РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 20. Juli 2010
über die staatliche Beihilfe C 38/09 (ex NN 58/09), deren Gewährung Spanien zugunsten der spanischen Rundfunk- und Fernsehanstalt „Corporación de Radio y Televisión Española“ (RTVE) plant
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2010) 4925)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2011/1/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf das Protokoll (Nr. 29) über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, Anhang zum Vertrag über die Europäische Union und zum Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß der genannten Artikel (2), und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Am 22. Juni 2009 ging bei der Kommission eine Beschwerde über die Pläne der spanischen Regierung ein, das System zur Finanzierung der nationalen öffentlich-rechtlichen Körperschaft für Rundfunk und Fernsehen „Corporación de Radio y Televisión Española“ (RTVE) zu ändern. Am 5. August 2009 forderte die Kommission bei Spanien Informationen über diese Änderung an, insbesondere über die Beziehung zwischen den neuen steuerlichen Lasten und der Finanzierung von RTVE. Zum 1. September 2009 trat das neue Gesetz 8/2009 vom 28. August zur Finanzierung der Corporación de Radio y Televisión Española (3) in Kraft, mit dem das Gesetz 17/2006 vom 5. Juni über Radio und Fernsehen in öffentlicher Hand (4) geändert wurde. Am 21. September, sowie am 22. und 26. Oktober 2009 ließ Spanien der Kommission die gewünschten Informationen über die Regelung zukommen.
(2)
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2009 informierte die Kommission Spanien über ihren Beschluss, in Bezug auf diese Maßnahme das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuleiten. Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (5). Die Kommission gab den Beteiligten Gelegenheit, ihre Stellungnahme in Bezug auf die in Rede stehende Maßnahme vorzubringen.
(3)
Spanien erwiderte mit Schreiben vom 21. Dezember 2009 auf den Beschluss über die Einleitung des Verfahrens. Die Kommission erhielt Stellungnahmen von unterschiedlichen Beteiligten. Diese wurden an Spanien weitergeleitet, wobei Spanien Gelegenheit gegeben wurde, sich dazu zu äußern. Spanien nahm mit Schreiben vom 23. März 2010 dazu Stellung.
(4)
Mit Schreiben vom 19. Februar und vom 19. Mai 2010 ersuchte die Kommission um ergänzende Informationen; die spanischen Behörden übersandten ihre Antworten mit Schreiben vom 22. März und 31. Mai 2010.
(5)
Am 18. März 2010 leitete die Kommission das Vertragsverletzungsverfahren ein, indem sie ein Aufforderungsschreiben gemäß 258 AEUV übersandte, in der Annahme, dass die Steuer auf elektronische Kommunikationen die Bestimmungen des Artikel 12 der Richtlinie 2002/20/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste (Genehmigungsrichtlinie) (6) verletze, in der genau geregelt ist, welche Verwaltungsabgaben die Mitgliedstaaten von Unternehmen verlangen können, die einen Telekommunikationsdienst erbringen oder ein Netz dieser Art bereit stellen. Die Prüfung der staatlichen Beihilfe wird unbeschadet des Vertragsverletzungsverfahrens durchgeführt.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(6)
Das gegenwärtige System zur Finanzierung des öffentlichen Rundfunks in Spanien zugunsten von RTVE, welches kraft des Gesetzes 17/2006 etabliert wurde, wurde von der Kommission mittels Entscheidungen aus den Jahren 2005 und 2007 (7) anerkannt. Durch das Gesetz 17/2006 wurde RTVE mit einem öffentlichen Auftrag betraut. Abschnitt I des Gesetzes (insbesondere die Artikel 2 und 3) definiert den öffentlichen Auftrag von RTVE und legt fest, dass die Hörfunkdienste von RNE (Radio Nacional de España) und die Fernsehdienste von RTVE (Radio Televisión Española) erbracht werden. Abschnitt II, Kapitel IV reguliert die Bedingungen des finanziellen und wirtschaftlichen Rahmens, in dem RTVE ihren öffentlichen Auftrag durchführt. Genauer gesagt ist in Artikel 33 festgelegt, dass RTVE für die Erfüllung ihrer öffentlich-rechtlichen Pflichten jährlich eine Vergütung aus dem Haushalt erhält. Diese Vergütung darf die Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen, die jeweils von RTVE und von RNE erbracht werden, nicht übersteigen. In Abschnitt II, Kapitel VI ist die externe Kontrolle durch das spanische Parlament, die spanische Rundfunkregulierungsbehörde und den spanischen Rechnungshof geregelt.
(7)
Die jährlichen Haushaltsausgaben für den Betrieb von RTVE betrugen im Jahr 2007 1 177 Mrd. EUR, im Jahr 2008 1 222 Mrd. EUR und im Jahr 2009 1 146 Mrd. EUR. In den letzten Geschäftsjahren hat RTVE für die Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen eine jährliche Vergütung in Höhe von ungefähr 500 Mio. EUR erhalten: Im Jahr 2006 575 Mio. EUR, im Jahr 2007 433 Mio. EUR und im Jahr 2008 500 Mio. EUR. Im Jahr 2009 wurde die Vergütung jedoch auf 726 Mio. EUR angehoben, bereits mit der Reduzierung der Werbeeinnahmen.
(8)
Durch das Gesetz 8/2009 wurde das Gesetz 17/2006 im Hinblick auf die Begriffsbestimmung „öffentlicher Auftrag“ und auf die möglichen kommerziellen Tätigkeiten von RTVE geändert. Dem Begriff „öffentlicher Auftrag“, der durch die Kommission im Jahr 2005 bestätigt worden war, wurden weitere Elemente hinzugefügt. Insbesondere wird der Erwerb von Senderechten für Sportveranstaltungen von allgemeinem, großem Interesse für die Gesellschaft insgesamt auf 10 % des Jahreshaushalts für Beschaffung, Einkauf und externe Dienste begrenzt, wobei die Olympischen Spiele und die Paralympischen Spiele davon ausgeschlossen sind (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe i). In Bezug auf das Kinderprogramm werden bestimmte Auflagen gemacht (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe d) und die Premieren von Spielfilmen zur Hauptsendezeit, die von großen internationalen Filmproduktionsunternehmen realisiert wurden, werden auf 52 Spielfilme pro Jahr beschränkt (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe m).
(9)
Insbesondere wird in dem neuem Gesetz festgelegt, dass ab Ende 2009 Werbung, Teleshopping, Sponsoring und kostenpflichtige Dienste nicht mehr als Einnahmequellen genutzt werden. Die entsprechenden kommerziellen Einnahmen werden durch die Geldmittel ersetzt, die durch die bestehenden Gebühren und die neuen steuerlichen Lasten zulasten der kommerziellen Rundfunkeinrichtungen und Telekommunikationsbetreiber generiert werden. Spanien erwartet, dass diese Maßnahme den Druck der kommerziellen Betreiber abmildert, die Werbeeinnahmen steigert und eine mögliche Quelle der Marktverzerrung beseitigt. RTVE wird als kommerzielle Einnahmequelle die Erbringung von Leistungen gegenüber Dritten und den Verkauf von Eigenproduktionen beibehalten (zusammen fast 25 Mio. EUR).
(10)
Bis dato beliefen sich die jährlichen Einnahmen aus Werbung auf ungefähr 600 Mio. EUR (2007: 667 Mio. EUR und 2008: 565 Mio. EUR) Mit dem Wegfall dieser kommerziellen Einnahmen sind die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Rundfunkauftrags von RTVE nahezu identisch mit den jährlichen Haushaltsausgaben für den Betrieb. Aus diesem Grund beabsichtigt Spanien, das Ausbleiben dieser Einnahmen zu kompensieren, indem es seinen eigenen Beitrag mit öffentlichen Mitteln anhebt, bis die jährlichen Haushaltsausgaben für den Betrieb von RTVE ausgeglichen sind, wobei einzig und allein die übrigen, im vorigen Absatz genannten, betragsmäßig geringen kommerziellen Einnahmen abgezogen werden (25 Mio. EUR).
