РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 6 юли 2010 година
относно мярка C 48/07 (ex NN 60/07), приведена в действие от Полша в полза на WRJ и WRJ-Serwis
(нотифицирано под номер C(2010) 4476)
(само текстът на полски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2010/612/ЕС)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 8 от Договора за присъединяване относно преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Комисията беше информирана относно нередности в полския сектор за стоманени тръби по време на наблюдението на преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия. След присъединяването на Полша към ЕС бяха извършени проверки ex officio на помощта, предоставена на Walcownia Rur Jedność Sp. z.o.o. („WRJ“) и WRJ-Serwis Sp. z.o.o. („WRJ-Serwis“). Комисията изиска информация от полските власти с писма от 6 април 2005 г., 4 август 2005 г., 3 ноември 2005 г., 4 май 2006 г., 17 ноември 2006 г. и 11 юли 2007 г. Полските власти отговориха с писма от 7 юни 2005 г., 29 септември 2005 г., 2 декември 2005 г., 18 май 2006 г., 31 май 2006 г., 10 януари 2007 г. и 3 август 2007 г.
(2)
С писмо от 23 октомври 2007 г. Комисията информира Полша, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“) (3), по отношение на няколко мерки, предоставени на WRJ и WRJ-Serwis.
(3)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 24 ноември 2007 г. (4) Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мерките.
(4)
Комисията получи мнения от една заинтересована страна. Тя ги препрати на Полша, която получи възможност да реагира; нейните коментари бяха получени с писмо от 16 февруари 2009 г. Отговорът на Полша на откриването на официалната процедура по разследване беше предоставен с писма от 21 януари и 1 февруари 2008 г.
(5)
Комисията поиска допълнителна информация на 16 февруари 2009 г., която Полша предостави с писмо от 4 юни 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получателите
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ е установена в Катовице и има 12 служители за административни цели. 40,736 % от акциите в WRJ са собственост на Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. („TFS“), дружество с 99,6 % държавно участие. Други 7,235 % от акциите са собственост на Walcownia Rur Silesia S.A. („Walcownia Rur Silesia“), 100 % дъщерно дружество на TFS.
(7)
Останалите акционери са:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (дял в размер на 19,009 %);
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (дял в размер на 8,3 %);
-
Kulczyk Privatstiftung (дял в размер на 4,533 %);
-
Huta Jedność (дял в размер на 0,817 %);
-
няколко други миноритарни акционери, всеки от които притежава акции в размер от 0,004 % до 3,4 %.
(8)
WRJ беше създадена през 1995 г. с цел да се изгради нов цех за валцуване на безшевни тръби с производствен капацитет 160 000 тона годишно („проектът WRJ“).
(9)
През 1978 г. друго дружество, наречено Huta Jedność, първоначално започна строителството на цех за валцуване на безшевни тръби с капацитет 400 000 тона, но този проект беше спрян през 1980 г., когато държавни субсидии бяха преустановени. След различни опити да бъде подновен проектът Huta Jedność подаде молба за обявяване в несъстоятелност, включително ликвидация на активите, която беше отхвърлена от съда. Понастоящем Huta Jedność е дружество в ликвидация, чиято дейност се състои в отдаване под наем на своите производствени активи на други дружества и предоставяне на различни услуги.
(10)
Проектът WRJ обхвана елементи от инфраструктурата, както и част от машините и оборудването, събрани по-рано от Huta Jedność за първоначалния проект, и трябваше да се изгради върху парцел, който преди това е бил собственост на Huta Jedność. Бяха поканени нови инвеститори за участие в проекта WRJ, който беше стартиран през 1997 г. Осъществяването на проекта беше спряно през 2001 г. и оттогава инвеститорите се отдръпнаха от него. Въпреки че изглежда, че 86 % от работата е реализирана, WRJ никога не е започвал производство.
(11)
На 4 септември 2007 г. Walcownia Rur Silesia, изцяло притежавано от TFS дъщерно дружество, учредено с цел да консолидира полския сектор за производство на стоманени тръби (вж. съображения 15-17 по-долу), подаде заявление за обявяване в несъстоятелност на WRJ, включително ликвидация на неговите активи. Окръжният съд на Катовице обяви WRJ в несъстоятелност на 23 януари 2008 г. и разпореди ликвидацията на неговите активи, като за целта назначи синдик. Изглежда, че до момента нито един от активите на WRJ не е продаден в хода на производството за обявяване в несъстоятелност.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis беше създадено през 2001 г. след преобразуване на Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A., което беше учредено през 1999 г. Неговите акционери са TFS (дял в размер на 54,66 %), PIW ENPOL Sp. z o.o. (дял в размер на 36,77 %), Commplex Sp. z o.o. (дял в размер на 8,29 %) и Huta Jedność (дял в размер на 0,28 %).
(13)
Първоначалната цел на WRJ-Serwis беше да осъществи част от проекта WRJ и да осигури на WRJ по-добри възможности за кредитиране. Независимо от това WRJ-Serwis така и не започна инвестиционна дейност, а вместо това от май 2004 г. насам произвежда безшевни студеновалцувани стоманени тръби, след като Huta Jedność спря производството в цеха за валцуване в началото на 2004 г. Тази дейност се извършва на производствените активи, наети първоначално от Huta Jedność. Впоследствие тези средства станаха собственост на ING Bank Śląski S.A., а накрая на Walcownia Rur Silesia. В допълнение WRJ-Serwis придоби 9/10 от постоянно плодоползване на земята, върху която е разположен проектът WRJ, както и 9/10 от собствеността на сградите, изградени върху тази земя.
(14)
WRJ-Serwis спря работа през април 2008 г., когато Walcownia Rur Silesia пое производството на стоманени тръби в цеха за валцуване.
2.1.3. Консолидиране на WRJ и WRJ-Serwis и опити да бъдат приватизирани
(15)
TFS започна да търси стратегически инвеститор за WRJ и WRJ-Serwis през 2004 г. През 2005 г. заинтересованите страни бяха поканени да подадат своите тръжни оферти и две заинтересовани страни подадоха такива. Накрая беше сключено рамково споразумение с един от участниците в търга за придобиване на активите на WRJ и WRJ-Serwis без никакви тежести; споразумението обаче беше прекратено през октомври 2006 г., тъй като условията не са изпълнени. TFS започна нова тръжна процедура през декември 2006 г., но не получи никакви обвързващи оферти.
(16)
След нова покана за участие в търг, изпратена през 2007 г., TFS реши да консолидира WRJ и WRJ-Serwis, за да улесни тяхната приватизация. За тази цел TFS създаде две нови дружества, а именно FEREX Sp. z o.o. („FEREX“) и Walcownia Rur Silesia. TFS притежава 100 % от акциите на двете дружества. Чрез Walcownia Rur Silesia и FEREX TFS придоби активите, необходими за реализацията на проекта WRJ и пое дълговете на WRJ и WRJ-Serwis:
а)
Walcownia Rur Silesia стана кредитор на WRJ чрез придобиване на вземанията, дължими от страна на WRJ в размер на 168 940 469 PLN и 95 595 057 PLN съответно на консорциума от банки и Stalexport. В допълнение Walcownia Rur Silesia закупи движимите активи на цеха за валцуване от консорциума от банки, ръководен от ING Bank Śląski;
б)
FEREX също стана кредитор на WRJ чрез придобиване на вземанията, дължими от страна на WRJ на банките в размер на общо 142 941 270,43 PLN, обезпечени с ипотека върху земя, собственост на WRJ и WRJ-Serwis.
(17)
През август 2008 г. полските власти направиха още един опит да продадат WRJ, WRJ-Serwis, FEREX и Walcownia Rur Silesia. TFS и Walcownia Rur Silesia поканиха заинтересованите страни да участват в преговори за съвместно закупуване на активите на Walcownia Rur Silesia, дружествения капитал на FEREX, вземанията на TFS, дължими от FEREX, и акциите на TFS в капитала на WRJ-Serwis. Процедурата приключи на 15 януари 2009 г. и не доведе до продажба на който и да е от предлаганите активи.
2.2. Описание на мерките, които подлежат на оценка
(18)
Помощта, предоставена на WRJ, се състои от капиталови инвестиции на TFS (2.2.1), гаранции, предоставени от TFS (2.2.2), и обезпечение, предоставено от държавната хазна (2.2.3). Помощта, предоставена на WRJ-Serwis, се състои от капиталови инвестиции, направени от TFS (2.2.4).
2.2.1. Капиталови инвестиции в WRJ, направени от TFS
(19)
TFS осъществи първата си капиталова инвестиция в WRJ на 26 юни 2002 г., когато акционерите на WRJ решиха да увеличат дружествения капитал. TFS получи акции с номинална стойност 15 млн. PLN в замяна на вземания. Тези вземания се дължат на TFS от Huta Andrzej и Huta Katowice и възлизат на 15 млн. PLN. Увеличението на капитала беше регистрирано и влезе в сила на 22 ноември 2002 г.
(20)
Второто увеличение на дружествения капитал беше осъществено на 17 януари 2003 г., когато акционерите на WRJ решиха отново да увеличат дружествения капитал. TFS получи акции с номинална стойност 40 млн. PLN в замяна на вземания, дължими на TFS от WRJ (суап за дълг срещу капитал). Вземанията бяха на номинална стойност 40 млн. PLN и TFS ги получи предварително от ING Bank Śląski S.A. през декември 2002 г. Увеличението на капитала беше регистрирано и влезе в сила на 25 август 2003 г.
2.2.2. Осигуряване на гаранции за WRJ от страна на TFS
(21)
През 2001 г. TFS предостави гаранция, която покрива до 5 млн. PLN от заем в размер на 20 млн. PLN. Заемът беше предоставен на WRJ през 1999 г. от Регионалното управление на околната среда и водите (WFOŚiGW).
(22)
През 2001 г. TFS предостави гаранция, която покрива до 50 млн. PLN от заем в размер на 115 млн. PLN. Заемът беше предоставен на WRJ през 1996 г. от Националното управление на околната среда и водите (WFOŚiGW).
