РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 26 януари 2011 година
относно схеми за помощ C 50/07 (ex N 894/06), които Франция възнамерява да приведе в действие за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и на колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност
(нотифицирано под номер C(2011) 267)
(само текстът на френски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/319/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената по-горе разпоредба (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 28 декември 2006 г. Франция уведоми Комисията за схеми за помощ за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност, както е предвидено в проект на закон за изменение на закона на бюджета за 2006 г. Разпоредбите на тези схеми са изброени в член 88 от закон № 2006-1771 от 30 декември 2006 г. за изменение на закона на бюджета за 2006 г. (3). Франция предостави допълнителна информация на Комисията с писма от 26 февруари, 11 май и 18 септември 2007 г.
(2)
С писмо от 13 ноември 2007 г. Комисията уведоми Франция за решението си да открие официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на тази помощ.
(3)
Решението на Комисията да открие официална процедура по разследване беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно разглежданите схеми за помощ.
(4)
С писмо от 21 декември 2007 г. Франция представи мнението си относно решението за откриване на официална процедура по разследване.
(5)
Комисията получи мнения по този въпрос от няколко трети заинтересовани страни. Тя ги предаде на Франция, на която предостави възможност за отговор; коментарите на Франция бяха получени с писмо от 8 май 2008 г.
(6)
С писмо от 31 октомври 2008 г. Франция представи допълнителна информация на Комисията.
(7)
През февруари 2009 г. няколко трети заинтересовани страни представиха допълнителна информация на Комисията.
(8)
На проведената на 2 юни 2009 г. среща между службите на Комисията и френските органи, последните поеха ангажимент да анализират възможността за внасяне на някои изменения в схемите, за които е постъпило уведомление и в най-кратък срок да предоставят анализа си на службите на Комисията.
(9)
С писмо от 22 септември 2009 г. Комисията даде на Франция срок от 20 работни дни, за да представи анализа си.
(10)
С писмо от 3 ноември 2009 г. френските органи поискаха спиране на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г.
(11)
На 17 ноември 2009 г. Комисията се съгласи със спирането на официалната процедура по разследване до 1 април 2010 г. на основание Кодекса на най-добри практики при провеждане на процедури на контрол на държавните помощи (5), за да даде възможност на Франция да преработи законодателния си проект и да проведе необходимите консултации.
(12)
С писмо от 26 април 2010 г. френските органи уведомиха Комисията, че на 17 май 2010 г. ще получи възможен проект за изменена схема.
(13)
С писмо от 27 май 2010 г. френските органи предоставиха информация на Комисията без обаче да предвиждат изменения на схемите, за които е постъпило уведомление.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
(14)
Две отделни данъчни разпоредби са предмет на решението за откриване на официална процедура по разследване:
(15)
Първата мярка, за която е постъпило уведомление, е схема на освобождаване от корпоративен данък, въведена с член 207-2 от Общия данъчен кодекс (code général des impôts) (CGI) и от местен данък (6) (член 1461-1 от CGI) поради дейностите по управление на някои здравноосигурителни договори, наречени „солидарни и отговорни“. От това освобождаване биха се възползвали всички предприятия, които предлагат тези договори: взаимозастрахователни дружества и обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане (code de la mutualité), взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от дял III от книга IX на Кодекса за социално осигуряване (code de la sécurité sociale) или от книга VII от Селскостопанския кодекс (code rural), както и всички застрахователни предприятия, които се уреждат от (Кодекса за застраховането (code des assurances).
(16)
Основната цел на тази мярка е, чрез развитието на този вид договори, да се разшири обхвата на допълнителното здравно осигуряване на френското население. На това основание мярката ще допълва схемата за освобождаване от данък на застрахователните договори, която се прилага за същия вид договори и е разрешена от Комисията с нейни решения от 2 юни 2004 г. (7) и от 29 октомври 2010 г. (8).
(17)
Засегнатите от тази схема за освобождаване здравноосигурителни договори са въведени във Франция през 2001 г. (9). От една страна, това са договорите за колективни дейности при условията на задължително присъединяване, а от друга страна, договорите за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване.
(18)
За бъдат избираеми, тези договори трябва да отговарят по-специално на следните условия:
-
никаква медицинска информация за застрахованото лице не трябва да се изисква от страна на застрахователното предприятие за присъединяването към факултативните договори;
-
размерът на вноските или на премиите няма да се определя според здравословното състояние на застрахованото лице;
-
предоставяните покрития задължително трябва да покриват услугите, свързани с превенцията и консултациите с личния лекар, както и с неговите рецепти;
-
предоставяните покрития не трябва да покриват онази част от медицинските разходи, които застрахованото лице може да направи, ако размерът на хонорарите надвишава тарифата за някои дейности или за някои консултации, или поради това, че няма избран личен лекар.
(19)
Освен това, за да се възползват от преференциалната схема, застрахователните предприятия трябва да спазват праговете относно броя на здравноосигурителните договори със солидарен и отговорен характер спрямо всички сключени от тях здравноосигурителни договори. Тези прагове варират в зависимост от естеството на договорите:
-
Договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 150 000 лица или минимален дял (определен с декрет) между 80 % и 90 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (10).
-
Договори за колективни дейности при условията на задължително присъединяване:
Техният дял трябва да обхваща 120 000 лица или минимално дял (определено с декрет) между 90 % и 95 % от всички присъединили се лица и участващи членове в сключените със застрахователното предприятие договори за индивидуални и колективни дейности при условията на задължително присъединяване (11).
(20)
Накрая възползващите се предприятия трябва да отговарят и на поне едно от следните условия:
-
да въведат тарифна ставка или плащане на вноски в зависимост от социалното положение на присъединилите се лица и участващите членове;
-
участващите членове и присъединилите се лица, които ползват помощ за сключването на допълнителното здравно осигуряване (12), са поне между 3 % и 6 % от участниците или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори за индивидуални и колективни дейности при условията на факултативно присъединяване (13);
-
лицата на възраст поне шестдесет и пет години са поне между 15 % и 20 % от участващите членове или присъединилите се лица в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (14);
-
лицата на възраст под двадесет и пет години са поне между 28 % и 35 % от бенефициерите в сключените със застрахователното предприятие здравноосигурителни договори (15).
(21)
Според френските органи последните критерии налагат тарифна взаимност или взаимност на поколенията и достигането на определено минимално ниво на действителна солидарност. Те целят да насърчат разпространението на солидарните и отговорните договори и осигуряването на цялото население, по-специално, като се приобщи значителен дял млади или възрастни хора, две категории, които срещат най-много затруднения при сключването на (допълнителна) здравна осигуровка, поради ограничените им финансови възможности (младите) или поради потенциалния разход, с който са свързани (възрастните хора).
(22)
Освен това инструментът налага тези критерии да бъдат преценявани на равнище групи, съобразно облагаемите им дейности във Франция. Тази разпоредба има за цел да не се допусне заобикаляне на инструмента или намествания, които в противоречие с целта за взаимност водят до концентрация на този вид риск в няколко структури ad hoc.
(23)
Според френските органи всички тези условия имат за цел да накарат застрахователните предприятия да развият разпространението на тези договори, да участват в прилагането на общото основно и допълнителното здравно осигуряване и да предлагат допълнително здравно осигуряване на цялото население при контролирани тарифни условия. По-специално се имат предвид лицата, чието здравословно състояние или финансови възможности не им позволяват да притежават осигуровка индивидуално.
(24)
Влизането в сила на този данъчен инструмент, първоначално предвиден за 1 януари 2008 г., що се отнася до освобождаването от корпоративен данък и за бюджетната 2010 година, що се отнася до освобождаването от местен данък, е било отложено съответно за 1 януари 2012 г. и бюджетната 2013 година, в очакване на одобрението на съответните схеми от Комисията.
(25)
Втората данъчна разпоредба цели на застрахователните предприятия да се позволи да се възползват от данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори (член 39 г, буква ЖГ от CGI) (article 39 quinquies GD du CGI) над позволеното от общоприложимата схема (член 39 г, буква ЖБ от CGI) за такива резерви.
(26)
Създаването на технически резерв за изравняване (16) е предвидено от счетоводното и надзорно регулиране на застрахователните предприятия. Член 30 от Директива 91/674/ЕИО на Съвета от 19 декември 1991 година относно годишните счетоводни отчети и консолидираните счетоводни отчети на застрахователните предприятия определя изравнителния резерв по следния начин: „изравнителният резерв включва всички суми, заделени в съответствие с правните или административни изисквания за изравняване на колебанията в квотите на вредите през следващи години или за покриване на особените рискове.“ (17).
(27)
В разглеждания случай изравнителният резерв е предназначен за справяне с колебанията при вредите, свързани с колективните дейности, които покриват рисковете от смърт или телесни повреди (нетрудоспособност и инвалидност). Тези колебания в резултата (от една счетоводна година в друга) са свързани с действителното използване на покритията, предвидени по сключените застрахователни договори, спрямо хипотезите, свързани с изпълнението на задълженията по покритията, които са били взети предвид при изготвянето на тарифите на застрахователните премии. Резервът позволява изравняването на техническите резултати, свързани с разглежданите дейностите, с цел да се покрият значителните колебания при вредите, които може да бъдат установени впоследствие.
(28)
Според френските органи, новият изравнителен резерв, предвиден в член 39 г, буква ЖГ, подкрепя основната цел за развитие и подобряване на предложенията на застрахователните предприятия, на договорените покрития за взаимно подпомагане в рамките на процедура наречена „по определяне“. Засегнати са допълнителните колективни покрития, които следват от браншови или междубраншови колективни договори или споразумения, от споразумения в предприятия или от взетите от работодателя решения, при които застрахователното предприятие е определено от социалните партньори („процедура по определяне“). За определеното предприятие това определяне налага задължение за спазване на условията по споразумението, договорени от социалните партньори (18) (включително условията относно обновяването на тарифите). Определянето се извършва за период от максимум пет години, в края на който трябва да се извърши задължително преразглеждане на определеното предприятие. Договорите с условие за определяне, въведени за браншовите организации по споразумение между социалните партньори, винаги са предмет на постановление за общо прилагане, издавано от министъра, който отговаря за социалното осигуряване. Поради това, те са приложими по право за всички заети лица и бивши заети лица от бранша, както и за ползвателите на техните права (независимо от тяхното здравословно състояние и възраст), а техните работодатели са длъжни да сключат посочените договори и да се обвържат с определеното предприятие (19).
(29)
Според френските органи, определянето позволява от определеното предприятие да се получи по-изгодно съотношение вноска/покритие и всички заети лица от определен икономически сектор да имат достъп до същите покрития, независимо от размера на тяхното предприятие. То налага и периодично преразглеждане на условията за структуриране на взаимността при рисковете и на определянето на съответното застрахователно предприятие.
(30)
В полза на отделния потребител, тази мярка ще позволи също да се подобри контрола на тарифите и качеството на предоставяните обезщетения при настъпването на тежки рискове като инвалидност, нетрудоспособност или смърт, които имат значителни социални и финансови последици (допълнителни разходи, загуба на доходи, изключване и т.н.) за застрахованото лице или неговото семейство.
(31)
По-конкретно, механизмът на създаване на резерв за покритията смърт, инвалидност и нетрудоспособност, договорени в рамките на процедура по определяне, цели да осигури на определените застрахователни предприятия:
-
покриването на отрицателните разлики по този вид договори спрямо предвидения в началото среден размер, които разлики биха могли да следват от случайности при вредите (размери и брой) или от отклонение в риска (изменение на данните, въз основа на които е била изготвена първоначалната тарифа);
-
подобряването на собствения капитал и на маржа на платежоспособност на застрахователните предприятия, които предлагат тези дейности, чрез създаването на специалния резерв.
(32)
На практика се позволява годишната вноска в резерва да се намали от размера на техническата печалба (20) от съответните дейности. Общият размер на резерва не може да надвишава 130 % от общия размер на вноските от всички тези дейности, осъществени през счетоводната година. Резервът се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски.
(33)
Неизползваните в срок от десет години годишни вноски се прехвърлят в освободен от данък специален резерв. Размерът на този специален резерв не може да надвишава 70 % от общия размер на вноските от всички съответни дейности, осъществени през счетоводната година. Надвишаващата този размер сума от вноските се добавя към облагаемата печалба след период от 10 години, следващи осчетоводяването им.
(34)
В общоприложимата схема застрахователните и презастрахователни предприятия (член 39 г, буква ЖБ от CGI) понастоящем могат да създават освободени от данъчно облагане изравнителни резерви във връзка с дейностите по групово застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност или инвалидност при следните ограничения:
-
годишната вноска за резерва е ограничена на 75 % от техническа печалба от съответните договори;
-
в зависимост от броя на осигурените лица, общият размер на резерва не може да надвишава съотношение между 23 % и 100 % спрямо размера на получените през счетоводната година вноски по съответните договори.
Всеки резерв се използва за компенсация на отрицателните технически резултати от счетоводната година, като се върви хронологично от най-старите към по-новите годишни вноски. Освен това вноските, които не са били използвани в срок от 10 години, се добавят към облагаемата печалба.
III. ПРИЧИНИ, ДОВЕЛИ ДО ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(35)
В решение си за откриване на официална процедура по разследване от 13 ноември 2007 г. Комисията изрази съмнения във връзка с прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС по отношение на разглежданите данъчни мерки (21).
(36)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък, поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), Комисията счете, че Франция не е доказала цялостното прехвърляне на предимството към потребителите.
(37)
Комисията се усъмни също и в спазването на условието за избягване на дискриминацията по отношение на произхода на продукта, поради наличието на прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (80/90 %) на солидарните и отговорните договори от общия брой здравноосигурителни договори на съответните застрахователни предприятия.
(38)
Що се отнася до втората мярка (данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви), Комисията беше на мнение, че нито едно от трите условия за прилагане на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, не изглежда да е изпълнено.
(39)
Първо, според Комисията социалният характер на мярката не изглеждаше напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор, т.е. преди настъпването на съответните тежки събития.
(40)
Второ, цялостното прехвърляне на помощта към потребителя/осигуреното лице изглежда още по хипотетично и несигурно отколкото предходната мярка. Освен това прехвърлянето на предимството изглежда може да облагодетелства и работодатели, доколкото те също участват във финансирането на договора.
(41)
Трето, високата степен на концентрация на пазара на договорите по определяне в ръцете на взаимоспомагателните дружества в настоящия контекст изглежда може да води до дискриминация de facto в полза на тези дружества.
IV. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(42)
След публикуването на решението за откриване бяха получени коментари от страна на Fédération Nationale de la Mutualité Française (FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers, Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir (UFC - Que choisir), както и от трето неизвестно лице.
(43)
Голяма част от заинтересованите страни оценяват положително въпросните две данъчни мерки и техните коментари в голяма степен съвпадат с доводите, изложени от френските органи. Те подчертават наличието на силна конкуренция на пазара на допълнително здравно осигуряване, както и отличната ликвидност на пазара. Те подчертават също, че засегнатите от двете мерки осигуровки ще компенсират недостатъците на социалното осигуряване. Чрез създаването на данъчни облекчения, които са лесно достъпни за всички страни в допълнителното здравно осигуряване, френските органи създават условия за превръщането на групата от хора, които à priori не представляват интерес като профил на риска или на платежоспособността, в група, притежаваща нова икономическа привлекателност.
(44)
Въпреки това що се отнася до първата мярка (освобождаване на солидарните и отговорните договори) FFSA е обезпокоена от наличието на твърде високи прагове, съставляващи явно предимство за операторите, които вече са силно представени на пазара. Макар FFSA да разбира принципа на въвеждане на праг с цел да се избегнат твърде сложни за управление положения, в замяна на това тя счита, че е необходимо този праг да не съставлява пречка за предоставянето на помощта, поради височината си. Тя счита още, че критериите, свързани със структурата на осигуреното население (процент на лицата под 25 години, пенсионери и т.н.), водят до избор на бенефициерите на помощта, без реална обосновка с оглед на обявената цел. Тези критерии благоприятствали еднородните взаимозастрахователни дружества, където достъпът е подчинен на критерии, свързани със статут или професия, в ущърб на отвореното за всички потребители взаимно застраховане. Тези критерии щели да доведат и до възможно различие в третирането между застрахованите лица.
(45)
Що се отнася до CTIP, той уточнява, че за да са качествени предлаганите от застрахователните предприятия услуги, те изискват значителни инвестиции, които трябва да може да се възвърнат, чрез достатъчно многобройни групи от застраховани лица. Тази цел обяснява въвеждането на праговете.
(46)
CTIP се позовава и на задължението на застрахователните предприятия в Европейския съюз за създаване на марж на платежоспособност. Ако всички технически печалби трябва да се върнат на застрахованите лица, изискването за платежоспособност няма да бъде изпълнено. Поради това e нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност.
(47)
В допълнение CTIP уточнява, че според съдебната практика на Съда на ЕС, браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат вобхвата на разпоредбите на правото на Европейския съюз в областта на конкуренцията (22). Освен това, тъй като са осигуровки, които компенсират недостатъците на социалното осигуряване и които се основават на колективни договори и споразумения, такива схеми не могат да се засягат от търговски данъци.
(48)
FNMF твърди за съвместимост на първата мярка на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. От една страна, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, което отговаря на признаците за солидарност и отговорност при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Мярката цели да компенсира пропуск на пазара, водещ до създаване на разделение в населението, тъй като пазарът не позволява ефективно да се осигури общото благосъстояние на населението, което не носи печалба. От друга страна помощта е необходима и пропорционална, тъй като въведените преди това инструменти не успяха да постигнат преследваната цел.
(49)
Трето неизвестно лице подчертава, че френската държава не разполага с достатъчно знания и статистически данни относно икономическото и финансовото състояние на предприятията, които действат на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Това прави невъзможно извършването на обективен анализ на положението.
(50)
Същото трето неизвестно лице посочва още промяната между 2001 и 2007 г. в достигнатите нива на печалба от предприятията в сектора. Докато в посочения период оборотът на разглежданите предприятия се е увеличил с 50 %, разходите за обезщетения на същите застрахователи са се увеличили едва с 35 %. Следователно брутните оперативни маржове са се увеличили с още 15 % в период от 6 години.
(51)
Що се отнася до втората мярка (изравнителен резерв), FFSA счита, че нищо не обосновава наличието на по-благоприятна данъчна схема за договорите с условие за определяне спрямо груповите договори в предприятия, покриващи същите рискове. Основанието за създаването на резерва и рисковете са същите, с по-голяма взаимност, която при договорите с условие за определяне ограничава приложението им. Освен това, в действителност мярката била запазена за взаимоспомагателните дружества. Въпреки че от правна страна изборът на застрахователното предприятие от социалните партньори е открит, на практика почти всички договори от този вид определят взаимоспомагателното дружество, създадено по инициатива на социалните партньори.
(52)
От своя страна CTIP счита, че е нормално социалните партньори да имат предпочитания към създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(53)
Освен това CTIP напомня задълженията, които трябва да спазват застрахователните предприятия при определяне:
-
прилагане stricto sensu на предвидените в колективното споразумение или договора разпоредби (покрития, тарифи, условия за преостойностяване, запазване на правата в случаи на нестабилност и т.н.);
-
забрана за прекратяване действието на покритията дори при неплащане;
-
задължение за застраховане на всички предприятия, попадащи в приложното поле на споразумението или на договора;
-
необходимост от изравняване на тарифата съобразно продължителността на цикъла в покрития икономически сектор, за да се съобрази увеличението на тарифите при икономическите кризи, които засягат определен браншови сектор.
(54)
Освен това CTIP счита, че за заетите лица допълнителните конвенционални схеми за социална защита съставляват възнаграждения и поради това не могат да бъдат облагани с търговски данъци. Ето защо инструментът за допълнително намаляване на изравнителните резерви не би трябвало да се счита за определен като държавна помощ.
(55)
CTIP, както и FNMF твърдят също, че втората мярка е съвместима на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, като уточняват, че тя има за цел да улесни развитието на пазара на взаимно подпомагане, без да засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(56)
Освен това CTIP се позовава на Решение по дело Albany (23) като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес. Облагането с търговски данъци на дейностите, свързани с конвенционални схеми за социална защита, въведени от застрахователно предприятие, влиза в противоречие с изпълнението на задачата от общ икономически интерес, която е поверена на застрахователните предприятия.
V. КОМЕНТАРИ НА ФРАНЦИЯ
(57)
Що се отнася до отражението на помощта върху отделните потребители, френските органи твърдят, че това отражение ще се осигури, чрез конкурентния характер на пазара на допълнителното здравно осигуряване и самата структура на мярката.
(58)
Не само че броят на участниците на пазара ще да бъде голям (24), но и дистрибуторските вериги ще бъдат многобройни и разнообразни (общи застрахователни агенти, посредници, заети лица в застрахователните предприятия, директни продажби по интернет и т.н.). Освен това конкурентният характер на този сектор е гарантиран от Органа за контрол на застраховането и взаимозастраховането (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM).
(59)
Следователно пазарните механизми трябва да гарантират отражението на предимството върху потребителите под формата на намаляване на финансовото участие на застрахованото лице, без да е необходимо да се въвежда задължителен механизъм за преразпределение на спестения данък. Освен това структурата на мярката гарантира, че предимството благоприятства категориите потребители, които са изключени от допълнително здравно осигуряване, поради тяхната възраст или финансовите им възможности.
(60)
Що се отнася до въпроса за възможна дискриминация в полза на някои предприятия, Франция уточнява, че праговете насърчават застрахователните предприятия в тяхната дейност към взаимното разпределение на „лошия риск“, характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на съответните лица.
