РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 април 2011 година
относно мерките, приведени в действие от Дания C 2/03 за TV2/Danmark
(нотифицирано под номер C(2011) 2612)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/839/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (1), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 5 април 2000 г. Комисията получи жалба от датското търговско телевизионно дружество SBS Broadcasting SA/TVDanmark (наричано по-долу „SBS/TVDanmark“) относно държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2/Danmark (наричан по-долу „TV2“ (3)). На 2 май 2000 г. се състоя среща с жалбоподателя. С писма от 28 февруари 2001 г., 3 май 2001 г. и 11 декември 2001 г. жалбоподателят внесе допълнителна информация.
(2)
С писмо от 5 юни 2002 г. Комисията поиска информация от датските органи, които отговориха с писмо от 10 юли 2002 г. На 25 октомври 2002 г. и на 19 ноември 2002 г. бяха проведени две срещи в датските органи. Допълнителна информация беше получена с писма от 19 ноември 2002 г. и 3 декември 2002 г.
(3)
С писмо от 24 януари 2003 г. (4) Комисията информира Дания, че е решила да започне процедурата, посочена в член 108, параграф 2 од Договора за функционирането на Европейския съюз във връзка с държавното финансиране на датския обществен телевизионен оператор TV2.
(4)
Решението на Комисията за започване на процедура е публикувано в Официален вестник на Европейските общности от 14 март 2003 г. (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения относно мерките.
(5)
С писмо от 24 март 2003 г. Комисията получи коментари от датските органи. Комисията получи и менения от няколко заинтересовани страни. TVDanmark предостави мнение с писмо от 14 април 2003 г. Асоциацията на търговските телевизии в Европа (ACT) изпрати мнение в писмо от 14 април 2003 г. Търговските телевизионни станции Antena 3 TV и Gestevisión Telecinco предоставиха мнения на 16 април 2003 г. Търговската станция TV3 предостави мнение в писмо от 14 април 2003 г. Комисията препрати тези мнения на Дания, която отговори с писмо от 12 септември 2003 г.
(6)
Комисията получи допълнителна информация от жалбоподателя с писма от 15 декември 2003 г. и 6 януари 2004 г. На 17 декември 2003 г. беше проведена среща между жалбоподателя и службите на Комисията с цел да бъде изяснена информацията, предоставена в писмо от жалбоподателя от 15 декември 2003 г. Комисията препрати информацията на датското правителство, която отговори с писмо от 15 март 2004 г. На 9 февруари 2004 г. се състоя среща между датските органи и службите на Комисията.
(7)
На 19 май 2004 г. Комисията прие решение относно публичното финансиране, предоставено на TV2 между 1995 г. и 2002 г., под формата на ресурси от лицензионни такси и други мерки (6). Решението постановява, че помощта е несъвместима с общия пазар с изключение на 628,2 милиона DKK (около 84,3 милиона EUR), които трябва да бъдат възстановени заедно с лихва („решението за възстановяване“).
(8)
Впоследствие TV2 и датските органи, както и частните радио- и телевизионни оператори Viasat и SBS/TVDanmark, предявиха съдебни искове в Съда на Европейските общности срещу решението за възстановяване на Комисията.
(9)
Датските органи приведоха в действие решението за възстановяване на Комисията. Всъщност TV2 върна 1 050 милиона DKK (7).
(10)
Възстановяването на тази сума доведе до финансова криза в TV2. Впоследствие през 2004 г. Дания нотифицира за предприета рекапитализация на TV2.
(11)
С решение от 6 октомври 2004 г. (8) Комисията одобри решението на датското правителство за рекапитализация на TV2 чрез увеличение на капитала му с 440 милиона DKK и преобразуване на държавен заем от 394 милиона DKK в капитал („мерки за рекапитализация“). Както SBS, така и Viasat предявяват съдебни искове срещу това решение.
(12)
На 22 октомври 2008 г. (9), като потвърди обхвата на мисията за обществена услуга на TV2, Първоинстанционният съд (понастоящем Общият съд) отмени решението за възстановяване на Комисията („решението на Съда“). Няма депозирана жалба срещу решението.
(13)
Вследствие от решението на Съда Комисията трябва да приеме ново решение, тъй като е трябвало да открие повторно официална процедура по разследване за периода 1995-2002 г.
(14)
Освен това Съдът издаде определение (10) („определението“) по делото за рекапитализация, в което се казва, че липсва основание за постановяване на съдебно решение по същество. В съображение 35 от мотивите Съдът установи съществуването на тясна връзка между решението за възстановяване и решението за рекапитализация. Съдът постанови, че отмяната на решението за възстановяване лишава решението за рекапитализация от съдържание и смисъл. Той посочи, че: „… въпреки че конкретните обстоятелства по настоящото дело дадоха повод на Комисията да приеме две решения, тези две решения представляват две страни на един и същ правен въпрос, свързан с класификацията като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и съответно с определянето на съвместимостта с общия пазар на преведените в действие мерки от Кралство Дания в полза на TV2 и впоследствие на TV2 A/S“ (11). По тази причина отмяната на решението за възстановяване наложи „ново разглеждане на всички мерки, приведени в действие от Кралство Дания за TV2“. Определението не е обжалвано.
(15)
В съответствие с определението на Съда, в своята оценка в настоящото решение Комисията трябва да вземе под внимание мерките, приведени в действие от датските органи през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено от отмененото решения за възстановяване.
(16)
От съображения 13, 14 и 15 следва, че настоящото решение засяга само мерките, предприети от държавата в полза на TV2 за периода 1995-2000 г., но съгласно определението на Съда в оценката си в настоящото решение Комисията ще трябва също така да вземе предвид и мерките за рекапитализация, предприети през 2004 г. в резултат от възстановяването, постановено с отмененото решение за възстановяване.
(17)
С писмо от 20 март 2009 г. Комисията покани датските органи да предоставят своя анализ на последствията от решението на Съда по случая.
(18)
След като поискаха няколко удължавания на срока, датските органи изпратиха своя коментар на 26 юни 2009 г. Като приложение към писмото си те предоставиха и мнението на TV2.
(19)
Проведени бяха редица срещи с датските органи и/или TV2, inter alia на 25 август 2009 г., 7 февруари 2011 г. и 4 март 2011 г.
(20)
Комисията изпрати допълнителни искания за информация, inter alia на 22 септември 2010 г., 28 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 14 януари 2011 г., на които датските органи отговориха на 17 ноември 2010 г., 30 ноември 2010 г., 3 февруари 2011 г., 24 февруари 2011 г. и 7 март 2011 г. През март и април 2011 г. датските органи предоставиха още информация.
(21)
Комисията получи и мнения от трети страни, по-специално от SBS/TVDanmark на 7 февруари 2011 г.
(22)
На 4 август 2008 г. Комисията прие решение да не повдига възражения срещу помощта за оздравяване, предназначена за TV2 под формата на заем от 1 000 милиона DKK (12). Срещу решението е внесена жалба от MTG/Viasat, конкурент на TV2. Общият съд реши да спре производството до решението на Комисията по делото за преструктуриране (13).
(23)
На 4 февруари 2009 г. Дания представи на Комисията в съответствие с член 108, параграф 3 от ДФЕС план за преструктуриране във връзка TV2 Danmark A/S (наричан по-нататък „дело по преструктуриране“). С писмо от 2 юли 2009 г. Комисията информира Дания, че е открила процедура във връзка с делото за помощ за преструктуриране (14).
(24)
Разследването на Комисията по делото за преструктурирането се проведе паралелно с нейната оценка по настоящото дело и решението ѝ по делото за преструктуриране ще бъде прието успоредно и едновременно с настоящото решение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ
II.1. НАЦИОНАЛЕН КОНТЕКСТ
II.1.1. ДАТСКИЯТ ПАЗАР НА РАДИО- И ТЕЛЕВИЗИОННО РАЗПРОСТРАНЕНИЕ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(25)
През периода 1995-2002 г. в Дания действат двама обществени радио- и телевизионни оператори, а именно Danmarks Radio („DR“) и TV2. DR е почти изцяло финансиран чрез лицензионната такса. TV2 е финансиран частично чрез лицензионната такса, но също така и чрез приходи от реклама.
(26)
TV2 е създаден през 1986 г. (15) като независима автономна институция, финансирана с държавни заеми. Дружеството започва национално радио- и телевизионно разпространение на 1 октомври 1988 г. Излъчва чрез наземния канал TV2, а през 2000 г. започва и излъчване чрез сателитния канал TV2 Zulu. В края на 2002 г. от обществен канал TV2 Zulu става търговски платен телевизионен канал. В допълнение правителството одобрява осем станции като регионални станции на TV2. TV2 трябва да пренася сигнала от регионалните станции на TV2 върху своя национален наземен канал.
(27)
Между 1995 г. и 2002 г. освен обществените оператори на датския национален телевизионен пазар са активни и двама търговски оператори - TVDanmark и TV3/3+. Търговските оператори се конкурират с TV2 на националния телевизионен рекламен пазар. TVDanmark е част от SBS Broadcasting S.A. и излъчва два канала в Дания. От 1997 г. излъчва канал TVDanmark2 чрез мрежа от 10 местни търговски телевизионни станции, а от 2000 г. излъчва и лицензирания в Обединеното кралство сателитен канал, TVDanmark1. През 1992 г. започва излъчването на сателитните канали TV3 и 3+. Те са част от Modern Times Group (MTG).
II.1.2. ЗАКОНОВИ ИЗИСКВАНИЯ ПРЕЗ ПЕРИОДА 1995-2002 Г.
(28)
Законовите разпоредби, управляващи обществената услуга в периода на разследването от 1995 г. до 2002 г., са предвидени в последователни версии на Закона за радио- телевизионна дейност (наричан по-долу „Закон за радиото и телевизията“) (16).
(29)
Мисията на TV2 е да осигурява и разпространява национални и регионални телевизионни програми. Разпространението може да се осъществява чрез радиооборудване, включително сателитни или кабелни системи. Министърът на културата издава правилника относно задълженията на TV2.
(30)
TV2 има задължение, свързано с обществена услуга. Съгласно Закона на радиото и телевизията (1994 г. - версията, валидна през въпросния период) (17), TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е осигуряване и разпространение на национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставяните програми трябва да е насочен най-вече към качество, многостранност и разнообразие. При планирането на програми за регионалните станции на TV2 трябва да бъде даден приоритет на регионалното значение.
(31)
Както се посочва в Решението на Съда (18), точното определение на мисията за обществена услуга на TV2 е претърпяло промени във времето, но всички определения в различните етапи от разследвания период изискват „качество, многостранност и разнообразие“, които са основните качествени изисквания към възложената на TV2 дейност за обществената услуга.
(32)
По-подробно определение на мисията за обществена услуга може да бъде намерено в устава на TV2. Например в устава са посочени задълженията за излъчване на TV2 що се отнася до изкуството и културата, датското филмово производство, програми за деца, младежи и етнически малцинства. TV2 е длъжен също така да излъчва предупреждения към населението при бедствия и аварии.
(33)
Дейностите на TV2, свързани с предлагането на обществена услуга, се финансират чрез неговия дял от телевизионните лицензионни такси, чрез приходи от реклама и чрез други приходи. Съгласно условията на Закона за радиото и телевизията в сила от 1994 г. (19) цялостната дейност на TV2 се финансира с ресурси, прехвърлени от Фонд TV2 в съответсвие с рамковите бюджети, определени от Министъра на културата, с приходи от продажба на програми и чрез други вноски, субсидии и т.н. Трябва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 е получил своя дял от лицензионните такси и прихода от реклама от специален фонд (Фонд TV2) (20).
(34)
Разпоредбите за излъчване от търговските телевизионни станции извън пределите на една зона са предвидени в глава 5 от Закона за радиото и телевизията. Глава 6 разглежда местните радио- и телевизионни услуги. Основното изискване е получаването на лиценз за излъчване. Програмните изисквания за притежателите на лиценз са предвидени в Изпълнителна заповед № 874 относно европейското съдържание и Изпълнителна заповед № 1349 относно местните радио и телевизия (21). Съгласно тези определения станциите в мрежа, които получават лиценз за местно телевизионно излъчване, трябва да предават местни програми поне един час на ден и да произвеждат значителен дял от своята програма на датски или за датска аудитория. Тъй като TV3, 3 + и първи канал на TVDanmark са излъчвани с британски лиценз, тези правила са приложими само за TVDanmark2.
II.1.3. ТЪРГОВСКИ ДЕЙНОСТИ НА TV2
(35)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 участва в редица търговски дейности, като за тази цел от 1 януари 1997 г. му е предоставено отделно правно основание (22), позволяващо му, освен другото, да използва техническото си оборудване, да учредява нови дружества или да прави капиталови инвестиции в съществуващи дружества. Между 1995 г. и 2002 г. тези дейности включват реклама, продажба на програми, отдаване на антенни мачти, търговия, интернет дейности, препродажба на права за излъчване на спортни събития и др.
(36)
От януари 2001 г. TV2 е длъжен да води отделна счетоводна отчетност за предоставяните от него обществени услуги и за „всички други дейности“, които надхвърлят 5 % от оборота и 3 милиона DKK годишно. Въведено е задължение за осчетоводяване на всички разходи, за ценообразуване на необществените услуги/продукти по пазарна стойност, а прехвърлянето на капитал между предприятията, предоставящи обществена услуга, и останалите следва да се извършва в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не може да включва ресурси от лицензионни такси (23).
II.2. МЕРКИТЕ
(37)
Между 1995 г. и 2002 г. TV2 получава приходи от лицензионни такси.
(38)
Министърът на културата определя размера на лицензионната такса, дължима от собствениците на радио- и телевизионни приемници за една или повече години наведнъж (24). Телевизионната лицензионна такса се събира от DR, а след това приходите се разпределят между DR и TV2, според решението на Министъра на културата съгласно медийно споразумение с датския парламент.
(39)
Министърът на културата определя правилата за това кога влиза в сила и кога се прекратява задължението за плащане на лицензионни такси, какви са сроковете за плащане и принудително събиране, за таксите за напомняне и др. Върху закъснелите плащания се начислява лихва според закона за лихвите. Събирането на неплатените такси и начисления може да бъде изпълнявано от Hypotekenbank (датска ипотечна банка). Неплатените суми могат например да бъдат удържани от заплатата на съответното лице в съответсвие с правилата за събиране на данъци от физическите лица, съгласно Закона за удържане на данъка при източника.
(40)
До 1997 г. TV2 получава своето финансиране (приходи от реклама и лицензионни такси) чрез Фонд TV2. От 1997 г. TV2 получава своя дял от приходите от лицензионни такси директно от DR.
(41)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходи от реклама от Фонд TV2 (25).
(42)
TV2 получава и 58 милиона DKK от Фонд „Радио“ за нараснала ангажираност в датското филмопроизводство.
(43)
Освен това, когато през 1997 г. Фонд TV2 е закрит, TV2 получава 167 милиона DKK от Фонда за инвестиции в цифровизация на системите си за продукция и 50 милиона DKK за покриване на оперативни разходи.
(44)
TV2 е освободен от плащане на корпоративен данък съгласно Търговския закон. През януари 2001 г. датската държава въвежда механизъм за неутрализиране на ефекта от освобождаването от данъчно облагане на търговските дейности на TV2. TV2 трябва да прехвърли 30 % от годишния излишък от дейностите, които не са свързани с обществената услуга, към дейностите, свързани с предлагането им. Този процент отговаря на стандартния размер на корпоративния данък, който Дания въвежда през 2000 г.
(45)
Държавните заеми финансират първоначалните разходи и оперативния дефицит на TV2 през периода на започване на дейността му. Съгласно първоначалните споразумения за заем TV2 трябва да заплати лихва върху главницата и да погаси изцяло заемите. Въпреки това през целия разследван период TV2 е освободен от плащане на лихви и се ползва от мораториум върху погасяването на заемите. Предимството в резултат от безлихвените и освободени от погасяване първоначален заем и оперативни заеми за разследвания период е 341,8 милиона DKK.
(46)
До края на 1996 г. правителството издава гаранции за заемите от Фонд TV2 с цел финансиране на работата на TV2. При закриването на Фонда размерът на гарантираните заеми е прехвърлен на TV2. Предимството за TV2 в резултат от тази гаранция е 9,8 милиона DKK.
(47)
През разследвания период Дания има достъп до три национални наземни честоти, които са запазени за обществените радио- и телевизионни оператори. Една честота е запазена за TV2, втора за DR и трета за цифрова телевизия.
(48)
TV2 плаща такса за използването на запазената национална честота за излъчване на Националната агенция за информационни технологии и телекомуникации, държавен орган към Министерството на изследванията, технологиите и развитието (26). Размерът на таксата е предвиден в датския финансов закон. През разследвания период TV2 заплаща между 2 и 4 милиона DKK годишно такси за ефирна честота.
(49)
Дания има и честоти само за регионално покритие. През 1997 г. правителството въвежда възможността за свързване на регионалните честоти за постигане на по-голямо покритие (създаване на мрежи). Между 1998 г. и 2001 г. местни търговски телевизионни станции, лицензирани за излъчване в мрежова конфигурация, трябва да заплащат годишна такса на държавата (27). Регионалните услуги на TV2 не са обвързани с плащане на таксата, тъй като тези услуги се излъчват в „блокове“ от националната честота на TV2. Търговската телевизионна станция TVDanmark е единственият оператор, заплатил тази такса за втория си канал. Общият размер на таксите, които операторът заплаща, възлиза на 85,0 милиона DKK.
(50)
Собствениците на колективни антенни инсталации имат задължение да препредават програмите от обществената услуга на TV2 чрез своите инсталации (задължителен пренос).
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И НА ДАНИЯ
(51)
Първоначално след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи различни мнения от заинтересованите страни. Основните точки са обобщени по-долу.
(52)
TVDanmark счита, че предоставянето от страна на държавата на предавателна честота с национално покритие представлява държавна помощ, тъй като държавата се отказва от приход върху този оскъден актив. В най-добрия случай конкурентите има едва 77 % покритие. TVDanmark твърди, че тъй като таксата за участие в мрежа, наложена само върху TVDanmark2 и не върху местните станции на TV2, въпреки че икономически и търговски операторите са в едно и също положение, тя представлява държавна помощ за местните станции на TV2. Според ACT, Antena 3 TV и Telecinco, принципът на ЕО за неутралитет по отношение на средствата за ретранслиране изисква налагането на такса за всякакъв вид мрежа.
(53)
По отношение на освобождаването от корпоративен данък ACT, Antena 3 TV и Telecinco коментират, че задължението на TV2 да прехвърля 30 % от печалбата от търговски си дейности в обществените си дейности не може да се счита за равностойно на плащането на корпоративен данък на държавата, тъй като нарушава конкуренцията на пазара на радио- и телевизионно разпространение.
(54)
Няколко трети страни поддържат мнението, че определението за мисията за обществената услуга на TV2 не е законосъобразно. Те оспорват изпълнението на условията, свързани с преноса на задачи, и условията за пропорционалност. По-специално, TVDanmark твърди, че при изчисляване на свръхкомпенсацията Комисията трябва да вземе предвид ползата за TV2 от освобождаването му от корпоративен данък, неговите безлихвени и безвъзмездни първоначални заеми, държавната гаранция за оперативни заеми и свободното използване на честота на предаване. TVDanmark твърди, че като цяло пазарните колебания в прихода от телевизионна реклама са ограничени и не оправдават натрупването на капитал от страна на TV2.
(55)
Що се отнася до рекламния пазар, TVDanmark твърди, че ценовите практики на TV2 не са позволили на търговските оператори да възстановят обособените си разходи. TVDanmark е трябвало да остойности своите TRP с около 30-40 % под тези на TV2, за да има място на пазара (TRP и GRP на TV2 са по-ценни, защото покритието им е по-добро) (28). Благодарение на уникалната позиция на TV2 по отношение на покритие и програмен бюджет, даден рекламодател винаги би разпределил част от своя бюджет в TV2, така че с определен бюджет да получи максимално въздействие по отношение на броя контакти, обхванатата целева аудитория и/или честота. TVDanmark представи цифри, илюстриращи, че неговата дейност е понесла загуби между 1997 г. и 2002 г., твърдейки, че нелоялната конкуренция на TV2 е възпрепятствала TVDanmark от генериране на достатъчно приходи. TVDanmark предостави и анализ на ценообразуването за телевизионна реклама на датския пазар, изготвен от Copenhagen Economics. Анализът сравнява средни и пределни цени на пазара и заключава, че е имало конкуренция само за остатъчното търсене и че по тази причина всяко сравнение следва да се базира на пределни цени. Освен това TVDanmark предостави информация, сравняваща рекламните цени на TV2 с тези за други видове медии, както и цени в други страни.
(56)
TV3 твърди, че е трябвало да предостави много високи отстъпки за своите рекламни слотове, за да намери място на пазара, тъй като TV2 е предлагал допълнителни пределни отстъпки върху неусвоения бюджет за телевизионна реклама на рекламодателя, ако този бюджет бъде използван за реклама отново в TV2.
(57)
На второ място, след решението си за откриване на официална процедура по разследване Комисията получи и мнението на датските органи. Основните точки са обобщени по-долу.
(58)
Датските органи са счели, че честотите на излъчване за TV2 не могат да се разглеждат като предимство, тъй като местните телевизионни станции също имат запазени за тях честоти на излъчване. Следователно TV2 не е получил специален режим. TV2 е трябвало, както други станции, да плаща такса за използване на честотата.
(59)
Що се отнася до освобождаването от корпоративен данък датските органи са на мнение, че печалбата от търговски дейности е много ограничена и методът, избран да неутрализира ефекта от освобождаването на TV2 от корпоративен данък върху търговските му дейности означава, че то не е извлякло никаква финансова полза от освобождаването.
(60)
Що се отнася до въпроса за пропорционалността датските органи заявяват, че прехвърлянето на 167 милиона DKK от Фонд TV2 е било предназначено за цифровизация на мрежата за радиоразпръскване. Следователно не може да бъде описано като свободен капитал.
(61)
Датските органи заявиха също така, че излишъкът за периода 1995-2002 г. е довел до приемливо ниво на възвръщаемост по отношение на оборота на TV2. Освен това капиталът е бил необходим като буфер в случай на внезапен спад в прихода от реклами и според закона на TV2 не е било позволено да взема заеми, надхвърлящи 4 % от годишния оборот. В допълнение, според датските органи държавата е действала в съответствие с „принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика“, тъй като собственият капитал на TV2 не е надвишил размера, който един типичен пазарен инвеститор би внесъл. Този капитал не е в противоречие с Договора, при условие че е не е използван за кръстосано субсидиране на търговската дейност на TV2.
(62)
Относно поведението на TV2 на рекламния пазар датските органи посочиха, че TV2 последователно е определял цените си, така че да увеличи максимално приходите. Цените са определяни единствено според предлагането и търсенето. Цените са определяни годишно въз основа на прогнозите на рекламния отдел на TV2 за търговския дял на аудиторията (на възраст 21-50 години), програмната схема, икономическите промени и конкурентното положение на пазара. Нито оперативните разходи на TV2, нито размерът на приходите от лицензионни такси са били фактор в прогнозата. Цените на TV2 са били най-високите на датския пазар, следователно не става въпрос за подбиване на цените, което да доведе до по-голяма нужда от държавно финансиране.
(63)
Датските органи предоставиха доклад за конкуренцията на датския пазар на телевизионната реклама, изготвен от RBB Economics. В доклада е направено заключение, че средните нетни цени на TV2 всъщност са по-високи от цените на неговите конкуренти и че разликите в рекламните ставки на TV2 и TVDanmark се обясняват с разликите в относителната им сила по отношение на програмите и способността за привличане на аудитория.
(64)
На трето място, след решението на Съда Комисията покани датските органи да представят техен анализ на последиците от решението по случая.
(65)
Датските органи изпратиха своя коментар и предоставиха също така и мнението на TV2. Основните точки са обобщени по-долу.
(66)
Относно приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. датските органи и TV2 твърдят, че датската държава не е имала влияние върху техния размер, така че те не трябва да се считат за ресурси на държавата. Датските органи не потвърдиха цифрите, изнесени от Комисията, но обясниха, че при изчисленията на приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. е трябвало да бъде отчетен фактът, че част от средствата от Фонд TV2 са използвани за финансиране на регионалните станции на TV2 и че тази част е можела да бъде финансирана единствено от лицензионните такси. Въпреки това датските органи твърдят, че при всички случаи приходите от реклама трябва да бъдат взети предвид при изчисляването на нетните разходи за възложената мисията за обществена услуга и че представляват приход, генериран от дейности, свързани с предлагането на обществена услуга.
(67)
Датските органи и TV2 се позовават и на решението на Съда като доказателство, че са спазени условията на решението по дело Altmark от 24 юли 2003 г. (29) Те припомнят, че както при дело Bupa (30), обстоятелствата по дело TV2 са налице преди датата на решението по дело Altmark. Те поддържат становището, че когато се прилагат критериите по делото Altmark, характерът и целта на критериите трябва да бъдат спазени, така че да бъдат взети предвид фактите по конкретния случай. Според тях от решението следва, че единственото изискване, което Съдът е наложил на датската държава е, че тя трябва, по същество, да спази условията, постановени в решението по дело Altmark.
(68)
По-конкретно датските органи и TV2 поддържат становището, че процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, е била прозрачна и е отговаряла на изискванията на втория критерий по делото Altmark, поне по същество, и според тях в контекста на решението на Съда това е достатъчно. Те считат, че третият критерий също е спазен доколкото на TV2 е имал правото да задържи приемлива печалба. Що се отнася до четвъртото условие по делото Altmark, те подчертават сериозния контрол, прилаган спрямо TV2, и твърдят, че делото BUPA и решението на Съда подкрепят тяхното твърдение, че в този конкретен случай тестът следва да е по-облекчен или да бъде изпълнен само по същество. Като цитират делото Chronopost (31), те посочват и че на практика не е възможно TV2 да бъде сравнен с едно типично добре управлявано предприятие. В допълнение датските органи потвърдиха своето мнение, че съгласно теста за инвеститор в условията на пазарна икономика компенсацията трябва да бъде одобрена.
(69)
По-нататък датските органи и TV2 твърдят, че държавната помощ трябва да бъде обявена за съвместима. Те обясняват процеса, довел до натрупване на капитал в TV2, и посочват различните причини, поради които този капитал е бил необходим на TV2, за да изпълни задачите си по обществената услуга.
(70)
След решението на Съда някои трети страни също предоставиха мнения. По същество те твърдят, че не трябва да бъде постановено, че са изпълнени условията по делото Altmark, по-специално, защото икономическите доклади, на които се позовава Съдът, са недостатъчни да докажат, че вторият и четвъртият критерии са изпълнени. Те са на мнение и че Комисията трябва да отстоява своето заключение в отмененото решение за възстановяване, т.е. че помощта не е съвместима.
IV. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
IV.1. ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(71)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(72)
Комисията трябва да прецени дали описаните по-горе мерки представляват държавна помощ по смисъла член 107, параграф 1 от ДФЕС.
IV.1.1. ДЪРЖАВНИ РЕСУРСИ И ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ОТГОВОРНОСТ
(73)
Комисията трябва да прецени дали въпросните мерките, включват държавни ресурси.
(74)
Що се отнася до лицензионната такса Комисията взема под внимание съображенията на Съда в неговото решение (32). По-конкретно сумата е определена от датските органи; задължението за плащане на лицензионната такса не произтича от договорните взаимоотношения между TV2 и лицето, дължащо плащането, но само поради факта, че притежава телевизионен или радиоприемник; където е необходими, лицензионната такса се събира в съответствие с режима за събиране на данъци от физическите лица; и, накрая, датските органи са тези, които определят дела на TV2 от приходите от лицензионни такси. Съдът заключава, че ресурсите от лицензионни такси са на разположение и под контрола на датските органи и следователно представляват държавни ресурси.
(75)
Що се отнася до приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. в своето решение Съдът посочва, че лицензионната такса и приходите от реклама са различни по характер (33).
(76)
В своето решение Съдът постановява, (34) че Комисията не е посочила достатъчно причини защо приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. трябва да бъдат счетени за държавни ресурси.
(77)
В контекста на решението по дело PreussenElektra (35) Комисията следва да докаже, че приходите от реклама за 1995 г. и 1996 г. могат да бъдат класифицирани като държавни ресурси. За целта тя трябва да прецени дали тези приходи са били под контрола на датската държава.
(78)
В тази връзка, за да реши дали приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г.представлява държавни ресурси, Комисията взема под внимание следните фактори.
(79)
През 1995 г. и 1996 г. TV2 получава приходите от реклама от Фонд TV2, който от своя страна получава приходите от реклама от TV2 Reklame A/S.
(80)
TV2 Reklame е отделно отделна държавна структура, независима от TV2. Дружеството е създадено като посредник за продажбата на реклами по TV2 на търговска основа (36). TV2 Reklame е в договорни взаимоотношения със своите клиенти рекламодатели.
(81)
Няма задължение за прехвърляне на приходи от TV2 Reklame към Фонд TV2. Вместо това прехвърлянето е по решение на датската държава (37). Министърът на културата решава каква част от печалбата на TV2 Reklame следва да бъде прехвърлена във Фонд TV2. Решението е взето за една или повече години наведнъж с одобрението на датския парламент (Комисията по финанси). Министърът на културата е можел да реши непрехвърлената печалба да бъде използвана за погасяване на издадената по-рано държавна гаранция за TV2 Reklame или за културни цели.
(82)
На практика през 1995 г. и 1996 г. пълният размер на печалбата на TV2 Reklame е прехвърлен във Фонд TV2.
(83)
Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Фондът TV2 е създаден с цел осигуряване на доходи на TV2 от ресурсите на лицензионните такси и от приходи от реклама. Управляван е от бордът на директорите на TV2.
(84)
Няма задължение за прехвърляне на средства от Фонд TV2 Reklame към TV2 всяка година. По-скоро прехвърлянето на средства към TV2 е по решение на датската държава. Тъй като по закон Фонд TV2 е длъжен да прехвърля средства към TV2 в съответствие с рамковите бюджети, определяни от Министъра на културата (38).
(85)
На практика през 1995 г. и 1996 г.TV2 не получава целите приходи от реклама от Фонд TV2.
(86)
Освен това в счетоводните отчети на Фонд TV2 не се прави разлика между приходи от реклама и ресурси от лицензионни такси. Приходите, които не са прехвърляни към TV2 се натрупват във Фонд TV2. След закриването на Фонд TV2 приходите са прехвърлени на TV2.
(87)
Според TV2 и датските органи приходите от реклама принадлежат на TV2 и по закон TV2 има право върху тях. Те се позовават на писмо от Министъра на правосъдието от 22 ноември 2003 г., в което се посочва, че ресурсите от Фонд TV2 мога да се използват единствено за покриване на дейностите на TV2. Следователно, според TV2 и датските органи, в крайна сметка е налице правно задължение за прехвърляне на приходите от реклама от Фонд TV2 към TV2. Въпреки това, както е посочено по-горе, по закон няма задължение за прехвърляне на целите приходи от реклама на TV2 и е трябвало Министърът да вземе конкретно решение за това дали да бъдат прехвърлени средства на TV2 и, ако е така, в какъв размер.
(88)
Що се отнася до TV2 трябва да се добави, че операторът не е имал договорни взаимоотношения с рекламодателите, както и влияние върху рекламните дейности (39). Датското правителство потвърждава, че очакваните приходи от реклама за предстоящата година са определени независимо от TV2.
(89)
Въз основа на информацията по-горе Комисията счита, че Министърът е имал контрол върху средствата в TV2 Reklame и Фонд TV2. По-специално, Комисията отбелязва, че: i) датската държава е тази, която е решила дали част от или целите приходи от реклама да бъдат прехвърлени във Фонд TV2 и TV2; ii) през 1995 г. и 1996 г. TV2 не получава целите приходи от реклама, и iii) непрехвърлените приходи от реклама са натрупани във Фонд TV2, където на практика те са смесени с лицензионните такси.
(90)
По тези причини Комисията счита, че в този конкретен случай приходите от реклами за 1995 г. и 1996 г., които не са били прехвърлени на TV2 чрез TV2 Reklame и Фонд TV2, представляват държавни ресурси.
(91)
Но дори приходите от реклами да не бяха квалифицирани като държавни ресурси (quod non), това нямаше да бъде от значение за размера на държавната помощ, която би могла да бъде счетена за съвместима. В съответсвие с постоянната практика на Комисията и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (40), приходите от дейност по обществената услуга като приходи от реклама трябва да се отчитат при изчисляване на нетните разходи за обществената услуга, което означава, че тези приходи, дори и ако не се считат за държавни ресурси, намаляват нуждата от публично финансиране. Датските органи споделят това мнение (41).
(92)
Специалното прехвърляне на средства към TV2 от Фонд „Радио“ включва приходите от лицензионни такси, които са предоставени на TV2 след решение на държавата. Същото важи и за специалното прехвърляне от Фонд TV2 след неговото закриване, тъй като въпреки факта, че датската държава е упражнявала контрол върху Фонд TV2, както бе споменато по-рано, средствата от Фонд TV2 са предоставени на TV2 с решение на държавата. Щом тези ресурси остават под обществен контрол те трябва да се считат за държавни ресурси. И тъй като приходите от реклама се считат за държавни ресурси, а решението за прехвърлянето им в TV2 при закриването на Фонда е взето от държавата, твърдението на датските органи, че общата сума, прехвърлена на TV2 при закриването на Фонд TV2, е получена изключително от приходи от реклама, не променя това заключение.
(93)
Що се отнася до държавните мерки Комисията счита, че освобождаването от корпоративен данък представлява използване на публични ресурси, тъй като горепосочените данъчни приходи са равностойни на потреблението на държавни ресурси под формата на данъчни разходи (42).
(94)
Предоставените на TV2 безлихвени и безвъзмездни заеми са пряко осигурени от държавата и разпределени от държавния бюджет. Като се отказва от лихвата и погасяването на тези заеми датската държава се отказва от приход и следователно тези средства представляват държавни ресурси. Освен това самата датска държава гарантира оперативните заеми. Ползата от държавна гаранция е, че рискът, свързан с гаранцията, се поема от държавата. Фактът, че държавата поема риска нормално би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия. Когато държавата се отказва от премията, е налице предимство за TV2 и изтичане на ресурси от държавата (43).
(95)
Освен това държавата е запазила национална честота на излъчване за TV2, за което TV2 заплаща такса честота на определен държавен орган. Годишната такса, която TV2 плаща през разследвания период, варира от 2 милиона DKK и 4 милиона DKK.
(96)
Поради липса на база за сравнение за таксата, платена за национална честота, тя може да бъде сравнена само с таксата, платена за разрешение за достигане до по-голям дял от населението чрез мрежова конфигурация. Таксата за честота, платена от TV2 за национално покритие, е значително по-ниска от таксата за мрежа, наложена на TVDanmark, която варира от 5 милиона DKK през 1997 г. до 30 милиона DKK през 2001 г. въпреки че чрез мрежата си от регионални честоти TVDanmark постига само 77 % покритие. Така TV2 успява да достигне до по-голям дял от датското население на по-ниска цена.
(97)
Затова Комисията счита, че таксата за честота не отразява пазарните условия и без да поиска пазарната цена на актива държавата се е отказала от приходи, които би следвало да постъпят в държавния бюджет.
(98)
От друга страна, TV2 не е длъжен да плаща такса мрежа, тъй като не излъчва посредством конфигурация от местни честоти, така че да създаде национална мрежа. Тъй като държавата не е упълномощена няма право да събира тази такса от TV2, тя не се отказва от приходи и следователно в този случай не са намесени държавни ресурси.
(99)
По същия начин, Комисията не може да установи никакъв елемент на държавни ресурси в законовото задължение на собствениците на колективни антенни инсталации да препредават програмите от обществената услуга чрез тези инсталации (задължителен пренос), тъй като държавата нито се отказва от някакъв приход, нито прехвърля активно средства към тези оператори. Това правило за достъп не поставя TV2 в по-благоприятно финансово положение от държавни ресурси (44).
