РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 23 ноември 2011 година
относно държавна помощ C 28/10, приведена в действие от Португалия за застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити
(нотифицирано под номер C(2011) 7756)
(само текстът на португалски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/532/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за създаване на Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1),
като има предвид, че:
(1)
Настоящото решение засяга държавна помощ, приведена в действие от Португалия под формата на застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити (наричана по-долу „схемата“).
1. ПРОЦЕДУРНИ АСПЕКТИ
(2)
На 12 януари 2009 г. Португалия изпрати уведомление относно застрахователна схема за краткосрочни експортни кредити съгласно раздел 5.1 от съобщението на комисията относно „Временна общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза“ (2) (наричана по-долу „временната рамка“).
(3)
Въпреки че в първоначално уведомление схемата е представена като застраховане на краткосрочни експортни кредити за държавите от ОИСР, схемата покрива и транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(4)
Тъй като португалските органи потвърдиха, че схемата е приведена в действие през януари 2009 г., с писмо от 19 април 2010 г. Комисията уведоми Португалия, че схемата е била прехвърлена в регистъра на помощите, за които не е изпратено уведомление.
(5)
С писмо от 27 октомври 2010 г. Комисията уведоми Португалия за започването на разследване съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на схемата.
(6)
С писмо от 29 ноември 2010 г. португалските органи изпратиха своите забележки по отношение на писмото на Комисията от 27 октомври 2010 г. Те приложиха две писма от кредитни застрахователи (CESCE и COSEC) съответно от 22 ноември 2010 г. и 23 ноември 2010 г.
(7)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 9 април 2011 г. (3) Комисията прикани заинтересованите страни да представят мнения по отношение на схемата. Мнения не бяха получени.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЦЕЛ
(8)
Португалските органи твърдят, че настоящата финансова криза е довела до увеличаване на риска за търговките операции. Това от своя страна е довело до все по-консервативно поведение от страна на кредитните застрахователи, отразено в равнището на застрахователното покритие за рискове, присъщи за търговски операции.
(9)
Целта на схемата е да се преодолее неефективност на пазара, дължаща се на липсата на предлагане на застраховане на кредити, и да се спомогне за възстановяването на доверието в пазара за кредитно застраховане.
(10)
Постигането на тези цели се преследва чрез предоставянето на застрахователно покритие за кредити на износители и на предприятия, които са временно изправени пред липсата на застрахователно покритие за експортни кредити на частния пазар за транзакции с купувачи в държавите от ЕИСР или за вътрешни транзакции.
(11)
Според португалските органи застрахователният сектор се е свил значително от 2008 г. насам, което е довело до липсата на покритие. Към 30 септември 2010 г. общата стойност на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % между 31 декември 2008 г. и 31 декември 2009 г. и с още 22,4 % от 31 декември 2009 г. до 30 септември 2010 г. Общата стойност на застрахования портфейл е намаляла до 15,9 милиарда EUR през 2010 г. от 30,6 милиарда EUR в края на 2008 г. Броят на застрахованите дружества е намалял от 3709 в края на 2008 г. на 2290 през септември 2010 г. Застрахователите представиха и писма, обосноваващи необходимостта от продължаване на схемата до края на 2010 г. въпреки твърденията в писмата, че няма да бъде достигнат максималният размер на покритието, предоставен по схемата. В писмата беше обяснена необходимостта от схемата, като се посочва повишеният риск при застраховането на експортни кредити поради общото икономическо положение в период на възстановяване от кризата, с последващо увеличаване на цените и намаляване на покритието от частни застрахователи в някои сектори.
2.2. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ
(12)
Националното правно основание за схемата е Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. от 16 юли 1998 г. за установяване на правила, приложими за организациите за взаимно гарантиране (изменена с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.).
2.3. ПРИЛАГАЩ ОРГАН
(13)
Схемата се реализира чрез следните частни кредитни застрахователи, извършващи дейност на португалския пазар: COSEC, CESCE, COFACE и Credito y Caución.
2.4. ПОЛУЧАТЕЛИ
(14)
Според информацията, изпратена на 26 ноември 2010 г. от португалските органи, към октомври 2010 г. е имало 399 получатели по схемата.
(15)
Разпределението на кредитните тавани, предоставени към октомври 2010 г., е представено в следните таблици:
(16)
Използване по застрахователни посредници:
Застрахователно дружество
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Общо
399
100
211 630 292
100
(17)
Разбивка според пазарния дял в евро на транзакциите, свързани с вътрешна търговия и с износ, през октомври 2010 г.
Действително използван кредитен таван (4)
Стойност (EUR)
(%)
Транзакции, свързани с вътрешна търговия
137 175 542
73,20
Транзакции, свързани с износ
50 221 841
26,80
Общо
187 397 383
100
(18)
Разбивка според размера на получателя:
Размер на получателя
Получатели
Кредитен таван в евро
Брой
(%)
Стойност (EUR)
(%)
Големи предприятия
126
31,58
101 135 009
47,79
Средни предприятия
158
39,60
71 507 618
33,79
Микро-/малки предприятия
115
28,82
38 987 665
18,42
Общо
399
100
211 630 292
100
2.5. УСЛОВИЯ ЗА ПРИЛАГАНЕ НА СХЕМАТА
(19)
Схемата покрива търговски рискове (като например неплатежоспособност и забавени неизплатени плащания), свързани с транзакции за износ за периоди под две години с държавите от ОИСР, и рискове по отношение на транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(20)
Обществената застраховка действа като инструмент за споделяне на риска (с допълващ характер) с частни застрахователи. Тя се предоставя само в допълнение към покритието, предоставено от частен застраховател.
(21)
Според португалските органи обществената застраховка се предоставя при напълно идентични условия като тези на частната застраховка. Така сумата, която се покрива от обществената застраховка, никога не може да надвишава сумата, покрита от частния застраховател. Приложимата застрахователна премия обаче възлиза на 60 % от премията, прилагана от частния застраховател. Средната ставка, приложима по схемата, е представлявала 0,21 % от оборота, докато пазарната ставка, прилагана от частните застрахователи, е възлизала средно на 0,36 % от оборота през 2009 г. Дори средните пазарни ставки - съответно 0,23 % и 0,24 % през 2007 г. и 2008 г. - са били по-високи от средната приложима ставка по схемата от 2009 г. насам.
(22)
В случай на настъпване на застрахователното събитие всички суми за възстановяване се поделят между държавата и частния застраховател, осигуряващ основното покритие, пропорционално на дела от общото гарантирано покритие, т.е на квотния дял. Процедурата за възстановяване се управлява от частния застраховател.
2.6. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(23)
Уведомление за схемата е изпратено на 12 януари 2009 г. за срок от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г. Комисията не е уведомена за удължаване.
2.7. БЮДЖЕТ
(24)
Според информацията, предоставена на Комисията от страна на португалските органи, максималната гаранция за един получател е 1,5 милиона евро.
(25)
Според информацията, предоставена на Комисията от португалските органи, общият бюджет на схемата за вътрешни и експортни транзакции, е 2 милиарда EUR (5).
3. РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА ОТНОСНО ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(26)
В решението си от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване Комисията представи своята предварителна оценка и изрази съмнения по отношение на съвместимостта на схемата с вътрешния пазар. Съмненията, изразени в решението, засягаха:
-
прилагането на схемата по отношение на застраховането на краткосрочни експортни кредити, когато цените по гаранцията са били под равнището, което обикновено се изисква съгласно Съобщението на Комисията относно застраховането на краткосрочни експортни кредити (6) (наричано по-долу „съобщението“). Комисията изрази съмнения, че възнаграждението е било необходимо и пропорционално за постигане на целта, като се има предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията, свързано с него,
-
прилагането на схемата по отношение на вътрешните транзакции. Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката и отново постави под въпрос цената на предоставената гаранция.
4. МНЕНИЕ НА ПОРТУГАЛИЯ
(27)
В мнението си по отношение на откриването на официалната процедура по разследване португалските органи заявяват, че твърдението на Комисията, че предприятията по схемата се възползват от предимство, което иначе не би съществувало, не съответства на целите, представени във временната рамка. За да докажат неефективността на пазара, португалските органи посочват коефициента на загубата, който е достигнал рекордната стойност от 102 % през 2008 г. въпреки факта, че броят на застрахованите предприятия е намалял с 29,41 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 12,53 % до края на септември 2010 г. Стойността на застрахования портфейл е намаляла с 32,84 % в края на 2009 г. в сравнение с края на 2008 г. и с още 22,36 % към септември 2010 г. Португалия твърди още, че други държави-членки също са приели такива схеми.
(28)
По отношение на избирателния характер на предимството Португалия твърди, че схемата не е избирателна, а представлява мярка от общ характер, която не води до вътрешносекторна или междусекторна дискриминация. Освен това Португалия критикува липсата на определение на Комисията за това какво представлява обща мярка. Според Португалия липсата на дискриминация се доказва с i) прилагането на схемата и по отношение на предприятия от други държави-членки, които извършват дейност в Португалия; ii) приемането на заявления за схемата от всички четири застрахователи, осъществяващи дейност в Португалия, като всички те са поне частична собственост на чуждестранни образувания; iii) липсата на промяна в необходимостта от финансиране по време на кризата; iv) основният получател по схемата, който през октомври 2010 г. е бил сегментът с операциите, свързани с националния пазар (73,2 %); v) възможността всички предприятия, извършващи дейност в Португалия, да използват схемата, независимо от това дали естеството на дейността им е свързано с търговия със стоки (отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата със суми съответно в размер на 2 155 000 EUR, 471 500 EUR и 4 580 000 EUR), въпреки че по своето естество експортните кредити са свързани основно с транзакции със стоки. Освен това според Португалия моделът с допълващ характер не е източник на дискриминация, тъй като не възпрепятства нито едно предприятие да договори такава политика с частен застраховател. Публичните органи разчитат изцяло на оценката на риска на частните застрахователи. Освен това според португалските органи максималният таван, определен за една застраховка, не ограничава достъпа до нея за големи предприятия, които са се възползвали от схемата (до 47,79 % според стойността на операциите в сравнение с 33,79 % за средни предприятия и 18,42 % за малки предприятия, но само до 31,58 % според броя на получателите в сравнение с 39,60 % за средни предприятия и 28,82 % за малки предприятия). Максималният таван е предназначен да гарантира, че използваните държавни ресурси са пропорционални на преследваните цели и че рискът е диверсифициран по подходящ начин, като същевременно се осигурява достъп до схемата за по-голям брой предприятия. Според португалските органи фактът, че максималната сума по схемата не е била използвана, служи за доказателство за липсата на дискриминация за големите предприятия. И накрая, Португалия изразява съмнение по отношение на връзката между съдебната практика, посочена от Комисията в точка 36 от решението за откриване на официалната процедура по разследване, и дискриминацията. Тя изразява съжаление, че Комисията не е определила критерии, на които дадена мярка трябва да отговаря, за да бъде от общ характер.
(29)
Португалия обоснова по-ниските цени по схемата в сравнение с тези при частното застраховане, твърдейки, че може да се наблюдава неблагоприятен избор, т.к. предприятията са решавали да застраховат по-малко рисковите операции по схемата, като са оставили по-рисковите операции за покритие чрез частно застраховане. Във връзка с това според португалските органи обосновката на Комисията не би могла да бъде уместна за сектора на експортните кредити, където рискът не се увеличава с размера на кредита, както се случва при банковите кредити. Според португалските органи ниският риск се доказва с факта, че към октомври 2010 г. обемът на исканията, натрупани по схемата, се е увеличил само с 0,26 % от общата стойност на договорените застраховки. Освен това според португалските органи цените, прилагани за държавната гаранция, съответстват на пазарните цени преди кризата и следователно не създават предимство за техните получатели.
(30)
Освен това според португалските органи схемата не предизвиква нарушаване на конкуренцията между държавите-членки, тъй като: i) тя обхваща и национални операции; ii) разходите за застраховане се различават в държавите-членки, както проличава от различните цени за застраховане; и iii) този вид услуга не се предлага на пазара.
5. МНЕНИЯ НА ДРУГИ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(31)
След публикуването на решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване в Официален вестник на 9 април 2011 г. Комисията не получи мнения от трети страни.
6. ОЦЕНКА
6.1. КВАЛИФИЦИРАНЕ НА МЯРКАТА КАТО ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(32)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи:
Освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(33)
За да се прилага член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва да е налице мярка за помощ, която може да се припише на държавата и се предоставя чрез държавни ресурси, засяга търговията между държавите-членки и нарушава конкуренцията на вътрешния пазар, като предоставя избирателно предимство на определени предприятия.
Държавни ресурси
(34)
Както се обяснява в решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, застраховката се предлага пряко от държавата и всички загуби, произтичащи от схемата, засягат националния бюджет. Следователно схемата включва държавни ресурси. Наличието на държавни ресурси не се оспорва от Португалия.
