KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 21. marts 2012
om foranstaltning SA.31479 (2011/C) (ex 2011/N), som Det Forenede Kongerige påtænker at gennemføre for Royal Mail Group
(meddelt under nummer C(2012) 1834)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/542/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1) og under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Efter uformelle kontakter (forud for anmeldelsen) med Kommissionen anmeldte Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland (»Det Forenede Kongerige«) den 10. juni 2011 en række foranstaltninger (se afsnit 2.3) til fordel for Royal Mail Group (»RMG«).
(2)
Kommissionen underrettede ved brev af 29. juli 2011 Det Forenede Kongerige om, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 108, stk. 2, for de pågældende anmeldte foranstaltninger.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(4)
I et brev af 9. august 2011 anmodede Det Forenede Kongerige om en forlængelse af svarfristen til den 14. september 2011, hvilket Kommissionen imødekom i en skrivelse af 11. august 2011. Det Forenede Kongerige fremsendte sine bemærkninger den 8. september 2011.
(5)
Kommissionen modtog følgende bemærkninger fra interesserede parter:
-
5. oktober 2011
UK Mail
-
6. oktober 2011
Communication Workers Union
-
6. oktober 2011
UPS
-
7. oktober 2011
Deutsche Post
-
7. oktober 2011
DX Group
-
7. oktober 2011
Mail Competition Forum
-
7. oktober 2011
TNT
-
7. oktober 2011
Free Fair Post Initiative
-
9. oktober 2011
Secured Mail
(6)
Bemærkningerne fra interesserede parter blev fremsendt til Det Forenede Kongerige den 12. oktober 2011. Det Forenede Kongerige fremsendte sine kommentarer til bemærkningerne ved brev, som blev registreret den 16. november 2011.
(7)
Den 22. august 2011 sendte Kommissionen en anmodning om oplysninger til Det Forenede Kongerige, som Det Forenede Kongerige besvarede ved brev af 14. september 2011.
(8)
Der blev afholdt et møde med de britiske myndigheder, RMG og dennes bank den 20. september 2011, hvor sidstnævnte gav nærmere oplysninger om den anmeldte omstruktureringsplan.
(9)
Kommissionen afholdt flere andre møder med de britiske myndigheder hhv. den 12. oktober 2011, den 10. og 23. november 2011 og den 12. januar 2012 for at drøfte sagen. Det Forenede Kongerige fremsendte adskillige supplerende oplysninger pr. e-mail eller brev af 30. september 2011, 20. oktober 2011, 7., 11., 18., 20., 28. og 30. november 2011, 6. december 2011 og 14. februar 2012.
(10)
De britiske myndigheder fremsendte den 17. februar 2012 endelige opdateringer af anmeldelsen og præciseringer vedrørende omstruktureringsplanen.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE
2.1. Baggrund: liberalisering af Det Forenede Kongeriges postsektor
(11)
Det Forenede Kongerige angiver, at de anmeldte foranstaltninger er et led i den bredere politik for posttjenester, og fremhæver, at RMG har stor strategisk betydning i forhold til at sikre fortsat levering af universelle posttjenester.
(12)
Den britiske regerings politik er beskrevet i Postal Services Act 2011 (3), som blev stadfæstet den 13. juni 2011. Loven gennemfører anbefalingerne fra en uafhængig undersøgelse ledet af (»Hooper-rapporterne«) (4) og sikrer i store træk følgende:
i)
at den private sektor kan investere i RMG med henblik på at skabe forretningsdisciplin og rejse ny kapital
ii)
at det historiske pensionsunderskud overføres til Det Forenede Kongeriges regering, hvilket betyder, at virksomheden nu har en mindre ordning med fuld finansiering (»pensionseftergivelsen«)
iii)
at det præciseres, at Post Office Limited (»POL«, RMG's detailled) ikke er til salg, men fortsat vil være statsligt ejet
iv)
at der banes vej for moderniseringen af reguleringen af postsektoren
v)
at der stilles krav om en medarbejderaktieordning, som vil udgøre mindst 10 % af egenkapitalen i RMG, når den britiske regering har solgt hele sin aktiepost i RMG.
2.2. Støttemodtagere
2.2.1. Royal Mail Groups struktur
(13)
RMG er 100 % statsejet gennem Royal Mail Holdings plc (»RMH«). RMG er Det Forenede Kongeriges største postvirksomhed, og den havde monopol på en række af de grundlæggende tjenester vedrørende brevbesørgelse indtil udgangen af 2005, hvor postmarkedet i Det Forenede Kongerige blev fuldstændig liberaliseret. RMG beskæftiger sig med indsamling, sortering, transport og omdeling af post (breve og pakker) under varemærkerne »Royal Mail« og »Parcelforce Worldwide«.
(14)
Netværket af postkontorer drives af POL, som i øjeblikket er 100 % ejet af RMG (og dermed den britiske regering). RMG og POL er separate juridiske enheder, selv om de er en del af samme koncern. I overensstemmelse med anbefalingerne i Hooper-rapporterne foreslås det, at POL fortsat skal være 100 % offentligt ejet efter reformen og vil blive søsterselskab til RMG under RMH.
(15)
RMG har også andre datterselskaber, herunder især General Logistics System BV (»GLS«), som beskæftiger sig med RMG's europæiske pakkeaktiviteter og udfører pakketjenester, logistik- og eksprestjenester i hele Europa. GLS-netværket omfatter datterselskaber og netværkspartnere, som dækker 36 europæiske lande.
Diagram 1: Den nuværende organisationsstruktur i RMG
2.2.2. Royal Mail Group (RMG)
(16)
RMG har siden den 23. marts 2001 haft tilladelse til at udføre brevtjenester i Det Forenede Kongerige i henhold til Postal Services Act 2000. I henhold til betingelserne for denne tilladelse skal virksomheden opfylde befordringspligten. Dette gennemfører kravene i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet (5) (»direktivet om posttjenester«). RMG skal i henhold til sin tilladelse forhandle kommercielle aftaler med eventuelle interesserede virksomheder om adgang til det nationale netværk. Nye virksomheder på markedet har ofte fået adgang til markedet gennem sådanne adgangsaftaler med RMG.
(17)
RMG er den eneste indehaver af en tilladelse på det britiske postmarked, der har en befordringspligt. De vigtigste elementer af den aktuelle befordringspligt er i) omdeling af postpakker (breve og pakker) op til 20 kg på alle hverdage til alle enkeltpersoners og andre personers bopæl eller forretningssted i Det Forenede Kongerige (omdeling man-lør for breve), ii) mindst én indsamling på alle hverdage fra hvert enkelt indleveringssted og en tjeneste omfattende befordring, modtagelse, indsamling, sortering og omdeling af postpakker til priser, der er overkommelige, og som fastsættes i overensstemmelse med en ensartet takst, og iii) levering af en postforkyndelsestjeneste til priser, der fastsættes i overensstemmelse med en ensartet takst.
(18)
I henhold til RMG's tilladelse er der prisregulering i relation til leveringen af regulerede tjenester. Den sidste prisregulering blev foretaget i april 2006 for en fireårig periode, som senere er blevet forlænget til marts 2012.
(19)
Endvidere er RMG i henhold til sin tilladelse forpligtet til at give kunder og andre postvirksomheder adgang til sit nationale netværk på ikke-diskriminerende vilkår, og i praksis har de fleste af RMG's konkurrenter fået adgang til markedet ved hjælp af tredjepartsadgang til RMG's downstream-netværk (f.eks. slutsortering af post og omdeling det sidste stykke ud til kunderne).
(20)
Downstream-adgang for konkurrenterne indebærer, at de kan indsamle og behandle posten gennem deres eget netværk frem til leveringen til RMG's sorteringscentre, hvor den tilføres RMG's netværk til endelig sortering og omdeling til modtagerne. Kunder med store mængder post kan levere deres forsorterede post til RMG's postcentre til downstream-omdeling i henhold til lignende aftaler om direkte adgang, de såkaldte »customer direct access agreements«.
(21)
Konkurrencen i de britiske brevtjenester er opstået gennem downstream-adgang til RMG's netværk og ikke gennem konkurrence i alle led af postbefordringen mellem RMG og nye udbydere. Siden markedet blev åbnet i 2006, er den brevmængde, som andre postvirksomheder i Det Forenede Kongerige tilfører RMG's downstream-netværk, vokset med i gennemsnit mere end 1 000 mio. forsendelser om året og udgør nu over 45 % af det britiske marked for indenlandsk adresseret post. RMG forventer at miste endnu flere markedsandele til sine konkurrenter i de kommende år. På visse markeder med store mængder post forventes konkurrenterne at vinde markedsandele på […] (6).
2.2.3. Post Office Limited (POL)
(22)
POL er RMG's detailled og er ansvarlig for et netværk af flere end 11 500»Post Office«-filialer. Næsten 400 af disse ejes og ledes direkte af POL. Alle andre er privatejede og drives af postekspeditører eller franchisepartnere. POL har til opgave at opretholde et netværk, som opfylder visse tilgængelighedskriterier for den britiske befolkning (99 % af befolkningen må højst være 4,8 km fra en filial osv.).
(23)
POL har i øjeblikket ikke noget personale, idet alle de medarbejdere, der arbejder for POL (bortset fra de selvstændige), er overflyttet fra RMG. Ca. 9 000 RMG-ansatte er overflyttet og arbejder udelukkende for POL.
(24)
POL leverer detailtjenester til RMG, mens RMG stiller delte administrative støttetjenester til rådighed for POL. Endvidere er der en række tjenester, som deles mellem RMG og POL (f.eks. køretøjer, bygningssikkerhed osv.), som RMG i øjeblikket leverer til kostpris. Udførelsen af disse tjenester er i øjeblikket underlagt en tjenesteydelsesaftale mellem RMG og POL, der vil blive erstattet af en række nye tjenesteydelsesaftaler, når POL bliver søsterselskab til RMG.
(25)
Ud over at levere tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse udfører POL nogle »kommercielle« aktiviteter (såsom salg af telefoni- og forsikringsprodukter) gennem sit netværk samt en direkte internetsalgskanal.
(26)
Den 23. marts 2011 godkendte Kommissionen offentlig støtte på 180 mio. GBP til POL til finansiering af netværket af postkontorer i et år fra den 1. april 2011. (7) Kommissionen godkendte endvidere videreførelse af eksisterende lånefaciliteter til finansiering af levering af kontanttjenester på postkontorerne i samme periode. Kommissionen konkluderede, at støtten er forenelig med EU's regler, fordi den ikke overkompenserer nettoomkostningerne ved de offentlige tjenester, som POL har fået overdraget.
(27)
Den 24. januar 2012 anmeldte Det Forenede Kongerige en pakke af foranstaltninger til støtte for de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som POL udfører, som stort set svarer til de foranstaltninger, der blev godkendt i 2011.
2.2.4. Økonomiske problemer
(28)
Det Forenede Kongerige mener, at RMG er en kriseramt virksomhed, fordi den i øjeblikket har alvorlige økonomiske problemer (de oplyste tal henviser til RMG's koncernresultat, som omfatter alle datterselskaber, medmindre andet er angivet):
i)
virksomhedens balance, navnlig det store pensionsunderskud
ii)
den forventede manglende likviditet
iii)
den kendsgerning, at RMG i fremtiden ikke vil være i stand til at betale skyldige beløb uden de anmeldte foranstaltninger
iv)
RMG's faldende omsætning fra brevvirksomheden. Mellem regnskabsårene 2008/09 og 2010/11 faldt de eksterne indtægter således med 3,1 %, og i samme periode faldt mængden af indenlandsk adresseret post med omdeling med 11,7 %.
(29)
RMG's balance viser, at virksomheden havde store økonomiske problemer i slutningen af regnskabsåret 2010/11, hvor både dens driftskapital og nettodriftsaktiver var negative.
(30)
Ifølge beregninger fra Det Forenede Kongerige vil RMG have en negativ likviditetsmargen […], dvs. at den ikke vil have tilstrækkelige midler til at betale for sin daglige drift, hvis de anmeldte foranstaltninger ikke gennemføres. Derfor vil RMG heller ikke være i stand til at tilbagebetale sine eksisterende lånefaciliteter, når de forfalder i […].
(31)
På baggrund af disse faktorer vil RMG få store problemer med at opfylde sine betalingsforpligtelser i […] og vil derefter ikke kunne gennemføre et omstruktureringsprogram og blive rentabel igen på grundlag af sine egne midler, hvilket vil sætte virksomheden i en situation, hvor den er afhængig af statsstøtte for at kunne blive rentabel igen og fortsat levere de offentlige tjenester.
2.3. De undersøgte foranstaltninger
2.3.1. Pensionseftergivelsen
(32)
I henhold til Postal Services Act 2011 vil Det Forenede Kongerige overtage forpligtelsen for visse af de skyldige omkostninger under Royal Mails pensionsplan (»RMPP«). Den foreslåede foranstaltning vil fritage RMG for forpligtelsen til at dække det underskud, der er oparbejdet i ordningen, og dermed fritage RMG for en betydelig finansiel byrde.
(33)
Ifølge Det Forenede Kongerige er RMPP's størrelse og volatilitet ude af proportioner i forhold til RMG's aktuelle forretning og har vist sig at være et stort handicap med hensyn til RMG's evne til at konkurrere ved egen hjælp på det liberaliserede postmarked i Det Forenede Kongerige. Det Forenede Kongerige mener, at RMG, hvis visse forpligtelser overtages fra RMPP, hvilket vil bidrage til at genoprette RMG's rentabilitet, som den eneste befordringspligtige virksomhed i Det Forenede Kongerige vil være i stand til at tilpasse sig den liberaliserede branche gennem modernisering. Pensionseftergivelsen vil derfor fjerne en af de største hindringer for private investeringer af kapital i RMG.
(34)
Ud over RMPP yder RMG i øjeblikket bidrag til tre andre pensionsordninger: »Royal Mail Senior Executives Pension Plan« (»RMSEPP«), Royal Mail Retirement Savings Plan (»RMRSP«) og »Royal Mail Defined Contribution Pension Plan« (»RMDCPP«). Den anmeldte foranstaltning omhandler kun RMPP og vil ikke berøre medlemmerne af RMSEPP, RMRSP eller RMDCPP.
(35)
RMPP er en arbejdsmarkedsrelateret pensionsordning for RMG's medarbejdere, herunder dem, der er overflyttet til og udelukkende arbejder for POL. (8) Det er en privatsektorordning i den forstand, at den er underlagt den almindelige pensionslovgivning i Det Forenede Kongerige, som anvendes på virksomheder i den private sektor. Den 31. marts 2011 havde RMPP omkring 436 000 medlemmer, hvoraf ca. 130 000 var nuværende medarbejdere, der sparede op i ordningen (aktive medlemmer), ca. 118 000 var tidligere medarbejdere, som havde forladt tjenesten før pensionsalderen og endnu ikke fået udbetalt pensionsydelser (medlemmer med opsat pensionsret), og ca. 188 000 var pensionister.
(36)
RMPP er reguleret af fondens stiftelsesdokument, »Third Principal Trust Deed and Rules«, af 21. december 2009 med senere ændringer (»stiftelsesdokumentet«). Hovedarbejdsgiveren i ordningen er RMG, og forvalteren er en virksomhed, Royal Mail Pensions Trustees Limited, (»forvalteren«). Ud over stiftelsesdokumentet er forvalterens og RMG's forpligtelser med hensyn til RMPP underlagt lovgivning indført af Department for Work and Pensions (ministeriet for beskæftigelse og pensioner) for arbejdsmarkedsrelaterede ordninger, som primært er knæsat i Pensions Schemes Act 1993, Pensions Act 1995 og Pensions Act 2004. RMPP henhører under Det Forenede Kongeriges tilsynsmyndighed for pension, »Pensions Regulator«.
(37)
RMPP er en ydelsesbaseret pensionsordning, dvs. at ydelserne fastlægges ud fra det ønskede pensionsbeløb på det normale pensionstidspunkt i forhold til størrelsen på medlemmets årsløn og ansættelsestiden hos arbejdsgiveren. Dette står i modsætning til bidragsdefinerede ordninger, hvor det kun er størrelsen af bidragene fra arbejdsgiveren/medarbejderen, der fastsættes. Bidragene investeres, og når medlemmet går på pension, bruges værdien af de opsparede midler til at give medlemmet en livsvarig indkomst.
(38)
Der findes to primære former for ydelsesbaserede ordninger, den ene baseret på slutløn og den anden på karrieregennemsnittet. I en slutlønsordning udbetales en pension baseret på en fastlagt brøkdel eller procentdel af medarbejderens endelige pensionsberettigende løn for hvert pensionsgivende tjenesteår. I modsætning dertil udbetales der i en ordning baseret på karrieregennemsnit en pension beregnet som en fastlagt procentdel af medarbejderens gennemsnitsløn for hele den pensionsgivende tjenesteperiode (normalt justeret på en eller anden måde for at tage højde for inflation) for hvert pensionsgivende tjenesteår.
(39)
Indtil april 2008 blev pensionsydelser optjent af medlemmerne af RMPP beregnet efter slutlønsmetoden. I april 2008 gennemførte RMG imidlertid pensionsreformer ved en ændring af RMPP-reglerne, som omfattede ændringer i de optjente ydelser for tjeneste fra den 1. april 2008, således at de nu beregnes på grundlag af metoden med karrieregennemsnit i stedet for slutløn (selv om de optjente ydelser for tjeneste før denne dato fortsat vil være knyttet til et medlems løn på datoen for udtræden af tjenesten). Blandt andre reformer, der blev gennemført den 1. april 2008, var hævelse af pensionsalderen til 65 år for tjeneste fra den 1. april 2010 (ydelser optjent før den dato kan stadig udbetales ved 60-års-alderen uden fradrag for førtidspension) og lukning af RMPP for nye medlemmer og nytilkomne fra den 1. april 2008. RMPP blev erstattet af en bidragsdefineret ordning for nye medlemmer og nytilkomne efter den 1. april 2008, RMDCPP.
(40)
Det Forenede Kongerige påpeger, at RMG's mulighed for at ændre RMPP over tid er blevet væsentligt indskrænket som følge af den almindelige pensionslovgivning i Det Forenede Kongerige samt specifikke foranstaltninger under RMPP-ordningen.
(41)
I henhold til den britiske lovgivning har RMG ingen vetoret over sin bidragssats til RMPP. Bidragssatsen aftales normalt mellem den bidragydende arbejdsgiver og forvalteren for en pensionsordning, men hvis der ikke opnås enighed senest 15 måneder efter gyldighedsdatoen for en vurdering, vil bidragene blive fastsat af den britiske pensionstilsynsmyndighed, som blev oprettet den 6. april 2005 i medfør af Pensions Act 2004, og som håndhæver overholdelsen af pensionslovgivningen. Tilsynsmyndigheden har bl.a. gjort det klart, at den forventer, at ordninger har en vis grad af solvens, og at forvaltere søger at få tilbagebetalt et eventuelt underskud i forhold til finansieringsmålet for pensionsmæssige hensættelser fra den bidragydende arbejdsgiver »så hurtigt, som arbejdsgiveren har rimelig mulighed for«.
(42)
I den forbindelse indgik RMG et aftalememorandum med forvalteren i juni 2006 om finansiering af RMPP-underskuddet over 17 år ud over RMG's årlige indbetalinger til RMPP til finansiering af omkostningerne ved de optjente ydelser. Betingelserne herfor omfattede oprettelse af de deponeringskonti på 1 mia. GBP for RMPP, som var genstand for Kommissionens beslutning 2009/613/EF (9).
(43)
Den 30. juni 2010 indgik RMG aftale om endnu en tilbagebetalingsplan med forvalteren med det mål at finansiere RMPP's underskud inden marts 2047 ved betaling af følgende årlige bidrag:
i)
fra 1. april 2009 til 31. marts 2047: årlige underskudsbetalinger på 282 mio. GBP, som vil følge inflationen i detailpriserne
ii)
fra 1. april 2013 til 31. marts 2023: supplerende bidrag på 4,0 % af medlemmernes bidrag.
(44)
POL bidrager med 7 % af underskudsbetalingerne. Dette beregnes på grundlag af antallet af medarbejdere, der er overflyttet til POL, sammenholdt med RMG's samlede medarbejderantal. POL's årlige bidrag til pensionsunderskuddet i regnskabsåret 2010/11 var 21 mio. GBP.
(45)
De britiske myndigheder foreslår, at der oprettes en ny lovfæstet pensionsordning, som den britiske regering vil have ansvaret for, uden nogen juridisk forbindelse til RMG eller RMPP. En vis del af de påløbne forpligtelser og aktiverne i RMPP vil blive overført til den nye ordning. Det er hensigten, at pensionsydelser, der er optjent frem til den 31. marts 2012, vil blive overført til ordningen. De personer, som dette forslag gælder for, er nuværende pensionister, medlemmer med opsat pensionsret og aktive medlemmer af RMPP.
(46)
Overordnet anslås det, at den nye pensionsordning vil overtage forpligtelser på 32 200 mio. GBP og tilknyttede aktiver for 27 700 mio. GBP (baseret på tallene fra aktuarvurderingen af 31. marts 2011) og dermed et underskud på 4 500 mio. GBP. Efter pensionseftergivelsen den 1. april 2012 vil RMG fortsat kun betale de normale pensionsbidrag for alle medlemmer af RMPP, som stadig arbejder for RMG, og dermed kun være ansvarlig for nye pensionsrettigheder optjent efter marts 2012 (i det følgende kaldet »den nye RMPP-ordning«).
(47)
Med den nye RMPP-ordning vil forpligtelser på ca. 2 100 mio. GBP (10) og aktiver for et tilsvarende beløb forblive hos RMG efter pensionseftergivelsen. RMG skal betale alle fremtidige pensionsomkostninger og bærer også eventuelle eksisterende forpligtelser under RMPP til fortsat at opretholde et slutlønselement samt visse forbedringer (f.eks. i forbindelse med førtidspension) relateret til de historiske pensionsydelser. Dette betyder, at RMG efter pensionseftergivelsen fortsat vil bære risikoen for, at de historiske forpligtelser over for medlemmer med opsat pensionsret kan stige som følge af lønstigninger, der overstiger prisinflationen, da pensionsydelserne baseres på det aktuelle slutlønsniveau. RMG vil også fortsat være ansvarlig for den eksisterende RMSEPP, som har forpligtelser på over 300 mio. GBP og et underskud på ca. 30 mio. GBP (vurderet pr. 31. marts 2011).
2.3.2. Omstruktureringsstøtte
(48)
For at løse sine økonomiske problemer udarbejdede RMG i juni 2011 en omstruktureringsplan for perioden 2008-2016.
(49)
RMG's planer, som primært fokuserer på nedbringelse af omkostninger og diversificering af indtægter, er baseret på de omfattende omstruktureringsforanstaltninger, som RMG har gennemført siden 2002 (herunder væsentlige ændringer i RMPP) for at modernisere virksomheden og bringe omkostningerne ned. RMG's plan fra juni 2011 for genoprettelse af virksomhedens rentabilitet er opdelt i fem hovedområder:
i)
modernisering af driften, omfattende ændringer på alle områder af RMG's aktiviteter med henblik på at opnå omkostningsbesparelser for virksomheden
ii)
virksomhedsmæssige og administrative omstruktureringsforanstaltninger
iii)
kommercielle ændringer
iv)
investering i en ny it-platform
v)
likviditetsskabende tiltag.
(50)
Omstruktureringsplanen har til formål at genoprette RMG's langsigtede rentabilitet. Ifølge Det Forenede Kongerige vil evnen til at fjerne et strukturelt højt niveau af faste omkostninger, forbedre de overordnede lovgivningsmæssige rammer og diversificere indtægterne for at erstatte de indtægter, virksomheden har mistet som følge af den faldende brevmængde, bidrage til at skabe et rentabelt RMG, som er i stand til at tiltrække investeringer fra den private sektor for at sikre sin fremtid på længere sigt.
(51)
Det Forenede Kongerige gør gældende, at genoprettelsen af RMG's langsigtede rentabilitet er et centralt politisk mål for at opnå universel adgang til tjenesterne og effektiv opfyldelse af befordringspligten. Ifølge Det Forenede Kongerige vil pensionseftergivelsen alene ikke kunne sikre RMG's langsigtede rentabilitet. Selv efter eftergivelsen af underskuddet kan RMG ikke løse sine økonomiske problemer ved egen hjælp eller med de midler, som den kan hjemtage på markedsvilkår.
(52)
Derfor anmeldte Det Forenede Kongerige ud over pensionseftergivelsen også visse foranstaltninger til forbedring af RMG's balance, nemlig:
i)
eftergivelse af en vis andel af den gæld, RMG har til den britiske regering (»gældsreduktionsforanstaltninger«), som forventes at være op til 1 700 mio. GBP (plus renter), og
ii)
at RMH skal stille visse beløb i »postreserven« (11) til rådighed for RMG via en revolverende lånefacilitet med en maksimal trækningsret på 200 mio. GBP.
2.4. Begrundelse for indledning af den indgående undersøgelse
(53)
I sin anmeldelse anførte Det Forenede Kongerige, at pensionseftergivelsen på grundlag af Kommissionens praksis kan erklæres for forenelig med det indre marked som nedarvede omkostninger fra tiden før liberaliseringen. Endvidere gjorde det gældende, at de foreslåede foranstaltninger er i overensstemmelse med rammebestemmelserne for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (12) (»RO-rammebestemmelserne«). Det Forenede Kongerige påberåbte sig ikke traktatens artikel 106, stk. 2, som begrundelse for de anmeldte foranstaltninger i proceduren.
(54)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure udtrykte Kommissionen alvorlig tvivl om, at pensionseftergivelsen kunne godkendes som forenelig kompensation for en ekstraordinær byrde som følge af RMG's tidligere status som offentligt monopol. I 2007 godkendte Kommissionen en fransk reform af finansieringen af nuværende og fremtidige pensioner til tjenestemandsansatte i La Poste. (13) Beslutningen fra 2007 sikrede, at La Postes reelle socialsikringsomkostninger svarede til konkurrenternes, mens en fuld eftergivelse af RMG's pensionsunderskud synes at ville stille virksomheden i en bedre position end den gennemsnitlige britiske virksomhed. Kommissionen satte derfor spørgsmålstegn ved, om de udgifter, RMG fik eftergivet, svarede fuldstændig til nedarvede omkostninger i den i EU-Domstolens retspraksis anførte forstand, og hvorvidt der reelt ville være lige vilkår, når eftergivelsen var blevet gennemført.
(55)
Endvidere udtrykte Kommissionen også forbehold vedrørende omstruktureringsplanens forenelighed med RO-rammebestemmelserne, navnlig med hensyn til udsigterne til genoprettelse af rentabiliteten, omfanget af RMG's bidrag og niveauet af modydelser.
(56)
Ifølge Kommissionen fremførte Det Forenede Kongerige ikke overbevisende argumenter for, at den oprindeligt indsendte omstruktureringsplan ville være i overensstemmelse med RO-rammebestemmelserne. Kommissionen tvivlede især på, at RMG's rolle som den eneste virksomhed med befordringspligt og de finansielle forpligtelser fra virksomhedens fortid som offentlig monopolvirksomhed ville berettige en lempelse af betingelserne i RO-rammebestemmelserne og især dem, der sikrer, at konkurrencefordrejningerne begrænses, samt at omkostningerne til omstruktureringen deles med det krævede egetbidrag på 50 %.
(57)
Kommissionen bemærkede også, at den oprindelige omstruktureringsplan, der løber fra 2008 til 2016, er meget lang, og at fremskrivningerne i den oprindelige omstruktureringsplan er følsomme over for ændringer i forudsætningerne, bl.a. den samlede postmængde. Kommissionen udtrykte derfor tvivl om, at den anmeldte plan vil føre til, at virksomheden kan genoprette sin langsigtede rentabilitet, samt om, hvorvidt de bagvedliggende antagelser er troværdige.
2.5. Ændring af de anmeldte foranstaltninger efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure
(58)
I løbet af drøftelserne med Kommissionen i forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure opgav Det Forenede Kongerige en del af gældsreduktionen på 1 700 mio. GBP og reducerede de anmeldte gældsreduktionsforanstaltninger til 1 089 mio. GBP. Endvidere opgav Det Forenede Kongerige også den anmeldte revolverende kreditfacilitet på 200 mio. GBP. Kommissionen mener derfor, at disse foranstaltninger ikke er anmeldt længere, men at det nu kun er gældsreduktionsforanstaltningen på 1 089 mio. GBP.
(59)
Desuden fremsendte Det Forenede Kongerige i forbindelse med undersøgelsesproceduren en opdateret omstruktureringsplan, som dækkede en kortere omstruktureringsperiode, 2010-2015. I løbet af den periode vil RMG træffe operationelle og industrielle foranstaltninger til at omstrukturere sin virksomhed. Planen for genoprettelse af RMG's rentabilitet kan opdeles i følgende hovedforanstaltninger: personalerelateret omstrukturering, strukturel omstrukturering for at reducere kapaciteten og omstrukturering af it-systemer.
(60)
Personalerelateret omstrukturering er i centrum for RMG's ændringer, som skal sikre, at der på lang sigt kan opretholdes en økonomisk bæredygtig befordringspligt i Det Forenede Kongerige. RMG har allerede gjort fremskridt og agter at gennemføre yderligere store nedskæringer gennem et program med frivillig fratrædelse og naturlig afgang i løbet af planens periode. Dette repræsenterer alene omkring en tredjedel af de samlede relevante omstruktureringsomkostninger for planen og vil reducere én af RMG's kerneomkostninger betydeligt.
(61)
Ifølge omstruktureringsplanen skal RMG's personale i UK Letters & Parcels and International (UKLPI) i løbet af omstruktureringsperioden skæres ned fra ca. 160 000 medarbejdere i starten af det regnskabsår, der slutter i marts 2011, til ca. […] medarbejdere i marts 2015. Dette udgør en samlet reduktion på omkring […] i UKLPI mellem marts 2011 og marts 2015, hvilket svarer til ca. […] om året. Denne omstrukturering af arbejdsstyrken omfatter en nedskæring på næsten […] centrale ledere (hvoraf over 1 000 allerede havde forladt virksomheden i marts 2011). Der forventes lønomkostningsbesparelser på […] mio. GBP udtrykt i faste priser mellem marts 2010 og marts 2015.
(62)
De foreslåede ændringer vil kunne mærkes i næsten alle dele af RMG's organisation. Eksempler:
i)
Udendørs omdeling og indsamling, som er arbejdskraftintensive aktiviteter med faste høje omkostninger, bliver omstruktureret. Formålet med denne omstrukturering er at opnå besparelser, bl.a. ved indførelse af »World Class Mail« (se betragtning 68), hvor der kan opnås besparelser med dette omfattende system til forbedring af sikkerheden, kundeservicen, kvaliteten og produktiviteten på alle omdelingskontorer.
ii)
Der skiftes fra manuel, arbejdskraftintensiv behandling til automatisk behandling med de deraf følgende konsekvenser for medarbejderne.
iii)
Desuden nedlægges næsten […]centrale lederstillinger.
(63)
Blandt hovedelementerne i omkostningerne til personaleomstruktureringen i omstruktureringsplanen fra juni 2011 er i) fratrædelsesgodtgørelse, ii) transport- og indplaceringsomkostninger og iii) visse ekstraordinære engangsudbetalinger. Afskedigelsesgodtgørelsen forventes at blive ca. […] mio. GBP fra marts 2010 til marts 2015. Transport- og indplaceringsomkostningerne (som betales til personale, der skal blive i virksomheden, men som nu skal arbejde andre steder som led i omstruktureringen af RMG's infrastruktur, herunder lukningen af forskellige postcentre) vil beløbe sig til ca. […] mio. GBP frem til 2014/15. Ekstraordinære engangsudbetalinger - som er nødvendige for at sikre, at omfattende ændringer kan gennemføres hurtigt, da de udgør en vigtig del af moderniseringsaftalen fra 2010 med Communication Workers Union, beløber sig til […] mio. GBP. Disse betalinger ville ikke være nødvendige, hvis moderniseringen skulle foregå langsommere og mere konventionelt.
(64)
Disse hovedelementer i personaleomstruktureringen beløber sig i alt til omkring halvdelen af de samlede relevante omstruktureringsomkostninger i perioden fra marts 2010 til marts 2015.
(65)
Ud over foranstaltningerne vedrørende RMG's personale omfatter den anmeldte omstruktureringsplan også strukturel omstrukturering til reduktion af kapaciteten i virksomheden i løbet af perioden. Det samlede beløb til strukturel omstrukturering udgør omkring en tredjedel af de samlede relevante omstruktureringsomkostninger i perioden fra marts 2010 til marts 2015. Denne del af omstruktureringen består navnlig af en væsentlig reduktion i netværket af postcentre med de deraf følgende personalemæssige konsekvenser.
(66)
Den strukturelle omstrukturering omfatter også automatisering og, endnu vigtigere, nye omdelingsmetoder, der vil give mulighed for længere og mere fleksible omdelingsruter. Dette har også store følger for personalet og udgør en vigtig del af omstruktureringen.
(67)
Omstruktureringsplanen omfatter et enkeltstående ejendomsrationaliseringsprogram, hvor antallet af postcentre sænkes fra 64 i begyndelsen af regnskabsåret 2010/11 til […] frem til marts 2015, hvilket vil reducere RMG's dækningsområde og strømline driften betydeligt. Ifølge omstruktureringsplanen skal der dermed lukkes […] postcentre mellem 2010/11 og 2014/15, hvilket svarer til en reduktion på […] i hele netværket. I året fra marts 2010 til marts 2011 blev i alt fem postcentre lukket.
(68)
I den forbindelse indfører RMG »World Class Mail« i alle de postcentre, der skal fortsætte. World Class Mail er et omfattende system til forbedring af sikkerheden, kundeservicen, kvaliteten og produktiviteten samt til nedbringelse af antallet af nedbrud. Resultater i verdensklasse opnås ved at inddrage alle medarbejdere i at forsøge at fjerne det spild af tid og ressourcer, der følger af behandlingssystemer med en pålidelighed og driftssikkerhed under middel. Alle postcentre vil være omfattet af World Class Mail inden udgangen af regnskabsåret 2011/12, og World Class Mail indføres også på omdelingskontorerne.
(69)
Desuden vil indførelsen af intelligente brevsorteringsmaskiner ændre den automatiske sortering og reducere omkostningerne ved manuel sortering. Disse maskiner er meget hurtigere end de eksisterende metoder og det eksisterende udstyr, som RMG har brugt i næsten 20 år.
(70)
I den sammenhæng indføres der automatisk sortering af breve i omdelingsrækkefølge. Dette er en vigtig del af omstruktureringen og kræver indkøb og installation af kompakte sorteringsmaskiner, der kan sortere i rækkefølge, hvilket vil ændre postarbejdernes arbejdsrutiner, navnlig i omdelingen. Automatisk sortering af breve i rækkefølge reducerer behovet for manuel sortering på omdelingskontorerne (og de dermed forbundne omkostninger) og giver derfor mulighed for mere effektiv planlægning af start- og sluttider for omdelingspersonalet. Sortering i omdelingsrækkefølge er en strukturel ændring i postbehandlingen for RMG, som vil øge virksomhedens produktivitet. RMG sorterede 0 % af posten i 2008, 1 % af posten i 2009 og 50 % i august 2011 på denne måde.
(71)
RMG's omstruktureringsplan omfatter automatisering af sorteringen af små pakker, hvilket i øjeblikket sker manuelt. Virksomheden er ved at finde frem til den bedste løsning, der skal udrulles i løbet af omstruktureringsperioden.