2.2.3. Осигуряване на обезпечение за WRJ от страна на държавната хазна
(23)
На 14 октомври 1997 г. държавната хазна предостави гаранция, покриваща 45 % от главницата и лихвите по два заема, възлизащи на общо на 262,5 милиона PLN. Тези заеми се състоят от заем в чуждестранна валута и заем в полски злоти, и двата предоставени от консорциума на банките през 1997 г.
(24)
На 2 януари 2003 г. държавната гаранция беше увеличена на 55 % от кабинета след подписването на съответните документи. Увеличението на гаранцията не се осъществява на практика.
2.2.4. Капиталови инвестиции в WRJ-Serwis, направени от TFS
(25)
TFS осъществи капиталови интервенции в WRJ-Serwis през декември 2003 г. с цел да получи мажоритарен дял от акциите в дружеството, за да се сдобие с контрол върху проекта WRJ. С решение от декември 2003 г. акционерите на WRJ-Serwis дадоха съгласието си TFS да придобие акции в дружеството. Акциите бяха с номинална стойност 7 910 000 PLN. TFS придоби акциите основно в замяна на вземания, дължими на TFS от страна на Huta Jedność. Тези вземания бяха прехвърлени на WRJ-Serwis. TFS също така плати за акциите в брой (890 000 PLN) и чрез апортни вноски (метален скрап от Huta Jedność за допълнителна обработка; стойност на прехвърлените материали 450 000 PLN). Споразумението за придобиване на акции беше подписано на 8 юни 2004 г. Увеличението на капитала беше регистрирано едва на 17 август 2007 г.
(26)
Едновременно с TFS акции в увеличения дружествен капитал получиха един от съществуващите акционери, PIW Enpol Sp. z o.o., и един нов акционер, Commplex Sp. z o.o. (и двамата представляват частни дружества). Дружествата придобиха акциите чрез прехвърляне на вземания, дължими от Huta Jedność на WRJ-Serwis.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(27)
Както е описано в съображение 3, на 23 октомври 2007 г. Комисията реши да открие процедура по официално разследване („решение за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедурата Комисията първо изрази своето мнение, че е компетентна да взема решение относно случая и че въпросните мерки представляват държавна помощ, която не е съвместима с вътрешния пазар.
3.1. Приложимо право и компетентност на Комисията
(28)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази становището, че членове 107 и 108 от ДФЕС (тогава членове 87 и 88 от Договора за ЕО) обикновено не се прилагат по отношение на помощ, предоставена преди присъединяването, която вече не се прилага след присъединяването. При все това разпоредбите на Протокол № 8 от Договора за присъединяване относно преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия („Протокол № 8“) могат да се считат за lex specialis по отношение на членове 107 и 108 от ДФЕС, които разширяват обхвата на наблюдението на държавна помощ съгласно ДФЕС, така че да се обхване всяка помощ, предоставена за преструктурирането на полската стоманодобивна индустрия между 1997 г. и 2006 г. В съответствие с това Комисията по принцип е компетентна да оцени такава помощ.
(29)
По отношение на това дали производители на тръби като WRJ и WRJ-Serwis са част от „стоманодобивната индустрия“ за целите на Протокол № 8, Комисията отчете следното: Протокол № 8 се основава на националната програма за преструктуриране (План за преструктуриране и развитие на полската промишленост за добив на желязо и стомана, („НПП“). Обхватът на НПП и Протокол № 8 не е ограничен до обхвата на приложение I към Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана („Договора за ЕОВС“), а обхваща и определени сектори на стоманодобивната индустрия като безшевни тръби и големи заварени тръби.
(30)
В съответствие с решението за откриване на процедурата, първо, това тълкуване е в съответствие с определението на стоманодобивната индустрия според правилата на ЕС за държавната помощ, а именно определението от приложение Б към Многосекторната рамка (5). Второ, това следва от НПП, половината от бенефициерите на която са производители на тръби. В действителност Huta Jedność, предшественикът на WRJ и WRJ-Serwis, е участвало в процеса на програмата за преструктуриране и е изрично посочено няколко пъти в проекта на НПП, но накрая не се приема за потенциален бенефициер, тъй като към този момент е имало планове да бъде закрито след обявяването му в несъстоятелност през 2002 г.
(31)
В резултат на това Комисията приема, че забраната за предоставяне на помощ, която не е обхваната от НПП и Протокол № 8, се прилага по отношение на Huta Jedność, WRJ и WRJ-Serwis.
3.2. Наличие на държавна помощ
(32)
По отношение на инвестициите, осъществени във WRJ от страна на TFS, и обезпечението, предоставено от TFS на дружеството, Комисията изрази сериозни съмнения дали те съответстват на изискванията на принципа на инвеститор в пазарна икономика. WRJ е било изправено през затруднения към момента, когато са взети мерките, и е нямало да може само да се сдобие със средствата от капиталовия пазар. Комисията се съмнява също дали би била налице достатъчна възвращаемост от инвестицията. На последно място тя изразява становището, че инвестициите едва ли могат да бъдат оправдани с факта, че TFS е възнамерявало да приватизира WRJ на по-късен етап.
(33)
По отношение на гаранцията, предоставена от държавната хазна на WRJ, Комисията отбеляза, че не е било ясно дали WRJ е изпитвало затруднения към момента, когато гаранцията е била предоставена, т.е. през 1997 г. От друга страна, по отношение на увеличението на гаранцията през 2003 г. може да се счита, че WRJ е изпитвало затруднения и поради това Комисията изрази съмнения относно съответствието на това увеличение на гаранцията с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(34)
По отношение на инвестициите, осъществени във WRJ-Serwis от страна на TFS, Комисията изрази съмнения дали съответстват на изискванията на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Комисията отбеляза, че дружеството е изпитвало затруднения през 2003 г. и следователно счита за съмнително, че инвестициите са обещавали разумна възвращаемост.
3.3. Съвместимост на държавната помощ
(35)
Комисията не беше в състояние да открие основание, въз основа на което потенциалната държавна помощ би могла да се обяви за съвместима, тъй като помощите за инвестиране или преструктуриране на стоманодобивния сектор между 1997 г. и 2006 г. бяха забранени съгласно Протокол № 8 и следователно съгласно правилата за държавната помощ на ЕС.
4. МНЕНИЕ НА ПОЛША ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(36)
Полша представи своето мнение относно решението за откриване с писма от 21 януари и 1 февруари 2008 г. Като цяло Полша не се съгласи с тълкуването на Протокол № 8 от страна на Комисията и повтори своята позиция, че въпросните мерки не са представлявали държавна помощ.
4.1. Приложимо право и компетентност на Комисията
(37)
Полша счита, че не бива да се правят обобщения въз основа на Протокол № 8, който представлява изключение от правилото за ненамеса във връзка с държавни помощи преди присъединяването.
(38)
Първо, тя отбелязва, че производителите на тръби и техните продукти не са включени в приложение I към Протокол № 2 към Европейското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави-членки, от една страна, и Република Полша, от друга страна (6) („Протокол № 2 към Европейското споразумение“) и следователно не попадат в обхвата на неговото приложение.
(39)
Второ, забраната за предоставяне на държавна помощ на производителите на тръби в държавите-членки беше въведена на 24 юли 2002 г. с влизането в сила на приложение Б към Многосекторната рамка, където се определя обхвата на понятието „стоманодобивна индустрия“. Според това определение секторът на безшевните тръби и големите заварени тръби е част от „стоманодобивната индустрия“. В съответствие с това одобреният от Комисията през 2003 г. НПП и Протокол № 8 също включват производителите на тръби. Преди това, когато се е прилагал Договорът за ЕОВС, секторът на тръбите е бил изключен.
(40)
Полша прави заключението, че Протокол № 8 трябва да се тълкува в смисъл, че помощта, предоставена преди 24 юли 2002 г. на производителите на тръби, не е подлежала на контрола на Комисията (както и всички други интервенции, осъществени преди влизане в сила на Договора за присъединяване). След тази дата производителите на тръби са подлежали на посочените ограничения.
(41)
По отношение на осведомеността на получателите Полша отбелязва, че WRJ-Serwis може да се категоризира като производител на стомана считано едва от 2004 г. насам, когато започва да използва материалната база на цеха за валцуване, и че преди тази дата държавната интервенция не може да се счита за държавна помощ за стоманодобивната индустрия.
(42)
На последно място Полша подчертава, че проектът WRJ не е продължение на предишния проект Huta Jedność.
4.2. Наличие на държавна помощ
(43)
В допълнение Полша твърди, че TFS, макар и контролирано от държавната хазна, функционира при пазарни условия, за да генерира печалби. Действията, предприети от TFS по отношение на WRJ и WRJ-Serwis, не са били в резултат на конкретна мярка за контрол или надзор от страна на държавата. В съответствие с това не може непременно да се твърди, че държавната хазна е упражнявала контрол по смисъла на решението по дело Stardust Marine (7).
(44)
По отношение на увеличенията на капитала в WRJ и гаранциите, предоставени от TFS, Полша счита, че TFS не е инвестирало никакви съществени средства в проекта WRJ. В действителност замяната на вземания срещу акции в WRJ е по-рационална от икономическа гледна точка от прякото събиране на тези вземания. Освен това към момента на инвестицията на TFS в WRJ, TFS е притежавало бизнес планове, които показват рентабилността на проекта WRJ. На последно място, консорциумът на банките също е имал желание да осигури допълнително финансиране за WRJ в този момент. В съответствие с това TFS е действало като инвеститор в условията на пазарна икономика.
(45)
Полша счита, че увеличението на държавната гаранция за WRJ е в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като е гарантирано с ценно обезпечение и WRJ е плащало на държавната хазна такса за гаранция по пазарни цени. Освен това гаранцията е зависела от това дали банките ще подновят финансирането на проекта WRJ, което не се е случило. В съответствие с това увеличението на гаранцията изобщо не е реализирано и Полша счита, че на WRJ не е дадено преимущество.
(46)
Счита се, че капиталовата интервенция в WRJ-Serwis съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Първо, частни акционери са закупили акции заедно с TFS. Второ, WRJ-Serwis не е било в затруднено финансово положение, а TFS е взело решението с оглед на печалбите, които ще бъдат генерирани в бъдеще от WRJ-Serwis. На последно място, TFS успява да поеме контрола върху WRJ-Serwis и имота, върху който е изграден проектът WRJ.
