РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 април 2012 година
относно държавна помощ SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), предоставена от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseitigung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург
(нотифицирано под номер C(2012) 2557)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/485/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочения по-горе член (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С жалба, подадена от Saria Bio-Industries AG & Co KG (наричано по-нататък „жалбоподателят“) на 23 февруари 2008 г., Комисията беше уведомена, че Германия предоставя годишни вноски на асоциацията със специална цел за унищожаване на животински трупове „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (наричана по-нататък „ZT“) в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург.
(2)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Германия за решението си да открие предвидената в член 108, параграф 2 от ДФЕС процедура по отношение на мярката (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“). В решението за откриване на процедура, публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 26 октомври 2010 г., Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката (3).
(3)
Комисията получи мнението на жалбоподателя на 25 ноември 2010 г. В съответствие с одобрените искания за удължаване на срока от 20 август 2010 г. и 18 ноември 2010 г. Германия представя мнението си относно решението за откриване на процедурата и относно мнението на жалбоподателя в няколко части на 3 март 2011 г., 1 април 2011 г., 4 април 2011 г., 16 май 2011 г., 15 юли 2011 г. и 9 ноември 2011 г.
(4)
ZT изпрати писмено мнение до Комисията на 4 април 2011 г. Макар че съгласно член 20, параграф 1 във връзка с член 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (4) заинтересованите страни следва да представят мненията си не по-късно от един месец след датата на публикуване в Официален вестник, ZT представи своето мнение четири месеца по-късно. Комисията може да взема предвид мнения, представени от страните със закъснение, само в отделни обосновани случаи (5). Комисията не намери такава обосновка в писмото на ZT, а в останалите обстоятелства по случая също липсва обяснение за това, поради което с писмо от 18 април 2011 г. Комисията уведоми ZT, че ако мнението на ZT бъде взето предвид в официалната процедура по разследване, това би било в противоречие с процесуалните норми и би довело до неоправдано неравно третиране на страните в производството. Въпреки това тя използва цялата съдържаща се в мнението информация за настоящото решение.
(5)
Успоредно с официалната процедура по разследване на Комисията жалбоподателят е участвал в национално съдебно производство в Германия, като е предявил иск срещу ZT пред Административен съд - Трир (Verwaltungsgericht Trier). На 2 декември 2008 г. съдът постановява, че годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Що се отнася до възстановяването на неправомерната помощ, съдът решава, че не се налага ZT да върне сумата, получена между 2005 г. и 2008 г., предвид наличието на специални обстоятелства, поради които възстановяването изглежда несъразмерна санкция.
(6)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Административен съд - Трир пред Висш административен съд - Кобленц (Oberverwaltungsgericht Koblenz). На 24 ноември 2009 г. Висш административен съд - Кобленц потвърди решението на Административен съд - Трир.
(7)
Жалбоподателят и ZT обжалваха решението на Висш административен съд - Кобленц пред Федералния административен съд (Bundesverwaltungsgericht) (наричан по-нататък „BverwG“). С решение от 16 декември 2010 г. (6) Федералният административен съд отхвърли жалбата на жалбоподателя, измени решението на Висш административен съд - Кобленц и отхвърли исканията в тяхната цялост, като прие, че жалбата е недопустима по отношение на периода от 2005 г. до 2009 г. и че годишната вноска за 2010 г. не представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. Правна уредба
2.1.1. Европейско законодателство
(8)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 г. за установяване на здравни правила относно странични животински продукти и производни продукти, непредназначени за консумация от човека, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1774/2002 (Регламент за страничните животински продукти) (7) урежда събирането, транспортирането, съхранението, обработката, преработката и употребата или унищожаването на странични животински продукти, така че те да не представляват риск за човешкото здраве и здравето на животните. Сред целите на законодателния акт е да се предотвратява възникването на огнища на трансмисивна спонгиформна енцефалопатия (ТСЕ) и други трнасмисивни болести по животните като класическа чума по свинете (КЧС) и шап.
(9)
Раздел 4 от Регламент (ЕО) № 1069/2009 разграничава три различни категории странични животински продукти според специфичните рискове за здравето на животните и човешкото здраве:
а)
Материалът от категория 1 крие значителни рискове, свързани по-конкретно с ТСЕ и наличието на определени забранени вещества и замърсители на околната среда. Материалът от тази категория включва, наред с други неща, части от тялото на животни, за които съществува съмнение, че са заразени с ТСЕ, или при които е потвърдено наличието на ТСЕ, както и смеси от материал от категория 1 с материал от категория 2 или 3. Тези материали трябва да се унищожават чрез изгаряне или преработка и да не се включват в състава на фуражи за селскостопански животни или на технически продукти.
б)
Материалът от категория 2 също крие значителни рискове, тъй като се състои от мъртви животни и други материали, съдържащи определени забранени вещества или замърсители. Материалът от тази категория трябва да се унищожава чрез изгаряне или преработка и да не се включва в състава на фуражи за селскостопански животни. В някои случаи обаче той може да се използва като тор или за технически цели.
в)
Материалът от категория 3 включва, наред с други неща, части от заклани животни, които макар да са отхвърлени като негодни за консумация от човека не са засегнати от признаци на болести, предаващи се на хората или животните, а също така и материали, произхождащи от животни, които са годни за консумация от човека, но поради икономически съображения се използват за други цели, например като храна за селскостопански животни.
(10)
Регламент (ЕО) № 1069/2009 по същество е еднозначен с предшественика си, Регламент (ЕО) № 1774/2002 на Европейския парламент и на Съвета (8), и включва разпоредби, забраняващи вноса и износа на материал от категории 1 и 2 и изискващи съоръженията за унищожаване да бъдат одобрени от компетентните органи, натоварени с прилагането на разпоредбите на регламента. По-нататък Регламент (ЕО) № 1069/2009 съдържа конкретни разпоредби за контрол на унищожаването на материал от категории 1 и 2. Освен посоченото по-горе обаче регламентът не поставя изисквания относно начина, по който от икономическа гледна точка да се организира унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно Регламент (ЕО) № 1069/2009 не изисква унищожаването в определен район да се извършва от едно-единствено предприятие, както е в Германия.
2.1.2. Национално законодателство
(11)
Съгласно член 3 от германския закон за транспониране на общностните разпоредби относно преработката и унищожаването на странични животински продукти, непредназначени за консумация от човека (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, наричан по-нататък „TierNebG“) областите (Landkreise) и градовете със статут на общини (kreisfreie Städte) са задължени да извършват унищожаването и преработката на материал от категории 1 и 2, наричани „контролирани стоки“. Тази задача могат да осъществяват сами или чрез договори с трети лица.
(12)
Унищожаването на материал от категория 3, наричан „неконтролирани стоки“,може да се извършва от всяко преработвателно предприятие при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseititgung
(13)
ZT е публичноправен субект, основан през 1979 г. съгласно членове 1 и 2 от Закона на провинция Рейнланд-Пфалц за прилагане на Закона за страничните животински продукти („TierNebGAG RP“ - Landesgesetz zur Ausführung des TierNebG на Рейнланд-Пфалц (10)). Междувременно всички административни области и по-големите градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц и Заарланд, както и две области в провинция Хесен - област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург - са членове на ZT (вж. член 1 от устава на ZT).
(14)
Съгласно член 2 от своя устав ZT е упълномощена от членовете си да поеме всички права и задължения на областите и градовете със статут на общини, чиято отговорност е унищожаването по член 3 от TierNebG в съответствие със законите на отделните провинции.
(15)
Според германското право асоциация със специална цел не може да бъде обект на производство по несъстоятелност поради правния си статут на публичноправен субект. Тя обаче може да бъде закрита по решение на своите членове.
2.3. Унищожаване на мъртви животни и отпадъци от кланици
2.3.1. Дейността на ZT
(16)
ZT извършва не само възложената от устава ѝ задача, а именно унищожаване на материал от категории 1 и 2 на територията, на която извършва дейността си (наричан по-нататък „вътрешен материал“), а унищожава също така материал от категории 1 и 2, произхождащ от съседните провинции Баден-Вюртемберг и Хесен (вж. подробното описание в съображение 20 и следващите), както и материал от категория 3 (наричани заедно по-нататък „външен материал“).
(17)
Както показва таблицата по-долу, в миналото ZT е преработвала големи количества външен материал. През последните години средно почти половината от преработваните количества се състои от външен материал.
Таблица 1
Обработвани от ZT количества през 1998-2009 г.
Вътрешен материал
Външен материал
Баден-Вюртемберг
Северен и Централен Хесен
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Неконтролирани стоки от категория 3
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Контролирани стоки от категории 1 и 2
Общо
1998 г.
Тонове
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999 г.
Тонове
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000 г.
Тонове
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001 г.
Тонове
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002 г.
Тонове
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003 г.
Тонове
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004 г.
Тонове
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005 г.
Тонове
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006 г.
Тонове
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007 г.
Тонове
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008 г.
Тонове
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009 г.
Тонове
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Средно
Тонове
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
1998-2009 г.
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Вътрешният материал се състои от мъртви животни и отпадъци от кланици. ZT извършва както събиране, така и преработка (заедно наричани по-нататък „унищожаване“). За да покрие свързаните с дейността разходи, ZT събира такси. За мъртвите животни и отпадъците от кланици се прилагат различни тарифи.
(19)
Тъй като материалът от категория 3 се търгува на свободния пазар, ZT договаря таксите за унищожаване в съответствие с частното право. Докато повечето частни съоръжения за унищожаване унищожават материала от категория 3 отделно с цел постигане на по-високи приходи от продажби чрез преработката му - например в храна за домашни любимци - ZT преработва материала от категория 3 заедно с контролираните стоки, тъй като не разполага с отделно съоръжение. Следователно от преработените контролирани стоки могат да се получат само крайни продукти с ниска стойност, например мазнини и масла, които носят ниски приходи.
(20)
От 2000 г. насам ZT преработва също отпадъци от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг. За тази цел е сключено специално споразумение между ZT и асоциацията със специална цел Zweckverband Neckar-Franken в съответствие с публичното право. Съгласно споразумението събирането се извършва на местно равнище от Zweckverband Neckar-Franken, след което материалът се доставя до ZT за преработка.
(21)
През 2007 г. ZT участва и в търг за унищожаване на контролирани стоки в областите на Северен и Централен Хесен, който печели. Преди ZT да поеме дейността по унищожаването от 1 април 2009 г. тя се извършва от дружество, което принадлежи към групата на жалбоподателя.
(22)
По този начин ZT цели максимално оползотворяване капацитета на съоръженията си не само чрез преработка на вътрешен материал от категории 1 и 2, но и чрез интензивна дейност извън официалната си задача, като преработва свободно търгуващ се материал от категория 3 и материал от категории 1 и 2 с произход извън територията на дейност на асоциацията. Между 2002 г. и 2008 г. само 54-58 % от обработваните от ZT количества са вътрешен материал от категории 1 и 2. През 2009 г. - отчасти поради включването на материал от Северен и Централен Хесен - този дял намалява значително до едва 39 %, т.е. по-малко от половината от общите количества, преработвани от ZT.
2.3.2. Капацитет на съоръженията на ZT
(23)
ZT разполага с две съоръжения за унищожаване - в Rivenich и Sandersmühle. При нормална експлоатация и двете работят средно пет дни в седмицата на две смени (5-дневна експлоатация на две смени). За толкова време могат да се преработват най-много 2 160 тона седмично. Този нормален работен капацитет в общия случай е бил достатъчен за преработка на възникващите в последните години 88 000 тона материал годишно, т.е. 1 700 тона седмично.
(24)
Подобно на други предприятия за унищожаване ZT разполага със свободен работен капацитет под формата на неизползвани смени в хода на нормалната експлоатация през седмицата и в почивните дни. Този свободен работен капацитет може да се използва за преработка на допълнителни животински трупове в случай на епидемия.
2.3.2.1. Краткосрочен свободен работен капацитет
(25)
Според предоставената от ZT информация съоръженията могат да работят на три смени във всички дни от седмицата (7-дневна експлоатация на 3 смени) за кратък период от 6 до 12 седмици. Това означава, че за кратки периоди разполагаемият седмичен капацитет достига 4 536 тона. Седемдневната експлоатация на три смени обаче не може да се поддържа за по-продължителен период от време поради износване, както и преумора на персонала.
(26)
Следователно в краткосрочен план - за период до 12 седмици, ZT има свободен работен капацитет от 2 376 тона седмично над обичайната стойност, който може да се използва за преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.3.2.2. Дългосрочен свободен работен капацитет
(27)
В дългосрочен план максималното възможно натоварване на съоръженията с цел преработване на допълнителен материал, възникнал при епидемия, е пет дни в седмицата на три смени (5-дневна експлоатация на 3 смени), тъй като почивните дни биха били необходими за поддръжка в случай на продължително по-интензивно натоварване. В този случай биха могли да се преработват до 3 240 тона седмично.
(28)
Следователно в по-дългосрочен план, т.е. за период, по-дълъг от 12 седмици, ZT разполага със свободен работен капацитет от 1 080 тона седмично над обичайната стойност, позволяващ преработка в случай на епидемия (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
2.4. Годишни вноски и обществена задача
(29)
Правното основание за годишните вноски, които ZT получава от членовете си (области и градове със статут на общини), се съдържа в устава на ZT. Предназначението на годишните вноски е да се компенсират разходите, непокрити от приходите (вж. член 9, параграф 1 от устава).
(30)
Размерът на годишната вноска се определя въз основа на годишния бюджет, който първо се одобрява от общото събрание на членовете. След приемането на бюджета ZT има право да изиска плащане на годишната вноска чрез административен акт.
(31)
През февруари 2010 г. уставът на ZT е изменен с обратно действие от 1 януари 2009 г. До този момент уставът не е съдържал други правила относно използването и изчисляването на годишни вноски освен разпоредбите на член 9, параграф 1, но през февруари 2010 г. са въведени следните нови разпоредби.
(32)
Съгласно член 9, параграф 2 от устава годишната вноска вече трябва да бъде предварително определена. Правилата гласят също, че годишната вноска може да се събира единствено като компенсация за разходи, произтичащи от възложената на ZT задача да унищожава материал от категории 1 и 2 и да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии.
(33)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава резервният капацитет за епидемии от 2009 г. насам, е бил по 7 110 тона годишно, които да бъдат преработвани в шестседмичен срок (т.е. шест пъти по 1 185 тона седмично). При определянето на размера на резерва за епидемии е отчетено, че освен собствения капацитет на ZT в случай на епидемия може да се ползва допълнителен, алтернативен капацитет за унищожаване от 5 000 тона годишно. Разходите по резерва за епидемии трябва да се определят предварително в съответния стопански план за дейността, като за разходи за резерва за епидемии се считат само съответният дял от постоянните разходи (амортизация, данъци, застраховка, лихви по заеми), разходите по договори за външна поддръжка, както и делът от разходите за персонал, необходими за поддържане на постоянна работна готовност. Разходите по резерва за епидемии трябва да се записват в специални сметки, отделно от другите разходи на предприятието, като се разпределят според съответния дял от капацитета.
(34)
От основаването си през 1979 г. до 2011 г. ZT е получила годишни вноски в общ размер от 66 493 680 EUR. Стойностите по години от 1998 г. насам са, както следва:
1998 г.
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999 г.
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 г. и 2001 г.
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) годишно
2002-2008 г.
:
2 250 000 EUR годишно
2009 г.
:
1 961 515 EUR
2010 г.
:
2 212 392 EUR
2011 г.
:
1 962 515 EUR
(35)
Годишните вноски от 1998 г. до 2011 г. възлизат на общо 30 932 198 EUR.
(36)
Според представените отчети за приходите и разходите в периода 1998-2009 г. след прибавяне на годишните вноски ZT бележи обща загуба от 4 562 795 EUR. Ако се изключат вноските, чиято обща стойност е 26 757 292 EUR, сумарната загуба за периода от 1998 г. до 2009 г. възлиза на 31 320 678 EUR. Следователно годишните вноски не са били достатъчни, за да компенсират напълно общите загуби.
2.5. Одобрена държавна помощ във връзка с тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици
(37)
Принципът „замърсителят плаща“ съгласно член 191, параграф 2 от ДФЕС важи като цяло за унищожаването на странични животински продукти. Ето защо на първо място фермерите и кланиците носят отговорността да се погрижат за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици и да понесат съответните разходи (12).
(38)
Поради кризата с ТСЕ обаче възниква необходимост да се осигури съответната обработка на мъртви животни и отпадъци от кланици, състоящи се от материали от категории 1 и 2, и да се подкрепят фермерите посредством държавна помощ. Европейската комисия установява съответния ред с Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици от 24 декември 2002 г. (13) (наричани по-нататък „Насоките за ТСЕ“). Този ред е включен и направен по-строг в раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (14) (наричани „Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.“).
(39)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. по принцип замърсителят трябва да понася разходите за унищожаване на странични животински продукти (15). При някои строго ограничени обстоятелства обаче се допуска помощ за тестове за ТСЕ и унищожаване на мъртви животни (16). За унищожаване на отпадъци от кланици помощ не може да се отпуска (17). Освен това помощта е съвместима с вътрешния пазар само ако може да се докаже, че тя достига само до фермерите, а не до предприятия производители надолу по веригата (например кланици или съоръжения за унищожаване на животински трупове) (18).
2.5.1. Решение на Комисията от 29 януари 2004 г. по дело за държавна помощ NN 33/03
(40)
През 2004 г. Комисията одобри мерки за държавна помощ с цел противодействие на заплахата от ТСЕ в Рейнланд-Пфалц, за които Германия изпрати уведомление съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките на Общността за държавна помощ за земеделския сектор от 12 август 2000 г. (19) Мерките имат за цел да се предотврати разпространението на ТСЕ, наред с другото чрез възстановяване на допълнителните разходи, понесени от фермерите за подходящото унищожаване на рисков материал след въвеждането на забраната за хранене на добитък с месно и костно брашно.
(41)
Наред с други мерки Комисията одобри еднократна помощ в размер 100 % от разходите за унищожаване на определени рискови отпадъци от кланици, натрупани от октомври 2000 г. до септември 2001 г. в резултат на забраната за хранене с животинско брашно на територията на дейност на асоциацията. За получатели на помощта се смятат обаче кланиците, а не ZT.
2.5.2. Решение на Комисията от 6 юли 2004 г. по дело за държавна помощ N 15/04
(42)
Съгласно втората схема за помощ, също одобрена през 2004 г., фермерите в Рейнланд-Пфалц биват компенсирани за разходите за събиране и преработка на мъртви животни, за които са плащали вноски в Касата за болести по животните (Tierseuchenkasse) (20) Прилаганите от ZT такси за събиране и преработка на вътрешни мъртви животни се понасят поравно от провинциите (Рейнланд-Пфалц, Хесен, Заарланд), членовете на асоциацията и касата за болести по животните на съответните провинции. По отношение на разходите за преработка обаче собствениците на селскостопански животни следва сами да покрият 25 %.
(43)
Помощта, заплащана директно на ZT, е одобрена за периода от 1 януари 1999 г. до 31 декември 2013 г. Тя се отпуска при условие да се ползва изключително от фермерите и да няма кумулиране с друга помощ.
(44)
Тъй като помощта компенсира пропорционален дял от предварително определените такси (100 % за събиране и 75 % за преработка), Комисията прави заключението, че тя е в полза изключително на фермерите и не създава икономическо предимство за ZT.
2.5.3. Връзка между одобрените схеми за помощ NN 33/03 и N 15/04 и годишните вноски
(45)
Двете схеми за помощ (наричани по-нататък „земеделските помощи“) се отчитат като приходи в счетоводните книги на ZT. Следователно в посочените в съображение 36 загуби вече е отчетено, че ZT е получавала в приход земеделски помощи.
(46)
Следователно ZT е получавала годишните вноски в допълнение към земеделските помощи, за да финансира непокритите си загуби.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(47)
Жалбоподателят твърди, че от икономическа гледна точка ZT не би могла да оцелее, ако членовете ѝ не покриват годишните загуби, произтичащи от унищожаването на вътрешен и външен материал, като заплащат годишни вноски. ZT, която има монопол върху унищожаването на вътрешен материал и следователно не е изложена на конкуренция, предлага по-ниски от пазарните цени на отворените пазари за външен материал. Ценовата политика на ZT е ориентирана единствено към максимално оползотворяване на съоръженията, които разполагат с голям свободен капацитет.
(48)
Според жалбоподателя от заплащането на годишни вноски произтичат много видове нарушаване на конкуренцията. По-специално той критикува ценообразуването на ZT на свободния материал от категория 3 и на офертата в търга за унищожаване в Северен и Централен Хесен:
а)
ZT предлага да унищожава отпадъци от кланици не по цени, зависещи от преработваното количество, а срещу твърда цена на животно. Това я прави атрактивна за по-малките кланици, при които разделянето на материала от категория 3 от материала от категория 1 и 2 е свързано с по-високи разходи, отколкото при по-големите и добре оборудвани кланици, тъй като те могат да си спестят разделянето и да предават на ZT материал от категория 3 заедно с отпадъци от категории 1 и 2. Така ZT предлага унищожаване на отпадъци от кланици на цени, които не покриват нейните разходи, тъй като не включва в таксите си допълнителните разходи, произтичащи от същевременната преработка на материал от категория 3.
б)
В търга за унищожаване на материал от категория 1 и 2 в Северен и Централен Хесен ZT успява да спечели единствено защото постоянните ѝ разходи за поддържане на резервен капацитет вече са покрити от годишните вноски, което ѝ позволява да предложи по-ниски тарифи.
(49)
Германия от друга страна настоява, че годишните вноски са необходими за покриване разходите на ZT, произтичащи от задължението ѝ да поддържа резервен капацитет за справяне с епидемии. В подкрепа на позицията си Германия представя експертно становище на института Fraunhofer от март 2007 г. (21) (наричано по-нататък „становището на Fraunhofer“), с което показва, че разходите по резерва за епидемии възлизат на около 50 % от общите разходи за капацитет. Освен това се твърди, че годишните вноски са необходими за покриване на разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти.
(50)
При предварителното разглеждане Комисията първоначално установява, че годишните вноски предоставят на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват нейните текущи разходи, както и че останалите критерии за наличие на държавна помощ са изпълнени.
(51)
Комисията изтъкна, че подобна помощ за предприятия в общия случай е забранена. Освен това тя изрази своите съмнения за това до каква степен годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за поддържане на резерв за епидемии. Анализът на Комисията беше основан на разглеждане на четирите критерия, изложени в решението по делото Altmark (22):
а)
предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени;
б)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
в)
компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
г)
ако предприятието носител на задължения за обществени услуги не е определено чрез процедура по възлагане на обществени поръчки, която създава условия за избор на кандидата, който е в състояние да предостави тези услуги при най-ниската цена за съответната общност, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на тези задължения.
(52)
По въпроса за наличието на услуга от общ икономически интерес Комисията изрази съмнение дали съществува обществен интерес в осигуряването на резерв за епидемии, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ фермерите са задължени да унищожават мъртвите животни и отпадъците от кланици и се ползват с гореспоменатите помощи, одобрени от Комисията. Под въпрос е също дали годишните вноски са необходими, тъй като практиката на други германски провинции показва, че съоръженията на частните оператори разполагат с достатъчен свободен капацитет, за да се справят с епидемии сред животните, без да получават допълнителни компенсационни плащания за поддържането на такъв капацитет.
(53)
Комисията се съмнява също дали уставът на ZT отговаря на изискванията за прозрачен акт за възлагане, тъй като преди 2010 г. поддържането на резерв за епидемии не е било определено като задължение от обществен интерес, което да се изпълнява от ZT, не са определени и необходимите параметри за изчисляване на разходите.
(54)
По отношение на необходимостта от заплащане на компенсация Комисията повдигна въпроса дали годишните вноски всъщност не финансират загубите, произлизащи от непечелившия свободен капацитет. Под въпрос е дали са необходими допълнителни годишни вноски, щом в други германски провинции всички разходи се покриват от таксите, заплащани от замърсителите.
(55)
Тъй като ZT не е избрана чрез публична покана за участие в търг, е под съмнение дали ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(56)
Поради това Комисията стига до предварителното заключение, че е необходимо подробно разглеждане, за да се установи дали заплащаните на ZT годишни вноски действително са необходими за поддържане на резерв за епидемии или дали самият пазар не би осигурил достатъчен свободен капацитет в случай на епидемия.
(57)
На последно място се подлага на съмнение доводът на Германия, че годишните вноски биха могли да се оправдаят като компенсация за разходите за рехабилитация на замърсени индустриални обекти. Съгласно точка 132 от Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда от 1 април 2008 г. (23) (наричани по-нататък „Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда“) такава помощ може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, само ако получателят не може да бъде подведен под отговорност съгласно националното право, което в настоящия случай очевидно не е така.
4. ПРОИЗВОДСТВА ПРЕД НАЦИОНАЛНИ СЪДИЛИЩА
(58)
В решението си от 16 декември 2010 г. BVerwG определя, че вноските за 2010 г. не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. BVerwG не се произнесе относно по-ранните вноски, тъй като приема жалбата за недопустима в частта за вноските, заплащани преди 2010 г.
4.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(59)
BVerwG определя, че унищожаването на странични животински продукти съгласно регламента за страничните животински продукти и съгласно член 3, параграф 1 от TierNebG представлява услуга от общ икономически интерес, която включва поддържането на резервен капацитет за епидемии.
(60)
BVerwG разграничава капацитета, използван при нормална експлоатация, включително свободния работен капацитет, и незаетия капацитет, който в общия случай остава неизползван. Ако годишните вноски покриват разходите за нормалния капацитет, включително за основния работен свободен капацитет, BVerwG би приел, че годишните вноски представляват държавна помощ на основание на принципа „замърсителят плаща“.
(61)
Ако обаче годишните вноски покриват само разходите за свободния капацитет, поддържан единствено за случай на избухване на епидемия, то тогава те не биха представлявали държавна помощ. При това не е от значение, че свободният капацитет може да бъде по-висок, отколкото налагат експлоатационните нужди, тъй като по своето естество той обикновено не се използва. Единствено ако има данни, че свободният капацитет е бил използван и за нормална експлоатация (напр. за унищожаване на материал от категория 3), заключението би било различно. Тъй като обаче това очевидно не е така, годишните вноски компенсират единствено разходите, произлизащи от задължението за предоставяне на обществена услуга под формата на поддържане на резерв за епидемии.
4.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(62)
Що се отнася до изискването за прозрачност, BVerwG обръща внимание, че уставът е бил изменен на 2 февруари 2010 г., непосредствено преди определянето на вноските за 2010 г. BVerwG заключава, че от член 9 от приетия през 2010 г. устав става ясно, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резервен капацитет в случай на епидемия.
4.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(63)
Измененият член 9 от устава гарантира, че годишните вноски компенсират единствено разходите по поддържането на резерва за епидемии.
(64)
Освен това BVerwG обръща внимание на това, че решението за размера на резерва не е стопанско решение, което трябва да се вземе въз основа на икономическата рентабилност. По своята същност поддържането на резервен капацитет за епидемии е икономически нерентабилно, тъй като разходите за подобен резерв по никакъв начин не са пропорционални на вероятността за възникване на мащабни епидемии.
4.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(65)
Според BVerwG в случая не е възможно да се приложи четвъртият критерий от решението по делото Altmark, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2 се извършва отделно от унищожаването на материал от категория 3. Няма припокриване между обществените и търговските услуги, предоставяни от ZT, докато в делото Altmark на частна фирма за автобусни превози са били възложени множество задължения във връзка с предоставянето на обществени услуги (напр. по отношение на броя спирки и разписанието), които съществено са променили начина на извършване на основната транспортна услуга. Следователно заплащаните на ZT годишни вноски имат за цел да я компенсират за разходите по предоставяне на обществена услуга, която се предлага извън пазара.
(66)
Освен това BVerwG е на мнение, че публичните органи имат право да осъществяват задачите си от обществен интерес сами, без да бъдат задължавани да прибягват до частни доставчици на услуги. По отношение на определението на съда, свързано с обществените поръчки, BVerwG изтъква, че публичните органи могат свободно да решават дали да извършват услуга със собствени ресурси или да си я набавят на пазара (24).
5. МНЕНИЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
5.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(67)
Жалбоподателят твърди, че на основание на принципа „замърсителят плаща“ поддържането на резерв за епидемии не е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(68)
За замърсители лесно могат да бъдат определени фермерите и кланиците -фермерите имат полза от ефективното справяне с епидемии сред животните, тъй като те могат да застрашат стадата и следователно активите им. Бързото и ефективно справяне с епидемии позволява на кланиците да продължат дейността си нормално.
(69)
Принципът „замърсителят плаща“ е приет и в съответното германско законодателство, в което фермерите и кланиците често се споменават като замърсители, които трябва да понасят разходите за унищожаване (25).
5.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(70)
Според жалбоподателя ZT е започнала да твърди, че винаги е била натоварена със задачата да поддържа резервен капацитет, едва след началото на националното разследване и разследването на Комисията. Преди изменението на устава през 2010 г. осигуряването на резервен капацитет не е било изрично възложено на ZT и параметрите за изчисляването на компенсацията не са били предварително определени.
5.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(71)
Жалбоподателят изтъква, че изискването за поддържане на резерв за епидемии не е свързано с нетни разходи за съоръженията за унищожаване на животински трупове.
5.3.1. Резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет
(72)
Съоръженията за унищожаване на животински трупове в Германия в общия случай работят на две смени, пет или шест дни в седмицата, с колебания от ± 5 % по отношение на часовете на експлоатация. Сезонните колебания в търсенето се поемат чрез работа на три смени в периоди на повишено търсене и връщане към петдневна експлоатация на две смени при слабо търсене. Експертното становище на Böckenhoff (26) потвърждава, че при използване на третата смяна през седмицата и допълнителните смени в почивните дни може да бъде осигурен достатъчен резерв за епидемии, който да позволи справяне с увеличените количества материал в случай на епидемия.
(73)
Следователно необходимият резерв за епидемии може да се осигури от работния свободен капацитет, който е на разположение при нормалната експлоатация на съоръженията за унищожаване. Жалбоподателят подчертава, че никога не му се е налагало да прави допълнителни инвестиции, за да поддържа достатъчен резерв в случай на епидемии.
(74)
Жалбоподателят изтъква също така, че при планиране на капацитета на едно съоръжение за унищожаване трябва да се вземат предвид капацитетите на съседните провинции. В случай на голямо огнище на болест за справяне с краткосрочното увеличение в търсенето на капацитет могат да се използват капацитетите на останалите провинции. Няма правни разпоредби, забраняващи транспортирането на материали от категории 1 и 2. Напротив, съответното германско законодателство (27) приема прибягването до капацитетите на съседни региони като очевиден начин за справяне с претоварване на преработвателния капацитет в случай на епидемия.
5.3.2. Общите разходи трябва да бъдат финансирани от обичайните приходи от такси
(75)
Според жалбоподателя в обичайния случай всички разходи за капацитет се покриват от приходите, които предприятието, натоварено със задачата да унищожава материал от категории 1 и 2, получава чрез събиране на такси за своята обичайна дейност. Тъй като разходите за работен свободен капацитет са неделима част от разходите на съоръжението, те могат да бъдат включени при изчисляването на таксите. Наред с други неща, жалбоподателят цитира решение на BVerwG (28), от което става ясно, че разходите за обективно оправдания резервен капацитет могат да се включват в изчисляването на таксите.
(76)
В 10 от 16-те провинции с унищожаването на материали от категории 1 и 2 са натоварени само частни предприятия (Берлин, Бранденбург, Бремен, Хамбург, Мекленбург-Предна Померания, Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия, Саксония-Анхалт, Шлезвиг-Холщайн и Тюрингия). В някои от тези провинции има региони с особено голяма численост на добитъка, например в Долна Саксония, Северен Рейн-Вестфалия и Шлезвиг-Холщайн. В Бавария и Хесен унищожаването на животински трупове частично се осигурява от частни предприятия.
(77)
В провинциите, в които жалбоподателят или свързани с него предприятия са натоварени с унищожаването на странични животински продукти, включително в Мекленбург-Предна Померания, Саксония-Анхалт и Тюрингия, държавният орган и натовареното с тази задача предприятие договарят максималния годишен капацитет, който трябва да поддържа съоръжението за унищожаване. Тези капацитети се смятат за достатъчни за справяне с увеличеното търсене в случай на епидемия. Според информацията, с която разполага жалбоподателят, при някои процедури по възлагане на обществени поръчки в Северен Рейн-Вестфалия равнището на резервния капацитет за епидемии се определя предварително. Цитираният пример е регион Щайнфурт, където като резерв са заложени 5 % от числеността на добитъка през предходната година. Таксите за унищожаване се изчисляват така, че всички постоянни разходи на съоръженията за унищожаване се рефинансират напълно от таксите за унищожаване, събирани от фермерите и кланиците.
(78)
Следователно практиката в другите провинции показва, че общите разходи за едно съоръжение за унищожаване - включително тези за резерв за епидемии - могат напълно да се финансират с приходите от такси и че не е необходима допълнителна компенсация с публични средства.
5.3.3. Действителното използване на годишните вноски от страна на ZT
(79)
Жалбоподателят изтъква, че ZT използва годишните вноски, не само за да финансира загуби от нормална експлоатация, но и от поддържане на свръхкапацитет, който след това да се използва за външни цели.
5.3.3.1. Използване на предполагаемия резерв за епидемии за целите на обществената задача, възложена на ZT в Северен и Централен Хесен
(80)
Сравнението между количеството свободен капацитет, което ZT посочва в офертата си в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен през 2009 г., и количеството свободен капацитет, описано в експертното становище на Fraunhofer (29), сочи съществен спад в свободния капацитет на ZT с времето. Докато през 2005 г. свободният капацитет и съответно предполагаемо необходимият резерв за епидемии все още е около 50 % от общия капацитет, според експертното становище на Fraunhofer към 2009 г. той е намалял до едва 35 %, както показва офертата на ZT в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен и Централен Хесен.
(81)
Ако се приеме, че ZT действително е била натоварена със задачата да поддържа резерв за епидемии и че 50 % от средния капацитет на ZT е подходящ резерв за епидемии (както се заключава в експертното становище на Fraunhofer), ZT не би могла да участва в процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен, нито да поеме допълнителни задължения за унищожаване на материал в Баден-Вюртемберг.
(82)
Тъй като обаче ZT всъщност печели договора по процедурата за възлагане на обществена поръчка в Северен Хесен и поема предоставянето на допълнителни услуги по унищожаване на материал, тя непременно трябва да е използвала за нормална експлоатация част от резерва, за който се твърди, че е необходим в случай на епидемии. Така става очевидно, че с годишните вноски са финансирани разходите за свободен капацитет, който не е необходим като резерв за епидемии.
5.3.3.2. Финансиране на излишен свободен капацитет
(83)
Жалбоподателят съпоставя равнището на наличния свободен капацитет на ZT с разполагаемия свободен капацитет в други провинции и стига до заключението, че свободният капацитет на ZT е четири-пет пъти по-голям от свободния капацитет, с който разполагат другите провинции като резерв за епидемии, като се отчетат разликите в числеността на добитъка. Следователно с годишните вноски е бил финансиран свободният капацитет, който значително надвишава необходимия резерв за епидемии в сравнение с други провинции. Впоследствие излишният свободен капацитет на ZT е бил на разположение за ползване за външни цели, включително за участие в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен.
5.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(84)
Жалбоподателят посочва, че ZT не е спечелила договора чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, докато в повечето други провинции се провежда публичен търг с цел избор на най-ефективен доставчик. Освен това не е направен анализ на разходите, в който да се съпоставят разходите на ZT с тези на тези на типично, добре управлявано предприятие.
(85)
Според жалбоподателя не е имало правни пречки за провеждане на публичен търг в Рейнланд-Пфалц.
5.5. Нарушаване на конкуренцията на външните пазари
5.5.1. Оферта на ZT за цени, по-ниски от разходите, в публичния търг в Северен и Централен Хесен
(86)
Жалбоподателят твърди, че нарушаващото въздействие на заплащаните годишни вноски върху конкуренцията може да се покаже нагледно с начина, по който е протекъл публичният търг в Северен Хесен.
(87)
Преди тръжната процедура унищожаването на материали от категории 1 и 2 е било възложено на свързаното с жалбоподателя дружество Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (наричано по-нататък „TBA Schäfer“). То обаче не успява да се наложи в конкуренцията със ZT в търга през 2009 г. Докато офертата на TBA Schäfer е трябвало да се основава на пълните разходи, ZT е можела да предложи такси, по-ниски от разходите, тъй като част от нейните разходи за капацитета вече са финансирани от годишните вноски.
