ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/494
ze dne 9. července 2014
o opatřeních SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP), která provedlo Slovinsko ve prospěch podniku Adria Airways d.d.
(oznámeno pod číslem C(2014) 4543)
(Pouze slovinské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise zahájit v souvislosti s podporou SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) (1) řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Oznámením SANI č. 5628 ze dne 11. března 2011, které bylo zaevidováno téhož dne, oznámilo Slovinsko Komisi podporu na záchranu podniku Adria Airways d.d. (dále jen „Adria“ nebo „podnik“) ve formě státní záruky a zvýhodněné půjčky ve výši 6,2 milionu EUR.
(2)
Dopisy ze dne 31. března 2011 a 12. dubna 2011 poskytly slovinské orgány doplňkové informace. Komise si další informace vyžádala dopisem ze dne 29. dubna 2011, na nějž slovinské orgány neodpověděly. Dne 13. července 2011 se uskutečnila schůzka se slovinskými orgány a jejich poradci, během níž bylo Komisi sděleno, že oznámená podpora na záchranu nebude vzhledem k nepříznivé finanční situaci podniku postačovat a že Slovinsko zamýšlí vložit do podniku Adria v hotovosti částku ve výši 50 milionů EUR. Dne 1. srpna 2011 Slovinsko své oznámení podpory na záchranu stáhlo.
(3)
V návaznosti na informace, podle nichž Slovinsko dne 30. září 2011 provedlo výše uvedený vklad v hotovosti, se Komise rozhodla ve svém předběžném šetření z moci úřední pokračovat a vyžádala si další informace dopisy ze dne 12. září 2011, 28. listopadu 2011 a 17. dubna 2012, na něž slovinské orgány odpověděly dopisy ze dne 11. října 2011, 27. prosince 2011, 13. ledna 2012 a 18. května 2012. E-mailem ze dne 7. listopadu 2012 mimoto slovinské orgány poskytly memorandum vyhotovené právními zástupci podniku Adria.
(4)
Na žádost slovinských orgánů se dne 12. července 2012 uskutečnila schůzka za účasti zástupců podniku Adria a holdingové společnosti PDP ve vlastnictví státu (2), která je jedním z akcionářů podniku Adria. Na této schůzce předložily slovinské orgány a zástupci podniku Adria a společnosti PDP vysvětlení a argumenty týkající se posuzovaných opatření.
(5)
Dopisem ze dne 20. listopadu 2012 Komise Slovinsku sdělila, že se s ohledem na podporu rozhodla zahájit řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva“). Slovinsko své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podalo dopisem ze dne 21. ledna 2013. Komise si od Slovinska vyžádala další informace dopisem ze dne 5. března 2013, na nějž Slovinsko odpovědělo dne 19. dubna 2013. Další informace poskytlo Slovinsko dne 16. září 2013. Komise si od Slovinska vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 6. listopadu 2013, na nějž Slovinsko odpovědělo dne 4. prosince 2013 a 6. a 17. ledna 2014. Dne 25. března a 5. prosince 2013 a 8. ledna 2014 se konaly schůzky se slovinskými orgány a jejich právními zástupci.
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo dne 8. března 2013 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatřením vyjádřily.
(7)
Dne 8. dubna 2013 obdržela Komise připomínky od jedné zúčastněné strany, a to společnosti Ryanair. Komise tyto připomínky předala Slovinsku, které mělo možnost se k nim vyjádřit; připomínky Slovinska byly obdrženy dopisem ze dne 13. května 2013.
2. SLOVINSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(8)
Podnik Adria je slovinský národní letecký dopravce a nejdůležitější leteckou společností na lublaňském letišti. V roce 2011 přepravil 73,4 % cestujících, kteří využili lublaňské letiště, poté se v roce 2012 toto číslo snížilo na 71,3 % a v roce 2013 na 69,8 % (4).
(9)
Ačkoli je přítomnost nízkonákladových dopravců ve Slovinsku omezená (společnost easyJet provozuje z Lublaně pouze jednu linku a společnost Wizz Air dvě), v roce 2013 na ně připadalo 12,6 % cestujících ve veřejné dopravě (5). V současnosti létá z Lublaně na svá hlavní uzlová letiště pět dalších konkurentů, a to společnosti Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines a Air Serbia.
3. PŘÍJEMCE
(10)
Adria je velký podnik s přibližně 450 zaměstnanci. V roce 2013 měl obrat ve výši 142,3 milionu EUR a vykázal ztráty ve výši 3 milionů EUR (odhadované údaje). Má jedenáct letadel, převážně regionálních. Vlastníky podniku Adria jsou v současnosti mimo jiné Republika Slovinsko s 69,9 % podílem, společnost Bank Assets Management Company (BAMC) (na niž byla převedena některá aktiva banky Nova Ljubljanska Banka d.d. (6) (dále jen „banka NLB“)) s 19,6 % podílem, ABANKA d.d. s 4,7 % podílem a holdingová společnost PDP s 2,1 % podílem.
(11)
Finanční situace podniku Adria se od roku 2008 trvale zhoršovala a podnik zaznamenal nižší tržby, záporný zisk před zdaněním (EBT) a záporný vlastní kapitál. Další údaje o finanční situaci podniku Adria mezi roky 2007 a 2011 jsou uvedeny v oddíle 7.1.
(12)
Dne 1. srpna 2012 zahájilo Slovinsko společně se společností PDP a bankami NLB, Abanka Vipa d.d., Hypo Alpe-Adria Bank d.d. a Unicredit Bank of Slovenia d.d. proces privatizace podniku Adria a vyžádaly si nabídky na odkup 74,87 % akcií podniku. V týž den zveřejnila slovinská agentura pro správu kapitálových aktiv (AUKN) veřejnou výzvu pro investory k vyjádření nezávazného zájmu o koupi většinového podílu akcií podniku (7). Zdá se však, že tento proces byl zrušen a privatizace podniku Adria začne později nanovo.
4. POPIS OPATŘENÍ A PLÁNU RESTRUKTURALIZACE
4.1. Opatření č. 1: navýšení kapitálu v roce 2007
(13)
K 31. prosinci 2006 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 1
Vlastnická struktura podniku Adria před navýšením kapitálu v roce 2007
Název
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
3,2
(14)
Dne 19. února 2007 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 10,9 milionu EUR. Fond KAD ve vlastnictví státu upsal přibližně 99,6 % vydaných akcií, zatímco zbytek upsali individuální akcionáři. Všechny akcie byly upsány do 5. dubna 2007.
(15)
Splacený kurz činil 27 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] (11) byla hodnota akcií v září 2006 vyčíslena na […] EUR za akcii.
(16)
Po navýšení kapitálu v roce 2007 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 2
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2007
Název
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
1,8
4.2. Opatření č. 2: navýšení kapitálu v roce 2009
(17)
Dne 13. ledna 2009 se představenstvo podniku Adria rozhodlo navýšit základní kapitál vydáním nových akcií. V důsledku toho se kapitál podniku Adria zvýšil o 2,36 milionu EUR. Fond KAD upsal přibližně 99,5 % vydaných akcií a zbytek upsali individuální akcionáři. Všechny akcie byly upsány do 20. července 2009.
(18)
Splacený kurz činil 22 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] byla hodnota akcií v září 2008 vyčíslena na […] EUR za akcii.
(19)
Po navýšení kapitálu v roce 2009 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 3
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2009
Název
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
2,9
4.3. Opatření č. 3: navýšení kapitálu v roce 2010
(20)
Dne 2. září 2010 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 2,5 milionu EUR. Přibližně 80 % vydaných akcií upsala holdingová společnost PDP (nástupnická společnost fondů KAD a SOD). Zbývajících 20 % vydaných akcií upsaly dvě soukromé cestovní agentury: Kompas d.d. a Palma d.o.o. (každá 10 %). Všechny akcie byly upsány do 1. října 2010.
(21)
Splacený kurz činil 12 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění ze dne […] byla hodnota akcií v červnu 2009 vyčíslena na […] EUR.
(22)
Po navýšení kapitálu v roce 2010 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 4
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2010
Název
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
2,4
4.4. Opatření č. 4: navýšení kapitálu v roce 2011
(23)
Dne 21. září 2011 rozhodla valná hromada akcionářů podniku Adria o navýšení základního kapitálu o 69,7 milionu EUR. Republika Slovinsko upsala v hotovosti akcie v hodnotě 49,5 milionu EUR a společnost PDP upsala rovněž v hotovosti akcie v hodnotě 0,5 milionu EUR. Zbývající část navýšení kapitálu (tj. 19,7 milionu EUR) měla podobu kapitalizace pohledávek ze strany několika bank: a) 13,83 milionu EUR ze strany banky NLB, b) 3,35 milionu EUR ze strany banky Abanka Vipa d.d., c) 1,24 milionu EUR ze strany banky Unicredit Bank of Slovenia d.d. a d) 1,28 milionu EUR ze strany banky Hypo Alpe-Adria Bank d.d. K navýšení kapitálu došlo dne 30. září 2011.
(24)
Schválený kurz činil 1 EUR za akcii, což je minimální hodnota, kterou připouštějí slovinské právní předpisy. Zpráva o ocenění vyhotovena nebyla.
(25)
Po navýšení kapitálu v roce 2011 vlastnily kapitál podniku Adria tyto subjekty:
Tabulka 5
Vlastnická struktura podniku Adria po navýšení kapitálu v roce 2011
Název
%
Republika Slovinsko
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Ostatní (včetně individuálních akcionářů)
0,1
Plán restrukturalizace ze září 2011
(26)
Podle slovinských orgánů se stát, společnost PDP a banky rozhodly podílet na navýšení kapitálu v roce 2011 na základě plánu nazvaného „program finanční a obchodní restrukturalizace“ (dále jen „plán restrukturalizace“) ze září 2011. Tento plán obsahoval potřebná opatření pro finanční a obchodní restrukturalizaci podniku Adria, která umožní obnovení jeho životaschopnosti. Plán byl jednoznačně vyhotoven pro účely oznámení podpory na restrukturalizaci, jelikož odkazuje na pojmy jako „vlastní příspěvek“ a „narušení hospodářské soutěže“, které se obvykle v obchodních plánech nevyskytují.
(27)
Podle plánu restrukturalizace, který byl předložen původně, by podnik Adria dosáhl životaschopnosti v roce 2013 (základní a optimistický scénář) nebo v roce 2014 (pesimistický scénář). Podle původně předloženého plánu restrukturalizace byly potíže podniku Adria způsobeny: a) […].
(28)
Původně předložený plán restrukturalizace stanovil řadu opatření, jejichž cílem byla restrukturalizace podniku Adria a obnovení jeho životaschopnosti: a) […].
(29)
Podle původně předloženého plánu restrukturalizace mělo navýšení kapitálu v roce 2011 o 69,7 milionu EUR pokrýt záporný vlastní kapitál podniku Adria ve výši […], splacení závazků ve výši […] EUR (neuhrazené závazky vůči dodavatelům ve výši […] EUR a včasné splacení bankovních úvěrů ve výši […] EUR) a financování restrukturalizačních opatření s částkou ve výši […] EUR.
(30)
Celkové náklady restrukturalizace by na druhou stranu činily […] EUR, přičemž by byly částečně financovány z částky ve výši 50 milionů EUR, kterou v hotovosti vložily slovinský stát a společnost PDP. Příspěvek podniku Adria na restrukturalizační náklady („vlastní příspěvek“) by činil […] EUR a vyplýval by z kapitalizace pohledávek v souvislosti s bankovními úvěry (19,7 milionu EUR), […]. V původně předloženém plánu restrukturalizace se jako kompenzační opatření zvažoval prodej podniku AAT a zrušení pravidelných leteckých linek.
(31)
Vzhledem k pochybnostem, které Komise uvedla v rozhodnutí o zahájení řízení, předložilo Slovinsko řadu aktualizací plánu restrukturalizace. Plán restrukturalizace v současnosti předpokládá dobu trvání restrukturalizace do roku 2015 a zahrnuje několik dodatečných restrukturalizačních opatření, aby byla zajištěna udržitelnější životaschopnost. K dodatečným restrukturalizačním opatřením (spolu s finančním dopadem v období 2014-2015) patří: a) […].
4.5. Opatření č. 5: akvizice podniku Adria Airways Tehnika d.d. v letech 2010-2011
(32)
Podnik AAT, 100 % dceřiná společnost podniku Adria, byl založen v roce 2010. Do té doby se jednalo o technickou servisní divizi podniku Adria nazývanou SVL. Podnik AAT působí v oblasti údržby letadel a poskytuje služby podniku Adria i jiným zákazníkům.
(33)
V období od listopadu 2010 do března 2011 získaly společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana (správce lublaňského letiště, jehož většinovým vlastníkem je stát) od podniku Adria ve dvou fázích podíly v podniku AAT ve výši 52,3 %, resp. 47,7 %. V první fázi odkoupila společnost PDP v podniku AAT 18,24 % podíl ve formě 2 676 346 preferenčních akcií bez hlasovacích práv, a to za cenu 1 EUR za akcii. Společnost Aerodrom Ljubljana současně získala v podniku AAT podíl ve výši 31,16 % (4 570 881 akcií), a to konverzí dluhu ve výši přibližně 4,6 milionu EUR na preferenční akcie bez hlasovacích práv. Ve druhé fázi počátkem roku 2011 prodal podnik Adria své zbývající podíly v podniku AAT takto: společnost PDP získala 5 000 000 kmenových akcií za cenu 1 EUR za akcii a navýšila svůj podíl v podniku na 52,33 %, zatímco společnost Aerodrom Ljubljana navýšila svůj podíl v podniku AAT na 47,67 %, a to kapitalizací pohledávek vůči podniku Adria v hodnotě 2,2 milionu EUR.
(34)
Celková uhrazená cena tudíž činila 14,7 milionu EUR, tj. 1 EUR za akcii. Ve zprávě o ocenění z dubna 2010 byla hodnota podniku AAT jakožto technické servisní divize podniku Adria k prosinci 2009 stanovena v rozmezí od 14,4 milionu EUR do 14,9 milionu EUR.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(35)
Komise se dne 20. listopadu 2012 rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení. V rozhodnutí o zahájení řízení se Komise předběžně domnívala, že podnik Adria bylo možno v době, kdy byla uvedená opatření provedena, nebo nejpozději od roku 2008 považovat za podnik v obtížích. Komise vyslovila pochybnosti ohledně pěti posuzovaných opatření a dospěla k předběžnému závěru, že všechna tato opatření zahrnovala státní podporu.
(36)
Co se týká opatření č. 1 a 2, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení zastávala názor, že se fond KAD nacházel pod jednoznačným a přímým vlivem slovinského státu, a dospěla k předběžnému závaru, že účast fondu KAD na navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 zahrnovala státní prostředky a lze ji přičíst Slovinsku. Ačkoli byla cena akcií, kterou fond KAD skutečně zaplatil, nižší než hodnota stanovená ve dvou zprávách o ocenění, Komise vyslovila ohledně těchto zpráv pochybnosti, jelikož mezi oceněním akcií a navýšením kapitálu uběhla značná doba. Jelikož byl fond KAD v té době většinovým vlastníkem podniku Adria, Komise se domnívala, že cílem navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 bylo financování existující investice fondu KAD v podniku, který bylo možno považovat za podnik v obtížích.
(37)
Při posuzování opatření č. 3 Komise uvedla, že společnost PDP je nástupnickou společností fondů KAD a SOD, jejichž jednání Komise předběžně považovala za přičitatelné státu. Komise mimoto jako prvek přičitatelnosti státu zdůraznila skutečnost, že slovinský stát vlastní ve společnosti PDP nepřímo 100 % podíl (prostřednictvím fondů KAD, SOD a DSU (společnost pro správu majetku, která je zcela ve vlastnictví státu)), a poukázala na některé nepřímé důkazy přičitatelnosti ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (14). Obdobně jako v případě opatření č. 1 a 2 byla sice cena akcií, kterou společnost PDP skutečně uhradila, nižší než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, Komise však vyslovila ohledně zprávy pochybnosti, jelikož mezi oceněním akcií a navýšením kapitálu uběhlo 15 měsíců. Komise se rovněž předběžně domnívala, že účast dvou soukromých cestovních agentur (Kompas d.d. a Palma d.o.o.) na navýšení kapitálu v roce 2010 společně se společností PDP sama o sobě nepostačuje k tomu, aby rozptýlila pochybnosti Komise v souvislosti s možným zvýhodněním podniku Adria (15).
(38)
Ve vztahu k opatření č. 4 Komise uvedla, že investice Slovinska jednoznačně zahrnovala státní prostředky, a zopakovala svůj předběžný závěr, že jednání společnosti PDP lze přičíst státu. Komise vyslovila rovněž pochybnosti ohledně účasti banky NLB na opatření č. 4, kterou lze považovat za přičitatelnou státu vzhledem ke skutečnosti, že a) většinovým vlastníkem banky NLB byl v té době stát, b) stát měl většinu hlasů v představenstvu a dozorčí radě banky a c) jednání státem kontrolované banky mohlo být ovlivněno orgány veřejné moci.
(39)
Při posuzování, zda opatření č. 4 zahrnovala nepatřičnou selektivní výhodu pro podnik Adria, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla, že skutečnost, že banky souhlasily s kapitalizací pohledávek pouze v případě, že stát vloží do podniku Adria hotovost, a zejména rozdílná povaha příspěvků státu a společnosti PDP v porovnání s příspěvkem bank (hotovost a konverze dluhu), postačuje k tomu, aby zakládala nikoli nevýznamné pochybnosti ohledně rovnocennosti navýšení kapitálu v roce 2011. Komise rovněž uvedla, že na rozdíl od předchozích navýšení kapitálu došlo k navýšení kapitálu v roce 2011 bez zprávy o ocenění.
(40)
Co se týká tvrzení slovinských orgánů, že se rozhodly podílet na opatření č. 4 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011, Komise poznamenala, že plán restrukturalizace v zásadě nepostačoval ke splnění kritérií soukromého investora, jelikož některé odhady v plánu restrukturalizace byly (jak se zdálo) založeny na nejistých nebo nejasných předpokladech. Komise mimoto zdůraznila, že by soukromý investor uvážil riziko toho, že předchozí navýšení kapitálu představovala protiprávní státní podporu, a posoudil by dopad rizika možného příkazu Komise k navrácení podpory na ziskovost investice. Komise rovněž uvedla, že se banky mohly rozhodnout k účasti na navýšení kapitálu kvůli zájmu, který Slovinsko projevilo o podnik Adria, a to mnohem dříve, než bylo rozhodnuto o navýšení kapitálu v roce 2011.
(41)
S ohledem na opatření č. 5 Komise zopakovala svůj předběžný názor, že jednání společnosti PDP lze přičíst státu a že byly použity státní prostředky. Pokud jde o společnost Aerodrom Ljubljana, Komise dospěla k témuž předběžnému závěru, jelikož v době nabytí podniku AAT byl většinovým vlastníkem této společnosti stát. Komise rovněž pokládala za nepravděpodobné, že by se orgány veřejné moci nepodílely na důležitých rozhodnutích společnosti Aerodrom Ljubljana, správce lublaňského letiště, a to kvůli strategickému významu letiště pro zemi jakožto hlavní vstupní brány pro mezinárodní lety.
(42)
Jelikož k první fázi získání akcií podniku AAT došlo bezprostředně po navýšení kapitálu v roce 2010, byla Komise názoru, že by se obě opatření neměla posoudit odděleně, nýbrž jako součást rozsáhlejší akce na podporu podniku Adria. Při posuzování zprávy, která stanovila hodnotu akcií podniku AAT, Komise uvedla, že podnik AAT byl oceněn jako součást technické servisní divize podniku Adria (v té době SVL) a při stanovení hodnoty podniku AAT se přihlíželo k souvisejícím synergiím. Komise se však domnívala, že ve zprávě měla být hodnota divize SLV/podniku AAT vyčíslena jako hodnota samostatného subjektu bez ohledu na vnitroskupinové synergie, jelikož podnik AAT vznikl v roce 2010 odštěpením od podniku Adria a byl prodán jako samostatný subjekt. Komise vyslovila rovněž obavy v souvislosti se značným časovým odstupem mezi oceněním a prodejem akcií podniku AAT.
(43)
Komise vyslovila taktéž pochybnosti ohledně slučitelnosti pěti posuzovaných opatření s vnitřním trhem, zejména kvůli skutečnosti, že slovinské orgány neuvedly žádné možné důvody slučitelnosti.
(44)
Vzhledem k povaze dotyčných opatření a skutečnosti, že podnik Adria bylo možno v době provedení těchto opatření považovat za podnik v obtížích, Komise uvedla, že slučitelnost opatření lze posoudit pouze podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, a zejména na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (16) (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“). Komise za prvé uvedla, že patrně nejsou splněny podmínky podpory na záchranu stanovené v části 3.1 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. V souvislosti s podporou na restrukturalizaci, která je vymezena v části 3.2 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, Komise zdůraznila, že uvedená opatření byla provedena před jejich oznámením Komisi a bez existence věrohodného plánu restrukturalizace, který by splňoval podmínky stanovené v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, což je okolnost, která sama o sobě postačuje k tomu, aby byla vyloučena slučitelnost opatření s vnitřním trhem (17).
(45)
Komise vyslovila rovněž pochybnosti ohledně plánu restrukturalizace, jelikož se zdálo, že není dostatečně důkladný, aby umožnil obnovení dlouhodobé životaschopnosti podniku Adria, poněvadž některé jeho odhady vycházely z nevyčíslených, nejistých nebo nejasných předpokladů. Komise měla také pochybnosti, zda lze kompenzační opatření, která se v plánu restrukturalizace předpokládala, považovat za vhodná a/nebo dostatečná, jelikož se zdálo, že jsou nezbytná k obnovení životaschopnosti podniku Adria. Pokud jde o prodej podniku AAT, k tomu došlo několik měsíců před schválením plánu restrukturalizace, a to v době (konec roku 2010, začátek roku 2011), kdy podnik Adria naléhavě nutně potřeboval financování. Rovněž zrušení pravidelných leteckých linek se nejevilo jako přijatelné kompenzační opatření, jelikož většina těchto tras (27 z celkem 31) byla v plánu restrukturalizace označena jako ztrátová a jejich zrušení by bylo každopádně nezbytné k zajištění životaschopnosti podniku. Komise měla rovněž pochybnosti, zda lze plně přijmout navrhovaný vlastní příspěvek podniku Adria ve výši […] EUR, zejména kvůli tomu, že nebylo jasné, zda lze jako vlastní příspěvek započítat částky vyplývající z prodeje podniku AAT a kapitalizace pohledávek v souvislosti s bankovními úvěry. Jelikož byl podnik Adria v době provedení těchto opatření patrně podnikem v obtížích a podnik v obtížích může obdržet pouze podporu na záchranu a/nebo restrukturalizaci, vyslovila Komise rovněž pochybnosti ohledně toho, zda byla dodržena zásada „jednou a dost“, zejména v souvislosti s navýšením kapitálu v roce 2011.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Slovinska
(46)
Ve svých připomínkách k rozhodnutí Komise o zahájení řízení trvalo Slovinsko na tom, že opatření č. 1, 2 a 3 nezahrnovala státní podporu, jelikož rozhodnutí fondu KAD a společnosti PDP nelze přičíst státu. Slovinsko zejména uvedlo, že 100 % podíl státu nepostačuje k vyvození závěru, že opatření lze přičíst státu. Slovinsko mimoto poznamenalo, že zprávy o ocenění, v nichž byla vyčíslena hodnota akcií, byly adekvátní, byla tudíž dodržena zásada investora v tržním hospodářství, takže zvýhodnění podniku Adria je vyloučeno. Co se týká konkrétně opatření č. 3, Slovinsko tvrdilo, že upsání 20 % akcií dvěma soukromými cestovními agenturami za rovnocenných podmínek spolu se společností PDP bylo významné a prokazovalo, že trh o životaschopnosti podniku Adria nepochybuje, což vylučuje existenci státní podpory.
(47)
V souvislosti s opatřením č. 5 Slovinsko zopakovalo, že jednání společnosti PDP nelze přičíst státu. Co se týká jednání společnosti Aerodrom Ljubljana, Slovinsko se domnívalo, že vliv státu na její rozhodnutí o nabytí podniku AAT nelze odvozovat od skutečnosti, že někteří členové dozorčí rady byli navrženi státem a fondy KAD a SOD. Slovinsko se rovněž domnívalo, že zprávu o ocenění z dubna 2010, která stanovila hodnotu podniku AAT jakožto technické servisní divize podniku Adria v rozmezí od 14,4 milionu EUR do 14,9 milionu EUR, nelze považovat za zastaralou a že neexistují žádné náznaky, že ve zprávě o ocenění byly zohledněny synergie s podnikem Adria. Slovinsko mimoto uvedlo, že zápisy ze zasedání představenstva společností PDP a Aerodrom Ljubljana prokazují, že rozhodnutí o nabytí podniku AAT bylo přijato na základě ekonomicky racionálních úvah. Z těchto důvodů je existence státní podpory v opatření č. 5 vyloučena.
