РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка SA.14588 (C 20/09), приведена в действие от Белгия в полза на De Post - La Poste (понастоящем „bpost“)
(нотифицирано под номер C(2012) 178)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/321/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
1.1. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТ 2003 Г., АНУЛИРАНО ОТ ПЪРВОИНСТАНЦИОННИЯ СЪД
(1)
На 3 декември 2002 г. белгийските власти уведомиха (3) Комисията за увеличение на капитала на белгийския пощенски оператор De Post - La Poste (наричан по-долу „DPLP“, понастоящем „bpost (4)“). След предварително разследване Комисията реши на 23 юли 2003 г. (5) да не повдига възражения относно мярката, за която е подадено уведомление. В решението си Комисията установи, че капиталовите инжекции, както и другите мерки в полза на DPLP, установени при предварителното разследване, не са довели до свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от предприятието при изпълнението на задачите му за обществена услуга от 1992 до 2002 г.
(2)
На 27 ноември 2003 г. решението на Комисията е обжалвано пред Първоинстанционния съд от Deutsche Post AG и неговото белгийско дъщерно предприятие DHL International (6). На 10 февруари 2009 г. Първоинстанционният съд анулира решението на Комисията, като заключи, че последната е решила да не се повдигат възражения въпреки наличието на сериозни затруднения, които биха довели до започване на официална процедура по разследване.
(3)
През април 2009 г. Белгия подаде жалба (7) (C-148/09) пред Съда на Европейските общности срещу анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. да не повдига възражения.
(4)
На 22 септември 2011 г. Съдът на Европейските общности отхвърли подадената от Белгия жалба, като установи, че Първоинстанционният съд правилно е анулирал решението на Комисията от 2003 г.
1.2. ЖАЛБА ОТНОСНО ПОМОЩТА ЗА РАЗПРОСТРАНЕНИЕ НА ПЕЧАТНИ ИЗДАНИЯ
(5)
През 2005 г. редица белгийски предприятия за разпространение на печатни издания подадоха оплаквания (8) съгласно правилата в областта на антитръстовата политика и държавните помощи срещу схемата за разпространение на печатни издания, съгласувана между белгийските власти и DPLP. Чрез съгласуваната схема на DPLP се възлага задачата за обществена услуга за разпространение на печатни издания в цяла Белгия и се определят тарифите за тази услуга, както и компенсацията, на която има право DPLP при допълнително направени разходи за изпълнението на тази задача. Жалбата се отнася главно до предложените от DPLP тарифи за услугите, по отношение на които тъжителите твърдят, че са толкова ниски, че в действителност изключват всякакво конкурентно намерение.
(6)
По отношение на приложимите към държавните помощи правила службите на Комисията отхвърлиха жалбата, след като предварителното разследване установи липсата на свръхкомпенсация за допълнителни нетни разходи, направени за тази обществена услуга. Независимо от това през май 2009 г. тъжителите оспориха тази предварителна позиция, предоставиха допълнителна информация и поискаха от Комисията да извърши задълбочено разследване.
1.3. ЧЕТВЪРТИ „ДОГОВОР ЗА УПРАВЛЕНИЕ“ (2005-2010 Г.)
(7)
При разглеждането на жалбата във връзка с отпуснатата компенсация за разпространението на печатни издания Комисията разкри, че през 2005 г. Белгия е сключила с DPLP „договор за управление“, за който не е подала уведомление, в който се предвижда изплащане на компенсация за услуги от общ икономически интерес (УОИИ). В резултат на това Комисията започна еx-officio процедура (9) и през април 2007 г. изпрати на Белгия искане за сведения.
(8)
През декември 2007 г. белгийските власти отговориха, че не са считали компенсацията за УОИИ за държавна помощ, тъй като е било изпълнено всяко едно от четирите условия, посочени в решението по делото Altmark (10). По-късно те изпратиха информация относно четвъртия договор за управление, и по-специално за системата за аналитично счетоводство, използвана за изчисляване на изплащаната от държавата компенсация.
(9)
Впоследствие посочените в еx-officio процедурата мерки и оплакванията бяха включени в официалната процедура по разследване C20/2009, започната на 23 юли 2009 г.
1.4. РЕШЕНИЕ ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(10)
Като взе предвид анулирането от Първоинстанционния съд на решението на Комисията от 23 юли 2003 г. и след като разгледа предоставените от белгийските власти сведения относно разглежданите мерки, на 13 юли 2009 г. Комисията реши да започне предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС (11) официална процедура по разследване.
(11)
Решението на Комисията за започване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
1.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(12)
Белгийските власти представиха своето мнение на 13 август 2009 г. и го допълниха на 10 септември 2009 г., 12 октомври 2009 г., 23 април 2010 г., 26 април 2010 г., 19 октомври 2010 г., 19 ноември 2010 г., 21 декември 2010 г., 18 януари 2011 г., 17 февруари 2011 г., 2 март 2011 г., 29 март 2011 г., 11 април 2011 г., 10 май 2011 г., 27 май 2011 г., 14 юни 2011 г., 10 август 2011 г., 26 август 2011 г., 7 октомври 2011 г., 14 декември 2011 г., 19 декември 2011 г., 20 декември 2011 г. и 26 декември 2011 г. Те посочиха, че на 22 април 2009 г. са подали жалба срещу решението на Общия съд от 10 февруари 2009 г. и предоставиха уточнения относно компенсацията за обществени услуги и други ad hoc мерки в полза на DPLP.
1.6. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ЗАПОЧВАНЕ НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ И МНЕНИЯ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(13)
Deutsche Post AG и DHL International N.V./S.A. представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (Фламандска федерация на разпространителите на печатни издания, наричана по-долу „VFP“) и Prodipresse („Съюз на разпространителите на печатни издания“) представиха мненията си на 28 август 2009 г.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (наричан по-долу „BD“, конкурент на DPLP на пазара на разпространението на печатни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
(16)
Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Белгийска асоциация на издателите на ежедневни издания) представи мнението си на 28 август 2009 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. ПРАВЕН СТАТУТ И ДЕЙНОСТИ НА DPLP
(17)
Белгийските пощи са държавно предприятие („Régie des postes“) до 1992 г., когато са регистрирани като отделно юридическо лице („самостоятелно публично предприятие“). През 2000 г. техният правен статут е променен на „публичноправно акционерно дружество“.
(18)
През 2010 г. DPLP реализира приходи от дейността в размер на 2 318 млн. евро и печалба от дейността в размер на 319 млн. евро. В края на 2010 г. персоналът му наброява 33 616 души. За сравнение, през 2002 г. този брой е 42 000 души. Разходите за персонала представляват 65 % от общите оперативни разходи.
(19)
Частният инвеститор CVC Capital Partners притежава миноритарно дялово участие от 50 % без един дял. Белгийската държава е мажоритарен акционер.
2.2. ОБОБЩЕНИЕ НА РАЗГЛЕЖДАНИТЕ ДЪРЖАВНИ МЕРКИ
2.2.1. Задачи за обществена услуга през периода 1992-2010 г.
(20)
В съответствие със Закона за пощите (12) и четири последователни договора за управление през целия период, обхванат от разследването, т.е. от 1992 до 2010 г., на DPLP са възложени задачи за обществена услуга.
2.2.1.1. Задължения за обществена услуга, определени в договорите за управление
(21)
В договорите за управление се съдържат правилата и редът и условията за изпълнение на предприетите от DPLP задачи в рамките на извършването на дейностите му от обществен интерес и се определя финансовата намеса от страна на белгийската държава.
(22)
От създаването му през 1992 г. DPLP е подписало с белгийската държава четири договора за управление, които обхващат следните периоди (13):
1.
първи договор: 14.9.1992 г.-31.12.1996 г.;
2.
втори договор: 1.1.1997 г.-23.9.2002 г.;
3.
трети договор: 24.9.2002 г.-23.9.2005 г.;
4.
четвърти договор: 24.9.2005 г.-23.9.2010 г.; удължен договор до сключването на новия договор.
(23)
В договорите за управление се определя списъкът на задачите за обществена услуга. Предвидените от Белгия задачи за обществена услуга в действащия договор за управление са следните (14):
Пощенски услуги
i)
Универсална пощенска услуга
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
vii)
Международни пощенски услуги
viii)
Международни колетни пратки
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
x)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи за лица с увреждания
xii)
Изплащане на възнаграждения за участие в изборите
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xvii)
Предоставяне на подходяща информация на обществеността
xviii)
Отпечатване и доставка на електронна поща
xix)
Услуги за сертифициране на съобщения
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
xxii)
Сътрудничество при разпространението на пакети с бюлетини за гласуване.
2.2.2. Държавни мерки, обхванати от разследването
(24)
От 1992 до 2010 г. DPLP получава държавна подкрепа под формата на различни мерки:
1.
поемане на разходите за пенсии: след реформирането през 1997 г. на пенсионната система държавата освободи DPLP от нейните натрупани пенсионни задължения в размер на 3,8 млрд. евро;
2.
годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга (15) общо в размер на 5,2 млрд. евро за периода 1992-2010 г.;
3.
капиталови инжекции: два пъти през 1997 г. (62 млн. евро), един път през 2003 г. (297,5 млн. евро) и един път през 2006 г. (40 млн. евро);
4.
данъчни облекчения: освобождаване от корпоративен данък, от данък сгради и други косвени и местни данъци;
5.
прехвърляне на недвижими имоти: през 1992 г. 63 недвижими имота на стойност 112,2 млн. евро са прехвърлени на DPLP;
6.
предоставяне през 2004 г. на държавна гаранция за заем в размер на 100 млн. евро срещу премия от 0,25 %.
2.2.2.1. Поемане на разходите за пенсии
(25)
През 1992 г. Régie des postes (държавно предприятие на пощите) е преобразувано в самостоятелно публично предприятие (СПП), наречено „De Post-La Poste“. В качеството си на законен приемник на Régie des postes DPLP поема активите и персонала ѝ. Тази промяна бележи важна стъпка по отношение на модела на предприятието:
1.
за разлика от Régie des postes, управлявано от и под ръководството на компетентния министър, DPLP вече се управлява от управителен съвет и управителен комитет, като правителството запазва само надзорни правомощия в съответствие със законодателството и договора за управление (16);
2.
по принцип DPLP носи отговорност за финансовия си баланс, докато годишният бюджет на Régie des postes дотогава се е определял от компетентния министър, който го е представял за одобрение от Парламента като приложение към бюджета на собственото му министерство.
(26)
Така през 1992 г. DPLP поема 43 747 държавни служители, както и правната им защита по отношение на сигурността относно работните места, пенсионирането и възнагражденията (член 33 от закона от 21 март 1991 г.).
(27)
През 2008 г. DPLP все още работят около 23 500 щатни служители (чийто статут е подобен на този на държавните служители), които съставляват близо две трети от персонала му, както е посочено по-долу.
Таблица 1
Схеми на наемане в DPLP
(28)
Между 1972 и 1996 г. пенсиите са се изплащали съгласно схема на разпределение, по която DPLP възстановява на държавата сумата на платените от последната пенсии на вече пенсионираните държавни служители (17) за натрупалите се техни пенсионни права от 1972 г. - годината, през която белгийското предприятие La Poste се преобразува в отделна счетоводно образувание в държавата (Régie des postes).
(29)
До пенсионната реформа през 1997 г. промяна в системата за финансиране на пенсиите не е извършена. Тази реформа се изразява в приравняване на пенсионната система от първи стълб, приложима към щатния персонал на DPLP, с тази от частния сектор: от 1997 г. DLPL трябва да плаща на ONSS (Националната социалноосигурителна служба) пенсионна вноска, възлизаща на 8,86 % от заплатите.
(30)
Заедно с това държавата приема да поеме натрупаните от DPLP пенсионни разходи, които са възлизали на 3,8 млрд. евро.
2.2.2.2. Годишна компенсация за разходите за изпълнение на задълженията за обществена услуга
(31)
Във всеки договор се е предвиждало изплащането на годишна компенсация от държавата с цел изпълнение на задачите за обществена услуга, определени в посочения договор.
(32)
В първите три договора компенсацията се е определяла според действителната разлика между разходите и приходите от задачите за обществена услуга. В четвъртия договор за управление се предвижда плащането на фиксирана компенсация, изчислена на базата на очакваната разлика между направените от DPLP разходи и получените приходи от потребителите на обществените услуги, за която компенсация все пак има праг, посочен в договорите за управление (18).
(33)
Обществените услуги, за които DPLP в съответствие с действащия понастоящем договор за управление (19) има право да получава компенсация от държавата, са следните:
Пощенски услуги
ii)
Разпространение на ежедневни издания
iii)
Разпространение на периодични издания
iv)
Разпространение на изборни материали
v)
Специални тарифи за организациите с нестопанска цел
vi)
Изпращане по пощата на писма, освободени от пощенски такси (кралска кореспонденция и други специални кореспонденции)
Финансови услуги
ix)
Получаване на депозити в брой по разплащателна пощенска сметка
х)
Пощенски записи
xi)
Плащане на домашен адрес на пенсии за осигурителен стаж и възраст и наследствени пенсии, както и на помощи на лица с увреждания
xiii)
Осчетоводяване на средства и документи от пътни глоби
xiv)
Услуги, свързани с разрешителни за риболов
Продажба на пощенски марки
xv)
Продажба на пощенски марки
Други обществени услуги
xvi)
Социална роля на пощенския раздавач
xx)
Услуги, извършвани за държавните счетоводни отчети
xxi)
Продажба на държавни таксови марки и събиране на глоби
(34)
Следва да се отбележи, че универсалната пощенска услуга не може да дава право на компенсация съгласно трите последни договора за управление (20). Въпреки че разпространението на печатни издания като цяло да може да се впише в рамките на универсалната услуга съгласно Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 г. относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (21), конкретните задачи (разпространение на ежедневни и периодични издания), които трябва да дават право на компенсация съгласно договорите за управление, са определени от белгийските власти според критериите, които ги различават от универсалната пощенска услуга. Тези критерии са: 1) целите на задачата, които са извън целите на универсалната услуга, 2) конкретните условия, изложени в посочените договори, и 3) конкретните разпоредби в областта на тарифирането, които се различават от приложимите към тарифирането на универсалната услуга.
(35)
Цели на задачата: белгийските власти считат за особено важно да се осигури широко разпространение на печатните издания на цялата територия на Белгия, за да се повишат равнището на информираност и многообразието на мненията, както и да се насърчи участието на обществеността в политическия дебат.
(36)
В договора се определят конкретни условия за извършване: конкретната услуга за разпространение на печатни издания, възложена DPLP, която дава право на компенсация, надхвърля услугата за традиционното разпространение, включено в универсалната услуга. Тя подлежи на редица строги условия по отношение на качеството и резултатите, които се отнасят до часа на разпространението (например разпространение преди 7,30 ч.), честотата, възможностите за разпространение от страна на издателите, предоставената на издателите гъвкавост по отношение на обема, както и непрекъснатостта на услугата (включително строго определение на случаите на форсмажорни обстоятелства).
(37)
Специално тарифиране: тарифите за задачата за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са определени чрез тристранни преговори (белгийската държава/DPLP/секторът на печатни издания) и не е необходимо да бъдат одобрявани от регулаторния орган - за разлика от тарифите за универсалната пощенска услуга. Докато тарифите за универсалната пощенска услуга зависят от разходите, тарифите за конкретната задача за разпространение на печатни издания, която дава право на компенсация, са значително по-високи, така че да могат да бъдат постигнати целите на тази услуга.
(38)
За посочените в съображение 33 обществени услуги може да се получава компенсация за обществена услуга. Действително изплатените компенсации за обществени услуги за всяка финансова година са следните:
Първи договор за управление
Година
Сума (в евро)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996 г.
314 205 000
Втори договор за управление
Година
Сума (в евро)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Трети договор за управление
Година
Сума (в евро)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Четвърти договор за управление
Година
Сума (в евро)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Капиталови инжекции
(39)
Капиталови инжекции през 1997 г.: DPLP е получило две капиталови инжекции, за които не е подадено уведомление, в размер на 62 млн. евро. Впоследствие белгийските власти все пак посочват, че на практика тези средства са били отложени компенсации за обществени услуги, които не са били своевременно изплатени на DPLP.
(40)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са предоставили капиталова инжекция в полза на DPLP в размер на 297,5 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена при условия, приемливи за частен инвеститор, действащ в обичайни условия на пазарна икономика; в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, това не представлява държавна помощ.
(41)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са предоставили нова капиталова инжекция в размер на 40 млн. евро. Според тях капиталовата инжекция е предоставена в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика при същите условия, при които частните инвеститори са направили своите инвестиции (принципът pari passu).
2.2.2.4. Данъчни облекчения
(42)
До 31 декември 2005 г. DPLP е освободено от корпоративен данък.
(43)
През обхванатия от разследването период предприятието е било освободено от данък сгради, използвани при изпълнението на обществените услуги, което представлява предимство между […] (23) и […] EUR годишно. Ако този данък е бил плащан, разходите за продуктите (обществената услуга и търговските продукти), за които са се ползвали тези сгради, пропорционално биха били по-големи.
(44)
DPLP е освободено и от други косвени и местни данъци. Белгийските власти не са в състояние да представят точна оценка на това предимство, но посочват, че тази мярка влиза в приложното поле на правилата de minimis.
(45)
Данъчните облекчения предхождат влизането в сила на Договора за ЕО през 1958 г. и продължават да се прилагат без голяма промяна. Докато освобождаването от корпоративен данък е преустановено на 31 декември 2005 г., другите две мерки все още са в сила.
2.2.2.5. Прехвърляне на недвижими имоти
(46)
През 1992 г. белгийската държава прехвърля 63 сгради, без насрещна престация, на DPLP (24). Тези сгради вече са били ползвани от последното, макар че юридически те са били собственост на държавата. Общата стойност на тези сгради е била оценена на 112,2 млн. евро (25). Тези сгради са различни от първоначалните активи, към които се добавят, които са били разделени от сградите, собственост на държавата, когато La Poste е преобразувана в отделно държавно предприятие („la Régie des postes“) през 1971 г. La Régie des postes тогава вече е притежавало по закон активите, включени в баланса му. В замяна на това се е предполагало, че тези допълнителни сгради, прехвърлени през 1992 г., ще компенсират тежестта на пенсиите, която продължавала да пада върху DPLP, когато статутът му от предприятие е променен на самостоятелно публично предприятие.
(47)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е било нищо повече от вътрешна реорганизация на имотите, собственост на държавата, без да представлява предимство. Според тях тези недвижими имоти вече са били използвани от белгийското предприятие La Poste, преди то да бъде преобразувано в DPLP през 1992 г. (и следователно са били използвани от La Régie des postes).
2.2.2.6. Държавна гаранция
(48)
На DPLP е дадена възможност да поиска публична гаранция за заемите си срещу премия от 0,25 %.
(49)
През посочения в разследването период тази гаранция е използвана само един път за заем от 100 млн. евро, сключен с Европейската инвестиционна банка (ЕИБ). Подписаното между DPLP и ЕИБ споразумение на 22 декември 2004 г. е дало възможност на DPLP да използва кредитното улеснение от ЕИБ до 10 юни 2008 г. Чрез това улеснение на 8 ноември 2007 г. DPLP е поискало сума от 100 млн. евро, която реално получава на 5 декември 2007 г. DPLP се задължава да възстанови заема на 11 равни годишни транша, възлизащи на около 9,09 млн. евро. Първият транш трябва да бъде изплатен на 5 декември 2012 г., а последният - на 5 декември 2022 г. Лихвите се плащат на тримесечие (5 декември, 5 март, 5 юни, 5 септември). Лихвеният процент е определен въз основа на тримесечния EURIBOR, намален с 37 базови пункта.
3. ОПИСАНИЕ НА ПРИЧИНИТЕ, ДОВЕЛИ ДО ЗАПОЧВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ ПРЕЗ 2009 Г.
(50)
Като се основава на решението по делото Altmark (26), Комисията счете, че компенсациите за обществени услуги, плащани от 1992 г. насам, както и данъчните облекчения, капиталовите инжекции, държавната гаранция и прехвърлянето на горепосочените недвижими имоти, е възможно да представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(51)
Държавните помощи, които се състоят от компенсации за разходите, свързани със задължения за универсална услуга, могат да бъдат обявени за съвместими с член 106, параграф 2 от ДФЕС, ако са необходими за изпълнението на тези услуги и не засягат развитието на търговията до степен, която противоречи на интересите на Европейския съюз.
(52)
В решението за започване на официална процедура по разследване от 2009 г. Комисията изрази съмнения относно необходимостта и пропорционалността на предоставените на DPLP мерки за помощ за целите на изпълнението на задачите му за обществена услуга.
(53)
По отношение на изчисляването на свръхкомпенсацията съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС Комисията счете, че всички приходи и разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, са взети под внимание с оглед да се гарантира отсъствието на свръхкомпенсация за задачите за обществена услуга. За целите на изчислението следва да се провери стабилността на счетоводния метод, приложен за определянето на разходите за услугите от общ икономически интерес, както и да се отчетат всички нетни разходи за обществените услуги и допълнителните помощи, отпуснати под каквато и да било форма.
(54)
Що се отнася до финансирането на пенсиите на държавните служители от държавата, Комисията разгледа до каква степен фактът, че DPLP е освободено от пенсионни задължения, го поставя в сравнимо положение с това на неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски.
(55)
В съответствие с приложения от Комисията подход в решението ѝ за публичното финансиране на разходите за пенсии на държавните служители, които работят за френското предприятие La Poste (27), следва да се провери дали тази мярка е съвместима с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и в този смисъл да се определи до каква степен разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP след като е било освободено от тези задължения, са сравними с разходите на неговите конкуренти.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЕ НА VFP И НА PRODIPRESSE
(56)
На 28 август 2009 г. VFP и Prodipresse представиха мнението си относно системата за разпространение на печатни издания, прилагана от DPLP.
(57)
В по-рано подадената от тях жалба VFP и Prodipresse подчертават нарушенията на конкуренцията в резултат на прилаганите от DPLP ниски тарифи за разпространението на печатни издания, с което се възпрепятства всякаква конкуренция от страна на останалите оператори на пазара.
(58)
Те посочват, че цените на DPLP са били определени по време на тристранни преговори между DPLP, издателите и държавата. Според VFP и Prodipresse понесените от DPLP загуби поради тези ниски цени на пазара са компенсирани от държавата чрез компенсацията за УОИИ. Ако DPLP получава пряко тази помощ, издателите на ежедневни издания също биха се ползвали косвено от нея.
(59)
VFP и Prodipresse считат, че DPLP би могло да получи свръхкомпенсация за системата за разпространение на печатни издания, която би използвало за финансиране на останалите си дейности.
4.2. МНЕНИЕ НА ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
На 28 август 2009 г. Association belge des éditeurs des journaux (Белгийската асоциация на издателите на вестници) представи своето мнение. По този повод тя подчерта колко е важно за демокрацията и равенството да е налице ефективна система за разпространение на ежедневни издания на цялата територия на Белгия при еднакви и разумни цени, така че абонатите да могат да получават ежедневниците си рано сутрин.
4.3. МНЕНИЕ НА DEUTSCHE POST AG И DHL INTERNATIONAL
(61)
На 28 август 2009 г. Deutsche Post AG и DHL International представиха своето мнение. Те подчертаха необходимостта да се разгледа поемането на пенсионните задължения на DPLP, и по-специално да се гарантира съответствието на тази мярка с предходната практика, да се контролира съответствието на капиталовите инжекции с пазара, да се провери съответствието на разпределението на разходите с решението по дело Chronopost и накрая да се разгледа прехвърлянето на недвижими имоти.
4.4. МНЕНИЕ НА BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
На 28 август 2009 г. Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA („BD“), което е част от групата TNT, представи своето мнение. BD е конкурент на DPLP, и по-конкретно на дъщерното му предприятие Deltamedia, което се занимава с разпространението на печатни издания, на пазара на разпространението на ежедневни и периодични издания. В по-рано подадената жалба BD подчерта, че DPLP прилага цени, по-ниски от разходите му за разпространението на ежедневни издания. Според BD понесените от DPLP загуби са били финансирани чрез държавни субсидии. Ниските цени биха затруднили всякаква конкуренция по отношение на DPLP.
(63)
Според BD DPLP е нарушило Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (28), както и член 7 от Директива 96/67/ЕО. BD също така изрази съмнения дали не е налице помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС, както и дали компенсацията за разходите, свързани с УОИИ, е съвместима съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(64)
BD постави въпроса дали разпространението на ежедневни издания би могло да се определи като УОИИ, като се има предвид, че в повечето държави членки тази дейност е отворена за конкуренцията, без намеса от страна на пощенския оператор.
(65)
BD също така постави въпроса дали една субсидия, запазена изключително за пощенския оператор, е най-подходящото средство за подкрепа на разпространението на ежедневни издания в противовес на предоставена на издателите помощ, които тогава биха могли да предоставят услугите си за разпространение на свободния пазар и това би позволило на различни доставчици да се конкурират.
(66)
BD изрази съмнения относно необходимостта от разходите и дори дали възложената на DPLP задача за разпространение на ежедневни издания е трябвало да бъде одобрена. Според BD разходите на DPLP са много по-високи от разходите на другите оператори, което повишава равнището на необходимите субсидии. В този смисъл субсидиите не са били нито пропорционални, нито обосновани.
(67)
Накрая BD счита, че поетите от държавата разходи на DPLP може да включват инвестиционни разходи, които не биха били необходими за целите на изпълнението на УОИИ, като се има предвид, че DPLP може да е използвало създадената инфраструктура за други услуги. Рекламните кампании за търговските продукти също може да са били финансирани чрез държавна субсидия.
5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ
5.1. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
(68)
Белгийските власти са на мнение, че в съответствие с подхода, следван в решението по делото Combus (29), поемането на пенсионните задължения не е държавна помощ, като се има предвид, че това облекчава белгийското предприятие La Poste от необичайна тежест, а не от тежест, която по принцип е част от бюджета на едно предприятие.
(69)
Те считат, че тази необичайна тежест произтича от по-високите разходи за заплати на щатния персонал, както и от липсата на оперативна гъвкавост, което пречи на DPLP да намалява колкото би желало броя на държавните служители сред своя персонал.
(70)
Белгийските власти определят три причини за недостатъчната гъвкавост:
1.
сигурността относно работните места на държавните служители;
2.
липсата на вътрешна мобилност;
3.
липсата на достъп до принудителен временен отпуск.
(71)
Сигурност относно работните места на държавните служители: DPLP изтъква, че щатният персонал на предприятието de facto е назначен за неопределен срок. DPLP не може да прекрати договорите на щатния си персонал освен при сериозна причина или повтарящи се лоши резултати. Дори и тогава процедурата за съкращения подлежи на особено тежки изисквания.
(72)
Освен това Държавният съвет (белгийска административна юрисдикция, компетентна за щатния персонал, докато договорно наетият персонал е в компетенцията на трудовите съдилища) е показал склонност да благоприятства щатния персонал, като определя строг стандарт за целите на установяването на „валиден мотив“. Ето защо DPLP не е в състояние да съкрати щатния си персонал, било то индивидуално или колективно, поради икономически или технически причини.
(73)
Следователно прекратяването на един трудов договор не е средство за управление, което да позволява преструктуриране на състава на персонала в зависимост от действителните оперативни нужди. Също така, невъзможността за уволнения поради икономически причини значително ограничава средствата, с които DPLP разполага за решаването на проблеми като недостатъчна мобилност или по-високи заплати и обезщетения за висшия щатен персонал от прилаганите на пазара. Освен това щатният персонал няма право да поиска автоматично прехвърляне към публичната администрация и съответно DPLP не може да наложи подобно прехвърляне.
(74)
Това означава, че съкращението на щатния персонал се ограничава главно до доброволни напускания, което се случва рядко, и на напускания поради навършване на пенсионна възраст.
(75)
Липса на вътрешна мобилност: освен неспособността на DPLP да намали щатния персонал в секторите с намалено търсене на услуги, възможностите, с които разполага за преразпределение на щатния си персонал в самата организация според нуждите, подлежат на строги ограничения.
(76)
Елементи като езикова принадлежност, квалификации, осигурителен стаж и функционална класификация водят до това DPLP да е до голяма степен неспособно да преразпределя персонала си, който работи в области с намалени нужди от персонал, например поради намаляването на традиционните пощенски писма, в полза на секторите с недостиг на персонал, пенсионирането на служители или повишено търсене.
(77)
С други думи, поради липсата на гъвкавост на „устава“ DPLP се оказва в голяма степен неспособно да преразпределя щатния си персонал според нуждите си или да компенсира несъответствията между областите на дейност с излишен и тези с недостиг на персонал. Парадоксално е, че за да отговори на нуждите в секторите с недостиг на персонал, DPLP трябва да наема временен или договорна нает персонал, като запазва излишния си щатен персонал в секторите с повече от необходимия персонал.
(78)
Липса на достъп до принудителен временен отпуск: освен това DPLP не може да пуска в принудителен временен отпуск щатния си персонал („икономическа безработица“), както могат да постъпват операторите от частния сектор при намален обем на работа.
(79)
По-високи разходи за заплати: когато през 1992 г. la Régie des postes е преобразувано в самостоятелно публично предприятие и е преименувано на DPLP, щатният персонал е получавал значително по-високи заплати и обезщетения от договорно наетия персонал в частния сектор. От 1992 г. насам автоматичните увеличения на заплатите за осигурителен стаж и силните правомощия за водене на преговори на синдикатите допринасят за запазването на заплатите и придобивките на сравнително високо равнище.
(80)
Освен по-високите заплати и по-големите придобивка, които получават в сравнения с договорно наетия персонал, щатните служители имат право на 4 до 11 дни допълнителен платен отпуск (30), което увеличава разходите на DPLP. Тези елементи, които характеризират щатния персонал, затрудняват управлението от страна DPLP на разходите за единица щатен персонал, които са значително по-високи от разходите за договорно наетите служители в частния сектор.
(81)
След поемането на щатния персонал на la Régie des postes през 1992 г. ръководителите на DPLP признават, че по-високите разходи за заплати и липсата на оперативна гъвкавост са представлявали структурен недостатък, все по-труден за овладяване в хода на либерализацията на пазара на пощенски услуги. Вследствие на това през 1998 г. DPLP спира да наема щатни служители. Доброволното напускане, главно поради пенсиониране, води до съкращение в абсолютна стойност на персонала, който през 2008 г. наброява 23 538 души.
(82)
Съкращението на щатния персонал, което зависи главно от процента на доброволно напускащите служители в пенсионна възраст в контекста на настоящата възрастова структура, е бавен процес и ще продължи по всяка вероятност до 2030 г., т.е. след пълната либерализация на пазара на пощенски услуги, както се вижда от таблицата по-долу.
Таблица 2
Промени в броя на щатните служители на DPLP
(83)
Поради това белгийските власти считат, че щатният персонал на DPLP представлява сериозен недостатък в оперативен план и по отношение на разходите в сравнение с частните оператори и че държавата е облекчила DPLP от необичайна тежест, каквато неговите конкуренти нямат.
(84)
Според белгийските власти мярката не представлява държавна помощ и следваният от Комисията подход в решението за започване на официална процедура по разследване съгласно предишни дела, свързани с пенсионни системи [EDF (31), La Poste (Франция) (32), Royal Маil (33)], следователно не е необходим в случая на DPLP.
(85)
При все това белгийските власти подчертават, че при евентуално прилагане на подобен метод към DPLP ще се стигне до заключението, че частта от разходите за социално осигуряване, плащана от DPLP, е равна на тази на неговите конкуренти.
5.2. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГОДИШНАТА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА РАЗХОДИТЕ ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ
(86)
Белгийските власти предоставиха счетоводните данни (34) за DPLP и изложиха прилаганите от предприятието принципи за аналитично счетоводство.
(87)
Най-напред те изтъкват, че годишно изплащаната компенсация за обществени услуги не представлява помощ, доколкото съответства на съдебната практика по делото Altmark.
(88)
След това подчертават, че ако компенсацията за обществена услуга представлява помощ, тя е съвместима, като се има предвид, че не представлява свръхкомпенсация за нетните разходи, направени от DPLP в рамките на изпълнението на задачите му за обществена услуга. Представените от белгийските власти изчисления според тях показват недостатъчна компенсация за понесените от DPLP разходи.
(89)
Накрая белгийските власти посочват, че някои от мерките представляват съществуваща помощ. В този смисъл те препращат към раздела относно съществуващи помощи (съображение 224 и сл.).
5.3. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО КАПИТАЛОВИТЕ ИНЖЕКЦИИ
5.3.1. Капиталова инжекция през 1997 г.
(90)
В писмо, изпратено до Комисията на 12 август 2009 г., белгийските власти посочват, че предоставената през 1997 г. капиталова инжекция на обща стойност 62 млн. евро следва да се счита за отложена компенсация за задължения за обществена услуга.
5.3.2. Капиталови инжекции през 2003 и 2006 г.
(91)
Според белгийските власти и двете увеличения на капитала, извършени през 2003 г. и 2006 г., се основават на стратегически план (35), целта на който е да се подобри конкурентоспособността и рентабилността на предприятието в контекста на постепенната либерализация на пазара на пощенски услуги.
(92)
В този стратегически план са заложени две основни цели:
1.
повишаване на производителността, за да се гарантират конкурентоспособността и рентабилността във все по-либерализирана пазарна среда;
2.
DPLP да се насочи към пазарна логика, като отвори капитала си за частни инвеститори, т.е. да постигне и запази търсените равнища за възвръщаемост, за да може да привлече частни инвеститори и да освободи потенциала на предприятието по отношение на рентабилността.
(93)
Капиталова инжекция през 2003 г.: според белгийските власти увеличението на капитала през 2003 г. е имало за цел да укрепи собствения капитал на DPLP предвид огромните финансови задължения, поети от предприятието за изграждането на четири нови центъра за сортиране и за модернизиране на съществуващ център, както и за оптимизирането на маршрутите за доставяне на пощенски пратки и за автоматизацията.
(94)
Освен това белгийските власти са на мнение, че инжектираните средства също така са покривали разходи за персонала вследствие на съкращението на броя на служителите поради по-ранно пенсиониране, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(95)
Тези мерки разумно са гарантирали по-висока рентабилност през периода 2003-2007 г., като са отговаряли на очакванията на частните инвеститори. В този смисъл белгийската държава, като единствен акционер в DPLP през 2003 г., е била ръководена от перспективи за рентабилност, следвайки логиката на пълно спазване на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, когато тя решава да осъществи капиталова инвестиция.
(96)
На 5 август 2009 г. белгийските власти също така изтъкват, че прогнозите за рентабилност са показвали, че капиталовата инжекция е предоставена при условия, съответстващи на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, като се има предвид, че очакваната производителност е превишавала изискванията на частния инвеститор. Тези прогнози не са били нереалистични, тъй като реално регистрираната рентабилност между 2003 г. и 2008 г. е била значително по-висока от очакваната.
(97)
Белгийските власти уточниха, че капиталовата инжекция през 2003 г. и анулирането през 2005 г. на държавни вземания в сметките на DPLP по никакъв начин не са били свързани. Това анулиране, направено в друг момент, е било обичайна счетоводна операция, като се има предвид, че държавата ясно е посочила, че тези вземания няма да бъдат платени на DPLP. Окончателно анулираните суми в рамките на оздравяването на счетоводния баланс от 2005 г. са се различавали от капиталовата инжекция през 2003 г. и натрупаните загуби в края на 2002 година.
(98)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти подчертават, че тази капиталова инжекция е била в съответствие с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, доколкото е предоставена при условия, равни на прилаганите към частен инвеститор (pari passu), т.е. Post Invest Europe SA, предприятие, което е инвестирало 300 млн. евро. Държавата и частният инвеститор записват нови акции, чрез което новият частен инвеститор получава 50 % от акциите без един дял, а държавата запазва 50 % от акциите плюс един дял (36).
(99)
За да определи цената на новоемитираните акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е определила общата стойност на DPLP между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Белгийските власти признават, че впоследствие постигнатите от DPLP резултати превишават хипотезите към момента на оценката.
(100)
Според белгийските власти прилагането на стратегическия план е довело до превръщането на DPLP в един от най-ефективните оператори в Европа. DPLP е постигнало значителен напредък по отношение на рентабилността, ефективността (37) и качеството, като е запазило разумно равнище на цените за своите клиенти.
5.4. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ДАНЪЧНИТЕ ОБЛЕКЧЕНИЯ
(101)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти допускат, че до 27 декември 2005 г. DPLP не е подлежало на режима на облагане с корпоративен данък, а на данък върху печалбата (т.е. данъчно облагане на юридическите лица). Независимо от това те подчертават, че през периода 2003-2005 г. DPLP не се е възползвало от този данъчен режим: всъщност, ако предприятието е подлежало на облагане с корпоративен данък, то би могло да разсрочи загубите си от минали периоди и не би плащало корпоративен данък през този период.
(102)
Освен това те твърдят, че DPLP е трябвало да плати данък върху печалбата в размер на 2 млн. евро през периода 2003-2005 г.
(103)
От финансовата 2006 година насам DLPL е трябвало да плаща корпоративен данък, без да може да разсрочва загубите си от минали периоди. Белгийските власти оценяват неплатения данъчен кредит към тази дата на 51,87 млн. евро.
(104)
Поради това те заключават, че DPLP не е реализирало нетна печалба от освобождаването от корпоративен данък преди 2006 г.
(105)
Белгийските власти уточняват, че DPLP е освободено от данък сгради за доходите, получени от недвижими имоти, използвани за целите на изпълнението на услуга от обществен интерес.
(106)
Те са оценили полученото от DPLP нетно предимство, което според тях е само малка част от допълнително плащаните разходи предвид задължението му да поддържа пощенска мрежа, която се характеризира със строго определена териториална гъстота - задължение, което не подлежи на никаква друга компенсация.
(107)
Белгийските власти обясняват, че DPLP е освободено от някои косвени и местни данъци. Те подчертават, че тези облекчения имат нетно въздействие de minimis.
5.5. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА НЕДВИЖИМИ ИМОТИ
(108)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти потвърдиха, че известен брой недвижими имоти са прехвърлени на DPLP в момента на преобразуването му в самостоятелно публично предприятие. Тези сгради вече са били използвани от DPLP от 1971 г. насам и са били необходими за изпълнението на задачата му за изпълнение на пощенска услуга.
(109)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на тези недвижими имоти не е предоставило никакво предимство на DPLP, тъй като предприятието вече ги е използвало в рамките на задачата си за обществена услуга. С други думи, според тях не става въпрос за реорганизация на публични активи.
5.6. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО ГАРАНТИРАНЕТО НА ЗАЕМИ ОТ ДЪРЖАВАТА
(110)
В декларацията си от 12 август 2009 г. белгийските власти подчертават, че DPLP не получава автоматично държавна гаранция за заемите си. Ако DPLP трябва да поиска такава гаранция, то следва да получи одобрението на белгийските власти и да плаща на държавната хазна годишна премия в размер на 0,25 %.
(111)
През разглеждания период DPLP е прибягнало един-единствен път до държавна гаранция.
(112)
Белгийските власти считат, че премия в размер на 0,25 % е подходяща предвид финансовото положение на DPLP и малката вероятност гаранцията да не бъде възстановена от страна на DPLP. От друга страна те считат, че при отсъствието на държавна гаранция пазарната лихва за подобен заем би била с до 40 базисни пункта по-висока.
5.7. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО МНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(113)
В декларацията си от 12 октомври 2009 г. белгийските власти подчертават, че единствено декларациите на BD и FVP/Prodipresse съдържат определящи данни. Тези данни се отнасят по-специално до разширеното разпространение на ежедневни и периодични издания.
(114)
Противно на подчертаното от BD, белгийските власти изтъкват, че възлагането на предоставяне на незапазени пощенски услуги (като разпространението на печатни издания) не попада в приложното поле на законодателството на Европейския съюз в областта на обществените поръчки (Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (38)).
(115)
Те твърдят също, че разпространението на ежедневни и периодични издания, което е услуга от общ икономически интерес, не нарушава разпоредбите на Съюза по отношение на либерализацията на пазара на пощенски услуги.
(116)
Белгийските власти също така посочват, че въпросното възлагане не е резултат от произволно решение. Според тях DPLP е единственото предприятие, което може да изпълни условията и задълженията на доставчик на подобен вид услуги.
(117)
Противно на твърденията на BD белгийските власти изтъкват, че през периода 2002-2008 г. DPLP не е получавало свръхкомпенсация за разходите, свързани с извършването на услугата за разпространение на ежедневни и периодични издания.
(118)
Те не споделят становището на FVP/Prodipresse, според което DPLP е „надуло“ своите инвестиции и допълнителните си разходи, свързани с разширяването на националното покритие от 82 % на 100 %. Тъй като тези 18 % засягат главно отдалечени региони, разходите за персонал на DPLP са се увеличили непропорционално и DPLP е трябвало да закупи транспортни средства за дълги разстояния, които се характеризират с високи амортизационни разходи.
(119)
Накрая белгийските власти подчертават, че разходите за рекламната кампания на предприятието не са били взети предвид при изчисляването на компенсацията, получена от държавата за разширеното разпространение на печатни издания.
(120)
BD посочва, че DPLP очевидно не е ефективно от гледна точка на разходите. Белгийските власти оспорват това твърдение, като подчертават, че BD не отчита изцяло големите допълнителни разходи, свързани с разширеното разпространение на печатни издания, както и че пренебрегва големите усилия, полагани от DPLP за управлението на разходите му и повишаването на неговата производителност.
(121)
Според BD, разходите на Deltamedia са по-ниски от разходите на DPLP. Това положение според белгийските власти се дължи на следните фактори:
а)
Deltamedia не предлага национално покритие;
б)
Deltamedia работи с независими разпространители;
в)
предлаганата от Deltamedia услуга е опростена, като се има предвид, че работи само с ограничен брой издатели, обединени в една-единствена група за печатни издания;
г)
издателите доставят ежедневните издания веднага на пунктовете за разпространение.
5.8. МНЕНИЕ НА БЕЛГИЙСКИТЕ ВЛАСТИ ОТНОСНО СЪЩЕСТВУВАЩАТА ПОМОЩ
(122)
В декларацията си от 21 декември 2010 г. белгийските власти посочват, че някои от мерките, обхванати от разследването, представляват съществуващи помощи.
(123)
Първо, белгийските власти подчертават, че данъчните облекчения, от които се е ползвало DPLP, предхождат присъединяването на Белгия към Европейския съюз и следователно представляват съществуващи помощи.
(124)
Второ, белгийските власти твърдят, че годишната субсидия, отпускана на DPLP преди 1999 г., предхожда либерализацията на пазара на пощенски услуги и следователно представлява съществуваща помощ. Също така не би следвало капиталовите инжекции, осъществени преди 1999 г., независимо дали представляват държавни помощи, да се считат за съществуващи помощи.
(125)
Трето, белгийските власти поддържат, че поради десетгодишния давностен срок всички приети преди 13 юли 1999 г. мерки (т.е. 10 години преди започването на въпросната официална процедура) представляват съществуващи помощи, като се има предвид, че анулирането от Първоинстанционния съд по-рано също би довело до анулиране на всички предходни разследващи действия на Комисията. От друга страна, те твърдят, че тъй като Комисията извършва първото си разследващо действие през декември 2002 г., разследването не следва да включва мерките, приведени в действие преди декември 1992 г. Това би засегнало прехвърлянето на недвижими имоти и първата годишна субсидия, изплатена през 1992 г.
6. ОЦЕНКА
6.1. ПРЕДВАРИТЕЛНИ ЗАБЕЛЕЖКИ ОТНОСНО СИСТЕМАТА ЗА АНАЛИТИЧНО СЧЕТОВОДСТВО НА DPLP
(126)
В член 14 от Директива 97/67/ЕО, изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО с оглед пълното изграждане на вътрешния пазар на пощенски услуги в Общността (39) (Третата директива за пощенските услуги) от пощенските оператори се изисква да водят аналитично счетоводство, като правят ясна разлика между услугите и продуктите, които са част от универсалната услуга, от една страна, и услугите и продуктите, които не са част от нея, от друга страна. Тяхното счетоводство следва да разпределя директно преките разходи за продуктите, както и да разпределя пряко или непряко общите разходи, и по-специално да начислява по подходящ начин общите разходи, необходими за предоставянето и на универсални, и на неуниверсални услуги. Аналитичното счетоводство на DPLP се състои от метод за определяне и отчитане на разходите по видове дейности (ABC), въз основа на който се начисляват всички оперативни разходи до равнището на получените резултати преди лихви и данъци (EBIT) за отделните продукти в съответствие с метода за пълно разпределение на разходите (FDC). Аналитичното счетоводство обхваща всички оперативни разходи и организационни звена на DPLP. През 2009 г. търговските продукти са представлявали […] % от оборота на DPLP спрямо […] % на продуктите, свързани с обществена услуга.
(127)
Методът на аналитично счетоводство отчита три равнища: ресурсите, дейностите и продуктите. Този метод има за цел да определи частта на разходите, която трябва да бъде начислена за всеки продукт.
(128)
Разходите са разделени на 398 различни вида разходи и 3 954 центъра на отговорност. По счетоводни съображения те са разпределени в 34 ресурсни фонда и 108 групи кодове. Съществуват 986 различни дейности.
(129)
Разходите за ресурсите се начисляват според характера на дейностите: „преките ресурси“ са пряко свързвани с конкретна дейност, докато „непреките ресурси“ допринасят за многобройни дейности и трябва да се начисляват чрез кодове за разпределение, като отразяват равнището на използване на въпросния ресурс за всяка дейност. Накрая общият принос за дейността включва общите разходи, които не могат да се начисляват за конкретни дейности; тогава тези разходи се начисляват поравно за всички продукти на основата на увеличената цена по себестойност.
(130)
Отделните 986 дейности образуват съставните елементи на веригата на стойността на всеки продукт. Една част от разходите, свързани с дадена дейност, се определя за продукти според използването на въпросната дейност във всеки продукт. Разходите за неоперативните дейности най-напред се разпределят към оперативните дейности, които допринасят пряко за продуктите.
(131)
На последния етап от процеса разходите за дейностите най-накрая се начисляват по код на разпределение според обема. С други думи, всички продукти, за които се използва една дейност, се осчетоводяват с част от разходите за тази дейност пропорционално на обема на използването ѝ.
(132)
Комисията счита, че методът на аналитично счетоводство, прилаган понастоящем от DPLP, е задоволителен, като се има предвид, че предприятието разпределя правилно и достатъчно адекватно всички разходи. Комисията отбелязва обаче, че DPLP постепенно е усъвършенствало този метод следователно може да се смята, че счетоводните данни от началото на обхванатия от разследването период, дори и като цяло да са надеждни, не са толкова подробни като данните от настоящата счетоводна система.
