РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 юли 2012 година
относно мярка SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Финландия Finavia, Airpro и Ryanair на летище Тампере-Пиркала
(нотифицирано под номер C(2012) 5036)
(само текстовете на финландски и шведски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2013/664/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
През февруари 2005 г. Комисията получи оплакване от Blue1 Oy („Blue1“) - финландска авиокомпания, която е част от SAS Group. Наред с други, Blue1 изложи предположения, че Ryanair Ltd („Ryanair“) получава помощ под формата на по-ниски от средните летищни такси на летище Тампере-Пиркала („летище ТМП“ или „летището“).
(2)
С писма от 2 март 2005 г. и 23 май 2006 г. Комисията поиска от финландските власти да предоставят допълнителна информация във връзка с оплакването. Финландските власти отговориха с писма от 27 април 2005 г. и 27 юли 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. Комисията уведоми Финландия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (2) („решение за откриване“) относно споразумението между Airpro Oy и Ryanair и въвеждането на нискотарифната стратегия от Finavia и Airpro Oy на летище ТМП. На 28 ноември 2007 г. финландските власти представиха своето мнение относно решението за откриване.
(4)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (3). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно въпросната мярка в срок от един месец от датата на публикуване.
(5)
Комисията получи мнения по въпроса от четири заинтересовани страни (Ryanair, SAS Group, Air France и Асоциацията на европейските авиокомпании). С писмо от 13 февруари 2008 г. тези мнения бяха предадени на финландските власти. Финландските власти представиха мнението си на 15 април 2008 г.
(6)
С писмо от 25 юни 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Финландските власти отговориха с писмо от 1 юли 2010 г. С писмо от 5 април 2011 г. Комисията поиска допълнителна информация относно финансирането на летището. Финландските власти отговориха с писмо от 5 май 2011 г. Отговорът на финландските власти обаче беше непълен. По тази причина Комисията изпрати напомняне съгласно член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4). Финландските власти отговориха с писмо от 15 юни 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
2.1. Контекст на разследването
(7)
Летище ТМП се намира в Пиркала - 13 километра на югозапад от град Тампере в Южна Финландия. Това е третото по големина летище във Финландия (по брой пътници, вж. таблицата в съображение 10). Освен за целите на гражданската авиация летището служи също така за база на финландските военновъздушни сили.
(8)
Летище ТМП има два терминала за редовни пътнически полети:
-
Терминал 1 (също „Т1“) е построен през 1998 г. и понастоящем се използва от Finnair, Flybe, SAS, Blue1 и Air Baltic. През 2003 г. капацитетът на Т1 е бил 550 000 пътника годишно,
-
Терминал 2 (също „Т2“) първоначално е използван като товарен хангар от DHL и (след като е освободен през 2002 г.) е преобразуван в нискотарифен терминал. Т2 понастоящем обслужва единствено Ryanair. Капацитетът на Т2 е 425 000 пътника годишно.
(9)
Летище ТМП, с изключение на Т2, е собственост на Finavia Oyj (5) („Finavia“), което също така го експлоатира. Т2 е отдаден под наем от Finavia на неговото дъщерно дружество Airpro Oy (6) („Airpro“). Airpro експлоатира терминала и предоставя в него услуги по наземно обслужване. Освен това Airpro е сключило споразумение с Ryanair […] (7), считано от 3 април 2003 г.
(10)
Пътническият трафик на летището се е увеличил от 304 025 превозени пътници през 2003 г. на 617 397 пътници през 2010 г. Това се дължи на увеличаването на броя на пътниците на Т2. През 2010 г. делът на пътниците на Ryanair на летище ТМП възлиза на приблизително […]. В следната таблица е обобщено нарастването на броя на пътниците на летище ТМП през периода 2003-2010 г.:
Година
Брой пътници, Т1
Брой пътници, Т2
Общ брой пътници на летище ТМП
2003 г.
[…]
[…]
304 025
2004 г.
[…]
[…]
495 892
2005 г.
[…]
[…]
597 102
2006 г.
[…]
[…]
632 010
2007 г.
[…]
[…]
687 711
2008 г.
[…]
[…]
709 356
2009 г.
[…]
[…]
628 105
2010 г.
[…]
[…]
617 397
2.2. Мерките, които са обект на разследването, и първоначалната оценка на Комисията
(11)
В решението за откриване са повдигнати следните въпроси:
-
първо, дали Finavia е действало като инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е решило да преобразува товарния хангар в нискотарифния терминал Т2, в който случай това инвестиционно решение не съдържа държавна помощ в полза на Airpro; и, ако случаят не е такъв, дали въпросната помощ би могла да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар, както и
-
второ, дали оператор в условията на пазарна икономика би сключил споразумение, подобно на споразумението между Airpro и Ryanair; и, ако случаят не е такъв, дали помощта, която се съдържа в споразумението, би могла да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар.
(12)
Що се отнася до първия въпрос, Комисията изрази съмнения по отношение на това дали Finavia е било водено от изгледите за реализиране на дългосрочна доходност, когато е решило да трансформира товарния хангар в нискотарифен терминал. Освен това Комисията се съмнява също така, че направените от Finavia инвестиции за трансформирането на бившия товарен хангар в нискотарифен терминал биха могли да бъдат счетени за селективно предимство в полза на Airpro, което последното не би получило при нормални пазарни условия.
(13)
По отношение на втория въпрос Комисията трябваше да провери дали в конкретния случай поведението на Airpro е било водено от изгледи за реализиране на дългосрочна доходност и дали предполагаемото предимство за Ryanair е било предимство, което последното не би получило при нормални пазарни условия. По-специално Комисията изрази съмнения дали „общата такса“, заплащана от Ryanair, е основана на разходи по предоставянето на услуги на авиокомпанията от страна на Airpro. Освен това финландските власти не предоставиха на Комисията нито условията на споразумението с Ryanair, нито бизнес план с оценка на доходността за Airpro по споразумението. По тази причина в своето решение за откриване Комисията изрази съмнения, че поведението на Airpro е било водено от изгледи за реализиране на дългосрочна доходност. Следователно не може да се изключи, че споразумението е осигурило предимство за Ryanair, което последното не би имало при нормални пазарни условия.
(14)
Комисията изрази съмнения, че в настоящия случай са били изпълнени условията за съвместимост, посочени в Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (8) („Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“), и че мерките за държавна помощ биха могли да бъдат счетени за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
3. МНЕНИЕ НА ФИНЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ
3.1. Нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro на летище ТМП
(15)
В началото на своето изложение финландските власти представиха по-подробна информация за нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro на летище ТМП. Финландските власти обясниха, че Т2 е построен през 1979 г., за да се използва временно като летищна сграда. През 1995 г. сградата е преобразувана в товарен хангар, подходящ за товарни операции, и е използван от DHL. През 2002 г. DHL прекратява договора за наем и терминалът е освободен.
(16)
Финландките власти отбелязаха, че, тъй като Finavia не е могло да привлече никакъв друг товарен оператор в Тампере или да отдаде хангара под наем, то е решило да преобразува хангара в нискотарифен терминал, подходящ за основни услуги по наземно обслужване. По това време първоначалните строителни разходи за Т2 вече са били отписани и обновяването на терминала е изисквало само незначителни модернизации (9). В следната таблица са представени подробно инвестиционните разходи за обновяването на Т2 в размер на 760 612 EUR.
Работи за обновяване
Инвестиционни разходи в EUR
Планиране
[…]
Копия, разрешителни, пътувания
[…]
Инженерно-строително проектиране
[…]
Отопление/тръби/климатизация
[…]
Електричество
[…]
Инсталации с ниско напрежение
[…]
Конвейери
[…]
Оборудване за проверки по сигурността
[…]
Обща сума
760 612
(17)
С оглед на горното изчисление финландските власти отбелязаха, че, дори Finavia да е могло да намери друг наемател, който да използва Т2 като товарен хангар, е щяло да бъде нужно да извършат определени строително-инженерни работи в размер на приблизително 100 000 EUR. Освен това конвейерите винаги биха могли да се използват на някое от другите летища на Finavia.
(18)
Освен това финландските власти обясниха, че намерението на Finavia е било новият нискотарифен терминал да бъде на разположение на всички авиокомпании, склонни да приемат по-ниско равнище на обслужване. В следната таблица е направена съпоставка между равнището на обслужване и на съоръженията на Т1 и Т2 на летище ТМП:
Терминал 1 (Т1)
Терминал 2 (Т2)
Оперативен модел
Традиционен модел: операциите по регистрация (check-in), проверките по сигурността, транспортирането, сортирането, натоварването и разтоварването на багажа се извършват от различни професионални групи и дружества.
Нискотарифен модел: едни и същи лица извършват всички задачи на различните професионални групи на Т1, като регистрация (check-in), проверки по сигурността, натоварване и разтоварване на багажа. Функциите се изпълняват в рамките на ограничена зона от терминала, което налага използването на минимален персонал и ускорява пътникопотоците.
Капацитет за наземно обслужване
Три до пет (в зависимост от вида на самолета) едновременни излитания или кацания.
Един заминаващ самолет на час
Съоръжения
Съоръжения, осигуряващи добро обслужване, включително сложна система за транспортиране на багажа, приятни чакални със свързаните услуги, съоръжения, необходими за нуждите на няколко оператора за наземно обслужване и т.н.
Основни съоръжения, които отговарят главно на складови стандарти (напр. бетонни подове), със съвсем малко прозорци.
(19)
Финландските власти отбелязаха, че, тъй като Т2 може да предоставя услуги по наземно обслужване само на един излитащ самолет на час, той е подходящ само за превозвачи от точка до точка, които използват големи въздухоплавателни средства. В същото време, с цел да оптимизира използването на своя персонал, операторът на терминала изисквал от авиокомпаниите да сключат дългосрочни споразумения и също така споразумения за разписанията, например полетите не винаги могат да бъдат обслужвани в поисканите от авиокомпаниите часове, какъвто е случаят с Т1. Според финландските власти оптимизирането на разходите за персонала и предоставяното равнище на обслужване са дали възможност за реализирането на икономии от приблизително […] в сравнение с Т1.
(20)
Финландските власти отбелязаха, че преди започването на обновяването на Т2 и приемането на стратегията за развитието му като нискотарифен терминал въпросът е бил обсъден неколкократно на събрания на съвета на директорите на Finavia. За тази цел е бил изготвен така също бизнес план. В следната таблица е обобщен бизнес плана (сценарий за най-лошия случай) за обновяването на Т2 и изпълнението на нискотарифната стратегия: […]
(21)
Финландските власти отбелязаха, че предварителният бизнес план е бил базиран на благоразумни допускания, водещи до подценяване на приходите и надценяване на разходите, които били очаквани през последните години от разглеждания период. Според другите сценарии нискотарифната стратегия се очаквало да бъде дори по-печеливша. В различните сценарии общите такси, заплащани от авиокомпаниите, които използват Т2, варирали между […] на престой за обслужване. Тъй като решението за нискотарифната стратегия е било взето от съвета на директорите на Finavia въз основа на изчисления и изследвания, не може да бъде вменена отговорност на държавата. Мерките не са резултат от изисквания или заповеди на органите и органите не са участвали в приемането на мерките.
(22)
Финландските власти отбелязаха, че Finavia и Airpro са действали в съответствие със стопанските принципи и са финансирали своите операции от таксите за обслужване и приходите, събирани от клиентите и от другите стопански дейности. По-специално нито Finavia, нито Airpro са получили финансиране от държавния бюджет: те са реализирали печалба и всяка година са разпределяли част от нея за държавата в съответствие с наложените им изисквания за печалбата.
(23)
Финландските власти отбелязаха, че Министерството на транспорта и далекосъобщенията е определило целевите резултати на Finavia. Тези целеви резултати обаче се отнасят до групата като цяло и индивидуалните стопански решения са вземани въз основа на собствената преценка на Finavia. През изминалите няколко години (2003-2005 г.) изискването за реализиране на печалба от страна на Finavia е било за приблизително 4 % от инвестирания капитал. В следната таблица са обобщени резултатите на Finavia:
Основни финансови данни на Finavia в милиона EUR (действителни цифри)
Година
2003 г.
2004 г.
2005 г.
Приходи
219
234
243
Печалба
17
15
22
Дивиденти, платени на държавата
6
5
10
(24)
Финландските власти отбелязаха, че Finavia не е изготвяло финансови отчети за отделните летища, тъй като всички негови летища са били част от едно и също юридическо лице. От 2000 г. насам обаче Finavia е събирало конкретна информация за отделните летища въз основа на своите собствени вътрешни изчисления (действителни данни). Тази информация е била основана на тенденциите в обема на летищата и свързаните приходи и на разходите за използваните на летищата ресурси, а именно персонал, услуги по договор и амортизиране на дълготрайни активи. Общите резултати на Finavia за летище ТМП (без услугите, предоставяни от Airpro) са обобщени в следната таблица: […]
(25)
Освен търговските операции, финансовите резултати на Finavia на летище ТМП включват също така операции, свързани с отговорностите по изпълнение на публичната политика, като контрол на въздушното движение и използване на пистата на летище ТМП за военни цели. Финландските власти обясниха, че пистата на летище ТМП е трябвало да бъде на разположение за военни цели 24 часа на ден, 365 дни в годината. Пистата действително е използвана за военни цели (най-малко 30 % от действителното годишно движение на въздухоплавателни средства). Разходите за контрол на въздушното движение са били приблизително […]. В горепосочените цифри е включен наемът, плащан от Airpro на Finavia за използването на Т2 и таксите за кацане, както и други летищни такси за предоставяните услуги на авиокомпании, които използват Т2.
(26)
Що се отнася до Airpro, финландските власти обясниха също така, че то е дружество с ограничена отговорност и от правна гледна точка е отделно от Finavia. В следната таблица са обобщени действителните финансови резултати от дейността на Airpro на летище ТМП: […]
(27)
Финансовите резултати на Airpro на летище ТМП включват разходи като наем за Т2 на летище на ТМП, собствените разходи на Airpro за персонал и оборудване, както и разходите за услуги, предоставяни от Finavia. Финансовите отчети включват приходи, като заплащаната от Ryanair обща такса, такси за паркиране и други търговски приходи.
