ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 4. Februar 2014
über die von Spanien gewährte staatliche Beihilfe SA.36559 (C3/07) (ex NN 66/06) Spanische Stromtarife: Verteilerunternehmen
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 7743)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/457/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 27. April 2006 haben die Céntrica plc und die Céntrica Energía S.L.U. (im Folgenden zusammen „Céntrica“ genannt) bei der Kommission Beschwerde über das System regulierter Stromtarife eingereicht, das Spanien im Jahr 2005 eingeführt hat.
(2)
Mit Schreiben vom 27. Juli 2006 forderte die Kommission Spanien auf, Informationen zur genannten Maßnahme vorzulegen. Die Kommission erhielt diese Informationen mit Schreiben vom 22. August 2006.
(3)
Am 12. Oktober 2006 wurde die Maßnahme als nicht angemeldete Beihilfe registriert (Sache NN 66/06).
(4)
Mit Schreiben vom 9. November 2006 forderte die Kommission Spanien auf, weitere Informationen zur genannten Maßnahme vorzulegen. Spanien antwortete mit Schreiben vom 12. Dezember 2006.
(5)
Mit Schreiben vom 24. Januar 2007 teilte die Kommission Spanien mit, dass sie im Zusammenhang mit der genannten Maßnahme die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend „AEUV“) beschlossen hatte.
(6)
Der Beschluss der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Stellungnahme zur genannten Maßnahme aufgefordert.
(7)
Spanien hat seine Stellungnahmen mit Schreiben vom 26. Februar 2007 übermittelt.
(8)
Außerdem sind der Kommission Stellungnahmen der nachstehenden Beteiligten zugegangen: Regierung der Autonomen Region Galizien (Xunta de Galicia) (Schreiben vom 23. März 2007), Céntrica (Schreiben vom 26. März und 3. Juli 2007), ACIE - Verband unabhängiger Energieversorger (Schreiben vom 26. März 2007), Regierung der Autonomen Region Asturien (Schreiben vom 27. März 2007), AEGE - Verband energieintensiver Unternehmen (Schreiben vom 2. April 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (Schreiben vom 3. April 2007), Ferroatlántica - ein Metallhersteller (Schreiben vom 3. April 2007), Alcoa (Schreiben vom 3. April 2007), UNESA - Verband der spanischen Elektrizitätserzeuger (Schreiben vom 25. April 2007), ENEL Viesgo (Schreiben vom 26. April 2007), Iberdrola (Schreiben vom 26. April 2007), Union Fenosa Distribución (Schreiben vom 27. April 2007), Hidrocantábrico Distribución Electrica (Schreiben vom 27. April 2007) und Endesa Distribución Electrica (Schreiben vom 27. April 2007).
(9)
Mit Schreiben vom 15. Mai und 6. Juli 2007 leitete die Kommission die Stellungnahmen der Beteiligten an Spanien weiter und gab Spanien Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Stellungnahmen Spaniens gingen mit Schreiben vom 2. August 2007 ein.
(10)
Weitere Informationen wurden von Céntrica mit Schreiben vom 1. Juni 2007, 28. August 2007, 4. Februar 2008 und 1. März 2008 übermittelt.
(11)
Mit Schreiben vom 30. Juli 2009, 19. März 2010, 6. Oktober 2011, 12. April 2012, 31. August 2012, 4. Februar 2013 und 17. Juli 2013 bat die Kommission Spanien um weitere Erläuterungen bezüglich der Maßnahme. Spanien antwortete mit Schreiben vom 5. Oktober 2009, 26. April 2010, 7. Dezember 2011, 12. Juni 2012, 18. Oktober 2012, 11. Februar 2013 und 4. Oktober 2013.
(12)
Am 19. April 2013 wurde die Akte in zwei Teile geteilt: in die hier behandelte Sache SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), die Beihilfen für Stromendverbraucher zum Gegenstand hat, und in die Sache SA.36559 (C3/07, ex NN 66/06), die sich mit Beihilfen für Verteilerunternehmen befasst. Gegenstand dieses Beschlusses sind ausschließlich Verteilerunternehmen.
DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
DAS SPANISCHE ELEKTRIZITÄTSSYSTEM IM JAHR 2005
Unterscheidung zwischen regulierten und nicht regulierten Tätigkeiten
(13)
Eine wesentliche Grundlage des spanischen Elektrizitätssystems ist das Gesetz 54/1997 vom 27. November 1997 (Ley del sector eléctrico - LSE). In diesem Rechtsrahmen wird eine grundsätzliche Unterscheidung zwischen regulierten und liberalisierten Tätigkeiten vorgenommen.
(14)
Die Erzeugung, Einfuhr und Ausfuhr von Strom sowie die Stromversorgung von Endkunden sind liberalisierte Tätigkeiten, d. h. Tätigkeiten, die von Marktteilnehmern unter Marktbedingungen beliebig durchgeführt werden können und die nicht der strengen ordnungspolitischen Kontrolle (etwa von Preisen und Lieferbedingungen) durch den Staat unterliegen.
(15)
Die Verteilung und der Transport sowie die Tätigkeiten der spanischen Strombörse (3) und des Netzbetreibers (4) hingegen unterliegen in vollem Umfang der Regulierung durch den Staat. Dies wird im Allgemeinen bei allen Elektrizitätssystemen so gehandhabt, da die Strombörsen und die Netzbetreiber, die diese Tätigkeiten durchführen, faktische oder rechtliche Monopole innehaben und ansonsten keinerlei Einschränkungen unterliegen würden, die sie an einer Verletzung der Wettbewerbsvorschriften oder an der Festsetzung von Monopolpreisen oberhalb des Niveaus hindern würden, das sich bei funktionierendem Markt ergeben würde.
Eigentliche Verteilung und Versorgung zu regulierten Tarifen
(16)
Die Verteilung umfasste im Jahr 2005 drei Typen regulierter Tätigkeiten im spanischen Elektrizitätssystem. Die erste dieser Tätigkeiten war die eigentliche Verteilung. Die eigentliche Verteilung besteht aus der Übertragung von Elektrizität über die Verteilungsnetze an die einzelnen Verbrauchsstandorte. Da keine alternativen Netze verfügbar sind, ist diese Tätigkeit als Monopol zu bewerten. Die zweite Tätigkeit besteht in bestimmten kaufmännischen Tätigkeiten, die eng mit der Verteilung zusammenhängen (Ablesen von Stromzählern, Abschluss von Verträgen, Rechnungstellung, Erbringen von Kundendienstleistungen usw.). Die dritte regulierte Tätigkeit im Jahr 2005 war die Versorgung zum regulierten Tarif. Diese Tätigkeit wurde den Verteilerunternehmen zusätzlich zu ihrer vorrangigen satzungsmäßigen Aufgabe (d. h. der Verwaltung und der Bereitstellung des Zugangs zu Stromverteilungsnetzen) per Gesetz übertragen (5). Nach der 2009 abgeschlossenen Reform versorgen die Unternehmen die Verbraucher nicht mehr zu regulierten Tarifen.
(17)
Verteilerunternehmen waren gesetzlich verpflichtet, den zur Versorgung der Kunden zu regulierten Preisen benötigten Strom auf dem organisierten Großhandelsmarkt (dem „Pool“) zum jeweiligen Spot-Preis (dem Marginalpreis oder „Pool-Preis“) einzukaufen oder direkt von Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen (6) zu beziehen, um den Strom dann zum festgesetzten regulierten Tarif an die Endverbraucher zu verkaufen.
Funktion der Verteilerunternehmen als Finanzintermediäre innerhalb des Systems
(18)
2005 galten 25 regulierte Tarife für Endverbraucher - je nach Verbrauch, Verbrauchsprofil und/oder Verwendung der Elektrizität und nach Netz-Anschlussspannung. Außerdem wurden Endverbrauchern auf dem freien Markt neun regulierte Netzzugangsentgelte berechnet, die sich ebenfalls u. a. nach der Anschlussspannung richteten (7). Auf dem freien Markt wurden die Netzzugangsentgelte von den Endverbrauchern an die Anbieter gezahlt, die die Entgelte dann an die Verteilerunternehmen weiterleiteten. Auf dem regulierten Markt waren die Netzzugangsentgelte („impliziter“) Bestandteil der von den Endverbrauchern an die Verteilerunternehmen zu zahlenden regulierten Einheitstarife. 2005 begann Spanien mit der Einführung von Änderungen am System der regulierten Tarife. Die letzte Änderung wurde 2013 vorgenommen, als Spanien einen neuen Rechtsrahmen für die Stromwirtschaft annahm (Gesetz 24/13), der u. a. eine Reform der Preisregulierung auf dem Endverbrauchermarkt vorsah. Spanien teilte mit, dass dieses neue Gesetz und die entsprechenden Durchführungsbestimmungen 2014 formuliert würden.
(19)
Die Höhe der regulierten Einheitstarife und der regulierten Netzzugangsentgelte wurde jeweils für das gesamte Jahr im Voraus festgelegt, in der Regel vor Ende des Jahres N-1, konnten aber im Laufe des Jahres angepasst werden (8). Die jährlichen Tariferhöhungen waren allerdings gedeckelt (9). Generell wurden Tarife und Gebühren ausgehend von Prognosen so festgesetzt, dass die aus ihrer Anwendung resultierenden regulierten Einnahmen zur Deckung der regulierten Gesamtkosten des Elektrizitätssystems ausreichten. Zu diesen regulierten Kosten des Systems zählten 2005 die Kosten der Energieversorgung zu Einheitstarifen und die Kosten des Einkaufs von Energie im Rahmen von Sonderprogrammen (zur Förderung der Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen, Blockheizkraftwerken usw.) sowie Transport- und Verteilungskosten, die Kosten von Maßnahmen zur Nachfragesteuerung, Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln, Kohleförderung, Vorjahresdefizite usw.
(20)
Im spanischen Regulierungskonzept waren (und sind) die Verteilerunternehmen die wichtigsten Finanzintermediäre. Die Verteilerunternehmen verwalteten sämtliche Einnahmen aus dem regulierten Tarifsystem, d. h. die Netzzugangsentgelte und die Einnahmen aus den Einheitstarifen. Diese Einnahmen, gemeinsam als „liquidierbare Einnahmen“ (ingresos liquidables) bezeichnet, wurden zur Deckung sämtlicher regulierter Kosten des Systems verwendet: Es bestanden keine Regelungen zur Zweckbindung bestimmter Einnahmekategorien oder bestimmter Teile der Einnahmen an bestimmte Kostenkategorien oder Bestandteile von Kostenkategorien. Daher waren die Einnahmen aus den Netzzugangsentgelten auch nicht vollständig oder teilweise zur Deckung von Mehrkosten zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen oder der Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln vorgesehen.