(133)
През март 2011 г. белгийските власти предоставиха на Комисията изменение с обратна сила на метода на аналитично счетоводство на DPLP, за да може някои разходи да се разпределят поотделно между търговските дейности и дейностите за обществени услуги. Предвиденото от белгийските власти изменение се отнася до последния етап от разпределянето на разходите, когато продуктите се осчетоводяват с разходи пропорционално на обема на използването им от всяка дейност.
(134)
Изменението променя метода за разпределяне на оперативните разходи към продуктите, прилаган от DPLP до момента. След подобно изменение някои разходи, свързани с търговските продукти, ще преминат в сферата на обществените услуги, което ще разшири базата на разходите за обществени услуги. В резултат на това разходите за обществените услуги средно ще възлизат годишно на […] EUR, които понастоящем се начисляват към търговските продукти. Другите пера на метода на аналитично счетоводство остават без промяна.
(135)
Белгийските власти посочват, че разходите за някои дейности по своя характер са определени на дадено равнище според нуждите от обществената услуга. С други думи, разходите за тези дейности, използвани за целите на обществените услуги, биха останали без промяна дори тези дейности да не се използват за нито един търговски продукт. Доколкото един търговски продукт не е в основата на въпросната дейност, продуктът не би трябвало да поема свързаните с тази дейност оперативни разходи, дори и да я използва.
(136)
Въпреки че белгийските власти изтъкват, че преразгледаният метод е съвместим с Директива 97/67/ЕО, решението по делото Chronopost (40) и Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (41) (наричана по-долу „рамката за УОИИ“), тъй като той разпределя към продуктите пряко начисляваните разходи и част от общите разходи и отразява по-добре действителните разходи, свързани със задълженията за обществена услуга, Комисията счита, че тази нова обосновка не може да бъде приета поради формални, икономически и правни причини.
(137)
От формална гледна точка предложеният метод в действителност не се използва във вътрешното счетоводство на DPLP, но съставлява допълнително изменение ex post на предходните данни. Преразгледаният метод не е получил одобрението на регулаторния орган като база за тарифиране и не се използва от държавата за изчисляването на компенсацията за УОИИ. Преразгледаният метод изглежда е теоретично представяне, изготвено за целите на настоящата процедура в областта на държавните помощи. От икономическа гледна точка само може да се предполага, по отношение на определянето на цената на извършеното прехвърляне на вътрешно равнище, че за търговските продукти не би следвало да се начисляват една част от разходите за ресурсите, които се използват за тях (например според този метод търговските продукти не биха допринесли за разходите във връзка с маршрутите на пощальоните за разпространение, дори и последните да разпространяват също търговски продукти). Накрая, от правна гледна точка подобно изменение не изглежда съвместимо с член 14, параграф 3, буква б), подточка iv) от Директива 97/67/ЕО, с решението по делото Chronopost (42) и рамката за УОИИ от 2005 г. (43), всичките изискващи общите разходи да се начисляват по начин, подходящ за търговските дейности.
(138)
Поради това Комисията няма да основава оценката си на изменените сметки, а на потвърдените данни от аналитичното счетоводство в съответствие с Директива 97/67/ЕО и на данните от Белгийския институт за пощенски услуги и телекомуникации (IBPT - регулаторният орган на белгийския пощенски сектор (44)), които са предоставени по-рано и които се основават на официално прилагания от DPLP метод на аналитично счетоводство.
6.2. ОЦЕНКА НА ПОЕМАНЕТО НА РАЗХОДИТЕ ЗА ПЕНСИИ
6.2.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(139)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС постановява, че „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(140)
За да представлява една мярка държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да са изпълнени следните четири кумулативни условия: мярката следва:
i)
да предоставя предимство на получателя;
ii)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия;
iii)
да представлява намеса на държавата или посредством ресурси на държавата;
iv)
да е в състояние да засегне търговията между държавите членки.
6.2.1.1. Предимство и избирателност
(141)
Като се основават на следвания в решението по делото Combus (45) подход, белгийските власти изтъкват, че пенсионните задължения са представлявали необичайна тежест, която конкурентите не са имали, и следователно поемането им от държавата не представлява помощ.
(142)
По същество те изтъкват, че поради липсата на гъвкавост, която характеризира статута на щатния персонал, DPLP не е имало възможност да намали дела на тази категория персонал, въпреки че тя изисква много по-големи разходи в сравнение с хипотетичен персонал, съставен от служители, наети на договори с по-малко благоприятни условия.
(143)
Следва най-напред принципно да се напомни, че решението по делото Combus не е било потвърдено от Съда. Противно на това, в съдебната практика на Съда се оспорва хипотезата, според която компенсацията за структурен недостатък изключва всякакво определяне като помощ. Следователно, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (46). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (47).
(144)
Освен това Съдът е посочил, че разходите, свързани с възнагражденията на служителите, по своя характер са част от бюджета на предприятията, независимо дали тези разходи произтичат или не от законови задължения или колективни трудови договори (48). В този смисъл той е установил, че фактът, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, не може да бъде причина за избягване на определението за помощ (49).
(145)
Също така се забелязва, че конкурентната среда по отношение на Combus е била различна от тази на DPLP. Combus е трябвало да извършва транспортната си дейност на търговска основа и да работи на пазара в условия на конкуренция, сравними с тези при частните автобусни дружества. След приключването на процедурата за представяне на оферти дружествата за обществен транспорт преотстъпват автобусната си транспортна дейност на частни и публични предприятия. Съгласно правилата за възлагане на обществени поръчки, поръчките се възлагат на „икономически най-изгодната оферта“, независимо от публичния или частния характер на изпълнителя. През целия период на оценката DPLP се е ползвало с широко монополно положение, така че икономическият натиск е бил упражняван по съвсем различен начин. Освен това, противно на делото Combus, Белгия в случая не е приела законодателни разпоредби, имащи за цел премахването или адаптирането на специална схема за назначаване, приложима към наетите от DPLP държавни служители, или на начина, по който те са придобивали пенсионните си права.
(146)
Поради това Комисията счита, че фактическите разлики между делото Combus и разглежданото дело са основание за различно заключение по отношение на настоящото дело.
(147)
За да се оцени дали разглежданите мерки съдържат елементи на държавна помощ, следва да се определи дали тези мерки предоставят икономическо предимство на DPLP поради това, че позволяват на дружеството да избегне заплащането на разходи, които нормално биха утежнили собствените му финансови ресурси и по този начин биха попречили на пазарните принципи да проявят обичайното си въздействие. Дадена помощ представлява облекчаване на разходите, които при обичайни условия утежняват бюджета на предприятията предвид естеството или икономическия характер на въпросната разходна схема. Обратно, би могло да е възможно да се определи понятие за „специално задължение“, което да представлява допълнително задължение по отношение на обичайните разходи. Оттеглянето на едно такова специално задължение посредством законодателна разпоредба не би предоставило предимство на получателя и следователно не би представлявало държавна помощ.
(148)
Подобно на съдебната практика на Съда във връзка с анализа на избирателността, включващ сравнение с една референтна рамка, за да се определи наличието или отсъствието на съответствие с „естеството и общата схема на системата“ на едно диференцирано третиране на някои предприятия и някои производства в едно нормално състояние на пазара от структурна гледна точка, определянето на „нормално“ или „специално“ задължение означава да бъде определена референтна рамка или обект за сравнение с оглед установяване на предприятия, които са в подобно правно и фактическо положение по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка.
(149)
При все това изглежда е невъзможно да се определи външен обект за сравнение, чрез който да се даде определение за „обичаен“ принос, поет от предприятия в правно и фактическо положение, сравнимо с това на DPLP по отношение на целта, която се преследва с разглежданата мярка. По-специално конкурентите на DPLP са предприятия, регулирани от частното право, които извършват дейностите си на конкурентни пазари, докато DPLP е имало законен монопол през обхванатия от оценката период преди пълната либерализация през 2011 г.
(150)
За да определи наличието на предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията следва да разгледа положението на DPLP и да сравни социалноосигурителните вноски преди и след поемането на разходите за пенсии.
(151)
От закона от 6 юли 1971 г. до пенсионната реформа през 1997 г. DPLP е поемало всички разходи за пенсии и социалноосигурителните вноски за държавните служители. При това положение Комисията счита, че тези разходи са част от обичайните разходи, които DPLP е трябвало да финансира със собствени средства предвид правното и фактическото си положение на белгийския пазар на пощенски услуги.
(152)
Тъй като поемането на разходите за пенсии през 1997 г., обхванати от разследването, е позволило на DPLP да не поема разходи, които по принцип би трябвало да поеме и да финансира със собствени средства, разглежданите мерки предоставят на оператора предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(153)
Разглежданото предимство е избирателно, тъй като засяга само DPLP.
6.2.1.2. Държавни ресурси
(154)
Поемането на разходите за пенсии е било финансирано от държавата, която е поела правомощията на DPLP в областта на пенсиите.
(155)
Като се има предвид, че държавата плаща пряко пенсиите на пенсионираните служители на DPLP от собствения си бюджет, явно са използвани държавни ресурси.
6.2.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(156)
Горепосочените мерки могат да засегнат търговията между държавите членки, като се има предвид, че DPLP присъства на отворени за конкуренцията пазари, като услугите за доставка на колетни пратки, за които е характерна значителна по обем трансгранична търговия. На пазара на колетните пратки DPLP се конкурира с предприятия, които извършват дейности в други държави членки, като UPS, FedEx или TNT Express. DPLP също извършва дейности на пазара на разпространението на печатни издания, където работят или може да работят предприятия от други държави членки. Разпространението на колетни пратки никога не е било изцяло запазено за DPLP, като и други предприятия вече са предлагали някои услуги за разпространение на колетни пратки (50) или други специфични пощенски услуги в началото на 90-те години на миналия век (51). DPLP присъства също на пазара на финансови,услуги (текущи пощенски сметки, спестовни сметки и разплащателни услуги), на който се конкурира с оператори, които предлагат финансови продукти, като банки и финансови оператори. Текущите пощенски и спестовни сметки, използвани както за разплащателни, така и за спестовни цели, конкурират текущите и спестовни банкови сметки. Преди 1992 г. банковият сектор вече е бил отворен за конкуренцията и се е характеризирал с голяма по обем търговия между държавите членки. Банки на различни държави членки са навлезли на белгийския пазар преди 1992 г.: в действителност тогава на територията на страната е имало над 70 чуждестранни финансови институции (52).
(157)
Предвид горепосочените съображения е очевидно, че всяка държавна мярка, която предоставя икономическо предимство на DPLP, може да засегне търговията между държавите членки.
(158)
Поради посочените в съображения 141-157 причини Комисията счита, че поемането на разходите за пенсии представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
6.2.2. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар на поемането на разходите за пенсии по смисъла на член 107, параграф 3, буква в)
(159)
В рамките на пенсионната реформа през 1997 г. възстановяването на държавата от страна DPLP на годишните нетни разходи за пенсии е заменено с погасителна вноска за изравняване на разходите за пенсии, направени от DPLP, за да бъдат уеднаквени с тези на конкурентите му. При отсъствие на тази реформа равнището на разходите за пенсии би продължило значително да нараства през следващите години, по-специално поради влошаване на съотношението между работещите държавни служители (плащащи осигурителни вноски) и неработещите държавни служители (получателите на пенсии) след решението на DPLP повече да не наема държавни служители.
(160)
Като се има предвид, че предвидените дерогации от член 107, параграф 2 и параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС очевидно не се прилагат, както и че Белгия не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на поемането на разходите за пенсии в полза на DPLP, Комисията ще разгледа дали поемането на разходите за пенсии може да бъде обявено за съвместимо с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, в който е постановено, че помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(161)
Комисията най-напред ще разгледа степента, до която поемането на всички свързани с пенсиите разходи отговаря на цел от общ интерес, и степента, до която е необходима за тази цел, преди да разгледа пропорционалността на тази мярка и да претегли положителните и отрицателните последици от помощта.
6.2.2.1. Либерализацията на пощенския сектор представлява цел от общ интерес
(162)
Правото на Съюза насърчава все по-голямата либерализация на пощенския сектор от 1992 г. насам с приемането на Зелената книга, което доведе по-късно до приемането на три директиви, а именно i) Директива 97/67/ЕО, ii) Директива 2002/39/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 г. за изменение на Директива 97/67/ЕО относно по-нататъшното отваряне на пощенските услуги в Общността за конкуренция (53), и iii) Директива 2008/6/ЕО. Също така се приема, че либерализацията на пазарите на пощенски услуги на равнището на ЕС е изиграла важна роля в Лисабонската стратегия за постигане на растеж и трудова заетост.
(163)
Следователно е важно не само да се гарантира предоставянето на основните пощенски услуги в съответствие с понятието за задължение за предоставяне на универсална услуга, но и да се въведат еднакви условия за конкуренция за заварения оператор, вече присъстващите конкуренти и новите участници на пазара.
(164)
В решението относно френското предприятие La Poste Комисията вече е признала, че въвеждането на равни условия в областта на социалноосигурителните вноски за заварения оператор и неговите конкуренти е било ключово условие за наличието на равни условия на конкуренция в пощенския сектор. Тя е сметнала, че поемането на задължения за финансиране на пенсиите на държавните служители, наложени на френското предприятие La Poste, е било съвместимо с вътрешния пазар, тъй като държавните субсидии гарантират равни нива на социалноосигурителни вноски за френското предприятие La Poste и неговите конкуренти. В настоящия случай Комисията възнамерява да следва същата логика като приложената в глава 6.3 от това решение, която трябва да се счита за приложима към него, доколкото е уместно.
6.2.2.2. Необходимост от поемането на разходите за пенсии
(165)
Комисията счита, че преобразуването на DPLP през 1992 г. е било необходимо за насърчаване на конкуренцията на пазара на пощенски услуги: тази мярка в действителност е поставила DPLP и неговите конкуренти на равни начала по отношение на правната форма (и по този начин на практика е премахната неограничената гаранция, от която се е ползвало дотогава DPLP като публично образувание).
(166)
При все това нито белгийската държава, нито la Régie des postes не са имали заделени резерви, които да съответстват на натрупаните пенсионни задължения. При създаването му през 1992 г. DPLP продължава да поема пенсионните задължения, но за тяхното покриване в счетоводството му не са начислени никакви активи.
(167)
Плащането на пенсии постепенно би се превърнало в прекомерна тежест за DPLP поради наближаването на пенсионна възраст от много държавни служители. Въпреки че са били взети мерки (повишаване на производителността, постепенно съкращение на персонала вследствие на доброволни напускания поради навършване на пенсионна възраст, индексиране на заплатите) за подобряване на положението, те не са били достатъчни за постигането на трайно равновесие на финансите на DPLP (вж. таблица 3 по-долу).
(168)
Това се дължи по-специално на факта, че преобразуването в частноправно предприятие също така е означавало за DPLP да не наема повече държавни служители, а само договорно наети служители (на общ трудов договор и съгласно разпоредбите на трудовото право). След 1997 г. DPLP е трябвало да финансира от собствените си приходи едновременно разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители и социалноосигурителните вноски за пенсионно осигуряване на работещите договорно наети служители.
(169)
Отрицателната тенденция на паричните потоци на DPLP се е утежнявала с течение на времето, тъй като плащането на по-високи пенсии е превишавало приходите от неговите дейности (вж. таблица 3).
Таблица 3
Симулации на паричните потоци на DPLP, изготвени от белгийските власти през 1996 г.
(170)
Несъмнено DPLP би понесло много по-високи разходи, в случай че е трябвало да финансира пенсиите на всички свои пенсионирани държавни служители след 1997 г. Очевидно е, че при отсъствието на помощ преобразуването на правния статут от статут на публична администрация в статут на частно предприятие би било застрашено.
(171)
Освен това при пълно рефинансиране на разходите за пенсии чрез увеличение на приходите, получавани от регламентираните пощенски пратки, би се стигнало до много високи пощенски тарифи и до потенциално много сериозно намаление на броя на изпратените писма, като предлагането на услуги за универсални пощенски пратки би било застрашено.
(172)
Освен това Комисията е на мнение, че разглежданите мерки са адаптирани към заложената в тях цел от интерес на Общността. Никакъв друг инструмент не би могъл да реши въпроса по по-ефективен начин. В секторите, в които се предоставя УОИИ, със сигурност би могло да се предоставят компенсации за обществени услуги, но подобен подход не би бил устойчив в дългосрочен план поради специфичния структурен характер на проблема.
(173)
Предвид целите за либерализация на пазара на пощенски услуги, която по-специално се състои в това да се гарантира предлагане на качествени и достъпни универсални пощенски услуги, както и целта за насърчаване на лоялна конкуренция, поемането на разходите за пенсии е представлявало необходима мярка.
6.2.2.3. Пропорционалност на поемането на разходите за пенсии
(174)
В решението относно френското предприятие La Poste се представя оценката на Комисията на пропорционалността на мерките за помощ, свързани с поемането на разходите за пенсии, плащани от заварените оператори в пощенския сектор, които продължават да наемат държавни служители при условия, договорени по времето, когато са били в монополно положение. Пропорционалността следва да се оцени по отношение на въвеждането на равни условия на пазарите, отворени за конкуренцията (например писма, колетни пратки и финансови услуги). Завареният оператор трябва да плаща процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(175)
Тъй като договорно наетият персонал на DPLP, който в правно отношение се намира в същото положение като служителите от което и да било частно предприятие, за разлика от щатния персонал, който има статут, подобен на този на държавните служители, чрез сравняване на социалноосигурителните вноски, плащани от DPLP за всяка категория служители, може да се провери дали DPLP спазва, откакто е освободено от плащането на пенсионни разходи, условието за плащане на процент от социалноосигурителните вноски, равен на този на неговите конкуренти.
(176)
В обобщената таблица по-долу са представени подробно разходите за социално осигуряване, плащани от DPLP за щатния и за договорно наетия персонал:
Разходи за социално осигуряване, поети и плащани от DPLP
Щатен персонал
Договорно нает персонал
Вноска на DPLP в системата за социално осигуряване, 8,86 % от която за пенсии
[…] %
[…] %
Пряко поети от DPLP разходи
[…] %
[…] %
За болести и увреждания
[…] %
[…] %
Семейни надбавки
[…] %
-
Вноска за плащането на компенсации (54)
[…] %
Структурно съкращение (55)
[…] %
ВНОСКА НА РАБОТОДАТЕЛЯ общо
[…] %
[…] %
ВНОСКА НА СЛУЖИТЕЛИТЕ
[…] %
[…] %
Вноска на служителя в общата система за социално осигуряване
[…] %
[…] %
(177)
Както е видно от таблицата по-горе, равнището на вноската на DPLP в белгийската система за социално осигуряване (номинален процент от разходите за заплати) е значително по-ниско от равнището на вноската на частните оператори ([…] % при […] %).
(178)
При все това, ако се отчетат пряко поеманите от работодателя разходи, за да се сравнят действителните проценти на социалноосигурителните вноски, двата процента са почти едни и същи и дори малко по-високи за щатния персонал на DPLP ([…] % спрямо […] %).
(179)
Видно е също, че плащаните от служителите вноски в двата случая са съвсем идентични ([…] % спрямо […] %).
(180)
По-ниският номинален процент на социалноосигурителната вноска, плащана от DPLP за щатния му персонал, се дължи на освобождаването от някои социалноосигурителни вноски, които не се прилагат към служителите със статут на държавни служители (например за професионално заболяване, безработица, трудова злополука). При все това самото DPLP пряко поема разходите за вноските, като се ползва от освобождаването поради специфичния статут на щатния му персонал. Този подход води до големи преки разходи за DPLP.
(181)
По отношение на вноската на самите служители, която също следва се вземе предвид, тъй като служителите трябва да плащат тази вноска върху заплатата, плащана от работодателя (вноска, която също представлява разход за последния), тя е малко по-висока за щатния персонал, отколкото за договорно наетия персонал.
(182)
Белгийските власти и DPLP предоставиха информация, която показва, че преките вноски като цяло са останали непроменени в течение на времето.
(183)
Въпреки че поетите от DPLP преки разходи ([…] %) не са равни в тесния смисъл на думата на социалноосигурителните вноски, следва да се вземе предвид фактът, че тези разходи не са доброволни разходи, а произтичат пряко от особения статут на щатните служители и поради това те са наложени на DPLP. Ето защо изглежда логично те да бъдат приравнени към другите задължителни разходи за социално осигуряване по отношение на произхода и предназначението.
(184)
Следователно тези преки разходи трябва да се вземат предвид при изчисляването на действителните социалноосигурителни вноски на DPLP. Полученото общо равнище на социалноосигурителните вноски би било малко по-високо за щатния персонал на DPLP ([…] %), отколкото за персонала в предприятия от частния сектор ([…] %).
6.2.2.4. Критерий за претегляне на поемането на разходите за пенсии
(185)
Реформата на приложимата към DPLP пенсионна система е отбелязала съществен етап в адаптирането на предприятието към постепенната либерализация, както и предвид пълната либерализация на белгийския пазар на пощенски услуги, която играе важна роля в рамките на Лисабонската стратегия за растеж и трудова заетост.
(186)
В решението относно La Poste Комисията е посочила, че либерализацията на пощенския сектор може да бъде затруднена, ако проектите за пенсионна реформа (сравнима с въведената в Белгия) не бъдат одобрени.
(187)
Комисията счита също, че разглежданите мерки, дори и да не се отнасят до една специална схема за изплащаните на пенсионерите суми, позволяват създаването на един устойчив механизъм на финансиране, който историческото развитие е извадило от употреба. Поради тази причина тя счита, че тези мерки се вписват в по-общата рамка на реформата в пенсионните системи на държавите членки, реформа, която се желае както от Съвета, така и от Комисията.
(188)
Отрицателният ефект от мярката изглежда ограничен, като се има предвид, че поради миналото на DPLP и неговите дейности е ясно, че голяма част от пенсионните задължения са свързани с дейностите в запазения сектор, където нарушаването на конкуренцията е ограничено само по себе си.
(189)
Теоретично разглежданата мярка би могла да позволи на DPLP да запази господстващо положение. При все това Комисията счита този риск за нисък, тъй като мерките се ограничават до това да изравнят плащаните от DPLP вноски с тези на неговите конкуренти.
(190)
От горепосоченото следва, че отрицателният ефект от предоставената на DPLP помощ е ограничен в сравнение с положителния ефект от мярката.
(191)
Като се има предвид, че мерките се ограничават до строго необходимото за установяването на равни условия по отношение на социалноосигурителните вноски и слагат край на нарушаването на конкуренцията в ущърб на DPLP, те не изменят условията на търговия в степен, която да противоречи на общия интерес.
(192)
Следователно Комисията е на мнение, че одобрената през 1997 г. мярка за поемане на разходите за пенсии може да се счита за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като се има предвид, че DPLP не е поставено в по-изгодна позиция от останалите оператори по отношение на социалноосигурителните разходи за щатния си персонал.
6.3. ОЦЕНКА НА КОМПЕНСАЦИЯТА ЗА ОБЩЕСТВЕНИ УСЛУГИ И ДРУГИ МЕРКИ
6.3.1. Наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
6.3.1.1. Предимство и избирателност
(193)
Що се отнася до компенсацията за разходите за обществена услуга, в решението по дело Altmark (56) се определят критериите, на които трябва да отговаря една намеса на държавата, за да може да се счита за компенсация за задължения за обществена услуга, както и за да може да избегне определянето за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(194)
В случая тези критерии, и по-специално четвъртият критерий, не са изпълнени: изборът на DPLP не е извършен в рамките на процедура по възлагане на обществена поръчка. Още повече че белгийските власти не са доказали, че равнището на компенсацията е било определено чрез анализ на разходите, които едно типично предприятие, добре управлявано и разполагащо с достатъчно средства, би направило, за да изпълни възложените му задължения за обществена услуга, и Комисията не разполага с никакво указание или сведения, които да я накарат да счита, че четвъртият критерий е изпълнен.
(195)
Тъй като от годишните компенсации се е ползвало едно-единствено предприятие и на същото са предоставени допълнителни ресурси, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(196)
Капиталова инжекция през 1997 г.: белгийските власти са признали, че капиталовата инжекция през 1997 г. в размер на 62 млн. евро всъщност е представлявала отложено плащане на компенсация за УОИИ, дължима за 1996 г. Следователно тази капиталова инжекция следва да бъде определена като годишна компенсация. Тъй като отделните условия, определени в решението по дело Altmark, не са изпълнени, мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(197)
Капиталова инжекция през 2003 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2003 г. (297,5 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, поради което не представлява държавна помощ. Според тях тази капиталова инжекция е имала за цел да подсили собствените финансови средства на DPLP за изграждането и модернизирането на центровете за сортиране, оптимизирането на маршрутите за раздаване на пощенските пратки и за автоматизирането. Инжектираните средства също така са били предназначени да покрият разходи за персонала вследствие съкращението на броя на служителите по предпенсионна схема, намаляването на работното време и увеличението на заплатите на новите служители.
(198)
За да докажат, че тази капиталова инжекция е бил в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, белгийските власти са направили прогнози за рентабилност в рамките на стратегическия си план, които показват по-високо равнище на рентабилност спрямо стойността на капитала, което би изисквал един частен инвеститор.
(199)
Прогнозите и изчислението на печалбата, изготвени от белгийските власти, имат прогнозен характер, подробни са и са в съответствие с метода, който би използвал един частен инвеститор:
1.
рентабилността е изчислена по метода на актуализираните бъдещи парични потоци, който отчита бъдещия растеж на предприятието и способността на инвестициите да генерират печалба и парични потоци за неговите акционери;
2.
предвидени са три различни сценария: оптимистичен, песимистичен и най-вероятен сценарий, който в крайна сметка е приет за целите на оценката на надеждността на прогнозите;
3.
според прогнозите маржът на печалбата бележи увеличение до […] % през 2007 г. (вж. таблица 4) и очакван процент на възвръщаемост на капитала от […] % за периода 2003-2012 г. (вж. таблица 5), т.е. по-висок процент от […] %, посочен от независими експерт (банка Degroof) като марж на печалбата, който частните инвеститори от пощенския сектор биха сметнали за подходящ.
Таблица 4
Прогнози ex ante за печалбата за периода 2003-2007 г., изготвени от белгийските власти
[…]
Източник: белгийските власти.
Таблица 5
Изчисляване ex ante на процента на възвръщаемост на капитала, изготвено от белгийските власти за най-вероятния сценарий
[…]
Източник: белгийските власти.
(200)
Също така може да се отбележи, че стабилността на прогнозите се е потвърдила изцяло от финансовите резултати през следващите години (вж. таблица 6). Вследствие на нарастването на рентабилността от 2007 година насам DPLP е започнало да разпределя дивиденти.
Таблица 6
Еx post приходи за периода 2003-2007 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(201)
Регистрираните резултати за десетгодишен период също отговарят на прогнозите от 2003 г., като се има предвид, че процентът на възвръщаемост на капитала ex post би трябвало да е […] %, т.е. повече от […] %, според прогнозите от 2003 г.
(202)
Макар възвръщаемостта на вложените от белгийската държава инвестиции да изглежда достатъчна, за да се потвърди спазването, при въпросната инвестиция, на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, следва да се отбележи, че очакваните приходи, които служат за основа на оценката на тази рентабилност, са включвали държавни помощи, и по-специално изплащаните на DPLP годишни компенсации.
(203)
При все това тези мерки за държавна помощ очевидно имат различни цели и нямат хронологична връзка с реализираната през 2003 г. капиталовата инжекция.
(204)
Освен това несигурността, която може да произтече за един частен инвеститор вследствие на помощта в полза на DPLP, за която не е подадено уведомление, е била смекчена от официалното разрешение за капиталова инжекция, дадено от Комисията в решението ѝ от 2003 г. В момента на инвестирането всеки частен инвеститор, който има добри перспективи за възвръщаемост, вероятно би поел риска да осъществи тази инвестиция след приемането от Комисията на положително решение, макар и все още неокончателно. За взимането на подобно решение един частен инвеститор не би чакал години наред, т.е. до произнасянето на решение от Общия съд и от Съда на Европейския съюз. Следователно анулирането впоследствие на това решение е било събитие, което не е било предвидимо в момента на осъществяването на инвестицията, а е изглеждало малко вероятно с оглед на това, че решенията на Комисията се считат за законни, докато не бъдат анулирани.
(205)
Ето защо Комисията е на мнение, че капиталовата инжекция през 2003 г. може да се счита за съвместима с принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика и не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(206)
Капиталова инжекция през 2006 г.: белгийските власти са заявили, че капиталовата инжекция през 2006 г. (40 млн. евро) е била в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това не представлява държавна помощ.
(207)
Капиталът е бил предоставен при същите условия, които се прилагат към частен инвеститор: увеличението на капитала на DPLP е било записано от държавата (в размер на 40 млн. евро) и от Post Invest Europe (в размер на 300 млн. евро), при еднаква цена на акция (принципът pari passu). По това време Post Invest Europe е външен инвеститор, който не е имал никаква връзка с DPLP или с белгийската държава.
(208)
Освен това емисионната цена на акциите е била определена правилно. За да определи цената на новите акции, инвестиционната банка, към която се обръщат белгийските власти, е сметнала, че общата стойност на DPLP е била между […] и […] EUR. В крайна сметка държавата е притежавала […] EUR за цялото предприятие преди капиталовите инжекции. Хипотезите, свързани с равнището на възвръщаемостта и риска като такива са се основавали, според общ бизнес план, на съображения, свързани с оптимизирането на дългосрочните печалби. По-късно регистрираните резултати от DPLP вследствие на увеличението на капитала през 2006 г. (вж. по-долу) също потвърждават стабилността на хипотезите и на отчетените параметри в момента на инвестиционното решение.
Таблица 7
Резултати на DPLP между 2006 и 2010 г.
[…]
Източник: белгийските власти.
(209)
Комисията счита, че капиталовата инжекция през 2006 г. в размер на 40 млн. евро очевидно е била в съответствие с поведението на инвеститор в условията на пазарна икономика и следователно не представлява държавна помощ.
(210)
Освобождаването от корпоративен данък, макар да е възможно да предостави предимство на DPLP поради евентуално намаление на размера на иначе дължимия и платим от предприятието данък, не е довело до никакво конкретно предимство: в действителност от 1992 до 2005 г., годината на преустановяване на това освобождаване, кумулативният резултат за DPLP след облагането е бил отрицателен. Макар нетният резултат на предприятието да е бил положителен през някои години, данъчният кредит, който би бил отсрочван за всяка следваща година, би позволил на DPLP да не плаща данъка, дори и предприятието да е подлежало на облагане с корпоративен данък. Ето защо това данъчно облекчение не се разглежда в подробности в настоящото решение.
(211)
Освобождаването от данък сгради и от местен данък обаче поставят DPLP в по-благоприятно положение спрямо останалите предприятия, тъй като те го облекчават от задължения, които обичайно то би трябвало да покрива. Следователно те му предоставят избирателно предимство.
(212)
Белгийските власти подчертават, че прехвърлянето на недвижими имоти е било част от вътрешна реорганизация на недвижими имоти, собственост на държавата, тъй като DPLP тогава е било изцяло собственост на държавата. Независимо от това прехвърлянето на недвижими имоти е предоставило на разположение на DPLP нови активи, принадлежали по-рано на държавата. DPLP вече е използвало тези недвижими имоти, докато са били собственост на държавата, но не е било техен законен собственик. Законното прехвърляне на собствеността е предоставило на DPLP, различно от държавата предприятие, правата за собственост върху недвижимите имоти. Така DPLP е получило допълнителни ресурси в сравнение с положението преди прехвърлянето. Следователно тази мярка е предоставила избирателно предимство на DPLP.
(213)
При отсъствието на държавна гаранция DPLP не би получило заем при същите условия. Белгийските власти са сметнали, че пазарните лихвени проценти биха стигнали до 40 базисни пункта, докато платената на държавата премия е възлизала на 25 базисни пункта.
(214)
Съгласно Известие на Комисията относно прилагането на членове 87 и 88 от Договора за ЕО по отношение на държавните помощи под формата на гаранции (57) (точка 3.2, буква г) „поемането на риск обикновено би трябвало да бъде възнаградено с подходяща премия върху гарантираната или насрещно гарантираната сума. Когато цената, платена за гаранцията, е поне колкото съответната база за сравнение на премията за гаранция, която може да се намери на финансовите пазари, гаранцията не съдържа помощ. Ако на финансовите пазари не може да бъде намерена съответстваща база за сравнение на премията за гаранция, общият финансов разход за гарантирания заем, включително лихвения процент по заема и премията за гаранция, трябва да бъде сравнен с пазарната цена за подобен негарантиран заем“. Като се има предвид, че премията не изглежда да е съвместима с пазара, държавната гаранция е предоставила възможност на DPLP да получи финансиране с по-нисък разход от този, който по принцип би имало предприятието.
(215)
Следователно мярката е предоставила избирателно предимство на DPLP, равняващо се на разликата между лихвения процент, който DPLP би трябвало да плати при липсата на държавна гаранция, и действителния лихвен процент, плюс гаранцията, изплатената за премията. Полученото предимство е възлизало всяка година на 15 базисни пункта върху непогасената сума. Следователно предимството може да бъде оценено на 1,5 млн. евро за целия период на заема.
6.3.1.2. Наличие на държавни ресурси
(216)
Годишната компенсация за УОИИ е била финансирана от бюджета на белгийската държава в съответствие с последователно сключените договори за управление между DPLP и белгийската държава. Според информацията, предоставена от белгийската държава, капиталовата инжекция през 1997 г. de facto представлява компенсация за УОИИ и поради това е включена в тази част от решението.
(217)
Данъчните облекчения са довели до намаление на данъчните приходи за държавата поради намалението на приходите, които тя би получила, ако въпросните облекчения не съществуваха. Следователно те включват прехвърляне на държавни ресурси, което представлява загуба на данъчни приходи за белгийската държава.
(218)
Прехвърлените на DPLP недвижими имоти преди това са били собственост на държавата. Тя е отстъпила собствеността върху тях на DPLP, като по този начин е намалила собствените си активи и е увеличила тези на DPLP. Следователно мярката представлява прехвърляне на държавни ресурси.
(219)
Свързаната със заема гаранция е била предоставена от държавата, която е поела съответните рискове със собствения си бюджет без насрещна престация; следователно тя представлява държавни ресурси под формата на отказ от приходи.
(220)
Приходите, получени от услугите за разпространение на пощенски пратки, не представляват държавни приходи съгласно решението по дело Preussen Elektra (58), като се има предвид, че плащаните от потребителите цени се финансират с техни собствени средства, които не се контролират от държавата.
(221)
Независимо от това, за целите на оценката на съвместимостта тези приходи са пряко свързани с предоставянето на услуга от общ интерес в пощенския сектор и поради тази причина трябва да бъдат взети предвид съгласно точка 17 от рамката за УОИИ и член 7 от Директива 97/67/ЕО за целите на определянето на необходимостта от и пропорционалността на компенсацията.
6.3.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(222)
Мерките могат да засегнат търговията между държавите членки поради причините, посочени в съображение 156.
6.3.1.4. Обобщение на мерките за помощ
(223)
Поради изложените в съображения 193-222 причини, следните мерки представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС:
а)
годишна компенсация за УОИИ (1992-2010 г.);
б)
капиталова инжекция през 1997 г.;
в)
освобождаване от данък сгради (1992-2005 г.);
г)
прехвърляне на недвижими имоти през 1992 г.;
д)
предоставена държавна гаранция през 2004 г.
6.3.2. Съществуваща помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС
(224)
Някои от разгледаните в случая мерки биха могли да се считат за съществуващи помощи по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС.
6.3.2.1. Освобождаване от корпоративен данък и от данък сгради
(225)
DPLP е освободено от корпоративен данък и от данък сгради, когато все още е било публична администрация, т.е. преди 1971 г. и преди присъединяването на Белгия към ЕИО. Оттогава това не е променено. Следователно тези мерки представляват съществуващи помощи.
(226)
Освобождаването от корпоративен данък е преустановено през 2005 г., докато освобождаването от данък сгради продължава да се прилага.
6.3.2.2. Либерализация на пазара на пощенски услуги
(227)
Според белгийските власти всички мерки, които предхождат либерализацията на пазарите на пощенски услуги през 1999 г., следва да се считат за съществуващи помощи. При все това от въпросните мерки са се възползвали всички дейности на DPLP, предприятие, действащо на конкурентни пазари (като пазарите на разпространението на колетни пратки и финансови услуги) много преди влизането в сила на Директива 97/67/ЕО през 1999 г. Следователно, съгласно решението по делото Alzetta (59), не може да се счита, че подобна помощ се превръща в съществуваща помощ поради развитието на вътрешния пазар: тя може да се счита за съществуваща помощ за даден получател, доколкото същият е извършвал дейности единствено на пазари, които не са били отворени за конкуренцията, когато помощта е била приведена в действие.
(228)
Следователно този аргумент не може да бъде приет от Комисията.
6.3.2.3. Десетгодишен давностен срок
(229)
Твърдението, според което десетгодишният давностен срок би трябвало да започне да тече от започването на настоящата официална процедура по разследване през 2009 г., също не следва да бъде прието. Произнесеното от Общия съд решение през 2009 г. не е анулирало всички предходни действия по разследване. От него само се разбира, че тези действия би трябвало да насърчат Комисията да започне официална процедура по разследване (60).
(230)
От друга страна, тъй като Комисията е извършила първото си действие по разследване на 23 декември 2002 г., когато е изпратила първото си искане за сведения до белгийските власти, приведените преди 23 декември 1992 г. мерки следва да се считат за съществуващи помощи.
6.3.3. Съвместимост на компенсацията за УОИИ в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС
(231)
Съвместимостта на компенсацията за УОИИ е оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС и рамката за УОИИ. Рамката за УОИИ се прилага от влизането си в сила на 29 ноември 2005 г. Като се има предвид, че по същество тя се състои от кодификация на правила, които са съществували още преди влизането ѝ в сила, позоваване на последните ще се прави при оценката на мерките, които предхождат влизането ѝ в сила.
6.3.3.1. Обхват на оценката, определен въз основа на възлагането в договорите за управление
(232)
В мнението си белгийските власти и DPLP категорично се противопоставят на това, че Комисията, съгласно по-рано възприетия подход на оценка в други дела за незаконно изплащани в миналото помощи, извършва общ анализ на предоставената на DPLP помощ за целия период, което предполага, че тази помощ е финансирала без разграничение всички задачи за обществена услуга, възложени на предприятието. Белгийските власти и DPLP подчертават, че в конкретния случай, противно на това, което се забелязва в други дела, в сключените от тях договори за управление строго се ограничава обхватът на дейностите на DPLP, които следва да получават помощ, както и сумите на помощта, които могат да се искат за тези дейности (61).
(233)
Комисията счита, че в разглежданите договори за управление строго се определят съответните права и задължения на държавата и на получателя на помощта, като се посочват параметрите за изчисляване на компенсацията, на която последният може да има право за посочените в договорите конкретни дейности и периоди. Поради това Комисията ще основава оценката си на разпоредбите на различните договори за управление.
(234)
УОИИ, за които следва да се контролира съвместимостта на помощта, са определени в установените от държавата членка възлагания. Задачите за обществена услуга, които следва да изпълнява DPLP, са му възложени чрез последователни административни актове, с които на около всеки пет години се одобряват подписваните с държавата договори за управление. Тези договори доразвиват и допълват разпоредбите на националния закон за пощите.
(235)
Всеки следващ договор за управление представлява отделно възлагане, в което се описват задачите за обществена услуга, възложени на DPLP, и се определя продължителността на периода на възлагане, както и параметрите, чрез които се изчислява платимата от държавата компенсация. В договорите за управление се уточняват дейностите, които се вземат предвид при изчисляването на размера на предоставената от държавата финансова компенсация.
(236)
Съвместимостта на мерките за помощ следва да се оцени в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като компенсацията е била отпусната за финансиране на разходи, направени за изпълнението на задачи за обществена услуга. Компенсацията би била съвместима, ако не компенсира прекомерно допълнително направените от DPLP разходи по изпълнението на задачите за обществена услуга, които са му възложени чрез договорите за управление, и ако включва разумна печалба. Всяка свръхкомпенсация подлежи на възстановяване.
(237)
Обхватът на оценката на свръхкомпенсацията включва УОИИ, за които разпоредбите на последователните договори за управление предвиждат компенсация.
(238)
Важно е да се отбележи, че между последователните договори за управление има някои разлики. Следователно свръхкомпенсацията следва да се изчислява според конкретните параметри, определени за всеки от договорите.
(239)
В първия договор за управление (1992-1996 г.) компенсацията за УОИИ обхваща всички обществени услуги. Разпоредбите на първия договор за управление не разпределят компенсацията между отделните обществени услуги, според които може да има или не право на компенсация по силата на посочения договор.
(240)
Следователно трябва да се счита, че предвидената в този договор компенсация покрива допълнително направените разходи за изпълнението на всички задачи за обществена услуга, без разграничение. За този период контролът на евентуалната свръхкомпенсация ще засегне всички мерки за обществени услуги: универсалната пощенска услуга (задължение за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ), както и разпространението на печатни издания и други задачи, възложени на DPLP.
(241)
Противно на първия договор за управление, във втория, третия и четвъртия договор за управление помощите са запазени за определени УОИИ, посочени в договорите. УОИИ, за които може да има право на компенсация, са: разпространението на ежедневни и периодични издания, както и останалите обществени услуги, изброени в съображение (33). Клаузите за определяне на услугите, които се ползват от подпомагане, са включени в договорите за управление: член 7 от втория договор за управление, член 15 от третия договор за управление и членове 12 и 13 от четвъртия договор за управление.
(242)
Универсалната пощенска услуга обаче не се ползва от никаква компенсация съгласно договорите за управление, с изключение на първия.
(243)
Приходите и разходите, свързани с универсалната пощенска услуга, не се вземат предвид при изчисляването на свръхкомпенсацията, освен когато това е целесъобразно, за допълнителните печалби от запазения сектор (62).
6.3.3.2. Изчисляване на свръхкомпенсацията
(244)
Поради разликите между посочените в съображения 239-243 възлагания за обществена услуга, евентуалната свръхкомпенсация се изчислява по различен начин за първия договор за управление и за последващите три договора за управление.
(245)
Освен покриването на разходите, направени за изпълнението на задълженията за обществена услуга, в рамката за УОИИ се предвижда и компенсация с разумен коефициент на възвръщаемост (63).
(246)
В точка 18 от рамката за УОИИ е постановено, че разумната печалба „следва да се разбира като коефициент на възвръщаемост на собствения капитал с отчитане на риска - или липсата на риск - за предприятието във връзка с интервенцията от страна на държавата членка, особено ако последната предоставя изключителни или специални права. По принцип този коефициент не трябва да надвишава средния коефициент за съответния сектор през последните години. Ако в сектора няма предприятия, съпоставими с това, на което е възложена услугата от общ икономически интерес, може да се направи съпоставка с предприятия в други държави членки, или - ако е необходимо - с предприятия от други сектори, като се отчитат специфичните особености на всеки сектор. При определяне на това, кое представлява разумна печалба, държавата членка може да въведе стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност.“
(247)
Следователно съответното равнище на разумна печалба трябва да се избира, като се отчитат различни параметри, и по-специално средният коефициент за въпросния сектор, рискът, свързан с дейностите на предприятието, и ако се налага, стимулиращите критерии, свързани с разглежданото дружество.
(248)
За да установи разумно равнище на печалба, Комисията се основа на различни експертни проучвания, подробно изложени по-долу. Въз основа на тези проучвания и на равнището на риск за всеки договор за управление Комисията определи набор от равнища на разумна печалба за DPLP, които, от една страна, се отнасят за разпространението на пощенските пратки, а от друга - за разпространението на печатни издания за всеки от четирите договора за управление. Общото между тези проучвания е, че в тях се прави опит да се определят групи от достатъчно сравними предприятия по отношение на дейностите и рисковия профил с разглеждания заварен пощенски оператор, както и да се установи референтно равнище на печалба за същия според наблюдаваната печалба в сравнимите предприятия.
(249)
Що се отнася по-специално до риска, Комисията държи да подчертае, че през целия разглеждан период DPLP е било изправено пред слаба конкуренция за голяма част от дейностите си или защото е разполагало със законно защитен монопол (приложим към повечето услуги за разпространение на пощенски пратки), или защото е имало господстващо положение, характеризиращо се с високи пазарни дялове и пречки за навлизане, създадени чрез субсидирането на ниски цени по отношение на разходите (например разпространението на печатни издания). Според Комисията този аспект следва да бъде отчетен във всички сравнителни проучвания по отношение на дружества, които чрез извършването на услуги, подобни на тези на DPLP, е трябвало да извършват дейността си в конкурентна среда.
(250)
Освен това степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи основно от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм.
(251)
По отношение на разпространението на пощенските пратки - сектор, в който задължението за универсална услуга на DPLP е било финансирано посредством цените на пощенските марки (64) - Комисията счита, че рискът е бил много различен според това дали цените на пощенските марки са били по-често или по-рядко коригирани от регулаторния орган (например в началото на всяка година или винаги, когато се е налагало), за да може да се осигури постоянно покриване на нетните разходи на задължението за универсална услуга, или според това дали цените на пощенските марки (65) са били предварително определяни за продължителен период (например за четири или пет години напред) чрез дългосрочен договор (66). Първият начин на ценово регулиране е насочен към това да се минимизира рискът за предприятието, доколкото цените на пощенските марки се коригират достатъчно често, така че да се поддържа постоянно финансово равновесие между приходите и разходите. Този вид регулиране защитава маржа на печалбата на дружеството срещу несигурността. Вторият начин води до по-висок риск, тъй като излага оператора на последиците от колебанията в приходите и разходите за продължителен период.
(252)
По същия начин, що се отнася до разпространението на печатни издания (задължение за универсална услуга, финансирано чрез финансови компенсации), разликата е значителна според това дали компенсацията се основава на действителни нетни разходи (действително понесени нетни разходи) или на предвидени за продължителен период нетни разходи. По този начин плащаната под формата на фиксирана сума компенсация за покриване на очакваните за продължителен бъдещ период нетни разходи излага оператора на всички промени в приходите и разходите. Тогава операторът е изправен пред по-висок риск, отколкото в случая на пълна компенсация въз основа на впоследствие определените приходи и разходи.