(72)
Endelig giver nye omdelingsmetoder RMG mulighed for at gå væk fra traditionelle omdelingsmetoder (til fods og på cykel) og primært omdele ved hjælp af sikre trolleys (enten manuelle eller eldrevne) og varevogne. Disse nye metoder vil betyde en stor ændring for RMG, og når de er indført, og udgifterne er afholdt, vil de give mulighed for længere og mere fleksible omdelingsruter. Dette vil igen betyde, at RMG kan reducere antallet af ruter og driftsomkostningerne ved udendørs omdeling.
(73)
Omstruktureringen omfatter forretningskritiske anlægsinvesteringer i it i løbet af omstruktureringsperioden. For at supplere ændringerne i arbejdsstyrken er RMG i færd med at indføre håndholdt elektronisk udstyr i stedet for de papirbaserede processer, hvilket vil øge effektiviteten. En af deres grundlæggende funktioner er, at de kan gemme kundens underskrift til bekræftelse af modtagelsen af sporede forsendelser. Med dette udstyr kan RMG spore forsendelser i realtid. Det betyder, at der ikke længere er behov for yderligere behandling af underskrifter og kvitteringer på papir, når postarbejderen har omdelt forsendelserne.
(74)
Desuden vil RMG foretage andre investeringer i it og drift - herunder store investeringer på flere kritiske områder:
i)
forbedring af de operationelle rapporteringsfunktioner
ii)
modernisering af HR-processerne
iii)
implementering af automatisk læsning af adresseoplysninger og brug af disse oplysninger til resultatrapportering
iv)
[…] og
v)
[…].
(75)
Investeringerne i systemer og it-omstrukturering udgør i alt omkring en femtedel af de samlede relevante omstruktureringsomkostninger i perioden fra marts 2010 til marts 2015.
(76)
Ifølge Det Forenede Kongerige forventes RMG efter gennemførelsen af pensionsforanstaltningerne og omstruktureringsforanstaltningerne at være i stand til at:
i)
bære sine omkostninger, herunder afskrivninger og finansielle omkostninger - hvor virksomheden vil have et positivt frit cash flow efter renter og skat på […] mio. GBP i marts 2015
ii)
opnå et afkast af egenkapitalen, som vil sætte virksomheden i stand til at klare sig i konkurrencen ved egen hjælp - hvor den navnlig vil have et positivt afkast af egenkapitalen på […] i marts 2015
iii)
generere likviditet fra den underliggende forretning (før afhændelse af aktiver) - hvor virksomheden navnlig vil have et positivt frit cash flow fra driften på […] mio. GBP.
(77)
Denne konklusion gælder også for det rimelige negative scenarie (et yderligere fald i postmængden på […] i omstruktureringsperioden), som blev indsendt til Kommissionen den 30. november 2011 i forbindelse med følsomhedsanalysen. I et sådant negativt scenarie vil RMG i marts 2015 være i stand til at:
i)
opnå et positivt frit cash flow efter renter og skat på […] mio. GBP i marts 2015
ii)
opnå et positivt afkast af egenkapitalen på […] i marts 2015
iii)
opnå et positivt frit cash flow fra driften på […] mio. GBP.
(78)
Disse prognoser hævdes at ville øge den foreslåede omstrukturerings robusthed og styrke.
3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE TREDJEPARTER
(79)
Kommissionen modtog bemærkninger til sin beslutning fra en række forskellige interesserede parter, herunder RMG's mindre indenlandske konkurrenter og deres brancheforeninger, de større internationale postvirksomheder, pressionsgrupper og en fagforening, der repræsenterer størstedelen af RMG's medarbejdere.
(80)
Som brancheforening for mindre postoperatører i Det Forenede Kongerige lægger Mail Competition Forum (»MCF«) stor vægt på vigtigheden af et sundt og levedygtigt RMG som den eneste virksomhed, der kan opfylde befordringspligten i Det Forenede Kongerige, samtidig med at MCF udtrykker bekymring for, om et kunstigt styrket RMG vil kunne presse sine mindre konkurrenter ud af et allerede vanskeligt marked ved hjælp af en aggressiv prispolitik, en margenklemme og nægtelse af adgang til vigtige faciliteter. I denne forbindelse opfordrer MCF indtrængende til, at der på forhånd træffes omfattende lovgivningsforanstaltninger til at beskytte mindre konkurrenter og sikre, at de har adgang til Royal Mail-netværket.
(81)
MCF er enig med Det Forenede Kongerige i vurderingen af, at RMG er en kriseramt virksomhed, samt i anvendelsen af RO-rammebestemmelserne som det rette grundlag for vurderingen af de foreslåede foranstaltninger. Endvidere bemærker man, at Det Forenede Kongerige ikke forsøger at begrunde støtten med, at den er nødvendig for at opretholde tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, men anfører, at det, hvis en kompensation for tjenester af almindelig økonomisk interesse godkendes af Kommissionen, vil skulle kombineres med strenge sikkerhedsforanstaltninger for at beskytte konkurrencen.
(82)
MCF mener, at foranstaltningerne bør begrænses til det absolut mest nødvendige og kun have til formål at afhjælpe pensionsunderskuddet. MCF afviser enhver form for foranstaltninger, der har til formål at forbedre balancen, eller andre foranstaltninger, der har til formål at gøre virksomheden mere attraktiv for en markedsøkonomisk investor. I denne forbindelse udtrykker MCF skepsis vedrørende en privatisering af virksomheden.
(83)
Med hensyn til RMG's egetbidrag på 50 %, der kræves i henhold til RO-rammebestemmelserne for store virksomheder, opfordrer MCF til, at det foreskrevne loft overholdes nøje, og anbefaler, at dette finansieres ved afhændelse af aktiver og indstilling af tabsgivende aktiviteter.
(84)
Hvad angår modydelser, mener MCF, at der er behov for en række omfattende strukturelle, skattemæssige og lovgivningsmæssige foranstaltninger, herunder en reform af den britiske Postal Services Act for at forhindre, at RMG får yderligere støtte til samme formål i fremtiden, en fuld strukturel adskillelse af virksomhedens detail- og netværksdele samt afskaffelse af den momsfritagelse, som RMG har haft for tjenester, der ligger uden for befordringspligten.
(85)
Secured Mail fremhæver RMG's betydning for opfyldelsen af befordringspligten i Det Forenede Kongerige. Samtidig opfordrer Secured Mail indtrængende Kommissionen til at sikre, at RMG ikke får mulighed for at udnytte sin genvundne styrke på en måde, som vil bringe de mindre konkurrenters forretningsmodel i fare. Som Mail Competition Forum fremhæver Secured Mail behovet for et betydeligt egetbidrag finansieret ved afhændelse af aktiver og indstilling af tabsgivende aktiviteter. Endvidere vil Secured Mail gerne se lovgivningstiltag som f.eks. adskillelse af RMG's virksomheders netværks- og detaildele.
(86)
UK Mail, som er en lille indenlandsk konkurrent, anfører, at virksomheden generelt støtter statsstøtten til RMG for at sikre en effektiv opfyldelse af befordringspligten, men at foranstaltningerne kun bør godkendes under streng overholdelse af RO-rammebestemmelserne.
(87)
DX, som er en anden lille indenlandsk konkurrent, er også bekymret for, om RMG's position på det britiske marked styrkes på en ukontrolleret måde, og støtter modydelser som en metode til at udligne de potentielle konkurrencefordrejninger.
(88)
Communication Workers Union (»CWU«) mener, at foranstaltningerne er et led i den generelle modernisering af RMG i de senere år. CWU glæder sig over støtteforanstaltningerne, men er bekymret over det pres, der lægges på medarbejderne i omstruktureringsprocessen, og henviser til de voldsomme og vedvarende ændringer i de generelle arbejdsvilkår for Royal Mails medarbejdere. CWU anmoder Kommissionen om at holde omstruktureringen på et minimum for at begrænse konsekvenserne for de generelle arbejdsvilkår. CWU afviser, at sagen skal vurderes efter RO-rammebestemmelserne, og mener, at Kommissionen i stedet bør godkende støtten som kompensation for tjenesteydelser af almindelig offentlig interesse. CWU mener ikke, at der bør opkræves et egetbidrag fra RMG, og mener, at støtteforanstaltningerne bør øges væsentligt for at gøre overgangen så let som muligt for RMG's medarbejdere.
(89)
Free and Fair Postal Initiative (»FFPI«) er en pressionsgruppe, som generelt støtter statsstøtteforanstaltningerne til fordel for RMG og kun giver udtryk for bekymring vedrørende RMG's genoprettelse af rentabiliteten ifølge omstruktureringsplanen. I lyset af det aktuelle økonomiske klima sætter FFPI spørgsmålstegn ved salgsmulighederne og beklager, at der ikke er udarbejdet en omfattende privatiseringsplan.
(90)
Endvidere understreger FFPI på det kraftigste, at alle krav i RO-rammebestemmelserne skal opfyldes, navnlig med hensyn til det egetbidrag, som ifølge FFPI skal være stort (50 %) i overensstemmelse med RO-rammebestemmelserne. Endvidere mener FFPI, at omfattende modydelser nødvendigvis bør omfatte afhændelse af aktiver, der ikke er nødvendige for opfyldelsen af befordringspligten, og især garantier med hensyn til konkurrenters adgang til markedet.
(91)
FFPI gør endvidere gældende, at de afviser begrundelsen om nedarvede omkostninger i henhold til beslutningerne om EDF (14) og La Poste (15) i denne sag, fordi der er store forskelle i de faktiske omstændigheder i denne sag, navnlig med hensyn til pensionssystemerne i Frankrig og Det Forenede Kongerige.
(92)
Deutsche Post mener, at RMG's støttebehov hænger sammen med liberaliseringen af og processen på det britiske postmarked og det deraf følgende behov for, at det befordringspligtige tidligere monopol tilpasser sig vilkårene på et konkurrenceudsat postmarked og moderniserer sin forretningspraksis i overensstemmelse dermed. I denne forbindelse opfordrer Deutsche Post indtrængende Kommissionen til at sikre ensartet anvendelse af lovgivningen i alle medlemsstater i denne henseende. Derefter afviser Deutsche Post Det Forenede Kongeriges begrundelse om, at der i RMG's tilfælde var tale om »ekstraordinære omstændigheder« i den i RO-rammebestemmelserne anførte forstand, og udtrykker tvivl om, hvorvidt RO-rammebestemmelserne finder anvendelse på sagen.
(93)
I denne forbindelse gør Deutsche Post også på grundlag af Domstolens dom i Combus (16) gældende, at offentlig kompensation for pensionsomkostninger, der er større end det beløb, som private konkurrenter normalt afholder, ikke udgør statsstøtte i forbindelse med privatisering af tidligere statsejede befordringspligtige virksomheder. Deutsche Post gør gældende, at eftergivelsen af RMG's pensionsunderskud ikke bør rammes af forbuddet i traktatens artikel 107, fordi denne foranstaltning har til formål at afhjælpe en strukturel ulempe i den i Combus-dommen anførte forstand.
(94)
Deutsche Post mener også, at Kommissionen ville være forpligtet til at tage hensyn til, at RMG allerede har modtaget kompensation for sit pensionsunderskud i form af højere frimærkepriser.
(95)
TNT bemærker, at støtten ikke bør overstige det beløb, der er strengt nødvendigt for at redde RMG fra sine økonomiske problemer. Samtidig er TNT bekymret over, at RMG kan bruge sin genvundne styrke til at begrænse konkurrencen på det britiske postmarked for at forsøge at genvinde kontrollen med markedet og sine tabte markedsandele.
(96)
For at undgå dette anmoder TNT om, at der indføres omfattende foranstaltninger som kompensation for statsstøtten, herunder en garanti for fremtidig netværksadgang, muligvis ved hjælp af adskillelse, samt at momsfritagelsen afskaffes for at styrke udviklingen af konkurrencen på markederne for ende-til-ende-omdeling.
(97)
Med hensyn til den relevante retlige ramme er TNT enig med Det Forenede Kongerige i, at foranstaltningerne bør betragtes som omstruktureringsstøtte i overensstemmelse med RO-rammebestemmelserne, og afviser, at der skal gennemføres en analyse efter traktatens artikel 106, stk. 2.
(98)
UPS gør i sin udtalelse gældende, at de foreslåede støtteforanstaltninger kunne få alvorlige konsekvenser på postmarkedet og få indvirkning på andre markeder end dem, foranstaltningerne er rettet mod - på eksprespakkemarkederne i Det Forenede Kongerige og Europa. I denne forbindelse rejser UPS tvivl om den måde, hvorpå fordelene for RMG er blevet beregnet på, og hvorvidt RO-rammebestemmelserne finder anvendelse på denne sag.
(99)
Endvidere har UPS tvivl om foranstaltningernes forenelighed med traktatens artikel 107, stk. 3, og RO-rammebestemmelserne.
(100)
Med hensyn til modydelser anfører UPS, at de krævede foranstaltninger skal stå i forhold til konkurrencefordrejningerne. UPS afviser dermed Det Forenede Kongeriges påstand om, at der bør tages hensyn til den byrde, der er forbundet med opfyldelse af forpligtelsen til offentlig tjeneste, i forbindelse med vurderingen af foranstaltningerne i henhold til RO-rammebestemmelserne. UPS fremhæver især behovet for at analysere og tage højde for de mulige afsmittende virkninger på nabomarkederne, hvis foranstaltningerne ikke kun styrker RMG, men også virksomhedens datterselskaber, herunder især GLS.
(101)
Med hensyn til støttebeløbet fremhæver UPS, at beløbet bør begrænses til det absolut mest nødvendige, og at RMG bør yde et betydeligt egetbidrag. I denne forbindelse udtrykker UPS tvivl om, hvorvidt der foreligger ekstraordinære omstændigheder, som vil berettige til, at RMG's egetbidrag skal være mindre end 50 %, som Det Forenede Kongerige anfører. UPS mener endvidere, at accepterer Kommissionen Det Forenede Kongeriges begrundelse i denne henseende, bør RMG's egetbidrag ikke under nogen omstændigheder være lavere end 40 %, i overensstemmelse med Kommissionens egen praksis i tidligere afgørelser.
(102)
Med hensyn til begrundelsen om nedarvede omkostninger i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, påpeger UPS, at foranstaltningerne ikke er berettiget på grundlag af præcedens (La Poste) eller principielt, men at de kræver, at der udføres en omfattende balancetest, hvor virkningerne af foranstaltningen afvejes i forhold til, hvordan den fordrejer konkurrencen.
4. BEMÆRKNINGER FRA DE BRITISKE MYNDIGHEDER
4.1. Om spørgsmålet om statsstøtte og støttemodtagere
(103)
Det Forenede Kongerige accepterer, at de anmeldte pensionseftergivelses- og gældsreduktionsforanstaltninger udgør statsstøtte i den i traktatens artikel 107, stk. 1, anførte forstand.
(104)
Det Forenede Kongerige fastholder, at der ikke er tale om statsstøtte i forbindelse med den skattemæssige behandling af overførslen af nettoforpligtelser fra RMG til Det Forenede Kongerige, eftersom de pensionsforpligtelser, RMG i øjeblikket har i sine regnskaber, repræsenterer beløb, som henstår ubetalt, og de bliver først fradragsberettigede, når de rent faktisk udbetales. RMG har som sådan ikke fået skattefradrag for nogen af forpligtelserne i regnskaberne. Ifølge Det Forenede Kongerige ville det være urimeligt, hvis der blev opkrævet skat fra RMG på tilbageførsel af hensættelser, når virksomheden ikke fik skattefradrag for disse hensættelser i første omgang. (17)
(105)
Som svar på Kommissionens udtalelse i beslutningen om at indlede proceduren om, at det er uklart, hvorvidt POL ville drage fordel af gældsreduktionsforanstaltningerne, gør Det Forenede Kongerige gældende, at POL's finansiering og regnskaber er adskilt fra RMG's. Ifølge Det Forenede Kongerige sikres dette yderligere ved, at virksomhederne er juridisk adskilt.
4.2. Om pensionseftergivelsens forenelighed som kompensation for nedarvede pensionsomkostninger i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c)
(106)
Det Forenede Kongerige fastholder først og fremmest, at der er vigtige paralleller mellem denne sag og La Poste-sagen. Selv om Det Forenede Kongerige anerkender, at det britiske pensionssystem er anderledes end det franske, og at der ikke er nogen specifik sammenligning med RMG's ordning, betyder det ikke, at præcedens fra La Poste-sagen ikke kan anvendes. Det Forenede Kongerige er fast overbevist om, at der er tilstrækkeligt med ligheder mellem de to sager til, at præcedens kan anvendes fuldt ud, fordi begge sager omfatter en betydelig økonomisk risiko og ubegrænsede forpligtelser, og fordi begge sager omhandler ufleksible ordninger.
(107)
Endvidere mener Det Forenede Kongerige, at der ganske vist er paralleller mellem sagerne, men at den foreslåede RMG-løsning ikke er så vidtrækkende eller omfattende som det er tilfældet for La Poste, fordi Det Forenede Kongerige kun fritager RMG for historiske forpligtelser, og fordi de pensionsforpligtelser, som Det Forenede Kongerige overtager, ledsages af størstedelen af RMPP-pensionsaktiverne, hvilket betyder, at den pågældende støtte er begrænset til underskuddet og ikke hele forpligtelsesbeløbet.
(108)
Det Forenede Kongerige anfører også, at omfanget af RMG's pensionsforpligtelser er usædvanligt som følge af en kombination af faktorer, såsom størrelsen af RMG's personaleomkostninger, indekserings- og førtidspensionsordningerne samt de forbedrede aftrædelsesvilkår, som overenskomsterne med fagforeningerne giver ret til. Det Forenede Kongerige gør gældende, at disse forpligtelser kan betragtes som »strandede omkostninger« i den i Kommissionens tidligere meddelelser om pensionsforpligtelser i energisektoren anførte forstand. Det betyder, at pensionsunderskuddet bør betragtes som en irreversibel (social) investering, der blev foretaget før liberaliseringen af sektoren, som blev urentabel under de nye liberaliseringsbetingelser i sektoren, hvilket ikke kunne forudses på det tidspunkt, hvor beslutningen blev truffet. Det Forenede Kongerige baserer sit argument om strandede omkostninger på følgende faktorer:
i)
forpligtelsernes type og omfang er direkte forbundet med RMG's fortid som statsejet og monopol
ii)
RMPP var mindre problematisk at administrere i et monopolmiljø
iii)
de omfattende ydelser, som medlemmerne fik ret til, kombineret med det store antal aktive medlemmer, medlemmer med opsat pensionsret og pensionerede medlemmer (hvilket var uundgåeligt pga. af RMG's befordringspligt) repræsenterer ekstra pensionsomkostninger, som RMG's konkurrenter ikke har.
(109)
I løbet af undersøgelsen har Det Forenede Kongerige også fremsendt yderligere oplysninger om det unormale ved RMG's pensionsforpligtelser, som skulle eftergives som led i den britiske regerings forslag. Desuden gik den videre med den oprindelige analyse udført af eksperten Towers Watson, som undersøgte omfanget af unormale omstændigheder omkring RMPP.
(110)
Denne yderligere analyse sammenlignede RMPP med den gennemsnitlige private bidragsdefinerede ordning og viser ifølge Det Forenede Kongerige, at ca. 6 900 mio. GBP af RMPP's pensionsforpligtelser er relateret til unormalt høje omkostninger sammenlignet med en gennemsnitlig ordning.
(111)
Dette overstiger RMPP's pensionsunderskud på 4 500 mio. GBP ifølge regnskabet pr. marts 2011, hvilket ifølge Det Forenede Kongerige viser, at hele RMPP's pensionsunderskud kan betragtes som unormalt.
4.3. Om gældsreduktionsforanstaltningernes forenelighed i henhold til RO-rammebestemmelserne
(112)
Det Forenede Kongerige fastholder først og fremmest, at Kommissionen bør anvende RO-rammebestemmelserne på en måde, som forhindrer, at adgangen til den universelle tjeneste påvirkes negativt i Det Forenede Kongerige. Derfor påpeger Det Forenede Kongerige, at RMG er uundværlig for adgangen til den universelle tjeneste, og gør gældende, at virksomhedens problemer ikke blot bringer RMG's evne til at overleve som virksomhed, men også adgangen til den universelle tjeneste i Det Forenede Kongerige i fare. Det Forenede Kongerige anmoder derfor Kommissionen om at tage hensyn til det lovgivningsmæssige formål med traktatens artikel 106, stk. 2, i vurderingen af foranstaltningerne i henhold til RO-rammebestemmelserne. Til støtte for dette argument fremhæver Det Forenede Kongerige Domstolens retspraksis, som siger, at traktatens regler skal anvendes under hensyntagen til opfyldelsen af og den uhindrede adgang til den universelle tjeneste i tilfælde, hvor en virksomheds evne til at levere en tjeneste er truet, og navnlig når selve virksomhedens eksistens er truet. (18)
(113)
Herved gør Det Forenede Kongerige gældende, at forenelighedskriterierne i RO-rammebestemmelserne bør modificeres i det omfang, det er nødvendigt for at give mulighed for gennemførelse af foranstaltningerne efter hensigten i omstruktureringsplanen for at sikre, at den britiske regerings evne til at opfylde sine forpligtelser i henhold til direktivet om posttjenester ikke bringes i fare.
(114)
Endvidere fastholder Det Forenede Kongerige, at RMG skal betragtes som en kriseramt virksomhed i den i RO-rammebestemmelserne anførte forstand, dvs. en virksomhed, som uden statslig indgriben ville være ude af stand til at skaffe den nødvendige kapital til at bremse tab, som truer virksomhedens overlevelse, fra enten aktionærer eller på markedet. I denne forbindelse fremhæver Det Forenede Kongerige virksomhedens alvorlige økonomiske problemer som følge af faldende indtægter, det store pensionsoverskud, der giver en dybt bekymrende balance, og den forventede manglende likviditet.
(115)
Det Forenede Kongerige fremsendte mange flere oplysninger om omstruktureringsplanen. Landet har således forelagt:
i)
en mere detaljeret beskrivelse af de operationelle og industrielle foranstaltninger, som RMG træffer for at omstrukturere virksomheden, og som de anmeldte britiske omstruktureringsforanstaltninger også ville støtte økonomisk
ii)
Det Forenede Kongeriges forklaring vedrørende omstruktureringsplanens længde
iii)
forsikring om, at RMG's fremtidige rentabilitet på grundlag af omstruktureringsplanen er sikret, selv i et rimeligt negativt scenarie
iv)
præcisering af det fulde omfang af RMG's egetbidrag til omstruktureringen.
(116)
Med hensyn til omstruktureringsplanens længde anfører Det Forenede Kongerige, at Kommissionen bør tage hensyn til, hvor hurtigt det er muligt at gennemføre den operationelle omstrukturering i forhold til omfanget af RMG's virksomhed, erhvervsmæssige relationer og forpligtelse til fortsat at levere den universelle tjeneste i overensstemmelse med fastlagte kvalitetsstandarder i hele processen.
(117)
Hvad angår genoprettelsen af levedygtigheden på længere sigt, og omstruktureringsplanens effektivitet i denne henseende, er det i følge Det Forenede Kongerige klart blevet påvist i omstruktureringsplanen, at RMG igen vil være rentabel ved udgangen af omstruktureringsperioden i overensstemmelse med RO-rammebestemmelserne.
(118)
Det Forenede Kongerige mener på baggrund af sine finansielle rådgiveres vurdering, at omstruktureringsplanen vil genoprette RMG's rentabilitet ved udgangen af regnskabsåret 2014/15 (dvs. ved udgangen af marts 2015). I praksis betyder dette, at efter gennemførelsen af pensionseftergivelsen og afslutningen af de omstruktureringsforanstaltninger, som er relevante i statsstøttehenseende, vurderer Det Forenede Kongerige, at RMG bør være i stand til at bære alle sine omkostninger, herunder afskrivninger og finansielle omkostninger. Endvidere vil den omstrukturerede RMG have så stor en forrentning af kapitalen, at den kan klare sig i konkurrencen ved egen hjælp.
(119)
Med hensyn til kravet om egetbidrag er Det Forenede Kongerige stadig af den holdning, at de særlige omstændigheder ved denne sag berettiger til at anlægge en fleksibel tilgang til dette bidrag.
(120)
Det Forenede Kongerige har ikke desto mindre præciseret, hvordan RMG også bruger sine egne midler til at finansiere omkostningerne ved de omstruktureringsaktiviteter, der er beskrevet i afsnit 2.5.
(121)
Det Forenede Kongerige mener, at en eventuel fordrejning af konkurrencen som følge af de anmeldte foranstaltninger vil være minimal. Det Forenede Kongerige gentager også, at RMG's datterselskab, GLS, ikke påvirkes direkte af foranstaltningerne, hvorfor de ikke vil påvirke konkurrencen på de europæiske pakke- og ekspresmarkeder, som GLS opererer på.
(122)
Med hensyn til modydelser fastholder Det Forenede Kongerige, at Kommissionen bør overveje, i hvilken grad dette princip bør anvendes, for at undgå at gøre noget, der direkte eller indirekte ville hindre RMG's levering af den universelle tjeneste.
4.4. Om bemærkningerne fra tredjeparter
(123)
Som svar på bemærkningerne fra tredjeparter besvarer Det Forenede Kongerige de enkelte spørgsmål efter tema.
(124)
Som svar på frygten for mulige afsmittende virkninger på nabomarkederne gennem RMG's datterselskab, GLS, forklarer Det Forenede Kongerige, at GLS ikke får noget ud af de foreslåede støtteforanstaltninger, fordi GLS' medarbejdere ikke er og aldrig har været en del af RMPP, og at GLS' pensionssystem slet ikke har nogen forbindelse til RMPP, hvorfor afsmittende virkninger ikke er en mulighed. Endvidere understreger Det Forenede Kongerige, at foranstaltningerne, uanset hvordan de gennemføres, ikke vil få nogen indvirkning på GLS' likviditet.
(125)
Som svar på bemærkningerne om størrelsen på gælden fra det lovmæssige pensionsbidrag gør Det Forenede Kongerige gældende, at underskuddets størrelse var direkte forbundet med de nedarvede omkostninger, og at RMG derfor bør have eftergivet hele underskuddet.
(126)
Med hensyn til foranstaltningernes generelle forenelighed med RO-rammebestemmelserne mener Det Forenede Kongerige, at de foreslåede foranstaltninger falder inden for RO-rammebestemmelsernes anvendelsesområde. Endvidere fastholder Det Forenede Kongerige sin holdning i anmeldelsen om, at Kommissionen bør vurdere de foreslåede foranstaltninger i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, under hensyntagen til traktatens artikel 106, stk. 2.
(127)
Som svar på de bemærkninger, der satte spørgsmålstegn ved RMG's rentabilitet efter støtten, afviser Det Forenede Kongerige de interesserede parters bekymringer og angiver, at man på grundlag af uafhængig rådgivning fra de økonomiske rådgivere er fast overbevist om, at RMG vil blive rentabel igen og blomstre på lang sigt.
(128)
Det Forenede Kongerige afviser de bemærkninger, der gør gældende, at støttebeløbet ikke var begrænset til det strengt nødvendige og grundlæggende har til formål at gøre RMG mere attraktiv for potentielle investorer med henblik på senere at gennemføre en vellykket privatisering. Det Forenede Kongerige forklarer, at foranstaltningerne specifikt havde som mål, at kun det strengt nødvendige beløb blev brugt til at sikre fremtiden for den universelle tjeneste og derfor genoprette RMG's rentabilitet.
(129)
Det Forenede Kongerige afviser endvidere påstande om, at foranstaltningerne ville skabe en urimelig konkurrencefordrejning, eftersom fordelene for forbrugerne ved RMG's overlevelse langt ville opveje for den begrænsede markedsfordrejning.
(130)
Som svar på bemærkningerne om det krævede egetbidrag afviser Det Forenede Kongerige argumenterne fra de interesserede parter, der sætter spørgsmålstegn ved, om der er ekstraordinære omstændigheder, som berettiger til en afvigelse fra reglen om et egetbidrag på 50 %, der er foreskrevet i RO-rammebestemmelserne. Det Forenede Kongerige fastholder sin holdning fra anmeldelsen om, at Kommissionen bør tage hensyn til RMG's fortid i den offentlige sektor og dens forpligtelse til at levere en offentlig tjeneste i fastsættelsen af et passende egetbidrag.
(131)
Endvidere påpeger Det Forenede Kongerige, at allerede adskillelsen af POL fra RMG betyder, at RMG vil miste forretningsmuligheder med hensyn til udviklingen af relaterede tjenester som f.eks. detailbanktjenester samt anden udnyttelse af POL's infrastruktur.
(132)
Det Forenede Kongerige afviser også på det kraftigste kravene om frasalg af eksprespakkevirksomheden GLS som en modydelse, hvilket foreslås i nogle af bemærkningerne fra tredjeparter. Det Forenede Kongerige præciserer, at man mener, at GLS er en vigtig del af RMG's overordnede strategi, og at virksomheden anses for at være afgørende for at opnå langsigtet rentabilitet. I denne forbindelse fremhæver Det Forenede Kongerige, at diversificering af en virksomheds aktiviteter i mere rentable områder udtrykkeligt anerkendes i RO-rammebestemmelserne (afsnit 17) som et vigtigt led i genopretningen af en kriseramt virksomhed. Endvidere mener Det Forenede Kongerige, at frasalg af GLS vil true RMG's rentabilitet på en sådan måde, at det ikke kun vil bringe omstruktureringsplanen i fare, men også leveringen af den universelle tjeneste i Det Forenede Kongerige.
(133)
Det Forenede Kongerige gentager, at begrundelsen om nedarvede omkostninger i overensstemmelse med La Poste-, EDF (19)- og OTE (20)-sagerne kan anvendes på denne sag. Det Forenede Kongerige fastholder, at der trods tekniske forskelle mellem de britiske og franske pensionssystemer findes en tilstrækkelig logisk analogi, som betyder, at begrundelsen om nedarvede omkostninger kan anvendes på denne sag.
(134)
Som svar på bemærkningerne om, at foranstaltningerne skulle vurderes i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2, i stedet for RO-rammebestemmelserne i overensstemmelse med traktatens artikel 107, understreger Det Forenede Kongerige igen, at dette ikke ville være det korrekte at gøre for RMG under de foreliggende omstændigheder. Det Forenede Kongerige mener ikke desto mindre, at Kommissionen bør tage traktatens artikel 106, stk. 2, med i overvejelserne, når den anvender RO-rammebestemmelserne.
(135)
Det Forenede Kongerige kommenterer også Deutsche Posts bemærkning om, at Kommissionen bør trække eventuelle indtægter, som allerede er genereret til fordel for RMG med hensyn til pensionsforpligtelserne i form af højere priser på prisregulerede områder, fra pensionseftergivelsen. Det Forenede Kongerige forklarer i sig forsøg på at modbevise denne argumentation, at der reelt ikke sker nogen dobbelttælling med hensyn til regulerede priser og pensionsunderskuddet pga. den metode og de reguleringsmåder, som RMG og de tidligere og nuværende tilsynsmyndigheder anvendte, idet disse sikrede, at RMG ikke ville modtage midler til samme formål to gange.
(136)
Det Forenede Kongerige afviser Deutsche Posts udtalelse om, at vurderingen af statsstøtte til tidligere postmonopoler bør foretages på grundlag af identiske kriterier for at sikre ensartet anvendelse af EU-lovgivningen i alle medlemsstater, og gør i stedet gældende, at Kommissionen bør have ret til at vurdere hver enkelt sag efter de særlige omstændigheder og tage hensyn til de nærmere forhold omkring hver enkelt sag.
(137)
Endelig kommenterer Det Forenede Kongerige de mange bemærkninger og forslag fra nogle tredjeparter, som efter Det Forenede Kongeriges mening omhandler lovgivningsmæssige aktiviteter og ikke denne sag. Hvad angår disse spørgsmål, f.eks. strukturel adskillelse, gennemsigtighed, gennemgang og indstilling af visse aktiviteter, understreger Det Forenede Kongerige, at sådanne foranstaltninger er lovgivningsmæssige og bør tages op i det rette forum med den nationale tilsynsmyndighed i stedet for i forbindelse med en statsstøttesag. Desuden bemærker Det Forenede Kongerige, at omfanget af momsfritagelsen for posttjenester i Det Forenede Kongerige allerede er blevet behandlet af EU-Domstolen (21) og forventes at ville blive taget op igen af de britiske skattemyndigheder.
5. VURDERING
5.1. Statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, og potentielle støttemodtagere
(138)
I traktatens artikel 107, stk. 1, fastsættes det, at »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, [er] uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«. Med henblik på at afgøre, hvorvidt en foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, skal Kommissionen foretage en vurdering ud fra følgende kriterier: Hvorvidt ordningen udspringer af staten, og hvorvidt der anvendes offentlige midler, om der gives fordele til bestemte virksomheder eller bestemte sektorer, som fordrejer konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.1.1. Statsmidler
(139)
Traktatens artikel 107, stk. 1, omhandler statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. Med andre ord skal de pågældende foranstaltninger kunne tilskrives staten eller gennemføres ved hjælp af statsmidler.
(140)
Hvad angår pensionseftergivelsen, er Det Forenede Kongeriges overtagelse af visse af RMG's påløbne pensionsforpligtelser finansieret ved hjælp af statsmidler og udspringer af staten: Det Forenede Kongerige vil etablere en ny lovfæstet pensionsordning, som den britiske regering vil have ansvaret for, og hvortil en vis del af de påløbne forpligtelser i RMPP vil blive overført.
(141)
Med hensyn til gældsreduktionsforanstaltningerne er de klart finansieret ved hjælp af statsmidler og udspringer af staten: Det Forenede Kongerige vil afskrive den gæld, som RMG i øjeblikket har til staten, i forbinndelse med udestående lån.
5.1.2. Selektiv fordel
(142)
For at vurdere, om de pågældende foranstaltninger omfatter statsstøtteelementer, skal det fastslås, om de giver RMG en økonomisk fordel ved at gøre det muligt for virksomheden at undgå omkostninger, der normalt skulle have været afholdt over dens kapital, og om de derved har hindret markedskræfternes frie spil (22).
(143)
I denne forbindelse skal det også bemærkes, at flere af Domstolens afgørelser går imod påstanden om, at en foranstaltning ikke skal betragtes som statsstøtte, når der er tale om kompensation for en strukturel ulempe. Domstolen har således vedvarende fastslået, at spørgsmålet om, hvorvidt der er tale om statsstøtte, skal vurderes på grundlag af statsindgrebets virkninger og ikke på grundlag af dets årsager eller formål (23). Domstolen har også fastholdt, at begrebet støtte omfatter fordele, som de offentlige myndigheder giver en virksomhed, og som på forskellig måde letter de byrder, der normalt belaster en virksomheds budget (24). Domstolen har også klart anført, at virksomhedernes lønomkostninger naturligvis belaster deres budget, uanset om disse omkostninger skyldes lovgivning eller kollektive overenskomster (25). I den forbindelse mente Domstolen, at det forhold, at statsforanstaltninger tager sigte på at kompensere for meromkostninger, udelukker, at der foreligger støtte (26).
(144)
Kommissionen mener, at de forpligtelser, en virksomhed selv har til betale f.eks. pensionsomkostninger i henhold til lovgivningen på arbejdsmarkedsområdet eller kollektive overenskomster med fagforeningerne, er en del af de normale driftsomkostninger, en virksomhed skal dække ved hjælp af egne midler (27). Disse omkostninger er forbundet med virksomhedens erhvervsmæssige virksomhed (28). I den forbindelse har det ikke nogen betydning, hvorvidt virksomheden bærer pensionsomkostningerne ved direkte at finansiere sine tidligere medarbejderes pensioner eller ved at indbetale bidrag til en pensionsfond, som så bruger de indsamlede bidrag til at finansiere virksomhedernes medarbejderes pensioner. Det afgørende element er, at virksomhederne på den ene eller den anden måde bærer de fulde pensionsomkostninger.
