ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/508
ze dne 1. října 2014
o údajné infrastrukturální podpoře ve prospěch podniku Propapier PM2 GmbH poskytnuté Německem - Státní podpora - SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(oznámeno pod číslem C(2014) 6847)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 smlouvy o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 29. října 2008 podala Smurfit Kappa Group (dále jen „skupina Smurfit Kappa“ nebo „stěžovatel“) u Komise stížnost, podle níž získal podnik Propapier PM2 GmbH infrastrukturální podporu. Stížnost byla zaregistrována pod číslem jednacím CP 327/08 a (pod číslem NN 45/10) zanesena do rejstříku protiprávní podpory.
(2)
Dopisem ze dne 27. října 2010 informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s údajnou podporou řízení na základě čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala všechny zúčastněné strany, aby k údajné podpoře podaly své připomínky.
(4)
Dopisem ze dne 28. ledna 2011 podalo Německo své připomínky (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 31. ledna 2011). Připomínky obdržela Komise rovněž od těchto zúčastněných stran: dne 11. února 2011 společné připomínky od Německého městského sněmu (Deutscher Städtetag), Německého okresního sněmu (Deutscher Landkreistag), Německého sdružení měst a obcí (Deutscher Städte- a Gemeindebund) a Sdružení komunálních podniků (Verband kommunaler Unternehmen, zkr. VKU) a dne 14. února 2011 připomínky stěžovatele (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 1. března 2011). Komise předala tyto připomínky německým orgánům, aby jim umožnila vyjádřit jejich stanovisko; v návaznosti na to obdržela dne 13. dubna 2011 připomínky Německa (znění připomínek, z nějž byly vypuštěny důvěrné údaje, bylo doručeno dne 26. dubna 2011).
(5)
Dne 17. ledna 2013 se uskutečnila schůzka zástupců útvarů Komise a Německa. V dopise ze dne 25. února 2013 předložilo Německo doplňující informace. Dopisem ze dne 26. dubna 2013, na který Německo odpovědělo dopisem ze dne 14. května 2013, si útvary Komise vyžádaly další informace.
(6)
Prostřednictvím emailu ze dne 23. května 2013 si Komise vyžádala další informace, které Německo poskytlo prostřednictvím emailů ze dne 24. května 2013, 27. května 2013 a 28. května 2013.
(7)
V návaznosti na schůzku zástupců útvarů Komise, Německa, zvýhodněného podniku a znalců, která se konala dne 6. června 2013, oznámilo Německo možnost předložení doplňujícího písemného vyjádření. Na základě další žádosti o sdělení informací ze dne 15. října 2013 poskytlo Německo prostřednictvím emailu ze dne 4. listopadu 2013, 13. prosince 2013, 18. prosince 2013, 6. ledna 2014 a 24. dubna 2014 další obsáhlé připomínky.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Podnik Propapier PM2 GmbH (dále jen „podnik Propapier“) patří do skupiny Progroup AG (dále jen „skupina Progroup“). Skupina Progroup vyrábí a prostřednictvím svých dceřiných společností distribuuje podkladové papíry z vlnité lepenky a vlnitou lepenku. Stěžovatel, skupina Smurfit Kappa, je jedním z největších výrobců papíru v Evropské unii.
(9)
Dne 2. dubna 2008 schválila (4) Komise veřejnou regionální podporu podniku Propapier na zřízení papírny na výrobu podkladového papíru z vlnité lepenky a přidružené elektrárny v nově otevřeném areálu, který vznikl jako rozšíření stávající průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva v Eisenhüttenstadtu ve spolkové zemi Braniborsko - tato oblast připadala v této době v úvahu jako možný příjemce veřejné regionální podpory podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU.
(10)
Stěžovatel zastával názor, že některé projekty výstavby infrastruktury financované státem v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, mají sloužit výhradně této papírně, a musí být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier.
(11)
Stěžovatel mezi ně zařadil navíc i tyto infrastrukturální projekty (viz oddíl 2.1): vybudování čističky odpadních vod, výstavba parkoviště a nové spojovací komunikace a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
(12)
Stěžovatel kromě toho tvrdil, že podnik Propapier je zvýhodňován rovněž nepřiměřeně nízkými poplatky za využívání čističky odpadních vod (viz oddíl 2.2).
2.1. PODPORA V SOUVISLOSTI S BUDOVÁNÍM ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD A DALŠÍ INFRASTRUKTURY
(13)
V červenci 2008 poskytla spolková země Braniborsko z prostředků programu pro rozvoj komunální hospodářské infrastruktury v rámci společného programu (SP)“Zlepšování regionálních hospodářských struktur“ (dále jen „režim SP“ (5)) přímý příspěvek ve výši 33 808 200 EUR (6) na vybudování nové čističky odpadních vod v novém areálu eisenhüttenstadtské průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. V této souvislosti je třeba poznamenat, že režim SP ve vztahu k financování zřízení či výstavby zařízení pro čištění odpadních vod byl předmětem rozhodnutí ve věci státní podpory N 644e/02 (7), v níž Komise v roce 2003 s platností pro programové období 2004-2006 došla k závěru, že podpora poskytnutá v rámci tohoto režimu nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ve prospěch vlastníka a provozovatele čističky odpadních vod.
(14)
Komise v tomto rozhodnutí z roku 2003 zastávala názor, že příspěvky vyplacené na základě režimu platného v letech 2004-2006 je třeba chápat jako vnitřní převod státních prostředků, a nikoli jako státní podporu ve prospěch vlastníka a provozovatele, protože jejími příjemci nejsou hospodářské podniky. V daném případě se jedná o plnění, které je tradičním úkolem veřejné služby zajišťované obecními subjekty. Z definice tohoto režimu plyne, že příjemcem musí být místní úřad nebo sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband) podléhající obecnímu dozoru. Podporu lze poskytnout jen tehdy, když mezi příjemcem daného opatření, tj. čističky odpadních vod, a uživatelem tohoto zařízení neexistuje žádné právní, osobní ani hospodářské propojení.
(15)
Příspěvek ve výši 42 260 340 EUR představoval 80 % celkových uznatelných nákladů. Příjemcem tohoto příspěvku je Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (dále jen „sdružení TAVZ“), což je mezikomunální veřejnoprávní sdružení zřízené pro zvláštní účely, pověřené zajišťováním dodávek pitné vody a zpracování odpadních vod. Sdružení TAZV je zároveň vlastníkem i provozovatelem čističky odpadních vod a hradilo zbývajících 20 % celkových veřejných investičních nákladů.
(16)
Podpora byla poskytnuta pod podmínkou, že do 15. srpna 2008 budou prokazatelně splněny právní a finanční předpoklady pro nastěhování hlavního investora (v tomto případě podniku Propapier). Výstavba zařízení byla zahájena v říjnu 2008, do provozu bylo zařízení uvedeno v březnu 2010.
(17)
Stěžovatel zastává názor, že zařízení sdružení TAZV představuje vyhrazenou infrastrukturu, protože prakticky celou kapacitu této čističky odpadních vod využívá podnik Propapier. Tvrdí, že zařízení bylo od začátku koncipováno jako čistička odpadních vod, která bude sloužit podniku Propapier, a že představovalo podmínku, bez jejíhož splnění by se papírna v tomto regionu nemohla usadit (jelikož výroba papíru vyžaduje velké množství vody).
(18)
O vyhrazená infrastrukturální opatření přijatá ve prospěch podniku Propapier se podle stěžovatelova názoru jedná i v případě dalších infrastrukturálních projektů: stavby parkoviště v blízkosti areálu podniku Propapier a nové vozovky spojující průmyslovou oblast se státní vozovkou č. 112 a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva. V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k předběžnému závěru, že tyto projekty nepředstavují selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier, a nelze je proto také považovat za vyhrazenou infrastrukturu. I přesto však vyzvala třetí strany, aby k těmto opatřením podaly své připomínky.
2.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(19)
Dalším bodem stížnosti týkajícím se čističky odpadních vod je tvrzení, že podnik Propapier za používání tohoto zařízení platí o 0,95 EUR za m3 méně, než kolik by si za takovou službu účtoval soukromý investor.
(20)
Výše uživatelských poplatků je stanovena na základě příslušného právního předpisu, tj. zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko (8) (dále jen „KAG Brandenburg“). Podle § 6 KAG Brandenburg se poplatek vypočítá tak, aby pokrýval, ale nepřevyšoval veškeré uplatnitelné náklady na příslušnou čističku odpadních vod (náklady na výstavbu, správu, údržbu, provoz, obsluhu a odvody), předpokládané úroky a předpokládané odpisy. Prostředky podpory, které obec obdrží z jiných státních zdrojů (v tomto případě příspěvek ve výši 33,8 milionu EUR z režimu SP), se při stanovení výše předpokládaných úroků z vlastního vloženého kapitálu nezohledňují. (9) Stěžovatel zastává názor, že prostředky podpory, které sdružení TAZV obdrželo z režimu SP, byly jejich příjemcem, tj. sdružením TAZV, v podobě nižších poplatků za zpracování odpadních vod předány uživateli čističky.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ (10)
(21)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny tyto předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(22)
Rozhodnutí o zahájení řízení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech opatření byly použity státní prostředky a že by případně mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu.
(23)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou na vybudování čističky odpadních vod poskytnutou ve prospěch sdružení TAZV a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
(24)
V rozhodnutí o zahájení řízení se kromě toho zkoumá otázka, zda podnik Propapier
i.
vybudováním čističky odpadních vod
či prostřednictvím jiných infrastrukturních projektů pro nový areál průmyslové oblasti, ve kterém se nachází nové výrobní prostory podniku Propapier, jmenovitě
ii.
nového parkoviště,
iii.
nové vozovky a
iv.
rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva,
získal selektivní výhodu, nebo zda se jedná o vyhrazené projekty ve prospěch podniku Propapier. (11) Jelikož opatření podle čl. 107 odst. 1 může být jako státní podpora klasifikováno jen tehdy, když je selektivní (tzn. když podnikům nacházejícím se v situaci, která je z právního i věcného hlediska vzhledem k cíli tohoto opatření srovnatelná, ukládá odlišné podmínky), musela Komise přezkoumat, zda podnik Propapier získal díky uvedeným opatřením selektivní výhodu.
(25)
Veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch podniku Propapier Komise již schválila. Jelikož opatření vztahující se na ostatní infrastrukturální projekty jsou prováděna v podporované oblasti, která je podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU způsobilá pro regionální podporu, a jelikož tato opatření mají mít údajně těsnou spojitost s investičním záměrem, který je předmětem regionální podpory, případně jsou na tento záměr výhradně vázaná, dospěla Komise k předběžnému závěru, že pokud by tato opatření prokazatelně přinášela selektivní zvýhodnění podniku Propapier, byla by součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k státní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) (dále jen „pokyny k regionální podpoře“). Komise vyslovila pochybnost ohledně slučitelnosti investiční podpory v podobě vyhrazené infrastruktury, a to zejména s ohledem na dodržení vysoké míry podpory a motivačního účinku.
(26)
Podle pokynů k regionální podpoře smějí podniky, jimž byla poskytnuta investiční podpora, získat navíc i podporu na provoz. Slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem pak ale musí být přezkoumána nezávisle na slučitelnosti investiční podpory, a to za použití kritérií uvedených v oddíle 5 pokynů k regionální podpoře. Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že pokud by podniku Propapier byla formou nižších poplatků za zpracování odpadních vod poskytnuta podpora na provoz, která by nebyla slučitelná se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství, musela by být tato podpora na provoz klasifikována jako neslučitelná s pokyny k regionální podpoře a příslušnou schvalovací praxí Komise při poskytování podpory na provoz. Uvádí se v něm, že sídlo příjemce podpory se sice totiž nachází v regionu, který je způsobilý pro regionální podporu (region způsobilý pro regionální podporu podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU), nejsou však splněny jiné důležité předpoklady pro slučitelnost podpory na provoz s vnitřním trhem. Nic tak podle tohoto rozhodnutí nenasvědčuje tomu, že by podpora na provoz byla odůvodněná, ať už sama o sobě, nebo s ohledem na podporu regionálního rozvoje, nebo že by její výše byla úměrná kompenzovaným nevýhodám. Upozorňuje navíc, že poskytování podpory na provoz není časově omezeno a její výše se postupem času nesnižuje. Komise proto vyslovila pochybnost ohledně základní slučitelnosti podpory na provoz poskytované formou nižších poplatků s vnitřním trhem.
3.1. PŘÍSPĚVKY NA INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY VČETNĚ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD PODPOROVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ
3.1.1. Parkoviště, rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva, nová vozovka
(27)
V rámci předběžného přezkumu bylo zjištěno, že kapacita parkoviště neodpovídá stavu, který popisuje stěžovatel, a že toto parkoviště se nenachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier. Zjištěno bylo rovněž to, že parkovací místa jsou obecně přístupná a slouží nejen průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, ale i dalším průmyslovým oblastem ve městě a že počet těchto parkovacích míst by mohl obci umožnit zrušení parkovacích míst pro nákladní vozidla uvnitř města. Podnik Propapier si proto postavil i vlastní parkovací místa, kde mohou parkovat i nákladní vozidla. Komise tak dospěla k závěru, že výstavbou parkoviště podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(28)
Ohledně nové spojovací vozovky vybudované mezi průmyslovou oblastí a státní silnicí č. 112 Komise shledala, že díky výstavbě této vozovky se omezila hustota dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, protože nákladní vozidla jedoucí do průmyslové oblasti se mohou nyní městskému středu vyhnout, a zkrátila se rovněž doba dojezdnosti do nejbližšího regionálního střediska. Komise proto dospěla k závěru, že výstavbou nové vozovky podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(29)
Co se týče prací na rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva, Komise shledala, že práce nebyly uskutečněny za účelem selektivního zvýhodnění podniku Propapier, nýbrž tvoří součást nezbytné a pravidelné péče o udržování vodních cest. Komise proto dospěla k závěru, že rozšířením a prohloubením kanálu Odra-Spréva podniku Propapier žádná selektivní výhoda pravděpodobně nevznikla.
(30)
V té době však Komise nemohla zcela vyloučit možnost, že uvedená infrastrukturální opatření přinášejí podniku Propapier větší prospěch než ostatním podnikům.
(31)
Komise si proto vyžádala připomínky od třetích stran s tím, že svůj konečný názor na to, zda předmětná opatření představují státní podporu, si utvoří teprve po jejich obdržení. Současně tehdy vyzvala Německo, aby během formálního vyšetřovacího řízení poskytlo další informace o výstavbě parkoviště, nové vozovky a rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva.
3.1.2. Příspěvek na výstavbu čističky odpadních vod
(32)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že pokud by bylo v důsledku vývoje na vnitřním trhu nutné začít považovat režim podpor N 644e/02 za státní podporu, pak by za státní podporu musela být považována rovněž existující podpora ve prospěch sdružení TAZV.
(33)
Komise nicméně vyjádřila pochyby o tom, že čistička odpadních vod představuje vyhrazenou infrastrukturu. V této souvislosti bylo zjištěno, že kromě podniku Propapier využívají toto zařízení jen dva další uživatelé: kanadský podnik 5N PV, který je dodavatelem fotovoltaických materiálů, a podnik EnBW, který je dodavatelem energie. Zároveň však nebylo známo, jaký podíl kapacity čističky odpadních vod na oba tyto zákazníky fakticky připadá. Na základě informací, o které se v té době mohl přezkum opírat, nemohla Komise posoudit, zda by výstavba nové čističky odpadních vod byla nutná i za předpokladu, že by sloužila jen těmto dva podnikům. Jeden z obou zmíněných uživatelů, jmenovitě elektrárna provozovaná podnikem EnBW, byl navíc do projektu podniku Propapier přímo zapojen, protože svou elektrickou energii dodává tato elektrárna podniku Propapier, který ji využívá pro svůj výrobní proces. (13)
(34)
Jestliže podnik Propapier využívá kapacitu čističky odpadních vod z 90 %, jak tvrdí stěžovatel, bylo by podle názoru Komise třeba zvážit, zda tato skutečnost sama o sobě není dostatečným důkazem toho, že výhradním nebo alespoň převážným uživatelem této čističky měl být podnik Propapier (a jedná se tudíž o výhradní zařízení vybudované ve prospěch podniku Propapier). V souvislosti s tím bylo nutno důkladněji přezkoumat argument Německa, že o využívání této čističky odpadních vod by měli mít v budoucnu zájem i další uživatelé.
(35)
Komise kromě toho konstatovala, že je třeba vzít v úvahu, jaký velký počet investorů se může v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva usídlit a jak velkou část kapacity čističky by tito investoři v průměru využívali. V souvislosti s touto otázkou vyzvala Komise Německo, aby dodalo podrobnější informace o celkové koncepci rozvoje této průmyslové oblasti a o nevyužitých kapacitách čističky odpadních vod, které by mohly být přiděleny potenciálním uživatelům. Německo kromě toho mělo předložit i další informace o technické proveditelnosti modulového přístupu při výstavbě čističky odpadních vod. (14)
(36)
Jak již bylo řečeno, Komise dospěla k předběžnému závěru, že pokud by se prokázalo, že opatření týkající se infrastrukturálních projektů jsou selektivní, znamenalo by to, že jsou součástí investičního záměru podniku Propapier, a musela by tudíž splňovat požadavky pokynů k regionální podpoře, zvláště pak ustanovení týkající se maximální míry podpory a motivačního účinku.
3.2. NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD
(37)
Stejně jako v případě opatření týkajících se výstavby čističky odpadních vod zastávalo i v této věci Německo názor, že pokud by poplatky stanovené podniku Propapier obsahovaly prvky podpory, jednalo by se o existující podporu. Podle názoru Německa se rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02, kterým byl schválen režim SP, vztahuje i na nepřímé účinky tohoto programu.
(38)
Komise nicméně ve svém rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že případnou podporu v podobě nižších poplatků za čištění odpadních vod rozhodnutí N 644e/02 nezahrnuje, a že pokud by měla být výše poplatků kvalifikována jako podpora, jednalo by se o novou podporu.
(39)
V rámci posouzení otázky, zda zmíněné poplatky představují pro podnik Propapier hospodářskou výhodu, vyjádřila Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení pochybnost ohledně toho, zda poplatky, které si účtuje sdružení TAZV, odrážejí celkovou výši nákladů a zda by soukromý investor stanovil poplatky ve stejné výši.
(40)
Komise zastávala názor, že poplatky uložené podniku Propapier nepokrývají náklady na čištění odpadních vod v celé jejich výši, protože Německo samo připustilo, že tyto poplatky pokrývají pouze 20 % předpokládaného úroku z vlastního kapitálu, neboť příspěvek ve výši 80 %, který obec na vybudování zařízení obdržela z dalších veřejných zdrojů, nelze brát při kalkulaci předpokládaných úroků v úvahu. Komise k tomu ve svém rozhodnutí o zahájení řízení uvedla především to, že jak směrnice 2000/60/ES (dále jen „rámcová směrnice EU o vodě“), (15) tak i KAG Brandenburg stanoví, že poplatky za používání čističky odpadních vod musí pokrývat veškeré náklady. (16) V rozhodnutí o zahájení řízení se navíc odkazuje na věci InfraLeuna (17) a Kimberly-Clark/Scott (18), v nichž Komise zastává názor, že poplatky, které je podnik za normálních okolností povinen hradit, odpovídají plné výši nákladů.
(41)
Stěžovatel argumentoval tím, že aby bylo možné určit, zda se jedná o výhodu, je zapotřebí srovnat výši poplatků, které podnik Propapier skutečně hradí, s výší poplatků, které si by na místě sdružení TAZV účtoval soukromý investor.
(42)
Německo navrhlo, aby poplatky hrazené podnikem Propapier byly srovnány s průměrnými sazbami evidovanými v rámci daného odvětví, a poukázalo na studii, podle níž se tato průměrná sazba pohybuje mezi 0,24 EUR a 1 EUR za m3. (19)
(43)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení konstatuje, že zásada soukromého investora se zdá být v daném případě použitelná. Vyslovila nicméně pochybnost ohledně toho, zda je existenci státní podpory možné vyloučit na základě uvedené referenční hodnoty, navíc když jsou příslušné údaje očividně zkreslené. I když uvedené poplatky jiných obcí odrážejí plnou výši nákladů, je zjevné, že rozdílné sazby jsou důsledkem rozdílných místních podmínek, které by pro soukromého investora byly důvodem pro různou výši sazeb. Komise proto ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyslovila pochybnost o tom, že by na základě těchto údajů bylo možné zvýhodnění podniku Propapier vyloučit.
(44)
Jak je vyloženo ve 26. bodě odůvodnění, v případě, že opatření skutečně představují novou podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, pochybuje Komise o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 SFEU. Kdyby se mělo ukázat, že poplatky představují veřejnou regionální podporu na provoz, bylo na místě o jejich slučitelnosti s vnitřním trhem pochybovat, protože tato podpora není časově omezená, její výše se postupem času nesnižuje a není zaměřena na kompenzaci specifických (nedoložených) nevýhod regionu.
4. PŘIPOMÍNKY NĚMECKA A PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
4.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURÁLNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ VYHRAZENOU INFRASTRUKTURU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
4.1.1. Parkoviště
Vyjádření stěžovatele
(45)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení neuznala stěžovatelem uvedený počet parkovacích míst. Podle stěžovatelova vyjádření pocházejí uvedené údaje (parkovací místa pro 186 osobních a 71 nákladních vozidel) z předběžného plánu rozvoje, který si nechal vypracovat Eisenhüttenstadt.
(46)
Podle vyjádření stěžovatele se v původních stavebních plánech podniku Propapier nepočítalo s výstavbou soukromého parkoviště, a i když si podnik Propapier staví své vlastní parkoviště, je to právě tento podnik, jenž má z tzv. veřejného parkoviště přednostní prospěch: podle dopravního značení jsou parkovací místa pro nákladní automobily vyhrazena elektrárně a podniku Propapier. Parkoviště se navíc nachází v bezprostřední blízkosti výrobních prostor podniku Propapier (sahá až k hranicím papírny a sousedí i s elektrárnou, která byla původně součástí záměru podniku Propapier). Součástí parkoviště nejsou žádné odpočinkové prostory, které lze u veřejného parkoviště tohoto druhu zpravidla očekávat.
(47)
Stěžovatel tvrdí, že poloha parkoviště je nepříznivá a příliš odlehlá na to, aby parkoviště mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnila zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru.
Vyjádření Německa
(48)
Podle vyjádření Německa nepředstavuje parkoviště žádnou selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier. Parkoviště je obecně přístupné a neslouží pouze průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Podnik Propapier má navíc k dispozici vlastní parkovací místa (213 míst pro osobní vozidla a 27 míst pro nákladní vozidla) a údajně mu právě bylo uděleno stavební povolení na zřízení dalších parkovacích ploch pro 120 osobních vozidel.
(49)
Německo nesouhlasí s názorem stěžovatele, že parkoviště slouží přednostně podniku Propapier a že má nepříznivou polohu a příliš odlehlou na to, aby mohlo nahradit parkovací místa v městském centru.
(50)
Podle Německa bylo stěžovatelem zmiňované dopravní značení vyhrazující parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny pouze přechodné a odůvodněné stavebními pracemi v elektrárně. Tyto práce byly podle Německa ukončeny na konci března roku 2011. Na nové vozovce je vjezd na parkoviště označen a značení se nevztahuje na žádný jednotlivý podnik či zařízení.
4.1.2. Vozovka
Vyjádření stěžovatele
(51)
Stěžovatel nesouhlasí s tvrzením Německa, že nová vozovka má sloužit jako spojení průmyslové oblasti se státní silnicí B 112; podle vyjádření stěžovatele končí vozovka několik metrů za papírnou a nic nenasvědčuje tomu, že by měla někam pokračovat; ale i kdyby měla vést někam dál, nebude sloužit žádnému jinému podniku, protože tímto směrem se už žádný jiný podnik nenachází.
(52)
Stěžovatel se proto domnívá, že parkoviště i vozovka přinášejí selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a jejich používání je vyhrazeno tomuto podniku.
Vyjádření Německa
(53)
Podle Německa bude nová vozovka spojovat stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její novou severní část se státní vozovkou B 112. Německo tvrdí, že vozovka sníží hustotu dopravního provozu a znečištění ovzduší v centru Eisenhüttenstadtu, nákladním vozidlům umožní vyhnout se městskému centru a průmyslovým a obchodním podnikům zkrátí dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou přinejmenším o jednu třetinu. Vozovka je součástí celkového rozvoje průmyslové oblasti, který je naplánován už od roku 1993, a podnikům ve Frankfurtu nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu. Německo tvrdí, že vozovka byla naplánována již v rámci oderského programu zemské vlády.
(54)
Vozovka nabízí další možnosti rozvoje pro průmyslové oblasti ArcelorMittal a některé další. Její výstavba probíhala ve dvou fázích; její poslední úsek byl po určitém zpoždění, které bylo způsobeno technickými problémy, dobudován v roce 2013.