(88)
Друго доказателство, че в търга за Северен Хесен ZT е предложила цени, по-ниски от разходите, е съпоставката с таксите, събирани от ZT на собствената ѝ територия. Там таксата е 328 EUR на тон, докато офертата на ZT в търга за Северен Хесен е за едва 208 EUR на тон. Тъй като няма съществени разлики между разходите за събиране в двата региона, е непонятно как ZT би заложила в офертата си за Северен Хесен такси, по-ниски с около една трета от тези, които събира на собствената си територия, за абсолютно същата услуга.
(89)
Разходната база на TBA Schäfer е обществено достояние от предишни търгове, което улеснява ZT да подаде оферта за 208 EUR на тон, т.е. с едва 4 EUR по-малко от офертата на TBA за 212 EUR на тон, и така да спечели търга.
5.5.2. Събирани от ZT такси за унищожаване на материал от категория 3, по-ниски от разходите
(90)
Жалбоподателят подчертава, че поради недиференцираната ценова политика на ZT в Рейнланд-Пфалц е нарушен стимулът за кланиците да разделят материала от категория 3 от материала от категории 1 и 2. В резултат на това заедно с лошия материал от категории 1 и 2 се унищожават значителни количества материал от категория 3, който иначе би могъл да се преработи в храна за домашни любимци (30).
(91)
Освен това количеството материал от категория 3, изтеглено от пазара поради ценовата политика на ZT, е по-голямо, отколкото предполага Комисията в своята предварителна оценка на пазара. В точка 33 от решението за откриване на процедурата се посочва, че материалите от категория 3 се отделят при 72 % от всички заклани животни в Рейнланд-Пфалц. Тази стойност обаче се основава единствено на броя заклани животни. Ако се отчете, че при клането на телета се получава много по-голямо количество материал от категория 3, отколкото при клането на прасета, резултатът би бил, че се отделят едва 45 % от материала от категория 3. Следователно нарушаването на пазара поради ценовата политика на ZT е много по-голямо, отколкото се е допускало преди.
6. МНЕНИЕ НА ZT
(92)
В съществените точки мнението на ZT съвпада с това на Германия, описано в следващия раздел. Ето защо с цел избягване на излишно повторение мнението на ZT не е изложено отделно.
7. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
(93)
Германия оспорва, че годишните вноски, събирани съгласно устава на ZT, представляват неправомерна помощ, тъй като са изпълнени критериите от решението по делото Altmark. Освен това Германия твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар, тъй като годишните вноски не надвишават разходите за поддържане на резерва за епидемии и разходите за рехабилитация на стари индустриални обекти.
7.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(94)
На първо място Германия твърди, че поддържането на резерв за епидемии е услуга от общ икономически интерес. Това свое твърдение тя основава на факта, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 е законоустановено задължение на местните власти.
(95)
Местните власти са натоварили ZT, в качеството ѝ на правоспособен публичноправен субект, с изпълнението на това законоустановено задължение. Общият икономически интерес се състои в това, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве. Това важи преди всичко в случай на епидемия.
(96)
При това трябва да се има предвид, че фактът, че финансиране е било възможно съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г., не може да се привежда в ущърб на ZT, Насоките регламентират само финансирането на разходи за унищожаване на животински трупове (мъртви животни) без да се занимават конкретно с разходите за поддържане на резерв за епидемии. Следователно няма кумулиране на годишните вноски с одобрената помощ за ТСЕ.
(97)
Освен това що се отнася до унищожаването на мъртви животни, за замърсители могат да се посочат фермерите, но що се касае за разходите по резерва за епидемии, е трудно да бъдат определени замърсителите.
7.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(98)
По силата на TierNebGAG RP от 1979 г. ZT е била натоварена със задачата да унищожава странични животински продукти.
(99)
Размерът на необходимия резерв за епидемии и параметрите за изчисляване на нетните разходи са определени в изменения устав на ZT от 1 февруари 2010 г. Те се основават на експертното становище на Fraunhofer.
(100)
Германия подчертава, че още преди изменението на устава през 2010 г. годишните вноски, които ZT събира от членовете си, са определяни обективно и прозрачно. По-специално планът за дейността за всяка година се приема от общото събрание на ZT в рамките на публична процедура, одобрена от надзорния орган, и се публикува в официалните вестници на Рейнланд-Пфалц, Хесен и Заарланд.
7.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(101)
Германия твърди, че поддържаният за справяне с епидемии резерв е необходим за опазване на човешкото здраве в случай на епидемии.
7.3.1. Експертно становище относно размера на резерва за епидемии
(102)
Според Германия размерът на резерва за епидемии, определен в изменения устав от 2 февруари 2010 г., се основава на експертното проучване на Fraunhofer. След откриването на процедурата Германия възлага на Института за структурни изследвания и планиране в районите на интензивно земеделие (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (ISPA) да изготви допълнително експертно становище (31) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-RP“).
(103)
В своето експертното становище Fraunhofer прави оценка на очакваните количества материал при различни сценарии, като отчита доколко вероятни са те. Експертното становище на ISPA-RP следва методически подробен подход за моделиране на различните сценарии на епидемии при възникване на огнище на шап или класическа чума по свинете (КЧС).
(104)
И двете експертни становища стигат заключението, че наред с обичайните количества вътрешен и външен материал, чието количество е приблизително 1 700 тона седмично, общият капацитет, с който разполага ZT, е достатъчен за преработка на количества, произтичащи от краткотрайни и продължителни епидемии.
7.3.1.1. Краткотрайни епидемии
(105)
Експертното становище на ISPA показва, че в случай на краткотрайни епидемии, ако се допусне, че те водят до около 200 тона допълнителен материал дневно в продължение на 2-5 дни, този материал може лесно да се преработи заедно с обичайните количества, като се използва разполагаемият седмичен свободен капацитет до 1 523 тона при 5-дневна експлоатация на три смени, без да се прибягва до допълнителните смени в почивните дни.
(106)
Дори ако значителна част от територията на дейност на асоциацията бъде засегната от епидемии, така че в продължение на 8 седмици да възникват допълнителни количества от 1 300-1 800 тона, те могат да се преработват чрез смени в почивните дни, които позволяват ползване на краткосрочния свободен капацитет от 2 819 тона седмично (вж. също таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.2. Продължителни епидемии
(107)
Този сценарий допуска възникване на огнище на шап на цялата територия на дейност на асоциацията при умъртвяване на 10 % от всички животни, какъвто беше случаят във Великобритания през 2001 г. При този сценарий прогнозното количество материал би било приблизително 1 300 тона седмично за период от 18 седмици. Експертното становище на ISPA-RP показва, че при 5-дневна експлоатация на три смени съоръженията на ZT могат да преработват дори тези количества наред с обичайните количества (вж. таблица 3 в раздел 9.3.1).
7.3.1.3. Заключения от представените проучвания
(108)
Според Германия представените експертни становища показват, че общият разполагаем капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени е достатъчен, за да се преработват, наред с обичайните количества, допълнителните количества, произтичащи от краткотрайни и дори по-продължителни епидемии. При повечето сценарии дори не би се наложило да се прибегне до допълнителните смени в почивни дни, които могат да бъдат използвани при работа с пълен капацитет в продължение на 6-12 седмици.
(109)
В експертните становища се стига до заключението, че ZT разполага с достатъчен общ капацитет при 5-дневна експлоатация на три смени, за да преработва обичайните количества заедно с материала, очакван при по-продължителни епидемии. Ето защо наличният понастоящем общ капацитет не се смята за прекалено висок, а за подходящ предвид нуждите.
7.3.2. Разходи по резерва за епидемии
(110)
Представените от Германия изчисления на разходите по резерва за епидемии следват подхода в експертното становище на Fraunhofer. Разбивката на разходите за капацитет между нормалната експлоатация и резерва за епидемии е направена въз основа на средното оползотворяване на общия капацитет, разполагаем при 5-дневна експлоатация на 3 смени. Резултатът е, че при нормална експлоатация ZT използва средно около 50 % от общия капацитет, с който разполага при 5-дневна експлоатация на три смени.
(111)
Въз основа на тази степен на оползотворяване между нормалната експлоатация и резерва за епидемии се разпределят по приблизително 50 % от разходите за капацитет - както за събиране, така и за преработка (32). Получените разходи за поддържането на резерва за епидемии са както следва:
Таблица 2
Разходи по резерва за епидемии според Германия за периода 2000-2009 г.
(в евро)
Разходи по резерва за епидемии
2000 г.
2 250 106
2001 г.
2 608 383
2002 г.
3 163 429
2003 г.
3 121 934
2004 г.
3 133 539
2005 г.
2 986 695
2006 г.
2 793 466
2007 г.
2 606 508
2008 г.
2 507 167
2009 г.
1 961 515
Средно
2 784 282
(112)
Следва да се отбележи, че през 2000 г. и 2001 г. за резерва за епидемии са разпределени само около 45 % от разходите за капацитет, а през 2009 г. със спечелването на обществената поръчка в Северен и Централен Хесен резервът за епидемии намалява с приблизително една пета. За 1998 г. и 1999 г. изчисление на разходите по резерва за епидемии липсва.
7.3.3. Финансиране на разходите по резерва за епидемии чрез годишните вноски
(113)
В представените години с изключение на 2009 г. заплащаните от членовете на ZT годишни вноски са били по-ниски от показаните в таблица 2 разходи по резерва за епидемии. През 2009 г. окончателната сума на годишните вноски е равна на разходите по резерва.
(114)
Германия посочва, че разходите по резерва за епидемии не са включени в изчисляването на таксата за ползване, тъй като това не е възможно от правна гледна точка. Макар че местните власти могат да събират такси за ползване на обществени обекти и съоръжения с цел покриване на разходите по член 7 от Закона за местните такси на Рейнланд-Пфалц (Kommunalabgabengesetz, наричан по-нататък „KAG RP“), не може да има очевидно несъответствие между производителността на обекта или съоръжението и таксата. Съгласно член 8 от KAG RP разходите, на които се основават таксите за ползване, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността. Според Германия обаче основата на таксите се формира само от унищожаването на материал от категории 1 и 2, а не от поддържането на капацитет за епидемии. Последното не се предоставя като услуга за отделни данъкоплатци, а като средство за противодействие на бъдещи опасности за обществеността като цяло.
7.3.4. Финансиране в други германски провинции
(115)
По искане на Комисията Германия проведе национално проучване на практиките, прилагани при определянето и финансирането на резерва за епидемии.
(116)
Във всички германски провинции, с изключение на района на действие на ZT, резервът за епидемии се осигурява от работния свободен капацитет, който е на разположение през седмицата и в почивните дни. Въз основа на експертното становище на Böckenhoff относно борбата с епидемии, в общия случай няма допълнителни инвестиции в капацитет. Наличният свободен капацитет под формата на трета смяна през седмицата и смени през почивните дни е достатъчен като резерв за епидемии. Междувременно на базата на експертни становища като това на ISPA за Долна Саксония (33) (наричано по-нататък „експертното становище на ISPA-NS“) или по договаряне със заинтересованите групи се прилагат алтернативни методи на изчисляване. Налага се обаче основното заключение от експертното становище на Böckenhoff, а именно, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет.
(117)
Разходите по работния свободен капацитет се финансират чрез налози или такси (в зависимост от правната форма на оператора). Съществуват различни системи според начина на разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици.
(118)
Що се отнася до помощта, отпускана на фермерите за унищожаване на мъртви животни съгласно Насоките за земеделски помощи, в повечето от останалите провинции тя възлиза на 67 %-75 % от таксите за унищожаване на мъртви животни:
а)
Баден-Вюртемберг и Северен Рейн-Вестфалия: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за преработка, а с публични средства (от области и провинции) се финансират 100 % от разходите за събиране и останалите 75 % от разходите за преработка;
б)
Саксония-Анхалт, Тюрингия и Бранденбург: собствениците на животни заплащат 25 % от разходите за събиране и 33 % от разходите за преработка. Останалите разходи за събиране и за преработка (съответно 75 % и 67 %) се покриват с публични средства;
в)
Бавария, Рейнланд-Пфалц и Заарланд: по една трета от разходите за събиране се заплащат от областните управление, касите за болести при животните и провинцията, 66 % от разходите за преработка се финансират с публични средства, 25 % - от собствениците на животни, а 8 % - от Касата за болести при животните;
г)
В Саксония 25 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от собствениците на животни, 8 % - от Касата за болести при животните, а 66 % - с публични средства;
д)
В Долна Саксония 60 % от разходите за събиране и за преработка се финансират от Касата за болести при животните, а 40 % - с публични средства. В последствие Касата за болести при животните събира от собствениците на животни 25 % от разходите за преработка;
е)
В Шлезвиг-Холщайн 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от Касата за болести при животните;
ж)
В Мекленбург-Предна Померания 100 % от разходите за събиране и за преработка се покриват от собствениците на животни.
(119)
Според Германия този преглед показва, че е относително маловажно дали разходите по резерва за епидемии се включват в изчисляването на налозите и таксите или се финансират чрез годишни вноски, както е в Рейнланд-Пфалц. От значение е кой всъщност заплаща разходите. В крайна сметка голяма част от резерва за епидемии се финансира с публични средства чрез помощи съгласно Насоките за ТСЕ или Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
7.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(120)
Германия поддържа мнението, че в европейското право няма изискване за отваряне на пазар за унищожаването на материал от категории 1 и 2 чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Това е потвърдено и от Съда на Европейския съюз (34).
7.5. Липса на нарушаване на конкуренцията на външните пазари
(121)
Германия смята, че в случая няма нарушаване на конкуренцията на външните пазари.
7.5.1. Унищожаване на неконтролирани стоки от ZT без кръстосано субсидиране
(122)
Германия твърди, че събираните от ZT годишни вноски не са довели до нарушаване на конкуренцията при материала от категория 3, тъй като няма кръстосано субсидиране:
а)
годишните отчети на ZT показват ясно, че асоциацията е постигала значителни маржове през годините чрез преработката на отделен материал от категория 3, което изключва твърдението за кръстосано субсидиране;
б)
ако материалът от категория 3 се доставя заедно с материала от категория 1 и 2, смесите (по тегло) вече биха били включени в изчислените такси за унищожаване. Това означава, че размерът на таксите в тарифата вече включва количествата смесен материал от тази категория, които са предварително изчислени.
(123)
Германия счита за неоснователно твърдението на жалбоподателя, че поради ценовата политика на ZT се отделят едва 45 % от материала от категория 3. ZT никога не е преработвало такива големи количества материал от категория 3, което се потвърждава от съответните статистически данни. Процентът на отделяне за 2009 г., цитиран от Комисията в решението за откриване на процедурата, а именно 72 %, може да бъде потвърден.
(124)
Следва да се посочи също, че на територията на дейност на асоциацията 85 % от кланетата се извършват в 6 предприятия, в които се прави разделяне в най-общ смисъл. Жалбоподателят осъществява дейност в тези предприятия и получава от тях отделен материал от категория 3. Затова жалбоподателят има достъп до пазарите на материал от категория 3 и притежава много значителен дял от тези пазари.
7.5.2. Търгът в Северен и Централен Хесен
(125)
Фактът, че в Северен и Централен Хесен ZT събира различни такси от тези на територията на дейност на асоциацията, не доказва наличието на нарушаване на конкуренцията. Разликите във финансирането се дължат на различните правни изисквания по отношение на изчисляването. Съгласно раздел 3(1) от TierNebG унищожаването на странични животински продукти от категории 1 и 2 в Германия е отговорност на регионалните и местните власти, които са компетентните органи съгласно правото на съответните провинции. Следователно финансирането може да е регламентирано по различен начин в зависимост от съответните разпоредби на провинциално и местно равнище.
(126)
Ако унищожаването на странични животински продукти не се извършва от самите учреждения, отговарящи за него, а задачата е възложена на трети лица - както в Северен и Централен Хесен, правилата за изчисляване не се уреждат от съответния закон за местните такси, който е в сила, а от Насоките за ценообразуване на база себестойността (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten (наричани по-нататък „LSP“) (35).
(127)
Има големи разлики между KAG RP и LSP, особено по отношение на размера на разходите за лихви, които могат да се включват в таксите, и тези разлики имат значение за ZT, тъй като тя в съществена степен е финансирала инвестициите си чрез кредити и ежегодно заплаща лихви в голям размер по тези кредити.
(128)
Докато съгласно член 8 от KAG RP ZT може да включи тези разходи за лихви в изчисляването на таксите, LSP позволява таксите в Северен и Централен Хесен да включват само изчислените лихви, съотнесени към средния необходим оперативен капитал. Ето защо е невъзможно да се прехвърлят всички разходи по реалните лихвени плащания.
(129)
Според Германия твърдението на жалбоподателя, че TBA Schäfer не е успяла да спечели в тръжната процедура в Северен и Централен Хесен поради кръстосаното субсидиране чрез годишните вноски, също е неоснователно. По-високата цена в офертата на TBA Schäfer се дължи на това, че прогнозираните от TBA Schäfer приходи от производство са твърде ниски, като в същото време то трябва да заплаща по-високи административни разходи и вноски в рамките на своята група. От друга страна ZT е изчислило приходите си от производство правилно и понеже не е част от група, не му се налага да заплаща вътрешногрупови вноски.
7.6. Рехабилитация на замърсени индустриални обекти
(130)
Германия твърди, че част от годишните вноски, събирани от ZT, имат за цел финансирането на разходите за рехабилитация на два замърсени индустриални обекта - в Зоршид и в Шпрендлинген-Гензинген.
(131)
В двата замърсени обекта в следствие на използването на въглеводороди от предишни собственици или оператори се е натрупало замърсяване на почвата и подпочвените води. И двата имота стават собственост на ZT при основаването му през 1979 г.
(132)
Решенията за рехабилитация, приети от областната управа на Кобленц на 21 април 1997 г. и 31 март 1998 г., задължават ZT да отстрани замърсяването. В допълнително решение от 13 юли 2001 г. са поставени още условия относно рехабилитацията на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Разходите за рехабилитация за съответния период от 1998 г. до 2010 г. възлизат на общо 2 413 049,36 EUR за двата обекта.
7.6.1. Обектът в Шпрендлинген-Гензинген
(133)
Германия признава, че съгласно решението за почистване от 31 март 1998 г. ZT е задължена да поеме разходите за рехабилитация на обекта в Шпрендлинген-Гензинген. Тя е на мнение обаче, че от гледна точка на правото в областта на държавните помощи не е справедливо ZT да носи пълната отговорност за разходите за рехабилитация, тъй като неограничената отговорност би довела до неравнопоставеност в сравнение с частните предприятия съгласно по-новата съдебна практика в Германия.
(134)
Според решението на Федералния конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) от 16 декември 2000 г. (36) съгласно националното право частно предприятие би носило отговорност само в разумни граници. Според Федералния конституционен съд този праг може да бъде достигнат, ако отговорността надвишава стойността на имуществото. Отговорността над тази граница вече не може да се смята за пропорционална материалноправна и ограничаваща норма за целите на защитата на имуществото, гарантирана от член 14, параграф 2, второ изречение от германския Основен закон (Grundgesetz). Тъй като обаче в качеството си на публичноправно юридическо лице ZT не може да се позовава на правата, дадени на частни лица от германския Основен закон, това ограничение на отговорността не важи за ZT.
(135)
Според Германия обектът в Шпрендлинген-Гензинген има отрицателна пазарна стойност, тъй като балансовата му стойност към 31 декември 2009 г. възлиза на 128 500,00 EUR, а разходите за рехабилитирането му към момента възлизат на общо 1 542 315,85 EUR. Това надхвърля описаната по-горе граница на отговорността.
(136)
Финансирането на разходите за рехабилитация над границата на отговорността чрез годишните вноски следва да се разглежда като съвместима помощ по точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като частните лица трябва да понасят разходи за рехабилитация само до пазарната стойност на имуществото.
7.6.2. Обектът в Зоршид
(137)
Въпреки че съгласно решението за почистване от 21 април 1997 г. ZT носи отговорност като замърсител, Германия се съмнява дали в съответствие с германското право ZT действително би била задължена да понесе разходите за рехабилитация във връзка с щетите, нанесени от предишните собственици или оператори. Тъй като обаче това са обстоятелства от преди повече от 30 години, въпросът за отговорността вече не може да се изясни категорично.
(138)
Германия е на мнение, че доколкото годишните вноски се ползват за покриване на разходите за рехабилитацията на обекта в Зоршид, те представляват съвместима помощ по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда, тъй като не е следвало ZT да се задължава да извърши рехабилитацията.
(139)
Освен това Германия твърди, че пазарната стойност на обекта в Зоршид също е отрицателна и че границата за отговорността е надхвърлена и в този случай.
8. ОЦЕНКА НА ОБЩИТЕ КРИТЕРИИ ЗА НАЛИЧИЕТО НА ПОМОЩ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС (БЕЗ ОГЛЕД НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK)
(140)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
8.1. Годишни вноски, финансирани с държавни средства
(141)
Германия не оспорва, че годишните вноски от членовете на Zweckverband са държавни средства. Членовете на ZT са области и градове със статут на общини в Рейнланд-Пфалц, Заарланд и Хесен. Тъй като ZT е събирало годишни вноски от членовете си по силата на административни актове от 1979 г. насам, мярката включва пряк трансфер на държавни средства. Тъй като става въпрос за административни актове, годишните вноски могат да бъдат приписани на държавата.
8.2. Икономическо предимство за ZT
(142)
На първо място, получателят трябва да бъде предприятие. Смисълът на понятието „предприятие“ включва всеки субект, който извършва стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина на финансирането му. Това важи не само за частните, но и за публичните предприятия (37). Всяка дейност, при която се предлагат стоки или услуги на определен пазар, обикновено срещу заплащане, е стопанска дейност (38). Тъй като ZT предлага услуги по унищожаване на определени странични животински продукти срещу възнаграждение, то тя е предприятие.
(143)
По същество годишните вноски дават на ZT икономическо предимство, тъй като намаляват текущите ѝ разходи и не се предоставят в замяна изпълнение на съответстваща им дейност. Германия твърди обаче, че вноските компенсират ZT единствено за разходите, които трябва да понася поради задължението да поддържа резерв за епидемии, и следователно ZT не печели икономическо предимство.
(144)
В решението си по делото Altmark Съдът на ЕС определя, че компенсацията за изпълнението на задължение за предоставяне на обществена услуга не е държавна помощ, т.е. не дава предимство на получателя, при условие че са изпълнени едновременно определени критерии (39).
(145)
Поради същественото значение на решението по делото Altmark за настоящия случай твърдението от страна на Германия, че критериите по делото Altmark са изпълнени, ще бъде разгледано отделно и по-подробно в раздел 9.
8.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(146)
Германия е на мнение, че пазарът за унищожаване на материал от категории 1 и 2 от района на дейност на асоциацията е не е отворен за конкуренция и следователно могат да се изключат както нарушаването на конкуренцията, така и въздействието върху търговията между държавите членки.
(147)
На първо място Комисията отбелязва, че са налице регионални монополи върху унищожаването на материал от категории 1 и 2. Повечето компетентни регионални и местни власти обаче предоставят тези монополи чрез процедури за възлагане на обществени поръчки. Следователно съществува конкуренция на пазара. В настоящия случай това се потвърждава от процедурата за възлагане на обществена поръчка за Северен и Централен Хесен.
(148)
В съответствие с решението си от 23 февруари 2011 г. относно държавна помощ C 58/06 (ex NN 98/05) в полза на предприятията Bahnen der Stadt Monheim (BSM) и Rheinische Bahngesellschaft (RBM) im Verkehrsverband Rhein-Ruhr (40) Комисията е на мнение, че пазарът за унищожаването на материал от категории 1 и 2 е отворен за конкуренция. Както правото на Съюза, така и националното право оставят на регионалните и местните власти, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, свободата да изберат дали да намерят доставчик от пазара и да му възложат задачата чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, или сами да извършват унищожаването, като намерят „вътрешно решение“ (41). Въпреки твърдението на Германия, че ZT отговаря на критериите за вътрешно възлагане (42), годишните вноски поставят ZT в по-добро финансово положение спрямо останалите потенциални доставчици. Тъй като в процедурите за възлагане на обществени поръчки могат да участват доставчици от всички държави членки, вноските могат да засегнат и търговията между държавите членки.
(149)
Икономическите предимства от годишните вноски могат също да затвърдят позицията на ZT на пазари, на които тя пряко се конкурира с други доставчици (унищожаване на материал от категория 3, процедура по възлагане на обществена поръчка за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в Северен и Централен Хесен).
8.4. Предварително заключение относно наличието на помощ
(150)
Годишните вноски отговарят на условията за наличие на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. В следващия раздел е разгледано подробно твърдението на Германия, че четирите условия от решението по делото Altmark са изпълнени.
9. ОЦЕНКА НА КРИТЕРИИТЕ ОТ РЕШЕНИЕТО ПО ДЕЛОТО ALTMARK В КОНТЕКСТА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
9.1. Първи критерий от решението по делото Altmark
(151)
Съгласно първия критерий от решението по делото Altmark предприятието бенефициер трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени.
(152)
На първо място следва да се отбележи, че трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и този от 2009 г. до 2011 г.
(153)
Преди изменението на устава от 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. ZT е била натоварена като цяло само с унищожаването на материал от категории 1 и 2. В стария устав не е заложено задължение за поддържане на резерв за епидемии. Следователно не е имало ясно определено задължение за поддържане на резерв за епидемии по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
(154)
С изменения устав освен задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2 ZT вече има и изричното задължение за поддържане на резерв за епидемии.
(155)
В следващите параграфи Комисията показва, че нито задължението на ZT за унищожаване на материал от категории 1 и 2, нито задължението за поддържане на резерв за епидемии могат да оправдаят годишните вноски като държавни компенсационни плащания по смисъла на първия критерий от решението по делото Altmark.
9.1.1. Задължение за унищожаване на материал от категории 1 и 2
9.1.1.1. Липса на услуга от общ икономически интерес
(156)
BVerwG определя, че съгласно Регламент (ЕО) № 1069/2009 и член 3, параграф 1 от TierNebG унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга и следователно услуга от общ икономически интерес. BVerwG отдава особено значение на обстоятелството, че съгласно германското право унищожаването на материала е обществено задължение, и изхожда от допускането, че ZT изпълнява публични правомощия. BVerwG счита, че задължението за предоставяне на обществена услуга включва и поддържането на резерв за епидемии (43).
(157)
Германия споделя това гледище, като твърди също, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 и поддържането на резерва за епидемии имат за цел опазването на човешкото здраве.
(158)
Понеже унищожаването на материал от категории 1 и 2 е задължение за предоставяне на обществена услуга, BVerwG и Германия смятат годишните вноски за оправдани, тъй като представляват държавна компенсация за разходите, които ZT понася в резултат на това задължение.
(159)
Както се обяснява в точка 13 от Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (44) (наричана по-нататък „Рамката на ЕС за УОИИ“), съгласно постоянната практика на Съда държавите членки разполагат с голяма свобода на действие по отношение на естеството на услугите, които могат да се класифицират като услуги от общ икономически интерес, освен в секторите, в които има конкретни правила на Съюза в това отношение.
(160)
В решението си Съдът подчертава, че определена дейност е от общ икономически интерес само ако проявява специални характеристики в сравнение с общия икономически интерес от други стопански дейности (45).
(161)
Така в делото GEMO Съдът трябваше да реши въпроса дали фермерите и кланиците следва да понасят пълните разходи за унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици или тези разходи могат да се покриват отчасти от държавата на основанието, че това е услуга от общ икономически интерес. В решението си Съдът определя, че фермерите и кланиците трябва да понасят всички разходи (46).
(162)
Съдът приема, че финансовата тежест, свързана с унищожаването на мъртви животни и отпадъци от кланици, е разходно перо, неизбежно свързано със стопанската дейност на фермерите и кланиците. От дейността им произтичат продукти и остатъци, които са непотребни и преди всичко вредни за околната среда, така че унищожаването е задължение на замърсителите.
(163)
Следователно намесата на държавните органи с цел освобождаване на фермерите и кланиците от тази тежест създава икономическо предимство, което може да наруши конкуренцията. Дори ако с поемането на отговорността за разходите за унищожаване държавата преследва цел от здравната си политика, не се променя обстоятелството, че е налице икономическо предимство за фермерите и кланиците, тъй като съгласно установената съдебна практика член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разграничения според причините за държавните мерки и целите им, а ги определя по последиците им (47).
(164)
В точки 27 и 37 от Насоките на Общността за държавна помощ за тестове за ТСЕ, мъртви животни и отпадъци от кланици (2002/C324/02) (до 2006 г.) и раздел V.Б.4 от Основните насоки на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. (2006/C319/01) също се потвърждава, че отговорни за законосъобразното унищожаване са собствениците или производителите на странични животински продукти, поради което именно те трябва да понасят разходите в съответствие с принципа „замърсителят плаща“. Съгласно тези разпоредби изключение от това правило се прави единствено при държавна помощ, която е допустима само в специални случаи (особено при мъртвите животни).
(165)
Приложимостта на принципа „замърсителят плаща“ в общия случай се потвърждава и от правото на Рейнланд-Пфалц. Член 4, параграф 1 от TierNebGAG гласи, че с разходите за унищожаване и свързаните процеси могат да се задължават собствениците.
(166)
По отношение на разглеждания случай от практиката на Съда Регламент (ЕО) № 1069/2009, Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. следват представените по-долу заключения.
(167)
На първо място, за да има услуга от общ икономически интерес, решаващият фактор не е дали държавата членка определя въпросната услуга като обществено задължение. Определянето на услуга като обществено задължение е равнозначно на предоставяне на изключително право. Ако BVerwG беше прав в този си възглед, държава членка би могла да обяви всяка услуга за обществено задължение, с което да я превърне в услуга от общ икономически интерес. Това тълкувание обаче би лишило член 106 от ДФЕС от цялото му действие: неговата цел е именно да се гарантира, че компенсационни плащания могат да се предоставят само ако са обосновани с услуга от общ икономически интерес.
(168)
Комисията е на мнение, че трябва да се направи разграничение между предоставянето на изключително право и класифицирането на една услуга като услуга от общ икономически интерес.
(169)
Предоставянето на изключително право за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС. Съгласно член 52 във връзка с член 62 от ДФЕС това може да се оправдае само със съображения за опазване на общественото здраве. Когато Германия и Рейнланд-Пфалц определят, че само едно предприятие отговаря за унищожаването на материал от категории 1 и 2 в даден регион, целта им е да гарантират, че предприятието е обект на много интензивен надзор, с което да се осигури опазването на общественото здраве.
(170)
Мярка, целяща опазване на общественото здраве, не представлява обаче непременно услуга от общ обществен интерес, противно на мнението на Германия и BVerwG.
(171)
Следователно Комисията не оспорва, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 означава унищожаване на отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. По тази причина Регламент (ЕО) № 1069/2009 предвижда строга система за контрол на учрежденията, унищожаващи такива отпадъци. Тези разпоредби със сигурност означават допълнителни разходи за предприятията за унищожаване, но тези разходи трябва да се включват в таксите.
(172)
В това отношение унищожаването на материал от категории 1 и 2 не се различава от унищожаването на други отпадъци, които поради естеството си представляват особена заплаха за здравето. Разходите за унищожаване на такива отпадъци в обичайния случай трябва да се покриват от този, който ги е причинил, а не от обществото.
(173)
В настоящия случай услугата се състои в унищожаването на материал от категории 1 и 2. Затова Комисията трябва да проучи дали тази услуга се различава съществено по своето естество от останалите стопански дейности, така че да бъде от общ интерес, а не само от интерес за печелещия от нея стопански субект.
(174)
Според Комисията унищожаването на материал от категории 1 и 2 по принцип не се различава по съдържание от другите стопански дейности. По тази причина то не може да се класифицира като услуга от общ икономически интерес.
(175)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден от Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се смята за услуга от общ икономически интерес.
(176)
Освен това въпросният сектор се регламентира от разпоредбите на правото на Съюза. По-специално, тези разпоредби изискват замърсителят да понесе разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Следователно няма основания за покриване на част от разходите с публични средства, както определя Съдът в решението си по делото GEMO (48). Поради тези конкретни разпоредби от правото на Съюза вече няма място за национални разпоредби, които противно на правото на Съюза целят да класифицират унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес. Ето защо класифицирането му като такава се изключва.
(177)
На последно място, по отношение на твърдението на Германия, че унищожаването на материал от категории 1 и 2 има за цел опазването на човешкото здраве, Комисията се позовава отново на решението по делото GEMO, в което Съдът определя, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не разграничава държавните мерки според техните причини или цели, а ги определя в зависимост от последиците им.
(178)
Следователно стопанският субект по принцип трябва да понася разходите, които произтичат от регулаторните разпоредби, уреждащи извършването на неговата дейност, каквито в настоящия случай са строгите правила за унищожаването на материал от категории 1 и 2. Целта да се опазва човешкото здраве е взета предвид за оправдаване предоставянето на изключително право по отношение на свободата да се извършват услуги и на равнището на съвместимостта на помощта за фермерите с вътрешния пазар.
(179)
По тези причини Комисията смята, че Германия не може да определи унищожаването на материал от категории 1 и 2 като услуга от общ икономически интерес.
9.1.1.2. Помощни съображения: компенсационните плащания в никакъв случай не са изискване
(180)
Като помощно съображение Комисията би изтъква, че първият критерий от решението по делото Altmark предполага също да се прецени дали компенсационните плащания са необходими за услуга от общ икономически интерес. Дори ако унищожаването на материал от категории 1 и 2 представляваше услуга от общ икономически интерес, трябва да се провери необходимостта от компенсационни плащания.
(181)
Доводите на Германия и BVerwG пропускат обстоятелството, че в решението си по делото GEMO Съдът определя, че задълженията, които са приели предприятията, натоварени с унищожаването на материал от категории 1 и 2, не оправдават получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от тези задължения. Всички разходи за унищожаването на материал от категории 1 и 2 трябва да се понасят от отговорните за възникването им субекти, тъй като това са разходи, присъщи на стопанската дейност на фермерите и кланиците.
(182)
Съдът определя, че държавната компенсация за разходите, произлизащи от това задължение, не е оправдана, тъй като разходите трябва да се понасят от отговорните субекти.
(183)
Обратно на мнението на BVerwG строгият контрол, предвиден в Регламент (ЕО) № 1069/2009, не означава, че разходите за унищожаването на материал от категории 1 и 2 може да се обезпечава с компенсационни плащания от държавата.
(184)
С други думи самото съществуване на задължение за предоставяне на обществена услуга не означава непременно, че е оправдано получаването на компенсация от държавата за разходите, произтичащи от това задължение.
(185)
Според Комисията Германия не може да оправдае годишните вноски като предоставяна от държавата компенсация за разходите на ZT, произлизащи от задължението за унищожаване на материал от категории 1 и 2, тъй като съгласно принципа „замърсителят плаща“ пълният размер на разходите трябва да се покрива от таксите, които ZT събира от отговорните за възникването на материала субекти.
9.1.2. Поддържане на резерв за епидемии
(186)
Що се отнася до въпроса дали резервният капацитет сам по себе си може да се разглежда като услуга от общ икономически интерес, трябва да се отбележи следното. Съгласно германското право предприятие, притежаващо регионален монопол върху унищожаването на материал от категории 1 и 2, трябва да гарантира възможността си да се справя и с увеличени количества материал при възникване на епидемии. Както показва съпоставката на 16-те провинции, представена от германското правителство, навсякъде освен в района на ZT предприятията постигат това като експлоатират съоръженията си на три смени, и евентуално и в почивните дни, а ако е необходимо - и чрез прехвърляне на материал към други провинции. Иначе казано, задължението за поддържане на резерв за епидемии не поражда допълнителни разходи, тъй като резервът за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет.
(187)
Дори ако възникнат допълнителни разходи, те би следвало да се прехвърлят на фермерите и кланиците. Справянето с увеличените количества материал при епидемии е част от разходите, присъщи на дейността на съоръжение за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(188)
Обстоятелството, че собствениците, т.е. регионалните и местните власти, задължават притежаваните от тях предприятия да поддържат резерв за епидемии по силата на официален акт, е без значение. Поддържането на резерва за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес по две причини:
(189)
Ако свободният капацитет, който е оперативно разполагаем без допълнителни разходи, не е достатъчен, за да се обезпечи предвиденият резерв за епидемии, поради което задължението за поддържане на резерва за епидемии поражда допълнителни инвестиционни разходи, принципът „замърсителят плаща“ изисква тези разходи да се покриват от събираните такси. Тук няма разлика с предишните аргументи относно унищожаването на други отпадъци (вж. съображения 156-185 по-горе за подробности).