(145)
Hvad angår pensionseftergivelsen, bemærker Kommissionen, at den vil give RMG en økonomisk fordel i lyset af konsekvenserne for RMG af underskuddet i RMPP og RMG's forpligtelser i forhold til RMPP i henhold til den britiske pensionslovgivning. Disse forpligtelser omfatter betaling af bidrag, navnlig til at dække underskuddet, og er afspejlet i, at underskuddet er opført på RMG's balance i overensstemmelse med regel 19 i de internationale regnskabsstandarder (International Accounting Standards (IAS)). Derfor mener Kommissionen, at Det Forenede Kongeriges overtagelse af visse påløbne pensionsforpligtelser vil fritage RMG for økonomiske forpligtelser, som virksomheden normalt ville have haft, og derved har hindret markedskræfternes frie spil.
(146)
Endvidere bemærker Kommissionen, at pensionseftergivelsen ikke kun giver RMG, men også datterselskabet POL en fordel, fordi sidstnævnte fritages for en forpligtelse i henhold til overflytningsordningen med RMG til at bidrage til pensionsunderskuddet. GLS betragtes derimod ikke som begunstiget i forbindelse med pensionseftergivelsen, fordi medarbejderne ikke er en del af RMPP, og GLS' pensionssystem slet ikke har nogen forbindelse til RMPP.
(147)
Kommissionen bemærker også, at argumenterne om, at RMG's pensionsomkostninger er højere end konkurrenternes, er irrelevante for vurderingen af, om pensionseftergivelsen udgør statsstøtte. Der kan imidlertid tages hensyn til deres komparative størrelse i vurderingen af pensionseftergivelsens forenelighed.
(148)
Kommissionen mener derfor, at pensionseftergivelsen giver RMG og POL en selektiv fordel efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(149)
Hvad angår den manglende beskatning af tilbageførslen af hensættelserne i regnskabet som følge af pensionsunderskuddet, accepterer Kommissionen Det Forenede Kongeriges argument om, at dette er berettiget, fordi opbygningen af hensættelserne ikke kunne trækkes fra i skat. De pensionsforpligtelser, der i øjeblikket er i RMG's regnskab, udgør beløb, som henstår ubetalt under RMPP, og i henhold til den britiske skattelovgivning kan man kun få skattefradrag for pensionsbidrag, hvis og når disse pensionsbidrag betales. RMG har som sådan ikke fået skattefradrag for nogen af forpligtelserne i regnskaberne. Efter overførslen af disse forpligtelser til den nye ordning vil RMG ikke længere være ansvarlig for finansieringen af RMPP og vil derfor ikke få skattefradrag. Da RMG ikke vil kunne få skattefradrag for de relaterede pensionsforpligtelser, der i øjeblikket er opført i regnskabet, vil virksomheden tilsvarende ikke forvente at skulle betale skat af tilbageførslen af hensættelserne. Derfor finder Kommissionen, at skattebehandlingen af pensionseftergivelsen ikke giver RMG en selektiv fordel og derfor ikke udgør statsstøtte.
(150)
Med hensyn til vurderingen af, om gældsreduktionsforanstaltningerne giver en selektiv fordel, vurderer Kommissionen denne type foranstaltninger i forhold til kriteriet vedrørende en privat kreditor (29). Her vurderes det, om en privat kreditor i samme situation ville have handlet på samme måde for at maksimere sine chancer for at inddrive gælden. Kommissionen bemærker først, at Det Forenede Kongerige ikke har påstået, at det handler, som en privat kreditor ville have gjort i forbindelse med gældsreduktionsforanstaltningerne, og at Det Forenede Kongerige derfor ikke har givet Kommissionen oplysninger, som ville gøre det muligt for Kommissionen at anvende kriteriet vedrørende private kreditorer. For det andet mener Kommissionen ikke, at en privat kreditor ville have indvilliget i at nedsætte gælden uden at kræve yderligere klausuler eller i det mindste aftaler om omlægning af den resterende del af gælden med henblik på at maksimere chancerne for tilbagebetaling efter en vellykket omstrukturering. Derfor finder Kommissionen, at gældsreduktionsforanstaltningerne i omstruktureringsplanen giver RMG en selektiv fordel i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1.
5.1.3. Fordrejning af konkurrencevilkårene og påvirkning af samhandelen i EU
(151)
Når en medlemsstat yder støtte, styrkes en virksomheds position sammenlignet med andre virksomheder, som konkurrerer om handelen internt i Unionen, og sidstnævnte anses for at blive påvirket af denne støtte. Det gælder ifølge gængs retspraksis (30), at der er tale om, at en foranstaltning fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på markeder, der er åbne for konkurrence.
(152)
Det britiske postmarked blev åbnet fuldt ud for konkurrence i 2006, men var allerede åbent for konkurrence før det tidspunkt i visse markedssegmenter (f.eks. pakkeomdeling og masseforsendelser på over 4 000 stk. og generelt enhver posttjeneste, som ikke var forbeholdt en specifik virksomhed). I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at påpege, at RMG konkurrerer med virksomheder i andre medlemsstater (bl.a. Post NL og Deutsche Post) og selv er aktiv på markeder uden for Det Forenede Kongerige gennem sit datterselskab, GLS, som beskæftiger sig med eksprespakker. Foranstaltningerne kan derfor fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.1.4. Konklusion med hensyn til, om der er tale om støtte
(153)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at både pensionseftergivelsen og gældsreduktionsforanstaltningerne i omstruktureringsplanen udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1.
5.2. Støttens forenelighed
(154)
Da undtagelserne i traktatens artikel 107, stk. 2, og artikel 107, stk. 3, litra a) og b), ikke klart finder anvendelse, vil Kommissionen vurdere, i hvilket omfang pensionseftergivelsen og gældsreduktionsforanstaltningen kan betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(155)
Det Forenede Kongerige har ikke påberåbt sig traktatens artikel 106, stk. 2, som argumentation for foreneligheden af støtten til RMG.
5.2.1. Pensionseftergivelsens forenelighed som kompensation for nedarvede pensionsomkostninger i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c)
(156)
Kommissionen vil vurdere, hvorvidt pensionseftergivelsen kan erklæres forenelig i henhold til EF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), som foreskriver, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner kan erklæres forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.
(157)
Ifølge Domstolens retspraksis kan Kommissionen erklære støtte for forenelig med det indre marked, hvis støtten bidrager til virkeliggørelsen af et mål af fælles interesse (31), er nødvendig for at kunne nå dette mål (32) og ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse (proportionalitet).
(158)
Posttjenester bidrager til den sociale, økonomiske og territoriale samhørighed i EU. Den gradvise åbning af posttjenester for konkurrence, som begyndte i EU i 1998, har betydet bedre kvalitet, større effektivitet og større lydhørhed over for brugerne. Markedsåbningen har givet mulighed for at etablere et indre marked for posttjenester. Det bidrager derfor til målet med etableringen af det indre marked i henhold til EU-traktatens artikel 3, stk. 3.
(159)
I forbindelse med liberaliseringen kan den tidligere befordringspligtige virksomhed lide under en konkurrencemæssig ulempe, fordi denne skal bære »nedarvede omkostninger«, dvs. omkostninger, der stammer fra forpligtelser, som blev indgået før markedets åbning, og som ikke længere kan opfyldes under samme vilkår i en konkurrencepræget markedssituation, fordi den historiske operatør ikke længere kan føre de tilsvarende omkostninger over på forbrugerne.
(160)
Kommissionen har i sin beslutningspraksis anerkendt, at den gradvise overgang fra en situation, hvor konkurrencen i stor udstrækning var begrænset, til reel konkurrence på europæisk plan bør ske på forsvarlige økonomiske vilkår. (33) Derfor har den i en række beslutninger accepteret, at medlemsstaterne yder statsstøtte til den historiske operatør for at fritage denne for de »nedarvede« pensionsforpligtelser. (34)
(161)
I sin beslutning om statsstøtte til EDF (35) erklærede Kommissionen, at statsstøtte, som fritog EDF for særlige pensionsforpligtelser, der oversteg forpligtelserne i henhold til den almindelige pensionsordning, og som var blevet fastsat i monopolperioden, var forenelig med det indre marked. Kommissionen skønnede, at disse forpligtelser ikke adskiller sig særlig meget fra situationen vedrørende de strandede omkostninger i elektricitetssektoren (36), og at støtte til godtgørelse for høje pensionsomkostninger derfor skulle sidestilles med godtgørelsen for strandede omkostninger. Derfor erklærede Kommissionen, at den ville følge samme fremgangsmåde i lignende sager.
(162)
I sin beslutning af 10. oktober 2007 om statsstøtte til La Poste (37) erklærede Kommissionen, at statsstøtte, som fritog La Poste for særlige pensionsforpligtelser, som oversteg forpligtelserne i henhold til den almindelige pensionsordning, og som var blevet fastsat i monopolperioden, var forenelig med det indre marked. Disse forpligtelser stammede for det første fra de højere pensionsbidrag, der skulle betales med hensyn til ansatte med tjenestemandsstatus, og for det andet fra kravet om at sikre ligevægten i pensionsordningen for disse ansatte.
(163)
Kommissionen bemærkede, at foranstaltningerne var begrænset til det, der var strengt nødvendigt for at skabe lige konkurrencevilkår med hensyn til de obligatoriske socialsikringsbidrag og derfor i sidste instans ville være til fordel for udviklingen af konkurrencen og den yderligere liberalisering af postsektoren. Det bemærkes endvidere, for at drage en parallel til EDF-beslutningen, at La Poste ikke længere ansatte tjenestemænd, og at La Postes fremtidige pensionsbetalinger stillede virksomheden i samme situation som sine konkurrenter med hensyn til socialsikringsbidrag.
(164)
I sin beslutning af 25. januar 2012 om støtte til finansieringen af pensionerne til tjenestemandsansatte i Deutsche Post (38) bekræftede Kommissionen, i overensstemmelse med La Poste-beslutningen, at Deutsche Posts socialsikringsbidrag svarede til de private konkurrenters. Kommissionen fandt også, at Deutsche Post ud over pensionsstøtte også havde fordel af de faste frimærkeprisstigningerne til finansiering af de tjenestemandsansattes pensionsomkostninger. Under hensyntagen til denne yderligere støtte havde Deutsche Post i virkeligheden haft meget lavere udgifter til sociale bidrag end de private konkurrenter i visse markedssegmenter. Derfor erklærede Kommissionen, at pensionsstøtten var delvist uforenelig med det indre marked, og pålagde Tyskland at inddrive den uforenelige del af pensionsstøtten.
(165)
I sin beslutning af samme dato i BPost (39) fandt Kommissionen, at den statsstøtte, der var ydet til BPost for at fritage denne fra tjenestemandsansattes pensionsforpligtelser, var forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), eftersom den kun fritog BPost for nedarvede pensionsomkostninger uden at sætte virksomheden i en gunstigere position end konkurrenterne med hensyn til socialsikringsbidrag. Kommissionen bekræftede, at Belgian Posts socialsikringsbidrag svarede til konkurrenternes.
(166)
Der er visse paralleller mellem RMG-sagen og tidligere retspraksis.
(167)
For det første omfatter alle sager en væsentlig økonomisk risiko og ubegrænsede forpligtelser: RMG bærer den økonomiske risiko ved en pensionsordning, der stammer fra RMG's fortid som offentlig monopolvirksomhed. De andre befordringspligtige virksomheder bar en tilsvarende økonomisk risiko, før de blev fritaget for deres forpligtelser, og havde samme ulemper i forhold til deres konkurrenter. Alle sager omhandler støttemodtagere i tilsvarende positioner, fordi deres pensionsordninger var meget forskellige fra konkurrenternes pensionsordninger.
(168)
For det andet mener Kommissionen, som i de tidligere sager, at RMG i fraværet af statslige indgreb, som fritog RMG for i hvert fald en del af pensionsforpligtelserne, ikke ville kunne klare sig i konkurrencen ved egen hjælp. Hvis RMG blev ladt tilbage med pensionsunderskuddet, ville det føre til virksomhedens konkurs. Som nævnt i betragtning 29 havde RMG i slutningen af regnskabsåret 2010/11 negative nettodriftsaktiver på balancen. Selv efter en vellykket gennemførelse af omstruktureringsplanen vil RMG have nettoforpligtelser på mindst 2 000 mio. GBP uden eftergivelse af pensionsunderskuddet.
(169)
Der er imidlertid nogle faktorer, som adskiller denne sag fra de tidligere sager.
(170)
For det første er de britiske pensionsordninger meget forskellige fra andre medlemsstaters. De fleste erhvervstilknyttede pensionsordninger er ifølge aftale (»contracting out«) undtaget fra den statslige, indkomstafhængige pensionsordning, State Earnings Related Pension Scheme. De fleste store arbejdsgivere har egne pensionsordninger. I henhold til den britiske pensionslovgivning skal disse ordninger give en pensionsret, som opfylder visse normer, og arbejdsgiverne har visse forpligtelser til at sikre, at ordningerne har tilstrækkelige midler. I henhold til de gældende regnskabsstandarder (IAS) skal arbejdsgiverne opføre underskud i forbindelse med sådanne pensionsordninger på deres balancer.
(171)
I denne henseende svarer RMPP i princippet til de private konkurrenters pensionsfonde. Den eneste forskel mellem RMG og konkurrenterne er, at omfanget af pensionsforpligtelser - og dermed underskuddet i RMPP - er opstået som følge af vilkår og betingelser, der blev aftalt i monopolperioden og i overensstemmelse med tjenestemændenes status.
(172)
Endvidere er vilkårene for og størrelsen af andre sociale omkostninger (f.eks. bidrag til den statslige pensionsordning, bidrag til sundheds- og arbejdsløshedsforsikringer) ikke forskellige for RMG's ansatte og de private konkurrenters ansatte.
(173)
Endelig vil RMG fortsat hæfte for alle nye påløbne forpligtelser i fremtiden samt for nye forpligtelser, der stammer fra en stigning i de pensionsydelser, som de nuværende ansatte tidligere havde optjent, som følge af fremtidige lønstigninger, der overstiger inflationen. Det betyder, at RMG fortsat vil skulle bære samme niveau af pensionsomkostninger for nyoptjente pensionsrettigheder. Den anmeldte pensionseftergivelse vil derfor kun reducere de historiske pensionsforpligtelser frem til datoen for pensionseftergivelsen den 1. april 2012, mens RMG fortsat vil hæfte fuldt ud for et eventuelt underskud, der måtte opstå som følge af pensionsrettigheder optjent efter pensionseftergivelsen den 1. april 2012.
(174)
Disse forskelle berettiger til at afvige fra den fremgangsmåde, Kommissionen har fulgt i tidligere sager for at vurdere foranstaltningens forenelighed samt tage højde for de britiske pensionsordningers særegenheder. I de tidligere sager blev de obligatoriske socialsikringsbidrag (f.eks. bidragene til socialsikring vedrørende pension, sundhed og arbejdsløshed) anvendt som benchmark, men dette er ikke hensigtsmæssigt i denne sag.
(175)
For det første skal benchmarkingen udføres for finansieringen af pensionsforpligtelserne, fordi RMG - bortset fra pensionsomkostningerne - har omkostninger i samme størrelsesorden som konkurrenterne til anden socialsikring (f.eks. er finansieringsvilkårene for sundheds- og arbejdsløshedsforsikringer ikke forskellige fra konkurrenternes). Det skal sikres, at RMG står i samme position som konkurrenterne med hensyn til forpligtelserne vedrørende finansiering af pensionsfondene.
(176)
For det andet godkendte Kommissionen i de tidligere sager et vist støtteniveau, som betød, at den befordringspligtige virksomheds fremtidige sociale omkostninger blev begrænset til konkurrenternes socialbidragssatser. Den britiske reform går ikke så langt, men overlader det fulde økonomiske ansvar for ethvert underskud, der måtte opstå som følge af de nyoptjente pensionsrettigheder, til RMG. Derfor skal sammenligningen foretages på grundlag af de pensionsforpligtelser, RMG har optjent på datoen for pensionseftergivelsen den 1. april 2012.
(177)
For det tredje er det ikke helt nemt at finde én benchmark for størrelsen af konkurrenternes pensionsomkostninger, fordi pensionsfondenes pensionsydelser er forskellige fra virksomhed til virksomhed. Hver enkelt pensionsfond har sine egne aftaler med de bidragydende virksomheder. Der kan højst foretages en sammenligning efter et gennemsnit af sammenlignelige pensionsfonde.
(178)
Derfor vil Kommissionen vurdere, hvorvidt RMG som følge af pensionseftergivelsen vil blive stillet i en situation, der kan sammenlignes med konkurrenternes og andre britiske virksomheders med hensyn til hæftelse for optjente pensionsunderskud.
(179)
Med hensyn til Deutsche Posts bemærkning om, at der i vurderingen bør tages hensyn til, i hvilken grad pensionsomkostningerne blev ført over på forbrugerne via højere regulerede frimærkepriser, har Kommissionen undersøgt den britiske posttilsynsmyndigheds beslutninger vedrørende prisfastsættelse. Kommissionen finder, at pensionsomkostningerne i RMG-sagen var ligeligt fordelt mellem RMG's forskellige forretningssegmenter i overensstemmelse med almindeligt anerkendte omkostningsfordelingsprincipper. Dette betyder, at både de prisregulerede og andre tjenester i konkurrence har oppebåret en passende andel af pensionsunderskuddet. Det er derfor ikke sandt, at de regulerede priser i RMG-sagen finansierede en uforholdsmæssigt stor andel af pensionsomkostningerne til fordel for de ikke-prisregulerede forretningssegmenter. Den britiske posttilsynsmyndighed har sikret, at alle RMG's forretningssegmenter har bidraget på en lige og forholdsmæssig korrekt måde til finansieringen af RMPP's underskud og ikke er blevet placeret i en bedre position end konkurrenterne.
(180)
Kommissionen vil først vurdere Det Forenede Kongeriges påstand om, at det nuværende underskud i RMPP kan eftergives fuldt ud, fordi størrelsen af de forpligtelser, der skyldes de omfattende ydelser, som RMPP gav sine medlemmer ret til, overstiger det nuværende underskud.
(181)
Det Forenede Kongerige har fremsendt en undersøgelse til støtte for sin påstand om, at pensionsunderskuddet skyldes unormalt høje pensionsforpligtelser. I undersøgelsen anslås det, at Royal Mail-ordningens unormale forpligtelser er i størrelsesordenen 12,7 mia. GBP sammenlignet med de forpligtelser, der ville være i en pensionsfond, som tilbød de lovbefalede minimumspensionsydelser. Sammenlignet med den gennemsnitlige pensionsfonds forpligtelser i Det Forenede Kongerige fremkommer et beløb på 6,9 mia. GBP. I begge tilfælde ville disse forpligtelser være højere end det nuværende underskud på 4,5 mia. GBP, hvorfor Det Forenede Kongerige gør gældende, at en fuld eftergivelse af pensionsunderskuddet er berettiget.
(182)
For det første afviser Kommissionen sammenligningen med de lovfæstede minimumsforpligtelser, fordi de indsendte oplysninger om de gennemsnitlige britiske pensionsordninger klart viser, at størstedelen af de britiske pensionsordninger tilbyder ydelser, der ligger langt over det lovfæstede minimum.
(183)
For det andet mener Kommissionen, at den fremsendte sammenligning med de gennemsnitlige pensionsordninger skal underkastes en kritisk gennemgang, fordi de forskellige elementer af sammenligningen er af svingende kvalitet og pålidelighed.
(mia. GBP)
Omkostninger i forhold til den gennemsnitlige pensionsordning
1
RMPP's pensionsalder på 60 år sammenlignet med den gennemsnitlige pensionsalder på 63,5 år
3,5
2
Fratrædelsesgodtgørelser
0,5
3
Udsat pensionsrevaluering for ansatte, som forlod tjenesten før 1991
1,1
4
Stigninger i udbetalte pensioner vedrørende tjeneste før 1997
1,9
I ALT
6,9
(184)
I forhold til RMPP's pensionsalder på 60 år var den gennemsnitlige pensionsalder 63,5 år i de private ordninger i Det Forenede Kongerige i perioden 1990-2010. Forskellen i pensionsomkostninger på 3,5 mia. GBP er beregnet på grundlag af pålidelige data.
(185)
Fratrædelsesgodtgørelserne på 0,5 mia. GBP i RMPP er en usædvanlig ydelse for private ordninger og betragtes som pensionsomkostninger, der ligger ud over de generelle pensionsordninger.
(186)
For medlemmer af britiske pensionsordninger, der forlod tjenesten før 1991, er pensionsordningerne ikke forpligtet til at regulere alle deres ydelser efter inflationen i perioden mellem, at medarbejderen forlader tjenesten og går på pension. RMPP regulerer imidlertid alle ydelser til disse medlemmer efter inflationen. Det Forenede Kongerige var ikke i stand til at oplyse det præcise antal private ordninger, der også tilbyder udsat pensionsrevaluering for ansatte, som forlod tjenesten før 1991, men forsikrer Kommissionen om, at langt størstedelen af ordningerne ikke tilbyder denne revaluering. I beregningen af de unormale forpligtelser på 1,1 mia. GBP antages det på et utilstrækkeligt grundlag, at 75 % af alle private ordninger ikke ville tilbyde sådanne supplerende ydelser.
(187)
I modsætning til RMPP skal de pensioner, der er optjent før 1997, generelt ikke stige, når først pensionsydelserne er begyndt at blive udbetalt til de respektive medlemmer af ordningen. 36 % af de private ordninger garanterer imidlertid stigninger i overensstemmelse med inflationen, ligesom RMPP. De andre private ordninger tilbyder ikke garanterede stigninger i samme størrelsesorden, mens det tidligere var almindelig praksis, at de fleste af disse ordninger selv vedtog stigninger, der lå tæt på de garanterede stigninger. Det Forenede Kongeriges ekspert tvivler på, at denne praksis vil fortsætte i fremtiden, fordi private ordninger i dag også har underskud og kan beslutte at spare de frivillige stigninger væk. De beregnede nedarvede omkostninger på 1,9 mia. GBP afhænger i høj grad af antagelser om de private ordningers fremtidige adfærd og er derfor det mindst pålidelige overslag ud af de fire elementer af de nedarvede omkostninger.
(188)
Som Det Forenede Kongerige selv indrømmer, vil en analyse af de nedarvede omkostninger sammenlignet med en gennemsnitlig benchmark nødvendigvis være karakteriseret ved en vis skønsmargen på grund af forskellighederne i de britiske pensionsordninger og manglen på detaljerede benchmarkingdata, der går 20-30 år tilbage. Det Forenede Kongerige mener, at overslagene vedrørende de fire elementer er rimelige ud fra ekspertens erfaringer, men bemærker ikke desto mindre, at pålideligheden og tilgængeligheden af ekstern dokumentation varierer imellem dem.
(189)
Kommissionen mener, at overslagene med hensyn til de nedarvede omkostninger vedrørende pensionsalder og fratrædelsesgodtgørelser er pålidelige, fordi de er beregnet på grundlag af objektive data. Derfor bemærker Kommissionen som et foreløbigt resultat af sin vurdering, at de data, som Det Forenede Kongerige har fremsendt vedrørende det unormale ved pensionsforpligtelserne, vil udgøre et tilstrækkeligt grundlag for en (delvis) eftergivelse af pensionsunderskuddet, for så vidt støtten var begrænset til de nedarvede omkostninger, der stammede fra disse to elementer.
(190)
Med hensyn til de andre elementer afhænger graden af unormalitet imidlertid i høj grad af ekspertens antagelser. Selv om Kommissionen anerkender, at RMPP tilbød mere omfattende ydelser end de gennemsnitlige private ordninger, er det vanskeligt at beregne dem nøjagtigt.
(191)
Kommissionen konkluderer derfor, at selv om den fremsendte ekspertundersøgelse er baseret på rimelige antagelser vedrørende de unormale omstændigheder, der skyldes den lave pensionsalder og fratrædelsesgodtgørelserne, mangler der (historiske) data om de andre unormale omstændigheder, hvorfor den ikke kan betragtes som værende pålidelig nok til at berettige til fuld eftergivelse af RMPP's pensionsunderskud.
(192)
Endvidere mener Kommissionen, at fuld eftergivelse af pensionsunderskuddet ville stille RMG i en bedre position end konkurrenterne og andre britiske virksomheder med hensyn til pensionsforpligtelserne. Når man ser på de pensionsunderskud, som FTSE 100-virksomhederne (40) har i deres balance, har langt størstedelen af virksomhederne med en profil svarende til RMG's i øjeblikket pensionsunderskud som følge af medlemmernes øgede levetid og de ugunstige betingelser på aktiemarkederne.
(193)
For at løse disse problemer med at vurdere støttens forenelighed har Kommissionen set på de gennemsnitlige pensionsunderskud i virksomheder med en profil svarende til RMG's.
(194)
Det Forenede Kongerige gør gældende, at forholdet mellem pensionsunderskuddet og EBITDA (= resultat før renter, skat, af- og nedskrivninger) viser den relative byrde ved pensionsforpligtelserne og en virksomheds evne til at finansiere disse forpligtelser. Det Forenede Kongerige fremsendte de seneste regnskabsoplysninger fra 2011 om FTSE 100-virksomhedernes pensionsunderskud og EBITDA. Kommissionen mener, at FTSE 100-virksomhederne i gennemsnit har et pensionsunderskud på [16-23 %] af EBITDA.
(195)
I modsætning dertil er RMG's pensionsunderskud væsentligt højere end dets EBITDA - f.eks. målt i forhold til EBITDA for 2011, idet RMG's pensionsunderskud er mere end 12 gange større end EBITDA. Eftersom brevvirksomheden er meget arbejdskraftintensiv, er RMG særligt eksponeret for de større pensionsunderskud fra de ydelsesbaserede ordninger, som RMG indgik i perioden før liberaliseringen. Sammenholdt med andre virksomheder med en tilsvarende profil står RMG derfor i en dårligere økonomisk situation i forhold til evnen til at dække pensionsunderskuddene med de løbende indtægter.
(196)
Kommissionen mener, at forholdet mellem pensionsunderskud og EBITDA udgør en rimelig benchmark for det pensionsunderskud, som britiske virksomheder med en profil svarende til RMG's generelt har. Støtte, der ydes for at fritage RMG for unormale pensionsforpligtelser, kan derfor betragtes som forenelig, for så vidt RMG efter ydelse af støtten har hensat en forpligtelse i sin balance, der svarer til det pensionsunderskud, som en britisk virksomhed af en tilsvarende størrelse normalt hensætter i sin balance. Hvis de FTSE 100-virksomheder, som i gennemsnit har en forpligtelse for pensionsunderskud på [16-23 %] af deres EBITDA, anvendes som benchmarkgruppe, bør RMG også hensætte en forpligtelse for et pensionsunderskud, der svarer til [16-23 %] af EBITDA. På denne måde vil pensionsunderskuddet være begrænset til de pensionsomkostninger, som sammenlignelige private virksomheder generelt ikke har.
(197)
Det Forenede Kongerige har beregnet RMG's forhold mellem pensionsunderskud og EBITDA på grundlag af RMG's EBITDA i 2011. Kommissionen mener imidlertid, at det er en fejl at bruge EBITDA fra 2011, idet dette er særligt lavt på grund af RMG's økonomiske og driftsmæssige problemer.
(198)
Som benchmark for pensionsunderskuddet finder Kommissionen det derfor passende at bruge det beregnede gennemsnitlige EBITDA for perioden fra 2010 til 2015 for at tage højde for, at RMG's overskud forventes at blive større i de kommende år. Da det gennemsnitlige EBITDA beregnes til […] mio. GBP, udgør det pensionsunderskud, som RMG bør hensætte i sin balance efter pensionseftergivelsen, 150 mio. GBP.
(199)
For at vurdere virkningen på RMG's balance korrekt er det nødvendigt med uddybende oplysninger:
i)
Eftersom benchmarkingen foretages for en virksomheds samlede eksponering for sit pensionsunderskud, bør benchmarkunderskuddet på 150 mio. GBP omfatte underskuddene i alle de pensionsordninger, som RMG i øjeblikket indbetaler til.
ii)
Benchmarkværdien på 150 mio. GBP udgør RMG's samlede forpligtelse for de historiske pensionsunderskud, som er påløbet på datoen for pensionseftergivelsen den 1. april 2012, i overensstemmelse med de almindeligt anerkendte IAS-regler.
(200)
Kommissionen mener, at pensionseftergivelsen for at kunne betragtes som forenelig med traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), skal begrænses, således at RMG hæfter for et pensionsunderskud, der svarer til det gennemsnitlige pensionsunderskud, som britiske virksomheder med en tilsvarende profil hensætter i deres balance. Med det gennemsnitlige pensionsunderskud i FTSE 100-virksomhederne som benchmark skal pensionseftergivelsen som kompensation for nedarvede pensionsomkostninger derfor i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), begrænses, så RMG på datoen for pensionseftergivelsen den 1. april 2012 hensætter en forpligtelse på 150 mio. GBP i sin balance for de samlede underskud i de pensionsordninger, RMG yder bidrag til.
(201)
Endvidere bemærker Kommissionen, at pensionseftergivelsen i modsætning til tidligere sager ikke vil påvirke RMG's løbende pensionsomkostninger, eftersom pensionseftergivelsen er begrænset til det historiske pensionsunderskud, der er oparbejdet frem til datoen for pensionseftergivelsen den 1. april 2012. Eftersom RMPP blev lukket for nye medlemmer den 31. marts 2008 og de nuværende aktive medlemmer af RMPP accepterede en reduktion af deres pensionsydelser, vil RMG's ydelsesbaserede eksponering falde med tiden. Kommissionen mener derfor ikke, at RMG fremover bør modtage støtte som kompensation for nedarvede omkostninger vedrørende pensionsforpligtelser, der påløber efter den 31. marts 2012 for RMPP-medlemmer.
(202)
Kommissionen mener, at opfyldelsen af disse betingelser vil sikre, at pensionseftergivelsen ikke stiller RMG i en bedre position end konkurrenterne med hensyn til forpligtelsen vedrørende de påløbne pensionsunderskud samt afholdelsen af løbende pensionsomkostninger.
5.2.2. Gældsreduktionsforanstaltningernes forenelighed i henhold til RO-rammebestemmelserne
(203)
I henhold til RO-rammebestemmelserne skal støtte for at være forenelig i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), opfylde de kriterier for forenelighed, der er angivet i rammebestemmelsernes afsnit 3.2.2:
(204)
I RO-rammebestemmelserne anses en virksomhed for kriseramt, når virksomheden ikke med egne finansielle midler eller med de midler, som virksomheden kan opnå fra ejeren/aktionærer og kreditorer, er i stand til at standse de tab, som uden de offentlige myndigheders indgriben næsten med sikkerhed vil medføre virksomhedens ophør. I rammebestemmelserne angives også nogle sædvanlige tegn på, at en virksomhed er kriseramt, såsom stigende gældssætning eller faldende eller opbrugt nettoformue.
(205)
Som det allerede blev nævnt i afsnit 3.4 i beslutningen om at indlede proceduren, er RMG en kriseramt virksomhed som defineret i afsnit 2.1 i RO-rammebestemmelserne, fordi RMG udviser de sædvanlige tegn: bl.a. en negativ nettoformue på ca. 3 000 mio. GBP i balancen pr. marts 2011, indtægter, der er faldet med 3 % fra 2008 til 2011, og et negativt cash flow før renter på ca. […] mio. GBP i regnskabsåret 2011/12.
(206)
Selv om pensionseftergivelsen, som Kommissionen betragter som forenelig støtte til kompensation for de nedarvede pensionsomkostninger i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), i det omfang den begrænses, så RMG hensætter 150 mio. GBP i sin balance, vil reducere RMG's forpligtelser og forbedre cash flow, vil RMG's økonomiske problemer ikke blive løst. RMG's forventede cash flow før renter vil selv efter pensionseftergivelsen være negativt eller kun lettere positivt. Under alle omstændigheder vil RMG ikke være i stand til at tilbagebetale sin gæld på […] mio. GBP, når den forfalder til betaling i […]. Tilsvarende vil RMG, selv om balancen forventes at udvise nettoaktiver på […] mio. GBP efter pensionseftergivelsen, ikke opnå en tilstrækkeligt høj kreditvurdering til at kunne rejse midler på de finansielle markeder.
(207)
På denne baggrund finder Kommissionen, at RMG kan betegnes som »kriseramt« i henhold til RO-rammebestemmelserne, og virksomheden kan derfor komme i betragtning til omstruktureringsstøtte.
(208)
I henhold til punkt 34-37 i RO-rammebestemmelserne skal støtten tildeles med det vilkår, at der gennemføres en omstruktureringsplan, der skal godkendes af Kommissionen, og som medlemsstaten har forpligtet sig til. Omstruktureringsplanen skal beskrive de omstændigheder, der førte til virksomhedens vanskeligheder, og de midler, der vil blive brugt til at genoprette virksomhedens langsigtede rentabilitet og sundhed inden for en rimelig tidshorisont. Det skal sikres, at omstruktureringsforanstaltningerne er egnede til at løse virksomhedens problemer og giver virksomheden mulighed for at opbygge en ny struktur, der kan sætte den i stand til at klare sig selv. Forbedringen af rentabiliteten skal først og fremmest opnås gennem interne foranstaltninger.
(209)
Omstruktureringsplanen skal strække sig over en så kort periode som muligt og være baseret på realistiske forventninger om de fremtidige betingelser for driften. Den omstrukturerede virksomheds afkast af egenkapitalen skal være tilstrækkeligt til, at den kan klare sig i konkurrencen ved egen hjælp.
(210)
Den opdaterede omstruktureringsplan, som Det Forenede Kongerige fremsendte til Kommissionen, dækker perioden 2010-2015.
(211)
I regnskabsåret 2010/11 begyndte RMG at træffe væsentlige foranstaltninger til at afhjælpe sine effektivitetsproblemer i brevforretningen. I 2010 begyndte RMG i højere grad at lukke tabsgivende postcentre, at anvende nye maskiner til automatisering af sorteringen og omorganisere omdelingskontorerne i overensstemmelse med effektivitetsprogrammet »World Class Mail«.
(212)
Endvidere havde Det Forenede Kongerige i 2010 kontakt med Kommissionen før indgivelsen af anmeldelsen for at informere om de påtænkte omstruktureringsforanstaltninger og behovet for omstruktureringsstøtte.
(213)
Fra og med 2010 har RMG truffet væsentlige omstruktureringsforanstaltninger - som beskrevet i omstruktureringsplanen, som har gennemført en trinvis ændring i RMG's brevforretning. Disse foranstaltninger har afhjulpet ineffektiviteten i brevaktiviteterne (overbemanding, manglende automatisering, for mange brevsorteringscentre) sammenlignet med andre europæiske befordringspligtige virksomheder i postsektoren, som allerede har gennemført disse moderniseringstiltag og skabt en sund økonomi.
(214)
RMG's foreslåede operationelle modernisering omfatter ændringer på alle områder og giver betydelige omkostningsbesparelser for virksomheden. Moderniseringen vil give besparelser ved hjælp af indførelsen af ny teknologi og mere effektive arbejdsrutiner, når RMG lancerer »World Class Mail« i hele brevnetværket. Dette har til formål at øge produktiviteten gennem anvendelse af bedste praksis. Den operationelle modernisering forventes at ville give årlige omkostningsbesparelser på […] mio. GBP (efter fradrag af lønstigninger) frem til 2014/15, drevet af personalenedskæringer på […].
