ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
KOMISIJOS SPRENDIMAS
2014 m. vasario 4 d.
dėl Ispanijos taikytos valstybės pagalbos priemonės SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) „Ispanijos elektros energijos tarifai. Skirstytojai“
(pranešta dokumentu Nr. C(2013) 7743)
(Tekstas autentiškas tik ispanų kalba)
(Tekstas svarbus EEE)
(2014/457/ES)
EUROPOS KOMISIJA,
atsižvelgdama į Sutartį dėl Europos Sąjungos veikimo, ypač į jos 108 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą,
atsižvelgdama į Europos ekonominės erdvės susitarimą, ypač į jo 62 straipsnio 1 dalies a punktą,
pakvietusi suinteresuotąsias šalis pateikti savo pastabas pagal minėtas nuostatas (1) ir atsižvelgdama į jų pastabas,
kadangi:
PROCEDŪRA
(1)
2006 m. balandžio 27 d. raštu įmonės Céntrica plc ir Céntrica Energía S.L.U. (toliau kartu - Céntrica) pateikė Komisijai skundą dėl reguliuojamų elektros energijos tarifų sistemos, kurią Ispanija taikė 2005 m.
(2)
2006 m. liepos 27 d. raštu Komisija paprašė Ispanijos institucijų pateikti informacijos apie minėtą priemonę. Šią informaciją Komisija gavo 2006 m. rugpjūčio 22 d. raštu.
(3)
2006 m. spalio 12 d. byla buvo įregistruota kaip pagalba, apie kurią nepranešta (byla Nr. NN 66/06).
(4)
2006 m. lapkričio 9 d. raštu Komisija Ispanijos institucijų paprašė pateikti papildomų paaiškinimų dėl šios priemonės. 2006 m. gruodžio 12 d. raštu Ispanijos institucijos pateikė atsakymą.
(5)
2007 m. sausio 24 d. raštu Komisija Ispanijos institucijoms pranešė nusprendusi dėl šios priemonės pradėti Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (SESV) 108 straipsnio 2 dalyje nustatytą procedūrą.
(6)
Šis Komisijos sprendimas buvo paskelbtas Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje (2). Komisija paprašė suinteresuotųjų šalių pateikti savo pastabas dėl šios priemonės.
(7)
2007 m. vasario 26 d. raštu Ispanija pateikė savo pastabas.
(8)
Pastabų Komisija gavo iš šių suinteresuotųjų šalių: Galisijos Vyriausybės (2007 m. kovo 23 d. raštas), Céntrica (2007 m. kovo 26 d. ir liepos 3 d. raštai), ACIE - Nepriklausomų energijos tiekėjų asociacijos (2007 m. kovo 26 d. raštas), Astūrijos Vyriausybės (2007 m. kovo 27 d. raštas), AEGE - Daug energijos suvartojančių vartotojų asociacijos (2007 m. balandžio 2 d. raštas), Asturiana de Zinc - AZSA (2007 m. balandžio 3 d. raštas), Ferroatlántica - metalų gamintojos (2007 m. balandžio 3 d. raštas), Alcoa (2007 m. balandžio 3 d. raštas), UNESA - Ispanijos elektros energijos pramonės asociacijos (2007 m. balandžio 25 d. raštas), ENEL Viesgo (2007 m. balandžio 26 d. raštas), Iberdrola (2007 m. balandžio 26 d. raštas), Union Fenosa Distribución (2007 m. balandžio 27 d. raštas), Hidrocantábrico Distribución Electrica (2007 m. balandžio 27 d. raštas) ir Endesa Distribución Electrica (2007 m. balandžio 27 d. raštas).
(9)
2007 m. gegužės 15 d. ir liepos 6 d. raštais Komisija suinteresuotųjų šalių pastabas persiuntė Ispanijos institucijoms, kurioms buvo suteikta galimybė į jas atsakyti; institucijų pastabos gautos 2007 m. rugpjūčio 2 d. raštu.
(10)
2007 m. birželio 1 d., 2007 m. rugpjūčio 28 d., 2008 m. vasario 4 d. ir 2008 m. kovo 1 d. raštais Céntrica pateikė papildomą informaciją.
(11)
2009 m. liepos 30 d., 2010 m. kovo 19 d., 2011 m. spalio 6 d., 2012 m. balandžio 12 d., 2012 m. rugpjūčio 31 d., 2013 m. vasario 4 d. ir 2013 m. liepos 17 d. raštais Komisija Ispanijos institucijų paprašė pateikti papildomų paaiškinimų dėl šios priemonės. Institucijos atsakymus pateikė 2009 m. spalio 5 d., 2010 m. balandžio 26 d., 2011 m. gruodžio 7 d., 2012 m. birželio 12 d., 2012 m. spalio 18 d., 2013 m. vasario 11 d. ir 2013 m. spalio 4 d. raštais.
(12)
2013 m. balandžio 19 d. ši byla padalyta į dvi dalis: bylą SA.21817 (C 3/07 ex NN 66/06), susijusią su pagalba galutiniams elektros energijos vartotojams, ir bylą SA.36559 (C 3/07 ex NN 66/06), susijusią su pagalba elektros energijos skirstytojams. Šiame sprendime nagrinėjama tik pagalba elektros energijos skirstytojams.
IŠSAMUS PRIEMONĖS APRAŠYMAS
ISPANIJOS 2005 M. ELEKTROS ENERGIJOS SISTEMA
Reguliuojamos ir nereguliuojamos veiklos skirtumas
(13)
Teisinėje sistemoje, nustatytoje 1997 m. lapkričio 27 d. Įstatymu Nr. 54/1997 (Ley del sector eléctrico, toliau - LSE), kuris yra Ispanijos elektros energijos sistemos kertinis akmuo, reguliuojama veikla iš esmės skiriama nuo liberalizuotos veiklos.
(14)
Elektros energijos gamyba, importas, eksportas ir mažmeninis tiekimas yra liberalizuota veikla, t. y. veikla, kurią ekonominės veiklos vykdytojai nevaržomi gali vykdyti rinkos sąlygomis ir kuri nėra valstybės griežtai kontroliuojama pagal teisės aktus, pvz., kontroliuojant kainas ir tiekimo sąlygas.
(15)
O visą skirstymą, perdavimą ir veiklą, kurią vykdo rinkos operatorius (3) ir sistemos operatorius (4), reguliuoja valstybė. Šią veiklą valstybė paprastai reguliuoja bet kokioje elektros energijos sistemoje, nes tokią veiklą vykdantys operatoriai turi de facto arba de jure monopolį ir priešingu atveju operatoriai niekaip nebūtų varžomi, jei norėtų pažeisti konkurencijos taisykles, ir galėtų nustatyti monopolines kainas, kurios viršytų įprastą rinkos kainą.
Vien skirstymas ir tiekimas reguliuojamais tarifais
(16)
2005 m. skirstymas Ispanijos elektros energijos sistemoje apėmė trijų rūšių reguliuojamą veiklą. Pirmoji buvo susijusi su vien skirstymo veikla. Vykdant vien skirstymo veiklą elektros energija skirstomaisiais tinklais perduodama į vartojimo taškus ir, nesant alternatyvių tinklų, tai yra monopolinė veikla. Antroji rūšis apima tam tikrą su skirstymu glaudžiai susijusią komercinio valdymo veiklą, kaip antai veiklą, susijusią su skaitikliais, sutarčių sudarymu, sąskaitų faktūrų išrašymu, paslaugų klientams teikimu ir t. t. Trečiosios rūšies reguliuojama veikla 2005 m. buvo susijusi su tiekimu reguliuojamu tarifu ir ji pagal įstatymus buvo pavesta skirstytojams, kurie ją vykdo kartu su savo pagrindine teisės aktais nustatyta užduotimi valdyti elektros energijos skirstomuosius tinklus ir užtikrinti prieigą prie jų (5). 2009 m. užbaigus reformą skirstytojai elektros energijos reguliuojamais tarifais nebetiekia.
(17)
Pagal įstatymus elektros energiją, reikalingą reguliuojamiesiems klientams tiekti, skirstytojai privalėjo pirkti reguliuojamoje didmeninėje rinkoje (biržoje) dienos kaina (ribine sistemos kaina arba biržos kaina) arba tiesiogiai iš atsinaujinančiosios energijos gamintojų (6), o paskui taikomu reguliuojamu tarifu perparduoti ją galutiniams vartotojams.
Skirstytojų, kaip sistemos finansinių tarpininkų, vaidmuo
(18)
2005 m. galutiniams vartotojams buvo nustatyti ne mažiau kaip 25 įvairūs reguliuojami tarifai, taikomi atsižvelgiant į vartojimo lygį, pobūdį ir (arba) paskirtį ir tinklo, iš kurio gaunama elektros energija, įtampą. O laisvojoje rinkoje galutiniams vartotojams tuo pat metu buvo taikyti 9 kiti reguliuojami rinkos prieigos mokesčiai, kurie taip pat buvo pagrįsti tinklo įtampa ir kitais parametrais (7). Laisvojoje rinkoje tinklo prieigos mokesčius galutiniai vartotojai mokėjo tiekėjams, kurie juos perduodavo skirstytojams. Reguliuojamoje rinkoje tinklo prieigos mokesčiai buvo įskaičiuoti į bendrąjį reguliuojamą tarifą, kuriuo galutiniai vartotojai mokėjo skirstytojams (jie buvo netiesioginiai). Nuo 2005 m. Ispanija kelis kartus keitė reguliuojamų tarifų sistemą. Paskutinį kartą sistema buvo pakeista 2013 m., kai Ispanija patvirtino naują teisinę elektros energijos sektoriaus sistemą (Įstatymas Nr. 24/13), kuri, be kitų priemonių, apėmė ir mažmeninės rinkos kainų reguliavimo reformą. Ispanija paskelbė, kad šis naujasis įstatymas ir jo įgyvendinimo nuostatos bus taikomos 2014 m.
(19)
Reguliuojamų integruotųjų tarifų ir reguliuojamų tinklo prieigos mokesčių lygiai buvo iš anksto nustatomi visiems metams, paprastai prieš N+1 metų pabaigą, bet per metus galėjo būti koreguojami (8). Tačiau metiniam tarifų padidinimui buvo taikyta viršutinė riba (9). Iš esmės visų tarifų ir mokesčių lygiai, remiantis prognozėmis, buvo nustatyti taip, kad būtų užtikrinta, kad juos taikant gaunamų reguliuojamų pajamų pakaktų bendroms reguliuojamoms elektros energijos sistemos sąnaudoms padengti. 2005 m. šios reguliuojamos sistemos sąnaudos apėmė energijos tiekimo integruotaisiais tarifais sąnaudas, energijos pirkimo iš specialiųjų paramos sistemų (atsinaujinančiųjų šaltinių, kogeneracijos ir t. t.) sąnaudas, perdavimo ir skirstymo sąnaudas, paklausos valdymo priemones, papildomas elektros energijos gamybos Ispanijos salose sąnaudas, paramą anglių sektoriui, išlaidas ankstesnių metų deficitui padengti ir kt.
