ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
BESCHLUSS (EU) 2015/248 DER KOMMISSION
vom 15. Oktober 2014
über die Maßnahmen SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) der Slowakischen Republik zugunsten von Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) und Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 7277)
(Nur der slowakische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend „AEUV“), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 2. April 2007 ging bei der Kommission eine Beschwerde des privaten slowakischen Krankenversicherungsunternehmens Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. („Dôvera“ oder „der Beschwerdeführer“) ein. Gegenstand der Beschwerde war eine mutmaßliche staatliche Beihilfe für den staatseigenen Krankenversicherer Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) in Form der Erhöhung seines Grundkapitals um 450 Mio. SKK (etwa 15 Mio. EUR) am 26. Januar 2006.
(2)
An die Slowakische Republik versandte die Kommission am 21. August 2009 ein Auskunftsersuchen. Nach einer Fristverlängerung für die Beantwortung übermittelte die Slowakische Republik mit Schreiben vom 24. September 2009 die erbetenen Auskünfte.
(3)
Mit Schreiben vom 26. Februar 2010 ersuchte die Kommission die Slowakische Republik um weitere Auskünfte über diese Kapitalzuführung und um Erläuterungen zum Risikoausgleichsmechanismus (Risk Equalisation Scheme, RES), einer weiteren Maßnahme, die möglicherweise als staatliche Beihilfe einzustufen sei. Mit Schreiben vom 25. März 2010 beantragte die Slowakische Republik eine Verlängerung der Frist für die Beantwortung dieses Ersuchens, der die Kommission mit Schreiben vom 31. März 2010 stattgab. Nachdem die Kommission die Slowakische Republik am 16. Juni 2010 an die Übermittlung der Auskünfte erinnert hatte, ging die Slowakei mit Schreiben vom 9. Juli 2010 auf das Auskunftsersuchen ein. Wie von der Kommission in ihrem Schreiben vom 4. November 2010 angefordert, übermittelte die Slowakische Republik am 3. Dezember 2010 eine nichtvertrauliche Fassung dieser Antwort.
(4)
Am 1. Januar 2010 wurde SZP mit dem anderen staatseigenen slowakischen Krankenversicherer Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VZP“) verschmolzen. Von 1998 bis mindestens 2005 wurden diesen beiden staatseigenen Aktiengesellschaften die Portfolios anderer Krankenversicherungsunternehmen übertragen.
(5)
Bei zwei Zusammenkünften zwischen der Kommission und Dôvera am 10. Oktober 2010 und 15. März 2011 wurden der Gegenstand der Beschwerde und die Funktionsweise des Krankenversicherungssektors in der Slowakei erörtert. Mit Schreiben vom 15. Juli 2011 übermittelte Dôvera zusätzliche Informationen zum Krankenversicherungssektor in der Slowakei und erweiterte den Umfang seiner Beschwerde um drei neue mutmaßliche Beihilfen zugunsten von SZP und VZP: i) Tilgung der Schulden der SZP durch das staatseigene Unternehmen Veriteľ in den Jahren 2004 und 2005 in zwei Tranchen von 52,7 bzw. 28 Mio. EUR, ii) Gewährung eines Zuschusses für die SZP in Höhe von 7,6 Mio. EUR durch das Gesundheitsministerium im Jahr 2006 und iii) staatlich finanzierte Kapitalerhöhung der VZP zum 1. Januar 2010 in Höhe von 65,1 Mio. EUR. Daraufhin forderte die Kommission die Slowakische Republik auf, zu der erweiterten Beschwerde mit den darin enthaltenen neuen Vorwürfen Stellung zu nehmen. Nach einer Fristverlängerung für die Beantwortung übermittelte die Slowakische Republik ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 11. November 2011.
(6)
Nach einem Treffen mit den Dienststellen der Kommission am 15. Dezember 2011 übermittelte Dôvera mit Schreiben vom 16. Januar 2012 weitere Informationen über den Krankenversicherungssektor des Landes.
(7)
Mit Schreiben vom 2. Juli 2013 setzte die Kommission die Slowakische Republik von ihrem Beschluss in Kenntnis, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags zu eröffnen (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“). Der Eröffnungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) mit der Aufforderung an die Beteiligten veröffentlicht, Stellung zu nehmen.
(8)
Mit Schreiben vom 24. Juli 2013 beantragte die Slowakische Republik eine Verlängerung der Frist für die Übermittlung ihrer Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss, die von der Kommission mit Schreiben vom 30. Juli 2013 gewährt wurde. Mit Schreiben vom 27. August 2013 übermittelte die Slowakische Republik ihre Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss.
(9)
Bei der Kommission gingen von fünf Beteiligten Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss ein: vom Institut für Wirtschafts- und Sozialreformen (INEKO) mit Schreiben vom 15. Oktober 2013, von Union zdravotná poisťovňa, a. s. („Union-Krankenversicherung“) mit Schreiben vom 25. Oktober 2013, vom Institut für Gesundheitspolitik („IGP“) mit Schreiben vom 28. Oktober 2013, vom Združenie zdravotných poisťovní SR („ZZP“, Verband der Krankenversicherungsunternehmen in der Slowakei) mit Schreiben vom 28. Oktober 2013 und von Dôvera mit Schreiben vom 11. November 2013.
(10)
Diese Stellungnahmen wurden mit Schreiben vom 20. November und 20. Dezember 2013 an die Slowakische Republik weitergeleitet. Am 20. Dezember 2013 beantragte die Slowakische Republik eine Verlängerung der Frist für die Antwort auf diese Stellungnahmen bis zum 31. Januar 2014, die von der Kommission am gleichen Tag gewährt wurde. Mit Schreiben vom 29. Januar 2014 antwortete die Slowakei auf die von Dritten abgegebenen Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss.
(11)
Am 2. April 2014 fand ein Treffen zwischen den Kommissionsdienststellen und der Slowakischen Republik statt.
(12)
Am 11. April und am 25. August 2014 übermittelte die Kommission zusätzliche Auskunftsersuchen, auf die die Slowakei mit Schreiben vom 15. Mai 2014 bzw. 27. August 2014 antwortete.
2. HINTERGRUND
2.1. DIE ENTWICKLUNG DER GESETZLICHEN KRANKENVERSICHERUNG IN DER SLOWAKEI
(13)
Im Jahr 1994 erfolgte in der Slowakei die Umstellung von einem einheitlichen staatlichen Versicherungssystem auf ein pluralistisches Modell, in dem sowohl öffentliche als auch private Einrichtungen tätig sein können. Im Rahmen einer umfassenden Reform mit den Gesetzen Nr. 581/2004 und 580/2004, die am 1. Januar 2005 in Kraft traten („Reform von 2005“) wurden die Vorschriften über die Umverteilung der eingenommenen Krankenversicherungsbeiträge abgewandelt, und es erfolgte eine Änderung der Rechtsform sämtlicher (staatlicher wie privater) Versicherungsunternehmen von juristischen Personen „sui generis“ zu Gesellschaften mit der Rechtsform einer Aktiengesellschaft (d. h. zu gewinnorientierten, privatrechtlichen Kapitalgesellschaften). Es wurde eine unabhängige Regulierungsbehörde, die Slowakische Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen („AfG“), eingerichtet, die Betriebszulassungen erteilt und die Einhaltung der geltenden Bestimmungen durch die Versicherungsunternehmen überwacht. Im Wesentlichen sollten diese Reformen dazu dienen, die effiziente Nutzung verfügbarer Ressourcen zu verbessern und die Qualität der gesundheitlichen Versorgung zu erhöhen (3).
(14)
In der Slowakei bieten sämtliche öffentlichen und privaten Krankenversicherungsunternehmen die gesetzliche Krankenversicherung für Personen mit Wohnsitz in der Slowakei an (4). Die Möglichkeit nach Gesetz Nr. 580/2004, auch eine individuelle Krankenversicherung als Ergänzung zu den Regelleistungen der gesetzlichen Krankenversicherung bereitzustellen, wird kaum genutzt, da die gesetzliche Versicherung bereits ein umfassendes Leistungspaket bietet (5). Darüber hinaus wurde 2005 mit einem Rechtsakt die Möglichkeit für alle Krankenversicherungsunternehmen eingeführt, eine freiwillige Krankenversicherung für die Personen bereitzustellen, die von der gesetzlichen Krankenversicherung ausgeschlossen sind (6).
(15)
Mit der Änderung des Gesetzes Nr. 581/2004 durch das Gesetz Nr. 530/2007 im Jahr 2007 wurde den im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung tätigen Versicherungsunternehmen mit Wirkung vom 1. Januar 2008 untersagt, Gewinne in Form von Dividenden auszuzahlen; stattdessen wurden sie verpflichtet, erwirtschaftete Überschüsse in das slowakische Gesundheitswesen zu reinvestieren. Infolgedessen durften Krankenversicherungsunternehmen ab Januar 2008 überhaupt keine Gewinne mehr ausschütten. Am 26. Januar 2011 befand jedoch der Verfassungsgerichtshof der Slowakei das Verbot der Gewinnausschüttung als unvereinbar mit mehreren Bestimmungen der slowakischen Verfassung. Im Gefolge dieses Urteils änderte die Slowakei im Juli 2011 das Gesetz Nr. 530/2007 durch das Gesetz Nr. 250/2011, um Krankenversicherern wieder zu gestatten, unter bestimmten Auflagen Gewinne aus der gesetzlichen Krankenversicherung (an ihre Anteilseigner) auszuschütten (7). Infolge dieser Gesetzesänderungen wurde von der Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren wegen der Beschränkung der Gewinnausschüttung im Dezember 2011 eingestellt (8).