(100)
Всички гореспоменати мерки са свързани с датската държава, тъй като, както е описано по-горе, по един или друг начин те включват решение на датската държава.
IV.1.2. СЕЛЕКТИВНО ПРЕДИМСТВО И НАРУШАВАНЕ НА КОНКУРЕНЦИЯТА
(101)
Комисията счита, че приходите от лицензионни такси, прехвърлянето на средства от Фонд TV2 (включително приходи от реклама за 1995 г. и 1996 г.) и Фонд „Радио“, освобождаването от корпоративен данък, безлихвените и безвъзмездни заеми, заедно с достъпа до национална честота при благоприятни условия са дали на TV2 икономическо и финансово предимство, облекчавайки оперативните разходи, които той иначе би трябвало да поеме със своя бюджет. Освен това конкурентите на TV2 не са получили същите средства.
(102)
Въпреки това държавните мерки, компенсиращи нетните допълнителни разходи от общ икономически интерес (SGEI), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, когато са изпълнени четирите условия, постановени от Съда на Европейските общности по делото Altmark (45):
-
първо, предприятието получател трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно дефинирани;
-
второ, параметрите въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения;
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, необходимото равнище на компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(103)
Както ще бъде описано по-подробно в раздела от настоящото решение относно съвместимостта на мерките (съображение 160 и следващите от настоящото решение), от решението на Съда следва, че е изпълнено първото условие по делото Altmark.
(104)
Що се отнася до втория критерий по делото Altmark, където параметрите, използвани за изчисляване на компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин, Комисията трябва да прецени законовите и икономическите условия, при които през разследвания период са определяни приходите от лицензионни такси, дължими на TV2. В тази връзка Комисията отбелязва, че процедурата е следната.
(105)
Съгласно точки 29 и 30 от писмото на датските органи от 24 март 2003 г. в действащия през разглеждания период Закон за радиото и телевизията (46) е посочен начинът на финансиране на станция TV2 като цяло (ресурси от лицензионни такси, приходи от реклама и други източници на приходи), а на Министъра на културата е възложена отговорността за определяне на дела от лицензионните такси за на TV2 и DR, а от там и на размера на компенсацията, която да бъде предоставена на TV2. Следва да се отбележи, че за 1995 г. и 1996 г. TV2 получава своя дял от лицензионната такса от Фонд TV2.
(106)
В съответсвие с установената практика, размерът на компенсацията е определен от Министъра на обсъждане с комисията по финанси на датския парламент в рамките на медийно споразумение, сключено с мнозинство от представените в парламента политически партии. Във въпросния момент са налице 3 медийни споразумения: медийното споразумение за периода 1994-1997 г., сключено на 16 септември 1993 г., медийното споразумение за периода 1997-2000 г., сключено на 10 май 1996 г., и медийното споразумение за периода 2001-2004 г., сключено на 28 март 2000 г.
(107)
Така приходите от лицензионни такси са фиксирани за сравнително дълго време. През разследвания период предоставената на TV2 компенсация не е била предмет на последващо разглеждане, дори когато приходите на TV2 намаляват. Например въпреки че през 1999 г. приходите от реклами на TV2 претърпяват значителен спад, компенсацията не е променена така че да отрази този факт.
(108)
Според датските органи компенсацията е определена чрез индексиране на цените и заплатите в бюджета и счетоводните отчети на TV2 и чрез икономически анализи.
(109)
През 1995 г. и 1996 г. са направени задълбочени икономически анализи от KPMG, одиторска фирма. За доклада за 1999 г. KPMG е подпомогната от допълнителна група, състояща се от представители на водещи участници в пазара, включително конкуренти на TV2. Особено внимание е отделено на информацията за потенциалния приход от източници, различни от лицензионната такса като приходите от реклама.
(110)
В точки 164 и 165 от тяхното писмо от 24 март 2003 г. датските органи посочват, че консултантските проучвания на KPMG, предназначени да прогнозират вероятната тенденция в рекламния оборот на датския рекламен пазар и източниците на приходи на TV2, и да определят свързаните с тези прогнози, несигурности са изготвени с цел датското правителство и парламент да получат по-добра основа за определяне и разпределяне на приходите от лицензионни такси при преговорите върху медийната политика.
(111)
Според датските органи документите, използвани за определяне на компенсацията, са били обществено достъпни. Медийните споразумения са публикувани с прессъобщения и в официалните протоколи от работата на парламента (Folketingstidende). Законодателството, прилагано към медийните споразумения, е публикувано в датския държавен вестник (Lovtidende). Финансовите отчети на TV2 също са публикувани, заедно с гореспоменатите икономически анализи.
(112)
В контекста на решението на Съда Комисията трябва да прецени дали, предвид описаната по-горе процедура, може да бъде заключено, че е изпълнен вторият критерий от делото Altmark.
(113)
От една страна Комисията взема под внимание факта, че в своето решение (47), Съдът постановява, че: „… горната процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, платими на TV2, може да бъде счетена за обективна и прозрачна, като се има предвид по-специално че в нея участва Датският парламент, че е базирана на икономически анализи, изготвени от одиторска фирма със съдействието на допълнителна група експерти, включваща конкуренти на TV2, и че тези анализи са публикувани, както и годишните финансови отчети на TV2. Следователно не може да се изключи, че един сериозен анализ на тази процедура може да доведе до заключението, че още преди условията по дело Altmark да бъдат постановени от Съда на ЕО Кралство Дания е изпълнило второто от тези условия по същество“. Съдът постанови също че: „размерът на прихода от лицензионни такси, дължими на TV2, е изчислен въз основа на конкретното предположение, че TV2 ще продължи да се ползва от тези други държавни мерки“ (48) (т.е. освобождаване от данъчно облагане и др.).
(114)
Комисията счита, че участието на датския парламент в процеса за определяне на лицензионната такса осигурява определена степен на прозрачност и обективност. Още повече че медийните споразумения, определящи размера на ресурсите от лицензионни такси, които трябва да бъдат разпределени на TV2, са сключени предварително за няколко години и след това компенсацията за TV2 никога не е коригирана през разглеждания период.
(115)
Въпреки това икономическите доклади, изготвени от KPMG, дават прогнози само за размера на приходите от реклама на TV2 (т.е. приходната страна). В тях не се споменава нищо са разходната страна при изчисляване на компенсацията и Комисията остава с впечатлението, че медийните споразумения са въз основа единствено на индексиране на разходите на TV2 от предишните години. Всъщност датските органи твърдят, че компенсацията е определена въз основа на индексиране на цените и заплатите в бюджетите и отчетите на TV2 и въз основа на икономическите анализи, които оценяват само приходната страна, а не разглеждат периода, обхвана от медийното споразумение, сключено 16 септември 1993 г.
(116)
В допълнение, няма индикация за параметрите, които да бъдат използвани при изчисляване на компенсацията. Размерът на компенсацията е определен предварително, но вторият критерий по делото Altmark изисква самите параметри, използвани за изчисляване на компенсацията, да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин.
(117)
В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен. В контекста на казаното по-горе Комисията счита, че вторият критерий по делото Altmark не е изпълнен.
(118)
Съгласно четвъртия критерий по делото Altmark: „доставчикът на обществена услуга трябва да бъде избран според процедура за възлагане на обществена поръчка или необходимото равнище на компенсация [трябва да] бъде определено въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие, така че да може да изпълни тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията“.
(119)
В настоящия случай доставчикът на обществена услуга TV2 не е избран след процедура за възлагане на обществена поръчка. Следователно Комисията трябва да прецени дали равнището на компенсация е определено въз основа на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задълженията, свързани с обществена услуга.
(120)
Икономическите и правните условия, в които е определена компенсацията за TV2, са описани по-горе. В контекста на решението на Съда и предвид неговата констатация, че използваната от Кралство Дания процедура за определяне размера на приходите от лицензионни такси, дължими на TV2 между 1995 г. и 2002 г. включва, inter alia, икономически анализи, изготвени със съдействието на конкурентите на TV2, когато прави оценка дали разходите на TV2 са били съпоставени с тези на един типичен добре управляван оператор, Комисията трябва да вземе под особено внимание докладите на KPMG от 1995 г. и 1999 г.
(121)
В докладите на KPMG са разгледани различни сценарии за това как би могъл да се развие рекламният пазар през периодите на съответните лицензионни такси. В докладите не се съдържа информация за TV2 като такъв (например за финансовото му положение или оперативните му разходи); в тях е показано как могат да се развият приходите от реклама и каква част от общият рекламен пазар може да донесе до приходи за TV2. Като предвиждат най-вероятните промени в рекламният оборот на датския рекламен пазар и посочат несигурностите, свързани с тези прогнози, докладите са част от процедурата, използвана от датските органи за определяне на лицензионната такса, която да бъде предоставена на TV2.
(122)
Докладите на KPMG не оценяват разходите на TV2 или разходите на други оператори, ограничавайки се до разглеждане на тенденциите на рекламния пазар и до дела на приходите от реклама на TV2. Трябва да се отбележи и, че в докладите не са включени първите години от разследвания период, обхванат от медийното споразумение от 1993 г.
(123)
В известна степен конкурентите са участвали в изготвянето на тези доклади. В доклада от 1995 г. е посочено, че са участвали „много заинтересовани страни“, но от доклада не става ясно кои са те. В доклада на KPMG от 1999 г. е спомената допълнителна група експерти, в която наистина участват конкуренти на TV2. Въпреки това фактът, че тези икономически доклади до някаква степен са изготвени с помощта на конкуренти на TV2, не доказва само по себе си, че е направен анализ на разходите на конкурентите.
(124)
С други думи докладите не включват анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие при изпълнението на задължения, свързани с обществена услуга, а вместо това разглеждат по-общия въпрос за перспективите на рекламния пазар, както и за размера на бъдещите приходи от реклама на TV2. Трябва да се добави също така, че цените на рекламния пазар се определят от различни фактори като например дялове от аудиторията, а не само въз основа на разходите.
(125)
Датските органи и TV2 изтъкват също така правни и фактически аргументи във връзка с четвъртото условие по делото Altmark.
(126)
Първо, Дания цитира делото Bupa, твърдейки, че четвъртото условие Altmark не се прилага задължително или поне Комисията, в контекста на решението на Съда, трябва само да преценява дали условието е изпълнено по същество. Комисията счита, че ситуацията по делото BUPA е доста специфична, защото за разлика от другите сектори, предлагащи обществена услуга, въпросната схема за предоставяне на здравни услуги не е свързана с разходите, а се базира на рисковите профили на клиентите. Така че в този случай операторът не е имал възможност да подобри ефикасността чрез разходите си. Що се отнася до обществените радио- и телевизионни оператори, обаче, компенсацията може да бъде изчислена въз основа на разходи и приходи.
(127)
Второ, като се позовава на делото Chronopost (49) Дания твърди, че един доставчик на обществена услуга като TV2 не може да бъде сравняван с частен оператор. Все пак Комисията счита, че за разлика от разглеждания в делото Chronopost въпрос за разпределяне на разходите в контекста на оценка за съвместимост, същността на четвъртия критерий по делото Altmark е именно, че при липса на тръжна процедура разходите за предоставяната обществена услуга трябва да се съпоставят с тези на едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи производствени средства предприятие.
(128)
Освен това Дания твърди, че Националната сметна палата (Rigsrevision) е провеждала финансови и управленски одити на счетоводните отчети на TV2 като част от рутинните си оценки на TV2 и че са извършвани рутинни проверки, включително и на ефективността. Въпреки това Комисията не счита, че фактът, че счетоводните отчети на TV2 са внесени за одобрение от Министъра на културата, е достатъчно доказателство, че разходите на TV2 са такива на едно добре управлявано предприятие. Освен това, не е ясно дали, при положение че преди да бъде определена компенсацията не е направен анализ на разходите, последващи проверки могат да са от значение за изпълнението на четвъртия критерий.
(129)
Датските органи посочват специално доклада от 2000 г. на Датската национална сметна палата, в който промяната на продуктивността на TV2 е до известна степен сравнена с тази на DR и определени чуждестранни обществени радио- и телевизионни оператори (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ и Norsk Riksringkastning „NRK“). В доклада Националната сметна палата установява, че и DR и TV2 са подобрили продуктивността си между 1990 г. и 1999 г. DR намалява повече почасовите си разходи за първо излъчване в сравнение с TV2, но през 1999 г. тези разходи са все още 53 % по-високи от тези на TV2. Общите почасови разходи за излъчване на DR през 1999 г. са приблизително 29 % по-високи от тези на TV2. Националната сметна палата установява също така, че подобрената продуктивност на DR и TV2 са по-голяма или равна на увеличената продуктивност на другите три обществени радио- и телевизионни оператори.
(130)
И все пак този доклад не е достатъчно доказателство за изпълнение на четвъртото условие.
(131)
Всъщност докладът е изготвен след медийните споразумения, които определят размера на компенсацията, и затова в него не е посочено, че компенсацията е била определена въз основа на разходите, които би направило едно типично предприятие при изпълнение на своята мисия за обществена услуга.
(132)
Освен това в доклада е направено сравнение с други обществени радио- и телевизионни оператори и затова не е разгледан въпроса за разходите на един „типичен“ оператор. Например, в доклада не е установено, че разходите на DR, който няма право да генерира приход чрез реклама и чието равнище на компенсация е определено съгласно същото медийно споразумение, както при TV2, са разходи на едно типично предприятие. Ето защо от сравнението с разходите на DR е невъзможно да бъдат направени заключения що се отнася до изпълнението на четвъртия критерий по делото Altmark.
(133)
Що се отнася до сравнението с чуждестранните радио- и телевизионни оператори в доклада е сравнена само промяната в продуктивността на TV2 спрямо един от другите радио- и телевизионни оператори, но не се споменава нищо за нивото на ефективност като такова, а от там и за самите разходи. По-специално, по-слабото увеличение на продуктивността може да се дължи на много фактори, например по-висока ефективност в началото на периода или невъзможност на радио- и телевизионния оператор да увеличи времето за излъчване. Например, в точка 51 от доклада се казва, че: „През въпросния период BBC и SVT отбелязват почти идентично увеличение на разходите, реално с приблизително 50 %, докато разходите на NRK се увеличават реално с приблизително 60 %. Както бе споменато по-горе, разходите на DR се увеличават реално с 23 %, а на TV2 с 63 %. Тъй като, както вече беше казано, времето за излъчване на SVT и BBC не нараства толкова колкото на другите радио- и телевизионни оператори, това увеличение на разходите означава, че SVT и BBC не са подобрили своята продуктивност по същия начин като другите трима радио- и телевизионни оператори“.
(134)
Комисията отбелязва и че в точка 50 от доклада се казва, че: „Тъй като Националната сметна палата не е проверила по-подробно счетоводните отчети на чуждестранните радио- и телевизионни оператори, може би съществуват разлики в дейностите на тези радио- и телевизионни оператори и в методите на изчисление, използвани за отделните счетоводни позиции. Това означава, че използваните разходи и произтичащите от тях разходи за единица продукция не принадлежат задължително към едни и същи дейности и не са задължително изчислени по едни и същи счетоводни принципи. В резултат на това нивата на разходи за единица продукция не могат да бъдат сравнение еднозначно. Тъй като целта на включването на чуждестранни радио- и телевизионни оператори е по-скоро да се сравни „промяната“ в продуктивността, а не нивото на продуктивност като такова, Националната сметна палата счита, че въпреки това данните от чуждестранните радио- и телевизионни оператори, в текущата си форма, могат да послужат като приемлив индикатор за промяна“. В точка 53 от доклада се посочва и че: „Националната сметна палата не е проучила по-подробно причините за горните промени, тъй като, както беше казано по-горе, промяната в посочените разходи за единица продукция зависи от предлаганите от радио- и телевизионните оператори програми, и защото анализът предполага, че при всички случаи качеството остава непроменено. Тъй като това представлява непосредствена трудност що се отнася до правенето на сравнения между въпросните обществени радио- и телевизионни оператори, заключенията от анализа трябва да се тълкуват с известна предпазливост. В тази връзка министерството на културата е заявило, че приема описаните промени в разходите за единица продукция и че сравнението на разходите за единица продукция на DR, TV2 и чуждестранните обществени радио- и телевизионни оператори трябва да се тълкува с известна предпазливост“.
(135)
Поради гореизложените причини Комисията счита, че в доклада не е посочено, че разходите на TV2 са такива, каквито би направило едно типично добре управлявано предприятие при изпълнение на възложените му мисиите за обществена услуга.
(136)
В заключение, с оглед на казаното по-горе, Комисията счита, че четвъртият критерий по Altmark не е изпълнен и тъй като тези критерии са кумулативни, предоставената на TV2 компенсация не удовлетворява условията, постановени от Съда в решението по делото Altmark. При всички случаи, както ще бъде посочено по-долу, Комисията намира, че компенсацията може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
(137)
Комисията също така трябва да прецени дали въпросните мерки биха могли да покрият „критерия за инвестиции в условията на пазарна икономика“ („критерий за MEIP“). Датските органи и TV2 твърдят, че мерките не представляват държавна помощ, тъй като не са изпълнени условията на критерия за MEIP. По-специално, те поддържат становището, че съгласно критерият за MEIP е напълно оправдано излишъкът да остане при TV2 с цел натрупване на капитал.
(138)
В този смисъл на първо място трябва да се отбележи, че въпросът дали мерките са основателни съгласно критерият за MEIP не е равнозначен с въпроса дали те могат да се считат за необходими за изпълнението на дейности по обществената услуга (в.ж оценката за съвместимост по-долу), тъй като фактът, че TV2 е трябвало задължително да разполага с определено ниво резерв и капитал за изпълнение на своите дейности по обществената услуга не означава, че един частен инвеститор би внесъл средства в дружеството и не би се стремил към възвращаемост.
(139)
Комисията, в съответсвие с установената съдебна практика, трябва да определи дали при подобни обстоятелства от един частен инвеститор с мащаб, съпоставим с органите, управляващи публичния сектор, може да се очаква да бъде склонен да направи капиталови инжекции от такъв порядък (50). Въпреки че в сравнение с публичния инвеститор поведението на един частен инвеститор не трябва да бъде поведение на обикновен инвеститор, който инвестира капитал с оглед реализиране на печалба в относително краткосрочен план, а да бъде най-малко поведението на частно холдингово дружество или на група от частни предприятия, осъществяващи структурна политика и водени от перспективата за рентабилност в дългосрочен план.
(140)
Освен това, според утвърдената съдебна практика, критерият за MEIP трябва да се прилага в момента на вземане на решението, а не впоследствие (51).
(141)
В този случай, тъй като Дания е единственият вложител в TV2, тя е първият и последният кредитор, чийто разходи трябва да бъдат възстановени в случай на фалит на дружеството. Така от инвеститорска гледната точка датската държава би могла да се стреми към възвръщаемост на своята инвестиция чрез искане да ѝ бъдат възстановени разходите или под формата на лихва върху заем, или на връщане на дял от капитала.
(142)
Комисията отбелязва, че през въпросния период Дания се е отказала от правото си на лихва върху заемите и разрешава мораториум върху погасяването им. Нещо повече, датската държава не е поискала някакво възнаграждение от натрупания в TV2 капитал. Следователно датската държава не е потърсила съответната възвръщаемост на своята инвестиция, както нормално би направил всеки кредитор или собственик на дружество.
(143)
Освен това датските органи не са предоставили никакви валидни аргументи, обясняващи защо от стратегическа гледна точка би имало смисъл да бъде реинвестиран излишъка в TV2 вместо да бъде поискано възнаграждение под формата на лихва или дивиденти. Нормално един инвеститор би взел такова решение, само ако мисли, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция.
(144)
В настоящия случай не е установено наличие на бизнес план или ясна цялостна бизнес стратегия, които да подсказват, че случаят е бил такъв. Както няма и други индикации, че TV2 е планирал да развие своята дейност за произвеждане на такава добавена стойност. По този начин Комисията не се опитва да използва формалистични аргументи, за да опровергае аргумента на датските органи за критерия за MEIP, а единствено да прецени дали инвеститорът в условията на пазарна икономика би решил да остави средствата в TV2 въз основа на информацията, с която разполага в момента на вземане на решението си. И все пак, като взема предвид, че наличната информация към момента, в който средствата са оставени в TV2 (52), и като оставя настрана всякакви съображения относно дейностите по обществената услуга на TV2, които един частен инвеститор би взел предвид, Комисията счита, че не са били налице нито бизнес план, нито инвестиционен проект или някакъв друг елемент, въз основа на който един рационално мислещ частен инвеститор би преценил, че реинвестицията ще увеличи стойността на първоначалната му инвестиция и затова ще реши да остави парите в TV2 вместо да поиска някакъв вид възнаграждение.
(145)
Освен това датските органи използват възвръщаемостта на оборота като критерий за сравнение, за да покажат, че са действали като частен инвеститор при реинвестирането на средства в TV2. Въпреки това в настоящия случай, трябва да бъде подчертано, че датското правителство вече действа като орган, финансиращ TV2, и като такъв му осигурява значителни средства за покриване на оперативните му разходи. Размерът на тези средства има пряк ефект върху резултатите, които TV2 може да генерира. На практика това съотношение може да бъде подкрепено само с увеличаване на размера на държавно финансиране. И все пак, тъй като обикновено излишното финансиране също води до неефективност, а от там и до по-голямо изтичане на държавни ресурси, съвсем не е сигурно, че увеличеното финансиране осигурява съответно подобряване на резултатите.
(146)
Следователно не може да се твърди, че датските органи са действали като инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки това Комисията намира, че компенсацията може да бъде счетена за съвместима, както ще бъде обяснено подробно по-долу. Както вече беше споменато, въпросът относно критерия за MEIP е различен от въпроса дали датската държава основателно е позволила на TV2 задържи излишъка, така че да натрупа капитала, необходим му за изпълнението на неговите задачи за обществена услуга.
(147)
В заключение Комисията счита, че през разследвания период TV2 се е възползвал от мерките. На телевизионния пазар TV2 се конкурира с други оператори, които не са получили същото предимство. Следователно мерките трябва да се считат за селективни и нарушаващи конкуренцията по смисъла на член 107, параграф 1от ДФЕС.
IV.1.3. ВЪЗДЕЙСТВИЕ ВЪРХУ ТЪРГОВИЯТА
(148)
Държавните мерки са предмет на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото засягат търговията между държавите-членки. Това е така винаги, когато съответните дейности са предмет на търговия в рамките на Общността.
(149)
Европейският съд е разработил широко тълкуване на това понятие. В установената съдебна практика, когато помощта засилва позицията на едно предприятие в сравнение с други предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Общността, тези предприятия трябва да бъдат разглеждани като засегнати от помощта (53). Фактът, че въпросното предприятие не извършва експортна дейност, не изключва възможността да бъде засегната търговията. Когато една държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, неговата дейност на местна територия може да бъде подпомогната или дори повишена благодарение на помощта, което от своя страна намалява възможностите за други предприятия да се установят на пазара. В следствие на това помощта дава възможност на получателя да си запази пазарен дял, който в противен случай би бил зает от конкуренти от други държави-членки (54).
(150)
В параграф 18 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, позовавайки се на съдебната практика на Съда, Комисията заявява, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки. Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище. Също така рекламната дейност в случая на обществените радио- и телевизионни оператори, които имат право да продават рекламно пространство, има трансграничен ефект, особено в хомогенните езикови области, които се разпростират отвъд националните граници. Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“
(151)
В дадения случай Комисията отбелязва, че TV2 работи на международния пазар и обменя телевизионни програми (55). Той е в пряка конкуренция с търговски радио- и телевизионни оператори, които работят на международния радио- и телевизионен пазар и имат международна структура на собственост. Предоставените на TV2 финансови ресурси му дават конкурентно предимство по отношение на закупуването на телевизионни права и инвестирането в програми, които в последствие биха могли да бъдат продадени. Освен това мерките за помощ поставят TV2 в благоприятна позиция в сравнение с конкурентите му в Европейския съюз, като намалява техните възможности за установяване в Дания.
(152)
Следователно Комисията прави заключение, че мерките, предоставени на TV2, са оказали въздействие върху търговията между държавите-членки по смисъла на члрн 107, праграф 1 от ДФЕС.
IV.1.4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(153)
Тъй като са изпълнени всички условия на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията прави заключение, че гореописаните мерки в полза на TV2 се определят като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(154)
Тъй като TV2 започва радио- и телевизионно разпространение през 1989 г., всичките мерки за TV2 са били взети след присъединяването на Дания към Европейския съюз. В следствие на това мерките, включително ресурсите за таксата за лиценз, представляват по-скоро нова държавна помощ, отколкото съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
IV.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(155)
Комисията счита, че член 107, параграф 2 и член 107, параграф 3, букви а), б), в) и г) от ДФЕС очевидно не са приложими и нито датските органи, нито TV2 са изложили някакъв аргумент във тази връзка.
(156)
Следователно Комисията направи оценка дали може да се приложи член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(157)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи: „Предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(158)
За да се възползва дадена мярка от тази дерогация, трябва да бъдат изпълнени всички следни условия:
-
въпросната услуга трябва да е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) и да е ясно дефинирана като такава от държавата-членка (дефиниция);
-
държавата-членка трябва изрично да е възложила на въпросното предприятие предоставянето на тази услуга (възлагане);
-
прилагането на правилата за конкуренция от Договора трябва да възпрепятства изпълнението на конкретните задачи, възложени на предприятието, и освобождаването от такива правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би противоречала на интересите на Общността (пропорционалност).
(159)
Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (56) определя принципите и методите, които Комисията възнамерява да прилага, за да гарантира съответствието с условията, изложени по-горе.
IV.2.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ
(160)
Съгласно Закона за радиото и телевизията (1994 г.) (57) TV2 е независима институция, чийто предмет на дейност е да създава и разпространява национални и регионални телевизионни програми чрез независими програмни дейности. Обхватът на предоставените програми по принцип трябва да бъде фокусиран върху качеството, многофункционалността и разнообразието. Във връзка с регионалното съответствие приоритет трябва да бъде даван също така и на планирането на програмите за регионалните станции на TV2. Мисията за обществена услуга е описана по-подробно в Устава на TV2, който гласи, че TV2 трябва да предоставя програми, включващи новинарски емисии, информационни предавания и програми за изкуство и култура, предназначени за цялото население в Дания (58).
(161)
Комисията отбелязва, че в решението си Съдът разглежда обществената услуга, която TV2 е задължен да предоставя по закон (59).
(162)
На първо място Съдът припомня, че държавите-членки разполагат с голяма свобода на преценка, когато определят това, което имат предвид под услуги от общ икономически интерес. По този начин определението на такива услуги от дадена държава-членка може да бъде поставено под въпрос от страна на Комисията само в случай на явна грешка (60).
(163)
Освен това съгласно параграф 33 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, задължение на държавите-членки е да определят мисията за обществена услуга на даден обществен радио- и телевизионен оператор.
(164)
По-конкретно във връзка с УОИИ в сферата на радио- и телевизионното разпространение съдебната практика на Съда признава, че държавите-членки имат законно право да определят дадена УОИИ, за да осигурят радио- и телевизионното разпространение на пълната гама програми (61).
(165)
Когато в Протокола от Амстердам (62) държавите-членки казват, че „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“ те правят директна препратка към системите за обществената услуга радио- и телевизионно разпространение, които са въвели, и към организациите, на които е възложено разпространение на пълната гама телевизионни програми в полза на цялото население на тези държави.
(166)
В решението си Съдът се произнася, че не може да бъде оспорвано нито правото на държавата-членка да определя услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес в широко качествено отношение с цел постигане на радио- и телевизионно разпространение на богата гама програми, нито свободата на държавата-членка да използва приходите от реклами за финансиране на такива услуги от общ икономически интерес (63).
(167)
Предоставената на държавите-членки възможност да определят подробно услугите за радио- и телевизионно разпространение от общ икономически интерес за осигуряване на радио- и телевизионно разпространение на пълната гама програми не може да бъде поставено под съмнение поради факта, че общественият радио- и телевизионен оператор осъществява и търговски дейности, в частност продажба на рекламно пространство. Всъщност въпросът за определянето на мисията за обществена услуга не трябва да бъде бъркан с този за финансовия механизъм, избран да осигури тази услуга. (64).
(168)
Освен това Съдът пояснява, че Комисията не трябва да сравнява програмите на TV2 с тези на търговските станции. Ако чрез сравнителен анализ на програмите определението на мисията за обществена услуга стане зависимо от широката гама от програми, предлагани от търговските оператори, това би лишило държавите-членки от правото им да определят обществената услуга. В крайна сметка определението би зависило от търговските оператори и техните решения дали да разпространяват определени радио- и телевизионни програми или да не го правят.
(169)
Съдът (65) също така потвърждава, че задълженията, възложени на търговските радио- и телевизионни оператори, не могат да се сравняват с възложените на TV2 във връзка с обществена услуга. Целта на тези задължения, свързани с обществена услуга, е да се предоставят на цялото датско население разнообразни програми, които задоволяват изискванията за качество, многофункционалност и разнообразие. Тези задължения, свързани с обществена услуга, определят всички дейности за радио- и телевизионно разпространение на TV2 и са много по-стриктни от минималните задължения, предвидени от закона в Дания за предоставяне на лиценз за радио- и телевизионно разпространение.
(170)
В следствие на това Съдът прави заключение (66), че „… определението, избрано от датските органи, е широкообхватно, тъй като поради предимно качествения си характер, дава свобода на радио- и телевизионните оператори да създават своя собствена гама от програми. То в никакъв случай не би могло да бъде определено като неточно. За разлика от това, мисията на TV2 е изключително ясна и точна: да предлага на цялото население на Дания разнообразна телевизионна програма, която има за цел да осигурява качество, широкообхватност и разнообразие.“
(171)
Предвид гореизложеното и с оглед на особеното естество на сектора на радио- и телевизионно разпространение, Комисията счита, че едно „широкообхватно“ определение, задължаващо даден оператор да осигурява балансирани и разнообразни програми в съответствие с неговата мисия, е основателно по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС с оглед на тълкувателните разпоредби на Протокола. Такова определение би могло да се счита за съвместимо с целта за задоволяване на демократичните, социалните и културните потребности на дадено общество и гарантира плурализъм, включително културно и езиково многообразие.
(172)
Следователно, въз основа на гореизложеното, Комисията счита, че определението на обществената услуга, предоставена от TV2, може да бъде прието.
(173)
Следва да бъде добавено, че през разглеждания период TV2 поддържа интернет страница като част от неговата мисия за обществена услуга. Интернет страницата информира потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2. Комисията може да приеме, че интернет страницата, която се ограничава до информиране на потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, спада към дейностите на TV2 за предоставяне на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение. Следователно разглеждането на функционирането на тази интернет страница като част от мисията за обществена услуга не може да бъде считано за явна грешка. В допълнение TV2 поддържа търговска интернет страница с игри и др. Тази търговска интернет услуга следва да бъде разглеждана като чисто търговска дейност, тъй като предлага интерактивни продукти срещу индивидуална заявка като игри или „чат стаи“, които не се отличават от подобни търговски продукти. Следователно тези последно изброени дейности са извън обхвата на мисията за обществена услуга на TV2.
IV.2.2. ВЪЗЛАГАНЕ
(174)
За да се възползва от изключението съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, мисията за обществена услуга трябва да бъде възложена на TV2 посредством официален законодателен акт. Комисията отбелязва, че Законът за радиото и телевизията (67) официално възлага на TV2 мисия за обществена услуга телевизионно разпространение. Комисията също така се позовава на решението на Съда, в което се постановява „и) очевидно е, че на TV2 е била възложена такава мисия (за обществена услуга)“ (68).
(175)
Въпреки че от определението в закона не става достатъчно ясно какви други видове услуги са позволени като обществени, официална мисия трябва да бъде давана преди всякакви допълнителни дейности, които TV2 иска да извършва като обществена услуга. Комисията отбелязва, че TV2 не е предложил никакви други услуги извън неговата мисия за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение през разглеждания период. Интернет страницата, предлагаща други услуги като игри, е функционирала като търговска дейност, докато страницата, която само е информирала потребителите за обществената услуга телевизионно разпространение на TV2, може да бъде считана за част от неговата мисия за публична услуга радио- и телевизионно разпространение, тъй като не може да бъде отделена от услугата радио- и телевизионно разпространение. Следователно Комисията прави заключение, че в разглеждания период мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение е била възложена на TV2 законосъобразно.
(176)
От друга страна, обществената услуга трябва не само да бъде възложена на радио- и телевизионния оператор, но и да бъде реализирана според разпоредбите на закона, по чиято сила е възложена, както е посочено в параграфи 41 и 43 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. Тъй като Комисията не е тази, която преценява дали са постигнати определени стандарти за качество, за целта е желателно да има подходящ контролен орган. В задълженията на държавата-членка е да избере механизма, по който да гарантира ефективния контрол, при условие че органът е независим от предприятието, на което е възложена услугата.
(177)
В тази връзка Комисията отбелязва, че през 2000 г. Националната сметна палата е извършила конкретно проучване за предмета и естеството на задълженията за обществена услуга на TV2 и за тяхното осъществяване на практика. При проучването не е установена невъзможност от страна на TV2 да изпълнява задълженията си за обществена услуга. Освен това между 2001 г. и 2002 г. е съществувал Съвет за обществени услуги, който да гарантира, че TV2 изпълнява задълженията си за обществена услуга, въпреки че този орган никога не е публикувал каквито и да било доклади по този въпрос през краткото си съществуване. Комисията не открива и никакви признаци, че TV2 не е успял да изпълни задълженията си, нито че е работил по начин, по който дейностите му да не могат повече да бъдат считани за УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(178)
По отношение на финансовия контрол на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение Комисията отбелязва, че Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2 през целия разглеждан период. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2.
(179)
Комисията обаче има право да оценява пропорционалността на държавната помощ. Комисията отбелязва, че Директивата за прозрачност е транспонирана в Дания. Комисията е получила също така данни от датските органи, които ѝ дават възможност да оцени дали държавното финансиране е пропорционално.
IV.2.3. ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
(180)
С оглед решението на Съда и Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. оценката на пропорционалността, която Комисията трябва да направи, е в две посоки.
(181)
На първо място Комисията трябва да изчисли нетните разходи за мисията за обществена услуга, възложена на TV2, и да провери дали тези разходи са свръхкомпенсирани спрямо нуждите на TV2 за изпълнение на дейностите му, свързани с обществената услуга.
(182)
На второ място Комисията трябва да анализира поведението на TV2 на рекламния пазар. В Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. се посочва, че ако държавната помощ покрива спад в приходите, даден обществен радио- и телевизионен оператор може да се изкуши да си понижи цените на рекламите или на други търговски дейности на пазара, така че да намали приходите на конкурентите. Поради това Комисията счита, че когато даден обществен радио- и телевизионен оператор подбие цените на неговите дейности, които не са свързани с обществената услуга, под необходимото ниво за покриването на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, това показва наличие на свръхкомпенсиране на задълженията за обществената услуга.
1. Размер на държавната помощ и оценка на свръхкомпенсациите
(183)
Съгласно Директивата за прозрачност (69) от държавите-членки се изисква да водят отделни счетоводни сметки за обществената услуга и за дейностите, които не са свързани с нея. Разходите и приходите трябва да бъдат разпределени правилно на базата на ясно установени и обективни счетоводни принципи.
(184)
Комисията защитава позицията, че разделянето на счетоводните сметки в сектора на радио- и телевизионното разпространение може да не е еднозначно или дори да е неприложимо към разходите, тъй като различни дейности използват едни и същи ресурси. В този сектор държавите-членки могат да считат цялата дейност по изготвянето на програмата на даден радио- и телевизионен оператор за част от мисията за обществена услуга, докато в същото време позволяват нейната търговска експлоатация (70).