(20)
Ispanijos reguliavimo sistemoje pagrindiniai sistemos finansiniai tarpininkai buvo (ir tebėra) skirstytojai. Skirstytojai tvarkė visas reguliuojamų tarifų sistemos pajamas, t. y. tinklo prieigos mokesčius ir pajamas iš integruotųjų tarifų. Šios pajamos (jos bendrai vadinamos mokėtinomis pajamomis) buvo naudotos visoms reguliuojamoms sistemos sąnaudoms padengti. Nebuvo nustatyta jokių taisyklių, pagal kurias konkrečios kategorijos pajamos ar jų dalis būtų skiriama konkrečios kategorijos sąnaudoms ar jų daliai dengti. Todėl pajamos iš tinklo prieigos mokesčių nebuvo visos ar iš dalies skiriamos didesnėms paramos iš atsinaujinančiųjų šaltinių gaminamai elektros energijai išlaidoms ar gamybos Ispanijos salose sąnaudoms finansuoti.
(21)
Sąskaitos buvo tvirtinamos atsiskaitymų procese, vykdytame Ispanijos reguliavimo institucijai Comisión Nacional de Energía (toliau - CNE) tiesiogiai prižiūrint. Atlygis skirstytojams (už veiklą, susijusią su vien skirstymu) taip pat buvo imamas iš mokėtinų pajamų atskaičius visas kitas išlaidas.
Skirstytojų ir tiekėjų ir atitinkamų kainų palyginimas
(22)
Taigi 2005 m. mažmeninėje Ispanijos elektros energijos rinkoje veikė dviejų skirtingų kategorijų operatoriai: skirstytojai, kurie buvo įpareigoti parduoti reguliuojamais tarifais, ir tiekėjai, kurie elektros energija prekiavo laisvai suderėtomis sąlygomis. Dėl istorinių aplinkybių skirstytojai Ispanijoje priklauso vertikaliai integruotoms grupėms (rinkoje įsitvirtinusiems operatoriams), kurios tradiciškai valdė skirstymo tinklus konkrečiose geografinėse teritorijose ir kurios pasikeitė tik dėl praeityje įvykusių susijungimų ir konsolidavimo veiksmų. Reguliuojamoje rinkoje skirstytojai taikė integruotuosius tarifus, pagal kuriuos energijos pirkimo sąnaudos nebuvo atskiriamos nuo tinklo prieigos sąnaudų.
(23)
Tiekėjai gali priklausyti vertikaliai integruotoms grupėms (kurios paprastai turi atskirus gamybos, skirstymo ir tiekimo padalinius) arba gali būti nauji rinkos dalyviai. Nauji dalyviai dažnai neturi nuosavų gamybos pajėgumų ir veikia tik mažmeninėje rinkoje. Vienas iš tokių naujų dalyvių yra Céntrica. Laisvojoje rinkoje tiekėjai taikė kainas, kurios turėjo padengti tinklo prieigos mokestį (mokėtiną skirstytojams) ir energijos pirkimo sąnaudas (energijos pirkimo didmeninėje rinkoje sąnaudas arba nuosavos gamybos sąnaudas, jei tai vertikaliai integruota įmonė) ir apimti pardavimo pelną, kuriuo būtų dengiamos kitos sąnaudos (pardavimo sąnaudas, IT sistemų, sąskaitų išrašymo ir kt.) ir užtikrinta investuoto kapitalo grąža.
(24)
2005 m. laisvoji rinka veikė kartu su reguliuojama rinka, o galutiniai vartotojai turėjo galimybę nevaržomi iš vienos rinkos pereiti į kitą, todėl reguliuojami tarifai buvo laikomi kainų laisvojoje rinkoje orientacinėmis kainomis (arba de facto viršutine riba). Taigi tiekėjas konkrečiame rinkos segmente pelningai veikti galėtų tik tuo atveju, jeigu pardavimo pelnas buvo teigiamas, t. y. kai mažmeninė kaina, šiuo atveju reguliuojamas tarifas, į kurį turėjo teisę vartotojas, buvo kiek didesnė nei bendros klientų aptarnavimo išlaidos.
2005 m. dėl tarifų atsiradęs deficitas
(25)
2005 m. nustatytas reguliuojamų tarifų ir tinklo prieigos mokesčių lygis buvo nepakankamas, kad būtų galima gauti pakankamai pajamų ir kompensuoti visas ex post dokumentais patvirtintas sistemos visų metų sąnaudas. CNE metų pabaigoje atlikus galutinius atsiskaitymus už 2005 m., nustatytas 3 811 mln. EUR deficitas. Tai nebuvo pirmas kartas, kai atlikus atsiskaitymus atsiranda deficitas, tačiau 2005 m. deficitas buvo beprecedenčio dydžio. Mažesni deficitai jau buvo užfiksuoti 2000, 2001 ir 2002 m.
(26)
Vyriausybė, be kita ko, nepakankamai įvertino faktines elektros energijos pirkimo kainas. Nors galutinių vartotojų elektros energijos vartojimas reguliuojamoje ir laisvojoje rinkoje 2005 m. apskritai keitėsi maždaug taip, kaip prognozuota 2004 m. gruodžio mėn., dėl nenumatytų kainų padidėjimų 2005 m. didmeninės kainos tais metais pakilo nuo 35,61 EUR už 1 MWh 2004 m. iki 62,4 EUR už 1 MWh, o vidutinė didmeninė kaina 2005 m. sudarė 59,47 EUR už 1 MWh. Šį padidėjimą, be kita ko, lėmė neįprastai sausringi metai (dėl to hidroelektros energijos gamyba sumažėjo 55 %), naftos kainų pakilimas, pagal Šiltnamio efektą sukeliančių dujų apyvartinių taršos leidimų prekybos sistemą nemokamai gautų CO2 išmetimo leidimų poveikis rinkos kainai ir energijos paklausos padidėjimas, kuris buvo didesnis negu BVP augimas.
(27)
Ispanijos reguliavimo institucija (CNE) pažymėjo, kad 2005 m. integruotieji tarifai vidutiniškai neatspindėjo visų tiekimo sąnaudų ir visų pirma energijos pirkimo didmeninėje rinkoje kainos. Visų pirma, kaip matyti paveiksle, energijos kainos, įskaičiuotos į vidutinius reguliuojamus integruotuosius tarifus, žemiau vidutinių kainų didmeninėje elektros energijos rinkoje buvo smukusios tik penkis mėnesius - 2005 m. sausio ir vasario mėn., o paskui - balandžio-birželio mėn. Tačiau 2006 m. spalio mėn. - 2007 m. gruodžio mėn. tendencija buvo priešinga: šiuo 14 mėnesių laikotarpiu vidutinės didmeninės kainos krito gerokai žemiau energijos kainų, įskaičiuotų į vidutinius reguliuojamus integruotuosius tarifus, ir skirtumas buvo gerokai didesnis, palyginti su skirtumu, stebėtu septynis 2005 m. mėnesius, kuriais didmeninės kainos buvo didesnės nei kainos, įskaičiuotos į integruotuosius tarifus.
1 pvz.
Vidutinės svertinės didmeninės kainos ir energijos kainos, įskaičiuotos į integruotąjį tarifą, palyginimas
Šaltinis: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007, p. 84.
(28)
Prie bendrųjų sistemos sąnaudų padidėjimo prisidėjo dar vienas svarbus veiksnys - didelė parama atsinaujinančiosios energijos gamybai. Visų pirma atsinaujinančiosios energijos gamintojai galėjo pasinaudoti galimybe tiesiogiai dalyvauti biržos prekyboje. 2005 m. ši galimybė buvo ypač patraukli, todėl biržos prekyboje dalyvavo daugiau atsinaujinančiosios energijos gamintojų, negu tikėtasi, ir dėl to sistemos sąnaudos padidėjo. Be to, tiesioginė parama su energija susijusioms sąnaudoms biržoje neparduodamai elektros energijai pagal specialiąją sistemą (atsinaujinančiosios energijos, kogeneracijos), kurios į sąskaitas buvo įtrauktos kaip reguliuojamosios sąnaudos, 2005 m. sudarė 2 701 mln. EUR ir buvo 5,75 % didesnė negu 2004 m. Kaip pavyzdį galima paminėti, kad sistemos perdavimo ir skirstymo sąnaudos 2004 m. sudarė 4 142 mln. EUR, 2005 m. - 4 410 mln. EUR, o 2006 m. - 4 567 mln. EUR.
Deficitui iš anksto finansuoti patvirtintas mechanizmas
(29)
Deficito atsiradimas neliko nepastebėtas. Jau 2005 m. kovo mėn., kai tapo aišku, jog dėl tarifų formuojasi deficitas, Karališkojo įstatymo galią turinčio dekreto Nr. 5/2005 (10) 24 straipsniu Ispanijos institucijos nustatė, kad elektros energijos sistemos sąnaudų ir pajamų skirtumui padengti reikalingas lėšas pateiks penkios didžiausios Ispanijos įgaliotosios elektros energijos įmonės, t. y. įmonės, turinčios teisę gauti kompensaciją už per dideles sąnaudas (11) tokiomis procentinėmis dalimis:
-
Iberdrola S.A.: 35,01 %;
-
Unión Eléctrica Fenosa S.A.: 12,84 %;
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A.: 6,08 %;
-
Endesa S.A.: 44,16 %;
-
Elcogás S.A.: 1,91 %
(30)
Esant neigiamam per didelių sąnaudų sąskaitos likučiui gali būti pasinaudota pajamų surinkimo teisėmis, pagal kurias įmonės turi teisę surinkti pajamas iš elektros energijos vartotojų ateityje. Įmonės gali šias teises pakeisti vertybiniais popieriais ir parduoti juos rinkoje. Šios įmonės, išskyrus Elcogás S.A., yra vertikaliai integruotų grupių, kurios paprastai veikia elektros energijos gamybos sektoriuje, o skirstymo sektoriuje veikia per skirstymo padalinius, patronuojančiosios įmonės. Kaip nustatyta Karališkojo įstatymo galią turinčio dekreto Nr. 5/2005 24 straipsnyje, motyvai ir kriterijai, dėl kurių 2005 m. dėl tarifų atsiradusiam deficitui iš anksto finansuoti skiriamos šios penkios, o ne kitos Ispanijos elektros energijos rinkoje veikiančios įmonės, regis, yra susiję su jų teise gauti kompensaciją už per dideles sąnaudas, o ne su, pvz., jų veikla skirstymo sektoriuje. Elcogás S.A. veikė ir toliau veikia vien elektros energijos gamybos segmente (12). Lygiai taip pat, siekdama iš anksto finansuoti deficitą, kuris elektros energijos sistemoje gali atsirasti vėlesniais metais, Ispanija paskyrė arba grupės patronuojančiąją įmonę (pvz., Endesa S.A., Iberdrola S.A.), arba jos gamybos padalinį (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. Karališkajame įstatymo galią turinčiame dekrete Nr. 6/2009), bet ne skirstymo padalinį (t. y. Endesa Distribución Eléctrica S.L., patronuojamosios įmonės visiškai valdomą patronuojančiąją įmonę, 2005 m. atsakingą už elektros energijos skirstymą pagal reguliuojamų tarifų sistemą).