(190)
Ако поддържаният свободен капацитет е по-голям, отколкото се изисква за случаи на епидемии, няма обществен интерес в поддържането на този излишен свободен капацитет.
(191)
В тази връзка BVerwG определя, че за класифицирането на поддържането на резервен капацитет е без значение дали ZT поддържа твърде голям капацитет, от който няма нужда, както и че единствено регионалните и местните власти трябва да решават дали да финансират свръхкапацитета или да настояват за намаляването му. Това е въпрос на политическа отговорност на регионалните и местните власти, а не на правото в областта на държавните помощи (49). Този довод е неприемлив, тъй като не може да се очаква напълно излишният капацитет да е в обществен интерес.
(192)
Както е разгледано по-обстойно в раздел 9.3, в случая на ZT предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с оперативно разполагаемия свободен капацитет и следователно компенсационните плащания по никакъв начин не могат да се оправдаят.
(193)
По тези причини Комисията е на мнение, че и задължението за поддържане на резерв за епидемии не може да се смята за услуга от общ икономически интерес. Като помощно съображение Комисията изтъква, че в никакъв случай то не дава основания за наличието на годишни вноски като компенсация от държавата.
9.1.3. Унищожаване на материал от категория 3
(194)
На ZT не е възложено унищожаването на материал от категория 3, което само по себе си изключва възможността то да се определи като услуга от общ икономически интерес. Във всеки случай това не е възможно и поради причините, изложени в раздел 9.1.1.
9.1.4. Обобщение
(195)
Може да се заключи, че първият критерий от решението по делото Altmark в настоящия случай не е изпълнен.
(196)
Поради това съображенията по-долу относно втория, третия и четвъртия критерии от решението по делото Altmark са представени единствено като помощни съображения.
9.2. Втори критерий от решението по делото Altmark
(197)
Вторият критерий от решението по делото Altmark изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да са предварително определени по обективен и прозрачен начин. Тоест ако държава членка компенсира предприятие за загуби, без параметрите за това да са определени предварително, това представлява предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(198)
В настоящия случай трябва да се направи разграничение между периода от 1979 г. до 2008 г. и периода от 2009 г. до 2012 г.
9.2.1. Период от 1979 г. до 2008 г.
(199)
Приетият на 28 октомври 1994 г. устав позволява на ZT да покрива всички загуби, понесени през финансовата година, с годишните вноски. Както обаче посочва Германия, годишните вноски са били предназначени да финансират разходите, които ZT понася по поддържането на резерва за епидемии.
(200)
Уставът от 1994 г. обаче не съдържа указания относно размера на резерва за епидемии, който ZT трябва да поддържа, или относно параметрите за изчисляване на разходите по резерва. Понесената загуба не е обективен показател за разходите по резерва за епидемии, тъй като размерът на загубата зависи от редица фактори, които нямат нищо общо с разходите по резерва за епидемии.
(201)
Следователно не е бил налице определен предварително обективен и прозрачен метод, който да е направил възможно изчислението на разходите по резерва за епидемии. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2008 г.
9.2.2. Период от 2009 г. до 2012 г.
(202)
Уставът е изменен на 2 февруари 2010 г. с обратно действие от 1 януари 2009 г. В член 10, параграф 2 изрично се определя размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа. Според член 9, параграф 2 и член 10, параграф 4 разходите по резерва за епидемии и съответно размерът на годишната вноска трябва да бъдат определени преди началото на финансовата година чрез бюджета.
(203)
С член 10, параграф 5 от новия устав се въвеждат правила за изчисляването на разходите по резерва за епидемии. В съответствие с експертното становище на Fraunhofer за предвидения резерв за епидемии се разпределя пропорционален дял от общите разходи за капацитет. В устава и годишния бюджет са определени параметрите, необходими за изчисляване на разходите. Комисията се увери, че параметрите са обективни и основателни и методът за изчисляване е определен недвусмислено и прозрачно. Ето защо от 2010 г. насам годишните вноски са предварително определени въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(204)
Следователно изискванията за прозрачност от втория критерий от решението по делото Altmark са изпълнени за периода 2010-2012 г. Същевременно обаче трябва да се отбележи, че макар Комисията да приема, че изчисленията са направени предварително и прозрачно, тя смята, че използваната за изчисляването формула не е подходяща, за да предотврати свръхкомпенсация по смисъла на третия критерий от решението по делото Altmark.
(205)
От друга страна за 2009 г. правилата за изчисляване на разходите, бюджетът и размерът на годишната вноска са определени със задна дата, а не предварително. Следователно вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за 2009 г.
9.3. Трети критерий от решението по делото Altmark
(206)
Третият критерий от решението по делото Altmark изисква компенсацията да не надвишава необходимото за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнение на задълженията, свързани с предоставяне на обществена услуга, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба от изпълнението на тези задължения.
(207)
При изчисляването на разходите по изпълнение на задължението за предоставяне на обществена услуга Комисията прилага метода на нетните избегнати разходи (50). Нетните разходи, които са необходими или би следвало да са необходими за изпълнение на задължението за извършване на обществени услуги, се изчисляват като разликата между нетните разходи на доставчика на услугата, произлизащи от изпълнението на задължението за предоставяне на обществена услуга, и нетните му разходи без това задължение. Особено трябва да се внимава за правилната оценка на разходите или приходите, които доставчикът на услугата не би понесъл или спечелил, ако нямаше задължение за предоставяне на обществена услуга. При изчисляването на нетните разходи трябва да се разгледат предимствата за доставчика на услугата от общ икономически интерес, включително, ако е възможно, и нематериалните предимства (51).
(208)
Съгласно член 10, параграф 2 от устава от 2 февруари 2010 г. размерът на резерва за епидемии, който трябва да се поддържа от 2009 г., е определен на 7 110 тона, които да бъдат преработвани за период от шест седмици. Изразено в количество на седмица това означава, ZT трябва да гарантира, че в случай на епидемия могат да се преработват допълнително по 1 185 тона седмично над обичайните количества в продължение на шест седмици (52).
(209)
Германия изтъква, че годишните вноски компенсират нетните разходи, които ZT понася, като поддържа резерва за епидемии. Въпреки че уставът съдържа изрично задължение за поддържане на резерв за епидемии едва откакто е изменен на 2 февруари 2010 г., ZT е поддържала резерв за епидемии още преди това и е трябвало да понася свързаните с него разходи. По-специално съгласно правилата за таксите в Рейнланд-Пфалц ZT не е можела да включва тези разходи в таксите за унищожаване на материал от категории 1 и 2.
(210)
Като се основава на експертното становище на Fraunhofer, Германия изчислява разходите по резерва за епидемии като приблизително половината от всички разходи на съоръженията за периода 2002-2009 г., тъй като през седмицата (при 5-дневна експлоатация на 3 смени)се оползотворяват по-малко от 50 % от технически възможния им капацитет.
(211)
В следващите параграфи Комисията ще покаже, че противно на изчисленията на Германия ZT не е понесла нетни разходи в резултат на поддържането на резерв за епидемии в предвидения размер. Посочените от Германия разходи се състоят от разходите за оперативно разполагаемия свободен капацитет, които трябва да се покриват от таксите, и разходите за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване на съоръженията.
9.3.1. Обезпечаване на предвидения резерв за епидемии с неизползвания работен капацитет на ZT
(212)
В експертното становище на Böckenhoff от 1991 г. за първи път се изследва дали е необходимо изграждане на по-голямо съоръжение за унищожаване, за да се осигури достатъчен капацитет в случай на епидемия. Стига се до обратното заключение, тъй като при нормална експлоатация съоръжението за унищожаване работи 5 дни седмично на 2 смени и работният свободен капацитет на третата смяна е сметнат за достатъчен резерв за епидемии.
(213)
С течение на времето много предприятия за унищожаване са преминали към частично използване на третата смяна дори при нормална експлоатация, или работа на една или две смени в събота в особено натоварени периоди. Това означава, че има по-добро оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация и в случай на епидемия ще се наложи засилено натоварване на разполагаемия свободен капацитет в почивните дни.
(214)
Подробните изчисления за различни сценарии в по-новата техническа литература (53) обаче потвърждават основната констатация от експертното становище на Böckenhoff, че не са необходими допълнителни инвестиции в свободен капацитет за борба с епидемии, тъй като разполагаемият свободен капацитет под формата на третата смяна през седмицата и смените в почивните дни е достатъчен за унищожаването на допълнителните животински трупове вследствие на епидемия. Тук се отчита по-голямото оползотворяване на капацитета при нормална експлоатация. Разглежданите случаи на епидемии са най-вече ограничени на местна територия, краткотрайни огнища на класическа чума по свинете (КЧС) или шап.
(215)
Предвиденият в устава от 2 февруари 2010 г. резерв за епидемии в размер на 1 185 тона седмично, който ZT трябва да осигури за период от шест седмици в случай на епидемия, е предназначен за ограничени на местна територия огнища на КЧС и шап. Размерът на резерва за епидемии се основава на експертното становище на ISPA-RP, което показва, че допълнителните количества животински трупове, които могат да се очакват в случай на краткотрайни епидемии в района на действие на асоциацията, са в този порядък.
(216)
Както се вижда от таблицата по-долу, и при ZT, както и в останалите провинции, задължението за осигуряване на резерв при епидемии може бъде изпълнено в краткосрочен план от наличния работен свободен капацитет през нощта и през почивните дни. Работният свободен капацитет от 2 376 тона седмично, който осигурява 7-дневната експлоатация на 3 смени в продължение на 6 седмици, е приблизително два пъти по-голям от предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично.
(217)
Дори да се приеме, че капацитетът на съоръженията не се оползотворява напълно при 7-дневна експлоатация на 3 смени или не се използва в продължение на 7 дни без прекъсване, все още има достатъчно работен свободен капацитет, за да се осигури необходимият резерв за епидемии. Както показва съпоставката между предвидения резерв за епидемии от 1 185 тона седмично и свободния капацитет на разположение в съоръженията на ZT според експертното становище на ISPA-RP (54), ZT разполага с достатъчен работен свободен капацитет нощем и в почивните дни:
Таблица 3
Разполагаем свободен капацитет на ZT, съпоставен с предвидения резерв за епидемии (въз основа на средното оползотворяване на капацитета от 1998 г. до 2009 г.)
Тип експлоатация
Общ капацитет
Разполагаем свободен капацитет
Резерв за епидемии съгласно устава
Свободен капацитет след изваждане на резерва за епидемии
Поради степента на оползотворяване
Поради експлоатационни фактори
Общо
Общо
Максимален капацитет при 5 дни на 2 смени
2 160
443
443
Максимален капацитет при 5 дни на 3 смени
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
Нормален капацитет при 7 дни на 3 смени
3 864
443
1 704
2 147
962
Максимален капацитет при 7 дни на 3 смени
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Следователно както предприятията в останалите провинции ZT има достатъчен работен свободен капацитет за осигуряване на резерва за епидемии. Следователно на ZT никога не ѝ се е налагало да изгражда допълнителен капацитет, за да осигури резерв за епидемии. Така че ZT не е понесла никакви нетни разходи вследствие на това задължение.
(219)
Германия обаче твърди, че по закон ZT не може да включва в таксите за унищожаване разходите за свободен капацитет, който се използва единствено в случай на епидемии, тъй като този резерв за епидемии би бил в обществена полза.
(220)
Резултатите от експертното становище сред провинциите и представените договори на жалбоподателя показват обаче, че независимо от правната форма на предприятието за унищожаване или прилаганите правила за изчисляване всички разходи за капацитет без изключение се финансират от приходите от оперативна дейност. Това е очевидно и от член 8 от KAG RP, който гласи, че „разходите, на които се основават таксите за ползване и периодичните вноски, трябва да се определят по търговските принципи на счетоводното отчитане на себестойността“. С други думи разходите за работния свободен капацитет трябва да се включват в таксите пропорционално, тъй като съществува причинно-следствена връзка с унищожаването на вътрешен и външен материал при нормална експлоатация.
(221)
Освен това в решението си BVerwG правилно приема, че разходите за работен свободен капацитет трябва да се финансират с приходите от унищожаването на вътрешен и външен материал (55). Следователно ако предвиденият резерв за епидемии може да се обезпечи с работния свободен капацитет, какъвто е случаят със ZT, няма нужда от годишни вноски.
(222)
Накрая, като основание за годишните вноски Германия твърди, че всички разходи за работен свободен капацитет за третата смяна през седмицата са следствие от задължението за поддържане на резерва за епидемии. Без това задължение ZT би могла напълно да оползотворява своя максимален технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 3 смени.
(223)
Германия обаче не е представила доказателства, че ако е нямало задължение за поддържане на резерва за епидемии, не би имало работен свободен капацитет през седмицата. По-скоро излиза - например от експертното становище на ISPA-NS - че дори предприятията, които унищожават само материал от категория 3 и съответно нямат никакво задължение да поддържат резерв за епидемии, разполагат със значителен свободен капацитет и финансират всичките си разходи за капацитет чрез таксите си.
9.3.2. Разполагаемият свободен капацитет надвишава предвидения резерв за епидемии
(224)
Както показва таблица 3, ZT има много по-голям свободен капацитет, отколкото е необходим за поддържане на предвидения резерв за епидемии. Краткосрочно разполагаемият свободен капацитет е повече от два пъти по-голям от необходимия за случаи на епидемии. Фигура 2 показва, че в някои години до 25 % от нормалния капацитет остават неизползвани при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Разходите за свободния капацитет, който изобщо не е необходим за предвидения резерв за епидемии, също не могат да се включват в нетните разходи. Следователно представените от Германия изчисления на нетните разходи трябва да се отхвърлят и поради тази причина, тъй като в тя разходите за целия свободен капацитет неправилно се разпределят за резерва за епидемии.
(225)
Експертното становище на ISPA-RP и експертното становище на Fraunhofer показват, че разполагаемият свободен капацитет на ZT е достатъчен дори за справяне с епидемия от шап в цялата провинция в продължение на 3 месеца. Въпреки това от ZT никога не се е изисквало да поддържа резерва за епидемии за период, по-дълъг от 6 седмици. С други думи членовете на асоциацията никога не са задължавали ZT да осигурява по-дългосрочен резерв за епидемии, който да може да се ползва повече от 6 седмици, за да успее ZT сама да се справи с продължителна епидемия в цялата провинция. Затова сравнението с капацитета, необходим за справяне с епидемия от шап в цялата провинция, е неуместно (56).
(226)
Обстоятелството, че капацитетът на съоръженията на ZT е значително по-голям, отколкото е изискването в устава, се потвърждава и от следното: ZT е задължена от устава да преработва вътрешен материал от категории 1 и 2 в количества от порядъка на средно 900 тона седмично (57). Ако се прибави предвиденият резерв за епидемии от 1 185 тона седмично, ZT би се нуждаела от съоръжение с капацитет 2 085 тона седмично при 7-дневна експлоатация на 3 смени, за да изпълни задълженията си съгласно устава.
(227)
Фактически обаче максималният възможен капацитет на съоръженията на ZT е 4 536 тона седмично. Това означава, че ZT експлоатира съоръжения с два пъти по-голям капацитет, отколкото е необходимо за изпълнение на задачите, заложени в устава. Тъй като ZT има много по-голям капацитет, отколкото се изисква за изпълнението на обществените ѝ задачи, тя не може да е понесла нетни разходи поради задължението за поддържане на резерва за епидемии.
9.3.3. Обобщение
(228)
В заключение може да се каже, че Германия не успява да докаже, че ZT е понесла нетни разходи вследствие на задължението за поддържане на резерва за епидемии. Анализът показва, че годишните вноски финансират разходите за свободния капацитет, който оперативно е на разположение при нормална експлоатация (и съответно следва да се финансира с таксите за тези услуги) или е наличен поради недостатъчното натоварване на съоръженията на ZT.
9.4. Четвърти критерий от решението по делото Altmark
(229)
Четвъртият критерий от решението по делото Altmark гласи, че когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с предоставянето на обществена услуга, в конкретен случай не е избрано вследствие на процедура за възлагане на обществена поръчка, която би позволила да бъде избран участника в търга, който е в състояние да предостави тези услуги на най-ниската цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие при изпълнението на съответните задължения, като се отчетат съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на задълженията.
(230)
Четирите критерия от решението по делото Altmark трябва да са изпълнени, за да се направи изключение от принципа, че компенсационните плащания представляват предимство. Ето защо държавата членка трябва да докаже, че тези критерии са изпълнени.
(231)
ZT не е избрана посредством процедура за възлагане на обществена поръчка, в същото време Германия не е представила доказателства, че ZT е типично, добре управлявано предприятие. Следователно Германия не е успяла да докаже, че е изпълнен четвъртият критерий от решението по делото Altmark. Високите такси за унищожаване на животински трупове в Рейнланд-Пфалц и необходимостта от финансиране чрез годишна вноска, каквато не съществува в никоя друга провинция, също свидетелстват за това, че ZT не е типично, добре управлявано предприятие.
(232)
Следователно четвъртият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен.
(233)
BVerwG приема, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за ZT, тъй като годишните вноски не са предназначени да компенсират ZT за допълнителните разходи, произтичащи от поемането на задължение за предоставяне на обществена услуга в контекста на иначе търговска дейност, а да финансират служебното изпълнение на обществена задача извън пазара. Според BVerwG служебното естество на изпълнението на тази задача произтича от политическото решение на членуващите в асоциацията регионални и местни власти да възложат унищожаването на материал от категории 1 и 2 вътрешно. BVerwG основава тълкуванието си на решението на Съда по делото Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Според BVerwG четвъртият критерий от решението по делото Altmark предполага, че задължението за предоставяне на обществена услуга следва да се изпълнява от частно предприятие. Тъй като това не е така в случая на вътрешното възлагане, четвъртият критерий от решението по делото Altmark не важи за предприятия, ангажирани чрез вътрешно възлагане (59).
(235)
Комисията не споделя правното тълкувание на BVerwG. На първо място, никъде в четвъртия критерий от решението по делото Altmark не е указано, че той не важи при вътрешно възлагане. Напротив, като дава две възможности (процедура за възлагане на обществена поръчка или анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано предприятие), Съдът показва, че четвъртият критерий от решението по делото Altmark е в сила, дори ако не е проведена процедура за възлагане на обществена поръчка, и по-специално в случай на вътрешно възлагане.
(236)
Решението по делото Stadtreinigung Hamburg засяга само въпроса в кои случаи съществува задължение за възлагане. От него не могат да се направят обаче никакви заключения по отношение на правото в областта на държавните помощи. Тъкмо напротив: втората възможност по четвъртия критерий от решението по делото Altmark касае точно случая, при който няма задължение за провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка.
(237)
Освен това BVerwG изхожда от допускането, че от регионалния монопол на ZT следва, че тя не се конкурира с останалите предприятия и че не може да има нарушаване на конкуренцията. Нарушаването на конкуренцията обаче е отделен елемент от понятието за държавна помощ, различен от елемента на икономическото предимство (контекста, в който бяха разработени четирите критерия от решението по делото Altmark). В настоящия случай е изпълнен елементът за нарушаване на конкуренцията (вж. раздел 8.3). Комисията също така изрично посочва в точка 37 от своето Съобщение за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричано „Съобщението за УОИИ“) (60), че вътрешното възлагане не изключва възможността за нарушаване на конкуренцията.
(238)
Накрая, поставеният от BVerwG акцент върху служебното естество на дейността на ZT повдига въпроса дали BVerwG отхвърля приложимостта на четвъртия критерий от решението по делото Altmark, тъй като приема, че ZT не извършва стопанска дейност. Това също е неправилно: ZT предлага услуга срещу заплащане и следователно извършва стопанска дейност (вж. раздел 8.2). Комисията също изрично потвърждава това в точка 13 от Съобщението за УОИИ.
9.5. Заключение относно наличието на икономически предимства за ZT
(239)
Противно на решението на BVerwG и доводите на Германия критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени. На първо място, годишните вноски не могат да се оправдаят по същество като компенсационни плащания от държавата за поетите от ZT задължения, тъй като всички разходи, свързани с тези задължения, трябва да се покриват от приходите от такси. Второ, беше показано, че противно на твърденията на Германия ZT не е направила никакви нетни разходи в резултат на задължението за поддържане на резерв за епидемии. Цитираните от Германия разходи са свързани или с работния свободен капацитет, който трябва да се обезпечи с приходите от такси и с печалбите, или със свободен капацитет над предвидения резерв за епидемии. Трето, до 2010 г. параметрите за изчисляване на годишните вноски не са били определени предварително и с необходимата прозрачност. На последно място, Германия не успя да докаже, че ZT е типично, добре управлявано предприятие.
(240)
Следователно годишните вноски са предоставили на ZT икономическо предимство.
(241)
Ако неправилно изчислените от Германия разходи по резерва за епидемии се разпределят според техния произход между различните предоставяни услуги - унищожаване на вътрешен материал от категории 1 и 2, унищожаване на материал от категории 1 и 2 от Баден-Вюртемберг и Хесен и унищожаване на материал от категория 3 - получените от ZT чрез годишните вноски икономически предимства на различните пазари се виждат по-ясно.
(242)
В следващите раздели 9.5.1-9.5.3 ще бъде демонстрирано, че годишните вноски всъщност компенсират загуби, дължащи се на следните фактори:
а)
преработка на материал от категория 3 с ниска стойност;
б)
недостатъчно оползотворяван капацитет;
в)
такси, по-ниски от разходите за унищожаване, в Северен и Централен Хесен;
г)
такси, по-ниски от разходите, за унищожаването на вътрешен материал.
9.5.1. Загуби от унищожаването на вътрешен и външен материал, когато неправилно изчислените разходи по резерва за епидемии са разпределени по предназначение
(243)
Въз основа на представените отчети за приходите и разходите на ZT за 2002-2009 г. всички предполагаеми разходи по резерва за епидемии са разпределени според своя произход в съответствие с експлоатацията на съоръженията 5 дни в седмицата на 2 смени.
(244)
На първо място трябва да се отбележи, че основна причина за високите разходи за свободен капацитет е недостатъчното оползотворяване на съоръженията на ZT. Затова най-напред трябва да бъдат извадени тези разходи за свободен капацитет вследствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация.
(245)
Както показва статистиката за натоварването в Таблица 3 (колона „свободен капацитет поради степента на оползотворяване“), ZT никога не е използвала напълно разполагаемия си технически капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Особено от 2002 г. насам степента на оползотворяване силно се е понижила в резултат на резкия спад на вътрешния материал. Критерият, използван за определяне на равнището на недостатъчно оползотворяване, е свободният капацитет при 5-дневна експлоатация на 2 смени. За сравнение при изчисляването на степента на недостатъчно оползотворяване служи най-високото ниво на оползотворяване, постигано при 5-дневна експлоатация на 2 смени, а именно 101 855 тона през 2002 г. Това прави недостатъчно оползотворяване от средно 13 %.
(246)
Както се вижда от съответната колона („свободен капацитет поради степента на оползотворяване“) в таблица 4, средните разходи в следствие на недостатъчното оползотворяване при нормална експлоатация възлизат на 434 304 EUR. ZT трябва да понесе търговската отговорност за тези разходи, тъй като те са следствие от стопанисването на съоръжение, което не се оползотворява напълно при нормална експлоатация.
(247)
Разходите за работен свободен капацитет са разделени пропорционално на използването при 5-дневна експлоатация на 2 смени. Така те са пропорционално разпределени между вътрешните и външните услуги. Същевременно в таблица 4 по-долу се разграничават разходите за работен свободен капацитет, свързани със събирането, от тези, свързани с преработката.
(248)
Средно за периода от 2002 г. до 2009 г. ZT не успява да си покрие разходите за работен свободен капацитет нито с приходите от вътрешните, нито с приходите от външните си услуги. Колоната „марж на вноските II“ показва средна годишна загуба от 1 198 257 EUR от външни услуги и 1 140 898 EUR от вътрешни услуги.
Таблица 4
Отчет за приходите и разходите
(в EUR)
Мъртви животни
Отпадъци от кланици
Вътрешен материал
Кол. 1 + 2
Материал от категория 3
БВ и Хесен
Недостатъчно оползотворяване
Външен материал
Кол. 4 + 5+6
Общо
Кол. 3 + 7
(1)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Разходи, представени от ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Оборот
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Коригирани разходи
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Сума на покриване I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Свободен капацитет (СК) поради степента на оползотворяване
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Работен СК за събиране
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Работен СК за преработка
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Сума на покриване II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Неразпределени постоянни разходи
[…]
(11)
Сума на покриване III
[…]
(12)
+
Годишни вноски
[…]
(13)
Печалба или загуба
[…]
Редове 1-2: информация, представена от ZT
ZT не записва приходите от унищожаването на материал от категория 3 отделно в разходните си сметки. Вместо това, както при останалите приходи от продукти (напр. за масла и мазнини), тя ги вади от общите разходи, които след това се разпределят между вътрешните отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Тъй като обаче по-долу е създадена отделна сметка за материала от категория 3, приходите от унищожаването на материал от категория 3 трябва да се извадят от общите разходи.
Редове 3-5: Изчисляване на сумата на покриване I
За да се получат коригираните разходи, приходите от преработката на материал от категория 3, които са извадени от разходите, са разпределени пропорционално между разходите за вътрешни отпадъци от кланици, материала от категория 3 и материала от БВ и Хесен. Така разликите в общите разходи между ред 2 и ред 4 отговарят на приходите от унищожаване на материал от категория 3 в ред 3.
Поради липса на данни Комисията не успя да провери дали ZT правилно е разпределила общите разходи в редове 2 и 3 между различните услуги. По-специално следва да се отбележи, че на унищожаването на животински трупове съответства прекомерно голям дял от разходите за капацитет. Затова е възможно „Сума на покриване I“ за вътрешни отпадъци от кланици, материал от категория 3 и материал от БВ и Хесен да са с твърде високи стойности.
Редове 6-9: Изчисляване на сумата на покриване II
Първо от разходите по резерва за епидемии се изважда недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени (= свободен капацитет поради степента на оползотворяване). След това останалите разходи по резерва за епидемии се разделят пропорционално на преработените количества и изчислената степен на недостатъчно оползотворяване. Поради липсата на събиране за БВ разходите за събиране и за преработка се разглеждат поотделно. Тъй като през 2009 г. преките разходи за свободен капацитет вече са добавени за работата в Северен и Централен Хесен, не са добавени повече разходи.
9.5.2. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на външен материал
(249)
На външните пазари ZT се конкурира с предприятия, които трябва да финансират общите разходи за съоръженията си изцяло от собствения си оборот. Нито предприятието, конкуриращо се със ZT за материала от категория 3, нито предишният оператор в Северен и Централен Хесен не могат да разчитат на допълнително държавно рефинансиране на работния свободен капацитет или на недостатъчно оползотворяване поради нивото на търсене.
9.5.2.1. Загуби от унищожаването на материал от категория 3
(250)
Както всички други предприятия, унищожаващи материал от категория 3, без да са натоварени с обществена задача, ZT трябва сама да понася всички свързани разходи и рискове.
(251)
ZT унищожава материала от категория 3 заедно с този от категории 1 и 2 и следователно не може да постигне същите приходи от продукти както при разделното унищожаване на материал. Увеличеното търсене на чист материал от категория 3 за преработка доведе до срив на цените, които ZT може да получава от кланиците. Както обяснява жалбоподателят, предприятията за унищожаване дори заплащат премии на кланиците за някои материали от категория 3.
(252)
Тази тенденция се разпознава ясно в развитието на доходността от тон преработен материал от категория 3: ако ZT все още е получавала […] EUR на тон през 2002 г., след постоянен спад в доходността през 2009 г. тя вече е едва […] EUR. Това прави спад от почти 70 % от в приходите на тон за седем години.
Фигура 1
Суми на покриване за материал от категория 3 от 2000 г. до 2009 г. (в евро)
[…]
(253)
Следователно през последните няколко години преработката на материал от категория 3 става все по-непечеливша за ZT. Ако до 2004 г. ZT все още е могла да покрива директните си разходи, в следващите години унищожаването на материал от категория 3 вече не допринася за покриването на разходите за свободен капацитет.
(254)
Предложеното от Германия изчисление, показващо, че приходите, които ZT може да получава от унищожаването на материал от категория 3, са по-големи от преките разходи, е неправилно. Германия базира изчислението си на разходите, от които вече са извадени приходите (вж. ред 2 от таблица 4), вместо да използва реално направените разходи, което би било правилно (вж. коригираните разходи на ред 4 от таблица 4).
(255)
ZT очевидно е готова да понася постоянните загуби поради намалялото унищожаване на материал от категория 3 с цел да поддържа натоварването на съоръженията си.
9.5.2.2. Загуби от недостатъчно оползотворяване
(256)
Друга основна причина за загубите на ZT е, че през повечето години съоръженията не се оползотворяват добре. В някои години недостатъчното оползотворяване при 5-дневна експлоатация на 2 смени достига над 25 % в сравнение с най-добрата степен на оползотворяване през 2001 г. Единствено през 2001 г. и 2002 г. е постигната по-добра степен на оползотворяване благодарение на кризата с ТСЕ, макар че дори тогава не се налага прибягване до работния свободен капацитет чрез работа нощем или в почивни дни.
Фигура 2
Недостатъчно оползотворяване на нормалния капацитет на ZT при 5-дневна експлоатация на 2 смени от 1998 г. до 2009 г.
(257)
Причината за подчертано недостатъчното оползотворяване след 2002 г. е спадът в числеността на селскостопанските животни и съответно в количеството вътрешен материал, което намалява с повече от 35 % между 2002 г. и 2009 г. ZT е направила опит да оползотвори освободилия си капацитет, като поема по-големи количества външен материал. Едва със спечелването на тръжната процедура в Северен и Централен Хесен обаче тя успява да възстанови степента на оползотворяване приблизително до нивото от 2002/2003 г.
9.5.2.3. Загуби от тръжната процедура в Северен и Централен Хесен
(258)
Понеже ZT извършва унищожаване на материал в Северен и Централен Хесен едва от 2009 г. насам, наличните данни за постигнатите резултати от тази дейност са много малко. От представените разходни сметки за 2009 г. изглежда, че нововъзложената дейност е довела до положителен марж на вноските след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащи на приблизително 200 000 EUR.
(259)
Тръжните документи обаче дават основания да се смята, че ZT е подала оферта за цени, по-ниски от реалните ѝ разходи. Както посочва самата Германия, лихвите, които ZT плаща по банковите си кредити, са по-високи от изчислената лихва, определена от ZT според правилата за изчисляване за тръжната процедура. С други думи ZT не очаква да е в състояние да покрива пълните си разходи за лихви по изтеглените кредити или да получава подходяща възвръщаемост от собствения си капитал.
(260)
Лихвите на ZT по кредити възлизат на общо 1,07 млн. евро годишно. Ако се приеме в съответствие с дела от общия капацитет, който съставляват количествата унищожаван материал от Северен и Централен Хесен, че около една четвърт от разходите по заеми трябва да се разпределят на възложената дейност в Северен и Централен Хесен, делът от разходите е 0,26 млн. евро, докато ZT залага в изчислението си на таксите за Северен и Централен Хесен 0,16 млн. евро. Освен непокритите лихви в размер 0,10 млн. евро годишно за чужд капитал, трябва да се отчетат и непокритите лихви за собствен капитал.
(261)
Никой рационално действащ търговец не би подал оферта, която не покрива неговите очаквани капиталови разходи. Затова многократното позоваване от Германия на предполагаемите изисквания за изчисляването на таксите, които не позволяват прехвърлянето на пълните разходи, по никакъв начин не променя това обстоятелство. Никой частен стопански субект не може да бъде принуждаван и не би бил готов да предлага услуги на цени, които не му позволяват да покрива разходите си и да получава разумна печалба.
(262)
Дори ако се изхожда от представените разходни сметки за 2009 г., според които има положителна сума на покриване от около 200 000 EUR, очакваните маржове на вноските за 10-годишния срок на договора не могат да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване, възлизащи на средно около 700 000 EUR годишно от 2002 г. насам. Едно работещо в пазарни условия предприятие не би поддържало недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на толкова дълъг период от време.
(263)
При външния материал освен това се вижда, че благодарение на годишните вноски ZT разполага с капацитет, който може да предлага на пазара на цени, по-ниски от нейните разходи, а от друга страна поддържа недостатъчно оползотворяван капацитет в продължение на години, бъдещите приходи от който няма да компенсират загубите от недостатъчно оползотворяване през предходните години. Оттук става ясно, че ZT е поддържала на пазара капацитет, какъвто едно рационално предприятие за унищожаване не би могло да си позволи.
9.5.3. Годишните вноски финансират загубите от унищожаването на вътрешен материал
(264)
Разходите за работен свободен капацитет, свързани с унищожаването на вътрешен материал, трябва да се покриват от приходите от такси. ZT, както и всички други предприятия, натоварени с унищожаването на контролиран материал, трябва на собствена отговорност и със съответната управленческа политика да осигурят рентабилно изпълнение на тази задача. Допълнителните компенсационни плащания биха я освободили от тази икономическа отговорност.
(265)
Следователно разходите за работен свободен капацитет трябва да се разпределят между унищожаването на мъртви животни и на отпадъци от кланици. В провинциите има различни подходи за разпределяне на разходите за работен свободен капацитет между унищожаването на отпадъци от кланици и на животински трупове. В някои провинции за мъртвите животни се разпределя по-голям дял от разходите за свободен капацитет, отколкото за отпадъците от кланици. Тъй като нито в правилата за таксите, нито в устава се определя скала за разпределение, разходите за свободен капацитет следва да се разпределят пропорционално.
9.5.3.1. Цени за унищожаване на отпадъци от кланици, които са по-ниски от себестойността
(266)
Както посочва самата Германия, ZT се конкурира с останалите предприятия в бранша за унищожаването на отпадъци от кланици. Размерът на таксите за унищожаване на вътрешни отпадъци от кланици се отразява на процента на разделяне на отпадъците в кланиците и съответно на количеството чист материал от категория 3, който могат да получават останалите предприятия за унищожаване.
(267)
Докато приходите средно едва покриват преките разходи, с течение на времето започва да се проявява същата тенденция като при сумите на покриване за материал от категория 3: до 2004 г. приходите са надвишавали преките разходи. С новата тарифа на таксите от 2005 г. обаче, довела до спад в средните приходи на тон от 160 EUR на 116 EUR, т.е. с 27,5 %, в следващите години не могат да бъдат покрити дори преките разходи и съответно не е направен принос за покриването на разходите за работен свободен капацитет. Едва през 2009 г. сумата на покриване I отново придобива положителна стойност (вж. таблица 4).
(268)
Без годишните вноски ZT очевидно не би могла да поддържа такава ценова политика. Точно както при отпадъците от кланици от категория 3, от 2005 г., за да продължи да оползотворява капацитета на съоръженията си, ZT е приела цени, които дори не са покривали преките ѝ разходи,. Като цяло за вътрешните материали има ясно изразен отрицателна сума на покриване II след изваждане на разходите за работен свободен капацитет, възлизащ на общо около 13 % от оборота (вж. таблица 4).
9.5.3.2. Затвърждаване на монополното положение в района на действие на асоциацията благодарение на преките годишни вноски
(269)
Германия е на мнение, че ZT не е получила икономическо предимство от годишните вноски, тъй като е без значение дали държавата отпуска компенсация за поддържане на резерва за епидемии директно на предприятието за унищожаване или го финансира косвено чрез помощ за ТСЕ, отпускана на произвеждащите материала лица. Във втория случай разходите по резерва за епидемии биха били включени в таксите, но същевременно субектите, отговорни за възникването на материала, биха получили облекчения чрез съответно по-висока помощ. И в двата случая голяма част от тежестта всъщност би била понесена от публичните средства, а именно това е основното, което е от значение за анализа в контекста на правото в областта на конкуренцията.
(270)
На първо място следва отново да се отбележи (вж. раздел 2.5.3), че ZT получава годишните вноски в допълнение към помощта за ТСЕ, предоставена на фермерите. Освен това благодарение на помощта за ТСЕ в Рейнланд-Пфалц ZT получава по-високо ниво на подкрепа, отколкото в Северен и Централен Хесен, тъй като цената на тон (212 EUR) - и съответно основата за помощта за ТСЕ - е значително по-ниска, отколкото цената на тон в Рейнланд-Пфалц (390 EUR). Очевидно обаче фермерите на територията на дейност на асоциацията не се възползват от по-ниски такси заради наличието на годишните вноски.
