PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. dubna 2014
o vynětí některých služeb v poštovním odvětví v Rakousku z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem C(2014) 2093)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/184/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 uvedené směrnice,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTKOVÝ STAV
(1)
Dne 1. října 2013 předala společnost Österreichische Post AG (dále jen „rakouská pošta“) Komisi e-mailem žádost podle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. V souladu s čl. 30 odst. 5 prvním pododstavcem uvedené směrnice o tom Komise rakouské orgány informovala dopisem ze dne 18. října 2013. Komise si vyžádala doplňující informace od rakouských orgánů e-mailem ze dne 5. prosince 2013 a od žadatelky e-maily ze dne 4. listopadu 2013, 28. listopadu 2013, 10. ledna 2014 a 13. ledna 2014. Doplňující informace byly od rakouských orgánů obdrženy e-mailem ze dne 18. prosince 2013 a od žadatelky e-maily ze dne 8. listopadu 2013, 2. prosince 2013 a 14. ledna 2014.
(2)
Žádost se týká některých poštovních služeb, jakož i některých nepoštovních služeb poskytovaných rakouskou poštou na rakouském území. Dotyčné služby jsou v žádosti popsány takto:
a)
poštovní služby týkající se doručování adresných listovních zásilek mezi zákazníky z řad podniků (dále jen „B2B“) a mezi podniky a soukromými zákazníky (dále jen „B2C“) na vnitrostátní úrovni („vnitrostátní“ a „příchozí“);
b)
poštovní služby týkající se doručování adresných listovních zásilek mezi soukromými zákazníky (dále jen „C2C“) a mezi soukromými zákazníky a zákazníky z řad podniků (dále jen „C2B“) na vnitrostátní úrovni („vnitrostátní“ a „příchozí“);
c)
poštovní služby týkající se doručování adresných mezinárodních („odchozích“) listovních zásilek B2B a B2C (dále jen „B2X“), jakož C2B a C2C (dále jen „C2X“);
d)
poštovní služby týkající se adresných reklamních zásilek na vnitrostátní a mezinárodní úrovni;
e)
poštovní služby týkající se doručování neadresných reklamních zásilek na vnitrostátní a mezinárodní úrovni;
f)
poštovní služby týkající se adresného a neadresného doručování novin;
g)
služby v oblasti řízení podatelny;
h)
služby s přidanou hodnotou související s elektronickými médii a poskytované zcela těmito médii;
i)
filatelie - speciální poštovní známky;
j)
finanční služby.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(3)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky, které mají umožnit výkon jedné z činností, na něž se směrnice 2004/17/ES vztahuje, se touto směrnicí neřídí, pokud je daná činnost v členském státě, v němž je vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Unie k otevření daného odvětví nebo jeho části. Uvedené právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která v případě poštovního odvětví odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES (2).
(4)
Rakousko provedlo a uplatňuje směrnici 97/67/ES ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES (3) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES (4). Žádná ze služeb, jichž se uvedená žádost týká, nebyla v době podání žádosti vyhrazena. Jelikož Rakousko dosáhlo míry otevřenosti trhu stanovené právními předpisy uvedenými v příloze XI směrnice 2004/17/ES, mělo by se mít v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem uvedené směrnice za to, že přístup na trh není omezen.
(5)
Přímé vystavení hospodářské soutěži na konkrétním trhu by mělo být posouzeno na základě různých kritérií, z nichž žádné není samo o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, je jedním kritériem, které by mělo být zohledněno, podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem může být stupeň koncentrace na těchto trzích. Jelikož podmínky se u různých činností, jichž se toto rozhodnutí týká, liší, průzkum situace v oblasti hospodářské soutěže by měl vzít v úvahu různou situaci na jednotlivých trzích.
(6)
Ačkoli by v určitých případech bylo možné předpokládat užší nebo širší definici trhu, lze pro účely tohoto rozhodnutí přesnou definici relevantního trhu ponechat otevřenou, jelikož výsledek analýzy je týž bez ohledu na to, zda je založen na úzké nebo široké definici.
(7)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže. Zejména kritéria a metody používané k posouzení přímého vystavení hospodářské soutěži podle článku 30 směrnice 2004/17/ES nejsou nutně totožné s těmi, které jsou používány k provedení posouzení podle článku 101 nebo 102 Smlouvy nebo nařízení Rady (ES) č. 139/2004 (5).
III. POSOUZENÍ
(8)
Je třeba mít na paměti, že cílem tohoto rozhodnutí je stanovit, zda jsou služby, na něž se žádost vztahuje, vystaveny takové míře hospodářské soutěže (na trzích, na které není omezen přístup ve smyslu článku 30 směrnice 2004/17/ES), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2004/17/ES bude zadávání veřejných zakázek za účelem výkonu dotčených činností probíhat transparentním a nediskriminačním způsobem založeným na kritériích, která kupujícím umožňují určit řešení, jež je z celkového hlediska ekonomicky nejvýhodnější.
(9)
V této souvislosti je třeba připomenout, že vymezené výrobkové trhy se obecně vyznačují přítomností řady hospodářských subjektů. Podle dostupných informací je však ze všech těchto hospodářských subjektů pouze rakouská pošta zadavatelem ve smyslu směrnice 2004/17/ES. Zadávání zakázek konkurenty rakouské pošty za účelem výkonu činností dotčených tímto rozhodnutím není předmětem směrnice 2004/17/ES. Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, proto analýza trhu nebude zaměřena na obecnou úroveň hospodářské soutěže na daném trhu, nýbrž na posouzení toho, zda jsou činnosti rakouské pošty vystaveny hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup, či nikoli.
(10)
Ve své praxi (6) zastává Komise názor, že trhy pro služby doručování poštovních zásilek a všechny jejich segmenty jsou svým rozsahem trhy vnitrostátními. Toto rozdělení je založeno především na skutečnosti, že tyto služby jsou poskytovány na vnitrostátní úrovni. Stanovisko žadatelky je v souladu s uvedenou praxí Komise.
(11)
Vzhledem k tomu, že v případě služeb doručování poštovních zásilek neexistují žádné náznaky širší nebo užší zeměpisné oblasti trhu, považuje se pro účely vyhodnocení, zda jsou podmínky stanovené v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES splněny, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, za relevantní zeměpisný trh území Rakouska.
(12)
Pokud jde o nepoštovní služby, jichž se tato žádost týká, žadatelka se domnívá, že trhy jsou svým rozsahem vnitrostátní. Jelikož služby, jichž se žádost týká, jsou vnitrostátními službami, považuje se pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, za relevantní zeměpisný trh území Rakouska.
(13)
Komise v předchozí praxi zastávala názor, že trh pro služby doručování poštovních zásilek lze rozdělit takto:
a)
vnitrostátní a přeshraniční poštovní zásilky (7);
b)
příchozí přeshraniční poštovní zásilky a odchozí přeshraniční poštovní zásilky (8);
c)
obchodní poštovní zásilky a poštovní zásilky pro soukromé spotřebitele (9);
d)
adresné a neadresné poštovní zásilky (10).
Poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek B2X na vnitrostátní úrovni („vnitrostátní“ a „příchozí“)
(14)
Podle žádosti tvoří výrobkový trh pro poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek B2X především transakční zásilky a reklamní zásilky. Transakční zásilky jsou vymezeny jako komunikace mezi podniky nebo mezi podniky a fyzickými osobami v souvislosti s probíhajícími zakázkami/poskytováním zboží a služeb. K příkladům transakčních zásilek patří faktury zasílané podniky veřejných služeb, složenky, měsíční výpisy z účtu zasílané bankami atd. V Rakousku tvoří 74 % veškerých transakčních zásilek faktury nebo finanční výkazy (11). Faktury mohou být příjemcům zasílány elektronicky (elektronická fakturace) nebo poštou.
(15)
Žadatelka tvrdí, že způsob doručování obchodních poštovních zásilek je technologicky neutrální v tom smyslu, že oba způsoby doručování - elektronickými prostředky a poštou - patří na stejný relevantní trh. Toto tvrzení není v souladu s precedenty Komise.
(16)
S ohledem na současný právní a skutkový stav v Rakousku byly rakouské orgány vyzvány (12), aby se vyjádřily k zaměnitelnosti elektronického a poštovního doručování a konkrétně k definici relevantního výrobkového trhu. Rakouské orgány nemohly poskytnout doplňující informace (13) k doložení tvrzení žadatelky.
(17)
Je třeba uvést, že podle pravidel Unie v oblasti hospodářské soutěže je třeba zaměnitelnost analyzovat mimo jiné na základě vlastností produktů, jejich cen a zamýšleného použití.
(18)
Žadatelka tvrdí, že v Rakousku dosáhlo rozšíření internetu a širokopásmového připojení velmi vysoké úrovně, která umožňuje nahradit poštovní doručovací služby elektronickými komunikačními prostředky. Aby však bylo možno poslat a/nebo obdržet například elektronickou fakturu, která umožňuje automatizované zpracování, může být nezbytná určitá další infrastruktura, zejména v případě elektronických faktur B2B. Tato infrastruktura může znamenat využívání externího poskytovatele služeb nebo zvláštní interní aplikace (14), používání elektronického podpisu atd. Podle informací, které má Komise k dispozici, může být používání elektronické fakturace mimoto spojeno s řadou služeb s přidanou hodnotou (umožňuje např. automatizované zpracování, financování platby třetími stranami - tzv. financování dodavatelského řetězce atd.) a výhod (např. nižší náklady u odesílatele i příjemce, zkrácení doby potřebné na zpracování a provedení platby, nižší náklady na archivaci, umožňuje vyplacení slev, je-li místo papírových faktur použita elektronická fakturace atd.). Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem se zdá, že se charakteristiky a zamýšlené použití papírových faktur a elektronických faktur značně liší.