(61)
Определен дял или недостатъчен брой солидарни и отговорни договори не позволява да се постигне тази цел за взаимност и при липса на такива прагове, предвиденото освобождаване ще има ефект на инертна печалба за съответните предприятия. Самата конкуренция (без установяване на праг) ще има за единствена последица отражение на данъчното предимство върху крайния потребител и възможност за застрахователните предприятия да запазят дела си на пазара, без да осигурят увеличаване на осигурителното равнище. Поради това механизмът на двоен праг (процент или абсолютна стойност) е необходим елемент за увеличаване на осигурителното равнище на категориите от населението, които понастоящем не са осигурени.
(62)
При условията на постоянно поскъпване на допълнителните здравни осигуровки, предлагането на данъчно облекчение, предназначено за тези категории от населението, е същински въпрос на национална солидарност.
(63)
Най-напред френските органи посочват, че данъчният инструмент не трябва да се счита за помощ в нейната цялост. Определянето като държавна помощ трябва да бъде отнесено само към частта от инструмента, която не може да бъде обоснована със специфика на съответната застрахователна дейност предвид правилата за надзор.
(64)
Особеностите на договорите за определяне, основани на строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението, правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновава особено внимателната схема на резерви.
(65)
От една страна, покритите рискове от договорите за определяне, сключени в рамките на колективни браншови споразумения засягат население, което е свързано конкретно с един сектор на дейност и следователно особено чувствителен към внезапните промени в циклите, засягащи този сектор. Ето защо дългосрочното предвиждане на тези цикли изисква дългосрочно изравняване на резултатите от определянето.
(66)
От друга страна, договорите за определяне, произтичащи от споразумения в предприятия, засягат неминуемо по-ограничено по брой население и поради това обосновават увеличени равнища на резервите, поради значителните колебания при вредите.
(67)
По този начин данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, което надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, предвидена в член 39 г, буква ЖБ от CGI, е обосновано от регулаторна и надзорна гледна точка.
(68)
Освен това френските органи отбелязват, че е много трудно точно да се обосноват равнищата на допустимите вноски за тези дейности, поради техническата трудност да се оцени „нормално“ равнището на резерви за толкова специфични рискове. Френските органи обаче уточняват, че таваните за приспадане на вноските от резервите са определени след съгласуване с бранша.
(69)
Що се отнася до съвместимостта на помощта предвид член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, Франция твърди, че трите условия от тази разпоредба действително са спазени. Що се отнася до социалния характер на помощта, тя уточнява, че колективните договори, сключени в рамките на браншови споразумения, осигуряват високо ниво на взаимност на рисковете, както и по-ниско ниво на премиите спрямо пазара на индивидуалните договори, при това осигурявайки на заетите лица и техните семейства достъп до високи покрития.
(70)
В отговор на довод на Комисията, според който социалният характер не бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на договора, Франция посочва, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска е единственият начин да се постигне преследваната социална цел.
(71)
Относно прехвърлянето на помощта на крайния потребител, Франция най-напред въвежда разграничение между колективните браншови споразумения и споразуменията в предприятия. Въпреки че първата група действително може да се характеризира с преобладаване на взаимоспомагателните дружества, този пазар ще бъде предмет на нова динамика и другите участници в областта на застраховането занапред ще се интересуват от този пазар. Във всеки случай конкуренцията между взаимоспомагателните дружества е реална и вече позволява да се гарантира максимално отражение в полза на застрахованото лице. Що се отнася до втората група (споразумения в предприятия), съществува много силна конкуренция между споразуменията и никакво монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества може да се открои.
(72)
Според френските органи, същото схващане може да се приложи, ако намаляването или смекчаването на тарифата се прави в полза на предприятието. Всъщност участието на работодателя във финансиране на покритието, за служителя/осигуреното лице е равносилно на добавка към заплатата и следователно на предимство за последния.
(73)
Относно наличието на дискриминация de facto в полза на взаимоспомагателните дружества, Франция уточнява, че мярката третира равностойно всички оператори, независимо от тяхното положение. На пазара на взаимното подпомагане няма монополно положение в полза на взаимоспомагателните дружества и сега се характеризира със сериозна конкуренция между основните участници.
(74)
Франция напомня също, че изборът на застрахователното предприятие (процедура по определяне) е отговорност на работодателя и на представителите на персонала. Прозрачността и провеждането на търгове в този процес се извършвали в обичайните условия за пазар, отворен за конкуренцията. Провеждането на търг се извършвало, чрез покана за представяне на предложения до няколко застрахователи, въз основа на тръжна спецификация, изготвена от социалните партньори.
(75)
Освен това Франция счита, че оценяваната мярка във всеки случай може да се счита за помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности, която не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Доказаната социална цел на мярката потвърждава значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане.
(76)
Според френските органи, развитието на договорите за взаимно подпомагане, съдържащи процедура за определяне, има за цел да развие въвеждането на по-благоприятни и осигуряващи по-голяма защита допълнителни схеми за социална защита на заетите лица, благоприятствайки социалния диалог и участието на работниците.
(77)
Накрая Франция добавя, че допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимно подпомагане в рамките на процедурата по определяне могат да бъдат считани за услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално когато присъединяването към схема за обезщетение е задължително и нейното управление се осъществява съвместно.
(78)
Колективният договор, който предвижда покрития и определя застрахователя, може да стане задължителен за всички заети лица, бивши заети лица и ползвателите на права съгласно процедурата за общо прилагане (членове L 911-3 и 911-4 от Кодекса за социално осигуряване) с постановление на компетентния министър. Именно това постановление трябва да се счита за акт, с който държава-членка поверява задълженията по извършване на обществена услуга на дадено предприятие.
(79)
Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността за помощ под формата на компенсации за обществени услуги (25). Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
VI. РЕАКЦИЯ НА ФРАНЦИЯ НА КОМЕНТАРИТЕ НА ТРЕТИТЕ СТРАНИ
(80)
Френските органи вземат под внимание коментарите на третите страни и по-специално отговарят на мнението на Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA).
(81)
Що се отнася до данъчното освобождаване в полза на солидарните и отговорните договори, френските органи отбелязват, че съдържанието на дейностите на застрахователните предприятия е еднородно, така че делът на солидарните и отговорните договори спрямо другите видове здравноосигурителни договори, към момента е равностоен при трите големи категории застрахователни предприятия, действащи на този пазар (предприятия, обхванати от Кодекса за застраховането, взаимозастрахователни дружества, обхванати от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, обхванати от Кодекса за социално осигуряване).
(82)
Що се отнася до новия изравнителен резерв, Франция подчертава, че възможността за сключване на браншови договори за определяне е открита за всички оператори, както френски, така и чуждестранни, действащи на пазара на допълнителното взаимно подпомагане.
(83)
Накрая Франция добавя, че взаимоспомагателните дружества не се ползват с монополно положение и поради това няма дискриминиращо предимство. Обстоятелството, че отварянето на пазара за конкуренцията е бавно и постепенно се дължи на исторически фактор, но не поставя под въпрос съществуващата конкуренция между взаимоспомагателните дружества. Обстоятелството, че взаимоспомагателните дружества са специализирани от по-дълго време в този сектор, не е достатъчно за установяването на каквато и да било дискриминация.
VII. ДОПЪЛНИТЕЛНА ИНФОРМАЦИЯ, ПРЕДСТАВЕНА ОТ ФРАНЦИЯ СЛЕД СПИРАНЕТО НА ПРОЦЕДУРАТА
(84)
В хода на процедурата по разследване, службите на Комисията предложиха на Франция няколко варианта, чрез които схемите за помощ да станат съвместими с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2 от ДФЕС.
(85)
Що се отнася до първата мярка (освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори), бяха предложени следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да преразгледат механизма на праговете.
(86)
Въпреки това, с писмо от 27 май 2010 г. Франция посочи, че е решила да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление и потвърди анализа си, според който схемите, за които е постъпило уведомление, са съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(87)
В същото писмо Франция добавя, че договорите за допълнително здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахованите лица, който по-късно позволява на същите застраховани лица да се предложат по-изгодни продукти, подобно на договорите за застраховка живот. Ето защо, за да направят клиентът лоялен, участниците на пазара са насърчени да прилагат привлекателна тарифна политика. При тези условия данъчното предимство, прието от застрахователно предприятие и отразено от последното във вноските на застрахованите лица ще има за пряка последица приспособяване на тарифите на неговите конкуренти, осигурявайки по този начин отражение в полза на всички застраховани лица.
(88)
Що се отнася до втората мярка (допълнително данъчно облекчение за изравнителните резерви), службите на Комисията предложиха на Франция следните варианти:
-
за да се спази вторият критерий (действително прехвърляне на предимството) на Франция беше предложено да се ръководи от одобрената по-рано от Комисията спомагателна система за допълнително здравно осигуряване на френските държавни служители (N 911/06), от система за данъчен кредит в полза на отделните потребители или от каквато и да било система, която позволява да се гарантира реалното отражение на помощта;
-
за да не се допусне каквато и да било дискриминация, на френските органи бе предложено да предвидят въвеждането на задължителен и прозрачен механизъм за провеждане на търгове за предоставянето на договори за определяне.
(89)
Въпреки това, както при първата мярка, Франция реши да запази непроменена схемата за помощ, за която е изпратила уведомление, за развитието на колективното взаимно подпомагане.
(90)
В писмото си от 27 май 2010 г. Франция потвърди особено обременителния характер на определянето, който обосновава особено внимателна схема на вноски. Ето защо изравнителният резерв можел да се счита за държавна помощ само в твърде ограничена степен и съвместимостта му с вътрешния пазар трябва да бъде разгледана.
VIII. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
VIII.1. Освобождаване от корпоративен данък и от местен данък поради дейностите по управление на солидарните и отговорните договори
(91)
Като се позовава на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (26), CTIP твърди, че браншовите схеми от конвенционално естество, поради естеството и предмета си, не попадат в обхвата на разпоредбите на общностното право в областта на конкуренцията.
(92)
Комисията обаче отбелязва, че мярката, която е предмет на посочената по-горе съдебна практика, се отнася основно до задължителна правна принадлежност на индустриални предприятия към секторен пенсионен фонд, ползващ се с изключителни права. В това отношение трябва да се отбележи, че схемата за освобождаване, свързана с първата мярка, предвижда както индивидуални договори, така и колективни договори при условията на факултативно присъединяване. Освен това, предвидените от мярката колективни договори при условията на задължително присъединяване зависят от свободния избор на социалните партньори за сключване на такива колективни договори, а не от правно задължение за сключване на споразумения или за присъединяване към секторен или междусекторен фонд, както е в дело Albany.
(93)
По-нататък решението на Съда потвърждава, че схемите за осигуряване на рискове, допълващи законоустановената система на социално осигуряване, като разглежданата в случая, за която френските органи са изпратили уведомление, са подчинени на правилата за конкуренция и че фондове, състоящи се от такива схеми, напълно отговарят на понятието за предприятие по смисъла на членове 101 и сл. от ДФЕС (27).
(94)
Поради това Комисията счита, че схемата за осигуряване, предвидена от първата мярка, се обхваща от правилата на Договора в областта на конкуренцията и по-специално от правилата в областта на забраната на държавните помощи.
(95)
Социалното осигуряване (схема за задължително здравно осигуряване) възстановява само част от разходите за здравеопазване на социалноосигурените лица. Ето защо допълнителните здравни осигуровки поемат онази част от обезщетението, която не се финансира от схемата за задължително здравно осигуряване.
(96)
Пазарът на допълнителното здравно осигуряване е съставен основно от следните три групи участници:
-
взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователни обединения, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане;
-
взаимоспомагателните дружества, които се уреждат Кодекса за социално осигуряване;
-
застрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането.
(97)
Според писмото на френските органи от 21 декември 2007 г., 263 застрахователни предприятия, 66 взаимоспомагателните дружества и 1 201 взаимозастрахователни дружества действали на пазара на допълнителното здравно осигуряване. Френските органи посочват още, че през 2006 г. най-големите 20 участници на пазара представляват едва 35 % от пазара, без никой да надвишава повече от 4 % и освен това, че 65 % от пазара е съставен от участници, които представляват по-малко от 1 % от дяловете на пазара (28).
(98)
Според официалните данни, публикувани през 2009 г., броят на участниците на този пазар обаче не бил повече от 876 оператора в края на 2008 г. и трайно намалявал от 2001 г. насам (48 % намаление през 2008 г. спрямо 2001 г.) (29). Взаимозастрахователните дружества били 748 на брой, застрахователните дружества 92, а що се отнася до броя на взаимоспомагателните дружества, той достигал 36.
(99)
Според изготвен наскоро анализ от Френския орган по конкуренцията (Autorité française de la Concurrence), най-големите пазарни дялове от пазара на индивидуалното допълнително здравно осигуряване се държали от Mutuelle Générale de l’Education Nationale - MGEN (7,7 % пазарен дял), взаимозастрахователното дружество Groupama (30) (6,7 % пазарен дял), както и застрахователното дружество Swiss Life (4 % пазарен дял) (31).
(100)
Що се отнася до допълнителното колективно осигуряване, най-големите пазарни дялове се падат на застрахователното дружество Axa (17,51 % пазарен дял), групата от взаимоспомагателни дружества Malakoff-Médéric (8,7 % пазарен дял), както и обединението AG2R-La Mondiale-Prémalliance (32) (6,9 % пазарен дял) (33).
(101)
Въпреки изпратените в този смисъл искания до френските органи, Комисията не разполага с по-точна информация за структурата на пазара на допълнителното здравно осигуряване, като например за групиранията на взаимозастрахователни дружества, взаимозастрахователните дружества, обединенията на взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества. Освен това, въпреки направените в този смисъл искания от Комисията, френските органи не успяха да представят конкретни статистически данни за солидарните и отговорните договори (както общо, така и за всяка категория участници на пазара). Поради това статистическите данни, възпроизведени в таблицата, съдържаща се съображения 102 и 103, се отнасят за целия пазар на допълнителното здравно осигуряване, включително договорите, които не отговарят на условията, даващи възможност за възползване от мярката, за която е постъпило уведомление. Освен това, в публикуван през 2008 г. от френската сметна палата (Cour des Comptes) доклад (34) се подчертават значителните статистически несъответствия, що се отнася до допълнителното осигуряване, свързани с броя на застрахованите лица, разпределението им по различни категории застрахователи и различни видове договори (индивидуален договор, факултативен колективен договор и задължителен колективен договор), както и до размера на възстановените разходи според категориите домакинства и доходи. При това, въз основа на направените анализи от националния орган по конкуренцията, този пазар изглежда разпокъсан, дори твърде разпокъсан що се отнася до индивидуалните договори (35), които при това съставляват един от засегнатите от първата мярка подпазари, за която е постъпило уведомление.
(102)
Както показва таблицата в края на настоящото съображение между 2001 и 2007 г. този сектор се развива силно (36). Общият оборот на тези предприятия достига 27,4 милиарда евро през 2007 г., като се увеличава с 55,8 % спрямо 2001 г. или среден годишен процент на растеж от 7,6 %. Оборотът за 2008 г. надхвърлил 29 милиарда евро и достигнал увеличение от 6 % спрямо 2007 г. (37).
Промяна на оборота на допълнителните застрахователни предприятия 2001-2007 г.
(в милиарда евро)
Взаимозастрахователни дружества
Взаимоспомагателни дружества
Застрахователни дружества
Общо
2001 г.
10,6
3,3
3,7
17,6
2007 г.
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007 г.
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
Според предоставените от френските органи данни, индивидуалните и колективните договори се разпределят по следния начин (данните са за 2004 г.):
Взаимоспомагателни дружества
Взаимозастрахователни дружества
Застрахователни дружества
Колективни договори
38 %
33 %
29 %
Индивидуални договори
6 %
67 %
27 %
Колективни + индивидуални договори
18 %
54 %
28 %
(104)
Докато взаимозастрахователните дружества и взаимозастрахователните обединения сключват основно индивидуални договори, взаимоспомагателните дружества сключват предимно колективни договори (договори с предприятия или с браншове). Що се отнася до застрахователните дружества тяхната дейност е по-балансирана.
(105)
От друга страна равнището на осигуреност на населението значително е нараснало, като преминава от 84 % през 1996 г. на 92,8 % през 2006 г. Броят на бенефициерите е между 32 милиона и 38 милиона в сектора на взаимозастраховането, 13 милиона в застрахователните дружества и 11 милиона във взаимоспомагателните дружества, към които трябва да се добавят повече от 4 милиона бенефициери на фонд CMU-C (общо здравно осигуряване), който предлага допълнителна безплатна здравна осигуровка на най-бедните. Това означава, че към момента между 7 % и 8 % от французите не притежават допълнителна осигуровка (38).
(106)
По силата на член 107 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(107)
Следователно определянето на дадена мярка като държавна помощ предполага кумулативното изпълнение на следните условия: 1. въпросната мярка дава предимство, 2. чрез държавни ресурси, 3. това предимство е избирателно и 4. разглежданата мярка нарушава или заплашва да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(108)
Няма съмнение, че освобождаването или намаляването на корпоративен данък и на местен данък, изразяващо се в премахване или намаляване на данъчно задължение, което съответните предприятия би трябвало да поемат в нормални условия, съставлява предимство в полза на неговия бенефициер (39). Ето защо, в този смисъл това данъчно освобождаване или намаляване съставлява икономическо предимство.
(109)
Предвид твърденията на CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (40) (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално параграф 144, третото условие Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(110)
Тези предимства са предоставени от френската държава, която по този начин се отказва от събирането на данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(111)
Мярката има и избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярката до определен икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). В това отношение, най-напред трябва да се констатира, че корпоративният данък е данък, чието приложно поле обхваща всички дружества, независимо от сектора, в който действат. Следователно освобождаването от този данък, което облагодетелства изключително застрахователния сектор, съставлява дерогация от общия режим на корпоративния данък, която така облагодетелства по специфичен начин някои предприятия. Същото се отнася и до освобождаването от местния данък. Освен това, вътре в застрахователния сектор, разглежданото освобождаване благоприятства сключването на някои здравноосигурителни договори, в случая здравноосигурителните договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност. Следователно мярката облагодетелства операторите, сключили „солидарни“ договори, в ущърб на операторите, сключили „класически“ договори.
(112)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава-членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави-членки, да проникнат на пазара на тази държава-членка (41).
(113)
Поради това, в търговията в Европейския съюз, позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(114)
Следователно трябва да се заключи, че първата мярка действително съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Франция не оспорва това определяне.
(115)
Тъй като мярката, за която е постъпило уведомление, съставлява държавна помощ, трябва да се направи анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ по силата на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(116)
Член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС гласи: „за съвместими с вътрешния пазар се считат: а) помощи със социален характер, предоставени на отделни потребители при условие че тези помощи се предоставят, без да се прави разграничение по отношение на произхода на засегнатите стоки“.
(117)
Въз основа на тази разпоредба една държавна помощ е съвместима, щом са изпълнени следните три условия:
1.
помощта трябва да има социален характер;
2.
тя трябва да е предоставена на отделни потребители;
3.
тя трябва да е предоставена, без да се прави разграничение по отношение на произхода на стоката.
(118)
Най-напред трябва да се уточни, че член 107, параграф 2 от ДФЕС дерогира принципа за забрана на държавните помощи, посочен в член 107, параграф 1 от ДФЕС и поради това трябва да се тълкува стеснително (42).
(119)
Въпреки това, що се отнася по специално до прилагането на член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС, трябва да се отбележи, че практиката на Комисията по вземане на решения не изключва помощта да бъде предоставена на посредник, който се ангажира да я предостави на отделните потребители (43). В такъв случай обаче е необходимо въведеният механизъм да гарантира действителното отражение върху крайния потребител.
(120)
Комисията счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката действително е доказан, доколкото тя цели да се даде възможност на лицата, които поради възрастта си, здравето си или финансовите си възможности, изпитват трудности да получат допълнително здравно осигуряване. Всъщност член 207 от CGI предвижда критерии от социално естество, които трябва да се спазват от застрахователните предприятия, за да се възползват от мярката (44). Тези критерии въвеждат минимални дялове за някои уязвими групи от населението, като лицата с ниски доходи или възрастните хора, от общата осигурителна дейност на съответните предприятия. Предоставеният от френските органи предварителен проект на декрет, който уточнява някои особености при промяна в тарифите, в зависимост от социалното положение на застрахованите лица (45), потвърждава социалния характер на мярката в полза на уязвимите групи от населението.
(121)
За сметка на това, разследването на мярката от Комисията не позволи да се приеме, че от помощта действително се възползват отделните потребители (втори критерий).
(122)
Според френските органи, от отпуснатите на предприятията помощи ще се възползват косвено отделните потребители. Силната конкуренция на пазара на допълнителното здравно осигуряване гарантира прехвърлянето на получените от предприятията помощи към потребителите посредством фиксиране на стойността на исканите от потребителите премии.
(123)
В това отношение, трябва да се отбележи, че прилаганото от Франция освобождаване от данък на солидарните здравноосигурителни договори беше прието от Комисията като съвместима помощ на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС (46). Всъщност, в този случай нямаше съмнение, че от освобождаването от данъка на първо място ще се възползват отделните потребители, които действително са задължени за заплащането на данъка. Размерът на данъка беше съставна част от размера на премиите и освобождаването от данък в полза на солидарните договори намаляваше със същия размер сумата на премиите.
