РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 септември 2011 година
относно мярка С 35/10 (ex N 302/10), която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри, организирани онлайн, предвидени в закона на Дания относно данъците върху хазартните игри
(нотифицирано под номер C(2011) 6499)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 6 юли 2010 г. от съображения за правна сигурност датските органи изпратиха уведомление съгласно член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за законодателното предложение L 203 относно данъците върху хазартните игри („Закон за данъците върху хазартните игри“ (2)), прието на 25 юни 2010 г. С писма от 11 август 2010 г. и 22 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Датските органи предоставиха необходимата информация с писмо от 20 октомври 2010 г.
(2)
Комисията също получи две отделни жалби по отношение на предложения Закон за данъците върху хазартните игри. Първата бе подадена от Датската асоциация на операторите на игрални автомати с развлекателна цел („DAB“) на 23 юли 2010 г. Втората жалба бе подадена от оператор на реално казино - „The Royal Casino“, на 6 август 2010 г. И двете жалби бяха предадени на датските органи на 23 септември 2010 г. за представяне на мнения. Датските органи представиха мненията си с писмо от 20 октомври 2010 г.
(3)
На 10 ноември 2010 г. в Брюксел бе проведена среща с датските органи за обсъждане на уведомлението и двете посочени по-горе жалби. По време на срещата датските органи представиха обяснителна бележка, озаглавена „Дилемата в резултат на висящото дело за държавна помощ“, в която заявяват и намерението си да отложат влизането в сила на закона, който бе предмет на уведомлението, до вземането на решение от страна на Комисията. (3)
(4)
С решение от 14 декември 2010 г. Комисията уведоми Дания за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, относно мярката, предмет на уведомлението. Решението на Комисията за откриване на процедура (наричано по-долу „решение за откриване на процедура“) бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите наблюдения по решението за откриване на процедура.
(6)
Общо 17 заинтересовани страни представиха мненията си между 11 февруари и 22 февруари 2011 г. (5) На 16 март 2011 г. тези мнения бяха препратени на Дания, като ѝ бе дадена възможност да отговори. Комисията получи мненията на Дания с писмо от 14 април 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(7)
След началото на производство за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище на 23 март 2007 г. относно пречките пред свободното движение на услуги за спортни залагания в Дания (6), датското правителство взе решение за реформа на националното законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания и смяна на съществуващия режим на монопол с регулиран и частично либерализиран такъв. Либерализацията се приема за необходима inter alia с цел съобразяване със законодателството на ЕС и в отговор на заплахата от незаконни услуги за хазартни игри, организирани онлайн от доставчици на хазартни услуги, намиращи се в други юрисдикции.
(8)
Законът относно данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, е част от пакета закони, приети с цел либерализиране на сектора за хазартни игри. (7) Съгласно условията на член 1 от Закона за хазартните игри цялостната цел на тази законодателна реформа в сферата на услугите за хазартни игри е:
-
поддържане на потреблението на хазартни игри на умерено равнище;
-
закрила на младите и други уязвими лица срещу експлоатация или пристрастяване към хазартни игри;
-
закрила на потребителите на хазартни услуги чрез гарантиране на разумното, надеждно и прозрачно предоставяне на хазартни игри; и
-
опазване на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели.
(9)
Съгласно Закона за хазартните игри „за предоставянето или организирането на хазартни услуги е необходим лиценз, освен ако настоящият закон или друг законодателен акт не предвижда друго“. Освен това предоставянето или организирането на хазартни услуги подлежи на данъчно облагане (член 1 от Закона за данъците върху хазартните игри).
(10)
Член 5 от Закона за хазартните игри дефинира хазартни игри като включващи следните дейности: i) лотария; ii) комбинирани хазартни игри и iii) залагания.
(11)
Комбинираните хазартни игри се отнасят до „дейности, при които участникът има шанс да спечели награда и при които вероятността за печалба зависи от комбинация от умение и шанс“. Следователно комбинираните хазартни игри включват игри, които често се предлагат от казина, например рулетка, покер, Бакара, Блек Джек и игрални автомати, които предлагат парични печалби.
(12)
Член 5 от Закона за хазартните игри определя организираните онлайн хазартни игри като „хазартна дейност, извършена от играч и доставчик на хазартни услуги, чрез използването на комуникация от разстояние“. Същата разпоредба дефинира хазартните игри в реални казина като „хазартна дейност, извършвана от играч и доставчик на хазартни услуги или агент на доставчици при физическия им контакт“. Услугите за залагания са дефинирани като „дейности, при които участник има възможност да спечели награда и при които се прави залагане за резултат от бъдещо събитие или възникването на бъдещо събитие“.
(13)
Съгласно членове 2-17 от Закона за данъците върху хазартните игри, игрите, които подлежат на данъчно облагане са i) лотария, включително и лотария с абонамент и лотария с нестопанска цел; ii) залагания, включително и тотализатор, iii) реални казина, iv) онлайн казина, v) игрални автомати, които предлагат парични печалби в игрални зали или питейни заведения, барове и др. vi) игри без залог.
(14)
В закона за данъците върху хазартните игри са заложени различни данъчни ставки в зависимост от това дали игрите се предоставят от онлайн казина или от реални казина.
(15)
Съгласно член 10 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в реални казина подлежат на облагане от 45 % от брутния приход от хазартни игри (залози минус печалби) минус стойността на жетоните и допълнителен налог от 30 % от брутния приход от хазартни игри (минус стойността на жетоните), който надвишава 4 милиона DKK (изчислени на месечна база). (8)
(16)
Съгласно член 11 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в онлайн казино подлежат на облагане от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри.
(17)
Притежателите на лиценз за игрални автомати, които предлагат парични печалби (автомати с монета) в игрални зали, питейни заведения, барове и др. подлежат на облагане от 41 % от брутния приход от хазартни игри. Допълнителни 30 % се изплащат за игрални автомати в питейни заведения, барове и др. за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 30 000 DKK, и за игрални автомати в игрални зали за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 250 000 DKK. (9)
(18)
По отношение на лицензионните такси Законът за хазартните игри предвижда всяко лице, което кандидатства за лиценз за предлагане на залагания или игри в онлайн казино да плаща такса от 250 000 DKK (350 000 DKK при кандидатстване за лиценз за залагания и игри в онлайн казино едновременно) и годишна лицензионна такса между 50 000 DKK и 1 500 000 DKK в зависимост от приходите от игрални дейности.
(19)
Законът за хазартните игри задължава доставчиците на онлайн хазартни игри или да бъдат установени в Дания, или ако са местни лица в друга държава-членка от ЕС или от ЕИП да посочат одобрен представител (член 27).
3. ПРИЧИНИ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(20)
Комисията откри официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на разглежданата мярка с обосновката, че има вероятност тя да включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(21)
По-специално Комисията счете, че предвид съдебната практика мярката може да се приеме за селективна. Припомни, че всяка оценка на селективността на данъчната мярка следва да включва проучване на това дали дадена мярка е по-благоприятна за определени предприятия в сравнение с други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, заложена във въпросната схема. (10)
(22)
Предвид естеството на игрите, предлагани онлайн и в реални заведения, социалния аспект на двата вида хазартни игри и социоикономическия профил на потребителите, Комисията изразява съмнения относно това дали различията между хазартните игри онлайн и в реални казина са достатъчно съществени, за да се смята, че те не са сравними в правно и фактическо отношение за целите на тяхното данъчно облагане съгласно Закона за данъците върху хазартните игри.
(23)
Освен това на този етап от процедурата Комисията изразява становището, че ако мярката бъде приета за селективна prima facie, датските органи не са успели да установят, че мярката може да бъде обоснована от логиката на данъчната система.
(24)
В тази връзка датските органи твърдят, че данъчната ставка за хазартните игри, организирани онлайн, отразява необходимия баланс между постигане на целите на датското законодателството по отношение на закрила на играчи, от една страна, и възможност за отговор на конкуренцията на онлайн оператори, установени в други държави с по-ниски данъчни ставки, от друга страна.
(25)
Освен това по отношение на позоваването на датските органи на цялостните цели, заложени в Закона за хазартните игри (вж. параграф 2) Комисията изразява становището, че тези цели изглежда са от общ характер и не са присъщи за данъчната система. Тъй като в съдебната практика е установено, че единствено присъщите на данъчната система цели са уместни, Комисията счита, че датските органи не са обосновали в достатъчна степен своето твърдение, че селективността на разглежданата мярка е необходима поради логиката на данъчната система.
(26)
Освен това Комисията изразява становището, че законът, предмет на уведомлението, включва данъчно предимство, предоставено чрез използването на държавни ресурси, тъй като отказването от данъчни приходи осигурява на операторите на онлайн хазартни игри предимство под формата на значително по-ниска данъчна ставка. Освен това дотолкова, доколкото мярката осигурява селективно икономическо предимство на онлайн оператори с дейност в Дания, тя може да засегне търговията на вътрешния пазар и да наруши конкуренцията.
(27)
Най-накрая Комисията изразява съмнения от отношение на това дали мярката, предмет на уведомлението, попада в обхвата на която и да е от дерогациите, предвидени в членове 107, параграф 2 и 107, параграф 3 от ДФЕС.
4. МНЕНИЯ НА ДАТСКИТЕ ОРГАНИ
(28)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите мнения по отношение на решението на Комисията за откриване на процедура.
(29)
Като се позовават на списък с фактически и икономически различия между хазартните игри в онлайн и реални казина, посочени в уведомлението, датските органи потвърждават виждането, че хазартните игри онлайн следва да се считат за дейност, различна от хазартните игри в реални казина.
(30)
Според датските органи софтуерът, използван при някои електронни игри, предлагани в реални казина, и не е идентичен с този, използван в онлайн казина. Освен факта, че платформите и доставчиците не са едни и същи, се посочва, че са налице големи различия между тези електронни игри, тъй като физическото присъствие на потребителите на хазартни услуги е необходимо за играта им в реални казина. Физическото присъствие води до различни разходи (например транспорт, входна такса, такса за гардероб, храни и напитки), които не възникват при хазартните игри онлайн.
(31)
За датските органи фактът, че редица държави-членки забраняват хазартните игри, организирани онлайн, макар да разрешават игрите в реални казина, свидетелства за различията при предоставянето на двата вида игрални услуги.
(32)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията не е взела предвид заключенията от „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“ от 2006 г. (11), според което онлайн и реалните казина следва да се разглеждат като различни пазари.
(33)
Датските органи също подчертават, че оценката на Комисията се съсредоточава единствено върху реалните казина и не взема предвид игралните автомати (т.е. автомати с монети, но не и рулетки, Блек Джек, покер и др.), намиращи се в реални питейни заведения, барове и др. или игрални зали.
(34)
По отношение обосновката на мерките чрез логиката на данъчната система датските органи твърдят, че Комисията може би е изтълкувала погрешно целта на мярката, предмет на уведомлението. Тази мярка няма за цел да запази международната конкурентоспособност на датската игрална индустрия, а по-скоро да гарантира четирите цели, заложени в законодателството (поддържане на хазартните игри на умерено равнище; закрила на младите или на други уязвими лица срещу експлоатация чрез игри или развиване на зависимост към хазартни игри; закрила на играчите чрез гарантиране, че игрите се предлагат по справедлив, отговорен и прозрачен начин; гарантиране на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели).
(35)
По отношение различните данъчни ставки за онлайн и реални хазартни дейности датските органи обясняват, че са изправени пред законодателна и регулаторна дилема. От една страна не могат повече да поддържат настоящото положение на монопол и да отлагат либерализацията на пазара на онлайн хазартни игри. От друга страна налагането на еднаква данъчна ставка за хазартни дейности в онлайн и реални казина би попречило на поставените от правителството в областта цели на политиката.
(36)
По-специално датските органи твърдят, че установяването на еднакво данъчно ниво за всички хазартни дейности би довело до непоследователни решения независимо от избрания данъчен модел. Изборът на модел въз основа на по-ниска универсална данъчна ставка от 20 % би осигурил силен стимул за хазартната дейност в реалните казина, което ще противоречи на общия интерес за защита на потребителите.
(37)
От друга страна модел, основан на по-висока универсална данъчна ставка, подобна на приложената по отношение на хазартните игри в реалните казина, би разубедил онлайн операторите да кандидатстват за лиценз за предоставяне на услуги в Дания, като по този начин целите за либерализация, заложени в закона, ще претърпят неуспех. Това също ще противоречи на общия интерес за закрила на потребителите, тъй като няма да е възможен ефективен контрол върху хазартните игри онлайн.
(38)
В подкрепа на своята позиция датските органи представиха меморандум от Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. до говорителя за политиката на политическите партии в датския парламент относно данъчното ниво, което следва да се установи. (12) Меморандумът показва, че настоящото диференцирано данъчно облагане следва да се приеме за резултат от балансирането между, от една страна, гарантиране на спазването на закона, като, от друга, се увеличи максимално данъчният приход, а хазартните дейности се поддържат на умерено равнище.
(39)
В тази връзка датските органи считат, че също следва да се вземат предвид международната конкуренция и глобалният характер на пазара на онлайн хазартни игри. В тази връзка датските органи се позовават на „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“, съгласно което разходите на доставчиците за осъществяване на стопанска дейност на собствения пазар не следва да надвишават разходите за провеждане на стопанска дейност на чужд пазар, така че за потребители и доставчици да е по-изгодно да провеждат дейност в рамките на собствените си юрисдикции в сравнение с други държави. (13)
(40)
Освен това датските органи твърдят, че принципът, приложен от Съда по случая Salzgitter, съгласно който Комисията не следва да сравнява нивото на данъчно облагане, предмет на уведомление, с нивата, приложими в други държави-членки, с цел определяне дали мярката, която подлежи на уведомлението, представлява държавна помощ (14), не се прилага по отношение на закона, предмет на уведомлението, тъй като диференцираното данъчно облагане между хазартните дейности в реални и онлайн казина се основава изключително на вътрешни данъчни съображения. По-специално датското правителство не е взело предвид данъчните ставки, приложими в други държави-членки, така че да увеличи конкурентоспособността на датския игрален сектор, а просто е имало за цел да постигне целесъобразен баланс между четирите гореспоменати цели на политиката по закона, предмет на уведомлението.
(41)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията е изтълкувала неправилно случая Salzgitter, тъй като е разчитала на него не за оценяване на селективния характер на мярката, предмет на уведомление, а за проучване на това дали селективността на мярката, предмет на уведомление, може да бъде разглеждана като обоснована.
(42)
Поради гореспоменатите причини датските органи считат, че данъчната мярка, предмет на уведомление, следва да бъде разглеждана като обоснована от логиката на данъчната система, ако бъде установено, че е селективна.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Комисията получи мнения на 17 заинтересовани трети страни, включително и жалбоподателите: седем асоциации (15), седем предприятия (16) и три държави-членки. (17)
(44)
По отношение на селективността на мярката някои от заинтересованите страни твърдят, че онлайн и реалните казина не се намират в сравнимо правно и фактическо положение, тъй като тези предприятия не извършват дейност на един и същи пазар и следователно данъчната мярка не се основава на общо приложима данъчна система. По този начин данъчната мярка не следва да бъде разглеждана като селективна.
(45)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите трети страни твърдят, че предлаганите от реални и онлайн казина продукти се различават съществено. Дейностите, предлагани от реални казина, имат социален елемент, като за разлика от онлайн хазартните игри, дискусии, външен вид и физическа среда са централна част от хазартната дейност. Освен това хазартните игри в реални казина следва да се приемат за част от цялостния развлекателен опит, допълнен от други дейности като например предлаганите услуги от ресторанти, барове, конвенционални удобства и хотели.
(46)
В допълнение тези заинтересовани страни твърдят, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не водят до един и същи риск от пристрастяване. В подкрепа на тази позиция може да се разглежда съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който твърди, че „предлагането на игри на късмета по интернет може да се окаже източник на рискове от различено естество и по-висок ред в областта на закрила на потребителите.“ (18) Прави се препратка и към проучване на хазартните игри, публикувано от Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), според което хазартните игри, организирани онлайн, създават реален риск от пристрастяване, в отговор на който обаче е необходим регулиран пазар на хазартни дейности онлайн.
(47)
Освен това някои заинтересовани страни твърдят, че е налице сегментация на пазара на хазартни игри въз основа на различни канали за разпространение, което ще представлява важен елемент за разграничаване на различните въпросни пазари. В тази връзка те се позовават на становището на френския орган за конкуренцията от 20 януари 2011 г., който отбелязва, че хазартните игри онлайн могат да бъдат разграничени от хазартните игри в клубове или заведения. (20)
(48)
Някои от заинтересованите страни посочват и, че операторите на реални казина са изправени пред ограничен конкурентен натиск в определена географска област, където предлагат игрите си. За разлика от тях онлайн операторите се сблъскват с ожесточена конкуренция в лицето на други онлайн оператори. По-специално тъй като игралните продукти в реални казина са свързани с физическо местоположение, потребителите трябва да се придвижат физически до съответното местоположение. Например в Дания има едва шест места, на които могат да функционират реални казина. За разлика от тях онлайн хазартните дейности дават на потребителите достъп до голям брой игрални продукти, предлагани от различни международни оператори. Освен това силната конкуренция на онлайн казина се засилва още повече от наличието на специализирани уебсайтове, които сравняват предложенията на различни доставчици на хазартни игри онлайн, и чрез множеството блогове и форуми, които позволяват на играчите да сравняват продукти, цени и услуги, предлагани от онлайн оператори.
(49)
Междувременно тези заинтересовани страни посочват, че маржовете на печалбата, свързани с хазартни игри онлайн, са значително по-ниски от свързаните с хазартната дейност в реални казина, предвид ожесточената конкуренция сред онлайн операторите и липсата на такава конкуренция сред реалните казина. Следователно онлайн казината биха имали значително по-ниски маржове по отношение на коефициента на изплащане на печалба, т.е. процента на залозите, които се изплащат обратно на клиентите. Освен това реалните казина могат да предлагат други странични продукти и така да генерират допълнителна печалба като казино хотели, барове или ресторанти, които липсват в онлайн средата. Впоследствие тъй като операторите на реални казина могат да генерират по-висока печалба от хазартни игри в сравнение с онлайн операторите, различните данъчни ставки ще бъдат обосновани от принципа „финансова възможност за плащане“, съгласно който тези, които могат да понесат по-висока данъчна тежест, следва да плащат по-високи данъци.
(50)
Освен гореспоменатите аргументи някои заинтересовани страни също твърдят, че дори и да се установи, че датската мярка е селективна, критерият за селективност ще бъде обоснован от естеството и общата схема на данъчната система. Целта на датската диференцирана данъчна ставка бе да гарантира, че онлайн операторите ще кандидатстват за датски лиценз и следователно ще плащат датски данъци в бъдеще, като междувременно се гарантира, че са постигнати целите за закрила на потребителите, заложени в датското законодателство в областта на хазартните игри.