Избирателно предимство за застрахователи
(35)
Комисията анализира пазарите за застраховане на краткосрочни експортни кредити в решенията си относно застрахователните схеми за краткосрочни експортни кредити (7). Ставките на премиите на пазара за застраховане на краткосрочни експортни кредити обикновено се фиксират в договори за минимален срок от една година. Поради това всяка промяна в цените на предлаганото покритие започва да действа единствено след известен период. Освен това пазарната практика е да се коригира предлагането на кредитно застраховане чрез увеличаване или намаляване на размерите на предлаганите кредити, а не чрез промяна на ставката, прилагана за покритието. Тази практика се наблюдава също и от началото на финансовата криза, както се доказва с писмата за отказ на покритие, изпратени от Португалия, и писмата за отказ, изпратени по други дела за застрахователни схеми за краткосрочни експортни кредити (8). Като цяло писмата за отказ от застрахователите не предлагат на износителите като алтернатива по-висока цена за покритието на някои купувачи. Сведенията показват, че в резултат на финансовата криза частните застрахователи значително са намалили предлаганото покритие, като често изобщо го оттеглят. Други данни, предоставени от пазарни оператори, потвърждават горепосоченото (9). Следователно конкуренцията между застрахователите се основава главно на количествата, а не на цените. Чрез мярката държавата е реагирала на търсенето, за което липсва покритие от съществуващите частни оператори. Въпреки това на конкурентен пазар без държавна намеса нов оператор би реагирал на търсенето чрез предоставяне на допълнително застрахователно покритие. Следователно въздействието на държавната намеса е било да защити пазарните позиции на частните оператори, които вече извършват дейност на португалския пазар.
(36)
Застраховането на краткосрочни експортни кредити е продукт, при който застрахователят поема търговския и политическия риск от неизпълнение от страна на купувача при търговска транзакция. Банките също предлагат поемането на търговските рискове, свързани с търговски транзакции, чрез документарен кредит и факторинг без право на обратен иск. Застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от дружествата за застраховане на експортни кредити, и документарните кредити, предлагани от банките, са взаимно заменяеми по отношение на търсенето на пазара за защита срещу търговски риск при търговски транзакции. При липсата на държавна намеса износителите биха прибегнали поне в някаква степен до документарен кредит (акредитив), предлаган от банките. (10) Поради възможната заменяемост между застраховането на краткосрочни експортни кредити, предлагано от застрахователите, и документарния кредит, предлаган от банките, мярката създава предимство в полза на сектора на застраховането на краткосрочни експортни кредити, тъй като допринася за поддържането на пазарния дял на застрахователите на експортни кредити на пазара за защита срещу търговски и политически рискове, свързани с търговски транзакции. Тъй като банките не отговарят на условията за кандидатстване по схемата, при която публичното застраховане се предлага единствено като допълнение към покритието, предлагано от частни застрахователи, предимството е избирателно.
(37)
С оглед на горепосоченото Комисията достига до заключението, че мярката предоставя избирателно предимство на застрахователите.
Избирателно предимство за износители и предприятия, извършващи вътрешна търговия
(38)
Износителите и предприятията, извършващи вътрешна търговия, които участват в схемата, заплащат премия, която е по-ниска от пазарната премия. Това води до укрепване на позицията на предприятията, които се възползват от схемата, в сравнение с тези, които вероятно ще получат своето покритие единствено от частни застрахователи на пазарна цена. Самото укрепване чрез мерки на дадена схема на позицията на някои участници на пазара в сравнение с техните конкуренти в сходно положение се счита за предимство (11). В настоящия случай укрепването на позицията на тези получатели не би било възможно в същата степен без намесата на държавата.
(39)
Освен това, както потвърждава Португалия, покритието не се предлага на пазара, поне не в същата степен, за рисковете, покривани по схемата. Така предприятията, които се възползват от схемата, получават двойно предимство под формата на достъп до застрахователно покритие, което иначе не би се предлагало: те не само се възползват от по-ниска премия в сравнение с пазарната цена, но се възползват и от съществуването на допълнителното покритие.
(40)
Португалската схема de facto e избирателна.
(41)
Първоначален признак, че схемата е избирателна, е, че предприятията, които се възползват от мярката, са почти изключително предприятия, търгуващи със стоки, докато предприятията, които предоставят услуги, се възползват в много по-малка степен от нея. В контекста на официалната процедура по разследване португалските органи посочват, че няма правни ограничения, възпрепятстващи предприятията, които не извършват търговска дейност, да се възползват от схемата, и че отраслите „строителство“, „транспорт“ и „други услуги - с изключение на търговия“ са се възползвали от схемата. Въпреки това Португалия признава също, че поради своето естество застраховането на експортни кредити засяга основно транзакциите със стоки. Само около 2,4 % от застраховките, предоставени по схемата към октомври 2010 г., са били за предприятия, които предоставят транспорт и други услуги. Като се има предвид, че предприятията, които предоставят услуги, са съставлявали само 8 от общо 361 предприятия, възползвали се от схемата, и около 1,25 % от дела на кредитните тавани, е ясно, че въпросната мярка е подпомогнала основно предприятия, които търгуват със стоки.
(42)
Има други елементи, които показват, че схемата de facto e избирателна.
(43)
Първо, въпреки твърдението на португалските органи, че схемата има общ характер, тъй като получателите се определят по обективни критерии, които не водят до дискриминация по отношение на образувания от други държави-членки, условията, определени съгласно схемата, предоставят известна възможност за избор на получатели. Схемата следва модел с допълващ характер, според който само предприятия, които имат кредитен таван при частен застраховател, отговарят на условията на схемата, докато предприятия, на които частни кредитни застрахователи напълно отказват покритие, не отговарят на условието за допълване. Схемата изцяло предоставя възможността на частните предприятия да преценят изпълнението на изискванията за покритие. При липсата на еднакви и обективни критерии за определяне на риска, свързан с транзакциите, които всеки износител или търговец извършва, схемата предоставя на частните оператори известна степен на свобода при оценката на кредитоспособността на предприятията, които отговарят на условията за кандидатстване за покритие. Съдът е преценил, че за да се счита за неизбирателна, дадена мярка следва да се основава на критерий за прилагане, който е обективен, няма географски или отраслов аспект и съответства на целта на мярката (12). В настоящия случай липсата на обективен критерий за решението за предоставяне на частно покритие води до потенциална дискриминация между получателите, които са в съпоставимо фактическо положение (13).
(44)
Второ, дори ако критериите за достъп до схемата се считат за обективни, според Съда единствено съществуването на обективни критерии не пречи мярката да има избирателен характер, когато действието ѝ облагодетелства някои предприятия за сметка на други. Във връзка с това Съдът посочи, че „[ф]актът, че помощта не е насочена към един или повече конкретни получатели, определени предварително, а че тя е предмет на редица обективни критерии, според които може да бъде предоставена, в рамките на предварително определено общо разпределение на бюджета, на неограничен брой получатели, които не са определени индивидуално предварително, не може да бъде достатъчен, за да се постави под въпрос избирателният характер на мярката и съответно определянето ѝ като държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора [член 107, параграф 1 от ДФЕС]. Това обстоятелство може най-много да означава, че въпросната мярка не е индивидуална помощ. Това обаче не е пречка тази публична мярка да се счита за схема за помощ, представляваща избирателна и следователно конкретна мярка, ако поради своите критерии на прилагане тя осигурява предимство на определени предприятия или на производството на някои стоки при изключване на други.“ (14) Следователно според Съда случаите на държавна намеса не следва да се оценяват въз основа на причините за тях или на техните цели, а на тяхното въздействие. (15) В настоящия случаи схемата de facto е избирателна.
(45)
Трето, за да има общ характер, мярката трябва не само да се основава на обективни и хоризонтални критерии, но и да не бъде ограничена нито във времето, нито в областта на своето приложение. Схемата, въпреки че Португалия защитава нейния общ характер, е ограничена както във времето, така и в областта на своето приложение, включително поради самото естество на модела с допълващ характер, както е обяснено по-горе в съображение 43.
(46)
И накрая, критериите по схемата не съответстват на целта и логиката на мярката (16). Дори ако схемата се прилагаше по обективен начин от частните застрахователи, само предприятия, чието покритие е намаляло по време на кризата, биха отговаряли на условията по схемата. Предприятията, за които частните застрахователи са отменили кредитните тавани напълно, се изключват от схемата. Следователно въпреки целта на схемата, а именно да бъде преодоляна предполагаема липса на покритие на частния пазар, тя не обхваща предприятията, които са засегнати най-тежко от намаляването на капацитета за частно застраховане на пазара. Във връзка с това формата на мярката не е подходяща за преодоляване на установената неефективност на пазара.
(47)
Въз основа на горепосочените съображения предимствата, предоставяни на износителите и търговските предприятия, които участват в схемата, имат избирателен характер.
Въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията
(48)
По отношение на въздействието върху търговията схемата покрива транзакции за износ и вътрешни транзакции за търгуеми стоки.
(49)
Като покрива вътрешни операции, схемата евентуално може да засяга търговията между държавите-членки в степен, която може значително да наруши търговските потоци, например като пренасочва търговските дейности от износ към вътрешни транзакции.
(50)
По отношение на нарушаването на конкуренцията, съгласно практиката на Съда дори само фактът, че конкурентната позиция на дадено предприятие укрепва в сравнение с други конкурентни предприятия, като му се предоставя икономическа полза, която иначе не би получило при нормално протичане на неговата дейност, е признак за евентуално нарушаване на конкуренцията (17).
(51)
Тъй като схемата се прилага по отношение на износа, включително за други държави-членки, мярката очевидно засяга търговските потоци между държавите-членки, тъй като улеснява извършването на експортна дейност от страна на получателите.
(52)
Освен това схемата засяга търговията, доколкото обхваща вътрешни транзакции. Установена съдебна практика е, че когато помощ, предоставена от държава-членка, укрепва позицията на предприятие в сравнение с други конкурентни предприятия при търговия в рамките на Съюза, се счита, че търговията е засегната от тази помощ. Във връзка с това фактът, че икономически отрасъл е бил либерализиран на равнището на Съюза, може да послужи да се определи, че помощта има действително или потенциално въздействие върху конкуренцията и засяга търговията между държавите-членки. Освен това не е необходимо самото предприятие на получателя да участва в търговията в рамките на Съюза. Помощ, предоставена от държава-членка на предприятие, може да допринесе за поддържане или увеличаване на дейността на вътрешния пазар, като вследствие на това предприятия, установени в други държави-членки, имат по-малко възможности за навлизане на пазара на въпросната държава-членка. Освен това укрепването на предприятие, което до момента не е участвало в търговия в рамките на Съюза, може да постави това предприятие в позиция, която му позволява да навлезе на пазара на друга държава-членка (18).
(53)
В настоящия случай мярката облагодетелства предприятия, които извършват дейност в различни сектори, които са отворени за търговия на територията на Европейския съюз. Така дори предимствата, предоставени за вътрешните транзакции на предприятията, извършващи дейност само на португалския пазар, засягат търговията между държавите-членки.
(54)
Освен това предназначението на мярката е да подпомага търговската дейност на предприятията, установени в Португалия, а не на предприятията, установени в други държави-членки. Следователно мярката може да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
Заключение
(55)
Следователно настоящият проект представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Помощта може да се счита за съвместима с общия пазар, ако изпълнява условията на някое от изключенията, предвидени в Договора.
6.2. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ЗАСТРАХОВАТЕЛИ
(56)
В съобщението си Комисията определи условията, при които помощ за застрахователи под формата на подкрепени от държавата схеми за краткосрочни експортни кредити, се счита за съвместима. В условията на финансовата криза временната рамка определя условията за прилагане на съобщението.
(57)
В точка 2.5 от измененото съобщение (19)„продаваеми рискове“ се определят като търговските и политическите рискове във връзка с публични и непублични длъжници, установени в държавите, изброени в приложението (20) към съобщението. Обикновено се забраняват финансови предимства в полза на застрахователи на експортни кредити, които сключват или покриват транзакция, квалифицирана като продаваем риск.
(58)
В точка 3.1 от съобщението се посочва, че факторите, които могат да нарушат конкуренцията между частни или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити, които застраховат продаваеми рискове, са de jure и de facto държавните гаранции за вземане на заеми и за загуби. Тези гаранции позволяват на застрахователите да вземат заеми при ставки, по-ниски от нормалните пазарни ставки, или изобщо им осигуряват възможност да вземат заеми. Освен това те премахват необходимостта застрахователите да се презастраховат на частния пазар.
(59)
Що се отнася до държави, които не са изброени в приложението към съобщението, тези рискове са „непродаваеми“ по смисъла на съобщението и публичната подкрепа за тяхното застраховане не е обхваната от съобщението.
(60)
В точка 4.2 от съобщението се предвижда, че „продаваемите рискове“ не могат да бъдат покривани чрез застраховане на експортни кредити с помощ от държавите-членки. В точка 4.4 от съобщението обаче се посочва, че при определени условия тези рискове могат временно да бъдат покривани от публични или публично подкрепяни застрахователи на експортни кредити. По-специално тя гласи, че рисковете, поети по отношение на длъжници, установени в държавите, изброени в приложението към съобщението, се считат за временно непродаваеми само ако може да бъде доказано, че на частния застрахователен пазар липсва покритие за рисковете, които по принцип се считат за продаваеми. Държавите-членки, които искат да задействат тази клауза за дерогация, трябва да представят пазарен доклад и да осигурят доказателства от двама големи международно признати застрахователи на експортни кредити, както и от национален кредитен застраховател, за липсата на покритие за рисковете на частния застрахователен пазар. Освен това публично подкрепяните застрахователи на експортни кредити трябва, доколкото е възможно, да съгласуват ставките на своите премии за такива „непродаваеми рискове“ със ставките, прилагани другаде от частните застрахователи на експортни кредити за въпросния вид риск, и да осигурят описание на условията, които публичният застраховател на експортни кредити възнамерява да прилага по отношение на такива рискове.