4.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(55)
V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Práce na rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva byly podle vyjádření Německa prováděny v rámci nezbytné a pravidelné péče o udržování vodní cesty, která je součástí transevropské sítě (TEN). Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu budována zdymadla (v současnosti probíhá výstavba zdymadla v Kersdorfu, novostavba zdymadla ve Fürstenwalde byla odložena). Německo uvádí, že tyto práce nijak nesouvisejí s příchodem podniku Propapier a že tomuto podniku nepřinášejí žádnou selektivní výhodu.
4.1.4. Jedná se v případě čističky odpadních vod o infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier?
Vyjádření stěžovatele
(56)
Stěžovatel tvrdí, že podpora nemůže být součástí režimu, který podle rozhodnutí ve věci N 644e/02 žádnou podporu nepředstavuje, protože tento režim skončil na konci roku 2006, a v době přidělení investiční podpory na výstavbu čističky odpadních vod sdružení TAZV už tudíž neexistoval.
(57)
Stěžovatel dále tvrdí, že na režim se nelze odvolávat i proto, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla zřízena pouze k přednostnímu užívání podnikem Propapier.
(58)
Podle stěžovatele je v papírenském průmyslu - a to i v Německu - pravidlem, že recyklační papírny mají svá vlastní zařízení na čištění odpadních vod, takže argument Německa, že podniky musejí být připojeny k veřejnému systému čištění odpadních vod, nemá oporu.
(59)
Podle vyjádření stěžovatele není předmětná čistička odpadních vod součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti, který se vztahuje na všechny potenciální investory, nýbrž plán její výstavby byl vypracován a předložen až v roce 2007, tedy zároveň s plánem výstavby papírny podniku Propapier a zmíněné elektrárny. Návrh usnesení o rozvoji průmyslové oblasti, který město Eisenhüttenstadt předložilo dne 7. listopadu 2007, se podle stěžovatele týká pouze dvou nebo tří investorů. Stěžovatel tvrdí, že město Eisenhüttenstadt začalo svou průmyslovou oblast propagovat teprve v roce 2010, a naznačuje, že k hledání dalších investorů přistoupilo teprve v návaznosti na stížnost skupiny Smurfit Kappa.
(60)
Podle stěžovatelova názoru je z konkrétních stavebních parametrů zařízení sdružení TAZV jednoznačně zřejmé, že toto zařízení bylo budováno přesně tak, aby vyhovovalo potřebám podniku Propapier. Technické vlastnosti čističek odpadních vod jsou zcela specifické pro dané odvětví. Čističky odpadních vod z recyklačních papíren mají zpravidla anaerobní a aerobní fázi čištění, zatímco běžné čističky komunálních odpadních vod vystačí většinou jen s fází aerobního čištění. Okolnost, že čistička odpadních vod sdružení TAZV má fáze obě, představuje doplňující argument ve prospěch tvrzení, že toto zařízení neslouží veřejnému zájmu, nýbrž představuje infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier.
(61)
Podle názoru stěžovatele je velmi nepravděpodobné, že by se při plánování zařízení braly v úvahu jiné kapacitní nároky než nároky papírny podniku Propapier (a k němu přidružené elektrárny, která je nyní ve vlastnictví podniku EnBW). Stěžovatel argumentuje tím, že podnik EnBW není žádným nezávislým uživatelem, protože investice do elektrárny úzce souvisí s projektem papírny a bez této výroby provozované podnikem Propapier by na její realizaci nedošlo.
(62)
Stěžovatel podotýká, že jeden investor, který se v průmyslové oblasti usídlil, podnik 5N PV, využívá jen velmi malé procento dostupné kapacity čističky odpadních vod sdružení TAZV a že jeho nároky na čištění odpadních vod by mohlo uspokojit již dříve existující zařízení tohoto druhu. Jelikož podnik společnosti 5N PV zahájil svůj provoz údajně už v květnu 2008, tj. dva roky před zprovozněním nové čističky odpadních vod sdružení TAZV, využíval zprvu tohoto již dříve existujícího zařízení.
(63)
Stěžovatel uvádí, že neexistovaly žádné prognózy, na jejichž základě by bylo možné očekávat, že přijdou noví potenciální investoři a spolu s tím vzroste i poptávka po zpracování odpadních vod, a že nebyly k dispozici žádné informace o tom, zda a kdy bude možné tyto nové kapacity využívat. V současnosti údajně nejsou k dispozici téměř žádné volné kapacity. Stěžovatel se kromě toho odvolává i na jeden článek z tisku (uveřejněný dne 3. února 2011 v Märkische Oderzeitung), který přináší zprávu o technické závadě na aktivační nádrži a konstatuje, že všechny volné nádrže již využívají stávající průmysloví uživatelé.
(64)
Německo podle stěžovatelova názoru implicite potvrzuje, že čističku odpadních vod nebude používat už žádný další podnik, a sice svým tvrzením, že poplatky za používání nové čističky odpadních vod sdružení TAZV jsou ve srovnání s poplatky za používání staršího zařízení nižší díky tomu, že nové zařízení nevyžaduje výstavbu nákladného kanalizačního systému mezi jednotlivými uživateli (tím potvrdilo, že k čističce nebude připojen žádný další uživatel).
(65)
Podle stěžovatele je z údajů sdružení TAZV zřejmé, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % denní kapacity zařízení.
(66)
Stěžovatel uvádí, že Německem zmiňovaná modulární konstrukce čističky odpadních vod má ryze teoretický charakter a nepřinesla úspory z rozsahu, neboť druhý modul stojí 80 % až 90 % prvního. Poměrně vysoké náklady na připojení modulů svědčí o tom, že vstupní investice ve výši 42 milionů EUR představují selektivní opatření, které přináší prospěch v první řadě podniku Propapier.
(67)
Podle vyjádření stěžovatele může podnik Propapier díky okolnosti, že se nové zařízení sdružení TAZV nachází v bezprostřední blízkosti zařízení podniku Propapier vedle elektrárny a papírny, opětovně využívat bioplyn vznikající při anaerobním zpracování jeho odpadních vod.
(68)
Na základě tohoto tvrzení vyvozuje stěžovatel závěr, že zařízení sdružení TAZV je vyhrazenou infrastrukturou sloužící ve prospěch podniku Propapier a že financování výstavby čističky odpadních vod z veřejných prostředků představuje investiční podporu tohoto podniku. Podle názoru stěžovatele by proto Komise měla přezkoumat, zda toto opatření ve spojení s regionální investiční podporou poskytnutou papírně podniku Propapier (státní podpora SA.23827) splňuje všechny podmínky pokynů k regionální podpoře.
Vyjádření Německa
(69)
Podle Německa nepředstavují opatření žádnou podporu, protože byla vydána v rámci režimu N 644e/02, který žádnou podporu neobsahuje.
Veřejnou infrastrukturu mohou využívat všichni za stejných podmínek
(70)
Německo tvrdí, že čistička odpadních vod nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier: jedná se podle něho o veřejnou infrastrukturu, která spadá do oblasti zabezpečení a slouží ochraně životního prostředí a zdraví obyvatel. Všechny podniky, které nyní sídlí v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva nebo se tam v budoucnu usadí, by měly nárok na připojení k této veřejné čističce odpadních vod a na její využívání za stejných podmínek. Výše poplatků by byla vypočítána podle týchž zákonem stanovených zásad. Čistění odpadních vod spadá v Německu do působnosti obcí, přičemž připojení k čističce odpadních vod a její používání je povinné. Uživatelé neměli možnost rozhodnout se pro jiného poskytovatele této služby, protože ji poskytuje pouze obec.
(71)
Německo odmítá stěžovatelův výrok, že papírny mají zpravidla své vlastní systémy zpracování odpadních vod, a proto nemusejí být připojeny k systémům obecním, přičemž konstatuje, že připojení k zařízení sdružení TAZV a jeho používání je pro podnik Propapier jeho zákonnou povinností. (20) Výjimky z této povinnosti připojení jsou podle Německa velmi omezené (pouze na případy, kdy připojení není možné nebo prakticky uskutečnitelné). O tom, jakým způsobem výrobci papíru zpracovávají odpadní vodu, existuje jen omezené množství volně přístupných údajů, z těchto údajů nicméně vyplývá, že na obecní čističky odpadních vod jsou připojeny mnohé papírny.
Infrastruktura nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier
(72)
Německo nesouhlasí s tvrzení stěžovatele, že zařízení sdružení TAZV byla budováno tak, aby odpovídalo technickým potřebám podniku Propapier: dvoufázový proces čištění odpadních vod není ničím specifickým pro papírenský průmysl, je obvyklý v řadě různých odvětví a dvoustupňové čištění odpadních vod provádí i velký počet obecních čističek odpadních vod. Technické vlastnosti zařízení sdružení TAZV (dvoufázový biologický proces) údajně odpovídají aktuálně platné technické normě, přičemž byla zohledněna okolnost, že velká část odpadní vody bude silně znečištěná. Německo připouští, že obecní čističky odpadních vod, které zpracovávají výlučně odpadní vodu ze sanitárních zařízení nebo vodu jen mírně znečištěnou, zpravidla nemívají zvláštní fázi vstupní úpravy, zdůrazňuje však, že v zařízeních, která musejí zpracovávat odpadní vodu z průmyslové výroby, je dvoufázové zpracování běžné. Německo předložilo seznam 18 německých papíren vyrábějících recyklovaný papír, které jsou připojeny k obecním čističkám odpadních vod, a konstatuje, že v papírenském průmyslu se používají oba druhy obecních čističek odpadních vod (jednofázové i dvoufázové).
(73)
Podle vyjádření Německa je čistička odpadních vod součástí balíku obecných infrastrukturálních opatření, která byla přijata za účelem rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Žádné z těchto opatření není vyhrazeno ve prospěch nějakého jednotlivého podniku. Rozhodnutí o výstavbě čističky, připojení k tomuto zařízení a jeho používání nebylo v pravomoci ani podniku Propapier, ani žádného jiného potenciálního uživatele.
(74)
Německo odmítá výklad, podle něhož byla čistička odpadních vod sdružení TAZV vybudována výlučně pro podnik Propapier. Příslušné orgány prohlašují, že její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier.
(75)
Německo uvádí, že kapacita infrastruktury pro čištění odpadních vod, která je k dispozici mimo průmyslovou oblast, je omezená a zbývající použitelná kapacita nemůže uspokojit více než potřeby jednoho dalšího (menšího) investora; Německo potvrdilo, že podnik 5N PV byl zprvu skutečně připojen k již existujícímu zařízení.
(76)
Okolnost, že příchod podniku Propapier zavdal podnět k zahájení výstavby dlouho plánované čističky odpadních vod, nelze podle Německa vykládat jako selektivní zvýhodnění podniku Propapier. Německo se odvolává na stanovisko generálního advokáta Van Grevena, který ve věci C-225/91 (Matra v. Komise) (21) potvrdil, že je nevyhnutelné, aby infrastrukturu ze začátku využíval hlavně podnik, který se v nově vybudované průmyslové oblasti usadí jako první. Jakmile ovšem rozvoj regionu očekávaným způsobem pokročí, tak se tento stav změní.
(77)
Německo sdělilo, že všechny tři podniky, které v současnosti v průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva sídlí, tj. Propapier, 5N PV a elektrárna společnosti EnBW, jsou k čističce odpadních vod připojeny a toto zařízení používají. Německo dále uvádí, že v průběhu času se uvažovalo i příchodu některých dalších společností (jedno nebo dvě zařízení na výrobu alternativních paliv, továrna na výrobu fotovoltaického skla, nabídky investic do různých odvětví, které předložilo několik investorů, průmyslovou oblast navštívilo také několik potenciálních investorů, aby si toto místo prohlédli), ale že další rozvoj průmyslové oblasti bude, zvláště pak v důsledku krize, která měla obzvláště nepříznivé dopady ve znevýhodněných oblastech, vyžadovat čas.
Současná kapacita
(78)
Německo odmítá stěžovatelovy úvahy, z nichž má vyplývat, že Německo neuvedlo, jakou kapacitu čistička odpadních vod sdružení TAZV nabízí uživatelům, že podnik Propapier využívá nejméně 90 % její dostupné kapacity a že žádná volná kapacita už nezbývá.
(79)
Podle Německa má čistička odpadních vod sdružení TAZV ve své stávající podobě volnou kapacitu, kterou mohou využít noví potenciální investoři. Tři stávající uživatelé podle Německa dohromady využívají kapacitu [ 500] (22) m3/h, přičemž maximální kapacita zařízení sdružení TAZV je 638 m3/h. Celková míra vytížení tohoto zařízení je tudíž asi [60-80] % a k dispozici je volná kapacita odpovídající zhruba [150-250] m3/h. Podnik Propapier využívá průměrnou kapacitu [300-500] m3/h, maximální hodnota se pohybuje kolem [400-500] m3/h. Průměrně tedy podnik Propapier využívá [ 70] % a maximálně [ 70] % celkové kapacity zařízení sdružení TAZV.
Modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV
(80)
Německo tvrdí, že koncepce zařízení sdružení TAZV od začátku počítala s jeho modulárním rozšiřováním, úměrným postupnému rozvoji průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Modulární koncepce zařízení je podle Německa zřejmá ze stručného popisu zařízení sdružení TAZV z roku 2007, ve kterém se hovoří o potenciálně silně znečištěné vodě z papírenského průmyslu, výroby bioetanolu a dalších průmyslových odvětví.
(81)
Německo uvádí, že hlavní konstrukční části zařízení jsou již v této fázi výstavby dimenzovány tak, aby po jeho rozšíření umožňovaly zajišťovat maximální kapacitu. Tak například jmenovitá světlost pětikilometrového potrubí, jímž se odvádí zpracovaná voda z čističky do Odry, je údajně více než trojnásobkem hodnoty odpovídající potřebám zařízení v jeho nynější fázi výstavby (potrubí je schopno pojmout 1 945 m3/h, zatímco v současnosti je objem vypouštěné vody ve špičce pouze 638 m3/h), a sdružení TAZV má podle Německa navíc možnost rozšířit svou čističku odpadních vod na sousední pozemek a zvětšit tak její plochu o další 3,3 ha. Potenciální uživatelé by po takovém modulárním rozšíření čističky odpadních vod měli rovnocennou možnost využívání její kapacity.
(82)
Německo je proto přesvědčeno, že nynější vysoký podíl podniku Propapier na využívání celkové kapacity čističky odpadních vod neopravňuje k tvrzení, že se jedná o selektivní výhodu v jeho prospěch, nýbrž představuje pouze momentální stav, protože předmětná infrastruktura je koncipována tak, aby - po svém modulárním rozšíření - byla schopna uspokojit za stejných podmínek i potřeby dalších uživatelů. K tomu dojde teprve postupem času, protože čistička odpadních vod je součástí celkového hospodářského plánu pro daný region, který zahrnuje několik takových postupně rozšiřovaných oblastí nacházejících se v různých fázích rozvoje. Nynější situace, kdy v této průmyslové oblasti sídlí pouze tři investoři, je jen přechodným stadiem rozvoje oblasti, která v tomto regionu vznikla již v roce 1994. Přibližně polovina průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (35 ha) je stále ještě volná a k dispozici dalším investorům. V roce 2011 Německo odhadovalo, že tato plocha bude obsazena během 5 let, a dodává k tomu, že areál se může rozrůstat ještě i dál, do oblastí „Severovýchod“ (40 ha) a „Sever“ (160 ha).
(83)
Německo odmítá stěžovatelův názor, že modulární konstrukce zařízení sdružení TAZV nepovede k úsporám z rozsahu. Německé orgány tvrdí, že modulární rozšíření zařízení sdružení TAZV je realizovatelné ve třech fázích, a to za podstatně nižších nákladů na kapacitu na m3 než při vstupní investici:
-
Fáze 1 (nárůst kapacity o 33 %, zvýšení objemu odpadní vody o 213 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 19 ha činily 1,2 až 1,5 milionu EUR,
-
Fáze 2 (nárůst kapacity o 69 %, zvýšení objemu odpadní vody o 426 m3) je realizovatelná během několika málo měsíců a náklady by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 38 ha činily 5,3 až 5,6 milionu EUR,
-
Fáze 3 (rozšíření na sousední pozemek; nárůst kapacity o 100 %, zvýšení objemu odpadní vody o 638 m3) by při rozšíření průmyslové oblasti zhruba o 57 ha stála 17 až 18 milionů EUR. Zvýšení kapacity o 100 % by vyžadovalo realizaci možnosti počítající s rozšířením na sousední pozemek, přičemž náklady by nepřesáhly 18 milionů EUR.
(84)
Německo argumentuje tím, že modulární konstrukce čističky odpadních vod odpovídá požadavku hospodárného a úsporného investování prostředků a musí být chápána v souvislosti s tím, že v nových spolkových zemích bývaly dříve čističky odpadních vod naddimenzované. Sankcionování tohoto modulární dimenzování jako selektivního zvýhodňování by ve svých praktických důsledcích vedlo tomu, že infrastruktury budou od začátku neekonomicky předimenzované. Na pokrytí nákladů takto předimenzovaných zařízení by navíc nestačily poplatky.
(85)
Hodnocení současné omezené kapacity zařízení jako selektivní výhody by působilo jako pobídka k budování neekonomicky předimenzované infrastruktury.
(86)
Článek z tisku, na který poukázal stěžovatel (srov. 63. bod odůvodnění), není podle názoru Německa relevantní. Podle příslušných orgánů by vybudování dodatečné nádrže, která by kromě mimořádných událostí technického rázu nebyla využívána, bylo v rozporu s pravidly hospodárného a úsporného plánování platnými v rámci společného programu (SP).
(87)
Podle vyjádření stěžovatele platí uživatelé nového zařízení sdružení TAZV nižší poplatky, než jaké se platí za stávající obecní zařízení, protože nové zařízení nevyžaduje rozsáhlý potrubní systém potřebný k propojení všech jednotlivých uživatelů. Německo odmítá závěr stěžovatele, že k novému zařízení se kvůli tomu nemohou připojit žádní další uživatelé. Podle vyjádření Německa je možnost připojení dalších komerčních uživatelů bezproblémová, přičemž omezení je podmíněno v první řadě velikostí potrubí, které odvádí zpracovanou vodu do Odry.
(88)
Německo odmítá tvrzení stěžovatele, že podnik Propapier může využívat bioplyn produkovaný zařízením sdružení TAZV. Možnost využívat tento bioplyn uživatelé čističky odpadních vod podle Německa nemají. Bioplyn využívá sdružení TAZV ve své vlastní třímegawattové elektrárně.
(89)
Německo odmítá tvrzení, že se sháněním dalších potenciálních investorů, kteří by se chtěli usadit v průmyslové oblasti, se začalo teprve poté, co skupina Smurfit Kappa podala svou stížnost. Úkolem zajistit ekonomické využití průmyslových a komerčních prostor, mj. průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, pověřilo město Eisenhüttenstadt již v roce 1998 investora Center Ostbrandenburg. Podklady pro plánování průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva existují už od roku 1995.
(90)
Německo z toho vyvozuje závěr, že zařízení sdružení TAZV nepředstavuje vyhrazenou infrastrukturu sloužící ve prospěch podniku Propapier.
(91)
Německo dospělo rovněž k závěru, že infrastrukturní opatření týkající se nově vybudované části průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva (výstavba a zprovoznění čističky odpadních vod a další stavební opatření - parkoviště, vozovka, rozšíření/prohloubení kanálu) představují obecná rozvojová opatření, která nepřinášejí podniku Propapier žádnou selektivní výhodu a neslouží k výhradnímu užívání ze strany podniku Propapier. Okolnost, že tuto infrastrukturu v současnosti využívá jen několik málo podniků, které se v průmyslové oblasti usadily jako první, představuje podle vyjádření Německa přechodné stádium, které je neodmyslitelnou součástí perspektivy rozvoje dané oblasti.
4.2. PŘEDSTAVUJÍ NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD VÝHODU VE PROSPĚCH PODNIKU PROPAPIER?
Vyjádření stěžovatele
(92)
Stěžovatel souhlasí s postojem Komise vyjádřeným v rozhodnutí o zahájení řízení (srov. 63. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení a 38. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí), že rozhodnutí ve věci N 644e/02 se na poplatky za používání čističky odpadních vod nevztahuje. Výše poplatků by proto měla odrážet celkovou výši nákladů spojených s jejím používáním. Okolnost, že kalkulace výše poplatků se řídí zákonem o místních poplatcích (Kommunalabgabengesetz), nižší poplatky a z toho plynoucí zvýhodnění podniku Propapier neospravedlňuje.
(93)
Stěžovatel argumentuje tím, že čistička odpadních vod neposkytuje žádné veřejné služby, nýbrž byla vybudována pouze proto, aby ji mohl přednostně využívat podnik Propapier.
(94)
Podle stěžovatele se na základě všech tří metod, které Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení navrhla (zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena), ukázalo, že stanovená výše poplatků podnik Propapier zvýhodňuje.
Zohlednění plné výše nákladů
(95)
Stěžovatel argumentuje dále tím, že nejen článek 9 rámcové směrnice EU o vodě, ale i skutečnost, že většina recyklačních papíren používá vlastní čističku odpadních vod, svědčí pro výpočet zohledňující plnou výši nákladů. Poplatky, které platí podnik Propapier, pokrývají podle stěžovatele pouze 20 % předpokládaného úroku z použitého vlastního kapitálu a nezohledňují tu část vlastního kapitálu, kterou tvoří 80 % příspěvek poskytnutý z veřejných prostředků na úhradu nákladů spojených s výstavbou čističky odpadních vod.
Cena soukromého poskytovatele (test soukromého investora)
(96)
Podle stěžovatelova vyjádření chce mít soukromý hospodářský subjekt nebo vlastník papírny pokryté přinejmenším celkové náklady, takže tato metoda je v souladu s výše uvedeným zohledněním plné výše nákladů.
Referenční cena
(97)
Stěžovatel souhlasí s výkladem Komise obsaženým v rozhodnutí o zahájení řízení, že na základě srovnání s referenčními cenami nelze pravděpodobně existenci podpory vyloučit. Srovnání zohledňující pouze papírny, které používají obecní systém pro zpracování odpadních vod, není podle stěžovatele reprezentativní, protože většina papíren by měla svou vlastní čističku odpadních vod.
(98)
Stěžovatel tvrdí, že Německo předložilo o poplatcích, které platí za čištění odpadních vod jiné papírny, jen velmi selektivní informace (jednu studii, srovnání se sazbami v průmyslové oblasti Spreetal/Schwarze Pumpe a jedno staré rozhodnutí z roku 1990) a že tyto příklady nemohou sloužit jako základ pro výpočet referenční ceny mimo jiné proto, že výše poplatků závisí na výši dotací a investičních nákladů a že v různých regionech mohou platit různé právní předpisy. Stěžovatel nabízí srovnání se svým vlastním zařízením, které využívá obecní systém čištění odpadních vod v (důvěrná informace), a ve svém výpočtu dochází k závěru, že podnik Propapier by za předpokladu stavebních investic ve výši 42 miliony EUR (jako v Eisenhüttenstadtu) musel hradit 4 EUR/m3, což je vysoko nad úrovní poplatků, které v současnosti podnik Propapier platí.
(99)
Stěžovatel tvrdí, že Německem uvedený článek byl uveřejněn v roce 2004 a vychází ze studie uveřejněné v roce 2002, která čerpá z údajů z let 2001-2002. Poukazuje v této souvislosti na přílohu 6 písemného prohlášení Německa ze dne 30. ledna 2009, jehož součástí byl článek z jednoho internetového zpravodajského serveru, který nesl název „Das Papier 2004-T174“. (23) Tato studie zahrnuje podle vyjádření stěžovatele sedm anonymních papíren, přičemž není jasné, zda tyto papírny provozují svou vlastní čističku odpadních vod, nebo jsou připojeny ke komunálnímu systému čištění odpadních vod, a zda zohledněné náklady zahrnovaly pouze náklady na provoz (bez kapitálových nákladů či případných dalších neprovozních nákladů). Pokud by studie srovnávala pouze papírny s vlastní čističkou odpadních vod, měla by brát v úvahu i kapitálové náklady.
Vyjádření Německa
(100)
Německo trvá na svém stanovisku, že případná výhoda vyplývající z výše poplatků za používání zařízení sdružení TAZV by nepředstavovala žádnou státní podporu, protože rozhodnutí Komise ve věci N 644e/02 se podle názoru Německa vztahuje i na nepřímé účinky režimu SP, tj. i na poplatky. Německo argumentuje rovněž tím, že jelikož opatření ve věci N 644e/02 bylo prohlášeno za opatření, které žádnou podporu neobsahuje, nemůže představovat státní podporu na úrovni uživatele. Podle názoru Německa změnila Komise svůj postoj k otázce, zda podpora poskytnutá jednomu provozovateli infrastruktury může být dále předána uživateli infrastruktury, teprve poté, co Tribunál vydal rozsudek ve věci Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Německo připouští, že platnost rozhodnutí ve věci N 644e/02 ohledně poskytnutí investiční podpory pro sdružení TAZV skončila. Německé orgány nicméně zdůrazňují, že příslušný právní předpis, který je základem rozhodnutí ve věci N 644e/02, se shoduje s tím, na jehož základě bylo přijato opatření ve prospěch sdružení TAZV. Právní základ byl pouze aktualizován, po stránce obsahové však zůstal beze změn. Německo proto argumentuje tím, že ze samotné aktualizace právního základu nelze automaticky vyvozovat, že se jedná o státní podporu.