(16)
Am 31. Oktober 2012 genehmigte die Slowakei einen Projektplan für die Einrichtung eines einheitlichen nicht gewinnorientierten Systems der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik, das entweder durch freiwillige Übernahmen der privaten Krankenversicherungsunternehmen (bis 1. Januar 2014) oder durch deren Enteignung (bis 1. Juli 2014) und Gründung eines einheitlichen (staatlichen) Krankenversicherungsunternehmens eingeführt würde (9). Zum Zeitpunkt der Annahme des vorliegenden Beschlusses war noch keiner der Schritte des genannten Projektplans umgesetzt worden (10).
2.2. KRANKENVERSICHERER IN DER SLOWAKEI
(17)
Nach slowakischem Recht wird ein Krankenversicherungsunternehmen definiert als Aktiengesellschaft mit Sitz in der Slowakischen Republik, das gegründet wurde, um nach Zulassung durch die AfG eine öffentliche gesetzliche Krankenversicherung bereitzustellen.
(18)
Personen mit Wohnsitz in der Slowakei haben die Wahl, eine gesetzliche Krankenversicherung bei einem der folgenden drei Versicherer abzuschließen:
a)
bei der slowakischen staatlichen Aktiengesellschaft VZP, die am 1. Juli 2005 gegründet wurde; sie entstand durch die Umwandlung des öffentlichen Unternehmens VšZP, das gemäß Gesetz Nr. 273/1994 am 1. November 1994 als Nachfolger der Nationalen Versicherungsgesellschaft (Národná poisťovňa) der Krankenkassenverwaltung gegründet wurde; die VZP wurde am 1. Januar 2010 gemäß Gesetz Nr. 533/2009 mit der staatlichen Gesellschaft SZP verschmolzen (daher wird das gemeinsame Unternehmen im Folgenden gegebenenfalls als „SZP/VZP“ bezeichnet); alleiniger Anteilseigner von VZP ist die Slowakische Republik;
b)
bei der privaten Aktiengesellschaft Dôvera (Hauptanteilseigner ist die mitteleuropäische Finanzgruppe PENTA); Dôvera wurde am 1. Oktober 2005 gegründet und fusionierte am 31. Dezember 2009 mit Apollo, einem weiteren privaten slowakischen Krankenversicherungsunternehmen; im Jahr 2010 war das fusionierte Unternehmen der größte private Krankenversicherer in der Slowakei;
c)
bei der privaten Aktiengesellschaft Union-Krankenversicherung, gegründet am 9. März 2006 und Mitglied der Achmea-Gruppe, früher Eureko, mit Sitz in den Niederlanden.
(19)
Die folgende Tabelle zeigt die Entwicklung der Marktanteile der verschiedenen Unternehmen der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik im Zeitraum 2008-2013 (11):
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Unternehmen
Zahl der Versicherten (in %)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP wird mit VZP verschmolzen
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fusioniert mit Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle Krankenversicherungsunternehmen sind Aktiengesellschaften, wobei laut Eigentumsregelung sowohl der staatliche als auch der private Sektor Anteilseigner sein können. Alle Krankenversicherungsunternehmen sind zur Einhaltung bestimmter Solvenzkriterien verpflichtet. Im Rahmen strenger Haushaltsbeschränkungen sind sie für Finanzierungslücken voll verantwortlich. Als private Aktiengesellschaften nach dem allgemeinen Gesellschaftsrecht verwalten Krankenversicherungsunternehmen ihren Betrieb und ihre Gesundheitskosten offenbar autonom.
(21)
Krankenversicherungsunternehmen dürfen Gewinne erzielen und erzielen diese auch (13). Die Versicherungsunternehmen in der Slowakei beziehen ihre Einnahmen aus Versicherungsbeiträgen, dem Staatshaushalt (Beiträge im Namen der Nichterwerbstätigen sowie eine Subvention zur Deckung von steigenden Kosten für Gesundheitsleistungen), Einkünften aus Immobilien, Spenden und anderen Einkünften. Gewinne können von Krankenversicherungsunternehmen beispielsweise durch Verbesserung ihres Managementsystems und durch Verhandlungen bei Vertragsabschlüssen mit Gesundheitsdienstleistern erzielt werden.
2.3. HAUPTMERKMALE DER GESETZLICHEN KRANKENVERSICHERUNG IN DER SLOWAKEI
2.3.1. Soziale Zielsetzung und öffentliches Interesse
(22)
Die gesetzliche Krankenversicherung der Slowakischen Republik verfolgt ein soziales Ziel, und zwar die Versorgung mit Gesundheitsleistungen und die Aufrechterhaltung eines tragfähigen Krankenversicherungssystems. Für die Bürger besteht das Recht auf Krankenversicherung, und Personen mit Wohnsitz in der Slowakei sind zur Versicherung verpflichtet (14). Das Recht auf kostenlose ärztliche Versorgung auf Basis der Krankenversicherung ist eine in der Verfassung verankerte Verpflichtung der Slowakischen Republik (15). Nach Angaben der Slowakischen Republik erfüllen die Krankenversicherungsunternehmen mit der im Auftrag des Staates erfolgenden Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik eine in der Verfassung verankerte Verpflichtung, d. h. die Krankenversicherung für Personen mit Wohnsitz in der Slowakei durch den Betrieb des Systems der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakei. Die Slowakische Republik ist per Gesetz für die Finanzierung des Gesundheitssystems und für die Deckung von Verlusten im Gesundheitswesen verantwortlich (16). Nach § 2 des Gesetzes Nr. 580/2004 über die Krankenversicherung stellt die Bereitstellung der öffentlichen gesetzlichen Krankenversicherung eine Tätigkeit im öffentlichen Interesse dar, bei deren Betrieb öffentliche Mittel verwaltet werden.
2.3.2. Pflichtmitgliedschaft, unbeschränkte Beitrittsmöglichkeit und Einheitsprämie
(23)
Nach den Bestimmungen der Gesetze Nr. 580/2004 und Nr. 581/2004 besteht für die Mehrheit der slowakischen Bevölkerung die Pflicht zur Versicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung (17). Die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei gilt auch für Personen, die bis 30. April 2010 gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates (18) versichert waren und ab 1. Mai 2010 gemäß Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates versichert sind (19).
(24)
Die Versicherten haben das Recht, sich für ein Krankenversicherungsunternehmen ihrer Wahl zu entscheiden und einmal im Jahr zu wechseln. Im Rahmen der unbeschränkten Beitrittsmöglichkeit und der Einheitsprämie sind die Krankenversicherungsunternehmen in der Slowakei gesetzlich verpflichtet, jede Person mit Wohnsitz in der Slowakei, die dies wünscht, in ihre Versicherung aufzunehmen, sofern die betreffende Person die rechtlichen Voraussetzungen für die Krankenversicherung in der Slowakei erfüllt. Insbesondere dürfen Krankenversicherer niemanden aufgrund des Alters, des Gesundheitszustands oder der Krankheitsrisiken (20) ablehnen und müssen allen Personen ungeachtet dieser Faktoren eine Krankengrundversicherung zum gleichen Preis anbieten.
(25)
Durch den Risikoausgleichsmechanismus (Risk Equalisation Scheme, RES) umfasst das slowakische Krankenversicherungssystem auch einen Rechtsrahmen für eine gerechte Risikoverteilung unter den Krankenversicherungsunternehmen. Im RES (21) erhalten Krankenversicherer, die Personen mit einem höheren Risiko versichern, Mittel von Versicherern, deren Portfolio mit einem geringeren Risiko verbunden ist, und zwar durch eine monatliche und jährliche Umverteilung von Beiträgen und durch Transfers (22).
2.3.3. Leistungen und einkommensabhängige Beiträge
(26)
Die slowakische gesetzliche Krankenversicherung basiert auf einem Pflichtbeitragssystem. Die Beitragshöhe ist gesetzlich festgelegt und steht im Verhältnis zum Einkommen der Versicherten (ähnlich der Einkommenssteuer); Grundlage ist nicht das versicherte Risiko (wie z. B. Alter oder Gesundheitszustand des Versicherten). Diese Beiträge, die die Slowakische Republik den öffentlichen Mitteln zurechnet, werden erhoben: 1) von Arbeitnehmern und Arbeitgebern; 2) von selbständig Beschäftigten; 3) von freiwillig Arbeitslosen; 4) vom Staat (für die „staatlich Versicherten“, d. h. die Gruppe der überwiegend nicht Erwerbstätigen); und 5) von Dividendenzahlern.