(21)
Der Rechnungsabschluss erfolgte im Rahmen eines Abrechnungsprozesses unter unmittelbarer Kontrolle der spanischen Regulierungsbehörde (Comisión Nacional de Energía, im Folgenden „CNE“). Die Vergütung der Energieversorgungsunternehmen (für die Tätigkeiten in Verbindung mit der eigentlichen Verteilung) erfolgte nach Abzug aller sonstigen Kosten ebenfalls aus den liquidierbaren Einnahmen.
Verteilerunternehmen vs. freie Anbieter und die jeweiligen Preise
(22)
Die 2005 auf dem spanischen Endkundenstrommarkt tätigen Unternehmen können zwei Kategorien zugeordnet werden: Verteilerunternehmen, die verpflichtet waren, die Energie zu regulierten Tarifen zu verkaufen, und Anbieter, die zu frei verhandelten Bedingungen verkauften. Aus historischen Gründen gehören die Verteilerunternehmen in Spanien vertikal integrierten Gruppen (marktbeherrschenden Unternehmen) an, die traditionell als Betreiber von Verteilungsnetzen in bestimmten geografischen Regionen tätig waren; dies hat sich erst infolge von Zusammenschlüssen und Konsolidierungen geändert. Auf dem regulierten Markt berechneten die Verteilerunternehmen Einheitstarife, bei denen nicht zwischen den Kosten des Stromeinkaufs und Netzzugangsentgelten unterschieden wurde.
(23)
Die freien Anbieter gehören entweder vertikal integrierten Gruppen an (bei denen Erzeugung, Verteilung und Versorgung gewöhnlich in getrennten Geschäftsbereichen angesiedelt sind) oder treten als neue Marktteilnehmer auf. Neue Marktteilnehmer verfügen meist nicht über eigene Erzeugungskapazität und sind deshalb nur auf dem Endverbrauchermarkt tätig. Einer dieser neuen Marktteilnehmer ist Céntrica. Auf dem freien Markt haben die Anbieter Preise berechnet, mit denen die (an die Verteilerunternehmen zu zahlenden) Netzzugangsentgelte, die Kosten für den Einkauf von Energie (Kosten des Einkaufs auf dem Großhandelsmarkt oder eigene Gestehungskosten bei vertikal integrierten Unternehmen) und eine „Vermarktungsspanne“ (für sonstige vermarktungsbezogene Kosten, IT-Systeme usw.) gedeckt und eine Kapitalrendite erwirtschaftet werden mussten.
(24)
Im Jahr 2005 bedeuteten das Nebeneinander des freien und des regulierten Marktes und insbesondere die Möglichkeit für Endverbraucher, frei zwischen beiden Märkten zu wechseln, dass die regulierten Tarife als Richtpreise bzw. de facto als Obergrenze für die Preise auf dem freien Markt fungierten. Daher konnte ein Anbieter in einem bestimmten Marktsegment nur dann rentabel tätig sein, wenn sich eine positive Vermarktungsspanne ergab, d. h. wenn eine gewisse Differenz zwischen dem Endverbraucherpreis - in diesem Falle dem regulierten Tarif, der den Kunden eingeräumt werden musste - und den Gesamtkosten der Versorgung der Verbraucher verblieb.
Das Tarifdefizit 2005
(25)
2005 waren die regulierten Tarife und die Netzzugangsentgelte in einer Höhe angesetzt, bei der die erzielten Einnahmen nicht hinreichend waren, um alle nachträglich dokumentierten regulierten Kosten im betreffenden Jahreszeitraum abdecken zu können. Die Schlussabrechnung der CNE Ende 2005 ergab ein Defizit von 3,811 Mrd. EUR. Dies war zwar nicht das erste Mal, dass bei der Abrechnung ein Defizit ermittelt wurde; 2005 war aber zum ersten Mal ein Defizit in dieser Höhe zu verzeichnen. Die Defizite in den Jahren 2000, 2001 und 2002 waren geringer.
(26)
Die Regierung hatte u. a. die tatsächlichen Kosten des Stromeinkaufs zu niedrig angesetzt. Der Stromverbrauch durch Endverbraucher entwickelte sich auf dem regulierten Markt ebenso wie auf dem freien Markt 2005 im Allgemeinen zwar weitgehend, wie im Dezember 2004 prognostiziert; einige unerwartete Preiserhöhungen im Laufe des Jahres führten 2005 jedoch zu einem Großhandelspreis von bis zu 62,40 EUR/MWh (gegenüber 35,61 EUR/MWh im Jahr 2004) und einem Anstieg des durchschnittlichen Großhandelspreises auf 59,47 EUR/MWh. Dieser Anstieg war auf die ungewöhnliche Trockenheit im Laufe des Jahres, die einen Rückgang der Stromproduktion aus Wasserkraft um 55 % zur Folge hatte, sowie auf einen Anstieg der Ölpreise, die Umlegung des Marktpreises von im Rahmen des Emissionshandelssystems kostenlos erhaltenen CO2-Emissionszertifikaten und die gemessen am Wachstum des BIP übermäßige Zunahme des Energiebedarfs zurückzuführen.
(27)
Die spanische Regulierungsbehörde (CNE) wies darauf hin, dass die durchschnittlichen Einheitstarife im Jahr 2005 nicht sämtliche Kosten der Versorgung abdeckten; insbesondere lagen die Stromkosten auf dem Großhandelsmarkt (siehe folgendes Diagramm) nur in fünf Monaten (Januar und Februar 2005 und dann nochmals von April bis Juni 2005) unter den in den durchschnittlichen regulierten Einheitstarifen enthaltenen Energiepreisen. Von Oktober 2006 bis Dezember 2007 ergab sich das gegenteilige Bild: In diesem Zeitraum von 14 Monaten fielen die durchschnittlichen Großhandelspreise deutlich unter die in den durchschnittlichen regulierten Einheitstarifen enthaltenen Energiepreise, und die Differenz war deutlich größer als in den sieben Monaten des Jahres 2005, in denen die Großhandelspreise über den in den Einheitstarifen enthaltenen Energiepreisen lagen.
Abbildung 1
Gewichteter durchschnittlicher Großhandelspreis vs. im Einheitstarif enthaltener Energiepreis
Quelle: CNE - Bericht über die Wettbewerbsentwicklung auf dem Gas- und dem Strommarkt, Zeitraum 2005/2007, S. 84.
(28)
Ein weiterer wichtiger Faktor, der zum Anstieg der allgemeinen Systemkosten beigetragen hat, war die umfangreiche Förderung der Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Energiequellen. Erzeuger von Strom aus erneuerbaren Energiequellen konnten die direkte Einbeziehung in den „Pool“ beantragen. 2005 war diese Möglichkeit besonders attraktiv und wurde entsprechend intensiv genutzt. Dadurch erhöhten sich die Systemkosten. Außerdem gingen im Jahr 2005 im Rahmen eines Sonderprogramms zur Förderung von erneuerbaren Energiequellen und Blockheizkraftwerken gewährte Direktbeihilfen in Höhe von 2,701 Mrd. EUR zu den Gestehungskosten von Strom, der nicht im Strom-Pool verkauft wurde, als regulierte Kosten in die Kostenrechnungen ein. Dies entsprach einem Anstieg von 5,75 % gegenüber dem Jahr 2004. Zum Vergleich ist festzustellen, dass sich die Transport- und die Verteilungskosten des Systems 2004 auf 4,142 Mrd. EUR, 2005 auf 4,410 Mrd. EUR und 2006 auf 4,567 Mrd. EUR beliefen.
Mechanismus zur Vorfinanzierung des Defizits
(29)
Die Entwicklung des Defizits blieb nicht unbemerkt. Bereits im März 2005, als sich das Tarifdefizit abzeichnete, verlangte Spanien nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets (Real Decreto-ley) 5/2005, (10) dass die zur Schließung der Lücke zwischen den Kosten und den Einnahmen des Elektrizitätssystems erforderlichen Mittel von den fünf größten „berechtigten Versorgungsunternehmen“, d. h. von den Unternehmen, die Anspruch auf einen Ausgleich für verlorene Kosten („stranded costs“) hatten, aufgebracht würden (11). Dabei wurden die folgenden Prozentanteile zugrunde gelegt:
-
Iberdrola, S.A. 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A. 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. 6,08 %,
-
Endesa, S.A. 44,16 % und
-
Elcogás, S.A. 1,91 %.
(30)
Der Negativposten auf dem Konto zur Erfassung der verlorenen Kosten sollte Ansprüche auf die Einziehung von Gebühren begründen (d. h. das Recht der Verteilerunternehmen, künftig Einnahmen bei den Stromkunden zu erzielen). Die Unternehmen konnten diese Rechte besichern und auf dem Markt veräußern. Diese Unternehmen (mit Ausnahme der Elcogás S.A.) sind Muttergesellschaften vertikal integrierter Gruppen, die gewöhnlich im Bereich der Stromerzeugung sowie - über als Verteilerunternehmen tätige Geschäftsbereiche - im Versorgungsbereich tätig sind. Nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets 5/2005 war das Kriterium für die Benennung dieser fünf Unternehmen (und keiner sonstigen auf dem spanischen Strommarkt tätigen Unternehmen) zur Vorfinanzierung des im Jahr 2005 entstandenen Tarifdefizits offenbar der Anspruch dieser Unternehmen auf den Ausgleich verlorener Kosten und nicht beispielsweise ihre Tätigkeit im Versorgungsbereich. Die Elcogás S.A. war und ist ausschließlich im Bereich der Stromerzeugung tätig (12). Ähnlich hat Spanien in späteren Jahren entweder die Muttergesellschaft der jeweiligen Gruppe (z. B. die Endesa S.A. oder die Iberdrola S.A.) oder deren jeweils mit der Energieerzeugung befassten Geschäftsbereich (die Endesa Generación S.A. und Iberdrola Generación S.A. im Königlichen Gesetzesdekret 6/2009) als für die Vorfinanzierung des Defizits im Elektrizitätssystem zuständig bestimmt; die Zuständigkeit für die Vorfinanzierung wurde jedoch nie dem im Bereich der Verteilung tätigen Geschäftsbereich (d. h. der Endesa Distribución Eléctrica, S.L, einer mit der Verteilung von Elektrizität im Rahmen des Systems der regulierten Tarife im Jahr 2005 befassten 100 %igen Tochter) auferlegt.