(61)
За да се ускори процедурата във временната рамка беше опростено, до 31 декември 2010 г., доказателството, което държавите-членки трябва да представят, за да докажат липсата на покритие. За тази цел държавите-членки трябваше да представят доказателства, осигурени от един голям международно признат частен застраховател на експортни кредити и от един национален кредитен застраховател, или от поне от четири утвърдени износители на местния пазар. Временната рамка беше удължена до 31 декември 2011 г. (21)
Липса на покритие
(62)
Португалия представи няколко писма от износители, които показват, че им е отказано покритие за редица транзакции. Въпреки това Комисията не намери достатъчно доказателства за липсата на покритие в писмата, предоставени от португалските органи. Посочените в писмата причини за отказ са или поверителни, или се посочва ясно, че отказът се дължи на недостатъчната ликвидност и финансовото състояние на клиента, което е нормална бизнес практика при добре функциониращ застрахователен пазар. Португалия представи данни в отговора си във връзка с решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване, които показват намаляване на броя на дружествата, които сключват застраховки (към края на 2009 г. има намаление от 29,41 % в сравнение с предходната година и още 12,53 % до септември 2010 г.), както и намаление на стойността на застрахования портфейл (намаление от 32,84 % към края на 2009 г. в сравнение с предходната година и още 22,36 % до септември 2010 г.). Въпреки това от двете писма от частни застрахователи, предоставени от Португалия, в които се отбелязва липсата на покритие на частния пазар, в едно от тях (от CESCE от 22 ноември 2010 г.) се посочва, че нуждите от финансиране на предприятията също са намалели поради намаляването на търсенето на пазарите. Поради това предполагаемото намаление на застрахованите обеми не е достатъчно доказателство за липсата на покритие на пазара.
(63)
Освен това, ако на частния пазар действително има липса на покритие и впоследствие такова започне да се предлага, когато държавата предостави частично покритие, това може да бъде признак, че застрахователите са получили държавна помощ. Тъй като пазарът се приспособява основно според количеството, а не според цените, както се обяснява в съображение 35, наличието на кредитиране, получено чрез държавната помощ, позволява на операторите, които вече присъстват на пазара, да поддържат своята позиция.
Съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(64)
Ставките, прилагани съгласно схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател, за осигуряване на покритие за един и същ клиент. Освен това, обратно на твърденията на Португалия, рискът, който се прехвърля на държавата във връзка със схемата, може да се счита за по-висок от риска, който се покрива самостоятелно от частния застраховател. Следва да се припомни, че рискът от неизпълнение се увеличава с увеличаването на застрахованата сума. Така с по-голяма стойност на застрахователното покритие износителят ще приеме да сключи повече търговски транзакции с даден купувач. Общата стойност на транзакциите може да надвиши капацитета на купувача за изплащане.
(65)
Португалските органи считат, че рискът от допълнителни транзакции е по-нисък, като приемат, че износител, който е получил ограничено покритие, първо ще застрахова най-рисковите купувачи; а с увеличаване на покритието износителят постепенно ще застрахова купувачите, които са по-малко рискови. При този аргумент обаче се пропуска фактът, че кредитните тавани се предоставят за отделните купувачи и следователно износителят няма избор да използва целия предоставен таван изключително за купувачите с най-ниска кредитоспособност.
(66)
Освен това твърдението на португалските органи, че допълнителните застраховани транзакции са с по-нисък риск в сравнение с транзакциите, застраховани от частния застраховател, води до заключението, че частните застрахователи приемат по-висок риск за определено равнище на премията, като същевременно отказват да покриват транзакции с по-нисък риск за същото равнище на премията. Ако този аргумент беше верен, един рационален частен застраховател би застраховал повече транзакции, което ще увеличи неговия приход от премии от тях при същевременно намаляване на риска. С други думи според аргумента на португалските органи частните застрахователи биха действали нерационално, като биха се съгласили да застраховат по-рискова част от портфейла вместо по-малко рисковата част. Поради това аргументът не може да бъде приет.
(67)
В резултат на увеличения риск, покрит чрез мярката, държавата поема риска от по-голяма очаквана крайна загуба в сравнение с частния застраховател, когато предоставя и определя цената на първоначалното покритие самостоятелно. Поради това при схема с допълващ характер, при което решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван за застраховането на кредити, цената на допълнителната част трябва да отразява по-високия риск от евентуално прекомерно покритие. Аргументът на португалските органи, според които предприятията биха направили неблагоприятен избор, който би гарантирал, че по-рисковите операции ще бъдат покрити от частни застрахователи, не е подкрепен от конкретни данни, нито от познатата пазарна практика. Най-разпространената форма на частно застраховане на краткосрочни кредити (полиза за целия оборот) изисква целият портфейл на кредитираните продажби да се покрива от полицата. Така застрахованото дружество няма възможност да застрахова своите рискове избирателно. Комисията счита, че цената на допълнителната застраховка следва да бъде съобразена с по-високото равнище на поетия риск. Затова цената е следвало да бъде по-висока от цената, прилагана от страна на частните застрахователи за основното покритие.
(68)
В настоящия случай ставките, прилагани по схемата, са по-ниски от текущите ставки на пазара за застраховане на експортни кредити, което се потвърждава от Португалия в отговора ѝ по повод на решението на Комисията от 27 октомври 2010 г. за откриване на официалната процедура по разследване. Тази цена е по-ниска и от пазарните ставки през 2007 и 2008 г. Поради тази причина аргументът, представен от португалските органи, според който определените цени съответстват на пазарните ставки преди кризата, също не се потвърждава. Освен това цената следва да бъде съобразена и с равнището на поетия риск. Следователно цената всъщност следва да бъде по-висока от пазарната цена.
(69)
С оглед на горепосоченото схемата, прилагана по отношение на застрахователи, е несъвместима със съобщението и временната рамка.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА ЗА ИЗНОСИТЕЛИ И ПРЕДПРИЯТИЯ, ИЗВЪРШВАЩИ ВЪТРЕШНА ТЪРГОВИЯ
6.3.1. Съвместимост на мярката, предназначена за застраховане на краткосрочни експортни кредити
(70)
Член 107, параграф 3, буква в), приложима при нормални пазарни условия, и член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, приложима в периоди на сериозни затруднения в икономиката, позволяват помощта да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар при определени условия.
(71)
Комисията припомня, че според съдебната практика член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения в цялата икономика на държава-членка (22).
(72)
В съответствие с принципите, определени във временната рамка (параграф 5.1), удължена до 31 декември 2012 г., за да се счита за съвместима, мярката за помощ трябва да отговаря на следните критерии:
а.
Уместност
Помощта трябва да бъде насочена по подходящ начин, за да може ефективно да постига целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката. Това няма да е така, ако мярката не е подходяща за преодоляване на затрудненията.
б.
Необходимост
Мярката за помощ трябва по своя размер и форма да бъде необходима за постигане на целта. Следователно тя трябва да бъде в минималния размер, необходим за постигане на целта, и да бъде в най-подходящата форма за преодоляване на затрудненията. С други думи, ако помощ в по-малък размер или мярка във форма, пораждаща по-слабо нарушение, са достатъчни за преодоляване на сериозни затруднения в цялата икономика, въпросната мярка не би била необходима. Този анализ се потвърждава от утвърдената практика на Съда (23).
в.
Пропорционалност
Положителното въздействие на мярката трябва да бъде балансирано правилно по отношение на нарушаването на конкуренцията, така че нарушенията да бъдат ограничени до необходимия минимум за постигане на целите на мерките. С член 107, параграф 1 от ДФЕС се забраняват всички избирателни публични мерки, които могат да нарушат търговията между държавите-членки. При всяка дерогация съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС, с която се разрешава държавна помощ, трябва да се гарантира, че помощта е ограничена до необходимото за постигане на нейната определена цел.
Уместност
(73)
Както е обяснено в съображение 46, моделът на схемата изключва предприятия, които са засегнати най-сериозно от кризата, и поради това тя не е подходяща за преодоляване на предполагаема неефективност на пазара поради липса на частно покритие.
Необходимост и пропорционалност: съгласуване на ставките на премиите със ставките, прилагани от частните кредитни застрахователи
(74)
Както се посочва по-горе в съображение 62, въпреки че информацията, предоставена от Португалия, показва затруднения на частния пазар за застраховане на кредити, тя не доказва липса на покритие. Следователно не може да бъде установена необходимост от държавна намеса.
(75)
Както се обяснява в съображения 21 и 64, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частни застрахователи, за осигуряване на покритие за един и същ клиент.
(76)
Както се обяснява по-горе в съображения 65-67, при схема с допълващ характер, когато решението за разширяване на покритието се взема едва след като е определена премията за първоначалния таван на застраховка на кредит, цената на допълнителната част трябва да отразява по-висок риск от евентуалното прекомерно покритие.
(77)
Целта да се осигури предполагаемото липсващо застрахователно покритие може да бъде постигната и чрез схема, чиито цени са определени така, че да отразяват основния риск, поет от държавата. Следователно цените по схемата, основаващи се на премия, която е по-ниска от премията, която би била прилагана на пазара за подобни рискове, не са пропорционални на целта на схемата.
(78)
С оглед на горепосоченото частта от схемата, отнасяща се за застраховането на експортни кредити, не може да се счита за съвместима помощ за износители съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС и временната рамка.
(79)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в), всички аргументи във връзка с уместността, необходимостта и пропорционалността, имат еднакво отношение към анализа за съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква б). Следователно помощта за застрахователи на експортни кредити по схемата засяга условията на търговия в степен, която противоречи на общия интерес.
6.3.2. Съвместимост на схемата по отношение на застраховането на транзакции, свързани с вътрешна търговия
(80)
По отношение на прилагането на схемата за вътрешни транзакции, застраховането на вътрешна търговия под пазарната цена може да отклони търговските транзакции от износ в полза на вътрешни транзакции и да окаже сериозно въздействие върху вноса. Поради това при нормални пазарни условия подкрепата от държавата в полза на вътрешнотърговски операции е строго забранена. С букви в) и б) от член 107, параграф 3 от ДФЕС обаче се позволява помощта да се счита за съвместима с вътрешния пазар при определени условия. Във връзка с това в съобщението и във временната рамка се определят критерии за съвместимостта на мерките за помощ за застраховане на краткосрочни експортни кредити. Тези текстове обаче не включват транзакции, свързани с вътрешна търговия.
(81)
Въпреки това Португалия изпрати уведомление за схемата в контекста на настоящата финансова криза съгласно временната рамка. Поради това трябва да се установи дали, с оглед на всеобхватните последствия от настоящата икономическа криза, схемата може да се счита за пряко съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС. Ако това не е така, трябва да се анализира дали мярката може да се счита за съвместима съгласно член 107, параграф 3, буква в).
(82)
По отношение на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС посочената разпоредба позволява на Комисията да обяви помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако целта ѝ е „преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“.
(83)
Комисията отбелязва отново, че член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС трябва да се прилага строго и да служи за преодоляване на затруднения, които засягат цялата икономика на държава-членка (24). Тя припомня също, както е посочено в съображение 73 по-горе, че мярката трябва да отговаря на принципите за уместност, необходимост и пропорционалност.
(84)
Мярката беше приведена в действие в условията на настоящата финансова криза и е ограничена по време.
(85)
Комисията получи писма от износители и частни застрахователи, в които се посочва намаление на застрахователното покритие за вътрешни транзакции. Португалските органи твърдят, че коефициентът на загубата се е увеличил на 102 %. От тази забележка обаче не може да се направи заключение, тъй като увеличението следва постоянна тенденция от 2004 г., както е посочено в коментарите, предоставени от португалските органи. Постоянното увеличаване на коефициента на загубата още преди настъпването на финансовата криза е възможно да не бъде признак за неефективност на пазара при финансирането на вътрешната търговия, а по-скоро за структурен проблем. Поради това Комисията не намери доказателства, че схемата е подходяща за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката, и счита, че схемата не може да бъде обявена за съвместима с временната рамка или член 107, параграф 3, буква б).
(86)
По отношение на съвместимостта на мярката съгласно съобщението и член 107, параграф 3, буква в), целта на схемата е да се преодолее липсата на покритие на застрахователния пазар. Поради своя допълващ характер обаче схемата, която позволява известна степен на свобода на частните застрахователи при избора на получател, съществува вероятност тя да остави без покритие предприятия, които са в съпоставимо фактическо положение с предприятията, ползващи покритие, но засегнати от кризата в по-голяма степен. За тези изключени предприятия застрахователното покритие би било оттеглено напълно, а не само частично отменено. Освен това мярката не само осигурява допълнително покритие на получателите, но и предоставя предимство по отношение на цената, като се има предвид, че ставките на премиите са под пазарните ставки. Както вече беше отбелязано, ставките, прилагани по схемата, представляват 60 % от ставките, прилагани от частен застраховател за осигуряване на покритие за един и същ клиент, а фактът, че таванът на покритието е увеличен двойно в сравнение с първоначалния таван, предполага по-голям риск, който не е отразен в премията. Равнището на цените по схемата не е обосновано от гледна точка на необходимостта да се преодолее липсата на застрахователно покритие. Схемата не е пропорционална за постигането на нейната определена цел предвид потенциалното нарушаване на конкуренцията.