(28)
Затова финландските власти заявиха, че Finavia и Airpro са действали като инвеститори в условията на пазарна икономика, когато са взели решение за изпълнение на нискотарифна стратегия и за преобразуване на товарния хангар в нискотарифен пътнически терминал.
(29)
Финландските власти заявиха, че дори финансирането на обновяването на Т2 да бъде счетено за държавна помощ, тя би била съвместима въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като отговаря на критериите за съвместимост, определени в Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
(30)
Финландските власти заявиха също така, че може да се определи, че мерките изпълняват цели от общ интерес, които, според тях, са свързани не само с характера на летищните операции като такива от общия интерес, но също така с диверсифицирането на връзките в региона по начин, отговарящ на нуждите на жителите и на обществото. Следователно, според финландските власти, промените на Т2 са били пропорционални на тяхната цел и на постигнатия резултат.
(31)
Освен това финландските власти заявиха, че операциите на летищата имат специални характеристики, които трябва да бъдат взети предвид. Например летище ТМП е спомогнало за подобряване на мобилността на по-натоварени летища в съответствие с целта на Съюза. Експлоатацията на летище ТМП е допринесла за балансираното регионално развитие в една слабонаселена държава като Финландия. В тази връзка е било особено важно да бъдат запазени връзките с Европа от по-отдалечените региони на Финландия, тъй като другите видове транспорт не представляват ефективна алтернатива. Направените разходи за построяването на терминала са били пропорционални на целта, а също така са били и необходими. Според бизнес плановете и действителните цифри има достатъчно средносрочни изгледи за използването на въпросната инфраструктура. Т2 е бил предложен на всички авиокомпании по справедлив и недискриминационен начин. До момента обаче нито една авиокомпания освен Ryanair не е проявила интерес към него.
(32)
Според финландските власти въпросната инфраструктура не е засегнала търговията в степен, която да противоречи на интересите на Съюза. Летище ТМП е малко и, следователно, въздействието на мерките на равнището на Съюза е незначително. Освен това ползите от мерките за региона превишават каквото и да било отрицателно въздействие на равнището на Съюза.
3.2. Договорът между Finavia и Airpro за наем на Т2 на летище ТМП
(33)
Финландските власти отбелязаха, че на 23 февруари 2003 г. Finavia е сключило договор за наем с Airpro по отношение на Т2 за периода между 1 април 2003 г. и 31 март 2013 г. (наричан още „договора за наем“). Макар че първоначално Finavia е заплатило разходите за обновяването, Airpro е щяло да възстанови на Finavia тези разходи в рамките на наема. Финландските власти са предоставили така също копие на договора за наем.
(34)
Според договора за наем Airpro заплаща месечен наем в размер на […] плюс […] ДДС за използването на съоръженията. Следователно наемът с ДДС възлиза на […] месечно. В договора е предвидено, че - в допълнение към основния наем, наемът включва също така направените разходи за преобразуването на товарния хангар в нискотарифен пътнически терминал и свързаната лихва.
(35)
Финландските власти отбелязаха, че, към момента на сключване на договора за наем, промените на Т2 все още не са били приключени и разходите по обновяването на терминала са били изчислени приблизително, за да се определи сумата на наема. Разходите са били изчислени приблизително на 700 000 EUR, като се очаквало тези разходи да се отразят върху месечния наем приблизително с […]. В допълнение към приблизително изчислените разходи за обновяване Finavia е определило, че разходите за допълнителни работи и организация след въвеждането в експлоатация на Т2 биха били приблизително […], като тези разходи биха се отразили върху месечния наем с […]. В съответствие с горните изчисления Airpro е възстановило на Finavia направените разходи за промените на Т2 под формата на месечен наем в размер на […].
(36)
Финландските власти заявиха, че заплащаният от Airpro месечен наем не е под пазарната цена. Всъщност заплащаният от Airpro наем е по-висок от наема, заплащан от предишния наемател - DHL. DHL е заплащало месечен наем в размер на […] без ДДС за използването на съоръженията, което приблизително е равно на […] (10). Делът на ДДС възлиза на […], следователно общият месечен наем с ДДС е бил […], което съответства приблизително на […].
(37)
Финландските власти отбелязаха освен това, че без изпълнението на нискотарифната стратегия и преобразуването на товарния хангар в нискотарифен терминал, Т2 е можело да остане незает, което би утежнило финансите на летище ТМП.
3.3. Изпълнение на нискотарифната стратегия от страна на Airpro и споразумението от 3 април 2003 г. между Airpro и Ryanair
(38)
Що се отнася до изпълнението на нискотарифната стратегия от страна на Airpro, финландските власти обясниха, че разговорите с авиокомпаниите са започнали по-рано. С Ryanair например е имало разговори в продължение на няколко години преди да бъде взето решението за изпълнение на нискотарифна стратегия на летище ТМП.
(39)
Според финландските власти изпратеното от Airpro писмо до няколко авиокомпании, с което ги призовава да разгледат възможностите за стартиране на дейност на нискотарифния терминал, е било само част от маркетинговата стратегия за Т2. Т2 на летище ТМП е бил рекламиран активно на търговския панаир Routes (11) в продължение на няколко години, считано от 2002 г. Предполагало се е, че и други авиокомпании, в допълнение към Ryanair, също биха били заинтересовани от стартиране на операции на този терминал.
(40)
Финландските власти предоставиха копие на рекламно писмо. В писмото са посочени приложимите такси на Т2, като такса за наземно обслужване и за използване на терминала, чиито размер зависи от вида на използваното въздухоплавателно средство. В допълнение към приложимите такси на Т2 авиокомпаниите трябва да заплащат нормалните такси за кацане, терминално навигационно обслужване и сигурност.
(41)
Финландските власти предоставиха копие на споразумението с период на валидност […], сключено между Airpro и Ryanair на 3 април 2003 г. („споразумението“). В споразумението са посочени оперативните и финансовите условия, при които Ryanair стартира и извършва търговски полети до и от Т2 на летище ТМП. Споразумението е влязло в сила в деня след подписването му (т.е. 4 април 2003 г.) и ще приключи на […].
(42)
За предоставяните на летище ТМП услуги Ryanair следва да заплаща еднократна такса за престоя на всяко въздухоплавателно средство за обслужване (заминаване и пристигане), т.е. обща такса за всеки самолет B737-800 или друга модификация на самолет B-737 с максимално MTOW (12) от 67 000 kg, считано от 4 април 2003 г. Тази такса включва такса за кацане и излитане, такси за осветление, за шум и нощни такси, такса за терминално навигационно обслужване, такси за подвижна стълба и обслужване на пътниците, включително такси за сигурност и безопасност, както и такса за пътниците.
(43)
Както е обобщено в таблиците по-долу, общата такса зависи от дневната честота на полетите на Ryanair на летището и от годината на споразумението: […].
(44)
Със споразумението Ryanair се задължава да стартира операциите си на летище ТМП с […] броя престои за обслужване ежедневно. Освен това Ryanair се съгласява да отправи […] известие за всяко намаляване на броя на ежедневните престои за обслужване на летището.
(45)
[…]
(46)
Според споразумението Ryanair е очаквало да достигне приблизително […] заминаващи пътници на летище ТМП през първите 12 месеца и приблизително […] заминаващи пътници през следващите 12 месеца.
(47)
Според споразумението Т2 на летище ТМП е с максимален капацитет от един престой за обслужване на час между 7:00 ч. и 24:00 ч. Ryanair и Airpro предварително съгласуват разписанията на полетите.
(48)
Airpro осигурява бюро за обслужване на пътниците на централно местоположение в основния летищен терминал (Т1) и прави резервации за пътниците на Ryanair. Според споразумението Ryanair заплаща на Airpro комисионна в размер на […] за всички полети на Ryanair (без данъци, такси и други начисления), продадени от Airpro и платени с дебитна/кредитна карта.
(49)
В споразумението са предвидени също така договорености по отношение на времето за необходимата поддръжка на пистата на летище ТМП през лятото на 2003 г., когато летището ще бъде изцяло затворено за въздушно движение. През този период движението на летище ТМП ще бъде пренасочено към летище Пори, като Airpro ще осигури автобусен транспорт за пътниците на Ryanair.
(50)
Според финландските власти споразумението между Airpro и Ryanair е сключено при търговски условия и не е налице държавна помощ. И други авиокомпании са имали възможност да се договарят с Airpro при сходни търговски условия на получените от Ryanair. Например в рекламната брошура The Case for Tampere-Pirkkala Airport, изготвена за търговския панаир през 2004 г., е подчертан фактът, че Т2 е на разположение на всички оператори, тъй като към този момент терминалът все още е разполагал със свободен капацитет за още две авиокомпании.
(51)
Финландските власти считат също така, че заплащаните от Ryanair такси на летище ТМП са основани на разходите и генерират икономически ползи за дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП. Airpro събира такси от Ryanair за услугите, които предоставя, а също така и за предоставяните от Finavia услуги. След това Airpro изплаща на Finavia събраните такси от операциите на Ryanair на летището в съответствие с Аеронавигационната информационна публикация на Finavia („AIP“) (13). Всички разлики в таксите се дължат на характера и мащаба на съответните услуги.
(52)
Финландските власти отбелязаха, че всички авиокомпании, които използват летище ТМП, заплащат едни и същи такси за услуги с еднакво качество. Например пътническата такса, която се събира за предоставяните на Т2 услуги, зависи от качеството на предоставяните на терминала услуги. Нито Finavia, нито Airpro са изиграли някаква роля в събирането на таксата за обслужване на пътниците, която е отбелязана на самолетните билети на Ryanair и се събира от Ryanair от неговите пътници. Противно на твърденията на Blue1, Ryanair не е освободено от заплащането на пътническата такса. Фактът, че дейността на Airpro на Т2 е печеливша свидетелства за това, че Ryanair е трябвало да плаща такса за предоставяните от Airpro услуги.
(53)
Finavia събира следните такси от Ryanair чрез Airpro на летище ТМП, които общо възлизат на […]:
-
такса за кацане (14): […]
-
такса за аеронавигационно обслужване: […]
(54)
Що се отнася до таксите за аеронавигационно обслужване, финландските власти заявиха, че те зависят от теглото на въздухоплавателното средство, продължителността на полета и същността на използваните услуги. Печалбата на Finavia включва също така годишна пътна такса (15), възлизаща на приблизително […] през 2006 г., и ще се повишава с допълнителната честота на полетите, извършвани от Ryanair.
(55)
Финландските власти обясниха също така, че през 2005 г. оперативната полза от операциите на Ryanair на летище ТМП е на обща стойност […]. Накрая финландските власти заявиха, че според споразумението Ryanair се е задължило също така да повиши движението и да достигне указаните в споразумението цели за брой пътници.
4. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от четири заинтересовани страни.
4.1. Ryanair
(57)
В началото на предоставеното мнение от Ryanair на 16 ноември 2007 г. авиокомпанията заявява, че според нея откриването на официална процедура по разследване е несправедливо и ненужно. Изразени са също така съжаления, че Комисията не е дала възможност на Ryanair да участва в предварителното разглеждане.
(58)
Относно случая по същество Ryanair е на мнение, че Комисията е трябвало да основе своите заключения на стандартни търговски договорености и да реши, че споразумението отговаря на принципа на оператора в условията на пазарна икономика, и, следователно, не е налице държавна помощ. Тъй като по мнение на Ryanair както Finavia, така и Airpro печелят от използването от него на летище ТМП, и двете дружества действат като оператори в условията на пазарна икономика и финансирането на Т2 не съдържа никаква помощ.
(59)
Що се отнася до изграждането на нискотарифния терминал на летище ТМП, Ryanair обясни, че е имало текущи проекти за разграничаване на услугите, предоставяни от летища в Съюза, с цел да се отговори на нуждите на нискотарифните авиокомпании и на техните пътници. Предоставяните от летищата различни равнища на обслужване довели до различни такси, заплащани от авиокомпаниите. Летище TMP било сред първите, които възприели модела на разграничени равнища на обслужване на едно и също летище. Ryanair потвърди, че летищният оператор Finavia е взел решение за разработването на Т2 въз основа на сериозен бизнес план, който бил изпълнен бързо и довел до увеличаване на приходите на Finavia. Следователно Ryanair е на мнение, че в развитието на нискотарифния терминал не са налице каквито и да било елементи на държавна помощ по отношение на дейността на Finavia на летище ТМП.
(60)
Що се отнася до управлението на Т2, Ryanair обясни, че конкуренцията между терминалите на същото летище е довела до по-голяма ефективност и понижаване на разходите. Според Ryanair по-високите стандарти за ефективност на Т2 са подобрили ефективността на Т1 в полза на всички авиокомпании, които използват летището. Доколкото от Ryanair са запознати, Airpro е наело терминала при търговски условия. Finavia извличало допълнителна полза от по-високия ръст на движение на летището и по-високи приходи от такси за кацане и за контрол на въздушното движение. Следователно, според Ryanair, търговските споразумения между Finavia и Airpro, касаещи управлението на Т2, не съдържат държавна помощ.
(61)
По отношение на сключеното споразумение между Ryanair и Airpro, Ryanair първо заяви, че неговият бизнес модел е основан на повишаване на ефективността, от което се ползват и пътниците под формата на по-ниски въздушни такси. Заплащаната на летище ТМП обща такса включвала всички такси, които са приложими за авиокомпании на летището. Различните такси за използването на Т2 били обосновани от равнището на предоставяните услуги. Що се отнася до отстъпката от летищните такси, свързана с увеличението на честотата на полетите, Ryanair заяви, че това е нормална търговска практика, която се прилага във всички отрасли. Повечето от условията на споразумението между Ryanair и Airpro относно Т2 са общоприложими за всички авиокомпании, желаещи да използват Т2. Следователно Ryanair е на мнение, че споразумението му с Airpro не е селективно. Освен това Ryanair заяви, че както Finavia, така и Airpro имат полза от присъствието му на летище ТМП.
4.2. SAS Group
(62)
SAS Group представи своето мнение с писмо от 16 ноември 2007 г. SAS Group отбеляза, че мнението им е съсредоточено върху връзката между Finavia и Airpro, разходите за преобразуването на Т2 и преференциалното третиране на Ryanair на летище ТМП.