(31)
Im Juni 2006 fasste Spanien einen Beschluss über die Regelungen, nach denen das Defizit aus dem Jahr 2005 über die regulierten Tarife auf die Stromkunden umgelegt werden sollte. Mit der Königlichen Verordnung Nr. 809/2006 (13) sah Spanien vor, dass das Defizit aus dem Jahr 2005 (genauer gesagt, der den Versorgungsunternehmen zugestandene Anspruch auf die Einziehung von Gebühren) von den Verbrauchern über einen Zeitraum von 14,5 Jahren durch einen Sonderaufschlag auf Einheitstarife und Netzzugangstarife beglichen würde. Der Aufschlag, berechnet als der Betrag, der jährlich zur linearen Erreichung des dem Defizit des Jahres 2005 entsprechenden Kapitalwerts über einen Zeitraum von 14,5 Jahren erforderlich wäre, wurde mit 1,378 % des Einheitstarifs und 3,975 % des Netzzugangstarifs jeweils im Jahr 2006 angesetzt. Als Zinssatz wurde der 3-Monats-Euribor angenommen.
(32)
Der Aufschlag wurde als „zweckgebundener Beitrag“ (cuota con destino específico) betrachtet. Spanien hat festgelegt, dass die Einnahmen aus dem Beitrag zur Finanzierung des Defizits aus dem Jahr 2005 auf das von der CNE verwaltete Einlagenkonto fließen sollten. Die CNE sollte die Zahlungen dann an die Inhaber der Einziehungsrechte weiterleiten, d. h. an die Versorgungsunternehmen, die das Defizit vorfinanzierten bzw. an die Unternehmen, die zu einem späteren Zeitpunkt die Einziehungsrechte von diesen erwerben würden; dabei sollten die jeweiligen Anteile an dem von den Versorgungsunternehmen vorfinanzierten Defizit zugrunde gelegt werden.
Wirkung des Tarifdefizits auf den spanischen Markt
(33)
2005 wurde der Strombedarf in Spanien zu 37,49 % auf dem freien Markt gedeckt. Dieser Anteil entfällt auf eine verhältnismäßig geringe Anzahl an Verbrauchern; nur 8,5 % der Verbraucher bezogen Energie auf dem freien Markt, während 91,5 % aller Verbraucher weiterhin die regulierten Tarife zahlten (gegenüber 97 % im Jahr 2004). Kunden mit Anschluss an das Hochspannungsnetz (vor allem Industriekunden) waren auf dem freien Markt die am stärksten vertretene Kategorie; 38,9 % dieser Kunden hatten von ihrer Wahlmöglichkeit Gebrauch gemacht; die von diesen Kunden abgenommenen Strommengen beliefen sich 2005 auf 29 % des gesamten Stromverbrauchs auf dem spanischen Festland. Haushalte und Kleinverbraucher, die ihren Niederspannungsstrom seit 2003 ebenfalls auf dem freien Markt hätten beziehen können (14), zahlten weiterhin überwiegend die regulierten Tarife. 2005 nutzte allerdings ein erheblicher Anteil auch dieser Kunden die Möglichkeit der Versorgung über den freien Markt. Am 31. Dezember 2005 wurden mehr als 2 Mio. Verbraucher über den freien Markt versorgt (gegenüber 1,3 Mio. im Jahr 2004).
(34)
Der 2005 mit den regulierten Tarifen verbundene durchschnittliche Preisvorteil sollte jedoch ungeachtet einer gewissen Verzögerung im Zusammenhang mit der Rückkehr von Verbrauchern zum regulierten Markt betrachtet werden. Wie aus der folgenden Tabelle 2 ersichtlich, hat die Anzahl der über den freien Markt versorgten Kunden im gesamten Jahr 2005 zugenommen, war 2006 aber wieder rückläufig bis auf die im ersten Halbjahr 2005 verzeichnete Quote von 8,15 %. Entsprechend setzte sich der im Dezember 2004 bereits erkennbare Rückgang der von Endverbrauchern auf dem freien Markt abgenommene Strommenge auch im ersten Halbjahr 2005 fort. Im Juni und im September 2005 kam es zwar zu einer deutlichen Stabilisierung. Ab Dezember 2005 und während des gesamten Jahres 2006 waren aber erneute Rückgänge zu verzeichnen.
Tabelle 2
Anteil der Versorgungsstandorte und des Energieangebots auf dem freien Markt (in Prozent des Gesamtmarkts) 2004-2006
Strom
2004
2005
2006
März
Juni
Sept.
Dez.
März
Juni
Sept.
Dez.
März
Juni
Sept.
Dez.
Anteil der Versorgungsstandorte (%)
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Energieverbrauch (%)
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Quelle: CNE-Bericht „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“.
(35)
Als ab Mitte des Jahres 2005 ein beträchtlicher Anstieg der Großhandelspreise einsetzte, wurden die Auswirkungen der den Anbietern entstandenen Verluste deutlich; die Versorgungsverträge konnten aber nicht sofort gekündigt werden. Daher waren die freien Anbieter (insbesondere die Anbieter, die Strom nicht selbst erzeugten, sondern auf dem Großhandelsmarkt einkaufen mussten), gezwungen, entweder zum Preisniveau des freien Marktes anzubieten, das trotz des Verlustrisikos den regulierten Tarifen entsprach, oder entsprechend den tatsächlichen Einkaufskosten höhere Preise zu verlangen und damit Marktanteile einzubüßen.
BESCHLUSS ZUR EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 108 ABSATZ 2 AEUV
(36)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens beruhte auf folgenden Erwägungen:
(37)
Im Beschluss wurden die von verschiedenen Endverbraucher-Kategorien gezahlten regulierten Tarife mit den Preisen verglichen, die die Endverbraucher vermutlich auf dem freien Markt hätten zahlen müssen, wenn keine Regulierung der Tarife erfolgt wäre. Dabei wurde festgestellt, dass sich für die meisten Verbraucherkategorien ein Vorteil ergab. Die mutmaßliche Beihilfe für Endverbraucher ist Gegenstand eines eigenen Beschlusses in der Sache SA.21817 - Regulierte Stromtarife: Verbraucher.
(38)
Im Einleitungsbeschluss wurde in Bezug auf Verteilerunternehmen festgestellt, dass das System Endverbraucher zur Rückkehr in den regulierten Markt ermutigte und insoweit auch Verteilerunternehmen zugutegekommen sein könnte, denen für ihre regulierte Tätigkeit offenbar eine gewisse Gewinnspanne zugestanden wurde. Dieser Vorteil scheint selektiv den Verteilerunternehmen gewährt worden zu sein; diese waren nämlich die einzigen Marktteilnehmer, denen der Verkauf von Strom zu regulierten Tarifen gestattet war.
(39)
Im Beschluss wurde die Auffassung vertreten, dass mit dem System eine Übertragung staatlicher Mittel verbunden war, da der Preisaufschlag zum Ausgleich des Defizits als steuerähnliche Abgabe zu betrachten sei, deren Erträge über die spanische Regulierungsbehörde CNE an die Endbegünstigten geleitet würden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sind solche Mittel als staatliche Mittel anzusehen.
(40)
Da Endverbraucher auf Märkten tätig sind, die im Allgemeinen dem Wettbewerb und dem Handel innerhalb der EU offen stehen, wurde im Einleitungsbeschluss der Kommission festgestellt, dass sämtliche Kriterien nach Artikel 107 Absatz 1 erfüllt waren und dass die Maßnahme als staatliche Beihilfe für Endverbraucher zu betrachten sei.
(41)
Nach der Feststellung, dass offenbar keine der Ausnahme- bzw. Freistellungsbestimmungen nach Artikel 107 AEUV anwendbar war, wurde im Einleitungsbeschluss untersucht, ob die Bereitstellung von Elektrizität zu regulierten Tarifen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) zu bewerten und insoweit die Ausnahmebestimmung nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV anzuwenden sei. Im Einleitungsbeschluss wurde festgestellt, dass der Spielraum der Mitgliedstaaten bei der Beurteilung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen im Stromsektor durch die Bestimmungen der Richtlinie 2003/54/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2003 über gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 96/92/EG (15) („Stromrichtlinie“) begrenzt sei. Nach dieser Richtlinie müssen die Mitgliedstaaten eine Verpflichtung zur Grundversorgung (einschließlich insbesondere des Rechts auf Versorgung zu angemessenen Preisen) nur für Haushaltskunden und kleine Unternehmen vorsehen (16). Im Beschluss wurde ferner festgestellt, dass die Bereitstellung von Elektrizität für mittlere und große Unternehmen (im Gegensatz zu Haushalten und kleinen Unternehmen) zu regulierten Tarifen nach Maßgabe der Stromrichtlinie nicht als DAWI im engeren Sinn zu betrachten sei.
(42)
Die Kommission hat daher ernste Zweifel daran geäußert, dass die Beihilfeelemente der regulierten Tarife für nicht als kleine Betriebe eingestufte Unternehmen und für Verteilerunternehmen als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden könnten.
STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(43)
Auf Aufforderung der Kommission zur Stellungnahme zum Einleitungsbeschluss gingen zahlreiche Stellungnahmen von industriellen Großverbrauchern sowie von Verteilerunternehmen, unabhängigen Anbietern und den Regierungen der spanischen autonomen Gemeinschaften (Comunidades Autónomas) ein. In diesem Beschluss werden nur die für den Standpunkt der Verteilerunternehmen relevanten Stellungnahmen geprüft.
STELLUNGNAHMEN UNABHÄNGIGER ANBIETER
(44)
Stellungnahmen gingen von Céntrica und von der ACIE, dem Verband unabhängiger Energieversorger, ein. Ihre Argumente und Schlussfolgerungen decken sich weitgehend und werden daher zusammen erörtert.
(45)
In der Stellungnahme von Céntrica steht die mutmaßliche staatliche Beihilfe für Verteilerunternehmen im Vordergrund. Céntrica weist darauf hin, dass die durchschnittlichen Kosten beim Stromeinkauf auf dem Großhandelsmarkt um fast 70 % höher waren als die bei Festlegung der Einheitstarife durch die Königliche Verordnung 2329/2004 geschätzten und in den Einheitstarifen enthaltenen durchschnittlichen Einkaufskosten.
(46)
Infolge dieser Diskrepanz zwischen diesen Prognosen und den tatsächlichen Kosten waren die Einnahmen aus dem System nicht kostendeckend. Dies war hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass die von den Verteilerunternehmen für den Einkauf der Elektrizität zu zahlenden Preise höher waren als der regulierte Preis, zu dem diese den Strom weiterverkaufen mussten. Daher verzeichneten die Verteilerunternehmen in ihren Abrechnungen Defizite. Wegen des von Spanien eingeführten Mechanismus zum Ausgleich des Defizits (nach dem die entsprechend ausgewählten Erzeuger als Gegenleistung für einen Anspruch auf Erstattung zu einem späteren Zeitpunkt zur Vorfinanzierung des Defizits verpflichtet wurden) blieben die Konten der Verteilerunternehmen ausgeglichen, und ihre Verluste wurden faktisch vom Staat kompensiert.