(87)
Поради това Комисията заключава, че държавната помощ, предоставена за застраховане на вътрешнотърговскте транзакции, не изпълнява условията на букви б) или в) от член 107, параграф 3 от ДФЕС и е несъвместима с вътрешния пазар.
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(88)
С оглед на горепосоченото Комисията заключава, че схемата предоставя държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, която не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
8. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(89)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета (25), когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателите. Възстановява се само помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(90)
Целта на възстановяването е връщане към положението, съществувало преди предоставянето на помощта. Тя се постига, след като несъвместимата помощ бъде изплатена от получателите, които по този начин се отказват от предимството, което са имали спрямо своите конкуренти. Сумата, която подлежи на възстановяване, следва да бъде такава, че да се премахне икономическото предимство, предоставено на получателите.
(91)
За да се определи точната количествена стойност на помощта, тъй като не е налична подходяща пазарна цена за възнаграждението за покритието от държавата, е необходимо да се определи подходящ показател. Както се посочва в първото тире на точка 4.2 от известието на Комисията относно гаранциите (26)„еквивалентът на помощта в брой“ за гаранция по заем през дадена година може да се изчисли по същия начин като еквивалента за помощта за заем при облекчени условия. Следователно размерът на помощта може да се изчисли като разлика между теоретичната пазарна ставка и получената благодарение на държавната гаранция ставка, след като се приспаднат всички изплатени премии.
(92)
По отношение на помощта за застрахователи предимството се изразява под формата на запазване на пазарния дял на застрахователите. При липса на помощ покритието би могло да се осигури от друг участник на пазара. По-специално, както е обяснено в съображение 35, конкуренцията на пазара се основава главно на количествата, а не на цените. Освен това пазарната практика е да се определи средна цена за целия портфейл, който след това следва да се застрахова при същия застраховател (27) с цел да се избегне подбиране на определени клиенти (cherry picking) от страна на застрахованото предприятие. Подбирането на определени клиенти може да възникне, ако застрахованото предприятие заплати средна цена само за клиенти с висок риск и не застрахова клиентите с по-нисък риск или застрахова клиенти с по-нисък риск при друг застраховател. Следователно, ако друг участник на пазара беше предоставил покритие на износителите за целия изискан кредитен таван дори на по-висока цена, износителите вероятно щяха да пренасочат съвкупността от своите застрахователи полици към алтернативния доставчик на покритие. Предимството в парично отношение е маржът на печалбата, реализирана по застрахования обем от всеки частен застраховател, като се приспаднат разходите, свързани с този обем. Тези елементи, преобразувани в печалбите, реализирани от частните застрахователи, участващи в схемата през периода, в който държавата е предоставяла допълнителното покритие, биха били отчетени от друг участник на пазара при липса на схема. Следователно помощта в полза на застрахователите се определя количествено като печалбите, реализирани от застрахователите, участващи в схемата през периода на нейното действие, в резултат на тяхното покритие на индивидуални износители и вътрешнотърговски предприятия, включени в схемата. Предимството за клиентите, които са се включили в схемата, следва да се изчисли на равнището на всеки индивидуален застраховател, участващ в схемата, и в случай че печалбата надвишава стойността de minimis, тя следва да бъде възстановена.
(93)
По отношение на износителите получателите следва да са заплатили възнаграждение за покритието от държавата при пазарни условия. Следователно стойността на помощта следва да се изчисли като разлика между действителната пазарна ставка, коригирана според промяната в равнището на риска. Комисията разработи метод за изчисляване на сумата за възстановяване (обяснен в приложението към настоящото решение), основаващ се на разумни допускания и на обичайната пазарна практика. При този метод теоретичната пазарна цена за покритието, предоставено от държавата, се равнява на 110 % от цената (под формата на ставка на премията), определена от частния застраховател за всеки индивидуален износител. Тъй като цената, която се заплаща по схемата, е 60 % от премиите, прилагани от частния застраховател, сумата, която следва да се възстанови при всяка транзакция, се равнява на сумата, прилагана от държавата съгласно схемата, умножена по 5/6.
(94)
Сумата, посочена в съображение 93, представлява сумата, която трябва да се възстанови, плюс лихвата по възстановяването, която се натрупва реално върху тази сума от датата, на която помощта е предоставена на получателите (дата на индивидуалните гаранции) до нейното действително възстановяване. Лихвата по възстановяването се изчислява с натрупване съгласно глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (28), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 (29).
(95)
Настоящото решение се прилага незабавно, по-специално по отношение на възстановяването на всички индивидуални помощи, предоставени по схемата, с изключение на помощите, които отговарят на условията, посочени в регламентите, приети в съответствие с членове 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 994/98 на Съвета (30), или чрез друга одобрена схема за помощ, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, която се съдържа в застрахователната схема за краткосрочни експортни кредити в изпълнение на Наредба-закон № 175/2008 от 26 август 2008 г. за създаване на Finova и Наредба-закон № 211/1998 г. за установяване на правилата, приложими за организациите за взаимно гарантиране, от 16 юли 1998 г. (изменени с Наредба-закон № 19/2001 от 30 януари 2001 г. и Наредба-закон № 309-A/2007 от 7 септември 2007 г.), предоставена неправомерно от Португалия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена по схемата, посочена в член 1, която към момента на предоставянето отговаря на условията, посочени в регламент, приет в съответствие с член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или в друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар, до максималния интензитет на помощта или границите de minimis, приложими за този вид помощ.
Член 3
1. Португалия възстановява от получателите несъвместимата помощ, посочена в член 1.
2. Върху сумите, които следва да бъдат възстановени, се начисляват лихви от датата на тяхното предоставяне на получателя до тяхното действително възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V на Регламент (ЕО) № 794/2004, изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008.
4. Португалия преустановява незабавно схемата, посочена в член 1, и анулира всички неизвършени плащания на помощ по схемата, посочена в член 1, от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 4
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Португалия гарантира, че настоящото решение се прилага в срок от четири месеца от датата на уведомлението за настоящото решение.
Член 5
1. В срок от два месеца след уведомлението за настоящото решение Португалия изпраща на Комисията следната информация:
а)
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, и общата стойност на помощта, получена от всеки от тях;
б)
общата сума (главница и лихва по възстановяването), подлежаща на възстановяване от всеки получател;
в)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерките за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2. Португалия информира Комисията за напредъка по националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от страна на Комисията Португалия предоставя незабавно информация за вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от получателите.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Португалия.
Съставено в Брюксел на 23 ноември 2011 година.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2011. november 23.)
a Portugália által a rövid lejáratú exporthitel-biztosítási programhoz nyújtott C 28/2010. számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2011) 7756. számú dokumentummal történt)
(Csak a portugál nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/532/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az érdekelt feleket az említett rendelkezéseknek megfelelően felkérte észrevételeik megtételére (1),
mivel:
(1)
E határozat tárgya a Portugália által rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program (a továbbiakban: a program) formájában nyújtott állami támogatás.
1. ELJÁRÁSI SZEMPONTOK
(2)
2009. január 12-én Portugália bejelentette az „Ideiglenes közösségi keretrendszer a finanszírozási lehetőségek elérésének támogatására irányuló állami támogatási intézkedésekhez a jelenlegi pénzügyi és gazdasági válságban” (2) című közlemény (a továbbiakban: az ideiglenes keretrendszer) 5.1. szakasza értelmében vett rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program bevezetését.
(3)
Noha a programot eredetileg az OECD-tagállamok számára nyújtott rövid lejáratú exporthitel-biztosításként jelentették be, az egyben a belföldi kereskedelmi ügyleteket is érinti.
(4)
Mivel a portugál hatóságok megerősítették, hogy a programot 2009 januárjában megvalósították, a Bizottság 2010. április 19-én kelt levelében arról tájékoztatta Portugáliát, hogy a programot továbbították a nem bejelentett támogatások hivatalához.
(5)
A Bizottság 2010. október 27-én kelt levelében arról tájékoztatta Portugáliát, hogy a programra vonatkozóan az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése értelmében vizsgálatot kezdeményez.
(6)
A portugál hatóságok 2010. november 29-én kelt levelükben megtették észrevételeiket a Bizottság 2010. október 27-i levelével kapcsolatban. Mellékelték továbbá a CESCE és a COSEC hitelbiztosítók 2010. november 22-én és 23-án kelt egy-egy levelét.
(7)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában2011. április 9-én hirdették ki (3). A Bizottság felkérte az érintett feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket a programmal kapcsolatban. Észrevétel nem érkezett.
2. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
2.1. CÉLKITŰZÉS
(8)
A portugál hatóságok az állítják, hogy a jelenlegi pénzügyi válság következtében a kereskedelmi műveletek kockázata megnövekedett. Ez a hitelbiztosítókból egyre konzervatívabb hozzáállást váltott ki, amely a kereskedelmi műveletekben rejlő kockázatokra kötött biztosítási fedezetek növekvő szintjében tükröződik.
(9)
A program célja a hitelbiztosítások elérhetetlensége következtében kialakuló piaci hiányosság kezelése és a hitelbiztosítási piacba vetett bizalom helyreállításának támogatása.
(10)
E célokat úgy kívánják elérni, hogy hitelbiztosítási fedezetet nyújtanak olyan exportőröknek és vállalatoknak is, amelyeknek OECD-tagállamokba vagy belföldre irányuló ügyleteik exportbiztosítását pillanatnyilag nincs lehetőségük a magánpiacon megkötni.
(11)
A portugál hatóságok szerint a biztosítási ágazat 2008 óta számottevően zsugorodott, ami fedezeti hiányt eredményezett. 2008. december 31. és 2009. december 31. között a teljes biztosított portfólió értéke 32,84 %-kal csökkent, majd 2009. december 31. és 2010. szeptember 30. között még további 22,4 %-kal esett vissza. A biztosítási portfólió teljes értéke a 2008. évi 30,6 milliárd EUR-s szintről 2010-re 15,9 milliárd EUR-ra esett vissza. A biztosított vállalatok száma a 2008. év végi 3 709-ről 2010-re 2 290-re csökkent. A biztosítótársaságok leveleinek benyújtásával egyben azt is igyekeztek alátámasztani, hogy 2010 végéig szükség van a program folyamatos fenntartására, annak ellenére, hogy a levelekben található állítások szerint nem fogják elérni a program által nyújtott legnagyobb fedezeti összeget. E levelek a program szükségességét azzal magyarázták, hogy a válságból való kilábalás idején tapasztalható általános gazdasági helyzet következtében az exporthitel-biztosítások kockázata megnövekszik, ugyanakkor az árak jelentősen megemelkednek, és egyes ágazatokban a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezethez való hozzájutás lehetősége beszűkül.
2.2. JOGALAP
(12)
A program jogalapja a Finova létrehozásáról szóló, 2008. augusztus 26-i 175/2008. számú törvényerejű rendelet, valamint a 2001. január 30-i 19/2001. számú és a 2007. szeptember 7-i 309-A/2007. számú törvényerejű rendelettel módosított, a kölcsönös garanciatársaságokra vonatkozó szabályokat meghatározó, 1998. július 16-i 211/1998. számú törvényerejű rendelet.
2.3. VÉGREHAJTÓ SZERVEZET
(13)
A programot az alább felsorolt, a portugál piacon tevékenykedő magántulajdonú hitelbiztosítók közreműködésével hajtják végre: COSEC, CESCE, COFACE és Credito y Caución.
2.4. KEDVEZMÉNYEZETTEK
(14)
A portugál hatóságok által 2010. november 26-án benyújtott adatok szerint 2010 októberében a programban 399 kedvezményezett vett részt.
(15)
A 2010 októberében nyújtott hitelkeretek felosztását az alábbi táblázatok részletezik:
(16)
A kihasználtság mértéke közvetítő biztosítótársaságonként:
Biztosítótársaság
Kedvezményezettek
Hitelkeret mértéke EUR-ban
Szám
(%)
érték
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Összesen
399
100
211 630 292
100
(17)
A belföldi és exportügyletek EUR-ban számított piaci méret szerinti bontásban (2010. október):
Ténylegesen igénybe vett hitelkeret (4)
Érték (EUR)
(%)
Belföldi kereskedelmi ügyletek
137 175 542
73,20
Exportügyletek
50 221 841
26,80
Összesen
187 397 383
100
(18)
A kedvezményezettek mérete szerinti bontás:
Kedvezményezett mérete
Kedvezményezettek
Hitelkeret mértéke EUR-ban
Szám
(%)
Érték (EUR)
(%)
Nagyvállalatok
126
31,58
101 135 009
47,79
Közepes vállalatok
158
39,60
71 507 618
33,79
Kis- és mikrovállalkozások
115
28,82
38 987 665
18,42
Összesen
399
100
211 630 292
100
2.5. A PROGRAM ALKALMAZÁSÁNAK FELTÉTELEI
(19)
A program fedezi az OECD-országokkal bonyolított és két évnél rövidebb időtartamú exportügyletekkel kapcsolatos kereskedelmi kockázatokat (például fizetésképtelenség vagy elhúzódó késedelem), valamint a belföldi kereskedelmi ügyletekkel összefüggésben felmerülő kockázatokat.
(20)
Az állami biztosítás kockázatmegosztó mechanizmusként (kiegészítésként) működik a magántulajdonú hitelbiztosítók mellett. A program kizárólag a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezet kiegészítésére szolgál.