(27)
Allen Versicherten wird das gleiche Grundleistungsniveau garantiert („Grundleistungspaket“). Zwischen der Höhe der eingezahlten Beiträge und den erhaltenen Leistungen (23) besteht kein direkter Zusammenhang. Von der gesetzlichen Krankenversicherung abgedeckte medizinische Leistungen werden unabhängig von der Beitragsentrichtung der Versicherten erbracht.
(28)
Das Grundleistungspaket der gesetzlichen Krankenversicherung deckt nahezu alle in der Slowakischen Republik vorhandenen Behandlungsverfahren ab, d. h., mit diesem Paket wird praktisch eine gesundheitliche Vollversorgung bereitgestellt. Derzeit hat mit dem Grundleistungspaket jeder Anspruch auf kostenlose Gesundheitsversorgung mit Ausnahme einiger weniger Behandlungen (z. B. Schönheitsoperationen) und Zuzahlungen für Arzneimittel und Kurbehandlungen sowie ausgewählten Leistungen der medizinischen Versorgung (z. B. Behandlung in der Notaufnahme). Das Grundleistungspaket kann per Regierungserlass (ohne parlamentarische Behandlung) eingeschränkt oder erweitert werden. Da die slowakische Verfassung jedem Bürger eine gesundheitliche Versorgung im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung entsprechend den gesetzlich festgelegten Bedingungen garantiert, haben die Versicherungsunternehmen keinen Einfluss auf den Leistungskatalog, den Leistungsumfang oder die Prämien des Grundleistungspakets, da diese per Gesetz festgesetzt werden.
(29)
Die slowakischen Krankenversicherungsunternehmen haben und nutzen die Möglichkeit, das Grundleistungspaket mit verschiedenen Zusatzleistungen ihrer Wahl zu ergänzen, also mit Leistungen, die im Basispaket nicht enthalten sind, den Versicherten aber im Rahmen dieses Gesundheitspakets der gesetzlichen Krankenversicherung unentgeltlich angeboten werden. Den vorliegenden Informationen zufolge können die Krankenversicherungsunternehmen im Rahmen der gesetzlichen Versicherung beispielsweise bestimmte ergänzende und präventive Behandlungen anbieten. Diese Zusatzleistungen unterscheiden sich von eventuell kostenpflichtig angebotenen individuellen medizinischen Leistungen der Versicherung.
2.3.4. Auswahl der Gesundheitsdienstleister und der Gesundheitsdienstleistungen
(30)
Die Krankenversicherungsunternehmen dürfen Gesundheitsdienstleister auswählen und Verträge mit Ärzten und einzelnen Krankenhäusern aushandeln. Somit beauftragen die Unternehmen einzelne Gesundheitsdienstleister; die entsprechenden Verträge werden unabhängig voneinander geschlossen, und ein bestimmter Gesundheitsdienstleister kann Verträge mit allen oder lediglich einigen Krankenversicherungsunternehmen abschließen und umgekehrt. Die Krankenversicherungsunternehmen erstatten Dienstleistungen sowohl staatlicher als auch privater Gesundheitsdienstleister.
(31)
Zur Gewährleistung der geografischen Erreichbarkeit der Gesundheitsdienstleistungen und zur Einflussnahme auf die Kapazitätsplanung ist vom Staat eine Mindestanforderung an das zu unterhaltende Netz festgelegt worden. So sind die Versicherungsunternehmen bei der Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung gesetzlich verpflichtet, Verträge mit einem Mindestnetz von Krankenhäusern abzuschließen. Dabei errichtet jedes Krankenversicherungsunternehmen ein eigenes Netz und verbessert das der Mindestanforderung unterliegende Netz durch selektive Vertragsabschlüsse mit zusätzlichen Krankenhäusern und anderen Gesundheitsdienstleistern. Somit sind die medizinischen Leistungen dieser Krankenhäuser bzw. anderer Gesundheitsdienstleister, die der gesetzlichen Krankenversicherung unterliegen, vom Krankenversicherer zugunsten der Versicherten abgedeckt. Den Krankenversicherungsunternehmen steht bei den Verhandlungen mit den Krankenhäusern über Preis und Qualität der medizinischen Leistungen für die Versicherten ein gewisser Ermessensspielraum zur Verfügung.
2.3.5. Rechtsrahmen
(32)
Das System der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik ist durch besondere Rechtsvorschriften geregelt (24). Status, Rechte und Pflichten aller Krankenversicherungsunternehmen, die die gesetzliche Krankenversicherung bereitstellen, sind laut Gesetz gleich. Krankenversicherungsunternehmen müssen mit dem Zweck der Bereitstellung der öffentlichen Krankenversicherung gegründet werden und dürfen keine anderen Tätigkeiten ausüben als in § 6 des Gesetzes Nr. 581/2004 aufgeführt. Die Tätigkeiten der Krankenversicherungsunternehmen, die das System der gesetzlichen Krankenversicherung bedienen, unterliegen der Gesamtkontrolle des Staates, ausgeübt insbesondere durch die Regulierungsbehörde AfG, die im Gesundheitssystem die Überwachungs- und Aufsichtsfunktion ausübt. Die AfG kontrolliert, ob die Krankenversicherungsunternehmen und die Gesundheitsdienstleister den Rechtsrahmen einhalten, und schreitet bei Verstößen ein.
3. ERLÄUTERUNG DER BEANSTANDETEN MASSNAHMEN
(33)
Im vorliegenden Beschluss werden die sechs nachstehend aufgeführten Maßnahmen (im Folgenden zusammen als „beanstandete Maßnahmen“ bezeichnet) untersucht (25):
3.1. DIE KAPITALERHÖHUNG DER SZP IM JAHR 2006
(34)
Mit Schreiben vom 2. April 2007 ging bei der Kommission eine Beschwerde des privaten slowakischen Krankenversicherungsunternehmens Dôvera über eine Kapitalzuführung der Slowakischen Republik zugunsten des staatseigenen Unternehmens SZP in Höhe von 450 Mio. SKK (ca. 15 Mio. EUR) ein, die zwischen dem 28. November 2005 und dem 18. Januar 2006 in drei Tranchen gewährt worden war.
(35)
Diese Kapitalerhöhung stand mit der Reform des Gesundheitswesens und der Reform der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik in den Jahren 2004 und 2005 in Verbindung. Die SZP war zum Zeitpunkt ihrer Gründung als Aktiengesellschaft im Jahr 2005 als Rechtsnachfolgerin einer öffentlichen Einrichtung (26) von Rechts wegen dazu verpflichtet, nicht nur die Vermögenswerte, sondern auch die vor 2005 angefallenen Verbindlichkeiten des ursprünglichen Versicherungsunternehmens zu übernehmen, aus deren Höhe sich eine unzureichende Solvabilität im Sinne der Anforderungen von Artikel 14 Absatz 1 des Gesetzes über Krankenversicherer (Gesetz Nr. 581/2004) ergab. Die genannten Verbindlichkeiten beliefen sich am 31. Dezember 2005 auf 467,765 Mio. SKK (etwa 15,5 Mio. EUR).
3.2. DIE TILGUNG DER SCHULDEN DER SZP DURCH VERITEĽ
(36)
Veriteľ wurde 2003 als neue staatliche Stelle für die Schuldenkonsolidierung im Gesundheitssektor eingerichtet (27) und von der slowakischen Regierung mit der Durchführung des Vorhabens der Entschuldung der Gesundheitseinrichtungen und Krankenversicherungsunternehmen beauftragt, was im Vorfeld der Umwandlung aller bestehenden Krankenkassen in Aktiengesellschaften bis zum 30. September 2005 erfolgen sollte. Das Entschuldungsverfahren wurde auf der Grundlage von Beschlüssen der slowakischen Regierung durchgeführt.
(37)
Im Zeitraum 2003-2005 hat Veriteľ im Gesundheitssektor Schulden mit einem Buchwert von mehr als 1 100 Mio. EUR durch Barzahlungen in Höhe von 644 Mio. EUR getilgt. Angesichts der Ankündigung des Gesundheitsministeriums, dass dies der letzte Rettungsplan zugunsten des Gesundheitssystems sein würde, wurde die Agentur Veriteľ im Jahr 2006 geschlossen (28).
(38)
Der Beschwerdeführer macht eine ungerechtfertigte diskriminierende Behandlung im Rahmen des Entschuldungsprozesses aufgrund der Tatsache geltend, dass Veriteľ Schulden der SZP in Höhe von 52,7 Mio. EUR getilgt und das Unternehmen damit mehr als der Beschwerdeführer selbst erhalten habe (29). Allerdings führt der Beschwerdeführer in erster Linie an, dass Veriteľ am 30. November 2005 (und damit nach der Umwandlung) zusätzlich weitere Verbindlichkeiten ablöste, die SZP in Höhe von ca. 28 Mio. EUR gegenüber dem Sonderkonto für Beitragsumverteilung hatte. Dies erfolgte, indem die SZP der Veriteľ Beitrags- und Zinsforderungen übertrug. Die SZP hat Veriteľ Beitrags- und Zinsforderungen in Höhe von etwa 929 Mio. SKK (davon Zinsen in Höhe von nahezu 343 Mio. SKK) übertragen. Im Gegenzug hat Veriteľ der SZP eine Gegenleistung von 840 Mio. SKK (etwa 28 Mio. EUR) erbracht, indem sie einen Ausgleich der Verbindlichkeiten vornahm, die seitens SZP gegenüber dem Sonderkonto für Beitragsumverteilung bestanden (30).