(102)
Německo zdůrazňuje, že kalkulace nákladů je transparentní a v souladu s právními předpisy.
Podnik Propapier není hospodářsky zvýhodňován
(103)
Německo zaujalo stanovisko ke třem možnostem vypočítání výše poplatků, které by měl hradit podnik využívající služby v oblasti zpracování odpadních vod (68. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení): zohlednění plné výše nákladů, cena soukromého poskytovatele, referenční cena.
Zohlednění plné výše nákladů o žádném zvýhodnění nesvědčí
(104)
Německo nesouhlasí s názorem, že poplatky hrazené podnikem Propapier nepokrývají plnou výši nákladů. Postup výpočtu výše nákladů je stanoven zákonem (a řídí se zásadou návratnosti nákladů s tou výjimkou, že při stanovení výše předpokládaných úroků se neberou v úvahu dotace třetích stran (25)). Podle právních předpisů by náklady měly být pokryty, nikoli však překročeny. Sdružení TAZV má pokryty všechny náklady, které mu vznikají, a to včetně úroků z podílu sdružení TAZV na investovaném kapitálu. Kalkulace fiktivních úroků z dotací, které poskytla spolkové země, je neoprávněná, protože sdružení TAZV tyto náklady nevznikly.
(105)
Podnik Propapier nebyl nijak selektivně zvýhodněn, protože poplatky jsou pro všechny uživatele nově vybudovaného zařízení stejné.
(106)
Odpověď, zda by bez příspěvku poskytnutého na vybudování čističky odpadních vod v rámci režimu SP byly vyšší, závisí podle Německa na mnoha faktorech, například na dostupnosti jiných finančních prostředků.
(107)
Zásada, že znečišťovatel platí, ani rámcová směrnice EU o vodě údajně nezavazuje příslušné orgány k tomu, aby do výše úroků z použitého kapitálu započítávaly i dotace. Rámcová směrnice EU o vodě podle nich předepisuje, že musejí být pokryty náklady na vodohospodářské služby, avšak pokud jde o provedení tohoto předpisu, ponechává členským státům volný prostor. V daném případě jsou údajně veškeré náklady sdružení TAZV (na vodohospodářské služby) pokryty. Zásada, že znečišťovatel platí, nemá podle nich absolutní platnost, nýbrž musí být „zohledněna“. V daném případě byla tato zásada zohledněna tak, že kalkulace zahrnula veškeré náklady sdružení TAZV.
(108)
V rámcové směrnici EU o vodě je řeč o „přiměřené“ výši příspěvku. Německo k tomu uvádí, že poplatky, které hradí podnik Propapier, jsou ve srovnání s jinými oblastmi Německa či Evropské unie srovnatelně vysoké. Německé orgány dále konstatují, že podle rámcové směrnice EU o vodě mohou členské státy přihlédnout k sociálním, environmentálním a ekonomickým důsledkům úhrady, jakož i ke geografickým a klimatickým podmínkám dotčených oblastí.
(109)
Německo uvádí, že srovnání s věcmi Kimberly-Clark či InfraLeuna (viz 70. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení) není na místě. Ve věci Kimberly-Clark je předmětem sporu to, že určitému podniku byla poskytnuta zvýhodněná sazba, která zavdala důvod k podezření, že je možné, že nejsou pokryty veškeré náklady. V daném případě jsou však veškeré náklady pokryty a sazební podmínky jsou pro všechny uživatele stejné. Ve věci Kimberly-Clark jde podle Německa o to, že průmyslová oblast byla zpřístupněna s ohledem na zvláštní potřeby jednoho jediného podniku, kdežto v daném případě je průmyslová oblast přístupná většímu počtu příchozích investorů.
(110)
Ve věci InfraLeuna je předmětem rozhodnutí výše cen za používání soukromých infrastruktur stanovená soukromými podniky, zatímco v dané věci se jedná o využívání komunální infrastruktury a o poplatky, jejichž výši neurčuje trh, nýbrž zákon. V daném případě nesli uživatelé údajně všechny náklady, které za normálních okolností musí nést společnost provozující čističku odpadních vod. Na neliberalizovaném trhu se službami v oblasti zpracování odpadních vod jsou podle Německa nákladové faktory, které musí být zohledněny, stanoveny zákonem, a to pro všechny podniky stejně (KAG Brandenburg).
(111)
Rozhodnutí ve věcech Wagner a Weida Leder, která jsou uvedena v rozhodnutí o zahájení řízení (71. bod odůvodnění a poznámka pod čarou č. 19), se týkala dotací na vybudování soukromých čističek odpadních vod. V daném případě však podnik Propapier nezískal žádné dotace na dobrovolné soukromé investice, nýbrž hradil poplatky za užívání, které mu ukládal zákon.
Test soukromého investora není použitelný
(112)
Voda není podle názoru Německa běžné zboží. Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu rozčleněno na regionální monopoly, které drží obce jako veřejnoprávní subjekty plnící úkoly v oblasti zpracování odpadních vod. Zpracování odpadních vod proto v Německu nemá podobu hospodářské činnosti, nýbrž je výkonem veřejné správy, který je povinností obcí. Sdružení TAZV je činné jako veřejný orgán, a nikoli jako podnik, jehož chování lze prověřovat testem tržního investora. V Německu je připojení k čističce odpadních vod a její používání povinné. Uživatelé by neměli možnost volby jiného poskytovatele této služby, protože tuto službu poskytuje pouze obec. Poplatky ukládá zákon, schválily je příslušné orgány a nesmějí být vyšší než náklady.
(113)
Odvětví zpracování odpadních vod je v Německu soukromému podnikání otevřeno jen v omezené míře. Soukromé podniky by se na činnosti v tomto odvětví mohly podílet pouze na základě provozovatelských či podnikových smluv týkajících se technické stránky plnění zákonných povinností obcí vztahujících se na čištění odpadních vod. Odpovědnost za plnění daného úkolu nese nicméně obec, kterou k vypsání takové zakázky žádný právní předpis nezavazuje. Soukromé podniky by kromě toho mohly zajišťovat plnění technických úkolů (ve výjimečných případech též účtovat poplatky), avšak ani v takovém případě nesmí výše poplatků překročit jejich náklady. Sdružení TAZV žádnou třetí stranu plněním technických úkolů nepověřilo.
(114)
Vzhledem k tomu, že poplatky jsou stanoveny zákonem a nesmějí přesáhnout výši nákladů na infrastrukturu, neexistuje žádný trh, na kterém by nějaké soukromé podniky mohly určovat výši poplatků za využívání služeb v oblasti zpracování odpadních vod s cílem dosahování zisku. K hospodářské soutěži mezi soukromými podniky nebo mezi soukromými a veřejnoprávními podniky o koncového spotřebitele tu nedochází.
(115)
Podle názoru Německa není v takovém případě možné srovnávat chování dotyčného provozovatele s chováním soukromého investora. Test soukromého investora není tudíž použitelný
Referenční ceny
(116)
Vzhledem k tomu, že připojení k čističce odpadních vod je povinné, neexistuje v tomto odvětví žádná hospodářská soutěž, a tedy ani tvorba tržních cen, které by byly použitelné jako referenční hodnoty pro přezkoumání výhody z hlediska právních předpisů v oblasti státní podpory.
(117)
Německo odmítá stěžovatelův výklad, že komunální systém pro zpracování odpadních vod využívá jen několik málo papíren, a že referenční hodnoty pro toto odvětví, opírající se pouze o údaje z těchto papíren, nejsou tudíž reprezentativní.
(118)
Ve svých připomínkách označilo Německo za nesprávné tvrzení, že podnik Propapier platí poplatek ve výši 0,95 EUR/m3 (jak se uvádí v 72. a 80. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení), a tvrdí, že od roku 2010 hradí poplatek ve výši 1,18 EUR/m3. Tento poplatek je srovnatelně vysoký s jinými lokalitami v Evropské unii, anebo alespoň není neobvyklý. Podle průzkumu Svazu německých papíren (VDP), kterého se zúčastnilo 77 podniků z německého papírenského odvětví představujících 68 % tohoto odvětví, byla průměrná výše poplatků v roce 2007 údajně 1,12 EUR/m3 (v rozpětí od 0,31 EUR/m3 do 2,20 EUR/m3). Poplatek hrazený podnikem Propapier tudíž ležel uvnitř tohoto rozpětí a převyšoval průměrnou hodnotu zjištěnou v rámci tohoto sondování.
(119)
V pozdějších připomínkách Německo Komisi sdělilo, že v roce 2012 se poplatek zvýšil na 1,41 EUR/m3, aby se kompenzovaly ztráty z počáteční provozní fáze čističky odpadních vod. Vzhledem k úsporám na nákladech za energii byl poplatek na začátku roku 2013 v souladu s právně závazným požadavkem, že poplatky musejí pokrývat náklady, nesmí však překročit jejich výši, snížen na 1,39 EUR/m3. Podnik Propapier musel kromě toho svou odpadní vodu před jejím vypuštěním do zařízení sdružení TAZV začít upravovat. Náklady na tuto vstupní úpravu se údajně pohybovaly okolo […] EUR/m3, což celkové náklady podniku Propapier na zpracování odpadní vody zvýšilo na […] EUR/m3; průměrné náklady v tomto odvětví se (v roce 2010) oproti tomu pohybovaly kolem 1,27 EUR/m3.
(120)
Německo uvádí, že srovnání s poplatky, které hradí jiní výrobci papíru v Evropské unii, představuje správné referenční kritérium, na jehož základě si lze ověřit, že k žádnému hospodářskému zvýhodnění nedochází a že námitky, které Komise vznesla proti takovému srovnávání, nejsou zcela přesvědčivé.
(121)
Podle vyjádření Německa představují příklady, které byly Komisi předloženy, průměrné ceny zohledňující plnou výši nákladů. Německo tvrdí, že nemá žádné údaje, které by svědčily o tom, že by tyto poplatky zahrnovaly státní podporu.
(122)
Německo uvádí, že příklad Lenzing Lyocell (26) je velmi přesvědčivý, a to i přesto, že skutkový stav spadá do doby před deseti lety (podnik Propapier platí podle Německa více než dvojnásobný poplatek, poplatky za zpracování odpadních vod se však během posledních 10 let údajně nezvýšily o více než 100 %).
Existující podpora
(123)
Německo předneslo dva argumenty, které mají zdůvodňovat, proč by poplatky v případě, že by představovaly podporu, měly být považovány za existující podporu ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení č. 659/1999.
(124)
Německo prohlašuje, že v roce 2003 dospěla Komise ve svém rozhodnutí ve věci N 644e/02 k závěru, že je-li příjemcem sdružení zřízené pro zvláštní účely (Zweckverband), jako je tomu v případě sdružení TAZV, pak režim SP žádnou státní podporu ve prospěch provozovatelů čističek odpadních vod nepředstavuje. Komise opřela tento svůj závěr o skutečnost, že sdružení zřízené pro zvláštní účely podléhá obecnímu dozoru a zajišťuje poskytování služby obecného hospodářského zájmu. Německo poukazuje na to, že Komise sama v 57. bodě odůvodnění svého rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že předmětný režim by i za předpokladu, že by v důsledku vývoje vnitřního trhu začal představovat podporu, měl být klasifikován jako existující podpora podle čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení (ES) č. 659/1999.
(125)
Jak se uvádí ve 100. bodě odůvodnění tohoto rozhodnutí, rozhodnutí ve věci N 644e/02 se podle vyjádření Německa vztahuje i na nepřímé účinky společného programu, tzn. i na poplatky. Poplatky nemusejí být oznamovány, protože metoda stanovení jejich výše je součástí provádění režimu SP.
(126)
Na podporu svého argumentu, že se v případě těchto poplatků jedná o existující podporu, Německo uvádí, že podpora tvořící součást poplatků byla zavedena ještě předtím, než vstoupila dne 1. ledna 1958 v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Podpora zavedená předtím, než vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, zůstává i v případě pozdějších úprav existující podporou, pokud se nezmění „jádro“ původního režimu. (27) Upřesnění všeobecného právního předpisu, který platil už před 1. lednem 1958, nepředstavuje novou podporu podléhající oznamovací povinnosti. (28)
(127)
Německo prohlašuje, že zákony o místních poplatcích platily již před rokem 1958, kdy vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství, a použitelné byly i po tomto datu. Ustanovení § 6 odst. 2 KAG Brandenburg v platném znění na základě skutečnosti, že Braniborsko zaujímá část bývalého Pruského království, navazuje na pruský zákon o místních poplatcích ze dne 14. července 1893 (PrKAG) a na bavorský zákon o místních poplatcích (BayGAG). Německo svůj argument podpírá těmito dílčími argumenty:
a)
Uvedené zákony platily bez přerušení i v letech 1919-1933 i v letech 1933-1945.
b)
Současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG.
c)
KAG Brandenburg zachovává - bez ohledu na zvláštní postavení nových spolkových zemí v důsledku rozdělení Německa - historickou kontinuitu s PrKAG.
Dílčí argument a:
(128)
Již PrKAG počítá s možností obcí vybírat poplatky za využívání veřejných infrastruktur. Zákon o místních poplatcích, který platí od roku 1938 v Bavorsku (a který se stal základem řady podobných zákonů v dalších spolkových zemí v jižním Německu), nabízí tuto možnost také. (29) Podle PrKAG mají být sazby poplatků stanoveny zpravidla tak, aby byly pokryty náklady na správu a údržbu daného zařízení, včetně výdajů na úroky a umoření použitého kapitálu. Ačkoli podle PrKAG musely poplatky pokrývat pouze výdaje na úroky z použitého kapitálu (na infrastrukturu), z rozsudků vydaných na základě PrKAG v poválečné době vyplývá, že v době platnosti PrKAG nebylo úročení dotací třetích stran předepsaným požadavkem.
(129)
PrKAG, popřípadě srovnatelné platné zákony spolkových zemí, nepřestaly platit ani v době Výmarské republiky, ani po uchvácení moci národními socialisty. Zůstaly tedy v platnosti i po roce 1918.
Dílčí argument b:
(130)
Po II. světové válce platil PrKAG jako zemský zákon v rámci právní úpravy, kterou určil Základní zákon z roku 1949 (dále jen „GG“), podle něhož zákony, které s ním nejsou v rozporu, zůstávají v platnosti (článek 123 GG), a prostřednictvím ustanovení, která spolkovým zemím umožňovala vydávat v určitých oblastech vlastní zákony, zůstal v platnosti. Je tudíž zřejmé, že PrKAG platil ve spolkových zemích už předtím, že vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství.
(131)
Po vzniku Spolkové republiky Německo v roce 1949 byl PrKAG v některých západních spolkových zemích postupně nahrazen jednotlivými zákony o místních poplatcích. V souvislosti s tím, jak byl v 60. a 70. letech 20. století PrKAG nahrazován těmito zemskými zákony, došlo k upřesnění této právní úpravy a jejímu terminologickému sjednocení, nicméně jádro tohoto zákona zůstalo zachováno. V platnosti zůstalo především ustanovení, že na dotace třetích stran se nevztahují žádné předpokládané úroky. (30) Úročen byl podle PrKAG pouze cizí kapitál. Podle zemských zákonů se úroky vztahovaly pouze na vlastní kapitál; ani PrKAG, ani tyto zemské zákony však neukládaly předpokládané úroky z dotací.
(132)
Německo je tudíž toho názoru, že současné zákony starých spolkových zemí o místních poplatcích navazují na PrKAG. V daném případě je podle vyjádření Německa důležité zejména zohlednit KAG Severního Porýní-Vestfálska z roku 1969, (31) který byl vzorem pro KAG Brandenburg a který nahradil PrKAG z roku 1906; jakkoli došlo k určitým nezbytným pojmovým úpravám, po stránce obsahové si KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG odpovídají (viz 128. bod odůvodnění tohoto rozhodnutí). Také v dalších spolkových zemích (například Porýní-Falc, Šlesvicko-Holštýnsko a Hesensko) je základem zákonů o místních poplatcích PrKAG, na který navazují.
Dílčí argument c:
(133)
Německo tvrdí, že v důsledku rozdělení Německa po II. světové válce získal KAG Brandenburg zvláštní postavení. V letech, které následovaly po vzniku NDR, byla obecní samospráva mající svou vlastní oblast působnosti jak v Braniborsku, tak i v ostatních východoněmeckých spolkových zemích zrušena. Byly přijaty právní předpisy v duchu centralistického státního řízení. Zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990 (32) (které vydala Lidová komora NDR před znovusjednocením Německa dne 3. října 1990) obecní samosprávu opět obnovilo a stanovilo, že za své finanční hospodaření nesou odpovědnost samy obce. Obce kromě toho získaly obce právo vybírat úplaty a poplatky za obecní služby.
(134)
KAG Brandenburg ze dne 27. června 1991 vychází z KAG Severního Porýní-Vestfálska, a téměř se s ním tedy shoduje.
(135)
I přesto, že právní vývoj byl v mezidobí daném existencí NDR odlišný, v úpravě zákonů o místních poplatcích ve východoněmeckých a západoněmeckých spolkových zemích se tato odlišnost neprojevuje. KAG Brandenburg navazuje na právní tradici PrKAG a stojí mimo právní tradici tehdejší NDR. Mezi vodohospodářskou soustavou NDR (a jejím systémem zpracování odpadních vod) a současným systémem zpracování odpadních vod spolkové země Braniborsko neexistuje navíc žádná institucionální kontinuita. Základním kamenem pro vydávání zákonů o místních poplatcích v nových spolkových zemích položil zákon o organizaci a správě obcí ze dne 17. května 1990. Zákony nových spolkových zemí o místních poplatcích po obsahové stránce navazují na zákony o místních poplatcích platné ve starých spolkových zemích, které jsou zase pokračováním PrKAG. Tento stav je nevyhnutelným důsledkem skutečnosti, že přistoupení nových spolkových zemí ke Spolkové republice Německo probíhalo v souladu se Základním zákonem. (33) Tato skutečnost je obzvláště patrná na vzniku a vývoji KAG Brandenburg. KAG Brandenburg patří do právní tradice KAG Severního Porýní-Vestfálska a PrKAG. Rozdělení Německa a přetržení kontinuity právní tradice ve východoněmeckých spolkových zemích, které bylo jeho důsledkem, nesmí vést při výkladu KAG Brandenburg k nevýhodě.
(136)
KAG Brandenburg má historickou kontinuitu s PrKAG.
(137)
Německo argumentuje dále tím, že zásada přiměřenosti a zásada návratnosti nákladů platily už předtím, než v roce 1958 vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství. Zásada přiměřenosti vyžaduje, aby výše poplatku nebyla zjevně neúměrná hodnotě takto zpoplatněné služby orgánu veřejné správy. Tato zásada je nedílnou součástí zásady právního státu, která je zakotvena v ústavě. Zásada návratnosti nákladů přímo navazuje na PrKAG. Tato zásada nebyla sice uplatňována důsledně ve všech kalkulacích poplatků, příjmy obce z poplatků však přesto nesměly výrazněji překračovat výši jejích výdajů.
Zachování zásady ochrany legitimního očekávání a obecné zásady rovného zacházení
(138)
Německo dále tvrdí, že pokud by došlo k tomu, že Komise bude považovat poplatky vyměřené podniku Propapier za podporu na provoz, byl by požadavek vrácení prostředků podpory v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a obecnou zásadou rovného zacházení.
(139)
Zásada ochrany legitimního očekávání stanoví, že 1) orgán Unie musí u dotčeného subjektu vyvolat podložená očekávání a 2) že opatrný a obezřetný hospodářský subjekt nesmí být v situaci, kdy může předvídat vydání opatření, které se může dotýkat jeho zájmů.
(140)
Jelikož režim SP (schválený rozhodnutím ve věcí N 644e/2002) nebyl považován za státní podporu, může na straně podniku Propapier vzniknout podložené očekávání, že v jeho prospěch není poskytována žádná podpora. O slučitelnosti tohoto režimu s právem Unie nebyly dříve žádné pochybnosti, protože Evropská komise podobné režimy dosud nepřezkoumávala.
(141)
V případě, že by Komise usoudila, že se jedná o podporu na provoz, požadavek vrácení prostředků podpory, které nejsou součástí poplatků, by byl také v rozporu se zásadou rovného zacházení, podle níž musejí být stejné skutkové situace předmětem stejného zacházení. Požadavek vracení prostředků by zvýhodnil konkurenty podniku Propapier.
4.3. PŘIPOMÍNKY NĚMECKÝCH SDRUŽENÍ OBCÍ A SDRUŽENÍ KOMUNÁLNÍCH PODNIKŮ (VERBAND KOMMUNALER UNTERNEHMEN, ZKR. VKU)
(142)
Německá sdružení obcí a VKU vítají připomínky Německa ze dne 28. ledna 2011, na jejichž formulaci se samy podílely. Odvolávají se zejména na argument, že zpracování odpadních vod v Německu je úkolem obcí, které tím vykonávají veřejnou správu, a nikoli hospodářskou činnost. Závazek zajištění organizace a financování této činnosti na sebe obce berou v rámci své odpovědnosti za výkon povinnosti obecní samosprávy v zájmu občanů.
(143)
Německá sdružení obcí a VKU prohlašují, že ustanovení § 6 odst. 2 věta 5 KAG Brandenburg, podle nějž poplatky za používání čističky odpadních vod musejí pokrývat náklady, předpokládané úroky a předpokládané odpisy, avšak dotace se při stanovení výše předpokládaných úroků z použitého kapitálu nezohledňují, je v zájmu spotřebitelů. Jelikož příspěvky třetích stran nepředstavují prostředky, které by obce investovaly jako svůj vlastní kapitál, neměli by mít spotřebitelé povinnost platit z těchto příspěvků obcím úroky.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(144)
Předmětná opatření je třeba klasifikovat jako státní podporu tehdy, když jsou splněny následující předpoklady: i) opatření musí představovat podporu poskytovanou státem nebo ze státních prostředků, ii) danému podniku musí díky těmto opatřením vzniknout určitá hospodářská výhoda, iii) tato výhoda musí být selektivní, a iv) opatření musejí nebo mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivňovat obchod mezi členskými státy. O státní podporu se jedná tehdy, když jsou současně splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Již rozhodnutí o zahájení nijak nezpochybňuje, že v rámci všech předmětných opatření byly použity státní prostředky a že by mohlo dojít k narušení hospodářské soutěže a obchodu na vnitřním trhu.
(146)
Komise k příslušným bodům stížnosti uvedla, že je nutno rozlišovat mezi 1) údajnou státní podporou poskytnutou ve prospěch podniku Propapier v podobě vyhrazených infrastrukturálních opatření (vybudování čističky odpadních vod a některé další infrastrukturní projekty v novém areálu průmyslové oblasti, v němž se nachází nová provozovna podniku Propapier) a 2) údajnou podporou poskytnutou podniku Propapier v podobně nižších poplatků za zpracování odpadních vod.
5.1. PŘEDSTAVUJÍ INFRASTRUKTURNÍ PROJEKTY FINANCOVANÉ Z VEŘEJNÝCH PROSTŘEDKŮ OBECNOU INFRASTRUKTURU NEBO INFRASTRUKTURU VYHRAZENOU VÝLUČNĚ PODNIKU PROPAPIER?
(147)
Komise v minulosti zastávala názor, že veřejná správa může na území své působnosti realizovat činnosti stanovené v rámci územního plánování. V této souvislosti může financovat infrastruktury, z nichž budou mít prospěch všichni obyvatelé. Komise rovněž zastává názor, že není podstatné, z jakého důvodu jsou tyto infrastruktury budovány, děje-li se tak k celkovému obecnému užitku. Pakliže však infrastruktury tohoto druhu slouží pouze jednomu soukromému podniku, musí jejich financování převzít tento podnik. Z toho vyplývá, že Komise musí u státních podpor zkoumat konkrétní účinky opatření, a nikoli sledované cíle. V daném případě se proto Komise domnívá, že je třeba prověřit, které infrastruktury mají obecný užitek (včetně podniku Propapier) a které slouží pouze podniku Propapier. Neboť podnik Propapier musí financovat pouze tyto druhé. (34)
(148)
Komise konstatuje, že parkoviště, vozovku a kanál Odra-Spréva podnik neprovozuje ve smyslu právních předpisů Unie v oblasti hospodářské soutěže, protože jejich využívání je bezplatné. V daném případě tudíž nevzniká otázka, zda tyto infrastruktury představují státní podpory ve prospěch jejich vlastníka a provozovatele.