(19)
Co se týká elektronické fakturace, Komise podotýká, že od ledna 2014 se elektronická fakturace stala podle práva závaznou na spolkové úrovni (ve vztazích mezi podniky a vládou). V tomto případě není otázka zaměnitelnosti relevantní, jelikož si odesílatelé nemohou zvolit poštovní doručovací služby. Mimoto mohou existovat jiné podobné situace, kdy jsou elektronické faktury závazné fakticky na základě žádosti velkého zákazníka nebo dodavatele (15).
(20)
Žadatelka provedla analýzu testu hypotetického monopolisty s využitím údajů z průzkumu provedeného u 451 rakouských podniků. Průzkum zahrnoval soubor nepřímých otázek zaměřených na zjištění preferencí s ohledem na papírovou a elektronickou poštu, a to pomocí metod preferenční analýzy (conjoint analýzy). Z výsledků vyplývá, že by [… %] (16) nárůst ceny poštovného vedl k snížení poptávky po zasílání listovních zásilek o [… %]. Ačkoli by uvedené výsledky naznačovaly, že papírová a elektronická pošta patří na stejný relevantní trh, některé technické aspekty formy průzkumu platnost výsledků zpochybňují. Soubor vlastností k vymezení produktů je například zvolen tak, že by mohl vést k určitému zkreslení ve prospěch elektronických komunikačních prostředků. Nezdá se, že by v příslušné ekonomické literatuře uplatňující metodu preferenční analýzy byly použity kontroverzní předpoklady, a není možné změřit jejich dopad na odhadovaný pokles o [… %].
(21)
Žadatelka předložila rovněž grafy (17) ukazující vývoj množství a cen (18), které naznačují mnohem menší citlivost množství na ceny, než jak vyplývá z průzkumu. K objasnění tohoto zjevného rozporu byla žadatelka požádána, aby poskytla skutečné údaje použité k vyhotovení grafů a vyčíslení citlivosti poptávky. Citlivost poptávky, kterou žadatelka vypočítala s použitím těchto skutečných údajů, byla v rozmezí od [… %] do [… %] v závislosti na použité metodě. Žadatelka však k dosažení uvedených výsledků nepoužila standardní ekonometrickou analýzu (19). Předběžné výsledky samostatné analýzy, kterou naše útvary provedly s použitím stejného souboru údajů a standardních ekonometrických metod pro odhad poptávky uvedených v ekonomické literatuře, ukazují, že by citlivost množství na změny ceny mohla činit pouze [… %].
(22)
Neexistují proto spolehlivé a přesvědčivé důkazy, že elektronická pošta a doručování poštou představují skutečné náhrady.
(23)
Zákazníci, podniky i soukromí klienti, kteří nemohou nebo nechtějí přejít na elektronickou komunikaci, budou i nadále představovat segmentovaný, omezený trh, jenž bude pravděpodobně obsluhován pouze žadatelkou. Rakouská pošta v současnosti drží velkou většinu trhu s papírovou poštou (20). Za překážku vstupu a hospodářské soutěže lze považovat fixní náklady na vstup a provozování sítě potřebné pro poskytování služeb. Toto postavení rakouské pošty se pravděpodobně nezmění ani v případě budoucího zmenšování trhu, kdy potenciální noví účastníci mohou v porovnání se současnými podmínkami na trhu očekávat ještě větší potíže při dosahování zisku vzhledem k výši fixních nákladů, které je třeba uhradit. V této prakticky monopolní situaci nelze předpokládat, že u vnitrostátního zavedeného provozovatele budou existovat silné pobídky nebo omezení, jež jej budou nutit chovat se při pořizování vstupů konkurenčně.
(24)
Rakouská pošta bude schopna přenést vyšší náklady na zákazníky (21), kteří vzhledem k upřednostňování poštovních doručovacích služeb nebudou mít jinou možnost než přijmout vyšší cenu. Z téhož důvodu jednoznačně dominantní postavení rakouské pošty nezaručuje, že na zákazníky bude přeneseno případné snížení nákladů.
(25)
Nelze tudíž akceptovat tvrzení žadatelky, že elektronické a poštovní doručování patří na stejný relevantní trh.
(26)
Ačkoli hlavním dopadem vyššího využívání elektronických komunikačních prostředků je snížení celkové velikosti trhu s listovními zásilkami, nelze vyvodit závěr, že elektronická komunikace zavedla na trhu s poštovními doručovacími službami přímou hospodářskou soutěž.
(27)
Je možné rovněž další rozlišení podle kategorie příjemců: v segmentu B2X rozlišování mezi doručováním podnikům (B2B) a doručováním spotřebitelům (B2C), jelikož doručování B2C vyžaduje hustší síť než doručování B2B.
(28)
Zdá se však, že by v obou scénářích (jestliže se B2B a B2C považují za dva samostatné trhy, nebo pouze za jeden trh B2X) byl výsledek posouzení situace v oblasti hospodářské soutěže stejný.
(29)
Žadatelka se domnívá, že poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek B2X, a to vnitrostátních a příchozích (22), jsou součástí téhož trhu. Jelikož by byl výsledek posouzení stejný bez ohledu na to, zda je posuzujeme zvlášť, nebo na stejném trhu, pro účely tohoto rozhodnutí se neprovádí žádné rozlišení a přesnou definici relevantního trhu lze v tomto ohledu nechat otevřenou.
(30)
Na základě výše uvedených informací lze pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, mít za to, že relevantním výrobkovým trhem je trh s poštovními službami pro adresné listovní zásilky B2X, přičemž přesnou definici relevantního trhu lze nechat otevřenou.
(31)
Podle dostupných informací (23) má rakouská pošta na uvedeném trhu velmi silné postavení s odhadovaným podílem ve výši [… %].
(32)
Komise podotýká, že trh poštovních služeb je od ledna 2011 v souladu se směrnicí 2008/6/ES plně liberalizován a že tato liberalizace až dosud vedla pouze k tomu, že konkurenti získali souhrnný odhadovaný podíl na trhu ve výši [… %], a to dokonce i v nejkonkurenčnějším segmentu (služby týkající se adresných listovních zásilek B2X).
(33)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek C2X na vnitrostátní úrovni („vnitrostátní“ a „příchozí“)
(34)
V případě poštovních služeb týkajících se adresných listovních zásilek C2X žadatelka rovněž tvrdí, že oba způsoby doručování, elektronickými prostředky a poštou, patří na stejný trh. Toto tvrzení není v souladu s precedenty Komise.
(35)
Rakouské orgány byly vyzvány (24), aby se vyjádřily k zaměnitelnosti elektronického a poštovního doručování v případě adresných listovních zásilek C2X a konkrétně k definici relevantního výrobkového trhu. Rakouské orgány nemohly poskytnout doplňující informace (25) k doložení tvrzení žadatelky.
(36)
Žadatelka tvrdí, že v Rakousku dosáhlo rozšíření internetu a širokopásmového připojení velmi vysoké úrovně, která umožňuje nahradit poštovní doručovací služby elektronickými komunikačními prostředky. Podle nedávné studie (26) však téměř 30 % obyvatel Rakouska nikdy nepoužilo Internet, přibližně 55 % obyvatel nepoužívá internetové bankovnictví a 75 % nevyplňuje správní formuláře na internetu.
(37)
K doložení svých tvrzení a prokázání zaměnitelnosti nepředložila žadatelka žádné další empirické důkazy.
(38)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nelze vyvodit závěr, že elektronické a poštovní doručování adresných listovních zásilek C2X patří na stejný trh.
(39)
Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, lze mít za to, že relevantním výrobkovým trhem jsou poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek C2X.
(40)
Podle dostupných informací (27) činí podíl rakouské pošty na trhu přibližně [… %].
(41)
Trh je plně liberalizován od ledna 2011 v souladu se směrnicí 2008/6/ES. Komise konstatuje, že liberalizace až dosud vedla pouze k tomu, že konkurenti získali souhrnný odhadovaný podíl na trhu ve výši pouhých [… %].
(42)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Přeshraniční poštovní služby týkající se adresných („odchozích“) listovních zásilek B2X a C2X
(43)
Žadatelka tvrdí, že rovněž na tomto trhu je způsob doručování přeshraničních poštovních zásilek technologicky neutrální a že služby elektronického a poštovního doručování patří na stejný relevantní trh. Tohoto tvrzení nelze přijmout v zásadě ze stejných důvodů, jaké byly uvedeny v případě poštovních služeb pro vnitrostátní a příchozí adresné listovní zásilky B2X a C2X.
(44)
Předchozí rozhodnutí Komise (28) rozlišovala mezi příchozími přeshraničními poštovními službami a odchozími přeshraničními poštovními službami.
(45)
Jak je objasněno ve 29. bodě odůvodnění, pro účely tohoto rozhodnutí se příchozí poštovní služby pokládají za součást domácího trhu poštovních služeb týkajících se adresných poštovních zásilek B2X resp. C2X. Za relevantní trh budou proto považovány pouze odchozí poštovní služby.
(46)
Hospodářská soutěž v oblasti přeshraničních listovních zásilek se u soukromých osob a podniků velmi liší. Soukromé osoby obvykle nemají skutečný výběr, jelikož mezinárodní poštovní zásilky musí zasílat prostřednictvím vnitrostátního poskytovatele všeobecných služeb. Objemy zasílané soukromými osobami jsou obvykle příliš nízké, než aby poskytovaly pobídky pro nové účastníky na trhu.