3.3. DER SZP-ZUSCHUSS VON 2006
(39)
In der zweiten Jahreshälfte 2006 gewährte das Gesundheitsministerium der SZP einen weiteren Zuschuss unter Verwendung eines Teils des Liquidationssaldos von Veriteľ, die im Juli 2006 aufgelöst worden war. Dem Beschwerdeführer zufolge belief sich der Zuschuss auf etwa 7,6 Mio. EUR.
(40)
Der Beschwerdeführer behauptet, dass dieser Zuschuss bereitgestellt wurde, um vor 2005 entstandene SZP-Verbindlichkeiten gegenüber Gesundheitsdienstleistern zu bereinigen, obwohl nicht klar war, ob diese Verbindlichkeiten zum Zeitpunkt der Gewährung des Zuschusses noch fortbestanden.
(41)
Nach Angaben der Slowakischen Republik wurden die Finanzmittel aus dem Liquidationssaldo von Veriteľ jedoch nicht der SZP, sondern medizinischen Einrichtungen, die sich zu diesem Zeitpunkt in Staatseigentum befanden, zur Begleichung ihrer Verbindlichkeiten (beispielsweise Krankenversicherungsbeiträge für ihre Mitarbeiter) gegenüber der SZP zur Verfügung gestellt. Nach dem Dafürhalten der Slowakischen Republik handelte es sich demzufolge nicht um Zuschüsse, sondern vielmehr um die reguläre Begleichung bestehender unbestrittener Verbindlichkeiten in Form noch nicht gezahlter Krankenversicherungsbeiträge durch den Staat.
3.4. DIE KAPITALERHÖHUNG DER VZP IM JAHR 2010
(42)
Am 1. Januar 2010 hat das Gesundheitsministerium der Slowakischen Republik das Grundkapital der VZP aufgestockt. Die Kapitalerhöhung belief sich auf ca. 65,1 Mio. EUR.
(43)
Nach Auffassung des Beschwerdeführers hat der Staat angesichts der bevorstehenden Insolvenz der VZP auf diese Weise das Einnahmendefizit der VZP ausgleichen wollen. Ferner sei der Staat von keinerlei Aussicht auf die Erzielung einer Kapitalrendite innerhalb einer angemessenen Zeitspanne ausgegangen, was insbesondere der Tatsache geschuldet gewesen sei, dass die Slowakei gerade ein Gesetz erlassen hatte, mit dem Krankenversicherungsunternehmen die Gewinnausschüttung untersagt wurde.
(44)
Nach Angaben der Slowakischen Republik zielte die genannte Kapitalerhöhung bei der VZP im Jahr 2010 darauf ab, die Auswirkungen der Finanzkrise abzufedern und die VZP dabei zu unterstützen, dem Druck standzuhalten, aufgrund steigender Nachfrage nach Gesundheitsdienstleistungen die Verschuldung erhöhen zu müssen.
3.5. DER RISIKOAUSGLEICHSMECHANISMUS (RISK EQUALISATION SCHEME, RES)
(45)
Im Rahmen ihrer vorläufigen Würdigung fand die Kommission zudem heraus, dass zur Finanzierung von Krankenversicherungsunternehmen in der Slowakischen Republik ein Pooling- und Risikoanpassungsmechanismus eingerichtet worden war - der Risikoausgleichsmechanismus (RES).
(46)
Der Risikoausgleichsmechanismus (31) gilt in vollem Umfang für alle Krankenversicherer, die die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakischen Republik bereitstellen. Zwar ziehen die Krankenversicherungsunternehmen die Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung direkt von Arbeitgebern, Selbstständigen, Selbstzahlern (freiwillig Arbeitslosen), Staat und Dividendenzahlern ein, doch besteht zwischen ihnen ein Ungleichgewicht bei der Einnahmen- und Ausgabenverteilung, das auf Unterschiede bei den Versichertenstrukturen zurückzuführen ist. Um die finanzielle Belastung der Krankenversicherungsunternehmen mit einem risikoreicheren Bestand zu senken und die Eventualität der Risikoselektion zu verringern, werden die Beiträge über den Risikoausgleichsmechanismus mittels einer von der Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen festgelegten Berechnungsmethode unter den Krankenversicherern aufgeteilt (32). Dem Risikoausgleichsmechanismus liegen Parameter wie Alter, Geschlecht und seit 2010 auch der Erwerbsstatus des Versicherten zugrunde.
(47)
Die Slowakische Republik betrachtet den Risikoausgleichsmechanismus nicht als eine Form staatlicher Beihilfe, sondern als Möglichkeit der Gewährleistung einer einheitlichen Mittelvergabe in Übereinstimmung mit den geltenden Kriterien des Risikoausgleichsmechanismus und damit als einen Akt der Solidarität unter den Versicherten, der keine staatliche Beihilfe darstellt.
3.6. DIE PORTFOLIOÜBERTRAGUNGEN AUF SZP UND VZP
(48)
Des Weiteren erlangte die Kommission im Rahmen ihrer vorläufigen Würdigung Kenntnis von mehreren vom Staat angeordneten direkten Übertragungen von Portfolios anderer, im Zeitverlauf liquidierter Krankenversicherungsunternehmen auf die SZP und die VZP (insbesondere vom Unternehmen Družstevná zdravotná poisťovňa auf die VZP und vom Unternehmen Európská zdravotná poisťovňa auf die SZP).
(49)
Nach Angaben von Dôvera wurde das Portfolio der EZP ohne Berücksichtigung weiterer interessierter Marktteilnehmer und unter unbekannten Einschränkungen und Bedingungen direkt auf die SZP übertragen.
(50)
Die Slowakische Republik macht geltend, dass die Entscheidung der Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen, das Portfolio der EZP ohne Gegenleistung auf die SZP zu übertragen, mit dem Gesetz Nr. 581/2004 sowie mit dem Recht des Versicherten auf freie Wahl seiner Krankenversicherung in Einklang stehe. Weitere Versicherungsunternehmen hätten ihr Interesse an diesem Portfolio zum Ausdruck gebracht, allerdings zu Bedingungen, durch die das Liquidationsverfahren unangemessen verzögert worden wäre. Ferner seien mit der Übertragung der Portfolios keinerlei Vorteile für die die Portfolios übernehmenden Unternehmen VZP und SZP verbunden gewesen, da darin alle Forderungen und Verbindlichkeiten der aufgelösten Unternehmen enthalten gewesen seien.
4. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(51)
Die Kommission merkte in ihrem Eröffnungsbeschluss an, dass sie sich noch keine Klarheit darüber verschaffen konnte, ob die betreffende Tätigkeit als wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist, und wies darauf hin, dass angesichts der besonderen Merkmale des Falls die SZP/VZP und alle weiteren Unternehmen, die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakischen Republik anbieten, möglicherweise ab dem 1. Januar 2005 eine wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt haben. Nach Auffassung der Kommission erfordert die Kombination von wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Merkmalen in der slowakischen gesetzlichen Krankenversicherung eine eingehende Analyse der einzelnen Elemente und ihrer jeweiligen Bedeutung innerhalb des Systems, damit festgestellt werden kann, ob die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung, so wie sie in der Slowakei organisiert ist, als eine ihrem Wesen nach wirtschaftliche Tätigkeit (ab dem 1. Januar 2005) oder nichtwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist.
(52)
Die Kommission hatte auch erklärt, dass ihr, sollte die Tätigkeit als Tätigkeit wirtschaftlicher Natur angesehen werden, nicht in ausreichendem Maße Informationen vorliegen, anhand deren sie bestimmen könnte, ob diese Maßnahmen die Gewährung eines selektiven Vorteils für SZP/VZP darstellen.
(53)
Nachdem die Kommission zu dem Schluss gekommen war, dass sie in dieser Phase mangels spezifischer Erklärungen oder konkreter Anhaltspunkte bezüglich der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nicht ausschließen könne, verlieh sie auch ihrer Ungewissheit in der Frage Ausdruck, ob die betreffenden Maßnahmen im Sinne des Artikels 106 Absatz 2 oder des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können, sollte sie zu der Auffassung gelangen, dass es sich bei den Maßnahmen um staatliche Beihilfen handelt.
(54)
In diesem Zusammenhang stellte die Kommission fest, dass die endgültige Schlussfolgerung, ob die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik als eine ihrem Wesen nach wirtschaftliche Tätigkeit oder nichtwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist, ob die staatlichen Maßnahmen alle übrigen Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe erfüllen und ob sie gegebenenfalls mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, erst nach Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens gezogen werden kann, wenn alle verfügbaren Informationen (darunter auch weitere Stellungnahmen der Mitgliedstaaten und Dritter) erfasst und einer gründlichen Überprüfung unterzogen worden sind.
5. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER
(55)
Bei der Kommission sind die nachstehenden Stellungnahmen von Beteiligten eingegangen:
5.1. DÔVERA
(56)
Der Beschwerdeführer Dôvera übermittelte in seiner Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss zusätzliche Informationen über das Krankenversicherungssystem und weitere Argumente zur Begründung seines Standpunkts, dass es sich bei SZP/VZP um Unternehmen handelt, die dem Wettbewerbsrecht unterliegen und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen erhalten haben.
(57)
Dôvera erklärt, dass die Unternehmen SZP/VZP im Wettbewerb mit privaten Krankenversicherungsunternehmen stehen, die dieselben Dienstleistungen anbieten und gewinnorientiert arbeiten, und verweist auf seine bisherigen Ausführungen zu der ihrem Wesen nach wirtschaftlichen Tätigkeit sowie auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs (33). In diesem Zusammenhang behauptet Dôvera, dass die einzelnen Punkte, die die Slowakische Republik im Eröffnungsbeschluss als Nachweis für eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche Tätigkeit von VZP/SZP aufführt, einer Prüfung nicht standhalten. Die Reform der Jahre 2004-2005 sei auf die Schaffung eines wettbewerbsorientierten Marktes ausgerichtet gewesen, ein Umstand, der von der slowakischen Justiz (u. a. vom Verfassungsgerichtshof der Slowakei) sowie von der Slowakischen Republik selbst bestätigt worden sei. In diesem Zusammenhang macht Dôvera ferner geltend, dass die Versicherer über selektive Vertragsabschlüsse sowie über die Verhandlungen, die sie hinsichtlich Preisen und Qualität der Leistungen mit Gesundheitsdienstleistern führen, im Wettbewerb miteinander stehen und die Krankenversicherungsunternehmen für den Ausbau und Erhalt ihres Kundenstamms Werbekampagnen durchführen. Darüber hinaus stellt Dôvera den ausschließlich sozialen Charakter der gesetzlichen Krankenversicherung in Abrede, da die Krankenversicherer die Möglichkeit hätten, Gewinne zu erzielen und auszuschütten und aufseiten von Privatinvestoren die Bereitschaft bestehe, in Unternehmen des slowakischen gesetzlichen Krankenversicherungssektors zu investieren.
(58)
Unter Bezugnahme auf die Stellungnahmen, die Dôvera der Kommission bereits vor dem Eröffnungsbeschluss vorgelegt hatte, macht das Unternehmen ferner geltend, dass alle in diesem Beschluss aufgeführten Maßnahmen als rechtswidrige Beihilfen einzustufen seien, da alle weiteren in Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags genannten Anforderungen erfüllt seien. Die Slowakische Republik habe mit der Kapitalerhöhung der SZP im Jahr 2006 und der VZP im Jahr 2010 nicht wie ein marktwirtschaftlich agierender Kapitalgeber gehandelt. Dôvera führt ferner an, dass die Slowakische Republik durch die bevorzugte Behandlung der SZP im Zusammenhang mit der Schuldenablösung im Zeitraum 2003-2005 sowie mit der Einführung von zwei neuen Parametern innerhalb des Risikoausgleichsmechanismus in den Jahren 2009 und 2012 einen Unterschied zwischen SZP/VZP und privaten Versicherungsgesellschaften gemacht habe. Im Zusammenhang mit den Portfolioübertragungen beziehen sich die Anmerkungen von Dôvera hauptsächlich auf die Übertragung des Versicherungsportfolios der EZP, da dem Unternehmen keine Informationen über eine vorherige Übertragung an die VZP vorliegen. Hierzu stellt das Unternehmen fest, dass die Kommission von der Slowakischen Republik möglicherweise falsche Angaben zum geltenden Rechtsrahmen für die genannte Portfolioübertragung erhalten habe.
(59)
Als letzten Punkt führt Dôvera an, dass die Slowakische Republik keinen Nachweis darüber erbracht habe, dass es sich bei der Bereitstellung einer gesetzlich vorgeschriebenen Krankenversicherung um eine Dienstleistung von allgemeinem Interesse handelt, und zieht daher die Prüfung anhand des Urteils in der Rechtssache Altmark (34) und des DAWI-Pakets der Kommission grundsätzlich in Zweifel.
5.2. UNION-KRANKENVERSICHERUNG
(60)
Die Ausführungen, die Union-Krankenversicherung als weiterer privater Wettbewerber von SZP/VZP zum Eröffnungsbeschluss machte, stimmen weitgehend mit den Anmerkungen von Dôvera überein, wobei das Unternehmen ausführt, dass es sich bei SZP und VZP um Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handele. Dementsprechend stellten fünf der sechs in Abschnitt 3 des Beschlusses aufgeführten Maßnahmen mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen dar. Zur sechsten Maßnahme, dem Risikoausgleichsmechanismus, führt die Union-Krankenversicherung an, dass sie möglicherweise die im Urteil in der Rechtssache Altmark genannten Voraussetzungen für Ausgleichszahlungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen erfüllt oder als mit dem Binnenmarkt vereinbar im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV angesehen werden könne, was weitere Untersuchungen zu einem potenziell diskriminierenden Vorgehen zugunsten der Nettoempfänger im Rahmen des Risikoausgleichsmechanismus, d. h. SZP/VZP, erfordern würde.
5.3. HPI, INEKO UND ZZP
(61)
Die drei übrigen Parteien, HPI, INEKO und ZZP, unterstützen in ihren Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss weitgehend den Standpunkt der Beschwerde führenden Versicherungsgesellschaften Dôvera und Union-Krankenversicherung, dass die Tätigkeit wirtschaftlicher Natur sei und die Maßnahmen angesichts der Gewährung eines selektiven Vorteils zugunsten von SZP/VZP eine staatliche Beihilfe darstellten, verleihen ihrer Überzeugung Ausdruck, dass die Krankenversicherungsunternehmen in Wettbewerb miteinander stehen (indem sie sich auf unterschiedliche Weise um Kunden bemühen), und machen geltend, dass der Staat die staatseigenen Krankenversicherungsunternehmen bevorzugt behandelt habe.
6. STELLUNGNAHME ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS UND WEITERE ANMERKUNGEN DER SLOWAKISCHEN REPUBLIK
(62)
Die Slowakische Republik hat ihre Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss übermittelt und Anmerkungen zu den Bemerkungen Dritter abgegeben.
(63)
In ihren Darlegungen nahm die Slowakische Republik Klarstellungen vor und unterbreitete weitere Argumente zur Untermauerung ihres Standpunkts, dass das gesetzliche Krankenversicherungssystem nicht den Wettbewerbsvorschriften unterliege, da es keine wirtschaftliche Tätigkeit beinhalte. Die slowakische gesetzliche Krankenversicherung könne nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH (35) insbesondere aus den im Folgenden aufgeführten Gründen nicht als wirtschaftlich eingestuft werden:
a)
Das System verfolge ein soziales Ziel.
b)
Das System beruhe auf dem Solidaritätsprinzip, insbesondere angesichts der folgenden Punkte:
i)
Pflichtversicherung aller Personen mit Wohnsitz in der Slowakei;
ii)
allen Versicherten wird das gleiche Mindestleistungsniveau garantiert;
iii)
die Beiträge wirken sich nicht auf die individuellen Leistungen aus, weil die Beiträge gesetzlich festgelegt sind (kein Preiswettbewerb);
iv)
zwischen den Versicherungsunternehmen besteht Risikosolidarität: Risikoausgleichsmechanismus und System der Einheitsprämie.
c)
Es ist ein detaillierter Rechtsrahmen festgelegt worden, der vom Staat überwacht wird: Status, Rechte und Pflichten aller Krankenversicherungsunternehmen sind per Gesetz geregelt.
(64)
Die Slowakische Republik weist die Behauptung zurück, dass das slowakische Gesundheitssystem im Zuge der gesetzlichen Veränderungen von 2005 in ein unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten funktionierendes System umgewandelt worden sei, und verweist darauf, dass das System seine öffentliche, nichtwirtschaftliche Natur zu keinem Zeitpunkt eingebüßt habe, zumal das slowakische Krankenversicherungssystem Teil des System der sozialen Sicherheit sei und im Übrigen gemäß Artikel 168 Absatz 7 AEUV eine Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Organisation des Gesundheitswesens und für die medizinische Versorgung bestehe.
(65)
Die Slowakische Republik stellt darüber hinaus fest, dass die öffentliche Krankenversicherung im Zuge der Krankenversicherungsreform keineswegs durch die private Krankenversicherung ersetzt worden sei, und auch die Deckung von Risiken, die von der gesetzlichen Sozialversicherung getragen werden, sei nicht für Privatversicherer geöffnet worden. Das Hauptanliegen der Reform des Gesundheitssektors habe darin bestanden, klare Vorschriften für den Umgang mit den für Gesundheit bereitstehenden Finanzmitteln festzulegen, dabei habe sich die bis zum 30. September 2005 vollzogene Umwandlung aller bestehenden Krankenkassen in Aktiengesellschaften mit eindeutigen Rechnungslegungsvorschriften als für die Festlegung dieser Vorschriften geeigneter Weg erwiesen. Alle slowakischen Krankenversicherungsunternehmen seien an der Verwaltung der ihnen im Rahmen des öffentlichen Krankenversicherungssystems anvertrauten staatlichen Mittel beteiligt.
