РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 16 декември 2011 година
за освобождаване на някои финансови услуги от сектора на пощенските услуги в Унгария от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2011) 9197)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/875/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координиране на процедурите за възлагане на обществени поръчки от възложители, извършващи дейност във водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от него,
като взе предвид искането, изпратено по пощата от Magyar Posta, получено на 24 юни 2011 г.,
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 24 юни 2011 г. Комисията получи искане в съответствие с член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО, изпратено до Комисията по пощата. Комисията изиска допълнителна информация от заявителя и унгарския орган по конкуренцията чрез електронни съобщения от 8 август 2011 г. Съответните отговори бяха получени на 2 септември и на 15 септември 2011 г. Заявлението, изпратено от Magyar Posta (наричано по-нататък „Posta“), се отнася за различни финансови услуги, предоставяни от Posta, и се състои от две части, а именно: платежни услуги и услуги, извършвани от името на други финансови институции. Всяка от частите засяга различни финансови услуги, които са групирани тематично по следния начин, определен от Posta:
Платежни услуги:
1.
Съществуващи собствени услуги:
1.1.
Услуги, позволяващи внасянето на пари в брой по разплащателна сметка (обикновени и експресни плащания),
1.2.
Услуги, позволяващи теглене на пари в брой от разплащателна сметка: (услуги за доставка на пари в брой и услуги за плащане на пенсии),
1.3.
Услуги за парични преводи (вътрешни платежни нареждания, международни платежни нареждания и платежни нареждания чрез Western Union -извършвани от името на други финансови институции);
2.
Обслужване на сметки и свързани с тях платежни услуги, които е предложено да се предоставят в бъдеще:
2.1.
Услуги, позволяващи внасянето на пари в брой по разплащателна сметка, както и всички операции по обслужване на разплащателна сметка,
2.2.
Услуги, позволяващи тегления на пари в брой от разплащателна сметка, както и всички операции по обслужване на разплащателна сметка,
2.3.
Извършване на платежни транзакции между платежни сметки,
2.4.
Издаване на платежни инструменти като заместители на карти.
Услуги, извършвани от името на други финансови институции:
3.1.
Посредничество при текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги (услуги за банкови сметки на дребно и фирмени банкови сметки, предлагани от името на кредитни институции, включително приемане и препращане на платежни нареждания за изпълнение, както и посредничество при безсрочни депозити и срочни депозити, свързани с банкова сметка),
3.2.
Извършване на кредитно посредничество от името на кредитни институции,
3.3.
Посредничество и приемане на разплащателни карти от името на кредитни институции (кредитни карти, дебитни карти, приемане на банкови карти и POS терминали),
3.4.
Посредничество при инвестиции и спестявания със специална цел от името на други финансови институции:
а)
Продажби на финансови инструменти (държавни ценни книжа, инвестиционни фондове и други ценни книжа);
б)
Посредничество при продукти за спестявания на домакинствата,
3.5.
Посредничество при застрахователни продукти: (животозастраховане и други видове застраховане).
(2)
Според заявлението (2) мрежата на Posta се състои от повече от 2 600 постоянни пощенски клона. Не всички изброени в заявлението услуги обаче се предоставят от всички клонове (3). Общият брой на клоновете на кредитните институции, функциониращи понастоящем на територията на Унгария, е 4 605. Според Giro Zrt, OTP bank е най-голямата институция с 809 клона, следвана от K&H Bank Zrt. (377 клона), CIB Bank Zrt. (218 клона), Reiffeisen Bank Zrt. (180 клона) и Erste Bank Hungary Nyrt. (145 клона). Всяка от осемте най-големи банки в сектора на кредитните институции има по над 100 клона, като съществуват и 22 малки и средни банки, 10 клона на кредитни институции и 138 кредитни институции, учредени под формата на кооперации, като най-големите сред тях имат мрежа от 20-40 клона. За сравнение в международен план, на основата на данни от Синята книга на ЕЦБ за 2007 г. (4), това поставя Унгария в средата на класацията по брой на клоновете на глава от населението.
II. ПРАВНА РАМКА
(3)
Следва да се припомни, че в съответствие с буква в) от член 6, параграф 2 от Директива 2004/17/ЕО, предоставянето на финансови услуги, както са определени в четвъртото тире на посочената буква в), е обхванато от тази директива единствено в степента, в която такива услуги се предоставят от субекти, които предоставят също пощенски услуги по смисъла на буква б) от същата разпоредба. Posta е единственият възложител в Унгария, който предлага услугите, засегнати от това решение.
(4)
Съгласно член 30 от Директива 2004/17/ЕО поръчките, които позволяват да се осъществява някоя от дейностите, за които се отнася директивата, не попадат в обхвата на директивата, ако в държавата-членка, в която се извършва тази дейност, тя е пряко изложена на конкуренция на пазари, достъпът до които не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат особените белези на засегнатия сектор. Счита се, че достъпът не е ограничен, ако държавата-членка е изпълнила и приложила съответното общностно законодателство за отваряне на даден сектор или на част от него. Когато в приложение XI към директивата не е посочено приложимо общностно законодателство, както е в случая по отношение на услугите, засегнати от настоящото решение, тогава съгласно втора алинея от член 30, параграф 3 „следва да се покаже, че достъпът до въпросния пазар е свободен фактически и юридически.“
(5)
По отношение на финансовите услуги следва да се припомни, че на ниво ЕС са приети голям обем законодателни мерки, насочени към либерализиране на установяването и предоставянето на услуги в този сектор (5). По отношение на платежните услуги е отбелязано, че Унгария е транспонирала изцяло и своевременно Директива 2007/64/ЕО относно платежните услуги във вътрешния пазар чрез Закон LXXXV/2009 относно извършването на дейност в сферата на платежните услуги.
(6)
Унгария е въвела законодателството на Съюза по отношение на либерализирането на движението на капитали и свободно предоставяне на услуги, както и съответното законодателство за либерализиране на финансовите пазари. Освен това Унгария е изпълнила изискванията, определени в плана за действие за финансовите услуги. Унгарският пазар на кредитните институции и платежните услуги е добре регулиран. Съгласно Закон CXII: 1996 г. за кредитните институции и финансовите предприятия (Закона за банкирането), финансовите услуги и спомагателните дейности подлежат на разрешителен режим. Съгласно Закон CXXXVII/2007 г. за инвестиционните дружества и стоковите дилъри и правилата, управляващи техните дейности, инвестиционни услуги могат да се извършват единствено от инвестиционни дружества и кредитни институции. Закон LX/2003 за застрахователните дружества и застрахователната дейност предвижда, че застрахователни дейности могат да се извършват единствено от застрахователни дружества. Posta има разрешение от унгарския финансов надзорен орган да извършва финансови услуги съгласно това приложение. Всяка институция, която е в състояние да изпълни разпоредбите относно разумното функциониране и ефективния надзор, може да получи разрешение да извършва тези услуги. Финансови услуги или спомагателни дейности към финансовите услуги, както и инвестиционни и застрахователни услуги могат да се извършват също от чуждестранни дружества чрез клоновете им, при условие че имат разрешение за това от компетентния надзорен орган в страната, в която са установени. Изискването да имат клон в Унгария не се прилага за финансови институции, установени в държава-членка на ЕИП, тъй като тези институции могат да предоставят своите услуги трансгранично.
(7)
Като се имат предвид фактите, изложени в съображения 5 и 6 по-горе, може да се допусне, че условието, установено в член 30, параграф 3, относно свободния достъп до пазара, може да се счита за изпълнено.
(8)
Прякото излагане на конкуренция на конкретен пазар следва да се оценява въз основа на обективни критерии, като никой от тях не е решаващ сам по себе си. По отношение на пазарите, за които се отнася настоящото решение, пазарният дял на основните участници на даден пазар представлява един от критериите, които следва да се вземат предвид. Други критерии могат да бъдат степента на концентрация на тези пазари и/или правото на смяна на доставчика от страна на потребителите. Тъй като условията за различните дейности, засегнати от настоящото решение, варират, проучването на конкурентната среда следва да вземе предвид различното състояние на различните пазари.
(9)
Въпреки че в някои случаи може да се предвижда по-тясно или по-широко определение на пазара, точното определение на съответния пазар може да остане открито за целите на настоящото решение, що се отнася до броя на услугите, включени в заявлението, изпратено от Posta, в степента в която резултатите от анализа остават еднакви, независимо дали е основан на по-тясно или на по-общо определение.
(10)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(11)
В заявлението са изброени две отделни категории платежни услуги, а именно: А) съществуващи услуги, и Б) услуги, чието въвеждане е планирано за 2012 г. За целите на оценката, свързана с настоящото решение, ще бъдат взети предвид единствено съществуващите услуги, тъй като няма състоятелни доказателства за въздействието, което планираните услуги биха оказали, ако и след като бъдат въведени.
(12)
Съществуващите платежни услуги, извършвани от Posta, представляват услуги, позволяващи депозиране на пари в брой в разплащателна сметка, и услуги, позволяващи теглене на пари в брой от банкова сметка, при което Posta действа като посредник, както и услуги за парични преводи (самостоятелни услуги на Posta за вътрешни и международни платежни нареждания, както и услуги за платежни нареждания чрез Western Union, при които действа като посредник).
(13)
Целта на настоящото решение е да установи дали услугите, предлагани от Posta, са изложени на такова равнище на конкуренция (на пазари със свободен достъп), което би гарантирало, че и при липса на дисциплината, налагана от подробните правила за възлагане на обществени поръчки, постановени в Директива 2004/17/ЕО, възлагането от страна на Posta на обществени поръчки за извършване на разглежданите тук дейности ще се изпълнява по прозрачен, недискриминационен начин въз основа на критерии, които му позволяват да намери решението, което като цяло е икономически най-изгодно. За тази цел следователно е необходимо да се проучи дали банките и другите финансови институции имат възможност да упражняват конкурентен натиск върху Posta.
(14)
Основните конкуренти на Posta на пазара на платежните услуги са банките и другите финансови институции, които не са обхванати от разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО, тъй като те не са възложители по смисъла на директивата и/или не предоставят финансови услуги заедно с пощенски услуги.