(124)
В разглеждания случай, помощта не е предоставена посредством освобождаване от косвен данък пропорционално на размера на премиите, за които са задължени застрахованите лица, а чрез освобождаване от корпоративен данък, който се изчислява въз основа на реализираните от застрахователното предприятие печалби от всички застраховани лица, които са сключили солидарен и отговорен договор.
(125)
Действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайния потребител е най-малкото несигурно. От една страна Комисията не разполага с доказателства, позволяващи да се установи, че корпоративният данък (и освобождаването от такъв данък) действително се отразяват върху отделните потребители на съответния пазар. Освен това скорошен доклад на френската сметна палата разкрива наличието на твърде значително увеличаване на равнищата на печалба в сектора на здравното осигуряване през последните години (от 12 % през 2003 г. на 23 % през 2007 г.) (47). При условията на значително увеличаване на равнищата на печалба е много трудно да се заключи, че съществува пазарен механизъм, който гарантира действителното отразяване на освобождаването от корпоративен данък върху крайните потребители.
(126)
При това CTIP посочва, че част от печалбите трябва да бъдат предназначени за създаването на резерви, за да се спазят задълженията, свързани с платежоспособността и че поради това било нормално поне част от предимството да служи за пълно или частично покриване на ежегодното увеличаване на изискването за платежоспособност. Този довод показва, че мярката ще позволи по-скоро увеличаване на печалбите на застрахователите, отколкото намаляване на цените за осигуряване на съответните рискове за потребителите.
(127)
Накрая, по никакъв начин оценката на Комисията не може да се оспори от довода на Франция, според който договорите за допълнителното здравно осигуряване са продукт, свързан с лоялността на застрахователните предприятия, които били насърчени да прилагат привлекателна ценова политика. Трябва да се напомни, че всъщност член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС изисква предимството действително да бъде предоставено на отделните потребители. Поради това, наличието на обикновено насърчаване за преотстъпване на част от предимството на крайните потребители не би могло да отговори на изискването за действително преотстъпване.
(128)
Поради това Комисията счита, че мярката не гарантира действителното прехвърляне на предимството на отделните потребители, както се изисква от член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(129)
Разследването на Комисията заключава също, че условието, свързано с отсъствието на разграничение по отношение на произхода на стоката не е изпълнено (трети критерий). За да се гарантира спазването на това условие, е необходимо да се провери дали потребителите се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава-членка социална цел и че не съществува никаква бариера пред влизането на застрахователните предприятия, установени в Европейския съюз (48). Всъщност, освен условията, свързани с вида на избираемите договори, предприятията, желаещи да се възползват от схемата, трябва да спазват прагове за броя (120 000/150 000 договора) или за дела (85 %/93 %) на солидарните и отговорните договори в тяхната дейност, свързана с договори за допълнителното здравно осигуряване.
(130)
Френските органи считат, че тези прагове насърчават мащабното развитие на този вид договори, чрез взаимно разпределяне в тяхната дейност на „лошия риск“ характеризиран от възрастта или равнището на финансовите възможности на застрахованото лице, като освен това тези прагове са необходими, за не се допусне данъчното предимство да засегне твърде малка част от дейността на предприятията, и по този начин целите за солидарност и за взаимност да бъдат постигнати. Преследването на социалната цел на мярката могло да се осигури само чрез механизъм, който налага на застрахователните предприятия да имат в своята дейност, свързана със здравноосигурителни договори, минимален брой или значителен дял солидарни и отговорни договори. Ако няма такъв механизъм за праг, нито една разпоредба не може да гарантира увеличаване на осигурителното равнище на населението, което понастоящем не е осигурено и данъчното освобождаване ще има единствено ефект на инертна печалба за застрахователните предприятия. Процентно изразеният праг позволява на малките предприятия, чиято дейност е почти изключително свързана с такива договори, да се възползват от мярката, без да достигат чисто количествен праг, докато праговете в абсолютна стойност позволяват на предприятия, които предлагат значителен брой договори от този вид (без той да е единствен) да се възползват от мярката.
(131)
Комисията най-напред констатира, че никаква конкретна информация не е могла да бъде предоставена от френските органи относно настоящото разпределение на солидарните и отговорните договори между различните участници на пазара, нито относно броя и дела на тези договори в тяхната дейност. Въпреки това, според анализа на Комисията, следва, че взаимозастрахователните дружества и обединенията на взаимозастрахователни дружества са правно задължени да предлагат само солидарни договори (49). Изглежда, че на практика и взаимоспомагателните дружества имат същото задължение. Следователно взаимозастрахователните дружества и взаимоспомагателните дружества винаги трябва да отговарят на изразения в процент критерий за праг, докато застрахователните дружества, който имат ограничено присъствие на пазара на солидарни договори и искат да работят повече на него, биха могли да срещнат затруднения при изпълнението на критериите за праг (както като дял, така и като абсолютна стойност) и следователно при възползването от данъчното освобождаване. По-специално това би било така при застрахователните дружества със значителна съществуваща дейност, свързана с „класически“ договори за допълнително здравно осигуряване, неотговарящи на условията, които са необходими, за да се считат за солидарни договори.
(132)
При това положение праговете не биха довели до равностойни усилия, независимо от вида на застрахователното предприятие и не биха имали насърчителен ефект за застрахователните предприятия, които вече отговарят на критериите за праг (по-специално взаимозастрахователните дружества, обединенията от взаимозастрахователни дружества и взаимоспомагателните дружества). Следователно, обратно на твърдението на Франция, с въвеждането на праговете не може да се избегне възможният ефект на инертна печалба.
(133)
Според Комисията, като последица тези прагове ще предизвикат единствено разграничение по отношение на произхода на стоката. По този начин прагове изглежда могат да изключат определен брой предприятия от възползване от освобождаването, при положение, че именно те биха предлагали солидарните и отговорните договори, които френските органи искат да подкрепят. Освен това, наличие на праговете би могло да даде предимство на вече представените застрахователни предприятия на пазара и да съставлява бариера пред влизането на съответния пазар на някои участници, които не биха могли или не биха имали увереността, че могат да ги спазят.
(134)
Накрая, възможно е размерът на помощта да варира в различните застрахователни предприятия в зависимост от реализираните печалби от съответните дейности, което няма да отговаря на изискването, според което потребителите трябва да се възползват от въпросната помощ независимо от икономическия оператор, предоставящ продукта или услугата, който е в състояние да изпълни посочената от съответната държава членка социална цел (50).
(135)
Следователно трябва да се заключи, че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, не е съвместима с вътрешния пазар на основания член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(136)
Ако Франция изрично не посочи друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи, трябва да се констатира, че нито един от предвидените в член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС критерии за съвместимост не е приложим в разглеждания случай.
(137)
Що се отнася до разпоредбите на член 107, параграф 2 от ДФЕС, които са различни от буква а), трябва да се констатира, че критериите за съвместимост, предвидени в букви б) и в), със сигурност са неприложими в разглеждания случай.
(138)
Съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, за съвместима може да се приеме помощ, която има за цел да улесни развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тази помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(139)
Според FNMF, помощта има за цел да улесни развитието на допълнителното здравно осигуряване, отговарящо на солидарния и отговорен характер, при условия, които не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Въпреки отправените от нея искания, Комисията не получи от френските органи цифрови данни, позволяващи да се подкрепи приложимостта на критерия за съвместимост, посочен в предходното съображение, нито относно ефекта от съществуващите данъчни мерки за разпространението на солидарните и отговорните договори, нито пък относно връзката между предвиденото допълнително предимство и допълнителните разходи или изисквания, свързани с управлението на този вид договори. Поради това Комисията не можа да се увери в необходимия и пропорционален характер на предвиденото ново освобождаване, за да се постигне посочената цел. Във всички положения трябва да се констатира, че освобождаването от корпоративен данък не е свързано с извършването на инвестиции, нито със създаването на работни места или с конкретни проекти. Следователно то представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(140)
Накрая, Франция не посочва никакъв друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(141)
Според CTIP, основаните на колективни договори и споразумения мерки, каквато е разглежданата мярка, имат за предмет компенсацията на недостатъците на социалното осигуряване. Комисията обръща внимание, че CTIP не посочва изрично наличието на услуга от общ икономически интерес, а Франция, която би трябвало да докаже съвместимостта на разглежданата помощ с Договора, не се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС. При тези обстоятелства Комисията не може да оцени съвместимостта на разглежданата помощ в светлината на член 106, параграф 2 от ДФЕС. Освен това Комисията отбелязва следното.
(142)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(143)
От съдебната практика на Съда на ЕС е видно, че с изключение на секторите, в които този въпрос се урежда с разпоредби на Европейския съюз, държавите-членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес. Следователно, дори в разглеждания случай да се приеме, че става въпрос за услуга от общ икономически интерес (което не се твърди от Франция), трябва да се констатира, че за целите на член 106, параграф 2 от ДФЕС, компенсацията, заплатена на предприятията, натоварени със задача за обществена услуга не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(144)
В тази връзка е достатъчно да се посочи, че разглежданата данъчна мярка не съдържа механизъм, който да не допуска свръхкомпенсация спрямо разходите за изпълнение, направени от съответните оператори. Всъщност трябва да се констатира, че размерът на разглежданата помощ (данъчно освобождаване на съответните дейности) по никакъв начин не е свързан с поеманите допълнителни разходи от застрахователните предприятия. Още по-малко той е свързан с премиите, които се заплащат от застрахованите лица, нито с броя на договорите.
(145)
При това положение Комисията заключава, че във всички случаи, съответната мярка не би могла да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание член 106, параграф 2 от ДФЕС.
VIII.2. Данъчно облекчение от вноските за изравнителни резерви, свързани с някои допълнителни колективни застрахователни договори
(146)
Пазарът на „взаимното подпомагане“ обединява дейностите, които имат за предмет превенцията и осигуряването на риска смърт, на рисковете накърняващи физическата цялост на лицето или свързани с майчинството, или на рисковете от нетрудоспособност или инвалидност, или на риска от безработица (51), като допълнение на законоустановената система на социално осигуряване.
(147)
Осигуровките за взаимно подпомагане дават възможност:
-
да се улесни достъпа до медицински грижи, като поемат допълнително възстановяване на разходите за здравеопазване при заболяване, майчинство, злополука и т.н.,
-
да се осигури пълно или частично запазване на размера на възнаграждението в случай на отпуск по болест, инвалидност или нетрудоспособност,
-
да се осигури капитал и издръжка на съпруга и на децата при смърт на застрахованото лице,
-
да се предвиди парична добавка в случай на нужда от чужда помощ.
(148)
Три категории предприятия са представени на този пазар: дружества, които се уреждат от Кодекса за застраховането (застрахователни компании, взаимозастрахователни дружества и дъщерни дружества на банки), взаимозастрахователните дружества, които се уреждат от Кодекса за взаимозастраховане и взаимоспомагателните дружества, които се уреждат от Кодекса за социално осигуряване.
(149)
Застраховка за взаимно подпомагане може да се сключи или колективно, чрез присъединяване, с посредничеството на работодателя, към колективния договор на професионален или междупрофесионален бранш, или индивидуално, чрез адресиране непосредствено към застрахователно или взаимозастрахователно дружество.
(150)
Доста голяма част от заетите лица днес са осигурени с колективен договор за взаимно подпомагане. Присъединяването може да има задължителен или факултативен характер.
(151)
Колективната схема за взаимно подпомагане е част от тристранни отношения:
-
работодателят поема ангажимент към заетите лица и на това основание сключва застрахователния договор (52),
-
срещу заплащането на вноски застрахователното предприятие покрива риска,
-
бенефициерите са заетите лица.
(152)
Според предоставените от френските органи оценки за 2005 г., пазарът на взаимно подпомагане е имал годишен оборот от 20 милиарда евро (колективни и индивидуални застраховки). Застрахователните дружества заемат най-голям дял на този пазар със 71 % от направените вноски, докато взаимоспомагателните дружества и взаимозастрахователните дружества заемат съответно 21 % и 8 % от пазара. Трябва да се уточни обаче, че последните данни се отнасят за всички категории договори в този сектор: индивидуален договор, колективен договор при условията на факултативно присъединяване и колективен договор при условията на задължително присъединяване.
(153)
Освен това френските органи считат, че пазарът на браншово определяне (53) за рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност е по-голям от 4 милиарда евро и обхваща почти всички дейности по взаимно подпомагане, покривани от взаимоспомагателните дружества (4,2 милиарда евро), както и част от колективните договори на застрахователните предприятия на взаимозастрахователните дружества. Нито една конкретна цифра за дела на последните на пазара за определяне обаче не беше предоставена.
(154)
Въпреки че в своето уведомление Франция беше признала определянето на мярката като държавна помощ, впоследствие тя отбеляза, че поне част от инструмента не трябва да се счита за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, поради особеностите на договори за определяне (строги задължения по отношение на тарифите, избора на рисковете и управлението), които правели тези договори особено чувствителни към рисковете от отклонения от равнището на вредите спрямо първоначалните преценки и поради това напълно се обосновала особено внимателната схема на резерви и съответно по-голямото данъчно приспадане от вноските в резервите, без това да води до съществуването на предимство.
(155)
Поради това Франция счита, че част от данъчното облекчение за вноските в такива резерви при подходящи и ясно изразени условия, която надвишава данъчния инструмент от общоприложимата схема, съдържаща се в член 39 г, буква ЖБ от CGI, била обоснована от регулаторна и надзорна гледна точка, и не създавала предимство.
(156)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали мярката допуска съществуването на предимство в полза на съответните застрахователни предприятия.
(157)
Член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс предвижда, че могат да се приспадат „резервите, създадени за покриване на ясно определени загуби или разходи и които са вероятни, поради текущи събития, при условие че те действително са осчетоводени през счетоводната година“. В определени случаи кодексът предвижда фиксирано приспадане за някои видове дейности. По-специално това е така в областта на застраховането и презастраховането, където членове 39 г, буква Ж-39 г, буква ЖГ от кодекса предвиждат специфични правила в областта на приспадането на резерви, за да се имат предвид особеностите на застрахователния сектор, чиято основна дейност се състои именно в покриване на рискове. Следователно, за да се определи дали съществува евентуално предимство, трябва да се провери дали обхванатите от мярката дейности действително водят до загуби или допълнителни разходи по смисъла на член 39, параграф 1, точка 5 от посочения по-горе кодекс, при условията предвидени в член 39 г, буква ЖГ.
(158)
Преди всичко трябва да се приеме принципът, според който естеството и степента на рисковете от вреди в сектора на допълнителното застраховане срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, могат да се променят според вида на осигуреното население и условията на осигуряването (индивидуални/колективни договори, факултативните/задължителни договори).
(159)
Договорите, произтичащи от споразумения в предприятия, включително договорите за определяне, произтичащи от такива споразумения, се отнасят до ограничена част от населението. Те са свързани с „концентриран“ риск (риск от вреда в съответното предприятие) без обаче да откриват възможност за взаимност в рамките на голяма част от населението. Що се отнася до колективните договори, обхващащи определен сектор (бранш), те се отнасят до голяма част от населението и поради това à priori са свързани с по-голяма взаимност. При последния вид договор обаче има много тясна връзка между вредите и кризисните периоди, които могат да засегнат цял икономически сектор. Според CTIP, кризисните периоди засилвали нестабилността на вредите в бранша.
(160)
Що се отнася до колективните договори за определяне, произтичащи от споразумение в предприятие, Комисията счита, че няма основание да се приеме, че естеството и степента (следователно и колебанията) на риска от вреди са осезаемо различни спрямо положението, при което същият тип договор се сключва без съвместни преговори между синдикат и работодател (и следователно вън от процеса за определяне).
(161)
От друга страна, при липса на конкретна информация за повторяемостта на вредите в сектора, нищо не позволява да се заключи, че колебанията на рисковете, които са присъщи за браншовите договори за определяне (договори, характеризиращи се с по-голяма чувствителност към конюнктурата, но и с по-голяма взаимност), биха били по-големи, отколкото същите рискове, свързани с договорите в предприятия (договори, характеризиращи се с концентриран риск и с малка взаимност).
(162)
Освен това дори в случай че посочените от Франция задължения за определяне, действително биха имали като последица оказването на допълнителен натиск върху събираните премии от застрахователните предприятия, трябва да се констатира, че това е обстоятелство, което може да засегне доходите, а не разходите за вреди. Този вид риск (загуба на доходи) обаче не е предвиден в член 39 параграф 1, точка 5 от CGI и следователно не може да се възползва от вноските за резерви, които могат да се приспадат.
(163)
Следователно няма доказана разлика в риска между договорите с условие за определяне и груповите договори с предприятия, покриващи същите рискове. Поради това предвиденото в член 39 г, буква ЖГ данъчно приспадане има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък, който съответните предприятия при нормални условия би трябвало да заплащат. Следователно, в този смисъл, допълнителното приспадане съставлява икономическо предимство.
(164)
Предвид твърденията на Франция и CTIP за възможна задача за обществена услуга, Комисията отбелязва, че условията, установени по дело Altmark (за да се изключи самото определяне като помощ при някои услуги от общ икономически интерес), в разглеждания случай не са изпълнени (вж. по-специално съображение 189 - третото условие от съдебната практика по дело Altmark, което по същество се изразява в липсата на свръхкомпенсация). Следователно действително е налице икономическо предимство.
(165)
Дадените от мярката предимства са предоставени от френската държава, която по този начин отказва да събира данъчни приходи. Следователно тя предоставя това предимство чрез държавни ресурси.
(166)
Поради вече изложени основания във връзка с първата мярка, втората мярка също има избирателен характер. Избирателността следва, от една страна, от ограничаването на разглежданата мярка до един икономически сектор, а именно застрахователния сектор, и от друга страна, от нейното ограничаване вътре в този сектор до определен вид договори (подсектор). От мярката се възползват някои предприятия от застрахователния сектор, които сключват колективни договори, покриващи рисковете смърт и телесни повреди, в рамките на процедурата по определяне от социалните партньори. Следователно мярката не се прилага за договорите, покриващи същите рискове вън от процедурата по определяне. Освен това, трябва да се констатира, че мярката не се прилага за презастрахователни предприятия, които са изложени на същия вид риск.
(167)
Въпреки това трябва да се провери дали тази избирателност не е обоснована от естеството и логиката на референтната данъчна система. Въпреки че по отношение на приспадането на резервите, CGI предвижда фиксирано приспадане на вноските за някои видове резерви, трябва да се констатира, че поради изложените по-горе основания (вж. съображения 156-163), приспадането, което надвишава предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI размер, не е обосновано от от логиката на системата, която предвижда създаване на резерв до размера на загубите или разходите, които текущите събития правят вероятни.
(168)
Накрая, освен обстоятелството, че застрахователният сектор е предмет на търговия в Европейския съюз, трябва да се напомни, че когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или активизира, което като последица ще намали шансовете на предприятия, установени в други държави членки, да проникнат на пазара на тази държава членка. В търговията в Европейския съюз позицията на съответните предприятия ще бъде засилена. Трябва да се добави също, че задължителният характер на договорите за определяне засилва нарушаването на конкуренцията. Ето защо тази мярка може да доведе до нарушаване на конкуренцията и да засегне търговията в Европейския съюз.
(169)
Следователно трябва да се заключи, че втората мярка действително съставлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, доколкото предвижда размер на приспадане, който е по-голям от предвидения в член 39 г, буква ЖБ от CGI.
(170)
Тъй като мярката съставлява държавна помощ, трябва да се извърши анализ на нейната съвместимост с вътрешния пазар. Френските органи считат, че на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС въпросната мярка съставлява съвместима държавна помощ.
(171)
Комисията най-напред счита, че социалният характер (първи критерий) на мярката е установен, доколкото както посочват френските органи, провежданите дейности в рамките на дадено условие за определяне целят да спомогнат за възможно най-голямо осигуряване на заетите лица срещу слабо поеманите рискове от социалното осигуряване (смърт, нетрудоспособност, инвалидност). Социалният характер се проявява в значителната взаимност между поколенията и между категориите заети лица, единността на вноската (без дискриминация, основана на възраст, пол, здравословно състояние), както и във въвеждането на мерки със социален характер (безвъзмездни придобивки при безработица, за децата на издръжка и т.н.). При възможност за избор в чисто индивидуален план трябва да се очаква също, че групите от заети лица с ниски доходи няма да изберат да сключат договори за покритията, свързани с осигуряването на тежки, но извънредни рискове.
(172)
В решението си за откриване Комисията беше приела, че социалният характер на мярката не е бил напълно доказан, ако се разглежда етапът на сключване на застрахователния договор (преди настъпването на съответните тежки събития). Както обаче посочва Франция, трябва да се констатира, че предоставянето на помощта преди настъпването на риска, посредством застраховка, която покрива въпросните рискове, действително е единственото средство за постигане на преследваната социална цел.
(173)
В замяна на това, поради вече изложените по-горе основания при разследването на първата мярка, разследването на мярката от Комисията не позволи да се докаже, че помощта би гарантирала действително отразяване на предимството върху отделните потребители (втори критерий). Допълнителното приспадане на изравнителни резерви има като последица намаляването или премахването на задължение за заплащане на корпоративен данък и следователно има последица, която е равностойна на инструмента за освобождаване, характеризиращ първата мярка.