(253)
Ако договорът, който обвързва оператора и публичните органи, е такъв, че обществената услуга е съпътствана от известен риск, например тъй като излага заварения оператор на сериозни промени в приходите и разходите, разумната печалба, на която има право завареният оператор, следва да бъде пропорционална на съответното равнище на риска. Напротив, ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга не е съпътствана от значителен риск, разрешената разумна печалба също следва да бъде малка.
(254)
Освен това Комисията отбелязва, че равнището на риска за дружеството и равнището на компенсациите, на които то има право за целите на производствената ефективност, са тясно свързани. По този начин публичните органи могат предварително да определят фиксирано равнище на компенсация, чрез което се прогнозира и се включва производствената ефективност, която предприятието би трябвало нормално да достигне през времетраенето на възлагането. Като излага дружеството на всички колебания в приходите и разходите, договорът го стимулира да стане по-ефективно и да подобри съотношението между разходи и ефективност. Едновременно с това, за него рискът е по-голям. До известна степен риск и стимули за ефективност вървят ръка за ръка. По същия начин предварително определен ценови праг за продължителен период по принцип стимулира още повече ефективността, но е по-рисков за съответното дружество.
(255)
За да разгледа въпроса за равнището на разумната печалба на DPLP, Комисията се основава на няколко експертни проучвания:
(256)
Проучване на WIK: в рамките на дело C 36/2007, процедура за държавна помощ, свързана с германския пощенски оператор Deutsche Post AG (наричан по-долу „DP“), Комисията поиска от WIK Consult да направи проучване на съответното равнище на разумна печалба за заварените пощенски оператори (67) (наричано по-долу „проучването WIK“). Съответните аспекти на проучването на WIK са предоставени на Белгия на 25 март 2010 г. и на 7 февруари 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването на WIK на 23 април 2010 г. и на 1 март 2011 г.
(257)
Проучване на Deloitte: на 23 април 2010 г. Комисията получи проучване, осъществено от дружеството Deloitte (68) (наричано по-долу „проучването Deloitte“), в което последната излага становището си относно равнището на разумна печалба, което следва да бъде прието за универсалните услуги на DP. Това проучване е предадено на Белгия на 9 декември 2011 г. Комисията получи мнението на Белгия относно проучването Deloitte на 26 декември 2011 г.
(258)
Проучване на CRA: на 1 март 2011 г. Белгия представи проучване на Charles Rivers Associates (69), в което се оспорва проучването на WIK (наричано по-долу „CRA“).
(259)
В това проучване WIK определя референтна разумна печалба за DP. По-конкретно WIK анализира най-напред задачите и риска за DP и заключава, че предприятието изпълнява главно рутинни задачи и предприемаческият риск за него е ограничен (70). Въз основа на този анализ WIK избира предприятията за целите на сравнението, т.е. определя състава на референтните групи, чрез които да се определи референтната разумна печалба. Като цяло WIK подчертава, че възприетата процедура за оценка отчита принципите на типовата методология, използвана за референтните стойности на рентабилността в цената на прехвърляне (71). Подобна методология се прилага не само при националната законова уредба в областта на цените на прехвърляне, но и при принципите на ОИСР в областта на цените на прехвърляне (наричани по-долу „принципите на ОИСР“) (72).
(260)
WIK прилага различни инструменти за измерване на рентабилността и разграничава процента на възвръщаемост на капитала (IRR), основан на паричните потоци и считан като теоретично правилен инструмент за измерване на рентабилността на една дейност, и други показатели, извлечени от счетоводните данни (възвръщаемост), като възвръщаемостта на вложения капитал (ROCE), възвръщаемостта на собствения капитал (ROE), възвръщаемостта на активите (ROA) и възвръщаемостта на продажбите (ROS) (73). Както е разяснено в глава 5 от проучването, в разглеждания случай WIK предлага за показател за рентабилността да се използва възвръщаемостта на продажбите. Едно от предимствата на този инструмент е, че не зависи от счетоводните данни за печалбата (EBIT (74)) и за продажбите - две пера, които лесно се наблюдават в счетоводството на дружеството. Освен това чрез използването на възвръщаемостта на продажбите се избягва оценката и разпределянето на активи между различните услуги, което би било необходимо за референтен показател, базиран на капитала, като възвръщаемостта на собствения капитал и възвръщаемостта на вложения капитал, и обикновено представлява трудна задача. WIK посочва също, че се препоръчва референтен показател, основан на възвръщаемостта на продажбите, ако предприятията, за целите на сравнението и дружеството, предмет на проучването, са от един и същ отрасъл/промишлен сектор, което е гаранция за хомогенността на структурата на EBIT и на продажбите.
(261)
По отношение на състава на референтната група WIK заключава, че е необходимо да се намери компромис между сравнимостта на предприятията в извадката и нейния размер. WIK е против включването в извадката на заварени европейски пощенски оператори, тъй като цените им са били регулирани на затворен за конкуренцията пазар в повечето държави през целия разглеждан период. По същата причина броят на дружествата, които се конкурират пряко със заварените пощенски оператори, е съвсем ограничен. Основно става въпрос за съвсем малки дружества. За да получи балансирана група от сравними предприятия, WIK включва едновременно преките конкуренти на националните пазари и големите многонационални оператори като международните дружества за експресни пратки (UPS, FedEx, DHL), които извършват по-рискови и по-капиталоемки дейности, отколкото заварен пощенски оператор на защитен национален пазар.
(262)
По отношение на въпроса за компромиса между сравнимостта и размера на извадката WIK предвижда три референтни групи: i) референтна група I, или ограничен сектор на колетни пратки, която включва главно активни дружества като доставчици на услуги за колетни пратки (10 дружества, считани за силно сравними с доставчиците на универсална пощенска услуга); ii) референтна група II, или разширен сектор на колетни пратки, която включва дружества, чиято основна дейност може да е свързана с други услуги, като услугите за пощенски пратки (26 дружества с малко по-ниска степен на сравнимост), и iii) референтна група III, която включва също дружества от сектора на наземния транспорт (1 163 дружества с ниска сравнимост) (75). Според WIK този подход засилва статистическата валидност на окончателното сравнително проучване.
(263)
Един от приложените критерии за избор към всички референтни групи се отнася до размера на дружеството; взети са предвид само дружествата с приходи над 3 млн. евро (76). Що се отнася до периода, обхванат от данните, надеждни данни е имало единствено за периода 1998-2007 г., а за периода за 1990-1997 г. са използвани интерполации със задна дата (77).
(264)
Освен това WIK продължава приетия анализ по отношение на цените на прехвърляне, като се основава на концепцията за интерквартилния размах (78), за да смекчи ефекта от крайните стойности и за да определи равнище на разумна печалба.
(265)
WIK получи следните резултати за периода 1998-2007 г.:
а)
референтна група I: 25-и процентил, равен на -0,42 %, 75-и процентил, равен на 6,72 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,86 %;
б)
референтна група II: 25-и процентил, равен на 0,45 %, 75-и процентил, равен на 6,77 %, и медиана (50-и процентил), равна на 3,48 %;
в)
референтна група III: 25-и процентил, равен на 0,64 %, 75-и процентил, равен на 5,57 %, и медиана (50-и процентил), равна на 2,59 %.
(266)
WIK заключава, че разширеният сектор на колетни пратки, т.е. референтна група II, е по-подходяща група за сравнение, тъй като получените резултати са сравнително стабилни във времето в сравнение с другата референтна група (ограничен сектор на колетните пратки), и защото този сектор е функционално по-близък до дейностите, свързани с куриерските услуги и колетните пратки, отколкото другата референтна група (сектор на наземния транспорт).
(267)
Направена е и друга корекция, за да се получи горна граница на разумната печалба на DP, основана на анализа на предприемаческия риск за предприятието в сравнение с референтната група. На тази основа WIK предлага за горна граница на разумната печалба на DP стойността от 3,48 %, която съответства на средната възвръщаемост на продажбите на референтна група II. Като избира по-скоро медианата, а не 75-ия процентил за по-висока стойност на разумната печалба, WIK иска да отрази факта, че дружествата от извадката поемат по-висок риск, отколкото заварените пощенски оператори, като се има предвид, че тези дружества не се ползват с никакви специални права.
(268)
Белгийските власти считат използваната в доклада на WIK методология за неправилна и представят различни документи (писма, становища и доклади) на 23 април 2010 г., 1 март 2011 г., 14 юни 2011 г., 5 август 2011 г., 10 август 2011 г., 14 декември 2011 г. и 19 декември 2011 г., като опровергават подхода в доклада на WIK и представят свой собствен метод за определяне на референтната разумна печалба.
(269)
В изпратено становище на 5 август 2011 г. белгийските власти по същество изтъкват, че използваната в проучването WIK извадка не е била представителна за дейността, размера, рисковия профил и референтния период. Белгия твърди, че е много трудно извадката да бъде приета за легитимна въз основа на критериите, изложени в точка 18 от рамката за УОИИ.
(270)
В същото становище Белгия изтъква също, че би било логично да се направи разграничение между маржа на печалбата от дейности със значително различаващо се равнище на риск: белгийските власти изтъкват, че ако разпространението на печатни издания и разпространението на пощенски пратки са дейности с различен рисков профил, би било уместно да се използват различни равнища на разумна печалба.
(271)
Освен това белгийските власти твърдят, че е налице повишаване на производителността на дейностите на DPLP и че Комисията следва да вземе предвид този факт при определянето на равнището на разумна възвръщаемост, както е предвидено в точка 18 от рамката за УОИИ. Белгийските власти подчертават, че DPLP е станало рентабилно след многобройни реформи и след като дълго време е било на загуба. Разходите на DPLP са били съкратени именно благодарение на закриването на пощенски клонове. Делът в размер на 50 %, притежаван от частни инвеститори от 2006 г., е довел до нова култура, насочена към ефективност. Според белгийските власти подобна повишена производствена ефективност би трябвало да се вземе предвид при определянето на равнището на разумна възвръщаемост по отношение на DPLP.
(272)
На 1 март 2011 г. белгийските власти изпратиха на Комисията доклад, изготвен от Charles River Associates (CRA), в който се отправят критични забележки към проучването на WIK и се предлага друг метод за оценяване на разумната печалба на DPLP.
(273)
По отношение на състава на съдържанието CRA изтъква, че трите извадки на WIK включват много на брой, но малки по размер дружества, чийто рисков профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA оспорва заключенията на WIK, че предоставянето на услуги за писмовни пратки от въпросния заварен пощенски оператор съдържа нисък риск, както и че включените в референтните групи дружества дават възможност за подходящи сравнения.
(274)
CRA привлича вниманието именно върху взаимовръзката между структурата на разходите на едно предприятие (по отношение на дела на фиксираните и променливите разходи) и поетия търговски риск. CRA изтъква, че един пощенски оператор със задължение за универсална услуга е изправен пред по-големи фиксирани разходи и следователно в по-голяма степен е изложен на намаляване на търсенето в сравнение с дружество с по-ниски фиксирани разходи. Освен това CRA подчертава разликата между възвръщаемостта на продажбите на малките и големите предприятия от групите на WIK (79), от което се подразбира, според него, за съществуването на системни разлики между малките дружества за куриерски услуги и по-големите предприятия като UPS и FedEX, които би могло да се обяснят с различната структура на разходите.
(275)
CRA също така анализира по-подробно характеристиките на някои малки дружества за куриерски услуги в извадката на референтна група I на WIK и заключава, че рисковият им профил не е сравним с този на пощенски оператор от голям мащаб. CRA също така счита за неподходящо да се увеличава размерът на тази вече трудно сравнима извадка с добавянето на още по-малко сравними предприятия.
(276)
CRA отхвърля аргумента на WIK, според който заварените европейски пощенски оператори не би следвало да бъдат включени в извадката, тъй като печалбите им са се определяли не на конкурентна основа, а от ценовото регулиране, като рискът е, че тези заварени пощенски оператори в резултат на ценовото регулиране са могли да генерират прекомерни печалби. CRA изтъква, че след като за целите на сравнението отхвърля другите заварени пощенски оператори, WIK се основава на теоретичната хипотеза, според която на тези заварени оператори би могло да се наложи да прилагат прекомерно високи цени, но без да представи емпирични доказателства в подкрепа на твърдението си. В това отношение CRA подчертава, че предвид прилаганите в повечето държави членки механизми за ценово регулиране, като например ценовите прагове (80), най-големите наблюдавани печалби биха били в резултат по-скоро на повишаването на производителността, отколкото на високите цени.
(277)
CRA изтъква, че естественият метод на изчисление на разумен марж на печалбата на DPLP за задълженията му за обществена услуга би следвало да се основава на наличните данни за маржовете на печалбата, реализирани от куриерските дейности на другите пощенски оператори от Западна Европа. Това е много по-естествено, тъй като въпросните обществени услуги са преди всичко услуги за писмовни пратки и данните за маржовете на печалбата, реализирани от свързаните с пощенските пратки операции на другите пощенски оператори от Западна Европа, са пряко достъпни и не разкриват каквото и да било прекалено благоприятно ценово регулиране.
(278)
CRA изтъква по-специално, че анализът би следвало да се основава на маржовете EBIT (ROS), реализирани от куриерските дейности на пощенските оператори от Западна Европа, които предоставят секторни сведения за маржовете EBIT от куриерските си дейности (ако секторните сведения за маржовете EBIT не са предоставени) или за общите маржове EBIT на пощенските оператори от Западна Европа, над 75 % от приходите на които са от куриерски услуги. CRA изключва извадката на операторите от Източна Европа поради относителната им неефективност в сравнение с пощенските оператори от Западна Европа.
(279)
Следователно анализът на CRA се основава на извадка от 11 пощенски оператори от Западна Европа за периода 2002-2009 г. (общо 73 наблюдения). Средната възвръщаемост на продажбите от тази извадка е […] %, медианата - […] %, 75-ият процентил е равен на […] % (81). CRA изчислява както пресечената средна стойност ([…] %), така и средната стойност по метода на Winsor ([…] %), които, подобно на медианата, не са засегнати от крайните стойности (82).
(280)
По отношение на определението за референтна стойност на разумен марж на печалбата CRA изтъква, че използването на средни стойности поражда методологични проблеми. CRA обяснява, че поради промените в наблюдаваните маржове на печалбата в извадката, критичният праг за определяне на прекомерна рентабилност би трябвало да е по-висок от средната стойност или всяка друга централна средна величина и би трябвало например да е равен на 75-ия процентил. Според CRA, един такъв подход би подхождал на използвания в разследванията метод за цените на трансфер, който се изразява в базиране на размах (например интерквартилен размах или други процентили).
(281)
На 14 декември 2011 г. белгийските власти представиха на Комисията документ, съдържащ становището на DPLP относно поеманите от пощенските оператори рискове, и предложиха методология за изготвяне на инструмент за измерване на рисковата премия, който, в допълнение към възвръщаемостта на безрисковите продажби, би дал разумно равнище на възвръщаемостта на продажбите.
(282)
В документа не се обяснява как възвръщаемостта на безрисковите продажби (изразена спрямо ROS) би могла да се определи в случая, нито се изяснява точно какво би трябвало да представлява разумна възвръщаемост на продажбите според предложената методология. В анализа се набляга по-скоро на оценката на различните рискове и изчисляването на рискова премия, която отразява всички видове рискове.
(283)
Белгийските власти отдават най-голямо значение по-специално на три големи категории риск - секторният риск, свързаният с услугата риск и договорният риск - и обичайните видове рискове за всяка категория, на които са изложени пощенските оператори. Методологията на оценяване на рисковата премия предвижда: i) определянето на „максимална рискова премия“ (83); ii) разделянето на отчитания период на договорни периоди, за да се разграничат свързаните с всеки договор рискове; iii) използването на опростена скала за оценка на всеки договорен период (нисък, среден или висок); iv) преобразуването на дадените оценки на всеки риск в обща оценка за всяка от трите големи категории рискове, и v) преобразуването на общите оценки в рискови премии, сумата от които представлява общата рискова премия.
(284)
Също така са посочени примери, които да докажат, че DPLP поема рискове, които надвишават средните. По този начин белгийските власти твърдят, че DPLP е изправено пред по-висок риск, свързан с обемите, тъй като получава значителна част от своите приходи от „куриерската“ си дейност, а тяхната разходна структура се характеризира със силна липса на гъвкавост поради по-високия дял на фиксираните разходи от средното равнище. Други вид риск, считан за по-висок за DPLP, е рискът, свързан със сигурността. Според анализа това се дължи на факта, че DPLP е един от малкото европейски пощенски оператори, който разнася по домашен адрес пенсиите в брой.
(285)
Въз основа на оценката на отделните рискове белгийските власти заключават, че четвъртият договор за управление съдържа по-високо равнище от трите вида риск, докато първият, вторият и третият договор се характеризират със средно рисково равнище (единственото изключение е секторният риск, който се счита за нисък за първия договор). Белгийските власти посочват други примери как да се преобразува в рискова премия горепосочената класация на отделните рискове, като се основават на различни стойности за „максималната рискова премия“.
(286)
Проучването Deloite, посочено по-горе в съображение 257, по много от точките се доближава до проучването на WIK:
1.
и двете използват една и съща методология за проучване на сравними дружества по отношение на функциите и риска във финансовите бази данни;
2.
и двете предлагат възвръщаемостта на продажбите за най-подходяща референтна рамка за определяне на референтната печалба (поради липса на данни има разлики в счетоводното третиране между отделните дружества);
3.
накрая, доставчиците на универсална пощенска услуга са изключени от групата на сравними предприятия, тъй като работят главно на регулирани пазари и се ползват с изключителни права.
(287)
По отношение на групата сравними предприятия главната разлика между проучването на WIK и проучването Deloitte се отнася до размера на разглежданите дружества. Deloitte включва в извадката си само дружества с годишни приходи над 100 млн. евро (84). Това ограничение се обяснява с анализа му на спецификата на дейностите, свързани с предоставянето на универсална услуга, и съответните търговски и пазарни рискове (85).
(288)
Deloitte счита по-специално, че дружествата от пощенския сектор и сектора на колетните пратки, които използват огромни и сложни мрежи за събиране и разпространение, логично могат да се сравняват с DP. Като се имат предвид икономиите от мащаба, обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, както и високият дял на оперативните разходи в сравнение с капиталовите, както и свързаните с тях рискове (като свързания с обемите риск, риска от заместване с електронната поща), големите предприятия, които предлагат разнообразни продукти в пощенския сектор и сектора на колетните пратки, са по-подходящи за сравнение, отколкото малките предприятия за куриерски услуги. Дружества за транспортиране на стоки и логистика също биха могли - в по-малка степен - да послужат за сравнение, тъй като те използват същите активи.
(289)
За да илюстрира важността на размера на дружествата, Deloitte сравнява своята извадка с извадката на референтна група II на WIK. Deloitte отбелязва, че средната възвръщаемост на продажбите в извадката на WIK чувствително се различава между групите с дружества с различен размер (което става ясно от броя на служителите) (86). Deloitte изтъква, че в неговата извадка (основана на по-големите дружества), напротив, няма тясна връзка между мащаба и възвръщаемостта на продажбите.
(290)
След приключване на подбора на извадката Deloitte основава анализа си на 7 пощенски дружества и дружества за колетни пратки, 18 логистични дружества и 19 дружества за транспортиране на стоки. Що се отнася до пощенския сектор и сектора на колетните пратки, малката група от седем сравними дружества включва големи многонационални оператори за експресни пратки, като UPS, FedEx и TNT Express, както и няколко пощенски оператори, главно от САЩ и Обединеното кралство (87). По принцип всички данни обхващат периода 1990-2007 г., но данните за първите три години са все пак много ограничени и поради това Deloitte счита, че резултатите за тези години са с по-ниска степен на надеждност (88).
(291)
Deloitte разглежда освен това предимствата и недостатъците на много други инструменти за измерване на рентабилността. В случая поради практически затруднения, свързани с получаването на подходящи данни за паричните потоци, се отхвърля използването на процента на възвръщаемост на капитала. Отхвърля се и използването на възвръщаемостта на вложения капитал или на възвръщаемостта на собствения капитал, например поради разлики между дружествата в областта на осчетоводяването на разходите и капиталовата структура (последната има важно значение за възвръщаемостта на собствения капитал). Възвръщаемостта на активите също се счита за неподходяща, тъй като е насочена към всички активи. Ето защо Deloitte предлага да се избере възвръщаемостта на продажбите, но подчертава, че като се има предвид, че последната не измерва пряко възвръщаемостта на капитала, може да се използва за сравнителни изследвания само ако сравняваните предприятия имат близка капиталоемкост.
(292)
При все това Deloitte изчислява възвръщаемостта на собствения капитал (както и възвръщаемостта на собствения капитал при пазарна стойност и възвръщаемостта на активите) за малка подизвадка от шест дружества, но заключава, че диапазонът и варирането на възвръщаемостта на собствения капитал може да отразяват различни фактори, което изисква предпазливо тълкуване, и вредѝ на уместността ѝ като референтен показател. Сред тези фактори Deloitte подчертава значението на капиталоемкостта. Deloitte изтъква, че по отношение на капиталоемкостта универсалната услуга на DP е по-близка до тази например на UPS и на FedEx, отколкото до тази на оператори на транспортиране на стоки като Kuehne&Nagel или Wincanton.
(293)
Deloitte подчертава и значителните разлики в рентабилността между дружествата в течение на времето, както и в различните сектори и между тях. Тези разлики според Deloitt оправдават използването по-скоро на рамки за разумна печалба, отколкото на единна средна стойност. Подобен подход също така би бил подходящ предвид необходимостта да не се санкционират по-високите получени резултати от средното равнище в резултат на повишената ефективност.
(294)
Събраните от Deloitte резултати по сектори и за всички сектори са обобщени в таблица 22 от проучването Deloitte. Следователно:
а)
в пощенския сектор и сектора на колетните пратки за периода 1998-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 8,1 %, средната стойност на медианите на възвръщаемостта на продажбите - 7,4 %, средният годишен 25-и процентил - 4,8 % и средният годишен 75-и процентил - 12 %;
б)
за всички сектори за периода 1990-2007 г. средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите е 6 %, средната стойност на годишните медиани на възвръщаемостта на продажбите - 5,4 %, средният годишен 25-и процентил - 3,6 % и средният годишен 75-и процентил - 8,1 % (89).
(295)
За референтен показател Deloitte предлага стойност, основана на средната стойност на годишните средни стойности на възвръщаемостта на продажбите, равна на 7,9 % (90); за да отрази наблюдаваната разлика на възвръщаемостта на продажбите, Deloitte определя и диапазон за разумна възвръщаемост на продажбите, основана на годишния интеквартилен размах (91).
(296)
Избирането на подходяща извадка от сравними предприятия за заварените пощенски оператори е сложна задача. От само себе си се разбира, че най-много трябва да се внимава при избирането на група предприятия, които могат да послужат за сравнение на търговските дейности и риска.
(297)
Общото между проучванията на WIK и Deloitte е, че те са насочени към търговски дружества, които развиват сравними дейности с тези на DPLP, като изключват заварените пощенски оператори от сравнителната извадка. Обратно, CRA използва сравнителна извадка, съставена единствено от европейски заварени пощенски оператори.
(298)
Комисията споделя становището на WIK и на Deloitte, според което печалбите на заварените пощенски оператори (използвани в сравнителното проучване на CRA) на практика не са при обичайни пазарни условия, а са резултат до голяма степен от избора на други държави членки в областта на регулирането. Ето защо те може да не отразяват правилно референтната възвръщаемост. В същото време, тъй като извадката на CRA включва заварени пощенски оператори от други европейски страни, изглежда това е извадката с предприятия, които се доближават най-много до DPLP. Поради това Комисията счита за уместно да се вземе предвид изцяло извадката на CRA, по-специално за да се проверят чрез съпоставяне референтните равнища на разумната печалба (възвръщаемостта на продажбите), определени въз основа на проучванията на WIK и на Deloitte.
(299)
Както в проучването на WIK, така и в проучването на Deloitte се признава, че трябва да е налице достатъчно голяма извадка, за да се направят съществени заключения за целите на сравнителното проучване. Затова те се основават на (относително) ограничена извадка от предприятия в пощенския сектор и сектора на колетните пратки и на по-широкообхватни извадки, които включват дружества от сектора на логистиката и сектора на транспортирането на стоки. Комисията признава, че е важно да има достатъчно голяма извадка за целите на статистиката. По отношение на позицията на CRA в това отношение, която оспорва ползата от увеличение на размера на извадката с добавяне на по-малко сравними предприятия, Комисията счита, че по-широкообхватните извадки, определени от WIK и особено от Deloitte, чрез възприетите методологии за избиране на извадки са достатъчно сравними, за да послужат като значими референтни групи за оценяването на печалбата на DPLP.
(300)
В проучването на WIK се прави опит да се определи референтна възвръщаемост на продажбите на базата на трите групи, създадени за целите на сравнението. Комисията обаче счита също, че проучването на WIK може да бъде атакувано по две различни, макар и свързани точки (92): i) използването от страна на WIK на извадки, които включват също голям брой малки дружества (93), които очевидно не са сравними със заварените пощенски оператори като DPLP; и ii) хипотезите на WIK относно равнището на риска, пред който е изправен пощенският оператор, предмет на разследването.
(301)
Комисията счита, че мащабът на дейностите, както и структурата на разходите на заварените пощенски оператори като DPLP (заедно с вида на въведения регулаторен механизъм) са съществени елементи за оценката на сравнителното проучване на равнищата на печалба.
(302)
Първо, ако фиксираните разходи са високи (и засягат например капиталовите разходи или други фиксирани разходи, свързани с мрежата), най-големите предприятия получават още по-големи икономии от мащаба и гъстотата в сравнение с малките. При сравнението на средната възвръщаемост на продажбите на големите и малките предприятия, включени в извадката на WIK, проучването Deloitte-II успява да докаже, че средната възвръщаемост на продажбите се увеличава с размера на предприятията (измерен по брой на служителите) (94). В действителност средната стойност на първия квартил (Q1) е най-ниска в трите извадки WIK (например само 0,75 % за извадката WIK II за периода 1998-2007 г.) (95), което може да отразява прекомерно висок дял на (най-малките) предприятията, които понасят загуби и полагат големи усилия, за да останат на пазара. С включването на толкова малки предприятия в извадките си (включително в основната извадка от референтна група II), WIK може би е подценило референтната възвръщаемост на продажбите, която вероятно имат по-големи и по-добре установени на пазара предприятия като DP или DPLP.
(303)
Второ, макар и основателно да посочва нискорисковия профил на оператора поради монополния характер на дейностите му, WIK явно не отчита в достатъчна степен значителните фиксирани разходи (в сравнение с променливите разходи), породени от задължението за универсална услуга, нито развитието на рисковия профил - фактори, които вероятно са довели до изменения във времето на регулаторния режим за оператора, по-специално между отделните периоди на регулиране (например различните договори за управление в случая на DPLP).
(304)
Делът на фиксираните разходи може да е висок не само поради високата капиталоемкост на едно предприятие (едно от текущите обяснения на високия размер на фиксираните разходи), но и поради затруднението му да адаптира общите си разходи предвид задължението му (свързано със задължението за универсална услуга) да поддържа широка разпространителска мрежа и неспособността му да намали разходите си за труд поради съществуващи трудови договори. Високият дял на фиксираните разходи (96) допълнително поставя под въпрос включването на малките дружества, чиято структура на разходите (съотношението фиксирани разходи/променливи разходи) очевидно е много различна (97).
(305)
Както се посочва във въведението, Комисията счита също, че степента на излагане на риск на един заварен пощенски оператор зависи до голяма степен от характеристиките на въведения от публичните органи регулаторен механизъм за финансирането на задължението за универсална услуга. Преминаването към система от ценови прагове в по-дългосрочен план по отношение на цените на пощенските марки (което се случва при DPLP през 2006 г.) води именно до чувствително увеличение на значението на риска, свързан с обемите. Съществуването на такъв риск разклаща хипотезата на WIK за присъщо ниския риск за дейностите на DPLP, поне за периода, характеризиращ се със система от ценови прагове.
(306)
Като се имат предвид изложените в съображения 286-295 доводи, Комисията счита, че за оценката на печалбата на DPLP извадките на Deloitte са по-добри от извадките на WIK, тъй като се ограничават до предприятия с по-висок минимален размер (годишен оборот над 100 млн. евро).
(307)
Същевременно все пак следва да се отбележи, че в някои аспекти подходът Deloitte съдържа и известни потенциални слабости и заключенията му трябва да се тълкуват с известна предпазливост.
(308)
По-специално извадките на Deloitte включват голям брой предприятия с капиталоемкост над приложимата за операторите на куриерски услуги (98). От методологична гледна точка използването на възвръщаемостта на продажбите като средство за оценка на печалбата се нуждае от сравнителна извадка на дружества с подобно равнище на капиталоемкост (тук определено като съотношение капитал/продажби). Работната хипотеза е, че дружествата с еднаква възвръщаемост на продажбите ще имат възвръщаемост на използвания капитал (ROE (99)), която е обратно пропорционална на съотношението капитал/продажби. Следователно използването на възвръщаемостта на продажбите за референтен показател изисква идентична капиталоемкост на включените в референтната група дружества. Макар да е трудно да се получат надеждни оценки на капиталоемкостта (100), вероятно дейностите за разпространение на пощенски пратки и разпространението на печатни издания са с по-малка капиталоемкост в сравнение с дейностите за експресни колетни пратки на големите многонационални предприятия като UPS, TNT, FedEx и DHL (101). Следователно е възможно показателят за разумна печалба, определен въз основа на извадките Deloitte, да надценява референтната печалба, която би трябвало да се приложи към предприятия с капиталова структура като тази на DPLP (102).
(309)
Предвид многобройните несигурности, съпътстващи извършената оценка, Комисията счита, че е оправдано да се определи разумен диапазон на възвръщаемостта на продажбите въз основа на оценките на Deloitte на медианата на възвръщаемостта на продажбите за по-широкообхватната извадка за всички сектори (5,4 %), както и на медианата на възвръщаемостта на продажбите за извадката с активни дружества в пощенския сектор и сектора на колетните пратки (7,4 %) (103). Така полученият диапазон (5,4 - 7,4 %) според Комисията представлява „диапазон по подразбиране“ за разумната печалба поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск предвид действащия договор за компенсация и пред сериозни стимулиращи мерки с цел да стане по-ефективно (104).
(310)
Комисията счита, че диапазонът (5,4 % - 7,4 %) е подходящ като стойност по подразбиране както за дейностите на DPLP за разпространение на пощенски пратки, така и за дейностите му за разпространение на печатни издания, тъй като става въпрос за тясно свързани дейности с много сходни търговски характеристики.
(311)
Вярно е, че DPLP е изправено пред слаба или несъществуваща конкуренция във въпросните области на дейност (разпространение на писма и печатни издания). Поради това възниква въпросът да се установи дали е уместно да се оценява печалбата му въз основа на медианата на печалбата от извадки с действително изправени пред конкуренция предприятия и дали една по-рестриктивна референтна стойност (т.е. по-ниска) като първия квартил (25-ия процентил) не би била достатъчна за дружество в положението на DPLP. При все това Комисията счита, че подобен подход не би установил в достатъчна степен съществуването на значително вариране на равнищата на печалба както между дружествата, така и във времето. Освен това би било уместно да се избегне всякакво неоправдано премахване на евентуално повишение на производствената ефективност, като се наложи също толкова строг ценови праг по отношение на възвръщаемостта на продажбите, достигната впоследствие от дружеството.
(312)
В разглежданото дело Комисията счита също, че е неуместно да се основава на мерки, които надхвърлят медианата, като третия квартил (105). Като се има предвид, че възприетият подход вече определя диапазона между отделни извадки, предоставената добавена стойност чрез отчитането за целите на статистиката на диапазоните от едната и другата страна на медианата в извадките (обичайно използвания интерквартилен размах в цените на трансфер) изглежда до известна степен ограничена (106). Комисията взема предвид по-скоро варирането на медианата в отделните референтни групи, отколкото варирането около медианата в конкретна извадка (107).
(313)
Най-вече като се има предвид, че в сектора на „писмата“ на DPLP капиталоемкостта е по-ниска в сравнение с тази на операторите на експресни колетни пратки (108), използването на медианата от тази последна извадка само по себе си вече би предложило известно поле за действие, което дава възможност да се ограничи варирането на равнищата на печалба около медианата за дружествата с по-ниска капиталоемкост като DPLP, и при необходимост да бъде възнаградено в достатъчна степен повишението на ефективността.
(314)
Могат да се направят различни кръстосани проверки за последователност, като се сравни посоченият диапазон по подразбиране в съображение 309 с други налични оценки на разумната печалба. Както се посочва в началото на настоящия подраздел, ще бъде уместно да се направи кръстосана проверка с медианата на възвръщаемостта на продажбите от проучването CRA, равна на […] % (109). Медианата на възвръщаемостта на продажбите, изчислена въз основа на извадката от референтна група II на WIK, ограничена до дружествата с оборот над 100 млн. евро, дава възвръщаемост на продажбите, равна на 7,1 %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (5,4 % - 7,4 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(315)
Като цяло, Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попада в диапазона (5,4 % - 7,4 %), изглежда е подходящ референтен марж за печалбата, поне за периодите, през които DPLP е било изправено пред висока степен на риск и значителни стимули за ефективност.
(316)
Като цяло Комисията счита, че ако договорът между заварения оператор и публичните органи е такъв, че обществената услуга е свързана с висока степен на риск, определената разумна печалба за заварения оператор следва да бъде пропорционална на съответното равнище на поетия риск. Обратно, ако договорът води до нисък риск, равнището на разумна печалба трябва да бъде ниско.
(317)
В предходния раздел Комисията разясни подхода си, целящ да определи диапазон по подразбиране за разумна печалба (5,4 % - 7,4 %), който да се счита за подходящ за договорите с висока степен на риск. Трудно е да се намери подходящата референтна стойност по отношение на диапазона на разумна възвръщаемост на продажбите при нисък риск, но е очевидно, че един такъв диапазон на възвръщаемостта на продажбите би трябвало да е в лявата страна от разпределението в извадката на наблюдаваните равнища на печалба. В тази връзка Комисията счита, че е оправдано да се приеме диапазон за разумната печалба, основана на първия квартил (25-ия процентил) вместо медианата.
(318)
Използването на 25-ия процентил като референтна стойност за договорите с нисък риск води до диапазон с разумна възвръщаемост на продажбите от (3,6 % - 4,8 %) според отделни извадки на Deloitte.
(319)
Тук отново при сравнение с резултатите на CRA за заварените пощенски оператори може да се изготви друга полезна кръстосана проверка. Средната стойност на годишния 25-и процентил, изчислена от Комисията, е равна на […] %. Комисията заключава, че тези цифри попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) в подкрепа на твърдението, според което този диапазон може да се счита за разумен.
(320)
Като цяло Комисията стига до заключението, че марж по подразбиране, който попадат в диапазона (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен марж за печалба за периодите, през които DPLP е било изправено пред ниска степен на риск.
(321)
Както се разяснява във въведението на настоящия раздел, поетият от DPLP риск зависи от компенсационния механизъм, приложен от Белгия. Този механизъм е предвиден в различните договори за управление, сключени между DPLP и белгийската държава, и се променя с течение на времето. Поради това е разумно различните диапазони на „разумна възвръщаемост на продажбите“ да се разглеждат според въведения компенсационен механизъм, който определя равнището на риск, на който е изложено DPLP, но и степента, до която DPLP е стимулирано да повиши своята ефективност.
(322)
В този контекст Комисията държи да подчертае, че характеризирането на риска в договорите не зависи просто от наличието на риска в договорите за управление на DPLP, нито от абсолютната стойност на риска, а по-скоро от степента, в която рискът е по-висок или по-нисък от риска, поет от дружествата, включени в същите групи от извадки. Същото се отнася и за интензитета на мерките, стимулиращи DPLP да повишава своята ефективност. Като се има предвид, че тези групи от извадки се състоят от дружества, действащи в конкурентна среда, обичайно те са изложени на висок риск и са подложени на силни стимули за постигане на по-висока ефективност.
(323)
Комисията счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) ясно са предвидени механизми, които включват дългосрочни задължения по отношение на цените и финансирането, основани на предварителни параметри. Това е приложимо към дейностите на DPLP по отношение както на разпространението на пощенските пратки, така и на разпространението на печатни издания.
(324)
По-конкретно по отношение на разпространението на печатни издания член 9 от четвъртия договор за управление гласи, че по време на срока на договора (стандартен петгодишен период) средно претеглената стойност на тарифите за предоставянето на услуги от „кошницата с малки потребители“ няма да се увеличава по-бързо, отколкото позволява един механизъм за ценови прагове, основан на „здравословния индекс“ (специфичен индекс за потребителски цени), и бонус за качество, който отразява процента на индивидуални пощенски пратки, разпределен във времето. Според Комисията определянето по този начин на тарифите за целия период на договора съдържа всички характеристики на стимулиращ договор, което излага дружеството на висока степен на риск.
(325)
Що се отнася до разпространението на печатни издания, в член 2 от четвъртия договор за управление се уточнява, че през периода на договора тарифите за разпространение на печатни издания не могат да се увеличават по-бързо от „здравословния индекс“. За покриване на нетните разходи за разпространението на печатни издания, предвид прогнозираната ефективност, в член 13, параграф 2 се определя размерът на годишната компенсация, на която DPLP има право, на 290 613 000 EUR (коригиран размер с отчитане на инфлацията) (110). Член 13, параграф 5 гласи, че ако съдържанието на или условията за УОИИ се променят или ако настъпи значителна промяна в разходите, с която DPLP не може да се справи, страните ще разгледат дали е необходима корекция на размера на компенсацията в съответствие с промяната в разходите. За подобна корекция е необходимо решение на Министерския съвет. Комисията признава, че тази последна клауза би могла да се тълкува като клауза за дерогация, с която в договора се въвеждат някои елементи на по-късен етап (които предпазват DPLP от риска). При все това Комисията счита, че използваните от публичните органи термини са достатъчно уклончиви и че поради тази причина DPLP не може да разчита на използването ѝ. Като цяло Комисията смята, че приетите разпоредби за дейностите на DPLP, свързани с разпространението на печатни издания, предполагат дългосрочно задължение по отношение на компенсацията.
(326)
Следователно според Комисията не може да се счита, че четвъртият договор за управление (2006-2010 г.) води до ниска, а по-скоро до висока степен на риск. Като цяло диапазонът по подразбиране от (5,4 % - 7,4 %) изглежда подходящ и за двата вида дейности, предвидени в четвъртия договор за управление.
(327)
Обратно, предходните договори за управление (до 2005 г.) изглежда се основават до голяма степен на ценови и компенсационни механизми, предполагащи ниска степен на риск за DPLP.
(328)
Що се отнася до определянето на цените на пощенските марки, Комисията отбелязва, че първите три договора за управление не прилагат механизъм за ценови прагове от вида, използван в четвъртия договор за управление (който предвижда дългосрочно ценово задължение). В най-общ план тези договори препращат по-скоро към тарифи, основани на действителни разходи, установени чрез подходящи счетоводни принципи (111).
(329)
По същия начин, по отношение на разпространението на печатни издания Комисията отбелязва, че в първите три договора за управление не се предвижда никакъв фиксиран бюджет за периода на договора, както четвъртият договор за управление (112). Те по-скоро се позовават на компенсации въз основа на действителните разходи (113). Комисията установи, че във втория договор също така се определя общ праг за компенсацията, но наблюдаваните действителни компенсационни суми през периода изглежда поставят под въпрос действително обвързващия характер на прага (114). В първия договор за управление се определя и годишна дотация (компенсация), но Комисията отбелязва, че същевременно в договора не се определя дългосрочен праг за тарифите за разпространението на печатни издания.
(330)
Поради това Комисията е на мнение, че диапазонът от (3,6 %-4,8 %), определен за разумен при отсъствието на значителен риск, свързан с договора, следва да се приложи едновременно към разпространението на печатни издания и към разпространението на пощенски пратки за съответния период от първите три договора за управление.
(331)
Комисията установи, че в документа, представен от белгийските власти на 14 декември 2011 г., те също предлагат основан на договорите подход. Макар предложената методология да повдига различни въпроси по отношение на рисковите фактори и начина им на претегляне (115), извършването на анализ по договорен период, който главно класира поетия от DPLP риск в три степени (нисък, среден, висок) изцяло съответства на подхода, приет от Комисията. Като цяло правилното класиране на договорите по отношение на заложения риск, извършено от DPLP, изглежда съответства на анализа на Комисията, като се има предвид, че белгийските власти също считат четвъртия договор в общи линии за по-рисков в сравнение с първите три договора.
(332)
Комисията достига до заключението, че диапазон на възвръщаемост на продажбите между (5,4 % - 7,4 %) е подходяща референтна рамка за определянето на разумната печалба за периодите, през които DPLP е трябвало да се изправи пред значителен риск и да отчита силни стимули за ефективност.
(333)
Комисията заключава също, че диапазон по подразбиране за възвръщаемост на продажбите между (3,6 % - 4,8 %) е подходящ референтен диапазон за определяне на разумната печалба за периодите, през които DPLP не е поело значителен риск.
(334)
За да отчете усилията, които според белгийските власти DPLP е положило за постигане на повишена ефективност, Комисията реши да прояви известна предпазливост, като използва горните граници на тези два диапазона за определяне на разумната печалба, която да бъде включена в разходите за обществени услуги. Този подход е представен и в проучването Deloitte (вж. съображение 293), според което използването на диапазони е уместно предвид необходимостта да не се санкционират по-високите резултати над средната стойност, получени в резултат на повишената ефективност.
(335)
Комисията счита, че първите три договора за управление (1992-1996 г., 1997-2002 г. и 2003-2005 г.) съдържат ниска степен на риск и че може да се приложи равнище на разумна печалба, съответстващо на възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %, към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки. В замяна на това тя счита, че в четвъртия договор за управление (2006-2010 г.) рискът е значително по-висок, така че към разпространението както на печатни издания, така и на пощенски пратки може да се приложи равнище на възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %.
(336)
В първия договор за управление се посочва, че плащаната от държавата годишна компенсация е предназначена за всички задачи за обществена услуга.
(337)
Следователно евентуалната свръхкомпенсация следва да се изчислява, като се сумират всички приходи и разходи за всички задачи за обществена услуга.
(338)
Плащаната от държавата годишна компенсация за задачите за обществена услуга следва да бъде включена в приходите. Получените от DPLP годишни компенсации съгласно първия договор за управление възлизат общо на 1,5 млрд. евро.
(339)
Освен това следва да бъдат взети предвид посочените по-долу мерки за помощ:
Прехвърляне на недвижими имоти
(340)
В първия договор за управление също така се е предвиждало прехвърляне на недвижими имоти от държавата на DPLP. Прехвърлянето на собствеността върху недвижими имоти на стойност 112,2 млн. евро без никаква насрещна престация следва да бъде включено в приходите на DPLP, за да се изчисли свръхкомпенсацията за периода на първия договор за управление. DPLP не е платило никаква насрещна престация на държавата за използването на сградите през периода преди прехвърлянето.
(341)
През 1997 г. държавата е платила на DPLP сумата от 62 млн. евро, която е осчетоводила като капиталова инжекция. Впоследствие белгийските власти са приели, че на практика това прехвърляне е съответствало на отложено изплащане на остатъка от предвидената за 1996 г. годишна компенсация в първия договор за управление.
(342)
В началото въпросната сума не е била изплатена навреме на DPLP през 1996 г., въпреки че компенсацията от страна на държавата е била по-малка от годишната сума, предвидена от договора за управление за въпросната година.
(343)
За целите на контрола на свръхкомпенсацията изплащането на 62 млн. евро е включено в компенсацията за УОИИ за периода, обхванат от първия договор за управление.
(344)
Изчисляването на свръхкомпенсацията за първия договор за управление може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за всички задачи за обществена услуга, включително задължението за предоставяне на универсална услуга/ЗПУУ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Прехвърляне на недвижими имоти
+
Капиталова инжекция през 1997 г.
=
Свръхкомпенсация
(345)
По отношение на следващите три договора за управление, за изчисляването на свръхкомпенсацията ще бъдат отчетени само приходите и разходите за УОИИ, които, съгласно разпоредбите в тези договори, може да са били предмет на компенсация за обществена услуга. Приходите и разходите, свързани с другите УОИИ, за които съгласно разпоредбите от договорите за управление не може да се иска помощ, не са взети предвид. Тъй като универсалната пощенска услуга не е част от дейностите, за които се получава помощ, свързаните с нея евентуални нетни разходи няма да се вземат предвид, тъй като те се финансират изцяло със собствени ресурси на DPLP в съответствие с възлагането за обществена услуга, посочена в договорите за управление. Дейностите, за които съгласно договорите за управление се получава посочената в тях компенсационна сума, обхващат по-конкретно разпространението на печатни издания (ежедневни и периодични издания) и останалите обществени услуги, изброени в съображение 33.
(346)
Поради невисоките тарифи, прилагани за разпространението на печатни издания, УОИИ, които се ползват от помощи, като цяло са на загуба.
(347)
Доколкото евентуалната свръхкомпенсация за дадена услуга може да се използва за финансиране на нетните разходи, направени за други задачи за обществена услуга, които не са компенсирани в достатъчна степен, всички приходи и разходи, свързани с УОИИ, за които може да има право на помощ съгласно договорите за управление, ще бъдат добавени за целите на изчисляването.
(348)
Получените от DPLP годишни компенсации съгласно тези три договора за управление възлизат общо на 3,5 млрд. евро.
(349)
Освен компенсациите, предвидени в договорите за управление, DPLP се е ползвало през целия период, обхванат от разследването, от изключителни права, предоставени от държавата, за предоставянето на запазени пощенски услуги. Въпреки че евентуалните нетни излишъци от запазения сектор не представляват държавни ресурси за целите на контрола на държавните помощи и следователно не могат да бъдат предмет на разпореждане за възстановяване при свръхкомпенсация, те може и следва да бъдат отчетени в рамките на прилагането на правилата в областта на държавните помощи при оценката на необходимостта и пропорционалността на всяка друга помощ, отпусната на въпросния оператор като компенсация за обществени услуги. Следователно в оценката на съвместимостта на предоставената на DPLP компенсация съгласно отделните договори за управление в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС, допълнителните печалби на белгийския пощенски оператор в този запазен сектор ще бъдат приспаднати от разходите за УОИИ, за които може да има право на компенсация за обществена услуга съгласно разпоредбите на посочените договори.