(15)
Методите на плащане, предлагани от банките, като цяло са по-привлекателни от плащанията чрез документи върху хартиен носител и/или с пари в брой и са всеобщо достъпни. Съгласно GfK Hungaria (6), броят на потребителите на онлайн банкови услуги е нараснал с 200 000 до края на 2010 г. в сравнение с предходната година и е достигнал 1 милион потребители, като се увеличава темпът на растежа. В същото време, според същия източник, намалява броят на онези, които предпочитат да извършват банкови операции лично - една четвърт от всички клиенти вече не посещават банковите клонове, за да извършват банкови операции.
(16)
Съгласно определението на заявителя, продуктовият пазар представлява пазарът на платежни услуги, предоставяни от кредитни институции и други доставчици на платежни услуги, докато за съответния географски пазар се счита, че има национален мащаб. Унгарският орган по конкуренцията (GVH) посочи, че макар да не разполага с цялата информация и данни, за да може да даде правилно и точно определение на продуктовия пазар, определението на съответния продуктов пазар, направено от заявителя, „изглежда приемливо“. Що се отнася до географския пазар, при същата уговорка както по-горе, GVH посочи, че „не са му известни данни, според които географският пазар не обхваща цялата територия на Унгария“.
(17)
За целите на настоящото решение няма да се прави допълнително разделяне на пазара на платежните услуги на отделни продуктови пазари за продажби на дребно и продажби на едро, тъй като резултатът от анализа остава до голяма степен същият, независимо дали се базира на по-тясно или по-широко определение.
(18)
Позовавайки се на степента на концентрация на пазара на платежни услуги, унгарският орган по конкуренцията заяви, че вероятно „съществуващите 5-6 основни банки, заедно с Magyar Posta, имат много висок комбиниран пазарен дял при платежните услуги на дребно и вероятно обхващат по-голямата част от пазара. Допуска се, че пазарът за продукти на едро вероятно е по-слабо концентриран поради присъствието на няколко други финансови институции“.
(19)
Тези услуги позволяват на клиентите да правят плащания за закупена услуга или стока. Те се използват от частни лица за изпълнение на задължения за плащане, и по-специално за извършване на плащания за комунални услуги, телекомуникационни услуги, финансови услуги, застрахователни услуги, услуги за доставка до дома, плащане на данъци и т.н.
(20)
Основният фактор, който определя съответния продуктов пазар, е установяването на обхвата на заместващия продукт, което означава алтернативните начини, с които даден клиент би разполагал за изпълнение на задължения за плащане. Следователно заявителят счита, че съответният продуктов пазар обхваща депозитите на пари в брой, направени в банкови сметки в банки или чрез ATM (7), плащанията чрез карти и преводите между банкови сметки (обикновени преводи и автоматични дебитни преводи).
(21)
Що се отнася до смяната на методите на плащане, унгарският орган по конкуренцията (GVH) потвърди, че „основните доставчици на комунални услуги и другите доставчици на услуги са склонни да предлагат разнообразни методи за плащане на своите клиенти, с възможност лесно да се преминава от един метод към друг. Изглежда, че съществува също тенденция да се убеждават клиентите да използват методи за електронни плащания, вместо методи с хартиен носител и чрез пари в брой“. В този контекст следва да се отбележи нарасналата употреба на онлайн банкирането. При все това, както е посочено в съображение 9 по-горе, точното определение може да бъде оставено открито за целите на настоящото решение.
(22)
Пазарният дял на Posta за услуги, позволяващи депозиране на пари в брой в разплащателна сметка, изчислен като процент от общия пазар, както е определен, представляваше (8) 3,91 % през 2007 г., 3,88 % през 2008 г. и 4,14 % през 2009 г. По отношение на обема и стойността следва да се отбележи, че броят на транзакциите на Posta и тяхната стойност са се понижили през 2009 г. в сравнение с предходните две години (9).
(23)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(24)
Услугите, позволяващи тегленето на пари в брой, се характеризират с това, че титулярят на сметката разрешава плащане от своята разплащателна сметка по нареждане на трета страна. Понастоящем тези услуги обхващат доставката на пари в брой и услугите за плащане на пенсии. Тегленията се извършват основно от държавната хазна и общинската администрация, като тази схема се използва за плащане на семейни надбавки, социални обезщетения и обезщетения за безработица и т.н. При плащания, направени от държавата, получателят на плащане има възможността сумите да бъдат превеждани по банкова сметка или да ги получава чрез пощенски запис. В случай на плащане на пенсия, получателите имат възможност също част от сумата да бъде преведена по тяхна сметка, а другата част да получат като пари в брой. По всяко време е възможна промяна между пощенски запис на пари в брой и банков превод чрез подаване на обикновена молба до централната администрация на националната пенсионно-осигурителна служба.
(25)
Чрез националната банка унгарската държава осъществява политика, насочена към намаляване на обема на транзакциите с пари в брой и към насърчаване на развитието на методите за електронни плащания и свързаната с това инфраструктура. Юридическите лица са длъжни да извършват плащания чрез платежни сметки и възнагражденията на държавните служители се плащат по банкови сметки. Съгласно неотдавнашно проучване (10), направено от унгарската национална банка, понастоящем половината от пенсиите, отпуснати от държавата, се плащат по други начини, а не чрез пощите, и съгласно заявлението (11) през последните години непрекъснато намаляват както броят, така и общият размер на пенсиите, плащани чрез Posta.
(26)
Поради горните причини преводът на плащания между платежни сметки (обикновен превод и групови преводи), тегленията на пари в брой с банкови карти от ATM и POS (12) терминали и тегленията на пари в брой на каса в банка се считат за съответния продуктов пазар за услугите, позволяващи тегления на пари в брой от разплащателна сметка.
(27)
В случая на горните услуги, за целите на плащанията към лица с банкова сметка плащанията между платежни сметки (обикновени преводи и групови преводи, при които плащанията се правят от единична сметка към няколко лица) биха могли да се считат за заместващи продукти. Тук също точното определение може да бъде оставено открито за целите на настоящото решение
(28)
Пазарният дял на Posta за услуги, позволяващи теглене на пари в брой от разплащателна сметка, изчислен като процент от общата заместваща услуга, представляваше (13) 2,44 % през 2007 г., 2,49 % през 2008 г. и 2,61 % през 2009 г. По отношение на обема и стойността следва да се отбележи, че броят на транзакциите на Posta и тяхната обща стойност показаха низходяща тенденция през последните три години, за които има данни, а именно през 2007 г., 2008 г. и 2009 г. (14).
(29)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(30)
Услугата за парични преводи, предоставяна от Posta, се използва като цяло за плащания между частни лица. Съответните услуги са вътрешни платежни нареждания и международни платежни нареждания, предоставяни самостоятелно от Posta, както и парични преводи чрез Western Union, които са достъпни за вътрешни и международни операции, по система за изпращане на пари в реално време.
(31)
При вътрешните преводи, извършвани самостоятелно от Posta, както и от името на Western Union, заявителят счита, че транзакциите между платежни сметки заместват паричните преводи, ако получателят на плащане има разплащателна сметка. Следователно, пазарът на осъществяваните в Унгария плащания между сметки би могъл да се счита за съответния продуктов пазар на вътрешните парични преводи, въпреки че точното определение може да бъде оставено открито.
(32)
Изчислен по съответния начин, пазарният дял на Posta е бил по-малък от 1 % през 2007 г., 2008 г. и 2009 г.
(33)
При международните парични преводи дейностите, извършвани от Posta и Western Union, бяха разгледани като тясно взаимно заменяеми. Освен това плащанията през платежни сметки се считат за заменяеми продукти, следователно трансграничните плащания между платежни сметки се разглеждат от заявителя като съответния продуктов пазар. При все това точното определение на съответния пазар може да бъде оставено отворено.
(34)
През 2007 г., 2008 г. и през 2009 г. пазарният дял на Posta, изчислен на тази база, представлява 0,5 %.
(35)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(36)
Заявлението за освобождаване се отнася също за определени дейности на Posta, извършвани от името на други, във връзка с определени финансови услуги, при които Posta действа като посредник.
(37)
Заявлението за освобождаване обхваща посредничеството при текущи сметки и свързаните с тях продукти и услуги, а именно: услуги за банкови сметки на дребно и фирмени банкови сметки, предлагани от името на кредитни институции, включително приемане и препращане на платежни нареждания за изпълнение, както и посредничество при безсрочни депозити и срочни депозити, свързани с банкова сметка.
(38)
Финансовите продукти и услугите, предлагани от Posta като посредник, се осигуряват от Erste Bank и OTP Bank. Posta предлага също собствени депозитни продукти.
(39)
В предишната практика на Комисията (15) се прави разлика между банкиране на дребно и фирмено банкиране. Определението за банкиране на дребно включва всички банкови услуги за частни лица и много малки предприятия, докато фирменото банкиране обхваща като цяло банковите услуги за големи фирмени клиенти и малки и средни предприятия. При все това в предишните си решения (16), свързани със сектора на банкиране на дребно, Комисията е оставила открит въпроса дали отделните продукти на банкирането на дребно представляват отделни продуктови пазари, или няколко продукта на банкирането на дребно могат да формират част от единен съответен продуктов пазар.
(40)
Съответният продуктов пазар трябва да се разграничава според етапа, на който се намира във веригата за дистрибуция (нагоре по веригата - предоставяне на текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги, или надолу по веригата -посредничество при текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги). По отношение на дейността посредничество при платежни сметки на дребно, съответният продуктов пазар може да се счита за пазар на посредничеството при текущи сметки и депозитни продукти на дребно. По отношение на дейността посредничество при фирмени платежни сметки, съответният продуктов пазар може да се счита за пазар на посредничеството при фирмени текущи сметки и депозитни продукти. При все това в съответствие със съображение 9 от настоящото решение не е необходимо да се прави определение на съответния пазар.
(41)
Заявителят определя географския пазар като цялата територия на Унгария. Унгарският орган по конкуренцията (GVH) потвърди, че „за целта на настоящия случай всички съществуващи финансови институции в Унгария извършват своята дейност в цялата страна; при предоставянето на финансови услуги няма признаци за регионално отклонение в каквото и да било отношение“. Освен това съгласно предишната практика на Комисията (17) във връзка с финансовите пазари съответният географски пазар се счита за национален пазар по своя обхват поради различните условия на конкуренцията в отделните държави-членки и значението на мрежата от клонове.