(11)
Als jährliche Gesamteinnahmen von RTVE sieht Artikel 3 Absatz 2 des neuen Gesetzes für die Jahre 2010 und 2011 einen Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR vor, für den Dreijahreszeitraum von 2012 bis 2014 eine maximale Erhöhung um 1 % dieser Summe und für die nachfolgenden Jahre eine Erhöhung entsprechend der Entwicklung des jährlichen Verbraucherpreisindex. Bei der Festlegung dieser Beträge berücksichtigte Spanien, im Vergleich zu den RTVE-Haushaltsausgaben der Vorjahre, zusätzliche jährliche Ausgaben in Höhe von 104 Mio. EUR, um weitere audiovisuelle Produktionen für den Sendezeitraum, der zuvor für Werbung reserviert war, zu decken.
(12)
Gemäß der Haushaltsplanung Spaniens besteht dieser Pauschalbetrag für die jährlichen Einnahmen aus Zuweisungen aus dem spanischen Staatshaushalt, gemäß der Regelung, die in dem Gesetz 17/2006 vorgesehen ist, über einen Betrag in Höhe von 500 Mio. EUR. Dieser Betrag steht in Einklang mit dem Betrag, der in vorhergehenden Jahren geleistet wurde und der über drei steuerliche Maßnahmen generiert wird, wobei diese Maßnahmen kraft der Artikel 4, 5 und 6 des neuen Gesetzes eingeführt bzw. geändert wurden:
a)
eine Abgabe in Höhe von 3 % auf die Einnahmen der Betreiber von frei empfangbaren Fernsehangeboten und in Höhe von 1,5 % auf die Einnahmen der Betreiber von Bezahlfernsehangeboten. Diese Beiträge dürfen in Bezug auf die jährliche Unterstützung zugunsten von RTVE in ihrer Gesamtheit nicht mehr als 15 % (in Bezug auf das frei empfangbare Fernsehen) bzw. nicht mehr als 20 % (in Bezug auf das Bezahlfernsehen) ausmachen. Sämtliche Steuereinnahmen, die diese prozentualen Anteile übersteigen, werden dem spanischen Staatshaushalt zugeschlagen. Diese Abgabe findet ausschließlich auf Körperschaften mit Sitz in Spanien Anwendung. Dienste, die über andere Mitgliedstaaten importiert werden, unterliegen dieser Abgabe nicht;
b)
eine Abgabe in Höhe von 0,9 % auf die Bruttobetriebseinnahmen (mit Ausnahme der Einnahmen, die im Großhandel erzielt werden) der Telekommunikationsbetreiber, die für einem der folgenden Dienste im Register der nationalen Regulierungsbehörde CMT (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones) eingetragen sind: Festnetzdienste, Mobilfunkdienste und Anbieter von Internetzugangsdiensten. Zur Zahlung dieser Abgabe sind jene Betreiber verpflichtet, deren räumlicher Bereich sich auf das gesamte spanische Hoheitsgebiet bezieht oder über den Bereich einer einzelnen Autonomen Gemeinschaft hinaus geht, und die audiovisuelle Dienste oder andere Dienste, bei denen Werbung eingeschlossen ist, erbringen. Dieser Beitrag darf in Bezug auf die jährliche Unterstützung zugunsten von RTVE in ihrer Gesamtheit nicht mehr als 25 % ausmachen. Sämtliche Steuereinnahmen, die diesen prozentualen Anteil übersteigen, werden dem spanischen Staatshaushalt zugeschlagen. Die Abgabe findet ausschließlich auf Körperschaften mit Sitz in Spanien Anwendung. Dienste, die über andere Mitgliedstaaten importiert werden, unterliegen dieser Abgabe nicht;
c)
einen Anteil in Höhe von 80 % der bereits bestehenden Frequenznutzungsgebühren mit einem Höchstbetrag von 330 Mio. EUR, gemäß den Bestimmungen des Gesetzes 32/2003 vom 3. November 2003. Der Überschuss wird dem spanischen Staatshaushalt zugeschlagen. Dieser Anteil kann gemäß den gesetzlichen Bestimmungen zum spanischen Staatshaushalt abgeändert werden.
(13)
In den Artikeln 5 und 6 des Gesetzes 17/2006 wird ausdrücklich erklärt, dass die steuerliche Belastung des kommerziellen Fernsehens und der Telekommunikationsbetreiber „zum Zwecke der Finanzierung der Corporación RTVE“ erhoben werden. Außerdem wird in der Präambel ausdrücklich der Zusammenhang zwischen der neuen Abgabe und der finanziellen Kompensation festgelegt, um RTVE vom Werbemarkt zu nehmen.
(14)
Falls die Einnahmen aus diesen drei Steuerquellen nicht ausreichend sein sollten, um die Differenz in Höhe von 700 Mio. EUR zwischen der traditionellen Kompensation für öffentliche Aufträge (500 Mio. EUR) und den Gesamtkosten für den Betrieb von RTVE zu tragen, welche bisher mit kommerziellen Einnahmen gedeckt wurden, wird der vorgesehene Haushalt mit Geldmitteln aus dem spanischen Staatshaushalt aufgestockt, und zwar in Anwendung des Artikels 33 des Gesetzes 17/2006 (Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009), mit dem die Regierung dazu verpflichtet wird, die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags von RTVE zu tragen. Daher ist die Finanzierung der Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE bis zu einem Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR sichergestellt, unabhängig von den anfallenden Steuereinnahmen.
(15)
Spanien bestätigte, dass die Abgabebeiträge, die auf Fernsehsender und Telekommunikationsbetreiber angewendet werden, nicht ausschließlich und notwendig RTVE zufließen müssen. Spanien hat für die Beiträge, die über Steuern geleistet werden dürfen, Höchstbeträge festgelegt. Die überschüssigen Einnahmen werden dem spanischen Staatshaushalt zugewiesen, sodass damit andere Ausgaben getragen werden können. Außerdem steht es den spanischen Behörden frei, über den Umfang des Steueraufkommens zu entscheiden, der RTVE tatsächlich zugewiesen wird, ohne dabei die Höchstbeträge zu überschreiten. Entsprechend der Haushaltsplanung für das Jahr 2010 wurde zum Beispiel weniger als die Hälfte des möglichen Höchstbetrages der RTVE zugewiesen.
(16)
Zur Vermeidung einer Überkompensation sieht das neue Gesetz in seinem Artikel 8 einen Rücklagenfonds vor, der mit von der Regierung zugewiesenen Einnahmen ausgestattet wird, welche die tatsächlichen Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags übersteigen. Diese Rücklagen sind auf 10 % der jährlichen Haushaltsausgaben von RTVE beschränkt. Die Einnahmen, welche diese Schwelle von 10 % übersteigen, werden der Staatskasse rückerstattet. Die Rücklagen werden zur Deckung möglicher Verluste aus vorhergehenden Geschäftsjahren benutzt. Falls sie innerhalb von vier Jahren nicht aufgewendet werden, erfolgt eine Wiedererlangung, indem die Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags für das Folgejahr entsprechend gekürzt wird.
(17)
Außerdem wird gemäß der Artikel 37 und 39 bis 41 des Gesetzes 17/2006 durch die externe Kontrolle, welche durch Wirtschaftsprüfer, das staatliche Kontrollorgan IGAE (Intervención General de la Administración del Estado), das spanische Parlament, die spanische Rundfunkregulierungsbehörde und den spanischen Rechnungshof ausgeübt wird, sichergestellt, dass RTVE keine Kompensation erhält, welche die tatsächlichen Nettokosten zuzüglich der genannten Rücklage in Höhe von 10 % übersteigt. Die Einnahmen durch die übrigen wenigen kommerziellen Tätigkeiten vermindern die Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags (Artikel 7 Absatz 1 des Gesetzes 8/2009).
