ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 27. března 2014
o režimu státní podpory SA.36139 (13/C) (ex 13/N),
kterou Spojené království zamýšlí poskytnout pro videohry
(oznámeno pod číslem C(2014) 1786)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/764/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. POSTUP
(1)
Dne 25. ledna 2013 oznámilo Spojené království Komisi svůj záměr zavést od 1. dubna 2013 do 31. března 2017 daňovou úlevu pro videohry. Komise požádala dopisem ze dne 7. března 2013 o dodatečné informace, které Spojené království poskytlo dopisem ze dne 22. března 2013.
(2)
Dopisem ze dne 16. dubna 2013 informovala Komise Spojené království, že se rozhodla zahájit ve věci plánovaného opatření podpory řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské Unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(4)
Spojené království předložilo své připomínky k rozhodnutí Komise dopisem ze dne 17. května 2013. Komise rovněž obdržela připomínky od zúčastněných stran. Zaslala je Spojenému království a poskytla mu možnost se k nim vyjádřit; jeho připomínky obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2013. Dopisem ze dne 7. října 2013 Komise požádala Spojené království o další informace. Spojené království odpovědělo dopisem ze dne 4. listopadu 2013.
II. POPIS OPATŘENÍ A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(5)
Cílem opatření umožňujícího daňovou úlevu pro videohry ve Spojeném království je poskytnout vývojářům videoher pobídku k produkci videoher založených na britské či evropské kultuře. Opatření vychází ze vzoru daňové pobídky pro film ve Spojeném království, kterou Komise schválila v roce 2006 (3) a v roce 2011 ji prodloužila (4) do 31. prosince 2015.
(6)
Navrhovaný celkový rozpočet opatření, které má probíhat do března 2017, je 115 milionů GBP. Předpokládané výdaje na rozpočtový rok 2013/2014 činí 10 milionů GBP a na následující tři rozpočtové roky vždy 35 milionů EUR. Podpora je financována Ministerstvem financí Spojeného království. Za hodnocení žádostí o certifikaci her založených na britské kultuře bude odpovídat certifikační oddělení Britského filmového ústavu.
(7)
Společnosti, které podléhají korporační dani ve Spojeném království a vytvoří videohry splňující kritéria, by mohly uplatnit daňovou úlevu z výdajů za zboží a služby užívané či spotřebovávané ve Spojeném království až do hodnoty 25 % rozpočtu na produkci. Úleva je poskytována jako dodatečný odečet způsobilých výrobních nákladů ze zdanitelného příjmu z videohry. Dodatečný odečet je však omezen na maximálně 80 % rozpočtu na produkci. Jestliže příjemci vznikla v daném účetním období ztráta, může požádat o daňový bonus. Podle článku 1217CF(3) návrhu novely zákona o korporační dani z roku 2009 jsou způsobilé výdaje omezeny na hlavní výdaje týkající se návrhu, produkce a testování hry.
(8)
Daňová úleva pro videohry ve Spojeném království podléhá kulturnímu testu podobně jako daňová pobídka pro film ve Spojeném království. Oba testy jsou rozděleny do čtyř oddílů: kulturní obsah, kulturní přínos, využití kulturních center Spojeného království a využití pracovníků v kultuře, kteří jsou občany nebo rezidenty Spojeného království nebo EHP.
(9)
Jelikož oznámené opatření je financováno odpočtem z daní, které jsou běžně splatné do státního rozpočtu, je financováno státem. Videohry se produkují v několika členských státech a existuje vnitřní trh s těmito videohrami. Jejich podpora proto může ovlivnit obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy. V souladu s tím Komise v rozhodnutí o zahájení řízení shledala, že opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise měla rovněž pochybnosti, zda lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(10)
Zaprvé měla Komise pochybnosti o tom, že je nezbytné nebo přiměřené spojovat s touto podporou územní podmínky. Spojené království založilo koncepci navrhovaného režimu na daňové pobídce pro film ve Spojeném království. Proto navrhlo, aby daňová úleva byla k dispozici pouze pro výdaje na zboží a služby užívané či spotřebovávané ve Spojeném království. Nicméně režim pobídky pro film využívá zvláštní výjimku z obvyklého zákazu územních omezení, kterou umožňuje sdělení o filmu (5), pouze pokud jde o podporu produkce filmů a televizních pořadů, nikoli pokud jde o videohry.
(11)
Zadruhé měla Komise pochybnosti, zda je podpora pro hry nezbytná, neboť se jedná o rychle rostoucí trh. Spojené království nepředložilo přesvědčivé důkazy, že by došlo k selhání trhu, které by bez státní podpory vedlo k nedostatečné produkci videoher založených na britské kultuře.
(12)
Kromě toho se Spojené království domnívá, že daňová úleva pro videohry ve Spojeném království je slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Komise však nebyla přesvědčena, že kulturní test navrhovaný Spojeným královstvím by v praxi vedl k selektivní identifikaci omezeného počtu videoher, které představují kulturní kvalitu, již trh bez podpory dostatečně nenabízí, a které by byly nutné pro zajištění dostatečného zastoupení a zohlednění britských a evropských kulturních témat ve videohrách.
(13)
Komise rovněž vyjádřila obavu, že by podpora mohla podnítit soupeření v poskytování dotací v rámci Unie, a zpochybnila, že by možné narušení hospodářské soutěže bylo vyrovnáno pozitivními účinky.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(14)
Komise obdržela připomínky od jednoho členského státu, Francie, od vnitrostátních sdružení vývojářů her ze Spojeného království, Francie, Německa a Finska, Evropské federace vývojářů her (EGDF), veřejnoprávních subjektů Spojeného království zapojených do propagace filmů, jedné vysílací společnosti a profesních sdružení v oblasti filmové produkce ze Spojeného království. Všichni přispěvatelé zdůraznili kulturní kvalitu a význam, které hry mohou mít. Považovali tržní pobídky pro výrobu kulturně relevantnější her za nedostatečné. Nikdo z nich se nedomníval, že existuje riziko soupeření v poskytování finanční pomoci mezi členskými státy.
(15)
Pokud jde o nezbytnost podpory, zúčastněné strany uvedly, že Spojené království ztrácí své vedoucí postavení na trhu videoher, že v roce 2012 bylo ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které byly uvedeny na jeho trh, že trh ovládají Severní Amerika a Asie a že probíhá odliv zaměstnanců do Kanady. Přispěvatelé poukázali rovněž na skutečnost, že hlavní výzvou pro členské státy je řešit hospodářskou soutěž ze třetích zemí, které hry silně dotují, zejména z Kanady.
(16)
Sdružení nezávislých vývojářů her Spojeného království (TIGA) předložilo četné příklady plánů a projektů, které mohly být ve Spojeném království/Evropě uskutečněny, kdyby existovala daňová úleva, ale bez ní k jejich realizaci nedošlo. Organizace United Kingdom Interactive Entertainment (Ukie), která ve Spojeném království zastupuje herní a interaktivní zábavní průmysl, uvedla, že na globálním trhu her působí na vývojáře tlak, aby své produkty zacílili na co nejširší trh. To zejména znamená, aby byly přístupné pro severoamerický trh a stále více také pro trhy na Dálném východě a aby odpovídaly kulturním normám a očekáváním těchto trhů. Proto jsou vývojáři her v Evropě pod stálým tlakem, aby nezdůrazňovali kulturně evropské prvky svých her s cílem prodávat je na celosvětovém trhu. Z toho důvodu je pro vývojáře her založených na evropské kultuře obtížnější získat soukromé financování. Organizace Ukie měla za to, že podpora by pomohla napravit selhání trhu.
(17)
Francie uvedla, že hry mají tendenci stále více zobrazovat „mezinárodní stereotypy“.
(18)
Na druhou stranu sdružení TIGA sdělilo, že 54 % obratu nezávislých vývojářů ve Spojeném království tvoří domácí prodej. To naznačuje, že kupující ve Spojeném království vykazují silné preference pro produkci ze Spojeného království. Navíc (podle údajů sdružení TIGA) mezi lety 2008 a 2011 v tomto odvětví více podniků vzniklo (216) než zaniklo (197).
(19)
Pokud jde o možné narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy, sdružení TIGA připustilo, že nižší náklady skutečně ovlivňují rozhodnutí o umístění společností produkujících videohry; domnívalo se však, že hlavní narušení je způsobeno třetími zeměmi, jako je Kanada, kde toto odvětví roste díky veřejné podpoře. Podle sdružení TIGA zaměstnanost v tomto odvětví mezi roky 2008 a 2010 v Kanadě vzrostla o 33 %, zatímco ve Spojeném království o 9 % poklesla.