(42)
Пазарните дялове на Posta, изчислени въз основа на горното съображение, са следните: за текущите сметки и депозити на дребно: 1,45 % през 2007 г., 1,38 % през 2008 г. и 1,51 % през 2009 г., докато на пазара на фирмени текущи сметки и депозити пазарните дялове на Posta бяха пренебрежимо малки (0 %) през 2007 г., 2008 г. и 2009 г. Стойностите показват, че пазарните дялове за посредничество при тези финансови услуги са също ниски.
(43)
Останалата част от пазара е разделена между други банки и финансови институции, които не подлежат на разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО.
(44)
При своето проучване на банкирането на дребно през 2009 г. (18) унгарският орган по конкуренцията (GVH) установи, че не съществуват големи пречки пред смяната на сметки в Унгария, а освен това се наблюдава, че нивото на смяна на текущи сметки е едно от най-високите в сравнение с останалите държави-членки на ЕС.
(45)
Преимуществата на широката мрежа на Posta се неутрализират от нарастващото значение на онлайн банкирането.
(46)
Съгласно проучване (19) на факторите, които влияят върху избора на банка от страна на клиентите, сред най-важните установени факти са надеждността и доверието, близостта и достъпността (включително наличие на средства за теглене на пари в брой) и качеството на обслужването. Тези заключения бяха потвърдени също от резултатите от проучването (20) относно финансовите услуги и услугите, свързани с текущи сметки. Според този източник най-важният аспект при избор на банка са разходите и репутацията, докато улесненият достъп (т.е. широката мрежа) изглежда има по-малко значение. Също така има значение спектърът на банковите услуги, а именно достъпността на широк набор от банкови услуги, както и високото качество на обслужване. Предвид горното, въпреки че Posta има широка мрежа, съществуват други критерии, отбелязани от клиентите като важни (репутация на банката, банкови услуги, качество на обслужването), които играят компенсираща роля при избора на банка. Ето защо клиентите, чиито нужди включват широк набор от услуги, не биха избрали или преминали към пощенска сметка, която не предлага обичайния за тях набор от услуги.
(47)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(48)
Тази дейност представлява посредничество при отпускане на кредити от трети страни, при което Posta действа като посредник за множество специални услуги. Posta предлага кредитни продукти (без изисквания за обезпечение, независимо дали под формата на движимо, или недвижимо имущество), предоставяни от Erste Bank на частни клиенти, докато във фирмения сектор Posta предлага продукт на Magyar Fejlesztesi Bank, при което действа като посредник за множество специални услуги.
(49)
Засегнатите тук услуги могат да бъдат допълнително разделени по много и различни начини в зависимост от фактори като цели, за които се взема кредитът, или типичния клиент (потребители, МСП, по-големи предприятия или публична администрация). Следователно кредитното посредничество на дребно и фирменото кредитно посредничество биха могли да се считат за отделни продуктови пазари.
(50)
Продуктовият пазар на кредитното посредничество на дребно се определя от заявителя като пазар на неограничени ипотечни заеми и персонални заеми както в унгарски форинти, така и в чуждестранна валута. Това не противоречи на предишната практика на Комисията (21), където Комисията е оставила открит въпроса дали отделните банкови продукти на дребно представляват отделни съответни продуктови пазари, или няколко банкови продукта на дребно могат да формират част от единен съответен продуктов пазар.
(51)
Във фирмения сектор Posta предлага само един вид фирмен кредитен продукт. Този продукт се предлага обикновено от други финансови институции (т.е. спестовни кооперации). Posta предлага този продукт в 45 определени клона, а не в цялата си мрежа. Заявителят счита, че съответният продуктов пазар на фирмения сектор включва заеми за МСП, предлагани от кредитни институции. При все това, както е посочено в съображение 9 по-горе, точното пазарно определение може да бъде оставено открито за целите на настоящото решение.
(52)
Географският пазар представлява цялата територия на Унгария практически по същите причини, както посочените в съображение 41.
(53)
Пазарният дял на Posta на пазара на кредити на дребно, както е определен, беше по-малък от 0,5 % през 2007 г., 2008 г. и 2009 г., докато пазарният дял на пазара на фирмени кредити е пренебрежимо малък (0 %) през същите години. Наличните данни показват, че пазарните дялове на Posta на тези пазари с тесни определения, са толкова малки, че на пазар с по-широко определение Posta би имала още по-малки пазарни дялове.
(54)
Останалата част от пазара се поделя между други банки и финансови институции, които не подлежат на разпоредбите на Директивата за комуналните услуги. Съвкупните пазарни дялове (22) на първите трима конкуренти през 2007 г., 2008 г. и 2009 г. бяха както следва: 52,54 %, 51,39 % и 54,27 % съответно на пазара на заеми на дребно, и 42,69 %, 47,36 % и 48,07 % съответно на пазара на фирмени заеми.
(55)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta.
(56)
Posta предлага кредитни карти, издавани от Erste Bank Zrt. Този продукт представлява стандартна кредитна карта по отношение на предлаганите условия и услуги.
(57)
По отношение на дебитните карти Posta действа като посредник и обхваща фирмени банкови карти и банкови карти на дребно, свързани с текущи сметки. Posta действа като посредник за множество специални услуги, докато услугата се предоставя от Erste Bank Hungary Nyrt. Предлаганите карти са стандартни дебитни карти.
(58)
По отношение на приемането на разплащателни карти пощенските клонове са оборудвани с POS терминали, позволяващи теглене на пари в брой с банкови карти. Заявителят настоява, че от гледна точка на клиентите същата услуга (получаване на пари в брой) може да бъде получена чрез теглене на пари в брой на каса в банката или на друг POS терминал, експлоатиран от трети страни на място, различно от пощенския клон, следователно продуктите са заменими.
(59)
В досегашната практика Комисията е разграничавала (23) две основни дейности, свързани с разплащателните карти: първо, издаване на карти на частни лица и дружества и второ, „набиране“ на търговци, които да приемат разплащателни карти. Освен това в рамките на дейността по издаване на разплащателни карти Комисията е обсъдила в предишни свои решения (24) възможността да се прави разлика между различните видове карти, но в крайна сметка точното определение е останало отворено.
(60)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, ще бъдат взети предвид трите продуктови пазара: пазарът на кредитни карти, пазарът на дебитни карти и приемането на карти.
(61)
Що се отнася до пазара на приемане на карти, продуктовият пазар, определен от заявителя, не представлява пазарът, който беше общо определен в предишните решения на Комисията, споменати в съображение 59. „Първоначалният“ пазар на приемане на карти е този, който се състои от търговци, които приемат плащания с карти. Друг възможен пазар на приемане на карти е този, който се състои от банки, които предлагат услуги по приемане на карти на такива търговци. При все това, както е потвърдено от унгарския орган по конкуренцията (GVH) (25), в случая на Posta, като се има предвид, че POS устройствата функционират като ATM устройства на двете банки, за които Posta действа като посредник, „Magyar Posta вероятно е била в правото да предостави данни за концентрацията въз основа на броя на действащите ATM устройства“.
(62)
По отношение на географския пазар, в предишни решения на Комисията (26) се посочва, че пазарът на разплащателните карти е все пак национален по обхват, макар да се признава, че има възможност за разширяването му в бъдеще. В настоящия случай се счита, че определението на географския пазар обхваща цялата територия на Унгария.
(63)
Между 2007 г. и 2009 г. пазарните дялове на Posta, както са определени от заявителя, бяха по-малко от 1 % на пазара на кредитни карти, по-малко от 3 % на пазара на дебитни карти и по-малко от 6 % на пазара на приемане на карти.
(64)
Според унгарския орган по конкуренцията (27) след неотдавнашно проучване, проведено от него и от унгарската национална банка, от общо 24 банки, издаващи дебитни карти, общият пазарен дял на петте банки, които издават най-много дебитни карти, е приблизително 82 %. Според същия източник пазарът на издаването на кредитни карти е по-слабо концентриран: от осемнадесетте банки, издаващи кредитни карти, седемте банки, които издават най-много кредитни карти, имат общ пазарен дял от 68 % на пазара. Освен това, съгласно заявлението, нивото на концентрация в сектора на приемането на карти e високо, тъй като три четвърти от общия брой на ATM се експлоатират от четири банки.
(65)
Предвид ниските пазарни дялове на Posta и присъствието на други банки и финансови институции, които оказват конкурентен натиск върху дейността на Posta, ние можем да направим заключението, че за целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат взети предвид като показател за прякото излагане на дейността на Posta на конкуренция.
(66)
Тази категория услуги обхваща продажбата на финансови инструменти и предлагането на пазара на специални инвестиционни продукти. Предлаганите финансови инструменти са държавни ценни книжа, инвестиционни фондове на Erste Befektetesi Zrt, други ценни книжа и специални схеми за спестявания на домакинствата от името на Fundamenta Lakaskassza Zrt. и OTP Lakastakarekpenztar Zrt., за които Posta като действа като посредник.
(67)
В предишните случаи Комисията е оставила открит въпроса дали всяка от тези услуги би могла да представлява отделен продуктов пазар (28). Определението ще бъде оставено открито в този случай, тъй като предоставяните от Posta услуги като посредник не пораждат загриженост за конкуренцията, независимо от направените алтернативни определения на пазара.
(68)
Що се отнася до географския обхват, Комисията е счела (29), че повечето пазарни сегменти са международни по своя обхват, но някои от тях са анализирани от национална гледна точка (30). Точното определение на географския обхват ще бъде оставено отворено и в настоящия случай за географски пазар ще се счита територията на Унгария.
(69)
Между 2007 г. и 2009 г. пазарният дял на Posta беше по-малко от 4 % на пазара на държавни ценни книжа, между 3 % и 9 % на пазара на инвестиционни единици, по-малко от 2 % на пазара на облигации и по-малко от 4 % на пазара на схеми за спестявания на домакинствата.
(70)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta на инвестиционния пазар.