(48)
Slovinsko zpochybnilo rovněž hodnocení podniku Adria jakožto podniku v obtížích a domnívalo se, že podnik Adria byl v obtížích teprve od ledna 2011, tj. v době provedení opatření č. 4.
(49)
Co se týká opatření č. 4, Slovinsko existenci podpory vyloučilo a tvrdilo, že kapitalizaci pohledávky ze strany banky NLB nelze přičíst státu. Slovinsko se rovněž domnívalo, že nesplácené úvěry přeměněné na vlastní kapitál byly plně zajištěny zástavními právy k letadlům a budovám a že jejich konverzí na kapitál převzaly banky nové obchodní riziko. V tomto smyslu odpovídá kapitalizace pohledávek vkladu v hotovosti. Slovinsko také uvedlo, že při rozhodování o investici se banky a stát ovlivnily vzájemně a že toto rozhodnutí bylo (podle názoru Slovinska) založeno na spolehlivém plánu restrukturalizace, a Slovinsko dospělo k závěru, že investiční rozhodnutí byla přijata souběžně, což vylučuje nepatřičnou výhodu pro podnik Adria.
(50)
Jelikož se Slovinsko domnívalo, že opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnují státní prostředky, nepředložilo žádné důvody slučitelnosti těchto opatření. Slovinsko však uvedlo důvody slučitelnosti u opatření č. 4, pokud by Komise dospěla k závěru, že toto opatření představuje státní podporu. Jelikož podle Slovinska je podnik Adria v obtížích teprve od ledna 2011 (viz 48. bod odůvodnění), opatření č. 4 představuje na základě předloženého plánu restrukturalizace slučitelnou podporu na restrukturalizaci podle části 3.2 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(51)
Pokud jde o obnovení životaschopnosti, Slovinsko se domnívalo, že plán restrukturalizace zajišťuje dlouhodobou životaschopnost podniku Adria, a zdůraznilo, že v souladu s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci obsahuje plán restrukturalizace průzkum trhu a analýzu příčin, které vedly k potížím podniku, a že předpokládá ukončení činností, které by ze strukturálního hlediska zůstaly i po restrukturalizaci ztrátové. Jak je uvedeno v 31. bodě odůvodnění, Slovinsko předložilo řadu aktualizací plánu restrukturalizace, který v současnosti předpokládá dobu trvání restrukturalizace do roku 2015 a obsahuje několik dodatečných restrukturalizačních opatření, aby byla zajištěna udržitelnější životaschopnost. Slovinsko také zdůraznilo, že aktualizovaný plán restrukturalizace zajišťuje i podle pesimistického scénáře dlouhodobou životaschopnost podniku do konce roku 2015 s návratností vlastního kapitálu (ROE) ve výši […] % v roce 2014 a ve výši […] % v roce 2015, což přesahuje úrovně, které Komise schválila v rozhodnutí týkajícím se společnosti Air Malta (18).
(52)
Slovinsko zastává názor, že snížení kapacity (ve formě zrušení pravidelných leteckých linek) o […] % v zimní sezóně a […] % v letní sezóně, uvolnění letištních časů na určitých letištích, včetně koordinovaných (přetížených) letišť, a prodej podniku AAT představují vhodná a přiměřená kompenzační opatření. Slovinsko také uvedlo,že zrušené trasy byly ve skutečnosti ziskové, a to na základě tzv. „hrubého ziskového rozpětí“ (kladný příspěvek C1), což Komise v rozhodnutích týkajících se společností Air Malta a České aerolinie (19) akceptovala.
(53)
S ohledem na omezení podpory na minimum (vlastní příspěvek) Slovinsko v souladu s tím, co bylo uvedeno výše, tvrdilo, že prodej podniku AAT nezahrnuje státní podporu, a proto by se výnosy z tohoto prodeje ve výši 14,7 milionu EUR měly považovat za vlastní příspěvek. Slovinsko se rovněž domnívalo, že by se za vlastní příspěvek měla v plné výši považovat kapitalizace pohledávek ze strany bank, tj. 19,7 milionu EUR. Slovinsko poskytlo údaje o hodnotě letadel, která byla zastavena v souvislosti s dotyčnými úvěry, spolu s příslušnou zprávou společnosti AVAC (20) prokazující hodnoty těchto letadel. Po připočtení prodeje řady aktiv […] přesáhne vlastní příspěvek podle aktualizovaného plánu restrukturalizace [50-54] %.
(54)
Co se týká zásady „jednou a dost“, Slovinsko se domnívalo, že tato zásada byla dodržena, jelikož opatření č. 1, 2, 3 a 5, která předcházela opatření č. 4, nezahrnovala státní podporu podniku Adria.
6.2. Připomínky zúčastněných stran
(55)
Během formálního vyšetřovacího řízení obdržela Komise připomínky pouze od společnosti Ryanair, která souhlasila s předběžným zjištěním Komise, že opatření, která jsou předmětem posouzení, zahrnovala podporu a nejsou slučitelná s vnitřním trhem.
(56)
Společnost Ryanair však tvrdila, že v rozhodnutí o zahájení řízení nebylo posouzení Komise týkající se zásady investora v tržním hospodářství úplné, jelikož Komise měla uvážit, zda by se soukromý investor nerozhodl podnik Adria zlikvidovat místo toho, aby mu poskytl další kapitál (21). Společnost Ryanair rovněž uvedla, že Komise měla v rozhodnutí o zahájení řízení posoudit, zda nebyla likvidace podniku Adria pro stát výhodnější než poskytnutí dalších finančních prostředků. Ačkoli se společnost Ryanair domnívala, že nemá k dispozici dostatek informací, aby se mohla vyjádřit k plánu restrukturalizace, pochybovala o tom, že podnik Adria bude opět ziskový.
(57)
Společnost Ryanair také tvrdila, že podpora poskytnutá podniku Adria poškozuje její postavení na trhu, jelikož maří snahy společnosti Ryanair o rozvoj trhu a způsobuje jí ztrátu příjmů.
6.3. Vyjádření Slovinska k připomínkám zúčastněných třetích stran
(58)
Slovinsko se podrobně zabývalo tvrzeními, která ve svých připomínkách uvedla společnost Ryanair. Slovinsko zejména uvedlo, že se na kapitálových injekcích ve prospěch podniku Adria nepodílel jen stát, nýbrž i soukromí investoři a subjekty, jejichž jednání nelze podle Slovinska přičíst státu. Slovinsko se mimoto domnívalo, že si společnost Ryanair mylně vyložila judikaturu, když tvrdila, že by stát měl před restrukturalizací a dlouhodobou životaschopností podniku Adria upřednostnit jeho úpadek. Podle Slovinska je test, který uvedla společnost Ryanair, chybný, jelikož by byl použitelný pouze na věřitele podniku Adria, nikoli však na investory: jelikož Slovinsko nemělo vůči podniku žádné pohledávky, nemohlo požadovat jeho likvidaci.
(59)
Slovinsko uvedlo, že se Komise zabývala předpoklady plánu restrukturalizace podniku Adria, a zdůraznilo, že pochybnosti společnosti Ryanair ohledně možného obnovení životaschopnosti podniku Adria jsou nepodložené. Slovinsko rovněž tvrdilo, že údajné poškození tržního postavení společnosti Ryanair nebylo doloženo.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(60)
Toto rozhodnutí se zabývá nejprve otázkou, zda je podnik Adria podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci (oddíl 7.1). Poté analyzuje, zda posuzovaná opatření zahrnují státní podporu pro podnik Adria ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (oddíl 7.2) a zda je tato podpora zákonná (oddíl 7.4) a slučitelná s vnitřním trhem (oddíl 7.5).
7.1. Potíže podniku Adria
(61)
Finanční situace podniku Adria se trvale zhoršovala od roku 2008, kdy podnik zaznamenal nižší tržby, záporný zisk před zdaněním (EBT) a záporný vlastní kapitál. Klíčové finanční parametry podniku Adria v období od roku 2007 do roku 2011 podle informací, které poskytly slovinské orgány, byly následující:
Tabulka 6
Klíčové finanční údaje podniku Adria od roku 2007 do června 2011 (v milionech EUR)
2007
2008
2009
2010
červen 2011
Obrat
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Čistý výsledek
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
EBTDA
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Zapsaný kapitál
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Vlastní kapitál
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Poměr dluhu k vlastnímu kapitálu
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Peněžní tok z provozních činností
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Podnik Adria uzavřel účetní rok 2011 se ztrátami ve výši 12 milionů EUR (24), zatímco v roce 2012 dosáhly ztráty 10,8 milionu EUR (25). Rovněž se zdá, že v roce 2013 snížil podnik Adria ztráty na 3,1 milionu EUR (26).
(63)
V bodě 10 písm. a) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je uvedeno, že podnik je považován za podnik v obtížích, pokud „došlo ke ztrátě více než poloviny zapsaného kapitálu a ke ztrátě více než jedné čtvrtiny tohoto kapitálu došlo za posledních 12 měsíců“. Toto ustanovení odráží předpoklad, že podnik, který zaznamenal významnou ztrátu zapsaného kapitálu, není schopen zamezit ztrátě, která by jej v krátkodobém nebo střednědobém výhledu téměř jistě odsoudila k ukončení podnikatelské činnosti (jak je stanoveno v bodě 9 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(64)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, v období od roku 2007 do června 2011 nedošlo ke ztrátě zapsaného kapitálu, nýbrž ve skutečnosti se zapsaný kapitál zvýšil. Komise však podotýká, že vlastní kapitál podniku byl v letech 2010 a 2011 záporný. Podnik současně nepřijal vhodná opatření, aby snížení vlastního kapitálu řešil. V dřívějších případech (27) dospěla Komise k závěru, že pokud má podnik záporný vlastní kapitál, v zásadě se předpokládá, že kritéria uvedená v bodě 10 písm. a) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jsou splněna, přičemž v případě podniku Adria tomu tak bylo nejméně od roku 2010. Rovněž Tribunál dospěl v nedávném rozsudku (28) k závěru, že podnik se záporným vlastním kapitálem je podnikem v obtížích.
(65)
Potíže podniku Adria patrně vyvrcholily koncem roku 2010. Tisk v té době zmiňoval možnost, že na podnik Adria bude uvalena nucená správa, nebo že vyhlásí úpadek (29). To lze považovat za signál, že nejpozději v té době splňoval podnik Adria kritéria pro to, aby byl předmětem kolektivního úpadkového řízení podle slovinských právních předpisů ve smyslu bodu 10 písm. c) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(66)
Z výše uvedených důvodů Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení vyvozuje závěr, že v letech 2010 a 2011, tj. v době provedení opatření č. 3, 4 a 5, byl podnik Adria podnikem v obtížích ve smyslu bodu 10 písm. a) a/nebo písm. c) pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(67)
Z tabulky 6 v 61. bodě odůvodnění mimoto vyplývá, že v letech 2010 a 2011 bylo možno podnik Adria považovat za podnik v potížích rovněž ve smyslu bodu 11 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, v němž se uvádí, že podnik může být považován za podnik v obtížích, „kdy jsou patrné typické příznaky […], například narůstající ztráta, klesající obrat, rostoucí skladové zásoby, nadbytečná kapacita, slábnoucí peněžní tok, narůstající dluh, narůstající úroky a klesající nebo nulová hodnota čistých aktiv“.
(68)
Komise se však domnívá, že mezi roky 2007 a 2009 nevykazoval podnik Adria typické příznaky podniku v obtížích podle bodu 11 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Co se týká roku 2008, podnik Adria poprvé v posuzovaném období vykázal ztráty ve výši 3,2 milionu EUR. Jak Slovinsko správně podotklo, v roce 2008 se příjmy a peněžní tok podniku Adria v porovnání s předchozím rokem zvýšily (z 179,2 milionu EUR na 205,4 milionu EUR, resp. z 16,9 milionu EUR na 18,5 milionu EUR). Jeho zapsaný kapitál byl stálý a činil 6,8 milionu EUR.
(69)
Komise rovněž uvádí, že v roce 2008 měl podnik Adria čistý zisk před zdaněním (EBT) ve výši 3,2 milionu EUR a v roce 2009 pak ve výši 14 milionů EUR. V těchto letech byl hospodářský výsledek podniku bez odpisů kladný a podnik dosáhl EBTDA ve výši 10,9 milionu EUR, resp. 1,6 milionu EUR (viz tabulka 6 v 61. bodě odůvodnění). Od roku 2010 byl EBTDA podniku Adria záporný. Jelikož o opatření č. 2 bylo rozhodnuto v lednu 2009 a akcie byly zcela upsány v červenci 2009, nemůže Komise dospět s jistotou k závěru, že v té době existovala jednoznačně zjistitelná tendence k záporným výsledkům, která by umožňovala vyvodit závěr, že podnik Adria byl podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(70)
Komise proto zastává názor, že v letech 2007-2009, tj. v době provedení opatření č. 1 a 2, nebyl podnik Adria podnikem v obtížích.
7.2. Existence státní podpory
(71)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(72)
Aby bylo možno vyvodit závěr ohledně existence státní podpory, musí Komise posoudit, zda jsou u každého z pěti posuzovaných opatření splněna kumulativní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy (tj. převod státních prostředků, selektivní výhoda, možné narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu uvnitř EU).
7.2.1. Opatření č. 1 a 2: navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009
(73)
Komise nejprve analyzuje, zda opatření č. 1 a 2 poskytla podniku Adria nepatřičnou selektivní výhodu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise v této souvislosti uvedla, že cena akcií, kterou uhradil fond KAD, byla nižší než hodnota stanovená ve dvou zprávách o ocenění. Fond KAD získal nové akcie podniku Adria v únoru 2007 za cenu ve výši 27 EUR za akcii, což je méně než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, která k […] činila […] EUR za akcii (viz 15. bod odůvodnění). V lednu 2009 získal fond KAD akcie za cenu ve výši 22 EUR za akcii, což je méně než hodnota stanovená ve zprávě o ocenění, která k […] činila […] EUR za akcii (viz 18. bod odůvodnění). Komise však vyslovila pochybnosti ohledně spolehlivosti těchto zpráv, mimo jiné kvůli značnému časovému odstupu mezi navýšením kapitálu (únor 2007, resp. leden 2009) a oceněním akcií podniku ([…], resp. […]).
(75)
Komise posoudila údaje a důkazy, které v souvislosti s těmito zprávami Slovinsko předložilo po zahájení formálního vyšetřovacího řízení. Co se týká opatření č. 1, Slovinsko objasnilo, že údaje, z nichž zpráva vycházela, pocházejí ze dne 30. září 2006 a že v době vyhotovení zprávy odhadcem se jednalo o poslední dostupné údaje. Pokud jde o opatření č. 2, zpráva o ocenění akcií byla zadána ve stejné době, kdy valná hromada akcionářů podniku Adria rozhodla o navýšení kapitálu. Komise nemá důvod domnívat se, že odhadce (P&S Capital) nebyl zcela nezávislý.
(76)
Ačkoli je pravdou, že mezi oceněním akcií podniku a navýšením kapitálu uběhlo […] měsíců, Komise nenašla žádné důkazy, které by prokazovaly, že tento časový odstup měl skutečně dopad na odhadovanou hodnotu akcií podniku Adria.
(77)
Komise poznamenává, že metoda ocenění použitá ve zprávách (čistá současná hodnota očekávaných volných peněžních toků (30)) je v případech akvizic obecně uznávaná. Z podrobné analýzy zpráv o ocenění mimoto vyplývá, že použité vzorce byly pro účely ocenění přiměřené a byly náležitě použity a že předpoklady a odhady týkající se růstu obratu a ziskovosti se jeví jako realistické. Ve zprávě o ocenění akcií pro kapitálovou injekci v roce 2007 (opatření č. 1) byly odhadovaný průměrný růst příjmů a ziskovost v rozmezí, které bylo zaznamenáno v minulosti. Ve zprávě o ocenění akcií pro kapitálovou injekci v roce 2009 (opatření č. 2) byly odhadovaný růst příjmů a ziskovost nižší než v minulosti, a to z těchto důvodů: a) vysoký hospodářský růst v roce 2008 způsobený především slovinským předsednictvím EU; b) pomalý světový hospodářský růst a c) napjatá situace na finančních trzích. Rovněž ostatní předpoklady použité ve zprávách se jevily jako realistické. Komise mimoto bere na vědomí, že fond KAD byl většinovým vlastníkem podniku Adria již před navýšeními kapitálu (31) a že cílem navýšení kapitálu bylo financování existující (ziskové) investice fondu KAD.
(78)
Na základě výše uvedených skutečností Komise uvádí, že navýšení kapitálu v letech 2007 a 2009 byla v souladu s tržními podmínkami a neznamenala pro podnik Adria nepatřičnou výhodu.
(79)
Komise proto vyvozuje závěr, že opatření č. 1 a 2 představovala investice, které by uskutečnil i investor v tržním hospodářství ve srovnatelné situaci (32), existence státní podpory je proto vyloučena, aniž by bylo nutné blíže posoudit splnění ostatních kumulativních podmínek stanovených v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.2. Opatření č. 3: navýšení kapitálu v roce 2010
(80)
Jak je uvedeno v 73. bodě odůvodnění, jednou z nezbytných podmínek existence státní podpory je to, že opatření poskytuje příjemci nepatřičnou selektivní výhodu. V následující části Komise posoudí, zda je v případě opatření č. 3 tato podmínka splněna.
(81)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že cena ve výši 12 EUR za akcii, kterou společnost PDP a soukromé cestovní agentury zaplatily za akcie podniku Adria, byla nižší než cena ve výši […] EUR za akcii, která byla stanovena ve zprávě o ocenění. Stejně jako v případě opatření č. 1 a 2 však Komise vyslovila ohledně spolehlivosti této zprávy pochybnosti, a to zejména kvůli skutečnosti, že mezi navýšením kapitálu (září 2010) a oceněním akcií ve zprávě ([…]) uběhlo […] měsíců.
(82)
Informace, které poskytly slovinské orgány, pochybnosti Komise v této souvislosti do jisté míry zmírnily. Komise však připomíná, že na základě týchž informací a ocenění se dvě soukromé cestovní agentury (Kompas d.d. a Palma d.o.o.) na navýšení kapitálu v roce 2010 podílely 20 %, zatímco společnost PDP vložila zbývajících 80 % kapitálu. Soukromé cestovní agentury a společnost PDP se na opatření podílely za stejných podmínek a upsaly akcie k témuž dni. Soukromá účast i příspěvek společnosti PDP měly podobu vkladu v hotovosti. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise zdůraznila, že soukromou účast ve výši 20 % lze v zásadě považovat za známku toho, že trh dotyčnou investici podpořil, ačkoli transakci je nutno posoudit v širším kontextu situace podniku Adria v té době a skutečnosti, že opatření č. 3 představovalo třetí navýšení kapitálu v rozmezí přibližně 3,5 roku.
(83)
Komise za prvé uvádí, že Slovinsko předložilo důkazy prokazující, že agentury Kompas d.d. a Palma d.o.o. byly společnosti zcela v soukromém vlastnictví, v nichž stát neměl žádnou kontrolu ani vliv. Jak je uvedeno v 79. bodě odůvodnění, opatření č. 1 a 2 nepředstavovala státní podporu. Vzhledem k tomu nelze mít patrně za to, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria ovlivnila investiční rozhodnutí, která by přijal i soukromý investor. Komise bere rovněž na vědomí, že soukromé cestovní agentury upsaly akcie podniku Adria k témuž dni jako společnost PDP, zaplatily stejnou cenu, jejich investice se uskutečnila za stejných podmínek a navýšení kapitálu ze strany společnosti PDP a soukromých cestovních agentur se uskutečnilo v hotovosti.
(84)
I kdyby Komise dospěla k závěru, že účast společnosti PDP zahrnovala státní prostředky a že ji lze přičíst státu (viz v tomto smyslu 89. až 91. bod odůvodnění), ve smyslu ustálené judikatury (33) nelze 20 % soukromou účast považovat v porovnání s veřejným zásahem za zanedbatelnou. S ohledem na výše uvedené skutečnosti nemůže Komise dospět k závěru, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria bylo skutečně ovlivněno jednáním společnosti PDP. Tento závěr nemění ani skutečnost, že se podnik Adria považoval v roce 2010 za podnik v obtížích (viz oddíl 7.1).
(85)
Z důkazů předložených Slovinskem mimoto nevyplývá, že soukromé cestovní agentury měly při investování do podniku Adria jinou motivaci než dosažení zisku. Komise v této souvislosti odkazuje na zprávu předloženou Slovinskem, která se týkala strategických směrů podniku Adria na období 2009-2014 (a kterou měli investoři zjevně k dispozici v době přijetí investičního rozhodnutí), podle níž se očekávalo, že podnik Adria bude v období od roku 2010 do roku 2014 ziskový, a to na základě kapitálové injekce ve výši přibližně 2,5 milionu EUR a provedení určitých opatření ze strany podniku Adria, včetně zvýšení průměrného výnosu z cestujícího a snížení nákladů. Tuto zprávu lze pokládat za další náznak toho, že soukromé cestovní agentury byly skutečně přesvědčeny o ziskovosti své investice.
(86)
Komise se proto domnívá, že rozhodnutí soukromých cestovních agentur investovat do podniku Adria je rovnocenné rozhodnutí společnosti PDP a že jejich investice byla významná. Komise nemá mimoto důvod pochybovat o tom, že se soukromé cestovní agentury rozhodly investovat do podniku Adria za účelem dosažení zisku. Komise proto vyvozuje závěr, že opatření č. 3 neznamenalo nepatřičnou výhodu pro podnik Adria, existence státní podpory je tudíž vyloučena, aniž by bylo nutné blíže posoudit, zda jsou splněny ostatní kumulativní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.3. Opatření č. 4: navýšení kapitálu v roce 2011
(87)
Dne 30. září 2011 upsalo Slovinsko v hotovosti 70 % akcií podniku Adria (49,5 milionu EUR), které byly vydány v rámci navýšení kapitálu v roce 2011. Slovinsko investovalo finanční prostředky prostřednictvím slovinské agentury pro správu kapitálových aktiv (AUKN). Společnost PDP upsala v hotovosti další 1 % akcií (0,5 milionu EUR). Zbývající část navýšení (tj. 19,7 milionu EUR) měla podobu kapitalizace pohledávek ze strany několika bank: 20 % ze strany banky NLB, 5 % ze strany banky Abanka Vipa d.d., 2 % ze strany banky Unicredit Bank of Slovenia d.d. a 2 % ze strany banky Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
Agentura AUKN byla založena zákonem o správě a řízení kapitálových investic Republiky Slovinsko (34), její správní radu jmenovalo Státní shromáždění, agentura byla přímým uživatelem rozpočtu Republiky Slovinsko a její zaměstnanci byli státními úředníky (35). Je tudíž zřejmé, že jednání agentury AUKN lze přičíst státu a že zahrnovalo státní prostředky, což Slovinsko nezpochybnilo. Komise dále vyzdvihuje tiskovou zprávu úřadu předsedy vlády Slovinska ze dne 23. června 2011: „Na dnešním zasedání vláda […] rozhodla, že agentura [AUKN] přispěje na vlastní kapitál podniku Adria Airways, d. d. částkou ve výši 49,5 milionu EUR a akciová společnost [PDP] zaplatí částku ve výši 500 000 EUR […]. Aktivní zapojení do tohoto procesu umožní Republice Slovinsko uspokojovat i v budoucnu její potřeby v oblasti služeb pravidelné letecké dopravy, které poskytuje dopravce se sídlem ve Slovinsku.“ (36)
(89)
S ohledem na společnost PDP se Komise domnívá, že existuje řada ukazatelů ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (37), které umožňují vyvodit závěr, že společnost PDP byla založena za účelem provádění politik, o nichž rozhodly slovinské orgány veřejné moci, a že její rozhodnutí investovat v rámci opatření č. 4 lze přičíst státu a zahrnuje státní prostředky. Komise především uvádí, že 100 % podíl ve společnosti PDP vlastní nepřímo slovinský stát (prostřednictvím fondů KAD, SOD a DSU). Komise v tomto smyslu připomíná své rozhodnutí ve věci ELAN (38), v němž dospěla k závěru, že opatření fondů KAD a DSU, dvou vlastníků společnosti PDP, lze přičíst státu. Stát má mimoto veškeré hlasy ve výboru akcionářů, který jmenuje představenstvo společnosti. Podle článku 19 stanov společnosti PDP musí představenstvo schválit nákup cenných papírů, jestliže hodnota transakce přesáhne 500 000 EUR.
