz bereits eine höhere Förderung als vergleichsweise in Nord- und Mittelhessen, da dort der Tonnenpreis - und damit die Basis für die TSE-Beihilfe - mit 212 EUR deutlich unter dem Tonnenpreis von 390 EUR in Rheinland-Pfalz liegt. Es ist offensichtlich nicht der Fall, dass die Landwirte im Verbandsgebiet durch die Umlagezahlungen von niedrigeren Gebühren profitieren.
(271)
Zweitens verlangt der TSE-Gemeinschaftsrahmen ausdrücklich den Nachweis, dass Beihilfen nicht nachgelagerten Produktionsbetrieben zugutekommen (61). Wie die vorhergehende Prüfung in den Abschnitten 9.5.2 und 9.5.3 zeigt, nutzt der ZT die Umlage tatsächlich aber dazu, um Verluste aus seiner Preispolitik, nicht ausgelasteten Kapazitäten oder sonstige Ineffizienzen in seiner Betriebsführung zu finanzieren.
(272)
Deutschland kann also offensichtlich nicht nachweisen, dass die Umlagezahlung den Landwirten als Entschädigung von Kosten der Falltierbeseitigung zugutekommt. Im Gegenteil stellt sich die Frage, ob die Landwirte nicht ohne die Umlagezahlung von niedrigeren Gebühren profitieren würden, weil der ZT dann bereits zu einem früheren Zeitpunkt größerem wirtschaftlichem Druck ausgesetzt gewesen wäre, seine Kapazitäten und seine Betriebsführung den Marktgegebenheiten anzupassen.
9.5.4. Zusammenfassung
(273)
Deutschland kann nicht nachweisen, dass die Umlagezahlungen an den ZT als staatliche Ausgleichszahlungen für die Verpflichtungen aus der Verbandsordnung gerechtfertigt sind. Die Kriterien des Altmark-Urteils sind nicht erfüllt.
(274)
Eine eingehende Prüfung der Erlös- und Kostenrechnung des ZT zeigt vielmehr, dass die Umlagezahlungen dem ZT wirtschaftliche Vorteile bei der Beseitigung von verbandseigenem und verbandsfremden Material verschaffen.
(275)
Die Umlagezahlungen stellen daher staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
10. WÜRDIGUNG DER RECHTSWIDRIGKEIT NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 3 AEUV
(276)
Die Umlagen, die der ZT seit 1979 erhält, wurden bei der Kommission nicht nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV angemeldet. Die Umlagen stellen daher nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrige staatliche Beihilfen dar.
(277)
Eine Befreiung von der Anmeldepflicht gemäß der Entscheidung 2005/842/EG vom 28. November 2005 über die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen, die bestimmten mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Unternehmen als Ausgleich gewährt werden (62) (im Folgenden „DAWI-Entscheidung 2005“) oder dem Beschluss 2012/21/EU der Kommission vom 20. Dezember 2011 über die Anwendung von Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, die mit der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind (63) (im Folgenden „DAWI-Entscheidung 2011“) kommt hier nicht zur Anwendung, da, wie in Abschnitt 9 dargelegt, der ZT nicht mit einer Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse betraut ist. Die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2, die Vorhaltung einer Seuchenreserve und die Beseitigung des Materials der Kategorie 3 stellen nämlich keine Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse dar. Außerdem ist für den Zeitraum 1979 bis 2010 das zweite Altmark-Kriterium nicht erfüllt, und für den gesamten Zeitraum ab 1979 das dritte Altmark-Kriterium nicht erfüllt. Damit sind die notwendigen Voraussetzungen der Artikel 4 und 5 der DAWI-Entscheidung 2005 wie auch der Artikel 4 und 5 der DAWI-Entscheidung 2011 nicht erfüllt, um die Gewährung der Umlagezahlungen von der Anmeldepflicht zu befreien.
11. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT NACH ARTIKEL 106 ABSATZ 2 AEUV
(278)
Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV die Vorschriften des AEUV. Artikel 106 Absatz 2 AEUV sieht jedoch für den Fall, dass die Anwendung der Wettbewerbsregeln die Erfüllung der übertragenen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert, eine Ausnahme von den Vorschriften des AEUV vor. Diese Ausnahmebestimmung findet nur Anwendung, wenn die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt wird, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.