(71)
Posta предлага животозастраховане от името на Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. и други видове застраховане от името на Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
В своите предишни решения (31) Комисията е направила разграничение между три широки категории вида застраховане, а именно: животозастраховане, други видове застраховане и презастраховане. Освен това беше наблюдавано, че с оглед на търсенето животозастраховането и другите видове застраховане могат допълнително да бъдат разделени на толкова отделни продуктови пазара, колкото вида рискове се покриват. По отношение на животозастраховането Комисията е приела в предишни решения следното сегментиране: животозастраховане за частни лица, групово животозастраховане и свързано с фондове, или като алтернатива: индивидуална защита, групова защита, персонална пенсия, групови пенсии, спестявания и инвестиции (32). По отношение на другите видове застраховане Комисията е разглеждала преди, inter alia, автокаско на МПС, застраховка срещу пожар, застраховка за превоз, здравна застраховка, застраховка на имущество, обща гражданска отговорност, застраховка срещу непредвидени обстоятелства, застраховка срещу съдебни спорове, застраховка срещу трудови злополуки и кредитно застраховане (33). При все това съображенията от страна на доставчиците биха могли да доведат до разширяване на продуктовите пазари. За целите на настоящото решение точното определение на продуктовия пазар може да бъде оставено открито.
(73)
В досегашната практика Комисията е анализирала също продажбата на застрахователните продукти и е потвърдила, че съответният пазар за продажба на продукти за животозастраховане и други видове застраховане би обхванал всички изходящи (т.е. на трети страни или без собственик) канали за дистрибуция като брокери, агенти или други посредници (34). При все това за целите на настоящото решение точното определение на продуктовия пазар може да бъде оставено открито.
(74)
По отношение на географския пазар в своите предишни решения (35) Комисията е дала определения на пазарите за животозастраховане като пазари с национален обхват поради националните канали за дистрибуция, установената пазарна структура, финансовите ограничения и различните регулаторни системи. Същият подход ще се използва в настоящия случай и за географски пазар ще се счита цялата територия на Унгария.
(75)
Между 2007 г. и 2009 г. пазарният дял на Posta беше по-малък от 5 % (36) на пазара на продукти на животозастраховане и по-малък от 1 % (37) при продукти на други видове застраховане. Тези стойности показват, че пазарните дялове за посредничество при застраховането са също ниски.
(76)
През същите години общите пазарни дялове на първите трима конкуренти бяха 52,29 %, 51,08 % и 50,1 % съответно на пазара на продукти за животозастраховане, и 54,84 %, 52,56 % и 51,66 % съответно на пазара на продукти за други видове застраховане.
(77)
За целите на настоящото решение и без да се засяга правото в областта на конкуренцията, тези фактори следва да бъдат приети като показател за прякото излагане на конкуренция на дейността на Posta на застрахователния пазар.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(78)
С оглед на факторите, разгледани в съображения от 11 до 77, условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се счита за изпълнено в Унгария за следните дейности:
а)
Услуги, позволяващи внасянето на пари в брой по разплащателна сметка;
б)
Услуги, позволяващи тегления на пари в брой от разплащателна сметка;
в)
Услуги за парични преводи;
г)
Посредничество при текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги;
д)
Кредитно посредничество;
е)
Посредничество и приемане на разплащателни карти, издадени от кредитни институции;
ж)
Посредничество при инвестиции и спестявания със специална цел от името на други;
з)
Посредничество при застрахователни продукти.
(79)
Тъй като условието за неограничен достъп до пазара също е изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не следва да се прилага, когато възложителите възлагат поръчки, предназначени да позволят услугите, изброени в съображение 78, да се извършват в Унгария, както и към конкурси за проект, организирани за извършването на такава дейност в Унгария.
(80)
Финансовите услуги, извършвани от Posta, са спомагателни към пощенските услуги съгласно член 6, параграф 2, буква б) от Директива 2004/17/ЕО. Пощенските услуги, извършвани от Posta, не подлежат на това искане за освобождаване, следователно разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО продължават да се прилагат за тях. В този контекст се припомня, че обществените поръчки, които обхващат няколко дейности, се третират в съответствие с член 9 от Директива 2004/17/ЕО. Това означава, че когато даден възложител участва в „смесена“ обществена поръчка, т.е. поръчка, използвана за подпомагане както на изпълнението на дейностите, освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейностите, които не са освободени, следва да се обърне внимание на дейностите, за които първоначално е предназначена поръчката. В случай на такава смесена поръчка, при която основната цел е да се подпомагат пощенските дейности, се прилага разпоредбата на Директива 2004/17/ЕО. Ако обективно е невъзможно да се определи за коя дейност основно е предназначена поръчката, тя се възлага в съответствие с правилата, посочени в параграфи 2 и 3 на член 9 от Директива 2004/17/ЕО.
(81)
Настоящото решение се основава на правното и фактическото положение от юли до октомври 2011 г., определено въз основа на информацията, предоставена от Magyar Posta и от унгарския орган по конкуренцията. То може да бъде преразгледано, ако наличието на съществени промени в правното и фактическото положение означава, че условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО вече не са изпълнени.
(82)
Мерките, предвидени в настоящото решение, са в съответствие със становището на Консултативния комитет за обществени поръчки,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за договори, сключени от възложители с цел разрешаване на извършването на следните услуги в Унгария:
а)
Услуги, позволяващи внасянето на пари в брой по разплащателна сметка;
б)
Услуги, позволяващи тегления на пари в брой от разплащателна сметка;
в)
Услуги за парични преводи;
г)
Посредничество при текущи сметки и свързани с тях продукти и услуги;
д)
Кредитно посредничество;
е)
Посредничество и приемане на разплащателни карти, издадени от кредитни институции;
ж)
Посредничество при инвестиции и спестявания със специална цел от името на други;
з)
Посредничество при застрахователни продукти.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Република Унгария в съответствие с Договорите.
Съставено в Брюксел на 16 декември 2011 година.
DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 16. Dezember 2011
zur Freistellung bestimmter Finanzdienstleistungen des Postsektors in Ungarn von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2011) 9197)
(Nur der ungarische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/875/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1), insbesondere auf Artikel 30 Absätze 5 und 6,
gestützt auf den am 24. Juni 2011 per Post eingegangenen Antrag der Magyar Posta,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 24. Juni 2011 ging bei der Kommission per Postsendung ein Antrag gemäß Artikel 30 Absatz 5 der Richtlinie 2004/17/EG ein. Die Kommission forderte per E-Mails vom 8. August 2011 zusätzliche Informationen und Angaben vom Antragsteller und von der ungarischen Wettbewerbsbehörde an. Die betreffenden Antworten gingen am 2. September und am 15. September 2011 bei der Kommission ein. Der Antrag der Magyar Posta (im Folgenden „Posta“) betrifft verschiedene Finanzdienstleistungen, die von der Posta erbracht werden, und besteht aus zwei Teilen, nämlich: Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs und Dienstleistungen für Rechnung anderer Finanzinstitute. Jeder dieser Teile betrifft seinerseits verschiedene Finanzdienstleistungen, die nach den von der Posta getroffenen Festlegungen unter folgenden Bezeichnungen zusammengefasst wurden:
Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs
1.
Eigene Dienstleistungen, die bereits erbracht werden:
1.1.
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen (Rechnungsbegleichungen und Expresszahlungen),
1.2.
Postdienste, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen (Postzustellung von Bargeldauszahlungen und Rentenauszahlungen),
1.3.
Bargeldtransferdienste (Inlandspostanweisung, internationale Postanweisung und Western-Union-Bargeld-/Zahlungsanweisung, letztere für Rechnung anderer);
2.
Kontoserviceleistungen und damit zusammenhängende Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs, deren Angebot für die Zukunft vorgeschlagen wird,
2.1.
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen, sowie sämtliche zum Führen von Zahlungskonten erforderliche Geschäftstätigkeiten,
2.2.
Postdienste, die Barabhebungen von einem Zahlungskonto ermöglichen, sowie sämtliche zum Führen von Zahlungskonten erforderliche Geschäftstätigkeiten,
2.3.
Abwicklung des Zahlungsverkehrs zwischen Zahlungskonten,
2.4.
Ausgabe von Debitkarten als bargeldlosem Ersatzzahlungsmittel.
Dienstleistungen für Rechnung anderer
3.1.
Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen (Diensten zur Kontennutzung im Privatkunden- und im Firmenkundengeschäft, die für Rechnung von Kreditinstituten angeboten werden, einschließlich der Annahme und Weiterleitung von Zahlungsaufträgen zur Ausführung und der Vermittlung von Sichteinlagen und Termineinlagen in Verbindung mit einem Bankkonto),
3.2.
Kreditvermittlung für Rechnung von Kreditinstituten,
3.3.
Vermittlung und Akzeptanz der Zahlungskarten für Rechnung von Kreditinstituten (Akzeptanz von Kreditkarten, Debitkarten, Bankkarten und POS-Kassenterminals),
3.4.
Vermittlung von Kapitalanlagen und Zweckspareinlagen für Rechnung anderer
a)
Verkauf von Finanzinstrumenten (Staatsanleihen, Investmentfonds und anderen Wertpapieren),
b)
Vermittlung von Bausparprodukten,
3.5.
Vermittlung von Versicherungsprodukten (Lebensversicherungen und Sachversicherungen).
(2)
Laut ihrem Antrag (2) besteht das Vertriebsnetz der Posta aus über 2 600 ortsgebundenen Postämtern/-stellen. Jedoch werden nicht sämtliche im Antrag aufgeführten Dienstleistungen von allen diesen Verkaufsstellen erbracht (3). Im Wirtschaftsgebiet Ungarns sind derzeit insgesamt 4 605 Zweigniederlassungen von Kreditinstituten tätig. Laut Giro Zrt. ist die OTP-Bank mit 809 Filialen das größte Kreditinstitut, gefolgt von der K&H-Bank Zrt. (377 Filialen), CIB-Bank Zrt. (218 Filialen), Raiffeisenbank Zrt. (180 Filialen) und Erste Bank Ungarn Nyrt. (145 Filialen). Im Kreditinstitutssektor hat jede der 8 größten Banken über 100 Zweigniederlassungen, und zusätzlich gibt es noch 22 kleine und mittlere Banken, 10 Zweigniederlassungen von Kreditinstituten und 138 genossenschaftliche Kreditinstitute, die größeren von ihnen mit einem Filialnetz von 20-40 Geschäftsstellen. Nach Maßgabe der Daten des „Blauen Buchs“ 2007 der EZB (4) liegt Ungarn hinsichtlich der Anzahl der Filialen pro Kopf der Bevölkerung im internationalen Vergleich damit im Mittelfeld.