(174)
Що се отнася до изтъкнатия от Комисията довод в решението за откриване, според който от евентуалното отразяване на предимството, дадено на застрахователните предприятия, би трябвало да се възползват не само застрахованите/заетите лица, но и работодателите (които поемат заплащането на част от премиите), Франция, както и CTIP, считат, че участието на работодателя във финансирането на допълнителни конвенционални схеми за социална защита съставлява възнаграждение за заетите лица и предимство за тях. Комисията обаче счита, че финансирането на схема за осигуряване в полза на заетите лица от работодателя действително съставлява предимство в полза на заетите лица, като е безспорно, че евентуално намаляване на вноските ще представлява намаляване на разходите в полза на работодателя и следователно предимство в негова полза.
(175)
Що се отнася до евентуалното наличие на разграничение по отношение на произхода на стоките (трети критерии), Комисията потвърждава своята оценка, според която високата степен на концентрация в ръцете на взаимоспомагателните дружества, която понастоящем характеризира дейностите, свързани с договорите за определяне, означава дискриминация de facto в полза на тези дружества. Въпреки че Франция не успя да предостави конкретна информация относно разпределението на пазара за определяне между различните участници на пазара, Комисията обръща внимание, че въз онова на информацията, с която разполага, по-голямата част от договорите за определяне в момента се управляват от взаимоспомагателните дружества.
(176)
Макар, както уточняват френските органи, определянето от социалните партньори на застрахователно предприятие да зависи единствено от техния избор, трябва да се констатира, че нито една правна разпоредба не задължава социалните партньори да провеждат търгове за всички участници на пазара при определянето на предприятието. Без мнението ѝ да се оспорва от френските органи, в тази връзка FFSA твърди, че социалните партньори предпочитат създаването на взаимоспомагателно дружество, чието управление впоследствие могат да осигурят.
(177)
Въпреки че от съдебната практика по посоченото по-горе дело Albany следва, че споразуменията, сключени в рамките на колективни преговори между социални партньори и преследващи социални цели, не се обхващат от член 101, параграф 1 от ДФЕС относно забраната на картелите, трябва да се констатира, че както беше посочено по-горе, тази съдебна практика по никакъв начин не предполага, че определена помощ, предоставена на застрахователно предприятие в рамките на процедура за определяне, е съвместима с член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(178)
Ето защо застрахователните предприятия, които са различни от взаимоспомагателните дружества, по-специално застрахователните дружества, които са активни на пазара на колективното взаимно подпомагане в предприятията, могат да бъдат предмет на дискриминация, поради отсъствие на задължение за социалните партньори за провеждането на търгове, които биха имали за цел да се даде възможност на всеки заинтересован участник на пазара да представи оферта за покриване на договорените между социалните партньори обезщетения и да бъде избран от тях, поради по-високото качество на своите услуги и/или поради по-ниската цена. За сравнение трябва да се отбележи, че някои френски инструменти за допълнително здравно осигуряване предвиждат механизъм за избор на застрахователно предприятие (застрахователни предприятия) въз основа на прозрачна тръжна процедура (54).
(179)
Следователно трябва да се заключи, че два от трите критерия за съвместимост не са изпълнени и че схемата за помощ, за която е постъпило уведомление от Франция, в полза на договорите за определяне в областта на взаимното подпомагане не е съвместима с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 2, буква а) от ДФЕС.
(180)
Несъмнено предвидените в член 107, параграф 2, букви б) и в) от ДФЕС, критерии за съвместимост са неприложими в разглеждания случай.
(181)
Що се отнася до съвместимостта на мярката на основание член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Франция уточнява, че доказаната социална цел на мярката потвърждавала значението, което ще има в бъдеще развитието на пазара на взаимното подпомагане. Това развитие съответствало на целта за обществено здраве, за борба срещу несигурността и за икономическо и социално сближаване, за развитие на социалния диалог и за защита на работниците, които са цели от общ интерес за Европейския съюз. Въпреки това Комисията счита, че необходимият и пропорционален характер на мярката не е доказан. Така както вече посочи при разследването за наличието на предимство, Комисията счита, че нищо не обосновава изключването от ползите от мярката на груповите договори в рамките на предприятията, които покриват същите рискове, без да се сключени в рамките на процедурата по определяне. Следователно мярката е непропорционална, доколкото не включва договорите без определяне. Освен това, както Комисията вече го направи за първата мярка, трябва да се констатира, че мярката представлява постоянно облекчение на разходите, съставляващо оперативна помощ, която според установената практика не може да бъде призната за съвместима в рамките на член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(182)
Накрая, Франция не изтъкна нито един друг критерий за съвместимост, предвиден в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(183)
Според Франция и CTIP, допълнителните застрахователни обезщетения в областта на взаимното подпомагане в рамките на процедурата по определяне, могат да се считат за съставляващи услуга от общ икономически интерес по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС, по-специално, ако присъединяването към схемата за обезщетения е задължително и нейното управление се осъществява съвместно. CTIP се позовава и на съдебната практика на Съда на ЕС по дело Albany (55), като уточнява, че конвенционалните схеми за социална защита при условията на задължително присъединяване изпълняват задача от общ икономически интерес.
(184)
Тази разпоредба предвижда, че предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Освен това, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(185)
Както вече беше посочено при разследването на първата мярка (56), държавите членки имат широко поле за собствена преценка относно естеството на услугите, които могат да бъдат определени като услуги от общ икономически интерес.
(186)
Комисията обръща внимание, че в посоченото по-горе дело Albany, Съдът заключава, че предоставянето на изключително право за управление в определен сектор на допълнителна пенсионна схема може да се счита за услуга от общ икономически интерес, подчертавайки значимостта на социалната функция, която се отдава на допълнителните пенсии.
(187)
При това положение не е изключено предоставяните обезщетения от застрахователни предприятия в процедурата по определяне от социалните партньори, да бъдат счетени като услуга от общ икономически интерес, доколкото споразумението между социалните партньори в процедурата по определяне е станало задължително за всички предприятия от съответния сектор (или за съответното предприятие) и покрива рискове, които са непокрити или недостатъчно покрити от обществената система за социалното осигуряване. Въпреки това, както вече беше посочено при разследването на първата мярка (57), финансовите мерки за подкрепа на такъв механизъм трябва да се ограничат до необходимото за компенсация на допълнителните разходи на застрахователните предприятия във връзка със задълженията за обществена услуга.
(188)
Рамката на Общността за държавните помощи под формата на компенсация за обществена услуга (58) определя условията, при които Комисията счита такава компенсация за съвместима по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС. По-специално, изплатената компенсация не може да надвишава разходите за предоставяне на обществената услуга, като се отчитат свързаните с нея приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(189)
В това отношение обаче трябва да се констатира, че спестеният данък от допълнителното приспадане на вноските за изравнителни резерви не изпълнява това условие. Всъщност, не е възможно да се установи каквато и да било връзка между размера на спестения данък и разходите за предоставяне на обществената услуга.
(190)
В писмото си от 31 октомври 2008 г. Франция признава, че размерът на компенсацията (спестен данък) за услуга от общ икономически интерес не отговаря на условията, въведени с Рамката на Общността. Тя обаче счита, че тези условия не са приспособени към особеностите на разглежданите дейности. Според Франция, механизмът на данъчното приспадане е по-приспособен и по-гъвкав, отколкото отпускането на безвъзмездна помощ въз основа на точна оценка на допълнителните разходи, свързани с управлението на услугата.
(191)
Въпреки това Комисията счита, че критериите, въведени с Рамката на Общността трябва стриктно да се спазват, тъй като позволяват да се осигури необходимия баланс между, от една страна, доброто функциониране на услугите от общ икономически интерес и от друга страна, недопускането на развитие на търговията в степен, която би била в противоречие с интересите на Европейския съюз.
(192)
Ето защо Комисията счита, че условията по член 106, параграф 2 от ДФЕС, така както са развити в Рамката на Общността, не са изпълнени и поради това мярката не може да бъде призната за съвместима с вътрешния пазар на основание на тази разпоредба.
IX. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(193)
Комисията констатира, че схемите за помощ, за които е постъпило уведомление от Франция, за развитието на солидарните и отговорните договори, както и на колективните договори за взаимно подпомагане, съставляват държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Освен това Комисията констатира, че въпреки доказаната социална цел на съответните схеми за помощ, условията за тяхното въвеждане не позволяват да бъдат изпълнени всички условия, предвидени в член 107, параграфи 2 и 3, както и в член 106, параграф 2 от ДФЕС. Поради това двете схеми за помощ трябва да се считат за несъвместими с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Схемите за помощ, които Франция възнамерява да приведе в действие, от една страна, за развитие на здравноосигурителни договори, основани на солидарност и индивидуална отговорност и, от друга страна, за развитие на допълнителни колективни застрахователни договори срещу рисковете смърт, нетрудоспособност и инвалидност, на основание член 207, параграф 2, 1461, 1 и член 39 г, буква ЖГ от Общия данъчен кодекс, съставляват държавни помощи, несъвместими с вътрешния пазар.
Поради това не се разрешава привеждането в действие на помощите.
Член 2
Франция уведомява Комисията в срок от два месеца от датата на уведомлението за настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Френската република.
Съставено в Брюксел на 26 януари 2011 година.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. január 26.)
a Franciaország által a szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződések és az elhalálozásból, keresőképtelenségből vagy rokkantságból eredő kockázatokkal szembeni kollektív kiegészítő biztosítási szerződések fejlesztése érdekében végrehajtani tervezett C 50/07 (korábbi N 894/06). számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2011) 267. számú dokumentummal történt)
(Csak a francia nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2011/319/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére (1),
miután az említett cikkeknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket az észrevételeik megtételére (2), és tekintettel ezen észrevételekre,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
2006. december 28-án kelt levelében Franciaország szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződések fejlesztésére szolgáló támogatási programokat jelentett be a Bizottságnak, amelyeket egy 2006-ra vonatkozó helyreigazító pénzügyi törvénytervezet irányozott elő. E programok rendelkezéseit a 2006. évre vonatkozó, 2006. december 30-i 2006-1771. sz. helyreigazító pénzügyi törvény 88. cikke tartalmazta (3). Franciaország a 2007. február 26-án, május 11-én és szeptember 18-án kelt levelében kiegészítő információkat közölt a Bizottsággal.
(2)
2007. november 13-án kelt levelében a Bizottság tájékoztatta Franciaországot arról a határozatáról, hogy a kérdéses támogatás tekintetében megindítja a Szerződés (EUMSZ) 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást.
(3)
A Bizottságnak a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatát közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (4). A Bizottság felhívta az érdekelt feleket a szóban forgó támogatási programokkal kapcsolatos észrevételeik megtételére.
(4)
Franciaország 2007. december 21-én kelt levelében tett észrevételt a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban.
(5)
A Bizottság több érdekelt harmadik személytől kapott észrevételeket e tárgyban. Ezeket továbbította Franciaországnak, és egyben biztosította számára a lehetőséget, hogy azokkal kapcsolatban észrevételeket tegyen; ezeket az észrevételeket a 2008. május 8-án kelt levéllel vette kézhez.
(6)
Franciaország a 2008. október 31-én kelt levelében kiegészítő információkat közölt a Bizottsággal.
(7)
Egyes érdekelt harmadik személyek 2009 februárjában közöltek kiegészítő információkat a Bizottsággal.
(8)
A Bizottság szervezeti egységei és a francia hatóságok 2009. június 2-i értekezletének lezárultával e hatóságok vállalták, hogy elemzik annak lehetőségét, hogy a bejelentett programok tekintetében változtatásokat hajtsanak végre, és ezen elemzésüket a lehető leghamarabb eljuttatják a Bizottság szervezeti egységeihez.
(9)
2009. szeptember 22-én kelt levelében a Bizottság 20 munkanapos határidőt adott Franciaországnak elemzése továbbítására.
(10)
2009. november 3-án kelt levelükben a francia hatóságok a hivatalos vizsgálati eljárás 2010. április 1-jéig történő felfüggesztését kérték.
(11)
2009. november 17-én az állami támogatások ellenőrzési eljárásainak lefolytatására alkalmazott bevált gyakorlatok kódexe (5) alapján a Bizottság beleegyezett a hivatalos vizsgálati eljárás 2010. április 1-jéig történő felfüggesztésébe, hogy lehetővé tegye Franciaország számára törvénytervezetének kiigazítását és a szükséges konzultációk lefolytatását.
(12)
2010. április 26-án kelt levelükben a francia hatóságok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy egy esetleges módosított programtervezetet 2010. május 17-én továbbítanak a számára.
(13)
2010. május 27-én kelt levelükben a francia hatóságok továbbítottak információkat a Bizottságnak, mindazonáltal nem foglalkoztak a bejelentett programok módosításaival.
II. A TÁMOGATÁS RÉSZLETES BEMUTATÁSA
(14)
Két különálló adóügyi rendelkezés képezte a hivatalos vizsgálati eljárás tárgyát:
(15)
Az első bejelentett intézkedés egyes ún. „szolidáris és felelősségalapú” betegbiztosítási szerződések kezelési tevékenységei miatt adott, az általános adótörvénykönyv - a továbbiakban: CGI - 207-2. cikkében bevezetett, társasági adó alóli mentességet, valamint területi gazdasági hozzájárulás (6) alóli mentességet (a CGI 1461-1. cikke) tartalmazó program. Ezek a mentességek valamennyi, ilyen szerződést alkalmazó szervezetnek járnak: a kölcsönös biztosításról szóló törvénykönyvben szabályozott kölcsönös biztosítóknak (mutuelles) és egyesületeknek, a társadalombiztosításról szóló törvénykönyv IX. könyvének III. címében vagy a mezőgazdasági törvénykönyv VII. könyvében szabályozott előtakarékossági intézményeknek (institutions de prévoyance), továbbá a biztosításról szóló törvénykönyvben szabályozott valamennyi biztosítótársaságnak.
(16)
Ezen intézkedés elsődleges célja, hogy az ilyen típusú szerződések fejlesztésével bővítse a francia lakosság kiegészítő betegbiztosítását. Ezen a címen az intézkedés kiegészíti a biztosítási szerződések adómentességi programját, amelyet ugyanilyen típusú szerződésekre kell alkalmazni, és amelyet a Bizottság 2004. június 2-i (7) és 2010. október 29-i (8) határozatában engedélyezett.
(17)
E mentesítési programban érintett betegbiztosítási szerződéseket 2001-ben vezették be Franciaországban (9). Egyrészről kötelező kollektív szerződésekről, másrészről önkéntes kollektív vagy egyéni szerződésekről van szó.
(18)
Ahhoz, hogy támogathatók legyenek, e szerződéseknek különösen a következő feltételeknek kell megfelelniük:
-
a biztosító nem követelhet semmilyen egészségügyi információt a biztosítottról az önkéntes szerződések esetében,
-
a járulékok vagy díjak összegét nem a biztosított egészségi állapotának függvényében határozzák meg,
-
a megállapított garanciáknak kötelezően fedezniük kell a megelőzéshez, a kezelőorvossal folytatott konzultációhoz és a kezelőorvos rendelvényeihez kapcsolódó ellátásokat,
-
a megállapított garanciáknak nem kell fedezniük az orvosi költségek azon részét, amelyet akár az egyes orvosi beavatkozások vagy konzultációk díjszabásán felül fizetett díjak formájában, akár a kezelőorvos kijelölésének hiányában a biztosítottnak kell viselnie.
(19)
A preferenciális programban való részvételhez a biztosítóknak a betegbiztosítási szerződésekkel kapcsolatos portfóliójukon belül ezenfelül tiszteletben kell tartaniuk a szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződésekre vonatkozó küszöbértékeket. Ezek a küszöbértékek a szerződések jellege szerint változnak:
-
önkéntes egyéni és kollektív szerződések esetében:
Ezeknek vagy 150 000 személyt, vagy a biztosítónál kötött önkéntes kollektív, illetve egyéni szerződések összes szerződő felének és részt vevő tagjának legalább 80-90 % közötti (rendeletben meghatározott) hányadát (10) kell képviselniük.
-
kötelező kollektív szerződések esetében:
Ezeknek vagy 120 000 személyt, vagy a biztosítónál kötött kötelező kollektív, illetve egyéni szerződések összes szerződő felének és részt vevő tagjának legalább 90-95 % közötti (rendeletben meghatározott) hányadát (11) kell képviselniük.
(20)
Végül a kedvezményezett szervezeteknek az alábbi feltételek legalább egyikét is teljesíteniük kell:
-
rugalmas díjszabást kell alkalmazniuk, vagy át kell vállalniuk a járulékot a szerződő felek és részt vevő tagok szociális helyzetétől függően,
-
a kiegészítő betegbiztosítás megszerzéséhez nyújtott támogatásban részesülő (12) szerződő feleknek és részt vevő tagoknak a biztosítónál kötött önkéntes kollektív és egyéni betegbiztosítási szerződések szerződő feleinek vagy az azokban részt vevő tagoknak legalább 3-6 %-át kell képviselniük (13),
-
a legalább a 65. életévüket betöltött személyeknek a biztosítónál kötött betegbiztosítási szerződések szerződő feleinek vagy az azokban részt vevő tagoknak legalább 15-20 %-át kell képviselniük (14),
-
a 25. életévüket be nem töltött személyeknek a biztosítónál kötött betegbiztosítási szerződések kedvezményezettjeinek legalább 28-35 %-át kell képviselniük (15).
(21)
A francia hatóságok szerint ez utóbbi kritérium révén tarifális vagy generációs kockázatmegosztás érhető el, továbbá megvalósítható a tényleges szolidaritás minimumszintje. E kritériumok célja a szolidáris és felelősségalapú szerződések terjesztésének és a teljes lakosság biztosítottságának ösztönzése, különösen a fiatalok vagy idősek jelentős hányadának tömörítésével, akik két olyan kategóriát alkotnak, amelyek anyagi helyzetük szűkös volta (fiatalok) vagy az általuk képviselt potenciális költségek (idősek) miatt a legnehezebben jutnak (kiegészítő) betegbiztosításhoz.
(22)
Az intézkedés ezenfelül előírja, hogy ezeket a kritériumokat csoportszinten, a csoportok Franciaországban adóköteles tevékenysége szerint kell értékelni. Ez a rendelkezés azt a célt szolgálná, hogy elkerüljék az intézkedés kijátszását, illetve hogy az ilyen típusú kockázatok alapján eseti jelleggel olyan módon képezzenek csoportokat, amely ellentétes a kockázatmegosztás célkitűzésével.
(23)
A francia hatóságok szerint e feltételek összességének célja arra ösztönözni a biztosítókat, hogy fokozzák e szerződések elterjedését, részt vegyenek az általános alap- és a kiegészítő betegsbiztosításban, és olyan kiegészítő betegbiztosítást kínáljanak a teljes lakosságnak, ahol a díjszabási feltételeket ellenőrzés alatt tartják. A célcsoportba különösen azok a személyek tartoznak, akiknek egészségi állapota vagy anyagi lehetősége nem teszi lehetővé, hogy egyéni biztosítással rendelkezzenek.
(24)
Ezen adóügyi intézkedés hatálybalépését - az érintett programok Bizottság általi jóváhagyására várva - a társasági adó alóli mentesség tekintetében 2008. január 1-jéről2012. január 1-jére, a területi gazdasági hozzájárulás tekintetében a 2010. pénzügyi évről a 2013. pénzügyi évre halasztották.
(25)
E második adóügyi intézkedés célja, hogy az általános jog rendszere (a 39d.GB. cikk) által az ilyen tekintetben megengedett mértéken felül lehetővé tegye a biztosítók számára az egyes kollektív kiegészítő biztosítási szerződésekhez kapcsolódó káringadozási tartalékokhoz nyújtott költségvetési juttatások leírását az adóból (a CGI 39d.GD. cikke).
(26)
A káringadozási biztosítástechnikai tartalék képzését (16) a biztosítók számviteli és prudenciális szabályozása írja elő. A biztosítóintézetek éves és összevont (konszolidált) éves beszámolóiról szóló, 1991. december 19-i 91/674/EGK irányelv 30. cikke a következőképpen határozza meg a káringadozási tartalékot: „A káringadozási tartalék tartalmaz minden olyan összeget, amelyet jogszabályi vagy közigazgatási előírásoknak megfelelően tettek félre annak érdekében, hogy kiegyenlítsék az elkövetkezendő évek kárhányadaiban bekövetkező ingadozásokat, vagy hogy különleges kockázatokra tartalékoljanak” (17).
(27)
Jelen esetben a káringadozási tartalék célja az elhalálozással, illetve a testi károsodással (keresőképtelenség vagy rokkantság) összefüggő kockázatokra fedezetet nyújtó kollektív ügyletekhez kapcsolódó kárhányad-ingadozások kezelése. Az eredmény (egyik pénzügyi évről a másikra bekövetkező) ezen ingadozásai azzal függenek össze, hogy a biztosítási díjak megállapítása során elfogadott garanciakötelezettségek végrehajtási hipotéziseihez képest ténylegesen mennyiben érvényesítik a megkötött biztosítási szerződésekben előírt garanciákat. A tartalék a jelentős, esetleg később megállapított kárhányad-ingadozások fedezése érdekében lehetővé teszi az érintett ügyletekhez kapcsolódó biztosítástechnikai eredmények kiigazítását.