(271)
На второ място, съгласно насоките на Общността за ТСЕ изрично се изискват доказателства, че помощта не облагодетелства предприятия производители надолу по веригата (61). Както обаче показват анализът в раздели 9.5.2 и 9.5.3 ZT в действителност използва годишните вноски, за да финансира загубите вследствие на ценовата си политика, недостатъчно оползотворявания капацитет или други форми на неефективност в дейността си.
(272)
Ето защо Германия очевидно не успява да докаже, че годишните вноски облагодетелстват фермерите като компенсация за разходите за унищожаване на мъртви животни. Напротив, възниква въпросът дали фермерите не биха се възползвали от по-ниски цени, ако годишните вноски не съществуваха, тъй като в такъв случай ZT би се сблъскала с по-голям икономически натиск да приспособи капацитета си и търговските си практики към пазарните условия по-ранен етап.
9.5.4. Обобщение
(273)
Германия не успява да докаже, че заплащаните на ZT годишни вноски са оправдани като отпускана от държавата компенсация за задълженията, произлизащи от устава. Критериите от решението по делото Altmark не са изпълнени.
(274)
Напротив, при подробно разглеждане на приходните и разходните сметки на ZT се вижда, че годишните вноски дават на ZT икономически предимства по отношение на унищожаването на вътрешен и външен материал.
(275)
Следователно годишните вноски представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
10. ОЦЕНКА НА НЕПРАВОМЕРНОСТТА ПО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(276)
Комисията не е получила уведомление съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС относно годишните вноски, които ZT е получавала от 1979 г. насам. Следователно годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(277)
В този случай не се прилага задължението за уведомяване в съответствие с Решение 2005/842/ЕО на Комисията от 28 ноември 2005 г. относно прилагането на член 86, параграф 2 от Договора за ЕО за държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (62) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2005 г.“) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията от 20 декември 2011 г. относно прилагането на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз за държавната помощ под формата на компенсация за обществена услуга, предоставена на определени предприятия, натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес (63) (наричано по-нататък „Решението за УОИИ от 2011 г.“), понеже, както беше показано в раздел 9, на ZT не е възложена услуга от общ икономически интерес. Унищожаването на материала от категории 1 и 2, осигуряването на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не са услуги от общ икономически интерес. Освен това вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2010 г., а третият - за целия период от 1979 г. насам. Следователно не са изпълнени условията в членове 4 и 5 от решенията за УОИИ от 2005 г. и 2011 г. и вноските не могат да бъдат освободени от задължението за уведомяване.
11. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА ПО ЧЛЕН 106, ПАРАГРАФ 2 ОТ ДФЕС
(278)
Съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС разпоредбите на ДФЕС важат за предприятията, които са натоварени с функции да оказват услуги от общ икономически интерес или имат характер на фискален монопол. Член 106, параграф 2 от ДФЕС обаче предвижда изключение от правилата на ДФЕС, ако прилагането на правилата на конкуренцията препятства юридически или фактически изпълнението на специфичните задачи, възложени на тези предприятия. Тази разпоредба за изключение се прилага само ако развитието на търговията не е засегнато до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(279)
Съгласно точка 69 от Рамката на ЕС за УОИИ Комисията прилага принципите на тази рамка за всяка неправомерна помощ, за която вземе решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е отпусната преди тази дата. Тъй като годишните вноски представляват неправомерна държавна помощ, се прилага Рамката на ЕС за УОИИ.
(280)
Както е изложено в раздел 8.1, ZT не е натоварена с услуга от общ икономически интерес, тъй като унищожаването на материал от категории 1 и 2, поддържането на резерв за епидемии и унищожаването на материал от категория 3 не представляват услуги от общ икономически интерес. Тази причина сама по себе си прави годишните вноски несъвместими съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ.
(281)
Съгласно втория и третия критерий от решението по делото Altmark помощта по Рамката на ЕС за УОИИ може да се смята за съвместима с член 106, параграф 2 от ДФЕС, само ако има акт за възлагане, определящ методите за изчисляване на компенсацията (раздел 2.3), и ако размерът на помощта не надвишава нетните разходи по задължението за предоставяне на обществена услуга (раздел 2.8).
(282)
Както е показано подробно в раздел 9.2, вторият критерий от решението по делото Altmark не е изпълнен за периода от 1979 г. до 2009 г., а третият - за целия период. Следователно раздел 2.3 от Рамката на ЕС за УОИИ (за периода 1979 г. до 2009 г.) и раздел 2.8 (за целия период) не са изпълнени.
(283)
Това означава, че годишните вноски не могат да бъдат оправдани съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС и Рамката на ЕС за УОИИ като помощ за поддържане на резерва за епидемии на територията на дейност на асоциацията.
12. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА КАТО ПОМОЩ ЗА ФИНАНСИРАНЕ НА РАЗХОДИТЕ ЗА УНИЩОЖАВАНЕ НА ЖИВОТИНСКИ ТРУПОВЕ И ОТПАДЪЦИ ОТ КЛАНИЦИ ПО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(284)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, каквато по принцип е забранена (64). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тази помощ е за държавата членка.
(285)
Съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. са забранени помощи за разходите за унищожаване на отпадъци от кланици и са позволени помощи за разходите за унищожаване на мъртви животни, при условие че те облагодетелстват само фермерите. Предприятията надолу по веригата, като кланици и предприятия за унищожаване, не могат да се облагодетелстват с помощ при никакви обстоятелства (65).
(286)
Макар че с цел административно опростяване помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да се заплащат директно на предприятията за унищожаване, трябва да се докаже, че цялата помощ е в полза на фермерите (66).
(287)
Както показа анализът в раздел 9 обаче, годишните вноски дават икономически предимства на ZT и не облагодетелстват именно фермерите на територията на дейност на асоциацията, тъй като те дори трябва да заплащат по-високи такси за унищожаването на мъртви животни, отколкото например фермерите в Северен и Централен Хесен. Следователно Германия не успява да докаже, че годишните вноски се прехвърлят на фермерите в пълен размер.
(288)
Освен това в Решение № 15/04 на Комисията от 6 юли 2004 г., с което беше одобрена схемата за помощ, която да компенсира фермерите на територията на дейността на ZT за разходите за унищожаване на мъртви животни за периода от 1998 г. до 2013 г., се посочва, че одобрените земеделски помощи не могат да бъдат кумулирани с друга помощ.
(289)
Раздел VI от Насоките за ТСЕ предвижда изключения за неправомерна помощ, отпусната преди 1 януари 2003 г.:
а)
помощите за разходите за унищожаване на мъртви животни могат да бъдат разрешени до 100 %., дори ако са отпуснати на равнището на производството, преработката и маркетинга,
б)
освен това, в специални случаи по изключение помощта за унищожаването на отпадъци от кланици може да бъде съвместима с вътрешния пазар предвид кратката продължителност и необходимостта да се осигури дългосрочно спазване на принципа „замърсителят плаща“.
(290)
Тези изключения не са приложими. Годишните вноски не се ограничават до разходите за унищожаване на мъртви животни, които така или иначе в по-голямата си част са финансирани по схемите за земеделски помощи, нито пък представляват краткосрочна мярка с ограничена продължителност по отношение на отпадъците от кланици.
(291)
На последно място следва да се подчертае, че самата Германия не е представила доводи в потвърждение на съвместимостта на годишните вноски съгласно Насоките за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г.
(292)
Тъй като годишните вноски облагодетелстват ZT, те не могат да се смятат за помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на Насоките на Общността за ТСЕ и Насоките за земеделски помощи за 2007-2013 г. съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
13. ОЦЕНКА НА СЪВМЕСТИМОСТТА НА ГОДИШНИТЕ ВНОСКИ КАТО ПОМОЩ ЗА ОПАЗВАНЕ НА ОКОЛНАТА СРЕДА СЪГЛАСНО ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 3, БУКВА в) ОТ ДФЕС
(293)
Годишните вноски представляват оперативна помощ, която по принцип е забранена (67). Следователно тежестта на доказване на съвместимостта на тези помощи е върху държавата членка. Германия твърди, че годишните вноски са помощ за опазване на околната среда.
(294)
Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда инвестиционни помощи за предприятия, които поправят нанесени върху околната среда щети чрез рехабилитация на замърсени индустриални обекти, ще се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС при условие че водят до подобряване на опазването на околната среда. Трябва обаче да се спазва принципът „замърсителят плаща“, заложен в член 191, параграф 2 от ДФЕС и в Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда. Съгласно точка 132 от Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда замърсителят трябва да финансира рехабилитацията без държавна помощ. Лицето, виновно за замърсяването, се разпознава спрямо това кой носи отговорността съгласно националното право.
(295)
Съответният момент за оценка на положението съгласно националното право относно отговорността зависи от правното положение към датата на издаване на официалното решение.
(296)
Германия не оспорва, че съгласно заповедите за рехабилитация от 21 април 1997 г. за индустриалния обект в Зоршид и от 31 март 1998 г. за обекта в Шпрендлинген-Гензинген пълната отговорност за рехабилитацията на двата обекта съгласно приложимото към момента национално право е вменена на ZT като замърсител. Следователно съгласно германското право ZT като замърсител е задължена да поеме разходите за отстраняване на почвеното замърсяване на двата обекта. Германия твърди, че съгласно решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. (68) финансирането на разходите за рехабилитация над прага на отговорността чрез годишните вноски трябва да се смята за съвместима помощ, тъй като с това решение отговорността на частниците се ограничава до пазарната стойност на земята.
(297)
Доводите на Германия обаче пропускат същността. На първо място, решението на Федералния конституционен съд важи само между страните в производството. Преди всичко обаче промяна в практиката на най-висшия съд не променя правното положение и съответно не е основание за преразглеждане по смисъла на член 51, параграф 1, точка 1 от Административнопроцесуалния закон по отношение на влезли в сила административни актове.
(298)
Съгласно германската съдебна практика решението на Федералния конституционен съд не променя обстоятелството, че към датата на заповедта за рехабилитация всички замърсители отговарят в пълна степен за пълните разходи за рехабилитация. След решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. никой от замърсителите не би могъл да избегне пълната отговорност като замърсител по отношение на по-ранна заповед, която е влязла в сила.
(299)
Следователно ZT е отговорна, дори ако се вземе под внимание решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. по цитираното от Германия дело относно обектите в Шпрендлинген-Гензинген и Зоршид.
(300)
Тъй като ZT не е обжалвала заповедите за рехабилитация, те са влезли в сила и са окончателни. Отричането по същество от страна на Германия на отговорността на ZT за обекта в Зоршид впоследствие е аргумент, който не може да бъде приет. Следвало е ZT да обжалва заповедта за рехабилитация от 21 април 1997 г. и да не допуска влизането ѝ в сила. Не е задача на Комисията да преразглежда влязло в сила решение на национален орган по отношение на националното правно положение във връзка с отговорността в контекста на принципа „замърсителят плаща“.
(301)
Освен това самата Германия признава, че решението на Федералния конституционен съд от 16 февруари 2000 г. важи единствено за частни лица, а не за публичноправни юридически лица. Това е така, тъй като правното основание за ограничаването на отговорността е имущественото право, на което не могат да се позовават публичноправните юридически лица. Ето защо е неоспоримо, че съгласно националното право ZT носи пълната отговорност за замърсените обекти.
(302)
Съгласно Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда не може да се потвърди потенциалната неравнопоставеност между частноправните юридически лица и публичноправните юридически лица в правната система на държавата членка. По въпроса за отговорността за замърсените обекти Насоките се позовават изключително на националното право.
(303)
Тъй като съгласно германското право ZT е длъжна да поеме всички разходи за рехабилитацията на двата индустриални обекта, годишните вноски не могат да се смятат за съвместими с вътрешния пазар по смисъла на Насоките относно държавната помощ за защита на околната среда съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
14. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(304)
Годишните вноски, заплащани на ZT от 1979 г. насам, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Германия е предоставила годишните вноски в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(305)
Те не могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар нито по член 106, параграф 2 от ДФЕС, нито по член 107, параграфи 2 и 3 от ДФЕС.
(306)
Съгласно член 1, буква б), подточка iv) от Регламент (ЕО) № 659/1999 във връзка с член 15, параграф 3 от същия регламент помощ, за която давностният срок за възстановяване е изтекъл, се смята за съществуваща помощ. Съгласно член 15 от регламента правомощията на Комисията за възстановяване на помощ имат давностен срок от десет години. Давностният срок за възстановяване започва да тече в деня, в който неправомерната помощ е предоставена на получателя, и спира да тече с предприемането на мярка от страна на Комисията по отношение на неправомерната помощ. Срокът продължава да тече след всяко прекъсване.
(307)
Съдилищата на Съюза са постановили, че давностният срок за възстановяване може да се прекъсва не само с официална процедура, но и че искането за сведения също представлява акт, който може да прекъсне давностния срок (69).
(308)
През януари 2008 г. жалбоподателят оспори заплащаните на ZT годишни вноски и във връзка с това на 26 май 2008 г. към Германия беше отправено искане за информация. Това искане за предоставяне на информация прекъсна давностния срок за възстановяване. Следователно всички годишни вноски, получени от ZT преди 26 май 1998 г., се смятат за съществуваща помощ, а всички годишни вноски, които ZT е получила след 26 май 1998 г., представляват нова помощ.
(309)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Съюза. В настоящия случай възниква въпросът дали решението на BverwG от 16 декември 2010 г. може да е създало у ZT законни очаквания, че разглежданата мярка не представлява държавна помощ.
(310)
В тази връзка Комисията най-напред отбелязва, че решението на BverwG засяга единствено извършените плащания за 2010 г. Следователно ако изобщо са създадени някакви законни очаквания, те могат да бъдат единствено за посочената година (както и следващите години, при условие че уставът е останал непроменен).
(311)
Дори за 2010 г. (и следващите години) обаче решението не е могло да създаде законни очаквания. Според съдебната практика принципът на защита на законни очаквания важи за всеки правен субект, у когото институция на Европейския съюз е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения (70). Такива уверения, независимо под каква форма са предоставени, са конкретните, безусловните и непротиворечивите сведения (71).
(312)
В настоящия случай Комисията не е дала на ZT никакви подобни конкретни уверения, тъкмо напротив - на 20 юли 2010 г. тя е открила официална процедура по разследване.
(313)
BVerwG не е институция на Европейския съюз. Съгласно съдебната практика по отношение на контрола за изпълнение на задълженията на държавите членки съгласно членове 107 и 108 от ДФЕС националните съдилища и Комисията изпълняват допълващи се и самостоятелни роли (72). Докато преценката дали мерките за помощ са съвместими с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията под контрола на Съда на Европейския съюз, то националните съдилища следят за спазването на правата на отделните правни субекти при изпълнение на задължението за предварително уведомяване на Комисията за държавните помощи, предвидено в член 108, параграф 3 от ДФЕС (73).
(314)
В настоящия случай BVerwG се е произнесъл по мярка, за която Комисията вече е открила официална процедура по разследване. Според практиката на Съда това решение трябва да доведе до спиране на плащанията по мярката от страна на държавата членка (74). Освен това BVerwG се е произнесъл (като обосновава решението си, наред с другото, с предполагаемата неприложимост на четвъртия критерий от решението по делото Altmark) без да отнесе делото към Съда на ЕС по процедурата за преюдициално запитване.
(315)
Като отчита тези обстоятелства Комисията смята, че решението на BVerwG не представлява конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения.
(316)
По тези съображения възстановяването на годишните вноски не противоречи на общите принципи на правото на Съюза относно законните очаквания,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Годишните вноски, предоставени неправомерно от Германия в полза на Zweckverband Tierkörperbeseititgung в Рейнланд-Пфалц, Заарланд, област Райнгау-Таунус и област Лимбург-Вайлбург (наричана по-нататък „получателят“) от 1 януари 1979 г. в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, представляват държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Германия изисква незабавното възстановяване от получателя на посочената в член 1 помощ, предоставена от 26 май 1998 г. насам.
2. Върху подлежащите на възстановяване суми се начислява лихва от датата на заплащане на посочените в параграф 1 помощи на получателя до фактическото им възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (75).
4. Германия спира всички оставащи плащания на помощи по споменатата в параграф 1 схема, считано от датата на публикуване на настоящото решение.
Член 3
Германия гарантира възстановяването на помощта, спомената в член 2, параграф 1, в срок от четири месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение.
Член 4
1. Германия представя на Комисията в срок от два месеца от датата, на която е уведомена за настоящото решение, следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва), която следва да бъде възстановена от получателя;
б)
подробно описание на вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документи, от които е видно, че на получателя е наредено да възстанови помощта.
2. Германия редовно осведомява Комисията за напредъка по прилагането на националните мерки, предприети с цел изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, спомената в член 2, параграф 1. При поискване от страна на Комисията Германия незабавно предоставя сведения за вече предприетите или планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 април 2012 година.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2012. április 25.)
a Németország által a „Zweckverband Tierkörperbeseitigung” javára Rajna-vidék-Pfalz tartományban, Saar-vidék tartományban, Rheingau-Taunus körzetben és Limburg-Weilburg járásban nyújtott SA.25051. (C 19/10.) (korábbi NN 23/10.) számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2012) 2557. számú dokumentummal történt)
(Csak a német nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2012/485/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére (1),
miután az említett cikknek megfelelően felhívta az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (2) és tekintettel a benyújtott észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
A Bizottság a Saria Bio-Industries AG & Co KG (a továbbiakban: panaszos) 2008. február 23-án benyújtott panaszából szerzett tudomást arról a hozzájárulásról, amelyet Németország nyújt a „Zweckverband Tierkörperbeseitigung” (az állati tetemek ártalmatlanításával foglalkozó célszövetség, a továbbiakban: ZT) javára Rajna-vidék-Pfalz tartományban, Saar-vidék tartományban, Rheingau-Taunus körzetben és Limburg-Weilburg járásban.
(2)
A Bizottság 2010. július 20-i levelében értesítette Németországot az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról szóló határozatáról (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat). Az eljárás megindításáról szóló határozatnak az Európai Unió Hivatalos Lapjában való 2010. október 26-i közzétételével a Bizottság felszólította az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket (3).
(3)
A Bizottság 2010. november 25-én kapta meg a panaszos észrevételeit. A határidő meghosszabbítására 2010. augusztus 20-án és 2010. november 18-án benyújtott jóváhagyott kérelmeknek megfelelően Németország az eljárás megindításáról szóló határozattal, valamint a panaszos észrevételeivel kapcsolatos észrevételeit több részben, 2011. március 3-án, 2011. április 1-jén, 2011. április 4-én, 2011. május 16-án, 2011. július 15-én és 2011. november 9-én nyújtotta be.
(4)
A ZT 2011. április 4-én írásbeli észrevételeket küldött a Bizottságnak. Bár az érdekelt feleket az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22-i 659/1999/EK rendelet (4) 6. cikkével összefüggésben a 20. cikk (1) bekezdése szerint felszólították, hogy alapvetően legkésőbb a Hivatalos Lapban való közzététel időpontját követően egy hónappal nyújtsák be észrevételeiket, a ZT csak négy hónap után nyújtotta be azokat. A Bizottság csak indokolt egyedi esetekben tudja figyelembe venni az eljárás érdekelt feleitől határidőn túl beérkezett észrevételeket (5). A Bizottság ennek megfelelő indokolást nem tudott megállapítani a ZT levelében, és az egyéb körülmények sem adtak igazolást. A Bizottság ezért a 2011. április 18-i levelében közölte a ZT-vel, hogy a ZT észrevételeinek a hivatalos vizsgálati eljárásban való figyelembevétele így megsértené az eljárási rendet, és az eljárás érdekelt felei közötti indokolatlan egyenlőtlen bánásmódot eredményezne. Mindazonáltal a Bizottság az észrevételekben szereplő összes információt alapul vette e határozathoz.
(5)
A Bizottság hivatalos vizsgálati eljárásával párhuzamosan a panaszos Németországban nemzeti szinten bírósági eljárást folytatott, és a Trieri Közigazgatási Bíróság előtt keresetet nyújtott be a ZT ellen. A Trieri Közigazgatási Bíróság azt az ítéletet hozta 2008. december 2-án, hogy a hozzájárulások az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak minősülnek. A jogellenes támogatások visszafizetését illetően a közigazgatási bíróság úgy döntött, hogy a ZT-nek a 2005 és 2008 között kapott összegeket a rendkívüli körülményekből kifolyólag - amelyek miatt a visszafizetés aránytalannak tűnik - nem kell visszafizetnie.
(6)
Mind a panaszos, mind pedig a ZT fellebbezést nyújtott be a Trieri Közigazgatási Bíróság ítélete ellen a Koblenzi Másodfokú Közigazgatási Bíróság előtt. A Másodfokú Közigazgatási Bíróság 2009. november 24-i ítéletében megerősítette a Trieri Közigazgatási Bíróság ítéletét.
(7)
Ezt követően a panaszos és a ZT a Koblenzi Másodfokú Közigazgatási Bíróság ítéletének felülvizsgálatát kérelmezték a Szövetségi Közigazgatási Bíróságnál. 2010. december 16-i ítéletében (6) a Szövetségi Közigazgatási Bíróság elutasította a panaszos felülvizsgálati kérelmét, módosította a Koblenzi Másodfokú Közigazgatási Bíróság ítéletét, a keresetet pedig összességében elutasította, mivel a Szövetségi Közigazgatási Bíróság megítélése szerint a 2005-2009-es időszakra vonatkozó kereset nem volt elfogadható, a 2010-es évre vonatkozó szóban forgó hozzájárulás pedig nem minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatásnak.
2. AZ INTÉZKEDÉS RÉSZLETES LEÍRÁSA
2.1. Jogi keret
2.1.1. Az uniós jog szabályai
(8)
A nem emberi fogyasztásra szánt állati melléktermékekre és a belőlük származó termékekre vonatkozó egészségügyi szabályok megállapításáról és az 1774/2002/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. október 21-i 1069/2009/EK rendelet (7) szabályozza az állati melléktermékek elszállítását, szállítását, tárolását, feldolgozását és felhasználását vagy ártalmatlanítását, annak megakadályozása érdekében, hogy ezek a termékek veszélyeztessék az emberek és az állatok egészségét. Ezek az előírások többek között a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmának (TSE) és más fertőző állatbetegségeknek, mint például a klasszikus sertéspestisnek vagy a ragadós száj- és körömfájásnak a kitörését hivatottak megelőzni.
(9)
Az 1069/2009/EK rendelet 4. szakasza az emberek és az állatok egészségét érintő sajátos kockázatok figyelembevételével az állati melléktermékek három kategóriáját különbözteti meg:
a)
Az 1. kategóriába tartozó anyagok jelentős kockázatokat hordoznak, amelyek különösen a TSE-hez és bizonyos tiltott anyagok és környezeti szennyező anyagok előfordulásához kapcsolódnak. Az 1. kategóriába tartozó anyagok közé többek között TSE-fertőzésre gyanús állatok vagy olyan állatok testrészei tartoznak, amelyeknél a TSE jelenléte hivatalos megerősítést nyert, valamint az 1. kategóriába tartozó anyag keverékei a 2. kategóriába tartozó anyaggal vagy a 3. kategóriába tartozó anyaggal. Ezeket az anyagokat égetéssel vagy feldolgozással kell ártalmatlanítani, haszonállatok takarmányaiban vagy műszaki termékekben pedig nem fordulhatnak elő.
b)
A 2. kategóriába tartozó anyagok szintén jelentős kockázatokat hordoznak, mivel az elhullott állatok és olyan anyagok tartoznak közéjük, amelyek bizonyos tiltott anyagokat és környezeti szennyező anyagokat tartalmaznak. A 2. kategóriába tartozó anyagokat égetéssel vagy feldolgozással kell ártalmatlanítani, haszonállatok takarmányaiban pedig nem fordulhatnak elő. Néhány esetben azonban felhasználhatók trágyaként vagy műszaki célokra.
c)
A 3. kategóriába tartozó anyagok többek között olyan hasított testeket foglalnak magukban, amelyeket ugyan emberi fogyasztásra alkalmatlannak minősítettek, de amelyek nem mutatták emberre vagy állatra átvihető betegség tünetét, valamint olyan állati anyagokat, amelyek emberi fogyasztásra alkalmasak, azonban gazdasági okokból más rendeltetésre, például haszonállatok takarmányaként használják fel.
(10)
Az 1069/2009/EK rendelet - amely lényegében megfelel a korábbi 1774/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendeletnek (8) - többek között az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok esetében előírja, hogy azok behozatala és kivitele tilos, valamint hogy az ártalmatlanításukra szolgáló létesítményeket az illetékes hatóságnak előzetesen engedélyeznie kell, amely hatóságoknak a maga részéről a rendelet rendelkezéseit kell alkalmaznia. Az 1069/2009/EK rendelet meghatározza az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására vonatkozó ellenőrzési szabályokat is. Ezen túlmenően azonban a rendeletből nem vezethetők le további előírások az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításának gazdasági megszervezésére vonatkozóan. Az 1069/2009/EK rendelet azt sem írja elő, hogy egy meghatározott területen az ártalmatlanítást egyedül csak egy vállalkozás végezheti el, ahogy ez Németországban is történik.
2.1.2. Nemzeti jogi szabályok
(11)
Németországban a nem emberi fogyasztásra szánt állati melléktermékek feldolgozására és ártalmatlanítására vonatkozó közösségi jogi előírások végrehajtásáról szóló törvény (9) (a továbbiakban: TierNebG) 3. §-a szerint a járások és járási jogú városok kötelesek elvégezni az 1. és 2. kategóriában tartozó anyagok - az úgynevezett „ellenőrzött áruk” - ártalmatlanítását és feldolgozását. Ezeket a feladatokat elvégezhetik saját maguk, vagy harmadik feleket bízhatnak meg ezzel.
(12)
A 3. kategóriába tartozó anyagok - az úgynevezett „nem ellenőrzött áruk” - ártalmatlanítását bármelyik feldolgozó üzem elvégezheti, amennyiben betartja az 1069/2009/EK rendelet rendelkezéseit.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
A ZT egy közjogi intézmény, amelyet 1979-ben hoztak létre a TierNebG végrehajtásáról szóló Rajna-vidék-pfalzi tartományi törvény (10) (a továbbiakban: TierNebGAG RP) 1. és 2. §-a alapján. Eközben Raja-vidék-Pfalz és Saar-vidék valamennyi járása és a nagyobb járási jogú városok, valamint két hesseni járás - Rheingau-Taunus körzet és Limburg-Weilburg járás - a ZT tagjává vált (vö. a szövetségi szabályzat 1. §-ával).
(14)
A ZT tagjai a szövetségi szabályzat 2. §-ával összhangban megbízták a ZT-t, hogy vállaljon minden olyan jogot és kötelezettséget, amelyek a mindenkori tartományi törvényekkel összefüggésben a járásokra és járási jogú városokra mint a TierNebG 3. §-a szerint az ártalmatlanításért felelős szervekre hárulnak.
(15)
A német jog szerint a célszövetség mint közjogi intézmény ellen jogi természetéből adódóan nem lehet fizetésképtelenségi eljárást indítani. A tagjai azonban határozhatnak a szövetség megszüntetéséről.
2.3. Az elhullott állomány és a vágóhídon keletkezett hulladék ártalmatlanítása
2.3.1. A ZT tevékenységei
(16)
A ZT nem csak az alapszabályában ráruházott megbízást látja el, azaz hogy ártalmatlanítsa a szövetség által felölelt területről származó, 1. és 2. kategóriába tartozó anyagokat (a továbbiakban: saját anyagok), hanem ártalmatlanítja a szomszédos Baden-Württemberg és Hessen tartományból származó, 1. és 2. kategóriába tartozó anyagokat (lásd a (20) és azt követő preambulumbekezdésekben ismertetett részletes leírást), valamint a 3. kategóriába tartozó anyagokat (a továbbiakban együttesen: külső anyagok) is.
(17)
Ahogy az alábbi táblázatban is látható, a ZT korábban nagy mennyiségű külső anyagot dolgozott fel. Átlagosan az elmúlt években a feldolgozott mennyiségek csaknem fele külső anyag volt.
1. táblázat
A ZT által 1998 és 2009 között feldolgozott anyagok
Saját anyagok
Külső anyagok
Baden-Württemb erg
Észak- és Közép-Hessen
Az 1. és 2. kategóriába tartozó ellenőrzött áru
A 3. kategóriába tartozó nem ellenőrzött áru
Az 1. és 2. kategóriába tartozó ellenőrzött áru
Az 1. és 2. kategóriába tartozó ellenőrzött áru
Összesen
1998
tonna
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
tonna
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
tonna
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
tonna
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
tonna
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
tonna
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
tonna
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
tonna
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
tonna
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
tonna
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
tonna
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
tonna
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Átlag
tonna
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
(1998-2009)
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
A saját anyagok elhullott állományból és a vágóhídon keletkezett hulladékból állnak. Itt a ZT az anyagok begyűjtését és feldolgozását is elvégzi (a továbbiakban a begyűjtés és feldolgozás együttesen: ártalmatlanítás). A felmerülő költségek fedezése céljából a ZT díjakat vet ki. Az elhullott állományra és a vágóhídon keletkezett hulladékra eltérő mértékű díjtételeket állapítanak meg.
(19)
Mivel a 3. kategóriába tartozó anyagokkal a piacon szabadon kereskednek, ezek ártalmatlanítására a ZT magánjogi díjakat állapít meg. Míg az ártalmatlanítással foglalkozó magánvállalkozások többsége a 3. kategóriába tartozó anyagokat külön ártalmatlanítja, hogy - például háziállat-takarmánnyá történő - feldolgozásukkal magasabb értékesítési árbevételt érjenek el, addig a ZT a 3. kategóriába tartozó anyagokat az ellenőrzött árukkal együtt ártalmatlanítja, mert nem rendelkezik külön berendezéssel. Az ellenőrzött áruk feldolgozásával ezért alacsonyabb értékű végtermékek - például olaj és zsírok - nyerhetők ki, amelyekkel alacsonyabb árbevételt lehet elérni.
(20)
2000 óta a ZT Baden-Württembergből származó, 1. és 2. kategóriába tartozó anyagokat is feldolgoz. E feladatra a ZT és a neckar-frankeni célszövetség közjogi célmegállapodást kötött. Ennek keretében a helyszíni begyűjtést a neckar-frankeni célszövetség végzi el, majd az anyagot feldolgozás céljából leszállítja a ZT-nek.
(21)
A ZT 2007-ben egy ajánlati felhívás keretében pályázott az Észak- és Közép-Hessen járásaiból származó ellenőrzött áruk ártalmatlanítására is, és neki ítélték oda a szerződést. Mielőtt a ZT 2009. április 1-jén megkezdte azt ártalmatlanítási tevékenységet, az ártalmatlanítást a panaszos egyik leányvállalata végezte.
(22)
Berendezéseinek kapacitáskihasználtságát a ZT tehát nem csak a saját, 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok feldolgozásával érte el, hanem az alapszabály szerinti megbízási körén jelentős mértékben túllépve 3. kategóriába tartozó anyagokat - amelyekkel szabadon lehet kereskedni - és a szövetség által felölelt területeken kívüli, 1. és 2. kategóriába tartozó anyagokat is feldolgozott. 2002 és 2008 között a ZT által feldolgozott mennyiségnek csak 54-58 %-a volt 1. és 2. kategóriába tartozó saját anyag. 2009-ben ez az arány jelentősen csökkent - még az észak- és közép-hesseni anyagok bevonásával is -, és 39 %-os részesedéssel még a felét sem tette ki a ZT által feldolgozott mennyiségnek.
2.3.2. A ZT berendezéseinek kapacitása
(23)
A ZT-nek két ártalmatlanító berendezése van Rivenichben és Sandersmühlében. Rendes üzemeltetés mellett a két berendezés öt munkanapon át két műszakban működik (5 napos és 2 műszakos üzem). Ezen időszak alatt hetente legfeljebb 2 160 tonna dolgozható fel. Ez a rendes üzemeltetés mellett fennálló kapacitás átlagban elegendő volt az utóbbi években beérkező évi 88 000 tonna, azaz heti 1 700 tonna feldolgozására.
(24)
A többi ártalmatlanító üzemhez hasonlóan a ZT üzemszerű tartalékkapacitásokkal rendelkezik, amelyek a rendes üzemeltetés mellett hét közben és hétvégén ki nem használt műszakokból adódnak. Ezek az üzemszerű tartalékkapacitások használhatók fel járvány esetén a további beérkező testek feldolgozására.
2.3.2.1. Rövid távú üzemszerű tartalékkapacitások
(25)
A ZT tájékoztatása szerint egy rövid, 6-12 hetes időszakra a berendezések három műszakban, a hét minden napján üzemeltethetők (7 napos és 3 műszakos üzem). Így rövid távra egy 4 536 tonnás heti kapacitás áll rendelkezésre. A folyamatos három műszakos üzem azonban a berendezések elhasználódása és a személyzet kifáradása miatt hosszabb időszakon át nem tartható fenn.
(26)
A ZT tehát rövid időtávra - legfeljebb 12 héten át - heti 2 376 tonnás üzemszerű tartalékkapacitással rendelkezik, amit járvány esetén a rendes mennyiségen túl fel lehet dolgozni (lásd a 9.3.1. szakaszban a 3. táblázatot).
2.3.2.2. Hosszú távú üzemszerű tartalékkapacitás
(27)
Hosszabb távon a berendezések három műszakban legfeljebb öt munkanapon át használhatók (5 napos és 3 műszakos üzem) a járvány esetén beérkező többletmennyiség feldolgozására, mivel a hosszabb távú magasabb kihasználtság esetén a hétvégén a karbantartási munkálatokat kell elvégezni. Így hetente legfeljebb 3 240 tonna dolgozható fel.
(28)
A ZT tehát hosszabb időtávra - 12 hetet meghaladó időszakra - heti 1 080 tonnás üzemszerű tartalékkapacitással rendelkezik, amelyet járvány esetén a rendes mennyiségen túl fel lehet dolgozni (lásd a 9.3.1. szakaszban a 3. táblázatot).
2.4. Hozzájárulás és közbeszerzési szerződés
(29)
A hozzájárulások jogalapja, amelyeket a ZT a tagjaitól (járások és járási jogú városok) kap, a ZT szövetségi szabályzatában van rögzítve. A hozzájárulás célja a bevételek által nem fedezett költségek ellentételezése (a szövetségi szabályzat 9. §-ának (1) bekezdése).
(30)
A hozzájárulás pontos mértékét az éves költségvetési szabályzat alapján rögzítik, amelyet a taggyűlésnek előzetesen jóvá kell hagynia. A költségvetési szabályzat elfogadásáig a ZT jogosult a hozzájárulást közigazgatási aktus útján behajtani.
(31)
2010 februárjában a ZT szövetségi szabályzatát 2009. január 1-jéig visszamenőleges hatállyal módosították. Míg eddig az időpontig a szövetségi szabályzat 9. §-ának (1) bekezdésén túl a hozzájárulás felhasználása és kiszámítása tekintetében semmilyen szabályozást nem tartalmazott, 2010 februárjában az alábbiakban ismertetett előírásokkal egészítették ki a szövetségi szabályzatot:
(32)
A szövetségi szabályzat 9. §-ának (2) bekezdése szerint a hozzájárulás csak előzetesen, az alapszabályban rögzíthető. Emellett rögzíti, hogy a hozzájárulás csak azoknak a költségeknek a ellentételezéseként vethető ki, amelyek az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok tekintetében az átruházott ártalmatlanítási kötelezettség teljesítése, valamint a járványok esetén szükséges tartalékkapacitás fenntartása során merülnek fel.
(33)
A szövetségi szabályzat 10. §-ának (2) bekezdése a járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitást 2009-től 7 110 tonnában rögzíti, amelyet hat hét alatt kell feldolgozni (illetve átszámolva hatszor heti 1 185 tonnában). A járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitás mértékének meghatározásakor figyelembe vették, hogy a ZT kapacitásai mellett még évente 5 000 tonnás alternatív ártalmatlanítási kapacitás áll rendelkezésre, amelyek járványok esetén felhasználhatók. A járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitás költségeit a mindenkori gazdasági tervben előzetesen kell rögzíteni. Ennek keretében a járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitás költségei között kizárólag az arányos fix költségek (értékcsökkenés, adók, biztosítások, hitelkamatok), a külső karbantartási szerződések költségei, valamint az állandó üzemkész állapot fenntartásához szükséges arányos személyzeti költségek szerepelhetnek. A járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitás költségeinek kimutatása a vállalkozás egyéb költségeitől elkülönítve külön számlákon történik. A költségfelosztás a kapacitás mindenkori aránya szerint történik.