(63)
Що се отнася до връзката между Finavia и Airpro, SAS Group заяви, че управляващият директор на летище ТМП е бил член на съвета на директорите на Airpro, когато Finavia е взело решение да отдаде Т2 под наем на Airpro. Освен това близката връзка между Finavia и Airpro е била очевидна в публикацията Tampere-Pirkkala Airport Finland’s Future-Ready Airport (Летище Тампере-Пиркала - Финландското летище, което е готово за бъдещето).
(64)
SAS Group заяви, че Finavia е субсидирало кръстосано Т2 с приходи от Т1. По-специално SAS Group е на мнение, че на Т2 не се плащат пътнически такси. Освен това Airpro администрира автомобилния паркинг, който се намира извън Т2, и задържа за себе си приходите, които са реализирани от него. Таксите за паркиране на автомобилния паркинг до Т2 са два пъти по-високи от тези на Т1.
(65)
Що се отнася до разходите за обслужване на Т2, от SAS Group заявиха, че финландските власти не са им предоставили достъп до тази информация. SAS Group не е получило информация дали Т2 или летище ТМП са били печеливши и дали Airpro плаща за предоставената от Finavia инфраструктура. Например Finavia е придобило оборудване за проверки по сигурността за Т2. SAS Group заяви, че, според финландските власти и Airpro, ценовите равнища на Т2 са свързани с равнището на обслужване. SAS Group твърди, че равнището на обслужване обикновено се основава на концепцията за наземно обслужване, която е договорена между авиокомпанията и дружеството за наземно обслужване, а не на наличното пространство или съоръжения.
(66)
Освен това SAS Group заяви, че организацията на Т2 на летище ТМП облагодетелства един бизнес модел и определено противоречи на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
4.3. Air France
(67)
Air France представи мнението си с писмо от 16 ноември 2007 г. В началото Air France обясни своето търговско положение във Финландия. Във Финландия Air France не извършва полети от и до летище ТМП. То обаче извършва пет ежедневни полета между летище Charles de Gaulle в Париж и летище Helsinki (разположено на приблизително 180 километра от летище ТМП) въз основа на споразумение за споделяне на код с Finnair.
(68)
Air France заяви, че е подкрепило Насоките за авиационния сектор от 2005 г. и направената от Комисията предварителна оценка на финансовите условия на летище ТМП. По-специално Air France е на мнение, че освобождаването от заплащане на пътническа такса предоставя ползи на Ryanair и определено е с дискриминационен характер и, следователно, не следва да се счита за съвместимо с вътрешния пазар.
4.4. Асоциация на европейските авиокомпании
(69)
Асоциацията на европейските авиокомпании („AEA“) представи своето мнение с писмо от 16 ноември 2007 г. Мнението на AEA изцяло съвпада с изразените мнения от страна на SAS Group и Air France.
5. МНЕНИЕ НА ФИНЛАНДСКИТЕ ВЛАСТИ ПО ОТНОШЕНИЕ НА МНЕНИЯТА НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(70)
Финландските власти получиха мненията на четирите заинтересовани страни.
(71)
Що се отнася до мнението на Ryanair, финландските власти отбелязаха, че авиокомпанията е изразила мнение както по общото развитие на авиационния пазар в Европа, така и по промените на летище ТМП. По отношение на тези аспекти финландските власти се позовават на първите си мнения, представени след откриването на официалната процедура по разследване.
(72)
Финландските власти отбелязаха, че в мнението на SAS Group се повдигат нови въпроси, които трябва да бъдат изяснени. Финландските власти заявиха, както вече е отбелязано, че от правна гледна точка Airpro е отделно дружество и не се ползва от каквото и да било подпомагане от своя собственик - Finavia.
(73)
Финландските власти отбелязаха, че управляващият директор на летище ТМП не е бил член на съвета на директорите на Airpro към момента на подписване на договора за наем. Управляващият директор на летището е бил член на съвета на директорите на Airpro едва през периода май 2003 г. - април 2007 г. Що се отнася до рекламната публикация за летище ТМП и неговата нискотарифна стратегия, финландските власти завиха, че подобни маркетингови дейности не биха могли да предрешат правните и икономическите връзки между съответните дружества. SAS Group, което е използвало Т1 на летище ТМП, не е споменато в публикацията, защото нейната цел е била да рекламира нискотарифната стратегия на летище ТМП.
(74)
Що се отнася до твърденията на SAS Group относно възможното кръстосано субсидиране между Т2 и Т1 на летище ТМП, финландските власти заявиха, че вече са предоставили доказателства, че дейността на Airpro на летище ТМП е била печеливша и че Airpro не е получило никакви субсидии от Finavia.
(75)
Що се отнася до различните мерки относно инфраструктурата, свързани с обновяването на Т2, финландските органи отбелязаха, че заплащаният наем от Airpro на Finavia покрива тези разходи плюс лихва. По отношение на закупуването от Finavia на оборудване за проверки по сигурността на Т2 финландските власти отбелязаха, че въпросните разходи са отразени в заплащания наем. Автомобилният паркинг, разположен до Т2, е част от площите, които са отдадени под наем на Airpro. Airpro има свободата да определя таксите, ако това става по прозрачен начин.
(76)
Що се отнася до твърденията на SAS относно различното ценообразуване на Т2 на летище ТПМ, финландските власти се позоваха на изразеното от тях мнение в рамките на процедурата по откриване.
6. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(77)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(78)
Предвидените в член 107, параграф 1 критерии са кумулативни. По смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява помощ само ако са изпълнени всички долупосочени условия. Финансовото подпомагане трябва:
-
да е предоставено от държава членка или чрез ресурси на държава членка,
-
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията, както и
-
да засяга търговията между държавите членки.
6.1. Представляват ли държавна помощ предприетите финансови мерки в контекста на прилагането на нискотарифната стратегия на летище ТМП?
(79)
С цел да направи оценка дали финансовите договорености, свързани с нискотарифната стратегия на летище ТМП, съдържат елемент на помощ, по-специално във връзка с преобразуването на свободния товарен хангар в нискотарифен терминал и последващия договор за наем с Airpro, Комисията трябва да прецени дали при подобни обстоятелства един инвеститор в условията на пазарна икономика би сключил същите или сходни търговски споразумения като Finavia (16).
(80)
Според установените принципи в съдебната практика Комисията трябва да съпостави поведението на Finavia с това на инвеститор в условията на пазарна икономика, който може да е воден от изгледи за дългосрочна доходност (17). Освен това, съгласно решението по делото Charleroi (18), при оценяването на въпросните мерки Комисията следва да вземе предвид всички свързани характеристики на мерките и техния контекст. С други думи Комисията трябва да анализира решението на Finavia да обнови товарния хангар на летище ТМП и планираното изпълнение на нискотарифната стратегия на летище ТМП от страна на Airpro въз основа на интегриран подход, при който се вземат предвид всички характеристики на въпросните мерки.
(81)
В решението по делото Stardust Marine Съдът обяви, че, „[…], за да се провери дали държавата е действала като благоразумен инвеститор, работещ в условията на пазарна икономика, или не, е необходимо да се изходи от контекста на периода, през който са взети мерките за финансово подпомагане, с цел да се прецени икономическата рационалност на поведението на държавата и, следователно, да не се правят каквито и да било оценки въз основа на ситуацията на по-късен етап“ (19).
(82)
С оглед на прилагането на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията трябва да изходи от контекста на периода, през който Finavia е взело решението за обновяване на свободния товарен хангар и последващото му отдаване под наем на Airpro - т.е. началото на 2003 г. Комисията трябва да базира своята оценка така също на информацията и допусканията, които са били на разположение на оператора, когато са били взети решенията за финансовите мерки по изпълнение на нискотарифната стратегия.
(83)
Финландските власти считат, че Finavia е действало рационално, като в доказателство на своите твърдения представят копие на предварителния бизнес план на Finavia и действителните резултати на Finavia и Airpro на летище ТМП.
(84)
В този контекст Комисията отбелязва, че товарният хангар на летище ТМП е останал свободен, след като DHL е прекратило своя договор за наем. Finavia е губело месечен наем в размер на приблизително […]. След няколко месеца е станало очевидно, че Finavia няма да може да привлече на летище ТМП друго дружество за превоз на товари по въздуха. Освен това нискотарифните авиокомпании не били склонни да използват Терминал 1 на летището, тъй като разходите за услугите по наземно обслужване били по-високи, отколкото тези авиокомпании били готови да приемат. Прогнозите за 2002 г. за авиационния транспортен сектор обаче показали голям потенциал за растеж на нискотарифните превозвачи като Ryanair - приблизително 30 % годишно.
(85)
Комисията отбелязва също така, че свободният товарен хангар е бил напълно амортизиран и разходите за обновяването с цел преобразуването му в нискотарифен пътнически терминал са възлезли на 760 612 EUR. Дори ако товарният хангар не е бил преобразуван в пътнически терминал, все пак на Finavia е щяло да се наложи да предприеме определени дейности по обновяването му в размер на приблизително 100 000 EUR.
(86)
Освен това Finavia е било задължено да поддържа пистата на летище ТМП на разположение за военни цели 24 часа на ден, 365 дни в годината. Следователно увеличеният ръст на движението на летището определено би могло да доведе до по-добро разпределение на ресурсите и намаляване на възможния свръхкапацитет. Същевременно разнообразяването на авиокомпаниите, които използват летището, би могло така също да понижи бизнес рисковете за летището (като риска от неизползван капацитет, ако някоя от авиокомпаниите прекрати своята дейност) и да повиши ефективността на използването на пистата.
(87)
Тази ситуация е обяснена в бизнес плана на Finavia за изпълнението на нискотарифната стратегия. Както е видно от сценария за най-лошия случай, изложен в бизнес плана на Finavia, се очаквало инвестиционният проект да има положителен принос: според очакванията средният марж на печалбата (20) щял да бъде около […] (вж. таблицата в съображение 20), което, според данните, с които разполага Комисията, в общи линии отговаря на маржовете на печалбата на други летища в Съюза (21). Комисията отбелязва също така, че предварителният бизнес план е основан на благоразумни допускания, довели до подценяване на приходите и надценяване на разходите през последните години от разглеждания период. Освен това в предварителния бизнес план не е взета предвид реализираната от Finavia печалба от такси за кацане, тъй като тяхната стойност е била извадена от очакваните приходи. Наред с това разходите за обновяването и съответното възнаграждение за инвестирания капитал са били отразени изцяло в заплащания наем от Airpro на Finavia, който също е бил изваден от очакваните приходи.
(88)
С цел да направи оценка на нискотарифната стратегия на Finavia и Airpro въз основа на интегриран подход експертът на Комисията консолидира приходите и разходите според предварителния бизнес план (основен сценарий). По-специално като приходи са взети предвид плащанията между дружествата (като наема, заплащан от Airpro на Finavia за използването на Т2, таксите за кацане и терминално навигационно обслужване). В следната таблица са обобщени изчисленията на приходите и разходите, свързани с изпълнението на нискотарифната стратегия на летище ТМП, както е описано по-горе, и техният принос към печалбата преди олихвяване и данъци („EBIT“) на консолидирано равнище (т.е. за Finavia и Airpro) през следващите десет години: […] (22)
(89)
Комисията отбелязва, че, въз основа на предварителния бизнес план и на положителната NPV (23), решението на Finavia за прилагане на нискотарифната стратегия на летище ТМП отговаря на поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика. Положителната NPV на нискотарифната стратегия е увеличила стойността на собствения капитал на Finavia. Комисията отбелязва освен това, че допусканията в предварителния бизнес план и очакваните резултати от нискотарифната стратегия допълнително са подкрепени от действителните положителни резултати от дейността на Airpro на летище ТМП (вж. по-специално таблицата в съображение 26). Освен това комбинираните действителни резултати на летище ТМП (като се вземат предвид финансовите резултати от дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП, вж. таблиците в съображения 24 и 26) показват, че дейността на цялото летище е станала печеливша, благодарение на експлоатацията на нискотарифния терминал.
(90)
С оглед на горното Комисията може да заключи, че решението на Finavia за изпълнение на нискотарифна стратегия на летище ТМП и свързаните с тази стратегия финансови мерки отговарят на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика и, следователно, при тях не е налице каквото и да било икономическо предимство, което не е съвместимо с нормалните пазарни условия.
(91)
Тъй като един от кумулативните критерии на член 107, параграф 1 от ДФЕС не е изпълнен, Комисията счита, че решението на Finavia да изпълни нискотарифната стратегия на летище ТМП и свързаните с нея финансови мерки не съдържат каквато и да било държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(92)
Що се отнася до възможното кръстосано субсидиране на Airpro от страна на Finavia (като загуба на приходи от наем или компенсиране на загуби от дейността), Комисията отбелязва, че предвид факта, че всички финансови мерки, свързани с нискотарифната стратегия на летище ТМП са основани на предварителен бизнес план в съответствие с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика, че Airpro заплаща пазарен наем за използването на Т2, че всички разходи за дейността на Airpro на летище ТМП се покриват от таксите, които заплащат авиокомпаниите, използващи Т2 (т.е. Ryanair) и че дейността на Finavia на летище ТМП е печеливша само поради експлоатацията на Т2, може да се изключи кръстосано субсидиране на Airpro от страна на Finavia.
6.2. Представлява ли държавна помощ споразумението между Airpro и Ryanair?
(93)
Що се отнася до споразумението между Airpro и Ryanair, финландските власти завиха, че Airpro е действало като оператор в условията на пазарна икономика в подобна ситуация. Ако случаят е такъв, Ryanair не е било облагодетелствано от споразумението и не е налице каквато и да било държавна помощ.
(94)
Когато прави преценка дали споразумението е сключено при нормални пазарни условия, Комисията трябва да провери дали в сходни обстоятелства едно летище, функциониращо при нормални условия на пазарна икономика и водено от изгледи за дългосрочна доходност, би сключило същите или сходни търговски споразумения като Airpro (24). Освен това Комисията трябва да анализира очакваното въздействие на споразумението върху дейността на Airpro и Finavia на летище ТМП въз основа на интегриран подход, като вземе предвид всички характеристики на въпросната мярка (25).
(95)
С цел прилагане на теста на частния инвеститор Комисията трябва да изходи от контекста на периода, през който е подписано споразумението. Комисията трябва също така да базира своята оценка на информацията и допусканията, които са били на разположение на оператора при подписването на споразумението. Airpro е подписало споразумението с Ryanair на 3 април 2003 г. със срок на валидност […].