(18)
Im vorliegenden Beschluss werden jene Aspekte der Änderungen des gegenwärtigen Systems zur Finanzierung von RTVE untersucht, hinsichtlich derer die Kommission in ihrem Beschluss über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens Bedenken geäußert hat.
(19)
Wie die Kommission ausführte, liegt das wesentliche Merkmal der Änderungen, die im Hinblick auf die Finanzierung von RTVE eingeführt wurden, und der nahezu vollständigen Aufgabe ihrer kommerziellen Tätigkeiten darin, dass der Teil der Einnahmen von RTVE, die bis dato durch diese Tätigkeiten generiert wurden, durch jene Einnahmen ersetzt werden, die durch zu diesem Zweck eingeführte bzw. geänderte Steuern generiert werden. Aus den eindeutigen Bestimmungen im Gesetz 8/2009 ergibt sich, dass der Steuerbetrag zu dem Zweck festgelegt wurde, einen bestimmten Anteil für die Finanzierung von RTVE aufzuwenden. Dieser Zusammenhang zwischen der Finanzierung und den Einnahmen durch die neuen Steuern legt die Annahme nahe, dass es eine zwingende Verbindung zwischen dem Zweck der Abgabe und der zugunsten von RTVE gewährten Beihilfe besteht, dahingehend, dass das entsprechende Steueraufkommen zwingend zu ihrer Finanzierung bestimmt ist und sich auf deren Umfang unmittelbar auswirkt.
(20)
Der Gerichtshof hat bereits mehrfach bestätigt, dass die Kommission bei der Untersuchung der Beihilfe auch deren Finanzierungsweise zwingend zu berücksichtigen hat, wenn diese Bestandteil der Beihilfemaßnahme ist (8). Wenn eine steuerliche Last, die speziell zur Finanzierung einer Beihilfe bestimmt ist, gegen andere Bestimmungen des Vertrags verstößt, so kann die Kommission die Beihilferegelung, zu der diese steuerliche Last gehört, nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären. Daher kann auch die angewandte Finanzierungsweise dazu führen, dass die gesamte Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist.
(21)
Daher äußerte die Kommission ihre Bedenken dahingehend, ob die neuen Steuern einen Bestandteil der Maßnahme ausmachen. Falls dies zutreffen sollte, müsste ihre Vereinbarkeit mit dem Vertrag geprüft werden, was sich auf die Rechtmäßigkeit der Beihilferegelung in ihrer Gesamtheit auswirken könnte. Diese Bedenken scheinen berechtigt zu sein, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass die Kommission mit der Richtlinie 2002/20/EG (9) ihre Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der neuen Steuern deutlich macht, die von Unternehmen verlangt werden, die Festnetz-, Mobilfunk- und/oder Internetzugangsdienste anbieten.
(22)
Die Kommission hatte außerdem Bedenken im Hinblick auf die Frage, ob Spanien ausreichende Schutzvorkehrungen getroffen habe, um eine etwaige Überkompensation zu vermeiden. Der Wegfall der Werbung könnte sich auf die Kosten der Rundfunkeinrichtung auswirken, indem erreicht wird, dass die Programmgestaltung in geringerem Umfang von kommerziellen Erwägungen abhängig ist.
(23)
Außerdem müsse das System zur Finanzierung von RTVE ein angemessenes Verfahren vorsehen, mit dem ex ante beurteilt werden kann, ob die neuen Dienste der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE die materiellen Voraussetzungen des Amsterdamer Protokolls erfüllen (10). Die von Spanien übermittelten Informationen erlaubten es der Kommission nicht, zu überprüfen, ob Spanien bereits über einen solchen Mechanismus verfügt.
III. STELLUNGNAHME DER BETEILIGTEN
(24)
Stellungnahmen von fünfzehn anderen Beteiligten sind eingegangen: Kommerzielle Rundfunkeinrichtungen (TF1 und Association of Commercial Television in Europe [ACT]), Betreiber von Bezahlfernsehen (DTS und Canal Satélite), Anbieter von Internet- und Telefondiensten (redtel, ONO und AETIC), Betreiber von Kabelfernsehen (Cable Europe) und werbende Unternehmen. Einige haben beantragt, dass ihre Identität nicht bekanntgegeben wird.
(25)
Die meisten Beteiligten beanstandeten die Unrechtmäßigkeit der neuen Steuern, die ihrer Ansicht nach den Wettbewerb zwischen dem öffentlich-rechtlichen und dem Privatfernsehen, zwischen dem kostenlosen und dem Bezahlfernsehen, sowie zwischen den reinen Telekommunikationsbetreibern und anderen Telekommunikationsbetreibern, die auch audiovisuelle Dienste anbieten, verfälschen. Außerdem wurden Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Abgabe auf elektronische Kommunikationen mit Artikel 12 der Richtlinie 2002/20/EG (Genehmigungsrichtlinie) (11) geltend gemacht.
(26)
Die Rundfunkeinrichtungen und die Anbieter von Internetdiensten stellten zudem die Vereinbarkeit der Festlegung des öffentlichen Auftrags von RTVE in Frage. Ihr fehle die Präzision und sie sei im Hinblick auf den Erwerb von Rechten für die Übertragung von besonderen Sportveranstaltungen und Spielfilmen, die von großen internationalen Filmproduktionsunternehmen realisiert wurden, zu großzügig. TF1 machte insbesondere geltend, dass im Hinblick auf die Einführung neuer öffentlicher Dienste von Bedeutung durch RTVE keine Vorabkontrolle (ex ante) implementiert wurde.
(27)
In Bezug auf den möglichen obligatorischen Zusammenhang zwischen dem Zweck der Abgabe und der Beihilfe führten die Rundfunkeinrichtungen und die Anbieter von Internetdiensten an, dass die Einnahmen aus der neuen Abgabe unmittelbare Auswirkungen auf die Beihilfe haben. Besonders besorgt waren sie darüber, dass die Zunahme der Steuereinnahmen dazu führen könnte, dass die Kompensation zugunsten von RTVE die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags übersteigen könne.
(28)
Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe sahen mehrere Fernsehsender und Internetbetreiber eine Gefahr der Überkompensation. Das Budget in Höhe von 1,2 Mrd. EUR, das im Gesetz 8/2009 zugunsten von RTVE vorgesehen ist, basiere nicht auf einer angemessenen Berechnung der Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags. Die laufenden jährlichen Haushaltsausgaben von RTVE stellten eine willkürliche Basis dar, die nicht zwischen den kommerziellen Tätigkeiten und der Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags unterscheide. Insbesondere sei bei der Planung nicht berücksichtigt worden, dass durch den Wegfall der Werbung die Kosten reduziert würden, da es nicht mehr notwendig sei, eine große Zuschauerschaft zu gewinnen, sodass die Produktion, wie zum Beispiel die kultureller Programme, weniger kostenaufwändig werde. Andere wiederum befürchteten dagegen, dass RTVE mehr in kostenintensive Großproduktionen investieren wird.
(29)
Als mögliche Überkompensation wurde zudem der Umstand angesehen, dass der Verlust an Werbeeinnahmen vollständig mit staatlichen Mitteln gedeckt werde. Diese Kompensation würde unter Zugrundelegung der vorhergehenden Geschäftsjahre berechnet, als die Wirtschaftskrise zu einem Rückgang der kommerziellen Einnahmen für das Jahr 2010 und damit zu einem Rückgang der Gesamteinnahmen von RTVE führte. Es sei nicht sachgerecht, dass RTVE mit der Abschaffung der Doppelfinanzierung unabhängig von den variablen kommerziellen Einnahmen garantierte Einnahmen erhalte.
(30)
Die Rundfunkeinrichtungen stellten außerdem das Vorhandensein eines wirksamen Systems zur Haushaltskontrolle in Frage, mit dem sichergestellt werden kann, dass nur die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags mit öffentlichen Mitteln gedeckt werden.