(47)
По отношение на консолидацията на WRJ и WRJ-Serwis Полша твърди, че това е бил единственият начин бързо да се поеме контрола върху проекта WRJ и да бъде завършен от частен инвеститор, като същевременно се осигури максимално възстановяване на капитала, инвестиран до момента от държавата.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(48)
Комисията получи мнения от една заинтересована трета страна, която категорично се противопостави на субсидиите, предоставени от Полша. Тази страна припомня, че тръбите никога не са били продукти, обхванати от Договора за ЕОВС, както и че индустрията за тръби е трябвало да се преструктурира за своя собствена сметка, без да получава държавна помощ. Приемането на помощ в този случай би навредило на европейската индустрия за тръби. Тази страна също така заявява, че приемането на помощта би могло да застраши нейните опити да демонстрира, че някои държави, които осъществяват внос на тръби, внасят тръби в ЕС на дъмпингови или субсидирани цени. На последно място тази страна твърди, че европейската индустрия за безшевни стоманени тръби е била в специфично икономическо положение - със свръхкапацитет в Европа и необходимост да изнася големи количества, докато вносът от Китай се е увеличил през 2007 г.
6. МНЕНИЕ НА ПОЛША ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНАТА СТРАНА
(49)
Коментарите на заинтересованата страна бяха препратени на Полша, което представи своето мнение на 16 февруари 2009 г. Полша поддържа позицията, че следва да съществуват прозрачни правила за лоялната конкуренция на пазара за тръби.
(50)
Полша е съгласна с третата страна, че тръбите никога не са били продукт, обхванат от Договора за ЕОВС, и потвърждава, че „стоманодобивният сектор“ не е включвал производителите на тръби до влизането в сила на Многосекторната рамка на 24 юли 2002 г. В съответствие с това забраната за държавната помощ в сектора за тръбите започва да се прилага едва от 24 юли 2002 г., когато влиза в сила „разширеното“ определение на стоманодобивния сектор.
(51)
На последно място Полша потвърждава, че WRJ никога не е започвало производствени дейности, а WRJ-Serwis е спряло производството през 2008 г. Полша подчертава, че никога не е предоставяла държавна помощ на WRJ.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Приложимо право и компетентност на Комисията
(52)
Въпросните мерки са предоставени преди присъединяването на Полша към Европейския съюз (т.е. преди 1 май 2004 г.). По принцип членове 107 и 108 от ДФЕС не се прилагат по отношение на помощ, която е предоставена преди присъединяването и която вече не се прилага след него (8). Чрез дерогация от това общо правило и следователно като изключение Комисията е компетентна да проучва държавна помощ, предоставена от Полша в контекста на преструктурирането на нейната стоманодобивна индустрия преди присъединяването въз основа на Протокол № 8 към Договора за присъединяване.
7.1.1. Протокол № 8 в качеството му на lex specialis
(53)
Протокол № 8 съдържа разпоредби, които позволяват на Полша да завърши преструктурирането на своята стоманодобивна индустрия, започнало преди присъединяването. Предприсъединителното преструктуриране на полския стоманодобивен сектор беше извършено въз основа на Протокол № 2 към Европейското споразумение, удължен с решение на Съвета за асоцииране ЕС-Полша („решението на Съвета за асоцииране“) (9).
(54)
Протокол № 2 към Европейското споразумение предоставя на Полша т.нар. „гратисен период“ от пет години, от 1992 г. до края на 1996 г., през който тя има право да преструктурира с държавна помощ своя стоманодобивен сектор в рамките на ЕОВС.
(55)
Този гратисен период беше удължен с решение на Съвета за асоцииране с още осем години, считано от 1 януари 1997 г., или до присъединяването на Полша към ЕС. През този период Полша би могла по изключение да предоставя държавна помощ за „продукти от стомана“ с цел преструктуриране при сроковете и условията, заложени в Протокол № 2 към Европейското споразумение (удължен с решение на Съвета за асоцииране) и на базата на НПП, който Полша предостави на Комисията през април 2003 г. След оценката на НПП от страна на Комисията, държавите-членки одобриха полското предложение през юли 2003 г. (10)
(56)
Протокол № 8 позволява на Комисията да наблюдава след присъединяването на Полша държавната помощ, предоставена от Полша на стоманодобивния сектор въз основа на Протокол № 2 към Европейското споразумение (удължен с решение на Съвета за асоцииране) и НПП. Освен това Протокол № 8 дава право на Комисията да възстановява помощ, предоставена в разрез с Протокол № 2 към Европейското споразумение и НПП. В съответствие с това Протокол № 8 е lex specialis, който позволява, при изключителни обстоятелства и чрез дерогация от общия режим, наблюдение и преглед с обратна сила на държавната помощ, предоставена от Полша на полската стоманодобивна индустрия преди присъединяването. Това се потвърждава от Съда, който посочва, че Протокол № 8 е lex specialis по отношение на членове 107 и 108 от ДФЕС, който разширява прегледа на държавната помощ, извършван от Комисията съгласно ДФЕС, така че да се обхване помощта, предоставена за реорганизацията на полската стоманодобивна индустрия през периода 1997-2003 г. (11)
7.1.2. Обхват на компетентността на Комисията да извършва контрол с обратна сила съгласно Протокол № 8
(57)
В контекста на тази процедура, Комисията трябва да оцени дали изключителната компетентност за извършване на контрол с обратна сила, описана в съображения 53-56, обхваща и мерките, предоставени на производителите на тръби преди присъединяването на Полша. За тази цел правните основания, приложими в този случай, т.е. Протокол № 8 във връзка с Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране, трябва да се тълкуват с оглед да се определи дали техните разпоредби обхващат мерките, предоставени на полските производители на тръби преди присъединяването.
(58)
Общопризнат правен принцип е, че разпоредбите на lex specialis, което представлява дерогация от общия режим, трябва да се тълкуват stricto sensu. Стриктното тълкуване на горепосочените правни основания (вж. съображения 59-65 по-долу) води до заключение, че изключителната компетентност на Комисията да извършва контрол с обратна сила е ограничена до предприсъединителните мерки, предоставени на производителите от ЕОВС, което изключва мерки за производителите на тръби.
7.1.3. Тълкуване на правните основания
(59)
Точки 12 и 18 от Протокол № 8 определят компетенциите на Комисията да осъществява наблюдение и контрол с обратна сила по отношение на предприсъединителната помощ за полската стоманодобивна индустрия. Точка 12 оправомощава Комисията и Съвета да наблюдават осъществяването на НПП преди и след присъединяването, до 2006 г. Точка 18 оправомощава Комисията да нарежда възстановяване на държавна помощ, предоставена в разрез с условията, предвидени в Протокол № 8.
(60)
Точка 1 от Протокол № 8 гласи, че държавната помощ, предоставена от Полша за преструктуриране на „специфични части от полската стоманодобивна индустрия“, се счита за съвместима с общия пазар, при условие че „срокът, предвиден в член 8, параграф 4 от Протокол 2 за продуктите на ЕОВС към Европейското споразумение […], се удължава до датата на присъединяване“, сроковете, предвидени в НПП се спазват, условията, посочени в Протокол № 8, се изпълняват и „не се изплащат държавни помощи на полската стоманодобивна индустрия след датата на присъединяването“.
(61)
Точка 2 от Протокол № 8 гласи, че преструктурирането на полския стоманодобивен сектор, както е описано в отделните бизнес планове на компаниите, изброени в приложение 1, се завършва не по-късно от 31 декември 2006 г. В точка 3 от Протокол № 8 се посочва, че единствено компаниите, изброени в приложение 1 към Протокола, имат право на държавна помощ в рамките на полската програма за преструктуриране на стоманодобива.
(62)
Точка 1 от Протокол № 8 се позовава изрично на член 8, параграф 4 от Протокол 2 към Европейското споразумение, удължен с решение на Съвета за асоцииране. Протокол 2 към Европейското споразумение се прилага единствено за „стоманени продукти от ЕОВС“ (член 8, параграф 4 от Протокол 2), като стоманените продукти дори се изброяват в приложение. Последното възпроизвежда списъка с продукти от ЕОВС, определен в приложение I към Договора за ЕОВС, където определението на „стоманени продукти от ЕОВС“ изрично изключва (тръби „стоманени тръби (безшевни или заварени) […] полирани пръти и железни отливки (тръби и фитинги, и други железни отливки)“).
(63)
Договорът за ЕОВС изтече на 23 юли 2002 г. Считано от тази дата, държавната помощ за стоманодобивната индустрия беше обхваната от общия режим на ЕО. Поради това беше решено да се разшири определението за европейския стоманодобивен сектор, така че производителите на тръби да бъдат включени в него. Това беше кодифицирано в член 27 и приложение Б към Многосекторната рамка, която определя стоманодобивния сектор на ЕС като включващ „безшевни тръби, други тръби и кухи профили“ както и „заварени тръби от желязо или стомана“. Това разширено определение на стоманодобивния сектор беше въведено по-късно в приложение I към Насоките за националната регионална помощ за 2007-2013 г. (12) и в точка 29 от член 2 от Общия регламент за групово освобождаване (13).
(64)
При все това нито Протокол № 2 към Европейското споразумение, нито решението на Съвета за асоцииране бяха изрично изменени, за да се включи това разширено определение на стоманодобивния сектор на ЕС, включващо производителите на тръби. Протокол № 2 към Европейското споразумение изтече на 31 декември 1996 г. Решението на Съвета за асоцииране удължи валидността на Протокол № 2 към Европейското споразумение от 1 януари 1997 г. с осем години или до датата на присъединяване на Полша (което настъпи първо). Член 1 от решението на Съвета за асоцииране се отнася за „стоманените продукти“ като цяло, но обхватът на неговото приложение е специално свързан с член 8, параграф 4 от Протокол № 2 към Европейското споразумение, който обхваща единствено стоманените продукти от ЕОВС. По-специално, условие за удължаването на Протокол № 2 към Европейското споразумение е Полша да предостави на Комисията НПП и бизнес планове за своите бенефициери, които отговарят на „изискванията, предвидени в член 8, параграф 4 от Протокол № 2 и които са оценени и приети от националния ѝ орган за надзор на държавните помощи (Служба за конкуренция и за защита на потребителите)“ (член 2 от решението на Съвета за асоцииране).
