ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
KOMISIJOS SPRENDIMAS (ES) 2015/248
2014 m. spalio 15 d.
dėl priemonių SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), kurias Slovakijos Respublika įgyvendino dėl Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) ir Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(pranešta dokumentu Nr. C(2014) 7277)
(Tekstas autentiškas tik slovakų kalba)
(Tekstas svarbus EEE)
EUROPOS KOMISIJA,
atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau - SESV), ypač į jos 108 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą,
atsižvelgdama į Europos ekonominės erdvės susitarimą, ypač į jo 62 straipsnio 1 dalies a punktą,
pakvietusi suinteresuotąsias šalis pateikti savo pastabas pagal minėtas nuostatas (1),
kadangi:
1. PROCEDŪRA
(1)
2007 m. balandžio 2 d. Komisija gavo privačios sveikatos draudiko Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (toliau - Dôvera, arba skundo pateikėjas) skundą dėl įtariamos valstybės pagalbos valstybiniam sveikatos draudikui Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (toliau - SZP) priemonės, pagal kurią jo įstatinis kapitalas 2006 m. sausio 26 d. buvo padidintas 450 mln. SKK (apytikriai 15 mln. EUR).
(2)
2009 m. rugpjūčio 21 d. Komisija Slovakijos Respublikai nusiuntė prašymą pateikti informaciją. Pratęsus terminą atsakymui pateikti, Slovakijos valdžios institucijos prašomą informaciją suteikė 2009 m. rugsėjo 24 d. pateiktu dokumentu.
(3)
2010 m. vasario 26 d. raštu Komisija Slovakijos Respublikos paprašė pateikti papildomos informacijos apie šią kapitalo injekciją ir paaiškinimų apie Slovakijos rizikos suvienodinimo schemą (RSS) - kitą priemonę, kuri galbūt galėtų būti laikoma valstybės pagalba. 2010 m. kovo 25 d. raštu Slovakijos valdžios institucijos paprašė pratęsti terminą atsakymui į šį prašymą pateikti; 2010 m. kovo 31 d. raštu Komisija sutiko pratęsti tą terminą. 2010 m. birželio 16 d., kai Komisija Slovakijos Respublikai priminė apie prašymą pateikti informaciją, Slovakijos valdžios institucijos į tą prašymą atsakė 2010 m. liepos 9 d. raštu. Paprašyta Komisijos 2010 m. lapkričio 4 d. raštu, 2010 m. gruodžio 3 d. Slovakijos Respublika pateikė nekonfidencialią to atsakymo versiją.
(4)
2010 m. sausio 1 d. SZP susijungė su kitu valstybiniu Slovakijos sveikatos draudiku Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (toliau - VZP). Toms dviem valstybinėms akcinėms bendrovėms kitų sveikatos draudimo įmonių draudimo portfeliai buvo perduodami nuo 1998 iki bent 2005 m.
(5)
Dviejuose Komisijos ir Dôvera susitikimuose, kurie įvyko 2010 m. spalio 10 d. ir 2011 m. kovo 15 d., buvo aptartas skundo dalykas ir Slovakijos sveikatos draudimo sektoriaus veikimas. 2011 m. liepos 15 d. pateiktu dokumentu Dôvera suteikė papildomos informacijos apie Slovakijos sveikatos draudimo sektoriaus pobūdį ir savo skundą papildė trimis naujomis priemonėmis, kurios, kaip įtariama, buvo skirtos SZP ir VZP naudai: i) 2004 ir 2005 m. dviem valstybinės įmonės Veritel' a.s. mokėjimais - 52,7 mln. EUR ir 28 mln. EUR - panaikinta SZP skola; ii) 2006 m. Sveikatos ministerijos įmonei SZP suteikta 7,6 mln. EUR subsidija ir iii) valstybės finansuotas VZP kapitalo padidinimas 65,1 mln. EUR 2010 m. sausio 1 d. Taigi Komisija paprašė Slovakijos valdžios institucijų pateikti pastabas dėl skundo, papildyto šiais naujais įtarimais. Kartą pratęsus terminą atsakymui pateikti, 2011 m. lapkričio 11 d. raštu Slovakijos valdžios institucijos pateikė savo pastabas.
(6)
2011 m. gruodžio 15 d. įvykus susitikimui su Komisijos tarnybomis, 2012 m. sausio 16 d. raštu Dôvera pateikė papildomos informacijos apie nacionalinio sveikatos draudimo sektoriaus pobūdį.
(7)
2013 m. liepos 2 d. raštu Komisija Slovakijos Respublikai pranešė nusprendusi pradėti Sutarties 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą oficialią tyrimo procedūrą (toliau - sprendimas pradėti procedūrą). Sprendimas pradėti procedūrą paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje (2), o suinteresuotųjų šalių paprašyta pateikti savo pastabas.
(8)
2013 m. liepos 24 d. raštu Slovakijos valdžios institucijos paprašė pratęsti terminą pastaboms dėl sprendimo pradėti procedūrą pateikti; 2013 m. liepos 30 d. raštu Komisija patenkino šį prašymą. 2013 m. rugpjūčio 27 d. raštu Slovakijos Respublika pateikė savo pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą.
(9)
Pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą Komisija gavo iš penkių trečiųjų šalių: iš Ekonomikos ir socialinių reformų instituto (INEKO) 2013 m. spalio 15 d. raštu, iš Union zdravotná poisťovňa, a.s. (toliau - Union Health Insurance) 2013 m. spalio 25 d. raštu, iš Sveikatos politikos instituto (toliau - HPI) 2013 m. spalio 28 d. raštu, iš Združenie zdravotných poisťovní SR (toliau - ZZP, Slovakijos sveikatos draudimo įmonių asociacija) 2013 m. spalio 28 d. raštu ir iš Dôvera2013 m. lapkričio 11 d. raštu.
(10)
Tos pastabos Slovakijos valdžios institucijoms buvo persiųstos 2013 m. lapkričio 20 d. ir gruodžio 20 d. raštais. 2013 m. gruodžio 20 d. Slovakijos valdžios institucijos terminą atsakymui į tas pastabas pateikti paprašė pratęsti iki 2014 m. sausio 31 d.; Komisija tą pačią dieną patenkino šį prašymą. 2014 m. sausio 29 d. raštu Slovakija pateikė atsakymą dėl pastabų, trečiųjų šalių pateiktų dėl sprendimo pradėti procedūrą.
(11)
2014 m. balandžio 2 d. įvyko Komisijos tarnybų ir Slovakijos valdžios institucijų susitikimas.
(12)
2014 m. balandžio 11 d. ir rugpjūčio 25 d. Komisija nusiuntė papildomus prašymus pateikti informaciją; Slovakija į juos atsakė atitinkamai 2014 m. gegužės 15 d. ir rugpjūčio 27 d. raštais.
2. APLINKYBĖS
2.1. SLOVAKIJOS PRIVALOMOJO SVEIKATOS DRAUDIMO SISTEMOS RAIDA
(13)
1994 m. Slovakija nuo sistemos, kurioje veikė vienintelė valstybinė draudimo įmonė, perėjo prie pliuralistinio modelio, pagal kurį galėtų veikti ir viešieji, ir privatieji subjektai. Pagal išsamią reformą, kuri buvo įgyvendinta pagal 2005 m. sausio 1 d. įsigaliojusius įstatymus Nr. 581/2004 ir 580/2004 (toliau - 2005 m. reforma), buvo pakeistos surenkamų sveikatos draudimo įmokų perskirstymo taisyklės ir visų draudimo įmonių (ir valstybinių, ir privačiai valdomų) teisinė forma - iš sui generis juridinių subjektų į juridinio asmens statusą turinčias akcines bendroves (t. y. pagal privatinę teisę veikiančias pelno siekiančias akcines bendroves). Buvo įkurta nepriklausoma reguliavimo institucija - Slovakijos sveikatos apsaugos priežiūros institucija (toliau - HSA), kuriai pavesta išduoti veiklos licencijas ir stebėti, ar draudimo įmonės laikosi taikomų taisyklių. Iš esmės šiomis reformomis siekta padėti didinti esamų išteklių panaudojimo veiksmingumą ir gerinti sveikatos priežiūros kokybę (3).
(14)
Privalomąjį sveikatos draudimą Slovakijos gyventojams (4) teikia visos Slovakijos sveikatos draudimo įmonės - ir valstybinės, ir privačios. Dėl privalomoje sistemoje teikiamo sveikatos draudimo visavertiškumo (5) įstatyme Nr. 580/2004 numatyta galimybe, be pagrindinio privalomojo sveikatos draudimo sistemoje teikiamo draudimo paketo, papildomai teikti asmeninį sveikatos draudimą naudotasi ribotai. Be to, 2005 m. teisės aktu visoms sveikatos draudimo įmonėms buvo suteikta galimybė teikti savanorišką sveikatos draudimą į privalomojo sveikatos draudimo sistemą neįtrauktiems asmenims (6).