IV. STELLUNGNAHME SPANIENS
(31)
Zunächst macht Spanien den Einwand geltend, dass die Kommission die Fragen der Verhältnismäßigkeit und des Vorhandenseins einer Vorabkontrolle (ex ante) für neue Dienste von Bedeutung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens beurteile. Diese gehörten bereits zum gegenwärtigen System zur Finanzierung von RTVE, in der Weise, wie es von der Kommission in den Jahren 2005 und 2007 anerkannt worden sei. Im vorliegenden Verfahren basiere der Beschluss zur Verfahrenseinleitung jedoch auf der Qualifizierung der Reform des Finanzierungssystems als „neue Beihilfe“ im Sinne des Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (12). Das Element der „neuen Beihilfe“ sei auf die Reform zur Finanzierung mittels der Einführung neuer Steuern beschränkt und habe keinerlei Auswirkung auf die sonstigen Elemente der geltenden Regelung. Daher seien die sonstigen Elemente als „bestehende Beihilfe“ zu behandeln und dürften im vorliegenden Verfahren nicht zum Gegenstand der Beurteilung durch die Kommission gemacht werden.
(32)
Bezüglich der Frage nach dem obligatorischen Zusammenhang des Zwecks der Abgabe erklärt Spanien, die neuen Steuern stellten weder einen Bestandteil der Beihilfe dar, noch hätten sie einen unmittelbaren Einfluss auf deren Höhe. Spanien hob hervor, dass gemäß Artikel 2 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009 in Verbindung mit Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 der einzige Faktor zur Bestimmung der Höhe der zugunsten RTVE gewährten öffentlichen Finanzierung die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags seien, unabhängig von dem jeweiligen Steueraufkommen. Bei der Planung der Kosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags würden die Steuereinnahmen nicht berücksichtigt. Vielmehr würden die Kosten für diesen Dienst in den vorhergehenden Geschäftsjahren als Grundlage herangezogen.
(33)
Spanien bestätigte, dass die Beiträge aus den Steuern von Fernsehsendern und Telekommunikationsbetreibern nicht nur an RTVE fließen würden. Die Steuereinnahmen würden ganz im Gegenteil an den Staatshaushalt weitergeleitet (Staatskasse), von wo sämtliche Zahlungen an RTVE vorgenommen werden. Spanien habe für den Beitrag aus Steuern gewisse Höchstgrenzen festgelegt Entsprechend der Regelung würden überschüssige Einnahmen dem allgemeinen Staatshaushalt zugewiesen und könnten somit für andere Zwecke eingesetzt werden. Zudem könne Spanien bei der Entscheidung über die tatsächliche Zuweisung von Mitteln an RTVE prozentuale Anteile am Steueraufkommen festlegen, die unter diesen Höchstgrenzen liegen. So sehe die Haushaltsplanung für das Jahr 2010 beispielsweise eine Zuweisung zugunsten von RTVE vor, die weniger als 50 % des maximal möglichen Beitrags betrage.
(34)
Laut Angaben der spanischen Behörden würde der Umstand, dass die Einnahmen durch die neuen Steuern über oder unter den veranschlagten Beträge liege, keine Änderungen im Hinblick auf die zur Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags eingeplanten Beträge mit sich bringen. Falls die Einnahmen aus den neuen Steuerquellen nicht ausreichend sein sollten, um das durch den Wegfall der Werbung entstandene Finanzierungsdefizit zu decken, würden die notwendigen Mittel gemäß Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 aus dem Staatshaushalt geleistet. Überschüssige Einnahmen würden dem Staatshaushalt zugewiesen. Schließlich würden die Einnahmen, die den in Artikel 3 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009 festgelegten Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR übersteigen, an die Staatskasse weitergeleitet. Daher hängt die geplante Gesamtfinanzierung von RTVE zur Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags nicht vom Umfang spezifischer Steuereinnahmen ab, sondern stammt auf jeden Fall aus dem Staatshaushalt.
(35)
In Bezug auf die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe legte Spanien dar, dass die Einhaltung des Nettokostendeckungsprinzips garantiert sei. Gemäß Artikel 33 Absatz 1 des Gesetzes 17/2006, geändert durch das Gesetz 8/2009, stellten die Nettokosten den einzigen Parameter dar, nach dem die tatsächliche Höhe der Beihilfe bestimmt werde. Gemäß Artikel 2 Absatz 2 und Artikel 8 Absatz 2 des Gesetzes 8/2009 würden aus dem Staatshaushalt die notwendigen Mittel geleistet, sofern das Steueraufkommen unzureichend ist. Überschüssige Einnahmen würden dagegen dem Staatshaushalt zugeführt werden, mit Ausnahme der möglichen Überkompensation in Höhe von 10 % der jährlichen Haushaltsausgaben, welche in Artikel 8, Absätze 1 und 2 vorgesehen ist.
(36)
Spanien habe im Hinblick auf die Angemessenheit der jährlichen Haushaltsplanung in Höhe von 1,2 Mrd. EUR für die nächsten Geschäftsjahre nicht willkürlich gehandelt. Dieser Betrag basiere vielmehr auf den jährlichen Haushaltsausgaben, die RTVE bei der Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags entstanden seien. Die entsprechenden Verpflichtungen hätten keine Änderung in der Weise erfahren, dass eine Reduzierung der Ausgaben zu erwarten sei. Die klägerische Seite scheint vielmehr den Umstand zu übersehen, dass RTVE voraussichtlich 104 Mio. EUR in zusätzliche Produktionen investieren muss, um die durch den Wegfall der Werbespots frei gewordene Sendezeit zu füllen.
(37)
Ebenso wenig kann angenommen werden, dass RTVE mit dem Wegfall der Werbung keine große Zuschauerschaft mehr zu gewinnen braucht und daher ihre Produktionskosten reduzieren und weniger interessante Programme anbieten könne. Gemäß ihrem öffentlichen Auftrag ist RTVE dazu verpflichtet, im Vergleich zu den übrigen Fernsehkanälen eine herausragende Präsenz und eine beachtliche Zuschauerschaft aufrechtzuerhalten, damit sie diesen Auftrag effizient erfüllen kann.
(38)
Schließlich garantieren gemäß Artikel 37 des Gesetzes 17/2006 die interne Kontrolle, die Kontrolle durch das staatliche Kontrollorgan IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) und die externe Kontrolle durch ein spezialisiertes Privatunternehmen (KPMG) eine wirksame Nachkontrolle (ex post) des RTVE-Haushalts. Außerdem überwachten gemäß Artikel 39 und 40 dieser Rechtsnorm das Parlament und die Rundfunkregulierungsbehörde die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE und deren jährliche Buchführung. Schließlich unterliege RTVE der Kontrolle durch den spanischen Rechnungshof.
(39)
Bezüglich des Vorhandenseins einer Vorabkontrolle (ex ante) für neue Dienste von Bedeutung wies Spanien darauf hin, dass ein entsprechendes Verfahren in Artikel 41 Absatz 3 des Gesetzes 7/2010 vom 31. März über audiovisuelle Kommunikation (13) festgelegt sei. Mit dieser Vorabkontrolle sei die unabhängige spanische Behörde zur Kontrolle und Regulierung des öffentlichen Rundfunks „Consejo Estatal de Medios Audiovisuales“ betraut. Sie bestehe aus der öffentlichen Anhörung der betroffenen Parteien, der Veröffentlichung der entsprechenden Ergebnisse und der Beurteilung der globalen Wirkungen jedes neuen Dienstes auf den Markt. Außerdem signalisierten die spanischen Behörden ihre Absicht, noch vor dem 1. November 2010 einen Programmvertrag mit RTVE zu unterzeichnen, in welchem festgelegt werden solle, was unter einem „neuen Dienst von Bedeutung“ zu verstehen ist. Nach dem Entwurf zum Programmvertrag gilt als „neuer Dienst von Bedeutung“ ein „neues Angebot, das sich von den bereits bestehenden Angeboten deutlich unterscheidet, welche als Referenzproduktmarkt klassifizierbar sind, und das marktrelevante Wirkungen entfalten kann, insbesondere im Hinblick auf seine Auswirkungen auf die Nachfrage“.
V. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(40)
In Bezug auf staatliche Beihilfen bestimmt Artikel 107 Absatz 1 AEUV, dass staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(41)
Die Finanzmittel des spanischen Systems zur Finanzierung von RTVE fließen dem Staatshaushalt zu, von wo aus sie freigegeben werden. Sie stellen eine unmittelbare Gewährung öffentlicher Mittel zugunsten eines bestimmten Unternehmens dar, wobei es sich um Mittel handelt, zu denen seine Wettbewerber keinen Zugang haben. Daher genießt RTVE einen selektiven Vorteil.
(42)
Im Rahmen der vor Einleitung des Verfahrens übersandten Stellungnahme erklärte Spanien jedoch, dass die Reform den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtige, da RTVE nicht außerhalb des spanischen Hoheitsgebietes tätig sei. Wenn jedoch eine öffentliche finanzielle Beihilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel stärkt, so ist davon auszugehen, dass dieser auch dann durch die Beihilfe beeinträchtigt ist, wenn das begünstigte Unternehmen selbst nicht im Export tätig ist (14). Ebenso wenig müssen auf dem Dienstleistungs- und dem Vertriebssektor tätige Unternehmen, die von einem Mitgliedstaat Beihilfen erhalten, selbst außerhalb dieses Mitgliedstaats aktiv sein, damit die Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinflussen (15).
(43)
Angesichts dieses Prinzips wird in den Mitteilungen der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk von 2001 und 2009 Folgendes ausgeführt: „Ferner ist generell davon auszugehen, dass die staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinflusst. […] Dies gilt eindeutig für den - häufig international abgewickelten - Erwerb und Verkauf von Programmrechten. […] Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunkveranstalter auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken“ (16).
(44)
RTVE selbst ist auf den internationalen Märkten tätig (Verkauf von Programmen und Erwerb von Senderechten). Über die Europäische Rundfunkunion tauscht sie Fernsehprogramme aus und nimmt am Eurovisionssystem teil (17). Außerdem steht sie im Bereich des An- und Verkaufs von Senderechten in unmittelbarem Wettbewerb mit kommerziellen Rundfunk- und Fernsehanstalten, die auf dem nationalen und internationalen Markt tätig sind und deren Aktionärsstruktur international geprägt ist. Daher könnte die Beihilfe auch ohne die kommerziellen Aktivitäten, die RTVE bis August 2009 ausübte, den Wettbewerb auf dem spanischen Markt zum Nachteil des Handels zwischen Mitgliedstaaten verfälschen. Die Kommission hat diesen Punkt bereits in ihren Entscheidungen E 8/2005 und NN 8/2007 ausgeführt.
(45)
Die Kommission hat auch die Möglichkeit in Erwägung gezogen, dass es sich bei den Finanzierungsmaßnahmen um eine bloße Kompensation für die Erfüllung eines öffentlichen Auftrags im Sinne des Urteils des Gerichtshofs in der Rechtssache Altmarkt (18) handele, welche RTVE keinerlei finanzielle Vorteile gewähre. RTVE ist ein Unternehmen, das mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut wurde, dem öffentlichen Rundfunkdienst. Die staatlichen Maßnahmen zur Kompensation der zusätzlichen Nettokosten einer solchen Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse können nicht als staatliche Beihilfen qualifiziert werden, wenn sie alle in diesem Urteil festgelegten Voraussetzungen erfüllen. Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung eines öffentlichen Auftrags betraut sein, und dieser muss klar definiert sein. Zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen. Drittens darf der Ausgleich nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung des öffentlichen Auftrags unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken. Und viertens ist die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, sofern die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung des öffentlichen Auftrags betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, in dessen Rahmen der Anbieter ausgewählt werden kann, der die Leistung mit den für die Allgemeinheit niedrigsten Kosten erbringt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die einem durchschnittlichen, gut geführten Unternehmen, das so angemessen mit Mitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten Anforderungen des öffentlichen Auftrags genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen entstanden wären.
(46)
Sofern öffentliche Zuschüsse, die ausdrücklich einem mit einem öffentlichen Auftrag betrauten Unternehmen gewährt werden, um die bei der Erfüllung dieser Verpflichtungen entstehenden Kosten auszugleichen, diese Voraussetzungen nicht erfüllen, fallen sie in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 1 AEUV und müssen im Sinne dieser Norm als staatliche Beihilfe angesehen werden (19).
(47)
RTVE wurde kraft der Gesetze 17/2006 und 8/2009 mit der Erbringung öffentlicher Rundfunkleistungen beauftragt und damit als Betreiber zur Ausführung eines öffentlichen Auftrags bestimmt, und gerade nicht im Rahmen eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens. Die spanischen Behörden haben die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auch nicht auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt, die einem durchschnittlichen, gut geführten und ausgestatteten Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen entstanden wären. Die Kompensation wird jährlich bestimmt, auf der Grundlage der laufenden Nettokosten, ohne sich dabei auf ein gut geführtes Unternehmen zu beziehen. Die Parameter zur Berechnung des Ausgleichs wurden nicht zuvor objektiv und transparent aufgestellt. Daher werden nicht alle vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen erfüllt und die prüfungsgegenständlichen Maßnahmen können als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV qualifiziert werden (20).
(48)
Spanien hat die neue Beihilfemaßnahme nicht angemeldet. Es behauptet, diese würde keine wesentliche Änderung der bestehenden Beihilferegelung darstellen, welche entsprechend der Entscheidung der Kommission in der Rechtssache E8/2005 im Sinne des Artikels 108 Absatz 3, AEUV geändert wurde, und dass es sich daher nicht um eine „neue Beihilfe“ handele, die eine förmliche Anmeldung erforderlich mache.
(49)
Gemäß Artikel 1 Buchstabe c der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 gelten als „neue Beihilfen“ alle Beihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen. Gemäß Artikel 4 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 794/2004 gelten Änderungen rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Gemeinsamen Markt haben können, sowie Erhöhungen (um bis zu 20 %) der Ausgangsmittel für eine bestehende Beihilfe nicht als Änderungen bestehender Beihilfen.
(50)
Um eine Änderung einer bestehenden Regelung als „neue Beihilfe“ qualifizieren zu können, muss die Änderung des Systems wesentlich sein, das heißt, es muss eine Änderung der wesentlichen Merkmale erfolgt sein. Diese ist beispielsweise dann der Fall, wenn sich die eingeführten Änderungen auf den verfolgten Zweck, die Grundlage zur Festlegung der steuerlichen Last, die betroffenen natürlichen oder juristischen Personen oder im Allgemeinen auf die Finanzierungsquelle beziehen (21). In dem in Rede stehenden Fall wurde die Quelle zur Finanzierung von RTVE wesentlich verändert. Die neuen Finanzierungsquellen implizieren auch, dass nunmehr die Finanzierung im Zusammenhang mit Werbung (bei der es sich nicht um eine Beihilfe handelte) durch den Staat bereitgestellt wird (was sehr wohl eine Beihilfe darstellt). Diese deutliche Erhöhung der Beihilfe und der Wechsel von einem dualen System zu einem Einzelfinanzierungssystem weisen deutlich darauf hin, dass es sich um eine neue Beihilfe handelt.