(65)
В контекста на горепосочените съображения Комисията прави заключение, че точка 18 от Протокол № 8, тълкувана в контекста на точки 1-3 от Протокол № 8 съвместно с Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране, не дава на Комисията компетентност да контролира помощта, предоставена на полските производители на тръби преди присъединяването.
7.1.4. Правила за прилагане на Европейското споразумение като тълкувателен документ
(66)
В допълнение към правното тълкуване на обхвата на приложимите правни основания (т.е. Протокол № 8, Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране - вж. съображения 59-65 по-горе), Комисията проучи и въпроса дали правилата за прилагане на разпоредбите за държавната помощ в Европейското споразумение и Протокол № 2, както са приети от Съвета за асоцииране ЕС-Полша през 2001 г. („правилата за прилагане“) (14), са уместни за определяне на обхвата на компетентност на Комисията да извършва контрол с обратна сила по отношение на предприсъединителните мерки, предоставени на полските производители на тръби.
(67)
Като общ принцип, правилата за прилагане съдържат процедурни правила, които следва да се разграничават от материалноправните разпоредби за държавната помощ в Европейското споразумение и Протокол № 2 към Европейското споразумение. Трябва да се отбележи обаче, че правилата за прилагане също така съдържат специфични разпоредби относно критериите за оценяване на съвместимостта на помощта съответно с Европейското споразумение и Протокол № 2 към Европейското споразумение.
(68)
Първото изречение от член 2, параграф 1 от правилата за прилагане гласи: „Оценката на съвместимостта на отделните държавни помощи и програми с Европейското споразумение, както е предвидено в член 1 от настоящите правила, се извършва въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата на член 87 от Договора за създаване на Европейската общност, включително настоящото и бъдещото вторично законодателство, рамки, насоки и други приложими административни актове, приведени в действие в Общността, и съдебната практика на Първоинстанционния съд и Съда на Европейските общности, както и всяко друго решение, взето от Съвета за асоцииране съгласно член 4, параграф 3.“ С това изречение се установява общият принцип, че материалноправните критерии за оценяване на съвместимостта на държавната помощ като цяло с Европейското споразумение са „променливи“ в смисъл, че в тях се включват промените/развитието в европейското право и юриспруденция с течение на времето.
(69)
Второто изречение от член 2, параграф 1 от правилата за прилагане се отнася по-специално до критериите за съвместимост съгласно Протокол № 2: „Дотолкова доколкото помощи или програми за помощ са предназначени за продукти, обхванати от Протокол № 2 към Европейското споразумение, първото изречение на този параграф се прилага изцяло с изключение на това, че оценката не може да се извършва въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата на член 87 от Договора за създаване на Европейската общност, а въз основа на критерии, произтичащи от прилагането на правилата за държавната помощ от Договора за създаване на Европейската общност за въглища и стомана.“ Формулировката на това изречение ясно показва, че за разлика от положението при общата помощ, обхваната от първото изречение на член 2, параграф 1 (вж. съображение 68 по-горе), за целите на помощта, обхваната Протокол № 2 към Европейското споразумение, критериите за съвместимост се развиват чрез позоваване на Договора за ЕОВС. Не са дадени специфични указания относно развитието на критериите за съвместимост след изтичането на Договора за ЕОВС през 2002 г.
(70)
Член 2, параграфи 2 и 3 от правилата за прилагане определят механизма, чрез който промените в критериите за съвместимост на ЕС следва да бъдат въведени в Полша. По-специално, Полша се информира за всички промени в общностните критерии за съвместимост, които не са публикувани и „когато такива промени не срещнат възражение от страна на Република Полша в срок от три месеца от датата на получаване на официалната информация за тях, те стават критерии за съвместимост, както е предвидено в параграф 1 от настоящия член. Когато такива промени срещнат възражение от страна на Република Полша и предвид сближаването на законодателството, както е предвидено в Европейското споразумение, се провеждат консултации в съответствие с членове 7 и 8 от настоящите правила.“
(71)
При все че Полша не възрази в срок от три месеца срещу промяната, направена през 2002 г. в определението на Общността за стоманодобивна индустрия, с която бяха включени производителите на тръби, тези промени в общностното право не биха могли да се прилагат по отношение на мерки, които попадат извън обхвата на Европейското споразумение, т.е. онези, които не са били обхванати от Договора за ЕОВС. Освен това Протокол № 8 представлява lex specialis и поради това за определяне на обхвата на неговото прилагане Комисията не може да използва разширяването на определението на стоманодобивния сектор на ЕС след изтичането на Договора за ЕОВС. Ето защо следва да се заключи, че трябва да се прави ясно разграничение между „променливата“ същност на приложимото право към държавната помощ за стоманодобивния сектор в Полша преди присъединяването съгласно Европейското споразумение от една страна и необходимото строго тълкуване на обхвата на компетентността на Комисията да извършва контрол с обратна сила, произтичащ от Протокол № 8, Протокол № 2 към Европейското споразумение и решението на Съвета за асоцииране от друга страна.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(72)
Въз основа на предходните съображения Комисията трябва да направи заключението, че не е компетентна да извършва преглед на мерките в полза на полските производители на тръби преди присъединяването и по-специално през периода 1997-2003 г. въз основа на Протокол № 8. Настоящата процедура се закрива с оглед на факта, че Комисията не е компетентна да оценява мерките, обхванати от настоящата процедура,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Процедурата по официално разследване, определена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, открита с писмо от 23 октомври 2007 г., адресирано до Полша, се закрива с оглед на факта, че Комисията не е компетентна съгласно разпоредбите на Протокол № 8 към Договора за присъединяване на Полша да извършва преглед на мерките, предоставени от Полша на WRJ и WRJ-Serwis през 2001 г., 2002 г. и 2003 г.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Полша.
Съставено в Брюксел на 6 юли 2010 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 6. Juli 2010
zu der Maßnahme C 48/07 (ex NN 60/07), die von Polen zugunsten von WRJ und WRJ-Serwis durchgeführt wurde
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2010) 4476)
(Nur der polnische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2010/612/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf das Protokoll Nr. 8 des Beitrittsvertrags über die Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem vorgenannten Artikel (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Die Kommission wurde im Rahmen der Überwachung der Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie auf Unregelmäßigkeiten im polnischen Stahlrohrsektor hingewiesen. Nach dem Beitritt Polens zur EU wurden die Beihilfen an Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. („WRJ“) und WRJ Serwis Sp. z o.o. („WRJ-Serwis“) von Amts wegen überprüft. Mit Schreiben vom 6. April 2005, 4. August 2005, 3. November 2005, 4. Mai 2006, 17. November 2006 und 11. Juli 2007 forderte die Kommission Informationen von den polnischen Behörden an. Die polnischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 7. Juni 2005, 29. September 2005, 2. Dezember 2005, 18. Mai 2006, 31. Mai 2006, 10. Januar 2007 und 3. August 2007.
(2)
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2007 teilte die Kommission Polen ihren Beschluss mit, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union („AEUV“) (3) bezüglich mehrerer Maßnahmen zugunsten von WRJ und WRJ-Serwis einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 24. November 2007 veröffentlicht (4). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, zu den Maßnahmen Stellung zu nehmen.
(4)
Die Kommission erhielt die Stellungnahme eines Beteiligten. Sie leitete diese an Polen weiter, das Gelegenheit zur Reaktion auf die Stellungnahme erhielt; Polen übermittelte seine Bemerkungen mit Schreiben vom 16. Februar 2009. Die Antwort Polens auf die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens erfolgte mit Schreiben vom 21. Januar 2008 und 1. Februar 2008.
(5)
Am 16. Februar 2009 forderte die Kommission weitere Informationen an, die Polen mit Schreiben vom 4. Juni 2009 übermittelte.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
2.1. Begünstigte
2.1.1. WRJ
(6)
WRJ hat seinen Sitz in Katowice und beschäftigt 12 Personen in der Verwaltung. 40,736 % der Anteile sind im Besitz von Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. („TFS“), einem zu 99,6 % in Staatseigentum stehenden Unternehmen. Weitere 7,235 % der Anteile werden von Walcownia Rur Silesia S.A. („Walcownia Rur Silesia“) gehalten, einem 100%igen Tochterunternehmen von TFS.
(7)
Die übrigen Anteilseigner sind:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (Anteil 19,009 %),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (Anteil 8,3 %),
-
Kulczyk Privatstiftung (Anteil 4,533 %),
-
Huta Jedność (Anteil 0,817 %),
-
eine Reihe weiterer Minderheitsanteilseigner mit einem jeweiligen Anteil von 0,004 % bis 3,4 %.
(8)
WRJ wurde 1995 zwecks Errichtung eines neuen Walzwerks für nahtlose Rohre mit einer Produktionskapazität von 160 000 t im Jahr („WRJ-Projekt“) gegründet.
(9)
Ein weiteres Unternehmen, Huta Jedność, hatte 1978 mit dem Bau eines Walzwerks für nahtlose Rohre mit einer Kapazität von 400 000 t begonnen, die Arbeiten wurden aber 1980 eingestellt, als staatliche Beihilfen ausgesetzt wurden. Nach verschiedenen Anläufen zur Wiederaufnahme des Projekts stellte Huta Jedność einen Antrag auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens und Liquidation des Vermögens, der jedoch vom Gericht abgelehnt wurde. Derzeit befindet sich das Unternehmen Huta Jedność in Liquidation, deren Aktivitäten in der Vermietung von Gegenständen des Produktionsvermögens an andere Unternehmen und der Tätigkeit als Versorgungsdienstleister bestehen.
(10)
Das WRJ-Projekt umfasste Infrastrukturelemente ebenso wie einen Teil der Maschinen und Anlagen, die zuvor von Huta Jedność für das ursprüngliche Projekt zusammengetragen worden waren, und sollte auf einem Grundstück errichtet werden, das zuvor Huta Jedność gehörte. Zur Beteiligung am WRJ-Projekt, das 1997 begann, wurden neue Investoren aufgefordert. Das Projekt wurde 2001 gestoppt, seitdem haben sich die Investoren zurückgezogen. Obschon die Arbeiten anscheinend zu 86 % abgeschlossen wurden, hat WRJ nie die Produktion aufgenommen.