(47)
Podotýká se, že situace v oblasti hospodářské soutěže závisí rovněž na velikosti/počtu obyvatel každého města, a to kvůli skutečnosti, že poskytovatelé přeshraničních služeb neudržují celostátní přístupovou síť, nýbrž obvykle vybírají poštovní zásilky přímo v prostorách zákazníka.
(48)
V předchozí praxi Komise (29) se rozlišovalo mezi přeshraničními poštovními službami na trhu s adresnými listovními zásilkami B2X a přeshraničními poštovními službami na trhu s adresnými listovními zásilkami C2X.
(49)
Neexistují žádné důkazy, že se v Rakousku situace liší, pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, budou proto uváženy dva samostatné výrobkové trhy, a to přeshraniční poštovní služby týkající se odchozích adresných listovních zásilek B2X a přeshraniční poštovní služby týkající se odchozích adresných listovních zásilek C2X.
(50)
Rakouská pošta nemohla poskytnout pro každý trh podrobné informace (30) o svých relevantních podílech na každém trhu ani o tržních podílech svých hlavních konkurentů. Jelikož nejsou k dispozici informace o míře hospodářské soutěže na každém z uvedených trhů, nelze vyvodit závěr, že v Rakousku jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES přeshraničním poštovním službám týkajícím se odchozích adresných listovních zásilek B2X a přeshraničním poštovním službám týkajícím se odchozích listovních zásilek C2X. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Poštovní služby týkající se adresných reklamních zásilek na vnitrostátní a mezinárodní úrovni
(51)
Adresné reklamní zásilky jsou vymezeny jako poštovní zásilky sestávající výhradně z reklamních, marketingových nebo propagačních materiálů, které obsahují totožnou zprávu. Tento druh reklamních zásilek, které mohou být určeny podnikům nebo soukromým osobám, musí být opatřen jménem a adresou zákazníka a zákazník musí s obdržením těchto informací souhlasit.
(52)
Žadatelka uvádí, že trh pro adresné reklamní zásilky lze zahrnout do trhu pro poštovní služby týkající se adresných listovních zásilek B2X, neposkytla však žádné empirické důkazy. Tvrzení žadatelky není v souladu s rozhodnutím Komise 2007/564/ES (31).
(53)
Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, lze mít za to, že relevantním výrobkovým trhem jsou poštovní služby týkající se adresných reklamních zásilek.
(54)
Podle žadatelky (32) představuje její podíl na trhu pro adresné reklamní zásilky [… %].
(55)
Poštovní trh pro adresné reklamní zásilky je plně liberalizován od ledna 2011. Komise konstatuje, že liberalizace až dosud vedla k tomu, že konkurenti získali souhrnný odhadovaný podíl na trhu ve výši pouhých [… %].
(56)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Poštovní služby týkající se neadresných reklamních zásilek na vnitrostátní i mezinárodní úrovni
(57)
Neadresné reklamní zásilky se vyznačují tím, že nejsou opatřeny konkrétní adresou místa určení. Jedná se o nevyžádané reklamní zásilky, které splňují určitá kritéria, například: jednotná hmotnost, formát, obsah a forma při distribuci určité skupině příjemců.
(58)
Žadatelka vymezuje relevantní výrobkový trh pro neadresné reklamní zásilky jako trh zahrnující rovněž reklamu v jiných médiích, například reklamu v denním tisku a v regionálních týdenících. Výchozím bodem byla skutečnost, že v roce 2009 rakouský kartelový soud uznal (33), že přímou reklamu i neadresnou reklamu lze považovat za součást téhož relevantního trhu pro bezplatně distribuovaný periodický tisk. Soud však tuto zaměnitelnost uznal pouze u velkých klientů (např. velkých maloobchodníků) a s ohledem na relevantní zeměpisný trh učinil několik rozlišení (v závislosti na typu použité reklamní kampaně: místní, regionální a celostátní).
(59)
Žadatelka tento závěr rozšířila na veškeré noviny a uvedla, že doručování bezplatných/neadresných poštovních zásilek soutěží s reklamou ve všech novinách. Žadatelka provedla analýzu testu hypotetického monopolisty s využitím údajů z průzkumu provedeného u 248 subjektů. Výsledky testu byly náležitě zohledněny. Široký výklad rozsudku rakouského kartelového soudu ze strany žadatelky však není v souladu s precedenty Komise (34), podle nichž se různé druhy sdělovacích prostředků (elektronická média, televize, rozhlas nebo tisk) vzájemně doplňují a nejsou vzájemně zaměnitelné.
(60)
Rakouské orgány byly vyzvány (35), aby se vyjádřily k navrhované definici trhu pro neadresné reklamní zásilky, s náležitým přihlédnutím k výše uvedenému rozsudku kartelového soudu a současnému právnímu a skutkovému stavu v Rakousku. Rakouské orgány nemohly poskytnout doplňující informace (36) k doložení tvrzení žadatelky.
(61)
Informace, které má Komise v současnosti k dispozici, nejsou tudíž dostatečně přesvědčivé, aby podpořily definici trhu, kterou navrhla žadatelka.
(62)
Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, je tudíž relevantní výrobkový trh vymezen jako poštovní služby týkající se neadresných reklamních zásilek.
(63)
Podle žadatelky (37) představuje její podíl na trhu pro neadresné reklamní zásilky [… %]. Žadatelka nemohla poskytnout údaje o tržních podílech jednotlivých hlavních konkurentů. Podle dostupných informací však většina konkurentů nemá celostátní působnost.
(64)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Poštovní služby týkající se běžného adresného a neadresného doručování novin
(65)
V rozhodnutí 2007/564/ES se rozlišovalo mezi časným doručováním novin a běžným doručováním.
(66)
Žadatelka nepůsobí v oblasti časného doručování novin (38), působí však v oblasti běžného doručování novin.
(67)
Pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž by byly dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, představují relevantní výrobkový trh poštovní služby týkající se běžného adresného a neadresného doručování novin.
(68)
Rakouská pošta má na uvedeném trhu podíl ve výši [… %] (39). Hlavními konkurenty jsou celostátní nebo regionální sítě organizované vydavateli, které domácnostem doručují adresné a neadresné noviny. Tito konkurenti však společně mají kumulovaný podíl na trhu pouze ve výši [… %].
(69)
Nelze proto vyvodit závěr, že předmětná kategorie služeb je v Rakousku přímo vystavena hospodářské soutěži. Ustanovení čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
Služby v oblasti řízení podatelny
Služby podatelny („řízení podatelny“)
(70)
Řízení podatelny nabízí zákazníkům řešení pro vyřizování pošty v rámci organizace. V závislosti na příslušné poptávce se vyvíjejí řešení „na míru“, která zahrnují externí zajišťování individuálních činností či dokonce veškeré vyřizování pošty.
(71)
Trh pro služby podatelny zahrnuje veškeré služby, které poskytují podporu s ohledem na interní vyřizování pošty v podniku. Tyto interní procesy jsou v zájmu zvýšení efektivnosti často zajišťovány externě třetími stranami a tyto třetí strany je často spojují s dodatečnými činnostmi za účelem využití kapacity osob vykonávajících tuto činnost v co největším možném rozsahu. Kromě služeb v oblasti vyřizování pošty jsou proto poskytovány navíc různé kancelářské služby, jako je skenování, kopírování a telefonické služby.
(72)
Služby podatelny je možné poskytovat ve formě pronájmu zaměstnanců, nebo smluv o poskytování služeb. Trh proto zahrnuje vykonávání činností ve formě smluv o poskytování služeb i pronájmu zaměstnanců. Žadatelka tyto služby poskytuje ve formě smluv o poskytování služeb.
(73)
Podle definice trhu pro služby řízení podatelny z předchozích odstavců a aniž jsou dotčeny právní předpisy z oblasti hospodářské soutěže, měla rakouská pošta podle žádosti (40) tržní podíl ve výši [… %] v roce 2010, [… %] v roce 2011 a [… %] v roce 2012.
(74)
Souhrnný tržní podíl prvních dvou konkurentů činil [… %] v letech 2010 a 2011 a [… %] v roce 2012. Na této úrovni jsou s to vyvinout značný konkurenční tlak na rakouskou poštu.
(75)
Faktory uvedené v předchozích dvou bodech odůvodnění je proto třeba považovat za projev přímého vystavení rakouské pošty hospodářské soutěži.
Tiskařské služby
(76)
Tiskařské služby jsou vymezeny jako tisk, vkládání do obálek, logistika a zpracování materiálů potřebných pro opakující se obchodní procesy (faktury, upomínky, sdělení, výkazy a výplatní pásky).
(77)
Za účelem zvýšení nákladové efektivnosti podniky často tyto interní procesy zajišťují externě u třetích stran.
(78)
Existuje trh pro elektronický a digitální tisk, kdy zákazník předává data pro tisk elektronicky a veškeré další služby týkající se tisku, skládání, vkládání do obálek atd. zajišťuje poskytovatel služeb. Zákazník proto nemusí pořizovat stroje, které jsou zapotřebí pro poskytování těchto služeb.
(79)
Podle definice trhu pro tiskařské služby z předchozích odstavců a aniž jsou dotčeny právní předpisy z oblasti hospodářské soutěže, měla rakouská pošta podle žádosti (41) tržní podíl ve výši [… %] v letech 2010 a 2011 a [… %] v roce 2012.
(80)
Příslušný rakouský trh je velmi roztříštěný. Na tomto trhu působí vysoký počet podniků. Pouze jeden konkurent však má podíl na trhu vyšší než [… %].
(81)
Faktory uvedené v předchozích dvou bodech odůvodnění je proto třeba považovat za projev přímého vystavení rakouské pošty hospodářské soutěži.