(66)
Der Slowakischen Republik zufolge könne die Tatsache, dass die slowakische gesetzliche Krankenversicherung einen begrenzten Wettbewerb in Bezug auf die Qualität zulässt, als Aspekt angesehen werden, der dazu beiträgt, dass die Krankenversicherungsunternehmen veranlasst werden, ihre Tätigkeit im Interesse des ordnungsgemäßen Funktionierens des Systems nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuüben, nicht jedoch als Aspekt, der die nichtwirtschaftliche Art der Tätigkeit des Krankenversicherungssystems insgesamt beeinflussen könne.
(67)
Die Slowakische Republik führt ferner aus, dass es sich bei den im slowakischen Krankenversicherungssystem durch die Krankenversicherungsunternehmen angesammelten und umverteilten Mittel um die Summe der nach dem Gesetz zu zahlenden Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung und damit um einen Teil der öffentlichen Finanzen der Slowakei handele. Demzufolge seien alle Krankenversicherungsunternehmen mit der Verwaltung der von der Allgemeinheit gemäß den einschlägigen Rechtsvorschriften eingezogenen öffentlichen Mittel zur finanziellen Absicherung der Gesundheitsversorgung betraut.
(68)
Zur Untermauerung ihrer Angaben erinnert die Slowakische Republik daran, dass die Krankenversicherungsunternehmen gemäß dem Änderungsgesetz Nr. 250/2011 auch nach der Abschaffung des Gewinnausschüttungsverbots im Jahr 2011 nur unter genau festgelegten Bedingungen Gewinne erzielen dürfen, d. h.:
a)
die Einführung einer Steuer auf die Gewinne der Krankenversicherungsunternehmen;
b)
die Verpflichtung zur Gewinnverwendung mit dem Ziel der Einrichtung eines Rücklagenfonds mit bis zu 20 % des eingezahlten gezeichneten Kapitals des Versicherungsunternehmens (die Rücklage darf nur zur Deckung von Verlusten des betreffenden Versicherungsunternehmens verwendet werden);
c)
die obligatorische Bildung technischer Rückstellungen zur Deckung medizinischer Leistungen für Versicherte auf Wartelisten (was zur Folge hat, dass die Krankenversicherungsunternehmen keine Gewinne zum Nachteil ihrer Kunden erzielen können, indem sie diese auf Wartelisten setzen, anstatt die medizinische Leistung unverzüglich zu erbringen; dies ist ein wesentlicher Aspekt der Einhaltung allgemein anerkannter Rechnungslegungsgrundsätze im Bereich der öffentlichen Krankenversicherung).
(69)
In diesem Zusammenhang gab die Slowakische Republik an, dass die VZP zu dem Zeitpunkt, da sie einen Überschuss verzeichnete, einen Gesundheitsfonds zur Bezahlung der Inanspruchnahme der Gesundheitsversorgung sowie zur Finanzierung besonders kostspieliger Versorgungsleistungen, die von der öffentlichen Krankenversicherung übernommen werden, eingerichtet habe. Darüber hinaus habe die VZP in den Jahren, in denen sie Überschüsse ausweisen konnte, einen Teil der Gewinne in den gesetzlichen Reservefonds übertragen, der in der Folge zur Verringerung aufgelaufener Verluste verwendet worden sei. Die staatlichen Krankenversicherungsunternehmen hätten in keinem einzigen Fall Gewinne an Aktionäre ausgeschüttet.
(70)
Die Slowakische Republik verweist in diesem Zusammenhang auf eine weitere Beschränkung, nach der die Krankenversicherungsunternehmen Darlehen ausschließlich in Übereinstimmung mit dem Gesetz Nr. 523/2004 über Haushaltsbestimmungen in der öffentlichen Verwaltung und nach vorheriger Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen aufnehmen können.
(71)
Zur weiteren Untermauerung ihres Vorbringens, dass die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung nicht den Wettbewerbsvorschriften unterliegt, verweist die Slowakische Republik zudem auf eine Untersuchung der slowakischen Kartellbehörde aus dem Jahr 2009, in der diese zu dem Ergebnis kam, dass die Krankenversicherungsunternehmen innerhalb eines Systems tätig seien, das sich durch ein hohes Maß an Solidarität auszeichnet, in dem medizinische Leistungen unentgeltlich erbracht werden und die wesentlichen Tätigkeitsmerkmale durch den Staat geregelt werden, sodass die Tätigkeit der Krankenversicherungsunternehmen im Zusammenhang mit der Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung nicht als Wirtschaftstätigkeit von Unternehmen gewertet werden könne, die den Wettbewerb beschränkt. Entsprechend findet nach Maßgabe der Kartellbehörde das slowakische Wettbewerbsgesetz keine Anwendung auf die von Krankenversicherungsunternehmen im Zusammenhang mit der Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung ausgeübten Tätigkeiten (36).
(72)
Die Slowakische Republik führt ferner an, dass der Verfassungsgerichtshof im Jahr 2011 das ab dem Jahr 2007 bestehende Verbot der Gewinnausschüttung aufgrund der damit verbundenen Verletzung der slowakischen Eigentumsrechte zwar für verfassungswidrig erklärt hat, jedoch nicht die Auffassung teilte, dass die Grundsätze der Marktwirtschaft durch das Gesetz über die Krankenversicherungsunternehmen eingeschränkt würden. Sie verweist ferner auf die Feststellung des Verfassungsgerichtshofs in diesem Zusammenhang, dass Rechtsvorschriften im Bereich der Krankenversicherung, die einen Ausschluss oder eine deutliche Einschränkung der Wirkung marktwirtschaftlicher Instrumente und somit Wettbewerbsbeschränkungen zur Folgen haben, verfassungsrechtlich zulässig seien.
(73)
Zusätzlich zu ihrer Behauptung, dass die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung nicht in den Anwendungsbereich der wettbewerbsrechtlichen Vorschriften fällt, macht die Slowakische Republik geltend, dass die Maßnahmen keine weiteren Beihilfeelemente gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhalten. Bei den Kapitalzuführungen der Jahre 2006 und 2009 habe es sich nicht um Beihilfen gehandelt, da sie nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfolgt seien. Sie weist ferner zurück, dass es im Rahmen der Schuldentilgung durch Veriteľ zu ungerechtfertigten Ungleichbehandlungen gekommen sei, und betont erneut, dass die VZP im Jahr 2006 keine Subvention erhalten habe, sondern im Rahmen der genannten Maßnahmen eine reguläre Begleichung bestehender unbestrittener Verbindlichkeiten durch den Staat erfolgt sei. Die Slowakische Republik macht weitere Angaben zu den Portfolioübertragungen von der DZP auf die VZP und von der EZP auf die SZP und gibt an, dass SZP/VZP durch diese Übertragungen kein selektiver Vorteil gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV gewährt worden sei. Abschließend stellt sie weitere Informationen über den Risikoausgleichsmechanismus zur Verfügung, gibt insbesondere Erläuterungen dazu, wie die Beiträge (monatlich und jährlich) im Zeitraum 2006-2012 umverteilt wurden, und führt an, dass diese Maßnahme ebenfalls nicht als Beihilfe gewertet werden könne, da sie einen Ausgleich der Systemrisiken aufgrund einheitlicher Beitragssätze für alle Versichertengruppen mit unterschiedlichen Risikostufen bewirke.
(74)
Die Slowakische Republik hat in ihren Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss insbesondere ihren Standpunkt bekräftigt, dass SZP/VZP keine Unternehmen seien, da sie keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübten, und dass die Maßnahmen mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers übereinstimmten, keine Vorteile für SZP/VZP beinhalteten und dementsprechend nicht als Beihilfe gewertet werden könnten. Sie hat es daher nicht als notwendig erachtet, Argumente für die Vereinbarkeit der mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt vorzulegen.
7. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
(75)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV bestimmt, dass „[…] staatliche Beihilfen oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(76)
Gemäß dieser Bestimmung kommen die Vorschriften für staatliche Beihilfen nur dann zur Anwendung, wenn es sich bei dem Begünstigten der Maßnahme um ein „Unternehmen“ handelt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften („EuGH“) bezeichnet der Begriff des Unternehmens im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (37). Die Einstufung einer bestimmten Einheit als Unternehmen hängt damit vollständig davon ab, ob es eine wirtschaftliche oder eine nichtwirtschaftliche Tätigkeit ausübt.
(77)
Wie im Eröffnungsbeschluss erläutert, richtet sich die Frage, ob die Maßnahmen zugunsten der SZP/VZP als staatliche Beihilfe gelten, demzufolge in erster Linie danach, ob und in welchem Umfang SZP/VZP, wenn sie im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei tätig werden, als Unternehmen agieren, weil sie im Sinne der Rechtsprechung als eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit betrachtet werden könnten.
