РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2010. július 20.)
a Spanyolország által a Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) számára nyújtandó támogatási rendszerről C 38/09 (korábbi NN 58/09) számú állami támogatás
(az értesítés a C(2010) 4925. számú dokumentummal történt)
(Csak a spanyol nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2011/1/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
tekintettel az Európai Unióról szóló szerződéshez csatolt és az Európai Unió működéséről szóló szerződéshez csatolt, a tagállamokban történő közcélú műsorszolgáltatás rendszeréről szóló 29. jegyzőkönyvre (1),
miután felhívta az érdekelteket észrevételeik benyújtására az említett cikkek értelmében (2), és az említett észrevételek figyelembevételével,
tekintettel a következőkre:
I. ELJÁRÁS
(1)
2009. június 22-én a Bizottsághoz panasz érkezett, amely arra hívja fel a figyelmet, hogy a spanyol kormány a Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE) országos közszolgálati adó finanszírozási rendszerének módosítását tervezi. 2009. augusztus 5-én a Bizottság tájékoztatást kért Spanyolországtól a módosítást illetően, különösen az új adók és az RTVE finanszírozása közötti kapcsolat tekintetében. 2009. szeptember 1-jén hatályba lépett az új, az RTVE finanszírozásáról szóló, 2009. augusztus 28-i 8/2009. törvény (3), amely módosítja az állami rádióról és televízióról szóló, 2006. június 5-i 17/2006. törvényt (4). 2009. szeptember 21-én, valamint október 22-én és 26-án Spanyolország a rendszerről kért tájékoztatást benyújtotta a Bizottságnak.
(2)
2009. december 2-án a Bizottság levélben tájékoztatta Spanyolországot határozatáról, hogy az említett intézkedés kapcsán megindítja az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (2) bekezdésében elrendelt eljárást. Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában (5) tették közzé. A Bizottság felhívta az érdekelteket észrevételeik benyújtására a kérdéses intézkedéssel kapcsolatosan.
(3)
2009. december 21-én Spanyolország levélben válaszolt az eljárás megindításáról szóló határozatra. A Bizottság különböző érdekeltektől kapott észrevételeket, azokat - alkalmat adva megválaszolásukra - továbbította Spanyolországnak, és a vonatkozó megjegyzéseket 2010. március 23-án kelt levélben megkapta Spanyolországtól.
(4)
A Bizottság 2010. február 19-i és május 19-i levelében további tájékoztatást kért; a spanyol hatóságok válaszukat 2010. március 22-én és május 31-én levélben küldték el.
(5)
2010. március 18-án a Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy az elektronikus hírközlésre kivetett adó sérti a tagállamok által a távközlési szolgáltatást nyújtó vagy ilyen jellegű hálózatot működtető vállalatoktól igényelhető igazgatási illetékeket pontosan meghatározó, az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7-i 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (engedélyezési irányelv) (6) 12. cikkének rendelkezéseit, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 258. cikke alapján felszólító levél elküldésével megindította a jogsértési eljárást. Az állami támogatásra vonatkozó ellenőrzés a jogsértési eljárás sérelme nélkül folyik.
II. AZ INTÉZKEDÉS RÉSZLETES LEÍRÁSA
(6)
Spanyolországban az RTVE által végzett közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozásának a 17/2006. törvény által lefektetett jelenlegi rendszerét 2005-ben és 2007-ben a Bizottság egy-egy határozattal jóváhagyta (7). A 17/2006. törvény az RTVE közfeladatokkal történő megbízásáról szól. A törvény I. címe (különösen a 2. és 3. cikk) meghatározza az RTVE közfeladatait és pontosítja, hogy a rádió, illetve a televízió közfeladatait az RNE (Radio Nacional de España), illetve az RTVE (Radio Televisión Española) vállalkozások látják el. A II. cím IV. fejezete szabályozza azon pénzügyi és gazdasági keretek körülményeit, amelyek között az RTVE közszolgálati feladatait teljesíti. Konkrétan, a 33. cikk arról rendelkezik, hogy az RTVE közszolgálatai teljesítéséért évente költségvetési kompenzációban részesül. E kompenzáció nem haladja meg az RTVE és az RNE közszolgálati kötelezettségének nettó költségét. A II. cikk VI. fejezete szabályozza a Parlament, az audiovizuális hatóság és a Számvevőszék által gyakorolt külső ellenőrzést.
(7)
Az RTVE működésének éves költségvetési kiadásai 2007-ben 1 177 millió EUR-t, 2008-ban 1 222 millió EUR-t és 2009-ben 1 146 millió EUR-t tettek ki. A legutóbbi évek alatt az RTVE közszolgálati feladatok ellátása címen évente mintegy 500 millió EUR kompenzációban részesült: 2006-ban a kompenzáció összege 575 millió EUR, 2007-ben 433 millió EUR és 2008-ban 500 millió EUR volt. 2009-ben azonban a reklámbevételek csökkentésének életbelépésével a kompenzáció összege 726 millió EUR-ra emelkedett.
(8)
A 8/2009. törvény a közfeladatok meghatározása és az RTVE lehetséges kereskedelmi tevékenysége tekintetében módosítja a 17/2006. törvényt. A Bizottság által 2005-ben jóváhagyott közfeladatokat újabb elemekkel bővíti. Például a beszerzések, vásárlások és külső szolgáltatások, az általánosan kedvelt és a nagy társadalmi jelentőségű sportesemények (az olimpiai és a paraolimpiai játékok kivételével) adási jog megvételének éves költségvetését 10 %-ra korlátozza (9. cikk, (1) bekezdés, i) pont). Követelményeket ír elő a gyermekműsorok vonatkozásában (9. cikk, (1) bekezdés, d) pont) és a nagy nemzetközi filmgyárak által készített filmekből nézettségi csúcsidőben 52 bemutatót engedélyez évente (9. cikk, (1) bekezdés, m) pont).