IV. PŘIPOMÍNKY SPOJENÉHO KRÁLOVSTVÍ
1. Povinná územní vázanost výdajů
(20)
Po vyjádření pochybností Komise o tom, zda by podmínky územní vázanosti výdajů vyplývající z testu „užívání či spotřebovávání ve Spojeném království“ byly přiměřené, se Spojené království zavázalo tyto obavy rozptýlit a změnit navrhovaný právní předpis tak, že výraz „užívané či spotřebovávané ve Spojeném království“ nahradí výrazem „užívané či spotřebovávané v Evropském hospodářském prostoru (EHP)“, a upřesnilo, že pro úlevu budou způsobilé veškeré výdaje vynaložené v EHP. Kromě toho hodlá omezit výši nákladů na subdodavatelskou činnost, které jsou způsobilé pro financování. Podporovaný výrobce může subdodavatelům vyplatit způsobilé hlavní výdaje na projekt ve výši až 1 milion EUR, v souladu s daňovou úlevou pro videohry ve Francii (6). Díky tomu bude podstatnou část vývoje hry provádět sám příjemce.
(21)
Spojené království se domnívá, že toto omezení způsobilosti nákladů na subdodavatelské činnosti má jen malý vliv na obchod mezi členskými státy. Z diskusí se zástupci z celého odvětví videoher, včetně malých a velkých vývojářů, vyplynulo, že vývoj videoher se stejně jako jiná tvůrčí odvětví vyznačuje vysokou mírou spolupráce, přičemž hlavní vývojové činnosti, jako je programování, design a umělecké ztvárnění, obvykle probíhají ve stejném místě.
2. Nezbytnost podpory
(22)
Pokud jde o nezbytnost podpory z důvodu nedostatečné produkce her založených na dané kultuře, předložilo Spojené království doklady o tom, že tyto hry jsou na ústupu, a to v relativním i absolutním měřítku. Spojené království souhlasí s tím, že obecně je odvětví videoher dynamické a rostoucí. V roce 2012 však bylo ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které byly ve Spojeném království uvedeny na trh, ve srovnání s 16 % v roce 2008. Spojené království rovněž provedlo další analýzu her uvedených na trh ve Spojeném království mezi roky 2003 a 2012. Údaje ukazují trvalý pokles počtu her založených na britské kultuře a prudký pokles jejich podíl na trhu z 9 % všech her uvedených na trh ve Spojeném království (včetně her z jiných zemí) v roce 2003 na 4 % v roce 2006 a na 3 % v letech 2009 až 2012. V roce 2003 by kulturním testem prošlo 41 % her vytvořených ve Spojeném království oproti pouze zhruba 25 % v roce 2012.
(23)
Spojené království souhlasí s tím, že rozšíření her pro chytré telefony odstranilo některé překážky vstupu na trh pro menší vývojáře, kteří chtějí začít působit na trhu videoher. Údaje zveřejněné v roce 2011 skutečně ukazují, že počet videoher vyvíjených nově založenými podniky v posledním roce vzrostl. Pokud však jde o obsah těchto her, průzkum provedený v rámci programu univerzity Abertay pro prototypy videoher ukazuje, že z 306 návrhů mobilních a on-line her, které univerzitě za uplynulé dva roky předložily malé podniky a mikropodniky z celého Spojeného království, se naprostá většina (255) neodehrávala ve Spojeném království ani neměla britské hrdiny či příběh (7).
(24)
To lze vysvětlit skutečností, že kulturně významné hry mohou mít stejné výrobní náklady jako „globální hry“, avšak mnohem menší trh. Jejich produkce s sebou tudíž nese vyšší ekonomické riziko. Proto jsou videohry založené na britské/evropské kultuře komerčně méně životaschopné než globalizovanější videohry. Mezinárodní vydavatelé i domácí vývojáři pravděpodobně nebudou ochotni nést riziko spojené s produkcí kulturně relevantního obsahu, a namísto toho budou vytvářet obecnější obsah zacílený na mezinárodní trhy.
(25)
Z průzkumu Spojeného království vyplynulo, že prvky britské kultury jsou ve hrách oslabovány s cílem zajistit smlouvu na vydání hry na globálním trhu, která umožní financovat vývoj hry a zaručí další existenci vývojáře. Téměř tři čtvrtiny britských vývojářů videoher uvedly, že vytváření původního duševního vlastnictví se během posledních pěti let zpomalilo nebo zastavilo. Průzkum zjistil, že řada vývojářů musela změnit kulturní obsah svých videoher, aby splnila komerční požadavky. Celých 53 % respondentů uvedlo, že změnili postavy a prostředí her tak, aby potlačili britskou nebo evropskou tematiku.
(26)
Z tohoto hlediska je motivačním cílem financování dosáhnout toho, aby se pravděpodobně ekonomicky nevýnosné kulturní produkty staly komerčně životaschopnými, čímž se podpoří vytváření nových kulturních produktů, které by bez daňové úlevy nebylo možné realizovat, a aby se napomohlo rozvoji dovedností pro udržitelnou produkci kulturních produktů, videoher relevantních pro britskou kulturu/kulturu EHP.
3. Rozlišující kulturní test
(27)
Pokud jde o kulturní test, který zajišťuje, že se režim vztahuje pouze na hry založené na určité kultuře, Spojené království vysvětlilo, že zaprvé má daňový orgán HM Revenue and Customs („HMRC“) zvláštní specializované „oddělení pro tvůrčí odvětví“, které bude odpovídat za správu a kontrolu žádostí o daňovou úlevu pro videohry. Oddělení provádí u žádostí posouzení rizik a tento proces mimo jiné zaručuje, že budou řádně dodržována stanovená kritéria. Existuje tedy jasný postup pro uplatnění testu.
(28)
Pokud jde o prvky testu, které mají pomoci určit kulturní kvalitu hry, Spojené království objasnilo, že většina bodů, které je možné v rámci navrhovaného kulturního testu získat, se vztahuje k obsahu. Až 20 bodů z 31 se týká kulturního obsahu a přínosu hry. Patří sem prvky jako umístění příběhu, hlavní postavy, téma, na němž je videohra založena, použití anglického jazyka a odraz britské kultury a kulturního dědictví. Pouze 3 body se vztahují k umístění vývojových činností a zbývajících 8 bodů lze získat v případě, že příslušní kulturní pracovníci, například autor scénáře, skladatel hudebního dopravu, designér, výtvarník nebo programátor, jsou občany nebo rezidenty Spojeného království nebo EHP. Navrhovaný test se tedy výrazně zaměřuje na obsah a nikoli na umístění činnosti. Toto zaměření na obsah je dále posíleno uplatněním pravidla o minimálním kulturním obsahu, „pravidlo nejvýznamnějších bodů“, které zajistí, že testem projdou pouze hry, které získají dostatečný počet bodů za kulturní obsah.
(29)
Toto zaměření na obsah zabraňuje obecnému uplatnění daňové úlevy. Spojené království provedlo analýzu her, které v něm byly uvedeny na trh v letech 2006, 2009 a 2012, přičemž kulturní test uplatnilo zpětně na všechny hry uvedené na trh během tohoto období, které byly vytvořeny ve Spojeném království. Z 822 her uvedených na trh ve Spojeném království v roce 2012 bylo pouze 74 vytvořeno vývojáři ve Spojeném království a z nich by kulturním testem prošlo 25,7 % (19 videoher), kdyby v té době existoval. Z testu vyplynulo, že i v letech 2006 a 2009 by se podíl těchto her na hrách vytvořených ve Spojeném království pohyboval kolem 27 % a jejich podíl mezi všemi hrami uvedenými na trh ve Spojeném království by činil 3 až 4 %.
(30)
Spojené království má za to, že 25,7 % míra úspěšnosti se nachází v rozpětí přijatém Komisí v případě francouzské daňové pobídky pro videohry (8). V daném rozhodnutí z roku 2007 Komise shledala, že skutečnost, že je vybráno zhruba 30 % her, ukazuje, že Francií vypracovaná kritéria zaručují, že je obsah videoher způsobilých k daňové úlevě skutečně kulturní. Podobně se Spojené království domnívá, že kulturní test videoher je dostatečně restriktivní na to, aby zajistil, že podpora bude zaměřena na videohry založené na britské kultuře/kultuře EHP.
