ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/506
ze dne 20. února 2014
o opatřeních přijatých Německem v souvislosti s letištěm Berlin-Schönefeld GmbH a různými leteckými společnostmi - SA.15376 (C 27/07, ex NN 29/07)
(oznámeno pod číslem C(2014) 868)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby předložily připomínky v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a se zřetelem k jejich připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V letech 2003 až 2006 byly Komisi doručeny stížnosti různých stran, podle nichž obdržely určité letecké společnosti a provozovatel letiště Berlin-Schönefeld (dále jen „Schönefeld“) možná protiprávní státní podpory pro své činnosti na tomto letišti.
(2)
Komise požádala Německo dopisem ze dne 17. srpna 2006 o informace k této věci. Německo této žádosti vyhovělo dopisem ze dne 20. prosince 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 (dále jen „úvodní rozhodnutí“) informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit z důvodu výše uvedených opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Kromě toho Komise schválila příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 (3) s ohledem na všechny podklady, údaje a informace, s jejichž pomocí může ověřit, zda dotyčná opatření představují státní podporu.
(4)
Německo doručilo Komisi dne 4. října 2007 připomínky, které dne 3. března 2008 doplnilo dalšími podklady.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit uvedené řízení bylo dne 30. října 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(6)
Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Dne 16. ledna 2008 a 20. února 2008 postoupila Komise tyto připomínky Německu. Dopisem ze dne 15. května 2008 zaujalo Německo postoj k připomínkám zúčastněných stran. Komise si vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 31. srpna 2009. Německo vyhovělo této žádosti třemi dopisy (ze dne 28. září 2009, 12. října 2009 a 28. října 2009). Dne 4. dubna 2011 požádala Komise Německo opět o informace. Nato doručilo Německo dne 19. května 2011 nové připomínky, stejně jako další podklady. Dne 10. října 2011 postoupila Komise Německu další připomínky zúčastněných stran. Na tyto připomínky Německo odpovědělo dne 7. listopadu 2011. V návaznosti na další žádosti Komise o informace ze dne 17. ledna 2012 předalo Německo další připomínky dne 14. února 2012.
2. OBECNÉ SOUVISLOSTI
(7)
Po znovusjednocení Německa v roce 1990 se Berlín s ohledem na leteckou dopravu nacházel z důvodu desetiletí dlouhého rozdělení města na východní a západní část ve zcela zvláštní situaci. Městská letiště Berlin-Tegel (dále jen „Tegel“) a Berlin-Tempelhof (dále jen „Tempelhof“) leží na území bývalého Západního Berlína. Letiště Schönefeld leží na území původního východního Berlína na hranici mezi spolkovými zeměmi Berlín a Braniborsko.
(8)
Tempelhof byl otevřen v roce 1923 a z důvodu krátké vzletové a přistávací dráhy ho mohla využívat pouze malá letadla. Pouhá modernizace tohoto letiště nebyla z důvodu jeho polohy možná, protože jeho blízkost k historickým památkám i okolní obytné čtvrti neumožňovaly rozšíření. Provoz na letišti Tempelhof byl ukončen dne 30. října 2008.
(9)
Letiště Tegel bylo otevřeno v roce 1948 s cílem umožnit letecký most pro zásobování města během sovětské blokády Západního Berlína. Od roku 1968 přesunuly četné letecké společnosti svůj provoz z Tempelhofu do Tegelu, protože letiště Tempelhof nebylo vhodné pro trysková letadla. Od roku 1975 se Tegel rozvinul na nejdůležitější berlínské letiště pro osobní dopravu. Počátkem 90. let 20. století byla v Tegelu v časech špičkového zatížení vyčerpána maximální kapacita. Jediná možnost, jak dlouhodobě předcházet značným problémům z hlediska kapacity, spočívala ve výstavbě vzletových a přistávacích drah i ve výstavbě většího terminálu. To však nebylo možné, protože Tegel je stejně jako Tempelhof městské letiště, které je obklopené obytnými čtvrtěmi a příjezdovými ulicemi. Každý další nárůst letecké dopravy v Tegelu by kromě toho představoval větší hlukovou zátěž pro obyvatele.
(10)
Letiště Schönefeld bylo v roce 1946 otevřeno na příkaz sovětské vojenské správy v Německu. Letiště sloužilo nejdříve v první řadě jako vojenské letiště, které využívaly i komerční letecké společnosti, např. Aeroflot a později východoněmecká společnost Interflug. Až do politického převratu v Německu v roce 1990 bylo letiště Schönefeld několikrát rozšířeno. Lokalita, která byla koncipována jako vojenské letiště, nesplňovala požadavky moderní komerční letecké dopravy. Kromě toho letiště nebylo po změně politické situace v dobrém stavu. Z tohoto důvodu byly v 90. letech 20. století nutné rozsáhlé investice, aby se letiště přizpůsobilo západoevropským bezpečnostním normám. Mimo to leží Schönefeld dále od centra města než Tempelhof a Tegel. Proto ho minimálně určité kategorie cestujících a leteckých společností považovaly za méně atraktivní.
(11)
Tato tři berlínská letiště provozovaly z historických důvodů původně různé společnosti. V souvislosti se sjednocením byly sloučeny do jednoho jediného holdingu, souhrnně Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (dále jen „BBF“), jehož společníky byly spolkové země Berlín a Braniborsko (po 37 %) a německá spolková vláda (26 %). Do roku 2003 měl tento holding dvě dceřiné společnosti: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dále jen „BFG“) jako provozovatele letišť Tegel a Tempelhof a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dále jen „FBS“) jako provozovatele letiště Schönefeld. V říjnu 2003 proběhla fúze společností BBF a FBS. BFG se při tom stala dceřinou společností FBS. Dne 1. ledna 2012 byla FBS přejmenována na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dále jen „FBB“).
(12)
V 90. letech 20. století bylo rychle zřejmé, že je bezpodmínečně nutné využívat stávající kapacitu letišť efektivněji - v tehdejší době z důvodu až do té doby politicky motivovaného rozdělení města přes aglomeraci Berlín. Vychází se při tom z toho, že - zčásti na základě skutečnosti, že Berlín se měl opět stát německým hlavním městem - se obecně vycházelo z nárůstu letecké dopravy z Berlína a do Berlína (srov. tabulku 1).
Tabulka 1
Nárůst dopravy na berlínských letištích (miliony cestujících)
Rok
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ž. úd.
1992
1,4
6,6
ž. úd.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ž. úd.
1995
1,9
8,2
ž. úd.
1996
1,8
8,3
ž. úd.
1997
1,9
8,6
ž. úd.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ž. úd.
2000
2,1
10,3
ž. úd.
2001
1,9
9,9
ž. úd.
2002
1,6
9,1
ž. úd.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
uzavřeno
2010
7,3
15,0
uzavřeno
2011
7,1
16,9
uzavřeno
2012
7,1
18,2
uzavřeno
Zdroj:
Údaje z rozhodnutí Komise o státní podpoře č. NN 25/09 (ex N 167/09) - Německo - Financování letiště Berlin Brandenburg International (Úř. věst. C 179, 1.8.2009, s. 5), aktualizovány na základě údajů z výročních zpráv FBB.
(13)
Na tomto základě byla přímo po znovusjednocení Německa přednesena možnost jednoho jediného letiště pro region Berlín-Braniborsko. Na základě prognóz počtu cestujících na berlínských letištích se vycházelo z toho, že nárůst letecké dopravy by bylo možné zvládnout pouze za pomoci jednoho jediného letiště vhodné velikosti a v souladu s nejnovějším stavem techniky.
(14)
S plány na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín se začalo v lednu 1992. V této souvislosti bylo dne 20. června 1993 oznámeno, že jako možná lokalita pro výstavbu nového letiště byla určena oblast jižně od Schönefeldu, stejně jako obě letiště Sperenberg a Jüterbog. Tegel a Tempelhof nebyly ze dvou důvodů brány za potenciálně zajímavé: zaprvé z důvodu negativních vlivů těchto městských letišť na obyvatele (především z důvodu hluku letadel) a zadruhé proto, že výstavba v rozsahu požadovaném pro nové jediné berlínské letiště nebyla obecně možná. Rozhodnutí pro Schönefeld se opíralo koneckonců o jeho relativní blízkost od centra města (ačkoli letiště leží mimo město) a dobré napojení prostřednictvím silnic a železnice. Následně bylo rozhodnuto, že stávající letiště Schönefeld bude vybudováno a zmodernizováno jako berlínské hlavní letiště nazvané Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dále jen „BER“) a že v této souvislosti budou letiště Tegel a Tempelhof uzavřena. Toto rozhodnutí bylo formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko ze dne 28. května 1996.
(15)
Společníci BBF plánovali provedení záměru BER prostřednictvím soukromých vlastníků a provozovatelů letiště. V roce 1997 bylo rozhodnuto o privatizaci, v jejímž rámci měly být všechny podíly BBF prodány soukromému investorovi a budoucímu kupci měla být udělena koncese na provozování letiště.
(16)
Nedošlo však ke shodě mezi společníky BBF a předkladateli nabídky. V důsledku toho prohlásili veřejní vlastníci v roce 2003 privatizaci za neúspěšnou a mimo to sdělili, že letiště bude nyní vybudováno pod vedením veřejné správy (5).
3. POPIS OPATŘENÍ A JEJICH POZADÍ
3.1. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(17)
Společnosti BBF a BFG podepsaly dne 6. srpna 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva měla mít původně platnost pět let s automatickým prodloužením o dva roky a roční výpovědní lhůtou. Podobnou smlouvu uzavřely i společnosti BBF a FBS. Podle německého práva se v případě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi podnikem a dceřinou společností jedná o smlouvu, kterou dceřiná společnost podřizuje své vedení mateřské společnosti. Kromě toho je dceřiná společnost povinna odvádět své zisky mateřské společnosti nebo na ni převádět vyrovnání svých ztrát. V praxi jsou na základě takové smlouvy zisky a ztráty mateřské a dceřiné společnosti sloučeny a odpovídajícím způsobem zdaněny. Na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi BBF a jejími dceřinými společnostmi byly různé podniky s ohledem na daň z příjmu právnických osob pokládány za jediný daňový subjekt.
(18)
V roce 2003 přešly v souvislosti s fúzí společností BBF a FBS práva a povinnosti BBF stanovené ve smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku uzavřené s BFG dne 6. srpna 1992 na společnost FBS. Kromě toho ztratila svůj význam pro fúzi smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi BBF a FBS. Tato smlouva není tudíž v tomto rozhodnutí dále brána v úvahu.
(19)
V praxi vedla smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi společnostmi BBF a BFG dne 6. srpna 1992 (dále jen „smlouva o ovládnutí a odvodu zisku“) - minimálně v určitých letech - k vyrovnání ztrát vzniklých v důsledku provozu letiště Schönefeld zisky, jichž bylo dosaženo provozem letiště Tegel.
(20)
Letiště Schönefeld skutečně vykazovalo nejméně do roku 2006 provozní ztráty. Ty znázorňuje níže uvedená tabulka k EBITDA (6) a EBIT (7) letiště za období 2003 až 2006 na základě nákladů a výnosů, které byly bezprostředně spojeny s provozem letiště.
Tabulka 2
EBITDA a EBIT letiště Schönefeld v období 2003 až 2006
EBITDA/EBIT
(v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
V důsledku špatných výsledků letiště Schönefeld však nebyla zpochybňována rentabilita skupiny tvořené společnostmi FBS, BFG a - až do roku 2003 - holdingu BBF (dále jen „skupina FBS“). Skupina FBS mohla obecně poskytnout dostatek vlastních finančních prostředků, případně mohla potřebné finanční prostředky opatřit na trhu. Jak je Komisi známo, obdržela skupina FBS veřejné finanční prostředky z externích zdrojů pouze ve spojení s financováním záměru BER a v této souvislosti se souhlasem Komise (9).
(22)
Tato okolnost byla vyvozena především z poměrně dobrých hospodářských výsledků letiště Tegel, jimiž byly zmírňovány negativní účinky provozních ztrát letiště Schönefeld na skupinu FBS. V období let 1990 až 2005 byl Tegel oproti Schönefeldu a Tempelhofu moderním letištěm, které využívali všichni důležití mezinárodní přepravci (letecké společnosti s rozsáhlou nabídkou služeb), kteří létali do Berlína. V některých kategoriích cestujících a leteckých společností byl kromě toho považován za nejatraktivnější letiště v aglomeraci Berlína. Mimo to byl v osobní letecké dopravě v Berlíně v letech 1990 až 2005 zaznamenán rostoucí trend, ze kterého měla skupina FBS prospěch.
(23)
Tabulka 1 ukazuje, že počet cestujících ročně v Tegelu v 90. letech a od roku 2004 neustále rostl. V Schönefeldu počet cestujících ročně v první polovině 90. let značně narostl (z 1,1 milionu na 1,9 milionu cestujících v letech 1991 až 1995), ve druhé polovině stagnoval a v letech 2000 až 2003 klesl (ze 2,1 milionu na 1,7 milionu cestujících ročně). V letech 1991 až 2003 zachytilo velkou část nárůstu dopravy v Berlíně - v absolutních číslech - letiště Tegel, a nikoli Schönefeld. Zatímco počet cestujících ročně v Schönefeldu v uvedeném období narostl o 600 000, v Tegelu vzrostl dokonce o 4,4 milionu. Na obou letištích rostl objem dopravy, jak je vidět v tabulce 1, v letech 2003 až 2012 nepřetržitě: o 417 % v Schönefeldu (z 1,7 milionu na 7,1 milionu cestujících ročně) a o 63 % v Tegelu (z 11,1 milionu na 18,2 milionu cestujících ročně). Oproti období 1991 až 2003 se nárůst dopravy v absolutních číslech rozdělil téměř vyrovnaně na obě letiště, což znamená, že nárůst dopravy v Schönefeldu byl procentuálně výrazně silnější než v Tegelu.
3.2. Nařízení o poplatcích pro letiště Berlín-Schönefeld
(24)
V 90. letech se skupina FBS pokusila přimět letecké společnosti k tomu, aby svůj letecký provoz přeložily z téměř plně vytíženého letiště Tegel na letiště Schönefeld, jehož kapacita nebyla zdaleka vyčerpána (10). Cílem těchto snah bylo překonat problémy v Tegelu a současně optimalizovat vytížení kapacity v Schönefeldu. Za tímto účelem byly kontaktovány jak letecké společnosti, které letiště Tegel a Tempelhof již považovaly za své stanoviště, tak i letecké společnosti, které na berlínská letiště, případně jedno z berlínských letišť ještě nelétaly. Několik leteckých společností vyjádřilo svůj zájem, nakonec však svůj provoz nepřeložila do Schönefeldu z marketingových důvodů ani jedna z nich. To bylo způsobeno zejména skutečností, že v Schönefeldu nebyl žádný stálý uživatel (11) a že infrastruktura v Schönefeldu nebyla tak moderní jako v Tegelu. Kromě toho nebylo toto znevýhodnění vyváženo atraktivními letištními poplatky nebo jinými finančními pobídkami. Pokus o přeložení části letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu a dále o usídlení leteckých společností v Schönefeldu, které doposud nenabízely žádné spoje z Berlína a do něj, tedy v tuto chvíli nebyl v maximální míře úspěšný. Zdůrazňuje to již zmíněná skutečnost, že počet cestujících v Schönefeldu v období let 1991 až 2003 vzrostl pouze o 600 000, zatímco v témže období se v Tegelu zvýšil o 4,4 milionu cestujících.
(25)
To vedlo k úvahám, jak by hospodářská situace Schönefeldu mohla být před otevřením letiště BER strategicky vylepšena. Jako možnost nebylo vzato v úvahu dočasné zavření letiště. Předmětem strategických úvah však byla výše letištních poplatků, jakož i jejich stanovení s ohledem na růst objemu dopravy.
(26)
V Německu jsou poplatky, které letiště požadují od leteckých společností za poskytované služby v rámci infrastruktury letiště, stanovovány na základě nařízení o poplatcích vydaného příslušným letištěm. Nařízení o poplatcích jsou zveřejňována v německém věstníku pro leteckou dopravu nazvaném Nachrichten für Luftfahrer (Zprávy pro letecké dopravce). Každé letiště vydává své vlastní nařízení o poplatcích a musí o něm informovat příslušné orgány civilní letecké dopravy dané spolkové země.
(27)
Od roku 2003 platila v Schönefeldu různá nařízení o poplatcích. V období od 1. srpna 2003 do 30. dubna 2004 platilo společné nařízení o poplatcích pro letiště Tegel, Tempelhof a Schönefeld (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2003“). Atraktivita tohoto nařízení byla považována za nedostatečnou, jelikož letecké společnosti žádným způsobem nemotivovalo k zavedení nových leteckých linek z Berlína a do Berlína nebo ke zvýšení četnosti letů.
(28)
Na tomto základě pověřili společníci FBS v roce 2003 poradce společnosti ([…] - dále jen „poradenská společnost“) vypracováním strategie ke zlepšení finanční situace letiště Schönefeld až do otevření letiště BER, kterou by bylo možné zrealizovat rychle.
(29)
Z analýzy poradenské společnosti vyplynulo, že z četných důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně. Na základě odhadů poradenské společnosti zahrnovala spádová oblast (tzv. catchment area) Berlína až 10 milionů možných cestujících ročně. Poradenská společnost určila řadu strukturálních faktorů, které napomáhaly k rozšíření letecké dopravy. K ústředním faktorům patřilo umístění četných sídel velkých nadnárodních podniků, skutečnost, že Berlín je největším univerzitním městem Německa, stejně jako centrum „kontaktů různých etnik“ (12), jakož i okolnost, že Berlín byl začátkem 21. století pokládán za rozvíjející se hlavní město a turistický magnet (13). Poradenská společnost objasnila, že Berlín vykazuje v roce 2003 v porovnání s jinými letišti hlavních měst ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(30)
V téže době zaznamenávala v celé Evropě značný růst nízkonákladová doprava (14). Z různých analýz vyplynulo, že nízkonákladovou dopravu lze spojit převážně s novými cestujícími, takže bylo možné počítat s odpovídajícím objemem navíc k běžné dopravě. Na základě prognózy poradenské společnosti představoval potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, a střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně.
(31)
Mimo to poradenská společnost konstatovala, že realizace strategie k usazení nízkonákladových dopravců v Schönefeldu by vyžadovala pouze omezené úpravy a nebyly by zapotřebí žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury.
(32)
Poradenská společnost proto takovou strategii (dále jen „nízkonákladová strategie“) doporučila. Pro její realizaci byla navržena kombinace množstevních slev z letištních poplatků a finančních pobídek (15).
(33)
Společnost FBS se rozhodla pro realizaci nízkonákladové strategie a za tímto účelem schválila nové nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2004“). Toto nařízení o poplatcích bylo oproti nařízení z roku 2003 speciálně šité na míru letišti Schönefeld. Nové nařízení o poplatcích bylo schváleno dne 30. dubna 2004 a v platnost vstoupilo dne 1. května 2004. Stanovovalo následující druhy poplatků:
(a)
poplatky za vzlety a přistání, zejména na základě maximální vzletové hmotnosti letadla;
(b)
poplatky za cestující na základě počtu odlétajících cestujících a destinace letu;
(c)
poplatek za parkování letadel na základě maximální vzletové hmotnosti letadla a doby využívání parkovacích ploch.
(34)
Nařízení o poplatcích obsahovalo různé finanční pobídkové mechanismy:
(a)
„množstevní slevu za cestující“, v jejímž rámci byly poplatky za cestující stanovovány proporcionálně na základě počtu přepravených cestujících:
Tabulka 3
Množstevní sleva za cestující podle nařízení o poplatcích z roku 2004
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 150 000
15
nad 250 000
20
(b)
„růstový podnět ve formě pobídky v souvislosti s destinací a četností letů“, které byly poskytovány za zřízení nových spojení z letiště Schönefeld a vytvoření dalších četností letů u stávajících spojení z Schönefeldu. Výše pobídky v souvislosti s destinací činila v prvním roce 80 %, ve druhém roce 60 %, ve třetím roce 40 % a ve čtvrtém roce 20 % základní sazby za přistání (definována jako součet platných poplatků za vzlet a přistání a poplatků za cestující za příslušné lety). Výše pobídky v souvislosti s četností letů činila v prvním roce 60 % a ve druhém roce 40 % základní sazby za přistání. Ke stanovení přesných podmínek měla být vždy uzavřena dvoustranná dohoda mezi FBS a danou leteckou společností.
(35)
Nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo v červenci 2005 znovu změněno. Podle této změny mohly letecké společnosti obdržet pobídku v souvislosti s destinací, pokud zřídily nová spojení z berlínského letištního systému, tzn. spojení do cílů, s nimiž předtím neexistovalo přímé spojení z Berlína. Před změnou se pobídka v souvislosti s destinací oproti tomu vztahovala na nová spojení z Schönefeldu, i když totéž spojení bylo provozováno přímými lety z jiných berlínských letišť.
(36)
Dne 19. ledna 2006 bylo opět schváleno nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2006“), které vstoupilo v platnost zpětně od 1. ledna 2006. Oproti nařízení o poplatcích z roku 2004 byla zrušena pobídka v souvislosti s četností letů. Nařízení o poplatcích z roku 2006 stanovovalo v podstatě tři různé finanční pobídky: podporu růstu (16), tzn. pobídku ve spojení se zvýšením tonáže a počtu cestujících na každý let, podporu v souvislosti s destinací za zřízení nového přímého spojení Berlína s novým cílovým letištěm a množstevní slevu za cestující.
(37)
Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 si musela letecká společnost při zřizování nového spojení z Berlína vybrat mezi podporou v souvislosti s destinací a podporou růstu. Toto právo volby muselo být uplatněno před zřízením nového spojení a toto jednorázové rozhodnutí bylo závazné.
(38)
Podpora v souvislosti s destinací činila v 1. období letového plánu po zřízení nového spojení 80 %, ve 2. období letového plánu 60 %, ve 3. období letového plánu 40 %, ve 4. období letového plánu 20 %, v 5. období letového plánu 10 % základní sazby za přistání. Kromě toho se letecké společnosti zavázaly k vrácení podpory v souvislosti s destinací, pokud by nové spojení znovu zrušily již před uplynutím 5. období letového plánu: v 1. období letového plánu 60 % příslušné základní sazby za přistání, v 2. období letového plánu 40 %, ve 3. období letového plánu 20 %, ve 4. období letového plánu 10 %, v 5. období letového plánu 0 %.
(39)
Podporu růstu mohly letecké společnosti nárokovat za předpokladu, že v porovnání s příslušným předchozím rokem dosáhly zvýšené tonáže nebo počtu cestujících na každý let. Podpora růstu se počítala pomocí stupnice uvedené v nařízení o poplatcích vždy podle výše dosaženého růstu; z toho vyplývaly degresivně odstupňované slevy z letištních poplatků. Podpora růstu byla omezena na maximálně pět let.
(40)
Množstevní sleva za cestující oproti tomu byla v porovnání s nařízením o poplatcích z roku 2004 změněna a rozšířena jen mírně. Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 spočívala množstevní sleva za cestující, nyní označovaná jako objemová podpora, v poměrném vrácení poplatků za vzlet a přistání, jakož i poplatků za cestující v závislosti na počtu přepravených cestujících. Slevové stupně byly stanoveny takto:
Tabulka 4
Objemová podpora: slevy podle nařízení o poplatcích z roku 2006
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 250 000
15
nad 500 000
20
nad 1 milion
30
nad 2 miliony
40
3.3. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi
3.3.1. Usazení společnosti easyJet jako stálého uživatele na letišti Schönefeld
(41)
V roce 2003 zahájila společnost FBS v souvislosti s realizací nízkonákladové strategie v Schönefeldu jednání se společností easyJet Airline Company Ltd. (dále jen „easyJet“), neboť tato společnost hledala sídlo pro novou základnu na evropském kontinentu. Výměnou za atraktivní letištní poplatky a další finanční pobídky nabídla společnost easyJet umístění čtyř letadel na tomto letišti v prvním roce provozu (2004), přičemž ve druhém roce mělo následovat šest letadel a v každém dalším roce v období let 2006 až 2009 mělo přibýt jedno další letadlo. Podle údajů Německa to společnost FBS považovala za příležitost usídlit na letišti Schönefeld jako stálého uživatele na trhu zavedeného nízkonákladového dopravce.
(42)
Dne 19. prosince 2003 uzavřely společnosti FBS a easyJet smlouvu (dále jen „smlouva s easyJet z roku 2003“) s výše uvedenými podmínkami. Se smlouvou byla stanovena zvláštní struktura poplatků pro easyJet, která se odchylovala od platného nařízení o poplatcích. V ní jsou stanoveny pouze poplatky na základě počtu odlétajících cestujících. Bez ohledu na to byl smlouvou zaveden slevový systém, který se opíral o počet cestujících navíc, které společnost easyJet přepravila v příslušném roce v porovnání s předchozím rokem. Tento zvláštní slevový systém byl později pod označením „podpora růstu“ zahrnut do nařízení o poplatcích z roku 2006 (viz 36. až 39. bod odůvodnění. Kromě toho se společnosti FBS a easyJet dohodly na podpoře v souvislosti s destinací ve formě jednorázové platby ve výši […] EUR za každou novou každodenní rotaci (četnost letů), kterou společnost easyJet vytvoří. Platby vycházející z tohoto systému byly však v roce 2004 pozastaveny. Celkově bylo v rámci tohoto systému podpořeno 19 nových každodenních rotací, které společnost easyJet vytvořila.
(43)
Doba platnosti smlouvy uzavřené mezi společnostmi FBS a easyJet činila původně deset let, přičemž společnost easyJet měla možnost prodloužit ji o dalších deset let. Dne 11. září 2007 uzavřely společnosti FBS a easyJet pozměňovací smlouvu (dále jen „pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007“), kterou byla změněna doba platnosti a další podmínky původní smlouvy. Touto pozměňovací smlouvou byla doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 ve svém pozměněném znění omezena na dobu do otevření letiště BER (tehdy se předpokládal rok 2011). S ohledem na letištní poplatky obsahovala pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště (17). V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro easyJet, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit.
(44)
V období 2003 až 2006 se doprava společnosti easyJet na letišti Schönefeld značně zvýšila. Společnost mohla dokonce počet letadel umístěných na tomto letišti zvýšit rychleji, než jak bylo smluvně dohodnuto s FBS. Následně se letiště Schönefeld stalo v roce 2006 největší základnou společnosti easyJet mimo území Spojeného království.
(45)
Tento stav vyjadřuje tabulka 5, která ukazuje vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld (vždy v absolutních číslech a jako procentní podíl na celkovém počtu cestujících v Schönefeldu v letech 2004 až 2010).
Tabulka 5
Vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld v letech 2004 až 2010
Vývoj počtu cestujících společnosti easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Podíl cestujících společnosti na celkovém počtu cestujících na letišti Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Usídlení jiných leteckých společností v Schönefeldu
(46)
Vedle usídlení společnosti easyJet jakožto stálého uživatele usilovala společnost FBS o získání dalších nízkonákladových dopravců. Na základě toho byly uzavřeny individuální smlouvy s následujícími nízkonákladovými dopravci: Germanwings GmbH (dále jen „Germanwings“), Ryanair Limited (dále jen „Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. (dále jen „Volare“), V-Bird Airlines B.V. (dále jen „V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS (dále jen „Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport (dále jen „Icelandair“), jakož i letecká společnost Aer Lingus Limited (dále jen „Aer Lingus“), která je pro účely tohoto usnesení považována za nízkonákladového dopravce (18).
(47)
V případě společností Ryanair a Germanwings byly uzavřeny dvě po sobě jdoucí smlouvy, jedna v roce 2003 a druhá v roce 2004.
(48)
Smlouvy se společnostmi Ryanair, Volare a V-Bird, jakož i první smlouva s Germanwings byly uzavřeny před schválením nařízení o poplatcích z roku 2004 a dnem jeho vstupu v platnost (viz 33. bod odůvodnění). V těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Smlouvy předpokládaly finanční pobídky ve formě plateb pro jednotlivé letecké společnosti, které byly vyjednány s cílem přesvědčit tyto letecké společnosti o zahájení nebo rozšíření provozu v Schönefeldu, aniž by se nejprve muselo čekat na schválení nového nařízení o poplatcích s finančními pobídkami. Tyto platby byly spojeny s podmínkou, že letecká společnost musí realizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně stanoveného provozu (19). V první smlouvě se společností Ryanair byla stanovena platba ve výši […] mil. EUR za rok (doba platnosti smlouvy). Smlouvy se společnostmi V-Bird a Volare obsahovaly platby ve výši […] mil. EUR za tři roky, degresivně odstupňované v ročních tranších. V první smlouvě se společností Germanwings byla stanovena platba ve formě degresivní slevy ze splatných letištních poplatků po dobu tří let. Kromě toho bylo dohodnuto, že FBS musí převzít náklady na marketingové aktivity ve výši […] EUR za rok.
(49)
Ostatní smlouvy, které byly uzavřeny se vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost nebo až poté, vycházely v podstatě z týchž zásad. I v těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Takto mohly dotčené letecké společnosti nárokovat různé finanční pobídky. Smlouvy však obsahovaly „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště. V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro dotčenou leteckou společnost, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit (20). Smlouvy obsahovaly doložku, podle níž bylo udělení určitých pobídek stanovených v nařízení o poplatcích vázáno na podmínku, že letecká společnost musí zrealizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně předpokládaného provozu. Kromě toho bylo v některých z těchto smluv stanoveno, že FBS přispěje k poměrnému financování marketingových nákladů dotčených leteckých společností. Ve smlouvě se společností Norwegian Air Shuttle byl například stanoven jednorázový příspěvek ve výši […] EUR ze strany FBS k pokrytí prokazatelných marketingových nákladů letecké společnosti. Jednorázové platby ve výši […] EUR, příp. […] EUR k financování části jejich marketingových nákladů byly nabídnuty i společnostem Aer Lingus a Icelandair.
(50)
Následující tabulka obsahuje přehled o době platnosti jednotlivých smluv.
Tabulka 6
Doba platnosti smluv uzavřených mezi společností FBS a jednotlivými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Datum uzavření smlouvy
Předpokládaná doba platnosti smlouvy (21)
Ryanair (první smlouva)
31. března 2003
1. května 2003 až 30. dubna 2004
Ryanair (druhá smlouva)
28. dubna 2004
1. května 2003 až 30. dubna 2008
Germanwings (první smlouva)
14. října 2003 (22)
26. října 2003 až 31. října 2006
Germanwings (druhá smlouva)
23. prosince 2004
1. května 2004 až 30. dubna 2008
Volare
22. října 2003 (23)
26. října 2003 až 31. března 2007 (24)
V-Bird
3. listopadu 2003 (25)
3. listopadu 2003 až 3. listopadu 2007 (26)
Icelandair
6. června 2004
6. června 2004 až 31. března 2009
Norwegian Air Shuttle
17. května 2004
29. března 2004 až 31. března 2009
Aer Lingus
13. května 2004
30. března 2004 až 31. března 2009
(51)
Tabulka 7 znázorňuje vývoj dopravy dotčených leteckých společností na letišti Schönefeld v letech 2003 až 2010.
Tabulka 7
Vývoj počtu cestujících těchto nízkonákladových dopravců, kteří byli předmětem šetření v období 2003 až 2010
Vývoj počtu cestujících leteckých společností s individuálními smlouvami v období 2003 až 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Celkový podíl těchto leteckých společností na dopravě v Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Celkově vedla realizace nízkonákladové strategie k velmi prudkému nárůstu dopravy na letišti Schönefeld. Jak vyplývá z tabulky 1, počet cestujících se v letech 2003 a 2004 téměř zdvojnásobil (nárůst z 1,7 milionu na 3,3 milionu). Počet cestujících rostl výrazně i v dalších letech a v roce 2005 dosáhl hodnoty 5 milionů a v roce 2006 hodnoty 6 milionů cestujících. V letech 2003 až 2009 vzrostl počet cestujících čtyřnásobně.
3.4. Terminál B a pronájem prostor v tomto terminálu společnosti easyJet
(53)
Na letišti Schönefeld jsou terminály B a A stavebně propojeny a společně tvoří severní terminál. Pokud jde o kapacitu, je terminál B nejmenším terminálem na tomto letišti. Většina cestujících a leteckých společností využívá výrazně větší terminál A. V terminálu B se nachází pouze funkce odbavení cestujících a zavazadel a bezpečnostní kontrola cestujících. Všechny ostatní části procesu odbavení cestujících probíhají v sousedním terminálu A. K tomu patří čekání před odletem, příprava na nástup do letadla, jakož i samotný nástup. V terminálu A dále probíhají veškeré přílety cestujících a jejich zavazadel.
(54)
V rámci přípravy na značný nárůst objemu dopravy, s nímž bylo třeba v Schönefeldu počítat v důsledku smlouvy uzavřené se společností easyJet v roce 2003, uzavřela FBS s touto leteckou společností v březnu 2004 další smlouvu. Touto další smlouvou (dále jen „nájemní smlouva s easyJet z roku 2004“) udělila FBS společnosti easyJet výhradní právo na využívání odbavovacích přepážek a prostor pro posádky v schönefeldském terminálu B. Dohodnuté platby nájemného měly být prováděny odděleně od letištních poplatků. Kromě toho opravňovala smlouva společnost easyJet k tzv. brandingu, tzn. zařízení určitých ploch ve stylu značky této letecké společnosti.
(55)
V období let 2004 až 2007 si společnost easyJet pronajímala plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá […] % celkové plochy terminálu B. V únoru 2008 proběhlo stěhování společnosti easyJet do samostatných kancelářských prostor, čímž se kancelářské plochy využívané v terminálu B zmenšily na […] m2.
(56)
Volné plochy terminálu B, včetně hal a chodeb, stejně jako kaváren, které se tam nacházejí, mohou využívat i cestující jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(57)
Odbavení cestujících v terminálu B se liší od odbavení v jiných terminálech na základě technického aspektu bezpečnostního vybavení odbavovacího systému pro zavazadla. Systém používaný v terminálu B disponuje integrovaným rentgenovým přístrojem ke kontrole zavazadel. V terminálu A probíhá rentgenová kontrola bezprostředně poté, co cestující vstoupí do odbavovacího prostoru. Podle německé ústavy odpovídá zařízení v terminálu B s ohledem na technickou účinnost odbavovacího systému pro zavazadla zařízení v terminálu A.
3.5. Opatření podléhající formálnímu vyšetřovacímu řízení
(58)
Předmětem formálního vyšetřovacího řízení jsou následující opatření:
-
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (dále jen „opatření č. 1“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla podle úvodního rozhodnutí určena společnost FBS,
-
úpravy poplatků stanovené ve smlouvě s easyJet z roku 2003 (dále jen „opatření č. 2“), jako jejichž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet,
-
podmínky, včetně slev z letištních poplatků a různých finančních pobídek, které byly několika dalším nízkonákladovým dopravcům nabídnuty v rámci smluv uvedených v tabulce 6 (dále společně jen „opatření č. 3“), jako jejichž potenciální oprávněné osoby byly určeny společnosti Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus a Icelandair,
-
nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (dále jen „opatření č. 4“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
4.1. Opatření č. 1: smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(59)
V úvodním rozhodnutí Komise konstatovala, že letiště Schönefeld po určitou dobu evidovalo ztráty a i v současnosti hospodaří se ztrátou. Kromě toho zjistila, že jeden z nejdůležitějších nástrojů k přežití společnosti FBS spočíval v tom, že ztráty byly vyrovnávány zisky společnosti BFG. Komise dospěla předběžně k závěru, že společnosti FBS plynula z tohoto křížového subvencování, které se opíralo o smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, hospodářská výhoda, jíž by FBS za běžných tržních podmínek možná ani nedosáhla. Komise považovala tuto hospodářskou výhodu za zvláštní, protože z ní měl prospěch pouze jeden podnik. Kromě toho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(60)
Dále dospěla Komise k závěru, že tato hospodářská výhoda byla financována ze státních prostředků, a tím ji bylo nutné přičíst státu. V souvislosti se státními prostředky zdůrazňuje Komise, že se v případě FBS jedná o veřejný podnik, jehož společníky jsou německá spolková vláda a dvě spolkové země. Mimo to zastupuje osm z dvanácti členů dozorčí rady německé státní orgány. Komise proto zastává názor, že prostředky FBS je třeba pokládat za státní prostředky. S ohledem na přisouditelnost opatření č. 1 státu zdůraznila Komise zejména druh činnosti společnosti FBS a uvedla, že letiště mají podstatný význam v různých politických oblastech a že státní orgány jsou obecně „nepřítomny“, když provozovatel letiště přijímá rozhodnutí o dlouhodobém rozvoji příslušné infrastruktury.
(61)
Komise proto shledala, že sporné opatření může představovat státní podporu. Zpochybnila slučitelnost této potenciální podpory s vnitřním trhem, zejména na základě opatření podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V tomto ohledu Komise zjistila, že se u daného opatření jedná o provozní podporu, pokud ji lze klasifikovat jako státní podporu, pokud se nejeví jako nutná a přiměřená k dosažení cíle ve veřejném zájmu a pokud nedoprovází proces restrukturalizace. Komise kromě toho zpochybnila slučitelnost opatření s ustanoveními čl. 106 odst. 2 SFEU a uvedla k tomu, že německé orgány neprokázaly, že společnost FBS byla pověřena poskytováním služeb ve všeobecném hospodářském zájmu. Komise mimo to odkazuje na body 34 a 35 Pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu“) (27), podle nichž by mohla být správa letiště jako celku považována za hospodářskou službu obecného zájmu pouze ve výjimečných případech.
4.2. Opatření č. 2: smlouva s easyJet z roku 2003
(62)
V úvodním rozhodnutí Komise uvedla, že letištní poplatky hrazené společností easyJet byly výrazně nižší než poplatky stanovené v platném nařízení o poplatcích. Kromě toho Komise zdůraznila, že poplatky stanovené pro jiné nízkonákladové dopravce v Schönefeldu vycházely z tehdy platného nařízení o poplatcích, nicméně smlouva s easyJet z roku 2003 tento „dynamický“ odkaz na nařízení o poplatcích neobsahovala. Komise tudíž vyslovila předběžné stanovisko, že smlouva s easyJet z roku 2003 představovala zvláštní výhodu pro easyJet, která dle všeho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(63)
Komise mimo to došla k předběžnému závěru, že toto opatření je financováno ze státních prostředků a lze ho připsat státu, mimo jiné na základě argumentace uvedené v souvislosti s opatřením č. 1, která se týká i opatření č. 2. Kromě toho Komise uvedla, že k uzavření takových smluv, jako jsou smlouvy s easyJet a dalšími nízkonákladovými dopravci, je s nejvyšší pravděpodobností nutný souhlas dozorčí rady, která je většinově složená ze zástupců státních orgánů. Komise ještě poznamenala, že rozhodnutí o poplatcích zveřejněné společností FBS muselo schválit Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu země Braniborsko. Tyto aspekty byly pokládány za další odkazy na to, že opatření č. 2 (a opatření č. 3) je třeba stejnou měrou přisoudit státu. Komise dále poukázala na to, že premiér Braniborska je členem dozorčí rady FBS a že pod něho spadá i Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu.