(9)
Az új törvény többek között arról rendelkezik, hogy 2009 végétől a reklám-, a televíziós vásárlási, az eladásösztönzési és a csak a megtekintett műsorok utáni fizetési szolgáltatások bevételi forrásként nem használhatók. Az ezekből származó kereskedelmi bevételek helyébe a létező jogdíjakból, illetve a kereskedelmi műsorszolgáltatókra és távközlési szolgáltatókra kivetett adókból származó pénzeszközök lépnek. Spanyolország azt reméli, hogy az intézkedés nyomán csökkennek a kereskedelmi szolgáltatókra nehezedő terhek, emelkednek ezek reklámbevételei és megszűnik a piac torzulásának egyik potenciális forrása. Az RTVE kereskedelmi bevételi forrásként megtartja a harmadik feleknek nyújtott szolgáltatásokat és saját produkcióinak értékesítését (összesen mintegy 25 millió EUR).
(10)
Mostanáig az éves reklámbevétel 600 millió EUR körül mozgott (667 millió EUR 2007-ben és 565 millió EUR 2008-ban). A kereskedelmi bevételek megszűnésével az RTVE műsorszolgáltatási közfeladatainak nettó költsége megegyezik működése éves költségvetési kiadásaival. Ezért Spanyolország úgy szándékozik ellentételezni e bevételek megszüntetését, hogy saját hozzájárulását az RTVE működéséhez szükséges, csak az előző bekezdésben említett kisebb kereskedelmi bevételekkel (25 millió EUR) csökkentett, éves költségvetés mértékéig állami alapokból megemeli.
(11)
Az új törvény 3. cikkének (2) bekezdése értelmében 2010-ben és 2011-ben az RTVE összes éves bevétele legfeljebb 1 200 millió EUR-t tesz ki, a 2012 és 2014 közötti hároméves időszak alatt ez az összeg legfeljebb 1 %-kal emelkedik, és az azt követő években a növekedést a fogyasztási árak alakulásának éves mutatója alapján határozzák meg. Spanyolország a fenti számok meghatározása során a korábban a reklámok számára fenntartott adásidőnek más audiovizuális produkciókkal történő kitöltése miatt évente mintegy 104 millió EUR-s többletkiadással számolt, az RTVE éves költségvetési kiadásaival összevetve.
(12)
Spanyolország költségvetési terve szerint az éves bevételeknek ez az általános összege a 17/2006. törvényben foglalt, létező spanyolországi támogatási program szerint a korábbi években fizetett, állami költségvetési támogatásokból (mintegy 500 millió EUR), valamint az új törvény 4., 5. és 6. cikke által bevezetett, illetve módosított alábbi három új adó jellegű intézkedésből származó új jövedelemből tevődik össze:
a)
Az ingyenes kereskedelmi műsorszolgáltatók bevételére kivetett 3 %-os adó, valamint a fizetős műsorszolgáltatók bevételére kivetett 1,5 %-os adó. Ezek a hozzájárulások nem haladhatják meg az RTVE számára évente megállapított teljes támogatás 15 %-át (az ingyenes kereskedelmi műsorszolgáltatók esetében), illetve 20 %-át (a fizetős műsorszolgáltatók esetében). A fenti százalékos arányokat meghaladó adóbevételeket az általános költségvetésbe kell visszafizetni. Ezt az adót kizárólag a Spanyolországban létrehozott vállalkozásokra vetik ki. Másik tagállamból behozott szolgáltatások után nem kell megfizetni.
b)
A Távközlési Piaci Bizottság szolgáltatói regiszterébe az alábbi szolgáltatási területeken bejegyzett szolgáltatók bruttó működési jövedelmének (a nagykereskedelmi referenciapiacokon szerzett jövedelmek kivételével) 0,9 %-a: helyhez kötött telefonszolgáltatás, mobiltelefon-szolgáltatás és internetszolgáltatás. Adófizetésre kötelezettek azok a szolgáltatók, amelyek az ország egész területén vagy egy autonóm közösségnél nagyobb területen működnek, és audiovizuális vagy bármely más, reklámot is tartalmazó szolgáltatást nyújtanak. Ez a hozzájárulás nem haladhatja meg az RTVE számára évente megállapított teljes támogatás 25 %-át. A fenti százalékos arányokat meghaladó adóbevételeket az általános költségvetésbe kell befizetni. Ezt az adót kizárólag a Spanyolországban létrehozott vállalkozásokra vetik ki. Másik tagállamból behozott szolgáltatások után nem kell megfizetni.
c)
A rádiófrekvenciák használatára a 2003. november 3-i 32/2003. törvény rendelkezésének megfelelően kivetett, már létező adó 80 %-a, legfeljebb 330 millió EUR összegig. A fennmaradó összeget az általános költségvetésbe kell befizetni. A százalékos arány az általános költségvetésről szóló törvényekkel összhangban módosulhat.
(13)
A 17/2006. törvény 5. és 6. cikke kifejezetten utal arra, hogy a kereskedelmi műsorszolgáltatókra és a távközlési szolgáltatókra kivetett adók beszedésére „az RTVE finanszírozásához történő hozzájárulás céljából” kerül sor. Továbbá a preambulum kifejezetten kapcsolatot létesít az új adók és az RTVE-nek a reklámpiacról való kivonásának pénzügyi kompenzációja között.
(14)
Amennyiben a három új adóbevétel-forrásból származó jövedelem nem lenne elegendő a hagyományos közszolgálati kompenzáció (500 millió EUR) és az RTVE eddig kereskedelmi bevételekből fedezett általános működési költségei közötti 700 millió EUR összeget kitevő különbség fedezésére, a hiányzó forrásokat a 17/2006. törvény 33. cikkének (8/2009. törvény 2. cikk, (2) bekezdés) a kormányt az RTVE közfeladati kötelezettségei nettó költségeinek fedezésére kötelező rendelkezése szerint az általános költségvetésből biztosítanák. Ennek megfelelően az RTVE által nyújtott közszolgálat nettó költségeinek finanszírozása a beszedett adó összegétől függetlenül is, legfeljebb 1 200 millió EUR összegig, biztosított.
(15)
Spanyolország megerősítette, hogy a műsorszolgáltatókra és a távközlési szolgáltatókra kivetett adókból származó hozzájárulás nem kerül kizárólagosan és szükségszerűen az RTVE-hez. Spanyolország meghatározta az adókból biztosítható maximumösszegeket. A fennmaradó bevételek az általános költségvetésbe kerülnek, így más költségek fedezésére használhatók. A spanyol hatóságok továbbá szabadon dönthetnek arról, hogy a beszedett adóból ténylegesen mekkora, a maximumösszeget nem meghaladó összeget juttat az RTVE-nek. Például a 2010-re tervezett költségvetésben az RTVE a lehetséges legnagyobb hozzájárulás felénél kisebb összeget kap.