(279)
Gemäß Randnummer 69 des DAWI-Unionsrahmens wendet die Kommission die Grundsätze dieses Unionsrahmens auf alle rechtswidrigen Beihilfen an, über die sie nach dem 31. Januar 2012 entscheidet, selbst wenn die Beihilfe vor dem genannten Datum gewährt wurde. Da es sich bei den Umlagezahlungen um rechtswidrige staatliche Beihilfen handelt, ist der DAWI-Unionsrahmen anzuwenden.
(280)
Wie in Abschnitt 8.1 ausgeführt, ist der ZT nicht mit einer Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse betraut, da die Beseitigung des Materials der Kategorien 1 und 2, die Vorhaltung einer Seuchenreserve und die Beseitigung des Materials der Kategorie 3 keine Dienstleistung im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse darstellen. Eine Vereinbarkeit der Umlagezahlungen auf Grundlage des Artikels 106 Absatz 2 AEUV und des DAWI-Unionsrahmens scheidet schon aus diesem Grund aus.
(281)
Im Einklang mit dem zweiten und dem dritten Altmark-Kriterium ist eine Beihilfe nach dem DAWI-Unionsrahmen nur dann als mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar anzusehen, wenn ein Betrauungsakt, in dem die Methoden zur Berechnung der Ausgleichsleistungen festgelegt sind, vorliegt (Abschnitt 2.3) und die Höhe der Beihilfe nicht die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung überschreitet (Abschnitt 2.8).
(282)
Wie in Abschnitt 9.2 ausgeführt, ist für den Zeitraum 1979 bis 2009 das zweite Altmark-Kriterium nicht erfüllt, und für den gesamten Zeitraum das dritte Altmark-Kriterium nicht erfüllt. Deshalb sind auch die Abschnitte 2.3 (für den Zeitraum 1979 bis 2009) und 2.8 (für den gesamten Zeitraum) des DAWI-Unionsrahmens nicht erfüllt.
(283)
Die Umlage kann daher nicht als Beihilfe für die Vorhaltung der Seuchenreserve im Verbandsgebiet gemäß Artikel 106 Absatz 2 AEUV und dem DAWI-Unionsrahmen gerechtfertigt werden.
12. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT ALS BEIHILFE ZUR FINANZIERUNG DER BESEITIGUNGSKOSTEN VON FALLTIEREN UND SCHLACHTABFÄLLEN NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE c AEUV
(284)
Es handelt sich bei den Umlagen um Betriebsbeihilfen, die in der Regel verboten sind (64). Die Beweislast für die Vereinbarkeit solcher Beihilfen liegt daher beim Mitgliedstaat.
(285)
Der TSE-Gemeinschaftsrahmen und der Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 verbieten grundsätzlich Beihilfen zu den Beseitigungskosten von Schlachtabfällen und erlauben Beihilfen zu den Beseitigungskosten von Falltieren nur unter der Bedingung, dass sie ausschließlich Landwirte begünstigen. Nachgelagerte Betriebe - wie Schlachthöfe oder Beseitigungsbetriebe - dürfen in keinem Fall in den Genuss von Beihilfen kommen (65).
(286)
Die Beihilfen zu den Beseitigungskosten für Falltiere dürfen zwar zur administrativen Vereinfachung direkt an die Beseitigungsbetriebe ausgezahlt werden, es muss aber nachgewiesen werden, dass die gesamte Beihilfe den Landwirten zugute kommt (66).
(287)
Wie jedoch die Prüfung in Abschnitt 9 gezeigt hat, verschaffen die Umlagezahlungen dem ZT wirtschaftliche Vorteile und begünstigen gerade nicht die Landwirte im Verbandsgebiet des ZT, die sogar höhere Gebühren für die Falltierbeseitigung als beispielsweise in Nord- und Mittelhessen zahlen müssen. Deutschland kann also nicht nachweisen, dass die Umlagezahlungen voll und ganz an die Landwirte weitergeleitet werden.
(288)
Außerdem bestimmt die Entscheidung der Kommission N 15/2004 vom 6. Juli 2004, mit der die Beihilferegelung zur Entschädigung der Landwirte im Verbandsgebiet des ZT für die Beseitigungskosten von Falltieren für den Zeitraum von 1998 bis 2013 genehmigt wurde, dass es zu keiner Kumulation der genehmigten Beihilferegelung mit anderen Beihilfen kommen darf.