Služby s přidanou hodnotou související s elektronickými médii a poskytované zcela těmito médii
Prodej adres, dat a srovnávací služby („obchodování s adresami“)
(82)
Žadatelka poskytuje podnikům, které chtějí zvýšit kvalitu údajů o adresách svých zákazníků, řadu služeb v oblasti údajů o adresách.
(83)
Podle definice trhu pro obchodování s adresami z předchozích odstavců a aniž jsou dotčeny právní předpisy z oblasti hospodářské soutěže, měla rakouská pošta podle dostupných informací (42) tržní podíl ve výši [… %] v roce 2010, [… %] v roce 2011 a [… %] v roce 2012. Největší konkurent měl podíl na trhu ve výši [… %], který se od roku 2010 trvale zvyšuje.
(84)
Výše uvedené faktory je proto třeba považovat za projev přímého vystavení rakouské pošty hospodářské soutěži.
Elektronická pošta
(85)
Rakouská pošta působí na trhu elektronické komunikace, na němž poskytuje například tyto služby: modul zasílání (plně automatizovaný, bezpečné doručování písemných dokumentů jednotlivcům); elektronická fakturace; elektronické výplatní pásky (výplatní pásky vyhotovené přímo mzdovým systémem a předávané zaměstnancům prostřednictvím internetového bankovnictví). Hlavní část podnikání na trhu elektronické pošty představují elektronické faktury.
(86)
Podle definice trhu pro elektronickou poštu z předchozích odstavců a aniž jsou dotčeny právní předpisy z oblasti hospodářské soutěže, měla žadatelka podle dostupných informací (43) tržní podíl ve výši [… %] v roce 2010, [… %] v roce 2011 a [… %] v roce 2012.
(87)
Výše uvedené faktory je proto třeba považovat za projev přímého vystavení rakouské pošty hospodářské soutěži.
Filatelistické služby
(88)
Pro účely tohoto rozhodnutí a v souladu s předchozí praxí Komise (44) jsou filatelistické služby vymezeny jako „prodej známek a s nimi souvisejících produktů především sběratelům známek a v omezeném rozsahu osobám kupujícím dárky a suvenýry“.
(89)
Rakouská pošta je společností, která je příslušná pro vydávání nových speciálních rakouských poštovních známek. Rovněž zahraniční poskytovatelé poštovních služeb vydávají speciální známky na filatelistickém trhu. Filatelistický trh však není omezen na vydávání nových speciálních známek, nýbrž zahrnuje rovněž obchodování se známkami prostřednictvím aukčních síní, obchodníků se známkami a prodeje a aukcí na internetu.
(90)
Odhadovaný podíl (45) rakouské pošty na celkovém trhu pro filatelistické služby podle definice trhu a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, činil [… %] v roce 2010, [… %] v roce 2011 a [… %] v roce 2012.
(91)
Tento faktor je proto nutno považovat za projev přímého vystavení filatelistických služeb hospodářské soutěži.
Finanční služby
(92)
Podle čl. 6 odst. 2 písm. c) směrnice 2004/17/ES se uvedená směrnice vztahuje na poskytování finančních služeb vymezených ve čtvrté odrážce uvedeného písmene c) pouze v případě, že jsou tyto služby poskytovány subjekty, které poskytují rovněž poštovní služby ve smyslu písmene b) uvedeného ustanovení.
(93)
Rakouská pošta poskytuje tyto finanční služby:
a)
vlastním jménem: platební služby - sběr hotovosti (při doručování balíků) „Nachnahme“ a služby v oblasti inkasa pohledávek ze strany poštovních doručovatelů „Postauftrag“;
b)
jménem a na účet společnosti Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft (BAWAG PSK): výběr hotovosti a hotovostní úspory.
(94)
V souladu s precedenty Komise (46) se pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, má za to, že relevantními výrobkovými trhy jsou: platební služby, služby v oblasti výběru hotovosti a služby zprostředkování spořicích účtů.
(95)
Rakouská pošta poskytuje vlastním jménem platební služby uvedené v písmenu a) 93. bodu odůvodnění. Rakouská pošta má na tomto trhu podíl nižší než [… %] a při poskytování těchto služeb soutěží s platebními službami, které nabízejí banky a finanční instituce, jež mohou na rakouskou poštu vyvíjet značný konkurenční tlak.
(96)
Tyto faktory lze proto považovat za projev přímého vystavení platebních služeb, které rakouská pošta poskytuje svým jménem, hospodářské soutěži.
(97)
Rakouská pošta nemohla poskytnout (47) údaje o svých podílech na trzích a o podílech hlavních konkurentů na trzích pro služby poskytované jménem společnosti BAWAG PSK, a to výběr hotovosti a hotovostní úspory.
(98)
Vzhledem k neexistenci informací o míře hospodářské soutěže na každém z těchto výrobkových trhů pro služby poskytované jménem společnosti BAWAG PSK není možné vyvodit závěr, že jsou splněny podmínky pro udělení výjimky podle čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES. Ustanovení čl. 30 odst. 1 uvedené směrnice se proto na zakázky, jež mají umožnit výkon těchto činností v Rakousku, nevztahuje.
IV. ZÁVĚRY
(99)
Vzhledem k faktorům zkoumaným ve 2. až 98. bodu odůvodnění je třeba mít za to, že podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES je splněna, pokud jde o tyto služby poskytované v Rakousku:
a)
služby v oblasti řízení podatelny;
b)
služby s přidanou hodnotou související s elektronickými médii a poskytované zcela těmito médii;
c)
filatelistické služby;
d)
platební služby poskytované vlastním jménem.
(100)
Jelikož se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, směrnice 2004/17/ES by se neměla použít v případě, kdy zadavatelé zadávají zakázky, jež mají v Rakousku umožnit poskytování služeb uvedených v 99. bodu odůvodnění písm. a) až d), ani v případě, jsou-li pořádány veřejné soutěže s ohledem na výkon těchto činností v uvedeném členském státě.
(101)
Toto rozhodnutí je založeno na právním a skutkovém stavu z října 2013 až ledna 2014, jak se jeví na základě informací předložených rakouskou poštou a rakouskými orgány. Může být revidováno, pokud by v případě podstatných změn právní či skutkové situace došlo k tomu, že by nebyly splněny podmínky pro uplatnění čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES.
(102)
Podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES by však neměla být na území Rakouska považována za splněnou, pokud jde o jiné činnosti, jichž se týká žádost rakouské pošty.
(103)
Vzhledem k tomu, že na některé služby, jichž se týká tato žádost, se i nadále vztahuje směrnice 2004/17/ES, je třeba připomenout, že se zakázkami zahrnujícími více činností by mělo být zacházeno v souladu s článkem 9 směrnice 2004/17/ES. To znamená, že zadává-li zadavatel „smíšenou“ zakázku, tedy zakázku určenou k vykonávání činností vyňatých z oblasti působnosti směrnice 2004/17/ES i činností, které vyňaty nejsou, musí se přihlížet k tomu, které činnosti mají být hlavním předmětem zakázky. V případě takové smíšené zakázky, jejímž hlavním účelem je podpora činností, které nebyly vyňaty, se použijí ustanovení směrnice 2004/17/ES. Není-li objektivně možné určit, která činnost má být hlavním předmětem zakázky, zadává se zakázka v souladu s pravidly uvedenými v čl. 9 odst. 2 a 3 směrnice 2004/17/ES.
(104)
Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které mají v Rakousku umožnit vykonávání níže uvedených služeb:
a)
služby v oblasti řízení podatelny;
b)
služby s přidanou hodnotou související s elektronickými médii a poskytované zcela těmito médii;
c)
filatelistické služby;
d)
platební služby poskytované vlastním jménem.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Rakouské republice.
V Bruselu dne 2. dubna 2014.
DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 2. April 2014
zur Ausnahme bestimmter Dienste des Postsektors in Österreich von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 2093)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/184/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1), insbesondere auf Artikel 30 Absätze 5 und 6,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 1. Oktober 2013 übermittelte die Österreichische Post AG. (im Folgenden „Österreichische Post“) der Kommission per E-Mail einen Antrag gemäß Artikel 30 Absatz 5 der Richtlinie 2004/17/EG. Gemäß Artikel 30 Absatz 5 Unterabsatz 1 unterrichtete die Kommission die österreichischen Behörden mit Schreiben vom 18. Oktober 2013 davon. Mit E-Mail vom 5. Dezember 2013 forderte die Kommission zusätzliche Informationen von den österreichischen Behörden und mit E-Mails vom 4. November 2013, 28. November 2013, 10. Januar 2014 und 13. Januar 2014 vom Antragsteller an. Die zusätzlichen Informationen wurden von den österreichischen Behörden mit E-Mail vom 18. Dezember 2013 sowie vom Antragsteller mit E-Mails vom 8. November 2013, 2. Dezember 2013 und 14. Januar 2014 übermittelt.
(2)
Der Antrag betrifft bestimmte Postdienste sowie bestimmte andere Dienste als Postdienste, die die Österreichische Post im Hoheitsgebiet Österreichs bereitstellt. Bei den im Antrag genannten Diensten handelt es sich um die folgenden:
a)
Postdienste für adressierte Briefe zwischen Geschäftskunden (im Folgenden „B2B“) sowie zwischen Geschäftskunden und Privatkunden (im Folgenden „B2C“) auf nationaler Ebene („inländische“ und „eingehende“ Briefe);
b)
Postdienste für adressierte Briefe zwischen Privatkunden (im Folgenden „C2C“) sowie zwischen Privatkunden und Geschäftskunden (im Folgenden „C2B“) auf nationaler Ebene („inländische“ und „eingehende“ Briefe);
c)
Postdienste für adressierte internationale („abgehende“) B2B- und B2C-Briefe (im Folgenden „B2X“) sowie C2B- und C2C-Briefe (im Folgenden „C2X“);
d)
Postdienste für adressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene;
e)
Postdienste für unadressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene;
f)
Postdienste für adressierte und unadressierte Zeitungen;
g)
Managementdienste für Poststellen;
h)
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden;
i)
Philatelie - Sondermarken;
j)
Finanzdienstleistungen.