(31)
2006 m. birželio mėn. Ispanijos institucijos priėmė sprendimą dėl priemonių, kuriomis taikant reguliuojamus tarifus 2005 m. deficitas būtų susigrąžintas iš elektros energijos vartotojų. Karališkuoju dekretu Nr. 809/2006 (13) Ispanijos institucijos nustatė, kad 2005 m. deficitą vartotojai išmokės per (arba, kalbant tiksliau, pajamų surinkimo teisės, suteiktos penkioms pasirinktoms komunalinėms įmonėms, galios) 14,5 metų, mokėdami specialųjį priedą, taikomą ir integruotiesiems, ir prieigos tarifams. 2006 m. nustatytas priedas, kuris apskaičiuojamas kaip metinė suma, reikalinga per 14,5 metų linijiniu būdu susigrąžinti 2005 m. deficitui grynąja esamąja verte, sudarė 1,378 % integruotojo tarifo ir 3,975 % prieigos tarifo. Taikyta 3 mėnesių EURIBOR palūkanų norma.
(32)
Priedas laikytas konkrečiam tikslui paskirta įmoka. Ispanijos institucijos nustatė, kad pajamos iš šios įmokos 2005 m. deficitui finansuoti bus kaupiamos CNE tvarkomoje indėlio sąskaitoje. Paskui CNE perves lėšas surinkimo teisių turėtojams, t. y. komunalinėms įmonėms, kurios finansavo deficitą, arba subjektams, kurie paskiau iš jų įsigijo tas surinkimo teises, atitinkamai kiekvienos iš jų finansuotai deficito daliai.
Dėl tarifų atsiradusio deficito poveikis Ispanijos rinkai
(33)
2005 m. 37,49 % elektros energijos paklausos Ispanijoje buvo patenkinta laisvojoje rinkoje perkama elektra. Šis kiekis atitinka gana nedidelį vartotojų skaičių; laisvojoje rinkoje pirko tik 8,5 % vartotojų, o 91,5 % liko reguliuojamų tarifų sistemoje (mažiau nei 2004 m., kai ši dalis sudarė 97 %). Pagrindinė laisvojoje rinkoje veikusi kategorija buvo vartotojai, kuriems elektros energija tiekta aukštosios įtampos tinklais (visų pirma pramoniniai vartotojai); šia galimybe pasinaudojo 38,9 % tokių vartotojų, o jų pirkta elektros energija 2005 m. sudarė 29 % viso elektros energijos vartojimo žemyninėje Ispanijos dalyje. Absoliuti dauguma namų ūkių ir smulkių vartotojų, kuriems elektros energija tiekta žemosios įtampos tinklais ir kurie galimybe pirkti elektros energiją laisvojoje rinkoje galėjo naudotis nuo 2003 m. (14), ir toliau liko reguliuojamų tarifų sistemoje; tačiau 2005 m. daug jų taip pat perėjo į laisvąją rinką. 2005 m. gruodžio 31 d. laisvojoje rinkoje buvo per 2 mln. vartotojų (palyginti su 1,3 mln. 2004 m.).
(34)
Tačiau pranašumą kainų požiūriu, kurį 2005 m. vidutiniškai užtikrino reguliuojami tarifai, reikėtų vertinti palyginant su vartotojų grįžimu į reguliuojamą rinką, nors ir su tam tikru atsilikimu. Kaip matyti iš 2 lentelės, 2005 m. vartotojų, kuriems elektros energija tiekta laisvojoje rinkoje, skaičius padidėjo, bet 2006 m. sumažėjo ir jų procentinė dalis (8,15 %) grįžo į 2005 m. pirmąjį pusmetį pasiektą lygį. Galutiniams vartotojams laisvojoje rinkoje tiektos energijos kiekio mažėjimas, kuris buvo matyti 2004 m. gruodžio mėn., išliko ir 2005 m. pirmąjį pusmetį. Nors 2005 m. birželio-rugsėjo mėn. šis mažėjimas iš esmės sustojo, 2005 m. gruodžio mėn. jis vėl atsinaujino ir vyko visus 2006 m.
2 lentelė
Tiekimo vietų ir energijos dalis, 2004-2006 m. tekusi laisvajai rinkai (visos rinkos procentine dalimi)
Elektros energija
2004 m.
2005 m.
2006 m.
Kovas
Birželis
Rugsėjis
Gruodis
Kovas
Birželis
Rugsėjis
Gruodis
Kovas
Birželis
Rugsėjis
Gruodis
Tiekimo vietų procentinė dalis
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Energijos procentinė dalis
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Šaltinis: CNE ataskaita „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“.
(35)
Nors tiekėjų patiriamų nuostolių poveikis išryškėjo iki 2005 m. vidurio, kai didmeninės kainos ėmė sparčiai didėti, tiekimo sutarčių nebuvo galima nedelsiant nutraukti. Dėl to laisvojoje rinkoje veikiantys tiekėjai, visų pirma tie, kurie neturėjo gamybos pajėgumų ir elektros energiją turėjo pirkti didmeninėje rinkoje, buvo priversti rinktis, ar, nepaisant galimybės patirti nuostolių, laisvosios rinkos sąlygomis siūlyti kainas, kurios atitiktų reguliuojamą tarifą, ar taikyti didesnes faktines pirkimo sąnaudas atspindinčias kainas ir dėl to prarasti rinkos dalį.
SPRENDIMAS PRADĖTI PROCEDŪRĄ PAGAL SESV 108 STRAIPSNIO 2 DALĮ
(36)
Komisijos sprendimas pradėti oficialią tyrimo procedūrą buvo pagrįstas šiais motyvais:
(37)
Sprendime palyginti reguliuojami tarifai, pagal kuriuos mokėjo įvairių kategorijų galutiniai vartotojai, ir apskaičiuotosios kainos, kurias jiems būtų tekę mokėti laisvojoje rinkoje nesant tarifų, ir nustatyta, kad, regis, yra pranašumas, naudingas daugumos kategorijų vartotojams. Tariama pagalba galutiniams vartotojams aptariama atskirame sprendime byloje SA.21817 „Reguliuojami elektros energijos tarifai. Vartotojai“.
(38)
Dėl skirstytojų sprendime pradėti procedūrą pažymėta, kad ši sistema, kuria galutiniai vartotojai skatinti sugrįžti į reguliuojamą rinką, galėjo būti naudinga skirstytojams, kurie savo reguliuojamoje veikloje, regis, turėjo garantuotą pelno maržą. Šis pranašumas, regis, buvo atrankiai suteiktas skirstytojams, nes jie buvo vieninteliai rinkos operatoriai, kuriems buvo leista parduoti elektros energiją reguliuojamais tarifais.
(39)
Sprendime taip pat nustatyta, kad ši sistema buvo susijusi su valstybinių išteklių perdavimu, nes deficitui atlyginti naudojamas kainos priedas yra parafiskalinis mokestis, įplaukos iš kurio patenka Ispanijos reguliavimo institucijai CNE (valstybinei įstaigai) ir tik paskui perduodamos galutiniams gavėjams. Sprendime padaryta išvada, kad, atsižvelgiant į Teisingumo Teismo praktiką šiuo klausimu, šios lėšos turėtų būti laikomos valstybiniais ištekliais.
(40)
Atsižvelgdama į tai, kad ir stambūs galutiniai vartotojai, ir skirstytojai veikia rinkose, kurios Sąjungoje paprastai yra atviros konkurencijai ir prekybai, sprendime pradėti procedūrą Komisija padarė išvadą, kad įvykdyti visi SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatyti kriterijai ir ši priemonė buvo valstybės pagalba galutiniams vartotojams ir skirstytojams.
(41)
Sprendime pradėti procedūrą pažymėta, kad, regis, netaikytina nė viena iš SESV 107 straipsnyje nustatytų leidžiančių nukrypti nuostatų, ir įvertinta, ar elektros energijos tiekimas reguliuojamais tarifais galėtų būti laikomas visuotinės ekonominės svarbos paslauga (VESP) ir dėl to galėtų būti taikoma SESV 106 straipsnio 2 dalyje nustatyta leidžianti nukrypti nuostata. Sprendime pradėti procedūrą nustatyta, kad elektros energijos sektoriuje valstybių narių veiksmų laisvę nustatant su viešąja paslauga susijusius įsipareigojimus varžo 2003 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/54/EB dėl elektros energijos vidaus rinkos bendrųjų taisyklių, panaikinančios Direktyvą 96/92/EB (15) (toliau - Elektros energijos direktyva), nuostatos. Pagal Elektros energijos direktyvą iš valstybių narių reikalaujama nustatyti įpareigojimą teikti universaliąsias paslaugas (įskaitant visų pirma teisę paslaugas gauti pagrįstomis kainomis) tik namų ūkių vartotojams ir mažosioms įmonėms (16). Sprendime padaryta išvadą, kad, atsižvelgiant į minėtą direktyvą, elektros energijos tiekimas reguliuojamais tarifais vidutinėms ir stambioms įmonėms, o ne namų ūkiams ir mažosioms įmonėms, negalėtų būti laikomas VESP griežtąja šios sąvokos prasme.