(51)
В тази връзка някои заинтересовани страни се позовават на известие на Комисията от 1998 г. относно прилагането на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (21), съгласно което общата цел на дадена данъчна система е събирането на приходи за държавни разходи. Въз основа на това те изразяват становището, че в противен случай няма да бъде постигната целта за оптимизирането на данъчните приходи от предоставяне на хазартни услуги онлайн на датски местни лица с по-висока данъчна ставка в сравнение със ставката, заложена за хазартни игри онлайн съгласно закона, предмет на уведомлението.
(52)
За разлика от горепосочените аргументи други трети страни - основно оператори на реални казина - представиха мнения срещу позицията на датските органи.
(53)
По същество тези заинтересовани страни твърдят, че датският данъчен режим следва да се разглежда като селективен, тъй като въвежда разлика в данъчното третиране между две групи предприятия, които са в сравнима правна и фактическа ситуация с оглед на целите на мярката. Тези страни твърдят, че онлайн и реалните казина извършват конкурентни дейности на един и същи пазар и следователно се намират в сравними ситуации.
(54)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите страни твърдят, че игрите, предоставяни от онлайн и реални казина, са подобни. Правилата за казино игри следва да се приемат за едни и същи, а виртуалното взаимодействие с крупиетата или други играчи онлайн е сравнимо с реалното взаимодействие в реалните казина. Производителите на игрални автомати за реални казина произвеждат едни и същи модели за онлайн употреба и за реална употреба. Следователно от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, са идентични по отношение на технологическите платформи, описания, характеристики, формати и параметри.
(55)
Освен това заинтересованите страни твърдят, че са сравними профилите на потребители на онлайн и реални казина. Следователно потребителският аспект следва да не се използва като уместен аргумент за разграничаване на хазартните игри онлайн от хазартните игри в реални казина.
(56)
Някои заинтересовани страни не смятат, че хазартните игри онлайн следва да се считат за различна дейност от хазартните игри в реални казина, а просто за друг канал, чрез който игрите се предлагат на играчите.
(57)
В допълнение към гореспоменатите аргументи заинтересованите страни изразяват становището, че настоящият игрален пазар следва да бъде считан за единен пазар, който претърпява основна промяна, белязана от съществено преминаване на играчи от реални към онлайн казина. Налице са няколко възможни причини за тази нова тенденция, включително и постоянно нарастващото използване на интернет, ниските оперативни разходи на онлайн казината на всички нива (съоръжения, персонал и фиксирани разходи), факта, че онлайн казината могат да предоставят навсякъде неограничен достъп до хазартни услуги онлайн 24 часа на ден, предвид настоящото развитие на новите технологии.
(58)
Заинтересованите страни предвиждат, че в бъдеще ще се увеличи това прехвърляне на пазарен дял от реални към онлайн казина, предвид бързия напредък на технологиите, търговските инициативи и навлизането на пазара на електронната търговия, които са направили този сектор от игралната индустрия особено динамичен и адаптивен. В тази връзка те се позовават и на становището на генерален адвокат Bot в случая с Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), според когото в резултат на въздействието на новите средства за комуникация игрите на късмета и хазартните игри, които в миналото са били достъпни единствено в специални помещения, могат сега да се играят по всяко време и на всяко място, предвид развитието на новите технологии като телефони, интерактивна телевизия и интернет.
(59)
Има препратка и към „Проучване на Комисията относно услугите за хазартни игри на вътрешния пазар“. (23) Следователно „бъдещето на хазартните игри в казината във все по-голяма степен ще бъде въз основа на сървър, тъй като игралните автомати все повече се развиват в посока игрален софтуер, който може да се свали“ (24). Тази тенденция ще бъде белязана от развитието на нови хибридни игрални салони.
(60)
Въз основа на горния аргумент заинтересованите страни стигнаха до заключението, че мярката е селективна, тъй като онлайн и реалните казина извършват дейности, които са в сравними правна и фактическа ситуация. Такава селективност не би могла да се обоснове и от логиката на данъчната система. Освен това те считат, че налагането на по-висока данъчна ставка няма да обезкуражи онлайн доставчиците да кандидатстват за лиценз в Дания.
(61)
В допълнение позоваването от страна на Дания на националните данъчни системи в други държави-членки с цел обосновка на нуждата от привличане на доставчици на онлайн казина не е съществено, тъй като според установената съдебна практика всяка обосновка следва да се основава единствено на националната данъчна система. (25) Също така аргументът на датските органи, че намаляването на данъчната ставка за определени предприятия е необходимо с цел увеличаване на конкурентоспособността на пазара, винаги е бил отхвърлян от съдилищата.
6. МНЕНИЯ НА ДАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(62)
Макар да потвърждават вижданията си, че мярката, предмет на уведомление, не е селективна и не представлява държавна помощ, датските органи посочват, че всички встъпили правителства защитават позицията, че от регулаторна гледна точка е необходимо да се направи разлика между онлайн и реални казина.
(63)
Също така посочват, че методиката, използвана за дефиниране на съответния пазар за целите на членове 101 и 102 от ДФЕС, е предназначена за частни предприятия и се основава на оценка на заместимостта на продукта от гледна точка на търсене и предлагане и следователно следва да се прилага за целта на оценка на държавна помощ. Прилагането на тази методика ще премине границите на правилата за държавна помощ, които се прилагат в настоящия случай по отношение на суверените данъчни правомощия на държава-членка.
(64)
От тази гледна точка хазартните игри онлайн следва да се разграничат от хазартните игри в реални казина. В тази връзка те се позовават и на становище на Комисията, прието при процедура за сливане, според което игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и такива с развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар. (26) Също така споменават и решението, прието от френския орган за конкуренция, според когото покерът в реални казина не е част от същия пазар като онлайн покера, тъй като покерът в реални казина изисква самоконтрол, наблюдение на останалите играчи, често по-високи разходи и ограничение от географска гледна точка. (27) Споменава се и решение за сливане, прието от британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), който прави разграничение между лицензирани офиси за залагания, от една страна, и телефонни и интернет залагания, от друга. (28)
(65)
По отношение на различията в продуктовите пазари датските органи посочват, че според много встъпили органи в игралните заведения се предлагат допълнителни - и значително по-скъпи - услуги. От социологическа гледна точка датските органи повтарят виждането си, че играчите от разстояние и в реални казина са различни видове потребители, както е посочено и в наскоро издадената от Комисията Зелена книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар от 24 март 2011 г., в която се заявява, че профилът на потребителите на онлайн услуги изглежда е различен от този на клиентите на традиционни казина и пунктове за залагания. (29)
(66)
Датските органи също повтарят, че коефициентът на изплащане на печалба е значително по-висок при онлайн операторите, предвид ниските им оперативни разходи. Също посочват, че различията между онлайн и реалните казина са налице в техническите аспекти на използвания софтуер, различните нормативни актови за издаване на лицензи и господстващото положение на местно ниво за реалните казина.
(67)
Датските органи също оспорват интерпретацията на някои заинтересовани страни на гореспоменатото становище на генерален адвокат Bot по делото на Liga Portuguesa. Те посочват, че това становище, издадено в контекста на свободата на предоставяне на услуги, съответства на идеята, че следва да се приеме, че операторите на хазартни игри от разстояние са в различна правна и фактическа ситуация в сравнение с операторите на реални казина.
(68)
Датските органи обаче признават, че определени типове онлайн хазартни услуги може все пак да представлява друга форма на продажба, като в случая с услугите за залагания.
(69)
Във връзка с тези цели на закона, предмет на уведомлението, датските органи отхвърлят аргумента на някои заинтересовани страни, че законът, предмет на уведомлението, има за цел да привлече чуждестранни доставчици на хазартни услуги. Всъщност поставените от правителството цели са изброени в Закона за хазартните игри. Освен това общата цел на новия закон остава непроменена, тоест генериране на приход от хазартни игри като всяка подобна система за събиране на приходи за финансиране на държавния бюджет.
(70)
Датските органи също са съгласни с виждането, изразено от някои заинтересовани страни, че възможността на данъчно задължено лице да плаща може да се приеме за легитимна обосновка. В настоящия случай финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн действително би бил значително по-нисък.
(71)
Най-накрая датските органи посочват, че тяхната данъчна система в областта на хазартните игри от разстояние има за цел да гарантира възможно най-добрия приход. Следователно по-ниската данъчна ставка за хазартни игри онлайн би отразила нуждата от балансиране между четирите цели, заложени в закона, предмет на уведомлението, с нуждата от увеличаване до максимум на данъчните приходи.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(72)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар, ако засяга търговията между държавите-членки.
7.1.1. Държавни ресурси
(73)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да бъде отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси. Загубата на данъчен приход е равна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи.
(74)
В разглеждания случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(75)
Като позволяват на операторите на хазартни игри онлайн да плащат данъци със сравнително ниска ставка от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри (30), датските органи се отказват от приходи, които представляват държавни ресурси. Следователно Комисията изразява виждането, че разглежданата мярка включва загуба на държавни ресурси и по този начин се отпуска чрез държавни ресурси.
7.1.2. Предимство
(76)
Мярката също следва да осигури финансово предимство на получателя. Идеята за предимство обхваща не само ползите, а и намесата, която под различна форма смекчава разходите, които обичайно се покриват от бюджета на дадено предприятие. (31)
(77)
В настоящия случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(78)
Съгласно Закона за данъците върху хазартните игри предприятията, които предлагат онлайн хазартни услуги, подлежат на данъчно облагане върху брутния им приход от хазартни игри със ставка 20 %. Тази ставка е съществено по-ниска в сравнение със ставката, приложима по отношение на операторите на реални казина. Следователно предприятията, които предлагат хазартни игри онлайн, се възползват от предимство под формата на по-ниска данъчна тежест. Това води до заключението, че разглежданата мярка включва предимство за предприятията, които предоставят хазартни услуги онлайн.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(79)
Съгласно условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да засегне търговията в рамките на ЕС и да нарушава или да заплаши да наруши конкуренцията. В настоящия случай доставчиците на хазартни игри онлайн, установили се в Дания, ще бъдат изложени на конкуренция и ще бъдат ангажирани в търговия в рамките на Общността. Следователно Законът за данъците върху хазартните игри, който предвижда благоприятно данъчно облагане за датските предприятия, които предлагат хазартни услуги онлайн, непременно засяга търговията в рамките на Общността и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
7.1.4. Селективност
(80)
За да бъде разглеждана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, мярката следва да бъде идентифицирана като селективна дотолкова, доколкото благоприятства за определени предприятия или производството на определени стоки.
(81)
Според установеното в съдебната практика тълкуване на селективност мярката е селективна, ако „цели частичното освобождаване на предприятията от финансови налози, които произтичат от нормалното прилагане на общата система за задължителни вноски, предвидени по закона“. (32) Следователно мярката е селективна, ако представлява отклонение от прилагането на общата рамка за данъчно облагане. Според действащата съдебна практика следва да се оцени дали дадена мярка благоприятства за определени предприятия за сметка на други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, поставена от въпросната схема. (33)
(82)
Съгласно съдебната практика, ако се установи, че мярката се отклонява от общата данъчна система, следва да се разгледа дали различията произтичат от естеството или от общата схема на данъчната система, от която е част. (34) С други думи въпросът е дали въпросната мярка, която изглежда селективна prima facie, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система. (35)
(83)
При настоящия случай референтната система следва да бъде дефинирана като системата за данъчно облагане за датски хазартни дейности. Законът за данъците върху хазартните игри има за цел регулирането на плащането на данъци върху всички хазартни дейности, предлагани или организирани в Дания, независимо дали са онлайн или чрез реални казина. Следователно разглежданата мярка (т.е. диференцирано данъчно облагане в полза на хазартни дейности онлайн) следва да бъде оценена спрямо тази референтна данъчна система.
(84)
Тъй като законът, предмет на уведомлението, предвижда притежателите на лиценз, които предлагат игри в онлайн казина, да подлежат на данък от 20 % от брутния приход от хазартни игри, макар притежателите на лиценз, които предлагат игри в реални казина, да подлежат на основен данък от 45 % от брутния приход от хазартни игри и на допълнителен данък от до 30 % от брутния приход от хазартни игри, възниква въпросът дали операторите на онлайн и реални хазартни услуги, които подлежат на различни данъци, следва да бъдат разглеждани като сравними в правно и фактическо отношение.
(85)
В тази връзка датските органи се придържат към твърдението, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не са правно и фактически сравними по отношение на платформи, разходи, финансови маржове, социални възможности, доставчици или продукти.
(86)
Освен това както и другите заинтересовано страни, те подчертават съществената разлика между двете категории оператори по отношение на ожесточената конкуренция пред онлайн казината в сравнение с липсата на конкуренция сред операторите на реални казина.
(87)
Въпреки броя на обективни различия между операторите на онлайн и реални казина (като физическо срещу онлайн присъствия) Комисията счита, че гореспоменатите различия между онлайн и реални казина не са достатъчни за установяване на съществено и решаващо разграничаване в законодателството и фактическото положение между двата вида предприятия.
(88)
В тази връзка Комисията отбелязва, че игрите, предлагани от оператори на реални и онлайн казина, са еквивалентни. Игрите, предлагани както от онлайн, така и от реални оператори - включително и рулетка, Бакара, Пунто Банко, Блек Джек, покер и хазартни игри на игрални автомати - са част то една и съща хазартна дейност независимо от техните онлайн или реални настройки. Освен това от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, изглежда са сравними по отношение на технологични платформи, формат и параметри.
(89)
В тази връзка Комисията счита, че що се отнася до данъчното облагане на хазартните дейности, хазартните игри онлайн се явяват различен канал за разпространение на подобен вид хазартни дейности. В подкрепа на тази позиция Комисията отбелязва съществените усилия, полагани от онлайн казина, за да симулират изживяванията в реално казино, така че онлайн играчите да имат усещането, че играят в реално казино, а не във виртуална среда.
(90)
За да подкрепят тяхното виждане, че хазартните игри онлайн и в реални казина са правно и фактически несравними дейности, датските органи се позовават и на решение на британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), която прави разграничение между лицензирани пунктове за залагания, от една страна, и залагания по телефона или интернет, от друга. (36) Това позоваване обаче противоречи на позицията на датските органи, че залаганията онлайн и в реални казина са идентични услуги. (37) В тази връзка противоречиво е и твърдението, че датските органи следва да приемат услугите за залагания в реални казина и онлайн за подобни дейности и следователно те да подлежат на едно и също данъчно облагане, като междувременно други видове хазартни игри в онлайн и реални казина са различни дейности и подлежат на различни данъчни ставки.
(91)
Датските органи също се позовават на решението по делото Candover-Cinven-Gala (38), което определя, че игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони или автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват независим продуктов пазар. (39) Въпреки това освен факта, че това решение не засяга отпускането на държавна помощ, нито въпроса със селективността, трябва да се отбележи, че въпреки че решението гласи, че „игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар“, в него се заявява, и че могат да се приемат за интегрирани в пакета хазартни дейности на съответните заведения, в които са разположени, т.е. казина, бинго зали, игрални зали, барове и пунктове за залагания, и др. (40)
(92)
По същия начин предполагаемите различия в социоикономическите профили на потребителите, рисковете от пристрастяване или пазарната оценка са недостатъчни за доказване, че хазартните игри в онлайн и реални казина представляват два различни вида дейности, които не са правно и фактически сравними. Някои от проучванията, на които се позовават както датските органи, така и жалбоподателите, изглежда съдържат достатъчно констатации в подкрепа на противоречащи си заключения. Така във връзка с Проучване на Комисията от 2006 г. относно хазартните услуги на вътрешния пазар (41) датските органи твърдят, че проучването посочва, че пазарите на онлайн и реални казина са отделни. (42) За разлика от това същият доклад се цитира от някои заинтересовани страни (43) с цел доказване, че пазарът на хазартни услуги онлайн не следва да се приема за нов пазар, а по-скоро за развитие на самия пазар на хазартни услуги, белязан от развитието на нови хибридни игрални салони. (44)
(93)
По същия начин се откриват противоречиви твърдения в проучването, извършено от Датския национален център за социални изследвания (45), което е цитирано от датските органи и жалбоподателите. Макар датските органи да твърдят, че потребителите на хазартни услуги в реални казина се различават от тези в онлайн казина по отношение на възраст, пол и образователно ниво, жалбоподателите, позовавайки се на същото проучване, стигат до обратното заключение, като твърдят, че проучването посочва, че няма съществени разлики между профилите на потребителите, които играят в реални и онлайн казина. Според тях в проучването се посочва, че потребителите на хазартни услуги, които играят в реални и онлайн казина, обикновено биха били едни и същи млади мъже на възраст между 18 и 24. (46)
(94)
Предвид гореспоменатото Комисията стигна до заключението, че онлайн и реалните казина следва да се приемат за правно и фактически сравними. Тъй като хазартните услуги както в онлайн, така и в реалните казина създават едни и същи рискове, мярката, предмет на уведомлението, е насочена към онлайн и реалните хазартни услуги. Разглежданата мярка въвежда диференцирано данъчно облагане в полза на оператори на хазартни игри онлайн и в ущърб на реалните казина. Следователно разглежданата мярка следва да се приеме за селективна prima facie по смисъла на член 107 от ДФЕС, тъй като представлява отклонение от общия данъчен режим.
(95)
Обосновката на селективния характер prima facie на мярката посредством естеството и общата схема на системата следва да се оцени с оглед на действащата съдебна практика. Ръководните принципи или обосновка на данъчната система могат да се използват за обосновка на селективността на мярката.
(96)
В тази връзка датските органи твърдят, че предвид особеностите на въпросния сектор, диференциалното данъчно облагане в полза на оператори на хазартни услуги онлайн представлява единственият начин за гарантиране на ефективността на техния данъчен режим. Установяването на по-висока данъчна ставка би обезкуражило операторите на хазартни игри онлайн да кандидатстват за датски лиценз, докато въвеждането на по-ниска данъчна тежест за всички оператори би противоречало на цялостната цел за поддържане на хазартните игри на разумно ниво.
(97)
Датските органи също така твърдят, че финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн, който се предполага, че е по-нисък в сравнение с операторите на реални казина, обосновава различните данъчни ставки между двете категории оператори.