5.1.1. Parkoviště
(149)
Stěžovatel tvrdí, že parkoviště je na nepříznivém místě a příliš odlehlé na to, aby ho mohly využívat i jiné městské firmy a aby městu umožnilo zrušit parkovací místa pro nákladní vozidla v městském centru. Německo fakticky neprokázalo opak. Ovšem sama skutečnost, že se v bezprostřední blízkosti nějakého podniku nachází parkoviště, nemůže automaticky znamenat to, že toto parkoviště je parkovištěm vyhrazeným pro tento podnik nebo že tomuto podniku přednostně slouží. Stěžovatelem zmiňované dopravní značení (viz 46. bod odůvodnění), které vyhrazovalo parkovací místa pro nákladní vozidla pracovníkům elektrárny, bylo pouze přechodné a zdůvodněné stavebními pracemi v elektrárně, které byly koncem března 2011 ukončeny. Komise konstatuje, že parkoviště je volně přístupné a označené na veřejné vozovce, aniž by na této značce bylo uvedeno, že parkoviště je vyhrazeno nějakému jednotlivému podniku. Otázka, jestli jsou součástí parkoviště odpočinkové prostory, nemá z hlediska klasifikace tohoto parkoviště jako obecné infrastruktury žádný význam.
(150)
Německo předložilo dostatečné důkazy pro to, že parkoviště nebylo budováno výlučně pro podnik Propapier, nýbrž bylo součástí celkového hospodářského plánu dané průmyslové oblasti. Podnik Propapier kromě toho používá i svá vlastní parkovací místa pro 27 nákladních vozidel a 213 osobních vozidel. Plánuje rovněž výstavbu dalších parkovacích ploch pro 120 nákladních vozidel (stavební povolení bylo již uděleno). Německo již v době, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, potvrdilo, že vlastní parkovací plochy podniku Propapier nabízejí dostatečný počet parkovacích míst pro vozidla jeho pracovníků, dodavatelů a návštěvníků.
(151)
Na základě výše uvedených důvodů Komise potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že parkoviště není výlučně vyhrazeno podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.2. Vozovka
(152)
V případě vozovky se jedná o vozovku veřejnou. Je součástí celkové koncepce rozvoje této průmyslové oblasti, která vznikla již v roce 1993, dlouho předtím, než se podnik Propapier rozhodl v této oblasti usadit. Není pravda, že vozovka končí několik metrů za papírnou podniku Propapier, jak uvádí stěžovatel, nýbrž spojuje stávající průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva a její severní část, kam se bude tato průmyslová oblast rozšiřovat, se státní vozovkou B 112. Poslední úsek byl dokončen v roce 2013. Nová vozovka může sloužit i dalším podnikům, protože průmyslové oblasti ArcelorMittal i dalším průmyslovým oblastem nabízí nové možnosti rozvoje. Tato vozovka umožňuje průmyslovým a obchodním podnikům zkrátit dobu dojezdnosti do Frankfurtu nad Odrou a frankfurtským podnikům nabízí lepší dopravní spojení s říčním přístavem v Eisenhüttenstadtu.
(153)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že vozovka není vyhrazena podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.3. Rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva
(154)
Stěžovatel ve své stížnosti uvedl, že infrastrukturální opatření přijatá v rámci rozšíření a prohloubení kanálu Odra-Spréva byla vyhrazena výlučně podniku Propapier a zahrnovala státní podporu ve prospěch podniku Propapier. V roce 2008 rozšířilo město Eisenhüttenstadt průmyslovou oblast na kanálu Odra-Spréva, aby přilákalo nové podniky. Od roku 2003 jsou po celé délce kanálu (který je součástí transevropské sítě (TEN)) budována zdymadla. Žádná skutečnost však nesvědčí o tom, že by mezi těmito infrastrukturálními opatřeními a příchodem podniku Propapier existovala příčinná souvislost, ani o tom, že by v rámci těchto opatření byla podniku Propapier poskytnuta nějaká selektivní výhoda; Komise je s Německem zajedno rovněž v názoru, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva je součástí nezbytné a pravidelné péče o udržování kanálu.
(155)
Komise proto potvrzuje svůj předběžný názor, který vyslovila v rozhodnutí o zahájení řízení, že rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavuje selektivní výhodu ve prospěch podniku Propapier a nezahrnuje žádnou státní podporu.
5.1.4. Čistička odpadních vod
(156)
Komise konstatuje, že kapacita stávající infrastruktury pro zpracování odpadních vod, která se nachází mimo novou část průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva, je omezená. Zbývající kapacita stávající čističky odpadních vod v Eisenhüttenstadtu by mohla uspokojit leda potřeby nového menšího investora. V případě, že by do nové průmyslové oblasti přišel jeden větší nebo několik menších investorů, přestala by dostačovat.
(157)
Komise dále konstatuje, že čistička odpadních vod sdružení TAZV nebyla vybudována výlučně pro podnik Propapier. Její výstavba byla plánována už v rámci jiných potenciálních investic v letech 2004-2006, dlouho před příchodem podniku Propapier. Německo předložilo důkazy o tom, že s čističkou odpadních vod se počítalo již v rámci plánu hospodářského rozvoje průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva. Německo přineslo rovněž důkazy o tom, že proběhlo několik informačních kampaní, které měly získat pro nový areál průmyslové oblasti na kanálu Odra-Spréva investory, které však byly až dosud neúspěšné, protože nové investory (kromě podniku Propapier, EnWB a 5N PV) se regionálním orgánům doposud přilákat nepodařilo.
(158)
Ačkoli je čistička odpadních vod - díky své vstupní anaerobní fázi čištění - technicky uzpůsobena tak, aby umožňovala zpracování silně znečištěné vody z průmyslové výroby, jako je výroba podkladových papírů z vlnité lepenky za použití starého papíru, mohla by být tato vstupní anaerobní fáze čištění zajímavá i pro jiné uživatele produkující vysoce znečištěnou vodu z průmyslové výroby obsahující organické složky, jako jsou výrobci nápojů a potravin. Z hlediska zpracování průmyslově znečištěné vody, která obsahuje vysoký podíl znečišťujících organických složek, kromě toho čističky odpadních vod se vstupní anaerobní fází čištění nabízejí celou řadu ekonomických a ekologických výhod.
(159)
I když zařízení sdružení TAZV při své stávající velikosti slouží hlavně k pokrytí potřeb podniku Propapier, je využíváno rovněž, a to za stejných podmínek, oběma dalšími podniky, které se v této oblasti usadily. Modulární konstrukce zařízení umožňuje jeho další rozšiřování, aby mohlo zpracovávat odpadní vodu od dalších uživatelů. Ale i bez tohoto modulárního rozšíření tvoří současné kapacitní rezervy zhruba [20-40] %, které mohou být využity pro zpracovávání odpadních vod od dalších uživatelů, přičemž aktuální celkovou kapacitu by bylo možno zvýšit na dvojnásobek (viz 80. až 84. bod odůvodnění). Čistička odpadních vod je bez jakékoli diskriminace přístupná všem uživatelům (pro nové investory, kteří se v této průmyslové oblasti usadí, je připojení k čističce a její používání povinné) a může zpracovávat odpadní vodu i od jiných než papírenských podniků.
(160)
Skutečnost, že zařízení sdružení TAZV je v současné době využíváno převážně (v průměru [ 70] % a maximálně [ 70] %) podnikem Propapier, nemusí podle názoru Komise nutně znamenat to, že se jedná o zařízení představující vyhrazenou infrastrukturu, neboť z hospodářského hlediska je jeho modulární konstrukce v době, kdy je k dispozici jen omezené množství veřejných rozpočtových prostředků, smysluplná. Náklady, které by vyžadovalo zdvojnásobení kapacity zařízení sdružení TAZV a které by podle odhadu Německa tvořily méně než 50 % vstupních investičních nákladů, svědčí v rozporu s tvrzením stěžovatele, že modulární konstrukce zařízení umožňuje úspory z rozsahu.
(161)
Skutečnost, že veřejná regionální podpora na vybudování předmětného zařízení byla poskytnuta pod podmínkou, že se hlavní investor (v tomto případě podnik Propapier) usadí v novém areálu průmyslové oblasti, považuje Komise za postup odpovídající řádnému veřejnému hospodaření s prostředky, jejichž množství je omezené, neboť budovat hned od začátku rozsáhlou veřejnou infrastrukturu, která nemá dosud zajištěné využití nebo jejíž kapacita je naddimenzovaná, postrádá rozumný smysl.
(162)
Argument, že papírny zpravidla využívají své vlastní čističky odpadních vod, lze na základě číselných údajů, které předložilo Německo, odmítnout. I když některé podniky v papírenském odvětví, jakož i v jiných odvětví průmyslu, využívají svých vlastních zařízení na čištění (nebo předčištění) odpadní vody, sama tato skutečnost ještě nesvědčí o tom, že v případech, kdy průmysloví uživatelé využívají veřejných čističek odpadních vod, jsou ze strany státu tímto způsobem zvýhodňováni, neboť tito uživatelé platí poplatky, a průběžně tak hradí příslušné náklady.
(163)
Komise proto dospěla k závěru, že čistička odpadních vod je obecnou infrastrukturou, a dotace poskytnuté sdružení TAZV tudíž nepředstavují investiční podporu ve prospěch podniku Propapier. Na rozdíl od parkoviště, vozovky a kanálu Odra-Spréva je provoz čističky odpadních vod hospodářskou činností, protože její provozovatel nabízí službu (zpracování odpadních vod) za úplatu jiným účastníkům trhu. Komise nicméně konstatovala, že případná podpora ve prospěch sdružení TAZV by v každém případě představovala existující podporu (51. až 57. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení). Případné podpory ve prospěch sdružení TAZV proto nemusejí být v tomto rozhodnutí dále přezkoumávány.
(164)
Souhrnný závěr, k němuž Komise dospěla, je tedy takový, že projekty budování infrastruktury v novém areálu průmyslové oblasti, kde se nachází nové výrobní zařízení podniku Propapier, nejsou určeny výhradně pro tuto papírnu, a nemohou být proto klasifikovány jako vyhrazená infrastruktura a státní podpora ve prospěch podniku Propapier. To znamená, že podpořené investice nepředstavují jednu investici ve smyslu 60. bodu pokynů k regionální podpoře, která by zahrnovala veřejnou regionální investiční podporu ve prospěch papírny podniku Propapier, již Komise schválila ve svém konečném rozhodnutí ve věci SA.23827 (2013/C) (viz poznámku pod čarou č. 4). Hodnocení investiční podpory ve prospěch podniku Propapier, které bylo předmětem uvedeného rozhodnutí, se tedy tímto rozhodnutím nemění.
5.2. MAJÍ BÝT NIŽŠÍ POPLATKY ZA POUŽÍVÁNÍ ČISTIČKY ODPADNÍCH VOD POVAŽOVÁNY ZA STÁTNÍ PODPORU?
(165)
Co se týče argumentu Německa, že v případě opatření, jež bylo přijato ve prospěch daného provozovatele v rámci režimu, který Komise nepovažovala za podporu, nelze uvažovat o žádné „podpoře“, jež by mohla být uživateli příslušné infrastruktury předána, chtěla by Komise znovu poukázat na to, že rozhodnutí o režimu podpor N 644e/02 neobsahuje žádný výrok o tom, jestli poplatky za používání infrastruktury nemohou za určitých okolností představovat podporu ve prospěch uživatele této infrastruktury. Komise trvá na tom, co konstatovala ve svém konečném rozhodnutí, že nebyla informována o žádném režimu poplatků, který by se týkal dotací poskytnutých v rámci ohlášeného režimu SP; rozhodnutí o schválení tohoto režimu nelze tudíž chápat jako schválení implicitně přípustných podpor, jejichž právním základem by byl zákon o místních poplatcích.
(166)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou neslučitelné s vnitřním trhem, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy“.
(167)
Skutečnost poskytnutí státní podpory musí být stanovena nezávisle na tom, 1) zda rámcová směrnice EU o vodě a německé právní předpisy, které tuto směrnici provádějí, vyžadují úplné krytí nákladů spojených s poskytováním služeb v oblasti zpracování odpadních vod a 2) zda poplatky jsou v souladu s tím, co tyto právní předpisy stanoví. Jinak řečeno, opatření, která jsou v souladu s rámcovou směrnicí EU o vodě i s platnými německými právními předpisy, mohou i přesto představovat státní podporu, pakliže jsou splněny všechny podmínky čl. 107 odst. 1 SFEU (viz 144. bod odůvodnění).
Státní prostředky a přičitatelnost
(168)
Poplatky, které mají být hrazeny za používání čističky odpadních vod, určuje a vybírá obec v souladu s § 6 zákona o místních poplatcích ve spolkové zemi Braniborsko. Je-li stanovená výše poplatků nižší, než by byla výše poplatků soukromého investora, znamená to pro obec ztrátu příjmů.
(169)
Opatření by pak bylo financováno státem nebo ze státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, protože příjem obce by byl v důsledku výhody poskytnuté podniku Propapier nižší.
(170)
Je-li výše poplatků stanovena tak, že z toho určitému podniku vzniká výhoda, bylo by to nutné přičítat také státu, protože stanovení výše poplatků je úkolem veřejnoprávní instituce - města Eisenhüttenstadt.
Hospodářská výhoda
(171)
Jak bylo objasněno v rozhodnutí o zahájení řízení, (35) Komise musela přezkoumat, zda stanovené poplatky, které byly uloženy podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod, představují pro podnik Propapier (selektivní) hospodářskou výhodu.
(172)
Podle ustálené judikatury Soudního dvora zahrnuje pojem „výhody“ nejen pozitivní plnění, jako jsou dotace, ale rovněž opatření, která různým způsobem snižují náklady, jež obvykle nese podnik, a která tak, aniž by byla subvencemi v užším slova smyslu, mají tutéž povahu a stejné účinky. (36)
(173)
Uplatní-li se tento přístup na případ, který je předmětem tohoto rozhodnutí, vzniká otázka, zda jsou poplatky uložené podniku Propapier za využívání čističky odpadních vod nižší než náklady, které by za normálních tržních podmínek musel nést srovnatelný podnik, tj. zda výše poplatků je v souladu se zásadou účastníka trhu v tržním hospodářství. Tuto otázku lze podle názoru Komise přezkoumat dvojím způsobem:
-
srovnáním ceny, kterou platí podnik Propapier, s referenční výší poplatků, které se za zpracování odpadních vod v příslušném členském státě obvykle účtují,
-
na základě analýzy ziskovosti ex ante, z níž vyplyne, že soukromý poskytovatel by si účtoval poplatky ve stejné výši.
Referenční cena
(174)
Vzhledem k Německem popsanému způsobu, jakým je organizován trh (viz 112. a 113. bod odůvodnění), a vzhledem ke skutečnosti, že (ani soukromí) provozovatelé si za své služby nemohou účtovat ceny podle svého vlastního uvážení, jelikož ceny předepisuje zákon (KAG Brandenburg), je Komise toho názoru, že není možné stanovit referenční ceny, které by si za obvyklých tržních podmínek účtoval soukromý provozovatel.
(175)
Komise dále konstatuje, že Německo předložilo údaje o cenách, které v odvětví, v němž působí podnik Propapier, platí jiné podniky. Ačkoli Německo tvrdí, že předložené referenční ceny představují průměrné ceny odrážející plnou výši nákladů, nelze na jejich základě poznat, zda tyto poplatky obsahují státní podporu. Pochybnost Komise ohledně použitelnosti těchto údajů jako východiska srovnání se nepodařilo rozptýlit. Důvodem toho je především skutečnost, že tyto ceny mohou podle názoru Komise odrážet různé nákladové položky a není jisté, zda neobsahují státní podporu.
Analýza ziskovosti ex ante
(176)
Vzhledem k tomu, že nejsou k dispozici spolehlivé referenční tržní hodnoty, je Komise toho názoru, že k odpovědi na otázku, zda uskutečněný právní úkon odpovídá obvyklým tržním podmínkám, lze dojít za pomoci jiné obecně uznávané standardní metody posuzování cen. V případě infrastruktur, které nejsou vyhrazeny žádnému jednotlivému uživateli, nýbrž jsou k dispozici všem uživatelům, lze podle názoru Komise soudit, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena tehdy, když uživatelé dané infrastruktury, nahlíženo z hlediska ex ante, dodatečně přispívají k ziskovosti provozovatele. (37)
(177)
Tato skutečnost nastává v případě, že dohoda provozovatele s jednotlivým spotřebitelem umožňuje tomuto provozovateli pokrytí nákladů vyplývajících z této dohody a dosažení přiměřeného zisku na základě spolehlivých střednědobých vyhlídek. (38)
(178)
V této analýze by kromě toho měly být zohledněny veškeré příjmy a očekávané dodatečné výdaje, které provozovateli v souvislosti s činností daného uživatele vzniknou. (39)
(179)
Tyto dodatečné náklady zahrnují veškeré kategorie výdajů či případných investic, jako například dodatečné personální, technické a investiční náklady, které jsou spojeny s přítomností uživatele. (40) Náklady, které by provozovatel musel nést v každém případě, tedy i mimo rámec dohody s uživatelem, se naopak nezohledňují.
(180)
Vzhledem k těmto faktorům je Komise toho názoru, že zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, tzn. že nižší poplatek nepředstavuje výhodu ve prospěch podniku Propapier, a to z následujících důvodů:
a)
Čistička odpadních vod je k dispozici všem uživatelům a její užívání není vyhrazeno podniku Propapier.
b)
Poplatek hrazený podnikem Propapier zahrnuje náklady na provoz, správu, údržbu, obsluhu a odvody, předpokládané odpisy a předpokládané úroky z 20 % vlastního kapitálu, který byl do čističky odpadních vod investován. Tento poplatek tudíž pokrývá veškeré dodatečné náklady, které provozovateli čističky odpadních vod v souvislosti s činností podniku Propapier vznikají.
(181)
Co se týče přiměřenosti zisku, který by měly poplatky kromě pokrytí dodatečných nákladů přinášet, je třeba konstatovat, že poplatky v daném případě pokrývají nejen dodatečné náklady, ale i předpokládané úroky z 20 % investovaného vlastního kapitálu. Podle výše definovaného způsobu výpočtu dodatečných nákladů to sice nelze výslovně označit za přiměřený zisk, pro provozovatele jsou nicméně tyto poplatky zdrojem dodatečného příjmu, jak by tomu bylo i v případě přiměřeného zisku.
(182)
Vzhledem k tomu, že poplatky nejsou pro podnik Propapier žádnou výhodou, a nepředstavují tudíž státní podporu, nemusela se Komise již zabývat otázkou, zda se jedná o podporu existující (viz 123. až 137. bod odůvodnění) nebo podporu na provoz (viz 26. bod odůvodnění), anebo zda je taková případná podpora na provoz slučitelná s vnitřním trhem. Vzhledem k tomuto zjištění může Komise ponechat otevřenu také otázku, zda by byl požadavek vracení poplatků (v případě, že by byly klasifikovány jako podpora na provoz) v rozporu se zásadou ochrany legitimního očekávání a se zásadou rovného zacházení.
6. ZÁVĚR
(183)
Komise tudíž dospěla k závěru, že vybudování čističky odpadních vod sdružením TAZV, stejně jako výstavba parkoviště, nové vozovky a rozšíření/prohloubení kanálu Odra-Spréva nepředstavují vyhrazená infrastrukturní opatření.
(184)
Komise dále dospěla rovněž k závěru, že poplatky účtované za zpracování odpadních vod nepředstavují státní podporu. Zásada investora/účastníka trhu v tržním hospodářství je dodržena, a podniku Propapier PM2 GmbH tudíž nevzniká žádná hospodářská výhoda.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Německem realizovaná infrastrukturní opatření nepředstavují infrastrukturu vyhrazenou podniku Propapier PM2 GmbH. Poplatky, které podniku Propapier za používání čističky odpadních vod účtuje sdružení TAZV, neobsahují státní podporu. Infrastrukturní opatření a sazební režimy poplatků proto nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 1. října 2014.
BESCHLUSS (EU) 2015/508 DER KOMMISSION
vom 1. Oktober 2014
über die mutmaßliche Infrastrukturbeihilfe Deutschlands zugunsten der Propapier PM2 GmbH - Staatliche Beihilfe SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 6847)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (2) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2008 reichte die Smurfit Kappa Group (im Folgenden: „Smurfit Kappa“ oder „Beschwerdeführer“) eine Beschwerde bei der Kommission ein, derzufolge die Propapier PM2 GmbH eine Infrastrukturbeihilfe erhalten hatte. Die Beschwerde wurde unter dem Aktenzeichen CP 327/08 registriert und (mit dem Aktenzeichen NN 45/10) in das Register für rechtswidrige Beihilfen übertragen.
(2)
Mit Schreiben vom 27. Oktober 2010 teilte die Kommission Deutschland mit, dass sie beschlossen hatte, in Bezug auf die mutmaßliche Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, zu der mutmaßlichen Beihilfe Stellung zu nehmen.
(4)
Mit Schreiben vom 28. Januar 2011 reichte Deutschland eine Stellungnahme ein (die nichtvertrauliche Fassung dieser Stellungnahme ging am 31. Januar 2011 ein). Außerdem erhielt die Kommission Stellungnahmen von folgenden Beteiligten: am 11. Februar 2011 eine gemeinsame Stellungnahme vom Deutschen Städtetag, Deutschen Landkreistag und Deutschen Städte- und Gemeindebund sowie vom Verband kommunaler Unternehmen (VKU) und am 14. Februar 2011 eine Stellungnahme vom Beschwerdeführer (die nichtvertrauliche Fassung dieser Stellungnahme ging am 1. März 2011 ein). Die Kommission leitete diese Stellungnahmen an die deutschen Behörden weiter, um ihnen Gelegenheit zur Äußerung zu geben; die entsprechende Stellungnahme Deutschlands ging am 13. April 2011 bei der Kommission ein (die nichtvertrauliche Fassung am 26. April 2011).
(5)
Am 17. Januar 2013 fand ein Treffen zwischen Vertretern der Kommissionsdienststellen und Deutschlands statt. Mit Schreiben vom 25. Februar 2013 übermittelte Deutschland ergänzende Informationen. Mit Schreiben vom 26. April 2013, auf das Deutschland mit Schreiben vom 14. Mai 2013 antwortete, forderten die Kommissionsdienststellen weitere Auskünfte an.
(6)
Mit E-Mail vom 23. Mai 2013 forderte die Kommission weitere Informationen an, die Deutschland mit E-Mails vom 24. Mai 2013, 27. Mai 2013 und 28. Mai 2013 übermittelte.
(7)
Im Anschluss an ein Treffen vom 6. Juni 2013 zwischen Vertretern der Kommissionsdienststellen, Deutschlands und des begünstigten Unternehmens sowie Sachverständigen kündigte Deutschland mögliche ergänzende Schriftsätze an. Auf ein weiteres Auskunftsersuchen vom 15. Oktober 2013 hin übermittelte Deutschland mit E-Mails vom 4. November 2013, 13. Dezember 2013, 18. Dezember 2013, 6. Januar 2014 und 24. April 2014 umfangreiche weitere Stellungnahmen.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
(8)
Die Propapier PM2 GmbH (im Folgenden „Propapier“) gehört zur Progroup AG (im Folgenden: „Progroup“). Progroup produziert und vertreibt über ihre Tochtergesellschaften Wellpappenrohpapier und Wellpappe. Der Beschwerdeführer, Smurfit Kappa, ist einer der größten Papierproduzenten der Europäischen Union.
(9)
Am 2. April 2008 genehmigte (4) die Kommission eine Regionalbeihilfe für die Errichtung einer Papierfabrik für Wellpappenrohpapier und eines dazugehörigen Kraftwerks durch Propapier in einem neu erschlossenen Erweiterungsareal des bestehenden Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal in Eisenhüttenstadt im Land Brandenburg - dieses Gebiet kam zu diesem Zeitpunkt für Regionalbeihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV in Betracht.
(10)
Der Beschwerdeführer vertrat die Ansicht, dass bestimmte aus staatlichen Mitteln finanzierte Infrastrukturvorhaben im Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem das neue Werk von Propapier liegt, ausschließlich für die Papierfabrik bestimmt und daher als gewidmete Infrastruktur und staatliche Beihilfe zugunsten von Propapier einzustufen seien.
(11)
Der Beschwerdeführer führte dazu folgende Infrastrukturvorhaben an (siehe Abschnitt 2.1): Errichtung einer Abwasserbehandlungsanlage, Bau eines Parkplatzes und einer neuen Anbindungsstraße sowie Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals.
(12)
Außerdem machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Gebühren für die Nutzung der Abwasserbehandlungsanlage zum Vorteil von Propapier zu niedrig angesetzt seien (siehe Abschnitt 2.2).
2.1. BEIHILFE FÜR DIE ERRICHTUNG EINER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE UND ANDERER INFRASTRUKTUR
(13)
Im Juli 2008 gewährte das Land Brandenburg aus Mitteln des Programms für den Ausbau der kommunalen wirtschaftsnahen Infrastruktur im Rahmen der Gemeinschaftsausgabe (GA) „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (im Folgenden „GA-Regelung“ (5)) einen direkten Zuschuss in Höhe von 33 808 200 EUR (6) für die Errichtung einer neuen Abwasserbehandlungsanlage in einem Erweiterungsareal des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal in Eisenhüttenstadt. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die GA-Regelung für die Finanzierung der Errichtung bzw. des Ausbaus von Abwasserbehandlungsanlagen Gegenstand der Beihilfesache N 644e/02 (7) war, in der die Kommission im Jahr 2003 für den Programmplanungszeitraum 2004-2006 festgestellt hatte, dass die im Rahmen dieser Regelung gewährte Förderung keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zugunsten des Eigentümers und Betreibers der Abwasserbehandlungsanlage darstellt.