(15)
2007 m. įstatymas Nr. 581/2004 buvo iš dalies pakeistas įstatymu Nr. 530/2007, kuriuo privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje veikiančioms draudimo įmonėms buvo uždrausta nuo 2008 m. sausio 1 d. išmokėti pelną kaip dividendus ir taip nustatytas įpareigojimas gaunamus perviršius reinvestuoti į Slovakijos sveikatos apsaugos sistemą. Taigi nuo 2008 m. sausio mėn. sveikatos draudimo įmonėms buvo iš viso neleidžiama skirstyti pelno. Tačiau 2011 m. sausio 26 d. Slovakijos Konstitucinis Teismas paskelbė, kad pelno skirstymo uždraudimas yra nesuderinamas su keliomis Slovakijos Konstitucijos nuostatomis. Teismui priėmus tokį nutarimą, 2011 m. liepos mėn. Slovakijos valdžios institucijos įstatymą Nr. 530/2007 iš dalies pakeitė įstatymu Nr. 250/2011, kuriuo sveikatos draudikams vėl leista tam tikromis sąlygomis (7) skirstyti (savo akcininkams) iš privalomojo sveikatos draudimo veiklos gaunamą pelną. Atlikus šiuos teisės aktų pakeitimus, 2011 m. gruodžio mėn. Komisija užbaigė su pelno išmokėjimo apribojimu susijusią pažeidimo nagrinėjimo procedūrą (8).
(16)
2012 m. spalio 31 d. Slovakijos valdžios institucijos patvirtino bendros pelno nesiekiančios privalomojo sveikatos draudimo sistemos Slovakijos Respublikoje sukūrimo projekto planą, pagal kurį savanoriškai išperkant (iki 2014 m. sausio 1 d.) privačias sveikatos draudimo įmones arba jas eksproprijuojant (iki 2014 m. liepos 1 d.) būtų sukurta viena (valstybinė) sveikatos draudimo įmonė (9). Tačiau tuo metu, kai buvo priimtas šis sprendimas, nė vienas iš minėto projekto plano etapų dar nebuvo įgyvendintas (10).
2.2. SLOVAKIJOS SVEIKATOS DRAUDIKAI
(17)
Pagal Slovakijos teisės aktus sveikatos draudimo įmonė apibrėžiama kaip akcinė bendrovė, turinti registruotą buveinę Slovakijos Respublikoje ir įsteigta teikti valstybinį privalomąjį sveikatos draudimą pagal HSA išduotą leidimą.
(18)
Kad gautų privalomojo sveikatos draudimo paketą, Slovakijos gyventojai sutartį gali sudaryti su bet kuriuo iš šių trijų draudikų:
a)
Slovakijos valstybine akcine bendrove VZP, kuri buvo įsteigta 2005 m. liepos 1 d.; ši įmonė suformuota pertvarkius viešąją įmonę VšZP, kuri pagal įstatymą Nr. 273/1994 buvo įsteigta 1994 m. lapkričio 1 d. kaip Sveikatos draudimo fondo administracijos Nacionalinės draudimo bendrovės (slov. Národná poisťovňa) perėmėja; 2010 m. sausio 1 d. pagal įstatymą Nr. 533/2009 VZP buvo sujungta su valstybine įmone SZP (todėl, jei tinkama, bendrasis subjektas toliau vadinamas SZP/VZP); Slovakijos Respublika yra vienintelė VZP akcininkė;
b)
privačiąja akcine bendrove Dôvera (jos pagrindinis akcininkas yra Vidurio Europos finansų grupė PENTA); Dôvera įsteigta 2005 m. spalio 1 d.; 2009 m. gruodžio 31 d. ji susijungė su Apollo, kita privačia Slovakijos sveikatos draudimo įmone. 2010 m. šis susijungęs subjektas buvo didžiausia privati Slovakijos sveikatos draudimo įmonė;
c)
privačiąja akcine bendrove Union Health Insurance, įsteigta 2006 m. kovo 9 d. ir priklausančia Nyderlanduose įsikūrusiai grupei Achmea, anksčiau žinomai pavadinimu Eureko.
(19)
Lentelėje parodyta įvairių privalomąjį sveikatos draudimą Slovakijos Respublikoje teikiančių įmonių rinkos dalių raida 2008-2013 m. (11):
Metai
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Įmonės
Apdraustųjų skaičius (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 m.: SZP jungiasi su VZP
Apollo
8,4
10,0
2010 m.: Apollo jungiasi su Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Visos sveikatos draudimo įmonės yra akcinės bendrovės ir pagal nuosavybės reglamentavimą jų akcininkais gali būti ir valstybinis, ir privatusis sektoriai. Visos sveikatos draudimo įmonės privalo atitikti tam tikrus mokumo kriterijus. Dėl griežtų biudžeto suvaržymų jos yra visiškai atsakingos už finansų stygius. Kaip privačios akcinės bendrovės, įsteigtos pagal bendrąją bendrovių teisę, sveikatos draudimo įmonės, regis, savarankiškai valdo savo veiklos ir sveikatos priežiūros išlaidas.
(21)
Sveikatos draudimo įmonės gali gauti pelną ir jį gauna (13). Pajamas Slovakijos draudimo įmonės gauna iš draudimo įmokų, valstybės biudžeto (įmokos ekonomiškai neaktyvių asmenų vardu ir subsidija išlaidų sveikatos priežiūros paslaugoms padidėjimui padengti), iš nuosavybės, dovanų ir kitų šaltinių. Pelną sveikatos draudimo įmonės gali gauti, pvz., tobulindamos savo valdymo sistemą ir derėdamosi dėl sutarčių su sveikatos priežiūros paslaugų teikėjais.
2.3. PAGRINDINIAI SLOVAKIJOS PRIVALOMOJO SVEIKATOS DRAUDIMO SEKTORIAUS BRUOŽAI
2.3.1. Socialinis tikslas ir viešasis interesas
(22)
Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistema siekiama socialinio tikslo, t. y. sudaryti sąlygas sveikatos priežiūrai teikti ir išlaikyti gyvybingą sveikatos draudimo sistemą. Piliečiai turi teisę į sveikatos draudimą ir Slovakijos gyventojai yra įpareigoti apsidrausti (14). Sveikatos draudimu pagrįsta teisė į nemokamą sveikatos priežiūrą yra Slovakijos Respublikos konstitucinė prievolė (15). Slovakijos valdžios institucijų teigimu, laikoma, kad Slovakijos Respublikoje teikdamos privalomąjį sveikatos draudimą sveikatos draudimo įmonės valstybės vardu vykdo konstitucinę prievolę, t. y. teikia Slovakijos gyventojams sveikatos draudimą, valdydamos Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemą. Slovakijos Respublika pagal teisės aktus yra atsakinga už sveikatos priežiūros sistemos finansavimą ir už sveikatos priežiūros sektoriaus nuostolių padengimą (16). Pagal įstatymo Nr. 580/2004 dėl sveikatos draudimo 2 skirsnį valstybinio privalomojo sveikatos draudimo teikimas yra viešojo intereso veikla, kurią vykdant valdomos valstybės lėšos.
2.3.2. Privalomoji ir atviroji narystė, vienodi tarifai
(23)
Pagal įstatymų Nr. 580/2004 ir Nr. 581/2004 nuostatas dalyvavimas Slovakijos valstybinėje sveikatos draudimo programoje didžiajai Slovakijos Respublikos gyventojų daliai yra privalomas (17). Į Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemą taip pat įtraukti asmenys, iki 2010 m. balandžio 30 d. apdrausti pagal Tarybos reglamentą (EEB) Nr. 1408/71 (18), o nuo 2010 m. gegužės 1 d. - pagal Europos Parlamento ir Tarybos reglamentą (EB) Nr. 883/2004 (19).
(24)
Apdraustieji turi teisę patys pasirinkti sveikatos draudimo įmonę ir kartą per metus pakeisti draudimo įmonę kita. Pagal atviros narystės įpareigojimą ir vienodų tarifų principą Slovakijos sveikatos draudimo įmonės yra teisiškai įpareigotos į savo draudimo sistemą priimti kiekvieną tokį prašymą teikiantį Slovakijos gyventoją, jeigu jis atitinka teisinius sveikatos draudimo Slovakijoje reikalavimus. Visų pirma sveikatos draudimo įmonės negali atsisakyti apdrausti asmenį dėl amžiaus, sveikatos būklės ar ligos (-ų) rizikos (20) ir, neatsižvelgdamos į šiuos veiksnius, pagrindinį sveikatos draudimą visiems asmenims turi siūlyti už tokią pat kainą.
(25)
Taigi Slovakijos sveikatos draudimo sistemoje taip pat numatyta teisinė teisingo sveikatos draudimo įmonių rizikos pasidalijimo taikant rizikos suvienodinimo schemą (RSS) struktūra. Pagal RSS (21) su didesne rizika siejamus asmenis draudžiančios sveikatos draudimo įmonės gauna lėšas iš draudimo įmonių, kurių portfelis siejamas su mažesne rizika, t. y. atliekamas mėnesinis ir metinis įmokų perskirstymas ir vykdomas pervedimų administravimas (22).