(31)
Spojené království kromě toho souhlasilo s tím, že režim oznámí jako počáteční pilotní projekt na dobu čtyř let a toto období využije pro sledování úlevy a zajištění toho, aby byla využívána v souladu s původním záměrem.
4. Soupeření v poskytování dotací
(32)
Pokud jde o obavy Komise, že by podpora mohla podnítit soupeření v poskytování dotací v rámci Unie, jež by vedlo k nepřiměřenému narušení hospodářské soutěže, Spojené království uvedlo, že takové soupeření v poskytování dotací by nastalo, kdyby velký počet členských států používal režimy pro zvýšení konkurenceschopnosti svých domácích odvětví. Spojené království se nedomnívá, že by k tomu mělo dojít. Přestože daňové výhody mohou být určujícím faktorem pro rozhodnutí o umístění podniku, podpora je především reakcí na daňové úlevy v Kanadě, USA a Jižní Koreji. Jediným dalším členským státem, který nabízí daňovou pobídku pro produkci kulturně relevantních videoher, je v současnosti Francie.
(33)
Soupeření v poskytování dotací by navíc bylo zaměřeno čistě na hospodářskou soutěž bez jakýchkoli kulturních omezení. Pokud by dvě nebo více zemí chtělo chránit produkci určitých kulturních produktů (na základě schváleného kulturního testu, neznamenalo by to soupeření v poskytování dotací.
(34)
Cílem navrhované podpory je chránit produkci videoher založených na britské/evropské kultuře, a proto podpora poskytne úlevu pouze pro zlomek videoher vytvořených ve Spojeném království a v Evropě a bude se vztahovat pouze na malou část celkových výdajů na vývoj videoher. Na základě diskusí se zástupci odvětví Spojené království odhaduje, že pouze zhruba 10 % videoher založených na britské/evropské kultuře bude mít rozpočet přesahující 5 milionů GBP. Většina výdajů na vývoj her se bude týkat výrazně menších projektů.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ PODPORY
1. Klasifikace státní podpory
(35)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou, pokud jde o podpory poskytnuté členskými státy, podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(36)
Podpora pro produkci videoher poskytovaná po schválení daňovým úřadem HMRC přináší formou daňové úlevy finanční výhodu podnikům v odvětví produkce videoher na úkor rozpočtu ministerstva financí. Je tedy poskytnuta ze státních prostředků a lze ji přičíst státu. Účelem daného opatření je snížit výrobní náklady příjemce a představuje pro ně ekonomickou výhodu. Podpora je poskytována pouze podnikům v odvětví produkce videoher, a je proto selektivní. Má rovněž dopad na obchod a hospodářskou soutěž mezi členskými státy, protože videohry se vyrábějí také v jiných členských státech a obchoduje se s nimi po celém světě. Z tohoto důvodu představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
2. Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(37)
Co se týče obecné zákonnosti režimu, Komise bere na vědomí, že Spojené království stáhlo ustanovení o územní vázanosti výdajů, které Komise považovala za problematické s ohledem na svobodu pohybu zboží a poskytování služeb na vnitřním trhu. Dále souhlasilo s omezením výše nákladů na subdodavatelské činnosti považované za způsobilé pro podporu na 1 milion GBP.
(38)
Komise se domnívá, že toto omezení je v daném případě přijatelné, neboť vzhledem k výši rozpočtů na produkci se nejeví jako pravděpodobné, že by limit 1 milionu GBP na náklady na subdodavatelské činnosti výrazně bránil využití subdodávek. Spojené království očekává, že většina videoher, na něž se vztahuje jejich kulturní test, bude mít rozpočet na produkci nižší než 1 milion GBP. Pouze asi 10 % z těchto videoher by mělo mít rozpočet přesahující 5 milionů GBP. V závislosti na vývoji rozpočtů na produkci videoher ve Spojeném království si Komise vyhrazuje právo výši horní hranice znovu zvážit, až bude toto opatření podpory do čtyř let od svého zavedení znovu oznámeno v souladu se závazkem, který si Spojené království stanovilo.
(39)
Spojené království má v úmyslu odůvodnit podporu vývoje her jako podporu určenou na pomoc kultuře. Proto by se muselo provádět posouzení podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Komise dosud nevypracovala pokyny pro uplatnění tohoto ustanovení na podporu her. O možnosti poskytování podpory pro hry se však hovoří ve sdělení o filmu. V odstavci 24 sdělení se uvádí, že opatření na podporu videoher budou i nadále posuzována případ od případu. Pokud bude možné prokázat, že režim podpory zaměřený na videohry, které slouží kulturním a vzdělávacím účelům, je nezbytný, uplatní Komise kritéria intenzity podpory uvedená ve sdělení o filmu.
(40)
Komise proto musí posoudit slučitelnost opatření přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy. Bude muset ověřit, zda skutečně slouží na pomoc kultuře a zda neovlivní podmínky obchodu a hospodářské soutěže v Unii v míře odporující společnému zájmu. To znamená, že musí být vhodným nástrojem k dosažení tohoto cíle, zejména že bez této podpory by účastníci trhu neměli dostatečné pobídky pro produkci požadovaného druhu her. Pokud jde o přiměřenost podpory, je možné analogicky použít maximální intenzity podpory stanovené ve sdělení o filmu pro audiovizuální dílo. Komise již posoudila kulturní cíl a nezbytnost podpory pro určité videohry ve dvou rozhodnutích ohledně podpory pro videohry ve Francii, jež byla zmíněna v bodech odůvodnění 20 a 30 výše.
a) Pomoc kultuře
(41)
Aby byla podpora pro hry navrhovaná Spojeným královstvím slučitelná s čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy, musí být určena na pomoc kultuře. Na základě změny režimu a doplňujících důkazů předložených Spojeným královstvím je Komise přesvědčena, že Spojené království bude uplatňovat skutečně selektivní kulturní test, který zajistí, že podpora bude poskytnuta pouze na pomoc kultuře v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy.
(42)
Komise zaprvé bere na vědomí vysvětlení podaná Spojeným královstvím, pokud jde o test používaný k určení kulturní kvality hry (body odůvodnění 27 až 29): většina bodů, které je v rámci navrhovaného kulturního testu možno získat, až 20 z celkem 31 bodů, se vztahuje ke kulturnímu obsahu a přínosu hry. To je dále posíleno uplatněním pravidla o minimálním kulturním obsahu, „pravidlo nejvýznamnějších bodů“, které zajistí, že testem projdou pouze hry, které získají dostatečný počet bodů za kulturní obsah.
(43)
Toto zaměření na obsah zabraňuje obecnému uplatnění daňové úlevy. Simulace kulturního testu vycházející z her uvedených na trh v dřívějších letech ukázaly, že kulturním testem by prošlo 26 % až 27 % her produkovaných ve Spojeném království. Tato míra úspěšnosti ukazuje, že kritéria testu zajišťují, že obsah videoher způsobilých k daňové úlevě je skutečně kulturní, a že test je dostatečně restriktivní na to, aby byla podpora cílená na videohry založené na britské/evropské kultuře. Pro srovnání, ve svém rozhodnutí z roku 2007 ohledně francouzské daňové pobídky pro videohry (9) Komise došla k závěru, že způsobilost zhruba 30 % her ukazuje, že test je dostatečně selektivní.
(44)
Vzhledem k tomu byly pochybnosti vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení rozptýleny. Skutečnost, že je vybráno jen asi 27 % her, ukazuje, že toto opatření nemá pouhý průmyslový cíl spočívající v podpoře specifického odvětví, ale cíl skutečně kulturní. Opatření podpory tudíž sleduje skutečný cíl pomoci kultuře.
b) Vhodnost, nezbytnost a přiměřenost opatření
(45)
Daňová úleva pro videohry na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy by měla být vhodným nástrojem ke splnění vybraného cíle. Státní podpora pro jiné účely, která by nebyla zaměřena na tento kulturní cíl, by pravděpodobněji podporovala průmyslové cíle související s daným odvětvím. Komise uznává, že navržená daňová úleva umožňuje skutečně směřovat veřejnou podporu na videohry s kulturním obsahem, a proto je vhodným nástrojem pro dosažení vybraného kulturního cíle.
(46)
S ohledem na velmi dynamický rozvoj a vývoj trhu her předložilo Spojené království údaje dokládající, že podpora je nezbytná pro udržení rozumné produkce takovýchto her, jelikož bez podpory pro kulturní hry by jejich produkce a podíl na trhu výrazně poklesly. Údaje ukazují trvalý pokles počtu her založených na britské kultuře a prudký pokles jejich podíl na trhu z 9 % všech her uvedených na trh ve Spojeném království v roce 2003 na 4 % v roce 2006 a na 3 % v letech 2009 až 2012.