(21)
Az állami biztosítást a portugál hatóságok szerint a magánbiztosítások feltételeivel pontosan megegyező feltételekkel nyújtják. Ezért az állami biztosítás által nyújtott fedezeti összeg egyetlen esetben sem haladhatja meg a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezeti összeget. A biztosítási díj ugyanakkor a magántulajdonú hitelbiztosítók által felszámított összeg 60 %-ának felel meg. A programban alkalmazott átlagos díj a forgalom 0,21 %-a volt, míg a magántulajdonú hitelbiztosítók által számított piaci díj 2009-ben átlagosan a forgalom 0,36 %-a volt. Még az átlagos piaci díjak - 2007-ben 0,23 %, 2008-ban 0,24 % - is magasabbak voltak a programban 2009-től alkalmazott átlagos díjnál.
(22)
Biztosítási esemény bekövetkezése esetén a visszatérített összeget az állam és az alapbiztosítást nyújtó magántulajdonú hitelbiztosító a teljes fedezet megoszlásának arányában (azaz a kvótamegoszlás alapján) egymás között felosztják. A visszatérítési folyamatot a magántulajdonú hitelbiztosító vezeti le.
2.6. IDŐTARTAM
(23)
A programot 2009. január 12-én jelentették be a 2009. január 1. és 2010. december 31. közötti időszakra. A Bizottságot nem értesítették a program meghosszabbításáról.
2.7. KÖLTSÉGVETÉS
(24)
A portugál hatóságok által a Bizottságnak benyújtott adatok szerint az egy kedvezményezett esetében vállalt garancia legmagasabb értéke 1,5 millió EUR volt.
(25)
A portugál hatóságok által a Bizottságnak benyújtott adatok szerint a program belföldi és exportügyletekre előirányzott teljes költségvetése összesen 2 milliárd EUR volt (5).
3. A BIZOTTSÁG HATÁROZATA A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁSRÓL
(26)
A hivatalos vizsgálati eljárást megindításáról szóló, 2010. október 27-i határozatában a Bizottság előterjesztette előzetes értékelését, és kételyeket fogalmazott meg a program belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban. A határozatban felmerült kételyek a következőkre terjedtek ki:
-
A program olyan rövid lejáratú exporthitel-biztosítás nyújtására való alkalmazása, amelynek során a garancia díja a rövid lejáratú exporthitel-biztosításra vonatkozó bizottsági közlemény (6) (a továbbiakban: a közlemény) alapján általában megkövetelt szint alatt volt. A Bizottság kétségbe vonta, hogy a versenyre gyakorolt lehetséges torzító hatásának fényében a díjazás a célkitűzés eléréséhez szükséges és azzal arányos mértékű volt.
-
A program belföldi kereskedelmi ügyletek esetében történő használata. A Bizottság kételyeinek adott hangot az intézkedés összeegyeztethetőségével kapcsolatban, valamint újfent megkérdőjelezte a vállalt garancia díjának mértékét.
4. PORTUGÁLIA ÉSZREVÉTELEI
(27)
A hivatalos vizsgálati eljárás megindításával kapcsolatos észrevételeikben a portugál hatóságok azzal érvelnek, hogy a Bizottság állítása, miszerint a programban részt vevő vállalatok olyan előnyben részesülnek, amely máskülönben nem lenne elérhető, nem áll összhangban az ideiglenes keretrendszerben meghatározott célkitűzésekkel. A piaci hiányosság alátámasztása érdekében a portugál hatóságok a veszteséghányadra hivatkoznak, amely 2008-ban 102 %-os csúcsot ért el annak ellenére, hogy a biztosított vállalkozások száma a 2008 végén mérthez képest 2009 végére 29,41 %-kal csökkent, majd 2010 szeptemberéig további 12,53 %-kal esett vissza. A biztosított portfólió értéke a 2008. év végén mérthez képest 2009 végére 32,84 %-kal, majd 2010 szeptemberére további 22,36 %-kal csökkent. Portugália továbbá azzal érvel, hogy más tagállamok is alkalmaznak hasonló programokat.
(28)
Az előny szelektív jellegét tekintve Portugália úgy véli, hogy maga a program nem szelektív, sőt inkább olyan általános intézkedésnek tekinthető, amely semmilyen ágazaton belüli vagy ágazatok közötti megkülönböztetéssel nem jár. Portugália ezenfelül sajnálatát fejezi ki amiatt is, hogy a Bizottság nem határozta meg az általános intézkedés fogalmát. Portugália szerint a megkülönböztetés hiányát az alábbiak támasztják alá: i. a programot olyan Portugáliában működő vállalatok esetében is alkalmazták, amelyek székhelye másik tagállamban található; ii. a Portugáliában működő mind a négy biztosítótársaság jelentkezését elfogadták a programban, holott a biztosítótársaságok mindegyike - legalábbis részben - külföldi szervezetek tulajdonában áll; iii. a válság során sem változtak a finanszírozási igények; iv. a program fő kedvezményezettje 2010 októberében 73,2 %-kal a nemzeti piaccal kapcsolatos műveletek ágazata volt; v. a program minden Portugáliában működő vállalkozás rendelkezésére áll függetlenül attól, hogy tevékenységük jellege összefüggésben áll-e az árukereskedelemmel (az „építőipar”, a „szállítás”, és az „egyéb (nem kereskedelmi) szolgáltatások” ágazatai a program révén 2 155 000 EUR, 471 500 EUR, illetve 4 580 000 EUR támogatásban részesültek), jóllehet jellegükből adódóan az exporthiteleket főként árukhoz kapcsolódó ügyletek esetében veszik igénybe. Ezenfelül a kiegészítő modell Portugália szerint nem lehet a megkülönböztetés forrása, mivel nem akadályozza meg, hogy a vállalkozások magántulajdonú hitelbiztosítókkal jussanak ilyen megállapodásra. Az állami hatóságok teljes egészében a magántulajdonú hitelbiztosítók kockázatértékelésére hagyatkoznak. Emellett a portugál hatóságok szerint a biztosításonként meghatározott maximális értékhatár nem gátolja a nagyvállalatok programban való részvételét, amelyek szintén részesültek támogatásban (a műveletek értékét tekintve 47,79 %-ban, szemben a középvállalkozások 33,79 %-ával és a kisvállalkozások 18,42 %-ával, ugyanakkor a kedvezményezettek számát tekintve a nagyvállalatok csupán 31,58 %-ban részesedtek, szemben a középvállalkozások 39,60 %-ával és a kisvállalkozások 28,82 %-ával). E maximális értékhatár meghatározásakor a fő szempont az volt, hogy az érintett állami források az elérni kívánt célkitűzésekkel arányosak legyenek, a kockázat megosztása a megfelelő módon történjen, ugyanakkor nagyszámú vállalkozásnak biztosítsanak hozzáférést a programhoz. A portugál hatóságok szerint az a körülmény, hogy a programban meghatározott maximális értékhatárt egyetlen esetben sem kellett alkalmazni, azt bizonyítja, hogy a nagyvállalatok semmilyen megkülönböztetésben nem részesültek. Végül Portugália megkérdőjelezi a Bizottság által a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozat 36. pontjában említett ítélkezési gyakorlat és a megkülönböztetés közötti összefüggést. Sajnálatát fejezi ki továbbá amiatt is, hogy a Bizottság nem állapította meg, milyen intézkedésnek kell teljesülnie ahhoz, hogy az általános jelleg megvalósuljon.
(29)
Portugália a programban a magánbiztosításokhoz képest alacsonyabb díj megállapítását azzal az érvvel támasztotta alá, hogy kontraszelekció volt megfigyelhető, mivel a vállalkozások a kevésbé kockázatos műveleteket biztosították a programban, míg a kockázatosabb műveleteket magánbiztosításokkal fedezték. Ebben a tekintetben a portugál hatóságok szerint a Bizottság érvelése nem lenne érvényes az exporthitel-ágazatra, mivel ott a kockázat mértéke a banki hitelek esetével ellentétben nem növekszik együtt a hitelösszeg emelkedésével. Az alacsony kockázatot a portugál hatóságok szerint az is mutatja, hogy 2010 októberében az programhoz benyújtott igénybejelentések mennyisége a megkötött biztosítások teljes összegének mindössze a 0,26 %-ával emelkedett. Ezenfelül a portugál hatóságok szerint az állami garanciára fizetendő díj megfelel a válság előtti piaci árnak, ezért nem jelent előnyt a kedvezményezettek számára.
(30)
A portugál hatóságok szerint továbbá a program nem torzítja a tagállamok közötti versenyt, mivel: i. magában foglalja a nemzeti műveleteket is; ii. a biztosítási díjak eltérnek az egyes tagállamokban, amint azt a biztosítások különböző árképzései is mutatják; illetve iii. ez a fajta szolgáltatás nem érhető el a piacon.
5. EGYÉB ÉRDEKELTEK ÉSZREVÉTELEI
(31)
A Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatának Hivatalos Lapban történő 2011. április 9-i kihirdetését követően a Bizottsághoz harmadik féltől nem érkezett észrevétel.
6. ÉRTÉKELÉS
6.1. AZ INTÉZKEDÉSEK ÁLLAMI TÁMOGATÁSNAK MINŐSÍTÉSE
(32)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(33)
Ahhoz, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazandó legyen, léteznie kell olyan, az államnak tulajdonítható támogatási intézkedésnek, amelyet állami forrásból biztosítanak, amely érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, és bizonyos vállalkozások szelektív előnyben részesítése által torzítja a versenyt a belső piacon.
Állami források
(34)
Amint azt a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló 2010. október 27-i határozata kifejti, a biztosítást közvetlenül az állam nyújtja, és a programból származó minden veszteség a nemzeti költségvetést terheli. A program ebből következően állami forrásokat érint. Az állami források felhasználását Portugália nem vitatja.
A biztosítóknak nyújtott szelektív előny
(35)
A Bizottság határozataiban több exporthitel-biztosítási piacot is elemzett a rövid lejáratú exporthitel-biztosításokkal kapcsolatban (7). A rövid lejáratú exporthitel-biztosítási piacon alkalmazott biztosítási díjakat jellemző módon legalább egyéves időszakra szóló szerződésekben rögzítik. Ezért a nyújtott fedezet díjában végrehajtott bármilyen változtatás csak késéssel lép hatályba. Ráadásul a piaci gyakorlat szerint a hitelbiztosítási kínálat kiigazítását a nyújtott hitel összegének növelésével vagy csökkentésével érik el, nem pedig a fedezetre felszámított díj megváltoztatásával. E gyakorlat a pénzügyi válság kezdete óta megfigyelhető, ahogyan azt a Portugália által küldött, a fedezet elutasításáról szóló levelek, valamint a más rövid lejáratú exporthitel-biztosítási programok esetében küldött elutasító levelek is alátámasztják (8). Általánosságban a biztosítók által küldött elutasító levelek bizonyos vásárlók fedezetére nem kínálnak fel magasabb árat az exportőrök számára alternatív megoldásként. Bizonyíték van arra, hogy a pénzügyi válság eredményeként a magántulajdonú hitelbiztosítók jelentősen csökkentették a nyújtott fedezet mértékét, számos esetben pedig teljesen meg is szüntették azt. A fentieket a piaci szereplőktől kapott további adatok is alátámasztják (9). Ezért a biztosítók közötti verseny legfőképpen a mennyiségekben, nem pedig az árakban testesül meg. Az intézkedés révén az állam a már működő magánszektorbeli szereplők által le nem fedett keresletre reagált. Egy állami beavatkozástól mentes piaci versenyben ugyanakkor egy új szereplő a keresletre még nagyobb mennyiségű biztosítási fedezet nyújtásával válaszolt volna. Következésképpen az állam beavatkozása azt eredményezte, hogy a portugál piacon már működő magánszektorbeli szereplők piaci helyzetét megvédték.
(36)
A rövid lejáratú exporthitel-biztosítás olyan termék, amellyel a biztosító egy adott kereskedelmi ügylet esetén átvállalja a vevő nemteljesítéséből adódó kereskedelmi és politikai kockázatokat. A bankok szintén lehetőséget biztosítanak a kereskedelmi kockázatok átvállalására okmányos meghitelezés és vissztehermentes faktoring révén. Az exporthitel-biztosítók által nyújtott rövid lejáratú exporthitel-biztosítások és a bankok által nyújtott okmányos meghitelezés a piacon a kereskedelmi ügyletekben rejlő kockázatok elleni védekezésre szolgáló keresleti helyettesítők. Állami beavatkozás hiányában az exportőrök legalább bizonyos mértékben igénybe vették volna a bankok által nyújtott okmányos meghitelezés (akkreditív) intézményét (10). Tekintve, hogy a biztosítók által nyújtott rövid lejáratú exporthitel-biztosítások és a bankok által nyújtott okmányos meghitelezés egymással helyettesíthetők, az intézkedés a rövid lejáratú exporthitel-biztosítás ágazatot előnyben részesítette, mivel hozzájárult az exporthitel-biztosítók piaci részesedésének fenntartásához a kereskedelmi ügyletekben rejlő üzleti és politikai kockázatokkal szembeni védelem piacán. Mivel a bankok nem jogosultak abban a programban való részvételre, amelynek keretein belül a magántulajdonú hitelbiztosítók által nyújtott fedezet kiegészítéseként állami biztosítást nyújtanak, az előny szelektívnek minősül.