(11)
Am 4. September 2007 meldete Walcownia Rur Silesia, ein 100%iges Tochterunternehmen von TFS, das zur Konsolidierung des polnischen Stahlrohrsektors gegründet worden war (siehe Erwägungsgründe 15 bis 17), die Insolvenz von WRJ an und beantragte die Liquidation von dessen Vermögen. Das Bezirksgericht Katowice erklärte WRJ am 23. Januar 2008 für insolvent und ordnete die Liquidation seines Vermögens an, wozu es einen Insolvenzverwalter bestellte. Anscheinend wurden bislang noch keine Vermögensgegenstände von WRJ im Rahmen des Insolvenzverfahrens veräußert.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis wurde 2002 gegründet, nach Umwandlung des Unternehmens Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A., das 1999 gegründet worden war. Anteilseigner sind TFS (Anteil 54,66 %), PIW ENPOL Sp. z o.o. (Anteil 36,77 %), Commplex Sp. z o.o. (Anteil 8,29 %) und Huta Jedność (Anteil 0,28 %).
(13)
Ursprünglicher Zweck von WRJ-Serwis war die Durchführung des WRJ-Projekts und die Schaffung besserer Möglichkeiten zur Kreditaufnahme für WRJ. WRJ-Serwis nahm die Investitionstätigkeiten jedoch nie auf, sondern hat seit Mai 2004 nahtlose kaltgewalzte Stahlrohre produziert, nachdem Huta Jedność die Produktion im Walzwerk Anfang 2004 eingestellt hatte. Diese Tätigkeit wird auf der Grundlage von Aktiva durchgeführt, die ursprünglich von Huta Jedność geleast wurden. Diese Aktiva wurden später von ING Bank Śląski S.A. und schließlich von Walcownia Rur Silesia übernommen. Darüber hinaus erwarb WRJ-Serwis 9/10 der Nutznießung des Grundstücks, auf dem das WRJ-Projekt angesiedelt ist, sowie 9/10 des Eigentums an den auf diesem Grundstück errichteten Gebäuden.
(14)
WRJ-Serwis stellte den Betrieb im April 2008 ein, als Walcownia Rur Silesia die Produktion von Stahlrohren im Walzwerk übernahm.
2.1.3. Konsolidierung von WRJ und WRJ-Serwis und Anläufe zu ihrer Privatisierung
(15)
TFS begann 2004 mit der Suche nach einem strategischen Investor für WRJ und WRJ-Serwis. 2005 wurden interessierte Parteien zu Angeboten eingeladen, woraufhin zwei Angebote eingereicht wurden. Schließlich wurde eine Rahmenvereinbarung mit einem Bieter über den Erwerb der von allen Verbindlichkeiten befreiten Aktiva von WRJ und WRJ-Serwis geschlossen; diese Vereinbarung wurde jedoch zum Oktober 2006 gekündigt, da die Bedingungen nicht erfüllt worden waren. TFS leitete im Dezember 2006 ein neues Ausschreibungsverfahren ein, erhielt aber keine verbindlichen Angebote.
(16)
Nach einer neuerlichen Ausschreibung im Jahr 2007 beschloss TFS, WRJ und WRJ-Serwis zu konsolidieren, um deren Privatisierung zu erleichtern. Zu diesem Zweck schuf TFS zwei neue Unternehmen, FEREX Sp. z o.o. („FEREX“) und Walcownia Rur Silesia. TFS hält 100 % der Anteile an beiden Unternehmen. Über Walcownia Rur Silesia und FEREX erwarb TFS die zur Durchführung des WRJ-Projekts erforderlichen Aktiva und übernahm die Verbindlichkeiten von WRJ und WRJ-Serwis:
a)
Walcownia Rur Silesia wurde durch den Erwerb der Verbindlichkeiten von WRJ in Höhe von PLN 168 940 469 bzw. PLN 95 595 057, die es vom Bankensyndikat bzw. von Stalexport erwarb, Gläubiger von WRJ. Außerdem erwarb Walcownia Rur Silesia das bewegliche Vermögen des Walzwerks vom Bankensyndikat, das von ING Bank Śląski geführt wurde.
b)
FEREX wurde ebenfalls Gläubiger von WRJ durch Erwerb von Verbindlichkeiten von WRJ in Höhe von insgesamt PLN 142 941 270,43, die FEREX von den Banken erwarb und die durch eine Hypothek auf Grundbesitz von WRJ und WRJ-Serwis gesichert waren.
(17)
Im August 2008 versuchten die polnischen Behörden erneut, WRJ, WRJ-Serwis, FEREX und Walcownia Rur Silesia zu verkaufen. TFS und Walcownia Rur Silesia forderten interessierte Parteien auf, an Verhandlungen über den gemeinsamen Erwerb der Aktiva von Walcownia Rur Silesia, des Anteilskapitals von FEREX, der Forderungen von TFS gegenüber FEREX und der TFS-Anteile am Kapital von WRJ-Serwis teilzunehmen. Das Verfahren endete am 15. Januar 2009 und führte nicht zum Verkauf angebotener Aktiva.
2.2. Die in Frage stehenden Maßnahmen
(18)
Die WRJ gewährte Beihilfe besteht aus Kapitalzuführungen durch TFS (2.2.1), von TFS übernommenen Bürgschaften (2.2.2) und vom Staat gestellte Sicherheiten (2.2.3). Die WRJ-Serwis gewährte Beihilfe besteht aus Kapitalzuführungen durch TFS (2.2.4).
2.2.1. Zuführungen zum Kapital von WRJ durch TFS
(19)
Die erste Zuführung zum Kapital von WRJ durch TFS erfolgte am 26. Juni 2002, als die Anteilseigner von WRJ eine Kapitalerhöhung beschlossen. TFS wurden Anteile im Nennwert von PLN 15 Mio. im Tausch gegen Forderungen zugeteilt. Die Forderungen von TFS bestanden gegenüber Huta Andrzej und Huta Katowice und beliefen sich auf PLN 15 Mio. Die Kapitalerhöhung wurde eingetragen und am 22. November 2002 wirksam.
(20)
Die zweite Kapitalerhöhung erfolgte am 17. Januar 2003, als die Anteilseigner von WRJ eine erneute Kapitalerhöhung beschlossen. TFS wurden Anteile im Nennwert von PLN 40 Mio. im Tausch gegen Forderungen von TFS an WRJ zugeteilt. Die Forderungen hatten einen Nennwert von PLN 40 Mio. und TFS hatte sie zuvor, im Dezember 2002, von ING Bank Śląski S.A. übernommen. Die Kapitalerhöhung wurde eingetragen und am 25. August 2003 wirksam.
2.2.2. Übernahme von Bürgschaften zugunsten WRJ durch TFS
(21)
2001 übernahm TFS eine Bürgschaft über bis zu PLN 5 Mio. eines Darlehens in Höhe von PLN 20 Mio. Das Darlehen war WRJ 1999 durch die Regionale Umwelt- und Wasserverwaltung (WFOŚiGW) gewährt worden.
(22)
2001 übernahm TFS eine Bürgschaft über bis zu PLN 50 Mio. eines Darlehens in Höhe von PLN 115 Mio. Das Darlehen war WRJ 1996 durch die Regionale Umwelt- und Wasserverwaltung (WFOŚiGW) gewährt worden.
2.2.3. Stellung von Sicherheiten zugunsten WRJ durch den Staat
(23)
Am 14. Oktober 1997 gewährte der Staat eine Bürgschaft über 45 % des Darlehensbetrags und der Zinsen für zwei Darlehen über insgesamt PLN 262,5 Mio. Diese Darlehen umfassten eine Fremdwährungs-Kreditfazilität und eine Kreditfazilität in PLN, die beide 1997 von einem Banksyndikat gewährt wurden.
(24)
Am 2. Januar 2003 wurde die staatliche Bürgschaft vom Kabinett durch Unterzeichnung der entsprechenden Dokumente auf 55 % erhöht. Die Erhöhung der Bürgschaft wurde nicht vollzogen.
2.2.4. Zuführungen zum Kapital von WRJ-Serwis durch TFS
(25)
TFS nahm Erhöhungen des Kapitals von WRJ-Serwis im Dezember 2003 vor, um die Mehrheitsbeteiligung an dem Unternehmen zu erzielen und dadurch die Kontrolle über das WRJ-Projekt zu erlangen. Mit Beschluss vom Dezember 2003 stimmten die Anteilseigner von WRJ-Serwis dem Erwerb von Anteilen am Unternehmen durch TFS zu. Die Anteile hatten einen Nennwert von PLN 7 910 000. TFS erwarb diese Anteile hauptsächlich im Tausch gegen Forderungen von TFS an Huta Jedność. Diese Forderungen wurden an WRJ-Serwis übertragen. TFS leistete für die Anteile auch eine Barzahlung (PLN 890 000) sowie eine Sacheinlage (Metallspäne von Huta Jedność für die weitere Verarbeitung, Übertragungswert PLN 450 000). Der Anteilserwerb wurde am 8. Juni 2004 unterzeichnet. Die Kapitalerhöhung wurde erst am 17. August 2007 eingetragen.
(26)
Neben TFS wurden Anteile aus der Kapitalerhöhung auch von einem bestehenden Anteilseigner, PIW Enpol Sp. z o.o., und einem neuen Anteilseigner, Commplex Sp. z o.o., (beides Privatunternehmen) gezeichnet. Die Unternehmen erwarben die Anteile durch die Übertragung von Forderungen, die gegenüber Huta Jedność bestanden, an WRJ-Serwis.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(27)
Wie in Erwägungsgrund 3 dargelegt, beschloss die Kommission am 23. Oktober 2007, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen („Eröffnungsbeschluss“). Im Eröffnungsbeschluss drückte die Kommission zuerst ihre Ansicht aus, dass sie über die Zuständigkeit verfügte, eine Entscheidung in dieser Angelegenheit zu treffen, und dass die in Frage stehenden Maßnahmen eine staatliche Beihilfe darstellen, die nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist.