(47)
Kulturně významné hry mohou mít stejné výrobní náklady jako globální hry, avšak mnohem menší trh. Jejich produkce s sebou tudíž nese vyšší ekonomické riziko. Videohry s obsahem založeným na britské/evropské kultuře jsou proto komerčně méně životaschopné než globalizovanější videohry. Z toho důvodu jsou vývojáři her v Evropě pod stálým tlakem trhu, aby nezdůrazňovali kulturně evropské prvky svých her s cílem prodávat je na celosvětovém trhu. Pro vývojáře her založených na evropské kultuře je obtížnější získat soukromé financování.
(48)
Navrhovaná daňová úleva by měla podpořit výrobu videoher s kulturním obsahem na rozdíl od her, které přinášejí pouze zábavu, a to snížením jejich produkčních nákladů. Lze tedy dospět k závěru, že opatření bude pravděpodobně mít ve vztahu ke svému cíli dostatečně stimulující účinek.
(49)
Kromě toho je opatření podpory přiměřené, jelikož omezuje intenzitu podpory na 25 % produkčních nákladů skutečně vynaložených na produkci způsobilých her. To je méně než 50 % intenzita podpory povolená pro audiovizuální produkci podle odstavce 52 bodu 1) sdělení o filmu, které se použije analogicky, pokud jde o přípustnou intenzitu podpory.
(50)
Aby nedošlo k ovlivnění podmínek obchodu a hospodářské soutěže v Unii v rozsahu, který je v rozporu se společným zájmem, je rovněž třeba, aby byly narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod, které opatření vyvolává, vyrovnány jeho příznivými účinky.
(51)
Podle údajů poskytnutých Spojeným královstvím a zástupci odvětví bylo v roce 2012 ve Spojeném království vytvořeno méně než 10 % her, které zde byly vydány. Tržní podíl způsobilých her uvedených na trh ve Spojeném království je poměrně malý (4-5 %). Také podíl způsobilých her mezi videohrami produkovanými ve Spojeném království je poměrně nízký, přibližně 27 %.
(52)
Navíc žádná potenciálně postižená třetí strana nepoukázala na možný negativní účinek opatření. Naopak, sdružení výrobců videoher, která po zahájení řízení předložila své připomínky (TIGA a EGDF), zdůraznila malý dopad opatření na jejich domácí odvětví a jeho celkový dopad ve vztahu ke konkurenci především ze Severní Ameriky a Dálného východu. Soupeření v poskytování finanční pomoci mezi členskými státy by proto bylo spíše nepravděpodobné.
(53)
V každém případě je užitečné, že Spojené království omezuje dobu trvání režimu na čtyři roky, aby umožnilo hodnocení jeho uplatňování a přezkum kritérií s ohledem na vývoj trhu.
(54)
Komise proto dospěla k závěru, že pochybnosti vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení byly rozptýleny. Narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod mezi členskými státy jsou nyní omezeny tak, že nejsou v rozporu se společným zájmem.
VI. ZÁVĚR
(55)
Komise se proto domnívá, že podpora nepovede k nepřiměřenému posílení tržní síly podniků, kterým je podpora poskytnuta, ani k narušení dynamických pobídek pro účastníky trhu, ale naopak rozšíří nabídku na trhu. Lze tedy dojít k závěru, že narušení hospodářské soutěže a vliv opatření na obchod jsou omezeny tak, že celkové hodnocení podpory je příznivé. Proto je daňová úleva na vývoj videoher slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Spojené království zamýšlí poskytnout pro videohry prostřednictvím změny zákona o korporační dani z roku 2009, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření podpory se proto povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spojenému království Velké Británie a Severního Irska.
V Bruselu dne 27. března 2014.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 27. März 2014
über die staatliche Beihilferegelung SA.36139 (13/C) (ex 13/N)
des Vereinigten Königreichs für Videospiele
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 1786)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/764/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 25. Januar 2013 setzte das Vereinigte Königreich die Kommission von seiner Absicht in Kenntnis, vom 1. April 2013 bis zum 31. März 2017 eine Steuerermäßigung für Videospiele einzuführen. Mit Schreiben vom 7. März 2013 ersuchte die Kommission um weitere Informationen, die das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 22. März 2013 übermittelte.
(2)
Die Kommission setzte das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 16. April 2013 von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen der geplanten Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens („Einleitungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten auf, Stellung zu nehmen.
(4)
Das Vereinigte Königreich übermittelte seine Stellungnahme zu dem Beschluss mit Schreiben vom 17. Mai 2013. Die Kommission erhielt auch Stellungnahmen Beteiligter. Sie leitete diese Stellungnahmen an das Vereinigte Königreich weiter, das Gelegenheit erhielt, hierauf zu reagieren. Die Stellungnahmen des Vereinigten Königreichs gingen in mehreren Schreiben vom 22. August 2013 ein. In einem Schreiben vom 7. Oktober 2013 ersuchte die Kommission das Vereinigte Königreich um weitere Informationen. Das Vereinigte Königreich antwortete mit Schreiben vom 4. November 2013.
II. BESCHREIBUNG DER MAßNAHME UND GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(5)
Das Ziel der Maßnahme des Vereinigten Königreichs zur Steuerermäßigung für Videospiele besteht darin, für die Entwickler von Videospielen einen Anreiz zur Produktion von Videospielen zu schaffen, die der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnen sind. Die Maßnahme ist wie die steuerliche Regelung für die Filmförderung des Vereinigten Königreichs ausgestaltet, die von der Kommission 2006 genehmigt (3) und 2011 bis zum 31. Dezember 2015 verlängert (4) wurde.
(6)
Für die geplante Maßnahme, die bis zum 31. März 2017 laufen soll, sind Haushaltsmittel von insgesamt 115 Mio. GBP vorgesehen. Für das Haushaltsjahr 2013/2014 sind Ausgaben von 10 Mio. GBP und in den drei Folgejahren von jeweils 35 Mio. GBP vorgesehen. Die Beihilfe wird vom Finanzministerium des Vereinigten Königreichs (HM Treasury) finanziert. Die British Film Institute Certification Unit (Zertifizierungsstelle des britischen Filminstituts) wird für die Beurteilung der Anträge auf Zertifizierung der britischen Kultur zuzuordnender Spiele verantwortlich sein.
(7)
Unternehmen, die im Vereinigten Königreich der Körperschaftsteuer unterliegen und den Voraussetzungen entsprechende Videospiele produzieren, hätten die Möglichkeit, auf die Ausgaben für im Vereinigten Königreich ge- oder verbrauchte Waren und Dienstleistungen eine Steuerermäßigung in Höhe von bis zu 25 % des Produktionsbudgets in Anspruch zu nehmen. Die Ermäßigung wird gewährt, indem ein zusätzlicher Abzug der in Betracht kommenden Produktionskosten von dem mit dem Videospiel erzielten steuerbaren Einkommen vorgenommen wird. Jedoch dürfen nicht mehr als 80 % des Produktionsbudgets zusätzlich abgezogen werden. Verbucht der Beihilfeempfänger in dem betreffenden Zeitraum Verluste, so kann er eine Steuerrückzahlung in Anspruch nehmen. Nach Section 1217CF(3) des Änderungsentwurfs zum Körperschaftsteuergesetz von 2009 sind die beihilfefähigen Ausgaben auf die Kernausgaben für die Gestaltung, die Herstellung und das Testen des Spiels beschränkt.
(8)
Voraussetzung für die Steuerermäßigung des Vereinigten Königreichs für Videospiele ist ein „Kulturtest“ ähnlich dem, der für den Steueranreiz des Vereinigten Königreichs für die Filmförderung gilt. Beide Tests sind in vier Abschnitte untergliedert (kultureller Inhalt, kultureller Beitrag, Nutzung kultureller Drehscheiben im Vereinigten Königreich und Einsatz von Kulturschaffenden aus dem Vereinigten Königreich oder dem Europäischen Wirtschaftsraum (Staatsangehörige oder Einwohner)).
(9)
Da die angemeldete Maßnahme durch eine Ermäßigung der normalerweise dem Staatshaushalt geschuldeten Steuern finanziert wird, erfolgt die Finanzierung durch den Staat. Videospiele werden in mehreren Mitgliedstaaten hergestellt, und es besteht ein Binnenmarkt für derartige Videospiele. Eine Unterstützung könnte sich daher auf Handel und Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten auswirken. Dementsprechend stellte die Kommission im Einleitungsbeschluss fest, dass die Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt. Die Kommission hatte auch Zweifel, ob die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könnte.
