ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
KOMISIJOS SPRENDIMAS
2014 m. birželio 11 d.
dėl valstybės pagalbos SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10), kurią Italija suteikė Stretto oro uosto valdymo bendrovei SO.G.A.S
(pranešta dokumentu Nr. C(2014) 3571)
(Tekstas autentiškas tik italų kalba)
(Tekstas svarbus EEE)
(2014/944/ES)
EUROPOS KOMISIJA,
atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV), ypač į jos 108 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą,
atsižvelgdama į Europos ekonominės erdvės susitarimą, ypač į jo 62 straipsnio 1 dalies a punktą,
pakvietusi suinteresuotąsias šalis pateikti savo pastabas pagal minėtas nuostatas (1) ir atsižvelgdama į jų pastabas,
kadangi:
1. PROCEDŪRA
(1)
2008 m. spalio 27 d. Italijos valdžios institucijos pranešė Komisijai, kad Kalabrijos regionas ketina suteikti pagalbą - skirti kapitalo injekcijas bendrovės „SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto“ (toliau - SO.G.A.S. arba gavėja) veiklos nuostoliams, patirtiems 2004 ir 2005 m., padengti. SO.G.A.S. - tai bendrovė, valdanti Stretto (arba „sąsiaurio“) oro uostą, kuris yra Kalabrijos Redžo oro uostas.
(2)
Per parengiamąjį tyrimą Komisija sužinojo apie kitas priemones, kuriomis naudojosi ta pati gavėja ir kurios, kaip paaiškėjo, buvo neteisėta valstybės pagalba. Todėl Komisija įtraukė tas priemones į savo tyrimą.
(3)
Kadangi Komisija turėjo informacijos, kad valstybės pagalba faktiškai jau buvo suteikta dar prieš Komisijai įvertinant, ar ji yra suderinama su vidaus rinka, Komisija šį atvejį užregistravo kaip pagalbą, apie kurią nepranešta, numeriu NN 32/10.
(4)
2008 m. lapkričio 27 d., 2009 m. vasario 23 d. ir 2009 m. gegužės 19 d. Komisija paprašė pateikti papildomos informacijos apie praneštą priemonę. Italija atsakė 2009 m. sausio 14 d., 2009 m. kovo 26 d. ir 2009 m. spalio 9 d.
(5)
2010 m. liepos 20 d. raštu Komisija Italijai pranešė apie savo sprendimą pradėti SESV sutarties 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą oficialią tyrimo procedūrą dėl SO.G.A.S. suteiktos pagalbos (toliau - sprendimas pradėti procedūrą).
(6)
Komisijos sprendimas pradėti procedūrą buvo paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje (2). Jame Komisija paprašė suinteresuotųjų šalių pateikti savo pastabas.
(7)
2010 m. lapkričio 19 d. raštu gavėja pateikė savo pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą. 2010 m. gruodžio 20 d. Komisija perdavė gavėjos pastabas Italijos valdžios institucijoms ir paprašė į jas atsakyti. 2011 m. kovo 8 d. Komisija išsiuntė priminimą ir 2011 m. balandžio 29 d. gavo Italijos pastabas. Kitų pastabų iš suinteresuotųjų šalių Komisija negavo.
(8)
Italijos valdžios institucijos pateikė pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą 2010 m. rugsėjo 23 d. ir gruodžio 15 d. raštais.
(9)
2012 m. kovo 30 d. raštu Komisija paprašė pateikti papildomos informacijos apie tiriamas priemones. Italijos valdžios institucijos pateikė prašytą informaciją 2012 m. balandžio 30 d. raštu.
2. IŠSAMUS PRIEMONIŲ APRAŠYMAS
2.1. Gavėja
(10)
Priemonės skirtos Kalabrijos Redžo oro uosto valdytojai SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. yra ribotos turtinės atsakomybės akcinė bendrovė, įsteigta pagal Italijos įstatymus 1981 m. kovo mėn.; visa jos nuosavybė priklauso viešojo sektoriaus institucijoms.
(12)
Eismas oro uoste padidėjo nuo 272 859 keleivių 2004 m. iki 571 694 keleivių 2012 m. (3).
2.2. Ginčijamos priemonės
(13)
Priemonę, apie kurią pranešė Italija, sudaro Kalabrijos regiono 1 824 964 EUR kapitalo injekcija 2004 ir 2005 m. SO.G.A.S. patirtiems nuostoliams padengti.
(14)
2005 m. birželio mėn. ir 2006 m. birželio mėn. SO.G.A.S. viešieji akcininkai nusprendė padengti nuostolius, kuriuos SO.G.A.S. patyrė per ankstesnius dvejus metus (1 392 900 EUR 2004 m. ir 2 257 028 EUR 2005 m.) skirdami pro rata kapitalo injekcijas. Tuo metu Kalabrijos regionui priklausė 50 % bendrovės akcijų, likusios akcijos priklausė Kalabrijos Redžo savivaldybei, Kalabrijos Redžo provincijai, Mesinos provincijai, Mesinos savivaldybei, Kalabrijos Redžo prekybos rūmams ir Mesinos prekybos rūmams.
(15)
Remiantis informacija, kurią Komisija turėjo priimdama sprendimą pradėti procedūrą, pro rata kapitalo injekcijas jau buvo skyrusios Kalabrijos Redžo provincija, Mesinos savivaldybė, Kalabrijos Redžo savivaldybė ir Mesinos prekybos rūmai.
(16)
2006 m. SO.G.A.S. patyrė dar 6 018 982 EUR nuostolių. 2007 m. gruodžio mėn. SO.G.A.S. akcininkai nusprendė bendrovės rezervus perkelti į kapitalą ir šį sumažinti, kad padengtų likusius nuostolius. Tačiau taip kapitalas taptų mažesnis už minimalų kapitalą, nustatytą oro uostų valdymo bendrovėms Italijos įstatymuose. Kad kapitalas vėl atitiktų teisinius reikalavimus, SO.G.A.S. akcininkai susitarė padidinti kapitalą 2 742 919 EUR. Kapitalas buvo padidintas konvertuojant kai kurių akcininkų anksčiau pasirašytas obligacijas, kurių bendra vertė 2 274 919 EUR. Kalabrijos regionas nebuvo tarp akcininkų, kuriems priklausė konvertuojamos obligacijos, ir jo turima bendrovės kapitalo dalis sumažėjo nuo 50 iki 6,74 %
2.3. Pagalbą teikianti institucija
(17)
Aptariamų priemonių atveju pagalbą teikianti institucija yra Kalabrijos regionas.
(18)
Kaip jau buvo paaiškinta, viešąsias lėšas SO.G.A.S. taip pat teikė Kalabrijos Redžo provincija, Kalabrijos Redžo savivaldybė, Mesinos provincija, Mesinos savivaldybė, Kalabrijos Redžo prekybos rūmai ir Mesinos prekybos rūmai, skirdami pro rata kapitalo injekcijas 2004, 2005 ir 2006 m. patirtiems nuostoliams padengti ir tam, kad kapitalas vėl atitiktų teisinius reikalavimus.
2.4. Biudžetas
(19)
Italijos valdžios institucijos pranešė apie 1 824 964 EUR injekcijas, kurios buvo patvirtintos 2005 m. birželio mėn. ir 2006 m. birželio mėn. ir buvo proporcingos Kalabrijos regionui priklausančiai SO.G.A.S. kapitalo daliai. Be to, kaip jau buvo paaiškinta, kiti viešieji akcininkai taip pat dengė nuostolius, kurių suma sudarė 1 824 964 EUR. 2007 m. gruodžio mėn. buvo skirta dar viena 2 742 919 EUR vertės injekcija.
(20)
Todėl bendras vertinamų priemonių biudžetas yra 6 392 847 EUR.
2.5. Byla nacionaliniame teisme
(21)
Kalabrijos regionas nusprendė kapitalo injekcijų, dėl kurių akcininkai priėmė sprendimą 2005 m. birželio mėn. ir 2006 m. birželio mėn., nepervesti tol, kol Komisija nepriims sprendimo, kuriuo jas leis skirti, todėl SO.G.A.S. iškėlė bylą prieš Regioną Kalabrijos Redžo bendrosios kompetencijos teisme (it. Tribunale, toliau - teismas). Teismas priėmė sprendimą SO.G.A.S. naudai ir regiono pateiktas ieškinys 2009 m. gegužės mėn. buvo atmestas.
(22)
Teismas pripažino Komisijos kompetenciją spręsti, ar valstybės pagalbos priemonė yra suderinama su vidaus rinka, tačiau laikėsi pozicijos, kad nacionaliniai teismai turi jurisdikciją spręsti, ar priemonė yra valstybės pagalba. Teismas nusprendė, kad šiuo atveju skiriamas viešasis finansavimas nėra valstybės pagalba, nes jis negali iškraipyti konkurencijos arba paveikti valstybių narių tarpusavio prekybos. Teismas taip pat pažymėjo, kad rinkos ekonomikos investuotojo principo buvo laikomasi, nes, nepaisant 2004 ir 2005 m. patirtų nuostolių, tuo metu, kai buvo suteikta pagalba, buvo galima pagrįstai tikėtis ilguoju laikotarpiu gauti pelno.