(98)
С оглед на горните аргументи Комисията припомня, че според съдебната практика (47) и Известие на Комисията относно прилагането на правилата за държавни помощи по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (48) държавата-членка трябва да установи дали разглежданата мярка произтича от основните или ръководните принципи на тази система. Обосновката въз основа на естеството или цялостната структура на въпросната данъчна система представлява изключение от принципа за забрана на държавна помощ. Следователно трябва да подлежи на строго тълкуване. (49)
(99)
Това води до заключението, че от датските органи се очаква да докажат, че въпросната данъчна мярка е обоснована от логиката на данъчната система. Датските органи обаче не са представили достатъчно и убедителни доказателства в подкрепа на твърдението, че намаляването на данъчната ставка за определен сегмент (онлайн оператори) от по-обширна категория (оператори на хазартни услуги) като средство, което гарантира, че първите ще кандидатстват за лиценз, произтича от принципите и логиката в основата на данъчната система. По-специално целта за привличане на чуждестранни оператори на хазартни услуги онлайн в Дания и регулирането им от датските правила следва да се приеме като цел на публичната политика, която е извън логиката на данъчната система.
(100)
По същия начин във връзка с предполагаемо по-малкия капацитет за плащане на операторите на хазартни игри онлайн датските органи не са успели да установят, че е налице разлика в рентабилността на онлайн и реалните казина, която би обосновала диференциалното данъчно облагане. Датските органи също не показаха, че финансовият капацитет за плащане е принцип, присъщ за тяхната система за пряко корпоративно данъчно облагане, на която може да се разчита в настоящия случай за обосновка за диференцирано данъчно облагане на онлайн и реални казина.
(101)
От горепосоченото следва, че Комисията не счита, че селективността на закона, предмет на уведомление, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система.
7.1.5. Заключение
(102)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че критериите, заложени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени и че мярката за налагане на по-ниска данъчна ставка за хазартни игри онлайн представлява държавна помощ за доставчици на хазартни услуги онлайн, установени в Дания.
7.2. Съвместимост на мярката въз основа на член 107, параграф 3 от ДФЕС
(103)
В член 107, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз са заложени правила, които определят кога определени мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазари и какви видове помощ могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар.
(104)
Комисията счита, че разглежданата мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно дерогация, заложена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който позволява помощите „…да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(105)
Комисията отбелязва, че мярката не попада в обхвата на действащите насоки за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно това трябва да се оцени пряко с оглед на тази разпоредба в Договора. За да бъде съвместима по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, дадена мярка за помощ трябва да цели постигането на цел от общ интерес в необходима и пропорционална степен. При оценяване на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар Комисията измерва положителното въздействие по отношение на постигането на цел от общ интерес спрямо потенциалните отрицателни странични ефекти като нарушаване на търговията и конкуренцията. Този тест се основава на тристепенно проучване. Първите два етапа се съсредоточават върху положителното въздействие от държавната помощ, а третият етап разглежда отрицателните ефекти и произтичащите от тях положителни и отрицателни ефекти. (50) Тестът е структуриран по следния начин:
(1)
Мярката за помощ има ли добре дефинирана цел от общ интерес?
(2)
Помощта съобразена ли е с постигането на целта от общ интерес, т.е. помощта предложена ли е в отговор на пазарна неефективност или друга цел? И по-специално:
а)
мярката за помощ целесъобразен инструмент ли е, т.е. съществуват ли други по-подходящи инструменти?
б)
налице ли е стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на потенциални бенефициери?
в)
мярката за помощ пропорционална ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
(3)
Ограничено ли е нарушението на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че окончателният баланс да е положителен?
7.2.1. Цел от общ интерес
(106)
Датските органи обясняват, че са взели решение да предприемат реформа на действащото законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания с цел смяна на сегашния монополен режим с регулиран и частично либерализиран режим. Либерализацията се приема за необходимост inter alia за съобразяване със законодателството на ЕС след започването на производство и издаването на мотивирано становище на 27 март 2007 г. (51) и в отговор на заплахата от незаконни хазартни услуги онлайн, предлагани от доставчици на игрални услуги, установени в други държави.
(107)
До настоящия момент датският сектор за хазартни игри основно е бил под държавен монопол, тъй като е бил издаден един лиценз на държавното предприятие „Danske Spil“ A/S. Въпреки че нормативната уредба забранява на чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн да предлагат услугите си на потребители в Дания, много доставчици на хазартни игри онлайн, установени в други държави-членки и трети държави, предлагат услугите си чрез канали, които не се намират в Дания, като сателитни телевизионни канали от Обединеното кралство. В уведомлението си датските органи заявяват, че на практика не могат да забранят на други доставчици на хазартни игри да предлагат услугите си в Дания поради производство в датски съд, при което се е установило, че настоящият монопол в датския хазартен сектор представлява ограничение на свободното движение на услуги. В резултат на това остава налице незадоволителна ситуация, при която законността на съществуващия монопол е поставена под съмнение не само в административно и съдебно производство, а и чрез пряко предоставяне на хазартни услуги онлайн от нелицензирани оператори, установени в други юрисдикции.
(108)
Съгласно обяснителен меморандум към Закона за хазартните игри процесът на либерализация е обоснован от последните технологически тенденции, което означава, че Дания сега е част от общество на глобални комуникации, където потребителите имат достъп до широк кръг услуги на доставчици от различни юрисдикции. През последните десет години игралната индустрия се е превърнала в основен продукт за продажби в интернет, особено след въвеждането на онлайн покер. Интернет осигурява на датските граждани възможността да сравняват продуктите и продуктовата гама на „Danske Spil“ с различни продукти, предлагани от доставчици на хазартни игри онлайн, установени в Обединеното кралство, Малта, Гибралтар и други държави. През последните години все повече датчани са започнали да ползват хазартни услуги, предлагани от международни доставчици на игри. Както бе обяснено от датските органи, правителството се опасява, че при липсата на ефективно регулиране и контрол предоставянето на игрални услуги може да породи негативни последствия за обществото като престъпност и нарушаване на обществения ред и може да доведе до пристрастяване към хазартните игри на уязвими лица. Междувременно печалбите на „Danske Spil“ бележат постоянен спад. Следователно датските органи трябва да имат възможност да регулират и контролират игралните услуги, предлагани на датски граждани с цел въвеждане на контролирана рамка на игралната индустрия и следователно предотвратяване на отрицателните последствия за обществото.
(109)
В тази връзка Комисията припомня, че секторът на хазартни игри никога не е подлежал на хармонизация в рамките на Европейския съюз. Съгласно член 2 от Директивата за услугите хазартните дейности изрично са изключени от обхвата на директивата. (52) Въпреки липсата на каквото и да е вторично законодателство в областта обаче трансграничните хазартни дейности попадат в обхвата на основните свободи по Договора, а именно свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).
(110)
По същество член 56 от ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, дори и ако тези ограничения се прилагат без разлика по отношение на национални доставчици на услуги и на доставчици от други държави-членки, ако има вероятност ограниченията да забранят, възпрепятстват или направят по-малко привлекателни дейностите на доставчиците на услуги, които са се установили в друга държава-членка, където те законно предоставят такива услуги. (53) Според установената съдебна практика законодателството на дадена държава-членка, която забранява на доставчици, установили се в друга държава-членка да предлагат услуги на територията на първата държава-членка по интернет, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС (54). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчиците, така и на получателите на услугите. (55)
(111)
При настоящия случай въпреки че предоставянето на хазартни услуги не попада по презумпция в обхвата на основните свободи по член 56 от ДФЕС, датското законодателство също засяга свободата на установяване. Член 27 от Закона за хазартните игри задължава доставчиците на хазартни игри онлайн или да бъдат установени в Дания, или, ако са местни лица на друга държава-членка от ЕС или от ЕИП, да посочат одобрен представител. Обосновката за ограниченията е една и съща както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги.
(112)
Ограниченията на тези основни свободи са приемливи единствено като изключителни мерки, изрично предвидени по член 52 от ДФЕС или обосновани съгласно съдебната практика на Съда от съображения за първостепенен обществен интерес. Член 52, параграф 1 от ДФЕС позволява ограничения, обосновани по съображения за обществен ред („ordre public“), обществена сигурност или обществено здраве.
(113)
По отношение на хазартните дейности определен брой причини от първостепенен обществен интерес са признати в решенията на Съда като целите за закрила на потребителите и защита както срещу измами, така и срещу подтикване към хазартна дейност както и общата нужда от опазване на обществения ред. В този контекст морални, религиозни и културни фактори и неблагоприятни от морална и финансова гледна точка последствия за лицето и обществото, свързани с игралната индустрия и залаганията, могат да служат за обосновка на наличието от страна на националните органи на свобода на преценка, необходима, за да им позволи да определят каква закрила на потребителите и опазване на обществения ред да изискват. Следователно ограниченията трябва във всеки случай да бъдат обосновани от задължителни изисквания от общ интерес, трябва да бъдат целесъобразни за постигането на целта, която преследват, и трябва да не надвишават необходимото за постигането ѝ. Трябва да се прилагат без дискриминация. (56)
(114)
Следва да се отбележи обаче, че загубата на данъчен приход не е едно от съображенията, изброени в член 52 от ДФЕС, нито е прието в съдебната практика (57) и следователно не може да се приеме за съображение от първостепенен обществен интерес, което може да се използва при обосновка на мярката, която по същество противоречи на основната свобода.
(115)
По-специално по отношение на обосновката на ограниченията на предоставянето на трансгранични хазартни услуги Съдът постанови, както следва (58):
„57.
Предвид очертаните обстоятелства (…) следва да се отбележи, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси.
58.
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят.
59.
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
(…)
69.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор (…) на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат и зправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
70.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.“
(116)
В наскоро издадено решение Съдът също посочи подробно рисковете от хазартните игри онлайн. (59)
„103.
Необходимо е да се напомни, че характеристиките, присъщи на предлагането на хазартни игри по интернет, могат също да се окажат източник на значително увеличени рискове от различен характер в областта на защитата на потребителите, и конкретно на младите хора и на лицата, които имат особена склонност към игри или могат да развият такава склонност, в сравнение с традиционните пазари на такива игри. Освен липсата на посочената по-горе пряка връзка между потребителя и оператора особено лесният и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високият обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол, представляват също така фактори, които могат да благоприятстват развиването на пристрастяване към игри и изразходването на прекомерни средства във връзка с тях, както и съответно да засилят свързаните с тях отрицателни социални и морални последици, както са изведени те на преден план от постоянната съдебна практика.
104.
От друга страна, следва да се отбележи, че предвид правото на преценка, с което разполагат държавите членки във връзка с определянето на равнището на защита на потребителите и на обществения ред в сектора на хазартните игри, с оглед на критерия за пропорционалност не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на концепция, споделяна от всички държави членки по отношение на способите за закрила на въпросния законен интерес (вж. по аналогия Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-518/06, Сборник, стр. I-3491, точки 83 и 84).
105.
Предвид всичко изложено по-горе следва да се признае, че мярка, с която се налага забрана, насочена към всякакъв вид хазартни игри по интернет, по принцип може да се счита за подходяща за преследване на легитимните цели за предотвратяване на подтикването към изразходване на прекомерни средства във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, както и за защита на младите хора, дори когато предлагането на такива игри продължава да бъде разрешено по по-традиционни канали.“
(117)
Липсата на хармонизация в сферата на хазартните игри и различните подходи на държавите-членки по отношение на позволените игри и операторите, оторизирани са ги предлагат обрисува картина на силно фрагментиран вътрешен пазар за предоставяне на трансгранични хазартни услуги. Макар някои държави-членки да ограничават или дори да забраняват предлагането на някои игри на късмета, други са избрали по-отворени пазари. Много държави-членки също наскоро са преразгледали законодателството си в сферата на хазартните игри или са в процес на преразглеждане с оглед на ръста на услугите за хазартни игри онлайн.
(118)
Датските органи не са представили подробни данни за размера на незаконните хазартни дейности на датски местни лица, а вместо това посочват, че развитието на нерегламентирания сектор за хазартни игри онлайн е обезпокояващ аспект от гледна точка на обществото.
(119)
Тази тенденция се потвърждава в Зелената книга на Европейската комисия от март 2011 г. (60) В придружаващия Работен документ на Комисията се цитира брутен приход от хазартни игри за хазартните дейности онлайн в Дания от 250 милиона EUR за 2008 г., от които 14 % (т.е. 34 милиона EUR) са свързани с казино игри, а 22 % (т.е. 56 милиона EUR) с покер. (61) По определение както казино игрите онлайн, така и онлайн покерът са забранени дейности.
(120)
Очаква се тези цифри да нараснат. В Зелената книга се докладва, че хазартните игри онлайн са най-бързо разрастващият се сегмент от пазара за хазартни игри, със 7,5 % годишни приходи от целия пазар за хазартни игри за 2008 г. (ЕС-27) и се очаква да удвои размера си до 2013 г. (62) Второ, делът на националното потребление на хазартни игри, свързано с хазартните дейности онлайн, се оценява на 21,9 % в Дания, т.е. втори по големина дял в рамките на ЕС, където средното ниво е 7,5 %. (63)
(121)
Като се вземе предвид гореспоменатата съдебна практика както и цялостната характеристика на пазара на хазартни услуги в ЕС, Комисията изразява виждането, че аргументите, представени от датските органи за обосновка на приемането на мярката, предмет на уведомлението, са добре подкрепени. По-специално Комисията осъзнава особеностите на разглежданите дейности: хазартните игри, предоставени по интернет, са преобразили сектора, чрез създаването на световен пазар, на който физическите граници са размити. В този контекст, както бе посочено в Зелената книга от 2011 г. (64), Комисията също отбелязва нуждата от контрол на сектора за хазартни игри онлайн с цел предотвратяване на отрицателните последствия, които хазартните игри онлайн оказват върху потребителите. В допълнение към значителния риск от пристрастяване към хазартни игри онлайн, установен от редица социални проучвания (65), специално внимание следва да се обърне на непълнолетни и други уязвими лица, включително и потребители с ниски доходи, потребители на хазартни услуги с предишно пристрастяване към хазарт и млади възрастни, които не осъзнават рисковете, свързани с проблемите на хазартните игри. С цел закрила на тези категории потенциални играчи държавите-членки следва да имат възможност за контрол на сектора на хазартни игри онлайн и чрез налагане на ограничение на възрастта или условия за лицензиране, посредством контрол на системите за обработка на плащанията и ограничаване на ограничаване на маркетинга и популяризирането на хазартните игри онлайн.
(122)
Следователно предприетата в Дания реформа в резултат на приемането на закона, предмет на уведомлението, съответства на целта на Зелената книга на Европейската комисия от 24 март 2011 г. относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която имаше за цел да допринесе за приемането в държавите-членки на нормативна уредба за предоставянето на хазартни игри онлайн с цел по-голяма правна сигурност за всички участници. (66) Зелената книга бе отговор на заключенията на Съвета от декември 2010 г., които приветстваха широка консултация от страна на Европейската комисия относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която би позволила задълбочен дебат по въпросите, повдигнати по-специално във връзка с хазартните услуги онлайн, (67) и резолюцията на Европейския парламент, приета на 10 март 2009 г., с която се призовава Комисията в тясно сътрудничество с националните правителства да проучи икономическите и неикономическите последствия от предоставянето на трансгранични хазартни услуги. (68) Трябва да се подчертае, че законодателната реформа, реализирана чрез закона, предмет на уведомлението, отговаря на целите, защитавани от Комисията, което е довело до откриването на процедура за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище до датските органи през март 2007 г. (69)
(123)
Поради тези съображения Комисията счита, че Законът за данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, дотолкова, доколкото той ще либерализира пазара и ще позволи на датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн да предоставят услугите си на датски жители, като междувременно гарантира, че те изпълняват необходимите условия за лицензиране от датските органи, служи на добре дефинирана цел от общ интерес.
7.2.2. Помощ, съобразена с желаната цел
(124)
Мярката за помощ се приема за необходима и пропорционална, когато представлява целесъобразен инструмент за постигането на идентифицирана цел от общ интерес, когато има насърчаващо въздействие върху бенефициерите и когато не води до ненужно нарушаване на конкуренцията.
(125)
Датското правителство взе решение за либерализиране на датския пазар за хазартни игри онлайн и за разрешаване на издаването на неограничен брой онлайн лицензи. Издаването на такъв лиценз обаче подлежи изпълнението на редица условия, свързани inter alia с надеждността на ръководството на дружеството, което кандидатства за лиценз. За успеха на либерализацията датското правителство също взе решение за намаляване на данъчното облагане за онлайн оператори, като единство остави непроменени данъчните ставки за оператори на реални казина. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че намаляването на данъчната ставка за онлайн оператори не е най-целесъобразното решение. Например блокирането на плащания и комуникация (инструменти за изкуствено отделяне) все пак могат да бъдат използвани за постигането на целите на процеса на либерализация без нуждата от налагане на по-ниски данъчни ставки за онлайн оператори. Според жалбоподателите Дания следователно е могла да избере да укрепи забраната за незаконни хазартни игри онлайн чрез блокиране на „плащания и комуникация“ (филтриране по имена на домейни, блокиране на интернет протокол и блокиране на плащания) или чрез ограничаване на броя лицензи, които да се издадат.
(126)
Във връзка с използването на „системите за блокиране“ в Зелената книга на Комисията се заявява, че ефикасността на системата за блокиране зависи от предварително определен и актуализиран списък за блокиране, както и от ефикасни софтуерни системи. Датските органи обаче посочват, че имат съмнения дали тези системи за блокиране могат да доведат до очакваните резултати, тъй като потребителите на хазартни игри онлайн могат да заобиколят интернет блокирането, като променят използваните „портове“, а забраната на определени плащания може да блокира напълно законни търговски транзакции, различни от плащания, свързани със залози и награди.
(127)
Във връзка с възможността за издаване на ограничен брой онлайн лицензи, въздействието зависи от броя лицензи, който следва да се издаде. Ако броят е ограничен до само няколко лиценза, малкият брой конкуренти ще намали конкуренцията и ще повлияе върху предлагането, което би означавало по-високи разходи за потребители под формата на по-нисък коефициент на изплащане на печалба в сравнение с неограничения брой лицензи. Намаленият брой лицензи също ограничава разнообразието и качеството на избор на потребителите на пазара и позволява на производителите да полагат по-малко усилия при изпълнението на желанията и нуждите на потребителите. (70) Ограничаването на броя лицензи също поставя въпроси по отношение на критериите за определяне на броя лицензи по непроизволен начин, как и коя институция упражнява мониторинг върху изискванията за лицензиране и какво се предприема по отношение на незаконното предоставяне на услуги, т.е. кой какви мерки предприема срещу незаконно предоставените хазартни услуги. (71)
(128)
С оглед на тези съображение Комисията счита, че по-ниската данъчна ставка за хазартните дейности онлайн е целесъобразен инструмент за постигане на целите на либерализацията, заложени в новия Закон за хазартните игри. Мярката помощ ще гарантира, че онлайн операторите, които желаят да предоставят хазартни услуги на датски граждани, ще кандидатстват за лиценз и ще изпълнят приложимите национални разпоредби.