(28)
A francia hatóságok szerint a 39d.GD. cikkben előírt új káringadozási tartalék hozzájárul ahhoz az általános célhoz, hogy a biztosítók kialakítsák és javítsák az ún. „kijelölési” eljárás keretében lekötött előtakarékossági garanciák kínálatát. Azon kollektív kiegészítő garanciákról van szó, amelyek olyan szakmai vagy szakmaközi kollektív megállapodásokból vagy szerződésekből, vállalati szintű megállapodásokból vagy munkáltatói döntésekből erednek, amelyek keretében a biztosítót a szociális partnerek jelölik ki („kijelölési eljárás”). Ez a kijelölés a kijelölt szerv számára azzal a kötelezettséggel jár, hogy tiszteletben kell tartania a szociális partnerek által kölcsönösen elfogadott szerződéses feltételeket (18) (ideértve a díjak kiigazítására vonatkozó záradékokat). A kijelölés legfeljebb öt évre szól, ezen időszak lejártával kötelező elvégezni a kijelölt szerv felülvizsgálatát. A szociális partnerek megállapodása alapján, a szakmai ágazatok szintjén kötött, kijelölési záradékkal ellátott szerződések minden esetben a szociális biztonságért felelős miniszter rendeletének (arrêté d’extension) hatálya alá tartoznak, és ennek értelmében a szerződés minden személy számára kötelező. E szerződések ennélfogva teljeskörűen alkalmazandók az ágazat munkavállalóira, korábbi munkavállalóira, az általuk eltartott személyekre (egészségi állapotuktól és életkoruktól függetlenül); munkáltatóiknak kötelező azt aláírni, és belépni a kijelölt szervezetbe (19).
(29)
A francia hatóságok szerint a kijelölés lehetővé teszi a kijelölt szervezet számára, hogy előnyösebb járulék/garancia arányt érjen el, és hogy egy gazdasági ágazat valamennyi munkavállalóját ugyanolyan garanciarendszerbe léptesse be, az őket alkalmazó vállalkozás méretétől függetlenül. A kijelölés azzal is jár, hogy az érintett szervezet kockázatmegosztási szabályait és kijelölését időszakonként felülvizsgálják.
(30)
Ez az intézkedés azt is lehetővé teszi, hogy az egyes fogyasztók előnyére javítsanak a díjszabásokon és az olyan súlyos kockázatok megvalósulása esetére nyújtott ellátások minőségén, mint a rokkantság, a keresőképtelenség vagy a halál, amelyek a biztosított vagy a családja számára jelentős társadalmi és pénzügyi következményekkel járnak (további költségek, bevételkiesés, kirekesztettség stb.).
(31)
Még pontosabban, az elhalálozás, rokkantság és keresőképtelenség esetére szóló, kijelölési eljárás keretében lekötött garanciákra képzett tartalékok mechanizmusának célja, hogy lehetővé tegye a kijelölt biztosítók számára a következőket:
-
az ilyen típusú szerződések tekintetében az eredetileg előirányzott átlaghoz viszonyított, hiányt eredményező eltérések figyelembevétele, amely eltérések a kárhányad előre nem látható változásaiból (összegek és darabszámok) vagy a kockázatváltozásból (azon adatok megváltozása, amelyek alapján az eredeti díjat megállapították) erednek,
-
az ezen ügyleteket kínáló szervezetek sajáttőkéjének és szavatolótőkéjének javítása a különlegestartalék-képzésnek köszönhetően.
(32)
A gyakorlatban a tartalékhoz nyújtott éves költségvetési juttatás levonható az érintett ügyletek biztosítástechnikai nyereségéből (20). A tartalék összege nem haladhatja meg a pénzügyi évben végrehajtott összes ilyen ügyletekhez kapcsolódó járulékok teljes összegének 130 %-át. A tartalékot az éves juttatások időbeli sorrendjét figyelembe véve felhasználják a pénzügyi év hiányt mutató biztosítástechnikai eredményeinek kompenzálására.
(33)
A tíz év alatt fel nem használt éves juttatásokat - adómentesen - egy különleges tartalékba helyezik át. E különleges tartalék összege nem haladhatja meg a pénzügyi évben végrehajtott összes ilyen ügyletekhez kapcsolódó járulékok teljes összegének 70 %-át. E juttatások fennmaradó részét az elszámolásukat követő 10 évvel adóköteles nyereségnek tudják be.
(34)
Az általános jog rendszerében a biztosítók és viszontbiztosítók (39d.GB. cikk) adómentesen képezhetnek káringadozási tartalékot az elhalálozással, keresőképtelenséggel vagy rokkantsággal kapcsolatos kockázatokkal szembeni csoportos biztosítási ügyleteiket érintően, a következő határokon belül:
-
a tartalékhoz nyújtott éves juttatás az érintett szerződések biztosítástechnikai nyereségének legfeljebb 75 %-a lehet,
-
a tartalék teljes összege a pénzügyi év során kötött érintett szerződésekhez kapcsolódó járulékok összegéhez viszonyítva, a biztosítottak számának függvényében nem haladhatja meg a 23-100 %-ot,
Az egyes tartalékokat az éves juttatások időbeli sorrendjét figyelembe véve felhasználják a pénzügyi év hiányt mutató biztosítástechnikai eredményeinek kompenzálására. A 10 év alatt fel nem használt juttatásokat ugyanakkor adóköteles nyereségnek tudják be.
III. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁHOZ VEZETŐ OKOK
(35)
A hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló, 2007. november 13-i határozatában a Bizottság kétségeit fejezte ki az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdése a) pontjának a két érintett adóügyi intézkedést illető alkalmazása tekintetében (21).
(36)
Ami az első intézkedést illeti (társasági adó és területi gazdasági hozzájárulás alóli mentességek a szolidáris és felelősségalapú szerződések kezelési tevékenységei miatt), a Bizottság úgy vélte, hogy Franciaország nem igazolta az előny teljes átruházását a fogyasztókra.
(37)
Az érintett biztosítók betegbiztosítási szerződéseinek portfóliójában a szolidáris és felelősségalapú szerződések számára (120 000/150 000 szerződés) vagy arányára (80/90 %) vonatkozó küszöbértékek megléte miatt a Bizottság a termék származásán alapuló megkülönböztetés hiányával kapcsolatos feltétel betartását is megkérdőjelezte.
(38)
Ami a második intézkedést illeti (káringadozási tartalékokhoz nyújtott költségvetési juttatások leírása az adóból), a Bizottság azon a véleményen volt, hogy az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontjában foglalt három feltétel egyike sem teljesül.
(39)
Először is, a Bizottság szerint a biztosítási szerződés megkötésének időpontját - vagyis az említett súlyos események bekövetkezése előtti időszakot - alapul véve az intézkedés szociális jellege nem tűnik kellően bizonyítottnak.
(40)
Másodszor, a támogatásnak a fogyasztóra/biztosítottra történő teljes mértékű átruházása még inkább bizonytalannak és esetlegesnek látszik, mint az előző intézkedés vonatkozásában. Ezenfelül úgy tűnik, hogy az előny átruházása a munkáltatók javát is szolgálhatja, amennyiben ők is hozzájárulnak a szerződés finanszírozásához.
(41)
Harmadszor, mivel a kijelölési szerződések piaca nagymértékben az előtakarékossági intézmények köré összpontosul, ez a helyzet a jelenlegi körülmények között akár az ezen intézményeket előnyös helyzetbe hozó tényleges megkülönböztetéshez is vezethet.
IV. AZ ÉRDEKELTEK ÉSZREVÉTELEI
(42)
Az eljárás megindításáról szóló határozat közzétételét követően a következőktől érkeztek észrevételek: Fédération Nationale de la Mutualité Française (Francia Kölcsönös Biztosítók Nemzeti Szövetsége - FNMF), Fédération française des Sociétés d’Assurance (Biztosítótársaságok Francia Szövetsége - FFSA), Centre technique des Institutions de prévoyance (Előtakarékossági Intézmények Technikai Központja - CTIP), Union Nationale Interfédérale des Œuvres et Organismes Privés Sanitaires et Sociaux (Egészségügyi és Szociális Karitatív és Magánszervezetek Nemzeti Szövetségi Egyesülete - UNIOPSS), Fédération nationale des Comités féminins pour le Dépistage des Cancers (Rákszűréssel Foglalkozó Női Bizottságok Nemzeti Szövetsége), Union Fédérale des Consommateurs - Que choisir („Mit válasszunk?” Fogyasztók Szövetségi Egyesülete - UFC-Que choisir), valamint egy névtelen harmadik személy.
(43)
Az érdekeltek többsége pozitívan ítélte meg a szóban forgó két adóügyi intézkedést, és észrevételeik nagyrészt támogatják a francia hatóságok által előterjesztett érveket. Hangsúlyozzák a kiegészítő egészségbiztosítás piacán fennálló erőteljes versenyt, valamint a piac kiváló likviditását. Azt is kiemelik, hogy a két intézkedéssel érintett biztosítások a szociális biztonsági rendszer hiányosságait kompenzálják. Azáltal, hogy a kiegészítő egészségbiztosítás valamennyi szereplője számára könnyen elérhető adóügyi ösztönzőket biztosítanak, a francia hatóságok megteremtenék a feltételét annak, hogy a kockázati profil vagy a fizetőképesség miatt előzetesen kisebb figyelmet kapó személyek szegmensét átalakítsák új gazdasági vonzerőt kínáló szegmenssé.
(44)
Ami az első intézkedést illeti (a szolidáris és felelősségalapú szerződések utáni adómentesség), az FFSA mindazonáltal aggodalmát fejezi ki a túl magas küszöbértékek miatt, amelyek nyilvánvaló előnyt jelenthetnek a piacon már erőteljesen jelen lévő gazdasági szereplők számára. Noha az FFSA megérti azt az elvet, hogy küszöbértéket kell alkalmazni a már kezelhetetlenül bonyolult helyzetek megelőzésére, ennek ellenére elengedhetetlennek véli, hogy e küszöbérték a szintjéből eredően ne akadályozza a támogatás odaítélését. Az FFSA úgy látja továbbá, hogy a biztosított lakossági struktúrához kötődő kritériumok (a 25 év alattiakra, a nyugdíjasokra stb. vonatkozó százalékos arány) ahhoz vezetnek, hogy a támogatás kedvezményezettjeit a kitűzött célhoz képest valódi indok nélkül választják ki. Ezek a kritériumok az olyan homogén kölcsönös biztosítóknak kedveznek - a teljes lakosság számára elérhető kölcsönös biztosítók kárára -, ahol a belépést státushoz vagy szakmához kötik. Ezek a kritériumok a biztosítottakkal szembeni eltérő bánásmód lehetőségét is magukban rejtik.
(45)
A CTIP kifejti, hogy jelentős befektetésekre van szükség ahhoz, hogy a biztosítók minőségi szolgáltatásokat kínálhassanak; ezek a befektetések kellő létszámú biztosítotti csoport tekintetében térülhetnek meg. Ez a célkitűzés magyarázatot adhat a küszöbértékekre.
(46)
A CTIP hivatkozik az Európai Unióban működő biztosítótáraságok azon kötelezettségére is, hogy szavatolótőkét kell képezniük. Ha minden biztosítástechnikai nyereséget vissza kellene juttatni a biztosítottakhoz, a fizetőképesség követelménye nem teljesülne. Nem tér el a szokásostól tehát, ha az előny legalább egy része arra szolgál, hogy részben vagy teljesen fedezze a szavatolótőke évről évre történő növelésének igényét.
(47)
A CTIP másfelől kifejti, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a szerződéses alapú szakmai programokra - jellegükre és céljukra tekintettel - nem vonatkoznak az Európai Unió versenyjogi szabályai (22). Az ilyen programokra továbbá nem szabható ki kereskedelmi adó, mivel olyan biztosításokról van szó, amelyek a társadalombiztosítás hiányosságait kompenzálják, és amelyek kollektív szerződéseken és megállapodásokon alapulnak.
(48)
Az FNMF szintén arra hivatkozik, hogy az első intézkedés az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethető. Egyrészt, a támogatás célja olyan kiegészítő egészségbiztosítás kialakításának megkönnyítése, amely jellegénél fogva szolidáris és felelősségalapú, és mindehhez olyan feltételek járulnak, amelyek nem befolyásolják hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. Az intézkedés célja a piac olyan hiányosságának kompenzálása, amely a lakosság szegmentálódásához vezetne, mivel a piac nem teszi lehetővé a nem rentábilis csoportok általános jólétének hatékony biztosítását. Másfelől, a támogatás szükséges és arányos, mivel a korábban bevezetett intézkedések nem tették lehetővé a kitűzött cél elérését.
(49)
Egy névtelen harmadik személy hangsúlyozza, hogy nincsenek kellő ismeretek és francia állami statisztikai adatok a kiegészítő betegbiztosítási piacon aktív vállalkozások gazdasági és pénzügyi helyzete tekintetében. Ennek következtében nem lehet objektíven elemezni a helyzetet.
(50)
Ugyanez a névtelen harmadik személy hivatkozott az ágazat vállalkozásai által realizált haszonkulcs 2001 és 2007 közötti alakulására. Míg az érintett vállalkozások forgalma 50 %-kal nőtt az említett időszakban, ugyanezen biztosítók ellátásokkal kapcsolatos költségei mindössze 35 %-kal emelkedtek. A bruttó működési eredmény tehát hat év alatt 15 %-kal nőtt.
(51)
Ami a második intézkedést illeti (káringadozási tartalék), az FFSA azon a véleményen van, hogy semmiképpen sem indokolt olyan adórendszer bevezetése, amely kedvezőbb a kijelölési záradékkal ellátott szerződések számára, mint az ugyanazon kockázatokat biztosító vállalati szintű csoportos szerződések számára. A tartalékképzés logikája, valamint a kockázatok ugyanazok, a kijelölési záradékkal ellátott szerződések esetében az intenzitás korlátozottabb, a kockázatmegosztás szélesebb körű. Ezenfelül az intézkedés ténylegesen az előtakarékossági intézményekre korlátozódik. Jóllehet a biztosító szociális partnerek általi megválasztása jogilag szabad, az ilyen típusú szerződések majdnem mindegyike a gyakorlatban azt az előtakarékossági intézményt jelöli ki, amely a szociális partnerek kezdeményezésére jött létre.
(52)
A CTIP úgy véli, hogy nem tér el a szokásostól, ha a szociális partnerek inkább létrehoznak egy olyan előtakarékossági intézményt, amelyet ezután saját maguk irányíthatnak.
(53)
A CTIP másfelől emlékezet azokra a megszorításokra, amelyek a biztosítókat terhelik kijelölés esetén:
-
a kollektív szerződésben vagy megállapodásban előírt rendelkezések (garanciák, díjak, revalorizációs záradékok, jogfenntartások bizonytalan helyzetekben stb.) szigorú alkalmazása,
-
a garanciák felfüggesztésének tilalma, még nemfizetés esetén is,
-
a megállapodás vagy szerződés hatálya alá tartozó valamennyi vállalkozás biztosításával kapcsolatos kötelezettség,
-
a díj kiigazításának szükségessége a biztosított gazdasági szektor ciklusa során annak érdekében, hogy az adott szakmai ágazatot érintő gazdasági válságokból eredő díjnövekedéseket kompenzálják.
(54)
A CTIP ezenfelül úgy véli, hogy a kiegészítő szociális védelmet nyújtó szerződéses programok a munkavállalók javadalmazásának minősülnek, ezért nem vonhatók a kereskedelmi adók alá. Ebből következően a káringadozási tartalék további leírhatóságával kapcsolatos rendelkezést nem lehet állami támogatásnak minősíteni.
(55)
A CTIP - az FNMF-fel egybehangzóan - arra hivatkozik, hogy a második intézkedés az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethető, és kifejti, hogy ezen intézkedés célja az előtakarékossági piac fejlődésének előmozdítása, anélkül hogy a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben hátrányosan befolyásolná.
(56)
Ezenfelül a CTIP hivatkozik az Albany-ügyben hozott ítéletre (23), és kifejti, hogy a kötelező szociális védelmi szerződéses programok általános gazdasági érdekű feladatot látnak el. A valamely biztosító által megvalósított szociális védelmi szerződéses programokkal összefüggő ügyletek kereskedelmi adó alá vonása ellentmondana annak, hogy a biztosítók általános gazdasági érdekű feladatot teljesítenek.
V. FRANCIAORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(57)
Ami a támogatás egyéni fogyasztóknak történő továbbadását illeti, a francia hatóságok azt állítják, hogy erre a kiegészítő betegbiztosítási piacon uralkodó verseny és magának az intézkedésnek a rendszere nyújt biztosítékot.
(58)
Nemcsak a piaci szereplők száma fog növekedni (24), hanem a terjesztési csatornák száma és változatossága is (általános biztosítási ügynökök, közvetítők, a biztosítók alkalmazottai, internetes közvetlen értékesítés stb.) Az ágazatban uralkodó versenyt Ezenfelül az Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (Biztosítók és Kölcsönös Biztosítók Ellenőrző Hatósága - ACAM) is garantálja.
(59)
A piaci mechanizmusoknak kell tehát garantálniuk az előny fogyasztóknak történő továbbadását a biztosított pénzbeli hozzájárulása csökkenésének formájában, anélkül hogy szükség lenne az adómegtakarítás kötelező újraelosztásával kapcsolatos mechanizmus bevezetésére. Ezenfelül az intézkedés rendszere is garantálja, hogy az előny olyan fogyasztói csoportokhoz kerüljön, akik életkoruk vagy anyagi helyzetük miatt ki vannak zárva a kiegészítő egészségbiztosításból.
(60)
Ami az egyes szervezetekkel szembeni esetleges megkülönböztetést illeti, Franciaország kijelenti, hogy a küszöbértékek ösztönzést jelentenek a biztosítók számára, hogy az életkorral vagy az érintett személyek anyagi helyzetével összefüggő „túlzott kockázatokat” megosszák biztosítotti tagságukon belül.
(61)
Ha nincs elegendő arányú vagy számú szolidáris és felelősségalapú szerződés, a kockázatmegosztás e célja nem érhető el, és ilyen küszöbértékek hiányában az előírt mentességek az érintett szervezeteknél holtteher-hatásként jelennének meg. A verseny önmagában (küszöbértékek megállapítása nélkül) egyedül azzal a hatással járna, hogy a végső fogyasztóhoz kerül az adókedvezmény, a biztosítók számára pedig anélkül válik lehetővé piaci részesedésük megőrzése, hogy a biztosítottsági arányt növelniük kellene. A kettős küszöbérték mechanizmusa (százalékos arány vagy abszolút érték) tehát elengedhetetlen eleme annak a törekvésnek, hogy a jelenleg nem biztosított népességcsoportok biztosítottsági arányát növeljék.
(62)
A kiegészítő biztosítások folyamatos drágulása mellett olyan adóügyi ösztönzőt javasolni, amely a népesség e kategóriáira irányul, valódi kihívás a nemzeti szolidaritás számára.
(63)
A francia hatóságok mindenekelőtt hangsúlyozzák, hogy az adóügyi intézkedést nem kellene teljes egészében támogatásnak tekintetni. Az állami támogatássá minősítést fenn kell tartani az intézkedés azon része számára, amelyet a prudenciális szabályokra tekintettel az érintett biztosítási tevékenység egyedisége nem indokol.
(64)
A kijelölési szerződések sajátosságai, azaz hogy a díjak, a kockázatok kiválasztása és a kezelés tekintetében erőteljes megszorításokat tartalmaznak, különösen érzékennyé teszik e szerződéseket a kárhányad eredeti becslésekhez viszonyított eltéréseivel kapcsolatos kockázatokkal szemben, ezért teljes mértékben indokolttá teszik a különösen óvatos juttatási programot.
(65)
Egyfelől, az ágazati kollektív megállapodások keretében megkötött kijelölési szerződések egy bizonyos tevékenységi ágazathoz kapcsolódó sokaságot érintenek, tehát különösen érzékenyek az ezen ágazatot érő gazdaságiciklus-változásokra. E ciklusok hosszú távú előrejelzéséhez tehát szükség van a kijelölés eredményeinek hosszú távú kiigazítására.
(66)
Másfelől, a vállalati szintű megállapodásokból eredő kijelölési szerződések szükségképpen korlátozott számú sokaságot érintenek, ezért tehát a kárhányad jelentős ingadozása miatt megnövelt tartalékolási rátát indokolnak.
(67)
Az ilyen tartalékokhoz nyújtott juttatásoknak az adóból történő, kiigazított és szigorított feltételek melletti, a CGI 39d.GB. cikkében előírt általános jogi adóügyi intézkedést meghaladó mértékű leírhatósága így jogszabályi és prudenciális síkon is indokolható.
(68)
A francia hatóságok mindazonáltal rámutatnak arra, hogy nagyon nehéz pontosan megindokolni a megengedhető juttatások mértékét ezen ügyletek tekintetében, mivel technikailag nehéz értékelni az ennyire sajátos kockázatokhoz szükséges „szokásos” tartalékolási szintet. A francia hatóságok mindazonáltal kifejtik, hogy a tartalékokhoz nyújtott juttatások leírhatóságának felső határait a szakmával egyeztetve állapították meg.
(69)
Ami a támogatásnak az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti összeegyeztethetőségét illeti, Franciaország azt állítja, hogy ténylegesen teljesül e rendelkezés három feltétele. A támogatás szociális jellegét tekintve Franciaország kifejti, hogy az ágazati megállapodások keretében kötött kollektív szerződések a kockázatmegosztás magasabb szintjét, valamint alacsonyabb díjakat garantálnak az egyéni szerződések piacához képest, és egyúttal lehetővé teszik a munkavállaló és családja számára, hogy magasabb szintű garanciákhoz jussanak.
(70)
A Bizottság azon érvére válaszul, miszerint az intézkedés szociális jellegét - a szerződés megkötésének időpontját alapul véve - nem bizonyították teljes mértékben, Franciaország hangsúlyozza, hogy a támogatás biztosítási esemény bekövetkezte előtti odaítélése az egyetlen útja a kitűzött szociális cél elérésének.