(64)
Komise rovněž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.3. Opatření č. 3: Smlouvy s různými dalšími nízkonákladovými dopravci
(65)
V úvodním rozhodnutí vysvětlila Komise, že z úpravy slev zavedené v Schönefeldu v zájmu zvýšení objemu dopravy měly prospěch pouze určité letecké společnosti, a zdůraznila chybějící transparentnost tohoto slevového systému. Komise poukázala na to, že některé ze zkoumaných úprav slev byly dojednány v době, kdy platné nařízení o poplatcích neobsahovalo žádné úpravy ohledně snížení ceny, a že nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo vypracováno výhradně z toho důvodu, aby byl zpětně vytvořen právní základ pro tyto úpravy. Podle Komise nemohla úprava slev stanovená podle nařízení o poplatcích z roku 2004 vstoupit v platnost v souladu se zákonem, neboť nařízení o poplatcích z roku 2004 schválily příslušné orgány pouze pod podmínkou, že Evropské komisi budou příslušné úpravy slev oznámeny, přičemž k takovému oznámení nedošlo (28). S ohledem na tyto poznatky došla Komise k předběžnému závěru, že sporné úpravy přinesly dotčeným leteckým společnostem zvláštní výhodu. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(66)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 3 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(67)
Komise nakonec vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti sporných úprav s vnitřním trhem, pokud by mohly být klasifikovány jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.4. Opatření č. 4: nájemní smlouva s easyJet z roku 2004
(68)
V souvislosti s dohodou mezi společnostmi FBS a easyJet o užívání terminálu B letiště Schönefeld odkázala Komise v úvodním rozhodnutí na rozsudek Zemského soudu v Postupimi (29). Zemský soud zjistil, že společnosti easyJet příslušelo výhradní využívání celého terminálu letiště (terminál B) a že ostatní letecké společnosti, které tento terminál předtím využívaly, musely ustoupit. Tento terminál nabízí různé přednosti, které v ostatních terminálech letiště Berlín-Schönefeld nejsou. Terminál disponuje například zařízením pro přepravu zavazadel s několika úrovněmi, které umožňuje podstatně rychlejší odbavení než přepravní systémy omezené na jednu úroveň, které mají ostatní terminály.
(69)
Podle Komise zemský soud konstatoval, že není žádný důvod pro to, aby společnost easyJet získala výhradní právo na využívání terminálu B. Ostatní letecké společnosti, které stejně tak létají na letiště Berlín-Schönefeld, odbavily v Schönefeldu také mnoho cestujících a nabízely spojení v podobném počtu jako easyJet. Bez ohledu na to vyslovila Komise názor, že nájem, který společnost FBS vyčíslila pro společnost easyJet ve výši […] EUR měsíčně, je nižší než nájemné obvyklé na trhu.
(70)
Komise tudíž zastávala předběžné stanovisko, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 představuje zvláštní výhodu pro společnost easyJet. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(71)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 4 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(72)
Komise závěrem vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
5.1. Air France
(73)
Podle údajů společnosti Air France se u snížených poplatků, které FBS vybírala v Schönefeldu, jednalo o všeobecné opatření, neboť v tomto případě neproběhlo potřebné veřejné oznámení. Kromě toho je doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 (20 let) v rozporu s rozhodovací praxí Komise. Pro dlouhodobou finanční podporu neexistoval žádný objektivní důvod a nelze doložit žádný účinek pobídky.
(74)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, zastávala společnost Air France názor, že se jednalo o jediný terminál, který byl určen pro výhradní využívání jednou leteckou společností. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 nebyla předmětem výběrového řízení. Společnost easyJet je jedinou leteckou společností, která může v Schönefeldu nabízet pohodlný a spolehlivý výdej zavazadel.
5.2. Lufthansa
(75)
Společnost Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) poukázala ve svém stanovisku na to, že obchodní vývoj tří berlínských letišť (Tegel, Schönefeld a Tempelhof) probíhal nanejvýš pozitivně a obratová rentabilita činila v posledních třech letech zhruba […] %. Podle názoru společnosti Lufthansa bylo letiště Schönefeld dotováno leteckými společnostmi působícími na letišti Tegel.
5.3. Germania
(76)
Společnost Germania Fluggesellschaft mbH (dále jen „Germania“) vyjádřila stanovisko, že výhody nabízené v Schönefeldu na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi společnostmi FBS a BFG byly financovány cestujícími letiště Tegel. Podle společnosti Germania vyplývalo křížové subvencování ze způsobu výpočtu poplatků, jakož i z propojení provozovatelů letišť Schönefeld a Tegel, které je podle společnosti Germania zapotřebí hodnotit jako koluze. Podle jejího stanoviska nejednala FBS ohledně vyrovnání ztrát jako investor v tržním hospodářství. Germania pokládá za nepravděpodobné, že náklady FBS v Schönefeldu mohly být kryty z provozu.
(77)
Germania uvedla, že letecké společnosti v Schönefeldu dostaly v důsledku individuálních smluv o letištních poplatcích provozní podporu. Kromě toho nebylo nařízení o poplatcích z roku 2004 podle Germanie ani schváleno, ani zveřejněno.
(78)
Podle společnosti Germania neodpovídalo nájemné vybírané od společnosti easyJet za využívání terminálu B cenám obvyklým na trhu. To se rovná přednostnímu zacházení a státní podpoře. Výhradní využívání celého terminálu umožnilo společnosti easyJet nabízet efektivní servis, zatímco jiné letecké společnosti tuto možnost neměly.
5.4. DBA
(79)
Podle údajů společnosti DBA Luftfahrtgesellschaft (dále jen „DBA“), nízkonákladového dopravce a dceřiné společnosti firmy Air Berlin (provoz byl zastaven v roce 2008), byla cenová soutěž na berlínském trhu letecké dopravy obzvláště silná. Podmínky hospodářské soutěže se ještě přiostřily při realizaci nízkonákladové strategie v Schönefeldu, zejména při nástupu společností Germanwings a easyJet. Takto se letecké společnosti působící v Tegelu dostaly pod tlak, mezi nimi především jiní nízkonákladoví dopravci, jako Air Berlin/DBA.
(80)
Podle DBA neodpovídalo nájemné hrazené společností easyJet za terminál B ceně obvyklé na trhu. Kromě toho představovalo výhradní využívání přepravního zařízení v terminálu B přednostní zacházení, které je relevantní s ohledem na právo v oblasti podpory.
5.5. Sdružení evropských leteckých společností (Association of European Airlines)
(81)
Sdružení evropských leteckých společností (dále jen „AEA“), které zastupuje zájmy evropských leteckých společností, je toho názoru, že křížové subvencování mezi letišti Tegel a Schönefeld a mezi členy AEA, kteří přednostně létali z Tegelu, a subvencovanými konkurenčními leteckými společnostmi se sídlem v Schönefeldu je diskriminační. Podle AEA nebyly letecké společnosti působící v Schönefeldu bez tohoto křížového subvencování v rozporu s hospodářskou soutěží z hospodářského hlediska schopny přežít a poplatky v Tegelu mohly být výrazně nižší. Na základě geografické blízkosti Tegelu k Schönefeldu nebyly subvence z veřejného hlediska nutné.
(82)
Podle názoru AEA nelze kromě toho opatření uvedená v úvodním rozhodnutí objektivně ospravedlnit, slevy a pobídky jsou svévolné a diskriminační a na základě toho nejsou slučitelné s pokyny pro leteckou dopravu.
5.6. Germanwings
(83)
Podle údajů společnosti Germanwings se FBS vůči podniku neustále chovala jako soukromý investor. Navzdory postupnému snížení poskytnutých slev vybudovala společnost Germanwings svou síť leteckých spojení z Schönefeldu. Podnik se spoléhal na to, že finanční ujednání dohodnutá s FBS jsou v souladu se zákonem, zejména z toho důvodu, že tři berlínská letiště tvořila jednotný letištní systém.
(84)
Společnost Germanwings vysvětlila, že letiště Hamburk, Drážďany, Lipsko nebo Lübeck (30) nebyly považovány za vhodné konkurenceschopné alternativy pro Schönefeld, jelikož letecká společnost provozuje v první řadě vnitrostátní linky. Vzhledem ke krátkému trvání letu na vnitrostátních linkách jsou uvedená letiště příliš vzdálená od Berlína na to, aby byla brána v úvahu jako vhodné alternativy Schönefeldu.
(85)
Společnost Germanwings dále uvedla, že pronajmutí terminálu B společností easyJet je v rozporu s předpisy hospodářské soutěže a předpisy o státní podpoře, jelikož easyJet se žádným způsobem nepodílela na financování terminálu B a pronájem byl uskutečněn bez odpovídajícího výběrového řízení. Mimo to je nájemné příliš nízké, vezme-li se v úvahu, že terminál B disponuje na rozdíl od terminálů A a C moderním zařízením pro přepravu zavazadel.
5.7. Letiště Lübeck
(86)
Letiště Lübeck uvedlo, že nebyl zaznamenán žádný negativní dopad obchodní strategie FBS na trh.
5.8. Ryanair
(87)
Společnost Ryanair zastávala názor, že s ohledem na lety na krátké a střední vzdálenosti nepanovala žádná konkurence mezi letišti Drážďany, Hamburk a Lübeck na jedné straně a letištěm Schönefeld na straně druhé. Vzdálenost mezi Schönefeldem a Drážďany, Hamburkem, případně Lübeckem je pro vznik takové konkurence příliš velká. Smlouva s letištěm Schönefeld proto neměla žádný dopad na ostatní uvedená letiště.
(88)
Společnost Ryanair uvedla, že poplatky, které hradí v Schönefeldu, odpovídají údajům stanoveným v nařízení o poplatcích, které jsou v souladu s obvyklou praxí v sektoru. Smlouva s FBS se podobá smlouvám uzavíraným celou řadou soukromých letišť a investor v tržním hospodářství by ji uzavřel stejným způsobem. Společnost Ryanair předložila studii poradenské společnosti […], v níž byly zkoumány smluvní vztahy mezi společností Ryanair a FBS. Na základě srovnatelné analýzy letiště Schönefeld s letišti v Liverpoolu a Lutonu došla poradenská společnost k závěru, že se chování FBS vůči společnosti Ryanair shoduje s chováním, které se očekává od soukromého investora v tržním hospodářství.
(89)
Podle názoru společnosti Ryanair je Berlín významným evropským hospodářským a správním centrem jako Londýn nebo Milán, a tím i důležitým evropským cílem leteckých společností. Letecké společnosti sídlící v Berlíně se proto mohly spolehnout na to, že je dostatek cestujících, kteří tam chtějí jet.
5.9. easyJet
(90)
S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 uvedla společnost easyJet, že investor v tržním hospodářství, který by jednal na místě FBS, by také uplatnil tento druh strategie. Ve skutečnosti mohla FBS na základě opatření zaznamenat značný nárůst počtu cestujících a lepší hospodářské výsledky.
(91)
Společnost easyJet dále uvedla, že existence individuální dohody o poplatcích mezi FBS a easyJet neznamená nutně, že byly poskytnuty diskriminační slevy. Společnost easyJet vyslovila stanovisko, že jiným leteckým společnostem se srovnatelnými cíli v oblasti růstu byly poskytnuty naprosto stejné podmínky jako jí. V každém případě byly slevy s ohledem na stupňovité účinky nabídnuté společností easyJet ospravedlněny. Velká část cestujících na letišti Schönefeld byla zákazníky easyJet, a tím poskytla easyJet nepoměrný přínos ke zlepšení výsledků FBS.
(92)
Pokud jde o využívání terminálu B, uvedla easyJet, že se nejedná o uzavřený letištní terminál. Ve skutečnosti si easyJet pronajala samostatný odbavovací prostor a příslušné kancelářské prostory v severním terminálu letiště Schönefeld. Plocha byla v maximální míře veřejně přístupná a využívali ji i cestující jiných leteckých společností. V okamžiku podpisu smlouvy s easyJet byl v terminálu B dostatek volné kapacity. Jiným leteckým společnostem tak nevzniklo žádné znevýhodnění. Společnost easyJet zdůraznila, že od zahájení leteckého provozu v Schönefeldu v roce 2004 je leteckou společností se zdaleka největším počtem cestujících. Výhradní využívání určitých prostor terminálu B je tudíž objektivně ospravedlněno.
(93)
Dále odpovídal odbavovací systém pro zavazadla v terminálu B podle údajů společnosti easyJet pouze obvyklým technickým standardům a společnost tak nezískala žádné výhody oproti jiným leteckým společnostem.
(94)
K tržní hodnotě terminálu B společnost easyJet uvedla, že placené nájemné je vyšší než tržní hodnota, protože terminál by nestačil k pokrytí jejích kapacitních požadavků. Srovnání nájemného je tudíž možné pouze se srovnatelnou plochou na letišti Schönefeld nebo - s ohledem na kanceláře - s kancelářskými prostory v bezprostřední blízkosti letiště.
5.10. FBS
(95)
FBS odkázala na zvláštní situaci Berlína, konkrétně na letištní systém (původně tvořený třemi letišti) a plány na výstavbu centrálního letiště Berlín-Brandenburg (BER). V roce 2003 byla dopravní kapacita letiště Schönefeld vyčerpána jen asi z poloviny a provoz letiště nekryl náklady. Podle údajů společnosti FBS by zavření tohoto letiště vedlo mimo jiné ke ztrátě provozní licence pro Schönefeld, která byla pro provoz BER nezbytná.
(96)
FBS poukázala na to, že letiště, která Komise v úvodním rozhodnutí označila za domnělé konkurenty, nejsou ve skutečnosti žádnými konkurenty berlínských letišť, jelikož geografická vzdálenost mezi jednotlivými letišti je příliš velká.
(97)
S ohledem na smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku argumentovala FBS, že takové smlouvy mezi podniky jedné skupiny jsou v obchodním světě na denním pořádku. FBS zastávala stanovisko, že převod zisků mezi třemi berlínskými letišti je čistě interní záležitostí podniku. Podle názoru FBS tvoří letištní systém jeden jediný podnik, který má společné cíle a prostřednictvím podnikového práva je vzájemně propojen. Letištní systém představuje jeden jediný územní a věcný trh. Jedná se tudíž o běžnou praxi na trhu a v uvedeném případě byl navíc z hospodářského hlediska smysluplný.
(98)
FBS se pozastavila na některými předběžnými závěry v úvodním rozhodnutí ohledně používání státních prostředků. Podle ní neospravedlňuje skutečnost, že nařízení o poplatcích musí schválit veřejný orgán, závěr, že prostředky FBS byly kontrolovány státem. Podle ní platil systém nařízení o poplatcích stejnou měrou pro státní i soukromé společníky letišť a zohledňoval veřejné zájmy na provozování letecké dopravy v souladu s právními normami. Podle údajů FBS neměl premiér spolkové země Braniborsko, který byl také členem dozorčí rady FBS, vůči ministerstvu příslušnému ke schvalování nařízení o poplatcích žádné oprávnění udělovat pokyny. Při stanovování poplatků se právní vztah mezi letišti a leteckými společnostmi řídí výhradně soukromým právem a je nezávisle na schválení rozhodným orgánem závazný z občanskoprávního hlediska.
(99)
FBS také prohlásila, že nařízení o poplatcích má stejný účinek jako všeobecné obchodní podmínky a tvoří nezávisle na jakémkoli oficiálním schválení ústřední součást smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností. Nařízení o poplatcích je, včetně obsažených slevových systémů, nabízeno od 1. května 2004 bez rozdílu všem leteckým společnostem. Individuální smluvní úpravy sloužily pouze k vyjednání dvoustranných realizačních podmínek a podrobnému vytyčení cílů. Prostřednictvím těchto smluv nebyly uděleny žádné zvláštní výhody.
(100)
FBS argumentovala tím, že v roce 2003 musela po neúspěšné privatizaci na základě rozdílného kapacitního vytížení na obou nejdůležitějších berlínských letištích (téměř plné vytížení v Tegelu bez možností rozšíření stojících za zmínku oproti značným volným kapacitám na budoucím letišti BER-Schönefeld) přijmout opatření, aby se letecká doprava v aglomeraci Berlína odvíjela udržitelně a hospodářsky účinně.
(101)
Kromě toho prohlásila FBS, že v zájmu skupiny FBS bylo nutné, aby byl provoz na letišti Schönefeld zachován s ohledem na budoucí provoz letiště BER. Podle FBS by de facto samo prozatímní zavření Schönefeldu znemožnilo dosažení dlouhodobého strategického cíle, kterým je provoz centrálního letiště v Schönefeldu.
(102)
Podle údajů FBS musel být proto provoz v Schönefeldu v době od roku 2003 do otevření letiště BER překlenut z ekonomického hlediska co nejefektivněji. FBS doplnila, že pro lepší využívání dostupné kapacity letiště Schönefeld na návrh renomované poradenské společnosti bylo rozhodnuto o realizaci nízkonákladové strategie. Tato nízkonákladová strategie byla pokládána za hospodářsky nejvýhodnější řešení pro FBS, protože bylo posouzeno jako pravděpodobné, že navržené nařízení o poplatcích by se systémem cílených a degresivně odstupňovaných finančních pobídek, který v něm byl předpokládán, vedlo krátkodobě ke zvýšení objemu dopravy v Schönefeldu.
(103)
Podle FBS byla nízkonákladová strategie nanejvýš úspěšná. Počet cestujících v Schönefeldu skokově narostl, aniž by se na ostatních berlínských letištích snížil počet cestujících. FBS zdůraznila, že zvýšený objem dopravy vedl ke zvýšeným výnosům a hospodářské potíže mohly být rychle překonány. Již v roce 2006 skončil hospodářský výsledek (EBIT) FBS poprvé pozitivně. Podle FBS se vycházelo z toho, že pokračoval tento pozitivní trend, což mělo význam především pro schopnost financování nového letiště.
(104)
FBS uvedla, že strategická změna nastolená v roce 2003 byla z hospodářských důvodů nevyhnutelná a FBS se tak chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Obchodní plán, který byl základem nízkonákladové strategie, společnosti FBS umožnil prognózu, že provoz letiště nezůstane nerentabilní. FBS odkázala na studii zadanou auditorské firmě […] (dále jen „studie prvního znalce“). Tato studie vyhotovená v roce 2007 potvrdila, že realizace nízkonákladové strategie a zavedení odpovídajícího nařízení o poplatcích byly z pohledu investora v tržním hospodářství smysluplné.
(105)
FBS prohlásila, že individuální smlouvy uzavřené s určitými nízkonákladovými dopravci před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost byly nutné pro realizaci nízkonákladové strategie, aby byly letecké společnosti motivovány k usazení v Schönefeldu. FBS odkazuje na druhou studii zadanou auditorské firmě […], která byla rovněž vyhotovena v roce 2007. V rámci této studie analyzovala společnost […] rentabilitu různých smluv v rámci opatření č. 3 a zjistila, že se FBS při uzavírání těchto smluv chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Všechny individuální smlouvy s různými leteckými společnostmi byly uzavřeny na základě čistě hospodářských úvah s ohledem na krátkodobé zlepšení hospodářské situace FBS.
(106)
Vzhledem ke smlouvě easyJet z roku 2003 zaujala FBS stanovisko, že se jednalo o podstatnou součást realizace nízkonákladové strategie, a že tak nepředstavovala žádnou státní podporu. Nízkonákladová strategie nabídla společnosti easyJet, jednomu z předních nízkonákladových dopravců v Evropě, pobídku usadit se v Schönefeldu.
(107)
Na základě úspěšného uzavření smlouvy s easyJet (považovanou za stálého uživatele) v roce 2003 byla FBS v situaci, kdy mohla jiné letecké společnosti přesvědčovat o tom, aby se usadily v Schönefeldu. Smluvní vztah s easyJet (včetně závazku letecké společnosti umístit do Schönefeldu minimální počet letadel) přinesl oběma stranám vysokou míru jistoty při plánování a přispěl výrazně k růstu rentability tohoto letiště.
108)
FBS argumentovala tím, že se smlouva s easyJet z roku 2003 zásadně neodlišuje od nařízení o poplatcích z roku 2004 a že není spojena s žádným nepřípustným udělením výhod. FBS poukázala mimo jiné na to, že pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 odkazuje výslovně na nařízení o poplatcích z roku 2006, které v té době platilo.
(109)
FBS dále zdůraznila, že individuální smlouvy s nízkonákladovými dopravci byly uzavřeny před schválením pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. K podpisu některých smluv došlo dokonce již před přijetím rozhodnutí Komise Charleroi (31).
(110)
Bez ohledu na to nezískala společnost easyJet pronájmem prostor v terminálu B podle názoru FBS žádnou zvláštní výhodu. Přidělení celého terminálu společnosti easyJet proběhlo z hospodářských a praktických důvodů kvůli vysokému počtu cestujících této letecké společnosti v Schönefeldu. Společnost easyJet platila běžnou tržní cenu, která byla dohodnuta na základě již vybíraného nájemného v Schönefeldu. Přidělování prostor terminálů je na německých a mezinárodních letištích běžnou praxí. Mimo to neplatila žádná reklamní práva, která by společnost easyJet zvýhodňovala oproti jiným leteckým společnostem, protože easyJet - přesně jako všechny ostatní letecké společnosti - získala pouze brandingová práva pro vlastní odbavovací prostor.
6. STANOVISKO NĚMECKA
6.1. Státní vliv
(111)
Německo uvedlo, že prostředky FBS nebyly ani kontrolovány státem, ani jejich používání nelze přisoudit státu. Podle Německa nebyly dotčené pobídky a slevy financovány z veřejných prostředků, nýbrž byly výsledkem obchodní činnosti podniku fungujícího podle soukromého práva.
(112)
V této souvislosti Německo prohlásilo, že FBS a její dceřiné společnosti nebyly navzdory státním podílníkům začleněny do státní správy, nýbrž byly vědomě podřízeny zásadám hospodářské soutěže a volného trhu. Německo doplnilo, že státní podílníci FBS očekávali, že bude dosaženo zisku.
6.2. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(113)
Německo zastávalo názor, že smlouva o ovládnutí a odvodu zisku neobsahovala žádné křížové subvencování, které by mohlo představovat státní podporu.
(114)
Německo zdůraznilo, že s ohledem na veřejné právo a právní předpisy Unie (32) byla berlínská letiště vzájemně propojena takovým způsobem, že tvořila jediný „letištní systém“. Účelem takového letištního systému je zacházet s různými letišti jako s jediným letištěm s více vzletovými a přistávacími dráhami. Na FBS a BFG je tak zapotřebí pohlížet jako na jediný podnik. Německo odkazuje na to, že Komise sama uvedla jako kritéria smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, společnou IT strukturu, centralizované klíčové funkce a jednotné podnikové plány za tím účelem, aby jednotlivé podniky ve skupině nebyly klasifikovány jako autonomní (33).
(115)
Podle Německa nepředstavoval převod zisků žádný převod nákladů Schönefeldu na letiště Tegel a Tempelhof. To nemělo žádný dopad na letištní poplatky v Tegelu. Poplatky vybírané na všech třech letištích vycházely z nákladů vznikajících na každém z letišť.
(116)
Kromě toho Německo vysvětlilo, že FBS stejně jako každý jiný soukromý podnik postupovala podle strategického plánu s cílem dosahovat dlouhodobě zisků. Hlavním znakem tohoto plánu je vybudování jediného letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld.
6.3. Právní platnost nařízení o poplatcích z roku 2004
(117)
Podle Německa neodráží předběžný závěr Komise v úvodním rozhodnutí, podle kterého nebyla nařízení o poplatcích, která byla bezvýhradně schválena příslušnými zemskými orgány, právně platná (34), správně převládající právní situaci v Německu. Schválení podle § 43 a vyhlášky o povolování letecké dopravy příslušným zemským orgánem (35) není žádným předpokladem pro právní platnost nařízení o poplatcích. Podle stálé judikatury Spolkového soudního dvora a soudů prvního a druhého stupně v Německu se u zveřejněného nařízení o poplatcích letišť jednalo o „všeobecné obchodní podmínky“ ve smyslu německého občanského práva (36). To by znamenalo, že nařízení o poplatcích - ať už schválená příslušnými orgány či nikoli - mělo funkci smluvních podmínek, které byly standardně nabízeny leteckým společnostem, které letiště využívají (37).
(118)
Podle názoru Německa neuznal Zemský soud v Postupimi ve svém rozsudku ze dne 20. října 2004, který Komise použila ve 22. bodě odůvodnění úvodního rozhodnutí (38), souvislosti. Kromě toho bylo proti tomuto rozsudku podáno odvolání. V této souvislosti vydal braniborský Vrchní zemský soud pokyn soudce, že rozsudek Zemského soudu v Postupimi nelze potvrdit. Německo prohlásilo, že následně byla žaloba v narovnání ve výchozím řízení mezi stranami sporu vzata zpět. Rozsudek Zemského soudu v Postupimi tak nikdy nenabyl právní moci a v důsledku zpětvzetí žaloby se stal neúčinným, i když nebyl výslovně zrušen. Německo poukazuje na to, že Zemský soud v Postupimi změnil mezitím svůj právní názor a v následné téměř totožné právní věci žalobu týkající se nařízení o poplatcích v Schönefeldu zamítl.
6.4. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi (opatření č. 2 a 3)
(119)
Německo prohlásilo, že systém poplatků a individuální smluvní ujednání s různými leteckými společnostmi na letišti Schönefeld musí být viděny v kontextu realizace nízkonákladové strategie.
(120)
Německo uvedlo, že v tomto kontextu si berlínská letiště jako jediný „letištní systém“ vzájemně nekonkurovala. Letiště Schönefeld představovalo doplňující funkci k odlehčení letiště Tegel, které se dostalo na hranice své kapacity. Nízkonákladová strategie byla legitimní metodou pro nepřímou kontrolu dopravní zátěže. Tato strategie nevedla ke snížení počtů cestujících v Tegelu. Obě letiště mohla spíše své počty cestujících v letech před zahájením řízení výrazně zvýšit. Kromě toho nebyla berlínská letiště z důvodu geografické vzdálenosti, zejména s ohledem na spořivé cestující nízkonákladových dopravců v žádném konkurenčním vztahu s letišti v Lipsku, Drážďanech, Hamburku či Lübecku.
(121)
Podle Německa bylo pro realizaci nízkonákladové strategie důležité získat jako stálého uživatele některou leteckou společnost, která by Schönefeld využívala jako základnu. To by byl první krok k vybudování velkého objemu dopravy na tomto letišti, díky čemuž by Schönefeld byl atraktivnější pro jiné letecké společnosti. Pokud by pro Schönefeld platily stejné podmínky jako pro Tegel, bylo by nemožné takového stálého uživatele získat, jak ukázaly neúspěšné pokusy z 90. let přimět letecké společnosti k tomu, aby přesídlily z Tegelu do Schönefeldu. K přesměrování dopravy a v zájmu efektivního využívání kapacity Schönefeldu bylo nezbytné vytvořit pobídky pro leteckou dopravu na letišti Schönefeld. Díky realizaci nízkonákladové strategie získaly letecké společnosti odpovídající pobídky, k nimž patřilo nařízení o poplatcích, které nabízelo množstevní slevy a jiné finanční nabídky.
(122)
Bylo nezbytné zrealizovat nízkonákladovou strategii před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 prostřednictvím individuálních smluv s některými leteckými společnostmi, aby ztráty způsobené Schönefeldem byly co nejrychleji omezeny a aby bylo dosaženo výhodného postavení na tehdy rychle rostoucím trhu nízkonákladových letů. V této souvislosti Německo rozvedlo, že oficiální změna nařízení o poplatcích letiště by byla spojena se značnými správními náklady a nemohla by být ukončena dostatečně rychle, aby realizace nízkonákladové strategie mohla začít co nejrychleji, tzn. koncem roku 2003.
(123)
Německo argumentovalo tím, že se FBS přijetím dotčených opatření chovala jako investor v tržním hospodářství, jelikož se její obchodní rozhodnutí opírala o nízkonákladovou strategii a individuální smlouvy byly uzavřeny na základě solidního obchodního plánu, který vypracovala poradenská společnost. Německo mimo jiné poukázalo na posudky dvou auditorských firem, […] a […], které zadala FBS s cílem ověřit, zda zásada investora v tržním hospodářství byla v souladu s nízkonákladovou strategií a individuálními smlouvami, což se prokázalo.
(124)
Podle Německa dospěli auditoři k závěru, že jak s ohledem na rozhodnutí vedení společnosti o strategickém novém zaměření, tak i ohledně zavedení schématu finančních pobídek bylo možné doložit, že investor v tržním hospodářství by ve srovnatelné situaci rozhodl stejně. S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 a individuální smlouvy uvedené v tabulce 6 (kromě smlouvy se společností V-Bird) vypočítala firma […] odpovídající kapitálové hodnoty (čisté současné hodnoty), které všechny byly pozitivní. […] dospěla na základě toho k závěru, že by investor v tržním hospodářství postupoval přesně týmž způsobem jako FBS. Přesto společnost […] vyjádřila pochybnosti zvláště o trvání smlouvy s easyJet z roku 2003, na kterém se strany původně dohodly. […] vyjádřila pochybnosti nad tím, že v souvislosti s touto smluvní dobou (deset let s opcí na prodloužení o dalších deset let) by obezřetný investor při uzavření takové smlouvy se vší pravděpodobností zohlednil účinky zvažované smlouvy na budoucí provoz letiště BER, které mělo být otevřeno před uplynutím smlouvy s easyJet z roku 2003 (39). Podle […] by měla existence smlouvy s easyJet z roku 2003 za určitých okolností negativní dopad na poplatky, které FBS mohla vyjednat s jinými leteckými společnostmi za využívání letiště BER, což by mělo dopad na rentabilitu budoucího letiště. Německo však vysvětlilo, že tyto pochyby s ohledem na původně předpokládanou dobu platnosti smlouvy uzavřené s easyJet v roce 2003 již nebyly relevantní, protože tato smlouva byla změněna pozměňovací smlouvou s easyJet z roku 2007. Pozměňovací smlouva obsahovala ustanovení, podle kterého by smlouva přestala platit k okamžiku otevření letiště BER, které bylo tehdy plánováno na rok 2011.
(125)
Dále Německo ve svém rozboru ke stanoviskům jiných zúčastněných subjektů vyslovilo názor, že stanoviska některých zúčastněných subjektů k nařízení o poplatcích z roku 2004 a k individuálním smlouvám s nízkonákladovými dopravci byla zčásti nevhodná a vytržená z kontextu. Německo zdůraznilo, že nařízení o poplatcích pro Schönefeld mělo podporovat zřizování nových destinací a mělo být nediskriminační, protože ze slev profitovala každá letecká společnost, jíž se podařilo přilákat cestující v dostatečném počtu nebo zřídit v Schönefeldu nová spojení nebo nové četnosti letů.
6.5. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(126)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, poukázalo Německo na to, že společnosti easyJet byla pronajata pouze část (24 %) užitné plochy terminálu B. To, že určité letecké společnosti příslušelo využívání kancelářských ploch a odbavovacích přepážek v určitém prostoru terminálu, byla podle Německa obvyklá praxe na mezinárodních letištích a nepředstavovala žádné přednostní zacházení.
(127)
V souvislosti s výhradním právem uděleným společnosti easyJet prohlásilo Německo, že vzhledem k počtu cestujících přepravovaných společností easyJet nebylo využívání terminálu B jinými leteckými společnostmi možné z čistě praktických důvodů, neboť kapacita terminálu byla již překročena z toho důvodu, že ho využívala společnost easyJet.
(128)
Německo dále uvedlo, že jiné letecké společnosti měly stejně tak výhradní právo využívat určité prostory terminálů na letišti Schönefeld. Zejména skupina Lufthansa (Condor, SunExpress a Germanwings) původně měla prospěch z výhradního využívání terminálu D, když byl tento terminál v letech 2004 až 2005 zřízen.
(129)
Dále Německo zpochybnilo stanoviska některých zúčastněných subjektů v souvislosti s opatřením č. 4 a tvrdilo, že údaje o nájemném uváděné některými z těchto zúčastněných subjektů byly nesprávné a nepodložené. Nájemné hrazené společností easyJet bylo stanoveno s ohledem na nájemné pro Schönefeld obvyklé na trhu. Německo zastávalo názor, že na rozdíl od tvrzení některých zúčastněných subjektů nemohlo být nájemné v Schönefeldu srovnáváno s nájemným v Tegelu.
(130)
S ohledem na možné výhody pro easyJet vyplývající ze speciálního zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B vysvětlilo Německo, že toto zařízení zhotovil stejný podnik jako zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A a že bylo koncipováno v souladu se stejnými technickými normami. Díky zabudování rentgenové techniky je však zařízení v terminálu B složitější; z toho vyplývá menší technická kapacita, delší doby chodu zavazadel a vyšší poruchovost. Pokud se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B porovná s leteckými společnostmi, které leteckou dopravu odbavují přes terminál A, představuje pro easyJet ve skutečnosti nevýhodu. Kromě toho lze díky uspořádání budovy přepravit zavazadla z terminálu A k čekajícímu letadlu za podstatně kratší dobu než z terminálu B. Pro easyJet tak vzniká další nevýhoda oproti leteckým společnostem sídlícím v terminálu A.
(131)
Německo uvedlo, že na rozdíl od stanovisek některých zúčastněných subjektů nebylo zařízení pro přepravu zavazadel pro easyJet renovováno. Rentgenové zařízení bylo zabudováno v roce 2003 z bezpečnostních důvodů pouze do stávajícího systému pro přepravu zavazadel.
(132)
Závěrem Německo uvedlo, že tok cestujících odbavovaných společností easyJet byl přidělen do terminálu B na základě nediskriminačních a přiměřených kritérií, sice bez předchozího výběrového řízení, které však pro takové případy nepřikazuje ani německé, ani unijní právo. Když se easyJet v roce 2004 rozhodla pro zahájení leteckého provozu v Schönefeldu, bylo podle Německa jasné, že tato letecká společnost bude mít od začátku notný podíl na celkovém objemu dopravy na tomto letišti. Ve skutečnosti představovala doprava této společnosti již v roce 2004 30 % celkového objemu dopravy v Schönefeldu. Bylo přiměřené a smysluplné propojit její dopravu s jedním jediným terminálem, přičemž se terminál B vzhledem ke své volné kapacitě jevil jako nejlepší vhodný. Podle výpovědi Německa nebyl přístup jiných leteckých společností do Schönefeldu zakázán ani omezen, neboť letiště nabízelo dostatečnou kapacitu pro všechny potenciální zájemce z řad leteckých společností.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(133)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(134)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby bylo možné zjistit, zda se v případě opatření jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněn každý ze čtyř následujících předpokladů. Konkrétně by finanční podpora musela:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(135)
Ve výše popsané právní věci předneslo Německo argument, že FBS neustále jednala tak, jak by ve srovnatelné situaci jednal obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, a proto z rozebíraných opatření nevyplynula žádná hospodářská výhoda, kterou by podnik za normálních tržních podmínek nezískal. Pokud je tato argumentace skutečně pravdivá, nepředstavují opatření realizovaná společností FBS žádnou státní podporu.
7.1. Zásada investora v tržním hospodářství - všeobecné úvahy
(136)
Pro účely posouzení, zda určitá smlouva, kterou veřejný podnik uzavřel s třetí osobou na dodávku zboží nebo služeb, opatří této třetí osobě hospodářskou výhodu, zkoumá Komise, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, přijal ve srovnatelné situaci podobná opatření. Chování veřejného podniku, jakým je FBS, je třeba srovnávat s chováním hypotetického obezřetného investora v tržním hospodářství s ohledem na to, jak by se tento obezřetný investor v tržním hospodářství choval při uzavírání nejistého obchodu s přihlédnutím k informacím dostupným v tomto okamžiku a předvídatelnému vývoji a nezávisle na následných událostech.
(137)
Hlavním význam má tudíž kritérium rentability, kterou je třeba očekávat pro dotčený veřejný podnik. To nutně neznamená, že investor musí uzavřít obchod pouze za účelem krátkodobé rentability, aby obchod neobsahoval žádnou státní podporu. Podle rozsudku Soudního dvora lze chování veřejného investora srovnávat s chováním soukromého investora, který se nechává vést dlouhodobějšími vyhlídkami na rentabilitu (40).
(138)
V této věci Komise nejprve prošetřila, zda nízkonákladová strategie realizovaná společností FBS od roku 2003 mohla přinést střednědobé a dlouhodobé pozitivní výsledky a zda bylo z důvodů rentability smysluplné Schönefeld zavřít. Následně Komise prošetřila každé jednotlivé opatření, které bylo předmětem řízení, podle zásady investora v tržním hospodářství. Z tohoto šetření vyplynulo, že se v případě zkoumaných opatření nejednalo o státní podporu.
7.2. Analýza před realizací: Posouzení strategických možností FBS z pohledu investora v tržním hospodářství
(139)
V oddílech 2, 3.1 a 3.2 byly popsány hospodářské souvislosti, v nichž FBS začátkem 90. let 20. století a v roce 2003 provozovala letiště Schönefeld.
(140)
Jak je uvedeno v těchto oddílech, provozovala FBS i ostatní berlínská letiště, tj. Tempelhof a Tegel. Tempelhof nebyl z důvodu svých zvláštních okolností a své polohy uvnitř města brán v úvahu jako vyhovující infrastruktura pro rozšíření. Tegel bylo moderní letiště, které bylo pro letecké společnosti i cestující celkově atraktivnější než Schönefeld, protože disponovalo moderní infrastrukturou a leželo blíže k centru města. V 90. letech byl Tegel již téměř plně vytížen a nemohl být za účelem předcházení dlouhodobějším problémům s kapacitou podstatně rozšířen. Oproti tomu kapacita Schönefeldu nebyla zdaleka vyčerpána a letiště mohlo být v případě potřeby rozšířeno.