II. RECHTLICHER RAHMEN
(3)
Zu beachten ist, dass nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe c der Richtlinie 2004/17/EG die Bereitstellung von Finanzdienstleistungen gemäß den unter dem vierten Gedankenstrich des Buchstabens c getroffenen Festlegungen nur unter diese Richtlinie fällt, sofern diese Dienste von Einrichtungen erbracht werden, die auch Postdienste im Sinne des Buchstabens b dieser Bestimmung erbringen. Posta ist in Ungarn der einzige Auftraggeber, der die diesen Durchführungsbeschluss betreffenden Dienstleistungen anbietet.
(4)
Nach Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG fallen Aufträge, die die Ausübung einer von der Richtlinie erfassten Tätigkeit ermöglichen sollen, nicht unter diese Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors anhand objektiver Kriterien ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der betreffende Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts, durch die ein bestimmter Sektor oder ein Teil davon für den Wettbewerb geöffnet wird, umgesetzt hat und anwendet. Sind in Anhang XI der Richtlinie keine einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts aufgeführt, wie dies in Bezug auf die diesen Durchführungsbeschluss betreffenden Dienstleistungen der Fall ist, so muss nach Artikel 30 Absatz 3 Unterabsatz 2 „der Nachweis erbracht werden, dass der Zugang zu diesem Markt de jure und de facto frei ist.“
(5)
Auf EU-Ebene wurde in Bezug auf Finanzdienstleistungen bekanntlich ein umfangreiches Regelwerk an Rechtsvorschriften zur Liberalisierung des Niederlassungsrechts und des Dienstleistungsverkehrs in diesem Sektor angenommen (5). In Bezug auf die Zahlungsdienste wird darauf hingewiesen, dass Ungarn die Richtlinie 2007/64/EG über Zahlungsdienste im Binnenmarkt vollständig und rechtzeitig durch das Gesetz LXXXV/2009 über die Geschäftstätigkeit der Zahlungsdienste in nationales Recht umgesetzt hat.
(6)
Ungarn hat das EU-Recht zur Liberalisierung des Kapitalverkehrs und zum Recht auf freien Dienstleistungsverkehr sowie die einschlägigen Rechtsvorschriften zur Liberalisierung der Finanzmärkte durchgeführt. Außerdem erfüllt Ungarn die Anforderungen des Aktionsplans für Finanzdienstleistungen. Der ungarische Markt für Kreditinstitute und Zahlungsdienste ist ein gut geregelter Markt. Nach dem Gesetz CXII/1996 über die Kreditinstitute und Finanzunternehmen („Kreditwesengesetz“), unterliegen die Finanzdienstleistungen und damit verbundene Zusatzdienste der Zulassung. Nach dem Gesetz CXXXVII/2007 über die Wertpapierfirmen und die Warenbörsenhändler sowie die Vorschriften zur Regelung ihrer Tätigkeiten dürfen Wertpapierdienstleistungen nur von Wertpapierfirmen und Kreditinstituten erbracht werden. Nach dem Gesetz LX/2003 über die Versicherungsgesellschaften und die Versicherungswirtschaft dürfen Versicherungsgeschäfte nur von Versicherungsunternehmen wahrgenommen werden. Die Posta besitzt die Zulassung der ungarischen Finanzdienstleistungsaufsichtsbehörde zu den Finanzdienstleistungen, die Gegenstand des vorliegenden Antrags sind. Alle Institute, die in der Lage sind, den Vorschriften über die umsichtige Marktteilnahme und die wirksame Aufsicht zu genügen, können zu diesen Dienstleistungen zugelassen werden. Die Erbringung von Finanzdienstleistungen und damit verbundenen Zusatzdiensten sowie von Wertpapierdienstleistungen und Versicherungsdienstleistungen steht auch gebietsfremden Unternehmen über Zweigniederlassungen offen, sofern sie von der zuständigen Aufsichtsbehörde im Land ihrer Ursprungsniederlassung zugelassen sind. Die Voraussetzung, über eine ungarische Zweigniederlassung zu verfügen, gilt nicht für Finanzinstitute mit Niederlassung in einem Mitgliedstaat des EWR, da diese Institute ihre Dienstleistungen grenzüberschreitend erbringen dürfen.
(7)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 5 und 6 dargelegten Tatsachen ist davon auszugehen, dass die in Artikel 30 Absatz 3 festgelegte Bedingung betreffend den freien Marktzugang erfüllt ist.
(8)
Ob eine Tätigkeit auf einem besonderen Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, sollte anhand verschiedener Kriterien beurteilt werden, von denen keines für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, die dieser Beschluss betrifft, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem bestimmten Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Weitere Kriterien können der Konzentrationsgrad am relevanten Markt und/oder das Ausmaß sein, in dem Kunden die Bankverbindung wechseln. Da die Bedingungen für die einzelnen Tätigkeiten, für die dieser Beschluss gilt, unterschiedlich sind, sollte die Prüfung der Wettbewerbslage die unterschiedlichen Situationen auf verschiedenen Märkten berücksichtigen.
(9)
Wenngleich in bestimmten Fällen eine engere oder eine weitere Marktdefinition in Betracht kommen könnte, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses für eine Reihe von Diensten, die im Antrag der Posta aufgeführt wurden, offen gelassen werden, da das Ergebnis der Analyse unabhängig davon, ob sie sich auf eine enge oder eine weiter gefasste Definition stützt, gleich bleibt.
(10)
Dieser Beschluss lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt.
III. WÜRDIGUNG
(11)
Im Antrag sind zwei verschiedene Kategorien von Zahlungsdiensten aufgeführt, nämlich: A. Dienstleistungen, die bereits erbracht werden, und B. Dienstleistungen, die 2012 eingeführt werden sollen. Für die Zwecke der Würdigung im Rahmen dieses Beschlusses werden nur die bereits vorhandenen Dienstleistungen berücksichtigt, da es keine handfesten Erkenntnisse darüber gibt, welche Auswirkungen die geplanten Dienste haben könnten, soweit und sobald sie einmal eingeführt werden.
(12)
Bei den vorhandenen Zahlungsdiensten, die von der Posta bereits erbracht werden, handelt es sich um die Annahme von Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto und die Gestattung von Barabhebungen von einem Bankkonto, wobei die Posta als Vermittler auftritt, und um die Abwicklung von Bargeldtransferdiensten (Inlandspostanweisungen und internationale Postanweisungen als Diensten aus eigenem Recht sowie Western-Union-Bargeld-/Zahlungsanweisungen, wobei die Posta als Vermittler auftritt).
(13)
Mit diesem Beschluss soll festgestellt werden, ob die von der Posta angebotenen Dienstleistungen auf Märkten mit freiem Zugang bis zu einem Grad dem Wettbewerb ausgesetzt sind, der gewährleistet, dass die Auftragsvergabe der Posta im Rahmen der hier betroffenen Tätigkeiten transparent und diskriminierungsfrei auf der Grundlage von Kriterien durchgeführt wird, anhand deren sie die wirtschaftlich günstigste Lösung ermitteln kann, auch ohne die Disziplin, die durch die in der Richtlinie 2004/17/EG festgelegten detaillierten Vorschriften für die Auftragsvergabe bewirkt wird. Zu diesem Zweck muss daher geprüft werden, ob es den Banken und den anderen Finanzinstituten möglich ist, Wettbewerbsdruck auf die Posta auszuüben.
(14)
Die Hauptwettbewerber der Posta auf dem Markt der Zahlungsdienste sind die Banken und andere Finanzinstitute, die nicht unter die Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG fallen, da sie keine Auftraggeber im Sinne der Richtlinie sind und/oder keine Finanzdienstleistungen zusammen mit Postdiensten erbringen.
(15)
Die von den Banken angebotenen Zahlungsverkehrsverfahren sind generell attraktiver als die beleggebundenen Zahlungsarten und/oder die Barzahlung und zudem allgemein zugänglich. Laut GfK Ungarn (6) hat sich die Anzahl der Nutzer von Onlinebanking bis Ende 2010 im Vergleich zum Vorjahr um 200 000 erhöht und erreichte die Schwelle von 1 Mio. mit noch steigender Zuwachsrate. Gleichzeitig nimmt die Anzahl derer, die ihre Bankgeschäfte lieber persönlich erledigen, derselben Quelle zufolge ab: ein Viertel aller Kunden sucht für Bankgeschäfte keine Bankfilialen mehr auf.
(16)
Der Produktmarkt ist nach der Definition des Antragstellers der von den Kreditinstituten und anderen Zahlungsdienstleistern bediente Zahlungsverkehrsmarkt, während der relevante geografische Markt landesweit aufgefasst wird. Die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) hat darauf hingewiesen, dass ihr zwar nicht alle Informationen und Daten zur Verfügung stehen, um den relevanten Produktmarkt korrekt und exakt definieren zu können, aber die vom Antragsteller vorgelegte Produktmarktdefinition „akzeptabel sein dürfte“. Was den geografischen Markt anbelangt, hat die GVH unter derselben Einschränkung wie zuvor angegeben, „ihr lägen keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass der geografische Markt nicht das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns umfasse“.
(17)
Für die Zwecke dieses Beschlusses wird beim Zahlungsverkehrsmarkt nicht weiter zwischen dem Produktmarkt für Privatkunden und dem für Großkunden unterschieden, da das Ergebnis der Analyse unabhängig davon, ob sie sich auf eine enge oder eine weiter gefasste Definition stützt, weitgehend gleich bleibt.
(18)
Die ungarische Wettbewerbsbehörde stellt in Bezug auf den Konzentrationsgrad des Zahlungsverkehrsmarktes fest, dass vermutlich „die 5-6 größten Banken zusammen mit der Magyar Posta einen sehr hohen gemeinsamen Marktanteil an den Zahlungsdiensten im Privatkundengeschäft haben und möglicherweise den größten Teil des Marktes abdecken. Aufgrund der Präsenz mehrerer sonstiger Finanzinstitute dürfte der Großkundenmarkt vermutlich einen niedrigeren Konzentrationsgrad aufweisen“.
(19)
Diese Dienste ermöglichen den Kunden Zahlungen zur Begleichung von erworbenen Waren oder Dienstleistungen. Sie werden von Privatpersonen zur Erfüllung von Zahlungsverpflichtungen in Anspruch genommen und insbesondere zur Bezahlung von öffentlichen Versorgungsleistungen, Telekommunikationsdiensten, Finanzdienstleistungen, Versicherungsdienstleistungen, Lieferungen im Versandhandel, Steuern und Abgaben usw. genutzt.