(90)
Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení připomíná rovněž prohlášení bývalého slovinského ministra financí na konci jeho funkčního období dne 28. října 2011 (tj. po provedení opatření č. 4): „Založením zvláštní restrukturalizační společnosti (PDP) jsme slovinským podnikům poskytli nový zdroj financování, know-how a odborných znalostí založených na osvědčených postupech při restrukturalizaci podniků. Podniky Adria Airways a Unior představují nepochybně největší úspěch.“ (39) Toto tvrzení lze pokládat za nepřímý důkaz přičitatelnosti státu ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine. Tvrzení Slovinska, že toto prohlášení je nutno posoudit v politickém kontextu konce funkčního období ministra financí a pokládat je za „odvážné a dostatečně jasné [prohlášení], aby je bylo možno úspěšně sdělit prostřednictvím médií“, se nejeví jako přesvědčivé. Jako další nepřímý důkaz uvádí Komise tiskovou zprávu úřadu předsedy vlády Slovinska ze dne 23. června 2011 (viz 88. bod odůvodnění), která prokazuje, že slovinská vláda rozhodla, že společnost PDP přispěje k navýšení kapitálu v roce 2011 částkou ve výši 0,5 milionu EUR.
(91)
Na základě výše uvedených skutečností se Komise domnívá, že účast společnosti PDP na navýšení kapitálu v roce 2010 zahrnovala státní prostředky a že jednání této společnosti lze přičíst státu.
(92)
Co se týká bank, Komise v souladu s rozhodnutím o zahájení řízení poznamenává, že banky Abanka Vipa d.d., Unicredit Bank of Slovenia d.d. a Hypo Alpe-Adria Bank d.d. jsou čistě soukromými subjekty. Pokud jde o banku NLB, v době provedení opatření č. 4 byl jejím většinovým vlastníkem stát, a to buď přímo (45,62 % akcií), nebo nepřímo prostřednictvím fondů SOD (4,07 %) a KAD (4,03 %) (40), zatímco jediným dalším významným akcionářem banka KBC Bank (25 %). Skutečnost, že stát je většinovým vlastníkem banky NLB, což se promítá ve většině hlasů ve správní a dozorčí radě, naznačuje přičitatelnost opatření státu. Ze stanov banky NLB však nemůže Komise s jistotou odvodit, že její rozhodnutí o investici do podniku Adria lze přičíst státu. Rovněž z řídicí struktury banky NLB neodvodila Komise zasahování ze strany orgánů veřejné moci. Komise nenašla v tomto ohledu ani žádné nepřímé důkazy ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine. Z výše uvedených důvodů se Komise domnívá, že rozhodnutí banky NLB o účasti na opatření č. 4 nelze přičíst Slovinsku.
(93)
Po objasnění, že jednání agentury AUKN a společnosti PDP je přičitatelné státu, musí Komise posoudit, zda toto jednání znamenalo pro podnik Adria nepatřičnou selektivní výhodu.
(94)
Slovinsko uvedlo, že rozhodnutí bank investovat do podniku Adria byla přijata souběžně s rozhodnutím státu, což samo o sobě existenci výhody vylučuje.
(95)
Komise za prvé připomíná svůj závěr, že v roce 2011, v době provedení opatření č. 4, byl podnik Adria podnikem v obtížích (viz 66. bod odůvodnění).
(96)
Komise mimoto uvádí, že účast bank na kapitálové injekci v roce 2011 měla podobu konverze 26 % jejich stávajících pohledávek vůči podniku Adria na kapitál. Stát a společnost PDP vložily na druhou stranu hotovost. Slovinsko tvrdilo, že z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR, která byla předmětem konverze, odpovídá částka ve výši [10-20] milionů EUR vkladu v hotovosti, jelikož tato část úvěrů byla plně zajištěna. Podle Slovinska převzaly banky při konverzi nové riziko, což lze považovat za rovnocenné vložení nových finančních prostředků ve výši [10-20] milionů EUR.
(97)
Komise posoudila informace, které poskytlo Slovinsko, a dospěla k závěru, že částka ve výši [10-20] milionů EUR z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR, která byla předmětem konverze, byla skutečně plně a náležitě zajištěna, a to hlavně zástavními právy k letadlům ve vlastnictví podniku Adria. Ke stanovení hodnoty těchto letadel použil podnik Adria zprávu „Aircraft Value Reference“, kterou v dubnu 2011 zveřejnila nezávislá společnost Aircraft Value Analysis Company (dále jen „AVAC“). Tato zpráva uvádí současné a budoucí hodnoty a nájemné u mnoha typů letadel, a to vždy horní a dolní mez. Při ocenění letadel, která byla dána do zástavy jako jistota, byly použity hodnoty značně nižší než horní mez uvedená společností AVAC. Komise zastává názor, že vzhledem k nezávislosti společnosti AVAC a rozsáhlému využívání této zprávy v odvětví poskytuje zpráva spolehlivý základ pro určení hodnoty letadel.
(98)
Pohledávky ve výši [0-10] milionů EUR, které byly kapitalizovány, však nebyly plně zajištěny. U této části nemůže Komise vyvodit závěr, že je rovnocenná vkladu v hotovosti a že banky převzaly nové riziko. Podmínky zbývajícího dluhu se zlepšily a celková úroveň rizika se významně snížila, jelikož zbývající část dluhů (které se konverze netýkala) měla kolaterál ve stejné výši jako před konverzí. Toto celkové riziko se dále snížilo v důsledku skutečnosti, že jako podmínku kapitalizace pohledávek musel podnik Adria […]. V některých případech mimoto podmínky nesplaceného dluhu (úroková sazba, splátkový kalendář atd.) […].
(99)
Slovinsko převzalo na druhou stranu plně riziko u částky ve výši nejméně 49,5 milionu EUR, jelikož po navýšení kapitálu v roce 2011 se stalo akcionářem podniku Adria. Banky převzaly nové riziko, nikoli však ve stejné výši jako Slovinsko, jelikož se jejich postavení v důsledku konverze dluhu na kapitál zlepšilo. Zdá se tudíž, že při rozhodování o investici do podniku Adria nebyly banky ve srovnatelné situaci jako stát.
(100)
Nelze rovněž vyloučit, že rozhodnutí bank investovat do podniku Adria bylo ovlivněno jednáním státu. Ve výroční zprávě podniku Adria za rok 2011 se uvádí, že „vláda […] Slovinska dne 20. ledna 2011 jednoznačně zformulovala své stanovisko a uznala význam podniku Adria Airways jakožto národního leteckého dopravce pro slovinské hospodářství, slovinské občany a hosty ze zahraničí. Ve svém rozhodnutí objasnila vláda záměr zachovat podnik Adria Airways jakožto slovinského národního leteckého dopravce […]“. Toto rozhodnutí, které bylo vydáno před přijetím plánu restrukturalizace v září 2011, mohlo usnadnit rozhodování bank o investici, jelikož stát již naznačil záměr podpořit podnik Adria (41).
(101)
Na základě výše uvedených tvrzení vylučuje Komise tvrzení Slovinska, že stát a banky investovaly za rovnocenných podmínek.
(102)
Komise však musí analyzovat, zda je investice Slovinska do podniku Adria v souladu s tržními podmínkami. Slovinsko tvrdí, že se rozhodlo podílet na opatření č. 4 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011, což by se mělo pokládat za dodržení zásady investora v tržním hospodářství.
(103)
Komise na úvod podotýká, že na rozdíl od předchozích navýšení kapitálu došlo k navýšení kapitálu v roce 2011 bez zprávy o ocenění. Podle judikatury by soukromý investor zvažující rekapitalizaci podniku se značnými dluhy požadoval plán restrukturalizace, který je schopen zajistit jeho životaschopnost (42). V daném případě slovinské orgány uvedly, že se rozhodly podílet na navýšení kapitálu v roce 2011 na základě plánu restrukturalizace ze září 2011.
(104)
Komise však již vyvodila závěr, že podnik Adria byl v roce 2011 podnikem v obtížích (viz 66. bod odůvodnění). To samo o sobě znamená nepravděpodobnost toho, že stát mohl očekávat, že podnik Adria dosáhne v přiměřené lhůtě obvyklé návratnosti investovaného kapitálu. Komise proto trvá na svém názoru uvedeném v rozhodnutí o zahájení řízení, že plán restrukturalizace nelze považovat za dostatečný, pokud jde o odůvodnění navýšení kapitálu v roce 2011 jako opatření, které je v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Plán restrukturalizace (v původní verzi ze září 2011) za prvé předpokládal obnovení životaschopnosti v roce 2013 s velmi nízkým ziskovým rozpětím (zisk před zdaněním) (realistický scénář předpokládal v roce 2013 ziskové rozpětí ve výši […] %, v roce 2014 ve výši […] % a v roce 2015 ve výši […] %). Nedostatečnou ziskovost pro akcionáře prokazuje rovněž skutečnost, že plán předpokládal v témže období obzvláště nízké úrovně vlastního kapitálu, a to v rozmezí od […] EUR v roce 2011 do […] EUR v roce 2015. To znamená, že by se kapitál vložený v září 2011 (69,7 milionu EUR) během období restrukturalizace značně snížil, a nepřinášel by tudíž žádné skutečné výnosy.
(105)
Slovinsko předložilo řadu průběžných zpráv vyhotovených podniky Airconomy a Adria v období od dubna do září 2011 (tj. před přijetím plánu restrukturalizace ze září 2011), které měly (jak se usuzovalo) obsahovat vyčíslení, jež chybělo v plánu restrukturalizace, a které byly v té době zjevně poskytnuty všem akcionářům podniku Adria a rovněž státu. Komise však podotýká, že se průběžné zprávy týkají období 2011-2012, zatímco plán restrukturalizace obsahoval výhledy do roku 2015, […]. Komise se proto domnívá, že průběžné zprávy neposkytují potřebné chybějící informace, aby plán restrukturalizace splňoval kritérium investora v tržním hospodářství.
(106)
Na základě výše uvedených skutečností vyvozuje Komise závěr, že navýšení kapitálu v roce 2011 poskytlo podniku Adria nepatřičnou výhodu. Tato výhoda je selektivní, jelikož jediným příjemcem byl podnik Adria.
(107)
Komise musí rovněž posoudit, zda mohlo opatření č. 4 narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož podnik Adria zvýhodnilo v porovnání s jeho konkurenty, kteří veřejnou podporu neobdrželi. Je zřejmé, že opatření č. 4 mohlo ovlivnit obchod uvnitř EU a hospodářskou soutěž, jelikož podnik Adria soutěží s ostatními leteckými společnostmi v EU, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy („třetího balíčku“) v platnost dne 1. ledna 1993. V případě cestování na relativně kratší vzdálenosti v EU mimoto letecká doprava soutěží se silniční a železniční dopravou, a proto mohli být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(108)
Opatření č. 4 tudíž podniku Adria umožnilo pokračovat v činnosti, takže nemusel jako ostatní konkurenti čelit důsledkům, které obvykle vyplývají ze složité finanční situace.
(109)
Na základě výše uvedených tvrzení vyvozuje Komise závěr, že opatření č. 4 zahrnovalo státní podporu ve prospěch podniku Adria ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2.4. Opatření č. 5: prodej podniku AAT v letech 2010-2011
(110)
V rozhodnutí o zahájení řízení dospěla Komise z důvodů uvedených v 41. a 42. bodě odůvodnění k předběžnému závěru, že získání akcií podniku AAT společnostmi PDP a Aerodrom Ljubljana poskytlo podniku Adria nepatřičnou výhodu.
(111)
Vzhledem k rozdílné povaze příspěvků společností PDP a Aerodrom Ljubljana (hotovost v porovnání s kapitalizací pohledávek) a vzhledem k odůvodnění týkajícímu se opatření č. 4 (viz 94. až 101. bod odůvodnění) vyvozuje Komise závěr, že u opatření č. 5 lze přiměřeně vyloučit tvrzení ohledně rovnocennosti.
(112)
Komise však musí posoudit, zda byla investiční rozhodnutí společností PDP a Aerodrom Ljubljana ekonomicky racionální v tom smyslu, že by obezřetný subjekt v tržním hospodářství ve srovnatelné situaci jednal stejně. Komise v této souvislosti nejprve podotýká, že celková cena, kterou uhradily společnosti Aerodrom Ljubljana a PDP, tj. 14,7 milionu EUR, byla v rozmezí, které bylo stanoveno ve zprávě o ocenění podniku AAT. Komise však ohledně zprávy o ocenění vyslovila pochybnosti a uvedla, že hodnota podniku AAT (v té době technické servisní divize podniku Adria nazývané SVL) měla být stanovena jako hodnota samostatného subjektu bez ohledu na vnitroskupinové synergie. Komise rovněž podotkla, že mezi oceněním podniku AAT/SVL ([…]) a jeho prodejem (listopad 2010 - březen 2011) uběhla značná doba.
(113)
Komise musí za prvé uvést, že zprávu o ocenění vyhotovil nezávislý odborník (KPMG) a není důvod domnívat se, že odborník neprovedl tento úkol zcela nezávisle. Co se týká časového odstupu mezi oceněním a prodejem akcií, Slovinsko objasnilo, že zpráva o ocenění vycházela z finanční situace podniku Adria k 31. prosinci 2009, což byly poslední údaje, u nichž byl proveden externí audit. Komise konstatuje, že opatření č. 5 bylo provedeno v listopadu 2010, tj. méně než rok po dni ocenění podniku AAT podle zprávy o ocenění. Ačkoli zpráva o ocenění podniku AAT přihlíží k negativním výhledům podniku Adria, byl v ní podrobně posouzen obchodní segment služeb údržby, oprav a generálních oprav a vyvozen závěr, že se negativní tendence, která byla zaznamenána u podniku Adria, podniku AAT netýká a že podnik AAT je ziskový. Podrobnější posouzení zprávy o ocenění ukazuje, že podnik AAT/SVL byl oceněn jako samostatná obchodní jednotka, aniž byly uváženy možné synergie s podnikem Adria. V této souvislosti se zdá, že zpráva o ocenění byla vyhotovena v době, kdy bylo známo, že podnik AAT začne poskytovat služby v oblasti údržby, oprav a generálních oprav i dalším externím zákazníkům, zejména společnosti Spanair, která případně nahradí podnik Adria jako hlavního zákazníka podniku AAT. Na základě výše uvedených skutečností a vzhledem k tomu, že zpráva o ocenění obsahovala poslední dostupné auditované finanční údaje podniku AAT, byla vyhotovena nezávislým odborníkem a věrohodně vycházela ze všech příslušných obchodních aspektů, je její použití jako referenčního dokumentu u dotyčného opatření přijatelné. Ačkoliv je pravdou, že krize ještě nebyla u konce, rok 2009 byl rokem, kdy bylo slovinské hospodářství zasaženo nejvíce. V listopadu 2010, kdy se společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana rozhodly koupit podnik AAT, uváděly odhady růstu HDP v letech 2010, 2011 a 2012 pro Slovinsko opět kladné údaje (1,1 %, 1,9 %, resp. 2,6 %) (43). Za této situace by soukromý investor neprovedl nutně nové ocenění, jelikož mohl předpokládat, že zpráva o ocenění vycházející z údajů za rok 2009 podává o podniku přesnou představu.
(114)
Důležitější však je, že Slovinsko poskytlo důkazy prokazující, že v době provedení opatření č. 5 byl podnik AAT ziskový, neměl žádné dluhy po splatnosti a byl schopen splácet své dluhy ze zisku. Slovinsko předložilo výhledy podniku AAT do roku 2014, podle nichž by podnik AAT dosáhl v roce 2010 zisku po zdanění ve výši […] EUR, načež by byl i nadále ziskový a v roce 2014 by dosáhl zisku ve výši přibližně […] EUR. Zdá se, že při přijímání investičních rozhodnutí měly společnosti PDP a Aerodrom Ljubljana tyto výhledy k dispozici.
(115)
Slovinsko předložilo rovněž důkazy, že společnost Aerodrom Ljubljana rozhodla o investici do podniku AAT na základě ekonomických aspektů. V srpnu a září 2010 posoudily představenstvo a dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana možnost získání akcií podniku AAT. Společnost Aerodrom Ljubljana posoudila výhodnost vyrovnání řady nesplacených pohledávek vůči podniku Adria na základě podmínek transakce, které zahrnovaly pevný výnos z preferenčních akcií podniku AAT ve výši 8 %, […]. Ačkoli z jiného ocenění vyplývala nižší cena akcií, dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana dospěla k závěru, že podmínky konverze ([…]) odůvodňují vyšší cenu akcií.
(116)
Co se týká druhé fáze prodeje podniku AAT, zápis ze zasedání dozorčí rady společnosti Aerodrom Ljubljana ze dne 21. ledna 2011 naznačuje, že byly projednány výhody a nevýhody jednotlivých cen akcií a zrušení prodejní opce společnosti Aerodrom Ljubljana. Od prodejní opce bylo upuštěno v době nabytí kmenových akcií počátkem roku 2011, dozorčí rada společnosti Aerodrom Ljubljana však dospěla k závěru, že to bylo z ekonomického hlediska racionální, jelikož výměnou za upuštění od prodejní opce se společnosti Aerodrom Ljubljana podařilo docílit rovné účasti na řízení podniku AAT navzdory skutečnosti, že vlastnila menší podíl než společnost PDP. Dozorčí rada mimoto uvedla, že koupě podniku AAT bude mít pro společnost Aerodrom Ljubljana pozitivní dopad: pokud by podnik Adria ukončil činnost, snížily by se odhadované příjmy letiště v roce 2011 o […] %.
(117)
Slovinsko předložilo také důkazy, že vedení společnosti PDP rozhodlo o získání preferenčních a kmenových akcií podniku AAT na základě ekonomicky racionálních důvodů. Zápis ze zasedání vedení společnosti PDP prokazuje, že vedení společnosti provedlo vlastní ocenění podniku AAT, podle něhož byla cena v rozmezí od […] EUR do […] EUR, což je rozpětí stanovené ve zprávě o ocenění zmíněné v 34. bodě odůvodnění. Ačkoli vnitřní návratnost investice společnosti PDP činila […] %, společnosti PDP se podařilo získat od podniku AAT lepší podmínky, včetně pevných dividend ve výši 8 %.
(118)
Komise proto vyvozuje závěr, že rozhodnutí společností PDP a Aerodrom Ljubljana o účasti na opatření č. 5 neznamenala nepatřičnou výhodu pro podnik Adria, jelikož oba investoři jednali jako obezřetné subjekty v tržním hospodářství a jejich investiční rozhodnutí byla z ekonomického hlediska opodstatněná. Není proto nutné posoudit, zda jsou splněny ostatní kumulativní podmínky stanovené v čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.3. Závěr ohledně existence podpory
(119)
Z výše uvedených důvodů vyvozuje Komise na straně jedné závěr, že opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnovala státní podporu pro podnik Adria.
(120)
Jak je uvedeno v oddíle 7.2.3, Komise se na druhou stranu domnívá, že opatření č. 4 zahrnovalo státní podporu, a posoudí proto jeho zákonnost a slučitelnost s vnitřním trhem.
7.4. Zákonnost podpory - opatření č. 4
(121)
V čl. 108 odst. 3 Smlouvy je stanoveno, že členský stát neprovede zamýšlená opatření podpory, dokud Komise nepřijme konečné rozhodnutí, kterým se toto opatření povoluje. Komise podotýká, že se Slovinsko podílelo na navýšení kapitálu v roce 2011 (opatření č. 4), aniž by je oznámilo Komisi za účelem schválení. Komise vyjadřuje politování nad tím, že Slovinsko nedodrželo povinnost zdržet se jednání, a porušilo tudíž svou povinnost podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
7.5. Slučitelnost podpory - opatření č. 4
(122)
Slovinsko se domnívá, že pokud by Komise shledala v opatření č. 4 státní podporu, byla by tato podpora slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, konkrétně jako podpora na restrukturalizaci podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(123)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze povolit podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise se domnívá, že slučitelnost opatření č. 4 lze posoudit pouze podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, zejména podle ustanovení pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, která se týkají podpory na restrukturalizaci.
7.5.1. Způsobilost
(124)
Podle bodu 33 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jsou pro podporu na restrukturalizaci způsobilé pouze podniky v obtížích ve smyslu bodů 9 až 13 těchto pokynů. Komise již vyvodila závěr, že podnik Adria byl v roce 2011, tj. v době provedení opatření č. 4, podnikem v obtížích v (viz 66. bod odůvodnění).
(125)
V bodě 12 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je uvedeno, že nově vytvořený podnik není pro podporu na záchranu či restrukturalizaci způsobilý, i když je jeho počáteční finanční situace nejistá. Za nově vytvořený se podnik považuje v zásadě během prvních tří let po zahájení činnosti v příslušné oblasti. Podnik Adria byl založen v roce 1961 a nelze jej považovat za nově vytvořený podnik. Podnik Adria rovněž nepatří do obchodní skupiny ve smyslu bodu 13 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(126)
Komise proto vyvozuje závěr, že podnik Adria je způsobilý pro podporu na restrukturalizaci.
7.5.2. Obnovení dlouhodobé životaschopnosti
(127)
Podle bodu 34 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci musí být poskytnutí podpory na restrukturalizaci podmíněno prováděním plánu restrukturalizace, který musí být ve všech případech jednotlivé podpory schválen Komisí. V bodě 35 je objasněno, že plán restrukturalizace, jehož doba trvání musí být co nejkratší, musí v přiměřené lhůtě a na základě realistických předpokladů ohledně budoucích podmínek fungování podniku obnovit jeho dlouhodobou životaschopnost.
(128)
Podle bodu 36 musí plán popsat okolnosti, které způsobily obtíže podniku, a zohledňovat současnou situaci a budoucí vyhlídky týkající se trhu, a to podle scénáře v nejlepším případě, scénáře v nejhorším případě a základního scénáře.
(129)
Plán musí počítat s přeměnou, která podniku po dokončení restrukturalizace umožní pokrýt všechny její náklady, včetně odpisových a finančních nákladů. Očekávaná kapitálová návratnost musí být dostatečná na to, aby restrukturalizovanému podniku umožnila konkurovat na trhu na základě jeho vlastních předností (bod 37 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(130)
Jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, Komise měla pochybnosti, zda je plán restrukturalizace dostatečně důkladný, aby umožnil obnovit dlouhodobou životaschopnost podniku Adria, jelikož se zdálo, že některé jeho odhady jsou založeny na nevyčíslených, nejistých nebo nejasných předpokladech. Komise si mimoto nebyla jistá, zda podnik skutečně dosáhne životaschopnosti do konce roku 2013, jak bylo stanoveno v původním plánu restrukturalizace.
(131)
Během formálního vyšetřovacího řízení předložilo Slovinsko řadu aktualizací plánu restrukturalizace. Podle aktualizovaného plánu dojde k obnovení životaschopnosti podniku Adria v roce 2014 nebo 2015. Doba trvání restrukturalizace tudíž činí nejvýše pět let v souladu s předchozí rozhodovací praxí v odvětví letecké přepravy cestujících (44). Komise dále podotýká, že zejména v odvětví letecké dopravy je nutno v současné hospodářské situaci dosáhnout stabilizace provozní výkonnosti a výkonnosti služeb, aby byla zajištěna dlouhodobá životaschopnost jako pevný základ pro budoucí růst, a nikoli pouze krátkodobý obrat, což přirozeně trvá několik let.
(132)
Plán restrukturalizace zdůrazňuje, že hlavním účelem procesu restrukturalizace podniku Adria je dlouhodobá životaschopnost a v prvé řadě přijetí jednoznačné strategie a tržní orientace s řadou klíčových cílů: lepší finanční situace a od roku 2013 žádné ztráty, snížení nákladů složitosti a dosažení jasné, konkurenceschopné a udržitelné jedinečné prodejní struktury. Podle plánu podnik dosažením těchto cílů […].
(133)
Plán restrukturalizace popisuje rovněž okolnosti, které vedly k potížím podniku Adria a jež byly způsobeny především světovou hospodářskou krizí, malou velikosti primárního trhu podniku Adria (Slovinsko a sousední země), nízkou kapacitou jeho leteckého parku (především letouny CRJ200), […].