(16)
A túlkompenzáció elkerülése érdekében az új törvény 8. cikke tartalékalapot irányoz elő, amelybe a kormány által tervezett általános összeg azon részét fizetik be, amely meghaladja a közszolgálati kötelezettség tényleges nettó költségeit. A tartalék az RTVE éves költségvetési kiadásainak 10 %-ára korlátozódik. A 10 %-os limitet meghaladó bevételeket visszafizetik az államkincstárba. A tartalékot a korábbi években keletkezett lehetséges veszteségek fedezésére használják fel. Amennyiben a tartalék négy éven belül nem kerül felhasználásra, a következő év közszolgálati kompenzációjának csökkentésére használják.
(17)
Ezenkívül a 17/2006. törvény 37. és 39-41. cikke szerint az ellenőrök, az általános államigazgatási intervenció, a Parlament, az audiovizuális hatóság és a Számvevőszék által végzett külső ellenőrzés garantálja, hogy az RTVE-nek biztosított kompenzáció ne haladja meg a tényleges nettó költségek és az említett 10 %-os tartalék együttes összegét. A kevés megmaradó kereskedelmi tevékenységből származó bevételek a közszolgálati kompenzációt csökkentik (8/2009. törvény 7. cikkének (1) bekezdése).
(18)
Ez a határozat az RTVE jelenlegi finanszírozási rendszerében végrehajtott változásoknak azon kérdéseivel foglalkozik, amelyekkel kapcsolatban a Bizottság a formális vizsgálati eljárás megindításáról hozott határozatában kétségeinek adott hangot.
(19)
A Bizottság megállapította, hogy az RTVE finanszírozási rendszerében végbement változásoknak és az RTVE szinte összes kereskedelmi tevékenysége megszüntetésének leglényegesebb vonása, hogy az RTVE azon bevételeinek egy részét, amelyek az említett tevékenységből származtak, az e célból bevezetett vagy módosított adókból származó bevételekből pótolják. A 8/2009. törvény egyértelmű utalásaiból következik, hogy az adók összegét úgy állapították meg, hogy annak egy meghatározott százalékos részét az RTVE finanszírozására fordítják. A finanszírozás és az új adókból származó bevételek közötti kapcsolat arra utal, hogy az adók rendeltetési helye és az RTVE-nek nyújtott támogatás is kapcsolatban áll egymással abban az értelemben, hogy az adóból származó bevételeket kötelezően az RTVE támogatására rendeli, amelynek összegét közvetlenül befolyásolják.
(20)
A Bíróság számos alkalommal megállapította, hogy ha egy finanszírozási módszer egy támogatási intézkedés szerves részét képezi, a Bizottságnak ezt annak vizsgálatakor figyelembe kell vennie (8). Amennyiben kifejezetten egy támogatás finanszírozására szolgáló adó ellentétben áll a Szerződés egyéb rendelkezéseivel, a Bizottság nem nyilváníthatja a belső piaccal összeegyeztethetőnek azt a támogatási rendszert, amelynek az említett adó részét képezi. Tehát egy támogatás finanszírozására használt módszer miatt az egész támogatási rendszer összeegyeztethetetlenné válhat a belső piaccal.
(21)
Ennélfogva a Bizottság kétségét fejezte ki azt illetően, hogy az új adók az intézkedés szerves részét képezik-e. Amennyiben igen, meg kellene vizsgálni a Szerződéssel való összeegyeztethetőséget, ami a támogatási program általános jogszerűségét is érintheti. E kétely igazoltnak tűnik, mivel a Bizottságban aggályok merültek fel különösen a helyhez kötött telefonszolgáltatást, mobiltelefon-szolgáltatást és internetszolgáltatást nyújtó vállalatokra kivetett új adóknak a 2002/20/EK irányelvvel (9) való összeegyeztethetőségével kapcsolatban.
(22)
A Bizottság által aggályosnak ítélt másik kérdés, hogy Spanyolország a finanszírozási rendszer reformját követően megtette-e az elégséges védintézkedéseket egy lehetséges túlkompenzáció elkerülése érdekében. A reklámok megszüntetése érintheti a műsorszolgáltató szervezet költségeit azáltal, hogy a műsorok összeállításakor kevésbé kell kereskedelmi megfontolásokat figyelembe venni.
(23)
Továbbá az RTVE finanszírozási rendszerének tartalmaznia kellene egy megfelelő előzetes ellenőrzési eljárást annak felmérésére, hogy a közszolgálati műsorszolgáltató új szolgáltatásai megfelelnek-e az Amszterdami Jegyzőkönyv anyagi feltételeinek (10). A Spanyolország által megküldött tájékoztatás nem tette lehetővé, hogy a Bizottság megvizsgálja, rendelkezik-e Spanyolország ilyen mechanizmussal.
III. AZ ÉRDEKELTEK ÉSZREVÉTELEI
(24)
Tizenöt féltől érkeztek észrevételek: kereskedelmi műsorszolgáltatóktól (TF1 és Canal Satélite), internet és telefonszolgáltatóktól (redtel, ONO és AETIC), kábeltévéktől (Cable Europe) és hirdetőktől. Néhányan kérték nevük bizalmas kezelését.
(25)
Az érdekeltek többsége szerint az új adók törvényellenesek, megítélésük szerint torzítják a köz- és magán-műsorszolgáltatás közötti, az ingyenes és a fizetős műsorszolgáltatók közötti, illetve a kizárólagosan a távközlési szolgáltatók és az audiovizuális szolgáltatásokat is biztosító más távközlési szolgáltatók között folyó versenyt. Kétségüket is kifejezték az elektronikus hírközlési adó összeegyeztethetőségét illetően a 2002/20/EK irányelv (engedélyezési irányelv) 12. cikkével (11).