(23)
Regionas apskundė teismo nutartį, remdamasis tuo, kad priemonė yra valstybės pagalba, todėl jos nereikėtų įgyvendinti tol, kol Komisija nepriėmė sprendimo, kuriuo būtų leidžiama tai daryti. 2009 m. gruodžio mėn. Italijos valdžios institucijos informavo Komisiją, kad šis ieškinys buvo atmestas ir kad daugiau nebegalima imtis jokių procesinių veiksmų prieštaravimui prieš viešojo įnašo skyrimą SO.G.A.S. išreikšti.
3. PAGRINDAS PRADĖTI OFICIALIĄ TYRIMO PROCEDŪRĄ
(24)
Sprendime pradėti procedūrą Komisija laikėsi pirminės nuomonės, kad Regiono ir kitų viešųjų akcininkų skirtos pro rata injekcijos 2004 ir 2005 m. patirtiems nuostoliams padengti ir kapitalo injekcija, dėl kurios SO.G.A.S. akcininkai priėmė sprendimą 2007 m. gruodžio mėn., yra valstybės pagalba, remdamasi šiais pagrindais:
a)
tai yra lėšos, kurias SO.G.A.S. pervedė kelios regioninės ir vietos valdžios institucijos, būtent Kalabrijos regionas, Kalabrijos Redžo provincija, Mesinos savivaldybė ir Kalabrijos Redžo savivaldybė, arba nepriklausomos pagal viešąją teisę įsteigtos vietos institucijos, būtent Kalabrijos Redžo prekybos rūmai ir Mesinos prekybos rūmai; todėl joms naudoti valstybiniai ištekliai ir jos yra laikytinos valstybės lėšomis;
b)
jos neatitiko rinkos ekonomikos investuotojo principo, todėl jomis SO.G.A.S. suteiktas atrankusis pranašumas;
c)
jos galėjo iškraipyti konkurenciją ir paveikti valstybių narių tarpusavio prekybą.
(25)
Komisija laikėsi pirminės nuomonės, kad ginčijamos priemonės yra nesuderinamos su vidaus rinka. Pirma, Italija aiškiai išdėstė, kad SO.G.A.S. nebuvo patikėta teikti jokių visuotinės ekonominės svarbos paslaugų (toliau -VESP). Antra, Italijos valdžios institucijos patvirtino, kad priemonės nėra susijusios su jokia konkrečia oro uosto investicija; Komisija padarė pirminę išvadą, kad priemonių suderinamumo negalima vertinti pagal Bendrijos gairėse dėl oro uostų finansavimo ir valstybės pagalbos oro transporto bendrovių veiklai iš regioninių oro uostų pradėti (4) (2005 m. aviacijos gairės) nustatytus kriterijus. Trečia, nors Italijos valdžios institucijos tvirtino, kad pagal gaires dėl valstybės pagalbos sunkumų patiriančioms įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti (5) (toliau - sanavimo ir restruktūrizavimo gairės) SO.G.A.S. yra sunkumų patirianti įmonė, jos taip pat nurodė, kad šios priemonė nėra restruktūrizavimo plano dalis ir kad tokio plano iš viso nėra. Galiausiai Komisija laikėsi nuomonės, kad priemonės yra nesuderinamos su 2007-2013 m. nacionalinės regioninės pagalbos teikimo gairėmis (6) (toliau - regioninės gairės), kuriose numatyta pagalbos, teikiamos pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies a punktą, vertinimo tvarka.
(26)
Dėl bylos, kuri buvo iškelta Italijos teismuose dėl regiono atsisakymo mokėti pro rata įnašą tol, kol nebus duotas Komisijos leidimas pagal valstybės pagalbos taisykles, Komisija nusprendė, kad, atsižvelgiant į tai, jog ES teisė yra viršesnė už nacionalinę teisę ir tai, kad pranešimas oficialiai nebuvo atšauktas, Italija privalėjo laikytis SESV 108 straipsnio 3 dalyje nustatytos neveikimo išlygos. Todėl Komisija laikėsi nuomonės, kad, atsižvelgiant į SESV 108 straipsnio 3 dalyje nustatytą neveikimo sąlygos viršenybę, nacionalinių teismų pasirinktos pozicijos reikėjo nepaisyti ir kad Italijos valdžios institucijos turėjo neįgyvendinti praneštos priemonės tol, kol nebus baigta valstybės pagalbos procedūra.
4. SUINTERESUOTŲJŲ ŠALIŲ PASTABOS
(27)
Vienintelė suinteresuotoji šalis, iš kurios Komisija gavo pastabų, yra gavėja, SO.G.A.S., kuri palaikė ir papildė Italijos valdžios institucijų argumentus, pateiktus atliekant oficialią tyrimo procedūrą.
4.1. Pagalbos buvimas
(28)
SO.G.A.S. nurodė, kad vertinamos priemonės nėra valstybės pagalba, nes atitinka ne visus SESV 107 straipsnio 1 dalyje išdėstytus kriterijus. Konkrečiau kalbant, SO.G.A.S. tvirtino, kad priemonė: i) nedaro poveikio valstybių narių tarpusavio prekybai arba ii) nesuteikia atrankiojo ekonominio pranašumo SO.G.A.S. ir iii) neiškraipo konkurencijos bei nekelia tokios pavojaus.
(29)
SO.G.A.S. tvirtino, kad ginčijamos priemonės suteiktos įprastomis rinkos sąlygomis, todėl atitinka rinkos ekonomikos investuotojo principą. Jos atitinka Italijos civilinio kodekso 2446 ir 2447 straipsnius, kuriuose reikalaujama, kad daugiau kaip vieną trečiąją savo kapitalo praradusios ribotos turtinės atsakomybės akcinės bendrovės akcininkai, norėdami išvengti bendrovės likvidavimo, padengtų jos nuostolius. Jeigu akcininkai nebūtų padengę SO.G.A.S. nuostolių, oro uosto valdymo bendrovė būtų atsisakiusi (pagal 1997 m. lapkričio 12 d. Ministro įsakymo (DM) 13 straipsnį) Stretto oro uosto dalinio valdymo, kuris SO.G.A.S. buvo patikėtas pagal 1997 m. įstatyminio potvarkio Nr. 67 17 straipsnį, todėl ateityje būtų neįmanoma užtikrinti visos oro uosto valdymo koncesijos, dėl kurios Transporto ministerijai pateikta paraiška. Todėl pagrįstai buvo galima daryti prielaidą, kad privatus investuotojas, kuriam būtų reikėję priimti panašų sprendimą, būtų elgęsis taip pat, kad padidintų savo akcijų vertę.
(30)
Gavėja pažymėjo, kad Kalabrijos Redžo bendrosios kompetencijos teismas 2008 m. birželio mėn. užsakė atlikti nepriklausomą bendrovės vertinimą, per kurį nustatyta, kad bendrovės vertė sumažėjo apie 12-17 mln. EUR.
(31)
Norėdama įrodyti, kad bendrovė ateityje gali veikti pelningai, gavėja Komisijai pateikė 2008 m. spalio mėn. išorės konsultanto parengtą SO.G.A.S. verslo planą, kuriame prognozuojama, kad bendrovė vėl taptų gyvybinga 2013 m.
(32)
2007 m. liepos mėn. paskelbtas kvietimas dalyvauti dalinio SO.G.A.S. privatizavimo konkurse. Pasiūlymą dėl 35 % SO.G.A.S. kapitalo įsigijimo pateikė Italijos-Argentinos konsorciumas (it. associazione temporanea di imprese, ATI). SO.G.A.S. akcininkai nusprendė, kad pasiūlymas yra ekonomiškai nenaudingas. 2010 m. kovo mėn. paskelbtas naujas kvietimas dalyvauti 35 % SO.G.A.S. akcijų pirkimo konkurse. Pasak SO.G.A.S., per šį konkursą greta pradinio konsorciumo pasiūlymo buvo gauti du susidomėjimo pareiškimai, o iš to matyti, kad rinkos ekonomikos investuotojo principo buvo laikytasi.
(33)
SO.G.A.S. taip pat tvirtino, jog Komisija padarė neteisingą išvadą, kad Stretto oro uosto keleiviai taip pat gali naudotis Katanijos, Lamecijos Termės arba Krotonės oro uostais pagal savo gyvenamąją vietą, ir kad dėl to ginčijamos priemonės gali iškraipyti oro uostų valdytojų konkurenciją.
(34)
Pirma, Stretto oro uostas ir Katanijos, Lamecijos Termės ir Krotonės oro uostai yra regioniniai tiesioginių skrydžių oro uostai, ir jų pasiekiamumo zonos nesutampa. Stretto oro uostas taip pat nekonkuruoja su jokiu kitu Italijos arba Sąjungos oro uostu. Dėl ypatingų geografinių ir infrastruktūrinių Kalabrijos savybių nėra jokių galimybių, kad Stretto oro uosto ir kaimyninių Italijos oro uostų pasiekiamumo zonos kaip nors sutaptų. Lamecijos Termės oro uostas yra daugiau kaip už 130 km., maždaug už vienos valandos kelio automobiliu nuo Stretto oro uosto. Tarp Stretto oro uosto ir Krotonės oro uosto, kuris yra daugiau kaip už trijų valandų kelio automobiliu, nėra tiesioginio spartaus susisiekimo. Katanijos oro uostas įkurtas visai kitame geografiniame regione, daugiau kaip už 130 km, automobiliu iki jo - 1 val. 30 min-1 val.40 min. kelio.