(34)
1979-es alapításától kezdve 2011-ig a ZT 66 493 680 EUR összegben kapott hozzájárulást. 1998-tól a következőképpen alakultak az éves összegek.
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000-2001
:
évi 2 249 684 EUR (4 400 000 DM)
2002-2008
:
évi 2 250 000 EUR
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
1998 és 2011 között összesen 30 932 198 euro hozzájárulást fizettek be.
(36)
A bemutatott eredménykimutatás alapján a ZT 1998 és 2009 között a hozzájárulások beszámítása után összesen 4 562 795 EUR veszteséget könyvelt el. A 26 757 292 EUR összegű hozzájárulások nélkül az 1998 és 2009 közötti évekre 31 320 678 EUR összesített veszteség mutatható ki. A hozzájárulások tehát nem voltak elegendők az összesített veszteség teljes kiegyenlítéséhez.
2.5. A TSE-vizsgálatokkal, elhullott állománnyal és a vágóhídon keletkezett hulladékkal összefüggésben engedélyezett állami támogatások
(37)
Az EUMSZ 191. cikkének (2) bekezdése szerint az állati melléktermékek ártalmatlanítására alapvetően a „szennyező fizet” elv alkalmazandó. Ezért elsősorban a mezőgazdasági termelők és a vágóhidak feladata, hogy szabályszerűen gondoskodjanak az elhullott állomány és a vágóhídon keletkezett hulladék ártalmatlanításáról, és viseljék annak költségeit (12).
(38)
A TSE-válság miatt azonban szükségessé vált az elhullott állomány és a vágóhídon keletkezett hulladék - amely 1. és 2. kategóriába tartozó anyagokból áll - szakszerű kezelésének biztosítása és a mezőgazdasági termelők állami támogatások keretében történő támogatása. A Bizottság TSE-vizsgálatokra, az elhullott állományra és a vágóhídon keletkezett hulladékra vonatkozó állami támogatásokról szóló, 2002. december 24-i közösségi kerettel (a továbbiakban: TSE közösségi keret) (13) kialakította a megfelelő szabályozást. Az agrár- és erdészeti ágazatban nyújtott állami támogatásokról szóló, 2007-2013-as közösségi keretszabályozás (a továbbiakban: 2007-2013-as agrártámogatási keret) (14) V.B.4. szakaszában tovább részletezték és szigorították ezt a szabályozást.
(39)
A TSE közösségi keret és a 2007-2013-as agrártámogatási keret alapvetően azt követeli meg, hogy a szennyező viselje az állati eredetű melléktermékek ártalmatlanításának költségét (15), azonban bizonyos, szűk keretek közé szorított feltételek mellett megengedi a TSE-vizsgálatokra és az elhullott állomány ártalmatlanítására nyújtott támogatásokat (16). A vágóhídon keletkezett hulladék ártalmatlanítására alapvetően nem engedélyezhető támogatás (17). Ezen túlmenően a támogatások csak akkor egyeztethetők össze a belső piaccal, ha bizonyítják, hogy azok kedvezményezettjei kizárólag a mezőgazdasági termelők, és nem a továbbfelhasználó termelőüzemek (mint például a vágóhidak vagy állati hulladékokat ártalmatlanító üzemek) (18).
2.5.1. A Bizottság által az NN 33/03. sz. támogatási ügyben 2004. január 29-én hozott határozat
(40)
2004-ben a Bizottság engedélyezte a TSE-veszélyelhárításra Rajna-vidék-Pfalz tartományban nyújtott támogatásokat, amelyeket Németország az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja, a TSE közösségi keret és az agrárszektorban nyújtott állami támogatásokról szóló, 2000. augusztus 12-i közösségi keret (19) szerint bejelentett. Ezek a támogatások a BSE elterjedését voltak hivatottak megelőzni azzal, hogy megtérítették többek között a mezőgazdasági termelőknek a kockázatos anyagok ártalmatlanításának többletköltségeit, amelyek a szarvasmarhák hús- és csontliszttel való etetésére vonatkozó tilalom bevezetése miatt merültek fel.
(41)
Egyéb intézkedések mellett a Bizottság engedélyezte meghatározott, vágóhídon keletkezett kockázatos hulladékok ártalmatlanítási költségeinek egyszeri, 100 %-os támogatását, amely hulladékok 2000 októbere és 2001 szeptembere között halmozódtak fel a szövetség által felölelt területen a húsliszt állati fogyasztásra való felhasználásának tilalma miatt. Ennek során nem a ZT-t, hanem a vágóhidakat tekintették a támogatás kedvezményezetteinek.
2.5.2. A Bizottság által az N 15/04. sz. támogatási ügyben 2004. július 6-án hozott határozat
(42)
A második, szintén 2004-ben engedélyezett támogatás keretében az elhullott állomány összegyűjtésének és feldolgozásának költségei tekintetében kompenzálták a Rajna-vidék-pfalzi mezőgazdasági termelőket, akik az elhullott állomány tekintetében hozzájárulást fizettek be az állatbetegség-pénztárba (Tierseuchenkasse) (20). A ZT által a saját elhullott állomány begyűjtéséért és feldolgozásáért felszámított díjakat a szövetségi tartományok (Rajna-vidék-Pfalz, Hessen, Saar-vidék), a szövetségi tagok és az adott tartományok állatbetegség-pénztárai egyenlő részben vállalják át. Azonban a feldolgozási költségekhez az állattenyésztőknek egy 25 százalékos saját hozzájárulást kell nyújtaniuk.
(43)
A közvetlenül a ZT számára kifizetett támogatást a Bizottság az 1999. január 1. és 2013. december 31. közötti futamidőre engedélyezte. A támogatás feltétele, hogy annak kedvezményezettjei kizárólag a mezőgazdasági termelők, és más támogatásokkal nem kumulálható.
(44)
Mivel a támogatás az előre meghatározott díjak egy százalékos arányát (a begyűjtésnél 100 %-ot, a feldolgozásnál 75 %-ot) ellentételeznek, a Bizottság azt a következtetést vonta le, hogy a támogatás szabályozása kizárólag a mezőgazdasági termelőknek kedvez, a ZT pedig nem tesz szert gazdasági előnyre.
2.5.3. Az NN 33/03. sz. és N 15/04 sz. engedélyezett támogatások és a hozzájárulás viszonya
(45)
Mindkét engedélyezett támogatás (a továbbiakban: agrártámogatások) bevételként szerepel a ZT könyveiben. A hozzájárulás befizetése előtti, (36) preambulumbekezdésben felsorolt veszteségek így már figyelembe veszik, hogy a ZT az agrártámogatásokat mint bevételeket megkapta.
(46)
A ZT tehát az agártámogatásokon felül kapja meg a hozzájárulásokat a fennmaradó veszteségek finanszírozására.
3. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(47)
A panaszos véleménye szerint a ZT gazdaságilag nem maradhatott volna életképes, ha tagjai a hozzájárulással nem fedezték volna a saját és külső anyagok ártalmatlanításából adódó éves veszteséget. A ZT, amely a saját anyagok ártalmatlanítása terén monopóliummal rendelkezett, és így semmilyen versennyel nem szembesült, a nyílt piacon a külső anyagok tekintetében a piaci áraknál alacsonyabb árakat kínált. A ZT árpolitikája kizárólag arra irányult, hogy nagy tartalékkapacitással rendelkező berendezéseit kihasználja.
(48)
A panaszos szerint a hozzájáruláson keresztül többszörösen torzult a verseny. Különösen bírálja a ZT által a 3. kategóriába tartozó anyagok esetében követett árképzést, valamint az Észak- és Közép-Hessenben az ártalmatlanításra vonatkozó ajánlati felhívásra tett ajánlatnál követett árképzést:
a)
A ZT a vágóhídon keletkezett hulladékok ártalmatlanítására nem a feldolgozott mennyiségtől függő díjakat ajánlott, hanem egy állatonkénti rögzített árat. Ezáltal azon kisebb vágóhidak számára, amelyeknél a 3. kategóriába tartozó anyagoknak az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagoktól való szétválasztása költségesebb, mint a nagyobb vagy jobban felszerelt vágóhidak esetében, vonzóbb, ha lemondanak a szétválasztásról, és a 3. kategóriába tartozó anyagot az 1. és 2. kategóriába tartozó vágási hulladékkal együtt átadják a ZT-nek. Így a ZT a vágóhídon keletkezett hulladék ártalmatlanítását nem költségeket fedező áron kínálta, mert a 3. kategóriába tartozó anyagok együttes feldolgozása tekintetében felmerült többletköltségeket nem számította bele a díjakba.
b)
Az Észak- és Közép-Hessenben az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására kiírt pályázati eljárás keretében a ZT csak azért tudott nyerni, mert a kapacitás fenntartásának fix költségeit a hozzájárulás már fedezte, és így alacsonyabb díjtételeket tudott ajánlani.
(49)
Németország ezzel szemben úgy ítéli meg, hogy a hozzájárulásra a járványok esetére szolgáló tartalékkapacitás fenntartásának kötelezettsége miatt felmerülő költségek fedezése céljából szükség van. Ezt alátámasztandó Németország benyújtotta a Fraunhofer Institut 2007. márciusi szakvéleményét is (a továbbiakban: Fraunhofer-szakvélemény) (21), amely azt hivatott bemutatni, hogy a járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitás költségei a teljes kapacitásköltségek mintegy 50 %-át teszik ki. Továbbá a hozzájárulásra azért is szükség van, hogy fedezzék a felhagyott ipari területek szanálási költségeit.
(50)
Előzetes vizsgálatában a Bizottság először megállapította, hogy a hozzájárulások alapvetően gazdasági előnyhöz juttatják a ZT-t, mivel csökkentik a ZT folyó kiadásait, továbbá azt is megállapította, hogy a támogatás egyéb tényállási jellemzői is fennállnak.
(51)
A Bizottság rámutatott arra, hogy az ilyen üzemi támogatások rendszerint tilosak. Végezetül a Bizottság kétségét fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy a hozzájárulás mennyiben indokolható azzal, hogy a hozzájárulás a járványok esetére szolgáló tartalékkapacitás fenntartására nyújtott ellentételezés. Ennek során a Bizottság az Altmark-ítélet (22) négy kritériumát vette alapul:
a)
A kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségnek kell terhelnie, és e kötelezettségnek egyértelműen meghatározottnak kell lennie.
b)
Az ellentételezés kiszámításának alapjául szolgáló feltételeket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani.
c)
Az ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre.
d)
Amikor egy adott esetben a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, amely lehetővé tenné, hogy azt a jelöltet válasszák, aki a közösségnek legkevesebb költséggel járó szolgáltatást tudja nyújtani, a szükséges ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyet egy átlagos, jól vezetett vállalkozásnál e kötelezettségek végrehajtásakor felmerülnének.
(52)
Azt a kérdést illetően, hogy általános gazdasági érdekű szolgáltatásról van-e szó, a Bizottság kétségét fejezte ki, hogy a járványok esetére szolgáló tartalékkapacitás fenntartása közérdek-e, mivel a „szennyező fizet” elv értelmében alapvetően a mezőgazdasági termelők kötelesek ártalmatlanítani az elhullott állományt és a vágóhídon keletkezett hulladékokat, őket pedig a fent említett, a Bizottság által engedélyezett támogatásokkal megfelelően támogatják. Emellett kérdéses, hogy szükség van-e a hozzájárulásra. Más szövetségi tartományok gyakorlata ugyanis azt mutatja, hogy a magán üzemeltetők berendezései elégséges tartalékkapacitást biztosítanak járványok esetére, anélkül, hogy kiegészítő ellentételezésben részesülnének e kapacitások fenntartására.
(53)
A Bizottság kétségbe vonta továbbá, hogy a ZT szövetségi szabályzata teljesíti-e az átlátható megbízási aktussal szemben támasztott követelményeket, mivel 2010 előtt a járványok esetére szolgáló tartalékkapacitás fenntartását mint a ZT által nyújtandó közszolgáltatási kötelezettséget nem határozták meg megfelelően, és a költségszámítás szükséges feltételei sem voltak megadva.
(54)
Az ellentételezés szükségességét illetően a Bizottság felvetette azt a kérdést, hogy a hozzájárulásokból valójában nem a nem kifizetődő tartalékkapacitásokból adódó veszteségeket finanszírozzák-e. Kérdéses, hogy szükség van-e további hozzájárulásra, amikor a többi szövetségi tartományban a szennyezők minden költségét díjakkal fedezik.
(55)
Mivel a ZT-t nem közbeszerzési eljárás keretében választott ák ki, kétséges, hogy a ZT egy átlagos, jól vezetett vállalkozás-e.
(56)
Következésképpen a Bizottság azt az előzetes következtetést vonta el, hogy részletesen meg kell vizsgálni, hogy ténylegesen szükség van-e a ZT számára a járványok esetére szolgáló tartalékkapacitás fenntartása céljából fizetett hozzájárulásra, illetve hogy maga a piac nem biztosítana-e elégséges szabad üzemi kapacitást járványok esetén.
(57)
Végezetül pedig kétségbe vonták Németország azon érvelését, hogy a hozzájárulásokra azért van szükség, hogy fedezzék a felhagyott ipari területek szanálási költségeit. A környezetvédelem állami támogatásáról szóló, 2008. április 1-jei közösségi iránymutatás (a továbbiakban: környezetvédelmi támogatási iránymutatás) (23) 132. pontja értelmében az ilyen támogatást alapvetően csak akkor lehet összeegyeztethetőnek tekinteni a belső piaccal, ha a kedvezményezett a nemzeti jog értelmében nem vonható felelősségre, amely feltétel ebben az esetben szemmel láthatólag nem teljesül.
4. NEMZETI BÍRÓSÁGOK ELŐTT FOLYÓ ELJÁRÁS
(58)
2010. december 16- ítéletében a Szövetségi Közigazgatási Bíróság megállapította, hogy a 2010. évi hozzájárulás nem minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak, mivel teljesülnek az Altmark-kritériumok. A Szövetségi Közigazgatási Bíróság a korábbi hozzájárulásokról nem nyilatkozott, mert a 2010 előtt kifizetett hozzájárulásokat illetően a keresetet nem tekintette elfogadhatónak.
4.1. 1. Altmark-kritérium
(59)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság megítélése szerint az állati melléktermékek ártalmatlanítása az állati melléktermékekről szóló rendelet és a TierNebG 3. §-ának (1) bekezdése értelmében általános gazdasági érdekű szolgáltatás, és magában foglalja a járványok esetén szükséges tartalékkapacitás fenntartását is.
(60)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság különbséget tesz a rendes üzemeltetéshez használt kapacitások, az üzemszerű tartalékkapacitásokat is beleértve, valamint a rendes üzemeltetés mellett kihasználatlan kapacitás között. Amennyiben a hozzájárulások az - üzemszerű tartalékkapacitásokat is magában foglaló - rendes kapacitás költségeit fedezték volna, a Szövetségi Közigazgatási Bíróság csatlakozna ahhoz a véleményhez, hogy a „szennyező fizet” elv alapján a hozzájárulás állami támogatásnak minősül.
(61)
Ha viszont a hozzájárulások a kizárólag a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitások költségeit fedezték, akkor a hozzájárulás nem tekintendő állami támogatásnak. E tekintetben nincs jelentősége annak, hogy a tartalékkapacitás nagyobb lehet annál, mint ami üzemeltetési szempontból szükséges lenne, mivel az ügy természetéből adódik, hogy ezeket a kapacitásokat rendes esetben nem használják ki. Csupán akkor lehetne más következtetést levonni, ha jele lenne annak, hogy a tartalékkapacitást rendes üzemeltetés mellett is felhasználják (például a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására). Mivel ez a helyzet nyilvánvalóan nem áll fenn, a hozzájárulás esetében csupán a járványok esetén szükséges tartalékkapacitás fenntartásának közszolgáltatási kötelezettségéből adódó költségek ellentételezéséről van szó.
4.2. 2. Altmark-kritérium
(62)
Az átláthatósági kritérium tekintetében a Szövetségi Közigazgatási Bíróság megállapította, hogy a 2010. február 2-án, közvetlenül a 2010-es hozzájárulásokra vonatkozó határozatok elfogadása előtt módosították a szövetségi szabályzatot. A Szövetségi Közigazgatási Bíróság úgy ítélte meg, hogy a 2010. évi szövetségi szabályzat 9. §-a tisztázta, hogy a hozzájárulás kizárólag a járványok esetén szükséges tartalékkapacitás fenntartási költségeinek ellentételezésére szolgál.
4.3. 3. Altmark-kritérium
(63)
A szövetségi szabályzat módosított 9. §-a biztosítja, hogy a hozzájárulás kizárólag a járványok esetén szükséges tartalékkapacitás fenntartási költségeinek ellentételezésére szolgál.
(64)
Ezen túlmenően a tartalékkapacitás nagyságáról szóló döntés nem egy olyan üzemgazdasági döntés, amelyet annak gazdasági jövedelmezősége szerint hoznak meg. A járvány esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartása természetéből adódóan nem gazdaságos, mert e tartalékkapacitás költségei nincsenek arányban egy járványos állatbetegség nagy területet érintő kitörésének valószínűségével.
4.4. 4. Altmark-kritérium
(65)
A Szövetségi Közigazgatási Bizottság megítélése szerint a negyedik Altmark-kritérium erre az esetre nem alkalmazható, mert az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításától elkülönítve történik. A ZT által nyújtott közszolgáltatások és üzleti szolgáltatások között nincs átfedés, ezzel szemben az Altmark-ügyben egy magán autóbusztársaságra számos közszolgáltatási kötelezettséget róttak (például a megállók számát és a menetrendet illetően), amelyek jelentősen módosították az alapul szolgáló szállítási szolgáltatások teljesítésének módját. A ZT-nek fizetett hozzájárulások így egy piacon kívül nyújtott közszolgáltatás költségeinek ellentételezésére szolgáltak.
(66)
Emellett a Szövetségi Közigazgatási Bíróság úgy ítélte meg, hogy egy állami szerv a rá háruló általános érdekű feladatokat maga is elláthatja, anélkül, hogy arra kényszerülne, hogy magán szolgáltatóhoz forduljon. A Bíróság közbeszerzési joggal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára hivatkozva a Szövetségi Közigazgatási Bíróság kifejtette, hogy egy állami szervnek jogában áll eldönteni, hogy egy feladatot a saját eszközeivel lát el, vagy ezeket az eszközöket a piacon szerzi be (24).
5. A PANASZOS ÉSZREVÉTELEI
5.1. 1. Altmark-kritérium
(67)
A panaszos azt állítja, hogy a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartása a „szennyező fizet” elv miatt nem minősül az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerinti általános érdekű gazdasági szolgáltatásnak.
(68)
A szennyezők minden probléma nélkül azonosíthatók, ezek ugyanis a mezőgazdasági termelők és a vágóhidak: A mezőgazdasági termelők haszna a járványos állatbetegségek hatékony leküzdésében jelentkezik, mivel a járványos állatbetegségek veszélyeztetik állatállományaikat és ezzel a vagyonukat. A vágóhidak a járványos állatbetegségek gyors és hatékony leküzdésével rendes volumen mellett folytathatnák üzemi tevékenységüket.
(69)
A „szennyező fizet” elvet a vonatkozó német törvények is elismerik, amelyek rendszerint a mezőgazdasági termelőket és a vágóhidakat nevezték meg szennyezőként, akiknek az ártalmatlanítás költségeit viselniük kell (25).
5.2. 2. Altmark-kritérium
(70)
A panaszos előterjeszti, hogy a ZT a tagállami vizsgálatok és a Bizottság vizsgálatának megindítása után állította azt, hogy mindig is meg volt bízva a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásával. A szövetségi szabályzat 2010-es módosítása előtt a ZT nem kapott kifejezett megbízást a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartására, és az ellentételezés számításának feltételeit sem rögzítették előzetesen.
5.3. 3. Altmark-kritérium
(71)
A panaszos szerint az állati testek ártalmatlanítására szolgáló berendezések tekintetében a járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitásra adott megbízás miatt nem keletkeztek nettó költségek.
5.3.1. A járványok esetére fenntartott tartalékkapacitást az üzemszerű tartalékkapacitás fedezi
(72)
Az állati testek ártalmatlanítására szolgáló berendezéseket Németországban rendszerint egy héten 5 vagy 6 napon át, két műszakban üzemeltetik, az üzemórák száma pedig +/- 5 %-ot ingadozik. A szezonális ingadozásoktól függően fokozott kereslet esetén a berendezések három műszakban üzemelnek, gyenge kereslet esetén azonban ismét 5 napos és 2 műszakos üzemre állítják vissza azokat. A Böckenhoff-szakvélemény (26) igazolja, hogy a hét közbeni harmadik műszak és a hétvégi további műszakok elégséges tartalékkapacitást tarthatnak fenn járványok esetére annak érdekében, hogy járványos állatbetegségek esetén feldolgozzák a megnövekedett anyagmennyiséget.
(73)
A járványok esetére fenntartott szükséges tartalékkapacitást ezért az üzemszerű tartalékkapacitásból lehet fedezni, amely az ártalmatlanító berendezések rendes üzeme során halmozódik fel. A panaszos kiemeli, hogy ő sohasem látta annak szükségességét, hogy a járványok esetére az elégséges tartalékkapacitás fenntartására kiegészítő beruházásokat hajtson végre.
(74)
A panaszos részletezi továbbá, hogy egy ártalmatlanító berendezés kapacitástervezésekor figyelembe kellett venni a szomszédos szövetségi tartományok kapacitásait. Amennyiben súlyos méretekben állatjárvány tör ki, a kapacitásigény rövid távú megnövekedésének kezelésére igénybe lehet venni más szövetségi tartományok kapacitásait is. Nincsenek olyan törvényi rendelkezések, amelyek tiltanák az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok szállítását. Éppen ellenkezőleg, a vonatkozó német jogszabályok (27) járványos állatbetegségek esetén a szomszédos területek kapacitásainak igénybevételét kézenfekvő lehetőségnek tekintik a feldolgozási kapacitások terén jelentkező szűk keresztmetszet kezelésére.
5.3.2. Az összköltséget a rendes díjbevételből kell finanszírozni
(75)
A panaszos információi szerint a teljes kapacitás költségeit rendszerint a díjbevételekből finanszírozták, amelyeket az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításával megbízott vállalkozás a rendes üzemi tevékenységéből gazdálkodott ki. Mivel az üzemszerű tartalékkapacitás költségei az üzemi berendezés költségeinek állandó részét képezik, ezeket a díjszámításban figyelembe lehetett venni. E tekintetben a panaszos a Szövetségi Közigazgatási Bíróság egyik ítéletére (28) hivatkozik, amely tisztázza, hogy a szakmailag indokolt tartalékkapacitások költségeit be lehet számítani a díjakba.
(76)
A 16 szövetségi tartomány közül 10-ben kizárólag magántulajdonban lévő vállalkozásokat bíznak meg az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításával (Berlin, Brandenburg, Bréma, Hamburg, Mecklenburg-Elő-Pomeránia, Alsó-Szászország, Észak-Rajna-Vesztfália, Szász-Anhalt, Schleswig-Holstein és Türingia). Néhány ilyen szövetségi tartományban vannak különösen nagy állatállománnyal rendelkező régiók, mint például Alsó-Szászországban, Észak-Rajna-Vesztfáliában és Schleswig-Holsteinben. Bajorországban és Hessenben az állati testek ártalmatlanítását részben magántulajdonú vállalkozások végzik.
(77)
Azokban a tartományokban, ahol a panaszost vagy kapcsolt vállalkozásokat bíztak meg az állati melléktermékek ártalmatlanításával, azaz Mecklenburg-Elő-Pomerániában, Szász-Anhaltban és Türingiában, a hatóság és a megbízott vállalkozás közösen határozták meg az ártalmatlanító berendezés által fenntartandó éves maximális kapacitást. Ezeket a kapacitásokat elégségesnek tekintették ahhoz, hogy a járványos állatbetegségek esetén megnövekedett keresletet kezelni tudják. Észak-Rajna-Vesztfáliában néhány ajánlati felhívásban a panaszos tudomása szerint előírták a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás mértékét. Példaként Steinfurt járás ajánlati felhívását említi meg, ahol a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás mértékét az előző évi állatállomány 5 %-ában állapították meg. Az ártalmatlanítási díjakat úgy számították ki, hogy az ártalmatlanító berendezések összes fix költségét teljes mértékben a mezőgazdasági termelőknek és a vágóhidaknak felszámított ártalmatlanítási díjakból refinanszírozzák.
(78)
A többi szövetségi tartomány gyakorlata következésképpen azt mutatja, hogy egy ártalmatlanító berendezés összköltsége - a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeit is beleértve - teljes mértékben finanszírozható a díjbevételekből, úgy hogy nincs szükség további állami ellentételezésre.
5.3.3. A hozzájárulás ZT általi tényleges felhasználása
(79)
A panaszos előterjeszti, hogy a ZT a hozzájárulást nem csak a rendes üzemeltetés során keletkező veszteségek finanszírozására használja fel, hanem a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásából adódó veszteségek finanszírozására is, amely kapacitásokat később a szövetség által felölelt területen kívüli célokra használja fel.
5.3.3.1. Az járványok esetére fenntartott állítólagos tartalékkapacitás felhasználása az észak- és közép-hesseni közbeszerzési szerződés teljesítésére
(80)
A Fraunhofer-szakvéleményben (29) kimutatott tartalékkapacitások és a ZT által az észak- és közép-hesseni ajánlati felhívásra benyújtott ajánlatban 2009-ben megadott tartalékkapacitások összehasonlítása alapján megállapítható, hogy az idők során jelentősen csökkent a ZT tartalékkapacitása: Míg a tartalékkapacitás és ezáltal a járványok esetére állítólagosan szükséges tartalékkapacitás 2005-ben még a teljes kapacitás kereken 50 %-át tette ki, addig 2009-ig már csak 35 %-ra csökkent a ZT által Észak- és Közép-Hessen számára benyújtott ajánlat szerint.
(81)
Feltételezve azt, hogy a ZT-t ténylegesen azzal a feladattal bízták meg, hogy járványok esetére tartalékkapacitást tartson fenn, és a ZT átlagkapacitásának 50 %-a egy járványok esetére fenntartott megfelelő tartalékkapacitást képezett (ahogy a Fraunhofer-szakvéleményben szerepel), akkor a ZT nem tudott volna az észak-hesseni közbeszerzési eljárásban részt venni, és a baden-württembergi ártalmatlanítási kötelezettségeket sem tudta volna vállalni.
(82)
Mivel azonban a ZT az észak-hesseni közbeszerzési eljárásban ténylegesen megkapta a megbízást, és további ártalmatlanítási szolgáltatásokat vállalt el, a ZT a járványok esetére állítólagosan szükséges tartalékkapacitás egy részét szükségszerűen a rendes üzemi tevékenységre használta fel. Ennélfogva nyilvánvaló, hogy a hozzájárulások azon tartalékkapacitások költségeit finanszírozták, amelyekre járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitásként nem volt szükség.
5.3.3.2. A nem szükséges tartalékkapacitás finanszírozása
(83)
A panaszos összehasonlítja a ZT tartalékkapacitásait a más szövetségi tartományokban rendelkezésre álló tartalékkapacitásokkal, és azt a következtetést vonja le, hogy - a különböző állatállomány-méreteket figyelembe véve - a ZT tartalékkapacitásai a más szövetségi tartományokban a járványok esetén rendelkezésre álló tartalékkapacitásokat négy-ötszörösen meghaladták. Így a hozzájárulásból olyan tartalékkapacitásokat finanszíroztak, amelyek más szövetségi tartományok gyakorlatához képest jelentősen meghaladták a járványok esetén szükséges tartalékkapacitást. A ZT többlet tartalékkapacitásai így arra álltak rendelkezésre, hogy később a szövetség által felölelt területen kívüli célokra használják fel, mint például az észak- és közép-hesseni ajánlati felhívásban való részvételre.
5.4. 4. Altmark-kritérium
(84)
A panaszos előadja, hogy a ZT megbízása nem közbeszerzési eljárás keretében történt, míg a többi szövetségi tartomány többségében a leghatékonyabb ajánlattevőt közbeszerzési eljárás keretében választják ki. Ráadásul nem végeztek költségelemzést, amelynek keretében összehasonlították volna a ZT költségeit egy átlagos, jól vezetett vállalkozás költségeivel.
(85)
A panaszos megítélése szerint Rajna-vidék-Pfalzban nem volt akadálya egy közbeszerzési eljárás lefolytatásának.
5.5. A verseny torzulása a szövetség által felölelt területeken kívüli piacokon
5.5.1. A ZT költségeket nem fedező ajánlata az észak- és közép-hesseni közbeszerzési eljárásban
(86)
A panaszos szerint a hozzájárulások versenytorzító hatása a közbeszerzési eljárás folyamatán keresztül szemléltethető:
(87)
Az ajánlati felhívás előtt a Schäfer GmbH állati hulladékokat ártalmatlanító üzemét (a továbbiakban: TBA Schäfer), a panaszos egyik kapcsolt vállalkozását bízták meg az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításával. Mindazonáltal a TBA Schäfer 2009-es eljárásban nem tudott sikeres lenni a ZT-vel szemben. Míg a TBA Schäfernek ajánlatát a teljes költségek alapján kellett benyújtania, a ZT a költségek alatti díjakat tudott kínálni, mivel kapacitásköltségeinek egy részét már a hozzájárulásokból finanszírozta.
(88)
Arra, hogy a ZT az észak-hesseni eljárásban a költségeket nem fedező ajánlatot adott, további bizonyítékot szolgáltat a ZT által a saját szövetségi területén felszámított díjakkal való összehasonlítás. Az ezen a területen a ZT által felszámított díj tonnánként 328 EUR, miközben a ZT az észak-hesseni eljárásban benyújtott ajánlatában tonnánként csupán 208 EUR-t adott meg. Mivel a két terület között a begyűjtési költségeket illetően nincsenek jelentős eltérések, nem érthető, hogy a ZT Észak-Hessenben pontosan ugyanazért a szolgáltatásért miként tudott a saját területén érvényes díjaknál kereken egyharmaddal alacsonyabb díjakat ajánlani.
(89)
Mivel a TBA Schäfer költségalapja a korábbi eljárások alapján ismert volt, a ZT számára a közbeszerzési eljárásnak a maga javára való eldöntéséhez mi sem volt egyszerűbb annál, hogy egy tonnánkénti 208 EUR-s ajánlatot nyújtson be, amely tehát csupán 4 EUR-val volt a TBA Schäfer tonnánkénti 212 EUR-s ajánlata alatt.
5.5.2. A ZT költségeket nem fedező díjai a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása tekintetében
(90)
A panaszos megerősíti, hogy a ZT Rajna-vidék-Pfalzban alkalmazott átalányár-politikája torzította a vágóhidak arra irányuló ösztönzését, hogy a 3. kategóriába tartozó anyagokat elkülönítsék az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagoktól. Következésképpen jelentős mennyiségű, 3. kategóriába tartozó anyagot - amelyeket egyébként tovább fel lehetett volna dolgozni háziállat-takarmánnyá - az alacsonyabb értékű, 1. és 2. kategóriába tartozó anyagokkal együtt ártalmatlanítják (30).
(91)
Emellett a 3. kategóriába tartozó anyagok azon mennyisége, amelyet a ZT árpolitikája következtében kivontak a piacról, magasabb a Bizottság által az előzetes piaci becslésben feltételezett mennyiségnél. Az eljárás megindításáról szóló határozat (33) preambulumbekezdésében az szerepel, hogy Rajna-vidék-Pfalz tartományban az összes vágás 72 %-ánál különválasztott ák a 3. kategóriába tartozó anyagokat. Ez az adat azonban kizárólag a vágások számán alapul. Ha figyelembe vennék, hogy a szarvasmarhák vágásakor jóval nagyobb mennyiségű 3. kategóriába tartozó anyag keletkezik, mint a sertések vágásakor, akkor azt az eredményt kapnák, hogy a 3. kategóriába tartozó anyagoknak már csak 45 %-át választják külön. A piacnak a ZT árpolitikája által okozott torzulása ezáltal az eddig feltételezettnél jóval erőteljesebb.
6. A ZT ÉSZREVÉTELEI
(92)
A ZT észrevételei a lényeges pontokat illetően megegyeznek Németország következő szakaszban ismertetett észrevételeivel. A szükségtelen ismétlések elkerülése érdekében ezért a ZT észrevételeit külön nem ismertetjük.
7. NÉMETORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(93)
Németország vitatja, hogy a ZT szövetségi szabályzata szerint felszámított hozzájárulás jogellenes támogatás lenne, mivel teljesülnek az Altmark-ítélet kritériumai. Emellett azt állítja, hogy ez a támogatás összeegyeztethető a belső piaccal, mivel a hozzájárulás nem haladja meg a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásának költségeit és a felhagyott ipari területek szanálási költségeit.
7.1. 1. Altmark-kritérium
(94)
Németország mindenekelőtt kifejtette, hogy a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartása általános gazdasági érdekű szolgáltatás. Németország ezt azzal támasztja alá, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása kötelező kommunális feladat.
(95)
A helyi hatóságok a ZT-t mint jogképes közjogi intézményt bízták meg e kötelező feladat ellátásával. Az általános gazdasági érdek abban áll, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása az emberi egészség védelmét szolgálja. Ez mindenekelőtt járványos állatbetegségek esetén igaz.
(96)
Ennek során figyelembe kell venni, hogy nem vethető fel a ZT-vel szemben az, hogy a finanszírozás a TSE közösségi keret és a 2007-2013-as agrártámogatási keret szerint is lehetséges volt. Hiszen ezek a keretek csak a ténylegesen elhullott állatok (elhullott állomány) ártalmatlanítási költségeinek finanszírozását szabályozták, a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásának költségeit nem. A hozzájárulás ezért az engedélyezett TSE-támogatásokkal sem kumulálódik.
(97)
Emellett az elhullott állomány ártalmatlanításakor szennyezőként a mezőgazdasági termelők azonosíthatók, miközben a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásának költségeit illetően a szennyező egyértelműen nem állapítható meg.
7.2. 2. Altmark-kritérium
(98)
A ZT a TierNebGAG RP keretében 1979 óta foglalkozik az állati melléktermékek ártalmatlanításával.
(99)
A 2010. február 1-jén módosított szövetségi szabályzat rögzítette a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás mértékét és a nettóköltségek kiszámításának feltételeit. Alapként a Fraunhofer-szakvélemény szolgált.
(100)
Németország hangsúlyozza, hogy a ZT által a tagjaitól a szövetségi szabályzat 2010. évi módosítása előtt beszedett hozzájárulásokat is tárgyilagos és átlátható módon rögzítették. Különösen az adott évre vonatkozó gazdasági tervet a ZT szövetségi taggyűlése nyilvános eljárás keretében alapszabályként fogadta el, a felügyeleti hatóság azt jóváhagyta, továbbá Rajna-vidék-Pfalz és Hessen tartományok állami közlönyeiben, valamint a Saar-vidék hivatalos lapjában közzétették.
7.3. 3. Altmark-kritérium
(101)
Németország véleménye szerint a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitásra az emberi egészség védelmének biztosítása érdekében van szükség járványos állatbetegségek esetén.
7.3.1. Szakvélemény a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás mértékéről
(102)
Németország szerint a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás mértékét a 2010. február 2-án módosított szövetségi szabályzatban a Fraunhofer-szakvélemény alapján határozták meg. Az eljárás megindítását követően Németország beszerezte az Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten (az intenzív agrárgazdálkodási területeken a strukturális kutatással és tervezéssel foglalkozó intézet) további szakvéleményét (31) is (a továbbiakban: ISPA-RP szakvélemény).
(103)
A Fraunhofer-szakvélemény különböző forgatókönyvek szerint és a bekövetkezési valószínűség figyelembevételével becsülte meg a várt anyagmennyiséget. Az ISPA-RP szakvélemény egy módszertanilag részletes megközelítést alkalmaz a járványokkal foglalkozó különböző forgatókönyvek modellezésére a ragadós száj- és körömfájás vagy a klasszikus sertéspestis kitörése esetén.
(104)
Mindkét tanulmány arra az eredményre jutott, hogy a ZT rendelkezésre álló teljes kapacitása elégséges ahhoz, hogy a saját és külső anyagok rendes mennyisége mellett, amely hetente átlagosan 1 700 tonna, mind a rövid ideig tartó, mind pedig a hosszabban elhúzódó járványok miatt keletkező mennyiséget is feldolgozza.