(26)
A műsorszolgáltatók és internetszolgáltatók megkérdőjelezték az RTVE közszolgálati kötelezettsége meghatározásának összeegyeztethetőségét is. Pontatlannak és túl nagylelkűnek ítélik azt a különleges sportesemények sugárzási jogának vagy a nagy nemzetközi filmgyárak filmjeinek megvétele tekintetében. Különösen a TF1 állította, hogy nem dolgoztak ki semmilyen előzetes értékelést a jelentős új közszolgáltatásoknak az RTVE részéről történő beindítása kapcsán.
(27)
Az adó rendeltetési helye és a támogatás közötti lehetséges kötelező kapcsolatot illetően a műsorszolgáltatók és az internetszolgáltatók azt állították, hogy az új adókból származó bevételek közvetlenül befolyásolnák a támogatást. Különösen az aggasztotta őket, hogy az adóbevételek növekedése következtében az RTVE-nek nyújtott kompenzáció meghaladhatja a közszolgálat nettó költségeit.
(28)
A támogatás arányossága tekintetében több televízió és internetszolgáltató említette a túlkompenzáció veszélyét. A 8/2009. törvény által az RTVE számára előírt 1 200 millió EUR összegű költségvetés nem a közszolgálat nettó költségeinek megfelelő számításán alapul. Az RTVE jelenlegi éves költségvetési kiadásai önkényes alapot képeznek, amely nem tesz különbséget a kereskedelmi és a közszolgálati tevékenységek között. A tervezés például nem veszi figyelembe a reklámok megszüntetése nyomán bekövetkező költségcsökkenést, pedig már nem lesz szükség a minél nagyobb nézőszám elérésére, ezért a műsorkészítés, a kulturális műsorok előállításához hasonlóan, kevésbé költségessé válik. Mások, éppen ellenkezőleg, attól tartottak, hogy az RTVE többet fog költeni nagy értékű műsorokra.
(29)
Ugyancsak lehetséges túlkompenzációnak tekintették azt a tényt, hogy az RTVE teljes reklámbevételeit állami forrásokból fedezik. E kompenzáció kiszámítása a korábbi évek alapján történik annak ellenére, hogy a gazdasági válság 2010-ben a kereskedelmi bevételek csökkenésével, következésképpen az RTVE összesített bevételeinek csökkenésével járt. Nem igazságos, hogy a kettős finanszírozás megszüntetésével az RTVE a változó kereskedelmi bevételektől független, garantált bevétellel rendelkezzen.
(30)
A műsorszolgáltatók kétségbe vonták, hogy létezik a költségvetés ellenőrzésének olyan hatékony rendszere, amely biztosítaná, hogy állami alapokból csak a közszolgálati kötelezettség nettó költségeit fedezzék.
IV. SPANYOLORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(31)
Előzetes észrevételként Spanyolország ellenzi, hogy a Bizottság a folyamatban levő eljárás keretében értékelje az összeegyeztethetőség és a jelentős új szolgáltatások előzetes vizsgálata meglétének kérdéseit. Ezek az RTVE jelenlegi finanszírozási rendszerének részét képezik, amelyet a Bizottság 2005-ben és 2007-ben jóváhagyott. A mostani eljárásban azonban az eljárás megindításáról szóló határozat azon alapul, hogy az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet (12) 1. cikkének (c) bekezdése szerint a finanszírozási rendszer reformja új támogatásnak minősül. Az „új támogatási” elem a finanszírozás új adók bevezetése általi reformjára korlátozódna, és nem változtatná meg vagy nem érintené a többi hatályos elemet. Ezért a többi elem továbbra is már létező támogatás, és a jelen eljárásban nem képezheti a Bizottság értékelésének tárgyát.
(32)
Az adó rendeltetési helyének kötelező kapcsolódása kérdése tekintetében Spanyolország fenntartja, hogy az új adók nem képezik a támogatás szerves részét és annak nagyságát közvetlenül nem érintik. Spanyolország aláhúzta, hogy a 8/2009. törvény 2. cikkének (2) bekezdése szerint, a 17/2006. törvény 33. cikkével összefüggésben, az RTVE-nek nyújtott állami támogatás összegének megállapításakor a figyelembe veendő egyedüli tényezőt a közszolgálat nettó költségei képezik, függetlenül a beszedett adóktól. A közszolgálat költségeinek tervezésekor az adókból beszedett jövedelmek nem kerülnek figyelembevételre, a számítás alapját egyedül a szolgáltatásnak a korábbi években jelentkezett költségei képezik.
(33)
Spanyolország megerősítette, hogy a televíziós csatornákra és a távközlési szolgáltatókra kivetett adók nem csak az RTVE számára folynak be. Éppen ellenkezőleg, az adókból beszedett bevételek az általános költségvetésbe (államkincstár) kerülnek, ahol az RTVE felé irányuló összes kifizetés történik. Spanyolország az adókból származó hozzájárulásra maximumlimiteket határozott meg. Bármely többletbevétel értelemszerűen az általános költségvetést illeti, tehát más célokra fordítható. Ugyanakkor a maximumlimitek alatt Spanyolország meghatározhatja, hogy az adó hány százalékát kívánja ténylegesen az RTVE-hez rendelni. Például a 2010-re tervezett költségvetésben az RTVE a lehetséges legnagyobb hozzájárulás felénél kisebb összeget kap.
(34)
A spanyol hatóságok szerint az, hogy az új adókból beszedett összeg a tervezetnél több vagy kevesebb, nem változtat a közszolgálati kompenzáció tervezett összegein. Ha az új adóintézkedésekkel beszedett bevételek nem elégségesek a reklámok megszüntetése miatti finanszírozási deficit fedezésére, a szükséges forrásokat az általános költségvetésből kell biztosítani, a 17/2006. törvény 33. cikke szerint. A többleteket visszafizetik az államkincstárba. Végül, a 8/2009. törvény 3. cikkének (2) bekezdésében meghatározott 1 200 millió EUR limit felett minden bevételt az államkincstárba kell utalni. Tehát az RTVE közszolgálati kötelezettségének tervezett összesített finanszírozása nem függ az egyes adókból származó bevételektől, hanem minden esetben az általános költségvetésből származik.