(78)
Nach Maßgabe des EuGH handelt es sich bei einer wirtschaftlichen Tätigkeit um jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter und/oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (38). Ob in diesem Zusammenhang für eine bestimmte Dienstleistung ein Markt existiert, kann davon abhängen, wie diese Dienstleistung in dem betreffenden Mitgliedstaat organisiert und durchgeführt wird (39). Die Vorschriften über staatliche Beihilfen finden nur dann Anwendung, wenn die betreffende Tätigkeit in einem Marktumfeld ausgeübt wird. Die wirtschaftliche Natur ein und derselben Dienstleistungen kann sich daher von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheiden. Des Weiteren kann sich die Einstufung einer bestimmten Dienstleistung aufgrund politischer Entscheidungen oder wirtschaftlicher Entwicklungen ändern. Dienstleistungen, die heute keine Markttätigkeit darstellen, könnten sich dazu entwickeln und umgekehrt (40).
(79)
Im Zusammenhang mit der Versorgung mit Gesundheitsleistungen hängt die Einstufung, ob ein Krankenversicherungssystem mit wirtschaftlichen Tätigkeiten einhergeht, von seinen politischen und wirtschaftlichen Besonderheiten sowie von seinem Aufbau und seiner Struktur in dem betreffenden Mitgliedstaat ab. Im Wesentlichen unterscheidet der EuGH in seiner Rechtsprechung zwischen Systemen, die auf dem Prinzip der Solidarität beruhen, und wirtschaftlichen Systemen (41).
(80)
Der EuGH stellt in seiner Rechtsprechung anhand einer Reihe von Kriterien fest, ob ein System der sozialen Sicherheit auf Solidarität beruht und daher keine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt. Hierbei kann es von Bedeutung sein, ob i) die Mitgliedschaft im System obligatorisch ist (42); ii) mit dem System ein rein sozialer Zweck verfolgt wird (43); iii) es sich um ein System ohne Erwerbszweck handelt (44); iv) die Leistungen unabhängig von der Beitragsleistung gewährt werden (45); v) die gewährten Leistungen sich nicht zwangsläufig proportional zu den Einkünften des Versicherten verhalten (46) und vi) das System vom Staat kontrolliert wird (47).
(81)
Im Gegensatz zu solidaritätsbasierten Systemen weisen wirtschaftliche Systeme in der Regel folgende Merkmale auf: i) optionale Mitgliedschaft (48); ii) Kapitalisierungsprinzip - d. h., die Ansprüche hängen von den geleisteten Beiträgen und den finanziellen Ergebnissen des Systems ab (49); iii) Gewinnorientierung (50) und iv) zusätzliche Leistungen in Ergänzung zum Basissystem (51).
(82)
Manche Systeme weisen die Merkmale beider Kategorien auf (Merkmale des solidaritätsbasierten und des wirtschaftlichen Systems) (52). In solchen Fällen muss die Kommission zur Einstufung eines bestimmten Systems als wirtschaftlich oder nichtwirtschaftlich das Vorhandensein und die jeweilige Bedeutung der in den beiden vorangehenden Erwägungsgründen aufgeführten Elemente für das betreffende System prüfen (53).
(83)
Die endgültige Feststellung, ob es sich bei der Bereitstellung einer gesetzlich vorgeschriebenen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik um eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche oder wirtschaftliche Tätigkeit handelt, muss sich demzufolge auf eine gründliche Untersuchung der besonderen Art und Weise, wie diese Tätigkeit in dem Mitgliedstaat organisiert und durchgeführt wird, stützen und wird sich nach den Besonderheiten der gesetzlichen Krankenversicherung in dem Mitgliedstaat richten. Ausgehend von diesen allgemeinen Anmerkungen wird die Kommission prüfen, ob es sich bei den beanstandeten Maßnahmen, die SZP/VZP mutmaßlich gewährt worden sind, um staatliche Beihilfe in Form von Maßnahmen zugunsten eines „Unternehmens“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
(84)
Es gibt eine Reihe von Hinweisen auf die nichtwirtschaftliche Natur des slowakischen Krankenversicherungssystems, die sich insbesondere darauf stützen, dass es vorrangig soziale Merkmale aufweist, sozialen Zwecken dient und auf dem Solidaritätsprinzip beruht.
(85)
Erstens besteht für die Mehrheit der slowakischen Bevölkerung Versicherungspflicht in der gesetzlichen Krankenversicherung, und von der gesetzlichen Krankenversicherung abgedeckte medizinische Leistungen werden unabhängig von der Beitragsleistung der Versicherten erbracht. Den Versicherten steht es frei, sich für ein Krankenversicherungsunternehmen ihrer Wahl zu entscheiden, wobei der von dem Betreffenden gewählte Krankenversicherer (es besteht uneingeschränkte Beitrittsmöglichkeit) niemanden aufgrund des Alters, des Gesundheitszustands oder der Krankheitsrisiken ablehnen darf (54).
(86)
Zweitens beruht die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei auf einem System mit gesetzlich festgelegten Beiträgen, die im Verhältnis zum Einkommen der Versicherten und nicht auf der Grundlage des versicherten Risikos (Alter, Gesundheitszustand, Krankheitsrisiken des Versicherten) festgelegt werden. Außerdem besteht zwischen der Höhe der eingezahlten Beiträge und dem Wert der erhaltenen Leistungen kein direkter Zusammenhang. Demzufolge haben die Versicherungsunternehmen keinerlei Einfluss auf die Höhe der Beiträge oder auf die den Versicherten zustehenden Mindestleistungen, da dies in den nationalen Rechtsvorschriften festgelegt ist.
(87)
Drittens wird allen Versicherten per Gesetz dasselbe Grundleistungsniveau garantiert, das ausgesprochen hoch ist, da es nahezu alle in der Slowakischen Republik vorhandenen Behandlungsverfahren abdeckt, d. h., mit dem System der gesetzlichen Krankenversicherung wird praktisch eine gesundheitliche Vollversorgung bereitgestellt (55). Mit dem slowakischen Risikoausgleichsmechanismus wird sichergestellt, dass die Versicherungsrisiken gemeinsam getragen werden, was den Solidargedanken zusätzlich stärkt. Darüber hinaus beruht das slowakische System auf der Einheitsprämie, sodass die Versicherer die Beitragsgestaltung zwar nicht am Versicherungsrisiko ausrichten dürfen, Versicherer, deren Portfolio ein risikobehafteteres demografisches Profil aufweist, jedoch über den Risikoausgleich partiell entschädigt werden (durch Mittelumschichtung von Versicherern mit Leistungen unterhalb des Durchschnitts hin zu Versicherern mit Leistungen oberhalb des Durchschnitts) (56).
(88)
Schließlich erinnert die Kommission daran, dass die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei abgesehen von den genannten sozialen und solidarischen Komponenten auf einem soliden Rechtsrahmen beruht: Status, Rechte und Pflichten aller einer strengen staatlichen Kontrolle unterworfenen Krankenversicherungsunternehmen sind gesetzlich genauestens geregelt (57).
(89)
Auf der Grundlage dieser Merkmale kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche Tätigkeit ist, sodass SZP/VZP nicht als „Unternehmen“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft werden können (58).
(90)
Die Kommission räumt ein, dass einige Merkmale der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakei auf eine wirtschaftliche Natur der im Rahmen der Krankenversicherung ausgeführten Tätigkeiten hindeuten könnten: i) das Bestehen mehrerer Krankenkassen (öffentlich und privat) in der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei, ii) ein gewisser Wettbewerb zwischen den genannten Krankenkassen, die iii) auch gewinnorientiert arbeiten, sowie iv) die Tatsache, dass die Tätigkeit nach Ansicht des slowakischen Verfassungsgerichtshofs für den Wettbewerb geöffnet wurde. Dessen ungeachtet wird nach Ansicht der Kommission durch das Vorliegen der genannten Merkmale ihre Schlussfolgerung, dass es sich bei der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakei um eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche Tätigkeit handelt, nicht infrage gestellt.
(91)
Erstens sind nach Ansicht der Kommission die Tätigkeiten der Krankenkassen innerhalb eines Systems, das, wie in den Erwägungsgründen 85 bis 87 erläutert, vorrangig soziale Merkmale aufweist und sozialen Zielen dient, nach Maßgabe des Solidaritätsprinzips ausgeführt wird und einer strengen staatlichen Kontrolle unterliegt, nicht allein dadurch wirtschaftlicher Natur, dass im System der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei mehrere (öffentliche und private) Akteure tätig sind. Mit einer solchen Auslegung würde den Regelungen, die ein Mitgliedstaat für die Organisation eines Teils seines Systems der sozialen Sicherheit gewählt hat, im Vergleich zum Wesen des Systems eine zu große Bedeutung beigemessen (59).