(96)
Според споразумението Ryanair се е задължило да стартира своята дейност на летище ТМП с […] престоя за обслужване дневно. На тази база Ryanair е очаквало да обслужва приблизително […] заминаващи пътници от летище ТМП през първите 12 месеца и приблизително […] заминаващи пътници през следващите 12 месеца. В споразумението е предвидена тарифа с таксите на престой за обслужване, в зависимост от дневната честота на полетите (вж. по-специално таблиците в съображение 43). Средната цена за един престой за обслужване (на база на три полета дневно) е […]. В следната таблица са съпоставени таксите, заплащани от авиокомпаниите, които използват Т1 на летище ТМП, и средната цена, заплащана от Ryanair:
Предоставяна услуга
Летищни такси, приложими на Терминал 1 (Т1), в EUR
Летищни такси, заплащани от Ryanair (средна такса) на Терминал 2 (Т2)
Такса за кацане
442
442
Такси за терминално навигационно обслужване
92
92
Такса за сигурност
410
410
Терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване
[…]
[…]
Обща цена на престой за обслужване
[…]
[…]
(97)
Комисията отбелязва, че Ryanair заплаща същите такси за кацане, терминално навигационно обслужване и сигурност, както и авиокомпаниите, използващи Т1 на летище ТМП. Според предоставената от финландските власти информация Ryanair не е освободено от пътническа такса. Единствената разлика в цената, която Ryanair заплаща, е свързана с плащаните такси за терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване. Качеството на предоставяните услуги на Ryanair и неговите пътници на Т2 обаче е по-ниско от качеството на услугите, предоставяни на Т1, като реализираното намаление на основните разходи, по-специално разходите за персонал, представлява приблизително […] от общите разходи на Airpro (включително заплащаните на Finavia наем, такси за кацане и за терминално навигационно обслужване). За разлика от Т1, на Т2 се поддържа нисък брой на персонала, като едни и същи служители извършват различни операции, свързани с регистрацията (check-in), проверки по сигурността и наземното обслужване. Според предоставената от летището информация на експерта на Комисията разходите за персонал на Т2 са с около […] по-ниски, отколкото на Т1. Освен това Комисията отбелязва, че заплащаните от Ryanair летищни такси за терминално (пътническо) обслужване и наземно обслужване са едва с около […] по-ниски от таксите, заплащани на Т1. Отклонението между икономиите на разходи (около […]) и разликата в таксите, заплащани от авиокомпаниите, използващи двата терминала (около […]) отразява допълнителния марж на печалбата, реализиран от Airpro (около […], вж. също така таблицата в съображение 20). Следователно Комисията счита, че разликата между заплащаните от Ryanair такси на Т2 и тези, заплащани на Т1, е основателна.
(98)
Въз основа на горното Airpro е могло да прогнозира приходите, които предстои да бъдат реализирани по споразумението с Ryanair. Airpro е допуснало, че през година 1 Ryanair ще извършва по […] престоя за обслужване дневно с коефициент на натоварване […]; считано от година 2 се очаквало, че Ryanair ще извършва по […] престоя за обслужване дневно за останалия срок на валидност на споразумението при същия коефициент на натоварване като през година 1. В резултатът са взети предвид приходите на Airpro от аеронавигационно обслужване и други приходи (включително приходите от автомобилния паркинг и т.н.). Разходите на Airpro за срока на валидност на споразумението са изчислени приблизително въз основа на прогнозните разходи за изпълнението на нискотарифната стратегия на летище на ТМП. Например разходите за персонала се очаквало да бъдат […] на престой за обслужване (и […], изчислени на база на престоите за обслужване на въздухоплавателни средства на ден).
(99)
В следната таблица са обобщени изчисленията на приходите и разходите, свързани със споразумението, и положителния принос на споразумението върху стойността на собствения капитал на Airpro през срока на неговата валидност. Тези изчисления са базирани на представения от финландските власти бизнес план и на посочените по-горе допускания. […] (26)
(100)
Комисията отбелязва че през срока му на валидност се очаквало споразумението с Ryanair да генерира положителен принос за стойността на собствения капитал на Airpro, благодарение на NPV в размер на 0,5 млн. EUR. Освен това се очаквало цялостната дейност на Airpro и Finavia на летище ТМП да бъде положителна през срока на валидност на споразумението.
(101)
Комисията отбелязва също така, че приходите от споразумението покриват всички разходи на Airpro на летище ТМП и всички разходи на Finavia, свързани със споразумението. В настоящия случай подходът за изчисление на пълната стойност включва цената на капитала (т.е. разходите за амортизиране на летищната инфраструктура) и разходите за дейността (като разходи за персонал, енергия, материали и т.н.). Той включва също така разходите за мерки за сигурност и безопасност, които могат да представляват мерки, попадащи в рамките на отговорностите за изпълнение на публичната политика, която не би била счетена за икономическа дейност по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Следователно изчислената NPV е подценена и положителният принос на споразумението може в действителност да е дори по-голям.
(102)
Комисията отбелязва, че, въз основа на предварителния бизнес план, решението на Airpro - като дъщерно дружество на Finavia - да сключи въпросното споразумение с Ryanair отговаря на поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика. Комисията отбелязва също така, че допусканията в предварителния бизнес план и очакваните резултати от споразумението са подкрепени също така от действителните положителни резултати от дейността на Airpro на летище ТМП (вж. по-специално таблицата в съображение 26). Освен това комбинираните действителни финансови резултати на летище ТМП (като се вземат предвид финансовите резултати от дейността на Airpro и на Finavia на летище ТМП, вж. по-специално таблиците в съображения 24 и 26) показват, че са станали печеливши както операциите на нискотарифния терминал, така също и тези на летището като цяло.
(103)
Въз основа на горното Комисията стига до заключението, че решението на Airpro да сключи въпросното споразумение с Ryanair отговаря на теста на инвеститора в условията на пазарна икономика и, следователно, при него не са налице каквито и да било икономически предимства, които да не са съвместими с нормалните пазарни условия.
(104)
Тъй като кумулативните критерии на член 107, параграф 1 от ДФЕС не са изпълнени, Комисията счита, че в споразумението от 3 април 2003 г. между Airpro и Ryanair не е налице каквато и да било държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Предприетите мерки от Finavia Oyj и Airpro Oy, състоящи се от финансовите мерки, свързани с изпълнението на нискотарифната стратегия на летище Тампере-Пиркала, по-специално разходите за обновяване на Терминал 2, и договорът за наем на Терминал 2, сключен между Finavia Oyj и Airpro Oy на 23 февруари 2003 г., не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Сключеното споразумение между Airpro Oy и Ryanair Ltd на 3 април 2003 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Финландия.
Съставено в Брюксел на 25 юли 2012 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. Juli 2012
in der Sache SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finnland Finavia, Airpro und Ryanair am Flughafen Tampere-Pirkkala
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 5036)
(Nur der finnische und der schwedische Text sind verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2013/664/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den vorstehenden Bestimmungen (1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Im Februar 2005 ist bei der Kommission eine Beschwerde der Blue1 Oy („Blue1“) eingegangen. Blue1, ein zur SAS-Gruppe gehöriges finnisches Luftfahrtunternehmen, machte unter anderem geltend, dass die Ryanair Ltd („Ryanair“) insoweit eine Beihilfe erhalte, als Ryanair am Flughafen Tampere-Pirkkala („Flughafen TMP“ oder „Flughafen“) unterdurchschnittliche Flughafengebühren zahle.
(2)
Mit Schreiben vom 2. März 2005 und vom 23. Mai 2006 hat die Kommission Finnland aufgefordert, weitere Auskünfte zu dieser Beschwerde zu übermitteln. Finnland antwortete mit Schreiben vom 27. April 2005 und vom 27. Juli 2006.
(3)
Mit Schreiben vom 10. Juli 2007 unterrichtete die Kommission Finnland über ihre Entscheidung zur Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (2) („Beschluss über die Eröffnung des Verfahrens“) im Zusammenhang mit der Vereinbarung zwischen der Airpro Oy und Ryanair sowie in Bezug auf die Einführung der Billigflugstrategie durch Finavia und die Airpro Oy am Flughafen TMP. Finnland übermittelte am 28. November 2007 seine Stellungnahme zum Beschluss über die Eröffnung des Verfahrens.
(4)
Der Beschluss der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (3). Die Kommission hat mehrere Beteiligte aufgefordert, innerhalb eines Monats nach der Veröffentlichung zu der betreffenden Maßnahme Stellung zu nehmen.
(5)
Die Kommission hat entsprechende Stellungnahmen von vier Beteiligten (Ryanair, der SAS-Gruppe, Air France und der Association of European Airlines) erhalten. Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 hat die Kommission diese Stellungnahmen an Finnland weitergeleitet. Finnland äußerte sich am 15. April 2008 zu dieser Stellungnahme.
(6)
Mit Schreiben vom 25. Juni 2010 erbat die Kommission weitere Informationen. Finnland antwortete mit Schreiben vom 1. Juli 2010. Mit Schreiben vom 5. April 2011 ersuchte die Kommission um ergänzende Auskünfte über die Finanzierung des Flughafens. Finnland antwortete mit Schreiben vom 5. Mai 2011. Die Auskünfte von Finnland waren jedoch unvollständig. Daher schickte die Kommission ein Erinnerungsschreiben nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (4). Finnland antwortete mit Schreiben vom 15. Juni 2011.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN UND DER GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
2.1. Hintergrund der Untersuchung
(7)
Der Flughafen TMP befindet sich in Pirkkala, 13 Kilometer südwestlich von Tampere in Südfinnland. Gemessen an den Fluggastzahlen ist der Flughafen Tampere der drittgrößte Flughafen in Finnland (siehe Tabelle in Erwägungsgrund (10)). Der Flughafen wird nicht nur für die Zivilluftfahrt genutzt, sondern dient auch als Stützpunkt der finnischen Luftwaffe.
(8)
Der Flughafen TMP besitzt zwei reguläre Fluggastterminals:
-
Terminal 1 (im Folgenden auch „T1“ genannt) wurde 1998 gebaut und wird gegenwärtig von Finnair, Flybe, SAS, Blue1 und Air Baltic genutzt. 2003 lag die Kapazität von T1 bei jährlich 550 000 Fluggästen.
-
Terminal 2 (im Folgenden auch „T2“ genannt) wurde ursprünglich von DHL als Frachthangar genutzt und später (nach Aufgabe des Hangars im Jahr 2002) zu einem Billigflugterminal umgestaltet. Gegenwärtig wird T2 ausschließlich von Ryanair genutzt. Die Kapazität von T2 liegt bei jährlich 425 000 Fluggästen.
(9)
Mit Ausnahme von T2 steht der Flughafen TMP im Eigentum der Finavia Oyj (5) („Finavia“) und wird von Finavia betrieben. T2 wurde von Finavia an die Finavia-Tochtergesellschaft Airpro Oy (6) („Airpro“) vermietet. Airpro betreibt das Terminal und erbringt dort Bodenabfertigungsdienste. Außerdem hat Airpro eine Vereinbarung mit Ryanair […] (7) getroffen, die am 3. April 2003 in Kraft getreten ist.
(10)
Die Anzahl der Fluggäste erhöhte sich von 304 025 im Jahr 2003 auf 617 397 im Jahr 2010. Dieser Anstieg ist auf die Zunahme der Fluggastzahlen in T2 zurückzuführen. 2010 belief sich der Anteil von Ryanair an den Fluggastzahlen am Flughafen TMP auf etwa […]. In der folgenden Tabelle ist die Entwicklung der Fluggastzahlen am Flughafen TMP in den Jahren 2003-2010 zusammengefasst:
Jahr
Anzahl der Fluggäste, T1
Anzahl der Fluggäste, T2
Gesamtzahl der Fluggäste auf dem Flughafen TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. Die untersuchten Maßnahmen und die erste Prüfung durch die Kommission
(11)
Mit dem Beschluss über die Eröffnung des Verfahrens stellten sich folgende Fragen:
-
Hat Finavia sich wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten, als Finavia die Umwandlung eines Frachthangars in das Billigflugterminal T2 beschloss (und ist die betreffende Investitionsentscheidung daher nicht als Beihilfe zugunsten von Airpro anzusehen), bzw. könnte die Beihilfe ansonsten als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden?
-
Hätte ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber eine der Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair vergleichbare Vereinbarung getroffen, bzw. könnte die Vereinbarung ansonsten als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden?
(12)
Bezüglich der ersten Frage hat die Kommission Zweifel daran geäußert, dass das Verhalten von Finavia von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleitet war, als Finavia die Umwandlung des Frachthangars in ein Billigflugterminal beschloss. Außerdem zog die Kommission die Möglichkeit in Betracht, dass die Investitionen von Finavia im Zusammenhang mit der Umwandlung dieses früheren Frachthangars in ein Billigflugterminal auch einen selektiven Vorteil zugunsten von Airpro dargestellt haben könnte, den Airpro unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte.
(13)
Im Zusammenhang mit der zweiten Frage musste die Kommission untersuchen, ob das Verhalten von Airpro in diesem besonderen Fall von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleitet war und ob der Ryanair gewährte mutmaßliche Vorteil eine Vergünstigung darstellte, die Ryanair unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte. Die Kommission äußerte Zweifel insbesondere daran, dass die von Ryanair gezahlt „Pauschalgebühr“ tatsächlich auf den Kosten beruhte, die Airpro aufgrund der Erbringung der betreffenden Dienstleistungen an das Luftfahrtunternehmen entstanden sind. Außerdem hat Finnland der Kommission weder die Bedingungen der Vereinbarungen mit Ryanair noch den Geschäftsplan mit einer Untersuchung der Rentabilität der Vereinbarung aus Sicht von Airpro vorgelegt. Daher hat die Kommission in ihrem Beschluss über die Eröffnung des Verfahrens Zweifel daran geäußert, dass das Verhalten von Airpro von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleitet war. Entsprechend konnte nicht ausgeschlossen werden, dass Ryanair aufgrund der Vereinbarung eine Vergünstigung erhalten hat, die Ryanair unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte.