(129)
Комисията счита, че мярката за помощ може да промени поведението на чуждестранните доставчици на хазартни игри онлайн, тъй като по-ниската данъчна ставка представлява стимул за такива оператори да получат лиценз в Дания и следователно да започнат да предлагат законни хазартни услуги онлайн.
(130)
Помощта се приема за пропорционална, единствено ако същата промяна в поведението не може да бъде постигната с по-малка помощ и по-малко нарушаване. Размерът на помощта трябва да бъде ограничен до минимума, необходим за извършването на дейността, която ще получи помощта. В настоящия случай Комисията счита, че датските органи са изготвили мярката, така че да намалят евентуалния размер на включена държавна помощ и да сведат до минимум нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката.
(131)
В меморандума, представен от датското Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. на говорителите за политиката на политическите партии в датския парламент на ниво наложен данък (72), изборът на по-ниска данъчна ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри за хазартната дейност онлайн бе обоснован от следните критерии:
а)
Хазартните игри, предоставени по датски лицензи, следва да се адаптират към настоящото предлагане от доставчици на хазартни игри онлайн в чужбина, т.е. данъчната ставка следва да се измени с цел съобразяване с високите коефициенти на изплащане на печалба, предлагани от чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн, което да ги мотивира да кандидатстват на практика за лиценз.
б)
Общият брой предлагани игри следва да се увеличи, което да доведе като цяло до нарастване на оборота.
в)
Хазартните продукти следва да бъдат толкова атрактивни, че играчите да не искат да изберат уебсайтове на чужди (незаконни) оператори.
г)
Инструментите за блокиране следва да се използват за гарантиране в комбинация с букви а) - в), че ще се сведат до минимум хазартните игри на уебсайта на незаконни оператори.
(132)
В този меморандум датските органи отбелязват, че законодателството на Обединеното кралство, което следва да се разглежда като много близко с датската нормативна уредба в областта на хазартните игри, предвижда данъчна ставка от 15 % за хазартните игри онлайн. Датските органи считат, че данъчната ставка за хазартните игри онлайн може да бъде по-висока отколкото в Обединеното кралство, тъй като за разлика от Обединеното кралство Дания ще въведе и допълнителни мерки за блокиране, за да възпрепятства играчите да използват уебсайтове на чуждестранни оператори, които не са получили датски лиценз.
(133)
По аналогичен начин датските органи цитират примерите с Франция и Италия, които са либерализирали своите пазари и са наложили по-високи данъчни ставки в сравнение с Обединеното кралство. Датските органи отбелязват, че тези пазари са значително по-големи от датския пазар. Размерът на пазара може да окаже осезаемо въздействие върху желанието на операторите да навлязат на даден пазар, дори и ако е налице по-висока данъчна ставка, тъй като разходите, които винаги се свързват с установяването на дейност на нов пазар, са сравнително по-високи за навлизането на по-малки пазари.
(134)
Меморандумът включва симулация на евентуално въздействие върху приходите на данъчните ставки от 15 %, 20 % и 25 %, като също се вземат предвид евентуални промени в хазартните модели на потребителите на хазартни услуги и действията на операторите. Следствие на симулацията се стига до заключението, че при данъчна ставка от 20 % за доставчиците на хазартни игри все още ще е достатъчно изгодно да кандидатстват за датски лиценз, а потребителите на хазартни игри ще имат достъп до привлекателни услуги. Може да се очаква определянето на по-висока данъчна ставка (т.е. 25 %) да увеличи натиска върху коефициента на изплащане на печалба, като в резултат положителното въздействие върху приходите при 25 % процента може да се окаже по-ниско в сравнение с 20 %.
(135)
Следователно датският законодател е стигнал до заключението, че определянето на по-висока данъчна ставка за хазартни игри онлайн би довело до хазартен продукт, който няма да е достатъчно привлекателен за потребителите на хазартни игри, което от своя страна ще доведе до по-нисък оборот, като неутрализира очакването за незабавни по-високи данъчни приходи.
(136)
Заключенията на датския законодател по отношение на целесъобразното ниво на данъчно облагане за хазартни дейности онлайн също се потвърждават в доклад на консултантска фирма в бранша, която установява, че данъчна ставка от 20 % не означава, че държавата ще се откаже от приход, който би получила в противен случай. (73) Съгласно този доклад това е най-високо оценената икономически осъществима възможност - с по-висока оценка би била „оценка без възвращаемост“, т.е. данъчна ставка, която просто е прекалено висока, за да осигури валидна бизнес среда за навлизане на пазара на оператори. Над тази оценка данъчният приход започва да намалява.
(137)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че данъчната ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри, приложим за онлайн оператори, не е по-ниска от необходимото за осигуряване на постигането на целите по Закона за хазартните игри. Следователно мярката за помощ отговаря на изискването за пропорционалност, заложено в практиката на Съда.
7.2.3. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(138)
С оглед на въздействието на мярката за помощ върху конкуренцията и търговията трябва да се прави разграничение между евентуално нарушение на търговията между държавите-членки и нарушение на конкуренцията на територията на Дания, и по-специално със съществуващите оператори на реални казина.
(139)
С оглед на търговията между държавите-членки не се очаква отрицателно въздействие. Законът за хазартните игри позволява на датските жители законно да използват хазартни услуги, предлагани на уебсайтове на лицензирани оператори на хазартни игри онлайн. Тези уебсайтове не са ограничени до датските потребители, а до тях имат достъп жители на всички държави-членки на ЕС, като се спазват ограниченията, предвидени в националното законодателство. С определянето на данъчна ставка за оператори на хазартни игри онлайн на 20 % от брутния приход от хазартни игри датската мярка за помощ в голяма степен съответства на ставките на подобни данъци, наложени в други държави-членки, които вече са реформирали своето законодателство в областта на хазартните игри онлайн. Например както Белгия, така и Обединеното кралство налагат данъчна ставка от 15 % от брутния приход от хазартни игри за хазартни услуги онлайн, докато други държави-членки прилагат дори по-ниски ставки (например Естония - 5 % от брутния приход от хазартни игри, Латвия - 10 % от брутния приход, Финалдния - 8,25 % от брутния приход). Единствено Словакия е определила по-висока данъчна ставка - 27 % от брутния приход от хазартни игри.
(140)
С оглед на нарушаването на конкуренцията в рамките на Дания потенциално мярката ще е от ползва за значителен брой различни датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн, които до този момент не са имали право да предоставят услугите си на датски жители. Дания е представила списък с доставчиците на хазартни игри онлайн, които вече са проявили желание да кандидатстват за лиценз. Тъй като единствено държавното дружество до този момент е имало право да предоставя хазартни услуги онлайн, либерализацията ще увеличи цялостната конкуренция на пазара.
(141)
Въпреки че мярката представлява държавна помощ и прилагането ѝ може и да има последствия за действащите оператори на реални казина, които плащат данъци до 75 % от брутните приходи от хазартни игри, Комисията счита, че като цяло равносметката от прилагането на мярката е положителен.
(142)
Както бе посочено по-горе, определянето на данъчна ставка за хазартни игри онлайн на същото или подобно ниво на ставката за оператори на реални казина би довело до ситуация, при която секторът и играчите няма да отговорят на възможността за законно предоставяне на хазартни услуги онлайн на датския пазар, като по този начин ще се провалят набелязаните цели от общ интерес, заложени в Закона за хазартните игри.
(143)
Следователно Комисията стигна до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3), буква в) от ДФЕС.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(144)
Комисията счита, че чрез държавни ресурси законът, предмет на уведомлението, осигурява данъчно предимство на операторите на хазартни игри онлайн. Мярката се приема за селективна prima facie, тъй като разграничава оператори на хазартни игри онлайн и оператори на реални казина, които с оглед на заложената в мярката цел са в сравнимо фактическо и правно положение. Датските органи не са успели да докажат, че селективността prima facie на закона, предмет на уведомление, е обоснована от логиката на данъчната система. По този начин законът, предмет на уведомлението, се приема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Комисията обаче счита, че помощта изпълнява условията, необходими за приемането ѝ за съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярка C 35/10, която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри онлайн в датския Закон за данъците върху хазартните игри, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 септември 2011 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. September 2011
über die von Dänemark geplante Maßnahme C 35/10 (ex N 302/10) in Form von Steuern auf Online-Glücksspiele nach dem dänischen Glücksspielsteuergesetz
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2011) 6499)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/140/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten, ihre Stellungnahmen nach dem genannten Verfahren (1) einzureichen und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Aus Gründen der Rechtssicherheit meldete Dänemark am 6. Juli 2010 gemäß Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) den am 25. Juni 2010 verabschiedeten Gesetzesvorschlag L 203 über Glücksspielsteuern (das „Glücksspielsteuergesetz“ (2)) an. Die Kommission forderte mit Schreiben vom 11. August 2010 und 22. September 2010 weitere Informationen an. Mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 übersandte Dänemark die verlangten Informationen.
(2)
Bei der Kommission gingen außerdem zwei Beschwerden in Bezug auf das vorgeschlagene Glücksspielsteuergesetz ein: am 23. Juli 2010 die Beschwerde des dänischen Verbands der Spielautomatenhersteller („DAB“) und am 6. August 2010 die Beschwerde einer herkömmlichen Spielbank („Royal Casino“). Beide Beschwerden wurden am 23. September 2010 an die dänischen Behörden zur Stellungnahme weitergeleitet. Die dänischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 20. Oktober 2010.
(3)
Am 10. November 2010 fand ein Treffen mit den dänischen Behörden in Brüssel statt, um die Anmeldung sowie die beiden vorgenannten Beschwerden zu erörtern. Während des Treffens legten die dänischen Behörden ein Papier vor, das das Dilemma der Behörden angesichts des anhängigen Beihilfeverfahrens beschrieb („The dilemma created by the pending State aid case“) und in dem sie auch ihre Absicht ankündigten, das Inkrafttreten des angemeldeten Gesetzes bis zur Annahme eines entsprechenden Beschlusses durch die Kommission auszusetzen (3).
(4)
Mit Beschluss vom 14. Dezember 2010 setzte die Kommission Dänemark von ihrer Absicht in Kenntnis, wegen der genannten Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV einzuleiten. Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (4) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, ihre Stellungnahmen abzugeben.
(5)
Am 14. Januar 2011 teilten die dänischen Behörden ihre Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss schriftlich mit.
(6)
Insgesamt gaben 17 Beteiligte in der Zeit zwischen dem 11. Februar und dem 22. Februar 2011 (5) ihre Stellungnahme ab. Diese Stellungnahmen wurden am 16. März 2011 an Dänemark zur Beantwortung weitergeleitet. Am 14. April 2011 ging die schriftliche Stellungnahme Dänemarks bei der Kommission ein.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(7)
Nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens und nachdem am 23. März 2007 eine mit Gründen versehene Stellungnahme zu den bestehenden Hindernissen für das freie Sportwettenangebot in Dänemark (6) ergangen war, hatte die dänische Regierung beschlossen, eine Reform der für Glücksspiel- und Wettdienste geltenden Rechtsvorschriften durchzuführen und das bestehende Monopol durch ein reguliertes und teilliberalisiertes System zu ersetzen. Die Liberalisierung wurde u. a. für notwendig erachtet, um eine Harmonisierung mit dem Unionsrecht sicherzustellen und der Bedrohung durch illegale Online-Gewinnspiele entgegenzutreten, die von in anderen Ländern ansässigen Glücksspielanbietern erbracht werden.
(8)
Das angemeldete Glücksspielsteuergesetz ist Teil eines Gesetzespakets zur Liberalisierung des Glücksspielsektors (7). Nach § 1 des Gesetzes über Glückspiele ist das allgemeine Ziel der neuen Gesetzesreform für Glücksspiele:
-
den Glücksspielkonsum auf einem moderaten Niveau zu halten;
-
junge Erwachsene und andere gefährdete Personen vor Ausbeutung oder Glücksspielsucht zu schützen;
-
Glücksspieler zu schützen, indem der Glücksspielbetrieb in einem vernünftigen, verlässlichen und transparenten Rahmen stattfindet; und
-
die öffentliche Ordnung sicherzustellen und zu verhindern, dass Glücksspiel für kriminelle Zwecke missbraucht wird.
(9)
Nach dem Gesetz über Glücksspiele ist für die Bereitstellung oder Veranstaltung von Glücksspielen eine Genehmigung erforderlich, sofern dieses Gesetz oder andere Rechtsakte keine andere Regelung vorsehen („udbud eller arrangering af spil kræver tilladelse, medmindre andet følger af denne lov eller anden lovgivning“). Zusätzlich unterliegt die Bereitstellung oder Veranstaltung von Glücksspielen der Steuerpflicht (§ 1 des Glücksspielsteuergesetzes).
(10)
§ 5 des Gesetzes über Glücksspiele legt fest, dass Glücksspiel die folgenden Tätigkeiten umfasst: i) Lotterien, ii) Kombinationsglücksspiele und iii) Wetten.
(11)
Kombinationsglücksspiele sind demnach Aktivitäten, bei denen ein Teilnehmer die Chance hat, einen Preis zu gewinnen, und bei denen die Wahrscheinlichkeit eines Gewinns von einer Kombination von Geschicklichkeit und Glück abhängt („aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor gevinstchancen beror på en kombination af færdighed og tilfældighed“). Kombinationsglücksspiele umfassen somit Glücksspiele, die oft von Spielhallen angeboten werden, wie z. B. Roulette, Poker, Bakkarat, Blackjack und Gewinnspielautomaten, die Bargewinne ausschütten.
(12)
§ 5 des Gesetzes über Glücksspiele definiert Online-Glücksspiel als Glücksspiel, das zwischen einem Spieler und einem Glücksspielanbieter mittels Fernkommunikation stattfindet („spil, der indgås mellem en spiller og en spiludbyder ved brug af fjernkommunikation“). Dieselbe Vorschrift definiert herkömmliches Glücksspiel als Glücksspiel, das von einem Spieler und einem Glücksspielanbieter oder vom Vertreter des Anbieters eingegangen wird, die sich unmittelbar persönlich begegnen („spil, der indgås, ved at en spiller og en spiludbyder eller spiludbyderens forhandler mødes fysisk“). Wettdienste werden definiert als Aktivitäten, bei denen ein Teilnehmer die Chance hat, einen Preis zu gewinnen, und bei denen auf den Ausgang eines zukünftigen Ereignisses oder das Auftreten eines zukünftigen Ereignisses gewettet wird („aktiviteter, hvor en deltager har en chance for at vinde en gevinst, og hvor der væddes om resultatet af en fremtidig begivenhed eller indtræffelse af en fremtidig hændelse“).
(13)
Nach den §§ 2-17 des Glücksspielsteuergesetzes sind die steuerpflichtigen Spiele i) Lotterien einschließlich Klassenlotterien und gemeinnützige Lotterien, ii) Wetten einschließlich lokaler Poolwetten, iii) herkömmliche Spielbanken, iv) Online-Kasinos, v) Spielautomaten mit Bargewinnausschüttung in Spielhallen oder Restaurants und vi) Spiele ohne Einsatz.
(14)
Das Glücksspielsteuergesetz legt unterschiedliche Steuersätze fest, je nach dem, ob die Spiele in Online-Kasinos oder in herkömmlichen Spielbanken angeboten werden.
(15)
Nach § 10 des Glücksspielsteuergesetzes unterliegen Lizenzinhaber für Spiele in herkömmlichen Spielbanken einem Basissteuersatz von 45 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen (Spieleinsätze minus Spielgewinne) abzüglich des Wertes der Jetons in der Trinkgeldkasse, und einem zusätzlichen Steuersatz von 30 % für der Brutto-Glücksspieleinnahmen (abzüglich des Wertes der Jetons in der Trinkgeldkasse), die vier Millionen dänische Kronen übersteigen (berechnet auf monatlicher Basis) (8).
(16)
Nach § 11 des Glücksspielsteuergesetzes unterliegen Lizenzinhaber für Spiele in einem Online-Kasino einem Steuersatz von 20 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen.
(17)
Lizenzinhaber für die Bereitstellung von Spielautomaten mit Bargewinnausschüttung (Geldspielgeräte) in Spielhallen und Restaurants unterliegen einem Steuersatz von 41 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen. Ein zusätzlicher Pauschalsatz von 30 % wird auf Brutto-Gewinneinnahmen von über 30 000 DKK bei Spielautomaten in Restaurants und auf Brutto-Gewinneinnahmen von über 250 000 DKK bei Spielautomaten in Spielhallen (9) erhoben.
(18)
In Bezug auf die Lizenzgebühren sieht das Gesetz über Glücksspiele vor, dass für jede beantragte Lizenz für Wett- und Online-Kasinospiele eine Gebühr von 250 000 DKK zu entrichten ist (bzw. eine Gebühr von 350 000 DKK, wenn die beantragte Lizenz sowohl Wetten wie auch auf Online-Kasinospiele abdeckt) sowie eine jährliche Lizenzgebühr, die entsprechend den Glücksspieleinnahmen zwischen 50 000 DKK und 1 500 000 DKK liegt.
(19)
Das Gesetz über Glücksspiele bestimmt, dass Online-Glücksspielanbieter entweder in Dänemark niedergelassen sein müssen oder diese, wenn sie in einem anderen EU-Mitgliedstaat oder einem Mitgliedstaat des Europäischen Wirtschaftsraums ansässig sind, einen zugelassenen Vertreter bestellen müssen (§ 27 f.).
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
(20)
Nach Artikel 108 Absatz 2 des AEUV leitete die Kommission das förmliche Prüfverfahren in Bezug auf die fragliche Maßnahme mit der Begründung ein, dass sie eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen könnte.
(21)
Insbesondere war die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme als selektiv im Sinne der Rechtsprechung angesehen werden könne. Sie wies darauf hin, dass bei der Beurteilung des Kriteriums der Selektivität einer steuerlichen Maßnahme gleichzeitig geprüft werden müsse, ob die betreffende Maßnahme gewisse Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, begünstige (10).
(22)
In Anbetracht der Art der Glücksspiele, die online und in herkömmlichen Spielstätten angeboten werden, des sozialen Erlebnisses, das durch Glücksspiel beider Arten geboten wird, und der sozioökonomischen Profile der Verbraucher hatte die Kommission dahingehend Zweifel, ob die Unterschiede zwischen Online-Glücksspiel und herkömmlichem Glücksspiel hinreichend ausgeprägt sind, um sie im Hinblick auf ihre steuerliche Behandlung im Rahmen des Glücksspielsteuergesetzes als rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar zu betrachten.