(71)
Ami az előny végső fogyasztóra történő átruházását illeti, Franciaország mindenekelőtt különbséget tesz az ágazati kollektív szerződések és a vállalati szintű megállapodások között. Jóllehet az első szerződéscsoport ténylegesen az előtakarékossági intézmények dominanciájával jellemezhető, erre a piacra új lendület hathat, és már más biztosítási szereplők is érdeklődnének a jövőben e piac iránt. Az előtakarékossági intézmények közötti verseny mindenesetre valódi lenne, és már lehetővé tenné az előny maximális mértékű továbbadását a biztosítottaknak. Ami a második csoportot (a vállalati szintű megállapodásokat) illeti, nagyon erőteljes a verseny a megállapodások között, és nem jellemző az előtakarékossági intézmények monopolhelyzete.
(72)
A francia hatóságok szerint ugyanezt az érvelést lehet alkalmazni, ha a díjcsökkentésre vagy mérséklésre a vállalkozás érdekében kerül sor. A munkáltató részvétele a garancia finanszírozásában ugyanis bérkiegészítésnek tekinthető a munkavállaló/biztosított oldalán, tehát ez utóbbinál keletkeztet előnyt.
(73)
Az előtakarékossági intézményeknek kedvező tényleges diszkrimináció meglétéről Franciaország kifejtette, hogy az intézkedés jogállásától függetlenül valamennyi gazdasági szereplőt egyformán kezel. Az előtakarékossági piacon nem alakulna ki az előtakarékossági intézmények monopolhelyzete, és ezt a piacot mostantól a főbb gazdasági szereplők közötti erőteljes verseny jellemezné.
(74)
Franciaország emlékeztet arra is, hogy a biztosító megválasztása (kijelölési eljárás) a munkáltatónak és a munkavállalók képviselőinek a felelősségi körébe tartozik. E folyamat átláthatósága és a pályázók versenyeztetése a verseny számára nyitott piacokon szokásos feltételekkel valósul meg. A versenyeztetésre több biztosítónak szóló ajánlattételi felhívások útján, a szociális partnerek által kidolgozott ajánlattételi dokumentáció alapján kerül sor.
(75)
Franciaország másfelől úgy véli, hogy a vizsgált intézkedést mindenképpen olyan támogatásnak lehet tekinteni, amelynek célja egyes gazdasági tevékenységek fejődésének előmozdítása, és amely az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjával összhangban állva nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. Az intézkedés ismertetett szociális célja bizonyítja, hogy a jövőben fontos lesz az előtakarékossági piac fejlődése.
(76)
A francia hatóságok szerint a kijelölési eljárást tartalmazó előtakarékossági szerződések kialakításának célja olyan kiegészítő szociális védelmi programok bevezetésének fejlesztése, amelyek kedvezőbbek és nagyobb védelmet nyújtanak a munkavállalók számára, egyúttal előmozdítják a szociális párbeszédet és a munkavállalói részvételt.
(77)
Végül Franciaország hozzáteszi, hogy a kijelölési szerződések keretében nyújtott előtakarékossági kiegészítő biztosítási ellátások az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének értelmében általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak is tekinthetők, különösen ha az ellátórendszerhez való csatlakozás kötelező, és a rendszer irányítását paritásos alapon oldják meg.
(78)
A garanciákat tartalmazó és a biztosítót kijelölő kollektív szerződés az illetékes miniszter rendeletével, a szerződés hatályát kötelezően kiterjesztő eljárás szerint (társadalombiztosítási törvénykönyv L-911-3. és 911-4. cikke) kötelezővé tehető valamennyi munkavállaló, korábbi munkavállaló és eltartottjaik számára. Ezt a rendeletet kell olyan jogi aktusnak tekinteni, amellyel valamely tagállam közszolgáltatási kötelezettségeket ró egy vállalkozásra.
(79)
Franciaország elismeri, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásért járó ellentételezés (adómegtakarítás) összege nem felel meg a közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabályban foglalt feltételeknek (25). Mindazonáltal úgy véli, hogy ezek a feltételek nem igazodnak az érintett ügyletek egyedi vonásaihoz. Franciaország szerint az adóból való leírhatóság mechanizmusa a szolgáltatás működtetéséből eredő többletköltségek pontos értékelése alapján a szubvenciónál alkalmasabbnak és rugalmasabbnak tűnik.
VI. FRANCIAORSZÁG VÁLASZA AZ ÉRDEKELTEK ÉSZREVÉTELEIRE
(80)
A francia hatóságok tudomásul veszik a harmadik személyek észrevételeit, és konkrétabban a Fédération Française des Sociétés d’Assurance (FFSA) észrevételeire reagálnak.
(81)
Ami a szolidáris és felelősségalapú szerződések utáni adómentességet illeti, a francia hatóságok kifejtik, hogy a biztosítók portfóliójának összetétele homogén, amenynyiben a szolidáris és felelősségalapú szerződések más betegbiztosítási szerződésekhez viszonyított aránya jelenleg megegyezik a piacon jelen vevő biztosítók három nagy kategóriájánál (a biztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó biztosítótársaságok, a kölcsönös biztosításról szóló törvénykönyvben szabályozott kölcsönös biztosítók és a társadalombiztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó előtakarékossági intézmények).
(82)
Az új káringadozási tartalékot illetően Franciaország hangsúlyozza, hogy a szakmai kijelölési szerződések megkötésének lehetősége nyitva áll minden, akár francia, akár külföldi, a kiegészítő előtakarékossági piacon tevékenykedő gazdasági szereplő számára.
(83)
Franciaország végül hozzáteszi, hogy az előtakarékossági intézmények nincsenek monopolhelyzetben, tehát nem áll fenn diszkriminatív előny. Az a tény, hogy a piac verseny számára történő megnyitása lassú és fokozatos, történelmi tényezőknek köszönhető, de nem vonja kétségbe az előtakarékossági intézmények között meglévő versenyt. Az a tény, hogy az előtakarékossági intézmények inkább erre az ágazatra szakosodnak, nem elegendő semmilyen diszkrimináció megállapításához.
VII. AZ ELJÁRÁS FELFÜGGESZTÉSÉT KÖVETŐEN FRANCIAORSZÁG ÁLTAL ÁTADOTT KIEGÉSZÍTŐ INFORMÁCIÓK
(84)
A vizsgálati eljárás során a Bizottság szervezeti egységei javasoltak néhány megoldást, amelyek révén Franciaország az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdésével összhangban összeegyeztethetővé tudja tenni támogatási programjait a belső piaccal.
(85)
Ami az első intézkedést illeti (társasági adó és területi gazdasági hozzájárulás alóli mentességek a szolidáris és felelősségalapú szerződések kezelési tevékenységei miatt), a következő megoldásokra tettek javaslatot:
-
a második kritérium (azaz az előny tényleges átruházása) tiszteletben tartása érdekében a Bizottság azt javasolta Franciaországnak, hogy kövesse a francia köztisztviselők kiegészítő egészségbiztosításával kapcsolatban a Bizottság által már korábban jóváhagyott szubvenciórendszert, vagy az egyéni fogyasztók javára szóló adó-jóváírási rendszert, vagy bármely olyan rendszert, amely lehetővé teszi a támogatás tényleges továbbadásának biztosítását;
-
a diszkrimináció elkerülése érdekében a Bizottság felhívja a francia hatóságokat a küszöbértékek mechanizmusának felülvizsgálatára.
(86)
2010. május 27-én kelt levelében Franciaország mindazonáltal kifejtette, hogy nem áll szándékában változtatni a bejelentett támogatási programon, és megerősítette azon elemzését, amely szerint a bejelentett programok az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontjával összhangban összeegyeztethetők a belső piaccal.
(87)
Ugyanebben a levélben Franciaország hozzátette, hogy a kiegészítő egészségbiztosítási szerződések a biztosítotti kör kialakítását célzó termékek, amelyek lehetővé teszik, hogy - az életbiztosítási szerződések mintájára - később ugyanazon biztosítottak számára jövedelmezőbb termékeket kínáljanak. Az ügyfelek megtartásának célja tehát arra ösztönzi a piaci szereplőket, hogy vonzó díjszabási politikát kövessenek. Ilyen feltételek mellett az adott szervezet által igénybe vett adókedvezmény, majd annak e szervezet által a biztosítottak járulékaiban történő érvényesítése közvetlenül azzal a hatással járhat, hogy a versenytársak kiigazítják díjaikat, így biztosítva az előny átruházását valamennyi biztosítottra.
(88)
Ami a második intézkedést (a káringadozási tartalék további leírása az adóból) illeti, a Bizottság szervezeti egységei a következő megoldásokat javasolták Franciaországnak:
-
a második kritérium (azaz az előny tényleges átruházása) tiszteletben tartása érdekében a Bizottság azt javasolta Franciaországnak, hogy kövesse a francia köztisztviselők kiegészítő egészségbiztosításával kapcsolatban a Bizottság által már korábban jóváhagyott szubvenciórendszert, vagy az egyéni fogyasztók javára szóló adó-jóváírási rendszert, vagy bármely olyan rendszert, amely lehetővé teszi a támogatás tényleges továbbadásának biztosítását;
-
a diszkrimináció elkerülése érdekében a Bizottság felhívja a francia hatóságokat, hogy irányozzák elő a kijelölési szerződések odaítélése tekintetében a versenyeztetés kötelező és átlátható mechanizmusának bevezetését.
(89)
Az első intézkedés kérdéséhez hasonlóan Franciaország mindazonáltal úgy határozott, hogy nem változtat a kollektív előtakarékosság fejlesztése érdekében bejelentett támogatási programon.
(90)
2010. május 27-én kelt levelében Franciaország megerősítette a kijelölés különösen megszorító jellegét, amely különösen óvatos juttatási programot indokol. Ezért tehát csak nagyon korlátozott mértékben lehet a káringadozási tartalékképzést állami támogatássá minősíteni és a belső piaccal való összeegyeztethetőségét vizsgálni.
VIII. A TÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE
VIII.1. Társasági adó és területi gazdasági hozzájárulás alóli mentességek a szolidáris és felelősségalapú szerződések kezelési tevékenységei miatt
(91)
A Bíróságnak az Albany-üggyel (26) kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára hivatkozva a CTIP megerősíti, hogy a szerződéses alapú szakmai programokra - jellegükre és céljukra tekintettel - nem vonatkoznak a közösségi versenyjogi szabályok.
(92)
A Bizottság mindazonáltal megjegyzi, hogy az említett ítélkezési gyakorlat elsődlegesen az ipari vállalkozásoknak egy kizárólagos joggal rendelkező ágazati nyugdíjalapba való kötelező belépésére vonatkozik. Ebben a tekintetben helyénvaló megjegyezni, hogy az első intézkedéssel kapcsolatos adómentességi program önkéntes kollektív szerződések mellett egyéni szerződésekre is irányul. Ezenfelül az intézkedéssel megcélzott kötelező kollektív szerződések a szociális partnerek ilyen kollektív szerződések megkötésével kapcsolatos szabad választásának keretében jönnek létre, és nem az ilyen szerződések megkötésével vagy ágazati, illetve ágazatközi alaphoz való csatlakozással kapcsolatos jogi kötelezettség keretében; az Albany-ügy esetében ez utóbbi helyzet állt fenn.
(93)
A Bíróság ítélete megerősíti továbbá, hogy a társadalombiztosítás jogi rendszerét kiegészítő kockázatbiztosítási programok, mint amilyen a francia hatóságok által jelen esetben bejelentett program, a versenyjog szabályai alá tartoznak, és az ilyen programokat megvalósító alapok teljes mértékben megfelelnek a vállalkozás EUMSZ 101. és azt követő cikke szerinti fogalmának (27).
(94)
A Bizottság tehát úgy véli, hogy az első intézkedésben foglalt biztosítási program a Szerződés versenyjogi szabályainak hatálya alá tartozik, különösen az állami támogatások tilalmára vonatkozó szabályok hatálya alá.
(95)
A társadalombiztosítás (kötelező betegbiztosítási rendszer) a társadalombiztosítással rendelkezők egészségügyi ellátásainak csak egy részét téríti meg. A kiegészítő egészségbiztosítások tehát átvállalják az ellátások kötelező betegbiztosítási rendszerben nem finanszírozott részét.
(96)
A kiegészítő egészségbiztosítási rendszer elsődlegesen a piaci szereplők következő három csoportját foglalja magában:
-
a kölcsönös biztosításról szóló törvénykönyvben szabályozott kölcsönös biztosítók és egyesületek,
-
a társadalombiztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó előtakarékossági intézmények,
-
a biztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó biztosítótársaságok.
(97)
A francia hatóságok 2007. december 21-én kelt levele szerint 263 biztosítótársaság, 66 előtakarékossági intézmény és 1 201 kölcsönös biztosító tevékenykedik a kiegészítő egészségbiztosítás piacán. A francia hatóságok azt is kifejtik, hogy 2006-ban az első 20 piaci szereplő a piac mindössze 35 %-át képviselte, és egyikük részesedése sem haladta meg a 4 %-ot, továbbá hogy a piac 65 %-át 1 %-nál kisebb részesedéssel rendelkező szereplők adták (28).
(98)
A 2009-ben közzétett hivatalos adatok szerint az e piacon tevékenykedő szereplők száma 2008 végén nem haladta meg a 876-ot, és 2001 óta folyamatosan csökken (2008-ra 2001-hez képest 48 %-os csökkenés következett be) (29). A kölcsönös biztosítók száma 748, a biztosítótársaságoké 92, az előtakarékossági intézményeké pedig 36.
(99)
Az Autorité française de la Concurrence (Francia Versenyhatóság) közelmúltbeli elemzése szerint az egyéni kiegészítő egészségbiztosítás piacán a legnagyobb piaci részesedéseket a következők birtokolták: Mutuelle Générale de l’Education Nationale (MGEN; 7,7 %-os piaci részesedés), a Groupama kölcsönös biztosítótársaság (30) (6,7 %-os piaci részesedés), továbbá a Swiss LIFE biztosító (4 %-os piaci részesedés) (31).
(100)
A kollektív kiegészítő biztosítási piacot illetően a legnagyobb piaci részesedéssel a következők rendelkeznek: Axa (17,51 %-os piaci részesedés), az előtakarékossági intézmények Malakoff-Médéric csoportja (8,7 %-os piaci részesedés), illetve az AG2R-La Mondiale-Prémalliance csoport (32) (6,9 %-os piaci részesedés) (33).
(101)
Annak ellenére, hogy ilyen tárgyú kéréssel fordult a francia hatóságokhoz, a Bizottság nem rendelkezik pontosabb információkkal a kiegészítő egészségbiztosítási piac struktúrájával kapcsolatban, például a kölcsönös biztosítótársaságok, kölcsönös biztosítók és ezek egyesületei, valamint az előtakarékossági intézmények csoportosulásainak vonatkozásában. Ezenfelül a Bizottság ilyen irányú kérései ellenére a francia hatóságok nem tudtak a szolidáris és felelősségalapú szerződésekre vonatkozó statisztikákat átadni (sem globális szinten, sem a piaci szereplők egyes kategóriáinak szintjén). A (102) és (103) preambulumbekezdésben szereplő táblázatokban ismertetett statisztikák tehát a kiegészítő egészségbiztosítási piac egészére vonatkoznak, ideértve azokat a szerződéseket is, amelyek nem felelnek meg a bejelentett intézkedésben foglalt kedvezményekre való jogosultság feltételeinek. A francia Cour des Comptes (Számvevőszék) 2008-ban közzétett jelentése (34) másfelől hangsúlyozza, hogy sem a biztosítottak számát, sem azok különböző biztosítói kategóriák, illetve szerződéstípusok (egyéni szerződés, önkéntes kollektív szerződés, kötelező kollektív szerződés) közötti megoszlását, sem a háztartási és jövedelmi kategóriák szerint megtérített költségek összegét tekintve nincsenek jelentős statisztikák a kiegészítő egészségbiztosításra vonatkozóan. A nemzeti versenyhatóság által végzett elemzések alapján az egyéni szerződések esetében (35) a piac mindazonáltal széttagoltnak, sőt rendkívül széttagoltnak tűnik; ezek a szerződések azonban csak az első bejelentett intézkedéssel érintett egyik alpiacot alkotják.
(102)
2001 és 2007 között ez az ágazat erőteljesen fejlődött, amint azt az e preambulumbekezdés végén szereplő táblázat is tanúsítja (36). Az e szervezetek összes forgalma 2007-ben elérte a 27,4 milliárd EUR-t, ez 55,8 %-os növekedést, azaz évi 7,6 %-os növekedési rátát jelent 2001-hez képest. A 2008-ra vonatkozó forgalom meghaladja a 29 milliárd EUR-t, ami 6 %-os növekedést jelent 2007-hez képest (37).
A kiegészítő biztosítást nyújtó intézmények forgalmának alakulása 2001-2007 között
(milliárd EUR)
Kölcsönös biztosítók
Előtakarékossági intézmények
Biztosítótársaságok
Összesen
2001
10,6
3,3
3,7
17,6
2007
16,0
4,7
6,7
27,4
2001-2007
+50,5 %
+43,15 %
+82,13 %
+55,8 %
(103)
A francia hatóságok által átadott számadatok szerint az egyéni és kollektív szerződések közötti megoszlás a következő (2004-re vonatkozó számadatok):
Előtakarékossági intézmények
Kölcsönös biztosítók
Biztosítótársaságok
Kollektív szerződések
38 %
33 %
29 %
Egyéni szerződések
6 %
67 %
27 %
Kollektív + egyéni szerződések
18 %
54 %
28 %
(104)
Míg a kölcsönös biztosítók és egyesületek főként egyéni szerződéseket kötnek, az előtakarékossági intézmények lényegében kollektív szerződésekkel foglalkoznak (vállalati vagy ágazati szintű szerződések). A biztosítótársaságok portfóliója jóval kiegyensúlyozottabb.
(105)
A lakosság biztosítottságának aránya másfelől jelentősen növekedett, az 1996. évi 84 %-ról 2006-ban 92,8 %-ra. A kölcsönös biztosítás területén a kedvezményezettek száma 32-38 millió között van, a biztosítótársaságok esetében ez a szám 13 millió, az előtakarékossági intézményeknél pedig 11 millió, amely számokhoz hozzá kell adni a leginkább rászorulóknak ingyenes kiegészítő egészségbiztosítást nyújtó CMU-C (általános betegbiztosítási) alapok 4 millió kedvezményezettjét. Ez azt jelenti, hogy napjainkban a franciák 7-8 %-a valószínűleg nem rendelkezik kiegészítő biztosítással (38).
(106)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerint „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(107)
Egy intézkedés állami támogatássá minősítése feltételezi tehát, hogy a következő kumulatív feltételek teljesülnek: 1. a szóban forgó intézkedés előnyt biztosít, 2. állami forrásból származik, 3. az előny szelektív, és 4. az adott intézkedés torzítja a versenyt vagy azzal fenyeget, és érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(108)
Kétség sem férhet ahhoz, hogy a társasági adó vagy a területi gazdasági hozzájárulás alóli mentességek vagy ezek csökkentései, amelyek eredményeként az érintett vállalkozások által szokásosan viselendő terhek megszűnnek vagy csökkennek, előnyt jelentenek a kedvezményezettnek (39). Ezen az alapon tehát ezen adómentességek vagy adócsökkentések gazdasági előnynek minősülnek.
(109)
Ami a CTIP által egy esetleges közfeladatra tett hivatkozásokat illeti, a Bizottság megjegyzi, hogy az Altmark-ügyben (40) meghatározott (az általános gazdasági érdekű szolgáltatások egyes eseteiben magának a támogatássá minősítésnek a kizárásához szükséges) feltételek jelen esetben nem teljesülnek (lásd különösen a 144. pontot, az Altmark-ítélet harmadik feltételét, amely lényegében a túlkompenzáció hiányával kapcsolatos). Itt tehát mindenképpen gazdasági előnyről van szó.
(110)
Ezeket az előnyöket a francia állam biztosítja, amely ezzel lemond az adóbevételei behajtásáról. Az előnyt tehát állami forrásokból nyújtják.
(111)
Az intézkedés emellett szelektív jellegű is. A szelektivitás egyfelől abból ered, hogy a szóban forgó intézkedést egy adott gazdasági ágazatra, nevezetesen a biztosítási ágazatra, másfelől pedig, hogy ezen az ágazaton belül is meghatározott típusú szerződésekre (alágazatra) korlátozzák. E tekintetben helyénvaló mindenekelőtt megállapítani, hogy a társasági adó olyan adó, amelynek hatálya minden társaságra kiterjed, bármely ágazatban működjenek is. Ha ez az adómentesség kizárólag a biztosítási ágazatban alkalmazandó, az eltérést jelent a társasági adó általános rendszerétől, és ezáltal egyes vállalkozásokat részesít egyedi módon előnyben. Ez igaz a területi gazdasági hozzájárulás alóli mentesítésre is. Másfelől a szóban forgó mentesség a biztosítási ágazaton belül bizonyos betegbiztosítási szerződések kialakítását részesíti előnyben, jelen esetben a szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződéseket. Az intézkedés tehát a „szolidáris” típusú szerződésekkel foglalkozó gazdasági szereplőket részesíti előnyben a „klasszikus” szerződéseket kínáló gazdasági szereplők kárára.
(112)
Végül azon felül, hogy a biztosítási ágazatra kiterjed az Európai Unión belüli kereskedelem, helyénvaló emlékeztetni arra, hogy amikor egy tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek (41).