2.3.3. Išmokos ir su pajamomis susietos įmokos
(26)
Slovakijos privalomasis sveikatos draudimas grindžiamas privalomų įmokų sistema. Įmokų tarifai apibrėžiami įstatymų ir yra proporcingi apdraustojo pajamoms (panašiai kaip mokestis, kuriuo apmokestinamos pajamos), o ne grindžiami draudžiama rizika (kaip antai apdraustojo amžiumi ar sveikatos būkle). Tos įmokos, kurias Slovakijos valdžios institucijos laiko valstybės lėšų dalimi, surenkamos iš: 1) darbuotojų ir darbdavių; 2) savarankiškai dirbančių asmenų; 3) savo noru nedirbančių asmenų; 4) valstybės (už draudžiamuosius valstybės, t. y. daugiausia už ekonomiškai neaktyvių žmonių grupę) ir 5) dividendų mokėtojų.
(27)
Visiems apdraustiesiems garantuojamos tokio pat pagrindinio lygio išmokos (toliau - pagrindinis draudimo paketas). Sistemai mokamų įmokų ir išmokamų išmokų (23) sumos nėra tiesiogiai susijusios. Į privalomąjį sveikatos draudimą įtrauktos medicinos paslaugos teikiamos neatsižvelgiant į apdraustojo mokamas įmokas.
(28)
Privalomojo sveikatos draudimo sistemoje pagrindinis draudimo paketas apima beveik visas Slovakijos Respublikoje teikiamas sveikatos priežiūros procedūras, o tai reiškia, kad pagal tą paketą teikiama beveik visokeriopa sveikatos priežiūra. Šiuo metu pagal pagrindinį draudimo paketą kiekvienas asmuo turi teisę į nemokamą sveikatos priežiūrą, išskyrus tik kelių rūšių gydymą (pvz., plastinę chirurgiją), ir į dalines išmokas už vaistinius preparatus ir kurortinį gydymą bei tam tikras su sveikatos priežiūra susijusias paslaugas (pvz., apsilankymus skubiosios pagalbos skyriuje). Pagrindinis draudimo paketas Vyriausybės potvarkiu (be derybų parlamente) gali būti sumažintas arba padidintas. Slovakijos Konstitucija kiekvienam piliečiui garantuojama sveikatos priežiūra, įstatymų nustatytomis sąlygomis teikiama pagal privalomąją sveikatos draudimo sistemą, taigi draudimo įmonės išmokų krepšeliui, pagrindinio draudimo paketo aprėpties lygiui ar su juo susijusioms įmokoms nedaro jokio poveikio, nes tai nustatoma įstatymų.
(29)
Slovakijos sveikatos draudimo įmonės gali papildyti pagrindinį draudimo paketą ir iš tikrųjų papildo jį įvairiomis jų pasirenkamomis teisėmis į išmokas (išmokomis), kurios apima į tą paketą neįtrauktas paslaugas, kurias, beje, draudikai nemokamai siūlo savo klientams kartu su sveikatos draudimo paketu, teikiamu pagal privalomąjį sveikatos draudimą. Pavyzdžiui, iš turimos informacijos matyti, kad sveikatos draudimo įmonės gali spręsti, ar į privalomojo sveikatos draudimo paketą taip pat įtraukti papildomą draudimą, susijusį su tam tikru netradiciniu ir profilaktiniu gydymu. Šis papildomas draudimas skiriasi nuo asmeninio sveikatos draudimo paslaugų, kurios gali būti siūlomos už mokestį.
2.3.4. Sveikatos priežiūros paslaugų teikėjų ir paslaugų atranka
(30)
Sveikatos draudimo įmonėms leidžiama rinktis sveikatos priežiūros paslaugų teikėjus ir derėtis dėl sutarčių su gydytojais ir atskiromis ligoninėmis. Taigi sveikatos draudimo įmonės sudaro sutartis su atskirais sveikatos priežiūros paslaugų teikėjais; tos sutartys sudaromos nepriklausomai viena nuo kitos ir atskiras sveikatos priežiūros paslaugų teikėjas sutartis gali sudaryti su visomis arba tik su kai kuriomis iš sveikatos draudimo įmonių, ir atvirkščiai. Sveikatos draudimo įmonės apmoka ir valstybinių, ir privačių sveikatos priežiūros paslaugų teikėjų suteiktų paslaugų išlaidas.
(31)
Siekdama užtikrinti geografinį sveikatos priežiūros paslaugų prieinamumą ir padaryti poveikį pajėgumų planavimui, Vyriausybė yra nustačiusi būtiniausio tinklo reikalavimą. Teikdamos privalomąjį sveikatos draudimą, sveikatos draudimo įmonės pagal įstatymus privalo sudaryti sutartis su būtiniausiu ligoninių tinklu. Kiekviena sveikatos draudimo įmonė sukuria savo pačios tinklą ir tobulina tą būtiniausią tinklą, atrankiniu būdu sudarydama sutartis su papildomomis ligoninėmis ir kitais sveikatos priežiūros paslaugų teikėjais. Taigi sveikatos draudiko apdraustiesiems teikiamas draudimas apima sveikatos priežiūros paslaugas, kurias teikia tos ligoninės ir (arba) kiti sveikatos priežiūros paslaugų teikėjai ir kurios yra įtrauktos į privalomojo sveikatos draudimo apsaugą. Derėdamosi su ligoninėmis dėl apdraustiesiems teikiamų sveikatos priežiūros paslaugų kainos ir kokybės, sveikatos draudimo įmonės naudojasi tam tikra veiksmų laisve.
2.3.5. Reguliavimo sistema
(32)
Slovakijos Respublikos privalomojo sveikatos draudimo sistema reglamentuojama specialiomis taisyklėmis (24). Visos privalomąjį sveikatos draudimą teikiančios sveikatos draudimo įmonės pagal įstatymus turi tokį pat statusą, teises ir pareigas. Kiekviena sveikatos draudimo įmonė turi būti įsteigta tam, kad teiktų valstybinį sveikatos draudimą, ir ji neturi vykdyti kitokios nei išvardytoji įstatymo Nr. 581/2004 6 skirsnyje veiklos. Privalomojo sveikatos draudimo sistemą valdančių sveikatos draudimo įmonių veiklai taikoma bendra valstybės kontrolė, kuri visų pirma vykdoma per reguliavimo instituciją, t. y. HSA, sveikatos apsaugos sistemoje vykdančią stebėjimo ir priežiūros funkciją. HSA stebi, ar sveikatos draudimo įmonės ir teikėjai laikosi šios teisinės sistemos ir, esant pažeidimų, įsikiša.
3. GINČIJAMŲ PRIEMONIŲ APRAŠYMAS
(33)
Šiame sprendime nagrinėjamos šios šešios priemonės (toliau bendrai - ginčijamos priemonės) (25):
3.1. 2006 M. SZP KAPITALO PADIDINIMAS
(34)
2007 m. balandžio 2 d. raštu privati sveikatos draudimo įmonė Dôvera pateikė Komisijai skundą dėl 450 mln. SKK (apytikriai 15 mln. EUR) kapitalo injekcijos, kurią Slovakijos Respublika trimis dalimis nuo 2005 m. lapkričio 28 d. iki 2006 m. sausio 18 d. skyrė valstybinei įmonei SZP.
(35)
Tas kapitalo padidinimas buvo susijęs su sveikatos priežiūros sektoriaus reforma ir su Slovakijos Respublikos sveikatos draudimo sektoriaus 2004-2005 m. reforma. Iš esmės SZP, kai 2005 m. buvo įsteigta kaip akcinė bendrovė ir viešosios įstaigos (26) teisių perėmėja, pagal įstatymus turėjo perimti ne tik pradinės draudimo įmonės turtą, bet ir jos prieš 2005 m. atsiradusius įsipareigojimus, dėl kurių sumos jos mokumo lygis neatitiko nustatytojo pagal Sveikatos draudimo įmonių įstatymo (įstatymas Nr. 581/2004) 14 skirsnio 1 dalies reikalavimus. Tie įsipareigojimai 2005 m. gruodžio 31 d. sudarė 467,765 mln. SKK (apytikriai 15,5 mln. EUR).
3.2. SZP SKOLŲ PANAIKINIMAS VERITEĽ MOKĖJIMAIS
(36)
Veriteľ buvo įsteigta 2003 m. (27) kaip nauja valstybinė agentūra sveikatos priežiūros sistemos skoloms konsoliduoti ir Slovakijos Vyriausybė buvo pavedusi jai įgyvendinti projektą, pagal kurį prieš visų esamų sveikatos draudimo fondų reorganizavimą į akcines bendroves iki 2005 m. rugsėjo 30 d. būtų sumažinta sveikatos priežiūros įstaigų ir sveikatos draudimo įmonių skolų našta. Skolos mažinimo procesas buvo vykdytas pagal Slovakijos Vyriausybės nutarimus.
(37)
2003-2005 m. Veriteľ, sumokėjusi 644 mln. EUR grynaisiais pinigais, padengė sveikatos priežiūros sektoriaus skolą, kurios apskaitinė vertė viršijo 1 100 mln. EUR. Sveikatos apsaugos ministerija paskelbė, kad tai buvo paskutinis sveikatos priežiūros sistemos gelbėjimo valstybės lėšomis atvejis, todėl 2006 m. agentūra Veriteľ buvo panaikinta (28).