7.3.1.1. Rövid ideig tartó járványok
(105)
Az ISPA-RP szakvélemény eredményei szerint rövid ideig tartó járványok esetén, amikor napi legfeljebb 200 tonnás további anyagmennyisségből lehet kiindulni 2-5 napon belül, a további anyagmennyiséget a rendes mennyiséggel együtt a rendelkezésre álló heti legfeljebb 1 523 tonnás tartalékkapacitással 3 műszakos üzem mellett problémamentesen fel lehet dolgozni, anélkül, hogy további műszakokat kellene igénybe venni a hétvégén.
(106)
A szövetség által felölelt terület nagyobb részeit sújtó járványok esetén is az mutatható ki, hogy a 8 héten át érkező, heti 1 300-1 800 tonnás mennyiség többletmennyiség is feldolgozható, ha igénybe veszik a hétvégi műszakokat, és így a heti legfeljebb 2 819 tonnás rövid távú tartalékkapacitás rendelkezésre áll (lásd a 9.3.1. szakaszban a 3. táblázatot).
7.3.1.2. Hosszabb ideig elhúzódó járványok
(107)
Itt a forgatókönyv a szövetség teljes területére kiterjedő ragadós száj- és körömfájás járvány kitörésével számolt 10 százalékos vágási arány mellett, ahogy 2001-ben Nagy-Britanniában történt. Ennek során átlagosan heti 1 300 tonnás mennyiséggel számoltak 18 héten át. Az ISPA-RP szakvélemény azt mutatta ki, hogy a ZT berendezései a rendes mennyiség mellett hosszabb időszakon át ezeket a mennyiségeket is fel tudnák dolgozni 3 műszakos üzemben, heti 5 napban (lásd a 9.3.1. szakaszban a 3. táblázatot).
7.3.1.3. A bemutatott tanulmányok alapján levont következtetések
(108)
A bemutatott tanulmányok Németország megítélése szerint azt mutatják, hogy a rendelkezésre álló teljes kapacitás 5 napos és 3 műszakos üzem mellett elegendő ahhoz, hogy a rendes mennyiség mellett mind a rövid ideig tartó, mind pedig a hosszabb ideig elhúzódó járványokból adódó többletmennyiséget is feldolgozzák. Ennek során a legtöbb forgatókönyv szerint még a teljes terhelésű üzem mellett 6-12 héten át hétvégén is rendelkezésre álló további műszakokat sem kell igénybe venni.
(109)
A tanulmányok következtetése szerint a ZT 3 műszakos és heti 5 napos üzemben elégséges összkapacitással rendelkezik ahhoz, hogy a beérkező rendes mennyiséget és a hosszabb ideig elhúzódó járványokból adódó várt mennyiséget feldolgozza. A jelenleg rendelkezésre álló összkapacitás ezért nem túldimenzionált, hanem a szükségletnek megfelelőként értékelhető.
7.3.2. A járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségei
(110)
A Németország által a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeire bemutatott számítások a Fraunhofer-szakvélemény megközelítését követik. A kapacitásköltségeket az 5 napon át 3 műszakban elérhető teljes kapacitás átlagos kihasználtsága alapján osztják fel a rendes üzem és a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás között. Átlagosan az mutatható ki, hogy a ZT rendes üzemben az 5 napon át 3 műszakban elérhető teljes kapacitását kereken 50 %-osan használja ki.
(111)
E kihasználási fok alapján a rendes üzemhez és a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitáshoz a kapacitásköltségek 50-50 %-át rendelték a begyűjtés és a feldolgozás során (32). Ennek eredményeképpen a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartását a következő költségek terhelik:
2. táblázat
A járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségei Németország szerint 2000 és 2009 között
(EUR-ban)
A járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségei
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Átlagosan
2 784 282
(112)
Itt figyelembe kell venni, hogy a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitáshoz 2000-ben és 2001-ben a kapacitásköltségeknek mindössze kb. 45 százalékát rendelték, 2009-ben pedig a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás az észak- és közép-hesseni megbízás felvételével kb. egyötödével csökkent. 1998 és 1999 tekintetében nincsenek számítások a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeiről.
7.3.3. A járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeinek finanszírozása a hozzájárulásokon keresztül
(113)
A ZT számára a szövetségi tagok által fizetett hozzájárulások a bemutatott években - 2009-től eltekintve - alacsonyabbak voltak, mint a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás 2. táblázatban megadott költségei. 2009-ben a végleges hozzájárulás azonos volt a költségekkel.
(114)
Németország kifejti, hogy a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásának költségeit nem számították bele a használati díjba, mert ez törvényileg nem lehetséges. Rajna-vidék-Pfalz tartomány kommunális adókról szóló törvényének (a továbbiakban: KAG RP) 7. §-a szerint a helyi hatóságok ugyan a költségek fedezéseként használati díjakat vethetnek ki az állami létesítmények és üzemek igénybevételének ellenszolgáltatásaként, ennek során azonban a létesítmény vagy üzem szolgáltatása és a díj között nem lehet nyilvánvaló aránytalanság. A KAG RP 8. §-a szerint a használati díj alapjául szolgáló költségeket a költségszámításra vonatkozó üzemgazdasági alapelvek szerint kell megállapítani. Németország szerint azonban csak az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása képez díjalapot, a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartása viszont nem. Ez utóbbit ugyanis nem az egyes díjfizetésre kötelezetteknek nyújtott ellenszolgáltatás formájában tartják fenn, hanem azzal a céllal, hogy az általános társadalmi érdek javára fellépjenek a jövőbeli veszélyekkel szemben.
7.3.4. Finanszírozás más szövetségi tartományokban
(115)
A Bizottság kérésére Németország szövetségi szintű felmérést készített a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás meghatározásának és finanszírozásának gyakorlatáról.
(116)
Minden tartományban - a ZT szövetsége által felölelt területtől eltekintve - a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitást a hét közben és hétvégén rendelkezésre álló üzemszerű tartalékkapacitásokból fedezik. A Böckenhoff-szakvélemény alapján a járványok leküzdésére hagyományosan nem hajtanak végre további kapacitásberuházásokat. A hét közbeni harmadik műszak és a hétvégi műszakok alapján rendelkezésre álló tartalékkapacitások elégségesek a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás számára. Időközben más szakvélemények - például az Alsó-Szászországra vonatkozó ISPA-szakvélemény (a továbbiakban: ISPA-NS) (33) - alapján, illetve az érintett érdekképviseleti csoportokkal egyeztetve alternatív számítási módszereket alkalmaznak. Azonban fenntartották a Böckenhoff-szakvélemény alapvető véleményét, miszerint a tartalékkapacitások terén nincs szükség további beruházásokra.
(117)
Az üzemszerű tartalékkapacitásokat (az üzemeltető jogi formájától függően) díjakon vagy illetékeken keresztül finanszírozzák. Különbözőképpen szabályozzák, hogy milyen bontásban osztják fel az üzemszerű tartalékkapacitás költségeit az elhullott állomány és a vágóhídon keletkezett hulladék ártalmatlanítása között.
(118)
A mezőgazdasági termelők számára a TSE közösségi keret és a 2007-2013-as agrártámogatási keret alapján az elhullott állomány ártalmatlanítására nyújtott támogatások tekintetében a legtöbb szövetségi tartományban az állami támogatások az elhullott állomány ártalmatlanítására felszámított díjak 67-75 %-át teszik ki:
a)
Baden-Württemberg és Észak-Rajna-Vesztfália: Az állattulajdonosok fizetik a feldolgozási költségek 25 %-át. A begyűjtési költségek 100 %-át, valamint a feldolgozási költségek fennmaradó 75 %-át az állam (a járások és a szövetségi tartományok) finanszírozza.
b)
Szász-Anhalt, Türingia és Brandenburg: Az állattulajdonosok fizetik a begyűjtési és feldolgozási költségek 25, illetve 33 %-át. A begyűjtési és feldolgozási költségek fennmaradó részét (75 %, illetve 67 %) az állam vállalja át.
c)
Bajorország, Rajna-vidék-Pfalz és Saar-vidék: A begyűjtési költségeket a járások, az állatbetegség-pénztár és a szövetségi tartomány fizeti, mindegyik egyharmad arányban. A feldolgozási költségek 66 %-át az állam finanszírozza, 25 %-át az állattulajdonosok, 8 %-át pedig az állatbetegség-pénztár.
d)
Szászországban a begyűjtési és feldolgozási költségek 25 %-át az állattulajdonosok finanszírozzák, 8 %-át az állatbetegség-pénztár, 66 %-át pedig az állam.
e)
Alsó-Szászországban a begyűjtési és feldolgozási költségek 60 %-át az állatbetegség-pénztár, 40 %-át pedig az állam finanszírozza. Az állatbetegség-pénztár a feldolgozási költségek 25 %-át az állattulajdonosokra hárítja.
f)
Schleswig-Holsteinben a begyűjtési és feldolgozási költségeket 100 %-ban az állatbetegség-pénztár viseli.
g)
Mecklenburg-Elő-Pomerániában a begyűjtési és feldolgozási költségeket 100 %-ban az állattulajdonosok viselik.
(119)
Németország szerint ez az áttekintés azt mutatja, hogy másodlagos jelentőségű, hogy a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeit beszámították-e az illetékekbe vagy díjakba, vagy pedig hozzájárulásból finanszírozzák ezeket a költségeket, ahogy Rajna-vidék-Pfalzban is. Az a döntő szempont, hogy ki viseli a költségeket. Végeredményben az látható, hogy a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeit az állam finanszírozta a TSE közösségi keret és a 2007-2013-as agrártámogatási keret szerinti támogatásokból.
7.4. 4. Altmark-kritérium
(120)
Németország szerint az uniós jog nem ír elő arra vonatkozó kötelezettséget, hogy az 1. és 2. kategóriában tartozó anyagok ártalmatlanítása tekintetében ajánlati felhívásokkal meg kellene nyitni a piacot. Ezt a Bíróság is megerősítette (34).
7.5. A verseny nem torzul a szövetség által felölelt területeken kívüli piacokon
(121)
Németország úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó esetben a verseny sem torzul a piacokon.
7.5.1. A nem ellenőrzött áruk ZT általi ártalmatlanítása kereszttámogatás nélkül
(122)
Németország úgy ítéli meg, hogy a 3. kategóriába tartozó anyagok esetében a ZT által beszedett hozzájárulás nem torzítja a versenyt, mivel nincs kereszttámogatás:
a)
A ZT éves beszámolóiból világosan kitűnik, hogy a ZT a 3. kategóriába tartozó elkülönített anyagok feldolgozásával évek óta jelentős fedezetet gazdálkodott ki, ami kizárja a kereszttámogatást.
b)
Amennyiben a 3. kategóriába tartozó anyagokat az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagokkal együtt szállítják, a keverékeket (súly szerint) már előzetesen beszámítják a díjakba. Ez azt jelenti, hogy a díjszabás szerinti díjmérték már tartalmazza az adott kategória kevert anyagainak előzetesen kiszámított mennyiségét.
(123)
A panaszos azon állítása, hogy a ZT által alkalmazott árpolitika alapján a 3. kategóriába tartozó anyagoknak csak 45 százalékát különítik el, minden alapot nélkülöz. A ZT ilyen nagy mennyiségű 3. kategóriába tartozó anyagot sohasem dolgozott fel, amit a vonatkozó statisztikák áttekintése is megerősít. 2009-re vonatkozóan a Bizottság által az eljárás megindításáról szóló határozatban megadott 72 százalékos különválasztási arány megerősíthető.
(124)
Emellett arra is utalni kell, hogy a szövetség által felölelt területen a vágások 85 százaléka 6 üzemben történik, amelyek a lehető legnagyobb mértékben elvégzik az anyagok elkülönítését. A panaszos ilyen üzemekben végzi tevékenységét, és az itt elkülönített 3. kategóriába tartozó anyagokat szerzi be. A panaszos tehát hozzáfér a 3. kategóriába tartozó anyagok piacaihoz, és ezeken a piacokon nagyon nagy részesedéssel rendelkezik.
7.5.2. Ajánlati felhívás Észak- és Közép-Hessenben
(125)
Az a tény, hogy a ZT Észak- és Közép-Hessenben más díjakat kér, mint a szövetség által felölelt területen, nem támasztja alá a verseny torzulását. A finanszírozási különbségek az eltérő törvényi számítási előírásokkal magyarázhatók. Németországban az 1. és 2. kategóriába tartozó állati melléktermékek ártalmatlanítása a TierNebG 3. §-ának (1) bekezdése értelmében alapvetően a tartományi jog alapján illetékes helyi hatóságok feladata. Ennélfogva a mindenkori tartományi és helyi szintű előírásokban eltérően szabályozhatják a finanszírozást.
(126)
Amennyiben az állati melléktermékek ártalmatlanítását nem maguk az ártalmatlanításra kötelezettek végzik el, hanem a feladatot - ahogy Észak- és Közép-Hessenben is - harmadik felekre ruházzák, akkor a számítási előírásokra nem a kommunális adókról szóló mindenkor érvényes törvény az irányadó, hanem „az önköltségen alapuló ármegállapításra vonatkozó iránymutatások (LSP)” (35).
(127)
Különösen a díjakba, illetve az illetékekbe beszámítható kamatköltségek mértékét illetően vannak lényeges különbségek a KAG RP és az LSP között, amelyek jelentőséggel bírhatnak a ZT számára, mivel a ZT beruházásait jelentős mértékben hitelekből finanszírozza, amelyekért évente nagy összegű kamatokat fizet.
(128)
Míg a ZT ezeket a ténylegesen felmerülő kamatköltségeket a KAG RP 8. §-a szerint bevonhatja a díjszámításba, addig az LSP szerint az észak- és közép-hesseni díjak esetében csak arra lett volna lehetőség, hogy a számított kamatokat a működő tőke átlagértékére alapozzák, így arra tehát nem, hogy a tényleges kamatfizetés teljes költségét elszámolják.
(129)
A panaszos azon állításának sincs semmilyen alapja, hogy a TBA Schäfer a hozzájárulás általi kereszttámogatás miatt maradt alul az észak- és közép-hesseni pályázati eljárásban. A TBA Schäfer magasabb ajánlatát az magyarázza, hogy a TBA Schäfer túl alacsony termelési bevételt vett alapul, emellett pedig magasabb igazgatási költségekkel és vállalatcsoporton belüli hozzájárulással kellett számolnia. Ezzel szemben a ZT helyesen becsülte meg a termelési bevételt, és - mivel nem vállalatcsoport része - nem kellett vállalatcsoporton belüli hozzájárulást sem nyújtania.
7.6. Felhagyott ipari területek szanálása
(130)
Németország kifejti, hogy a ZT által beszedett hozzájárulás egy része a két felhagyott ipari terület, Sprendlingen-Gensingen és Sohrschied szanálási költségeinek finanszírozására szolgál.
(131)
Mindkét felhagyott ipari területen a korábbi tulajdonosok, illetve üzemeltetők szénhidrogén-felhasználása miatt talaj- és talajvízszennyezés alakult ki. A ZT 1979-es alapításakor mindkét ingatlan a ZT tulajdonába került.
(132)
A koblenzi körzeti kormány 1997. április 21-i és 1998. március 31-i szanálási határozatai a szennyezés ártalmatlanítására kötelezte a ZT-t. Emellett a sprendlingen-gensingeni ipari területre vonatkozó szanálási kötelezettség tekintetében a 2001. július 13-i kiegészítő határozat még további utasításokat írt elő. Az 1998 és 2010 közötti vizsgált időszakban a szanálási költségek a két felhagyott ipari terület tekintetében 2 413 049 eurót tettek ki.
7.6.1. A sprendlingen-gensingeni felhagyott ipari terület
(133)
Németország elismeri, hogy a ZT az 1998. március 31-i szanálási határozattal összhangban alapvetően felel a sprendlingen-gensingeni felhagyott ipari terület szanálási költségeiért. Támogatásjogi szempontból azonban nem indokolt, hogy a ZT teljes mértékben maga fedezze a szanálási költségeket, mivel a korlátlan felelősség az újabb német ítélkezési gyakorlat alapján egyenlőtlen bánásmódot eredményezne a magánvállalkozásokkal szemben.
(134)
Egy magánvállalkozás ugyanis a Szövetségi Alkotmánybíróság 2000. február 16-i határozata (36) óta a nemzeti jog értelmében csak az elvárható mértékig felelne a költségekért. A Szövetségi Alkotmánybíróság szerint akkor érik el ezt az elvárható mértéket, ha a felelősség meghaladja az ingatlan értékét. E határérték felett a felelősség nem tekinthető a német alaptörvény 14. cikke (2) bekezdésének 2. mondata értelmében a garantált tulajdonvédelem tartalmát és korlátait meghatározó arányos szabálynak. Mivel azonban a ZT közjogi jogi személyként nem tud hivatkozni azokra a jogokra, amelyek magánszemélyeket a német alaptörvény alapján megilletnek, ez a felelősségkorlátozás a ZT-re nem alkalmazandó.
(135)
Németország előadja, hogy a sprendlingen-gensingeni felhagyott ipari terület negatív forgalmi értékkel rendelkezik, mivel a 2009. december 31-i mérleg 128 500 eurós becsült könyv szerinti értékkel számol, azonban az időközben összesen 1 542 316 euróra rúgó szanálási költségek ezt az értéket meghaladják. Ez az imént bemutatott felelősségi korlátot is túllépi.
(136)
A felelősségi korlátot meghaladó szanálási költségek hozzájárulásból való finanszírozása a környezetvédelmi támogatási iránymutatás 132. pontja értelmében összeegyeztethető állami támogatásnak tekintendő, mivel magánszemélyeknek a szanálási költségeket csak az ingatlan forgalmi értékének erejéig kellene fedezniük.
7.6.2. A sohrschiedi felhagyott ipari terület
(137)
Bár a ZT az 1997. április 21-i szanálási határozat értelmében szennyezőként felelős, Németország kétségbe vonja, hogy a ZT a német jog alapján tényleg köteles lenne-e a korábbi tulajdonos, illetve üzemeltető által okozott károk szanálási költségeit átvállalni. Mivel azonban a tények több, mint 30 évre nyúlnak vissza, a felelősség kérdése egyértelműen nem tisztázható.
(138)
Németország szerint a hozzájárulás - amennyiben a sohrschiedi felhagyott ipari terület szanálási költségeihez járul hozzá - a környezetvédelmi támogatási iránymutatás értelmében összeegyeztethető támogatás, mivel a ZT-t nem kötelezték a szanálásra.
(139)
Németország továbbá előadja, hogy a sohrschiedi felhagyott ipari terület szintén negatív forgalmi értékkel rendelkezik, és így ebben az esetben is túllépi a már ismertetett felelősségi korlátot.
8. A TÁMOGATÁS FENNÁLLÁSÁRA VONATKOZÓ ÁLTALÁNOS FELTÉTELEK MÉRLEGELÉSE AZ EUMSZ 107. CIKKÉNEK (1) BEKEZDÉSE SZERINT (AZ ALTMARK-FELTÉTELEK KIVÉTELÉVEL)
(140)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerint a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
8.1. Állami forrásból finanszírozott hozzájárulás
(141)
Németországban nem vitatják, hogy a ZT tagjai által fizetett hozzájárulások esetében állami forrásokról van szó. A ZT tagjai Rajna-vidék-Pfalz, a Saar-vidék és Hessen járásai és járási jogú városai. Mivel a ZT 1979 óta közigazgatási aktusokkal szedi be tagjaitól a hozzájárulást, az intézkedés állami források közvetlen átruházását foglalja magában. Mivel közigazgatási aktusokról van szó, a hozzájárulások az államnak tudhatók be.
8.2. A ZT gazdasági előnyben részesítése
(142)
Először is a kedvezményezettnek vállalkozásnak kell lennie. A vállalkozás fogalma magában foglal minden gazdasági tevékenységet folytató egységet, jogi formájától és finanszírozási módjától függetlenül. Ez nem csupán a magán-, hanem a közvállalkozásokra is érvényes (37). Minden olyan tevékenység, amely abban áll, hogy egy meghatározott piacon árukat vagy szolgáltatásokat nyújtanak rendszerint ellenszolgáltatás fejében, gazdasági tevékenységnek minősül (38). Mivel a ZT bizonyos állati melléktermékek ártalmatlanítására nyújt ellenszolgáltatás fejében szolgáltatásokat, a ZT vállalkozásnak minősül.
(143)
A hozzájárulások alapvetően gazdasági előnyhöz juttatják a ZT-t, mivel csökkentik a folyó kiadásokat, a hozzájárulásokkal szemben pedig nem nyújtanak megfelelő ellenszolgáltatást. Németország azonban azt állítja, hogy a hozzájárulások csak azokat a költségeket ellentételezték, amelyek a járványok esetén szükséges tartalékkapacitás fenntartásából keletkeztek a ZT számára, és ezért a ZT nem jutott gazdasági előnyhöz.
(144)
A Bíróság az Altmark-ítéletben megállapította, hogy a közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséért nyújtott ellentételezés nem minősül állami támogatásnak, azaz a kedvezményezettet nem juttatja előnyhöz, amennyiben bizonyos kritériumok együttesen teljesülnek (39).
(145)
Figyelembe véve az Altmark-ítélet jelentőségét ebben az ügyben, Németország azon állítását, hogy az Altmark-kritériumok teljesültek, a 9. szakaszban külön részletesen mérlegelik.
8.3. A verseny torzulása és a tagállamok közötti kereskedelem akadályozása
(146)
Németország megítélése szerint a szövetség által felölelt területről származó, 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításának piaca nincs megnyitva a verseny előtt, és így mind a verseny torzulását, mind pedig a tagállamok közötti kereskedelem akadályozását ki lehet zárni.
(147)
A Bizottság mindenekelőtt megállapítja, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása regionális monopóliumok kezében van. Az illetékes helyi hatóságok többsége mindazonáltal ajánlati felhívások útján ítéli oda ezt a monopóliumot. Így verseny folyik a piacért. A jelenlegi ügyben ezt az észak- és közép-hesseni ajánlati felhívás megerősíti.
(148)
A Németország által a Verkehrsverbund Rhein Ruhrhoz tartozó Bahnen der Stadt Monheim (BSM) és Rheinische Bahngesellschaft (RBM) számára nyújtott C 58/06 (korábbi NN 98/05) sz. állami támogatásról szóló, 2011. február 23-i határozatával összhangban (40) a Bizottság ezért úgy ítéli meg, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításának piaca meg van nyitva a verseny előtt. Az uniós jog és a nemzeti jog is az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításával megbízott helyi hatóságokra bízza annak eldöntését, hogy ajánlati felhívás útján a piacon választ ki egy ajánlattevőt, akit megbíz ezzel a feladattal, vagy pedig az ártalmatlanítást saját maga, egységen belüli szerződés-odaítélés keretében végzi el (41). Németország állításától függetlenül, miszerint a ZT betartja az egységen belüli szerződés-odaítélés kritériumait (42), a hozzájárulások erősítik a ZT pénzügyi helyzetét más lehetséges ajánlattevőkkel szemben. Mivel az ajánlati felhívásokban minden tagállam ajánlattevői részt vehetnek, a hozzájárulás alkalmas arra is, hogy akadályozza a tagállamok közötti kereskedelmet.
(149)
Ugyanígy a hozzájárulásokból adódó gazdasági előnyök alkalmasak arra, hogy erősítsék a ZT helyzetét azokon a piacokon, ahol közvetlen versenyben áll más ajánlattevőkkel (a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása, ajánlati felhívás az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására Észak- és Közép-Hessenben).
8.4. Előzetes következtetés a támogatás fennállásáról
(150)
A hozzájárulások eleget tesznek a támogatás fennállására az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében megállapított feltételeknek. A következő szakasz Németország azon állítását vizsgálja meg részletesen, hogy az Altmark-ítélet négy feltétele teljesül-e.
9. AZ ALTMARK-KRITÉRIUMOK MÉRLEGELÉSE AZ EUMSZ 107. CIKKÉNEK (1) BEKEZDÉSE KERETÉBEN
9.1. 1. Altmark-kritérium
(151)
Az első Altmark-kritérium értelmében a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségnek kell terhelnie, és e kötelezettségnek egyértelműen meghatározottnak kell lennie.
(152)
Előzetesen tisztázni kell, hogy az értékelés szempontjából különbséget kell tenni az 1979-2008-as és a 2009-2011-es időszak között.
(153)
Mielőtt 2009. január 1-jéig visszaható hatállyal 2010. február 2-án módosították a szövetségi szabályzatot, a ZT csak általánosan az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításával volt megbízva. A régi szövetségi szabályzat semmilyen kötelezettséget nem írt elő a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartására. Tehát nem határozták meg egyértelműen a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartására vonatkozó kötelezettséget az első Altmark-kritérium szerint.
(154)
A módosított szövetségi szabályzat az 1. és 2. kategóriában tartozó anyagok ártalmatlanítási kötelezettsége mellett kifejezetten kötelezi a ZT-t a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartására.
(155)
A Bizottság a következőkben kimutatja, hogy a ZT-nek sem az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításával kapcsolatos kötelezettsége, sem pedig a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásával kapcsolatos kötelezettsége nem indokolja a hozzájárulást azzal, hogy az az első Altmark-kritérium szerinti állami ellentételezési kifizetés.
9.1.1. Az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítási kötelezettsége
9.1.1.1. Nem minősül általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak
(156)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság megítélése szerint az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása az 1069/2009/EK rendelet és a TierNebG 3. §-ának (1) bekezdése alapján közszolgáltatási kötelezettség, és ennélfogva általános gazdasági érdekű szolgáltatás. E tekintetben a Szövetségi Közigazgatási Bíróság különös jelentőséget tulajdonít annak a ténynek, hogy az anyagok ártalmatlanítása a német jog értelmében kötelező állami feladat, és abból indul ki, hogy ebből a szempontból a ZT állami szervként jár el. A Szövetségi Közigazgatási Bíróság szerint a közszolgáltatási kötelezettség magában foglalja a járványok esetére szolgáló tartalékkapacitás fenntartását is (43).
(157)
Németország osztja ezt a véleményt, és ezen túlmenően azt állítja, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása és a járványok esetére szolgáló tartalékkapacitás fenntartása az emberi egészség védelmét szolgálja.
(158)
Mivel az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása esetében közszolgáltatási kötelezettségről van szó, a Szövetségi Közigazgatási Bíróság és Németország véleménye szerint a hozzájárulások mint a ZT számára e kötelezettségekből fakadó költségekre nyújtott állami ellentételezések indokoltak.
(159)
Ahogy azt a közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásról szóló európai uniós keretszabály (a továbbiakban: közszolgáltatási uniós keretszabály) (44) 13. pontja is kifejti, a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a tagállamok annak a kérdésnek a megítélésében, hogy mely szolgáltatástípusokat tekintenek általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak, nagy mérlegelési jogkörrel rendelkeznek, kivéve, ha olyan ágazatokról van szó, amelyekre e tekintetben külön uniós előírások alkalmazandók.
(160)
A Bíróság ítélkezési gyakorlatában hangsúlyozta, hogy az általános gazdasági érdek csak akkor áll fenn, ha az jelentősen eltér a gazdasági élet egyéb tevékenységeivel kapcsolatos érdektől (45).
(161)
A Bíróság a GEMO-ügyben is foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy a mezőgazdasági termelőknek és a vágóhidaknak az elhullott állomány és a vágóhídon keletkezett hulladék ártalmatlanításának teljes költségét kell-e viselniük, vagy pedig az állam a költségek egy részét átvállalhatja azzal az indokolással, hogy általános gazdasági érdekű szolgáltatásról van szó. A Bíróság ebben az ítéletben tisztázta, hogy a mezőgazdasági termelőknek és a vágóhidaknak a teljes költséget viselniük kell (46).
(162)
A Bíróság megállapította, hogy az elhullott állomány és a vágóhídon keletkezett hulladék ártalmatlanítása miatt felmerülő pénzügyi teher olyan költségtétel, amely a mezőgazdasági termelők és a vágóhidak gazdasági tevékenységével szükségszerűen összekapcsolódik. Az ilyen üzemek által végzett tevékenységek következtében fel nem használható és mindenekelőtt környezetre káros termékek és maradványok keletkeznek, amelyek ártalmatlanítása a szennyező feladata.
(163)
Ezért, ha az állami szervek azzal a céllal lépnek fel, hogy a mezőgazdasági termelőket és vágóhidakat mentesítsék e teher alól, akkor olyan gazdasági előny keletkezik, amely alkalmas a verseny torzítására. Még ha az ártalmatlanítási költségek állami átvállalásával egészségpolitikai célkitűzést is kívánnak elérni, ez nem változtat semmit azon, hogy a mezőgazdasági termelők és vágóhidak gazdasági előnyhöz jutnak, mivel az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése a bevett ítélkezési gyakorlat értelmében nem az állami beavatkozás okai és céljai szerint tesz különbséget, hanem azt a hatása szerint határozza meg (47).
(164)
A TSE-vizsgálatokra, az elhullott állományra és a vágóhídon keletkezett hulladékra vonatkozó állami támogatásokról (2006-ig) szóló közösségi keret (2002/C324/02) (27) és (37) preambulumbekezdése, valamint az agrár- és erdészeti ágazatban nyújtott állami támogatásokról szóló, 2007-2013-as közösségi keretszabályozás (2006/C319/01) V.B.4. szakasza szintén megerősíti, hogy az állati melléktermékek mindenkori birtokosai, illetve előállítói azok, akiknek a szakszerű ártalmatlanításról gondoskodniuk kell, és a „szennyező fizet” elv értelmében annak költségeit viselniük kell. E dokumentumok alapján e szabály alóli kivételek állami támogatásnak minősülnek, ami csak bizonyos helyzetekben (különösen az elhullott állomány tekintetében) megengedett.
(165)
Rajna-vidék-Pfalz tartomány joga is megerősíti azt, hogy alapvetően a „szennyező fizet” elv alkalmazandó. A TierNebGAG 4. §-ának (1) bekezdése e tekintetben úgy rendelkezik, hogy az ártalmatlanítás és az azzal kapcsolatos eljárások költségei a birtokosokra háríthatók.
(166)
A konkrét ügyre vonatkozóan a Bíróság ítélkezési gyakorlata, az 1069/2009/EK rendelet, a TSE közösségi keret és a 2007-2013-as agrártámogatási keret alapján a következő következtetések vonhatók le:
(167)
Mindenekelőtt az általános gazdasági érdekű szolgáltatás fennállásának szempontjából nem döntő, hogy a tagállam az adott szolgáltatást kötelező kommunális feladatként határozza-e meg. Egy szolgáltatás kötelező kommunális feladatként való meghatározása egy kizárólagos jog odaítélésének felel meg. Amennyiben a Szövetségi Közigazgatási Bíróság jogi véleménye helytálló lenne, akkor a tagállam bármilyen szolgáltatást kötelező kommunális feladatnak nyilváníthatna, és így általános gazdasági érdekű szolgáltatássá alakíthatná. Ez az értelmezés azonban kizárná az EUMSZ 106. cikkének hatékony érvényesülését: e rendelkezés értelme és célja ugyanis éppen az, hogy ellentételezéseket csak ott lehessen nyújtani, ahol egy általános gazdasági érdekű szolgáltatás azt indokolja.
(168)
A Bizottság véleménye szerint különbséget kell tenni egyrészről a kizárólagos jog odaítélése, másrészről pedig egy szolgáltatás általános gazdasági érdekű szolgáltatássá minősítése között.
(169)
Az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására megítélt kizárólagos jog a szolgáltatásnyújtás szabadságának az EUMSZ 56. cikke szerinti korlátozását képezheti. Egy ilyen korlátozás az EUMSZ 62. cikkével összefüggésben az EUMSZ 52. cikke szerint a közegészségügy védelmével indokolható. Amennyiben Németország és Rajna-vidék-Pfalz rögzíti, hogy egy meghatározott régióban csak egy vállalkozás felel az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításáért, akkor azt kívánják biztosítani, hogy e vállalkozás rendkívül intenzív felügyelet alatt áll, és így biztosítják a közegészségügy védelmét.
(170)
A közegészségügy védelmét szolgáló intézkedés azonban - Németország és a Szövetségi Közigazgatási Bíróság megítélésével ellentétben - nem minősül automatikusan általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak.
(171)
A Bizottság tehát nem vonja kétségbe, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításakor olyan hulladékokat ártalmatlanítanak, amelyek jellemzőik alapján különösen veszélyeztetik az egészséget. Ezért az 1069/2009/EK rendelet szigorú rendszert ír elő az ilyen hulladékokat ártalmatlanító létesítmények ellenőrzésére. Ezek az előírások minden bizonnyal további költségeket is jelentenek az ártalmatlanító üzemek számára, ezeket azonban be lehet számítani a díjakba és illetékekbe.
(172)
Az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása e tekintetben nem különbözik más olyan hulladékok ártalmatlanításáról, amelyek jellemzőik alapján különösen veszélyesek az egészségre. Az ilyen jellegű hulladékok ártalmatlanítási költségeit rendszerint a szennyezőnek, és nem a társadalomnak kell viselnie.
(173)
A szolgáltatás tartalma a jelenlegi ügyben az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása. Így a Bizottságnak a jelenlegi ügyben meg kell vizsgálnia, hogy ez a szolgáltatás alapvetően jelentősen eltér-e a gazdasági élet egyéb tevékenységeitől, és így az általános érdeket, és nem csak a tevékenységből hasznot húzó gazdasági szereplő érdekét szolgálja.
(174)
A Bizottság véleménye szerint az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása tartalmát tekintve alapvetően nem különbözik a gazdasági élet más tevékenységeitől. Emiatt nem minősíthető általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak.
(175)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság megítélésével ellentétben az 1069/2009/EK rendelet által előírt szigorú ellenőrzésből sem következik, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak tekintendő.
(176)
Ráadásul az érintett ágazatot az uniós jog előírásai szabályozzák. Ezek előírják különösen azt, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításának költségeit a szennyező viseli. Ebből az következik, hogy alapvetően nincs helye annak, hogy a társadalom a költségek egy részét átvállalja, ahogy azt a Bíróság a GEMO-ítéletben megállapította (48). Az uniós jog e különös rendelkezései alapján immár nincs helye olyan nemzeti szabályoknak, amelyek az uniós jogtól eltérve az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítását általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak akarják minősíteni. Emiatt kizárható az általános gazdasági érdekű szolgáltatásként való minősítés.
(177)
Végezetül Németország azon érvét illetően, miszerint az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása az emberi egészség védelmét szolgálja, ismételten a GEMO-ítéletre kell utalni, amelyben a Bíróság megállapította, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése nem az állami beavatkozás okait és céljait keresi, hanem azt a hatása szerint határozza meg.
(178)
Ebből az következik, hogy alapvetően egy gazdasági szereplőnek viselnie kell a tevékenysége gyakorlására vonatkozó szabályozási előírásokból adódó költségeket, mint amilyenek például ebben az ügyben az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására vonatkozó szigorú szabályok. Az emberi egészség védelmének célkitűzését figyelembe veszik a kizárólagos jog odaítélésének a szolgáltatásnyújtás szabadsága szempontjából való igazolásakor, valamint a mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálatakor.
(179)
Mindezen indokok alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítását Németország nem minősítheti általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak.
9.1.1.2. Másodlagosan: Az ellentételezés semmiképpen sem szükséges
(180)
Másodlagosan a Bizottság utal arra, hogy az első Altmark-kritérium magával vonja annak értékelését is, hogy szükséges-e ellentételezést fizetni egy általános gazdasági érdekű szolgáltatásért. Még ha az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak is minősülne, az ellentételezés szükségességét akkor is meg kell vizsgálni.
(181)
Németország és a Szövetségi Közigazgatási Bíróság érvelésükben elsiklanak afelett, hogy a Bíróság a GEMO-ítéletben tisztázta, hogy az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításával megbízott üzemek által vállalt kötelezettségek nem igazolják az e kötelezettségekből eredő költségekért fizetett állami ellentételezés jogosságát. Az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításából adódó összes költséget a szennyezőnek kell viselnie, mivel itt olyan költségekről van szó, amelyek szükségszerűen kapcsolódnak a mezőgazdasági termelők és a vágóhidak gazdasági tevékenységéhez.
(182)
A Bíróság úgy döntött, hogy az e kötelezettségekből eredő költségekre nyújtott állami ellentételezés nem tekinthető jogosnak, mivel ezeket a költségeket a szennyezőnek kell viselnie.