(113)
Az érintett vállalkozások helyzete ezáltal az Európai Unión belüli kereskedelemben megerősödik. Ez az intézkedés tehát alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt és érintse a tagállamok közötti kereskedelmet.
(114)
Meg kell tehát állapítani, hogy az első intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerint ténylegesen állami támogatásnak minősül. Franciaország nem vitatja ezt a minősítést.
(115)
Mivel a bejelentett intézkedés állami támogatásnak minősül, helyénvaló elemezni annak belső piaccal való összeegyeztethetőségét. A francia hatóságok úgy vélik, hogy a szóban forgó intézkedés az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerint összeegyeztethető állami támogatásnak minősül.
(116)
Az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerint: „A belső piaccal összeegyeztethető: a) a magánszemély fogyasztóknak nyújtott szociális jellegű támogatás, feltéve, hogy azt a termék származásán alapuló megkülönböztetés nélkül nyújtják”.
(117)
Egy állami támogatással kapcsolatos intézkedés akkor egyeztethető össze e rendelkezés alapján, ha az alábbi mindhárom feltétel teljesül:
1.
a támogatás szociális jellegű;
2.
azt magánszemély fogyasztóknak nyújtják;
3.
azt a termék származásán alapuló megkülönböztetés nélkül nyújtják.
(118)
Helyénvaló mindenekelőtt pontosítani, hogy az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdése eltér az állami támogatások tilalmának az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt elvétől, ezért azt szigorúan kell értelmezni (42).
(119)
Ami különösen az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdése a) pontjának alkalmazását illeti, ki kell emelni mindazonáltal, hogy a Bizottság határozathozatali gyakorlata nem zárja ki, hogy a támogatást olyan közvetítőnek nyújtsák, aki vállalja, hogy azt továbbadja a magánszemély fogyasztóknak (43). Mindazonáltal ilyen esetben szükséges, hogy a bevezetett mechanizmus garantálja az előny végső fogyasztó számára történő tényleges továbbadását.
(120)
A Bizottság úgy véli, hogy az intézkedés szociális jellege (első feltétel) látszólag teljesen megalapozott a tekintetben, hogy annak célja kiegészítő egészségbiztosítás nyújtása azon személyek számára, akik a koruknál, egészségi állapotuknál vagy anyagi helyzetüknél fogva nehezen juthatnak ilyenhez. A CGI 207. cikke ugyanis olyan szociális feltételeket ír elő, amelyeket a biztosítóknak teljesíteniük kell ahhoz, hogy az intézkedés kedvezményében részesülhessenek (44). Ezek a kritériumok bizonyos veszélyeztetett csoportokkal, például az alacsony jövedelemmel rendelkezőkkel vagy idősekkel kapcsolatban minimális arányokat írnak elő az érintett szervezetek portfóliójában. A rendelet francia hatóságok által átadott előzetes tervezete tartalmaz néhány, a biztosítottak szociális helyzetének függvényében alkalmazandó díjszabási modulációs szabályt (45), ezzel megerősíti az intézkedés veszélyeztetett csoportok tekintetében megnyilvánuló szociális jellegét.
(121)
Ezzel szemben az intézkedés Bizottság általi vizsgálatából nem lehet arra következtetni, hogy a támogatás ténylegesen a magánszemély fogyasztóknak kedvezne (második kritérium).
(122)
A francia hatóságok szerint a vállalkozásoknak nyújtott támogatások közvetve a magánszemély fogyasztók javát szolgálják. A kiegészítő egészségbiztosítási piacon tapasztalható erőteljes verseny a fogyasztóktól követelt díjak összegének rögzítésén keresztül garantálja a vállalkozások által kapott támogatások fogyasztóra történő átruházását.
(123)
E tekintetben helyénvaló megjegyezni, hogy a Franciaország által a szolidáris betegbiztosítási szerződések tekintetében alkalmazott adómentességet a Bizottság az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdése a) pontjának alkalmazásában összeegyeztethetőnek minősítette (46). Abban az esetben kétség sem férhetett ahhoz, hogy az adómentesség elsősorban a magánszemély fogyasztók javát szolgálta, akikre az adóteher ténylegesen is nehezedett. Az adó összege a díjösszeg egyik alkotóeleme volt, így a szolidáris szerződések után nyújtott adómentesség ennyivel csökkentette a díjak összegét.
(124)
Jelen esetben a támogatást nem a biztosítottak által fizetendő díjak összegével arányos, közvetett adó alóli mentesség formájában nyújtják, hanem a társasági adó alóli mentesség formájában, amely mentességet az összes biztosított által kötött szolidáris és felelősségalapú szerződések után a biztosító által realizált haszon alapján számítják ki.
(125)
A társasági adó alóli mentesség előnyének tényleges továbbadása a végső fogyasztó felé legalábbis bizonytalannak tűnik. Egyfelől, a Bizottság nem rendelkezik olyan bizonyítékokkal, amelyek igazolnák, hogy a társasági adó (és ennélfogva az ilyen adó alóli mentesség) tényleges hatást gyakorol a magánszemély fogyasztókra az érintett piacon. Másfelől, a francia Cour des Comptes egyik közelmúltbeli jelentése szerint az egészségbiztosítási ágazatban igen jelentősen növekedtek a haszonkulcsok az utóbbi években (a 2003. évi 12 %-ról 2007-ben 23 %-ra) (47). A haszonkulcsok ilyen jelentős növekedésének ismeretében nehéz arra a következtetésre jutni, hogy van olyan piaci mechanizmus, amely garantálja, hogy a társasági adó alóli mentesség tényleges hatást gyakoroljon a végső fogyasztókra.
(126)
A CTIP egyébként megjegyzi, hogy a haszon egy részét tartalékképzésre kell fordítani, hogy tiszteletben tartsák a fizetőképességgel kapcsolatos kötelezettségeket, és így nem tér el a szokásosról, ha legalább az előny egy része arra szolgál, hogy részben vagy teljesen fedezze a szavatolótőke-követelmény évről évre történő növelését. Ez az érv inkább mintha azt igazolná, hogy az intézkedés következtében lehetőség van a biztosítók hasznának növelésére, és nem azt, hogy az érintett kockázatok biztosítási díja csökkenne a fogyasztók javára.
(127)
Végül a Bizottság értékelését Franciaország azon érvelése sem vonja semmiképpen kétségbe, amely szerint a kiegészítő egészségbiztosítási szerződések a biztosítotti kör kialakítását célzó termékek a biztosítóknál, amelyeknek ezért vonzó díjszabási politikát kell folytatniuk. Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja előírja, hogy az előnyt ténylegesen a magánszemély fogyasztóknak kell átengedni. Ebből következően, egy arra irányuló ösztönző puszta megléte, hogy az előny egy részét a végső fogyasztóknak engedjék át, nem elégíti ki a tényleges átengedés követelményét.
(128)
A Bizottság tehát úgy véli, hogy az intézkedés nem garantálja az előny tényleges átruházását a magánszemély fogyasztókra, amint azt az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja megköveteli.
(129)
A Bizottság vizsgálata azt is megállapítja, hogy nem tartották be a termék származásán alapuló megkülönböztetésmentesség elvét (harmadik kritérium) sem. Annak érdekében, hogy e feltétel teljesüléséről megbizonyosodjunk, meg kell vizsgálni, hogy a fogyasztók az említett támogatás előnyeiből attól függetlenül részesülnek-e, hogy az érintett tagállam által hivatkozott szociális célt betöltő terméket vagy szolgáltatást mely gazdasági szereplő nyújtja, és hogy nincs piacra lépési korlát az Európai Unióban letelepedett biztosítók előtt (48). Márpedig a támogatható szerződések típusára vonatkozó feltételeken kívül a támogatási programot igénybe venni szándékozó vállalkozásoknak a kiegészítő egészségbiztosítási portfóliójukban figyelembe kell venniük a szolidáris és felelősségalapú biztosítások számára (120 000/150 000 szerződés) vagy arányára (85/93 %-os arány) vonatkozó küszöbértékeket is.
(130)
A francia hatóságok úgy vélik, hogy ezek a küszöbértékek arra ösztönöznek, hogy nagyszámú ilyen típusú szerződést dolgozzanak ki a biztosított anyagi helyzetével vagy életkorával összefüggő „rossz kockázatok” portfóliókba való felvétele révén, és ezen kívül annak elkerüléséhez is szükségesek, hogy az adókedvezmény a szervezetek tevékenységének csak egy csekély hányadát érintse, továbbá ahhoz, hogy elérjék a szolidaritási és kockázatmegosztási célkitűzéseket. Az intézkedés szociális céljának követése csak egy olyan mechanizmussal biztosítható, amely arra kötelezi a biztosítókat, hogy a betegbiztosítási szerződések tekintetében kialakított portfóliójukba a szolidáris és felelősségalapú szerződések minimális számát vagy jelentős arányát is felvegyék. E küszöbmechanizmus hiányában semmilyen rendelkezés nem garantálná a jelenleg nem biztosított sokaság biztosítottsági arányának növekedését, és az adómentességek puszta holtteher-hatásként jelennének meg a biztosítóknál. A százalékos arányban megadott küszöbérték lehetővé teszi a csaknem kizárólag ilyen szerződésekkel foglalkozó, de a tisztán mennyiségi küszöböt el nem érő, kisebb szervezetek számára, hogy igénybe vegyék az intézkedést, míg az abszolút értékben megadott küszöbértékek az ilyen típusú szerződéseket nagy számban (de nem kizárólagosan) kínáló szervezetek számára teszik lehetővé ugyanezt.
(131)
A Bizottság mindenekelőtt megállapítja, hogy a francia hatóságok nem adtak át pontos információt a szolidáris és felelősségalapú szerződések különböző piaci szereplők közötti jelenlegi megoszlásáról, sem az e szerződések portfóliójukban megjelenő számáról és arányáról. A Bizottság elemzése szerint mindazonáltal megállapítható, hogy a kölcsönös biztosítók és egyesületeik jogszerűen csak szolidáris alapú szerződéseket kínálhatnak (49). A gyakorlatból az is kitűnik, hogy az előtakarékossági intézményekre is ugyanilyen kötelezettség vonatkozik. A kölcsönös biztosítóknak és előtakarékossági intézményeknek tehát mindig meg kell felelniük a százalékos arányban kifejezett küszöbértéknek, míg a szolidáris szerződések piacán csak korlátozottan jelen lévő és ott befektetni kívánó biztosítótársaságoknak nehézségeik lehetnek e küszöbértékek teljesítésekor (akár százalékos arányban, akár abszolút értékben kifejezett küszöbértékekről van szó), és ebből következően az adómentesség igénybevételekor. Különösen igaz ez azokra a biztosítótársaságokra, amelyek jelentős, „klasszikus” kiegészítő egészségbiztosítási szerződésekből álló portfólióval rendelkeznek, amely szerződések nem felelnek meg a szolidáris szerződéssé minősítés tekintetében előírt feltéteknek.
(132)
Ilyen körülmények között ezek a küszöbértékek nem egyenlő erőfeszítésekre sarkallnak, bármilyen legyen is a biztosító, és ezért nem ösztönzik az ilyen küszöbértékeknek már megfelelő biztosítókat (különösen a kölcsönös biztosítókat, ezek egyesületeit és az előtakarékossági intézményeket). Franciaország állításával ellentétben tehát a küszöbértékek bevezetése nem segít a holtteher-hatás kialakulásának elkerülésében.
(133)
A Bizottság szerint e küszöbértékek egyetlen hatása a termék származásán alapuló megkülönböztetés. Így e küszöbértékek alkalmasnak tűnnek arra, hogy egyes szervezetek elől elzárják a mentesség igénybevételének lehetőségét, még akkor is, ha azok a francia hatóságok által támogatni szándékozott szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződéseket nyújtanák. E küszöbértékek ezenfelül előnyben részesíthetik a piacon már jelen levő szervezeteket, és meggátolhatják az érintett piacra történő belépést bizonyos olyan gazdasági szereplők számára, amelyek nem képesek, vagy attól tartanak, hogy nem képesek megfelelni a küszöbértékeknek.
(134)
Végül valószínű, hogy a támogatás összege egyik biztosítótól a másikig aszerint változik, hogy mekkora hasznot realizáltak az érintett ügyleteken, ami nem felel meg annak a követelménynek, hogy a fogyasztóknak attól függetlenül kell a szóban forgó támogatás előnyeiből részesülniük, hogy az érintett tagállam által hivatkozott szociális célt betöltő terméket vagy szolgáltatást mely gazdasági szereplő nyújtja (50).
(135)
Meg kell tehát állapítani, hogy a Franciaország által bejelentett, a szolidáris és felelősségalapú szerződések fejlesztésére szolgáló támogatási program az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján nem egyeztethető össze a belső piaccal.
(136)
Ha Franciaország nem is hivatkozik kifejezetten az állami támogatások összeegyeztethetőségére vonatkozó más rendelkezésre, helyénvaló megállapítani, hogy az EUMSZ 107. cikkének (2) és (3) bekezdésében előírt egyetlen kritérium sem alkalmazható erre az esetre.
(137)
Ami az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének az a) ponton kívüli rendelkezéseit illeti, meg kell állapítani, hogy a b) és c) pontban előírt összeegyeztethetőségi kritériumok nyilvánvalóan nem alkalmazhatók erre az esetre.
(138)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján összeegyeztethetőnek tekinthető az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.
(139)
Az FNMF szerint a támogatás célja a szolidáris és felelősségalapú jellemzőknek megfelelő kiegészítő egészségbiztosítás kialakításának megkönnyítése olyan feltételek mellett, amelyek nem befolyásolják hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. Mindazonáltal a Bizottság ilyen irányú kérése ellenére sem kapott a francia hatóságoktól olyan számszerűsített információkat, amelyek lehetővé tették volna az előző preambulumbekezdésben említett összeegyeztethetőségi kritérium alkalmazhatóságának alátámasztását, sem a meglévő adóügyi intézkedéseknek a szolidáris és felelősségalapú szerződések terjesztésére gyakorolt hatását, sem az előirányzott további előny és az ilyen szerződések kezeléséhez kapcsolódó többletköltségek és követelmények arányát érintően. A Bizottság tehát nem tud megbizonyosodni arról, hogy az előirányzott új mentességek az előírt célhoz szükségesek és azzal arányosak. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy a társasági adó alóli mentesség nem kapcsolódik sem befektetésekhez, sem munkahelyteremtéshez vagy egyedi projektekhez. A mentesség tehát a terhek működési támogatásként értékelhető könnyítését jelenti, amely támogatás az állandó gyakorlat szerint nem tekinthető összeegyeztethetőnek az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése értelmében.
(140)
Végül Franciaország nem hivatkozott az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdésében előírt más összeegyeztethetőségi kritériumra.
(141)
A CTIP szerint a kollektív szerződéseken és megállapodásokon alapuló intézkedések, mint a szóban forgó intézkedés is, a társadalombiztosítás hiányosságait hivatottak kompenzálni. A Bizottság megjegyzi, hogy a CTIP nem hivatkozik kifejezetten az általános gazdasági érdekű szolgáltatás meglétére, és Franciaország sem hivatkozik az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésére, pedig neki kellene igazolnia, hogy a szóban forgó támogatás összeegyeztethető a Szerződéssel. Ilyen körülmények között a Bizottságnak nem áll módjában a szóban forgó támogatás összeegyeztethetőségének az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének alapján történő értékelése. Másfelől a Bizottság a következőket jegyzi meg.
(142)
Az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.
(143)
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy azon ágazatok kivételével, amelyekben ezt a kérdést az Európai Unió már szabályozta, a tagállamok tág hatáskörrel rendelkeznek annak megítélésében, hogy a szolgáltatások jellegüknél fogva általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíthetők-e. Ha feltételezhető is, hogy jelen esetben általános gazdasági érdekű szolgáltatásról van szó (amit Franciaország nem állított), helyénvaló megállapítani, hogy az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének alkalmazásában a közfeladat ellátásával megbízott vállalkozásoknak adott ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatás ellátásának költségét, figyelembe véve a kapcsolódó bevételeket és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereséget.
(144)
Ennek kapcsán elegendő megjegyezni, hogy a szóban forgó adóügyi intézkedés nem tartalmaz olyan mechanizmust, amelynek alapján kizárható lenne a túlkompenzáció az érintett gazdasági szereplőknél felmerülő terhek költségeihez viszonyítva. Meg kell állapítani ugyanis, hogy a szóban forgó támogatás (az érintett gazdasági szereplőknek nyújtott adómentesség) összege semmiképpen sem függ össze a biztosítók által viselt többletköltségekkel. Nem függ össze továbbá a biztosítottak által fizetett díjakkal, sem a szerződések számával.
(145)
Ezek ismeretében a Bizottság megállapítja, hogy az érintett intézkedést az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján semmi esetre sem lehetne a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítani.
VIII.2. Az egyes kollektív kiegészítő biztosítási szerződésekhez kapcsolódó káringadozási tartalékokhoz nyújtott költségvetési juttatások leírása az adóból
(146)
Az „előtakarékossági” piac mindazon ügyleteket magában foglalja, amelyek célja a társadalombiztosítás jogi rendszerének kiegészítéseképpen az elhalálozással, a személyek testi épségével, az anyasággal, a keresőképtelenséggel, a rokkantsággal vagy a munkanélküliséggel összefüggő kockázatokkal (51) szembeni biztosítás, és e kockázatok megelőzése.
(147)
Az előtakarékossági biztosítás a következőket teszi lehetővé:
-
az egészségügyi ellátásokhoz való hozzáférés megkönnyítése azáltal, hogy kiegészítő költségtérítést ad betegség, anyaság, baleset stb. esetén,
-
a munkabér részleges vagy teljes fenntartásának biztosítása a munka beszüntetése, rokkantság vagy keresőképtelenség esetén,
-
tőke és járadék nyújtása a házastárs és a gyermekek számára a biztosított elhalálozása esetén,
-
pénzügyi kiegészítés nyújtása anyagi függőség esetén.
(148)
Ezen a piacon háromféle vállalkozás van jelen: a biztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó társaságok (biztosítótársaságok, kölcsönös biztosítótársaságok, bankfiókok); a kölcsönös biztosításról szóló törvénykönyv hatálya alá tartozó kölcsönös biztosítók, valamint a társadalombiztosítási törvénykönyv hatálya alá tartozó előtakarékossági intézmények.
(149)
Az előtakarékossági biztosítás megköthető akár kollektív szinten, egy kollektív szerződéshez a munkáltató, a szakmai vagy szakmaközi ágazat közvetítésével csatlakozva, akár egyénileg, a biztosítótársaságot vagy a kölcsönös biztosítót felkeresve.
(150)
Napjainkban a munkavállalók nagy többsége kollektív előtakarékossági szerződés keretében rendelkezik biztosítással. A csatlakozás lehet kötelező vagy önkéntes.
(151)
A kollektív előtakarékossági rendszert háromoldalú kapcsolatrendszer jellemzi:
-
a munkáltató kötelezettséget vállal munkavállalói felé, és ezen a címen biztosítási szerződést köt (52),
-
a biztosító fedezetet nyújt a kockázattal szemben a járulékok fejében,
-
a munkavállalók a kedvezményezettek.
(152)
A francia hatóságok által a 2005. év vonatkozásában közölt becslések szerint az előtakarékossági piac 20 milliárd EUR éves forgalmat bonyolított (kollektív és egyéni biztosítások). A biztosítótársaságok rendelkeznek a legnagyobb részesedéssel e piacon, ezek a járulékok 71 %-át szedik be, míg az előtakarékossági intézmények és a kölcsönös biztosítók részesedése 21 %, illetve 8 %. Mindazonáltal meg kell említeni, hogy ez utóbbi számadatok ezen ágazat valamennyi szerződéskategóriáját felölelik: azaz az egyéni szerződéseket, az önkéntes kollektív szerződéseket és a kötelező kollektív szerződéseket is.
(153)
A francia hatóságok egyébként úgy vélik, hogy az elhalálozással, keresőképtelenséggel és rokkantsággal összefüggő kockázatokkal foglalkozó szakmai kijelölési piac (53) meghaladja a 4 milliárd EUR-t, és az előtakarékossági intézmények által fedezett előtakarékossági ügyletek (4,2 milliárd EUR) majdnem egészét lefedi, emellett a biztosítótársaságok és a kölcsönös biztosítók kollektív szerződéseinek egy részét is. Mindazonáltal ez utóbbiak kijelölési piaci részesedéséről nem közöltek pontos számadatot.
(154)
Jóllehet Franciaország a bejelentésében elfogadta az intézkedés állami támogatássá minősítését, ezt követően megjegyezte, hogy az intézkedésnek legalább egy részét nem kellene az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett támogatásnak tekinteni a kijelölési szerződések sajátosságai miatt (erőteljes megszorítások a díjszabás, a kockázatok kiválasztása és a kezelés tekintetében), amelyek következtében e szerződések rendkívül érzékenyek a kárhányad eredeti becslésekhez viszonyított eltéréseivel kapcsolatos kockázatokkal szemben, ezért teljes mértékben indokolttá teszik a különösen óvatos tartalékképzési programot, így tehát a tartalékokhoz nyújtott juttatások adóból való nagyobb mértékű leírhatóságát is, anélkül hogy mindez előnyhöz vezetne.