(14)
In dieser Entscheidung von 2003 vertritt die Kommission die Ansicht, dass Zuschüsse aus der von 2004 bis 2006 geltenden Fassung der Regelung als interner Transfer staatlicher Mittel anzusehen sind und keine staatliche Beihilfe zugunsten der Eigentümer und Betreiber darstellen, da die Empfänger keine Wirtschaftsunternehmen sind und es sich bei der Dienstleistung um eine klassische Aufgabe der öffentlichen Daseinsvorsorge handelt, die den kommunalen Trägern obliegt. Den Bestimmungen der Regelung zufolge muss es sich bei dem Empfänger stets um eine Gebietskörperschaft oder einen Zweckverband handeln, der der Kommunalaufsicht untersteht. Eine Förderung ist nur dann möglich, wenn keine rechtlichen, personellen oder wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen dem Empfänger der Maßnahme, d. h. der Abwasserbehandlungsanlage, und dem Nutzer der Anlage bestehen.
(15)
Der Zuschuss belief sich auf 80 % der förderfähigen Gesamtkosten von 42 260 340 EUR. Empfänger des Zuschusses ist der Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (im Folgenden „TAZV“), ein interkommunaler Verband des öffentlichen Rechts, der mit der Bereitstellung von Trinkwasser und der Abwasserbehandlung betraut ist. Der TAZV ist zugleich Eigentümer und Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage. Er trug die übrigen 20 % der öffentlichen Gesamtinvestitionskosten.
(16)
Die Förderung erfolgte unter der Auflage, dass bis zum 15. August 2008 die rechtlichen und finanziellen Voraussetzungen für die Ansiedlung eines Hauptinvestors (in diesem Fall Propapier) nachweislich erfüllt sind. Mit der Errichtung der Anlage wurde im Oktober 2008 begonnen, und die Inbetriebnahme erfolgte im März 2010.
(17)
Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass die TAZV-Anlage eine gewidmete Infrastruktur darstellt, da praktisch die gesamte Abwasserbehandlungskapazität der Anlage von Propapier in Anspruch genommen werde. Er macht geltend, dass die Anlage von Anfang an als Abwasserbehandlungsanlage für Propapier konzipiert worden sei und eine unerlässliche Voraussetzung für die Ansiedlung einer Papierfabrik in der Region bilde (da für die Papierherstellung große Mengen Wasser benötigt würden).
(18)
Nach Ansicht des Beschwerdeführers handelt es sich auch bei den anderen Infrastrukturvorhaben - dem Bau eines Parkplatzes neben dem Werksgelände von Propapier und einer neuen Straße zur Verbindung des Industriegebiets mit der Bundesstraße 112 sowie der Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals - um Infrastrukturmaßnahmen, die Propapier gewidmet seien. Im Einleitungsbeschluss kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass diese keinen selektiven Vorteil zugunsten von Propapier darstellen und somit auch nicht als gewidmete Infrastruktur anzusehen sind. Dennoch forderte sie Dritte auf, zu diesen Maßnahmen Stellung zu nehmen.
2.2. ERMÄSSIGTE GEBÜHREN FÜR DIE NUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE
(19)
Ein weiterer Beschwerdepunkt in Bezug auf die Abwasserbehandlungsanlage besteht darin, dass die von Propapier für deren Nutzung zu zahlende Gebühr von 0,95 EUR pro Kubikmeter niedriger sei als das Entgelt, das ein privater Investor für eine derartige Dienstleistung erheben würde.
(20)
Die Höhe der Nutzungsgebühren ergibt sich aus dem einschlägigen Gesetz, dem Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (8) (im Folgenden „KAG Brandenburg“). Nach § 6 KAG Brandenburg muss die Berechnung der Gebühr so erfolgen, dass alle ansatzfähigen Kosten der betreffenden Abwasserbehandlungsanlage (Errichtungs-, Erhaltungs- Wartungs-, Betriebs-, Personal- sowie Abgabenverwaltungskosten), kalkulatorische Zinsen und kalkulatorische Abschreibungen abgedeckt, aber nicht überstiegen werden. Fördermittel, die die Kommune aus anderen staatlichen Quellen erhält (in diesem Fall ein Zuschuss von 33,8 Mio. EUR aus der GA-Regelung), sind bei den kalkulatorischen Zinsen für das eingesetzte Eigenkapital jedoch nicht (9) zu berücksichtigen. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass die Fördermittel, die der TAZV aus der GA-Regelung erhielt, von dem Empfänger TAZV in Form ermäßigter Abwassergebühren an die Nutzer der Abwasserbehandlungsanlage weitergegeben werde.
3. GRÜNDE FÜR DIE VERFAHRENSEINLEITUNG (10)
(21)
Die in Rede stehenden Maßnahmen sind als staatliche Beihilfen einzustufen, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: i) Die Maßnahme muss eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Förderung sein, ii) dem Unternehmen muss daraus ein wirtschaftlicher Vorteil entstehen, iii) der Vorteil muss selektiv sein, und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Eine staatliche Beihilfe liegt vor, wenn die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV kumulativ erfüllt sind.
(22)
Im Einleitungsbeschluss wird nicht in Zweifel gezogen, dass alle Maßnahmen den Einsatz staatlicher Mittel umfassen und dass sie möglicherweise den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälschen könnten.
(23)
Die Kommission stellte hinsichtlich der Beschwerdepunkte fest, dass zwischen 1) einer mutmaßlichen staatlichen Beihilfe zugunsten des TAZV für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage und 2) einer mutmaßlichen Beihilfe für Propapier in Form ermäßigter Abwasserbehandlungsgebühren unterschieden werden muss.
(24)
Außerdem wird im Einleitungsbeschluss untersucht, ob dem Unternehmen Propapier durch
i)
die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage
sowie durch die anderen Infrastrukturvorhaben in dem Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem sich das neue Werksgelände von Propapier befindet, und zwar
ii)
den neuen Parkplatz,
iii)
die neue Straße und
iv)
die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals
ein selektiver Vorteil entsteht oder es sich dabei um Propapier gewidmete Infrastruktur handelt (11). Da eine Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 1 nur dann als staatliche Beihilfe eingestuft werden kann, wenn sie selektiv ist (d. h., wenn sie Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren Rechts- und Sachlage befinden, unterschiedlich behandelt), musste die Kommission prüfen, ob Propapier durch die Maßnahmen ein selektiver Vorteil entstanden ist.
(25)
Die Kommission hat bereits eine regionale Investitionsbeihilfe für Propapier genehmigt. Da die Maßnahmen für die anderen Infrastrukturvorhaben in einem Fördergebiet durchgeführt werden, das für Regionalbeihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV in Betracht kommt, und diese Maßnahmen angeblich mit einem Investitionsvorhaben eng verbunden bzw. diesem gewidmet sind, das mit einer Regionalbeihilfe gefördert wird, vertrat die Kommission die vorläufige Auffassung, dass die Maßnahmen, wenn sie sich als selektiv zugunsten von Propapier erwiesen, einen Teil eines Investitionsvorhabens von Propapier bilden würden, sodass sie die Anforderungen der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (12) (im Folgenden „Regionalbeihilfeleitlinien“) erfüllen müssten. Die Kommission äußerte Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von Investitionsbeihilfen in Form einer gewidmeten Infrastruktur, insbesondere in Bezug auf die Beachtung der Beihilfehöchstintensität und den Anreizeffekt.
(26)
Nach den Regionalbeihilfeleitlinien dürfen Unternehmen, denen eine Investitionsbeihilfe gewährt wurde, zusätzlich auch eine Betriebsbeihilfe erhalten. Die Vereinbarkeit der Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt muss dann jedoch unabhängig von der Vereinbarkeit der Investitionsbeihilfe geprüft werden, und zwar nach Maßgabe der Kriterien des Abschnitts 5 der Regionalbeihilfeleitlinien. Die Kommission kam in ihrem Einleitungsbeschluss zu dem Schluss, dass, falls eine Betriebsbeihilfe für Propapier in Form ermäßigter Abwasserbehandlungsgebühren vorläge, die nicht mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar wäre, diese Betriebsbeihilfe als mit den Regionalbeihilfeleitlinien und der einschlägigen Genehmigungspraxis der Kommission in Bezug auf Betriebsbeihilfen unvereinbar einzustufen wäre. Denn der Standort des Beihilfeempfängers liege zwar in einer Region, die für Betriebsbeihilfen in Betracht komme (Fördergebiet nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV), jedoch seien andere wichtige Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt nicht erfüllt. So gebe es keine Anhaltspunkte dafür, dass die Betriebsbeihilfe entweder von ihrer Art her oder im Hinblick auf die Förderung der regionalen Entwicklung gerechtfertigt wäre oder dass ihre Höhe in einem angemessenen Verhältnis zu den zu behebenden Nachteilen stünde. Zudem seien die Betriebsbeihilfen weder zeitlich begrenzt, noch würden sie mit der Zeit reduziert. Daher äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der grundsätzlichen Vereinbarkeit von Betriebsbeihilfen in Form ermäßigter Gebühren mit dem Binnenmarkt.
3.1. ZUSCHÜSSE FÜR ÖFFENTLICH GEFÖRDERTE INFRASTRUKTURVORHABEN EINSCHLIESSLICH DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE
3.1.1. Parkplatz, Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals, neue Straße
(27)
Im Rahmen der vorläufigen Prüfung wurde festgestellt, dass sich die Kapazität des Parkplatzes nicht mit der Darstellung des Beschwerdeführers deckt und dass sich der Parkplatz nicht in unmittelbarer Nähe des Werksgeländes von Propapier befindet. Des Weiteren wurde festgestellt, dass die Stellflächen allgemein zugänglich sind und nicht nur dem Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, sondern auch den sonstigen innerstädtischen Gewerbestandorten dienen, und dass die Zahl dieser Stellflächen es der Kommune ermöglichen dürfte, innerstädtische Lkw-Stellplätze zu schließen. Außerdem baut Propapier demnach eigene Stellflächen, die auch für Lkw zugänglich sind. Daher gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Propapier durch den Bau des Parkplatzes wahrscheinlich kein selektiver Vorteil entsteht.
(28)
Mit Blick auf die neue Verbindungsstraße zwischen dem Industriegebiet und der Bundesstraße 112 stellte die Kommission fest, dass durch den Bau der Straße das Verkehrsaufkommen und die Luftverschmutzung im Zentrum von Eisenhüttenstadt reduziert werden, da Lkw so die Innenstadt auf ihrem Weg zum Industriegebiet umgehen können und die Fahrtzeit zum nächstgelegen regionalen Zentrum verringert wird. Daher gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Propapier durch den Bau der neuen Straße wahrscheinlich kein selektiver Vorteil entsteht.
(29)
Hinsichtlich der Erweiterungs- und Vertiefungsarbeiten im Oder-Spree-Kanal stellte die Kommission fest, dass diese nicht vorgenommen wurden, um Propapier einen selektiven Vorteil zu verschaffen, sondern dass sie Teil der notwendigen regelmäßigen Unterhaltung der Wasserwege sind. Daher gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Propapier durch die Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals wahrscheinlich kein selektiver Vorteil entsteht.
(30)
Zu diesem Zeitpunkt konnte die Kommission jedoch nicht vollständig ausschließen, dass diese Infrastrukturmaßnahmen Propapier in höherem Maße zugutekommen als anderen Unternehmen.
(31)
Daher forderte die Kommission Dritte zur Stellungnahme auf, bevor sie sich eine abschließende Meinung zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Hinblick auf diese Maßnahmen bildet. Gleichzeitig forderte sie Deutschland damals auf, während des förmlichen Prüfverfahrens weitere Informationen zum Bau des Parkplatzes und der neuen Straße sowie zur Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals zu übermitteln.
3.1.2. Zuschuss für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage
(32)
In ihrem Einleitungsbeschluss kam die Kommission zu dem Schluss, dass, sollte die Beihilferegelung N 644e/02 mittlerweile aufgrund der Entwicklung des Binnenmarktes als Beihilfe anzusehen sein, diese als bestehende Beihilfe für den TAZV anzusehen wäre.
(33)
Die Kommission äußerte jedoch Zweifel daran, dass die Abwasserbehandlungsanlage eine gewidmete Infrastruktur darstellt. In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass es neben Propapier nur zwei weitere Nutzer der Anlage gibt: den kanadischen Photovoltaik-Zulieferer 5N PV und den Energieversorger EnBW. Des Weiteren war nicht bekannt, welcher Anteil an den Kapazitäten der Abwasserbehandlungsanlage diesen beiden Kunden tatsächlich zukommt. Auf der Grundlage der zu diesem Zeitpunkt der Prüfung vorliegenden Informationen war es der Kommission nicht möglich zu bewerten, ob der Bau einer neuen Abwasserbehandlungsanlage mit Blick auf diese beiden Unternehmen allein notwendig war. Des Weiteren war einer dieser beiden anderen Nutzer, nämlich das von EnBW betriebene Kraftwerk, direkt an dem Propapier-Vorhaben beteiligt, da das Kraftwerkunternehmen den Strom für den Produktionsprozess des Papierwerks liefert (13).
(34)
Wenn Propapier tatsächlich 90 % der Abwasserbehandlungskapazitäten nutzt, wie vom Beschwerdeführer behauptet, so stellt sich nach Ansicht der Kommission die Frage, ob diese Tatsache an sich nicht schon einen ausreichenden Beweis dafür bildet, dass die Anlage ausschließlich oder zumindest vorrangig für die Nutzung durch Propapier bestimmt (und somit Propapier gewidmet) ist. Folglich war Deutschlands Argument, dass die Abwasserbehandlungsanlage in der Zukunft von weiteren Benutzern in Anspruch genommen werde, eingehender zu prüfen.
(35)
Außerdem wurde festgestellt, dass zu berücksichtigen ist, wie viele Investoren sich maximal im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal ansiedeln können und welche Kapazitäten der Anlage sie durchschnittlich nutzen würden. Diesbezüglich wurde Deutschland aufgefordert, detailliertere Informationen zum Gesamtkonzept der Erschließung des Industriegebietes und zu den verbleibenden Kapazitäten der Abwasserbehandlungsanlage, die den potenziellen Nutzern zugewiesen werden könnten, zur Verfügung zu stellen. Deutschland sollte außerdem weitere Informationen zur technischen Machbarkeit des modularen Ansatzes beim Bau der Abwasserbehandlungsanlage vorlegen (14).
(36)
Wie bereits dargelegt, vertrat die Kommission die vorläufige Auffassung, dass die Maßnahmen für die Infrastrukturvorhaben, sofern sie sich als selektiv erweisen sollten, einen Teil des Investitionsvorhabens von Propapier darstellen würden, sodass sie die Anforderungen der Regionalbeihilfeleitlinien und insbesondere die Bestimmungen in Bezug auf die Beihilfehöchstintensität und den Anreizeffekt erfüllen müssten.
3.2. ERMÄSSIGTE GEBÜHREN FÜR DIE NUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE
(37)
Deutschland vertrat ebenso wie bei der Maßnahme für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage den Standpunkt, dass, sofern die von Propapier zu entrichtende Gebühr Beihilfeelemente enthielte, es sich dabei um eine bestehende Beihilfe handeln würde. Nach Ansicht Deutschlands erstreckt sich die Entscheidung der Kommission in der Sache N 644e/02, mit der die GA-Regelung genehmigt wurde, auch auf mittelbare Wirkungen der Regelung.
(38)
Die Kommission gelangte jedoch in ihrem Einleitungsbeschluss zu dem Schluss, dass die mögliche Beihilfe in Form ermäßigter Abwassergebühren nicht von dem Beschluss N 644e/02 erfasst wird und dass es sich dabei, sofern die Gebühr als Beihilfe einzustufen wäre, um eine neue Beihilfe handeln würde.
(39)
Im Rahmen der Beurteilung der Frage, ob Propapier durch die Gebühren ein wirtschaftlicher Vorteil entsteht, äußerte die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss Zweifel, ob die vom TAZV erhobenen Gebühren die vollständigen Kosten widerspiegeln und ob ein privater Investor die Gebühren in derselben Höhe festgesetzt hätte.
(40)
Die Kommission vertrat die Ansicht, dass die von Propapier zu zahlende Gebühr die Kosten der Abwasserbehandlung nicht in voller Höhe deckt, da Deutschland selbst eingeräumt hat, dass diese Gebühren nur 20 % der kalkulatorischen Zinsen für das eingesetzte Eigenkapital decken, da der Zuschuss in Höhe von 80 %, den die Kommune aus anderen staatlichen Quellen für die Errichtung der Anlage erhalten habe, bei der Berechnung der kalkulatorischen Zinsen nicht zu berücksichtigen sei. Diesbezüglich stellte die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss zunächst fest, dass sowohl die Richtlinie 2000/60/EG (im Folgenden „EU-Wasserrahmenrichtlinie“) (15) als auch das KAG Brandenburg vorschreiben, dass die Gebühren für die Nutzung einer Abwasserbehandlungsanlage sämtliche Kosten decken müssen (16). Im Einleitungsbeschluss wird zudem auf die Sachen InfraLeuna (17) und Kimberly-Clark/Scott (18) verwiesen, in denen die Kommission die Auffassung vertritt, dass Gebühren in Höhe der vollen Kosten den Kosten entsprechen, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat.
(41)
Der Beschwerdeführer brachte vor, dass zur Feststellung des Vorteils die Höhe der tatsächlich von Propapier gezahlten Gebühren mit der Höhe der Gebühren, die ein Privatinvestor an der Stelle des TAZV erheben würde, verglichen werden sollte.
(42)
Deutschland schlug vor, die von Propapier gezahlten Gebühren mit den im Sektor zu verzeichnenden Durchschnittstarifen zu vergleichen, und nannte eine Studie, laut der sich der Durchschnittstarif zwischen 0,24 EUR und 1 EUR pro Kubikmeter bewegt (19).
(43)
Die Kommission stellte im Einleitungsbeschluss fest, dass das Privatinvestorprinzip auf den vorliegenden Fall anwendbar zu sein scheint. Sie äußerte jedoch Zweifel, ob sich durch die Anwendung eines solchen Referenzwerts das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe ausschließen lässt, zumal die Daten offenbar verzerrt sind. Selbst wenn die genannten Gebühren anderer Kommunen die vollen Kosten widerspiegeln, ergeben sich die unterschiedlichen Tarife offenbar aus unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten, die für einen privaten Investor unterschiedliche Tarifhöhen rechtfertigen würden. Daher äußerte die Kommission im Einleitungsbeschluss Zweifel, dass das Vorliegen eines Vorteils für Propapier auf der Grundlage dieser Daten ausgeschlossen werden kann.
(44)
Wie in Erwägungsgrund 26 dargelegt, hat die Kommission, sofern die Maßnahme tatsächlich eine neue Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt, Zweifel an deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV. Sollte sich herausstellen, dass die Gebühr eine regionale Betriebsbeihilfe darstellt, so bestünden Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt, da diese Beihilfe weder zeitlich begrenzt ist noch mit der Zeit reduziert wird noch auf den Ausgleich bestimmter (nicht erwiesener) Nachteile der Region ausgerichtet ist.
4. STELLUNGNAHMEN DEUTSCHLANDS UND STELLUNGNAHMEN DRITTER ZUM EINLEITUNGSBESCHLUSS
4.1. HANDELT ES SICH BEI DEN AUS ÖFFENTLICHEN MITTELN FINANZIERTEN INFRASTRUKTURPROJEKTEN UM PROPAPIER GEWIDMETE INFRASTRUKTUR?
4.1.1. Parkplatz
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(45)
In ihrem Einleitungsbeschluss hat die Kommission die vom Beschwerdeführer angegebene Zahl von Parkplätzen nicht anerkannt. Nach Angaben des Beschwerdeführers stammen die gemachten Angaben (Stellplätze für 186 Pkw und 71 Lkw) aus dem von Eisenhüttenstadt in Auftrag gegebenen vorläufigen Erschließungsplan.
(46)
Nach Angaben des Beschwerdeführers sehen die ursprünglichen Baupläne von Propapier nicht den Bau eines privaten Parkplatzes vor, und selbst wenn Propapier seinen eigenen Parkplatz baue, komme der sogenannte öffentliche Parkplatz dennoch vorrangig Propapier zugute: Ein Verkehrsschild weise Lkw-Stellplätze für das Kraftwerk und für das Papierwerk aus. Darüber hinaus befinde sich der Parkplatz in unmittelbarer Nähe des Werksgeländes von Propapier (er reiche bis zu den Grenzen des Papierwerks und grenze an das Kraftwerk an, das zunächst Teil des Vorhabens von Propapier gewesen sei). Der Parkplatz biete keine Rastanlagen, die in der Regel von einem derartigen öffentlichen Parkplatz zu erwarten seien.
(47)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Lage des Parkplatzes ungünstig und zu abgelegen sei, um für andere innerstädtische Gewerbe genutzt werden zu können und dazu zu führen, dass die Stadt Lkw-Stellplätze in der Innenstadt schließen kann.
Stellungnahme Deutschlands
(48)
Nach Angaben Deutschlands verschafft der Parkplatz Propapier keinen selektiven Vorteil. Er sei allgemein zugänglich und bediene nicht nur das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal. Ferner verfüge Propapier über eigene Stellplätze (213 für Pkw und 27 für Lkw), und eine Baugenehmigung für zusätzliche Stellflächen für 120 Pkw sei bereits erteilt worden.
(49)
Deutschland widerspricht der vom Beschwerdeführer geäußerten Ansicht, dass der Parkplatz vorrangig Propapier zugutekomme und dass die Lage des Parkplatzes ungünstig und zu abgelegen sei, als dass er andere innerstädtische Gewerbestandorte von Eisenhüttenstadt bedienen könnte.
(50)
Deutschland zufolge war das vom Beschwerdeführer angeführte Verkehrsschild, das Lkw-Stellflächen für das Kraftwerk auswies, vorübergehender Art und auf Bauarbeiten im Kraftwerk zurückzuführen. Diese Arbeiten seien Ende März 2011 abgeschlossen worden. Die Zufahrt zum Parkplatz sei an der neuen Straße ausgeschildert, und die Ausschilderung beziehe sich nicht auf ein bestimmtes Unternehmen oder eine bestimmte Anlage.
4.1.2. Straße
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(51)
Der Beschwerdeführer widerspricht Deutschlands Ausführungen, dass die neue Straße das Industriegebiet mit der Bundesstraße B 112 verbinden solle; nach Angaben des Beschwerdeführers endet die Straße wenige Meter hinter dem Papierwerk, ohne dass die Absicht erkennbar sei, sie fortzuführen; sollte sie dennoch fortgeführt werden, würde sie nicht anderen Unternehmen dienen, da im Bereich der Verlängerung kein Unternehmen angesiedelt sei.
(52)
Daher ist der Beschwerdeführer der Ansicht, dass der Parkplatz und die Straße Propapier einen selektiven Vorteil bieten und der Nutzung durch Propapier gewidmet sind.
Stellungnahme Deutschlands
(53)
Deutschland zufolge wird die neue Straße das aktuelle Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal und seine nördlichen Erweiterungsgebiete mit der Bundesstraße B 112 verbinden. Sie reduziere das Verkehrsaufkommen und die Luftverschmutzung im Zentrum von Eisenhüttenstadt, versetze Lkw in die Lage, das Stadtzentrum zu meiden und werde für den Industrie- und Geschäftsverkehr nach Frankfurt (Oder) die Fahrzeit um mindestens 1/3 verkürzen. Sie sei Teil der allgemeinen Erschließung des bereits 1993 geplanten Industriegebiets und biete Unternehmen in Frankfurt einen besseren Zugang zum Binnenhafen von Eisenhüttenstadt. Deutschland macht geltend, dass die Straße bereits im Oder-Programm der Landesregierung geplant gewesen sei.
(54)
Sie biete für das ArcelorMittal-Industriegebiet und andere Industriegebiete weitere Entwicklungsmöglichkeiten. Die Straße sei in zwei Schritten gebaut worden; nach einer gewissen Verzögerung aufgrund technischer Schwierigkeiten sei der letzte Teil im Jahr 2013 fertiggestellt worden.
4.1.3. Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals
(55)
Im Jahr 2008 erweiterte Eisenhüttenstadt das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, um Unternehmen anzuziehen. Nach Angaben Deutschlands erfolgen die Arbeiten zur Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals im Rahmen der notwendigen regelmäßigen Instandhaltung des Wasserwegs, der Teil der transeuropäischen Netze (TEN) sei. Seit 2003 würden auf der gesamten Länge des Kanals Schleusen ausgebaut (gegenwärtig die Schleuse Kersdorf, der Neubau der Schleuse Fürstenwalde sei zurückgestellt worden). Deutschland legt dar, dass kein Bezug zur Ansiedlung Propapiers bestehe und Propapier kein selektiver Vorteil verschafft werde.