(38)
Skundo pateikėjas tvirtina, kad 52,7 mln. EUR SZP skola, kurią panaikino Veriteľ, yra didesnė nei paties skundo pateikėjo panaikinta skola (29), o tai rodo, kad skolų panaikinimo procese buvo nepagrįstai diskriminuojama. Tačiau skundo pateikėjas labiausiai susirūpinęs dėl to, kad 2005 m. lapkričio 30 d. (taigi jau po pertvarkymo) Veriteľ papildomai panaikino dar apytikriai 28 mln. EUR SZP skolą specialiajai įmokų perskirstymo sąskaitai. Tai buvo atlikta SZP perdavus Veritel įmokų reikalavimus ir palūkanas. SZP perdavė Veritel apytikriai 929 mln. SKK vertės įmokų reikalavimus ir palūkanas (iš šios sumos palūkanos sudarė maždaug 343 mln. SKK). Mainais Veritel atlygino SZP 840 mln. SKK (apytikriai 28 mln. EUR), užskaičiusi jos skolą specialiajai įmokų perskirstymo sąskaitai (30).
3.3. 2006 M. SUBSIDIJA SZP
(39)
2006 m. antrąjį pusmetį Sveikatos apsaugos ministerija, pasinaudojusi 2006 m. liepos mėn. panaikintos Veriteľ likvidacinio balanso dalimi, suteikė SZP dar vieną subsidiją. Skundo pateikėjo teigimu, šios subsidijos suma sudarė apytikriai 7,6 mln. EUR.
(40)
Skundo pateikėjas taria, kad ši subsidija buvo suteikta siekiant įvykdyti prieš 2005 m. atsiradusius SZP įsipareigojimus sveikatos priežiūros paslaugų teikėjams, nors nebuvo aišku, ar teikiant tą subsidiją tos skolos tebebuvo.
(41)
Tačiau, kaip teigia Slovakijos valdžios institucijos, Veriteľ likvidacinio balanso finansiniai ištekliai buvo skirti ne SZP, o tuomet valstybės valdytoms gydymo įstaigoms, kad šios įvykdytų savo įsipareigojimus (t. y. sumokėtų savo darbuotojų sveikatos draudimo įmokas) SZP. Taigi, Slovakijos valdžios institucijų teigimu, tai buvo ne subsidija, o greičiau įprastas valstybės mokėjimas esamiems neginčijamiems įsipareigojimams įvykdyti, t. y. nesumokėtoms sveikatos draudimo įmokoms sumokėti.
3.4. 2010 M. VZP KAPITALO PADIDINIMAS
(42)
2010 m. sausio 1 d. Slovakijos Respublika per Sveikatos apsaugos ministeriją padidino savo įstatinį akcinį kapitalą VZP. Akcinis kapitalas tą kartą buvo padidintas apytikriai 65,1 mln. EUR.
(43)
Skundo pateikėjo teigimu, atsižvelgiant į tai, kad VZP buvo beveik nemoki, valstybė, regis, taip pasielgė, siekdama likviduoti VZP pajamų deficitą. Skundo pateikėjas taip pat tvirtina, kad valstybė neturėjo visiškai jokių vilčių per pagrįstą laikotarpį gauti šios savo investicijos grąžą, visų pirma dėl to, kad Slovakija ką tik buvo įgyvendinusi įstatymą, kuriuo sveikatos draudimo įmonėms buvo neleidžiama skirstyti savo pelno.
(44)
Slovakijos valdžios institucijų teigimu, šis 2010 m. VZP kapitalo padidinimas buvo atliktas siekiant panaikinti finansų krizės poveikį ir padėti VZP atlaikyti spaudimą augant sveikatos priežiūros paklausai didinti įsiskolinimo lygį.
3.5. RIZIKOS SUVIENODINIMO SCHEMA (RSS)
(45)
Atlikdama išankstinį vertimą, Komisija taip pat nustatė, kad Slovakijos Respublikos sveikatos draudimo įmonių finansavimo sistemoje numatytas ir rizikos paskirstymo bei koregavimo mechanizmas, t. y. rizikos suvienodinimo schema (RSS).
(46)
RSS (31) visokeriopai taikoma visoms privalomąjį sveikatos draudimą Slovakijos Respublikoje teikiančioms sveikatos draudimo įmonėms. Privalomojo sveikatos draudimo įmokas sveikatos draudimo įmonės tiesiogiai renka iš darbdavių, savarankiškai dirbančių asmenų, savarankiškai įmokas mokančių asmenų (savo noru nedirbančių asmenų), valstybės ir dividendų mokėtojų, tačiau sveikatos draudimo įmonių pajamų ir išlaidų pasiskirstymas dėl įvairios jų apdraustų gyventojų struktūros yra nevienodas. Siekiant palengvinti rizikingesnį portfelį turinčių sveikatos draudimo įmonių finansinę naštą ir sumažinti rizikos atrankos potencialą, taikant RSS ir remiantis HSA atliktu apskaičiavimu įmokos perskirstomos tarp sveikatos draudimo įmonių (32). RSS taikomi apdraustojo amžiaus, lyties ir, nuo 2010 m., ekonominio aktyvumo statuso parametrai.
(47)
Slovakijos valdžios institucijos mano, kad RSS yra ne valstybės pagalba, bet lėšų išlyginimas pagal apdraustiesiems taikomus RSS kriterijus, t. y. tai solidarumo tarp apdraustųjų dalykas, taigi tai nėra valstybės pagalba.
3.6. PORTFELIŲ PERDAVIMAS SZP IR VZP
(48)
Komisijai atliekant išankstinį vertinimą, jos dėmesį patraukė dar viena priemonė, susijusi su keliais tiesioginiais kitų sveikatos draudimo įmonių, kurios laikui bėgant buvo likviduotos, portfelių perdavimais SZP ir VZP valstybei įsikišus (visų pirma įmonės Družstevná zdravotná poisťovňa portfelio perdavimu VZP ir su įmonės Európská zdravotná poisťovňa portfelio perdavimu SZP).
(49)
Dôvera teigimu, EZP portfelis buvo tiesiogiai perduotas SZP, nors juo domėjosi ir kiti rinkoje veikę veiklos vykdytojai, o perdavimo ribos ir sąlygos buvo neaiškios.
(50)
Slovakijos Respublika įrodinėja, kad HSA sprendimas EZP portfelį neatlygintinai perduoti SZP atitinka įstatymo Nr. 581/2004 nuostatas; kartu paisoma ir apdraustųjų teisės pasirinkti sveikatos draudimo įmonę. Valdžios institucijos tvirtina, kad kitos draudimo įmonės buvo išreiškusios susidomėjimą šiuo portfeliu, tačiau jos kėlė sąlygas, dėl kurių likvidavimo procesas būtų neproporcingai užsitęsęs. Be to, Slovakijos valdžios institucijų teigimu, perduodant portfelius buvo perduoti ir visi likviduotų įmonių reikalavimai bei visi jų įsipareigojimai, todėl gavėjams VZP ir SZP nebuvo suteikta jokio pranašumo.
4. PRIEŽASTYS PRADĖTI OFICIALIĄ TYRIMO PROCEDŪRĄ
(51)
Sprendime pradėti procedūrą Komisija išreiškė abejonių dėl atitinkamos veiklos ekonominio ar neekonominio pobūdžio nustatymo ir pažymėjo, kad, atsižvelgiant į šios bylos ypatumus, SZP/VZP ir kitos sveikatos draudimą Slovakijos Respublikos privalomojoje sistemoje siūlančios įmonės ekonominę veiklą galėjo būti vykdžiusios nuo 2005 m. sausio 1 d. Komisija manė, kad Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistema turi ir ekonominių, ir neekonominių savybių, todėl būtina atlikti išsamią jos skirtingų elementų ir atitinkamo jų vaidmens šioje schemoje analizę, kad būtų galima nustatyti, ar privalomojo sveikatos draudimo veiklą, atsižvelgiant į tai, kaip ji organizuota ir vykdoma Slovakijoje, reikėtų laikyti ekonominio (nuo 2005 m. sausio 1 d.) ar neekonominio pobūdžio veikla.
(52)
Komisija taip pat pažymėjo, kad tuo atveju, jeigu veiklą reikėtų laikyti ekonominio pobūdžio veikla, jos turimos informacijos nepakaktų nustatyti, ar nagrinėjamomis priemonėmis SZP/VZP teikiamas koks nors atrankusis pranašumas.
(53)
Padariusi išvadą, jog šiame etape valstybės pagalbos buvimo galimybės negalima atmesti, ir atsižvelgusi į konkrečių argumentų ar aiškių tų priemonių derėjimo su vidaus rinka požymių nebuvimą Komisija taip pat išreiškė abejonių, ar tos priemonės galėtų būti laikomos derančiomis su vidaus rinka pagal Sutarties 106 straipsnio 2 dalį ar 107 straipsnio 3 dalies c punktą, jeigu ji padarytų išvadą, kad jos yra valstybės pagalba.