(42)
Taigi Komisija išreiškė rimtų abejonių dėl to, ar pagalbos elementai, susiję su reguliuojamais tarifais, kurie buvo taikomi įmonėms, išskyrus mažąsias, ir skirstytojams, galėtų būti laikomi derančiais su vidaus rinka.
SUINTERESUOTŲJŲ ŠALIŲ PASTABOS
(43)
Komisijai paprašius pateikti pastabas dėl sprendimo pradėti išsamų tyrimą, sulaukta daug pastabų iš stambių pramoninių vartotojų, skirstytojų, nepriklausomų tiekėjų ir Ispanijos autonominių bendruomenių Vyriausybių. Šiame sprendime bus išnagrinėtos tik su skirstytojais susijusios pastabos.
NEPRIKLAUSOMŲ TIEKĖJŲ PASTABOS
(44)
Gautos Céntrica ir ACIE, Nepriklausomų energijos tiekėjų asociacijos pastabos. Jų argumentai ir išvados daugiausia yra vienodos ir bus išnagrinėtos kartu.
(45)
Savo pastabose Céntrica daugiausia dėmesio skiria tariamai valstybės pagalbai elektros energijos skirstytojams. Céntrica pažymi, kad 2005 m. vidutinė elektros energijos pirkimo didmeninėje rinkoje kaina buvo beveik 70 % didesnė, negu prognozuota vidutinė pirkimo kaina, įskaičiuota į integruotuosius tarifus, kuriuos Vyriausybė nustatė Karališkuoju dekretu Nr. 2329/2004.
(46)
Dėl tokio šių prognozių ir faktinių kainų neatitikimo pajamų iš sistemos nepakako sąnaudoms padengti, daugiausia dėl to, kad skirstytojų mokėta elektros energijos pirkimo kaina buvo didesnė nei reguliuojama kaina, kuria jie tą elektros energiją turėjo parduoti. Todėl skirstytojų sąskaitose susidarė deficitas. Tačiau dėl mechanizmo, kurį Ispanijos institucijos patvirtino pajamų spragai užpildyti (jį nustačius reikalauta, kad reikalavimus atitinkantys gamintojai iš anksto finansuotų deficitą, ir teigta, kad paskiau jiems bus atlyginta), skirstytojų sąskaitos liko subalansuotos, o jų nuostolius de facto kompensavo valstybė.
(47)
Požiūris į laisvosios rinkos tiekėjus buvo kitoks, nors jie taip pat patyrė panašius nuostolius. Céntrica ir ACIE teigimu, tiekėjų laisvojoje rinkoje ir skirstytojų pirkimo sąnaudos buvo panašios (17). Be to, juos de facto varžė integruoto tarifo, Vyriausybės nustatyto kiekvienai vartotojų kategorijai, lygis, nes priešingu atveju jie vargu ar būtų galėję pritraukti naujų klientų ar išlaikyti turėtuosius. Visų pirma ACIE pažymi, kad 2005 m. pradžioje jos nariai sudarė sutartis, pagrįstas Vyriausybės prognozuotomis didmeninėmis kainomis, ir vėliau jie turėjo vykdyti tokias sutartis, nors jos ir tapo nepelningos. Dėl to nepriklausomi tiekėjai patyrė nuostolių. Tačiau nepriklausomų tiekėjų nuostolių, kitaip nei skirstytojų, valstybė nekompensavo. Céntrica apskaičiavimais, 2005 m. ji patyrė 10 mln. EUR nuostolius. ACIE teigimu, keli tiekėjai, įskaitant Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energia ir RWE, buvo priversti pasitraukti iš rinkos.
(48)
ACIE ir Céntrica teigimu, skirstytojų nuostolių kompensavimas iškraipė konkurenciją, dėl jo nepriklausomi tiekėjai buvo diskriminuoti ir tas kompensavimas turėtų būti laikomas valstybės pagalba. Céntrica tvirtino, kad nuostolių kompensavimas buvo pranašumas per se, ir taip pat įrodinėjo, kad rinkoje įsitvirtinę dalyviai (vertikaliai integruotos įmonės) galėjo išsaugoti savo rinkos dalį ir išvengti nuostolių, ragindami vartotojus iš jų nuostolingų tiekimo padalinių pereiti į jų skirstymo padalinius, kurie atitinkamai gautų kompensaciją.
(49)
ACIE ir Céntrica teigimu, pranašumas rinkoje įsitvirtinusioms įmonėms buvo konkretus, t. y. atrankinis, nes finansavimo ir kompensavimo mechanizmas buvo konkrečiai naudingas skirstytojams ir suteikė jiems finansinį ir konkurencinį pranašumą prieš laisvosios rinkos tiekėjus. Céntrica įrodinėjo, kad skirstytojų ir laisvosios rinkos tiekėjų skyrimas buvo grynai formalus, nes abiejų kategorijų subjektai konkuravo toje pačioje rinkoje (mažmeninės prekybos elektros energija), patyrė integruotųjų tarifų poveikį (nes buvo nustatyti pagal įstatymus arba de facto ribojo rinkos kainas), pirko elektros energiją ta pačia kaina ir patyrė tokius pat nuostolius.
(50)
Céntrica nuomone, lengvatinis požiūris į skirstytojus nebuvo pagrįstas jokia su elektros energijos sistemos logika ir struktūra susijusia priežastimi ir negalėtų būti laikomas kompensacija už visuotinės ekonominės svarbos paslaugą. Céntrica tvirtina, kad ši sistema Elektros energijos direktyvą pažeidė ne tik dėl diskriminuojančio deficito priemonių pobūdžio, bet ir dėl to, kad iš vartotojų buvo atimta teisė naudotis skaidriomis kainomis ir tarifais (18). Už 2005 m. mokėtinos elektros energijos kainos dalis buvo atidėta paskesniems metams, todėl galutinės taikytos kainos vartotojams buvo neaiškios.
(51)
Céntrica laikosi nuomonės, kad atrankinis pranašumas, atsiradęs dėl deficito priemonių, buvo naudingas ne tik skirstytojams, bet ir vertikaliai integruotoms įmonėms, kurioms jie priklausė. Céntrica teigimu, taikant valstybės pagalbos taisykles vertikaliai integruota grupė turėtų būti laikoma viena įmone. Céntrica tvirtina, kad šia Ispanijos sistema gamybos įmonėms buvo sudaryta galimybė didinti kainas didmeninėje rinkoje ir toliau gauti pelną. Šiomis aplinkybėmis pačios grupės buvo suinteresuotos išlaikyti rinkos dalį, kuria kliovėsi jų skirstymo padaliniai. Taigi vertikaliai integruotos grupės taip pat turėtų būti laikomos valstybės pagalbos gavėjomis.
SKIRSTYTOJŲ PASTABOS
(52)
Pastabos gautos iš UNESA (skirstytojams atstovaujančios asociacijos), Iberdrola Distribución, Union Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución ir Endesa Distribución. Jų pastabos daugiausia sutampa ir bus išnagrinėtos kartu.
(53)
Skirstytojai (kuriems atstovauja UNESA) skiria vien skirstymo (komercinio valdymo) veiklą, kurią jie laiko VESP, ir tiekimą reguliuojamais tarifais, kuris, jų teigimu, nebuvo susijęs su jokia valstybės pagalba, nes nesuteikė jokio finansinio pranašumo.
(54)
Skirstytojai primena, kad teisinės aplinkybės, kuriomis tiekėjai ir skirstytojai vykdė savo veiklą, labai skyrėsi; skirstytojai buvo įpareigoti tiekimui skirtą elektros energiją konkrečiais būdais (iš biržos arba specialiosios sistemos gamintojų) pirkti reguliuojamais tarifais, o tiekėjai galėjo nevaržomi derėtis dėl savo kainų. Skirstytojai negalėjo atsisakyti tiekti elektros energijos reguliuojamiems vartotojams ir įgyti kitokių nei pasirenkantieji reguliuojamus tarifus klientų. Skirstytojai taip pat negalėjo siūlyti papildomų paslaugų, o tiekėjai galėjo nevaržomi nustatyti savo tiekimo sąlygas.
(55)
Lentelėje apibendrinami laisvosios rinkos tiekėjų ir skirstytojų skirtumai mažmeninės prekybos elektros energijos srityje (19):
Tiekimo prievolė
Galima rinka
Energijos pirkimas
Tiekėjai
Ne
Visi Ispanijos vartotojai
Bet koks mechanizmas
Skirstytojai
Taip
Tik prie jų tinklų prijungti vartotojai
Per biržą arba iš gamintojų, kuriems taikyta specialioji sistema
Didmeninė pirkimo kaina
Pardavimo kaina
Pelno marža
Tiekėjai
Laisva
Laisva
Pardavimų marža
Skirstytojai
Biržos kaina arba reguliuojama specialiosios sistemos kaina
Reguliuojami tarifai
Jokios pelno maržos
(56)
Taigi skirstytojai daro išvadą, kad, atsižvelgiant į skirtingas teisines ir faktines aplinkybes, laisvosios rinkos tiekėjai konkuravo ne su skirstytojais, o veikiau su reguliuojamais tarifais, kurie rinkoje laikyti orientacine kaina.
(57)
Skirstytojai teigia, kad elektros energijos tiekimo konkrečiu tarifu veikla nedavė jiems pelno ir nesuteikė jokio pobūdžio pranašumų. Į skirstytojų atlygį už vien skirstymą ir komercinį valdymą buvo įtraukta pelno marža, skirta investuotam kapitalui atlyginti, o už tiekimą reguliuojamais tarifais skirstytojai gavo tik savo sąnaudų atlyginimą be jokios pelno maržos. Visų pirma pripažintos skirstytojo sąnaudos buvo pagrįstos vidutine svertine kaina, ataskaitiniu laikotarpiu mokėta už elektros energiją. Tam tikromis aplinkybėmis šios pripažintos sąnaudos galėjo būti mažesnės negu bendros faktinės skirstytojo patirtos sąnaudos. Jeigu dėl reguliuojamos pardavimo veiklos atsirasdavo perteklius, šios lėšos nelikdavo skirstytojams, o atsiskaitymų procese buvo skiriamos kitoms bendrosioms sistemos sąnaudoms finansuoti. Valstybės pripažinta suma buvo lygi vidutinės svertinės elektros energijos pirkimo kainos, padaugintos iš kiekvieno skirstytojo gabento energijos kiekio ir pakoreguotos atsižvelgiant į standartinius nuostolius, skirtumui.