4.1.4. Handelt es sich bei der Abwasserbehandlungsanlage um Propapier gewidmete Infrastruktur?
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(56)
Der Beschwerdeführer legt dar, dass die Beihilfe nicht unter die Regelung fallen könne, die der Entscheidung in der Sache N 644e/02 zufolge keine Beihilfe bildet, da die Geltungsdauer der genannten Regelung Ende 2006 ausgelaufen und die Regelung damit zum Zeitpunkt der Gewährung der Investitionsbeihilfe für den Bau der TAZV-Abwasserbehandlungsanlage nicht in Kraft gewesen sei.
(57)
Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, dass die Regelung auch deshalb nicht anwendbar sei, da die Abwasserbehandlungsanlage keine öffentliche Dienstleistung erbringe, sondern allein für die vorrangige Nutzung durch Propapier errichtet worden sei.
(58)
Dem Beschwerdeführer zufolge hat die Papierindustrie - auch in Deutschland - in der Regel eigene Abwasserbehandlungsanlagen für Recyclingpapierwerke, sodass Deutschlands Argument, dass Unternehmen verpflichtet seien, sich an das öffentliche Abwassersystem anzuschließen, nicht stichhaltig sei.
(59)
Nach Angaben des Beschwerdeführers ist die Abwasserbehandlungsanlage nicht Teil eines wirtschaftsplanerischen Gesamtkonzepts für das Industriegebiet, das sich auf alle potenziellen Investoren erstreckt, sondern wurde bereits im Jahr 2007, gleichzeitig mit dem Propapier-Papierwerk und dem Kraftwerk, entwickelt und vorgestellt. Die Beschlussvorlage von Eisenhüttenstadt über die Erschließung des Industriegebiets vom 7. November 2007 beziehe sich lediglich auf zwei oder drei Investoren. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass Eisenhüttenstadt erst seit dem Jahr 2010 für das Industriegebiet werbe, und legt nahe, dass die Stadt erst im Anschluss an die Beschwerde von Smurfit Kappa mit der Suche nach weiteren Investoren begonnen habe.
(60)
Nach Ansicht des Beschwerdeführers geht aus den baulichen Besonderheiten der TAZV-Anlage eindeutig hervor, dass sie speziell auf die Bedürfnisse von Propapier zugeschnitten worden sei. Die technischen Merkmale von Abwasserbehandlungsanlagen seien ausgesprochen sektorspezifisch. Wasserbehandlungsanlagen für Recyclingpapierwerke umfassten in der Regel eine anaerobe und eine aerobe Reinigungsstufe, während herkömmliche kommunale Abwassersysteme häufig nur die aerobe Reinigungsstufe aufwiesen. Der Umstand, dass die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage beide Stufen aufweist, bilde ein zusätzliches Argument dafür, dass sie nicht dem öffentlichen Interesse diene, sondern Propapier gewidmete Infrastruktur darstelle.
(61)
Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist es sehr unwahrscheinlich, dass bei der Planung der Anlage einem anderen Kapazitätsbedarf als dem des Propapier-Papierwerks (und seines ergänzenden Kraftwerks, das nun im Eigentum von EnBW steht) Rechnung getragen wurde. Der Beschwerdeführer argumentiert, EnBW sei kein unabhängiger Nutzer, da die Investition in das Kraftwerk eng mit dem Papierwerkvorhaben verbunden sei und ohne das Propapier-Werk nicht getätigt worden wäre.
(62)
Der Beschwerdeführer merkt an, dass der andere in dem Industriegebiet angesiedelte Investor, 5N PV, nur einen sehr geringen Prozentsatz der verfügbaren Abwasserbehandlungskapazitäten des TAZV nutze und dass sein Bedarf im Bereich der Abwasserbehandlung durch die bereits vorhandene Abwasserbehandlungsanlage hätte gedeckt werden können. Da 5N PV seinen Betrieb bereits im Mai 2008, das heißt zwei Jahre vor der Inbetriebnahme der neuen TAZV-Anlage aufgenommen habe, habe es zunächst die bestehende Abwasserbehandlungsanlage genutzt.
(63)
Der Beschwerdeführer führt an, dass es keine Prognosen für den zu erwartenden Abwasserbehandlungsbedarf potenzieller weiterer Investoren gebe und dass keine Informationen darüber vorlägen, ob und wann diese zusätzlichen Kapazitäten bereitstehen würden. Zurzeit seien jedenfalls kaum freie Kapazitäten vorhanden. Ferner nimmt der Beschwerdeführer auf einen Presseartikel (Märkische Oderzeitung vom 3. Februar 2011) Bezug, in dem über einen technischen Defekt in einem Belebungsbecken berichtet und festgestellt wurde, dass alle verfügbaren Becken für die derzeitigen industriellen Nutzer benötigt würden.
(64)
Nach Auffassung des Beschwerdeführers bestätigte Deutschland implizit, dass kein weiteres Unternehmen die Wasserbehandlungsanlage nutzen werde, als es feststellte, dass die Gebühren für die neue TAZV-Anlage deshalb niedriger seien als die für die bestehende Anlage, weil bei der neuen Anlage kein teures Kanalsystem zwischen einzelnen Nutzern erforderlich sei (und damit bestätigte, dass keine weiteren Benutzer hinzukommen würden).
(65)
Dem Beschwerdeführer zufolge geht aus den TAZV-Daten hervor, dass Propapier mindestens 90 % der täglichen Kapazität der Anlage nutzt.
(66)
Der Beschwerdeführer legt dar, dass die von Deutschland geltend gemachte modulare Bauweise der Abwasserbehandlungsanlage rein theoretischen Charakter habe und nicht zu Größenvorteilen führe, da das zweite Modul 80 % bis 90 % des ersten koste. Die vergleichsweise hohen Kosten für die Hinzufügung von Modulen sprächen dafür, dass die Erstinvestition von 42 Mio. EUR in erster Linie Propapier als selektive Maßnahme zugutekomme.
(67)
Nach Angaben des Beschwerdeführers kann Propapier aufgrund des Umstands, dass sich die neue TAZV-Anlage in unmittelbarer Nähe der Propapier-Anlage neben dem Kraftwerk und dem Papierwerk befindet, das bei der anaeroben Behandlung seines Abwassers entstehende Biogas wiederverwenden.
(68)
Auf der Grundlage des Vorstehenden zieht der Beschwerdeführer den Schluss, dass die TAZV-Anlage Propapier gewidmete Infrastruktur bildet und dass die öffentliche Finanzierung der Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage eine Investitionsbeihilfe für Propapier darstellt. Nach Auffassung des Beschwerdeführers sollte die Kommission daher prüfen, ob diese Maßnahme in Verbindung mit der für das Propapier-Papierwerk gewährten regionalen Investitionsbeihilfe (Beihilfesache SA.23827) alle Voraussetzungen der Regionalbeihilfeleitlinien erfüllt.
Stellungnahme Deutschlands
(69)
Im Rahmen der beihilfefreien Regelung N 644e/02 gewährte Maßnahmen seien keine Beihilfen.
Die öffentliche Infrastruktur stehe allen zu gleichen Bedingungen zur Verfügung
(70)
Deutschland macht geltend, dass die Abwasserbehandlungsanlage nicht Propapier gewidmet sei: Es handele sich um eine öffentliche Infrastruktur, die in den Bereich der Gefahrenabwehr falle und dem Schutz der Umwelt und dem Schutz der Bevölkerung vor Krankheiten diene. Alle Unternehmen, die jetzt im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal niedergelassen sind oder in Zukunft dort niedergelassen sein werden, hätten das Recht, sich an die öffentliche Abwasserbehandlungsanlage anzuschließen und sie zu gleichen Bedingungen zu nutzen. Die Gebühren würden nach denselben gesetzlich vorgegebenen Grundsätzen berechnet. Die Abwasserbehandlung falle in Deutschland in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden, wobei ein Anschluss- und Benutzungszwang bestehe. Die Nutzer hätten nicht die Möglichkeit, sich für einen anderen Dienstleistungsanbieter zu entscheiden als für die Gemeinde.
(71)
Deutschland weist die Aussage des Beschwerdeführers zurück, dass Papierwerke in der Regel ihre eigenen Abwasserbehandlungssysteme hätten und nicht verpflichtet seien, sich an die kommunalen Abwassersysteme anzuschließen, und stellt fest, dass Propapier gesetzlich verpflichtet sei (20), sich an die TAZV-Anlage anzuschließen und diese zu benutzen. Ausnahmen von dieser Anschlusspflicht seien sehr begrenzt (nur wenn der Anschluss nicht möglich oder nicht realistisch sei). Es gebe nur in begrenztem Umfang allgemein zugängliche Daten über die Behandlung des Abwassers von Papierherstellern, aber diese Daten zeigten, dass zahlreiche Papierwerke an kommunale Abwasserbehandlungsanlagen angeschlossen seien.
Die Infrastruktur sei nicht eigens für Propapier errichtet worden
(72)
Deutschland stimmt nicht mit der Aussage des Beschwerdeführers überein, dass die TAZV-Anlage auf die technischen Bedürfnisse von Propapier zugeschnitten sei: Die zweistufige Abwasserbehandlung sei nicht kennzeichnend für die Papierindustrie, sondern sei in vielen verschiedenen Branchen üblich, und mehrere kommunale Abwasserbehandlungsanlagen führten eine zweistufige Abwasserbehandlung durch. Die technischen Merkmale der TAZV-Anlage (zweistufiger biologischer Prozess) hätten auf den aktuellen technischen Standards basiert, wobei berücksichtigt worden sei, dass ein wesentlicher Teil des Abwassers stark verschmutzt sein würde. Deutschland räumt ein, dass kommunale Abwasserbehandlungsanlagen, die ausschließlich Abwasser aus sanitären Anlagen oder leicht verschmutztes Wasser behandeln, in der Regel keine gesonderte Vorbehandlungsstufe hätten, betont aber, dass die zweistufige Behandlung bei Anlagen, die Industrieabwasser behandeln müssen, üblich sei. Deutschland legte eine Liste mit 18 Papierwerken in Deutschland vor, die Recylingpapier herstellen und an kommunale Abwasseranlagen angeschlossen sind, und stellt fest, dass beide Arten kommunaler Abwasseranlagen (einstufige und zweistufige) im Papiersektor zum Einsatz kämen.
(73)
Nach Angaben Deutschlands bildet die Abwasserbehandlungsanlage Teil eines Pakets allgemeiner Infrastrukturmaßnahmen, die zur Erschließung des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal getroffen wurden. Keine dieser Maßnahmen sei einem einzigen Unternehmen gewidmet. Beschlüsse über den Bau der Anlage, den Anschluss an die Anlage und die Benutzung der Anlage lägen nicht im Ermessen von Propapier oder potenziellen Nutzern.
(74)
Deutschland weist die Darstellung zurück, dass die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage eigens für Propapier gebaut worden sei. Die Behörden erklären, dass der Bau bereits im Rahmen anderer potenzieller Investitionen in den Jahren 2004-2006, lange vor der Ansiedlung von Propapier geplant gewesen sei.
(75)
Deutschland führt aus, dass die vorhandene Kapazität der Abwasserbehandlungsinfrastruktur außerhalb des Industriegebiets beschränkt sei und die verfügbare Restkapazität lediglich ausreiche, um den Bedarf eines zusätzlichen (kleineren) Investors abzudecken; Deutschland bestätigt, dass 5N PV in der Tat zunächst an die vorhandene Anlage angeschlossen war.
(76)
Der Umstand, dass die Ansiedlung von Propapier den Anstoß für den Beginn der Errichtung der seit langem geplanten Abwasserbehandlungsanlage gab, kann Deutschland zufolge nicht als selektiver Vorteil für Propapier ausgelegt werden. Deutschland nimmt Bezug auf die Schlussanträge des Generalanwalts van Gerven, der in der Sache C-255/91 (Matra/Kommission) (21) bestätigte, dass unvermeidlich sei, dass die Infrastruktur in der Anlaufzeit hauptsächlich durch das erste Unternehmen genutzt wird, das sich in dem neu eingerichteten Industriegebiet angesiedelt hat. Dies werde sich jedoch ändern, wenn die Entwicklung der Region den erhofften Verlauf nehme.
(77)
Deutschland teilt mit, dass alle drei Unternehmen, die derzeit im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal angesiedelt sind, d. h. Propapier, 5N PV und das EnBW-Kraftwerk, an die Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen seien und sie benutzten. Deutschland erläutert ferner, dass zu verschiedenen Zeitpunkten mehrere weitere Ansiedlungen in Betracht gezogen worden seien (eine oder zwei Ersatzbrennstoffaufbereitungsanlagen, eine Fotovoltaik-Glasfabrik, Investitionsangebote, die mehreren Investoren in verschiedenen Sektoren gemacht worden seien, und Besichtigung des Standorts durch mehrere potenzielle Investoren), dass die weitere Entwicklung des Industriegebiets, insbesondere angesichts der Krise, die die benachteiligten Gebiete besonders stark in Mitleidenschaft gezogen habe, aber Zeit in Anspruch nehmen werde.
Derzeitige Kapazität
(78)
Deutschland weist die Ausführungen des Beschwerdeführers zurück, denen zufolge Deutschland die Abwasserkapazität für die Nutzer der TAZV-Anlage nicht angegeben habe, Propapier die verfügbare Kapazität zu mindestens 90 % nutze und es keine freien Kapazitäten gebe.
(79)
Deutschland zufolge hat die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage in ihrer derzeitigen Ausgestaltung freie Kapazitäten für potenzielle neue Investoren. Die drei derzeitigen Nutzer nähmen zusammen eine Kapazität von [ 500] (22) m3/h in Anspruch, während die Höchstkapazität der TAZV-Anlage 638 m3/h betrage. Die Gesamtkapazitätsauslastung liege somit bei ca. [60-80] %, und es seien freie Kapazitäten von rund [150-250] m3/h vorhanden. Die von Propapier genutzte durchschnittliche Kapazität betrage [300-500] m3/h, der Höchstwert liege bei [400-500] m3/h. Propapier nutze somit durchschnittlich [ 70] % und höchstens [ 70] % der Gesamtkapazität der TAZV-Anlage.
Modulare Bauweise der TAZV-Anlage
(80)
Deutschland macht geltend, die TAZV-Anlage sei von Anfang auf eine modulare Erweiterung im Zuge der schrittweisen Erschließung des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal ausgelegt worden. Die modulare Planung der Anlage gehe aus der TAZV-Kurzbeschreibung 2007 hervor, in der von potenziell stark verschmutztem Wasser aus der Papierindustrie, der Bioethanol-Produktion und anderen Industriezweigen die Rede sei.
(81)
Deutschland führt aus, dass zentrale Bauteile der Anlage bereits in der aktuellen Ausbaustufe auf die Maximalkapazität nach einer Erweiterung ausgelegt seien. So sei die Nennweite der 5 km langen Abwurfleitung von der Abwasserbehandlungsleitung zur Oder zum Beispiel mehr als dreimal so groß wie in der aktuellen Ausbaustufe erforderlich (sie könne ein Volumen von 1 945 m3/h fassen, während der gegenwärtige Spitzenabfluss lediglich 638 m3/h betrage), und die TAZV habe die Option, die Fläche der Abwasserbehandlungsanlage um ein 3,3 ha großes Nachbargrundstück zu erweitern. Potenzielle Nutzer würden nach einer derartigen modularen Erweiterung auch einen gleichberechtigten Zugang zur Abwasserbehandlungsanlage haben.
(82)
Deutschland macht daher geltend, dass der derzeitige hohe Anteil von Propapier an der Gesamtkapazität der Abwasserbehandlungsanlage keinen selektiven Vorteil begründe, sondern lediglich eine Momentaufnahme darstelle, da die Infrastruktur darauf ausgelegt sei - durch modulare Erweiterung - weitere Nutzer zu gleichen Konditionen aufzunehmen. Dies werde Zeit in Anspruch nehmen, denn die Abwasserbehandlungsanlage sei Teil eines wirtschaftsplanerischen Gesamtkonzepts für die Gegend, das mehrere Erweiterungsgebiete in verschiedenen Stufen erfasse. Die derzeitige Situation mit nur drei angesiedelten Investoren sei ein Durchgangsstadium der seit 1994 erfolgenden Erschließung der Industriegebiete in dieser Gegend. Rund die Hälfte des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal (35 ha) stehe noch für weitere Investoren zur Verfügung. Deutschland schätzte im Jahr 2011, dass diese Fläche innerhalb von fünf Jahren belegt sein werde, und fügt hinzu, dass eine zusätzliche Erweiterung dann noch in den weiteren Gebieten „Nordost“ (40 ha) und „Nord“ (160 ha) möglich sei.
(83)
Deutschland weist die Ansicht des Beschwerdeführers zurück, dass die modulare Bauweise der TAZV-Anlage nicht zu Größenvorteilen führen werde. Die deutschen Behörden erklären, dass die modulare Erweiterung der TAZV-Anlage in drei Stufen machbar sei, und zwar zu wesentlich geringeren Kosten pro hinzugefügten m3 Kapazität als bei der Erstinvestition:
-
Stufe 1 (Kapazitätssteigerung um 33 %, zusätzliche Abwassermenge von 213 m3) sei innerhalb weniger Monate realisierbar und würde 1,2 bis 1,5 Mio. EUR bei einem zusätzlichen Industriegebiet von rund 19 ha kosten;
-
Stufe 2 (Kapazitätssteigerung um 69 %, zusätzliche Abwassermenge von 426 m3) sei innerhalb weniger Monate realisierbar und würde 5,3 bis 5,6 Mio. EUR bei einem zusätzlichen Industriegebiet von rund 38 ha kosten;
-
Stufe 3 (Erweiterung auf angrenzendes Land; Kapazitätssteigerung um 100 %, zusätzliche Abwassermenge von 638 m3) würde 17 bis 18 Mio. EUR bei einem zusätzlichen Industriegebiet von rund 57 ha kosten. Eine Kapazitätssteigerung um 100 % würde die Ausübung der Option auf das Nachbargrundstück erfordern und bis zu 18 Mio. EUR kosten.
(84)
Deutschland argumentiert, dass die modulare Bauweise der Abwasserbehandlungsanlage dem Gebot des wirtschaftlichen und sparsamen Mitteleinsatzes entspreche und im Rahmen der vorherigen Überdimensionierung der Abwasserbehandlungsanlagen in den neuen Bundesländern zu sehen sei. Die Sanktionierung einer derartigen modularen Dimensionierung als selektiven Vorteil würde in der Tat dazu verleiten, Infrastrukturen von vornherein unwirtschaftlich überzudimensionieren. Darüber hinaus würden die Gebühren die Kosten für eine derartige Überdimensionierung nicht abdecken.
(85)
Die Wertung der derzeitigen Begrenzung der Anlage als selektiven Vorteil würde einen Anreiz für eine unwirtschaftliche Überdimensionierung der Infrastruktur bewirken.
(86)
Nach Auffassung Deutschlands ist der vom Beschwerdeführer angeführte Presseartikel (vgl. Erwägungsgrund 63) nicht relevant. Den Behörden zufolge stünde die Einrichtung eines zusätzlichen ungenutzten Beckens nur für technische Zwischenfälle den im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe auferlegten Vorschriften einer sparsamen und wirtschaftlichen Planung entgegen.
(87)
Nach Angaben des Beschwerdeführers zahlen die Nutzer der neuen TAZV-Anlage geringere Gebühren als die der bestehenden kommunalen Anlage, weil bei der neuen Anlage kein umfangreiches Rohrsystem erforderlich sei, um alle Nutzer miteinander zu verbinden. Deutschland weist die Schlussfolgerung des Beschwerdeführers zurück, dass der neuen Anlage deshalb keine weiteren Nutzer hinzugefügt werden können. Nach Angaben Deutschlands können weitere gewerbliche Nutzer problemlos angeschlossen werden, wobei die Begrenzung in erster Linie durch die Größe des Rohrs, das das behandelte Wasser in die Oder leitet, bedingt sei.
(88)
Deutschland weist die Darstellung des Beschwerdeführers zurück, dass Propapier das von der TAZV-Anlage produzierte Biogas nutzen könne. Die Nutzer der Abwasserbehandlungsanlage hätten nicht die Möglichkeit, das Biogas zu nutzen. TAZV nutze das Biogas in seinem eigenen 3-MW-Kraftwerk.
(89)
Deutschland weist die Behauptung zurück, dass es erst nach der Beschwerde von Smurfit Kappa damit begonnen habe, andere potenzielle Investoren für das Industriegbiet zu werben: Bereits 1998 habe Eisenhüttenstadt das Investor Center Ostbrandenburg mit der Vermarktung von Industrie- und Gewerbeflächen, unter anderem im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, beauftragt. Seit 1995 bestünden Planungsunterlagen für das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal.
(90)
Deutschland zieht den Schluss, dass die TAZV-Anlage keine Propapier gewidmete Infrastruktur bildet.
(91)
Deutschland zieht ferner den Schluss, dass die Infrastrukturmaßnahmen im erweiterten Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal (Bau und Bereitstellung der Abwasserbehandlungsanlage und die sonstigen baulichen Maßnahmen - Parkplatz, Straße, Vertiefung/Erweiterung des Kanals) allgemeine Erschließungsmaßnahmen seien, die keinen selektiven Vorteil für Propapier bildeten und nicht der Nutzung durch Propapier vorbehalten seien. Nach Angaben Deutschlands ist der Umstand, dass die Infrastruktur derzeit lediglich von wenigen Erstsiedlern genutzt wird, der Entwicklungsperspektive als Durchgangsstadium immanent.
4.2. ENTSTEHT PROPAPIER DURCH ERMÄSSIGTE GEBÜHREN FÜR DIE BENUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE EIN VORTEIL?
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(92)
Der Beschwerdeführer stimmt mit der von der Kommission im Einleitungsbeschluss zum Ausdruck gebrachten Position (vgl. Erwägungsgrund 63 des Einleitungsbeschlusses und Erwägungsgrund 38 dieses Beschlusses) überein, dass die Entscheidung in der Sache N 644e/02 die Gebühren für die Benutzung der Abwasserbehandlungsanlage nicht abdeckt. Daher sollten die Gebühren die Gesamtkosten der Benutzung widerspiegeln. Der Umstand, dass die Berechnung der Gebühren auf dem Kommunalabgabengesetz beruht, rechtfertige nicht geringere Gebühren und den sich für Propapier ergebenden Vorteil.
(93)
Der Beschwerdeführer argumentiert, dass die Abwasserbehandlungsanlage keine öffentliche Dienstleistung erbringe, sondern allein für die vorrangige Benutzung durch Propapier errichtet worden sei.
(94)
Dem Beschwerdeführer zufolge zeigen alle drei von der Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss vorgeschlagenen Methoden (Vollkostenmethode, Preis eines privaten Anbieters, Referenzpreis), dass Propapier durch die erhobenen Gebühren ein Vorteil entsteht.
Vollkostenmethode
(95)
Der Beschwerdeführer argumentiert ferner, dass nicht nur Artikel 9 der EU-Wasserrahmenrichtlinie, sondern auch die Tatsache, dass die meisten Recyclingpapierwerke über ihre eigene Abwasserbehandlungsanlage verfügten, für die Berechnung der vollen Kosten spreche. Die von Propapier gezahlte Gebühr decke nur 20 % der kalkulatorischen Zinsen für das aufgewendete Eigenkapital und trage nicht dem Anteil des Eigenkapitals Rechnung, der auf den 80 %igen öffentlichen Beitrag zu den Baukosten der Abwasserbehandlungsanlage entfalle.
Preis eines privaten Anbieters (Privatinvestortest)
(96)
Nach Angaben des Beschwerdeführers will ein privater Wirtschaftsbeteiligter oder ein Eigentümer eines Papierwerks mindestens sämtliche Kosten decken, sodass diese Methode mit der vorstehend genannten Vollkostenmethode übereinstimme.
Referenzpreis
(97)
Der Beschwerdeführer stimmt mit der im Einleitungsbeschluss von der Kommission zum Ausdruck gebrachten Auffassung überein, dass das Vorliegen von Beihilfen durch die Verwendung von Referenzpreisen wahrscheinlich nicht ausgeschlossen werden kann. Der alleinige Vergleich von Papierwerken, die kommunale Abwassersysteme nutzen, sei nicht repräsentativ, weil die meisten Papierwerke ihre eigene Abwasserbehandlungsanlage hätten.
(98)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass Deutschland nur sehr selektive Informationen zu den von anderen Papierwerken gezahlten Abwassergebühren vorgelegt habe (eine Studie, Vergleich mit den Tarifen im Industriegebiet Spreetal/Schwarze Pumpe und eine alte Entscheidung aus dem Jahr 1990) und dass diese Beispiele unter anderem deshalb keine Grundlage für die Berechnung eines Referenzpreises bilden könnten, weil die Gebühren von Zuschüssen und Investitionskosten abhingen und die Gesetzgebung von einer Gegend zur anderen abweichen könne. Der Beschwerdeführer zieht einen Vergleich zu seiner eigenen Anlage, die das kommunale Abwassersystem in (vertrauliche Information) benutzt, und berechnet, dass Propapier unter Berücksichtigung einer Bauinvestition von 42 Mio. EUR (wie in Eisenhüttenstadt) 4 EUR/m3 zahlen müsste, was weit über der derzeit von Propapier gezahlten Gebühr liege.