(215)
Kommissionen konkluderer derfor, at den opdaterede omstruktureringsplan på en passende måde afhjælper svaghederne i RMG's brevforretning og giver RMG mulighed for at skabe en ny og bæredygtig struktur. RMG's rentabilitet vil blive styrket ved hjælp af de interne foranstaltninger (f.eks. lukning af postsorteringscentre, strømlining af interne processer og en væsentlig reduktion af arbejdsstyrken), som øger RMG's produktivitet på et brevmarked i tilbagegang.
(216)
Kommissionen bemærker endvidere, at omstruktureringsplanen i henhold til RO-rammebestemmelserne skal sikre, at virksomheden genopretter sin langsigtede rentabilitet. Eftersom omstruktureringsplanen viser, at RMG allerede vil være rentabel og i stand til at opretholde driften inden udgangen af regnskabsåret 2014/15 i marts 2015, er det derfor ikke nødvendigt at yde yderligere støtte efter marts 2015.
(217)
Rentabiliteten genoprettes således inden for en omstruktureringsperiode på fem år, hvilket Kommissionen anser for at være et passende tidsrum (41). I denne sag synes det ikke at være muligt at genoprette RMG's langsigtede rentabilitet på kortere tid på grund af omfanget af omstruktureringen - herunder en omfattende ændring af RMG's forretningsaktiviteter, personalenedskæringer og lukninger af et stort antal postcentre - kombineret med nødvendigheden af at sikre uafbrudt opfyldelse af befordringspligten.
(218)
Hvad angår antagelserne vedrørende udbud og efterspørgsel på de relevante markeder i fremtiden, bemærker Kommissionen, at det i omstruktureringsplanen i basisscenariet (se betragtning 76) allerede antages, at brevefterspørgslen årligt vil falde med […]. I lyset af e-mailens fortrængning af de traditionelle breve accepterer Kommissionen, at overslagene baseres på en betydelig reduktion i brevmængderne. Det Forenede Kongerige har også fremsendt finansielle prognoser for RMG i mere pessimistiske og optimistiske scenarier: I det pessimistiske scenarie vil den årlige nedgang i brevforretningen være […] i stedet for […] om året, mens der i det optimistiske scenarie kun antages en årlig nedgang på […]. Den forventede efterspørgsel vil dermed falde […] hurtigere i det pessimistiske scenarie og […] langsommere i det optimistiske scenarie end i basisscenariet. Kommissionen mener også, at disse prognoser giver et realistisk billede med et tilstrækkeligt bredt udvalg af udfald (f.eks. ville de forventede brevmængder efter 10 år falde med omkring […] af RMG's nuværende mængde).
(219)
Forretningsplanen for basisscenariet viser, at RMG forventer at gå i nul i […] og opnå et afkast på […] % af egenkapitalen efter marts 2015. I forhold til de befordringspligtige virksomheder i andre medlemsstater og private virksomheder i Det Forenede Kongerige (42) ligger RMG's forventede afkast inden for det område, som disse virksomheder i øjeblikket har. Eftersom omstruktureringsforanstaltningerne vil give RMG en operationel effektivitet, der svarer til de andre postvirksomheders, er det rimeligt at forvente, at RMG på lang sigt vil skabe overskud i samme størrelsesorden som de andre virksomheder.
(220)
I det pessimistiske scenarie forventes RMG at gå i nul i regnskabsåret […] og senere blive rentabel og i stand til at finansiere driften og give et afkast på […] af egenkapitalen fra 2015. RMG vil derfor også opnå langsigtet rentabilitet under mindre gunstige markedsvilkår.
(221)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at omstruktureringsplanen er baseret på realistiske forudsigelser. De fremsendte antagelser om markedets udvikling er plausible, og prognoserne i omstruktureringsplanen med hensyn til udviklingen i RMG's samlede resultat synes derfor at være troværdige.
(222)
Efter en analyse og verifikation af den opdaterede omstruktureringsplan mener Kommissionen, at planen opfylder kravene i punkt 34-37 i RO-rammebestemmelserne, og at den navnlig vil genoprette RMG's rentabilitet i overensstemmelse med RO-rammebestemmelserne.
(223)
I henhold til punkt 43-45 i RO-rammebestemmelserne skal støtten begrænses til det absolutte minimum, og støttemodtageren skal selv yde et betydeligt bidrag til omstruktureringen med egne midler eller ved ekstern finansiering på markedsvilkår. Det fremgår klart af RO-rammebestemmelserne, at en betragtelig del af finansieringen af omstruktureringen skal hidrøre fra egne midler, herunder ved afhændelse af aktiver, som ikke er nødvendige for virksomhedens overlevelse, eller ved ekstern finansiering på markedsvilkår. Bidraget skal være et reelt bidrag og skal være så stort som muligt, mindst 50 % for store virksomheder. Kommissionen anser RMG for at være en stor virksomhed i RO-rammebestemmelsernes forstand.
(224)
I beslutningen om at indlede proceduren rejste Kommissionen tvivl om, hvor store omstruktureringsomkostninger omstruktureringen krævede. I forbindelse med undersøgelsen har de britiske myndigheder fremsendt en mere detaljeret liste over omstruktureringsomkostningerne:
(mio. GBP)
2010-2015
Det Forenede Kongeriges forslag
2010-2015
Kommissionens vurdering
Personaleomstruktureringsomkostninger
[…]
[…]
-
Fratrædelsesgodtgørelser
[…]
-
Rejse- og genplaceringsomkostninger
[…]
-
Ekstraordinære engangsudbetalinger
[…]
Kapacitetsomstruktureringsomkostninger
[…]
[…]
-
Lukning af postcentre
[…]
-
Fleksible omdelingsmetoder
[…]
-
Indførelse af sortering i omdelingsrækkefølge
[…]
-
Andre investeringer
[…]
-
Intelligente brevsorteringsmaskiner
[…]
-
Pakkesortering
[…]
It-omstruktureringsomkostninger
[…]
[…]
Pensionseftergivelse
150
150
Ekstraordinære omstruktureringsomkostninger for Royal Mail til udskillelse fra Post Office Limited
[…]
0
I alt
2 357
2 179
(225)
I denne henseende bemærker Kommissionen, at det ikke er alle omkostninger, der automatisk kan klassificeres som omstruktureringsomkostninger. Ifølge Kommissionen er omkostningerne til udskillelse af POL ikke relateret til omstruktureringen af RMG's brevvirksomhed, men snarere til den fremtidige privatisering af RMG, og kan derfor ikke accepteres som støtteberettigede omstruktureringsomkostninger.
(226)
Kommissionen accepterer imidlertid alle de omkostninger, der er relateret til personale-, kapacitets- og it-omstruktureringsprogrammerne, som værende støtteberettigede, fordi de er nødvendige for, at RMG's brevvirksomhed kan nå op på branchestandarden og få et tilstrækkeligt afkast på brevaktiviteterne. Endvidere accepterer Kommissionen en yderligere eftergivelse af det resterende pensionsunderskud som værende støtteberettigede omstruktureringsomkostninger, som er nødvendige for at genoprette den langsigtede rentabilitet.
(227)
Omstruktureringsomkostninger er primært relateret til RMG's aktiviteter i brevforretningen, som er afgørende både for opretholdelsen af den universelle posttjeneste samt RMG's rolle som leverandør af downstream-adgang for de andre postvirksomheder. Både personale- og kapacitetsomstruktureringsomkostningerne vedrører kun moderniseringstiltagene for sorteringscentrene og downstream-omdelingen af breve (f.eks. det sidste stykke ud til kunderne). Begge faciliteter er vigtige for konkurrenter, som leverer deres breve til sorteringscentrene til slutomdeling til kunderne, fordi de ikke selv råder over downstream-omdelingsnetværk.
(228)
Personaleomstruktureringsomkostningerne omfatter især bl.a. fratrædelsesgodtgørelser på […] mio. GBP for medarbejdere, der fratræder på grund af lukningen af sorteringscentre og rationaliseringen af den udendørs omdeling, og […] mio. GBP i transport- og indplaceringsomkostninger for medarbejdere, der er blevet i virksomheden, men som nu arbejder andre steder.
(229)
Kapacitetsomstruktureringsomkostningerne omfatter automatisering af sorteringscentrene og indførelse af nye omdelingsmetoder med henblik på at opnå en mere effektiv drift. De vigtigste kapacitetsomstruktureringsomkostninger er bl.a.:
i)
[…] mio. GBP til ejendomsrationaliseringsprogrammet, som skal reducere antallet af postcentre fra 64 i marts 2010 til […] i marts 2015
ii)
[…] mio. GBP til gennemførelsen af nye og mere fleksible omdelingsmetoder
iii)
[…] mio. GBP til investeringer i nye sorteringsmaskiner og maskiner, der kan sortere i omdelingsrækkefølge.
(230)
Kommissionen konkluderer derfor, at omstruktureringsstøtten i lyset af egetbidragskravet på 50 % for store virksomheder ikke bør overstige 50 % af 2 179 mio. GBP.
(231)
Kommissionen satte i beslutningen om at indlede proceduren også spørgsmålstegn ved, om RMG ville yde et betydeligt egetbidrag til omstruktureringen, som det kræves i punkt 44 i RO-rammebestemmelserne.
(232)
Som svar på den tvivl, Kommissionen udtrykte i beslutningen, har de britiske myndigheder fremsendt flere oplysninger om de beløb, der betragtes som egetbidrag fra RMG til omstruktureringsomkostningerne.
(233)
Ifølge de seneste oplysninger vil RMG bidrage til finansieringen af omkostningerne ved omstruktureringsforanstaltningerne i 2010-2015 gennem afhændelse af aktiver og de yderligere midler fra frigivelsen af pensionsdeponeringskontoen som følger:
(mio. GBP)
Afhændelse af aktiver
[…]
Frigivelse af pensionsdeponeringskontoen
[…]
Egetbidrag i alt
1 090
(234)
De aktiver, der skal afhændes, omfatter frasalg af andele i andre virksomheder samt ejendomme, som ikke er afgørende for RMG's overlevelse. Desuden har RMG solgt eller vil sælge ejendomme, køretøjer og udstyr, som er afgørende for driften, men som vil blive tilbageleaset. Den fuldstændige liste omfatter følgende:
i)
afhændelse af RMG's andel på 20 % i Camelot plc, operatøren af det nationale lotteri i Det Forenede Kongerige, til en canadisk pensionsfond (OTPP) i juni 2010
ii)
frasalg af Romec Services Limited i april 2011
iii)
salg eller salg og tilbageleasing af visse postcentre og andre ejendomme. Dette omfatter salg eller salg og tilbageleasing af lokationer i London som f.eks. […]. I forbindelse med salg og tilbageleasing har RMG frasolgt eller vil frasælge selvejendomsretten i disse ejendomme og har fået en lejeret til brug af ejendomme af den nye selvejer
iv)
afhændelse af overskydende jord
v)
salg og tilbageleasing af udstyr og køretøjer.
(235)
Værdien af de salg, der allerede er gennemført, er baseret på de faktiske overskud fra salget (op til […] mio. GBP), mens værdiansættelsen af de fremtidige salg er konservative og baseret på RMG's erfaringer fra nylige salgstransaktioner.
(236)
Endvidere får virksomheden flere midler i forbindelse med frigivelsen af RMG's pensionsdeponeringskonto ved gennemførelsen af pensionseftergivelsen den 1. april 2012. Eftersom pensionsforvalteren ikke længere kræver sikkerhed på deponeringskontoen, vil beløbet blive udbetalt til RMG. På den dato forventes RMG's deponeringskonto (150 mio. GBP) at have trukket renter på […] mio. GBP (til en samlet værdi af […] mio. GBP).
(237)
Kommissionen kan efter at have verificeret, at foranstaltningerne vedrørende RMG's egetbidrag allerede er blevet gennemført eller vil blive gennemført inden marts 2015, og at, som Det Forenede Kongerige har bekræftet, salgsværdierne er på markedsvilkår, acceptere, at beløbet på 1 090 mio. GBP udgør et egetbidrag til omstruktureringsplanen. Når egetbidraget sættes i forhold til de støtteberettigede omstruktureringsomkostninger bemærker Kommissionen, at 50 % af omstruktureringsomkostningerne er finansieret ved egetbidrag fra RMG, og at egetbidragskravet i RO-rammebestemmelserne for store virksomheder er opfyldt.
(238)
I lyset af RMG's egetbidrag konkluderer Kommissionen derfor, at støtten i form af gældsreduktionsforanstaltninger på 1 089 mio. GBP er begrænset til det absolutte minimum af de nødvendige omstruktureringsomkostninger. Til sammenligning med de oprindeligt anmeldte gældsreduktionsforanstaltninger på 1 700 mio. GBP og en yderligere revolverende kreditfacilitet på 200 mio. GBP, er omstruktureringsstøtten i form af en gældsreduktion på højst 1 089 mio. GBP nu begrænset til 50 % af de nødvendige omstruktureringsomkostninger for perioden marts 2010 til marts 2015. Den betydelige reduktion af støttebeløbet sammenlignet med det oprindeligt anmeldte sikrer, at RMG ikke vil have overskydende likvide midler efter udløbet af omstruktureringsplanen i marts 2015.
(239)
I henhold til punkt 38-42 i RO-rammebestemmelserne skal der træffes foranstaltninger til at begrænse enhver skadelig virkning, støtten kan have for konkurrenterne, mest muligt. Støtten må ikke være urimeligt konkurrencefordrejende. Dette betyder normalt, at virksomhedens tilstedeværelse på sine markeder begrænses i slutningen af omstruktureringsperioden. Den obligatoriske begrænsning eller indskrænkning af virksomhedens tilstedeværelse på det relevante marked er en kompenserende faktor over for virksomhedens konkurrenter. Den bør stå i forhold til støttens konkurrencefordrejende virkninger og virksomhedens relative størrelse på sit eller sine markeder.
(240)
For det første bemærker Kommissionen, at RMG i øjeblikket på grundlag af de eksisterende regler om adgang til omdelingsnetværket er en uundværlig forretningspartner for andre britiske postvirksomheder, eftersom den omdeler konkurrenternes breve det sidste stykke ud til kunderne. RMG udfører derfor en afgørende funktion for det britiske postmarked, som i dag hovedsageligt er baseret på upstream-konkurrence og ikke konkurrence i alle led af postbefordringen. Endvidere er RMG's betydning for postsektoren klart afspejlet i konkurrenternes bemærkninger, idet de fremhæver, at det er nødvendigt med et sundt RMG for downstream-brevomdelingen og dermed opretholdelsen af den universelle tjeneste. Omstruktureringen af RMG vil derfor give hele den britiske postsektor økonomiske fordele og sætte alle postvirksomheder i stand til at levere bedre og mere effektive tjenester.
(241)
Derfor skal Kommissionen i vurderingen af de nødvendige modydelser tage højde for den rolle, som netop RMG spiller i den britiske postsektor som leverandør af universelle tjenester og for adgangen til alle britiske postvirksomheder.
(242)
I denne forbindelse skal det understreges, at den betydeligt reducerede omstruktureringsstøtte - i forhold til Det Forenede Kongeriges oprindeligt anmeldte omstruktureringsstøtteforanstaltninger på mere end 1 700 mio. GBP - primært vil blive brugt til at sikre, at RMG's downstream-netværk er velfungerende, idet dette er afgørende for at sikre opretholdelsen af de universelle posttjenester samt sikre adgangen til RMG's omdelingsnetværk, hvor det er relevant i henhold til artikel 38 i Postal Service Act og de deraf følgende lovmæssige vilkår (se nedenfor).
(243)
Som forklaret i betragtning 227 støtter gældsreduktionsforanstaltningen på 1 089 mio. GBP primært omstruktureringen af RMG' vigtige downstream-aktiviteter (bl.a. sorteringscentre, omdeling det sidste stykke ud til kunden). Både personaleomstruktureringsomkostningerne på […] mio. GBP samt kapacitetsomstruktureringsomkostningerne på […] mio. GBP vedrører udelukkende downstream-aktiviteter, der er nødvendige for den universelle tjeneste og konkurrenternes brevforretning. De resterende omstruktureringsomkostninger er ligeledes for størstedelens vedkommende relateret til disse downstream-aktiviteter.
(244)
I lyset af RMG's vigtige rolle i downstream-brevomdelingen, som er nødvendig for alle britiske postvirksomheder, synes RMG's omstrukturering at have en begrænset konkurrencefordrejende virkning på den britiske postsektors nuværende struktur. Omstruktureringen af RMG's downstream-netværk vil skabe en mere effektiv og billigere tjeneste for både den almindelige befolkning og for de andre britiske postvirksomheder, som er afhængige af adgang til RMG's downstream-netværk, som fastsat i de relevante lovregler.
(245)
Kommissionen har verificeret, at de andre britiske postvirksomheder fortsat vil have adgang til RMG's downstream-netværk. Den kompetente tilsynsmyndighed - Office of Communications (Ofcom) - har foreslået at pålægge RMG adgangsbetingelser for den næste syvårige periode fra den 1. april 2012, som bl.a. kræver opfyldelse af følgende betingelser (43)
i)
RMG skal på rimelig anmodning give andre postvirksomheder adgang og tilbyde sådan adgang på retfærdige og rimelige betingelser
ii)
RMG må ikke forskelsbehandle (44)
iii)
RMG må ikke få en urimelig kommerciel fordel ved at give adgang til netværket og må ikke bruge oplysninger, som er modtaget i forbindelse med adgangen, til egen fordel
iv)
RMG skal fastsætte adgangspriser, således at der er mindst mulig avance mellem adgangspriserne og de tilsvarende detailtjenester for at undgå, at andre postvirksomheder forhindres i at konkurrere med RMG som følge af en margenklemme.
(246)
Kommissionen mener, at disse vilkår vil begrænse RMG's udøvelse af markedsmagt og beskytte konkurrenternes adgang til RMG's downstream-netværk. De vil derfor for andre britiske postvirksomheder sikre, at de kan konkurrere ved egen hjælp på upstream-markederne med RMG og fastholde eller endda udvide deres stærke tilstedeværelse på upstream-markedet. Kommissionen mener derfor, at disse betingelser kan betragtes som en passende modydelse til fordel for RMG's konkurrenter, som afhjælper støttens skadelige virkninger for konkurrenterne.
(247)
I denne henseende bemærker Kommissionen, at […] Ofcom vil træffe en beslutning om obligatoriske adgangskrav for de næste syv år som beskrevet i forslagene.
(248)
Eftersom omstruktureringsstøtten grundlæggende er begrænset til downstream-aktiviteter i offentlighedens interesse samt andre britiske postvirksomheders interesse og ikke styrker RMG's position på andre upstream-brevmarkeder eller eksprespakkemarkederne, mener Kommissionen, at omstruktureringsstøtten vil medføre begrænsede fordrejende virkninger til skade for konkurrenterne.
(249)
For det andet omfatter omstruktureringsplanen betydelige nedskæringer i personalet, hvilket skyldes de tekniske ændringer og den øgede automatisering i postsektoren. I denne henseende bemærker Kommissionen, at den generelt støtter statsstøtte, som omfatter de sociale omkostninger ved omstrukturering. I henhold til punkt 64 i RO-rammebestemmelserne har Kommissionen ikke nogen indvendinger mod denne form for støtte, når den tildeles kriseramte virksomheder, eftersom dens økonomiske fordele rækker ud over den pågældende virksomheds egne interesser, idet den letter gennemførelsen af strukturelle ændringer og mindsker sociale problemer.
(250)
Kommissionen bemærker, at en stor del af omstruktureringsomkostningerne omfatter fratrædelsesgodtgørelse samt transport- og indplaceringsomkostninger baseret på aftaler med fagforeningen. På den anden side vil den støtte, der ydes for at finansiere disse personalerelaterede omkostninger, ikke kun være til fordel for RMG, men også for de afskedigede medarbejdere. Kommissionen mener derfor, at denne støtte til den personalerelaterede omstrukturering letter gennemførelsen af strukturelle ændringer og mindsker sociale problemer.
(251)
For det tredje bemærker Kommissionen, at RMG vil frasælge POL. I lyset af den fremtidige privatisering af RMG og dermed adskillelse af ejerskabet af RMG og POL, vil RMG miste direkte kontrol med detailaktiviteterne i POL, og dens markedsposition vil blive svækket. Det skal især bemærkes, at aftalen mellem RMG og POL er begrænset til 10 år […].
(252)
I modsætning til den aktuelle situation vil RMG ikke længere have direkte kontrol over et detailnetværk, men vil, som alle konkurrenter, skulle forhandle og indgå aftaler om sine detailaktiviteter med en uafhængig tredjepart (f.eks. svarende til DHL's Servicepoint-netværk, som består af uafhængige detailbutikker (f.eks. WHSmith- og Staples-butikker)). Dermed vil RMG blive stillet i samme situation som sine konkurrenter og vil ikke mere kunne drage fordel af ejerskab over et fuldt detailnetværk. RMG vil især ikke længere kunne beslutte, hvilke andre tjenester og produkter (f.eks. banktjenester), som POL vil tilbyde, hvilket betyder, at RMG vil miste indflydelse på andre markeder. Kommissionen mener derfor, at frasalget af POL vil begrænse RMG's tilstedeværelse på det britiske postmarked og kan betragtes som en foranstaltning, der afbøder virkningerne af omstruktureringsstøtten for RMG's konkurrenter.
(253)
I lyset af de positive virkninger, som RMG's mere effektive downstream-netværk vil få for den almindelige befolkning, som er afhængig af RMG som leverandør af universelle posttjenester, samt for alle britiske postvirksomheder, der har behov for adgang til RMG's downstream-netværk for at få deres breve omdelt til kunderne, samt den kendsgerning, at en stor del af omstruktureringsomkostningerne kommer de afskedigede medarbejdere til gode, og frasalget af POL, finder Kommissionen, at de konkurrencefordrejninger, som omstruktureringsstøtten skaber, er relativt begrænsede, således at det ikke er nødvendigt med yderligere modydelser.
(254)
Princippet om engangsstøtte i punkt 72 ff. i RO-rammebestemmelserne er opfyldt, da RMG ikke tidligere har modtaget rednings- eller omstruktureringsstøtte.
(255)
I henhold til RO-rammebestemmelsernes punkt 47 skal RMG gennemføre omstruktureringsplanen til fulde, og Det Forenede Kongerige har givet tilsagn om, at denne forpligtelse vil blive opfyldt. Kommissionen skal holdes underrettet om fremskridtet med hensyn til gennemførelsen af omstruktureringsplanen i overensstemmelse med RO-rammebestemmelsernes punkt 49 og 50.
(256)
Kommissionen mener, at den femårige omstruktureringsplan fra 2010 til 2015 for RMG opfylder betingelserne i RO-rammebestemmelserne, og at gældsreduktionsforanstaltningerne på 1 089 mio. GBP udgør omstruktureringsstøtte, der er forenelig med traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
6. KONKLUSION
(257)
I overensstemmelse med tidligere retspraksis kan Kommissionen kun acceptere kompensation for nedarvede pensionsomkostninger, i det omfang modtageren ikke stilles bedre end konkurrenterne med hensyn til de generelle forpligtelser vedrørende bidrag til socialsikring.
(258)
Som følge af de særlige omstændigheder omkring denne sag har Kommissionen tilpasset sin vurdering af foreneligheden af støtten til kompensation for nedarvede pensionsomkostninger og har udført en sammenligning mellem RMG's nuværende pensionsunderskud og de gennemsnitlige pensionsunderskud i balancen i britiske virksomheder af en tilsvarende størrelse.
(259)
Kommissionen mener, at pensionseftergivelsen udgør forenelig statsstøtte til nedarvede pensionsomkostninger i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), på følgende to betingelser:
i)
På datoen for pensionseftergivelsen den 1. april 2012 skal RMG i sin balance hensætte 150 mio. GBP, hvilket er i tråd med det gennemsnitlige pensionsunderskud for tilsvarende britiske virksomheder.
ii)
RMG vil ikke modtage støtte som kompensation for nedarvede pensionsforpligtelser, der påløber efter den 31. marts 2012 for medlemmer af RMPP.
(260)
Med hensyn til den anmeldte omstruktureringsstøtte mener Kommissionen, at den opdaterede omstruktureringsplan for perioden 2010 til 2015 er passende og tilstrækkelig til at løse RMG's problemer og genoprette den langsigtede rentabilitet. Kommissionen mener, at RMG's egetbidrag til omstruktureringsomkostningerne begrænser støtten til det absolut nødvendige beløb på 1 089 mio. GBP. I lyset af de positive fordele, som omstruktureringen giver for hele den britiske postsektors effektivitet, RMG's unikke position som leverandør af universelle tjenester, udskillelsen af POL, samt at omstruktureringsstøtten i høj grad letter gennemførelsen af de nødvendige nedskæringer i RMG's personale, finder Kommissionen ikke, at støtten på 1 089 mio. GBP fordrejer konkurrencen i en grad, som ikke står i et rimeligt forhold til de positive virkninger af en vellykket omstrukturering af RMG -
TRUFFET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. De anmeldte foranstaltninger vedrørende den pensionseftergivelse, Det Forenede Kongerige påtænker at gennemføre for Royal Mail Group, udgør statsstøtte, som er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, forudsat at betingelserne i stk. 2 og 3 opfyldes.
2. På datoen for pensionseftergivelsen den 1. april 2012 skal Royal Mail Group i sin balance hensætte en forpligtelse på 150 mio. GBP til dækning af de underskud, der er opstået som følge af de pensionsordninger, den har ydet bidrag til.
3. Det Forenede Kongerige må ikke yde statsstøtte til Royal Mail Group som kompensation for nedarvede omkostninger relateret til pensionsforpligtelser for medlemmer af Royal Mail Pension Plan, der er påløbet efter datoen for pensionseftergivelsen den 1. april 2012.
Artikel 2
De gældsreduktionsforanstaltninger, som Det Forenede Kongerige påtænker at gennemføre for Royal Mail Group, som beløber sig til 1 089 mio. GBP, udgør statsstøtte, som er forenelig med det indre marked i henhold til traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), forudsat at den til Kommissionen anmeldte omstruktureringsplan gennemføres fuldt ud.
Artikel 3
Det Forenede Kongerige forelægger årlige rapporter om gennemførelsen af omstruktureringsplanen for Kommissionen. Den første rapport forelægges senest et år efter meddelelsen af denne afgørelse til Det Forenede Kongerige. De efterfølgende rapporter forelægges senest et år efter den foregående rapport frem til udløbet af omstruktureringsplanen.
Artikel 4
Denne afgørelse er rettet til Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 21. marts 2012.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 21. März 2012
über die Maßnahme SA.31479 (2011/C) (ex 2011/N), die das Vereinigte Königreich zugunsten der Royal Mail Group durchführen will
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 1834)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/542/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 10. Juni 2011 meldete das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland (nachfolgend „Vereinigtes Königreich“) nach informellem Vorabkontakt (Voranmeldung) ein Maßnahmenpaket (siehe Abschnitt 2.3) zugunsten der Royal Mail Group (RMG) an.
(2)
Mit Schreiben vom 29. Juli 2011 setzte die Kommission das Vereinigte Königreich über ihre Entscheidung in Kenntnis, wegen der angemeldeten Maßnahmen das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten.
(3)
Die Entscheidung der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens (nachfolgend „Eröffnungsentscheidung“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme auf.
(4)
Mit Schreiben vom 9. August 2011 ersuchte das Vereinigte Königreich um eine Verlängerung der Frist zur Übermittlung seiner Stellungnahmen bis zum 14. September 2011. Mit Schreiben vom 11. August 2011 gab die Kommission diesem Ersuchen statt. Mit Schreiben vom 8. September 2011 legte das Vereinigte Königreich seine Stellungnahmen vor.
(5)
Bei der Kommission gingen Stellungnahmen von folgenden Beteiligten ein:
-
5. Oktober 2011
UK Mail
-
6. Oktober 2011
Communication Workers Union
-
6. Oktober 2011
UPS
-
7. Oktober 2011
Deutsche Post
-
7. Oktober 2011
DX Group
-
7. Oktober 2011
Mail Competition Forum
-
7. Oktober 2011
TNT
-
7. Oktober 2011
Free Fair Post Initiative
-
9. Oktober 2011
Secured Mail
(6)
Diese Stellungnahmen von Beteiligten wurden dem Vereinigten Königreich am 12. Oktober 2011 zugeleitet. Das Vereinigte Königreich hat seine Kommentare zu diesen Stellungnahmen per Schreiben übermittelt, das am 16. November 2011 eingegangen ist.
(7)
Am 22. August 2011 ersuchte die Kommission das Vereinigte Königreich um weitere Auskünfte, die mit Schreiben vom 14. September 2011 vorgelegt wurden.
(8)
Am 20. September 2011 fand eine Sitzung statt, an der die Behörden des Vereinigten Königreichs, die RMG und ihre Bankenvertreter teilnahmen. Letztere machten genauere Angaben zu dem angemeldeten Umstrukturierungsplan.
(9)
Weitere Sitzungen, an denen die Kommission und die Behörden des Vereinigten Königreichs teilnahmen, um über die Angelegenheit zu beraten, fanden am 12. Oktober 2011, am 10. und 23. November 2011 sowie am 12. Januar 2012 statt. Weitere Informationen übermittelte das Vereinigte Königreich per E-Mail bzw. per Schreiben vom 30. September 2011, vom 20. Oktober 2011, vom 7, 11, 18, 20, 28. und 30. November 2011, vom 6. Dezember 2011 und vom 14. Februar 2012.
(10)
Am 17. Februar 2012 übermittelten die Behörden des Vereinigten Königreichs ihre letzten aktualisierten Angaben zur Anmeldung und Erläuterung des Umstrukturierungsplans.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
2.1. Hintergrund: Liberalisierung des britischen Postsektors
(11)
Das Vereinigte Königreich sieht die angemeldeten Maßnahmen vor dem Hintergrund seiner allgemeinen Maßnahmen zur Regelung der Postdienste und weist auf die strategische Bedeutung der RMG hin, die zur ständigen Erbringung von Universalpostdienstleistungen verpflichtet ist.
(12)
Das britische Postgesetz, der Postal Services Act 2011 (3) (nachfolgend „Postgesetz von 2011“), der am 13. Juni 2011 die Königliche Zustimmung erhielt, regelt die staatliche Postpolitik des Vereinigten Königreichs. Mit diesem Gesetz wurden die Empfehlungen des unabhängigen Gutachtens von Richard Hooper (nachfolgend „Hooper-Bericht“ (4)) umgesetzt. Das Postgesetz:
i)
sieht die Möglichkeit privatwirtschaftlicher Investitionen in die RMG in Form von neuen Geschäftsbereichen und frischem Kapital vor;
ii)
ermöglicht die Übertragung der aufgelaufenen Rentenverbindlichkeiten auf den Staat, so dass dem Unternehmen nur noch eine kleinere, vollständig finanzierte Pensionskasse bleibt (Entlastung vom Rentendefizit);
iii)
sieht vor, dass die Post Office Limited (POL), das Tochterunternehmen für das Massengeschäft, nicht verkauft wird, sondern in staatlicher Hand bleibt;
iv)
ebnet den Weg zur Modernisierung des Postsektors;
v)
sieht die Ausgabe von Belegschaftsaktien vor, die mindestens 10 % der Anteile an der RMG ausmachen sollen, nachdem der Staat seine gesamten RMG-Aktien veräußert hat.
2.2. Begünstigte der Maßnahmen
2.2.1. Struktur der Royal Mail Group
(13)
Die RMG ist durch die Royal Mail Holdings plc (RMH) zu 100 % in staatlicher Hand. Die RMG ist der größte Postdienstleister im Vereinigten Königreich. Bis zur vollständigen Liberalisierung der Postmärkte im Vereinigten Königreich Ende 2005 hatte sie ein gesetzliches Monopol für bestimmte Basisdienste der Briefzustellung inne. Mit ihren Postdiensten „Royal Mail“ und „Parcelforce Worldwide“ besorgt die RMG das Einsammeln und Sortieren, den Transport und die Zustellung von Postsendungen (Briefe, Pakete und Päckchen).
(14)
Das Postfilialnetz wird von der POL betrieben, die noch vollständig im Besitz der RMG (und damit des britischen Staates) ist. RMG und POL sind rechtlich eigenständig, gehören aber demselben Konzern an. Aufgrund der Empfehlungen des Hooper-Berichts wird vorgeschlagen, dass die POL nach der Reform vollständig in öffentlicher Hand bleiben und innerhalb der Royal Mail Holding zu einer Schwestergesellschaft der RMG werden soll.
(15)
Zu den anderen Tochtergesellschaften der RMG zählt insbesondere die General Logistics System BV (GLS), der größte europäische Anbieter von Paketdienstleistungen, Logistik und Expressdiensten für ganz Europa. Das GLS-Netz umfasst Tochterunternehmen und Netzwerkpartner in 36 europäischen Staaten.
Abbildung 1: Die Organisationsstruktur der RMG
2.2.2. Royal Mail Group (RMG)
(16)
Die RMG hat aufgrund des Postgesetzes von 2000 seit dem 23. März 2001 eine Lizenz für den Briefdienst im Vereinigten Königreich. Mit dieser Lizenz verbunden ist die Verpflichtung zur Erbringung der Universaldienstleistungen. Mit diesen Regelungen wurde die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (5) (nachfolgend „Postdiensterichtlinie“) umgesetzt. Die RMG als Lizenzinhaberin soll mit allen interessierten Betreibern geschäftliche Vereinbarungen über den Zugang zu ihrem nationalen Netz schließen. Neuen Betreibern wird durch solche Nutzungsvereinbarungen mit der RMG der Zugang zum Markt ermöglicht.
(17)
Die RMG ist die einzige Lizenzinhaberin auf dem britischen Postmarkt und als solche zur Erbringung von Universaldienstleistungen verpflichtet. Die Universaldienstleistungen umfassen vor allem: i) die werktägliche Zustellung von Postsendungen (Briefe, Pakete und Päckchen) bis 20 kg in die Wohnung oder die Räumlichkeiten jeder natürlichen oder anderen Person im Vereinigten Königreich (Briefzustellung von Montag bis Samstag ist vorgeschrieben); ii) werktäglich mindestens eine Einsammlung an jedem Zugangspunkt sowie die Beförderung, Annahme, Einsammlung, Sortierung und Zustellung von Postpaketen zu erschwinglichen Preisen nach einem Einheitstarif; iii) das Angebot eingeschriebener Postsendungen zu Preisen nach einem Einheitstarif.
(18)
Die Lizenz der RMG sieht Preisbindungen für die Bereitstellung regulierter Dienste vor. Die derzeitige Preisbindung wurde im April 2006 für einen Zeitraum von vier Jahren festgelegt und dann bis März 2012 verlängert.
(19)
Die RMG soll Kunden und anderen Postunternehmen ohne Benachteiligung Zugang zu ihrem nationalen Netz gewähren. In der Praxis sind die meisten Wettbewerber der RMG über den für Dritte möglichen Zugang zum nachgelagerten RMG-Netz (z. B. Endsortierung der Postsendungen und Zustellung bis zum Endkunden) in den Markt gelangt.
(20)
Der Wettbewerb im nachgelagerten Zugang bedeutet, dass die anderen Betreiber die Postsendungen über ihr eigenes Netz einsammeln und aufbereiten und sie dann an die Sortierzentren der RMG übergeben, wo sie in das RMG-Netz zur Endsortierung und Zustellung an die Endkunden übernommen werden. Aufgrund gleichwertiger Vereinbarungen über den direkten Kundenzugang können Massenversender ihre vorsortierten Sendungen zum weiteren Versand bei den Postzentren der RMG einliefern.