(23)
Außerdem vertrat die Kommission im damaligen Stand des Verfahrens den Standpunkt, dass im Falle der Annahme einer Selektivität der Maßnahme die dänischen Behörden nicht nachgewiesen hatten, dass die Maßnahme in der Logik des Steuersystems gerechtfertigt sei.
(24)
Diesbezüglich argumentierten die dänischen Behörden, der Steuersatz für Online-Glücksspiele sei das Ergebnis der Abwägung zwischen einerseits der Notwendigkeit, die Ziele des dänischen Glücksspielrechts zum Schutz der Spieler zu verwirklichen, und andererseits der Notwendigkeit, sich der Konkurrenz der Anbieter zu stellen, die Online-Glücksspiele von Niedrigsteuergebieten aus anbieten.
(25)
Hinsichtlich des Verweises der dänischen Behörden auf die vom Gesetz über Glücksspiele verfolgten allgemeinen Ziele (siehe Erwägungsgrund 8) vertrat die Kommission die Auffassung, dass diese Ziele offensichtlich allgemeiner Natur sind und außerhalb des Steuersystems liegen. Da nach gängiger Rechtsprechung nur dem Steuersystem innewohnende Ziele maßgeblich sind, kam die Kommission zu dem Schluss, dass die dänischen Behörden ihr Vorbringen, die Selektivität der fraglichen steuerlichen Maßnahme sei angesichts der Logik des Steuersystems erforderlich, nicht ausreichend begründet hatten.
(26)
Außerdem vertrat die Kommission die Auffassung, dass das angemeldete Gesetz durch Verwendung staatlicher Mitteln einen Steuervorteil beinhaltet, da die vorgesehenen Steuereinnahmen Anbietern von Online-Glücksspielen über einen erheblich niedrigeren Steuersatz einen Vorteil verschafften. Zusätzlich könne die Maßnahme, soweit sie in Dänemark ansässigen Online-Anbietern einen selektiven wirtschaftlichen Vorteil verschaffe, den Handel im Binnenmarkt beeinträchtigen und zu Wettbewerbsverzerrungen führen.
(27)
Schließlich äußerte die Kommission dahingehend Zweifel, dass die angemeldete Maßnahme unter die Ausnahmeregelung nach Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 107 Absatz 3 AEUV geregelten Ausnahmen fallen könnte.
4. STELLUNGNAHMEN DER DÄNISCHEN BEHÖRDEN
(28)
Mit Schreiben vom 14. Januar 2011 nahmen die dänischen Behörden Stellung zum Beschluss der Kommission, das Verfahren einzuleiten.
(29)
Die dänischen Behörden stützten sich auf eine Liste von tatsächlichen und wirtschaftlichen Unterschieden zwischen Online- und herkömmlichem Glücksspiel, die sie in ihrer Anmeldung aufgeführt hatten, und vertraten erneut die Auffassung, dass Online-Glücksspiel sich vom herkömmlichen Glücksspiel unterscheidet.
(30)
Die Software, die in bestimmten elektronischen Spielen in herkömmlichen Spielbanken und Online-Kasinos eingesetzt wird, sei - so die dänischen Behörden - nicht dieselbe. Einerseits seien die Plattformen und Anbieter nicht dieselben, andererseits gebe es erhebliche Unterschiede zwischen diesen elektronischen Spielen, da die physische Anwesenheit der Spieler für den Spielbetrieb in herkömmlichen Spielbanken notwendig sei. Mit der physischen Anwesenheit gingen zahlreiche Kosten einher (z. B. für Transport, Eintrittsgelder, Garderobengebühren, Verzehr), die beim Online-Glücksspiel nicht anfielen.
(31)
Nach Auffassung der dänischen Behörden mache die Tatsache, dass einige Mitgliedstaaten Online-Glücksspiele verbieten und gleichzeitig herkömmliche Glücksspiele erlauben, die Unterschiede zwischen den beiden angebotenen Glückspielarten deutlich.
(32)
Außerdem führten die dänischen Behörden an, die Kommission habe die Schlussfolgerungen ihrer Studie aus dem Jahr 2006 über Glücksspiele im Binnenmarkt der Europäischen Union (11) nicht berücksichtigt, wonach Online-Kasinos und herkömmliche Spielhallen als unterschiedliche Märkte anzusehen seien.
(33)
Die dänischen Behörden betonten außerdem, dass die Kommission in ihrer Würdigung nur herkömmliche Spielbanken, aber keine Glücksspielautomaten (z. B. Geldspielgeräte, aber nicht Roulette, Blackjack, Poker usw.) in herkömmlichen Restaurants oder Spielhallen berücksichtigt habe.
(34)
In Bezug auf die durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigten Maßnahmen bringen die dänischen Behörden vor, die Kommission habe möglicherweise das Ziel der angemeldeten Maßnahme falsch ausgelegt. Die Maßnahme ziele nicht auf die Aufrechterhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der dänischen Glücksspielbranche ab, sondern verfolge vielmehr die vier in den Rechtsvorschriften festgelegten Ziele (Glücksspiel auf einem moderaten Niveau halten; Jugendliche und andere gefährdete Personen vor Ausbeutung durch Spiele oder der Entwicklung von Glücksspielsucht schützen; die Spieler dadurch schützen, dass Spiele in einem fairen, verantwortlichen und transparenten Rahmen stattfinden; die öffentliche Ordnung wahren und verhindern, dass Glücksspiel für kriminelle Zwecke missbraucht wird).
(35)
In Bezug auf die verschiedenen Steuersätze für Online- und herkömmliche Glücksspiele erklärten die dänischen Behörden, die rechtlichen Gegebenheiten und der Regelungsbedarf brächten sie in ein Dilemma. Auf der einen Seite könnten sie das gegenwärtige Monopol nicht länger aufrechterhalten und die Liberalisierung des Online-Glücksspielmarkts hinauszögern. Auf der anderen Seite unterlaufe eine einheitliche Besteuerung von Online- und herkömmlichen Glücksspielaktivitäten die von der Regierung auf diesem Gebiet verfolgten politischen Ziele.
(36)
Insbesondere hoben die dänischen Behörden hervor, dass die Festlegung eines einheitlichen Steuersatzes für alle Glücksspielaktivitäten, unabhängig von dem gewählten Besteuerungsmodell, zu inkonsistenten Lösungen führen würde. Die Wahl eines Modells, das auf einem niedrigeren einheitlichen Steuersatz von 20 % beruhe, stelle einen starken Anreiz für Glücksspiele in herkömmlichen Spielbanken dar, was dem allgemeinen Interesse des Verbraucherschutzes zuwiderlaufe.
(37)
Umgekehrt werde ein Modell, das einen höheren einheitlichen Steuersatz ähnlich dem auf herkömmliches Glücksspiel angewendeten zugrunde lege, Online-Anbieter davon abhalten, in Dänemark eine Lizenz für Glückspieldienste zu beantragen; dies laufe den Liberalisierungszielen des Gesetzes zuwider. Außerdem widerspreche dies den allgemeinen Interessen des Verbraucherschutzes, da keine wirksame Kontrolle des Online-Glücksspiels möglich sei.
(38)
Zur Stützung ihrer Position legten die dänischen Behörden eine an die Fraktionssprecher der Parteien im dänischen Parlament gerichtete Begründung des Ministeriums für Steuern vom 6. März 2010 über den festzulegenden Steuersatz vor (12). Entsprechend dieser Begründung ist die aktuelle unterschiedliche steuerliche Behandlung als Ergebnis einer Abwägung anzusehen, nämlich einerseits die Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften zu gewährleisten und andererseits die Steuereinnahmen zu maximieren und das Glücksspiel auf einem niedrigen Niveau zu halten.
(39)
In diesem Zusammenhang vertraten die dänischen Behörden die Ansicht, dass der internationale Wettbewerb und der globale Charakter der Online-Glücksspielbranche zu berücksichtigen sei. Dabei bezogen sich die dänischen Behörden auf die Studie über Glücksspiele im Binnenmarkt der Europäischen Union, wonach für Anbieter die Kosten für Onshore-Tätigkeiten nicht höher sein sollten als die Kosten für Offshore-Tätigkeiten, um für Verbraucher und Anbieter das Glückspielangebot im eigenen Hoheitsgebiet im Vergleich zu anderen Ländern attraktiver zu machen (13).
(40)
Außerdem argumentierten die dänischen Behörden, dass der im Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Salzgitter anerkannte Grundsatz, wonach die Kommission zur Feststellung, ob es sich bei der angemeldeten Maßnahme um eine staatliche Beihilfe (14) handle, keinen Vergleich des angemeldeten Steuersatzes mit den Steuersätzen in anderen Mitgliedstaaten vornehmen sollte, auf das angemeldete Gesetz nicht anwendbar sei, da sich die unterschiedliche steuerliche Behandlung von herkömmlichen und Online-Glücksspieltätigkeiten ausschließlich auf nationale steuerrechtliche Erwägungen stütze. Insbesondere habe die dänische Regierung vor dem Hintergrund der in anderen Mitgliedstaaten geltenden Steuersätzen nicht beabsichtigt, die Wettbewerbsfähigkeit der dänischen Glücksspielbranche zu unterstützen, sondern sei lediglich bestrebt gewesen, einen angemessenen Ausgleich hinsichtlich der vier vorgenannten politischen Ziele des angemeldeten Gesetzes zu schaffen.
(41)
Außerdem vertraten die dänischen Behörden die Ansicht, die Kommission habe die Rechtssache Salzgitter falsch ausgelegt, denn sie habe sich nicht darauf gestützt, um den selektiven Charakter der fraglichen Maßnahme zu würdigen, sondern um zu prüfen, ob die Selektivität der fraglichen Maßnahme als gerechtfertigt angesehen werden könne.
(42)
Aus den vorgenannten Gründen sind die dänischen Behörden der Ansicht, dass die angemeldete steuerliche Maßnahme, wenn sie sich als selektiv erweisen sollte, als durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt angesehen werden müsse.
5. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(43)
Bei der Kommission gingen insgesamt Stellungnahmen von 17 Beteiligten, darunter die Beschwerdeführer, ein: Im Einzelnen handelte es sich um sieben Verbände (15), sieben Unternehmen (16) und drei Mitgliedstaaten (17).
(44)
Im Hinblick auf die Selektivität der Maßnahme behaupten einige interessierte Parteien, Online-Kasinos und herkömmliche Spielbanken befänden sich nicht in einer rechtlich oder tatsächlich vergleichbaren Lage, da diese Unternehmen nicht denselben Markt bedienten und folglich die steuerliche Maßnahme nicht vom allgemein anwendbaren Steuersystem abweiche. Deshalb sollte die steuerliche Maßnahme nicht als selektiv angesehen werden.
(45)
Zur Stützung dieser Position tragen die Beteiligten vor, die von herkömmlichen Spielbanken und Online-Kasinos angebotenen Produkte unterschieden sich wesentlich. Die von herkömmlichen Spielbanken angebotenen Tätigkeiten stellten ein soziales Erlebnis dar, bei dem - anders als beim Online-Glücksspiel -Diskussionsmöglichkeit, Aufmachung und die unmittelbare Umgebung einen wesentlichen Teil des Spielerlebnisses sind. Außerdem sollte herkömmliches Glücksspiel als Teil eines umfassenden Unterhaltungserlebnisses angesehen werden, das durch andere Angebote, wie z. B. den Dienstleistungen von Restaurants, Bars, Tagungszentren sowie Hoteldienstleistungen ergänzt werde.
(46)
Weiter bergen, so die Beteiligten, Online- und herkömmliche Glücksspieltätigkeiten nicht dieselben Suchtrisiken. Diese Position könne durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gestützt werden, der entschieden hat, „das Angebot von Glücksspielen im Internet könne sich als Quelle von Risiken anderer Art und größeren Umfangs auf dem Gebiet des Verbraucherschutzes erweisen“ (18). Verwiesen wird auch auf die vom französischen Institut für Gesundheit und Medizinstudien (Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale), veröffentlichte Studie über Glücksspiel (19), wonach Online-Glücksspiele ein tatsächliches Suchtrisiko bergen, dem allerdings durch einen regulierten Markt für Online-Glücksspiel zu begegnen sei.
(47)
Darüber hinaus vertraten einige Beteiligte die Auffassung, es gebe eine auf den unterschiedlichen Vertriebskanälen basierende Segmentierung des Glücksspielmarktes, was eine maßgebliche Voraussetzung sei, um verschiedene relevante Märkte zu unterscheiden. In dieser Hinsicht beziehen sie sich auf eine Stellungnahme der französischen Wettbewerbsbehörde vom 20. Januar 2011, wonach Online-Glücksspiel vom Glücksspiel in Clubs oder Glückspieleinrichtungen unterschieden werden könnte (20).
(48)
Einige Beteiligte betonten auch, herkömmliche Glücksspielanbieter seien bei ihrem Spielangebot einem begrenzten Konkurrenzdruck in dem jeweiligen geografischen Gebiet ausgesetzt. Dagegen befänden sich Online-Anbieter im starken Wettbewerb mit anderen Online-Anbietern. Da die Glücksspielprodukte in herkömmlichen Spielbanken an einen konkreten Standort gebunden sind, müssten sich die Kunden dorthin begeben. Zum Beispiel gebe es in Dänemark nur sechs Standorte, an denen herkömmliche Spielbanken betrieben werden können. Dagegen ermöglichten Online-Glücksspielaktivitäten den Spielern den Zugang zu vielen Spielangeboten verschiedener internationaler Anbieter. Darüber hinaus verschärfe sich der starke Wettbewerb unter Online-Kasinos umso mehr, als es spezialisierte Webseiten gebe, die den Vergleich der verschiedenen Online-Glücksspielanbieter ermöglichten und zahlreiche Blogs und Foren es den Spielern erlaubten, die von Online-Anbietern angebotenen Produkte, Preise und Dienstleistungen zu vergleichen.
(49)
Gleichzeitig weisen die Beteiligten darauf hin, dass Gewinnspannen beim Online-Glücksspiel erheblich geringer seien als beim herkömmlichem Glücksspiel, da zwischen Online-Anbietern und herkömmlichen Anbietern ein starker Wettbewerb bestehe und zwischen herkömmlichen Spielbanken ein solcher Wettbewerb nicht gegeben sei. So hätten Online-Kasinos bedeutend niedrigere Spannen bei den Ausschüttungsquoten, also in Bezug auf den Prozentsatz der eingesetzten Summen, die den Kunden wieder gutgeschrieben werden. Außerdem könnten herkömmliche Spielbanken andere Nebenprodukte anbieten und so von Nebeneinnahmen wie Kasino-Hotels, Bars oder Restaurants profitieren, die in einem Online-Umfeld fehlten. Da herkömmliche Glücksspielanbieter höhere Glücksspielgewinne erzielen könnten als Online-Anbieter, wären die unterschiedlichen Steuersätze daher durch den Grundsatz der „steuerlichen Leistungsfähigkeit“ (økonomisk evne at betale) gerechtfertigt, wonach diejenigen, die eine höhere Steuerbelastung tragen können, höhere Steuern zahlen sollten.
(50)
Neben den vorgenannten Argumenten trugen einige Beteiligte auch vor, dass, selbst wenn die dänische Maßnahme sich als selektiv erweisen sollte, das Selektivitätskriterium aufgrund der Natur und des allgemeinen Aufbaus des Steuersystems gerechtfertigt sei. Mit den unterschiedlichen dänischen Steuersätzen sollte sichergestellt werden, dass Online-Anbieter eine Lizenz in Dänemark beantragten und so zukünftig dänische Steuern entrichteten, und gleichzeitig die Ziele des Verbraucherschutzes, wie sie in der dänischen Glücksspielgesetzgebung festgelegt seien, erreicht würden.
(51)
In diesem Zusammenhang bezogen sich einige Beteiligte auf die Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 1998 über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (21), wonach der eigentliche Zweck des Steuersystems in der Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung der Staatsausgaben besteht. Demnach, so argumentieren sie, könnte das Ziel, größtmögliche Steuereinnahmen aus der Bereitstellung von Online-Glücksspielen für dänische Bürger zu erzielen, nicht erreicht werden, wenn der Steuersatz über dem im angemeldeten Gesetz festgesetzten Satz läge.
(52)
Im Gegensatz zu den obengenannten Argumenten gaben einige Beteiligte, hauptsächlich herkömmliche Anbieter, Stellungnahmen ab, die jener der dänischen Behörden widersprachen.
(53)
Im Wesentlichen argumentierten diese Beteiligten, dass das dänische Steuersystem als selektiv angesehen werden sollte, da es einen Unterschied in der steuerlichen Behandlung zwischen zwei Gruppen von Unternehmen einführe, die sich unter Berücksichtigung der Ziele der Maßnahme in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage befänden. Die Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken erbringen, so der Vortrag der Beteiligten, konkurrierende Aktivitäten in ein und demselben Markt und befänden sich deshalb in einer vergleichbaren Lage.
(54)
Zur Stützung ihrer Position führen die Beteiligten die Ähnlichkeit von Spielen an, die von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken angeboten werden. Die Regeln für Kasino-Spiele seien als identisch anzusehen, und virtuelle Interaktionen mit Croupiers oder anderen Spielern online seien mit realen Interaktionen in herkömmlichen Spielbanken vergleichbar. Hersteller von herkömmlichen Glücksspielautomaten würden für den Online-Gebrauch und den herkömmlichen Gebrauch dieselben Modelle erstellen. Daher seien aus technischer Sicht online und offline angebotene Kasino-Spiele hinsichtlich der technologischen Plattformen, Beschreibungen, Merkmale, Formate und Parameter identisch.
(55)
Außerdem, so die Beteiligten, seien die Verbraucherprofile von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken vergleichbar. Demzufolge sei der Verbraucheraspekt kein ausschlaggebendes Argument, um Online-Glücksspiel von herkömmlichem Glücksspiel zu unterscheiden.
(56)
Einige Beteiligte waren nicht der Auffassung, dass Online-Glücksspiele als eine vom herkömmlichen Glücksspiel unterschiedliche Aktivität angesehen werden sollten, sondern lediglich einen weiteren Kanal darstellten, über den den Spielern Glücksspiele angeboten werden.