(35)
SO.G.A.S. pateikė lentelę, kurioje pavaizduotas Stretto oro uosto ir Lamecijos Termės, Krotonės bei Katanijos oro uostų atvykstančių keleivių srautų koreliacijos indeksas. Kaip teigė SO.G.A.S., iš lentelės matyti, kad per Stretto oro uostą keliaujantys keleiviai yra nauja regioninio eismo sudedamoji dalis. Todėl, uždarius šį oro uostą, dalis oro transporto paslaugų paklausos būtų prarasta, o ne pasiskirstytų po kitus oro uostus. SO.G.A.S. taip pat pateikė lentelę, kurioje parodyta, kad nagrinėjamomis priemonėmis iš tikrųjų sukurta nauja oro transporto paslaugų paklausa tame regione, dėl kurios naudos gavo ir oro vežėjai, norintys diegti naujus maršrutus, jungiančius Stretto ir kitus vidaus bei ES oro uostus, ir kiti oro uostai, kurie pastebėjo, kad jų paklausa padidėjo.
(36)
SO.G.A.S. nesutiko su pirmine Komisijos išvada, kad priemonės gali iškraipyti konkurenciją tarp oro transporto bendrovių. Viešasis finansavimas nebuvo suteiktas kuriai nors oro transporto bendrovei nustatant mažesnius nusileidimo mokesčius ar kitas palankesnes sąlygas. Nusileidimo mokesčiai ir kitos oro uosto valdymo sąlygos buvo nustatytos kompetentingos institucijos, oro uosto valdytojai nepaliekant jokios veiksmų laisvės. Galiausiai SO.G.A.S. nurodė, kad Stretto oro uostą aptarnauja daugiausia „Alitalia“ (kuri vykdo skrydžius šešiais iš aštuonių maršrutų per parą) ir kad nėra jokių požymių, kad užsakomuosius ar mažų sąnaudų skrydžius vykdantys vežėjai norėtų pradėti vykdyti skrydžius iš Stretto oro uosto naujomis kryptimis.
(37)
SO.G.A.S. baigdama pažymėjo, kad vertindama priemonės poveikį konkurencijai ir valstybių narių tarpusavio prekybai Komisija turėjo labiau atsižvelgti į specifines aplinkybes ir padaryti išvadą, kad priemonė nėra valstybės pagalba.
4.2. Pagalbos suderinamumas
(38)
Dėl to, ar priemonę galima laikyti suderinama pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą, SO.G.A.S. tvirtino, kad vertinamo viešojo finansavimo tikslas yra išsaugoti oro uosto valdytojos veiklos tęstinumą ir plėtoti tam tikrą ekonominę veiklą. Šis tikslas buvo grindžiamas tuo, kad maži oro uostai paprastai neuždirba pakankamai pajamų, kad galėtų padengti sąnaudas, kurių patiria vykdydami saugos ir saugumo reikalavimus. Be to, Stretto oro uostui, atsižvelgiant į oro uosto infrastruktūros ypatumus ir dėl šių ypatumų nacionalinės civilinės aviacijos institucijos ENAC nustatytus apribojimus (7), būtų labai sunku priimti užsakomuosius ir mažų sąnaudų skrydžius vykdančias oro transporto bendroves.
(39)
Visų pirma, pagal ENAC kriterijus Stretto oro uostas priskiriamas prie II lygio oro uostų. Šios klasifikacijos pagrindas yra infrastruktūros mastas, o ne keleivių srautų dydis; pagal ją oro uostai, kuriuose keleivių srautai yra maži, laikydamiesi saugumo standartų turi dengti tokias pačias sąnaudas kaip oro uostai, kuriuose keleivių srautai viršija milijoną keleivių.
(40)
Neskyrus tiriamo viešojo finansavimo, oro uostas būtų buvęs priverstas palikti šią rinką, o tai regiono lygiu būtų turėję neigiamų padarinių keleivių judumui. Taip akcininkai taip pat nebūtų galėję gauti jokios grąžos iš savo investicijų.
(41)
Baigdamas SO.G.A.S. dar nurodė, kad šiuo atveju taikomas Komisijos sprendimas Nr. 2005/842/EB (8) dėl visuotinės ekonominės svarbos paslaugų ir kad priemones bet kuriuo atveju galima laikyti suderinamomis su vidaus rinka, dėl to šioms priemonėms netaikomas reikalavimas apie jas pranešti.
(42)
SO.G.A.S. tvirtino, kad oro uosto keleivių srautas ataskaitiniu laikotarpiu neviršijo milijono keleivių per metus, todėl oro uosto valdymas yra visuotinės ekonominės svarbos paslauga (toliau - VESP), patenkanti į Sprendimo Nr. 2005/842/EB 2 straipsnio 1 dalies d punkto taikymo sritį. SO.G.A.S. pažymėjo, kad pagal 1997 m. liepos 25 d. įstatyminį potvarkį Nr. 250 vietos valdžios institucijos galėjo turėti akcijų tik tose bendrovėse, kurioms patikėta teikti visuotinės ekonominės svarbos paslaugą. SO.G.A.S. visada priklausė Kalabrijos ir Mesinos vietos valdžios institucijoms, o tai gali būti įrodymas, kad oro uosto valdymą galima laikyti VESP. Norėdama parodyti, kad oro uosto valdymas iš tiesų yra VESP, SO.G.A.S. pateikė Kalabrijos Redžo savivaldybės 2010 m. liepos 27 d. ir 2010 m. birželio 19 d. raštus, kuriuose pažymima oro uosto paslaugų svarba regiono lygiu.
(43)
Kompensacija už viešąsias paslaugas buvo skirta tik nuostoliams, kuriuos oro uosto valdytoja patyrė teikdama VESP, padengti, todėl ji atitinka Sprendimo Nr. 2005/842/EB 5 straipsnio 1 dalyje nustatytus būtinumo ir proporcingumo principus. Dėl to, kad nėra jokio akto, kuriuo oro uosto valdytojai būtų faktiškai patikima teikti VESP, SO.G.A.S. pasiūlė parengti sutartį, kuria būtų panaikintos visos abejonės, ar Stretto oro uosto atveju įvykdytos visos keturios sprendime Altmark (9) nustatytos sąlygos.
5. ITALIJOS VALDŽIOS INSTITUCIJŲ PASTABOS
(44)
Sprendime pradėti procedūrą Komisija pažymėjo, kad Italija patvirtino, jog SO.G.A.S. oficialiai nebuvo patikėta teikti VESP, todėl ginčijamų priemonių suderinamumo negalima vertinti pagal VESP taisykles.
5.1. Klausimas, ar oro uosto veikla yra VESP
(45)
Vykdant tyrimą, Italija nurodė, kad vertinamos priemonės yra kompensacija SO.G.A.S. už teikiamas VESP. Kadangi priešingų įrodymų nėra, Italijos valdžios institucijos tvirtino, kad ex post vertinimo išvada gali būti tai, kad SO.G.A.S. atveju ES reikalavimai dėl VESP buvo įvykdyti.
(46)
Italijos nuomone, pagal Komisijos pasirinktą poziciją pernelyg daug svarbos skiriama formos, o ne esminiams reikalavimams dėl VESP. Šiam argumentui pagrįsti Italija pateikė paviršutinišką keturių sprendime Altmark nustatytų kriterijų įvertinimą. Italija nurodė, kad SO.G.A.S. faktiškai buvo patikėta vykdyti misiją teikti viešąją paslaugą. Ši misija patvirtinta - tiesiogiai ir netiesiogiai - keliuose vietos valdžios institucijų išleistuose administraciniuose aktuose. Italija pateikė Kalabrijos Redžo savivaldybės vykdomojo organo posėdžio, kuris vyko 2007 m. spalio 17 d., protokolą (šiame posėdyje vykdomasis organas nusprendė subsidijuoti oro uosto valdytojos nuostolius) ir to paties vykdomojo organo 2009 m. birželio 16 d. bei 2009 m. gruodžio 31 d. posėdžių protokolus, kurie, pasak Italijos, įrodo, kad oro uosto veikla yra VESP. 2007 m. spalio 17 d. protokole nurodoma, kad „Kalabrijos regionas laikosi nuomonės, kad tam tikra Kalabrijos Redžo oro uosto veikla yra reikalinga visuotinės ekonominės svarbos paslaugai teikti ir, siekdamas užtikrinti, kad visuomenės interesai būtų tinkamai tenkinami, nustatė SO.G.A.S. keletą viešosios paslaugos įpareigojimų; tokiais atvejais valdžios institucijos gali skirti subsidijas oro uosto valdytojui papildomoms sąnaudoms, kurių patiriama vykdant šiuos įpareigojimus, padengti; dėl šių įpareigojimų pobūdžio negalima atmesti galimybės, kad visas oro uosto valdymas gali būti laikomas visuotinės ekonominės svarbos paslauga.“
(47)
Bendriau tariant, Kalabrijos regionas pasirašė Protokolą dėl Lamecijos Termės, Krotonės ir Kalabrijos Redžo oro uostų plėtros, kuriame aiškiai nurodyta, kad oro uosto paslaugos yra viešosios paslaugos, būtinos ekonominiam ir socialiniam regiono vystymuisi, ir kad dėl to jas galima finansuoti ES, nacionalinėmis arba regioninėmis lėšomis.
(48)
Italija taip pat pabrėžė, kad 2008 m. gruodžio 28 d. oro uosto valdytoja paprašė akcininkų padengti jos nuostolius, patirtus būtent vykdant viešosios paslaugos įpareigojimą, ir tvirtino, kad joks privatus veiklos vykdytojas oro uosto valdymo paslaugos grynai komercinėmis sąlygomis neteiktų. Todėl pirmasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus patenkintas.