3.1. Anwendbares Recht und Zuständigkeit der Kommission
(28)
Im Eröffnungsbeschluss vertrat die Kommission die Ansicht, dass die Artikel 107 und 108 (AEUV) (vormals Artikel 87 und 88 EG-Vertrag) normalerweise nicht auf Beihilfen anwendbar sind, die vor dem Beitritt gewährt und nach dem Beitritt nicht mehr angewendet wurden. Die Bestimmungen des Protokolls Nr. 8 des Beitrittsvertrags über die Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie („Protokoll Nr. 8“) könnten jedoch als eine lex specialis im Verhältnis zu den Artikeln 107 und 108 AEUV angesehen werden, die die Überwachung staatlicher Beihilfen nach dem AEUV auf alle Beihilfen ausdehnten, die für die Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie zwischen 1997 und 2006 gewährt wurden. Demgemäß wäre die Kommission grundsätzlich für die Bewertung solcher Beihilfen zuständig.
(29)
Hinsichtlich der Frage, ob Hersteller von Stahlrohren wie WRJ und WRJ-Serwis Teil der „Stahlindustrie“ im Sinne des Protokolls Nr. 8 sind, argumentierte die Kommission wie folgt: Das Protokoll Nr. 8 basierte auf dem nationalen Umstrukturierungsprogramm (Umstrukturierungs- und Entwicklungsprogramm für die polnische Stahlindustrie („NUP“)). Der Anwendungsbereich des NUP und des Protokolls Nr. 8 war nicht auf den Anwendungsbereich von Anhang I des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl („EGKS-Vertrag“) beschränkt, sondern umfasste auch bestimmte Stahlsektoren wie nahtlose Rohre und große gewalzte Rohre.
(30)
Laut Eröffnungsbeschluss war diese Auslegung erstens vereinbar mit der Definition der Stahlindustrie nach den EU-Regeln für staatliche Beihilfen, namentlich der Definition in Anhang B des multisektoralen Rahmens (5). Zweitens ergab sich dies aus dem NUP, bei dem die Hälfte der Begünstigten Hersteller von Rohren waren. In der Tat war Huta Jedność, Vorgängerin von WRJ und WRJ-Serwis, am Umstrukturierungsprozess beteiligt und wurde ausdrücklich mehrmals im Entwurf des NUP genannt, jedoch schließlich nicht als potenzieller Begünstigter angesehen, da es zu dem Zeitpunkt Pläne zur Liquidation des Unternehmens nach seiner Insolvenz im Jahr 2002 gab.
(31)
Im Ergebnis war die Kommission der Ansicht, dass das Verbot der Gewährung von Beihilfen, die nicht unter den NUP und das Protokoll Nr. 8 fielen, für Huta Jedność, WRJ und WRJ-Serwis zur Anwendung kommt.
3.2. Vorliegen staatlicher Beihilfen
(32)
Hinsichtlich der Investitionen von TFS in WRJ und der von TFS für das Unternehmen gestellten Sicherheiten äußerte die Kommission ernste Bedenken, dass diese den Anforderungen des Prinzips eines markwirtschaftlich handelnden Investors entsprochen hätten. WRJ befand sich zu dem Zeitpunkt, als diese Maßnahmen ergriffen wurden, in Schwierigkeiten und wäre selbst nicht in der Lage gewesen, Mittel auf dem Kapitalmarkt aufzunehmen. Die Kommission bezweifelte auch, dass eine ausreichende Rendite in Aussicht stand. Schließlich war sie auch der Auffassung, dass die Investitionen kaum dadurch zu rechtfertigen waren, dass TFS beabsichtigte, WRJ zu einem späteren Zeitpunkt zu privatisieren.
(33)
Hinsichtlich der vom Staat gewährten Bürgschaften zugunsten WRJ stellte die Kommission fest, dass es nicht klar war, ob sich WRJ zum Zeitpunkt der Bürgschaftsgewährung, d. h. 1997, in Schwierigkeiten befand. Was die Erhöhung der Bürgschaftssumme im Jahr 2003 angeht, könnte andererseits angenommen werden, dass sich WRJ in Schwierigkeiten befand, so dass die Kommission bezweifelte, dass die Erhöhung der Bürgschaftssumme mit dem Prinzip eines markwirtschaftlich handelnden Investors vereinbar war.
(34)
Hinsichtlich der Investitionen in WRJ-Serwis durch TFS bezweifelte die Kommission, dass diese die Anforderungen des Prinzips eines markwirtschaftlich handelnden Investors erfüllt hätten. Die Kommission stellte fest, dass sich das Unternehmen 2003 in Schwierigkeiten befand, und erachtete es daher als zweifelhaft, dass die Investitionen eine angemessene Rendite versprachen.
3.3. Vereinbarkeit der staatlichen Beihilfe
(35)
Die Kommission konnte keine Gründe erkennen, wonach die potenzielle staatliche Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar hätte erklärt werden können, da Investitions- oder Umstrukturierungsbeihilfen an die Stahlindustrie im Zeitraum 1997 bis 2006 durch das Protokoll Nr. 8 und somit nach den EU-Regeln für staatliche Beihilfen untersagt waren.
4. ÄUSSERUNGEN POLENS ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(36)
Polen übermittelte seine Äußerungen zum Eröffnungsbeschluss mit Schreiben vom 21. Januar und 1. Februar 2008. Zusammengefasst stimmte Polen der Auslegung des Protokolls Nr. 8 durch die Kommission nicht zu und wiederholte seine Auffassung, dass die in Frage stehenden Maßnahmen keine staatliche Beihilfe darstellten.
4.1. Anwendbares Recht und Zuständigkeit der Kommission
(37)
Polen ist der Auffassung, dass Verallgemeinerungen auf der Grundlage des Protokolls Nr. 8 nicht getroffen werden sollten, das eine Ausnahme von der Regel des Nichteingreifens in Bezug auf staatliche Beihilfen vor dem Beitritt darstellt.
(38)
Erstens weist Polen darauf hin, dass Hersteller von Rohren und ihre Erzeugnisse nicht in Anhang I zum Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens zur Gründung einer Assoziation zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihrer Mitgliedstaaten einerseits und der Republik Polen andererseits (6) („Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens“) aufgenommen waren und daher nicht in dessen Anwendungsbereich fielen.
(39)
Zweitens wurde das Verbot der Gewährung staatlicher Beihilfen an Hersteller von Rohren in den Mitgliedstaaten am 24. Juli 2002 eingeführt, als Anhang B des multisektoralen Rahmens, in dem der Umfang des Begriffs „Stahlindustrie“ definiert wurde, in Kraft trat. Gemäß dieser Definition war der Sektor der nahtlosen Rohre und großen geschweißten Rohre Teil der „Stahlindustrie“. Dementsprechend schlossen der von der Kommission 2003 genehmigte NUP und das Protokoll Nr. 8 auch Hersteller von Rohren ein. Zuvor, während der Geltung des EGKS-Vertrags, war der Stahlrohrsektor ausgenommen.
(40)
Polen kommt zu dem Schluss, dass das Protokoll Nr. 8 so auszulegen ist, dass vor dem 24. Juli 2002 Herstellern von Rohren gewährte Beihilfen nicht der Kontrolle durch die Kommission unterlagen (wie bei allen anderen Eingriffen, die vor dem Inkrafttreten des Beitrittsvertrags erfolgten). Nach diesem Zeitpunkt unterlagen Hersteller von Rohren den genannten Beschränkungen.
(41)
Was die Begünstigten angeht, weist Polen darauf hin, dass WRJ-Serwis erst seit 2004 als Stahlhersteller eingestuft werden kann, als das Unternehmen begann, die Walzwerkseinrichtungen zu nutzen, und dass vor diesem Zeitpunkt staatliche Eingriffe nicht als staatliche Beihilfen an die Stahlindustrie angesehen werden konnten.
(42)
Schließlich betont Polen, dass das WRJ-Projekt keine Fortsetzung des früheren Projekts von Huta Jedność darstellt.
4.2. Vorliegen staatlicher Beihilfen
(43)
Darüber hinaus macht Polen geltend, dass TFS, obschon vom Staat kontrolliert, nach Marktbedingungen mit Gewinnerzielungsabsicht handelt. Die von TFS getroffenen Maßnahmen bezüglich WRJ und WRJ-Serwis ergaben sich nicht aus einer besonderen Kontrolle oder Beaufsichtigung durch den Staat. Demgemäß übte der Staat nicht notwendigerweise die Kontrolle im Sinne des Urteils „Stardust Marine“ (7) aus.
(44)
Was die von TFS vorgenommenen Erhöhungen des Kapitals von WRJ und die von TFS übernommenen Bürgschaften angeht, ist Polen der Auffassung, dass TFS keine wesentlichen Mittel in das WRJ-Projekt gesteckt hat. Der Tausch von Forderungen gegen WRJ-Anteile war wirtschaftlich sinnvoller als die unmittelbare Eintreibung dieser Forderungen. Außerdem lagen TFS zum Zeitpunkt der Investitionen in WRJ Geschäftspläne vor, wonach das WRJ-Projekt profitabel war. Schließlich war auch das Bankensyndikat bereit, WRJ zu diesem Zeitpunkt weitere Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Demnach hat sich TFS wie ein markwirtschaftlich handelnder Investor verhalten.
(45)
Polen erachtet die Erhöhung der Bürgschaftssumme zugunsten WRJ als dem Prinzip eines markwirtschaftlich handelnden Investors entsprechend, da die Bürgschaft durch werthaltige Sicherheiten gedeckt war und WRJ dem Staat eine Marktsätzen entsprechende Bürgschaftsgebühr zahlte. Außerdem war die Bürgschaft von einer Empfehlung der Banken abhängig, das WRJ-Projekt zu finanzieren, die aber nicht erfolgte. Demgemäß wurde die Erhöhung der Bürgschaftssumme nie vollzogen und ergab sich nach Auffassung Polens kein Vorteil zugunsten WRJ.