(57)
Zusätzlich zu den obengenannten Argumenten gehen die Beteiligten davon aus, dass der aktuelle Glücksspielmarkt als ein einziger Markt anzusehen sei, der großen Veränderungen unterliege, der sich durch eine wesentliche Verlagerung der Spieler von herkömmlichen Spielbanken zu Online-Kasinos kennzeichne. Es gebe verschiedene mögliche Gründe für diese neuere Entwicklung, unter anderem die zunehmende Nutzung des Internets, die in jeder Hinsicht geringen Betriebskosten für Online-Spielkasinos (Räumlichkeiten, Personal und Fixkosten), die Tatsache, dass Online-Kasinos in Anbetracht der anhaltenden Entwicklung neuer Technologien überall und zu jeder Zeit unbeschränkten Zugang zum Online-Glücksspiel gewähren können.
(58)
Nach Darstellung der Beteiligten werde diese Verlagerung des Marktanteils vom herkömmlichen zum Online-Glücksspiel in Anbetracht des rasanten technischen Fortschritts, kommerzieller Initiativen und der für den e-Commerce typischen Marktdurchdringung weiter zunehmen, was die extreme Dynamisierung und Umgestaltung dieses Sektors der Glücksspielindustrie zur Folge habe. Diesbezüglich verweisen sie auf den Schlussantrag von Generalanwalt Bot in der Rechtssache Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) und den darin beschriebenen Auswirkungen der neuen Kommunikationsmittel, wonach Glücks- und Geldspiele, die früher nur an bestimmten Orten zugänglich waren, heute aufgrund der neuen Technologien wie Mobiltelefon, interaktives Fernsehen und Internet zu jeder Tageszeit und an jedem Ort verfügbar seien.
(59)
Auch auf die Studie der Kommission über Glücksspiele im Binnenmarkt aus dem Jahre 2006 (23) wird verwiesen. Danach werde sich das Glücksspiel in Spielkasinos in der Zukunft mehr und mehr auf eine serverbasierte Nutzung hinentwickeln, da Spielautomaten zunehmend herunterladbare Spielsoftware nutzen werden (24). Diese Entwicklung werde durch die Entwicklung neuer hybrider Spielbanken geprägt.
(60)
Auf der Grundlage des vorgenannten Arguments folgern die Beteiligten, dass die Maßnahme selektiv sei, da die von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken durchgeführten Aktivitäten sich in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage befänden. Auch könne eine solche Selektivität nicht durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt werden. Außerdem sind sie der Ansicht, ein höherer Steuersatz würde Online-Anbieter nicht davon abhalten, eine Lizenz in Dänemark zu beantragen.
(61)
Außerdem sei der Verweis der dänischen Regierung auf die nationalen Steuersysteme anderer Mitgliedstaaten als Beweis für die Notwendigkeit, Anbieter von Online-Kasinos anzulocken, zu begründen, nicht relevant, da nach ständiger Rechtsprechung jede Begründung ausschließlich auf das nationale Steuersystem gestützt sein dürfe (25). Darüber hinaus sei das Argument der dänischen Behörden, es sei nötig, den auf bestimmte Unternehmen anzuwendenden Steuersatz zu senken, um die Wettbewerbsfähigkeit des Marktes zu stärken, von den Gerichten konsequent zurückgewiesen worden.
6. STELLUNGNAHME DÄNEMARKS ZU DEN STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(62)
Die dänischen Behörden vertraten erneut die Auffassung, die angemeldete Maßnahme sei nicht selektiv und stelle keine staatliche Beihilfe dar; sie betonten, das alle Länder, die Stellung genommen hätten, ihre Position stützen würden, dass ein Regelungsbedarf im Hinblick auf den Unterschied zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken bestünde.
(63)
Sie betonen außerdem, der methodische Ansatz zur Bestimmung des relevanten Marktes im Sinne der Artikel 101 und 102 AEUV betreffe private Unternehmen und basiere auf der Beurteilung der Produktsubstituierbarkeit aus der Sicht von Angebot und Nachfrage und sollte deshalb nicht für die Würdigung einer staatlichen Beihilfe angewendet werden. Die Anwendung dieser Methode überschreite die Grenzen der Vorschriften über staatliche Beihilfen, die im vorliegenden Fall auf die souveräne Steuerhoheit eines Mitgliedstaats angewendet würden.
(64)
Sie vertreten die Meinung, das Online-Glücksspiel müsse vom herkömmlichen Glücksspiel unterschieden werden. In dieser Hinsicht beziehen sie sich auch auf die Position, die von der Kommission in Verfahren der Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen vertreten wurde. Danach stellen Spielautomaten (Jackpot-Automaten, Münzautomaten und Allcash oder Glücksspielgeräte (Amusement with Prizes - „AWP“) einen eigenen Produktmarkt dar (26). Unter anderem berufen sie sich auf die Entscheidung der französischen Wettbewerbsbehörde, wonach herkömmliches Pokerspiel nicht demselben Markt wie Online-Poker angehöre, da das herkömmliche Pokerspiel persönliche Selbstkontrolle, Beobachtung der anderen Spieler, oft höhere Kosten und eine geografische Einschränkung erfordere (27). Außerdem verweisen sie auf eine Entscheidung der britischen Wettbewerbsbehörde (Office of Fair Trading) über einen Unternehmenszusammenschluss, die zwischen lizenzierten Wettbüros einerseits und Telefon- oder Internet-Wetten andererseits unterscheidet (28).
(65)
Im Hinblick auf die Unterschiede der Produktmärkte weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass nach Aussagen vieler Beteiligter in Spielstätten zusätzliche und wesentlich teurere Dienstleistungen angeboten werden. Aus soziologischer Sicht wiederholten die dänischen Behörden ihre Auffassung, dass Remote-Spieler und herkömmliche Spieler verschiedene Verbrauchertypen darstellten, eine Feststellung, die auch in dem kürzlich erschienenen Grünbuch „Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt“ vom 24. März 2011 getroffen wurde, wonach sich das Profil des Online-Glücksspielers vom Kunden herkömmlicher Spielbanken oder Wettbüros unterscheide (29).
(66)
Die dänischen Behörden weisen nochmals darauf hin, dass die Ausschüttungsquote für Online-Anbieter aufgrund geringerer Betriebskosten wesentlich höher sei. Sie weisen außerdem darauf hin, Unterschiede zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken könnten in den technischen Aspekten der eingesetzten Software, den unterschiedlichen Lizenzerteilungsbestimmungen und bei herkömmlichen Spielbanken in der Bedeutung ihrer lokalen Dominanz gegeben sein.
(67)
Die dänischen Behörden bestreiten auch die Auslegung des obengenannten Schlussantrags des Generalanwalts Bot in der Rechtssache Liga Portuguesa durch einige Beteiligte. Sie weisen darauf hin, dass der im Zusammenhang mit der Dienstleistungsfreiheit gestellte Schlussantrag sich mit der Annahme decke, dass Remote-Glücksspielanbieter als in einer anderen rechtlichen und tatsächlichen Lage als herkömmliche Glücksspielanbieter befindlich betrachtet werden müssen.
(68)
Allerdings erkennen die dänischen Behörden an, dass bestimmte Arten von Online-Glücksspielen, wie die Wettdienste, noch eine andere Form des Verkaufs darstellen könnten.
(69)
In Bezug auf die Ziele des angemeldeten Gesetzes weisen die dänischen Behörden das Vorbringen bestimmter Beteiligter zurück, das angemeldete Gesetz ziele darauf ab, ausländische Glücksspielanbieter anzuziehen. Die von der Regierung verfolgten Ziele seien vielmehr die im Gesetz über Glücksspiele genannten. Im Übrigen ändere sich der allgemeine Zweck des neuen Gesetzes nicht, d. h., es generiere Einnahmen aus Online-Glücksspiel, wie dies bei allen anderen ähnlichen Systemen zur Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung des öffentlichen Haushalts der Fall ist.
(70)
Die dänischen Behörden stimmen auch mit der Meinung einiger Beteiligter überein, wonach die Zahlungskraft des Steuerpflichtigen als stichhaltige Rechtfertigung gelten könne. Im vorliegenden Fall sei die steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter in der Tat wesentlich geringer.
(71)
Schließlich weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass ihr Steuersystem für Remote-Glücksspiel auf die Erzielung bestmöglicher Erträge ausgelegt sei. Demzufolge sei der geringere Steuersatz für Online-Glücksspiele das Ergebnis der Abwägung zwischen der Notwendigkeit der vier in dem angemeldeten Gesetz bestimmten Zwecke und dem Ziel der Maximierung von Steuereinnahmen.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
7.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(72)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV ist jede von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
7.1.1. Staatliche Mittel
(73)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV setzt voraus, dass die Maßnahme von einem Mitgliedstaat oder aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Ein Steuerausfall steht der Verwendung staatlicher Mittel in Form von Steuerausgaben gleich.
(74)
In dem überprüften Fall wurde das Vorliegen von staatlichen Mitteln von keiner der Parteien, weder von den dänischen Behörden oder den Beschwerdeführern noch von Beteiligten bestritten.
(75)
Wenn die dänischen Behörden Online-Glücksspielanbietern den relativ geringen Steuersatz von 20 % ihrer Brutto-Gewinneinnahmen (30) gewähren, verzichten sie auf Einnahmen, die staatliche Mittel darstellen. Die Kommission ist deshalb der Ansicht, dass die strittige Maßnahme einen Ausfall an staatlichen Mitteln beinhalte und daher durch staatliche Mittel gewährt werde.
7.1.2. Vorliegen eines Vorteils
(76)
Die Maßnahme muss dem Empfänger einen finanziellen Vorteil gewähren. Der Begriff Vorteil umfasst nicht nur positive Leistungen, sondern auch Maßnahmen, die - in verschiedener Form - die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise aus seinen Mitteln zu tragen hat (31).
(77)
Im vorliegenden Fall wurde von keiner der Parteien, weder von den dänischen Behörden oder den Beschwerdeführern noch von Beteiligten bestritten, dass es sich um staatliche Mittel handelt.
(78)
Nach dem Glücksspielsteuergesetz müssen Online-Glücksspielunternehmen einen Steuersatz von 20 % auf ihre Brutto-Gewinneinnahmen zahlen. Dieser Satz ist wesentlich geringer als der für herkömmliche Glücksspielanbieter geltende Steuersatz. Deshalb wird Online-Glücksspielanbieter ein Vorteil in Form einer geringeren Steuerbelastung zuteil. Infolgedessen beinhaltet die überprüfte Maßnahme einen Vorteil für Online-Glücksspieleanbieter.
7.1.3. Wettbewerbsverfälschung und Auswirkungen auf den Handel
(79)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV muss die gewährte Maßnahme den innergemeinschaftlichen Handel verfälschen oder zu verfälschen drohen. Im vorliegenden Fall sind Online-Glücksspielanbieter, die sich in Dänemark niederlassen wollen, dem Wettbewerb ausgesetzt und nehmen am innergemeinschaftlichen Handel teil. Deshalb beeinträchtigt das Glücksspielsteuergesetz, das für dänische Unternehmen, die Online-Glücksspiele anbieten, eine steuerliche Begünstigung vorsieht, notwendigerweise den innergemeinschaftlichen Handel und verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen.
7.1.4. Selektivität
(80)
Um als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet zu werden, muss die Maßnahme insoweit als selektiv angesehen werden, als sie bestimmte Unternehmen oder die Herstellung bestimmter Waren begünstigt.
(81)
Nach der ständigen Auslegung des Selektivitätsmerkmals durch die Rechtsprechung ist eine Maßnahme dann als selektiv zu betrachten, wenn sie Unternehmen teilweise von den finanziellen Lasten freistellt, die sich aus der normalen Anwendung des allgemeinen Systems der gesetzlich vorgeschriebenen Steuern und Abgaben ergeben. (32) Folglich ist die Maßnahme selektiv, wenn sie eine Abweichung von der Anwendung des allgemeinen steuerlichen Rahmens darstellt. Nach bestehender Rechtsprechung muss beurteilt werden, ob eine bestimmte Maßnahme bestimmte Unternehmen gegenüber anderen Unternehmen begünstigt, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden (33).
(82)
Nach ständiger Rechtsprechung muss, wenn die Maßnahme als Abweichung vom allgemeinen Steuersystem anzusehen wird, geprüft werden, ob diese Differenzierung aus der Natur oder der Struktur der Regelung folgt, mit der sie in Zusammenhang steht. (34) Es stellt sich also die Frage, ob die in Rede stehende Maßnahme, die a priori selektiv zu sein erscheint, im Sinne des Steuersystems gerechtfertigt ist (35).
(83)
Im vorliegenden Fall ist als Referenzsystem das Steuersystem für dänische Online-Glücksspielaktivitäten festzulegen. Ziel des Glücksspielsteuergesetzes ist die Regelung von Abgaben auf alle Glücksspielaktivitäten, die in Dänemark - online oder durch herkömmliche Aktivitäten - angeboten oder vermittelt werden. Deshalb ist die fragliche Maßnahme (d. h. die steuerliche Begünstigung von Online-Glücksspielaktivitäten) in Bezug auf dieses Referenzsystem zu würdigen.
(84)
Da das angemeldete Gesetz vorsieht, dass die Inhaber einer Lizenz für Glücksspiele in Online-Kasinos einer Abgabe von 20 % der Brutto-Gewinneinnahmen unterworfen sind, während Inhaber einer Lizenz für Glücksspiele in herkömmlichen Spielbanken einen Steuersatz von 45 % ihrer Brutto-Glücksspieleinnahmen und einer zusätzlichen Abgabe von bis zu 30 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen unterliegen, stellt sich die Frage, ob die Anbieter von Online- und herkömmlichen Glücksspielen, die unterschiedlichen Steuersätzen unterliegen, als rechtlich und tatsächlich vergleichbar angesehen werden können.
(85)
Diesbezüglich argumentieren die dänischen Behörden durchgängig, dass Online- und herkömmliche Glücksspielaktivitäten in Bezug auf Plattformen, Kosten, Gewinnspannen, soziales Erlebnis, Anbieter und Produkte rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar seien.
(86)
Außerdem betonen sie, wie andere Beteiligte, der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Anbieterkategorien bestehe darin, dass Online-Kasinos einem starkem Wettbewerb ausgesetzt sind, während dieser bei herkömmlichen Anbietern nicht gegeben sei.
(87)
Trotz einer Reihe von objektiven Unterschieden zwischen Online- und herkömmlichen Glücksspielanbietern (wie die physische Anwesenheit gegenüber der Online-Präsenz) ist die Kommission der Auffassung, dass die vorgenannten Unterschiede zwischen Online- und herkömmlichen Glücksspielkasinos nicht hinreichend sind, um eine wesentliche und ausschlaggebende rechtliche und tatsächliche Unterscheidung zwischen den beiden Arten von Unternehmen zu erkennen.
(88)
Dazu stellt die Kommission fest, dass die von herkömmlichen und Online-Glücksspielanbietern angebotenen Spiele gleichzustellen sind. Die von beiden, nämlich Online- und herkömmlichen Anbietern angebotenen Spiele, das heißt u. a. Roulette, Bakkarat, Punto Banco, Blackjack, Poker und Spiele an Spielautomaten, gehören unabhängig von ihrer Online- oder herkömmlichen Verortung derselben Glücksspielaktivität an. Deshalb erscheinen aus technischer Sicht online angebotene und an herkömmlichen Stätten angebotene Kasinospiele hinsichtlich der technologischen Plattformen, Beschreibungen, Formate und Parameter vergleichbar.
(89)
In dieser Hinsicht geht die Kommission davon aus, dass Online-Glücksspiel, soweit die Besteuerung von Glücksspielaktivitäten betroffen ist, ein weiterer Vertriebskanal einer ähnlichen Art von Glücksspielaktivitäten ist. Zur Stützung dieser Position verweist die Kommission auf die erheblichen Bemühungen seitens der Online-Kasinos, den Online-Spielern durch Simulierung des herkömmlichen Kasinoerlebnisses das Gefühl zu vermitteln, sie spielten in einer herkömmlichen Kasino-Stätte und nicht in virtueller Umgebung.
(90)
Zur Stützung ihrer Auffassung, bei Online- und herkömmlichen Glücksspielen handele es sich nicht um rechtlich und tatsächlich vergleichbare Aktivitäten, haben sich die dänischen Behörden unter anderem auf eine Entscheidung der britischen Wettbewerbsbehörde (British Office of Fair Trading) berufen, die zwischen lizenzierten Wettbüros einerseits und Telefon- oder Internet-Wetten andererseits unterscheidet (36). Allerdings steht dieser Verweis im Widerspruch zur Position der dänischen Behörden, dass Online- und Offline-Wetten dieselben Dienstleistungen darstellten (37). Einen Widerspruch stellt außerdem die Tatsache dar, dass die dänischen Behörden Offline- und Online-Wettdienste als ähnliche Aktivitäten und somit als derselben steuerlichen Behandlung unterliegend betrachten, während sie andere Arten der Online- und herkömmlichen Glücksspielaktivitäten als verschiedene Aktivitäten mit unterschiedlichen Steuersätzen definieren.
(91)
Die dänischen Behörden stützen sich auch auf die Entscheidung der Kommission im Fall Candover/Cinven/Gala (38), der zufolge Glücksspielautomaten (Jackpot-Automaten, Jeton-Automaten und Bargeldautomaten oder AWP) einen eigenständigen Produktmarkt darstellen (39). Auch wenn diese Entscheidung weder die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen noch das Selektivitätskriterium betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass sie Spielautomaten (Jackpot-Automaten, Jeton-Automaten und Bargeld- oder AWP-Automaten) zwar als einen getrennten Produktmarkt betrachtet, aber auch feststellt, dass sie als Teil des gesamten Glücksspielangebots an dem jeweiligen Ort, an dem sie sich befinden, z. B. in Spielbanken, Bingoclubs, Spielarkaden, Kneipen und Wettbüros, angesehen werden können (40).
(92)
Die angeblichen Unterschiede in den sozioökonomischen Profilen der Verbraucher, Suchtrisiken oder Marktentwicklung stellen ebenfalls keinen hinreichenden Nachweis dafür dar, dass Online- und herkömmliche Glücksspiele zwei verschiedene Arten von Aktivitäten darstellen, die rechtlich und tatsächlich nicht vergleichbar sind. Einige der Studien, auf die sich die dänischen Behörden und ebenso die Beschwerdeführer stützen, scheinen ausreichende Ergebnisse zu enthalten, die gegenteilige Schlüsse zulassen. So behaupten die dänischen Behörden im Hinblick auf die Studie der Kommission über Glücksspiele im Binnenmarkt aus dem Jahre 2006 (41), die Studie zeige vielmehr, dass Online- und herkömmliche Märkte getrennte Märkte seien (42). Andererseits wird dieselbe Studie von einigen Beteiligten (43) als Beleg dafür herangezogen, dass der Online-Glücksspielmarkt nicht als neuer Markt betrachtet werden könne, sondern vielmehr als die Weiterentwicklung desselben Glücksspielmarktes, der durch die Entwicklung neuer hybrider Spielbanken gekennzeichnet sei (44).