(350)
Следва да се отбележи, че този принцип е включен в рамката за УОИИ, в която се постановява, че „ако предприятието има специални или изключителни права по отношение на услуга от общ икономически интерес, която генерира печалба над разумната печалба, или ако от страна на държавата са му предоставени други предимства, всички те се вземат предвид, независимо как са класифицирани за целите на член 87 от Договора за ЕО, и се добавят към приходите на предприятието“ (116). Този принцип отразява условието за необходимост и пропорционалност от член 106, параграф 2 от ДФЕС. В действителност изплатената за дадена УОИИ помощ се добавя към допълнителните печалби, които произтичат от изключително или специално право, предоставено на оператора, и сами по себе си достатъчни за покриване на разходите за друга УОИИ, не е необходима за предоставянето на въпросната УОИИ. Операторът, който реализира тези допълнителни печалби, вече се ползва от държавна мярка, която му позволява да осигури УОИИ в условия на икономическа стабилност, така че не е необходима никаква допълнителна компенсация.
(351)
Следователно всяка допълнителна печалба в запазения сектор, произтичаща от предоставено изключително право, следва да бъде отчетена, за да се оцени необходимостта от разглежданите компенсации за УОИИ, предоставени на DPLP.
(352)
Поради това всяка генерирана в запазения сектор печалба (ЗПУУ R) над равнището на разумна печалба се отчита в анализа на свръхкомпенсацията за УОИИ.
(353)
При все това, тъй като запазеният сектор преди всичко е предназначен за финансиране на универсалната услуга, всяка регистрирана загуба в други области на универсалната услуга намалява приноса на запазения сектор в разходите за другите УОИИ, свързани с нея.
(354)
Също така, за да се определи действително получената допълнителна печалба от запазения сектор, е необходимо да се отчетат разходите, произтичащи от задължението за предоставяне на универсална услуга, но които се поемат от дейности извън обхвата на универсалната услуга. В съответствие със съдебната практика Chronopost разходите на мрежата за продажби на дребно се разпределят в аналитичното счетоводство на DPLP между дейностите, за които е необходим достъп до мрежата, което включва, но не само, продукти от универсалната услуга. По-специално наложеното на DPLP задължение да поддържа мрежа за продажби на дребно с определен обхват и гъстота, за да предоставя универсална пощенска услуга с достатъчно добро качество, определено от белгийските власти, води до загуби за търговските дейности извън обхвата на универсалната услуга, тъй като част от разходите на мрежата за продажби на дребно се приписват, в съответствие със съдебната практика Chronopost, на търговските продукти, за които се използва мрежата за продажби на дребно.
(355)
Изискване за мрежа, наложено от договорите за управление: наложените от държавата изисквания се отнасят до гъстотата и вида на пунктовете за пощенско обслужване (пощенски станции и/или клонове), които образуват мрежата за продажби на дребно. Те са определени в последователните договори за управление. Така в четвъртия договор за управление (2005-2010 г.) се предвижда:
а)
общо задължение за поддържане на мрежа, чрез която се изпълнява универсалната услуга и останалите обществени услуги, възложени на DPLP (117);
б)
задължение за поддържане на поне 1 300 пункта за пощенско обслужване (пощенски станции и пощенски клонове (118));
в)
задължение за поддържане на поне 589 пощенски служби;
г)
освен това максималното разстояние от пътя на всеки клон за пощенско обслужване, който предлага набор от базови услуги, и пощенска станция, която предлага пълен набор от пощенски услуги, не може да превишава 10 km.
(356)
Белгийските власти считат, че конкретните изисквания, приложими към броя и вида на пунктовете за пощенско обслужване, които образуват мрежата за продажби на дребно на DPLP, представляват отделно задължение за териториално присъствие, наложено от държавата отвъд изискванията, свързани със задължението за предоставяне на универсална услуга (ЗПУУ). Поради това Белгия счита, че всички нетни разходи, свързани с такова конкретно задължение за териториално присъствие, би трябвало да се компенсират от държавата.
(357)
Количествено определяне на изискването за мрежа: за да определят нетните разходи на DPLP вследствие на задължението за поддържане на мрежа за продажби на дребно с най-малко 1 300 пункта за пощенско обслужване, минимум 589 от които пощенски станции, белгийските власти са сравнили действителната мрежа за продажби на дребно, чиято гъстота и вид на пунктовете за пощенско обслужване са наложени от държавата, с хипотетична мрежа за продажби на дребно, която DPLP би използвала, ако не трябваше да се спазват тези конкретни изисквания. С други думи, хипотетичната мрежа за продажби на дребно е тази, която DPLP би избрало да използва при търговски условия, ако държавата не му налагаше задължения за предоставяне на обществена услуга.
(358)
Белгийските власти считат, че хипотетичната мрежа би включвала единствено пощенски клонове. Пощенските станции щяха да бъдат премахнати. За да може да продължи да обслужва обаче същия общ обем от клиенти, DPLP би трябвало да увеличи значително броя на пощенските клонове.
Сравнение между сегашната мрежа за продажби на дребно на DPLP и хипотетична мрежа, ако нямаше наложени от държавата задължения
Общ брой на пунктовете за пощенско обслужване
Пощенски станции (a) + пощенски клонове (б)
(a)
Брой на пощенските станции
(специални пунктове за пощенско обслужване, управлявани от самото DPLP)
(б)
Брой на пощенските клонове
(пунктове за пощенско обслужване, разположени в помещения на трети лица)
Съществуваща мрежа на DPLP за продажби на дребно (в края на 2009 г.)
1 401 =
713 +
688
Хипотетична мрежа за продажби на дребно, ако нямаше наложени от държавата изисквания (според белгийските власти)
[…] =
[…] +
[…]
Задължение за мрежа за продажби на дребно, наложено от държавата
Минимум 1 300
Минимум 589
Никакво задължение
(359)
Както се вижда от таблицата по-горе, съществуващата мрежа за продажби на дребно на DPLP отговаря на изискванията на държавата: и общият брой на пощенските клонове, и броят на пощенските станции са над изискваното равнище. В замяна на това хипотетичната мрежа, която DPLP би използвало по чисто търговски съображения, ако имаше право да избира мрежата си за продажби на дребно, би била много различна: общият брой на пощенските клонове би се увеличил, а управляваните от DPLP пощенски станции щяха да бъдат премахнати.
(360)
Реалност на изискването за мрежа: следва да се уточни, че изискването, което налага държавата на DPLP, не е ясно определено.
(361)
Първо, действително поддържаната от DPLP мрежа е по-голяма от изискваната от държавата. Както общият брой на пунктовете за пощенско обслужване, така и броят на пощенските станции е по-голям от минимално изискваното от държавата, което може да наведе на мисълта, че задълженията, които DPLP трябва да изпълнява, не са тежест за него, тъй като поддържа мрежа със сегашния размер по свое собствено желание.
(362)
Белгийските власти обясняват този излишък от пощенски станции с условието за разстояние от 10 km, с необходимостта от марж на сигурност при неочаквано закриване на пощенски станции и с намерението си да променят минимално изисквания брой пощенски станции на 650 в следващия договор за управление, така че би било непродуктивно да се съобразят с определения в момента брой, като закрият пощенски станции, и да ги откриват отново след известно време. Белгийските власти изтъкват, че поради тези причини DPLP не е било в състояние да намали допълнително броя на пощенските станции, за да се доближи до минимално изискваното от 589. Според тях, въпреки номиналния излишък от пунктове за пощенско обслужване, сегашната конфигурация на мрежата от 713 пощенски станции на практика е продиктувана от изискванията на държавата.
(363)
Второ, възприетият от белгийските власти метод се основава на ретрополацията на разходите за мрежата за продажби на дребно от 2009 до 1992 г. Подобна ретрополация неизбежно води до методологическа несигурност. Търговският модел на пощенските клонове не е непременно налице от 1992 г. насам. Още повече че в миналото персоналът на DPLP се е състоял предимно от щатни служители, разходите за чиито заплати са били строго определени. Тъй като пощенските клонове не се управляват от персонал на DPLP, щатните служители, които вече не биха работили в пощенските станции, биха продължили да получават заплата от DPLP. Следователно е малко вероятно, че евентуалното закриване на пощенски станции в началото на обхванатия от разследването период би могло да доведе до пряко намаление на разходите за заплати. В замяна на това подобни икономии биха могли да се реализират в известна степен през 2009 г. по отношение на договорно наетия персонал. Като се имат предвид постепенното преминаване към персонал с не толкова строго определен статут и последователните подобрения в системата за аналитично счетоводство, може да се счита, че в счетоводните данни за по-скорошните финансови години няма подобни нарушения. При все това, като се има предвид, че над 20 000 държавни служители все още работят за bpost и че те нито могат да бъдат наети в пощенските клонове, нито да бъдат съкратени, замяната на всички пощенски станции с пощенски клонове и понастоящем продължава да бъде теоретична и нереалистична възможност.
(364)
Белгийските власти подчертават обаче, че в миналото евентуалните разходи за съкращение на персонал биха могли да се компенсират с икономии на оперативни разходи и продажбата на ненужни вече сгради. По отношение на надеждността на данните за периода 1992-2002 г., белгийските власти твърдят, че в действителност разходите за мрежата за продажби на дребно вероятно са били подценени, тъй като някои елементи, които биха могли да се считат за разходи за мрежата, са били прегрупирани като други разходни пера. Следователно слабостите на метода на ретрополацията биха били смекчени с другите предпазливи хипотези на белгийските власти, приети за изчисляването на разходите от предходните финансови години.
(365)
Наличие на конкретно задължение за териториално присъствие: дори и да се допусне наличието на изискване за мрежа, твърдението на белгийските власти, според което това изискване е придружено от отделна задача за териториално присъствие, не изглежда основателно. Всъщност договорите за управление явно не съдържат конкретни разпоредби за определяне на реално задължение за териториално присъствие, което да надхвърля изискванията, свързани със задълженията за предоставяне на универсална услуга и с другите задължения за обществена услуга. Обратно, в сключените между DPLP и белгийската държава договори за управление се посочва, че единствената цел на изискването за мрежа е осигуряването на универсалната услуга и на другите УОИИ (разпространение на ежедневни издания и списания, пощенски сметки и записи), и необходимите разходи за мрежа за тази цел вече предварително са осчетоводени в сметките за тези отделни услуги (119). Освен това в договорите за управление не се предвижда механизъм, целящ компенсирането на разходите за задължение за териториално присъствие. Комисията отбелязва, че задължението за предварително определяне на параметрите за изчисляване на компенсацията е било въведено в рамката за УОИИ от 2005 г., както и че за периода след 2005 г. е била установена свръхкомпенсация за разходите за УОИИ, поети от DPLP (вж. съображение 386).
(366)
Следва да се отбележи, че съгласно член 3 от Директива 97/67/ЕО държавите членки са длъжни да наложат на своите заварени пощенски оператори задължението за предоставяне на универсална услуга с адекватно равнище за качество, особено по отношение на географското покритие. Териториалното покритие, което е налице в настоящото дело по отношение на Белгия, е само един от многобройните аспекти на задължението за предоставяне на универсална услуга. В договорите за управление, с които се възлага задачата за универсална услуга на DPLP, Комисията не посочва никаква допълнителна задача, която да задължава заварения пощенски оператор да поддържа по-голяма мрежа с повече пощенски станции, отколкото го изисква териториалното покритие съгласно задължението за обществена услуга и другите свързани с нея обществени услуги, и което отговаря на логиката за сближаване и териториално покритие. Несъмнено всяка пощенска станция, управлявана от DPLP с цел осигуряване на универсалната услуга, допринася за териториалното сближаване (120), но от правна гледна точка задължението за поддържане на тази пощенска станция зависи от необходимостта за гарантиране на универсална пощенска услуга и други произтичаща от нея услуги с достатъчно качество. В съответствие с приложимата съдебна практика, за да може да се изтъкне допълнителна териториална задача, DPLP трябва да е натоварено с различна и ясно определена задача за поддържане на пощенските станции в допълнение към своята пощенска мрежа, чийто размер е бил определен за универсалната услуга. В това възлагане би следвало да уточнява задълженията, произтичащите от тях разходи, както и системата за финансиране на нетните разходи за допълнителната териториална задача.
(367)
Комисията не открива нито един от тези елементи в договорите за управление, сключени между държавата и DPLP. Белгийските власти и DPLP в действителност се опитват a posteriori и по изкуствен начин да обосноват отделна териториална задача, като изтъкват, че определеното в договорите за управление териториално покритие съществува по две причини: то е резултат едновременно от задачата за предоставяне на универсалната услуга и от така наречената териториална задача, която надхвърля задължението за универсалната услуга. При все това съответните договори не съдържат разпоредба, свързана с така наречената отделна териториална задача, задължаваща DPLP да поддържа по-обширна мрежа от предвидената за целите на предоставянето на универсална услуга.
(368)
Следва да се отбележи, че изкуственият характер на твърденията на белгийските власти и на DPLP е плод на собствената им логика. За да се намали равнището на евентуална свръхкомпенсация, белгийските власти биха искали Комисията да счита за разходи, направени за допълнителна териториална задача, превишаваща задължението за универсална услуга, и разликата между всички действителни разходи на една пощенска станция и хипотетичните разходи за пощенски клон, който би го заместил. Тази логика не се основава на по-обширна хипотетична мрежа от тази, която DPLP би поддържало за постигането на териториалните си цели. Тя се ограничава до посочването на направените допълнителни разходи за покритието на универсалната услуга, за която, в съответствие с договорите за управление, няма право на помощ. Тази липса на териториална цел е потвърдена от факта, че белгийските власти би трябвало значително да увеличат броя на пощенските клонове във връзка с предоставянето на универсалната услуга, тъй като е невъзможно тя да бъде осигурена със същия брой пощенски клонове.
(369)
Независимо от това може да се отбележи, че макар да не изглежда възможно да се приеме твърдението на белгийските власти, които се позовават на задължение, което е реално и различно от териториалното присъствие, наложеното от белгийската държава изискване за мрежа, с което се изисква поддържане на мрежа, чрез която да се осигурява универсалната услуга и останалите обществени услуги, не засяга само тези услуги; то също така включва допълнителни разходи за търговските услуги.
(370)
Съгласно метода за определяне и отчитане на разходите по видове дейности и в съответствие със съдебната практика Chronopost, всички дейности, за които се използва мрежата за продажби на дребно, допринасят за общите разходи, както е разяснено в съображение 354. Следователно всички продукти, включително търговските продукти, допринасят за разходите за мрежата. Разходите, произтичащи от наложеното от държавата задължение за поддържане на пощенските станции, се поемат от търговските продукти, които изглежда непрекъснато са на загуба, въпреки че се продават по пазарни цени. DPLP предлага търговските си услуги чрез мрежата, тъй като те финансират част от фиксираните му разходи и участват непряко в универсалната услуга.
(371)
От икономическа гледна точка би изглеждало разумно при оценяването на свръхкомпенсацията за DPLP да се отчетат регистрираните от търговските продукти загуби, които са породени на задълженията за универсална услуга и другите обществени услуги. Макар DPLP да има икономически интерес да използва мрежата си за продажби на дребно за продажбата на търговските си продукти, резултатът от гледна точка на аналитичното счетоводство е, че една част от разходите за мрежата, които иначе биха произтичали от обществената услуга, произтичат от търговските продукти, които поради тази причина изглежда са на загуба.
(372)
Следователно изчисляването на свръхкомпенсацията в случая може да се обобщи по следния начин:
-
Нетни разходи (разходи - приходи) за УОИИ
-
Разрешена разумна печалба за УОИИ
+
Годишни компенсации за УОИИ
+
Допълнителни прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (след финансиране на универсалната услуга, включително допълнителните разходи за мрежата, свързани с търговските услуги)
=
Свръхкомпенсация
(373)
Съвместимостта на капиталовата инжекция през 1997 г. следва да се оцени по-долу в рамките на оценката на съвместимостта на годишните компенсации за УОИИ, тъй като тук не става въпрос за отделна рекапитализация, а за плащане, свързано с компенсацията, предоставена за задачите за обществена услуга за периода 1992-1996 г.
(374)
Тъй като капиталовата инжекция през 2003 г. не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(375)
Тъй като капиталовата инжекция през 2006 г. не представлява държавна помощ по смисъла на 107, параграф 1 от ДФЕС, отпада въпросът за съвместимостта на помощта.
(376)
Следва да се отбележи, че държавната гаранция не е посочена в договора за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга, въпреки че нейната съвместимост не може да бъде оценена в съответствие с член 106, параграф 2 от ДФЕС. Тъй като белгийските власти не са посочили друга база за установяване на съвместимостта и Комисията не е установила такава, мярката се счита за оперативна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар и следователно трябва да бъде възстановена.
(377)
Както вече беше посочено, освобождаването от корпоративен данък не е предоставило предимство на DPLP и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(378)
Освобождаванията от данък сгради и от местни данъци представляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, но те следва да се считат за съществуващи помощи, тъй като са били въведени преди влизането в сила на Договора за ЕО. Също така следва да се отбележи, че тези данъчни мерки не се съдържат в договорите за управление като компенсация за задълженията за обществена услуга.
(379)
Следователно данъчните облекчения не засягат изчисляването на свръхкомпенсацията, основаващо се на действително направените от DPLP разходи (в които вече са включени ефектите от тези данъчни облекчения).
(380)
Поради това данъчните облекчения ще бъдат разгледани в рамките на отделна процедура, свързана със съществуващи помощи, в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (121).
6.3.3.3. Изчисляване на размера на свръхкомпенсацията
(381)
Размерът на свръхкомпенсацията може да се изчисли въз основа на оценката, изложена в подраздел 6.3.3.2. В съответствие с механизма за финансиране на обществената услуга, въведен от белгийските власти в договорите за управление, свръхкомпенсацията ще се изчислява отделно за всеки период на възлагане.
Първи договор за управление: 1992-1996 г.
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разходи, свързани с мрежата
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
[…]
+
Капиталова инжекция (1997 г.)
:
+
62 000
(отложена компенсация за УОИИ)
+
Прехвърляне на недвижими имоти
:
+
112 209
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Втори договор за управление: 1997-2002 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби (OSU R)
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR на загуба)
Разумна печалба OSU NR
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи за универсалната услуга, които следва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 286 461
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Трети договор за управление: 2003-2005 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
-
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
Разходи, свързани с мрежата за OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
=
Разходи, направени за OSU, които трябва да се финансират от запазения сектор
=
[…]
(без загуби за финансиране)
генерирани от запазения сектор, които намаляват нетните разходи за УОИИ
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 4,8 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
677 985
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Четвърти договор за управление: 2006-2010 г.
Изчисляване на допълнителните прекомерни печалби от запазения сектор на универсалната услуга (OSU R)
(В хил. евро)
+
Допълнителни печалби OSU R
:
+
[…]
(прекомерни печалби OSU R над възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
Разходи, свързани с мрежата от OSU
:
[…]
Нетни разходи за OSU NR
:
[…]
(OSU NR получател)
Разумна печалба OSU
:
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
=
Разходи, направени от OSU, които следва да се финансират от запазения сектор финансиране
=
[…]
(без загуби за)
които намаляват нетните разходи за УОИИ Допълнителни прекомерни печалби, генерирани от запазения сектор,
=
[…]
Изчисляване на свръхкомпенсацията:
(В хил. евро)
-
Нетни разходи за обществената услуга
:
-
[…]
-
Разрешена разумна печалба
:
-
[…]
(възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 %)
+
Изплатени от държавата компенсации
:
+
1 568 787
+
Допълнителни прекомерни печалби OSU R
:
+
[…]
=
Свръхкомпенсация
=
[…]
Други мерки
Държавна гаранция
(в хил. EUR)
Предоставена държавна гаранция през 2004 г.:
1 500
=
1 500
(382)
Както е договорено с белгийските власти (122), „най-обективният и най-балансираният“ метод за определяне на времевия интервал, който да бъде взет под внимание за изчисляването на общата свръхкомпенсация, в случая е подходът „договор по договор“. Комисията прие без възражения молбата на белгийските власти. В действителност този метод предлага по-голяма предвидимост и правна сигурност на страните и се стреми да намали риска от свръхкомпенсация. По този начин всеки период ще бъде разгледан поотделно, без пренасяне на недостатъчна компенсация или на свръхкомпенсация от един период в друг.
(383)
При все това белгийските власти изтъкват, че преди влизането в сила на рамката за УОИИ през 2005 г. Комисията винаги е прилагала общ метод за изчисляване на недостатъчна компенсация/свръхкомпенсация. Въз основа на това именно белгийските власти са поискали да прегрупират годините преди 2005 (123), за да бъде направено общо изчисление на недостатъчната компенсация/свръхкомпенсацията.
(384)
Комисията отбелязва, че след като е установена недостатъчна компенсация за трите договора за управление, прилагани преди 2005 г., прегрупирането на всички години не би довело до промяна на сумата на свръхкомпенсацията, която би следвало да бъде възстановена.
(385)
Освен това Комисията отбелязва, че след приемането на рамката за УОИИ през 2005 г. „параметрите за изчисляване, контрол и преразглеждане на компенсацията“ трябва да бъдат предварително определени в акта или актовете за възлагане (124). Тъй като в четвъртия договор за управление не се предвижда никаква компенсация за каквито и да било разходи, направени извън периода на действие на договора (2006-2010 г.), установената недостатъчна компенсация за необхванатите от него периоди не може да бъде компенсирана с евентуална свръхкомпенсация, изплатена на DPLP.
(386)
Комисията заключава, че DPLP е получило свръхкомпенсация в размер на 415 млн. евро за изпълнението на задачата си за обществена услуга, по-специално през периода на изпълнение на четвъртия договор за управление. Предвид факта, че свръхкомпенсацията представлява несъвместима помощ, тя следва да бъде възстановена.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(387)
Поемането на разходите за пенсии, годишните публични трансфери, прехвърлянията на недвижими имоти, капиталовата инжекция през 1997 г., данъчните облекчения и държавната гаранция представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са освободили DPLP от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат.
(388)
Капиталовите инжекции през 2003 г. и 2006 г. не представляват помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като държавата е действала в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(389)
Комисията констатира, че Белгия неправомерно е привела в действие мерките в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС, с изключение на капиталовата инжекция през 2003 г., за която надлежно е подадено уведомление до Комисията преди привеждането в действие на тази мярка, както и на данъчните облекчения, които представляват съществуващи помощи.
(390)
Поемането на разходите за пенсии не е поставило DPLP в по-благоприятно положение в сравнение неговите конкуренти по отношение на социалноосигурителните вноски. Следователно мярката може да бъде обявена за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(391)
Годишните компенсации, предоставени в рамките на четвъртия договор за управление, представляват несъвместими помощи по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС до степента, до която е имало свръхкомпенсация за DPLP.
(392)
Гаранцията, предоставена от държавата, представлява несъвместима помощ.
(393)
Освобождаването от данък сгради и освобождаването от местни данъци представляват съществуващи помощи и ще бъдат разгледани поотделно в рамките на процедура относно съществуващите помощи в съответствие с членове 17, 18 и 19 от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(394)
Съгласно точка 5 от рамката за УОИИ настоящото решение не накърнява разпоредбите на Съюза в областта на обществените поръчки и конкуренцията,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на поемане на разходите за пенсии, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и приведена в действие от Белгия, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Държавната помощ под формата на компенсация за разходите за обществена услуга, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 3
Капиталовите инжекции в полза на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost) от Белгия през 2003 и 2006 г. не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 4
Държавната помощ под формата на държавна гаранция, предоставена на De Post-La Poste (DPLP, наричано вече bpost), и неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 5
1. Белгия следва да си възстанови несъвместимите помощи, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4.
2. Сумите, които следва да бъдат възстановени, включват лихви от датата, на която са били предоставени на получателя, до действителното им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (125) и Регламент (ЕО) № 271/2008 г. за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Белгия анулира всички останали плащания на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 6
1. Възстановяването на предоставените помощи в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4, се извършва незабавно и ефективно.
2. Белгия прави прави необходимото настоящото решение да бъде изпълнено в срок четири месеца от датата, на която е уведомена за него.
Член 7
1. В срок от два месеца след уведомяването за настоящото решение Белгия предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихви), която получателят трябва да възстанови;
б)
подробно описание на вече предприетите и планирани мерки за спазване на настоящото решение;
в)
документите, доказващи, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Белгия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощите, предоставени в рамките на мерките, посочени в членове 2 и 4. При поискване от страна на Комисията тя незабавно представя информация за вече предприетите и планираните мерки за спазване на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 8
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. Januar 2012
über die Maßnahme SA.14588 (C 20/09) Belgiens zugunsten von De Post - La Poste (jetzt „bpost“)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 178)
(Nur die französische und die niederländische Fassung sind verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2012/321/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1),
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln (2) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
1.1. VOM GERICHT FÜR NICHTIG ERKLÄRTE ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION VON 2003
(1)
Am 3. Dezember 2002 (3) meldeten die belgischen Behörden bei der Kommission eine Kapitalerhöhung zugunsten des belgischen Postunternehmens De Post - La Poste (nachstehend „DPLP“ genannt, jetzt „bpost“ (4)) an. Nach einer ersten Prüfung entschied die Kommission am 23. Juli 2003 (5), keine Einwände gegen die angemeldete Maßnahme zu erheben. In ihrer Entscheidung stellte die Kommission fest, dass DPLP durch diese Kapitalzuführung und die weiteren, bei der vorläufigen Prüfung festgestellten Maßnahmen keine Überkompensation für die Nettokosten erhalten hatte, die dem Unternehmen in der Zeit von 1992 bis 2002 bei der Erfüllung seiner öffentliche Aufgaben entstanden waren.
(2)
Am 27. November 2003 reichten die Deutsche Post AG und ihre belgische Tochtergesellschaft DHL International bei Gericht Klage gegen die Kommissionsentscheidung ein (6). Am 10. Februar 2009 erklärte das Gericht die Entscheidung der Kommission für nichtig und stellte fest, dass diese entschieden habe, keine Einwände zu erheben, obwohl ernsthafte Schwierigkeiten vorgelegen hätten, die sie zur Einleitung eines förmlichen Prüfverfahrens hätten veranlassen müssen.
(3)
Im April 2009 legte Belgien beim Europäischen Gerichtshof ein Rechtsmittel (7) (C-148/09) gegen das Urteil des Gerichts ein, die Entscheidung der Kommission vom 23. Juli 2003, keine Einwände zu erheben, für nichtig zu erklären.
(4)
Am 22. September 2011 wies der Gerichtshof das Rechtsmittel Belgiens zurück und stellte fest, dass das Gericht zu Recht entschieden habe, die Entscheidung der Kommission von 2003 für nichtig zu erklären.
1.2. BESCHWERDE WEGEN DER BEIHILFE FÜR DIE PRESSEZUSTELLUNG
(5)
Im Jahr 2005 legten mehrere private belgische Pressezustellungsunternehmen auf der Grundlage der Fusionskontroll- und Beihilfevorschriften Beschwerde (8) gegen eine Pressezustellungsvereinbarung zwischen den belgischen Behörden und DPLP ein. Mit dieser Vereinbarung wurde DPLP mit der öffentliche Aufgabe der Pressezustellung in ganz Belgien betraut; darüber hinaus wurden die Preise für diesen Dienst festgelegt und die Ausgleichszahlung, auf die DPLP infolge der damit verbundenen zusätzlichen Kosten Anspruch hat. Die Beschwerde betraf in erster Linie die Preise der von DPLP angebotenen Dienste, die nach Auffassung der Beschwerdeführer so niedrig sind, dass damit jeglicher Wettbewerb ausgeschaltet wird.
(6)
Nachdem bei einer vorläufigen Prüfung festgestellt werden konnte, dass die zusätzlichen Nettokosten für diese öffentliche Dienstleistung nicht überkompensiert wurden, wiesen die Dienststellen der Kommission die Beschwerde in Bezug auf die Beihilfevorschriften zurück. Im Mai 2009 fochten die Beschwerdeführer die vorläufige Auffassung der Kommissionsdienststellen an, legten zusätzliche Informationen vor und forderten die Kommission auf, eine eingehende Untersuchung einzuleiten.
1.3. VIERTER „VERWALTUNGSVERTRAG“ (2005-2010)
(7)
Bei der Prüfung der Beschwerde aufgrund der gewährten Ausgleichszahlung für die Pressezustellung deckte die Kommission auf, dass Belgien 2005 mit DPLP einen nicht angemeldeten Verwaltungsvertrag („contrat de gestion“) geschlossen hatte, der die Zahlung eines Ausgleichs für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) vorsah. Aus diesem Grund eröffnete die Kommission im April 2007 von Amts wegen ein Verfahren (9) und sandte ein Auskunftsersuchen an Belgien.
(8)
Die belgischen Behörden antworteten im Dezember 2007, dass der Ausgleich für die DAWI keine staatliche Beihilfe sei, da jede der vier im Altmark-Urteil (10) genannten Voraussetzungen erfüllt sei. Darüber hinaus übermittelten sie Informationen zum vierten Verwaltungsvertrag und insbesondere zu dem bei der Berechnung der staatlichen Ausgleichszahlung eingesetzten Kostenrechnungssystem.
(9)
Die in dem von Amts wegen eröffneten Verfahren genannten Maßnahmen und die Beschwerden wurden in das am 23. Juli 2009 eröffnete förmliche Prüfverfahren C-20/09 aufgenommen.
1.4. ERÖFFNUNGSENTSCHEIDUNG
(10)
Angesichts der Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission vom 23. Juli 2003 durch das Gericht und nach Prüfung der von den belgischen Behörden übermittelten Auskünfte zu den fraglichen Maßnahmen entschied die Kommission am 13. Juli 2009, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen (11).
(11)
Die Eröffnungsentscheidung der Kommission wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten zur Stellungnahme auf.
1.5. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR ERÖFFNUNGSENTSCHEIDUNG
(12)
Die belgischen Behörden übermittelten ihre Stellungnahmen am 13. August 2009 und ergänzten sie am 10. September 2009, 12. Oktober 2009, 23. April 2010, 26. April 2010, 19. Oktober 2010, 19. November 2010, 21. Dezember 2010, 18. Januar 2011, 17. Februar 2011, 2. März 2011, 29. März 2011, 11. April 2011, 10. Mai 2011, 27. Mai 2011, 14. Juni 2011, 10. August 2011, 26. August 2011, 7. Oktober 2011, 14. Dezember 2011, 19. Dezember 2011, 20. Dezember 2011 und 26. Dezember 2011 um weitere Stellungnahmen. Sie teilten mit, am 22. April 2009 ein Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts vom 10. Februar 2009 eingelegt zu haben, und machten nähere Angaben zum Ausgleich für öffentliche Dienstleistungen und zu weiteren Einzelmaßnahmen zugunsten von DPLP.
1.6. STELLUNGNAHMEN DRITTER ZUR ERÖFFNUNGSENTSCHEIDUNG UND ÄUßERUNGEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DIESEN STELLUNGNAHMEN
(13)
Die Deutsche Post AG und DHL International N.V./S.A. übermittelten ihre Stellungnahmen am 28. August 2009.
(14)
Die Vlaamse Federatie van Persverspreiders (flämischer Verband der Pressezustellungsunternehmen, nachstehend „VFP“ genannt) und Prodipresse (Fachverband der Pressezustellungsunternehmen) reichten ihre Stellungnahmen am 28. August 2009 ein.
(15)
Der Belgische Distributiedienst B.V.B.A (nachstehend „BD“ genannt, ein Wettbewerber von DPLP auf dem Markt für die Pressezustellung) legte seine Stellungnahmen am 28. August 2009 vor.
(16)
Die Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (belgischer Verband der Zeitungsverleger) übermittelte ihre Stellungnahmen ebenfalls am 28. August 2009.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER BEIHILFE
2.1. RECHTSFORM UND TÄTIGKEITEN VON DPLP
(17)
Die belgische Post war eine staatliche Behörde („Régie des postes“), bis sie 1992 in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen („entreprise publique autonome“) mit eigener Rechtspersönlichkeit umgewandelt wurde. Im Jahr 2000 wurde die Rechtsform in eine Aktiengesellschaft des öffentlichen Rechts („société anonyme de droit public“) geändert.
(18)
Im Jahr 2010 erwirtschaftete DPLP betriebliche Erträge in Höhe von 2 318 Mio. EUR und einen Betriebsgewinn von 319 Mio. EUR. Ende 2010 beschäftigte das Unternehmen 33 616 Mitarbeiter, während es 2002 noch 42 000 waren. Auf die Personalkosten entfallen insgesamt 65 % der Betriebskosten.
(19)
Eine Minderheitsbeteiligung von 50 % abzüglich eines Anteils hält der private Investor CVC Capital Partners. Mehrheitsaktionär ist der belgische Staat.
2.2. ZUSAMMENFASSUNG DER IN REDE STEHENDEN STAATLICHEN MAßNAHMEN
2.2.1. Öffentliche Aufgaben im Zeitraum 1992-2010
(20)
Mit dem Postgesetz (12) und vier Verwaltungsverträgen wurde DPLP im geprüften Zeitraum, d. h. von 1992 bis 2010, mit öffentlichen Aufgaben betraut.
2.2.1.1. In den Verwaltungsverträgen festgelegte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
(21)
In den Verwaltungsverträgen werden die Vorschriften und Ausführungsbestimmungen für die Aufgaben von DPLP im Rahmen ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die finanzielle Ausgleichsleistung des belgischen Staats festgelegt.
(22)
Seit ihrer Gründung im Jahr 1992 schloss DPLP mit dem belgischen Staat vier Verwaltungsverträge, die die folgenden Zeiträume abdeckten: (13)
1.
erster Vertrag: vom 14.9.1992 bis zum 31.12.1996;
2.
zweiter Vertrag: vom 1.1.1997 bis zum 23.9.2002;
3.
dritter Vertrag: vom 24.9.2002 bis zum 23.9.2005;
4.
vierter Vertrag: vom 24.9.2005 bis zum 23.9.2010; dieser Vertrag wurde bis zum Abschluss des neuen Vertrags verlängert.
(23)
Die Verwaltungsverträge enthalten eine Aufstellung der öffentlichen Aufgaben. Im aktuellen Verwaltungsvertrag sieht der belgische Staat die folgenden öffentlichen Aufgaben vor (14):
Postdienste
i)
Universalpostdienst
ii)
Zustellung von Tageszeitungen
iii)
Zustellung von Zeitschriften
iv)
Zustellung von Wahlunterlagen
v)
Sonderpreise für gemeinnützige Vereine
vi)
Beförderung portofreier Briefsendungen (Schreiben des Königshauses und andere spezielle Schreiben)
vii)
Internationale Postdienste
viii)
Internationaler Paketdienst
Finanzdienstleistungen
ix)
Entgegennahme von Bareinzahlungen auf Postgirokonten
x)
Ausstellung von Postanweisungen
xi)
Zahlung und Überbringung von Alters- und Hinterbliebenenrenten und Leistungen für Behinderte
xii)
Zahlung von Anwesenheitsvergütungen bei Wahlen
xiii)
Verbuchen der Bußgelder für Verkehrsordnungswidrigkeiten
xiv)
Leistungen im Zusammenhang mit Angelscheinen
Verkauf von Postwertzeichen
xv)
Verkauf von Postwertzeichen
Sonstige öffentliche Dienstleistungen
xvi)
Soziale Rolle des Briefträgers
xvii)
Geeignete Information der Öffentlichkeit
xviii)
Drucken und Zustellen von E-Mails
xix)
Zertifizierungsdienste
xx)
Leistungen im Auftrag der Rechnungsführer des Staates
xxi)
Verkauf von Steuer- und Bußgeldmarken
xxii)
Mitwirkung bei der Zustellung der Wahlscheinpakete
2.2.2. Geprüfte staatliche Maßnahmen
(24)
Von 1992 bis 2010 wurde DPLP in Form verschiedener Maßnahmen staatliche Unterstützung gewährt:
1.
Übernahme der Pensionen: Nach der Reformierung des Ruhegehaltssystems im Jahr 1997 befreite der Staat DPLP von Pensionsverpflichtungen in Höhe von 3,8 Mrd. EUR;
2.
jährlicher Ausgleich für die Kosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen (15) in Höhe von insgesamt 5,2 Mrd. EUR im Zeitraum 1992-2010;
3.
Kapitalzuführungen: zwei im Jahr 1997 (62 Mio. EUR), eine 2003 (297,5 Mio. EUR) und eine 2006 (40 Mio. EUR);
4.
Steuerbefreiungen: Befreiung von der Körperschaftsteuer, von der Grundsteuer und von anderen indirekten und lokalen Steuern;
5.
Übertragung von Immobilien: 1992 wurden 63 Immobilien mit einem Wert von 112,2 Mio. EUR an DPLP übertragen;
6.
vom Staat 2004 geleistete Garantie für einen Kredit über 100 Mio. EUR gegen eine Prämie von 0,25 %.
2.2.2.1. Übernahme der Pensionen
(25)
Im Jahr 1992 wurde die Régie des postes per Gesetz in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen („entreprise publique autonome“, EPA) umgewandelt, das unter „De Post-La Poste“ firmierte. Als Rechtsnachfolger der Régie des postes übernahm DPLP deren Vermögenswerte und Personal. Damit war ein grundlegender Wandel des Geschäftsmodells verbunden.
1.
Denn im Gegensatz zur Régie des postes, die vom zuständigen Minister geführt wurde und diesem unterstand, wurde DPLP jetzt von ihrem Verwaltungsrat und ihrem Geschäftsführungsausschuss verwaltet, während die Regierung nur noch eine Aufsichtsbefugnis zur Gewährleistung der Beachtung des Rechts und des Verwaltungsvertrags hatte (16);
2.
DPLP war im Grunde für ihre ausgeglichene Finanzlage selbst verantwortlich, während der Jahreshaushalt der Régie des postes bislang vom zuständigen Minister aufgestellt und dem Parlament im Anhang zum Haushalt seines Ministeriums zur Billigung vorgelegt worden war.
(26)
So übernahm DPLP 1992 insgesamt 43 747 Beamte sowie den Rechtsschutz, den diese im Bereich der Arbeitsplatz-, Pensions- und Gehaltssicherheit genossen (Artikel 33 des Gesetzes vom 21. März 1991).
(27)
Im Jahr 2008 beschäftigte DPLP noch rund 23 500 statutarische Mitarbeiter (deren Status dem Beamtenstatus ähnlich war), die - wie weiter unten ausgeführt wird - fast zwei Drittel der Gesamtbeschäftigten ausmachten.
Tabelle 1
Beschäftigungsregelungen bei DPLP
(28)
In der Zeit von 1972 bis 1996 wurden die Pensionen nach einem umlagefinanzierten System gezahlt. Dabei erstattete DPLP dem Staat die Pensionen, die dieser an die pensionierten Beamten (17) für die Pensionsansprüche zahlte, die vor 1972 erworben wurden, als die belgische Post eine buchhalterisch eigenständige Körperschaft (Régie des postes) innerhalb des Staates wurde.
(29)
Bis zur Reform der Ruhegehälter im Jahr 1997 wurde dieses Finanzierungssystem nicht geändert. Mit dieser Reform wurde das Ruhegehaltssystem der ersten Säule für das statutarische Personal von DPLP an das der Privatwirtschaft angeglichen, so dass DPLP seit 1997 an das LSS (belgisches Landesamt für Soziale Sicherheit) Rentenversicherungsbeiträge in Höhe von 8,86 % des Gehalts abführen muss.
(30)
Gleichzeitig willigte der Staat ein, die aufgelaufenen Pensionsverpflichtungen von DPLP in Höhe von 3,8 Mrd. EUR zu übernehmen.
2.2.2.2. Jährlicher Ausgleich der Kosten für die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen
(31)
Jeder Vertrag sah eine jährliche Ausgleichszahlung des Staates für die Erfüllung der im Vertrag festgelegten öffentlichen Aufgaben vor.
(32)
In den ersten drei Verträgen wurde der Ausgleich anhand des tatsächlichen Unterschiedsbetrags zwischen den Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Aufgaben festgelegt. Der vierte Verwaltungsvertrag sieht eine Ausgleichszahlung in fester Höhe vor, die anhand des erwarteten Unterschiedsbetrags zwischen den von DPLP getragenen Kosten und den Einnahmen der öffentlichen Dienstleistungen berechnet wird, jedoch nach oben hin begrenzt ist (18).
(33)
Gemäß dem derzeitigen Verwaltungsvertrag (19) hat DPLP für die folgenden öffentlichen Dienstleistungen Anspruch auf eine staatliche Ausgleichszahlung:
Postdienste
ii)
Zustellung von Tageszeitungen
iii)
Zustellung von Zeitschriften
iv)
Zustellung von Wahlunterlagen
v)
Sonderpreise für gemeinnützige Vereine
vi)
Beförderung portofreier Briefsendungen (Schreiben des Königshauses und andere spezielle Schreiben)
Finanzdienstleistungen
ix)
Entgegennahme von Bareinzahlungen auf Postgirokonten
x)
Ausstellung von Postanweisungen
xi)
Zahlung und Überbringung von Alters- und Hinterbliebenenrenten und Leistungen für Behinderte
xiii)
Verbuchen der Bußgelder für Verkehrsordnungswidrigkeiten
xiv)
Leistungen im Zusammenhang mit Angelscheinen
Verkauf von Postwertzeichen
xv)
Verkauf von Postwertzeichen
Sonstige gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
xvi)
Soziale Rolle des Briefträgers
xx)
Leistungen im Auftrag der Rechnungsführer des Staates
xxi)
Verkauf von Steuer- und Bußgeldmarken
(34)
Für den Universalpostdienst besteht gemäß den letzten drei Verwaltungsverträgen kein Ausgleichsanspruch (20). Auch wenn die Pressezustellung gemäß der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (21) generell ein Teil des Universaldienstes sein kann, wurden die besonderen Aufgaben (Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften), für die aufgrund der Verwaltungsverträge ein Ausgleichsanspruch besteht, von den belgischen Behörden anhand von Kriterien festgelegt, nach denen sie sich vom Universalpostdienst unterschieden. Diese Kriterien sind: 1) die Ziele der Aufgabe, die über die des Universaldienstes hinausgehen, 2) die besonderen Bedingungen, die in diesen Verträgen genannt werden, und 3) die besonderen Bestimmungen für die Preisgestaltung, die sich von denen für den Universaldienst unterscheiden.
(35)
Ziele der Aufgabe: Die belgischen Behörden halten eine flächendeckende Zustellung der Presse für besonders wichtig, um den Informationsstand und die Meinungsvielfalt zu erhöhen und die Beteiligung der Öffentlichkeit an der politischen Debatte zu fördern.
(36)
Im Vertrag werden besondere Ausführungsbestimmungen vorgegeben: Der besondere Dienst der Pressezustellung, mit dem DPLP beauftragt wird und für den ein Ausgleichsanspruch besteht, geht über den traditionellen Zustelldienst des Universaldienstes hinaus. Für die Pressezustellung gelten strenge Qualität- und Leistungsanforderungen, die die Uhrzeit der Zustellung (beispielsweise Zustellung vor 7.30 Uhr), die Häufigkeit, die Zustellungsoptionen für Verleger, die den Verlegern zugestandene Flexibilität hinsichtlich der Mengen und sogar die Kontinuität der Leistung betreffen (einschließlich einer strengen Definition der „höheren Gewalt“).
(37)
Besondere Preisgestaltung: Die Preise für die Aufgabe der Pressezustellung, die zu einem Ausgleich führen kann, werden im Rahmen von Drei-Parteien-Verhandlungen (belgischer Staat, DPLP und Pressesektor) festgelegt und müssen im Gegensatz zu den Preisen für den Universaldienst nicht von der Regulierungsbehörde genehmigt werden. Während sich die Preise für den Universaldienst an den Kosten orientieren, sind die Preise für die besondere Aufgabe der Pressezustellung, für die ein Ausgleichsanspruch besteht, deutlich niedriger, um so das Erreichen der angestrebten Ziele zu ermöglichen.
(38)
Für die in Erwägungsgrund 33 genannten Leistungen kann ein Ausgleich für öffentliche Dienstleistungen gewährt werden. Tatsächlich wurden für jedes Geschäftsjahr die folgenden Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen geleistet:
Erster Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Zweiter Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Dritter Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Vierter Verwaltungsvertrag
Jahr
Betrag (in Euro)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Kapitalzuführungen
(39)
Kapitalzuführungen im Jahr 1997: DPLP erhielt zwei nicht angemeldete Kapitalzuführungen in Höhe von insgesamt 62 Mio. EUR. Die belgischen Behörden teilten jedoch später mit, diese Gelder seien in Wirklichkeit nachträgliche Ausgleichszahlungen für öffentliche Dienstleistungen gewesen, die nicht rechtzeitig an DPLP gezahlt worden seien.
(40)
Kapitalzuführungen im Jahr 2003: Die belgischen Behörden nahmen eine Kapitalzuführung zugunsten von DPLP in Höhe von 297,5 Mio. EUR vor. Ihrer Auffassung nach erfolgte diese Zuführung u Bedingungen, die für einen marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgeber annehmbar waren, weshalb die Kapitalzuführung keine staatliche Beihilfe darstelle.
(41)
Kapitalzuführungen im Jahr 2006: Die belgischen Behörden nahmen eine weitere Kapitalzuführung zugunsten von DPLP in Höhe von 40 Mio. EUR vor. Nach Auffassung der belgischen Behörden entsprach diese Kapitalzuführung dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers, da sie zu den gleichen Konditionen wie für private Kapitalgeber (Pari-Passu-Konditionen) erfolgt sei.
2.2.2.4. Steuerbefreiungen:
(42)
Bis zum 31. Dezember 2005 war DPLP von der Körperschaftsteuer befreit.
(43)
Im geprüften Zeitraum war DPLP von der Grundsteuer auf die im Rahmen der Erfüllung öffentlicher Aufgaben genutzten Gebäude befreit, was einem Vorteil von […] (23) bis […] EUR jährlich entspricht. Wenn diese Steuer abgeführt worden wäre, wären die Kosten der Produkte (öffentliche Dienstleistungen und kommerzielle Produkte), für die diese Gebäude genutzt wurden, verhältnismäßig höher gewesen.
(44)
Darüber hinaus ist DPLP von anderen indirekten und lokalen Steuern befreit. Die belgischen Behörden sind nicht in der Lage, den genauen Wert dieses Vorteils zu schätzen, geben jedoch an, dass diese Maßnahme in den Anwendungsbereich der De-Minimis-Regeln fällt.
(45)
Die Steuerbefreiungen stammen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des EG-Vertrags im Jahr 1958 und bestehen nach wie vor ohne wesentliche Änderungen. Während die Befreiung von der Körperschaftsteuer am 31. Dezember 2005 aufgehoben wurde, gelten die beiden anderen Maßnahmen weiterhin.