(99)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der von Deutschland angeführte Artikel im Jahr 2004 veröffentlicht worden sei und auf einer 2002 veröffentlichten Studie basiere, die sich auf Daten von 2000/2001 gründe. Er nimmt hier Bezug auf Anlage 6 zu Deutschlands Schriftsatz vom 30. Januar 2009, der einen Artikel aus der Online-Nachrichtenquelle „Das Papier 2004-T174“ (23) enthielt. Nach Angaben des Beschwerdeführers erstreckt sich die Studie auf nur sieben anonyme Papierwerke, und es werde nicht deutlich, ob sie eine eigene Abwasserbehandlungsanlage betreiben oder an das kommunale System angeschlossen sind und ob die berücksichtigten Kosten lediglich die Betriebskosten (ohne Kapital- bzw. sonstige Nichtbetriebskosten) umfassten. Wenn die Studie nur Papierwerke mit eigener Abwasserbehandlungsanlage vergleiche, sollten die Kapitalkosten berücksichtigt werden.
Stellungnahme Deutschlands
(100)
Deutschland bleibt bei seiner Ansicht, dass ein etwaiger Vorteil, der sich aus den für die Nutzung der TAZV-Anlage erhobenen Gebühren ergibt, keine staatliche Beihilfe darstellen würde, da die Entscheidung der Kommission in der Sache N 644e/02 nach Auffassung Deutschlands auch die indirekten Auswirkungen der GA-Regelung, d. h. die Gebühren, abdecke. Deutschland argumentiert weiter, dass die Maßnahme, die in der Sache N 644e/02 für beihilfefrei erklärt wurde, keine staatliche Beihilfe auf der Ebene des Nutzers bilden könne. Nach Auffassung Deutschlands hat die Kommission ihre Position hinsichtlich der Frage, ob Beihilfe für einen Infrastrukturbetreiber an den Nutzer einer Infrastruktur weitergegeben werden kann, erst nach dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24) geändert.
(101)
Deutschland räumt ein, dass die Entscheidung in der Sache N 644e/02 zum Zeitpunkt der Gewährung der Investitionsbeihilfe für TAZV ausgelaufen war. Die deutschen Behörden stellen jedoch heraus, dass die einschlägige Rechtsvorschrift, die der Entscheidung in der Sache N 644e/02 zugrunde lag, mit derjenigen übereingestimmt habe, auf deren Grundlage die Maßnahme für den TAZV gewährt wurde. Die Rechtsgrundlage sei lediglich aktualisiert worden, dabei aber inhaltlich unverändert geblieben. Daher argumentiert Deutschland, dass allein die Aktualisierung einer Rechtsgrundlage nicht automatisch eine Einstufung als staatliche Beihilfe bewirke.
(102)
Deutschland betont, dass die Kostenberechnung transparent und gesetzlich vorgegeben sei.
Kein wirtschaftlicher Vorteil für Propapier
(103)
Deutschland nimmt zu den drei Möglichkeiten Stellung, die Gebühr für ein Unternehmen zu berechnen, das Abwasserbehandlungsdienste nutzt (Erwägungsgrund 68 des Einleitungsbeschlusses): Vollkostenmethode, Preis eines privaten Anbieters, Referenzpreis.
Bei Anwendung der Vollkostenmethode ergebe sich kein Vorteil
(104)
Deutschland widerspricht der Auffassung, dass die von Propapier gezahlte Gebühr nicht die vollen Kosten decke. Die Kostenberechnung sei gesetzlich vorgegeben (und sollte grundsätzlich die Kosten decken, mit Ausnahme der Tatsache, dass Zuschüsse Dritter bei der Berechnung der kalkulatorischen Zinsen nicht berücksichtigt werden (25)). Den gesetzlichen Vorschriften zufolge sollten die Kosten gedeckt, aber nicht überschritten werden. Alle dem TAZV entstehenden Kosten seien gedeckt, einschließlich der Zinsen auf den Anteil des TAZV am investierten Kapital. Die Berechnung fiktiver Zinsen auf Zuschüsse des Landes sei nicht gerechtfertigt, da dem TAZV diese Kosten nicht entstanden seien.
(105)
Propapier entstehe kein selektiver Vorteil, da die Gebühren für alle Benutzer der neu errichteten Anlage gleich seien.
(106)
Ob die Gebühr ohne die im Rahmen der GA-Regelung gewährten Zuschüsse für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage höher gewesen wären, hänge von vielen Faktoren ab, z. B. von der Verfügbarkeit anderer Finanzmittel.
(107)
Die Behörden seien weder aufgrund des Verursacherprinzips noch aufgrund der EU-Wasserrahmenrichtlinie verpflichtet, in die Berechnung der Zinsen für das aufgewendete Kapital Zuschüsse einzubeziehen. Die EU-Wasserrahmenrichtlinie schreibe vor, dass die Kosten der Wasserdienstleistungen gedeckt werden müssen, lasse den Mitgliedstaaten aber Spielraum bei der Umsetzung. Im vorliegenden Fall seien alle Kosten des TAZV (der Wasserdienstleistung) gedeckt. Das Verursacherprinzip gelte nicht absolut, müsse aber „berücksichtigt“ werden. Im vorliegenden Fall werde ihm durch Einbeziehung aller Kosten des TAZV in die Berechnung Rechnung getragen.
(108)
In der EU-Wasserrahmenrichtlinie ist von einem „angemessenen“ Beitrag die Rede. Deutschland legt dar, dass die von Propapier entrichteten Gebühren im Vergleich zu anderen Gebieten in Deutschland oder der Europäischen Union vergleichsweise hoch seien. Die deutschen Behörden stellen ferner fest, dass die Mitgliedstaaten der EU-Wasserrahmenrichtlinie zufolge den sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung sowie den geografischen und klimatischen Gegebenheiten der betreffenden Regionen Rechnung tragen können.
(109)
Deutschland führt aus, dass ein Vergleich mit den Sachen Kimberly-Clark oder InfraLeuna (siehe auch Erwägungsgrund 70 des Einleitungsbeschlusses) nicht stichhaltig sei. Gegenstand der Sache Kimberly-Clark ist ein Vorzugstarif für ein Unternehmen, aufgrund dessen der Verdacht bestand, dass möglicherweise nicht alle Kosten gedeckt sind. Im vorliegenden Fall seien alle Kosten gedeckt, und die Tarifbedingungen seien für alle Benutzer gleich. In der Sache Kimberly-Clark werde ein Industriegebiet nach den besonderen Bedürfnissen eines einzigen Unternehmens erschlossen, während das Industriegebiet im vorliegenden Fall für mehrere Ansiedler erschlossen werde.
(110)
Gegenstand der Entscheidung in der Sache InfraLeuna sei die Preisbildung privater Unternehmen für die Nutzung privater Infrastrukturen, während sich die vorliegende Sache auf die Benutzung kommunaler Infrastruktur und gesetzlich vorgegebene, nicht marktbezogene Gebühren beziehe. Im vorliegenden Fall trügen die Benutzer alle Kosten, die eine Abwassergesellschaft normalerweise zu tragen hat. Auf einem nicht liberalisierten Abwassermarkt seien die zu berücksichtigenden Kostenfaktoren gesetzlich vorgegeben und für alle Unternehmen gleich (KAG Brandenburg).
(111)
Die im Einleitungsbeschluss genannten Entscheidungen in den Sachen Wagner und Weida Leder (Erwägungsgrund 71 und Fußnote 19) beträfen Zuschüsse für die Errichtung privater Abwasserbehandlungsanlagen. Im vorliegenden Fall erhalte Propapier jedoch keine Zuschüsse zu freiwilligen privaten Investitionen, sondern entrichte ihm per Gesetz auferlegte Benutzungsgebühren.
Der Privatinvestortest sei nicht anwendbar
(112)
Nach Auffassung Deutschlands ist Wasser keine übliche Handelsware. Der Abwasserbehandlungssektor in Deutschland sei in regionale Monopole der öffentlichen kommunalen Aufgabenträger der Abwasserbeseitigung aufgeteilt. Die Abwasserbehandlung in Deutschland sei daher keine wirtschaftliche Tätigkeit, sondern eine hoheitliche Pflichtaufgabe der Gemeinden. Der TAZV handele als öffentliche Behörde und nicht als Unternehmen, dessen Verhalten nach dem Marktinvestortest geprüft werden kann. In Deutschland bestehe ein Anschluss- und Benutzungszwang. Die Nutzer hätten nicht die Möglichkeit, sich für einen anderen Dienstleistungsanbieter zu entscheiden als für die Gemeinde. Die Gebühren seien gesetzlich vorgegeben, würden von den Behörden beschlossen und dürften die Kosten nicht übersteigen.
(113)
Der Abwasserbehandlungssektor in Deutschland sei privaten Unternehmen nur in begrenztem Maße zugänglich. Sie könnten lediglich auf der Grundlage von Betriebsführungs- oder Betreiberverträgen bei der technischen Erfüllung der gesetzlichen Abwasserbeseitigungspflichten mitwirken. Die Verantwortung für die Aufgabe verbleibe jedoch bei der Gemeinde, die rechtlich nicht verpflichtet sei, den Vertrag auszuschreiben. Ferner könnten private Unternehmen technische Aufgaben ausführen (oder in Ausnahmefällen die Gebühren erheben), aber auch in diesem Fall dürfen die Gebühren ihre Kosten nicht übersteigen. Der TAZV habe Dritten keine technischen Aufgaben übertragen.
(114)
Da die Gebühren gesetzlich vorgegeben seien und die Kosten der Infrastruktur nicht überschreiten dürften, gebe es keinen Markt, auf dem private Unternehmen mit dem Ziel der Gewinnerzielung Abwassergebühren festsetzen könnten. Ein Wettbewerb zwischen privaten Unternehmen oder zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Unternehmen um Endverbraucher finde nicht statt.
(115)
Nach Auffassung Deutschlands ist es in einem solchen Fall nicht möglich, das Verhalten des Betreibers mit dem Verhalten eines privaten Investors zu vergleichen. Der Privatinvestortest sei daher nicht anwendbar.
Referenzpreise
(116)
Angesichts der Pflicht zum Anschluss an die Abwasserbehandlungsanlage gebe es keinen Wettbewerb und damit auch keinen Marktpreis, der als Benchmark für die beihilferechtliche Prüfung des Vorteils verwendet werden könnte.
(117)
Deutschland weist die Darstellung des Beschwerdeführers zurück, dass nur wenige Papierwerke kommunale Abwassersysteme nutzten und die alleinige Zugrundelegung von Daten aus diesen Papierwerken als Benchmark für den Sektor daher nicht repräsentativ sei.
(118)
In seiner Stellungnahme stellte Deutschland richtig, dass Propapier keine Gebühr von 0,95 EUR/m3 (wie in den Erwägungsgründen 72 und 80 des Einleitungsbeschlusses angegeben) zahle, sondern seit 2010 eine Gebühr von 1,18 EUR/m3 entrichte. Diese Gebühr sei im Vergleich zu anderen Standorten in der Europäischen Union vergleichsweise hoch bzw. auf jeden Fall nicht unüblich. Nach einer Umfrage des Verbands Deutscher Papierfabriken unter 77 Unternehmen der deutschen Papierindustrie, welche 68 % des Sektors repräsentieren, hätten die Gebühren im Jahr 2007 bei durchschnittlich 1,12 EUR/m3 (Bandbreite von 0,31 EUR/m3 bis 2,20 EUR/m3) gelegen. Die von Propapier gezahlte Gebühr liege innerhalb dieser Bandbreite und über dem Durchschnitt dieser Stichprobe.
(119)
In späteren Stellungnahmen setzte Deutschland die Kommission davon in Kenntnis, dass die Gebühr im Jahr 2012 auf 1,41 EUR/m3 angehoben worden sei, um die Verluste in der Anlaufphase der Abwasserbehandlungsanlage zu decken. Aufgrund von Einsparungen bei den Energiekosten sei die Gebühr Anfang 2013 im Einklang mit der rechtlichen Verpflichtung, dass die Gebühren die Kosten decken müssen, diese aber nicht überschreiten dürfen, auf 1,39 EUR/m3 festgesetzt worden. Darüber hinaus müsse Propapier das Abwasser vorbehandeln, bevor es in die TAZV-Anlage eingeleitet wird. Die Kosten für die Vorbehandlung lägen bei rund […] EUR/m3, was die Gesamtkosten für die Abwasserbehandlung für Propapier auf […] EUR/m3 bringe; im Vergleich dazu lägen die durchschnittlichen Kosten im Sektor (2010) bei 1,27 EUR/m3.
(120)
Deutschland führt aus, dass der Vergleich mit von anderen Papierherstellern in der Europäischen Union gezahlten Gebühren die richtige Benchmark für die Prüfung sei, dass kein wirtschaftlicher Vorteil vorliege und dass die Bedenken der Kommission bezüglich eines derartigen Vergleichs nicht stichhaltig seien.
(121)
Nach Angaben Deutschlands handelt es sich bei den der Kommission übermittelten Beispielen um Durchschnittspreise auf Vollkostenbasis. Deutschland habe keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Gebühren staatliche Beihilfen enthielten.
(122)
Deutschland führt aus, dass das Beispiel Lenzing Lyocell (26) stichhaltig sei, auch wenn der Sachverhalt zehn Jahre zurückliege (Propapier zahle mehr als das Doppelte der Gebühr, aber die Abwassergebühren seien in den letzten zehn Jahren nicht um mehr als 100 % gestiegen).
Bestehende Beihilfe
(123)
Deutschland bringt zwei Argumente dafür vor, warum die Gebühren, sofern sie Beihilfen darstellen, als bestehende Beihilfen im Sinne des Artikels 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 anzusehen seien.
(124)
Deutschland erklärt, dass die Kommission 2003 in ihrer Entscheidung in der Sache N 644e/02 zu dem Schluss gelangt sei, dass die GA-Regelung keine staatliche Beihilfe für die Betreiber von Abwasserbehandlungsanlagen darstelle, sofern es sich bei dem Träger - wie bei dem TAZV - um einen Zweckverband handele. Die Kommission habe diese Feststellung auf die Tatsache gestützt, dass ein Zweckverband der Kommunalaufsicht unterliegt und eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wahrnimmt. Wie die Kommission jedoch selbst in Erwägungsgrund 57 des Einleitungsbeschlusses festgestellt habe, wäre die Regelung, selbst wenn sie in der Zwischenzeit aufgrund der Entwicklung des Binnenmarkts eine Beihilfe darstellen sollte, nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 als bestehende Beihilfe einzustufen.
(125)
Wie in Erwägungsgrund 100 dieses Beschlusses dargelegt, umfasst die Entscheidung in der Sache N 644e/02 nach Angaben Deutschlands auch die mittelbaren Wirkungen der Gemeinschaftsaufgabe, d. h. die Gebühren. Die Gebühren erforderten keine eigene Anmeldung, da die Gebührenberechnungsmethode Teil der Durchführung der Regelung sei.
(126)
Im Hinblick auf die Argumentation, dass es sich bei den Gebühren um eine bestehende Beihilfe handele, bringt Deutschland vor, dass diese in den Gebühren enthaltene Beihilfe bereits vor Inkrafttreten des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft am 1. Januar 1958 in Kraft gewesen sei. Eine vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags bestehende Beihilfe bleibe auch im Falle späterer Modifikationen eine bestehende Beihilfe, solange der „Kern“ der ursprünglichen Regelung erhalten bleibe (27). Die Präzisierung einer schon vor dem 1. Januar 1958 geltenden allgemeinen Vorschrift stelle keine anmeldepflichtige Neubeihilfe dar (28).
(127)
Deutschland erklärt, dass die Kommunalabgabengesetze bereits vor Inkrafttreten des EWG-Vertrags im Jahr 1958 bestanden hätten und auch danach noch anwendbar gewesen seien. § 6 Absatz 2 des geltenden KAG Brandenburg gehe aufgrund der Tatsache, dass sich Brandenburg auf einem Teil des Gebiets des ehemaligen Königreichs Preußen befinde, auf das Kommunalabgabengesetz für das Königreich Preußen vom 14. Juli 1893 (PrKAG) und das Gemeindeabgabengesetz Bayern (BayGAG) zurück. Deutschland stützte dieses Argument auf folgende Unterargumente:
a)
Diese Gesetze hätten auch in der Zeit von 1919 bis 1933 sowie von 1933 bis 1945 fortgegolten.
b)
Die heutigen Kommunalabgabengesetze der alten Bundesländer gingen auf das PrKAG zurück.
c)
Das KAG Brandenburg stehe - ungeachtet der Sonderstellung der neuen Bundesländer aufgrund der Teilung Deutschlands - in historischer Kontinuität mit dem PrKAG.
Unterargument a:
(128)
Im PrKAG sei bereits die Möglichkeit der Erhebung von Gebühren durch die Kommunen für die Nutzung öffentlicher Infrastrukturen enthalten gewesen. Das Gebührenabgabengesetz, das seit 1938 in Bayern in Kraft ist (und die Grundlage für eine Reihe ähnlicher Gesetze in anderen süddeutschen Bundesländern bildet), biete ebenfalls diese Möglichkeit (29). Nach dem PrKAG seien die Gebührensätze in der Regel so zu bemessen, dass die Verwaltungs- und Unterhaltungskosten der Veranstaltung, einschließlich der Ausgaben für die Verzinsung und Tilgung des aufgewendeten Kapitals, gedeckt werden. Obwohl die Gebühren nach dem PrKAG nur die Ausgaben für die Verzinsung des (für die Infrastruktur) aufgewendeten Kapitals decken müssten, implizierten Urteile aus der Nachkriegszeit zum PrKAG, dass unter der Geltung des PrKAG keine Verzinsung von Zuschüssen Dritter vorgesehen sei.
(129)
Das PrKAG bzw. vergleichbare bestehende Landesgesetze seien weder in der Weimarer Republik noch nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten außer Kraft gesetzt worden. Somit seien sie auch nach 1918 in Kraft geblieben.
Unterargument b:
(130)
Nach dem Zweiten Weltkrieg sei das PrKAG als Landesrecht unter dem Grundgesetz von 1949 (im Folgenden „GG“), nach dem Gesetze, die ihm nicht widersprechen, fortgelten (Artikel 123 GG), und durch Bestimmungen, die den Bundesländern ermöglichten, in bestimmten Bereichen Gesetze zu erlassen, in Kraft geblieben. Damit werde deutlich, dass das PrKAG bereits vor Inkrafttreten des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in den deutschen Bundesländern gegolten habe.
(131)
Nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1949 sei das PrKAG in einigen westdeutschen Bundesländern nach und nach durch die jeweiligen Kommunalabgabengesetze abgelöst worden. Mit der Ablösung des PrKAG durch diese Landesgesetze in den 1960er- und 1970er-Jahren sei die Regelung präzisiert und terminologisch angepasst worden, wobei der Kern des Gesetzes jedoch erhalten geblieben sei. Insbesondere sei es dabei geblieben, dass auf Zuschüsse Dritter keine kalkulatorischen Zinsen angesetzt werden (30). Unter dem PrKAG sei die Verzinsung lediglich für das Fremdkapital erfolgt. Unter den Landesgesetzen sei die Verzinsung auf das Eigenkapital erstreckt worden; weder das PrKAG noch diese Landesgesetze hätten jedoch kalkulatorische Zinsen auf Zuschüsse vorgesehen.
(132)
Deutschland ist daher der Auffassung, dass die heutigen Kommunalabgabengesetze der alten Bundesländer auf das PrKAG zurückgehen. Nach Angaben Deutschlands sei es im vorliegenden Fall besonders wichtig, das KAG Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 1969 (31) zu betrachten, das als Modell für das KAG Brandenburg gedient und das PrKAG aus dem Jahr 1906 abgelöst habe; trotz der erforderlichen begrifflichen Anpassungen entspreche das KAG Nordrhein-Westfalen inhaltlich dem PrKAG (siehe Erwägungsgrund 128 dieses Beschlusses). Auch die Kommunalabgabengesetze anderer Bundesländer (z. B. Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Hessen) hätten das PrKAG als Grundlage und höben dieses auf.
Unterargument c:
(133)
Deutschland macht geltend, dass das KAG Brandenburg durch die Teilung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg eine Sonderstellung einnehme. In den Jahren nach der Gründung der DDR sei die kommunale Selbstverwaltung mit ihrem eigenen Wirkungskreis in Brandenburg und den anderen ostdeutschen Bundesländern abgeschafft worden. Regelungen seien im Sinne der zentralistischen Staatsführung getroffen worden. Mit der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 (32) (die von der Volkskammer der DDR vor der Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 erlassen wurde) sei die kommunale Selbstverwaltung wiederhergestellt und festgelegt worden, dass die Gemeinden ihre Finanzwirtschaft in eigener Verantwortung regeln. Dazu seien sie dazu berechtigt worden, Entgelte und Gebühren für kommunale Leistungen zu erheben.
(134)
Das KAG Brandenburg vom 27. Juni 1991 beruhe auf dem KAG Nordrhein-Westfalen und sei mit diesem nahezu deckungsgleich.
(135)
Trotz der zwischenzeitlich unterschiedlichen Rechtsentwicklung in der DDR sei eine unterschiedliche Behandlung der Kommunalabgabengesetze der ost- und der westdeutschen Bundesländer nicht angezeigt. Das KAG Brandenburg setze die Rechtstradition des PrKAG fort und stehe nicht in der Rechtstradition der ehemaligen DDR. Es gebe auch keine institutionelle Kontinuität zwischen dem (Ab-)Wasserbehandlungssystem der DDR und dem derzeitigen Abwasserbehandlungssystem des Landes Brandenburg. Die Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 habe den Grundstein für den Erlass der Kommunalabgabengesetze in den neuen Bundesländern gelegt. Die Kommunalabgabengesetze der neuen Bundesländer knüpften inhaltlich an die Kommunalabgabengesetze der alten Bundesländer an, die ihrerseits auf das PrKAG zurückgingen. Dies sei eine unausweichliche Konsequenz der Tatsache, dass die neuen Bundesländer der Bundesrepublik Deutschland nach dem Grundgesetz beigetreten sind (33). Das werde insbesondere an der Entstehungsgeschichte des KAG Brandenburg deutlich. Das KAG Brandenburg stehe in der Rechtstradition des KAG Nordrhein-Westfalen und des PrKAG. Die Teilung Deutschlands und die dadurch unterbrochene Rechtstradition in den ostdeutschen Bundesländern dürfe im Hinblick auf die Auslegung des KAG Brandenburg nicht zu einem Nachteil führen.
(136)
Das KAG Brandenburg stehe in historischer Kontinuität mit dem PrKAG.
(137)
Deutschland argumentiert ferner, dass auch das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip schon vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags im Jahr 1958 gegolten hätten. Das Äquivalenzprinzip verlange, dass eine Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht. Dies sei Bestandteil des im Grundgesetz verankerten Rechtsstaatsprinzips. Das Kostendeckungsprinzip folge unmittelbar aus dem PrKAG. Auch wenn dieses Prinzip nicht strikt bei allen Gebührenberechnungen angewandt werde, so dürfe das Gebührenaufkommen einer Gemeinde deren Aufwendungen nicht erheblich übersteigen.
Einhaltung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes
(138)
Ferner macht Deutschland geltend, dass eine Rückforderung der Beihilfeelemente für den Fall, dass die Kommission die Propapier berechneten Gebühren als Betriebsbeihilfe ansehen würde, gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen würde.
(139)
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes besagt, dass 1) ein Unionsorgan begründete Erwartungen beim Betroffenen geweckt haben muss und 2) ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer nicht in der Lage gewesen sein darf, den Erlass einer Maßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen.
(140)
Da die GA-Regelung (genehmigt durch die Entscheidung in der Sache N 644e/02) nicht als staatliche Beihilfe angesehen wurde, könne bei Propapier die begründete Erwartung bestanden haben, dass keine Beihilfe zu seinen Gunsten vorliege. An der Vereinbarkeit dieser Regelung mit dem Unionsrecht habe zuvor kein Zweifel bestanden, da ähnliche Regelungen bislang noch nie von der Europäischen Kommission geprüft worden seien.
(141)
Eine Rückforderung des nicht in den Gebühren enthaltenen Beihilfeelements im Falle einer Einstufung als Betriebsbeihilfe durch die Kommission verstoße auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, dem zufolge gleiche Sachverhalte gleich behandelt werden müssen. Eine Rückforderung würde den Wettbewerbern von Propapier einen Vorteil verschaffen.
4.3. STELLUNGNAHME DER DEUTSCHEN GEMEINDEVERBÄNDE UND DES VKU
(142)
Die deutschen Gemeindeverbände und der VKU begrüßen die Stellungnahme Deutschlands vom 28. Januar 2011, an der sie mitgewirkt haben. Sie nehmen insbesondere Bezug auf das Argument, dass die Abwasserbehandlung in Deutschland eine nichtwirtschaftliche hoheitliche Aufgabe der Gemeinden sei. Die Gemeinden übernehmen die Organisation und Finanzierung dieser Tätigkeit im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltungspflichtaufgabe im Interesse der Bürger.