(134)
Plán restrukturalizace obsahuje scénář v nejlepším případě, scénář v nejhorším případě a základní scénář a analýzu rizik, která by mohla mít dopad na restrukturalizaci podniku Adria, jako jsou například změny cen paliva, riziko vyplývající z kolísání směnného kurzu nebo potenciální rizika týkající se leteckého parku. Ve všech případech se očekává, že do konce období restrukturalizace se podnik Adria stane opět životaschopným. Podle základního scénáře má podnik Adria dosáhnout v roce 2014 čistého ziskového rozpětí ve výši […] % a v roce 2015 ve výši […] %, poměru dluhu k vlastnímu kapitálu ve výši […] v roce 2014 a […] v roce 2015 a návratnosti vlastního kapitálu ve výši […] % v roce 2014 a […] % v roce 2015. Podle scénáře v nejhorším případě se čisté ziskové rozpětí v roce 2014 sníží na […] % a v roce 2015 na […] %, poměr dluhu k vlastnímu kapitálu vzroste na […] v roce 2014 a […] v roce 2015, zatímco návratnost vlastního kapitálu bude v roce 2014 činit […] % a v roce 2015 pak […] %.
(135)
Těžištěm plánu je restrukturalizace a zmenšení sítě podniku Adria, která byla ztrátová kvůli nadměrné kapacitě leteckého parku, leteckého personálu a ostatních zaměstnanců. Za tímto účelem plán restrukturalizace předpokládá významné omezení počtu tras a četnosti letů a rovněž menší letecký park s vyšší palivovou efektivitou, který sestává z […] letounů v roce 2015 ([…]), většinou […].
(136)
Plán restrukturalizace předpokládá uzavření […] tras a dodatečné omezení četnosti letů. Významně se sníží rovněž počet pravidelných leteckých linek a v roce 2015 dosáhne […]. Během období restrukturalizace sníží podnik Adria svou kapacitu o [11-14] % z hlediska ASK (45).
(137)
Restrukturalizační opatření, která se plánu předpokládají s ohledem na snížení nákladů (např. […] atd.) a zvýšení příjmů (např. […] atd.), představují další krok správným směrem k dosažení udržitelnější životaschopnosti. Dodatečná restrukturalizační opatření (viz 31. bod odůvodnění) mimoto předpokládají vyšší příjmy a nižší náklady s celkovým pozitivním dopadem ve výši […] EUR v roce 2014 a […] EUR v roce 2015, posílí tudíž obnovení životaschopnosti podniku Adria. Komise se proto domnívá, že iniciativy týkající se snížení nákladů a zvýšení příjmů umožní podniku Adria stát se do roku 2015 opět životaschopným.
(138)
Z důkazů, které Slovinsko předložilo, mimoto vyplývá, že podnik Adria v současnosti směřuje k dosažení většiny cílů stanovených v plánu restrukturalizace, což dále dokládá spolehlivost plánu.
(139)
Pokud jde o obnovení životaschopnosti, na základě aktualizací plánu restrukturalizace, které předložilo Slovinsko, vyvozuje Komise závěr, že dopad jednotlivých restrukturalizačních opatření je náležitě vyčíslen a že se ve všech scénářích předpokládá v celém období restrukturalizace do roku 2014 a 2015 životaschopnost na odpovídajících úrovních. Vzhledem k významným restrukturalizačním opatřením, která byla přijata, a dosavadnímu pokroku se proto Komise domnívá, že plán restrukturalizace umožní podniku Adria v přiměřené lhůtě obnovit jeho dlouhodobou životaschopnost.
7.5.3. Zamezení přílišnému narušení hospodářské soutěže (kompenzační opatření)
(140)
Podle bodu 38 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je třeba přijmout kompenzační opatření s cílem omezit nepříznivý dopad na podmínky obchodování na přijatelnou úroveň. Tato opatření mohou zahrnovat prodej aktiv, snížení kapacity nebo omezení přítomnosti na trhu a omezení vstupních překážek na dotčených trzích (bod 39 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(141)
V této souvislosti nebude ukončení ztrátových činností, které by bylo v každém případě nutné pro obnovení životaschopnosti podniku, za účelem posouzení kompenzačních opatření považováno za snížení kapacity nebo omezení působnosti na trhu (bod 40 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(142)
Slovinsko jako kompenzační opatření pro podnik Adria navrhuje: a) […] pravidelných leteckých linek, b) přenechání letištních časů na řadě letišť, včetně koordinovaných letišť, c) omezení leteckého parku a d) prodej podniku AAT.
(143)
Slovinsko předložilo důkazy, které prokazují, že trasy zrušené podle plánu restrukturalizace byly v souladu s rozhodnutími Komise v předchozích případech (46) z hlediska rozpětí příspěvku C1 ziskové. Rozpětí příspěvku C1 bere v úvahu náklady na let, cestující a distribuci (tj. variabilní náklady), které lze přičíst každé jednotlivé trase. Všechny trasy s kladným příspěvkem C1 proto vytvářejí dostatečné příjmy nejen k pokrytí variabilních nákladů trasy, nýbrž přispívají rovněž k uhrazení fixních nákladů podniku. Z pohledu Komise je rozpětí příspěvku C1 vhodným ukazatelem pro posouzení, zda určitá trasa přispívá k ziskovosti letecké společnosti.
(144)
Co se týká kapacity, plán restrukturalizace uvádí, že celková kapacita podniku v roce 2011 činila […] ASK, zatímco na konci období restrukturalizace v roce 2015 má kapacita podniku Adria podle očekávání činit přibližně […] ASK, to představuje snížení zhruba o [11-14] %. Po vyloučení tras se záporným příspěvkem C1 se tento údaj sníží na [6-8] %.
(145)
Komise mimoto podotýká, že v důsledku změn sítě tras uvolnil podnik Adria řadu letištních časů, některé z nich na koordinovaných (47) letištích, jako je například Dublin a Kodaň. Tyto letištní časy umožní konkurenčním leteckým společnostem provozovat určité trasy a zvýšit kapacitu.
(146)
Pokud jde o omezení leteckého parku, Komise bere na vědomí, že podnik Adria zmenšil svůj letecký park z […] letadel v roce 2011 na […] letadel a tento počet by se podle plánu restrukturalizace neměl do konce období restrukturalizace v roce 2015 změnit. Co se týká prodeje podniku AAT, Komise se domnívá, že toto opatření je jako kompenzační opatření přijatelné, zejména s přihlédnutím k závěru vyvozenému v 118. bodě odůvodnění, že nezahrnuje státní podporu.
(147)
Při posuzování vhodnosti kompenzačních opatření vezme Komise v úvahu strukturu trhu a podmínky hospodářské soutěže, aby bylo možné zajistit, že žádné takové opatření nepovede ke zhoršení struktury trhu (bod 39 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci). Kompenzační opatření musí být úměrná rušivým účinkům podpory a zejména velikosti a relativnímu významu daného podniku na trhu nebo trzích, na nichž působí. Míru snížení kapacity či omezení působnosti na trhu je třeba stanovit případ od případu (bod 40 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(148)
Komise za prvé podotýká, že podnik Adria má z hlediska produktivní kapacity celého odvětví letecké dopravy v Unii a výstupu (z hlediska počtu cestujících) podíl na trhu pouze ve výši 0,15 % (1,17 milionu cestujících v roce 2011). U malého dopravce, jakým je podnik Adria, by další snížení počtu letadel a kapacity mohlo mít negativní dopad na jeho životaschopnost, aniž by poskytlo přiměřené tržní příležitosti jeho konkurentům.
(149)
Co se týká nejdůležitější části kompenzačních opatření, snížení kapacity, Komise považuje omezení ziskových tras přibližně o [6-8] % mezi rokem 2011 a 2015 za dostatečné, zejména v porovnání s jinými případy restrukturalizace leteckých společností (48). Toto snížení kapacity na ziskových trasách je vyšší než v případě společnosti Air Malta. Celkové snížení kapacity o [11-14] % je mimoto podobné 15 % snížení, které bylo schváleno v případě společnosti Austrian Airlines (49).
(150)
Komise rovněž podotýká, že Slovinsko je podporovanou oblastí, která je způsobilá pro regionální investiční podporu pro účely čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy (50). V bodě 56 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je stanoveno, že „[v podporovaných oblastech] mohou platit méně přísné podmínky, co se týče provádění kompenzačních opatření a výše příspěvku ze strany příjemce podpory. V případě, že je to v zájmu regionálního rozvoje a pokud je snížení kapacity nebo omezení účasti na trhu považováno za nejvhodnější opatření pro zamezení přílišnému narušení hospodářské soutěže, může být požadované snížení v podporovaných oblastech nižší než v těch, které podporovány nejsou.“
(151)
V tomto kontextu považuje Komise kompenzační opatření, která navrhlo Slovinsko, podle pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci za dostatečná a přiměřená, aby bylo zajištěno, že nepříznivý dopad na podmínky obchodování vyplývající z poskytnutí podpory na restrukturalizaci podniku Adria je omezen na přijatelnou úroveň.
7.5.4. Podpora omezená na minimum (vlastní příspěvek)
(152)
Podle bodu 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci je k omezení výše podpory na úplné minimum nezbytný významný příspěvek na restrukturalizační náklady poskytnutý z vlastních zdrojů příjemce. To může zahrnovat prodej aktiv, která nejsou nezbytně nutná pro přežití podniku, nebo financování z vnějších zdrojů za tržních podmínek.
(153)
Takové přispění musí být skutečné, tj. opravdové, bez všech očekávaných budoucích výnosů, jako je peněžní tok (bod 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci). Vlastní příspěvek nesmí přirozeně obsahovat žádnou další státní podporu. U velkých podniků považuje Komise obvykle za přiměřený příspěvek ve výši alespoň 50 % restrukturalizačních nákladů. Za výjimečných okolností a v případě zvlášť závažných problémů se však Komise může spokojit i s nižším příspěvkem (bod 44 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci).
(154)
Vzhledem k celkovým restrukturalizačním nákladům ve výši […] EUR činí navrhovaný vlastní příspěvek podniku Adria […] EUR, tj. přibližně [50-54] % celkových restrukturalizačních nákladů. Podle plánu restrukturalizace je vlastní příspěvek rozdělen následovně:
a)
[…];
b)
veškeré výnosy z prodeje podniku AAT (tj. 14,7 milionu EUR);
c)
celá kapitalizace pohledávek, kterou provedly banky v rámci opatření č. 4 (19,7 milionu EUR).
(155)
Co se týká podbodu i) 154. bodu odůvodnění, Komise se domnívá, že tato opatření jsou přijatelná jako vlastní příspěvek a jsou odůvodněná. Většina aktiv již byla skutečně prodána, a výnosy z jejich prodeje lze proto jednoznačně započítat jako vlastní příspěvek. Slovinsko mimoto předložilo důkazy, že zbývající aktiva jsou v současnosti předmětem prodeje a jejich hodnota byla stanovena v souladu s externím oceněním, včetně ocenění společností AVAC v případě letadel (viz 97. bod odůvodnění).
(156)
Co se týká podbodu ii) 154. bodu odůvodnění, Komise v 118. bodě odůvodnění dospěla k závěru, že opatření č. 5 nezahrnuje státní podporu, výnosy z prodeje podniku AAT by se proto měly považovat za součást vlastního příspěvku.
(157)
Pokud jde o kapitalizaci pohledávek v podbodu iii) 154. bodu odůvodnění, Slovinsko se domnívá, že by se jako vlastní příspěvek měla započítat celá kapitalizace pohledávek, kterou banky provedly v rámci opatření č. 4. Komise v této souvislosti zastává názor, že konverze nezajištěného dluhu obvykle neprokazuje důvěru trhu ve společnost, jelikož nezajištění věřitelé nepřebírají nová rizika související s prováděním plánu restrukturalizace. V případě podniku Adria však Slovinsko prokázalo, že kapitalizované pohledávky byly do značné míry plně zajištěny, tj. [10-20] milionů EUR z celkové částky ve výši 19,7 milionu EUR (viz 97. bod odůvodnění). Pokud by byl podnik Adria zlikvidován, mohly banky plně zajištěnou částku získat zpět. Z toho vyplývá, že se banky vzdaly plně zajištěné pohledávky, kterou byly schopny získat zpět v plné výši, a nahradily ji vlastním kapitálem podniku Adria ve stejné hodnotě. Konverzí dluhu na kapitál proto banky převzaly nové riziko nejméně s ohledem na částku ve výši [10-20] milionů EUR, jelikož neměly jistotu, zda bude jejich investice do podniku Adria zisková.
(158)
Komise se proto domnívá, že kapitalizace pohledávek souvisejících s plně zajištěnými úvěry, tj. částka ve výši [10-20] milionů EUR, je přijatelná jako vlastní příspěvek.
(159)
S přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem dosáhne výše vlastního příspěvku podniku Adria […] EUR, tj. [46-48] % restrukturalizačních nákladů. U velkých podniků, jako je Adria, by výše vlastního příspěvku měla obvykle činit 50 %. Podle bodu 56 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci však může být Komise méně přísná, pokud jde o výši vlastního příspěvku v podporovaných oblastech, jak tomu bylo v případě Slovinska v době provedení opatření (viz 150. bod odůvodnění). V předchozích případech, například ve věci Air Malta, schválila Komise úroveň vlastního příspěvku ve výši přibližně 45 %.
(160)
Komise se proto domnívá, že požadavky stanovené v bodě 43 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci byly splněny.
7.5.5. Zásada „jednou a dost“
(161)
Podpora musí dodržet rovněž bod 72 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, který stanoví, že podnik, který obdržel podporu na záchranu a restrukturalizaci v posledních deseti letech, není pro takovouto podporu způsobilý (zásada „jednou a dost“).
(162)
Jelikož opatření č. 1, 2, 3 a 5 nezahrnují státní podporu a jelikož se zdá, že podnik Adria neobdržel v minulých deseti letech žádnou podporu na záchranu ani restrukturalizaci, vyvozuje Komise závěr, že s ohledem na opatření č. 4 je zásada „jednou a dost“ dodržena.
7.6. Závěr ohledně opatření č. 4
(163)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem Komise konstatuje, že Slovinsko provedlo v roce 2011 protiprávně kapitálovou injekci ve prospěch podniku Adria v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise se však domnívá, že opatření a plán restrukturalizace splňují podmínky stanovené v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Komise proto považuje tuto podporu za slučitelnou s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Navýšení kapitálu podniku Adria Airways d.d. v letech 2007, 2009 a 2010, která Republika Slovinsko provedla ve prospěch podniku Adria Airways d.d., nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Nabytí podniku Adria Airways Tehnika d.d. společnostmi PDP a Aerodrom Ljubljana d.d. v letech 2010 a 2011 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Kapitálová injekce ve výši 50 milionů EUR ve prospěch podniku Adria Airways d.d., kterou Republika Slovinsko provedla v roce 2011, představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Tato podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Republice Slovinsko.
V Bruselu dne 9. července 2014.
BESCHLUSS (EU) 2015/494 DER KOMMISSION
vom 9. Juli 2014
über die von Slowenien durchgeführten Maßnahmen SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) zugunsten von Adria Airways d.d.
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 4543)
(Nur der slowenische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf den Beschluss der Kommission, im Hinblick auf die Beihilfe SA.32715 (2012/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/CP) das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union zu eröffnen (1),
nach Aufforderung aller Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den vorstehenden Bestimmungen und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit SANI-Anmeldung Nr. 5628 vom 11. März 2011, registriert am gleichen Tag, meldete Slowenien eine Rettungsbeihilfe für Adria Airways d.d. (im Folgenden „Adria“ oder das „Unternehmen“) in Form einer staatlichen Garantie und eines zinsvergünstigten Darlehens in Höhe von 6,2 Mio. EUR bei der Kommission an.
(2)
Mit Schreiben vom 31. März 2011 und vom 12. April 2011 übermittelten die slowenischen Behörden zusätzliche Informationen. Die Kommission bat mit Schreiben vom 29. April 2011, auf das die slowenischen Behörden nicht reagierten, um zusätzliche Auskünfte. Bei einem Treffen mit den slowenischen Behörden und deren Beratern am 13. Juli 2011 wurde der Kommission mitgeteilt, dass die angemeldete Rettungsbeihilfe in Anbetracht der schlechten finanziellen Situation des Unternehmens nicht ausreiche und Slowenien vorhabe, Adria Kapital in Höhe von 50 Mio. EUR zuzuführen. Am 1. August 2011 zog Slowenien die Anmeldung der Rettungsbeihilfe wieder zurück.
(3)
Aufgrund von Informationen, denen zufolge Slowenien die Zuführung von Barkapital am 30. September 2011 dennoch vorgenommen hatte, beschloss die Kommission, ihre vorläufige Prüfung von Amts wegen fortzusetzen, und ersuchte mit Schreiben vom 12. September 2011, 28. November 2011 und 17. April 2012, die von den slowenischen Behörden mit Schreiben vom 11. Oktober 2011, 27. Dezember 2011, 13. Januar 2012 und 18. Mai 2012 beantwortet wurden, um weitere Auskünfte. Außerdem übermittelten die slowenischen Behörden mit E-Mail vom 7. November 2012 einen Vermerk, der von den gesetzlichen Vertretern von Adria abgefasst worden war.
(4)
Auf Ersuchen der slowenischen Behörden fand am 12. Juli 2012 ein Treffen mit Vertretern der Fluggesellschaft Adria und der staatlichen Holdinggesellschaft PDP (2), einem der Anteilseigner von Adria, statt. Bei diesem Treffen nahmen die slowenischen Behörden und die Vertreter von Adria und PDP Erläuterungen vor und nannten ihre Argumente im Zusammenhang mit den zu prüfenden Maßnahmen.
(5)
Mit Schreiben vom 20. November 2012 setzte die Kommission Slowenien von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen der Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) zu eröffnen (im Folgenden „der Eröffnungsbeschluss“). Slowenien übermittelte mit Schreiben vom 21. Januar 2013 eine Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss. Die Kommission erbat mit Schreiben vom 5. März 2013, das von Slowenien am 19. April 2013 beantwortet wurde, zusätzliche Angaben von Slowenien. Am 16. September 2013 übersandte Slowenien weitere Informationen. Die Kommission ersuchte mit Schreiben vom 6. November 2013, das von Slowenien am 4. Dezember 2013 und am 6. und 17. Januar 2014 beantwortet wurde, um erneute Auskünfte Sloweniens. Am 25. März und am 5. Dezember 2013 sowie am 8. Januar 2014 fanden Treffen mit den slowenischen Behörden und deren Rechtsvertretern statt.
(6)
Der Beschluss der Kommission zur Eröffnung des Verfahrens wurde am 8. März 2013 im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte Betroffene auf, sich zu den Maßnahmen zu äußern.
(7)
Am 8. April 2013 ging bei der Kommission die Stellungnahme eines Betroffenen ein: Ryanair. Die Kommission leitete die Stellungnahme an Slowenien weiter und gab ihm Gelegenheit, darauf zu reagieren; die Stellungnahme Sloweniens ging mit Schreiben vom 13. Mai 2013 ein.
2. DER SLOWENISCHE LUFTVERKEHRSMARKT
(8)
Als nationale Fluggesellschaft Sloweniens ist Adria die Hauptfluggesellschaft am Flughafen Ljubljana. Im Jahr 2011 wurden von ihr 73,4 % der Fluggäste befördert, deren Flug über den Flughafen Ljubljana führte; seither ist diese Zahl auf 71,3 % im Jahr 2012 und 69,8 % im Jahr 2013 gesunken (4).
(9)
Obwohl es in Slowenien nur eine begrenzte Zahl von Billigfluggesellschaften gibt (easyJet bedient von Ljubljana aus lediglich eine und Wizz Air zwei Strecken), entfiel auf sie 2013 ein Anteil von 12,6 % der im öffentlichen Verkehr beförderten Fluggäste (5). Gegenwärtig befliegen fünf weitere Wettbewerber die Strecke zwischen Ljubljana und ihren Luftdrehkreuzen: Air France, Finnair, Turkish Airlines, Montenegro Airlines und Air Serbia.
3. DER BEGÜNSTIGTE
(10)
Adria ist ein Großunternehmen mit ungefähr 450 Beschäftigten. 2013 erwirtschaftete es einen Umsatz von 142,3 Mio. EUR und fuhr Verluste in Höhe von 3 Mio. EUR ein (geschätzte Daten). Es verfügt über eine Flotte von 11 Flugzeugen, bei denen es sich hauptsächlich um Regionalflugzeuge handelt. Eigentümer von Adria sind derzeit unter anderem die Republik Slowenien (69,9 %), die Bank Assets Management Company (BAMC, 19,6 %), auf die bestimmte Vermögenswerte der Nova Ljubljanska Banka d.d. (6). (im Folgenden „NLB“) übertragen wurden, die ABANKA d.d. (4,7 %) und die PDP (2,1 %).
(11)
Die finanzielle Lage von Adria verschlechterte sich ab 2008 ständig; der Umsatz ging zurück, und es waren ein negatives Ergebnis vor Steuern und ein negativer Eigenkapitalwert zu verzeichnen. Weitere Einzelheiten zur Finanzlage von Adria im Zeitraum 2007-2011 können Abschnitt 7.1 entnommen werden.
(12)
Am 1. August 2012 leitete Slowenien zusammen mit der PDP, der NLB, der Abanka Vipa d.d., der Hypo Alpe-Adria Bank d.d. und der Unicredit Bank of Slovenia d.d. den Privatisierungsprozess von Adria ein und schrieb 74,87 % der Geschäftsanteile aus. An diesem Tag veröffentlichte die Agentur zur Verwaltung des Staatseigentums der Republik Slowenien (AUKN) in Form einer öffentlichen Ausschreibung für Investoren eine Aufforderung zur unverbindlichen Interessensbekundung im Rahmen des Verkaufs der Aktienmehrheit des Unternehmens (7). Offenbar wurde dieser Prozess aber gestoppt, und der Privatisierungsprozess von Adria wird zu einem späteren Zeitpunkt erneut eingeleitet werden.
4. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN UND DES UMSTRUKTURIERUNGSPLANS
4.1. Maßnahme 1: Kapitalerhöhung von 2007
(13)
Am 31. Dezember 2006 wies Adria die folgende Beteiligungsstruktur auf:
Tabelle 1
Beteiligungsstruktur von Adria vor der Kapitalerhöhung von 2007
Name
%
KAD
55,0
SOD
20,0
NFD 1 delniški investicijski sklad d.d. (8)
9,7
NFD Holding d.d. (9)
7,2
Infond d.o.o. (10)
4,9
Andere (einschl. privater Aktionäre)
3,2
(14)
Am 19. Februar 2007 beschloss die Aktionärsversammlung von Adria, das Kapital der Gesellschaft um 10,9 Mio. EUR zu erhöhen. Rund 99,6 % der Kapitalerhöhung wurden von dem in Staatseigentum stehenden Fonds KAD gezeichnet, der Rest von privaten Aktionären. Am 5. April 2007 waren alle Aktien gezeichnet.
(15)
Als Preis wurden 27 EUR pro Aktie gezahlt. In einem Bewertungsbericht vom […] (11) war der Wert der Aktien im September 2006 auf […] EUR pro Aktie angesetzt worden.
(16)
Nach der Kapitalerhöhung von 2007 bestand bei Adria folgende Beteiligungsstruktur:
Tabelle 2
Beteiligungsstruktur von Adria nach der Kapitalerhöhung von 2007
Name
%
KAD
77,3
SOD (12)
10,0
NLB (13)
8,5
Infond d.o.o.
2,4
Andere (einschl. privater Aktionäre)
1,8
4.2. Maßnahme 2: Kapitalerhöhung von 2009
(17)
Am 13. Januar 2009 beschloss der Vorstand von Adria, das Kapital der Gesellschaft durch Ausgabe neuer Aktien aufzustocken. Auf diese Weise wurde das Kapital von Adria um 2,36 Mio. EUR erhöht. Rund 99,5 % der Kapitalerhöhung wurden von KAD gezeichnet, der Rest von privaten Aktionären. Bis zum 20. Juli 2009 waren alle Aktien gezeichnet.
(18)
Als Preis wurden 22 EUR pro Aktie gezahlt. In einem Bewertungsbericht vom […] war der Wert der Aktien im September 2008 auf […] EUR pro Aktie angesetzt worden.
(19)
Nach der Kapitalerhöhung von 2009 bestand bei Adria folgende Beteiligungsstruktur:
Tabelle 3
Beteiligungsstruktur von Adria nach der Kapitalerhöhung von 2009
Name
%
KAD
78,6
SOD
8,8
NLB
7,5
Infond d.o.o.
2,2
Andere (einschl. privater Aktionäre)
2,9
4.3. Maßnahme 3: Kapitalerhöhung von 2010
(20)
Am 2. September 2010 beschloss die Aktionärsversammlung von Adria, das Kapital der Gesellschaft um 2,5 Mio. EUR zu erhöhen. Rund 80 % der Erhöhung wurden von der Holdinggesellschaft PDP (der Nachfolgerin von KAD und SOD) gezeichnet. Zwei private Touristikunternehmen - Kompas d.d. und Palma d.o.o. - zeichneten die verbleibenden 20 % (jeweils 10 %). Bis zum 1. Oktober 2010 waren alle Aktien gezeichnet.