(185)
В настоящото решение Комисията на първо място трябва да установи разходите за УОИИ, направени от TV2.
(186)
Тъй като TV2 осъществява също и търговски дейности, той трябва да води отделни счетоводни сметки за различните си дейности. От 2001 г. TV2 е задължен по закон да води отделни счетоводни сметки за обществените си услуги и за търговските дейности.
(187)
Когато изчислява нетните разходи, Комисията трябва да приспадне от брутните разходи за обществената услуга всички нетни печалби от търговската експлоатация на дейността за обществена услуга. Датските органи са предоставили данни, показващи изпълнението TV2 на търговските дейности и на публичната услуга, в съответствие с метода, посочен в параграф 56 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми. Данните показват, че повечето от търговските дейности на TV2 използват едни и същи ресурси като дейностите за обществена услуга. В следствие на това не може да бъде направено никакво смислено разпределение на разходите за тези търговски дейности. В такива случаи Комисията приспада нетните приходи от търговската дейност, за да изчисли нетните разходи за обществена услуга. Търговските интернет дейности са единствените, които могат да се считат за отделими от дейностите за обществена услуга. Загубите, които TV2 генерира от търговските си дейности по интернет, започнали през 1997 г., възлизат на DKK […] (71) милиона.
(188)
След това Комисията приспада приходите, генерирани от дейностите за обществена услуга (приходи от реклама и други търговски дейности) от брутните разходи за обществена услуга, за да се получат нетните разходи за обществена услуга. Държавното финансиране впоследствие е приспаднато от нетните разходи за обществена услуга. Изчислението е показано в таблицата по-долу.
(189)
Трябва да се отбележи, че въпреки многобройните запитвания от страна на Комисията за предоставяне на точната сума на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г., датските органи и TV2 не са могли да дадат ясни и недвусмислени данни.
(190)
В отговора си от 26 юни 2009 г. датските органи казват, че не са могли да потвърдят, че приходите от реклама, които TV2 получава от Фонд TV2, възлизат на 400,1 милиона DKK през 1995 г. и на 337,7 милиона DKK през 1996 г.
(191)
В отговора си TV2 посочва, че през 1995 г. и 1996 г. i) Фонд TV2 е получил приходи от реклама от TV2 Reklame (824 млн. DKK и 904,5 млн. DKK) и лицензионни такси от държавата (330,3 млн. DKK и 356,3 млн. DKK) и ii) Фонд TV2 е превел 730,4 млн. DKK и 694 млн. DKK на TV2 и 269,6 млн. DKK и 275 млн. DKK на регионалните TV2. Целта на сумите, преведени на Фонд TV2, е била да бъдат покрити нуждите от финансиране на TV2 и неговите регионални станции.
(192)
В отговорите си от 26 юни 2009 г., 17 ноември 2010 г. и 30 ноември 2010 г. датските органи потвърждават твърдението на TV2, че в отсъствието на други финансови приходи, регионалните станции на TV2 де факто са били изцяло финансирани от лицензионни такси и че всички средства, превеждани годишно на регионалните станции на TV2, следователно биха могли да произхождат единствено от приходите от лицензионни такси, превеждани на Фонд TV2. Това означава, че приходите от лицензионни такси, превеждани на TV2, могат да бъдат считани за равни на максималната сума от приходи от лицензионни такси, която е била превеждана на Фонд TV2 през всичките въпросни години, като се приспаднат сумите, превеждани на регионалните станции на TV2. Датските органи и TV2 твърдят, че това означава, че големият размер на финансирането, преведено от Фонд TV2 на TV2 през 1995 г. и 1996 г., е бил от нетни приходи от реклама. Според датските органи тези аргументи показват, че TV2 е получил 60,7 млн. DKK от лицензионни такси (нетна стойност след приспадане на преводите на регионалните станции) и 669,7 млн. DKK от приходи от реклама (нетна стойност) през 1995 г., както и 81,3 млн. DKK от лицензионни такси и 612,7 млн. DKK от приходи от реклама през 1996 г.
(193)
Аргументите на TV2 и на датските органи относно сумата на приходите от реклама за периода 1995-1996 г. не удовлетворяват Комисията. По-конкретно Комисията отбелязва, че Фонд TV2 не е водил отделни счетоводни сметки за приходите от реклама и за лицензионните такси и следователно тези приходи са били смесени. Комисията изразява съжаление от факта, че датските органи не са предоставили ясни и недвусмислени данни за сумите на приходите от реклама през 1995 г. и 1996 г. От друга страна, в този конкретен случай тя счита, че не е необходимо да продължава да разследва въпроса, тъй като това не поставя значителен проблем, след като Комисията, както вече бе заявено, счита, че приходите от реклама за периода 1995-1996 г. представляват държавни средства, които във всички случаи трябва да бъдат приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. В таблицата по-долу приходите от реклама, преведени от Фонд TV2 за 1995 г. и 1996 г., съответно са показани в една и съща колона с лицензионните такси.
(194)
Трябва също така да бъде отбелязано, че за периода от 1997 г. до 2002 г. Комисията е включила лицензионните такси, които са били преведени на регионалните станции на TV2 чрез TV2. Комисията счита, че, тъй като тези суми са били получени от TV2 и след това предени на регионалните станции, те трябва да бъдат включени в изчисленията както като приходи, така и като разходи, което на практика означава, че не засягат изчисленията на Комисията по-долу.
(195)
Що се отнася до вливането на капитали в TV2 за цифровизация, това е отразено през 1997 г. като приход. Съответните намаления са взети предвид като разходи, когато са били правени инвестиции. Разходите за цифровизация са разходи за обществена услуга. За да не се отчитат едни и същи разходи два пъти, амортизациите, съответстващи на направените инвестициите, са приспаднати от брутните разходи за обществена услуга. Въпреки критиките на TV2 по този въпрос, Комисията е на мнение, съгласно постоянната ѝ практика при изчисляване на държавна компенсация, че приходите от държавата или от обществен фонд трябва да бъдат вземани предвид в годината, в която са били предоставени, а не в годината, през която за били разходвани или използвани.
Таблица 1
Разходи за обществена услуга и компенсационни мерки 1995-2002 г. на базата на счетоводните отчети
(в млн. DKK)
Година
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Брутни разходи за обществена услуга
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Инвестиции в цифровизация
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Нетни приходи от реклама, получени директно от TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Други приходи
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Нетни разходи за обществена услуга
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Лицензионни такси и нетни приходи от реклама, получени през 1995-1996 г. от Фонд TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд „Радио“
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Прехвърляне на средства след закриването на Фонд TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Общо i) лицензионните такси и приходите от Фондовете TV2 и „Радио“, посочени по-горе, и ii) нетните разходи за обществена услуга
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Източник: Годишен счетоводен отчет за приходи и разходи на TV2.
(196)
Както може да се види в таблицата по-горе, финансирането надвишава разходите с 628,2 млн. DKK (84,4 млн. евро).
(197)
Комисията отбелязва факта, че TVDanmark счита, че другите мерки, от които се ползва TV2, като освобождаването му от лихви и данъци, както и достъпа до честота на предаване на сигнала на територията на цялата страна при благоприятни условия, следва да бъдат взети под внимание при оценката на свръхкомпенсациите. Тези ползи са обобщени в таблицата по-долу:
Таблица 2
Прогнозни ползи от освобождаването от корпоративен данък и лихви и от честотата за предаване на сигнал
(в млн. DKK)
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Общо
Освобождаване от корпоративен данък
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Начислени лихви върху заем за създаване на дружеството
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Държавни гаранции по заеми за оперативни разходи
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Такса за честота на предаване на сигнала (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Общо
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Комисията е съгласна, че тези мерки трябва да бъдат взети предвид в настоящото проучване. От друга страна, при определяне на свръхкомпенсациите, не е подходящо те да бъдат включвани в изчисленията в таблица 1. Съгласно позицията на Комисията по RAI (73), тези допълнителни ползи могат да бъдат считани за компенсации за разходи, които в отсъствието на компенсации, би трябвало да бъдат финансирани. Следователно при оценяване на пропорционалността на държавното финансиране на разходи за обществена услуга тези допълнителни предимства не следва да бъдат включвани, тъй като заплащането на въпросните разходи води до съответно увеличаване на първоначалните разходи за обществената услуга, възложена на TV2. По отношение на нетния резултат това няма значение. Трябва обаче да се гарантира, че от тези предимства се ползват само дейностите, свързани с обществената услуга, и не се прилагат към търговските дейности. Този въпрос се разглежда в съображения 234-237 по-долу.
(199)
Датските органи и TV2 излагат различни аргументи за да обосноват свръхфинансирането, изчислено в съображение 196. По-конкретно, с оглед на решението на Съда, Комисията трябва да оцени дали свръхфинансирането всъщност е било необходимо за да може TV2 да изпълни мисията си за обществена услуга.
(200)
Във връзка с това на първо място трябва да се отбележи, че Протоколът от Амстердам (74) поставя акцент върху спецификата на сектора на радио- и телевизионно разпространение в сравнение с други УОИИ, тъй като „… публичното радио- и телевизионно разпространение в държавите-членки е пряко свързано с демократичните, социалните и културните потребности на всяко общество, както и с необходимостта от запазването на плурализма в медиите“. Тези характерни особености следва да бъдат взети предвид в оценката на съвместимостта на Комисията в настоящото решение.
(201)
Освен това в предишни решения Комисията приема, че определена капиталова база е обоснована с цел гарантиране на предоставянето на обществена услуга от даден радио- и телевизионен оператор. По делото на Австрия за радио- и телевизионно разпространение (75) например Комисията се произнася, че „По силата на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО, съгласно тълкуването на Протокола от Амстердам, държавите-членки принципно могат да предоставят толкова публично финансиране, колкото е необходимо за да се гарантира изпълнението на обществената услуга. Това се отнася не само за текущите разходи за изпълнение на УОИИ, но също и за собствения капитал“.
(202)
В решението си Съдът се произнася, че (76) „… Комисията не може да основава решението за възстановяване на всички суми, които според Кралство Дания са представлявали резерви, предназначени за нуждите на обществената услуга, на липсата на подходящ контрол, тъй като, предвид наличната информация в Комисията, е било напълно възможно да бъдат разгледани сериозно всички законови и икономически условия, управлявали натрупването на тези резерви през разглеждания период, а без такъв контрол съответно невъзможно да бъде взето законосъобразно решение дали всъщност тези резерви, като цяло или дори само част от тях, са били необходими, за да бъде предоставена обществената услуга“.
(203)
Съдът добавя (77), че чисто формалните изисквания като задължението резервите да бъдат конкретни и прозрачни, не би могло да обоснове дадено определение за възстановяване и фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва своите резерви, не подкрепя заключението, че тези резерви би следвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга. (78).
(204)
Следователно Комисията трябва да оцени всички фактори, взети предвид от датските органи, при определяне на компенсациите, предоставени на TV2 за периода 1995-2002 г., и при вземане на решение за натрупване на резерви. Във връзка с това Комисията се позовава на предишна своя оценка на процедурата, използвана за определяне на лицензионната такса, в съображение 105.
(205)
Относно съображенията, накарали датските органи да натрупат резерви за изпълнението на мисията за обществена услуга TV2, следва да бъдат взети под внимание цитираните от тях фактори по-долу.
(206)
При създаването на TV2 през 1988 г. не е вливан никакъв капитал. Неговите дейности са били финансирани единствено от заем за новосъздадено предприятие, възлизащ на 510,8 млн. DKK, което е дало възможност на TV2 да закупи производственото си оборудване, сградите и др. Следователно TV2 е бил слабо капитализиран, тъй като е бил капитализиран с необичайно високи заеми и необичайно нисък капитал. В резултат на това TV2 бързо се е сблъскал с финансови трудности.
(207)
Националната сметна палата, която е независима институция към Парламента на Дания, има задача да извършва одити както на счетоводните сметки, така и на управлението. През 1995 г. тя е направила заключение, че значителна част от финансовите проблеми на TV2, биха могли да бъдат отдадени на това, че станцията е създадена без вливане на капитал (79). Основната препоръка на Националната сметна палата била, че държавата трябвало да влее капитал от приблизително 530 млн. DKK в TV2 чрез преобразуване на заемите за новосъздадено предприятие. Това би трябвало да даде на TV2 капитал от приблизително 350 милиона DKK и коефициент на платежоспособност около 50 %. Препоръчителният коефициент на платежоспособност от приблизително 50 % е бил равен на този на частните дружества като TV2 Norge (Норвегия) и TV4 (Швеция).
(208)
В резултат на този доклад държавните одитори от Парламента, определени да извършват, наред с останалите им задължения, критичен одит на счетоводните отчети на държавните дружества, са се обърнали към Министерството на финансите за становището му по въпроса дали TV2 би следвало да натрупва капитал. През август 1995 г. в отговор на предложението на Националната сметна палата да бъде влят капитал в TV2, Министерството на финансите е заявило, че „… както при създаване на нови дружества, така и при преобразуване на такива, които са държавна собственост, те трябва да имат нужната капиталова база. В същото време държавата не трябва да влива твърде големи капитали на първо място, защото това би означавало един ненужен разход за държавата и на второ място, защото би дало на дружеството несправедливо конкурентно предимство. Предприятието не трябва да е нито недостатъчно капитализирано, нито свръхкапитализирано“. Въз основа на това Дания е счела, че в TV2 трябва да се натрупа капитал. Решено било обаче, че държавата не следва да влее капитала наведнъж. Вместо това TV2 би трябвало сам да натрупа необходимия капитал чрез текущия излишък.
(209)
Изискването за капиталова база е включено в устава на TV2 през 1997 г. От тогава уставът TV2 ясно определя, че от 2001 г. насам свободният капитал на TV2 трябва да възлиза на поне 200 милиона DKK и че той трябва да бъде използван да компенсира оперативната загуба на радио- и телевизионния оператор (80). Изпълнителната заповед от 18 август 1997 г. предвижда, че за финансиране на всяка вероятна оперативна загуба, свободният капитал, т.е. капиталът минус резервите и други свързани източници, за дейности, осъществявани на територията на цялата страна, следва да възлиза на минимум 200 милиона DKK до края на 2000 г. Трябва да бъде натрупан свободен капитал, възлизащ на общо на 50 милиона DKK до края на 1998 г. и на минимум 100 милиона DKK до края на 1999 г. От 2001 г. свободният капитал по всяко време следва да бъде минимум 200 милиона DKK на база на последните счетоводни отчети. Ако се очаква капиталът да спадне под тези цифри, въпросът следва да бъде отнесен към Министерството на културата. В специални случаи Министърът на културата може да одобри по-ниска стойност на капитала и да приложи специфични условия, след консултация с Националната сметна палата.
(210)
Изпълнителната заповед на Министъра от 1997 г., определяща минималния свободен капитал, е публикувана в Държавния вестник на Дания (Lovtidende). В допълнение от 1998 г. насам натрупването на капитал в съответствие с изискването на устава се отбелязва конкретно в публикуваните годишни счетоводни отчети на TV2.
(211)
Според датските органи невъзможността TV2 да спази минималният изискуем капитал от 200 млн. DKK съгласно Устава му се очаква да доведе до поставянето му под държавно управление.
(212)
Комисията счита, че основната задача е да се определи дали и до каква степен капиталовата база, постигната чрез компенсациите, всъщност е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(213)
Като взе предвид горното описание на процедурата и причините, довели до натрупването на резервите на TV2 под формата на капиталова база, и с оглед решението на Съда, Комисията счита, че натрупването на резерв в действителност е било необходимо, за да може TV2 да изпълнява мисията си за обществена услуга.
(214)
От друга страна, Комисията си задава въпроса дали целият размер на резервите е настина обоснован и необходим, т.е. дали цялата сума на капиталовата база, натрупана до края на 2002 г., действително е била необходима за изпълнението на мисията за обществена услуга на TV2.
(215)
От гледна точка на Комисията размерът на капиталовата база, която би могла да се счита за пропорционална и необходима да гарантира предоставянето на обществената услуга, зависи от фактите и от законовата рамка на всеки отделен случай.
(216)
Цифрите относно капиталовата база на TV2, с които Комисията разполага, са показани в таблицата по-долу:
в милиони DKK
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Целеви капитал (цифровизация)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Свободен капитал
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Общо капитал
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Общо пасиви
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Коефициент на платежоспособност (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Към 31 декември 2002 г. TV2 е натрупал капитал от 550,5 милиона DKK, включително 72 милиона DKK целеви капитал (цифровизация), което съответства на коефициент на платежоспособност 34 %. Размерът на свободния капитал в края на 2002 г. е бил 478,5 млн. DKK.
(218)
На първо място Комисията отбелязва, че част от капитала не е била свободен капитал. Всъщност съгласно годишните счетоводни отчети на TV2 за 1997 г. (82), медийната комисия е решила, че TV2 трябва да цифровизира своето производствено оборудване преди края на 2000 г. 300 милиона DKK са били използвани целево за цифровизация на TV2 и на регионалните станции. През 1997 г. на TV2 са били преведени 167 млн. DKK за тази цел. Следователно Комисията счита, че сумата е била необходима за нуждите на публичната услуга на TV2. Фактът, че средствата, които не са били инвестирани в цифровизация до 1 януари 2003 г. (остатък от 72 млн. DKK) накрая са били освободени, не променя това заключение, тъй като през разглеждания период тези суми са ясно отразени в счетоводните отчети на TV2 като целеви капитал, който би могъл да се използва само за целите на цифровизацията, и, съгласно постановеното в решението на Съда, фактът, че TV2 на практика не е трябвало да използва резерва, не подкрепя заключението, че този резерв е трябвало да бъде считан за непропорционален на нуждите от финансиране за предоставяне на обществената услуга (83).
(219)
Следва да бъде отбелязано и че към 31 декември 1994 г. (в началото на периода, разглеждан в настоящото решение) капиталът на TV2 е бил отрицателен (минус почти 156 млн. DKK), както и че през 1995 г. и 1996 г. TV2 е имал отрицателен коефициент на платежоспособност и отрицателен капитал, което обяснява защо общият капитал в края на 2002 г. е бил по-малък от получените компенсации. Чак в края на 2000 г. свободният капитал на TV2 е нараснал над необходимия минимален праг от 200 млн. DKK.
(220)
За да покаже, че нивото на капитала в TV2 е било обосновано, датските органи са внесли становище, изготвено от PricewaterhouseCoopers на 18 ноември 2002 г. Това становище гласи, че коефициентът на платежоспособност на TV2 към края на разглеждания период е бил по-нисък в сравнение с този на останалите скандинавски радио- и телевизионни оператори по отношение на размер, дейности, структура и пазари, на които оперират. Например коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на TV2 Norge (36 %) и значително по-малък от този на TV4 (Швеция), чийто коефициент на платежоспособност е бил 65 %, т.е. почти два пъти по-висок от коефициента на TV2. Съгласно становището коефициентът на платежоспособност на TV2 е бил по-нисък от този на другите радио- и телевизионни оператори и следователно не може да бъде считан за прекомерен. Становището посочва също така, че няма причина да се вярва, че структурата на капитала на тези съпоставими радио- и телевизионни оператори не е била оптимизирана. PricewaterhouseCoopers също така посочват, че коефициент на платежоспособност от по-малко от 30 % във времето би бил необичаен и би направил дружеството уязвимо към колебанията в приходите.
(221)
Сравнението с други оператори следва да бъде тълкувано внимателно, тъй като те не извършват същите дейности за обществена услуга като TV2, не са финансирани по същия начин и нямат същия правен статут. Въпреки това становището дава някои насоки и може да бъде взето предвид заедно с останалите елементи.
(222)
В тази връзка Комисията отбелязва, че датските органи са предоставили информация, която показва, че през последната част от разглеждания период са планирали да преобразуват TV2 в акционерно дружество и да го приватизират. Като част от процеса на преобразуване е бил направен и анализ на това как да бъде преустановено финансирането от лицензионни такси, тъй като датските органи са възнамерявали да премахнат финансирането чрез лицензионни такси след приватизацията на TV2.
(223)
С тази цел през юни 2002 г. датското правителство сключва споразумение с парламентарно мнозинство относно либерализацията на медийната политика на Дания. Съгласно споразумението TV2 е трябвало да бъде преобразуван от гледна точка на приватизацията възможно най-бързо. Направен е бил анализ на финансовата база за преобразуване на TV2 в акционерно дружество. През лятото на 2002 г. Министърът на културата е назначил ръководна група с представители от Министерството на културата, Министерството на финансите и Генералния адвокат (Kammeradvoka) с цел изясняване на икономическата база за приватизиране на TV2 и преобразуването му в акционерно дружество. Ръководната група ангажира в своя помощ одиторска фирма и финансов съветник, за да може например да изчисли нивото на капитала, от който се нуждае TV2. Одиторската фирма прави заключение, че капиталът на TV2 следва да бъде установен на 640 милиона DKK.
(224)
Финансовата комисия към Парламента на Дания е одобрила преобразуването на TV2 в акционерно дружество и установяването на капитала му. Преобразуването на TV2 в акционерно дружество се е извършило със задна дата, считано от 1 януари 2003 г. Непосредствено след промяната на правния статут на TV2 и преобразуването му в дружество са били премахнати голям брой мерки в негова полза като например освободените от лихви и погасяване заеми и освобождаването от данъци. През 2005 г. приватизацията бива отложена, но след 2004 г. TV2 повече не получава лицензионни такси.
(225)
Предвид гореизложеното Комисията счита, че един от факторите, който трябва да вземе предвид при оценката на съвместимостта на резервите, е фактът, че през последната част от разглеждания период датските органи вече са били планирали да променят правния статут на TV2, което създава необходимостта от капиталова база.
(226)
Практиката на Комисията при вземане на решения е по-принцип да се отнася благосклонно към схеми за преобразуване в акционерни дружества на държавни фирми, които се конкурират с търговски предприятия, тъй като това може да намали нарушаването на конкуренцията чрез заместване на неограничените държавни предимства с капитал в ограничен размер и чрез създаване на ясно разграничение между ролята на държавата като публична власт и ролята ѝ на предприемач, търсещ възвращаемост на инвестициите си.
(227)
В допълнение, наред с другите фактори, които трябва да бъдат взети под внимание, Комисията счита, че нивото на резервите на TV2 следва да бъде разглеждано с оглед на колебанията в приходите от рекламния пазар.
(228)
TV2 всъщност е бил уязвим от колебанията в приходите, които са неизбежен аспект на рекламния пазар. Например за една година (1998-1999 г.) TV2 претърпява спад от приблизително на 104 млн. DKK от приходите от реклама. Според датските органи единственият начин за TV2 да може се справи със спадове с такъв размер е наличието на значителен по размер свободен капитал, тъй като приходите от лицензионни такси са били предварително фиксирани за няколко години. Макар че TV2 е зависил по-малко от приходи от реклама отколкото TV2 Norge и TV4, които не получават лицензионни такси, финансирането чрез реклама, въпреки всичко представлява важен източник на средства за дейностите на TV2 през въпросния период.
(229)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че Съдът ясно се е произнесъл в своето решение (84), че „… фактът, че TV2 не е трябвало да използва своите резерви през 1999 г. не подкрепя заключението, че тези резерви е трябвало да бъдат считани за непропорционални на нуждите от финансиране за предоставяне на обществена услуга. Същинският смисъл на натрупания резерв за справяне с несигурността е, че той не трябва непременно да бъде използван.“
(230)
Комисията е съгласна с датските органи, че при оценяване на нуждите на TV2 трябва също да вземе предвид и факта, че TV2 бележи значителни колебания в ликвидността както за отделна календарна година, така и за една година спрямо следващата, тъй като големи спортни събития като Олимпийските игри се провеждат през интервал от няколко години и телевизионните програмни права за излъчване обикновено се предлагат в многогодишни договори. Например в годишния отчет за 1995 г. (85) може да се види, че излишъкът за 1995 г. е бил прехвърлен в 1996 г., за да покрие очаквания дефицит за тази година, когато е имало особено високи разходи във връзка с Олимпийските игри и световните първенства по футбол.
(231)
В допълнение трябва също да се добави, че през разглеждания период използването на обикновени заеми за финансиране на TV2 е било спряно. Инвестиционни заеми са били разрешени в размер на до 4 % от приходите на базата на последните счетоводни отчети. На TV2 е било забранено да взема всякакви други видове заеми, гаранции или да поема задължения по финансови лизинги с изключение на общия оперативен кредит. Ограничените възможности за финансиране на TV2 със заем означава, че по принцип неговите потребности от ликвидни средства е трябвало да бъдат покрити от операции за предоставяне на ликвидност.
(232)
В заключение нивото на капитала е показано в публикуваните счетоводни отчети. През въпросния период Националната сметна палата е одитирала счетоводните отчети на TV2. Одитите са включвали както финансови, така и одити на управлението, въпреки че Националната сметна палата не е имала право да предотвратява свръхкомпенсациите на разходите за обществена услуга на TV2. Както Съдът се произнася в своето решение (86), фактът, че този одитиращ орган не е имал право да предотвратява свръхкомпенсациите, не води до заключението, че датските органи не са осъществявали контрол. Точно обратно, датските органи са отбелязали, че Националната сметна палата е направила заключение, че капиталовата база е била твърде голяма, което би могло например да доведе до намаляване на източниците от лицензионни такси, плащани на TV2, в следващото медийно споразумение.
(233)
Предвид гореизложените съображения като цяло, относно първата част на оценката на пропорционалността, Комисията счита, че в конкретния случай, съгласно Протокола от Амстердам и решението на Съда, размерът на натрупания капитал в края на 2002 г. (т.е. 550 милиона DKK) е бил необходим на TV2 за изпълнение на мисията му за обществена услуга. Сумата от 628 млн. DKK, получена за тази цел, следователно е задоволила критериите за пропорционалност и необходимост съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(234)
Въпреки че настоящото решение не прави оценка на вероятната държавна помощ, различна от мерките за рекапитализация, предоставена на TV2 през 2003 г. и 2004 г., Комисията отбелязва също, че датските органи са предоставили информация, документираща факта, че през 2004 г. капиталът на TV2 е възлизал на 640 милиона DKK. Сумата от 96 милиона DKK е била инвестирана в търговски дейности и не може да бъде установено дали това е било финансирано от капитала или от външно финансиране. Приемайки, че е бил използван само капиталът, това би означавало, че 544 милиона DKK от капитала са били на разположение на TV2 да осъществява неговите радио- и телевизионни дейности за обществената услуга.
(235)
Във връзка с твърдението в съображение 198 по-горе следва да се отбележи, че TV2 извършва също и известен брой търговски дейности. Те са относително малко на фона на всички дейности на TV2. Разходите за тези търговски дейности са определени въз основа на метода, описан в Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. (87), според който, противно на общоприетия подход в другите сектори на комуналните услуги, разходи, изцяло свързани с дейности за обществена услуга и в същото време подпомагащи търговски дейности, не трябва да бъдат разделяни пропорционално между двата вида, а могат изцяло да бъдат разпределени към дейностите за обществена услуга. Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. обръща внимание на риска от превръщане на стриктното разбиване на такива разходи между двата вида дейности в условно и лишено от смисъл. Доколкото се отнася до предимството, което TV2 получава от достъпа си до честотата за предаване на сигнала, Комисията отбелязва, че това е неразделна част от мисията за обществена услуга. Комисията счита също така, че съгласно Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми, финансовите разходи (лихвени предимства) могат изцяло да бъдат причислени към дейностите за обществена услуга.
(236)
За да се неутрализира ефектът от освобождаването от данъци, от който се ползват дейностите за обществена услуга, 30 % от печалбата от търговски дейности се прехвърлят към публичната услуга. Това се прави от 2001 г. Следователно Комисията счита, че може да е имало нарушаване на пазара на радио- и телевизионното разпространение поради това, че TV2 не е трябвало да взема предвид ставките на корпоративния данък при определяне на търговските си цени. В бъдеще обаче това предимство няма повече да съществува, като се приеме, че делът на прехвърлените средства съответства на действителната ставка на данъчното облагане благодарение на този „механизъм на неутрализирането“. Що се отнася до миналия период, установяването на свръхкомпенсациите не представлява проблем, тъй като общите приходи от търговски дейности са били използвани за намаляване на нетните разходи за дейностите за обществена услуга.
(237)
TV2 се е ангажирал с търговски интернет дейности, генериращи загуба. Тъй като тези дейности са извън мисията за обществена услуга радио- и телевизионно разпространение, не е възможно никакво държавно финансиране. Освен това, тъй като не са извършвани никакви други услуги на индивидуална основа, няма излишък от търговски дейности, който да покрие загубите от интернет дейностите.
2. Оценка на поведението на TV2 на рекламния пазар
(238)
Параграф 58 от Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми гласи, че „… даден публичен радио- и телевизионен разпространител, доколкото по-ниски приходи са покрити от държавната помощ, може да се изкуши да понижи цените на рекламите или на други дейности, които не са свързани с публична услуга на пазара, така че да намали приходите на конкурентите (…). Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга …)“.
(239)
TVDanmark е предоставил информация, показваща, че не може да покрие всички разходи за телевизионните си дейности, взети отделно, с цените за реклама, които TV2 налага. TVDanmark сравнява разходите си цените за реклама TRP 21-50, които е налагал TV2.
(240)
За да бъде обосновано това сравнение, Комисията трябва на първо място да установи дали може да се счита, че TVDanmark се намира в подобна на TV2 ситуация и дали е ефективен оператор.
(241)
На първо място Комисията трябва да оцени дали TVDanmark е в подобна на TV2 ситуация. Комисията отбелязва следното. През разглеждания период делът на аудиторията на TV2 е била в порядъка на 35 %, а съответната стойност за TVDanmark е била приблизително 15 %. Дяловете им от рекламния пазар също значително са се различавали. Пазарният дял на TV2 е бил в порядъка на 60 %, докато на TVDanmark’s е бил около 8 %. Оборотът на TV2 от реклама е бил приблизително пет пъти по-голям от този на TVDanmark. Освен това TV2 е единствената станция, която достига до 100 % от населението, докато покритието на TVDanmark2 е 77 %, а на TVDanmark1 дори по-малко. Предвид гореизложеното Комисията счита, че TVDanmark не може да бъде сравнявана с TV2 директно.
(242)
На второ място Комисията трябва да установи дали TVDanmark е ефективен пазарен оператор. Даден ефективен оператор може да бъде определен чрез анализ на обичайно използвани финансово-счетоводни коефициенти и чрез сравняване на резултатите на оператора спрямо средните резултати в държавата-членка. Анализът трябва да вземе под внимание различния размер на предприятията и специфичната им структура на разходите. От друга страна, както беше отбелязано по-рано, не би могло да се каже, че операторите на пазара в Дания в позиция на съпоставимост, така че да се даде възможност за пряко сравняване на коефициентите им на ефективност. Следователно Комисията е на мнение, че анализ на такива коефициенти на датския пазар, е неподходящ в настоящия случай.
(243)
Вместо това Комисията е анализирала данните от финансовите резултати на TVDanmark и SBS Broadcasting. В резултат на своя анализ Комисията не може да установи със сигурност дали понесените загуби произтичат от факта, че TVDanmark е имал високи първоначални разходи за стартиране на дружеството, които все още не е могъл да възстанови, или че всъщност не работи добре. Въпреки неколкократните запитвания, Комисията не можа да получи данните за финансовите резултати на третия оператор, TV3, което да позволи сравняване с третия оператор на пазара. В следствие на това Комисията не може да направи заключение със сигурност дали загубите на TVDanmark са в резултат на ценовата политика на TV2 или се дължат на други фактори, над които самият TVDanmark има някакъв контрол.
(244)
Тъй като не може със сигурност да бъде установено дали TVDanmark е ефективен оператор и след като не е възможно директно сравняване на двамата оператори, Комисията е на мнение, че всяка такава оценка е неокончателната в настоящия случай.
(245)
По тази причина Комисията е взела решение да направи по-подробен анализ на ценовите политики на TV2 и на наличните данни, отнасящи се до рекламния пазар, за да направи оценка на това дали TV2 е действал от гледна точка на увеличаване до най-голяма степен на приходите си от реклама през разглеждания период.
(246)
На първо място Комисията е сравнила цените на двамата оператори и е анализирала ценовите политики на TV2. Анализът е бил фокусиран върху периода 1998-2002 г., през който жалбоподателят твърди, че TV2 е започнал да прилага „дъмпингови“ цени на рекламния пазар. На второ място Комисията е анализирала разходите за реклама в Дания в контекста на ЕС и в частност в сравнение с другите скандинавски държави. На трето място е бил направен анализ на цените за контакти с аудиторията във всички скандинавски държави и видове медии.
(247)
Комисията отбелязва, че поведението на TV2 на рекламния пазар е било проучено от компетентните органи в Дания. На 21 декември 2005 г. Датският съвет за защита на конкуренцията се е произнесъл, че TV2 е нарушил член 102 от ДФЕС и съответните национални закони, прилагайки отстъпки за лоялност на рекламния пазар. Това решение е отменено от Трибунала по обжалване на спорове във връзка с конкуренцията на 1 ноември 2006 г., а по-късно потвърдено след обжалване пред Висшия съд на Източна Дания на 22 юни 2009 г. Решението на Висшия съд на Източна Дания е обжалвано пред Върховния съд, който го потвърждава на 18 март 2011 г. след решение на Съвета за защита на конкуренцията от 29 ноември 2000 г., което определя, че отстъпките, направени от TV2 за 2000 г., представляват злоупотреба с господстващо положение. В тази връзка Комисията отбелязва, че проучването на датските институции за защита на конкуренцията разглежда периода 2000-2005 г., с други думи само последните години от периода, разглеждан в настоящото решение. Най-важното е, че дадена отстъпка за лоялност не означава непременно наличие на кръстосано субсидиране по смисъла на Съобщението за разпространение на радио- и телевизионни програми от 2001 г. („Когато даден радио- и телевизионен разпространител подбие цените на дейности, които не са свързани с публичната услуга, до ниво, което е под необходимото за покриване на всички разходи по дейността, взета отделно, които даден ефективен търговски оператор в подобна ситуация би трябвало нормално да покрие, такава практика би посочила присъствието на свръхкомпенсиране на задълженията на публичната услуга“). Всъщност, както е обяснено по-долу, TV2 налага средно значително по-високи цени от конкурентите си. Освен това отстъпките за лоялност са предпоставка клиентите да отделят по-голяма част от годишните си бюджети за реклама в TV2, отколкото биха отделили при други обстоятелства. Следователно може да се твърди, че TV2 е увеличил приходите си от реклама с помощта на схемата за отстъпки, което би довело всъщност до намаляване на нуждата от финансирането му чрез лицензионни такси. Във всички случаи Комисията не е обвързана с решенията на датските институции за защита на конкуренцията.
(248)
Делът и съставът на аудиторията, съдържанието на програмите, правилата за рекламно време и механизмът на финансиране на станциите са фактори, които засягат естеството на конкуренцията на рекламния пазар. Това води до разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори. Станциите продават също и богата гама от диференцирани „продукти“, които се предлагат на различни цени (88).
(249)
Цените, които станциите определят, включват значителни отстъпки. Следователно не е удачно да се сравняват обявените цени за телевизионни реклами. По-голямата част от телевизионните реклами (приблизително 90 % от рекламите в цялата страна) се управляват от годишни договори, съгласно които телевизионните канали предоставят годишни отстъпки. В допълнение има много други отстъпки (за нови рекламодатели, по-непривлекателно място в програмата за реклама, допълнителни отстъпки за обем и др.) Споразуменията се договарят от т.нар. медийни агенции, които спомагат и за изпълнението им.