(143)
Die deutschen Gemeindeverbände und der VKU erklären, dass § 6 Absatz 2 Satz 5 des KAG Brandenburg, nach dem die Gebühren für die Nutzung der Abwasserbehandlungsanlage die Kosten, die kalkulatorischen Zinsen und die kalkulatorischen Abschreibungen decken müssen, während Zuschüsse bei der Ermittlung der kalkulatorischen Zinsen für das aufgewendete Eigenkapital nicht zu berücksichtigen sind, im Interesse der Verbraucher sei. Da Zuschüsse Dritter kein von den Gemeinden investiertes Eigenkapital darstellten, sollten die Verbraucher auch keine Zinsen auf diese Zuschüsse an die Gemeinden zahlen müssen.
5. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(144)
Die in Rede stehenden Maßnahmen sind als staatliche Beihilfe einzustufen, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: i) Die Maßnahme muss eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Förderung sein, ii) dem Unternehmen muss daraus ein wirtschaftlicher Vorteil entstehen, iii) der Vorteil muss selektiv sein, und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Eine staatliche Beihilfe liegt vor, wenn die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV kumulativ erfüllt sind.
(145)
Bereits im Einleitungsbeschluss war unbestritten, dass alle in Rede stehenden Maßnahmen den Einsatz staatlicher Mittel umfassen und dass sie den Wettbewerb und den Handel im Binnenmarkt verfälschen könnten.
(146)
Die Kommission stellt hinsichtlich der Beschwerdepunkte fest, dass unterschieden werden muss zwischen 1) einer mutmaßlichen staatlichen Beihilfe zugunsten von Propapier durch gewidmete Infrastrukturmaßnahmen (Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage und bestimmte andere Infrastrukturvorhaben im Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem sich das neue Werk von Propapier befindet) sowie 2) einer mutmaßlichen Beihilfe für Propapier in Form ermäßigter Abwasserbehandlungsgebühren.
5.1. HANDELT ES SICH BEI DEN AUS ÖFFENTLICHEN MITTELN FINANZIERTEN INFRASTRUKTURPROJEKTEN UM ALLGEMEINE ODER UM AUSSCHLIESSLICH PROPAPIER GEWIDMETE INFRASTRUKTUR?
(147)
In der Vergangenheit hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die öffentliche Verwaltung auf ihrem Gebiet Raumordnungsarbeiten durchführen darf. In diesem Sinne darf sie Infrastrukturen finanzieren, die der gesamten Bevölkerung zugutekommen. Zudem vertritt die Kommission die Ansicht, dass es keine Rolle spielt, aus welchem Grund diese Infrastrukturen geschaffen werden, solange dies zum Nutzen der Allgemeinheit geschieht. Wenn hingegen derartige Infrastrukturen nur einem Privatunternehmen nützen, hat dieses die Finanzierung zu übernehmen. Dies ergibt sich daraus, dass die Kommission bei staatlichen Beihilfen die konkreten Auswirkungen der Maßnahme und nicht die verfolgten Ziele zu untersuchen hat. Daher ist die Kommission im vorliegenden Fall der Meinung, dass zu prüfen ist, welche Infrastrukturen der Allgemeinheit (Propapier inbegriffen) dienen und welche nur Propapier nützen. Denn nur Letztere müssten von Propapier finanziert werden (34).
(148)
Die Kommission stellt fest, dass der Parkplatz, die Straße und der Oder-Spree-Kanal nicht von Unternehmen im Sinne des Wettbewerbsrechts der Europäischen Union betrieben werden, da ihre Nutzung kostenlos ist. Daher stellt sich im vorliegenden Fall nicht die Frage nach staatlichen Beihilfen zugunsten der Eigentümer und Betreiber dieser Infrastrukturen.
5.1.1. Parkplatz
(149)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der Standort des Parkplatzes ungünstig und zu abgelegen sei, um für andere innerstädtische Gewerbe genutzt werden zu können und dazu zu führen, dass die Stadt Lkw-Stellplätze in der Innenstadt schließen kann. Deutschland hat in der Tat nicht das Gegenteil bewiesen; allerdings bedeutet die Tatsache allein, dass sich ein Parkplatz in unmittelbarer Nähe eines Unternehmens befindet, nicht automatisch, dass der Parkplatz diesem Unternehmen gewidmet ist oder diesem vorrangig zugutekommt. Das vom Beschwerdeführer angeführte Verkehrsschild (siehe Erwägungsgrund 46), das Lkw-Stellflächen für das Kraftwerk auswies, war nur vorübergehender Art und auf Bauarbeiten im Kraftwerk zurückzuführen, die Ende März 2011 abgeschlossen wurden. Die Kommission stellt fest, dass der Parkplatz frei zugänglich und von der öffentlichen Straße aus ausgeschildert ist, ohne auf ein spezielles Unternehmen zu verweisen. Ob der Parkplatz Rastanlagen bietet, ist für seine Einstufung als allgemeine Infrastruktur nicht relevant.
(150)
Deutschland hat hinreichende Beweise dafür vorgelegt, dass der Parkplatz nicht eigens für Propapier gebaut wurde, sondern Teil des wirtschaftsplanerischen Gesamtkonzepts für das Industriegebiet war. Zudem verfügt Propapier über eigene Stellplätze für 27 Lkw und 213 Pkw. Zusätzliche Stellflächen für 120 Pkw sind in Planung (die Baugenehmigung ist bereits erteilt worden). Deutschland hat bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Einleitungsbeschlusses bestätigt, dass die firmeneigenen Stellflächen von Propapier für das Abstellen der Fahrzeuge seiner Mitarbeiter, Zulieferer und Besucher ausreichten.
(151)
Auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen bestätigt die Kommission ihre vorläufige Auffassung aus dem Einleitungsbeschluss, dass der Parkplatz nicht ausschließlich Propapier gewidmet ist und keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
5.1.2. Straße
(152)
Bei der Straße handelt es sich um eine öffentliche Straße. Sie ist Teil des Gesamterschließungskonzepts des Gewerbegebiets, das bereits 1993 geplant wurde, weit bevor Propapier beschloss, sich dort niederzulassen. Entgegen den Angaben des Beschwerdeführers endet die Straße nicht wenige Meter hinter dem Papierwerk von Propapier, sondern verbindet das aktuelle Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal und seine nördlichen Erweiterungsgebiete mit der Bundesstraße B 112. Der letzte Abschnitt wurde im Jahr 2013 fertiggestellt. Die neue Straße kann auch anderen Unternehmen zugutekommen, da sie für das ArcelorMittal-Industriegebiet und andere Industriegebiete weitere Entwicklungsmöglichkeiten bietet. Die Straße kann die Fahrzeit für den Industrie- und Geschäftsverkehr nach Frankfurt (Oder) verkürzen und bietet Unternehmen in Frankfurt einen besseren Zugang zum Binnenhafen von Eisenhüttenstadt.
(153)
Die Kommission bestätigt daher ihre vorläufige Auffassung aus dem Einleitungsbeschluss, dass die Straße nicht Propapier gewidmet ist und keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
5.1.3. Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals
(154)
Der Beschwerdeführer machte in seiner Beschwerde geltend, dass die Infrastrukturmaßnahmen im Rahmen der Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals ausschließlich Propapier gewidmet gewesen seien und eine staatliche Beihilfe zugunsten von Propapier beinhalteten. Im Jahr 2008 erweiterte Eisenhüttenstadt das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, um Unternehmen anzuziehen. Seit 2003 werden auf der gesamten Länge des Kanals (der Teil der transeuropäischen Netze (TEN) ist) Schleusen ausgebaut. Es gibt jedoch keinen Hinweis auf einen Kausalzusammenhang zwischen diesen Infrastrukturmaßnahmen und der Ansiedlung von Propapier oder auf die Gewährung eines selektiven Vorteils zugunsten von Propapier im Rahmen dieser Maßnahmen; ferner stimmt die Kommission Deutschland zu, dass die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals Teil der erforderlichen regelmäßigen Instandhaltung des Kanals ist.
(155)
Die Kommission bestätigt daher ihre vorläufige Auffassung aus dem Einleitungsbeschluss, dass die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals keinen selektiven Vorteil zugunsten von Propapier darstellt und keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
5.1.4. Abwasserbehandlungsanlage
(156)
Die Kommission stellt fest, dass die Kapazität der bestehenden Abwasserbehandlungsinfrastruktur außerhalb des erweiterten Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal nur begrenzt ist. Die Restkapazität der bestehenden Abwasserbehandlungsanlage in Eisenhüttenstadt hätte lediglich noch den Bedarf eines kleinen zusätzlichen Investoren decken können, wäre im Falle der Ansiedlung eines größeren oder mehrerer kleiner Investoren in dem neuen Industriegebiet jedoch nicht mehr ausreichend gewesen.
(157)
Die Kommission stellt ferner fest, dass die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage nicht eigens für Propapier errichtet worden ist. Der Bau war bereits im Rahmen anderer potenzieller Investitionen in den Jahren 2004-2006, lange vor der Ansiedlung von Propapier, geplant gewesen. Deutschland legte Beweise dafür vor, dass die Abwasserbehandlungsanlage bereits im Rahmen der wirtschaftlichen Erschließung des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal geplant worden war. Deutschland legte ferner Beweise für mehrere Werbekampagnen vor, um Investoren für das Erweiterungsareal des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal zu gewinnen, die bislang jedoch erfolglos verliefen, da die regionalen Behörden es bislang nicht geschafft haben, zusätzliche Investoren (neben Propapier, EnBW und 5N PV) anzuziehen.
(158)
Wenngleich die Abwasserbehandlungsanlage technisch - durch ihre anaerobe erste Reinigungsstufe - so gestaltet ist, dass sie hochbelastete Industrieabwässer wie die von Herstellern von Wellpappenrohpapier aus Altpapier behandeln kann, wäre eine anaerobe erste Reinigungsstufe auch für andere Nutzer interessant, die mit organischen Inhaltsstoffen hochbelastete Industrieabwässer produzieren, wie Unternehmen der Getränke- und Lebensmittelindustrie. Darüber hinaus bieten Wasserbehandlungsanlagen mit einer anaeroben ersten Reinigungsstufe für Industrieabwässer, die stark mit organischen Inhaltsstoffen belastet sind, zahlreiche wirtschaftliche und ökologische Vorteile.
(159)
Auch wenn die TAZV-Anlage in ihrer derzeitigen Größe hauptsächlich den Bedarf von Propapier deckt, wird sie auch - unter den gleichen Bedingungen - von den beiden anderen in dem Gebiet niedergelassenen Unternehmen genutzt. Ihre modulare Bauweise ermöglicht eine Erweiterung der Anlage zur Behandlung der Abwässer weiterer Nutzer. Auch ohne modulare Erweiterung bestehen derzeit Kapazitätsreserven von etwa [20-40] %, die für Abwässer weiterer Unternehmen genutzt werden können, wobei die aktuelle Gesamtkapazität bis auf das Doppelte erhöht werden könnte (siehe Erwägungsgründe 80 bis 84). Die Wasserbehandlungsanlage steht allen Nutzern diskriminierungsfrei offen (neue Investoren, die sich in dem Industriegebiet niederlassen, unterliegen einem Anschluss- und Benutzungszwang), und die Anlage kann auch Abwässer von nicht in der Papierindustrie tätigen Unternehmen behandeln.
(160)
Nach Auffassung der Kommission bedeutet die Tatsache, dass die TAZV-Anlage derzeit überwiegend (im Schnitt zu [ 70] % und höchstens zu [ 70] %) von Propapier genutzt wird, nicht unbedingt, dass es sich bei der Anlage um eine gewidmete Infrastruktur handelt, da ihre modulare Bauweise aus wirtschaftlicher Sicht in Zeiten begrenzter öffentlicher Haushaltsmittel sinnvoll ist. Im Gegensatz zur Behauptung des Beschwerdeführers zeigen die zur Verdopplung der Kapazität der TAZV-Anlage nötigen Kosten, die von Deutschland auf weniger als 50 % der Erstinvestitionskosten geschätzt werden, dass die modulare Bauweise der Anlage Größenvorteile ermöglicht.
(161)
Die Tatsache, dass die Regionalbeihilfe für die Errichtung der Anlage unter der Auflage gewährt wurde, dass sich ein Hauptinvestor (in diesem Fall Propapier) in dem Erweiterungsareal des Industriegebiets ansiedelt, wird von der Kommission als gute öffentliche Verwaltung knapper Ressourcen angesehen, da weder sinnvoll ist, mit der Errichtung einer großen öffentlichen Infrastruktur zu beginnen, bevor deren Nutzung gewährleistet ist, noch sie überzudimensionieren.
(162)
Das Argument, dass Papierwerke in der Regel über eigene Abwasserbehandlungsanlagen verfügen, kann durch die von Deutschland vorgelegten Zahlen ausgeräumt werden. Auch wenn einige Unternehmen der Papierindustrie wie auch in anderen Industriezweigen über eigene Abwasser(vor)behandlungsanlagen verfügen, weist dieser Umstand allein noch nicht darauf hin, dass in Fällen, in denen industrielle Nutzer die öffentliche Abwasserbehandlungsanlage verwenden, der Staat den Nutzern einen Vorteil einräumt, denn die Nutzer decken die Kosten im Laufe der Zeit durch die von ihnen gezahlten Gebühren.
(163)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass es sich bei der Abwasserbehandlungsanlage um allgemeine Infrastruktur handelt und der Zuschuss für die TAZV-Anlage somit keine Investitionsbeihilfe für Propapier darstellt. Anders als der Parkplatz, die Straße und der Oder-Spree-Kanal stellt der Betrieb der Abwasserbehandlungsanlage eine wirtschaftliche Tätigkeit dar, da ihr Betreiber eine Dienstleistung (Abwasserbehandlung) gegen ein Entgelt auf dem Markt anbietet. Die Kommission hat jedoch festgestellt, dass eine etwaige dem TAZV gewährte Beihilfe in jedem Fall eine bestehende Beihilfe darstellen würde (Erwägungsgründe 51 bis 57 des Einleitungsbeschlusses). Daher müssen etwaige Beihilfen zugunsten des TAZV im vorliegenden Beschluss nicht weiter geprüft werden.
(164)
Zusammenfassend kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die aus staatlichen Mitteln finanzierten Infrastrukturvorhaben im Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem das Werk von Propapier liegt, nicht ausschließlich für die Papierfabrik bestimmt und daher nicht als gewidmete Infrastruktur und nicht als staatliche Beihilfe zugunsten von Propapier einzustufen sind. Das heißt, dass diese geförderten Investitionen keine Einzelinvestition im Sinne der Randnummer 60 der Regionalbeihilfeleitlinien mit der regionalen Investitionsbeihilfe für das Papierwerk von Propapier bilden, die von der Kommission in ihrem abschließenden Beschluss in der Sache SA.23827 (2013/C) genehmigt wurde (siehe Fußnote 4). Somit bleibt die Würdigung der Investitionsbeihilfe für Propapier, die Gegenstand des genannten Beschlusses war, vom vorliegenden Beschluss unberührt.
5.2. SIND DIE ERMÄSSIGTEN GEBÜHREN FÜR DIE NUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE ALS STAATLICHE BEIHILFE ANZUSEHEN?
(165)
Im Hinblick auf das Argument Deutschlands, dass bei einer Maßnahme, die dem Betreiber im Rahmen einer von der Kommission nicht als Beihilfe eingestuften Regelung gewährt wurde, keine „Beihilfe“ an den Nutzer der betreffenden Infrastruktur weitergegeben werden könne, möchte die Kommission noch einmal darauf hinweisen, dass in der Entscheidung über die Beihilferegelung N 644e/02 keine Aussage darüber getroffen wurde, ob die für die Nutzung der Infrastruktur erhobenen Gebühren unter Umständen eine Beihilfe zugunsten der Nutzer der Infrastruktur darstellen. Die Kommission bleibt bei ihrer Feststellung aus dem Einleitungsbeschluss, dass ihr keine Gebührenregelung zur Kenntnis gebracht wurde, die für die im Rahmen der angemeldeten Regelung gewährten Zuschüsse gelten würde; daher kann die Entscheidung zur Genehmigung der Regelung nicht als Genehmigung für implizit zulässige Beihilfen angesehen werden, deren Rechtsgrundlage das Kommunalabgabengesetz wäre.
(166)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(167)
Das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe muss unabhängig davon festgestellt werden, 1) ob die EU-Wasserrahmenrichtlinie und die deutschen Rechtsvorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie eine vollständige Deckung der Kosten für die Bereitstellung der Abwasserbehandlungsdienste erfordern und 2) ob die Gebühren mit den Bestimmungen dieser Rechtsvorschriften im Einklang stehen. In anderen Worten können Maßnahmen, die sowohl mit der EU-Wasserrahmenrichtlinie als auch mit den geltenden deutschen Rechtsvorschriften im Einklang stehen, dennoch staatliche Beihilfen darstellen, wenn sämtliche Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV (siehe Erwägungsgrund 144) erfüllt sind.
Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
(168)
Die für die Benutzung der Abwasserbehandlungsanlage zu zahlenden Gebühren werden im Einklang mit § 6 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Brandenburg von der Gemeinde festgesetzt und erhoben. Werden die Gebühren so festgesetzt, dass sie unter denen liegen, die ein privater Investor erhoben hätte, so bedeutet dies einen Einnahmenverlust für die Gemeinde.
(169)
Daher würde die Maßnahme im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt, da das Einkommen der Gemeinde durch den Propapier gewährten Vorteil sinken würde.
(170)
Wird die Höhe der Gebühren so festgesetzt, dass einem Unternehmen daraus ein Vorteil entsteht, so wäre dies auch dem Staat zuzurechnen, da diese Festsetzung der Gebühren auf eine öffentliche Einrichtung - die Stadt Eisenhüttenstadt - zurückzuführen ist.
Wirtschaftlicher Vorteil
(171)
Wie im Einleitungsbeschluss (35) dargelegt, musste die Kommission prüfen, ob die von Propapier zu zahlenden Abwasserbehandlungsgebühren so festgelegt wurden, dass sie Propapier einen (selektiven) wirtschaftlichen Vorteil verschaffen.
(172)
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs umfasst der Begriff des „Vorteils“ nicht nur positive Leistungen wie Subventionen, sondern auch Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat, und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen (36).
(173)
Wendet man dies auf den vorliegenden Fall an, so stellt sich die Frage, ob die von Propapier zu entrichtenden Abwasserbehandlungsgebühren niedriger sind als die Kosten, die ein vergleichbares Unternehmen unter normalen Marktbedingungen zu tragen hätte, d. h., ob die Höhe der Gebühren mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten im Einklang steht. Um dies zu prüfen, gibt es nach Auffassung der Kommission zwei Möglichkeiten:
-
ein Vergleich des von Propapier gezahlten Preises mit einem Referenzpreis, der üblicherweise in dem betreffenden Mitgliedstaat für die Abwasserbehandlung erhoben wird;
-
eine Ex-ante-Rentabilitätsanalyse, die zeigt, dass ein privater Anbieter Gebühren in derselben Höhe erhoben hätte.
Referenzpreise
(174)
Angesichts der von Deutschland beschriebenen Organisation des Marktes (siehe Erwägungsgründe 112 bis 113) und in Anbetracht der Tatsache, dass (selbst private) Betreiber die Preise für ihre Dienstleistungen nicht frei festsetzen können, da die Preise gesetzlich (durch das KAG Brandenburg) vorgeschrieben sind, ist die Kommission der Auffassung, dass es nicht möglich ist, Referenzpreise zu ermitteln, die ein privater Betreiber unter normalen Marktbedingungen verlangt hätte.
(175)
Die Kommission stellt ferner fest, dass Deutschland Daten zu den Preisen vorgelegt hat, die andere Unternehmen aus der Branche, in der Propapier tätig ist, zahlen. Obwohl Deutschland geltend macht, dass die vorgelegten Referenzpreise Durchschnittspreise seien, die die vollen Kosten widerspiegeln, gibt es keinen Hinweis darauf, ob diese Gebühren staatliche Beihilfen beinhalten. Die Zweifel der Kommission an der Brauchbarkeit dieser Daten als Grundlage für einen Vergleich konnten nicht ausgeräumt werden. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass diese Preise nach Auffassung der Kommission unter Umständen verschiedene Kostenrealitäten widerspiegeln und nicht sicher ist, ob sie staatliche Beihilfen beinhalten.
Ex-ante-Rentabilitätsanalyse
(176)
Angesichts der fehlenden verlässlichen Marktreferenzwerte vertritt die Kommission die Auffassung, dass anhand einer anderen, allgemein anerkannten Standardbewertungsmethode festgestellt werden kann, ob ein Rechtsgeschäft zu marktüblichen Bedingungen erfolgt ist. Nach Auffassung der Kommission kann bei Infrastrukturen, die allen Nutzern offen stehen und keinem bestimmten Nutzer gewidmet sind, der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten als erfüllt betrachtet werden, wenn die Nutzer der Infrastruktur von einem Ex-ante-Standpunkt aus betrachtet inkrementell zur Rentabilität des Betreibers beitragen (37).
(177)
Dies ist der Fall, wenn die Vereinbarung des Betreibers mit dem einzelnen Nutzer dem Betreiber ermöglicht, die Kosten aus der Vereinbarung mit einer angemessenen Gewinnmarge auf der Grundlage solider mittelfristiger Aussichten zu decken (38).
(178)
Darüber hinaus sollten bei dieser Analyse alle Einnahmen und alle erwarteten inkrementellen Kosten, die dem Betreiber im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des betreffenden Nutzers entstehen, berücksichtigt werden (39).
(179)
Diese inkrementellen Kosten umfassen alle Ausgaben- bzw. Investitionskategorien, wie zum Beispiel inkrementelle Personal-, Ausrüstungs- und Investitionskosten, die durch die Präsenz des Nutzers entstehen (40). Hingegen sollten Kosten, die der Betreiber unabhängig von der Vereinbarung mit dem Nutzer in jedem Falle zu tragen hätte, nicht einbezogen werden.
(180)
Angesichts dieser Faktoren ist die Kommission der Auffassung, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten erfüllt ist, d. h., dass die ermäßigte Gebühr Propapier aus folgenden Gründen keinen Vorteil verschafft:
a)
Die Wasserbehandlungsanlage steht allen Nutzern offen und ist nicht Propapier gewidmet.
b)
Die von Propapier gezahlte Gebühr umfasst die Kosten für Betrieb, Erhaltung, Wartung, Personal und Abgabenverwaltung, kalkulatorische Abschreibungen sowie kalkulatorische Zinsen auf 20 % des in die Abwasserbehandlungsanlage investierten Eigenkapitals. Die Gebühr deckt somit alle inkrementellen Kosten ab, die dem Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage im Zusammenhang mit den Tätigkeiten von Propapier entstehen.
(181)
Im Hinblick auf die angemessene Gewinnmarge, die neben den inkrementellen Kosten durch die Gebühren gedeckt werden soll, ist festzustellen, dass die Gebühren im vorliegenden Fall nicht nur die inkrementellen Kosten, sondern auch die kalkulatorischen Zinsen auf 20 % des investierten Eigenkapitals decken. Auch wenn dies nach dem oben definierten Ansatz zur Berechnung der inkrementellen Kosten nicht ausdrücklich als angemessener Gewinn festgelegt ist, stellt dies für den Betreiber doch ein zusätzliches Einkommen dar, wie es auch bei einem angemessenen Gewinn der Fall wäre.
(182)
Da die Gebühren Propapier keinen Vorteil verschaffen und somit keine staatliche Beihilfe darstellen, musste die Kommission nicht prüfen, ob sie eine bestehende Beihilfe (siehe Erwägungsgründe 123 bis 137) oder eine Betriebsbeihilfe (siehe Erwägungsgrund 26) darstellen oder ob eine solche Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar wäre. Angesichts dieser Feststellung kann die Kommission auch die Frage offen lassen, ob eine Rückforderung der Gebühren (im Falle einer Einstufung als Betriebsbeihilfe) gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen würde.
6. SCHLUSSFOLGERUNG
(183)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass weder die Errichtung der TAZV-Wasserbehandlungsanlage, der Bau des Parkplatzes, die neue Straße, noch die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals gewidmete Infrastrukturmaßnahmen darstellen.
(184)
Ferner gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die für die Abwasserbehandlung erhobenen Gebühren keine staatliche Beihilfe darstellen. Der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten ist erfüllt, und somit wird der Propapier PM2 GmbH kein wirtschaftlicher Vorteil verschafft -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Bei den von Deutschland umgesetzten Infrastrukturmaßnahmen handelt es sich nicht um der Propapier PM2 GmbH gewidmete Infrastruktur. Die vom TAZV von Propapier erhobenen Gebühren für die Nutzung der Abwasserbehandlungsanlage beinhalten keine staatliche Beihilfe. Daher stellen die Infrastrukturmaßnahmen und die Regeln zur Gebührenfestsetzung keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 1. Oktober 2014