(141)
Druhým důležitým prvkem na tomto základě byla vyhlídka na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín, které by nahradilo všechna stávající berlínská letiště a mělo se nacházet v Schönefeldu. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, bylo rozhodnutí o realizaci takového záměru formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko v květnu 1996.
(142)
Třetím důležitým prvkem byl neúspěšný pokus přemístit v 90. letech část letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu, jakož i skutečnost, že po stagnaci ve druhé polovině 90. let letecká doprava v Schönefeldu v letech 2000 až 2003 neustále narůstala. V roce 2003 si státní orgány musely přiznat, že privatizace berlínských letišť zkrachovala.
(143)
To vedlo v roce 2003 k tomu, že úřady a společnost FBS prošetřily různé strategické možnosti, které FBS měla. V té době, jak bylo uvedeno výše, nebyl cíl vybudovat jedno jediné letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld se začleněním části stávající infrastruktury Schönefeldu zpochybněn (41). Cílem FBS a státních orgánů bylo tedy najít optimální strategii pro Schönefeld na období od roku 2003 až do plánovaného otevření letiště BER v roce 2011. V této souvislosti byla, jak už bylo uvedeno v 28. bodě odůvodnění, poradenské společnosti zadána studie (dále jen „studie poradenské společnosti“), v níž byla doporučena strategie vytvoření pobídek pro nízkonákladové dopravce (nízkonákladová strategie).
(144)
Vedle nízkonákladové strategie (možnost č. 1) měla FBS ještě obě možnosti - pokračovat ve strategii, která byla až do té doby realizována v Schönefeldu (možnost č. 2), nebo Schönefeld až do otevření nového letiště BER přechodně uzavřít (možnost č. 3).
7.2.1. Porovnání možností č. 1 a č. 2
(145)
Jak bude níže ukázáno, bylo by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, smysluplné zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
Studie poradenské společnosti
(146)
Jak už bylo vyjádřeno v 29. a 30. bodě odůvodnění, ukázala poradenská společnost, že z rozmanitých strukturálních důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně a že Berlín v porovnání s jinými letišti hlavních měst vykazoval v roce 2003 ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(147)
Poradenská společnost předložila srovnání mezi Berlínem a jinými velkoměsty v souvislosti s nízkonákladovou leteckou dopravou. Ukázalo se, že četnost nízkonákladových letů na jednoho obyvatele ve velkoměstech byla v Berlíně podstatně nižší (0,011) než v jiných evropských velkoměstech, jako je Londýn (0,029), Brusel (0,040), Kolín nad Rýnem (0,030) a Dublin (0,051). Ze srovnání rovněž vyplynulo, že procentuální podíl četností nízkonákladových letů na celkových četnostech letů v Berlíně byl podstatně nižší než v jiných důležitých evropských městech. Na základě těchto čísel bylo možné procentní podíl zvýšit odhadem z […] na nejméně […], a případně dokonce na […].
(148)
Na základě zkušeností v jiných důležitých městech odhadovala poradenská společnost, že u opatření k zavedení nízkonákladové letecké dopravy by dvě třetiny další nízkonákladové letecké dopravy představovali „noví cestující“, tzn. cestující, kteří by z Berlína neletěli, pokud by sporná opatření nevytvořila další nízkonákladovou nabídku (42). Podle poradenské společnosti bylo třeba očekávat, že část těchto „nových cestujících“ bude „odlákána“ od jiných dopravců, jako je železnice nebo autobusová doprava.
(149)
Na základě těchto analýz představoval podle prognózy poradenské společnosti potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, jakož i střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně. V důsledku tohoto silného nárůstu bylo třeba očekávat, že v Schönefeldu může být odbaveno o 3 až 4,2 milionu cestujících více než v roce 2003. To znamenalo, že FBS mohla očekávat, že v roce 2010 bude v Schönefeldu dosaženo celkového objemu cestujících mezi 4,7 až 5,9 milionu cestujících (43).
(150)
Následně byla ve studii poradenské společnosti detailně posouzena proveditelnost strategie zaměřené na nízkonákladové dopravce v Schönefeldu, přičemž byly určeny možné překážky a faktory, které by mohly úspěch takové strategie omezit.
(151)
Především byly pečlivě analyzovány provozní požadavky nízkonákladových dopravců, které se v různých ohledech odlišovaly od požadavků tradičních leteckých společností. Základem analýzy byla situace řady evropských letišť, které využívali nízkonákladoví dopravci. Odhalila následující hlavní požadavky očekávané od nízkonákladových dopravců:
-
krátké doby pobytu letadla na zemi (25-30 minut (44)) - nejdůležitější požadavek,
-
na minimum omezené letištní služby při odbavování cestujících a zavazadel, avšak vysoký standard kvality u požadovaných služeb,
-
pěší nástup do letadla (45) místo dražšího využívání nástupních můstků, s kratší vzdáleností mezi terminálem a rozjezdovou dráhou,
-
jednoduchá a funkční infrastruktura bez drahých IT systémů, intuitivní a jednoduché navádění v rámci letiště,
-
dostatečné dopravní spojení s letištěm,
-
výhradní přidělení nástupních koridorů do letadla, prodejních a odbavovacích přepážek i poskytnutí dostatečných kancelářských ploch pro nízkonákladové dopravce.
(152)
Podle poradenské společnosti mohlo letiště Schönefeld tyto požadavky v zásadě splnit. Zejména zde byly z provozního hlediska možné krátké doby pobytu letadla na zemi. Kromě toho poradenská společnost zdůraznila existenci optimálního dopravního spojení na letiště autobusem, vlakem a automobilem. Přesto byly ve studii zjištěny různé relativně bezvýznamné nedostatky a slabé stránky, pokud jde o pěší nástup do letadla, výhradní přidělení prostor terminálu a kancelářských ploch, intuitivní navádění v rámci letiště a vzdálenost mezi terminály a rozjezdovými dráhami. Zčásti s ohledem na řešení, která jsou praktikována na jiných letištích využívaných nízkonákladovými dopravci, byla poradenskou společností doporučena řada relativně omezených možných úprav, aby mohly být požadavky nízkonákladových dopravců, kteří měli zájem o zahájení svého leteckého provozu na letišti Schönefeld, splněny v plné míře. Žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury nebyly pokládány za nutné. Především se jevilo jako možné přidat během několika měsíců a s nízkými náklady v oblasti pěšího nástupu do letadla do stávající infrastruktury další příchody k letadlům pro pěší nástup.
(153)
Dále posuzovala poradenská společnost konkurenční tlak, jemuž by byl nízkonákladový provoz v Schönefeldu vystaven, pokud by se FBS rozhodla pro jeho zavedení. Poradenská společnost došla k závěru, že konkurenční tlak by byl omezen, především z toho důvodu, že nejbližší mezinárodní letiště, která mohla realizovat podstatnou míru nízkonákladové dopravy, jako jsou Drážďany, Lipsko či Hannover, jsou příliš daleko na to, aby představovala potenciál zásadní hrozby. Podle poradenské společnosti se tím potvrzuje, že v aglomeraci Berlína ve skutečnosti v Schönefeldu by mohl být realizován značný potenciál pro nízkonákladovou leteckou dopravu.
(154)
Kromě toho poradenská společnost určila a analyzovala různé možnosti, které měla FBS k dispozici pro to, aby nízkonákladovým dopravcům nabídla atraktivní letištní poplatky. Tento aspekt byl považován za rozhodný prvek možné nízkonákladové strategie. Ve skutečnosti je nesporné, že z důvodu své vlastní cenové politiky vůči cestujícím, která vychází ze strategie orientované na vysoké objemy a atraktivní ceny, požadují nízkonákladoví dopravci po provozovatelích letišť nízké letištní poplatky. Jelikož se v případě nízkonákladových dopravců navíc často jedná o letecké společnosti, které místo spojení „z bodu do bodu“ nabízejí „paprsková“ spojení, mohou nízkonákladoví dopravci velmi flexibilně a dynamicky vytvářet nová letecká spojení, rušit stávající spojení nebo zvyšovat či snižovat četnost letů. Mohou tak vyvíjet větší tlak na provozovatele letišť, aby dosáhli co nejnižších letištních poplatků. Bylo tak jasné, že by nízkonákladová strategie byla bez atraktivnějšího systému letištních poplatků v Schönefeldu odsouzena k neúspěchu.
(155)
Možnostmi šetřenými a hodnocenými poradenskou společností bylo přesněji i) všeobecné snížení letištních poplatků, ii) množstevní slevy, iii) výkonová diferenciace a v) kombinace uvedených základních možností. Na základě právního šetření a provozně-ekonomického hodnocení těchto možností byla doporučena varianta, kterou tvořila kombinace všeobecného snížení letištních poplatků, množstevní slevy z poplatků za cestující a diferenciace u poplatků v závislosti na nabízených službách, přičemž tato diferenciace by byla spojena především s osvobozením od poplatků za místo u doby pobytu letadla na zemi do 30 minut. Nehledě na všeobecné snížení letištních poplatků si tato opatření kladla speciálně za cíl zvýhodňovat pouze nízkonákladové dopravce, kteří se přesunou do Schönefeldu, a nebyla určena pro letecké společnosti, které Schönefeld již využívaly. Smyslem této strategie bylo získání nových leteckých společností bez negativního dopadu na příjmy, které přinášely letecké společnosti v Schönefeldu již působící.
(156)
Nakonec poradenská společnost určila a analyzovala různá možná opatření, jimiž by mohly být zvýšeny příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, především příjmy z provozu restaurací a potravinářských řetězců, parkovacích zařízení, kyvadlové dopravy, reklamních ploch atd. U těchto doporučení byl brán v úvahu objem a druh (46) další dopravy, která byla očekávána na základě navržené nízkonákladové strategie.
(157)
Ve své studii využila poradenská společnost kvalitní metodiku a provedla detailní hodnocení, v němž byly zohledněny všechny relevantní faktory. Pečlivou analýzu představuje zejména kvantifikace potenciálu pro další nízkonákladovou dopravu, která se opírá o specifické znaky berlínské aglomerace, jakož i o zkušenosti velkých „referenčních letišť“. Smysluplné bylo rovněž šetření, do jaké míry by nízkonákladová strategie mohla být omezena konkurenčními letišti, přičemž závěry z této analýzy jsou přesvědčivé. Kvalitní je i šetření požadavků ze strany nízkonákladových dopravců, kteří by možná měli zájem o zahájení svého provozu v Schönefeldu, jakož i určení opatření, s nimiž by tyto požadavky mohly být plně uspokojeny. Tato analýza je ve skutečnosti systematická a velmi detailní. Totéž platí pro analýzu různých možných systémů letištních poplatků, jimiž by měly být nízkonákladoví dopravci získáváni.
(158)
Dále bylo poukázáno na to, že poradenská společnost shromáždila v rámci své studie řadu podkladů pro FBS, které společně s podklady shromážděnými samotnou FBS (včetně plánu financování ex ante ze dne 5. září 2003 s prognózami rentability) vytvořily základ pro rozhodnutí FBS. Tabulka 8 obsahuje přehled o finančním výsledku, který byl očekáván v roce 2003 na základě nízkonákladové strategie a strategie, v níž se FBS dále soustředila na tradiční dopravu (ve studii druhého znalce označena jako možnost č. 1). S ohledem na nízkonákladovou dopravu byly vzaty v úvahu dva scénáře, „pesimistický scénář“ a „realistický scénář“, které se od sebe lišily výší očekávané další nízkonákladové dopravy.
Tabulka 8
Finanční následky možností č. 1 a č. 2 s ohledem na očekávané ziskové rozpětí v Schönefeldu v období 2003-2012 (v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ziskové rozpětí bez nízkonákladové dopravy (možnost č. 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 2 - „pesimistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 3 - „realistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zdroj:
plán financování FBS.
(159)
Jak pro „realistický“, tak i „pesimistický“ scénář byly výše uvedené odhady odvozeny z prognóz vypracovaných poradenskou společností pro další nízkonákladovou dopravu. Tyto odhady potvrzují tendenčně, že nízkonákladová strategie vede k výhodnější finanční situaci než kontrafaktuální situace, v níž FBS i nadále sází na tradiční letecké společnosti. Ve skutečnosti by FBS musela při výběru možnosti č. 1 vycházet z toho, že bude mít nadále do roku 2012 významné ztráty, aniž je bude moci podstatně snížit. Naproti tomu bylo možné při realizaci nízkonákladové strategie očekávat výrazné a stále snižování ztrát, přičemž v „realistickém scénáři“ se mohlo od roku 2009 počítat s návratem rentability.
(160)
Závěry studie poradenské společnosti ve spojení s vlastními prognózami společnosti FBS by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu pokládal za pevný základ pro strategické rozhodnutí. Pro takového obezřetného investora v tržním hospodářství by tudíž mělo smysl zvolit místo možnosti č. 2 možnost č. 1.
Studie prvního znalce
(161)
Jak již bylo uvedeno, zadala FBS u auditorské firmy […] (dále jen „první znalec“) vypracování studie, aby materiál, při kterém se opírala při svém rozhodování o nízkonákladové strategii, podrobila zátěžovému testu (dále jen „studie prvního znalce“. Studie dokončená v roce 2007 došla k závěru, že z pohledu investora v tržním hospodářství bylo smysluplné zahájit nízkonákladovou strategii s odpovídajícím nařízením o poplatcích, tj. s nařízením o poplatcích z roku 2004. Jako základ pro analýzu použil první znalec řadu dokumentů z roku 2003, zejména plán financování, který FBS vypracovala pro období let 2004 až 2012, jakož i podklady, které shromáždila poradenská společnost v rámci své studie pro FBS.
(162)
Závěry prvního znalce se shodují se závěry studie poradenské společnosti. I když studie prvního znalce není pro posouzení Komise rozhodující, představuje další prvek, který potvrzuje, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství bylo smysluplné rozhodnout se pro možnost č. 1 místo možnosti č. 2.
Dílčí závěr
(163)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám zde vyplývá závěr, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, bylo smysluplné v roce 2003 zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
7.2.2. Možnost č. 3 v porovnání s možnostmi č. 1 a 2
(164)
Jak již bylo zmíněno, bylo by pro FBS případnou možností uzavření letiště Schönefeld (možnost č. 3), a to minimálně do otevření letiště BER. FBS mohla toto rozhodnutí přijmout nejen až v roce 2003 (v roce, v němž se rozhodla pro zavedení nízkonákladové strategie), nýbrž i dříve nebo později. Z dostupných podkladů vyplývá, že FBS tuto možnost zřejmě nikdy nebrala vážně v úvahu, minimálně ne po uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku v roce 1992. Navíc nebyly přínosy takové možnosti analyzovány ve studii poradenské společnosti.
(165)
K posouzení, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený vyhlídkami na rentabilitu klasifikoval tuto možnost v porovnání s možnostmi č. 1 a 2 jako výhodnou, je zásadní zohlednění záměru vybudovat letiště BER. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, plánování výstavby jednoho jediného letiště pro Berlín začalo v lednu 1992 a dne 20. června 1993 bylo oznámeno, že oblast jižně od Schönefeldu, vedle stávajícího letiště, lze vybrat jako jednu z možných lokalit pro infrastrukturu nového letiště BER. V důsledku toho byla již v letech 1992/93 skutečnost, že by mohlo být vybudováno jediné nové letiště pro Berlín v Schönefeldu, více než jen neurčitou možností. Tato možnost se stala jistotou po podpisu usnesení o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko dne 28. května 1996.
(166)
V této souvislosti by uzavření letiště Schönefeld mělo pro obezřetného investora v tržním hospodářství řadu zásadních nevýhod. V první řadě je třeba připomenout, že zatímco letiště Tempelhof svůj provoz postupně omezovalo, fungovalo letiště Tegel od 90. let rostoucí měrou na hranici své kapacity; navíc doprava v Tegelu, jak ukazuje tabulka 1, od tohoto období výrazně narostla (47). Tegel nemohl v žádném případě zvládnout veškerou dopravu v aglomeraci Berlína. Letiště Schönefeld bylo potřebné pro zajištění dostatečné letištní kapacity v Berlíně a jeho uzavření by vedlo k vážnému problému. Ve skutečnosti bylo v letech 1991 až 2003 v Schönefeldu odbaveno 13 % až 20 % veškeré osobní letecké dopravy v Berlíně. Schönefeld byl nutný především v dopravních špičkách, tj. v časech, kdy musel být v Berlíně odbaven velký počet charterových letů. Kromě toho byl Schönefeld nepostradatelný i pro nákladní lety, protože na rozdíl od Tegelu měl povolení k 24hodinovému provozu, a proto na něm byly možné i noční lety. Kromě toho nebylo možné Tegel a Tempelhof rozšířit tak, aby byly dlouhodobě překonány problémy s kapacitou (48).
(167)
K tomu je ještě zapotřebí zohlednit skutečnost, že Schönefeld sám disponoval značnou volnou kapacitou, a mohl tudíž odbavit další dopravu. Jak ukazuje tabulka 1, nabízela přítomnost letiště Schönefeld možnost k výraznému nárůstu berlínské letecké dopravy v průběhu času, zejména od zavedení nízkonákladové strategie v roce 2003. Ve skutečnosti vzrostla doprava v Berlíně v letech 2003 až 2006 z 13,3 milionu na 18,4 milionu cestujících, přičemž více než 80 % tohoto nárůstu zachytilo letiště Schönefeld. Z tohoto důvodu by uzavření Schönefeldu nejen odebralo Berlínu podstatnou část stávající dopravy, ale připravilo by ho i o značný růstový potenciál.
(168)
Možnost, že by uzavření letiště mohlo vést ke kapacitním problémům v oblasti, v níž se letiště nachází, a že by mohlo omezit možnosti zvýšení letecké dopravy v této oblasti, by sama o sobě nemusela obezřetnému investorovi v tržním hospodářství, který se spíše nechává vést vyhlídkami na rentabilitu než veřejnými politickými cíli, nutně bránit v tom, aby letiště uzavřel. V předloženém případě by se však uzavření letiště Schönefeld a z toho vyplývající následky pro celkovou kapacitu letištní infrastruktury v aglomeraci Berlína a následně pro celou leteckou dopravu v této aglomeraci projevily ve značné míře na dopravě v BER, budoucím jediném letišti v aglomeraci Berlína, na začátku jeho provozu. Při uzavření Schönefeldu by letiště BER zahajovalo svůj provoz za mnohem horších obchodních podmínek, tj. s podstatně menším objemem dopravy, než při pokračování provozu v Schönefeldu. Tato skutečnost by obezřetného investora v tržním hospodářství, vystupujícího na místě FBS, odradila od uzavření Schönefeldu, jelikož toto uzavření by mělo dopad na rentabilitu podniku.
(169)
Pokud by letiště Schönefeld bylo uzavřeno před otevřením letiště BER, musela by FBS zvládnout veškerou počáteční dopravu v BER. K tomu by musela letecké společnosti působící na letišti Tegel přesvědčit o tom, že svůj provoz musí přeložit na nové letiště (místo aby provoz pouze zastavily). Kromě toho by FBS musela přesvědčit letecké společnosti, které do Berlína nelétají, aby zahájily svůj letecký provoz v Berlíně. Taková situace by byla podstatně nevýhodnější, než kdyby letiště Schönefeld bylo při otevření letiště BER stále v provozu. Ve druhém scénáři by podstatný podíl počáteční dopravy na novém letišti byl tvořen „přirozeným“ způsobem prostřednictvím leteckých společnosti již působících v Schönefeldu, jakož i leteckými společnostmi, které mohly být získány na základě nízkonákladové strategie od roku 2003.
(170)
Kromě toho by uzavření letiště v Schönefeldu bylo spojeno s dalekosáhlými správními účinky na záměr vybudovat letiště BER. Uzavření Schönefeldu by znamenalo zrušení jeho provozní licence. Bylo by tak nutné zcela nové územní řízení a zcela nová provozní licence pro nové letiště. Oproti tomu by při pokračování provozu v Schönefeldu až do otevření letiště BER bylo nutné pouze rozšíření provozní licence Schönefeldu. To by mělo za následek podstatně jednodušší správní proces s výrazně nižšími výdaji, menší časovou náročnost a mnohem menší míru nejistoty, pokud jde o výsledek procesu. V případě zcela nového územního řízení a nové provozní licence by zejména nejistý výsledek posuzování vlivů záměru na životní prostředí představoval vysoký faktor nejistoty. Kromě toho panuje jednomyslná shoda na tom, že s ohledem na přijetí veřejností je projekt zcela nového letiště podstatně obtížnější záležitostí než pouhé rozšíření již využívané letištní infrastruktury.
(171)
Zastavení provozu v Schönefeldu by mělo též na následek náklady s ohledem na propuštění pracovních sil, stejně jako náklady při pozdějším náboru, přijímání a školení nových pracovníků při otevření letiště BER. To by vedlo k dalším nákladům a provozním problémům v porovnání se scénářem, v němž by byl personál letiště Schönefeld okamžitě k dispozici a mohl být využit při otevření nového letiště.
(172)
Kvantifikace výše uvedených aspektů je velmi obtížná především proto, že se týká krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé hospodářské situace budoucího letiště. Je však nesporné, že tyto aspekty podstatnou měrou ovlivňují hospodářské podmínky pro otevření a provoz letiště BER, jakož i provedení záměru, který má pro FBS velký strategický význam. Z tohoto důvodu je třeba pohlížet na tyto negativní okolnosti, zejména na kvalitativním základě, jako na dostatečně závažné, a převažují tudíž případné přínosy, které by bylo možné uzavřením letiště Schönefeld očekávat ve formě úspor u fixních nákladů. To platí zejména tehdy, kdy bylo možné očekávat, že strategie, která je zaměřená na zavedení nízkonákladové letecké dopravy v Schönefeldu, povede k pozitivním obchodním výsledkům.
7.2.3. Závěry analýzy před realizací
(173)
Vzhledem k výše uvedeným informacím byl vyvozen závěr, že z pohledu obezřetného investora v tržním hospodářství by nebylo smysluplné letiště Schönefeld v době od roku 1992 až do otevření letiště BER uzavřít. Dále by se obezřetný investor v tržním hospodářství, který se nechává vést vyhlídkami na rentabilitu, rozhodl ze tří strategických možností v roce 2003 pro možnost č. 1, tzn. nízkonákladovou strategii, a nikoli pro možnosti č. 2 nebo 3. Jako součást této strategie by nízkonákladovým dopravcům nabídl atraktivní letištní poplatky (a/nebo finanční pobídky ke zmírnění nákladů vznikajících v souvislosti s letištními poplatky), aby je přesvědčil k usídlení v Schönefeldu.
7.3. Posouzení smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(174)
V úvodním rozhodnutí se Komise dotázala, zda se FBS chovala s ohledem na přetrvávající ztráty v Schönefeldu jako obezřetný investor v tržním hospodářství, když ztráty vznikající na úrovni skupiny FBS v Schönefeldu vyrovnávala zisky dosahovanými při provozu na letištích Tegel a Tempelhof (49).
(175)
Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla podepsána dne 6. srpna 1992, tzn. dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (50) dne 12. prosince 2000. Německo proto mohlo oprávněně vycházet z toho, že financování letištní infrastruktury nepředstavuje žádnou státní podporu; v souladu s tím nemusela být tato opatření oznámena Komisi. Z toho vyplývá, že Komise nyní nemůže na základě předpisů o podpoře zpochybnit zákonnost finančních opatření, která byla udělena (51) před rozsudkem ve věci Aéroports de Paris (52), tzn. před 12. prosincem 2000. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku mohla proto představovat potenciálně státní podporu pouze od výše uvedeného data. Časový rámec pro šetření Komise ohledně tohoto opatření je tudíž omezen na období od 12. prosince 2000 do dne zahájení opatření.
(176)
Jak Německo vysvětlilo, je uzavírání smluv o ovládnutí a odvodu zisku v rámci skupiny běžnou obchodní praxí, zejména z podnikově právních hledisek. Kromě toho je běžné i „vyrovnání“ ztrát a zisků, které vznikly v různých podnicích skupiny. To může probíhat ve formě smlouvy o odvodu zisku, jakož i jako čistá výplata dividend dceřiných společností mateřským společnostem. Pouhá skutečnost, že skupina FBS uzavřela v roce 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku a od té doby ji držela v platnosti, nemůže být považována za státní podporu.
(177)
V souvislosti se zásadou investora v tržním hospodářství Komise již prohlásila toto: „(…) že pro podnikatelská investiční rozhodnutí je nutný velký rozhodovací prostor. Zásady [zásada investora v tržním hospodářství] se však pak nemusí uplatňovat, pokud je mimo veškerou pochybnost, že pro poskytnutí veřejných prostředků není žádné jasné vysvětlení, než na ně pohlížet jako na udělení podpory. Uplatňují se i pak, když jsou ve státní holdingové společnosti nerentabilní části podniku subvencovány rentabilními částmi podniku. To se děje v soukromých podnicích, když dotčený podnik má strategický plán s vyhlídkou na dlouhodoběji realizovatelné zisky nebo když křížové subvencování představuje pro skupinu jako celek celkově výhodu. V případech křížového subvencování ve státních holdingových společnostech bude Komise zohledňovat podobné strategické cíle.“ (53)
(178)
Proto tedy v tomto případě nemůže být křížové subvencování považováno za vytvoření výhody pro letiště Schönefeld, pokud je součástí strategického plánu s dlouhodobě realizovatelnými zisky nebo pokud představuje výhodu pro skupinu FBS jako celek.
(179)
S ohledem na všechny důvody uvedené v oddílu 7.2.2 bylo minimálně od roku 1992, a tudíž dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (54) jasné, že je smysluplné zachovat provoz v Schönefeldu místo toho, aby bylo toto letiště zavřeno, i když by po mnoho let hospodařilo se ztrátou. Uzavření Schönefeldu by letišti BER (které by jako budoucí jediné letiště pro Berlín nemělo minimálně dlouhodobě mít zisky) způsobilo dokonce závažné hospodářské škody a navíc by byla zpochybněna proveditelnost tohoto důležitého strategického záměru. Rozhodnutí vybudovat jedno jediné letiště v Berlíně se neopíralo pouze o úvahy, které se týkaly využití plochy a životního prostředí, nýbrž zohledňovalo i očekávaný nárůst dopravy a rostoucí příjmy. Jak je rozebráno v rozhodnutí Komise z roku 2009 o schválení podpor pro letiště BER, závisel úspěch očekávaného nárůstu cestujících v Berlíně (55) na jednom jediném letišti (56). K zachování provozu letiště Schönefeld a případně s cílem udělat z něj rentabilní letiště (tím, že letecké společnosti budou přiměny k tomu, aby své stanoviště přeložily do Schönefeldu, a že následně bude realizována nízkonákladová strategie), musela být rentabilita letiště zajištěna tak, že část zisků letišť Tegel a Tempelhof byla použita k financování Schönefeldu. Křížové subvencování je tak v tomto případě součástí „strategického plánu/strategických plánů s vyhlídkou na dlouhodobě realizovatelné zisky“ a představuje každopádně pro skupinu FBS jako celek dlouhodobě výhodu v porovnání s kontrafaktuální situací, v níž by Schönefeld byl uzavřen. Společnost FBS mohla očekávat, že tyto dlouhodobé výhody - úspěšné otevření a ziskový provoz jednoho jediného nového letiště pro aglomeraci Berlína (jakož i očekávané zisky z provozu Schönefeldu po několika letech praktického uplatňování nízkonákladové strategie) - předčí ztráty, které Schönefeld měl před otevřením letiště BER.
(180)
Proto skupina FBS nevytvořila uzavřením a pokračováním platnosti smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku, jakož i zachováním provozu letiště Schönefeld žádnou hospodářskou výhodu pro toto letiště (57). Uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku a její plnění ode dne 12. prosince 2000 tak nepředstavuje žádnou státní podporu.
7.4. Smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi: úvodní poznámky
(181)
Před posouzením smluv uzavřených mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi jsou užitečné některé úvodní poznámky, zejména s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci Charleroi (dále jen „rozsudek Charleroi“) (58), který byl vyhlášen po zahájení řízení v této věci.
7.4.1. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi
(182)
Některé zúčastněné subjekty tvrdily v zásadě, že spornými smlouvami si dotčené letecké společnosti opatřily hospodářskou výhodu, protože se podmínky nabídnuté těmito smlouvami lišily od platné obecné úpravy pro letištní poplatky v Schönefeldu, případně nebyly všem leteckým společnostem bez výjimky nabídnuty stejné podmínky.
(183)
Zásadní otázka vznesená na základě těchto argumentů je následující: Pokud pro letiště provozované veřejným podnikem platí veřejný systém poplatků a pokud provozovatel letiště nabízí slevy z těchto poplatků nebo finanční pobídky s týmž účinkem jako tyto slevy (59), zajišťují tyto slevy a pobídky (60) samy o sobě a za všech okolností dotčeným leteckým společnostem hospodářskou výhodu?
(184)
Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. V rozsudku Charleroi, v němž šlo zejména o to, že Valonský region nabízel slevu jedné letecké společnosti na letišti, kde byl oprávněn stanovovat letištní poplatky, uvedl Soudní dvůr toto: „Pouhá okolnost, že Valonský region v této věci disponuje normotvornými pravomocemi v oblasti stanovení letištních poplatků, nevylučuje, že přezkum systému slev z těchto poplatků se musí uskutečnit s ohledem na zásadu soukromého investora v tržním hospodářství, jelikož takový systém mohl být zaveden soukromým subjektem.“ (61) Z toho vyplývá, že slevy z letištních poplatků (nebo finanční pobídky, které zmírňují čistý peněžní tok od leteckých společností provozovateli letiště) nepředstavují automaticky hospodářskou výhodu. Aby bylo možné posoudit, zda je tomu tak v tomto případě, je nutné přezkoumat, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, poskytl dotčené letecké společnosti podobné slevy a pobídky (62).
(185)
Obezřetný investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může mít mnoho důvodů, proč nenabídne všem leteckým společnostem stejné podmínky. Zejména může být smysluplné poskytnout určité finanční pobídky (i ve formě marketingových příspěvků) a speciální slevy ze zveřejněných letištních poplatků leteckým společnostem, které pro letiště zajišťují vysoký počet cestujících. Takové výhodné podmínky mohou být objektivně ospravedlněny očekávanou další dopravou a s ohledem na příjmy vygenerované prostřednictvím této další dopravy z činností nesouvisejících s leteckou dopravou (63). Dalším důvodem je to, že marže na jednoho cestujícího, která vyplývá z letištních poplatků placených leteckou společností, může být absolutně z hlediska dotčeného počtu cestujících značná, i když je snížena pomocí slev a finanční pobídek.
(186)
Investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může při stanovování podmínek nabízených leteckým společnostem zohlednit celou řadu faktorů. Sem nepatří pouze očekávaná další doprava, nýbrž i časový okamžik, k němuž je smlouva s leteckou společností vyjednána (jakož i situace, v níž se letiště v tuto dobu nachází, zejména s ohledem na své kapacitní vytížení), spojení, které má letecká společnost v úmyslu provozovat (64), provozní požadavky leteckých společností na letišti, druh služeb potřebných na letišti a jejich znaky, tlak vyvíjený leteckými společnostmi během vyjednávání (65) atd.
(187)
Pro obezřetného investora v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může tak být správné nabízet různým leteckým společnostem rozdílné podmínky týkající se letištních poplatků a finančních pobídek, ať už ve formě dvoustranných smluv nebo ve formě slevových a pobídkových systémů obsažených v právních aktech pro stanovení poplatků (66). Za účelem posouzení, zda takové slevy a finanční pobídky představují hospodářskou výhodu, je zapotřebí stanovit, zda provozovatel letiště v okamžiku svého rozhodnutí nabízet slevy a pobídky mohl dle rozumného uvážení vycházet z toho, že toto rozhodnutí je ziskové nebo jinými slovy že má v porovnání s kontrafaktuální situací za následek vyšší zisk (nebo nižší ztráty).
(188)
Kromě toho nemá obezřetný investor v tržním hospodářství - oproti tvrzením některých zúčastněných subjektů - v souvislosti s podmínkami, které provozovatel letiště nabízí leteckým společnostem prostřednictvím dvoustranných smluv (například speciální příspěvky za zřízení nových spojení) a které nevyplývají z obecného slevového nebo pobídkového systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, žádné důvody pro zajištění toho, aby tyto podmínky vycházely ze všeobecných a transparentních kritérií platných pro všechny letecké společnosti. Při vyjednávání dvoustranné dohody s leteckou společností se od obezřetného investora v tržním hospodářství očekává, že se neřídí řadou již dříve stanovených transparentních kritérií, která omezují jeho vyjednávací prostor, ale že spíše zvažuje všechny relevantní aspekty služeb navržených leteckou společností. Z tohoto důvodu jsou připomínky vznesené v této věci některými zúčastněnými subjekty v souvislosti s chybějící transparentností slev a finančních pobídek nabízených společností FBS v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství irelevantní.
7.4.2. Zákonnost nařízení o poplatcích z roku 2004 a dvoustranných smluv mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi podle vnitrostátního práva
(189)
Otázka, zda se nařízení o poplatcích z roku 2004 stalo či nestalo podle vnitrostátního práva účinným, není v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství relevantní dokonce ani tehdy, když je důležitá podle německého práva. Skutečnost, že sleva z všeobecně platných letištních poplatků nebo finanční pobídka se srovnatelným účinkem byla poskytnuta ve formě dvoustranné smlouvy, a nikoli prostřednictvím obecného systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, je možné nechat bez povšimnutí. Skutečností je, že se obezřetný investor v tržním hospodářství může rozhodnout, že udělí slevy nebo pobídky prostřednictvím obou mechanismů, a že rentabilita takového rozhodnutí nezávisí na zvoleném mechanismu. Z tohoto důvodu je otázka, zda podmínky nabídnuté společností FBS určitým leteckým společnostem vyplývají z pouhého provádění platného použitelného nařízení o poplatcích nebo z dvoustranných dohod, irelevantní.
(190)
Kromě toho je stejně nepodstatná i otázka, zda společnost FBS byla podle vnitrostátního práva oprávněna uzavírat dvoustranné smlouvy, které stanovují podmínky odchylné od platného nařízení o poplatcích (67). K tomu Soudní dvůr v rozsudku Charleroi uvedl: „(…) soulad chování poskytovatele podpory s vnitrostátním právem není skutečností, která by se měla zohlednit při vyřešení otázky, zda tento poskytovatel jednal v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, nebo poskytl hospodářskou výhodu, která je v rozporu s čl. 87 odst. 1 ES.“ (68)
7.4.3. Účinky podmínek nabízených leteckým společnostem působícím na letišti Tegel
(191)
Ve stanoviscích některých zúčastněných subjektů byly uváděny argumenty, že letecké společnosti působící v Schönefeldu byly subvencovány nízkými letištními poplatky a jinými výhodnými podmínkami od leteckých společností působících v Tegelu. Toto domnělé křížové subvencování vyplývá z toho, že společnost FBS vyrovnává účinek nízkých poplatků v Schönefeldu vysokými poplatky v Tegelu.
(192)
V těchto stanoviscích je vyjadřováno podezření, že podmínky nabízené v Schönefeldu by nebyly podporou jen tehdy, pokud by odpovídaly podmínkám v Tegelu.
(193)
Nicméně tak tomu není. V první řadě se letiště Tegel a Schönefeld neodlišují nejen s ohledem na letištní poplatky, nýbrž i v četných hlediscích, především v souvislosti s druhem letištní infrastruktury a vzdálenosti od centra města. Proto je nelze vzájemně v plné míře zaměnit. Dokládá to neúspěšný pokus přimět letecké společnosti před realizací nízkonákladové strategie k přeložení svého leteckého provozu z Tegelu do Schönefeldu.
(194)
Dále nejsou letecké společnosti „nuceny“, aby působily z Tegelu nebo Schönefeldu. Společnosti mají mimo to ještě dvě další možnosti: nepůsobit ani z Tegelu, ani ze Schönefeldu, nebo tato letiště využívat s nepatrnou kapacitou (a svá letadla a posádky nasazovat na jiných linkách než z Berlína, neboť nízkonákladoví dopravci mohou prokazatelně nastavit svou kapacitu velmi rychle na nové tržní podmínky). Každý pokus ze strany FBS dát letecké společnosti, která uvažuje o zřízení svého leteckého provozu v Schönefeldu, stejné podmínky jako v Tegelu, by tak mohl vést k tomu, že letecká společnost od svých plánů upustí a rozhodne se, že nebude působit ani ze Schönefeldu, ani z Tegelu, nebo že bude z Berlína nabízet méně letů.
(195)
Obezřetný investor v tržním hospodářství tak neměl žádný důvod pro to, aby při stanovování poplatků pro Schönefeld bral v úvahu podmínky panující v Tegelu. Na základě týchž úvah a s ohledem na omezený hospodářský význam zmenšení, příp. uzavření letiště Tempelhof by obezřetný investor v tržním hospodářství neměl ani zde žádný důvod brát v úvahu při stanovování poplatků pro Schönefeld podmínky z Tempelhofu.
7.4.4. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností
(196)
Komise konstatuje, že dotčené smlouvy je třeba posuzovat jako součást realizace nízkonákladové strategie, která měla střednědobě i dlouhodobě vést k pozitivním obchodním výsledkům pro Schönefeld.
(197)
Pro posouzení, zda některá ze sporných smluv poskytuje hospodářskou výhodu, je nutné prošetřit, zda by v okamžiku uzavření smlouvy investor v tržním hospodářství vycházel z toho, že pomocí dotčené smlouvy lze dosáhnout vyššího zisku, než by bylo možné jinak. Tento vyšší zisk je vyčíslen rozdílem mezi přírůstkovými příjmy dosaženými pravděpodobně prostřednictvím smlouvy (tzn. rozdíl mezi příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by byla smlouva uzavřena, a příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by žádná smlouva neexistovala) a přírůstkovými náklady vyplývajícími pravděpodobně ze smlouvy (tzn. rozdíl mezi náklady, které by vznikly, pokud by byla smlouva uzavřena, a náklady, které by vznikly, pokud by žádná smlouva neexistovala); vzniklý peněžní tok je zapotřebí snížit odpovídající diskontní úrokovou sazbou.