(250)
За да могат да бъдат сравнявани различните станции, трябва да бъде определена средна цена на база на различните предлагани цени. Таблицата по-долу показва средните цени на целевите рейтинг точки за целевата аудитория 21-50 (TRP 21-50). Средните цени са получени като съответният оборот на станциите от национални спотове се раздели на броя на достигнатите национални TRP 21-50 (89):
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
TVDanmark
283 евро
270 евро
252 евро
251 евро
211 евро
TV2
480 евро
409 евро
364 евро
381 евро
325 евро
Разлика
197 евро
139 евро
112 евро
130 евро
114 евро
CPP на TVDanmark CPP като дял от CPP на TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Средна CPP на TV2 за TRP 21-50, измерена за покритие (по 0,7)
336 евро
286 евро
255 евро
267 евро
228 евро
CPP на TVDanmark като дял от измерената CPP на TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
От горните цифри може да се види, че цената на TRP 21-50 на TVDanmark е била около 30-40 % по ниска от тази на TV2. Както Комисията се е произнесла в решението си относно държавната помощ за France 2 и France 3, съотношението между средния брой контакти с аудиторията и средната нетна цена на контакт на телевизионния рекламен пазар е положително (91). По този начин всяка разлика в цените между отделните радио- и телевизионни оператори би могла да се обясни с относителната сила на станциите по отношение на способността им да привличат зрители. В такава ситуация е уместно да се установи дали действителната разлика в цената отразява условията на пазара.
(252)
За разлика от ситуацията във Франция в настоящия случай могат да бъдат анализирани само наблюденията върху двама оператори. Обхватът на линейната регресия следователно трябва да бъде изчислен на базата на цените на тези двама оператори и би имал слабо статистическо значение. Следователно не би било възможно да се направи никакво заключение за това дали обхватът на линейната регресия е „удачен“.
(253)
За да се потвърди дали би могло да се каже, че действителната разлика в цените на двамата оператори отразява пазарните условия, е бил приложен коефициент на корекция в опит да се неутрализира по-силната позиция на TV2 на пазара. Коефициентът за претегляне е бил получен от изчисления, направени от медийни агенции, и отразява разликата в покритието на желаната целева група, което може да бъде достигнато чрез закупуване на 100 TRP 21-50 от TVDanmark и от TV2. Средното покритие на TVDanmark е малко под 70 % от това на TV2 (при закупуване на 100 TRP 21-50). Прилагането на този фактор води до уеднаквяване на цените, въпреки че цената на TV2 все още е малко по-висока от тази на TVDanmark. По този начин е по-вероятно разликата в цените да отразява пазарните условия. Този резултат обаче трябва да се разглежда внимателно, тъй като следва да се има предвид, че подобен коефициент на корекция няма как да отчита всички разлики между станциите.
(254)
Комисията отбелязва също, че жалбоподателят твърди, че конкуренцията на телевизионния рекламен пазар всъщност не се определя нито от обявените цени, нито от средните цени на GRP или TRP, представени по-горе. TVDanmark по-скоро твърди, че операторите се конкурират в т.нар. пределни цени. Твърди се, че тези пределни цени, произтичат от по-силната позиция на TV2 на пазара. За да могат рекламодателите да постигнат целите на рекламните си кампании, трябва да закупят определена квота рейтингови точки, единствено от TV2. Тъй като не е имало никаква конкуренция за тези т.нар. подпределни единици, TV2 е имал възможност да генерират по-голяма печалба от тях. В резултат на това операторите са се конкурирали в остатъчните рейтингови точки и следователно в пределните цени. TVDanmark твърди, че тези цени са били дори по-ниски от средните, показни в таблицата по-горе.
(255)
Оставяйки настрана въпросът дали това твърдение е вярно, Комисията счита, че такова поведение би било възможно предвид силната позиция на TV2 на пазара. От друга страна настоящото проучване трябва да установи дали чрез поведението си на рекламния пазар TV2 се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен. По този въпрос не би могло да се реши, че имало вероятност TV2 да е държал цените си ниски, за да поддържа висок пазарен дял, но това не означава, че не се е опитал да увеличи приходите си до най-голяма степен.
(256)
Гореизложеното показва, че цените на TV2 са били по-високи от тези на TVDanmark през разглеждания период. Ясно е също, че, въпреки увеличенията в обявените цени, действителното ниво на цените е намалявало през този период. TV2 значително е увеличил отстъпките си.
(257)
Не е възможно обаче да се установи от един анализ на цените дали тенденцията в цените в действителност е довела до намаляване на общите приходи от реклама, увеличавайки по този начин необходимостта от държавно финансиране. Във връзка с този въпрос Комисията анализира ценовата политика на TV2 и нейното въздействие върху общото ниво на приходите му от реклама.
(258)
Както показват съображенията по-долу, през разглеждания период TV2 е направил неколкократни увеличения и намаления на цените (чрез предоставяне на по-големи отстъпки). Таблицата по-долу представя преглед на тенденцията в общото ниво на приходите от реклама (млн. DKK) от 1998 г. до 2002 г. - периодът, през който жалбоподателят твърди, че TV2 насилствено е свалял цените на датския пазар:
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
2002 г.
Национални приходи от реклама
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
През 1997 г. TV2 е взел стратегическото решение да не увеличава използването на капацитета, а да увеличи цените си през 1998 г. Друго увеличение на цените е било направено през 1999 г. Датските органи твърдят, че до 1999 г. конкуренцията е станала толкова силна, че TV2 е пострадал в резултат на увеличението на цените и приходите му от реклама са спаднали с около 10 % от предходната година.
(260)
През 2000 г. TV2 е очаквал конкуренцията да се засили и не е повишавал цените си. Действителните цени всъщност са спаднали, поради въведената от TV2 нова схема за отстъпки. В резултат на това TV2 е увеличил използвания си капацитет с 33 % спрямо предходната година. От друга страна мерките за определяне на цените са довели до 8,4 % увеличение на оборота му от реклама в цялата страна. През 2001 г. TV2 отново е увеличил цените. Въпреки увеличението на цените приходите му от реклама и използването на капацитета са спаднали до нивото от 1999 г. През 2002 г. TV2 е намалил цените отново и е отбелязал лек спад в общия оборот. Целият оборот на рекламния пазар обаче се е свил още повече.
(261)
От казаното по-горе може да се направи заключение, че използването на големи отстъпки са довели до намаляване на действителното ниво на цените. TV2 е успял да компенсира спадът в цените чрез увеличаване на използвания си капацитет. Тъй като неговите конкуренти не са имали същия резерв от капацитет, те не са имали такава възможност. За да имат място на пазара, те е трябвало да се съобразяват с водещата позиция на TV2. През годините, когато TV2 е увеличавал цените, общият му оборот от реклама е намалявал. Противно на това, когато TV2 е намалявал цените, той е успявал да увеличи общия си оборот. Следователно Комисията прави заключение, че намаляването на цените от TV2 в действителност е довело до по-високи приходи. Следователно не може да се каже, че с ценовата си политика TV2 не се е стремил към увеличаване на приходите в най-голяма степен.
(262)
Сравняването на цените между датските оператори и анализът на ценовата политика на TV2 по никакъв начин не показва дали всички цени на датския пазар на телевизионната реклама са били твърде ниски. Това, че TV2 е използвал по-силната си позиция, за да намали общото ниво на разходите за телевизионна реклама под това, което би било при нормална конкуренция, може да доведе до намалено ниво на цените.
(263)
Във връзка с този въпрос Комисията е анализирала икономическите данни на рекламния пазар във всички държави от ЕС и ги е сравнила с Дания. Тъй като датската телевизионна реклама е най-близка за сравнение с други скандинавски държави, Комисията е съпоставила също и данните за Дания и другите скандинавски страни (Финландия, Швеция и Норвегия) (92). Основните показатели за разходите за реклама, които са били анализирани, са следните: 1. разходи за телевизионна реклама като процент от общите разходи за реклама; 2. разходи за реклама на глава от населението; 3. разходи за реклама като част от БВП. Таблицата по-долу прави преглед на тези основни показатели:
Основни показатели на разходите за телевизионна реклама в Дания, ЕС и други скандинавски държави
1995 г.
1996 г.
1997 г.
1998 г.
1999 г.
2000 г.
2001 г.
Разходи за телевизионна реклама като % от общите разходи за реклама
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
ЕС
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
скандинавски държави
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Разходи за телевизионна реклама на глава от населението (млн. евро)
DK
39
44
48
51
46
47
44
ЕС
37
40
45
49
53
60
58
скандинавски държави
32
36
41
44
45
54
49
Разходи за телевизионна реклама като ‰ от БВП
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
ЕС
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
скандинавски държави
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Източник: Европейска аудиовизуална обсерватория, EuroStat.
(264)
Таблицата по-горе показва, че телевизионната реклама представлява по-малка част от общите разходи за телевизионна реклама в Дания (27 %) от средното за ЕС (37 %). От друга страна данните показват, че в Европа има принципно разделение между северните и южните държави (93). В южните държави-членки разходите за телевизионни реклами са значително по-високи от тези в северните (94). Същият модел може да се види за разходите за телевизионна реклама като част от БВП (95). Разходите за телевизионна реклама на глава от населението също показва забележителна разлика между държавите-членки (96). Гледайки данните за скандинавските държави, моделът на разходите на Дания е в съответствие с този на другите скандинавски страни.
(265)
Предвид гореизложеното Комисията прави заключение, че няма ясно, недвусмислено доказателство, че датският пазар на телевизионни реклами е бил системно и постоянно стесняван в резултат на ценовата политика на TV2.
(266)
Жалбоподателят е представил също и сравнителни данни за цените за контакти с аудиторията (изразени в CPM (97)) от други държави за един вид медия и за всички видове медии в една конкретна страна. Данните, представени от жалбоподателя, посочват разходите за осъществяване на контакт с 1 000 човека на реклама както чрез печатни медии, така и по телевизията в Дания, Норвегия и Швеция (98).
(267)
Данните показват, че телевизионната реклама в Дания е по-евтина от тази в Швеция и Норвегия (99), докато за печатните медии е валидно обратното (100).
(268)
Комисията обаче не може да потвърди надеждността на предоставени данни и няма такава публично достъпна информация. Тъй като информацията е доста ограничена и не взема предвид вероятните културни различия, Комисията не може да направи никакви обосновани заключения относно нивото на цените за контакти с аудиторията за различните медии в скандинавските държави.
(269)
Следователно Комисията прави заключение, че цената на TV2 била най-висока на датския пазар през разглеждания период, тъй като е имал възможност да определя цена на продукта си с 15-40 % по-висока от тази на конкурентите му в зависимост от достигнатите резултати в съответната целева аудитория. В сравнение с Швеция и Норвегия цените в Дания са по-ниски с приблизително 20 %.
(270)
С оглед на горните анализи Комисията прави заключение, че от гледна точка на държавната помощ няма ясно доказателство, че TV2 не се опитал да увеличи приходите си от реклама в най-голяма степен, или че поведението му на рекламния пазар не е довело до увеличаване на необходимостта от държавно финансиране.
V. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комисията счита, че Дания е превела в действие въпросната помощ неправомерно в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
От друга страна с оглед на решението на Съда и въз основа на съображенията, изложени по-горе, Комисията счита, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
С оглед на определението на Съда трябва да се разгледа въпросът дали горната констатация може да доведе до свръхкомпенсация на TV2, след като поисканата през 2004 г. от Дания сума от 628 млн. DKK, която да бъде върната заедно с лихвата от TV2, сега се счита за съвместима с вътрешния пазар и може да бъде платена обратно на TV2 от държавата. Плащането на тази сума вероятно би могло да доведе до свръхкомпенсация от гледна точка на мерките за рекапитализация, които всъщност са били приведени в действие през 2004 г. (дело № 313/2004), поради финансовите нужди на TV2 след връщането на горепосочените средства. Както указват параграфи 34 и 35 от определението на Съда, задължението за възстановяване на средствата всъщност е било необходима предпоставка за мерките за рекапитализация от 2004 г., предвид факта, че датските органи са решили да не позволяват на TV2 да претърпи банкрут. Както Съдът се произнася в параграф 43 от заповедта си: „… въпреки че специфичните обстоятелства на настоящото дело са накарали Комисията да вземе две решения (решението за анулиране на възстановената сума и решението за рекапитализация), очевидно е, че тези решения представляват две страни на един и същ юридически казус, отнасящ се до класифицирането като държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, и съответно до определянето на съвместимостта на мерките, приведени в действие от Кралство Дания за TV2 и съответно за TV2 A/S, с общия пазар. Отменянето на Решение 2006/217/ЕО следователно налага Комисията да разгледа отново всички мерки, приложени от Кралство Дания към TV2 и съответно към TV2 A/S“. Поради тясната връзка помежду ум, дължаща се на въпроса относно възстановяването на средства, мерките за рекапитализация от 2004 г. в полза на TV2 трябва да се разглеждат във връзка с държавната помощ, предоставена в периода между 1995 г. и 2002 г., за да се гарантира, че не съществува риск TV2 да получи свръхкомпенсации.
Във връзка с това Комисията отбелязва следното: След решението за възстановяване на средства датските органи действително са възстановили 1 050 млн. DKK (т.е. повече от сумата от 628 млн. DKK заедно с лихвата). Както е отбелязано в съдебната заповед, последвала отменянето от Съда на решението за възстановяване на средства, основанието за възстановяване на 628 млн. DKK заедно с лихвата остава. От друга страна датските органи са внесли декларация, оповестяваща намеренията им да не върнат сумата, възстановена от TV2, или, в случай че са изпълнени определени комулативни условия, да върнат на TV2 сума, равна най-много на разликата между сумата (включително лихвата), която действително е била възстановена от TV2 за периода 1995-2002 г. и сумата за мерките за рекапитализация. Съгласно определението на Съда, предвид горния ангажимент, не съществува риск от това TV2 да бъде свръхкомпенсиран по отношение на държавната помощ за периода 1995-2002 г., разглеждано във връзка с мерките за рекапитализация от 2004 г.,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мерките, приведени в действие от Дания в полза на TV2/Danmark в периода между 1995 г. и 2002 г. под формата на ресурси от лицензионни такси и другите мерки, разгледани в настоящото решение, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 април 2011 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. April 2011
zu den Maßnahmen Dänemarks (Beihilfe C 2/03) zugunsten von TV2/DANMARK
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 2612)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/839/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, (1) insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung nach den genannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 5. April 2000 ging bei der Kommission eine Beschwerde der privaten dänischen Rundfunkanstalt SBS Broadcasting SA/TvDanmark („SBS/TvDanmark“) bezüglich der staatlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen dänischen Fernsehsenders TV2/DANMARK (im Folgenden „TV2“ (3) ein. Am 3. Mai 2000 fand ein Gespräch mit der Beschwerdeführerin statt. Mit Schreiben vom 28. Februar 2001, 3. Mai 2001 und 11. Dezember 2001 übermittelte die Beschwerdeführerin ergänzende Informationen.
(2)
Mit Schreiben vom 5. Juni 2002 übermittelten die Kommissionsdienststellen ein Auskunftsverlangen an die dänischen Behörden; eine Antwort erfolgte mit Schreiben vom 10. Juli 2002. Am 25. Oktober 2002 und am 19. November 2002 fanden Zusammenkünfte mit den dänischen Behörden statt. Mit Schreiben vom 19. November 2002 vom 3. Dezember 2002 wurden zusätzliche Informationen übermittelt.
(3)
Die Kommission teilte Dänemark mit Schreiben vom 24. Januar 2003 mit, (4) dass sie die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (im Folgenden „AEUV“) im Zusammenhang mit der staatlichen Finanzierung des öffentlich-rechtlichen dänischen Fernsehsenders TV2 beschlossen hatte.
(4)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 14. März 2003 veröffentlicht. (5) Die Kommission hat die Beteiligten zur Äußerung zu den in Rede stehenden Maßnahmen aufgefordert.
(5)
Mit Schreiben vom 24. März 2003 hat die Kommission Stellungnahmen der dänischen Behörden erhalten. Ferner sind der Kommission Stellungnahmen verschiedener sonstiger Beteiligter zugegangen. Mit Schreiben vom 14. April 2003 hat TvDanmark Stellungnahmen übermittelt. Die Europäische Vereinigung der privaten Rundfunkveranstalter (ACT = Association of Commercial Television in Europe) hat ihre Stellungnahmen mit Schreiben vom 14. April 2003 übermittelt. Die privaten Fernsehsender Antena 3 TV und Gestevisión Telecinco haben ihre Stellungnahmen am 16. April 2003 übermittelt. Der private Fernsehsender TV3 hat eine Stellungnahme am 14. April 2003 geschickt. Die Kommission hat die Stellungnahmen an Dänemark weitergeleitet; Dänemark reagierte mit Schreiben vom 12. September 2003 auf diese Stellungnahmen.
(6)
Weitere Informationen sind der Kommission mit dem Schreiben der Beschwerdeführerin vom 15. Dezember 2003 und vom 6. Januar 2004 zugegangen. Am 17. Dezember 2003 fand ein Gespräch der Beschwerdeführerin mit der Kommission statt, in dem die Angaben im Schreiben der Beschwerdeführerin vom 15. Dezember 2003 eingehend besprochen wurden. Die Kommission leitete diese Informationen an die dänische Regierung weiter, die mit Schreiben vom 15. März 2004 dazu Stellung nahm. Am 9. Februar 2004 fand ein Gespräch zwischen den dänischen Behörden und den Dienststellen der Kommission statt.
(7)
Am 19. Mai 2004 nahm die Kommission ihre Entscheidung über die öffentliche Finanzierung zugunsten von TV2 in den Jahren 1995-2002 durch Rundfunkgebühren und andere Maßnahmen an. (6) In dieser Entscheidung wurde die Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet; als mit dem Binnenmarkt unvereinbar wurde nur eine Beihilfe von 628,2 Mio. DKK (ca. 84,3 Mio. EUR) bewertet, die mit Zinsen zurückgefordert wurde (im Folgenden „Rückforderungsentscheidung“).
(8)
Gegen die Rückforderungsentscheidung der Kommission haben TV2 und die dänischen Behörden sowie die privaten Fernsehsender Viasat und SBS/Tv Danmark Rechtsmittel eingelegt.
(9)
Die dänischen Behörden haben die Rückforderungsentscheidung der Kommission umgesetzt. TV2 leistete eine Rückzahlung von 1,05 Mrd. DKK (7).
(10)
Die geleistete Rückzahlung brachte TV2 in finanzielle Schwierigkeiten. Daraufhin meldete Dänemark 2004 eine Kapitalerhöhung zugunsten von TV2 bei der Kommission an.
(11)
Mit der Entscheidung vom 6. Oktober 2004 (8) genehmigte die Kommission die Entscheidung der dänischen Regierung, im Wege einer Kapitalerhöhung von 440 Mio. DKK und der Umwandlung eines staatlichen Darlehens von 394 Mio. DKK in Eigenkapital eine Rekapitalisierung von vonTV2 (im Folgenden „Rekapitalisierungsmaßnahmen“) vorzunehmen. SBS und Viasat reichten zwei Klagen gegen diese Entscheidung ein.
(12)
Am 22. Oktober 2008 (9) bestätigte das Gericht erster Instanz (jetzt „Gericht“) den Umfang der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung von TV2 und hob die Rückforderungsentscheidung der Kommission (im Folgenden „Urteil“) wieder auf. Dieses Urteil wurde nicht angefochten.
(13)
Nach diesem Urteil muss die Kommission einen neuen Beschluss erlassen, da das förmliche Prüfverfahren bezüglich des Zeitraums 1995-2002 wieder eröffnet werden musste.
(14)
Außerdem wurde infolge der Rechtsstreitigkeit im Zusammenhang mit der Kapitalerhöhung ein Beschluss des Gerichts (10) vom 24. September 2009 (im Folgenden „Gerichtsbeschluss“) erlassen, in dem festgestellt wurde, dass das Verfahren in der Rechtssache T-12/05 gegenstandslos geworden war. Tatsächlich besteht nach Randnummer 35 des Gerichtsbeschlusses ein enger Zusammenhang zwischen den Entscheidungen über die Rückforderung und die Kapitalerhöhung. Da die Rückforderungsentscheidung aufgehoben wurde, stellte das Gericht fest, dass die Entscheidung über die Kapitalerhöhung hinfällig geworden sei. Das Gericht formulierte: „Although the specific circumstances of the present case prompted the Commission to adopt two decisions, it is apparent that those decisions constitute two aspects of the same legal issue relating to the classification as State aid within the meaning of Article 87(1) EC and, if so, to the determination of their compatibility with the common market, of the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2 and subsequently TV2 A/S.“ (11) [Wenngleich die Kommission aufgrund der besonderen Umstände in dieser Sache zwei Entscheidungen erlassen hat, liegt doch auf der Hand, dass diese Entscheidungen zwei Merkmale eines einzigen rechtlichen Sachverhalts im Zusammenhang mit der Bewertung von Maßnahmen als staatliche Beihilfen nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sowie gegebenenfalls in Verbindung mit der Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahmen des Königreichs Dänemark zugunsten von TV2 sowie später der TV2/AS mit dem Gemeinsamen Markt betreffen.] Aufgrund der Aufhebung der Rückforderungsentscheidung sei daher eine „fresh examination of all the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2“ [erneute Prüfung aller Maßnahmen des Vereinigten Königreichs zugunsten von TV2 […] erforderlich]. Der Gerichtsbeschluss wurde nicht angefochten.
(15)
Nach Maßgabe des Gerichtsbeschlusses muss die Kommission in ihrer Würdigung in diesem Beschluss die Maßnahmen berücksichtigen, die die dänischen Behörden im Jahr 2004 infolge der nach der Rückforderungsentscheidung auferlegten Rückforderung getroffen haben.
(16)
Nach den genannten Erwägungsgründen 13, 14 und 15 betrifft dieser Beschluss nur die staatlichen Maßnahmen zugunsten von TV2 in den Jahren 1995-2002, und nach dem Gerichtsbeschluss berücksichtigt die Kommission bei der Würdigung in diesem Beschluss die im Jahr 2004 vorgenommenen Rekapitalisierungsmaßnahmen, die infolge der mit der Rückforderungsentscheidung angeordneten Rückforderung vorgenommen wurde.
(17)
Mit Schreiben vom 20. März 2009 forderte die Kommission die dänischen Behörden auf, der Kommission die Analyse der Auswirkungen des Urteils in dieser Sache aus Sicht der dänischen Behörden zu übermitteln.
(18)
Nach mehrfach beantragten Fristverlängerungen übermittelten die dänischen Behörden ihre Feststellungen schließlich am 26. Juni 2009. In einem Anhang zu ihrem Schreiben legten die dänischen Behörden ferner Stellungnahmen von TV2 vor.
(19)
Mit den dänischen Behörden und/oder TV2 fanden mehrere Gespräche statt (u. a. am 25. August 2009, am 7. Februar 2011 und am 4. März 2011).
(20)
Außerdem richtete die Kommission weitere Auskunftsverlangen an die dänischen Behörden (u. a. am 22. September 2010, am 28. Oktober 2010, am 19. November 2010 und am 14. Januar 2011), auf die die dänischen Behörden insbesondere am 17. November 2010, am 30. November 2010, am 3. Februar 2011, am 24. Februar 2011 und am 7. März 2011 antworteten. Weitere Informationen übermittelten die dänischen Behörden im März und im April 2011.
(21)
Darüber hinaus gingen bei der Kommission auch Stellungnahmen Dritter ein, insbesondere am 7. Februar 2011 von SBS/TvDanmark.
(22)
Am 4. August 2008 erließ die Kommission die Entscheidung, keine Einwände bezüglich der TV2 gewährten Rettungsbeihilfe in Form einer Kreditfazilität in Höhe von 1 Mrd. DKK zu erheben. (12) Gegen diese Entscheidung legte der Wettbewerber MTG/Viasat Rechtsmittel ein. Das Gericht beschloss die Aussetzung des Verfahrens bis zum Vorliegen des Kommissionsbeschlusses zur betreffenden Umstrukturierung (13).
(23)
Am 4. Februar 2009 meldete Dänemark nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV einen Umstrukturierungsplan für die TV2 Danmark A/S (im Folgenden „Umstrukturierung“) bei der Kommission an. Mit Schreiben vom 2. Juli 2009 unterrichtete die Kommission Dänemark darüber, dass sie hinsichtlich des Umstrukturierungsplans ein Verfahren eingeleitet habe (14).
(24)
Die Untersuchung der Kommission der Umstrukturierung wurde parallel zur Würdigung in dieser Sache vorgenommen, und der Beschluss der Kommission zur Umstrukturierung wird parallel und gleichzeitig mit diesem Beschluss angenommen.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG
II.1. NATIONALER KONTEXT
II.1.1. DER DÄNISCHE FERNSEHMARKT IN DEN JAHREN 1995-2002
(25)
In den Jahren 1995-2002 waren in Dänemark zwei öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten tätig: Danmarks Radio („DR“) und TV2. DR wurde nahezu vollständig über eine Rundfunkgebühr finanziert. Die Finanzierung von TV2 erfolgte teilweise über Rundfunkgebühren, teilweise aber auch aus Werbeeinnahmen.
(26)
TV2 wurde 1986 als unabhängige Einrichtung gegründet, (15) die über staatliche Darlehen finanziert wurde. Das Unternehmen nahm seine landesweite Sendetätigkeit am 1. Oktober 1988 auf. Ausgestrahlt wurden der terrestrische Kanal TV2 und seit 2000 auch der Satellitenkanal TV2 Zulu. Ende 2002 wurde TV2 Zulu von einem öffentlich-rechtlichen Sender in einen privaten Bezahlfernsehkanal umgewandelt. Außerdem wurden acht Sender von der Regierung als regionale TV2-Sender genehmigt. TV2 musste Sendungen der regionalen TV2-Sender über den eigenen terrestrischen Sender auch landesweit ausstrahlen.
(27)
In den Jahren 1995-2002 waren auf dem nationalen dänischen Fernsehmarkt neben den öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten auch die beiden Privatsender TvDanmark und TV3/3 + tätig. Die Privatsender konkurrierten mit TV2 auf dem nationalen Markt für Fernsehwerbung. TvDanmark gehört zur SBS Broadcasting S.A. und sendet zwei Programme in Dänemark. Seit 1997 strahlt es das Programm TvDanmark2 über ein aus zehn lokalen kommerziellen Fernsehsendern bestehendes Netz aus und betreibt seit 2000 mit britischer Lizenz den Satellitenkanal TvDanmark1. Die Satellitensender TV3 und 3 + nahmen ihren Sendebetrieb im Jahr 1992 auf. Sie gehören zur Modern Times Group (MTG).
II.1.2. GESETZLICHE ANFORDERUNGEN IN DEN JAHREN 1995-2002
(28)
Der öffentlich-rechtliche Auftrag war im Untersuchungszeitraum 1995-2002 im mehrfach geänderten Radio- und Fernsehgesetz (im Folgenden „Radio- und Fernsehgesetz“) verankert (16).
(29)
TV2 hat den Auftrag, nationale und regionale Fernsehprogramme zu produzieren und auszustrahlen. Die Ausstrahlung kann über Rundfunkanlagen, darunter Satelliten- und Kabelsysteme, erfolgen. Der Minister für Kultur erlässt Vorschriften für die Verpflichtungen von TV2.
(30)
TV2 obliegen gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen. Nach Maßgabe des Radio- und Fernsehgesetzes (in der Fassung aus dem Jahr 1994) (17) ist TV2 eine unabhängige Einrichtung, die unter unabhängiger Programmgestaltung Fernsehsendungen auf nationaler und regionaler Ebene bereitstellen und ausstrahlen soll. Bei der Programmgestaltung müssen Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung im Vordergrund stehen. Die Programmgestaltung der regionalen Sendeanstalten von TV2 muss schwerpunktmäßig durch Bezüge zur jeweiligen Region gekennzeichnet sein.
(31)
Wie im Urteil erläutert, (18) hat sich die genaue Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags von TV2 im Laufe der Zeit geändert; alle Definitionen des öffentlich-rechtlichen Auftrags, die in den verschiedenen untersuchten Zeiträumen für TV2 maßgeblich waren, sahen jedoch in jedem Fall „Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung“ als grundlegende Qualitätsanforderungen des TV2 übertragenen öffentlich-rechtlichen Fernsehangebots vor.
(32)
Eine weitere Definition des Begriffs „gemeinwirtschaftliche Dienstleistung“ ist der Satzung von TV2 zu entnehmen. Dort sind z. B. die Verpflichtungen von TV2 zur Ausstrahlung von Sendungen in den Bereichen Kunst und Kultur, von dänischen Filmproduktionen sowie von Programmangeboten für Kinder, junge Menschen und ethnische Minderheiten festgelegt. TV2 ist ferner verpflichtet, Katastrophenschutzmeldungen auszustrahlen.
(33)
Die gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen von TV2 werden über die Beteiligung von TV2 an den Rundfunkgebühren, Einnahmen aus Werbesendungen bei TV2 und aus sonstigen Einnahmequellen finanziert. In der im Jahr 1994 wirksamen Fassung des Radio- und Fernsehgesetzes (19) hieß es, die gesamten Tätigkeiten von TV2 seien über Beträge zu finanzieren, die aus dem TV2-Fonds nach den Rahmenhaushalten des Ministers für Kultur und aus Einnahmen aus dem Verkauf von Sendungen sowie aus sonstigen Beiträgen, Subventionen usw. aufgebracht werden müssen. In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 den betreffenden Anteil an den Rundfunkgebühren sowie die Werbeeinnahmen aus einem eigenen Fonds (dem sogenannten TV2-Fonds) (20).
(34)
Die Vorschriften für nicht nur auf lokaler Ebene tätige private Fernsehsender sind Kapitel 5 des Radio- und Fernsehgesetzes zu entnehmen. Lokale Radio- und Fernsehdienste werden in Kapitel 6 behandelt. Diese Vorschriften betreffen in erster Linie den Erwerb einer Lizenz. Die Anforderungen an die Programmgestaltung bei Lizenznehmern sind den Durchführungsbeschlüssen Nr. 874 über Inhalte von europäischer Bedeutung und Nr. 1349 über lokale Radio- und Fernsehdienste zu entnehmen. (21) Nach Maßgabe dieser Beschlüsse müssen Netzsender, die eine lokale Fernsehlizenz haben, mindestens eine Stunde täglich Lokalprogramme ausstrahlen und einen wesentlichen Teil ihrer Sendungen in dänischer Sprache oder für ein dänisches Publikum produzieren. Da TV3, 3 + und das erste Programm von TvDanmark nach einer britischen Lizenz senden, gelten diese Vorschriften nur für TvDanmark2.
II.1.3. DIE KOMMERZIELLE TÄTIGKEIT VON TV2
(35)
In den Jahren 1995-2002 hat TV2 unterschiedliche kommerzielle Tätigkeiten ausgeübt, und mit Wirkung zum 1. Januar 1997 wurde für TV2 dazu eine besondere Rechtsgrundlage geschaffen; (22) nach dieser Rechtsgrundlage kann TV2 technische Anlagen zur Erwirtschaftung von Gewinnen nutzen, neue Gesellschaften gründen oder sich an bestehenden Gesellschaften beteiligen. Die entsprechenden Geschäftstätigkeiten umfassten in den Jahren 1995-2002 beispielsweise Tätigkeiten u. a. in der Werbung, im Verkauf von Programmen, in der Vermietung von Sendemasten, im Merchandising, in Internet-Aktivitäten und im Weiterverkauf von Rechten an Sportveranstaltungen.
(36)
Seit Januar 2001 ist TV2 verpflichtet, für das mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung befasste Unternehmen und für „sonstige Unternehmen“ mit einem Umsatzanteil von mehr als 5 % bzw. von mehr als 3 Mio. DKK getrennte Bücher zu führen. Die Kosten müssen in vollem Umfang ausgewiesen werden, und für nicht öffentlich-rechtliche Dienstleistungen/Produkte müssen marktübliche Preise verlangt werden; die Übertragung von Finanzmitteln zwischen dem öffentlich-rechtlichen Unternehmen und sonstigen Unternehmen müssen nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfolgen; dazu dürfen keine Einnahmen aus Rundfunkgebühren verwendet werden (23).
II.2. DIE IN REDE STEHENDEN MASSNAHMEN
(37)
In den Jahren 1995-2002 erhielt TV2 Mittel aus Rundfunkgebühren.
(38)
Der Minister für Kultur setzt für ein oder mehrere Jahre die Höhe der Rundfunkgebühren fest, die Besitzer von Radio- und Fernsehgeräten zu zahlen haben. (24) Die Rundfunkgebühr wird von DR eingezogen, und nach einem Beschluss des Ministers für Kultur werden die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren nach einer Medienvereinbarung mit dem dänischen Parlament unter DR und TV2 aufgeteilt.
(39)
Der Minister für Kultur legt die näheren Bestimmungen über Beginn und Ende der Gebührenpflicht, über die Zahlungsfristen und den Einzug sowie über Mahngebühren u. Ä. fest. Bei verspäteten Zahlungen werden Zinszahlungen nach dem Gesetz über Verzugszinsen fällig. Ausstehende Rundfunkgebühren und sonstige fällige Zahlungen können von der dänischen Hypothekenbank eingezogen werden. Nicht entrichtete Rundfunkgebühren können nach dem Gesetz über den Steuerabzug an der Quelle (Kildeskatteloven) z. B. vom Gehalt der betreffenden Personen einbehalten werden.
(40)
Bis 1997 erhielt TV2 die erzielten Einnahmen (Werbeeinnahmen und Rundfunkgebühren) aus dem TV2-Fonds. Seit 1997 wird TV2 der Anteil an den Rundfunkgebühren direkt von DR ausgezahlt.
(41)
In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds. (25)
(42)
Außerdem erhielt TV2 zwecks verstärkter Förderung von dänischen Filmproduktionen weitere 58 Mio. DKK aus dem dänischen Radiofonds (Radiofonden).
(43)
Nach der Auflösung des TV2-Fonds im Jahr 1997 erhielt TV2 aus dem TV2-Fonds nochmals 167 Mio. DKK für die Umstellung der Produktionssysteme auf Digitaltechnik sowie 50 Mio. DKK zur Deckung der Betriebskosten.
(44)
Außerdem wurde TV2 von der im geltenden Gesellschaftsrecht vorgesehenen Verpflichtung zur Zahlung von Körperschaftssteuer befreit. Der Vorteil aufgrund dieser Befreiung belief sich für TV2 im Untersuchungszeitraum auf 159,4 Mio. DKK. Im Januar 2001 führte der dänische Staat einen Mechanismus ein, mit dem die Auswirkungen der Befreiung von der Körperschaftsteuer auf die kommerzielle Tätigkeit von TV2 neutralisiert werden sollte. TV2 musste 30 % des jährlichen Überschusses aus nicht öffentlichen Dienstleistungen auf die Tätigkeit von TV2 im Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen übertragen. Dieser Anteil entspricht der üblichen Körperschaftssteuer, die im Jahr 2000 in Dänemark eingeführt wurde.
(45)
Die Gründungskosten und die Verluste von TV2 in der ersten Betriebszeit wurden durch staatliche Darlehen finanziert. Nach den ursprünglichen Kreditvereinbarungen hätte TV2 das Kapital verzinsen und das gesamte Darlehenskapital zurückzahlen müssen. Während des gesamten Untersuchungszeitraums waren TV2 jedoch die Zinsen erlassen worden; außerdem war TV2 eine Tilgungsbefreiung gewährt worden. Die Einsparungen infolge der zins- und tilgungsfreien Gründungs- und Betriebsdarlehen während des Untersuchungszeitraumes betragen 341,8 Mio. DKK.
(46)
Bis Ende 1996 bürgte der dänische Staat für Darlehen, die der TV2-Fonds zur Finanzierung der Betriebskosten von TV2 aufgenommen hatte. Die Mittel aus den staatlich verbürgten Darlehen wurden auf TV2 übertragen, als der TV2-Fonds aufgelöst wurde. Der aus dieser staatlichen Bürgschaft erwachsene Vorteil für TV2 beträgt 9,8 Mio. DKK.