(21)
Der Wettbewerb im Briefdienst des Vereinigten Königreichs ist durch den Zugang zum RMG-Netz in den nachgelagerten Bereichen entstanden. Es ist kein End-to-End-Wettbewerb zwischen der RMG und neuen Anbietern. Seit der Marktöffnung 2006 hat die Menge an Briefsendungen, die andere britische Postbetreiber an das nachgelagerte RMG-Netz übergeben, durchschnittlich um mehr als 1 000 Mio. Stück pro Jahr zugenommen. Diese Sendungen machen inzwischen mehr als 45 % der Inlandspost im Vereinigten Königreich aus. Die RMG rechnet damit, dass sie in den kommenden Jahren weitere Marktanteile an ihre Wettbewerber verlieren wird. In einigen Massenmärkten könnten Wettbewerber einen Marktanteil von […] (6) erreichen.
2.2.3. Post Office Limited (POL)
(22)
Die POL, das für das Massengeschäft zuständige Tochterunternehmen der RMG, betreibt ein Netz von etwa 11 500 Postfilialen. Knapp 400 dieser Filialen sind im unmittelbaren Besitz der POL und werden von ihr verwaltet. Alle anderen werden privatwirtschaftlich von Filialleitern oder Franchisepartnern betrieben. Die POL soll ein Netz unterhalten, das bestimmte Erreichbarkeitskriterien für die Bevölkerung des Vereinigten Königreichs erfüllt (u. a. soll für 99 % der Bevölkerung in einem Umkreis von 3 Meilen (4,8 km) eine Poststelle zur Verfügung stehen).
(23)
Die POL hat keine eigenen Angestellten, da ihr gesamtes Personal (außer den Selbständigen) von der RMG überlassen wird. Etwa 9 000 Beschäftigte der RMG arbeiten ausschließlich für die POL.
(24)
Die POL stellt die Postschalterdienste für die RMG und wird dafür von der RMG im Back-Office-Bereich unterstützt. Außerdem werden verschiedene Dienste (Kraftfahrzeugdienste, Gebäudebewachung usw.), deren Kosten die RMG trägt, von RMG und POL gemeinsam genutzt. Die Bereitstellung dieser Dienste wird durch einen Dienstleistungsvertrag zwischen RMG und POL geregelt, der durch eine Reihe neuer Dienstleistungsverträge abgelöst werden soll, wenn die POL zu einem Schwesterunternehmen der RMG wird.
(25)
Zusätzlich zu ihren bereitgestellten Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) ist die POL über ihr Netzwerk und über Direktverkaufskanäle im Internet auch kommerziell tätig (u. a. Verkauf von Telefonie und Versicherungsprodukten).
(26)
Am 23. März 2011 genehmigte die Kommission eine staatliche Beihilfe in Höhe von 180 Mio. GBP zur Finanzierung des Postfilialnetzes der POL über ein Jahr ab 1. April 2011 (7). Für den gleichen Zeitraum genehmigte die Kommission außerdem die Fortsetzung bestehender Kreditfazilitäten zur Finanzierung der Gelddienste am Postschalter. Die Kommission kam zu dem Ergebnis, dass die Beihilfe mit den Rechtsvorschriften der Europäischen Union vereinbar ist, da die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die der POL übertragen wurden, nicht überkompensiert werden.
(27)
Am 24. Januar 2012 meldete das Vereinigte Königreich ein Maßnahmenpaket zur Unterstützung der von der POL angebotenen DAWI an, die den 2011 genehmigten Maßnahmen weitgehend entsprechen.
2.2.4. Finanzielle Schwierigkeiten
(28)
Das Vereinigte Königreich betrachtet die RMG als ein Unternehmen in Schwierigkeiten, da sie mit schweren Finanzproblemen zu kämpfen hat (sofern nichts anderes angegeben ist, beziehen sich die angegebenen Finanzdaten auf die konsolidierten Ergebnisse der RMG mit allen Tochterunternehmen):
i)
ihre Bilanzsituation, insbesondere das hohe Rentendefizit;
ii)
die voraussichtlichen Defizite im Cashflow;
iii)
die Tatsache, dass sie ohne die angemeldeten Maßnahmen nicht in der Lage sein wird, ihre Schulden zu tilgen, wenn diese fällig werden;
iv)
die rückläufigen Einnahmen der RMG aus dem Briefgeschäft: zwischen den Geschäftsjahren 2008/2009 und 2010/2011 gingen die externen Einnahmen um 3,1 % und die im Inland zugestellten Sendungen um 11,7 % zurück.
(29)
Aus der Bilanz der RMG geht hervor, dass das Unternehmen am Ende des Geschäftsjahres 2010/2011 schwere Finanzprobleme hatte. Sowohl das Betriebskapital als auch das Nettobetriebsvermögen waren negativ.
(30)
Nach den Prognosen des Vereinigten Königreichs wird die RMG Liquiditätsprobleme haben […], d. h. sie wird nicht über ausreichende Mittel verfügen, um ihre laufenden Geschäfte zu bezahlen, falls die angemeldeten Maßnahmen nicht durchgeführt werden. Folglich wird sie nicht mehr in der Lage sein, ihre Kreditfazilitäten zu tilgen, wenn sie […] fällig werden.
(31)
Aus diesen Gründen wird die RMG große Probleme haben, ihren Zahlungsverpflichtungen bis […] nachzukommen, und folglich nicht in der Lage sein, ein Umstrukturierungsprogramm durchzuführen und aus eigener Kraft wieder rentabel zu werden. Dadurch bleibt das Unternehmen auf staatliche Hilfe angewiesen, wenn es wieder rentabel werden und seine öffentlichen Dienstleistungen ohne Unterbrechung anbieten soll.
2.3. Untersuchte Maßnahmen
2.3.1. Entlastung vom Rentendefizit
(32)
Das Postgesetz von 2011 sieht vor, dass das Vereinigte Königreich einige der im Rahmen des Pensionsplans der Royal Mail (Royal Mail Pension Plan, RMPP) aufgelaufenen Verbindlichkeiten übernimmt. Durch die vorgeschlagene Maßnahme wird die RMG von der Verpflichtung entbunden, das Defizit auszugleichen, das im Rahmen dieses Pensionsplans entstanden ist. Sie wird dadurch finanziell erheblich entlastet.
(33)
Dem Vereinigten Königreich zufolge stehen Umfang und Instabilität des RMPP in keinem Verhältnis zu den laufenden Geschäften der RMG. Sie hätten sich als große Belastung erwiesen, die die RMG daran hinderten, aus eigener Kraft auf dem liberalisierten Postmarkt des Vereinigten Königreichs wettbewerbsfähig zu bleiben. Das Vereinigte Königreich geht davon aus, dass durch die Übernahme bestimmter Verbindlichkeiten aus dem RMPP ein Beitrag zur Wiedererlangung der Rentabilität der RMG geleistet wird und das Unternehmen als einziger Anbieter von Universaldiensten im Vereinigten Königreich die Möglichkeit haben wird, sich durch Modernisierung auf das liberalisierte wirtschaftliche Umfeld einzustellen. Folglich werde die Entlastung vom Rentendefizit eines der größten Hindernisse für privatwirtschaftliche Investitionen in die RMG beseitigen.
(34)
Außer dem RMPP finanziert die RMG zurzeit drei weitere Pensionssysteme: den Royal Mail Senior Executives Pension Plan (RMSEPP), den Royal Mail Retirement Savings Plan (RMRSP) und den Royal Mail Defined Contribution Pension Plan (RMDCPP). Die angemeldete Maßnahme betrifft nur den RMPP. Die Mitglieder des RMSEPP, des RMRSP und des RMDCPP sind davon nicht betroffen.
(35)
Der RMPP ist eine betriebliche Pensionskasse für Beschäftigte der RMG einschließlich der Mitarbeiter, die ausschließlich für die POL tätig sind (8). Es handelt sich um eine privatwirtschaftliche Pensionskasse, die dem normalen britischen Rentenrecht unterliegt, das auf Unternehmen der Privatwirtschaft Anwendung findet. Am 31. März 2011 hatte der RMPP etwa 436 000 Mitglieder, davon etwa 130 000 berufstätige Mitarbeiter, die Rentenansprüche ansparten (aktive Mitglieder), etwa 118 000 ehemalige Mitarbeiter, die vor Erreichen der Altersgrenze aus dem Unternehmen ausgeschieden waren und noch keine Rentenleistungen erhielten (suspendierte Mitglieder), und etwa 188 000 Rentenempfänger.
(36)
Der RMPP unterliegt dem Third Principal Trust Deed and Rules vom 21. Dezember 2009 in einer später geänderten Fassung (nachfolgend „Treuhandvertrag“). Hauptarbeitgeber für die Mitglieder dieser Pensionskasse ist die RMG, Treuhänder ist das Unternehmen Royal Mail Pensions Trustees Limited (nachfolgend „Treuhänder“). Zusätzlich zum Treuhandvertrag werden die im Rahmen des RMPP bestehenden Verpflichtungen des Treuhänders und der RMG durch die vom Ministerium für Arbeit und Renten eingeführten gesetzlichen Vorschriften für Betriebsrentensysteme geregelt; das sind insbesondere der Pension Schemes Act 1993, der Pensions Act 1995 und der Pensions Act 2004. Der RMPP untersteht der Zuständigkeit des britischen Rentenregulierers.
(37)
Der RMPP ist ein leistungsorientiertes System, d. h. seine Leistungen werden im Hinblick auf eine Rente in einer bestimmten Höhe bei regulärem Renteneintrittsalter abhängig vom Jahresgehalt des Mitglieds und der Dauer der Beschäftigung bei dem betreffenden Arbeitgeber festgelegt. Damit unterscheidet er sich von beitragsorientierten Systemen, bei denen nur die Höhe der vom Arbeitgeber/Arbeitnehmer zu entrichtenden Beiträge festgelegt ist. Die Beiträge werden angelegt. Wenn ein Mitglied in den Ruhestand geht, steht ihm aus dem aufgelaufenen Betrag ein lebenslanges Einkommen zu.
(38)
Es gibt im Wesentlichen zwei verschiedene leistungsorientierte Systeme; das eine geht vom Endgehalt und das andere vom Durchschnittseinkommen während des gesamten Berufslebens aus. Bei der Endgehaltsregelung errechnet sich die Rente als Anteil oder Prozentsatz des letzten rentenrelevanten Einkommens des Beschäftigten für jedes Jahr seiner rentenrelevanten Berufstätigkeit. Bei der Durchschnittsgehaltsregelung errechnet sich die Rente nach einem Prozentsatz des Durchschnittsgehalts des Arbeitnehmers über die gesamte Zeit seiner rentenrelevanten Berufstätigkeit (üblicherweise unter Einrechnung der Inflation) für jedes Jahr der rentenrelevanten Berufstätigkeit.
(39)
Bis April 2008 wurden die von den Mitgliedern des RMPP erworbenen Leistungen auf der Grundlage des Endgehalts berechnet. Im April 2008 führte die RMG eine Rentenreform durch, bei der die RMPP-Regelungen geändert wurden. Das betraf u. a. die seit dem 1. April 2008 durch Berufstätigkeit erworbenen Leistungen, die seitdem auf der Grundlage des Durchschnittsgehalts während der gesamten Berufstätigkeit und nicht mehr nach dem Endgehalt ermittelt werden (die bis zu diesem Datum erworbenen Leistungsansprüche bleiben jedoch an das Gehalt eines Mitglieds zum Zeitpunkt seines Ausscheidens geknüpft). Zu den weiteren am 1. April 2008 durchgeführten Reformen gehörte, dass das Renteneintrittsalter für die Berufstätigkeit ab 1. April 2010 auf 65 Jahre angehoben wurde (vor diesem Stichtag erworbene Leistungsansprüche können weiterhin mit 60 Jahren in Anspruch genommen werden, ohne dass Rentenkürzungen vorgenommen werden) und dass der RMPP mit Wirkung vom 1. April 2008 keine neuen Mitglieder mehr aufnahm. Der RMPP wurde durch ein beitragsorientiertes System für neue Mitglieder ab 1. April 2008 ersetzt, den RMDCPP.
(40)
Dem Vereinigten Königreich zufolge hatte die RMG nur sehr eingeschränkte Möglichkeiten, Änderungen am RMPP vorzunehmen, bedingt durch das allgemeine britische Rentenrecht und die spezielle Ausgestaltung des RMPP.
(41)
Nach britischem Recht hat die RMG kein Einspruchsrecht in Bezug auf ihren Beitragssatz zum RMPP. Der Beitragssatz wird normalerweise zwischen dem finanzierenden Arbeitgeber und dem Treuhänder einer Pensionskasse vereinbart, doch wenn innerhalb von 15 Monaten ab dem effektiven Bewertungsdatum keine Einigung erzielt wird, legt der Rentenregulierer die Beiträge fest. Der Regulierer wurde durch das Rentengesetz von 2004 mit Wirkung vom 6. April 2005 eingeführt. Er sorgt für die Einhaltung der gesetzlichen Rentenvorschriften. Der Rentenregulierer hat u. a. klargestellt, dass Rentensysteme ein gewisses Maß an Zahlungsfähigkeit besitzen müssen und die Treuhänder dafür sorgen sollen, dass jedes Defizit gegenüber dem Finanzierungsziel technischer Rückstellungen vom finanzierenden Arbeitgeber ausgeglichen wird, so schnell dies vom Arbeitgeber in zumutbarer Weise zu leisten ist.
(42)
Vor diesem Hintergrund hat die RMG im Juni 2006 einer Absichtserklärung mit dem Treuhänder über die Finanzierung des RMPP-Defizits innerhalb eines Zeitraums vom 17 Jahren zugestimmt, zusätzlich zu den jährlichen Zahlungen, die der RMPP von der RMG zur Finanzierung der aufgelaufenen Leistungsansprüche erhält. Zu den Bedingungen gehörte die Einrichtung der Treuhandkonten zur Absicherung von insgesamt 1 Mrd. GBP zugunsten des RMPP. Dies war Gegenstand der Entscheidung der Kommission 2009/613/EG (9).
(43)
Am 30. Juni 2010 stimmte die RMG einem weiteren Sanierungsplan mit dem Treuhänder zu, um das RMPP-Defizit bis März 2047 zu finanzieren. Als jährliche Beiträge sind vorgesehen:
i)
1. April 2009 bis 31. März 2047: jährliche Defizitzahlungen von 282 Mio. GBP pro Jahr, die der Inflation der Einzelhandelspreise entsprechend ansteigen;
ii)
1. April 2013 bis 31. März 2023: zusätzliche Beiträge in Höhe von 4,0 % der Mitgliederbeiträge.
(44)
Die POL übernimmt einen Anteil von 7 % der Defizitzahlungen. Der Anteil errechnet sich auf der Grundlage der Zahl der Mitarbeiter, die der POL überlassen werden, bezogen auf die Gesamtzahl der Beschäftigten der RMG. Der jährliche Beitrag der POL zum Rentendefizit im Geschäftsjahr 2010/11 betrug 21 Mio. GBP.
(45)
Die Behörden des Vereinigten Königreichs schlagen vor, ein neues gesetzliches Rentensystem unter Zuständigkeit des Staates zu schaffen, das keine rechtliche Verbindung zur RMG oder zum RMPP hat. Ein Teil der aufgelaufenen Verbindlichkeiten und Vermögenswerte des RMPP werden auf das neue System übertragen. Vorgesehen ist, dass die bis 31. März 2012 aufgelaufenen Rentenansprüche auf das System übertragen werden. Davon betroffen sind Ruhegeldempfänger, suspendierte Mitglieder und aktive Mitglieder des RMPP.
(46)
Grob geschätzt soll die neue Pensionskasse Verbindlichkeiten in Höhe von 32 200 Mio. GBP und entsprechende Vermögenswerte in Höhe von 27 700 Mio. GBP (nach aktuarieller Bewertung vom 31. März 2011) und somit ein Defizit von 4 500 Mio. GBP übernehmen. Nach der Entlastung vom Rentendefizit am 1. April 2012 wird die RMG nur noch die normalen Rentenbeiträge für alle RMPP-Mitglieder zahlen, die für die RMG arbeiten. Sie ist dann nur noch für neue, nach dem März 2012 erworbene Rentenansprüche verantwortlich (nachfolgend als „aktueller RMPP“ bezeichnet).
(47)
Der aktuelle RMPP wird unmittelbar nach der Entlastung vom Rentendefizit Verbindlichkeiten von etwa 2 100 Mio. GBP (10) und Vermögenswerte in entsprechender Höhe umfassen, die bei der RMG verbleiben. Die RMG wird den gesamten künftigen Schuldendienst einschließlich der Verbindlichkeiten für alle laufenden Verpflichtungen im Rahmen des RMPP tragen, um die Verbindung zum Endgehalt mit bestimmten Steigerungen (z. B. für Frühverrentung) in Bezug auf die alten Rentenansprüche beizubehalten. Das bedeutet, dass die RMG nach der Entlastung vom Rentendefizit weiter das Risiko tragen wird, dass die alten Verbindlichkeiten für suspendierte Mitglieder infolge von Gehaltssteigerungen, die über der Preisinflation liegen, anwachsen können, da die Rentenleistungen an die aktuelle Höhe des Endgehalts geknüpft werden müssen. Die RMG würde auch weiterhin für den RMSEPP verantwortlich sein, der Verbindlichkeiten von 300 Mio. GBP und ein Defizit von etwa 30 Mio. GBP (bewertet zum 31. März 2011) aufweist.
2.3.2. Umstrukturierungsbeihilfe
(48)
Zur Bewältigung der Finanzprobleme hat die RMG im Juni 2011 einen Umstrukturierungsplan für den Zeitraum 2008-2016 erstellt.
(49)
Die Pläne der RMG, bei denen es in erster Linie um Kostensenkungen und um eine Diversifizierung der Einnahmen geht, stützen sich auf umfangreiche Umstrukturierungsmaßnahmen, die die RMG seit 2002 durchgeführt hat (einschließlich erheblicher Veränderungen am RMPP), um das Unternehmen zu modernisieren und die Kosten zu senken. Der Plan der RMG vom Juni 2011 zur Wiedererlangung der Rentabilität des Unternehmens ist in fünf Kernbereiche gegliedert:
i)
betriebliche Modernisierung mit Veränderungen in allen Tätigkeitsbereichen der RMG und erheblichen Kosteneinsparungen für das Unternehmen;
ii)
Umstrukturierungsmaßnahmen im Unternehmen und im Back-Office-Bereich;
iii)
geschäftliche Umwandlung;
iv)
Investitionen in eine neue IT-Plattform;
v)
Cashflow-Initiativen.
(50)
Durch den Umstrukturierungsplan soll die langfristige Rentabilität der RMG wiedererlangt werden. Dem Vereinigten Königreich zufolge wird durch die Möglichkeit, strukturell hohe Festkosten abzuschreiben, die allgemeinen Vorschriften zu stärken und die Einnahmen zu diversifizieren, um sinkende Einnahmen durch rückläufige Mengen an Postsendungen aufzufangen, die Rentabilität der RMG verbessert, was das Unternehmen in die Lage versetzen wird, private Investoren anzulocken, um seine Zukunft langfristig zu sichern.
(51)
Nach Aussage des Vereinigten Königreichs ist die Wiedererlangung der langfristigen Rentabilität für die RMG eine zentrale politische Zielsetzung, um die Universaldienste allgemein verfügbar zu halten und effektiv zu erbringen. Dem Vereinigten Königreich zufolge reicht die Entlastung vom Rentendefizit alleine nicht aus, um die Rentabilität der RMG langfristig zu sichern. Auch nach der Entlastung könne die RMG ihre Finanzprobleme nicht aus eigenen Mitteln oder mit auf dem Finanzmarkt erhaltenen Mitteln lösen.
(52)
Deshalb hat das Vereinigte Königreich zusätzlich zur Entlastung vom Rentendefizit weitere Maßnahmen zur Stärkung der Bilanz der RMG angemeldet:
i)
Abschreibung eines Teils der Schulden der RMG beim britischen Staat (nachfolgend „Maßnahmen zur Schuldenreduzierung“), voraussichtlich in Höhe von 1 700 Mio. GBP (zuzüglich aufgelaufener Zinsen), und
ii)
Beträge, die von der RMH in der „Mails Reserve“ (11) für die RMG durch eine revolvierende Kreditfazilität mit maximal 200 Mio. GBP bereitgestellt werden.
2.4. Gründe für die Einleitung der eingehenden Untersuchung
(53)
Das Vereinigte Königreich vertrat in seiner Anmeldung die Auffassung, die Entlastung vom Rentendefizit könne als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, da es sich um übernommene Kosten aus der Zeit vor der Liberalisierung handelt, und berief sich hierbei auf die Entscheidungspraxis der Kommission. Zudem stünden die vorgeschlagenen Maßnahmen im Einklang mit den Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (12) (nachfolgend „R&U-Leitlinien“). Das Vereinigte Königreich hat sich im Verlauf des Verfahrens nicht auf Artikel 106 Absatz 2 AEUV als Begründung für angemeldete Maßnahme berufen.
(54)
In ihrer Entscheidung über die Einleitung der förmlichen Untersuchung stellte sich für die Kommission die Frage, ob die Entlastung vom Rentendefizit als Ausgleich für eine außergewöhnliche Belastung durch die frühere öffentlich-rechtliche Monopolstellung der RMG als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann. 2007 hat die Kommission in der Tat eine französische Reform der Finanzierung aktueller und künftiger Renten der verbeamteten Beschäftigten bei der französischen La Poste genehmigt (13). Während in der Entscheidung von 2007 festgestellt wurde, dass die Sozialversicherungskosten von La Poste mit denen der Wettbewerber vergleichbar waren, scheint die RMG durch die Entlastung vom gesamten Rentendefizit eine bessere Position zu erlangen als ein durchschnittliches britisches Unternehmen. Deshalb war für die Kommission die Frage, ob die Belastung, von der die RMG befreit wird, vollständig den übernommenen Kosten im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union entspricht und ob nach der Entlastung tatsächlich gleiche Voraussetzungen bestehen würden.
(55)
Außerdem hatte die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit des Umstrukturierungsplans mit den R&U-Leitlinien, vor allem im Hinblick auf die Wiedererlangung der Rentabilität, die Höhe des Beitrags der RMG und den Umfang der Ausgleichsmaßnahmen.
(56)
Der Kommission zufolge hat das Vereinigte Königreich nicht überzeugend nachgewiesen, dass der ursprünglich vorgelegte Umstrukturierungsplan den R&U-Leitlinien entsprechen würde. Die Kommission bezweifelte insbesondere, dass die Rolle der RMG als einziger Anbieterin von Universaldienstleistungen und die aus ihrem früheren öffentlichen Monopol hervorgegangenen Verbindlichkeiten eine Abschwächung der in den R&U-Leitlinien vorgesehenen Bedingungen rechtfertigen würde, vor allem, wenn diese sicherstellen sollen, dass Wettbewerbsverzerrungen begrenzt und die Kosten der Umstrukturierung durch den vorgeschriebenen Eigenbetrag von 50 % geteilt werden.
(57)
Außerdem hielt die Kommission die Dauer des ursprünglichen Umstrukturierungsplans von 2008 bis 2016 für übermäßig lang und befand, dass die in dem Plan enthaltenen Prognosen veränderten Annahmen, etwa hinsichtlich des Gesamtvolumens an Postsendungen, nicht standhalten würden. Deshalb äußerte die Kommission Zweifel an der Wiedererlangung der langfristigen Rentabilität der RMG durch die Umsetzung des angemeldeten Plans und an der Robustheit der Rentabilitätsprognosen.
2.5. Änderung der angemeldeten Maßnahmen nach Eröffnung des förmlichen Untersuchungsverfahrens
(58)
Im Verlauf der Diskussionen mit der Kommission während der förmlichen Untersuchung nahm das Vereinigte Königreich einen Teil der Schuldenreduzierung von 1 700 Mio. GBP zurück und verringerte die angemeldeten Maßnahmen zur Schuldenreduzierung auf 1 089 Mio. GBP. Außerdem verzichtete das Vereinigte Königreich auf die angemeldete revolvierende Kreditfazilität von 200 Mio. GBP. Daher betrachtet die Kommission diese Maßnahmen nicht mehr als angemeldet, sondern nur noch die Schuldenreduzierung in Höhe von 1 089 Mio. GBP.
(59)
Das Vereinigte Königreich legte im Verlauf der Untersuchung einen aktualisierten Umstrukturierungsplan für einen kürzeren Zeitraum, 2010 bis 2015, vor. In diesem Zeitraum wird die RMG betriebliche und geschäftliche Maßnahmen zur Umstrukturierung des Unternehmens durchführen. Der Plan zur Wiedererlangung der Rentabilität der RMG umfasst folgende Kernmaßnahmen: personelle Umstrukturierung, strukturelle Umstrukturierung zum Kapazitätsabbau und Umstrukturierung der IT-Systeme.
(60)
Die personelle Umstrukturierung steht im Mittelpunkt der Veränderungen bei der RMG. Sie soll gewährleisten, dass im Vereinigten Königreich langfristig ein finanziell tragfähiger Universaldienst angeboten werden kann. Die RMG ist bereits tätig geworden. Sie plant einen erheblichen Personalabbau durch freiwilliges Ausscheiden und natürlichen Abgang in dem Zeitraum, für den der Umstrukturierungsplan gilt. Hierauf entfällt etwa ein Drittel der gesamten durch den Plan entstehenden Umstrukturierungskosten. Dadurch wird einer der größten Kostenfaktoren der RMG drastisch gesenkt.
(61)
Der Umstrukturierungsplan sieht für die Zeit der Umstrukturierung einen Abbau des RMG-Personals bei der UK Letters & Parcels and International (UKLPI) von etwa 160 000 Mitarbeitern zu Beginn des Jahres, das im März 2011 endet, auf ca. […] Beschäftigte im März 2015 vor. Das bedeutet eine Reduzierung um insgesamt […] bei der UKLPI zwischen März 2011 und März 2015, etwa […] pro Jahr. Im Rahmen dieser personellen Umstrukturierung wird eine Reduzierung von annähernd […] leitenden Führungskräften vorgenommen (bis März 2011 sind bereits mehr als 1 000 ausgeschieden). Die durch Personalkürzungen zu erzielenden Einsparungen in Höhe von […] Mio. GBP sollen zwischen März 2010 und März 2015 erreicht werden.
(62)
Die vorgeschlagenen Veränderungen im Personalbestand betreffen nahezu jeden Bereich der RGM, beispielsweise:
i)
Zustellung und Einsammlung, die arbeitsintensivsten Tätigkeiten mit hohen Fixkosten, werden umstrukturiert; die Umstrukturierung konzentriert sich auf Einsparungen u. a. durch World Class Mail (siehe Erwägungsgrund 68), ein umfassendes System zur Verbesserung von Sicherheit, Kundendienst, Qualität und Produktivität in allen Zustellämtern;
ii)
es gibt einen Trend weg von der arbeitsintensiven manuellen Tätigkeit zur automatisierten Verarbeitung mit entsprechenden Folgen für die Beschäftigtenzahlen;
iii)
an die […] Führungskräfte müssen ebenfalls ausscheiden.
(63)
Die Kernelemente der personellen Umstrukturierungskosten im Umstrukturierungsplan vom Juni 2011 sind i) Entlassungsabfindungen, ii) Reise- und Überlassungskosten, iii) einige außerordentliche Pauschalzahlungen. Die Abfindungen werden sich von März 2010 bis März 2015 voraussichtlich auf etwa […] Mio. GBP belaufen. Die Reise- und Überlassungskosten (für Mitarbeiter, die im Unternehmen bleiben, jetzt aber im Zuge der Umstrukturierung der RMG-Infrastruktur einschließlich der Schließung verschiedener Postzentren an anderen Standorten arbeiten müssen) werden sich bis 2014/2015 auf etwa […] Mio. GBP belaufen. Die außerordentlichen Pauschalzahlungen, die erforderlich sind, um das Tempo und die Intensität der Veränderungen beizubehalten, da sie ein wesentlicher Teil der 2010 mit der Communication Workers Union geschlossenen Modernisierungsvereinbarung sind, belaufen sich auf […] Mio. GBP. Diese Zahlungen wären bei einer langsameren und konventionelleren Modernisierung nicht erforderlich gewesen.
(64)
Diese Kernelemente der personellen Umstrukturierung machen zusammen etwa die Hälfte der gesamten relevanten Umstrukturierungskosten im Zeitraum März 2010 bis März 2015 aus.
(65)
Neben den personellen Maßnahmen bei der RMG sieht der angemeldete Umstrukturierungsplan eine strukturelle Umstrukturierung vor, um in dem Zeitraum einen Kapazitätsabbau im Unternehmen vorzunehmen. Insgesamt macht der Betrag für die strukturelle Umstrukturierung etwa ein Drittel der gesamten relevanten Umstrukturierungskosten im Zeitraum März 2010 bis März 2015 aus. Dieses Element der Umstrukturierung betrifft die erhebliche Verkleinerung des Netzes von Postzentren, die sich entsprechend auf die Beschäftigtenzahlen auswirkt.
(66)
Die strukturelle Umstrukturierung umfasst auch die Automatisierung und vor allem neue Zustellmethoden, die längere, flexiblere Zustellspannen ermöglichen. Das hat wiederum erhebliche Auswirkungen auf den Personalbestand und bildet einen wesentlichen Teil der Umstrukturierung.
(67)
Der Umstrukturierungsplan beinhaltet ein einmaliges Rationalisierungsprogramm, das die Zahl der Postzentren von 64 zu Beginn des Geschäftsjahres 2010/2011 auf […] im März 2015 verringert. Dadurch wird der Einfluss der RMG erheblich reduziert, und ihr Betrieb wird rationalisiert. Der Umstrukturierungsplan sieht die Schließung von […] Postzentren zwischen 2010/2011 und 2014/2015 vor, was einer Reduzierung im gesamten Netz um […] entspricht. Von März 2010 bis März 2011 wurden insgesamt 5 Postzentren geschlossen.
(68)
Im Zusammenhang damit führt die RMG das System „World Class Mail“ in allen verbleibenden Postzentren ein. World Class Mail ist ein umfassendes System zur Verbesserung von Sicherheit, Kundendienst, Qualität und Produktivität und zur Verringerung von Störungen. „Weltklasse“ wird dadurch erreicht, dass alle Mitarbeiter in den Kampf gegen Zeitverluste und Ressourcenverluste durch mangelnde Zuverlässigkeit und in die Steuerung von Verarbeitungssystemen eingebunden sind. Alle Postzentren werden bis Ende des Geschäftsjahres 2011/12 Teil von World Class Mail sein, und auch in den Zustellämtern wird das System eingeführt.
(69)
Zusätzlich wird durch den Einsatz von intelligenten Briefsortiermaschinen ein Wandel in der automatisierten Sortierung vollzogen. Die Kosten, die das manuelle Sortieren verursacht, werden gesenkt. Diese Maschinen sind wesentlich schneller als die herkömmlichen Methoden und Vorrichtungen, wie sie die RMG seit fast 20 Jahren einsetzt.
(70)
Außerdem wird für Briefsendungen die automatische Gangfolgesortierung eingeführt. Dies ist ein entscheidender Teil der Umstrukturierung. Kompakte Gangfolgesortiermaschinen müssen angeschafft werden. Dadurch verändern sich die Arbeitsabläufe insbesondere der Zustellerinnen und Zusteller. Dieser Automatisierungsschritt reduziert das manuelle Sortieren von Briefsendungen in den Zustellämtern (und die entsprechenden Kosten) und ermöglicht so eine effizientere Planung der Arbeitszeiten von Zustellerinnen und Zustellern. Gangfolgesortierung stellt eine strukturelle Veränderung in der Aufbereitung von Postsendungen für die RGM dar, durch die sich die Produktivität erhöhen wird. 2008 wurden bei der RMG 0 % der Sendungen auf diese Weise sortiert, 2009 waren es 1 % und im August 2011 bereits 50 %.
(71)
Der Umstrukturierungsplan der RMG sieht die automatisierte Sortierung von kleinen Päckchen vor, die bisher manuell erfolgt. Das Unternehmen sucht nach der besten Lösung, die in der Umstrukturierungsphase umgesetzt werden kann.
(72)
Neue Zustellmethoden ermöglichen der RMG schließlich die Umstellung von der traditionellen Zustellung (zu Fuß, per Fahrrad) auf den Einsatz von sicheren (manuell oder mit Motor betriebenen) Zustellwagen und Lieferwagen. Diese neuen Methoden bedeuten eine große Veränderung für die RMG, die in Verbindung mit den entsprechenden Kosten längere, flexiblere Zustellspannen ermöglicht. Das wiederum erlaubt es der RMG, die Anzahl der Zustelltouren zu reduzieren und die Zustellkosten zu senken.
(73)
Zur Umstrukturierung gehören auch geschäftskritische Investitionen in den IT-Bereich, die während der Umstrukturierungsphase vorgenommen werden. Ergänzend zu den Veränderungen im Personalbestand führt die RMG zurzeit elektronische Handgeräte anstelle der papierbasierten Verfahren ein, um die Effizienz zu erhöhen. Zu den wichtigsten Funktionen gehört die Speicherung der Unterschriften von Kunden, die den Erhalt der verfolgten Sendungen bestätigen. Die Geräte ermöglichen es der RMG, Sendungen in Echtzeit zu verfolgen. Auf diese Weise müssen nach Beendigung der Zustelltour keine Unterschriften und Papierquittungen mehr bearbeitet werden.
(74)
Weitere Investitionen der RMG im IT-Bereich betreffen verschiedene kritische Bereiche:
i)
Verbesserung des betrieblichen Berichtswesens;
ii)
Modernisierung der Human-Resources-Prozesse;
iii)
automatisiertes Lesen von Adressinformationen und Nutzung der Information für Performance Reporting;
iv)
[…] und
v)
[…].
(75)
Die Gesamtinvestitionen in die System- und IT-Umstrukturierung machen etwa ein Fünftel aller relevanten Umstrukturierungskosten im Zeitraum März 2010 bis März 2015 aus.
(76)
Dem Vereinigten Königreich zufolge sollte die RMG nach der Umsetzung der Rentenmaßnahmen und dem Abschluss der Umstrukturierungsmaßnahmen in der Lage sein:
i)
ihre Kosten einschließlich Abschreibung und Finanzlasten zu decken - insbesondere wird das Unternehmen im März 2015 einen positiven freien Cashflow nach Zinsen und Steuern von […] Mio. GBP erreichen;
ii)
eine Rendite zu erzielen, die es in die Lage versetzt, aus eigener Kraft auf dem Markt zu konkurrieren - insbesondere wird das Unternehmen bis März 2015 eine positive Rendite von […] erreichen;
iii)
Barmittel durch das Basisgeschäft (vor Verkauf von Vermögenswerten) zu generieren - insbesondere wird das Unternehmen einen positiven freien Cashflow von […] Mio. GBP erzielen.
(77)
Diese Schlussfolgerung gilt auch für das realistische Abwärtsszenario (ein zusätzlicher […] mengenmäßiger Rückgang in der Phase des Umstrukturierungsplans), das der Kommission am 30. November 2011 im Rahmen der Sensitivitätsanalyse vorgelegt wurde. Nach diesem Abwärtsszenario könnte die RMG bis März 2015:
i)
einen positiven freien Cashflow nach Zinsen und Steuern von […] Mio. GBP erreichen;
ii)
einen positiven Kapitalertrag von […] erzielen;
iii)
einen positiven freien Cashflow von […] Mio. GBP erreichen.