(47)
Freie Anbieter wurden anders behandelt, obwohl diese ähnliche Verluste zu verbuchen hatten. Der ACIE zufolge entstanden Energieversorgern auf dem freien Markt ähnliche Einkaufskosten wie den Verteilerunternehmen (17). Außerdem waren sie de facto an das Niveau des für die einzelnen Kundenkategorien staatlich festgesetzten Einheitstarifs gebunden; ansonsten hätten sie keine Neukunden gewinnen und Bestandskunden nicht halten können. Insbesondere weist die ACIE darauf hin, dass die Mitglieder der ACIE Anfang 2005 auf der Grundlage der vom Staat prognostizierten Großhandelspreise Verträge geschlossen hätten und dass sie später an diese Verträge gebunden gewesen seien, auch als sich herausstellte, dass die Verträge nicht rentabel waren. Daher seien unabhängigen Anbietern Verluste entstanden. Anders als bei den Verteilerunternehmen wurden die Verluste der unabhängigen Anbieter aber nicht vom Staat ausgeglichen. Céntrica schätzt die eigenen Verluste im Jahr 2005 auf 10 Mio. EUR. Nach Ansicht der ACIE wurden mehrere Anbieter (u. a. Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia und RWE) aus dem Markt gedrängt.
(48)
Nach Auffassung der ACIE und von Céntrica verfälschte der Ausgleich der den Verteilerunternehmen entstandenen Verluste den Wettbewerb, stellte eine Diskriminierung unabhängiger Anbieter dar und sollte als staatliche Beihilfe betrachtet werden. Abgesehen davon, dass der Ausgleich von Verlusten an sich bereits einen Vorteil darstelle, argumentierte Céntrica, marktbeherrschende (vertikal integrierte) Unternehmen hätten ihre Marktanteile behaupten und Verluste vermeiden können, indem sie Kunden zum Wechsel von ihren als freie Anbieter auftretenden und Verlust bringenden Geschäftsbereichen hin zu den für die Verteilung zu regulierten Tarifen zuständigen Geschäftsbereichen hätten bewegen können, bei denen entstehende Verluste gegebenenfalls ausgeglichen wurden.
(49)
Der ACIE und Céntrica zufolge war der Vorteil für die marktbeherrschenden Unternehmen „spezifisch“, d. h. selektiv, da der Finanzierungs- und Ausgleichsmechanismus speziell den Verteilerunternehmen zugutekam, indem er ihnen einen finanziellen Vorteil und einen Wettbewerbsvorteil gegenüber Anbietern auf dem freien Markt verschaffte. Céntrica argumentierte, die Unterscheidung zwischen Verteilerunternehmen und Anbietern auf dem freien Markt sei rein formaler Art: Beide Kategorien konkurrierten auf demselben Markt (für Stromendkunden) miteinander, beide hätten die Auswirkungen der Einheitstarife zu spüren bekommen (entweder weil ihnen die Tarife gesetzlich vorgeschrieben wurden oder weil die gesetzlichen Tarife faktisch eine Obergrenze für die Marktpreise darstellten), und beide Gruppen hätten Elektrizität zum selben Preis einkaufen müssen und die gleichen Verluste erlitten.
(50)
Céntrica argumentiert, die Vorzugsbehandlung der Verteilerunternehmen sei angesichts der Logik und der Struktur des Elektrizitätssystems in keiner Weise gerechtfertigt gewesen und könne auch nicht als Ausgleich für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrachtet werden. Céntrica ist der Auffassung, das System verletze die Stromrichtlinie - nicht nur wegen des diskriminierenden Charakters der Regelungen zum Ausgleich des Defizits, sondern auch weil das Recht der Verbraucher auf transparente Preise und Tarife beeinträchtigt worden sei (18). Da der 2005 zahlbare Strompreis teilweise auf spätere Jahre umgelegt wurde, waren die berechneten Endpreise für die Verbraucher nicht transparent.
(51)
Céntrica zufolge ist der durch die Defizitregelungen gewährte selektive Vorteil nicht nur den Verteilerunternehmen, sondern auch den vertikal integrierten Unternehmen als Eigentümern der Verteilerunternehmen zugutegekommen. Eine vertikal integrierte Gruppe müsse für die Anwendung der Beihilfevorschriften als ein einziges Unternehmen betrachtet werden. Außerdem erklärt Céntrica, das spanische System biete Erzeugern die Möglichkeit, ihre Preise auf dem Großhandelsmarkt anzuheben und trotzdem Gewinne zu erzielen. Unter diesen Umständen hätten die Gruppen selbstverständlich ein Interesse daran, die Marktanteile ihrer für die Verteilung zu regulierten Tarifen zuständigen Geschäftsbereiche aufrechtzuerhalten. Daher müssten auch vertikal integrierte Gruppen als Begünstigte der staatlichen Beihilfe betrachtet werden.
STELLUNGNAHMEN VON VERTEILERUNTERNEHMEN
(52)
Stellungnahmen gingen auch von der UNESA (dem Verband der spanischen Elektrizitätserzeuger) sowie von Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución und Endesa Distribución ein. Die Stellungnahmen decken sich weitgehend und werden hier gemeinsam behandelt.
(53)
Die (in der UNESA vertretenen) Verteilerunternehmen unterscheiden zwischen der eigentlichen Verteilung bzw. kaufmännischen Tätigkeiten, die sie als DAWI betrachten, und der Versorgung zu regulierten Tarifen. Bei Letzteren war ihrer Auffassung nach kein Beihilfeelement gegeben, weil mit den Versorgungsleistungen zu regulierten Tarifen kein finanzieller Vorteil verbunden war.
(54)
Die Verteilerunternehmen weisen darauf hin, dass für die Tätigkeit von freien Anbietern und von Verteilerunternehmen sehr unterschiedliche Rechtsrahmen bestünden: Verteilerunternehmen seien verpflichtet, Elektrizität zur Versorgung zu regulierten Tarifen aus bestimmten Quellen einzukaufen (entweder über den Pool oder bei im Rahmen von „Sonderprogrammen“ geförderten Erzeugern); freie Anbieter hingegen könnten ihre Preise frei verhandeln. Die Verteilerunternehmen könnten die Versorgung von Kunden zu regulierten Tarifen nicht verweigern und hätten auch keine Möglichkeit, Kunden zu gewinnen, die Strom nicht zu den regulierten Tarifen beziehen würden. Außerdem könnten Verteilerunternehmen keine ergänzenden Dienstleistungen anbieten. Freie Anbieter hingegen könnten ihre Bedingungen beliebig festlegen.
(55)
In der folgenden Tabelle sind die Unterschiede zwischen den auf dem freien Markt tätigen Anbietern und den zu regulierten Tarifen anbietenden Verteilerunternehmen in Bezug auf die Versorgung von Endverbrauchern zusammengestellt (19):
Versorgungspflicht
Potenzieller Markt
Einkäufe von Energie
Freie Anbieter
Nein
Alle spanischen Verbraucher
Beliebige Mechanismen
Verteilerunternehmen
Ja
Nur Verbraucher mit Anschluss an die eigenen Netze
Über den Pool oder von Erzeugern, die über Sonderprogramme gefördert werden
Einkaufspreis auf dem Großhandelsmarkt
Verkaufspreis
Gewinnspanne
Freie Anbieter
Frei
Frei
Gewinnspanne
Verteilerunternehmen
Pool-Preis oder regulierter Preis für mit Sonderprogrammen geförderte Erzeuger
Regulierte Tarife
Keine Gewinnspanne
(56)
Die Verteilerunternehmen gelangen entsprechend zu dem Schluss, dass angesichts der unterschiedlichen rechtlichen und faktischen Gegebenheiten auf dem freien Markt tätige Anbieter nicht in Wettbewerb mit Verteilerunternehmen standen, sondern vielmehr mit den regulierten Tarifen konkurrieren mussten, die auf dem Markt als Richtpreise fungierten.
(57)
Die Verteilerunternehmen sind der Auffassung, die Stromversorgung zum regulierten Tarif sei für sie mit keinerlei Gewinnen oder Vorteilen verbunden gewesen. Für die eigentliche Verteilung und die kaufmännischen Tätigkeiten der Verteilerunternehmen sei eine Gewinnspanne zur Vergütung des eingesetzten Kapitals vorgesehen gewesen; für die Versorgung zu regulierten Tarifen hätten die Verteilerunternehmen jedoch nur eine Erstattung ihrer Kosten ohne jeglichen Gewinn erhalten. Insbesondere sei bei den Kosten, die für Verteilerunternehmen angenommen wurden, vom durchschnittlichen gewichteten Strompreis während des Bezugszeitraums ausgegangen worden. Unter Umständen hätten diese angenommenen Kosten unter den tatsächlichen Kosten der Verteilerunternehmen gelegen. Wenn die Verkaufstätigkeit zu regulierten Tarifen einen Überschuss erheben habe, seien die Erträge nicht bei den Verteilerunternehmen verblieben, sondern im Rahmen des Abrechnungsprozesses zur Finanzierung anderer allgemeiner Kosten des Systems verwendet worden. Der vom Staat angenommene Betrag habe der Differenz des durchschnittlichen gewichteten Strompreises im Einkauf, multipliziert mit der Menge der von den einzelnen Verteilerunternehmen transportierten Energie nach Berichtigung der Standardverluste entsprochen.
(58)
Außerdem erklären die Verteilerunternehmen, sie hätten keinerlei direkten oder indirekten finanziellen Vorteil aus der Geschäftsbeziehung mit Kunden auf dem freien Markt erlangt, die zu den regulierten Tarifen zurückgekehrt seien. Ihre Vergütung für die eigentliche Verteilung und für die kaufmännischen Tätigkeiten sei nämlich vollkommen unabhängig von der Anzahl der zu regulierten Tarifen versorgten Kunden und von der Menge des zu regulierten Tarifen verkauften Stroms gewesen.
-
Erstens sei, wie bereits erläutert, für die Versorgung zum regulierten Tarif nur eine Kostenerstattung vorgesehen gewesen.
-
Zweitens sei auch die Erstattung für die eigentliche Verteilung unabhängig von der Anzahl der Kunden gewesen, die Strom zu regulierten Tarifen bezogen; maßgeblich sei vielmehr die Menge der insgesamt transportierten Energie (d. h. der gesamten von den Verteilerunternehmen jeweils im Netz transportierten Elektrizität) unabhängig davon gewesen, ob die Energie zu regulierten Tarifen oder zu auf dem freien Markt vereinbarten Preisen bereitgestellt wurde.