(35)
A támogatás arányosságát illetően Spanyolország kijelentette, hogy biztosítja a nettó költség fedezetének elvét. A 8/2009. törvénnyel módosított 17/2006. törvény 33. cikkének (1) bekezdése szerint a támogatás tényleges összege megállapításának egyetlen paramétere a nettó költségek. A 8/2009. törvény 2. cikkének (2) bekezdése és 8. cikkének (2) bekezdése szerint, amennyiben az adóból származó jövedelem nem elegendő, az általános költségvetés biztosítja a szükséges pénzt és ő fogad minden többletet is, kivéve az éves költségvetési kiadásoknak a 8. cikk (1) és (2) bekezdésében meghatározott lehetséges 10 %-os túlkompenzációját.
(36)
A következő évekre tervezett 1 200 millió EUR összegű éves költségvetés megfeleltetésekor Spanyolország nem járt el önkényesen. Az összeg alapját az RTVE közszolgálati kötelezettségei ellátása során felmerült éves költségvetési kiadások alkotják. E kötelezettségek nem módosultak olyan mértékben, hogy elvárható lenne a költségek csökkenése. Éppen ellenkezőleg, a panaszosok nem vették figyelembe azt a tényt, hogy a számítások szerint az RTVE-nek 104 millió EUR-t kell fordítania azokra a produkciókra, amelyekkel a reklámok megszüntetésével felszabaduló sugárzási időt kell kitölteni.
(37)
Ugyanígy, nem feltételezhető, hogy a reklámok megszüntetését követően az RTVE-nek nem kellene nagyszámú nézőt vonzania, és ezért csökkentheti a produkciós költségeit és kevésbé érdekes műsorokat kínálhat. Közszolgálati feladatának hatékony teljesítése érdekében az RTVE-nek meg kell őriznie jelenlétével és kiemelkedően jelentős nézőszámával elért pozícióját a televíziós csatornák között.
(38)
Végezetül, a 17/2006. törvény 37. cikkével összhangban a belső ellenőrzés, az általános államigazgatási intervenció és egy erre szakosodott magánvállalkozás (KPMG) által végzett külső vizsgálat biztosítja az RTVE költségvetésének hatékony utólagos ellenőrzését. Továbbá az említett törvény 39. és 40. cikke értelmében a Parlament és az audiovizuális hatóság ellenőrzi az RTVE közszolgálati kötelezettségének teljesítését és vizsgálja felül éves számvitelét. Végül, az RTVE a Számvevőszék ellenőrzése alá tartozik.
(39)
A jelentős új szolgáltatások bevezetésével kapcsolatos előzetes felmérés meglétét illetően Spanyolország rámutatott, hogy ezt az eljárást az általános audiovizuális kommunikációról szóló, 2010. március 31-i 7/2010. általános törvény (13) 41. cikkének (3) bekezdése írja elő. Az említett előzetes felmérés során, amelyet a törvény a közszolgálati műsorszolgáltatás ellenőrzését és szabályozását ellátó független spanyol szervezet, az audiovizuális eszközök állami tanácsa hatáskörébe rendel, az érdekelt felekkel nyilvános konzultációt tartanak, közzéteszik ennek eredményeit és felmérik az egyes jelentős új szolgáltatások általános piaci hatását. Továbbá a spanyol hatóságok jelezték, hogy 2010. november 1-je előtt az RTVE-vel műsorszolgáltatási szerződést kívánnak kötni, amely tartalmazni fogja a jelentős új szolgáltatás meghatározását. A műsorszolgáltatási szerződés előzetes tervezete szerint jelentős új szolgáltatáson egy olyan új és a referenciatermékek piacát alkotó, már létező szolgáltatásoktól világosan megkülönböztetett ajánlat értendő, amely különösen a kereslet befolyásolásával érintheti a piacot.
V. ÉRTÉKELÉS
(40)
Az EUMSz. 107. cikkének az állami támogatásokról szóló (1) bekezdése szerint a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(41)
Az RTVE spanyol finanszírozási rendszerébe tartozó pénzügyi források az általános költségvetésbe folynak be, majd később onnan kerülnek felszabadításra. Általuk a versenytársak számára nem hozzáférhető állami források közvetlen transzferje valósul meg egy konkrét vállalat javára. Így tehát, az RTVE szelektív előnyben részesül.
(42)
Az eljárás kezdete előtt benyújtott észrevételekben azonban Spanyolország kijelentette, hogy mivel az RTVE nem működik spanyol területen kívül, a reform nem érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. Azonban amikor egy állami pénzügyi támogatás megerősíti egy vállalkozás pozícióját az Unión belüli kereskedelem terén vele versenyben álló más vállalkozásokkal szemben, az említett kereskedelem a támogatás által érintettnek tekintendő még akkor is, ha maga a vállalkozás nem vesz részt az exportokban (14). Hasonlóképpen, amikor egy tagállam a szolgáltatási és disztribúciós szektorban működő vállalatokat részesíti támogatásban, nem kell maguknak a támogatott vállalatoknak az említett tagállamon kívül végezni tevékenységeiket ahhoz, hogy a támogatások érintsék az Unión belüli kereskedelmet (15).
(43)
Ezt az elvet figyelembe véve az állami támogatás szabályainak a közszolgálati műsorszolgáltatásra történő alkalmazásáról szóló 2001. és 2009. évi közleményben a Bizottság rámutat arra, hogy: „Ily módon a közszolgálati műsorszolgáltatók állami finanszírozása általában a tagállamok közötti kereskedelmet érintő tevékenységnek tekinthető. […] Nyilvánvalóan ez a helyzet a műsorjogok megszerzése és eladása tekintetében, ami gyakran nemzetközi szinten történik. […] Továbbá a kereskedelmi műsorszolgáltatók tulajdonosi szerkezete több tagállamra is kiterjed.” (16)
(44)
Az RTVE maga is tevékenykedik a nemzetközi piacokon (műsorok eladása és műsorok sugárzási jogának megszerzése). Az Európai Műsorszolgáltatók Szövetségén (EBU) keresztül televíziós műsorokat cserél és részt vesz az Eurovízió rendszerében (17). Továbbá a műsorok eladása és műsorok sugárzási jogának megszerzése terén közvetlenül versenyez a nemzeti és nemzetközi műsorszolgáltatási piacon tevékenykedő kereskedelmi műsorszolgáltató szervezetekkel, amelyek nemzetközi tulajdonosi szerkezettel rendelkeznek. Ily módon az RTVE-nek nyújtott támogatás még a 2009 augusztusáig általa folytatott kereskedelmi tevékenységek nélkül is a tagállamok közötti kereskedelem hátrányára torzíthatná a spanyol piacon folyó versenyt. A Bizottság az E 8/2005 és NN 8/07 határozatban már megállapított ilyen határesetet.