(198)
Dále musí být v tomto přezkumu zohledněny všechny relevantní přírůstkové příjmy a náklady související s obchodním procesem. Různé prvky (slevy z letištních poplatků, marketingové příspěvky, jiné finanční pobídky) se nesmí posuzovat odděleně. Zde je zapotřebí uplatnit následující odstavec z rozsudku Charleroi: „Přitom je nezbytné v rámci použití kritéria soukromého investora posuzovat obchodní transakci jako celek, aby se ověřilo, zda státní entita a entita jí ovládaná se společně chovaly jako hospodárné subjekty v tržním hospodářství. Komise má totiž povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext […].“ (69)
(199)
Očekávané přírůstkové příjmy musí obsahovat zejména příjmy z letištních poplatků s přihlédnutím ke slevám a další dopravě očekávané na základě smlouvy, jakož i předpokládané příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, jichž je dosahováno prostřednictvím další dopravy. Očekávané přírůstkové náklady musí obsahovat zvláště všechny přírůstkové provozní a investiční náklady, které by nevznikly, kdyby nebyla uzavřena smlouva; mimo to musí přírůstkové náklady obsahovat náklady na marketingové příspěvky a na další finanční pobídky.
7.5. Posouzení smlouvy s easyJet z roku 2003 (opatření č. 2)
(200)
Smlouva s easyJet z roku 2003 byla uzavřena před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost původně na dobu deseti let s opcí na její prodloužení o dalších deset let.
(201)
Německo předložilo podklady, z nichž vyplývají předem vypracované finanční prognózy pro záměr, které se opírají zejména o prognózu společnosti FBS ze dne 17. prosince 2003, tzn. které jsou z doby před uzavřením smlouvy mezi společnostmi FBS a easyJet dne 19. prosince 2003 (viz též 37. bod odůvodnění). Společnost FBS vycházela z toho, že smlouva na období 2004 až 2012 přinese roční zvýšení jejího hospodářského výsledku a že roku 2010 bude dosaženo provozního bodu zvratu.
Tabulka 9
Prognózy společnosti FBS k dodatečnému hospodářskému výsledku na základě smlouvy s easyJet z roku 2003 (v mil. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Hospodářský výsledek bez easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Dodatečný hospodářský výsledek s easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Hospodářský výsledek celkem
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komise pokládá tyto prognózy a předpoklady, o které se opírají, za spolehlivý základ pro podpis smlouvy s easyJet z roku 2003.
(203)
Dopravní prognózy, které byly očekávány na základě smlouvy s easyJet z roku 2003, byly vypočítány na základě počtu letadel, které měla společnost easyJet postupně umístit podle smlouvy v Schönefeldu, stejně jako na základě faktoru vytíženosti […], který se vzhledem k obvyklým faktorům vytíženosti nízkonákladových dopravců jeví jako pochopitelný.
(204)
V obchodním plánu byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro easyJet. V těchto prognózách byly zohledněny zejména též další doprava a další lety, které byly očekávány na základě smlouvy a smluvních podmínek.
(205)
Aby toto strategické rozhodnutí bylo podrobeno zátěžovému testu, pověřila společnost FBS auditorskou firmu […] (dále jen „druhý znalec“) přezkumem, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, podepsal tuto smlouvu z roku 2003. V tomto posudku (dále jen „studie druhého znalce“), který byl dokončen v roce 2007, byly zkoumání podrobeny i smlouvy s jinými leteckými společnostmi.
(206)
Druhý znalec opřel svou analýzu smlouvy s easyJet z roku 2003 o prognózu společnosti FBS zmíněnou již ve 158. bodě odůvodnění.
(207)
Druhý znalec prošetřil důkladně solidnost prognóz nákladů a příjmů vypracovaných společností FBS a na základě informací dostupných v okamžiku uzavření smlouvy provedl úpravy u předpokladů FBS, když byl toho názoru, že nejsou přiměřené.
(208)
V této souvislosti provedl druhý znalec například úpravu v obchodním plánu, aby zahrnul investiční náklady ve výši […] mil. EUR na vybudování dodatečných nástupních můstků pro easyJet v terminálu B. Dále proběhly úpravy s cílem zohlednit skutečnost, že prognózy společnosti FBS vycházely z návrhu smlouvy s easyJet, který nebyl zcela totožný se smlouvou, jež byla nakonec podepsána. Druhý znalec provedl tudíž úpravy obchodního plánu, aby zajistil naprostou shodu mezi obchodním plánem a podmínkami podepsané smlouvy.
(209)
Navíc druhý znalec vypočítal na základě prognóz společnosti FBS (s výše uvedenými úpravami) kapitálovou hodnotu (čistou současnou hodnotu) smlouvy s easyJet z roku 2003 na období 2004 až 2007 k hodnotě z 30. prosince 2003. Kapitálová hodnota časové řady očekávaného peněžního toku (příjmy a výdaje) je definována jako diskontní suma jednotlivých očekávaných peněžních toků běhen příslušného období. Kapitálová hodnota je ekonomický ukazatel, který podniky používají k hodnocení rentability záměru. Druhý znalec vypočítal agregovanou kapitálovou hodnotu smlouvy s easyJet z roku 2003 ke konci každého roku až do ukončení platnosti smlouvy. Při tom vypočítal diskontní úrokovou sazbu použitelnou k diskontování peněžních toků podle klasické metody modelu oceňování kapitálových aktiv (CAPM, Capital asset pricing model) (70), proto diskontní úroková sazba efektivně odrážela kapitálové náklady FBS v roce 2003.
(210)
Výsledné kapitálové hodnoty jsou uvedeny v tabulce 10:
Tabulka 10
Kapitálové hodnoty peněžních toků očekávaných díky smlouvě s easyJet z roku 2003
Agregované kapitálové hodnoty na konci roku (hodnota k 30. prosinci 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitálová hodnota
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(v mil. EUR)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(211)
Všechny tyto kapitálové hodnoty jsou kladné a potvrzují, že bylo smysluplné smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřít.
(212)
Druhý znalec ve své zprávě poznamenal, že v roce 2003, kdy bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu, nevzala společnost FBS v úvahu účinek smlouvy v původním znění, tzn. na dobu deseti let s opcí na prodloužení o dalších deset let, na letiště BER. Podle druhého znalce by měla smlouva z roku 2003 platit se svými původními podmínkami několik dalších let po otevření letiště BER plánovaném na rok 2011. Kromě toho stanovovala tato smlouva podmínky, které byly očividně výhodnější než podmínky ve všeobecném nařízení o poplatcích plánovaném pro letiště BER při jeho otevření. Podle druhého znalce tak existovalo riziko, že by stávající smlouva s easyJet z roku 2003 mohla vést k tomu, že jiné letecké společnosti budou na FBS vyvíjet značný tlak, aby se zmenšil rozdíl mezi všeobecnými poplatky uplatňovanými na letišti BER a poplatky dojednanými se společností easyJet. Toto riziko bylo v roce 2003 ale nanejvýš nepatrné, vzhledem k rychle se měnícímu trhu nízkonákladových letů stěží předvídatelné, a dokonce kvantifikovatelné. Ve skutečnosti se toto riziko nikdy nenaplnilo. Smlouvu s easyJet z roku 2003 nahradila pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007, která měla platit až do okamžiku otevření letiště BER.
(213)
Druhá studie tudíž potvrzuje, že by obezřetný investor v tržním hospodářství smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřel.
(214)
Závěrem je třeba uvést, že smlouva s easyJet z roku 2003 neobsahuje žádnou státní podporu.
7.6. Posouzení smluv s jinými leteckými společnostmi (opatření č. 3)
(215)
Rozhodnutí společnosti FBS o uzavření smluv se společnostmi Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle a Aer Lingus vycházela též z prognóz ex ante pro přírůstkovou dopravu, jakož i z přírůstkových příjmů a nákladů, z nichž vyplývá, že uzavření těchto smluv bylo rentabilní.
(216)
Pro každou z těchto smluv byly vypočítány prognózy očekávaného objemu dopravy na základě počtu letů očekávaných s ohledem na plánovaný provoz leteckých společností a na základě obhajitelných předpokladů týkajících se jejich faktoru vytíženosti. V těchto prognózách byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro letecké společnosti nabízených společností FBS.
(217)
Stejně jako v případě smlouvy s easyJet z roku 2003 byly prognózy ex ante společnosti FBS podrobeny druhým znalcem zátěžovému testu. Z něj vyplynulo, že uzavření smlouvy s těmito leteckými společnostmi by u každé smlouvy na každý rok celkové doby její platnosti vedlo dále k přírůstkovým příjmům, které byly vyšší než přírůstkové náklady (navzdory jiným spíše opatrným závěrům). Tyto závěry jsou výsledkem analýzy, kterou druhý znalec provedl u každé smlouvy na základě těchto upravených prognóz, které jsou plně v souladu s metodikou popsanou v oddílech 7.4.4 a 7.5. Druhý znalec opřel svůj přezkum a úpravy výhradně o data a prognózy, které měla společnost FBS k dispozici, když bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu.
(218)
Tabulka 11 obsahuje kapitálové hodnoty ex ante v okamžiku uzavření příslušné smlouvy, vypočítané druhým znalcem pro osm z celkem devíti dotčených smluv na období předpokládané doby platnosti smlouvy.
Tabulka 11
Kapitálové hodnoty smluv uzavřených mezi společností FBS a různými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Předpokládaná doba platnosti smlouvy
Kapitálová hodnota po dobu platnosti smlouvy
(v EUR)
Ryanair (první smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2004
(…)
Ryanair (druhá smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2008
(…)
Germanwings (první smlouva)
26. října 2003 až 31. října 2006
(…)
Germanwings (druhá smlouva)
1. května 2004 až 30. dubna 2008
(…)
Volare
26. října 2003 až 31. března 2007
(…)
Icelandair
6. června 2004 až 31. března 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Aer Lingus
30. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(219)
Jak z této tabulky vyplývá, jsou všechny kapitálové hodnoty kladné. Z tohoto důvodu by pro obezřetného investora v tržním hospodářství, vedeného vyhlídkami na rentabilitu, bylo smysluplné, aby podmínky těchto smluv v době jejich podpisu přijal.
(220)
U smlouvy se společností V-Bird (71) nebyla vypočítána žádná kapitálová hodnota. Podle druhého znalce nebyl pro tuto smlouvu k dispozici žádný předem vyhotovený obchodní plán. Podmínky této smlouvy jsou však velmi podobné podmínkám smlouvy uzavřené se společností Volare. Obě smlouvy byly téměř současně uzavřeny na podobně stejnou dobu (tři a půl roku, případně čtyři roky). Smlouvy předpokládaly použití nařízení o poplatcích z roku 2003 při určování letištních poplatků, jakož i stejnou pobídku ve formě příspěvku ve výši vždy […] EUR pro společnosti Volare a V-Bird. Provozní podmínky stanovené v obou smlouvách předpokládaly velmi podobný počet letů a stejný typ letadla. Dále byl v okamžiku uzavření těchto smluv pochopitelný předpoklad, že by obě letecké společnosti měly podobný faktor vytíženosti. Proto byla přírůstková doprava vyplývající z těchto smluv srovnatelná. A konečně mohlo být u obou smluv předpokládáno, že budou mít za následek podobné přírůstkové provozní náklady pro FBS. Vzhledem k podobnostem mezi těmito dvěma smlouvami byl pochopitelný závěr, že smlouva se společností V-Bird testem investora v tržním hospodářství projde.
(221)
Společnost V-Bird ukončila dne 8. října 2004 svůj letecký provoz a podala návrh na prohlášení konkurzu, kterému bylo dne 18. října 2004 vyhověno. Společnost byla zlikvidována začátkem ledna 2005. Neexistuje tak již žádný podnik, který by měl přímo či nepřímo prospěch z potenciální státní podpory v souvislosti se smlouvou se společností V-Bird.
(222)
Vzhledem k výše uvedeným informacím neobsahuje žádná ze smluv uvedených v tabulce 6 státní podporu.
7.7. Posouzení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(223)
Některé zúčastněné subjekty byly toho názoru, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 přiznávala společnosti easyJet výhradní využívání terminálu B na letišti Schönefeld a jiným leteckým společnostem přístup do terminálu B znemožňovala.
(224)
Jak je vysvětleno v 55. bodě odůvodnění, pronajímala si společnost easyJet v období let 2004 až 2007 plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá 24 % celkové plochy terminálu B. Veřejné plochy terminálu B (chodby, haly a kavárny) jsou přístupné i cestujícím jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(225)
Přidělení odbavovacího prostoru určitým leteckým společnostem a udělení brandingových a reklamních práv těmto leteckým společnostem v bezprostředně sousedních prostorách jsou obvyklé činnosti na evropských a mezinárodních letištích a takové dohody jsou velmi rozšířené.
(226)
Zejména když letecká společnost nebo aliance leteckých společností přepravují značný počet cestujících z určitého letiště nebo na něj, je z provozního (a tím i obchodního) hlediska smysluplné propojit jejich činnosti s jedním jediným terminálem. Takto jsou optimalizovány provozní procesy jak letiště, tak i letecké společnosti.
(227)
Provozovatel letiště tak nemusí nutně zajišťovat pro leteckou společnost hospodářskou výhodu tím, že jí přizná výhradní využívání všech odbavovacích přepážek a kancelářských prostor v jednom terminálu. Bylo by tak tomu za určitých okolností pouze v případě, že by provozovatel letiště přidělil letecké společnosti k výhradnímu využívání prostory, které by přesahovaly potřebu dané letecké společnosti (přičemž by jiným leteckým společnostem bylo bráněno ve využívání skutečně dostupné kapacity), nebo pokud by nájemné vypočítané pro danou leteckou společnost bylo příliš nízké. Jak je níže vysvětleno, žádná z uvedených podmínek se netýká nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004.
(228)
Od zahájení svého leteckého provozu v Schönefeldu byla společnost easyJet velmi dominantní leteckou společností. V letech 2004 až 2007 přepravila […] % až […] % všech cestujících v Schönefeldu. Již v roce 2003 bylo předpokládáno, že vzhledem k objemu dopravy bude tato společnost zdaleka největší leteckou společností. Z důvodu svého smluvního závazku umístit do Schönefeldu určitý počet letadel mohla FBS vycházet z náležitě vysokých počtů cestujících od toho okamžiku, kdy easyJet zahájila letecký provoz.
(229)
Podle Mezinárodní organizace pro civilní letectví činila kapacita terminálu B 600 000 cestujících ročně; tento počet je výrazně nižší než počet cestujících, které easyJet dle očekávání měla přepravit z Schönefeldu a do něj od roku 2004 ([…] milionů (72)). Je tudíž zjevné, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 neprováděla žádnou strategii „hromadění kapacity“, která by byla zaměřená na to, aby bylo jiným leteckým společnostem bráněno v hospodářské soutěži s easyJet v Schönefeldu. V roce 2006 bylo v terminálu B odbaveno […] milionů cestujících, a to bez větších technických změn. To odpovídá více než dvojnásobné teoretické kapacitě. To, že mohl být odbaven tak vysoký počet cestujících, bylo způsobeno především skutečností, že vybavení terminálu využívala pouze jedna letecká společnost, čímž mohly být optimalizovány toky cestujících.
(230)
S ohledem na cenu nájemného je srovnání cen nájemného na různých letištích bezvýznamné, neboť se letiště liší z hlediska kapacity, tržních podmínek a kvality zařízení. Ceny nájemného, které platila společnost easyJet, odpovídaly ve skutečnosti schématu nájemného společnosti FBS bez poskytnutí slev.
(231)
V terminálu B platila společnost easyJet […] EUR za m2 odbavovacích ploch a […] EUR za m2 kancelářských ploch. S jinými leteckými společnostmi v jiných terminálech byly dohodnuty podobné poplatky za srovnatelná zařízení. Například společnost Germanwings platila rovněž […] EUR za m2 odbavovacích ploch v terminálu A. Aeroflotu byla vypočítána částka ve výši […] EUR za m2 kancelářských ploch v terminálu A. V terminálu B si před společností easyJet kancelářské plochy pronajímala společnost Condor a platila nižší nájemné za stejný druh zařízení v terminálu B. Zatímco easyJet platila […] EUR za m2 kancelářských ploch, musela společnost Condor platit pouze […] EUR za m2.
(232)
Tento typ srovnání je přiměřený k posouzení, zda nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 obsahuje hospodářskou výhodu. Na rozdíl od smlouvy, která upravuje celkový provoz letecké společnosti na letišti a zásadní finanční vztahy mezi leteckou společností a letištěm (73), vztahuje se nájemní smlouva pro prostory odbavovacích přepážek a kancelářské plochy na přístup do zařízení, která mohou být minimálně v rámci určitého letiště zpravidla považována za standardní zařízení. Kromě toho činí nájemné upravené v takových smlouvách nepatrné částky v porovnání s letištními poplatky, marketingovými příspěvky a jinými finančními pobídkami. Z tohoto důvodu není provozovatel letiště nijak zásadně motivován k tomu, aby stanovil nájemné upravené na míru nebo aby s leteckými společnostmi vyjednal maximální možné nájemné. Hospodářský zájem provozovatele letiště spočívá spíše v tom, že provoz určité letecké společnosti je vázán na jedno místo, aby byla zajištěna provozní efektivnost ku prospěchu jeho zákazníka. To platí zejména tehdy, když se provozovatel letiště, jako v případě FBS, pokusí získat letecké společnosti a přimět je ke zvýšení své dopravy.
(233)
Nebylo by tudíž na rozdíl od argumentace zúčastněných subjektů nutně smysluplné přidělovat leteckým společnostem prostory na základě výběrových řízení. Zdá se, že taková praxe je na evropských letištích skutečně velmi neobvyklá. Chování očekávané od obezřetného provozovatele letiště vedeného vyhlídkami na rentabilitu spočívá v tom, že pro každou důležitou leteckou společnost působící na letišti najde ohledně kapacity a jiných charakteristik vhodné prostory a vypočítá přiměřené nájemné v souladu s obvyklou praxí v rámci letiště.
(234)
Z těchto důvodů nepředstavuje výše nájemného žádnou hospodářskou výhodu, pokud dalekosáhle odpovídá nájemnému, které je vypočítáno pro jiné letecké společnosti využívající letiště, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(235)
Dále je pro provozovatele letiště smysluplné, aby takové smlouvy uzavíral na dobu, která odpovídá době platnosti „hlavní smlouvy“ upravující provoz letecké společnosti na letišti, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(236)
S ohledem na zařízení pro přepravu zavazadel jsou systémy v terminálu A a B z technického hlediska až na jeden aspekt totožné: Zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B zahrnuje fixní rentgenový přístroj. Byl nainstalován na žádost spolkové policie. Jinak by byla zrušena provozní licence terminálu B. Technické vybavení zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B neposkytuje společnosti easyJet žádnou provozní výhodu, jako například rychlejší nebo hladší nakládku a vykládku zavazadel. Nabízí spíše integrovanou rentgenovou kontrolu, což však nemá žádný dopad na odbavovací proces letecké společnosti.
(237)
Ve skutečnosti připravuje integrovaný bezpečnostní systém společnosti easyJet spíše provozní potíže. Při reklamaci zavazadla, které vyžaduje manuální kontrolu, musí být cestující opět zavolán do kontrolní místnosti v terminálu B. Cestující se v ten okamžik nachází v odletové hale a musí být informován a odveden zpět. Jedná se o nákladný proces, který má za následek, že doba nejpozdějšího odbavení daná v terminálu B pro cestující z letiště Schönefeld činí minimálně 30 minut. Společnost easyJet v současnosti využívá 40 minut, protože jinak nelze zaručit včasné ukončení procesu. V terminálu A takové omezení neexistuje. Je zde běžnou praxí časový limit 20 minut před startem a z technického hlediska nepředstavuje žádné problémy.
(238)
Další problém souvisí s tím, že se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B a A odlišují z hlediska své poruchovosti. Z integrované bezpečnostní techniky a tím vyšší komplexnosti vyplynula dostupnost zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B v období od května do prosince 2004 ve výši […] % provozní doby, zatímco zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A bylo provozuschopné z […] %.
(239)
Z toho všeho je třeba vyvodit závěr, že žádné z ustanovení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 neposkytuje hospodářskou výhodu. Proto tato smlouva nepředstavuje žádnou státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, které Německo přijalo pro podniky uvedené v písmenech a) až l), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie:
a)
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená dne 6. srpna 1992 mezi společnostmi Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
smlouva uzavřená dne 19. prosince 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd.;
c)
smlouva uzavřená dne 31. března 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
d)
smlouva uzavřená dne 28. dubna 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
e)
smlouva uzavřená dne 14. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
f)
smlouva uzavřená dne 23. prosince 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
g)
smlouva uzavřená dne 22. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Volare Airlines S.p.A.;
h)
smlouva uzavřená dne 3. listopadu 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a V-Bird Airlines B.V.;
i)
smlouva uzavřená dne 6. června 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
smlouva uzavřená dne 17. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
smlouva uzavřená dne 13. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Aer Lingus Limited;
l)
nájemní smlouva uzavřená v březnu 2004 mezi společnostmi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd. k užívání určitých ploch a zařízení v terminálu B letiště Schönefeld.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 20. února 2014.
BESCHLUSS (EU) 2015/506 DER KOMMISSION
vom 20. Februar 2014
über die Maßnahmen Deutschlands im Hinblick auf die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und verschiedene Fluggesellschaften SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 868)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Bestimmungen (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Zwischen 2003 und 2006 sind bei der Kommission Beschwerden verschiedener Parteien eingegangen, denen zufolge bestimmte Fluggesellschaften und der Betreiber des Flughafens Berlin-Schönefeld („Schönefeld“) möglicherweise rechtswidrige staatliche Beihilfen für ihre Tätigkeiten an diesem Flughafen erhalten hatten.
(2)
Die Kommission hat Deutschland mit Schreiben vom 17. August 2006 dazu um Auskünfte ersucht. Deutschland kam dieser Bitte mit Schreiben vom 20. Dezember 2006 nach.
(3)
Mit Schreiben vom 10. Juli 2007 („Einleitungsentscheidung“) hat die Kommission Deutschland von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen der vorstehend genannten Maßnahmen ein Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“) einzuleiten. Zugleich hat die Kommission eine Anordnung zur Auskunftserteilung nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (3) im Hinblick auf alle Unterlagen, Daten und Informationen erlassen, anhand derer die Kommission prüfen kann, ob die betreffenden Maßnahmen eine staatliche Beihilfe darstellen.
(4)
Deutschland übermittelte der Kommission am 4. Oktober 2007 eine Stellungnahme und ergänzte diese am 3. März 2008 durch weitere Unterlagen.
(5)
Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde am 30. Oktober 2007 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (4). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, innerhalb eines Monats nach der Veröffentlichung zu den betreffenden Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(6)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von mehreren Beteiligten. Am 16. Januar 2008 und am 20. Februar 2008 leitete die Kommission diese Stellungnahmen an Deutschland weiter. Mit Schreiben vom 15. Mai 2008 nahm Deutschland zu den Stellungnahmen der Beteiligten Stellung. Mit Schreiben vom 31. August 2009 ersuchte die Kommission um zusätzliche Auskünfte. Deutschland kam diesem Ersuchen mit drei Schreiben (vom 28. September 2009, 12. Oktober 2009 und 28. Oktober 2009) nach. Am 4. April 2011 ersuchte die Kommission Deutschland erneut um Auskünfte. Daraufhin übermittelte Deutschland am 19. Mai 2011 eine neue Stellungnahme sowie weitere Unterlagen. Am 10. Oktober 2011 leitete die Kommission weitere Stellungnahmen von Beteiligten an Deutschland weiter. Deutschland antwortete auf diese Stellungnahmen am 7. November 2011. Im Anschluss an ein weiteres Auskunftsersuchen der Kommission vom 17. Januar 2012 übermittelte Deutschland am 14. Februar 2012 nochmals eine Stellungnahme.
2. ALLGEMEINER HINTERGRUND
(7)
Nach der Wiedervereinigung Deutschlands im Jahr 1990 befand sich Berlin im Hinblick auf den Luftverkehr infolge der jahrzehntelangen Teilung der Stadt in einen Ost- und einen Westteil in einer ganz besonderen Situation. Die innerstädtischen Flughäfen Berlin-Tegel („Tegel“) und Berlin-Tempelhof („Tempelhof“) liegen auf dem Gebiet des ehemaligen West-Berlin. Der Flughafen Schönefeld liegt auf dem Gebiet des ehemaligen Ost-Berlin an der Grenze zwischen dem Land Berlin und dem Land Brandenburg.
(8)
Tempelhof wurde 1923 eröffnet und konnte aufgrund seiner kurzen Start- und Landebahnen nur von Kleinflugzeugen genutzt werden. Eine einfache Modernisierung dieses Flughafens war aufgrund seiner Lage nicht möglich, da seine Nähe zu einer historischen Stätte sowie die umgebenden Wohngebiete eine Expansion unmöglich machten. Der Betrieb am Flughafen Tempelhof wurde am 30. Oktober 2008 eingestellt.
(9)
Tegel wurde 1948 eröffnet, um die Luftbrücke zur Versorgung der Stadt während der sowjetischen Blockade West-Berlins zu ermöglichen. Ab 1968 verlegten zahlreiche Fluggesellschaften ihren Betrieb von Tempelhof nach Tegel, da der Flughafen Tempelhof für Düsenflugzeuge nicht geeignet war. Seit 1975 hat sich Tegel zum wichtigsten Passagierflughafen Berlins entwickelt. Anfang der 1990er Jahre wurde in Tegel zu Zeiten mit Spitzenlast die maximale Kapazität ausgeschöpft. Die einzige Möglichkeit, um langfristig erhebliche Kapazitätsengpässe zu vermeiden, bestand in einem Ausbau der Start- und Landebahnen sowie dem Bau eines größeren Terminals. Dies war jedoch nicht möglich, da es sich bei Tegel genau wie bei Tempelhof um einen innerstädtischen Flughafen handelt, der von Wohngebieten und Zufahrtsstraßen umgeben ist. Jede weitere Zunahme des Luftverkehrs in Tegel hätte außerdem eine verstärkte Lärmbelästigung für die Anwohner dargestellt.
(10)
Schönefeld wurde 1946 auf Anordnung der Sowjetischen Militäradministration in Deutschland eröffnet. Der Flughafen diente zunächst in erster Linie als Militärflughafen, der auch von kommerziellen Fluggesellschaften genutzt wurde, z. B. von Aeroflot und später von der ostdeutschen Gesellschaft Interflug. Bis zum politischen Umbruch in Deutschland im Jahr 1990 wurde der Flughafen Schönefeld mehrmals erweitert. Der als Militärflughafen konzipierte Standort erfüllte nicht die Anforderungen des modernen kommerziellen Luftverkehrs. Außerdem befand sich der Flughafen nach der Veränderung der politischen Situation nicht mehr in einem guten Zustand. Aus diesem Grund waren in den 1990er Jahren umfassende Investitionen erforderlich, um den Flughafen an westeuropäische Sicherheitsstandards anzupassen. Darüber hinaus liegt Schönefeld weiter von der Stadtmitte entfernt als Tempelhof und Tegel. Daher galt der Flughafen zumindest bei bestimmten Kategorien von Passagieren und Fluggesellschaften als weniger attraktiv.
(11)
Die drei Berliner Flughäfen wurden aus historischen Gründen ursprünglich von verschiedenen Unternehmen betrieben. Im Zuge der Wiedervereinigung wurden sie in einer einzigen Holding, der Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH („BBF“) zusammengefasst, deren Gesellschafter die Länder Berlin und Brandenburg (zu je 37 %) und die deutsche Bundesregierung (zu 26 %) waren. Bis 2003 hatte diese Holding zwei Tochtergesellschaften: die Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH („BFG“) als Betreiberin der Flughäfen Tegel und Tempelhof und die Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH („FBS“) als Betreiberin des Flughafens Schönefeld. Im Oktober 2003 erfolgte der Zusammenschluss von BBF und FBS. Die BFG wurde dabei Tochtergesellschaft der FBS. Am 1. Januar 2012 wurde die FBS in Flughafen Berlin Brandenburg GmbH („FBB“) umfirmiert.
(12)
In den 1990er Jahren wurde schnell deutlich, dass eine effizientere Nutzung der vorhandenen Flughafenkapazität - zum damaligen Zeitpunkt aufgrund der bis dato politisch motivierten Teilung der Stadt über den Ballungsraum Berlin verteilt - unabdingbar war. Dies ist darauf zurückzuführen, dass - zum Teil aufgrund der Tatsache, dass Berlin wieder deutsche Hauptstadt werden sollte - allgemein von einer Zunahme des Luftverkehrs von und nach Berlin ausgegangen wurde (vgl. Tabelle 1).
Tabelle 1
Verkehrsaufkommen an den Berliner Flughäfen (Millionen Passagiere)
Jahr
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
k. A.
1992
1,4
6,6
k. A.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
k. A.
1995
1,9
8,2
k. A.
1996
1,8
8,3
k. A.
1997
1,9
8,6
k. A.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
k. A.
2000
2,1
10,3
k. A.
2001
1,9
9,9
k. A.
2002
1,6
9,1
k. A.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
geschlossen
2010
7,3
15,0
geschlossen
2011
7,1
16,9
geschlossen
2012
7,1
18,2
geschlossen
Quelle:
Daten aus der Entscheidung der Kommission zur staatlichen Beihilfe Nr. NN 25/09 (ex N 167/09) - Deutschland - Finanzierung des Flughafens Berlin Brandenburg International (ABl. C 179 vom 1.8.2009, S. 5), aktualisiert durch Angaben aus den Jahresgeschäftsberichten der FBB.
(13)
Vor diesem Hintergrund wurde die Möglichkeit eines einzigen Flughafens für die Region Berlin-Brandenburg direkt nach der Wiedervereinigung Deutschlands erörtert. Auf Grundlage der Prognosen zu den Passagierzahlen der Berliner Flughäfen wurde davon ausgegangen, dass eine Zunahme des Luftverkehrs nur mit Hilfe eines einzigen Flughafens von geeigneter Größe und nach dem neuesten Stand der Technik effizient zu bewältigen wäre.
(14)
Mit der Planung für die Schaffung eines einzigen Flughafens für Berlin wurde im Januar 1992 begonnen. In diesem Zusammenhang wurde am 20. Juni 1993 bekanntgegeben, dass das Gebiet südlich von Schönefeld sowie die beiden Flugplätze Sperenberg und Jüterbog als mögliche Standorte für den Bau des neuen Flughafens ermittelt wurden. Tegel und Tempelhof galten aus zwei Gründen nicht als potenziell interessant: erstens aufgrund der negativen Auswirkungen dieser innerstädtischen Flughäfen auf die Anwohner (insbesondere aufgrund des Fluglärms) und zweitens, weil der Ausbau in dem für den neuen einzigen Flughafen Berlins erforderlichen Umfang generell nicht möglich war. Die Entscheidung für Schönefeld beruhte letztendlich auf seiner relativen Nähe zur Stadtmitte (obwohl der Flughafen außerhalb liegt) und der guten Anbindung mittels Straße und Schiene. Folglich wurde beschlossen, den bestehenden Flughafen Schönefeld als Berliner Hauptflughafen mit dem Namen Berlin-Brandenburg Willy Brandt („BER“) auszubauen und zu modernisieren und in diesem Zuge die Flughäfen Tegel und Tempelhof zu schließen. Diese Entscheidung wurde per Konsensbeschluss zwischen der deutschen Bundesregierung und den Ländern Berlin und Brandenburg vom 28. Mai 1996 formalisiert.
(15)
Die Gesellschafter der BBF planten die Durchführung des BER-Vorhabens mittels eines privaten Flughafeneigners und -betreibers. Im Jahr 1997 wurde die Privatisierung beschlossen, in deren Rahmen alle BBF-Anteile an einen Privatinvestor verkauft werden sollten und dem künftigen Käufer eine Konzession für den Flughafen gewährt werden sollte.
(16)
Es kam jedoch zu keiner Einigung zwischen den Gesellschaftern der BBF und den Bietern. Infolgedessen erklärten die öffentlichen Eigentümer im Jahr 2003 die Privatisierung für gescheitert und gaben außerdem bekannt, dass der Flughafen nun unter der Regie der öffentlichen Hand gebaut werden solle (5).
3. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN UND IHRER HINTERGRÜNDE
3.1. Der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag
(17)
Die BBF und die BFG unterzeichneten am 6. August 1992 einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag. Dieser Vertrag sollte ursprünglich fünf Jahre gelten, mit stillschweigender Verlängerung für einen Zeitraum von zwei Jahren und einjähriger Kündigungsfrist. Ein ähnlicher Vertrag wurde zwischen der BBF und der FBS geschlossen. Nach deutschem Recht handelt es sich bei einem Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag zwischen einem Unternehmen und einer Tochtergesellschaft um einen Vertrag, mit dem die Tochtergesellschaft ihre Leitung der Muttergesellschaft unterstellt. Außerdem ist die Tochtergesellschaft verpflichtet, ihre Gewinne an die Muttergesellschaft abzuführen oder dieser den Ausgleich ihrer Verluste zu übertragen. In der Praxis werden infolge eines solchen Vertrags die Gewinne und Verluste der Mutter- und der Tochtergesellschaft zusammengerechnet und entsprechend versteuert. Aufgrund der zwischen der BBF und ihren Tochtergesellschaften geschlossenen Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge wurden die verschiedenen Unternehmen im Hinblick auf die Körperschaftssteuer als ein einziges Steuersubjekt betrachtet.
(18)
Im Jahr 2003 gingen im Zuge des Zusammenschlusses von BBF und FBS die im mit der BFG geschlossenen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag vom 6. August 1992 festgelegten Rechte und Pflichten der BBF auf die FBS über. Darüber hinaus verlor der zwischen der BBF und der FBS geschlossene Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag seine Bedeutung für den Zusammenschluss. Dieser Vertrag wird daher im vorliegenden Beschluss nicht weiter berücksichtigt.
(19)
In der Praxis führte der zwischen der BBF und der BFG geschlossene Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag vom 6. August 1992 (der „Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag“) - zumindest in bestimmten Jahren - zu einem Ausgleich der durch den Betrieb des Flughafens Schönefeld entstandenen Verluste durch die Gewinne, die mit dem Betrieb des Flughafens Tegel erzielt wurden.
(20)
Der Flughafen Schönefeld erwirtschaftete zumindest bis 2006 tatsächlich Betriebsverluste. Dies veranschaulicht die nachstehende Tabelle zu EBITDA (6) und EBIT (7) des Flughafens für den Zeitraum 2003 bis 2006 auf Grundlage der Aufwendungen und Erträge, die unmittelbar mit dem Flughafenbetrieb verbunden waren.
Tabelle 2
EBITDA und EBIT des Flughafens Schönefeld im Zeitraum 2003 bis 2006
EBITDA/EBIT
(in Mio. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
Durch die schlechten Ergebnisse des Flughafens Schönefeld wurde allerdings die Rentabilität der aus FBS, BFG und - bis zum Jahr 2003 - der Holding BBF bestehenden Gruppe („FBS-Gruppe“) nicht in Frage gestellt. Die FBS-Gruppe konnte durchgängig genügend eigene finanzielle Mittel bereitstellen bzw. die nötigen Finanzmittel am Markt beschaffen. Nach Kenntnis der Kommission hat die FBS-Gruppe öffentliche Finanzmittel aus externen Quellen nur in Verbindung mit der Finanzierung des BER-Vorhabens und in diesem Zusammenhang mit Genehmigung der Kommission erhalten (9).
(22)
Dieser Umstand war insbesondere auf die relativ gute Wirtschaftsleistung Tegels zurückzuführen, durch die die negativen Auswirkungen der von Schönefeld erwirtschafteten Betriebsverluste auf die FBS-Gruppe gemildert wurden. Im Zeitraum von 1990 bis 2005 war Tegel im Gegensatz zu Schönefeld und Tempelhof ein moderner Flughafen, der von allen wichtigen internationalen Full Service Carriern (Fluggesellschaften mit umfassendem Dienstleistungsangebot) genutzt wurde, die Berlin anflogen. Er galt außerdem bei bestimmten Kategorien von Passagieren und Fluggesellschaften als attraktivster Flughafen im Großraum Berlin. Darüber hinaus war im Passagierluftverkehr in Berlin zwischen 1990 und 2005 ein allgemeiner Aufwärtstrend zu verzeichnen, der der FBS-Gruppe insgesamt zugutekam.
(23)
Tabelle 1 zeigt, dass das Passagieraufkommen pro Jahr in Tegel in den 1990er Jahren und ab 2004 stetig zunahm. In Schönefeld stieg die Zahl der Passagiere pro Jahr in der ersten Hälfte der 1990er Jahre erheblich an (von 1,1 Mio. auf 1,9 Mio. Passagiere zwischen 1991 und 1995), stagnierte in der zweiten Hälfte und sank in den Jahren 2000 bis 2003 (von 2,1 Mio. auf 1,7 Mio. Passagiere pro Jahr). Zwischen 1991 und 2003 wurde der Großteil des Verkehrszuwachses in Berlin - in absoluten Zahlen - von Tegel und nicht von Schönefeld aufgefangen. Während die Zahl der Passagiere pro Jahr in Schönefeld im genannten Zeitraum um 600 000 zunahm, stieg sie in Tegel sogar um 4,4 Mio. An beiden Flughäfen nahm das Verkehrsaufkommen, wie aus Tabelle 1 ersichtlich, zwischen 2003 und 2012 kontinuierlich zu: um 417 % in Schönefeld (von 1,7 Mio. auf 7,1 Mio. Passagiere pro Jahr) und um 63 % in Tegel (von 11,1 Mio. auf 18,2 Mio. Passagiere pro Jahr). Im Gegensatz zum Zeitraum 1991-2003 verteilte sich das Verkehrswachstum in absoluten Zahlen nahezu ausgewogen auf beide Flughäfen, was bedeutet, dass das Verkehrswachstum in Schönefeld prozentual erheblich stärker zugenommen hatte als in Tegel.