(14)
Die Kommission äußerte Zweifel daran, dass die in den Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (nachstehend „Leitlinien für Luftfahrtunternehmen von 2005“) genannten Bedingungen für die Vereinbarkeit des betreffenden Verhaltens (8) in dieser Sache erfüllt waren und dass die betreffenden Beihilfemaßnahmen als mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar erklärt werden könnten.
3. STELLUNGNAHMEN VON FINNLAND
3.1. Die Billigflugstrategie von Finavia und Airpro am Flughafen TMP
(15)
Finnland leitete seine Stellungnahme mit Hintergrundinformationen zur Billigflugstrategie von Finavia und Airpro am Flughafen TMP ein. T2 sei 1979 als behelfsmäßiges Flughafengebäude errichtet worden. 1995 sei die Umwandlung in einen für den Frachtumschlag geeigneten Frachthangar erfolgt, und seit 1995 sei der Hangar von DHL genutzt worden. 2002 habe DHL die Mietvereinbarung gekündigt, und das Terminal sei frei geworden.
(16)
Da Finavia kein sonstiges Luftfrachtunternehmen für Tampere habe gewinnen können und auch keinen Mieter für den Hangar gefunden habe, sei beschlossen worden, den Hangar in ein Billigflugterminal umzuwandeln, in dem auch allgemeine Bodenabfertigungsdienste erbracht werden konnten. Die ursprünglichen Kosten für den Bau von T2 seien damals bereits abgeschrieben gewesen, und für den Umbau des Terminals seien keine umfangreichen Umbaumaßnahmen erforderlich gewesen (9). In der folgenden Tabelle sind die Investitionskosten für den Umbau von T2 in Höhe von insgesamt 760 612 EUR aufgeschlüsselt:
Umbaumaßnahmen
Investitionskosten in EUR
Planung
[…]
Kopien, Genehmigungen, Fahrtkosten
[…]
Bauplanung
[…]
Heizung/Leitungen/Klimaanlage
[…]
Elektroinstallation
[…]
Niederspannungsanlagen
[…]
Fördertechnik
[…]
Einrichtungen für Sicherheitskontrollen
[…]
Gesamtbetrag
760 612
(17)
Vor dem Hintergrund der vorstehenden Darstellung erläuterte Finnland, selbst wenn Finavia einen Nachmieter für T2 als Frachthangar gefunden hätte, hätten in jedem Fall Umbaumaßnahmen im Umfang von etwa 100 000 EUR vorgenommen werden müssen. Außerdem könnten die Fördersysteme immer auch an anderen Flughäfen von Finavia genutzt werden.
(18)
Finnland erläuterte ferner, dass Finavia beabsichtigt habe, das neue Billigflugterminal allen Fluggesellschaften zugänglich zu machen, die sich mit dem geringeren Qualitätsniveau der zu erbringenden Dienste hätten arrangieren können. In der folgenden Tabelle werden die Dienste und Einrichtungen in den Terminals T1 und T2 am Flughafen TMP hinsichtlich ihrer Qualität verglichen:
Terminal 1 (T1)
Terminal 2 (T2)
Geschäftsmodell
Traditionelles Modell: Die erforderlichen Leistungen (Check-in, Sicherheitskontrollen, Transport, Sortieren, Laden und Entladen von Gepäck) werden von Beschäftigten unterschiedlicher Berufsgruppen und von unterschiedlichen Unternehmen erbracht.
Billigflugmodell: Sämtliche Tätigkeiten, die sich in T1 auf unterschiedliche Berufsgruppen verteilen, werden in T2 von denselben Personen ausgeführt (Check-in, Sicherheitskontrollen, Laden und Entladen des Gepäcks usw.). Die betreffenden Leistungen werden in einem eingeschränkten Bereich des Terminals erbracht; daher besteht nur ein minimaler Personalbedarf, und die Abfertigung kann beschleunigt werden.
Kapazität im Bereich der Bodenabfertigung
(Je nach Flugzeugtyp) drei bis fünf Starts oder Landungen gleichzeitig
Ein Start pro Stunde
Einrichtungen
Einrichtungen zur Erbringung hochwertiger Dienste (eine technisch ausgereifte Gepäckförderanlage, komfortable Aufenthaltsräume mit entsprechenden Versorgungsangeboten, Einrichtungen zur Erfüllung der Anforderungen mehrerer Anbieter von Bodenabfertigungsdiensten usw.)
Grundlegende Einrichtungen, weitgehend entsprechend den Standards in Lagerbereichen (z. B. Betonböden), nur wenige Fenster
(19)
Finnland argumentiert, da in T2 Bodenabfertigungsdienste nur für einen Flugzeugstart pro Stunde erbracht werden könnten, sei T2 nur für Luftfahrtunternehmen geeignet, die Direktflüge mit großen Flugzeugen anbieten. Um die Personalauslastung zu optimieren, verlange der Terminalbetreiber zudem, dass die Luftfahrtunternehmen langfristige Vereinbarungen abschließen und dass Vereinbarungen über Nutzungszeiten getroffen werden. Anders als in T1 könnten Flüge beispielsweise nicht immer zu den von den Luftfahrtunternehmen gewünschten Zeiten stattfinden. Nach Auskunft Finnlands ermöglichte die Optimierung der Personalkosten und der Qualität der erbrachten Dienste Kosteneinsparungen in Höhe von ca. […] gegenüber T1.
(20)
Finnland erklärte, vor Beginn der Umbaumaßnahmen von T2 und vor Annahme der Billigflugstrategie für T2 sei der Sachverhalt mehrfach in Sitzungen des Finavia-Vorstands diskutiert worden. Außerdem sei ein entsprechender Geschäftsplan erstellt worden. In der folgenden Tabelle wird der Geschäftsplan (Worst-Case-Szenario) für den Umbau von T2 und für die Umsetzung einer Billigflugstrategie zusammenfassend dargestellt: […]
(21)
Nach Auskunft von Finnland beruhte der im Vorfeld erstellte Geschäftsplan auf vorsichtigen Annahmen; in diesem Geschäftsplan seien die Einnahmen zu niedrig und die erwarteten Kosten in den letzten Jahren des berücksichtigten Zeitraums zu hoch angesetzt worden. Die alternativen Szenarien gingen davon aus, dass sich die Billigflugstrategie sogar noch früher auszahlen würde. Die Pauschalgebühren der Luftfahrtunternehmen für die Nutzung von T2 lagen je nach Szenario zwischen […] und […] pro abgefertigtes Flugzeug. Da der Beschluss über die Billigflugstrategie nach entsprechenden Berechnungen und Studien vom Vorstand von Finavia gefasst worden sei, könne der Beschluss nicht dem Staat zugerechnet werden. Die Maßnahmen seien nicht aufgrund behördlicher Aufforderungen getroffen worden, und die Behörden seien an der Annahme der Beschlüsse über die betreffenden Maßnahmen nicht beteiligt gewesen.
(22)
Finnland erklärte, Finavia und Airpro seien nach kommerziellen Grundsätzen tätig und finanzierten ihre Tätigkeit aus den Kundenentgelten für die in Anspruch genommenen Dienste sowie aus mit sonstigen Geschäftstätigkeiten erwirtschafteten Einnahmen. Insbesondere erhielten Finavia und Airpro keine staatlichen Mittel, sondern wirtschafteten rentabel und führten nach den ihnen auferlegten Rentabilitätsanforderungen jährlich einen Teil ihrer Gewinne an den Staat ab.
(23)
Finnland erklärte, dass das Ministerium für Verkehr und Kommunikation die Zielvorgaben für die Geschäftsentwicklung von Finavia festlege. Diese Entwicklungsziele beträfen jedoch die Gruppe insgesamt. Individuelle Geschäftsentscheidungen treffe Finavia nach eigenem Ermessen. In den letzten Jahren (2003-2005) habe die für Finavia geforderte Rentabilität bei etwa 4 % des eingesetzten Kapitals gelegen. Die folgende Tabelle bietet einen Überblick über die Geschäftsentwicklung von Finavia:
Wesentliche Finanzdaten von Finavia in Mio. EUR (tatsächliche Zahlen)
Jahr
2003
2004
2005
Einnahmen
219
234
243
Gewinn
17
15
22
Dividendenzahlungen an den Staat
6
5
10
(24)
Finnland erläutert, dass Finavia keine gesonderten Abschlüsse für die einzelnen Flughäfen erstelle, da alle Flughäfen von Finavia Bestandteile desselben Rechtssubjekts seien. Trotzdem habe Finavia seit 2000 flughafenspezifische Informationen aufgrund eigener interner Berechnungen (d. h. aufgrund konkreter Daten) erfasst. Diese Informationen beruhten zum einen auf den von den Flughäfen ermittelten Trends zur Entwicklung von Volumina und zu entsprechenden Einnahmen und zum anderen auf den Kosten der an den Flughäfen benötigten Ressourcen (Personal, Leistungen von Unterauftragnehmern und Abschreibung von Anlagevermögen). Die folgende Tabelle bietet einen Überblick über die Entwicklung von Finavia am Flughafen TMP (ohne die von Airpro erbrachten Dienste): […]
(25)
Über die mit dem eigentlichen Flughafenbetrieb erzielten Ergebnisse hinaus beinhalteten die Finanzergebnisse von Finavia am Flughafen TMP auch Einnahmen aus Geschäftstätigkeiten im Aufgabenbereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (z. B. Flugsicherung und Nutzung der Start- und Landebahn am Flughafen TMP für militärische Zwecke). Finnland erklärte, die Start- und Landebahn am Flughafen TMP müsse an 365 Tagen im Jahr rund um die Uhr auch für militärische Zwecke verfügbar gehalten werden. Die Start- und Landebahn sei tatsächlich für militärische Zwecke genutzt worden (mit einem Anteil von mindestens 30 % der tatsächlichen Flugbewegungen pro Jahr). Die Kosten der Flugsicherung beliefen sich auf ca. […]. In den vorstehenden Zahlen seien die von Airpro an Finavia gezahlten Mieten für die Nutzung von T2 sowie die Landeentgelte und die sonstigen Flughafenentgelte für Dienste gegenüber Luftfahrtunternehmen enthalten, die Flüge über Terminal 2 abfertigten.
(26)
Finnland erläuterte ferner, Airpro sei eine von Finavia rechtlich unabhängige Aktiengesellschaft. In der folgenden Tabelle sind die tatsächlichen Finanzdaten der Geschäftstätigkeit von Airpro am Flughafen TMP zusammengefasst: […]
(27)
Die Finanzdaten von Airpro am Flughafen TMP beinhalten Kosten wie z. B. die Miete für T2 am Flughafen TMP sowie die Airpro entstehenden Kosten für Personal und Ausrüstung und die Kosten für von Finavia erbrachte Dienste. Die Finanzaufstellungen enthielten Einnahmen wie z. B. die von Ryanair gezahlte Pauschalgebühr, Parkgebühren und mit sonstigen Geschäftstätigkeiten erzielte Einnahmen.
(28)
Entsprechend argumentierte Finnland, Finavia und Airpro hätten sich wie marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber verhalten, als sie die Billigflugstrategie eingeführt und den Frachthangar in ein Billigflugterminal umgewandelt hätten.
(29)
Nach Auffassung Finnlands wären die Maßnahmen selbst dann nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die Finanzierung des Umbaus von T2 als staatliche Beihilfe angesehen würde; in diesem Fall seien nämlich die Zulässigkeitskriterien nach den Leitlinien für Luftfahrtunternehmen von 2005 erfüllt.
(30)
Finnland hat ferner argumentiert, es sei davon auszugehen, dass die Maßnahmen Zielen von allgemeinem Interesse dienten. Dies gelte nicht nur insoweit, als der Betrieb eines Flughafens allgemein als Ziel von allgemeinem Interesse zu betrachten sei, sondern auch, weil die Vielfalt der Verkehrsverbindungen in der Region in einer Weise erhöht werde, die die Bedürfnisse der ansässigen Bevölkerung und der Gesellschaft insgesamt erfülle. Nach Auffassung Finnlands standen die Maßnahmen zur Umgestaltung von T2 insoweit im Verhältnis zum beabsichtigten Zweck und zum erzielten Ergebnis.
(31)
Außerdem erklärte Finnland, der Betrieb von Flughäfen sei durch besondere Merkmale gekennzeichnet, die auch in diesem Fall berücksichtigt werden müssten. Der Flughafen TMP trage beispielsweise entsprechend einer Zielvorgabe der Europäischen Union zu einer Verbesserung der Mobilität auf überlasteten Flughäfen bei. Der Betrieb des Flughafens TMP unterstütze eine regional ausgewogene Entwicklung in einem dünn besiedelten Land wie Finnland. In diesem Zusammenhang sei es besonders wichtig, Verkehrsverbindungen zwischen den abgelegeneren Regionen Finnlands und dem übrigen Europa zu schützen; andere Verkehrsträger seien nämlich keine realistische Alternative. Die mit dem Bau des Terminals verbundenen Kosten seien gemessen am Zweck verhältnismäßig und erforderlich gewesen. Den Geschäftsplänen und den tatsächlichen Zahlen zufolge biete die betreffende Infrastruktur mittelfristig hinreichende Entwicklungspotenziale. T2 stehe fair und diskriminierungsfrei allen Luftfahrtunternehmen offen. Bislang habe außer Ryanair aber noch kein sonstiges Unternehmen Interesse gezeigt.
(32)
Nach Auffassung von Finnland hat die betreffende Infrastruktur den Handel nicht in einer Weise beeinträchtigt, die den Interessen der Union zuwiderlaufen würde. Der Flughafen TMP sei klein, und daher seien die Auswirkungen der Maßnahmen auf Ebene der Europäischen Union nicht erheblich. Außerdem würden die Vorteile der Maßnahmen für die Region stärker wiegen als die nachteiligen Auswirkungen auf Unionsebene.
3.2. Die Mietvereinbarung zwischen Finavia und Airpro für T2 am Flughafen TMP
(33)
Finnland erklärt, am 23. Februar 2010 habe Finavia mit Airpro eine Mietvereinbarung über T2 für den Zeitraum vom 1. April 2003 bis zum 31. März 2013 getroffen (im Folgenden auch die „Mietvereinbarung“ genannt). Finavia hat zwar ursprünglich die Kosten der Umbaumaßnahmen übernommen. Airpro sollte Finavia aber über die Mietzahlungen entsprechend entschädigen. Finnland hat eine Kopie der Mietvereinbarung vorgelegt.