(289)
Für Beihilfen, die rechtswidrig vor dem 1. Januar 2003 gewährt wurden, sieht der Abschnitt VI des TSE-Gemeinschaftsrahmens abweichende Regelungen vor:
a)
Es können Beihilfen für die Kosten der Beseitigung für Falltiere in Höhe von bis zu 100 % genehmigt werden, auch wenn sie auf Ebene der Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung gewährt wurden.
b)
Darüber hinaus sind in Ausnahmefällen auch Beihilfen für die Beseitigung von Schlachtabfällen mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die kurze Laufzeit und die Notwendigkeit berücksichtigt wurden, dem Verursacherprinzip langfristig Rechnung zu tragen.
(290)
Diese Ausnahmebestimmungen sind nicht anwendbar: Weder sind die Umlagezahlungen auf die Beseitigungskosten der Falltiere, die ohnedies bereits zum größten Teil durch die Agrar-Beihilferegelung finanziert worden sind, beschränkt, noch handelt es bei den Umlagezahlungen um eine kurzfristige und zeitlich beschränkte Maßnahme in Bezug auf Schlachtabfälle.
(291)
Schließlich sei auch betont, dass Deutschland selbst keine Gründe für die Vereinbarkeit der Umlagezahlungen gemäß dem TSE-Gemeinschaftsrahmen und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 vorgebracht hat.
(292)
Da die Umlagezahlungen den ZT begünstigen, können die Umlagezahlungen nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe im Sinne des TSE-Gemeinschaftsrahmens und dem Agrar-Beihilferahmen 2007-2013 gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV angesehen werden.
13. WÜRDIGUNG DER VEREINBARKEIT DER UMLAGE ALS UMWELTBEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 3 BUCHSTABE c AEUV
(293)
Es handelt sich bei den Umlagen um Betriebsbeihilfen, die in der Regel verboten sind (67). Die Beweislast für die Vereinbarkeit solcher Beihilfe liegt daher beim Mitgliedstaat. Deutschland hat geltend gemacht, dass es sich bei den Umlagen um eine Umweltbeihilfe handelt.
(294)
Gemäß Randnummer 132 der Umweltbeihilfeleitlinien gelten Investitionsbeihilfen für Unternehmen, die Umweltschäden beseitigen, indem sie schadstoffbelastete Standorte sanieren, mit dem Binnenmarkt im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als vereinbar, wenn hierdurch der Umweltschutz verbessert wird. Dabei ist jedoch auch das in Artikel 191 Absatz 2 AEUV und in den Umweltbeihilfeleitlinien verankerte Verursacherprinzip zu beachten. Nach Randnummer 132 der Umweltbeihilfeleitlinien muss der Verursacher von Umweltschäden ohne staatliche Beihilfe finanziell für die Sanierung aufkommen. Wer als Verursacher anzusehen ist, richtet sich danach, wer nach nationalem Recht haftet.
(295)
Der relevante Zeitpunkt zur Beurteilung der nationalen haftungsrechtlichen Situation bestimmt sich nach dem zum Zeitpunkt des Erlasses der Behördenentscheidung geltenden Recht.
(296)
Wie von Deutschland auch nicht in Abrede gestellt wird, ist der ZT durch die Sanierungsbescheide vom 21. April 1997 für den Altstandort Sohrschied und vom 31. März 1998 für den Standort Sprendlingen-Gensingen vollumfänglich als Verursacher nach dem zu diesem Zeitpunkt geltenden nationalen Recht zur Sanierung der beiden Altstandorte verpflichtet worden. Der ZT haftet also nach deutschem Recht als Verursacher für die Beseitigungskosten der Bodenkontaminationen der beiden Altstandorte. Deutschland macht geltend, dass aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 (68) die Finanzierung der Sanierungskosten über der Haftungsgrenze durch die Umlage als vereinbare Beihilfe anzusehen sei, da die Haftung Privater durch diese Entscheidung auf den Verkehrswert des Grundstücks begrenzt sei.
(297)
Die Argumentation Deutschlands geht jedoch fehl. Zunächst wirkt der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts lediglich „inter partes“, also zwischen dem am Verfahren Beteiligten. Vor allem aber begründet ein Wandel in der höchstrichterlichen Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage und somit auch keinen Wiederaufnahmegrund im Sinne von Artikel 51 Absatz 1 Nummer 1 Verwaltungsverfahrensgesetz im Hinblick auf bereits bestandskräftige Verwaltungsakte.