(20)
Wichtigster Faktor zur Bestimmung des relevanten Produktmarkts ist die Ermittlung des Angebots an Ersatzprodukten, d. h. der Alternativen, die ein Kunde zur Begleichung seiner Zahlungsverpflichtungen hätte. Folglich ist der Antragsteller der Auffassung, dass der relevante Produktmarkt auch Bareinlagen umfasst, die in Banken oder mittels Bargeldautomat (ATM (7)), Kartenzahlungen und Banküberweisungen (Einzelüberweisungen und Bankeinzug/Lastschriftverfahren) auf Bankkonten eingezahlt werden.
(21)
In Bezug auf das Wechseln zwischen verschiedenen Zahlungsarten hat die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) bestätigt, dass „die wichtigsten Versorgungsunternehmen und sonstigen Dienstleistungsbetriebe ihren Kunden normalerweise verschiedene Zahlungsarten verbunden mit der Möglichkeit des einfachen Wechsels anbieten. Es scheint auch einen Trend zu geben, die Kunden von der Nutzung elektronischer Zahlungssysteme anstelle von beleggebundenen Zahlungsarten und Barzahlungen zu überzeugen“. In diesem Zusammenhang ist auf die gestiegene Nutzung von Onlinebanking hinzuweisen. Wie jedoch schon unter Erwägungsgrund 9 ausgeführt, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(22)
Der Marktanteil der Posta mit Diensten, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen, betrug (8) - als Prozentsatz vom definierten Gesamtproduktmarkt ausgedrückt - 2007 3,91 %, 2008 3,88 % und 2009 4,14 %. Hinsichtlich sowohl des Volumens als auch des Wertes ist festzustellen, dass die Anzahl der bei der Posta getätigten Transaktionen und ihr Wert 2009 im Vergleich zu den beiden Vorjahren rückläufig waren (9).
(23)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(24)
Dienste, die Barauszahlungen ermöglichen, zeichnen sich dadurch aus, dass der Kontoinhaber die Auszahlung von seinem Zahlungskonto an die Order eines Dritten freigibt. Zum Aufgabenbereich solcher Dienste gehören derzeit die Abwicklung von Bargeldauszahlungen und Rentenauszahlungen. Bezogener sind vor allem die Staatskasse und die Kommunalverwaltungen, die dieses Zahlungssystem für Familienbeihilfen, Sozialleistungen, Arbeitslosengelder usw. nutzen. Bei staatlichen Zahlungen hat der Zahlungsempfänger die Wahlmöglichkeit, den entsprechenden Betrag seinem Bankkonto gutschreiben zu lassen oder ihn im Wege der Postzustellung in bar in Empfang zu nehmen. Bei der Rentenauszahlung haben die Empfänger ebenfalls die Möglichkeit, einen Teilbetrag ihrem Bankkonto gutschreiben zu lassen und sich den Rest in bar zustellen zu lassen. Sie können auch jederzeit von der Postzustellung in bar zur Überweisung des entsprechenden Teilbetrags auf ihr Bankkonto wechseln, indem sie dies der Zentralverwaltung der nationalen Rentenversicherung durch einfachen Antrag mitteilen.
(25)
Der ungarische Staat verfolgt über die Nationalbank die Politik, das Volumen des Bargeldzahlungsverkehrs zu verkleinern und dafür den Ausbau der elektronischen Zahlungsverfahren und der damit zusammenhängenden Infrastrukturen zu fördern. So haben Kapitalgesellschaften ihre Zahlungen über Zahlungskonten abzuwickeln, und die Gehälter der öffentlichen Bediensteten sind auf ihre Bankkonten zu überweisen. Einer jüngsten Studie (10) zufolge, die von der Ungarischen Nationalbank initiiert wurde, erfolgt derzeit die Hälfte der staatlich veranlassten Rentenzahlungen über andere Zahlungsverfahren als die Postzahlungsdienste, und dem Antrag (11) zufolge hat sich sowohl die Anzahl als auch der Gesamtwert der durch die Posta erfolgten Rentenauszahlungen in den letzten Jahren ständig verringert.
(26)
Aus den oben genannten Gründen werden die Zahlungen per Banküberweisung zwischen Zahlungskonten (Einzelüberweisungen und Gruppenüberweisungen), Barauszahlungen mittels Bankkarten an Bargeldautomaten (ATM) und Kassenterminals (POS (12)) und Barauszahlungen an Bank-/Kassenschaltern als relevanter Produktmarkt für Dienste erachtet, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen.
(27)
Im Fall der oben genannten Postdienste könnten für die Zwecke der Zahlung, die an Personen mit einem Bankkonto erfolgt, Zahlungen zwischen Zahlungskonten (Einzeltransaktionen und Gruppenüberweisungen, wenn die Zahlungen von einem einzigen Konto an mehrere Personen erfolgen) als Ersatzprodukte angesehen werden. Auch hier kann die genaue Definition für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(28)
Der Marktanteil der Posta mit Postdiensten, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen, betrug (13) - als Prozentsatz vom gesamten Ersatzproduktmarkt ausgedrückt - 2007 2,44 %, 2008 2,49 % und 2009 2,61 %. Hinsichtlich sowohl des Volumens als auch des Wertes ist festzustellen, dass in den letzten drei Jahren, über die Daten zur Verfügung stehen, nämlich 2007, 2008 und 2009, die Anzahl der bei der Posta getätigten Transaktionen und ihr Gesamtwert einen rückläufigen Trend aufweisen (14).
(29)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(30)
Die von der Posta angebotenen Bargeldtransferdienste werden im Allgemeinen für Zahlungen unter Privatpersonen genutzt. Bei den betreffenden Diensten handelt es sich um Inlandspostanweisungen und internationale Postanweisungen, die die Posta aus eigenem Recht bereitstellt, sowie um Western-Union-Bargeld-/Zahlungsanweisungen im Inland und ins internationale Ausland, die das Verschicken von Bargeldbeträgen nach der Echtzeit-Methode ermöglichen.
(31)
Bei den Bargeldtransfers im Inland ist der Antragsteller sowohl für den Transfer aus eigenem Recht der Posta als auch für den Transfer für Rechnung der Western Union der Auffassung, dass Transaktionen zwischen Zahlungskonten als Ersatz für Bargeldtransfers dienen, wenn der Zahlungsempfänger ein Zahlungskonto hat. Folglich könnte der Markt der in Ungarn von Konto zu Konto abgewickelten Zahlungen als der relevante Produktmarkt für Geldtransfers im Inland angesehen werden, wenn auch die genaue Definition offen gelassen werden kann.
(32)
Der Marktanteil der Posta betrug - als entsprechender Prozentsatz ausgedrückt - 2007, 2008 und 2009 weniger als 1 %.
(33)
Bei den Bargeldtransfers ins internationale Ausland werden die Tätigkeiten der Posta und der Western Union als enge Substitute angesehen. Ferner werden die Zahlungen über Zahlungskonten als ersetzbare Produkte betrachtet, und daher werden die grenzüberschreitenden Zahlungen zwischen Zahlungskonten vom Antragsteller als der relevante Produktmarkt angesehen. Jedoch kann die genaue Definition des relevanten Marktes offen gelassen werden.
(34)
Der Marktanteil der Posta betrug - auf dieser Grundlage als Prozentsatz ausgedrückt - 2007, 2008 und 2009 0,5 %.
(35)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(36)
Der Freistellungsantrag bezieht sich auch auf bestimmte Tätigkeiten, die die Posta im Zusammenhang mit bestimmten Finanzdienstleistungen für Rechnung anderer ausführt und bei denen sie als Vermittler tätig wird.
(37)
Der Freistellungsantrag betrifft die Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen, nämlich Diensten zur Kontennutzung im Privatkunden- und im Firmenkundengeschäft, die für Rechnung von Kreditinstituten angeboten werden, einschließlich der Annahme und Weiterleitung von Zahlungsaufträgen zur Ausführung und der Vermittlung von Sichteinlagen und Termineinlagen in Verbindung mit einem Bankkonto.
(38)
Die von der Posta als Vermittler angebotenen Finanzprodukte und Finanzdienstleistungen werden von der Erste Bank und der OTP-Bank bereitgestellt. Posta bietet auch Einlageprodukte im eigenen Namen an.
(39)
Die Kommission hat in ihrer bisherigen Praxis (15) zwischen Privatkunden- und Firmenkundengeschäft unterschieden. Nach der Definition fallen unter das Privatkundengeschäft sämtliche Bankdienstleistungen für Privatpersonen und sehr kleine Unternehmen, während das Firmenkundengeschäft im Allgemeinen Bankdienstleistungen für große Geschäftskunden und für kleine und mittlere Unternehmen umfasst. In früheren Entscheidungen (16) im Zusammenhang mit dem Privatkundenbankgeschäft hat die Kommission jedoch offen gelassen, ob einzelne Privatkunden-Bankprodukte jeweils sachlich eigenständige Produktmärkte darstellen oder ob mehrere Privatkunden-Bankprodukte Teil eines einheitlichen relevanten Produktmarktes sein können.
(40)
Der relevante Produktmarkt ist anhand der Positionierung in der Vertriebskette zu bestimmen (vorgelagerte Funktion/upstream: Bereitstellung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen oder nachgelagerte Funktion/downstream: Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen). Für die Tätigkeit der Vermittlung von Privatkunden-Zahlungskonten könnte als relevanter Produktmarkt der Markt für die Vermittlung von Privatkunden-Kontokorrentkonten und Einlageprodukten angesehen werden. Für die Tätigkeit der Vermittlung von Firmenkunden-Zahlungskonten könnte als relevanter Produktmarkt der Markt für die Vermittlung von Firmenkunden-Kontokorrentkonten und Einlageprodukten angesehen werden. Nach Erwägungsgrund 9 dieses Beschlusses ist die genaue Definition des relevanten Marktes jedoch nicht erforderlich.