3.2. Die Entgeltordnungen für den Flughafen Berlin-Schönefeld
(24)
In den 1990er Jahren versuchte die FBS-Gruppe, Fluggesellschaften zu einer Verlegung ihres Flugbetriebs vom nahezu voll ausgelasteten Flughafen Tegel an den Flughafen Schönefeld zu bewegen, dessen Kapazität längst nicht ausgeschöpft war (10). Ziel dieser Bemühungen war es, den Engpass in Tegel zu überwinden und gleichzeitig die Auslastung der Kapazität von Schönefeld zu optimieren. Zu diesem Zweck wurden sowohl Fluggesellschaften kontaktiert, die Tegel und Tempelhof bereits zu ihren Standorten zählten, als auch Fluggesellschaften, die noch keinen Flugbetrieb von bzw. zu einem der Berliner Flughäfen unterhielten. Mehrere Fluggesellschaften bekundeten ihr Interesse, letztlich verlegte jedoch aus Marketinggründen keiner von ihnen den Betrieb nach Schönefeld. Dies war insbesondere auf das Fehlen eines sogenannten „Anker-Nutzers“ (11) in Schönefeld sowie auf die Tatsache zurückzuführen, dass die Infrastruktur in Schönefeld nicht so modern war wie in Tegel. Darüber hinaus wurde dieser Nachteil nicht durch attraktive Flughafenentgelte oder andere finanzielle Anreize ausgeglichen. Der Versuch, einen Teil des Flugverkehrs von Tegel nach Schönefeld zu verlagern und des Weiteren in Schönefeld Fluggesellschaften anzusiedeln, die bislang keine Verbindungen von/nach Berlin anboten, schlug zu diesem Zeitpunkt also größtenteils fehl. Verdeutlicht wird dies durch die bereits erwähnte Tatsache, dass die Passagierzahl in Schönefeld im Zeitraum von 1991 bis 2003 nur um 600 000 Passagiere zunahm, während sie im selben Zeitraum in Tegel um 4,4 Mio. Passagiere stieg.
(25)
Dies führte zu Überlegungen, wie die wirtschaftliche Situation Schönefelds vor der Eröffnung des Flughafens BER strategisch verbessert werden könnte. Eine vorübergehende Schließung des Flughafens wurde nicht als Möglichkeit in Betracht gezogen. Gegenstand der strategischen Überlegungen waren jedoch u. a. die Höhe der Flughafenentgelte sowie deren Festsetzung mit Blick auf die Steigerung des Verkehrsaufkommens.
(26)
In Deutschland werden Entgelte, die Flughäfen von den Fluggesellschaften für bereitgestellte Flughafeninfrastrukturdienste verlangen, auf Grundlage der Entgeltordnung des jeweiligen Flughafens berechnet. Die Entgeltordnungen werden in den Nachrichten für Luftfahrer, dem deutschen Amtsblatt für die Luftfahrt, veröffentlicht. Jeder Flughafen erstellt eine eigene Entgeltordnung und muss die zuständigen Zivilluftfahrtsbehörden des jeweiligen Bundeslandes darüber in Kenntnis setzen.
(27)
Seit 2003 galten in Schönefeld verschiedene Entgeltordnungen. Im Zeitraum vom 1. August 2003 bis zum 30. April 2004 gab es eine gemeinsame Entgeltordnung für Tegel, Tempelhof und Schönefeld („Entgeltordnung 2003“). Die Attraktivität dieser Entgeltordnung galt als unzureichend, da sie Fluggesellschaften keinen Anreiz gab, neue Flugverbindungen von und nach Berlin aufzunehmen oder die Frequenzen zu erhöhen.
(28)
Vor diesem Hintergrund beauftragten die Gesellschafter der FBS im Jahr 2003 eine Unternehmensberatung ([…] - die „Unternehmensberatungsgesellschaft“) mit der Erarbeitung einer Strategie zur Verbesserung der finanziellen Situation Schönefelds bis zur Eröffnung von BER, die sich schnell umsetzen ließe.
(29)
Aus der Analyse der Unternehmensberatung ging hervor, dass aus vielfältigen Gründen Potenzial für eine erhebliche Ausweitung des Flugverkehrs in Berlin bestand. Schätzungen der Unternehmensberatung zufolge umfasste das Einzugsgebiet („Catchment Area“) Berlin bis zu 10 Mio. mögliche Passagiere pro Jahr. Die Unternehmensberatungsgesellschaft ermittelte eine Reihe struktureller Faktoren, die eine Ausweitung des Flugverkehrs begünstigten. Zu den zentralen Faktoren zählten die Ansiedlung zahlreicher Firmensitze großer multinationaler Unternehmen, die Tatsache, dass Berlin Deutschlands größte Universitätsstadt sowie ein Zentrum „ethnischer Verkehre“ (12) ist, sowie auch der Umstand, dass Berlin Anfang der 2000er Jahre als in der Entwicklung befindliche Hauptstadt und Tourismusmagnet (13) betrachtet wurde. Die Unternehmensberatung legte dar, dass Berlin im Vergleich zu anderen Hauptstadtflughäfen im Jahr 2003 noch erhebliches Potenzial für die Etablierung und das Wachstum von Low-COST-Carrier-Verkehr (LCC-Verkehr) aufwies.
(30)
Zum selben Zeitpunkt verzeichnete der LCC-Verkehr in ganz Europa ein erhebliches Wachstum (14). Aus verschiedenen Analysen ging hervor, dass LCC-Verkehr überwiegend auf neue Passagiere zurückzuführen war, so dass mit einem entsprechenden Aufkommen zusätzlich zum herkömmlichen Verkehr gerechnet werden konnte. Der Prognose der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge belief sich das Potenzial für zusätzlichen LCC-Verkehr in Schönefeld kurzfristig, d. h. zwischen 2003 und 2005, auf eine Zunahme um 600 000 bis 900 000 zusätzliche Passagiere pro Jahr, sowie mittelfristig, d. h. zwischen 2005 und 2010, auf 300 000 zusätzliche Passagiere pro Jahr.
(31)
Darüber hinaus stellte die Unternehmensberatungsgesellschaft fest, dass die Umsetzung einer Strategie zur Ansiedlung von LCC in Schönefeld nur begrenzte Anpassungen und keine umfangreichen Investitionen in die Infrastruktur oder wesentliche Veränderungen der bestehenden Infrastruktur erfordern würde.
(32)
Die Unternehmensberatungsgesellschaft empfahl daher eine solche Strategie (die „LCC-Strategie“). Zu deren Umsetzung wurde eine Kombination aus Mengenrabatten auf Flughafenentgelte und finanziellen Anreizen vorgeschlagen (15).
(33)
Die FBS entschied sich für die Umsetzung der LCC-Strategie und verabschiedete zu diesem Zweck eine neue Entgeltordnung („Entgeltordnung 2004“). Diese Entgeltordnung war - im Gegensatz zur Entgeltordnung 2003 - speziell auf Schönefeld zugeschnitten. Die neue Entgeltordnung wurde am 30. April 2004 verabschiedet und trat am 1. Mai 2004 in Kraft. Darin waren die folgenden Entgeltarten vorgesehen:
a)
Entgelte für Starts und Landungen, insbesondere basierend auf dem maximalen Startgewicht des Flugzeugs;
b)
Passagierentgelte auf Grundlage der Zahl der abfliegenden Passagiere und des Flugziels;
c)
Parkentgelte für Flugzeuge basierend auf dem maximalen Startgewicht des Flugzeugs sowie der Nutzungsdauer der Parkfelder.
(34)
Die Entgeltordnung beinhaltete verschiedene finanzielle Anreizmechanismen:
a)
einen „Passagiermengenrabatt“, in dessen Rahmen die Passagierentgelte wie folgt anteilig auf Grundlage der Zahl der beförderten Passagiere erstattet wurden:
Tabelle 3
Passagiermengenrabatt gemäß Entgeltordnung 2004
Zahl der Passagiere pro Jahr
Erstattungshöhe
(%)
über 50 000
5
über 100 000
10
über 150 000
15
über 250 000
20
b)
einen „Wachstumsanreiz in Form eines Destination- und eines Frequenz-Incentives“, die für die Aufnahme neuer Verbindungen ab Schönefeld und die Schaffung zusätzlicher Frequenzen auf bestehenden Verbindungen ab Schönefeld gewährt wurden. Die Höhe des Destination-Incentives betrug im 1. Jahr 80 %, im 2. Jahr 60 %, im 3. Jahr 40 % und im 4. Jahr 20 % des Landegrundtarifs (definiert als die Summe der geltenden Start- und Landeentgelte und Passagierentgelte für die jeweiligen Luftfahrzeugbewegungen). Die Höhe des Frequenz-Incentives betrug im 1. Jahr 60 % und im 2. Jahr 40 % des Landegrundtarifs. Zur Festlegung der genauen Bedingungen sollte jeweils eine bilaterale Vereinbarung zwischen der FBS und der Fluggesellschaft geschlossen werden.
(35)
Die Entgeltordnung 2004 wurde im Juli 2005 nochmals geändert. Laut dieser Änderung konnten Fluggesellschaften das Destination-Incentive erhalten, wenn sie neue Verbindungen vom Berliner Flughafensystem aus aufnahmen, d. h. Verbindungen zu Zielen, die zuvor nicht direkt von Berlin aus bedient worden waren. Vor der Änderung galt das Destination-Incentive hingegen für neue Verbindungen von Schönefeld, auch wenn dieselbe Verbindung durch direkte Flüge von anderen Berliner Flughäfen bedient wurde.
(36)
Am 19. Januar 2006 wurde erneut eine Entgeltordnung („Entgeltordnung 2006“) verabschiedet, die rückwirkend zum 1. Januar 2006 in Kraft trat. Gegenüber der Entgeltordnung 2004 fiel das Frequenz-Incentive nun weg. Die Entgeltordnung 2006 sah im Wesentlichen drei verschiedene finanzielle Anreize vor: einen „Wachstumsförderbetrag“ (16), d. h. einen Anreiz in Verbindung mit einer Erhöhung des Tonnage- oder Passagieraufkommens je Flugbewegung, einen „Destinationsförderbetrag“ für die Einrichtung einer neuen direkten Verbindung von Berlin zu einem neuen Zielflughafen sowie einen „Passagiermengenrabatt“.
(37)
Gemäß Entgeltordnung 2006 musste eine Fluggesellschaft bei Aufnahme einer neuen Verbindung ab Berlin zwischen dem Destinationsförderbetrag und dem Wachstumsförderbetrag wählen. Von diesem Wahlrecht musste vor Aufnahme der neuen Verbindung Gebrauch gemacht werden, und diese einmalige Entscheidung war verbindlich.
(38)
Der Destinationsförderbetrag betrug in der 1. Flugplanperiode nach Aufnahme der neuen Verbindung 80 %, in der 2. Flugplanperiode 60 %, in der 3. Flugplanperiode 40 %, in der 4. Flugplanperiode 20 % und in der 5. Flugplanperiode 10 % des Landegrundtarifs. Darüber hinaus verpflichteten sich die Fluggesellschaften zu einer Rückerstattung des Destinationsförderbetrags, wenn sie die neue Verbindung bereits vor Ablauf der 5. Flugplanperiode wieder aufgaben: in der 1. Flugplanperiode 60 % des fälligen Landegrundtarifs, in der 2. Flugplanperiode 40 %, in der 3. Flugplanperiode 20 %, in der 4. Flugplanperiode 10 % und in der 5. Flugplanperiode 0 %.
(39)
Der Wachstumsförderbetrag konnte von Fluggesellschaften in Anspruch genommen werden, wenn sie ein im Vergleich zum jeweiligen Vorjahr erhöhtes Tonnage- oder Passagieraufkommen je Flugbewegung erreicht hatten. Der Wachstumsförderbetrag wurde anhand der in der Entgeltordnung ausgewiesenen Staffel je nach Höhe des erzielten Wachstums berechnet; daraus ergaben sich degressiv gestaffelte Rabatte auf die Flughafenentgelte. Der Wachstumsförderbetrag war auf maximal fünf Jahre begrenzt.
(40)
Der „Passagiermengenrabatt“ hingegen wurde im Vergleich zur Entgeltordnung 2004 nur leicht verändert und erweitert. Laut Entgeltordnung 2006 bestand der Passagiermengenrabatt, nunmehr als „Volumenförderbetrag“ bezeichnet, in einer anteiligen Rückerstattung der Start- und Landeentgelte sowie der Passagierentgelte in Abhängigkeit von der Zahl der beförderten Passagiere. Die Rabattstufen waren wie folgt festgelegt:
Tabelle 4
Volumenförderbetrag: Rabatte gemäß Entgeltordnung 2006
Zahl der Passagiere pro Jahr
Erstattungshöhe
(%)
über 50 000
5
über 100 000
10
über 250 000
15
über 500 000
20
über 1 Mio.
30
über 2 Mio.
40
3.3. Zwischen der FBS und bestimmten Fluggesellschaften geschlossene individuelle Verträge
3.3.1. Ansiedlung von easyJet als Anker-Nutzer in Schönefeld
(41)
Im Jahr 2003 nahm die FBS im Zuge der Umsetzung der LCC-Strategie in Schönefeld Verhandlungen mit easyJet Airline Company Ltd. („easyJet“) auf, da das Unternehmen auf der Suche nach einem Standort für eine neue Basis in Kontinentaleuropa war. Im Austausch gegen attraktive Flughafenentgelte und andere finanzielle Anreize bot easyJet die Stationierung von vier Flugzeugen im ersten Jahr des Betriebs an diesem Flughafen (2004) an, gefolgt von sechs Flugzeugen im zweiten Jahr sowie je einem weiteren Flugzeug pro Jahr zwischen 2006 und 2009. Nach den Angaben Deutschlands betrachtete die FBS dies als Gelegenheit, einen bereits am Markt etablierten LCC als Anker-Nutzer in Schönefeld anzusiedeln.
(42)
Am 19. Dezember 2003 schlossen die FBS und easyJet einen Vertrag („easyJet-Vertrag von 2003“) mit den vorstehend genannten Bedingungen. Mit dem Vertrag wurde eine spezielle Entgeltstruktur für easyJet festgelegt, die von der geltenden Entgeltordnung abwich. Darin sind lediglich Entgelte auf Grundlage der Zahl der abfliegenden Passagiere festgelegt. Abgesehen davon wurde mit dem Vertrag ein Rabattsystem eingeführt, das auf der Zahl der zusätzlichen Passagiere beruhte, die von easyJet im jeweiligen Jahr im Vergleich zum Vorjahr befördert wurden. Dieses spezielle Rabattsystem wurde später unter der Bezeichnung „Wachstumsförderbetrag“ in die Entgeltordnung 2006 aufgenommen (siehe Erwägungsgründe 36 bis 39). Darüber hinaus vereinbarten die FBS und easyJet einen Destinationsförderbetrag in Form einer Einmalzahlung in Höhe von […] EUR für jede neue tägliche Rotation (Frequenz), die easyJet aufnahm. Die auf diesem System beruhenden Zahlungen wurden jedoch im Jahr 2004 eingestellt. Insgesamt wurden im Rahmen des Systems 19 neue tägliche Rotationen, die von easyJet aufgenommen wurden, gefördert.
(43)
Die Laufzeit des zwischen der FBS und easyJet geschlossenen Vertrags betrug ursprünglich 10 Jahre mit der Möglichkeit für easyJet, den Vertrag um weitere 10 Jahre zu verlängern. Am 11. September 2007 schlossen die FBS und easyJet einen Änderungsvertrag („easyJet-Änderungsvertrag von 2007“), mit dem die Laufzeit und andere Bedingungen des ursprünglichen Vertrags geändert wurden. Mit diesem Änderungsvertrag wurde die Laufzeit des easyJet-Vertrags von 2003 in seiner geänderten Fassung auf eine Laufzeit bis zur Eröffnung des Flughafens BER (damals für 2011 vorgesehen) begrenzt. In Bezug auf die Flughafenentgelte enthielt der easyJet-Änderungsvertrag von 2007 einen „dynamischen“ Verweis auf die allgemeine Entgeltordnung des Flughafens (17). Demnach hatte die in Schönefeld geltende Entgeltordnung zu jedem Zeitpunkt auch für easyJet Gültigkeit, selbst wenn die FBS die Entgeltordnung nach Abschluss des Vertrags ändern sollte.
(44)
Im Zeitraum 2003 bis 2006 nahm der easyJet-Verkehr in Schönefeld erheblich zu. easyJet konnte sogar die Zahl der in Schönefeld stationierten Flugzeuge schneller als vertraglich mit der FBS vereinbart erhöhen. Folglich wurde Schönefeld im Jahr 2006 zur größten easyJet-Basis außerhalb des Vereinigten Königreichs.
(45)
Dieser Umstand wird durch Tabelle 5 veranschaulicht, die die Entwicklung des easyJet-Verkehrs in Schönefeld (jeweils in absoluten Zahlen und als prozentualer Anteil der Gesamtpassagierzahl in Schönefeld zwischen 2004 und 2010) zeigt.
Tabelle 5
Entwicklung des easyJet-Verkehrs in Schönefeld zwischen 2004 und 2010
Entwicklung der Zahl der easyJet-Passagiere
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Anteil der easyJet-Passagiere am Gesamtpassagieraufkommen in Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Ansiedlung anderer Fluggesellschaften in Schönefeld
(46)
Neben der Ansiedlung von easyJet als Anker-Nutzer bemühte sich die FBS um die Gewinnung anderer LCC. Im Zuge dessen wurden individuelle Verträge mit den folgenden LCC geschlossen: Germanwings GmbH („Germanwings“), Ryanair Limited („Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. („Volare“), V-Bird Airlines B.V. („V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS („Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport („Icelandair“) sowie die Fluggesellschaft Aer Lingus Limited („Aer Lingus“), die für die Zwecke dieses Beschlusses als LCC betrachtet wird (18).
(47)
Im Fall von Ryanair und Germanwings wurden zwei Folgeverträge, einer im Jahr 2003 und einer im Jahr 2004, geschlossen.
(48)
Die Verträge mit Ryanair, Volare und V-Bird sowie der erste Vertrag mit Germanwings wurden vor Verabschiedung und dem Tag des Inkrafttretens der Entgeltordnung 2004 (siehe Erwägungsgrund 33) geschlossen. In diesen Verträgen wurden die von Schönefeld aus bedienten Verbindungen und die jeweiligen Frequenzen beschrieben. Die Verträge sahen finanzielle Anreize in Form von Zahlungen für die einzelnen Fluggesellschaften vor, die ausgehandelt worden waren, um diese Fluggesellschaften davon zu überzeugen, den Betrieb in Schönefeld aufzunehmen oder auszuweiten, ohne zuerst auf die Verabschiedung einer neuen Entgeltordnung mit finanziellen Anreizen warten zu müssen. Diese Zahlungen waren an die Bedingung geknüpft, dass die Fluggesellschaft mindestens einen bestimmten Anteil der im Rahmen des vertraglich vorgesehenen Betriebs geplanten Flüge durchführen musste (19). Der erste Vertrag mit Ryanair sah eine Zahlung in Höhe von […] Mio. EUR für ein Jahr (Vertragslaufzeit) vor. Die Verträge mit V-Bird und Volare beinhalteten Zahlungen in Höhe von je […] Mio. EUR für drei Jahre, degressiv gestaffelt in Jahrestranchen. Im ersten Vertrag mit Germanwings war eine Zahlung in Form eines degressiven Rabatts auf die anfallenden Flughafenentgelte über einen Zeitraum von drei Jahren festgelegt. Außerdem war vereinbart, dass die FBS die Kosten von Marketingaktivitäten in Höhe von […] EUR pro Jahr zu übernehmen hat.
(49)
Die anderen Verträge, die mit oder nach Inkrafttreten der Entgeltordnung 2004 geschlossen wurden, beruhten im Wesentlichen auf denselben Grundsätzen. In diesen Verträgen wurden ebenfalls die von Schönefeld aus bedienten Verbindungen und die jeweiligen Frequenzen beschrieben. Auf diese Weise konnten die betreffenden Fluggesellschaften verschiedene finanzielle Anreize in Anspruch nehmen. Jedoch enthielten die Verträge einen „dynamischen“ Verweis auf die allgemeine Entgeltordnung des Flughafens. Demnach hatte die in Schönefeld geltende Entgeltordnung zu jedem Zeitpunkt auch für die betreffende Fluggesellschaft Gültigkeit, selbst wenn die FBS die Entgeltordnung nach Abschluss des Vertrags ändern sollte (20). Die Verträge enthielten Klauseln, nach denen die Gewährung bestimmter, laut Entgeltordnung vorgesehener Anreize an die Bedingung geknüpft war, dass die Fluggesellschaft mindestens einen bestimmten Anteil der im Rahmen des vertraglich vorgesehenen Betriebs geplanten Flüge durchführen musste. Darüber hinaus war in einigen dieser Verträge festgelegt, dass die FBS Zuschüsse zur anteiligen Finanzierung der Marketingkosten der betreffenden Fluggesellschaften leisten werde. Im Vertrag mit Norwegian Air Shuttle war beispielsweise ein einmaliger Zuschuss in Höhe von […] EUR seitens der FBS zur Deckung der nachweislichen Marketingkosten der Fluggesellschaft vorgesehen. Aer Lingus und Icelandair wurden ebenfalls Einmalzahlungen in Höhe von […] EUR bzw. […] EUR zur Finanzierung eines Teils ihrer Marketingkosten angeboten.
(50)
Die nachstehende Tabelle enthält eine Übersicht über die Laufzeiten der verschiedenen Verträge.
Tabelle 6
Laufzeiten der Verträge zwischen der FBS und verschiedenen LCC
Fluggesellschaft/Vertrag
Datum des Vertragsabschlusses
Vorgesehene Vertragslaufzeit (21)
Ryanair (erster Vertrag)
31. März 2003
1. Mai 2003 bis 30. April 2004
Ryanair (zweiter Vertrag)
28. April 2004
1. Mai 2003 bis 30. April 2008
Germanwings (erster Vertrag)
14. Oktober 2003 (22)
26. Oktober 2003 bis 31. Oktober 2006
Germanwings (zweiter Vertrag)
23. Dezember 2004
1. Mai 2004 bis 30. April 2008
Volare
22. Oktober 2003 (23)
26. Oktober 2003 bis 31. März 2007 (24)
V-Bird
3. November 2003 (25)
3. November 2003 bis 3. November 2007 (26)
Icelandair
6. Juni 2004
6. Juni 2004 bis 31. März 2009
Norwegian Air Shuttle
17. Mai 2004
29. März 2004 bis 31. März 2009
Aer Lingus
13. Mai 2004
30. März 2004 bis 31. März 2009
(51)
Tabelle 7 veranschaulicht die Verkehrsentwicklung der betreffenden Fluggesellschaften in Schönefeld zwischen 2003 und 2010.
Tabelle 7
Entwicklung der Zahl der Passagiere jener LCC, die Gegenstand der Untersuchung im Zeitraum 2003 bis 2010 waren
Entwicklung der Zahl der Passagiere von Fluggesellschaften mit individuellen Verträgen im Zeitraum 2003 bis 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Gesamtanteil dieser Fluggesellschaften am Verkehr in Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Insgesamt hat die Umsetzung der LCC-Strategie zu einer sehr drastischen Zunahme des Verkehrs in Schönefeld geführt. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, hat sich die Zahl der Passagiere zwischen 2003 und 2004 fast verdoppelt (Anstieg von 1,7 Mio. auf 3,3 Mio.). Auch im Folgenden nahm die Passagierzahl deutlich zu und erreichte im Jahr 2005 einen Wert von 5 Mio. und im Jahr 2006 einen Wert von 6 Mio. Passagieren. Zwischen 2003 und 2009 stieg die Zahl der Passagiere um das Vierfache.
3.4. Terminal B und Vermietung von Räumlichkeiten in diesem Terminal an easyJet
(53)
Am Flughafen Schönefeld sind die Terminals B und A baulich miteinander verbunden und bilden zusammen das Nordterminal. Hinsichtlich der Kapazität ist Terminal B eines der kleinsten Terminals in Schönefeld. Die Mehrheit der Passagiere und Fluggesellschaften nutzt das erheblich größere Terminal A. In Terminal B sind lediglich die Funktionen Check-in von Passagieren und Gepäck sowie die Sicherheitskontrolle von Fluggästen angesiedelt. Alle übrigen Prozessteile der Passagierabfertigung werden im angrenzenden Terminal A vollzogen. Dazu gehören das Warten vor dem Abflug, die Vorbereitung zum Einstieg in das Luftfahrzeug sowie der Einstieg selbst. Weiterhin erfolgen alle Ankünfte von Fluggästen und deren Gepäck im Terminal A.
(54)
Zur Vorbereitung auf das erhebliche zusätzliche Verkehrsaufkommen, von dem infolge des Vertrags mit easyJet von 2003 in Schönefeld auszugehen war, schloss die FBS mit dieser Fluggesellschaft im März 2004 einen weiteren Vertrag. Mit diesem weiteren Vertrag („easyJet-Mietvertrag von 2004“) gewährte die FBS easyJet das ausschließliche Nutzungsrecht für die Check-in-Schalter und Crew-Räume im Schönefelder Terminal B. Die vereinbarten Mietzahlungen sollten getrennt von den Flughafenentgelten entrichtet werden. Darüber hinaus berechtigte der Vertrag easyJet zum sogenannten „Branding“, d. h. der Ausgestaltung gewisser Flächen im Markenstil der Fluggesellschaft.
(55)
Im Zeitraum von 2004 bis 2007 mietete easyJet eine Fläche von etwa […] m2 in Form von Büroräumen und Check-in-Schaltern an, dies entspricht […] % der Gesamtfläche von Terminal B. Im Februar 2008 erfolgte der Umzug easyJets in separate Büroräume, womit sich die in Terminal B genutzte Bürofläche auf […] m2 reduzierte.
(56)
Die Freiflächen von Terminal B, einschließlich Hallen und Gängen sowie des dort befindlichen Cafés, können auch von Passagieren anderer Fluggesellschaften genutzt werden, da es keine räumliche Trennung zwischen Terminal A und Terminal B gibt.
(57)
Die Passagierabfertigung in Terminal B unterscheidet sich von der Abfertigung in anderen Terminals durch einen technischen Aspekt der Sicherheitsausrüstung des Gepäckabfertigungssystems. Das in Terminal B eingesetzte System verfügt über ein integriertes Röntgengerät zur Gepäckkontrolle. In Terminal A erfolgt die Röntgenkontrolle unmittelbar, wenn die Passagiere den Check-in-Bereich betreten. Nach Auffassung Deutschlands entspricht die Anlage in Terminal B in Bezug auf die technische Wirksamkeit des Gepäckabfertigungssystems der Anlage in Terminal A.
3.5. Dem förmlichen Prüfverfahren unterliegende Maßnahmen
(58)
Folgende Maßnahmen sind Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens:
-
der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag („Maßnahme 1“), als dessen potenzieller Begünstigter laut Einleitungsentscheidung die FBS ermittelt wurde;
-
die im easyJet-Vertrag von 2003 festgelegten Entgeltregelungen („Maßnahme 2“), als deren potenzieller Begünstigter easyJet ermittelt wurde;
-
die Bedingungen, einschließlich Rabatten auf Flughafenentgelte und verschiedener finanzieller Anreize, die mehreren anderen LCC im Rahmen der in Tabelle 6 genannten Verträge angeboten wurden (im Folgenden zusammengefasst als „Maßnahme 3“ bezeichnet), als deren potenzielle Begünstigte Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus und Icelandair ermittelt wurden;
-
der easyJet-Mietvertrag von 2004 („Maßnahme 4“), als dessen potenzieller Begünstigter easyJet ermittelt wurde.
4. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
4.1. Maßnahme 1: der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag
(59)
In der Einleitungsentscheidung hielt die Kommission fest, dass Schönefeld über einen gewissen Zeitraum Verluste verbucht habe und auch aktuell noch Verluste erwirtschafte. Darüber hinaus stellte sie fest, dass eines der wichtigsten Instrumente für das Überleben der FBS darin bestehe, diese Verluste durch die von der BFG erwirtschafteten Gewinne auszugleichen. Die Kommission gelangte vorläufig zu dem Schluss, dass der FBS aus dieser Quersubventionierung, die sich auf den Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag gründet, ein wirtschaftlicher Vorteil erwachsen war, den die FBS unter normalen Marktbedingungen möglicherweise nicht erlangt hätte. Die Kommission erachtete diesen wirtschaftlichen Vorteil als besonders, da er nur einem Unternehmen zugutekomme. Darüber hinaus verzerre er den Wettbewerb und beeinträchtige den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
(60)
Des Weiteren gelangte die Kommission vorübergehend zu dem Schluss, dass dieser wirtschaftliche Vorteil aus staatlichen Mitteln finanziert werde und damit dem Staat zuzurechnen sei. Hinsichtlich staatlicher Mittel betonte die Kommission, dass es sich bei der FBS um ein öffentliches Unternehmen handelt, deren Gesellschafter die deutsche Bundesregierung und zwei Bundesländer sind. Außerdem vertreten acht von zwölf Mitgliedern des Aufsichtsrats deutsche öffentliche Stellen. Die Kommission vertrat daher die Ansicht, dass die Mittel der FBS als staatliche Mittel zu betrachten seien. In Bezug auf die Zurechenbarkeit von Maßnahme 1 zum Staat hob die Kommission besonders die Art der Tätigkeiten der FBS hervor und führte aus, dass Flughäfen in verschiedenen politischen Bereichen wesentliche Bedeutung haben und dass die öffentlichen Stellen im Allgemeinen „nicht abwesend“ sind, wenn der Betreiber eines Flughafens Entscheidungen bezüglich der langfristigen Entwicklung der entsprechenden Infrastruktur trifft.
(61)
Die Kommission befand daher, dass die in Frage stehende Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellen könne. Sie bezweifelte die Vereinbarkeit dieser potenziellen Beihilfe mit dem Binnenmarkt, insbesondere auf Grundlage der Ausnahme gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV. Insoweit stellte die Kommission fest, dass es sich bei der fraglichen Maßnahme um eine Betriebsbeihilfe handele, sofern sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne, dass sie nicht zur Erreichung eines im öffentlichen Interesse liegenden Ziels erforderlich und verhältnismäßig zu sein scheine und dass sie nicht mit einem Prozess zur Umstrukturierung einhergehe. Die Kommission bezweifelte außerdem die Vereinbarkeit der Maßnahme mit den Bestimmungen von Artikel 106 Absatz 2 AEUV und führte dazu aus, dass die deutschen Behörden nicht nachgewiesen hätten, dass die FBS mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut worden war. Die Kommission verwies darüber hinaus auf die Punkte 34 und 35 der Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen („Luftverkehrsleitlinien“) (27), nach denen der Betrieb eines Flughafens insgesamt nur in Ausnahmefällen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse bezeichnet werden kann.
4.2. Maßnahme 2: easyJet-Vertrag von 2003
(62)
In der Einleitungsentscheidung gab die Kommission an, dass die von easyJet gezahlten Flughafenentgelte erheblich geringer waren als die in der geltenden Entgeltordnung vorgesehenen Entgelte. Außerdem unterstrich die Kommission, dass die anderen LCC in Schönefeld gewährten Rabatte zwar auf der jeweils geltenden Entgeltordnung beruhten, der easyJet-Vertrag von 2003 diesen „dynamischen“ Verweis auf die Entgeltordnung jedoch nicht vorsah. Die Kommission vertrat daher den vorläufigen Standpunkt, dass der easyJet-Vertrag von 2003 einen besonderen Vorteil für easyJet darstelle, der allem Anschein nach den Wettbewerb verzerre und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige.
(63)
Die Kommission kam außerdem zu dem vorläufigen Schluss, dass diese Maßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert werde und dem Staat zurechenbar sei, u. a. auf Grundlage der bezüglich Maßnahme 1 genannten Argumentation, die auch auf Maßnahme 2 zutrifft. Darüber hinaus führte die Kommission an, dass der Abschluss von Verträgen wie den mit easyJet und anderen LCC geschlossenen Verträgen höchstwahrscheinlich der Genehmigung des Aufsichtsrats bedurft hätte, dessen Mitglieder sich mehrheitlich aus Vertretern öffentlicher Stellen zusammensetzen. Die Kommission merkte außerdem an, dass die von der FBS veröffentlichte Entgeltordnung vom Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg hätte genehmigt werden müssen. Diese Aspekte wurden als weitere Hinweise darauf betrachtet, dass Maßnahme 2 (und Maßnahme 3) gleichermaßen dem Staat zuzurechnen sind. Die Kommission wies ferner darauf hin, dass der Ministerpräsident des Landes Brandenburg dem Aufsichtsrat der FBS angehörte und ihm ebenfalls das Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr unterstand.
(64)
Des Weiteren äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt, sofern sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne, insbesondere angesichts der Bestimmungen der Luftverkehrsleitlinien.
4.3. Maßnahme 3: Verträge mit verschiedenen anderen LCC
(65)
In der Einleitungsentscheidung erklärte die Kommission, dass die in Schönefeld eingerichtete Rabattregelung zur Steigerung des Verkehrsaufkommens nur bestimmten Fluggesellschaften zugutekam, und unterstrich die mangelnde Transparenz dieses Rabattsystems. Die Kommission wies darauf hin, dass einige der untersuchten Entgeltregelungen zu einer Zeit vereinbart worden waren, als die geltende Entgeltordnung keinerlei Regelungen bezüglich Ermäßigungen enthielt, und dass die Entgeltordnung 2004 eigens entwickelt wurde, um rückwirkend eine Rechtsgrundlage für diese Regelungen zu schaffen. Der Kommission zufolge konnte die gemäß der Entgeltordnung 2004 vorgesehene Rabattregelung nicht rechtmäßig in Kraft treten, da die Entgeltordnung 2004 von der zuständigen Behörde nur unter dem Vorbehalt genehmigt worden war, dass der Europäischen Kommission die entsprechenden Rabattregelungen notifiziert werden, wobei eine solche Notifizierung nicht erfolgte (28). Im Lichte dieser Erkenntnisse kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass die in Frage stehenden Regelungen den betreffenden Fluggesellschaften einen besonderen Vorteil gewährten. Darüber hinaus vertrat die Kommission die Auffassung, dass dieser wirtschaftliche Vorteil allem Anschein nach den Wettbewerb verzerre und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige.
(66)
Betreffend den Einsatz staatlicher Mittel in Maßnahme 3 und die Zurechenbarkeit dieser Maßnahme zum Staat führte die Kommission dieselben Argumente wie für den easyJet-Vertrag von 2003 an.
(67)
Schließlich äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der in Frage stehenden Regelungen mit dem Binnenmarkt, sofern sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könnten, insbesondere angesichts der Bestimmungen der Luftverkehrsleitlinien.
4.4. Maßnahme 4: easyJet-Mietvertrag von 2004
(68)
Hinsichtlich der Vereinbarung zwischen der FBS und easyJet zur Nutzung von Terminal B des Flughafens Schönefeld verwies die Kommission in der Einleitungsentscheidung auf das Urteil des Landgerichts Potsdam (29). Das Landgericht hatte festgestellt, dass easyJet die ausschließliche Nutzung eines vollständigen Terminals des Flughafens (Terminal B) zugestanden worden war und dass alle sonstigen Fluggesellschaften, die dieses Terminal zuvor bezogen hatten, weichen mussten. Dieses Terminal biete verschiedene Vorteile, die bei den übrigen Terminals des Flughafens Berlin-Schönefeld nicht gegeben seien. Das Terminal verfügt beispielsweise über eine Gepäckförderanlage mit mehreren Ebenen, die erheblich schnellere Abfertigungen als die auf eine Ebene beschränkten Beförderungssysteme der übrigen Terminals ermögliche.
(69)
Der Kommission zufolge hatte das Landgericht festgestellt, dass kein Grund dafür gegeben sei, easyJet ein ausschließliches Recht zur Nutzung von Terminal B zu gewähren. Andere Fluggesellschaften, die ebenfalls den Flughafen Berlin-Schönefeld bedienten, hatten in Schönefeld ebenso viele Passagiere abgefertigt und Verbindungen in ähnlicher Anzahl angeboten wie easyJet. Abgesehen davon vertrat die Kommission die Ansicht, dass die seitens der FBS gegenüber easyJet veranschlagte Miete in Höhe von […] EUR pro Monat unter der marktüblichen Miete liege.
(70)
Die Kommission vertrat daher den vorläufigen Standpunkt, dass der easyJet-Mietvertrag von 2004 einen besonderen Vorteil für easyJet darstelle. Darüber hinaus vertrat die Kommission die Auffassung, dass dieser wirtschaftliche Vorteil allem Anschein nach den Wettbewerb verzerre und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige.
(71)
Betreffend den Einsatz staatlicher Mittel in Maßnahme 4 und die Zurechenbarkeit dieser Maßnahme zum Staat führte die Kommission dieselben Argumente wie für den easyJet-Vertrag von 2003 an.
(72)
Schließlich äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt, sofern sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne, insbesondere angesichts der Bestimmungen der Luftverkehrsleitlinien.
5. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
5.1. Air France
(73)
Nach Angaben von Air France handelte es sich bei den von der FBS in Schönefeld erhobenen reduzierten Entgelten nicht um eine allgemeine Maßnahme, da in diesem Fall die nötige öffentliche Bekanntmachung nicht erfolgte. Darüber hinaus stehe die Laufzeit des easyJet-Vertrags von 2003 (20 Jahre) im Widerspruch zur Beschlusspraxis der Kommission. Für eine langfristige finanzielle Unterstützung gebe es keine objektive Rechtfertigung, und es ließe sich keine Anreizwirkung nachweisen.
(74)
Hinsichtlich der Nutzung von Terminal B durch easyJet vertrat Air France die Auffassung, dass es sich um das einzige Terminal handelte, das zur ausschließlichen Nutzung durch eine Fluggesellschaft vorgesehen war. Der easyJet-Mietvertrag von 2004 sei nicht Gegenstand eines Ausschreibungsverfahrens gewesen. easyJet sei die einzige Fluggesellschaft, die in Schönefeld eine bequeme und zuverlässige Gepäckausgabe anbieten könne.
5.2. Lufthansa
(75)
Die Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) wies in ihrer Stellungnahme darauf hin, dass die Geschäftsentwicklung der drei Berliner Flughäfen (Tegel, Schönefeld und Tempelhof) äußerst positiv verlief und die Umsatzrendite in den letzten drei Jahren bei etwa […] % lag. Nach Auffassung der Lufthansa wurde Schönefeld durch die von Tegel aus operierenden Fluggesellschaften subventioniert.
5.3. Germania
(76)
Die Germania Fluggesellschaft mbH („Germania“) vertrat den Standpunkt, dass die in Schönefeld gebotenen Vorteile infolge des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags zwischen der FBS und der BFG durch die Passagiere des Flughafens Tegel finanziert wurden. Laut Germania ergibt sich eine Quersubventionierung aus der Art und Weise der Entgeltberechnung sowie aus den Verbindungen zwischen den Betreibern der Flughäfen Schönefeld und Tegel, die Germania zufolge als Kollusion zu werten sind. Nach Auffassung von Germania reagierte die FBS hinsichtlich des Ausgleichs von Verlusten nicht wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber. Germania hält es für unwahrscheinlich, dass die Kosten der FBS in Schönefeld durch den Betrieb gedeckt werden konnten.