(298)
Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts ändert nach der deutschen Rechtsprechungspraxis nichts daran, dass zum Zeitpunkt des Sanierungsbescheids, sämtliche Verursacher in voller Höhe für die Sanierungskosten haftbar waren. Kein Verursacher hätte sich somit nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 hinsichtlich eines zuvor ergangenen und bestandskräftig gewordenen Bescheids seiner Haftung als Verursacher in vollem Umfang entziehen können.
(299)
Somit haftet der ZT auch unter Berücksichtigung des von Deutschland angeführten Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 im Falle der Altstandorte Sprendlingen-Gensingen und Sohrschied.
(300)
Da der ZT gegen die Sanierungsbescheide keine Rechtsbehelfe eingelegt, sind die Bescheide in Bestandskraft erwachsen und unanfechtbar. Falls Deutschland nun im Nachhinein die Haftung des ZT im Falle des Standorts Sohrschied grundsätzlich in Abrede stellt, kann dieser Argumentation nicht gefolgt werden. Es oblag dem ZT einen Rechtsbehelf gegen den Sanierungsbescheid vom 21. April 1997 einzulegen und diesen nicht in Bestandkraft erwachsen zu lassen. Es ist auch nicht die Aufgabe der Kommission, eine bestandskräftige Entscheidung einer nationalen Behörde im Hinblick auf die nationale haftungsrechtliche Situation nach dem Verursacherprinzip erneut zu überprüfen.
(301)
Hinzu kommt, dass Deutschland selbst einräumt, dass der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Februar 2000 nur für Privatpersonen, nicht aber für juristische Personen des öffentlichen Rechts gilt. Dies ergibt sich daraus, dass Rechtsgrundlage für die Beschränkung der Haftung das Eigentumsrecht ist. Auf dieses können sich aber juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht berufen. Somit ist unstreitig, dass nach nationalem Recht der ZT in voller Höhe für die Altlasten haftet.
(302)
Eine mögliche Ungleichbehandlung zwischen juristischen Personen des Privatrechts und juristischen Personen des öffentlichen Rechts in der Rechtsordnung des Mitgliedstaats kann nicht im Rahmen der Umweltbeihilfeleitlinien geltend gemacht werden. Diese knüpfen für die Frage der Haftung für die Altlasten ausschließlich an das nationale Recht an.
(303)
Da der ZT nach deutschem Recht für die Sanierungskosten an beiden Altstandorte in voller Höhe haftet, kann die Umlage nicht im Sinne der Umweltschutzbeihilfeleitlinien nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe angesehen werden.
14. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(304)
Die seit 1979 gewährten Umlagezahlungen an den ZT stellen eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar. Deutschland hat die Umlagezahlungen unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt.
(305)
Sie können weder auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV noch auf der Grundlage von Artikel 107 Absätze 2 und 3 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden.
(306)
Nach Artikel 1 Absatz b Ziffer iv der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 in Verbindung mit Artikel 15 Absatz 3 der genannten Verordnung gelten Beihilfen, für die die Rückforderungsfrist abgelaufen ist, als bestehende Beihilfe. Nach Artikel 15 der genannten Verordnung gelten die Befugnisse der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen für eine Frist von zehn Jahren. Die Rückforderungsfrist beginnt mit dem Tag, an dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger gewährt wird und wird durch jede Maßnahme, die die Kommission bezüglich der rechtswidrigen Beihilfe ergreift, unterbrochen. Nach jeder Unterbrechung läuft die Frist von neuem an.
(307)
Die Gerichte der Union haben entschieden, dass die Rückforderungsfrist nicht nur durch einen formellen Vorgang unterbrochen werden kann, sondern dass auch ein Auskunftsersuchen einen Vorgang darstellt, der zu einer Unterbrechung der Rückforderungsfrist führt (69).
(308)
Die Beschwerdeführerin hat die Umlage für den ZT im Januar 2008 angefochten und am 26. Mai 2008 wurde Deutschland ein Auskunftsersuchen übermittelt. Dieses Auskunftsersuchen unterbrach die Rückforderungsfrist. Daher werden alle Umlagezahlungen, die der ZT vor dem 26. Mai 1998 erhalten hat, als bestehende Beihilfen eingestuft. Im Gegensatz hierzu stellen alle Umlagezahlungen, die der ZT nach dem 26. Mai 1998 erhalten hat, neue Beihilfen dar.