(93)
Entsprechende widersprüchliche Feststellungen finden sich in der von dem Dänischen Nationalzentrum für Sozialforschung (45) durchgeführten Studie, auf die sich die dänischen Behörden und die Beschwerdeführer berufen. Während die dänischen Behörden behaupten, Spieler in herkömmlichen Spielbanken unterschieden sich von denjenigen in herkömmlichen Spielbanken in Bezug auf Alter, Geschlecht und Bildungsniveau, kommen die Beschwerdeführer, die sich auf dieselbe Studie stützen, zum gegenteiligen Schluss und tragen vor, die Studie zeige, dass es keine erheblichen Unterschiede zwischen den Profilen der Verbraucher gebe, die in herkömmlichen Spielbanken oder in Online-Kasinos spielten. Ihrer Auffassung nach zeige die Studie, dass es sich bei den Glücksspielern, die sowohl herkömmliche Spielbanken als auch Online-Spielkasinos aufsuchten, typischerweise um die gleichen jungen Männer zwischen 18 und 24 Jahren handele (46).
(94)
Aus vorstehenden Erläuterungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Online-Kasinos und herkömmliche Spielbanken als rechtlich und tatsächlich vergleichbar anzusehen sind. Da Online- und herkömmliches Glücksspiel dieselben Risiken beinhalten, betrifft die angemeldete Maßnahme sowohl Online- als auch herkömmliches Glücksspiel. Die fragliche Maßnahme sieht eine unterschiedliche steuerliche Behandlung vor, durch die Online-Glücksspielanbieter gegenüber herkömmlichen Spielbanken begünstigt werden. Daraus ergibt sich, dass die zu überprüfende Maßnahme a priori als selektiv im Sinne des Artikels 107 AEUV angesehen werden muss, da sie eine Abweichung vom allgemeinen Steuersystem darstellt.
(95)
Ob eine Maßnahme, die a priori als selektiv erscheint, durch das Wesen und den allgemeinen Aufbau des Systems gerechtfertigt werden kann, ist im Lichte der bestehenden Rechtsprechung zu beurteilen. Zur Rechtfertigung der Selektivität der Maßnahme können die Leitsätze oder Grundprinzipien des Steuersystems herangezogen werden.
(96)
In dieser Hinsicht argumentierten die dänischen Behörden, dass im Hinblick auf die Besonderheiten des betroffenen Sektors die unterschiedliche steuerliche Behandlung zugunsten der Online-Glücksspielanbieter die einzige Möglichkeit sei, um die Effizienz ihres Steuersystems sicherzustellen. Die Festlegung eines höheren Steuersatzes würde Online-Glücksspielanbieter davon abhalten, eine dänische Lizenz zu beantragen, während die Einführung eines geringeren Steuersatzes für alle betroffenen Anbieter dem allgemeinen Ziel, das Glücksspiel auf einem angemessenem Niveau zu halten, zuwiderlaufen würde.
(97)
Auch behaupteten die dänischen Behörden, dass die steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter, die angeblich geringer als die der herkömmlichen Spielbankbetreiber ist, unterschiedliche Steuersätze für die beiden Anbieterkategorien rechtfertige.
(98)
Im Lichte der vorstehenden Argumente weist die Kommission darauf hin, dass nach der Rechtsprechung (47) und der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (48) ein Mitgliedstaat festzustellen hat, ob sich die zu prüfende Maßnahme aus den Grund- oder Leitprinzipien dieses Systems ergibt. Eine Rechtfertigung durch Wesen und Aufbau des fraglichen Steuersystems stellt eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot staatlicher Beihilfen dar. Sie ist deshalb restriktiv auszulegen (49).
(99)
Demzufolge obliegt es den dänischen Behörden nachzuweisen, dass die betreffende steuerliche Maßnahme durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist. Allerdings haben die dänischen Behörden keinen ausreichenden oder überzeugenden Beweis zur Stützung ihrer Behauptung erbracht, dass die Minderung des Steuersatzes für ein spezielles Segment (Online-Anbieter) einer weiter gefassten Kategorie (Glücksspielanbieter) als Mittel zur Sicherstellung, dass letztere eine Lizenz beantragen würden, sich aus den ihrem Steuersystem zugrunde liegenden Prinzipien und Logik ergibt. Insbesondere muss das Ziel, ausländische Anbieter von Online-Glücksspielen nach Dänemark zu locken und sie den dänischen Vorschriften zu unterwerfen, als politisches Ziel angesehen werden, das außerhalb der Logik des Steuersystems liegt.
(100)
Auch haben die dänischen Behörden in Bezug auf die angeblich geringere steuerliche Leistungsfähigkeit der Online-Glücksspielanbieter keinen Nachweis dafür erbracht, dass zwischen Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbankaktivitäten ein Unterschied besteht, der eine unterschiedliche steuerliche Behandlung rechtfertigen würde. Ebenso wenig haben die dänischen Behörden aufgezeigt, dass die steuerliche Leistungsfähigkeit ein in ihrem System der direkten Unternehmensbesteuerung verankerter Grundsatz ist, auf den sie im vorliegenden Fall die Rechtfertigung der unterschiedlichen steuerlichen Behandlung von Online-Kasinos und herkömmlichen Spielbanken stützen könnten.
(101)
Demzufolge ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die Selektivität des angemeldeten Gesetzes im Hinblick auf die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist.
7.1.5. Schlussfolgerung
(102)
Unter Berücksichtigung vorstehender Erwägungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllt sind und dass die Maßnahme, die einen niedrigeren Steuersatz für Online-Glücksspiele vorsieht, eine staatliche Beihilfe für die Anbieter von Online-Glücksspielen mit Sitz in Dänemark darstellt.
7.2. Vereinbarkeit der Maßnahme auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(103)
In Artikel 107 Absätze 2 und 3 AEUV ist festgelegt, wann bestimmte Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind und welche Arten von Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können.
(104)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die fragliche Maßnahme aufgrund der in Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vorgesehenen Ausnahmeregelung für „… Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann.
(105)
Die Kommission stellt fest, dass die Maßnahme nicht in den Geltungsbereich bestehender Leitlinien für die Anwendung des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV fällt. Sie ist daher unmittelbar unter Bezugnahme auf diese Vertragsbestimmung zu beurteilen. Damit eine Beihilfemaßnahme mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar ist, muss sie in erforderlicher und angemessener Weise ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgen. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit einer Maßnahme mit dem Binnenmarkt wägt die Kommission den positiven Beitrag einer Beihilfe zur Verwirklichung eines Ziels von gemeinsamem Interesse mit den möglichen negativen Folgen in Form einer Verfälschung des Handels und des Wettbewerbs ab. Diese Prüfung erfolgt in drei Schritten, von denen die ersten beiden die positiven Folgen der Beihilfe und der dritte die negativen Auswirkungen und die Gewichtung der positiven und der negativen Folgen (50) betreffen. Die Prüfung ist wie folgt gegliedert:
1.
Dient die geplante Beihilfemaßnahme einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse?
2.
Ist das Beihilfeinstrument geeignet, das im gemeinsamen Interesse liegende Ziel zu verwirklichen, d. h. ein Marktversagen zu beheben oder ein anderes Ziel zu verfolgen? Im Einzelnen:
a)
Ist die Beihilfemaßnahme ein geeignetes Instrument, das heißt gibt es andere, bessere Instrumente?
b)
Enthält die Beihilfe eine Anreizwirkung, d. h. ändert sie das Verhalten potenzieller Begünstigter?
c)
Steht die Beihilfe im Verhältnis zu dem zu lösenden Problem, d. h. könnte dieselbe Verhaltensänderung auch mit weniger Beihilfen erreicht werden?
3.
Sind die Verfälschungen von Wettbewerb und Handel in ihrem Ausmaß begrenzt, so dass die positiven Folgen die negativen überwiegen?
7.2.1. Ziel von gemeinsamem Interesse
(106)
Die dänischen Behörden erklärten, sie beabsichtigten eine Reform der nationalen Rechtsvorschriften über Glücksspiel- und Wettdienste, um das bestehende Monopol durch ein reguliertes und teilliberalisiertes System zu ersetzen. Eine Liberalisierung wurde unter anderem deswegen für notwendig erachtet, um nach Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens und nach der Bekanntgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 23. März 2007 (51) den Einklang mit dem Unionsrecht sicherzustellen und der Bedrohung durch illegale Online-Gewinnspieldienste entgegenzutreten, die von in anderen Ländern ansässigen Anbietern von Spieldiensten erbracht werden.
(107)
Bislang ist der dänische Glücksspielsektor im Wesentlichen staatliches Monopol; Inhaber der einzigen Lizenz ist das staatlich kontrollierte Unternehmen „Danske Spil A/S“. Trotz des Rechtsrahmens, der es ausländischen Online-Glücksspielanbietern verbietet, ihre Dienste an in Dänemark ansässige Verbraucher zu vermarkten, haben viele Online-Glücksspielanbieter, die in anderen Mitgliedstaaten und in Drittländern ansässig sind, ihre Dienste über Kanäle außerhalb Dänemarks angeboten, beispielsweise über Satelliten-TV-Kanäle, die vom Vereinigten Königreich aus senden. In ihrer Anmeldung gaben die dänischen Behörden an, sie könnten das Verbot in der Praxis gegenüber anderen in Dänemark ihre Dienste bewerbenden Glücksspielanbietern nicht durchsetzen, weil im Rahmen des am dänischen Gerichtshof anhängigen Verfahrens der Vorwurf erhoben wurde, das aktuelle dänische Spielmonopol würde den freien Dienstleistungsverkehr beschränken. Daraus ergebe sich eine unbefriedigende Situation, insofern als die Rechtmäßigkeit des bestehenden Monopols nicht nur durch Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, sondern auch durch die unmittelbare Bereitstellung von Online-Glücksspielen durch in anderen Steuergebieten ansässigen Anbieter ohne Lizenz in Frage gestellt werde.
(108)
Die Begründung für das Gesetz über Glückspiele rechtfertigt den Liberalisierungsprozess mit den jüngsten technischen Entwicklungen; Dänemark sei nun Teil einer globalen Kommunikationsgesellschaft, in der die Verbraucher Zugang zu einer großen Palette von Dienstleistungen von Anbietern aus verschiedenen Ländern hätten. In den vergangenen zehn Jahren habe sich das Glücksspiel zu einem bedeutenden Verkaufsprodukt im Internet entwickelt, insbesondere nach der Einführung von Online-Poker. Das Internet biete den dänischen Bürgern die Möglichkeit, die Produkte und die Produktpalette von Danske Spil mit den von Online-Glücksspielanbietern mit Sitz im Vereinigten Königreich, in Malta, Gibraltar und anderen Ländern angebotenen Produkten zu vergleichen. In den letzten Jahren sei die Zahl der Dänen, die das Spielangebot internationaler Glücksspielanbieter wahrnehmen, immer rascher gewachsen. Den Erläuterungen der dänischen Behörden zufolge befürchtete die Regierung, ein nicht wirksam reguliertes und kontrolliertes Angebot von Glücksspielen könne negative Auswirkungen auf die Gesellschaft in Form von Straftaten begünstigen, die öffentliche Ordnung gefährden und Suchtverhalten fördern. Gleichzeitig sei ein stetiger Rückgang der Gewinne von Danske Spil zu verzeichnen. Die dänischen Behörden müssten daher in der Lage sein, das Glücksspielangebot zu regulieren und zu kontrollieren, um das Glücksspiel in kontrollierte Bahnen zu lenken und dadurch negative Folgen für die dänische Gesellschaft zu verhindern.
(109)
In diesem Zusammenhang erinnert die Kommission daran, dass der Glücksspielsektor innerhalb der Europäischen Union nie harmonisiert wurde. Nach Artikel 2 der Dienstleistungsrichtlinie wurde das Glücksspiel sogar ausdrücklich aus dem Geltungsbereich der Richtlinie ausgeklammert. (52) Allerdings können trotz des Fehlens abgeleiteter Rechtsvorschriften in diesem Bereich grenzüberschreitende Glücksspiele in den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten des Vertrags, also der Niederlassungsfreiheit (Artikel 49 AEUV) und des freien Dienstleistungsverkehrs (Artikel 56 AEUV), fallen.
(110)
Grundsätzlich verlangt Artikel 56 AEUV die Abschaffung aller Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs, auch wenn diese Beschränkungen ohne Unterschied für Anbieter von Dienstleistungen aus dem betreffenden Staat und für Anbieter aus anderen Mitgliedstaaten Anwendung finden, wenn die Beschränkungen die Tätigkeiten der Anbieter von Dienstleistungen mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat, wo sie ähnliche Dienstleistungen rechtmäßig erbringen, verbieten, behindern oder weniger vorteilhaft erscheinen lassen (53). Nach der ständigen Rechtsprechung stellt die Gesetzgebung eines Mitgliedstaats, die es Anbietern mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat verbietet, Dienste im Hoheitsgebiet des erstgenannten Staates im Internet anzubieten, eine Beschränkung des in Artikel 56 AEUV verankerten freien Dienstleistungsverkehrs dar. (54) Außerdem kommt der freie Dienstleistungsverkehr sowohl Anbietern als auch Empfängern von Dienstleistungen zugute (55).
(111)
Zwar fällt das Glücksspielangebot im vorliegenden Fall in erster Linie in den Rahmen der Grundfreiheit von § 56 AEUV, jedoch berührt das dänische Gesetz auch die Niederlassungsfreiheit. § 27 des Gesetzes über Glücksspiele sieht vor, dass Online-Glücksspielanbieter entweder einen Sitz in Dänemark haben müssen oder, wenn sie in einem anderen EU- oder EWR-Staat ansässig sind, sie einen zugelassenen Vertreter bestellen müssen. Die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit werden gleichermaßen begründet wie die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs.
(112)
Die Beschränkungen dieser Grundfreiheiten sind nur aufgrund der in Artikel 52 AEUV ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmeregelungen zulässig oder nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Artikel 52 Absatz 1 AEUV lässt Beschränkungen zu, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind.
(113)
In Bezug auf Glücksspielaktivitäten hat der Gerichtshof in seinen Urteilen eine Reihe von Gründen von vorrangigem allgemeinen Interesse anerkannt, wie die Ziele des Verbraucherschutzes und der Betrugsvorbeugung und der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen sowie der Verhütung von Störungen der Sozialordnung im Allgemeinen. In diesem Zusammenhang könnten die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die aus Spielen und Wetten erwachsenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft, gewisse Ermessensbefugnisse der staatlichen Stellen rechtfertigen, festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Somit müssen die Beschränkungen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses auf jeden Fall gerechtfertigt sein, sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Ferner müssen sie in nichtdiskriminierender Weise angewandt werden (56).
(114)
Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass Steuermindereinnahmen nicht zu den in Artikel 52 AEUV genannten oder in der Rechtsprechung (57) anerkannten Gründen gehören und daher nicht als zwingender Grund des Allgemeininteresses angesehen werden können, der zur Rechtfertigung einer Maßnahme herangezogen werden kann, die einer Grundfreiheit grundsätzlich zuwiderläuft.
(115)
Was die Rechtfertigung von Beschränkungen beim grenzüberschreitenden Glücksspiel im Besonderen anbelangt, urteilte der Gerichtshof wie folgt (58):
„57.
(…) gehört die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets durch die Gemeinschaft ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben.
58.
Allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.
59.
Somit steht es den Mitgliedstaaten zwar frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen, doch müssen die von ihnen vorgeschriebenen Beschränkungen den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen (Urteil Placanica u. a., Randnr. 48).
(…)
69.
Dazu ist festzustellen, dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele in der Gemeinschaft nicht harmonisiert ist. Ein Mitgliedstaat darf deshalb die Auffassung vertreten, dass der Umstand allein, dass ein Wirtschaftsteilnehmer (…) zu diesem Sektor gehörende Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist und in dem er grundsätzlich bereits rechtlichen Anforderungen und Kontrollen durch die zuständigen Behörden dieses anderen Mitgliedstaats unterliegt, rechtmäßig über das Internet anbietet, nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden kann, wenn man die Schwierigkeiten berücksichtigt, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualitäten und der Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenüber sehen können.
70.
Außerdem bergen die Glücksspiele über das Internet, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden“.
(116)
In einem neueren Urteil ging der Gerichtshof auch ausführlich auf die Risiken des Online-Glücksspiels ein (59):
„103.
Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können.
104.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt wird, dass eine von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene restriktive Maßnahme einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht (vgl. entsprechend Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C-518/06, Slg. 2009, I-3491, Randnrn. 83 und 84).
105.
Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt.“
(117)
Die fehlende Harmonisierung im Glücksspielbereich und die unterschiedlichen Ansätze der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Angebots an erlaubten Spielen und der Anbieter, die diese Spiele bereitstellen dürfen, zeichnen das Bild eines stark fragmentierten Binnenmarktes für grenzüberschreitende Glücksspiele. Während in einigen Mitgliedstaaten das Angebot gewisser Glücksspiele Beschränkungen unterworfen oder sogar verboten ist, haben sich andere für offenere Märkte ausgesprochen. Angesichts des wachsenden Angebots an Online-Glücksspielen haben viele Mitgliedstaaten ihre Glücksspielgesetzgebung bereits überprüft oder sind gerade im Begriff, es zu tun.
(118)
Die dänischen Behörden legten keine detaillierten Zahlen zum Ausmaß illegaler Glücksspiel, die dänische Bürger wählen, sondern wiesen stattdessen auf die aus gesamtgesellschaftlicher Sicht beunruhigende Entwicklung des unregulierten Online-Glücksspielsektors hin.
(119)
Dieser Trend wird im Grünbuch der Europäischen Kommission vom März 2011 (60) bestätigt. Das beigefügte Arbeitspapier der Dienststellen der Kommission beziffert die Brutto-Glücksspieleinnahmen für Online-Glücksspiel im Jahr 2008 auf insgesamt 250 Mio. EUR, davon entfielen 14 % (d. h. 34 Mio. EUR) auf Kasinospiele und 22 % (d. h. 56 Mio. EUR) auf Poker (61). Sowohl Online-Kasinospiele als auch Online-Poker sind per definitionem verboten.
(120)
Diese Zahlen werden aller Voraussicht nach ansteigen. Laut den Ausführungen des Grünbuchs ist der Markt für Online-Glücksspiele das am schnellsten wachsende Marktsegment. Demnach entfielen 7,5 % der Jahreseinnahmen des gesamten Gewinnspielmarkts des Jahres 2008 (EU-27) auf diese Sparte, und nach Schätzungen wird sich dieser Betrag bis zum Jahr 2013 verdoppeln (62). Zum anderen wird der Anteil des nationalen Glücksspielkonsums, der auf das Online-Glücksspiel entfällt, in Dänemark auf 21,9 % geschätzt; dies ist bei einem EU-Durchschnittswert von 7,5 % der zweithöchste Prozentsatz (63).