(41)
Als geografischen Markt hat der Antragsteller das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns bezeichnet. Die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) hat „für die Zwecke der vorliegenden Sache“ bestätigt, dass „alle in Ungarn tätigen Finanzinstitute ihre Tätigkeiten landesweit ausüben; es gibt auch keine Anzeichen für eine regionale Abweichung hinsichtlich auch nur eines Aspekts der Erbringung von Finanzdienstleistungen“. Überdies ist die Kommission in ihrer bisherigen Praxis (17) im Zusammenhang mit Finanzmärkten davon ausgegangen, dass der relevante geografische Markt aufgrund der unterschiedlichen Wettbewerbsbedingungen innerhalb der einzelnen Mitgliedstaaten und wegen der Bedeutung eines Filialnetzes ein landesweites Betätigungsfeld aufweisen muss.
(42)
Der Marktanteil der Posta betrug - auf der Grundlage der oben genannten Erwägungen als Prozentsatz ausgedrückt - bei den Privatkunden-Kontokorrentkonten und Einlagen 2007 1,45 %, 2008 1,38 % und 2009 1,51 %, während der Marktanteil der Posta bei den Firmenkunden-Kontokorrentkonten und Einlagen 2007, 2008 und 2009 belanglos (0 %) war. Diese Zahlen zeigen, dass der Marktanteil an der Vermittlung dieser Finanzdienstleistungen ebenfalls gering ist.
(43)
Den übrigen Markt teilen sich die anderen Banken und Finanzinstitute, die nicht den Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG unterliegen.
(44)
In ihrer Untersuchung von 2009 zum Privatkundengeschäft (18) hat die ungarische Wettbewerbsbehörde (GVH) herausgefunden, dass es in Ungarn keine größeren Hindernisse für das Wechseln der Bankverbindung gibt, und überdies festgestellt, dass das Ausmaß des Wechselns der Kontokorrentverbindung im Vergleich mit den anderen EU-Mitgliedstaaten hier mit am höchsten ist.
(45)
Die Vorteile, die das ausgedehnte Vertriebsnetz der Posta bietet, werden durch die zunehmende Bedeutung des Onlinebanking kompensiert.
(46)
Eine Umfrage (19) über die Faktoren, die die Kunden bei der Auswahl ihrer Bank beeinflussen, ergab, dass Zuverlässigkeit und Vertrauen, räumliche Nähe und Zugänglichkeit (einschließlich der Möglichkeiten für Barauszahlungen) und die Qualität der angebotenen Dienstleistungen als wichtigste Faktoren empfunden wurden. Diese Ergebnisse wurden auch durch die Resultate der Umfrage (20) über Finanzdienstleistungen und Kontokorrentdienste nochmals bestätigt. Dieser Quelle zufolge sind die wichtigsten Aspekte bei der Auswahl einer Bank die Kosten und das Ansehen der Bank, während die leichte Erreichbarkeit (z. B. ausgedehntes Filialnetz) weniger wichtig erscheint. Ferner wurde auch das Spektrum an Bankdienstleistungen, so vor allem die Verfügbarkeit einer breiten Palette von Bankleistungen und die hohe Servicequalität, als wichtig erachtet. Unter diesen Gesichtspunkten verfügt die Posta zwar über ein ausgedehntes Vertriebsnetz, doch gibt es andere Kriterien, die von den Kunden als wichtig bezeichnet wurden (Ansehen als Bank, Bankdienstleistungen, Servicequalität) und die bei der Auswahl einer Bank die Rolle eines Gegengewichts spielen. Kunden, zu deren Bedürfnissen auch ein breites Spektrum an Dienstleistungen gehört, sind daher eher zurückhaltend, wenn es darum geht, sich für ein Postbankkonto zu entscheiden oder zu einem solchen zu wechseln, da dieses nicht die gewohnte Bandbreite an Dienstleistungen bietet.
(47)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(48)
Bei dieser Tätigkeit handelt es sich um die Vermittlung von Krediten, die von Dritten bereitgestellt werden, wobei die Posta als mehrfacher Vermittler spezieller Dienstleistungen auftritt. Die Posta bietet Kreditprodukte (bei denen keine Leistung von Sicherheiten - weder beweglichen noch unbeweglichen - erforderlich ist) an, die den Privatkunden von der Erste Bank bereitgestellt werden, während Posta für Firmenkunden ein Produkt der Magyar-Fejlesztesi-Bank anbietet und dabei als mehrfacher Vermittler spezieller Dienstleistungen tätig wird.
(49)
Die diesbezüglichen Dienstleistungen lassen sich auf vielerlei Art und Weise nach bestimmten Faktoren unterteilen, wie dem Zweck der Kreditaufnahme oder dem Kundentyp (Verbraucher, KMU, größere Unternehmen oder öffentliche Verwaltung). Daher könnten die Vermittlung von Privatkundenkrediten und die Vermittlung von Firmenkundenkrediten als sachlich eigenständige Produktmärkte angesehen werden.
(50)
Der Produktmarkt der Vermittlung von Privatkundenkrediten wird vom Antragsteller als Markt für uneingeschränkte Hypothekendarlehen und persönliche Darlehen sowohl in ungarischen Forint als auch in Fremdwährungen definiert. Dies steht nicht im Widerspruch zur bisherigen Kommissionspraxis (21), wobei die Kommission offen gelassen hat, ob einzelne Privatkunden-Bankprodukte jeweils sachlich eigenständige Produktmärkte darstellen oder ob mehrere Privatkunden-Bankprodukte Teil eines einheitlichen relevanten Produktmarktes sein können.
(51)
Im Firmenkundengeschäft bietet die Posta nur einen Typ von Kreditprodukt an. Denn dieses Firmenkundenprodukt wird typischerweise von anderen Finanzinstituten angeboten (d. h. von Spar- und Kreditgenossenschaften). Die Posta bietet dieses Produkt in 45 dafür ausgesuchten Verkaufsstellen und nicht über ihr gesamtes Vertriebsnetz an. Der Antragsteller ist der Auffassung, dass der relevante Produktmarkt für den Firmenkundensektor auch die von Kreditinstituten angebotenen Darlehen für KMU umfasst. Wie jedoch schon unter Erwägungsgrund 9 ausgeführt, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(52)
Geografischer Markt ist, praktisch aus denselben Gründen wie in Erwägungsgrund 41 ausgeführt, das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns.
(53)
Der Marktanteil der Posta am Markt besagter Privatkundenkredite betrug 2007, 2008 und 2009 weniger als 0,5 %, während ihr Marktanteil am Markt der Firmenkundenkredite in diesen Jahren belanglos (0 %) war. Die verfügbaren Daten zeigen, dass der Marktanteil der Posta an diesen eng definierten Märkten schon so gering ist, dass sie auf einem weiter definierten Markt noch geringere Marktanteile hätte.
(54)
Den übrigen Markt teilen sich die anderen Banken und Finanzinstitute, die nicht den Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG über die Versorgungswirtschaft unterliegen. Der kumulierte Marktanteil (22) der ersten drei Wettbewerber am Kreditmarkt für Privatkunden betrug 2007 52,54 %, 2008 51,39 % und 2009 54,27 % und am Kreditmarkt für Firmenkunden 2007 42,69 %, 2008 47,36 % und 2009 48,07 %.
(55)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(56)
Die Posta bietet Kreditkarten an, die von der Erste Bank Zrt ausgegeben werden. Bei diesem Produkt handelt es sich in Bezug auf Bedingungen und gebotene Leistungen um Standardkreditkarten.
(57)
Bei den Debitkarten handelt die Posta als Vermittler von Bankkarten für Firmenkunden und Privatkunden, die an Kontokorrentkonten gebunden sind. Die Posta wird als mehrfacher Vermittler spezieller Dienstleistungen tätig, während die Dienstleistungen von der Erste Bank Hungary Nyrt erbracht werden. Bei den angebotenen Karten handelt es sich um Standarddebitkarten.
(58)
Im Hinblick auf die Akzeptanz von Zahlungskarten sind die Vertriebsstellen mit POS-Terminals ausgestattet, über die Barauszahlungen mittels Bankkarten möglich sind. Der Antragsteller argumentiert, dass aus der Perspektive der Kunden dieselbe Dienstleistung (Erlangung von Bargeld) auch im Wege der Barauszahlung am Bank-bzw. Kassenschalter oder an anderen POS-Terminals in Anspruch genommen werden kann, die von Dritten an anderen Verkaufsstellen als den Postfilialen betrieben werden, und dass die Produkte daher substituierbar sind.
(59)
Die Kommission hat bisher zwei wichtige Tätigkeiten im Zusammenhang mit Zahlungskarten unterschieden (23): erstens die Ausgabe von Karten an Privatpersonen und Unternehmen und zweitens die „Gewinnung“ von Geschäftsleuten für die Akzeptanz der Kartenzahlung. Ferner hat die Kommission im Rahmen der Tätigkeit der Zahlungskartenausgabe in früheren Entscheidungen (24) die Möglichkeit erörtert, zwischen den verschiedenen Kartenarten zu unterscheiden, die genaue Definition aber schließlich offen gelassen.
(60)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts werden drei Produktmärkte berücksichtigt, nämlich Kreditkartenmarkt, Debitkartenmarkt und Kartenakzeptanz.
(61)
Was den Markt der Kartenakzeptanz anbelangt, so ist der vom Antragsteller definierte Produktmarkt nicht der Markt, der im Allgemeinen in den in Erwägungsgrund 61 erwähnten früheren Entscheidungen der Kommission definiert wurde. Der „ursprüngliche“ Kartenakzeptanzmarkt besteht aus den Geschäftsleuten, die Kartenzahlungen akzeptieren. Ein anderer möglicher Kartenakzeptanzmarkt besteht aus den Banken, die diesen Geschäftsleuten Kartenakzeptanzdienstleistungen anbieten. Wie jedoch von der ungarischen Wettbewerbsbehörde (GVH) bestätigt wurde (25), „hat die Magyar Posta in der Erwägung, dass die POS-Terminals bei der Posta als Bargeldautomaten (ATM) der beiden Banken funktionieren, für die die Posta als Vermittler tätig ist, wahrscheinlich richtig gehandelt, Daten über die Konzentration bereitzustellen, die auf der Anzahl der in Betrieb befindlichen Bargeldautomaten beruhen“.
(62)
In Bezug auf den geografischen Markt hat die Kommission in früheren Sachen (26) darauf hingewiesen, dass der Zahlungskartenmarkt nach wie vor national ausgerichtet ist, obwohl zugegeben wird, dass unter Umständen Spielraum für eine künftige Ausweitung des Marktes vorhanden ist. Im vorliegenden Fall gilt als Definition des geografischen Marktes das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns.