(49)
Parametrus, pagal kuriuos apskaičiuota kompensacija, galima lengvai nustatyti pagal SO.G.A.S. balanso ataskaitą, kurioje veiklos sąnaudos yra skaidriai išdėstytos. Viešasis finansavimas buvo skirtas tik nuostoliams padengti, o gavėjai nebuvo suteikta jokia papildoma marža.
(50)
Dėl trečiojo sprendime Altmark nustatyto kriterijaus Italija nurodė, kad, kai teikiamos viešosios paslaugos, viešojo akcininko veiksmų negalima lyginti su privataus investuotojo veiksmais. Viešosios įstaigos elgseną galima pateisinti viešųjų interesų tikslais, todėl rinkos ekonomikos investuotojo principo negalima taikyti. Šiuo atveju viešųjų akcininkų veiksmus nulėmė ne komerciniai sumetimai, todėl jų negalima lyginti su rinkos investuotojo veiksmais. Italija padarė išvadą, kad trečiasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus, pagal kurį reikalaujama taikyti rinkos ekonomikos investuotojo principą, šiuo nagrinėjamu atveju nėra aktualus.
(51)
Italija pažymėjo, kad SO.G.A.S. veikla yra visuotinės svarbos paslauga, o kapitalo injekcijas, remiantis ex post vertinimu, galima laikyti kompensacija už tas paslaugas, todėl jos nėra valstybės pagalba.
5.2. Pagalbos suderinamumas
(52)
Italija teigė, kad tais atvejais, kai priemonės yra laikomos valstybės pagalba, jos vis tiek turėtų būti laikomos suderinamomis pagal Sprendimo Nr. 2005/842/EB 2 straipsnio 1 dalį.
5.3. Konkurencijos neiškraipymas
(53)
Italija rėmėsi 2005 m. aviacijos gairių 39 punktu, kuriame dėstoma, kad „mažų regioninių oro uostų (D kategorija) finansavimu konkurencija iškraipoma mažai arba prekybos mainams beveik nedaro Bendrijos interesams prieštaraujančio poveikio“.
(54)
Italijos valdžios institucijos taip pat tvirtino, kad oro uosto veikla nėra pelninga. Tai įrodo faktas, kad pradinis ketinimas privatizuoti dalį bendrovės, nors buvo plačiai reklamuojamas, baigėsi nesėkme. Kadangi galimi investuotojai turėjo įsipareigoti padengti numatomus ateinančių metų nuostolius, kaip išdėstyta per konkursą paskelbtame verslo plane, ir kadangi vienintelis gautas pasiūlymas buvo įvertintas kaip ekonomiškai nenaudingas, tapo aišku, kad veikla pagal savo pobūdį yra nuostolinga. Be to, tai, kad konkurso dalyviai nebuvo pasirengę galimus būsimus nuostolius dengti neribotai, o tik iki iš anksto nustatytos ribos, įrodo, kad ši rinka nėra patraukli investuotojams ir kad tai, savo ruožtu, reiškia, jog priemonės negalėtų daryti poveikio valstybių narių tarpusavio prekybai.
6. ITALIJOS PASTABOS DĖL SUINTERESUOTŲJŲ ŠALIŲ PATEIKTŲ PASTABŲ
(55)
2012 m. balandžio 27 d. raštu Italijos valdžios institucijos Kalabrijos regiono vardu Komisijai pateikė pastabas dėl SO.G.A.S. pastabų.
(56)
Italija palaikė SO.G.A.S. argumentus, taip pat ir SO.G.A.S. argumentą, kad vertinamos priemonės yra susijusios su VESP - tai, Italijos nuomone, reiškia, kad jų negalima laikyti valstybės pagalba.
(57)
Italija taip pat tvirtino, kad šiomis priemonėmis konkurencija nėra iškraipoma ir kad nedaroma poveikio valstybių narių tarpusavio prekybai.
7. PAGALBOS ĮVERTINIMAS
7.1. Pagalbos buvimas
(58)
SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad išskyrus tuos atvejus, kai SESV nustatyta kitaip „valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių bet kokia forma suteikta pagalba, kuri, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą, iškraipo konkurenciją arba gali ją iškraipyti, yra nesuderinama su vidaus rinka, kai ji daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai“.
(59)
107 straipsnio 1 dalyje nustatyti kriterijai taikomi kartu: nagrinėjamos priemonės bus valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį tik tada, jei atitiks visas prieš tai išvardytas sąlygas. Taigi finansinė pagalba turi:
a)
būti teikiama valstybės arba iš valstybinių išteklių;
b)
būti naudinga konkrečioms bendrovėms ar konkrečių prekių gamybai;
c)
iškraipyti konkurenciją arba kelti tokį pavojų;
d)
daryti įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai.
(60)
Sprendime byloje Leipcigo-Halės oro uostas (10) Bendrasis Teismas konstatavo, kad civilinio oro uosto statyba ir eksploatavimas yra ekonominė veikla. Vienintelė išimtis yra tam tikra veikla, kuri dažniausiai vykdoma remiantis viešaisiais įgaliojimais ir dėl to negali būti laikoma ekonomine veikla. Tokiai veiklai teikiamas valstybės finansavimas nepatenka į valstybės pagalbos taisyklių taikymo sritį. Todėl SO.G.A.S. pagal valstybės pagalbos teisės aktus neabejotinai yra įmonė, nes yra Stretto oro uosto valdytoja ir už atlygį teikia oro uosto paslaugas oro uoste veikiantiems ekonominės veiklos vykdytojams (daugiausia oro transporto bendrovėms).
7.1.1. Valstybiniai ištekliai
(61)
Valstybės pagalbos sąvoka taikytina bet kokiam tiesiogiai ar netiesiogiai suteiktam pranašumui, finansuojamam iš valstybinių išteklių pačios valstybės arba tarpininkaujančios įstaigos, veikiančios pagal valstybės jai suteiktus įgaliojimus. Taigi ji taikytina visokiam pranašumui, kurį suteikia valstybių narių regioninės ar vietos institucijos, nepaisant jų statuso ir pobūdžio (11).
(62)
Sprendimo pradėti procedūrą 27 ir 28 punktuose Komisija pažymėjo, kad vertinamas priemones sudaro tai, kad kelios regioninės ir vietos valdžios institucijos, būtent Kalabrijos regionas, Kalabrijos Redžo provincija, Mesinos savivaldybė ir Kalabrijos Redžo savivaldybė, pervedė lėšų SO.G.A.S. Todėl Komisija laikėsi nuomonės, kad ginčijamoms priemonėms naudoti valstybiniai ištekliai, todėl jos yra laikytinos valstybės priemonėmis. Komisija taip pat įvertino, kad Italijos prekybos rūmų ištekliai yra valstybiniai ištekliai. Prekybos rūmai - tai viešosios institucijos, kurios vadovaujasi viešąja teise (pagal ją yra steigiamos), yra viešojo administravimo sistemos dalis ir kurioms patikima vykdyti viešąsias funkcijas, todėl Komisija mano, kad jų sprendimai laikytini Italijos sprendimais. Tuo remiantis, Mesinos prekybos rūmų ištekliai yra valstybiniai ištekliai, ir galima laikyti, kad juos perdavė valstybė. Per tyrimą nei Italija, nei kuri nors kita suinteresuotoji šalis neginčijo šios pirminės išvados.
(63)
Todėl Komisija patvirtina, kad visos vertinamos priemonės buvo suteiktos iš valstybinių išteklių ir yra laikytinos valstybės priemonėmis.
7.1.2. Atrankusis ekonominis pranašumas
(64)
Viešasis finansavimas yra atrankus, nes naudingas tik vienai įmonei - SO.G.A.S. Iš jo dengiami nuostoliai, kuriuos SO.G.A.S. patyrė vykdydama savo įprastinę veiklą.
(65)
Jeigu oro uosto infrastruktūros statyba ir eksploatavimas yra ekonominė veikla, Komisija daro prielaidą, kad SO.G.A.S., šios infrastruktūros valdytojai, suteikus viešąjį finansavimą, iš kurio padengtos sąnaudos, kurias oro uosto valdytojas paprastai turėtų padengti pats, SO.G.A.S. suteikiamas ekonominis pranašumas, nes dėl to sustiprėja jos pozicija rinkoje, o rinkos jėgos nedaro įprasto poveikio (12).
(66)
Nors per parengiamąjį etapą Italija teigė, kad oro uostui nebuvo oficialiai patikėta teikti VESP, Komisija pažymi, kad po sprendimo pradėti procedūrą priėmimo Italija pakeitė savo poziciją ir ėmė tvirtinti, kad ginčijamas viešasis finansavimas iš tikrųjų yra viešoji kompensacija už viešosios paslaugos įpareigojimų vykdymą (13).