(121)
Unter Berücksichtigung der vorgenannten Rechtsprechung sowie der Gegebenheiten des Glücksspielmarkts in der EU vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die von den dänischen Behörden vorgebrachten Argumente zur Rechtfertigung der angemeldeten Maßnahme begründet sind. Die Kommission ist sich vor allem der Besonderheiten der betreffenden Tätigkeiten bewusst: Die über das Internet bereitgestellten Online-Glücksspiele haben den Sektor entscheidend verändert, es wurde ein globaler Markt geschaffen, für den physische Grenzen keine Rolle mehr spielen. In diesem Zusammenhang und in Anknüpfung an das Grünbuch 2011 (64) weist die Kommission auch auf die Notwendigkeit einer Kontrolle des Online-Glücksspielsektors hin, um die möglichen schädlichen Folgen von Online-Glücksspielen für Verbraucher zu verhindern. Abgesehen von dem erheblichen Risiko der Online-Spielsucht, die in verschiedenen Sozialstudien nachgewiesen wurde (65), sollten insbesondere Minderjährige und sonstige gefährdete Personen, darunter Spieler mit niedrigem Einkommen, vormalige Suchtspieler und junge Erwachsene, die sich der Gefahren im Zusammenhang mit problematischem Spielverhalten nicht bewusst sind, vorrangig geschützt werden. Um diese Gruppen potenzieller Spieler schützen zu können, müssen die Mitgliedstaaten in der Lage sein, den Online-Glücksspielsektor unter anderem durch die Vorgabe von Altersgrenzen oder Zulassungsbedingungen zu überwachen, die Zahlungsabwicklungssysteme zu kontrollieren und Marketing und Werbung für Online-Glücksspiele zu begrenzen.
(122)
Die in Dänemark eingeleitete Reform, in deren Rahmen das angemeldete Gesetz verabschiedet wurde, steht somit im Einklang mit dem Ziel des Grünbuchs „Online-Gewinnspiele im Binnenmarkt“ der Europäischen Kommission vom 24. März 2011, in den Mitgliedstaaten einen Rechtsrahmen für Online-Gewinnspiele zu befördern, der für alle Beteiligten mehr Rechtssicherheit bietet (66). Das Grünbuch ist das Ergebnis einer umfassenden öffentlichen Konsultation der Europäischen Kommission zum Online-Glücksspiel im Binnenmarkt, die der Rat in seinen Schlussfolgerungen vom Dezember 2010 empfohlen hatte und die eine eingehende Erörterung insbesondere der relevanten Fragen zu den Online-Glücksspielen ermöglichen würde (67), sowie der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. März 2009, in der die Kommission aufgefordert wurde, die wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Folgen der Bereitstellung grenzüberschreitender Gewinnspiele in enger Zusammenarbeit mit den nationalen Regierungen zu untersuchen (68). Es ist ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass die Reform der Rechtsvorschriften und die damit verbundene Umsetzung des angemeldeten Gesetzes im Einklang mit den von der Kommission vertretenen Zielen stehen und die im März 2007 der Grund für die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens und die Übermittlung einer mit Gründen versehenen Stellungnahme an die dänischen Behörden waren (69).
(123)
Aus diesen Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass das angemeldete Spielsteuergesetz, solange es den Markt liberalisiert und dänischen und ausländischen Anbietern die Bereitstellung von Online-Gewinnspielen für dänische Bürger ermöglicht und gleichzeitig sicherstellt, dass die Anbieter alle Voraussetzungen für eine Lizenz erfüllen, ein klar definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt.
7.2.2. Auf das angestrebte Ziel zugeschnittene Beihilfe
(124)
Eine Beihilfemaßnahme gilt als erforderlich und verhältnismäßig, wenn sie ein geeignetes Instrument darstellt, um ein definiertes Ziel von gemeinsamem Interesse zu erreichen, wenn sie einen Anreizeffekt auf die Begünstigten hat und wenn sie nicht zu ungebührlichen Wettbewerbsverfälschungen führt.
(125)
Die dänische Regierung hat beschlossen, den inländischen Markt für Online-Gewinnspiele zu liberalisieren und die Anzahl der Online-Lizenzen nicht zu begrenzen. Allerdings unterliegt die Erteilung einer solchen Lizenz einer Reihe von Bedingungen, unter anderem der Vertrauenswürdigkeit der den Lizenzantrag stellenden Betreiber. Um die Liberalisierung zum Erfolg zu führen, hat die dänische Regierung außerdem beschlossen, die Besteuerung für Online-Betreiber zu verringern und lediglich die Steuersätze, die für herkömmliche Glücksspielanbieter gelten, beizubehalten. Hier behaupteten die Beschwerdeführer, die Senkung des Steuersatzes für Online-Anbieter sei nicht die beste Lösung. So könnten die Ziele des Liberalisierungsprozesses auch noch durch Zahlungs- und Internetblockierung (Abschirmungsmaßnahmen) verwirklicht werden, ohne ermäßigte Steuersätze für Online-Betreiber einführen zu müssen. Die Beschwerdeführer führten an, Dänemark hätte ein Verbot des illegalen Online-Glücksspiels auch durch die Anwendung von Zahlungs- und Internetblockierung (Filterung von Domain-Namen, Internetprotokoll- und Zahlungsblockierungen) oder durch eine begrenzte Lizenzvergabe durchsetzen können.
(126)
In Bezug auf den Einsatz von „Blockierungssystemen“ führt das Grünbuch der Kommission aus, die Wirksamkeit eines Blockierungssystems hänge einerseits von vorab festgelegten, aktualisierten Listen der zu blockierenden Vorgänge und andererseits von effizienten Softwaresystemen ab. Die dänischen Behörden wiesen darauf hin, dass es jedoch fraglich sei, ob diese Blockierungssysteme die erwarteten Ergebnisse überhaupt bringen können, da Online-Spieler die Internetblockierung durch Änderung der verwendeten Ports umgehen können, und dass die Blockierung bestimmter Zahlungen auch völlig rechtmäßige geschäftliche Transaktionen, die sich nicht auf Einsätze und Preise beziehen, verhindern könnte.
(127)
Was die Möglichkeit einer Begrenzung der zu erteilenden Lizenzen betrifft, so sind die Auswirkungen von der Anzahl der bewilligten Lizenzen abhängig. Wenn die Anzahl auf einige wenige Lizenzen begrenzt ist, wird durch die geringe Anzahl von Wettbewerbern der Wettbewerb eingeschränkt und das Angebot beeinflusst, was wiederum in Form einer geringeren Ausschüttungsquote höhere Kosten für die Verbraucher mit sich bringt, anders als mit einer unbegrenzten Anzahl von Lizenzen. Eine kleinere Anzahl von Lizenzen schränkt auch die den Verbrauchern zur Verfügung stehende Vielfalt und Auswahlqualität im Markt ein und führt dazu, dass Hersteller die Wünsche und Bedürfnisse der Verbraucher weniger sorgfältig berücksichtigen. (70) Eine Begrenzung der Lizenzen wirft zudem Fragen auf, die die Kriterien für eine nicht willkürliche Festlegung der Anzahl von Lizenzen, die Modalitäten einer behördlichen Überwachung der Lizenzerteilung sowie die Verfahrensweise bei illegal angebotenen Gewinnspielen betreffen, d. h. wer ergreift welche Maßnahmen gegen illegal angebotene Glücksspiele (71).
(128)
Angesichts dieser Erwägungen ist die Kommission der Auffassung, dass der für Online-Gewinnspiele anzuwendende niedrigere Steuersatz ein geeignetes Instrument ist, um die Liberalisierungsziele des neuen Gesetzes über Glücksspiele zu erreichen. Die Beihilfemaßnahme wird sicherstellen, dass Online-Betreiber, die ihre Glücksspiele dänischen Bürgern anbieten möchten, eine Lizenz beantragen und den geltenden nationalen Rechtsvorschriften entsprechen.
(129)
Die Kommission geht davon aus, dass die Beihilfemaßnahme positive Auswirkungen auf das Verhalten ausländischer Anbieter von Online-Glücksspielen hat, da der niedrigere Steuersatz für diese Betreiber einen Anreiz bildet, eine Lizenz in Dänemark zu beantragen und somit erstmals Online-Gewinnspiele legal anzubieten.
(130)
Eine Beihilfe erfüllt den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nur dann, wenn dieselbe Verhaltensänderung nicht mit einer geringeren Beihilfe und geringerer Marktverzerrung bewirkt werden könnte. Die Höhe der Beihilfe muss auf das Minimum begrenzt sein, das für die Durchführung der geförderten Tätigkeit erforderlich ist. Im vorliegenden Fall vertritt die Kommission den Standpunkt, dass die Maßnahme von den dänischen Behörden so konzipiert ist, dass der mögliche Beihilfebetrag niedrig gehalten wird und die durch die Maßnahme verursachten Wettbewerbszerrungen so gering wie möglich sind.
(131)
In der an die Fraktionssprecher der Parteien im dänischen Parlament gerichteten Begründung des dänischen Steuerministeriums vom 6. März 2010 über den festzulegenden Steuersatz (72) wurde die Wahl eines niedrigeren Steuersatzes für Online-Glücksspiele in Höhe von 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen unter Bezugnahme auf die folgenden Bedingungen gerechtfertigt:
a)
Die im Rahmen der dänischen Lizenzen bereitgestellten Glücksspiele sollten an das derzeitige Angebot von im Ausland ansässigen Online-Glücksspielanbietern angeglichen werden, d. h., eine Anpassung des Steuersatzes ist erforderlich, um den hohen, von ausländischen Anbietern von Online-Glücksspielen angebotenen Ausschüttungsquoten gerecht zu werden, und um diese Anbieter zur Beantragung einer Lizenz zu veranlassen.
b)
Die Gesamtzahl der angebotenen Glücksspiele sollte vergrößert werden und so insgesamt zu einer Umsatzsteigerung führen.
c)
Die Glücksspielprodukte sollten so attraktiv sein, dass Spieler kein Interesse daran haben, an Glücksspielen auf den Webseiten ausländischer (illegaler) Betreiber teilzunehmen.
d)
Es sollten Blockierungsmaßnahmen eingesetzt werden, um im Zusammenwirken mit den Buchstaben a bis c sicherzustellen, dass das Spielen auf den Seiten illegaler Anbieter möglichst gering gehalten wird.
(132)
In dieser Begründung weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass die Rechtsvorschriften im Vereinigten Königreich, die der dänischen Glücksspielgesetzgebung ähneln, für das Online-Glücksspiel einen Steuersatz von 15 % vorsehen. Die dänischen Behörden vertraten die Ansicht, dass für Online-Glücksspiel ein im Vergleich zum Vereinigten Königreich höherer Steuersatz angesetzt werden könnte, da Dänemark im Gegensatz zum Vereinigten Königreich auch ergänzende Blockierungsmaßnahmen einsetzen wird, um Spielern den Zugang zu Angeboten ausländischer Betreiber, die keine dänische Lizenz haben, zu erschweren.
(133)
Die dänischen Behörden verweisen auch auf Frankreich und Italien, die ihre Märkte liberalisiert haben und höhere Steuern als das Vereinigte Königreich erheben. Die dänischen Behörden weisen darauf hin, dass diese Märkte weitaus größer sind als der dänische Markt. Die Größe eines Marktes kann konkrete Auswirkungen auf die Bereitschaft der Betreiber haben, in einen Markt einzutreten, selbst wenn der Steuersatz dort höher ist, da die immer mit dem Aufbau von Geschäftsaktivitäten in einem neuen Markt verbundenen Kosten, beim Eintritt in kleinere Märkte vergleichsweise höher sind.
(134)
Die Begründung enthält eine Berechnung der möglichen Auswirkungen auf die Einnahmen bei Steuersätzen von 15 %, 20 % und 25 %, wobei auch eventuelle Veränderungen im Spielverhalten der Spieler und in den Maßnahmen der Betreiber berücksichtigt wurden. Aus diesen Berechnungen geht hervor, dass ein Steuersatz von 20 % immer noch einen ausreichenden Anreiz für Online-Glücksspielbetreiber bieten würde, eine dänische Lizenz zu beantragen, und auch für Spieler, denen attraktive Spieldienste angeboten würden. Ein höherer Steuersatz (d. h. 25 %) wird voraussichtlich einen höheren Druck auf die Ausschüttungsquoten ausüben, so dass die Mehreinnahmen bei einem Steuersatz von 25 % letztendlich geringer sein könnten als bei einem Steuersatz von 20 %.
(135)
Der dänische Gesetzgeber kam deshalb zu dem Ergebnis, dass eine höhere Besteuerung des Online-Glücksspiels aller Wahrscheinlichkeit nach zu einem für Spieler nicht hinreichend attraktiven Glücksspielprodukt führen würde und somit einen niedrigeren Umsatz zur Folge haben und die unmittelbare Aussicht auf höhere Steuereinnahmen zunichte machen würde.
(136)
Die Schlussfolgerungen, zu denen der dänische Gesetzgeber in Bezug auf die angemessene Höhe der Besteuerung von Online-Glücksspielaktivitäten gelangte, werden auch durch einen Bericht eines Beratungsunternehmens bestätigt, wonach ein Steuersatz von 20 % keinen Verzicht des Staates auf Einnahmen, die er ansonsten erhalten hätte (73), bedeuten würde. Nach diesem Bericht wäre dies der höchste wirtschaftlich umsetzbare Steuersatz, ein höherer Steuersatz würde keine Rendite abwerfen, da ein solcher Steuersatz schlichtweg zu hoch wäre, um den Betreibern hier eine solide Geschäftsgrundlage für den Markteintritt zu bieten. Jeder höhere Satz hätte rückläufige Steuereinnahmen zur Folge.
(137)
In Anbetracht vorstehender Erwägungen vertritt die Kommission die Auffassung, dass der für Online-Anbieter geltende Steuersatz von 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen nicht geringer als erforderlich ist, um sicherzustellen, dass die Ziele des Gesetzes über Glückspiele erreicht werden. Aus diesem Grund erfüllt die Beihilfemaßnahme die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs vorgegebene Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit.
7.2.3. Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(138)
Hinsichtlich der Auswirkungen der Beihilfemaßnahme auf den Wettbewerb und den Handel muss zwischen möglichen Verfälschungen im Handel zwischen Mitgliedstaaten und Wettbewerbsverzerrungen innerhalb Dänemarks, vor allem in Bezug auf vorhandene herkömmliche Glücksspielanbieter, unterschieden werden.
(139)
Für den Handel zwischen Mitgliedstaaten sind keine negativen Auswirkungen zu erwarten. Das Gesetz über Glückspiele ermöglicht es den dänischen Bürgern, auf den Webseiten von Online-Glücksspielanbietern, die über eine entsprechende Lizenz verfügen, legal zu spielen. Zu diesen Webseiten haben nicht nur dänische Bürger Zugang, sondern, vorbehaltlich der Beschränkungen durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften, alle EU-Mitgliedstaaten. Durch die Festlegung des Steuersatzes für Online-Glücksspielanbieter auf 20 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen entspricht die dänische Beihilfemaßnahme weitgehend den Sätzen, die andere Mitgliedstaaten, die ihre Online-Glücksspielgesetzgebung bereits reformiert haben, für diesen Bereich erheben. So zum Beispiel liegt in Belgien und im Vereinigten Königreich der Steuersatz bei 15 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen, andere Mitgliedstaaten wenden hingegen sogar noch niedrigere Sätze an (zum Beispiel Estland 5 %, Lettland 10 %, Finnland 8,25 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen). Lediglich in der Slowakei beträgt der Steuersatz der Brutto-Glücksspieleinnahmen 27 %.
(140)
Was die Wettbewerbsverzerrungen innerhalb Dänemarks betrifft, so wird die Maßnahme möglicherweise zahlreichen dänischen und ausländischen Online-Glücksspielanbietern, denen es bisher verboten war, den dänischen Bürgern ihre Spiele anzubieten, zugutekommen. Dänemark legte eine Liste von Online-Glücksspieleanbietern vor, die ihre Bereitschaft zur Beantragung einer Lizenz geäußert haben. Da es bisher nur dem staatlich kontrollierten Unternehmen erlaubt war, Online-Glücksspiele anzubieten, wird die Liberalisierung zu einem insgesamt größeren Wettbewerb auf dem Markt führen.
(141)
Auch wenn die Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt und ihre Durchführung nicht ohne Folgen für bestehende, herkömmliche Glücksspielanbieter ist, die mit einem Steuersatz von bis zu 75 % der Brutto-Glücksspieleinnahmen besteuert werden, vertritt die Kommission die Auffassung, dass insgesamt die positiven Folgen die negativen Folgen der Durchführung der Maßnahme überwiegen.
(142)
Wie vorstehend dargelegt, hätte eine Besteuerung des Online-Glücksspiels in gleicher oder ähnlicher Höhe wie das herkömmliche Glücksspiel dazu geführt, dass der Wirtschaftszweig und die Spieler die Möglichkeit der legalen Bereitstellung von Online-Glücksspielen auf dem dänischen Markt nicht in Anspruch genommen hätten, womit die im Gesetz über Glückspiele verfolgten genannten Ziele von allgemeinem Interesse vereitelt worden wären.
(143)
Aus diesen Gründen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass diese Beihilferegelung im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen ist.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(144)
Die Kommission stellt fest, dass das angemeldete Gesetz den Online-Glücksspielbetreibern Steuervorteile verschafft, die aus staatlichen Mitteln gewährt werden. Die Maßnahme wird grundsätzlich als selektiv angesehen, da sie zwischen Online-Glücksspielanbietern und herkömmlichen Spielbanken unterscheidet, die sich angesichts des von der Maßnahme verfolgten Ziels rechtlich und tatsächlich in einer vergleichbaren Situation befinden. Die dänischen Behörden konnten nicht nachweisen, dass die grundsätzliche Selektivität des angemeldeten Gesetzes durch die Logik des Steuersystems gerechtfertigt ist. Das angemeldete Gesetz wird daher als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV angesehen.
(145)
Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass die Beihilfe die Voraussetzungen erfüllt, um nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen zu werden -
HAT DEN FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Maßnahme C 35/10, die Dänemark nach dem dänischen Spielsteuergesetz in Form einer Besteuerung des Online-Glücksspiels anzuwenden beabsichtigt, ist im Sinne des Artikels 107 Artikel 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Die Durchführung der Maßnahme wird genehmigt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 20. September 2011