(45)
A Bizottság, a Bíróságnak az Altmark ügyben hozott ítéletének (18) alkalmazásában, figyelembe vette azt a lehetőséget is, hogy a finanszírozási eszközök tekinthetők-e csupán a közszolgálati kötelezettség kompenzációjának, amely nem jár pénzügyi előnnyel az RTVE számára. Az RTVE vállalkozás, amelyet megbíztak egy általános gazdasági érdekű szolgáltatás (ÁGÉSZ), a műsorszolgáltatási közszolgálat végzésével. Egy adott ÁGÉSZ nettó többletköltségeinek kompenzációját szolgáló állami intézkedések nem minősülhetnek állami támogatásnak, amennyiben az említett ítéletben meghatározott valamennyi követelmény teljesül. Először, a kedvezményezett vállalkozásnak tényleges megbízással kell rendelkeznie a közszolgálati kötelezettség elvégzésére, és a kötelezettséget világosan meg kell fogalmazni; másodszor, a kompenzáció kiszámításához szükséges paramétereket előzetesen kell objektív és átlátható formában meghatározni; harmadszor, a kompenzáció nem haladhatja meg a közszolgálati kötelezettség elvégzése által okozott költségek teljes vagy részbeni fedezetéhez szükséges szintet, a megfelelő bevételek és az adott kötelezettség elvégzésével arányos ésszerű haszon figyelembevételével; negyedszer, ha a közszolgálati kötelezettség elvégzésével megbízott vállalkozás nem a szolgáltatást a legkisebb közösségi költséggel elvégezni képes pályázó kiválasztását lehetővé tevő nyilvános pályáztatás útján kapott megbízást, a kompenzációs szint kalkulációjakor egy közepes, jól irányított és a közszolgálati kötelezettség teljesítéséhez szükséges eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnak az adott kötelezettség teljesítése során keletkezett költségeinek elemzését kell alapul venni.
(46)
Amennyiben a közszolgálati kötelezettséggel kifejezetten megbízott vállalkozások e kötelezettségek teljesítésekor keletkezett kiadásainak kompenzációjára nyújtott állami támogatások nem felelnek meg a fenti összes követelménynek, e támogatásokra az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazandó, és e cikk alkalmazásában állami támogatásnak tekintendők (19).
(47)
Az RTVE közszolgálati megbízását a műsorszolgáltatásra a 17/2006. és a 8/2009. törvény rendelkezéseinek megfelelően kapta, tehát ez az állami vállalkozás nem nyilvános pályázat útján került kiválasztásra, hanem a törvény nevezte ki a közszolgálat elvégzésére. Hasonlóképpen, a spanyol hatóságok a kompenzáció összegét nem egy közepes, jól irányított és felszerelt vállalkozásnak az adott kötelezettség teljesítése során keletkezett költségeinek elemzése alapján határozták meg. A kompenzációt évente állapítják meg az aktuális nettó költségek alapján, és referenciaként nem használnak semmilyen jól irányított vállalkozást. Nem határozták meg előzetesen objektív és átlátható formában azokat a paramétereket sem, amelyek a kompenzáció kalkulációjának alapjául szolgálhatnának. Tehát nem teljesül a Bíróság által meghatározott összes követelmény, és az elemzés tárgyát képező intézkedések állami támogatásnak minősülhetnek az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése szerint (20).
(48)
Spanyolország nem jelentette be az új támogatási intézkedést. Az állítja, hogy az lényegében nem módosítja a jelenlegi támogatási rendszert, amely az E 8/2005 ügyben az EUMSz. 108. cikkének (3) bekezdésével összhangban hozott bizottsági határozat szerint megfelelően módosításra került, ezért nem is jelent egy újabb támogatást, amelyet be kellene jelenteni.
(49)
A 659/1999/EK rendelet 1. cikkének c) pontja szerint „új támogatásnak” minősül minden olyan támogatás, amely nem létező támogatás, beleértve a létező támogatás módosításait is. A 794/2004/EK végrehajtási rendelet 4. cikke szerint nem minősülnek létező támogatások módosításainak a tisztán formális vagy igazgatási jellegű változtatások, amelyek nem érintik a támogatási intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését, valamint nem minősül annak egy támogatási rendszer induló költségvetésének növelése (20 %-ig) sem.
(50)
Ahhoz, hogy egy létező rendszer módosítása „új támogatásnak” minősüljön, a rendszer lényegének kell megváltoznia, azaz alapvető vonásainak kell módosulniuk; ilyenek lehetnek például a célkitűzések, az adókulcs, az érintett személyek vagy intézmények, vagy általánosságban, a finanszírozási forrás változásai (21). Jelen esetben az RTVE finanszírozásának forrásai jelentősen megváltoztak. Az új finanszírozási források azt is jelentik, hogy a reklámokhoz kapcsolódó finanszírozást (ami nem volt támogatás) most az állam biztosítja (ami támogatás). A támogatás összegének jelentős emelkedése és a kettős rendszerről az egyedüli finanszírozású rendszerre történő átállás világosan mutatja, hogy új támogatás van jelen.
(51)
Másrészt az eljárási szabályzat 1. cikkének c) pontja ugyan kimondja, hogy a létező támogatások módosításai új támogatásnak tekintendők, ez a rendelkezés azonban azt jelenti, hogy a „teljes módosított létező támogatás nem tekinthető új támogatásnak, hanem annak csak maga a módosítás tekintendő”, ahogy azt a Gibraltár ügyében eljáró Elsőfokú Bíróság hangsúlyozta (22). A Bíróság továbbá kifejtette, hogy „csupán abban az esetben alakul át az eredeti rendszer új támogatási rendszerré, ha a módosítás befolyásolja annak tényleges lényegi tartalmát. Nem jöhet szóba ilyen lényegi módosítás abban az esetben, ha az új elem világosan elválasztható a kezdeti rendszertől.” (23)
(52)
Ebből az esetjogból és jogszabályokból következően a támogatás lényegét nem érintik azok a kiigazítások, amelyek nem befolyásolják a támogatási intézkedés összeegyeztethetőségének értékelését, és ezért nem módosítják az intézkedésnek megítélését létező támogatásként. Másrészt, ha egy módosítás egy rendszer lényegét ugyan érinti, de nem olyan mértékben, hogy annak további elemeinek újraértékelését tenné szükségessé, a módosítás független értékelés tárgyát képezheti, amely a rendszer többi elemét nem érinti. Ebben az esetben a bejelentési kötelezettséget és a Bizottság általi ellenőrzést csak a módosításra kell alkalmazni.