(67)
Sprendime Altmark Teisingumo Teismas išdėstė kriterijus, skirtus nustatyti, ar kompensacija už teikiamas VESP suteikiamas pranašumas pagal SESV 107 straipsnį (14):
1)
įmonė gavėja privalo faktiškai būti įpareigota vykdyti viešosios paslaugos įpareigojimus ir šie įpareigojimai turi būti aiškiai apibrėžti (pirmasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus);
2)
kriterijai, kuriais remiantis apskaičiuojama kompensacija, turi būti nustatyti iš anksto objektyviu ir skaidriu būdu (antrasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus);
3)
kompensacija negali viršyti to, kas būtina, siekiant padengti visas išlaidas, kurios patiriamos vykdant viešosios paslaugos įpareigojimus, ar jų dalį, atsižvelgiant į gautas atitinkamas įplaukas ir protingą pelną, susijusį su šių įsipareigojimų vykdymu (trečiasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus);
4)
įmonė, vykdanti viešosios paslaugos įpareigojimus, kiekvienu konkrečiu atveju nėra pasirinkta vadovaujantis viešųjų pirkimų procedūra, kuri leistų pasirinkti paraišką pateikusią organizaciją, galinčią teikti šias paslaugas mažiausiomis visuomenei išlaidomis, reikalingos kompensacijos dydis turi būti nustatomas remiantis išlaidų, kurių gerai valdoma tipinė įmonė, turinti pakankamai transporto priemonių, kad galėtų atitikti būtinus viešosios paslaugos reikalavimus, būtų patyrusi vykdydama šias pareigas, analize ir atsižvelgiant į atitinkamas įplaukas ir protingą pelną, susijusius su šių įsipareigojimų vykdymu (ketvirtasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus).
7.1.2.1. Pirmasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus
(68)
Reikalavimas pagal pirmąjį sprendimo Altmark kriterijų sutampa su SESV 106 straipsnio 2 dalyje nustatytu reikalavimu, kad paslauga turi būti aiškiai patikėta teikti ir apibrėžta (15).
(69)
Pirma, SESV 106 straipsnio 2 dalis yra taikoma „įmonėms, kurioms yra patikėta teikti“ VESP. Teisingumo Teismas nuolat pabrėžia, kad reikalingas aktas, kuriuo būtų patikėta teikti paslaugą (16). Patikėjimo aktas yra reikalingas, kad jame būtų apibrėžti įmonės ir valstybės įsipareigojimai. Jeigu tokio oficialaus akto nėra, tada konkreti įmonės užduotis nėra žinoma ir negalima nustatyti, kokia kompensacija būtų sąžininga (17). Todėl būtinybė, kad VESP būtų aiškiai apibrėžtos, yra neatskiriama patikėjimo dalis, todėl kyla tiesiogiai iš SESV 106 straipsnio 2 dalies. Kai įmonei yra patikima teikti paslaugą, logiška, kad ji taip pat turi būti apibrėžta.
(70)
Dar 2001 m. komunikate dėl visuotinės ekonominės svarbos paslaugų Komisija atkreipė dėmesį į sąsają tarp patikėjimo apibrėžties ir kompensacijos už teikiamas VESP būtinumo ir proporcingumo pagal SESV 106 straipsnio 2 dalį (18). Komunikato 22 dalyje dėstoma, kad: „bet kuriuo atveju, išskyrus 106 straipsnio 2 dalyje numatytus atvejus, viešųjų paslaugų misija turi būti aiškiai apibrėžta ir pavesta atlikti remiantis valdžios institucijos aktu … . Šis įsipareigojimas yra būtinas teisiniam aiškumui ir skaidrumui piliečių atžvilgiu užtikrinti ir tam, kad Komisija galėtų patikrinti, ar buvo laikomasi proporcingumo principo“. Taigi, patikėjimas ir apibrėžimas yra logiška ir būtina bet kurios kompensacijos pagrįsto proporcingumo vertinimo sąlyga. Sąjungos teisę taikantys teismai nuolat pabrėžia, kad taikant ir sprendimo Altmark išimtį, ir SESV 106 straipsnio 2 dalį, reikia, kad viešosios paslaugos įpareigojimai būtų aiškiai apibrėžti (19).
(71)
2005 m. Bendrijos bendrosiose nuostatose dėl valstybės pagalbos kompensacijos už viešąją paslaugą forma (20) šie principai patvirtinami. Bendrųjų nuostatų 8 dalyje nurodoma, kad kompensacija už viešąją paslaugą, kuri yra valstybės pagalba pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį, gali būti skelbiama suderinama su vidaus rinka, jeigu atitinka Bendrosiose nuostatose išdėstytas sąlygas. Visų pirma, šios sąlygos yra: patikėjimas teikti VESP vienu arba keliais oficialiais aktais, kuriuose, be kitų dalykų, būtų nurodytas tikslus viešosios paslaugos įpareigojimo pobūdis ir trukmė, kompensacijos apskaičiavimo, kontrolės ir peržiūros kriterijai, priemonės išvengti kompensacijos permokos ir jai grąžinti (Bendrųjų nuostatų 13 dalis).
(72)
2011 m. Komisijos komunikate dėl Europos Sąjungos valstybės pagalbos taisyklių taikymo kompensacijai už visuotinės ekonominės svarbos paslaugų teikimą (21) taip pat nurodoma, kad VESP ir viešosios paslaugos įpareigojimai turi būti iš anksto aiškiai apibrėžti. Remiantis komunikato 51 dalimi, „kad būtų taikoma Sutarties 106 straipsnio 2 dalis, reikia, kad vienai ar kelioms įmonėms būtų pavesta teikti VESP. Taigi šioms įmonėms valstybė turi būti pavedusi specialią užduotį. Be to, pagal pirmąjį Altmark kriterijų įmonė turi viešosios paslaugos įpareigojimus. Todėl, kad būtų suderinamas su Teisingumo Teismo sprendimu Altmark, būtinas viešosios paslaugos pavedimas, kuriuo apibrėžiamos atitinkamų įmonių ir institucijos įsipareigojimai“. 52 dalyje nurodoma, kad viešosios paslaugos užduotis turi būti pavesta vienu arba keliais aktais, kuriuose mažų mažiausiai turi būti nurodytas viešosios paslaugos įpareigojimų pobūdis ir trukmė, įmonė ir, jei tinkama, teritorija, atitinkamos institucijos įmonei suteiktų išimtinių arba specialių teisių pobūdis, kompensacijos apskaičiavimo, kontrolės ir peržiūros kriterijai, kompensacijos permokos išvengimo ir grąžinimo tvarka.
(73)
Tačiau Italijos valdžios institucijos tvirtina, kad Komisija laikosi pernelyg formalaus požiūrio ir kad SO.G.A.S. buvo faktiškai patikėta teikti VESP; šiuo tikslu jos daugiausia remiasi dokumentais, kurie parengti jau patvirtinus nagrinėjamas priemones.
(74)
Pasak Italijos, išvadą, kad Stretto oro uosto valdymas yra VESP, galima padaryti pagal keletą regioninių sprendimų, kuriuose pažymima, kad oro uosto paslaugos yra viešojo intereso dalykas ir kad jomis padedama siekti regiono ekonominės plėtros. Tačiau šiuose regioniniuose sprendimuose šios oro uosto valdytojai esą patikėtos teikti VESP nėra aiškiai apibrėžtos ir nėra nustatytų jokių taisyklių dėl kompensacijos. Be to, nurodomi aktai priimti 2007 m. ir vėliau, taigi po to, kai pradėtos teikti esą visuotinės ekonominės svarbos paslaugos, tai yra po oro uosto veiklos 2004-2006 m. Italija taip pat Komisijai nepateikė jokio kito iki 2004 m. priimto dokumento, kuriame būtų išdėstytas tariamų gavėjai duotų viešosios paslaugos įpareigojimų mastas.
(75)
Todėl Komisija mano, kad nagrinėjamu atveju gavėjai nebuvo tinkamai patikėta teikti tariamų VESP.
(76)
Komisija negali priimti Italijos valdžios institucijų argumento, kad kompensacija už VESP gali būti skiriama teisėtai, net jeigu paslaugos ex ante nebuvo apibrėžtos kaip VESP ir tuo remiantis gavėjai patikėtos teikti. Jeigu taip būtų, valstybės narės galėtų savo nuožiūra nevaržomos ex post persvarstyti būtinybę nustatyti viešosios paslaugos įpareigojimus. Įmonei patyrus veiklos nuostolių, valstybės narės galėtų tai įmonei patikėti vykdyti viešosios paslaugos įpareigojimą ir skirti kompensaciją jai paremti nepaisydamos jokio ex ante vertinimo dėl poreikio teikti visuotinės svarbos paslaugą. Tokio požiūrio negalima suderinti su reikalavimu, kad VESP privalo būti patikėtos teikti atitinkamai įmonei vienu arba keliais oficialiais aktais, kuriuose, be kitų dalykų, būtų nurodytas viešosios paslaugos įpareigojimų pobūdis ir trukmė, kompensacijos apskaičiavimo, kontrolės ir peržiūros kriterijai ir priemonės kompensacijos permokai išvengti ir grąžinti. Italijos valdžios institucijų teiginio, kad oro uosto paslaugos yra būtinos regiono ekonominei plėtrai, nepakanka įrodyti, kad gavėjai teisingai patikėta teikti VESP, nes nebuvo iš anksto skaidriai nustatyti viešosios paslaugos įpareigojimai ir taisyklės dėl kompensacijos.
(77)
Be to, jeigu būtų elgiamasi taip, kaip siūlo Italijos valdžios institucijos, ir laikoma, kad valstybės narės gali patikėti teikti VESP ex post, valstybės narės, kurios savo veiksmais pažeidė reikalavimą pranešti apie pagalbą ir neveikimo sąlygas, atsidurtų palankesnėje padėtyje. Šios valstybės narės galėtų tvirtinti, kad įmonei neteisėtai suteikta pagalba iš tikrųjų buvo būtina viešosios paslaugos - kurią gavėja teikė, nors ši nebuvo iš anksto apibrėžta ir įmonei patikėta teikti - sąnaudoms padengti. O valstybės narės, kurios laikosi įpareigojimo pranešti apie pagalbą, norėdamos laikytis VESP taisyklių ir sprendimo Altmark, turėtų ex ante aiškiai patikėti teikti VESP ir jas apibrėžti.