(54)
Tokiomis aplinkybėmis Komisija pažymėjo, kad galutinę išvadą, ar privalomojo sveikatos draudimo veikla Slovakijos Respublikoje iš tiesų yra ekonominio, ar neekonominio pobūdžio, ar valstybės priemonės atitinka visas kitas sąlygas, kad galėtų būti laikomos valstybės pagalba, ir, jeigu taip, ar jos dera su vidaus rinka, būtų galima padaryti tik galutiniame sprendime, kuris būtų priimtas užbaigus oficialų tyrimą, kai jau būtų surinkta visa esama informacija (įskaitant papildomas valstybės narės ir trečiųjų šalių pastabas) ir atliktas išsamus visos informacijos įvertinimas.
5. SUINTERESUOTŲJŲ ŠALIŲ PASTABOS
(55)
Kaip apibendrinta toliau, Komisija gavo tokias suinteresuotųjų šalių pastabas:
5.1. DÔVERA
(56)
Atsakyme dėl sprendimo pradėti procedūrą Dôvera, skundo pateikėjas, pateikė papildomą informaciją apie sveikatos draudimo sistemą ir papildomus argumentus, kad visų pirma pagrįstų savo nuomonę, jog SZP/VZP yra įmonės, kurioms taikoma konkurencijos teisė ir kurios gavo naudos iš nederančios valstybės pagalbos.
(57)
Remdamasi savo ankstesniuose raštuose pateiktais argumentais apie ekonominį veiklos pobūdį ir naujausia Teismo praktika (33) Dôvera pažymi, kad SZP/VZP konkuruoja su privačiomis sveikatos draudimo įmonėmis, kurios siūlo tokią pat paslaugą siekdamos pelno. Šiuo klausimu Dôvera tvirtina, kad keli Slovakijos Respublikos nurodyti elementai, kurie, kaip pateikiama sprendime pradėti procedūrą, parodo, jog VZP/SZP veikla yra neekonominio pobūdžio, nėra pagrįsti. Dôvera teigimu, 2004-2005 m. reforma buvo siekta sukurti konkurencingą rinką; tai pripažino ir patvirtino ir Slovakijos teisminės institucijos (t. y. Slovakijos Konstitucinis Teismas), ir pačios Slovakijos valdžios institucijos. Šiuo klausimu Dôvera taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad draudikai dėl sveikatos priežiūros paslaugų teikėjų konkuruoja atrankiu būdu sudarydami sutartis ir derėdamiesi dėl paslaugų kainos ir kokybės. Ji taip pat mini rinkodaros kampanijas, kurias sveikatos draudimo įmonės organizuoja siekdamos išlaikyti klientus ir pritraukti naujų. Dovera taip pat nesutinka, kad ši sistema yra išimtinai socialinio pobūdžio, ir mini sveikatos draudikų galimybę gauti pelną ir jį skirstyti, taip pat privačių investuotojų norą investuoti į Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje veikiančius veiklos vykdytojus.
(58)
Remdamasi prieš priimant sprendimą pradėti procedūrą Komisijai pateiktuose raštuose išdėstytais argumentais, Dôvera taip pat tvirtina, kad neteisėta pagalba turėtų būti laikomos visos tame sprendime nustatytos priemonės, nes yra įvykdyti visi kiti Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje nustatyti kriterijai. Jos nuomone, negalima manyti, kad 2006 m. padidinusi SZP kapitalą, o 2010 m. - VZP kapitalą, Slovakijos Respublika veikė kaip rinkos ekonomikos investuotojas. Dôvera taip pat įrodinėja, kad Slovakijos Respublika diskriminavo privačias draudimo įmones, palyginti su SZP/VZP, nes 2003-2005 m. skolų panaikinimo procese įmonei SZP taikė palankesnį požiūrį, taip pat 2009 ir 2012 m. papildė RSS dviem naujais parametrais. Dėl portfelių perdavimo Dôvera pastabose daugiausia dėmesio skiriama EZP draudimo portfelio perdavimui, nes įmonė neturi informacijos apie ankstesnį portfelio perdavimą VZP. Šiuo klausimu ji pažymi, kad Slovakijos valdžios institucijos galėjo netinkamai informuoti Komisiją apie tam portfelio perdavimui taikytą teisinę sistemą.
(59)
Galiausiai Dôvera įrodinėja, kad Slovakijos valdžios institucijos nesugebėjo įrodyti, jog privalomojo sveikatos draudimo teikimas yra visuotinės svarbos paslauga, ir todėl abejoja, ar pagrįsta atlikti analizę pagal teismo praktiką Altmark byloje (34) ir Komisijos VESP rinkinį.
5.2. UNION HEALTH INSURANCE
(60)
Union Health Insurance, kito privataus SZP/VZP konkurento, pateiktos pastabos dėl sprendimo pradėti procedūrą iš esmės atitinka Dovera pateiktas pastabas ir jose įrodinėja, kad SZP ir VZP yra įmonės, apibrėžtos Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje. Union Health Insurance tvirtina, kad penkios iš šešių šio sprendimo 3 skirsnyje apibūdintų priemonių yra valstybės pagalba ir yra nesuderinamos su vidaus rinka. Dėl šeštosios priemonės, t. y. RSS, Union Health Insurance tvirtina, kad ji galbūt galėtų atitikti teismo praktikoje Altmark byloje nustatytas kompensacijos už viešąją paslaugą sąlygas arba galėtų derėti su vidaus rinka pagal Sutarties 106 straipsnio 2 dalį, o joje taikomą galimai diskriminuojantį požiūrį, kuris yra naudingas grynajai RSS gavėjai, t. y. SZP/VZP, reikėtų papildomai išnagrinėti.
5.3. HPI, INEKO IR ZZP
(61)
Kitų trijų trečiųjų šalių, t. y. HPI, INEKO ir ZZP, pateiktose pastabose dėl sprendimo pradėti procedūrą daugiausia pritariama skundo pateikėjo Dôvera ir Union Health Insurance nuomonei, kad veikla yra ekonominio pobūdžio, o priemonės yra susijusios su valstybės pagalba, nes jomis SZP/VZP suteikiamas atrankusis pranašumas, taip pat išreiškiamas įsitikinimas, kad sveikatos draudikai veikia konkurencinėje aplinkoje (naudodami įvairius būdus klientams pritraukti) ir teigiama, kad valstybinėms sveikatos draudimo įmonėms valstybė yra teikusi pirmenybę.
6. SLOVAKIJOS RESPUBLIKOS PASTABOS DĖL SPRENDIMO PRADĖTI PROCEDŪRĄ IR PAPILDOMI ARGUMENTAI
(62)
Slovakijos Respublika pateikė pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą ir pastabas dėl trečiųjų šalių pastabų.
(63)
Savo raštuose Slovakijos valdžios institucijos pateikė paaiškinimų ir papildomų argumentų, kad dar pagrįstų savo nuomonę, jog privalomojo sveikatos draudimo sistemai konkurencijos taisyklės netaikomos, nes ji nėra susijusi su ekonomine veikla. Jos tvirtina, kad pagal nusistovėjusią Teisingumo Teismo praktiką (35) Slovakijos privalomasis sveikatos draudimas negali būti laikomas ekonomine veikla, visų pirma dėl šių priežasčių:
a)
šia sistema siekiama socialinio tikslo;
b)
ši sistema pagrįsta solidarumu, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad:
i.
narystė Slovakijos gyventojams yra privaloma;
ii.
visiems apdraustiesiems garantuojamos tokio pat būtiniausio lygio išmokos;
iii.
asmeniniu lygmeniu įmokos nėra susijusios su išmokomis, nes įmokų dydžiai nustatyti pagal įstatymus (nėra konkurencijos dėl kainų);
iv.
draudikai yra solidarūs rizikos požiūriu: RSS ir vienodi tarifai;
c)
nustatyta išsami valstybės prižiūrima reguliavimo sistema: visų sveikatos draudimo įmonių statusas, teisės ir pareigos nustatytos įstatymų.
(64)
Slovakijos Respublika neigia prielaidą, kad dėl 2005 m. teisės aktų pakeitimų Slovakijos sveikatos draudimo sistema virto komercine sistema, ir tvirtina, kad ši sistema niekada neprarado savo valstybinio neekonominio pobūdžio. Valdžios institucijos taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad Slovakijos sveikatos draudimo sistema yra socialinės apsaugos sistemos dalis, ir į Sutarties 168 straipsnio 7 dalyje nustatytą valstybių narių kompetenciją organizuoti sveikatos priežiūros paslaugas ir jas teikti.