(46)
Die Erhöhung des Kapitals von WRJ-Serwis wird als dem Prinzip eines markwirtschaftlich handelnden Investors entsprechend angesehen. Erstens erwarben private Anteilseigner zusammen mit TFS Anteile am Unternehmen. Zweitens befand sich WRJ-Serwis nicht in einer schwierigen Finanzlage und TFS traf die Entscheidung in Anbetracht der künftig von WRJ-Serwis zu erzielenden Gewinne. Schließlich war TFS in der Lage, die Kontrolle über WRJ-Serwis und die Grundstücke für die Errichtung des WRJ-Projekts zu erlangen.
(47)
Was die Konsolidierung von WRJ und WRJ-Serwis angeht, argumentiert Polen, dass dies der einzige Weg war, um eine rasche Übernahme und Fertigstellung des WRJ-Projekts durch einen privaten Investor zu ermöglichen und dabei die größtmögliche Rückzahlung der bis dahin vom Staat investierten Mittel sicherzustellen.
5. ÄUSSERUNGEN BETEILIGTER
(48)
Der Kommission gingen Äußerungen eines beteiligten Dritten zu, der die von Polen gewährten Subventionen entschieden ablehnte. Der Beteiligte weist darauf hin, dass Rohre nie Erzeugnisse darstellten, die dem EGKS-Vertrag unterlagen, und die Rohrindustrie die Umstrukturierung auf eigene Kosten bewältigen musste, ohne staatliche Beihilfen zu erhalten. Die Akzeptanz von Beihilfen in dieser Angelegenheit würde die europäische Rohrindustrie schädigen. Der Beteiligte führte auch aus, dass die Akzeptanz der Beihilfen Anstrengungen gefährden könnten nachzuweisen, dass bestimmte Rohre importierende Länder in die EU zu Dumpingpreisen oder subventionierten Preisen importieren. Schließlich argumentiert der Beteiligte, dass sich die europäische Industrie der nahtlosen Stahlrohre in einer besonderen wirtschaftlichen Situation befand, mit Überkapazitäten in Europa und der Notwendigkeit, große Mengen zu exportieren, während die Importe aus China 2007 zunahmen.
6. ÄUSSERUNGEN POLENS ZU DEN BEMERKUNGEN DES BETEILIGTEN
(49)
Die Bemerkungen des Beteiligten wurden Polen übermittelt, das seine Äußerungen am 16. Februar 2009 vorlegte. Polen unterstütze die Ansicht, dass es transparente Regeln für den fairen Wettbewerb auf dem Markt für Rohre geben sollte.
(50)
Polen stimmt mit dem Beteiligten überein, dass Rohre nie ein vom EGKS-Vertrag erfasstes Erzeugnis waren, und wiederholt, dass Hersteller von Rohren bis zum Inkrafttreten des multisektoralen Rahmens am 24. Juli 2002 nicht zur Stahlindustrie gehörten. Demnach hat das Verbot staatlicher Beihilfen im Rohrsektor erst seit dem 24. Juli 2002 gegolten, als die „erweiterte“ Definition der Stahlindustrie in Kraft trat.
(51)
Schließlich wiederholt Polen, dass WRJ die Produktionstätigkeit nie aufgenommen hat und WRJ-Serwis die Produktion 2008 eingestellt hat. Polen betont, dass es WRJ nie staatliche Beihilfen gewährt hat.
7. BEWERTUNG DER MASSNAHME
7.1. Anwendbares Recht und Zuständigkeit der Kommission
(52)
Die in Frage stehenden Maßnahmen wurden vor dem Beitritt Polens zur Europäischen Union (d. h. vor dem 1. Mai 2004) gewährt. Grundsätzlich gelten die Artikel 107 und 108 AEUV nicht für Beihilfen, die vor dem Beitritt gewährt wurden und nach dem Beitritt nicht mehr anwendbar sind (8). Abweichend von dieser allgemeinen Regel, und daher auf Basis einer Ausnahme, ist die Kommission nach dem Protokoll Nr. 8 zum Beitrittsvertrag für die Überprüfung von Beihilfen zuständig, die im Zusammenhang mit der Umstrukturierung seiner Stahlindustrie von Polen vor dem Beitritt gewährt wurden.
7.1.1. Die Eigenart des Protokolls Nr. 8 als eine lex specialis
(53)
Das Protokoll Nr. 8 umfasst Bestimmungen, die es Polen ermöglichen, die vor dem Beitritt begonnene Umstrukturierung seiner Stahlindustrie abzuschließen. Die vor dem Beitritt eingeleitete Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie wurde auf der Grundlage des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens, das durch einen Beschluss des Assoziationsrates EU-Polen („Beschluss des Assoziationsrates“) (9) verlängert worden war, durchgeführt.
(54)
Das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens räumte Polen eine Übergangsfrist von fünf Jahren, ab 1992 bis Ende 1996 ein, während der es Polen gestattet war, seinen EGKS-Stahlsektor mit staatlichen Beihilfen umzustrukturieren.
(55)
Diese Übergangsfrist wurde durch den Beschluss des Assoziationsrates um weitere acht Jahre ab dem 1. Januar 1997 oder bis zum EU-Beitritt Polens verlängert. In dieser Zeit konnte Polen ausnahmsweise in Bezug auf „Stahlerzeugnisse“ staatliche Beihilfen nach den Bedingungen des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens (wie durch den Beschluss des Assoziationsrates verlängert) und auf der Grundlage des NUP, den Polen der Kommission im April 2003 vorlegte, für Umstrukturierungszwecke gewähren. Nach Bewertung des NUP durch die Kommission genehmigten die Mitgliedstaaten den polnischen Vorschlag im Juli 2003 (10).
(56)
Das Protokoll Nr. 8 erlaubt es der Kommission, nach dem Beitritt Polens staatliche Beihilfen, die Polen der Stahlindustrie auf der Grundlage des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens (wie durch den Beschluss des Assoziationsrates verlängert) und des NUP gewährt hat, zu überwachen. Darüber hinaus ermächtigt das Protokoll Nr. 8 die Kommission, Beihilfen zurückzufordern, die unter Verstoß gegen das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und den NUP gewährt wurden. Demnach ist das Protokoll Nr. 8 eine lex specialis, das auf Basis einer Ausnahme und in Abweichung von der allgemeinen Regelung die nachträgliche Überwachung und Überprüfung staatlicher Beihilfen, die der polnischen Stahlindustrie von Polen vor dem Beitritt gewährt wurden, erlaubt. Dies wurde vom Gerichtshof bestätigt, der für Recht erkannte, dass das Protokoll Nr. 8 eine lex specialis bezüglich der Artikel 107 und 108 AEUV darstellt, die die Überwachung staatlicher Beihilfen durch die Kommission nach dem AEUV auf Beihilfen ausdehnt, die für die Reorganisation der polnischen Stahlindustrie während des Zeitraums von 1997 bis 2007 gewährt wurden (11).
7.1.2. Umfang der Zuständigkeit der Kommission zur nachträglichen Kontrolle nach dem Protokoll Nr. 8
(57)
Im Rahmen dieses Verfahrens muss die Kommission bewerten, ob die ausnahmsweise bestehende Zuständigkeit zur nachträglichen Kontrolle, die in den Erwägungsgründen 53 bis 56 dargelegt ist, auch Maßnahmen erfasst, die von Polen vor dem Beitritt zugunsten von Herstellern von Rohren ergriffen wurden. Dazu sind die für diesen Fall geltenden Rechtsgrundlagen, d. h. das Protokoll Nr. 8 in Verbindung mit Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und dem Beschluss des Assoziationsrates, im Hinblick auf die Feststellung auszulegen, ob die Bestimmungen Maßnahmen erfassen, die zugunsten polnischer Hersteller von Rohren vor dem Beitritt gewährt wurden.
(58)
Es handelt sich um einen allgemein anerkannten Rechtsgrundsatz, dass die Bestimmungen einer lex specialis, die Ausnahmen von der allgemeinen Regelung vorsieht, strikt auszulegen sind. Eine strikte Auslegung der vorgenannten Rechtsgrundlagen (siehe Erwägungsgründe 59 bis 65) führt zu dem Schluss, dass sich die ausnahmsweise bestehende Zuständigkeit der Kommission für die nachträgliche Kontrolle auf Maßnahmen vor dem Beitritt beschränkt, die EGKS-Herstellern gewährt wurden, was Maßnahmen zugunsten von Herstellern von Rohren ausschließt.
7.1.3. Auslegung der Rechtsgrundlagen
(59)
Die Nummern 12 und 18 des Protokolls Nr. 8 legen die Zuständigkeiten der Kommission für die Überwachung und nachträgliche Kontrolle von vor dem Beitritt gewährten Beihilfen zugunsten der polnischen Stahlindustrie fest. Nummer 12 ermächtigt die Kommission und den Rat, die Umsetzung des NUP vor und nach dem Beitritt bis 2006 zu überwachen. Nummer 18 ermächtigt die Kommission, die Rückforderung staatlicher Beihilfen anzuordnen, die unter Verstoß gegen die im Protokoll Nr. 8 festgelegten Bedingungen gewährt wurden.
(60)
Nummer 1 des Protokolls Nr. 8 legt fest, dass von Polen gewährte Beihilfen für die Umstrukturierung „bestimmter Teile seiner Stahlindustrie“ als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen sind, sofern „der Zeitraum gemäß Artikel 8 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2 über EGKS-Erzeugnisse zum Europa-Abkommen […] bis zum Tag des Beitritts verlängert worden ist“, die Bedingungen des NUP eingehalten werden, die Bedingungen des Protokolls Nr. 8 erfüllt sind und „der polnischen Stahlindustrie nach dem Tag des Beitritts keine staatliche Beihilfe für die Umstrukturierung mehr zu gewähren ist“.
(61)
Nummer 2 des Protokolls Nr. 8 bestimmt, dass die Umstrukturierung der polnischen Stahlindustrie nach den Vorgaben der einzelnen Geschäftspläne der in Anhang 1 aufgeführten Unternehmen bis spätestens 31. Dezember 2006 abgeschlossen sein muss. Nummer 3 des Protokolls Nr. 8 legt fest, dass nur den in Anhang 1 des Protokolls aufgeführten Unternehmen im Rahmen des Umstrukturierungsprogramms für die polnische Stahlindustrie staatliche Beihilfen gewährt werden können.