2.2.2.5. Übertragung von Immobilien
(46)
Im Jahr 1992 übertrug der belgische Staat 63 Immobilien ohne Gegenleistung an DPLP (24). DPLP nutzte die Gebäude bereits, obwohl sie Eigentum des Staates waren. Der Gesamtwert dieser Vermögensgegenstände wird auf 112,2 Mio. EUR (25) geschätzt. Diese Immobilien waren nicht identisch mit den ursprünglichen Vermögenswerten, die vom Staatsvermögen abgesondert wurden, als die belgische Post 1971 eine eigenständige staatliche Behörde (die „Régie des postes“) wurde, sondern wurden zusätzlich zu diesen übertragen. Rechtlich gesehen besaß die Régie des postes bereits die Vermögenswerte, die in ihrer Bilanz ausgewiesen waren. Mit den 1992 übertragenen zusätzlichen Immobilien sollte dagegen die Pensionslast ausgeglichen werden, die weiterhin auf DPLP lastete, als sie von einer Behörde in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen umgewandelt wurde.
(47)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass die Übertragung dieser Immobilien einzig im Rahmen einer Umstrukturierung der dem Staat gehörenden Vermögensgegenstände erfolgt sei und keinen Vorteil darstelle. Diese Gebäude seien von der belgischen Post bereits genutzt worden, bevor sie 1992 in DPLP umgewandelt wurde (und seien somit bereits von der Régie des postes genutzt worden).
2.2.2.6. Staatsgarantie:
(48)
DPLP wurde die Möglichkeit eingeräumt, für ihre Darlehen eine staatliche Garantie gegen Zahlung einer Prämie von 0,25 % zu beantragen.
(49)
Im geprüften Zeitraum wurde diese Garantie nur ein einziges Mal für ein Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) in Höhe von 100 Mio. EUR von in Anspruch genommen. Der am 22. Dezember 2004 unterzeichnete Vertrag zwischen DPLP und der EIB ermöglichte die Inanspruchnahme der Kreditfazilität bis zum 10. Juni 2008. DPLP nahm diese Fazilität in Anspruch und beantragte am 8. November 2007 einen Betrag in Höhe von 100 Mio. EUR, den sie tatsächlich am 5. Dezember 2007 erhielt. DPLP verpflichtete sich, das Darlehen in elf gleich hohen jährlichen Raten von ca. 9,09 Mio. EUR zurückzuzahlen. Die erste Rate ist am 5. Dezember 2012 zu zahlen, die letzte am 5. Dezember 2022. Die Zinsen sind vierteljährlich zu zahlen (5. Dezember, 5. März, 5. Juni, 5. September). Der Zinssatz wurde auf der Grundlage des 3-Monats-Euribor abzüglich von 37 Basispunkten festgelegt.
3. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS IM JAHR 2009
(50)
Auf der Grundlage des Altmark-Urteils (26) vertrat die Kommission die Auffassung, dass die seit 1992 gezahlten Ausgleichsleistungen für öffentliche Dienstleistungen sowie die genannten Steuerbefreiungen, die Kapitalzuführungen, die Staatsgarantie und die Immobilienübertragungen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen können.
(51)
Staatliche Beihilfen, die in Ausgleichsleistungen für die mit Universaldienstverpflichtungen verbundenen Kosten bestehen, können nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wenn sie zur Erfüllung dieser Dienstleistungen erforderlich sind und den Handelsverkehr nicht in einem Ausmaß beeinträchtigen, das dem Interesse der Europäischen Union zuwiderläuft.
(52)
In ihrer Eröffnungsentscheidung von 2009 befasste sich die Kommission mit der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der DPLP zur Erfüllung ihrer Gemeinwohlverpflichtungen gewährten Beihilfemaßnahmen.
(53)
Nach Auffassung der Kommission sind bei der Berechnung der Überkompensation nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV alle mit den gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbundenen Einnahmen und Kosten berücksichtigt worden, um sicherzustellen, dass die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht überkompensiert wurden. Bei dieser Berechnung muss auch die Solidität der Kostenrechnungsmethode zur Allokation der Kosten auf die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse überprüft werden und müssen alle Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen und alle zusätzlich gewährten Beihilfen, gleich in welcher Form, berücksichtigt werden.
(54)
Im Hinblick auf die Finanzierung der Beamtenpensionen äußerte die Kommission Zweifel daran, dass DPLP nach der Entlastung von ihren Pensionsverpflichtungen bezüglich der Sozialversicherungsbeiträge in einer vergleichbaren Lage wie ihre Wettbewerber war.
(55)
Entsprechend dem Ansatz der Kommission in ihrer Entscheidung über die staatliche Finanzierung der Ruhegehälter für die bei der französischen Post beschäftigten Mitarbeiter (27) musste untersucht werden, ob diese Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar war. Dazu musste ermittelt werden, inwieweit die von DPLP nach der Entlastung von diesen Verpflichtungen abgeführten Sozialversicherungsbeiträge mit denen ihrer Wettbewerber vergleichbar waren.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
4.1. STELLUNGNAHMEN VON VFP UND PRODIPRESSE
(56)
VFP und Prodipresse übermittelten ihre Stellungnahmen zu dem von DPLP eingesetzten Pressezustellungssystem am 28. August 2009.
(57)
Entsprechend der von ihnen zuvor eingereichten Beschwerde betonten VFP und Prodipresse die Wettbewerbsverfälschungen aufgrund der niedrigen Preise von DPLP für die Pressezustellung, die jeden Wettbewerb auf dem Markt durch andere Unternehmen unterbinden würden.
(58)
Sie teilten mit, die Preise von DPLP seien bei Drei-Parteien-Verhandlungen zwischen DPLP, den Verlegern und dem Staat festgelegt worden. Die Verluste, die DPLP aufgrund dieser unter dem Marktpreis liegenden Preise entstehen, werden nach ihren Angaben vom Staat im Rahmen des Ausgleichs für DAWI kompensiert. Obwohl DPLP der direkte Empfänger dieser Beihilfe sei, profitierten indirekt auch die Zeitungsverleger davon.
(59)
Nach Auffassung von VFP und Prodipresse könnte DPLP für das Pressezustellungssystem überkompensiert werden und diese Überkompensation zur Finanzierung ihrer anderen Tätigkeiten nutzen.
4.2. STELLUNGNAHMEN DER ASSOCIATION BELGE DES ÉDITEURS DES JOURNAUX
(60)
Die Association belge des éditeurs des journaux übermittelte ihre Stellungnahmen am 28. August 2009. Darin betonte sie, dass ein effizientes System für die flächendeckende Zustellung der Tageszeitungen in Belgien zu einheitlichen und angemessenen Preisen, durch das die Abonnenten ihre Tageszeitungen frühmorgens erhalten, für die Demokratie und Gleichbehandlung sehr wichtig sei.
4.3. STELLUNGNAHMEN DER DEUTSCHEN POST AG UND VON DHL INTERNATIONAL
(61)
Die Deutsche Post AG und DHL International übermittelten ihre Stellungnahmen am 28. August 2009. Sie wiesen nachdrücklich darauf hin, dass die Übernahme der DPLP obliegenden Pensionsverpflichtungen geprüft werden und insbesondere die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit der bisherigen Beschlusspraxis sichergestellt werden müsse. Darüber hinaus müssten die Vereinbarkeit der Kapitalzuführungen mit dem Binnenmarkt, die Vereinbarkeit der Kostenallokation mit dem Urteil Chronopost und schließlich die Immobilienübertragungen geprüft werden.
4.4. STELLUNGNAHMEN DES BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Der Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (nachstehend „BD“ genannt), der zur Gruppe TNT gehört, übermittelte seine Stellungnahmen am 28. August 2009. BD ist ein Wettbewerber von DPLP auf dem Markt für die Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften, insbesondere über ihre für die Zustellung von Presseerzeugnissen zuständige Tochtergesellschaft Deltamedia. Gemäß der zuvor eingereichten Beschwerde betonte BD, dass die Preise von DPLP für die Zustellung von Tageszeitungen nicht kostendeckend seien. Die DPLP entstehenden Verluste würden über staatliche Subventionen finanziert. Aufgrund der niedrigen Preise sei ein Wettbewerb mit DPLP schwierig.
(63)
Nach Angaben von BD hat DPLP gegen die Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (28) sowie gegen Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG verstoßen. BD befasste sich auch mit dem Vorliegen einer Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV und mit der Vereinbarkeit des Ausgleichs für die mit den DAWI verbundenen Kosten auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV.
(64)
BD fragte sich, ob die Zustellung von Tageszeitungen als DAWI angesehen werden könne, da diese Tätigkeit in den meisten Mitgliedstaaten ohne Einbeziehung des Postunternehmens für den Wettbewerb geöffnet sei.
(65)
BD zweifelte auch, ob eine Subvention, die ausschließlich dem Postunternehmen vorbehalten sei, das am besten geeignete Mittel zur Förderung der Verbreitung von Tageszeitungen sei. Beihilfen für die Verleger, die sich dann die Zustelldienste auf dem freien Markt beschaffen könnten, würden dagegen Wettbewerb unter mehreren Anbietern ermöglichen.
(66)
Selbst wenn die Aufgabe der Zustellung der Tageszeitungen, mit der DPLP betraut sei, gebilligt werden sollte, stellt sich die BD die Frage nach der Notwendigkeit der Kosten. Ihrer Ansicht nach bestreitet DPLP wesentlich höhere Kosten als die anderen Unternehmer, was die notwendigen Subventionen weiter in die Höhe treibe. Insofern seien die Beihilfen weder verhältnismäßig noch gerechtfertigt.
(67)
Schließlich vertritt BD die Auffassung, dass die vom Staat übernommenen Kosten von DPLP Investitionskosten beinhalten könnten, die zur Erfüllung der DAWI nicht erforderlich seien, da DPLP die errichteten Infrastrukturen für andere Dienste genutzt haben könnte. Auch könnten Werbekampagnen für kommerzielle Produkte mit den staatlichen Subventionen finanziert worden sein.
5. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN
5.1. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR ÜBERNAHME DER PENSIONEN
(68)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass die Übernahme der Pensionsverpflichtungen gemäß dem Ansatz im Urteil Combus (29) keine staatliche Beihilfe sei, da die belgische Post von einer außergewöhnlichen Belastung und nicht von normalen Belastungen eines Unternehmens entlastet worden sei.
(69)
Eine solche außergewöhnliche Belastung beruhe auf den höheren Gehaltskosten für das statutarische Personal und der eingeschränkten betrieblichen Flexibilität, die DPLP daran hindern würden, den Beamtenanteil ihrer Mitarbeiter so weit zu senken, wie sie dies gern tun würde.
(70)
Die belgischen Behörden nennen drei Ursachen für die eingeschränkte Flexibilität:
1.
die Arbeitsplatzgarantie der Beamten;
2.
die fehlende interne Mobilität;
3.
der nicht bestehende Zugang zu vorübergehenden Entlassungen.
(71)
Arbeitsplatzgarantie der Beamten: DPLP macht geltend, dass das statutarische Personal de facto unbefristet angestellt ist. DPLP ist außer bei schwer wiegenden Gründen oder wiederkehrend ungenügenden Leistungen nicht in der Lage, die Verträge ihres statutarischen Personals zu kündigen. Selbst in einem solchen Fall unterliegt das Entlassungsverfahren besonders umfassenden Anforderungen.
(72)
Zudem hat sich der Conseil d’État (die für das statutarische Personal zuständige Verwaltungsgerichtsbarkeit, während für die Privatangestellten die Arbeitsgerichte zuständig sind) geneigt gezeigt, das statutarische Personal zu begünstigen, indem er strenge Regeln für den Nachweis eines „triftigen Grundes“ aufstellte. Infolgedessen ist DPLP nicht in der Lage, ihr statutarisches Personal einzeln oder kollektiv aus wirtschaftlichen oder technischen Gründen zu entlassen.
(73)
Die Kündigung eines Arbeitsvertrags stellt daher kein betriebswirtschaftliches Instrument dar, mit dem die Personalzusammensetzung entsprechend den tatsächlichen betrieblichen Erfordernissen gestaltet werden kann. Dadurch, dass betriebsbedingte Entlassungen nicht möglich sind, werden zudem die Möglichkeiten, über die DPLP zur Lösung von Problemen wie der ungenügenden Mobilität oder der über dem marktüblichen Niveau liegenden Gehälter und Arbeitgeberleistungen für das statutarische Personal verfügt, erheblich eingeschränkt. Darüber hinaus ist das statutarische Personal nicht berechtigt, eine automatische Versetzung in den öffentlichen Dienst zu beantragen, und kann DPLP eine solche Versetzung auch nicht vorschreiben.
(74)
Die Möglichkeiten zum Abbau des statutarischen Personals beschränken sich daher im Wesentlichen auf die wenigen Fälle des freiwilligen Ausscheidens und auf natürliche Abgänge.
(75)
Fehlende interne Mobilität: Abgesehen davon, dass DPLP das statutarische Personal in Bereichen mit rückläufiger Nachfrage nicht abbauen kann, gelten für die bedarfsgerechte interne Umverteilung des statutarischen Personals strenge Rahmenbedingungen.
(76)
Faktoren wie die Zugehörigkeit zu einer Sprachgemeinschaft, die Qualifikationen, das Dienstalter und die Gliederung nach Aufgabenbereichen führen dazu, dass es DPLP nahezu unmöglich ist, Mitarbeiter, die in Bereichen mit rückläufigem Personalbedarf wie beispielsweise dem klassischen Briefdienst tätig sind, in andere Bereiche zu versetzen, die beispielsweise aufgrund von Pensionierungen oder steigender Nachfrage unterbesetzt sind.
(77)
Mit anderen Worten ist es DPLP aufgrund des starren „Statuts“ kaum möglich, statutarisches Personal bedarfsgerecht umzuverteilen oder ein Missverhältnis zwischen über- und unterbesetzten Bereichen auszugleichen. Paradoxerweise muss DPLP zur Deckung des Personalbedarfs in unterbesetzten Bereichen Zeitarbeitskräfte oder privatrechtlich Beschäftigte einstellen und gleichzeitig das überzählige statutarische Personal in den überbesetzten Bereichen weiterbeschäftigen.
(78)
Kein Zugang zu vorübergehenden Entlassungen: DPLP kann ihr statutarisches Personal nicht wie privatwirtschaftliche Unternehmen bei einem erheblichen Arbeitsausfall vorübergehend entlassen.
(79)
Höhere Gehaltskosten: Als die Régie des postes 1992 ein eigenständiges öffentliches Unternehmen wurde und in DPLP umbenannt wurde, bezog das statutarische Personal deutlich höhere Gehälter und Arbeitgeberleistungen als die privatrechtlich Beschäftigten der Privatwirtschaft. Seit 1992 haben die an das Dienstalter gekoppelten automatischen Gehaltssteigerungen und die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften dazu beitragen, dass die Gehälter und Arbeitgeberleistungen auf diesem vergleichsweise höheren Niveau geblieben sind.
(80)
Das statutarische Personal bezieht nicht nur höhere Gehälter und Arbeitgeberleistungen als die Privatangestellten, sondern erhält zudem 4 bis 11 bezahlte Urlaubstage mehr (30), was die Kosten von DPLP weiter erhöht. Aufgrund dieser Merkmale des statutarischen Personals ist es für DPLP schwierig, die Lohnstückkosten, die deutlich über denen der privatrechtlich Beschäftigten der Privatwirtschaft liegen, zu senken.
(81)
Seit der Übernahme des statutarischen Personals der Régie des postes im Jahr 1992 haben die Führungskräfte von DPLP erkannt, dass dieses Personal aufgrund seiner höheren Gehaltskosten und der betrieblichen Unflexibilität ein strukturelles Handicap darstellte, das mit zunehmender Liberalisierung des Postmarktes immer schwerer wog. Deshalb stellte DPLP von 1998 an keine statutarischen Mitarbeiter mehr ein. Die natürliche Fluktuation, im Wesentlichen durch Pensionierungen, führte absolut gesehen zu einer Verringerung der Mitarbeiterzahl auf 23 538 im Jahr 2008.
(82)
Da der Abbau des statutarischen Personals angesichts der aktuellen Alterspyramide hauptsächlich von natürlichen Abgängen abhängig ist, schritt er nur langsam voran, was bis 2030, somit lange nach der vollständigen Liberalisierung des Postmarktes, so bleiben dürfte, wie die folgende Tabelle zeigt.
Tabelle 2
Entwicklung des statutarischen Personals von DPLP
(83)
Nach Auffassung der belgischen Behörden stellt das statutarische Personal von DPLP ein ernsthafte Benachteiligung auf operativer und Kostenebene gegenüber privaten Unternehmen dar und hat der Staat DPLP von einer außergewöhnlichen Belastung entlastet hat, die ihre Wettwerber nicht tragen.
(84)
Sie behaupten, dass die Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstellt und dass daher der Ansatz der Kommission in der Eröffnungsentscheidung in Analogie zu den früheren Fällen im Zusammenhang mit Ruhegehaltssystemen (EDF (31), La Poste (Frankreich) (32), Royal Mail (33)) im Fall von DPLP nicht erforderlich ist.
(85)
Die belgischen Behörden machen allerdings geltend, dass die mögliche Anwendung einer solchen Methode auf DPLP zu der Feststellung führen würde, dass der prozentuale Anteil der Sozialversicherungskosten an den Gehaltskosten, den DPLP trägt, genauso hoch wie der ihrer Wettbewerbern ist.
5.2. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUM JÄHRLICHEN AUSGLEICH DER KOSTEN FÜR DIE ERBRINGUNG ÖFFENTLICHER DIENSTLEISTUNGEN
(86)
Die belgischen Behörden übermittelten die Buchhaltungsdaten (34) von DPLP und legten die von DPLP angewandten Kostenrechnungsgrundsätze dar.
(87)
Zum Ersten bringen sie vor, dass der jährlich gezahlte Ausgleich für die Erbringung öffentliche Dienstleistungen keine Beihilfe darstelle, da er die Kriterien des Altmark-Urteils erfülle.
(88)
Zum Zweiten machen Sie geltend, dass der Ausgleich für öffentliche Dienstleitungen, falls er eine Beihilfe darstellen sollte, mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, da die Nettokosten, die DPLP im Rahmen der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben bestritten habe, nicht überkompensiert worden seinen. Aus den von den belgischen Behörden vorgelegten Berechnungen geht nach ihren Angaben eine Unterkompensation der von DPLP getragenen Kosten hervor.
(89)
Schließlich weisen die belgischen Behörden darauf hin, dass es sich bei einigen Maßnahmen um bestehende Beihilfen handelt. Hierzu wird auf den Abschnitt zu den bestehenden Beihilfen verwiesen (Erwägungsgründe 224 ff.).
5.3. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DEN KAPITALZUFÜHRUNGEN
5.3.1. Kapitalzuführungen im Jahr 1997
(90)
In einem Schreiben an die Kommission vom 12. August 2009 teilten die belgischen Behörden mit, dass die 1997 vorgenommenen Kapitalzuführungen in Höhe von insgesamt 62 Mio. EUR als nachträglicher Ausgleich für Gemeinwohlverpflichtungen angesehen werden müssten.
5.3.2. Kapitalzuführungen in den Jahren 2003 und 2006
(91)
Nach Angaben der belgischen Behörden beruhten die beiden Kapitalerhöhungen von 2003 und 2006 auf einem Strategieplan (35), mit dem letztendlich das Ziel verfolgt worden sei, die Wettbewerbsfähigkeit und Rentabilität vor dem Hintergrund der fortschreitenden Liberalisierung des Postmarktes zu verbessern.
(92)
Mit diesem Strategieplan seien im Wesentlichen zwei Ziele verfolgt worden:
1.
Erhöhen der Produktivität zur Gewährleistung der Wettbewerbsfähigkeit und Rentabilität in einem zunehmend liberalisierten Marktumfeld;
2.
Weiterentwickeln von DPLP unter marktwirtschaftlichen Aspekten durch Öffnen des Kapitals für private Investoren, d. h. Erreichen und Aufrechterhalten eines Renditeniveaus, welches das Unternehmen für private Kapitalgeber attraktiv macht, und Freisetzen des Rentabilitätspotenzials des Unternehmens.
(93)
Kapitalzuführungen im Jahr 2003: Nach Angaben der belgischen Behörden sollte mit der 2003 durchgeführten Kapitalerhöhung das Eigenkapital von DPLP gestärkt werden angesichts der hohen finanziellen Verpflichtungen, die das Unternehmen insbesondere zur Errichtung von vier neuen Postsortierzentren und zur Modernisierung eines bestehenden Sortierzentrums sowie zur Optimierung der Zustellgänge und der Automatisierungstechnik eingegangen war.
(94)
Die belgischen Behörden machen weiter geltend, dass mit den zugeführten Mitteln auch Personalausgaben gedeckt werden sollten, die auf der Verringerung der Mitarbeiterzahl über eine Vorruhestandsregelung sowie auf der Arbeitszeitverkürzung und der gestiegenen Gehälter der neu eingestellten Mitarbeiter beruht hätten.
(95)
Diese Maßnahmen hätten eine hinreichende Gewähr für eine erhöhte Rentabilität im Zeitraum 2003-2007 geboten, die den Erwartungen der privaten Kapitalgeber gerecht worden sei. Bei der Entscheidung über die Kapitalzuführung habe sich der belgische Staat, der 2003 Alleinaktionär von DPLP war, gemäß dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers von Rentabilitätsprognosen leiten lassen.
(96)
Am 5. August 2009 machten die belgischen Behörden zudem geltend, dass die Rentabilitätsprognosen zeigen würden, dass die Kapitalzuführung zu Bedingungen erfolgt sei, die mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers vereinbar seien, da die erwartete Rendite über dem gelegen habe, was ein privater Kapitalgeber verlangt hätte. Diese Aussichten seien nicht unrealistisch gewesen, da die zwischen 2003 und 2008 verzeichnete Rendite deutlich über der erwarteten Rendite lag.
(97)
Die belgischen Behörden gaben an, dass die Kapitalzuführung von 2003 in keinem Zusammenhang mit der Abschreibung der Forderungen gegenüber dem Staat in den Büchern von DPLP im Jahr 2005 gestanden habe. Diese zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommene Abschreibung sei ein normaler buchhalterischer Vorgang gewesen, da der Staat deutlich gemacht habe, dass diese Forderungen von DPLP nicht beglichen würden. Die im Rahmen der Bilanzbereinigung von 2005 abgeschriebenen endgültigen Beträge würden von denen der Kapitalzuführung von 2003 und von den Ende 2002 aufgelaufenen Verlusten abweichen.
(98)
Kapitalzuführung von 2006: Die belgischen Behörden machen geltend, dass diese Zuführung dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers entsprochen habe, da sie zu den gleichen Bedingungen (Pari-Passu-Konditionen) erfolgt sei, die für einen privaten Kapitalgeber, und zwar Post Invest Europe SA, der 300 Mio. EUR investiert hat, gegolten hätten. Der Staat und der private Kapitalgeber zeichneten junge Aktien, wobei der neue Kapitalgeber 50 % der Aktien abzüglich einer erhielt und der Staat 50 % der Aktien zuzüglich einer behielt (36).
(99)
Zur Ermittlung des Preises der begebenen jungen Aktien schätzte die Investitionsbank, an die sich die belgischen Behörden wandten, den Gesamtwert von DPLP auf […] bis […] EUR. Der Staat berücksichtigte letztendlich den Wert von […] EUR für das gesamte Unternehmen vor den Kapitalzuführungen. Die belgischen Behörden räumen ein, dass die späteren Ergebnisse von DPLP die bei der Bewertung aufgestellten Annahmen überschritten.
(100)
Durch die Umsetzung des Strategieplans konnte DPLP nach Angaben der belgischen Behörden zu einem der effizientesten Unternehmen Europas gemacht werden. DPLP habe ganz wesentliche Rentabilitäts-, Effizienz- (37) und Qualitätsfortschritte erzielt und gleichzeitig den Endkundenpreis auf einem angemessenen Niveau halten können.
5.4. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DEN STEUERBEFREIUNGEN
(101)
In ihrer Erklärung vom 12. August 2009 räumen die belgischen Behörden ein, dass DPLP bis zum 27. Dezember 2005 nicht körperschaftsteuerpflichtig war, aber die Gewinne versteuern musste (d. h. der Steuer für juristische Personen unterlag). Sie machen dennoch geltend, dass DPLP von dieser steuerlichen Regelung im Zeitraum 2003-2005 nicht profitiert habe, denn wenn das Unternehmen körperschaftsteuerpflichtig gewesen wäre, hätte es Verluste aus Vorjahren vortragen können und dadurch in diesem Zeitraum keine Körperschaftsteuer zahlen müssen.
(102)
Sie bringen weiterhin vor, dass DPLP im Zeitraum 2003-2005 auf ihre Gewinne 2 Mio. EUR an Steuern habe abführen müssen.
(103)
Vom Geschäftsjahr 2006 an habe DPLP Körperschaftsteuer zahlen müssen, ohne Verluste aus Vorjahren vortragen zu können. Die belgischen Behörden schätzen die bis zu diesem Zeitpunkt entgangene Steuergutschrift auf 51,87 Mio. EUR.
(104)
Sie folgern daraus, dass DPLP aus der Befreiung von der Körperschaftsteuer vor 2006 kein Nettovorteil erwachsen sei.
(105)
Die belgischen Behörden führen aus, dass DPLP von der Grundsteuer auf die Einnahmen aus den Liegenschaften, die zur Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge genutzt werden, befreit ist.
(106)
Sie schätzten den Nettovorteil für DPLP, der ihrer Auffassung nach nur einen geringen Anteil der Mehrkosten darstellt, die DPLP aufgrund der Verpflichtung tragen müsse, ein flächendeckendes Postnetz mit einer klar vorgegebenen Dichte zu unterhalten, für das sie keinen anderen Ausgleich erhalte.
(107)
Die belgischen Behörden erläutern, dass DPLP von bestimmten indirekten und lokalen Steuern befreit ist. Sie machen geltend, dass die Nettoauswirkungen dieser Befreiungen unter die De-Minimis-Regeln fallen.
5.5. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR ÜBERTRAGUNG VON IMMOBILIEN
(108)
In ihrer Erklärung vom 12. August 2009 bestätigten die belgischen Behörden, dass bei der Umwandlung in ein eigenständiges öffentliches Unternehmen eine bestimmte Zahl von Immobilien an DPLP übertragen wurde. Diese Gebäude seien von DPLP bereits seit 1971 genutzt worden und zur Erfüllung ihrer Postdienstaufgaben erforderlich.
(109)
Die belgischen Behörden machen gelten, dass DPLP durch die Übertragung dieser Immobilien kein Vorteil entstanden sei, da sie bereits im Rahmen ihrer öffentlichen Aufgaben genutzt worden seien. Es habe sich mit anderen Worten nur um eine Umstrukturierung öffentlicher Güter gehandelt.
5.6. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR STAATLICHEN DARLEHENSGARANTIE
(110)
In ihrer Erklärung vom 12. August 2009 machen die belgischen Behörden geltend, dass DPLP nicht automatisch über eine Garantie des Staates für ihre Darlehen verfüge. Sollte DPLP eine solche Bürgschaft anfordern, müsste sie die Genehmigung der belgischen Behörden erhalten und eine jährliche Prämie von 0,25 % an die Staatskasse zahlen.
(111)
Im geprüften Zeitraum nahm DPLP nur ein einziges Mal eine staatliche Garantie in Anspruch.
(112)
Die belgischen Behörden halten eine Prämie von 0,25 % angesichts der finanziellen Lage von DPLP und der geringen Ausfallwahrscheinlichkeit für angemessen. Die marktüblichen Zinssätze für ein solches Darlehen wären nach Ansicht der belgischen Behörden ohne Staatsbürgschaft um bis zu 40 Basispunkte höher gewesen.
5.7. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZU DEN STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(113)
In ihrer Erklärung vom 12. Oktober 2009 machen die belgischen Behörden geltend, dass nur die Erklärungen von BD und FVP/Prodipresse maßgebliche Informationen enthalten würden. Diese beträfen insbesondere die Frühzustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften.
(114)
Die belgischen Behörden bringen vor, dass die Beauftragung mit der Erbringung nichtreservierter Postdienste (wie der Pressezustellung) entgegen den Behauptungen von BD nicht in den Anwendungsbereich der Unionsvorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge (Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (38)) falle.
(115)
Sie machen ferner geltend, dass die Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften, die eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstelle, nicht gegen die EU-Bestimmungen zur Liberalisierung des Postmarktes verstoße.
(116)
Die belgischen Behörden teilen zudem mit, dass diese Beauftragung auf keiner willkürlichen Entscheidung beruhe. Ihrer Auffassung nach ist DPLP das einzige Unternehmen, das die für einen Anbieter dieser Art von Dienstleistungen geltenden Bedingungen und Pflichten erfüllt.
(117)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass DPLP im Zeitraum 2002-2007 entgegen den Behauptungen von BD keine Überkompensation für die mit der Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften zusammenhängenden Kosten erhalten habe.
(118)
Sie schließen sich dem Standpunkt von FVP/Prodipresse nicht an, DPLP habe ihre Investitionen und Mehrkosten für den Ausbau der Frühzustellung von 82 % auf flächendeckende 100 % aufgebläht. Da die 18 % in erster Linie abgelegene Regionen beträfen, seien die Personalaufwendungen von DPLP überproportional gestiegen und habe DPLP Transportfahrzeuge für weite Entfernungen anschaffen müssen, die durch hohe Abschreibungen gekennzeichnet seien.
(119)
Schließlich machen die belgischen Behörden geltend, dass die Kosten der Werbekampagne bei der Berechnung des Ausgleichs, den DPLP für die Frühzustellung der Presse vom Staat erhalte, nicht berücksichtigt worden seien.
(120)
BD führt an, dass DPLP offenkundig nicht kosteneffizient arbeitet. Die belgischen Behörden bestreiten dieses Vorbringen und betonen, dass damit den hohen Mehrkosten für die Frühzustellung der Presse nicht in vollem Umfang Rechnung getragen werde und die erheblichen Anstrengungen von DPLP zur Kostensenkung und Produktivitätssteigerung außer Acht gelassen würden.
(121)
Nach Angaben von BD liegen die Kosten von Deltamedia unter denen von DPLP. Den belgischen Behörden zufolge ist dies auf folgende Faktoren zurückzuführen:
a)
Deltamedia biete keine flächendeckende Zustellung an;
b)
Deltamedia arbeite mit selbständigen Zustellern;
c)
Deltamedia biete eine vereinfachte Dienstleistung an, da das Unternehmen nur mit wenigen, einer einzigen Verlagsgruppe angehörenden Verlegern arbeite;
d)
die Verleger würden die Tageszeitungen direkt an die Zustellpunkte liefern.
5.8. STELLUNGNAHMEN DER BELGISCHEN BEHÖRDEN ZUR BESTEHENDEN BEIHILFE
(122)
In ihrer Erklärung vom 21. Dezember 2010 weisen die belgischen Behörden darauf hin, dass es sich bei einigen der geprüften Maßnahmen um bestehende Beihilfen handelt.
(123)
Zum Ersten machen die belgischen Behörden geltend, dass die Steuerbefreiungen DPLP vor dem Beitritt Belgiens zur Europäischen Union gewährt worden seien und infolgedessen bestehende Beihilfen darstellen würden.
(124)
Zum Zweiten bringen die belgischen Behörden vor, dass die an DPLP gezahlte jährliche Subvention aus der Zeit vor 1999 stamme, d. h. vor der Liberalisierung des Postmarktes, und daher eine bestehende Beihilfe darstelle. Auch die vor 1999 getätigten Kapitalzuführungen dürften, falls es sich um staatliche Beihilfen handeln sollte, nicht als bestehende Beihilfen angesehen werden.
(125)
Zum Dritten behaupten die belgischen Behörden, dass alle vor dem 13. Juli 1999 (d. h. zehn Jahre vor der Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens im vorliegenden Fall) angenommenen Maßnahmen aufgrund der Verjährungsfrist von zehn Jahren bestehende Beihilfen darstellen würden, da die Nichterklärung durch das GeI auch zur Nichterklärung aller früheren Prüfungshandlungen der Kommission geführt habe. Sie bringen vor, dass die Kommission ihre erste Prüfungshandlung im Dezember 2002 unternommen habe und daher Maßnahmen aus der Zeit vor Dezember 1992 nicht in die Prüfung einbezogen werden dürften. Dies betreffe die Übertragung von Immobilien und die erste jährliche Subventionszahlung von 1992.
6. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
6.1. VORBEMERKUNGEN ZUM KOSTENRECHNUNGSSYSTEM VON DPLP
(126)
Nach Artikel 14 der Richtlinie 97/67/EG, geändert durch die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Februar 2008 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes der Postdienste (39) (dritte Postrichtlinie), müssen die Postunternehmen in ihren internen Kostenrechnungssystemen getrennte Konten führen, um eindeutig zwischen allen Diensten und Produkten, die Teil des Universaldienstes sind, und jenen, bei denen dies nicht der Fall ist, zu unterscheiden. In diesem Kostenrechnungssystem müssen Kosten, die sich den Produkten unmittelbar zuordnen lassen, direkt zugerechnet werden und gemeinsame Kosten direkt oder indirekt zugeordnet werden; gemeinsame Kosten, die sowohl für den Universaldienst als auch für Dienste, die nicht zum Universaldienst gehören, notwendig sind, werden angemessen aufgeteilt. Das Kostenrechnungssystem von DPLP besteht in einer leistungsorientierten Kostenallokation (ABC, activity based costing), bei der alle Betriebskosten bis hin zur Ebene des Ergebnisses vor Zinsen und Steuern (EBIT) nach dem Vollkostenansatz (FDC, fully distributed costs) auf die einzelnen Produkte umgelegt werden. Im Kostenrechnungssystem werden alle Betriebskosten und Kosten der organisatorischen Einheiten von DPLP erfasst. Im Jahr 2009 entfielen […] % des Umsatzes von DPLP auf die kommerziellen Produkte, […] % dagegen auf die mit öffentlichen Dienstleistungen zusammenhängenden Produkte.
(127)
Die Kostenrechnungsmethode umfasst drei Ebenen: Ressourcen, Leistungen und Produkte. Ziel ist es, den jedem Produkt zuzuordnenden Anteil an den Kosten zu ermitteln.
(128)
Die Kosten werden in 398 verschiedene Kostenarten und 3 954 Verantwortungszentren unterteilt. Zu buchhalterischen Zwecken werden diese zu 34 Ressourcenpools und 108 Codegruppen zusammengefasst. Es gibt 986 verschiedene Leistungen.
(129)
Die Kosten der Ressourcen werden den Leistungen anhand ihrer Art zugeordnet: die „direkten Ressourcen“ werden direkt einer speziellen Leistung zugeordnet, während die „indirekten Ressourcen“ zu mehreren Leistungen beitragen und anhand eines Schlüssels zugeordnet werden, der den Grad der Inanspruchnahme der jeweiligen Ressource durch jede Leistung zum Ausdruck bringt. Der Gesamtbeitrag zur Leistung beinhaltet schließlich auch die Gemeinkosten, die sich keinen bestimmten Leistungen zuordnen lassen und daher nach der Kostenaufschlagsmethode (cost plus method) in gleicher Höhe auf alle Produkte umgelegt werden.
(130)
Die 986 verschiedenen Leistungen bilden die Bestandteile der Wertschöpfungskette jedes Produkts. Ein Teil der mit einer bestimmten Leistung verbundenen Kosten wird den Produkten in Abhängigkeit von der Inanspruchnahme der jeweiligen Leistungen für ein Produkt zugeordnet. Kosten von nicht operativen Leistungen werden zunächst den operativen Tätigkeiten zugeordnet, die direkt zu den Produkten beitragen.
(131)
Im letzten Schritt des Verfahrens werden die Kosten der Leistungen schließlich nach einem im Allgemeinen volumenbasierten Schlüssel auf die einzelnen Produkte umgelegt. Mit anderen Worten tragen alle Produkte, die eine Leistung in Anspruch nehmen, einen Anteil der Leistungskosten im Verhältnis zur Inanspruchnahme dieser Leistung.
(132)
Nach Auffassung der Kommission ist das derzeit von DPLP eingesetzte Kostenrechnungssystem zufriedenstellend, da alle Kosten ordnungsgemäß und hinreichend adäquat umgelegt werden. Die Kommission stellt jedoch fest, dass DPLP diese Methode schrittweise eingeführt hat, so dass anzunehmen ist, dass die Buchhaltungsdaten für den Beginn des geprüften Zeitraums, auch wenn sie insgesamt verlässlich sind, nicht ebenso fundiert und differenziert wie die Daten des aktuellen Buchhaltungssystems sind.
(133)
Im März 2011 legten die belgischen Behörden der Kommission eine rückwirkende Änderung der Kostenrechnungsmethode von DPLP im Hinblick auf eine Reallokation bestimmter Kosten auf kommerzielle Leistungen und öffentliche Dienstleistungen vor. Die von den belgischen Behörden geplante Änderung betrifft den letzten Schritt der Kostenallokation, bei dem die Kosten im Verhältnis zum Umfang der Inanspruchnahme jeder Leistung den Produkten zugerechnet werden.
(134)
Mit dieser Änderung wird die von DPLP bislang verwendete Methode zur Allokation der Betriebskosten zu den Produkten geändert. Dabei würden bestimmte, mit kommerziellen Produkten verbundene Kosten in den Bereich der öffentlichen Dienstleistungen verschoben und dadurch die Kostenbasis der öffentlichen Dienstleitungen verbreitert. Den öffentlichen Dienstleistungen würden dadurch pro Jahr durchschnittlich […] EUR an Kosten zugerechnet, die derzeit kommerziellen Produkten zugeordnet sind. Die anderen Teile der Kostenrechnungsmethode würden nicht geändert.
(135)
Die belgischen Behörden teilen mit, dass die Kosten bestimmter Leistungen naturgemäß auf eine bestimmte Höhe festgelegt werden, die anhand ihrer Notwendigkeit für öffentliche Dienstleistungen bestimmt wird. Mit anderen Worten würden sich die Kosten dieser für öffentliche Dienstleistungen in Anspruch genommenen Leistungen auch dann gleich bleiben, wenn diese Leistungen nicht für kommerzielle Produkte in Anspruch genommen werden. Solange ein kommerzielles Produkt die betreffende Leistung nicht veranlasst hat, müsste es die mit dieser Leistung verbundenen Kosten selbst dann nicht tragen, wenn die Leistung in Anspruch genommen wurde.
(136)
Obwohl die belgischen Behörden geltend machen, dass die geänderte Methode mit der Richtlinie 97/67/EG, dem Urteil Chronopost (40) und dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (41) (nachstehend „DAWI-Gemeinschaftsrahmen“ genannt), im Einklang stehe, da den Produkten die direkt zurechenbaren Kosten und ein Teil der gemeinsamen Kosten zugeordnet würden und diese Methode die tatsächlichen Kosten der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen besser widerspiegle, vertritt die Kommission die Auffassung, dass diese neue Vorbringen aus formalen, wirtschaftlichen und rechtlichen Gründen nicht berücksichtigt werden kann.
(137)
Aus formaler Sicht wird die vorgeschlagene Methode in der unternehmensinternen Buchhaltung von DPLP gegenwärtig nicht eingesetzt; sie besteht vielmehr in einer nachträglichen Änderung von Vergangenheitsdaten. Die geänderte Methode wurde von der Regulierungsbehörde nicht als Grundlage für die Preisgestaltung genehmigt und wird vom Staat nicht zur Berechnung des Ausgleichs für DAWI verwendet. Die geänderte Methode scheint reine Theorie und einzig für die Zwecke dieses Beihilfeverfahren ausgearbeitet worden zu sein. Aus wirtschaftlicher Sicht ist nicht anzunehmen, dass bei der Festsetzung des internen Verrechnungspreises kein Anteil der Kosten der genutzten Ressourcen den kommerziellen Produkten zuzurechnen ist (nach dieser Methode würden beispielsweise die kommerziellen Produkte nicht zu den Kosten der Zustellgänge der Briefträger beitragen, obwohl diese auch kommerzielle Produkte zustellen). Aus rechtlicher Sicht scheint eine solche Änderung schließlich Artikel 14 Absatz 3 Buchstabe b Ziffer iv der Richtlinie 97/67/EG, dem Urteil Chronopost (42) und dem DAWI-Gemeinschaftsrahmen von 2005 (43) zuwiderzulaufen, in denen verlangt wird, dass die gemeinsamen Kosten angemessen auf die kommerziellen Tätigkeiten aufgeteilt werden.
(138)
Die Kommission wird bei ihrer Würdigung daher nicht die geänderten Konten zugrunde legen, sondern die zuvor übermittelten Daten des Kostenrechnungssystems, die gemäß der Richtlinie 97/67/EG vom Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT, belgische Regulierungsbehörde für den Postsektor (44)) bestätigt wurden und auf der von DPLP offiziell angewandten Kostenrechnungsmethode beruhen.
6.2. WÜRDIGUNG DER ÜBERNAHME DER PENSIONEN
6.2.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
(139)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(140)
Eine Maßnahme ist als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV einzustufen, wenn die folgenden vier kumulativen Bedingungen erfüllt sind:
i)
die Maßnahme muss dem Begünstigten einen Vorteil verschaffen;
ii)
die Maßnahme muss durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen;
iii)
es muss sich um eine Intervention des Staats oder aus staatlichen Mitteln handeln;
iv)
die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.2.1.1. Vorteil und Selektivität
(141)
Die belgischen Behörden machen entsprechend dem Ansatz im Urteil Combus (45) geltend, dass die Pensionsverpflichtungen eine außergewöhnliche Belastung darstellen würden, die die Wettbewerber nicht aufbringen müssten, und dass es sich daher bei der Übernahme der Pensionen durch den Staat nicht um eine Beihilfe handle.
(142)
Sie machen in erster Linie geltend, dass es DPLP aufgrund der eingeschränkten Flexibilität, die kennzeichnend für den Status des statutarischen Personals sei, nicht möglich gewesen sei, diesen Personalanteil zu reduzieren, obwohl er wesentlich kostenintensiver als ein hypothetisches, aus Angestellten mit ungünstigeren Verträgen bestehendes Personal sei.
(143)
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Urteil Combus vom Gerichtshof nicht bestätigt wurde. Die Rechtsprechung des Gerichtshofs widerlegt im Gegenteil die Hypothese, der zufolge der Ausgleich eines strukturellen Nachteils eine Einstufung als Beihilfe ausschließen würde. Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs muss das Vorliegen einer Beihilfe nach den Wirkungen und nicht nach den Gründen oder Zielen des staatlichen Eingreifens gewürdigt werden (46). Der Gerichtshof hat auch entschieden, dass der Begriff „Beihilfe“ auch die von Behörden gewährten Vorteile umfasst, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat (47).
(144)
Zudem machte der Gerichtshof deutlich, dass die Kosten für die Entlohnung der Beschäftigten wesensmäßig und unabhängig davon, ob sie auf gesetzlichen Verpflichtungen oder Tarifverträgen beruhen oder nicht, die Bilanz der Unternehmen belasten (48). Im Hinblick hierauf stellte er fest, dass die Tatsache, dass staatliche Maßnahmen Mehrkosten ausgleichen sollen, nichts daran ändert, dass sie als Beihilfe anzusehen sind (49).
(145)
Zudem ist festzustellen, dass sich das Wettbewerbsumfeld von Combus von dem von DPLP unterscheidet. Combus musste die Beförderungstätigkeit auf einer kommerziellen Grundlage betreiben und am Markt unter Wettbewerbsbedingungen tätig sein, die mit denen privater Busunternehmen vergleichbar waren. Die öffentlichen Verkehrsunternehmen übertragen die Busverkehrstätigkeiten nach Ausschreibungen an private und öffentliche Unternehmen. Gemäß den Vergabebestimmungen wird der Zuschlag dem „wirtschaftlich günstigsten Angebot“ erteilt, ohne dass dabei die private oder öffentliche Rechtsnatur des Bieters berücksichtigt wird. Während des gewürdigten Zeitraums genoss DPLP ein weitgehendes Monopol, so dass der wirtschaftliche Druck ganz anders ausgeübt wurde. Im Gegensatz zur Rechtssache Combus hat Belgien zudem im vorliegenden Fall keine Rechtsvorschrift zur Aufhebung oder Änderung des Sonderstatus der Beamten von DPLP oder der Vorschriften, nach denen diese ihre Ruhegehaltsansprüche erwerben, erlassen.
(146)
Die Kommission ist daher der Ansicht, dass die faktischen Unterschiede zwischen dem Fall Combus und dem vorliegenden Fall es rechtfertigen, im vorliegenden Fall anders zu argumentieren.
(147)
Um würdigen zu können, ob die betreffenden Maßnahmen Beihilfeelemente enthalten, muss bestimmt werden, ob diese Maßnahmen DPLP einen wirtschaftlichen Vorteil verschaffen, indem sie das Unternehmen von Kosten entlasten, die es normalerweise aus seinen Eigenmitteln hätte bestreiten müssen, und dadurch die Marktkräfte daran hindern, ihre normalen Wirkungen zu zeigen. Eine Beihilfe besteht in einer Entlastung von Lasten, die unter Berücksichtigung der Art und des Aufbaus der Lastenregelung normalerweise auf dem Budget der Unternehmen lasten. Umgekehrt könnte der Begriff „Sonderlast“ definiert werden, der in einer zusätzlichen Last zu diesen normalen Belastungen bestehen würde. Die Befreiung von einer solchen Sonderlast durch eine Rechtsvorschrift würde dem Begünstigten keinen Vorteil gewähren und somit keine staatliche Beihilfe darstellen.
(148)
Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Untersuchung von Selektivität, die den Vergleich mit einem Bezugssystem beinhaltet, um die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit einer unterschiedlichen Behandlung bestimmter Unternehmen und Produktionszweige in einer unter strukturellen Gesichtspunkten normalen Marktsituation mit dem „Wesen und allgemeinen Zweck des Systems“ zu bestimmen, setzt die Einstufung als „normale Last“ oder „Sonderlast“ voraus, dass ein Bezugs- oder Vergleichsrahmen gebildet wird mit dem Ziel, Unternehmen zu finden, die mit Blick auf das durch die Maßnahmen angestrebte Ziel in einer vergleichbaren rechtlichen oder tatsächlichen Lage wären.