(34)
Nach der Mietvereinbarung zahlt Airpro monatlich eine Miete in Höhe von […] zuzüglich […] Mehrwertsteuer für die Nutzung der betreffenden Einrichtungen. Die Miete einschließlich Umsatzsteuer beläuft sich auf […] monatlich. Nach der Vereinbarung beinhaltet die Miete neben der Grundmiete auch die Kosten für den Umbau des Frachthangars in ein Billigflugterminal zuzüglich der entsprechenden Zinsen.
(35)
Finnland hat erklärt, dass die Maßnahmen zum Umbau von T2 bei Abschluss der Mietvereinbarung noch nicht abgeschlossen waren und dass die Umbaukosten geschätzt werden mussten, um die Miete festsetzen zu können. Die Kosten wurden schließlich auf 700 000 EUR veranschlagt; diese Kosten sollten sich in der monatlichen Miete in einem Betrag von ca. […] widerspiegeln. Über die veranschlagten Umbaukosten hinaus schätzte Finavia die Kosten ergänzender Maßnahmen und Regelungen nach Beginn der Maßnahmen zum Umbau von T2 auf ca. […]; diese Kosten sollten sich mit einem Betrag von monatlich […] in der Miete niederschlagen. Nach den vorstehenden Berechnungen entschädigte Airpro Finavia für die Kosten, die Finavia in Verbindung mit dem Umbau von T2 entstanden, mit einer monatlichen Miete von insgesamt […].
(36)
Finnland argumentierte, die von Airpro gezahlte monatliche Miete habe nicht unterhalb des Marktpreises gelegen. Die Mietzahlungen von Airpro seien sogar höher als die Miete, die die Vormieterin DHL gezahlt habe. Die monatliche Miete für die Nutzung der Einrichtungen durch DHL habe sich ohne Mehrwertsteuer auf […] belaufen. Dies entspreche einem Nettobetrag von etwa […] (10). Die Mehrwertsteuer habe […] betragen. Somit habe sich insgesamt eine monatliche Miete von […] einschließlich Mehrwertsteuer ergeben. Dies habe einem Betrag von etwa […] entsprochen.
(37)
Finnland erklärte ferner, dass T2 ohne die Billigflugstrategie und ohne die Umwandlung des Frachthangars möglicherweise leer gestanden und die Finanzen des Flughafens TMP entsprechend belastet hätte.
3.3. Die Umsetzung der Billigflugstrategie durch Airpro und die Vereinbarung von 3. April 2003 zwischen Airpro und Ryanair
(38)
Hinsichtlich der Umsetzung der Billigflugstrategie durch Airpro erläuterte Finnland, dass zuvor Gespräche mit verschiedenen Luftfahrtunternehmen aufgenommen worden seien. Man habe über mehrere Jahre Gespräche mit Ryanair geführt, bevor die Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP beschlossen wurde.
(39)
Nach Auskunft von Finnland war das Schreiben, mit dem Airpro mehrere Luftfahrtunternehmen aufforderte, die Möglichkeit der Einrichtung von Billigflügen zu prüfen, nur ein Bestandteil der Marketingstrategie für T2. Ab dem Jahr 2002 wurde T2 am Flughafen TMP auf der Handelsmesse Routes über mehrere Jahre aktiv beworben (11). Man sei davon ausgegangen, dass neben Ryanair auch andere Fluggesellschaften an der Nutzung dieses Terminals interessiert gewesen wären.
(40)
Finnland hat eine Kopie des Werbeschreibens vorgelegt. In diesem Schreiben werden die Gebühren für T2 erläutert (z. B. eine Gebühr für die Bodenabfertigung und für die Nutzung des Terminals, deren Höhe vom jeweiligen Flugzeugtyp abhängt). Ergänzend zu den in T2 fälligen Entgelten zahlen die Luftfahrtunternehmen die normalen Lande- und Flugsicherungsentgelte sowie die Entgelte für Sicherheitskontrollen.
(41)
Finnland hat eine Kopie der Vereinbarung vorgelegt, die am 3. April 2003 für die Dauer von […] zwischen Airpro und Ryanair geschlossen wurde (im Folgenden die „Vereinbarung“). Die Vereinbarung beschreibt die technischen und finanziellen Bedingungen, unter denen Ryanair ankommende und abgehende Flüge über T2 auf dem Flughafen TMP einrichten und zu kommerziellen Bedingungen vermarkten kann. Die Vereinbarung ist am Tag nach der Unterzeichnung (d. h. am 4. April 2003) in Kraft getreten und dauert bis zum […].
(42)
Für die am Flughafen TMP erbrachten Dienste zahlt Ryanair ab dem 4. April 2003 eine Pauschalgebühr pro Flugzeugabfertigung (Abflug und Landung), d. h. eine Pauschalgebühr für jedes Flugzeug des Typs B737-800 oder für sonstige Varianten des Flugzeugtyps B-737 mit maximal 67 000 kg MTOW (maximale Startmasse) (12). Diese Gebühr beinhaltet Lande- und Abflugentgelte, Beleuchtungsentgelte, Lärm- und Nachtzuschläge, das Flugsicherungsentgelt und Entgelte für Vorfelddienste und für Fluggastdienste einschließlich der Kosten der Gewährleistung von Flugsicherheit und Luftsicherheit sowie der Fluggastentgelte.
(43)
Wie in den folgenden Tabellen dargestellt, hängt die Pauschalgebühr von den täglichen Flugfrequenzen von Ryanair am Flughafen TMP sowie vom Jahr der Vereinbarung ab: […]
(44)
In der Vereinbarung verpflichtet sich Ryanair zur Aufnahme der Flüge am Flughafen TMP mit täglich […] abgefertigten Flugzeugen. Außerdem verpflichtet sich Ryanair, […] jegliche Verringerung der Anzahl der täglich am Flughafen TMP abgefertigten Flüge mitzuteilen.
(45)
[…]
(46)
Der Vereinbarung zufolge ging Ryanair für die ersten zwölf Monate von ca. […] und für die nächsten zwölf Monate von etwa […] abfliegenden Fluggästen am Flughafen TMP aus.
(47)
Nach der Vereinbarung liegt die maximale Kapazität für T2 am Flughafen TMP im Zeitraum von 7.00 bis 24.00 Uhr bei einer Abfertigung pro Stunde. Ryanair und Airpro treffen im Vorfeld eine Vereinbarung über die Flugpläne.
(48)
Airpro betreibt einen Abfertigungsschalter an einem gut zugänglichen Ort im Hauptterminal des Flughafens (T1) und bietet Fluggästen von Ryanair Buchungsdienste an. Der Vereinbarung zufolge zahlt Ryanair Airpro eine Provision in Höhe von […] für sämtliche von Airpro verkauften und mit Debit- oder Kreditkarten bezahlten Ryanair-Flüge (ohne Steuern, Entgelte und sonstige Gebühren),
(49)
Außerdem sah die Vereinbarung Regelungen für die Dauer der Durchführung erforderlicher Wartungsmaßnahmen an der Start- und Landebahn des Flughafens TMP im Sommer 2003 vor, als der Flughafen für jeglichen Verkehr geschlossen werden sollte. In diesem Zeitraum sollte der eigentlich über den Flughafen TMP abzuwickelnde Verkehr auf den Flughafen Pori umgeleitet werden; Airpro sollte für Fluggäste von Ryanair einen Bustransfer organisieren.
(50)
Nach Auffassung von Finnland lagen der Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair die üblichen Geschäftsbedingungen zugrunde; die Vereinbarung habe keine Beihilfe beinhaltet. Andere Luftfahrtunternehmen hätten ähnliche Vertragsbedingungen mit Airpro vereinbaren können wie Ryanair. In der für die Handelsmesse 2004 erstellten Werbebroschüre The Case for Tampere-Pirkkala Airport beispielsweise sei darauf hingewiesen worden, dass die Nutzung von T2 allen Marktteilnehmern offen stehe. Damals habe das Terminal nämlich Kapazitäten noch für zwei weitere Luftfahrtunternehmen gehabt.
(51)
Finnland argumentierte ferner, die von Ryanair am Flughafen TMP gezahlten Entgelte seien kostenbezogen, und Airpro und Finavia erzielten bei ihrer Geschäftstätigkeit am Flughafen TMP mit diesen Entgelten einen wirtschaftlichen Gewinn. Airpro verlange von Ryanair Gebühren für die von Airpro und von Finavia erbrachten Dienste. Anschließend zahle Airpro Finavia die mit der Geschäftstätigkeit von Ryanair am Flughafen TMP erzielten Entgelte nach den von Finavia in der Aeronautical Information Publication (im Folgenden „AIP“ oder „Luftfahrthandbuch“) festgelegten Bedingungen aus (13). Unterschiede der gezahlten Entgelte beruhten ausschließlich auf Art und Umfang der jeweiligen Dienste.
(52)
Nach Auskunft von Finnland zahlen alle Luftfahrtunternehmen auf dem Flughafen TMP für Dienste mit vergleichbarer Qualität die gleichen Entgelte. Die Fluggastentgelte für die in T2 erbrachten Dienste beispielsweise hingen von der Qualität der im Terminal erbrachten Dienste ab. Weder Finavia noch Airpro seien am Einzug der von Ryanair von den eigenen Fluggästen verlangten und auf den Ryanair-Tickets angegebenen Abfertigungsgebühren in irgendeiner Weise beteiligt gewesen. Entgegen den Darstellungen von Blue1 sei Ryanair nicht von der Zahlung des Fluggastentgelts befreit. Die Rentabilität der Geschäftstätigkeit von Airpro in T2 belege, dass Ryanair eine Gebühr für die von Airpro erbrachten Dienste habe zahlen müssen.
(53)
Finavia hat über Airpro auf dem Flughafen TMP folgende Entgelte im Umfang von insgesamt […] von Ryanair erhoben:
-
Landeentgelt (14): […]
-
Flugsicherungsentgelt: […]
(54)
Hinsichtlich der Flugsicherungsdienste erklärte Finnland, die betreffenden Entgelte hingen vom Gewicht der Flugzeuge sowie von der Flugdauer und vom Gegenstand der in Anspruch genommenen Dienste ab. Die Gewinne von Finavia beinhalteten auch eine jährliche Streckengebühr (15), im Umfang von ca. […] im Jahr 2006; mit der Erhöhung der Flugfrequenzen von Ryanair würden sich auch die Gewinne erhöhen.
(55)
Finnland erläuterte ferner, dass sich die betrieblichen Gewinne aus der Geschäftstätigkeit von Ryanair am Flughafen TMP 2005 auf insgesamt […] beliefen. Und schließlich argumentierte Finnland, nach Maßgabe der Vereinbarung habe sich Ryanair zudem verpflichtet, das Verkehrsaufkommen zu steigern und die in der Vereinbarung vorgesehenen Fluggastzahlen zu erreichen.
4. STELLUNGNAHMEN DRITTER
(56)
Die Kommission hat Stellungnahmen von vier Beteiligten erhalten.
4.1. Ryanair
(57)
Ryanair begann seine Stellungnahme vom 16. November 2007 mit der Feststellung, dass die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Auffassung von Ryanair unangemessen und unnötig gewesen sei. Außerdem erklärte Ryanair, die Kommission habe Ryanair keine Möglichkeit eingeräumt, sich an der Vorprüfung zu beteiligen.
(58)
Zum eigentlichen Gegenstand des Verfahrens wurde die Ansicht vertreten, die Kommission hätte von den üblichen Geschäftsvereinbarungen ausgehen und zu dem Ergebnis kommen müssen, dass die Vereinbarung gemessen am Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten und somit nicht als staatliche Beihilfe anzusehen sei. Nach Einschätzung von Ryanair kam die Geschäftstätigkeit von Ryanair am Flughafen TMP sowohl Finavia als auch Airpro zugute; beide Unternehmen hätten sich als marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber verhalten, und die Finanzierung von T2 sei ohne Beihilfen erfolgt.
(59)
Hinsichtlich der Entwicklung des Billigflugterminals am Flughafen TMP erläuterte Ryanair, dass gegenwärtig Projekte zur Differenzierung der von Flughäfen in der Union erbrachten Dienste durchgeführt würden, um den Anforderungen von Billigfluglinien und ihren Fluggästen besser gerecht werden zu können. Die qualitative Ausdifferenzierung der von Flughäfen erbrachten Dienste habe zur Abstufung der von den Luftfahrtunternehmen zu zahlenden Entgelte geführt. Der Flughafen TMP habe als einer der ersten Flughäfen das Modell qualitativ abgestufter Dienste innerhalb eines Flughafens eingeführt. Ryanair bestätigte, dass der Flughafenbetreiber Finavia beschlossen habe, für die Entwicklung von T2 einen soliden Geschäftsplan zugrunde zu legen, der rasch umgesetzt worden sei und zu einer Steigerung der Einnahmen von Finavia geführt habe. Daher vertrete Ryanair die Auffassung, die Entwicklung des Billigflugterminals enthalte keinerlei Elemente, die als staatliche Beihilfen für die Tätigkeit von Finavia am Flughafen TMP zu betrachten seien.
(60)
Zum Betrieb von T2 erläuterte Ryanair, der Wettbewerb zwischen Terminals auf ein und demselben Flughafen habe Effizienzsteigerungen und Kostensenkungen zur Folge. Nach Ansicht von Ryanair haben die höheren Effizienzstandards an T2 auch zu einer Verbesserung der Effizienz von T1 beigetragen. Dies sei für alle Luftfahrtunternehmen am Flughafen TMP von Vorteil. Nach Kenntnis von Ryanair miete Airpro das Terminal zu üblichen kaufmännischen Bedingungen. Außerdem kämen Finavia das höhere Verkehrsaufkommen auf Flughafen sowie die höheren Einnahmen aus Lande- und Flugsicherungsentgelten zugute. Insoweit enthielten die zwischen Finavia und Airpro getroffenen geschäftlichen Vereinbarungen über den Betrieb von T2 keine Elemente, die als staatliche Beihilfe anzusehen seien.