(53)
A 8/2009. törvény 4., 5. és 6. cikke értelmében bevezetett vagy módosított három adózási intézkedés elválasztható az RTVE jelenlegi finanszírozási rendszerétől. Bár az új finanszírozási források befolyásolhatják magának a rendszernek a jogszerűségét, nem érintik sem az RTVE-nek nyújtott támogatás többi elemének értékelését, sem a támogatás esetleges piaci hatását.
(54)
Az új támogatási elemek, az új adók, mivel a 659/1999/EK rendelet 1. cikkének b) pontjában említett egyetlen helyzetnek sem felelnek meg, új támogatásnak tekinthetők. Azonban a Szerződés hatálybalépését követően elfogadott törvények által jönnek létre, nem képeznek önálló támogatást egy engedélyezett támogatási rendszer keretében, nem kerültek a 659/1999/EK rendelet 4. cikkének (6) bekezdése alapján engedélyezésre, nem tíz évvel a Bizottság első fellépése előtt keletkeztek és végül hatálybalépésük pillanatától a versenyre nyitott ágazatokra hatályosak. Másodsorban, ha hipotézisként elfogadásra kerülne a spanyol hatóságok érvelése, amely szerint a létező finanszírozási rendszer módosításának tekintendők, úgy tűnik, hogy a források eredete tekintetében az RTVE kiegészítő forrásainak finanszírozási módja a létező finanszírozási rendszer lényegi módosítását jelentené. A létező rendszerben nem voltak különleges, az RTVE számára beszedendő adók, amelyek törvényessége az egész támogatás összeegyeztethetőségét érintheti.
(55)
Az eljárás megindításáról szóló határozat megállapította, hogy az RTVE finanszírozásának változásai aggályokat ébresztettek a Bizottságban az RTVE finanszírozási szerződésével való általános összeegyeztethetőségre gyakorolt hatásukat illetően, és kiegészítő értékelést igényeltek a Bizottság részéről. Ezeket a változásokat hivatalosan be kellett volna jelenteni a Bizottságnak. A fent említettek szerint, az új támogatásként történő minősítés csak magára a módosításra vonatkozik, tehát a Bizottság által megindított eljárás egyetlen célja e változások minőségének és a támogatás összeegyeztethetőségét érintő következményeiknek értékelése.
(56)
A közcélú műsorszolgáltató szervezeteknek közszolgálati kötelezettségük teljesítéséért kompenzáció formájában nyújtott támogatást a Bizottság az EUMSz. 106. cikkének (2) bekezdése szerint értékeli, az állami támogatás szabályainak a közszolgálati műsorszolgáltatásra történő alkalmazásáról szóló 2001. évi bizottsági közleményben (Közlemény a műsorszolgáltatásról, 2001) (24) meghatározott kritériumok alapján. A jogszerűtlen állami támogatásokra alkalmazandó szabályok meghatározásáról szóló bizottsági közlemény és a műsorszolgáltatásról szóló 2009. évi bizottsági közlemény 100. pontja szerint az új közlemény csak akkor alkalmazandó a nem bejelentett új támogatásokra, ha a támogatást a közlemény bejelentése - 2009. október 27. - után ítélték oda. Jelen esetben azonban az új támogatási rendszer a törvény hatálybalépésekor, 2009. szeptember 1-jén lépett életbe. Ezért az új finanszírozási rendszer értékelése a 2001. évi közlemény és a Bizottság későbbi eseti gyakorlata alapján történik (25).
(57)
Annak érdekében, hogy egy intézkedés az EUMSz. 106. cikkének (2) bekezdésében rögzített eltérés előnyeit élvezhesse, az összes következő feltételnek meg kell felelnie:
a)
a kérdéses szolgáltatásnak általános gazdasági érdekűnek kell lennie és a tagállamnak egyértelműen akként kell meghatároznia (meghatározás);
b)
a kérdéses vállalkozást a tagállamnak kifejezetten meg kell bíznia az adott szolgáltatás ellátásával (megbízás);
c)
a Szerződés versenyszabályai alkalmazásának (ebben az esetben az állami támogatás megtiltásának) meg kell akadályoznia a vállalkozás számára konkrétan kijelölt feladatok teljesítését, és az ilyen szabályok alóli mentesség nem befolyásolhatja a kereskedelem alakulását az Unió érdekeivel ellentétes mértékben (arányossági kritérium) (26).
(58)
A közszolgálati műsorszolgáltatás egyedi esetében a fenti megközelítést az Amszterdami Jegyzőkönyv értelmező rendelkezéseire figyelemmel kell alkalmazni, amely megemlíti „az egyes tagállamok által átruházott, meghatározott és megszervezett közszolgálati feladat”-ot (meghatározás és megbízás) és eltérést biztosít a Szerződés szabályai alól a közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozása esetében, „amennyiben az ilyen finanszírozást a műsorszolgáltató szervezeteknek … közszolgálati feladat ellátásához nyújtják, és … a Közösségen belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben, ugyanakkor e tekintetben a közszolgálati feladat megvalósulását is figyelembe kell venni” (arányosság) (27).
(59)
Az E 8/2005 és NN 8/07 sz. ügyekben a Bizottság az RTVE finanszírozásáról szóló határozatában a közszolgálati feladatnak a 17/2006. törvény általi meghatározását összeegyeztethetőnek találta az EUMSz. 106. cikkének (2) bekezdésével. A 8/2009. törvény 9. cikke is érinti a fenti meghatározást, mivel az RTVE műsorszolgáltatásának tartalmát további kötelezettségekkel és megszorításokkal bővíti. Tehát a közszolgáltatási megbízás megfelelő meghatározásának kritériuma továbbra is teljesül. Továbbá az RTVE kivonása a televíziós reklámok piacáról hozzájárulhat a közszolgálati feladat megerősödéséhez, mivel a műsorok elkészítése kevésbé függhet a kereskedelmi megfontolásoktól, valamint a kereskedelmi bevételek hullámzásától.