(155)
Franciaország úgy véli tehát, hogy az ilyen tartalékokhoz nyújtott juttatások kiigazított és szigorított feltételek melletti, adóból való leírhatóságának a CGI 39d.GB. cikkében előírt általános jogi adóügyi intézkedéseket meghaladó része jogszabályi és prudenciális síkon is indokolható, és nem minősül előnynek.
(156)
Helyénvaló tehát először is megvizsgálni, hogy az intézkedés előnyhöz vezet-e az érintett biztosítóknál.
(157)
A fent említett törvénykönyv 39. cikke (1) bekezdésének 5. pontja előírja, hogy leírhatók „azok a tartalékok, amelyeket egyértelműen meghatározott és a folyamatban lévő események alapján valószínűleg bekövetkező veszteségek vagy terhek fedezésére képeztek, feltéve, hogy e tartalékokat ténylegesen felvették a pénzügyi év könyvelésébe.” A törvénykönyv egyes esetekben átalányösszegű leírhatóságot állapít meg bizonyos típusú ügyletekre. Különösen igaz ez a biztosítás és a viszontbiztosítás esetében, amelyek vonatkozásában a törvénykönyv 39d.G-39d.GD. cikke konkrét szabályokat ír elő a tartalékok leírhatósága vonatkozásában, hogy figyelembe vegye az elsődleges tevékenységeként éppen a kockázatok biztosítására szakosodott biztosítási ágazat sajátosságait. Az előny esetleges meglétének meghatározásához helyénvaló megbizonyosodni arról, hogy az intézkedéssel érintett ügyletek ténylegesen veszteségeket vagy többletköltségeket vonnak-e maguk után a fent említett törvénykönyv 39. cikke (1) bekezdésének 5. pontja szerint, a 39d.GD. cikkben előírt mértékben.
(158)
Először is helyénvaló azt az elvet követni, amely szerint az elhalálozással, rokkantsággal, keresőképtelenséggel összefüggő kockázatokkal szembeni kiegészítő biztosítás ágazatában a kárkockázat jellege és intenzitása a biztosított sokaság típusától és a biztosítási módoktól függ (egyéni/kollektív, kötelező/önkéntes szerződések).
(159)
A vállalati szintű megállapodások eredményeként létrejött szerződések, mint például az ilyen megállapodásokból származó kijelölési szerződések korlátozott sokaságot érintenek. Ezek „csúcskockázatot” (az érintett vállalkozásnál felmerülő kárkockázat) vonnak maguk után, ám nem biztosítják a széles körű kockázatmegosztás lehetőségét. Az egy szektorra (ágazatra) irányuló kollektív szerződések szélesebb kört érintenek, ezért eleve nagyobb kockázatmegosztással járnak. Ez utóbbi szerződéstípus tekintetében mindazonáltal erőteljesebb kapcsolat áll fenn a kárhányad és a gazdasági szektor egészét esetlegesen érintő válságidőszakok között. A CTIP szerint a válságidőszakok ágazati szinten erősítik a káringadozásokat.
(160)
Ami a vállalati szintű megállapodásokból eredő kollektív kijelölési szerződéseket illeti, a Bizottság úgy véli, nincs oka feltételezni, hogy a kárkockázat jellege és intenzitása (és ebből következően ingadozása) jelentősen különbözne abban a helyzetben, amikor az ugyanilyen típusú szerződést a szakszervezet és a vezetőség közötti paritásos tárgyaláson (és ebből következően a kijelölési eljáráson) kívül kötik meg.
(161)
Másfelől, az ágazatra jellemző kárgyakoriságra vonatkozó pontos információk hiányában nem lehet arra következtetni, hogy az ágazati kijelölési szerződések (a konjunktúrára érzékenyebb, de nagyobb kockázatmegosztással jellemezhető szerződések) kockázatainak ingadozásai nagyobb mértékűek lennének, mint ugyanezek a kockázatok a vállalati szintű szerződések (csúcskockázattal és csekélyebb mértékű kockázatmegosztással jellemezhető szerződések) vonatkozásában.
(162)
Ezenkívül még ha a kijelöléssel kapcsolatos, Franciaország által hivatkozott megszorítások tényleges hatása abban nyilvánulna is meg, hogy további nyomást gyakorolnak a biztosítók által beszedett díjak szintjén, meg kell állapítani, hogy itt nem a kárterheket, hanem a bevételeket érintő körülményről van szó. Erre a kockázattípusra (bevételkiesés) tehát nem terjed ki a CGI 39. cikke (1) bekezdésének 5. pontja, és ezért nem részesíthető a tartalékokhoz nyújtott leírható juttatások kedvezményében.
(163)
A kockázat tekintetében nincs tehát bizonyított különbség a kijelölési záradékkal ellátott szerződések és az ugyanezen kockázatok biztosítására kötött, vállalati szintű csoportos szerződések között. Ebből következően a 39d.GD. cikkben előírt további leírhatóság eredményeként az érintett vállalkozások által szokásosan viselendő társaságiadó-terhek megszűnnek vagy csökkennek. Ezért e további leírhatóság gazdasági előnyt jelent.
(164)
Ami a Franciaország és a CTIP által egy esetleges közfeladatra tett hivatkozásokat illeti, a Bizottság megjegyzi, hogy az Altmark-ügyben meghatározott (az általános gazdasági érdekű szolgáltatások egyes eseteiben magának a támogatássá minősítésnek a kizárásához szükséges) feltételek nem teljesülnek jelen esetben (lásd különösen a (189) preambulumbekekezdést, az Altmark-ítélet harmadik feltételét, amely valójában a túlkompenzáció hiányával kapcsolatos). Itt tehát mindenképpen gazdasági előnyről van szó.
(165)
Az intézkedéssel nyújtott előnyöket a francia állam biztosítja, aki ezzel lemond az adóbevételei behajtásáról. Az előnyt tehát állami forrásokból nyújtják.
(166)
Az első intézkedés tekintetében már kifejtett okokból a második intézkedés is szelektív jellegű. A szelektivitás egyfelől abból ered, hogy a szóban forgó intézkedést egy adott gazdasági ágazatra, nevezetesen a biztosítási ágazatra, másfelől ezen az ágazaton belül is meghatározott típusú szerződésekre (alágazatra) korlátozzák. Az intézkedés a biztosítási ágazat egyes olyan vállalkozásait részesíti előnyben, amelyek elhalálozással és testi károsodásokkal összefüggő kockázatokat biztosító kollektív szerződéseket kötnek a szociális partnerek által lefolytatott kijelölési eljárás keretében. Az intézkedés tehát nem vonatkozik azokra a szerződésekre, amelyek a kijelölési eljárás keretein kívül biztosítják ugyanezeket a kockázatokat. Helyénvaló emellett megállapítani, hogy az intézkedés nem vonatkozik az ugyanilyen típusú kockázatnak kitett viszontbiztosítókra.
(167)
Helyénvaló mindazonáltal meggyőződni arról, hogy ez a szelektivitás az említett adórendszer jellege és logikája alapján nem indokolt-e. Jóllehet a CGI a tartalékok leírásával kapcsolatban bizonyos típusú tartalékokhoz nyújtott juttatások átalányösszegű leírhatóságáról rendelkezik, meg kell állapítani, hogy a fent említett okokból (lásd a (156)-(163) preambulumbekezdést) a 39d.GB. cikkben megállapított összeget meghaladó leírás nem következik a rendszer logikájából, amely rendszer a tartalékképzést a folyamatban lévő események által valószínűsített veszteségek vagy terhek mértékéig írja elő.
(168)
Végül azonfelül, hogy a biztosítási ágazatra kiterjed az Európai Unión belüli kereskedelem, helyénvaló emlékeztetni arra, hogy amikor egy tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek. Az érintett vállalkozások helyzete az Európai Unión belüli kereskedelemben megerősödik. Azt is hozzá kell tenni, hogy a kijelölési szerződések kötelező jellegüknél fogva erősítik a versenytorzulást. Ez az intézkedés tehát alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt és érintse a tagállamok közötti kereskedelmet.
(169)
Meg kell tehát állapítani, hogy a második intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében ténylegesen támogatásnak minősíthető, amennyiben a CGI 39d.GB. cikkében előírt szintet meghaladó leírhatóságról rendelkezik.
(170)
Mivel az intézkedés állami támogatásnak minősül, helyénvaló elemezni annak belső piaccal való összeegyeztethetőségét. A francia hatóságok úgy vélik, hogy a szóban forgó intézkedés az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerint összeegyeztethető állami támogatásnak minősül.
(171)
A Bizottság mindenekelőtt úgy véli, hogy az intézkedés szociális jellege (első kritérium) annyiban állapítható meg, amennyiben - amint arra a francia hatóságok is hivatkoznak - a kijelölési záradék keretében kezelt ügyletek célja a munkavállalók lehető legszélesebb körű biztosítása a társadalombiztosítás által csekély mértékben átvállalt kockázatokkal (elhalálozással, keresőképtelenséggel, rokkantsággal) szemben. A szociális jelleg nyilvánul meg a következőkben: a generációk, illetve a munkavállalói kategóriák közötti erőteljes kockázatmegosztás, a járulékfizetés egységessége (nincs életkor, nem, egészségi állapot szerinti különbségtétel) valamint szociális jellegű intézkedések (ingyenes jogosultságok munkanélküliség esetén, eltartott gyermekek számára stb.) megvalósítása. Egy önkéntes és tisztán egyéni rendszerben arra is fel kell készülni, hogy a csekély jövedelemmel rendelkező munkavállalói sokaság úgy dönt, hogy nem köt szerződést a súlyos, de kivételes kockázatok biztosítására.
(172)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság úgy vélte, hogy ha a biztosítási szerződés megkötésének időpontját - vagyis a fenti súlyos események bekövetkezése előtti időszakot - veszi alapul, az intézkedés szociális jellege nem kellően bizonyított. Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy - amint azt Franciaország is kifejti - a támogatás kockázatok realizálódása előtti, a kérdéses kockázatokkal szembeni biztosítás útján történő odaítélése ténylegesen az egyetlen olyan eszköz, amely a kitűzött szociális cél eléréséhez vezet.
(173)
Ezzel szemben az első intézkedés vizsgálatának keretében már kifejtett okokból az intézkedés bizottsági vizsgálata nem igazolta, hogy a támogatás azt eredményezné, hogy az előny ténylegesen a magánszemély fogyasztóknál jelenjen meg (második kritérium) A káringadozási tartalékok további leírhatósága következtében csökken vagy megszűnik a társaságiadó-teher, így tehát ez az első intézkedésben foglalt mentességgel egyenértékű hatást vált ki.
(174)
Ami a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozatában hivatkozott érvét illeti, amely szerint a biztosítóknak nyújtott előny esetleges hatásai valószínűleg nem csak a biztosítottaknál/munkavállalóknál jelennek meg, hanem a munkáltatóknál is (akik átvállalják a díjak egy részének kifizetését), Franciaország és a CTIP úgy vélik, hogy a munkavállalók részvétele a kiegészítő szociális védelmi szerződéses programok finanszírozásában a munkavállalóknak nyújtott juttatásnak tekinthető, és ezeknél jelenik meg előnyként. A Bizottság mindazonáltal azon a véleményen van, hogy még ha a biztosítási program munkáltató általi, munkavállalók javára történő finanszírozása a munkavállalók számára ténylegesen előnyt is jelentene, tagadhatatlan, hogy a járulékok esetleges csökkenése a munkáltató oldalán is csökkenti a terheket, ezért nála is előnyként merül fel.
(175)
Ami a termék származásán alapuló megkülönböztetés esetleges meglétét illeti (harmadik kritérium), a Bizottság fenntartja értékelését, amely szerint a kijelölési szerződésekkel kapcsolatos tevékenységek előtakarékossági intézmények köré történő nagymértékű összpontosulása ezen intézmények javára szóló tényleges megkülönböztetést jelent. Jóllehet Franciaország nem tudott pontos információkkal szolgálni a különböző piaci szereplők kijelölési piaci részesedéseiről, a Bizottság a rendelkezésére álló információk alapján megállapítja, hogy a kijelölési szerződések nagy többségét az előtakarékossági intézmények kezelik.
(176)
Jóllehet - amint azt a francia hatóságok kifejtik - a biztosító szociális partnerek általi kijelölése a szociális partnerek szabad választásán múlik, meg kell állapítani, hogy egyetlen jogszabályi rendelkezés sem kötelezi a szociális partnereket arra, hogy a szervezet kijelölése során versenyeztessék a piac összes szereplőjét. Az FFSA - nem ellentmondva e tekintetben a francia hatóságoknak - fenntartja, hogy a szociális partnerek inkább létrehoznak egy olyan előtakarékossági intézményt, amelyet ezután saját maguk irányíthatnak.
(177)
Jóllehet az említett Albany-üggyel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a szociális partnerek közötti kollektív tárgyalások keretében kötött, szociális célokat kitűző szerződések nem tartoznak az EUMSZ vállalkozások közötti megállapodásokat tiltó 101. cikke (1) bekezdésének hatálya alá, meg kell állapítani, hogy - amint azt a Bizottság fentebb jelezte - ezen ítélkezési gyakorlatból semmiképpen nem következik, hogy a kijelölési eljárás keretében egy biztosítónak nyújtott támogatás összeegyeztethető lenne az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontjával.
(178)
Az előtakarékossági intézményeken kívüli biztosítókat, különösen a vállalati szintű kollektív előtakarékossági piacon aktív biztosítótársaságokat tehát hátrányos megkülönböztetés érheti azzal, hogy a szociális partnerek nem kötelesek a versenyeztetésre, amelynek pedig az lenne a célja, hogy a piacon valamennyi érdekelt szereplő számára lehetővé tegye, hogy ajánlatot tegyen a szociális partnerek által közösen megállapított ellátások biztosítására, és hogy szolgáltatásainak jobb minősége és/vagy alacsonyabb ára miatt őt válasszák. Összehasonlításképpen meg kell jegyezni, hogy a kiegészítő egészségbiztosítással kapcsolatos egyes francia intézkedések olyan mechanizmust írnak elő, amelynek keretében a biztosító(ka)t átlátható pályázati eljárásban választják ki (54).
(179)
Meg kell tehát állapítani, hogy a három összeegyeztethetőségi kritériumból kettő nem teljesül, továbbá hogy az előtakarékossági területen kötött kijelölési szerződéseket szolgáló, Franciaország által bejelentett támogatási program az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján nem egyeztethető össze a belső piaccal.
(180)
Az EUMSZ 107. cikke (2) bekezdésének b) és c) pontjában előírt összeegyeztethetőségi kritériumok nyilvánvalóan nem alkalmazhatók erre az esetre.
(181)
Ami az intézkedésnek az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerinti összeegyeztethetőségét illeti, Franciaország kijelenti, hogy az intézkedés bemutatott szociális célja bizonyítja, hogy a jövőben fontos lesz az előtakarékossági piac fejlődése. Ez a fejlődés a közegészségüggyel, a bizonytalanság elleni küzdelemmel, a gazdasági és szociális kohézióval, a szociális párbeszéd fejlesztésével és a munkavállalók védelmével kapcsolatos célkitűzés keretébe illeszkedik; mindezek az Európai Unió közérdekű céljai is. A Bizottság mindazonáltal úgy véli, hogy az intézkedés szükséges és arányos volta nem bizonyított. Amint azt már az előny meglétével kapcsolatos vizsgálata során is kifejtette, a Bizottság ezért azon a véleményen van, hogy semmi nem indokolja azon vállalati szintű csoportos szerződéseknek az intézkedés előnyeiből való kizárását, amelyek ugyanezekre a kockázatokra kínálnak biztosítást, de amelyeket nem kijelölési eljárásban kötnek. Az intézkedés tehát aránytalan, mivel nem terjed ki a kijelölési eljáráson kívül kötött szerződésekre. Másfelől meg kell állapítani - amint azt a Bizottság az első intézkedés tekintetében is megtette -, hogy az intézkedés folyamatos teherkönnyítést jelent, amely működési támogatásnak felel meg; a működési támogatás pedig az állandó gyakorlat értelmében nem nyilvánítható összeegyeztethetőnek a belső piaccal az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése szerint.
(182)
Végül Franciaország nem hivatkozott az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdésében előírt más összeegyeztethetőségi kritériumra.
(183)
Franciaország és a CTIP szerint a kijelölési eljárás keretében nyújtott előtakarékossági kiegészítő biztosítási ellátások általános gazdasági érdekű szolgáltatásoknak is tekinthetők az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének értelmében, különösen ha az ellátórendszerhez való csatlakozás kötelező, és a rendszer irányítását paritásos alapon oldják meg. Emellett a CTIP hivatkozik a Bíróságnak az Albany-üggyel (55) kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára, és kifejti, hogy a kötelező szociális védelmi szerződéses programok általános gazdasági érdekű feladatot teljesítenek.
(184)
E rendelkezés szerint az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. Ezenfelül a kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.
(185)
Amint az az első intézkedés vizsgálatának keretében már kifejtésre került (56), a tagállamok tág hatáskörrel rendelkeznek annak megítélésében, hogy a szolgáltatások jellegüknél fogva általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíthetők-e.
(186)
A Bizottság azt is megjegyzi, hogy az említett Albany-ügyben a Bíróság azt állapítja meg, hogy egy kiegészítő nyugdíjrendszernek egy meghatározott ágazatban történő igazgatására irányuló kizárólagos jog odaítélése általános érdekű szolgáltatásnak tekinthető, egyúttal hangsúlyozza a kiegészítő nyugdíjak szociális funkciójának jelentőségét.
(187)
Ezzel összefüggésben nem kizárt, hogy a biztosítók szociális partnerek általi kijelölés keretében nyújtott ellátásait általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak lehessen tekinteni, amennyiben a kijelölés keretében a szociális partnerek között létrejött megállapodást kötelezővé teszik az érintett ágazat valamennyi vállalkozása (vagy az érintett vállalkozás) számára, és e megállapodás olyan kockázatokra kínál biztosítást, amelyeket a társadalombiztosítás állami rendszere nem vagy nem kielégítően fedez. Ugyanakkor, amint az az első intézkedés vizsgálatakor már említésre került (57), az ilyen mechanizmust támogató pénzügyi intézkedéseknek arra a mértékre kell korlátozódniuk, amely a közfeladat tekintetében a biztosítónál felmerülő többletköltségek ellentételezéséhez szükséges.
(188)
A közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabály (58) meghatározza azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén a Bizottság az ilyen ellentételezést az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinti. Az ellentételezés különösen nem haladhatja meg a közszolgáltatás biztosításának költségét, figyelembe véve a kapcsolódó bevételeket és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereséget.
(189)
E tekintetben helyénvaló mindazonáltal megállapítani, hogy a káringadozási tartalékokhoz nyújtott juttatások további leírhatóságából eredő adómegtakarítás nem felel meg ennek a feltételnek. Ugyanis semmilyen összefüggést nem lehet megállapítani az adómegtakarítás összege és a közszolgáltatás biztosításához kapcsolódó költségek között.
(190)
Franciaország 2008. október 31-én kelt levelében elismeri, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásért nyújtott ellentételezés (adómegtakarítás) összege nem felel meg a közösségi keretszabályban megállapított feltételeknek. Mindazonáltal úgy véli, hogy ezek a feltételek nem igazodnak az érintett ügyletek egyedi vonásaihoz. Franciaország szerint az adóból való leírhatóság mechanizmusa a szolgáltatás biztosításából eredő többletköltségek pontos értékelése alapján a szubvenciónál alkalmasabbnak és rugalmasabbnak tűnik.
(191)
A Bizottság mindazonáltal azon a véleményen van, hogy a közösségi keretszabály által megállapított kritériumokat szigorúan be kell tartani, mivel ezek teszik lehetővé egyrészről az általános gazdasági érdekű szolgáltatások megfelelő működése, másrészről a kereskedelem Európai Unió érdekeivel ellentétes fejlődésének meggátolása közötti szükséges egyensúlyt.
(192)
A Bizottság tehát azon a véleményen van, hogy az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésében foglalt és a közösségi keretszabályban kifejtett feltételeket nem tartották be, az intézkedést tehát e rendelkezés alapján nem lehet a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítani.
IX. KÖVETKEZTETÉS
(193)
A Bizottság megállapítja, hogy a Franciaország által bejelentett, a szolidáris és felelősségalapú szerződések, valamint az előtakarékossági kollektív szerződések fejlesztésére szolgáló támogatási programok az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében támogatásnak minősülnek. Ezenfelül megállapítja, hogy az érintett támogatási programok végrehajtási szabályaik miatt nem felelnek meg sem az EUMSZ 107. cikkének (2) és (3) bekezdésében, sem az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésében foglalt valamennyi feltételnek - bizonyítottan szociális céljuk ellenére sem. E két támogatási programot tehát a belső piaccal összeegyeztethetetlennek kell tekinteni,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Franciaország által egyrészről a szolidáris és felelősségalapú betegbiztosítási szerződések fejlesztése, másfelől az elhalálozás, keresőképtelenség és rokkantság kockázatával szembeni kollektív kiegészítő biztosítási szerződések fejlesztése érdekében az általános adótörvénykönyv 207. cikke (2) bekezdésének, 1461. cikke 1. pontjának és 39d.GD. cikkének alkalmazásában végrehajtani tervezett támogatási programok a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősülnek.
E támogatási programok ezért nem hajthatók végre.
2. cikk
Franciaország az e határozatról szóló értesítés kézhezvételétől számított két hónapon belül tájékoztatja a Bizottságot a határozatnak való megfelelés érdekében hozott intézkedéseiről.
3. cikk
Ennek a határozatnak a Francia Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2011. január 26-án.