(65)
Slovakijos valdžios institucijos taip pat teigia, kad įgyvendinus sveikatos draudimo reformą valstybinis sveikatos draudimas nebuvo pakeistas privačiu sveikatos draudimu ir privatiems draudikams nebuvo suteikta jokių galimybių drausti kurią nors riziką, susijusią su teisės aktų nustatyta socialine apsauga. Slovakijos teigimu, šia sveikatos sektoriaus reforma visų pirma siekta nustatyti tikslias sveikatos priežiūrai skiriamų finansinių išteklių tvarkymo ir visų esamų sveikatos draudimo fondų pertvarkymo į akcines bendroves iki 2005 m. rugsėjo 30 d. taisykles ir nustatyti tokias taisykles buvo tinkama aiškiai apibrėžus apskaitos taisykles. Slovakijos valdžios institucijos mano, kad visi Slovakijos sveikatos draudikai dalyvauja valdant valstybinėje sveikatos draudimo sistemoje jiems patikimas valstybės lėšas.
(66)
Slovakijos valdžios institucijų teigimu, tai, kad Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje įmanoma ribota konkurencija dėl kokybės, galėtų būti vertinama kaip veiksnys, skatinantis sveikatos draudimo įmones ekonomiškai veikti pagal patikimo valdymo principus ir tinkamo visos sistemos veikimo interesais, o ne kaip veiksnys, kuris galėtų daryti poveikį neekonominiam visos sveikatos draudimo sistemos pobūdžiui.
(67)
Slovakijos valdžios institucijos taip pat aiškina, kad Slovakijos valstybinio sveikatos draudimo sistemos struktūroje per sveikatos draudimo įmones kaupiamos ir perskirstomos lėšos yra valstybinio sveikatos draudimo įmokų, kurios yra privalomos pagal įstatymus, suma, todėl yra Slovakijos valstybės finansų dalis. Taigi užduotis valdyti pagal atitinkamas teisines nuostatas iš visuomenės surenkamas valstybės lėšas, kurios būtų naudojamos sveikatos priežiūros draudime, pavedama visoms sveikatos draudimo įmonėms.
(68)
Šiam savo teiginiui papildomai pagrįsti Slovakijos valdžios institucijos taip pat primena apie tai, kad net ir po to, kai 2011 m. draudimas skirstyti pelną buvo panaikintas, keičiančiuoju įstatymu Nr. 250/2011 gauti pelną sveikatos draudimo įmonėms buvo leista tik tiksliai apibrėžtomis sąlygomis, t. y.:
a)
sveikatos draudimo įmonių pelnas buvo apmokestintas;
b)
nustatyta prievolė naudoti pelną iki 20 % apmokėtojo įstatinio draudimo įmonės kapitalo sudarančiam rezervo fondui suformuoti (šis rezervo fondas gali būti naudojamas tik tos draudimo įmonės nuostoliams padengti);
c)
nustatyta prievolė suformuoti techninius atidėjinius planuojamos laukimo sąrašuose esančių apdraustųjų sveikatos priežiūros išlaidoms dengti (taigi sveikatos draudimo įmonės negali gauti pelno savo klientų sąskaita, įtraukdamos juos į laukimo sąrašus užuot skubiai padengusios jų sveikatos priežiūros išlaidas; tai labai svarbu siekiant užtikrinti atitiktį bendriesiems apskaitos principams valstybinio sveikatos draudimo sistemoje).
(69)
Šiuo atžvilgiu Slovakijos valdžios institucijos paaiškino, kad tais atvejais, kai VZP atsirasdavo perviršis, ji sukurdavo sveikatos priežiūros fondą, iš kurio būtų dengiamos išlaidos sveikatos priežiūros paslaugų naudojimui ir būtų finansuojamos valstybiniu sveikatos draudimu draudžiamos ypač brangios sveikatos priežiūros paslaugos. Be to, perviršio metais dalis VZP pelno taip pat buvo pervedama į įstatymų nustatytą rezervo fondą, kuris vėliau buvo panaudotas sukauptiems nuostoliams sumažinti. Taigi, Slovakijos valdžios institucijų teigimu, akcininkams niekada nebuvo išmokama jokio valstybinių sveikatos draudimo įmonių pelno.
(70)
Šiuo klausimu Slovakijos Respublika taip pat atkreipia dėmesį į dar vieną sveikatos draudimo įmonėms taikomą apribojimą, pagal kurį skolintis lėšas jos gali tik pagal įstatymą Nr. 523/2004 dėl viešojo administravimo fiskalinių taisyklių ir tik HSA iš anksto tam pritarus.
(71)
Siekdamos papildomai pagrįsti savo teiginį, kad privalomojo sveikatos draudimo veikla nepatenka į konkurencijos taisyklių taikymo sritį, valdžios institucijos taip pat atkreipia dėmesį į Slovakijos konkurencijos tarnybos 2009 m. tyrimą, kuris parodė, kad sveikatos draudimo įmonių veikla vykdoma sistemoje, kuriai būdingas didelis solidarumo laipsnis, kurioje sveikatos priežiūra teikiama nemokamai, o pagrindiniai tokios veiklos elementai yra reguliuojami valstybės, ir todėl veikla, kurią sveikatos draudimo įmonės vykdo teikdamos valstybinį sveikatos draudimą, negali būti laikoma ekonomine veikla, kurią vykdo įmonės ir kuri varžo konkurenciją. Taigi, konkurencijos tarnybos teigimu, Slovakijos konkurencijos įstatymas teikiant valstybinį sveikatos draudimą sveikatos draudimo įmonių vykdomai veiklai nėra taikomas (36).
(72)
Slovakijos valdžios institucijos taip pat aiškina, kad 2011 m. Konstitucinis Teismas pripažino, jog nuo 2007 m. galiojęs pelno skirstymo uždraudimas prieštaravo Konstitucijai, nes pažeidė Slovakijos konstitucines nuosavybės teises, tačiau jis nepritarė nuomonei, kad Sveikatos draudimo įmonių įstatymu buvo varžomi rinkos ekonomikos principai. Jos taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad Konstitucinis Teismas šiuo klausimu papildomai pažymėjo, kad sveikatos draudimo teisės aktai, kuriais pašalinamas rinkos ekonomikos priemonių poveikis arba tas poveikis gerokai apribojamas ir todėl apribojama konkurencija, yra konstituciškai priimtini.
(73)
Teigdamos, kad privalomojo sveikatos draudimo Slovakijoje veikla nepatenka į konkurencijos taisyklių taikymo sritį, Slovakijos valdžios institucijos taip pat tvirtina, kad šios priemonės neatitinka ir kitų Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje nustatytų valstybės pagalbos kriterijų. Šiuo klausimu jos tvirtina, kad 2006 ir 2009 m. kapitalo injekcijos nebuvo pagalba, nes jas atliekant buvo paisyta rinkos ekonomikos investuotojo principo. Jos taip pat nesutinka, kad Veriteľ vykdytame skolų panaikinimo procese būta nepagrįstos diskriminacijos, ir tvirtina, kad 2006 m. VZP nebuvo suteikta jokių subsidijų, nes ta operacija verčiau buvo įprastas valstybės mokėjimas esamiems neginčijamiems įsipareigojimams įvykdyti. Slovakijos valdžios institucijos teikia papildomą išsamią informaciją apie DZP portfelio perdavimą VZP ir EZP portfelio perdavimą SZP ir tvirtina, kad perduodant tuos portfelius SZP/VZP taip pat nebuvo suteikta jokio Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje nustatyto atrankiojo pranašumo. Galiausiai jos taip pat teikia papildomą informaciją apie RSS, kurioje visų pirma paaiškina, kaip 2006-2012 m. buvo perskirstomos įmokos (kas mėnesį ir kasmet), ir įrodinėja, kad ši priemonė taip pat nėra valstybės pagalba, nes ja suvienodinama rizika, sistemoje atsirandanti dėl vienodų įmokų tarifų taikymo visoms nevienodo rizikingumo apdraustųjų grupėms.
(74)
Visas savo pastabas dėl sprendimo pradėti procedūrą Slovakijos valdžios institucijos skyrė savo nuomonei - kad SZP/VZP nėra įmonės, nes nevykdo ekonominės veiklos, ir kad priemonės atitinka rinkos ekonomikos investuotojo principą ir jomis SZP/VZP nesuteikiama jokio pranašumo, taigi, jos nėra susijusios su pagalba, - apginti. Taigi jos nemano, jog būtina teikti kokius nors argumentus dėl šių įtariamų pagalbos priemonių derėjimo.
7. PRIEMONIŲ VERTINIMAS
(75)
SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „ … valstybės narės arba iš jos valstybinių išteklių bet kokia forma suteikta pagalba, kuri, palaikydama tam tikras įmones arba tam tikrų prekių gamybą, iškraipo konkurenciją arba gali ją iškraipyti, yra nesuderinama su vidaus rinka, kai ji daro įtaką valstybių narių tarpusavio prekybai“.
(76)
Remiantis ta nuostata, valstybės pagalbos taisyklės taikomos tik tuo atveju, kai priemonės naudos gavėjas yra įmonė. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje įmonė, taikant Sutarties 107 straipsnio 1 dalį, apibrėžiama kaip bet koks ekonominę veiklą vykdantis subjektas, neatsižvelgiant į jo teisinį statusą ar finansavimo būdą (37). Taigi tai, ar konkretus subjektas turi būti priskiriamas įmonėms, išimtinai priklauso nuo to, ar jo veikla yra ekonominio, ar neekonominio pobūdžio.