(61)
Hinsichtlich der Vereinbarung zwischen Ryanair und Airpro erklärte Ryanair zunächst, dass das eigene Geschäftsmodell auf Effizienzsteigerungen beruhe, die über niedrigere Ticketpreise an die Fluggäste weitergegeben würden. Die am Flughafen TMP gezahlte Pauschalgebühr beinhalte sämtliche Entgelte, die an diesem Flughafen von Luftfahrtunternehmen zu zahlen seien. Die niedrigeren Entgelte für die Nutzung von T2 seien durch die geringere Qualität der angebotenen Dienste gerechtfertigt. In Bezug auf den Nachlass auf die Flughafenentgelte bei Erhöhung der Flugfrequenzen argumentierte Ryanair, dies sei ein in allen Branchen übliches Geschäftsverhalten. Zum größten Teil gälten die Bedingungen der zwischen Ryanair und Airpro für T2 getroffenen Vereinbarung für alle Luftfahrtunternehmen, die Flüge über T2 abfertigen wollten. Daher halte Ryanair die Vereinbarung mit Airpro nicht für selektiv. Außerdem machte Ryanair geltend, dass die Präsenz von Ryanair am Flughafen TMP für Finavia und Airpro gleichermaßen von Vorteil sei.
4.2. SAS-Gruppe
(62)
Die SAS-Gruppe hat ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 16. November 2007 übermittelt und betont, ihre Stellungnahme konzentriere sich auf die Verbindung zwischen Finavia und Airpro sowie auf die Kosten der Umwandlung T2 und auf die Vorzugsbehandlung von Ryanair am Flughafen TMP.
(63)
Hinsichtlich der Verbindung zwischen Finavia und Airpro erklärte die SAS-Gruppe, der Geschäftsführer des Flughafens TMP habe dem Vorstand von Airpro angehört, als Finavia den Beschluss über die Vermietung von T2 an Airpro gefasst habe. Außerdem werde die enge Verbindung zwischen Finavia und Airpro auch aus der Veröffentlichung Tampere-Pirkkala Airport - Finland’s Future-Ready Airport deutlich.
(64)
Die SAS-Gruppe argumentierte, Finavia betreibe mit den Einnahmen aus T1 eine Quersubventionierung von T2. Insbesondere vertrat die SAS-Gruppe die Auffassung, dass in T2 keine Fluggastentgelte gezahlt würden. Zudem verwalte Airpro den Parkplatz an T2 und behalte die mit diesem Parkplatz erzielten Einnahmen ein. Die mit dem Parkplatz neben T2 erzielten Parkgebühren seien doppelt so hoch wie die mit dem Parkplatz bei T1 zu erzielenden Gebühren.
(65)
Bezüglich der Kosten für die an T2 erbrachten Dienste argumentierte die SAS-Gruppe, Finnland habe der SAS-Gruppe die betreffenden Informationen nicht offengelegt. Der SAS-Gruppe lägen keinerlei Informationen dahin gehend vor, ob T2 oder der Flughafen TMP rentabel seien und ob Airpro Entgelte für die von Finavia bereitgestellte Infrastruktur zahle. Finavia habe beispielsweise Einrichtungen zur Durchführung von Sicherheitskontrollen in T2 beschafft. Die SAS-Gruppe erklärte, nach Auskunft von Finnland und Airpro seien die Preise an T2 durch die Qualität der in Anspruch genommenen Dienste bedingt. Die SAS-Gruppe argumentierte ferner, die Qualität der Dienste beruhe normalerweise auf dem zwischen einem Luftfahrtunternehmen und dem mit der Bodenabfertigung befassten Unternehmen vereinbarten Abfertigungskonzept. Der Ort, an dem die Dienste erbracht würden, oder die verfügbaren Einrichtungen seien dafür nicht erheblich.
(66)
Ferner argumentierte die SAS-Gruppe, die Vereinbarungen über die Nutzung von T2 am Flughafen TMP begünstigten ein Geschäftsmodell und stünden eindeutig im Widerspruch zu Artikel 107 Absatz 1 AEUV.
4.3. Air France
(67)
Air France übermittelte eine Stellungnahme mit Schreiben vom 16. November 2007 und erläuterte zunächst die Stellung des eigenen Unternehmens in Finnland. Air France habe keine Flüge zum Flughafen TMP oder ab dem Flughafen TMP angeboten. Allerdings habe Air France nach Maßgabe einer Code-Sharing-Vereinbarung mit Finnair täglich fünf Frequenzen zwischen dem Flughafen Charles de Gaulle in Paris und dem Flughafen Helsinki (in einer Entfernung von etwa 180 Kilometern vom Flughafen TMP) eingerichtet.
(68)
Air France erklärte, das Unternehmen unterstütze die Leitlinien für die Luftfahrt von 2005 sowie die erste Würdigung der finanziellen Vereinbarung für den Flughafen TMP durch die Kommission. Insbesondere vertrat Air France die Auffassung, dass die Befreiung von den Fluggastentgelten einen Vorteil für Ryanair darstelle, der eindeutig als diskriminierend zu betrachten und insoweit als nicht vereinbar mit dem Binnenmarkt anzusehen sei.
4.4. Association of European Airlines
(69)
Die Association of European Airlines („AEA“) übermittelte ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 16. November 2007. Die Stellungnahme der AEA deckte sich in jeder Hinsicht mit den Stellungnahmen von Air France und der SAS-Gruppe.
5. BEMERKUNGEN VON FINNLAND ZU DEN STELLUNGNAHMEN DRITTER
(70)
Finnland hat die Stellungnahmen von vier Beteiligten erhalten.
(71)
Bezüglich der Stellungnahme von Ryanair stellte Finnland fest, dass das Luftfahrtunternehmen sich sowohl zu allgemeinen Entwicklungen im Luftverkehrssektor in Europa als auch zu spezifischen Entwicklungen auf dem Flughafen TMP geäußert habe. In diesem Zusammenhang verwies Finnland auf Feststellungen, die Finnland bereits nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens übermittelt habe.
(72)
Finnland bemerkte, dass sich aufgrund der Stellungnahme der SAS-Gruppe neue Aspekte ergeben hätten, die einer Klärung bedürften. Finnland habe bereits darauf hingewiesen, dass Airpro ein rechtlich eigenständiges Unternehmen sei und von seinem früheren Eigentümer Finavia keinerlei Vorteil erlange.
(73)
Nach Auskunft von Finnland gehörte der Geschäftsführer des Flughafens TMP zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Mietvereinbarung nicht dem Vorstand von Airpro an. Der Geschäftsführer des Flughafens TMP sei nur von Mai 2003 bis April 2007 Mitglied des Vorstands von Airpro gewesen. Hinsichtlich der Werbebroschüre des Flughafens TMP und bezüglich der Billigflugstrategie argumentierte Finnland, aus entsprechenden Werbemaßnahmen könnten keine Rückschlüsse auf die rechtlichen und wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen beteiligten Unternehmen gezogen werden. Die auf dem Flughafen TMP an T1 tätige SAS-Gruppe sei in der Broschüre deshalb nicht berücksichtigt worden, weil die Broschüre zur Vermarktung der Billigflugstrategie des Flughafens TMP gedient habe.
(74)
Zur Darstellung der SAS-Gruppe bezüglich möglicher Quersubventionen zwischen T2 und T1 am Flughafen TMP erklärte Finnland, man habe bereits Nachweise dafür vorgelegt, dass die Geschäftstätigkeit von Airpro am Flughafen TMP rentabel gewesen sei und dass Airpro keinerlei Beihilfen von Finavia erhalten habe.
(75)
Hinsichtlich der verschiedenen Infrastrukturmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Umbau von T2 machte Finnland geltend, dass die von Airpro an Finavia gezahlte Miete die betreffenden Kosten zuzüglich Zinsen gedeckt hätte. Zur Beschaffung der Einrichtungen für Sicherheitskontrollen an T2 durch Finavia erläuterte Finnland, die betreffenden Kosten seien im Mietpreis berücksichtigt worden. Der Parkplatz an T2 gehöre zur Fläche, die an Airpro vermietet worden sei. Airpro könne die Gebühren nach eigenem Ermessen festsetzen, solange die Preisbildung in transparenter Weise erfolge.
(76)
Im Zusammenhang mit den Darstellungen von SAS bezüglich der abgestuften Preise für Flüge ab T2 am Flughafen TMP verwies Finnland auf die nach Eröffnung des Verfahrens von Finnland übermittelte Stellungnahme.
6. VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(77)
In Artikel 107 Absatz 1 AEUV heißt es: „[…] staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, [sind] mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(78)
Die in Artikel 107 Absatz 1 genannten Voraussetzungen sind kumulativ. Eine Maßnahme stellt nur dann eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn alle im Folgenden genannten Voraussetzungen erfüllt sind:
-
Die Beihilfe muss vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt worden sein;
-
die Maßnahme muss bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen;
-
die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen; und
-
die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.1. Stellen die finanziellen Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP eine staatliche Beihilfe dar?
(79)
Bei der Beurteilung, ob die finanziellen Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Billigflugstrategie am Flughafen TMP insbesondere im Hinblick auf die Umwandlung eines leer stehenden Frachthangars in ein Billigflugterminal sowie in Bezug auf die anschließende Mietvereinbarung mit Airpro ein Beihilfeelement enthalten, muss die Kommission untersuchen, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber unter vergleichbaren Umständen gleiche oder ähnliche geschäftliche Vereinbarungen wie Finavia getroffen hätte (16).
(80)
Nach den Grundsätzen der Rechtsprechung muss die Kommission das Verhalten von Finavia mit dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vergleichen, der von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleitet wird (17). Außerdem muss die Kommission nach dem Urteil in der Rechtssache Charleroi (18) bei der Würdigung der fraglichen Maßnahmen alle maßgeblichen Merkmale der betreffenden Maßnahmen sowie den jeweiligen Hintergrund berücksichtigen. Die Kommission muss den von Finavia getroffenen Beschluss über den Umbau des Frachthangars am Flughafen TMP und über die beabsichtigte Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP durch Airpro somit auf der Grundlage eines integrierten Ansatzes unter Einbeziehung sämtlicher Merkmale der betreffenden Maßnahmen analysieren.
(81)
In der Rechtssache Stardust Marine hat das Gericht festgestellt, „[…] dass man sich für die Prüfung der Frage, ob sich der Staat wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat, in den Kontext der Zeit zurückversetzen muss, in der die finanziellen Unterstützungsmaßnahmen getroffen wurden, um beurteilen zu können, ob das Verhalten des Staates wirtschaftlich vernünftig ist, und dass man sich jeder Beurteilung aufgrund einer späteren Situation enthalten muss“ (19).
(82)
Um den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers anwenden zu können, muss sich die Kommission in die Zeit zurückversetzen, in der Finavia den Beschluss über den Umbau des ungenutzten Frachthangars und die anschließende Vermietung an Airpro gefasst hat (d. h. Anfang 2003). Außerdem muss die Kommission bei ihrer Würdigung von den Informationen und Annahmen ausgehen, auf die sich auch der Betreiber gestützt hat, als die Entscheidungen über die finanziellen Vereinbarungen zur Umsetzung der Billigflugstrategie getroffen wurden.
(83)
Finnland argumentiert, Finavia habe sich wirtschaftlich vernünftig verhalten und legt zur Begründung eine Kopie des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans von Finavia und der tatsächlichen Finanzdaten von Finavia und Airpro am Flughafen TMP vor.
(84)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass der Frachthangar am Flughafen TMP nach Kündigung der bestehenden Mietvereinbarung durch DHL frei wurde. Finavia entging anschließend die zuvor gezahlte monatliche Miete in Höhe von etwa […]. Nach einigen Monaten wurde deutlich, dass Finavia kein sonstiges Luftfrachtunternehmen für den Flughafen TMP gewinnen können würde. Andererseits waren Billigfluglinien aber auch nicht bereit, Terminal 1 am Flughafen TMP zu nutzen, da die Preise der Bodenabfertigungsdienste über dem Niveau lagen, das diese Luftfahrtunternehmen zu akzeptieren bereit gewesen wären. Im Jahr 2002 wurde in den Prognosen für den Luftverkehrssektor für Billigfluglinien wie z. B. Ryanair ein hohes Wachstumspotenzial mit Zuwächsen von etwa 30 % jährlich erwartet.
(85)
Die Kommission stellt ferner fest, dass der ungenutzte Frachthangar vollständig abgeschrieben war und dass die mit der Umwandlung des Hangars in ein Billigflugterminal verbundenen Kosten bei 760 612 EUR lagen. Selbst wenn der Frachthangar nicht in ein Terminal zur Fluggastabfertigung umgewandelt worden wäre, hätte Finavia bestimmte Umbaumaßnahmen im Umfang von ca. 100 000 EUR vornehmen müssen.
(86)
Außerdem war Finavia verpflichtet, die Start- und Landebahn des Flughafens TMP an 365 Tagen im Jahr rund um die Uhr für militärische Zwecke verfügbar zu halten. Daher ist durchaus vorstellbar, dass eine Erhöhung des Verkehrsaufkommens am Flughafen TMP eine bessere Mittelverwendung sowie die Reduzierung möglicher Überkapazitäten zur Folge haben könnte. Gleichzeitig könnte die Diversifizierung von Luftfahrtunternehmen, die den Flughafen TMP nutzen, die geschäftlichen Risiken des Flughafens mindern (z. B. das Risiko einer unzureichenden Kapazitätsauslastung bei Einstellung der Geschäftstätigkeit eines der betreffenden Unternehmen) und die Auslastung der Start- und Landebahn verbessern.
(87)
Diese Situation wird im Geschäftsplan von Finavia für die Umsetzung der Billigflugstrategie erläutert. Nach dem Worst-Case-Szenario im Geschäftsplan von Finavia sollte das Investitionsvorhaben einen positiven Beitrag leisten: Es wurde eine durchschnittliche Gewinnspanne (20) von etwa […] erwartet (siehe Tabelle in Erwägungsgrund (20)). Diese Erwartung deckt sich den der Kommission vorliegenden Daten zufolge weitgehend mit den Gewinnspannen anderer Flughäfen in der Europäischen Union (21). Die Kommission stellt ferner fest, dass der im Vorfeld erstellte Geschäftsplan auf vorsichtigen Annahmen beruhte, mit denen die Einnahmen zu niedrig und die Kosten in den letzten Jahren des berücksichtigten Zeitraums zu hoch angesetzt wurden. Außerdem wurden im vorab erstellten Geschäftsplan die Gewinne nicht berücksichtigt, die Finavia mit den Landeentgelten erzielte; die entsprechenden Kosten wurden nämlich von den prognostizierten Einnahmen abgezogen. Und schließlich wurden die Umbaukosten sowie ein angemessener Ertrag des investierten Kapitals in vollem Umfang in die von Airpro an Finavia zu zahlende Miete einbezogen; auch diese Kosten wurden von den erwarteten Einnahmen abgezogen.