(77)
Germania machte geltend, dass Fluggesellschaften in Schönefeld infolge individueller Verträge über Flughafenentgelte Betriebsbeihilfen erhielten. Darüber hinaus war die Entgeltordnung 2004 laut Germania weder genehmigt noch veröffentlicht worden.
(78)
Germania zufolge entsprach die von easyJet erhobene Miete für die Nutzung von Terminal B nicht dem marktüblichen Preis. Dies komme einer bevorzugten Behandlung und einer staatlichen Beihilfe gleich. Die ausschließliche Nutzung des gesamten Terminals habe es easyJet ermöglicht, einen effizienteren Service anzubieten, während andere Fluggesellschaften diese Möglichkeit nicht gehabt hätten.
5.4. DBA
(79)
Nach Angaben der DBA Luftfahrtgesellschaft („DBA“), einem Billigfluganbieter und Tochterunternehmen von Air Berlin (Betrieb im Jahr 2008 eingestellt), war der Preiswettbewerb auf dem Berliner Luftverkehrsmarkt besonders stark. Die Wettbewerbsbedingungen hätten sich mit der Umsetzung der LCC-Strategie in Schönefeld, insbesondere mit dem Einstieg von Germanwings und easyJet, weiter verschärft. Auf diese Weise seien die von Tegel aus operierenden Fluggesellschaften unter Druck geraten, darunter vorrangig andere LCC wie Air Berlin/DBA.
(80)
DBA zufolge entsprach die von easyJet für Terminal B entrichtete Miete nicht dem marktüblichen Preis. Darüber hinaus habe die ausschließliche Nutzung der Gepäckförderanlage in Terminal B eine bevorzugte Behandlung dargestellt, die im Hinblick auf das Beihilferecht relevant sei.
5.5. Association of European Airlines
(81)
Die Association of European Airlines („AEA“, Verband Europäischer Fluggesellschaften), die die Interessen europäischer Fluggesellschaften vertritt, ist der Ansicht, dass eine Quersubventionierung zwischen Tegel und Schönefeld sowie zwischen den AEA-Mitgliedern, die vorrangig von Tegel aus operierten, und den subventionierten konkurrierenden Fluggesellschaften mit Sitz in Schönefeld diskriminierend sei. Der AEA zufolge wären die von Schönefeld aus operierenden Fluggesellschaften ohne diese wettbewerbswidrige Quersubventionierung wirtschaftlich nicht überlebensfähig gewesen und die Entgelte in Tegel hätten erheblich niedriger ausfallen können. Aufgrund der geografischen Nähe Tegels zu Schönefeld seien die Subventionen aus öffentlicher Sicht nicht nötig gewesen.
(82)
Nach Auffassung der AEA seien außerdem die in der Einleitungsentscheidung genannten Maßnahmen objektiv nicht zu rechtfertigen, die Rabatte und Anreize willkürlich und diskriminierend und aufgrund dessen nicht mit den Luftverkehrsleitlinien vereinbar.
5.6. Germanwings
(83)
Nach Angaben von Germanwings habe sich die FBS dem Unternehmen gegenüber stets wie ein privater Investor verhalten. Trotz der stufenweisen Reduzierung der gewährten Rabatte habe Germanwings sein Streckennetz ab Schönefeld ausgebaut. Das Unternehmen habe darauf vertraut, dass die mit der FBS getroffenen finanziellen Vereinbarungen mit dem Gesetz in Einklang stünden, insbesondere da die drei Berliner Flughäfen ein einheitliches Flughafensystem bildeten.
(84)
Germanwings erklärte, dass die Flughäfen Hamburg, Dresden, Leipzig oder Lübeck (30) nicht als geeignete wettbewerbsfähige Alternativen zu Schönefeld betrachtet worden seien, da die Fluggesellschaft in erster Linie innerdeutsche Strecken bediene. Angesichts der kurzen Flugdauer auf Inlandsstrecken seien die genannten Flughäfen zu weit von Berlin entfernt, um als geeignete Alternativen zu Schönefeld in Betracht zu kommen.
(85)
Germanwings führte weiter aus, dass die Anmietung von Terminal B durch easyJet gegen die Wettbewerbsvorschriften und die Vorschriften über staatliche Beihilfen verstoße, da easyJet in keiner Weise an der Finanzierung von Terminal B beteiligt gewesen sei und die Vermietung ohne entsprechendes Ausschreibungsverfahren stattgefunden habe. Darüber hinaus sei der Mietpreis zu niedrig, wenn berücksichtigt würde, dass Terminal B im Gegensatz zu den Terminals A und C über eine moderne Gepäckförderanlage verfügt.
5.7. Flughafen Lübeck
(86)
Der Flughafen Lübeck gab an, dass keine negativen Auswirkungen der Geschäftsstrategie der FBS auf den Markt verzeichnet worden seien.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair vertrat die Ansicht, dass im Hinblick auf Kurz- und Mittelstreckenflüge kein Wettbewerb zwischen den Flughäfen Dresden, Hamburg und Lübeck auf der einen Seite und Schönefeld auf der anderen Seite herrschte. Die Entfernung zwischen Schönefeld und Dresden, Hamburg bzw. Lübeck sei für das Entstehen eines derartigen Wettbewerbs zu groß. Ein Vertrag mit Schönefeld hätte daher keine Auswirkungen auf die anderen genannten Flughäfen.
(88)
Ryanair gab an, dass die von ihr in Schönefeld entrichteten Entgelte den in der Entgeltordnung festgelegten Angaben entsprächen, die mit der Standardpraxis im Sektor im Einklang stünden. Der Vertrag mit der FBS ähnele den mit einer Reihe privater Flughäfen geschlossenen Verträgen und wäre von einem marktwirtschaftlich handelnden Investor in gleicher Weise geschlossen worden. Ryanair legte eine Studie einer Unternehmensberatung […] vor, in der die vertraglichen Vereinbarungen zwischen Ryanair und der FBS untersucht wurden. Ausgehend von einer vergleichenden Analyse des Flughafens Schönefeld mit den Flughäfen Liverpool und Luton kam die Unternehmensberatung zu dem Schluss, dass sich das Verhalten der FBS gegenüber Ryanair mit dem Verhalten decke, das von einem privaten marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber erwartet werde.
(89)
Nach Auffassung von Ryanair sei Berlin ein bedeutendes europäisches Wirtschafts- und Verwaltungszentrum wie London oder Mailand und damit ein wichtiges europäisches Flugziel. In Berlin ansässige Fluggesellschaften könnten sich daher darauf verlassen, dass es ausreichend Passagiere gäbe, die dorthin reisen wollten.
5.9. easyJet
(90)
Im Hinblick auf den easyJet-Vertrag von 2003 führt easyJet an, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der an der Stelle der FBS handelt, diese Art von Strategie ebenfalls angewandt hätte. Tatsächlich habe die FBS aufgrund der Maßnahme einen erheblichen Anstieg der Passagierzahlen und verbesserte Jahresergebnisse verzeichnen können.
(91)
easyJet gab des Weiteren an, dass das Vorhandensein einer individuellen Entgeltvereinbarung zwischen der FBS und easyJet nicht unbedingt heiße, dass diskriminierende Rabatte gewährt wurden. easyJet vertrat den Standpunkt, dass anderen Fluggesellschaften mit vergleichbaren Wachstumszielen genau dieselben Konditionen gewährt worden wären wie easyJet. In jedem Fall seien die Rabatte angesichts der von easyJet gebotenen Skaleneffekte gerechtfertigt gewesen. Ein Großteil der Passagiere am Flughafen Schönefeld seien easyJet-Kunden gewesen, und somit hätte easyJet einen unverhältnismäßigen Beitrag zur Verbesserung der Ergebnisse der FBS geleistet.
(92)
Bezüglich der Nutzung von Terminal B gab easyJet an, dass es sich nicht um ein abgeschlossenes Flughafenterminal gehandelt habe. Tatsächlich habe easyJet einen separaten Check-in-Bereich und zugehörige Büroräume im Nordterminal des Flughafens Schönefelds angemietet. Die Fläche war größtenteils öffentlich zugänglich und wurde auch von Passagieren anderer Fluggesellschaften genutzt. Zum Zeitpunkt der Vertragsunterzeichnung mit easyJet stand in Terminal B ausreichend freie Kapazität zur Verfügung. Anderen Fluggesellschaften seien daher keine Nachteile entstanden. easyJet betonte, dass das Unternehmen seit der Aufnahme des Flugbetriebs in Schönefeld im Jahr 2004 die Fluggesellschaft mit dem bei weitem größten Passagieraufkommen gewesen sei. Die ausschließliche Nutzung bestimmter Bereiche von Terminal B sei daher objektiv gerechtfertigt.
(93)
Des Weiteren entsprach das Gepäckabfertigungssystem in Terminal B nach Angaben von easyJet lediglich den üblichen technischen Standards, und easyJet habe dadurch keinerlei Vorteile gegenüber anderen Fluggesellschaften erhalten.
(94)
Zum Marktwert von Terminal B gab easyJet an, dass die gezahlte Miete über dem Marktwert von Terminal B lag, da das Terminal zur Deckung der Kapazitätsanforderungen von easyJet nicht ausgereicht habe. Ein Mietvergleich sei daher nur mit vergleichbaren Flächen am Flughafen Schönefeld oder - in Bezug auf die Büros - mit Büroräumen in unmittelbarer Nähe des Flughafens möglich.
5.10. FBS
(95)
Die FBS verwies auf die besondere Situation Berlins, nämlich das Flughafensystem (ursprünglich bestehend aus drei Flughäfen) und die Pläne für den Bau des zentralen Flughafens Berlin-Brandenburg (BER). Im Jahr 2003 war die Verkehrskapazität Schönefelds nur etwa zur Hälfte ausgeschöpft und der Flughafenbetrieb nicht kostendeckend. Nach Angaben der FBS hätte die Schließung Schönefelds u. a. zum Verlust der Betriebsgenehmigung für Schönefeld geführt, die für den Betrieb von BER unerlässlich war.
(96)
FBS wies darauf hin, dass die von der Kommission in der Einleitungsentscheidung als mutmaßliche Konkurrenten genannten Flughäfen in Wahrheit nicht mit den Berliner Flughäfen im Wettbewerb standen, da die geografische Entfernung zwischen den einzelnen Flughäfen zu groß war.
(97)
Im Hinblick auf den Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag argumentierte die FBS, dass derartige Verträge zwischen den Unternehmen einer Gruppe in der Geschäftswelt an der Tagesordnung seien. FBS vertrat den Standpunkt, dass die Übertragung der Gewinne zwischen den drei Berliner Flughäfen eine rein interne Angelegenheit des Unternehmens sei. Nach Auffassung der FBS bildete das Flughafensystem ein einziges Unternehmen, das gemeinsame Interessen verfolgte und durch das Gesellschaftsrecht wechselseitig gebunden war. Das Flughafensystem stelle einen einzelnen räumlichen und sachlichen Markt dar. Es handele sich daher um eine übliche Marktpraxis und sei im vorliegenden Fall außerdem aus wirtschaftlicher Sicht sinnvoll gewesen.
(98)
Die FBS beanstandete einige der vorläufigen Schlussfolgerungen in der Einleitungsentscheidung betreffend den Einsatz staatlicher Mittel. Dem Unternehmen zufolge rechtfertige die Tatsache, dass die Entgeltordnung von öffentlicher Seite zu genehmigen ist, nicht die Schlussfolgerung, dass die Mittel der FBS staatlich kontrolliert wurden. Der FBS zufolge galt das System der Entgeltordnungen gleichermaßen für öffentliche und private Gesellschafter von Flughäfen und berücksichtigte das öffentliche Interesse am Betrieb des Luftverkehrs im Einklang mit rechtlichen Standards. Nach Angaben der FBS hatte der Ministerpräsident des Landes Brandenburg, der ebenfalls Mitglied im Aufsichtsrat der FBS war, dem für die Genehmigung von Entgeltordnungen zuständigen Ministerium gegenüber keine Weisungsbefugnis. Bei der Festlegung von Entgelten unterliege die Rechtsbeziehung zwischen Flughafen und Fluggesellschaften darüber hinaus ausschließlich dem Privatrecht und sei unabhängig von der Genehmigung durch die maßgebliche Stelle zivilrechtlich bindend.
(99)
Die FBS erklärte außerdem, die Entgeltordnung habe dieselbe Wirkung wie allgemeine Geschäftsbedingungen und bilde unabhängig von jeder offiziellen Genehmigung einen zentralen Bestandteil des Vertrags zwischen einem Flughafen und einer Fluggesellschaft. Die Entgeltordnung sei - einschließlich der enthaltenen Rabattsysteme - seit dem 1. Mai 2004 unterschiedslos allen Fluggesellschaften angeboten worden. Individualvertragliche Regelungen hätten lediglich der Vereinbarung bilateraler Abwicklungsbedingungen und der detaillierten Festsetzung von Zielen gedient. Durch diese Verträge seien keine besonderen Vorteile gewährt worden.
(100)
Die FBS argumentierte, dass sie im Jahr 2003 nach der gescheiterten Privatisierung aufgrund der unterschiedlichen Kapazitätsauslastung an den beiden wichtigsten Berliner Flughäfen - nahezu völlige Auslastung in Tegel ohne nennenswerte Expansionsmöglichkeiten im Gegensatz zu erheblichen freien Kapazitäten am künftigen BER-Standort Schönefeld - Maßnahmen ergreifen musste, um den Luftverkehr im Ballungsraum Berlin nachhaltig und wirtschaftlich wirksam abzuwickeln.
(101)
Darüber hinaus erklärte die FBS, dass es im Interesse der FBS-Gruppe nötig gewesen sei, den Betrieb in Schönefeld im Hinblick auf den künftigen Betrieb des Flughafens BER aufrechtzuerhalten. Der FBS zufolge hätte selbst eine vorübergehende Schließung Schönefelds das Erreichen des langfristigen strategischen Ziels - Betrieb eines zentralen Berliner Flughafens am Standort Schönefeld - de facto unmöglich gemacht.
(102)
Nach Angaben der FBS musste daher der Betrieb in Schönefeld zwischen 2003 und der Eröffnung des Flughafens BER auf so wirtschaftlich wirksame Weise wie möglich überbrückt werden. Die FBS ergänzte, dass zur besseren Nutzung der verfügbaren Kapazitäten Schönefelds auf Vorschlag einer renommierten Unternehmensberatung die Umsetzung der LCC-Strategie beschlossen wurde. Diese LCC-Strategie sei als wirtschaftlich günstigste Lösung für die FBS erachtet worden, da es als wahrscheinlich eingeschätzt wurde, dass die vorgeschlagene Entgeltordnung mit dem darin vorgesehenen System gezielter und degressiv gestaffelter finanzieller Anreize kurzfristig zu einer Steigerung des Verkehrsaufkommens in Schönefeld führen würde.
(103)
Der FBS zufolge war die LCC-Strategie äußerst erfolgreich. Die Zahl der Passagiere in Schönefeld stieg sprunghaft an, ohne dass sich das Passagieraufkommen an den anderen Berliner Flughäfen verringert hätte. Die FBS betonte, dass das erhöhte Verkehrsaufkommen zu erhöhten Erträgen geführt habe und die wirtschaftlichen Schwierigkeiten schnell überwunden werden konnten. Bereits im Jahr 2006 sei das Betriebsergebnis (EBIT) der FBS erstmals positiv ausgefallen. Laut der FBS sei davon auszugehen gewesen, dass sich dieser positive Trend fortsetzte, was vor allem für die Finanzierungsfähigkeit des neuen Flughafens von Bedeutung gewesen sei.
(104)
Die FBS führte an, dass der im Jahr 2003 angestoßene strategische Wandel aus wirtschaftlichen Gründen unerlässlich gewesen sei und die FBS sich damit wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten habe. Der Geschäftsplan, der der LCC-Strategie zugrunde lag, habe der FBS die Prognose ermöglicht, dass der Flughafenbetrieb nicht unrentabel bleiben werde. Die FBS verwies auf die bei der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft […] in Auftrag gegebene Studie („Studie des ersten Gutachters“). Diese im Jahr 2007 fertiggestellte Studie habe bestätigt, dass die Umsetzung der LCC-Strategie und die Einführung einer entsprechenden Entgeltordnung aus der Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers sinnvoll gewesen sei.
(105)
Die FBS erklärte, dass die vor dem Inkrafttreten der Entgeltordnung 2004 mit bestimmten LCC geschlossenen individuellen Verträge zur Umsetzung der LCC-Strategie erforderlich gewesen seien, um den Fluggesellschaften einen Anreiz dafür zu bieten, sich in Schönefeld anzusiedeln. Die FBS verwies auf eine zweite, bei der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft […] in Auftrag gegebene Studie, die ebenfalls im Jahr 2007 fertiggestellt wurde. Im Rahmen dieser Studie analysierte […] die Rentabilität der verschiedenen Verträge unter Maßnahme 3 und stellte fest, dass die FBS sich beim Abschluss dieser Verträge wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten habe. Alle individuellen Verträge mit verschiedenen Fluggesellschaften seien auf Grundlage rein wirtschaftlicher Überlegungen mit Blick auf die kurzfristige Verbesserung der wirtschaftlichen Situation der FBS geschlossen worden.
(106)
Im Hinblick auf den easyJet-Vertrag von 2003 vertrat die FBS die Auffassung, dass es sich dabei um einen wesentlichen Bestandteil der Umsetzung der LCC-Strategie gehandelt habe und dieser somit keine staatliche Beihilfe darstelle. Die LCC-Strategie habe für easyJet, einen der führenden LCC in Europa, einen Anreiz geboten, sich in Schönefeld anzusiedeln.
(107)
Auf Grundlage des erfolgreichen Abschlusses des Vertrags mit easyJet (als „Anker-Nutzer“ betrachtet) sei die FBS in der Lage gewesen, andere Fluggesellschaften davon zu überzeugen, sich in Schönefeld anzusiedeln. Die vertragliche Beziehung mit easyJet (einschließlich der Verpflichtung der Fluggesellschaft, eine Mindestanzahl von Flugzeugen in Schönefeld zu stationieren) habe beiden Seiten ein hohes Maß an Planungssicherheit gewährt und erheblich zur Steigerung der Rentabilität Schönefelds beigetragen.
(108)
Die FBS argumentierte, dass der easyJet-Vertrag von 2003 nicht grundlegend von der Entgeltordnung 2004 abweiche und keine unzulässige Gewährung von Vorteilen nach sich gezogen habe. Die FBS wies außerdem darauf hin, dass der easyJet-Änderungsvertrag von 2007 ausdrücklich auf die Entgeltordnung 2006 verweise, die zum damaligen Zeitpunkt galt.
(109)
Die FBS betonte des Weiteren, dass die individuellen Verträge mit den LCC vor der Verabschiedung der Luftverkehrsleitlinien aus dem Jahr 2005 geschlossen wurden. Die Unterzeichnung einiger Verträge erfolgte sogar bereits vor der Annahme der Charleroi-Entscheidung der Kommission (31).
(110)
Abgesehen davon sei easyJet durch die Anmietung von Räumlichkeiten in Terminal B nach Auffassung der FBS kein besonderer Vorteil gewährt worden. Die Zuweisung eines kompletten Terminals an easyJet sei aus wirtschaftlichen und praktischen Gründen wegen des hohen Passagieraufkommens der Fluggesellschaft in Schönefeld erfolgt. easyJet habe den normalen Marktpreis entrichtet, der auf Grundlage bereits in Schönefeld erhobener Mieten vereinbart worden war. Die Zuweisung von Terminalbereichen sei an deutschen und internationalen Flughäfen gängige Praxis. Darüber hinaus habe es keine Werberechte gegeben, die easyJet gegenüber anderen Fluggesellschaften einen Vorteil verschafft hätten, da easyJet - genau wie alle anderen Fluggesellschaften - nur Brandingrechte für den eigenen Check-in-Bereich erhalten habe.
6. STELLUNGNAHME DEUTSCHLANDS
6.1. Staatliche Einflussnahme
(111)
Deutschland führte an, dass die Mittel der FBS weder vom Staat kontrolliert würden noch deren Verwendung dem Staat zurechenbar sei. Deutschland zufolge wurden die in Rede stehenden Anreize und Rabatte nicht aus öffentlichen Mitteln finanziert, sondern waren das Ergebnis der Geschäftstätigkeit eines nach Privatrecht operierenden Unternehmens.
(112)
Deutschland erklärte in diesem Zusammenhang, dass die FBS und ihre Tochtergesellschaften trotz der staatlichen Anteilseigner nicht in die öffentliche Verwaltung eingegliedert gewesen, sondern bewusst den Prinzipien des Wettbewerbs und des freien Marktes unterstellt worden seien. Deutschland fügte hinzu, dass die staatlichen Anteilseigner von der FBS die Erwirtschaftung von Gewinnen erwarteten.
6.2. Der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag (Maßnahme 1)
(113)
Deutschland vertrat die Auffassung, dass der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag keine Quersubventionierung beinhaltete, die eine staatliche Beihilfe darstellen könnte.
(114)
Deutschland betonte, dass im Hinblick auf öffentliches Recht sowie nach Unions-Rechtsvorschriften (32) die Berliner Flughäfen derart miteinander verbunden waren, dass sie ein einziges „Flughafensystem“ bildeten. Zweck eines solchen Flughafensystems sei, die verschiedenen Flughäfen als einen einzigen Flughafen mit mehreren Start- und Landebahnen zu behandeln. Die FBS und die BFG seien somit als ein einziges Unternehmen anzusehen. Deutschland wies darauf hin, dass die Kommission selbst einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag, eine gemeinsame IT-Struktur, zentralisierte Schlüsselfunktionen und einheitliche Unternehmenspläne als Kriterien angeführt habe, um einzelne Unternehmen innerhalb einer Gruppe als nicht autonom einzustufen (33).
(115)
Deutschland zufolge stellte die Übertragung von Gewinnen keine Übertragung der Kosten von Schönefeld auf Tegel und Tempelhof dar. Dies habe keine Auswirkung auf die Flughafenentgelte in Tegel. Die an allen drei Flughäfen erhobenen Entgelte basierten auf den an jedem Flughafen anfallenden Kosten.
(116)
Darüber hinaus legte Deutschland dar, dass die FBS, wie jedes andere private Unternehmen, einem strategischen Plan folgte, um langfristig Gewinne zu erzielen. Hauptmerkmal dieses Plans sei die Schaffung eines einzigen Flughafens für Berlin am Standort Schönefeld.
6.3. Rechtsgültigkeit der Entgeltordnung 2004
(117)
Deutschland zufolge spiegele die vorläufige Schlussfolgerung der Kommission in der Einleitungsentscheidung, nach der Entgeltordnungen, die von der zuständigen Länderbehörde nicht vorbehaltlos genehmigt wurden, nicht rechtsgültig seien (34), die in Deutschland vorherrschende Rechtslage nicht korrekt wider. Die Genehmigung nach § 43 a Luftverkehrszulassungsordnung durch die zuständige Länderbehörde (35) sei keine Voraussetzung für die Rechtsgültigkeit der Entgeltordnung. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (BGH) und der Instanzgerichte in Deutschland handele es sich bei den veröffentlichten Entgeltordnungen der Flughäfen um „Allgemeine Geschäftsbedingungen“ im Sinne des deutschen Zivilrechts (36). Dies würde bedeuten, dass die Entgeltordnungen - ob von der zuständigen Behörde genehmigt oder nicht - die Funktion vertraglicher Bedingungen hätten, die den Fluggesellschaften, die den Flughafen nutzen, standardmäßig angeboten würden (37).
(118)
Nach Auffassung von Deutschland seien vom Landgericht Potsdam in seinem Urteil vom 20. Oktober 2004, das die Kommission in Erwägungsgrund 22 der Einleitungsentscheidung (38) herangezogen hatte, die Zusammenhänge verkannt worden. Überdies sei gegen dieses Urteil Berufung eingelegt worden. In diesem Zusammenhang hatte das Brandenburgische Oberlandesgericht den richterlichen Hinweis gegeben, dass das Urteil des Landgerichts Potsdam nicht aufrechtzuerhalten sei. Deutschland erklärte, dass im Anschluss die Klage in einem Vergleich im Ausgangsverfahren zwischen den am Rechtsstreit beteiligten Parteien zurückgenommen wurde. Das Urteil des Landgerichts Potsdam sei somit nie rechtskräftig geworden und sei durch die Zurücknahme der Klage wirkungslos geworden, auch wenn es nicht ausdrücklich aufgehoben wurde. Deutschland wies darauf hin, dass das Landgericht Potsdam mittlerweile seine Rechtsauffassung geändert habe und in einer nachfolgenden weitgehend identischen Rechtssache eine die Entgeltordnung von Schönefeld betreffende Klage abgewiesen habe.
6.4. Zwischen der FBS und bestimmten Fluggesellschaften geschlossene individuelle Verträge (Maßnahmen 2 und 3)
(119)
Deutschland erklärte, dass das Entgeltsystem und die individuellen vertraglichen Vereinbarungen mit verschiedenen Fluggesellschaften am Flughafen Schönefeld im Kontext der Umsetzung der LCC-Strategie gesehen werden müssten.
(120)
Deutschland führte an, dass in diesem Kontext die Berliner Flughäfen als ein einziges „Flughafensystem“ nicht in Konkurrenz zueinander gestanden hätten. Schönefeld habe eine Ergänzungsfunktion zur Entlastung des Flughafens Tegel dargestellt, der an die Grenzen seiner Kapazität stieß. Die LCC-Strategie sei eine legitime Methode für die indirekte Kontrolle der Verkehrsbelastung gewesen. Diese Strategie habe nicht zu einer Reduzierung der Passagierzahlen in Tegel geführt. Vielmehr hätten beide Flughäfen ihre Passagierzahlen in den Jahren vor der Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens erheblich steigern können. Außerdem befänden sich die Berliner Flughäfen aufgrund ihrer geografischen Distanz, insbesondere im Hinblick auf die kostenbewussten LCC-Passagiere, in keinem Konkurrenzverhältnis zu den Flughäfen Leipzig, Dresden, Hamburg oder Lübeck.
(121)
Deutschland zufolge sei es für die Umsetzung der LCC-Strategie wichtig gewesen, eine Fluggesellschaft als Anker-Nutzer zu gewinnen, die Schönefeld als Basis nutzte. Dies sei der erste Schritt für den Aufbau eines hohen Verkehrsvolumens an diesem Flughafen gewesen, was Schönefeld für andere Fluggesellschaften attraktiver machen würde. Wenn für Schönefeld die gleichen Bedingungen wie für Tegel gegolten hätten, wäre es unmöglich gewesen, einen solchen Anker-Nutzer zu gewinnen, wie missglückte Versuche zeigten, in den 1990er Jahren Fluggesellschaften dazu zu bewegen, von Tegel nach Schönefeld zu übersiedeln. Zur Umleitung des Verkehrs und zur effizienten Nutzung der Kapazität von Schönefeld sei es notwendig gewesen, Anreize für Flugverkehr am Flughafen Schönefeld zu schaffen. Durch die Umsetzung der LCC-Strategie erhielten Fluggesellschaften entsprechende Anreize, zu denen eine Entgeltordnung zählte, die Mengenrabatte und andere finanzielle Anreize bot.
(122)
Es sei notwendig gewesen, die LCC-Strategie vor Inkrafttreten der Entgeltordnung 2004 durch individuelle Verträge mit mehreren Fluggesellschaften umzusetzen, um die von Schönefeld verursachten Verluste so schnell wie möglich zu begrenzen und eine vorteilhafte Position auf dem damals schnell wachsenden LCC-Markt zu erzielen. Diesbezüglich führte Deutschland aus, dass eine offizielle Änderung der Entgeltordnung eines Flughafens einen erheblichen Verwaltungsaufwand zur Folge gehabt hätte und nicht schnell genug hätte abgeschlossen werden können, um mit der Umsetzung der LCC-Strategie so schnell wie möglich, d. h. Ende 2003, zu beginnen.
(123)
Deutschland argumentierte, dass die FBS durch die Ergreifung der in Rede stehenden Maßnahmen sich wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten habe, da die Geschäftsentscheidungen der FBS auf der LCC-Strategie beruhten und die individuellen Verträge auf der Grundlage eines soliden Geschäftsplans geschlossen wurden, der von der Unternehmensberatungsgesellschaft entwickelt worden war. Deutschland verwies außerdem auf die von zwei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften, […] und […], durchgeführten Bewertungen, die die FBS in Auftrag gegeben hatte, um zu prüfen, ob der Grundsatz eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers mit der LCC-Strategie und den individuellen Verträgen im Einklang stand, was der Fall gewesen sei.
(124)
Deutschland zufolge seien die Wirtschaftsprüfer zu dem Schluss gekommen, dass sowohl hinsichtlich der Managemententscheidung zur strategischen Neuausrichtung als auch hinsichtlich der Einführung eines Schemas finanzieller Anreize belegt werden konnte, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber in einer vergleichbaren Lage dieselben Entscheidungen getroffen hätte. In Bezug auf den easyJet-Vertrag von 2003 und die in Tabelle 6 aufgeführten individuellen Verträge (außer des Vertrags mit V-Bird) berechnete […] die entsprechenden Kapitalwerte (NET Present Values, „NPV“), die jeweils alle positiv waren. […] sei demnach zum Schluss gekommen, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber auf genau dieselbe Weise gehandelt hätte wie die FBS. Dennoch seien von […] Zweifel speziell bezüglich der von den Parteien ursprünglich vereinbarten Dauer des easyJet-Vertrags von 2003 geäußert worden. […] habe zu bedenken gegeben, dass angesichts dieser Vertragslaufzeit (zehn Jahre mit der Option zur Verlängerung um weitere zehn Jahre) ein umsichtig handelnder Kapitalgeber bei Abschluss eines solchen Vertrags aller Wahrscheinlichkeit nach die Auswirkungen des erwogenen Vertrags auf den zukünftigen Betrieb des Flughafens BER berücksichtigt hätte, der vor Ablauf des easyJet-Vertrags von 2003 eröffnen sollte (39). Laut […] hätte sich die Existenz des easyJet-Vertrags von 2003 unter Umständen negativ auf die Entgelte ausgewirkt, die die FBS mit anderen Fluggesellschaften für die Nutzung des BER hätte aushandeln können, was sich auf die Rentabilität des zukünftigen Flughafens ausgewirkt hätte. Deutschland erklärte jedoch, dass diese Bedenken im Hinblick auf die ursprünglich vorgesehene Laufzeit des mit easyJet im Jahr 2003 geschlossenen Vertrags nicht mehr relevant gewesen seien, da dieser Vertrag durch den easyJet-Änderungsvertrag von 2007 geändert wurde. Der Änderungsvertrag habe eine Bestimmung enthalten, wonach der Vertrag zum Zeitpunkt der damals für 2011 geplanten Eröffnung des BER enden würde.
(125)
Des Weiteren vertrat Deutschland in seinen Ausführungen zu den Stellungnahmen anderer Beteiligter die Auffassung, dass die Stellungnahmen einiger Beteiligter zur Entgeltordnung 2004 und zu den individuellen Verträgen mit LCC zum Teil unzutreffend und aus dem Zusammenhang gerissen seien. Deutschland unterstrich, dass die Entgeltordnung für Schönefeld die Aufnahme neuer Destinationen fördern sollte und diskriminierungsfrei gewesen sei, da jede Fluggesellschaft, der es gelang, Passagiere in ausreichender Zahl anzuziehen, oder die neue Verbindungen oder neue Frequenzen in Schönefeld aufnahm, von den Rabatten profitierte.
6.5. easyJet-Mietvertrag von 2004 (Maßnahme 4)
(126)
Bezüglich der Nutzung von Terminal B durch easyJet wies Deutschland darauf hin, dass von easyJet nur ein Teil (24 %) der nutzbaren Fläche von Terminal B gemietet worden sei. Dass einer bestimmten Fluggesellschaft die Nutzung von Büroflächen und Check-in-Schalter in einem bestimmten Bereich eines Terminals zugestanden wurde, war Deutschland zufolge übliche Praxis auf internationalen Flughäfen und stellte keine bevorzugte Behandlung dar.
(127)
In Bezug auf das easyJet gewährte exklusive Recht, erklärte Deutschland, dass angesichts der von easyJet beförderten großen Anzahl von Passagieren die Nutzung von Terminal B durch andere Fluggesellschaften aus rein praktischen Gründen nicht möglich gewesen sei, da die Kapazität des Terminals bereits aufgrund der Nutzung durch easyJet überschritten war.
(128)
Deutschland führte des Weiteren an, dass anderen Fluggesellschaften ebenfalls die exklusive Nutzung bestimmter Terminalbereiche am Flughafen Schönefeld gewährt worden sei. Insbesondere die Lufthansa-Gruppe (Condor, SunExpress und Germanwings) habe ursprünglich von der alleinigen Nutzung von Terminal D profitiert, als dieses Terminal 2004-2005 errichtet wurde.
(129)
Des Weiteren zweifelte Deutschland die Stellungnahmen einiger Beteiligter in Bezug auf Maßnahme 4 an und behauptete, dass die von einigen dieser Beteiligten genannten Mietdaten falsch und unbegründet seien. Die von easyJet gezahlte Miete sei in Bezug auf die marktübliche Miete für Schönefeld festgesetzt worden. Deutschland vertrat die Auffassung, dass entgegen den Behauptungen einiger Beteiligter die Mieten in Schönefeld nicht mit denen in Tegel verglichen werden könnten.
(130)
Hinsichtlich der sich aus der speziellen Gepäckförderanlage in Terminal B ergebenden möglichen Vorteile für easyJet erklärte Deutschland, dass diese Anlage von demselben Unternehmen gefertigt worden sei wie die Gepäckförderanlage in Terminal A und dass sie entsprechend denselben technischen Standards konzipiert gewesen sei. Durch die Integration der Röntgentechnik sei die Anlage in Terminal B allerdings komplexer; daraus resultierten eine geringere technische Kapazität, längere Gepäcklaufzeiten und eine höhere Störanfälligkeit. Insofern stelle die Gepäckförderanlage in Terminal B im Vergleich mit Fluggesellschaften, die den Flugverkehr über Terminal A abfertigen, tatsächlich einen Nachteil für easyJet dar. Darüber hinaus könne aufgrund der Anordnung der Gebäude Gepäck von Terminal A aus in einer wesentlich kürzeren Zeit zum wartenden Flugzeug transportiert werden als von Terminal B aus. Dadurch ergebe sich für easyJet ein weiterer Nachteil gegenüber den in Terminal A ansässigen Fluggesellschaften.
(131)
Deutschland brachte vor, dass entgegen den Stellungnahmen einiger Beteiligter die Gepäckförderanlage für easyJet nicht erneuert worden sei. Die Röntgenanlage sei aus Sicherheitsgründen im Jahr 2003 lediglich in das bestehende Gepäckfördersystem eingebaut worden.
(132)
Schließlich führte Deutschland an, dass die Zuweisung des von easyJet abgefertigten Passagieraufkommens zu Terminal B anhand diskriminierungsfreier und sachgerechter Kriterien erfolgt sei, zwar ohne vorherige Ausschreibung, die aber für solche Fälle weder nach deutschem noch nach Unionsrecht geboten war. Als easyJet sich 2004 für die Aufnahme des Flugbetriebs in Schönefeld entschied, sei es Deutschland zufolge klar gewesen, dass diese Fluggesellschaft von Anfang an einen beträchtlichen Anteil am gesamten Verkehrsaufkommen des Flughafens haben werde. In der Tat hätten easyJet-Verkehre bereits 2004 30 % des Gesamtverkehrsaufkommens von Schönefeld ausgemacht. Es sei angemessen und sinnvoll gewesen, die easyJet-Verkehre in einem einzigen Terminal zu bündeln, wobei Terminal B angesichts seiner freien Kapazitäten als das am besten geeignete Terminal erachtet worden sei. Nach Aussage Deutschlands war anderen Fluggesellschaften der Zugang zu Schönefeld weder verwehrt noch für diese eingeschränkt, da der Flughafen ausreichende Kapazitäten für alle potenziell interessierten Fluggesellschaften bot.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
(133)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(134)
Die in Artikel 107 Absatz 1 festgelegten Kriterien sind kumulativ. Um feststellen zu können, ob es sich bei einer Maßnahme um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, muss daher jede der vier folgenden Voraussetzungen erfüllt sein. Die finanzielle Unterstützung
-
wird vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt,
-
begünstigt bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige,
-
verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen und
-
beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten.
(135)
In der vorliegenden Rechtssache brachte Deutschland das Argument vor, dass die FBS stets so gehandelt habe, wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der von Rentabilitätszielen geleitet ist, in einer vergleichbaren Lage gehandelt hätte, so dass aus den in Rede stehenden Maßnahmen kein wirtschaftlicher Vorteil erwachsen sei, den das Unternehmen unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte. Wenn diese Argumentation tatsächlich zutrifft, stellen die von der FBS umgesetzten Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen dar.
7.1. Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers - allgemeine Erwägungen
(136)
Zur Beurteilung, ob ein bestimmter von einem öffentlichen Unternehmen mit einem Dritten für die Lieferung von Waren oder Dienstleistungen geschlossener Vertrag dem Dritten einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, untersucht die Kommission, ob ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der von Rentabilitätsaussichten geleitet ist, in einer vergleichbaren Lage ähnliche Maßnahmen ergriffen hätte. Das Verhalten eines öffentlichen Unternehmens - wie die FBS - ist mit dem eines hypothetischen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers im Hinblick darauf zu vergleichen, wie sich dieser marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber bei Abschluss des fraglichen Geschäfts verhalten hätte, unter Berücksichtigung der zu diesem Zeitpunkt verfügbaren Informationen und vorhersehbaren Entwicklungen und unabhängig von den anschließenden Ereignissen.
(137)
Das Kriterium der zu erwartenden Rentabilität für das betreffende öffentliche Unternehmen ist daher von zentraler Bedeutung. Das bedeutet nicht zwangsläufig, dass der Kapitalgeber ein Geschäft nur zum Zweck einer kurzfristigen Rentabilität eingehen muss, damit das Geschäft keine staatliche Beihilfe beinhaltet. Laut Urteil des Gerichtshofs kann das Verhalten eines öffentlichen Kapitalgebers mit dem eines privaten Kapitalgebers verglichen werden, der sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt (40).