(21)
Als Preis wurden 12 EUR pro Aktie gezahlt. In einem Bewertungsbericht vom […] war der Wert der Aktien im Juni 2009 auf […] EUR pro Aktie angesetzt worden.
(22)
Nach der Kapitalerhöhung von 2010 bestand bei Adria folgende Beteiligungsstruktur:
Tabelle 4
Beteiligungsstruktur von Adria nach der Kapitalerhöhung von 2010
Name
%
PDP
86,0
NLB
6,1
Kompas d.d.
1,9
Palma d.o.o.
1,9
Infond d.o.o.
1,7
Andere (einschl. privater Aktionäre)
2,4
4.4. Maßnahme 4: Kapitalerhöhung von 2011
(23)
Am 21. September 2011 beschloss der Vorstand von Adria, das Kapital der Gesellschaft um 69,7 Mio. EUR aufzustocken. Die Republik Slowenien zeichnete 49,5 Mio. EUR und PDP 0,5 Mio. EUR; beide Zeichnungen erfolgten in bar. Der verbleibende Teil der Kapitalerhöhung (d. h. 19,7 Mio. EUR) in Form von Schulden-Swaps entfiel auf mehrere Banken: a) NLB (13,83 Mio. EUR), b) Abanka Vipa d.d. (3,35 Mio. EUR), c) Unicredit Bank of Slovenia d.d. (1,24 Mio. EUR) und d) Hypo Alpe-Adria Bank d.d. (1,28 Mio. EUR). Die Kapitalerhöhung erfolgte am 30. September 2011.
(24)
Der vereinbarte Preis pro Aktie entsprach dem in Slowenien gesetzlich vorgeschriebenen Minimum von 1 EUR. Ein Bewertungsbericht wurde nicht vorgelegt.
(25)
Nach der Kapitalerhöhung von 2011 bestand bei Adria folgende Beteiligungsstruktur:
Tabelle 5
Beteiligungsstruktur von Adria nach der Kapitalerhöhung von 2011
Name
%
Republik Slowenien
69,9
NLB
19,6
Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
1,8
Abanka Vipa d.d.
4,7
Unicredit Bank of Slovenia d.d.
1,8
PDP
2,1
Andere (einschl. privater Aktionäre))
0,1
Der Umstrukturierungsplan von September 2011
(26)
Nach Angaben der slowenischen Behörden beschlossen der Staat, die PDP und die Banken auf der Grundlage des als „Finanz- und Unternehmens-Umstrukturierungsprogramm“ bezeichneten Plans („Umstrukturierungsplan“) vom September 2011, sich an der Kapitalerhöhung von 2011 zu beteiligen. Dieser Plan umfasste die erforderlichen Maßnahmen zur Finanz- und Unternehmensumstrukturierung von Adria und sollte der Gesellschaft die Möglichkeit bieten, wieder rentabel zu wirtschaften. Der Plan war offenkundig abgefasst worden, um eine Umstrukturierungsbeihilfe anzumelden, da darin Begrifflichkeiten wie „Eigenbeitrag“ und „Verzerrung des Wettbewerbs“ vorkommen, die gemeinhin in einem Geschäftsplan nicht anzutreffen sind.
(27)
Dem ursprünglich übermittelten Umstrukturierungsplan zufolge sollte Adria 2013 (Basisszenario und optimistisches Szenario) oder 2014 (pessimistisches Szenario) rentabel werden. Dem Umstrukturierungsplan in der ursprünglich zugesandten Form zufolge waren die Schwierigkeiten von Adria verursacht worden durch: a) […].
(28)
Der Umstrukturierungsplan in der ursprünglich übermittelten Form enthielt eine Reihe von Maßnahmen mit dem Ziel, Adria zu sanieren und wieder rentabel zu machen: a) […].
(29)
Ebenso laut dem ursprünglich übermittelten Umstrukturierungsplan sollte die Kapitalerhöhung von 2011 in Höhe von 69,7 Mio. EUR den negativen Eigenkapitalwert von Adria in Höhe von […] EUR, die Rückzahlung der Verbindlichkeiten in Höhe von […] EUR ([…] EUR offene Forderungen von Lieferanten und […] EUR zur vorzeitigen Tilgung von Bankdarlehen) und die Finanzierung von Umstrukturierungsmaßnahmen in Höhe von […] EUR abdecken.
(30)
Andererseits sollten sich die Gesamtkosten der Umstrukturierung auf […] EUR belaufen, die teilweise durch die vom slowenischen Staat und der PDP vorgenommene Kapitalzuführung in Höhe von 50 Mio. EUR finanziert wurden. Der Beitrag von Adria zu den Sanierungskosten („Eigenbeitrag“) sollte sich auf […] EUR aus einem Schulden-Swap (Umwandlung von Bankdarlehen in Eigenkapital, 19,7 Mio. EUR) belaufen […]. Schließlich waren im Umstrukturierungsplan in seiner ursprünglich übermittelten Form noch der Verkauf von AAT und die Einstellung des Linienverkehrs auf mehreren Flugstrecken als Ausgleichsmaßnahmen vorgesehen.
(31)
In Anbetracht der Zweifel, die die Kommission im Eröffnungsbeschluss geäußert hatte, reichte Slowenien mehrere aktualisierte Fassungen des Umstrukturierungsplans ein. Insbesondere sieht der Umstrukturierungsplan derzeit einen Umstrukturierungszeitraum bis 2015 vor und umfasst eine Reihe zusätzlicher Umstrukturierungsmaßnahmen, mit denen eine nachhaltigere Rentabilität sichergestellt werden soll. Dabei handelt es sich um die folgenden Maßnahmen mit folgenden finanziellen Auswirkungen im Zeitraum 2014-2015: a) […].
4.5. Maßnahme 5: Erwerb von Adria Airways Tehnika d.d. 2010/2011
(32)
AAT, eine 100 %ige Tochtergesellschaft von Adria, wurde 2010 gegründet. Bis dahin firmierte die betriebsinterne Wartungsgesellschaft von Adria als SVL. AAT ist im Flugzeugwartungssektor für Adria und weitere Kunden tätig.
(33)
Im Zeitraum von November 2010 bis März 2011 erwarben PDP und Aerodrom Ljubljana, die mehrheitlich staatseigene Betreibergesellschaft des Flughafens Ljubljana, von Adria in zwei Schritten Beteiligungen an AAT in Höhe von 52,3 % bzw. 47,7 %. In einem ersten Schritt kaufte PDP eine Beteiligung von 18,24 % an AAT in Form von 2 676 346 Vorzugsaktien ohne Stimmrecht zum Preis von 1 EUR pro Aktie. Gleichzeitig erwarb Aerodrom Ljubljana für ca. 4,6 Mio. EUR eine Beteiligung von 31,16 % an AAT (4 570 881 Aktien) mittels Umwandlung von Verbindlichkeiten in Vorzugsaktien ohne Stimmrecht. In einem zweiten Schritt verkaufte Adria Anfang 2011 seine restlichen Anteile an AAT wie folgt: PDP erwarb 5 000 000 Stammaktien zum Preis von 1 EUR pro Aktie und erhöhte seine Beteiligung auf 52,33 %, während Aerodrom Ljubljana seine Beteiligung an AAT durch einen Forderungsausgleich mit Adria in Höhe von 2,2 Mio. EUR auf 47,67 % aufstockte.
(34)
Insgesamt wurde somit ein Preis von 14,7 Mio. EUR gezahlt, d. h. 1 EUR pro Aktie. In einem Bewertungsbericht vom April 2010 wurde der Wert von AAT als Wartungsgesellschaft von Adria für Dezember 2009 auf 14,4 Mio. EUR bis 14,9 Mio. EUR festgesetzt.
5. DER ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(35)
Am 20. November 2012 fasste die Kommission den Beschluss, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen. In ihrem Eröffnungsbeschluss vertrat sie die vorläufige Auffassung, dass Adria zum Zeitpunkt der Durchführung der genannten Maßnahmen, zumindest aber seit 2008, als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden konnte. Die Kommission äußerte auch Zweifel im Hinblick auf die fünf fraglichen Maßnahmen und gelangte zu dem vorläufigen Schluss, dass alle Maßnahmen mit staatlichen Beihilfen verbunden waren.
(36)
Zu den Maßnahmen 1 und 2 äußerte die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss die Auffassung, dass KAD unter der eindeutigen und direkten Kontrolle Sloweniens stand, und zog den vorläufigen Schluss, dass der Beitrag, den KAD zu den Kapitalerhöhungen von 2007 und 2009 leistete, aus staatlichen Mitteln bestand und Slowenien zuzurechnen war. Obwohl der Preis der Aktien, der von KAD bezahlt wurde, unter dem Wert lag, der in den beiden Bewertungsberichten angesetzt worden war, äußerte die Kommission in Anbetracht des erheblichen Zeitraums zwischen dem Zeitpunkt der Bewertung der Aktien und dem Zeitpunkt der Kapitalerhöhungen Zweifel an den Berichten. Angesichts der Tatsache, dass KAD damals Mehrheitsaktionär von Adria war, gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Kapitalerhöhungen von 2007 und 2009 darauf abgezielt hatten, für KAD die bestehende Beteiligung an einem Unternehmen zu finanzieren, das als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden konnte.
(37)
Bei ihrer Bewertung von Maßnahme 3 stellte die Kommission fest, dass die PDP Nachfolger der Fonds KAD und SOD ist, zu deren Maßnahmen die Kommission zuvor erklärt hatte, dass sie dem slowenischen Staat zuzurechnen waren. Als Zeichen der Zurechenbarkeit an den Staat verwies die Kommission außerdem auf die Tatsache, dass PDP zu 100 % indirekt im Eigentum des Staates stehe (über KAD, SOD und DSU (zu 100 % in Staatseigentum befindliche Anlagenverwaltungsgesellschaft)), und erwähnte zudem mehrere indirekte Anhaltspunkte für diese Zurechenbarkeit im Sinne der Rechtsprechung in der Rechtssache Stardust Marine (14). Ähnlich wie bei den Maßnahmen 1 und 2 äußerte die Kommission in Anbetracht des erheblichen Zeitraums von 15 Monaten zwischen dem Zeitpunkt der Bewertung der Aktien und dem Zeitpunkt der Kapitalerhöhung Zweifel an dem Bericht, obwohl der von der PDP tatsächlich gezahlte Aktienpreis unter dem im Bewertungsbericht angesetzten Wert lag. Zudem kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass die Beteiligung der beiden privaten Touristikunternehmen (Kompas d.d. und Palma d.o.o.) an der Kapitalerhöhung von 2010 zusätzlich zu der Beteiligung von PDP allein nicht geeignet sei, die Bedenken der Kommission hinsichtlich eines möglichen Vorteils für Adria auszuräumen (15).
(38)
Im Hinblick auf Maßnahme 4 stellte die Kommission fest, dass die Beteiligung Sloweniens eindeutig öffentliche Mittel einschloss, und wiederholte noch einmal ihre bereits zuvor geäußerte Auffassung, dass die Maßnahmen von PDP dem Staat zuzurechnen seien. Zudem meldete sie Zweifel im Zusammenhang mit der Beteiligung der NLB an Maßnahme 4 an, die in Anbetracht der Tatsache, dass a) der Staat zum damaligen Zeitpunkt Mehrheitseigentümer der NLB war, b) der Staat im Vorstand und auch im Aufsichtsrat der Bank über die Stimmenmehrheit verfügte und c) die staatlichen Behörden Einfluss auf die Vorgehensweise einer vom Staat kontrollierten Bank ausüben konnten, als dem Staat zurechenbar angesehen werden könnte.
(39)
In ihrer Einschätzung, ob Maßnahme 4 Adria einen ungerechtfertigten selektiven Vorteil verschaffte, stellte die Kommission im Eröffnungsbeschluss fest, dass die Tatsache, dass die Banken dem Schulden-Swap nur unter der Voraussetzung einer Kapitalzuführung durch den Staat zugestimmt hätten, und insbesondere der unterschiedliche Charakter der Beteiligung von Staat und PDP und der Banken (Kapitalzuführung bzw. Schulden-Swap) ausreichten, um Zweifel daran zu begründen, dass die Kapitalerhöhung von 2011 pari passu durchgeführt wurde. Die Kommission machte ferner darauf aufmerksam, dass die Kapitalerhöhung von 2011 anders als die zuvor vorgenommenen Kapitalerhöhungen ohne Bewertungsbericht erfolgt sei.
(40)
Zu der Behauptung der slowenischen Behörden, sie hätten sich auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans vom September 2011 zur Teilnahme an Maßnahme 4 entschlossen, hatte die Kommission angemerkt, der Umstrukturierungsplan sei grundsätzlich nicht ausreichend, um das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zu erfüllen, da sich einige Voraussagen im Umstrukturierungsplan offenbar auf unsichere oder unklare Annahmen stützten. Zudem hätte ein privater Investor die Gefahr in Betracht gezogen, dass die vorangegangenen Kapitalerhöhungen eine rechtswidrige staatliche Beihilfe darstellten, und die Auswirkungen, die die Gefahr einer möglichen Rückforderungsanordnung der Kommission auf die Rentabilität der Beteiligung haben würde, bedacht. Überdies hätten sich die Banken aufgrund des Interesses, das Slowenien an Adria bekundet hatte, möglicherweise schon viel früher zur Beteiligung an der Kapitalzufuhr entschlossen als zu dem Zeitpunkt, als über die Kapitalerhöhung von 2011 entschieden wurde.
(41)
In Bezug auf Maßnahme 5 wiederholte die Kommission ihre bereits geäußerte Auffassung, dass die Maßnahmen von PDP dem Staat zuzurechnen und öffentliche Gelder beteiligt gewesen seien. Im Hinblick auf Aerodrom Ljubljana gelangte die Kommission zu dem gleichen vorläufigen Schluss, da sich das Unternehmen bereits zum Zeitpunkt des Erwerbs von AAT mehrheitlich im Eigentum des Staates befunden hat. Aufgrund der strategischen Bedeutung, die der Flughafen für die Anbindung des Landes an den internationalen Flugverkehr hat, bezeichnete es die Kommission zudem als unwahrscheinlich, dass die Behörden nicht in wichtige Entscheidungen von Aerodrom Ljubljana, der Betreibergesellschaft des Flughafens Ljubljana, einbezogen gewesen seien.
(42)
Da die erste Stufe des Ankaufs von AAT-Aktien unmittelbar nach der Kapitalerhöhung von 2010 stattfand, vertrat die Kommission die Auffassung, dass beide Maßnahmen nicht getrennt voneinander, sondern als Teil einer umfangreicheren Initiative mit dem Ziel der Unterstützung von Adria gewertet werden sollten. Bei ihrer Prüfung des Berichts, in dem der Wert der AAT-Anteile festgelegt war, stellte die Kommission fest, dass AAT darin als Teil der Wartungsgesellschaft von Adria (damals SVL) bewertet worden war und dass bei der Bestimmung des Werts von AAT die Synergien berücksichtigt wurden, die sich aus diesem Umstand ergaben. Die Kommission vertrat demgegenüber die Auffassung, dass der Wert von SLV/AAT unter Vernachlässigung der konzerninternen Synergien als gesonderte Einheit hätte bewertet werden müssen, da AAT im Jahr 2010 aus Adria ausgegliedert und als eigenständige Einheit veräußert worden sei. Darüber hinaus äußerte die Kommission Bedenken angesichts der beträchtlichen Zeitspanne, die zwischen dem Zeitpunkt der Bewertung und dem des Verkaufs der AAT-Anteile verstrichen sei.
(43)
Zweifel äußerte die Kommission auch bezüglich der Vereinbarkeit der fünf geprüften Maßnahmen mit dem Binnenmarkt, zumal Slowenien keine dafür sprechenden Argumente vorgetragen hatte.
(44)
In Anbetracht des Charakters der fraglichen Maßnahmen und der Tatsache, dass Adria zum Zeitpunkt der Gewährung der Maßnahmen als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden konnte, stellte die Kommission fest, dass die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt lediglich nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und insbesondere im Lichte der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (16) („Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien“) bewertet werden könne. Die Kommission wies zunächst darauf hin, dass die in Abschnitt 3.1 der Leitlinien festgelegten Voraussetzungen für Rettungsbeihilfen nicht erfüllt zu sein schienen. Zu den Umstrukturierungsbeihilfen im Sinne des Abschnitts 3.2 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien betonte sie, dass die fraglichen Maßnahmen vor ihrer Anmeldung bei der Kommission gewährt wurden und ohne dass ein glaubhafter Umstrukturierungsplan vorlag, der die in den Leitlinien festgelegten Voraussetzungen erfüllt hätte - ein Umstand, der allein schon ausreichen würde, um eine Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt auszuschließen (17).
(45)
Zudem äußerte die Kommission Bedenken im Zusammenhang mit dem Umstrukturierungsplan, der nicht hinreichend solide sei, um die langfristige Rentabilität von Adria wiederherzustellen, da einige seiner Vorhersagen sich auf nicht quantifizierte, unsichere oder unklare Annahmen stützten. Außerdem bezweifelte sie, dass die im Umstrukturierungsplan vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen als angemessen und/oder ausreichend angesehen werden könnten, da sie den Eindruck erweckten, zur Wiederherstellung der Rentabilität von Adria notwendig zu sein. Was den Verkauf von AAT angehe, so habe dieser mehrere Monate vor der Genehmigung des Umstrukturierungsplans zu einem Zeitpunkt - Ende 2010, Anfang 2011 - stattgefunden, als bei Adria dringender Finanzbedarf bestand. Auch die Streichung von Linienflugstrecken erscheine als Ausgleichsmaßnahme nicht annehmbar, da die meisten dieser Strecken (27 von 31) im Umstrukturierungsplan als verlustbringend bezeichnet wurden und auf jeden Fall hätten aufgegeben werden müssen, um das Überleben des Unternehmens sicherzustellen. Die Kommission meldete auch Zweifel an, ob der Vorschlag für den Eigenbeitrag von Adria in Höhe von […] EUR uneingeschränkt akzeptiert werden könne, da insbesondere unklar sei, ob die Erlöse aus dem Verkauf von AAT und die Umwandlung von Bankdarlehen in Eigenkapital als Eigenbeitrag gewertet werden könnten. In Anbetracht der Tatsache, dass sich Adria zum Zeitpunkt der Maßnahmengewährung offenbar in Schwierigkeiten befand und dass Unternehmen in Schwierigkeiten lediglich Rettungs- und/oder Umstrukturierungsbeihilfen erhalten können, bezweifelte die Kommission auch, dass der Grundsatz der einmaligen Beihilfegewährung eingehalten werden würde, vor allem im Hinblick auf die Kapitalerhöhung von 2011.
6. STELLUNGNAHMEN ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
6.1. Stellungnahme Sloweniens
(46)
In seiner Stellungnahme zu dem Eröffnungsbeschluss der Kommission macht Slowenien geltend, dass die Maßnahmen 1, 2 und 3 keine staatlichen Beihilfen beinhalteten, da die Entscheidungen von KAD und PDP nicht dem Staat zugerechnet werden könnten. Insbesondere rechtfertige eine 100 %ige Beteiligung des Staates nicht ausreichend die Schlussfolgerung, dass die Maßnahmen dem Staat zuzurechnen seien. Außerdem seien die Bewertungsberichte, in denen der Wert der Anteile bestimmt wurde, angemessen gewesen und somit sei der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers befolgt worden, womit ein Vorteil für Adria ausgeschlossen gewesen sei. Insbesondere macht Slowenien zu Maßnahme 3 geltend, die Pari-Passu-Zeichnung von 20 % der Aktien durch zwei private Touristikunternehmen zusätzlich zu der Zeichnung durch PDP habe eine wesentliche Rolle gespielt und gezeigt, dass auf dem Markt keine Zweifel bezüglich der Rentabilität von Adria bestanden hätten, was das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe ausschließe.
(47)
Zu Maßnahme 5 wiederholt Slowenien, dass die Maßnahmen von PDP nicht dem Staat zugerechnet werden könnten. Zu den Maßnahmen von Aerodrom Ljubljana vertritt Slowenien die Auffassung, dass der Einfluss des Staates auf dessen Entscheidung zum Kauf von AAT sich nicht aus der Tatsache ableiten lasse, dass bestimmte Mitglieder des Aufsichtsrates vom Staat sowie von KAD und SOD vorgeschlagen worden waren. Der Bewertungsbericht vom April 2010, in dem der Wert von AAT als Wartungsgesellschaft von Adria auf 14,4 Mio. EUR bis 14,9 Mio. EUR festgesetzt worden war, könne nicht als überholt bezeichnet werden, und es spreche nichts dafür, dass die Synergien mit Adria im Bewertungsbericht berücksichtigt worden seien. Außerdem machten die Vorstandsprotokolle sowohl von PDP als auch von Aerodrom Ljubljana deutlich, dass die Entscheidung zum Erwerb von AAT unter Zugrundelegung wirtschaftlich begründeter Erwägungen getroffen worden sei. Aus diesem Grunde könne vom Vorliegen einer staatlichen Beihilfe in Maßnahme 5 keine Rede sein.
(48)
Slowenien bestreitet auch die Einstufung von Adria als Unternehmen in Schwierigkeiten und vertritt die Auffassung, dass Adria erst ab Januar 2011, d. h. dem Zeitpunkt, an dem Maßnahme 4 getroffen wurde, in Schwierigkeiten gewesen sei.
(49)
Bei Maßnahme 4 schließt Slowenien das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe mit dem Argument aus, dass der Schulden-Swap der NLB nicht dem Staat zurechenbar sei. Zudem vertritt es die Auffassung, dass die in Eigenkapital umgewandelten Darlehen umfassend mit Pfandrechten an Flugzeugen und Gebäuden besichert gewesen seien und die Banken mit der Umwandlung ein bisher nicht bestehendes Geschäftsrisiko eingegangen seien. In diesem Sinne sei der Schulden-Swap einer Kapitalzuführung vergleichbar. Slowenien merkt außerdem an, dass die Banken und der Staat sich bei der Beteiligungsentscheidung gegenseitig beeinflusst hätten, die - nach Auffassung Sloweniens - auf einem glaubwürdigen Umstrukturierungsplan beruht habe, und kommt zu dem Ergebnis, dass die Entscheidungen zeitgleich getroffen worden seien, sodass jeder ungerechtfertigte Vorteil für Adria ausgeschlossen sei.
(50)
Da Slowenien der Auffassung ist, dass bei den Maßnahmen 1, 2, 3 und 5 keine staatlichen Mittel im Spiel waren, führte es bei diesen Maßnahmen auch keine Gründe für die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt an. Bei Maßnahme 4 nannte es jedoch für den Fall, dass die Kommission der Auffassung sein sollte, es handele sich dabei um eine staatliche Beihilfe, Vereinbarkeitsgründe. Da Slowenien zufolge Adria erst ab Januar 2011 in Schwierigkeiten gewesen sei (siehe Erwägungsgrund 48), stelle Maßnahme 4 auf der Grundlage des eingereichten Umstrukturierungsplans eine zulässige Umstrukturierungsbeihilfe im Sinne von Abschnitt 3.2 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien dar.
(51)
In Bezug auf die Wiederherstellung der Rentabilität macht Slowenien geltend, dass der Umstrukturierungsplan die langfristige Rentabilität von Adria sicherstelle, und hebt hervor, dass dieser Umstrukturierungsplan den Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien entsprechend eine Marktstudie und eine Analyse der Ursachen, die das Unternehmen in Schwierigkeiten gebracht hätten, einschließe und die Einstellung der Tätigkeiten vorsehe, die nach der Umstrukturierung weiterhin verlustbringend wären. Wie in Erwägungsgrund 31 festgestellt wurde, hat Slowenien mehrere aktualisierte Fassungen des Umstrukturierungsplans übermittelt, der derzeit einen Umstrukturierungszeitraum bis 2015 vorsieht und mehrere zusätzliche Umstrukturierungsmaßnahmen umfasst, die eine nachhaltigere Rentabilität sicherstellen sollen. Slowenien führt außerdem aus, dass der aktualisierte Umstrukturierungsplan selbst im schlimmsten Fall mit einer Eigenkapitalrentabilität von […] % 2014 und von […] % 2015 die langfristige Rentabilität des Unternehmens bis Ende 2015 sicherstelle, was mehr sei als das Niveau, das die Kommission in ihrem Beschluss zu Air Malta akzeptiert habe (18).