(78)
Taip atsirastų paskata valstybėms narėms nepranešti apie naują valstybės pagalbą, ir taip būtų pažeidžiamas susiformavęs principas, kad valstybės narės, kurios nepraneša apie valstybės pagalbą, negali įgyti palankesnių sąlygų negu valstybės narės, kurios apie valstybės pagalbą praneša (22).
(79)
Apibendrindama Komisija daro išvadą, kad pirmasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus netenkinamas; dėl toliau išdėstytų priežasčių Komisija taip pat mano, kad nėra tenkinami ir kiti Altmark kriterijai.
7.1.2.2. Antrasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus
(80)
Kompensacijos apskaičiavimo kriterijai iš anksto nebuvo nustatyti. Aktuose, kuriais, pasak Italijos, patikima teikti paslaugas, detaliai neapibrėžiama, kokias paslaugas gavėja turi teikti, ir nenustatomas joks kompensacijos už esą patikėtą vykdyti viešąją užduotį skyrimo mechanizmas.
7.1.2.3. Trečiasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus
(81)
Pagal trečiąjį sprendime Altmark nustatytą kriterijų už viešosios paslaugos įpareigojimų vykdymą gauta kompensacija negali viršyti to, kas būtina, siekiant padengti visas ar dalį patirtų išlaidų, atsižvelgiant į gautas atitinkamas įplaukas ir protingą pelną, susijusį su šių įsipareigojimų vykdymu (trečiasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus).
(82)
Komisija negali priimti Italijos argumento, jog tai, kad finansavimas buvo skirtas tik veiklos nuostoliams padengti, reiškia, kad oro uostas gavo tik tokį viešąjį finansavimą, kuris buvo reikalingas atlyginti už viešosios paslaugos įpareigojimų vykdymą. Vienas pagrindinių kompensacijos proporcingumo vertinimo kriterijų yra tai, kad kompensuoti galima tik grynąsias viešojo veiklos vykdytojo sąnaudas, patirtas vykdant viešosios paslaugos įpareigojimus. Kadangi gavėjai nustatyti įpareigojimai nėra aiškiai apibrėžti, Komisija vienareikšmiškai negali nustatyti, į kokias sąnaudas reikėtų atsižvelgti apskaičiuojant šią kompensaciją.
(83)
NET jeigu visą oro uosto valdymą būtų galima laikyti VESP, kai kuri veikla, kuri nėra tiesiogiai susijusi su pagrindine veikla, įskaitant statybą, finansavimą, žemės ir pastatų naudojimą ir nuomą oro uoste įsikūrusiems biurams, saugykloms, viešbučiams, pramonės įmonėms, parduotuvėms, restoranams, automobilių stovėjimo aikštelėms, nėra VESP, todėl jos negalima subsidijuoti pagal VESP taisykles. Italijos valdžios institucijos nepateikė jokių įrodymų, kad veikla, kuri nėra tiesiogiai susijusi su pagrindine oro uosto veikla, nebuvo subsidijuojama, kaip to reikalaujama pagal 2005 m. Aviacijos gairių 34 dalį ir 53 dalies iv punktą.
7.1.2.4. Ketvirtasis sprendime Altmark nustatytas kriterijus
(84)
Pagal ketvirtąjį sprendime Altmark nustatytą kriterijų tam, kad kompensacija nebūtų pagalba, ji turi apsiriboti tuo, kas būtina. Laikoma, kad šis kriterijus tenkinamas, jeigu kompensacijos gavėjas pasirenkamas konkurso tvarka arba, jei konkursas neįvyksta, jeigu kompensacija apskaičiuojama remiantis faktinėmis veiklos sąnaudomis.
(85)
Šiuo atveju gavėja buvo pasirinkta ne viešojo konkurso tvarka. Italija taip pat nepateikė Komisijai jokio įrodymo, kad kompensacijos dydis buvo nustatytas remiantis sąnaudų, kurių tipinė įmonė, gerai valdoma ir turinti pakankamai išteklių, kad galėtų atitikti būtinus viešosios paslaugos reikalavimus, būtų patyrusi vykdydama šias pareigas, atsižvelgiant į atitinkamas gaunamas įplaukas ir protingą pelną, susijusį su šių įsipareigojimų vykdymu, analize. Todėl Komisija mano, jog negalima daryti išvados, kad nagrinėjamas viešasis finansavimas buvo nustatytas remiantis faktinės veiklos sąnaudomis.
(86)
Taigi Komisija negali daryti išvados, kad gavėja teikė paslaugas bendruomenei mažiausiomis sąnaudomis.
(87)
Dėl išsamumo Komisija pažymi, jog vykdant tyrimą gavėja tvirtino, kad priemonės atitinka rinkos ekonomikos investuotojo principą. Nors oro uosto valdytoja patyrė nuostolių, buvo galima pagrįstai tikėtis iš veiklos gauti grąžos.
(88)
Komisija pažymi, priešingai nei tvirtina gavėja, kad, pirmiausia, Italija per tyrimą netvirtino, kad valstybė investavo į oro uosto valdytoją tikėdamasi, kad ji veiks pelningai, ir iš esmės teigė, kad rinkos ekonomikos investuotojo principas šiuo atveju netaikytinas (žr. 49 dalį).
(89)
Antra, atliekant vertinimą pagal rinkos investuotojo principą, būtina nustatyti, ar panašiomis aplinkybėmis privatus investuotojas būtų elgęsis taip pat. Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad nors privataus investuotojo veiksmai, su kuriais reikia palyginti viešojo investuotojo, siekiančio ekonominės politikos tikslų, įsikišimą, neprivalo būti paprasto investuotojo, įdedančio savo kapitalą tam, kad per palyginti trumpą laikotarpį gautų pelną, veiksmai, tačiau tai turi būti bent jau privačios kontroliuojančiosios bendrovės ar privačios įmonių grupės, vykdančios struktūrinę politiką, bendrąją ar sektorinę, veiksmai, vykdomi vadovaujantis pelno ilguoju laikotarpiu perspektyva (23). Norint ištirti, ar valstybė elgėsi kaip apdairus rinkos ekonomikos sąlygomis veikiantis investuotojas, reikia atsižvelgti į aplinkybes, buvusias tuo metu, kai buvo imamasi finansinių paramos priemonių, siekiant įvertinti, ar valstybės elgesys yra ekonomiškai racionalus, ir kad reikia susilaikyti nuo bet kokio vertinimo dėl vėlesnės situacijos (24). Remiantis susiformavusia teismo praktika, jeigu valstybė narė per administracinę procedūrą remiasi rinkos ekonomikos investuotojo principu, iškilus abejonėms ji privalo vienareikšmiškai ir remdamasi objektyviais ir patikrinamais faktais įrodyti, kad įgyvendintos priemonės ėmėsi veikdama kaip akcininkė. Iš tų įrodymų turi aiškiai matytis, kad, suteikdama ekonominį pranašumą ar prieš tai, atitinkama valstybė narė priėmė sprendimą investuoti į viešąją įmonę panaudodama faktiškai įgyvendintą priemonę (25).
(90)
Komisija negali priimti gavėjos argumento, kad vertinamos priemonės buvo taikytos remiantis bendrovės pelno lūkesčiais, nurodytais verslo plane, kuris, siekiant sugrąžinti bendrovės gyvybingumą, buvo parengtas 2008 m., po to, kai buvo nuspręsta taikyti aptariamas priemones. Komisija mano, kad privatus investuotojas skirtų šviežią kapitalo injekciją į bendrovę, kurios kapitalas tapo mažesnis už teisės aktuose nustatytą ribą, tokią, kaip SO.G.A.S., tik tada, jeigu injekcijos skyrimo metu investuotojas galėtų tikėtis, kad įmonė vėl taps gyvybinga per protingą laikotarpį. Kadangi nei Italijos valdžios institucijos, nei SO.G.A.S. nepateikė jokių konkrečių įrodymų iš to laikotarpio, kai taikytos priemonės, kuriais įrodytų, kad valdžios institucijos norėjo investuoti ir galėjo pagrįstai tikėtis iš savo investicijos gauti tokią grąžą, kuri būtų buvusi priimtina privačiam investuotojui, ir kadangi Italija aiškiai patvirtino, kad rinkos ekonomikos investuotojo principas šiuo atveju netaikomas, Komisija daro išvadą, kad priemonės neatitinka rinkos ekonomikos investuotojo principo.
7.1.2.5. Išvada
(91)
Komisija konstatuoja, kad nė vienas iš keturių Teisingumo Teismo byloje Altmark nustatytų kriterijų šiuo atveju nėra tenkinamas ir kad priemonės neatitinka rinkos ekonomikos investuotojo principo. Todėl Komisija daro išvadą, kad ginčijamomis priemonėmis, t. y. kapitalo injekcijomis, skirtomis SO.G.A.S. 2004, 2005 ir 2006 m. nuostoliams padengti, SO.G.A.S. suteikiamas ekonominis pranašumas.