(47)
Im Untersuchungszeitraum hatte Dänemark Zugang zu drei terrestrischen Sendefrequenzen mit landesweiter Abdeckung; diese Frequenzen waren ausschließlich öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorbehalten: eine für TV2, eine für DR und die dritte für digitales Fernsehen.
(48)
TV2 zahlte für die Benutzung der landesweiten Sendefrequenz eine Gebühr an die zentrale IT- und Telekommunikationsbehörde (IT- og Telestyrelsen). Diese staatliche Behörde ist dem Ministerium für Wissenschaft, Technologie und Entwicklung unterstellt. (26) Die Höhe der Gebühr wurde im dänischen Haushaltsgesetz festgelegt. Während des Untersuchungszeitraumes hat TV2 jährlich zwischen 2 und 4 Mio. DKK an Frequenzgebühren gezahlt.
(49)
Dänemark hat auch Zugang zu Frequenzen mit nur regionaler Abdeckung. 1997 führte die Regierung die Möglichkeit ein, regionale Frequenzen zu vernetzen, um eine größere Abdeckung (Netzversorgung) zu erzielen. In den Jahren 1998-2001 mussten private lokale Fernsehsender, die sich im Besitz von Lizenzen zur Übertragung in Netzkonfigurationen befanden, eine jährliche Gebühr an den dänischen Staat zahlen. (27) Die regionalen TV2-Sender mussten diese Gebühren nicht entrichten, da sie in „Fenstern“ auf der landesweiten Frequenz von TV2 senden. Die kommerzielle Fernsehgesellschaft TvDanmark war der einzige Anbieter, der diese Gebühr für sein zweites Programm bezahlte. Die von TvDanmark gezahlte Gebühr belief sich auf insgesamt 85 Mio. DKK.
(50)
Sämtliche Betreiber von Antennenanlagen sind verpflichtet, das öffentlich-rechtliche Programm von TV2 auszustrahlen (Übertragungspflicht).
III. STELLUNGNAHMEN INTERESSIERTER DRITTER UND STELLUNGNAHMEN VON DÄNEMARK
(51)
Erstens gingen bei der Kommission nach dem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens verschiedene Stellungnahmen interessierter Dritter ein. Die wesentlichen Inhalte dieser Stellungnahmen werden im Folgenden zusammengefasst.
(52)
TvDanmark ist der Ansicht, dass die Bereitstellung einer landesweiten Sendefrequenz durch den Staat als staatliche Beihilfe anzusehen sei, da dem Staat Einnahmen aus diesem knappen Gut entgingen. Wettbewerber erzielten eine Abdeckung von höchstens 77 %. Nach Meinung von TvDanmark ist die Tatsache, dass nur TvDanmark2, nicht aber die TV2-Lokalsender Netzgebühren zahlen mussten, obwohl sie sich in wirtschaftlicher und kommerzieller Hinsicht in derselben Lage befänden, als staatliche Beihilfe für die TV2-Lokalsender zu werten. Laut ACT, Antena 3 TV und Telecinco müssten nach dem Neutralitätsgebot der EU auf alle Netze Übertragungsgebühren erhoben werden.
(53)
Zur Befreiung von Körperschaftssteuern bemerkten ACT, Antena 3 TV und Telecinco, dass die Verpflichtung zur Übertragung von 30 % des Gewinns aus der kommerziellen Tätigkeit auf die öffentlich-rechtliche Tätigkeit von TV2 nicht mit dem Entrichten von Körperschaftssteuern gleichgesetzt werden könne, da dies den Wettbewerb auf dem Fernsehmarkt verzerre.
(54)
Mehrere Dritte haben die Auffassung vertreten, die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags könne nicht als legitim betrachtet werden. Außerdem wurde in Frage gestellt, dass die Kriterien der Beauftragung und der Verhältnismäßigkeit erfüllt gewesen seien. Insbesondere kommentierte TvDanmark, bei der von der Kommission vorgenommenen Berechnung der Überkompensierung müssten die Vergünstigungen berücksichtigt werden, die TV2 durch die Befreiung von der Körperschaftsteuer sowie durch die Zinsbefreiung und durch die Freistellung von Tilgungsleistungen, durch die staatliche Bürgschaft für die Darlehen zur Finanzierung der laufenden Geschäftstätigkeit und durch die kostenlose Überlassung der Sendefrequenz gewährt worden seien. Nach Ansicht von TvDanmark sind die Einnahmen aus Fernsehwerbung nur in beschränktem Umfang allgemeinen Schwankungen des Marktes unterworfen; insoweit sei die entsprechende Kapitalerhöhung bei TV2 nicht gerechtfertigt.
(55)
TvDanmark erläuterte, dass die Preisfestlegungspraxis von TV2 es den nicht subventionierten kommerziellen Betreibern unmöglich mache, ihre Kosten zu decken. TvDanmark müsse den Preis für seine TRP 30 bis 40 % unter dem Preis von TV2 ansetzen, um auf dem Markt akzeptiert zu werden. (Die TRP oder GRP (Gross Rating Points = Gesamtbewertungspunkte) von TV2 haben wegen der größeren Reichweite einen höheren Wert.) (28) Aufgrund der einzigartigen Stellung von TV2 u. a. in Bezug auf die Reichweite und Mittelausstattung wird ein Werbekunde einen Teil seiner Werbemittel immer bei TV2 investieren, um eine möglichst große Wirkung zu erzielen, d. h. die höchstmögliche Zahl an Zuschauern, die größtmögliche Reichweite und/oder bestimmte Frequenz mit dem vorhandenen Budget. TvDanmark hat Zahlen vorgelegt, die veranschaulichen sollen, dass TvDanmark zwischen 1997 und 2002 Verluste erlitt, und machte den unlauteren Wettbewerb seitens TV2 dafür verantwortlich, dass TvDanmark keine ausreichenden Einnahmen erzielen könne, um bessere Programme finanzieren und damit mehr Werbekunden gewinnen zu können. TvDanmark hat auch eine Analyse der Preise für Fernsehwerbespots auf dem dänischen Markt vorgelegt, die von Copenhagen Economics angefertigt worden ist. Aufgrund einer Analyse der Durchschnitts- und der Grenzpreise auf dem Markt gelangte die Analyse zu dem Schluss, dass nur bei der Residualnachfrage Wettbewerb herrscht und dass ein Vergleich daher auf den Grenzpreisen beruhen sollte. TvDanmark legte außerdem einen Vergleich der Preise von TV2 mit denen anderer Medien und anderer Länder vor.
(56)
TV3 erläuterte, sehr hohe Rabatte gewähren zu müssen, um auf dem Markt akzeptiert zu werden, weil TV2 einen zusätzlichen Rabatt für den restlichen Teil der Werbung eines Werbekunden anbiete, wenn dieser seine gesamte Werbung über TV2 abwickele.
(57)
Zweitens erhielt die Kommission nach dem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens Stellungnahmen der dänischen Behörden. Die wesentlichen Inhalte dieser Stellungnahmen werden im Folgenden zusammengefasst.
(58)
Die dänischen Behörden waren der Auffassung, die TV2 zugeteilten Sendefrequenzen könnten nicht als Vorteil betrachtet werden, da Sendefrequenzen auch für lokale Fernsehsender reserviert würden. Insoweit habe TV2 keine Sonderbehandlung erfahren. Ebenso wie andere Fernsehsender zahle auch TV2 eine Gebühr für die Nutzung der Frequenz.
(59)
Bezüglich der Befreiung von der Körperschaftsteuer erläuterten die dänischen Behörden, die mit kommerziellen Tätigkeiten erzielten Gewinne seien eher beschränkt, und die gewählte Methode zur Herstellung eines Ausgleichs für die Befreiung von TV2 von der Körperschaftsteuer bei kommerziellen Tätigkeiten gewährleisteten, dass in Verbindung mit diesen Tätigkeiten keine finanziellen Vorteile aus der Befreiung gezogen werden könnten.
(60)
Hinsichtlich der Frage der Verhältnismäßigkeit gaben die dänischen Behörden an, die aus dem TV2-Fonds übertragenen 167 Mio. DKK seien für die Umstellung des Sendernetzes auf Digitaltechnik vorgesehen gewesen. Diese Mittel könnten somit nicht als ungebundenes Eigenkapital bezeichnet werden.
(61)
Ferner erläuterten die dänischen Behörden, der Überschuss in den Jahren 1995-2002 sei gemessen am Umsatz von TV2 eine angemessene Rendite gewesen. Das Kapital sei außerdem als Polster für plötzliche Einbrüche bei den Werbeeinnahmen nötig gewesen, und TV2 dürfe laut Gesetz keine Darlehen in Höhe von mehr als 4 % des Jahresumsatzes aufnehmen. Außerdem sei der Staat nach dem Prinzip des „normalen, marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers“ vorgegangen, da das derzeitige Eigenkapital von TV2 nicht den Betrag überstiegen habe, den ein normaler, marktwirtschaftlich handelnder Investor eingebracht hätte. Eine derartige Kapitalzuführung stehe nicht im Widerspruch zum AEUV, wenn die Kapitalzuführung nicht zur Quersubventionierung kommerzieller Tätigkeiten von TV2 verwendet werde.
(62)
Zum Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt gaben die dänischen Behörden an, dass TV2 bei der Preisfestsetzung stets eine Gewinnmaximierung angestrebt habe. Die Preise würden ausschließlich auf der Grundlage von Angebot und Nachfrage festgelegt. Sie werden aufgrund einer von der Werbeabteilung von TV2 vorgenommenen Schätzung des Zuschaueranteils an den Werbesendungen (Altersgruppe 21-50 Jahre), der Programmzeiten, der konjunkturellen Entwicklung und der Wettbewerbslage auf dem Markt festgelegt. Die Betriebsausgaben von TV2 seien in die Schätzungen nicht eingeflossen, und auch die Rundfunkgebühren seien nicht berücksichtigt worden. TV2 erzielte auf den dänischen Markt den höchsten Preis; insoweit erübrige sich die Frage, ob durch Billigangebote die Notwendigkeit einer staatlichen Finanzierung erhöht worden sei.
(63)
Die dänischen Behörden legten einen Bericht von RBB Economics über den Wettbewerb auf dem dänischen Markt für Fernsehwerbung vor. In diesem Bericht wurde festgestellt, dass die von TV2 berechneten durchschnittlichen Nettopreise tatsächlich über den Preisen von Wettbewerbern lagen und dass die Differenz der Werbegebühren zwischen TV2 und TvDanmark auf die jeweils unterschiedlichen Stärken der Unternehmen hinsichtlich des Programmangebots und der Zuschauerquoten zurückzuführen seien.
(64)
Und drittens forderte die Kommission die dänischen Behörden auf, der Kommission die Analyse der Auswirkungen des Urteils in dieser Sache aus Sicht der dänischen Behörden zu übermitteln.
(65)
Die dänischen Behörden übermittelten ihre Stellungnahmen sowie Bemerkungen von TV2. Die wesentlichen Inhalte dieser Stellungnahmen und Bemerkungen werden im Folgenden zusammengefasst.
(66)
Hinsichtlich der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 argumentierten die dänischen Behörden und TV2, der dänische Staat habe keine Kontrolle über der betreffenden Beträge gehabt; daher dürften diese Beträge nicht als staatliche Mittel betrachtet werden. Die dänischen Behörden haben die der Kommission in diesem Zusammenhang genannten Beträge nicht bestätigt, sondern erläutert, bei der Berechnung der Zahlen zu den Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 müsse berücksichtigt werden, dass die teilweise aus dem TV2-Fonds stammenden Mittel zur Finanzierung der regionalen TV2-Sender eingesetzt worden sein; dieser Anteil der Gelder hätte nur aus Rundfunkgebühren finanziert werden können. Trotzdem räumten die dänischen Behörden ein, dass Werbeeinnahmen in jedem Fall berücksichtigt werden müssten, wenn die mit der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags verbundenen Nettokosten berechnet werden sollten, und dass diese Werbeeinnahmen als Erträge aus der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen zu betrachten seien.
(67)
Außerdem haben die dänischen Behörden und TV2 unter Berufung auf das Urteil des Gerichts vorgetragen, dass die Voraussetzungen des Altmark-Urteils vom 24. Juli 2003 (29) erfüllt seien. In diesem Zusammenhang haben die dänischen Behörden daran erinnert, dass der TV2-Fall ähnlich wie der BUPA-Fall (30) Umstände betreffe, die bereits vor dem Altmark-Urteil bestanden hätten. Sie waren der Auffassung, die Voraussetzungen des Altmark-Urteils seien nach dem Sinn und Zweck dieser Voraussetzungen anzuwenden; entsprechend müssten die besonderen Umstände in dieser Sache berücksichtigt werden. Sie erläuterten, dem Urteil zufolge habe das Gericht dem dänischen Staat nur auferlegt, die Voraussetzungen des Altmark-Urteils „im Wesentlichen“ zu erfüllen.
(68)
Die dänischen Behörden und TV2 waren der Auffassung, das zur Festlegung der Rundfunkgebühr angewendete Verfahren sei transparent und habe die Anforderungen der zweiten Altmark-Voraussetzung zumindest im Wesentlichen erfüllt; nach dem Beschluss des Gerichts sei dies ihrer Ansicht nach hinreichend. Sie vertraten die Ansicht, die dritte Voraussetzung sei ebenfalls insoweit erfüllt worden, als TV2 nicht gestattet worden sei, einen angemessenen Gewinn einzubehalten. Bezüglich der vierten Altmark-Voraussetzung verwiesen sie auf die verschiedenen Kontrollmechanismen, denen TV2 unterworfen sei, und argumentierten unter Bezug auf die Rechtsprechung im BUPA-Fall und das Urteil des Gerichts, bei der entsprechenden Prüfung in dieser Sache seien gewisse Abstriche zu machen bzw. die Anforderungen müssten nur im Wesentlichen erfüllt werden. Nach der Sache Chronopost (31) sei es praktisch nicht möglich, TV2 mit einem typischen gut geführten Unternehmen zu vergleichen. Die dänischen Behörden vertraten zudem die Auffassung, auch unter dem Aspekt des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers sei die Entschädigung als annehmbar zu bewerten.
(69)
Ferner waren die dänischen Behörden und TV2 der Ansicht, die staatliche Beihilfe sei als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären. Sie erläuterten den Prozess, der zur Aufstockung des Eigenkapitals von TV2 geführt habe, und betonten die verschiedenen Gründe dafür, dass das betreffende Kapital erforderlich gewesen sei, damit TV2 die dem Unternehmen übertragene gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllen konnte.
(70)
Nach dem Urteil des Gerichts haben auch verschiedene Dritte Stellungnahmen übermittelt. Im Wesentlichen erläuterten sie, warum die Voraussetzungen des Altmark-Urteils nicht als erfüllt zu betrachten seien; insbesondere seien die vom Gericht herangezogenen Berichte über die wirtschaftliche Situation des Unternehmens nicht hinreichend, um die Erfüllung der zweiten und vierten Voraussetzung des Altmark-Urteils zu belegen. Außerdem betonten sie, die Kommission müsse ihre Schlussfolgerung in der aufgehobenen Rückforderungsentscheidung dahingehend aufrechterhalten, dass die Beihilfe als nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten sei.
IV. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
IV.1. STAATLICHE BEIHILFE NACH ARTIKEL 107 ABSATZ 1 AEUV
(71)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV lautet: „Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(72)
Die Kommission muss bewerten, ob die oben beschriebenen Maßnahmen staatliche Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
IV.1.1. VORLIEGEN STAATLICHER MITTEL UND ZURECHENBARKEIT ZUM STAAT
(73)
Die Kommission muss beurteilen, ob die zu würdigenden Maßnahmen mit dem Einsatz staatlicher Mittel verbunden waren.
(74)
Die Kommission nimmt die Feststellungen des Gerichts in seinem Urteil hinsichtlich der Rundfunkgebühren zur Kenntnis. (32) Im Einzelnen wurde festgestellt: Die Höhe des Betrags wird von den dänischen Behörden festgelegt; die Verpflichtung zur Zahlung der Rundfunkgebühren ergibt sich nicht aus einer vertraglichen Beziehung zwischen TV2 und den zahlungspflichtigen Personen, sondern schlicht aus dem Besitz eines Fernseh- oder Radiogeräts; wenn erforderlich, wird die Rundfunkgebühr nach den Vorschriften zur Eintreibung von Personensteuern erhoben; und schließlich wurde darauf hingewiesen, dass die dänischen Behörden den Anteil von TV2 an den eingenommenen Rundfunkgebühren festlegen. Das Gericht gelangte zu dem Schluss, dass die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren den dänischen Behörden zur Verfügung stehen und der Kontrolle der dänischen Behörden unterliegen und dass sie insoweit staatliche Mittel darstellen.
(75)
Hinsichtlich der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 hat das Gericht in seinem Urteil darauf hingewiesen, dass die Rundfunkgebühren und die Werbeeinnahmen ihrem Wesen nach unterschiedlich seien. (33)
(76)
In diesem Zusammenhang hat das Gericht in seinem Urteil festgestellt, (34) dass die Kommission nicht hinreichend begründet habe, warum die Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 als staatliche Mittel zu betrachten seien.
(77)
Vor dem Hintergrund des Urteils in der Rechtssache PreussenElektra (35) muss die Kommission darlegen, dass die Werbeeinnahmen der Jahre 1995 und 1996 tatsächlich als staatliche Beihilfen bewertet werden können. Dazu muss sie beurteilen, ob diese Werbeeinnahmen der Kontrolle des dänischen Staates unterworfen waren.
(78)
In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf die folgenden Merkmale, die als maßgeblich für die Entscheidung darüber zu betrachten sind, ob die Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 staatliche Mittel darstellen.
(79)
In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 die Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds; diesem Fonds sind die Werbeeinnahmen der TV2 Reklame A/S zugeflossen.
(80)
TV2 Reklame war eine eigene staatliche Gesellschaft, die als von TV2 unabhängiges Instrument eingesetzt wurde. Das Unternehmen wurde zur kommerziellen Vermittlung von Werbung bei TV2 gegründet. (36) TV2 Reklame unterhielt vertragliche Beziehungen mit den Werbekunden.
(81)
Es bestand keine Verpflichtung, Gelder von TV2 Reklame in den TV2-Fonds zu übertragen. Die Übertragung wurde vom dänischen Staat beschlossen. (37) Der Minister für Kultur entschied, welcher Anteil der Einnahmen von TV2 Reklame in den TV2-Fonds zu übertragen war. Die betreffende Entscheidung wurde jeweils für ein oder mehrere Jahre getroffen und vom dänischen Parlament (d. h. vom Ständigen parlamentarischen Finanzausschuss) genehmigt. Der Minister für Kultur konnte vorbehaltlich der Genehmigung des Finanzausschusses beschließen, den nicht übertragenen Anteil der Einnahmen zur Rückzahlung einer zuvor gewährten staatlichen Bürgschaft für TV2 Reklame oder für kulturelle Zwecke zu nutzen.
(82)
In den Jahren 1995 und 1996 wurden die Einnahmen von TV2 Reklame in voller Höhe in den TV2-Fonds übertragen.
(83)
Der TV2-Fonds wurde mit dem Ziel eingerichtet, TV2 Einnahmen aus den Rundfunkgebühren und aus den Werbeeinkünften zukommen zu lassen. Der TV2-Fonds gehörte der TV2-Gruppe. Er wurde vom Vorstand von TV2 verwaltet.
(84)
Es bestand keine Verpflichtung, jährlich Gelder aus dem TV2-Fonds auf TV2 zu übertragen. Die Übertragung wurde vom dänischen Staat beschlossen. Für den TV2-Fonds bestand jedoch die rechtliche Verpflichtung, nach den vom Minister für Kultur festgelegten Rahmenhaushalten Mittel auf TV2 zu übertragen (38).
(85)
In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 nur einen Teil der Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds.
(86)
Außerdem wurden innerhalb des TV2-Fonds keine getrennten Konten zur Erfassung der Werbeeinnahmen und der Rundfunkgebühren geführt. Die nicht auf TV2 übertragenen Einnahmen verblieben im TV2-Fonds. Diese Einnahmen wurden nach Auflösung des TV2-Fonds auf TV2 übertragen.
(87)
TV2 und die dänischen Behörden vertreten die Auffassung, die Werbeeinnahmen gehörten TV2, und TV2 hätte einen Rechtsanspruch auf diese Einnahmen. Sie verweisen auf das Schreiben des Justizministers vom 22. November 2003, in dem erklärt worden sei, dass die Mittel aus dem TV2-Fonds ausschließlich zur Finanzierung der Geschäftstätigkeit von TV2 verwendet werden könnten. Daher argumentieren TV2 und die dänischen Behörden, es habe letztlich die rechtliche Verpflichtung zur Übertragung der Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds auf TV2 bestanden. Wie jedoch bereits erläutert, bestand tatsächlich keine gesetzliche Verpflichtung zur Übertragung sämtlicher Werbeeinnahmen auf TV2; die Übertragung hing vielmehr von der konkreten Entscheidung des Ministers dahingehend ab, ob und in welchem Umfang Gelder auf TV2 übertragen werden sollten.
(88)
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass für TV2 keine vertraglichen Beziehungen zu Werbe-Endkunden bestanden und dass TV2 keinen Einfluss auf die Geschäftstätigkeit im Werbebereich hatte. (39) Die dänische Regierung hat bestätigt, dass die voraussichtlichen Werbeeinnahmen im jeweils folgenden Jahr unabhängig von TV2 ermittelt wurden.
(89)
Ausgehend von den erläuterten Sachverhalten ist die Kommission der Auffassung, dass der Minister Kontrolle über die Beträge im Zusammenhang mit TV2 Reklame und dem TV2-Fonds hatte. In Einzelnen ist festzustellen: i) Der dänische Staat entschied, ob die Werbeeinnahmen teilweise oder vollständig auf den TV2-Fonds und auf TV2 übertragen wurden; ii) in den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 keinerlei Mittel aus den Werbeeinnahmen; und iii) die nicht übertragenen Werbeeinnahmen verblieben gemeinsam mit den Einnahmen aus Rundfunkgebühren im TV2-Fonds.
(90)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte ist die Kommission der Auffassung, dass die in den Jahren 1995 und 1996 auf TV2 Reklame und auf den TV2-Fonds übertragenen Werbeeinnahmen keine staatlichen Mittel darstellen.
(91)
In jedem Fall würde sich auch dann nichts am Umfang der als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewertenden staatlichen Beihilfen ändern, wenn die Werbeeinnahmen nicht als staatliche Beihilfen eingestuft würden (quod non). Nach der ständigen Beschlusspraxis der Kommission sowie nach Maßgabe der Rundfunkmitteilung (40) aus dem Jahr 2001 sind die mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung erzielten Einnahmen (z. B. Werbeeinkünfte) bei der Berechnung der Nettokosten für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zu berücksichtigen; selbst wenn diese Einnahmen also nicht als staatliche Mittel eingestuft würden, würde die Notwendigkeit einer öffentlichen Finanzierung entsprechend gemindert. Die dänischen Behörden teilen diese Auffassung (41).
(92)
Die Ad-hoc-Übertragung von Mitteln aus dem TV2-Fonds und dem Radiofonds auf TV2 betrifft die Rundfunkgebühren, die TV2 nach einem staatlichen Beschluss zugeführt wurden. Dies gilt auch für die Ad-hoc-Übertragung von Mitteln aus dem TV2-Fonds nach der Auflösung des Fonds; ergänzend zu den bereits genannten Sachverhalten im Zusammenhang mit der Kontrolle des dänischen Staates über den TV2-Fonds ist festzustellen, dass die Mittel aus dem TV2-Fonds zum Zeitpunkt der Auflösung des Fonds TV2 nach einer Entscheidung des Staates zugeführt wurden. Auch da die Mittel somit unter staatliche Kontrolle blieben, sind sie als staatliche Mittel zu bewerten. Da die Werbeeinnahmen als staatliche Mittel betrachtet werden, sowie in jedem Fall, da die Übertragung auf TV2 zum Zeitpunkt der Auflösung des Fonds vom Staat beschlossen wurde, wird diese Schlussfolgerung auch nicht davon berührt, dass die dänischen Behörden argumentieren, der bei der Auflösung des Fonds auf TV2 übertragene Pauschalbetrag stamme ausschließlich aus Werbeeinnahmen.
(93)
Hinsichtlich der sonstigen staatlichen Maßnahmen ist die Kommission der Auffassung, dass im Fall der Befreiung von der Körperschaftsteuer öffentliche Mittel betroffen sind, da ein Steuereinnahmeverlust der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleichkommt (42).
(94)
Die Befreiung von Zinsen und Tilgungsleistungen wurde TV2 unmittelbar vom Staat gewährt; die entsprechenden Aufwendungen wurden aus dem öffentlichen Haushalt getragen. Durch den Verzicht auf Zinszahlungen und auf Tilgungsleistungen in Verbindung mit diesen Darlehen verzichtet der dänische Staat auf Einnahmen, und insoweit sind die betreffenden Mittel als staatliche Mittel zu betrachten. Außerdem übernimmt der dänische Staat die Bürgschaft im Zusammenhang mit den Betriebsdarlehen. Eine staatliche Bürgschaft hat den Vorteil, dass das mit der Bürgschaft verbundene Risiko vom Staat getragen wird. Die Risikoübernahme durch den Staat sollte im Allgemeinen durch eine angemessene Prämie vergütet werden. Wenn der Staat auf diese Prämie verzichtet, wird zum einen TV2 ein Vorteil gewährt, und zum anderen wird der Staat belastet (43).
(95)
Außerdem hat der Staat TV2 eine Sendefrequenz mit landesweiter Abdeckung gewährt, für die TV2 eine Lizenzgebühr an eine staatliche Stelle zahlt. Im Untersuchungszeitraum betrug die von TV2 jährlich gezahlte Gebühr zwischen 2 und 4 Mio. DKK.
(96)
In Ermangelung einer Vergleichsgrundlage für die Gebühr, die für die Nutzung der Frequenz mit landesweiter Abdeckung gezahlt wurde, kann die Gebühr nur in Bezug zu der Gebühr gesetzt werden, die für die Versorgung eines größeren Anteils der Bevölkerung über eine Netzkonfiguration berechnet wird. Die von TV2 zu zahlende Frequenzgebühr für eine landesweite Ausstrahlung ist deutlich niedriger als die von TvDanmark verlangte Netzgebühr, die sich zwischen 5 Mio. DKK im Jahr 1997 und 30 Mio. DKK im Jahr 2001 bewegte, obgleich TvDanmark über sein Netz von regionalen Frequenzen nur einen Verbreitungsgrad von 77 % erreichte. TV2 konnte mithin einen größeren Teil der dänischen Bevölkerung zu einem niedrigeren Preis erreichen.
(97)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die Frequenzgebühr nicht marktkonform ist. Indem der Staat keine marktüblichen Tarife verlangt hat, hat er auf Einnahmen für den Staatshaushalt verzichtet.
(98)
Da TV2 keine örtlichen Frequenzen zum Aufbau eines nationalen Netzes nutzt, muss TV2 keine Netzgebühr entrichten. Der Staat hätte keine gesetzliche Grundlage gehabt, um von TV2 diese Gebühr zu verlangen. Daher verzichtete er nicht auf Einnahmen für den Staatshaushalt und somit waren keine staatlichen Mittel betroffen.
(99)
Ebenso wenig kann die Kommission in der gesetzlichen Verpflichtung von Betreibern von Antennenanlagen zur Ausstrahlung öffentlich-rechtlicher Programme über diese Anlagen (Übertragungspflicht) die Existenz von staatlichen Mitteln erkennen, da der Staat weder auf Einnahmen verzichtet noch direkt Geldmittel an diese Betreiber überträgt. Der Zugang zu diesen Antennen bringt TV2 keinen finanziellen Gewinn aufgrund staatlicher Mittel (44).
(100)
Die genannten Maßnahmen sind dem dänischen Staat zuzuschreiben, weil sie alle in der einen oder anderen Weise mit einem Beschluss des dänischen Staates in Zusammenhang standen.
IV.1.2. SELEKTIVER VORTEIL UND VERFÄLSCHUNG DES WETTBEWERBS
(101)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Einnahmen aus Rundfunkgebühren und die Übertragungen aus dem TV2-Fonds (einschließlich der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996) sowie die Übertragungen aus dem Radiofonds, die Befreiung von der Körperschaftsteuer, die Freistellung von Zinszahlungen und Tilgungsleistungen, die staatliche Bürgschaft für Betriebsdarlehen und der Zugang zu einer Frequenz mit landesweiter Abdeckung zu Vorzugsbedingungen als wirtschaftliche und finanzielle Vorteile für TV2 zu betrachten sind, die TV2 von laufenden Betriebskosten entlasten, die TV2 normalerweise aus eigenen Mitteln decken müsste. Hinzu kommt, dass Wettbewerber von TV2 entsprechende Mittel nicht zur Verfügung gestellt wurden.
(102)
Die staatlichen Maßnahmen zum Ausgleich der mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verbundenen Nettomehrkosten sind dann nicht als staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu bewerten, wenn die vom Gerichtshof genannten vier Voraussetzungen des Altmark-Urteils (45) erfüllt sind:
-
Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut worden sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein;
-
zweitens müssen die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden sein;
-
drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken; und
-
viertens muss die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden sein, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln [bzw. mit Produktionsmitteln] ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(103)
Aus dem Urteil des Gerichts ergibt sich, dass die erste Altmark-Voraussetzung erfüllt ist; dies wird in diesem Beschluss im Abschnitt zur Vereinbarkeit der Maßnahmen (siehe Erwägungsgrund 160) näher erläutert.
(104)
Die zweite Altmark-Voraussetzung, nach der die Parameter ermittelt werden, nach denen der Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zu berechnen ist, sollte vorab in objektiver und transparenter Weise geprüft werden; dazu muss die Kommission die rechtlichen und wirtschaftlichen Gegebenheiten bewerten, die im untersuchten Zeitraum bei der Festlegung der Höhe der an TV2 zu zahlenden Einnahmen aus Rundfunkgebühren bestanden. Das entsprechende Verfahren gestaltete sich wie im Folgenden beschrieben.
(105)
Wie in den Randnummern 29 und 30 des Schreibens der dänischen Behörden vom 24. März 2003 erläutert, enthielt das im untersuchten Zeitraum maßgebliche Radio- und Fernsehgesetz (46) Regelungen dahingehend, wie der Fernsehsender TV2 insgesamt finanziert werden sollte (aus Rundfunkgebühren, Werbeeinnahmen und sonstigen Einkünften); nach Maßgabe dieses Gesetzes sollte der Minister für Kultur für TV2 und für DR die jeweiligen Anteile an den Rundfunkgebühren und somit auch den TV2 zu gewährenden Ausgleich festlegen. In den Jahren 1995 und 1996 erhielt TV2 den betreffenden Anteil an den Rundfunkgebühren aus dem TV2-Fonds.
(106)
Üblicherweise wurde der Ausgleichsbetrag vom Minister in Abstimmung mit dem Finanzausschuss des dänischen Parlaments im Rahmen einer mit einer Mehrheit der politischen Parteien des dänischen Parlaments geschlossenen Medienvereinbarung ermittelt. Im relevanten Zeitraum bestanden drei Medienvereinbarungen: die Medienvereinbarung für die Jahre 1994-1997 vom 16. September 1993, die Medienvereinbarung für den Zeitraum 1997-2000 vom 10. Mai 1996 und die Medienvereinbarung für die Jahre 2001-2004 vom 28. März 2000.
(107)
Die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren wurden somit für einen verhältnismäßig langen Zeitraum festgelegt. Im untersuchten Zeitraum wurde der TV2 einmal gewährte Ausgleich später nicht mehr geprüft - selbst in Zeiten rückläufiger Einnahmen bei TV2 nicht. Beispielsweise als die Werbeeinnahmen bei TV2 im Jahr 1999 erheblich zurückgingen, wurde der Ausgleich nicht entsprechend angepasst.
(108)
Nach Auskunft der dänischen Behörden wurde der Ausgleich ausgehend von einem Preis- und Gehaltsindex aufgrund des Haushalts und der Konten von TV2 sowie auf der Grundlage wirtschaftlicher Analysen ermittelt.
(109)
Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG führte in den Jahren 1995 und 1999 eingehende wirtschaftliche Analysen durch. KPMG wurde bei der Ausarbeitung des Berichts für das Jahr 1999 von einer Monitoring-Gruppe bestehend aus Vertretern führender Marktteilnehmer (u. a. unter Beteiligung von Wettbewerbern von TV2) unterstützt. Dabei wurden insbesondere Informationen zu den potenziellen Einkünften aus anderen Einnahmequellen als der Rundfunkgebühr berücksichtigt (z. B. Werbeeinnahmen).
(110)
In den Randnummern 164 und 165 ihres Schreibens vom 24. März 2003 haben die dänischen Behörden erklärt, die Untersuchungen von KPMG, mit denen versucht worden sei, die wahrscheinliche Entwicklung der Umsätze auf dem dänischen Werbemarkt und der Einkünfte von TV2 zu prognostizieren und die mit diesen Schätzungen verbundenen Unwägbarkeiten zu bestimmen, seien durchgeführt worden, um der dänischen Regierung und dem dänischen Parlament in medienpolitischen Diskussionen eine bessere Grundlage bei Entscheidungen über die Bestimmung und die Aufteilung der Einnahmen aus Rundfunkgebühren an die Hand zu geben.
(111)
Nach Auskunft der dänischen Behörden waren die zur Ermittlung des Ausgleichs herangezogenen Unterlagen öffentlich zugänglich. Die Medienvereinbarungen wurden in Pressemitteilungen und im Amtsblatt des dänischen Parlaments (Folketingstidende) veröffentlicht. Die Rechtsvorschrift zu den Medienvereinbarungen wurde im dänischen Amtsblatt (Lovtidende) veröffentlicht. Außerdem wurden die Konten von TV2 sowie die genannten wirtschaftlichen Analysen veröffentlicht.
(112)
Vor dem Hintergrund des Urteils muss die Kommission bewerten, ob aufgrund des erläuterten Verfahrens berechtigterweise angenommen werden konnte, dass die zweite Altmark-Voraussetzung erfüllt war.
(113)
Zum einen weist die Kommission darauf, dass das Gericht in seinem Urteil (47) die Auffassung vertreten hat: „Außerdem kann […] nicht ausgeschlossen werden, dass die oben genannten Modalitäten der Festlegung des TV2 zukommenden Gebührenbetrags objektive und transparente Modalitäten darstellen könnten, da sie u. a. die Mitwirkung des dänischen Parlaments implizierten, sich auf wirtschaftliche Analysen stützten, die von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft im Beistand einer aus Sachverständigen bestehenden Gruppe, an der die Konkurrenten von TV2 beteiligt waren, vorgenommen worden waren, und diese Analysen genau wie die Jahresabschlüsse von TV2 veröffentlicht wurden. Somit ist nicht auszuschließen, dass eine ernsthafte Analyse dieser Modalitäten gegebenenfalls zu dem Ergebnis geführt hätte, dass das Königreich Dänemark sogar bereits vor der Aufstellung der Altmark-Voraussetzungen durch den Gerichtshof die Einhaltung der zweiten dieser Voraussetzungen im Wesentlichen sichergestellt hatte.“ Außerdem hat das Gericht festgestellt: „Sodann ist […] festzustellen, dass der TV2 zukommende Gebührenbetrag nach der unwidersprochenen Aussage der Klägerinnen gerade ausgehend davon berechnet wurde, dass diese übrigen staatlichen Maßnahmen zugunsten dieser Fernsehanstalt beibehalten würden“ (48) (Steuerbefreiung, Zinsverzicht usw.).