(183)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság megítélésével ellentétben az 1069/2009/EK rendelet által előírt szigorú ellenőrzésből nem vezethető le az, hogy 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításából adódó költségek állami ellentételezésekből fedezhetők.
(184)
Azaz csupán a közszolgáltatási kötelezettség fennállásából nem vezethető le az, hogy az e kötelezettségekből adódó költségekre nyújtott állami ellentételezés jogosnak tekinthető.
(185)
A Bizottság véleménye szerint Németország nem indokolhatja a hozzájárulásokat azzal, hogy azok a ZT számára az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására vállalt kötelezettség miatt felmerülő költségekre nyújtott állami ellentételezések, mivel a „szennyező fizet” elv értelmében az összes költséget a ZT által a szennyezőktől beszedett díjakból kell fedezni.
9.1.2. Tartalékkapacitás fenntartása járványok esetére
(186)
Azzal a kérdéssel kapcsolatban, hogy a tartalékkapacitás önmagában nézve általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak minősíthető-e, a következőket kell megjegyezni. A német jog értelmében annak a vállalkozásnak, amely területi monopóliummal rendelkezik az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására, biztosítania kell, hogy a járvány esetén beérkező nagyobb anyagmennyiséget is képes kezelni. Amint azt a 16 szövetségi tartomány Németország által elvégzett összehasonlítása is mutatja, a ZT területén kívül ez minden térségben úgy történik, hogy a vállalkozások három műszakban üzemeltetik berendezéseiket, a berendezések hétvégén is működnek, és adott esetben más tartományoknak is adnak át anyagokat. Tehát a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásának kötelezettsége miatt nem keletkeznek többletköltségek, mivel a járvány esetére fenntartott tartalékkapacitás az üzemszerűen rendelkezésre álló tartalékkapacitásból fedezhető.
(187)
Még ha ezáltal keletkeznek is többletköltségek, azokat a mezőgazdasági termelőkre és a vágóhidakra kellene áthárítani. Ugyanis a járvány idején megnövekedett anyagfelhasználási ráfordítások részei az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására szolgáló berendezés üzemeltetésével együtt járó költségeknek.
(188)
E tekintetben annak semmi szerepe sincs, hogy a tulajdonosok, azaz a helyi hatóságok állami szervként elfogadott aktussal a hozzájuk tartozó vállalkozásokat arra kötelezik, hogy járványok idejére tartalékkapacitást tartsanak fenn. Ugyanis a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartása két okból sem minősíthető általános gazdaság érdekű szolgáltatásnak.
(189)
Amennyiben az üzemszerűen rendelkezésre álló - és többletköltséggel nem járó - tartalékkapacitások nem elégségesek a járvány esetére előírt tartalékkapacitás fedezésére, és ezért a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásának kötelezettsége további beruházási költségekkel jár, akkor ezeket a költségeket a „szennyező fizet” elv alapján alapvetően a díjakból és illetékekből kell fedezni. E tekintetben az érvek ugyanazok, mint az egyéb hulladékok ártalmatlanítására vonatkozók (lásd részletesebben a (156)-(185) preambulumbekezdésben).
(190)
Amennyiben nagyobb tartalékkapacitást tartanak fenn annál, mint ami járványok esetén ténylegesen szükséges, akkor semmilyen társadalmi érdek nem fűződik ilyen felesleges tartalékkapacitás fenntartásához.
(191)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság e tekintetben úgy ítéli meg, hogy a tartalékkapacitás fenntartásának minősítése szempontjából lényegtelen, hogy a ZT túl nagy kapacitásokat tart-e fenn, amelyek valójában egyáltalán nem szükségesek. Egyedül a helyi hatóságok jogosultak eldönteni, hogy túlkapacitásokat finanszíroznak, vagy azok leépítésére törekednek. Ez a helyi hatóságok politikai felelősségének kérdése, nem pedig az állami támogatásokra vonatkozó jogé (49). Ezt az érvet nem lehet elfogadni, mivel a valójában egyáltalán nem szükséges kapacitások alkalmatlanok arra, hogy a társadalmi érdeket szolgálják.
(192)
Ahogy azt a 9.3. szakasz is pontosabban kifejti, a ZT ügyében az állapítható meg, hogy a járványok esetére előírt tartalékkapacitás az üzemszerűen rendelkezésre álló tartalékkapacitásból fedezhető, és így semmilyen körülmények között sem lehet megindokolni az ellentételezést.
(193)
Ezen okok miatt a Bizottság úgy véli, hogy a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásának kötelezettsége sem minősíthető általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak. Másodlagosan a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a hozzájárulásokat állami ellentételezésként semmiképpen sem tekintheti indokoltnak.
9.1.3. A 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása
(194)
Mivel a ZT-t nem bízták meg a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításával, már emiatt is kizárható a tevékenység általános gazdasági érdekű szolgáltatássá való minősítése. Emellett egy ilyen minősítés a 9.1.1. szakaszban felsorolt okok miatt sem állja meg a helyét.
9.1.4. Összefoglalás
(195)
Ebben az ügyben az első Altmark-kritérium nem teljesül.
(196)
A többi Altmark-kritériummal kapcsolatos megállapításokat ezért csak másodlagosan fogalmazzák meg.
9.2. 2. Altmark-kritérium
(197)
A második Altmark-kritérium megköveteli, hogy azon feltételeket, amelyek alapján az ellentételezés mértékét megállapítják, tárgyilagos és átlátható módon előzetesen meg kell határozni. Ezért ha egy tagállam a feltételek előzetes meghatározása nélkül ellentételezi egy vállalkozás veszteségeit, akkor ez az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti előnynek minősül.
(198)
Ebben az ügyben különbséget kell tenni az 1979-2008-as és a 2009-2012-es időszak között.
9.2.1. Az 1979-2008-as időszak
(199)
Az 1994. október 28-án elfogadott szövetségi szabályzat megengedte, hogy a ZT az üzleti év során felhalmozódott veszteségeket a hozzájárulásból fedezze. Németország szerint azonban a hozzájárulások azokat a költségeket hivatottak finanszírozni, amelyek a ZT számára a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásából adódnak.
(200)
Az 1994. évi szövetségi szabályzat azonban sem a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás méretére, amelyet a ZT-nek fenn kellett volna tartania, sem pedig a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeinek kiszámítására vonatkozóan nem tartalmaz információkat. A felhalmozódott veszteség a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeit illetően nem tekinthető objektív mércének, mivel a veszteség mértékét számos tényező befolyásolja, amelyek nincsenek összefüggésben a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeivel.
(201)
Előzetesen nem állapítottak meg a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeinek kiszámítását lehetővé tevő tárgyilagos és átlátható módszert sem. Ezért az 1979-2008-as időszak tekintetében a második Altmark-kritérium nem teljesül.
9.2.2. A 2009-2012-es időszak
(202)
A szövetségi szabályzatot 2010. február 2-án2009. január 1-jéig visszamenőleges hatállyal módosították. A 10. § (2) bekezdése csupán a járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitás nagyságát rögzíti kifejezetten. A 9. § (2) bekezdése és a 10. §. (4) bekezdése szerint a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeit és ezáltal a hozzájárulás mértékét az üzleti év kezdete előtt a költségvetési szabályzatban rögzítik.
(203)
Az új szövetségi szabályzat 10. §-ának (5) bekezdése vezeti be a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségszámítására vonatkozó szabályokat. Ezek értelmében a Fraunhofer-szakvéleményt követve a járványok esetére előírt tartalékkapacitáshoz a teljes kapacitásköltség egy arányos részét rendelik. A szövetségi szabályzat és az éves költségvetési szabályzat felsorolja a költségszámításhoz szükséges feltételeket. A Bizottság ellenőrizte, hogy a feltételek tárgyilagos módon követhető adatok-e, és ennek megfelelően a számítási módot egyértelműen és átláthatóan mutatták-e be. A 2010-től kezdődő évekre vonatkozóan így a hozzájárulásokat előzetesen, tárgyilagos és átlátható feltételek alapján rögzítik.
(204)
Így a második Altmark-kritérium átláthatóságra vonatkozó követelményei a 2010-2012-es évekre vonatkozóan teljesülnek. Ugyanakkor utalni kell arra, hogy a Bizottság - elismerve ugyan, hogy a számításokat előzetesen, a megfelelő átláthatóság mellett végezték el - az alkalmazott számítási képletet nem találta alkalmasnak arra, hogy a harmadik Altmark-kritérium értelmében megakadályozza a túlkompenzációt.
(205)
2009-re vonatkozóan ezzel szemben a költségszámítási szabályokat, a költségvetési szabályzatot és a hozzájárulás mértékét visszamenőleges hatállyal, és nem előzetesen határozták meg. Ezért 2009-re vonatkozóan a második Altmark-kritérium nem teljesül.
9.3. 3. Altmark-kritérium
(206)
A harmadik Altmark-kritérium előírja, hogy az ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre.
(207)
A közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó költségeket a Bizottság a nettó elkerülhető költség módszere (50) alapján számította ki. Ennek alapján a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítéséhez szükséges, vagy várhatóan szükséges nettó költség a szolgáltató közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséből adódó nettó költsége és ugyanazon szolgáltató ilyen kötelezettség nélküli nettó költsége közötti különbség. Különösen arra kell figyelni, hogy pontosan felmérjék azokat a költségeket, illetve bevételeket, amelyeket a szolgáltató a közszolgáltatási kötelezettség nélkül várhatóan el fog kerülni, illetve várhatóan nem fog realizálni. A nettó költség számításakor lehetőség szerint értékelni kell az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtójának adott előnyöket, közöttük az immateriális előnyöket is (51).
(208)
A 2010. február 2-i szövetségi szabályzat 10. §-ának (2) bekezdése a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás nagysága tekintetében rögzíti, hogy 2009-től a járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitás 7 110 tonna, amelyet egy hathetes időtartamon belül kell feldolgozni. Heti tonnamennyiségre átszámítva a ZT-nek arról is gondoskodnia kell, hogy járványok esetén a rendes mennyiség mellett hetente további 1 185 tonnát egy hathetes időszakon át képes legyen feldolgozni (52).
(209)
Németország előadja, hogy a hozzájárulások a ZT számára a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásából felmerülő költségeket ellentételezik. Még ha a szövetségi szabályzat a 2010. február 2-i módosítás óta kifejezetten kötelezi is a ZT-t a járványok esetére szolgáló tartalékkapacitás fenntartására, a ZT-nek korábban is fenn kellett tartania a járványok esetére szolgáló megfelelő tartalékkapacitást, és az abból adódó költségeket viselnie kellett. Rajna-vidék-Pfalz tartomány díjszabályozása alapján a ZT számára kifejezetten nem volt lehetséges az, hogy ezeket a költségeket beszámítsa az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítási díjaiba.
(210)
A Fraunhofer-szakvélemény alapján Németország a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás nettó költségeit a 2002-2009-es időszak berendezésekkel kapcsolatos költségeinek mintegy felével számolta ki, mivel a berendezések műszakilag lehetséges kapacitását egy hét alatt - azaz 5 napos és 3 műszakos üzemben - kevesebb, mint 50 százalékban használták ki.
(211)
A Bizottság a továbbiakban kimutatja, hogy Németország számításaival ellentétben a ZT számára az előírt nagyságú, járványok esetére szolgáló tartalékkapacitás fenntartásából nem keletkeztek nettó költségek. A Németország által felsorolt költségek egyrészt az üzemszerűen rendelkezésre álló tartalékkapacitások költségei, amelyeket a díjakból és illetékekből kell fedezni, másrészt a berendezések kihasználatlanságából adódó költségek.
9.3.1. A járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás fedezése a ZT üzemszerűen rendelkezésre álló tartalékkapacitásaiból
(212)
Az 1991-es Böckenhoff-szakvélemény foglalkozott először azzal a kérdéssel, hogy kell-e a rendes üzemhez szükségesnél nagyobb ártalmatlanító berendezést építeni ahhoz, hogy járványok esetén elégséges kapacitás álljon rendelkezésre. A szakvélemény ellentétes véleményre jut, mivel az ártalmatlanító berendezés rendes üzemmódban csak 5 napon át és 2 műszakban üzemel, a harmadik műszak üzemszerű tartalékkapacitásai pedig a becslések szerint járványok esetére elégséges tartalékkapacitást biztosítanak.
(213)
Az idők során számos ártalmatlanító üzem arra állt át, hogy rendes üzemmódban is kihasználják a harmadik műszakot, csúcsterhelés idején pedig szombaton is elindítsanak egy vagy két műszakot. Ez azt jelenti, hogy rendes üzemmódban nagyobb a kihasználtság, járvány esetén pedig nagyobb mértékben hozzá kell nyúlni a hétvégén rendelkezésre álló tartalékkapacitáshoz.
(214)
Mindazonáltal az újabb szakirodalom (53) a részletes forgatókönyv-számításokban továbbra is megerősíti a Böckenhoff-szakvélemény alapállítását, hogy a járványok leküzdéséhez nincs szükség további tartalékkapacitás-beruházásokra, hanem a harmadik műszakból rendelkezésre álló tartalékkapacitások elégségesek a járványok esetén beérkező további állati testek ártalmatlanításához. Ennek során figyelembe veszik a rendes üzemmód magasabb kihasználtságát. Az e tekintetben vizsgált járványok főként helyileg behatárolt és rövid ideig tartó klasszikus sertéspestis és ragadós száj- és körömfájás járványok.
(215)
A 2010. február 2-i szövetségi szabályzatban járványok esetére előírt 1 185 tonnás heti tartalékkapacitást is - amelyet a ZT-nek járvány esetén egy hathetes időszakra kell biztosítania - a klasszikus sertéspestis és ragadós száj- és körömfájás helyileg behatárolt járványaira tervezték. A járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás nagysága az ISPA-RP szakvéleményen alapul, amely kimutatja, hogy a szövetség által felölelt területen rövid ideig tartó járványok esetén ilyen nagyságrendben kell számolni az állati testek többletmennyiségével.
(216)
Ahogy az alábbi táblázat is mutatja, a járványok esetére előírt tartalékkapacitás a többi szövetségi tartományhoz hasonlóan a ZT esetében is fedezhető a rövid távon az éjszakai és hétvégi műszakból rendelkezésre álló üzemszerű tartalékkapacitásból. A heti 2 376 tonnás üzemszerű tartalékkapacitás - amely 7 napos és 3 műszakos üzem mellett 6 héten áll rendelkezésre - a járványok esetére előírt heti 1 185 tonnás tartalékkapacitás nagyjából kétszerese.
(217)
Még ha abból is indulunk ki, hogy a berendezések kihasználtsága 7 napos és 3 műszakos üzem mellett nem maximális, illetve a berendezések nem állandóan üzemelnek 7 napon át, még akkor is elegendő üzemszerű tartalékkapacitás áll rendelkezésre a járványok esetére előírt tartalékkapacitás fedezésére. A járványok esetére előírt heti 1 185 tonnás tartalékkapacitás és az ISPA-RP szakvélemény szerint a ZT üzemeiben rendelkezésre álló tartalékkapacitás (54) összevetéséből kitűnik, hogy a ZT az éjszakai és hétvégi műszakban elégséges üzemszerű tartalékkapacitással rendelkezik.
3. táblázat
A ZT rendelkezésre álló tartalékkapacitásai a járványok esetére előírt tartalékkapacitással összevetve (az 1998 és 2009 közötti időszak átlagos kihasználtsága alapján)
Üzemmód
Összkapacitás
Rendelkezésre álló tartalékkapacitás
Járványok esetére fenntartott tartalékkapac itás a szövetségi szabályzat szerint
Tartalékkapacitás a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás levonása után
kihasználtság szerint
üzemszerű
összesen
összesen
2 műszak 5 napon át maximális kapacitás
2 160
443
443
3 műszak 5 napon át maximális kapacitás
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 műszak 7 napon át rendes kapacitás
3 864
443
1 704
2 147
962
3 műszak 7 napon át maximális kapacitás
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Megerősíthető tehát, hogy a ZT - ahogy más szövetségi tartományokban működő üzemek is - elégséges üzemszerű kapacitással rendelkeznek a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fedezésére. Ezért a ZT-nek sohasem volt szüksége arra, hogy további kapacitásokat hozzon létre a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartására. Ebből kifolyólag a ZT számára e kötelezettség miatt nettó költségek sem keletkeztek.
(219)
Németország viszont a továbbiakban kifejti, hogy a ZT-nek nem volt jogi lehetősége arra, hogy a csak járványok esetén felhasznált tartalékkapacitások költségeit beszámítsa az ártalmatlanítási költségekbe, mivel ezek a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitások a társadalom javát szolgálják.
(220)
A szövetségi tartományokban végzett felmérés eredményei és a panaszos által bemutatott szerződések azonban azt mutatják, hogy az ártalmatlanítással foglalkozó vállalkozások jogi formájától és az alkalmazandó számítási szabályoktól függetlenül minden kapacitásköltséget kivétel nélkül az üzemi bevételekből finanszíroznak. Ez a KAG RP 8. §-ából is egyértelműen kitűnik, amely szerint „a használati díjak és rendszeres hozzájárulások alapjául szolgáló költségeket a költségszámításra vonatkozó üzemgazdasági alapelvek szerint kell megállapítani.” Az üzemszerű tartalékkapacitás költségeit tehát arányosan be kell számítani a díjakba, mivel azok ok-okozati alapon összefüggenek a saját és külső anyagok rendes üzemmód melletti ártalmatlanításával.
(221)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság is azt állapítja meg alapvetően helyesen az ítéletében, hogy az üzemszerű tartalékkapacitás költségeit a saját és külső anyagok ártalmatlanításából származó bevételekből kell finanszírozni (55). Ezért ha a járványok esetére előírt tartalékkapacitás - ahogy a ZT esetében is - fedezhető az üzemszerű tartalékkapacitásokból, akkor nincs szükség hozzájárulásra.
(222)
Németország végezetül a hozzájárulás indokolásaként megjegyzi, hogy a hétvégi harmadik műszak minden üzemszerű tartalékkapacitását a járványok esetére előírt tartalékkapacitás fenntartásának kötelezettsége miatt hozták létre. E kötelezettség nélkül a ZT a műszakilag lehetséges maximális kapacitását 5 napos és 3 műszakos üzemben 100 százalékosan ki tudta volna használni.
(223)
Németország azonban nem bizonyította, hogy a járványok esetére előírt tartalékkapacitás fenntartásának kötelezettsége nélkül hét közben már nem maradna üzemszerű többletkapacitása. Sokkal inkább az mutatható ki - például az ISPA-NS szakvélemény alapján -, hogy azok az üzemek is jelentős tartalékkapacitásokkal rendelkeznek, és teljes kapacitásköltségüket díjakból finanszírozzák, amelyek csak 3. kategóriába tartozó anyagokat ártalmatlanítanak, és így egyáltalán nem kötelezik őket járványok esetére szükséges tartalékkapacitások fenntartására.
9.3.2. A rendelkezésre álló tartalékkapacitások meghaladják a járványok esetére fenntartandó tartalékkapacitást
(224)
Ahogy a 3. táblázatban is látható, a ZT lényegesen nagyobb tartalékkapacitással rendelkezik, mint ami a járványok esetére előírt tartalékkapacitás fenntartásához szükséges lenne. A rendelkezésre álló tartalékkapacitás rövid távon több mint kétszer olyan nagy, mint ami járvány esetén szükséges lenne. A 2. ábra szemlélteti, hogy néhány évben maga az 5 napos és 2 műszakos üzem melletti rendes kapacitás is akár 25 %-ban is kihasználatlan maradt. A járványok esetére előírt tartalékkapacitáshoz egyáltalán nem szükséges tartalékkapacitások költségeit be lehet számítani a nettó költségekbe is. A Németország által bemutatott nettóköltség-számításokat ezen okból kifolyólag is vissza kell utasítani, mivel azok tévesen a teljes tartalékkapacitás költségét hozzárendelik a járványok esetére előírt tartalékkapacitáshoz.
(225)
Az ISPA-RP és a Fraunhofer-szakvélemény kimutatja, hogy a ZT rendelkezésre álló tartalékkapacitásai még arra is elegendőek lennének, hogy egy egész országra kiterjedő száj- és körömfájás járványt 3 hónapon belül kezeljen. A ZT-t azonban sohasem bízták meg azzal, hogy 6 hétnél hosszabb ideig tartson fenn járványok esetére szolgáló tartalékkapacitást. Azaz a szövetségi tagok sohasem kötelezték arra a ZT-t, hogy járvány esetére hosszabb távú tartalékkapacitást tartson fenn 6 hetet meghaladó időtartamon túl annak érdekében, hogy egy egész országra kiterjedő és elhúzódó járványt kezelni tudjon. Ezért nem releváns az egész országra kiterjedő száj- és körömfájás járvány esetén szükséges kapacitásra vonatkozó összehasonlítás (56).
(226)
Hogy a ZT a szövetségi szabályzat követelményeit jelentősen meghaladó üzemi kapacitásokkal rendelkezik, a következő megfontolások segítségével mutatható be: A ZT-t a szövetségi szabályzat kötelezi az 1. és 2. kategóriába tartozó saját anyagok feldolgozására, ami átlagosan heti 900 tonnás mennyiséget jelent (57). Ha ehhez hozzászámítjuk a járványok esetére előírt heti 1 185 tonnás tartalékkapacitást, akkor a ZT-nek a szövetségi szabályzatból eredő kötelezettségei teljesítéséhez olyan berendezésre volt szüksége, amelynek kapacitása 7 napos és 3 műszakos üzem mellett heti 2 085 tonna.
(227)
Valójában azonban a ZT heti 4 536 tonna maximális kapacitású berendezésekkel rendelkezik. A ZT tehát olyan berendezéseket működtet, amelyek kapacitása kétszerese a szövetségi szabályzatban előírt feladatokhoz szükséges kapacitásnak. Mivel a ZT lényegesen több kapacitással rendelkezik, mint ami állami megbízásainak teljesítéséhez szükséges, a járványok esetére előírt tartalékkapacitás fenntartásának kötelezettségéből nem keletkezhettek nettó költségei.
9.3.3. Összefoglalás
(228)
Ezért végül megállapítható, hogy Németország nem tudta bizonyítani, hogy a ZT számára a járványok esetére előírt tartalékkapacitás fenntartásának kötelezettségéből nettó költségek merültek fel. A vizsgálat kimutatta, hogy a hozzájárulásokból olyan tartalékkapacitásokat finanszíroztak, amelyek egyrészről rendes üzem mellett üzemszerűen rendelkezésre álltak (és ezért a szolgáltatásokért fizetett díjakból és illetékekből finanszírozandók), másrészt arra vezethetők vissza, hogy a ZT üzemi berendezéseinek kihasználtsága nem kielégítő.
9.4. 4. Altmark-kritérium
(229)
A negyedik Altmark-kritérium értelmében amikor egy adott esetben a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, amely lehetővé tenné, hogy azt a jelöltet válasszák, aki a közösségnek legkevesebb költséggel járó szolgáltatást tudja nyújtani, a szükséges ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyet egy átlagos, jól vezetett vállalkozásnál e kötelezettségek végrehajtásakor felmerülnének.
(230)
A négy Altmark-kritérium azon alapelv alóli kivétel feltételeit határozza meg, miszerint az ellentételezések előnyt jelentenek. Ezért a tagállamokra hárul a bizonyítási teher, hogy a kritériumokat betartották.
(231)
Egyrészt a ZT-t nem pályázati eljárás keretében választott ák ki, másrészt Németország sem bizonyította, hogy a ZT egy átlagos, jól vezetett vállalkozás. Így Németország nem bizonyította, hogy a negyedik Altmark kritérium teljesült. A Rajna-vidék-Pfalz tartományban az állati testek ártalmatlanítására kivetett magas díjak, valamint az, hogy a más szövetségi tartományokban sehol sem létező hozzájáruláson keresztül finanszírozásra van szükség, szintén arra utalnak, hogy a ZT nem átlagos, jól vezetett vállalkozás.
(232)
A negyedik Altmark-kritérium így nem teljesül.
(233)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság véleménye szerint a negyedik Altmark-kritérium a ZT-re nem alkalmazandó, mivel a hozzájárulás nem egy egyébként piacgazdasági tevékenység keretében vállalt közszolgáltatási kötelezettségből adódó többletköltségek ellentételezésére szolgál, hanem egy közfeladat piacon kívüli állami ellátásának finanszírozására. A feladat teljesítésének állami jellege a Szövetségi Közigazgatási Bíróság véleménye szerint a célszövetség tagságát adó helyi hatóságok azon politikai döntéséből adódik, hogy az 1. és 2. kategóriába tarozó anyagok ártalmatlanítását egységen belüli szerződés keretében ítélik oda. A Szövetségi Közigazgatási Bíróság ezt az értelmezést a Bíróság Stadtreinigung Hamburg (58) ügyben hozott ítéletére alapozza.
(234)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság szerint a negyedik Altmark-kritérium azt feltételezi, hogy a közszolgáltatási kötelezettséget egy magánvállalkozásnak kell ellátnia. Mivel az egységen belüli szerződés-odaítélés esetében ez nem áll fenn, a negyedik Altmark-kritérium nem alkalmazandó az olyan vállalkozásra, amely egységen belüli szerződés-odaítélés keretében kap megbízást (59).
(235)
A Bizottság nem osztja a Szövetségi Közigazgatási Bíróság jogi értelmezését. Először is a negyedik Altmark-kritérium semmilyen támpontot nem ad arra, hogy a kritérium nem alkalmazandó az egységen belüli szerződés-odaítélésre. Éppen ellenkezőleg: A két alternatíván keresztül (vagy az ajánlati felhívás, vagy pedig azoknak a költségeknek az elemzése, amelyekkel egy átlagos, jól vezetett vállalkozás rendelkezne) a Bíróság arra mutat rá, hogy a negyedik Altmark-kritérium akkor is alkalmazandó, ha nincs ajánlati felhívás, tehát különösen az egységen belüli szerződés-odaítélés esetén.
(236)
Emellett a Stadtreinigung Hamburg ügyben hozott ítélet csak azzal a kérdéssel foglalkozik, hogy mikor van megbízási kötelezettség, és mikor nincs. Ebből semmilyen következtetés sem vonható le a támogatásokkal kapcsolatos jogszabályokra nézve. Éppen ellenkezőleg: A negyedik Altmark-kritérium második alternatívája éppen azt az esetet érinti, amikor nem kötelező az ajánlati felhívás.
(237)
Emellett a Szövetségi Közigazgatási Bíróság abból indul ki, hogy a ZT területi monopóliumának az a következménye, hogy nem áll versenyben más vállalkozásokkal, és adott esetben nem áll fenn a verseny torzulása. A verseny torzulása azonban nem olyan önálló tényállási jellemzője az állami támogatás fogalmának, amely elkülönül a gazdasági előny tényállási jellemzőjétől, aminek kontextusában a negyedik Altmark-kritériumot kidolgozták. A verseny torzulásának tényállási jellemzője a jelenlegi ügyben teljesül (lásd a 8.3. szakaszt). Az európai uniós állami támogatási szabályoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásának ellentételezésére való alkalmazásáról szóló közlemény (60) (a továbbiakban: az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló közlemény) 37. pontjában maga a Bizottság is kifejezetten rámutatott arra, hogy az egységen belüli szerződés-odaítélés nem zárja ki a verseny torzulását.
(238)
Végezetül pedig az, hogy a Szövetségi Közigazgatási Bíróság a ZT tevékenységének állami jellegét hangsúlyozza, felveti azt a kérdést, hogy a Szövetségi Közigazgatási Bíróság azért tagadja-e a negyedik Altmark-kritérium alkalmazhatóságát, mert abból indul ki, hogy a ZT nem végez gazdasági tevékenységet. Ez sem helytálló értelmezés: A ZT szolgáltatást nyújt ellentételezés fejében, és így gazdasági tevékenységet folytat (lásd a 8.2. szakaszt). Ezt a Bizottság az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló közlemény 13. pontjában is kifejezetten megerősíti.
9.5. Következtetés a ZT számára jelentkező gazdasági előny fennállásáról
(239)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság ítéletével és Németország érveivel ellentétben az Altmark-ítélet kritériumai nem teljesülnek. Először is a hozzájárulások alapvetően nem indokolhatók azzal, hogy azok a ZT által vállalt kötelezettségekre nyújtott állami ellentételezési kifizetések, mivel az ezekhez a kötelezettségekhez kapcsolódó valamennyi költséget a díjbevételekből kell fedezni. Másodszor az látható, hogy Németország érveivel éppen ellentétben a ZT számára a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartásából nem keletkeztek nettó költségek. A Németország által kimutatott költségek vagy az üzemszerű tartalékkapacitásokra vonatkoznak, amelyeket a díjakból és bevételekből kell fedezni, vagy a járványok esetére előírt tartalékkapacitást meghaladó tartalékkapacitásokra. Harmadszor 2010-ig a hozzájárulás kiszámítására szolgáló feltételeket nem előzetesen, a szükséges átláthatóság mellett rögzítették. Negyedszer pedig Németország nem tudta bizonyítani, hogy a ZT egy átlagos, jól vezetett vállalkozás.
(240)
Ezért a hozzájárulások gazdasági előnyhöz juttatták a ZT-t.
(241)
Ha a Németország által a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitásra vonatkozóan helytelenül kiszámított költségeket a „szennyező fizet” elvnek megfelelően felosztják a különböző nyújtott szolgáltatásokra - az 1. és 2. kategóriába tartozó saját anyagok ártalmatlanítása, az 1. és 2. kategóriába tartozó, Baden-Württembergből és Hessenből származó anyagok ártalmatlanítása, valamint a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása -, akkor egyenként kimutatható, hogy a hozzájárulások milyen gazdasági előnyt nyújtottak a ZT-nek a különböző piacokon.
(242)
A következő 9.5.1-9.5.3. szakasz bemutatja, hogy a hozzájárulások ténylegesen veszteségeket ellentételeznek, amelyek a következő okokra vezethetők vissza:
a)
a 3. kategóriába tartozó anyagok alacsonyabb értékű feldolgozása;
b)
kihasználatlan kapacitások;
c)
a költségeket nem fedező díjak az észak- és közép-hesseni ártalmatlanításért;
d)
a költségeket nem fedező díjak a saját anyagok ártalmatlanításáért.
9.5.1. A saját és külső anyagok ártalmatlanításából adódó veszteségek a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás helytelenül kiszámított költségeinek a „szennyező fizet” elv szerinti felosztása esetén
(243)
A ZT 2002-2009-es időszakra vonatkozóan rendelkezésre álló eredményszámításából kiindulva a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás minden feltételezett költségét a „szennyező fizet” elvnek megfelelően 5 napos és 2 műszakos üzem melletti géphasználat szerint felosztják.
(244)
E tekintetben elsősorban azt kell figyelembe venni, hogy a magas tartalékkapacitás-költségek egyik lényeges oka a ZT berendezéseinek kihasználatlansága. Ezért mindenekelőtt ezeket a rendes üzemmód melletti kapacitáskihasználatlanságból adódó tartalékkapacitás-költségeket kell kiszámítani:
(245)
Ahogy a 3. táblázat kihasználtsági statisztikái is mutatják (lásd a „Kihasználtságtól függő tartalékkapacitás” oszlopot), a ZT a rendelkezésre álló műszaki kapacitásokat 5 napos és 2 műszakos üzemben sohasem merítette ki. Különösen 2002-től figyelhető meg, hogy a kihasználtság a saját anyagok erőteljes csökkenése által élesen visszaesett. A kapacitáskihasználatlanság méréséhez a továbbiakban az 5 napos és 2 műszakos üzem melletti tartalékkapacitást használjuk. A kihasználatlanság kiszámításához viszonyítási pontként a 2002-es évi 101 855 tonnás, 5 napos és 2 műszakos üzem mellett elért legmagasabb kihasználtságot vesszük alapul. Ebből átlagosan 13 százalékos kihasználatlanság jön ki eredményként.
(246)
Ahogy a 4. táblázat „Kihasználtságtól függő tartalékkapacitás (LK)” oszlopából is látható, a kihasználatlanság átlagköltsége rendes üzem mellett 434 304 euro. A ZT-nek vállalnia kell az üzemgazdasági felelősséget ezekért a költségekért, mivel ezek abból adódnak, hogy a ZT olyan berendezéseket üzemeltet, amelyek nincsenek kihasználva.
(247)
Az üzemszerű tartalékkapacitás költségeit az 5 napos és 2 műszakos használattal arányosan felosztják. Így mind a saját, mind pedig a külső anyagok ártalmatlanítása arányosan részesedik az üzemszerű tartalékkapacitás költségeiből. E tekintetben a 4. táblázatban különbséget teszünk a begyűjtés és a feldolgozás üzemszerű tartalékkapacitás-költségei között.
(248)
Az átlagot tekintve a 2002-2009-es időszakra nézve megállapítható, hogy a ZT sem a saját, sem pedig a külső anyagok ártalmatlanítása terén nem tudta az árbevételből fedezni az üzemszerű tartalékkapacitás költségeit. A megfelelő „II. fedezeti összeg” a külső anyagok ártalmatlanításánál 1 198 257 euro átlagos éves veszteséget, a saját anyagok ártalmatlanításánál pedig 1 140 898 euro átlagos éves veszteséget mutat.
4. táblázat
Eredményszámítás
(euróban)
Elhullott állomány
Vágóhídon keletkezett hulladék
Saját anyagok
1 + 2 oszlop
3. kategróiába tartozó anyagok
BW és Hessen
Alulkihasználtság
Külső anyagok
4 + 5 + 6 oszlop
Összesen
3 + 7 oszlop
(1)
Forgalom
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Költségek a ZT szerint
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Forgalom
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Korrigált költségek
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
I. fedezeti összeg
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Kihasználtságtól függő tartalékkapacitás (LK)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Üzemszerű LK, begyűjtés
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Üzemszerű LK, feldolgozás
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
II. fedezeti összeg
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Fel nem osztott fix költségek
[…]
(11)
III. fedezeti összeg
[…]
(12)
+
Éves hozzájárulás
[…]
(13)
Eredmény
[…]
1-2. sor: A ZT adatai
A ZT a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítására vonatkozó bevételeket nem külön mutatja ki a költségszámításában, hanem a többi termelési bevételhez (pl. a zsírok és olajok tekintetében) hasonlóan levonja azokat az összköltségből, amelyet ezt követően feloszt a saját, vágóhídon keletkezett hulladékok, a 3. kategóriába tartozó anyagok, valamint a baden-württembergi és hesseni anyagok között. Mivel azonban a továbbiakban külön számítást végzünk a 3. kategóriába tartozó anyagokról, az e kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításából származó bevételeket ki kell venni az összköltségből.
3-5. sor: Az I. fedezeti összeg kiszámítása:
A korrigált költségek kiszámítása érdekében a költségekből levont, 3. kategóriába tartozó anyagok feldolgozásából származó bevételeket arányosan hozzárendelik a saját, vágóhídon keletkezett hulladékokhoz, a 3. kategóriába tartozó anyagokhoz, valamint a baden-württembergi és hesseni anyagokhoz. A 2. és 4. sorban szereplő összköltségek közötti különbség ennélfogva megfelel a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításából származó bevételeknek, amely a 3. sorban szerepel.
A hiányzó adatok miatt a Bizottság nem tudta ellenőrizni, hogy a ZT a 2. és 3. sorban szereplő összköltségeket helyese osztotta-e fel a különböző szolgáltatások között. Különösen arra kell felhívni a figyelmet, hogy az állati testek ártalmatlanítása aránytalanul nagy részét képezi a kapacitásköltségeknek. Ezért előfordulhat, hogy saját, vágóhídon keletkezett hulladékokra, a 3. kategóriába tartozó anyagokra, valamint a baden-württembergi és hesseni anyagokra vonatkozó I. fedezeti összeget túl magasan becsülték meg.
6-9. sor: A II. fedezeti összeg kiszámítása:
Először is a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeiből kiszámítják az 5 napos és 2 műszakos üzem kapacitáskihasználatlanságát (= kihasználtságtól függő tartalékkapacitás). Ezt követően a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás fennmaradó költségeit arányosan felosztják az érintett mennyiségek és kiszámított kapacitáskihasználatlanság között. Mivel Baden-Württembergben nincs begyűjtés, a begyűjtési és feldolgozási költségeket külön kezelik. Mivel 2009-ben az észak- és közép-hesseni megbízás tekintetében a tartalékkapacitás közvetlen költségeit már beszámították, további költségek beszámítására nem kerül sor.