(58)
Skirstytojai taip pat tvirtina, jog iš to, kad laisvosios rinkos klientai sugrįždavo į reguliuojamų tarifų sistemą, negavo jokios tiesioginės ar netiesioginės finansinės naudos, nes jų atlygis už vien skirstymo ir komercinio valdymo veiklą buvo visiškai nepriklausomas nuo klientų, kuriems energija tiekta reguliuojamais tarifais, skaičiaus ar tarifais parduotos elektros energijos kiekio.
-
Pirma, kaip paaiškinta pirmiau, tiekimo reguliuojamais tarifais atveju buvo tik atlygintos sąnaudos.
-
Antra, atlygis už vien skirstymo veiklą taip pat nepriklausė nuo klientų, kuriems energija tiekta reguliuojamais tarifais, skaičiaus, nes jis buvo pagrįstas perduotos energijos kiekiu, kuris apėmė visą skirstytojų tinkle perduotą elektros energiją neatsižvelgiant į tai, ar ši energija buvo parduota reguliuojamais tarifais, ar laisvosios rinkos kainomis.
-
Trečia, atlygis už komercinio valdymo veiklą taip pat nepriklausė nuo klientų, kuriems energija tiekta reguliuojamais tarifais, skaičiaus, nes įstatyme numatyti mokėjimai buvo pagrįsti sudarytų sutarčių (ir dėl prieigos tarifų, ir dėl reguliuojamų tarifų) skaičiumi, taigi buvo nesusiję su klientų, kuriems taikyti reguliuojami tarifai, skaičiumi. Bet kuriuo atveju skirstytojai turėjo tvarkyti visus klientų prašymus, kaip antai dėl sujungimo rūšies pakeitimų, sutarčių, prieigos tarifų sąskaitų faktūrų išrašymo, kiekių matavimo ir t. t., neatsižvelgiant į tiekimo rūšį.
(59)
Taigi skirstytojai daro išvadą, kad kompensaciją, kurią jie gavo už tiekimą reguliuojamais tarifais, reikėtų vertinti kaip sumų, kurias jie taikant įstatymą privalėjo iš anksto sumokėti, atlyginimą arba kaip kompensaciją už nuostolius ir žalą.
(60)
Iberdrola konkrečiai tvirtina, kad priskirti deficitą skirstytojams būtų teisiškai ir ekonomiškai neteisinga. Sąnaudos, patirtos perkant elektros energiją reguliuojamai rinkai, turėjo būti priskirtos elektros energijos sistemai, o ne skirstytojams, kurie paprasčiausiai įgyvendino teisines nuostatas. Įplaukos iš pardavimo reguliuojamomis kainomis niekada netapo skirstytojų nuosavybe - jos priklausė visai elektros energijos sistemai, todėl elektros energijos pardavėja reguliuojamomis kainomis turėtų būti laikoma sistema. Iberdrola teigimu, tokioje griežtai reguliuojamoje sistemoje, kaip Ispanijos, būtų nepagrįsta finansinį disbalansą, kurį lėmė reguliavimo struktūra ar būsimų energijos kainų įverčių klaidos, priskirti skirstytojams.
(61)
Iberdrola taip pat pažymi, kad pajamos iš priedo neliko skirstytojams, nes jos, kaip konkrečiam tikslui paskirta įmoka, buvo nedelsiant pervestos į CNE atidarytą indėlio sąskaitą ir perduotos deficitą iš anksto finansavusiems gamintojams.
ASTŪRIJOS REGIONINĖS VYRIAUSYBĖS PASTABOS
(62)
Astūrijos regioninės Vyriausybės pastabos tolygios toliau išdėstytoms Ispanijos Vyriausybės pastaboms, į kurias daroma nuoroda.
ISPANIJOS PASTABOS
(63)
Ispanija tvirtina, kad 2005 m. reguliuojamų tarifų sistema nebuvo susijusi su pagalba galutiniams vartotojams ar skirstytojams. Visų pirma dėl skirstytojų Ispanija mano, kad jų gauta kompensacija atitinka Teisingumo Teismo praktiką Altmark byloje, taigi nėra valstybės pagalba.
PAGALBOS BUVIMAS
NĖRA JOKIO PRIEŽASTINIO RYŠIO TARP VALSTYBĖS VEIKSMO IR DEFICITO, KURIS NĖRA PRISKIRIAMAS VALSTYBEI
(64)
Ispanija tvirtina, kad deficitas neturėjo būti priskirtas valstybei, nes jį lėmė nenuspėjamos išorės aplinkybės, o ne sąmoningas valstybės ketinimas subsidijuoti tam tikrą veiklą.
(65)
Ispanija teigia, kad 2005 m. ES teisė netrukdė vykdyti tiekimo valstybės nustatytais reguliuojamais tarifais. Taigi valstybės įsikišimas reguliavimo lygmeniu buvo teisiškai pagrįstas, nes tai buvo nacionalinio suverenumo išraiška. Viena iš šių valstybės prerogatyvų susijusi su tarifų nustatymu, kad tikėtinos sąnaudos atitiktų tikėtiną paklausą.
(66)
Skirstytojai rinko lėšas taikydami integruotuosius ir prieigos tarifus, o paskui dalį šių pajamų pervesdavo į tikslines sąskaitas (pagal metiniame tarifų dekrete nustatytas procentines dalis). Paskiau jie atskaitydavo elektros energiją, pirktą iš biržos ir iš specialiosios sistemos gamintojų. Jeigu pajamos iš integruotųjų ir prieigos tarifų nedengė reguliuojamos veiklos sąnaudų, dėl tarifų atsirasdavo deficitas.
(67)
Ispanija tvirtina, kad 2005 m. deficitą lėmė Vyriausybės prognozuotų didmeninių elektros energijos kainų ir faktinių biržoje užfiksuotų kainų neatitiktis. Ypač dideles kainas 2005 m. lėmė nenuspėtos priežastys, kurios prilygsta force majeure aplinkybėms (žr. 26 konstatuojamąją dalį).
(68)
Kadangi įvykis, dėl kurio atsirado tariama pagalba, buvo susijęs su didesniu, negu prognozuota, didmeninių kainų padidėjimu, tariamo pranašumo negalima priskirti jokiam teisės aktui. NET ir tariant, kad šis pranašumas buvo suteiktas, jį būtų lėmusios su valstybės ketinimais nesusijusios aplinkybės. Ispanijos teigimu, dėl force majeure aplinkybių išnyksta priežastinis ryšys tarp administracinio sprendimo, kuriuo nustatomas tarifų lygis, ir konkurencinio pranašumo, dėl kurio atsiranda valstybės pagalba. NET ir tariant, kad objektyvi priežastinio ryšio sąlyga buvo įvykdyta, subjektyvi valstybės ketinimo (priskyrimo valstybei) sąlyga nebūtų įvykdyta.
NEPANAUDOTA JOKIŲ VALSTYBINIŲ IŠTEKLIŲ
(69)
Ispanija tvirtina, kad šie tarifai nėra susiję su valstybės lėšomis. Pirma, Ispanija šiuo klausimu tvirtina, kad priedas nėra mokestis, apibrėžtas su parafiskaliniais mokesčiais susijusioje Europos Teisingumo Teismo praktikoje, nes jis nėra renkamas valstybės ir neatitinka fiskalinio mokesčio. Ispanijos teigimu, priedas yra neatsiejama tarifo dalis ir savo pobūdžiu ji panaši į tarifą. Taigi šis tarifas yra privačiojo sektoriaus kaina.
(70)
Antra, lėšos nebuvo renkamos valstybės ir nebuvo mokamos į valstybės paskirtą fondą. Tarifus rinko skirstytojai, o ne valstybė, taigi tai buvo privačiojo sektoriaus kainos, kuriomis dalyviams buvo užtikrintas teisingas atlygis (kaip nustatyta LSE). Tai nebuvo nei mokesčiai, nei valstybinės kainos. Valstybė nieko neatlygino, nes atlygį suteikė sistema: už nereguliuojamą veiklą - rinkos jėgomis, o už reguliuojamą veiklą - valstybės nustatytais prieigos tarifais. Tokioje sistemoje valstybei netenka jokia našta, todėl, pagal teismo praktiką Sloman Neptune byloje (20), nenaudojami jokie valstybiniai ištekliai. Be to, šios lėšos niekada nebuvo patekusios į valstybės iždą, nebuvo minėtos biudžeto įstatymuose, jų netikrino Audito Rūmai ir jos negalėjo būti susigrąžintos iš skolininkų taikant administracines susigrąžinimo procedūras. Skoloms elektros energijos sistemai nebuvo taikyta palūkanų norma, taikytina skoloms valstybei.
(71)
Ispanija tvirtina, kad Ispanijos reguliavimo institucija CNE šias lėšas tvarkė veikdama tik kaip apskaitos tarpininkė. Ispanijos institucijos pažymi, jog savo 2001 m. sprendime dėl Ispanijos per didelių sąnaudų (SA NN 49/99) Komisija jau buvo nustačiusi, kad „lėšų perėjimas per CNE iš esmės yra apskaitinio pobūdžio. Į CNE vardu atidarytą sąskaitą pervedamos lėšos niekada nebuvo tapusios šios įstaigos nuosavybe ir buvo nedelsiant išmokamos gavėjams vadovaujantis iš anksto nustatyta suma, kurios CNE jokiu būdu negali pakeisti.“ Remdamasi šiuo sumetimu, Komisija padarė išvadą, kad „ji negalėjo nustatyti, ar įplaukos iš šio mokesčio, nustatyto per didelių sąnaudų schemos sistemoje, yra valstybiniai ištekliai“.
(72)
Trečia, Ispanija ginčija Komisijos išvadą, kad reguliuojamas skirstytojų vykdytas pardavimas buvo finansuotas specialiuoju mokesčiu, kurį mokėjo visi Ispanijos galutiniai elektros energijos vartotojai. Ispanijos teigimu, skirstytojai nebuvo finansuoti valstybės - jie gavo pagrįstą ir teisingą atlygį už vykdomą įstatymų nustatytą užduotį, kurią buvo įpareigoti vykdyti.
(73)
Be to, skirstytojams parduodant elektros energiją reguliuojamais tarifais ir perkant ją iš gamintojų biržoje, jų sąskaitose atsirado deficitas (kuris buvo padengtas išankstinio finansavimo mechanizmu, nustatytu Karališkuoju įstatymo galią turinčiu dekretu Nr. 5/2005), tačiau pajamas iš priedo, pridėto prie tarifo, gaus gamintojai, o ne skirstytojai.