(37)
Az előzőekben kifejtettek fényében a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés szelektív előnyben részesíti a biztosítókat.
Az exportőröknek és a belföldi kereskedelmi vállalkozásoknak nyújtott szelektív előny
(38)
A programban részt vevő exportőrök és kereskedelmi vállalkozások a piaci biztosítási díjnál kedvezőbb díjat fizetnek. Ennek eredményeképpen a programból részesülő vállalkozások helyzete megerősödik az olyan vállalkozásokhoz képest, amelyek fedezetüket esetlegesen kizárólag magántulajdonú hitelbiztosítóktól piaci áron szerezték volna be. Már az is előnynek minősül, ha a program intézkedéseinek következtében egyes piaci szereplők helyzete megerősödik a hasonló helyzetben lévő versenytársaikkal szemben (11). Ebben az esetben a kedvezményezettek helyzete az állam beavatkozása nélkül nem erősödhetett volna meg ugyanilyen mértékben.
(39)
Ezenfelül, ahogyan azt Portugália is megerősítette, a program által lefedett kockázatokra nem érhető el fedezet a piacon, legalábbis nem annyi, mint korábban. Ezért a programból profitáló vállalkozások kétszeresen is előnyhöz jutnak, mivel olyan biztosítási fedezethez nyernek hozzáférést, amely máskülönben nem lenne elérhető számukra; így nem csupán a piacinál kedvezőbb biztosítási díjakból jutnak előnyhöz, hanem a további fedezet rendelkezésre állása miatt is.
(40)
A portugál program ezért de facto szelektív.
(41)
A program szelektív jellegének első jele az, hogy az intézkedések révén előnyhöz jutó vállalkozások szinte kizárólagosan árukereskedelemmel foglalkoznak, míg a szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások jóval kisebb mértékben részesültek az előnyökből. A hivatalos vizsgálati eljárás keretében a portugál hatóságok azt állították, hogy semmilyen jogi akadály nem áll az előtt, hogy a kereskedelmi tevékenységekben nem érintett vállalkozások a program előnyeiből részesüljenek, illetve azt, hogy az „építőipar”, a „szállítás”, és az „egyéb (nem kereskedelmi) szolgáltatások” ágazatainak is előnye származott a programból. Ugyanakkor Portugália azt is elismeri, hogy jellegükből adódóan az exporthitel-biztosítások főként az árukkal kapcsolatos ügyleteket érintik. A szállítási és egyéb szolgáltatásokat végző vállalkozásoknak nyújtott biztosítások 2010 októberében a program keretein belül nyújtott biztosításoknak csupán a 2,4 %-át tették ki. Mivel a program által támogatott 361 vállalkozásból csupán 8 nyújtott szolgáltatásokat - ami teljes hitelérték körülbelül 1,25 %-át jelenti - egyértelmű, hogy a szóban forgó intézkedés alapvetően az áruval kereskedő vállalkozásokat támogatta.
(42)
Több egyéb tényező is azt mutatja, hogy a program de facto szelektív.
(43)
Először is annak ellenére, hogy a portugál hatóságok állítása szerint a program általános jellemzőkkel bír, mivel a kedvezményezettek körét olyan objektív kritériumok határozzák meg, amelyek nem eredményezik a más tagállamban székhellyel rendelkező szervezetek megkülönböztetését, a programban meghatározott feltételek bizonyos mérlegelési mozgásteret biztosítanak a kedvezményezettek kiválasztásában. A program kiegészítő modellt követ, amely szerint kizárólag olyan vállalkozások jogosultak a programban való részvételre, amelyek valamely magántulajdonú hitelbiztosítónál már rendelkeznek hitelkerettel, míg az olyan vállalatok, amelyeknek e hitelbiztosítók egyáltalán nem nyújtanak fedezetet, nem jogosultak a kiegészítésre. A program teljes mértékben a magántulajdonú vállalkozásokra bízza, annak eldöntését, hogy mely vállalatok jogosultak a fedezetre. Az exportőrök és kereskedők által bonyolított ügyletekben rejlő kockázatok meghatározásának egységes és objektív követelményei nélkül a program mozgásteret biztosít a magánszektorbeli szereplőknek a fedezetre pályázni jogosult vállalkozások hitelképességének eldöntése során. A Bíróság úgy vélte, hogy nem szelektív jellegének megőrzése érdekében egy adott intézkedésnek olyan alkalmazási szempontokon kell alapulnia, amelyek objektívek, nem tartalmaznak földrajzi vagy ágazati megfontolást, és megfelelnek az intézkedés céljának (12). Ebben az esetben a magánpiaci fedezetnyújtásra vonatkozó döntés objektív szempontjainak hiánya megkülönböztetést eredményezhet az összehasonlítható tényleges helyzetben lévő kedvezményezettek között (13).
(44)
Másodszor, még ha a programhoz való hozzáférés szempontjait objektívnak is lehetne tekinteni, a Bíróság úgy véli, hogy az objektív szempontok megléte önmagában nem befolyásolja az intézkedés szelektív jellegét, ha az intézkedés egyes vállalkozásokra előnyös hatással bír a többiekkel szemben. Ezért a Bíróság megállapítja, hogy „az a körülmény, hogy a támogatás nem egy vagy több, előre kiválasztott kedvezményezettre irányul, hanem számos objektív szempont teljesülésének függvénye, amelynek alapján egy előre meghatározott általános költségvetési elosztás keretén belül végtelen számú, kezdetben egyedileg nem azonosított kedvezményezettnek nyújtható, még nem elegendő az intézkedés szelektív jellegének és ebből adódóan a Szerződés 92. cikkének (az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének) értelmében vett állami támogatásként való minősítésének kétségbe vonására. E körülmény legfeljebb azt jelenti, hogy a szóban forgó intézkedés nem minősül egyedi támogatásnak. Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy az állami intézkedés nem tekinthető szelektív (és ebből adódóan egyedi) intézkedésekből álló támogatási rendszernek, ha az alkalmazását meghatározó szempontok következtében előnyben részesít egyes vállalkozásokat vagy támogatja bizonyos áruk előállítását mások kizárásával (14).” Így a Bíróság szerint az állami beavatkozásokat nem indokaik és céljaik, hanem hatásaik alapján kell elbírálni (15). Ebben az ügyben a program de facto szelektív.
(45)
Harmadszor, az általános jelleg biztosítása érdekében az intézkedésnek nem csupán objektív és horizontális szempontokon kell alapulnia, azt időben és alkalmazási területe tekintetében sem lehet korlátozni. Annak ellenére, hogy Portugália ragaszkodik ahhoz, hogy a program általános jellegű, az mind időben, mind alkalmazási területe tekintetében - többek között a kiegészítő modell lényegénél fogva - korlátozott, amint azt a (43) preambulumbekezdés kifejti.
(46)
Végezetül a programban alkalmazott szempontok nem felelnek meg az intézkedés céljának és logikájának (16). Még ha a programot a magántulajdonú hitelbiztosítók objektív módon is alkalmaznák is, kizárólag azok a vállalkozások lennének jogosultak a programban való részvételre, amelyek fedezete a válság során lecsökkent. Azok a vállalkozások, amelyek hitelkeretét a magántulajdonú hitelbiztosítók teljesen megszüntették, ki vannak zárva a programból. Ezért bár a program célja a magánpiacon állítólagosan nem elérhető fedezetből eredő probléma megoldása, az éppen a piac magánbiztosítási kapacitásának beszűkülése által legsúlyosabban érintett vállalkozásokat nem érinti. Ebben a tekintetben az intézkedés kialakítása nem felel meg az azonosított piaci hiányosság kezelésére.
(47)
A fenti megfontolások alapján a programban részt vevő exportőrök és kereskedőtársaságok számára nyújtott előnyök szelektív jellegűek.
A kereskedelemre gyakorolt hatás és a verseny torzulása
(48)
A kereskedelemre gyakorolt hatás vonatkozásában a program fedezetet nyújt a kereskedelemképes árukkal folytatott belföldi és exportügyletekre.
(49)
A belföldi kereskedelmi ügyletekre nyújtott fedezet révén a program potenciálisan olyan mértékben lehet hatással a tagállamok közötti kereskedelemre, amely már észrevehetően torzítja a kereskedelmi forgalmat, például azáltal, hogy egyes gazdasági tevékenységeket az exportról a belföldi kereskedelmi ügyletek felé terel.
(50)
Ami a verseny torzulását illeti, a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint önmagában az a tény, hogy egy vállalkozás versenyhelyzetét más versengő vállalkozásokéhoz képest olyan gazdasági előny biztosításával erősítik meg, amelyhez rendes üzleti tevékenysége keretében nem jutott volna hozzá, a verseny lehetséges torzulását jelzi (17).
(51)
Mivel a program exportügyletekre - többek között a többi tagállamba irányuló ügyletekre is - vonatkozik, ezért az intézkedés egyértelműen hatással van a tagállamok közötti kereskedelmi forgalomra, mivel előmozdítja a kedvezményezettek exporttevékenységét.
(52)
A program azzal is befolyásolja a kereskedelmet, hogy belföldi kereskedelmi ügyletek bonyolításához biztosít fedezetet. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha az állam által nyújtott támogatás valamely vállalkozás helyzetét megerősíti az Unión belüli kereskedelemben versenytársaival szemben, a támogatást olyannak kell tekinteni, mint amely érinti ezt a kereskedelmet. Ezzel kapcsolatban az a körülmény, hogy valamely gazdasági ágazatot uniós szinten liberalizálnak, eleget tesz annak a feltételnek, hogy a támogatásnak tényleges vagy potenciális hatást kell tennie a versenyre, illetve a tagállamok közötti kereskedelemre. Nem szükséges továbbá, hogy a kedvezményezett vállalkozás saját maga részt vegyen az Unión belüli kereskedelemben. Ugyanis amikor a tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek. Másrészt pedig az olyan vállalkozás megerősítése, amely addig nem vett részt az Unión belüli kereskedelemben, azt olyan helyzetbe hozhatja, hogy más tagállam piacára be tud lépni (18).
(53)
Ebben az esetben az intézkedés olyan vállalkozásoknak nyújt előnyöket, amelyek az Európai Unión belüli kereskedelemre nyitott ágazatokban tevékenykednek. Ezért még a kizárólag a portugál piacon jelen lévő vállalkozások belföldi ügyleteivel kapcsolatban nyújtott előnyök is hatással lehetnek a tagállamok közötti kereskedelemre.
(54)
Az intézkedés célja továbbá a Portugáliában letelepedett vállalkozások kereskedelmi tevékenységeinek támogatása a más tagországokban letelepedett vállalkozásokkal szemben. Az intézkedés ezért torzíthatja a belső piacon folyó versenyt.
Következtetés
(55)
Követezésképpen a projekt az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül. A támogatást abban az esetben lehet a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinteni, ha az megfelel a Szerződésben foglalt kivételek egyikének.
6.2. A BIZTOSÍTÓKNAK NYÚJTOTT TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
(56)
A Bizottság közleményében megállapította azokat a feltételeket, amelyek teljesülése esetén a biztosítók számára rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program formájában nyújtott állami támogatás összeegyeztethetőnek tekinthető. A pénzügyi válság összefüggésében az ideiglenes keretrendszer határozza meg a közlemény alkalmazásának feltételeit.
(57)
A módosított közlemény 2.5. pontja (19) a „piacképes kockázatot” úgy határozza meg, mint a közlemény mellékletében (20) felsorolt országokban letelepedett állami és nem állami adósokkal kapcsolatos kereskedelmi és politikai kockázat. A piacképes kockázatnak minősülő ügyletekkel foglalkozó vagy azokra fedezetet nyújtó exporthitel-biztosítót előnyben részesítő pénzügyi támogatások általában tiltottak.
(58)
A közlemény 3.1. pontja kimondja, hogy a hitelfelvételre vagy veszteségre adott de jure vagy de facto állami kezességvállalások a versenyt a piacképes kockázatokat fedező, magántulajdonú és állami vagy államilag támogatott exporthitel-biztosítók javára torzító tényezők közé tartoznak. Az ilyen kezességvállalás lehetővé teszi, hogy a biztosítók a piacinál alacsonyabb kamatozású hiteleket vegyenek fel, vagy egyáltalán hitelt vegyenek fel. Ráadásul szükségtelenné teszi, hogy a biztosítók a magánpiacon viszontbiztosítsák magukat.
(59)
Ami a közlemény mellékletében nem szereplő országokat illeti, ezek a kockázatok a közlemény értelmében „nem piacképes” kockázatnak minősülnek, az ezekre nyújtott állami támogatás pedig nem tartozik a közlemény hatálya alá.