-
Drittens sei auch die Vergütung für die kaufmännischen Tätigkeiten unabhängig von der Anzahl der Kunden gewesen, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden. Das Gesetz habe nämlich Zahlungen aufgrund der Anzahl der geschlossenen Verträge vorgesehen (sowohl bei Netzzugangstarifen als auch bei regulierten Tarifen). Daher habe kein Zusammenhang mit der Anzahl der Kunden bestanden, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden. Außerdem seien die Verteilerunternehmen unabhängig vom Versorgungstyp verpflichtet, ohne Einschränkung sämtliche Anliegen der Kunden zu bearbeiten (Anträge betreffend die Änderung des Anschlusstyps, Verträge, Rechnungen für Netzzugangsentgelte, Ablesungen usw.).
(59)
Daher sind die Verteilerunternehmen der Auffassung, dass ihre Vergütung für die Versorgung zu regulierten Tarifen eher entweder als Rückerstattung der Beträge, die sie nach geltendem Recht vorfinanzieren mussten, oder als Ausgleich für entstandene Verluste und erlittene Schäden zu betrachtet sei.
(60)
Iberdrola zufolge wäre es rechtlich und wirtschaftlich nicht angemessen, das Defizit den Verteilerunternehmen zuzurechnen. Die beim Einkauf von Elektrizität für den regulierten Markt entstandenen Kosten müssten dem Elektrizitätssystem und nicht den Verteilerunternehmen zugerechnet werden; diese hätten nämlich nur geltende Rechtsvorschriften umgesetzt. Die Erträge der Verkäufe zu regulierten Tarifen seien niemals Eigentum der Verteilerunternehmen gewesen, sondern hätten immer dem gesamten Elektrizitätssystem gehört. Entsprechend sei auch das System als „Verkäufer“ von Elektrizität zu regulierten Preisen anzusehen. Bei einem derart umfangreich regulierten System wie in Spanien wäre es nach Ansicht von Iberdrola unangemessen, die finanziellen Ungleichgewichte infolge der aufsichtsrechtlichen Struktur oder infolge von Fehlern bei der Abschätzung künftiger Energiekosten den Verteilerunternehmen anzulasten.
(61)
Außerdem weist Iberdrola darauf hin, dass die Verteilerunternehmen die Erträge aus dem Aufschlag nicht behalten hätten. Der Aufschlag sei vielmehr als „zweckgebundener Beitrag“ sofort auf das von der CNE eingerichtete Einlagenkonto überwiesen und an die Erzeuger weitergeleitet worden, die das Defizit vorfinanziert hatten.
STELLUNGNAHMEN DER REGIERUNG DER AUTONOMEN REGION ASTURIEN
(62)
Die Stellungnahmen der Regierung der Autonomen Region Asturien decken sich mit den folgenden Erläuterungen Spaniens, auf die hiermit verwiesen wird.
STELLUNGNAHMEN SPANIENS
(63)
Spanien erklärt, das System der regulierten Tarife im Jahr 2005 habe kein Beihilfeelement enthalten, weder für Endverbraucher noch für Verteilerunternehmen. Spanien ist der Auffassung, dass die Verteilerunternehmen den Ausgleich nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs in der Sache Altmark erhalten haben und dass insoweit keine staatliche Beihilfe gewährt worden sei.
VORLIEGEN EINER BEIHILFE
KEIN URSÄCHLICHER ZUSAMMENHANG ZWISCHEN DEM STAATLICHEN HANDELN UND DEM DEFIZIT UND KEINE ZURECHNUNG DES DEFIZITS ZUM STAAT
(64)
Spanien erklärt, das Defizit könne dem Staat nicht zugerechnet werden, weil es auf unvorhersehbare äußere Umstände und nicht auf die bewusste Absicht des Staates zurückzuführen sei, bestimmte Tätigkeiten zu unterstützen.
(65)
2005 hätten keine EU-Rechtsvorschriften bestanden, die einer Versorgung zu den staatlich regulierten Tarifen entgegengestanden hätten. Daher sei die ordnungspolitische Maßnahme des Staates als Ausdruck der staatlichen Souveränität rechtmäßig gewesen. Eines der mit dieser Souveränität verbundenen Vorrechte habe darin bestanden, dass die Tarife in einer Höhe festgesetzt werden konnten, bei der die erwarteten Kosten im Einklang mit den zu erwartenden Einnahmen standen.
(66)
Die Verteilerunternehmen hätten durch Einheitstarife und Netzzugangstarife Gelder eingezogen und die betreffenden Einnahmen teilweise (entsprechend den im jährlichen Tariferlass festgesetzten Prozentanteilen) auf Sonderkonten weitergeleitet. Anschließend hätten sie die Kosten des Stromeinkaufs (im Pool und von nach dem „Sonderprogramm“ geförderten Erzeugern) abgezogen. Wenn die Erträge aus den Einheitstarifen und aus den Netzzugangstarifen zur Deckung der Kosten der regulierten Tätigkeiten nicht ausgereicht hätten, sei ein Tarifdefizit entstanden.
(67)
Spanien ist der Auffassung, das Defizit im Jahr 2005 sei auf eine Diskrepanz zwischen den staatlichen Prognosen der Großkunden-Strompreise und den tatsächlichen Pool-Preisen zurückzuführen. Die außergewöhnlich hohen Preise des Jahres 2005 seien durch unvorhersehbare Umstände verursacht worden, die als höhere Gewalt zu betrachten seien (siehe Erwägungsgrund 26).
(68)
Da der Umstand, der die mutmaßliche Beihilfe begründen würde, auf einen unerwartet hohen Anstieg der Großhandelspreise zurückzuführen sei, könne der mutmaßliche Vorteil keinem Rechtsakt zugeschrieben werden. Selbst wenn dieser Vorteil bestanden hätte, wäre er durch Umstände bedingt gewesen, die mit den Absichten des Staates nicht in Zusammenhang standen. Das Vorliegen höherer Gewalt hebe den ursächlichen Zusammenhang zwischen der Verwaltungsentscheidung über die Höhe der Tarife und dem Wettbewerbsvorteil auf, der eine staatliche Beihilfe begründet hätte. Selbst wenn man annehmen würde, dass die objektive Bedingung des ursächlichen Zusammenhangs erfüllt war, hätte die subjektive Voraussetzung der staatlichen Absicht (der Zurechenbarkeit) gefehlt.
KEINE STAATLICHEN MITTEL
(69)
Spanien erklärt, die Tarife hätten keine öffentlichen Mittel beinhaltet. Erstens sei der Aufschlag keine „Gebühr“ im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu steuerähnlichen Abgaben, weil der Aufschlag nicht vom Staat eingezogen werde und insoweit nicht mit einer Steuer gleichgesetzt werden könne. Der Aufschlag sei ein wesentlicher Bestandteil des Tarifs und komme dem Wesen nach einem Tarif gleich. Insoweit sei der Tarif ein privatwirtschaftlicher Preis.
(70)
Zweitens würden die betreffenden Beträge nicht vom Staat eingezogen und auch nicht auf ein vom Staat eingerichtetes Konto fließen. Die Tarife würden von den Verteilerunternehmen (und nicht vom Staat) eingezogen. Daher seien sie als privatwirtschaftliche Preise zu bewerten, die (wie im LSE (Ley del Sector Eléctrico) vorgesehen) die angemessene Vergütung der jeweiligen Marktteilnehmer gewährleisteten. Sie seien weder Steuern noch staatliche Preise. Vergütungen würden nicht vom Staat gezahlt; vielmehr erwirtschafte das System die Vergütungen aufgrund von Marktkräften im Zusammenhang mit nicht regulierten Tätigkeiten sowie durch staatlich festgesetzte Netzzugangstarife für regulierte Tätigkeiten. Wie im Urteil in der Rechtssache Sloman Neptun (20) erläutert, würde ein derartiges System keine Belastung für den Staat darstellen; deshalb handele es sich nicht um eine staatliche Beihilfe. Außerdem gelangten diese Mittel nie in die Staatskasse; sie würden in Haushaltsgesetzen nicht berücksichtigt, sie unterlägen nicht der Prüfung durch den Europäischen Rechnungshof, und sie können auch nicht in einem entsprechenden Verfahren von den Schuldnern wieder einzogen werden. Negativsalden gegenüber dem Elektrizitätssystem unterliegen dem Zinssatz für Schulden gegenüber dem Staat.
(71)
Spanien bekräftigt erneut, diese Mittel würden von der spanischen Regulierungsbehörde CNE verwaltet, die aber als bloße Vermittlerin für Abrechnungszwecke fungiere. Außerdem weist Spanien darauf hin, dass die Kommission in ihrem Beschluss aus dem Jahr 2001 über verlorene Kosten in Spanien (SA NN 49/99) bereits festgestellt habe, dass die Weiterleitung von Mitteln durch die CNE im Wesentlichen abrechnungstechnisch bedingt sei. Die auf das Konto der CNE übertragenen Mittel seien niemals in das Eigentum dieser Einrichtung übergegangen und entsprechend einem zuvor festgelegten Betrag, den die CNE in keiner Weise ändern könne, umgehend an die Empfänger ausgezahlt worden. Aufgrund dieser Darstellung sei die Kommission zu dem Schluss gelangt, dass sie nicht habe feststellen können, ob die Erträge aus der im Rahmen der Regelung über die verlorenen Kosten festgelegten Abgabe tatsächlich staatliche Mittel darstellten.
(72)
Drittens bestreitet Spanien die Schlussfolgerung der Kommission, dass die regulierten Umsätze der Verteilerunternehmen über eine „Sondersteuer“ finanziert worden seien, die von allen Stromendkunden in Spanien hätte gezahlt werden müssen. Spanien ist der Auffassung, die Verteilerunternehmen seien nicht „vom Staat finanziert“ worden, sondern hätten eine angemessene und gerechte Vergütung für die Übernahme einer gesetzlich vorgeschriebenen Aufgabe erhalten.
(73)
Durch den Verkauf von Elektrizität zu regulierten Tarifen und durch den Einkauf von Elektrizität im „Pool“ hätten die Verteilerunternehmen ein Defizit erwirtschaftet (das durch den mit dem Königlichen Gesetzesdekret 5/2005 vorgesehenen Vorfinanzierungsmechanismus gedeckt wurde); die Erträge aus dem Tarifaufschlag seien aber an die Erzeuger und nicht an die Verteilerunternehmen geflossen.
KEIN VORTEIL
(74)
Spanien widerspricht der vorläufigen Schlussfolgerung der Kommission, dass die regulierten Tarife den Verteilerunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hätten.
(75)
Bezüglich der Verteilerunternehmen bestreitet Spanien die Schlussfolgerung der Kommission, dass die Tarifsysteme den Verteilerunternehmen eine Mindestgewinnspanne garantiert hätten. Spanien erklärt, die Versorgung zu regulierten Tarifen durch die Verteilerunternehmen sei durch die Notwendigkeit der Sicherstellung einer Dienstleistung von allgemeinem Interesse gerechtfertigt gewesen, und die Vergütung der regulierten Tätigkeiten sei ausschließlich zur Deckung der Kosten vorgesehen gewesen, die mit der Erfüllung der mit diesen Tätigkeiten verbundenen Verpflichtungen entstanden.