NESUTEIKTA JOKIO PRANAŠUMO
(74)
Ispanija nesutinka su Komisijos išankstine išvada, kad reguliuojamais tarifais skirstytojams buvo suteiktas ekonominis pranašumas.
(75)
Dėl skirstytojų Ispanija ginčija Komisijos išvadą, kad tarifų sistemomis skirstytojams buvo užtikrinta minimali pelno marža. Ispanija tvirtina, kad skirstytojų tiekimą reguliuojamais tarifais pagrindė būtinybė užtikrinti visuotinės svarbos paslaugos teikimą, o atlygis už reguliuojamą veiklą buvo išimtinai skirtas su šia veikla susijusių įpareigojimų vykdymo sąnaudoms padengti.
NEPADARYTA JOKIO POVEIKIO KONKURENCIJAI IR VALSTYBIŲ NARIŲ TARPUSAVIO PREKYBAI
(76)
Ispanijos institucijų teigimu, tiekimui reguliuojamais tarifais taikytomis reguliavimo nuostatomis nebuvo varžoma elektros energijos tiekėjų įsisteigimo laisvė ir režimas, taikytas Ispanijos tiekėjams, nebuvo palankesnis nei režimas, taikytas tiekėjams iš kitų valstybių narių.
(77)
2005 m. tinklų sujungimo pajėgumas Iberijos pusiasalyje buvo toks menkas, kad realios energijos vidaus rinkos net nebuvo. Ispanijos institucijos laikosi nuomonės, kad, atsižvelgiant į šią atskirties padėtį, būtų neproporcinga daryti išvadą, - kaip kad daro Komisiją, - kad tarifas darė poveikį konkurencijai ir valstybių narių tarpusavio prekybai.
(78)
Ispanijos institucijos tvirtina, kad elektros energija nebuvo eksportuojama už Ispanijos ribų ir Ispanijoje veikiantys skirstytojai negalėjo Ispanijos energijos parduoti kitur nei šalies teritorijoje. Kita vertus, bet kokia reikalavimus atitinkanti įmonė galėjo tokiomis pat sąlygomis, kaip ir Ispanijos įmonės, dalyvauti skirstymo veikloje ir naudotis tokiu pat teisiniu ir ekonominiu režimu.
(79)
Ispanija laikosi nuomonės, kad tiekėjai, priešingai, vykdė laisvą ir nereguliuojamą veiklą. Jiems kilo atitinkama rizika ir jie turėjo atitinkamus pranašumus. Prisiimti šią riziką reiškia sutikti, kad tam tikromis nenumatytomis aplinkybėmis jų mažmeninės prekybos veikla gali nebūti pelninga. Tačiau pelningumas būtų susigrąžintas, kai tik tai būtų įmanoma dėl tarifų ar kai neliktų išimtinių aplinkybių.
ANALIZĖ ATSIŽVELGIANT Į TEISMO PRAKTIKĄ ALTMARK BYLOJE
(80)
Ispanija tvirtina, kad 2005 m. reguliuojamų tarifų taikymas neprieštaravo Sąjungos teisei, nes galutinis terminas rinkai visiems vartotojams, įskaitant namų ūkius, atverti buvo 2007 m. liepos 1 d.
(81)
Ispanijos teigimu, tiekiant elektros energiją reguliuojamais tarifais skirstytojų patirtų sąnaudų padengimas atitiko visus keturis Teismo praktikos Altmark byloje kriterijus, todėl ši intervencija nepatenka į valstybės pagalbos taikymo sritį.
(82)
Pirma, elektros energijos tiekimas yra visuotinės svarbos paslauga ir valstybė privalo įsikišti, kad užkirstų kelią piktnaudžiavimui dominuojama padėtimi, kuris galėtų atsirasti esant vienam tinklui (natūraliai monopolijai). Taigi reguliuojamą veiklą vykdančios įmonės vykdo su viešąja paslauga susijusius įpareigojimus.
(83)
Antra, tarifų nustatymo parametrai buvo nustatyti objektyviai ir skaidriai. Atlygis už reguliuojamą veiklą buvo objektyvus ir skaidrus. Kitos ES įmonės taip pat galėjo patekti į skirstymo rinką.
(84)
Trečia, mokėjimai už reguliuojamą veiklą padengė tik su viešąja paslauga susijusių įpareigojimų vykdymo sąnaudas. Atlyginimą skirstytojai galėjo gauti tik už sąnaudas, susijusias su reguliuojama veikla.
(85)
Ketvirta, sudėtinga tarifų nustatymo ir atsiskaitymų reguliavimo sistema rodo, kad tarifų sistema buvo pagrįsta išsamia sistemos sąnaudų ir pajamų analize, taip pat elektros energijos paklausos analize.
(86)
Šiuo pagrindu Ispanija daro išvadą, kad ši tarifų sistema nebuvo valstybės pagalba, nes atitiko teismo praktiką Altmark byloje.
PRIEMONĖS VERTINIMAS
(87)
Šio sprendimo taikymo sritis apsiriboja skirstytojų elektros energijos tiekimu didelėms ir vidutinėms įmonėms reguliuojamais tarifais ir neapima kitos veiklos, kurią vykdo skirstytojai ir kuri yra susijusi su vien skirstymu. Pastaroji veikla yra visiškai nepriklausoma - ir teisiškai ir finansiškai - nuo pardavimo reguliuojamais tarifais veiklos ir bet kuriuo atveju nepatenka į sprendimo pradėti procedūrą taikymo sritį, nes tame sprendime abejonės išreikštos tik dėl tariamo pranašumo, skirstytojams suteikto dėl žemo reguliuojamų tarifų lygio ir priemonių, kurių 2005 m. imtasi deficitui kompensuoti ir padengti, derėjimo su vidaus rinka.
VALSTYBĖS PAGALBOS BUVIMAS PAGAL SESV 107 STRAIPSNIO 1 DALĮ
(88)
Priemonė yra valstybės pagalba, apibrėžta SESV 107 straipsnio 1 dalyje, jeigu įvykdomos visos šios sąlygos: priemone a) gavėjui suteikiamas ekonominis pranašumas; b) ją suteikia valstybė arba ji suteikiama iš valstybinių išteklių; c) ji yra atrankinio pobūdžio ir d) daro poveikį Bendrijos vidaus prekybai ir gali iškraipyti konkurenciją Sąjungoje. Kadangi turi būti įvykdytos visos šios sąlygos, Komisija įvertins tik tai, ar gavėjams suteiktas koks nors ekonominis pranašumas.
Ekonominio pranašumo buvimas
(89)
Pagal SESV 107 straipsnio 1 dalį įmonės yra palaikomos, jeigu jos įgyja ekonominį pranašumą, kurio priešingu atveju nebūtų galėjusios įgyti rinkos sąlygomis. Šiuo klausimu Europos Sąjungos Teisingumo Teismas yra nustatęs, kad konkrečiais atvejais mokesčiai už vykdant valstybių narių nustatytus įpareigojimus suteiktas paslaugas, kurie neviršija metinių nepadengtų sąnaudų ir kurie skirti užtikrinti, kad atitinkamos įmonės nepatirtų nuostolių, yra ne pagalba, apibrėžta SESV 107 straipsnio 1 dalyje, o veikiau atlyginimas už atitinkamų įmonių suteiktas paslaugas (21).
(90)
Kalbant konkrečiau apie elektros energijos sektorių, savo išsamioje sprendimų dėl SESV 107 straipsnio 1 dalies ir 3 dalies c punkto taikymo skirstytojams nustatytiems įpareigojimams iš tam tikrų energijos šaltinių elektros pirkti energiją didesne nei rinkos kaina priėmimo praktikoje Komisija taip pat nesilaikė nuomonės, kad kompensacija, kuria padengiamas pirkimo kainų ir rinkos kainų skirtumas, yra susijusi su skirstytojams naudingu ekonominiu pranašumu. Tais atvejais atitinkami operatoriai pagal reguliavimo įpareigojimus veikė tik kaip elektros energijos sistemos tarpininkai ir gavo atlygį už savo sąnaudas ir ši kompensacija nelaikyta susijusia su ekonominiu pranašumu, kadangi abejotina, ar teisės aktais galėjo būti paprasčiausiai nustatytas pirkimo įpareigojimas nenumatant sąnaudų kompensavimo.
(91)
Kalbant apie konkretesnę elektros energijos tiekimo reguliuojamais tarifais sritį, tas pats pasakytina ir apie kompensaciją, kuri skirta pajamų ir reikalavimus atitinkančių vartotojų reikalaujamais reguliuojamais tarifais tiekiamos elektros energijos pirkimo didmeninėje rinkoje sąnaudų skirtumams finansuoti (22). Iš to išplaukia, kad elektros energijos sektoriaus skirstytojų elektros energijos pirkimo sąnaudų kompensavimas nebūtinai susijęs su ekonominiu pranašumu, apibrėžtu SESV 107 straipsnio 1 dalyje. Tariama kompensacija Ispanijos skirstytojams už tiekimo reguliuojamais tarifais sąnaudas turi būti išnagrinėta atsižvelgiant į šiuos precedentus.
(92)
Komisijos sprendime, kuriuo pradedamas oficialus tyrimas, padaryta preliminari išvada - kad Ispanijos skirstytojams rinkos sąlygų požiūriu buvo suteiktas ekonominis pranašumas - buvo pagrįsta dviem argumentais. Pirma, skirstytojams tariamai buvo garantuota tiekimo reguliuojamu tarifu veiklos pelno marža. Antra, dėl tarifų, kuriais vartotojai buvo skatinami pereiti į skirstytojų aptarnaujamą reguliuojamą rinką, tariamai padidėjo skirstytojų pajamos. Šiuos du argumentus galima sujungti į vieną teiginį, kad 2005 m. skirstytojų pelnas didėjo proporcingai jų elektros energijos tiekimui reguliuojamais tarifais.
(93)
Turimas Ispanijos elektros energijos sistemos aprašymas ir vykstant tyrimui pateikta informacija, kuri išdėstyta 16, 19, 20, 57 ir 58 konstatuojamosiose dalyse, šio teiginio neparemia. Vien skirstymo veikloje atlygis, kurį skirstytojai gavo 2005 m., apėmė pelno maržą, o už tiekimą reguliuojamais tarifais jie gavo tik sąnaudų atlyginimą (pripažinimą) be jokios pelno maržos. Panašiai skirstytojų atlygis už jų vien skirstymo veiklą buvo nesusijęs su klientų, kuriems elektros energija tiekta reguliuojamais tarifais, skaičiumi ir su tais tarifais parduotu elektros energijos kiekiu, taigi jų pajamos nebūtų padidėjusios, jeigu jie būtų aptarnavę didesnį klientų, kuriems elektros energija tiekta reguliuojamais tarifais, skaičių.