(52)
Slowenien vertritt die Auffassung, dass der Kapazitätsabbau (durch Einstellung von Flugverbindungen im Linienverkehr) von […] % in der Wintersaison bzw. […] % in der Sommersaison, die Freigabe von Slots an bestimmten Flughäfen, einschließlich koordinierter (ausgelasteter) Flughäfen, und der Verkauf von AAT geeignete und angemessene Ausgleichsmaßnahmen seien. Die eingestellten Verbindungen auf der Grundlage der sogenannten „Bruttomarge“ (positiver Deckungsbeitrag C1), die von der Kommission in den Beihilfesachen Air Malta und Czech Airlines (19) akzeptiert worden sei, seien gewinnbringend betrieben worden.
(53)
Im Zusammenhang mit der Begrenzung der Beihilfe auf das erforderliche Mindestmaß (Eigenbeitrag) behauptet Slowenien, wie bereits erläutert, der Verkauf von AAT sei nicht mit Beihilfen verbunden gewesen, weshalb der dabei erzielte Erlös in Höhe von 14,7 Mio. EUR als Eigenbeitrag akzeptiert werden sollte. Zudem sollten die Schulden-Swaps der Banken in voller Höhe, d. h. 19,7 Mio. EUR, als Eigenbeitrag angerechnet werden. Darüber hinaus habe Slowenien den Wert der Flugzeuge, die für die fraglichen Darlehen mit Pfandrechten besichert wurden, und auch den einschlägigen AVAC-Bericht (20), aus dem der Wert der betreffenden Flugzeuge hervorgehe, übermittelt. Rechne man hierzu noch den Verkauf einer Reihe von Vermögensgegenständen […] hinzu, so übersteige der Wert des Eigenbeitrags unter Zugrundelegung des aktualisierten Umstrukturierungsplans [50-54] %.
(54)
In Bezug auf den Grundsatz der einmaligen Beihilfe schließlich ist Slowenien der Auffassung, dass dieser gewahrt sei, da die Maßnahmen 1, 2, 3 und 5 (die Maßnahme 4 vorausgingen) keine staatlichen Beihilfen an Adria eingeschlossen hätten.
6.2. Stellungnahme der Beteiligten
(55)
Während des förmlichen Prüfverfahrens ging bei der Kommission lediglich die Stellungnahme von Ryanair ein, das sich der vorläufigen Feststellung der Kommission anschloss, wonach die in Rede stehenden Maßnahmen Beihilfen einschließen und mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar seien.
(56)
Allerdings trug Ryanair vor, dass der Eröffnungsbeschluss der Kommission keine umfassende Würdigung der MEIP-Konformität enthalten habe, da die Kommission hätte abwägen müssen, ob ein privater Kapitalgeber die sofortige Liquidation von Adria einer Kapitalzuführung vorgezogen hätte (21). Überdies hätte die Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss prüfen müssen, ob die Liquidation von Adria für den Staat nicht wirtschaftlich sinnvoller gewesen wäre als die Bereitstellung weiterer Mittel. Ryanair verfüge zwar nicht über ausreichende Informationen, um sich zum Umstrukturierungsplan äußern zu können, bezweifele jedoch die Rückkehr des Unternehmens in die Rentabilität.
(57)
Ryanair erklärte außerdem, dass jede Beihilfe für Adria die Marktposition von Ryanair schwäche, da sie die Bemühungen von Ryanair zur Entwicklung seines Marktes zunichte mache und Ryanair Einnahmenverluste verursache.
6.3. Anmerkungen Sloweniens zu den Stellungnahmen Beteiligter
(58)
Slowenien ging im Einzelnen auf die Argumente ein, die Ryanair in seiner Stellungnahme vorgebracht hatte und stellte insbesondere fest, dass nicht nur der Staat an den Kapitalzuführungen zugunsten von Adria beteiligt gewesen sei, sondern auch private Kapitalgeber und andere Stellen, deren Handlungen nicht dem Staat zugerechnet werden könnten. Außerdem lege Ryanair die Rechtsprechung falsch aus, wenn es behaupte, der Staat hätte der Liquidation von Adria den Vorzug vor seiner Umstrukturierung und der Erlangung der langfristigen Rentabilität des Unternehmens geben sollen. Slowenien bezeichnet den von Ryanair befürworteten Test als fehlerhaft, da er sich nur auf die Gläubiger von Adria, nicht aber auf dessen Kapitalgeber anwenden lasse: Da keine Ansprüche Sloweniens gegenüber dem Unternehmen bestanden, habe es auch nicht dessen Liquidation fordern können.
(59)
Slowenien stellte fest, dass sich die Kommission mit der dem Umstrukturierungsplan von Adria zugrunde liegenden Annahme befasst habe, und bezeichnete die Zweifel von Ryanair, ob die Rentabilität von Adria wiederherstellt werden könnte, als unbegründet. Die behauptete Beeinträchtigung der Marktposition von Ryanair entbehre jeglicher Grundlage.
7. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
(60)
In diesem Beschluss ist zunächst die Frage zu beantworten, ob es sich bei Adria um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien handelt (Abschnitt 7.1). Anschließend wird untersucht, ob die zu prüfenden Maßnahmen staatliche Beihilfen für Adria im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind (Abschnitt 7.2) und ob es sich gegebenenfalls um eine rechtmäßige Beihilfe handelt (Abschnitt 7.4), die mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (Abschnitt 7.5).
7.1. Die Schwierigkeiten von Adria
(61)
Die finanzielle Situation von Adria verschlechterte sich ab 2008 kontinuierlich, da die Umsätze zurückgingen, und ein negatives Ergebnis vor Steuern und ein negativer Eigenkapitalwert verzeichnet wurden. Nach den von Slowenien übermittelten Informationen gestalteten sich die wichtigsten Finanzparameter von Adria im Zeitraum 2007-2011 wie folgt:
Tabelle 6
Finanzielle Eckdaten von Adria 2007 - Juni 2011 (Mio. EUR)
2007
2008
2009
2010
Juni 2011
Umsatz
179,2
205,4
161,4
148,7
71,1
Nettoergebnis
0,4
- 3,2
- 14,0
- 63,1
- 2,2
Ergebnis vor Steuern (EBT) + Abschreibungen (DA)
0,4 (22)
10,9
1,6
- 50,9
1,8
Gezeichnetes Kapital
6,8
6,8
7,7
9,4
9,4
Eigenkapital
41,8
32,5
29,3
- 35,4
- 35,9
Eigenkapitalquote
2,8
3,7
4,0
- 3,9
- 3,6
Cashflow aus dem operativen Geschäft
16,9
18,5
6,1
1,7
- 21,6 (23)
(62)
Adria schloss das Geschäftsjahr 2011 mit Verlusten in Höhe von 12 Mio. EUR (24) ab, 2012 betrugen sie 10,8 Mio. EUR (25). 2013 hatte Adria die Verluste offenbar auf 3,1 Mio. EUR gesenkt (26).
(63)
In Randnummer 10 Buchstabe a der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien ist festgelegt, dass sich ein Unternehmen in Schwierigkeiten befindet, wenn „mehr als die Hälfte des gezeichneten Kapitals verschwunden und mehr als ein Viertel dieses Kapitals während der letzten zwölf Monate verloren gegangen ist“. Diese Bestimmung basiert auf der Annahme, dass ein Unternehmen mit einem massiven Verlust an gezeichnetem Kapital nicht in der Lage sein wird, Verluste aufzufangen, die es auf kurze oder mittlere Sicht so gut wie sicher in den wirtschaftlichen Untergang treiben werden (wie es in Randnummer 9 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien heißt).
(64)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, war das gezeichnete Kapital im Zeitraum zwischen 2007 und Juni 2011 nicht verloren gegangen, sondern hatte zugenommen. Die Kommission stellt jedoch fest, dass das Eigenkapital des Unternehmens in den Jahren 2010 und 2011 ein negatives Vorzeichen aufwies. Gleichzeitig hat das Unternehmen keine angemessenen Maßnahmen getroffen, um dem Rückgang seines Eigenkapitals zu begegnen. In früheren Fällen (27) kam die Kommission zu dem Schluss, dass bei negativem Eigenkapital eines Unternehmens von vornherein davon auszugehen war, dass die Kriterien unter Randnummer 10 Buchstabe a der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien erfüllt sind, was im Falle von Adria mindestens seit 2010 zuträfe. Auch das Gericht stellte in einem Urteil (28) fest, dass ein Unternehmen mit negativem Eigenkapital ein Unternehmen in Schwierigkeiten sei.
(65)
Zudem hatten die Schwierigkeiten von Adria Ende 2010 offenbar ihren Höhepunkt erreicht. In der Presse wurde damals spekuliert, dass Adria möglicherweise unter Zwangsverwaltung gestellt werden oder sogar in Konkurs gehen würde (29). Das könnte als Anzeichen dafür gewertet werden, dass Adria zumindest zum damaligen Zeitpunkt die Kriterien für die Eröffnung eines Kollektivverfahrens wegen Insolvenz nach slowenischem Recht im Sinne von Randnummer 10 Buchstabe c der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien erfüllte.
(66)
Aus den vorstehend genannten Gründen gelangt die Kommission wie bereits im Eröffnungsbeschluss zu dem Schluss, dass Adria in den Jahren 2010 und 2011, d. h. zu dem Zeitpunkt, als die Maßnahmen 3, 4 und 5 gewährt wurden, ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne von Randnummer 10 Buchstabe a bzw. Randnummer 10 Buchstabe c der Leitlinien war.
(67)
Aus Tabelle 6 in Erwägungsgrund 61 geht hervor, dass Adria 2010 und 2011 auch im Sinne von Randnummer 11 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien als Unternehmen in Schwierigkeiten gelten könnte, derzufolge ein Unternehmen als in Schwierigkeiten befindlich angesehen werden kann, „wenn die […] typischen Symptome auftreten, wie steigende Verluste, sinkende Umsätze, wachsende Lagerbestände, Überkapazitäten, verminderter Cashflow, zunehmende Verschuldung und Zinsbelastung sowie Abnahme oder Verlust des Reinvermögenswerts“.
(68)
Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass im Zeitraum 2007-2009 bei Adria nicht die typischen Symptome von Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne von Randnummer 11 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien vorlagen. 2008 verzeichnete Adria in dem betrachteten Zeitraum zum ersten Mal Verluste in Höhe von 3,2 Mio. EUR. Wie Slowenien richtig feststellt, war bei Adria 2008 gegenüber dem Vorjahr ein Anstieg der Einnahmen und des Cashflows zu verzeichnen (von 179,2 Mio. EUR auf 205,4 Mio. EUR bzw. von 16,9 Mio. EUR auf 18,5 Mio. EUR). Außerdem verblieb das gezeichnete Kapital stabil auf dem Stand von 6, 8 Mio. EUR.
(69)
Die Kommission stellt zudem fest, dass Adria 2008 ein Nettoergebnis vor Steuern (EBT) in Höhe von 3,2 Mio. EUR und 2009 von 14 Mio. EUR verzeichnete. Im selben Zeitraum war das Geschäftsergebnis des Unternehmens vor Abschreibungen positiv, belief sich die Kennzahl EBT+DA doch auf 10,9 Mio. EUR bzw. 1,6 Mio. EUR (siehe Tabelle 6 in Erwägungsgrund 61). Ab 2010 kehrte sich die Kennzahl EBT+DA ins Negative. Da Maßnahme 2 im Januar 2009 beschlossen wurde und die Aktien im Juli 2009 vollständig gezeichnet waren, kann die Kommission nicht mit Sicherheit feststellen, ob zum damaligen Zeitpunkt eine deutlich feststellbare Tendenz zu negativen Ergebnissen vorlag, die die Schlussfolgerung gestatten würde, dass Adria ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien war.
(70)
Daher kann Adria nach Meinung der Kommission im Zeitraum 2007-2009, d. h. als die Maßnahmen 1 und 2 gewährt wurden, nicht als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen werden.
7.2. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(71)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(72)
Um das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe feststellen zu können, muss die Kommission beurteilen, ob bei den fünf zu prüfenden Maßnahmen alle Kriterien von Artikel 107 Absatz 1 AEUV (d. h. Übertragung staatlicher Mittel, selektiver Vorteil, potenzielle Wettbewerbsverfälschung und Auswirkungen auf den innergemeinschaftlichen Handel) erfüllt sind.
7.2.1. Maßnahmen 1 und 2: Kapitalerhöhungen von 2007 und 2009
(73)
Die Kommission wird zunächst prüfen, ob die Maßnahmen 1 und 2 Adria einen ungerechtfertigten selektiven Vorteil verschafft haben.
(74)
In ihrem Eröffnungsbeschluss hat die Kommission hierzu festgestellt, dass der Preis, der von KAD für die Aktien gezahlt wurde, unter dem Wert lag, der in den beiden Bewertungsberichten angesetzt worden war. KAD erwarb die neuen Aktien von Adria im Februar 2007 zu einem Preis von 27 EUR pro Aktie, also weniger als dem im Bewertungsbericht vom […] (siehe Erwägungsgrund 15) angesetzten Wert von […] EUR pro Aktie. Im Januar 2009 erwarb KAD die Aktien zu einem Preis von 22 EUR pro Aktie, also weniger als dem in dem Bewertungsbericht vom […] (siehe Erwägungsgrund 18) angesetzten Wert von […] EUR pro Aktie. Die Kommission äußerte jedoch Zweifel an der Zuverlässigkeit dieser Berichte, unter anderem weil zwischen dem Zeitpunkt der Kapitalerhöhungen (Februar 2007 bzw. Januar 2009) und dem Zeitpunkt der Bewertung der Aktien der Gesellschaft ([…] bzw. […]) ein erheblicher Zeitraum verstrichen war.
(75)
Die Kommission hat die von Slowenien übermittelten Daten und Unterlagen im Zusammenhang mit diesen Berichten nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens bewertet. Zu Maßnahme 1 hatte Slowenien erklärt, dass die Daten, auf die sich der Bericht stützt, vom 30. September 2006 datierten und zu dem Zeitpunkt, an dem der Gutachter den Bericht erstellt hat, die aktuellsten verfügbaren Daten gewesen seien. Zu Maßnahme 2 wurde mitgeteilt, dass der Bewertungsbericht zur gleichen Zeit in Auftrag gegeben worden sei, zu der die Generalversammlung von Adria eine Kapitalerhöhung beschloss. Für die Kommission besteht im Übrigen keine Veranlassung zu der Annahme, dass der Gutachter (P&S Capital) nicht absolut unabhängig gewesen wäre.
(76)
Trotz der Tatsache, dass zwischen dem Zeitpunkt, zu dem die Aktien des Unternehmens bewertet wurden, und dem Zeitpunkt, zu dem die Kapitalerhöhungen stattfanden, eine Zeitspanne von […] Monaten verstrich, hat die Kommission doch keine Anhaltspunkte dafür gefunden, dass dieser zeitliche Abstand tatsächlich Auswirkungen auf den geschätzten Wert der Aktien von Adria hatte.
(77)
Die Kommission stellt fest, dass die in den Berichten verwendete Bewertungsmethode (Nettogegenwartswert des erwarteten freien Cashflows (30)) in Fällen von Unternehmensübernahmen allgemein anerkannt sei. Zudem hat eine ausführliche Analyse der Berichte ergeben, dass die darin benutzten Formeln den Bewertungszwecken angemessen waren und ordnungsgemäß verwendet worden sind und die Annahmen und Prognosen bezüglich des Wachstums von Umsatz und Rentabilität einen realistischen Eindruck erweckt haben. Insbesondere hatten sich in dem Bewertungsbericht für die Kapitalerhöhung von 2007 (Maßnahme 1) die Prognosen zu den durchschnittlichen Wachstumsraten von Erlös und Rentabilität im Rahmen der in der Vergangenheit verzeichneten Raten bewegt. Im Bewertungsbericht zur Kapitalerhöhung von 2009 (Maßnahme 2) fallen die Prognosen zu den Wachstumsraten von Erlös und Rentabilität niedriger aus als die in der Vergangenheit verzeichneten Werte, da a) das hohe Wirtschaftswachstum von 2008 hauptsächlich auf den Ratsvorsitz Sloweniens zurückzuführen war, b) die Weltwirtschaft ein langsames Wachstum verzeichnete und c) auf den Finanzmärkten eine angespannte Lage herrschte. Die übrigen Annahmen, die in den Berichten verwendet werden, erwecken ebenfalls einen realistischen Eindruck. Außerdem stellt die Kommission fest, dass KAD bereits vor den Kapitalerhöhungen Mehrheitsaktionär von Adria war (31) und dass der Zweck der Kapitalerhöhungen darin bestand, für KAD eine bestehende (und gewinnträchtige) Beteiligung zu finanzieren.
(78)
Aus den dargelegten Gründen gelangt die Kommission zu der Auffassung, dass die Kapitalerhöhungen von 2007 und 2009 als marktkonform angesehen werden können und dass sie Adria keinen ungerechtfertigten Vorteil verschafften.
(79)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahmen 1 und 2 Investitionen darstellten, die ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber unter vergleichbaren Umständen (32) tätigen würde, und schließt daher das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe aus, ohne dass weiter geprüft zu werden braucht, ob die restlichen kumulativen Voraussetzungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt wären.
7.2.2. Maßnahme 3: Kapitalerhöhung von 2010
(80)
Wie in Erwägungsgrund 73 festgestellt, besteht eine der notwendigen Voraussetzungen für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe darin, dass die Maßnahme dem Begünstigten einen ungerechtfertigten selektiven Vorteil verschafft. Im Folgenden wird die Kommission prüfen, ob diese Voraussetzung im Zusammenhang mit Maßnahme 3 erfüllt ist.
(81)
In ihrem Eröffnungsbeschluss hat die Kommission festgestellt, dass zwar der Preis von 12 EUR pro Aktie, den PDP und die privaten Touristikunternehmen für die Aktien von Adria gezahlt hatten, unter dem Preis von […] EUR pro Aktie lag, der im Bewertungsbericht angesetzt worden war. Wie bei den Maßnahmen 1 und 2 meldete die Kommission Zweifel an der Zuverlässigkeit dieses Berichts an, vor allem weil zwischen dem Zeitpunkt der Kapitalerhöhung (September 2010) und dem Zeitpunkt der Bewertung der Aktien ([…]) ein erheblicher Zeitraum von […] Monaten lag.
(82)
Die von den slowenischen Behörden übermittelten Informationen haben die Zweifel der Kommission etwas zerstreut. Davon unabhängig erinnert die Kommission jedoch daran, dass derselben Information und Bewertung zufolge die beiden privaten Touristikagenturen (Kompas d.d. end Palma d.o.o.) an der Kapitalerhöhung von 2010 mit 20 % beteiligt waren, während die PDP die verbleibenden 80 % des Kapitals aufbrachte. Die privaten Touristikagenturen und PDP nahmen zu den gleichen Bedingungen teil und zeichneten die Aktien am selben Tag. Außerdem erfolgten die private Beteiligung und die von PDP über Barmittelzuführungen. In ihrem Eröffnungsbeschluss hatte die Kommission betont, dass die private Beteiligung in Höhe von 20 % grundsätzlich als Anzeichen dafür gewertet werden könne, dass die fragliche Investition durch den Markt unterstützt wurde, obwohl die Transaktion im allgemeinen Zusammenhang der Lage von Adria zum damaligen Zeitpunkt und der Tatsache zu sehen ist, dass Maßnahme 3 die dritte Kapitalerhöhung innerhalb eines Zeitraums von ungefähr 3,5 Jahren war.
(83)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass Slowenien den Nachweise erbracht hat, dass es sich bei Kompas d.d. und Palma d.o.o. um zu 100 % in privatem Eigentum befindliche Unternehmen handelt, in denen der Staat keinerlei Kontrolle oder Einfluss ausübte. Zudem handelte es sich bei den Maßnahmen 1 und 2, wie in Erwägungsgrund 79 bereits festgestellt, um keine staatliche Beihilfe. Daher kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Anlageentscheidungen, die ein privater Kapitalgeber getroffen hätte, die Entscheidung der privaten Touristikagenturen, sich an Adria zu beteiligen, beeinflusst hätte. Die Kommission stellt außerdem fest, dass die privaten Touristikagenturen ihre Adria-Aktien am selben Tag wie PDP gezeichnet, den gleichen Preis gezahlt und ihre Investition zu denselben Bedingungen und Konditionen getätigt haben und die Kapitalzuführung sowohl der PDP als auch der privaten Touristikagenturen durch Barmittel erfolgte.
(84)
Auf jeden Fall könnte im Sinne der ständigen Rechtsprechung (33) eine private Beteiligung in Höhe von 20 % selbst dann, wenn die Kommission zu dem Ergebnis käme, dass die PDP-Beteiligung öffentliche Mittel beinhalte und dem Staat zuzuschreiben sei (siehe in diesem Sinne die Erwägungsgründe 89 bis 91), nicht als im Vergleich zu der öffentlichen Intervention unerheblich angesehen werden. Außerdem kann die Kommission in Anbetracht der vorstehenden Ausführungen nicht zu dem Schluss gelangen, dass die Entscheidung der privaten Touristikagenturen, sich an Adria zu beteiligen, durch das Verhalten von PDP beeinflusst wurde. An diesem Ergebnis ändert auch die Tatsache nichts, dass Adria 2010 als Unternehmen in Schwierigkeiten angesehen worden ist (siehe Abschnitt 7.1).
(85)
Zudem lassen die von Slowenien übermittelten Unterlagen nicht darauf schließen, dass die privaten Touristikagenturen bei ihrer Entscheidung, sich an Adria zu beteiligen, von anderen Beweggründen geleitet wurden als Gewinnstreben. Hierzu verweist die Kommission auf den von Slowenien eingereichten Bericht über die strategischen Orientierungen von Adria für den Zeitraum 2009-2014, der den Kapitalgebern zum Zeitpunkt ihrer Beteiligungsentscheidung offenbar vorgelegen hat. Dem Bericht zufolge wurde erwartet, dass Adria zwischen 2010 und 2014 aufgrund einer Kapitalzuführung in Höhe von ca. 2,5 Mio. EUR und der Umsetzung bestimmter Maßnahmen (u. a. der Durchsetzung von höheren Durchschnittseinnahmen je Fluggast und Kostensenkungen) Gewinne erwirtschaften würde. Der Bericht könnte als zusätzlicher Anhaltspunkt dafür angesehen werden, dass die privaten Touristikagenturen von der Rentabilität ihrer Anlage tatsächlich überzeugt waren.
(86)
Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Entscheidung der privaten Touristikagenturen zur Beteiligung an Adria pari passu mit der der PDP erfolgte und es sich um eine erhebliche Beteiligung handelt. Auch besteht für die Kommission kein Grund, daran zu zweifeln, dass der Entscheidung der privaten Touristikagenturen andere Beweggründe zugrunde gelegen haben als Gewinnstreben. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Maßnahme 3 Adria keinen ungerechtfertigten Vorteil verschafft hat, und schließt daher das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe aus, wobei nicht weiter geprüft werden muss, ob die übrigen Bedingungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt wären.
7.2.3. Maßnahme 4: Kapitalerhöhung von 2011
(87)
Am 30. September 2011 zeichnete Slowenien 70 % (49,5 Mio. EUR) der 2011 erfolgten Erhöhung des Kapitals von Adria in bar. Die Zuführung dieses Betrags erfolgte über die Agentur zur Verwaltung des Staatseigentums Sloweniens (AUKN). Außerdem wurde von der PDP in bar zusätzlich 1 % (0,5 Mio. EUR) gezeichnet. Der verbleibende Teil der Kapitalerhöhung (d. h. 19,7 Mio. EUR) in Form eines Schulden-Swaps entfiel auf mehrere Banken: 20 % auf die NLB, 5 % auf die Abanka Vipa d.d., 2 % auf die Unicredit Bank of Slovenia d.d. und 2 % auf die Hypo Alpe-Adria Bank d.d.
(88)
Die AUKN wurde gemäß dem Gesetz der Republik Slowenien über die Corporate Governance von Kapitalanlagen (34) errichtet und ihr Vorstand von der Nationalversammlung bestellt, sie konnte unmittelbar auf Haushaltsmittel der Republik Slowenien zugreifen und ihr Personal bestand aus öffentlich Bediensteten (35). Damit ist klar, dass die Maßnahmen der AUKN dem Staat zuzurechnen waren und sie öffentliche Mittel beinhalteten, was von Slowenien auch nicht in Abrede gestellt wird. Als zusätzlichen Anhaltspunkt verweist die Kommission auf eine Presseerklärung des Amts des Premierministers Sloweniens vom 23. Juni 2011: „Auf ihrer heutigen Sitzung hat die Regierung […] beschlossen, dass sich [die AUKN] mit 49,5 Mio. EUR an Adria Airways d. d. beteiligt und dass die Aktiengesellschaft [PDP] 500 000 EUR einzahlt […]. Mit ihrem aktiven Engagement in diesem Prozess möchte die Republik Slowenien auch in Zukunft ihre Interessen auf dem Gebiet der von einer Fluggesellschaft mit Sitz in Slowenien erbrachten Linienflugverkehrsleistungen wahren.“ (36).