(114)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Einbeziehung des dänischen Parlaments in den Prozess der Festlegung der Rundfunkgebühren eine gewisse Transparenz und Objektivität gewährleistete. Außerdem wurde bereits mehrere Jahre im Voraus über die Medienvereinbarungen entschieden, in denen der für TV2 vorgesehene Anteil der Rundfunkgebühren festgelegt wurde, und der Ausgleich für TV2 wurde weder innerhalb des Untersuchungszeitraums noch zu einem späteren Zeitpunkt geändert.
(115)
Die von KPMG erstellten wirtschaftlichen Analysen prognostizierten jedoch nur die Höhe der Werbeeinnahmen von TV2 (d. h. die Einkünfte). Der Kostenaspekt wurde in diesen wirtschaftlichen Analysen nicht berücksichtigt, und die Kommission hat den Eindruck, dass die Medienvereinbarungen nur auf einer Indexierung der TV2 in den Vorjahren entstandenen Kosten beruhte. Auch die dänischen Behörden haben erklärt, der Ausgleich sei ausgehend von einer Indexierung der Preise und der Gehälter im Haushalt und in den Konten von TV2 ermittelt worden; außerdem seien die wirtschaftlichen Analysen zugrunde gelegt worden, in denen nur die Einkünfte berücksichtigt worden seien, und die sich nicht auf den Zeitraum bezogen hätten, auf den sich die Medienvereinbarung vom 16. September 1993 erstreckte.
(116)
Hinzu kommt, dass keine Parameter genannt werden, die bei der Berechnung des Ausgleichs zugrunde gelegt worden wären. Die Höhe des Ausgleichs wurde im Voraus festgelegt; die zweite Altmark-Voraussetzung sieht jedoch vor, dass auch die Parameter zur Ermittlung des Ausgleichs für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen in objektiver und transparenter Weise bereits im Vorfeld festzulegen sind.
(117)
In Anbetracht der genannten Sachverhalte ist die Kommission daher der Auffassung, dass die zweite Altmark-Voraussetzung nicht erfüllt ist. In jedem Fall sind die Altmark-Voraussetzungen kumulativ zu verstehen, und die Kommission ist ohnehin zu dem Schluss gelangt, dass die vierte Voraussetzung nicht erfüllt ist (siehe unten).
(118)
Nach der vierten Altmark-Voraussetzung ist, „[w]enn […] die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, im konkreten Fall nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, das die Auswahl desjenigen Bewerbers ermöglicht, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, […] die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.“
(119)
In dieser Sache wurde TV2 als Unternehmen, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut wurde, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt. Da kein Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge durchgeführt wurde, muss die Kommission beurteilen, ob die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage der Kosten bestimmt wurde, die einem durchschnittlichen, gut geführten und angemessen mit Produktionsmitteln ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung seiner gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstanden wären.
(120)
Die wirtschaftlichen und rechtlichen Bedingungen für die Festlegung des TV2 zu gewährenden Ausgleichs wurden oben erläutert. Vor dem Hintergrund des Urteils und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass das Gericht darauf hingewiesen hat, dass das vom Königreich Dänemark eingerichtete Verfahren zur Ermittlung der Höhe des auf TV2 zu übertragenden Anteils der Rundfunkgebühren in den Jahren 1995-2002 unter anderem auf wirtschaftlichen Analysen beruhte, die mit Unterstützung von Wettbewerbern von TV2 erstellt wurden, muss die Kommission insbesondere die von KPMG in den Jahren 1995 und 1999 erstellten Berichte als Maßstab dafür heranziehen, ob die Kosten von TV2 in Bezug zu den Kosten eines sonstigen, durchschnittlichen und gut geführten Marktteilnehmers gesetzt wurden.
(121)
Die von der Beratungsgesellschaft KPMG erstellten Berichte gehen von unterschiedlichen Szenarien für die Entwicklung des Werbemarkts in den betreffenden Gebührenzeiträumen aus. Die Berichte enthalten keine Informationen zu TV2 an sich (z. B. zur finanziellen Situation oder zu den Betriebskosten), zeigen aber, wie sich die Werbeeinnahmen entwickeln könnten, und welcher Anteil der Einnahmen auf dem gesamten Werbemarkt TV2 zufließen könnte. Mit der Abschätzung der wahrscheinlichsten Entwicklung der Umsätze auf dem dänischen Wärmemarkt und mit der Ermittlung der mit diesen Schätzungen verbundenen Unwägbarkeiten waren diese Berichte Bestandteil des Verfahrens, mit dem die dänischen Behörden den auf TV2 zu übertragenden Anteil der Rundfunkgebühren bestimmt haben.
(122)
Die Berichte von KPMG bewerten keinerlei Kosten von TV2 oder von sonstigen Marktteilnehmern, sondern beschränken sich auf die Bewertung der Entwicklung des Werbemarkts und des Anteils von TV2 an den Werbeeinnahmen. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass diese Berichte sich nicht auf die ersten Jahre des Untersuchungszeitraums beziehen, für die die Medienvereinbarung aus dem Jahr 1993 maßgeblich war.
(123)
In gewissem Umfang waren auch Wettbewerber an der Erstellung dieser Berichte beteiligt. Im Bericht aus dem Jahr 1995 wird festgestellt, dass „viele Interessenvertreter“ einbezogen gewesen seien; aus dem Bericht geht jedoch nicht hervor welche Interessenvertreter dies gewesen sein sollten. Im Bericht von KPMG aus dem Jahr 1999 wird auf eine anschließend eingesetzte Expertengruppe verwiesen, an der tatsächlich Wettbewerber von TV2 beteiligt waren. Die Tatsache, dass diese wirtschaftlichen Analysen in gewissem Umfang mit Unterstützung von Wettbewerbern von TV2 erstellt wurden, zeigt nicht an sich, dass auch die Kostensituation bei den Wettbewerbern analysiert worden wäre.
(124)
Die Berichte enthalten also keine Analyse der Kosten, die einem durchschnittlichen, gut geführten und angemessen mit Produktionsmitteln ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Dienstleistungen entstanden wären, sondern beschäftigen sich mit dem eher allgemeinen Aspekt der Entwicklung des Werbemarkts sowie mit der Höhe der künftigen Werbeeinnahmen von TV2. Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Preise auf dem Werbemarkt auf der Grundlage verschiedener Parameter (beispielsweise der Zuschauerzahlen), nicht aber ausgehend von den Kosten festgelegt werden.
(125)
Die dänischen Behörden und TV2 tragen auch rechtliche Aspekte sowie Sachverhalte in Verbindung mit der vierten Altmark-Voraussetzung vor.
(126)
Erstens verweist Dänemark auf den BUPA-Fall und argumentiert, die vierte Altmark-Voraussetzung müsse nicht zwangsläufig erfüllt werden, bzw. die Kommission müsste vor dem Hintergrund des Urteils allenfalls bewerten, ob die Voraussetzung im Wesentlichen erfüllt sei. Die Kommission ist der Auffassung, dass im BUPA- Fall insoweit eine sehr spezielle Situation gegeben war, als der betreffende Plan im Zusammenhang mit der Erbringung von Gesundheitsdienstleistungen keinen Kostenbezug hatte; anders als bei sonstigen öffentlich-rechtlichen Dienstleistungen beruhte das System auf kundenbezogenen Risikoprofilen. Angesichts dieser Situation bestand für diesen Marktteilnehmer keine Möglichkeit, seine Effizienz unter Optimierung seiner Kostenstruktur zu verbessern. Bei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten kann der Ausgleich jedoch durchaus auf der Grundlage von Kosten und Einnahmen berechnet werden.
(127)
Zweitens argumentiert Dänemark unter Verweis auf die Sache Chronopost, (49) eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt (wie z. B. TV2), könne nicht mit einem privaten Marktteilnehmer verglichen werden. Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass im Unterschied zum Aspekt der Kostenaufteilung im Rahmen einer Bewertung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt wie in der Sache Chronopost die vierte Altmark-Voraussetzung vorsieht, dass gerade in Fällen, in denen kein Vergabeverfahren stattfindet, ein Vergleich der mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung verbundenen Kosten eines durchschnittlichen gut geführten und angemessen mit Produktionsmitteln ausgestatteten Unternehmens vorgenommen wird.
(128)
Außerdem argumentiert Dänemark, im Rahmen der ständigen Überprüfung von TV2 habe der dänische Rechnungshof die Konten von TV2 Verwaltungs- und Finanzprüfungen unterzogen; es seien regelmäßige Kontrollen vorgenommen worden, in denen auch Effizienzaspekte berücksichtigt worden seien. Dass die Konten von TV2 dem Minister für Kultur zur Genehmigung vorgelegt wurden, betrachtet die Kommission nicht als hinreichend für den Nachweis, dass die TV2 entstandenen Kosten als Kosten eines durchschnittlichen gut geführten Unternehmens zu bewerten wären. Außerdem ist zweifelhaft, dass nachträgliche Kontrollen für die Erfüllung der vierten Voraussetzung von Bedeutung sein könnten, wenn vor der Festlegung des Ausgleichs keine Kostenanalyse vorgenommen wurde.
(129)
Die dänischen Behörden stützen sich zudem insbesondere auf den Bericht des dänischen Rechnungshofs aus dem Jahr 2000, in dem die Entwicklung der Produktivität von TV2 in gewissem Umfang mit der Produktivität von DR sowie mit der Produktivität ausländischer öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten (British Broadcasting Corporation „BBC“, Sveriges Television „SVT“ und Norsk Riksringkastning „NRK“) verglichen wurde. In diesem Bericht kam der dänische Rechnungshof zu dem Schluss, dass sowohl DR als auch TV2 in den Jahren 1990-1999 ihre Produktivität gesteigert hätten. DR hatte die stündlichen Kosten von Erstausstrahlungen stärker reduziert als TV2; im Jahr 1999 waren die stündlichen Kosten von Ernstausstrahlungen bei DR trotzdem um 53 % höher als die entsprechenden Kosten bei TV2. Im Jahr 1999 hatten die stündlichen Übertragungskosten von DR im Durchschnitt um etwa 29 % über den Kosten von TV2 gelegen. Ferner hatte der dänische Rechnungshof festgestellt, dass die Entwicklung der Produktivität von DR und TV2 mindestens der Entwicklung der Produktivität dreier weiterer öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten entsprach.
(130)
Dieser Bericht ist jedoch nicht hinreichend für den Nachweis, dass die vierte Voraussetzung erfüllt wurde.
(131)
Der Bericht wurde vor den Medienvereinbarungen erstellt, in denen die Höhe des Ausgleichs festgelegt wurde; entsprechend kann aus diesem Bericht nicht hervorgehen, dass der Ausgleich auf der Grundlage der Kosten ermittelt wurde, die einem durchschnittlichen Unternehmen bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstanden wären.
(132)
Außerdem bezieht sich der Bericht auf andere öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und geht somit nicht von den Kosten einer „durchschnittlichen“ Rundfunkanstalt aus. Beispielsweise wurde nicht nachgewiesen, dass die Kosten von DR, dem die Erwirtschaftung von Einkünften aus Werbung untersagt ist, und bei dem der Ausgleich nach Maßgabe derselben Medienvereinbarung wie bei TV2 ermittelt wurde, die Kosten eines durchschnittlichen Unternehmens wären. Hinsichtlich der vierten Altmark-Voraussetzung können daher keine Schlussfolgerungen aus dem Vergleich mit den Kosten von DR gezogen werden.
(133)
Außerdem ist hinsichtlich des Vergleichs mit den ausländischen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten festzustellen, dass in dem Bericht nur die Entwicklung der Produktivität von TV2 mit der Entwicklung der anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten verglichen wurde; der Umfang der Effizienz an sich und damit auch die eigentlichen Kosten wurden nicht bewertet. Insbesondere kann eine geringere Produktivitätssteigerung auf zahlreiche Ursachen zurückzuführen sein, unter anderem darauf, dass die Effizienz an sich zu Beginn des jeweiligen Zeitraums höher war oder dass die Rundfunkanstalt nicht in der Lage war, ihre Sendezeit auszuweiten. In Randnummer 51 des Berichts heißt es beispielsweise: „Im relevanten Zeitraum war bei der BBC und bei SVT eine nahezu identische Kostenentwicklung zu verzeichnen (d. h. ebenfalls ein Anstieg um ca. 50 %); die Kosten von NRK stiegen real um ca.60 %. Wie bereits erläutert, erhöhten sich die Kosten von DR um real 23 %, während die Kosten von TV2 um real 63 % stiegen. Da die Sendezeit der BBC sowie von SVT nicht im gleichen Umfang zunahm wie die Sendezeit der anderen Rundfunkanstalten, bedeutet diese Kostenentwicklung, dass SVT und die BBC ihre Produktivität nicht in derselben Weise gesteigert haben wie die drei anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten.“
(134)
Die Kommission stellt ferner fest, dass es in Randnummer 50 des Berichts heißt: „Da der dänische Rechnungshof die Konten der ausländischer Rundfunkanstalten nicht näher untersucht hat, könnten Unterschiede hinsichtlich der Tätigkeit dieser Rundfunkanstalten und der Methoden zur Berechnung der jeweiligen Kostenpositionen bestehen. Insoweit ist festzustellen, dass sich die zugrunde gelegten Kosten und die entsprechenden abgeleiteten Kosten nicht zwangsläufig auf identische Tätigkeiten beziehen und dass diese Kosten nicht unbedingt nach identischen Grundsätzen der Rechnungslegung ermittelt wurden. Daher können aufgrund von Einheitskosten nicht ohne weiteres Vergleiche angestellt werden. Durch die Einbeziehung ausländischer Rundfunkanstalten soll nämlich weniger die Produktivität an sich gemessen als vielmehr die Entwicklung der Produktivität in Relation zu anderen Anbietern gesetzt werden; daher ist der dänische Rechnungshof der Auffassung, die Daten der ausländischen Rundfunkanstalten könnten in der gegenwärtigen Form durchaus als angemessener Entwicklungsindikator herangezogen werden.“ Und in Randnummer 53 des Berichts wird festgestellt: „Der dänische Rechnungshof hat die Ursachen der genannten Entwicklungen nicht näher untersucht, weil die Entwicklung der erklärten Einheitskosten - wie bereits erläutert - von den Inhalten der Programmangebote der Rundfunkanstalten abhängt und weil die Analyse in jedem Fall voraussetzt, dass sich das Qualitätsniveau nicht geändert hat. Da dies bei Vergleichen der betreffenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten unmittelbar problematisch ist, sollten die Ergebnisse der Analyse mit einer gewissen Vorsicht bewertet werden. Diesbezüglich hat das Ministerium für Kultur erklärt, es schließe sich der Beschreibung der Kostenentwicklungen an und stimme dem Vorbehalt zu, dass der Vergleich der Einheitskosten von DR und von TV2 sowie der entsprechenden Kosten der ausländischen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mit einer gewissen Vorsicht zu bewerten sei.“
(135)
Aus den genannten Gründen ist die Kommission daher der Auffassung, dass aus diesem Bericht nicht hervorgeht, dass die Kosten von TV2 auch einem durchschnittlichen gut geführten Unternehmen bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstanden wären.
(136)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte ist die Kommission der Auffassung, dass die vierte Altmark-Voraussetzung nicht erfüllt ist, und da diese Voraussetzungen kumulativ zu bewerten sind, ist festzustellen, dass der TV2 gewährte Ausgleich die vom Gericht in Altmark-Urteil beschriebenen Voraussetzungen nicht erfüllt. Wie im Folgenden erläutert, ist die Kommission in jedem Fall zu dem Schluss gelangt, dass der Ausgleich als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten ist.
(137)
Außerdem sollte die Kommission bewerten, ob die relevanten Maßnahmen das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Investors (des „privaten Kapitalgebers in einer Marktwirtschaft“, Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers) erfüllen könnten. Die dänischen Behörden und TV2 haben argumentiert, die Maßnahmen seien nicht als staatliche Beihilfen zu bewerten, weil das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht erfüllt sei. Insbesondere halten sie es aufgrund der Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers für vollkommen gerechtfertigt, den Überschuss bei TV2 zu belassen, um das Eigenkapital zu erhöhen.
(138)
In diesem Zusammenhang ist vorläufig festzustellen, dass die Frage, ob die Maßnahmen gemessen an der Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zu rechtfertigen wären, von der Frage zu trennen ist, ob die Maßnahmen als zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung erforderlich betrachtet werden könnten (siehe nachstehende Würdigung zur Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt); die Frage, ob ein gewisses Maß an Rücklagen und an Eigenkapital erforderlich sein könnte, damit TV2 seine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erfüllen könnte, bedeutet also nicht, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber seine Gelder in dem Unternehmen belassen und keine Dividenden beansprucht hätte.
(139)
Nach der Rechtsprechung muss die Kommission prüfen, ob davon auszugehen ist, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber der hinsichtlich seines Formats den Verwaltungsstellen des öffentlichen Sektors vergleichbarem wäre, unter ähnlichen Umständen Investitionen in diesem Umfang vorgenommen hätte. (50) Das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers, mit dem die Maßnahmen des öffentlichen Investors zu vergleichen sind, muss nicht mit dem Verhalten eines gewöhnlichen Anlegers übereinstimmen, der Kapital investiert, um verhältnismäßig kurzfristig einen Gewinn zu erzielen; zumindest muss das Verhalten einer privaten Holdinggesellschaft oder einer privaten Unternehmensgruppe zugrunde gelegt werden, die eine strukturierte Politik verfolgt und sich an der voraussichtlichen längerfristigen Rentabilität orientiert.
(140)
Außerdem ist nach der Rechtsprechung die Prüfung unter Zugrundelegung des Verhaltens eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers auf den Zeitpunkt der betreffenden Entscheidung zu beziehen und nicht rückwirkend ausgehend von der aktuellen Situation vorzunehmen (51).
(141)
Da Dänemark in dieser Sache die einzige an TV2 interessierte Partei ist, befindet sich Dänemark gleichermaßen in der Position des ersten und letzten Geldgebers, der bei einem Scheitern des Unternehmens zu entschädigen wäre. Aus Sicht des Kapitalgebers könnte der dänische Staat also daran interessiert sein, mit seiner Investitionen einen Gewinn zu erzielen, indem er entweder eine Vergütung in Form von Zinsen auf ein Darlehen oder einen Ertrag bezogen auf eine Beteiligung am Gesellschaftskapital verlangen würde.
(142)
Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass Dänemark im relevanten Zeitraum auf das Recht verzichtet hat, Zinsen zu verlangen und außerdem die Darlehen tilgungsfrei gestellt hat. Der dänische Staat hat ferner keinerlei Vergütung für die Kapitalerhöhung bei TV2 verlangt. Insoweit ist festzustellen, dass der dänische Staat im Gegensatz zu einem sonstigen Kapitalgeber oder Unternehmer keinen Ertrag für seine Investitionen beansprucht hat.
(143)
Außerdem haben die dänischen Behörden keine triftigen Gründe dafür genannt, warum es strategisch sinnvoll wäre, den Überschuss in TV2 zu reinvestieren, statt eine Vergütung in Form von Zinsen oder einer Dividende zu verlangen. Im Normalfall würde ein Investor nur so entscheiden, wenn er der Meinung wäre, dass die Reinvestition einen Mehrwert gegenüber der ursprünglichen Investition bringen würde.
(144)
In dieser Sache wurde nicht nachgewiesen, dass ein Geschäftsplan vorgelegen hätte oder angekündigt worden wäre, oder dass eine Geschäftsstrategie bestanden hätte, der zufolge dies anzunehmen gewesen wäre. Es hat auch keine sonstigen Anzeichen dafür gegeben, dass TV2 beabsichtigte, seine Geschäftstätigkeit so zu gestalten dass ein derartiger Mehrwert entstanden wäre. Mit dieser Feststellung versucht die Kommission nicht, auf formale Argumente abzustellen, um die Argumentation der dänischen Behörden bezüglich der Prüfung auf das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zurückzuweisen; die Kommission bewertet nur, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber aufgrund der zum Zeitpunkt der Entscheidung für ihn verfügbaren Anhaltspunkte entschieden hätte, die betreffenden Mittel bei TV2 zu belassen. Unter Berücksichtigung der Informationen, die zu dem Zeitpunkt verfügbar waren, als entschieden wurde, die Mittel bei TV2 zu belassen, (52) und unabhängig von den Erwägungen hinsichtlich der Notwendigkeit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung von TV2, die ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber nicht berücksichtigt hätte, gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass weder ein Geschäftsplan noch ein Projekt oder ein sonstiges Element gegeben war, das einen rational denkenden und marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber zu der Überzeugung veranlasst hätte, dass die Reinvestition einen Mehrwert für seine ursprüngliche Anlage erwirtschaften würde, und dass dieser Kapitalgeber entsprechend entschieden hätte, seine Gelder bei TV2 zu belassen, statt eine Vergütung zu verlangen.
(145)
Außerdem haben die dänischen Behörden den Ertrag als Beleg dafür herangezogen, dass sie sich bei der Reinvestition von Geldern in TV2 wie ein marktwirtschaftlich denkender Kapitalanleger verhalten hätten. In dieser Sache ist jedoch darauf hinzuweisen, dass die dänische Regierung bereits als Geldgeber von TV2 auftritt, indem sie TV2 erhebliche Mittel zur teilweisen Deckung der Betriebskosten von TV2 zukommen lässt. Der Umfang dieser Erträge wirkt sich unmittelbar auf die von TV2 zu erwirtschaftenden Ergebnisse aus. In der Praxis können die Kennzahlen einfach durch Erhöhung der staatlichen Finanzierung verbessert werden. Da aber eine überhöhte Finanzierung normalerweise auch zur Ineffizienz und zu einer größeren Belastung der Staatskasse führt, ist es bei Weitem nicht sicher, dass die erhöhte Finanzierung entsprechend bessere Ergebnisse zur Folge hat.
(146)
Somit kann das Verhalten der dänischen Behörden nicht als Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers betrachtet werden. Wie im Folgenden erläutert, ist die Kommission in jedem Fall zu dem Schluss gelangt, dass der Ausgleich als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten ist. Wie bereits erläutert, ist die Prüfung auf das Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers von der Prüfung dahingehend zu trennen, ob gerechtfertigt war, dass der dänische Staat den Überschuss bei TV2 beließ, um das zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung benötigte Eigenkapital zu erhöhen.
(147)
Insgesamt ist die Kommission der Auffassung, dass TV2 im Untersuchungszeitraum durch die Maßnahmen begünstigt wurde. Auf dem Markt für Fernsehwerbung konkurriert TV2 mit anderen Rundfunkanstalten, die eine entsprechende Begünstigung nicht erfahren haben. Insoweit ist festzustellen, dass die Maßnahmen selektiv waren und den Wettbewerb nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV verfälscht haben.
IV.1.3. BEEINTRÄCHTIGUNG DES HANDELS
(148)
Staatliche Maßnahmen fallen insoweit unter Artikel 107 Absatz 1 AEUV, als sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Dies gilt immer dann, wenn die betreffenden Verhaltensweisen mit dem innergemeinschaftlichen Handel in Zusammenhang stehen.
(149)
Der Gerichtshof hat diesen Begriff umfassend ausgelegt. Wenn Beihilfen die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen konkurrierenden Unternehmen im innergemeinschaftlichen Handel stärken, ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs davon auszugehen, dass die betreffenden Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigt haben. (53) Dass das betreffende Unternehmen keine Waren oder Dienstleistungen ausführt, ändert nichts daran, dass der Handel beeinträchtigt werden kann. Wenn ein Mitgliedstaat einem Unternehmen eine Beihilfe gewährt, können die internen Tätigkeiten aufgrund der gewährten Beihilfe aufrechterhalten oder sogar verstärkt werden; dies wiederum beeinträchtigt die Möglichkeiten anderer Unternehmen, sich auf dem Markt zu etablieren. Entsprechend ermöglicht die Beihilfe dem jeweiligen Empfänger die Aufrechterhaltung eines Marktanteils, den ansonsten Wettbewerber aus anderen Mitgliedstaaten erlangt hätten (54).
(150)
In Randnummer 18 der Rundfunkmitteilung verweist die Kommission auf die Rechtsprechung des Gerichts und erklärt: „Demnach ist generell davon auszugehen, dass eine staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dies gilt klar für den - häufig international abgewickelten - Erwerb und Verkauf von Programmrechten. Auch die Werbung - für diejenigen öffentlich-rechtlichen Anstalten, die Sendeplatz für Werbung verkaufen dürfen - hat eine grenzüberschreitende Wirkung, vor allem in grenznahen Gebieten, in denen beiderseits der Landesgrenze dieselbe Sprache gesprochen wird. Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunksender auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken.“
(151)
In dieser Sache stellt die Kommission fest, dass TV2 auf dem internationalen Markt tätig ist und Fernsehsendungen austauscht. (55) Das Unternehmen steht in direktem Wettbewerb mit privaten Sendeanstalten, die auf den internationalen Fernsehmarkt tätig sind und die durch eine internationale Beteiligungsstruktur gekennzeichnet sind. Die finanziellen Mittel, die TV2 zur Verfügung gestellt wurden, haben TV2 einen Wettbewerbsvorteil beim Erwerb von Fernsehübertragungsrechten und bei Investitionen in Sendungen verschafft, die später verkauft werden können. Die Beihilfemaßnahmen haben darüber hinaus zu einer Besserstellung von TV2 gegenüber den Wettbewerbern innerhalb der Europäischen Union geführt, indem es Letzteren erschwert wurde, sich in Dänemark zu etablieren.
(152)
Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die TV2 gewährten Maßnahme Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV hatten.
IV.1.4. SCHLUSSFOLGERUNG
(153)
Da sämtliche Bedingungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt sind, stellt die Kommission fest, dass die TV2 gewährten oben erläuterten Maßnahmen als staatliche Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu bewerten sind.
(154)
Da TV2 die Sendetätigkeit im Jahr 1989 aufgenommen hat, ist ferner festzustellen, dass TV2 sämtliche Maßnahmen nach dem Beitritt Dänemarks zur Europäischen Union gewährt wurden. Daher stellen die Maßnahmen einschließlich der Rundfunkgebühren neue staatliche Beihilfen dar (und sind entsprechend nicht als bestehende Beihilfen nach Artikel 108 Absatz 1 AEUV zu betrachten).
IV.2. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(155)
Die Kommission stellt fest, dass Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben a-d ausdrücklich nicht anwendbar sind und dass weder die dänischen Behörden noch TV2 entsprechende Argumentationen vorgetragen haben.
(156)
Daher untersucht die Kommission, ob Artikel 106 Absatz 2 AEUV zur Anwendung kommen könnte.
(157)
Nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV gilt: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft.“
(158)
Die entsprechende Ausnahmebestimmung kann bei einer Maßnahme nur dann zur Anwendung kommen, wenn alle im Folgenden genannten Voraussetzungen erfüllt sind:
-
Die betreffende Dienstleistung muss eine DAWI (Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse) darstellen und vom betreffenden Mitgliedstaat eindeutig als solche definiert sein („Definition“);
-
das betreffende Unternehmen muss von den Mitgliedstaaten ausdrücklich mit der Erbringung der betreffenden Dienstleistungen beauftragt worden sein („Auftrag“);
-
die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften des AEUV muss die Erfüllung der dem jeweiligen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben behindern, und die Freistellung von den betreffenden Vorschriften darf die Entwicklung des Handels nicht in einem Umfang beeinträchtigen, deren Interessen der Union zuwiderlaufen würde „Verhältnismäßigkeit“).
(159)
Die Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (56) (im Folgenden „Rundfunkmitteilung“) beschreibt die Grundsätze und Methoden, die die Kommission im Rundfunksektor anzuwenden beabsichtigt, um die Erfüllung der genannten Voraussetzungen sicherzustellen.
IV.2.1. DEFINITION
(160)
Nach Maßgabe des Radio- und Fernsehgesetzes (in der Fassung aus dem Jahr 1994) (57) ist TV2 eine unabhängige Einrichtung, die durch die unabhängige Gestaltung und Ausstrahlung von Fernsehprogrammen Sendungen auf nationaler und regionaler Ebene bereitstellen und ausstrahlen soll. Bei der Programmgestaltung müssen Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung im Vordergrund stehen. Die Programmgestaltung der regionalen TV2-Sender soll schwerpunktmäßig durch Bezüge zur jeweiligen Region gekennzeichnet sein. Die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung der Rundfunkanstalt wird in der Satzung von TV2 näher erläutert; dort heißt es, das Programm von TV2 müsse Nachrichten, allgemeine Informationen, Bildung, Kunst und Unterhaltung für die gesamte dänische Bevölkerung bieten (58).
(161)
Die Kommission weist darauf hin, dass sich das Gericht in seinem Urteil (59) mit der gemeinwirtschaftlichen Aufgabe befasst hat, zu deren Erfüllung TV2 rechtlich verpflichtet ist.
(162)
Erstens ist daran zu erinnern, dass Mitgliedstaaten bei der Definition dessen, was sie als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ansehen, über ein weites Ermessen verfügen; deshalb kann die Definition dieser Dienstleistungen durch einen Mitgliedstaat von der Kommission lediglich im Fall eines offenkundigen Fehlers in Frage gestellt werden (60).
(163)
Nach Randnummer 33 der Rundfunkmitteilung obliegt es zudem den einzelnen Mitgliedstaaten, den Umfang des öffentlich-rechtlichen Auftrags einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt festzulegen.
(164)
In der Rechtsprechung der europäischen Gerichte anerkannt, dass die Mitgliedstaaten befugt sind, eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks in Form eines Vollprogramms zu definieren (61).
(165)
Außerdem haben die Mitgliedstaaten, als sie im Protokoll von Amsterdam erklärt haben, (62) dass „der öffentlich-rechtliche Rundfunk in den Mitgliedstaaten unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit dem Erfordernis verknüpft ist, den Pluralismus in den Medien zu wahren“, unmittelbar auf öffentlich-rechtliche Rundfunksysteme Bezug genommen, die von ihnen eingeführt wurden und denen sie die Ausstrahlung von Vollprogrammen für die gesamte Bevölkerung der jeweiligen Staaten aufgetragen haben.
(166)
In seinem Urteil hat das Gericht festgestellt, dass die Befugnis der Mitgliedstaaten, Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks weit und qualitätsbezogen zu definieren, so dass sie die Ausstrahlung eines weit gefächerten Programms umfassen, genauso wenig in Abrede gestellt wird wie ihre Möglichkeit, diese Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse über Werbung zu finanzieren (63).
(167)
Die Möglichkeit eines Mitgliedstaats, für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks eine weit gefasste Definition zugrunde zu legen, die auch die Ausstrahlung eines Vollprogramms umfasst, wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt außerdem kommerzielle Tätigkeiten (insbesondere den Verkauf von Werbeplätzen) betreibt. Die Frage der Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags ist nicht mit der Frage des Finanzierungsmechanismus zu verwechseln, der zur Erbringung dieser Dienstleistungen gewählt wurde (64).
(168)
Außerdem hat das Gericht festgestellt, dass die Kommission nicht verpflichtet ist, einen Vergleich der Programme von TV2 mit denen der kommerziellen Kanäle vorzunehmen. Die Definition der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Bereich des Rundfunks mittels einer vergleichenden Programmanalyse vom Programmumfang der kommerziellen Fernsehanstalten abhängen zu lassen, würde dazu führen, dass den Mitgliedstaaten ihre Befugnis genommen würde, die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung zu definieren. Die Definition der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse hinge nämlich letztlich von den kommerziellen Anstalten und ihren Entscheidungen ab, bestimmte Programme auszustrahlen oder nicht.
(169)
Darüber hinaus hat das Gericht bestätigt, (65) dass die für private Rundfunkanstalten bestehenden Verpflichtungen nicht mit den TV2 auferlegten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vergleichbar sind. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zielen nämlich darauf ab, der gesamten dänischen Bevölkerung ein breit gefächertes Programm bereitzustellen, das den Anforderungen der Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung genügt. Sie bilden die Rahmenbedingungen für den gesamten Fernsehbetrieb von TV2, und zwar in einer Weise, die weniger Spielraum lässt, als die nach dänischem Recht für die Erteilung einer Fernsehlizenz vorgesehenen Mindestverpflichtungen.
(170)
Das Gericht festgestellt: (66)„Die von den dänischen Behörden gewählte Definition ist zwar weit, weil sie als im Wesentlichen qualitätsbezogene Definition der Rundfunkanstalt die Freiheit der Programmgestaltung lässt. Dennoch greift die von den Klägerinnen erhobene Rüge der Unbestimmtheit nicht. Der Auftrag von TV2 ist im Gegenteil völlig klar und bestimmt: der gesamten dänischen Bevölkerung ein auf Qualität, Vielseitigkeit und Abwechslung ausgerichtetes Fernsehprogramm mit breitem Spektrum zu bieten.“
(171)
Ausgehend von den erläuterten Sachverhalten sowie in Anbetracht des besonderen Charakters des Rundfunksektors hält die Kommission eine „umfassendere“ Definition für die Beauftragung einer Rundfunkanstalt mit der Ausstrahlung eines ausgewogenen und vielfältigen Programms nach dem übertragenen Auftrag vor dem Hintergrund der Auslegungsbestimmungen des Protokolls für mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar. Eine solche Definition entspräche dem Ziel, die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Gesellschaft zu decken und den Pluralismus einschließlich kultureller und sprachlicher Vielfalt zu wahren.
(172)
Aus den genannten Gründen ist die Kommission daher der Auffassung, dass die Definition der von TV2 zu erfüllenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung angenommen werden kann.
(173)
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass TV2 im relevanten Zeitraum im Rahmen der übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung eine Website betrieben hat. Auf der Website werden die Nutzer über das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm von TV2 informiert. Die Kommission kann sich der Argumentation anschließen, dass sich die Website von TV2 darauf beschränkt, die Nutzer über das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm von TV2 zu informieren und dass dies in den Rahmen der TV2 übertragenen Aufgabe der Ausstrahlung eines öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramms fällt. Insoweit impliziert die Einbeziehung des Betriebs dieser Website in den Bereich des öffentlich-rechtlichen Auftrags keinen wesentlichen Fehler. Darüber hinaus betreibt TV2 eine kommerzielle Website unter anderem mit Spielen. Diese kommerzielle Website von TV2 ist insoweit als rein kommerzielle Tätigkeit zu bewerten, als sie interaktive Produkte für den individuellen Bedarf anbietet (z. B. „Chat Rooms“), die sich nicht von ähnlichen sonstigen kommerziellen Produkten unterscheiden. Diese Tätigkeit fällt daher nicht in den Rahmen der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung.
IV.2.2. AUFTRAG
(174)
Wenn die Ausnahmeregelung des Artikels 106 Absatz 2 AEUV anwendbar sein soll, muss TV2 der öffentlich-rechtliche Auftrag durch einen offiziellen Rechtsakt übertragen worden sein. Die Kommission stellt fest, dass TV2 der öffentlich-rechtlichen Sendeauftrag durch das Radio- und Fernsehgesetz offiziell übertragen wurde. (67) Außerdem verweist die Kommission auf das Urteil, in dem das Gericht festgestellt hat, „Es ist offenkundig, dass TV2 einen solchen [öffentlich-rechtlichen] Auftrag] […] hat“ (68).
(175)
Da in der rechtlichen Definition jedoch nicht hinreichend deutlich gemacht wird, welche sonstigen Dienstleistungen im Rahmen einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zulässig wären, sollte TV2 als öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalt für jede weitere Tätigkeit, die TV2 im Rahmen einer gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung ausüben möchte, vorab ein entsprechender Auftrag erteilt werden. Die Kommission stellt fest, dass TV2 in den Jahren 1995-2002 keine entsprechenden sonstigen Dienstleistungen über die TV2 übertragene gemeinwirtschaftliche Verpflichtung hinaus erbracht hat. Die Website, auf der sonstige Dienstleistungen wie z. B. Spiele angeboten wurden, ist als kommerzielle Tätigkeit zu bewerten; die andere Website hingegen, auf der ausschließlich Informationen über das öffentlich-rechtliche Fernsehprogramm von TV2 bereitgestellt wurden, kann als Bestandteil des Auftrags zur Ausstrahlung eines öffentlich-rechtlichen Fernsehprogramms betrachtet werden, der nicht von der Dienstleistung der Ausstrahlung des Rundfunkprogramms getrennt werden kann. Daher stellt die Kommission fest, dass TV2 der öffentlich-rechtliche Sendeauftrag ordnungsgemäß übertragen wurde.