(88)
Um die Billigflugstrategie von Finavia und Airpro nach einem integrierten Ansatz bewerten zu können, hat der Sachverständige die Einnahmen und die Kosten des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans für die Kommission in einer konsolidierten Übersicht als Ausgangsszenario zusammengefasst. Insbesondere wurden die zwischen den Unternehmen geleisteten Zahlungen (z. B. die Mietzahlungen von Airpro an Finavia für die Nutzung von T2, die Landeentgelte und die Flugsicherungsentgelte) als Einnahmen berücksichtigt. In der folgenden Tabelle sind die oben beschriebenen Einnahmen- und Kostenberechnungen in Verbindung mit der Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP sowie die entsprechenden Beiträge zu den Ergebnissen vor Zinsaufwand und Steuern (EBIT) in der konsolidierten Betrachtung (d. h. für Finavia und für Airpro) über die nächsten zehn Jahre zusammengestellt. […] (22)
(89)
Die Kommission stellt fest, dass die Entscheidung von Finavia zur Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP nach dem im Vorfeld erstellten Geschäftsplan sowie angesichts des positiven Kapitalwerts (23) als Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zu bewerten ist. Der für die Billigflugstrategie ermittelte positive Kapitalwert erhöht den Marktwert des Eigenkapitals („equity value“) von Finavia. Außerdem stellt die Kommission fest, dass die Annahme des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans und die prognostizierten Ergebnisse der Billigflugstrategie auch durch die tatsächlichen positiven Ergebnisse der Geschäftstätigkeit von Airpro am Flughafen TMP bestätigt werden (siehe insbesondere Tabelle in Erwägungsgrund (26)). Zudem zeigen die kombinierten tatsächlichen Finanzergebnisse des Flughafens TMP (gemessen an den Finanzergebnissen der Geschäftstätigkeit von Airpro und Finavia am Flughafen TMP laut den Tabellen in den Erwägungsgründen (24) und (26)), dass sich der Betrieb des gesamten Flughafens infolge der Einrichtung des Billigflugterminals rentabel entwickelt hat.
(90)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte kann die Kommission feststellen, dass die Entscheidung von Finavia zur Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP und die entsprechenden finanziellen Vereinbarungen dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprechen und dass insoweit mit dieser Entscheidung kein wirtschaftlicher Vorteil verbunden ist, der unter normalen Marktbedingungen nicht entstanden wäre.
(91)
Da eine der kumulativen Voraussetzungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht erfüllt ist, stellt die Kommission fest, dass die Entscheidung von Finavia zur Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP und die zugrunde liegenden finanziellen Vereinbarungen keine Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
(92)
Hinsichtlich möglicher Quersubventionen von Airpro durch Finavia (z. B. durch den Ausgleich entgangener Mieteinnahmen oder betrieblicher Verluste) trifft die Kommission folgende Feststellungen: Alle finanziellen Vereinbarungen stehen mit der Billigflugstrategie am Flughafen TMP in Zusammenhang. Diese Vereinbarungen beruhen auf einem im Vorfeld erstellten und dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprechenden Geschäftsplan. Airpro zahlt eine marktübliche Miete für die Nutzung von T2. Die Kosten der Geschäftstätigkeit von Airpro auf dem Flughafen TMP sind in vollem Umfang durch die von in T2 tätigen Luftfahrtunternehmen (d. h. von Ryanair) zu zahlenden Entgelte gedeckt. Die Tätigkeit von Finavia auf dem Flughafen TMP ist ausschließlich aufgrund des Betriebs von T2 rentabel. Eine Quersubventionierung von Airpro durch Finavia kann ausgeschlossen werden.
6.2. Ist die Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair als staatliche Beihilfe zu bewerten?
(93)
Zur Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair hat Finnland argumentiert, Airpro habe sich so verhalten, wie sich auch ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber in einer ähnlichen Situation verhalten hätte. Wenn diese Darstellung zutreffen sollte, wäre Ryanair durch die Vereinbarung nicht begünstigt worden, und es wäre keine staatliche Beihilfe gegeben.
(94)
Bei der Würdigung dahin gehend, ob die Vereinbarung unter normalen Marktbedingungen getroffen wurde, muss die Kommission untersuchen, ob ein unter normalen Marktbedingungen tätiger und von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleiteter Flughafen gleiche oder ähnliche geschäftliche Vereinbarungen wie Airpro getroffen hätte (24). Außerdem muss die Kommission die voraussichtlichen Auswirkungen der Vereinbarung auf die Tätigkeit von Airpro und Finavia am Flughafen TMP nach einem integrierten Ansatz unter Berücksichtigung sämtlicher Merkmale der fraglichen Maßnahme analysieren (25).
(95)
Um das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers berücksichtigen zu können, muss die Kommission sich in die Zeit versetzen, zu der die Vereinbarung unterzeichnet wurde. Außerdem muss sich die Kommission in ihrer Würdigung auf die Informationen und Annahmen stützen, von denen der betreffende Marktteilnehmer bei Unterzeichnung der Vereinbarung ausgegangen ist. Airpro hat die Vereinbarung mit Ryanair am 3. April 2003 für eine Dauer von […] unterzeichnet.
(96)
In der Vereinbarung hat sich Ryanair zur Aufnahme der Flüge am Flughafen TMP mit täglich […] abgefertigten Flugzeugen verpflichtet. Unter dieser Voraussetzung ging Ryanair für die ersten zwölf Monate von ca. […] und für die nächsten zwölf Monate von etwa […] abfliegenden Fluggästen am Flughafen TMP aus. Die Vereinbarung sieht nach der Anzahl der täglichen Flugfrequenzen abgestufte Entgelte pro Abfertigung vor (siehe insbesondere Tabellen in Erwägungsgrund (43)). Der durchschnittliche Preis pro Abfertigung beträgt (bei drei Flügen pro Tag) […]. In der folgenden Tabelle sind die von Luftfahrtunternehmen am Flughafen TMP in T1 zu zahlenden Entgelte dem von Ryanair durchschnittlich zu zahlenden Entgelt gegenübergestellt:
Erbrachter Dienst
Flughafenentgelte in Terminal 1 (T1) in EUR
Von Ryanair gezahltes Entgelt (Durchschnitt) in Terminal 2 (T2)
Landeentgelt
442
442
Flugsicherungsentgelt
92
92
Entgelte für die Gewährleistung von Flugsicherheit und Luftsicherheit
410
410
Entgelte für Fluggastdienste (im Terminal) und für die Bodenabfertigung
[…]
[…]
Gesamtpreis pro Abfertigung
[…]
[…]
(97)
Die Kommission stellt fest, dass Ryanair dieselben Lande- und Flugsicherungsentgelte sowie dieselben Entgelte für die Gewährleistung von Flugsicherheit und Luftsicherheit zahlt wie Luftfahrtunternehmen, die am Flughafen TMP Flüge über Terminal 1 abfertigen. Nach den von Finnland vorgelegten Informationen wurde Ryanair nicht von den Fluggastentgelten befreit. Ein Unterschied hinsichtlich der von Ryanair zu zahlenden Preise besteht ausschließlich in Bezug auf die Entgelte für Fluggastdienste und für die Bodenabfertigung. Die Qualität der für Ryanair und für die Fluggäste von Ryanair an T2 erbrachten Dienste ist jedoch geringer als die Qualität der Dienste an T1. Die Senkung der zugrunde liegenden Kosten (insbesondere der Personalkosten) beläuft sich auf ca. […] der Gesamtkosten von Airpro (einschließlich der an Finavia zu zahlenden Miete sowie der Landeentgelte und der Flugsicherungsentgelte). Anders als in T1 wird der Personalbestand in T2 niedrig gehalten, und das Personal führt vielfältige Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Abfertigung (Check-in), den Sicherheitskontrollen und der Bodenabfertigung durch. Nach den Informationen, die der Flughafen dem Sachverständigen der Kommission vorgelegt hat, sind die Personalkosten in T2 um […] niedriger als in T1. Außerdem stellt die Kommission fest, dass die von Ryanair gezahlten Flughafenentgelte für Fluggastdienste und Bodenabfertigung nur um etwa […] unter den in T1 gezahlten Entgelten liegen. Die Unterschiede hinsichtlich der Kosteneinsparungen (etwa […]) und die unterschiedlichen Gebühren, die die Luftfahrtunternehmen den beiden Terminals zahlen (etwa […]), sind Ausdruck der von Airpro generierten zusätzlichen Gewinnspanne (im Umfang von […], siehe auch Tabelle in Erwägungsgrund (20)). Daher hält die Kommission die Unterschiede zwischen den entsprechenden von Ryanair in T2 zahlbaren Entgelten und den Entgelten in T1 für gerechtfertigt.
(98)
Auf der Grundlage der oben erläuterten Informationen konnte Airpro Prognosen über die Entwicklung der nach der Vereinbarung mit Ryanair erzielten Einnahmen erstellen. Airpro ging davon aus, dass Ryanair in Jahr 1 täglich […] Abfertigungen abrechnen würde; für Jahr 1 wurde eine Auslastung von […] angenommen; ab dem zweiten Jahr wurde angenommen, dass Ryanair bis zum Ende der Vertragsdauer täglich […] Abfertigungen zu verzeichnen hätte und dass dieselbe Auslastung wie in Jahr 1 anzunehmen wäre. In diesem Ergebnis werden sowohl die im eigentlichen Luftverkehr als auch die mit sonstigen Geschäftstätigkeiten (einschließlich der Parkgebühren usw.) erzielten Einnahmen von Airpro berücksichtigt. Die Kosten von Airpro während der Dauer der Vereinbarung wurden anhand der prognostizierten Kosten in Verbindung mit der Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP geschätzt. Personalkosten wurden in Höhe von […] pro Abfertigung erwartet (bzw. von […] bei Ermittlung nach den täglich abgefertigten Flügen).
(99)
In der folgenden Tabelle sind die ermittelten Einnahmen und Kosten im Zusammenhang mit der Vereinbarung sowie der positive Beitrag der Vereinbarung zum Marktwert des Eigenkapitals von Airpro während der Dauer der Vereinbarung zusammengestellt. Die entsprechenden Berechnungen beruhen auf dem von Finnland vorgelegten Geschäftsplan und den oben erläuterten Annahmen. […] (26)
(100)
Die Kommission stellt fest, dass aufgrund der mit Ryanair getroffenen Vereinbarung während der Dauer der Vereinbarung mit einem Kapitalwert von 0,5 Mio. EUR ein positiver Beitrag zum Marktwert des Eigenkapitals von Airpro erwirtschaftet werden sollte. Außerdem wurde davon ausgegangen, dass aufgrund der Geschäftstätigkeit von Airpro und Finavia während der Dauer der Vereinbarung insgesamt ein positives Ergebnis erzielt würde.
(101)
Ferner stellt die Kommission fest, dass die Einnahmen aus der Vereinbarung sämtliche Kosten von Airpro am Flughafen TMP sowie sämtliche Kosten von Finavia im Zusammenhang mit der Vereinbarung beinhalten. In dieser Sache wurden sämtliche Kosten berücksichtigt - die Kapitalkosten (d. h. die Abschreibungskosten für die Infrastruktur des Flughafens) ebenso wie die Betriebskosten (Kosten für Personal, Energie, Material usw.). Darüber hinaus können bei diesem Ansatz auch die Kosten der Gewährleistung von Flugsicherheit und Luftsicherheit einbezogen werden. Die betreffenden Kosten können auch für Maßnahmen entstehen, die in den Aufgabenbereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung fallen und eigentlich nicht als wirtschaftliche Tätigkeit nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet würden. Der berechnete Kapitalwert wird insoweit sogar zu niedrig angesetzt, und der positive Beitrag der Vereinbarung zum erzielten Ergebnis kann sogar noch höher sein.
(102)
Die Kommission stellt fest, dass der von Airpro als Tochter von Finavia auf der Grundlage des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans gefasste Beschluss über den Abschluss der zu bewertenden Vereinbarung mit Ryanair dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprach. Außerdem stellt die Kommission fest, dass die Annahme des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans und die prognostizierten Ergebnisse der Vereinbarung auch durch die tatsächlichen positiven Ergebnisse der Geschäftstätigkeit von Airpro am Flughafen TMP bestätigt werden (siehe insbesondere Tabelle in Erwägungsgrund (26)). Zudem zeigen die kombinierten tatsächlichen Finanzergebnisse des Flughafens TMP (gemessen an den Finanzergebnissen der Geschäftstätigkeit von Airpro und Finavia am Flughafen TMP (siehe insbesondere die Tabellen in den Erwägungsgründen (24) und (26)), dass sich nicht nur die Geschäftstätigkeit am Billigflugterminal, sondern auch der Betrieb des gesamten Flughafens rentabel entwickelt hat.
(103)
Vor diesem Hintergrund gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die von Airpro beschlossene Vereinbarung mit Ryanair dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entspricht und insoweit nicht mit einer wirtschaftlichen Vergünstigung einhergegangen ist, die bei normalen Marktbedingungen nicht ebenso hätte erlangt werden können.
(104)
Da die kumulativen Voraussetzungen nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht erfüllt sind, ist die Kommission der Auffassung, dass die am 3. April 2003 geschlossene Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair kein Beihilfeelement im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV enthält -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von der Finavia Oyj und von der Airpro Oy getroffenen und im Abschluss von finanziellen Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen Tampere-Pirkkala bestehenden Maßnahmen, insbesondere die Vereinbarungen über die Kosten des Umbaus von Terminal 2 und die am 23. Februar 2003 getroffene Vereinbarung zwischen der Finavia Oyj und der Airpro Oy über die Vermietung von Terminal 2, stellen keine Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 2
Die am 3. April 2003 zwischen der Airpro Oy und der Ryanair Ltd getroffene Vereinbarung stellt keine Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Republik Finnland gerichtet.
Brüssel, den 25. Juli 2012