KEINE WIRKUNG AUF DEN WETTBEWERB UND AUF DEN HANDEL ZWISCHEN MITGLIEDSTAATEN
(76)
Spanien zufolge ist mit den aufsichtsrechtlichen Vorschriften für die Versorgung zu regulierten Tarifen keine Beschneidung der Niederlassungsfreiheit von Verteilerunternehmen verbunden, und es ist keine Vorzugsbehandlung spanischer Anbieter gegenüber Anbietern aus anderen Mitgliedstaaten erfolgt.
(77)
2005 habe die iberische Halbinsel eine derart geringe Verbindungskapazität gehabt, dass ein echter Energiebinnenmarkt nicht bestanden habe. Angesichts dieser Isolierung betrachtet Spanien die Schlussfolgerung der Kommission als unverhältnismäßig, dass der Tarif eine Wirkung auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten gehabt hätte.
(78)
Spanien erklärt, es habe keine Stromexporte aus Spanien gegeben, und die in Spanien tätigen Verteilerunternehmen können spanische Energie nicht außerhalb des spanischen Territoriums verkaufen. Allerdings könnten sich beliebige entsprechend qualifizierte Unternehmen zu gleichen Bedingungen und unter gleicher rechtlicher und wirtschaftlicher Behandlung wie spanische Unternehmen an der Verteilung beteiligen.
(79)
Die Anbieter auf dem freien Markt hingegen übten eine freie, nicht regulierte Tätigkeit aus. Mit dieser Tätigkeit seien Risiken und Vorteile verbunden. Infolge dieser Risiken könnte die Rentabilität des Endverbrauchergeschäfts unter gewissen nicht vorhersehbaren Bedingungen beeinträchtigt sein. Die Rentabilität werde sich aber wieder einstellen, sobald die Tarife dies zuließen oder die betreffenden außergewöhnlichen Umstände nicht mehr gegeben seien.
ANALSYSE VOR DEM HINTERGRUND DES ALTMARK-URTEILS
(80)
Spanien erklärt, dass 2005 regulierte Tarife gegolten hätten, stehe nicht im Widerspruch zu EU-Recht; Fristende für die Öffnung des Marktes für alle Verbraucher (einschließlich Haushaltskunden) sei nämlich der 1. Juli 2007 gewesen.
(81)
Spanien ist der Auffassung, der Ausgleich der den Verteilerunternehmen bei der Versorgung zu regulierten Tarifen entstandenen Kosten erfülle die vier Kriterien des Altmark-Urteils. Daher sei diese Maßnahme nicht als staatliche Beihilfe zu bewerten.
(82)
Erstens sei die Versorgung mit Elektrizität eine Dienstleistung von allgemeinem Interesse; bei diesen Dienstleistungen müsse der Staat einschreiten, um missbräuchliche Ausnutzungen beherrschender Stellungen zu verhindern, die sich aus der Tatsache ergaben, dass nur ein einziges Netz bestand (natürliches Monopol). Unternehmen, die regulierte Tätigkeiten übernähmen, erfüllten insoweit gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen.
(83)
Zweitens seien die Parameter für die Festlegung der Tarife objektiv und transparent gewählt worden. Die Vergütung der regulierten Tätigkeiten sei objektiv und transparent erfolgt. Anderen EU-Unternehmen sei der Zugang zum Versorgungsmarkt nicht verwehrt gewesen.
(84)
Drittens hätten Zahlungen für die regulierten Tätigkeiten nur die Kosten der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung gedeckt. Die Verteilerunternehmen hätten Rückzahlungen nur für die Kosten erhalten können, die im Zusammenhang mit den regulierten Tätigkeiten entstanden seien.
(85)
Viertens zeige der komplexe Rechtsrahmen für die Festlegung der Tarife und für das Abrechnungsverfahren, dass das Tarifsystem auf einer gründlichen Analyse der Kosten und Erträge des Systems sowie auf einer Analyse des Strombedarfs beruht habe.
(86)
Da die Altmark-Kriterien alle erfüllt seien, vertritt Spanien die Auffassung, dass das Tarifsystem nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten sei.
WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(87)
Dieser Beschluss beschränkt sich auf die Stromversorgung großer und mittlerer Unternehmen durch Verteilerunternehmen zu regulierten Tarifen; sonstige Tätigkeiten von Verteilerunternehmen im Zusammenhang mit der eigentlichen Verteilung werden nicht berücksichtigt. Letztere sind sowohl in rechtlicher als auch in finanzieller Hinsicht von dem Verkauf zu regulierten Tarifen vollständig unabhängige Tätigkeiten, die auch im Einleitungsbeschluss nicht berücksichtigt wurden; insoweit bestanden Zweifel an der Vereinbarkeit des den Verteilerunternehmen gewährten mutmaßlichen Vorteils infolge des niedrigen Niveaus der regulierten Tarife und der Maßnahmen zum Ausgleich des Defizits aus dem Jahr 2005.
VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
(88)
Eine Maßnahme stellt nur dann eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn alle im Folgenden genannten Voraussetzungen erfüllt sind: (a) Die Maßnahme verschafft dem Begünstigten einen wirtschaftlichen Vorteil; (b) sie wurde vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt; (c) sie ist selektiv; (d) sie hat Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Europäischen Union und ist geeignet, den Wettbewerb in der EU zu verfälschen. Da diese Bedingungen kumulativ erfüllt sein müssen, beschränkt sich die Kommission in ihrer Würdigung auf das Bestehen eines wirtschaftlichen Vorteils, der den Begünstigten verschafft wurde.
Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils
(89)
Unternehmen werden im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV begünstigt, wenn sie einen wirtschaftlichen Vorteil erlangen, den sie unter Marktbedingungen nicht hätten. Diesbezüglich hat der Gerichtshof der Europäischen Union festgestellt, dass Gebühren, die für die Erfüllung von seitens der Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtungen gezahlt werden, dann nicht als Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sondern als Gegenleistung für die erbrachten Leistungen zu betrachten sind, wenn sie die jährlichen ungedeckten Verluste nicht übersteigen und gewährleisten sollen, dass die betreffenden Unternehmen keine Verluste erleiden (21).
(90)
Im Stromsektor vertritt die Kommission in ihrer umfassenden Beschlussfassungspraxis zur Anwendung von Artikel 107 Absatz 1 und Absatz 3 Buchstabe c AEUV betreffend die Verteilerunternehmen auferlegte Verpflichtung zum Einkauf von Strom aus bestimmten Energiequellen zu einem Preis oberhalb des Marktpreises die Auffassung, dass der Ausgleich zur Deckung der Differenz zwischen den Einkaufspreisen und den Marktpreisen mit einem wirtschaftlichen Vorteil für die Verteilerunternehmen verbunden war. In diesen Fällen handelten die betreffenden Marktteilnehmer im Rahmen ihrer aufsichtsrechtlichen Verpflichtungen innerhalb des Elektrizitätssystems als reine Finanzintermediäre und wurden für die ihnen entstandenen Kosten entschädigt. Diese Entschädigung wurde nicht als wirtschaftlicher Vorteil betrachtet; in den Rechtsvorschriften hätte die Einkaufsverpflichtung allerdings wohl auch ohne jeglichen Kostenausgleich vorgesehen werden können.
(91)
Entsprechendes gilt noch konkreter bei der Stromversorgung zu regulierten Tarifen in Bezug auf den Ausgleich zur Finanzierung der Differenz zwischen den Erträgen und den Kosten des Stromeinkaufs auf dem Großhandelsmarkt zu den Tarifen, die den entsprechend geförderten Kunden gezahlt werden mussten (22). Somit stellt der den Verteilerunternehmen gezahlte Ausgleich für die Kosten des Stromeinkaufs nicht zwangsläufig einen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar. Der spanischen Verteilerunternehmen gewährte mutmaßliche Ausgleich für die Kosten der Versorgung zu regulierten Tarifen ist im Zusammenhang mit diesen Präzedenzfällen zu sehen.
(92)
In ihrem Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens vertrat die Kommission aus zwei Gründen die vorläufige Auffassung, dass spanische Verteilerunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil gegenüber der Situation unter Marktbedingungen hatten. Erstens erzielten die Verteilerunternehmen mutmaßlich eine garantierte Gewinnspanne für die Versorgung zum regulierten Tarif. Und zweitens trugen die Tarife mutmaßlich zu höheren Einnahmen der Verteilerunternehmen bei, indem sie Verbraucher zur Rückkehr zum regulierten Markt bewegten. Diese beiden Argumente können in der Annahme zusammengefasst werden, dass die Erträge der Verteilerunternehmen im Jahr 2005 proportional zu ihren Stromlieferungen zu regulierten Tarifen stiegen.
(93)
Die verfügbare Beschreibung des spanischen Elektrizitätssystems und die im Laufe des Verfahrens vorgelegten Informationen (siehe Erwägungsgründe 16, 19, 20, 57 und 58) stützen diese Annahme jedoch nicht. Die den Verteilerunternehmen im Jahr 2005 für die eigentliche Verteilung gezahlte Vergütung beinhaltete eine Gewinnspanne; für die Versorgung zu den regulierten Tarifen wurde den Verteilerunternehmen nur eine Erstattung der Kosten („Anerkennung“) zugestanden; eine Gewinnspanne war in diesem Zusammenhang nicht vorgesehen. Die Vergütung der Verteilerunternehmen für die eigentliche Verteilungstätigkeit war zudem unabhängig von der Anzahl der Kunden, die zu regulierten Tarifen versorgt wurden, und von der zu den betreffenden Tarifen verkauften Strommenge. Daher hätten sich auch bei Versorgung einer größeren Kundenzahl zu regulierten Tarifen die Einnahmen der Verteilerunternehmen nicht erhöht.
(94)
Die im Laufe des Verfahrens gesammelten Informationen sprechen also nicht für die Vermutung, dass Stromverkäufe zu regulierten Tarifen im Jahr 2005 die Gewinne spanischer Verteilerunternehmen erhöht hätten, weil diesen eine Gewinnspanne garantiert wurde.