(10)
Erstens bezweifelte die Kommission die Erforderlichkeit und Angemessenheit der Verknüpfung einer solchen Beihilfe mit territorialen Auflagen. Die Behörden des Vereinigten Königreichs stützten sich bei der Gestaltung der vorgeschlagenen Regelung auf die Gestaltung des Steueranreizes des Vereinigten Königreichs für die Filmförderung. Aus diesem Grund schlugen sie vor, die Steuerermäßigung nur für Ausgaben für im Vereinigten Königreich ge- oder verbrauchte Waren und Dienstleistungen zu gewähren. Die Regelung des Steueranreizes für die Filmförderung nutzt jedoch eine besondere Ausnahme vom üblichen Verbot territorialer Einschränkungen, die laut der Mitteilung zur Filmwirtschaft (5) nur im Hinblick auf die Förderung der Produktion von Filmen und Fernsehprogrammen, nicht im Hinblick auf Videospiele, zulässig ist.
(11)
Zweitens hatte die Kommission Zweifel bezüglich der Erforderlichkeit einer Beihilfe für Spiele, da sie einen schnell wachsenden Markt darstellen. Die Behörden des Vereinigten Königreichs brachten keine überzeugenden Belege dafür bei, dass es ohne staatliche Beihilfen zu einem Marktversagen und infolgedessen zu einer Unterproduktion von der britischen Kultur zuzuordnenden Videospielen kommen würde.
(12)
Die Behörden des Vereinigten Königreichs vertreten darüber hinaus die Auffassung, dass die Steuerermäßigung des Vereinigten Königreichs für Videospiele nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Die Kommission war jedoch nicht davon überzeugt, dass der vom Vereinigten Königreich vorgeschlagene „Kulturtest“ in der Praxis zu einer selektiven Identifizierung der begrenzten Anzahl an Videospielen führen würde, die für eine kulturelle Qualität stehen, die der Markt ohne Beihilfe nicht in hinreichendem Maße bieten würde und die von entscheidender Bedeutung für die Sicherstellung dessen wäre, dass Themen der britischen und europäischen Kultur in Videospielen dargestellt und widergespiegelt werden.
(13)
Und schließlich bestanden bei der Kommission Bedenken, dass die Beihilfe einen Subventionswettlauf zwischen Mitgliedstaaten anheizen könnte. Sie bezweifelte, dass mögliche Wettbewerbsverfälschungen durch positive Auswirkungen ausgeglichen würden.
III. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER
(14)
Bei der Kommission gingen Stellungnahmen eines Mitgliedstaats (Frankreich), nationaler Videospielentwicklerverbände aus dem Vereinigten Königreich, Frankreich, Deutschland und Finnland, der European Game Developer Federation (EGDF), an der Filmförderung beteiligter öffentlich-rechtlicher Körperschaften aus dem Vereinigten Königreich, einer Sendeanstalt und Berufsverbänden der Filmproduktion aus dem Vereinigten Königreich ein. Alle an der Diskussion Mitwirkenden hoben die kulturelle Qualität und Bedeutung hervor, die Spiele haben können. Sie stellten fest, dass für die Produktion kulturell relevanterer Spiele keine Marktanreize bestünden. Keiner von ihnen sah die Gefahr eines Subventionswettlaufs zwischen Mitgliedstaaten.
(15)
Hinsichtlich der Erforderlichkeit der Beihilfe wiesen die Beteiligten darauf hin, dass das Vereinigte Königreich seine führende Stellung auf dem Markt für Videospiele verliere, dass im Jahr 2012 weniger als 10 % der im Vereinigten Königreich veröffentlichten Spiele auch dort entwickelt worden seien, dass der Markt von Nordamerika und Asien dominiert werde und dass Personal zunehmend nach Kanada abwandere. Die Mitwirkenden wiesen auch auf den Umstand hin, dass die Hauptherausforderung für die Mitgliedstaaten in der Auseinandersetzung mit dem Wettbewerb aus Drittländern mit ihrer kräftigen Subventionierung von Videospielen bestehe, insbesondere Kanada.
(16)
Die United Kingdom Independent Game Developers Association (TIGA) übermittelte zahlreiche Beispiele für Pläne und Projekte für im Vereinigten Königreich bzw. in Europa verankerte Spiele, die mithilfe der Steuerermäßigung hätten verwirklicht werden können, tatsächlich aber nicht zustande kamen. Der die Branche für Spiele und interaktive Unterhaltung vertretende Verband United Kingdom Interactive Entertainment (Ukie) stellte fest, dass die Spieleentwickler im weltweiten Spielemarkt dem Druck ausgesetzt seien, ihre Produkte auf eine möglichst große Märkte auszurichten. Dies laufe insbesondere darauf hinaus, die Spiele für den nordamerikanischen Markt und zunehmend auch für fernöstliche Märkte zugänglich zu machen und die kulturellen Normen und Erwartungen dieser Märkte zu erfüllen. Dies setze die Spieleentwickler in Europa dem ständigen Druck aus, zugunsten der Umsätze bei einem globalen Publikum die der europäischen Kultur zuzuordnenden Elemente ihrer Spiele nicht zu betonen. Infolgedessen sei es für Entwickler der europäischen Kultur zuzuordnender Spiele weniger einfach, private Mittel zu erhalten. Ukie vertrat daher die Auffassung, dass die Beihilfe die Behebung eines Marktversagens unterstütze.
(17)
Nach Beobachtungen Frankreichs folgen die Spiele zunehmend „internationalen Stereotypen“.
(18)
Andererseits berichtete die TIGA, dass 54 % des Umsatzes selbständiger Entwickler im Vereinigten Königreich durch Verkäufe an britische Kunden erzielt werden. Dies sei ein Hinweis auf eine starke Vorliebe der Käufer im Vereinigten Königreich für Produktionen aus dem eigenen Land. Darüber hinaus gab es nach Auskunft der TIGA zwischen 2008 und 2011 mehr Neugründungen (216) als Schließungen (197) von Unternehmen in der Branche.
(19)
In Bezug auf mögliche Verfälschungen des Wettbewerbs unter den Mitgliedstaaten räumte die TIGA ein, dass niedrigere Kosten die Entscheidung über den Standort Videospiele produzierender Unternehmen beeinflussen. Sie vertrat aber die Auffassung, dass die stärksten Verwerfungen im Wettbewerb ihren Ursprung in Drittländern wie Kanada hätten, in denen die Branche aufgrund der öffentlichen Unterstützung wachse. Nach Auskunft der TIGA sei die Beschäftigung in dieser Branche in Kanada zwischen den Jahren 2008 und 2010 um 33 % gewachsen, während sie im Vereinigten Königreich um 9 % zurückging.
IV. STELLUNGNAHME DES VEREINIGTEN KÖNIGREICHS
1. Verpflichtung zur Territorialisierung der Ausgaben
(20)
Nachdem die Kommission Zweifel geäußert hatte, ob die der Prüfung auf „Ge- oder Verbrauch im Vereinigten Königreich“ innewohnenden Verpflichtungen zur Territorialisierung der Ausgaben angemessen seien, sagte das Vereinigte Königreich zu, diesen Bedenken zu begegnen und die vorgeschlagenen Rechtsvorschriften von „Ge- oder Verbrauch im Vereinigten Königreich“ in „im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ausgegeben“ zu ändern und somit klarzustellen, dass jede im EWR entstandene Ausgabe für eine Steuerermäßigung in Frage kommen kann. Darüber hinaus werde es sich um eine Begrenzung der förderfähigen Kosten für Vergaben an Subunternehmer bemühen. Im Einklang mit der Steuerermäßigung für Videospiele in Frankreich (6) kann der geförderte Produzent bis zu 1 Mio. EUR an beihilfefähigen Kernausgaben pro Projekt für Subunternehmer ausgeben. Dadurch wird sichergestellt, dass ein wesentlicher Teil der Spielentwicklung vom Beihilfeempfänger selbst durchgeführt wird.
(21)
Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass diese Begrenzung der Beihilfefähigkeit von Kosten für Vergaben an Subunternehmen geringfügige Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten hat. Aus Gesprächen mit Vertretern aus der gesamten Videospielebranche, darunter auch kleinen und großen Entwicklerfirmen, ging hervor, dass die Entwicklung von Videospielen, wie in anderen kreativen Branchen auch, ein in hohem Maße auf Zusammenarbeit gestützter Vorgang ist, bei dem die Kernaufgaben der Entwicklung wie die Programmierung, das Design und die Hauptillustrationen normalerweise am gleichen Standort durchgeführt werden.