(94)
Iš to matyti, jog vykstant tyrimui surinkta informacija neparemia tvirtinimo, kad dėl elektros energijos pardavimo reguliuojamais tarifais Ispanijos skirstytojų pelnas 2005 m. padidėjo, nes jiems buvo garantuota pelno marža.
(95)
Dėl klausimo, ar tiekimo sąnaudų pripažinimu ir jų kompensavimu skirstytojams buvo suteiktas ekonominis pranašumas, kurio jie priešingu atveju rinkos sąlygomis nebūtų įgiję, būtina pažymėti, kad patirtų sąnaudų pripažinimas penkioms įmonėms, paskirtoms pagal Karališkojo įstatymo galią turinčio dekreto Nr. 5/2005 24 straipsnį, būtent Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa S.A. ir Elcogás S.A., suteikiant pajamų surinkimo teises, nebuvo atlygis už jų skirstymo veiklą. Kaip jau paaiškinta 29 ir 30 konstatuojamosiose dalyse, nors Elcogás S.A., kuri neturėjo jokių patronuojamųjų įmonių, 2005 m. (ar paskesniais metais) skirstymo sektoriuje neveikė, aptariamos įmonės buvo paskirtos dėl jų turimos teisės į per didelių sąnaudų kompensavimą, galbūt atsižvelgiant į jų gamybos veiklą, bet ne į jų skirstymo reguliuojamais tarifais veiklą.
(96)
Antra, net ir tariant, kad pajamų surinkimo teisės, susijusios su minėtų penkių įmonių įpareigojimu iš anksto finansuoti 2005 m. deficitą elektros energijos sistemoje, galėtų būti aiškinamos kaip keturių įmonių, kurios veikė skirstymo reguliuojamais tarifais sektoriuje, skirstymo sąnaudų kompensacija, reikėtų atsižvelgti į faktines sąlygas, kuriomis skirstytojai buvo įpareigoti vykdyti šią visiškai reguliuojamą veiklą. Kaip jau apibūdinta 54-55 konstatuojamosiose dalyse, skirstytojai negalėjo nei gauti pelno, nei patirti nuostolių, negalėjo rinktis, kaip pirkti elektros energiją, negalėjo pasirinkti savo klientų, negalėjo nustatyti pardavimo kainos ar siūlyti kokių nors papildomų paslaugų, kurios užtikrintų pelno maržą. Patys skirstytojai ir taip pat vertikaliai integruotos grupės, kurioms jie priklausė, nebuvo ekonomiškai tiesiogiai ar netiesiogiai suinteresuoti vykdyti elektros energijos tiekimo reguliuojamais tarifais veiklos. Vertikaliai integruota grupė veikiau būtų buvusi suinteresuota aptarnauti galutinius vartotojus laisvosios rinkos sąlygomis, nes jos tiekimo padalinys iš tokio pardavimo būtų gavęs pelno, tačiau taip nėra, kai grupės skirstytojas elektros energiją vartotojams tiekia reguliuojamais tarifais.
(97)
Iš to darytina išvada, kad atliekant palyginimą su tiekimo sąlygomis laisvosios rinkos sąlygomis neatsižvelgiama į skirtingą laisvosios rinkos tiekėjų ir skirstytojų, elektros energiją tiekiančių reguliuojamais tarifais, teisinę ir faktinę padėtį. Nors valstybė skirstytojams elektros energijos sistemoje iš esmės gali nustatyti pirkimo ir pardavimo kainas bei kitas prekybos sąlygas, tai nereiškia, kad skirstytojų patirtų sąnaudų kompensavimu jiems suteikiamas ekonominis pranašumas, kurio jie, priešingai, nebūtų įgiję rinkos sąlygomis. Iš tiesų, tarifų reguliavimas ir papildomas tiekimo įpareigojimas nepalieka jokios laisvės priimti sprendimus dėl svarbiausių tiekimo veiksnių, kaip antai kainų ir tiekimo masto. Galutiniams klientams nustatyti gerokai didesnį, sąnaudas dengiantį, tarifą skirstytojai gali ne tik hipotetinėmis rinkos sąlygomis, t. y. nesant reguliavimo suvaržymų, taikomų tokiems pagrindiniams parametrams. Be to, - ir tai yra dar svarbiau, - 2005 m. skirstytojas arba daug energijos suvartojantiems vartotojams skirto aukštosios įtampos tinklo operatorius Ispanijos elektros energijos sistemoje, kaip ir kiekvienoje elektros energijos sistemoje, paprasčiausiai buvo tarpininkas, fiziškai sujungiantis vartotoją su tinklu, nes tai yra būtina elektros energijos tiekimo sąlyga. Atsižvelgiant į tai, kad 2005 m. hipotetinio alternatyvaus skirstymo tinklo Ispanijoje nebuvo, aptariami skirstytojai buvo paskirti ir elektros energiją tiekė ir laisvajai, ir reguliuojamai rinkai. Skirstytojai atlieka svarbų vaidmenį, nes sudaro galimybę tiekti elektros energiją neatsižvelgiant į konkrečias reguliavimo priemones ar politiką arba į tai, ar tiekimui taikomos konkurencinės sąlygos yra pagrįstos rinkos mechanizmais, ar reguliavimu.
(98)
Reguliuojamų tarifų sistemoje, tokioje kaip 2005 m. Ispanijos sistema, įprastomis veiklos sąlygomis vienais metais bendrose sistemos sąskaitose atsirandantis išteklių trūkumas paprastai yra kompensuojamas kitais metais galutiniams vartotojams taikant didesnius tarifus ir (arba) prieigos mokesčius; sąnaudoms mažėjant, gali atsirasti perteklius, dėl kurio paskiau būtų galima nustatyti mažesnius tarifus ar mokesčius. Tačiau kai sąnaudoms padengti nėra skiriamos konkrečių kategorijų pajamos, didėjant (mažėjant) pajamoms ir (arba) sąnaudoms atitinkamo deficito arba pertekliaus, kuris būtų naudingas skirstytojams, gali neatsirasti. Pavyzdžiui, kaip matyti iš 1 pvz., 27 konstatuojamojoje dalyje, daugelį 2005 m. mėnesių energijos kainos, įskaičiuotos į reguliuojamus tarifus, paprastai buvo mažesnės nei didmeninės rinkos kainos, o 2006 m. lapkričio mėn. - 2007 m. gruodžio mėn. buvo priešingai, tačiau tai nepasireiškė pelno iš skirstytojų tiekimo reguliuojamais tarifais veiklos padidėjimu. Tai dera su teisės aktais nustatyta sistemos sandara, kurioje skirstytojai neprisiima visų sistemos sąnaudų ir pajamų disbalanso sąnaudų ar jų dalies, lygiai taip pat, kaip jie niekada iš šios veiklos negauna jokio pelno, o bet koks perteklius, atsirandantis elektros energiją parduodant reguliuojamais tarifais, naudojamas kitoms sistemos sąnaudoms dengti.
(99)
Skirstytojai veikė kaip finansiniai elektros energijos sistemos tarpininkai, nes centralizavo visus finansinius srautus - ir įeinančius (reguliuojamas pajamas iš tarifų ir prieigos mokesčių), ir išeinančius (visos bendrosios sistemos sąnaudos). 2005 m. reguliuojamos elektros energijos sistemos pajamos ir sąnaudos, kaip apibūdinta 19, 20 ir 28 konstatuojamosiose dalyse, apėmė įvairias dėl rinkos ir dėl politikos atsirandančias reguliuojamas sąnaudas, kaip antai elektros energijos, įskaitant iš atsinaujinančiųjų šaltinių, pirkimo sąnaudas, papildomas elektros energijos gamybos Ispanijos salose sąnaudas ir perdavimo bei skirstymo sąnaudas ir t. t., ir konkrečios pajamos nebuvo skirtos tam tikroms sąnaudoms padengti. Reguliuojamos pajamos niekada nebuvo tapusios skirstytojų nuosavybe, išskyrus atlygį už vien skirstymo veiklą, kurį jie išlaikė atskaitę visas kitas sistemos sąnaudas.
(100)
Taigi bet koks sąskaitose susidarantis deficitas, pvz., atsiradęs 2005 m., neatsižvelgiant į jo priežastis, atsirastų ir skirstytojų sąskaitose, bet jie neturėtų jokios veiksmų laisvės spręsti dėl reguliuojamų pajamų ir sąnaudų lygio ar dėl konkrečių sąnaudų finansavimo konkrečiomis pajamomis. Iš tiesų, kaip matyti iš 28 konstatuojamojoje dalyje minėtų skaičių, 2005 m. elektros energijos sistemos perdavimo ir skirstymo sąnaudos sudarė 4 410 mln. EUR ir atitiko tokių pat kategorijų 2004 ir 2006 m. sąnaudas. Taigi skirstytojų sąnaudų lygis niekaip nėra susijęs su 2005 m. deficito suma.
(101)
Todėl 2005 m. deficitą klasifikuoti kaip skirstytojų nuostolius neatrodo pagrįsta, nes šis deficitas nepriskirtinas jokiems skirstytojų veiksmams, o veikiau sietinas su reguliavimo nuostatomis, kuriomis nustatoma galutinių vartotojų teisė gauti elektros energiją reguliuojamais tarifais, ir tam tikru mastu - su reguliavimo ir politikos sprendimais, kurie buvo padaryti, pvz., siekiant paremti elektros energijos gamybą iš atsinaujinančiųjų šaltinių ir kogeneracijos būdu. Iš to darytina išvada, kad deficito elektros energijos sistemos sąskaitose finansavimas taikant 29-32 konstatuojamosiose dalyse apibūdintus mechanizmus yra būdas padengti ne konkrečius skirstytojų, o veikiau bendrus sistemos nuostolius. Iš tiesų, 2005 m. nepripažinus 3 811 mln. EUR deficito ir nenumačius išankstinio jo finansavimo, kurį skirtų penkios didžiosios elektros energijos įmonės, nebūtų buvę įmanoma padengti dėl visų vartotojų - ir reguliuojamoje, ir laisvojoje rinkoje - patirtų sistemos perdavimo ir skirstymo išlaidų.