(95)
Im Zusammenhang mit der Frage, ob die Anerkennung der Versorgungskosten und der entsprechende Ausgleich den Verteilerunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffte, den sie unter Marktbedingungen nicht erlangt hätten, ist darauf hinzuweisen, dass die Anerkennung der entstandenen Kosten in Form der Einziehungsrechte erfolgte, die den fünf nach Artikel 24 des Königlichen Gesetzesdekrets 5/2005 ausgewählten Unternehmen (Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. und Elcogás, S.A.) eingeräumt wurden, keine Vergütung für die geleistete Versorgungstätigkeit darstellte. Wie bereits in den Erwägungsgründen 29 und 30 erläutert, war die Elcogás S.A. (in deren Eigentum keine Tochtergesellschaften oder verbundene Unternehmen standen) im Jahr 2005 (und in späteren Jahren) nicht mit der Verteilung von Strom befasst; die in Rede stehenden Unternehmen wurden aufgrund ihres bestehenden Anspruchs auf Ausgleich der verlorenen Kosten ausgewählt, möglicherweise unter Berücksichtigung ihrer Erzeugungstätigkeit, nicht jedoch, weil sie Strom zu regulierten Tarifen anboten.
(96)
Zweitens müssten - selbst wenn die Einziehungsrechte, die den fünf Unternehmen in Anbetracht ihrer oben genannten Verpflichtung zur Vorfinanzierung des sich im Jahr 2005 abzeichnenden Defizits eingeräumt wurden, einen Ausgleich für die Kosten dargestellt haben sollten, die den genannten vier Unternehmen bei der Versorgung zu regulierten Tarifen entstanden, - die tatsächlichen Bedingungen berücksichtigt werden, unter denen die Verteilerunternehmen zur Erbringung dieser in vollem Umfang regulierten Tätigkeit verpflichtet waren. Wie bereits in den Erwägungsgründen 54-55 erläutert, konnten die Verteilerunternehmen weder Gewinne noch Verluste erwirtschaften; ebenso wenig konnten sie nach eigenem Ermessen entscheiden, wo sie den Strom einkauften; sie konnten weder ihre Kunden auswählen noch die Verkaufspreise festlegen oder zusätzliche Leistungen anbieten, mit denen sie einen Gewinn hätten erwirtschaften können. Die Verteilerunternehmen und die vertikal integrierten Gruppen, denen die Unternehmen jeweils angehörten, hatten weder ein direktes noch ein indirektes wirtschaftliches Interesse an einer Versorgung mit Strom zu regulierten Tarifen. Vertikal integrierte Gruppen waren eher daran interessiert, die Endverbraucher zu Bedingungen des freien Marktes zu versorgen; zu diesen Bedingungen hätten ihre mit der Versorgung befassten Geschäftsbereiche nämlich mit den entsprechenden Verkäufen Gewinne erzielt; diese Gewinne entfielen, wenn die Verbraucher über das Verteilerunternehmen der Gruppe zu regulierten Tarifen versorgt wurden.
(97)
Bei einem Vergleich mit den Lieferbedingungen auf dem freien Markt werden folglich die Unterschiede hinsichtlich der rechtlichen und faktischen Gegebenheiten bei freien Anbietern und bei zur Versorgung zu regulierten Tarifen verpflichteten Verteilerunternehmen nicht berücksichtigt. Grundsätzlich kann der Staat Einkaufs- und Verkaufspreise und sonstige Handelsbedingungen für die an einem Elektrizitätssystem beteiligten Verteilerunternehmen vorschreiben; dies bedeutet jedoch nicht, dass Letztere durch den Ausgleich der ihnen entstandenen Kosten einen wirtschaftlichen Vorteil erlangen würden, der unter Marktbedingungen nicht gegeben wäre. Die Tarifregulierung in Verbindung mit einer Lieferverpflichtung lässt keinen Spielraum für Entscheidungen über die Preise und die Produktionsmengen als die elementarsten Mechanismen zur Nachfragesteuerung. Nicht nur unter hypothetischen Marktbedingungen, d. h. ohne regulierungsbedingte Beschränkungen in Bezug auf diese grundlegenden Parameter, könnten Verteilerunternehmen deutlich höhere kostendeckende Tarife von den Endkunden erheben. Zudem waren im Jahr 2005 im spanischen Elektrizitätssystem (wie in jedem beliebigen sonstigen Elektrizitätssystem) die Verteilerunternehmen - bzw. bei energieintensiven Verbrauchern die Betreiber des Hochspannungsnetzes - bloße Vermittler mit Zuständigkeit für den physischen Netzanschluss des Verbrauchers als Voraussetzung für die Stromversorgung. Da in Spanien im Jahr 2005 kein alternatives Verteilungsnetz verfügbar war, wurden die in Rede stehenden Verteilerunternehmen ausgewählt; diese Unternehmen versorgten sowohl den freien als auch den regulierten Markt. Unabhängig von den jeweiligen aufsichtsrechtlichen Regelungen oder politischen Maßnahmen und unabhängig davon, ob die Wettbewerbsbedingungen für die Stromversorgung auf Marktmechanismen oder auf Regulierungsvorschriften beruhen, spielen die Verteilerunternehmen eine wesentliche Rolle, weil sie die Stromversorgung überhaupt erst ermöglichen.
(98)
In einem System mit regulierten Tarifen wie im spanischen System aus dem Jahr 2005 würden Defizite in den jährlichen Gesamtabrechnungen bei normaler Geschäftstätigkeit im Folgejahr durch höhere Tarife und/oder Netzzugangsentgelte der Endverbraucher wieder ausgeglichen; Kostensenkungen könnten zu einem Überschuss führen, und anschließend könnten Tarife und Entgelte gesenkt werden. Da jedoch keine Bindung bestimmter Einnahmekategorien an bestimmte Kosten vorgenommen wurde, kann die Erhöhung (bzw. die Verringerung) der Einnahmen und/oder Kosten auch nicht zu einem entsprechenden Defizit über Überschuss führen, der den Verteilerunternehmen zugutekäme. Beispielsweise in Erwägungsgrund 27 wurde in Diagramm 1 gezeigt, dass die in den regulierten Tarifen enthaltenen Energiepreise in den meisten Monaten des Jahres im Allgemeinen unter den Preisen auf dem Großhandelsmarkt lagen und dass sich im Zeitraum von November 2006 bis Dezember 2007 das gegenteilige Bild ergab, ohne dass dies sich allerdings in höheren Erträgen aus der tarifgebundenen Versorgungstätigkeit der Verteilerunternehmen bemerkbar gemacht hätte. Diese Situation entspricht der aufsichtsrechtlichen Konzeption des Systems, nach der die Verteilerunternehmen weder vollständig noch teilweise für die Kosten von Ungleichgewichten hinsichtlich der Kosten und Erträge des Systems aufkommen sollten, und nach der entsprechend auch nicht vorgesehen war, dass die Verteilerunternehmen mit dieser Tätigkeit Gewinne erwirtschaften würden; daher sollte jeglicher Überschuss aus dem Verkauf von Elektrizität zu regulierten Tarifen zur Deckung der übrigen Systemkosten verwendet werden.
(99)
Die Verteilerunternehmen fungierten insoweit als Finanzintermediäre des Elektrizitätssystems, als sämtliche Geldströme - sowohl die Einnahmen (aus Tarifen und Zugangsentgelten) als auch die Ausgaben (alle allgemeinen Kosten des Systems) - über die Verteilerunternehmen flossen. Die regulierten Einnahmen und Kosten des Elektrizitätssystems umfassten 2005 vielfältige vom Markt und von der Politik bestimmte regulierte Kosten (die Kosten des Stromeinkaufs u. a. bei Erzeugern von Strom aus erneuerbaren Energiequellen, Mehrkosten der Stromerzeugung auf den spanischen Inseln, Transport- und Verteilungskosten usw.) (siehe Erwägungsgründe 19, 20 und 28); eine Zweckbindung bestimmter Einnahmen an bestimmte Kosten bestand nicht. Die regulierten Einnahmen waren nie Eigentum der Verteilerunternehmen; nur die Vergütung der eigentlichen Verteilung verblieb nach Abzug aller übrigen Systemkosten bei den Verteilerunternehmen.
(100)
Jegliches Abrechnungsdefizit (z. B. das Defizit im Jahr 2005) wurde daher unabhängig von den Ursachen in den Konten der Verteilerunternehmen verbucht, ohne dass diese jedoch den geringsten Spielraum in Bezug auf Entscheidungen über die Höhe der regulierten Einnahmen und die Kosten oder über die Finanzierung spezifischer Kosten mit bestimmten Einnahmen gehabt hätten. Wie aus den in Erwägungsgrund 28 genannten Zahlen ersichtlich, beliefen sich die Transport- und Verteilungskosten des Elektrizitätssystems 2005 auf 4,410 Mrd. EUR; ähnliche Kosten ergaben sich in den Jahren 2004 und 2006. Daher dürfte sich die Höhe der Kosten der Verteilerunternehmen nicht auf den Umfang des Defizits im Jahr 2005 ausgewirkt haben.
(101)
Insoweit erscheint die Einstufung des Defizits im Jahr 2005 als „Verlust“ der Verteilerunternehmen deshalb nicht als gerechtfertigt, weil das Defizit nicht einem Handeln der Verteilerunternehmen zugerechnet werden kann, sondern vielmehr zum einen auf die aufsichtsrechtlichen Vorschriften, mit denen das Recht der Endverbraucher auf Versorgung zu regulierten Tarifen begründet wurde, und zum anderen in gewissem Umfang auf die aufsichtsrechtlichen und politischen Vorgaben beispielsweise zur Förderung der Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Energiequellen und zur Unterstützung der Kraft-Wärme-Kopplung zurückzuführen ist. Die Finanzierung des Defizits in den Konten des Elektrizitätssystems über die in den Erwägungsgründen 29-32 beschriebenen Mechanismen ist also kein Verfahren zur Kompensation spezifischer Verluste der Verteilerunternehmen, sondern eher zum Ausgleich der Gesamtverluste des Systems. Ohne die Anerkennung des im Jahr 2005 entstandenen Defizits in Höhe von 3,811 Mrd. EUR und ohne die Vorfinanzierung dieses Defizits durch die fünf großen Stromversorgungsunternehmen hätten die Übertragungs- und Verteilungskosten des Systems nicht aufgebracht werden können, die zum Vorteil aller Verbraucher (auf dem regulierten und auf dem freien Markt) übernommen wurden.
(102)
In der förmlichen Prüfung konnten keine sonstigen Elemente nachgewiesen werden, die einen Vorteil zugunsten der Verteilerunternehmen begründet hätten. Die Verteilerunternehmen gaben den Vorteil der niedrigen regulierten Tarife vollständig an die Endverbraucher weiter, erzielten keinerlei Verkaufsgewinne und hatten auch keine Vorteile aus der Rückkehr von Verbrauchern zum regulierten Markt. Aus finanztechnischer Sicht war die Situation der Verteilerunternehmen in Spanien also uneingeschränkt mit der eines Systemvermittlers vergleichbar. Insoweit unterscheidet sich die Anerkennung der im Jahr 2005 entstandenen Kosten der Stromversorgung zu regulierten Tarifen im Rahmen des spanischen Elektrizitätssystems grundsätzlich nicht vom Ausgleich der Kosten des Einkaufs von Elektrizität, die die Kommission sowohl in Bezug auf Elektrizität aus bestimmten Energiequellen (Erwägungsgrund 90) als auch im Hinblick auf den Stromeinkauf auf dem Großhandelsmarkt zur Versorgung zu regulierten Tarifen (Erwägungsgrund 91) nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft hat.