7.1.3. Konkurencijos iškraipymas ir poveikis valstybių narių tarpusavio prekybai
(92)
Dėl konkurencijos iškraipymo Italija pažymi, kad pagal 2005 m. aviacijos gaires „mažų regioninių oro uostų (D kategorija) finansavimu konkurencija iškraipoma mažai arba prekybos mainams beveik nedaro Bendrijos interesams prieštaraujančio poveikio“. Tačiau ši nuostata yra taikoma vertinant valstybės pagalbos suderinamumą pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą; ja nėra norima konstatuoti, kad mažų oro uostų viešasis finansavimas nėra valstybės pagalba pagal 107 straipsnio 1 dalį.
(93)
Be to, 2005 m. aviacijos gairių 40 dalyje taip pat nurodoma, kad „šiose bendrosiose nuostatose neįmanoma išanalizuoti visų galimų situacijų, ypač tų, kurios yra būdingos C ir D kategorijų oro uostams. Todėl apie kiekvieną viešąją pagalbą tokiems oro uostams turi būti pranešta, siekiant išnagrinėti jos poveikį konkurencijai ir prekybiniams mainams tarp valstybių narių ir, prireikus, jos atitikimą reikalavimams“.
(94)
Stretto oro uostas, kuris yra įkurtas pietinėje Italijos pusiasalio dalyje, yra vienas iš trijų Kalabrijos regiono oro uostų. Eismo srautas oro uoste niekada nesiekė vieno milijono keleivių (26). Todėl tuo metu, kai buvo įgyvendintos nagrinėjamos priemonės, oro uostas pagal 2005 m. aviacijos gaires priklausė D, „mažų regioninių oro uostų“, kategorijai. Tačiau 2004-2012 m. oro uosto aptarnaujamų keleivių srautas išaugo dukart.
(95)
Oro uostų, įskaitant mažus regioninius oro uostus, veiklos valdymo rinka yra atvira konkurencijai; visoje Sąjungoje šioje rinkoje veikia keletas privačių ir viešųjų įmonių. Tai rodo faktas, kad Italija ketino privatizuoti dalį Stretto oro uosto ir tuo tikslu 2007 m. paskelbė kvietimą dalyvauti konkurse, kuriame galėjo dalyvauti visų ES valstybių narių įmonės (žr. 32 dalį). Todėl oro uosto valdytojai skiriamas viešasis finansavimas gali iškraipyti konkurenciją oro uosto infrastruktūros eksploatavimo ir valdymo rinkoje. Be to, net jei jų pasiekiamumo zonos skiriasi, oro uostai gali vienas su kitu konkuruoti, kad pritrauktų eismo. Skirtingos kryptys tam tikrais aspektais ir kai kuriems keleiviams yra alternatyvios. Todėl viešasis oro uostų finansavimas gali iškraipyti konkurenciją ir paveikti prekybą oro uostų transporto srityje visoje Sąjungoje.
(96)
Nagrinėjamu laikotarpiu Stretto oro uostas daugiausia aptarnavo vidaus maršrutus ir du tarptautinius maršrutus (Paryžiaus ir Maltos) ir dėl gautų lėšų galėjo išlikti rinkoje ir gerokai išplėsti savo veiklą; todėl Komisija laikosi nuomonės, kad nagrinėjamos priemonės galėjo iškraipyti konkurenciją ir padaryti poveikį valstybių narių tarpusavio prekybai.
7.1.4. Išvada dėl pagalbos buvimo
(97)
Komisija daro išvadą, kad SO.G.A.S. viešųjų akcininkų skirtos kapitalo injekcijos 2004, 2005 ir 2006 m. patirtiems nuostoliams padengti, pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį yra valstybės pagalba.
7.2. Pagalbos teisėtumas
(98)
Nagrinėjamos priemonės įgyvendintos iki jų oficialaus patvirtinimo Komisijoje; todėl Italija nesilaikė SESV 108 straipsnio 3 dalyje nustatytos neveikimo sąlygos.
7.3. Pagalbos suderinamumas
7.3.1. Suderinamumas pagal VESP taisykles
(99)
SO.G.A.S. tvirtina, kad pagalba yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 106 straipsnio 2 dalį.
(100)
106 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „įmonėms, kurioms yra patikėta teikti bendros ekonominės svarbos paslaugas, arba pajamų gaunančioms monopolinėms įmonėms Sutartyse nustatytos taisyklės, ypač konkurencijos taisyklės, yra taikomos, jei jų taikymas nei teisiškai, nei faktiškai netrukdo atlikti joms patikėtų specialių uždavinių. Prekybos plėtojimui neturi būti daroma tokio poveikio, kuris prieštarautų Sąjungos interesams“.
(101)
Tame straipsnyje numatyta SESV 107 straipsnyje nustatyto draudimo teikti valstybės pagalbą išimtis, kuri taikoma tada, kai pagalba yra reikalinga ir proporcinga užtikrinant, kad VESP būtų teikiamos priimtinomis ekonominėmis sąlygomis. Pagal 106 straipsnio 3 dalį Komisija turi užtikrinti, kad šis straipsnis būtų taikomas, be kitų dalykų, nustatydama sąlygas, kuriomis ji laiko, kad būtinumo ir proporcingumo kriterijai yra patenkinti.
(102)
Iki 2012 m. sausio 31 d. Komisijos politika dėl SESV 106 straipsnio 2 dalies išimties taikymo buvo išdėstyta Bendrijos bendrosiose nuostatose dėl valstybės pagalbos kompensacijos už viešąją paslaugą forma (27) (2005 m. Bendrosios VESP gairės) ir Sprendime Nr. 2005/842/EB.
(103)
2012 m. sausio 31 d. įsigaliojo naujas VESP dokumentų rinkinys, į kurį įtrauktos ir Europos Sąjungos bendrosios nuostatos dėl valstybės pagalbos kompensacijos už viešąją paslaugą forma (28) (2011 m. Bendrosios VESP nuostatos) ir Sprendimas Nr. 2012/21/ES (29).
7.3.1.1. Suderinamumas pagal Sprendimą Nr. 2005/842/EB
(104)
Priemonės vykdytos 2004 m. birželio mėn., 2005 m. birželio mėn. ir 2007 m. gruodžio mėn. Gavėja tvirtina, kad, remiantis Sprendimu Nr. 2005/842/EB, apie priemones pranešti nereikėjo.
(105)
Sprendime Nr. 2005/842/EB nurodoma, kad valstybės pagalba kompensacijos už viešąja paslaugą forma, teikiama įmonėms VESP tikslais yra suderinama, jeigu atitinka Sprendime išdėstytas sąlygas. Konkrečiai tariant, Sprendime nurodoma, kad valstybės pagalba kompensacijos už viešąją paslaugą forma yra suderinama, kai ji teikiama oro uostams, i) kuriuose eismas neviršija vieno milijono keleivių, arba ii) kurių metinė apyvarta prieš atskaitant mokesčius buvo mažesnė kaip 100 mln. EUR dvejus finansinius metus iki tų metų, kuriais buvo patikėta teikti visuotinės ekonominės svarbos paslaugas, o metinė kompensacijos suma už šias paslaugas yra mažesnė kaip 30 mln. EUR per metus (30).
(106)
Sprendimas Nr. 2005/842/EB buvo taikomas tik pagalbai, teiktai kompensacijos už tikrai visuotinės ekonominės svarbos viešąją paslaugą forma. Kad šią išimtį būtų galima taikyti, kompensacija už visuotinės ekonominės svarbos viešąją paslaugą taip pat turi atitikti Sprendimo 4, 5 ir 6 straipsniuose išsamiai išdėstytas sąlygas (31).
(107)
Sprendimo Nr. 2005/842/EB 4 straipsnyje reikalaujama, kad VESP būtų patikėtos atitinkamai įmonei vienu ar keliais oficialiais aktais, kuriuose, be kita ko, turi būti nurodytas viešosios paslaugos įpareigojimų pobūdis ir trukmė, kompensacijos apskaičiavimo, kontrolės ir peržiūros kriterijai ir priemonės kompensacijos permokai išvengti ir grąžinti. Sprendimo 5 straipsnyje dėstoma, kad kompensacijos suma negali viršyti sumos, kurios reikia sąnaudoms, susidariusioms vykdant viešosios paslaugos įpareigojimus, padengti, atsižvelgiant į gautas pajamas ir pagrįstą pelną. Galiausiai Sprendimo 6 straipsnyje iš valstybių narių yra reikalaujama vykdyti reguliarius patikrinimus, siekiant užtikrinti, kad įmonės negautų didesnės negu 5 straipsnyje numatyta kompensacijos sumos.
(108)
Dėl 7.1.2.1 skyriuje nurodytų priežasčių Komisija konstatuoja, kad nei gavėja, nei Italijos valdžios institucijos neįrodė, kad SO.G.A.S. buvo patikėta vykdyti aiškiai apibrėžtus viešosios paslaugos įpareigojimus. Jos taip pat neįrodė, kad aktuose, kuriais esą patikėta teikti paslaugą ir kuriais jos rėmėsi, nustatyti kompensacijos apskaičiavimo, kontrolės ir peržiūros kriterijai ir priemonės kompensacijos permokai išvengti ir grąžinti. Taigi Sprendimo Nr. 2005/842/EB 4, 5 ir 6 straipsnių reikalavimai dėl patikėjimo turinio neįvykdyti.
(109)
Todėl Komisija daro prielaidą, kad lėšos Stretto oro uosto valdytojos nuostoliams padengti nėra suderinamos su vidaus rinka ir nėra atleistos nuo reikalavimo apie jas pranešti pagal Sprendimą Nr. 2005/842/EB.