(89)
In Bezug auf die PDP ist die Kommission der Auffassung, dass mehrere Anhaltspunkte im Sinne der Rechtsprechung in der Rechtssache Stardust Marine (37) vorliegen, die den Schluss nahelegen, dass die PDP zum Zweck der Umsetzung von Initiativen der slowenischen Behörden errichtet wurde und ihre Entscheidung, sich an Maßnahme 4 zu beteiligen, dem Staat zurechenbar ist und staatliche Mittel beinhaltet. Zunächst stellt die Kommission fest, dass sich die PDP (über KAD, SOD und DSU) zu 100 % im Eigentum des slowenischen Staates befindet. In diesem Sinne erinnert die Kommission an ihre Entscheidung in der Beihilfesache ELAN (38), in der sie zu dem Ergebnis kam, dass die Maßnahmen von KAD und DSU, zwei der Eigentümer von PDP, dem Staat zuzurechnen seien. Darüber hinaus verfügt der Staat über sämtliche Stimmen im Gesellschafterausschuss, der wiederum die Unternehmensleitung bestellt. Gemäß Artikel 19 der Satzung von PDP muss die Unternehmensleitung den Erwerb von Anteilsrechten genehmigen, wenn der Wert der betreffenden Transaktion 500 000 EUR übersteigt.
(90)
Die Kommission erinnert ihrem Eröffnungsbeschluss entsprechend auch an die Erklärung, die der frühere slowenische Finanzminister am 28. Oktober 2011, also am Ende seiner Amtszeit (d. h. nach Abschluss von Maßnahme 4), abgegeben hatte: „Mit Errichtung der besonderen Umstrukturierungsgesellschaft (PDP) gaben wir den slowenischen Unternehmen neue Finanzierungsquellen, Knowhow und Sachverstand auf der Grundlage empfehlenswerter Praktiken zur Firmenumstrukturierung an die Hand. Adria Airways und Unior sind definitiv die durchschlagendsten Erfolge.“ (39). Diese Erklärung kann als indirekter Beleg für die Zurechenbarkeit an den Staat im Sinne der Rechtsprechung in der Rechtssache Stardust Marine gewertet werden. Die von Slowenien vorgebrachten Argumente, wonach diese Erklärung im politischen Kontext der auslaufenden Amtszeit des Finanzministers als „mutig und hinreichend einfach, um erfolgreich über die Medien kommuniziert zu werden [die Erklärung]“, angesehen werden sollte, überzeugen nicht. Und schließlich führt die Kommission als zusätzlichen indirekten Beleg noch die Presseerklärung des Amtes des Premierministers Sloweniens vom 23. Juni 2011 an (siehe Erwägungsgrund 88), wonach die slowenische Regierung beschlossen habe, dass PDP zu der Kapitalerhöhung von 2011 0,5 Mio. EUR beisteuern würde.
(91)
Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Beteiligung von PDP an der Kapitalerhöhung von 2010 öffentliche Mittel beinhaltete und die Maßnahmen von PDP dem Staat zuzurechnen sind.
(92)
In Bezug auf die Banken stellt die Kommission ihrem Eröffnungsbeschluss entsprechend fest, dass die Abanka Vipa d.d., die Unicredit Bank of Slovenia d.d. und die Hypo Alpe-Adria Bank d.d. uneingeschränkt private Einrichtungen sind. Die NLB befand sich zum Zeitpunkt der Umsetzung von Maßnahme 4 mehrheitlich in Staatseigentum, und zwar entweder unmittelbar (45,62 % der Aktien) oder mittelbar über SOD (4,07 %) und KAD (4,03 %) (40), wobei die KBC Bank der einzige andere Anteilseigner von Belang (25 %) war. Die Mehrheitsbeteiligung des Staates an der NLB, die die Stimmenmehrheit in Vorstand und Aufsichtsrat nach sich zieht, ist ein Anhaltspunkt dafür, dass die Maßnahmen dem Staat zuzurechnen sind. Aus den Bestimmungen der NLB-Satzung kann die Kommission jedoch nicht mit Sicherheit schließen, dass ihre Entscheidung, sich an Adria zu beteiligen, dem Staat zuzurechnen war. Auch konnte die Kommission aus der Leitungsstruktur der NLB kein Eingreifen vonseiten der öffentlichen Behörden ableiten. Die Kommission fand hierzu auch keine indirekten Anhaltspunkte im Sinne der Rechtsprechung in der Rechtssache Stardust Marine. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidung der NLB, sich an Maßnahme 4 zu beteiligen, Slowenien nicht zuzurechnen ist.
(93)
Nachdem klargestellt ist, dass die Maßnahmen von AUKN und PDP dem Staat zurechenbar sind, hat die Kommission zu prüfen, ob sie Adria einen ungerechtfertigten selektiven Vorteil verschafft haben.
(94)
Slowenien behauptet zunächst, der Entschluss der Banken, sich an Adria zu beteiligen, sei gleichzeitig mit der Entscheidung des Staates erfolgt, was per se das Vorliegen eines Vorteils ausschließe.
(95)
Die Kommission erinnert an ihre Schlussfolgerung, dass Adria im Jahr 2011, also zu der Zeit, da Maßnahme 4 gewährt wurde (siehe Erwägungsgrund 66), ein Unternehmen in Schwierigkeiten war.
(96)
Außerdem stellt die Kommission fest, dass die Beteiligung der Banken an der Kapitalzuführung von 2011 in Form einer Umwandlung von 26 % ihrer gegenüber Adria bestehenden Forderungen in Beteiligungskapital erfolgte. Der Staat und die PDP nahmen dagegen Barmittelzuführungen vor. Slowenien führt als Argument an, dass von den insgesamt 19,7 Mio. EUR, die in Eigenkapital umgewandelt wurden, [10-20] Mio. EUR einer Barmittelzuführung entsprochen hätten, da dieser Teil der Forderungen voll besichert gewesen sei. Die Banken seien mit der Umwandlung ein neues Risiko eingegangen, was einer Zuführung frischen Kapitals in Höhe von [10-20] Mio. EUR entspreche.
(97)
Nach Prüfung der von Slowenien übermittelten Informationen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass tatsächlich [10-20] Mio. EUR der in Eigenkapital umgewandelten 19,7 Mio. EUR vollständig und angemessen besichert waren, hauptsächlich mit Pfandrechten an Flugzeugen, die sich im Besitz von Adria befanden. Um den Wert dieser Flugzeuge zu ermitteln, berief sich Adria auf den „Aircraft Value Reference Report“, der im April 2011 von der unabhängigen Aircraft Value Analysis Company („AVAC“) veröffentlicht wurde. Diesem Bericht können der aktuelle und der künftige Wert wie auch die Leasingerlöse zahlreicher Flugzeugtypen (mit Ober- und Untergrenzen) entnommen werden. Bei der Bewertung der als Sicherheit begebenen Flugzeuge wurden Werte angesetzt, die erheblich unter den AVAC-Höchstwerten lagen. Die Kommission ist der Auffassung, dass der Bericht in Anbetracht des unabhängigen Charakters von AVAC und der Tatsache, dass der Bericht im Sektor umfassende Verwendung findet, eine zuverlässige Grundlage für die Bestimmung des Werts der Flugzeuge liefert.
(98)
[0-10] Mio. EUR der Verbindlichkeiten, die in Eigenkapital umgewandelt wurden, waren jedoch nicht vollständig besichert. Für diesen Teil kann die Kommission nicht schlussfolgern, dass er gleichbedeutend mit einer Kapitalzuführung war und dass die Banken ein neues Risiko eingingen. Da der ausstehende (nicht umgewandelte) Teil der Verbindlichkeiten weiterhin das gleiche Besicherungsniveau aufwies wie vor der Umwandlung, verbesserten sich zudem die Konditionen der Restverbindlichkeiten, und das Gesamtrisiko ging stark zurück. Dieses verringerte sich noch weiter durch den Umstand, dass Adria als Voraussetzung für den Schulden-Swap […] musste. Darüber hinaus wurden in einigen Fällen die Bedingungen für die Restschuld (Zinssatz, Tilgungsplan usw.) […].
(99)
Auf der anderen Seite ging Slowenien für mindestens 49,5 Mio. EUR ein volles Risiko ein, da es erst mit der Kapitalzuführung von 2011 Aktionär von Adria wurde. Die Banken gingen zwar ein neues Risiko ein, jedoch nicht in gleichem Maße wie der slowenische Staat, befanden sie sich doch nach dem Schulden-Swap in einer besseren Position als zuvor. Mithin scheint die Position der Banken bei ihrer Entscheidung, sich an Adria zu beteiligen, nicht mit der des Staates vergleichbar zu sein.
(100)
Auch lässt sich nicht ausschließen, dass die Entscheidung der Banken, sich an Adria zu beteiligen, durch das Vorgehen des Staates beeinflusst wurde. Im Jahresbericht 2011 von Adria heißt es, dass „die Regierung von […] Slowenien am 20. Januar 2011 unmissverständlich ihren Standpunkt formulierte und die Bedeutung von Adria Airways als nationale Fluggesellschaft für die slowenische Wirtschaft, die Bürger Sloweniens und Gäste aus dem Ausland anerkannte. In ihrer Entscheidung erläuterte die Regierung ihren Plan, wonach Adria Airways eine nationale slowenische Fluggesellschaft bleiben sollte […]“. Da der Staat bereits sein großes Interesse an der Unterstützung von Adria bekundet hatte, könnte diese Entscheidung, die eine ganze Weile vor der Annahme des Umstrukturierungsplans im September 2011 getroffen wurde, den Banken ihre Investitionsentscheidung erleichtert haben (41).
(101)
Unter Berufung auf die vorstehenden Ausführungen weist die Kommission die Argumente Sloweniens zurück, die Bedingungen, zu denen der Staat und die Banken investiert hätten, seien pari passu gewesen.
(102)
Die Kommission hat jedoch zu untersuchen, ob die Beteiligung Sloweniens an Adria marktkonform war. Slowenien behauptet, es habe seine Entscheidung zur Teilnahme an Maßnahme 4 auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans vom September 2011 getroffen, sodass Konformität mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers bestanden habe.
(103)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass - anders als bei den vorangegangenen Kapitalerhöhungen - die Kapitalerhöhung von 2011 vorgenommen wurde, ohne dass ein Bewertungsbericht vorgelegen hätte. Außerdem hätte ein privater Kapitalgeber, der die Rekapitalisierung eines hochverschuldeten Unternehmens in Betracht zieht, nach geltender Rechtsprechung einen Umstrukturierungsplan gefordert, der das Unternehmen rentabel machen könnte (42). Im vorliegenden Fall behaupten die slowenischen Behörden, sie hätten sich auf der Grundlage des Umstrukturierungsplans von September 2011 zur Teilnahme an der Kapitalerhöhung von 2011 entschlossen.
(104)
Die Kommission ist jedoch bereits zu dem Ergebnis gekommen, dass Adria 2011 ein Unternehmen in Schwierigkeiten war (siehe Erwägungsgrund 66). Allein dieser Umstand macht es unwahrscheinlich, dass der Staat von Adria innerhalb angemessener Zeit eine normale Rentabilität des eingebrachten Kapitals erwarten konnte. Zudem hält die Kommission an ihrer bereits im Eröffnungsbeschluss vertretenen Auffassung fest, dass der Umstrukturierungsplan nicht als ausreichend angesehen werden kann, um die Kapitalerhöhung von 2011 mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar zu machen. Zum einen hatte der Umstrukturierungsplan (in seiner ursprünglichen Fassung vom September 2011) für 2013 eine Existenzfähigkeit mit sehr niedrigen Gewinnspannen (EBT) vorausgesagt (im realistischen Szenario war mit Gewinnspannen von […] % 2013, […] % 2014 bzw. […] % 2015) gerechnet worden. Für eine unzureichende Rendite der Aktionäre spricht auch die Tatsache, dass in dem Plan für den genannten Zeitraum ein ausgesprochen niedriger Stand des Eigenkapitals prognostiziert wurde, und zwar zwischen […] EUR 2011 und […] EUR 2015. Das hätte bedeutet, dass das im September 2011 zugeführte Kapital in Höhe von 69,7 Mio. EUR während des Umstrukturierungszeitraums drastisch abgenommen und damit de facto überhaupt keine Rendite erbracht hätte.
(105)
Slowenien übermittelte mehrere von April bis September 2011 datierte Zwischenberichte, die von Airconomy und Adria verfasst worden (und damit dem Umstrukturierungsplan vom September 2011 vorausgegangen) waren, die die im Umstrukturierungsplan fehlenden Zahlenangaben enthalten sollten und die offenbar zum damaligen Zeitpunkt allen Adria-Aktionären und auch dem Staat vorgelegt wurden. Die Kommission stellt jedoch fest, dass die Zwischenberichte sich auf den Zeitraum 2011-2012 beziehen, der Umstrukturierungsplan dagegen Prognosen bis zum Jahr 2015 enthält […]. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Zwischenberichte die fehlenden Informationen, die erforderlich gewesen wären, damit der Umstrukturierungsplan den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfüllt, nicht enthielten.
(106)
Die Kommission kommt deshalb zu dem Ergebnis, dass die Kapitalerhöhung von 2011 Adria einen ungerechtfertigten Vorteil verschaffte. Dieser Vorteil war selektiver Natur, da Adria sein einziger Begünstigter war.
(107)
Die Kommission muss außerdem prüfen, ob Maßnahme 4 geeignet war, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, indem sie Adria einen Vorteil gegenüber Wettbewerbern einräumte, die keine öffentliche Unterstützung erhielten. Es ist offensichtlich, dass Maßnahme 4 den Handel und Wettbewerb in der EU beeinträchtigen konnte, da Adria mit anderen Fluggesellschaften aus der EU in Wettbewerb steht, was insbesondere seit Inkrafttreten der dritten Stufe der Liberalisierung des Luftverkehrs („drittes Liberalisierungspaket“) am 1. Januar 1993 gilt. Außerdem konkurriert der Luftverkehr bei relativ kurzen Entfernungen innerhalb der EU mit dem Straßen- und Schienenverkehr, so dass auch Straßen- und Schienenverkehrsunternehmen betroffen sein könnten.
(108)
Maßnahme 4 versetzte Adria somit in die Lage, seinen Geschäftsbetrieb fortzusetzen, ohne, wie andere Wettbewerber, die Konsequenzen tragen zu müssen, die sich normalerweise aus seiner schwierigen Finanzlage ergeben hätten.
(109)
Auf der Grundlage der vorstehenden Darlegungen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass Maßnahme 4 eine staatliche Beihilfe zugunsten von Adria im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhaltete.
7.2.4. Maßnahme 5: Verkauf von AAT im Zeitraum 2010/2011
(110)
In ihrem Eröffnungsbeschluss gelangte die Kommission aus den in den Erwägungsgründen 41 und 42 genannten Gründen zu der vorläufigen Schlussfolgerung, dass der Erwerb von AAT-Anteilen durch PDP und Aerodrom Ljubljana Adria einen ungerechtfertigten Vorteil verschaffte.
(111)
In Anbetracht des unterschiedlichen Charakters der Beteiligung von PDP und Aerodrom Ljubljana (Kapitalzuführung bzw. Schulden-Swap) und unter Verweis auf die Darlegungen zu Maßnahme 4 (siehe Erwägungsgründe 94 bis 101) kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Pari-passu-Argumentation für Maßnahme 5 ausgeschlossen werden kann.
(112)
Die Kommission muss trotzdem prüfen, ob die Beteiligungsentscheidungen von PDP und Aerodrom Ljubljana wirtschaftlich vernünftig waren, indem ein umsichtig handelnder Marktteilnehmer unter vergleichbaren Bedingungen ebenso gehandelt hätte. Hierzu stellt die Kommission zunächst fest, dass sich der von Aerodrom Ljubljana und PDP gezahlte Gesamtpreis, d. h. 14,7 Mio. EUR, in der Spanne bewegte, die im Bewertungsbericht von AAT angesetzt worden war. Die Kommission meldete jedoch Zweifel an dem Bewertungsbericht an und machte geltend, dass der Wert von AAT (seinerzeit als Wartungsgesellschaft von Adria unter der Bezeichnung SVL tätig) unter Ausschluss gruppeninterner Synergien als gesonderte Einheit hätte bewertet werden müssen. Zudem machte die Kommission geltend, dass zwischen der Bewertung von AAT/SVL ([…]) und dem Verkauf von AAT (November 2010-März 2011) ein beträchtlicher Zeitraum lag.
(113)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass der Bewertungsbericht von einem unabhängigen Sachverständigen (KPMG) erstellt wurde und kein Anlass zu der Annahme besteht, der Sachverständige sei seiner Aufgabe nicht absolut unabhängig nachgekommen. Zu der Zeitspanne zwischen dem Zeitpunkt der Bewertung und dem des Verkaufs der Aktien erläuterte Slowenien, dass sich der Bewertungsbericht auf die finanzielle Lage von Adria per 31. Dezember 2009 gestützt habe, d. h. den letzten Zeitpunkt, zu dem Daten eines externen Prüfers vorlagen. Die Kommission stellt fest, dass mit der Umsetzung von Maßnahme 5 im November 2010 begonnen wurde, d. h. weniger als ein Jahr nach dem Zeitpunkt der Bewertung von AAT gemäß Bewertungsbericht. Im AAT-Bewertungsbericht wird den negativen Prognosen für Adria Rechnung getragen, doch gelangt der Bewerter nach einer eingehenden Prüfung des Geschäftssegments Wartung, Instandhaltung und Wiederinstandsetzung zu dem Schluss, dass der für das Unternehmen zu konstatierende negative Trend für AAT nicht gelte und AAT eine rentabel wirtschaftende Einheit sei. Eine eingehende Prüfung des Bewertungsberichts macht zudem deutlich, dass AAT/SVL als gesonderte Geschäftseinheit bewertet wurde, ohne die potenziellen Synergien mit Adria zu berücksichtigen. Dementsprechend entsteht der Eindruck, dass der Bewertungsbericht zu einer Zeit erstellt wurde, als bereits bekannt war, dass AAT zur Ausführung von Wartungs-, Instandhaltungs- und Wiederinstandsetzungsleistungen für externe Kunden übergehen würde, insbesondere für Spanair, die Adria letztlich als Hauptkunden von AAT ersetzen würde. In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen sowie der Tatsache, dass der Bericht die aktuellsten geprüften Finanzdaten von AAT enthielt, er von einem unabhängigen Sachverständigen erstellt wurde und ihm alle relevanten Geschäftsaspekte nachvollziehbar zugrunde gelegt worden waren, kann seine Verwendung als Referenzdokument für die betreffende Maßnahme akzeptiert werden. Zwar war die Krise noch nicht vorüber, doch war 2009 das Jahr, in dem die slowenische Wirtschaft am stärksten betroffen war. Im November 2010, als PDP und Aerodrom Ljubljana sich zum Kauf von AAT entschlossen, wurden in den Prognosen des BIP-Wachstums Sloweniens für die Jahre 2010, 2011 und 2012 wieder positive Zahlen ausgewiesen (1,1 %, 1,9 % bzw. 2,6 %) (43). Unter diesen Umständen hätte ein privater Kapitalgeber nicht unbedingt eine neue Bewertung vornehmen lassen, da er davon ausgehen konnte, dass der Bewertungsbericht auf der Grundlage des Zahlenmaterials von 2009 ein zutreffendes Bild des Unternehmens vermittelte.
(114)
Vor allem aber hat Slowenien den Nachweis erbracht, dass AAT zu der Zeit, als Maßnahme 5 umgesetzt wurde, rentabel wirtschaftete, dass es keine Zahlungsrückstände hatte und Verbindlichkeiten vom Gewinn gedeckt waren. Außerdem übermittelte Slowenien Prognosen für AAT bis 2014, aus denen hervorging, dass AAT im Jahr 2010 einen Gewinn nach Steuern in Höhe von […] EUR erwirtschaftet, sich die Rentabilität des Unternehmens in der Folgezeit fortsetzt und das Unternehmen 2014 einen Gewinn von ca. […] EUR erzielt. Offenbar lagen diese Prognosen PDP und Aerodrom Ljubljana vor, als sie ihre Beteiligungsentscheidungen trafen.
(115)
Slowenien hat zudem den Nachweis erbracht, dass Aerodrom Ljubljana seine Entscheidung über die Beteiligung an AAT aus wirtschaftlichen Erwägungen heraus traf. Im August und September 2010 prüften Vorstand und Aufsichtsrat von Aerodrom Ljubljana die Möglichkeit des Erwerbs von AAT-Aktien. Aerodrom Ljubljana prüfte die Vorteile, die die Begleichung mehrerer offenstehender Forderungen gegenüber Adria in Anbetracht der Konditionen des Geschäfts, das eine fixe Rendite von 8 % auf die AAT-Vorzugsaktien einschloss, bringen würde […]. Obwohl in einer anderen Bewertung ein niedrigerer Preis für die Aktien angesetzt wurde, kam der Aufsichtsrat von Aerodrom Ljubljana zu dem Schluss, dass die Umwandlungskonditionen ([…]) einen höheren Aktienpreis rechtfertigten.
(116)
Zur zweiten Phase des AAT-Verkaufs geht aus dem Sitzungsprotokoll des Aufsichtsrates von Aerodrom Ljubljana vom 21. Januar 2011 hervor, dass auf dieser Sitzung die Vor- und Nachteile der verschiedenen Aktienpreise und die Kündigung der Verkaufsoption von Aerodrom Ljubljana zur Diskussion standen. Insbesondere wurde Anfang 2011, dem Zeitpunkt des Erwerbs der Stammaktien, auf die Verkaufsoption verzichtet, was der Aufsichtsrat von Aerodrom Ljubljana dennoch als wirtschaftlich vernünftig ansah, weil Aerodrom Ljubljana im Gegenzug für den Verzicht auf die Verkaufsoption seine gleichberechtigte Mitbestimmung bei AAT durchsetzen konnte, obwohl der Aktienanteil des Unternehmens geringer war als der von PDP. Außerdem stellte der Aufsichtsrat fest, dass der Kauf von AAT positive Auswirkungen auf Aerodrom Ljubljana haben würde. Hätte nämlich Adria den Betrieb eingestellt, so wären dadurch die geschätzten Einnahmen des Flughafens 2011 um […] % gesunken.
(117)
Slowenien hat darüber hinaus den Nachweis erbracht, dass der Entscheidung der Unternehmensleitung von PDP zum Erwerb von AAT-Vorzugs- und -Stammaktien wirtschaftlich vernünftige Beweggründe zugrunde lagen. So geht aus den Sitzungsprotokollen der PDP-Unternehmensleitung hervor, dass PDP selbst eine Bewertung von AAT vorgenommen hatte, in der von einem Preis zwischen […] EUR und […] EUR ausgegangen wurde, der sich mithin im Rahmen des in dem in Erwägungsgrund 34 genannten Preises bewegte. Obwohl der interne Zinsfuß der PDP-Investition sich auf […] % belaufen sollte, handelte PDP bei AAT bessere Konditionen aus, zu denen auch eine feste Dividende von 8 % gehörte.
(118)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidungen von PDP und Aerodrom Ljubljana, sich an Maßnahme 5 zu beteiligen, Adria keinen ungerechtfertigten Vorteil verschaffte, da beide Anleger sich wie marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber verhielten und ihren Entscheidungen wirtschaftlich solide Beweggründe zugrunde lagen. Daher braucht nicht weiter geprüft zu werden, ob die übrigen Bedingungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV erfüllt wären.
7.3. Schlussfolgerung in Bezug auf das Vorliegen einer Beihilfe
(119)
Einerseits kommt die Kommission aus den vorstehend genannten Gründen zu dem Ergebnis, dass bei den Maßnahmen 1, 2, 3 und 5 keine staatliche Beihilfe für Adria vorlag.
(120)
Andererseits ist die Kommission, wie in Abschnitt 7.2.3 erläutert, der Auffassung, dass Maßnahme 4 eine staatliche Beihilfe beinhaltete, und wird daher deren Rechtmäßigkeit und Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt prüfen.