(149)
Es scheint jedoch nicht möglich zu sein, ein exogenes Vergleichssystem aufzustellen, das es ermöglichen würde, einen „normalen“ Beitrag festzulegen, den Unternehmen tragen, die sich im Hinblick auf das mit der Maßnahme verfolgte Ziel in einer rechtlich und tatsächlich vergleichbaren Lage wie DPLP befinden. Denn bei den Wettbewerbern von DPLP handelt es sich um privatrechtliche Unternehmen, die auf wettbewerbsbestimmten Märkten tätig sind, während DPLP während des gewürdigten Zeitraums, vor der vollständigen Liberalisierung im Jahr 2011, ein gesetzliches Monopol besaß.
(150)
Um zu ermitteln, ob ein Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags vorliegt, muss die Kommission daher die Lage von DPLP untersuchen und die Sozialbeiträge vor und nach der Übernahme der Pensionen vergleichen.
(151)
Nach dem Gesetz vom 6. Juli 1971 und bis zur Reform der Ruhegehälter im Jahr 1997 trug DPLP alle Kosten für Pensionen und Sozialabgaben für ihre Beamten. Unter diesen Umständen gehören diese Kosten nach Ansicht der Kommission zu den normalen Ausgaben, die DPLP in Anbetracht seiner rechtlichen und tatsächlichen Stellung auf dem belgischen Postmarkt aus seinen Eigenmitteln bestreiten musste.
(152)
Da DPLP durch die 1997 erfolgte und hier geprüfte Übernahme der Pensionen von Kosten entlastet wurde, die das Unternehmen normalerweise aus seinen Eigenmitteln hätte bestreiten müssen, wird dem Unternehmen durch die in Rede stehenden Maßnahmen ein Vorteil im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verschafft.
(153)
Der betreffende Vorteil ist selektiv, da er nur DPLP betrifft.
6.2.1.2. Staatliche Mittel
(154)
Die Übernahme der Pensionen wurde vom Staat finanziert, der die Zuständigkeiten von DPLP für die Pensionen übernahm.
(155)
Da der Staat die Ruhegehälter der pensionierten Mitarbeiter von DPLP direkt aus seinem Haushalt bezahlt, werden eindeutig staatliche Mittel in Anspruch genommen.
6.2.1.3. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(156)
Die beschriebenen Maßnahmen können den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, da DPLP auf wettbewerbsoffenen Märkten wie dem Paketdienst tätig ist, die durch starken grenzüberschreitenden Handel gekennzeichnet sind. Auf dem Paketmarkt steht DPLP im Wettbewerb mit Unternehmen, die ihre Tätigkeit in anderen Mitgliedstaaten ausüben, wie UPS, FedEx oder auch TNT Express. DPLP ist auch auf dem Markt für die Pressezustellung tätig, auf dem Unternehmen anderer Mitgliedstaaten tätig sind oder sein können. Die Paketzustellung war nie in vollem Umfang DPLP vorbehalten, und bereits Anfang der 1990er-Jahre boten weitere Unternehmen bestimmte Paketzustelldienste (50) oder andere spezielle Postdienste (51) an. DPLP ist zudem auf dem Markt für Finanzdienstleistungen tätig (Postgirokonten, Sparkonten und Zahlungsdienste), auf dem sie mit Unternehmen wie Banken und Finanzdienstleistern im Wettbewerb steht, die Finanzprodukte anbieten. Die Postgiro- und Postsparkonten, die sowohl zu Zahlungs- als auch zu Sparzwecken genutzt werden, stehen im Wettbewerb mit den Giro- und Sparkonten der Banken. Der Bankensektor war bereits vor 1992 für den Wettbewerb geöffnet und durch starken Handel zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet. Banken aus verschiedenen Mitgliedstaaten ließen sich vor 1992 in Belgien nieder; damals waren mehr als 70 ausländische Kreditinstitute in Belgien vertreten (52).
(157)
Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist offensichtlich, dass jede staatliche Maßnahme, mit der DPLP ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft wird, den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen kann.
(158)
Aus den in den Erwägungsgründen 141 bis 157 dargelegten Gründen stellt die Kommission fest, dass die Übernahme der Pensionen eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
6.2.2. Würdigung der Vereinbarkeit der Pensionsübernahme mit dem Binnenmarkt im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV
(159)
Im Zuge der Reform der Ruhegehälter im Jahr 1997 wurde die Erstattung der jährlichen Nettokosten der Pensionen durch DPLP an den Staat durch einen Beitrag mit befreiender Wirkung ersetzt, mit dem die von DPLP bestrittenen Pensionskosten an die ihrer Wettbewerber angeglichen wurden. Ohne diese Reform wären die Pensionskosten in den folgenden Jahren weiter deutlich gestiegen, vor allem aufgrund des Missverhältnisses zwischen aktiven Beamten (Beitragszahlern) und pensionierten Beamten (Ruhegehaltsempfängern) infolge des Beschlusses von DPLP, keine Beamten mehr einzustellen.
(160)
Da die in Artikel 107 Absatz 2 und Artikel 7 Absatz 3 Buchstaben a und b AEUV vorgesehenen Ausnahmen eindeutig nicht gelten und Belgien sich zur Rechtfertigung der Vereinbarkeit der Pensionsübernahme zugunsten von DPLP nicht auf Artikel 106 Absatz 2 AEUV berufen hat, wird die Kommission prüfen, ob diese Übernahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann; danach können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(161)
Die Kommission wird zunächst prüfen, inwieweit die Übernahme der Pensionskosten in voller Höhe ein Ziel von gemeinsamem Interesse erfüllt und dazu erforderlich ist, bevor sie die Verhältnismäßigkeit dieser Maßnahme prüfen und die positiven und negativen Auswirkungen der Beihilfe gegeneinander abwägen wird.
6.2.2.1. Die Liberalisierung des Postsektors ist ein Ziel von gemeinsamem Interesse.
(162)
Die zunehmende Liberalisierung des Postsektors wird durch das Unionsrecht gefördert; dies begann 1992 mit der Annahme des Grünbuchs, das später zur Annahme von drei Richtlinien führte, und zwar i) der Richtlinie 97/67/EG, ii) der Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste in der Gemeinschaft (53) und iii) der Richtlinie 2008/6/EG. Im Übrigen spielt die EU-weite Liberalisierung der Postmärkte anerkanntermaßen eine wichtige Rolle im Rahmen der Strategie von Lissabon für Wachstum und Beschäftigung.
(163)
Wichtig ist dabei infolgedessen nicht nur die Gewährleistung von Basispostdiensten, die im Begriff „Universaldienstverpflichtung“ zum Ausdruck kommt, sondern auch die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für den etablierten Betreiber, bereits vorhandene Wettbewerber und neue Marktteilnehmer.
(164)
Bereits in der Entscheidung über die französische Post (La Poste) erkannte die Kommission an, dass die Schaffung gleicher Bedingungen hinsichtlich der Sozialbeiträge für den etablierten Betreiber und seine Wettbewerber eine Grundvoraussetzung für fairen Wettbewerb im Postsektor ist. Sie sah die Übernahme der Pensionsverpflichtungen für die Beamten von La Poste als mit dem Binnenmarkt vereinbar an, da mit den öffentlichen Subventionen gleich hohe Sozialbeitragssätze für La Poste und deren Wettbewerber gewährleistet wurden. Die Kommission beabsichtigt, im vorliegenden Fall dem gleichen Ansatz wie in Kapitel 6.3 jener Entscheidung zu folgen, die - sofern relevant - als auf diesen Fall anwendbar zu betrachten ist.
6.2.2.2. Notwendigkeit der Übernahme der Pensionen
(165)
Nach Auffassung der Kommission war die Umwandlung von DPLP im Jahr 1992 notwendig, um den Wettbewerb auf dem Postmarkt zu fördern; dadurch wurde DPLP von der Rechtsform her ihren Wettbewerbern gleichgestellt (und damit die unbeschränkte Garantie, über die DPLP bis dahin als öffentliches Unternehmen verfügte, abgeschafft).
(166)
Weder der belgische Staat noch die Régie des postes hatten jedoch Rücklagen für die aufgelaufenen Pensionsverpflichtungen gebildet. Bei ihrer Gründung im Jahr 1992 übernahm DPLP die Pensionsverpflichtungen weiterhin, bildete jedoch keine Rückstellungen zu ihrer Deckung.
(167)
Die Auszahlung der Pensionen stellte daher für DPLP eine zunehmend größere Belastung dar, zumal viele Beamte kurz vor der Pensionierung standen. Obwohl zur Verbesserung dieser Situation Maßnahmen ergriffen wurden (Produktivitätssteigerung, schrittweiser Personalabbau durch natürliche Abgänge, Indexierung der Gehälter), hätte dies nicht genügt, um die Finanzen von DPLP dauerhaft auszugleichen (siehe Tabelle 3 unten).
(168)
Dies hängt vor allem damit zusammen, dass die Umwandlung in ein privatrechtliches Unternehmen für DPLP auch beinhaltete, keine Beamten mehr, sondern nur noch privatrechtlich Beschäftigte einzustellen (für die ein allgemeiner Arbeitsvertrag und die arbeitsrechtlichen Bestimmungen gelten). Nach 1997 hätte DPLP somit aus eigenen Mitteln sowohl die Pensionsausgaben für die pensionierten Beamten im Ruhestand als auch die Rentenversicherungsbeiträge für die aktiven Privatangestellten finanzieren müssen.
(169)
Der Abwärtstrend der Cash-flows von DPLP verschärfte sich im Laufe der Jahre, da die höheren Pensionszahlungen die erwirtschafteten Einnahmen aus der Geschäftstätigkeit überstiegen (siehe Tabelle 3).
Tabelle 3
Simulationen der Cash-flows von DPLP durch die belgischen Behörden im Jahr 1996
(170)
Es steht außer Frage, dass DPLP wesentlich höhere Kosten hätte bestreiten müssen, wenn sie nach 1997 die Ruhegehälter aller pensionierten Beamten aus Eigenmitteln hätte finanzieren müssen. Ohne Beihilfe wäre der Übergang von der Rechtsform einer Behörde zu der eines privaten Unternehmens klar beeinträchtigt worden.
(171)
Zudem hätte eine vollständige Refinanzierung der Pensionskosten über eine Erhöhung der Einnahmen aus dem Briefdienst zu sehr hohen Portokosten und möglicherweise zu einem starken Einbruch der Zahl der Briefsendungen geführt, so dass das Angebot des Universalbriefdienstes gefährdet worden wäre.
(172)
Die Kommission ist zudem der Ansicht, dass die in Rede stehenden Maßnahmen dem angestrebten Ziel von gemeinschaftlichem Interesse angemessen sind. Mit keinem anderen Instrument hätte das Problem wirksamer gelöst werden können. In Bereichen mit DAWI hätten zwar Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gewährt werden können, aber ein solcher Ansatz wäre aufgrund des spezifischen strukturellen Charakters des Problems langfristig nicht tragbar gewesen.
(173)
Angesichts der Ziele der Liberalisierung der Postmärkte, die insbesondere darin bestehen, ein Angebot an hochwertigen Universalpostdiensten zu erschwinglichen Preisen bereitzustellen, und unter Berücksichtigung des Ziels der Förderung eines lauteren Wettbewerbs stellte die Übernahme der Pensionen eine notwendige Maßnahme dar.
6.2.2.3. Verhältnismäßigkeit der Übernahme der Pensionen
(174)
In ihrer Entscheidung im Fall La Poste würdigte die Kommission die Verhältnismäßigkeit der Beihilfemaßnahmen im Zusammenhang mit der Übernahme von Pensionsaufwendungen, die von etablierten Postunternehmen zu bestreiten sind, welche weiterhin Beamte zu Bedingungen beschäftigen, die noch zu Monopolzeiten vereinbart wurden. Die Verhältnismäßigkeit muss mit Blick auf die Schaffung fairer Bedingungen auf wettbewerbsoffenen Märkten (z. B. Briefdienste, Paketdienst, Finanzdienstleistungen) gewürdigt werden. Das etablierte Unternehmen muss Sozialversicherungsbeiträge in gleicher Höhe wie seine Wettbewerber abführen.
(175)
Da die privatrechtlich Beschäftigten von DPLP rechtlich in der gleichen Lage wie die Angestellten jedes anderen privaten Unternehmens sind, während das statutarische Personal einen beamtenähnlichen Status genießt, kann anhand des Vergleichs der Sozialbeiträge, die DPLP für jede Mitarbeiterkategorie zahlt, überprüft werden, ob DPLP seit der Entlastung von den Pensionen die Voraussetzung der Zahlung gleich hoher Sozialbeiträge wie ihre Wettbewerber erfüllt.
(176)
Die folgende zusammenfassende Tabelle enthält eine detaillierte Übersicht über die Sozialversicherungskosten von DPLP für ihr statutarisches Personal und ihre privatrechtlich Beschäftigten:
Von DPLP getragene und abgeführte Sozialversicherungskosten
Statutarisches Personal
Privatrechtlich Beschäftigte
Beitrag von DPLP zum Sozialversicherungssystem, davon 8,86 % für Ruhegehälter
[…] %
[…] %
Von DPLP direkt getragene Kosten
[…] %
[…] %
Krankheit und Invalidität
[…] %
[…] %
Familienleistungen
[…] %
-
Beitrag zur Zahlung der Ausgleichsleistungen (54)
[…] %
Strukturelle Verringerung (55)
[…] %
BEITRAG DES ARBEITGEBERS insgesamt
[…] %
[…] %
BEITRÄGE DER ARBEITNEHMER
[…] %
[…] %
Arbeitnehmerbeitrag zum allgemeinen Sozialversicherungssystem
[…] %
[…] %
(177)
Wie die Tabelle oben zeigt, führt DPLP deutlich geringere Beiträge an das belgische Sozialversicherungssystem ab (nominaler Prozentsatz der Gehaltskosten) als private Unternehmen ([…] % gegenüber […] %).
(178)
Berücksichtigt man beim Vergleich der effektiven Sozialbeitragssätze jedoch die vom Arbeitgeber direkt getragenen Kosten, dann sind die beiden Prozentsätze nahezu gleich und für das statutarische Personal von DPLP sogar geringfügig höher ([…] %, gegenüber […] %).
(179)
Festzustellen ist auch, dass die von den Arbeitnehmern gezahlten Beiträge in beiden Fällen nahezu identisch sind ([…] % gegenüber […] %).
(180)
Der geringere nominale Beitragssatz zur Sozialversicherung, den DPLP für ihr statutarisches Personal zahlt, beruht auf der Befreiung von bestimmten Sozialversicherungsbeiträgen, die für Angestellte mit Beamtenstatus nicht gelten (z. B. Berufskrankheit, Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfall). Allerdings trägt DPLP die Kosten der Beiträge, für die aufgrund des besonderen Status ihres statutarischen Personals die Befreiung gilt, selbst. Dieser Ansatz führt zu hohen direkten Kosten für DPLP.
(181)
Der Arbeitnehmerbeitrag, der ebenfalls berücksichtigt werden müsste, weil die Arbeitnehmer diesen Beitrag von dem Gehalt abführen müssen, das ihnen vom Arbeitgeber gezahlt wird (so dass dieser Beitrag für den Arbeitgeber ebenfalls Kosten darstellt), ist beim statutarischen Personal geringfügig höher als bei den privatrechtlich Beschäftigten.
(182)
Die belgischen Behörden und DPLP übermittelten Informationen, aus denen hervorgeht, dass die direkten Beiträge unter dem Strich im Laufe der Jahre stabil geblieben sind.
(183)
Obwohl die von DPLP selbst getragenen direkten Kosten ([…] %) streng genommen den Sozialbeiträgen nicht entsprechen, muss berücksichtigt werden, dass diese Kosten keine freiwilligen Kosten sind, sondern direkt auf dem besonderen Status des statutarischen Personals beruhen und DPLP somit auferlegt wurden. Es erscheint daher naheliegend, sie im Hinblick auf Ursprung und Zweck den anderen zwingend vorgeschriebenen Sozialversicherungskosten gleichzustellen.
(184)
Demzufolge müssen diese direkten Kosten bei der Berechnung der effektiven Sozialbeiträge von DPLP berücksichtigt werden. Der sich ergebende Gesamtsozialbeitragssatz wäre für das statutarische Personal von DPLP ([…] %) etwas höher als für das Personal privatwirtschaftlicher Privatwirtschaft ([…] %).
6.2.2.4. Abwägungsprüfung für die Übernahme der Pensionen
(185)
Die Reformierung des für DPLP geltenden Ruhegehaltssystems war ein wichtiger Schritt auf dem Weg der Anpassung des Unternehmens an die schrittweise Liberalisierung und mit Blick auf die vollständige Liberalisierung des belgischen Postmarktes und spielt eine wichtige Rolle im Rahmen der Strategie von Lissabon für Wachstum und Beschäftigung.
(186)
In der Entscheidung im Fall La Poste wies die Kommission darauf hin, dass die Liberalisierung des Postsektors erschwert werden könnte, wenn Vorhaben zur Reformierung der Ruhegehälter (vergleichbar mit dem in Belgien durchgeführten Vorhaben) nicht genehmigt werden.
(187)
Die Kommission vertritt zudem die Auffassung, dass mit den in Rede stehenden Maßnahmen, auch wenn sie keine spezielle Regelung im Hinblick auf die an Pensionäre gezahlten Leistungen betreffen, ein nachhaltiges, an die neuen Gegebenheiten angepasstes Finanzierungssystem geschaffen werden kann. Ihrer Ansicht nach sind die Maßnahmen daher im allgemeineren Rahmen der Reform der Ruhegehaltssysteme der Mitgliedstaaten zu sehen, die sowohl vom Rat als auch von der Kommission gewünscht wird.
(188)
Die negativen Auswirkungen der Beihilfemaßnahmen scheinen begrenzt zu sein, da angesichts der Geschichte von DPLP und ihrer Tätigkeiten klar ist, dass sich ein großer Teil ihrer Pensionsverpflichtungen auf die Tätigkeiten im reservierten Bereich bezieht, in dem Wettbewerbsverzerrungen naturgemäß begrenzt sind.
(189)
Die in Rede stehende Maßnahme könnte es DPLP theoretisch ermöglichen, eine beherrschende Stellung zu behalten. Die Kommission erachtet dieses Risiko jedoch als gering, weil sich die Maßnahmen darauf beschränken, die von DPLP gezahlten Beiträge an die ihrer Wettbewerber anzugleichen.
(190)
Daraus folgt, dass die negativen Auswirkungen der DPLP gewährten Beihilfe im Vergleich zu den positiven Auswirkungen der Maßnahme begrenzt sind.
(191)
Da sich die Maßnahmen auf das beschränken, was zur Schaffung gleicher Bedingungen bei den Sozialabgaben unbedingt erforderlich ist, und einer Wettbewerbsverzerrung, die DPLP benachteiligte, ein Ende setzen, werden die Handelsbedingungen nicht in einem dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Maße beeinträchtigt.
(192)
Daher vertritt die Kommission die Auffassung, dass die 1997 angenommene Maßnahme zur Übernahme der Pensionen als eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV angesehen werden kann, da DPLP bei den Sozialversicherungskosten für ihr statutarisches Personal nicht besser gestellt ist als andere Unternehmen.
6.3. WÜRDIGUNG DES AUSGLEICHS FÜR ÖFFENTLICHE DIENSTLEISTUNGEN UND ANDERER MAßNAHMEN
6.3.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV
6.3.1.1. Vorteil und Selektivität
(193)
Im Altmark-Urteil (56) wird im Zusammenhang mit dem Ausgleich für Kosten öffentlicher Dienstleistungen festgelegt, welche Voraussetzungen eine staatliche Maßnahme erfüllen muss, um als Ausgleichszahlung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen angesehen werden zu können und nicht als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft zu werden.
(194)
Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen und insbesondere die vierte nicht erfüllt, denn DPLP wurde nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge ausgewählt. Noch dazu haben die belgischen Behörden nicht nachgewiesen, dass die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden ist, die ein durchschnittliches, gut geführtes und angemessen ausgestattetes Unternehmen bei der Erfüllung der verlangten Gemeinwohlverpflichtungen bestritten hätte, und der Kommission liegen keine Angaben oder Informationen vor, die darauf schließen lassen, dass diese vierte Voraussetzung erfüllt ist.
(195)
Da die jährliche Ausgleichszahlung nur einem einzigen Unternehmen gewährt wurde und diesem Unternehmen dadurch zusätzliche Mittel bereitgestellt wurden, wurde DPLP mit dieser Maßnahme ein selektiver Vorteil verschafft.
(196)
Kapitalzuführungen im Jahr 1997: Die belgischen Behörden räumten ein, dass die 1997 vorgenommenen Kapitalzuführungen in Höhe von 62 Mio. EUR in Wirklichkeit eine nachträgliche Ausgleichszahlung für DAWI für das Jahr 1996 waren. Daher müssen diese Zuführungen auf der gleichen Grundlage wie die jährlichen Ausgleichszahlungen gewürdigt werden. Da die im Altmark-Urteil genannten Voraussetzungen nicht erfüllt sind, wurde DPLP durch die Maßnahme ein selektiver Vorteil verschafft.
(197)
Kapitalzuführung im Jahr 2003: Die belgischen Behörden gaben an, dass die 2003 vorgenommenen Kapitalzuführungen (297,5 Mio. EUR) dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers entsprachen und daher keine staatliche Beihilfe darstellten. Mit dieser Kapitalzuführung habe das Eigenkapital von DPLP mit blick auf die Errichtung und Modernisierung von Sortierzentren sowie die Optimierung der Zustellgänge und der Automatisierungstechnik gestärkt werden sollen. Die Mittelzuführungen seien auch zur Deckung von Personalausgaben infolge des Personalabbaus über eine Vorruhestandsregelung sowie infolge der Arbeitszeitverkürzung und der den neu eingestellten Mitarbeitern angebotenen höheren Gehälter bestimmt gewesen.
(198)
Zum Nachweis dafür, dass diese Kapitalzuführung im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers stand, erstellten die belgischen Behörden im Rahmen ihres Strategieplans Rentabilitätsvorschauen, die eine höhere Kapitalrendite ergaben als ein privater Kapitalgeber gefordert hätte.
(199)
Die Vorschauen und Gewinnberechnungen der belgischen Behörden sind prospektiv und sehr detailliert und entsprechen der Methode, die auch ein privater Kapitalgeber angewandt hätte:
1.
Die Rentabilität wurde anhand des Mittelwerts der Discounted-Cash-Flow-Methode berechnet, die das zukünftige Wachstum des Unternehmens und das Vermögen der Investitionen, Gewinne und monetäre Ströme für die Aktionäre zu erwirtschaften, berücksichtigt;
2.
betrachtet wurden drei verschiedene Szenarien: ein optimistisches Szenario, ein pessimistisches Szenario und ein wahrscheinlichstes Szenario, das letztendlich für die Sensitivitätsanalyse gewählt wurde;
3.
die Vorschauen deuteten auf einen Anstieg der Gewinnspanne auf […] % im Jahr 2007 (siehe Tabelle 4) und einen diskontierten internen Zinsfuß von […] % für den Zeitraum 2003-2012 hin (siehe Tabelle 5), d. h. eine Rendite über der von […] %, die von einem unabhängigen Sachverständigen (Banque Degroof) als die Gewinnspanne genannt wurde, die private Investoren vom Postsektor in angemessener Weise erwarten würden.
Tabelle 4
Ex-ante-Gewinnvorschauen für den 2003-2007 der belgischen Behörden
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
Tabelle 5
Ex-ante-Berechnung des internen Zinsfußes durch die belgischen Behörden für das wahrscheinlichste Szenario
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
(200)
Festzustellen ist auch, dass die Belastbarkeit der Vorschauen insgesamt durch die in den darauffolgenden Jahren erzielten Finanzergebnisse bestätigt wurde (siehe Tabelle 6). Infolge dieser Rentabilitätssteigerung schütte DPLP von 2007 an Dividenden aus.
Tabelle 6
Ex-post-Gewinne für den Zeitraum 2003-2007
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
(201)
Die über einen Zeitraum von zehn Jahren verzeichneten Ergebnisse entsprechen ebenfalls den Prognosen von 2003, da der Ex-post-Wert des internen Zinsfußes […] % betragen dürfte, d. h. über dem 2003 prognostizierten Wert von […]% liegt.
(202)
Obwohl die Rendite der Investition des belgischen Staates ausreichend zu sein scheint, um zu bestätigen, dass sie unter Beachtung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers getätigt wurde, ist festzustellen, dass die erwarteten Einnahmen, die als Grundlage für die Würdigung dieser Rendite dienten, staatliche Beihilfen und insbesondere die jährlichen Ausgleichszahlungen an DPLP enthielten.
(203)
Mit diesen staatlichen Beihilfen wurden jedoch offenkundig andere Ziele verfolgt, und sie stehen in keinem chronologischen Zusammenhang mit der Kapitalzuführung von 2003.
(204)
Zudem wurde die Ungewissheit, die eine nicht angemeldete Beihilfe zugunsten von DPLP für einen privater Kapitalgeber darstellen kann, dadurch abgemildert, dass die Kommission die Kapitalzuführung in ihrer Entscheidung von 2003 förmlich genehmigte. Zu dem Zeitpunkt, als die Anlage getätigt wurde, wäre wahrscheinlich angesichts der guten Renditeaussichten jeder private Kapitalgeber nach der Annahme der Kommissionsentscheidung das Risiko eingegangen, diese Investition zu tätigen, auch wenn die Entscheidung noch nicht rechtskräftig war. Ein privater Kapitalgeber hätte nicht mehrere Jahre, d. h. bis zum Urteil des Gerichts und des Gerichtshofs gewartet, um diese Entscheidung zu treffen. Die spätere Nichtigerklärung dieser Entscheidung ist daher ein Ereignis, das zum Investitionszeitpunkt nicht absehbar war, aber offensichtlich relativ unwahrscheinlich gewesen sein muss, da die Beschlüsse der Kommission, solange sie nicht für nichtig erklärt worden sind, als rechtmäßig angesehen werden.
(205)
Infolgedessen vertritt die Kommission die Auffassung, dass die 2003 vorgenommene Kapitalzuführung als mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers vereinbar angesehen werden kann und keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(206)
Kapitalzuführung im Jahr 2006: Die belgischen Behörden gaben an, dass die 2006 vorgenommenen Kapitalzuführungen (40 Mio. EUR) im Einklang mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers standen und daher keine staatliche Beihilfe darstellten.
(207)
Diese Zuführung wurde zu den gleichen Bedingungen vorgenommen, die auch für einen privaten Kapitalgeber galten (Pari-Passu-Konditionen), d. h. die Kapitalerhöhung von DPLP wurde vom Staat (in Höhe von 40 Mio. EUR) und von Post Invest Europe (in Höhe von 300 Mio. EUR) zum gleichen Preis je Aktie gezeichnet. Post Invest Europe war damals ein externer Investor, der weder mit DPLP noch mit dem belgischen Staat in irgendeiner Beziehung stand.
(208)
Zudem wurde der Ausgabepreis der Aktien ordnungsgemäß ermittelt. Bei der Ermittlung des Preises der begebenen jungen Aktien schätzte die Investitionsbank, an die sich die belgischen Behörden wandten, den Gesamtwert von DPLP auf […] bis […] EUR. Der Staat berücksichtigte letztendlich den Wert von […] EUR für das gesamte Unternehmen vor den Kapitalzuführungen. Die Annahmen für das Rendite- und Risikoniveau auf der Grundlage eines gemeinsamen Geschäftsplans beruhten auf Betrachtungen zur langfristigen Gewinnoptimierung. Die Ergebnisse, die DPLP später nach der Kapitalerhöhung von 2006 verzeichnete (siehe unten), bestätigen die Belastbarkeit der zum Zeitpunkt der Anlageentscheidung berücksichtigten Annahmen und Parameter.
Tabelle 7
Ergebnisse von DPLP im Zeitraum 2006-2010
[…]
(Quelle: belgische Behörden)
(209)
Nach Auffassung der Kommission entspricht die 2006 vorgenommene Kapitalzuführung in Höhe von 40 Mio. EUR eindeutig dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers und stellt infolgedessen keine staatliche Beihilfe dar.
(210)
Aus der Befreiung von der Körperschaftsteuer hätte DPLP zwar aufgrund einer möglichen Senkung des geschuldeten bzw. gezahlten Steuerbetrags einen Vorteil erwachsen können, aber ein konkreter Vorteil wurde ihr nicht zuteil, denn von 1992 bis 2005, als diese Steuerbefreiung aufgehoben wurde, war das Gesamtbetriebsergebnis von DPLP nach Steuern negativ. Auch wenn ihr Nettoergebnis in einigen Jahren positiv war, hätte DPLP aufgrund der von Jahr zu Jahr vorgetragenen Steuergutschrift selbst dann keine Steuern bezahlen müssen, wenn sie körperschaftsteuerpflichtig gewesen wäre. Diese Steuerbefreiung wird deshalb in diesem Beschluss nicht näher geprüft.
(211)
Durch die Befreiung von der Grundsteuer und von der lokalen Steuer ist DPLP allerdings gegenüber anderen Unternehmen in einer günstigeren Position, weil sie dadurch von Verbindlichkeiten entlastet wird, die sie normalerweise tragen müsste. Diese Steuerbefreiungen begründen daher einen selektiven Vorteil.
(212)
Die belgischen Behörden machen geltend, dass die Übertragung von Immobilien einzig im Rahmen einer Umstrukturierung der dem Staat gehörenden Vermögensgegenstände erfolgt sei, da DPLP seinerzeit ein reines Staatsunternehmen war. Durch die Immobilienübertragung wurden DPLP jedoch neue Vermögenswerte zur Verfügung gestellt, die zuvor dem Staat gehörten. DPLP nutzte diese Gebäude bereits, als sie noch dem Staat gehörten, war jedoch rechtlich gesehen nicht der Eigentümer. Mit der Übertragung der Eigentumsurkunden wurden dem eigenständigen Unternehmen DPLP die Eigentumsrechte an den Grundstücken übertragen. DPLP erhielt somit im Vergleich zur Situation vor der Übertragung zusätzliche Mittel. Durch diese Maßnahme wurde DPLP somit ein selektiver Vorteil verschafft.
(213)
Ohne Staatsgarantie hätte DPLP kein Darlehen zu den gleichen Konditionen erhalten können. Nach Schätzungen der belgischen Behörden wären die marktüblichen Zinsen um bis zu 40 Basispunkte höher gewesen, wohingegen an den Staat eine Prämie von 25 Basispunkten gezahlt wurde.
(214)
Gemäß der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Artikel 87 und 88 des EG-Vertrags auf staatliche Beihilfen in Form von Haftungsverpflichtungen und Bürgschaften (57) (Ziffer 3.2 d) „sollte die Risikoträgerfunktion normalerweise durch eine angemessene Prämie für den garantierten bzw. rückgarantierten Betrag vergütet werden. Wird für die Garantie ein Entgelt gezahlt, das mindestens der entsprechenden, als Vergleichsmaßstab dienenden Garantieprämie auf den Finanzmärkten entspricht, so umfasst die Garantie keine staatliche Beihilfe. Lässt sich auf den Finanzmärkten keine entsprechende Garantieprämie als Vergleichsmaßstab finden, so sind die gesamten Finanzierungskosten des garantierten Kredits einschließlich der Kreditzinsen und der Garantieprämie mit dem marktüblichen Entgelt für einen vergleichbaren nicht garantierten Kredit zu vergleichen.“ Da die Prämie nicht marktkonform zu sein scheint, konnte DPLP über die staatliche Garantie eine Finanzierung zu niedrigeren Zinsen erhalten als sie eigentlich hätte zahlen müssen.
(215)
Demzufolge wurde DPLP durch die Maßnahme ein selektiver Vorteil in Höhe der Differenz zwischen dem Zinssatz, den DPLP ohne die staatliche Garantie hätte zahlen müssen, und dem Effektivzinssatz zuzüglich der für die Garantie gezahlten Prämie verschafft. Der erhaltene Vorteil belief sich auf jährlich 15 Basispunkte auf den ausstehenden Kapitalbetrag. Über die gesamte Kreditlaufzeit lässt sich der Vorteil daher auf 1,5 Mio. EUR schätzen.
6.3.1.2. Vorliegen staatlicher Mittel
(216)
Der jährliche Ausgleich für DAWI wurde gemäß den einzelnen Verwaltungsverträgen zwischen DPLP und dem belgischen Staat aus dem belgischen Staatshaushalt finanziert. Den vom belgischen Staat übermittelten Informationen zufolge handelte es sich bei den 1997 vorgenommenen Kapitalzuführungen de facto um einen Ausgleich für DAWI, weshalb sie in diesen Teil des Beschlusses aufgenommen werden.
(217)
Die Steuerbefreiungen führten durch die Kürzung der Einnahmen, die der Staat ohne diese Befreiungen erzielt hätte, zu einer Minderung der Steuereinnahmen. Sie beinhalten infolgedessen eine Übertragung staatlicher Mittel in Form entgangener Steuereinnahmen des belgischen Staates.
(218)
Die an DPLP übertragenen Immobilien gehörten zuvor dem Staat. Er übereignete sie an DPLP, verminderte dadurch sein eigenes Vermögen und erhöhte das von DPLP. Infolgedessen stellt die Maßnahme eine Übertragung staatlicher Mittel dar.
(219)
Die Garantie für das Darlehen wurde vom Staat gewährt, der somit ohne Gegenleistung die Risiken übernimmt, und stellt infolgedessen staatliche Mittel in Form des Verzichts auf Einnahmen dar.
(220)
Die mit den Briefzustelldiensten erwirtschafteten Einnahmen stellen gemäß dem Urteil Preussen Elektra (58) keine staatlichen Mittel dar, da die von den Nutzern gezahlten Preise aus deren eigenen Mitteln finanziert werden, die sich der Kontrolle des Staates entziehen.
(221)
Allerdings stehen diese Einnahmen im Hinblick auf die Würdigung der Vereinbarkeit in direktem Zusammenhang mit der Erbringung einer Leistung der Daseinsvorsorge im Postsektor und müssen daher gemäß Ziffer 17 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens und Artikel 7 der Richtlinie 97/67/EG bei der Bestimmung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit des Ausgleichs berücksichtigt werden.
6.3.1.3. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(222)
Aus den in Erwägungsgrund 156 genannten Gründen können die Maßnahmen den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.3.1.4. Zusammenfassung der Beihilfemaßnahmen
(223)
Aus den in den Erwägungsgründen 193 bis 222 dargelegten Gründen stellen die folgenden Maßnahmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar:
a.
jährlicher Ausgleich für DAWI (1992-2010);
b.
Kapitalzuführungen von 1997;
c.
Befreiung von der Grundsteuer (1992-2005);
d.
Immobilienübertragung von 1992;
e.
die vom Staat 2004 geleistete Garantie.
6.3.2. Bestehende Beihilfe im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV
(224)
Einige der im vorliegenden Fall geprüften Maßnahmen könnten als bestehende Beihilfen im Sinne von Artikel 108 Absatz 1 AEUV angesehen werden.
6.3.2.1. Körperschaftsteuer- und der Grundsteuerbefreiung
(225)
Die Befreiungen von der Körperschaftsteuer und von der Grundsteuer wurden DPLP gewährt, als sie noch eine Behörde war, d. h. vor 1971 und vor dem Beitritt Belgiens zur EWG. Sie wurden seitdem nicht geändert. Demzufolge handelt es sich bei diesen Maßnahmen um bestehende Beihilfen.
(226)
Die Befreiung von der Körperschaftsteuer wurde 2005 aufgehoben, während die Grundsteuerbefreiung noch immer gilt.
6.3.2.2. Liberalisierung des Postmarktes
(227)
Den belgischen Behörden zufolge müssen alle Maßnahmen aus der Zeit vor der Liberalisierung der Postmärkte im Jahr 1999 als bestehende Beihilfen angesehen werden. Die in Rede stehenden Maßnahmen kamen jedoch allen Tätigkeiten von DPLP zugute, die bereits lange vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 97/67/EG im Jahr 1999 auf wettbewerbsbestimmten Märkten (wie den Märkten für die Paketzustellung und Finanzdienstleistungen) präsent war. Gemäß dem Urteil Alzetta (59) kann eine solche Beihilfe nicht aufgrund der Entwicklung des Binnenmarktes als bestehende Beihilfe angesehen werden; sie kann für einen bestimmten Empfänger nur dann als bestehende Beihilfe betrachtet werden, wenn dieser bei der Durchführung der Beihilfe ausschließlich auf nicht wettbewerbsoffenen Märkten tätig war.
(228)
Die Kommission kann diesem Vorbringen daher nicht stattgeben.
6.3.2.3. Verjährungsfrist von zehn Jahren
(229)
Auch das Vorbringen, die zehnjährige Verjährungsfrist müsse mit der Eröffnung dieses förmlichen Prüfverfahrens im Jahr 2009 beginnen, kann nicht akzeptiert werden. Mit dem Urteil des Gerichts aus dem Jahr 2009 wurden nicht alle früheren Prüfungshandlungen für nichtig erklärt. Es gab lediglich zu verstehen, dass diese Handlungen die Kommission zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens hätten veranlassen müssen (60).
(230)
Da die erste Prüfungshandlung der Kommission jedoch am 23. Dezember 2002 stattfand, als sie ihr erstes Auskunftsersuchen an die belgischen Behörden sandte, müssen die vor dem 23. Dezember 1992 durchgeführten Maßnahmen als bestehende Beihilfen angesehen werden.
6.3.3. Vereinbarkeit des Ausgleichs für DAWI nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV
(231)
Die Vereinbarkeit des Ausgleichs für DAWI wird auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV und des DAWI-Gemeinschaftsrahmens gewürdigt. Der DAWI-Gemeinschaftsrahmen gilt seit seinem Inkrafttreten am 29. November 2005. Da er im Wesentlichen eine Kodifizierung von Vorschriften ist, die bereits vor seinem Inkrafttreten bestanden, wird auch bei der Würdigung von Maßnahmen aus der Zeit vor seinem Inkrafttreten auf diesen Gemeinschaftsrahmen verwiesen.
6.3.3.1. Anhand des mit den Verwaltungsverträgen erteilten Auftrags ermittelter Gegenstand der Bewertung
(232)
In ihren Stellungnahmen äußerten die belgischen Behörden heftigen Widerstand dagegen, dass die Kommission gemäß dem Ansatz, den sie in der Vergangenheit bei der Würdigung anderer Fälle im Zusammenhang mit rechtswidrig gezahlten Beihilfen wählte, eine umfassende Prüfung aller DPLP über den gesamten Zeitraum gewählten Beihilfen vornimmt, da damit unterstellt werde, dass mit dieser Beihilfe alle öffentlichen Aufgaben, mit denen das Unternehmen betraut wurde, finanziert worden seien. Die belgischen Behörden und DPLP machten geltend, dass im vorliegenden Fall im Gegensatz zu anderen Fällen der Tätigkeitsbereich von DPLP, für den Beihilfen gewährten werden sollten, sowie die Höhe der Beihilfen für diese Tätigkeiten in den Verwaltungsverträgen ganz klar abgegrenzt worden seien (61).
(233)
Nach Auffassung der Kommission werden in den in Rede stehenden Verwaltungsverträgen die jeweiligen Rechte und Pflichten des Staates und des Beihilfeempfängers klar und deutlich dargelegt und die Parameter zur Berechnung des Ausgleichs festgelegt, auf den Letztgenannter für die darin aufgezählten speziellen Tätigkeiten und die genannten Zeiträume Anspruch hat. Infolgedessen wird die Kommission bei ihrer Würdigung die Bestimmungen der einzelnen Verwaltungsverträge zugrunde legen.
(234)
Die DAWI, für die die Vereinbarkeit der Beihilfe geprüft werden muss, werden in den vom Mitgliedstaat ausgestalteten Betrauungsakten festgelegt. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die DPLP erfüllen muss, werden ihr etwa alle fünf Jahre mit Verwaltungsakten zur Billigung der mit dem Staat geschlossenen Verwaltungsverträge übertragen. Diese Verträge präzisieren und ergänzen die Bestimmungen des belgischen Postgesetzes.
(235)
Jeder einzelne Verwaltungsvertrag stellt einen gesonderten Betrauungsakt dar, in dem die Art und die Dauer der Gemeinwohlverpflichtungen von DPLP sowie die Parameter für die Berechnung des vom Staat zu zahlenden Ausgleichs festgelegt werden. In den Verwaltungsverträgen werden die Tätigkeiten genannt, die bei der Berechnung der Höhe der staatlichen Ausgleichszahlung berücksichtigt werden.
(236)
Die Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahmen ist auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV zu würdigen, weil der Ausgleich zur Finanzierung der Kosten gewährt wurde, die durch die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verursacht wurden. Der Ausgleich wäre mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn er, unter Berücksichtigung eines angemessenen Gewinns, nicht über die zusätzlichen Kosten hinausgeht, die DPLP bei der Erfüllung der mit den Verwaltungsverträgen übertragenen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstehen. Jede Überkompensation muss zurückgefordert werden.
(237)
Gegenstand der Bewertung der Überkompensation sind diejenigen DAWI, für welche die Bestimmungen der einzelnen Verwaltungsverträge einen Ausgleich vorsehen.
(238)
Die Bestimmungen der einzelnen Verwaltungsverträge weisen einige Unterschiede auf. Demzufolge muss die Überkompensation anhand der spezifischen Parameter jedes der Verträge berechnet werden.
(239)
Im ersten Verwaltungsvertrag (1992-1996) umfasst der Ausgleich für DAWI alle öffentlichen Dienstleistungen. Der Ausgleich wird durch die Bestimmungen dieses ersten Verwaltungsvertrags nicht danach, ob ein vertraglicher Ausgleichsanspruch besteht oder nicht, auf die verschiedenen öffentliche Dienstleistungen verteilt.
(240)
Infolgedessen ist davon auszugehen, dass der in diesem Vertrag vorgesehene Ausgleich die zusätzlichen Kosten deckt, die - ohne Unterscheidung - mit der Erfüllung aller gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen verbunden sind. Die Prüfung einer möglichen Überkompensation umfasst somit für diesen Zeitraum alle öffentlichen Aufgaben: den postalischen Universaldienst (Universaldienstverpflichtung, UDV) sowie die Pressezustellung und andere, DPLP übertragene Aufgaben.
(241)
Im Gegensatz zum ersten Verwaltungsvertrag sind die Beihilfen im zweiten, dritten und vierten Verwaltungsvertrag einigen genau festgelegten DAWI vorbehalten. Für folgende DAWI kann ein Ausgleichsanspruch bestehen: die Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften sowie die in Erwägungsgrund 33 aufgeführten sonstigen öffentlichen Dienstleistungen. Die Dienstleistungen, für die Beihilfen gewährt werden, werden in den folgenden Klauseln der Verwaltungsverträgen genannt: Artikel 7 des zweiten Verwaltungsvertrags, Artikel 15 des dritten Verwaltungsvertrags und Artikel 12 und 13 des vierten Verwaltungsvertrags.
(242)
Für den postalischen Universaldienst werden dagegen ausschließlich im Rahmen des ersten Verwaltungsvertrags Beihilfen gewährt.
(243)
Die Kosten und Einnahmen des postalischen Universaldienstes werden daher bei der Überkompensationsberechnung nicht berücksichtigt, mit Ausnahme gegebenenfalls der überhöhten Gewinne aus dem reservierten Bereich (62).
6.3.3.2. Berechnung der Überkompensation
(244)
Aufgrund der in den Erwägungsgründen 239 bis 243 genannten Unterschiede zwischen den Betrauungsakten wird die mögliche Überkompensation für den ersten Verwaltungsvertrag und für die drei folgenden Verwaltungsverträge separat berechnet.
(245)
Neben der Deckung der Kosten für die Erfüllung gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen wird im DAWI-Gemeinschaftsrahmen auch der Ausgleich einer angemessenen Rendite vorgesehen (63).
(246)
Nach Ziffer 18 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens ist unter einer angemessenen Rendite „ein angemessener Kapitalertrag unter Berücksichtigung des von dem Unternehmen aufgrund des staatlichen Eingreifens eingegangenen Risikos, sofern überhaupt vorhanden, zu verstehen. Dies gilt insbesondere dann, wenn der Staat ausschließliche oder besondere Rechte gewährt. In der Regel darf die Rendite die in dem betreffenden Sektor in den Jahren zuvor erzielte durchschnittliche Rendite nicht übersteigen. In Sektoren, in denen es an Unternehmen fehlt, die als Vergleichsmaßstab für das mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraute Unternehmen dienen könnten, können Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten oder gegebenenfalls auch aus anderen Wirtschaftszweigen zu Vergleichzwecken herangezogen werden unter der Voraussetzung, dass die besonderen Charakteristika des jeweiligen Sektors berücksichtigt werden. Bei der Festlegung der angemessenen Rendite können die Mitgliedstaaten auch Kriterien zugrunde legen, von denen Anreize für die Qualität der zu erbringenden Dienstleistung und Produktivitätsgewinne ausgehen.“
(247)
Bei der Wahl der relevanten Höhe des angemessenen Gewinns müssen daher verschiedene Parameter berücksichtigt werden, insbesondere die durchschnittliche Rendite des betreffenden Sektors, das mit den Tätigkeiten des Unternehmens verbundene Risiko und gegebenenfalls die Anreize für das betreffende Unternehmen.
(248)
Bei der Ermittlung der Höhe des angemessenen Gewinns legte die Kommission mehrere Sachverständigengutachten zugrunde, zu denen im Folgenden nähere Angaben gemacht werden. Anhand der Gutachten und der Risikohöhe jedes Verwaltungsvertrags legte die Kommission eine Bandbreite für den angemessenen Gewinn von DPLP fest, die sich zum einen auf die Briefzustellung und zum anderen auf die Pressezustellung für jeden der vier Verwaltungsverträge bezieht. In allen Gutachten wird versucht, Unternehmensgruppen zu finden, die hinsichtlich der Tätigkeiten und des Risikoprofils hinreichend mit dem etablierten Postunternehmen vergleichbar sind, und anhand der in diesen Vergleichsunternehmen festgestellten Renditen eine Benchmark für den angemessenen Gewinn des etablierten Postunternehmens zu ermitteln.
(249)
Was das Risiko anbelangt, weist die Kommission darauf hin, dass während des gesamten geprüften Zeitraums bei den meisten Tätigkeiten von DPLP kaum oder gar kein Wettbewerb herrschte, weil DPLP entweder ein gesetzlich geschütztes Monopol besaß (das für die meisten Briefzustelldienste gilt) oder eine beherrschende Stellung innehatte, die durch sehr hohe Marktanteile und Marktzutrittsschranken infolge der Subventionierung nicht kostendeckender Preise (beispielsweise für die Pressezustellung) gekennzeichnet war. Dieser Aspekt muss nach Auffassung der Kommission bei allen Prüfungen berücksichtigt werden, die ein Benchmarking mit Unternehmen betreffen, die zwar ähnliche Dienstleistungen wie DPLP erbringen, aber in einem wettbewerbsbestimmten Umfeld tätig sind.