(60)
A közlemény 4.2. pontja előírja, hogy a „piacképes kockázatok” esetében nem nyújtható a tagállamok támogatását magában foglaló exporthitel-biztosítás. Ugyanakkor a közlemény 4.4. pontja kimondja, hogy bizonyos feltételek teljesülése esetén e kockázatokra ideiglenesen fedezetet nyújthatnak állami vagy államilag támogatott exporthitel-biztosítók. Azt is kifejezetten meghatározza, hogy a közlemény mellékletében felsorolt országban letelepedett adósok esetében felmerülő kockázatok kizárólag abban az esetben tekinthetők időlegesen nem piacképesnek, ha igazolható, hogy az általában piacképesnek tekintett kockázatra magánbiztosítás nem érhető el. Ha valamely tagállam e védzáradékkal kíván élni, be kell nyújtania egy piaci jelentést, valamint két nagy, magántulajdonú nemzetközileg elismert exporthitel-biztosítótól és egy hazai hitelbiztosítótól is bizonyítékot kell szereznie annak alátámasztására, hogy a magánbiztosítási piacon a szóban forgó kockázatra nincs elérhető fedezet. Ezenfelül az államilag támogatott exporthitel-biztosítónak, amennyire csak lehetséges, az ilyen nem piacképes kockázatokra vonatkozó díjait a magántulajdonú exporthitel-biztosítók által a szóban forgó kockázattípus esetén felszámított díjhoz kell igazítania, valamint rendelkezésre kell bocsátania azoknak a feltételeknek a leírását, amelyeket az állami exporthitel-biztosító alkalmazni kíván az ilyen kockázatok tekintetében.
(61)
A folyamat felgyorsításának érdekében az ideiglenes keretrendszer 2010. december 31-ig leegyszerűsítette a tagállam által benyújtandó, a fedezet rendelkezésre állásának hiányát alátámasztó bizonyítékot. E célból a tagállamnak egy nagy, nemzetközileg elismert magántulajdonú exporthitel-biztosító és egy hazai hitelbiztosító, vagy a belföldi piac legalább négy elismert exportőre által igazolt bizonyítékot kell benyújtania. Az ideiglenes keretrendszert 2011. december 31-ig meghosszabbították (21).
A fedezet hiánya
(62)
Portugália számos olyan, exportőröktől származó levelet nyújtott be, amelyek arról tanúskodnak, hogy fedezetre irányuló kérelmüket több ügylet esetén elutasították. A Bizottság azonban a portugál hatóságok által benyújtott levelekben nem talált elegendő bizonyítékot a fedezet hiányára. Az elutasító levelekben felsorolt indokok vagy bizalmasak, vagy az elutasítás okának egyértelműen az ügyfél gyenge likviditását és pénzügyi helyzetét tüntették fel, amely általános üzleti gyakorlat egy megfelelően működő biztosítási piacon. Portugália a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló, 2010. október 27-i bizottsági határozatra adott válaszában olyan adatokat osztott meg, amelyek a biztosítást kötő vállalkozások számának csökkenését mutatják (az előző évhez képest 2009 végén a csökkenés 29,41 %-os, majd 2010 szeptemberéig további 12,53 %-os volt), emellett a biztosított portfólió mérete is csökkent (az előző évhez képest 2009 végén 32,84 %-os, majd 2010 szeptemberéig további 22,36 %-os csökkenést mértek). Ugyanakkor a Portugália által rendelkezésre bocsátott, magántulajdonú biztosítóktól származó, a magánpiaci fedezet hiányára rámutató két levél egyikében (a CESCE 2010. november 22-én kelt levele) az áll, hogy a beszerzési piacon tapasztalt csökkenés következtében visszaestek a vállalkozások pénzügyi szükségletei is. Ezért a biztosított mennyiség feltételezett csökkenése nem szolgáltat elegendő bizonyítékot a piacon tapasztalt fedezeti hiányra.
(63)
Ezenfelül ha a fedezet valóban nem hozzáférhető a magánpiacon, de az állam által nyújtott részleges fedezet hatására elérhetővé válik, az arra is mutathat, hogy a biztosítók állami támogatásban részesültek. Mivel ez a piac - amint azt a (35) preambulumbekezdés is kifejti - főként a mennyiség és nem az árak révén igazodik, az állami támogatásból származó hitel rendelkezésre állása lehetővé teszi a piacon már működő szereplőknek, hogy megtartsák pozíciójukat.
A biztosítási díjak és a magántulajdonú hitelbiztosítók által felszámított díjak összehangolása
(64)
A program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által ugyanazon ügyfél fedezetének biztosításáért felszámított díjak 60 %-át teszik ki. Továbbá Portugália állításaival ellentétben a programon keresztül az államra átruházott kockázat magasabbnak tekinthető, mint a magántulajdonú biztosítók által egyedi alapon vállalt kockázat. Arról sem szabad megfeledkezni, hogy a biztosított összeg növekedésével együtt a nemteljesítés kockázata is növekszik. Így a megnövelt összegű biztosítási fedezettel az exportőr adott vevővel nagyobb mennyiségű kereskedelmi ügyletet köthet. Az ügyletek összmennyisége pedig akár a vevő visszafizetési képességét is meghaladhatja.
(65)
A portugál hatóságok úgy vélik, hogy a további ügyletek kötésében rejlő kockázat alacsonyabb, mivel a korlátozott fedezethez jutó exportőr először a leginkább kockázatos vevőivel szemben kötne biztosítást; megnövelt fedezet esetén ugyanakkor az exportőr fokozottabb mértékben kötne biztosítást kevésbé kockázatos vevőivel szemben is. Ez az érvelés ugyanakkor nem veszi figyelembe azt a tényt, hogy a hitelkeretet vevőnként nyújtják, ezért az exportőrnek nem áll módjában a rendelkezésre álló teljes keretet kizárólagosan a legkevésbé hitelképes vevőivel szembeni biztosításra felhasználni.
(66)
Ezenfelül a portugál hatóságok érvelése, miszerint a további biztosított ügyletek kevésbé kockázatosak, mint a magántulajdonú biztosítók által biztosított ügyletek, ahhoz a következtetéshez vezetne, hogy a magántulajdonú biztosítók - adott mértékű díjért - magasabb kockázatot is elfogadnak, ugyanakkor az alacsonyabb kockázattal járó ügyletekre ugyanazért a díjért nem nyújtanak fedezetet. Ha ez az érvelés helyes lenne, az ésszerűen cselekvő magántulajdonú biztosítók több ügylet biztosításával biztosítási díjból származó bevételeik növelése mellett csökkentenék kockázataikat is. Azaz a portugál hatóságok érvelése a magántulajdonú biztosítók ésszerűtlen viselkedésére utalna, amelynek alapján a biztosítók a portfólió kevésbé kockázatos elemei helyett a kockázatosabb elemek biztosítását vállalnák. Ez az érv tehát nem fogadható el.
(67)
Az intézkedéssel fedezett megnövekedett kockázat eredményeképpen az állam a magántulajdonú biztosítónál nagyobb végső veszteségnek teszi ki magát, amikor a kezdeti fedezetet egyedi alapon nyújtja, és annak díját megszabja. Ezért egy olyan kiegészítő program esetében, amelyben a fedezet kiterjesztéséről szóló döntést kizárólag a kezdeti hitelbiztosítási keretre vonatkozó biztosítási díj megállapítása után hozzák meg, a kiegészítés árának tükröznie kell a túlzott fedezet lehetőségében rejlő magasabb kockázatot. A portugál hatóságok érvelését, miszerint a vállalkozások a kontraszelekció elvén működnének, amely biztosítja, hogy a kockázatosabb műveleteket magántulajdonú biztosítók fedezzék, semmiféle konkrét adat, sem pedig az ismert piaci gyakorlat nem támasztja alá. A rövid lejáratú hitelbiztosítások legáltalánosabb formája (a teljes ügyleti értékre szóló biztosítás) esetében a biztosítás a meghitelezett értékesítés teljes portfólióját fedezi. Így a biztosított vállalkozásnak nincs lehetősége arra, hogy kockázatait szelektív módon biztosítsa. A Bizottság úgy véli, hogy a kiegészítő biztosítás díjának megállapítása során figyelembe kellett volna venni a vállalt magasabb kockázati szintet. A díjnak így magasabbnak kellett volna lennie a magántulajdonú biztosítók által az alapbiztosításért felszámított díjnál.
(68)
Ebben az esetben a programban felszámított díjak alacsonyabbak az exporthitel-biztosítási piac aktuális díjainál, amelyet a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló, 2010. október 27-i bizottsági határozatra adott válaszában Portugália is megerősített. Ez a díj még a 2007. és 2008. év piaci díjainál is alacsonyabb. Ennek következtében a portugál hatóságok érvelése, miszerint a díjak megfelelnek a válság előtti piaci díjaknak, szintén nem nyert megerősítést. Ezenfelül az áraknak a vállalt kockázat szintjét is figyelembe kellene venniük. A díjaknak emiatt valójában a piaci áraknál magasabbaknak kellene lenniük.
(69)
A fentiek fényében a program a biztosítók esetében alkalmazva összeegyeztethetetlen a közleménnyel és az ideiglenes keretrendszerrel.
6.3. AZ EXPORTŐRÖKNEK ÉS BELFÖLDI KERESKEDELMI VÁLLALATOKNAK NYÚJTOTT TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
6.3.1. A rövid lejáratú exporthitel-biztosításokra vonatkozó intézkedés összeegyeztethetősége
(70)
Az EUMSZ rendes piaci körülmények között alkalmazandó 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja, illetve a gazdaságban bekövetkező komoly zavar esetén alkalmazandó 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja lehetővé teszi, hogy egy támogatást bizonyos feltételek teljesülése esetén a belső piaccal összeegyeztethetőnek lehessen tekinteni.
(71)
A Bizottság emlékeztet arra, hogy az ítélkezési gyakorlatnak megfelelően az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontját megszorítóan kell alkalmazni, és alkalmazásának a tagállam teljes gazdasági életét érintő zavar megszüntetését kell szolgálnia (22).
(72)
A 2012. december 31-ig meghosszabbított ideiglenes keretrendszerben (5.1. bekezdés) meghatározott elvekkel összhangban, az összeegyeztethetőség érdekében a támogatási intézkedéseknek a következő kritériumoknak kell megfelelniük:
a)
Megfelelőség
A támogatásnak célirányosnak kell lennie, hogy a gazdaságban bekövetkezett komoly zavart hatékonyan orvosolja. Ez csak akkor teljesülhet, ha az intézkedés megfelelő a zavar orvoslása szempontjából.
b)
Szükségesség
A támogatási intézkedés összegének és formájának szükségesnek kell lennie a célkitűzés eléréséhez. Ezért a támogatás mértékének a célkitűzés eléréséhez szükséges minimumra kell korlátozódnia, és azt a zavar elhárításához leginkább megfelelő formában kell nyújtani. Más szóval, ha egy alacsonyabb mértékű és kevésbé torzító hatású támogatás alkalmas a teljes gazdasági életre kiterjedő zavar megszüntetésére, a szóban forgó intézkedésre nem lenne szükség. Ezt az elemzést a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata is megerősíti (23).
c)
Arányosság
Az intézkedések kedvező hatásainak megfelelően ellensúlyozniuk kell a versenytorzító hatásokat annak érdekében, hogy a torzulások az intézkedések céljának eléréséhez szükséges minimumra korlátozódjanak. Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése tiltja a tagállamok közötti kereskedelem torzítására alkalmas szelektív állami intézkedések minden formáját. Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja szerinti bármilyen, állami támogatást engedélyező eltérésnek biztosítania kell, hogy a támogatás a kitűzött cél eléréséhez szükséges mértékre korlátozódjon.
Megfelelőség
(73)
Ahogyan azt a (46) preambulumbekezdés kifejti, a program felépítése épp a válság által legsúlyosabban érintett vállalkozásokat zárja ki, így az nem jelenthet megfelelő megoldást a magánpiaci fedezet hiányából adódó állítólagos piaci hiányosság kezelésére.
Szükségesség és arányosság: A biztosítási díjak és a magántulajdonú hitelbiztosítók által felszámított díjak összehangolása
(74)
Ahogyan azt a fenti (62) preambulumbekezdés is megállapítja, a portugál hatóságok által benyújtott adatok ugyan feszültséget jeleznek a magán-hitelbiztosítási piacon, a fedezet rendelkezésre állásának hiányát azonban nem támasztják alá. Az állami beavatkozás szükségességét ezért nem lehet megállapítani.
(75)
Amint azt a (21) és (64) preambulumbekezdések is kifejtik, a program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által ugyanazon ügyfél fedezetének biztosításáért felszámított díjak 60 %-át teszik ki.
(76)
A fenti (65) és (67) preambulumbekezdésekben kifejtettek szerint ezért egy kiegészítő program esetében, amelyben a fedezet kiterjesztéséről szóló döntést kizárólag a kezdeti hitelbiztosítási keretre vonatkozó biztosítási díj megállapítása után hozzák meg, a kiegészítés árának tükröznie kell a túlzott fedezet lehetőségében rejlő magasabb kockázatot.
(77)
Az állítólag nem elérhető biztosítási fedezet nyújtására irányuló célt olyan programon keresztül is meg lehetett volna valósítani, amelynek árképzése tükrözi az állam által vállalt kockázatokat. Ezért a programban alkalmazott, a hasonló kockázatokért a piacon felszámolt díjnál alacsonyabb díjon alapuló ár nem arányos a program által kitűzött célokkal.
(78)
A fentiek tekintetében a program exporthitel-biztosítási részét nem lehet az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése b) pontjának és az ideiglenes keretrendszer értelmében vett, exportőröknek nyújtott összeegyeztethető támogatásnak tekinteni.
(79)
A 107. cikk (3) bekezdésének c) pontját illetően a megfelelőséggel, a szükségességgel és az arányossággal kapcsolatos minden egyes érv azonos súllyal szerepel a 107. cikk (3) bekezdése b) pontjának értelmében vett összeegyeztethetőségi elemzésben. Ezért a program keretében az exporthitel-biztosítóknak nyújtott támogatás a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben befolyásolja.