II. RECHTLICHER RAHMEN
(3)
Nach Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG fallen Aufträge, die die Ausübung einer von der Richtlinie 2004/17/EG erfassten Tätigkeit ermöglichen sollen, nicht unter diese Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand objektiver Kriterien unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der betreffende Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts, durch die ein bestimmter Sektor oder ein Teil davon für den Wettbewerb geöffnet wird, umgesetzt hat und anwendet. Diese Rechtsvorschriften sind in Anhang XI der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführt, der bezüglich der Postdienste auf die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (2) verweist.
(4)
Österreich hat die Richtlinie 97/67/EG in der durch die Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (3) und die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (4) geänderten Fassung umgesetzt und wendet sie an. Keiner der Dienste, auf die sich dieser Antrag bezieht, war zum Zeitpunkt des Antrags reserviert. Da Österreich den Marktöffnungsgrad erreicht hat, der in den in Anhang XI der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführten Rechtsvorschriften vorgesehen ist, sollte der Zugang zum Markt gemäß Artikel 30 Absatz 3 Unterabsatz 1 dieser Richtlinie als frei gelten.
(5)
Ob eine Tätigkeit auf einem bestimmten Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, sollte anhand verschiedener Kriterien beurteilt werden, von denen keines für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, die dieser Beschluss betrifft, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Ein weiteres Kriterium könnte der Konzentrationsgrad auf diesen Märkten sein. Da die Bedingungen für die einzelnen Tätigkeiten, für die dieser Beschluss gilt, unterschiedlich sind, sollte die Prüfung der Wettbewerbslage die unterschiedlichen Situationen auf verschiedenen Märkten berücksichtigen.
(6)
Wenngleich in bestimmten Fällen eine engere oder eine weitere Marktdefinition in Betracht kommen könnte, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden, da das Ergebnis der Analyse unabhängig davon, ob sie sich auf eine eng oder eine weit gefasste Definition stützt, gleich bleibt.
(7)
Dieser Beschluss lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt. Insbesondere sind die Kriterien und Methoden zur Bewertung gemäß Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG, ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, nicht notwendigerweise identisch mit denjenigen, die für eine Beurteilung nach Artikel 101 oder 102 AEUV oder der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates (5) über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (im Folgenden „Fusionskontrollverordnung“) verwendet werden.
III. WÜRDIGUNG
(8)
Es sei daran erinnert, dass mit diesem Beschluss festgestellt werden soll, ob die Dienstleistungen, auf die sich der Antrag bezieht, (auf Märkten mit freiem Zugang im Sinne von Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG) bis zu einem Grad dem Wettbewerb ausgesetzt sind, der gewährleistet, dass die Auftragsvergabe im Rahmen der betroffenen Tätigkeiten transparent, diskriminierungsfrei und auch ohne die Disziplin, die durch die in der Richtlinie 2004/17/EG festgelegten detaillierten Vorschriften für die Auftragsvergabe bewirkt wird, auf der Grundlage von Kriterien durchgeführt wird, anhand deren die Auftraggeber die wirtschaftlich günstigste Lösung ermitteln können.
(9)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die vorstehend definierten Produktmärkte sich generell durch eine hohe Anzahl von Betreibern auszeichnen. Nach den verfügbaren Informationen ist davon jedoch lediglich die Österreichische Post ein Auftraggeber im Sinne der Richtlinie 2004/17/EG. Die Auftragsvergabe der Wettbewerber der Österreichischen Post unterliegt für die Zwecke der Ausübung der von diesem Beschluss betroffenen Tätigkeiten nicht der Richtlinie 2004/17/EG. Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften wird sich die Marktanalyse daher nicht auf den allgemeinen Grad an Wettbewerb auf einem bestimmten Markt konzentrieren, sondern es wird bewertet, ob die Tätigkeiten der Österreichischen Post auf Märkten mit freiem Zugang dem Wettbewerb ausgesetzt sind.
(10)
In der Praxis (6) hat die Kommission stets die Auffassung vertreten, dass die Märkte für nationale Postzustelldienste und sämtliche Segmente dieser Märkte national abgegrenzt sind. Diese Abgrenzung basiert in erster Linie darauf, dass derartige Dienste auf nationaler Ebene bereitgestellt werden. Die Position des Antragstellers steht im Einklang mit der Praxis der Kommission.
(11)
Da es im Falle der Postzustellungsdienste keine Hinweise auf einen breiteren oder engeren geografischen Marktumfang gibt, wird für die Zwecke der Bewertung, ob die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführten Bedingungen erfüllt sind, und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften das Hoheitsgebiet Österreichs als der räumlich relevante Markt betrachtet.
(12)
Was andere Dienste als Postdienste angeht, so ist der Antragsteller der Auffassung, dass die Märkte national abgegrenzt sind. Da die Dienste, auf die sich der Antrag bezieht, nationale Dienste sind, wird für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften das Hoheitsgebiet Österreichs als der räumlich relevante Markt betrachtet.
(13)
Die Kommission hat in früheren Entscheidungen festgehalten, dass sich der Markt für Postzustelldienste wie folgt aufteilen lässt:
a)
inländische und grenzüberschreitende Postsendungen (7)
b)
eingehende grenzüberschreitende Postdienste und abgehende grenzüberschreitende Postdienste (8)
c)
Geschäftspost und Post für private Verbraucher (9)
d)
adressierte und unadressierte Postsendungen (10).
Postdienste für adressierte B2X-Briefe auf nationaler Ebene („inländisch“ und „eingehend“)
(14)
Dem Antrag zufolge besteht der Produktmarkt für Postdienste für adressierte B2X-Briefe hauptsächlich aus Transaktionspost und Werbesendungen. Transaktionspost ist definiert als sich auf laufende Verträge, Warenlieferungen oder Dienstleistungen beziehende Post zwischen Unternehmen oder zwischen Unternehmen und Einzelpersonen. Beispiele für Transaktionspost sind Rechnungen von Versorgungsunternehmen, Zahlungsformulare, monatliche Kontoauszüge von Banken usw. In Österreich sind 74 % der Transaktionspost Rechnungen und Kontoauszüge (11). Rechnungen können den Empfängern auf elektronischem Wege übermittelt werden (elektronische Rechnungstellung, E-Invoicing) oder per Postzustellung.
(15)
Der Antragsteller macht geltend, dass die Form der Zustellung von Geschäftspost technologisch neutral ist, d. h. dass beide Zustellungsformen (elektronisch und postalisch) dem gleichen relevanten Markt zuzurechnen sind. Diese Behauptung steht nicht im Einklang mit früheren Entscheidungen der Kommission.
(16)
Die österreichischen Behörden wurden im Hinblick auf die derzeitige Rechts- und Sachlage in Österreich ersucht (12), ihren Standpunkt zur Substituierbarkeit zwischen elektronischer und postalischer Zustellung sowie zur genaueren Abgrenzung der relevanten Produktmärkte mitzuteilen. Die österreichischen Behörden konnten keine zusätzlichen Informationen (13) zur Begründung der Annahmen des Antragstellers mitteilen.
(17)
Bezüglich der Substitution sei darauf hingewiesen, dass nach den Wettbewerbsregeln der Union die Substituierbarkeit unter anderem nach Maßgabe der besonderen Merkmale der Produkte, ihrer Preise und der beabsichtigten Verwendung analysiert werden sollte.
(18)
Der Antragsteller macht geltend, dass die Internet- und Breitbandverbreitung in Österreich sehr hoch ist, so dass eine Substitution der Postzustellung durch elektronische Kommunikationsmittel möglich ist. Damit jedoch beispielsweise eine elektronische Rechnung verschickt oder empfangen werden kann, um eine automatisierte Verarbeitung zu ermöglichen, kann zusätzliche Infrastruktur erforderlich sein; dies gilt insbesondere für elektronische B2B-Rechnungen. Derartige Infrastruktur kann den Rückgriff auf einen externen Dienstanbieter oder auf eine besondere interne Anwendung (14), die Verwendung einer elektronischen Unterschrift usw. mit sich bringen. Nach den der Kommission vorliegenden Informationen kann der Rückgriff auf eine elektronische Rechnungsstellung zudem mit bestimmten Mehrwertdiensten wie der automatisierten Verarbeitung, der Zahlungsfinanzierung durch Dritte („Versorgungskettenfinanzierung“) usw. und bestimmten Vorteilen (geringere Kosten für Absender und Empfänger, kürzere Bearbeitungszeiten und Zahlungsfristen, geringere Ablagekosten, etwaige Abschläge bei Verzicht auf Papierrechnungen zugunsten elektronischer Rechnungen usw.) verbunden sein. Angesichts dessen ist offensichtlich, dass sich elektronische Rechnungen und Rechnungen in Papierform in Bezug auf ihre Eigenschaften und ihren Verwendungszweck erheblich voneinander unterscheiden.
(19)
Die Kommission weist darauf hin, dass die elektronische Rechnungstellung von Rechts wegen seit Januar 2014 auf Bundesebene im Geschäftsverkehr zwischen Unternehmen und staatlichen Stellen verbindlich vorgeschrieben ist. In diesem Fall ist die Austauschbarkeit nicht relevant, da der Absender nicht die Möglichkeit hat, sich für eine Zustellung per Post zu entscheiden. Darüber hinaus lassen sich möglicherweise ähnlich gelagerte Fälle finden, in denen eine elektronische Rechnungstellung de facto obligatorisch ist, weil bestimmte Großkunden oder -lieferanten dies wünschen (15).