9.5.2. A hozzájárulások a külső anyagok ártalmatlanításából keletkező veszteségeket finanszírozzák
(249)
A ZT a külső anyagok ártalmatlanításának piacán versenyben áll a versenytársakkal, akiknek berendezéseik teljes költségét saját árbevételükből kell finanszírozniuk. Sem a 3. kategóriába tartozó anyagokért a ZT-vel versengő üzem, sem pedig az előbbi észak- és közép-hesseni üzemek nem tudnak az üzemszerű tartalékkapacitások vagy kereslettől függő kapacitáskihasználatlanság kiegészítő állami refinanszírozására támaszkodni.
9.5.2.1. A 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításából adódó veszteségek
(250)
Mint minden olyan üzemnek, amely közbeszerzési szerződés nélkül ártalmatlanít 3. kategóriába tartozó anyagokat, a ZT-nek is minden ezzel összefüggő költséget és kockázatot magának kell vállalnia.
(251)
A ZT a 3. kategóriába tartozó anyagokat az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagokkal együtt ártalmatlanítja, és ezért nem tudja ugyanazt a termelési bevételt elérni, mint ha a 3. kategóriába tartozó anyagokat az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagoktól elkülönítve ártalmatlanítaná. A 3. kategóriába tartozó tiszta anyagok iránti megnövekedett kereslet miatt azonban a ZT által a vágóhidaktól megszerezhető árak erőteljesen visszaestek. Ahogy a panaszos is kifejti, az ártalmatlanító üzemek akár még díjat is fizetnek a vágóhidaknak bizonyos 3. kategóriába tartozó anyagokért.
(252)
Ez a tendencia láthatóan megmutatkozik a 3. kategóriába tartozó anyagok esetében a feldolgozott tonnánkénti bevételek alakulásában: Míg 2002-ben a ZT még tonnánként […] euro bevételt tudott elérni, addig ez az összeg a folyamatos csökkenés után 2009-ben már csak […] euro volt. Ez azt jelenti, hogy a tonnánkénti bevétel csaknem 70 %-kal csökkent hét év alatt.
1. ábra
A 3. kategóriába tartozó anyagokra vonatkozó fedezeti összegek alakulása 2000-től 2009-ig (euróban)
(…)
(253)
Ezért a 3. kategóriájú anyagok feldolgozása az utóbbi évek során egyre inkább veszteséges üzletággá vált a ZT számára. Míg 2004-ig még fedezni tudta közvetlen költségeit, az azt követő években a 3. kategóriájú anyagok ártalmatlanítása már nem járult hozzá pozitívan a tartalékkapacitás-költségek fedezéséhez.
(254)
Hibás az a Németország által bemutatott számítás, miszerint a ZT által a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanításával elérhető bevételek meghaladják a közvetlen költségeket. Számításában Németország olyan költségeket vesz alapul, amelyeket már csökkentettek a bevétellel (lásd a 4. táblázat 2. sorát), ahelyett, hogy helyesen a ténylegesen felmerülő költségeket mutatná ki (lásd a korrigált költségeket a 4. táblázat 4. sorában).
(255)
A ZT berendezései kihasználtságának fenntartása érdekében nyilvánvalóan számításba veszi a 3. kategóriába tartozó anyagok alacsonyabb értékű ártalmatlanításából adódó tartós veszteséget is.
9.5.2.2. A kapacitás kihasználatlanságából adódó veszteségek
(256)
A ZT veszteségeinek másik fontos oka az, hogy a legtöbb évben rossz volt a berendezések kihasználtsága. Az alulkihasználtság néhány évben 5 napos és 2 műszakos üzem mellett a 2001-es legjobb kihasználtsághoz képest több mint 25 %-ra nőtt. Csak 2001-ben és 2002-ben lehetett a TSE-járvány miatt jobb kihasználtságot elérni, azonban még ezekben az években sem kellett az éjszakai vagy hétvégi üzemszerű tartalékkapacitást igénybe venni.
2. ábra
A ZT rendes kapacitásainak alulkihasználtsága 5 napos és 2 műszakos üzem mellett 1998 és 2009 között
(257)
A 2002 utáni jelentős alulkihasználtság oka az állatállomány és ezáltal a saját anyagok mennyiségének csökkenése, amely 2002 és 2009 között 35 százalékkal esett vissza. A ZT megpróbálta a felszabaduló kapacitásokat a külső anyagok nagyobb mennyiségének átvételével kihasználni. Azonban csak azt követően tudta újra a 2002-2003-asat megközelítő szintre vinni a kihasználtságot, hogy sikeresen részt vett az észak- és közép-hessen ajánlati felhívásban.
9.5.2.3. Az észak- és közép-hesseni ajánlati felhívásból adódó veszteségek
(258)
Mivel a ZT Észak- és Közép-Hessenben csak 2009 óta végez ártalmatlanítást, a megbízás eredményeiről csak kevés adat áll rendelkezésre. A bemutatott 2009-es költségszámítás eredménye az lenne, hogy az új megbízás mintegy 200 000 euro összegű pozitív fedezeti összeget eredményez az üzemszerű tartalékkapacitás költségeinek levonása után.
(259)
Az ajánlati dokumentációból azonban az a következtetés vonható le, hogy a ZT a tényleges költségei alatti ajánlatot nyújtott be. Ahogy maga Németország is kifejti, a ZT által a banki hitelek után fizetett kamatok meghaladják a ZT által a számítási szabályok szerint az ajánlatban kimutatott kamatokat. A ZT tehát nem számít arra, hogy fedezni tudja a felvett hitel teljes kamatköltségeit, és a saját tőkén még megfelelő megtérülést tud elérni.
(260)
A ZT által fizetendő hitelkamatok teljes összege évente 1,07 millió euro. Ha az Észak- és Közép-Hessenből ártalmatlanított mennyiségnek a teljes kapacitásban betöltött aránya alapján abból indulunk ki, hogy a hitelköltségek egynegyede rendelhető az észak- és közép-hesseni megbízáshoz, akkor az arányos költségek összege 0,26 millió euro, szemben a ZT által az Észak- és Közép-Hessenre vonatkozóan a díjszámításban kimutatott 0,16 millió euróval. A nem fedezett 0,10 millió euro éves hitelkamathoz még hozzá kell számolni a nem fedezett tőkekamatokat is.
(261)
Egy üzleti alapon működő vállalkozás tehát nem nyújtott volna be olyan ajánlatot, amely a várt tőkeköltségeket már kezdettől fogva nem fedezi. Ezen nem változtat semmit a Németország által többször is említett hivatkozás, miszerint a díjszámítás állítólagos előírásai nem teszik lehetővé a teljes költség további elszámolását. Egyetlen magánvállalkozás sem kényszeríthető arra, illetve nem vállalná, hogy olyan árakon kínáljon szolgáltatásokat, amelyek nem teszik lehetővé számára a költségei fedezését és egy ésszerű nyereség elérését.
(262)
Még ha a 2009-re benyújtott költségszámításból is indulunk ki, amely kb. 200 000 euro összegű pozitív fedezeti összeget mutat ki, a megbízás 10 éves időtartama alatt várt fedezeti összegek nem tudják ellentételezni az alulkihasználtságból keletkező veszteségeket, amelyek 2002-től évente átlagosan 700 000 eurót tettek ki. Egy üzleti alapon működő vállalkozás ilyen hosszú időtartamon át nem tartott volna fenn kihasználatlan kapacitásokat.
(263)
A külső anyagoknál is az látható, hogy a ZT a hozzájárulásoknak köszönhetően egyrészt a költségei alatti árakon értékesít kapacitásokat a piacon, másrészt pedig éveken át kihasználatlan kapacitásokat tart fenn, amelyek jövőbeli bevételei nem tudják ellentételezni a korábbi évek alulkihasználtságából adódó veszteségeket. Az is látható, hogy a ZT olyan kapacitásokat tartott fenn a piacon, amelyeket egy üzleti alapon működő, ártalmatlanítással foglalkozó vállalkozás nem tudott volna teljesíteni.
9.5.3. A hozzájárulások a saját anyagok ártalmatlanításából keletkező veszteségeket finanszírozzák
(264)
A saját anyagok ártalmatlanításával kapcsolatos üzemszerű tartalékkapacitásokat a díjbevételekből kell fedezni. Ennek során a ZT-nek - mint minden olyan üzemnek, amely kötelező anyagok ártalmatlanításával van megbízva - saját felelőssége gondoskodni arról, hogy megfelelő üzemvezetéssel gazdaságosan lássa el ezt a feladatot. Egy további ellentételezés mentesítené őt e gazdasági felelősség alól.
(265)
Az üzemszerű tartalékkapacitást ezért fel kell osztani az elhullott állomány és a vágóhídon keletkezett hulladékok ártalmatlanítása között. A szövetségi tartományok eltérő megközelítéseket követnek a tekintetben, hogy miként osztják fel az üzemszerű tartalékkapacitás költségeit a vágóhídon keletkezett hulladékok és az elhullott állomány ártalmatlanítása között. Néhány szövetségi tartományban nagyobb arányban rendelnek tartalékkapacitás-költségeket az elhullott állományhoz, mint a vágóhídon keletkezett hulladékokhoz. Mivel sem a díjszabályzat, sem pedig a szövetségi szabályzat nem rögzít megfelelő költségfelosztási szabályokat, a tartalékkapacitás költségeit arányosan osztják fel.
9.5.3.1. A költségeket nem fedező árak a vágóhídon keletkezett hulladékok ártalmatlanítása esetén
(266)
Ahogy maga Németország is kifejti, a vágóhídon keletkezett hulladékok ártalmatlanítása terén a ZT más ártalmatlanító üzemekkel verseng. A saját, vágóhídon keletkezett hulladékok ártalmatlanítására vonatkozó díjmérték befolyásolja azt, hogy a vágóhidak milyen arányban választják külön a hulladékokat, és ezáltal azt, hogy mennyi 3. kategóriába tartozó elkülönített anyag áll más ártalmatlanító üzemek rendelkezésére.
(267)
Miközben a bevételek átlagban éppen fedezik a közvetlen költségeket, az idők során hasonló kép rajzolódik ki, mint a 3. kategóriába tartozó anyagok fedezeti összegei esetében: 2004-ig a bevételek meghaladták a közvetlen költségeket. Azonban a 2005-től érvényes új díjszabályzattal, aminek eredményeként az évi 160 eurós átlagos tonnánkénti bevétel 116 euróra - azaz 27,5 százalékkal - csökkent, az elkövetkező években még a közvetlen költségeket sem tudták fedezni, és így az üzemszerű tartalékkapacitás költségeinek fedezéséhez sem tudtak hozzájárulni. Csak 2009-ben jelentkezett ismét pozitív I. fedezeti összeg. (vö. a 4. táblázattal).
(268)
A hozzájárulások nélkül a ZT nyilvánvalóan nem tudta volna fenntartani ezt az árpolitikát. Éppen úgy, ahogy a 3. kategóriába tartozó, vágóhídon keletkezett hulladékok esetében, a ZT 2005-től berendezéseinek további kihasználása érdekében olyan árakat fogadott el, amelyek még a közvetlen költségeit sem fedezték. Összességében a saját anyagok tekintetében egy jelentősen negatív II. fedezeti összeget kapunk az üzemszerű tartalékkapacitás költségeinek levonása után, amely az árbevételnek kb. 13 százalékát teszi ki (vö. a 4. táblázattal).
9.5.3.2. A szövetség által felölelt területen a monopolhelyzet megszilárdítása a közvetlen hozzájárulásokon keresztül
(269)
Németország úgy ítéli meg, hogy a ZT a hozzájárulásokból nem tett szert gazdasági előnyre, mivel annak nincs semmilyen szerepe, hogy az állam a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitásért járó kártalanítást közvetlenül az ártalmatlanítással foglalkozó vállalkozásnak adja meg, vagy a TSE-támogatáson keresztül közvetve a szennyezőnek nyújt finanszírozást. Az utóbbi esetben a járványok esetére fenntartott tartalékkapacitás költségeit ugyan beszámítják a díjakba, ezzel egyidejűleg azonban egy ennek megfelelő mértékű támogatással tehermentesítik a szennyezőt. Mindkét esetben tulajdonképpen az állam viseli a terhek nagy részét, amivel végső soron a versenyjogi vizsgálat foglalkozik.
(270)
Először is fel kell hívni a figyelmet arra (lásd a 2.5.3. szakaszt), hogy a ZT a mezőgazdasági termelőknek nyújtott TSE-támogatáson felül kapja meg a hozzájárulásokat. Emellett a ZT Rajna-vidék-Pfalz TSE-támogatásaiból már nagyobb támogatást kap, mint összehasonlításképp Észak- és Közép-Hessenben, mivel ott a tonnánkénti ár - és ezzel a TSE-támogatás alapja - 212 euróval jóval a Rajna-vidék-pfalzi 390 eurós tonnánkénti ár alatt van. Nyilvánvalóan nem arról van szó, hogy a szövetség által felölelt területen a mezőgazdasági termelők a hozzájárulásoknak köszönhetően hasznot húznak az alacsonyabb díjakból.
(271)
Másrészt a TSE közösségi keret kifejezetten megköveteli annak bizonyítását, hogy a támogatások kedvezményezettei nem továbbfelhasználó termelőüzemek (61). Ahogy a 9.5.2. és 9.5.3. szakaszban ismertetett korábbi vizsgálat is mutatja, a ZT valóban arra használja a hozzájárulást, hogy az árpolitikájából, a ki nem használt kapacitásokból és üzemvezetésének egyéb gazdaságtalanságaiból adódó veszteségeket finanszírozza.
(272)
Németország tehát szemmel láthatólag nem tudja bizonyítani, hogy a hozzájárulásnak mint az elhullott állomány ártalmatlanítási költségeire nyújtott kártalanításnak a kedvezményezettjei a mezőgazdasági termelők. Éppen ellenkezőleg, az a kérdés merül fel, hogy a mezőgazdasági termelők a hozzájárulások nélkül nem profitáltak-e volna az alacsonyabb díjakból, mivel ebben az esetben a ZT már korábban nagyobb gazdasági nyomásnak lett volna kitéve, hogy kapacitásait és üzemvezetését a piaci adottságokhoz igazítsa.
9.5.4. Összefoglalás
(273)
Németország nem tudja bizonyítani, hogy a ZT-nek nyújtott hozzájárulások mint a szövetségi szabályzatból adódó kötelezettségekre folyósított állami ellentételezések indokoltak. Az Altmark-ítélet kritériumai nem teljesülnek.
(274)
A ZT bevétel- és költségszámításának részletes vizsgálata sokkal inkább azt mutatja, hogy a hozzájárulások gazdasági előnyhöz juttatják a ZT-t a saját és külső anyagok ártalmatlanítása terén.
(275)
A hozzájárulások ezért az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülnek.
10. A JOGELLENESSÉG MÉRLEGELÉSE AZ EUMSZ 108. CIKKÉNEK (3) BEKEZDÉSE ALAPJÁN
(276)
A ZT-nek 1979 óta nyújtott hozzájárulásokat nem az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdése szerint jelentették be a Bizottságnak. A hozzájárulások ezért az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdése szerint jogellenes állami támogatásnak minősülnek.
(277)
Ezért az EK-Szerződés 86. cikke (2) bekezdésének az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vállalkozásoknak közszolgáltatással járó ellentételezés formájában megítélt állami támogatásokra történő alkalmazásáról szóló, 2005. november 28-i 2005/842/EK bizottsági határozat (a továbbiakban: az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló 2005. évi határozat) (62) vagy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 106. cikke (2) bekezdésének az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásával megbízott egyes vállalkozások javára közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásra való alkalmazásáról szóló, 2011. december 20-i 2012/21/EU bizottsági határozat (a továbbiakban: az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló 2011. évi határozat) (63) szerinti, bejelentési kötelezettség alóli mentesítés nem alkalmazandó, mivel - ahogy a 9. szakasz is ismerteti - a ZT-t nem általános gazdasági érdekű szolgáltatással bízták meg. Az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása, a járvány esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartása és a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása ugyanis nem minősül általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak. Emellett az 1979 és 2010 közötti időszak tekintetében a második Altmark-kritérium nem teljesül, az 1979-től tartó teljes időszak tekintetében pedig a harmadik. Így nem teljesülnek az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló 2005. évi határozat 4. és 5. cikkének feltételei, valamint az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló 2012. évi határozat 4. és 5. cikkének feltételei sem, amelyek ahhoz szükségesek, hogy mentesítsék a hozzájárulásokat a bejelentési kötelezettség alól.
11. AZ ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉG MÉRLEGELÉSE AZ EUMSZ 106. CIKKÉNEK (2) BEKEZDÉSE ALAPJÁN
(278)
Az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozásokra az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerint az EUMSZ szabályai alkalmazandók. Az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése arra az esetre, amikor a versenyjogi szabályok alkalmazása jogilag vagy ténylegesen akadályozza az átruházott feladatok ellátását, mentességet biztosít az EUMSZ szabályainak alkalmazása alól. Ez a mentesség csak akkor alkalmazandó, ha a kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.
(279)
A közszolgáltatási uniós keretszabály 69. pontja értelmében a Bizottság ezen uniós keretszabály elveit alkalmazza minden olyan jogellenes támogatásra, amelyről 2012. január 31. után dönt, még akkor is, ha a támogatást az említett időpont előtt nyújtották. Mivel a hozzájárulások jogellenes állami támogatásnak minősülnek, a közszolgáltatási uniós keretszabályt kell alkalmazni.
(280)
Ahogy a 8.1. szakasz is ismerteti, a ZT-t nem általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetésével bízták meg, mivel az 1. és 2. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása, a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartása és a 3. kategóriába tartozó anyagok ártalmatlanítása nem minősül általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak. A hozzájárulások belső piaccal való összeegyeztethetősége ezért az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése és a közszolgáltatási uniós keretszabály alapján már ezen okból kifolyólag is kizárt.
(281)
A második és harmadik Altmark-kritériummal összhangban egy támogatás a közszolgáltatási uniós keretszabály szerint csak akkor tekinthető összeegyeztethetőnek az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésével, ha az ellentételezés számítási módszereit rögzítető megbízási aktus rendelkezésre áll (2.3. szakasz), a támogatás mértéke pedig nem haladja meg a közszolgáltatási kötelezettség nettó költségét (2.8. szakasz).
(282)
Ahogy a 9.2. szakasz is ismerteti, az 1979 és 2009 közötti időszak tekintetében a második Altmark-kritérium nem teljesül, a teljes időszak tekintetében pedig a harmadik. Ezért (az 1979-2009-es időszak tekintetében) a közszolgáltatási uniós keretszabály 2.3. szakasza, valamint (az egész időszak tekintetében) a keretszabály 2.8. szakasza sem teljesül.
(283)
Ezért a hozzájárulás az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése és a közszolgáltatási uniós keretszabály alapján nem indokolható azzal, hogy az a szövetség által felölelt területen a járványok esetére szükséges tartalékkapacitás fenntartására nyújtott támogatás.
12. A HOZZÁJÁRULÁS MINT AZ ELHULLOTT ÁLLOMÁNY ÉS A VÁGÓHÍDON KELETKEZETT HULLADÉKOK ÁRTALMATLANÍTÁSI KÖLTSÉGEINEK FINANSZÍROZÁSÁRA NYÚJTOTT TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGÉNEK MÉRLEGELÉSE AZ EUMSZ 107. CIKKE (3) BEKEZDÉSÉNEK c) PONTJA SZERINT
(284)
A hozzájárulások esetében üzemi támogatásokról van szó, amelyek általában tilosak (64). Az ilyen támogatások összeegyeztethetőségével kapcsolatos bizonyítási teher ennélfogva a tagállamra hárul.
(285)
A TSE közösségi keret és a 2007-2013-as agrártámogatási keret alapvetően tiltja a vágóhídon keletkezett hulladékok ártalmatlanítási költségeire nyújtott támogatásokat, az elhullott állomány ártalmatlanítási költségeire nyújtott támogatásokat pedig csak azzal a feltétellel engedi meg, hogy azok kedvezményezettjei kizárólag a mezőgazdasági termelők. A továbbfelhasználó üzemek - mint például a vágóhidak és az ártalmatlanító üzemek - semmilyen esetben sem vehetnek igénybe támogatásokat (65).
(286)
Az ártalmatlanítási költségekre nyújtott támogatások ugyan az adminisztratív egyszerűsítés céljából közvetlenül az ártalmatlanító üzemnek is kifizethetők, azonban bizonyítani kell, hogy a teljes támogatás kedvezményezettjei a mezőgazdasági termelők (66).
(287)
Ahogy a 9. szakaszban ismertetett vizsgálat is megmutatta, a hozzájárulások gazdasági előnyhöz juttatják a ZT-t, és éppen hogy nem a ZT szövetségi területén működő mezőgazdasági termelőknek kedvez, akiknek még magasabb díjakat is kell fizetniük az elhullott állomány ártalmatlanításáért annál, mint amit Észak- és Közép-Hessenben kellene fizetniük. Németország tehát nem tudja bizonyítani, hogy a hozzájárulásokat teljes mértékben a mezőgazdasági termelőknek továbbítják.
(288)
Ezenkívül a Bizottság 2004. július 6-i N 15/04 határozata, amellyel engedélyezték a ZT szövetségi területén lévő mezőgazdasági termelőknek az 1998-2013 közötti időszakban az elhullott állomány ártalmatlanítási költségei tekintetében történő kártalanítására irányuló támogatási programot, úgy rendelkezik, hogy az engedélyezett támogatási program más támogatásokkal nem kumulálható.
(289)
A 2003. január 1-je előtt jogellenesen nyújtott támogatásokra vonatkozóan a TSE közösségi keret eltérő szabályozást ír elő:
a)
Az elhullott állomány ártalmatlanítási költségeire 100 %-os támogatás engedélyezhető, még akkor is, ha azokat a termelés, a feldolgozás és az értékesítés szintjén nyújtják.
b)
Emellett kivételes esetekben a vágóhídon keletkezett hulladékok ártalmatlanítására nyújtott támogatás is összeegyeztethető a belső piaccal, ha annak futamideje rövid, és tekintetbe veszik, hogy hosszú távon a „szennyező fizet” elvet kell figyelembe venni.
(290)
Ez a mentesség nem alkalmazandó: egyrészt a hozzájárulások nem csupán az elhullott állomány ártalmatlanítási költségeire szorítkoznak, amelyeket egyébként is már nagyrészt az agrártámogatási keretből finanszíroznak, másrészt pedig a vágóhídon keletkezett hulladékok tekintetében a hozzájárulások nem rövid távú és időben behatárolt intézkedésnek minősülnek.
(291)
Végezetül hangsúlyozandó, hogy maga Németország sem mutatott be indokokat a hozzájárulásoknak a TSE közösségi keret és a 2007-2013-as agrártámogatási keret szerinti összeegyeztethetőségére vonatkozóan.
(292)
Mivel a hozzájárulások a ZT-nek kedveznek, azok a TSE közösségi keret és a 2007-2013-as agrártámogatási keret értelmében az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint nem tekinthetők a belső piaccal összeegyeztethető támogatásnak.
13. A HOZZÁJÁRULÁS MINT KÖRNYEZETVÉDELMI TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGÉNEK MÉRLEGELÉSE AZ EUMSZ 107. CIKKE (3) BEKEZDÉSÉNEK c) PONTJA ALAPJÁN
(293)
A hozzájárulások esetében üzemi támogatásokról van szó, amelyek általában tilosak (67). Az ilyen támogatás összeegyeztethetőségével kapcsolatos bizonyítási teher ennélfogva a tagállamra hárul. Németország azt állította, hogy a hozzájárulások esetében környezetvédelmi támogatásról van szó.
(294)
A környezetvédelmi támogatási iránymutatás 132. pontja szerint az olyan vállalkozásoknak nyújtott beruházási támogatások, amelyek környezeti károkat szüntetnek meg a szennyező anyagokkal terhelt ipari területek szanálásakor, akkor minősülnek összeegyeztethetőnek az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjával, ha ezáltal a környezetvédelem javul. E tekintetben azonban figyelembe kell venni az EUMSZ 191. cikkének (2) bekezdésében és a környezetvédelmi támogatási iránymutatásban rögzített „szennyező fizet” elvet. A környezetvédelmi támogatási iránymutatás 132. pontja szerint a szennyezőnek állami támogatás nélkül kell pénzügyileg helytállnia a szanálásért. Arra, hogy ki tekintendő szennyezőnek, az az irányadó, hogy a nemzeti jog alapján ki viseli a felelősséget.
(295)
A nemzeti felelősségi jogi helyzet megítélése szempontjából releváns időpontra a hatósági határozat elfogadásának időpontjában érvényes nemzeti jog az irányadó.
(296)
Ahogy azt Németország sem vitatja, a sohrschiedi felhagyott ipari terület tekintetében az 1997. április 21-i szanálási határozat, a sprendlingen-gensingeni felhagyott ipari terület tekintetében pedig az 1998. március 31-i szanálási határozat a két felhagyott ipari terület teljes körű szanálására kötelezi a ZT-t mint az ebben az időpontban érvényes nemzeti jog szerinti szennyezőt. A ZT tehát a német jog értelmében szennyezőként felel a két felhagyott ipari terület talajszennyezésének ártalmatlanítási költségeiért. Németország azt állítja, hogy a Szövetségi Alkotmánybíróság 2000. február 16-i határozata (68) alapján összeegyeztethető támogatásnak tekintendő az, ha a szanálási költségeket a felelősségi korlát felett a hozzájárulásokból finanszírozzák, mivel e határozat értelmében a magánszemélyek felelősségét az ingatlan forgalmi értéke korlátozza.
(297)
Németország érvelése azonban hibás. Először is a Szövetségi Alkotmánybíróság határozata csupán „inter partes”, azaz az eljárás felei viszonylatában érvényes. Mindenekelőtt azonban a legfelsőbb bírói ítélkezési gyakorlat megváltozása nem alapozza meg a jogi helyzet változását, és így a már jogerőre emelkedett közigazgatási aktusok tekintetében nem alapozza meg a közigazgatási eljárásról szóló törvény 51. cikke (1) bekezdésének 1. pontja szerinti perújítást sem.
(298)
A Szövetségi Alkotmánybíróság határozata a német joggyakorlat értelmében semmit sem változtat azon, hogy a szanálási határozat időpontjában valamennyi szennyező teljes mértékben felelős volt a szanálási költségekért. Így a Szövetségi Alkotmánybíróság 2000. február 16-i határozata alapján egy korábban elfogadott és jogerőre emelkedett határozat tekintetében egyetlen szennyező sem vonhatta volna ki magát a szennyezőként teljes mértékben rá háruló felelősség alól.
(299)
Így a ZT a Szövetségi Alkotmánybíróság Németország által ismertetett 2000. február 16-i határozatának figyelembevétele mellett is felel a sprendlingen-gensingeni és sohrschiedi felhagyott ipari területekért.
(300)
Mivel a ZT a szanálási határozatokkal szemben nem kért jogorvoslatot, a határozatok jogerőre emelkedtek, és megtámadhatatlanok. Amennyiben Németország a sohrschiedi felhagyott ipari terület esetében utólag mégis alapvetően vitatja a ZT felelősségét, akkor ez az érvelés nem követhető. A ZT az 1997. április 21-i szanálási határozattal szemben jogorvoslatért folyamodhatott volna, és megakadályozhatta volna, hogy a határozat jogerőre emelkedjen. Az pedig nem a Bizottság feladata, hogy egy nemzeti hatóság jogerőre emelkedett határozatát a nemzeti felelősségi jogi helyzet fényében a „szennyező fizet” elv szerint ismét felülvizsgáljon.
(301)
Ráadásul maga Németország is elismeri, hogy a Szövetségi Alkotmánybíróság 2000. február 16-i határozata csak magánszemélyekre alkalmazandó, közjogi jogi személyekre azonban nem. Ez abból következik, hogy a felelősség korlátozásának jogalapja a tulajdonjog. Erre azonban a közjogi jogi személyek nem hivatkozhatnak. Ebből kifolyólag vitathatatlan, hogy a nemzeti jog értelmében a ZT teljes körűen felel a szennyezett területekért.
(302)
A tagállam jogrendjében a magánjog jogi személyei és a közjog jogi személyei közötti esetleges egyenlőtlen bánásmód kérdése a környezetvédelmi támogatási iránymutatások keretében nem tárgyalható. Az iránymutatások a szennyezett területekkel kapcsolatos felelősség kérdésében csak azt rögzítik, hogy kizárólag a nemzeti jog alkalmazandó.
(303)
Mivel a német jog szerint a ZT teljes mértékben felel a két felhagyott ipari terület szanálási költségeiért, a hozzájárulás a környezetvédelmi támogatási iránymutatások értelmében az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint nem tekinthető a belső piaccal összeegyeztethető támogatásnak.
14. KÖVETKEZTETÉSEK
(304)
Az 1979 óta a ZT-nek folyósított hozzájárulások az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülnek. Németország a hozzájárulásokat az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdését megsértve nyújtotta.
(305)
A hozzájárulások sem az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése, sem pedig az EUMSZ 107. cikkének (2) és (3) bekezdése alapján nem nyilváníthatók összeegyeztethetőnek a belső piaccal.
(306)
A 659/1999/EK rendelet 15. cikkének (3) bekezdésével összefüggésben az említett rendelet 1. cikke b) pontjának iv. alpontja szerint azokat a támogatásokat, amelyekkel kapcsolatban a támogatás-visszatéríttetésre vonatkozó jogvesztő határidő lejárt, létező támogatásnak kell tekinteni. Az említett rendelet 15. cikke szerint a Bizottság támogatás-visszatéríttetésre vonatkozó hatásköre tízéves jogvesztő határidőn belül érvényesíthető. A jogvesztő határidő azon a napon kezdődik, amikor a jogellenes támogatást a kedvezményezettnek nyújtják, a Bizottságnak jogellenes támogatással kapcsolatos intézkedései pedig megszakítják a jogvesztő határidőt. A jogvesztő határidő minden megszakítástól számítva újra indul.
(307)
Az Európai Unió Bírósága úgy döntött, hogy a támogatás-visszatéríttetésre vonatkozó határidő nem csupán formális eljárásban szakítható meg, hanem a tájékoztatáskérés is olyan eljárásnak minősül, amely a támogatás-visszatéríttetésre vonatkozó határidő megszakításához vezet (69).
(308)
A panaszos 2008 januárjában támadta meg a ZT-nek fizetett hozzájárulást, Németországnak pedig 2008. május 26-án adták át a tájékoztatásra irányuló felkérést. A tájékoztatáskérés megszakította a támogatás-visszatéríttetésre vonatkozó határidőt. Ezért minden olyan hozzájárulás, amelyet a ZT 1998. május 26. előtt kapott, létező támogatásnak minősül. Ezzel szemben minden olyan hozzájárulás, amelyet a ZT 1998. május 26. után kapott, új támogatásnak minősül.
(309)
A 659/1999/EK rendelet 14. cikkének (1) bekezdése szerint a Bizottság nem követeli meg a támogatás visszatérítését, amennyiben az ellentétes a közösségi jog valamelyik általános elvével. A jelenlegi ügyben felvetődik a kérdés, hogy a Szövetségi Közigazgatási Bíróság 2010. december 16-i ítélete a ZT számára megalapozott várakozásokat keltett-e azzal kapcsolatban, hogy a hozzájárulás nem minősül állami támogatásnak.
(310)
A Bizottság mindenekelőtt megállapítja, hogy a Szövetségi Közigazgatási Bíróság ítélete csak a 2010-es hozzájárulásokra vonatkozott. Ha egyáltalán lehettek is megalapozott várakozások, azok csak a 2010-es hozzájárulásokra vonatkozhattak (valamint az azt követő évekre, amennyiben a szövetségi szabályzat nem módosul).
(311)
Azonban a Szövetségi Közigazgatási Bíróság ítélete a 2010-es évre (és adott esetben az azt követő évekre) vonatkozóan sem alapozhatott meg várakozásokat a ZT számára. A bevett ítélkezési gyakorlat értelmében csak az hivatkozhat a bizalomvédelem elvére, akiben valamely uniós intézmény - konkrét ígéretet téve neki - megalapozott várakozásokat kelt (70). Ilyen biztosítéknak minősül a közlés formájától függetlenül a feljogosított és megbízható forrásból származó pontos, feltétlen és egybehangzó tájékoztatás (71).
(312)
A jelenlegi ügyben azonban a Bizottság nem adott ilyen biztosítékot a ZT-nek, hanem éppen ellenkezőleg, 2010. július 20-án elfogadta az eljárás megindításáról szóló határozatot.
(313)
A Szövetségi Közigazgatási Bíróság nem uniós intézmény. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a nemzeti bíróságokra és a Bizottságra az EUMSZ 107. és 108. cikkéből eredő tagállami kötelezettségek betartásának ellenőrzése keretében egymást kiegészítő és eltérő szerepek hárulnak (72). Míg a támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének megítélésében kizárólag a Bizottság illetékes, és így a Bíróság ellenőrzése alá tartozik, addig a nemzeti bíróságok az egyes szereplők jogainak védelmét felügyelik azokban az esetekben, amikor megsértik az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdése szerinti kötelezettséget, amelynek értelmében az állami támogatásokat előzetesen be kell jelenteni a Bizottságnak (73).
(314)
A jelenlegi ügyben a Szövetségi Közigazgatási Bíróság olyan intézkedésről hozott ítéletet, amellyel kapcsolatban a Bizottság már hivatalos vizsgálati eljárást indított. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az eljárás megindításáról szóló határozatnak arra kell indítania a tagállamot, hogy felfüggessze a kifizetéseket (74). Ezen túlmenően a Szövetségi Közigazgatási Bíróság úgy fogadta el ítéletét, amelyet többek között arra alapozott, hogy a 4. Altmark-kritérium nem alkalmazandó, hogy az ügyet előzetes döntéshozatal céljából nem terjesztette az Európai Unió Bírósága elé.
(315)
E körülményeket figyelembe véve a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a Szövetségi Közigazgatási Bíróság ítélete nem minősül pontos, feltétlen és egybehangzó tájékoztatásnak.
(316)
A hozzájárulások visszafizettetése tehát nem sérti az uniós jog bizalomvédelemmel kapcsolatos általános elveit,
ELFOGADTA A KÖVETKEZŐ HATÁROZATOT:
1. cikk
A Németország által a „Zweckverband Tierkörperbeseitigung” (a továbbiakban: a kedvezményezett) javára Rajna-vidék-Pfalz tartományban, Saar-vidék tartományban, Rheingau-Taunus körzetben és Limburg-Weilburg járásban az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdését megsértve 1979. január 1-je óta nyújtott hozzájárulások állami támogatásnak minősülnek és nem egyeztethetők össze a belső piaccal.
2. cikk
(1) Németország azonnal visszafizetteti a kedvezményezettel az 1. cikkben említett, 1998. május 26. óta kifizetett támogatásokat.
(2) A visszafizettetés összege magában foglalja azokat a kamatokat, amelyeket attól az időponttól, amikortól az (1) bekezdésben említett támogatások a kedvezményezett rendelkezésére álltak, azok tényleges visszafizetéséig fel kell számolni.
(3) A kamatokat kamatos kamatként kell kiszámítani a 794/2004/EK rendelet V. fejezetének megfelelően.
(4) Németország e határozat közzétételének napjától az (1) bekezdésben említett támogatások tekintetében minden hátralékos kifizetést felfüggeszt.
3. cikk
Németország biztosítja, hogy a 2. cikk (1) bekezdésében említett támogatásokat e határozat közzétételétől számított négy hónapon belül visszafizetik.
4. cikk
(1) Németország e határozat közzétételétől számított két hónapon belül átadja a Bizottságnak a következőket:
a)
a kedvezményezettel visszafizetendő teljes összegre (főkövetelés és kamat) vonatkozó információk;
b)
a határozatban foglaltak teljesítése érdekében meghozott, illetve meghozni szándékozott intézkedések részletes leírása;
c)
azok a dokumentumok, amelyekből kitűnik, hogy a kedvezményezettet felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Németország tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében tett intézkedéseiről, amíg a 2. cikk (1) bekezdésében említett támogatás visszafizetése meg nem történt. A Bizottság megkeresésére Németország haladéktalanul információkat nyújt be a határozatban foglaltak teljesítése érdekében meghozott, illetve meghozni szándékozott intézkedésekről. Németország emellett részletes adatokat szolgáltat azokról a támogatási összegekről és kamatokról, amelyeket a kedvezményezett már visszafizetett.
5. cikk
Ennek a határozatnak a Németországi Szövetségi Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2012. április 25-én.