(250)
Zudem hängt das Maß, in dem ein etablierter Postbetreiber dem Risiko ausgesetzt ist, in erster Linie von den Merkmalen des staatlichen Regulierungsmechanismus ab.
(251)
Die Kommission stellt fest, dass im Bereich der Briefzustellung, in dem die Universaldienstverpflichtung von DPLP hauptsächlich über den Preis der Postwertzeichen (64) finanziert wurde, ein ganz anderes Risiko gegeben ist, wenn die Preise der Postwertzeichen von der Regulierungsbehörde mehr oder minder häufig (beispielsweise am Jahresanfang oder einfach jeweils bei Bedarf) angepasst werden, um die Nettokosten der Universaldienstverpflichtung ständig zu decken, als wenn die Preise der Postwertzeichen (65) im Voraus für einen langen Zeitraum (beispielsweise über vier oder fünf Jahre) im Rahmen eines langfristigen Vertrags festgelegt werden (66). Bei der ersten Preisregulierungsart geht das betreffende Unternehmen ein relativ geringes Risiko ein, da die Preise der Postwertzeichen mit einer bestimmten Häufigkeit angepasst werden, so dass Einnahmen und Kosten ständig ausgeglichen sind. Diese Regulierungsart bewahrt die Gewinnspannen des Unternehmens vor Unwägbarkeiten. Bei der zweiten Regulierungsart ist das Risiko höher, weil das Unternehmen den Folgen der Schwankungen der Kosten und Einnahmen über einen langen Zeitraum ausgesetzt ist.
(252)
Auch im Bereich der Pressezustellung (über Ausgleichszahlungen finanzierte Universaldienstverpflichtung) besteht ein erheblicher Unterschied, je nachdem, ob der Ausgleich auf den effektiven Nettokosten (tatsächlich bestrittene Nettokosten) oder auf den über einen langen Zeitraum vorhergesehenen Nettokosten beruht. Bei einem Ausgleich, der in Form einer Pauschale zur Deckung der über einen bevorstehenden langen Zeitraum erwarteten Nettokosten gezahlt wird, ist das Unternehmen allen Schwankungen der Einnahmen und Kosten ausgesetzt. Dabei ist der Unternehmer mit einem höheren Risiko konfrontiert als bei einem vollen Ausgleich auf der Grundlage der im Nachhinein bestimmten Kosten und Einnahmen.
(253)
Wenn der Vertrag zwischen dem Postbetreiber und dem Staat dergestalt ist, dass die öffentliche Dienstleistung mit einem gewissen Maß an Risiko verbunden ist, beispielsweise, weil das etablierte Unternehmen starken Schwankungen der Einnahmen und Kosten ausgesetzt ist, muss der angemessene Gewinn, auf den dieses Unternehmen Anspruch hat, im Verhältnis zur Höhe des eingegangenen Risiko stehen. Wenn dagegen der Vertrag zwischen dem traditionellen Postbetreiber und dem Staat so gestaltet ist, dass mit der öffentlichen Dienstleistung kein wesentliches Risiko einhergeht, muss auch der zulässige Gewinn gering sein.
(254)
Die Kommission stellt zudem fest, dass die Höhe des vom Unternehmen eingegangenen Risikos und die Höhe des Ausgleichs, auf den es für Effizienzgewinne Anspruch hat, eng miteinander verflochten sind. So kann der Staat im Vorfeld einen von der Höhe her festen Ausgleich festlegen, der die Effizienzgewinne, die das Unternehmen während der Laufzeit des Betrauungsakts normalerweise erzielen müsste, vorwegnimmt und beinhaltet. Dadurch, dass das Unternehmen allen Kosten- und Einnahmenschwankungen ausgesetzt ist, schafft der Vertrag Anreize dafür, leistungsfähiger zu werden und die Kosteneffizienz zu verbessern. Gleichzeitig bürdet der Vertrag ihm ein höheres Risiko auf. In gewisser Weise sind Risiko und Effizienzanreize somit nicht voneinander zu trennen. Gleichsam stellt eine im Vorhinein für einen langen Zeitraum festgelegte Preisobergrenze normalerweise einen Anreiz für mehr Effizienz dar, ist für das betroffene Unternehmen jedoch riskanter.
(255)
Bei der Prüfung des angemessenen Gewinns von DPLP legt die Kommission mehrere Gutachten von Sachverständigen zugrunde:
(256)
WIK-Gutachten: Im Fall C 36/07, einem Beihilfeverfahren, das die Deutsche Post AG (nachstehend „DP“ genannt) betraf, forderte die Kommission WIK Consult auf, ein Gutachten zur Ermittlung der Benchmark für den angemessenen Gewinn etablierter Postunternehmen zu erstellen (67) (nachstehend „WIK-Gutachten“ genannt). Die relevanten Aspekte des WIK-Gutachtens wurden Belgien am 25. März 2010 und 7. Februar 2011 mitgeteilt. Die Stellungnahmen Belgiens zum WIK-Gutachten gingen bei der Kommission am 23. April 2010 und 1. März 2011 ein.
(257)
Deloitte-Gutachten: Am 23. April 2010 erhielt die Kommission ein von Deloitte (68) erstelltes Gutachten (nachstehend „Deloitte-Gutachten“ genannt) zur Höhe des angemessenen Gewinns, der bei den Universaldienstleistungen von DP zugrunde zu legen ist. Dieses Gutachten wurde Belgien am 9. Dezember 2011 übermittelt. Die Stellungnahmen Belgiens zum Deloitte-Gutachten gingen bei der Kommission am 26. Dezember 2011 ein.
(258)
CRA-Gutachten: Am 1. März 2011 legte Belgien ein Gutachten von Charles Rivers Associates (69) vor, mit dem das WIK-Gutachten angefochten wurde (nachstehend „CRA-Gutachten“ genannt).
(259)
In diesem Gutachten ermittelt WIK die Benchmark für den angemessenen Gewinn für DP. Im Besonderen nimmt WIK zunächst eine Funktions- und Risikoanalyse für DP vor und gelangt zu dem Schluss, dass DP im Wesentlichen Routinetätigkeiten ausübt und mit einem begrenzten Geschäftsrisiko konfrontiert ist (70). Anhand dieser Analyse wählt WIK Vergleichsunternehmen aus, d. h bestimmt die Zusammensetzung der Gruppen, die als Vergleichsmaßstab dienen und aus denen Benchmarks für den angemessenen Gewinn abgeleitet werden können. WIK betont ganz allgemein, dass das gewählte Benchmarkverfahren die Grundsätze der Standardmethode für Rentabilitätsbenchmarks bei Verrechnungspreisen aufgreift (71). Eine solche Methode wird nicht nur in einzelstaatlichen Vorschriften für Verrechnungspreise, sondern auch in den OECD-Verrechnungspreisgrundsätzen (nachstehend „OECD-Grundsätze“ genannt) (72) angewandt.
(260)
WIK betrachtet mehrere Instrumente zur Messung der Rendite und unterscheidet zwischen dem internen Zinsfuß (internal rate of return, IRR), der auf dem Cash-flow basiert und als theoretisch korrektes Messinstrument für die Rentabilität einer Tätigkeit betrachtet wird, und anderen, den Buchhaltungsdaten entnommenen Kennzahlen (Renditehöhen) wie der Rendite des eingesetzten Kapitals (return on capital employed, ROCE), der Eigenkapitalrendite (return on equity, ROE), der Gesamtkapitalrendite (return on assets, ROA) und der Umsatzrendite (return on sales, ROS (73)). Wie in Kapitel 5 des Gutachtens erläutert, schlägt WIK vor, in diesem Fall die ROS als Rentabilitätskennzahl zu verwenden. Ein Vorteil dieses Instruments besteht darin, dass es nur von den Buchhaltungsdaten für Gewinn (EBIT (74)) und Umsatz abhängig ist, die sich in der Buchführung des Unternehmens leicht feststellen lassen. Zudem wird mit der ROS das Schätzen und Zuordnen von Vermögenswerten zu verschiedenen Diensten vermieden, was bei einem kapitalbasierten Vergleichsmaßstab wie ROE und ROCE erforderlich wäre und sich in der Regel schwierig gestaltet. WIK weist zudem darauf hin, dass ein auf der ROS beruhender Vergleichsmaßstab empfohlen wird, wenn die Vergleichsunternehmen und das dem Benchmarking unterzogene Unternehmen derselben Branche/demselben gewerblichen Sektor angehören, was die Einheitlichkeit der Struktur von EBIT und Umsatz gewährleistet.
(261)
Hinsichtlich der Zusammensetzung der Vergleichsgruppe gelangt WIK zu dem Schluss, das ein Kompromiss zwischen der Vergleichbarkeit der Unternehmen in der Stichprobe und dem Stichprobenumfang gefunden werden muss. WIK spricht sich gegen die Aufnahme europäischer etablierter Postbetreiber in die Stichprobe auf, da ihre Preise auf einem Markt reguliert wurden, der während des geprüften Zeitraums in den meisten Ländern dem Wettbewerbern verschlossen war. Aus diesem Grund ist auch die Zahl der Unternehmen, die im direkten Wettbewerb mit den etablierten Postbetreibern stehen, relativ gering. Es handelt sich hauptsächlich um kleinere Unternehmen. Um eine ausgewogene Gruppe von Vergleichsunternehmen zu erhalten, bezieht WIK sowohl die direkten Wettbewerber auf den nationalen Märkten mit ein als auch die großen multinationalen Expresspaketdienste (UPS, FedEx, DHL), deren Tätigkeiten risikoreicher und kapitalintensiver als die eines etablierten Postunternehmens auf einem geschützten nationalen Markt sind.
(262)
Was den Kompromiss zwischen Vergleichbarkeit und Stichprobenumfang anbelangt, sieht WIK drei Vergleichsgruppen vor: i) die Vergleichsgruppe I oder „kleine Paketdienstgruppe“ umfasst Unternehmen, die hauptsächlich als Anbieter von Paketdiensten tätig sind (10 Unternehmen, die als mit den Universalpostdienstanbietern in hohem Maße vergleichbar angesehen werden); ii) die Vergleichsgruppe II oder „erweiterte Paketdienstgruppe“ umfasst Unternehmen, deren Haupttätigkeit auch andere Dienste wie Briefdienste umfassen könnte (26 Unternehmen mit etwas geringerer Vergleichbarkeit), und iii) die Vergleichsgruppe III umfasst auch Unternehmen des Bereichs Straßengüterverkehr (1 163 Unternehmen mit geringerer Vergleichbarkeit) (75). Nach Angaben von WIK verstärkt dieser Ansatz die statistische Gültigkeit des abschließenden Benchmarkings.
(263)
Eines der Auswahlkriterien, das für alle Vergleichsgruppen gilt, betrifft die Unternehmensgröße; berücksichtigt werden nur Unternehmen mit Erträgen von mehr als 3 Mio. EUR (76). Was den von den Daten abgedeckten Zeitraum anbelangt, so lagen nur für den Zeitraum 1998-2007 verlässliche Daten vor; für den Zeitraum 1990-1997 wurde rückwirkend interpoliert (77).
(264)
Darüber hinaus wendet WIK die bei den Verrechnungspreisen verwendete Analyse an und legt das Konzept des Interquartilsabstands (78) zugrunde, um den Einfluss von Ausreißern zu verringern und die Höhe des angemessenen Gewinns festzulegen.
(265)
WIK erhält für den Zeitraum 1998-2007 folgende Ergebnisse:
a)
Vergleichsgruppe I: 25. Perzentil gleich -0,42 %, 75. Perzentil gleich 6,72 % und Median (50. Perzentil) gleich 3,86 %;
b)
Vergleichsgruppe II: 25. Perzentil gleich 0,45 %, 75. Perzentil gleich 6,77 % und Median (50. Perzentil) gleich 3,48 %;
c)
Vergleichsgruppe III: 25. Perzentil gleich 0,64 %, 75. Perzentil gleich 5,57 % und Median (50. Perzentil) gleich 2,59 %.
(266)
WIK gelangt zu dem Schluss, dass sich die erweiterte Paketdienstgruppe als Vergleichsgruppe am besten eignet, weil die erhaltenen Ergebnisse gegenüber der anderen Vergleichsgruppe (kleine Paketdienstgruppe) zeitstabil sind und weil dieser Sektor von den Funktionen her der Brief- und Paketsparte ähnlicher als die andere Vergleichsgruppe (Straßengüterverkehr) ist.
(267)
Eine weitere Anpassung wird vorgenommen, um eine Obergrenze des angemessenen Gewinns von DP auf der Grundlage der Analyse des Geschäftsrisikos von DP in Bezug auf die Vergleichsgruppe zu erhalten. Danach schlägt WIK als Obergrenze für den angemessenen Gewinn von DP den Wert von 3,48 % vor, der dem ROS-Median von Vergleichsgruppe II entspricht. Mit der Wahl des Medians anstelle des 75. Perzentils als Obergrenze für den angemessenen Gewinn möchte WIK zum Ausdruck bringen, dass die Unternehmen in der Stichprobe ein höheres Risiko eingehen als die etablierten Postbetreiber, da sie keine Sonderrechte genießen.
(268)
Die belgischen Behörden hielten die im WIK-Gutachten verwendete Methode für fehlerhaft und legten am 23. April 2010, 1. März 2011, 14. Juni 2011, 5. August 2011, 10. August 2011, 14. Dezember 2011 und 19. Dezember 2011 mehrere Dokumente (Schreiben, Positionspapiere und Berichte) zur Widerlegung des Vorgehens des WIK-Gutachtens vor; in diesen Dokumenten legten sie ihre eigene Methode zur Ermittlung des Vergleichsmaßstabs für den angemessenen Gewinn dar.
(269)
In einem am 5. August 2011 zugesandten Positionspapier machten die belgischen Behörden im Wesentlichen geltend, dass die im WIK-Gutachten verwendete Stichprobe für die Tätigkeit, die Größe, das Risikoprofil und den Bezugszeitraum nicht repräsentativ sei. Belgien bringt vor, dass es sehr schwierig sei, die Stichprobe anhand der in Ziffer 18 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens aufgeführten Kriterien zu rechtfertigen.
(270)
In demselben Positionspapier macht Belgien auch geltend, dass es sinnvoll wäre, zwischen Gewinnspannen von Sparten mit ganz unterschiedlichem Risikoniveau zu unterscheiden; wenn Presse- und Briefzustellung Sparten mit unterschiedlichem Risikoprofil seien, müssten auch unterschiedliche Werte für den angemessenen Gewinn verwendet werden.
(271)
Zudem bringen die belgischen Behörden vor, dass die Tätigkeiten von DPLP von Produktivitätsgewinnen profitieren würden und die Kommission dies nach Ziffer 18 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens bei der Festlegung der angemessenen Rendite berücksichtigten müsse. Die belgischen Behörden betonen, dass DPLP im Wege zahlreicher Reformen ein rentables Unternehmen geworden sei, nachdem es lange Zeit rote Zahlen geschrieben habe. Die Kosten von DPLP seien insbesondere durch die Schließung von Postämtern gesenkt worden. Der Anteil von 50 %, der seit 2006 im Besitz privater Investoren sei, habe zum Entstehen einer neuen effizienzorientierten Kultur geführt. Den belgischen Behörden zufolge müssten solche Effizienzgewinne bei der Ermittlung der angemessenen Rendite, die DPLP zugestanden werden könne, berücksichtigt werden.
(272)
Am 1. März 2011 sandten die belgischen Behörden der Kommission einen von Charles River Associates (CRA) verfassten Bericht, in dem das WIK-Gutachten kritisch beäugt und eine andere Methode zur Bewertung des angemessenen Gewinns von DPLP vorgeschlagen wird.
(273)
Im Hinblick auf die Zusammensetzung der Stichprobe macht CRA geltend, dass die drei WIK-Stichproben viele kleine Unternehmen enthalten würden, deren Risikoprofil mit dem eines großen Postunternehmens nicht vergleichbar sei. CRA bestreitet daher die Schlussfolgerungen von WIK, dass die Erbringung von Briefdiensten durch das betreffende etablierten Postunternehmen ein geringes Risiko beinhalte und mit den Unternehmen der Vergleichsgruppen angemessene Vergleiche angestellt werden könnten.
(274)
CRA weist insbesondere auf die Korrelation zwischen der Kostenstruktur eines Unternehmens (im Hinblick auf den Anteil der festen und variablen Kosten) und dem eingegangenen Geschäftsrisiko hin. CRA macht geltend, dass ein Postunternehmen, das eine Universaldienstverpflichtung übernimmt, mit höheren Fixkosten konfrontiert ist und daher einem Nachfragerückgang in stärkerem Maße ausgesetzt ist als ein Unternehmen mit geringen Fixkosten. Zudem betont CRA die ROS-Differenz zwischen den kleinen und großen Unternehmen der WIK-Gruppen (79); dies deute auf das Vorliegen systematischer Unterschiede zwischen kleinen Paketdiensten und größeren Unternehmen wie UPS und FedEX hin, die sich durch die unterschiedliche Kostenstruktur erklären ließen.
(275)
CRA nimmt auch eine ausführlichere Analyse der Merkmale der kleinen Paketdienste in der Stichprobe der Vergleichsgruppe I von WIK vor und gelangt zu dem Schluss, dass ihr Risikoprofil mit dem eines großen Postbetreibers nicht vergleichbar ist. Nach Ansicht von CRA sollte die bereits schwer vergleichbare Stichprobe nicht um weitere, noch weniger vergleichbare Unternehmen erweitert werden.
(276)
CRA weist das Vorbringen von WIK zurück, die etablierten europäischen Postbetreiber sollten nicht in die Stichprobe aufgenommen werden, weil ihre Gewinne nicht durch Wettbewerb, sondern durch Preisregulierung ermöglicht worden seien und die Gefahr darin bestehe, dass diese etablierten Postbetreibern durch die Preisregulierung überhöhte Gewinne erzielen konnten. CRA macht geltend, dass sich WIK, indem sie etablierte Postbetreiber als Vergleichsunternehmen ausschließe, auf die theoretische Annahme stütze, dass diese etablierten Unternehmen überhöhte Preise hätten verlangen können, ohne dies durch empirische Beweise zu untermauern. CRA betont hierzu, dass die festgestellten hohen Renditen angesichts der in mehreren Mitgliedstaaten angewandten Preisregulierungsmechanismen wie der Price-Cap-Systeme (80) eher durch Produktivitätsgewinne als durch überhöhte Preise bedingt seien.
(277)
CRA bringt vor, dass die naheliegende Methode zur Berechnung einer angemessenen Gewinnspanne von DPLP für deren Gemeinwohlverpflichtungen darin bestehen würde, die vorliegenden Daten für die mit Posttätigkeiten erzielten Gewinnspannen anderer westeuropäischer Postbetreiber zugrunde zu legen. Diese Methode sei um so naheliegender, als es sich bei den in Rede stehenden öffentlichen Dienstleistungen vor allem um Briefdienste handle und Daten über die mit Postdiensten erzielten Gewinnspannen der anderen westeuropäischen Postunternehmen direkt zugänglich seien und keine allzu milde Preisregulierung aufzeigen würden.
(278)
CRA macht vor allem geltend, dass die Analyse auf den EBIT-Margen (ROS) beruhen sollte, die mit den Briefsparten derjenigen westeuropäischen Postunternehmen erzielt würden, die sektorspezifische Informationen über die EBIT-Margen ihrer Briefsparten übermittelten, oder (wenn keine sektorspezifischen Informationen über die EBIT-Margen mitgeteilt werden) auf den EBIT-Gesamtmargen der westeuropäischen Postbetreiber, die mehr als 75 % ihrer Einnahmen mit Briefdiensten erwirtschaften. CRA schließt die osteuropäischen Postbetreiber aufgrund von deren gegenüber westeuropäischen Postunternehmen relativ geringen Effizienz aus der Stichprobe aus.
(279)
Demzufolge beruht die Analyse von CRA auf einer Stichprobe von 11 westeuropäischen Postunternehmen für den Zeitraum 2002-2009 (73 Beobachtungen insgesamt). Die durchschnittliche ROS dieser Stichprobe beträgt […] %, der Median […] % und das 75. Perzentil […] % (81). CRA berechnet auch das getrimmte Mittel ([…] %) und das winsorisierte Mittel ([…] %), das wie der Median nicht von Ausreißern beeinflusst wird (82).
(280)
Im Hinblick auf die Festlegung einer Benchmark für die angemessene Gewinnspanne bringt CRA vor, dass die Verwendung von Mittelwerten methodische Probleme aufwerfe. CRA erläutert, dass die kritische Schwelle einer überhöhten Rendite aufgrund der in der Stichprobe beobachteten Schwankungen der Gewinnspannen oberhalb des Mittels oder eines anderen Maßes der zentralen Tendenz liegen sollte und beispielsweise gleich dem 75. Perzentil sein könnte. Ein solcher Ansatz würde nach Angaben von CRA mit der bei den Verrechnungspreisuntersuchungen eingesetzten Methode im Einklang stehen, die darin besteht, ein Intervall (z. B. einen Interquartilsabstand oder einen Perzentilabstand) zugrunde zu legen.
(281)
Am 14. Dezember 2011 legten die belgischen Behörden der Kommission ein Dokument mit dem Standpunkt von DPLP zu den von Postunternehmen eingegangenen Risiken vor, in dem eine Methode zur Entwicklung eines Instruments zur Messung der Risikoprämie vorgeschlagen wird, die zusammen mit der risikofreien Umsatzrendite ein angemessenes ROS-Niveau ergeben würde.
(282)
In dem Dokument wird nicht erläutert, wie die risikofreie Umsatzrendite (ausgedrückt als ROS) im vorliegenden Fall definiert werden könnte, und es enthält keine eindeutigen Angaben dazu, wie hoch die angemessene ROS nach der vorgeschlagenen Methode wäre. Die Analyse befasst sich vielmehr mit der Bewertung verschiedener Risiken und der Berechnung einer Risikoprämie, die alle Risikoarten widerspiegelt.
(283)
Die belgischen Behörden konzentrieren sich vor allem auf drei große Risikokategorien - das sektorspezifische Risiko, das dienstbezogene Risiko und das vertragsspezifische Risiko - und die üblichen Risikoarten für jede Kategorie, denen die Postbetreiber ausgesetzt sind. Die Methode zur Bewertung der Risikoprämie sieht Folgendes vor: i) die Festlegung einer „maximalen Risikoprämie“ (83); ii) die Aufsplittung des betrachteten Zeitraums in Vertragsperioden, um die mit jedem Vertrag verbundenen Risiken zu erfassen; iii) die Verwendung einer einfachen Skala zur Beurteilung jedes Risikos für jede Vertragsperiode (gering, mittelhoch oder hoch); iv) die Umrechnung der jedem Risiko zugewiesenen Noten in eine Gesamtnote für jede der drei großen Risikokategorien und v) die Umrechnung der Gesamtnoten in Risikoprämien, deren Summe die Gesamtrisikoprämie ergibt.
(284)
Zudem wird anhand von Beispielen bewiesen, dass DPLP überdurchschnittliche Risiken eingeht. Die belgischen Behörden bleiben dabei, dass DPLP einem höheren Volumenrisiko ausgesetzt sei, weil das Unternehmen einen höheren Anteil seiner Einnahmen mit der Briefsparte erwirtschafte und es, bedingt durch den überdurchschnittlichen Fixkostenanteil, eine stärkere Kostenstarrheit aufweise. Eine weitere Risikoart, die bei DPLP als höher beurteilt wird, ist das Sicherheitsrisiko. Gemäß der Analyse beruht dies darauf, dass DPLP einer der wenigen europäischen Postbetreiber ist, der Rentenzahlungen in bar den Empfängern direkt überbringt.
(285)
Ausgehend von der Bewertung der einzelnen Risiken gelangen die belgischen Behörden zu dem Schluss, dass die drei Risikoarten im vierten Verwaltungsvertrag höher seien, während der erste, zweite und dritte Vertrag durch ein mittelhohes Risikoniveau gekennzeichnet seien (die einzige Ausnahme sei das sektorspezifische Risiko, das beim ersten Vertrag als gering beurteilt wird). Die belgischen Behörden geben weitere Beispiele für die Art und Weise der Umrechnung der obigen Einstufung der einzelnen Risiken in Risikoprämien anhand unterschiedlicher Werte für die „maximale Risikoprämie“.
(286)
Das in Erwägungsgrund 257 genannte Deloitte-Gutachten stimmt in mehreren Punkten mit dem WIK-Gutachten überein:
1.
Beide verwenden bei der Suche von Vergleichsunternehmen in Finanzdatenbanken die gleiche Methode der Funktions- und Risikoanalyse;
2.
beide schlagen die Umsatzrendite (ROS) als relevanteste Benchmark für die Ermittlung des angemessenen Gewinns vor (aufgrund des Mangels an Daten und der unterschiedlichen Bearbeitung der Buchhaltungsdaten in den einzelnen Unternehmen);
3.
schließlich werden die Universalpostdienstanbieter als Vergleichsunternehmen ausgeschlossen, weil sie überwiegend auf regulierten Märkten tätig sind und Exklusivrechte genießen.
(287)
Der Hauptunterschied zwischen dem WIK-Gutachten und dem Deloitte-Gutachten hinsichtlich der Vergleichsgruppe betrifft die Größe der berücksichtigten Unternehmen. Deloitte nimmt in die Stichproben nur Unternehmen mit einem Jahresumsatz von mehr als 100 Mio. EUR auf (84). Diese Einschränkung lässt sich mit der Analyse der Besonderheiten der mit dem Universaldienst verbundenen Tätigkeiten und den damit zusammenhängenden Geschäfts- und Marktrisiken erklären (85).
(288)
Im Besonderen ist Deloitte der Ansicht, dass Unternehmen des Post- und Paketsektors, die über ein komplexes und großes Abhol- und Zustellnetz verfügen, angemessene Vergleichsunternehmen für DP sind. Angesichts der Bedeutung der für Postdienstnetze typischen Mengen-, Größen- und Konzentrationsvorteile und des hohen Anteils der Betriebskosten in Bezug auf die Kapitalkosten sowie der damit verbundenen Risiken (wie beispielsweise das Volumenrisiko oder das Risiko, dass Briefsendungen von E-Mails abgelöst werden) seien große Unternehmen des Post- und Paketsektors, die mehrere Produkte anbieten, als Vergleichsunternehmen relevanter als kleine Briefdienste. Speditions- und Logistikunternehmen würden sich - bis zu einem gewissen Grad - ebenfalls als Vergleichsunternehmen eignen, da sie vergleichbare Anlagegüter verwenden.
(289)
Um zu verdeutlichen, wie wichtig die Größe der Unternehmen ist, vergleicht Deloitte seine Stichprobe mit der Stichprobe der Vergleichsgruppe II von WIK. Deloitte zeigt auf, dass die durchschnittliche ROS in der WIK-Stichprobe zwischen Gruppen von unterschiedlich großen Unternehmen (wobei die Größe aus der Beschäftigtenzahl abgeleitet wird) stark abweicht (86). Deloitte bringt vor, dass dagegen in der eigenen Stichprobe (die auf größeren Unternehmen beruht) kein enger Zusammenhang zwischen Größe und ROS bestehe.
(290)
Nach der Stichprobenauswahl stützt Deloitte seine Analyse auf 7 Post- und Paketunternehmen, 18 Logistik- und 19 Speditionsunternehmen. Die kleine Gruppe für den Post- und Paketsektor mit sieben Vergleichsunternehmen umfasst große multinationale Expresspaketdienste wie UPS, FedEx und TNT Express sowie weitere Postdienstleister, überwiegend aus den USA und dem Vereinigten Königreich (87). Die Daten decken im Prinzip den Zeitraum 1990-2007 ab, wobei jedoch die Daten für die ersten Jahre sehr begrenzt sind, weshalb Deloitte die Ergebnisse für diese Jahre für weniger verlässlich hält (88).
(291)
Deloitte untersucht zudem die Vor- und Nachteile mehrerer anderer Instrumente zur Rentabilitätsmessung. Im Deloitte-Gutachten wird die Verwendung des IRR aufgrund der praktischen Probleme, geeignete Daten über die Cash-flows zu erhalten, abgelehnt. Gleiches gilt für die Verwendung der ROCE oder der ROE, u. a. aufgrund der unterschiedlichen buchhalterischen Bearbeitung der Kosten und Kapitalstruktur (wobei Letztere für die ROE wichtig ist). Auch die ROA wird als ungeeignet erachtet, weil sie auf die Summe der Vermögenswerte ausgerichtet ist. Deloitte schlägt daher vor, die ROS zu verwenden, betont jedoch, dass sie, da sie kein direktes Maß für die Kapitalrendite sei, für die Zwecke des Benchmarkings herangezogen werden könne, sofern die verglichenen Unternehmen eine ähnliche Kapitalintensität aufweisen.
(292)
Deloitte berechnet dagegen die ROCE (sowie die ROCE zum Marktwert und die ROA) für eine kleine Teilstichprobe von sechs Unternehmen, gelangt jedoch zu dem Schluss, dass in der Bandbreite und Streuung der ROCE verschiedene Faktoren zum Ausdruck kommen könnten, was eine vorsichtige Interpretation notwendig mache und den Nutzen als Vergleichsmaßstab mindere. Unter diesen Faktoren betont Deloitte die Bedeutung der Kapitalintensität. Deloitte bringt vor, dass beispielsweise der Universaldienst von DP von der Kapitalintensität her eher mit dem von Paketdiensten wie UPS und FedEx als mit dem von Speditionsunternehmen wie Kuehne & Nagel oder Wincanton vergleichbar sei.
(293)
Deloitte betont auch die starken Rentabilitätsabweichungen der Unternehmen über die Zeit sowie innerhalb verschiedener Sektoren und zwischen diesen. Diese Abweichungen würden es Deloitte zufolge rechtfertigen, für den angemessenen Gewinn eher Bandbreiten als einen einzigen Mittelwert heranzuziehen. Ein solcher Ansatz sei auch zweckmäßig, weil überdurchschnittliche Ergebnisse aufgrund von Effizienzgewinnen nicht benachteiligt werden dürften.
(294)
Die Ergebnisse von Deloitte nach Sektoren und für alle Sektoren sind in Tabelle 22 des Deloitte-Gutachtens zusammengefasst. Danach betragen:
a)
für den Post- und Paketsektor für den Zeitraum 1998-2007 das Mittel der jährlichen ROS-Mittel 8,1 %, das Mittel der jährlichen ROS-Mediane 7,4 %, das Mittel der jährlichen 25. Perzentile 4,8 % und das Mittel der jährlichen 75. Perzentile 12 %;
b)
für alle Sektoren für den Zeitraum 1990-2007 das Mittel der jährlichen ROS-Mittelwerte 6 %, das Mittel der jährlichen ROS-Mediane 5,4 %, das Mittel der jährlichen 25. Perzentile 3,6 % und das Mittel der jährlichen 75. Perzentile 8,1 % (89).
(295)
Als Benchmark schlägt Deloitte einen auf dem Mittel der jährlichen ROS-Mittel beruhenden Wert von 7,9 % (90) vor; um die beobachtete Abweichung der ROS widerzuspiegeln, leitet Deloitte auch eine auf den jährlichen Interquartilsabständen beruhende Bandbreite für die angemessene ROS her (91).
(296)
Das Auswählen der richtigen Stichprobe von Vergleichsunternehmen für etablierte Postunternehmen ist ein komplexes Unterfangen. Dass eine Unternehmensgruppe, die im Hinblick auf Geschäftstätigkeit und Risiko als Vergleichsmaßstab dienen soll, mit größter Sorgfalt ausgewählt werden muss, muss nicht besonders betont werden.
(297)
Die Gutachten von WIK und Deloitte konzentrieren sich auf Unternehmen, die vergleichbare Tätigkeiten wie DPLP ausüben, und schließen die etablierten Postunternehmen aus der Stichprobe aus. CRA verwendet dagegen eine Stichprobe, die nur europäische etablierte Postunternehmen umfasst.
(298)
Die Kommission schließt sich der Auffassung von WIK und Deloitte an, dass die Gewinne der etablierten Postunternehmen (die von CRA beim Benchmarking verwendet werden) nicht das Ergebnis normaler Marktbedingungen sind, sondern überwiegend auf den Regulierungsentscheidungen der Mitgliedstaaten beruhen. Sie spiegeln daher möglicherweise die Renditebenchmark nicht in geeigneter Weise wider. Gleichzeitig scheint die Stichprobe von CRA, die etablierte Postunternehmen anderer europäischer Länder enthält, die Stichprobe mit denjenigen Unternehmen zu sein, die DPLP am ähnlichsten sind. Deshalb vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Stichprobe von CRA in vollem Maße zu berücksichtigen ist, insbesondere, um durch Abgleichen die auf der Grundlage des WIK- und Deloitte-Gutachtens ermittelten Benchmarks für den angemessenen Gewinn (ROS) zu überprüfen.
(299)
Sowohl im WIK- als auch im Deloitte-Gutachten wird anerkannt, dass die Stichprobe einen ausreichenden Umfang haben muss, damit aussagefähige Schlussfolgerungen für das Benchmarking gezogen werden können. Zu diesem Zweck legen sie eine (relativ) kleine Stichprobe von Unternehmen des Post- und Paketsektors und größere Stichproben, die auch Logistik- und Speditionsunternehmen umfassen, zugrunde. Die Kommission anerkennt, dass ein ausreichender Stichprobenumfang für statistische Zwecke wichtig ist. Was den diesbezüglichen Standpunkt von CRA anbelangt, die die Zweckmäßigkeit der Erweiterung der Stichprobe um weniger vergleichbare Unternehmen bestreitet, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die umfangreicheren Stichproben von WIK und insbesondere Deloitte, die anhand der verwendeten Stichprobenauswahlverfahren festgelegt wurden, hinreichend vergleichbar sind, um bei der Bewertung des Gewinns von DPLP als aussagekräftige Vergleichsgruppen zu dienen.
(300)
Im WIK-Gutachten wird versucht, anhand von drei zu Vergleichszwecken gebildeten Gruppen eine ROS-Benchmark zu ermitteln. Nach Auffassung der Kommission lassen sich allerdings zwei verschiedene, obgleich zusammenhängende Aspekte des WIK-Gutachtens kritisieren (92), und zwar i) die Heranziehung vieler kleiner Unternehmen (93), die ganz offensichtlich mit etablierten Postbetreibern wie DPLP nicht vergleichbar sind, zur Stichprobe und ii) die Annahmen von WIK zum Risikoniveau, dem das geprüfte Postunternehmen ausgesetzt sei.
(301)
Nach Auffassung der Kommission sind der Umfang der Geschäftstätigkeit sowie die Kostenstruktur von etablierten Postunternehmen wie DPLP (einhergehend mit der Art des Regulierungsmechanismus) bei der Würdigung des Benchmarkings von Gewinnhöhen wesentliche Faktoren.
(302)
Erstens profitieren bei hohen Fixkosten (die beispielsweise die Kapitalkosten oder andere, netzbezogene Fixkosten betreffen) größere Unternehmen stärker von Größen- und Konzentrationsvorteilen als kleinere Unternehmen. Im Deloitte-II-Gutachten wird das ROS-Mittel der kleinen und großen Unternehmen in der WIK-Stichprobe verglichen und dadurch der Nachweis erbracht, dass das ROS-Mittel mit der Größe des Unternehmens (gemessen an der Zahl der Beschäftigten) steigt (94). So ist der Mittelwert des ersten Quartils (Q1) in den drei WIK-Stichproben sehr niedrig (z. B. nur 0,75 % für die Stichprobe WIK II für den Zeitraum 1998-2007) (95), was auf eine gewisse Überrepräsentation der (kleineren) Unternehmen hindeuten könnte, die Verluste machen und um ihren Fortbestand auf dem Markt kämpfen. Durch die Aufnahme so vieler kleiner Unternehmen in die Stichproben (einschließlich der Hauptstichprobe mit der Vergleichsgruppe II) hat WIK die ROS-Benchmark, die eher für größere und besser aufgestellte Unternehmen wie DP oder DPLP gelten würde, möglicherweise unterbewertet.
(303)
Zweitens scheint WIK, obwohl sie zu Recht das geringe Risikoprofil des Unternehmens aufgrund des Monopolcharakters seiner Tätigkeiten erwähnt, weder die mit der Universaldienstverpflichtung verbundenen und (in Bezug auf die variablen Kosten) hohen Fixkosten noch die Veränderung des Risikoprofils, zu der die Änderungen des Regelungsrahmens für das Unternehmen im Laufe der Zeit und insbesondere zwischen den verschiedenen Regulierungsperioden (im Fall von DPLP beispielsweise den einzelnen Verwaltungsverträgen) geführt haben können, ausreichend berücksichtigt zu haben.
(304)
Der Fixkostenanteil kann nicht nur aufgrund der hohen Kapitalintensität eines Unternehmens hoch sein (eine der gängigen Erklärungen für hohe Fixkosten), sondern auch, weil das Unternehmen seine Gesamtkosten nicht anpassen kann, weil es (aufgrund der Universaldienstverpflichtung) verpflichtet ist, ein großes Zustellnetz zu unterhalten, und aufgrund der bestehenden Arbeitsverträge nicht in der Lage ist, die Arbeitskosten zu senken. Durch den hohen Fixkostenanteil (96) wird die Aufnahme kleiner Unternehmen, deren Kostenstruktur (das Verhältnis zwischen Fixkosten und variablen Kosten) erheblich abzuweichen scheint (97), noch weiter infrage gestellt.
(305)
Wie eingangs erwähnt, vertritt die Kommission zudem die Auffassung, dass das Maß, in dem ein etabliertes Postunternehmen dem Risiko ausgesetzt ist, hauptsächlich von den Merkmalen des staatlichen Regulierungsmechanismus zur Finanzierung der Universaldienstverpflichtung abhängig ist. Der Übergang zu einem längerfristigen Price-cap für Postwertzeichen (wie bei DPLP 2006 geschehen) führt vor allem zu einem deutlichen Anstieg des Volumenrisikos. Durch ein solches Risiko gerät die Annahme von WIK hinsichtlich des systembedingt geringen Risikos der Tätigkeiten von DPLP zumindest für den durch ein Price-Cap-System gekennzeichneten Zeitraum ins Wanken.
(306)
Angesichts der Ausführungen in den Erwägungsgründen 286 bis 295 vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Deloitte-Stichproben bei der Bewertung des Gewinns von DPLP gegenüber den WIK-Stichproben eine Verbesserung darstellen, da sie sich auf Unternehmen mit einer größeren Mindestgröße (einem Jahresumsatz von mehr als 100 Mio. EUR) beschränken.
(307)
Gleichzeitig ist darauf hinzuweisen, dass auch der Ansatz des Deloitte-Gutachtens gewisse potenzielle Schwachstellen aufweist und dessen Schlussfolgerungen mit Vorsicht zu interpretieren sind.
(308)
Die Deloitte-Stichproben scheinen insbesondere zahlreiche Unternehmen zu umfassen, deren Kapitalintensität über der von Briefdienstanbietern liegt (98). Aus methodischer Sicht erfordert die ROS als Instrument zur Bewertung des Gewinns eine vergleichbare Stichprobe von Unternehmen mit ähnlicher Kapitalintensität (hier definiert als der Quotient aus Kapital und Umsatz). Die Arbeitshypothese lautet, dass sich bei Unternehmen mit gleicher ROS die Rendite des eingesetzten Kapitals (ROCE (99)) umgekehrt proportional zum Quotienten aus Kapital und Umsatz verhält. Infolgedessen erfordert die Heranziehung der ROS als Vergleichsmaßstab für die Rentabilität, dass die Unternehmen der Vergleichsgruppe die gleiche Kapitalintensität aufweisen. Obgleich es schwierig ist, verlässliche Schätzungen der Kapitalintensität zu erhalten (100), scheinen die Brief- und Pressezustelltätigkeiten weniger kapitalintensiv als die Expresspakettätigkeiten großer multinationaler Unternehmen wie UPS, TNT, FedEx und DHL zu sein (101). Mit der anhand der Deloitte-Stichprobe ermittelten Benchmark für den angemessenen Gewinn wird daher möglicherweise die Gewinn-Benchmark, die auf Unternehmen mit der gleichen Kapitalstruktur wie DPLP angewandt werden müsste, überbewertet (102).
(309)
Angesichts der mit diesem Benchmarking-Vorgang einhergehenden zahlreichen Unsicherheiten hält die Kommission es für gerechtfertigt, auf der Grundlage der Schätzungen von Deloitte für den ROS-Median der größeren Stichprobe aller Sektoren (5,4 %) sowie für den ROS-Median der Stichprobe der im Post- und Paketsektor tätigen Unternehmen (7,4 %) eine angemessene ROS-Bandbreite festzulegen (103). Die so erhaltene Bandbreite [5,4-7,4 %] stellt nach Ansicht der Kommission eine „Standardbandbreite“ für den angemessenen Gewinn dar, zumindest für die Zeiträume, in denen DPLP angesichts des geltenden Ausgleichsvertrags und starker Anreizmaßnahmen, um effizienter zu werden, einem hohen Risiko ausgesetzt war (104).
(310)
Die Kommission hält die Bandbreite von [5,4-7,4 %] sowohl für die Briefzustelldienste von DPLP als auch für ihre Pressezustelldienste für einen geeigneten Standardwert, da es sich um eng verbundene Tätigkeiten mit ganz ähnlichen kommerziellen Merkmalen handelt.
(311)
Es trifft zu, dass in den betroffenen Tätigkeitsbereichen von DPLP (Brief- und Pressezustellung) kaum bzw. gar kein Wettbewerb herrschte. Deshalb stellt sich die Frage, ob der Gewinn von DPLP auf der Grundlage des Gewinn-Medians der Stichproben von Unternehmen, die tatsächlich im Wettbewerb standen, bewertet werden sollte oder ob nicht bei einem Unternehmen in der Position von DPLP eine restiktivere (d. h. niedrigere) Benchmark wie das erste Quartil (25. Perzentil) ausreichend wäre. Allerdings würde ein solcher Ansatz nach Auffassung der Kommission der starken Streuung der Gewinnhöhen sowohl zwischen den Unternehmen als auch zeitlich, nicht in ausreichendem Maße Rechnung tragen. Darüber hinaus sollte eine ungerechtfertigte Nichtberücksichtigung von Effizienzgewinnen durch die Vorgabe einer so strengen Obergrenze für die vom Unternehmen im Nachhinein erzielte ROS vermieden werden.
(312)
Die Kommission hält es im vorliegenden Fall auch für nicht für zweckmäßig, Maße zugrunde zu legen, die über den Median hinausgehen, wie das dritte Quartil (105). Denn da bei dem gewählten Ansatz bereits eine Bandbreite zwischen verschiedenen Stichproben festgelegt wird, scheint der Mehrwert, der sich aus der Berücksichtigung - zu statistischen Zwecken - von Bandbreiten beiderseits des Medians in den Stichproben (der bei Verrechnungspreisen gängigerweise verwendete Interquartilsabstand) ergibt, eher gering zu sein (106). Die Kommission berücksichtigt daher die Streuung des Medians in den einzelnen Vergleichsgruppen anstelle der Streuung um den Median herum in einer bestimmten Stichgruppe (107).
(313)
Da jedoch das Briefsegment von DPLP weniger kapitalintensiv als die Expresspaketdienste (108) ist, scheint die Verwendung von deren Median bereits an sich einen gewissen Spielraum zu bieten, der es ermöglicht, die Streuung der Gewinnhöhen um den Median herum für Unternehmen, die wie DPLP eine geringere Kapitalintensität aufweisen, zu erfassen und Effizienzgewinne gegebenenfalls angemessen zu honorieren.
(314)
Die Konsistenz kann durch mehrere Gegenproben überprüft werden; dabei wird die in Erwägungsgrund 309 genannte Standardbandbreite mit anderen vorliegenden Schätzungen für den angemessenen Gewinn verglichen. Wie zu Beginn dieses Unterabschnitts angegeben, ist es sinnvoll, eine Gegenprobe mit dem ROS-Median aus dem CRA-Gutachten von […] % vorzunehmen (109). Der auf der Grundlage der Stichprobe der Vergleichsgruppe II von WIK, die nur Unternehmen mit einem Umsatz von mehr als 100 Mio. EUR enthält, berechnete ROS-Median ergibt eine ROS von 7,1 %. Die Kommission stellt fest, dass diese Zahlen innerhalb der Bandbreite [5,4-7,4 %] liegen, was eine weitere Bestätigung dafür ist, dass diese Bandbreite als angemessen betrachtet werden kann.
(315)
Die Kommission gelangt daher insgesamt zu dem Schluss, dass eine Standardmarge, die innerhalb einer Bandbreite von [5,4-7,4 %] liegt, zumindest für die Zeiträume, in denen DPLP einem hohen Risiko und starken Anreizen zur Effizienzsteigerung ausgesetzt war, eine geeignete Benchmark für den Gewinn darzustellen scheint.
(316)
Die Kommission vertritt ganz allgemein die Auffassung, dass, wenn der Vertrag zwischen dem etablierten Unternehmen und dem Staat dergestalt ist, dass die öffentliche Dienstleistung mit einem erheblichen Risiko verbunden ist, der dem etablierten Unternehmen zugestandene angemessene Gewinn im Verhältnis zur Höhe des eingegangenen Risikos stehen muss. Umgekehrt muss, wenn der Vertrag kaum Risiken birgt, der angemessene Gewinn gering sein.
(317)
Im vorangehenden Abschnitt erläuterte die Kommission ihre Vorgehensweise zur Ermittlung einer Standardbandbreite für den angemessenen Gewinn von [5,4-7,4 %], die für Verträge, die mit einem erheblichen Risiko behaftet sind, als geeignet angesehen werden kann. Im Fall eines geringen Risikos ist es schwierig, die geeignete Benchmark für die angemessene ROS-Bandbreite zu bemessen; klar ist jedoch, dass eine solche ROS-Bandbreite in der Stichprobe der beobachteten Gewinnhöhen links der Verteilung liegen müsste. Die Kommission hält es mit Blick hierauf für gerechtfertigt, für den angemessenen Gewinn eine Bandbreite zu wählen, die nicht auf dem Median, sondern auf dem ersten Quartil (25. Perzentil) beruht.
(318)
Das Heranziehen des 25. Perzentils als Benchmark für risikoarme Verträge ergibt auf der Grundlage der verschiedenen Deloitte-Stichproben eine angemessene ROS-Bandbreite von [3,6-4,8 %].