(78)
Diese Prognosen sollen die Robustheit und die Stärke der vorgeschlagenen Umstrukturierung unterstreichen.
3. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(79)
Viele verschiedene Beteiligte, darunter kleine inländische Konkurrenten der RMG und ihre Branchenverbände, große internationale Wettbewerber, Interessengruppen und eine Gewerkschaft, die die Mehrheit des RMG-Personals vertritt, haben ihre Stellungnahmen zur Eröffnungsentscheidung übermittelt.
(80)
Als Branchenverband der kleineren britischen Postbetreiber hebt das Mail Competition Forum (MFC) besonders die Bedeutung einer gesunden, rentablen RMG hervor, die als einziges Unternehmen in der Lage ist, die Universaldienstverpflichtungen im Vereinigten Königreich zu erfüllen. Andererseits äußert der MFC aber auch Bedenken, dass eine künstlich gestärkte RMG ihre kleineren Konkurrenten durch harte Preisgestaltung, Druck auf Gewinnmargen und die Verweigerung des Zugangs zu wichtigen Einrichtungen aus einem sowieso schon schwierigen Markt drängen könnte. Vor diesem Hintergrund fordert das MCF im Vorhinein weitreichende Regelungen zum Schutz der kleinen Wettbewerber und die Zusicherung, dass sie Zugang zum Netz der Royal Mail erhalten.
(81)
Das MCF stimmt dem Vereinigten Königreich zu, dass es sich bei der RMG um ein Unternehmen in Schwierigkeiten handelt und dass die R&U-Leitlinien den geeigneten Rahmen für die Bewertung der vorgeschlagenen Maßnahmen bilden. Ferner stellt das MFC fest, dass das Vereinigte Königreich nicht versucht hat, die Beihilfe damit zu begründen, dass sie erforderlich sei, um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) aufrecht zu erhalten. Sollte von der Kommission ein Ausgleich für eine DAWI der RMG genehmigt werden, müsse er mit strengen Auflagen zum Schutz des Wettbewerbs gekoppelt werden.
(82)
Nach Meinung des MCF sollten sich die Maßnahmen auf das unbedingt erforderliche Mindestmaß beschränken und sich nur auf das Rentendefizit erstrecken. Maßnahmen zur Bilanzverbesserung und andere Maßnahmen, die das Unternehmen für einen privatwirtschaftlichen Investor attraktiver machen sollen, lehnt das MCF ab. Zudem ist das MCF skeptisch hinsichtlich einer Privatisierung des Unternehmens.
(83)
Im Hinblick auf den in den R&U-Leitlinien für große Unternehmen vorgesehenen Eigenbeitrag von 50 % verlangt das MCF die strikte Einhaltung der vorgeschriebenen Untergrenze und empfiehlt zur Finanzierung die Veräußerung von Vermögenswerten und die Aufgabe unrentabler Tätigkeitsbereiche.
(84)
Im Hinblick auf Ausgleichsmaßnahmen hält das MCF eine Reihe weitreichender struktureller, steuerlicher und regulatorischer Maßnahmen einschließlich einer Reform des britischen Postgesetzes, um zu verhindern, dass die RMG später einmal weitere Beihilfen für den gleichen Zweck erhält, sowie eine vollständige strukturelle Trennung von Massengeschäft und RMG-Netz und die Aufhebung der Befreiung von der Umsatzsteuer für nicht zu den Universaldiensten zählende Leistungen der RMG für erforderlich.
(85)
Secured Mail weist auf die Bedeutung der RMG für die Erbringung der Universaldienstleistungen im Vereinigten Königreich hin. Gleichzeitig fordert Secured Mail die Kommission auf, dafür zu sorgen, dass die RMG nicht die Gelegenheit erhält, ihre neue Stärke so einzusetzen, dass das Geschäftsmodell des kleineren Konkurrenten gefährdet wird. Wie das Mail Competition Forum hält auch Secured Mail einen angemessenen Eigenbeitrag für erforderlich, der durch die Veräußerung von Vermögenswerten und die Aufgabe unrentabler Tätigkeitsbereiche finanziert wird. Außerdem plädiert Secured Mail für regulatorische Maßnahmen wie eine Trennung von Netz und Massengeschäft der RMG.
(86)
Der kleine inländische Konkurrent UK Mail begrüßt grundsätzlich staatliche Beihilfen für die RMG, weil damit die Erbringung der Universalpostleistungen gesichert wird, doch sollten die Maßnahmen nur unter strikter Einhaltung der R&U-Leitlinien genehmigt werden.
(87)
DX, ein weiterer kleiner inländischer Wettbewerber, hat ebenfalls Bedenken gegen eine unkontrollierte Stärkung der Position der RMG auf dem britischen Markt. Er plädiert für Ausgleichsmaßnahmen, um potenzielle Wettbewerbsverzerrungen auszugleichen.
(88)
Die Communication Workers Union (CWU) sieht die Maßnahmen im Rahmen der umfassenderen Maßnahmen zur Modernisierung der RMG in den vergangenen Jahren. Die CWU begrüßt die Beihilfemaßnahmen, äußert aber Bedenken wegen der Belastungen für die Arbeitnehmer durch den Umstrukturierungsprozess und weist auf die tiefgreifenden und nachhaltigen Veränderungen der Arbeitsbedingungen der Beschäftigten der Royal Mail hin. Die CWU fordert die Kommission auf, die Umstrukturierung auf ein Mindestmaß zu beschränken, um die nachteiligen Auswirkungen auf die allgemeinen Arbeitsbedingungen zu begrenzen. Die CWU lehnt eine Bewertung nach den R&U-Leitlinien ab und plädiert dafür, dass die Kommission die Beihilfe statt dessen als Ausgleich für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse genehmigen sollte. Nach Meinung der CWU sollte kein Eigenbeitrag von der RMG verlangt werden. Sie plädiert für eine großzügige Bewertung der Beihilfemaßnahmen, um den Umstellungsprozess für die Beschäftigten der RMG so reibungslos wie möglich zu gestalten.
(89)
Die Free and Fair Postal Initiative (FFPI) begrüßt die staatlichen Beihilfen für die RMG grundsätzlich. Die Interessengruppe äußert lediglich Bedenken, was die im Umstrukturierungsplan vorgesehene Wiedererlangung der Rentabilität der RMG anbelangt. In Anbetracht des gegenwärtigen wirtschaftlichen Klimas hält die FFPI die Verkaufsaussichten für fraglich. Sie bedauert, dass es keinen umfassenden Privatisierungsplan gibt.
(90)
Ferner weist die FFPI mit Nachdruck darauf hin, dass alle Anforderungen der R&U-Leitlinien eingehalten werden müssen, insbesondere was den Eigenbeitrag betrifft, der nach Meinung der FFPI einen beträchtlichen Anteil (50 %) ausmachen sollte, wie es die Leitlinien vorsehen. Nach Meinung der FFPI sollten weitreichende Ausgleichsmaßnahmen unbedingt die Veräußerung von Vermögenswerten, die für die Erbringung der Universalpostleistungen nicht unabdingbar sind, und vor allem Garantien hinsichtlich des Marktzugangs für Wettbewerber einschließen.
(91)
Die FFPI spricht sich dagegen aus, die Argumentation hinsichtlich übernommener Kosten aus den Entscheidungen zu EDF (14) und La Poste (15) auf diesen Fall zu übertragen, da sich die Rentensysteme in Frankreich und im Vereinigten Königreich grundlegend voneinander unterscheiden.
(92)
Die Deutsche Post sieht die Beihilfeforderung der RMG im Rahmen der Liberalisierung und der Entwicklung des britischen Postmarktes und der daraus erwachsenden Notwendigkeit für den ehemaligen Monopolisten, sich an die Bedingungen eines wettbewerbsorientierten Postmarktes anzupassen und seine Unternehmensführung entsprechend zu modernisieren. Vor diesem Hintergrund fordert die Deutsche Post die Kommission auf, eine einheitliche Anwendung der gesetzlichen Vorschriften in allen Mitgliedstaaten sicherzustellen. Danach weist die Deutsche Post die Argumentation des Vereinigten Königreichs zurück, wonach bei der RMG außergewöhnliche Umstände im Sinne der R&U-Leitlinien gegeben seien. Sie bezweifelt, dass die R&U-Leitlinien in diesem Fall Anwendung finden.
(93)
Hierzu beruft sich die Deutsche Post auch auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Combus (16), wonach bei der Privatisierung des ehemaligen staatseigenen Anbieters von Universaldiensten der öffentliche Ausgleich von Rentenkosten, die über das bei privatwirtschaftlichen Wettbewerbern übliche Maß hinausgehen, keine staatliche Beihilfe darstellt. Nach Einschätzung der Deutschen Post sollte die Entlastung der RMG vom Rentendefizit dem Verbot des Artikels 107 AEUV entgehen, da diese Maßnahme einen strukturellen Nachteil im Sinne des Urteils in der Rechtssache Combus ausgleichen soll.
(94)
Außerdem müsste die Kommission nach Auffassung der Deutschen Post berücksichtigen, dass die RMG bereits einen Ausgleich für ihr Rentendefizit in Form von höheren Portopreisen erhalten hat.
(95)
TNT merkt an, dass die Beihilfe nicht höher sein dürfe als der niedrigste Betrag, der unbedingt erforderlich ist, um die RMG von ihren Finanzproblemen zu befreien. Zugleich ist TNT besorgt, dass die RMG ihre neue Stärke dazu nutzen könnte, den Wettbewerb auf dem britischen Postmarkt unzulässigerweise einzuschränken, um die Kontrolle über den Markt und verlorene Marktanteile zurück zu erobern.
(96)
Um dies zu verhindern, fordert TNT weitreichende Maßnahmen als Ausgleich für staatliche Beihilfen, darunter eine Garantie für den künftigen Netzzugang, möglichst durch Entbündelung, und die Aufhebung der Befreiung von der Mehrwertsteuer, um die Entwicklung des Wettbewerbs in der End-to-End-Zustellung zu stärken.
(97)
Hinsichtlich des passenden rechtlichen Rahmens stimmt TNT dem Vereinigten Königreich zu, dass die Maßnahmen als Umstrukturierungsbeihilfen im Sinne der R&U-Leitlinien angesehen werden sollten, und lehnt eine Prüfung nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV ab.
(98)
UPS weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass die vorgeschlagenen Beihilfemaßnahmen schwerwiegende Auswirkungen auf den Postmarkt haben und sich auch über die Zielmärkte hinaus auf die Express-Paketdienste im Vereinigten Königreich und in Europa auswirken könnten. UPS hat Zweifel an der Art der Berechnung der Vorteile für die RMG und daran, ob die R&U-Leitlinien auf diesen Fall anwendbar sind.
(99)
Außerdem bezweifelt UPS die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV und den R&U-Leitlinien.
(100)
Die geforderten Ausgleichsmaßnahmen müssten nach Meinung von UPS proportional zu den Wettbewerbsverzerrungen sein. UPS weist deshalb die Auffassung des Vereinigten Königreichs zurück, wonach die Belastung durch die Erbringung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen bei der Bewertung der Maßnahmen nach Maßgabe der R&U-Leitlinien berücksichtigt werden sollte. UPS hält es für ganz besonders wichtig, ein potenzielles Übergreifen auf benachbarte Märkte zu analysieren und zu berücksichtigen, falls die Maßnahmen nicht nur die RMG, sondern auch ihre Tochterunternehmen, darunter insbesondere GLS, stärken.
(101)
Die Höhe der Beihilfe sollte nach Meinung von UPS auf das unbedingt erforderliche Minimum beschränkt werden, und die RMG sollte einen beträchtlichen Eigenbeitrag leisten. UPS bezweifelt, dass außergewöhnliche Umstände vorliegen, die einen Eigenbeitrag von weniger als 50 % erlauben würden, wie es das Vereinigte Königreich vorschlägt. Sollte sich die Kommission dieser Argumentation des Vereinigten Königreichs anschließen, so dürfte der Eigenbeitrag nach Meinung von UPS unter keinen Umständen weniger als 40 % betragen, gegründet auf frühere Entscheidungen der Kommission.
(102)
Hinsichtlich der Beurteilung der übernommenen Kosten nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV weist UPS darauf hin, dass die Maßnahmen nicht durch einen Präzedenzfall (La Poste) oder grundsätzlich begründet werden können, sondern dass die positiven Auswirkungen der Maßnahmen und die durch sie verursachten Wettbewerbsverzerrungen sehr gründlich gegeneinander abgewogen werden müssen.
4. STELLUNGNAHMEN DER BEHÖRDEN DES VEREINIGTEN KÖNIGREICHS
4.1. Zum Vorliegen einer Beihilfe und zu den Beihilfeempfängern
(103)
Das Vereinigte Königreich stimmt zu, dass die angemeldete Entlastung vom Rentendefizit und die Maßnahmen zur Schuldenreduzierung staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
(104)
Das Vereinigte Königreich bleibt dabei, dass es sich bei der steuerlichen Behandlung der Übertragung von Nettoverbindlichkeiten von der RMG an das Vereinigte Königreich nicht um eine Beihilfe handelt, da die in der RMG-Bilanz ausgewiesenen Rentenverbindlichkeiten bisher noch nicht ausgezahlten Beträgen entsprechen, die erst dann steuerlich absetzbar sind, wenn die Zahlung tatsächlich erfolgt ist. Daher habe die RMG für keine der Verbindlichkeiten in ihren Konten eine Steuererleichterung geltend gemacht. Dem Vereinigten Königreich zufolge wäre es unbillig für die RMG, wenn sie Steuern für die Auflösung von Rückstellungen zahlen müsste, obwohl ihr für diese Rückstellungen keine Steuererleichterung gewährt wurde (17).
(105)
Auf die Äußerung der Kommission in der Eröffnungsentscheidung, dass nicht klar sei, ob die POL vom Schuldenabbau profitieren werde, antwortet das Vereinigte Königreich, dass die Finanzierung und die Rechnungslegung von POL und RMG streng voneinander getrennt seien. Dem Vereinigten Königreich zufolge wird dies noch dadurch untermauert, dass die Unternehmen rechtlich voneinander getrennt sind.
4.2. Zur Vereinbarkeit der Entlastung vom Rentendefizit als Ausgleich für die übernommenen Rentenkosten nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(106)
Zunächst führt das Vereinigte Königreich an, dass es starke Parallelen zwischen dem vorliegenden Fall und der Beihilfesache La Poste gäbe. Das Vereinigte Königreich räumt ein, dass sich die Rentensysteme im Vereinigten Königreich von den französischen unterscheiden und dass es keine spezifischen Vergleichsmöglichkeiten für die Regelung der RMG gibt, aber dennoch könne La Poste als Präzedenzfall herangezogen werden. Das Vereinigte Königreich ist der festen Überzeugung, dass es genügend Parallelen gibt, um die Beihilfesache La Poste als Präzedenzfall zu sehen, da es in beiden Fällen um materielle wirtschaftliche Risiken und unbegrenzte Verbindlichkeiten gehe und es sich in beiden Fällen um unflexible Systeme handle.
(107)
Dem Vereinigten Königreich zufolge ist trotz der Parallelen zwischen den beiden Fällen die vorgeschlagene Lösung für die RMG weniger umfassend oder materiell wie im Fall La Poste, da das Vereinigte Königreich nur die alten Verbindlichkeiten der RMG übernehme und diese Verbindlichkeiten vom größten Teil des Rentenvermögens des RMPP begleitet würden, so dass sich die betreffende Beihilfe auf das Defizit beschränkt und nicht die gesamten Verbindlichkeiten betrifft.
(108)
Dem Vereinigten Königreich zufolge kommt die Höhe der Rentenverbindlichkeiten der RMG ungewöhnlicherweise durch verschiedene Faktoren zustande; dazu gehören die Höhe der Personalkosten der RMG, die Indexierung und Frühverrentungsregelungen sowie die die mit den Gewerkschaften ausgehandelten besseren Entlassungsregelungen. Dem Vereinigten Königreich zufolge können diese Verbindlichkeiten im Sinne früherer Entscheidungen der Kommission über Rentenverbindlichkeiten im Energiesektor als „verlorene Kosten“ angesehen werden. Das bedeutet, dass das Rentendefizit als irreversible (soziale) Investition angesehen werden sollte, die vor der Liberalisierung des Postsektors erfolgt ist und sich unter den zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht absehbaren neuen liberalisierten Bedingungen als nicht profitabel erwiesen hat. Das Vereinigte Königreich stützt seine Argumentation hinsichtlich der verlorenen Kosten auf folgende Faktoren:
i)
Form und Umfang der Verbindlichkeiten stehen in direktem Zusammenhang mit dem Beamtentum der RMG und ihrer ehemaligen Monopolstellung;
ii)
die Verwaltung des RMPP bereitete unter einem Monopol weniger Probleme;
iii)
die großzügigen Leistungen für die Mitglieder und dazu die große Anzahl aktiver, suspendierter und im Ruhestand befindlicher Mitglieder (in Anbetracht der Universalpostleistungen der RMG unvermeidlich) verursachen zusätzliche Rentenkosten, die die Wettbewerber der RMG nicht zu tragen haben.
(109)
Im Verlauf der Untersuchung hat das Vereinigte Königreich weitere Informationen über die außergewöhnlichen Rentenverbindlichkeiten der RMG vorgelegt, von denen die RMG nach den Vorschlägen des Vereinigten Königreichs entlastet werden soll. Die Ausgangsanalyse des Beratungsunternehmens Towers Watson, in der untersucht wurde, wie stark der RMPP von den üblichen Bedingungen abweicht, wurde fortgeführt.
(110)
In dieser weiteren Analyse wurde der RMPP mit dem durchschnittlichen beitragsorientierten System der Privatwirtschaft verglichen. Dem Vereinigten Königreich zufolge hat sich dabei gezeigt, dass von den Rentenverbindlichkeiten des RMPP etwa 6 900 Mio. GBP durch außergewöhnlich hohe Kosten im Vergleich mit einem durchschnittlichen System zustande kommen.
(111)
Das übersteigt das Rentendefizit des RMPP von 4 500 Mio. GBP auf der Berechnungsgrundlage vom März 2011, so dass nach Meinung des Vereinigten Königreichs das gesamte Rentendefizit des RMPP als außergewöhnlich angesehen werden kann.
4.3. Zur Vereinbarkeit der Maßnahmen zur Schuldenreduzierung mit dem Binnenmarkt nach Maßgabe der R&U-Leitlinien
(112)
Das Vereinigte Königreich betont vor allem, dass die Kommission die R&U-Leitlinien so anwenden sollte, dass eine negative Wirkung auf die Verfügbarkeit des Universalpostdienstes im Vereinigten Königreich vermieden wird. Das Vereinigte Königreich weist darauf hin, dass die RMG unverzichtbar ist für die Bereitstellung der Universalpostdienste. Die Schwierigkeiten des Unternehmens gefährdeten nicht nur das Überleben der RMG als Unternehmen, sondern auch das Angebot an Universalpostdienstleistungen im Vereinigten Königreich. Deshalb fordert das Vereinigte Königreich die Kommission auf, die Absicht des Artikels 106 Absatz 2 AEUV zu berücksichtigen, wenn die Maßnahmen anhand der R&U-Leitlinien bewertet werden. Zur Stützung seiner Argumentation weist das Vereinigte Königreich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes hin, wonach die Bestimmungen des AEUV angewandt werden sollten im Hinblick auf die effektive Erbringung und die störungsfreie Verfügbarkeit des Universaldienstes in Fällen, in denen die Fähigkeit eines Unternehmens, einen Kerndienst zu erbringen, gefährdet ist, insbesondere dann, wenn das Überleben des Unternehmens, das diesen Dienst anbietet, auf dem Spiel steht (18).
(113)
Das Vereinigte Königreich meint, dass die Kompatibilitätskriterien nach den R&U-Leitlinien in dem geforderten Umfang bestimmt werden sollten, damit die Maßnahmen so umgesetzt werden können, wie es im Umstrukturierungsplan vorgesehen war, um sicherzustellen, dass die Regierung des Vereinigten Königreichs ihre Verpflichtungen aufgrund der Postdiensterichtlinie einhalten kann.
(114)
Das Vereinigte Königreich bleibt dabei, dass die RMG als ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der R&U-Leitlinien anzusehen ist, und ohne staatliches Eingreifen nicht in der Lage wäre, von seinen Anteilseignern oder aus marktüblichen Quellen das erforderliche Kapital zum Ausgleich der Verluste zu erhalten, die seine Existenz gefährden. Das Vereinigte Königreich weist auf die schweren Finanzprobleme des Unternehmens hin, die durch sinkende Einnahmen, das hohe Rentendefizit, das die Bilanz in eine starke Schieflage bringt, und die voraussichtlichen Defizite in seinem Cashflow verursacht werden.
(115)
Das Vereinigte Königreich hat noch weitere Informationen zum Umstrukturierungsplan vorgelegt, insbesondere:
i)
eine genauere Beschreibung der von der RMG zur Umstrukturierung des Unternehmens vorgenommenen betrieblichen und geschäftlichen Maßnahmen, die durch die angemeldeten Umstrukturierungsmaßnahmen des Vereinigten Königreichs ebenfalls finanziell unterstützt würden;
ii)
Angaben zur Dauer des Umstrukturierungsplans;
iii)
die Zusicherung, dass die künftige Rentabilität der RMG durch den Umstrukturierungsplan selbst in einem realistischen Abwärtsszenario gewährleistet ist;
iv)
Angaben zum vollen Umfang des Eigenbeitrags der RMG zur Umstrukturierung.
(116)
Was die Dauer des Umstrukturierungsplans anbelangt, so sollte die Kommission nach Meinung des Vereinigten Königreichs berücksichtigen, in welchem Tempo die betriebliche Umstrukturierung in Anbetracht des Umfangs der Aktivitäten der RMG, ihrer Geschäftsbeziehungen und ihrer Verpflichtung, auch während des gesamten Prozesses die Universaldienste mit bestimmten Qualitätsstandards weiterhin anzubieten, durchgeführt werden kann.
(117)
Hinsichtlich der Wiedererlangung der langfristigen Rentabilität und der Realisierbarkeit des Umstrukturierungsplans wurde nach Ansicht des Vereinigten Königreichs im Umstrukturierungsplan hinreichend aufgezeigt, dass die RMG am Ende der Umstrukturierungsphase im Einklang mit den R&U-Leitlinien wieder rentabel sein wird.
(118)
Das Vereinigte Königreich ist aufgrund der Bewertung seiner Finanzberater sicher, dass die Durchführung des Umstrukturierungsplans die RMG bis Ende des Geschäftsjahres 2014/2015 (Ende März 2015) wieder rentabel machen wird. Dem Vereinigten Königreich zufolge bedeutet das in der Praxis, dass die RMG nach der Entlastung vom Rentendefizit und dem Abschluss der für staatliche Beihilfen relevanten Umstrukturierungsmaßnahmen in der Lage sein wird, alle Kosten einschließlich Abschreibung und Finanzlasten wieder selbst zu tragen. Außerdem werde der erwartete Kapitalertrag ausreichen, damit die umstrukturierte RMG aus eigener Kraft auf dem Markt konkurrieren kann.
(119)
Das Vereinigte Königreich bleibt dabei, dass die Besonderheiten dieses Falles hinsichtlich des geforderten Eigenbeitrags ein flexibles Vorgehen rechtfertigen würden.
(120)
Das Vereinigte Königreich hat aber auch darauf hingewiesen, dass die RMG auch eigene Mittel zur Finanzierung der Kosten der Umstrukturierung einsetzt, wie in Abschnitt 2.5 erläutert wird.
(121)
Das Vereinigte Königreich geht davon aus, dass es durch die angemeldeten Maßnahmen höchstens zu geringfügigen Wettbewerbsverzerrungen kommen wird. Es weist darauf hin, dass die RMG-Tochter GLS nicht direkt von den Maßnahmen betroffen ist. Daher würden sich die Maßnahmen auch nicht auf den Wettbewerb im europäischen Paket- und Expressdienst auswirken, in dem die GLS tätig ist.
(122)
Das Vereinigte Königreich bleibt dabei, dass die Kommission prüfen sollte, inwieweit Ausgleichsmaßnahmen erforderlich sind, um zu verhindern, dass die Erbringung des Universaldienstes vonseiten der RMG durch irgendeine Maßnahme direkt oder indirekt eingeschränkt wird.
4.4. Zu den Stellungnahmen von Beteiligten
(123)
Seine Antworten auf die Stellungnahmen von Beteiligten hat das Vereinigte Königreich thematisch gegliedert.
(124)
In Bezug auf die Befürchtungen, über die RMG-Tochter GLS könnten die Wirkungen auf benachbarte Märkte übergreifen, erläutert das Vereinigte Königreich, GLS werde von den vorgeschlagenen Beihilfemaßnahmen nicht profitieren, da die GLS-Mitarbeiter nicht dem RMPP angehörten und auch niemals angehört hätten und die Pensionskasse von GLS in keinerlei Verbindung zum RMPP stehe, so dass ein Übergreifen ausgeschlossen sei. Zudem hätten die Maßnahmen, wie auch immer sie umgesetzt würden, keine Auswirkung auf den Cashflow von GLS.
(125)
Nachdem die Höhe der Schulden angezweifelt wurde, die durch den gesetzlichen Rentenbeitrag entstanden sind, versichert das Vereinigte Königreich, dass das hohe Defizit unmittelbar auf die übernommenen Kosten zurückzuführen sei und die RMG deshalb vollständig von dem Defizit entlastet werden müsse.
(126)
Zur generellen Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den R&U-Leitlinien meint das Vereinigte Königreich, dass die vorgeschlagenen Maßnahmen in den Geltungsbereich dieser Leitlinien fallen. Das Vereinigte Königreich bleibt bei seinem in der Anmeldung vorgebrachten Standpunkt, dass die Kommission ihre Bewertung der vorgeschlagenen Maßnahmen nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV vornehmen sollte.
(127)
Beteiligte haben bezweifelt, dass die RMG nach Gewährung der Beihilfe wieder zu einem langfristig rentablen Unternehmen wird; darauf entgegnet das Vereinigte Königreich, dass es sich auf das unabhängige Gutachten seiner Wirtschaftsberater verlasse und der festen Überzeugung sei, dass die RMG auf lange Sicht ihre Rentabilität wiedererlangen und florieren werde.
(128)
Das Vereinigte Königreich weist die Behauptung zurück, die Beihilfe sei nicht auf das unbedingt erforderliche Minimum begrenzt und ziele eigentlich darauf ab, die RMG mit Blick auf eine künftige erfolgreiche Privatisierung für potenzielle Investoren attraktiver zu machen. Dem Vereinigten Königreich zufolge sind die Maßnahmen so geplant, dass nur das unbedingt erforderliche Minimum ausgegeben werde, um die Zukunft des Universaldienstes zu sichern und dazu die Rentabilität der RMG wiederherzustellen.
(129)
Das Vereinigte Königreich weist Behauptungen zurück, wonach die Maßnahmen zu einer unzulässigen Wettbewerbsverzerrung führen würden. Der Nutzen für die Verbraucher durch das Überleben der RMG werde sehr viel größer sein als die begrenzte Marktverzerrung.
(130)
Das Vereinigte Königreich weist die Äußerungen von Beteiligten zurück, die die außergewöhnlichen Umstände in Frage stellen, infolge derer von einem in den R&U-Leitlinien vorgesehenen Eigenbeitrag in Höhe von 50 % abgewichen werden könnte. Das Vereinigte Königreich bleibt bei seiner in der Anmeldung vertretenen Position, dass die Kommission bei der Festlegung des angemessenen Eigenbeitrags das öffentlich-rechtliche Erbe der RMG und ihre gemeinwirtschaftliche Verpflichtung berücksichtigen müsse.
(131)
Das Vereinigte Königreich weist ferner darauf hin, dass die RMG allein durch die Abtrennung der POL Geschäftschancen in der Entwicklung unternehmensnaher Bereiche wie dem Privatkundengeschäft und anderen Anwendungen der POL-Infrastruktur verlieren werde.
(132)
Das Vereinigte Königreich weist die Forderung nach einer Trennung vom Expresspaketzusteller GLS zurück, was einige der Beteiligten als Ausgleichsmaßnahme vorgeschlagen haben. GLS sei ein wichtiger Teil der Gesamtstrategie von RMG, und das Unternehmen sei unverzichtbar für die langfristige Rentabilität. In diesem Zusammenhang weist das Vereinigte Königreich mit Nachdruck darauf hin, dass die Diversifizierung der Tätigkeiten eines Unternehmens in profitablere Bereiche in den R&U-Leitlinien als unerlässlicher Beitrag zur Erholung eines in Schwierigkeiten geratenen Unternehmens ausdrücklich vorgesehen ist (Randnummer 17). Dem Vereinigten Königreich zufolge würde die Abtrennung von GLS die Rentabilität der RMG so stark gefährden, dass dadurch nicht nur der Umstrukturierungsplan, sondern auch die Erbringung des Universaldienstes im Vereinigten Königreich auf dem Spiel stünde.
(133)
Das Vereinigte Königreich unterstreicht seine Position hinsichtlich der Anwendbarkeit der in der Rechtsprechung zu La Poste, EDF (19) und OTE (20) vorgebrachten Argumente zu übernommenen Kosten auf den vorliegenden Fall. Das Vereinigte Königreich bleibt dabei, dass trotz der technischen Unterschiede zwischen den Rentensystemen im Vereinigten Königreich und in Frankreich die logische Analogie so groß sei, dass die Argumentation zu den übernommenen Kosten auch auf diesen Fall angewandt werden könne.
(134)
Den Beteiligten, die empfohlen haben, die Maßnahmen nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV und nicht nach den R&U-Leitlinien gemäß Artikel 107 AEUV zu bewerten, entgegnet das Vereinigte Königreich erneut, dies sei für die RMG unter den gegenwärtigen Umständen nicht angemessen. Dennoch meint das Vereinigte Königreich, dass die Kommission bei der Anwendung der R&U-Leitlinien Artikel 106 Absatz 2 AEUV berücksichtigen solle.
(135)
Das Vereinigte Königreich äußert sich auch zum Einwand der Deutschen Post, die die Kommission aufgefordert hat, Schritte, die bereits zugunsten der RMG im Hinblick auf die Rentenverpflichtungen in Form von höheren Preisen in preisregulierten Bereichen eingeleitet worden sind, von der Entlastung vom Rentendefizit in Abzug zu bringen. Das Vereinigte Königreich versucht, diese Argumentation zu entkräften. Es geht davon aus, dass es dank der Methodik und der Regelungen der RMG effektiv keine Doppelberechnung zwischen regulierten Preisen und Rentendefizit gibt. Der ehemalige und der derzeitige Regulator hätten versichert, dass die RMG keine Mittel für den gleichen Zweck doppelt erhalte.
(136)
Das Vereinigte Königreich weist die Forderung der Deutschen Post zurück, die Bewertung der staatlichen Beihilfe für ehemalige Postmonopolisten müsse nach einheitlichen Kriterien erfolgen, um die einheitliche Anwendung des Unionsrechts in allen Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Seiner Auffassung nach sollte die Kommission jeden Fall für sich bewerten und die jeweiligen Umstände und Besonderheiten berücksichtigen.
(137)
Abschließend äußert sich das Vereinigte Königreich zu den zahlreichen Anmerkungen und Vorschlägen von Beteiligten, die seiner Einschätzung nach eher den Regelungsbereich als diese Beihilfesache betreffen. Fragen wie strukturelle Trennung, Transparenz, Überprüfung und Aufgabe bestimmter Tätigkeiten betreffen nach Auffassung des Vereinigten Königreichs den Regelungsbereich und sollten im entsprechenden Forum mit dem nationalen Regulierer erörtert werden statt im Rahmen des Verfahrens, in dem es um staatliche Beihilfen geht. Ferner weist das Vereinigte Königreich darauf hin, dass der Umfang der Mehrwertsteuerbefreiung für Postdienste im Vereinigten Königreich bereits vom Gerichtshof der Europäischen Union (21) geprüft wurde und dass sich die Steuerbehörden des Vereinigten Königreichs weiter damit befassen werden.
5. WÜRDIGUNG
5.1. Vorliegen einer Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV und potenzielle Beihilfeempfänger
(138)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sind, „soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, (…) staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“. Ob es sich bei einer Maßnahme um staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, stellt die Kommission anhand folgender Kriterien fest: Bei der Maßnahme muss es sich um staatliche Mittel handeln oder sie muss aus staatlichen Mitteln gewährt sein, sie muss bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen und dadurch den Wettbewerb verfälschen, und sie muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
5.1.1. Staatliche Mittel
(139)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrifft staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, d. h. die Maßnahmen müssen dem Staat zuzurechnen sein, oder es müssen staatliche Mittel verwendet werden.
(140)
Die Rentenverbindlichkeiten, die das Vereinigte Königreich zur Entlastung der RMG vom Rentendefizit übernimmt, werden aus staatlichen Mitteln finanziert und sind dem Staat zuzurechnen: Das Vereinigte Königreich wird ein neues Rentensystem unter seiner Zuständigkeit schaffen, auf das ein Teil der aufgelaufenen Verbindlichkeiten der RMG übertragen wird.
(141)
Die Maßnahmen zur Schuldenreduzierung werden aus staatlichen Mitteln finanziert und sind dem Staat zuzurechnen: Das Vereinigte Königreich wird die noch bestehenden Schulden der RMG in Form ausstehender Kredite abschreiben.
5.1.2. Selektiver Vorteil
(142)
Um festzustellen, ob die untersuchten Maßnahmen staatliche Beihilfeelemente enthalten, muss geprüft werden, ob die RMG dadurch einen wirtschaftlichen Vorteil hat und von Kosten entlastet wird, die sie eigentlich aus Eigenmitteln bestreiten müsste, so dass sie nicht den normalen Marktkräften ausgesetzt ist (22).
(143)
Hierbei sollte auch berücksichtigt werden, dass der Gerichtshof in einigen seiner Urteile der Theorie widerspricht, wonach ein für einen strukturellen Nachteil gewährter Ausgleich bedeutet, dass eine Maßnahme nicht als Beihilfe angesehen werden kann. Der Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass die Frage, ob es sich um eine Beihilfe handelt, anhand ihrer Wirkung und nicht im Hinblick auf die Ursachen oder Ziele staatlicher Intervention beurteilt werden muss (23). Der Gerichtshof hat ferner festgestellt, dass Beihilfen auch von staatlichen Stellen gewährte Vorteile beinhalten können, die in unterschiedlicher Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat (24). Der Gerichtshof hat auch festgestellt, dass die Kosten für die Entlohnung der Beschäftigten die Bilanz des Unternehmens belasten, unabhängig davon, ob sie auf gesetzlichen Verpflichtungen oder Tarifverträgen beruhen oder nicht (25). In dem Zusammenhang hat der Gerichtshof festgestellt, dass staatliche Maßnahmen, die als Ausgleich für zusätzliche Kosten anzusehen sind, nicht aus diesem Grund ihren Beihilfecharakter verlieren können (26).
(144)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Verbindlichkeiten eines Unternehmens, die aufgrund von Arbeitsgesetzen oder Tarifverträgen entstehen wie beispielsweise Pensionskosten, Teil der normalen Kosten eines Unternehmens sind, die das Unternehmen aus Eigenmitteln decken muss (27). Diese Kosten entstehen im Rahmen der Wirtschaftstätigkeit des Unternehmens (28). Es ist unerheblich, ob das Unternehmen die Pensionskosten durch direkte Finanzierung der Renten seiner ehemaligen Beschäftigten oder durch Zahlung von Beiträgen an einen Pensionsfonds trägt, der aus diesen Beiträgen die Renten der Beschäftigten finanziert. Entscheidend ist in beiden Fällen, dass die Unternehmen die gesamten Rentenkosten tragen.