(20)
Der Antragsteller führte einen hypothetischen Monopolistentest durch, bei dem Daten aus einer bei 451 österreichischen Unternehmen durchgeführten Erhebung ausgewertet wurden. Die Erhebung schloss eine Reihe indirekter Fragen ein, durch die mit Hilfe verbundener Analysetechniken die bestehenden Vorlieben in Bezug auf Post in elektronischer Form oder in Papierform ermittelt werden sollten. Die Ergebnisse würden bedeuten, dass der Briefversand bei einer Portoerhöhung von [… %] um [… %] zurückgehen würde (16). Obschon diese Ergebnisse implizieren mögen, dass sowohl die Papier- als auch die elektronische Post demselben Produktmarkt angehören, lassen bestimmte gestaltungstechnische Aspekte der Erhebung Zweifel an der Gültigkeit der Ergebnisse aufkommen: Beispielsweise sind die Merkmale, anhand derer die Produkte definiert werden, so gewählt, dass eine gewisse Verzerrung zugunsten der elektronischen Kommunikationsmittel möglich ist. Die kontroversen Annahmen scheinen in der einschlägigen wirtschaftswissenschaftlichen Literatur, in der die verbundene Analysetechnik verwendet wird, nicht verwendet zu werden, und ihre Auswirkungen auf die voraussichtliche Verringerung von [… %] lassen sich nicht messen.
(21)
Der Antragsteller übermittelte auch Schaubilder (17), die die mengen- und preismäßige Entwicklung (18) veranschaulichen und den Schluss nahelegen, dass die Mengen weit weniger empfindlich auf Preisveränderungen reagieren als in der Erhebungsanalyse behauptet wird. Zur Klärung dieses offensichtlichen Widerspruchs wurde der Antragsteller gebeten, die tatsächlich zur Erstellung der Schaubilder und zur Berechnung der Nachfrageempfindlichkeit verwendeten Daten zu übermitteln. Die anhand dieser tatsächlich verwendeten Daten berechnete Nachfrageempfindlichkeit betrug je nach verwendeter Methode zwischen [… %] und [… %]. Trotzdem nahm der Antragsteller bei der Ermittlung dieser Ergebnisse keine standardmäßige ökonometrische Analyse (19) vor. Die vorläufigen Ergebnisse einer separaten Analyse, die unsere Dienststellen anhand desselben Datensatzes und standardmäßiger ökonometrischer Techniken für die Nachfrageschätzung gemäß der Wirtschaftsfachliteratur durchgeführt haben, deuten darauf hin, dass die Empfindlichkeit der Mengen gegenüber Preisänderungen gerade einmal [… %] betragen kann.
(22)
Daher gibt es keine soliden und schlüssigen Beweise dafür, dass die elektronische Zustellung und die Postzustellung tatsächlich einander ersetzen können.
(23)
Geschäfts- und Privatkunden, die nicht in der Lage oder nicht bereit sind, auf elektronische Kommunikation umzustellen, werden weiterhin Marktsegmente oder -nischen darstellen, die vermutlich nur der Antragsteller bedienen kann. Die Österreichische Post hat derzeit einen Großteil des Marktes für Papierpost inne (20). Die Fixkosten für den Netzzugang und -betrieb, der für die Erbringung dieses Dienstes erforderlich ist, können als Hindernis für den Marktzugang und den Wettbewerb betrachtet werden. Bei einem künftig schrumpfenden Markt, bei dem potenzielle neue Marktteilnehmer im Gegensatz zur gegenwärtigen Marktlage angesichts der hohen Fixkosten von noch geringeren Ertragschancen ausgehen müssten, ließe sich dieser Standpunkt der Österreichischen Post wahrscheinlich nicht in Abrede stellen. Bei einer solchen Quasi-Monopolstellung kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich der etablierte nationale Postdienst starken Anreizen oder Auflagen ausgesetzt sähe, die ihn veranlassen könnten, sich bei der Beschaffung seiner Produktionsmittel wettbewerbsorientiert zu verhalten.
(24)
Die Österreichische Post wäre in der Lage, Kostenanstiege an die Kunden (21) weiterzugeben, die in Anbetracht ihrer Vorliebe für die Postzustellung keine andere Wahl hätten, als die Preiserhöhung zu akzeptieren. Aus dem gleichen Grund ist wegen der eindeutig dominanten Stellung der Österreichischen Post nicht gewährleistet, dass etwaige Kostenminderungen an die Kunden weitergegeben werden.
(25)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Behauptung des Antragstellers, dass die elektronische und die postalische Zustellung demselben Produktmarkt angehören, nicht haltbar.
(26)
Zwar führt die zunehmende Nutzung elektronischer Kommunikationsmittel vor allem dazu, dass der Briefmarkt insgesamt schrumpft, doch es lässt sich nicht die Schlussfolgerung ziehen, dass durch die elektronische Kommunikation ein direkter Wettbewerb auf dem Postzustellungsmarkt entstanden ist.
(27)
Zudem könnte eine weitere Unterscheidung nach Art des Empfängers ins Auge gefasst werden: Im B2X-Segment könnte zwischen Zustellungen an Geschäftskunden (B2B) und Zustellungen an Privatkunden (B2C) unterschieden werden, da B2C-Zustellungen ein dichteres Netz als B2B-Zustellungen erfordern.
(28)
Gleichwohl dürfte das Ergebnis der Bewertung der Wettbewerbssituation bei beiden Szenarien (entweder zwei separate Märkte für B2B- und B2C-Zustellungeen oder aber nur ein Markt für B2X-Zustellungen) gleich ausfallen.
(29)
Der Antragsteller ist der Auffassung, dass die Postdienste für inländische und eingehende adressierte B2X-Briefe (22) Teil ein und desselben Marktes sind. Da das Ergebnis der Bewertung unabhängig davon, ob diese Postdienste getrennt oder als ein und derselbe Markt betrachtet werden, gleich wäre, wird für die Zwecke dieses Beschlusses keine Unterscheidung vorgenommen und auf eine genaue Definition des relevanten Marktes verzichtet.
(30)
Auf der Grundlage der obigen Informationen kann für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts davon ausgegangen werden, dass der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für adressierte B2X-Briefe ist und die genaue Definition des relevanten Marktes offen gelassen werden kann.
(31)
Den verfügbaren Informationen zufolge (23) besitzt die Österreichische Post eine sehr starke Stellung auf diesem Markt mit einem geschätzten Marktanteil von [… %].
(32)
Die Kommission weist darauf hin, dass der Markt für Postdienste im Einklang mit der Richtlinie 2008/6/EG seit Januar 2011 vollständig liberalisiert worden ist, und dass dies bislang dazu geführt hat, dass die Wettbewerber einen aggregierten Marktanteil von lediglich etwa [… %] selbst in dem am meisten wettbewerbsfähigen Segment (adressierte B2X-Briefe) erzielt haben.
(33)
Mithin kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für adressierte C2X-Briefe auf nationaler Ebene („inländisch“ und „eingehend“)
(34)
In Bezug auf Postdienste für adressierte C2X-Briefe macht der Antragsteller ferner geltend, beide Formen der Zustellung (elektronisch und postalisch) gehörten zu ein und demselben Markt. Diese Behauptung steht nicht im Einklang mit früheren Entscheidungen der Kommission.
(35)
Die österreichischen Behörden wurden gebeten (24), ihre Meinung in Bezug auf die Substitution zwischen der elektronischen und der postalischen Zustellung von adressierten C2X-Briefen und insbesondere in Bezug auf die Definition des relevanten Marktes mitzuteilen. Die österreichischen Behörden konnten keine zusätzlichen Informationen (25) zur Begründung der Behauptungen des Antragstellers mitteilen.
(36)
Der Antragsteller macht geltend, dass die Internet- und Breitbandverbreitung in Österreich sehr hoch ist, so dass eine Substitution der Postzustellung durch elektronische Kommunikationsmittel möglich ist. Gleichwohl hat eine unlängst durchgeführte Studie (26) ergeben, dass fast 30 % der österreichischen Bevölkerung noch nie das Internet genutzt haben, etwa 55 % aller Bürger kein Internetbanking betreiben und 75 % keine Verwaltungsformulare online ausfüllen.
(37)
Vom Antragsteller wurden keine weiteren empirischen Beweise zur Untermauerung seiner Behauptungen und zum Nachweis der Substituierbarkeit vorgelegt.
(38)
Bei gebührender Beachtung des oben genannten Sachverhalts kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die elektronische und die postalische Zustellung adressierter C2X-Briefe dem gleichen relevanten Markt zuzurechnen sind.
(39)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts kann davon ausgegangen werden, dass der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für adressierte C2X-Briefe ist.
(40)
Nach den vorliegenden Informationen (27) betrug der Marktanteil der Österreichischen Post rund [… %].
(41)
Der Markt ist im Einklang mit der Richtlinie 2008/6/EG seit Januar 2011 vollständig liberalisiert worden. Die Kommission stellt fest, dass diese Liberalisierung bislang ausschließlich dazu geführt, dass die Wettbewerber einen aggregierten Marktanteil von lediglich etwa [… %] erzielt haben.
(42)
Daher kann nicht gefolgert werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Mithin findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Grenzüberschreitende Postdienste für adressierte („abgehende“) B2X- und C2X-Briefe
(43)
Der Antragsteller macht geltend, dass auch bei diesem Markt die Zustellung grenzüberschreitender Post technologisch neutral ist, und dass elektronische und postalische Zustellungsdienste dem gleichen relevanten Markt zuzurechnen sind. Diese Behauptung kann - im Wesentlichen aus denselben Gründen wie bei den Postdiensten für adressierte inländische und eingehende B2X- und C2X-Briefe - nicht akzeptiert werden.