6.3.2. A program összeegyeztethetősége a belföldi kereskedelmi biztosítási műveletek esetében
(80)
Ami a program belföldi kereskedelmi ügyletekre való alkalmazását illeti, a piaci ár alatt nyújtott belföldi kereskedelmi biztosítás a kereskedelmi ügyleteket az export irányából a belföldi ügyletek irányába terelheti, ezzel jelentős hatást gyakorol az importra. Ezért rendes piaci körülmények között a belföldi kereskedelmi műveleteket célzó állami támogatás szigorúan tilos. Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) és b) alpontjai alapján ugyanakkor bizonyos feltételek teljesülése esetén a támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető. Ezzel összefüggésben a közlemény és az ideiglenes keretrendszer megállapította a rövid lejáratú exporthitel-biztosításokra irányuló támogatási intézkedések összeegyeztethetőségére vonatkozó követelményeket. Az említett szövegek azonban nem érintik a belföldi kereskedelmi ügyleteket.
(81)
Mindazonáltal Portugália a programot a jelenlegi pénzügyi válsággal összefüggésben jelentette be az ideiglenes keretrendszerben. Ezért meg kell állapítani, hogy a jelenlegi gazdasági válság hosszú távú következményeit figyelembe véve a program közvetlenül összeegyeztethetőnek tekinthető-e az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében. Ha nem, akkor meg kell vizsgálni, hogy az intézkedés összeegyeztethetőnek tekinthető-e az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében.
(82)
Ami az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontjában említett összeegyeztethetőséget illeti, a rendelkezés felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítsa, ha az „egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére” irányul.
(83)
A Bizottság megismétli, hogy az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontját megszorítóan kell alkalmazni, és alkalmazásának a tagállam teljes gazdasági életét érintő zavar megszüntetését kell szolgálnia (24). Arra is emlékeztet továbbá - ahogy azt a fenti (73) preambulumbekezdés is említi - hogy az intézkedésnek teljesítenie kell a megfelelőség, a szükségesség és az arányosság elveit.
(84)
Az intézkedést a jelenlegi pénzügyi válsággal összefüggésben vezették be, korlátozott időre.
(85)
A Bizottság a belföldi ügyletek biztosítási fedezetének csökkenésére figyelmeztető leveleket kapott mind az exportőröktől, mind a magántulajdonú biztosítóktól. A portugál hatóságok érvelése szerint a veszteséghányad 102 %-ra emelkedett. Ez az észrevétel ugyanakkor nem döntő, mivel ez az érték 2004 óta folyamatos növekedést mutat, amint az a portugál hatóságok által benyújtott észrevételekben is szerepel. A veszteséghányad folyamatos növekedése, amely már a pénzügyi válság begyűrűzése előtt megkezdődött, a belföldi kereskedelem finanszírozásában bekövetkezett piaci hiányosság helyett inkább a piac strukturális problémájára utalhat. Ezért a Bizottság nem talált bizonyítékot arra, hogy a program képes lenne megfelelő megoldást nyújtani a gazdaságban bekövetkezett komoly zavarra, és véleménye szerint a programot nem lehet az ideiglenes keretrendszer vagy a 107. cikk (3) bekezdésének b) pontja értelmében összeegyeztethetőnek nyilvánítani.
(86)
Ami az intézkedésnek a közlemény, illetve a 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja szerinti összeegyeztethetőségét illeti, a program célja a fedezethiány megoldása a biztosítási piacon. Mivel azonban kiegészítő programról van szó, amely a magántulajdonú biztosítók számára bizonyos mozgásteret hagy a kedvezményezettek kiválasztása során, a program potenciálisan éppen azokat a vállalkozásokat zárja ki a programból, amelyek a fedezetben részesülő vállalkozásokkal összehasonlítható tényleges helyzetben vannak, viszont a válság súlyosabban érintette őket. E kizárt vállalkozások esetében a biztosítási fedezetet nem csupán részben, hanem teljes mértékben visszavonták volna. Ezenfelül az intézkedés nem csupán fedezetkiegészítést nyújt a kedvezményezetteknek, ugyanis a biztosítási díjak szempontjából is előnyt biztosít számukra, mivel díjai a piaci díjaknál is alacsonyabbak. Amint arról már korábban szó esett, a program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által ugyanazon ügyfél számára nyújtott fedezetre felszámított díjak 60 %-át teszik ki, ugyanakkor az a körülmény, hogy a fedezeti korlátot az eredeti kétszeresére emelték, magasabb kockázati szintet von maga után, amelyet a díj nem tükröz. A programban alkalmazott biztosítási díj mértékét nem indokolja a biztosításifedezet-hiány megoldásának szükségessége. Kitűzött céljának elérése tekintetében - figyelembe véve a verseny potenciális torzulását - a program nem arányos.
(87)
Következésképpen a Bizottság megállapítja, hogy a belföldi kereskedelmi biztosítási ügyletek számára nyújtott állami támogatás nem teljesíti az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) és c) alpontjaiban meghatározott feltételeket és összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
7. KÖVETKEZTETÉS
(88)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a program az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást tartalmaz, amely nem nyilvánítható összeegyeztethetőnek a belső piaccal.
8. VISSZAFIZETÉS
(89)
A 659/1999/EK rendelet (25) 14. cikke szerint „[a]mennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettől történő visszavételére”. Kizárólag a belső piaccal összeegyeztethetetlen támogatásokat kell visszafizetni.
(90)
A visszafizetés célja a támogatás előtti állapot visszaállítása. A cél akkor teljesül, ha az összeegyeztethetetlen támogatásokat a kedvezményezettek visszafizették, és ezzel elveszítették a versenytársaikkal szemben élvezett előnyöket. A visszafizetendő összeget úgy kell megállapítani, hogy visszafizetésével a kedvezményezettek elveszítsék a nekik nyújtott gazdasági előnyöket.
(91)
A támogatás összegének pontos kiszámítása érdekében, mivel az állami fedezet díjaival kapcsolatban nem áll rendelkezésre a célra alkalmas piaci ár, megfelelő referenciaértéket kell meghatározni. A kezességvállalásról szóló Bizottsági közlemény 4.2. pontjának első francia bekezdésében (26) meghatározottak szerint egy adott évben a hitelgarancia „pénzben kifejezett támogatástartalma” ugyanolyan módon számítható ki, mint a kedvezményes kamatozású kölcsön támogatástartama. A támogatás összege így az elméleti piaci kamatláb és az állami kezességvállalásnak köszönhetően elért kamatláb különbségeként számítható ki, amelyből le kell vonni a kifizetett díjakat.
(92)
A biztosítóknak nyújtott támogatás esetében az előny a biztosítótársaságok piaci részesedésének megőrzésében testesül meg. Támogatás hiányában a fedezetet más piaci szereplők nyújtották volna. Amint azt a fenti (35) preambulumbekezdés is kifejti, a piacon a verseny legfőképpen a mennyiségeken, nem pedig az árakon alapul. Ráadásul a piaci gyakorlat szerint a teljes portfólióra egy átlagárat határoznak meg, amelyet aztán ugyanaz a biztosító biztosít (27), ezzel kiküszöbölve a biztosított vállalkozás esetleges válogató magatartását (ún. „kimazsolázás”). Válogató magatartás abban az esetben fordulhat elő, ha a biztosított vállalkozás kizárólag a magas kockázati besorolású ügyfelek esetében fizetett átlagárat, míg az alacsonyabb kockázatú ügyfeleket egyáltalán nem, vagy más biztosítónál biztosította. Ezért ha egy másik piaci szereplő a teljes igényelt hitelkeretre magasabb áron nyújtott volna fedezetet az exportőrök számára, az exportőrök valószínűleg összes biztosítási szerződésüket másik fedezetnyújtóhoz vitték volna át. A pénzügyi értelemben vett előnyök közé tartozik az egyes magántulajdonú biztosítók által a biztosított mennyiségen realizált haszonkulcs, a mennyiséggel kapcsolatos költségekkel csökkentve. Ezeket a tételeket, amelyek a programban részt vevő magántulajdonú biztosítók által az állami kiegészítő fedezet nyújtásának időszakában realizált haszonban testesültek meg, a program hiányában más piaci szereplők könyvelték volna el. A biztosítóknak előnyt nyújtó támogatás mérőszáma tehát a programban részt vevő biztosítók által a program működése során realizált olyan haszon, amely a programban szereplő egyes exportőrök és belföldi kereskedelmi vállalkozások számára nyújtott fedezetből származott. A programban részt vevő ügyfelekre vonatkozó előnyt a programban részt vevő egyes biztosítók szintjén kell számolni, és ha a haszon eléri a de minimis összeget, azt vissza kell téríteni.
(93)
Az exportőrök esetében a kedvezményezetteknek az állami fedezetért piaci feltételek mellett kellett volna díjat fizetni. A támogatás mértékét ezért a kockázat szintjének változásával módosított tényleges piaci díjtól való eltérésként kell kiszámítani. A Bizottság olyan módszert dolgozott ki a visszafizetendő összegek kiszámítására (amint az e határozat mellékletében olvasható), amely ésszerű feltevéseken és a közös piaci gyakorlaton alapul. E módszer szerint az állami fedezetért járó elméleti piaci árak megegyeznek a magántulajdonú biztosítók által az egyes exportőrök esetén felszámított árak 110 %-ával (a biztosítási díjak esetében). Mivel a program keretében felszámított díjak a magántulajdonú biztosítók által felszámított biztosítási díjak 60 %-át tették ki, a visszafizetendő összeg minden egyes ügylet esetében megegyezik az állam által a program keretében felszámított összeg 5/6-ával.
(94)
A (93) preambulumbekezdésben említett összeg a visszafizetendő összeget és az erre az összegre ténylegesen járó visszafizetési kamatot jelenti, attól a naptól felszámítva, amelyen azt a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották (vagyis az egyes garanciák dátuma), a visszafizetés megtörténtének napjáig. A visszafizetési kamatot a 271/2008/EK rendelettel (28) módosított 794/2004/EK bizottsági rendelet (29) V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
(95)
Ezt a határozatot azonnal végre kell hajtani, különösen, ami a program keretében nyújtott egyes támogatások visszafizettetését illeti, kivéve a 994/98/EK tanácsi rendelet (30) 1. és 2. cikkével összhangban elfogadott rendeletekben vagy bármely egyéb jóváhagyott támogatási programban meghatározott feltételeknek megfelelő támogatásokat, amelyek nem haladják meg az ilyen típusú támogatásra alkalmazandó maximális támogatási intenzitást vagy de minimis értékhatárt,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Finova létrehozásáról szóló, 2008. augusztus 26-i 175/2008. számú törvényerejű rendelet, valamint a 2001. január 30-i 19/2001. és a 2007. szeptember 7-i 309-A/2007. számú törvényerejű rendelettel módosított, a kölcsönös garanciatársaságokra vonatkozó szabályokról szóló, 1998. július 16-i 211/1998. számú törvényerejű rendelet alkalmazásával, rövid lejáratú exporthitel-biztosítási program formájában Portugália által jogellenesen, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével nyújtott állami támogatás összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
2. cikk
Az 1. cikkben említett program keretében nyújtott egyedi támogatás, amennyiben odaítélésének időpontjában megfelel a 994/98/EK rendelet 1. cikkével összhangban elfogadott rendeletben vagy bármely egyéb jóváhagyott támogatási programban meghatározott feltételeknek, az ilyen típusú támogatásra alkalmazott maximális támogatási intenzitás vagy a de minimis értékhatár erejéig összeegyeztethető a belső piaccal.
3. cikk
(1) Portugália az 1. cikkben említett támogatást visszafizetteti a kedvezményezettekkel.
(2) A visszafizetendő összegek után kamatot kell fizetni attól a naptól kezdve, amelyen azokat a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották, a visszafizetés megtörténtének napjáig.
(3) A kamatokat a 271/2008/EK rendelettel módosított 794/2004/EK rendelet V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
(4) Portugália késedelem nélkül eltörli az 1. cikkben említett programot, és az e határozatról történő értesítés időpontjától kezdődő hatállyal megszünteti az 1. cikkben említett program keretében nyújtott támogatás valamennyi függőben lévő kifizetését.
4. cikk
(1) Az 1. cikkben említett program keretében odaítélt támogatás visszafizettetése azonnali és tényleges.
(2) Portugália biztosítja, hogy e határozatot az arról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül végrehajtsák.
5. cikk
(1) Az e határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül Portugália benyújtja a Bizottságnak a következő információkat:
a)
az 1. cikkben említett program keretében támogatásban részesült kedvezményezettek listája és a kapott támogatás teljes összege kedvezményezettenkénti bontásban;
b)
az egyes kedvezményezettek által visszafizetendő teljes összeg (tőke és visszafizetési kamat);
c)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes bemutatása;
d)
az azt bizonyító dokumentumok, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Amíg a 1. cikkben említett támogatást teljes egészében vissza nem fizetik, Portugália folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtásának érdekében meghozott nemzeti intézkedések előrehaladásáról. A Bizottság egyszerű kérésére Portugália azonnali tájékoztatást ad az e határozat végrehajtása érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekről. Ugyancsak részletes tájékoztatást nyújt a kedvezményezettek által már visszafizetett támogatásokról és visszafizetési kamatról.
6. cikk
Ennek a határozatnak a Portugál Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2011. november 23-án.