(138)
In der vorliegenden Sache hat die Kommision zunächst geprüft, ob die von der FBS seit 2003 verfolgte LCC-Strategie mittel- und langfristig positive Ergebnisse hätte hervorbringen können und ob es aus Rentabilitätsgründen sinnvoll gewesen wäre, Schönefeld zu schließen. Anschließend hat die Kommission jede einzelne Maßnahme, die Gegenstand des förmlichen Prüfverfahrens war, nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers geprüft. Diese Prüfung hat ergeben, dass es sich bei den geprüften Maßnahmen nicht um staatliche Beihilfen handelte.
7.2. Voranalyse: Beurteilung der strategischen Optionen der FBS aus der Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers
(139)
In den Abschnitten 2, 3.1 und 3.2 wurden die wirtschaftlichen Zusammenhänge beschrieben, in denen die FBS den Flughafen Schönefeld Anfang der 1990er Jahre und 2003 betrieb.
(140)
Wie in diesen Abschnitten dargelegt, betrieb die FBS auch die anderen Berliner Flughäfen, d. h. Tempelhof und Tegel. Tempelhof wurde aufgrund seiner besonderen Gegebenheiten und seiner innerstädtischen Lage von Anfang an nicht als geeignete Infrastruktur für eine Expansion in Betracht gezogen. Tegel war ein moderner Flughafen, der für Fluggesellschaften wie Fluggäste insgesamt attraktiver war als Schönefeld, da er über modernere Infrastrukturen verfügte und näher zum Stadtzentrum lag. In den 1990er Jahren war Tegel bereits nahezu voll ausgelastet und konnte zur Verhinderung langfristiger Kapazitätsengpässe nicht wesentlich erweitert werden. Demgegenüber wurde die Kapazität von Schönefeld längst nicht ausgeschöpft, und der Flughafen konnte bei Bedarf erweitert werden.
(141)
Ein zweites wichtiges Element vor diesem Hintergrund war die Aussicht der Schaffung eines einzigen Flughafens für Berlin, der alle bestehenden Berliner Flughäfen ersetzen und in Schönefeld ansässig sein sollte. Wie in Erwägungsgrund 14 dargelegt, wurde die Entscheidung zur Durchführung eines solchen Vorhabens durch den Konsensbeschluss zwischen der deutschen Bundesregierung und den Ländern Berlin und Brandenburg im Mai 1996 formalisiert.
(142)
Das dritte wichtige Element war der missglückte Versuch, in den 1990er Jahren einen Teil des Flugverkehrs von Tegel nach Schönefeld zu verlagern, sowie die Tatsache, dass nach einer Stagnation in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre der Flugverkehr in Schönefeld zwischen 2000 und 2003 stetig abnahm. 2003 mussten sich die staatlichen Stellen eingestehen, dass die Privatisierung der Berliner Flughäfen gescheitert war.
(143)
Dies führte 2003 dazu, dass die Behörden und die FBS die für die FBS verfügbaren verschiedenen strategischen Optionen untersuchten. Zu der Zeit wurde, wie oben dargelegt, das Ziel der Schaffung eines einzigen neuen Flughafens für Berlin am Standort Schönefeld unter Einbeziehung eines Teils der in Schönefeld bestehenden Infrastruktur nicht in Frage gestellt (41). Ziel der FBS und der staatlichen Stellen war es demnach, für den Zeitraum von 2003 bis zu der für 2011 geplanten Eröffnung von BER eine optimale Strategie für Schönefeld zu finden. In diesem Zusammenhang wurde, wie bereits in Erwägungsgrund 28 dargelegt, bei der Unternehmensberatungsgesellschaft eine Studie in Auftrag gegeben (die „UBG-Studie“), in der eine Strategie zur Schaffung von Anreizen für Billigfluggesellschaften (Low COST Carrier, LCC) empfohlen wurde (LCC-Strategie).
(144)
Neben der LCC-Strategie (Option 1) verfügte die FBS noch über die beiden Optionen, die bis zum damaligen Zeitpunkt in Schönefeld umgesetzte Strategie fortzuführen (Option 2) oder Schönefeld bis zur Eröffnung des neuen Flughafens BER vorübergehend zu schließen (Option 3).
7.2.1. Gegenüberstellung der Optionen 1 und 2
(145)
Wie im Folgenden dargelegt wird, wäre es für einen von mittel- bis langfristigen Rentabilitätsaussichten geleiteten umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der an der Stelle der FBS handelt, sinnvoll gewesen, Option 1 statt Option 2 zu wählen.
Die UBG-Studie
(146)
Wie in den Erwägungsgründen 29 und 30 dargelegt, zeigte die Unternehmensberatungsgesellschaft auf, dass aus vielfältigen strukturellen Gründen Potenzial für einen wesentlichen Ausbau des Luftverkehrs in Berlin bestand und Berlin im Vergleich zu anderen Hauptstadtflughäfen im Jahr 2003 noch erhebliches Potenzial für die Etablierung und das Wachstum von LCC-Verkehr aufwies.
(147)
Die Unternehmensberatungsgesellschaft stellte einen auf den LCC-Verkehr bezogenen Vergleich zwischen Berlin und anderen Großstädten an. Es stellte sich heraus, dass die LCC-Frequenzen pro Einwohner im Großstadtbereich in Berlin wesentlich niedriger waren (0,011) als in anderen europäischen Großstädten wie London (0,029), Brüssel (0,040), Köln (0,030) und Dublin (0,051). Der Vergleich ergab außerdem, dass der prozentuale Anteil der LCC-Frequenzen an den Gesamtfrequenzen in Berlin wesentlich niedriger war als in anderen wichtigen europäischen Städten. Ausgehend von diesen Zahlen könnte der prozentuale Anteil schätzungsweise von […] auf mindestens […] und möglicherweise sogar auf […] erhöht werden.
(148)
Auf der Grundlage der Erfahrungen in anderen wichtigen Städten schätzte die Unternehmensberatungsgesellschaft, dass bei Maßnahmen zum Ausbau des LCC-Verkehrs zwei Drittel des zusätzlichen LCC-Verkehrs „neue Passagiere“ sein würden, d. h. Passagiere, die nicht von Berlin fliegen würden, wenn durch die in Frage stehenden Maßnahmen kein zusätzliches LCC-Angebot geschaffen würde (42). Der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge war zu erwarten, dass ein Teil dieser „neuen Passagiere“ von anderen Verkehrsträgern wie Bahn oder Bus „abgezogen“ würde.
(149)
Auf der Grundlage dieser Analysen belief sich der Prognose der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge das Potenzial für zusätzlichen LCC-Verkehr in Schönefeld kurzfristig, d. h. zwischen 2003 und 2005, auf eine Zunahme um 600 000 bis 900 000 zusätzliche Passagiere pro Jahr, sowie mittelfristig, d. h. zwischen 2005 und 2010, auf 300 000 zusätzliche Passagiere pro Jahr. Infolge dieses starken Anstiegs war zu erwarten, dass in Schönefeld zwischen 3 Mio. und 4,2 Mio. Passagiere mehr als im Jahr 2003 abgefertigt werden können. Das bedeutete, dass die FBS sich erhoffen konnte, 2010 ein Gesamtpassagiervolumen zwischen 4,7 Mio. und 5,9 Mio. Passagiere in Schönefeld zu erreichen (43).
(150)
Anschließend wurde in der UBG-Studie die Durchführbarkeit einer auf LCC in Schönefeld ausgerichteten Strategie im Detail bewertet, wobei mögliche Hindernisse und Faktoren ermittelt wurden, die den Erfolg einer solchen Strategie schmälern können.
(151)
Zunächst wurden die operationellen Anforderungen der LCC eingehend analysiert, die sich von denen traditioneller Fluggesellschaften in verschiedener Hinsicht unterscheiden. Die Analyse legte die Situation einer Reihe europäischer Flughäfen zugrunde, die von LCC genutzt werden. Sie ergab die folgenden von den LCC erwarteten Hauptanforderungen:
-
kurze Bodenzeiten (25-30 Minuten (44)) - wichtigste Anforderung;
-
auf ein Minimum beschränkte Flughafendienste bei der Abfertigung von Passagieren und Gepäck, jedoch einen hohen Qualitätsstandard bei den geforderten Dienstleistungen;
-
„Walk-Boarding“ (45) anstelle der kostspieligeren Nutzung von Fluggastbrücken, mit kurzer Distanz zwischen Terminal und Vorfeld;
-
einfache und funktionale Infrastruktur ohne teure IT-Systeme, intuitive und einfache Wegeführung innerhalb des Flughafens;
-
ausreichende Verkehrsanbindung an den Flughafen;
-
exklusive Zuweisung von Flugsteigen, Verkaufs- und Check-in-Schaltern sowie die Bereitstellung ausreichender Büroflächen für die LCC.
(152)
Der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge konnte Schönefeld diese Anforderungen im Großen und Ganzen erfüllen. Insbesondere waren in Schönefeld kurze Bodenzeiten in operationeller Hinsicht möglich. Darüber hinaus betonte die Unternehmensberatungsgesellschaft das Vorliegen einer optimalen Verkehrsanbindung an den Flughafen durch Bus, Bahn und Straße. Dennoch wurden in der Studie verschiedene relativ unbedeutende Lücken und Schwächen in Bezug auf Walk-Boarding, die exklusive Zuweisung von Terminalbereichen und Büroflächen, die intuitive Wegeführung innerhalb des Flughafens und die Entfernungen zwischen Terminals und Vorfeldern festgestellt. Teilweise mit Blick auf die Lösungen, die in anderen von LCC genutzten Flughäfen praktiziert werden, wurde von der Unternehmensberatungsgesellschaft eine Reihe relativ begrenzter möglicher Anpassungen empfohlen, um die Anforderungen der LCC, die an der Aufnahme ihres Flugbetriebs in Schönefeld interessiert waren, vollständig zu erfüllen. Es wurden keine umfangreichen Investitionen in die Infrastruktur oder wesentliche Änderungen der bestehenden Infrastruktur für notwendig erachtet. Insbesondere schien es möglich, im Bereich Walk-Boarding der bestehenden Infrastruktur zusätzliche Walk-Boarding-Gates innerhalb weniger Monate und zu geringen Kosten hinzufügen.
(153)
Des Weiteren bewertete die Unternehmensberatungsgesellschaft den Wettbewerbsdruck, dem der LCC-Betrieb in Schönefeld ausgesetzt wäre, sollte sich die FBS für den LCC-Ausbau entscheiden. Die Unternehmensberatung kam zu dem Schluss, dass der Wettbewerbsdruck begrenzt wäre, vor allem weil die am nächsten liegenden internationalen Flughäfen, die wesentliche LCC-Verkehre abwickeln könnten, wie Dresden, Leipzig oder Hannover, zu weit entfernt sind, um ein wesentliches Drohpotenzial darzustellen. Der Unternehmensberatungsgesellschaft zufolge bestätigt dies, dass das erhebliche Potenzial für LCC-Verkehr im Raum Berlin in der Tat in Schönefeld realisiert werden könnte.
(154)
Darüber hinaus ermittelte und analysierte die Unternehmensberatungsgesellschaft die verschiedenen Optionen, die der FBS zur Verfügung standen, um den LCC attraktive Flughafenentgelte anzubieten. Dieser Aspekt wurde als maßgebliches Element einer möglichen LCC-Strategie erachtet. Tatsächlich ist es unbestritten, dass LCC aufgrund ihrer eigenen Preispolitik gegenüber Fluggästen, die sich aus einer auf hohe Volumen und attraktive Preise ausgerichteten Strategie ergibt, niedrige Flughafenentgelte von den Flughafenbetreibern verlangen. Da es sich bei LCC zudem häufig um Fluggesellschaften handelt, die „Punkt-zu-Punkt“- anstelle von „Hub-and-Spoke“-Verbindungen anbieten, können LCC auf sehr flexible und dynamische Weise neue Flugverbindungen aufnehmen, bestehende Verbindungen einstellen oder die Frequenzen erhöhen oder senken. Dadurch können sie mehr Druck auf die Flughafenbetreiber ausüben, um die niedrigstmöglichen Flughafenentgelte zu erzielen. Somit war klar, dass eine LCC-Strategie ohne ein attraktiveres Flughafenentgeltsystem in Schönefeld zum Scheitern verurteilt wäre.
(155)
Die von der Unternehmensberatungsgesellschaft geprüften und bewerteten Optionen waren im Einzelnen i) eine allgemeine Senkung der Flughafenentgelte, ii) Mengenrabatte, iii) eine leistungsbezogene Differenzierung und iv) eine Kombination der genannten grundlegenden Optionen. Auf der Grundlage einer rechtlichen Prüfung und einer betriebswirtschaftlichen Bewertung dieser Optionen wurde ein Ansatz empfohlen, der aus der Kombination einer allgemeinen Senkung der Flughafenentgelte, eines Mengenrabatts für Passierentgelte und einer Differenzierung bei den Entgelten in Abhängigkeit von den angebotenen Dienstleistungen bestand, wobei diese Differenzierung vor allem die Befreiung von Positionsentgelten bei Bodenzeiten unter 30 Minuten mit sich bringen würde. Abgesehen von der allgemeinen Senkung der Flughafenentgelte zielten diese Maßnahmen speziell darauf ab, nur LCC zu begünstigen, die nach Schönefeld umsiedeln, und waren nicht für Fluggesellschaften gedacht, die Schönefeld bereits nutzten. Sinn dieser Strategie war die Gewinnung neuer Fluggesellschaften ohne negative Auswirkungen auf die Einnahmen, die von den bereits in Schönefeld operierenden Fluggesellschaften generiert wurden.
(156)
Schließlich ermittelte und analysierte die Unternehmensberatungsgesellschaft verschiedene mögliche Maßnahmen, mit denen die nicht luftfahrtgebundenen Einnahmen (Non-Aviation-Einnahmen) gesteigert werden könnten - insbesondere aus dem Betrieb von Restaurants und Lebensmittelketten, Parkeinrichtungen, Shuttles, Werbeflächen usw. Bei diesen Empfehlungen wurden das Volumen und die Art (46) des zusätzlichen Verkehrs berücksichtigt, der infolge der vorgeschlagenen LCC-Strategie erwartet wurde.
(157)
In ihrer Studie legte die Unternehmensberatungsgesellschaft eine solide Methodik zugrunde und führte eine detaillierte Bewertung durch, in der alle relevanten Faktoren berücksichtigt wurden. Im Besonderen stellt die Quantifizierung des Potenzials für zusätzlichen LCC-Verkehr, die auf den spezifischen Merkmalen des Berliner Raums sowie auf der Erfahrung großer „Benchmark-Flughäfen“ basiert, eine sorgfältige Analyse dar. Sinnvoll war ebenfalls die Prüfung, inwieweit eine LCC-Strategie durch konkurrierende Flughäfen behindert werden könnte, wobei die Schlussfolgerungen aus dieser Analyse schlüssig sind. Die Prüfung der Anforderungen seitens der LCC, die möglicherweise an einer Aufnahme ihres Betriebs in Schönefeld interessiert waren, sowie die Ermittlung von Maßnahmen, mit denen Schönefeld diese Anforderungen vollständig erfüllen könnte, ist ebenfalls solide. Diese Analyse ist in der Tat systematisch und sehr detailliert. Dasselbe gilt für die Analyse der verschiedenen möglichen Flughafenentgeltsysteme, mit denen LCC gewonnen werden sollten.
(158)
Ferner sei darauf hingewiesen, dass die Unternehmensberatungsgesellschaft im Rahmen ihrer Studie eine Reihe von Unterlagen für die FBS erstellte, die gemeinsam mit den von der FBS selbst erstellten Unterlagen (einschließlich eines Ex-ante-Finanzierungsplans vom 5. September 2003 mit Rentabilitätsprognosen) die Grundlage für die Entscheidung der FBS bildeten. Tabelle 8 enthält eine Übersicht über das finanzielle Ergebnis, das im Jahr 2003 aufgrund der LCC-Strategie und einer Strategie erwartet wurde, in der die FBS sich weiterhin auf den traditionellen Verkehr konzentrieren würde (in der Studie des zweiten Gutachters als „Option 1“ bezeichnet). Im Hinblick auf die LCC-Strategie wurden zwei Szenarien berücksichtigt, ein „pessimistisches Szenario“ und ein „realistisches Szenario“, die sich durch die Höhe des erwarteten zusätzlichen LCC-Verkehrs unterscheiden.
Tabelle 8
Finanzielle Folgen von Option 1 und Option 2 im Hinblick auf die erwartete Gewinnmarge in Schönefeld im Zeitraum 2003-2012 (in Mio. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Gewinnmarge ohne LCC (Option 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Gewinnmarge mit LCC (Option 2 - „pessimistisches Szenario“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Gewinnmarge mit LCC (Option 3 - „realistisches Szenario“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Quelle:
Finanzierungsplan der FBS.
(159)
Sowohl für das „realistische“ als auch für das „pessimistische“ Szenario wurden die obenstehenden Schätzungen aus den von der Unternehmensberatungsgesellschaft aufgestellten Prognosen für den zusätzlichen LCC-Verkehr abgeleitet. Diese Schätzungen bestätigen tendenziell, dass die LCC-Strategie zu einer günstigeren finanziellen Situation führt als eine kontrafaktische Situation, in der die FBS weiterhin auf traditionelle Fluggesellschaften setzt. Tatsächlich müsste die FBS bei Auswahl von Option 1 davon ausgehen, bis 2012 weiterhin bedeutende Verluste zu verzeichnen, ohne diese Verluste wesentlich senken zu können. Demgegenüber konnte bei Umsetzung der LCC-Strategie eine deutliche und stetige Reduzierung der Verluste erwartet werden, wobei beim „realistischen Szenario“ ab 2009 mit einer Rückkehr zur Rentabilität gerechnet werden konnte.
(160)
Die Schlussfolgerungen in der UBG-Studie in Verbindung mit den eigenen Prognosen der FBS wären von einem von mittel- bis langfristigen Rentabilitätsaussichten geleiteten umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber als solide Grundlage für eine strategische Entscheidung betrachtet worden. Für einen solchen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber wäre es folglich sinnvoll gewesen, Option1 statt Option 2 zu wählen.
Die Studie des ersten Gutachters
(161)
Wie bereits ausgeführt, gab die FBS bei der der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft […] („erster Gutachter“) eine Studie in Auftrag, um das Material, auf das sich die FBS bei ihrer Entscheidung über die LCC-Strategie gestützt hatte, einem Stresstest zu unterziehen („Studie des ersten Gutachters“). In der 2007 abgeschlossenen Studie wurde der Schluss gezogen, dass es aus der Sicht eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers sinnvoll gewesen sei, die LCC-Strategie mit der entsprechenden Entgeltordnung, d. h. der Entgeltordnung 2004, einzuführen. Als Grundlage für die Analyse verwendete der erste Gutachter eine Reihe von Dokumenten aus dem Jahr 2003, insbesondere einen von der FBS für den Zeitraum 2004 bis 2012 erstellten Finanzierungsplan, sowie Unterlagen, die die Unternehmensberatungsgesellschaft im Rahmen ihrer Studie für die FBS erstellt hatte.
(162)
Die Schlussfolgerungen des ersten Gutachters stehen im Einklang mit jenen der UBG-Studie. Auch wenn die Studie des ersten Gutachters für die Würdigung durch die Kommission nicht maßgeblich ist, stellt sie dennoch ein weiteres Element dar, das bestätigt, dass es für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber sinnvoll gewesen wäre, sich für Option 1 statt für Option 2 zu entscheiden.
Schlussfolgerung
(163)
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen wird die Schlussfolgerung gezogen, dass es für einen von mittel- bis langfristigen Rentabilitätsaussichten geleiteten, umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der an der Stelle der FBS gehandelt hätte, sinnvoll gewesen wäre, im Jahr 2003 die Option 1 statt Option 2 zu wählen.
7.2.2. Option 3 im Vergleich zu den Optionen 1 und 2
(164)
Wie bereits erwähnt, wäre die Schließung von Schönefeld (Option 3), zumindest bis zur Eröffnung von BER, eine mögliche Option für die FBS gewesen. Die FBS hätte diese Entscheidung nicht erst 2003 (das Jahr, in dem sich die FBS für die Einführung der LCC-Strategie entschied), sondern ebenfalls früher oder später treffen können. Aus den verfügbaren Unterlagen geht hervor, dass die FBS diese Option anscheinend nie ernsthaft in Erwägung gezogen hatte, zumindest nicht seit dem Abschluss des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags im Jahr 1992. Zudem wurden die Vorteile einer solchen Option in der UBG-Studie nicht analysiert.
(165)
Zur Beurteilung, ob ein von Rentabilitätsaussichten geleiteter umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber diese Option im Vergleich zu den Optionen 1 und 2 als vorteilhafter eingestuft hätte, ist die Berücksichtigung des BER-Vorhabens wesentlich. Wie in Erwägungsgrund 14 dargelegt, wurde mit der Planung für die Schaffung eines einzigen Flughafens für Berlin im Januar 1992 begonnen, und am 20. Juni 1993 wurde bekanntgegeben, dass das Gebiet südlich von Schönefeld, neben dem bestehenden Flughafen, als einer der möglichen Standorte für die Infrastruktur des neuen Flughafens BER zur Auswahl stand. Somit war bereits 1992/1993 die Tatsache, dass der einzige neue Flughafen für Berlin in Schönefeld geschaffen werden könnte, mehr als eine vage Möglichkeit. Diese Möglichkeit wurde mit dem zwischen der Bundesregierung und den Ländern Berlin und Brandenburg am 28. Mai 1996 unterzeichneten Konsensbeschluss Gewissheit, die seither nie in Frage gestellt wurde.
(166)
Vor diesem Hintergrund hätte die Schließung Schönefelds für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber eine Reihe wesentlicher Nachteile mit sich gebracht. Zunächst ist daran zu erinnern, dass Tegel, während Tempelhof nach und nach seinen Betrieb einstellte, seit den 1990er Jahren zunehmend an seinen Kapazitätsgrenzen operierte; zudem hatte der Verkehr in Tegel, wie Tabelle 1 zeigt, seit diesem Zeitraum deutlich zugenommen (47). Tegel konnte keinesfalls den gesamten Verkehr im Raum Berlin bewältigen. Schönefeld war notwendig, um ausreichende Flughafenkapazitäten in Berlin sicherzustellen, und die Schließung von Schönefeld hätte zu einem wesentlichen Engpass geführt. Tatsächlich wurden zwischen 1991 und 2003 in Schönefeld zwischen 13 % und 20 % des gesamten Passagierluftverkehrs in Berlin abgefertigt. Schönefeld wurde vor allem in Stoßzeiten benötigt, d. h. in den Zeiten, in denen in Berlin eine hohe Zahl von Charterflügen abgefertigt werden müssen. Darüber hinaus war Schönefeld aber auch für Frachtflüge unverzichtbar, da Schönefeld im Gegensatz zu Tegel über eine 24-Stunden-Genehmigung verfügt und dort somit auch Nachtflüge möglich sind. Außerdem konnten Tegel und Tempelhof nicht derart erweitert werden, um die Kapazitätsengpässe langfristig zu überwinden (48).
(167)
Hinzu kommt, dass Schönefeld selbst über beträchtliche freie Kapazitäten verfügte und somit zusätzlichen Verkehr hätte abfertigen können. Wie Tabelle 1 zeigt, bot die Präsenz von Schönefeld die Möglichkeit für einen deutlichen Anstieg des Berliner Flugverkehrs im Laufe der Zeit, insbesondere seit der Einführung der LCC-Strategie im Jahr 2003. Tatsächlich stieg der Verkehr in Berlin zwischen 2003 und 2006 von 13,3 Mio. auf 18,4 Mio. Passagiere, wobei mehr als 80 % dieses Zuwachses von Schönefeld aufgefangen wurden. Aus diesem Grund hätte die Schließung Schönefelds Berlin nicht nur einen wesentlichen Anteil des vorhandenen Verkehrs entzogen, sondern auch eines wesentlichen Wachstumspotenzials beraubt.
(168)
Die Aussicht, dass die Schließung eines Flughafens zu einem Kapazitätsengpass in dem Raum führen könnte, in dem der Flughafen angesiedelt ist, und die Möglichkeiten für eine Steigerung des Luftverkehrs in diesem Raum einschränken könnte, würde für sich genommen einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der sich eher von Rentabilitätsaussichten als von öffentlichen politischen Zielen leiten lässt, nicht zwangsläufig von einer Schließung abhalten. Im vorliegenden Fall hätten sich die Schließung Schönefelds und die daraus resultierenden Folgen für die Gesamtkapazität der Flughafeninfrastruktur im Raum Berlin und demzufolge für den gesamten Luftverkehr in diesem Raum jedoch in beträchtlichem Maß auf den Verkehr in BER, als künftig einzigen Flughafen im Raum Berlin, zu Beginn seines Betriebs ausgewirkt. Bei einer Schließung Schönefelds hätte BER seinen Betrieb zu weit schlechteren Geschäftsbedingungen, d. h. mit einem wesentlich niedrigeren Verkehrsaufkommen, aufgenommen als bei der Fortsetzung des Betriebs von Schönefeld. Diese Tatsache hätte einen an der Stelle der FBS agierenden, umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber von einer Schließung Schönefelds abgeschreckt, da die Schließung sich auf die Rentabilität des Unternehmens ausgewirkt hätte.
(169)
Wenn Schönefeld vor der Eröffnung von BER geschlossen worden wäre, hätte die FBS den gesamten anfänglichen Verkehr in BER schaffen müssen. Dazu hätte sie die in Tegel operierenden Fluggesellschaften davon überzeugen müssen, ihren Betrieb zum neuen Flughafen zu verlagern (anstatt den Betrieb lediglich einzustellen). Außerdem hätte die FBS Fluggesellschaften, die Berlin nicht anflogen, dafür gewinnen müssen, ihren Flugbetrieb in Berlin aufzunehmen. Eine solche Situation wäre wesentlich ungünstiger, als wenn Schönefeld bei der Eröffnung von BER weiterhin in Betrieb wäre. Im letzteren Szenario würde ein wesentlicher Anteil des anfänglichen Verkehrs des neuen Flughafens auf „natürliche“ Weise durch bereits in Schönefeld operierende Fluggesellschaften sowie durch Fluggesellschaften geschaffen, die aufgrund der LCC-Strategie ab 2003 gewonnen werden konnten.
(170)
Darüber hinaus hätte die Schließung Schönefelds weitreichende verwaltungsbezogene Auswirkungen auf das BER-Vorhaben mit sich gebracht. Die Schließung Schönefelds hätte den Widerruf seiner Betriebsgenehmigung bedeutet. Somit wären ein vollkommen neues Planungsverfahren und eine vollständig neue Betriebsgenehmigung für den neuen Flughafen erforderlich gewesen. Demgegenüber wäre bei einer Fortsetzung des Betriebs in Schönefeld zur Eröffnung von BER lediglich eine Erweiterung von Schönefelds Betriebsgenehmigung erforderlich. Dies hätte einen wesentlich einfacheren Verwaltungsprozess mit deutlich niedrigeren Ausgaben, weniger Zeitaufwand und einem weitaus geringeren Maß an Unsicherheit hinsichtlich des Prozessausgangs zur Folge. Im Falle eines vollkommen neuen Planungsverfahrens und neuer Betriebsgenehmigungen würde insbesondere der ungewisse Ausgang der Umweltverträglichkeitsprüfung des Vorhabens einen hohen Unsicherheitsfaktor darstellen. Darüber hinaus besteht Einhelligkeit darüber, dass im Hinblick auf die öffentliche Akzeptanz ein vollkommen neues Flughafenprojekt eine wesentlich heiklere Sache ist als lediglich die Erweiterung bereits genutzter Flughafeninfrastrukturen.
(171)
Die Einstellung des Betriebs in Schönefeld hätte ebenfalls Kosten im Hinblick auf die Entlassung von Arbeitskräften sowie die bei der Eröffnung von BER spätere notwendige Anwerbung, Einstellung und Schulung neuer Mitarbeiter zur Folge. Dies hätte zu zusätzlichen Kosten und operativen Schwierigkeiten geführt im Vergleich zu einem Szenario, bei dem das Personal in Schönefeld unmittelbar verfügbar wäre, um bei der Eröffnung des neuen Flughafens dort eingesetzt zu werden.
(172)
Die Quantifizierung der oben dargelegten Aspekte ist vor allem deshalb sehr schwierig, da sie die kurz-, mittel- und langfristige wirtschaftliche Situation eines zukünftigen Flughafens betreffen. Unbestritten ist jedoch, dass diese Aspekte die wirtschaftlichen Bedingungen für die Eröffnung und den Betrieb von BER als auch die Durchführbarkeit des Vorhabens, das für die FBS von großer strategischer Wichtigkeit ist, wesentlich beeinflussen. Aus diesem Grund sind diese negativen Umstände, selbst auf qualitativer Basis, als ausreichend schwerwiegend anzusehen und überwiegen daher die etwaigen Vorteile, die durch eine Schließung Schönefelds in Form von Einsparungen bei den Fixkosten zu erwarten wären. Dies gilt insbesondere dann, wenn erwartet werden konnte, dass eine Strategie, die auf den Ausbau des LCC-Verkehrs in Schönefeld ausgerichtet ist, zu positiven Geschäftsergebnissen führen würde.
7.2.3. Schlussfolgerung aus der Voranalyse
(173)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen wird der Schluss gezogen, dass es aus Sicht eines umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht sinnvoll gewesen wäre, Schönefeld zu einem Zeitpunkt zwischen 1992 und der Eröffnung von BER zu schließen. Des Weiteren hätte ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der sich von Rentabilitätsaussichten leiten lässt, von den im Jahr 2003 verfügbaren drei strategischen Optionen sich für Option 1, d. h. die LCC-Strategie, und nicht für die Optionen 2 oder 3 entschieden. Als Teil dieser Strategie hätte er LCC attraktive Flughafenentgelte (und/oder finanzielle Anreize zur Minderung der für die Flughafenentgelte anfallenden Kosten) geboten, um sie für eine Ansiedlung in Schönefeld zu gewinnen.
7.3. Würdigung des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags (Maßnahme 1)
(174)
In der Einleitungsentscheidung hatte sich die Kommission gefragt, ob die FBS sich angesichts der anhaltenden Verluste in Schönefeld wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hatte, als sie die auf der Ebene der FBS-Gruppe in Schönefeld entstandenen Verluste durch die aus dem Betrieb in Tegel und Tempelhof erwirtschafteten Gewinne ausglich (49).
(175)
Der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag wurde am 6. August 1992 unterzeichnet, d. h. lange bevor das Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris (50) am 12. Dezember 2000 erging. Deutschland konnte deshalb berechtigterweise davon ausgehen, dass die Finanzierung der Flughafeninfrastruktur keine staatliche Beihilfe darstellte; entsprechend mussten diese Maßnahmen nicht bei der Kommission angemeldet werden. Daraus folgt, dass die Kommission jetzt nicht auf der Grundlage der Beihilfevorschriften die Rechtmäßigkeit der Finanzierungsmaßnahmen in Frage stellen kann, die vor dem Urteil in der Sache Aéroports de Paris (51), d. h. vor dem 12. Dezember 2000 gewährt wurden (52). Der Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag könnte deshalb nur ab dem vorgenannten Datum potenziell eine staatliche Beihilfe darstellen. Der zeitliche Rahmen der Kommissionsuntersuchung zu dieser Maßnahme ist folglich auf den Zeitraum ab dem 12. Dezember 2000 bis zum Tag der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens beschränkt.
(176)
Wie von Deutschland erklärt wurde, ist der Abschluss von Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträgen innerhalb einer Unternehmensgruppe gängige Geschäftspraxis, insbesondere aus unternehmenssteuerrechtlichen Erwägungen. Darüber hinaus ist der „Ausgleich“ von Verlusten und Gewinnen, die in verschiedenen Unternehmen einer Gruppe entstanden sind, ebenfalls üblich. Dies kann in Form eines Gewinnabführungsvertrags sowie als reine Dividendenzahlungen der Tochtergesellschaften an ihre Muttergesellschaften erfolgen. Die bloße Tatsache, dass die FBS-Gruppe 1992 einen Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag geschlossen und seitdem aufrechterhalten hatte, kann insofern nicht als staatliche Beihilfe gelten.
(177)
Die Kommission hat in Bezug auf das Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers bereits Folgendes erklärt: „(…) dass für unternehmerische Investitionsentscheidungen ein großer Entscheidungsspielraum notwendig ist. Die Prinzipien [Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers] müssen jedoch dann Anwendung finden, wenn ganz außer Frage steht, dass es keine andere plausible Erklärung für die Zurverfügungstellung von öffentlichen Mitteln gibt als die, sie als Beihilfengewährung anzusehen. Sie finden auch dann Anwendung, wenn in einer staatlichen Holdinggesellschaft unrentable Unternehmensteile durch rentable Unternehmensteile subventioniert werden. Dies geschieht in privaten Unternehmen, wenn das betreffende Unternehmen einen strategischen Plan mit Aussicht auf längerfristig realisierbare Gewinne verfolgt oder wenn die Quer-Subventionierung für die Unternehmensgruppe als Ganzes insgesamt einen Vorteil darstellt. In Fällen von Quer-Subventionierung in staatlichen Holdinggesellschaften wird die Kommission ähnliche strategische Ziele berücksichtigen.“ (53).
(178)
Demnach kann in diesem Fall die Quersubventionierung nicht als eine Vorteilsverschaffung für Schönefeld angesehen werden, wenn sie Teil eines strategischen Plans mit längerfristig realisierbaren Gewinnen ist oder wenn sie für die FBS-Gruppe insgesamt einen Vorteil darstellt.
(179)
In Anbetracht aller im Abschnitt 7.2.2 dargelegten Gründe war es zumindest seit 1992 und somit lange vor dem Urteil in der Rechtssache Aéroports de Paris (54) klar, dass es sinnvoll war, den Betrieb in Schönefeld aufrechtzuerhalten, anstatt den Flughafen zu schließen, auch wenn er über viele Jahre hinweg Verluste schreiben würde. Die Schließung Schönefelds hätte dem Flughafen BER (der als künftiger einziger Flughafen für Berlin zumindest langfristig Gewinne abwerfen sollte) sogar einen schwerwiegenden wirtschaftlichen Schaden zugefügt und überdies die Durchführbarkeit dieses wichtigen strategischen Vorhabens in Frage gestellt. Die Entscheidung, einen einzigen Flughafen in Berlin zu bauen, beruhte nicht allein auf Erwägungen, die die Flächennutzung und die Umwelt betrafen, sondern hatte auch den zu erwartenden Verkehrszuwachs und die steigenden Einnahmen im Blick. Wie in der Entscheidung der Kommission zur Genehmigung der Beihilfen für den Flughafen BER ausgeführt, hing der Erfolg vom erwarteten Passagierzuwachs in Berlin (55) an einem einzigen Flughafen (56) ab. Zur Aufrechterhaltung des Betriebs von Schönefeld und eventuell mit dem Ziel, Schönefeld zu einem rentablen Flughafen zu machen (indem zunächst Fluglinien dazu bewogen werden, ihren Standort nach Schönefeld zu verlegen, und anschließend die LCC-Strategie umgesetzt wird), musste die Rentabilität des Flughafens sichergestellt werden, indem ein Teil der von Tegel und Tempelhof erwirtschafteten Gewinne zur Finanzierung von Schönefeld verwendet wurden. Somit ist die Quersubventionierung in diesem Fall Teil eines „strategischen Plan[s] mit Aussicht auf längerfristig realisierbare Gewinne“ und stellt in jedem Fall für die FBS-Gruppe als Ganzes langfristig einen Vorteil dar im Vergleich zu einer kontrafaktischen Situation, in der Schönefeld geschlossen worden wäre. FBS konnte erwarten, dass diese langfristigen Vorteile - die erfolgreiche Eröffnung und der profitable Betrieb eines einzigen neuen Flughafens für den Großraum Berlin (sowie die erwarteten Gewinne aus dem Betrieb von Schönefeld nach einigen Jahren praktischer Anwendung der LCC-Strategie) - die von Schönefeld vor der Eröffnung von BER aufgelaufenen Verluste übersteigen werden.
(180)
Demnach hat die FBS-Gruppe durch den Abschluss und die Fortführung des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags sowie durch die Aufrechterhaltung des Betriebs von Schönefeld dem Flughafen Schönefeld keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafft (57). Der Abschluss des Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrags und dessen Durchführung seit dem 12. Dezember 2000 stellen somit keine staatliche Beihilfe dar.
7.4. Verträge zwischen der FBS und verschiedenen Fluggesellschaften: Vorbemerkungen
(181)
Vor der Beurteilung der zwischen der FBS und verschiedenen Fluggesellschaften geschlossenen Verträge sind einige Vorbemerkungen hilfreich, insbesondere im Lichte des Urteils des Gerichts in der Charleroi-Sache („Charleroi-Urteil“) (58), das gefällt wurde, nachdem das förmliche Prüfverfahren in der vorliegenden Sache eingeleitet worden war.
7.4.1. Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf die zwischen der FBS und verschiedenen Fluggesellschaften geschlossenen Verträge
(182)
Einige Beteiligte behaupteten im Wesentlichen, dass die in Frage stehenden Verträge den betreffenden Fluggesellschaften einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hätten, weil die mit diesen Verträgen angebotenen Bedingungen von der für Flughafenentgelte in Schönefeld geltenden generellen Regelung abgewichen hätten bzw. weil nicht allen Fluggesellschaften ausnahmslos die gleichen Bedingungen angeboten worden seien.
(183)
Die durch diese Argumente aufgeworfene wesentliche Frage ist folgende: Wenn für einen von einem öffentlichen Unternehmen betriebenen Flughafen ein öffentliches Entgeltsystem gilt und wenn der Flughafenbetreiber Rabatte auf diese Entgelte oder finanzielle Anreize mit derselben Wirkung wie diese Rabatte (59) anbietet, verschaffen diese Rabatte und Anreize (60) für sich genommen und unter allen Umständen den betreffenden Fluggesellschaften einen wirtschaftlichen Vorteil?