(319)
Auch hier kann ein Vergleich mit den CRA-Ergebnissen für die etablierten Postunternehmen eine weitere zweckmäßige Gegenprobe darstellen. Das von der Kommission berechnete Mittel des jährlichen 25. Perzentils beträgt […] %. Die Kommission stellt fest, dass diese Zahlen innerhalb der Bandbreite [3,6-4,8 %] liegen, was eine weitere Bestätigung dafür ist, dass diese Bandbreite als angemessen angesehen werden kann.
(320)
Die Kommission gelangt daher insgesamt zu dem Schluss, dass eine Standardmarge, die innerhalb einer Bandbreite von [3,6-4,8 %] liegt, zumindest für die Zeiträume, in denen DPLP einem geringen Risiko ausgesetzt war, eine geeignete Benchmark für den Gewinn darzustellen scheint.
(321)
Wie zu Beginn dieses Abschnitts erläutert, ist das von DPLP eingegangene Risiko von dem von Belgien angewandten Ausgleichsmechanismus abhängig. Dieser Mechanismus wird in den einzelnen Verwaltungsverträgen zwischen DPLP und dem belgischen Staat vorgesehen und ändert sich im Laufe der Zeit. Es ist daher zweckmäßig, je nach Ausgleichsmechanismus, der maßgeblich dafür ist, in welchem Maße DPLP einem Risiko ausgesetzt ist, aber auch, in welchem Maße Anreize für Produktivitätssteigerungen gegeben werden, unterschiedliche Bandbreiten für die „angemessene ROS“ zu berücksichtigen.
(322)
In diesem Zusammenhang betont die Kommission, dass die Charakterisierung des Risikos in den Verträgen nicht vom einfachen Vorliegen des Risikos in den Verwaltungsverträgen von DPLP oder gar vom absoluten Risikograd abhängig ist, sondern vielmehr davon, inwieweit das Risiko über oder unter dem Risiko liegt, dem die Unternehmen in den Stichprobengruppen ausgesetzt sind. Gleiches gilt für die Intensität der Maßnahmen, mit denen Anreize für DPLP geschaffen werden sollen, Effizienzgewinne zu erzielen. Da diese Stichprobengruppen aus Unternehmen bestehen, die in einem wettbewerbsbestimmten Umfeld tätig sind, sind sie normalerweise mit einem hohen Risiko und starken Anreizen, effizienter zu werden, ausgesetzt.
(323)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass der vierte Verwaltungsvertrag (2006-2010) eindeutig Mechanismen vorsieht, die langfristige Preis- und Finanzierungsbindungen auf der Grundlage von ex ante festgelegten Parametern beinhalten. Dies gilt sowohl für den Briefzustelldienst als auch für den Pressezustelldienst von DPLP.
(324)
Im Besonderen wird im Hinblick auf die Pressezustellung in Artikel 9 des vierten Verwaltungsvertrags vorgesehen, dass über die Vertragslaufzeit (Standardzeitraum von 5 Jahren) der gewichtete Mittelwert der Preise für Dienstleistungen, die dem „Warenkorb der Kleinverbraucher“ angehören, nicht schneller steigen darf als es ein Price-Cap-Mechanismus zulässt, der auf dem Gesundheitsindex (einem speziellen Verbraucherpreisindex) und einem Qualitätsbonus, der den prozentualen Anteil der zugestellten Briefpost widerspiegelt, beruht. Nach Auffassung der Kommission weist eine derartige Festlegung der Preise über die gesamte Vertragslaufzeit alle Merkmale eines Anreizsystems auf, durch welches das Unternehmen einem erheblichen Risiko ausgesetzt ist.
(325)
Im Hinblick auf die Pressezustellung wird in Artikel 2 des vierten Verwaltungsvertrags angegeben, dass die Preise für die Pressezustellung während der Vertragslaufzeit nicht schneller als der Gesundheitsindex steigen dürfen. Zur Deckung der Nettokosten der Pressezustellung unter Berücksichtigung der vorausgeschätzten Effizienzen wird in Artikel 13 Absatz 2 der jährliche Ausgleich, auf den DPLP Anspruch hat, auf 290 613 000 EUR festgelegt (angepasst an die Inflationsrate) (110). Artikel 13 Absatz 5 sieht vor, dass die Parteien im Fall einer Änderung des Inhalts oder der Bedingungen der DAWI oder im Fall eines bedeutsamen Anstiegs der Kosten, den DPLP nicht mehr bewältigen kann, prüfen werden, ob die Höhe der Ausgleichsleistung an die gestiegenen Kosten angepasst werden muss. Eine solche Anpassung erfordert einen Beschluss des Ministerrats. Die Kommission anerkennt, dass diese letzte Klausel als Ausweichklausel ausgelegt werden könnte, mit der bestimmte Ex-post-Elemente (die DPLP vor dem Risiko schützen) wieder in den Vertrag aufgenommen werden. Allerdings ist der von den Behörden verwendete Wortlaut so unverbindlich, dass DPLP nicht auf die Inanspruchnahme dieser Klausel vertrauen kann. Die Kommission vertritt ganz allgemein die Auffassung, dass die für die Tätigkeiten von DPLP im Bereich der Pressezustellung ergriffenen Maßnahmen eine langfristige Bindung der Höhe des Ausgleichs beinhalten.
(326)
Infolgedessen kann der vierte Verwaltungsvertrag (2006-2010) nach Auffassung der Kommission nicht als risikoarm, sondern vielmehr als mit einem hohen Maß an Risiko behaftet betrachtet werden. Die Standardbandbreite von [5,4-7,4 %] scheint grundsätzlich für beide im vierten Verwaltungsvertrag vorgesehenen Dienste geeignet zu sein.
(327)
Die vorausgegangenen Verwaltungsverträge (bis 2005) scheinen dagegen größtenteils auf Preis- und Ausgleichsmechanismen zu beruhen, die ein geringes Risiko für DPLP beinhalten.
(328)
Hinsichtlich der Festsetzung der Preise für Postwertzeichen stellt die Kommission fest, dass in den ersten drei Verwaltungsverträgen kein Price-Cap-Mechanismus wie im vierten Verwaltungsvertrag (der eine langfristige Preisbindung vorsieht) angewandt wird. In diesen Verträgen wird vielmehr relativ allgemein auf Preise verwiesen, die auf den tatsächlichen Kosten basieren und anhand geeigneter Buchführungsgrundsätze ermittelt werden (111).
(329)
Auch für den Bereich der Pressezustellung stellt die Kommission fest, dass in den ersten drei Verwaltungsverträgen kein pauschales Budget für die Vertragslaufzeit wie im vierten Verwaltungsvertrag vorgesehen wird (112). Verwiesen wird vielmehr auf Ausgleichszahlungen auf der Grundlage der tatsächlichen Kosten (113). Die Kommission stellt fest, dass im zweiten Vertrag zudem eine Obergrenze für den Ausgleich vorgesehen wurde; angesichts der tatsächlichen Ausgleichszahlungen über die Laufzeit ist allerdings fraglich, ob die Obergrenze wirklich verbindlich war (114). Der erste Vertrag sah ebenfalls einen jährlichen Ausgleichsbetrag vor, aber die Kommission stellt fest, dass gleichzeitig keine langfristige Obergrenze für die Preise der Pressezustellung festgelegt wurde.
(330)
Nach Auffassung der Kommission muss daher die Bandbreite von [3,6-4,8 %], die für den Fall des Nichtvorliegens eines erheblichen vertragsspezifischen Risikos als angemessen beurteilt wurde, während der Laufzeit der ersten drei Verwaltungsverträge sowohl auf die Pressezustellung als auch auf die Briefzustellung angewandt werden.
(331)
Die Kommission stellt fest, dass auch von den belgischen Behörden in dem am 14. Dezember 2011 vorgelegten Dokument ein vertragsbasierter Ansatz vorgeschlagen wird. Obwohl die vorgeschlagene Methode mehrere Fragen bezüglich der Risikofaktoren und der Art ihrer Gewichtung aufwirft (115), entspricht eine Analyse nach Vertragsperioden, bei der das von DPLP eingegangene Risiko im Wesentlichen anhand einer dreistufigen Skala (gering, mittelhoch, hoch) eingestuft wird, insgesamt dem von der Kommission gewählten Vorgehen. Insgesamt scheint die von DPLP vorgenommene Einstufung der Verträge nach ihrem Risiko mit der Analyse der Kommission übereinzustimmen, da auch die belgischen Behörden der Auffassung sind, dass der vierte Vertrag unter dem Strich risikoreicher als die ersten drei ist.
(332)
Die Kommission ist zu dem Schluss gelangt, dass eine Standardbandbreite der Umsatzrendite (ROS) zwischen [5,4-7,4 %] zur Ermittlung des angemessenen Gewinns für die Zeiträume, in denen DPLP einem erheblichen Risiko ausgesetzt war und starken Effizienzanreizen Rechnung tragen musste, geeignet ist.
(333)
Weiterhin gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass eine ROS-Bandbreite zwischen [3,6-4,8 %] zur Ermittlung des angemessenen Gewinns für die Zeiträume, in denen DPLP kein erhebliches Risiko eingegangen ist, geeignet ist.
(334)
Um die Anstrengungen zu berücksichtigen, die DPLP den belgischen Behörden zufolge unternommen hat, um Effizienzgewinne zu erzielen, hat die Kommission beschlossen, einen vorsichtigen Ansatz zu wählen und bei der Festlegung des in die Kosten der öffentlichen Dienstleistungen einzurechnenden angemessenen Gewinns die Obergrenzen dieser beiden Bandbreiten zu verwenden. Dieses Vorgehen wird auch im Deloitte-Gutachten aufgezeigt (siehe Erwägungsgrund 293), dem zufolge das Heranziehen von Bandbreiten zweckmäßig wäre, um überdurchschnittliche Ergebnisse, die aufgrund von Effizienzgewinnen erzielt wurden, nicht zu benachteiligen.
(335)
Die Kommission vertritt die Auffassung, dass die ersten drei Verwaltungsverträge (1992-1996, 1997-2002 und 2003-2005) ein geringes Risiko aufweisen und dass ein angemessener Gewinn in Höhe eines ROS von 4,8 % sowohl auf die Brief- als auch auf die Pressezustellung angewandt werden kann. Der vierte Verwaltungsvertrag (2006-2010) ist dagegen ihrer Ansicht nach mit einem deutlich höheren Risiko behaftet, so dass ein angemessener Gewinn in Höhe eines ROS von 7,4 % sowohl auf die Brief- als auch auf die Pressezustellung angewandt werden kann.
(336)
Im ersten Verwaltungsvertrag ist vorgesehen, dass die jährliche Ausgleichszahlung des Staates für alle öffentlichen Dienstleistungen bestimmt ist.
(337)
Bei der Berechnung einer möglichen Überkompensation müssen daher alle Kosten und Einnahmen aller öffentlichen Dienstleistungen addiert werden.
(338)
Der jährliche Ausgleich des Staates für die öffentlichen Dienstleistungen muss in die Einnahmen eingerechnet werden. Im Rahmen des ersten Verwaltungsvertrags hat DPLP jährliche Ausgleichsleistungen in Höhe von insgesamt 1,5 Mrd. EUR erhalten.
(339)
Darüber hinaus sind die folgenden Beihilfemaßnahmen zu berücksichtigen:
Übertragung von Immobilien
(340)
Der erste Verwaltungsvertrag sah auch die Übertragung staatlicher Immobilien an DPLP vor. Diese Übereignung von Immobilien im Wert von 112,2 Mio. EUR, für die keine Gegenleistung gezahlt wurde, muss bei der Berechnung der Überkompensation für die Laufzeit des ersten Verwaltungsvertrags in die Einnahmen eingerechnet werden. Während des Zeitraums vor der Übertragung zahlte DPLP für die Nutzung der Gebäude keine Gegenleistung an den Staat.
(341)
1997 zahlte der Staat 62 Mio. EUR an DPLP, die von dieser als Kapitalzuführung verbucht wurden. Die belgischen Behörden räumten später ein, dass es sich in Wirklichkeit um die nachträgliche Zahlung des Restbetrags der im ersten Verwaltungsvertrag vorgesehenen jährlichen Ausgleichszahlung für 1996 gehandelt habe.
(342)
Der in Rede stehende Betrag sei DPLP im Jahr 1996 nicht rechtzeitig gezahlt worden, so dass der Ausgleich des Staates unter dem im Verwaltungsvertrag für das betreffende Jahr vorgesehenen Betrag gelegen habe.
(343)
Im Hinblick auf die Prüfung der Überkompensation wird die Zahlung von 62 Mio. EUR in den Ausgleich für DAWI für die Laufzeit des ersten Verwaltungsvertrags eingerechnet.
(344)
Die Berechnung der Überkompensation für den ersten Verwaltungsvertrag lässt sich wie folgt zusammenfassen:
-
Nettokosten (Kosten - Einnahmen) aller öffentlichen Dienstleistungen, einschließlich der Universaldienstverpflichtung (UDV)
-
zulässiger angemessener Gewinn für DAWI
+
jährliche Ausgleichszahlungen für DAWI
+
Übertragung von Immobilien
+
Kapitalzuführung von 1997
=
Überkompensation
(345)
Bei den drei folgenden Verwaltungsverträgen werden bei der Berechnung der Überkompensation nur die Kosten und Einnahmen der DAWI berücksichtigt, für die aufgrund der Bestimmungen dieser Verträge Ausgleichsleistungen für öffentliche Dienstleistungen gezahlt werden konnten. Die Kosten und Einnahmen der übrigen DAWI, für die gemäß den Bestimmungen der Verwaltungsverträge kein Ausgleichsanspruch bestand, werden nicht berücksichtigt. Da der postalische Universaldienst nicht zu den Tätigkeiten gehört, für die Beihilfen gewährt werden, werden die potenziellen Nettokosten nicht berücksichtigt und müssen von DPLP gemäß dem in den Verwaltungsverträgen festgelegten öffentlichen Auftrag in voller Höhe aus Eigenmitteln finanziert werden. Die Tätigkeiten, für die gemäß den Verwaltungsverträgen Ausgleichszahlungen gewährt werden, umfassen insbesondere die Zustellung von Presseerzeugnissen (Tageszeitungen und Zeitschriften) und die anderen, in Erwägungsgrund 33 aufgeführten öffentlichen Dienstleistungen.
(346)
Aufgrund der niedrigen Preise für die Pressezustellung, sind die DAWI, für die Beihilfen gewährt wurde, insgesamt defizitär.
(347)
Da eine mögliche Überkompensation einer bestimmten Dienstleistung dazu verwendet werden kann, die Nettokosten anderer öffentlicher Dienstleistungen zu finanzieren, müssen alle Kosten und Einnahmen der DAWI, für die im Rahmen der Verwaltungsverträge ein Beihilfeanspruch bestand, addiert werden.
(348)
Im Rahmen dieser drei Verwaltungsverträge hat DPLP jährliche Ausgleichsleistungen in Höhe von insgesamt 3,5 Mrd. EUR erhalten.
(349)
Neben den in den Verwaltungsverträgen vorgesehenen Ausgleichszahlungen wurden DPLP vom Staat während des gesamten geprüften Zeitraums exklusive Rechte für die Erbringung von reservierten Postdiensten gewährt. Obwohl die möglichen Nettoüberschüsse aus diesem reservierten Bereich für die Zwecke der Prüfung staatlicher Beihilfen keine staatlichen Mittel sind und daher im Fall der Überkompensation nicht zurückgefordert werden können, können und müssen sie im Rahmen der Anwendung der Vorschriften für staatliche Beihilfen bei der Würdigung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit aller anderen staatlichen Beihilfen, die dem Unternehmen als Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gewährt wurden, berücksichtigt werden. Bei der Würdigung der Vereinbarkeit des Ausgleichs, der DPLP im Rahmen der einzelnen Verwaltungsverträge gewährt wurde, auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV werden daher die Gewinnüberschüsse, die das belgische Postunternehmen in diesem reservierten Bereich erwirtschaftet hat, von den Kosten der DAWI, für die gemäß den Bestimmungen dieser Verträge ein Anspruch auf Ausgleichsleistungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen bestand, abgezogen.
(350)
Dieser Grundsatz ist im DAWI-Gemeinschaftsrahmen verankert, der Folgendes vorsieht: „Verfügt das betreffende Unternehmen über ausschließliche oder besondere Rechte bei der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse und werden damit Gewinne erwirtschaftet, die über der angemessenen Rendite liegen, oder wurden dem Unternehmen vom Staat andere Vergünstigungen gewährt, müssen diese unabhängig von ihrer Bewertung nach Maßgabe von Artikel 87 EG-Vertrag mit berücksichtigt und zu den Einnahmen hinzugerechnet werden.“ (116) In diesem Grundsatz kommt die Voraussetzung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV zum Ausdruck. Denn eine Beihilfe für eine DAWI, die zusätzlich zu Gewinnüberschüssen gezahlt wird, die auf einem ausschließlichen oder besonderen Recht des Unternehmers beruhen und an sich zur Deckung der Kosten einer anderen DAWI ausreichend sind, sind zur Erbringung dieser DAWI nicht notwendig. Dem Unternehmer, der diese Gewinnüberschüsse erwirtschaftet, wird bereits eine staatliche Maßnahme gewährt, die es ihm ermöglicht, die DAWI unter wirtschaftlichen ausgeglichenen Bedingungen zu erbringen, so dass kein zusätzlicher Ausgleich notwendig ist.
(351)
Jeder Gewinnüberschuss im reservierten Bereich aufgrund eines gewährten ausschließlichen Rechts muss daher bei der Beurteilung der Notwendigkeit der Ausgleichszahlungen, die DPLP für DAWI gewährt wurden, berücksichtigt werden.
(352)
Infolgedessen wird jeder im reservierten Bereich (UVP R) erwirtschaftete Gewinn, der über dem angemessenen Gewinn liegt, bei der Prüfung der Überkompensation der DAWI berücksichtigt.
(353)
Da der reservierte Bereich jedoch in erster Linie der Finanzierung des Universaldienstes dient, vermindert jeder in anderen Bereichen des Universaldienstes verzeichnete Verlust den Beitrag des reservierten Bereichs zu den Kosten der anderen, damit verbundenen DAWI.
(354)
Zur Ermittlung des Gewinnüberschusses, der tatsächlich im reservierten Bereich erwirtschaftet wird, müssen zudem die Kosten berücksichtigt werden, die durch die Universaldienstverpflichtung bedingt sind, aber von Tätigkeitsbereichen außerhalb des Universaldienstbereichs bestritten werden. Gemäß der Rechtsprechung im Fall Chronopost werden die Kosten des Postnetzes im Kostenrechnungssystem von DPLP auf die Leistungen aufgeteilt, für die das Postnetz in Anspruch genommen werden muss, was die Produkte des Universaldienstes, aber nicht nur diese, beinhaltet. Im Besonderen zieht die DPLP auferlegte Verpflichtung, ein Postnetz von einer gewissen Größe und Dichte zu unterhalten, um einen postalischen Universaldienst mit einer hinreichenden, von den belgischen Behörden vorgegebenen Qualität zu erbringen, Verluste für die kommerziellen Tätigkeiten nach sich, die nicht zum Universaldienst gehören, weil ein Teil der Postnetzkosten gemäß der Rechtsprechung im Fall Chronopost auf die kommerziellen Produkte, die das Postnetz nutzen, umgelegt wird.
(355)
Postnetz-Auflage der Verwaltungsverträge: Auflagen des Staates für die Dichte und Art der Servicestellen (Postämter und/oder PostPunkte) des Postnetzes. Sie werden in den einzelnen Verwaltungsverträgen festgelegt. So sieht der vierte Verwaltungsvertrag (2005-2010) Folgendes vor:
a)
die allgemeine Verpflichtung, ein Netz zu unterhalten, das die Erfüllung des Universaldienst und der anderen DPLP übertragenen öffentlichen Dienstleistungen ermöglicht (117);
b)
die Verpflichtung, mindestens 1 300 Servicestellen (Postämter und PostPunkte) zu unterhalten (118);
c)
die Verpflichtung, mindestens 589 Postämter zu unterhalten;
d)
darüber hinaus darf die maximale Entfernung über die Straße zwischen jeder Servicestelle mit einem Basisleistungsangebot und einem Postamt mit einem umfassenden Leistungsangebot nicht mehr als 10 km betragen.
(356)
Nach Auffassung der belgischen Behörden stellen die speziellen Anforderungen an die Anzahl und Art der Servicestellen des Postnetzes von DPLP eine gesonderte Flächendeckungsverpflichtung dar, die vom Staat über die Universaldienstverpflichtung (UDP) hinaus auferlegt wurde. Deshalb müssten nach Auffassung Belgiens alle mit dieser speziellen Flächendeckungsverpflichtung verbundenen Nettokosten vom Staat ausgeglichen werden.
(357)
Quantifizierung der Postnetz-Auflage: Zur Bestimmung der Nettokosten, die die Verpflichtung, ein Postnetz mit mindestens 1 300 Servicestellen, von denen mindestens 589 Postämter sind, zu unterhalten, für DPLP nach sich zieht, haben die belgischen Behörden das tatsächliche Postnetz, dessen Dichte und Art der Servicestellen vom Staat vorgegeben sind, mit einem hypothetischen Postnetz verglichen, das DPLP betreiben würde, wenn es diesen speziellen Auflagen nicht Rechnung tragen müsste. Mit anderen Worten handelt es sich bei dem hypothetischen Postnetz um das Postnetz, das DPLP unter kaufmännischen Bedingungen betreiben würde, wenn der Staat ihr die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nicht auferlegt hätte.
(358)
Nach Auffassung der belgischen Behörden würde dieses Netz nur aus PostPunkten bestehen. Die Postämter würden verschwinden. Um jedoch das gleiche Kundenaufkommen bedienen zu könnten, müsst DPLP die Anzahl der PostPunkte beträchtlich erhöhen.
Vergleich zwischen dem aktuellen Postnetz von DPLP und einem hypothetischen Netz ohne staatliche Vorgaben
Gesamtzahl der Servicestellen
Postämter (a) + PostPunkte (b)
(a)
Zahl der Postämter
(spezielle Servicestellen, die von DPLP selbst betreiben werden)
(b)
Zahl der PostPunkte
(Servicestellen in Räumen Dritter)
Tatsächliches Postnetz von DPLP (Ende 2009)
1 401 =
713 +
688
Hypothetisches Postnetz ohne staatliche Auflagen (nach Angaben der belgischen Behörden)
[…] =
[…] +
(…)
Postnetzvorgaben des Staates
Mindestens 1 300
Mindestens 589
keine Vorgabe
(359)
Wie die Tabelle oben zeigt, erfüllt das tatsächliche Postnetz von DPLP die Anforderungen des Staates; sowohl die Gesamtzahl der Servicestellen als auch die Zahl der Postämter liegt über den geforderten Werten. Das hypothetische Netz, das DPLP betreiben würde, wenn sie ihr Postnetz nach rein kaufmännischen Erwägungen wählen könnte, sähe dagegen ganz anders aus; die Gesamtzahl der PostPunkte würde zwar steigen, aber die von DPLP bewirtschafteten Postämter würden verschwinden.
(360)
Tatsächliches Bestehen der Postnetz-Auflage: Es ist darauf hinzuweisen, dass die Auflagen des Staates gegenüber DPLP nicht eindeutig erwiesen sind.
(361)
Zum Ersten ist das Netz, das DPLP wirklich unterhält, größer als vom Staat verlangt. Sowohl die Gesamtzahl der Servicestellen als auch die Zahl der Postämter liegt über den vom Staat geforderten Mindestwerten, was vermuten lässt, dass die zu erfüllenden Verpflichtungen für DPLP nicht belastend sind, sondern dass sie aus freien Stücken ein Netz mit der derzeitigen Größe unterhält.
(362)
Die belgischen Behörden erklären diese zusätzlichen Postämter mit der Bedingung der Entfernung von 10 km, der Notwendigkeit, über einen gewissen Sicherheitsspielraum zu verfügen, um unerwartete Schließungen von PostPunkten bewältigen zu können, und ihrer Absicht, die verlangte Mindestzahl von Postämtern im nächsten Verwaltungsvertrag auf 650 anzuheben, so dass es kontraproduktiv wäre, die gegenwärtig vorgegebenen Zahl durch die Schließung von Postämtern zu erfüllen, um diese nach einiger Zeit wieder zu eröffnen. Die belgischen Behörden machen geltend, dass DPLP aus diesen Gründen nicht in der Lage war, die Zahl der Postämtern noch weiter zu senken, um der verlangten Mindestzahl von 589 nahezukommen. Ihrer Auffassung nach wird daher die gegenwärtige Ausgestaltung des Netzes mit seinen 713 Postämtern trotz der überzähligen Postämter durch die staatlichen Vorgaben bestimmt.
(363)
Zum Zweiten beruht die von den belgischen Behörden gewählte Methode auf der Retropolation der Kosten des Postnetzes von 2009 bis 1992. Eine solche Retropolation bringt unweigerlich methodische Untersicherheiten mit sich. Das Geschäftsmodell der PostPunkte hat nicht unbedingt schon 1992 bestanden. Noch dazu bestand das Personal von DPLP in der Vergangenheit im Wesentlichen aus statutarischen Mitarbeitern mit sehr starren Gehaltskosten. Da die PostPunkte nicht vom Personal von DPLP bewirtschaftet werden, hätte DPLP für die nicht mehr in Postämtern eingesetzten statutarischen Mitarbeiter weiterhin Gehalt zahlen müssen. Es ist daher unwahrscheinlich, dass die potenzielle Schließung zu Beginn des geprüften Zeitraums zu einer unmittelbaren Verringerung der Gehaltskosten geführt hätte. Diese Art von Einsparungen hätte dagegen in gewissem Maße 2009 erzielt werden können, als das Personal mehr Privatangestellte umfasste. Angesichts des allmählichen Übergangs zu einem Personal mit weniger starrem Status und der weiteren Verbesserungen des Kostenrechnungssystems ist davon auszugehen, dass die Buchhaltungsdaten für die weniger weit zurückliegenden Geschäftsjahre nicht mit diesen Verzerrungen behaftet sind. Da jedoch noch immer mehr als 20 000 Beamte für bpost arbeiten und weder in den PostPunkten eingesetzt noch entlassen werden können, ist die Ersetzung aller Postämter durch PostPunkte auch heute noch eine theoretische und unrealistische Option.
(364)
Die belgischen Behörden betonen jedoch, dass die potenziellen Entlassungskosten durch Einsparungen bei den Betriebskosten und den Verkauf von nicht mehr benötigten Gebäuden hätten ausgeglichen werden können. Was die Verlässlichkeit der Daten für den Zeitraum 1992-2002 anbelangt, behaupten die belgischen Behörden, dass die Kosten des Postnetzes wahrscheinlich zu gering angesetzt worden seien, weil einige Kostenbestandteile, die als Netzkosten hätten betrachtet werden können, anderen Kostenstellen zugeordnet worden seien. Die Schwachstellen der Retropolationsmethode seien infolgedessen durch andere, vorsichtigere Annahmen, die von den belgischen Behörden bei der Berechnung der Kosten aus zurückliegenden Geschäftsjahren gewählt wurden, wettgemacht worden.
(365)
Bestehen einer speziellen Flächendeckungsverpflichtung: Selbst wenn annimmt, dass es eine Postnetz-Auflage gibt, scheint die Behauptung der belgischen Behörden, diese Auflage gehe mit einer gesonderten Flächendeckungsverpflichtung einher, nicht gerechtfertigt zu sein. Denn die Verwaltungsverträge enthalten keine speziellen Bestimmungen über eine Flächendeckungsverpflichtung, die über die mit der Universaldienstverpflichtung und den anderen gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zusammenhängenden Anforderungen hinausgehen würde. In den Verwaltungsverträgen zwischen DPLP und dem belgischen Staat wird im Gegenteil ausgeführt, dass die Postnetz-Auflage einzig den Universaldienst und die anderen DAWI (Zustellung von Tageszeitungen und Zeitschriften, Konten und Postanweisungen usw.) gewährleisten soll und dass die dazu erforderlichen Netzkosten bereits in den Konten der einzelnen Dienste erfasst wurden (119). Darüber hinaus sehen die Verwaltungsverträge keinen Mechanismus zum Ausgleich einer Flächendeckungsverpflichtung vor. Die Kommission erinnert daran, dass die Verpflichtung zur vorherigen Aufstellung der Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, mit dem DAWI-Gemeinschaftsrahmen von 2005 eingeführt wurde, und dass die Überkompensation der von DPLP bestrittenen Kosten für die DAWI für die Zeit nach festgestellt wurde (siehe Erwägungsgrund 386).
(366)
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten ihre etablierten Postunternehmen nach Artikel 3 der Richtlinie 97/67/EG verpflichten müssen, flächendeckend einen Universaldienst einer bestimmten Qualität zu erbringen. Diese Verpflichtung zur Flächendeckung, die im vorliegenden, Belgien betreffenden Fall gegeben ist, ist jedoch nur einer von vielen Aspekten der Universaldienstverpflichtung. In den Verwaltungsverträgen, mit denen DPLP mit dem Universaldienst betraut wird, stellt die Kommission keinen Hinweis auf einen zusätzlichen Auftrag fest, dem gemäß das etablierte Postunternehmen verpflichtet ist, ein größeres Netz mit mehr Postämtern zu betreiben als es die flächendeckende Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Erbringung der damit verbundenen öffentlichen Dienstleistungen erfordern, um einen Beitrag zum territorialen Zusammenhalt und zur regionalen Entwicklung zu leisten. Zweifellos trägt jedes von DPLP zur Gewährleistung des Universaldienstes betriebene Postamt zum territorialen Zusammenhalt bei (120), aber rechtlich gesehen ist die Verpflichtung, dieses Postamt zu unterhalten, mit der Notwendigkeit verknüpft, einen postalischen Universaldienste und weitere verbundene Dienste einer bestimmten Qualität zu erbringen. Nach geltender Rechtsprechung müsste DPLP, um sich auf einen zusätzlichen öffentlichen Auftrag berufen zu können, gesondert und eindeutig damit beauftragt worden sein, Postämter zusätzlich zu dem Postnetz, dessen Größe für den Universaldienst festgelegt wurde, zu unterhalten. In diesem Auftrag müssen die Pflichten, die damit verbundenen Kosten und das Finanzierungssystem für die Nettokosten des zusätzlichen öffentlichen Auftrags genannt werden.
(367)
In den Verwaltungsverträgen zwischen dem Staat und DPLP findet die Kommission keine dieser Angaben. Die belgischen Behörden und DPLP versuchen im Grunde, im Nachhinein und konstruiert das Bestehen eines gesonderten öffentlichen Auftrags nachzuweisen, indem sie geltend machen, dass die Flächendeckungsverpflichtung in den Verwaltungsverträgen aus zwei Gründen festgelegt wurde, und zwar zum einen aufgrund der Universaldienstverpflichtung und zum anderen aufgrund eines angeblichen öffentlichen Auftrags, der über die Universaldienstverpflichtung hinausgeht. Die entsprechenden Verträge enthalten jedoch keine Bestimmungen über einen angeblichen gesonderten öffentlichen Auftrag, aufgrund dessen DPLP verpflichtet wäre, ein größeres als für die Zwecke der Erbringung des Universaldienstes vorgesehenes Postnetz zu unterhalten.
(368)
Dass das Vorbringen der belgischen Behörden und von DPLP konstruiert ist, geht auch aus ihrer eigenen Argumentation hervor. Zur Verringerung einer möglichen Überkompensation möchten die belgischen Behörden, dass die Kommission die Differenz zwischen den tatsächlichen Kosten eines vollwertigen Postamts und denen eines hypothetischen, dieses Amt ersetzenden PostPunkts als Kosten ansieht, die durch einen zusätzlichen, über die Universaldienstverpflichtung hinausgehenden öffentlichen Auftrag verursacht wurden. Diese Argumentation stützt sich nicht auf ein hypothetisches größeres Netz, das DPLP zum Erreichen der territorialen Ziele unterhalten würde, sondern zeigt lediglich die Mehrkosten auf, die durch die flächendeckende Erbringung des Universaldienstes veranlasst sind, für den gemäß den Verwaltungsverträgen keine Beihilfe gewährt wird. Dass keine territorialen Ziele vorliegen, wird dadurch bestätigt, dass die belgischen Behörden die Zahl der PostPunkte beträchtlich erhöhen müssten, um den Universaldienst erbringen zu können, da er mit der gegenwärtigen Zahl von PostPunkten nicht sichergestellt werden kann.
(369)
Auch wenn es nicht möglich zu sein scheint, das Vorbringen der belgischen Behörden zu akzeptieren, die sich auf eine tatsächliche und gesonderte Flächendeckungsverpflichtung berufen, ist dennoch festzustellen, dass die Postnetz-Auflage des belgischen Staates, mit der die Unterhaltung eines Netzes gefordert wird, das die Sicherstellung des Universaldienstes und der anderen öffentlichen Dienstleistungen ermöglicht, nicht nur diese Dienste betrifft; sie bedingt auch zusätzliche Kosten für die kommerziellen Dienste.
(370)
Gemäß der leistungsorientierten Kostenerfassung und der Rechtsprechung im Fall Chronopost tragen alle Leistungen, die das Postnetz in Anspruch nehmen, zu dessen Gemeinkosten bei, wie unter Erwägungsgrund 354 erläutert wird. Infolgedessen tragen alle Produkte, einschließlich der kommerziellen Produkte, zu den Postnetzkosten bei. Die Kosten, die mit der vom Staat auferlegten Verpflichtung verbunden sind, Postämter zu unterhalten, belasten die kommerziellen Produkte, die dadurch ständig Verluste zu erwirtschaften scheinen, obwohl sie zu marktüblichen Preisen verkauft werden. DPLP bietet ihre kommerziellen Dienste über das Postnetz an, weil sie einen Teil von dessen Fixkosten finanzieren und damit indirekt zum Universaldienst beitragen.
(371)
Wirtschaftlich gesehen wäre es daher bei der Bewertung der Überkompensation von DPLP sinnvoll, die von den kommerziellen Produkten verzeichneten Verluste, die durch die Universaldienstverpflichtungen und anderen öffentlichen Dienstleistungen bedingt sind, zu berücksichtigen. Während es für DPLP wirtschaftlich von Nutzen ist, das Postnetz für den Vertrieb der kommerziellen Produkte zu nutzen, hat dies unter Kostenrechnungsgesichtspunkten zur Folge, dass ein Teil der Netzkosten, die sonst den öffentlichen Dienstleistungen zugerechnet worden wären, nun den kommerziellen Produkten zugeordnet werden, so dass diese Verluste zu bringen scheinen.
(372)
Infolgedessen lässt sich die Berechnung der Überkompensation im vorliegenden Fall wie folgt zusammenfassen:
-
Nettokosten (Kosten - Einnahmen) der DAWI
-
zulässiger angemessener Gewinn für die DAWI
+
jährliche Ausgleichszahlungen für DAWI
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (nach Finanzierung des Universaldienstes, einschließlich der Netzmehrkosten für die kommerziellen Dienste)
=
Überkompensation
(373)
Die Vereinbarkeit der Kapitalzuführung von 1997 muss im Rahmen der Würdigung der Vereinbarkeit der jährlichen Ausgleichszahlungen für DAWI gewürdigt werden, da es sich nicht um eine gesonderte Kapitalaufstockung handelt, sondern um eine Zahlung im Zusammenhang mit dem gewährten Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen für den Zeitraum 1992-1996.
(374)
Da es sich bei der Kapitalzuführung von 2003 nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit der Beihilfe nicht.
(375)
Da es sich bei der Kapitalzuführung von 2006 nicht um eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, stellt sich die Frage der Vereinbarkeit der Beihilfe nicht.
(376)
Die Staatsgarantie ist im Verwaltungsvertrag nicht als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen aufgeführt, so dass ihre Vereinbarkeit nicht auf der Grundlage von Artikel 106 Absatz 2 AEUV gewürdigt werden kann. Da die belgischen Behörden keine andere Grundlage für die Feststellung der Vereinbarkeit genannt haben und die Kommission keine gefunden hat, stellt die Maßnahme eine Betriebsbeihilfe dar, die nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist und demzufolge zurückgefordert werden muss.
(377)
Wie bereits angegeben, ist DPLP aus der Befreiung von der Körperschaftsteuer kein Vorteil erwachsen, so dass diese keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
(378)
Die Befreiungen von der Grundsteuer und den lokalen Steuern stellen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, müssen jedoch als bestehende Beihilfen betrachtet werden, weil sie vor dem Inkrafttreten des Vertrags eingeführt wurden. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass diese steuerlichen Maßnahmen in den Verwaltungsverträgen nicht als Ausgleich für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen aufgeführt werden.
(379)
Infolgedessen wirken sich die Steuerbefreiungen nicht auf die Berechnung der Überkompensation aus, die auf den von DPLP tatsächlich bestrittenen Kosten beruht (die bereits die Auswirkungen dieser Steuerbefreiungen enthalten).
(380)
Die Steuerbefreiungen werden daher im Rahmen eines gesonderten Verfahrens für bestehende Beihilferegelungen gemäß den Artikeln 17, 18 und 19 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 EG-Vertrag behandelt (121).
6.3.3.3. Berechnung der Höhe der Überkompensation
(381)
Die Höhe der Überkompensation lässt sich auf der Grundlage der Würdigung in Unterabschnitt 6.3.3.2 berechnen. Gemäß dem von den belgischen Behörden in den Verwaltungsverträgen eingeführten Finanzierungsmechanismus für öffentliche Dienstleistungen wird die Überkompensation für jede Vertragslaufzeit getrennt berechnet.
Erster Verwaltungsvertrag: 1992-1996
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentl. Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Dadurch bedingte Netzkosten
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
[…]
+
Kapitalzuführung (1997)
:
+
62 000
(nachträglicher Ausgleich für DAWI)
+
Übertragung von Immobilien
:
+
112 209
=
Überkompensation
=
[…]
Zweiter Verwaltungsvertrag: 1997-2002
Berechnung der zusätzlichen Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (UDP R)
(in Tausend EUR)
+
Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
(Gewinne UDP R, die über eine Umsatzrendite von 4,8 % hinausgehen)
Durch die UDP bedingte Netzkosten
:
[…]
Nettokosten UDP NR
:
[…]
(USO NR is loss making)
Angemessener Gewinn UDP NR
:
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
=
Kosten des Universaldienstes, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen
=
[…]
Zusätzliche Gewinnüberschüsse, die vom reservierten Bereich erwirtschaftet werden und die Nettokosten der DAWI mindern
=
[…]
Berechnung der Überkompensation:
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
1 286 461
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse UDP R
+
[…]
=
Überkompensation
=
[…]
Dritter Verwaltungsvertrag: 2003-2005
Berechnung der zusätzlichen Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (UDP R)
(in Tausend EUR)
+
Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
(Gewinne UDP R, die über eine Umsatzrendite von 4,8 % hinausgehen)
Durch die UDP bedingte Netzkosten
:
[…]
Nettokosten UDP NR
:
-
[…]
(begünstigte UDP NR)
Angemessener Gewinn UDP
:
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
=
Durch die UDP verursachte Kosten, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen
=
[…]
(keine zu finanzierenden Verluste)
Zusätzliche Gewinnüberschüsse, die vom reservierten Bereich erwirtschaftet werden und die Nettokosten der DAWI mindern
=
[…]
Berechnung der Überkompensation:
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 4,8 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
677 985
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
=
Überkompensation
=
[…]
Vierter Verwaltungsvertrag: 2006-2010
Berechnung der zusätzlichen Gewinnüberschüsse aus dem reservierten Bereich des Universaldienstes (UDP R)
(in Tausend EUR)
+
Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
(Gewinne UDP R, die über eine Umsatzrendite von 7,4 % hinausgehen)
Durch die UDP bedingte Netzkosten
:
[…]
Nettokosten UDP NR
:
[…]
(begünstigte UDP NR)
Angemessener Gewinn UDP
:
[…]
(Umsatzrendite von 7,4 %)
=
Durch die UDP verursachte Kosten, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen
=
[…]
(keine zu finanzierenden Verluste)
Zusätzliche Gewinnüberschüsse, die vom reservierten Bereich finanziert werden müssen und die Nettokosten der DAWI mindern
=
[…]
Berechnung der Überkompensation:
(in Tausend EUR)
-
Nettokosten der öffentlichen Dienstleistungen
:
-
[…]
-
Zulässiger angemessener Gewinn
:
-
[…]
(Umsatzrendite von 7,4 %)
+
Staatliche Ausgleichszahlungen
:
+
1 568 787
+
Zusätzliche Gewinnüberschüsse UDP R
:
+
[…]
=
Überkompensation
=
[…]
Sonstige Maßnahmen
Staatsgarantie
(in Tausend EUR)
Vom Staat 2004 gewährte Garantie:
1 500
=
1 500
(382)
Wie mit den belgischen Behörden vereinbart (122), ist die „objektivste und ausgewogenste“ Methode zur Ermittlung des Zeitraums, der bei der Berechnung der gesamten Kompensation im vorliegenden Fall zu berücksichtigen ist, der Ansatz „Vertrag für Vertrag“. Die Kommission hat keine Einwände dagegen, dem Antrag der belgischen Behörden stattzugeben. Denn diese Methode bietet den Parteien ein Höchstmaß an Berechenbarkeit und Rechtssicherheit und dient somit dazu, die Gefahr der Überkompensation zu verringern. Jeder Vertragszeitraum wird daher gesondert geprüft, und keine Über- oder Unterkompensation wird auf einen anderen Zeitraum übertragen.
(383)
Die belgischen Behörden machen allerdings geltend, dass die Kommission vor dem Inkrafttreten des DAWI-Gemeinschaftsrahmens von 2005 stets eine Methode zur Gesamtberechnung der Unter-/Überkompensation angewandt habe. Auf dieser Grundlage ersuchten die belgischen Behörden darum, die Jahre vor 2005 (123) im Hinblick auf eine Gesamtberechnung der Unter-/Überkompensation zusammenzufassen.
(384)
Die Kommission merkt an, dass für die drei Verwaltungsverträge aus der Zeit vor 2005 eine Unterkompensation festgestellt wurde, so dass sich eine Zusammenfassung nicht auf die Höhe der zurückzufordernden Überkompensation auswirken würde.
(385)
Darüber hinaus weist die Kommission darauf hin, dass „die Parameter für die Berechnung, Überwachung und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen“ seit der Annahme des DAWI-Gemeinschaftsrahmens von 2005 zuvor in dem Betrauungsakt oder den Betrauungsakten aufgestellt werden müssen (124). Da der vierte Verwaltungsvertrag keinen Ausgleich für Kosten irgendeiner Art vorsah, die außerhalb seines Gültigkeitszeitraums (2006-2010) bestritten wurden, können Unterkompensationen für die nicht unter diesen Vertrag fallenden Zeiten nicht mit einer möglichen Überkompensation an DPLP verrechnet werden.
(386)
Die Kommission gelangt zu dem Ergebnis, dass DPLP - insbesondere während des Gültigkeitszeitraums des vierten Verwaltungsvertrags - eine Überkompensation in Höhe von 415 Mio. EUR für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen erhalten hat. Da die Überkompensation eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe darstellt, muss sie zurückgefordert werden.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(387)
Bei der Übernahme der Pensionen, den jährlichen staatlichen Ausgleichszahlungen, den Immobilienübertragungen, der Kapitalzuführung von 1997, den Steuerbefreiungen und der Staatsgarantie handelt es sich um Beihilfemaßnahmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, da sie DPLP von Kosten entlastet haben, die Privatunternehmen normalerweise zu tragen haben.
(388)
Die Kapitalzuführungen von 2003 und 2006 stellen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, weil dar Staat nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers gehandelt hat.
(389)
Die Kommission stellt fest, dass Belgien die Maßnahmen mit Ausnahme der Kapitalzuführung von 2003, die vor der Durchführung ordnungsgemäß bei der Kommission angemeldet wurde, und der Steuerbefreiungen, bei denen es sich um bestehende Beihilfen handelt, rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 2 AEUV durchgeführt hat.
(390)
Durch die Übernahme der Pensionen ist DPLP im Hinblick auf die Sozialversicherungsbeiträge nicht in einer günstigeren Lage als ihre Wettbewerber gewesen. Die Maßnahme kann daher als nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(391)
Die im Rahmen des vierten Verwaltungsvertrags gewährten jährlichen Ausgleichszahlungen stellen Beihilfen dar, die nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, da DPLP überkompensiert wurde.
(392)
Bei der Staatsgarantie handelt es sich um eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe.
(393)
Die Befreiung von der Grundsteuer und die Befreiung von den lokalen Steuern stellen bestehende Beihilfen dar und werden im Rahmen eines gesonderten Verfahrens für bestehende Beihilferegelungen gemäß den Artikeln 17, 18 und 19 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 behandelt.
(394)
Gemäß Ziffer 5 des DAWI-Gemeinschaftsrahmens werden die für das öffentliche Auftragswesen und den Wettbewerb geltenden Gemeinschaftsvorschriften von dem vorliegenden Beschluss nicht berührt -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Übernahme der Pensionen, die Belgien De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) gewährt hat, stellt nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union eine mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar.
Artikel 2
Der Ausgleich für die Kosten öffentlicher Dienstleistungen zugunsten von De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) stellt eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar und wurde von Belgien rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union gewährt.
Artikel 3
Das Kapital, das De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) von Belgien 2003 und 2006 zuführt wurde, stellt keine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 des Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 4
Die Staatsgarantie zugunsten von De Post-La Poste (DPLP, jetzt bpost) stellt eine nicht mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfe dar und wurde von Belgien rechtswidrig unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union gewährt.
Artikel 5
(1) Belgien fordert die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen, die im Rahmen der in den Artikeln 2 und 4 genannten Maßnahmen gewährt wurden, zurück.
(2) Die zurückzufordernden Beträge umfassen Zinsen, die ab dem Zeitpunkt, zu dem die Beihilfe dem Begünstigen zur Verfügung gestellt wurde, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(3) Die Zinsen werden nach Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission (125) und nach der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(4) Belgien stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle aufgrund der in den Artikeln 2 und 4 genannten Maßnahmen ausstehenden Zahlungen ein.
Artikel 6
(1) Die Beihilfen, die im Rahmen der in den Artikeln 2 und 4 genannten Maßnahmen gewährt wurden, werden sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Belgien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 7
(1) Belgien übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Belgien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 2 und 4 genannten Maßnahmen gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Belgien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Belgien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 8
Dieser Beschluss ist an das Königreich Belgien gerichtet.
Brüssel, den 25. Januar 2012