(145)
Zur Entlastung vom Rentendefizit merkt die Kommission an, dass die RMG damit einen finanziellen Vorteil erhält in Anbetracht der Auswirkungen des RMPP-Defizits auf die RMG und der Verpflichtungen, die die RMG nach britischem Rentenrecht gegenüber dem RMPP hat. Zu diesen Verpflichtungen gehört die Zahlung von Beiträgen, vor allem um das Defizit abzubauen. Das Defizit wird in der Bilanz der RMG ausgewiesen, wie es Regel 19 des International Accounting Standard (IAS) vorsieht. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Übernahme bestimmter Rentenverbindlichkeiten durch das Vereinigte Königreich die RMG von finanziellen Verpflichtungen befreien wird, die das Unternehmen eigentlich selbst tragen müsste, so dass die Marktkräfte nicht ihre normale Wirkung entfalten können.
(146)
Ferner stellt die Kommission fest, dass die Entlastung vom Rentendefizit nicht nur der RMG, sondern auch ihrer Tochter POL einen Vorteil gewährt, da sie von der Verpflichtung befreit wird, im Rahmen der Vereinbarungen mit der RMG über die Überlassung von Beschäftigten einen Beitrag zum Rentendefizit zu leisten. Demgegenüber profitiert GLS nicht von der Entlastung vom Rentendefizit, da seine Beschäftigten keine Mitglieder des RMPP sind und sein Pensionssystem keinerlei Verbindung zum RMPP hat.
(147)
Die Kommission betrachtet die angeführten Argumente, wonach die von der RMG getragenen Rentenkosten höher seien als die ihrer Wettbewerber, als irrelevant für die Feststellung, ob die Entlastung vom Rentendefizit eine staatliche Beihilfe darstellt. Ihre vergleichbare Höhe kann aber bei der Bewertung der Vereinbarkeit der Entlastung vom Rentendefizit mit dem Binnenmarkt berücksichtigt werden.
(148)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Entlastung vom Rentendefizit für RMG und POL einen selektiven Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(149)
Die Kommission akzeptiert das Argument des Vereinigten Königreichs, dass die Nichtbesteuerung der Auflösung der Rückstellungen in der Bilanz als Ergebnis des Rentendefizits gerechtfertigt sei, da die Bildung der Rückstellungen nicht von der Steuer abgesetzt werden konnte. Die derzeitigen Rentenverbindlichkeiten in den Konten der RMG machen einen bisher noch nicht bezahlten Betrag im Rahmen des RMPP und nach britischem Steuerrecht aus, und eine Steuererleichterung wird nur für gezahlte Rentenbeiträge gewährt. Daher hat die RMG bisher keine Steuererleichterung für Verbindlichkeiten in ihrer Bilanz beansprucht. Nach der Übertragung dieser Verbindlichkeiten an das neue System wird die RMG nicht mehr für die Finanzierung des RMPP verantwortlich sein und deshalb auch keine Steuererleichterung geltend machen. Da die RMG keine Steuererleichterung für die zurzeit in ihrer Bilanz ausgewiesenen Rentenverbindlichkeiten geltend machen kann, rechnet sie andererseits auch nicht damit, dass sie Steuern für die Rückstellungen abführen muss. Die Kommission kommt deshalb zu dem Schluss, dass die steuerliche Behandlung der Entlastung vom Rentendefizit keinen selektiven Vorteil für die RMG und somit auch keine staatliche Beihilfe darstellt.
(150)
Um zu prüfen, ob der Schuldenerlass einen selektiven Vorteil darstellt, wendet die Kommission den Privatgläubigertest an. (29) Dabei wird geprüft, ob ein privater Gläubiger in der gleichen Situation in gleicher Weise handeln würde, um seine Chancen auf Rückführung seines Kredits zu erhöhen. Die Kommission stellt erstens fest, dass das Vereinigte Königreich nicht behauptet hat, hinsichtlich der Maßnahmen zur Schuldenreduzierung wie ein privater Gläubiger zu handeln, und der Kommission daher auch keine Informationen vorgelegt hat, anhand derer sie diesen Test durchführen könnte. Die Kommission geht zweitens davon aus, dass ein privater Gläubiger einer Reduzierung seines Kredits nicht zugestimmt hätte, ohne weitere Zusagen oder zumindest Vereinbarungen über eine Umfinanzierung des verbleibenden Kredits zu verlangen, um seine Aussicht auf Rückzahlung seiner Schulden nach einer erfolgreichen Umstrukturierung zu verbessern. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die im Umstrukturierungsplan vorgesehenen Maßnahmen zur Schuldenreduzierung einen selektiven Vorteil für die RMG im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
5.1.3. Wettbewerbsverzerrung und Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels
(151)
Wenn die von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe die Position eines Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen stärkt, die im innergemeinschaftlichen Handel konkurrieren, gilt dieser als von der Beihilfe beeinträchtigt. Nach ständiger Rechtsprechung (30) ist eine Wettbewerbsverzerrung und Handelsbeeinträchtigung zwischen Mitgliedstaaten bereits darin zu sehen, dass der Beihilfeempfänger mit anderen Unternehmen auf wettbewerbsorientierten Märkten konkurriert.
(152)
Der Postmarkt im Vereinigten Königreich wurde 2006 vollständig für den Wettbewerb geöffnet. Schon vorher war in bestimmten Marktsegmenten Wettbewerb möglich (z. B. Paketzustellung und Zustellung von Massensendungen mit mehr als 4 000 Stück sowie im Prinzip jeder Postdienst, der nicht einem bestimmten Unternehmen vorbehalten war). In diesem Zusammenhang ist lediglich darauf hinzuweisen, dass die RMG im Wettbewerb mit Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten steht (Post NL, Deutsche Post usw.) und durch seine Expresspaket-Tochter GLS selbst auf Märkten außerhalb des Vereinigten Königreichs aktiv ist. Deshalb sind die fraglichen Maßnahmen geeignet, den Wettbewerb zu verzerren und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
5.1.4. Schlussfolgerung hinsichtlich des Vorliegens einer Beihilfe
(153)
Nach den obigen Ausführungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass es sich sowohl bei der Entlastung vom Rentendefizit als auch bei den Maßnahmen zur Schuldenreduzierung, die im Umstrukturierungsplan vorgesehen sind, um staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
5.2. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(154)
Da die nach Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben a und b AEUV vorgesehenen Ausnahmen hier keine Anwendung finden, wird die Kommission prüfen, inwieweit die Entlastung vom Rentendefizit und die Maßnahme zur Schuldenreduzierung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.
(155)
Das Vereinigte Königreich hat sich in seiner Begründung der Vereinbarkeit der RMG-Beihilfe mit dem Binnenmarkt nicht auf Artikel 106 Absatz 2 AEUV berufen.
5.2.1. Vereinbarkeit der Entlastung vom Rentendefizit als Ausgleich für übernommene Rentenkosten nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(156)
Die Kommission wird prüfen, ob die Entlastung vom Rentendefizit nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, wonach Beihilfen bestimmter Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(157)
Nach der Rechtsprechung kann die Kommission staatliche Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären, wenn die Beihilfen dazu beitragen, ein Ziel im gemeinsamen europäischen Interesse zu erreichen, wenn sie erforderlich sind (31), um dieses Ziel zu erreichen (32), und wenn sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise beeinträchtigen, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft (Verhältnismäßigkeit).
(158)
Die Postdienste tragen zum sozialen, wirtschaftlichen und territorialen Zusammenhalt in der Europäischen Union bei. Die schrittweise Öffnung der Postdienste für den Wettbewerb, die 1998 auf Unionsebene begann, hat zu mehr Qualität, größerer Effizienz und besserer Kundenorientierung geführt. Durch die Marktöffnung konnte ein Binnenmarkt für Postdienste entstehen. Damit wird ein Beitrag zur angestrebten Schaffung des Binnenmarktes gemäß Artikel 3 Absatz 3 EUV geleistet.
(159)
Im Verlauf der Liberalisierung könnte der alte Postanbieter einen Wettbewerbsnachteil haben, weil er Kosten übernehmen muss, die aus Verpflichtungen stammen, die vor Beginn der Marktöffnung eingegangen worden sind und in einem wettbewerbsorientierten Markt nicht mehr unter den gleichen Bedingungen bewältigt werden können, weil der alte Betreiber die entsprechenden Kosten nicht mehr an die Verbraucher weitergeben kann.
(160)
Die Kommission hat in ihren Entscheidungen festgestellt, dass der schrittweise Übergang von einem weitgehend beschränkten Wettbewerb zu einem echten Wettbewerb auf Unionsebene unter annehmbaren wirtschaftlichen Bedingungen stattfinden muss (33). Deshalb hat sie in mehreren Entscheidungen akzeptiert, dass Mitgliedstaaten staatliche Beihilfen gewähren, um den alten Betreiber von einem Teil seiner übernommenen Rentenverbindlichkeiten zu entlasten (34).
(161)
In ihrer Entscheidung über staatliche Beihilfen für EDF (35) hat die Kommission staatliche Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt, durch die EDF von Rentenverbindlichkeiten entlastet wurde, die die aufgrund der allgemeinen Rentenregelungen entstandenen Verbindlichkeiten überstiegen und festgelegt worden waren, als das Unternehmen noch das Monopol innehatte. Die Kommission stellte fest, dass sich diese Verbindlichkeiten nicht von den verlorenen Kosten im Stromsektor unterschieden (36). Beihilfen zum Ausgleich überhöhter Rentenkosten sollten daher ebenso behandelt werden wie ein Ausgleich für verlorene Kosten. Die Kommission erklärte, dass bei künftigen Analysen ähnlicher Fälle in gleicher Weise vorgegangen werde.
(162)
In ihrer Entscheidung vom 10. Oktober 2007 über staatliche Beihilfen für La Poste (37) hat die Kommission staatliche Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt, durch die La Poste von Rentenverbindlichkeiten entlastet wurde, die die aufgrund der allgemeinen Rentenregelungen entstandenen Verbindlichkeiten überstiegen und festgelegt worden waren, als das Unternehmen noch das Monopol innehatte. Diese Verbindlichkeiten kamen zum einen durch die höheren Pensionsbeiträge zustande, die für Beschäftigte mit Beamtenstatus zu entrichten waren, und zum andern dadurch, dass die Ausgewogenheit des Pensionssystems für diese Beschäftigten gewährleistet werden musste.
(163)
Die Kommission stellte fest, dass sich die Maßnahmen auf das Minimum beschränkten, das unbedingt erforderlich war, um einheitliche Voraussetzungen für Sozialversicherungsbeiträge zu schaffen, und dass sie so letztlich der Entwicklung des Wettbewerbs und der weiteren Liberalisierung des Postsektors zugute kamen. Wie in ihrer Entscheidung zu EDF stellte die Kommission fest, dass La Poste keine Beamten mehr einstellte und durch ihre künftigen Rentenzahlungen hinsichtlich der Sozialversicherungsbeiträge in einer vergleichbaren Situation sein würde wie ihre Wettbewerber.
(164)
In ihrer Entscheidung vom 25. Januar 2012 zu Pensionssubventionen für die Deutsche Post (38) überprüfte die Kommission im Sinne der Entscheidung zu La Poste, ob die von der Deutschen Post aufzubringenden Sozialversicherungsbeträge denen ihrer privaten Wettbewerber entsprachen. Die Kommission stellte fest, dass die Deutsche Post nicht nur Pensionssubventionen erhielt, sondern auch von gezielten Portoerhöhungen zur Finanzierung der Beamtenpensionen profitierte. Durch diese zusätzliche Entlastung hatte die Deutsche Post tatsächlich erheblich niedrigere Sozialversicherungsbeiträge zu leisten als private Wettbewerber in bestimmten Marktsegmenten. Dementsprechend erklärte die Kommission die Pensionssubventionen in Teilen für nicht vereinbar mit dem Binnenmarkt und forderte Deutschland auf, die unvereinbaren Beihilfen zurückzufordern.
(165)
In ihrer am gleichen Tag ergangenen Entscheidung zu BPost (39) kam die Kommission zu dem Schluss, dass die diesem Unternehmen gewährte staatliche Beihilfe zur Entlastung von den Verbindlichkeiten für die Beamtenpensionen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar war, weil BPost dadurch nur von übernommenen Rentenkosten entlastet wurde und hinsichtlich der Sozialversicherungsbeiträge dadurch nicht besser gestellt wurde als seine Konkurrenten. Die Kommission hat festgestellt, dass die Sozialversicherungsbeiträge der Belgischen Post denen privater Wettbewerber entsprachen.
(166)
Es gibt einige Parallelen zwischen der Beihilfesache RMG und der Rechtsprechung in früheren Fällen.
(167)
Zum einen geht es in allen Fällen um materielle wirtschaftliche Risiken und unbegrenzte Verbindlichkeiten: Die RMG trägt das wirtschaftliche Risiko eines Pensionssystems, das noch aus der Zeit stammt, als die RMG ein öffentliches Monopol innehatte. Die anderen Postbetreiber trugen ein ähnliches wirtschaftliches Risiko, bevor sie von den Verbindlichkeiten entlastet wurden, und waren gegenüber ihren Wettbewerbern ähnlich benachteiligt. Alle Fälle betreffen Beihilfeempfänger in vergleichbaren Positionen, da sich ihre Pensionssysteme erheblich von denen der Wettbewerber unterschieden.
(168)
Zum andern geht die Kommission wie bei den früheren Fällen davon aus, dass die RMG ohne staatliches Eingreifen zu ihrer Entlastung von zumindest einem Teil der Rentenverbindlichkeiten nicht in der Lage wäre, aus eigener Kraft mit ihren Wettbewerbern zu konkurrieren. Würde man der RMG das Rentendefizit überlassen, wäre der Konkurs unausweichlich. Wie im Erwägungsgrund 29 ausgeführt wurde, wies die RMG am Ende des Geschäftsjahres 2010/2011 ein negatives Betriebsvermögen in ihrer Bilanz aus. Selbst nach erfolgreicher Durchführung des Umstrukturierungsplans würden der RMG ohne eine Entlastung vom Rentendefizit Nettoverbindlichkeiten von mindestens 2 000 Mio. GBP bleiben.
(169)
In einigen Punkten unterscheidet sich dieser Fall dennoch von früheren Fällen.
(170)
Zunächst einmal unterscheiden sich die Rentenregelungen des Vereinigten Königreichs erheblich von denen anderer Mitgliedstaaten. Die meisten Betriebsrentensysteme sind aus den staatlichen einkommensbezogenen Rentensystemen ausgegliedert. Die meisten großen Arbeitgeber verfügen über ein eigenes Pensionssystem. Nach britischem Recht müssen die Rentenleistungen dieser Systeme bestimmten Standards entsprechen, und die Arbeitgeber müssen die ausreichende Finanzierung der Systeme gewährleisten. Nach geltendem IAS müssen die Arbeitgeber Defizite in derartigen Rentensystemen in ihrer Bilanz ausweisen.
(171)
Insofern ist das RMPP im Prinzip mit den Pensionsfonds privater Wettbewerber vergleichbar. Der einzige Unterschied zwischen der RMG und ihren Wettbewerbern besteht darin, dass die Höhe der Rentenverbindlichkeiten und damit das Defizit des RMPP unter Voraussetzungen und zu Bedingungen entstanden ist, die vereinbart wurden, als das Unternehmen ein Monopol innehatte und die Beschäftigten Beamtenstatus hatten.
(172)
Die Bedingungen und die Höhe anderer Sozialkosten (z. B. Beiträge zu staatlichen Rentensystemen, Beiträge zur Kranken- und Arbeitslosenversicherung) der Beschäftigten der RMG und ihrer privaten Wettbewerber unterscheiden sich nicht voneinander.
(173)
Und schließlich bleibt die RMG weiterhin verantwortlich für alle künftig entstehenden Verbindlichkeiten sowie für neue Verbindlichkeiten infolge eines Anstiegs der aufgelaufenen Leistungen für die derzeitigen Beschäftigten, die in Zukunft durch Lohnerhöhungen oberhalb der Inflationsrate zustande kommen. Somit wird die RMG weiterhin Rentenkosten in gleicher Höhe für neu erworbene Rentenansprüche tragen. Durch die angemeldete Entlastung vom Rentendefizit werden nur die alten Rentenverbindlichkeiten bis zum Zeitpunkt der Entlastung am 1. April 2012 verringert. Für jedes Defizit, das aus neuen Rentenansprüchen nach der Entlastung am 1. April 2012 entsteht, bleibt die RMG uneingeschränkt verantwortlich.
(174)
Diese Unterschiede rechtfertigen eine Abweichung von dem in früheren Fällen verfolgten Ansatz, um die Vereinbarkeit der hier zur Debatte stehenden Maßnahme unter Berücksichtigung der Besonderheiten der britischen Rentenregelungen zu bewerten. In früheren Fällen wurden die Pflichtbeiträge zur Sozialversicherung (z. B. für Rente, Krankheit und Arbeitslosigkeit) als Vergleichsgrundlage verwendet, die in diesem Fall jedoch nicht geeignet sind.
(175)
Zum einen trägt die RMG abgesehen von den Rentenkosten bei den anderen Sozialversicherungen die gleichen Kosten wie ihre Wettbewerber (beispielsweise besteht kein Unterschied in der Finanzierung der Kranken- und Arbeitslosenversicherung); deshalb muss der Vergleich im Hinblick auf die Finanzierung der Rentenverbindlichkeiten vorgenommen werden. Es muss sichergestellt sein, dass die RMG, was ihre Verpflichtungen hinsichtlich der Finanzierung von Pensionsfonds betrifft, in der gleichen Lage ist wie ihre Wettbewerber.
(176)
Zum Zweiten hat die Kommission in den früheren Fällen Beihilfen in einer bestimmten Höhe genehmigt, so dass die künftigen Sozialaufwendungen des Postbetreibers auf die Sozialbeitragssätze der Wettbewerber begrenzt wurden. Die Reform im Vereinigten Königreich geht nicht so weit. Dort behält die RMG die volle finanzielle Verantwortung für jedes Defizit, das durch die neu auflaufenden Rentenansprüche entsteht. Deshalb muss der Vergleich auf der Grundlage der zum Zeitpunkt der Entlastung vom Rentendefizit am 1. April 2012 aufgelaufenen Rentenverbindlichkeiten der RMG vorgenommen werden.
(177)
Zum Dritten ist eine einzige Vergleichsgrundlage für die Höhe der Rentenkosten der Wettbewerber nicht einfach zu finden, da die Leistungen der Pensionsfonds je nach Unternehmen unterschiedlich sind. Jeder Pensionsfonds hat eigene Regelungen mit den finanzierenden Unternehmen. Verglichen werden kann höchstens mit einem Durchschnitt vergleichbarer Pensionsfonds.
(178)
Deshalb wird die Kommission prüfen, ob die RMG durch die Entlastung vom Rentendefizit eine vergleichbare Position erreicht wie ihre Wettbewerber und andere britische Unternehmen, was die Verantwortung für aufgelaufene Rentendefizite betrifft.
(179)
Da nach Meinung der Deutschen Post bei der Bewertung berücksichtigt werden sollte, inwieweit die Rentenkosten durch erhöhte Portopreise aufgefangen worden sind, hat die Kommission die Preisbeschlüsse des britischen Postregulierers überprüft. Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Rentenkosten im Fall der RMG nach allgemein anerkannten Kostenzurechnungsprinzipien gleichmäßig auf die verschiedenen Geschäftsbereiche des Unternehmens verteilt worden sind. Das bedeutet, dass sowohl die preisregulierten als auch die anderen wettbewerbsorientierten Dienste einen angemessenen Anteil am Rentendefizit übernommen haben. Somit trifft es nicht zu, dass durch die regulierten Preise bei der RMG ein unverhältnismäßig hoher Anteil der Rentenkosten zugunsten der nicht preisregulierten Geschäftsbereiche finanziert wurde. Der britische Postregulierer hat versichert, dass alle Geschäftsbereiche der RMG gleichmäßig und proportional zur Finanzierung des RMPP-Defizits beigetragen haben und dass sie sich in keiner besseren Position befinden als die Wettbewerber.
(180)
Die Kommission wird zunächst die Aussage des Vereinigten Königreichs prüfen, dass eine vollständige Entlastung vom bestehenden RMPP-Defizit vorgenommen werden könne, da die hohen Verbindlichkeiten, die durch großzügigere Leistungen zustande kommen, die der RMPP seinen Mitgliedern bietet, das derzeitige Defizit übersteigen.
(181)
Das Vereinigte Königreich hat eine Studie vorgelegt, die seine Aussage stützen soll, das Rentendefizit sei durch außergewöhnlich hohe Rentenverbindlichkeiten zustande gekommen. Die Studie geht davon aus, dass die außergewöhnlich hohen Verbindlichkeiten des Pensionssystems der Royal Mail 12,7 Mrd. GBP betragen gegenüber den Verbindlichkeiten, die sich aus einem Pensionsfonds ergeben, dessen Rentenleistungen dem gesetzlichen Minimum entsprechen. Außergewöhnliche Verbindlichkeiten in Höhe von 6,9 Mrd. GBP ergeben sich im Vergleich zu den Verbindlichkeiten eines durchschnittlichen britischen Pensionsfonds. Da die Verbindlichkeiten in beiden Fällen höher wären als das derzeitige Defizit von 4,5 Mrd. GBP, hält das Vereinigte Königreich die vollständige Entlastung vom Rentendefizit weiterhin für gerechtfertigt.
(182)
Erstens weist die Kommission den Vergleich mit dem gesetzlichen Minimum zurück, da aus den vorgelegten Daten zum durchschnittlichen britischen Rentensystem deutlich hervorgeht, dass die meisten Rentensysteme im Vereinigten Königreich Leistungen bieten, die weit über das gesetzliche Minimum hinausgehen.
(183)
Zweitens hält die Kommission eine kritische Überprüfung des Vergleichs mit den durchschnittlichen Rentensystemen für erforderlich, da die einzelnen Vergleichselemente im Hinblick auf Qualität und Zuverlässigkeit unterschiedlich sind.
(in Mrd. GBP)
Kosten des durchschnittlichen Rentensystems
1
RMPP Rentenalter 60 gegenüber durchschnittlichem Rentenalter 63,5
3,5
2
Entlassungsabfindungen
0,5
3
Neubewertung der aufgeschobenen Renten für Beschäftigte, die vor 1991 ausgeschieden sind
1,1
4
Steigerungen ausgezahlter Renten für Beschäftigung vor 1997
1,9
SUMME
6,9
(184)
Gegenüber 60 Jahren beim RMPP lag das durchschnittliche Renteneintrittsalter bei privatrechtlichen Systemen im Vereinigten Königreich im Zeitraum 1990 bis 2010 bei 63,5 Jahren. Die Differenz der Rentenkosten von 3,5 Mrd. GBP wurde anhand zuverlässiger Daten errechnet.
(185)
Die Entlassungsabfindungen von 0,5 Mrd. GBP im Rahmen des RMPP sind bei privatrechtlichen Systemen unüblich. Diese Kosten gehen über die Rentenkosten allgemeiner Rentensysteme weit hinaus.
(186)
Für Mitglieder britischer Rentensysteme, die vor 1991 in den Ruhestand gegangen sind, müssen die Rentensysteme keinen Inflationsausgleich für die gesamten Leistungen im Zeitraum zwischen Aufgabe der Beschäftigung und Renteneintritt zahlen. Das RMPP zahlt jedoch für alle entsprechenden Leistungen einen Inflationsausgleich. Das Vereinigte Königreich konnte keine genaue Zahlen zu privatwirtschaftlichen Systemen vorlegen, die aufgeschobene Renten von Beschäftigten, die vor 1991 ausgeschieden sind, ebenfalls neu bewerten. Es versichert aber, dass eine deutliche Mehrheit der Systeme keine derartige Neubewertung vornehme. Bei der Berechnung der außergewöhnlichen Verbindlichkeiten in Höhe von 1,1 Mrd. GBP wird ohne hinreichende Begründung angenommen, dass 75 % aller privatwirtschaftlichen Systeme keine derartigen Zusatzleistungen anbieten.
(187)
Anders als beim RMPP müssen vor 1997 erworbene Rentenansprüche grundsätzlich nicht angehoben werden, nachdem die ersten Leistungen an die jeweiligen Mitglieder erfolgt sind. 36 % der privatwirtschaftlichen Systeme garantieren aber ebenso wie der RMPP eine inflationsgerechte Erhöhung. Die anderen privatwirtschaftlichen Systeme garantieren keine Anhebung im gleichen Umfang. Dennoch war es in der Vergangenheit üblich, dass die meisten Systeme nach eigenem Ermessen Erhöhungen beschlossen, die nahe an die garantierten Anhebungen herankamen. Der Experte des Vereinigten Königreichs bezweifelt, dass diese Praxis in Zukunft fortgesetzt wird, da auch die privatwirtschaftlichen Systeme Defizite verzeichnen und möglicherweise Kürzungen vorzunehmen werden. Die berechneten übernommenen Kosten in Höhe von 1,9 Mrd. GBP hängen in starkem Maße von den Annahmen über das künftige Vorgehen der privatwirtschaftlichen Systeme ab und sind daher die am wenigsten robuste Schätzung von den vier übernommenen Kostenelementen.
(188)
Wie das Vereinigte Königreich selbst zugibt, kann eine Analyse der übernommenen Kosten, die zum Vergleich ein Durchschnittssystem heranzieht, angesichts der Vielfalt der Rentensysteme im Vereinigten Königreich und des Mangels an genauen Vergleichsdaten aus den vergangenen 20 bis 30 Jahren nur Näherungswerte ergeben. Das Vereinigte Königreich hält die Schätzungen der vier Kostenelemente, die sich auf die Erfahrung ihres Experten stützen, für annehmbar, gibt aber zu, dass der Vertrauensgrad und die Menge an externen stützenden Daten für die einzelnen Elemente unterschiedlich sind.
(189)
Die Kommission geht davon aus, dass die Schätzung der übernommenen Kosten hinsichtlich des Renteneintrittsalters und der Entlassungsabfindungen zuverlässig sind, weil sie anhand objektiver Daten berechnet wurden. Als Zwischenergebnis ihrer Bewertung stellt die Kommission daher fest, dass die vom Vereinigten Königreich vorgelegten Daten zur Außergewöhnlichkeit der Rentenverbindlichkeiten eine (teilweise) Entlastung vom Rentendefizit hinreichend begründen würden, soweit sich die Beihilfe auf die übernommenen Kosten dieser beiden Elemente beschränkt.
(190)
Bei den anderen beiden Elementen hängt der Grad der Außergewöhnlichkeit wesentlich von den Annahmen des Experten ab. Die Kommission erkennt an, dass der RMPP großzügigere Leistungen als die durchschnittlichen privatwirtschaftlichen Systeme erbracht hat, doch es ist schwierig, sie genau zu quantifizieren.
(191)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die vorgelegte Expertenstudie zwar auf vertretbaren Annahmen hinsichtlich der außergewöhnlichen Rentenverbindlichkeiten infolge von Frühverrentung und Entlassungsabfindungen basiert, dass aber (historische) Daten zu den anderen Ursachen für die Außergewöhnlichkeit fehlen und sie deshalb nicht als zuverlässig genug angesehen werden kann, um eine vollständige Entlastung vom Rentendefizit des RMPP zu rechtfertigen.
(192)
Zudem geht die Kommission davon aus, dass die RMG durch eine vollständige Entlastung vom Rentendefizit in Bezug auf seine Rentenverbindlichkeiten eine bessere Position erlangen würde als ihre Wettbewerber und andere britische Unternehmen. Tatsächlich weisen die meisten FTSE-100-Unternehmen (40) mit einem der RMG vergleichbaren Profil derzeit Rentendefizite in ihrer Bilanz aus, die durch die steigende Lebenserwartung der Mitglieder der Rentensysteme und durch die ungünstigen Bedingungen an den Börsen zustande kommen.
(193)
Um diese Schwierigkeiten bei der Bewertung der Vergleichbarkeit der Beihilfe auszuräumen, hat sich die Kommission die durchschnittlichen Rentendefizite von Unternehmen mit einem ähnlichen Profil wie dem der RMG angesehen.
(194)
Dem Vereinigten Königreich zufolge ist das Verhältnis aus Rentendefizit und EBITDA (Earnings before Interest, Tax, Depreciation, and Amortization - Ergebnis vor Zinsen, Steuern und Abschreibungen) ein Maß für die relative Belastung durch die Rentenverbindlichkeiten und die Fähigkeit eines Unternehmens, solche Verbindlichkeiten zu finanzieren. Das Vereinigte Königreich hat die letzten verfügbaren Bilanzdaten von 2011 zu Rentendefiziten und EBITDA der FTSE-100-Unternehmen vorgelegt. Die Kommission stellt fest, dass die FTSE-100-Unternehmen ein Rentendefizit in Höhe von [16 bis 23 %] der EBITDA aufweisen.
(195)
Dagegen ist das Rentendefizit der RMG erheblich höher als ihre EBITDA, im Vergleich zu ihrer EBITDA von 2011 beispielsweise mehr als zwölf mal so hoch. Da das Briefgeschäft sehr arbeitsintensiv ist, wird die RMG besonders durch die gestiegenen Rentendefizite der leistungsorientierten Systeme belastet, die die RMG vor der Liberalisierung eingeführt hat. Im Vergleich zu anderen Unternehmen mit ähnlichem Profil ist die RMG daher in einer schlechteren finanziellen Situation, wenn es darum geht, die Rentendefizite aus den laufenden Einnahmen zu decken.
(196)
Die Kommission betrachtet das Verhältnis von Rentendefizit zu EBITDA als eine brauchbare Vergleichsgrundlage für das Rentendefizit, das allgemein auf britischen Unternehmen mit einem vergleichbaren Profil wie die RMG lastet. Beihilfen, die gewährt werden, um die RMG von den außergewöhnlichen Rentenverbindlichkeiten zu entlasten, können daher als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, soweit die RMG nach der Gewährung der Beihilfe eine Verbindlichkeit in ihrer Bilanz ausweist, die mit dem Rentendefizit vergleichbar ist, das ein britisches Unternehmen vergleichbarer Größe in seiner Bilanz ausweist. Wenn man die FTSE-100-Unternehmen als Vergleichsgruppe heranzieht, die eine durchschnittliche Verbindlichkeit für Rentendefizite von [16 bis 23 %] ihrer EBITDA ausweisen, sollte die RMG ebenfalls eine Verbindlichkeit für ein Rentendefizit von [16 bis 23 %] ihrer EBITDA ausweisen. Auf diese Weise wird die Entlastung vom Rentendefizit auf die Rentenkosten beschränkt, die vergleichbare privatwirtschaftliche Unternehmen im Allgemeinen nicht haben.
(197)
Das Vereinigte Königreich hat das Verhältnis von Rentendefizit der RMG zur EBITDA auf der Grundlage der 2011 von der RMG erzielten EBITDA berechnet. Die Kommission hält die EBITDA von 2011 allerdings für ungeeignet, da sie wegen der finanziellen und operativen Schwierigkeiten der RMG in dem Jahr besonders niedrig war.
(198)
Für einen Vergleich des Rentendefizits hält die Kommission daher die prognostizierte durchschnittliche EBITDA für den Zeitraum 2010 bis 2015 für angemessen, weil damit berücksichtigt werden kann, dass die Gewinne der RMG in den kommenden Jahren aller Voraussicht nach steigen werden. Da die durchschnittliche EBITDA auf […] Mio. GBP geschätzt wird, sollte die RMG nach der Entlastung ein Rentendefizit von 150 Mio. GBP in ihrer Bilanz ausweisen.
(199)
Um die Wirkung auf die Bilanz der RMG korrekt zu bewerten, sind weitere Klärungen erforderlich:
i)
da der Vergleich anhand der Gesamtbelastung eines Unternehmens durch sein Rentendefizit erfolgt, sollte das in den Vergleich einbezogene Defizit von 150 Mio. GBP die Defizite aller Rentensysteme beinhalten, die die RMG derzeit finanziert;
ii)
der Vergleichswert von 150 Mio. GBP stellt die Gesamtverbindlichkeit der RMG für übernommene Rentendefizite dar, die zum Zeitpunkt der Rentenentlastung am 1. April 2012 nach den allgemein anerkannten IAS-Regeln aufgelaufen sind.
(200)
Die Kommission kommt zu dem Ergebnis, dass die Entlastung vom Rentendefizit nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c nur dann als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, wenn es begrenzt wird und die RMG für ein Rentendefizit verantwortlich bleibt, welches dem durchschnittlichen Rentendefizit entspricht, das britische Unternehmen mit einem vergleichbaren Profil in ihrer Bilanz ausweisen. Wenn man das durchschnittliche Rentendefizit von FTSE-100-Unternehmen zum Vergleich heranzieht, muss die Entlastung vom Rentendefizit nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als Ausgleich für übernommene Rentenkosten so begrenzt werden, dass die RMG zum Zeitpunkt der Entlastung am 1. April 2012 eine Verbindlichkeit von 150 Mio. GBP für die aufgelaufenen Defizite der von ihr finanzierten Rentensysteme in ihrer Bilanz ausweist.
(201)
Ferner stellt die Kommission fest, dass die Rentenentlastung anders als in früheren Fällen nicht die laufenden Rentenkosten der RMG betrifft, da sich die Entlastung auf das alte Rentendefizit beschränkt, das bis zum Zeitpunkt der Entlastung am 1. April 2012 aufgelaufen ist. Da der RMPP am 31. März 2008 für neue Mitglieder geschlossen wurde und seine derzeit aktiven Mitglieder einer Reduzierung ihrer Rentenleistungen zugestimmt haben, werden die leistungsorientierten Verpflichtungen der RMG im Laufe der Zeit zurückgehen. Die Kommission geht daher davon aus, dass die RMG in Zukunft keine Beihilfe als Ausgleich für übernommene Kosten für die nach dem 31. März 2012 für RMPP-Mitglieder auflaufende Rentenverbindlichkeiten mehr erhalten sollte.
(202)
Die Kommission betrachtet die Einhaltung dieser Bedingungen als Gewähr dafür, dass die RMG durch die Entlastung vom Rentendefizit hinsichtlich ihrer Verantwortlichkeit für die aufgelaufenen Rentendefizite und die Zahlung der laufenden Rentenkosten keine bessere Position erlangen wird als ihre Wettbewerber.
5.2.2. Vereinbarkeit der Maßnahmen zur Schuldenreduzierung mit dem Binnenmarkt nach Maßgabe der R&U-Leitlinien
(203)
Gemäß den R&U-Leitlinien muss eine Beihilfe, wenn sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar sein soll, den Kriterien in Abschnitt 3.2.2 der Leitlinien entsprechen:
(204)
Im Sinne der R&U-Leitlinien befindet sich ein Unternehmen in Schwierigkeiten, wenn es nicht in der Lage ist, mit eigenen finanziellen Mitteln oder Fremdmitteln, die ihm von seinen Eigentümern/Anteilseignern oder Gläubigern zur Verfügung gestellt werden, Verluste aufzufangen, die das Unternehmen auf kurze oder mittlere Sicht so gut wie sicher in den wirtschaftlichen Untergang treiben würden, wenn der Staat nicht eingreift. In den Leitlinien werden einige der üblichen Anzeichen für solche Unternehmen wie steigende Verluste, sinkende Umsätze oder Verlust des Reinvermögenswerts aufgeführt.