(44)
In früheren Entscheidungen der Kommission (28) wurde zwischen eingehenden grenzüberschreitenden Postdiensten und abgehenden grenzüberschreitenden Postdiensten unterschieden.
(45)
Wie in Erwägungsgrund 29 erläutert, wurden die eingehenden Postdienste für die Zwecke dieses Beschlusses als Teil des inländischen Markts für Postdienste für adressierte B2X- bzw. C2X-Briefe betrachtet. Daher werden nur die abgehenden Postdienste als relevanter Markt betrachtet.
(46)
Der Wettbewerb für grenzüberschreitende Briefsendungen für Privatpersonen unterscheidet sich sehr von dem bei grenzüberschreitenden Briefsendungen für Unternehmen. Privatpersonen haben im Allgemeinen haben keine andere Wahl als grenzüberschreitende Post mit ihrem jeweiligen Universaldienstanbieter zu verschicken. Das Volumen der von Privatpersonen versandten Post ist im Allgemeinen zu gering, um Anreize für neue Marktteilnehmer zu schaffen.
(47)
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Wettbewerbssituation auch von der Größe und der Bevölkerungszahl der einzelnen Städte abhängt, da die Anbieter grenzüberschreitender Dienste kein landesweites Zugangsnetz unterhalten, sondern in der Regel die Post direkt beim Kunden abholen.
(48)
Die Kommission hat in ihrer bisherigen Praxis (29) stets zwischen grenzüberschreitenden Postdiensten für adressierte B2X-Briefe und grenzüberschreitenden Postdiensten für adressierte C2X-Briefe unterschieden.
(49)
Da nichts darauf hindeutet, dass die Situation in Österreich anders gelagert ist, werden für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts zwei separate Produktmärkte betrachtet, nämlich die grenzüberschreitenden Postdienste für adressierte abgehende B2X-Briefe und die grenzüberschreitenden Postdienste für adressierte abgehende C2X-Briefe.
(50)
Die Österreichische Post konnte keine ausführlichen Informationen über ihre Marktanteile auf den einzelnen Märkten und die Marktanteile ihrer wichtigsten Mitbewerber vorlegen (30). Da keine Informationen über den Grad des Wettbewerbs auf jedem dieser Märkte vorliegen, ist es nicht möglich, festzustellen, dass die Bedingungen für eine Ausnahme gemäß Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG für grenzüberschreitende Postdienste für adressierte abgehende B2X-Briefe und für grenzüberschreitende Postdienste für adressierte abgehende C2X-Briefe in Österreich erfüllt sind. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für adressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene
(51)
Adressierte Werbesendungen sind Postsendungen, die allein aus Anzeigen-, Marketing- oder Werbematerial bestehen und eine identische Mitteilung enthalten. Diese Art von Werbesendungen, die an Unternehmen oder an Privatpersonen adressiert werden kann, muss den Namen und die Anschrift des Kunden tragen, und der Kunde muss sich damit einverstanden erklärt haben, derartige Informationen zu erhalten.
(52)
Der Antragsteller macht geltend, der Markt für adressierte Werbesendungen könne in den Markt für B2X-Postdienste für adressierte Briefe integriert werden, hat dafür aber keine empirischen Nachweise vorgelegt. Diese Behauptung des Antragstellers steht nicht im Einklang mit der Entscheidung 2007/564/EG der Kommission (31).
(53)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts kann davon ausgegangen werden, dass der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für adressierte Werbesendungen ist.
(54)
Dem Antragsteller zufolge beträgt sein Marktanteil bei adressierten Werbesendungen [… %] (32).
(55)
Der Postmarkt für adressierte Werbesendungen ist seit Januar 2011 vollständig liberalisiert. Die Kommission stellt fest, dass diese Liberalisierung bislang ausschließlich dazu geführt hat, dass die Wettbewerber einen aggregierten Marktanteil von lediglich etwa [… %] erzielt haben.
(56)
Im Lichte der obigen Ausführungen kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für unadressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene
(57)
Unadressierte Werbesendungen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie keine Empfängeradresse tragen. Es handelt sich dabei um nicht angeforderte Sendungen, die bestimmte Kriterien wie einheitliches Gewicht und Format sowie einheitliche Inhalte und Aufmachung erfüllen und sich jeweils an eine bestimmte Empfängergruppe richten.
(58)
Nach Ansicht des Antragstellers umfasst der Markt für unadressierte Werbesendungen auch die Werbung in anderen Medien einschließlich der Werbung in Tageszeitungen und regionalen Wochenzeitungen. Ausgangspunkt war die Tatsache, dass das österreichische Kartellgericht im Jahr 2009 anerkannte, dass sowohl direkte Werbung als auch unadressierte Werbung als Teil ein und desselben relevanten Markts für frei vertriebene Zeitungen betrachtet werden kann (33). Gleichwohl entschied das Gericht, dass die Substituierbarkeit nur für Großkunden (z.B. Großhändler) gilt, und traf verschiedene Unterscheidungen (je nach Art der Werbekampagne) in Bezug auf den relevanten geografischen Markt (lokaler, regionaler oder nationaler Markt).
(59)
Der Antragsteller dehnte diese Schlussfolgerung auf sämtliche Zeitungen aus und implizierte, dass die Zustellung von kostenlosen/unadressierten Postsendungen im Wettbewerb mit der Werbung in allen Zeitungen steht. Der Antragsteller führte einen hypothetischen Monopolistentest durch, bei dem Daten aus einer bei 248 Personen durchgeführten Erhebung ausgewertet wurden. Zwar wurden die Testergebnisse gebührend berücksichtigt, doch die vom Antragsteller vorgenommene weite Auslegung des Urteils des österreichischen Kartellgerichts steht nicht im Einklang mit früheren Kommissionsentscheidungen, wonach die verschiedenen Medien (elektronische Medien, Fernsehen, Rundfunk oder Printmedien) einander ergänzen und nicht untereinander austauschbar sind (34).
(60)
Die österreichischen Behörden wurden gebeten, ihre Meinung in Bezug auf die vorgeschlagene Definition des Marktes für unadressierte Werbesendungen unter gebührender Berücksichtigung des oben erwähnten Urteils des Kartellgerichts und der derzeitigen Rechts- und Sachlage in Österreich mitzuteilen (35). Die österreichischen Behörden konnten keine zusätzlichen Informationen (36) zur Begründung der Behauptungen des Antragstellers mitteilen.
(61)
Die der Kommission vorliegenden Informationen sind folglich nicht schlüssig genug, um die vom Antragsteller vorgeschlagene Marktdefinition untermauern zu können.
(62)
Daher wird der relevante Produktmarkt für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts als der Markt für Postdienste für unadressierte Werbesendungen definiert.
(63)
Dem Antragsteller zufolge beträgt sein Marktanteil bei unadressierten Werbesendungen [… %] (37). Der Antragsteller konnte keine Angaben über die Marktanteile seiner wichtigsten Konkurrenten machen, doch nach den vorliegenden Informationen erreichen die meisten Wettbewerber keine landesweite Abdeckung.
(64)
Daher kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Mithin findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für die Standardzustellung von adressierten und unadressierten Zeitungen
(65)
In der Entscheidung 2007/564/EG wurde zwischen der Frühzustellung und der Standardzustellung von Zeitungen unterschieden.
(66)
Der Antragsteller ist nicht auf dem Gebiet der Frühzustellung (38) von Zeitungen, sondern auf dem Gebiet der Standardzustellung von Zeitungen tätig.
(67)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts ist der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für die Standardzustellung von adressierten und unadressierten Zeitungen.
(68)
Die Österreichische Post hat auf diesem Markt einen Marktanteil von [… %] (39). Ihre wichtigsten Wettbewerber sind die von Verlagen organisierten nationalen oder regionalen Netze, von denen adressierte und unadressierte Zeitungen an die Haushalte zugestellt werden. Diese Wettbewerber haben jedoch insgesamt nur einen kumulierten Marktanteil von [… %].
(69)
Daher kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Mithin findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Managementdienste für Poststellen
Poststellendienste („Poststellen-Management“)
(70)
Das Poststellen-Management bietet Lösungen für die betriebsinterne Postbearbeitung. Je nach Nachfrage werden maßgeschneiderte Lösungen ausgearbeitet, die die Auslagerung von Tätigkeiten oder sogar die gesamte Bearbeitung von Postsendungen einschließen.
(71)
Der Markt für Poststellendienste schließt sämtliche Dienstleistungen ein, die die betriebsinterne Postbearbeitung unterstützen. Diese internen Prozesse werden häufig an Dritte ausgelagert, um die Effizienz zu erhöhen, und diese Dritten kombinieren diese Prozesse häufig mit zusätzlichen Tätigkeiten, um die Kapazitäten der Personen, die diese Tätigkeiten wahrnehmen, optimal zu nutzen. Deshalb werden zusätzlich zu den Postbearbeitungsdiensten verschiedene Bürodienste wie Scannen, Kopieren oder Telefondienste angeboten.
(72)
Poststellendienste können durch Rückgriff auf Leiharbeitskräfte oder im Rahmen von Dienstleistungsverträgen erbracht werden. Daher umfasst der Markt die Erbringung von Tätigkeiten im Rahmen von Dienstleistungsverträgen sowie in Form von Leiharbeit. Der Antragsteller erbringt diese Leistungen im Rahmen von Dienstleistungsverträgen.
(73)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für Poststellendienste hatte die Österreichische Post dem Antrag zufolge (40) im Jahr 2010 einen Marktanteil von [… %], im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %].