(77)
Kaip paaiškinta sprendime pradėti procedūrą, atsakymas į klausimą, ar dėl SZP/VZP įgyvendintos priemonės yra valstybės pagalba, visų pirma priklauso nuo to, ar (ir kokiu mastu) SZP/VZP, veikdamos Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje, veikia kaip įmonės, nes galėtų būti manoma, kad jos vykdo teismo praktikoje apibrėžtą ekonominę veiklą.
(78)
Europos Sąjungos Teisingumo Teismo teigimu, ekonominė veikla - tai bet kokia veikla, kurią sudaro prekių tiekimas ir (arba) paslaugų teikimas konkrečioje rinkoje (38). Tokiu atveju atsakymas į klausimą, ar tam tikros paslaugos turi rinką, gali priklausyti nuo to, kaip atitinkamoje valstybėje narėje organizuojamas ir vykdomas tų paslaugų teikimas (39). Valstybės pagalbos taisyklės taikomos tik tuomet, kai tam tikra veikla vykdoma rinkos sąlygomis. Taigi tokios pat rūšies paslaugų ekonominis pobūdis atskirose valstybėse narėse gali būti nevienodas. Be to, ilgainiui tam tikros paslaugos vertinimas dėl politinių sprendimų ar ekonomikos raidos gali kisti. Veikla, kuri šiandien nelaikoma rinkos veikla, rytoj gali būti vertinama kaip rinkos ir atvirkščiai (40).
(79)
Kalbant apie sveikatos priežiūros teikimą, ar sveikatos priežiūros sistemos laikytinos susijusiomis su ekonomine veikla, priklauso nuo jų politinių ir ekonominių ypatumų ir nuo to, kaip konkrečiai tokios sistemos yra sukurtos ir kokia jų struktūra atitinkamoje valstybėje narėje. Iš esmės Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikoje sistemos, grindžiamos solidarumo principu, skiriamos nuo ekonominių sistemų (41).
(80)
Europos Sąjungos Teisingumo Teismas savo praktikoje taiko įvairius kriterijus, kad nustatytų, ar socialinės apsaugos sistema grindžiama solidarumo principu ir todėl nėra susijusi su ekonomine veikla. Šiuo atžvilgiu gali būti svarbūs keletas veiksnių: i) ar narystė sistemoje privaloma (42); ii) ar sistemos tikslas - tik socialinis (43); iii) ar sistema nesiekiama pelno (44); iv) ar išmokos nepriklauso nuo įmokų (45); v) ar išmokos nebūtinai proporcingos apdraustųjų pajamoms (46); ir vi) ar sistemą kontroliuoja valstybė (47).
(81)
Priešingai nei sistemoms, kurios grindžiamos solidarumo principu, ekonominėms sistemoms paprastai būdinga: i) pasirenkamoji narystė (48); ii) kapitalizacijos principas, t. y. išmokos priklauso nuo įmokų ir finansinių sistemos rezultatų (49); iii) pelno siekimas (50) ir iv) išmokų, kurios papildo pagal pagrindinę sistemą mokamas išmokas, mokėjimas (51).
(82)
Kai kurioms sistemoms būdingos abiejų kategorijų (solidarumo principu grindžiamų sistemų ir ekonominių sistemų) savybės (52), todėl, kad nustatytų, ar konkreti sistema yra ekonominio ar neekonominio pobūdžio, Komisija turi patikrinti, ar nagrinėjamai sistemai būdingi pirmesnėse dviejose konstatuojamosiose dalyse išvardyti įvairūs kriterijai ir įvertinti atitinkamą kiekvieno jų svarbą šiai sistemai (53).
(83)
Taigi galutinai nustatyti, ar privalomojo sveikatos draudimo paslaugų teikimas Slovakijos Respublikoje yra neekonominė, ar ekonominė veikla, bus galima nuodugniai išnagrinėjus, kaip konkrečiai ta veikla organizuojama ir vykdoma toje valstybėje narėje, ir todėl tas sprendimas bus konkrečiai susijęs su tos valstybės narės privalomojo sveikatos draudimo sistema. Ar ginčijamos SZP/VZP, kaip įtariama, skirtos priemonės yra valstybės pagalba, suteikta priemonėmis, kurios skirtos Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje apibrėžtai įmonei, Komisija vertins atsižvelgdama į šias bendras pastabas.
(84)
Iš keleto rodiklių matyti, kad Slovakijos sveikatos draudimo sistema yra neekonominio pobūdžio; tai visų pirma matyti iš jos socialinių ypatumų ir tikslų, kurie daugiausia atsispindi tos sistemos veikime, taip pat iš to, kad ši sistema centralizuotai grindžiama solidarumo principu.
(85)
Pirma, didžiajai Slovakijos Respublikos gyventojų daliai dalyvavimas šioje valstybinėje sveikatos draudimo programoje pagal įstatymus yra privalomas, o medicinos paslaugos, įtrauktos į privalomąjį sveikatos draudimą, teikiamos neatsižvelgiant į apdraustojo mokamas įmokas. Apdraustasis gali nevaržomas rinktis bet kurią sveikatos draudimo įmonę, o pasirinkta sveikatos draudimo įmonė, kuri yra saistoma atviros narystės įpareigojimo, negali atsisakyti apdrausti tą asmenį dėl amžiaus, sveikatos būklės ar ligos (-ų) rizikos (54).
(86)
Antra, Slovakijos privalomasis sveikatos draudimas grindžiamas įmokomis, kurios pagal įstatymus nustatomos proporcingai apdraustojo pajamoms ir nėra grindžiamos draudžiama rizika (apdraustojo amžiumi, sveikatos būkle, ligos (-ų) rizika). Be to, asmens sistemai mokamų įmokų suma ir to paties asmens iš šios sistemos gaunamų išmokų vertė nėra tiesiogiai susijusios. Taigi draudimo įmonės neturi galimybių daryti poveikį įmokų sumai ar būtiniausiam draudimo apsaugos lygiui, į kurį apdraustieji turi teisę, nes visa tai nustatoma nacionalinių teisės aktų.
(87)
Trečia, visiems apdraustiesiems įstatymų garantuojamas tokio pat pagrindinio lygio draudimas, o tas lygis iš esmės yra labai aukštas, nes tas draudimas apima beveik visas Slovakijos Respublikoje teikiamas sveikatos priežiūros procedūras, o tai reiškia, kad pagal privalomojo sveikatos draudimo sistemą teikiama beveik visokeriopa sveikatos priežiūra (55). Slovakijos rizikos suvienodinimo schema (RSS) užtikrinamas draudimo rizikos pasidalijimas, taigi solidarumas dar padidinamas. Be to, Slovakijos sistemoje taikomas vienodų tarifų principas, t. y. draudikams neleidžiama diferencijuoti įmokų pagal draudimo riziką, o rizikos suvienodinimo sistema draudikams, kurių portfelio demografinis pobūdis yra rizikingesnis, užtikrinama dalinė kompensacija, nes lėšos iš mažesnes už vidutines išmokas mokančių draudikų perskirstomos draudikams, kurių mokamos išmokos jų apdraustiems asmenims yra didesnės negu vidurkis (56).
(88)
Galiausiai, be visų minėtų socialinių ir solidarumo ypatybių, Komisija primena, kad Slovakijos privalomasis sveikatos draudimas organizuotas ir teikiamas patikimoje reguliavimo sistemoje: visų sveikatos draudimo įmonių statusas, teisės ir prievolės nustatytos įstatymų, kuriuose išdėstytos išsamios sąlygos, ir jos veikia griežtai prižiūrimos valstybės (57).
(89)
Remdamasi šiomis ypatybėmis, Komisija daro išvadą, kad Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistema yra neekonominio pobūdžio, taigi negalima manyti, kad SZP/VZP būtų įmonė, apibrėžta Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje (58).
(90)
Komisija pripažįsta, kad iš tam tikrų Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemos ypatumų būtų galima manyti, kad su ta sistema susijusi veikla yra ekonominio pobūdžio: i) Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje yra keli draudimo veiklos vykdytojai (valstybiniai ir privatūs), ii) šie sveikatos draudikai tam tikru laipsniu konkuruoja, iii) šie draudikai vykdo veiklą, kuria siekia pelno, ir iv) Slovakijos Konstitucijos Teismas manė, kad ši veikla yra atvira konkurencijai. Vis dėlto Komisija laikosi nuomonės, jog tie ypatumai neverčia suabejoti jos išvada, kad privalomasis sveikatos draudimas Slovakijoje yra neekonominė veikla.
(91)
Pirma, Komisija pažymi, jog tai, kad privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje veikia keli (valstybiniai ir privatūs) veiklos vykdytojai, sistemoje, kurioje, kaip paaiškinta 85-87 konstatuojamosiose dalyse, dominuoja socialiniai ypatumai ir tikslai, kurios veikimas pagrįstas solidarumo principu ir kurioje taikoma griežta valstybės vykdoma priežiūra, jų veikla ekonominio pobūdžio savaime neįgyja. Dėl tokio aiškinimo neproporcinga reikšmė, palyginti su socialinės apsaugos sistemos turiniu, būtų suteikiama organizacinėms priemonėms, kurias valstybė narė pasirinko tai savo sistemai organizuoti (59).