(63)
Von 2007 bis 2009 lag der Marktanteil der Posta, wie vom Antragsteller festgestellt, im Kreditkartenmarkt unter 1 %, im Debitkartenmarkt unter 3 % und im Kartenakzeptanzmarkt unter 6 %.
(64)
Der ungarischen Wettbewerbsbehörde zufolge (27) geht aus einer von ihr und der ungarischen Nationalbank initiierten jüngsten Studie hervor, dass bei einer Anzahl von insgesamt 24 Banken, die Debitkarten ausgeben, der kombinierte Marktanteil der 5 größten Banken an der Debitkartenausgabe etwa 82 % beträgt. Laut derselben Quelle ist der Markt der Kreditkartenausgabe weniger konzentriert; da bei einer Anzahl von 18 Banken, die Kreditkarten ausgeben, die 7 größten Banken einen kombinierten Marktanteil von 68 % haben. Ferner ist dem Antrag zufolge der Konzentrationsgrad im Akzeptanzsektor hoch, da drei Viertel aller Bargeldautomaten (ATM) von vier Banken betrieben werden.
(65)
Angesichts des geringen Marktanteils der Posta und der Präsenz anderer Banken und Finanzinstitute, die Wettbewerbsdruck auf die Tätigkeit der Posta ausüben, kann man zu dem Schluss kommen, dass für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden sollten, dass die Posta mit dieser Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(66)
Diese Kategorie von Dienstleistungen umfasst den Verkauf von Finanzinstrumenten und die Vermarktung von speziellen Anlageprodukten. Bei den angebotenen Finanzinstrumenten handelt es sich um Staatsanleihen, Investmentfonds der Erste Befektetesi Zrt, sonstige Wertpapiere und einen speziellen Bausparvertrag für Rechnung der Fundamenta Lakaskassza Zrt und der OTP Lakastakarekpenztar Zrt, wobei die Posta als Vermittler auftritt.
(67)
In früheren Fällen hat die Kommission die Frage offen gelassen, ob jede dieser Dienstleistungen einen sachlich eigenständigen Produktmarkt darstellt (28). Die Definition wird in diesem Fall offen gelassen, da die von der Posta als Vermittler erbrachten Dienstleistungen unbeschadet der erwogenen alternativen Definition des relevanten Marktes keine wettbewerbsrechtlichen Bedenken aufwerfen.
(68)
Was den geografischen Anwendungsbereich anbelangt, so hat die Kommission erwogen (29), dass die meisten Marktsegmente zwar international ausgerichtet sind, einige von ihnen aber aus einer nationalen Perspektive analysiert wurden (30). Die genaue Definition des geografischen Marktes wird offen gelassen, und im vorliegenden Fall wird das Wirtschaftsgebiet Ungarns als geografischer Markt betrachtet.
(69)
Von 2007 bis 2009 lag der Marktanteil der Posta am Markt der Staatsanleihen unter 4 %, am Markt der Investmentzertifikate zwischen 3 % und 9 %, am Markt für Schuldverschreibungen unter 2 % und am Markt für Bausparverträge unter 4 %.
(70)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit auf dem Markt für Kapitalanlagen unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
(71)
Die Posta bietet Lebensversicherungen für Rechnung der Magyar Posta Eletbiztosito Zrt und Sachversicherungen für Rechnung der Magyar Posta Biztosito Zrt an.
(72)
In ihren bisherigen Entscheidungen (31) hat die Kommission zwischen drei großen Kategorien von Versicherungsarten unterschieden, nämlich zwischen Lebensversicherungen, Sachversicherungen und Rückversicherungen. Ferner wurde festgestellt, dass sich Lebens- und Sachversicherungen von der Nachfrageseite her weiter in genauso viele einzelne Produktmärkte unterteilen lassen wie unterschiedliche Arten von Risiken abgedeckt werden. In Bezug auf die Lebensversicherung hat die Kommission in ihren bisherigen Entscheidungen folgende Segmentierungen berücksichtigt: Einzellebensversicherung, Gruppenlebensversicherung und fondsgebundene Lebensversicherung oder alternativ: individueller Schutz, Gruppenschutz, private Altersvorsorge, Gruppenpensionsversicherungen, Spareinlagen und Kapitalanlagen (32). In Bezug auf Sachversicherungen hat die Kommission bisher u. a. folgende Sparten berücksichtigt: KFZ-, Brandschutz-, Transport-, Kranken-, Gebäude-, Haftpflicht-, Unfall-, Rechtsschutz-, Arbeitsunfall- und Kreditversicherung (33). Jedoch könnten Erwägungen von der Angebotsseite her zu einer weiteren Definition der Produktmärkte führen. Die genaue Definition des relevanten Produktmarktes kann für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(73)
Die Kommission hat in der Vergangenheit auch den Vertrieb von Versicherungsprodukten untersucht und bestätigt, dass der relevante Markt für den Vertrieb von entweder Sach- oder Lebensversicherungen alle offenen Vertriebswege (d. h. im Dritt- oder Fremdeigentum) umfasst, wie z. B. über Versicherungsmakler, Versicherungsvertreter und sonstige Vermittler (34). Jedoch kann die genaue Definition des relevanten Produktmarktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden.
(74)
In Bezug auf den geografischen Markt hat die Kommission in ihren bisherigen Entscheidungen (35) die Märkte für Lebensversicherungen wegen ihrer nationalen Vertriebswege, der etablierten Marktstruktur, der fiskalischen Zwänge und der unterschiedlichen Regulierungssysteme als national ausgerichtet eingestuft. Dieses Konzept findet auch im vorliegenden Fall Anwendung und so gilt hier als geografischer Markt das gesamte Wirtschaftsgebiet Ungarns.
(75)
Von 2007 bis 2009 lag der Marktanteil der Posta am Markt der Lebensversicherungsprodukte unter 5 % (36) und ihr Anteil am Markt für Sachversicherungsprodukte unter 1 % (37). Diese Zahlen weisen darauf hin, dass auch der Marktanteil an der Vermittlung von Versicherungen gering ist.
(76)
In diesen Jahren betrug der kombinierte Marktanteil der ersten drei großen Wettbewerber am Markt für Lebensversicherungsprodukte 2007 52,29 %, 2008 51,08 % und 2009 50,1 % und am Markt für Sachversicherungsprodukte 2007 54,84 %, 2008 52,56 % und 2009 51,66 %.
(77)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Anwendung des Wettbewerbsrechts sollten diese Faktoren als Anhaltspunkt dafür genommen werden, dass die Posta mit dieser Tätigkeit auf dem Versicherungsmarkt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist.
IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(78)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 11 bis 77 untersuchten Faktoren ist davon auszugehen, dass die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, in Ungarn für die folgenden Tätigkeiten erfüllt wird:
a)
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen;
b)
Postdienste, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen;
c)
Bargeldtransferdienste;
d)
Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen;
e)
Kreditvermittlung;
f)
Vermittlung und Akzeptanz der von Kreditinstituten ausgegebenen Zahlungskarten;
g)
Vermittlung von Kapitalanlagen und Zweckspareinlagen für Rechnung anderer;
h)
Vermittlung von Versicherungsprodukten.
(79)
Da die Bedingung des freien Zugangs zum Markt ebenfalls erfüllt ist, sollte die Richtlinie 2004/17/EG weder gelten, wenn Auftraggeber Aufträge vergeben, die die Erbringung der in Erwägungsgrund 78 aufgeführten Leistungen in Ungarn ermöglichen sollen, noch wenn in Ungarn ein Wettbewerb für die Ausübung einer solchen Tätigkeit durchgeführt wird.
(80)
Die von der Posta erbrachten Finanzdienstleistungen sind ergänzende Zusatzleistungen zu den Postdiensten im Sinne des Artikels 6 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie 2004/17/EG. Der vorliegende Freistellungsantrag betrifft nicht die von der Posta erbrachten Postdienste, so dass die Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG für diese Tätigkeiten weiterhin gelten. In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass bei Vergabeaufträgen, die mehrere Tätigkeiten betreffen, nach Artikel 9 der Richtlinie 2004/17/EG zu verfahren ist. Dies bedeutet, dass wenn ein Auftraggeber „gemischte“ Aufträge für die Durchführung beider Tätigkeiten vergibt (d. h. von Tätigkeiten, die von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG freigestellt sind, und von Tätigkeiten, die nicht freigestellt sind), darauf zu achten ist, welche Tätigkeit Hauptgegenstand des Auftrags ist. Wenn der Auftrag in erster Linie die Förderung von Tätigkeiten der Postdienste betrifft, so ist die Richtlinie 2004/17/EG anzuwenden. Lässt sich objektiv nicht feststellen, welche Tätigkeit der Hauptgegenstand des Auftrags ist, ist der Auftrag nach Maßgabe von Artikel 9 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2004/17/EG zu vergeben.
(81)
Dieser Beschluss beruht auf der Rechts- und Sachlage von Juli 2011 bis Oktober 2011, wie sie aus den von der Magyar Posta vorgelegten Informationen und den Angaben der ungarischen Wettbewerbsbehörde hervorgeht. Er kann geändert werden, falls signifikante Änderungen der Rechts- oder Sachlage dazu führen, dass die Bedingungen für die Anwendbarkeit von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG nicht mehr erfüllt sind.
(82)
Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen stehen mit der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für das öffentliche Auftragswesen in Einklang -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Richtlinie 2004/17/EG gilt nicht für Aufträge, die von Auftraggebern vergeben werden und die Erbringung folgender Leistungen in Ungarn ermöglichen sollen:
a)
Postdienste, die Bareinzahlungen auf ein Zahlungskonto ermöglichen;
b)
Postdienste, die Barauszahlungen von einem Zahlungskonto ermöglichen;
c)
Bargeldtransferdienste;
d)
Vermittlung von Kontokorrentkonten und damit zusammenhängenden Produkten und Dienstleistungen;
e)
Kreditvermittlung;
f)
Vermittlung und Akzeptanz der von Kreditinstituten ausgegebenen Zahlungskarten;
g)
Vermittlung von Kapitalanlagen und Zweckspareinlagen für Rechnung anderer;
h)
Vermittlung von Versicherungsprodukten.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist gemäß den Verträgen an die Republik Ungarn gerichtet.
Brüssel, den 16. Dezember 2011