(74)
Der kumulierte Marktanteil des ersten und des zweiten Wettbewerbers betrug in den Jahren 2010 und 2011 jeweils [… %] sowie im Jahr 2012 [… %], sodass diese Mitbewerber in der Lage sind, erheblichen Wettbewerbsdruck auf die Österreichische Post auszuüben.
(75)
Die in den zwei vorstehenden Erwägungsgründen aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Druckereidienste
(76)
Druckereidienste sind definiert als Druck, Einlegen in Umschläge, Logistik und Verarbeitung von Materialien für wiederkehrende Geschäftsprozesse (Rechnungen, Mahn- oder Informationsschreiben, Ableseprotokolle und Gehaltsabrechnungen).
(77)
Um die Kosteneffizienz zu steigern, lagern Unternehmen derartige interne Prozesse oftmals an Dritte aus.
(78)
Es besteht ein Markt für elektronische und digitale Druckverfahren, bei denen der Kunde die Druckdaten elektronisch übermittelt und alle weiteren Dienstleistungen wie Druck, Falzen, Einlegen in Umschläge usw. vom Dienstleister erbracht werden. Somit braucht der Kunde keine für diese Dienste nötigen Maschinen zu kaufen.
(79)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für Druckereidienste hatte die Österreichische Post dem Antrag zufolge (41) in den Jahren 2010 und 2011 jeweils einen Marktanteil von [… %] sowie im Jahr 2012 von [… %].
(80)
Der relevante österreichische Markt ist stark fragmentiert. Eine große Zahl von Unternehmen ist auf diesem Markt tätig. Gleichwohl gibt es nur einen Wettbewerber mit einem Marktanteil von mehr als [… %].
(81)
Die in den zwei vorstehenden Erwägungsgründen aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden
Verkauf von Adressen, Daten und Vergleichsdienstleistungen („Adressenhandel“)
(82)
Der Antragsteller erbringt verschiedene Adressdatendienste für Unternehmen, die bessere Daten über ihren Kundendatenbestand benötigen.
(83)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für den Adressenhandel hatte die Österreichische Post den vorliegenden Informationen zufolge (42) im Jahr 2010 einen Marktanteil von [… %], im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %]. Der größte Wettbewerber hatte einen Marktanteil von [… %], der seit 2010 kontinuierlich gestiegen ist.
(84)
Die oben aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Elektronische Post
(85)
Die Österreichische Post ist auf dem Markt der elektronischen Kommunikation tätig. Sie bietet dort u. a. folgende Dienstleistungen an: Versandmodul (vollautomatische und sichere digitale Zustellung schriftlicher Dokumente an Einzelpersonen), elektronische Rechnungstellung sowie elektronische Gehaltsabrechnung (Erstellung der Gehaltsabrechnungen unmittelbar aus dem Gehaltsbuchführungssystem und Bereitstellung der Gehaltsabrechnungen über das Internet-Banking). Wichtigster Geschäftsbereich auf dem Gebiet der elektronischen Post ist die elektronische Rechnungstellung.
(86)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für elektronische Post hatte der Antragsteller den vorliegenden Informationen zufolge (43) im Jahr 2010 einen Marktanteil von [… %], im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %].
(87)
Die oben aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Philateliedienste
(88)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und im Einklang mit früheren Entscheidungen der Kommission (44) werden Philateliedienste als „Verkäufe von Briefmarken und damit verbundenen Produkten in der Hauptsache an Briefmarkensammler und in begrenztem Umfang an Käufer von Geschenken und Andenken“ definiert.
(89)
Die Österreichische Post ist das für die Herausgabe neuer österreichischer Sondermarken verantwortliche Unternehmen. Auf dem Philateliemarkt geben zudem einige ausländische Dienstleister Sondermarken heraus. Der Philateliemarkt ist gleichwohl nicht auf die Herausgabe neuer Sondermarken begrenzt, sondern schließt auch den Briefmarkenhandel durch Auktionshäuser und Briefmarkenhändler sowie per Online-Handel und -Auktionen ein.
(90)
Dem Antrag (45) zufolge hatte die Österreichische Post im Jahr 2010 einen geschätzten Marktanteil von [… %] am gesamten Philateliemarkt (Marktdefinition erfolgt unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts), im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %].
(91)
Dieser Faktor sollte daher als Indikator dafür gewertet werden, dass diese Tätigkeit dem Wettbewerb bei Philateliediensten unmittelbar ausgesetzt ist.
Finanzdienstleistungen
(92)
Nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe c der Richtlinie 2004/17/EG fällt die Bereitstellung von Finanzdienstleistungen gemäß den unter dem vierten Gedankenstrich des Buchstabens c getroffenen Festlegungen nur unter diese Richtlinie, sofern diese Dienste von Einrichtungen erbracht werden, die auch Postdienste im Sinne des Buchstabens b dieser Bestimmung erbringen.
(93)
Die Österreichische Post erbringt folgende Finanzdienstleistungen:
a)
Zahlungsdienste (im eigenen Namen): Bargeldeinhebung (bei der Paketzustellung per Nachnahme) und Inkassodienste durch den Postzusteller („Postauftrag“)
b)
Bargeldabhebung und Bareinsparungen im Namen und auf Rechnung der Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft (BAWAG PSK).
(94)
In Übereinstimmung mit früheren Entscheidungen der Kommission (46) wird für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts davon ausgegangen, dass es sich bei den relevanten Produktmärkten um Zahlungsdienste, Bargeldabhebungsdienste und Finanzintermediationsdienste für Sparkonten handelt.
(95)
Die Österreichische Post erbringt in ihrem eigenen Namen die unter Erwägungsgrund 93 Buchstabe a genannten Zahlungsdienste. Die Österreichische Post hat einen Marktanteil von weniger als [… %] und konkurriert mit Zahlungsdiensten von Banken und Finanzinstituten, die erheblichen Wettbewerbsdruck auf die Österreichische Post ausüben können.
(96)
Diese Faktoren sollten daher als Indikator dafür gewertet werden, dass die von der Österreichischen Post im eigenen Namen erbrachten Zahlungsdienste unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt sind.
(97)
Die Österreichische Post hat keine Angaben (47) zu ihren Marktanteilen und den Marktanteilen ihren wichtigsten Konkurrenten bei den im Namen der BAWAG PSK erbrachten Diensten (Bargeldabhebungen und Bareinsparungen) gemacht.
(98)
Da keine Informationen über den Grad des Wettbewerbs auf diesen Produktmärkten für im Namen der BAWAG PSK erbrachte Dienste vorliegen, ist es nicht möglich, festzustellen, dass die Bedingungen für eine Ausnahme gemäß Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG erfüllt sind. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 dieser Richtlinie auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
IV. SCHLUSSFOLGERUNG
(99)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 2 bis 98 untersuchten Faktoren sollte davon ausgegangen werden, dass die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, in Österreich für folgende Dienste erfüllt wird:
a)
Managementdienste für Poststellen
b)
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden
c)
Philateliedienste
d)
im eigenen Namen erbrachte Zahlungsdienste.
(100)
Da die Bedingung des freien Zugangs zum Markt als erfüllt gilt, sollte die Richtlinie 2004/17/EG weder gelten, wenn Auftraggeber Aufträge vergeben, die die Erbringung der in Erwägungsgrund 99 Buchstaben a bis d aufgeführten Dienste in Österreich ermöglichen sollen, noch wenn Wettbewerbe für die Ausübung derartiger Tätigkeiten in Österreich durchgeführt werden.
(101)
Dieser Beschluss beruht auf der Rechts- und Sachlage vom Oktober 2013 bis Januar 2014, wie sie sich aus den von der Österreichischen Post und den österreichischen Behörden vorgelegten Informationen darstellt. Er kann geändert werden, falls wesentliche Veränderungen der Rechts- oder der Sachlage dazu führen, dass die Bedingungen für die Anwendbarkeit von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG nicht mehr erfüllt sind.
(102)
Allerdings sollte davon ausgegangen werden, dass die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, bei den anderen Tätigkeiten, die Gegenstand des Antrags der Österreichischen Post sind, im Hoheitsgebiet Österreichs nicht erfüllt ist.
(103)
Da einige Dienste, die Gegenstand dieses Antrags sind, weiterhin den Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG unterliegen, sei daran erinnert, dass Aufträge, die mehrere Tätigkeiten betreffen, nach Maßgabe von Artikel 9 der Richtlinie 2004/17/EG zu behandeln sind. Wenn ein Auftraggeber „gemischte“ Aufträge (d.h. Aufträge für die Durchführung sowohl von Tätigkeiten, die von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG freigestellt sind, als auch von Tätigkeiten, die nicht freigestellt sind) vergibt, ist also darauf zu achten, welche Tätigkeiten Hauptgegenstand des Auftrags sind. Bei solchen gemischten Aufträgen ist, wenn der Auftrag in erster Line die Unterstützung nicht ausgenommener Tätigkeiten betrifft, die Richtlinie 2004/17/EG anzuwenden. Lässt sich objektiv nicht feststellen, welche Tätigkeit Hauptgegenstand des Auftrags ist, ist der Auftrag nach Maßgabe von Artikel 9 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2004/17/EG zu vergeben.
(104)
Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen stehen im Einklang mit der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für das öffentliche Auftragswesen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Richtlinie 2004/17/EG gilt nicht für Aufträge, die von Auftraggebern vergeben werden und die die Ausführung folgender Dienste in Österreich ermöglichen sollen:
a)
Managementdienste für Poststellen
b)
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden
c)
Philateliedienste
d)
im eigenen Namen erbrachte Zahlungsdienste.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Republik Österreich gerichtet.
Brüssel, den 2. April 2014