(184)
Diese Frage ist zu verneinen. Im Charleroi-Urteil, in dem es insbesondere darum ging, dass die Region Wallonien einer Fluggesellschaft an einem Flughafen, für den die Region die Befugnis zur Festsetzung der Flughafenentgelte besaß, einen Rabatt angeboten hatte, hat das Gericht ausgeführt: „Der bloße Umstand, dass die Region Wallonien im vorliegenden Fall über Regelungsbefugnisse in Bezug auf die Festsetzung der Flughafengebühren verfügt, schließt nicht aus, dass die Prüfung eines Rabattsystems für diese Gebühren, da dieses von einem privaten Wirtschaftsbeteiligten eingeführt werden kann, nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers durchgeführt werden muss.“ (61). Daraus folgt, dass Rabatte auf Flughafenentgelte (oder finanzielle Anreize, die den Nettogeldfluss von den Fluggesellschaften an den Flughafenbetreiber mindern) nicht automatisch einen wirtschaftlichen Vorteil darstellen. Um beurteilen zu können, ob dies der Fall ist, muss geprüft werden, ob ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der von Rentabilitätsaussichten geleitet ist, der betreffenden Fluggesellschaft ähnliche Rabatte und Anreize eingeräumt hätte (62).
(185)
Für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der einen Flughafen betreibt, kann es viele Gründe geben, nicht allen Fluggesellschaften dieselben Bedingungen anzubieten. Insbesondere kann es sinnvoll sein, Fluggesellschaften, die dem Flughafen ein hohes Passagieraufkommen verschaffen, bestimmte finanzielle Anreize (auch in Form von Marketingzuschüssen) und spezielle Rabatte auf die veröffentlichten Flughafenentgelte zu gewähren. Solche günstigen Bedingungen können objektiv durch den erwarteten zusätzlichen Verkehr und im Hinblick auf die durch diesen zusätzlichen Verkehr generierten Einnahmen aus nicht luftfahrtgebundenen Tätigkeiten gerechtfertigt sein (63). Eine weitere Rechtfertigung ist, dass die Marge je Fluggast, die sich aus den von der Fluggesellschaft gezahlten Flughafenentgelten ergibt, absolut gesehen im Lichte des in Frage stehenden Fluggastaufkommens beträchtlich sein kann, selbst wenn diese Marge durch die Rabatte und finanziellen Anreize gemindert wird.
(186)
Ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der einen Flughafen betreibt, kann bei der Festlegung der den Fluggesellschaften angebotenen Bedingungen zahlreiche Faktoren berücksichtigen. Hierzu zählen nicht nur der erwartete zusätzliche Verkehr, sondern auch der Zeitpunkt, zu dem der Vertrag mit der Fluggesellschaft verhandelt wird (sowie die Situation, in dem sich der Flughafen zu dieser Zeit befindet, insbesondere im Hinblick auf seine Kapazitätsauslastung), die Verbindungen, die die Fluggesellschaft zu bedienen beabsichtigt (64), die operationellen Anforderungen der Fluggesellschaft am Flughafen, die Art der am Flughafen benötigten Dienstleistungen und ihre Merkmale, der von den Fluggesellschaften während der Verhandlungen ausgeübte Druck (65) usw.
(187)
Für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber, der einen Flughafen betreibt, kann es demnach gerechtfertigt sein, verschiedenen Fluggesellschaften unterschiedliche Bedingungen bei den Flughafenentgelten und finanziellen Anreizen anzubieten, sei es in Form bilateraler Verträge oder in Form von in den Rechtsakten zur Festsetzung der Entgelte enthaltenen Rabatt- und Anreizsystemen (66). Zum Zweck der Beurteilung, ob solche Rabatte und finanziellen Anreize einen wirtschaftlichen Vorteil darstellen, ist festzustellen, ob der Flughafenbetreiber zum Zeitpunkt seiner Entscheidung, die Rabatte und Anreize anzubieten, nach vernünftigem Ermessen davon ausgehen konnte, dass diese Entscheidung profitabel ist oder, in anderen Worten, dass sie im Vergleich zur kontrafaktischen Situation einen höheren Gewinn (oder niedrigere Verluste) zur Folge hat.
(188)
Darüber hinaus gibt es für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber - entgegen den Behauptungen einiger Beteiligter - in Bezug auf die Bedingungen, die ein Flughafenbetreiber den Fluggesellschaften durch bilaterale Verträge (zum Beispiel spezielle Zuschüsse für die Aufnahme neuer Verbindungen) anbietet und die nicht aus den in einer veröffentlichten Entgeltordnung enthaltenen generellen Rabatt- oder Anreizsystemen resultieren, keine Gründe dafür, sicherzustellen, dass diese Bedingungen auf allgemeinen und transparenten Kriterien basieren, welche für alle Fluggesellschaften gelten. Bei der Aushandlung einer bilateralen Vereinbarung mit einer Fluggesellschaft wird von einem umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber erwartet, dass er sich nicht von einer Reihe zuvor festgelegter transparenter Kriterien leiten lässt, die seinen Verhandlungsspielraum einschränken, sondern dass er vielmehr alle relevanten Aspekte der von der Fluggesellschaft vorgeschlagenen Dienstleistungen erwägt. Aus diesem Grund sind die von einigen Beteiligten in Bezug auf die fehlende Transparenz der von der FBS angebotenen Rabatte und finanziellen Anreize vorgebrachten Bemerkungen in dieser Sache im Zusammenhang mit der Anwendung des Grundsatzes eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers irrelevant.
7.4.2. Rechtmäßigkeit der Entgeltordnung 2004 und der bilateralen Verträge zwischen der FBS und verschiedenen Fluggesellschaften nach nationalem Recht
(189)
Die Frage, ob die Entgeltordnung 2004 nach nationalem Recht wirksam geworden ist oder nicht, ist im Zusammenhang mit der Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht relevant, selbst wenn sie nach deutschem Recht wichtig ist. Die Tatsache, dass ein Rabatt auf allgemein geltende Flughafenentgelte oder ein finanzieller Anreiz mit vergleichbarer Wirkung in Form eines bilateralen Vertrags gewährt wurde und nicht durch ein in einer veröffentlichten Entgeltordnung enthaltenes generelles System, ist unbeachtlich. Tatsache ist, dass sich ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber entscheiden kann, Rabatte oder Anreize durch einen der beiden Mechanismen zu gewähren und die Rentabilität einer solchen Entscheidung nicht vom gewählten Mechanismus abhängt. Demnach ist die Frage, ob die von der FBS bestimmten Fluggesellschaften angebotenen Bedingungen aus der bloßen Umsetzung einer gültigen anwendbaren Entgeltordnung oder aus bilateralen Vereinbarungen resultierten, irrelevant.
(190)
Darüber hinaus ist die Frage, ob die FBS nach nationalem Recht zum Abschluss bilateraler Verträge berechtigt war, die von der geltenden Entgeltordnung abweichende Bedingungen festlegen (67), gleichermaßen ohne Relevanz. Hierzu stellte das Gericht im Charleroi-Urteil fest: „(…) braucht die Vereinbarkeit des Verhaltens der eine Beihilfe gewährenden Einrichtung mit dem nationalen Recht nicht berücksichtigt zu werden, wenn es darum geht, ob diese Einrichtung nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers gehandelt oder unter Verstoß gegen Art. 87 Abs. 1 EG einen wirtschaftlichen Vorteil gewährt hat.“ (68).
7.4.3. Wirkungen der den in Tegel operierenden Fluggesellschaften angebotenen Bedingungen
(191)
In den Stellungnahmen einiger Beteiligter wurde argumentiert, dass die in Schönefeld operierenden Fluggesellschaften durch niedrige Flughafenentgelte und andere günstige Bedingungen von den in Tegel operierenden Fluggesellschaften subventioniert würden. Diese mutmaßliche Quersubventionierung resultiere daraus, dass die FBS die Wirkung der niedrigen Entgelte in Schönefeld durch hohe Entgelte in Tegel ausgleiche.
(192)
In diesen Stellungnahmen wird unterstellt, dass die in Schönefeld angebotenen Bedingungen nur dann beihilfefrei wären, wenn sie jenen in Tegel entsprechen würden.
(193)
Dies ist jedoch nicht der Fall. Zunächst unterscheiden sich Tegel und Schönefeld nicht nur in Bezug auf die Flughafenentgelte, sondern in vielerlei Hinsicht, vor allem im Hinblick auf die Art der Flughafeninfrastruktur und die Entfernung vom Stadtzentrum. Deshalb sind sie im Verhältnis zueinander nicht als vollständige Substitute anzusehen. Belegt wird dies durch den fehlgeschlagenen Versuch, Fluggesellschaften vor der Umsetzung der LCC-Strategie zur Verlegung ihres Flugbetriebs von Tegel nach Schönefeld zu bewegen.
(194)
Des Weiteren sind die Fluglinien nicht „gezwungen“, von Tegel oder Schönefeld zu operieren. Den Fluglinien stehen darüber hinaus noch zwei weitere Optionen offen: weder von Tegel noch von Schönefeld aus zu operieren oder diese Flughäfen mit geringerer Kapazität zu nutzen (und ihre Flugzeuge und ihre Crew auf anderen Strecken als von Berlin aus einzusetzen, denn LCC können nachweislich ihre Kapazitäten sehr schnell auf neue Marktbedingungen einstellen). Somit könnte jeder Versuch seitens der FBS, einer Fluggesellschaft, die die Aufnahme ihres Flugbetriebs in Schönefeld erwägt, dieselben Bedingungen wie in Tegel aufzuerlegen, dazu führen, dass die Fluggesellschaft ihre Pläne aufgibt und beschließt, weder von Schönefeld noch von Tegel aus zu operieren oder weniger Flüge von Berlin aus anzubieten.
(195)
Somit bestünden für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber keine Gründe, bei der Festlegung der Entgelte für Schönefeld die in Tegel vorherrschenden Bedingungen zu berücksichtigen. Aufgrund derselben Überlegungen und in Anbetracht der begrenzten wirtschaftlichen Bedeutung, der Verkleinerung bzw. der Schließung von Tempelhof gäbe es für einen umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber auch keinen Grund, bei der Festlegung der Entgelte für Schönefeld die Bedingungen von Tempelhof zu berücksichtigen.
7.4.4. Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf die Verträge zwischen dem Flughafen und den Fluglinien
(196)
Die Kommission stellt fest, dass die in Rede stehenden Verträge als Teil der Umsetzung der LCC-Strategie zu betrachten sind, die mittel- und langfristig zu positiven Geschäftsergebnissen für Schönefeld führen sollte.
(197)
Für die Beurteilung, ob einer der fraglichen Verträge einen wirtschaftlichen Vorteil gewährt, muss untersucht werden, ob zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber davon ausgegangen wäre, dass sich durch den betreffenden Vertrag ein höherer Gewinn erzielen lässt, als dies anderweitig möglich wäre. Dieser höhere Gewinn wird beziffert durch die Differenz zwischen den voraussichtlich durch den Vertrag erzielten inkrementellen Einnahmen (d. h. die Differenz zwischen den Einnahmen, die erzielt würden, wenn der Vertrag geschlossen würde, und den Einnahmen, die erzielt würden, wenn es keinen Vertrag gäbe) und den voraussichtlich aus dem Vertrag resultierenden inkrementellen Kosten (d. h. die Differenz zwischen den Kosten, die entstanden wären, wenn der Vertrag geschlossen würde, und den Kosten, die entstanden wären, wenn es keinen Vertrag gäbe); der resultierende Cashflow ist durch einen entsprechenden Diskontierungszinssatz zu mindern.
(198)
Des Weiteren müssen in dieser Untersuchung alle relevanten inkrementellen Einnahmen und Kosten in Verbindung mit dem Geschäftsvorgang berücksichtigt werden. Die verschiedenen Elemente (Rabatte auf Flughafenentgelte, Marketingzuschüsse, andere finanzielle Anreize) dürfen nicht getrennt bewertet werden. Hierzu ist folgender Passus aus dem Charleroi-Urteil heranzuziehen: „Im Rahmen der Anwendung des Kriteriums des privaten Kapitalgebers ist ein Handelsgeschäft (…) in seiner Gesamtheit zu betrachten, um zu prüfen, ob sich die staatliche Einrichtung und die von dieser kontrollierte Einrichtung insgesamt betrachtet wie marktwirtschaftlich orientierte Wirtschaftsteilnehmer verhalten haben. Die Kommission muss nämlich bei der Beurteilung der streitigen Maßnahmen alle maßgeblichen Aspekte des streitigen Vorgangs und seinen Kontext berücksichtigen […].“ (69).
(199)
Die erwarteten inkrementellen Einnahmen müssen inbesondere die Einnahmen aus den Flughafenentgelten enthalten unter Berücksichtigung der Rabatte und des durch den Vertrag erwarteten zusätzlichen Verkehrs sowie die voraussichtlichen nicht luftfahrtgebundenen Einnahmen, die durch den zusätzlichen Verkehr erzielt werden. Die erwarteten inkrementellen Kosten müssen vornehmlich alle inkrementellen Betriebs- und Investitionskosten enthalten, die nicht entstanden wären, wenn der Vertrag nicht zustande gekommen wäre; außerdem müssen die inkrementellen Kosten die Kosten für die Marketingzuschüsse und für andere finanzielle Anreize enthalten.
7.5. Würdigung des easyJet-Vertrags von 2003 (Maßnahme 2)
(200)
Der easyJet-Vertrag von 2003 wurde vor Inkrafttreten der Entgeltordnung 2004 ursprünglich für eine Dauer von zehn Jahren geschlossen mit der Option, den Vertrag um weitere zehn Jahre zu verlängern.
(201)
Deutschland hat Unterlagen vorgelegt, aus denen die vorab erstellten finanziellen Prognosen für das Vorhaben hervorgehen, die sich insbesondere auf die Prognosen der FBS vom 17. Dezember 2003 stützten, d. h. die vor Abschluss des Vertrags zwischen der FBS und easyJet am 19. Dezember 2003 liegen (siehe hierzu Erwägungsgrund 37). Die FBS ging davon aus, dass der Vertrag für den Zeitraum 2004 bis 2012 einen jährlichen Zuwachs ihres Betriebsergebnisses bringen würde und dass 2010 das operationelle Break-even erreicht sein würde.
Tabelle 9
Prognosen der FBS zum zusätzlichen Betriebsergebnis aufgrund des easyJet-Vertrags von 2003 (in Mio. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Betriebsergebnis ohne easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zusätzliches Betriebsergebnis mit easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Betriebsergebnis gesamt
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Die Kommission betrachtet diese Prognosen und die ihnen zugrunde liegenden Annahmen als solide Grundlage für eine Unterzeichnung des easyJet-Vertrags von 2003.
(203)
Die auf der Grundlage des easyJet-Vertrags von 2003 zu erwartenden Verkehrsprognosen wurden auf Basis der Anzahl der Flugzeuge, die easyJet entsprechend dem Vertrag in Schönefeld im Laufe der Zeit stationieren sollte, sowie auf Basis eines Auslastungsfaktors von […] berechnet, der angesichts der üblichen Auslastungsfaktoren von LCC plausibel erscheint.
(204)
Im Geschäftsplan waren die Prognosen für alle relevanten inkrementellen Kosten und Einnahmen, einschließlich der luftfahrtgebundenen und nicht luftfahrtgebundenen Einnahmenkategorien, und die Kosten der finanziellen Anreize für easyJet berücksichtigt. In diesen Prognosen waren insbesondere auch der zusätzliche Verkehr und die zusätzlichen Flugbewegungen, die aufgrund des Vertrags und der Vertragsbedingungen erwartet wurden, berücksichtigt.
(205)
Um diese strategische Entscheidung einem Stresstest zu unterziehen, beauftragte die FBS schließlich die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft […] („zweiter Gutachter“) mit der Prüfung, ob ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber, der von Rentabilitätszielen geleitet ist, diesen Vertrag 2003 unterzeichnet hätte. In diesem Gutachten („Studie des zweiten Gutachters“), das 2007 abgeschlossen wurde, wurden auch Verträge mit anderen Fluglinien untersucht.
(206)
Der zweite Gutachter stützte seine Analyse des easyJet-Vertrags von 2003 auf die bereits in Erwägungsgrund 158 erwähnten Prognosen der FBS.
(207)
Der zweite Gutachter überprüfte die Solidität der von der FBS erstellten Kosten- und Einnahmeprognosen eingehend und nahm auf der Grundlage der zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses verfügbaren Informationen Bereinigungen bei den Annahmen der FBS vor, wenn er der Auffassung war, dass diese nicht angemessen waren.
(208)
In diesem Zusammenhang nahm der zweite Gutachter beispielsweise eine Anpassung im Geschäftsplan vor, um Investitionskosten in Höhe von […] Mio. EUR für die Schaffung zusätzlicher Flugsteige für easyJet in Terminal B einzubeziehen. Ferner erfolgten Anpassungen, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Prognosen der FBS auf der Grundlage eines Entwurfs des Vertrags mit easyJet beruhten, der nicht völlig mit dem letztlich unterzeichneten Vertrag übereinstimmte. Der zweite Gutachter nahm folglich Anpassungen am Geschäftsplan vor, um eine vollumfängliche Übereinstimmung zwischen Geschäftsplan und den Bedingungen des unterzeichneten Vertrags sicherzustellen.
(209)
Zudem berechnete der zweite Gutachter auf der Grundlage der Prognosen der FBS (mit den vorgenannten Bereinigungen) den Kapitalwert (net present value - NPV) des easyJet-Vertrags von 2003 für den Zeitraum 2004-2007 zum Wert am 30. Dezember 2003. Der Kapitalwert einer Zeitreihe von erwarteten Cashflows (Ein- und Auszahlungen) ist definiert als die diskontierte Summe der einzelnen erwarteten Cashflows während des relevanten Zeitraums. Der Kapitalwert ist eine betriebswirtschaftliche Kennziffer, die Unternehmen zur Bewertung der Rentabilität eines Vorhabens heranziehen. Der zweite Gutachter berechnete den aggregierten Kapitalwert des easyJet-Vertrags von 2003 zum Ende eines jeden Jahres bis zum Auslaufen des Vertrags. Hierzu berechnete der zweite Gutachter den zur Diskontierung der Cashflows anzuwendenden Diskontierungszinssatz nach der klassischen Methode des Capital Asset Pricing Model (CAPM) (70), so dass der Diskontierungszinssatz die Kapitalkosten der FBS im Jahr 2003 effektiv widerspiegelte.
(210)
Die resultierenden Kapitalwerte sind in Tabelle 10 aufgeführt:
Tabelle 10
Kapitalwerte der durch den easyJet-Vertrag von 2003 erwarteten Cashflows
Aggregierte Kapitalwerte am Jahresende (Wert 30. Dezember 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitalwert
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(in Mio. EUR)
Quelle:
Studie des zweiten Gutachters.
(211)
Diese Kapitalwerte sind alle positiv und bestätigen, dass es sinnvoll war, 2003 den Vertrag mit easyJet zu schließen.
(212)
Der zweite Gutachter merkte in seinem Bericht an, dass die Wirkung des Vertrags in seiner ursprünglichen Fassung, d. h. für eine Dauer von zehn Jahren mit der Option, ihn um weitere zehn Jahre zu verlängern, auf den Flughafen BER von der FBS im Jahr 2003, als der Abschluss des Vertrags geprüft wurde, nicht berücksichtigt worden war. Dem zweiten Gutachter zufolge sollte der easyJet-Vertrag von 2003 mit seinen ursprünglichen Bedingungen weiterhin mehrere Jahre nach der für 2011 geplanten Eröffnung von BER gelten. Außerdem sah dieser Vertrag Bedingungen vor, die augenscheinlich günstiger waren als die Bedingungen in der für BER bei seiner Eröffnung geplanten allgemeinen Entgeltordnung. Somit bestand dem zweiten Gutachter zufolge das Risiko, dass der bestehende easyJet-Vertrag von 2003 dazu führen könnte, dass andere Fluggesellschaften die FBS erheblich unter Druck setzen, um die Differenz zwischen den in BER vorherrschenden allgemeinen Entgelten und den mit easyJet vereinbarten Entgelten zu reduzieren. Dieses Risiko war 2003 allerdings äußerst gering, angesichts des sich rapide verändernden LCC-Marktes kaum vorhersehbar und schon gar nicht quantifizierbar. Tatsächlich hat sich dieses Risiko nie verwirklicht. Der easyJet-Änderungsvertrag von 2007, der zum Zeitpunkt der Eröffnung des Flughafens BER auslaufen sollte, trat an die Stelle des easyJet-Vertrags von 2003.
(213)
Die zweite Studie bestätigt somit, das ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber den easyJet-Vertrag von 2003 geschlossen hätte.
(214)
Abschließend ist festzustellen, dass der easyJet-Vertrag von 2003 keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
7.6. Würdigung der Verträge mit anderen Fluggesellschaften (Maßnahme 3)
(215)
Die Entscheidungen der FBS über den Abschluss der Verträge mit Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle und Aer Lingus gründeten ebenfalls auf Ex-ante-Prognosen für den inkrementellen Verkehr sowie die inkrementellen Einnahmen und Kosten, aus denen hervorgeht, dass der Abschluss dieser Verträge rentabel war.
(216)
Für jeden dieser Verträge wurden die Prognosen für das erwartete Verkehrsaufkommen auf der Grundlage der angesichts des geplanten Betriebs der Fluggesellschaften zu erwartenden Anzahl an Flugbewegungen und vertretbarer Annahmen bezüglich ihres Auslastungsfaktors berechnet. In diesen Prognosen wurden die Prognosen für alle relevanten inkrementellen Kosten und Einnahmen, einschließlich der luftfahrtgebundenen und nicht luftfahrtgebundenen Einnahmenkategorien, und die Kosten der von der FBS angebotenen finanziellen Anreize für die Fluggesellschaften berücksichtigt.
(217)
Wie im Fall des easyJet-Vertrags von 2003 wurden die Ex-ante-Prognosen der FBS vom zweiten Gutachter einem Stresstest unterzogen. Der Stresstest ergab, dass ein Vertragsabschluss mit diesen Fluggesellschaften bei jedem Vertrag für jedes Jahr der gesamten Vertragslaufzeit weiterhin zu inkrementellen Einnahmen führen würde, die über den inkrementellen Kosten lägen (trotz anderer eher vorsichtiger Schlussfolgerungen). Diese Schlussfolgerung ist das Ergebnis der Analyse, die der zweite Gutachter für jeden Vertrag auf der Grundlage dieser angepassten Prognosen, die vollständig mit der in den Abschnitten 7.4.4 und 7.5 beschriebenen Methodik im Einklang stehen, durchführte. Der zweite Gutachter gründete seine Prüfung und Anpassungen ausschließlich auf den Daten und Prognosen, die der FBS zur Verfügung standen, als der Abschluss des Vertrags geprüft wurde.
(218)
Tabelle 11 enthält die vom zweiten Gutachter für acht der insgesamt neun betroffenen Verträge für den Zeitraum der vorgesehenen Vertragslaufzeit berechneten Ex-ante-Kapitalwerte zum Zeitpunkt des jeweiligen Vertragsabschlusses.
Tabelle 11
Kapitalwerte der Verträge zwischen der FBS und verschiedenen LCC
Fluggesellschaft/Vertrag
Vorgesehene Vertragslaufzeit
Kapitalwert über die Vertragslaufzeit
(in EUR)
Ryanair (erster Vertrag)
1. Mai 2003 bis 30. April 2004
(…)
Ryanair (zweiter Vertrag)
1. Mai 2003 bis 30. April 2008
(…)
Germanwings (erster Vertrag)
26. Oktober 2003 bis 31. Oktober 2006
(…)
Germanwings (zweiter Vertrag)
1. Mai 2004 bis 30. April 2008
(…)
Volare
26. Oktober 2003 bis 31. März 2007
(…)
Icelandair
6. Juni 2004 bis 31. März 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. März 2004 bis 31. März 2009
(…)
Aer Lingus
30. März 2004 bis 31. März 2009
(…)
Quelle:
Studie des zweiten Gutachters.
(219)
Wie aus dieser Tabelle hervorgeht, sind alle Kapitalwerte positiv. Aus diesem Grund wäre es für einen von Rentabilitätsaussichten geleiteten, umsichtigen marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber sinnvoll gewesen, die Bedingungen dieser Verträge zum Zeitpunkt ihrer Unterzeichnung anzunehmen.
(220)
Für den Vertrag mit V-Bird (71) wurde kein Kapitalwert berechnet. Dem zweiten Gutachter zufolge war kein vorab erstellter Geschäftsplan für diesen Vertrag verfügbar. Jedoch sind die Bedingungen dieses Vertrags den Bedingungen des mit Volare geschlossenen Vertrags sehr ähnlich. Beide Verträge wurden fast zeitgleich für eine annährend gleiche Laufzeit (dreieinhalb bzw. vier Jahre) geschlossen. Die Verträge sahen die Anwendung der Entgeltordnung 2003 zur Ermittlung der Flughafenentgelte sowie den gleichen Anreiz in Form eines Zuschusses in Höhe von jeweils […] EUR für Volare und V-Bird vor. Die in beiden Verträgen festgelegten Betriebsbedingungen sahen eine sehr ähnliche Anzahl von Flugbewegungen und denselben Flugzeugtyp vor. Des Weiteren war zum Zeitpunkt des Abschlusses dieser Verträge die Annahme plausibel, dass beide Fluggesellschaften einen ähnlichen Auslastungsfaktor haben würden. Somit war der aus diesen Verträgen resultierende inkrementelle Verkehr vergleichbar. Und schließlich konnte von beiden Verträgen angenommen werden, dass sie ähnliche inkrementelle Betriebskosten für die FBS zur Folge hätten. Angesichts der Ähnlichkeiten zwischen diesen beiden Verträgen war die Schlussfolgerung plausibel, dass der Vertrag mit V-Bird den Test des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers besteht.
(221)
V-Bird stellte seinen Flugbetrieb am 8. Oktober 2004 ein und stellte einen Insolvenzantrag, dem am 18. Oktober 2004 stattgegeben wurde. V-Bird wurde Anfang Januar 2005 liquidiert. Somit existiert kein Unternehmen mehr, das direkt oder indirekt von einer potenziellen staatlichen Beihilfe in Verbindung mit dem V-Bird-Vertrag profitiert hätte.
(222)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen beinhaltet keiner der in Tabelle 6 aufgeführten Verträge staatliche Beihilfen.
7.7. Würdigung des easyJet-Mietvertrags von 2004 (Maßnahme 4)
(223)
Einige Beteiligte waren der Auffassung, dass der easyJet-Mietvertrag von 2004 easyJet die ausschließliche Nutzung von Terminal B am Flughafen Schönefeld zugestanden und anderen Fluggesellschaften den Zugang zu Terminal B verwehrt habe.
(224)
Wie in Erwägungsgrund 55 dargelegt, mietete easyJet im Zeitraum von 2004 bis 2007 eine Fläche von etwa […] m2 in Form von Büroräumen und Check-in-Schaltern an, was 24 % der Gesamtfläche von Terminal B entspricht. Die öffentlichen Flächen von Terminal B (Gänge, Hallen und Café) sind auch für Passagiere anderer Fluggesellschaften zugänglich, da es keine räumliche Trennung zwischen Terminal B und Terminal A gibt.
(225)
Die Zuweisung von Check-in-Bereichen an bestimmte Fluggesellschaften und die Erteilung von Branding- und Werberechten für diese Fluggesellschaften in den unmittelbar umgebenden Bereichen sind übliche Gepflogenheiten an europäischen und internationalen Flughäfen, und solche Vereinbarungen sind weit verbreitet.
(226)
Insbesondere wenn eine Fluggesellschaft oder eine Allianz von Fluggesellschaften eine beträchtliche Zahl von Passagieren von oder zu einem bestimmten Flughafen befördert, ist es aus operativer (und somit aus geschäftlicher) Sicht sinnvoll, deren Aktivitäten in einem einzigen Terminal zu bündeln. Auf diese Weise werden die operativen Prozesse sowohl des Flughafens als auch der Fluggesellschaft optimiert.
(227)
Demnach verschafft ein Flughafenbetreiber einer Fluggesellschaft nicht zwangsläufig einen wirtschaftlichen Vorteil, indem er ihr die ausschließliche Nutzung aller Check-in-Schalter und Büroräumlichkeiten in einem Terminal zugesteht. Dies wäre unter Umständen nur dann der Fall, wenn der Flughafenbetreiber der Fluggesellschaft Bereiche zur ausschließlichen Nutzung zuweisen würde, die den von der Fluggesellschaft benötigten Bedarf überschreiten (wobei andere Fluggesellschaften daran gehindert würden, real verfügbare Kapazitäten zu nutzen), oder wenn die der Fluggesellschaft berechnete Miete übermäßig niedrig wäre. Wie nachstehend dargelegt wird, trifft für den easyJet-Mietvertrag von 2004 keine der genannten Bedingungen zu.
(228)
Seit der Aufnahme ihres Flugbetriebs in Schönefeld war easyJet die bei weitem dominante Fluggesellschaft. Zwischen 2004 und 2007 beförderte easyJet zwischen […] % und […] % aller Fluggäste in Schönefeld. Bereits 2003 wurde vorhergesagt, dass easyJet im Hinblick auf das Verkehrsaufkommen die bei weitem größte Fluggesellschaft sein würde. Aufgrund der vertraglichen Verpflichtung von easyJet, in Schönefeld eine bestimmte Anzahl von Flugzeugen zu stationieren, konnte die FBS von entsprechend hohen Passagierzahlen ab dem Zeitpunkt ausgehen, zu dem easyJet seinen Flugbetrieb aufnahm.
(229)
Der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation zufolge lag die Kapazität von Terminal B bei 600 000 Passagieren pro Jahr; diese Zahl ist deutlich niedriger als die Zahl der Passagiere, die easyJet ab 2004 erwartungsgemäß von und nach Schönefeld befördern würde ([…] Millionen (72)). Somit ist ersichtlich, dass die FBS durch den easyJet-Mietvertrag von 2004 keinerlei Strategie der „Kapazitätshortung“ betrieb, die darauf ausgerichtet war, andere Fluggesellschaften vom Wettbewerb mit easyJet in Schönefeld abzuhalten. 2006 wurden in Terminal B […] Millionen Passagiere abgefertigt, und das ohne größere technische Veränderungen; das entspricht mehr als der doppelten theoretischen Kapazität. Dass ein so hohes Passagieraufkommen abgefertigt werden konnte, war vor allem der Tatsache zu verdanken, dass die Terminaleinrichtungen von nur einer Fluggesellschaft genutzt wurden, wodurch die Passagierströme optimiert werden konnten.
(230)
Im Hinblick auf den Mietpreis ist der Vergleich der Mietpreise an verschiedenen Flughäfen ohne Bedeutung, da sich die Flughäfen hinsichtlich Kapazität, Marktbedingungen und Qualität der Einrichtungen unterscheiden. Die von easyJet gezahlten Mietpreise entsprachen in der Tat dem Mietpreisschema der FBS, ohne Gewährung von Rabatten.
(231)
In Terminal B zahlte easyJet […] EUR pro m2 für Abfertigungsschalterflächen und […] EUR pro m2 für Büroflächen. Mit anderen Fluggesellschaften in anderen Terminals wurden ähnliche Gebühren für vergleichbare Einrichtungen vereinbart. Germanwings beispielsweise zahlte ebenfalls […] EUR pro m2 für Abfertigungsschalterflächen in Terminal A. Aeroflot wurden […] EUR pro m2 für einen Büroraum in Terminal A berechnet. In Terminal B mietete Condor Büroflächen vor easyJet und zahlte eine niedrigere Miete für die gleiche Art von Einrichtungen in Terminal B. Während easyJet […] EUR pro m2 für Büroflächen zahlte, musste Condor nur […] EUR pro m2 zahlen.
(232)
Diese Art des Vergleichs ist angemessen, um zu beurteilen, ob der easyJet-Mietvertrag von 2004 einen wirtschaftlichen Vorteil beinhaltete. Im Gegensatz zu einem Vertrag, der den gesamten Betrieb einer Fluggesellschaft an einem Flughafen und die wesentlichen finanziellen Beziehungen zwischen der Fluggesellschaft und dem Flughafen regelt (73), bezieht sich ein Mietvertrag für Abfertigungsschalterflächen und Büroflächen auf den Zugang zu Einrichtungen, die, zumindest innerhalb eines bestimmten Flughafens, in der Regel als Standardeinrichtungen betrachtet werden können. Darüber hinaus belaufen sich die in solchen Verträgen geregelten Mieten auf geringere Beträge im Vergleich zu Flughafenentgelten, Marketingzuschüssen und anderen finanziellen Anreizen. Aus diesem Grund besteht für den Flughafenbetreiber kein wesentlicher Anreiz darin, maßgeschneiderte Mieten festzulegen oder mit den Fluggesellschaften höchstmögliche Mieten auszuhandeln. Das wirtschaftliche Interesse des Flughafenbetreibers liegt vielmehr darin, den Betrieb einer bestimmten Fluggesellschaft an einem Ort zu bündeln, um die operative Effizienz zum Nutzen seines Kunden sicherzustellen. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Flughafenbetreiber, wie im Fall der FBS, versucht, Fluggesellschaften anzuwerben und sie zur Steigerung ihres Verkehrs zu bewegen.
(233)
Somit wäre es, entgegen der Argumentation von Beteiligten, nicht unbedingt sinnvoll, Fluggesellschaften Bereiche auf der Grundlage von Ausschreibungen zuzuweisen. Eine solche Praxis scheint an europäischen Flughäfen tatsächlich sehr unüblich zu sein. Das von einem umsichtigen, von Rentabilitätsaussichten geleiteten Flughafenbetreiber erwartete Verhalten besteht darin, für jede am Flughafen operierende wichtige Fluggesellschaft hinsichtlich Kapazität und anderer Merkmale geeignete Bereiche zu finden und eine angemessene Miete im Einklang mit den üblichen Gepflogenheiten innerhalb des Flughafens zu berechnen.
(234)
Aus diesen Gründen stellt die Höhe einer Miete keinen wirtschaftlichen Vorteil dar, wenn sie den Mieten weitgehend entspricht, die anderen den Flughafen nutzenden Fluggesellschaften berechnet werden, was auf den easyJet-Mietvertrag von 2004 zutrifft.
(235)
Des Weiteren ist es für einen Flughafenbetreiber sinnvoll, derartige Verträge für eine Dauer abzuschließen, die der Laufzeit des „Haupt“-Vertrags entspricht, der den Betrieb der Fluggesellschaft am Flughafen regelt, was auf den easyJet-Mietvertrag von 2004 zutrifft.
(236)
Im Hinblick auf die Gepäckförderanlage sind die in Terminal A und in Terminal B vorhandenen Systeme aus technischer Sicht identisch, mit Ausnahme eines Aspekts: Die Gepäckförderanlage in Terminal B umfasst ein feststehendes Röntgengerät. Es wurde auf Verlangen der Bundespolizei installiert. Andernfalls wäre die Betriebsgenehmigung von Terminal B widerrufen worden. Die technische Ausstattung der Gepäckförderanlage in Terminal B verschafft easyJet keinen operativen Vorteil wie eine schnellere oder reibungslosere Be- und Entladung von Gepäckstücken. Sie bietet vielmehr eine integrierte Röntgenkontrolle, was jedoch keine Auswirkung auf die Check-in-Verfahren der Fluggesellschaft hat.
(237)
Tatsächlich bereitet das integrierte Sicherheitssystem easyJet vielmehr operative Schwierigkeiten. Bei der Beanstandung eines Gepäckstücks, das eine manuelle Kontrolle erfordert, muss der Fluggast wieder in den Kontrollraum in Terminal B gerufen werden. Der Fluggast befindet sich zu diesem Zeitpunkt aber bereits im Abflugwarteraum und muss informiert und zurückgebracht werden. Dies ist ein aufwendiges Prozedere, das zur Folge hat, dass der von Schönefeld für Passagiere in Terminal B vorgegebene Zeitpunkt des spätesten Check-in mindestens 30 Minuten beträgt. Von easyJet werden derzeit 40 Minuten praktiziert, da andernfalls der rechtzeitige Abschluss des Prozesses nicht garantiert werden kann. In Terminal A bestehen derartige Zwänge nicht. Ein Zeitlimit von 20 Minuten vor Start ist hier gängige Praxis und stellt in technischer Sicht keine Probleme dar.
(238)
Ein weiteres Problem hängt damit zusammen, dass sich die Gepäckförderanlagen in Terminal B und Terminal A hinsichtlich ihrer Störanfälligkeit unterscheiden. Aus der integrierten Sicherheitstechnik und der somit höheren Komplexität resultierte eine Verfügbarkeit der Gepäckförderanlage in Terminal B im Zeitraum von Mai bis Dezember 2004 von […] % der Betriebszeit, während die Gepäckförderanlage in Terminal A zu […] % betriebsbereit war.
(239)
Nach alledem ist die Schlussfolgerung zu ziehen, dass keine der Bestimmungen des easyJet-Mietvertrags von 2004 easyJet einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffte. Demnach stellt dieser Vertrag keine staatliche Beihilfe dar -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die folgenden Maßnahmen, die Deutschland für die unter den Buchstaben a bis l genannten Unternehmen durchgeführt hat, stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar:
a)
der am 6. August 1992 zwischen der Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH und der Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH geschlossene Beherrschungs- und Gewinnabführungsvertrag;
b)
der am 19. Dezember 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und easyJet Airline Company Ltd. geschlossene Vertrag;
c)
der am 31. März 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Ryanair Limited geschlossene Vertrag;
d)
der am 28. April 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Ryanair Limited geschlossene Vertrag;
e)
der am 14. Oktober 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und der Germanwings GmbH geschlossene Vertrag;
f)
der am 23. Dezember 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und der Germanwings GmbH geschlossene Vertrag;
g)
der am 22. Oktober 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Volare Airlines S.p.A. geschlossene Vertrag;
h)
der am 3. November 2003 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und V-Bird Airlines B.V. geschlossene Vertrag;
i)
der am 6. Juni 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Icelandair Reykjavik Airport geschlossene Vertrag;
j)
der am 17. Mai 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Norwegian Air Shuttle AS geschlossene Vertrag;
k)
der am 13. Mai 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und Aer Lingus Limited geschlossene Vertrag;
l)
der im März 2004 zwischen der Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH und easyJet Airline Company Ltd. geschlossene Mietvertrag zur Nutzung bestimmter Flächen und Einrichtungen in Terminal B des Flughafens Schönefeld.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 20. Februar 2014