(309)
Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999, soll die Kommission die Rückforderung einer Beihilfe nicht verlangen, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Rechts der Union verstoßen würde. Im vorliegenden Fall stellt sich die Frage, ob durch das Urteil des BVerwG vom 16. Dezember 2010 beim ZT begründete Erwartungen geweckt worden sind, dass die Umlagezahlungen keine staatlichen Beihilfen darstellten.
(310)
Die Kommission stellt zuerst fest, dass sich das Urteil des BVerwG nur auf die Umlagezahlungen im Jahr 2010 bezogen hat. Wenn überhaupt, könnten sich begründete Erwartungen nur auf die Umlagezahlungen im Jahr 2010 beziehen (und die folgenden Jahre, falls die Verbandsverordnung unverändert bleiben würde).
(311)
Aber auch für das Jahr 2010 (und gegebenenfalls die folgenden Jahre) konnten durch das Urteil des BVerwG beim ZT keine begründeten Erwartungen entstehen. Nach ständiger Rechtsprechung kann sich auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes nur jemand berufen, bei dem ein Unionsorgan durch klare Zusicherungen begründete Erwartungen geweckt hat (70). Klare, nicht an Bedingungen geknüpfte und übereinstimmende Auskünfte stellen unabhängig von der Form ihrer Mitteilung solche Zusicherungen dar (71).
(312)
Im vorliegenden Fall hat die Kommission dem ZT aber keine solchen Zusicherungen gegeben, sondern hat stattdessen am 20. Juli 2010 die Eröffnungsentscheidung erlassen.
(313)
Das BVerwG ist kein Unionsorgan. Nach ständiger Rechtsprechung fallen den nationalen Gerichten und der Kommission im Rahmen der Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus den Artikeln 107 und 108 AEUV einander ergänzende und unterschiedliche Rollen zu (72). Während für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt ausschließlich die Kommission zuständig ist und dabei der Kontrolle des Gerichtshofes unterliegt, wachen die nationalen Gerichte über die Wahrung der Rechte des Einzelnen bei Verstößen gegen die Verpflichtung nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV, staatliche Beihilfen der Kommission im Voraus zu melden (73).
(314)
Im vorliegenden Fall fällte das BVerwG ein Urteil über eine Maßnahme, über die die Kommission bereits ein förmliches Prüfverfahren eröffnet hatte. Nach ständiger Rechtsprechung muss die Eröffnungsentscheidung den Mitgliedstaat dazu veranlassen, die Zahlungen auszusetzen (74). Darüber hinaus hat das BVerwG sein Urteil erlassen, das es unter anderem mit der angeblichen Nichtanwendbarkeit des vierten Altmark-Kriteriums begründete, ohne den Fall dem Gerichtshof der Union zur Vorabentscheidung vorzulegen.
(315)
In Anbetracht dieser Umstände ist die Kommission der Ansicht, dass das Urteil des BVerwG keine klare, nicht an Bedingung geknüpfte und übereinstimmende Auskunft darstellt.
(316)
Die Rückforderung der Umlagezahlungen verstößt daher nicht gegen allgemeine Grundsätze des Rechts der Union in Bezug auf den Vertrauensschutz -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Umlagezahlungen, die Deutschland unter Verletzung von Artikel 108 Absatz 3 AEUV zugunsten des Zweckverbands Tierkörperbeseitigung in Rheinland-Pfalz, im Saarland, im Rheingau-Taunus-Kreis und im Landkreis Limburg-Weilburg, nachstehend „Begünstigter“, seit dem 1. Januar 1979 rechtswidrig gewährt hat, stellen staatliche Beihilfen dar und sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
(1) Deutschland fordert die in Artikel 1 genannten Beihilfen, die seit dem 26. Mai 1998 ausgezahlt worden sind, vom Begünstigten sofort zurück.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Zeitpunkt, ab dem die Zahlungen aus den in Absatz 1 genannten Beihilfen dem Begünstigten zur Verfügung standen, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet (75).
(4) Deutschland stellt mit dem Tag der Bekanntgabe dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Absatz 1 genannten Beihilfen ein.
Artikel 3
Deutschland stellt sicher, dass die in Artikel 2 Absatz 1 genannten Beihilfen binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses zurückgezahlt werden.
Artikel 4
(1) Deutschland übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Folgendes:
a)
Informationen betreffend den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Deutschland unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 Absatz 1 genannten Beihilfen abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Deutschland unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Deutschland ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 25. April 2012