2. Erforderlichkeit der Beihilfe
(22)
Was die durch eine Unterproduktion kulturzugehöriger Spiele ausgelöste Erforderlichkeit der Beihilfe betrifft, so übermittelte das Vereinigte Königreich Nachweise, die einen sowohl relativen als auch absoluten Rückgang solcher Spiele belegen. Das Vereinigte Königreich erkennt an, dass sich die Videospielbranche dynamisch entwickelt und wächst. Allerdings waren 2012 weniger als 10 % der im Vereinigten Königreich veröffentlichten Spiele auch dort entwickelt worden, im Vergleich zu 16 % im Jahr 2008. Die Behörden des Vereinigten Königreichs führten auch eine nähere Untersuchung der zwischen 2003 und 2012 im Vereinigten Königreich veröffentlichten Spiele durch. An den Zahlen lässt sich eine stetige Abnahme der Zahl der der britischen Kultur zuzuordnenden Spiele und ein starker Rückgang ihres Marktanteils von 9 % aller im Vereinigten Königreich veröffentlichen Spiele (einschließlich Spielen aus anderen Ländern) im Jahr 2003 auf 4 % im Jahr 2006 ablesen, wobei dieser Wert von 2009 bis 2012 auf 3 % verharrte. 2003 hätten 41 % der im Vereinigten Königreich entwickelten Spiele den „Kulturtest“ bestanden, 2012 nur etwa 25 %.
(23)
Das Vereinigte Königreich erkennt an, dass das Entstehen von Spielen für Smartphones gewisse Marktzutrittsschranken für kleinere Entwickler, die einen Eintritt in den Videospielemarkt erwägen, beseitigt hat. 2011 veröffentlichte Zahlen zeigen in der Tat, dass die Zahl der Videospielentwicklungen neu gegründeter Unternehmen im vorangegangen Jahr stieg. Was jedoch den Inhalt der Spiele betrifft, so geht aus einer im Rahmen ihres Programms für Videospielprototypen durchgeführten Erhebung der Abertay University hervor, dass von den 306 Vorschlägen für Mobil- und Online-Spiele, die der Universität in den letzten beiden Jahren von Klein- und Kleinstunternehmen aus dem gesamten Vereinigten Königreich vorgestellt wurden, die überwältigende Mehrheit - 255 - weder einen Schauplatz noch eine Figur oder eine Geschichte aus dem Vereinigten Königreich zum Gegenstand hat (7).
(24)
Dies lässt sich dadurch erklären, dass kulturell bedeutungsvolle Spiele unter Umständen mit „globalen Spielen“ vergleichbare Produktionskosten, aber bedeutend kleinere Märkte haben. Ihre Produktion würde also mit einem höheren wirtschaftlichen Risiko einhergehen. Videospiele mit einem der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnenden Inhalt wären also den Anforderungen des Marktes weniger gut gewachsen als ein stärker global ausgerichteter Inhalt. Sowohl internationale Herausgeber als auch inländische Entwickler werden eher keine Risiken mit der Produktion kulturrelevanter Inhalte eingehen und stattdessen allgemeinere, auf internationale Märkte ausgerichtete Inhalte schaffen.
(25)
In einer Erhebung des Vereinigten Königreichs wurde festgestellt, dass bei dem Versuch, sich die zur Finanzierung der Spiele und zur Sicherung des Überlebens des Entwicklers erforderlichen weltweiten Veröffentlichungsverträge zu sichern, die der britischen Kultur zuzuordnenden Elemente der den Spielen zugrunde liegenden Erzählungen zunehmend ausgehöhlt werden. Beinahe drei Viertel der britischen Videospieleentwickler machten geltend, dass die Entwicklung ursprünglichen geistigen Eigentums in den vergangenen fünf Jahren langsamer geworden oder ganz zum Stillstand gekommen sei. In der Erhebung wurde festgestellt, dass viele Entwickler den kulturellen Inhalt ihrer Spiele zur Erfüllung kommerzieller Erfordernisse ändern mussten. 53 % der Befragten gaben an, dass sie Figuren und Schauplätze so veränderten, dass sie britischen oder europäischen Sujets ferner waren.
(26)
In Anbetracht dessen bestünden die Ziele der durch den Fonds gebotenen Anreize darin, kulturelle Produkte, die wahrscheinlich unwirtschaftlich sind, wirtschaftlich lebensfähig zu machen und damit die Produktion neuer Kulturprodukte zu fördern, die ohne die Steuerermäßigung nicht zustande kämen. Ein weiteres Ziel ist die Unterstützung der Kompetenzentwicklung für die nachhaltige Produktion kultureller Produkte (Videospiele mit Relevanz für die britische Kultur bzw. die des EWR).
3. Ein anspruchsvoller „Kulturtest“
(27)
Was schließlich den „Kulturtest“ anbelangt, mit dem sichergestellt wird, dass nur unverwechselbar der betreffenden Kultur zuzuordnende Spiele unter die Regelung fallen, so erläuterten die Behörden des Vereinigten Königreichs, dass die Steuerbehörde (HM Revenue & Customs - HMRC) über eine speziell hierfür vorgesehene Fachabteilung, das „Referat für kreative Branchen“ (Creative Industries Unit) verfüge, das für die Verwaltung und Überwachung von Anträgen auf die Steuerermäßigung für Videospiele verantwortlich sein wird. Das Referat wird Risikobewertungen der Anträge vornehmen. Zu diesem Verfahren gehört auch die Sicherstellung dessen, dass die Eignungsvorschriften ordnungsgemäß eingehalten werden. Es besteht also ein eindeutiges Verfahren für die Anwendung des Tests.
(28)
Was die Elemente des Tests betrifft, mit deren Hilfe die kulturelle Qualität eines Spiels ermittelt werden soll, so verdeutlichte das Vereinigte Königreich, dass sich die Mehrheit der im Rahmen des vorgeschlagenen Kulturtests zu erreichenden Punkte auf den Inhalt bezieht. Bis zu 20 Punkte von 31 betreffen den kulturbezogenen Inhalt und den kulturellen Beitrag des Spiels. Dies gilt unter anderem für den Schauplatz der Geschichte, die Hauptpersonen, das dem Spiel zugrunde liegende Thema, die Verwendung der englischen Sprache und die Widerspiegelung des britischen Kulturerbes. Nur drei Punkte beziehen sich auf den Standort der Entwicklungstätigkeiten, und die verbleibenden acht Punkte können vergeben werden, wenn der maßgebliche Kulturschaffende (z. B. der Texter, der Komponist, der Designer, der Künstler oder der Programmierer) Staatsangehöriger oder Einwohner des Vereinigten Königreichs oder des EWR ist. Der vorgeschlagene Test ist also stark auf den Inhalt und weniger auf den Tätigkeitsstandort ausgerichtet. Verstärkt wird diese Ausrichtung durch die Anwendung einer Regel zum Mindestgehalt an kulturellem Inhalt, einer „goldenen Regel für die Punktvergabe“, die sicherstellt, dass nur Spiele mit einer ausreichenden Zahl an Punkten für den kulturellen Inhalt den Test bestehen.
(29)
Diese Ausrichtung auf den Inhalt stellt eine Einschränkung des allgemeinen Geltungsumfangs der Steuerermäßigung dar. Die Behörden des Vereinigten Königreichs untersuchten die 2006, 2009 und 2012 dort herausgegebenen Spiele, indem sie alle im Vereinigten Königreich hergestellten, in diesem Zeitraum herausgegebenen Spiele nachträglich dem „Kulturtest“ unterzogen. Von den 822 im Jahr 2012 im Vereinigten Königreich herausgegebenen Spielen waren nur 74 von dort ansässigen Entwicklern hergestellt worden. Von diesen hätten 25,7 % (19 Spiele) den „Kulturtest“ bestanden, wenn es ihn damals gegeben hätte. Für 2006 und 2009 zeigte die Untersuchung, dass der Anteil derartiger Spiele an den im Vereinigten Königreich entwickelten Spielen bei rund 27 % liegen würde, während ihr Anteil an allen im Vereinigten Königreich herausgegebenen Spielen zwischen 3 % und 4 % betragen würde.