(103)
Obwohl die vertikal integrierten Unternehmen, denen die Verteilerunternehmen abrechnungstechnisch und mit teilweiser rechtlicher Entflechtung angehören, nicht Gegenstand des Einleitungsbeschlusses sind, hat die Kommission im Zusammenhang mit der Würdigung der Vorbringen von Céntrica auch geprüft, ob die betreffenden vertikal integrierten Unternehmen indirekte Vorteile erlangt haben könnten, die als staatliche Beihilfe zu bewerten wären. Insbesondere hat Céntrica argumentiert, über entsprechend zuständige Geschäftsbereiche als freie Anbieter auftretende integrierte Unternehmen könnten Verluste vermeiden, indem sie die Verbraucher zur Rückkehr zu ihren mit der Verteilung zu regulierten Tarifen befassten Geschäftsbereichen bewegten. Außerdem vertrat Céntrica die Auffassung, dass für integrierten Unternehmen angehörende Stromerzeuger ein Anreiz bestanden habe, hohe Großhandelspreise aufrechtzuerhalten, da die mit der Verteilung befassten Geschäftsbereiche der integrierten Unternehmen (die zum regulierten Tarif verkauften) vor Verlusten geschützt gewesen seien.
(104)
Die Kommission konnte keinen wirtschaftlichen Vorteil nachweisen, der daraus erwachsen wäre, dass Verbraucher ihren Strom eher von Verteilerunternehmen als von sonstigen Anbietern bezogen hätten. Wirtschaftlich gesehen entstanden beim Wechsel von einem sonstigen Anbieter zu einem Verteilerunternehmen keine Gewinne, sondern für die als Anbieter auftretenden Geschäftsbereiche der vier vertikal integrierten Gruppen Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. und Endesa, S.A. verringerten sich nur die Verluste. (Elcogás war ausschließlich im Bereich der Stromerzeugung tätig.) Dies kann jedoch nicht als Vorteil für die übrigen vier in Rede stehenden Unternehmen betrachtet werden, da die als freie Anbieter auftretenden Geschäftsbereiche diese Verluste in jedem Fall auch einfach dadurch hätten vermeiden können, dass sie die betreffenden Lieferverträge gekündigt hätten. Für die als Anbieter auftretenden Geschäftsbereiche war das System insoweit nicht mit einem Vorteil, sondern eher mit einem Nachteil verbunden: Sie verloren Kunden. Das System war auch für die Verteilerunternehmen finanziell gesehen neutral (aus den oben erläuterten Gründen). Die Stromerzeuger wiederum hätten ihren Strom ohnehin auf dem Großhandelsmarkt verkauft.
(105)
Bezüglich des mutmaßlichen Anreizes für Stromerzeuger, die Großhandelspreise auf einem hohen Niveau aufrechtzuerhalten, ist festzustellen, dass die von Spanien geschaffenen Marktbedingungen vielleicht einen Anreiz für Stromerzeuger begründet haben könnten, die Preise anzuziehen; die Tarife an sich führten aber nicht zu höheren Preisen auf dem Großhandelsmarkt. Eine Anhebung der Preise hätte komplexe Strategien und wettbewerbswidriges Verhalten seitens der Erzeuger vorausgesetzt. Ein direkter und klar erkennbarer Kausalzusammenhang zwischen den Tarifen und einer möglichen künstlichen Anhebung der Strompreise auf dem Großhandelsmarkt kann ebenfalls nicht nachgewiesen werden. Insoweit ist diese Argumentation als nicht belegte theoretische Hypothese zu betrachten.
(106)
Die Kommission hat auch geprüft, ob das System den marktbeherrschenden Gruppen durch die Verdrängung von Wettbewerbern auf dem freien Markt einen Vorteil verschafft haben könnte, indem deren Marktanteil vergrößert und so „optimiert“ wurde, dass er sich weitgehend mit dem Umfang der Verteilungsnetze der vier vertikal integrierten Gruppen deckte. Dieser hypothetische Vorteil konnte aus den folgenden Gründen ebenfalls nicht nachgewiesen werden:
-
Erstens war es nicht immer möglich, Kunden innerhalb einer Gruppe zu „verschieben“. Ein Kunde, der von dem als freier Anbieter auftretenden Geschäftsbereich von Endesa in einer Region versorgt wurde, in der Iberdrola als lokales Verteilerunternehmen tätig war, konnte nicht zum für die Verteilung zuständigen Geschäftsbereich von Endesa wechseln, sondern musste von Iberdrola übernommen werden. Außerdem verursachte dieser Wechsel zum regulierten Markt Nettokosten für die integrierten Unternehmen, da er das Defizit erhöhte, das die integrierten Unternehmen zu ungünstigen Bedingungen finanzieren mussten.
-
Zweitens erzielten die Gruppen keinen Gewinn mit den Verkäufen der Verteilerunternehmen. Entsprechend konnte der potenzielle Vorteil eines höheren Marktanteils auch nicht bereits im Jahr 2005 (dem in der Prüfung berücksichtigten Jahr), sondern erst in späteren Jahren, als sich der freie Markt wieder gefestigt hatte, zu höheren Erträgen führen. Damit dieser Vorteil sich auswirken konnte, mussten die vom Verteilerunternehmen einer Gruppe versorgten Verbraucher zum für die Verteilung zuständigen Geschäftsbereich der jeweiligen Gruppe zurückkehren. In diesem Stadium hätte ein Kunde, der einen Anbieterwechsel beabsichtigte, sich aber beliebig zwischen allen auf dem spanischen Markt tätigen Anbietern entscheiden können. Daher hat die Kommission auch diesbezüglich keinen konkreten Vorteil in Verbindung mit dem bloßen Bestehen eines größeren Marktanteils der Gruppen während des in der Prüfung berücksichtigten Zeitraums feststellen können.
-
Integrierte Gruppen hatten vielmehr einen objektiven Nachteil durch die Verpflichtung zur Finanzierung des Defizits zu nicht rentablen Bedingungen. Der Zinssatz, der aufgrund der Einziehungsrechte erzielt wurde, lag nämlich unter einem marktüblichen Zins, und insoweit erfolgte die Besicherung der Einziehungsrechte gegen eine Vergütung, die geringer war als der Betrag, der mit einem marktüblichen Zins hätte erzielt werden können.
(107)
Aus den genannten Erwägungen ist die Kommission bezüglich der Versorgung von Geschäftskunden zu dem Schluss gelangt, dass das von Spanien im Jahr 2005 eingerichtete aufsichtsrechtliche System den Verteilerunternehmen und den integrierten Gruppen, denen die Verteilerunternehmen angehörten, weder einen direkten noch einen indirekten Vorteil verschaffte.
(108)
Bezüglich der Argumentation von Céntrica, dass das System freie Anbieter gegenüber Verteilerunternehmen diskriminierte, weist die Kommission darauf hin, dass eine Diskriminierung nur dann möglich ist, wenn Personen, die sich faktisch und rechtlich in derselben Lage befinden, unterschiedlich behandelt werden oder wenn Personen bei faktisch und rechtlich unterschiedlicher Lage gleich behandelt werden.
(109)
Erstens ist die Darstellung in Bezug auf die Elcogás S.A. offensichtlich unbegründet; diesem Unternehmen wurden nämlich Einziehungsrechte gewährt, obwohl es nicht mit der Verteilung von Elektrizität befasst war. Zweitens wurde nicht nachgewiesen, dass die vier übrigen ausgewählten Unternehmen (Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A, und Endesa, S.A.) wegen ihrer Tätigkeit als Verteilerunternehmen entschädigt wurden, die Verbraucher mit Strom zu regulierten Tarifen versorgten (siehe Erwägungsgrund 30). Drittens waren das spanische Elektrizitätssystem, die Verteilerunternehmen und die freien Anbieter nicht in derselben faktischen und rechtlichen Lage. Die Verpflichtung zur Stromversorgung zu regulierten Tarifen wurde unter aufsichtsrechtlichen Einschränkungen erfüllt, die dazu führten, dass die Verteilerunternehmen als reine Finanz- und Lieferintermediäre fungierten, deren Aufgabe in der Umsetzung von Rechtsvorschriften bestand; die Lieferung zu Bedingungen des freien Marktes war hingegen eine uneingeschränkt liberalisierte Tätigkeit. Daher kann die von Céntrica dargestellte ungleiche Behandlung nicht als Diskriminierung betrachtet werden, wenngleich die Höhe der regulierten Tarife nachteilig für den Liberalisierungsprozess gewesen sein könnte. Dies war jedoch nicht darauf zurückzuführen, dass Verteilerunternehmen eine rechtswidrige Beihilfe gewährt worden wäre.
SCHLUSSFOLGERUNG
(110)
Die im Einleitungsbeschluss geäußerten Zweifel der Kommission wurden im Laufe der förmlichen Prüfung ausgeräumt. Die Kommission bewertet als zufriedenstellend, dass die Anerkennung der von den Verteilerunternehmen übernommenen Kosten in Verbindung mit der Stromversorgung mittlerer und großer Geschäftskunden zu regulierten Tarifen Verteilerunternehmen keinen wirtschaftlichen Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verschafft hat.
(111)
Da die Kriterien nach Artikel 107 Absatz 1 kumulativ erfüllt sein müssen, besteht keine Notwendigkeit zur Prüfung anhand der übrigen Kriterien. Daher stellt die Kommission fest, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe für Verteilerunternehmen darstellt. Diese Schlussfolgerung bezieht sich auf die von der Beschwerde betroffene Situation und den entsprechenden Zeitraum und gilt unbeschadet einer Bewertung etwaiger sonstiger seit 2005 von Spanien getroffener Maßnahmen durch die Kommission -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Tatsache, dass das Königreich Spanien in Form der durch das Königliche Gesetzesdekret 5/2005 begründeten Einziehungsrechte der Iberdrola, S.A., der Unión Eléctrica Fenosa, S.A., der Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. und der Endesa, S.A. and Elcogás, S.A. die Kosten anerkannt hat, die den genannten Verteilerunternehmen im Jahr 2005 bei der Stromversorgung mittlerer und großer Geschäftskunden zu regulierten Tarifen entstanden sind, ist nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zu betrachten.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 4. Februar 2014.