(51)
Es trifft zwar zu, dass Artikel 1 Buchstabe c der Beihilfeverfahrensordnung festlegt, dass Änderungen bestehender Beihilfen als neue Beihilfen gelten. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung ist jedoch „nicht ‚jede geänderte bestehende Beihilfe‘ als neue Beihilfe anzusehen, sondern nur die Änderung als solche kann als neue Beihilfe eingestuft werden“, wie das Gericht erster Instanz in der Rechtssache Gibraltar (22) hervorhob. Im Folgenden führte das Gericht aus, dass „die ursprüngliche Regelung durch die Änderung nur dann in eine neue Beihilferegelung umgewandelt wird, wenn die Änderung sie in ihrem Kern betrifft. Um eine derartige wesentliche Änderung kann es sich jedoch nicht handeln, wenn sich das neue Element eindeutig von der ursprünglichen Regelung trennen lässt.“ (23)
(52)
Aus dieser Rechtsprechung und Gesetzgebung ergibt sich, dass die Anpassungen, die keine Auswirkungen auf die Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme haben, sich auch nicht auf den Kern der Beihilfe auswirken, weswegen sie die Einordnung der Maßnahme als bestehende Beihilfe nicht berühren. Andererseits kann die Änderung Gegenstand einer unabhängigen Würdigung sein, ohne sich auf die übrigen Elemente der Regelung zu beziehen, wenn eine Änderung zwar den Regelungskern betrifft, jedoch nicht in dem Maße, dass eine neue Würdigung notwendig wäre. In diesem Fall findet die Mitteilungspflicht gegenüber und die Prüfung durch die Kommission einzig und allein auf die Änderung Anwendung.
(53)
Die drei steuerlichen Maßnahmen, die kraft der Artikel 4, 5 und 6 des Gesetzes 8/2009 eingeführt bzw. geändert werden, sind von der gegenwärtigen Regelung zur Finanzierung von RTVE abtrennbar. Auch wenn sich die neuen Finanzierungsquellen auf die Rechtmäßigkeit der Regelung als solche auswirken können, haben sie jedoch keinerlei Auswirkungen auf die Bewertung der übrigen Elemente der zugunsten RTVE gewährten Beihilfe und auch nicht auf die möglichen Auswirkungen der Beihilfe auf den Markt.
(54)
Die neuen Steuern können als neue Elemente der Beihilfe insofern neue Beihilfen darstellen, als sie keinem der Fälle entsprechen, die in Artikel 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 vorgesehen sind. Sie wurden durch ein Gesetz eingeführt, das nach dem Inkrafttreten des Vertrags verabschiedet wurde; sie stellen keine Einzelbeihilfe dar, die im Rahmen einer genehmigten Beihilferegelung gewährt wird; eine Genehmigung nach Artikel 4 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 ist nicht erfolgt; es wurde keine Frist von zehn Jahren bis zur ersten Maßnahme der Kommission gewährt und schließlich finden sie auf Branchen Anwendung, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dem Wettbewerb zugänglich sind. Selbst wenn man das Argument der spanischen Behörden als Hypothese in dem Sinne zulassen würde, dass sie als Änderung der bestehenden Finanzierungsregelung anzusehen seien, so scheint doch die Finanzierungsweise der zusätzlichen Mittel zugunsten von RTVE im Hinblick auf die Quelle dieser Mittel eine wesentliche Änderung der bestehenden Finanzierungsregelung darzustellen. Die bestehende Regelung enthält keine speziellen steuerlichen Lasten, die zugunsten von RTVE erhoben werden, wobei sich deren Rechtmäßigkeit auf die Vereinbarkeit der Beihilfe insgesamt auswirken kann.
(55)
Wie bereits im Beschluss zur Verfahrenseinleitung darlegt, riefen die Änderungen bezüglich der Finanzierung von RTVE im Hinblick auf deren allgemeine Vereinbarkeit mit dem Vertrag bei der Kommission Bedenken hervor und machten eine ergänzende Würdigung durch die Kommission notwendig. Zumindest hätten diese Änderungen der Kommission förmlich mitgeteilt werden müssen. Wie bereits dargelegt, bezieht sich die Einordnung als „neue Beihilfe“ einzig und allein auf die Änderung als solche, sodass die Kommission das Verfahren zu dem einzigen Zweck eingeleitet hat, die Qualität dieser Änderungen und deren Auswirkungen hinsichtlich der Vereinbarkeit der Beihilfe zu überprüfen.
(56)
Die Kommission beurteilt Beihilfen an öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten in Form einer Ausgleichszahlung für die Erfüllung eines öffentlichen Auftrags anhand der Bestimmungen in Artikel 106 Absatz 2 AEUV, wobei die in der Mitteilung von 2001 über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (Rundfunkmitteilung von 2001) (24) festgelegten Voraussetzungen als Grundlage herangezogen werden. Gemäß der Mitteilung der Kommission über die zur Beurteilung unrechtmäßiger staatlicher Beihilfen anzuwendenden Regeln und gemäß Randnummer 100 der Rundfunkmitteilung von 2009 findet im Falle von nicht angemeldeten neuen Beihilfen die neue Mitteilung nur dann Anwendung, wenn die Beihilfe nach deren Veröffentlichung am 27. Oktober 2009 gewährt wurde. Im vorliegenden Fall erfolgte die Festlegung des neuen Beihilfesystems jedoch mit dem Inkrafttreten des Gesetzes am 1. September 2009. Daher ist die neue Finanzierungsregelung auf der Grundlage der Rundfunkmitteilung von 2001 und der späteren Einzelfallprüfung (25) der Kommission zu beurteilen.
(57)
Die Ausnahmeregelung des Artikel 106 Absatz 2 AEUV ist auf eine Maßnahme nur dann anwendbar, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
a)
Die betreffende Dienstleistung muss eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und von dem Mitgliedstaat klar als solche definiert worden sein (Definition);
b)
das betreffende Unternehmen muss von dem Mitgliedstaat ausdrücklich mit der Erbringung dieser Dienstleistung betraut worden sein (Betrauung);
c)
die Anwendung der Wettbewerbsregeln des Vertrags (in diesem Fall des Beihilfenverbots) muss die Erfüllung der dem Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben verhindern und die Freistellung von diesen Vorschriften darf die Entwicklung des Handels nicht in einem Ausmaß beeinträchtigen, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft (Verhältnismäßigkeit) (26).
(58)
Im vorliegenden Fall des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müssen bei der Anwendung dieser Kriterien die Auslegungsvorschriften des Amsterdamer Protokolls beachtet werden. Ausgehend vom „öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird“ (Definition und Betrauung) sieht das Protokoll in Bezug auf die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine Ausnahme von den Vertragsvorschriften vor, insofern als der öffentlich-rechtliche Rundfunk „dem öffentlich-rechtlichen Auftrag […] dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist.“ (Verhältnismäßigkeit) (27).
(59)
Die Definition des öffentlichen Auftrags durch das Gesetz 17/2006 wurde von der Kommission in ihrer Entscheidung über die Finanzierung von RTVE in den Rechtssachen E8/2005 und NN 8/2007 als für mit Artikel 106 Absatz 2 AEUV vereinbar erachtet. Artikel 9 des Gesetzes 8/2009 wirkt sich auf diese Definition insofern aus, als für den RTVE-Rundfunk bestimmte Pflichten und inhaltliche Einschränkungen hinzugefügt werden. Daher ist das Tatbestandsmerkmal einer angemessenen Definition des öffentlichen Auftrags gegeben. Außerdem kann der Rückzug von RTVE vom Fernsehwerbemarkt zur Stärkung des öffentlichen Auftrags dienen, da die Programmgestaltung in geringerem Umfang von kommerziellen Erwägungen und den veränderlichen kommerziellen Einnahmen abhängig sein wird.
(60)
Aus diesen Gründen verzichtete die Kommission im Beschluss über die Verfahrenseinleitung auf die Darlegung von Bedenken hinsichtlich dieser Gesichtspunkte der Finanzierung von RTVE.