(30)
Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, dass eine Erfolgsquote von 25,7 % innerhalb der Bandbreite liegt, die von der Kommission in der Rechtssache bezüglich des Steueranreizes für Videospiele in Frankreich akzeptiert wurde (8). In diesem Beschluss stellte die Kommission fest, dass die Tatsache, dass beinahe 30 % der Spiele ausgewählt werden, darauf hinweist, dass die französischen Behörden Kriterien festgelegt haben, die einen tatsächlich kulturellen Inhalt der für die Steuerermäßigung in Frage kommenden Videospiele sicherstellen. Das Vereinigte Königreich vertritt die Auffassung, dass der „Kulturtest“ für Videospiele ebenfalls hinreichend restriktiv ist, um eine Ausrichtung der Beihilfe auf der britischen Kultur bzw. der Kultur des EWR zuzuordnende Videospiele sicherzustellen.
(31)
Das Vereinigte Königreich hat darüber hinaus einer Anmeldung der Regelung als ein über vier Jahre laufendes Pilotvorhaben zugestimmt und wird diese Zeit zur Beobachtung der Steuerermäßigung und Sicherstellung ihres bestimmungsgemäßen Gebrauchs nutzen.
4. Subventionswettlauf
(32)
In Bezug auf die Bedenken der Kommission, dass die Beihilfe einen letztendlich zu unangemessenen Wettbewerbsverfälschungen führenden Subventionswettlauf innerhalb der Europäischen Union anheizen könnte, stellte das Vereinigte Königreich fest, dass ein solcher Subventionswettlauf dadurch belegt werde, dass eine große Zahl von Mitgliedstaaten Regelungen zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit ihrer inländischen Branchen betrieben. Das Vereinigte Königreich hält dies nicht für wahrscheinlich. Steuervergünstigungen könnten zwar ein entscheidender Faktor für die Standortwahl sein, die Beihilfe stelle aber vor allem eine Reaktion auf die Steuerermäßigungen in Kanada, den Vereinigten Staaten von Amerika und Südkorea dar. Derzeit sei Frankreich der einzige andere Mitgliedstaat, der einen steuerlichen Anreiz für die Produktion kulturrelevanter Videospiele biete.
(33)
Darüber hinaus wäre ein Subventionswettlauf nur auf den wirtschaftlichen Wettbewerb ausgerichtet, ohne kulturelle Einschränkungen. Zwei oder mehr Länder, die sich um den Schutz der Herstellung besonderer kultureller Erzeugnisse anhand eines vereinbarten „Kulturtests“ bemühten, stellten keinen Subventionswettlauf dar.
(34)
Das Ziel der geplanten Beihilfe besteht im Schutz der Produktion von der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnenden Videospielen. In dieser Eigenschaft wird die Beihilfe nur einem Bruchteil der im Vereinigten Königreich und in Europa entwickelten Videospiele eine Steuerermäßigung verschaffen und nur einen geringen Betrag der Gesamtausgaben für die Entwicklung von Videospielen fördern. Nach Gesprächen mit der Branche geht das Vereinigte Königreich davon aus, dass nur etwa 10 % dieser der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnenden Videospiele mit einem Budget von mehr als 5 Mio. GBP ausgestattet sein wird. Der größte Teil der Entwicklungsausgaben für Videospiele wird wesentlich kleinere Projekte betreffen.
V. WÜRDIGUNG DER BEIHILFEMAßNAHME
1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(35)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV, der von Mitgliedstaaten gewährte Beihilfen betrifft, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(36)
Mit der auf der Grundlage einer Genehmigung der HMRC erfolgenden Unterstützung der Videospieleproduktion mittels Steuerermäßigung wird den Unternehmen des Spieleproduktionssektors ein finanzieller Vorteil zulasten des Haushalts des Finanzministeriums gewährt. Sie wird daher aus staatlichen Mitteln gewährt und ist dem Staat zuzurechnen. Die Maßnahme, durch die die Produktionskosten der begünstigten Unternehmen gesenkt werden sollen, stellt einen wirtschaftlichen Vorteil für diese dar. Sie ist auf Unternehmen in der Videospielbranche beschränkt und ist daher selektiv. Schließlich wirkt sie sich auch auf Handel und Wettbewerb zwischen Mitgliedstaaten aus, da Spiele auch in anderen Mitgliedstaaten produziert und international gehandelt werden. Sie stellt daher eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar.
2. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(37)
Hinsichtlich der allgemeinen Rechtmäßigkeit der Regelung stellt die Kommission fest, dass das Vereinigte Königreich die von der Kommission im Hinblick auf den freien Warenverkehr und die Dienstleistungsfreiheit im Binnenmarkt als problematisch angesehene Territorialisierungsklausel zurückgezogen hat. Es erklärte sich bereit, die als beihilfefähig in Betracht kommenden Kosten für Vergaben an Subunternehmen auf 1 Mio. EUR zu begrenzen.
(38)
Nach Auffassung der Kommission ist diese Begrenzung im vorliegenden Fall akzeptabel, da in Anbetracht der Größenordnung der Produktionsbudgets eine Obergrenze von 1 Mio. GBP bei den Ausgaben für Vergaben an Subunternehmen die Inanspruchnahme von Subunternehmen voraussichtlich nicht wesentlich beeinträchtigen wird. Das Vereinigte Königreich geht davon aus, dass bei der Mehrheit der unter seinen „Kulturtest“ fallenden Videospiele das Produktionsbudget weniger als 1 Mio. GBP betragen wird. Nur bei etwa 10 % dieser Videospiele würde das Budget mehr als 5 Mio. GBP übersteigen. Die Kommission behält sich das Recht vor, abhängig von eventuellen Veränderungen bei den Produktionsbudgets für Videospiele im Vereinigten Königreich diese Obergrenze zu überprüfen, wenn die Beihilfemaßnahme innerhalb von vier Jahren nach ihrer Einführung den seitens des Vereinigten Königreichs eingegangenen Verpflichtungen entsprechend erneut angemeldet wird.
(39)
Das Vereinigte Königreich beabsichtigt, die Unterstützung der Spieleentwicklung als Beihilfe zur Förderung der Kultur zu begründen. Dementsprechend müsste die Würdigung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV erfolgen. Die Kommission hat bisher keine Leitlinien für die Anwendung dieser Bestimmung auf Beihilfen für Spiele ausgearbeitet. In der Mitteilung zur Filmwirtschaft wird jedoch auf die Möglichkeit der Gewährung von Beihilfen für Spiele Bezug genommen. Nach Randnummer 24 dieser Mitteilung werden Beihilfemaßnahmen für Spiele nach wie vor auf Einzelfallbasis geprüft. Sofern die Erforderlichkeit einer Beihilferegelung für Spiele mit kulturellem oder erzieherischem Zweck nachgewiesen werden kann, wird die Kommission die in der Mitteilung zur Filmwirtschaft genannten Kriterien für die Beihilfeintensität analog anwenden.
(40)
Die Kommission muss daher die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt unmittelbar auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV beurteilen. Sie wird überprüfen müssen, ob die Beihilfe der Förderung der Kultur dient und ob sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Maß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Dies bedeutet, dass die Beihilfe das richtige Instrument zur Erreichung dieses Ziels sein muss und insbesondere, dass ohne diese Förderungen für die Marktakteure keine ausreichenden Anreize bestehen würden, die gewünschte Art von Spielen zu produzieren. Was die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe betrifft, so können die in der Mitteilung zur Filmwirtschaft festgelegten Beihilfehöchstintensitäten analog angewendet werden. In den beiden in den Erwägungsgründen 20 und 30 erwähnten Beschlüssen über die Förderung von Spielen in Frankreich hat die Kommission die kulturelle Zielsetzung und der Erforderlichkeit der Beihilfe für bestimmte Videospiele bereits geprüft.
a) Kulturförderung
(41)
Um mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV vereinbar zu sein, muss die vom Vereinigten Königreich vorgeschlagene Beihilfe für Spiele der Kulturförderung dienen. Die Kommission hat sich unter Zugrundelegung der Änderungen an der Regelung und den vom Vereinigten Königreich übermittelten zusätzlichen Nachweisen davon überzeugt, dass das Vereinigte Königreich einen tatsächlich selektiven Kulturtest anwenden würden, der sicherstellt, dass nur für eine Kulturförderung im Einklang mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV Beihilfen gewährt werden.