(205)
Wie in Abschnitt 3.4 der Eröffnungsentscheidung ausgeführt wurde, ist die RMG gemäß Abschnitt 2.1 der R&U-Leitlinien ein Unternehmen in Schwierigkeiten, das die üblichen Anzeichen dafür aufweist, z. B. ein negatives Reinvermögen von etwa 3 000 Mio. GBP in der Bilanz vom März 2011, einen Einnahmenrückgang zwischen 2008 und 2011 um 3 % und einen negativen Cashflow vor Zinsen von ca. […] Mio. GBP im Geschäftsjahr 2011/2012.
(206)
Durch die Entlastung vom Rentendefizit, die die Kommission als eine mit dem Binnenmarkt zu vereinbarende Beihilfe gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV zum Ausgleich der übernommenen Rentenkosten ansieht, sofern die RMG danach 150 Mio. GBP in ihrer Bilanz ausweist, werden die Verbindlichkeiten der RMG reduziert und ihr Cashflow wird verbessert, doch damit sind die Finanzprobleme der RMG noch nicht gelöst. Selbst nach der Entlastung vom Rentendefizit bleibt der erwartete Cashflow der RMG vor Zinsen negativ oder wird nur ganz knapp positiv. Auf keinen Fall könnte die RMG ihre Schulden in Höhe von […] Mio. GBP zurückzahlen, wenn sie […] fällig werden. Und auch wenn die Bilanz nach der Entlastung vom Rentendefizit voraussichtlich ein Eigenkapital von […] Mio. GBP ausweisen wird, erreicht die RMG damit keine ausreichende Kreditwürdigkeit, um Mittel auf den Finanzmärkten zu erhalten.
(207)
Unter diesen Voraussetzungen geht die Kommission davon aus, dass die RMG im Sinne der R&U-Leitlinien ein Unternehmen in Schwierigkeiten ist und deshalb Anspruch auf eine Umstrukturierungsbeihilfe hat.
(208)
Nach Randnummern 34 bis 37 der R&U-Leitlinien kann eine Beihilfe nur dann gewährt werden, wenn sie von der Durchführung eines Umstrukturierungsplans abhängig gemacht wird, der von der Kommission gebilligt werden muss und zu dem sich der Mitgliedstaat verpflichtet hat. Der Umstrukturierungsplan muss genau analysieren, was zu den Schwierigkeiten des Unternehmens geführt hat, und aufzeigen, wie das Unternehmen in einem angemessenen Zeitraum seine langfristige Rentabilität und Solidität wiedererlangen kann. Es muss sichergestellt sein, dass die Umstrukturierungsmaßnahmen geeignet sind, das Unternehmen in die Lage zu versetzen, seine Schwierigkeiten zu bewältigen und eine neue Struktur zu entwickeln, damit es aus eigener Kraft bestehen kann. Die Verbesserung der Rentabilität muss vor allem durch interne Maßnahmen zustande kommen.
(209)
Der Umstrukturierungsplan muss möglichst kurz sein und sich auf realistische Annahmen in Bezug auf die künftigen Geschäftsbedingungen gründen. Der erwartete Kapitalertrag muss ausreichen, damit das umstrukturierte Unternehmen aus eigener Kraft auf dem Markt konkurrieren kann.
(210)
Der aktualisierte Umstrukturierungsplan, den das Vereinigte Königreich der Kommission vorgelegt hat, erstreckt sich über den Zeitraum 2010-2015.
(211)
Die RMG hat im Geschäftsjahr 2010/2011 erste wichtige Maßnahmen eingeleitet, um gegen die Ineffizienz seines Briefgeschäfts vorzugehen. 2010 hat die RMG damit begonnen, unrentable Postzentren in größerem Umfang zu schließen, neue automatische Sortiermaschinen anzuschaffen und Zustellfilialen nach dem Effizienzprogramm „World Class Mail“ zu reorganisieren.
(212)
Außerdem nahm das Vereinigte Königreich 2010 Vorabkontakte zur Kommission auf, um sie über die geplanten Umstrukturierungsmaßnahmen und die erforderliche Umstrukturierungsbeihilfe zu informieren.
(213)
Seit 2010 führt die RMG erhebliche Umstrukturierungsmaßnahmen auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans durch und hat damit eine grundlegende Veränderung in ihrem Briefgeschäft eingeleitet. Diese Maßnahmen richten sich gegen die Ineffizienz im Briefgeschäft (zu viele Mitarbeiter, fehlende Automatisierung, zu viele Postsortierzentren) gegenüber anderen europäischen Postbetreibern, die bereits entsprechende Modernisierungsmaßnahmen durchgeführt haben und finanziell solide dastehen.
(214)
Die vorgeschlagene operative Modernisierung der RMG sieht Veränderungen in allen Bereichen vor und verhilft dem Unternehmen zu erheblichen Kosteneinsparungen. Im Zuge der Modernisierung werden neue Techniken eingeführt und Arbeitsabläufe effektiver gestaltet, was zu Einsparungen führt. Dazu wird die RMG das gesamte Briefnetz nach den Vorgaben von „World Class Mail“ organisieren, um die Produktivität durch die Einführung bewährter Verfahrensweisen zu steigern. Die operative Modernisierung soll bis 2014/2015 durch eine Personalreduzierung von […] zu jährlichen Kosteneinsparungen von […] Mio. GBP (Lohnsteigerungen unberücksichtigt) führen.
(215)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass der aktualisierte Umstrukturierungsplan gezielt gegen die Schwächen im Briefgeschäft der RMG vorgeht und es der RMG ermöglicht, eine neue und auf Dauer tragfähige Struktur zu entwickeln. Die Verbesserung der Rentabilität der RMG kommt durch interne Maßnahmen zustande (z. B. Schließung von Postzentren, Straffung interner Abläufe und erheblicher Personalabbau), die die Produktivität der RMG in einem rückläufigen Briefmarkt steigern werden.
(216)
Die Kommission weist darauf hin, dass der Umstrukturierungsplan nach Maßgabe der R&U-Leitlinien sicherstellen muss, dass das Unternehmen seine langfristige Rentabilität wiedererlangt. Da aus dem Umstrukturierungsplan hervorgeht, dass die RMG die zur Aufrechterhaltung ihres Betriebs erforderliche Rentabilität bereits gegen Ende des Geschäftsjahres 2014/2015 im März 2015 erreichen wird, müssen ab April 2015 keine weiteren Beihilfen mehr gezahlt werden.
(217)
Dass die Rentabilität in einem Umstrukturierungszeitraum von fünf Jahren wiedererlangt werden soll, hält die Kommission für angemessen (41). Im vorliegenden Fall scheint es nicht möglich zu sein, die langfristige Rentabilität der RMG schneller wiederherzustellen in Anbetracht des Umfangs der Umstrukturierung einschließlich einer größeren Veränderung im Geschäftsbetrieb der RMG, Personalabbau und Schließung einer großen Zahl von Postzentren, während gleichzeitig die Bereitstellung der Universalpostleistungen ohne Unterbrechung gewährleistet sein muss.
(218)
Hinsichtlich der Annahmen zur Entwicklung von Angebot und Nachfrage in den relevanten Märkten stellt die Kommission fest, dass der Umstrukturierungsplan schon im Basisszenario (siehe Erwägungsgrund 76) von einem jährlichen Nachfragerückgang im Briefmarkt von […] ausgeht. Da die herkömmlichen Briefsendungen zunehmend durch E-Mails ersetzt werden, hält die Kommission es für gerechtfertigt, wenn die Prognosen von einem erheblichen Rückgang des Briefaufkommens ausgehen. Das Vereinigte Königreich hat weitere Finanzprognosen für die RMG mit einem pessimistischeren und einem optimistischeren Szenario vorgelegt. Nach dem pessimistischen Szenario würde der jährliche Rückgang des Briefaufkommens […] statt […] pro Jahr betragen, während es bei optimistischer Annahme nur […] wären. Die erwartete Nachfrage würde im pessimistischen Szenario somit um […] schneller und im optimistischen Szenario […] langsamer zurückgehen als im Basisszenario. Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass diese Vorhersagen ein realistisches Bild mit einer ausreichenden Bandbreite von Ergebnissen zeichnen (z. B. würde das erwartete Briefaufkommen nach 10 Jahren um […] des derzeitigen Aufkommens bei der RMG zurückgehen).
(219)
Nach dem Basisszenario könnte die RMG […] den Break-Even und ab April 2015 einen Kapitalertrag von […] % erreichen. Gegenüber Postbetreibern in anderen Mitgliedstaaten und privatwirtschaftlichen Anbietern im Vereinigten Königreich (42) liegt der erwartete Ertrag der RMG im Rahmen der Renditen, die diese Unternehmen gegenwärtig erzielen. Da die Umstrukturierungsmaßnahmen der RMG eine operative Effizienz verschaffen werden, die der anderer Postbetreiber vergleichbar ist, ist damit zu rechnen, dass die RMG langfristig Gewinne in gleicher Größenordnung wie ihre Mitbewerber erzielen wird.
(220)
Nach dem pessimistischen Szenario dürfte die RMG den Break-Even im Geschäftsjahr […] erreichen und ab 2015 eine für die Finanzierung seiner Geschäfte ausreichende Rentabilität und einen Kapitalertrag von […] erzielen. Somit wird die RMG auch unter weniger günstigen Marktbedingungen langfristige Rentabilität erreichen.
(221)
Unter diesen Voraussetzungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der Umstrukturierungsplan auf realistischen Annahmen basiert. Die vorgelegten Annahmen zur Entwicklung des Marktes sind plausibel, und die im Umstrukturierungsplan enthaltenen Prognosen zu den Fortschritten hinsichtlich des Gesamtergebnisses der RMG erscheinen somit glaubwürdig.
(222)
Nachdem die Kommission den aktualisierten Umstrukturierungsplan analysiert und geprüft hat, kommt sie zu dem Schluss, dass er den Anforderungen unter Randnummern 34 bis 37 der R&U-Leitlinien entspricht und insbesondere die Rentabilität der RMG im Sinne der Leitlinien wiederherstellen wird.
(223)
Gemäß Randnummern 43 bis 45 der R&U-Leitlinien muss die Beihilfe auf das erforderliche Minimum beschränkt sein, und der Beihilfeempfänger muss aus eigenen Mitteln oder durch Fremdfinanzierung einen erheblichen Beitrag zum Umstrukturierungsplan leisten. Aus den Leitlinien geht eindeutig hervor, dass ein erheblicher Teil der Finanzierung der Umstrukturierung aus eigenen Mitteln stammen muss, auch durch den Verkauf von Vermögenswerten, wenn diese für den Fortbestand des Unternehmens nicht unerlässlich sind, oder durch Fremdfinanzierung zu Marktbedingungen. Der Beitrag muss real und so hoch wie möglich sein und bei großen Unternehmen mindestens 50 % betragen. Die Kommission betrachtet die RMG als großes Unternehmen im Sinne der Leitlinien.
(224)
In der Eröffnungsentscheidung hat die Kommission bezweifelt, dass Umstrukturierungskosten in der angegebenen Höhe erforderlich sind. Im Rahmen der Untersuchung haben die Behörden des Vereinigten Königreichs eine genaue Aufstellung der Umstrukturierungskosten vorgelegt:
(in Mio. GBP)
2010/2015
Vorschlag des VK
2010/2015
Bewertung der Kommission
Kosten Personalumstrukturierung
[…]
[…]
-
Entlassungsabfindungen
[…]
-
Reise- und Überlassungskosten
[…]
-
Außerordentliche Pauschalzahlungen
[…]
Kosten Kapazitätsumstrukturierung
[…]
[…]
-
Reduzierung der Postzentren
[…]
-
Flexible Zustellverfahren
[…]
-
Gangfolgesortierung
[…]
-
Andere Investitionen
[…]
-
Intelligente Briefsortiermaschinen
[…]
-
Paketsortierung
[…]
Kosten IT-Umstrukturierung
[…]
[…]
Entlastung vom Rentendefizit
150
150
Außerordentliche Umstrukturierungs-kosten für Trennung von Royal Mail und Post Office Limited
[…]
0
Summe
2 357
2 179
(225)
Hierzu stellt die Kommission fest, dass nicht alle Kosten automatisch als Umstrukturierungskosten angesehen werden können. Der Kommission zufolge sind die Kosten für die Abtrennung der POL nicht der Umstrukturierung des Briefgeschäfts der RMG, sondern der künftigen Privatisierung der RMG zuzurechnen und können daher nicht als beihilfefähige Umstrukturierungskosten angesehen werden.
(226)
Sämtliche Kosten der Personal-, Kapazitäts- und IT-Umstrukturierung betrachtet die Kommission aber als beihilfefähig, da sie erforderlich sind, damit das Briefgeschäft der RMG auf den branchenüblichen Standard gebracht werden kann und ausreichende Gewinne erzielt. Ferner akzeptiert die Kommission die Entlastung vom verbleibenden Rentendefizit als beihilfefähige Kosten der finanziellen Umstrukturierung, die erforderlich ist, um langfristige Rentabilität wiederzuerlangen.
(227)
Die Umstrukturierungskosten hängen in erster Linie mit den Aktivitäten der RMG im Briefgeschäft zusammen, die entscheidend sind für die weitere Erbringung der Universalpostleistungen und die Funktion der RMG als Anbieterin nachgelagerter Zugangsmöglichkeiten für andere Postbetreiber. Die Kosten der Personal- und Kapazitätsumstrukturierung betreffen ausschließlich die Modernisierung der Sortierzentren und die nachgelagerte Zustellung von Briefsendungen (auf der letzten Meile bis zu den Endkunden). Beides ist wichtig für Wettbewerber, die ihre Briefsendungen an die Sortierzentren liefern, von denen aus die Zustellung an die Endkunden erfolgt, weil sie selbst nicht über nachgelagerte Zustellnetze verfügen.
(228)
Die Kosten der Personalumstrukturierung beinhalten u. a. Entlassungsabfindungen in Höhe von […] Mio. GBP für Personal, das im Zuge der Schließung von Sortierzentren und der rationalisierten Zustellung abgebaut wird, und […] Mio. GBP an Reise- und Überlassungskosten für Beschäftigte, die im Unternehmen verbleiben, jetzt aber an Alternativstandorten arbeiten.
(229)
Zur Kapazitätsumstrukturierung gehören die Automatisierung der Sortierzentren und die Einführung neuer Zustellmethoden, um Betriebsabläufe effizienter zu gestalten. Zu den größten Kostenfaktoren der Kapazitätsumstrukturierung zählen u. a.:
i)
[…] Mio. GBP für das Programm zur Rationalisierung des Immobilienbesitzes, das die Reduzierung der Zahl der Postzentren von 64 im März 2010 auf […] im März 2015 vorsieht;
ii)
[…] Mio. GBP für die Einführung neuer, flexiblerer Zustellmethoden;
iii)
[…] Mio. GBP für Investitionen in neue Sortier- und Gangfolgesortiermaschinen.
(230)
In Anbetracht des für große Unternehmen vorgesehenen Eigenanteils von 50 % kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Umstrukturierungsbeihilfe nicht mehr als 50 % von 2 179 Mio. GBP betragen sollte.
(231)
Die Kommission hat in ihrer Eröffnungsentscheidung bezweifelt, ob die RMG einen erheblichen Eigenbeitrag zur Umstrukturierung leisten würde, wie es unter Randnummer 44 der R&U-Leitlinien vorgesehen ist.
(232)
Um den in der Eröffnungsentscheidung geäußerten Befürchtungen der Kommission zu begegnen, hat das Vereinigte Königreich Einzelheiten zu den Beträgen genannt, die als Eigenbeitrag der RMG zu den Umstrukturierungskosten angesehen werden.
(233)
Nach den zuletzt vorgelegten Informationen wird die RMG zu den Kosten der Umstrukturierungsmaßnahmen 2010-2015 durch die Veräußerung von Vermögenswerten und mit zusätzlichen Mitteln aus der Auflösung des Rententreuhandkontos folgende Beiträge leisten:
(in Mio. GBP)
Veräußerung von Vermögenswerten
[…]
Auflösung des Rententreuhandkontos
[…]
Gesamter Eigenbeitrag
1 090
(234)
Die zu veräußernden Vermögenswerte beinhalten Anteile an anderen Unternehmen und Immobilien, die für die Existenz der RMG nicht unerlässlich sind. Außerdem wurden oder werden Grundstücke, Fahrzeuge und Material, die für den Geschäftsbetrieb wichtig sind, verkauft und zurückgeleast. Die vollständige Liste umfasst:
i)
Verkauf des 20%igen Anteils der RMG am britischen Lotteriebetreiber Camelot plc an einen kanadischen Pensionsfonds (OTPP) im Juni 2010;
ii)
Abstoßung der Romec Services Limited im April 2011;
iii)
Verkauf bzw. Verkauf und Zurückleasen von einigen Postzentren und anderen Immobilien. Dazu gehört der Verkauf bzw. der Verkauf und das Zurückleasen von Immobilien in London wie […]. Im Rahmen des Programms, das Verkauf und Zurückleasen vorsieht, hat die RMG diese Immobilien abgestoßen oder wird sie abstoßen und sich vom neuen Eigentümer garantieren lassen, dass sie sie zurückleasen kann;
iv)
Verkauf von nicht benötigtem Grund und Boden;
v)
Verkauf und Zurückleasen von Ausrüstung und Fahrzeugen.
(235)
Während für die bereits abgeschlossenen Verkäufe der tatsächliche Veräußerungswert gilt (bis zu […] Mio. GBP), werden die künftigen Veräußerungen konservativ bewertet, ausgehend von den Erfahrungen der RMG mit ihren jüngsten Verkäufen.
(236)
Weitere Finanzmittel werden durch die Auflösung des Rententreuhandkontos zur Entlastung vom Rentendefizit am 1. April 2012 generiert. Da der Rententreuhänder die Sicherheit des Treuhandkontos nicht mehr verlangen wird, fließt der Betrag des Treuhandkontos wieder an die RMG zurück. Zu dem Zeitpunkt dürften für den Treuhandbetrag der RMG (150 Mio. GBP) Zinsen in Höhe von […] Mio. GBP aufgelaufen sein (so dass sich ein Gesamtwert von […] Mio. GBP ergibt).
(237)
Nachdem die Kommission festgestellt hat, dass die Maßnahmen zur Leistung des Eigenbeitrags der RMG bereits umgesetzt wurden oder bis März 2015 umgesetzt werden und die Verkäufe, wie das Vereinigte Königreich bestätigt hat, zu Marktwerten ermittelt wurden, betrachtet sie den Betrag von 1 090 Mio. GBP als Eigenbeitrag zum Umstrukturierungsplan. Die Kommission hat das Verhältnis von Eigenbeitrag zu beihilfefähigen Umstrukturierungskosten ermittelt und festgestellt, dass 50 % der Umstrukturierungskosten durch den Eigenbeitrag der RMG finanziert werden und die Anforderung der R&U-Leitlinien an den von großen Unternehmen zu leistenden Eigenbeitrag damit erfüllt ist.
(238)
Hinsichtlich des Eigenbeitrags der RMG kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Beihilfe in Form von Maßnahmen zur Schuldenreduzierung in Höhe von 1 089 Mio. GBP auf das unbedingt erforderliche Minimum der Umstrukturierungskosten beschränkt ist. Im Vergleich zur ursprünglichen Anmeldung der Maßnahmen zur Schuldenreduzierung von 1 700 Mio. GBP und der zusätzlichen Kreditfazilität von 200 Mio. GBP beschränkt sich die Umstrukturierungsbeihilfe in Form einer Schuldenreduzierung von maximal 1 089 Mio. GBP jetzt auf 50 % der erforderlichen Umstrukturierungskosten für den Zeitraum März 2010 bis März 2015. Die beträchtliche Reduzierung des Beihilfebetrags gegenüber der ursprünglichen Anmeldung gewährleistet, dass der RMG kein Finanzierungsüberschuss verbleibt, nachdem der Umstrukturierungsplan im März 2015 umgesetzt sein wird.
(239)
Gemäß Randnummern 38 bis 42 der R&U-Leitlinien müssen nachteilige Auswirkungen der Maßnahmen auf die Wettbewerber weitestgehend abgeschwächt werden. Die Beihilfe darf den Wettbewerb nicht in unzulässiger Weise beeinträchtigen. Das bedeutet normalerweise eine Begrenzung der Präsenz, die das Unternehmen am Ende der Umstrukturierungsperiode auf seinen Märkten haben kann. Die vorgeschriebene Begrenzung oder Verringerung der Präsenz des Unternehmens auf dem relevanten Markt ist ein Ausgleichsfaktor zugunsten seiner Wettbewerber. Sie sollte in angemessenem Verhältnis zu den Verzerrungseffekten der Beihilfe und zur relativen Bedeutung des Unternehmens auf seinem Markt bzw. seinen Märkten stehen.
(240)
Erstens stellt die Kommission fest, dass die RMG zurzeit aufgrund der Regelungen für den Zugang zu ihrem Zustellnetz ein unverzichtbarer Geschäftspartner für andere Postbetreiber im Vereinigten Königreich ist, da sie deren Briefsendungen an die Endkunden ausliefert. Die RMG hat somit eine wesentliche Funktion auf dem britischen Postmarkt, in dem derzeit vor allem Wettbewerb im vorgelagerten Bereich und kein End-to-End-Wettbewerb herrscht. Die Bedeutung der RMG für den Postsektor wird an den Stellungnahmen ihrer Wettbewerber deutlich, die eine gesunde, stabile RMG für die nachgelagerte Briefzustellung und damit für den Universaldienst für überaus wichtig halten. Die Umstrukturierung der RMG wird daher für den gesamten Postsektor im Vereinigten Königreich wirtschaftliche Vorteile bringen und es allen Postanbietern ermöglichen, bessere und effizientere Dienstleistungen anzubieten.
(241)
Bei der Feststellung der erforderlichen Höhe der Ausgleichsmaßnahmen muss die Kommission deshalb die besondere Rolle der RMG im britischen Postsektor als Universaldienstleisterin berücksichtigen, die allen britischen Postbetreibern den Zugang ermöglicht.
(242)
Im Hinblick darauf ist zu betonen, dass die erheblich reduzierte Umstrukturierungsbeihilfe gegenüber der ursprünglich vom Vereinigten Königreich angemeldeten Beihilfe von mehr als 1 700 Mio. GBP vor allem dazu verwendet wird, das nachgelagerte Netz der RMG aufrecht zu erhalten, das unverzichtbar ist, um die Universalpostleistungen ohne Unterbrechung erbringen zu können und ggf. nach Artikel 38 Postgesetz und den nachfolgenden Regelungen (siehe unten) den Zugang zum Zustellnetz zu gewährleisten.
(243)
Wie in Erwägungsgrund 227 ausgeführt wurde, stützt der Schuldenerlass von 1 089 Mio. GBP in erster Linie die Umstrukturierung der wichtigsten nachgelagerten Aktivitäten der RMG (z. B. Sortierzentren, Zustellung an den Endkunden). Die Kosten von […] Mio. GBP für die Personalumstrukturierung und von […] Mio. GBP für die Kapazitätsumstrukturierung betreffen nur die nachgelagerten Aktivitäten, die für die Universaldienstleistung und das Briefgeschäft der Wettbewerber wichtig sind. Auch die übrigen Umstrukturierungskosten sind weitgehend für diese nachgelagerten Aktivitäten bestimmt.
(244)
In Anbetracht der wichtigen Funktion der RMG im nachgelagerten Briefgeschäft, auf die alle Postbetreiber im Vereinigten Königreich angewiesen sind, scheint die Umstrukturierung der RMG nur begrenzte Verzerrungseffekte für die derzeitige Struktur des britischen Postsektors zu haben. Die Umstrukturierung im nachgelagerten Netz der RMG führt dazu, dass die Dienstleistungen sowohl für die Öffentlichkeit als auch für die anderen Postbetreiber im Vereinigten Königreich, die auf den Zugang zum nachgelagerten Netz der RMG aufgrund entsprechender Regelungen angewiesen sind, effizienter und erschwinglicher werden.
(245)
Die Kommission hat festgestellt, dass die anderen Postbetreiber im Vereinigten Königreich auch weiterhin Zugang zum nachgelagerten Netz der RMG haben werden. Das Office of Communications (Ofcam) als zuständiger Regulierer hat vorgeschlagen, der RMG Zugangsbedingungen für die nächste Siebenjahresperiode ab 1. April 2012 vorzuschreiben und u. a. die Einhaltung folgender Bedingungen zu verlangen (43):
i)
die RMG gewährt anderen Postbetreibern auf begründeten Antrag Zugang, den sie zu fairen und vernünftigen Bedingungen anbietet;
ii)
die RMG übt keine unzulässige Benachteiligung aus (44);
iii)
die RMG erlangt keinen unfairen geschäftlichen Vorteil dadurch, dass sie Zugang zu ihrem Netz gewährt, und sie nutzt die ihr vorliegenden Informationen nicht, die sie im Rahmen der Zugangsgewährung erhalten hat;
iv)
die RMG legt die Zugangspreise so fest, dass eine Mindestmarge zwischen Zugangspreisen und analogen Massendiensten bleibt, damit andere Postbetreiber nicht durch Margendruck daran gehindert werden, mit der RMG zu konkurrieren.
(246)
Die Kommission stellt fest, dass diese Bedingungen die Marktmacht durch die RMG wirksam begrenzen und den Zugang der Wettbewerber zum nachgelagerten Netz der RMG angemessen sicherstellen. So garantieren sie anderen britischen Postbetreibern, dass sie aus eigener Kraft auf den vorgelagerten Märkten mit der RMG konkurrieren können und ihre starke Präsenz auf dem vorgelagerten Markt halten oder weiter ausbauen können. Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass diese Bedingungen als angemessene Ausgleichsmaßnahme zugunsten der Wettbewerber der RMG angesehen werden können, durch die die nachteiligen Wirkungen der Beihilfe abgeschwächt werden.
(247)
Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass […] Ofcom gemäß seinen Vorschlägen eine Entscheidung über die Anforderungen an den vorgeschriebenen Zugang für die nächsten sieben Jahre treffen wird.
(248)
Da sich die Umstrukturierungsbeihilfe im Wesentlichen auf die nachgelagerten Aktivitäten im Interesse der Allgemeinheit und im Interesse der anderen britischen Betreiber beschränkt und die Position der RMG auf anderen vorgelagerten Briefmärkten und im Expresspaketmarkt dadurch nicht gestärkt wird, geht die Kommission davon aus, dass die Umstrukturierungsbeihilfe nur zu begrenzten Verzerrungseffekten zu Lasten der Wettbewerber führen wird.
(249)
Zweitens sieht der Umstrukturierungsplan einen erheblichen Personalabbau vor, der durch die technischen Veränderungen und die stärkere Automatisierung im Postsektor erreicht wird. Die Kommission weist darauf hin, dass sie staatliche Beihilfen für die sozialen Kosten der Umstrukturierung generell positiv beurteilt. Im Sinne von Randnummer 64 der R&U-Leitlinien hat die Kommission zunächst keine Einwände gegen eine solche Beihilfe, wenn sie Unternehmen in Schwierigkeiten gewährt wird, da sie einen wirtschaftlichen Vorteil über die Interessen des betroffenen Unternehmens hinaus darstellt und den Strukturwandel erleichtert und abfedert.
(250)
Die Kommission stellt fest, dass die Umstrukturierungskosten zum großen Teil aus Entlassungsabfindungen und aus Reise- und Überlassungskosten auf der Grundlage von Vereinbarungen mit der Gewerkschaft bestehen. Andererseits kommen diese Beihilfen zur Finanzierung der Personalkosten nicht nur der RMG, sondern auch den entlassenen Beschäftigten zugute. Die Kommission geht deshalb davon aus, dass diese Beihilfe für die Umstrukturierung im Personalbereich den Strukturwandel erleichtert und abfedert.
(251)
Drittens stellt die Kommission fest, dass sich die RMG von der POL trennen will. Durch die künftige Privatisierung der RMG, die dazu führen wird, dass RMG und POL verschiedene Eigentümer haben werden, verliert die RMG die unmittelbare Kontrolle über das Massengeschäft der POL, und ihre Marktposition wird geschwächt. Es ist insbesondere darauf hinzuweisen, dass die Vereinbarung zwischen RMG und POL auf 10 Jahre begrenzt ist […].
(252)
Anders als bisher wird die RMG nicht mehr über ein Netz für das Massengeschäft unter ihrer unmittelbaren Kontrolle verfügen, sondern wie jeder ihrer Wettbewerber ihre Massenaktivitäten mit einem unabhängigen Partner aushandeln und vertraglich regeln müssen (vergleichbar mit dem Service-Point-Netz von DHL, das aus eigenständigen Shops besteht, z. B. WHSmith und Staples). Dadurch wird die RMG ihren Wettbewerbern gleichgestellt und nicht mehr davon profitieren, dass ihr ein vollständiges Netz für das Massengeschäft gehört. Die RMG kann dann insbesondere nicht mehr entscheiden, welche anderen Dienste und Produkte (z. B. Bankdienste) die POL anbieten soll. Dadurch verliert die RMG den Zugang zu anderen Märkten. Die Kommission geht davon aus, dass die Abtrennung der POL die Präsenz der RMG auf dem britischen Postmarkt begrenzen wird und als Maßnahme gesehen werden kann, die die Wirkung der Umstrukturierungsbeihilfe zugunsten der Wettbewerber der RMG abschwächt.
(253)
In Anbetracht der positiven Wirkungen, die das effizientere nachgelagerte Netz der RMG für die Allgemeinheit, die auf die RMG als Universalpostdienstleisterin angewiesen ist, und für alle britischen Postbetreiber haben wird, die den Zugang zum nachgelagerten Netz der RMG benötigen, damit ihre Briefsendungen an die Endkunden zugestellt werden können, und in Anbetracht dessen, dass ein erheblicher Anteil der Umstrukturierungskosten den entlassenen Beschäftigten zugute kommt und dass die POL abgestoßen wird, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Umstrukturierungsbeihilfe eher geringe Wettbewerbsverzerrungen verursacht, so dass keine weiteren Ausgleichsmaßnahmen erforderlich sind.
(254)
Die unter Randnummer 72 der R&U-Leitlinien vorgesehene Bedingung, dass es sich um eine einmalige und letztmalige Maßnahme handeln muss, wird eingehalten, da die RMG in der Vergangenheit keine Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen erhalten hat.
(255)
Nach Randnummer 47 der R&U-Leitlinien muss die RMG ihren Umstrukturierungsplan vollständig durchführen; das Vereinigte Königreich hat sich zur Einhaltung dieser Verpflichtung verpflichtet. Die Kommission muss über den Fortgang der Durchführung des Umstrukturierungsplans unterrichtet werden, wie es die R&U-Leitlinien unter den Randnummern 49 und 50 vorsehen.
(256)
Die Kommission stellt fest, dass der fünfjährige Umstrukturierungsplan für 2010 bis 2015 die Bedingungen der R&U-Leitlinien erfüllt und dass die Maßnahmen zur Schuldenreduzierung in Höhe von 1 089 Mio. GBP eine Umstrukturierungsbeihilfe darstellen, die mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar ist.
6. SCHLUSSFOLGERUNG
(257)
Im Einklang mit früheren Entscheidungen in Beihilfesachen kann die Kommission Beihilfen als Ausgleich für übernommene Rentenkosten genehmigen, soweit der Beihilfeempfänger hinsichtlich der allgemeinen Verpflichtung zur Entrichtung von Sozialversicherungsbeiträgen nicht besser gestellt wird als seine Wettbewerber.
(258)
Die Kommission hat bei ihrer Bewertung der Vereinbarkeit der Beihilfe zum Ausgleich für übernommene Rentenkosten mit dem Binnenmarkt die Besonderheit dieses Falles berücksichtigt und das bestehende Rentendefizit mit den Rentendefiziten verglichen, die britische Unternehmer vergleichbarer Größe im Durchschnitt in ihrer Bilanz ausweisen.
(259)
Die Kommission stellt fest, dass die Entlastung vom Rentendefizit eine nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbare staatliche Beihilfe zum Ausgleich für übernommene Rentenkosten darstellt, sofern zwei Voraussetzungen erfüllt sind:
i)
Zum Zeitpunkt der Entlastung vom Rentendefizit am 1. April 2012 weist die RMG in ihrer Bilanz eine Verbindlichkeit in Höhe von 150 Mio. GBP aus, die dem durchschnittlichen Rentendefizit vergleichbarer britischer Unternehmen entspricht;
ii)
die RMG wird nach dem 31. März 2012 keine Beihilfe als Ausgleich für übernommene Rentenverbindlichkeiten für RMPP-Mitglieder mehr erhalten.
(260)
Hinsichtlich der angemeldeten Umstrukturierungsbeihilfe stellt die Kommission fest, dass der aktualisierte Umstrukturierungsplan für 2010 bis 2015 angemessen und ausreichend ist, damit die RMG ihre Schwierigkeiten bewältigen und ihre langfristige Rentabilität wiedererlangen kann. Die Kommission stellt fest, dass die Beihilfe durch den Eigenbeitrag der RMG zu den Umstrukturierungskosten auf das absolute Minimum von 1 089 Mio. GBP begrenzt ist. In Anbetracht der positiven Wirkungen der Umstrukturierung für die Effizienz des gesamten britischen Postsektors, der Sonderstellung der RMG als Universalpostdienstleisterin, der Abtrennung der POL und der Tatsache, dass die Umstrukturierungsbeihilfe den erforderlichen Personalabbau bei der RMG erheblich erleichtert, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Beihilfe in Höhe von 1 089 Mio. GBP keine unverhältnismäßigen Verzerrungen gegenüber den positiven Wirkungen einer erfolgreichen Umstrukturierung der RMG verursacht -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Bei den angemeldeten Maßnahmen zur Entlastung vom Rentendefizit, die das Vereinigte Königreich zugunsten der Royal Mail Group durchführen will, handelt es sich um eine Beihilfe, die nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, sofern die in Absatz 2 und Absatz 3 genannten Voraussetzungen erfüllt sind.
(2) Zum Zeitpunkt der Entlastung vom Rentendefizit, am 1. April 2012, weist die Royal Mail Group für die aufgelaufenen Defizite, die infolge der von ihr finanzierten Pensionssysteme entstanden sind, in ihrer Bilanz eine Verbindlichkeit von 150 Mio. GBP aus.
(3) Nach der Entlastung vom Rentendefizit am 1. April 2012 gewährt das Vereinigte Königreich der Royal Mail Group keine weitere staatliche Beihilfe zum Ausgleich für übernommene Kosten in Bezug auf neu aufgelaufene Rentenverbindlichkeiten für Mitglieder des Royal Mail Pension Plan.
Artikel 2
Bei den Maßnahmen zur Schuldenreduzierung in Höhe von 1 089 Mio. GBP, die das Vereinigte Königreich zugunsten der Royal Mail Group durchführen will, handelt es sich um eine Beihilfe, die nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, sofern der bei der Kommission angemeldete Umstrukturierungsplan vollständig durchgeführt wird.
Artikel 3
Das Vereinigte Königreich übermittelt der Kommission jährliche Berichte über die Durchführung des Umstrukturierungsplans. Den ersten Bericht übermittelt das Vereinigte Königreich binnen eines Jahres nach Bekanntgabe dieses Beschlusses. Die nachfolgenden Berichte werden jeweils binnen eines Jahres nach Vorlage des vorangegangenen Berichts übermittelt, bis die Durchführung des Umstrukturierungsplans abgeschlossen ist.
Artikel 4
Dieser Beschluss ist an das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland gerichtet.
Brüssel, den 21. März 2012