(110)
Taip pat, kadangi SO.G.A.S. nustatyti viešosios paslaugos įpareigojimai nėra aiškiai apibrėžti, šios priemonės negalima laikyti suderinama su vidaus rinka ir atleisti nuo reikalavimo iš anksto apie ją pranešti pagal Sprendimo Nr. 2012/21/ES 10 straipsnio b punktą. Todėl Komisija svarstė, ar priemonę galima laikyti suderinama su vidaus rinka pagal 2011 m. Bendrųjų VESP nuostatų 69 dalį, kurioje nurodyta, kad „šiame komunikate nustatytus principus Komisija taikys neteisėtai pagalbai, dėl kurios ji priims sprendimą po 2012 m. sausio 31 d., net tuomet, kai pagalba skirta iki tos datos“.
7.3.1.2. Suderinamumas pagal 2011 m. Bendrąsias VESP nuostatas
(111)
2011 m. Bendrųjų VESP nuostatų 16 dalyje išdėstyti reikalavimai, kuriuos įvykdžius laikoma, kad VESP patikėtos teikti tinkamai. 16 dalies a punkte nurodoma, kad akte, kuriuo patikima teikti paslaugą, turi būti nurodytas viešosios paslaugos įpareigojimo turinys ir trukmė. Dėl priežasčių, kurios jau išdėstytos 7.1.2.1 skyriuje, nagrinėjamos pagalbos priemonės negali būti laikomos suderinamomis pagal 2011 m. Bendrąsias VESP nuostatas. Visų pirma, bendras oro uosto valdymas nebuvo aiškiai patikėtas gavėjai kaip VESP. Komisijai nepateiktas joks teisinis dokumentas, kuriame būtų aiškiai iš anksto apibrėžtos gavėjai patikimos teikti VESP arba gavėjos teisė į kompensaciją. Komisijai nepateikta nieko, iš ko būtų matyti, kad 2011 m. bendrųjų VESP gairių 17 ir 18 dalių buvo laikomasi.
(112)
Todėl Komisija laikosi nuomonės, kad pagal SESV 106 straipsnio 2 dalį nagrinėjama priemonė negali būti skelbiama suderinama su vidaus rinka.
(113)
Dėl išsamumo Komisija norėtų pažymėti, kad pagal 2011 m. Bendrųjų VESP nuostatų 9 dalį kompensacija už VESP, teikiama sunkumų patiriančioms įmonėms, turi būti vertinama pagal gaires dėl valstybės pagalbos sunkumus patiriančioms įmonėms sanuoti ir restruktūrizuoti (sanavimo ir restruktūrizavimo gairės).
(114)
Pradiniais bylos nagrinėjimo etapais Italija tvirtino, kad pagal sanavimo ir restruktūrizavimo gaires SO.G.A.S. yra sunkumų patirianti įmonė. Tačiau Italija taip pat teigė, kad vertinamos priemonės nėra restruktūrizavimo plano dalis ir kad tokio plano iš viso nėra. Todėl savo sprendime pradėti procedūrą Komisija nurodė, kad priemonių negalima laikyti atitinkančiomis sanavimo ir restruktūrizavimo gaires.
(115)
Vykdant oficialų tyrimą, Italija jau nebetvirtino, kad tuo metu, kai taikytos pagalbos priemonės, oro uosto valdytoja patyrė sunkumų, todėl, vadovaujantis sanavimo ir restruktūrizavimo gairėmis, pagalbą galima laikyti suderinama.
(116)
Todėl nėra įrodymų, kuriais remdamasi Komisija galėtų vertinti priemonių suderinamumą pagal sanavimo ir restruktūrizavimo gaires; dėl to Komisija negali paskelbti, kad jos yra suderinamos su vidaus rinka pagal sanavimo ir restruktūrizavimo gaires.
7.3.2. Suderinamumas pagal naująsias aviacijos gaires
(117)
2014 m. kovo 31 d. Komisija priėmė komunikatą, kuriame išdėstė valstybės pagalbos oro uostams ir oro transporto bendrovėms gaires (naujosios aviacijos gairės) (32). Naujosios aviacijos gairės taikomos veiklos pagalbai, kuri teikta oro uostams iki 2014 m. kovo 31 d.
(118)
Veiklos pagalba, suteikta iki naujųjų aviacijos gairių įsigaliojimo, gali būti skelbiama suderinama visa apimtimi, atitinkančia nepadengtas veiklos išlaidas, jeigu įvykdomos šios sąlygos:
-
tiksliai apibrėžto bendros svarbos tikslo siekimas: ši sąlyga būna įvykdyta, jeigu, be kitų dalykų, pagalba didina ES piliečių judumą ir gerina susisiekimą su regionais arba skatina regioninę plėtrą (33),
-
valstybinės intervencijos būtinybė: valstybės pagalba pirmiausia turėtų būti skiriama tais atvejais, kai tokia pagalba gali padėti iš esmės pagerinti padėtį, t. y. padaryti tai, ko pasiekti neįmanoma rinkos priemonėmis (34),
-
skatinamojo poveikio buvimas: ši sąlyga būna įvykdyta tada, jei tikėtina, kad tuo atveju, jei nebūtų veiklos pagalbos ir atsižvelgiant į investicinės pagalbos tikimybę bei skrydžių apimtį, atitinkamo oro uosto ekonominės veiklos mastas gerokai sumažėtų (35),
-
pagalbos sumos proporcingumas (pagalbos apribojimas iki minimumo): veiklos pagalba oro uostams yra proporcinga, jei ji neviršija mažiausios remiamai veiklai vykdyti reikalingos sumos (36),
-
netinkamo neigiamo poveikio konkurencijai ir prekybai vengimas (37).
(119)
Pasak Italijos valdžios institucijų, Kalabrijos regionas dėl geografinio atokumo ir per menkai išvystyto krovinių judumo patiria didelių sunkumų, o juos daugiausia sukelia tinkamos infrastruktūros trūkumas. Italija teigė, kad nagrinėjamos priemonės yra platesnio Kalabrijos transporto tinklo stiprinimo projekto dalis. Šiomis priemonėmis SO.G.A.S. būtų padedama gerinti infrastruktūrą ir oro uosto teikiamas paslaugas pagal naują regiono strategiją, kuria siekiama gerinti transporto tinklą ir garantuoti geresnę regiono prieigą.
(120)
Todėl Komisija laikosi nuomonės, kad SO.G.A.S. suteikta veiklos pagalba padėjo siekti visuotinės svarbos tikslo, nes plėtojant saugią ir patikimą oro transporto infrastruktūrą buvo gerinamas prieinamumas ir susisiekimas bei skatinama regiono plėtra.
(121)
Pagal naująsias aviacijos gaires mažesniems oro uostams gali būti sunku finansuoti savo veiklą be viešojo finansavimo. Naujųjų aviacijos gairių 118 dalyje nurodoma, kad oro uostai, kurių metinis keleivių srautas neviršija 700 000, gali būti nepajėgūs padengti didelę dalį savo veiklos išlaidų. Eismo srautas Stretto oro uoste niekada nesiekė 700 000 keleivių. Todėl Komisija mano, kad pagalba buvo būtina, nes ji padėjo pagerinti susisiekimą su Kalabrijos regionu, o to rinka nebūtų galėjusi užtikrinti pati.
(122)
Be pagalbos, gavėjos veikla gerokai sumažėjusi arba iš viso nutraukta. Kartu pagalba neviršijo veiklos nuostoliams padengti reikalingos sumos, taigi neviršijo to, kas yra būtina, kad remiama veikla būtų vykdoma.
(123)
Toje pačioje pasiekiamumo zonoje (38) kitų oro uostų nėra: kaip jau buvo minėta, artimiausias oro uostas yra už 130 km. Be to, Italija patvirtino, kad oro uosto infrastruktūra gali nediskriminacinėmis sąlygomis naudotis visos oro transporto bendrovės. Nei Komisijos turimoje informacijoje, nei suinteresuotųjų šalių per tyrimą pateiktose pastabose nebuvo pažymėta jokių diskriminacijos naudojantis infrastruktūra atvejų.
(124)
Komisija daro išvadą, kad naujosiose aviacijos gairėse nustatytos suderinamumo sąlygos yra įvykdytos.
7.3.3. Išvada dėl pagalbos suderinamumo
(125)
Komisija daro išvadą, kad nagrinėjama pagalbos priemonė yra suderinama su vidaus rinka pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą.
(126)
Ši išvada padaryta remiantis valstybės pagalbos taisyklėmis, nepažeidžiant kitų ES teisės nuostatų, pavyzdžiui ES aplinkos teisės aktų, taikymo.
8. IŠVADOS
(127)
Komisija konstatuoja, kad Italija suteikė aptariamą pagalbą neteisėtai, pažeisdama SESV 108 straipsnio 3 dalį. Tačiau, atsižvelgdama į pirmiau išdėstytą vertinimą, Komisija nusprendė neprieštarauti dėl pagalbos, remdamasi tuo, kad pagal SESV 107 straipsnio 3 dalies c punktą ji yra suderinama su vidaus rinka ir naujosiomis aviacijos gairėmis,
PRIĖMĖ ŠĮ SPRENDIMĄ:
1 straipsnis
6 392 847 EUR dydžio valstybės pagalba, kurią Italija suteikė Stretto oro uosto valdymo bendrovei „SO.G.A.S. SpA“, yra suderinama su vidaus rinka pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 straipsnio 3 dalies c punktą.
2 straipsnis
Šis sprendimas skirtas Italijos Respublikai.
Priimta Briuselyje 2014 m. birželio 11 d.