(42)
Zunächst nimmt die Kommission die Erläuterungen des Vereinigten Königreichs zu dem Test zur Kenntnis, mit dessen Hilfe die kulturelle Qualität eines Spiels ermittelt wird (Erwägungsgründe 27 bis 29). Die Mehrheit der im Rahmen des vorgeschlagenen Kulturtests zu erreichenden Punkte (bis zu 20 Punkte von 31) betrifft den kulturbezogenen Inhalt und den kulturellen Beitrag des Spiels. Durch die Anwendung einer Regel zum Mindestgehalt an kulturellem Inhalt, der „goldenen Regel für die Punktvergabe“, die sicherstellt, dass nur Spiele mit einer ausreichenden Zahl an Punkten für den kulturellen Inhalt den Test bestehen, wird dies noch weiter verstärkt.
(43)
Diese Ausrichtung auf den Inhalt stellt eine Einschränkung des allgemeinen Geltungsumfangs der Steuerermäßigung dar. Simulationen des „Kulturtests“ auf der Grundlage von in früheren Jahren herausgegebenen Spielen ergaben, dass 26 % bis 27 % der im Vereinigten Königreich produzierten Spiele den „Kulturtest“ bestanden hätten. Eine Erfolgsquote dieser Größenordnung weist darauf hin, dass die Testkriterien einen tatsächlich kulturellen Inhalt der für die Steuerermäßigung in Frage kommenden Videospiele gewährleisten und dass der Test für eine Ausrichtung der Beihilfe auf der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnende Videospiele hinreichend restriktiv ist. Als Vergleich kann die Entscheidung der Kommission aus dem Jahr 2007 über den Steueranreiz für Videospiele in Frankreich (9) dienen, in der die Kommission feststellte, dass eine Beihilfefähigkeit von etwa 30 % der Spiele darauf hinweise, dass der Test hinreichend selektiv sei.
(44)
Folglich wurde den im Einleitungsbeschluss geäußerten Zweifeln begegnet. Die Tatsache, dass nur etwa 27 % der Spiele ausgewählt werden, weist darauf hin, dass mit der Maßnahme nicht einfach ein gewerbliches Ziel der Gewährung von Unterstützung für einen bestimmten Sektor verfolgt wird, sondern dass sie wirklich kulturellen Zielen dient. Die Beihilfemaßnahme erfüllt folglich einen echten Kulturförderungszweck.
b) Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Maßnahme
(45)
Die Steuerermäßigung für Videospiele müsste nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV ein geeignetes Instrument zur Erreichung des verfolgten Zieles sein. Bei einer staatlichen Beihilfe für andere Zwecke, die das Hauptgewicht nicht auf diese kulturelle Zielsetzung legen würde, bestünde eine höhere Wahrscheinlichkeit für eine Förderung sektorenbezogener, gewerblicher Zielsetzungen. Die Kommission erkennt an, dass die Steuerermäßigung in ihrer derzeitigen Gestalt tatsächlich zulässt, dass die öffentliche Förderung Spielen mit kulturellem Inhalt zugutekommt, und dass sie daher ein geeignetes Instrument zur Erreichung des verfolgten kulturellen Zieles ist.
(46)
In Anbetracht der äußerst dynamischen Entwicklung und Evolution des Spielemarkts übermittelten die Behörden des Vereinigten Königreichs Daten, um zu belegen, dass die Beihilfe zur Aufrechterhaltung eines angemessenen Produktionsergebnisses derartiger Spiele erforderlich ist und dass ohne Beihilfen für kulturell relevante Spiele deren Produktion und Marktanteil erheblich zurückgehen würde. An den Zahlen lässt sich eine stetige Abnahme der Zahl der der britischen Kultur zuzuordnenden Spiele und ein starker Rückgang ihres Marktanteils von 9 % aller im Jahr 2003 im Vereinigten Königreich veröffentlichen Spiele auf 4 % im Jahr 2006 ablesen, wobei dieser Wert von 2009 bis 2012 auf 3 % verharrte.
(47)
Kulturell bedeutungsvolle Spiele können mit globalen Spielen vergleichbare Produktionskosten, aber bedeutend kleinere Märkte haben. Ihre Produktion geht also mit einem höheren wirtschaftlichen Risiko einher. Videospiele mit einem der britischen oder europäischen Kultur zuzuordnenden Inhalt sind also den Anforderungen des Marktes weniger gut gewachsen als ein stärker global ausgerichteter Inhalt. Der Markt übt somit ständigen Druck auf die Spieleentwickler in Europa aus, zugunsten der Umsätze bei einem globalen Publikum die der europäischen Kultur zuzuordnenden Elemente ihrer Spiele nicht zu betonen. Für Entwickler der europäischen Kultur zuzuordnender Spiele gestaltet sich die Beschaffung privater Mittel schwieriger.
(48)
Die geplante Steuerermäßigung würde die Produktion von Videospielen mit kulturellem Inhalt gegenüber ausschließlich Unterhaltungszwecken dienenden Spielen insofern fördern, als sie die Produktionskosten ersterer senken würde. Es bestehen daher Gründe zu der Annahme, dass die Maßnahme wahrscheinlich eine hinsichtlich ihrer Zielsetzung ausreichende Anreizwirkung haben wird.
(49)
Die Beihilfemaßnahme wahrt darüber hinaus die Angemessenheit, da sie die Beihilfeintensität auf 25 % der bei der Herstellung beihilfefähiger Spiele effektiv entstandenen Produktionskosten begrenzt. Dies liegt unter der Beihilfeintensität von 50 %, die laut Randnummer 52 Absatz 1 der Mitteilung zur Filmwirtschaft für die audiovisuelle Produktion zulässig ist. Diese Mitteilung gilt im Hinblick auf die zulässige Beihilfeintensität analog.
(50)
Um schließlich die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Maß zu beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, müssten die durch die Maßnahme ausgelösten Wettbewerbsverfälschungen und die Auswirkungen auf den Handel durch deren positive Auswirkungen ausgeglichen werden.
(51)
Ausweislich der von den Behörden des Vereinigten Königreichs und Vertretern des Sektors übermittelten Zahlen waren 2012 weniger als 10 % der im Vereinigten Königreich herausgegebenen Spiele auch im Vereinigten Königreich entwickelt worden. Der Marktanteil der im Vereinigten Königreich veröffentlichten beihilfefähigen Spiele ist recht klein (4-5 %). Auch ihr Anteil an den im Vereinigten Königreich hergestellten beihilfefähigen Videospielen ist mit etwa 27 % vergleichsweise gering.
(52)
Darüber hinaus wies kein potenziell betroffener Dritter auf eine mögliche nachteilige Wirkung der Maßnahme hin. Im Gegenteil, die Verbände von Videospieleherstellern, die nach der Einleitung des Verfahrens Stellungnahmen abgaben, nämlich TIGA und EGDF, unterstrichen, dass in Anbetracht des hauptsächlich aus Nordamerika und dem Fernen Osten stammenden Wettbewerbs die Auswirkungen der Maßnahme sowohl auf ihre nationalen Wirtschaftszweige als auch auf allgemeiner Ebene gering wären. Aus diesem Grund sei ein Subventionswettlauf unter Mitgliedstaaten recht unwahrscheinlich.
(53)
Auf jeden Fall ist es hilfreich, dass das Vereinigte Königreich die Dauer der Regelung auf vier Jahre begrenzt, um eine Auswertung ihrer Anwendung und eine Neubewertung der Kriterien im Hinblick auf Marktentwicklungen zu erlauben.
(54)
Die Kommission gelangt folglich zu der Auffassung, dass den im Einleitungsbeschluss geäußerten Zweifeln begegnet wurde. Die Wettbewerbsverfälschungen und die Auswirkungen der Maßnahme auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten sind nunmehr so begrenzt worden, dass sie dem gemeinsamen Interesse nicht zuwiderlaufen.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(55)
Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass die Beihilfe weder zu einer übermäßigen Verstärkung der Marktmacht der Beihilfeempfänger führt noch dynamische Anreize für die Marktteilnehmer behindert, sondern vielmehr zu einer größeren Angebotsvielfalt auf dem Markt führt. Daraus lässt sich der Schluss ziehen, dass die von der Maßnahme ausgehenden Wettbewerbsverfälschungen und Auswirkungen auf den Handel begrenzt sein werden, so dass die Gesamtbewertung der Beihilfe positiv ausfällt. Die Steuerermäßigung für die Entwicklung von Videospielen ist demnach auf der Grundlage des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe d AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfemaßnahme, die das Vereinigte Königreich im Wege einer Änderung des Körperschaftsteuergesetzes von 2009 für Videospiele durchzuführen beabsichtigt, ist nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe d des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Durchführung der Beihilfemaßnahme wird daher genehmigt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland gerichtet.
Brüssel, den 27. März 2014