(61)
Wesentliche Merkmale der Änderungen im Hinblick auf die Finanzierung von RTVE sind die nahezu vollständige Einstellung ihrer kommerziellen Tätigkeiten und der Wechsel von einer „dualen Finanzierung“ (mit öffentlichen Mitteln und Einnahmen aus kommerziellen Tätigkeiten) zu einer „Einzelfinanzierung“, bei dem der Rundfunk ausschließlich bzw. nahezu ausschließlich über öffentliche Mittel finanziert wird, entsprechend der Abgrenzung, die in Absatz 45 der Rundfunkmitteilung von 2001 festgelegt ist. Es steht den Mitgliedstaaten frei, sich für diese unterschiedlichen Finanzierungsquellen und die dazugehörigen Modalitäten zu entscheiden. Es ist jedoch nicht so, dass der Teil der Einnahmen von RTVE, der bisher aus kommerziellen Tätigkeiten stammte, einfach gemäß Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 durch Mittel aus dem Staatshaushalt ersetzt wird. Die Ersetzung geht mit der Einführung bzw. der Änderung bestimmter Steuern einher, mit dem ausdrücklichen Zweck, für das notwendige Steueraufkommen zu sorgen.
(62)
Der zwischen der Finanzierung und den Einnahmen aus den neuen Steuern hergestellte Zusammenhang legt den Schluss nahe, dass das damit erzielte Steueraufkommen zur Finanzierung der an RTVE gewährten Beihilfe bestimmt sei und auf deren Höhe einen direkten Einfluss habe. Wenn eine steuerliche Last, die speziell zur Finanzierung einer Beihilfe bestimmt ist, gegen andere Bestimmungen des Vertrags verstößt, so kann die Kommission die Beihilferegelung, zu der auch diese steuerliche Last gehört, nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären. Daher kann auch die Methode, mit der Beihilfen finanziert werden, dazu führen, dass die gesamte Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt unvereinbar ist. Wie schon unter den Randnummern 21, 22 und 23 ausgeführt muss daher geprüft werden, ob das neue Finanzierungssystem diesen obligatorischen Zusammenhang zwischen der Beihilfe und dem Zweck der Steuern herstellt, und ob die Kommission infolgedessen die Wirkungen der neuen Beihilfen bei der Prüfung der staatliche Beihilfe zu berücksichtigen hat.
(63)
Um annehmen zu können, dass eine Steuer einen Bestandteil einer Beihilfe ausmacht, muss deren Zweck mit der Beihilfe zwingend verbunden sind, dahingehend, dass das Steueraufkommen zwingend zur Finanzierung der Beihilfe eingesetzt wird und sich unmittelbar auf deren Höhe auswirkt (28).
(64)
Diese Voraussetzungen werden im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Spanien hat bestätigt, dass die Höhe der Beihilfe zugunsten von RTVE einzig und allein unter Berücksichtigung des Finanzbedarfs von RTVE und den geschätzten Nettokosten für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrags festgelegt wird. Praktisch und entsprechend der gesetzlichen Regelung ist die Finanzierung von RTVE damit unabhängig von dem Steueraufkommen, da sie ausschließlich von den Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags abhängt. Einerseits dürfen die Einnahmen durch die Steuern zur Finanzierung von RTVE die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags nicht übersteigen (überschüssige Einnahmen werden an den Staatshaushalt rückerstattet). Andererseits gilt, dass wenn die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags das Steueraufkommen übersteigen, die Differenz mit Beiträgen aus dem Staatshaushalt vervollständigt wird. Die Erzielung eines höheren oder geringeren Steueraufkommens wirkt sich daher nicht auf die vorgesehenen Beträge aus. Falls die Einnahmen aus den neuen Steuerquellen nicht ausreichend sein sollten, um das durch den Wegfall der Werbung entstandene Finanzierungsdefizit zu decken, würden die notwendigen Mittel gemäß Artikel 33 des Gesetzes 17/2006 aus dem Staatshaushalt geleistet. Überschüssige Einnahmen würden dem Staatshaushalt zugewiesen. Daher hängt die geplante Gesamtfinanzierung von RTVE zur Erfüllung ihres öffentlichen Auftrags nicht von der Höhe des spezifischen Steueraufkommens ab, sondern stammt auf jeden Fall aus dem Staatshaushalt.
(65)
Der Umstand, dass der Zusammenhang zwischen den Steuern und dem Zweck, zu dem diese eingeführt werden, in den Gesetzgebungsmotiven und im Gesetz selbst genannt wird, ändert an dieser Schlussfolgerung nichts. Bei der Abfassung des Gesetzestextes („zum Zwecke der Finanzierung der Corporación RTVE“) wird die Qualität des Zusammenhangs zwischen den Steuern und der Beihilfe nicht festgelegt.
(66)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die drei unter Randnummer 14 beschriebenen steuerlichen Maßnahmen keinen Bestandteil der Beihilfe ausmachen. Daher ist ihre Rechtmäßigkeit für die Beurteilung der Vereinbarkeit der Beihilfe zugunsten von RTVE nicht relevant. Ebenso wenig relevant für die Beurteilung der staatlichen Beihilfe sind die Stellungnahmen der Beteiligten im Hinblick auf deren Rechtmäßigkeit. Daher hat das gegenwärtig laufende Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Steuer auf elektronische Kommunikationen wegen möglicher Verletzung des Artikels 12 der Richtlinie 2002/20/EG (Genehmigungsrichtlinie) keine Auswirkungen auf diesen Beschluss.
(67)
Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit der Kompensation, damit sie nicht mehr als die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE abdeckt, sieht das neue Gesetz vor, dass sämtliche Einnahmen, welche die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags zuzüglich einer Rücklage in Höhe von 10 % übersteigen, an den spanischen Staatshaushalt rückzuerstatten sind. Für einen maximalen Zeitraum von vier Jahren kann ein Überschuss in Höhe von 10 % als Rücklagenfonds unterhalten werden, um etwaige unzureichende Kompensationen in vorhergehenden Geschäftsjahren oder außergewöhnliche Kosten abzudecken. Dieser Mechanismus zur Vermeidung einer unzulässigen Überkompensation steht in Einklang mit der Einzelfallprüfung der Kommission (29).
(68)
Im Interesse der Verhältnismäßigkeit der Beihilfe müssen die Mitgliedstaaten außerdem einen geeigneten Mechanismus implementieren, der die Durchführung einer regelmäßigen und wirksamen Kontrolle im Hinblick auf die Verwendung der öffentlichen Mittel zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags (30) ermöglicht, und der sicherstellt, dass die Finanzierung, die vom Staat jedes Jahr geleistet wird, die Nettokosten zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags nicht übersteigt (31). Spanien unterhält ein externes Kontrollsystem, das mit dem Gesetz 17/2006 eingeführt wurde. Dieses vorstehend beschriebene System wurde mit Entscheidung E8/2005 von der Kommission anerkannt. Es ermöglicht unter anderem die Bestimmung der Nettokosten für die Erbringung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkdienstleistungen.
(69)
Da sich der Wegfall der Werbung jedoch auf die Kosten der Rundfunkeinrichtung auswirken könnte, indem erreicht wird, dass die Programmgestaltung in geringerem Umfang von kommerziellen Erwägungen abhängig ist, setzte die Kommission mit ihrer Entscheidung Spanien und anderen Beteiligten eine Frist zur Abgabe einer Stellungnahme zu dem Finanzierungsmechanismus, mit dem die Möglichkeit ausgeschlossen werden soll, dass eine Überkompensation erfolgt.