(176)
Wie unter den Randnummern 41-43 der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 erläutert, muss die gemeinwirtschaftliche Verpflichtung der Rundfunkanstalt jedoch nicht nur förmlich übertragen werden; darüber hinaus muss die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung in der im Betrauungsakt vorgesehenen Art und Weise erbracht werden. Da die Kommission für die Beurteilung der Erfüllung von Qualitätsanforderungen nicht zuständig ist, sollte eine geeignete Überwachungsstelle bestehen, für die der jeweilige Mitgliedstaat einen Mechanismus zur Gewährleistung einer wirksamen Überwachung auswählt; die betreffende Stelle muss von dem beauftragten Unternehmen unabhängig sein.
(177)
Die Kommission bemerkt in diesem Zusammenhang, dass der dänische Rechnungshof im Jahr 2000 den Inhalt und die Art der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 sowie deren Umsetzung untersucht hat. Bei dieser Untersuchung wurde keine mangelnde Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung durch TV2 festgestellt. Zwischen 2001 und 2002 gab es darüber hinaus einen Rat für den öffentlichen Dienstleistungsauftrag, der gewährleisten sollte, dass TV2 seine gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllt, obgleich dieser Rat während seiner kurzen Existenz nie einen Bericht veröffentlichte. Die Kommission hat auch keine Anzeichen dafür festgestellt, dass TV2 seine Verpflichtungen nicht erfüllt hat oder dass seine Tätigkeit nicht mehr als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Artikels 101 Absatz 2 AEUV angesehen werden könnte.
(178)
Bezüglich der finanziellen Kontrolle der Dienstleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks stellt die Kommission fest, dass der dänische Rechnungshof die Konten von TV2 geprüft hat. Die betreffenden Prüfungen beinhalteten Verwaltungs- und Finanzprüfungen; der dänische Rechnungshof war jedoch nicht befugt, über die Kompensation der TV2 bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstandenen Kosten zu verhindern.
(179)
Die Kommission ist befugt, eine Würdigung hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Beihilfe vorzunehmen. Die Transparenzrichtlinie wurde nach Auffassung der Kommission in Dänemark umgesetzt. Die Würdigung der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Finanzierung wurde auf der Grundlage von Daten vorgenommen, die die Kommission von den dänischen Behörden erhalten hat.
IV.2.3. VERHÄLTNISMÄSSIGKEIT
(180)
Vor dem Hintergrund des Urteils sowie der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 muss die Kommission ihre Würdigung der Verhältnismäßigkeit auf zweierlei Weise vornehmen.
(181)
Erstens muss die Kommission die Nettokosten der TV2 übertragen gemeinwirtschaftlichen Aufgabe ermitteln und prüfen, ob für diese Kosten in Anbetracht des Bedarfs zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen ein überhöhter Ausgleich gewährt wurde.
(182)
Und zweitens muss die Kommission das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt analysieren. Nach der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 könnte eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, sofern niedrigere Einnahmen durch staatliche Beihilfen ausgeglichen werden, geneigt sein, die Preise für Werbung oder andere nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten auf dem Markt zu drücken, um die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass das Verhalten einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt, die die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hindeutet.
1. Umfang der staatlichen Beihilfe und Bewertung der Überkompensierung
(183)
Nach der Transparenzrichtlinie (69) müssen die Mitgliedstaaten in Verbindung mit einer gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung und mit nicht öffentlich-rechtlichen Geschäftstätigkeiten getrennte Konten führen. Die Kosten und Einnahmen werden auf der Grundlage eindeutig festgelegter, objektiver Grundsätze der Rechnungslegung ordnungsgemäß aufgeteilt.
(184)
Die Kommission ist der Ansicht, dass im Rundfunksektor die Führung getrennter Konten zur Erfassung der Kosten vielleicht nicht ohne weiteres bzw. unter Umständen auch überhaupt nicht möglich ist, da für unterschiedliche Tätigkeiten dieselben Mittel eingesetzt werden. In diesem Sektor können die Mitgliedstaaten davon ausgehen, dass die gesamte Programmgestaltung der Rundfunkanstalten in den Rahmen der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung fällt und gleichzeitig die Möglichkeit einer kommerziellen Nutzung eröffnet (70).
(185)
Im Zusammenhang mit diesem Beschluss muss die Kommission zunächst die mit der Erfüllung der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse durch TV2 verbundenen Kosten ermitteln.
(186)
Da TV2 auch kommerziellen Tätigkeiten nachgeht, müssen getrennte Konten für die unterschiedlichen Tätigkeiten geführt werden. Seit dem Jahr 2001 besteht für TV2 die rechtliche Verpflichtung zur Führung getrennter Konten für die Tätigkeit in Verbindung mit der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung und für die kommerziellen Tätigkeiten.
(187)
Bei der Berechnung der Nettokosten muss die Kommission von den Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung sämtliche Nettoerträge aus kommerziellen Tätigkeiten in Verbindung mit der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung abziehen. Die dänischen Behörden haben Zahlen nach der in Randnummer 56 der Rundfunkmitteilung vorgesehenen Methode vorgelegt, um die Entwicklung der kommerziellen Tätigkeit und der Tätigkeit zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung zu verdeutlichen. Offenbar sind in die kommerziellen Tätigkeiten von TV2 dieselben Mittel eingeflossen wie in die Tätigkeiten zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung. Daher wurde [auch] keine sinnvolle Zuordnung der Kosten zu diesen kommerziellen Tätigkeiten vorgenommen. In diesen Fällen zieht die Kommission die Nettoeinkünfte der kommerziellen Nutzung ab, um die Nettokosten in Verbindung mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu ermitteln. Nur die Tätigkeiten in Verbindung mit der kommerziellen Website können von der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung getrennt werden. Die Verluste, die TV2 seit der Einrichtung der kommerziellen Website im Jahr 1997 in Verbindung mit dem Betrieb dieser Website entstanden sind, belaufen sich auf […] (71) Mio. DKK.
(188)
Anschließend hat die Kommission die im Zusammenhang mit der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung erwirtschafteten Gewinne (Werbeeinnahmen und sonstige kommerziell erwirtschaftete Einkünfte) von den Bruttokosten der gemeinschaftlichen Dienstleistung abgezogen, um die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu bestimmen. Danach wurden die öffentlichen Barmittel von den Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung abgezogen. Die entsprechende Berechnung ist in der folgenden Tabelle dargestellt.
(189)
Trotz zahlreicher Aufforderungen der Kommission zur Spezifizierung des genauen Betrags der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 waren die dänischen Behörden und TV2 nicht in der Lage, klare und eindeutige Zahlen vorzulegen.
(190)
In der Antwort vom 26. Juni 2009 erklärten die dänischen Behörden, sie seien nicht im Stande, zu bestätigen, dass sich die Werbeeinnahmen, die TV2 aus dem TV2-Fonds erhalten habe, im Jahr 1995 auf 400,1 Mio. DKK und 1996 auf 337,7 Mio. DKK belaufen hätten.
(191)
TV2 erklärte in der Antwort, i) in den TV2-Fonds seien in den Jahren 1995 und 1996 erstens Mittel von TV2 Reklame (824 bzw. 904,5 Mio. DKK) und zweitens öffentliche Rundfunkgebühren (330,3 bzw. 356,3 Mio. DKK) eingeflossen, ii) und aus dem TV2-Fonds seien in den Jahren 1995 und 1996 730,4 bzw. 694 Mio. DKK an TV2 und 269,6 bzw. 275 Mio. DKK an die regionalen TV2-Sender ausgezahlt worden. Mit den in den TV2-Fonds eingezahlten Beträgen hätte der Finanzbedarf von TV2 sowie der Finanzbedarf der regionalen TV2-Sender gedeckt werden sollen.
(192)
In den Antworten vom 26. Juni 2009, vom 17. November 2010 und vom 30. Mai 2010 haben die dänischen Behörden zudem die Argumentation von TV2 bestätigt, dass die regionalen TV2-Sender in Ermangelung sonstiger kommerzieller Einkünfte de facto vollständig aus Rundfunkgebühren finanziert würden; daher könnten die jährlich aus dem TV2-Fonds auf die regionalen TV2-Sender übertragenen Beträge nur aus Rundfunkgebühren stammen. Diese Argumentation impliziert, dass die auf TV2 übertragenen Rundfunkgebühren mit dem Höchstbetrag der Rundfunkgebühren gleichzusetzen wären, der in den relevanten Jahren jeweils nach Abzug der den regionalen Sendern von TV2 zugeleiteten Beträge in den TV2-Fonds übertragen wurde. Entsprechend argumentieren die dänischen Behörden und TV2, somit hätten die in den Jahren 1995 und 1996 aus dem TV2-Fonds auf TV2 übertragenen Mittel aus Netto-Werbeeinkünften bestanden. Nach Auffassung der dänischen Behörden würde dies bedeuten, dass TV2 im Jahr 1995 60,7 Mio. DKK an Rundfunkgebühren (d. h. den Restbetrag nach Abzug der an die regionalen Sender ausgezahlten Beträge) und 669,7 Mio. DKK aus Werbeeinnahmen (ebenfalls Restbeträge) und im Jahr 1996 81,3 Mio. DKK aus Rundfunkgebühren und 612,7 Mio. DKK aus Werbeeinnahmen erhalten hätte.
(193)
Die Kommission hält die von TV2 und von den dänischen Behörden vorgetragene Argumentation hinsichtlich des Umfangs der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 nicht für schlüssig. Insbesondere weist die Kommission darauf hin, dass innerhalb des TV2-Fonds keine getrennten Konten zur Erfassung der Werbeeinnahmen und der Rundfunkgebühren geführt wurden. Die Kommission bedauert, dass die dänischen Behörden keine klaren und deutlichen Zahlen zur Höhe der Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 vorgelegt haben. Sie ist jedoch der Auffassung, dass in diesem besonderen Fall keine Notwendigkeit besteht, dieser Frage weiter nachzugehen, da dieser Aspekt nicht als wesentliches Problem betrachtet wird. Wie bereits erläutert, ist die Kommission nämlich der Ansicht, dass die Werbeeinnahmen in den Jahren 1995 und 1996 staatliche Mittel darstellen und dass diese Mittel in jedem Fall von den Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung abzuziehen sind. Daher sind in der folgenden Tabelle die in den Jahren 1995 und 1996 aus dem TV2-Fonds übertragenen Werbeeinnahmen in der gleichen Zeile vermerkt wie die Rundfunkgebühren.
(194)
Außerdem hat die Kommission in den Jahren 1997-2002 die von TV2 auf die regionalen TV2-Sender übertragenen Rundfunkgebühren berücksichtigt. Da die betreffenden Beträge an TV2 ausgezahlt und dann an die regionalen Sender weitergeleitet wurden, sind die betreffenden Mittel in den Berechnungen sowohl als Einnahmen als auch als Ausgaben zu berücksichtigen; dies wiederum bedeutet, dass diese Mittel für die nachstehende Berechnung der Kommission nicht maßgeblich sind.
(195)
Die TV2 gewährte Kapitalzuführung für die Umstellung auf die Digitaltechnik wird im Jahr 1997 als Einnahme ausgewiesen. Die entsprechenden Abzüge wurden als Kosten berücksichtigt, wenn die betreffenden Investitionen tatsächlich vorgenommen wurden. Tatsächlich sind die Kosten der Umstellung auf die Digitaltechnik als Kosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu betrachten. Damit dieselben Kosten nicht zweimal berücksichtigt werden, wurden die Abschreibungen der ehemalige Investitionen von den Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung abgezogen. Trotz der diesbezüglichen Kritik von TV2 ist die Kommission nach der allgemeinen Praxis bei der Berechnung staatliche Ausgleichsmaßnahmen der Auffassung, dass die Einnahmen aus staatlichen Mitteln oder aus einem öffentlichen Fonds in dem Jahr zu berücksichtigen sind, indem sie jeweils gewährt wurden, und nicht in dem Jahr, in dem die betreffenden Mittel ausgegeben oder in Anspruch genommen wurden.
Anlage 1
Kosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung und entsprechende Ausgleichsmaßnahmen 1995-2002 nach der Rechnungslegung
(in Mio. DKK)
Jahr
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gesamt
Bruttokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investitionen in die Umstellung auf Digitaltechnik
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Unmittelbare Netto-Werbeeinnahmen von TV2
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Sonstige Einnahmen
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
TV2 in den Jahren 1995 und 1996 ausgezahlte Werbeeinnahmen aus dem TV2-Fonds
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Übertragung nach Auflösung des Radiofonds
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Übertragung nach Auflösung des TV2-Fonds
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Gesamtbetrag i) der genannten Rundfunkgebühren und der Einnahmen aus dem TV2-Fonds und dem Radiofonds und ii) Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
Quelle: Jahresrechnungen von TV2.
(196)
Wie aus der vorstehenden Tabelle zu entnehmen, übertraf die Finanzierung die Kosten um 628,2 Mio. DKK (84,4 Mio. EUR).
(197)
Die Kommission weist darauf hin, dass TvDanmark die Ansicht vertritt, dass auch die übrigen Maßnahmen, die TV2 zugutegekommen seien (z. B. die Befreiung von Zinszahlungen und der Zugang zu einer Sendefrequenz mit landesweiter Abdeckung zu vergünstigten Bedingungen) bei der Würdigung der Überkompensierung berücksichtigt werden müssten. Die betreffenden Vergünstigungen werden in der folgenden Tabelle dargestellt:
Anlage 2
Geschätzte Vergünstigungen aufgrund der Steuerbefreiungen, dass Zinsverzichts und der Überlassung der Sendefrequenz
In Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gesamt
Befreiung von der Körperschaftsteuer
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Aufgelaufene Zinsen auf Gründungsdarlehen
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Staatliche Bürgschaften für Gründungsdarlehen
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Gebühr für die Überlassung der Sendefrequenz (72)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Gesamt
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(198)
Die Kommission schließt sich der Einschätzung an, dass diese Maßnahmen im Rahmen dieser Untersuchung berücksichtigt werden müssen. Bei der Berechnung der Überkompensierung wäre es jedoch nicht angemessen, diese Kosten in die in Anlage 1 vorgenommene Berechnung einzubeziehen. Nach der Position der Kommission in der Sache RAI (73) ist festzustellen, dass diese zusätzlichen Vergünstigungen als Ausgleich für Kosten betrachtet werden können, die ansonsten anderweitig hätten ausgeglichen werden müssen. Bei den Berechnungen mit dem Ziel, die Verhältnismäßigkeit der staatlichen Finanzierung der Kosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu beurteilen, sollten diese zusätzlichen Vergünstigungen nicht berücksichtigt werden, da sich die Ausgangskosten der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entsprechend erhöht hätten, wenn diese Kosten hätten übernommen werden müssen. Das Nettoergebnis hätte sich ohnehin nicht geändert. Allerdings ist sicherzustellen, dass diese Vergünstigungen ausschließlich für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung verwendet werden und nicht in die kommerziellen Tätigkeiten einfließen. Der letztgenannte Punkt wird in den folgenden Erwägungsgründen 235 bis 237 behandelt.
(199)
Die dänischen Behörden und TV2 haben verschiedene Argumente vorgetragen, um die in Erwägungsgrund 196 berechnete überhöhte Finanzierung zu begründen. Insbesondere sollte die Kommission vor dem Hintergrund des Urteils prüfen, ob die überhöhte Finanzierung tatsächlich erforderlich war, damit TV2 die übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erfüllen konnte.
(200)
In diesem Zusammenhang ist zunächst einmal festzustellen, dass im Protokoll von Amsterdam (74) die Besonderheiten des Rundfunksektors im Vergleich zu anderen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wie folgt betont wurden: „[D]er öffentlich-rechtliche Rundfunk in den Mitgliedstaaten [ist] unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft sowie mit dem Erfordernis verknüpft […], den Pluralismus in den Medien zu wahren“. Diese Besonderheiten müsse die Kommission bei ihrer Würdigung der Vereinbarkeit in diesem Beschluss berücksichtigen.
(201)
Zudem habe die Kommission in früheren Entscheidungen anerkannt, dass eine bestimmte Kapitalstruktur gerechtfertigt sei, damit Rundfunkanstalten die ihnen übertragenen gemeinwirtschaftlichen Dienstleistungen erbringen könnten. Im Fall der österreichischen Rundfunkanstalt (75) hat die Kommission festgestellt: „Nach Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag gemäß der Auslegung im Protokoll von Amsterdam dürfen die Mitgliedstaaten den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten öffentliche Mittel grundsätzlich in dem Umfang zur Verfügung stellen, der zur Gewährleistung der Erbringung der öffentlich-rechtlichen Dienstleistung erforderlich ist. Dies gilt nicht nur für die laufenden Kosten für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse sondern auch für das Eigenkapital.“
(202)
Das Gericht hat in seinem Urteil festgestellt: (76)„Jedenfalls kann sich die Kommission nicht auf einen angeblichen Kontrollmangel stützen, um die Rückforderung sämtlicher Beträge anzuordnen, für die das Königreich Dänemark geltend macht, dass sie eine für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung notwendige Rücklage darstellten, da eine ernsthafte Prüfung aller rechtlichen und wirtschaftlichen Umstände, nach denen sich die Bildung dieser Rücklage im Untersuchungszeitraum richtete, in Anbetracht der der Kommission vorliegenden Informationen durchaus möglich war und ohne eine solche Prüfung keine gültige Aussage zu der Frage getroffen werden konnte, ob diese Rücklage insgesamt oder auch nur teilweise tatsächlich für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung erforderlich war.“
(203)
Das Gericht hat ferner ausgeführt, (77) dass rein formale Anforderungen wie z. B. eine Verpflichtung dahingehend, dass die Rücklagen auch ansonsten zweckgebunden und transparent sein müssen, nicht geeignet seien, eine Einziehungsanordnung zu rechtfertigen, und die Tatsache, dass TV2 nicht auf ihre Rücklagen zugreifen musste, bedeute nicht, dass die Rücklagen gemessen am Bedarf von TV2 für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung als unverhältnismäßig angesehen werden müssten (78).
(204)
Daher muss die Kommission sämtliche Elemente berücksichtigen, die die dänischen Behörden bei der Ermittlung des TV2 in den Jahren 1995-2002 gewährten Ausgleichs und bei der Entscheidung über die Bildung von Rücklagen herangezogen haben. Das Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr wurde in den vorstehenden Erwägungsgründen 105 erläutert.
(205)
Hinsichtlich der Elemente, die dänischen Behörden dazu bewegt haben, eine Rücklage für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 zu bilden, sind die von den dänischen Behörden vorgetragenen Sachverhalte zu berücksichtigen.
(206)
Bei der Gründung von TV2 im Jahr 1988 wurde kein Kapital zugeführt. Die Geschäftstätigkeit von TV2 wurde ausschließlich durch die Gewährung eines Gründungsdarlehens in Höhe von 510,8 Mio. DKK finanziert, der TV2 den Kauf der benötigten Produktionsanlagen, Gebäude usw. ermöglichte. Entsprechend verfügte TV2 nur über eine dünne Kapitaldecke, da die Finanzierung mit außerordentlich hohen Darlehen und außergewöhnlich geringem Eigenkapital einherging. Entsprechend geriet TV2 rasch in finanzielle Schwierigkeiten.
(207)
Der dänische Rechnungshof (Rigsrevisionen) ist als dem dänischen Parlament unterstellte unabhängige Einrichtung sowohl für Kontenprüfungen als auch für Verwaltungsprüfungen zuständig. 1995 gelangte diese Stelle zu dem Ergebnis, dass die finanziellen Schwierigkeiten von TV2 zu einem erheblichen Anteil der Tatsache zuzuschreiben waren, dass das Unternehmen ohne entsprechendes Eigenkapital gegründet worden war. (79) Der dänische Rechnungshof empfahl in erster Linie, dass der dänische Staat TV2 unter Umwandlung der Gründungsdarlehen Kapital in Höhe von 530 Mio. DKK zuführen solle. Dadurch würde TV2 bei einem Eigenkapital von ca. 350 Mio. DKK eine Liquiditätsquote von etwa 50 % erreichen. Die empfohlene Liquiditätsquote von etwa 50 % entsprach der Liquiditätsquote privater Unternehmen wie z. B. TV2 Norge (Norwegen) und TV4 (Schweden).
(208)
Nach Vorlage dieses Berichts ersuchten die staatlichen Prüfer (d. h. die für eine kritische Prüfung unter anderem der Konten staatlicher Unternehmen benannten Mitglieder des dänischen Parlaments) das Finanzministerium um eine Erklärung dahingehend, ob bei TV2 eine Kapitalerhöhung vorgenommen werden sollte. In einer aufgrund des Vorschlags des dänischen Rechnungshofs bezüglich einer Erhöhung des Eigenkapitals von TV2 erstellten Erklärung formulierte der dänische Rechnungshof: „Sowohl bei der Gründung neuer Unternehmen als auch bei der Umwandlung bestehender staatlicher Unternehmen muss sichergestellt sein, dass die betreffenden Unternehmen über die erforderliche Kapitalbasis verfügen. Gleichzeitig muss jedoch gewährleistet sein, dass der Staat keine überhöhte Zufuhr vornimmt, da dies erstens eine unnötige Ausgabe für den Staat bedeuten und zweitens dem Unternehmen einen unangemessenen Wettbewerbsvorteil verschaffen könnte. Somit muss sichergestellt sein, dass das Unternehmen weder zu wenig noch zu viel Eigenkapital erhält.“ Ausgehend von diesen Voraussetzungen gelangte der dänische Staat zu dem Schluss, dass das Eigenkapital von TV2 erhöht werden solle. In diesem Zusammenhang wurde jedoch auch beschlossen, dass der Staat die Kapitalerhöhung nicht in einem einzigen Schritt vornehmen würde. Vielmehr sollte TV2 das erforderliche Eigenkapital durch laufende Überschüsse selbst aufbauen.
(209)
Die Verpflichtung zum Aufbau einer Kapitalbasis war bei TV2 in der Satzung aus dem Jahr 1997 vorgesehen. Seit 1997 sieht die Satzung von TV2 vor, dass ab 2001 das verfügbare Eigenkapital von TV2 mindestens 200 Mio. DKK betragen müsse und dass dieser Betrag zum Ausgleich der betrieblichen Verluste der Rundfunkanstalt verwendet werden sollte. (80) Nach dem Durchführungsbeschluss vom 18. August 1997 sollte das verfügbare Eigenkapital von TV2 - d. h. das Eigenkapital abzüglich der Rücklagen und sonstiger gebundener Mittel - Ende 2000 mindestens 200 Mio. DKK betragen. Das verfügbare Eigenkapital sollte sich Ende 1998 auf mindestens 50 Mio. DKK und Ende 1999 auf mindestens 100 Mio. DKK belaufen. Ab 2001 sollte das verfügbare Eigenkapital nach den aktuellen Kontenabschlüssen jederzeit mindestens 200 Mio. DKK betragen. Wenn abzusehen wäre, dass das Eigenkapital unter die genannten Beträge fallen würde, sollte der Minister für Kultur entsprechend unterrichtet werden. In besonderen Fällen kann der Minister für Kultur nach Anhörung des Rigsrevisionen eine niedrigere Eigenkapitalausstattung annehmen, die dann jedoch an besondere Bedingungen geknüpft sein kann.
(210)
Der Durchführungsbeschluss des Ministers aus dem Jahr 1997 über die größtmögliche Beschränkung des verfügbaren Eigenkapitals wurde im dänischen Gesetzblatt (Lovtidende) veröffentlicht. Außerdem wurde in den von TV2 veröffentlichten Jahresabschlüssen seit 1998 auf die in der Satzung vorgeschriebene Erhöhung des Eigenkapitals hingewiesen.
(211)
Nach Ansicht der dänischen Behörden hätte die Unterschreitung des in der Satzung mindestens geforderten Eigenkapitals von 200 Mio. DKK gleichsam bedeutet, dass TV2 unter staatliche Zwangsverwaltung gestellt worden wäre.
(212)
Entscheidend ist nach Auffassung der Kommission, ob und in welchem Umfang die durch den Ausgleich geschaffene Eigenkapitalbasis für die Erfüllung der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen tatsächlich erforderlich war.
(213)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte, die das Verfahren und die Erwägungen verdeutlicht haben, die zur Erhöhung der Rücklagen von TV2 in Form einer umfangreicheren Eigenkapitalbasis geführt haben, sowie vor dem Hintergrund des Urteils ist die Kommission der Ansicht, dass der Aufbau einer Rücklage für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 tatsächlich erforderlich war.
(214)
Die Kommission stellt jedoch in Frage, ob die Rücklagen tatsächlich in voller Höhe gerechtfertigt und erforderlich waren, d. h. ob die Ende 2002 erreichte Eigenkapitalbasis für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 tatsächlich in vollem Umfang erforderlich war.
(215)
Die Kommission ist der Auffassung, dass der Anteil der Eigenkapitalbasis, der als verhältnismäßig und erforderlich betrachtet werden könnte, um die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen sicherzustellen, von den gegebenen Sachverhalten und dem Rechtsrahmen im jeweiligen Einzelfall abhängt.
(216)
Zur Eigenkapitalbasis von TV2 liegen der Kommission die folgenden Zahlen vor:
Mio. DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Gebundenes Eigenkapital (Umstellung auf Digitaltechnik)
167,0
167,0
156,7
152,6
96,6
72
Verfügbares Eigenkapital
-97,8
- 138,4
22,1
110,7
173,3
270,3
418,7
478,5
Eigenkapital insgesamt
-97,8
- 138,4
189,1
277,7
330,0
422,9
515,3
550,5
Verbindlichkeiten insgesamt
770,3
746,9
1 244,7
1 363,3
1 311,8
1 423,0
1 409,5
1 409,1
Liquiditätsverhältnis (81)
-13
-19
2
8
13
19
30
34
(217)
Am 31. Dezember 2002 besaß TV2 Eigenkapital in Höhe von 550,5 Mio. DKK einschließlich 72 Mio. DKK gebundenen Eigenkapitals (für die Umstellung auf Digitaltechnik); dies entsprach einer Liquiditätsquote von 34 %. Ende 2002 belief sich das verfügbare Eigenkapital auf 478,5 Mio. DKK.
(218)
Die Kommission stellt erstens fest, dass dieses Kapital zum Teil kein verfügbares Eigenkapital darstellte. Nach dem Jahresabschluss von TV2 aus dem Jahr 1997 (82) hatte der Medienbeirat („Medieforliget“) entschieden, dass TV2 die Produktionsanlagen vor Ende 2000 auf Digitaltechnik umstellen müsse. Für die Umstellung von TV2 einschließlich der regionalen Sender waren 300 Mio. DKK vorgesehen. 1967 wurden 167 Mio. DKK für diesen Zweck auf TV2 übertragen. Daher ist die Kommission der Auffassung, dass dieser Betrag zur Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen von TV2 erforderlich war. Dass zum 1. Januar 2003 nicht zur Umstellung auf digitale Technik benötigte Mittel (insgesamt 72 Mio. DKK) schließlich freigegeben wurden, ändert nichts an der Richtigkeit dieser Feststellung, da diese Beträge im Untersuchungszeitraum in den Konten von TV2 eindeutig als gebundenes Kapital ausgewiesen waren; dass TV2 nach dem Urteil tatsächlich nicht auf eine Rücklage zugreifen musste, spricht ebenfalls nicht dafür, dass diese Rücklage gemessen am Finanzierungsbedarf für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen als unverhältnismäßig zu bewerten wäre (83).
(219)
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass das Gesellschaftskapital von TV2 zum 31. Dezember 1994 (d. h. zu Beginn des in diesem Beschluss berücksichtigten Zeitraums) ein Defizit von fast 156 Mio. DKK aufwies und dass sich für TV2 in den Jahren 1995 und 1996 ein negatives Liquiditätsverhältnis ergab (weshalb das Eigenkapital Ende 2002 insgesamt geringer war als die als Ausgleich gewährten Mittel). Erst Ende 2002 lag der Anteil des verfügbaren Eigenkapitals von TV2 über der geforderten Schwelle von 200 Mio. DKK.
(220)
Um zu belegen, dass die Höhe des Eigenkapitals von TV2 gerechtfertigt war, haben die dänischen Behörden eine Erklärung von PricewaterhouseCoopers vom 18. November 2002 vorgelegt. In dieser Erklärung wird festgestellt, dass die Liquidität von TV2 am Ende des Untersuchungszeitraums geringer war als die Liquidität der skandinavischen Rundfunkanstalten, die TV2 hinsichtlich der Größe, der Tätigkeit, der Struktur und der Märkte vergleichbar sind. Die Liquidität von TV2 war beispielsweise geringer als die von TV2 Norge (36 %) und beträchtlich niedriger als Liquidität von TV4 (Schweden), deren Liquiditätsquote mit 65 % fast doppelt so hoch wie die Quote von TV2 war. Nach dieser Erklärung lag die Liquiditätsquote von TV2 unter der Quote der vergleichbaren Rundfunkanstalten; insoweit kann die Quote nicht als überhöht betrachtet werden. Außerdem zeigt diese Erklärung, dass kein Anlass zur Annahme besteht, dass die Kapitalstruktur vergleichbarer Rundfunkanstalten nicht optimiert worden wäre. PricewaterhouseCoopers hat ferner erklärt, dass eine Liquiditätsquote von weniger als 30 % über einen [längeren] Zeitraum ungewöhnlich wäre und die Stellung des Unternehmens bei Einnahmeschwankungen gefährden würde.
(221)
Dieser Vergleich mit den übrigen Marktteilnehmern sollte insoweit mit Vorsicht bewertet werden, als diesen Marktteilnehmern nicht dieselben gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verlegt wurden wie TV2 und als diese Marktteilnehmer wieder in der gleichen Weise finanziert werden noch den gleichen Rechtsstatus besitzen. Trotzdem vermittelt diese Erklärung einen Anhaltspunkt und kann ergänzend zu sonstigen Sachverhalten berücksichtigt werden.
(222)
In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass die dänischen Behörden Informationen vorgelegt haben, denen zufolge sie in der letzten Phase des Untersuchungszeitraums beabsichtigten, den Rechtsstatus von TV2 zu ändern und TV2 in eine private Aktiengesellschaft umzuwandeln. Im Zusammenhang mit der Gründung von TV2 wurde auch analysiert, wie die Übertragung der Rundfunkgebühren schrittweise reduziert werden könnte, da die dänischen Behörden nach der Privatisierung von TV2 die Finanzierung über Rundfunkgebühren abschaffen wollten.
(223)
Zur Erfüllung dieser Zielsetzungen nahm die dänische Regierung im Juni 2002 mit einer parlamentarischen Mehrheit eine Vereinbarung über eine umfassende Liberalisierung der dänischen Medienpolitik an. Nach dieser Vereinbarung sollte TV2 im Hinblick auf die anstehende Privatisierung so weit wie möglich umstrukturiert werden. Die finanzielle Basis für die Umwandlung von TV2 in eine Aktiengesellschaft wurde analysiert. Der Minister für Kultur benannte im Sommer 2002 eine Lenkungsgruppe mit Vertretern des Ministeriums für Kultur, des Finanzministeriums und der „Kammeradvokaten“, die die wirtschaftliche Grundlage für die Privatisierung und für die Umwandlung von TV2 privatrechtliches Unternehmen klären sollte. Die Lenkungsgruppe zog eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft und einen Finanzberater hinzu, um beispielsweise das erforderliche Eigenkapital für TV2 zu ermitteln. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft gelangte zu dem Schluss, dass das Eigenkapital von TV2 mindestens 640 Mio. DKK betragen müsse.
(224)
Die Gründung von TV2 als privatrechtliches Unternehmen und die Festlegung des Gesellschaftskapitals wurde vom Finanzausschuss des Parlaments (Folketing) gebilligt. Die Umwandlung des Rechtsstatus von TV2 und die Gründung als privatrechtliche Aktiengesellschaft erfolgte rückwirkend zum 1. Januar 2003. Im Zuge der Änderung des Rechtsstatus von TV2 und der Gründung von TV2 als privatrechtliche Gesellschaft wurde eine Reihe von Maßnahmen zugunsten von TV2 abgeschafft (beispielsweise die Zinsbefreiung und die Befreiung von Tilgungsleistungen sowie die Steuerbefreiung). Im Jahr 2005 wurde die Privatisierung verschoben; nach 2004 hatte TV2 jedoch keine Rundfunkgebühren mehr erhalten
(225)
Daher ist die Kommission in Anbetracht der erörterten Sachverhalte zu dem Schluss gelangt, dass sie in ihrer Würdigung der Vereinbarkeit der Rücklagen mit dem Binnenmarkt unter anderem berücksichtigen muss, dass die dänischen Behörden in der letzten Phase des Untersuchungszeitraums bereits beabsichtigten, insbesondere den Rechtsstatus von TV2 zu ändern (was mit der Notwendigkeit einer Erhöhung des Eigenkapitals einhergegangen wäre).
(226)
Nach ihrer Beschlussfassungspraxis steht die Kommission einer Umwandlung staatlicher Unternehmen, die mit kommerziell geführten Unternehmen konkurrieren, in Aktiengesellschaften grundsätzlich positiv gegenüber, da auf diese Weise Verfälschungen des Wettbewerbs verringert werden, da an die Stelle unbegrenzter staatlicher Vergünstigungen ein begrenztes Eigenkapital tritt und zwischen der Rolle des Staates als öffentlicher Instanz und einem auf Erträge angewiesenen Unternehmer klar unterschieden wird.
(227)
Ergänzend zu den übrigen zu berücksichtigenden Sachverhalten stellt die Kommission fest, dass die Höhe der Rücklagen von TV2 vor dem Hintergrund der Einnahmeschwankungen auf dem Werbemarkt zu bewerten ist.
(228)
Der Werbemarkt ist zwangsläufig durch schwankende Einnahmen gekennzeichnet, und TV2 war durch diese schwankenden Einnahmen tatsächlich gefährdet. Im Jahr 1998/1999 gingen die Werbeeinnahmen bei TV2 beispielsweise um ca. 104 Mio. DKK zurück. Nach Auskunft der dänischen Behörden kann TV2 derartige Einbrüche nur unter Inanspruchnahme eines erheblichen Anteils des verfügbaren Kapitals abfedern, da die Einnahmen aus den Rundfunkgebühren jeweils über mehrere Jahre im Voraus festgelegt wurden. Selbst wenn TV2 weniger abhängig von Werbeeinnahmen wäre als TV2 Norge oder TV4 (die keine Rundfunkgebühren erhalten), hätte die Finanzierung über Werbeeinnahmen im untersuchten Zeitraum trotzdem eine wichtige Rolle für die Tätigkeit von TV2 gespielt.