(92)
Zweitens folgt aus der Rechtsprechung des EuGH, dass ungeachtet des Vorhandenseins von Spielraum für Wettbewerb innerhalb des Krankenversicherungssystems und tatsächlich stattfindenden Wettbewerbs, und auch wenn dies vom Gesetzgeber beabsichtigt und durch die Gerichte bestätigt wurde, die betreffende Tätigkeit nicht zwangsläufig wirtschaftlicher Natur sein muss. Der EuGH hat deutlich gemacht, dass die Beurteilung, ob Tätigkeiten im Rahmen gesetzlicher Krankenversicherungssysteme, die wie in der Slowakei dem Wettbewerb einen gewissen Spielraum einräumen, wirtschaftlicher oder nichtwirtschaftlicher Natur sind, in entscheidendem Maße auch von den Umständen, unter denen sie ausgeführt werden, sowie vom Vorhandensein und Gewicht der übrigen relevanten Faktoren abhängt (60). Im vorliegenden Fall ist die für Verbraucher besonders interessante Form des Wettbewerbs - der Preiswettbewerb bei den Beitragshöhen - ausgeschlossen, da die Krankenversicherungsunternehmen die gesetzlich festgelegte Beitragshöhe nicht ändern können. Darüber hinaus sind die Möglichkeiten, im Bereich der Qualität miteinander zu konkurrieren, eher begrenzt, weil die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei für alle Versicherten ein breites Spektrum gesetzlich vorgeschriebener Leistungen umfasst, wodurch den Versicherern nur wenig Spielraum bleibt, über das Angebot zusätzlicher (unentgeltlicher) Leistungen Kunden zu gewinnen. Die Krankenversicherungsunternehmen haben daher keinerlei Einfluss auf die gesetzlichen Leistungen und konkurrieren demzufolge auch nicht miteinander oder in Bezug auf die Gewährung der gesetzlich vorgeschriebenen Leistungen im Bereich der medizinischen Versorgung, wo ihre Hauptaufgabe liegt.
(93)
Drittens ist die Kommission der Auffassung, dass die Tatsache, dass die Krankenversicherungsunternehmen im Bereich der Qualität und der Beschaffungseffizienz miteinander in Wettbewerb treten, indem sie medizinische und damit verbundene Leistungen von guter Qualität bei Anbietern zu wettbewerbsfähigen Preisen erwerben, keinerlei Einfluss auf die nichtwirtschaftliche Natur der Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung hat. Die Versicherungsunternehmen beziehen auf diesem Wege über eine von ihren Verträgen mit den gesetzlich Krankenversicherten abtrennbare Tätigkeit die wesentlichen Leistungen, um ihrer Aufgabe innerhalb des Systems gerecht zu werden. Aus der Rechtsprechung des EuGH, wonach das gesetzliche Krankenversicherungssystem aufgrund seiner inhärenten Merkmale nichtwirtschaftlicher Natur ist, lässt sich demnach schließen, dass der Bezug von Leistungen für die Gewährleistung des Systems ebenfalls eine nichtwirtschaftliche Tätigkeit darstellt. (61)
(94)
Viertens hat die Möglichkeit, dass Krankenversicherer in der Slowakei im Rahmen der Regelungen für die gesetzliche Krankenversicherung Gewinne erzielen und zum Teil an ihre Aktionäre ausschütten können, keinen Einfluss auf die nichtwirtschaftliche Natur ihrer Tätigkeiten, weil diese innerhalb eines Systems ausgeübt werden, in dem alle im Vorangehenden aufgeführten Merkmale, die auf eine nichtwirtschaftliche Natur hindeuten, über einen hohen Stellenwert verfügen. Die Tatsache allein, dass es Krankenversicherern gestattet ist, Gewinne zu erzielen und teilweise auszuschütten, hat kein ausreichendes Gewicht gegenüber der Tatsache, dass das System vorrangig soziale Merkmale aufweist und sozialen Zwecken dient, auf dem Solidaritätsprinzip beruht und alle Tätigkeiten einer strengen staatlichen Regelung und Kontrolle unterliegen. Mit Blick auf diese staatliche Regulierung erinnert die Kommission daran, dass die Möglichkeit der Erwirtschaftung, Verwendung und Ausschüttung von Gewinnen an rechtliche, mit Einschränkungen versehene Verpflichtungen gebunden ist, die den slowakischen Krankenversicherungsunternehmen vom Staat auferlegt werden, um die Rentabilität und Kontinuität der gesetzlichen Krankenversicherung einschließlich ihrer vorrangigen Zielsetzungen in den Bereichen Soziales und Solidarität zu gewährleisten (62). Demzufolge ist die Möglichkeit der Erwirtschaftung, Verwendung und Ausschüttung von Gewinnen im slowakischen gesetzlichen Krankenversicherungssektor deutlich stärker eingeschränkt als in den üblichen Wirtschaftszweigen und wird in Abhängigkeit davon gestattet, dass die sozialen und solidaritätsbezogenen Ziele verwirklicht werden.
(95)
Infolgedessen und in Anbetracht des eingeschränkten Maßes an Wettbewerb, der in der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei zugelassen ist (d. h. lediglich Bestehen begrenzten Wettbewerbs bei der Qualität, jedoch keinerlei Preiswettbewerb), sowie der Einschränkungen für die Erwirtschaftung und Verwendung von Gewinnen, werden die sozialen, solidaritätsbezogenen und rechtlichen Merkmale, die auf die nichtwirtschaftliche Natur der Tätigkeiten der Krankenversicherungsunternehmen innerhalb des Systems hindeuten, durch die Elemente des Wettbewerbs und der Gewinnorientierung, die im System der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei vorhanden sind, nicht infrage gestellt. Die Elemente des Wettbewerbs und der Gewinnorientierung in der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei sollten vielmehr als Möglichkeit zur Verwirklichung des vorrangigen Ziels gesehen werden, die Versicherungsunternehmen dazu zu veranlassen, ihre Tätigkeit im Interesse des ordnungsgemäßen Funktionierens des Systems der sozialen Sicherheit nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuüben und auf diese Weise dazu beizutragen, dass die sozialen und solidaritätsbezogenen Ziele dieses Systems erreicht werden (63).
(96)
Schließlich führt die Tatsache, dass nach Auffassung des slowakischen Verfassungsgerichtshofs (im Rahmen der Würdigung einer möglichen Verletzung des in der slowakischen Verfassung verankerten Rechts auf Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit) das System der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakischen Republik Wettbewerbselemente aufweist, nach dem Dafürhalten der Kommission nicht zwangsläufig dazu, dass dieses System Tätigkeiten wirtschaftlicher Natur im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen beinhaltet. Der slowakische Verfassungsgerichtshof war wegen der Frage angerufen worden, ob das 2007 erlassene gesetzliche Verbot der Gewinnausschüttung durch Krankenversicherungsunternehmen mit der slowakischen Verfassung (Verletzung der Eigentumsrechte, Schutz des Eigentums und Recht auf Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit) und mit den Artikeln 18, 49, 54, 63 des Vertrags vereinbar ist. Der slowakische Verfassungsgerichtshof befand das genannte Verbot als verfassungswidrig und hielt es demzufolge nicht für notwendig, auf inhaltliche Elemente der EU-Binnenmarktvorschriften näher einzugehen oder über deren Verletzung zu entscheiden.
(97)
Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Besonderheiten des vorliegenden Falls sowie des Vorhandenseins und der Gewichtung der einschlägigen Indikatoren kann die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung, so wie sie in der Slowakei organisiert ist, nicht als eine ihrem Wesen nach wirtschaftliche Tätigkeit angesehen werden.
(98)
Ausgehend davon kommt die Kommission zu dem Schluss, dass SZP/VZP als Begünstigte der beanstandeten Maßnahmen nicht als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden können und diese Maßnahmen dementsprechend keine staatliche Beihilfe im Sinne der genannten Vorschrift darstellen.
(99)
Es besteht daher keine Notwendigkeit, die weiteren Voraussetzungen für das Vorliegen staatlicher Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu prüfen oder die Vereinbarkeit der beanstandeten Maßnahmen mit dem Binnenmarkt zu beurteilen.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(100)
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die beanstandeten Maßnahmen keine staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die folgenden Maßnahmen der Slowakischen Republik zugunsten von Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) und/oder Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) stellen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar:
a)
die Kapitalerhöhung der SZP in Höhe von 450 Mio. SKK zwischen dem 28. November 2005 und dem 18. Januar 2006;
b)
die Tilgung der Schulden von SZP durch Veriteľ a. s. im Zeitraum 2003-2006;
c)
die Gewährung eines Zuschusses für die SZP durch das Gesundheitsministerium im Jahr 2006;
d)
die Kapitalerhöhung der VZP zum 1. Januar 2010 in Höhe von 65,1 Mio. EUR;
e)
der durch Gesetz Nr. 580/2004 Teil 3 geschaffene Risikoausgleichsmechanismus und
f)
die Portfolioübertragungen liquidierter Krankenversicherungsunternehmen, insbesondere des Unternehmens Družstevná zdravotná poisťovňa auf die VZP und des Unternehmens Európská zdravotná poisťovňa auf die SZP.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Slowakische Republik gerichtet.
Brüssel, den 15. Oktober 2014.