(92)
Antra, iš Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad nagrinėjama veikla ekonominį pobūdį nebūtinai įgyja ir tuo atveju, jeigu sveikatos draudimo sistemoje yra galimybių konkuruoti ir joje iš tikrųjų konkuruojama, ir net jei teisėkūros institucijos siekė šios konkurencijos ir ją yra patvirtinę teismai. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas yra aiškiai nustatęs, kad norint padaryti išvadą, ar veikla, vykdoma teisės aktų nustatytoje sveikatos draudimo sistemoje, kurioje, kaip Slovakijos sistemoje, paliekama tam tikra laisvė konkuruoti, yra ekonominio ar neekonominio pobūdžio, lemiami yra šios konkurencijos pobūdis ir laipsnis, aplinkybės, kuriomis konkuruojama, taip pat kiti susiję veiksniai (jei yra) bei jų svarba (60). Šioje byloje vartotojams labiausiai rūpimos rūšies konkurencija - kainų konkurencija, susijusi su įmokų lygiais, - nėra įmanoma, nes Slovakijos sveikatos draudikai negali keisti apdraustųjų įmokų lygių, kurie yra nustatomi įstatymų. Be to, galimybės konkuruoti kokybe yra gana ribotos, nes Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje numatoma labai daug įvairių teisės aktų nustatytų išmokų, kurios visiems apdraustiesiems yra vienodos, taigi draudikams lieka nedaug galimybių konkuruoti dėl klientų siūlant papildomas (nemokamas) teises. Taigi sveikatos draudikai neturi jokios galimybės daryti poveikį toms teisės aktų nustatytoms išmokoms ir todėl nekonkuruoja tarpusavyje ar dėl teisės aktų nustatytų privalomų išmokų už sveikatos priežiūros paslaugas teikimo, kuris yra jų pagrindinė funkcija.
(93)
Trečia, Komisija mano, jog tai, kad sveikatos draudimo įmonės stengiasi konkuruoti kokybe ir viešųjų pirkimų veiksmingumu konkurencingomis kainomis pirkdamos iš tiekėjų kokybiškas sveikatos priežiūros ir susijusias paslaugas, nedaro poveikio privalomojo sveikatos draudimo veiklos neekonominiam pobūdžiui. Tokiu būdu draudimo įmonės, vykdydamos veiklą, kuri yra atskiriama nuo sutarčių, kurias jos yra sudariusios su apdraustaisiais privalomojo sveikatos draudimo sistemoje, apsirūpina ištekliais, kurie būtini jų funkcijai toje sistemoje vykdyti. Iš Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktikos matyti, kad tuo atveju, jeigu privalomojo sveikatos draudimo sistema dėl jai būdingų ypatumų yra neekonominio pobūdžio, neekonominio pobūdžio yra ir apsirūpinimo ištekliais, kurie reikalingi šiai sistemai įgyvendinti, veikla (61).
(94)
Ketvirta, tai, kad pagal Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo reglamentavimą sveikatos draudikams leidžiama gauti pelną ir tam tikrą jo dalį paskirstyti savo akcininkams, nekeičia neekonominio jų veiklos pobūdžio, nes ta veikla vykdoma sistemoje, kurioje aiškiai pasireiškia visi minėti ypatumai, iš kurių matyti, kad veiklos pobūdis yra neekonominis. Vien tai, kad sveikatos draudikams leidžiama gauti pelną ir paskirstyti tam tikrą jo dalį, savaime negali iškreipti šios sistemos socialinių ypatumų ir tikslų dominavimo, svarbiausio solidarumo principo joje vaidmens ir griežto valstybės reglamentavimo bei kontrolės, kurios sąlygomis ta sistema veikia. Dėl to valstybės reglamentavimo Komisija primena, kad galimybė gauti pelną, jį naudoti ir skirstyti yra suformuluota ir apribota, nes jai taikomos Slovakijos draudimo įmonėms valstybės nustatytos teisinės prievolės, kuriomis siekiama užtikrinti privalomojo sveikatos draudimo, įskaitant visus jo dominuojančius socialinius ir solidarumo tikslus, gyvybingumą ir tęstinumą (62). Taigi laisvė gauti pelną, jį naudoti ir skirstyti Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sektoriuje yra gerokai labiau apribota nei įprastuose komerciniuose sektoriuose ir ji priklauso nuo socialinių bei solidarumo tikslų pasiekimo.
(95)
Taigi, atsižvelgiant į ribotą konkurencijos, kuri buvo įdiegta Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje, pobūdį (t. y. tik ribotą konkurenciją kokybe ir jokios konkurencijos kainomis), taip pat į apribojimus, taikomus tam, kaip galima gauti pelną ir kaip jį galima naudoti, dėl Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje esančių konkurencijos ir pelno siekimo elementų nekyla jokių abejonių dėl sistemoje dominuojančių socialinių, solidarumo ir reguliavimo ypatumų, iš kurių matyti, kad sveikatos draudimo įmonių toje sistemoje vykdoma veikla yra neekonominio pobūdžio. Verčiau reikėtų manyti, kad šiais Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistemoje esančiais konkurencijos ir pelno siekimo elementais siekiama pagrindinio tikslo skatinti draudimo įmones tinkamo tos socialinės apsaugos sistemos veikimo interesais veikti pagal patikimo valdymo principus ir tokiu būdu padėti užtikrinti, kad tos sistemos socialiniai ir solidarumo tikslai būtų įgyvendinti (63).
(96)
Galiausiai Komisija mano, jog tai, kad Slovakijos Konstitucinis Teismas (vertindamas galimą Slovakijos Konstitucijoje įtvirtintos teisės užsiimti verslu pažeidimą) laikėsi nuomonės, kad Slovakijos privalomojo sveikatos draudimo sistema patenka į konkurencijos sritį, nereiškia, kad ši sistema susijusi su ekonominio pobūdžio veikla, apibrėžta valstybės pagalbos taisyklėse. Iš esmės tuo atveju Slovakijos Konstitucinio Teismo buvo paprašyta įvertinti, ar 2007 m. teisės aktų nustatytas uždraudimas sveikatos draudimo įmonėms skirstyti pelną dera su Slovakijos Konstitucija (nuosavybės teisės, nuosavybės apsaugos ir teisės užsiimti verslu pažeidimas) ir su Sutarties 18, 49, 54 bei 63 straipsniais. Slovakijos Konstitucinis Teismas nusprendė, kad šiuo uždraudimu buvo pažeista Slovakijos Konstitucija, todėl nebuvo jokio pagrindo nagrinėti materialinius ES vidaus rinkos taisyklių elementus ar spręsti dėl jų pažeidimo.
(97)
Atsižvelgiant į šiuos faktus, į šios bylos ypatumus ir į atitinkamų rodiklių buvimą bei jų įvertinimą, Slovakijoje organizuota ir vykdoma privalomojo sveikatos draudimo veikla negali būti laikoma ekonomine veikla.
(98)
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, Komisija daro išvadą, kad SZP/VZP, kaip ginčijamų priemonių naudos gavėjos, negali būti laikomos įmonėmis, apibrėžtomis Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje, taigi tomis priemonėmis nėra suteikta toje nuostatoje apibrėžta valstybės pagalba.
(99)
Taigi nėra būtina nagrinėti kitų valstybės pagalbos buvimo sąlygų, apibrėžtų SESV 107 straipsnio 1 dalyje, ar vertinti ginčijamų priemonių derėjimo.
8. IŠVADA
(100)
Atsižvelgdama į pirmiau išdėstytus argumentus, Komisija daro išvadą, kad ginčijamos priemonės nėra valstybės pagalba, apibrėžta Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje,
PRIĖMĖ ŠĮ SPRENDIMĄ:
1 straipsnis
Toliau nurodytos priemonės, kurias Slovakijos Respublika yra įgyvendinusi dėl Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) ir (arba) Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), nėra pagalba, apibrėžta Sutarties 107 straipsnio 1 dalyje:
a)
SZP kapitalo padidinimas 450 mln. SKK laikotarpiu nuo 2005 m. lapkričio 28 d. iki 2006 m. sausio 18 d.;
b)
SZP skolų panaikinimas per Veritel' a.s. 2003-2006 m.;
c)
2006 m. Sveikatos apsaugos ministerijos SZP suteikta subsidija;
d)
VZP kapitalo padidinimas 65,1 mln. EUR 2010 m. sausio 1 d.;
e)
rizikos suvienodinimo schema, nustatyta pagal įstatymo Nr. 580/2004 3 dalį; ir
f)
likviduotų sveikatos draudimo įmonių portfelių perdavimas, visų pirma įmonės Družstevná zdravotná poisťovňa portfelio perdavimas VZP ir įmonės Európská zdravotná poisťovňa portfelio perdavimas SZP.
2 straipsnis
Šis sprendimas skirtas Slovakijos Respublikai.
Priimta Briuselyje 2014 m. spalio 15 d.