7.4. Rechtmäßigkeit der Beihilfe - Maßnahme 4
(121)
In Artikel 108 Absatz 3 AEUV ist festgelegt, dass ein Mitgliedstaat eine Beihilfemaßnahme erst durchführen darf, nachdem die Kommission einen Beschluss über die Genehmigung dieser Maßnahme getroffen hat. Die Kommission stellt fest, dass sich Slowenien an der Kapitalerhöhung von 2011 (Maßnahme 4) beteiligte, ohne dies zuvor von der Kommission genehmigen zu lassen. Die Kommission bedauert, dass Slowenien die Stillhalteverpflichtung nicht eingehalten hat und somit gegen seine Verpflichtung gemäß Artikel 108 Absatz 3 AEUV verstoßen hat.
7.5. Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt - Maßnahme 4
(122)
Slowenien ist der Auffassung, dass selbst dann, wenn die Kommission in Maßnahme 4 eine staatliche Beihilfe feststellt, diese Beihilfe auf Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt und insbesondere als Umstrukturierungsbeihilfe im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien vereinbar wäre.
(123)
Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV sieht vor, dass Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete zulässig sind, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Wie dem Eröffnungsbeschluss zu entnehmen ist, kann die Vereinbarkeit von Maßnahme 4 mit dem Binnenmarkt nach Auffassung der Kommission lediglich nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und insbesondere im Sinne der Bestimmungen über Umstrukturierungsbeihilfen in den Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien geprüft werden.
7.5.1. Förderfähigkeit
(124)
Gemäß Randnummer 33 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien können Unternehmen nur dann eine Umstrukturierungsbeihilfe erhalten, wenn sie im Sinne der Randnummern 9 bis 13 dieser Leitlinien als in Schwierigkeiten betrachtet werden können. Die Kommission ist bereits zu dem Ergebnis gelangt, dass Adria 2011, also zu dem Zeitpunkt, als Maßnahme 4 gewährt wurde, ein Unternehmen in Schwierigkeiten war (siehe Erwägungsgrund 66).
(125)
In Randnummer 12 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien heißt es, dass für neu gegründete Unternehmen keine Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe gewährt werden kann, und zwar auch dann nicht, wenn ihre anfängliche Finanzsituation prekär ist. Ein Unternehmen gilt grundsätzlich in den ersten drei Jahren nach Aufnahme seiner Geschäftstätigkeit als neu gegründet. Adria wurde 1961 gegründet und kann nicht als neu gegründetes Unternehmen angesehen werden. Auch gehört Adria nicht zu einer Unternehmensgruppe im Sinne von Randnummer 13 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien.
(126)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Adria für eine Umstrukturierungsbeihilfe in Frage kommt.
7.5.2. Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität
(127)
Gemäß Randnummer 34 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien kann eine Umstrukturierungsbeihilfe nur gewährt werden, wenn sie von der Durchführung eines Umstrukturierungsplans abhängig gemacht wird, der im Falle von Einzelbeihilfen zuvor von der Kommission gebilligt werden muss. In Randnummer 35 heißt es, dass der Umstrukturierungsplan, dessen Laufzeit so kurz wie möglich zu bemessen ist, die Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität des Unternehmens innerhalb einer angemessenen Frist auf der Grundlage realistischer Annahmen hinsichtlich seiner künftigen Betriebsbedingungen erlauben muss.
(128)
Laut Randnummer 36 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien muss der Umstrukturierungsplan die Umstände beschreiben, die zu den Schwierigkeiten des Unternehmens geführt haben, und die jetzige Situation sowie voraussichtliche Marktaussichten mit verschiedenen Szenarien berücksichtigen, die einer optimistischen, einer pessimistischen und einer mittleren Hypothese (Bestfall-, Schlimmstfall- und Grundfall-Annahmen) entsprechen.
(129)
Der Plan muss eine Umstellung des Unternehmens in der Weise vorsehen, dass es nach Abschluss der Umstrukturierung alle seine Kosten einschließlich Abschreibungen und Finanzierungskosten decken kann. Die erwartete Kapitalrendite des umstrukturierten Unternehmens sollte ausreichen, um aus eigener Kraft im Wettbewerb bestehen zu können (Randnummer 37 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(130)
Wie im Eröffnungsbeschluss festgestellt, hat die Kommission Zweifel, ob der Umstrukturierungsplan solide genug war, um die langfristige Rentabilität von Adria wiederherzustellen, da einige der Prognosen offenbar auf nicht quantifizierten, unsicheren oder unklaren Annahmen beruhten. Zudem war die Kommission nicht sicher, ob das Unternehmen bis Ende 2013 wieder rentabel sein würde, wie im ursprünglichen Umstrukturierungsplan angegeben.
(131)
Im Laufe des förmlichen Prüfverfahrens übermittelte Slowenien mehrere aktualisierte Fassungen des Umstrukturierungsplans. Dem aktualisierten Plan zufolge soll die Rentabilität von Adria 2014 oder 2015 wiederhergestellt sein. Der Umstrukturierungszeitraum beträgt somit höchstens fünf Jahre, was der bisherigen Entscheidungspraxis im Passagierflugverkehr entspricht (44). Die Kommission stellt außerdem fest, dass in der derzeitigen wirtschaftlichen Lage insbesondere im Luftverkehr eine Stabilisierung des Betriebs und der Dienstleistungen angestrebt werden muss, damit nicht nur eine kurzfristige Trendwende, sondern eine langfristige Rentabilität erreicht werden kann, die eine solide Grundlage für künftiges Wachstum bildet, was naturgemäß mehrere Jahre in Anspruch nimmt.
(132)
Im Umstrukturierungsplan wird langfristige Rentabilität als wichtigstes Ziel des Umstrukturierungsprozesses bei Adria bezeichnet, wobei ein vorrangiges Anliegen in der Annahme einer klaren Strategie und in der Ausrichtung am Markt mit mehreren Hauptzielen besteht: Erhöhung der Finanzkraft und Verlustvermeidung ab 2013, Senkung der Komplexitätskosten und Erreichen eines klaren, wettbewerbsfähigen und nachhaltigen Alleinstellungsmerkmals. Dem Plan zufolge wird das Unternehmen durch das Erreichen dieser Ziele […].
(133)
Im Umstrukturierungsplan werden auch die Umstände beschrieben, auf die die Schwierigkeiten von Adria zurückzuführen sind; sie wurden vor allem durch die internationale Finanzkrise, die geringe Größe des Primärmarkts von Adria (Slowenien und Nachbarländer) und die niedrige Kapazität seiner Flotte (hauptsächlich Flugzeuge vom Typ CRJ200) verursacht […].
(134)
Außerdem enthält der Umstrukturierungsplan Szenarien, die einer optimistischen, einer pessimistischen und einer mittleren Hypothese entsprechen, und auch eine Analyse der Risiken, die Auswirkungen auf die Umstrukturierung von Adria haben könnten, wie beispielsweise Veränderungen beim Treibstoffpreis, Risiken aufgrund veränderter Wechselkurse oder potenzielle Risiken in Bezug auf die Flugzeugflotte. In allen Fällen wird davon ausgegangen, dass Adria seine Rentabilität bis zum Ende des Umstrukturierungszeitraums wiederherstellt. Unter Zugrundelegung des mittleren Szenarios wird damit gerechnet, dass Adria eine Nettogewinnspanne von […] % im Jahr 2014 sowie von […] % im Jahr 2015, einen Verschuldungsgrad von […] 2014 bzw. von […] 2015 sowie eine Eigenkapitalrendite von […] % 2014 bzw. von […] % 2015 erreicht. Bei Zugrundelegung des pessimistischen Szenarios ginge die Nettogewinnspanne auf […] % 2014 bzw. […] % 2015 zurück, der Verschuldungsgrad würde auf […] 2014 bzw. […] 2015 ansteigen, und die Eigenkapitalrendite betrüge […] % 2014 bzw. […] % 2015.
(135)
Das Hauptaugenmerk des Plans liegt auf der Umstrukturierung und der Verkleinerung des Netzes von Adria, das aufgrund von Überkapazitäten bei der Flotte wie auch beim Flug- und sonstigen Personal Verluste einfuhr. Um dies zu erreichen, sind im Umstrukturierungsplan eine deutliche Verringerung der Flugstrecken und Flugfrequenzen und eine verkleinerte und treibstoffeffizientere Flotte aus […] Flugzeugen bis zum Jahr 2015 vorgesehen ([…]), hauptsächlich […].
(136)
Im Umstrukturierungsplan wird die Schließung von […] Flugstrecken und eine zusätzliche Ausdünnung der Frequenzen ins Auge gefasst. Die Anzahl der Linienflüge soll ebenfalls drastisch verringert werden und 2015 […] erreichen. Alles in allem soll Adria während des Umstrukturierungszeitraums seine ASK-Kapazitäten um [11-14] % abbauen (45).
(137)
Die in dem Plan vorgesehenen Umstrukturierungsmaßnahmen in den Bereichen Kostensenkung (z. B. […] usw.) und Umsatzsteigerung (z. B. […] usw.) sind ein weiterer Schritt in die richtige Richtung - hin zu einer nachhaltigeren Rentabilität. Auch werden für 2014 und 2015 im Rahmen der zusätzlichen Umstrukturierungsmaßnahmen (siehe Erwägungsgrund 31) Einnahmenerhöhungen und Kostensenkungen mit einem positiven Gesamteffekt von […] EUR bzw. […] EUR angestrebt, womit die Rückkehr von Adria zu Rentabilität Auftrieb erhält. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Initiativen zur Kostensenkung und Einnahmenerhöhung Adria in die Lage versetzen können, bis 2015 die Rückkehr zu langfristiger Rentabilität zu vollziehen.
(138)
Darüber hinaus machen die von Slowenien übermittelten Unterlagen deutlich, dass Adria derzeit auf bestem Wege ist, den Großteil der Zielsetzungen des Umstrukturierungsplans zu erreichen, was zusätzlich auf die Zuverlässigkeit des Plans schließen lässt.
(139)
In Bezug auf die Wiederherstellung der Rentabilität gelangt die Kommission auf der Grundlage der von Slowenien übermittelten aktualisierten Fassungen des Umstrukturierungsplans zu dem Schluss, dass die Auswirkungen der verschiedenen Umstrukturierungsmaßnahmen ordnungsgemäß quantifiziert wurden und für den gesamten Umstrukturierungszeitraum bis 2014 und 2015 bei allen denkbaren Szenarien ein angemessenes Rentabilitätsniveau angesteuert wird. In Anbetracht des bedeutenden Umfangs der Umstrukturierungsmaßnahmen, die eingeleitet wurden, und der bislang erzielten Fortschritte hält die Kommission daher den Umstrukturierungsplan für geeignet, Adria die Wiederherstellung seiner langfristigen Rentabilität innerhalb einer angemessenen Frist zu ermöglichen.
7.5.3. Vermeidung unzumutbarer Wettbewerbsverfälschungen (Ausgleichsmaßnahmen)
(140)
Nach Randnummer 38 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien müssen Ausgleichsmaßnahmen getroffen werden, die sicherstellen, dass nachteilige Auswirkungen der Beihilfe auf die Handelsbedingungen so weit wie möglich abgeschwächt werden. In Betracht kommen unter anderem die Veräußerung von Vermögenswerten, der Abbau von Kapazität, die Beschränkung der Marktpräsenz und die Absenkung der Zutrittsschranken auf den betreffenden Märkten (Randnummer 39 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(141)
In diesem Zusammenhang bleibt die Schließung defizitärer Geschäftsbereiche, die ohnehin zur Wiederherstellung der Rentabilität notwendig wäre, bei der Beurteilung der Ausgleichsmaßnahmen in Form einer Reduzierung der Kapazitäten oder der Marktpräsenz unberücksichtigt (Randnummer 40 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(142)
Slowenien schlägt für Adria die folgenden Ausgleichsmaßnahmen vor: a) […] Strecken im Linienflugverkehr, b) Abgabe von Slots auf mehreren Flughäfen, koordinierte Flughäfen eingeschlossen, c) Verkleinerung der Flotte und d) Verkauf von AAT.
(143)
Slowenien hat den Nachweis erbracht, dass die im Rahmen des Umstrukturierungsplans aufgegebenen Strecken unter Zugrundelegung des Deckungsbeitrags C1 ausgehend von der Kommissionspraxis in vergangenen Fällen profitabel waren (46). Der Deckungsbeitrag C1 berücksichtigt die Flug-, Fluggast- und Vertriebskosten (d. h. die variablen Kosten) jeder einzelnen Strecke. Daher werden bei allen Strecken mit positivem Deckungsbeitrag C1 ausreichende Erträge erzielt, die nicht nur die variablen Kosten einer Strecke decken, sondern auch zur Deckung der Fixkosten des Unternehmens beitragen. Aus Sicht der Kommission ist der Deckungsbeitrag C1 eine geeignete Größe, mit der festgestellt werden kann, ob eine bestimmte Strecke zur Rentabilität einer Fluggesellschaft beiträgt.
(144)
Im Hinblick auf die Kapazität wird im Umstrukturierungsplan festgestellt, dass die Gesamtkapazität des Unternehmens im Jahr 2011 […] ASK entsprach, wogegen zum Ende des Umstrukturierungszeitraums im Jahr 2015 für Adria mit einer Kapazität von ungefähr […] ASK gerechnet wird, was einem Rückgang um rund [11-14] % entspricht. Werden die Strecken mit einem negativen Deckungsbeitrag C1 stillgelegt, so sinkt diese Zahl auf [6-8] %.
(145)
Die Kommission stellt außerdem fest, dass Adria im Zusammenhang mit den Änderungen am Streckennetz mehrere Slots in Flughäfen aufgegeben hat, von denen es sich bei einigen um koordinierte Flughäfen (47) wie zum Beispiel Dublin und Kopenhagen handelte. Diese Slots ermöglichen es Wettbewerbern, bestimmte Strecken zu bedienen und die eigene Kapazität auszubauen.
(146)
Und schließlich merkt die Kommission zur Verkleinerung der Flotte an, dass Adria seine Flugzeugflotte von […] Flugzeugen im Jahr 2011 auf […] Flugzeuge reduziert hat, woran sich gemäß dem Umstrukturierungsplan bis zum Ende des Umstrukturierungszeitraums im Jahr 2015 nichts ändern soll. Im Zusammenhang mit dem Verkauf von AAT ist die Kommission der Auffassung, dass diese Maßnahme als Ausgleichsmaßnahme akzeptiert werden kann, insbesondere in Anbetracht der in Erwägungsgrund 118 getroffenen Schlussfolgerung, dass dabei keine staatliche Beihilfe im Spiel war.
(147)
Wenn die Kommission prüft, ob die Ausgleichsmaßnahmen geeignet sind, berücksichtigt sie die Marktstruktur und das Wettbewerbsumfeld, um sicherzustellen, dass diese Maßnahmen keine Verschlechterung der Marktstruktur bewirken (Randnummer 39 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien). Die Ausgleichsmaßnahmen müssen im Verhältnis zu den durch die Beihilfe verursachten Verzerrungseffekten und insbesondere zur Größe und Stellung des Unternehmens auf seinem Markt oder seinen Märkten stehen. Der Umfang des Kapazitätsabbaus hängt von den Umständen des Einzelfalls ab (Randnummer 40 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(148)
Die Kommission stellt zunächst fest, dass der Anteil von Adria an der Produktionskapazität und dem Passagieraufkommen der Luftfahrtbranche der Union lediglich 0,15 % (1,17 Mio. Fluggäste 2011) beträgt. Für eine kleine Fluggesellschaft wie Adria hätte eine weitere Verkleinerung ihrer Flotte und Kapazität negative Auswirkungen auf die Rentabilität, ohne dass hierdurch bedeutende Marktchancen für Wettbewerber entstehen würden.
(149)
Im Hinblick auf den wichtigsten Teil der Ausgleichsmaßnahmen, den Kapazitätsabbau, hält die Kommission eine Reduzierung der rentablen Strecken um ungefähr [6-8] % im Zeitraum 2011-2015 für ausreichend, insbesondere im Vergleich zu anderen Fällen von Umstrukturierungen von Fluggesellschaften (48). Der Kapazitätsabbau auf profitablen Strecken ist größer als im Fall von Air Malta. Zudem bestehen Ähnlichkeiten zwischen dem Kapazitätsgesamtabbau von [11-14] % und dem Abbau von 15 %, der in der Beihilfesache Österreich Austrian Airlines akzeptiert wurde (49).
(150)
Abschließend stellt die Kommission fest, dass es sich bei Slowenien um ein Gebiet handelt, das für regionale Investitionsbeihilfen gemäß Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe b AEUV infrage kommt (50). Gemäß Randnummer 56 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien „kann die Kommission in diesen Gebieten … weniger strenge Anforderungen an die Ausgleichsmaßnahmen und den Umfang der Eigenleistung des begünstigten Unternehmens stellen. Soweit regionale Entwicklungserfordernisse dies rechtfertigen, und in Fällen, in denen ein Kapazitätsabbau in dem begünstigten Unternehmen oder die Begrenzung seiner Marktpräsenz als die bestgeeignete Maßnahme erscheint, um übermäßige Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, ist demnach in Fördergebieten eine geringere Reduzierung der Kapazitäten oder der Marktpräsenz statthaft als in anderen Gebieten.“
(151)
Vor diesem Hintergrund hält die Kommission die von Slowenien vorgeschlagenen Ausgleichsmaßnahmen im Sinne der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien für ausreichend und angemessen, um nachteilige Auswirkungen der Adria gewährten Umstrukturierungsbeihilfe auf die Handelsbedingungen auf ein vertretbares Niveau zu verringern.
7.5.4. Begrenzung der Beihilfe auf das erforderliche Mindestmaß (Eigenbeitrag)
(152)
Gemäß Randnummer 43 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien muss der Beihilfeempfänger aus eigenen Mitteln einen erheblichen Beitrag zu den Umstrukturierungskosten leisten, um die Höhe der Beihilfe auf das unbedingt erforderliche Mindestmaß zu beschränken. Dies kann durch den Verkauf von Vermögenswerten, wenn diese für den Fortbestand des Unternehmens nicht unerlässlich sind, oder durch Fremdfinanzierung zu Marktbedingungen geschehen.
(153)
Beim Eigenbeitrag muss es sich um einen konkreten, d. h. tatsächlichen Beitrag handeln ohne für die Zukunft erwartete Gewinne wie den Cashflow (Randnummer 43 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien). Der Eigenbeitrag darf keine weitere staatliche Beihilfe enthalten. Bei großen Unternehmen betrachtet die Kommission in der Regel einen Beitrag von mindestens 50 % der Umstrukturierungskosten als angemessen. In außergewöhnlichen Umständen und in Härtefällen kann die Kommission einen geringeren Beitrag akzeptieren (Randnummer 44 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien).
(154)
In Anbetracht der Gesamtkosten der Umstrukturierung in Höhe von […] EUR beläuft sich der vorgeschlagene Eigenbeitrag von Adria auf […] EUR, d. h. ungefähr [50-54] % der gesamten Umstrukturierungskosten. Laut Umstrukturierungsplan setzt sich der Eigenbeitrag wie folgt zusammen:
a)
[…];
b)
dem Gesamterlös aus dem Verkauf von AAT (d. h. 14,7 Mio. EUR);
c)
dem Gesamtbetrag des Schulden-Swaps, der von den Banken im Rahmen von Maßnahme 4 vorgenommen wurde (19,7 Mio. EUR).
(155)
In Bezug auf Buchstabe a des Erwägungsgrunds 154 ist die Kommission der Auffassung, dass diese Maßnahmen akzeptiert werden können und als Eigenbeitrag gerechtfertigt sind. Da die meisten Vermögenswerte bereits veräußert worden sind, können die Veräußerungserlöse zweifelsfrei als Eigenbeitrag gewertet werden. Außerdem hat Slowenien den Nachweis erbracht, dass der Verkauf der restlichen Vermögenswerte derzeit im Gange ist und ihr Wert unter Zugrundelegung externer Wertansätze bestimmt wurde, einschließlich der AVAC-Bewertung der Flugzeuge (siehe Erwägungsgrund 97).
(156)
Zu Buchstabe b des Erwägungsgrunds 154 ist festzustellen, dass die Erlöse aus dem Verkauf von AAT als Teil des Eigenbeitrags angesehen werden sollten, da die Kommission in Erwägungsgrund 118 zu dem Schluss gelangt war, dass Maßnahme 5 keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
(157)
Und schließlich vertritt Slowenien in Bezug auf den in Buchstabe c von Erwägungsgrund 154 genannten Schulden-Swap die Meinung, dass der Gesamtbetrag der von den Banken im Rahmen der Maßnahme 4 vorgenommenen Umwandlung von Verbindlichkeiten in Eigenkapital als Eigenbeitrag angerechnet werden sollte. Hierzu ist die Kommission der Auffassung, dass die Umwandlung unbesicherter Forderungen im Normalfall kein Beweis für das Vertrauen des Marktes in das Unternehmen wäre, da ungesicherte Gläubiger bei der Umsetzung des Umstrukturierungsplans keine neuen Risiken eingehen. Im Falle von Adria hat Slowenien jedoch den Nachweis erbracht, dass ein großer Teil der in Eigenkapital umgewandelten Forderungen, d. h. [10-20] Mio. EUR der insgesamt 19,7 Mio. EUR, in vollem Umfang besichert war (siehe Erwägungsgrund 97). Wäre es zur Liquidation von Adria gekommen, hätten die Banken den vollständig besicherten Betrag daher wiedererlangen können. Daraus folgt, dass die Banken auf in vollem Umfang besicherte Forderungen verzichteten, die sie hätten vollständig wiedererlangen können, und diese durch Kapital gleichen Wertes, mit dem sie sich an Adria beteiligten, ersetzten. Daher gingen die Banken mit der Umwandlung von Forderungen in Höhe von mindestens [10-20] Mio. EUR in Beteiligungskapital ein neues Risiko ein, da sie keine Sicherheit haben, dass sich die Beteiligung an Adria als rentabel erweisen wird.
(158)
Dementsprechend ist die Kommission der Auffassung, dass die Umwandlung der in vollem Umfang besicherten Forderungen, d. h. [10-20] Mio. EUR, in Eigenkapital als Eigenbeitrag akzeptiert werden kann.
(159)
Unter Zugrundelegung des vorstehenden Betrages würde die Höhe des Eigenbeitrags von Adria […] EUR bzw. [46-48] % der Umstrukturierungskosten entsprechen. Bei einem großen Unternehmen wie Adria sollte der Eigenbeitrag normalerweise 50 % betragen. Gemäß Randnummer 56 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien jedoch kann die Kommission in Fördergebieten weniger strenge Anforderungen an den Umfang des Eigenbeitrags stellen, und zum Zeitpunkt der Gewährung der Maßnahmen war Slowenien ein solches Fördergebiet (siehe Erwägungsgrund 150). In der Vergangenheit hat die Kommission in Beihilfesachen wie Air Malta einen Eigenbeitrag von rund 45 % akzeptiert.
(160)
Daher ist die Kommission der Auffassung, dass die Anforderungen von Randnummer 43 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien erfüllt sind.
7.5.5. Grundsatz der „einmaligen“ Beihilfe
(161)
Letztlich ist Randnummer 72 der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien einzuhalten, wonach ein Unternehmen, das in den vorangegangenen zehn Jahren Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfe erhalten hat, nicht für eine weitere Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe in Betracht kommt (Grundsatz der „einmaligen“ Beihilfe).
(162)
Da die Maßnahmen 1, 2, 3 und 5 keine staatlichen Beihilfen enthalten und Adria in den zurückliegenden zehn Jahren offenbar keine Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfe erhalten hat, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der Grundsatz der „einmaligen“ Beihilfe bei Maßnahme 4 eingehalten wurde.
7.6. Schlussfolgerung in Bezug auf Maßnahme 4
(163)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen stellt die Kommission fest, dass Slowenien 2011 rechtswidrig und unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union eine Kapitalzuführung zugunsten von Adria vorgenommen hat. Allerdings betrachtet die Kommission bei der Maßnahme und beim Umstrukturierungsplan die in den Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien enthaltenen Voraussetzungen als erfüllt, weshalb sie die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt für gegeben hält -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Kapitalerhöhungen von Adria Airways d.d. in den Jahren 2007, 2009 und 2010, die die Republik Slowenien für Adria Airways d.d. durchgeführt hat, stellen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Der Erwerb von Adria Airways Tehnika d.d. durch PDP und Aerodrom Ljubljana d.d. in den Jahren 2010 und 2011 stellt keine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 2
Die Kapitalzuführung in Höhe von 50 Mio. EUR zugunsten von Adria Airways d.d., die von der Republik Slowenien 2011 durchgeführt wurde, stellt eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Diese Beihilfe ist im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Republik Slowenien gerichtet.
Brüssel, den 9. Juli 2014