(229)
Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass das Gericht in seinem Urteil festgestellt hat: (84)„Der Umstand, dass TV2 im Jahr 1999 nicht auf ihre Rücklagen zugreifen musste, bedeutet nicht, dass die Rücklagen als gemessen am Bedarf von TV2 für die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung unverhältnismäßig angesehen werden müssten. Es liegt nämlich gerade in der Natur einer vorsorglich gebildeten Rücklage, dass sie nicht zwangsläufig genutzt werden muss.“
(230)
Die Kommission stimmt der Darstellung der dänischen Behörden dahingehend zu, dass bei der Bewertung des Bedarfs von TV2 außerdem berücksichtigt werden muss, dass TV2 im Laufe eines Jahres beträchtlichen Liquiditätsschwankungen unterworfen war, da sportliche Großveranstaltungen wie z. B. die Olympischen Spiele nur in mehrjährigem Turnus stattfinden und da Senderechte in der Regel nach Maßgabe mehrjähriger Verträge vergeben werden. Aus dem Jahresbericht 1995 geht beispielsweise hervor, (85) dass der Überschuss aus dem Jahr 1995 auf das Jahr 1996 übertragen wurde, um die voraussichtlichen Verluste in diesem Jahr zu kompensieren, in dem besonders hohe Ausgaben in Verbindung mit den Olympischen Spielen und der Fußball-Europameisterschaft anstanden.
(231)
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass TV2 im Untersuchungszeitraum keinen Zugang zu normalen Darlehen hatte. Investitionskredite wurden bis zu einer Höhe von 4 % der in den aktuellsten Abschlüssen ausgewiesenen Einkünfte zugelassen. Alle sonstigen Formen von Darlehen, Bürgschaften und Finanzierungs-Leasings mit Ausnahme von Darlehen zur Finanzierung der Betriebskosten waren für TV2 verboten. Da TV2 nur begrenzte Möglichkeiten zur Finanzierung über Darlehen hatte, musste der Liquiditätsbedarf grundsätzlich über die Liquidität aus der laufenden Tätigkeit gedeckt werden.
(232)
Und schließlich geht die Höhe des Eigenkapitals auch aus den veröffentlichten Konten hervor. Im relevanten Zeitraum hat der dänische Rechnungshof die Konten von TV2 geprüft. Die betreffenden Prüfungen beinhalteten Verwaltungs- und Finanzprüfungen; der dänische Rechnungshof war jedoch nicht befugt, über Kompensationen der TV2 bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstandenen Kosten zu verhindern. Wie das Gericht in seinem Urteil festgestellt hat, (86) rechtfertigt die Tatsache, dass der Rechnungshof selbst nicht befugt war, eine Überkompensierung zu verhindern, nicht den Schluss, dass die dänischen Behörden keine Prüfungen durchgeführt hätten. Im Gegenteil: Die dänischen Behörden haben erklärt, wenn der dänische Rechnungshof zu dem Ergebnis gelangt wäre, dass die Kapitalbasis zu umfangreich gewesen wäre, hätte dies beispielsweise dazu geführt, dass der Anteil der auf TV2 zu übertragenden Rundfunkgebühren in der nächsten Medienvereinbarung reduziert worden wäre.
(233)
Angesichts der Gesamtheit des auf den erläuterten Sachverhalten beruhenden Beweismaterials ist die Kommission hinsichtlich des ersten Teils der Verhältnismäßigkeitsbewertung der Auffassung, dass in diesem sehr speziellen Fall sowie vor dem Hintergrund des Protokolls von Amsterdam und des Urteils die Kapitalerhöhung in dem Ende 2002 vorgenommenen Umfang zur Erfüllung der TV2 übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erforderlich war. Insoweit war der TV2 zu diesem Zweck zugeführte Betrag von 628 Mio. DKK nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV verhältnismäßig und erforderlich.
(234)
In diesem Beschluss wird die mögliche staatliche Beihilfe, die TV2 in den Jahren 2003 und 2004 über die Rekapitalisierungsmaßnahmen hinaus gewährt wurde, zwar nicht bewertet; die Kommission weist jedoch darauf hin, dass die dänischen Behörden Informationen vorgelegt haben, denen zufolge das Eigenkapital von TV2 im Jahr 2004 640 Mio. DKK betrug. In die kommerzielle Tätigkeit wurde ein Betrag von 96 Mio. DKK investiert, und es kann nicht ermittelt werden, ob dieser Betrag aus Eigenkapital oder aus Fremdmitteln finanziert wurde. Wenn davon ausgegangen wurde, dass ausschließlich Eigenkapital verwendet wurde, würde dies bedeuten, dass für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von TV2 noch Eigenkapital in Höhe von 544 Mio. DKK verfügbar war.
(235)
Zum vorstehenden Erwägungsgrund 198 ist festzustellen, dass TV2 auch verschiedenen kommerziellen Tätigkeiten nachgeht. Im Gesamtspektrum der Tätigkeiten von TV2 haben diese kommerziellen Tätigkeiten verhältnismäßig marginale Bedeutung. Die Kosten dieser kommerziellen Tätigkeiten wurden nach der in der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 erörterten Methode aufgeteilt; (87) im Gegensatz zu der in anderen Versorgungsbranchen üblichen Vorgehensweise müssen die Ausgaben, die in voller Höhe auf die mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zusammenhängenden Tätigkeiten anrechenbar sind, jedoch auch kommerziellen Tätigkeiten zugute kommen, nicht aufgeteilt werden, sondern können in voller Höhe dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zugeordnet werden. In der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 wurde festgestellt, dass eine vollständige Aufteilung dieser Ausgaben auf die beiden Tätigkeiten willkürlich und nicht aussagekräftig sei. Die Kommission stellt fest, dass der Vorteil, den TV2 aus dem Zugang zur Sendefrequenz erlangt, vollständig auf die gemeinwirtschaftliche Dienstleistung beschränkt ist. Die Kommission ist ferner der Auffassung, dass nach der Rundfunkmitteilung auch die Finanzierungskosten (Zinsvorteile) in vollem Umfang der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zuzurechnen sind.
(236)
Um die Auswirkungen der Steuerbefreiung der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung auszugleichen, werden 30 % der Gewinne aus den kommerziellen Tätigkeiten auf die gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung verbucht. Dies wird jedoch erst seit 2001 so gehandhabt. Daher erkennt die Kommission an, dass der Wettbewerb auf den Rundfunkmarkt insoweit verfälscht worden sein könnte, als TV2 bei der Festlegung der Preise für die kommerzielle Tätigkeit die Körperschaftsteuer nicht berücksichtigen musste. In Zukunft dürfte dieser Vorteil jedoch nicht mehr bestehen, da der Anteil der nach diesem „Realisierungsmechanismus“ zurückgeführten Mittel der geltenden Körperschaftsteuer entspricht. Für die Vergangenheit ist dies im Zusammenhang mit der Ermittlung des Umfangs der Überkompensierung unproblematisch, weil die Gesamteinnahmen aus diesen kommerziellen Tätigkeiten genutzt wurden, um die Nettokosten der gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu reduzieren.
(237)
TV2 hat defizitäre kommerzielle Internetangebote eingerichtet. Da die betreffenden Tätigkeiten nicht in den Rahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fallen, ist eine Finanzierung durch staatliche Mittel nicht möglich. Und da auch keine sonstigen isolierten Tätigkeiten betrieben wurden, konnten die Defizite aus dem Internetangebot auch nicht durch Überschüsse aus sonstigen kommerziellen Tätigkeiten ausgeglichen werden.
2. Bewertung des Verhaltens von TV2 auf dem Werbemarkt
(238)
Nach Randnummer 58 der Rundfunkmitteilung „könnte eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt, sofern niedrigere Einnahmen durch staatliche Beihilfen ausgeglichen werden, geneigt sein, die Preise für Werbung oder andere nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten auf dem Markt zu drücken, um die Einnahmen der Konkurrenz zu schmälern. […]. Wann immer eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, deutet dies auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hin […].“
(239)
TvDanmark hat Belege dafür vorgelegt, dass die Anstalt die Unkosten der nicht bezuschussten Fernsehtätigkeiten nicht decken könnte, wenn sie die gleichen Preise ansetzen würde wie TV2. TvDanmark stellt seine Kosten den Preisen gegenüber, die TV2 für TRP 21-50 berechnet.
(240)
Damit dieser Vergleich anerkannt werden kann, muss die Kommission in einem ersten Schritt ermitteln, ob die Darstellung berechtigt ist, dass sich TvDanmark in einer vergleichbaren Situation befindet wie TV2, und ob TvDanmark ein effizienter Marktteilnehmer ist.
(241)
Erstens muss die Kommission prüfen, ob sich TvDanmark in einer vergleichbaren Situation wie TV2 befindet. Dazu stellt die Kommission fest: Im Untersuchungszeitraum lag die Zuschauerquote von TV2 bei etwa 35 %; die Zuschauerquote von TvDanmark liegt bei etwa 15 %. Auf dem Werbemarkt bestehen also deutlich unterschiedliche Anteile. Der Anteil von TV2 auf dem Werbemarkt liegt etwa bei 60 %, während sich der Anteil von TvDanmark am Werbemarkt auf nur etwa 8 % beschränkt. Mit Werbung erzielt TV2 etwa das Fünffache des entsprechenden Umsatzes von TvDanmark. Zudem ist TV2 die einzige Rundfunkanstalt, die die gesamte Bevölkerung erreicht, während die Marktdurchdringung bei TvDanmark2 bei nur 77 % liegt und der Anteil von TvDanmark1 nochmals geringer ist. In Anbetracht der erörterten Sachverhalte ist die Kommission daher der Auffassung, dass TvDanmark nicht unmittelbar mit TV2 vergleichbar ist.
(242)
Zweitens muss die Kommission feststellen, ob TvDanmark ein effizienter Marktteilnehmer ist. Die Effizienz eines Marktteilnehmers kann durch eine Analyse allgemein üblicher Rechnungslegungsparameter und durch den Vergleich der Ergebnisse des Marktteilnehmers mit den durchschnittlichen Ergebnissen in dem jeweiligen Mitgliedstaat ermittelt werden. Bei der Analyse sollten jedoch die unterschiedlichen Unternehmensgrößen und die jeweilige Kostenstruktur berücksichtigt werden. Daher kann nicht erklärt werden, dass sich die Anbieter auf dem dänischen Markt in einer ähnlichen Situation befänden und die Kennzahlen entsprechend unmittelbar verglichen werden könnten. Daher hält die Kommission eine Analyse dieser Parameter auf dem dänischen Markt in dieser Sache nicht für angemessen.
(243)
Stattdessen hat die Kommission die Daten über die finanzielle Leistungsfähigkeit von TvDanmark und SBS Broadcasting verglichen. Nach der entsprechenden Analyse ist festzustellen, dass die Kommission nicht mit Sicherheit ermitteln kann, ob die entstandenen Verluste auf hohen Ausgangskosten in der Gründungsphase beruhten, die TvDanmark noch nicht amortisieren konnte, oder ob TvDanmark tatsächlich als weniger effizient zu beurteilen ist. Ungeachtet mehrerer Anfragen hat die Kommission keine Daten zur finanziellen Leistungsfähigkeit des dritten Marktteilnehmers (TV3) erhalten, die einen Vergleich mit diesem dritten Marktteilnehmer ermöglicht hätten. Daher kann die Kommission nicht mit Sicherheit feststellen, ob die Verluste von TvDanmark auf das Preisverhalten von TV2 oder auf sonstige Faktoren zurückzuführen sind, auf die TvDanmark Einfluss nehmen könnte.
(244)
Daher kann nicht mit Sicherheit ermittelt werden, ob TvDanmark ein effizienter Marktteilnehmer ist, und da die beiden Marktteilnehmer nicht unmittelbar miteinander verglichen werden können, ist die Kommission der Auffassung, dass die erläuterte Prüfung in dieser Sache nicht beweiskräftig ist.
(245)
Daher hat die Kommission beschlossen, die Preispolitik von TV2 und die verfügbaren Daten zum Werbemarkt eingehender zu analysieren, um beurteilen zu können, ob das Verhalten von TV2 im Untersuchungszeitraum darauf gerichtet war, die Werbeeinnahmen zu maximieren.
(246)
Erstens hat die Kommission die Preise der beiden Marktteilnehmer verglichen und die Preispolitik von TV2 untersucht. Die entsprechende Analyse konzentrierte sich auf die Jahre 1998-2002, d. h. auf den Zeitraum, für den die Beschwerdeführerin vorträgt, dass TV2 begonnen hätte, die Preise auf dem Werbemarkt zu drücken. Zweitens hat die Kommission einen Vergleich der Werbeausgaben in Dänemark und in der gesamten EU, insbesondere den anderen nordischen Staaten, angestellt. Und drittens wurden die Kontaktpreise in allen skandinavischen Ländern für alle Medien verglichen.
(247)
Die Kommission weist darauf hin, dass das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt von den dänischen Wettbewerbsbehörden untersucht wurde. Am 31. Dezember 2005 hat die dänische Wettbewerbsbehörde festgestellt, dass TV2 gegen Artikel 102 AEUV und gegen die entsprechenden nationalen Rechtsvorschriften verstoßen hat, indem TV2 auf dem Werbemarkt Treuerabatte angeboten hat. Die Entscheidung der Wettbewerbsbehörde wurde am 1. November 2006 von der Beschwerdestelle für Wettbewerbssachen aufgehoben, am 22. Juni 2009 aber vom dänischen Østre Landsret bestätigt. Gegen das letztgenannte Urteil wurde vor dem Obersten Gerichtshof Rechtsmittel eingelegt, und dort wurde am 18. März 2011 die Entscheidung des Østre Landesret bestätigt. Vorher hatte die dänische Wettbewerbsbehörde in einer Sache vom 29. November 2000 die von TV2 im Jahr 2000 gewährten Rabatte als missbräuchlich bewertet. Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass die Untersuchung der dänischen Wettbewerbsbehörde den Zeitraum 2000-2005 und damit nur die letzten Jahre des in diesem Beschluss berücksichtigten Untersuchungszeitraums betrifft. Vor allen Dingen setzt ein Treuerabatt nicht notwendigerweise das Bestehen von Quersubventionen nach der Rundfunkmitteilung aus dem Jahr 2001 voraus. („Wann immer eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt die Preise für nicht öffentlich-rechtliche Tätigkeiten unter das Niveau drückt, das ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten für die isolierte Erzeugung der entsprechenden Tätigkeit benötigen würde, deutet dies auf eine Überkompensierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen hin.“) Wie bereits erläutert, hat TV2 die Werbepreise im Durchschnitt über den Preisen der Wettbewerber angesetzt. Außerdem bedeuten die Treuerabatte, dass die Kunden einen höheren Anteil ihrer jährlichen Werbehaushalte für Werbung bei TV2 verwendeten als sie dies ansonsten getan hätten. Insoweit impliziert die vorgetragene Behauptung, TV2 hätte die Werbeeinnahmen durch die Rabattregelung erhöht, und die Notwendigkeit einer Finanzierung aus Rundfunkgebühren wäre entsprechend geringer gewesen. In jedem Fall ist festzustellen, dass die Kommission nicht an die Beschlüsse der dänischen Wettbewerbsbehörden gebunden ist.
(248)
Die Zuschauergruppen und die Zusammensetzung der Zuschauer, die Programminhalte, die aufsichtsrechtliche Begrenzung der Werbezeit und die Finanzierung der Sendeanstalten sind Faktoren, die sich auf den Wettbewerb auf dem Werbemarkt auswirken. Entsprechend verlangen die verschiedenen Rundfunkanstalten unterschiedliche Preise. Außerdem verkaufen die Rundfunkanstalten eine Reihe unterschiedlicher „Produkte“, für die zudem unterschiedliche Preise berechnet werden (88).
(249)
Die Sendeanstalten gewähren erhebliche Preisnachlässe. Es ist daher nicht zweckmäßig, die Listenpreise für Fernsehwerbespots zu vergleichen. Die Fernsehwerbung wird überwiegend (etwa 90 % der gesamten landesweiten Werbung) auf der Grundlage von Jahresverträgen ausgestrahlt. Darüber hinaus gibt es verschiedene weitere Rabatte (für neue Werbekunden, weniger attraktive Sendezeiten, weitere Mengenrabatte usw.). Diese Verträge werden durch so genannte Medienagenturen ausgehandelt und geschlossen.
(250)
Um einen Vergleich zwischen den verschiedenen Sendern zu ermöglichen, muss der Durchschnitt der verschiedenen Preise ermittelt werden. In der folgenden Tabelle sind die durchschnittlichen Preise für die Zielgruppe TRP 21-50 zusammengestellt. Diese Preise wurden ermittelt, indem der landesweite Werbeumsatz der Sendeanstalten durch die TRP 21-50 geteilt wurde (89):
1998
1999
2000
2001
2002
TvDanmark
283 EUR
270 EUR
252 EUR
251 EUR
211 EUR
TV2
480 EUR
409 EUR
364 EUR
381 EUR
325 EUR
Unterschied
197 EUR
139 EUR
112 EUR
130 EUR
114 EUR
CPP TvDanmark ausgedrückt als Anteil der CPP von TV2 (90)
58,9 %
66,0 %
69,3 %
65,9 %
64,9 %
Durchschnittliche CPP TV2 bei TRP 21-50 gewichtet nach Abdeckung (um den Faktor 0,7)
336 EUR
286 EUR
255 EUR
267 EUR
228 EUR
CPP TvDanmark ausgedrückt als Anteil der gewichteten CPP von TV2
84,2 %
94,3 %
99,0 %
94,1 %
92,7 %
(251)
Den vorstehenden Daten zufolge lag der Preis für TRP 21-50 bei TvDanmark um etwa 30-40 % unter dem Preis von TV2. Wie die Kommission in ihrer Entscheidung über die staatliche Beihilfen zugunsten von France 2 und France 3 festgestellt hat, besteht auf dem Markt für Fernsehwerbung eine positive Korrelation zwischen der durchschnittlichen Anzahl an Kontakten und dem durchschnittlichen Nettopreis pro Kontakt. (91) Daher könnten die Preisunterschiede zwischen den Rundfunkanstalten auf die relative Stärke der Rundfunkanstalten hinsichtlich der Generierung von Zuschauerquoten zurückzuführen sein. Vor diesem Hintergrund ist festzustellen, ob der tatsächliche Preisunterschied die Marktbedingungen widerspiegelt.
(252)
Anders als bei den französischen Rundfunkanstalten müssen sich die Untersuchungen in dieser Sache auf zwei Marktteilnehmer beschränken. Die ausgehend von den Preisen dieser beiden Marktteilnehmer berechnete lineare Regression ist daher von entsprechend geringerer statistischer Relevanz. Und daher können keine Rückschlüsse darauf gezogen werden, ob die Repressionslinie „angemessen“ ist.
(253)
Um zu untersuchen, ob die Preisunterschiede zwischen den beiden Betreibern marktbedingt waren, wurde ein Berichtigungsfaktor angewandt, um die stärkere Position von TV2 auf dem Markt auszugleichen. Der Berichtigungsfaktor wurde auf der Grundlage von Berechnungen der Medienagenturen festgelegt. Er orientiert sich an dem Zuschaueranteil, der in der gewünschten Zielgruppe erreicht werden kann, wenn 100 TRP 21-50 von TvDanmark und von TV2 gekauft werden. Die durchschnittliche Abdeckung von TvDanmark liegt knapp unter 70 % der Abdeckung von TV2 (beim Kauf von 100 TRP 21-50). Wenn dieser Faktor einbezogen wird, nähern sich die Preise einander an. Trotzdem liegt der Preis von TV2 noch leicht über dem Preis von TvDanmark. Insoweit scheint die Preisdifferenz die Marktbedingungen widerzuspiegeln. Dieser Befund ist jedoch mit Vorsicht zu bewerten, da berücksichtigt werden muss, dass ein entsprechender Korrekturfaktor möglicherweise nicht alle Unterschiede zwischen den einzelnen Rundfunkanstalten ausgleicht.
(254)
Außerdem erklärte die Beschwerdeführerin, der tatsächliche Wettbewerb auf dem Markt für Fernsehwerbung erfolge weder über die Listenpreise noch über die oben genannten durchschnittlichen Preise für die verschiedenen GRP- oder TRP-Kategorien. TvDanmark argumentiert, die Marktteilnehmer konkurrierten vielmehr über die so genannten Grenzpreise. Diese Grenzpreise hätten sich aus der stärkeren Position von TV2 auf dem Markt ergeben. Wenn Werbekunden ihre Werbeziele erreichen wollen, müssen sie einen gewissen Anteil an Bewertungspunkten bei TV2 erwerben. Bei diesen so genannten inframarginalen Punkten gab es keinen Wettbewerb, und TV2 erzielte mit diesen Punkten einen Gewinnüberschuss. Somit hätten die Betreiber nur bei den übrigen Bewertungspunkten und damit bei den Grenzpreisen konkurriert. TvDanmark vertritt die Meinung, dass diese Preise noch unter den Durchschnittspreisen in der vorstehenden Tabelle lägen.
(255)
Ungeachtet der Frage, ob dies zutrifft, ist die Kommission der Ansicht, dass ein solches Verhalten wegen der starken Position von TV2 auf dem Markt möglich gewesen wäre. Bei dieser Untersuchung muss aber festgestellt werden, ob das Verhalten von TV2 auf dem Werbemarkt nicht auf die Maximierung der Einnahmen ausgerichtet war. Es ist nicht auszuschließen, dass TV2 die Preise niedrig gehalten hat, um seinen hohen Marktanteil nicht zu verlieren. Dies ist aber nicht gleichbedeutend mit der Vermutung, dass das Unternehmen nicht danach gestrebt hätte, seinen Gewinn zu maximieren.
(256)
Aufgrund der erläuterten Sachverhalte kann festgestellt werden, dass die Preise von TV2 im Untersuchungszeitraum über den Preisen von TvDanmark lagen. Außerdem ist offensichtlich, dass das tatsächliche Preisniveau trotz der Erhöhungen der Listenpreise in diesem Zeitraum zurückging. TV2 hat die gewährten Nachlässe erheblich ausgeweitet.
(257)
Nach einer Analyse der Preise kann jedoch nicht festgestellt werden, ob die Preisentwicklungen tatsächlich zu einem Rückgang der gesamten Werbeeinnahmen beigetragen und damit die Notwendigkeit einer Finanzierung über staatliche Mittel erhöht haben. Um dies zu klären, hat die Kommission im Folgenden das Preisverhalten von TV2 und die Auswirkungen dieses Verhaltens auf die Werbeeinnahmen von TV2 insgesamt untersucht.
(258)
Wie in den folgenden Erwägungsgründen erläutert, hat TV2 im Untersuchungszeitraum eine Reihe von Preiserhöhungen und Preissenkungen (unter Gewährung höherer Rabatte) vorgenommen. Die folgende Tabelle vermittelt einen Überblick über die Entwicklung der Summe der Werbeeinnahmen von TV2 in den Jahren 1998-2002, d. h. in dem Zeitraum, in dem TV2 nach Ansicht der Beschwerdeführerin die Preise auf dem dänischen Markt gedrückt hat (Angaben jeweils in Mio. DKK):
1998
1999
2000
2001
2002
Einnahmen aus landesweiter Werbung
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(259)
Im Jahr 1997 fasste TV2 die strategische Entscheidung, die Kapazitätsauslastung nicht auszuweiten, sondern die Preise im Jahr 1998 zu erhöhen. Eine weitere Preiserhöhung wurde 1999 vorgenommen. Die dänischen Behörden haben vorgetragen, dass sich der Wettbewerb bis 1999 so verschärft hätte, dass TV2 infolge der Preiserhöhung Einbußen erlitten habe und dass die Werbeeinnahmen von TV2 gegenüber dem Vorjahr um etwa 10 % zurückgegangen seien.
(260)
Für das Jahr 2000 erwartete TV2 eine weitere Verschärfung des Wettbewerbs und sah deshalb von einer Preiserhöhung ab. Tatsächlich gingen die Preise infolge einer von TV2 eingeführten neuen Rabattregelung real zurück. Daher weitete TV2 die Kapazitätsauslastungen gegenüber dem Vorjahr um 33 % aus. Die preislichen Maßnahmen führten dazu, dass sich die landesweiten Umsätze von TV2 im Werbebereich um 8,4 % erhöhten. Im Jahr 2001 hob TV2 die Preise tatsächlich wieder an. Trotz der Preiserhöhung gingen die Werbeeinnahmen von TV2 und die Kapazitätsauslastung auf das Niveau von 1999 zurück. Im Jahr 2002 nahm TV2 eine weitere Preissenkung vor, und der Umsatz ging insgesamt nochmals leicht zurück. Nochmals stärker rückläufig war jedoch der Gesamtumsatz auf dem Werbemarkt.
(261)
Aus den genannten Gründen kann geschlossen werden, dass die Gewährung umfangreicher Rabatte einen Rückgang des tatsächlichen Preisniveaus zur Folge hatte. TV2 war in der Lage, diesen Preisrückgang durch eine Ausweitung der Kapazitätsauslastungen zu kompensieren. In Ermangelung entsprechender Kapazitätsreserven stand den Wettbewerbern diese Möglichkeit nicht zur Verfügung. Um Marktanteile zu gewinnen, mussten sie sich dem Verhalten von TV2 anschließen. In den Jahren, in denen TV2 die Preise anhob, gingen die Umsätze im Werbebereich insgesamt zurück. Als TV2 jedoch die Preise reduzierte, konnte TV2 auch den Gesamtumsatz wieder steigern. Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die von TV2 vorgenommenen Preissenkungen tatsächlich zu einer Steigerung der Gesamteinnahmen geführt haben. Insgesamt ist festzustellen, dass das Preisverhalten von TV2 keine Anhaltspunkte dafür bietet, dass das Unternehmen nicht versucht hätte, die eigenen Einnahmen zu maximieren.
(262)
Ein Vergleich der Preise der dänischen Marktteilnehmer und eine Analyse des Preisverhaltens von TV2 hat keine Anhaltspunkte für eine Beurteilung dahingehend ergeben, ob die Preise auf dem dänischen Markt für Fernsehwerbung insgesamt zu niedrig waren. Ein niedriges Preisniveau könnte darauf zurückzuführen gewesen sein, dass TV2 die überlegene Marktposition genutzt hätte, um die Ausgaben im Bereich der Fernsehwerbung insgesamt unter ein wettbewerbskonformes Niveau zu drücken.
(263)
Um diesen Aspekt zu untersuchen, hat die Kommission die wirtschaftliche Daten zum Werbemarkt in allen EU-Ländern analysiert und mit den entsprechenden Daten für Dänemark verglichen. Da der dänische Markt für Fernsehwerbung am ehesten mit anderen nordischen Ländern verglichen werden kann, hat die Kommission die Daten Dänemarks auch in Bezug zu den Daten anderer nordischer Länder (Finnland, Schweden und Norwegen) gesetzt. (92) Die wichtigsten Daten, die bezüglich der Ausgaben für Fernsehwerbung analysiert wurden, waren 1. die Ausgaben für Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil der Werbeausgaben insgesamt, 2. die Ausgaben für Fernsehwerbung pro Kopf und 3. die Ausgaben für die Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil des BIP. Die folgende Tabelle bietet eine Übersicht über diese zentralen Daten:
Zentrale Daten zu Ausgaben für Fernsehwerbung in Dänemark, im EU-Durchschnitt und in anderen europäischen Ländern
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil der Werbeausgaben insgesamt (in %)
DK
27 %
29 %
29 %
30 %
28 %
27 %
27 %
EU
35 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
37 %
Nordeuropa
24 %
25 %
26 %
27 %
27 %
27 %
26 %
Pro-Kopf-Ausgaben für Fernsehwerbung (in Euro)
DK
39 EUR
44 EUR
48 EUR
51 EUR
46 EUR
47 EUR
44 EUR
EU
37 EUR
40 EUR
45 EUR
49 EUR
53 EUR
60 EUR
58 EUR
Nordeuropa
32 EUR
36 EUR
41 EUR
44 EUR
45 EUR
54 EUR
49 EUR
Ausgaben für Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil am BIP (in Promille)
DK
1,49 ‰
1,61 ‰
1,70 ‰
1,77 ‰
1,51 ‰
1,45 ‰
1,34 ‰
EU
2,20 ‰
2,34 ‰
2,46 ‰
2,58 ‰
2,70 ‰
2,88 ‰
2,71 ‰
Nordeuropa
1,45 ‰
1,51 ‰
1,62 ‰
1,72 ‰
1,66 ‰
1,73 ‰
1,55 ‰
Quelle: Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, Eurostat.
(264)
Aus der vorstehenden Tabelle geht hervor, dass der Anteil der Fernsehwerbung an den Gesamtausgaben für Werbung in Dänemark mit 27 % unter dem EU-Durchschnitt von 37 % lag. Die Daten zeigen jedoch auch, dass allgemein ein Unterschied zwischen dem Norden und dem Süden Europas besteht. (93) In den südlichen Mitgliedstaaten sind die Ausgaben für Fernsehwerbung beträchtlich höher als in den nordischen Mitgliedstaaten. (94) Entsprechendes gilt für die Ausgaben für Fernsehwerbung ausgedrückt als Anteil am BIP. (95) Auch gemessen am Anteil der Fernsehwerbung am BIP ergibt sich ein erheblicher Unterschied zwischen den Mitgliedstaaten. (96) Vor dem Hintergrund dieser Situation in den nordischen Ländern ist festzustellen, dass sich das Ausgabeverhalten in Dänemark mit dem Verhalten in anderen nordischen Ländern deckt.
(265)
In Anbetracht der erörterten Sachverhalte gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass keine klaren und eindeutigen Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der dänische Markt für Fernsehwerbung durch das Preisverhalten von TV2 systematisch und konsequent beeinträchtigt gewesen wäre.
(266)
Die Beschwerdeführerin hat ferner länderübergreifende Kontaktpreisvergleiche für einen Medientyp (ausgedrückt in CPM) (97) sowie Vergleiche aller Medien in einem Land vorgelegt. Gegenstand des Preisvergleichs sind die Ausgaben, die nötig sind, um 1 000 Einzelpersonen mit einer Werbung in den Druckmedien oder im Fernsehen in Dänemark, Norwegen und Schweden zu erreichen (98).
(267)
Die Daten zeigen, dass Fernsehwerbung kostengünstiger ist als in Schweden und Norwegen; (99) bei Printmedien ergibt sich das umgekehrte Bild (100).
(268)
Die Kommission kann aber nicht feststellen, wie zuverlässig die vorgelegten Daten sind, und amtliche Daten sind nicht verfügbar. Angesichts der Tatsache, dass nur begrenzt Daten vorliegen und diese etwaige kulturelle Unterschiede nicht berücksichtigen, kann die Kommission keine gültige Schlussfolgerung über das Kontaktpreisniveau für die verschiedenen Medien in den skandinavischen Staaten ziehen.
(269)
Daher stellt die Kommission fest, dass TV2 während des Untersuchungszeitraums die höchsten Werbepreise auf dem dänischen Markt hatte, da die Preise von TV2 für sein Produkt je nach Reichweite in der relevanten Zielgruppe 15 bis 40 % über denen der Wettbewerber lagen. Verglichen mit Schweden und Norwegen liegen die Preise in Dänemark etwa 20 % niedriger.
(270)
In Anbetracht dieser Berechnungen ist die Kommission bezüglich etwaiger staatlicher Beihilfen der Meinung, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt keine eindeutigen Beweise dafür vorliegen, dass TV2 nicht versucht hätte, seine Werbeeinnahmen zu maximieren, und dass dieses Verhalten zu einem erhöhten Bedarf an staatlichen Mitteln geführt hätte.
V. SCHLUSSFOLGERUNG
Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass Dänemark die Beihilfe unter Zuwiderhandlung gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union rechtswidrig gewährt hat.
Vor dem Hintergrund des Urteils und ausgehend von den vorstehend erläuterten Sachverhalten betrachtet die Kommission die Beihilfe dennoch nach Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union als mit dem Binnenmarkt vereinbar.
In Anbetracht des Gerichtsbeschlusses muss geprüft werden, ob die vorstehende Schlussfolgerung die Feststellung einer Überkompensierung von TV2 nach sich ziehen könnte, weil der Betrag von 628 Mio. DKK, den der dänische Staat im Jahr 2004 von TV2 mit Zinsen zurückgefordert hat, nun als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet wird und möglicherweise vom dänischen Staat an TV2 zurückzuzahlen ist. Denkbar wäre, dass eine entsprechende Rückerstattung angesichts der Rekapitalisierungsmaßnahmen im Jahr 2004 (Sache N 313/2004) wegen des erhöhten Finanzierungsbedarfs von TV2 nach der Rückforderung die Gefahr einer Überkompensierung bergen könnte. Wie den Randnummern 34 und 35 des Gerichtsbeschlusses entnommen werden kann, war die Verpflichtung zur Rückforderung eine notwendige Voraussetzung für die Rekapitalisierungsmaßnahmen zugunsten von TV2 im Jahr 2004, da Dänemark beschlossen hatte, TV2 vor einem Konkurs zu bewahren. Das Gericht hat in Randnummer 43 des Beschlusses formuliert: „Although the specific circumstances of the present case prompted the Commission to adopt two decisions [Wenngleich die Kommission aufgrund der besonderen Umstände in dieser Sache zwei Entscheidungen getroffen hat, […] [die aufgehobene Rückforderungsentscheidung und die Entscheidung über die Kapitalerhöhung], it is apparent that those decisions constitute two aspects of the same legal issue relating to the classification as State aid within the meaning of Article 87(1) EC and, if so, to the determination of their compatibility with the common market, of the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2 and subsequently TV2 A/S“ [liegt doch auf der Hand, dass diese Entscheidungen zwei Merkmale eines einzigen rechtlichen Sachverhalts im Zusammenhang mit der Bewertung von Maßnahmen als staatliche Beihilfen nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sowie gegebenenfalls in Verbindung mit der Prüfung der Vereinbarkeit der Maßnahmen des Königreichs Dänemark zugunsten von TV2 sowie später der TV2/AS mit dem Gemeinsamen Markt betreffen.] „The annulment of Decision 2006/217 therefore entails for the Commission a fresh examination of all the measures implemented by the Kingdom of Denmark for TV2 and subsequently TV2 A/S“. [Aufgrund der Aufhebung der Entscheidung 2006/217 ist daher eine erneute Prüfung aller Maßnahmen des Vereinigten Königreichs zugunsten von TV2 durch die Kommission erforderlich]. Angesichts ihres engen Zusammenhangs aufgrund der Rückforderungsentscheidung sollten die im Jahr 2004 getroffenen Rekapitalisierungsmaßnahmen zugunsten von TV2 in Verbindung mit den in den Jahren 1995-2002 gewährten staatlichen Beihilfen gewürdigt werden, um sicherzustellen, dass keine Gefahr einer Überkompensierung von TV2 besteht.
Diesbezüglich stellt die Kommission Folgendes fest: Nach der Rückforderungsentscheidung haben die dänischen Behörden 1 050 Mio. DKK (d. h. mehr als 628 Mio. DKK zuzüglich Zinsen) eingezogen. Wie im Gerichtsbeschluss erläutert, ist nach der Aufhebung der Rückforderungsentscheidung durch das Gericht die Rechtsgrundlage für die Einziehung von 628 Mio. DKK zuzüglich Zinsen entfallen. Die dänischen Behörden haben allerdings eine Erklärung vorgelegt, in der sie zusagen, TV2 die eingezogenen Gelder nicht zurückzuerstatten bzw. bei Vorliegen bestimmter kumulativer Voraussetzungen TV2 einen Betrag zurückzuerstatten, der höchstens der Differenz (einschließlich Zinsen) zwischen dem tatsächlich von TV2 für den Zeitraum 1995-2002 zurückgeforderten Betrag und dem Umfang der Rekapitalisierungsmaßnahmen entsprechen würde. Angesichts dieser Zusage und im Einklang mit dem Gerichtsbeschluss ist die Gefahr einer Überkompensierung von TV2 in Verbindung mit den staatlichen Beihilfen der Jahre 1995-2002 und in Bezug auf die Rekapitalisierungsmaßnahmen von 2004 nicht mehr gegeben -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von Dänemark in den Jahren 1995-2002 getroffenen Maßnahmen zugunsten von TV2/DANMARK in Form der in diesem Beschluss erläuterten Übertragung von Rundfunkgebühren und anderer Maßnahmen sind nach Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 20. April 2011