(70)
Die Beteiligten zeigten sich über die Wahrscheinlichkeit, dass RTVE eine Überkompensation erhalten könne, besorgt. Das für RTVE eingeplante Budget in Höhe von 1,2 Mrd. EUR pro Jahr basiere nicht auf einer angemessenen Berechnung der Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags. Es werde nicht zwischen kommerziellen Tätigkeiten und der Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags unterschieden und es werde nicht berücksichtigt, dass durch den Wegfall der Werbung die Kosten reduziert würden, da die Programme keine große Zuschauerschaft mehr gewinnen müssten und damit mit weniger Mitteln produziert werden könnten. Außerdem würde die Gesamtkompensation für den Verlust der Werbeeinnahmen unter Zugrundelegung der vorhergehenden Geschäftsjahre berechnet, als die Wirtschaftskrise zu einem Rückgang der kommerziellen Einnahmen für das Jahr 2010 und damit zu einem Rückgang der Gesamteinnahmen von RTVE führte. Es sei nicht sachgerecht, dass RTVE mit der Abschaffung der Doppelfinanzierung unabhängig von den variablen kommerziellen Einnahmen garantierte Einnahmen erhalte. Sie legten auch ihre Bedenken im Hinblick auf die Haushaltskontrolle dar.
(71)
Spanien zeigte jedoch auf, dass der geplante Haushalt auch weiterhin mit den in den Vorjahren veranschlagten jährlichen Kosten in Einklang stehe und dass es keinen Grund für die Annahme gebe, dass mit der bloßen Abschaffung der Werbung eine beträchtliche Senkung der Kosten erreicht werden könnte, weder gegenwärtig noch in naher Zukunft. RTVE müsse auch weiterhin eine große Zuschauerschaft gewinnen und der Wegfall der Werbespots mache die Finanzierung und Ausstrahlung zusätzlicher Produktionen erforderlich. Im Vergleich mit den Zahlen der vorhergehenden Geschäftsjahre (2007: 1 177 Mrd. EUR; 2008: 1 222 Mrd. EUR; 2009: 1 146 Mrd. EUR) und unter Berücksichtigung der zusätzlichen Kosten (in Höhe von 104 Mio. EUR) für die Produktionen zur Ausfüllung der Sendezeit, die zuvor für Werbung reserviert war, und der übrigen kommerziellen Einnahmen (die schätzungsweise kaum 25 Mio. EUR ausmachen) erscheint ein Deckelbetrag in Höhe von 1,2 Mrd. EUR für die haushaltsmäßig eingeplanten Kosten angemessen und stellt den Betrag für die jährlichen Haushaltskosten dar, der sich als Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags bei vernünftiger Betrachtungsweise als angemessen erweist. Außerdem schließe das Nettokostendeckungsprinzips bei Anwendung auf eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt notwendigerweise deren Schutz gegenüber Einnahmeschwankungen auf dem Werbemarkt ein.
(72)
Was die Haushaltskontrolle betrifft, hat Spanien auf die bestehenden Kontrollmechanismen verwiesen, die bereits kraft des Gesetzes 17/2006 implementiert und vorstehend unter der Randnummer 38 beschrieben wurden. Damit die staatliche Beihilfe die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags nicht übersteigt, unterliegt der Haushalt gemäß Artikel 37 dieses Gesetzes einer wirksamen Nachkontrolle (ex post), welche eine interne Kontrolle, die Kontrolle durch das staatliche Kontrollorgan IGAE (Intervención General de la Administración del Estado) und eine externe Kontrolle durch ein spezialisiertes Privatunternehmen umfasst. Außerdem überwachen gemäß Artikel 39 und 40 des Gesetzes 17/2006 das Parlament und die Rundfunkregulierungsbehörde die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE und deren jährliche Buchführung. Schließlich unterliege RTVE der Kontrolle durch den spanischen Rechnungshof. Die Stellungnahmen der Beteiligten bieten keinen Anlass zu der Annahme, dass dieses System nicht angemessen angewendet würde.
(73)
Die Kommission ist der Ansicht, dass keine Indizien dahingehend vorliegen, dass die geschätzte jährliche Kompensation für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags durch RTVE die angemessenen vorgesehenen Kosten übersteigen würde oder dass die Kompensation letztendlich die Nettokosten für die Erfüllung des öffentlichen Auftrags übersteigen würde.
(74)
In ihrem Beschluss zur Verfahrenseinleitung fragte die Kommission die spanischen Behörden, ob sie über ein angemessenes Verfahren verfüge, mit dem ex ante beurteilt werden könne, ob die neuen audiovisuellen Dienste der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE die materiellen Voraussetzungen des Amsterdamer Protokolls erfüllen (die so genannte Vorabkontrolle) (32). Die von den spanischen Behörden bis dato übermittelten Informationen erlaubten es der Kommission nicht, zu überprüfen, ob Spanien bereits über einen solchen Mechanismus verfügt. Die Kommission teilt die Ansicht der spanischen Behörden insofern, als dieser Aspekt der Finanzierung von RTVE bereits Gegenstand der Entscheidungen aus 2005 und 2007 war, welche sich auf das gesamte System zur Finanzierung von RTVE bezogen. Die Kommission ist ebenfalls der Auffassung, dass durch die Einführung der neuen steuerlichen Lasten, die Anlass zur Einleitung des vorliegenden Verfahrens gaben, das System nicht beeinflusst worden ist.
(75)
Entsprechend den von Spanien übermittelten Informationen sieht Artikel 41 Absatz 3 des Gesetzes 7/2010 (33) jedoch ein solches Verfahren vor und betraut den „Consejo Estatal de Medios Audiovisuales“ (die unabhängige spanische Behörde zur Kontrolle und Regulierung des öffentlichen Rundfunks) mit dieser Vorabkontrolle. Diese besteht aus der öffentlichen Anhörung der betroffenen Parteien, der Veröffentlichung der entsprechenden Ergebnisse und der Beurteilung der globalen Wirkungen jedes neuen Dienstes auf dem Markt. Das Gesetz enthält jedoch keine Definition dessen, was unter einem „neuen Dienst von Bedeutung“ zu verstehen ist. Die Mitgliedstaaten haben die entsprechenden Voraussetzungen festzulegen (34). Spanien wies jedoch darauf hin, dass noch vor dem 1. November 2010 die Unterzeichnung eines Programmvertrages mit RTVE geplant sei, der eine solche Definition enthalte. Nach dem Entwurf zum Programmvertrag gilt als „neuer Dienst von Bedeutung“ ein „neues Angebot, das sich von den bereits bestehenden Angeboten deutlich unterscheidet, welche als Referenzproduktmarkt klassifizierbar sind, und das marktrelevante Wirkungen entfalten kann, insbesondere im Hinblick auf seine Auswirkungen auf die Nachfrage“.
(76)
Daher hat Spanien seine Pflicht zur Einführung einer Vorabkontrolle (ex ante) erfüllt und die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass noch vor dem 1. November 2010 die Einführung einer verbindlichen Definition des Begriffes „neuer Dienst von Bedeutung“ geplant ist. Die Kommission weist außerdem darauf hin, dass dieser Mechanismus nicht vor 2010 implementiert wurde.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(77)
Die Kommission muss davon ausgehen, dass Spanien die Reform zur Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE aufgrund der Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in unrechtmäßiger Weise angewendet hat. Die Kommission muss jedoch zu dem Schluss kommen, dass es zwischen dem Zweck der erhobenen Steuern und der Finanzierung der Beihilfe zugunsten von RTVE keinen zwingenden Zusammenhang gibt und dass diese Steuern die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Vertrag nicht beeinträchtigen. Zudem gibt es in Spanien Schutzvorkehrungen, die einer etwaigen Überkompensation zugunsten von RTVE vorbeugen. Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass Spanien im Hinblick auf die Einführung neuer Dienste von Bedeutung im Rahmen der Erfüllung des öffentlichen Auftrags ein Verfahren zur Vorabkontrolle implementiert hat. Daher ist die Beihilfe zugunsten der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt RTVE weiterhin mit dem Vertrag vereinbar -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt „Corporación de Radio y Televisión Española“ (RTVE), welche von Spanien kraft des Gesetzes 8/2009 über die Finanzierung von RTVE geändert wurde, ist gemäß Artikel 106 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 20. Juli 2010