(62)
Nummer 1 des Protokolls Nr. 8 bezieht sich ausdrücklich auf Artikel 8 Absatz 4 des durch den Beschluss des Assoziationsrates verlängerten Europa-Abkommens. Das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens galt nur für „EGKS-Stahlerzeugnisse“ (Artikel 8 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2) und führte die Stahlerzeugnisse sogar in einem Anhang auf. Letzterer gab die Liste der EGKS-Erzeugnisse gemäß Anhang I des EGKS-Vertrags wieder, wo die Definition von „EGKS-Stahlerzeugnissen“ Rohre („Stahlröhren (nahtlos oder geschweißt), […], Blankstahl und Gussstücke (Röhren, Gusseisenrohre und Rohrleitungszubehör, schwere Gussstücke)“) ausdrücklich ausschließt.
(63)
Der EGKS-Vertrag lief am 23. Juli 2002 aus. Ab diesem Zeitpunkt wurden staatliche Beihilfen an die Stahlindustrie der allgemeinen EG-Regelung unterworfen. Anlässlich dessen wurde entschieden, die Definition der europäischen Stahlindustrie zu erweitern und Hersteller von Rohren einzubeziehen. Dies wurde in Artikel 27 und Anhang B des multisektoralen Rahmens kodifiziert, in dem die EU-Stahlindustrie unter Einbeziehung nahtloser Rohre und Hohlprofile sowie geschweißter oder genieteter Rohre aus Eisen oder Stahl definiert wurde. Diese erweiterte Definition der Stahlindustrie wurde in Anhang I der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (12) sowie in Nummer 29 von Artikel 2 der allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (13) übernommen.
(64)
Weder das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens noch der Beschluss des Assoziationsrates wurde jedoch ausdrücklich geändert, um diese erweiterte Definition der EU-Stahlindustrie zur Einbeziehung von Herstellern von Rohren widerzuspiegeln. Das Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens lief am 31. Dezember 1996 aus. Der Beschluss des Assoziationsrates verlängerte die Geltung des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens ab dem 1. Januar 1997 um acht Jahre oder längstens bis zum Beitritt Polens. Artikel 1 des Beschlusses des Assoziationsrates bezieht sich auf „Eisen- und Stahlerzeugnisse“ allgemein, sein Anwendungsbereich ist aber auch besonders mit Artikel 8 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens verknüpft, das nur EGKS-Stahlerzeugnisse erfasst. Insbesondere wurde die Verlängerung des Protokolls Nr. 2 des Europa-Abkommens davon abhängig gemacht, dass Polen der Kommission ein Umstrukturierungsprogramm und Geschäftspläne für dessen Begünstigte vorlegt, die allesamt „die Anforderungen des Artikels 8 Absatz 4 des Protokolls Nr. 2 erfüllen und von seiner nationalen Aufsichtsbehörde für staatliche Beihilfen (Amt für Wettbewerb und Verbraucherschutz) geprüft und genehmigt wurden“ (Artikel 2 des Beschlusses des Assoziationsrates).
(65)
Angesichts dessen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Nummer 18 des Protokolls Nr. 8, ausgelegt im Lichte der Nummern 1 bis 3 des Protokolls Nr. 8 in Verbindung mit Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und des Beschlusses des Assoziationsrates der Kommission nicht die Zuständigkeit gibt, Beihilfen zu kontrollieren, die polnischen Herstellern von Rohren vor dem Beitritt gewährt wurden.
7.1.4. Durchführungsvorschriften des Europa-Abkommens als Auslegungsinstrument
(66)
Neben der rechtlichen Auslegung des Geltungsbereichs der einschlägigen Rechtsgrundlagen (d. h. Protokoll Nr. 8, Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und Beschluss des Assoziationsrates, siehe Erwägungsgründe 59 bis 65) hat die Kommission auch die Frage geprüft, ob die Durchführungsvorschriften für die Anwendung der Bestimmungen über staatliche Beihilfen im Europa-Abkommen und im Protokoll Nr. 2, die vom Assoziationsrat EU-Polen 2001 erlassen wurden („die Durchführungsvorschriften“) (14) von Belang sind, was die Feststellung des Anwendungsbereichs der Zuständigkeit der Kommission zur nachträglichen Kontrolle vor dem Beitritt gewährter Maßnahmen zugunsten polnischer Hersteller von Rohren angeht.
(67)
Grundsätzlich enthalten die Durchführungsvorschriften Verfahrensregeln, die von den substanziellen Bestimmungen für staatliche Beihilfen im Europa-Abkommen und im Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens zu unterscheiden sind. Es ist jedoch anzumerken, dass die Durchführungsvorschriften auch spezifische Bestimmungen zu den Kriterien für die Bewertung der Vereinbarkeit von Beihilfen mit dem Europa-Abkommen und mit Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens enthalten.
(68)
Satz 1 von Artikel 2 Absatz 1 der Durchführungsvorschriften lautet: „Die Beurteilung der Vereinbarkeit von Einzelbeihilfen und Beihilfeprogrammen mit dem Europa-Abkommen nach Artikel 1 erfolgt nach den Kriterien, die sich aus Artikel 87 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeben, einschließlich der derzeitigen und künftigen abgeleiteten Rechtsvorschriften, Rahmenregelungen, Leitlinien und sonstigen in der Gemeinschaft geltenden einschlägigen Verwaltungsakte, der Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz und des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften sowie jedes etwaigen vom Assoziationsrat nach Artikel 4 Absatz 3 gefassten Beschlusses.“ Dieser Satz legt den Grundsatz fest, dass substanzielle Kriterien für die Bewertung der Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Europa-Abkommen „evolutiver“ Art sind in dem Sinne, dass sie Änderungen/Weiterentwicklungen des EU-Rechts und der Rechtsprechung im Laufe der Zeit Rechnung tragen.
(69)
Satz 2 von Artikel 2 Absatz 1 der Durchführungsvorschriften bezieht sich insbesondere auf die Vereinbarkeitskriterien nach Protokoll Nr. 2: „Soweit die Einzelbeihilfen oder Beihilfeprogramme für Erzeugnisse bestimmt sind, die unter Protokoll Nr. 2 zum Europa-Abkommen fallen, findet Unterabsatz 1 mit der Maßgabe Anwendung, dass die Beurteilung nicht nach den Kriterien erfolgt, die sich aus Artikel 87 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeben, sondern nach den Kriterien, die sich aus den Vorschriften für staatliche Beihilfen des Vertrags über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl ergeben.“ Der Wortlaut dieses Satzes macht deutlich, dass im Gegensatz zum Fall allgemeiner Beihilfen, der von Satz 1 von Artikel 2 Absatz 1 erfasst wird (siehe Erwägungsgrund 68) für die Zwecke von Beihilfen, die vom Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens erfasst werden, sich die Vereinbarkeitskriterien unter Bezugnahme auf den EGKS-Vertrag entwickeln. Es werden keine spezifischen Angaben gemacht zur Weiterentwicklung der Vereinbarkeitskriterien nach Auslaufen des EGKS-Vertrags im Jahr 2002.
(70)
Die Artikel 2 Absätze 2 und 3 der Durchführungsvorschriften legen das Verfahren fest, wie Änderungen der EU-Vereinbarkeitskriterien in Polen Rechnung zu tragen ist. Insbesondere ist Polen von Änderungen der gemeinschaftlichen Vereinbarkeitskriterien, die nicht veröffentlicht wurden, zu unterrichten und es gilt: „Erhebt die Republik Polen nicht binnen drei Monaten nach der amtlichen Unterrichtung Einwände gegen diese Akte, so werden sie Vereinbarkeitskriterien nach Absatz 1. Erhebt die Republik Polen Einwände gegen diese Akte, so finden im Hinblick auf die im Europa-Abkommen vorgesehene Angleichung der Rechtsvorschriften Konsultationen nach den Artikeln 7 und 8 statt.“
(71)
Selbst wenn Polen nicht innerhalb von drei Monaten Einwände gegen die 2002 vorgenommene Änderung der Gemeinschaftsdefinition der Stahlindustrie, mit der Hersteller von Rohren einbezogen wurden, erhoben hat, konnten diese Änderungen des Gemeinschaftsrechts nicht auf Maßnahmen anwendbar werden, die nicht in den Anwendungsbereich des Europa-Abkommens fallen, d. h. diejenigen, die nicht vom EGKS-Vertrag erfasst wurden. Außerdem ist das Protokoll Nr. 8 eine lex specialis, so dass sich die Kommission für die Feststellung seines Anwendungsbereichs nicht auf die Erweiterung der Definition der EU-Stahlindustrie nach Auslaufen des EGKS-Vertrags stützen kann. Es ist daher zu schlussfolgern, dass eine deutliche Unterscheidung zu treffen ist zwischen einerseits der „evolutiven“ Natur des Rechts, das für staatliche Beihilfen zugunsten der Stahlindustrie in Polen vor dem Beitritt laut Europa-Abkommen gilt, und andererseits der notwendigen strikten Auslegung des Anwendungsbereichs der Zuständigkeit der Kommission für die nachträgliche Kontrolle, die sich aus dem Protokoll Nr. 8, dem Protokoll Nr. 2 des Europa-Abkommens und dem Beschluss des Assoziationsrates ergibt.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(72)
Auf dieser Grundlage muss die Kommission zu dem Schluss kommen, dass sie auf Grund des Protokolls Nr. 8 nicht zuständig ist für die Überprüfung vor dem Beitritt, insbesondere im Zeitraum von 1997 bis 2003 getroffener Maßnahmen zugunsten polnischer Hersteller von Rohren. Dieses Verfahren wird angesichts der Tatsache, dass die Kommission nicht für die Bewertung der von diesem Verfahren erfassten Maßnahmen zuständig ist, geschlossen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV, das mit Schreiben an Polen vom 23. Oktober 2007 eingeleitet wurde, wird geschlossen, da die Kommission nach den Bestimmungen des Protokolls Nr. 8 des Vertrags über den Beitritt Polens nicht zuständig ist für die Überprüfung der Maßnahmen, die von Polen zugunsten von WRJ und WRJ-Serwis 2001, 2002 und 2003 ergriffen wurden.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Republik Polen gerichtet.
Brüssel, den 6. Juli 2010