(102)
Atliekant oficialų tyrimą nenustatyta jokių kitų skirstytojų pranašumo elementų. Skirstytojai visą nedidelių reguliuojamų tarifų naudą perdavė galutiniams vartotojams, negavo jokio pelno iš pardavimų ir negavo jokios naudos iš vartotojų, sugrįžtančių į reguliuojamą rinką. Iš to darytina išvada, kad finansiniu požiūriu skirstytojų padėtis Ispanijoje buvo visiškai panaši į sistemos tarpininko padėtį. Tuo požiūriu 2005 m. Ispanijos elektros energijos sistemoje vykdyto tiekimo reguliuojamais elektros energijos tarifais sąnaudų pripažinimas iš esmės niekuo nesiskiria nuo elektros energijos pirkimo sąnaudų kompensavimo, kurio Komisija nebuvo priskyrusi SESV 107 straipsnio 1 dalyje apibrėžtai valstybės pagalbai nei tais atvejais, kai toks kompensavimas buvo susijęs su elektros energija iš tam tikrų šaltinių (90 konstatuojamoji dalis), nei tais atvejais, kai jis buvo susijęs su didmeninėje rinkoje pirkta ir reguliuojamais tarifais tiekti skirta elektros energija (91 konstatuojamoji dalis).
(103)
Nors sprendime pradėti procedūrą nekalbama apie vertikaliai integruotų subjektų, kuriems priklauso skirstytojai, apskaitos ir dalinį teisinį atsiejimą, siekdama atsakyti į Céntrica nusiskundimus, Komisija taip pat įvertino, ar tokie subjektai galėjo būti įgiję netiesioginių pranašumų, kurie galėtų būti laikomi valstybės pagalba. Céntrica aiškiai pareiškė, kad mažmenine prekyba elektros energija laisvojoje rinkoje besivertę (per tiekimo padalinį) integruotieji subjektai įstengė išvengti nuostolių, ragindami vartotojus pereiti į jų pačių skirstymo padalinį. Ji taip pat tvirtino, kad integruotajam subjektui priklausantis gamintojas turėjo paskatą palaikyti dideles didmenines kainas, nes tokiu atveju integruotojo subjekto skirstymo padalinys (parduodantis reguliuojamais tarifais) būtų apsaugotas nuo nuostolių.
(104)
Komisijai nepavyko nustatyti jokio ekonominio pranašumo, kuris atsirastų elektros energijos vartotojams renkantis skirstytojus, o ne tiekėjus. Ekonominiu požiūriu dėl tiekėjų pakeitimo skirstytojais keturių vertikaliai integruotų grupių, t. y. Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. ir Endesa S.A., tiekimo padaliniai negavo pelno, o paprasčiausiai išvengė nuostolių; Elcogás savo ruožtu veikė tik elektros energijos gamybos sektoriuje. Tačiau tai negali prilygti pranašumui kitoms keturioms aptariamoms įmonėms, nes tiekimo padaliniai bet kuriuo atveju būtų galėję išvengti šių nuostolių paprasčiausiai nutraukdami tiekimo sutartis. Taigi tiekimo padaliniams ši sistema buvo ne pranašumas, o bausmė, nes jie prarado klientų. Skirstytojams ši sistema taip pat buvo finansiškai neutrali (dėl pirmiau paaiškintų priežasčių). Savo ruožtu gamintojai bet kuriuo atveju savo elektros energiją būtų pardavę didmeninėje rinkoje.
(105)
Dėl tariamos paskatos gamintojams palaikyti dideles didmenines kainas reikėtų pažymėti, kad nors dėl Ispanijos institucijų sukurtos rinkos aplinkos galbūt galėjo atsirasti paskata gamintojams didinti kainas, dėl tarifų per se didmeninės kainos nepakito. Iš esmės, norėdami didinti kainas, gamintojai būtų turėję įgyvendinti sudėtingą strategiją ir nekonkurencingai elgtis. Tarp tarifų ir galimo dirbtinio didmeninių kainų padidinimo nenustatyta jokio tiesioginio ir įžvelgiamo priežastinio ryšio; tai tebėra neįrodyta teorinė hipotezė.
(106)
Komisija taip pat išnagrinėjo galimybę, kad, šia sistema išstumiant laisvosios rinkos konkurentus iš elektros energijos rinkos, rinkoje įsitvirtinusioms keturioms vertikaliai integruotoms grupėms galėjo būti suteiktas pranašumas didinant jų rinkos dalį ir ją pertvarkant taip, kad ji iš esmės bendrai atitiktų kiekvienos iš šių grupių skirstymo tinklo dydį. Šis hipotetinis pranašumas taip pat negalėjo būti nustatytas dėl šių priežasčių:
-
pirma, perkelti klientus toje pačioje grupėje ne visada buvo įmanoma. Endesa tiekimo padalinio toje teritorijoje, kurioje vietos skirstytojas buvo Iberdrola, aptarnautas klientas galėjo pereiti tik į Iberdrola, o ne į Endesa, skirstymo padalinį. Be to, dėl šio perėjimo į reguliuojamą rinką integruotieji subjektai turėjo grynųjų sąnaudų, nes dėl to padidėjo deficitas, kurį jie turėjo finansuoti nepalankiomis sąlygomis,
-
antra, iš skirstytojų pardavimų grupės negavo jokio pelno. Taigi galima nauda, atsirandanti iš didesnės rinkos dalies, 2005 m. (tiriamaisiais metais) negalėjo virsti pelnu - tai būtų buvę įmanoma tik vėlesniais metais, kai laisvoji rinka vėl taptų gyvybinga. Kad šis pranašumas pasireikštų, būtų reikėję, kad grupės skirstytojo aptarnauti vartotojai sugrįžtų į tos grupės tiekimo padalinį. Tačiau tame etape klientas, svarstantis, ar vėl pakeisti tiekėją, būtų galėjęs nevaržomas rinktis iš visų Ispanijos rinkoje veikusių tiekėjų. Taigi Komisija nenustatė jokio konkretaus pranašumo, susijusio vien su tuo, kad grupės šiame tyrime nagrinėtu laikotarpiu valdė didesnę rinkos dalį,
-
priešingai - integruotos grupės objektyviai pralaimėjo: dėl prievolės finansuoti deficitą nenaudingomis sąlygomis, nes palūkanų norma, kurią užtikrino jų pajamų surinkimo teisės, buvo mažesnė nei atitinkama rinkos norma, taigi atlygis už surinkimo teisių pakeitimą vertybiniais popieriais, be abejo, buvo mažesnis nei atlygis, kuris būtų gautas, jeigu būtų taikyta rinkos norma.
(107)
Remdamasi tuo, kas išdėstyta, Komisija padarė išvadą, kad, kiek tai susiję su tiekimu verslo vartotojams, 2005 m. Ispanijos nustatyta reguliavimo sistema skirstytojams arba integruotoms grupėms, kurioms jie priklausė, nebuvo suteikta jokio - tiesioginio ar netiesioginio - ekonominio pranašumo.
(108)
Galiausiai dėl Céntrica teiginio, kad šioje sistemoje laisvosios rinkos tiekėjai diskriminuojami, palyginti su skirstytojais, Komisija pažymi, kad diskriminacija gali atsirasti, kai asmenys, kurių faktinė ir teisinė padėtis yra tokia pat, vertinami skirtingai arba, priešingai, kai toks pat požiūris taikomas asmenims, kurių faktinė ir teisinė padėtis yra skirtinga.
(109)
Pirma, šis pareiškimas aiškiai nepagrįstas kalbant apie Elcogás S.A., kuriai buvo suteiktos pajamų surinkimo teisės, nors ji neveikė skirstymo sektoriuje. Antra, kaip jau pažymėta 30 konstatuojamojoje dalyje, nebuvo įrodyta, kad kitos keturios paskirtosios įmonės, t. y. Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A ir Endesa S.A., gavo kompensaciją dėl savo, kaip elektros energiją reguliuojamais tarifais tiekiančių skirstytojų, veiklos. Trečia, skirstytojų ir laisvosios rinkos tiekėjų faktinė ir teisinė padėtis Ispanijos elektros energijos sistemoje bet kuriuo atveju nebuvo vienoda. Prievolė tiekti elektros energiją reguliuojamais tarifais buvo vykdyta taikant reguliavimo suvaržymus, dėl kurių skirstytojai paprasčiausiai veikė kaip finansiniai ir tiekimo tarpininkai, įgyvendinantys teisines nuostatas, o tiekimas laisvosios rinkos sąlygomis buvo visiškai liberalizuota veikla. Taigi skirtingas požiūris, kurį ginčija Céntrica, negali būti laikomas diskriminavimu, nepaisant to, kad reguliuojamų tarifų lygis galėjo būti žalingas liberalizavimo procesui. Tačiau tai nebuvo neteisėtos valstybės pagalbos suteikimo skirstytojams padarinys.
IŠVADA
(110)
Vykstant oficialiam tyrimui, sprendime pradėti tyrimą Komisijos išreikštos abejonės buvo išsklaidytos. Komisija įsitikino, kad Ispanijai pripažinus elektros energijos skirstytojų elektros energijos tiekimo vidutiniams ir stambiems verslo vartotojams reguliuojamais tarifais veiklos sąnaudas, skirstytojams nebuvo suteikta ekonominio pranašumo, apibrėžto SESV 107 straipsnio 1 dalyje.
(111)
Kadangi SESV 107 straipsnio 1 dalyje nustatyti kriterijai turi būti įvykdyti visi, nėra poreikio nagrinėti, ar vykdomi kiti kriterijai. Todėl Komisija daro išvadą, kad ši priemonė nėra valstybės pagalba elektros energijos skirstytojams. Ši išvada susijusi su skunde nurodyta padėtimi ir laikotarpiu ir ji neapriboja Komisijos galimybės nagrinėti priemones, kurių Ispanija ėmėsi po 2005 m.,
PRIĖMĖ ŠĮ SPRENDIMĄ:
1 straipsnis
Ispanijos Karalystės sprendimas pripažinti 2005 m. elektros energiją vidutiniams ir stambiems galutiniams verslo vartotojams reguliuojamais tarifais tiekiant skirstytojų patirtas išlaidas įmonėms Iberdrola S.A., Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa S.A. ir Elcogás S.A. suteikiant Karališkajame įstatymo galią turinčiame dekrete Nr. 5/2005 nustatytas pajamų surinkimo teises nėra valstybės pagalba, apibrėžta Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 107 straipsnio 1 dalyje.
2 straipsnis
Šis sprendimas skirtas Ispanijos Karalystei.
Priimta Briuselyje 2014 m. vasario 4 d.