(60)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában ezért a Bizottság nem fejezett ki aggályokat az RTVE finanszírozásának e vetületei tekintetében.
(61)
Az RTVE finanszírozásában bekövetkezett változások lényeges vonása, hogy szinte teljesen felhagy kereskedelmi tevékenységeivel, a „kettős finanszírozású” rendszert (állami alapokból és kereskedelmi tevékenységekből) felváltja az „egyedüli finanszírozású” rendszer, a műsorszolgáltatás finanszírozása kizárólag, vagy majdnem kizárólag, állami alapokból történik, a műsorszolgáltatásról szóló 2001. évi közlemény 45. pontjában megállapított megkülönböztetés szerint. A tagállamok szabadon választhatnak, hogy kombinálják-e a különböző finanszírozási forrásokat és az azokhoz kapcsolódó módozatokat. Azonban az RTVE bevételének mindeddig kereskedelmi tevékenységekből származó részét nem egyszerűen az általános költségvetésből származó alapok fogják pótolni, a 17/2006. törvény 33. cikkének megfelelően. Pontosan a szükséges bevétel megteremtése céljából a pótlással együtt bevezetnek, illetve módosítanak bizonyos adókat.
(62)
A finanszírozás és az új adókból származó bevételek között létrehozott kapcsolat arra utal, hogy a bevételeket az RTVE-nek nyújtott támogatás finanszírozására szánják, és azok közvetlenül befolyásolják annak összegét. Azokban az esetekben, amikor egy kifejezetten támogatások finanszírozását szolgáló adó ellentétes a Szerződés más rendelkezéseivel, a Bizottság nem nyilváníthatja a belső piaccal összeegyeztethetőnek azt a támogatási rendszert, amelynek az adó részét képezi. Következésképpen egy adott támogatás finanszírozásának módja miatt az egész támogatási rendszer összeegyeztethetetlenné válhat a belső piaccal. Amint az a (21), (22) és (23) preambulumbekezdésben szerepel, meg kell vizsgálni, hogy az új finanszírozási rendszer valóban létrehoz-e egy kötelező kapcsolatot a támogatás és az adók rendeltetése között, és hogy ennek következtében a Bizottságnak ki kellene-e terjesztenie az állami támogatás elemzését az új támogatások hatásaira is.
(63)
Ahhoz azonban, hogy egy adó egy támogatás szerves részének legyen tekinthető, annak rendeltetésének kötelezően kapcsolódnia kell a támogatáshoz abban az értelemben, hogy az adóból beszedett összeget kötelezően a támogatás finanszírozására kell fordítani, és az közvetlen hatást gyakorol annak összegére (28).
(64)
Ezek a feltételek a kérdéses ügyben nem teljesülnek. Spanyolország megerősítette, hogy az RTVE javára nyújtott támogatás összegét kizárólag az RTVE finanszírozási szükségleteinek és a közszolgálati műsorszolgáltatás nettó becsült költségeinek figyelembevételével állapítják meg. A gyakorlatban és a törvény szerint is az RTVE által kapott finanszírozás, mivel kizárólag a közszolgálati kötelezettség nettó költségeitől függ, független a beszedett adóktól. Egyrészt a beszedett adókból az RTVE finanszírozására fordított összeg nem haladhatja meg a közszolgálati kötelezettség nettó költségeit (ezeket a költségeket meghaladó bármely bevételt vissza kell fizetni a költségvetésbe). Amennyiben viszont a közszolgálati kötelezettség nettó költségei meghaladják az adókból beszedett összeget, a különbséget az általános költségvetés hozzájárulásaiból egészítik ki. A nagyobb vagy kisebb adóbevétel nem változtat a tervezett összegeken. Ha az új adóalapú forrásokból származó bevétel elégtelen volna a reklámok megszüntetéséből eredő finanszírozási deficit fedezésére, a szükséges eszközöket a 17/2006. törvény 33. cikkének megfelelően az általános költségvetés biztosítja. Bármely többletbevételt az általános költségvetésbe kell utalni. Ennek következtében az RTVE közszolgálati kötelezettségének tervezett összesített finanszírozása nem függ a konkrét adóbevételtől, hanem minden esetben az általános költségvetésből származik.
(65)
Az, hogy az adók és bevezetésük célja közötti kapcsolat említésre kerül az indokolásban és magában a törvényben is, nem változtat ezen a következtetésen. A törvény megfogalmazása („abból a célból, hogy hozzájáruljon az RTVE Társaság finanszírozásához”) nem határozza meg az adók és a támogatás közötti kapcsolat minőségét.
(66)
A Bizottság ezért arra a következtetésre jut, hogy a (14) preambulumbekezdésben leírt három adózási intézkedés a támogatásnak nem szerves része. Az RTVE-nek szánt támogatás összeegyeztethetőségének értékelése szempontjából jogszerűségük lényegtelen. Az érdekeltek által jogszerűségükre vonatkozóan tett észrevételek sem lényegesek az állami támogatás értékelése szempontjából. Ezért az elektronikus hírközlésre kivetett adóval kapcsolatban folyó jogsértési eljárás, a 2002/20/EK irányelv (engedélyezési irányelv) 12. cikkének feltételezett megsértése miatt, nem érinti a jelen határozatot.
(67)
A kompenzáció arányossága vonatkozásában, annak érdekében, hogy az csak az RTVE közszolgálati kötelezettségeinek nettó költségeit fedezze, az új törvény előírja, hogy az RTVE összes bevételét, amely meghaladja a közszolgálati kötelezettségek nettó költségeit plusz egy 10 %-os kiegészítő tartalékot, vissza kell utalni az általános költségvetésbe. Legfeljebb négy évig egy 10 %-os többletet tartalékalapban lehet tartani az előző évek lehetséges elégtelen kompenzációjának vagy a járulékos költségek fedezésére. Ez a helytelen kompenzáció elkerülésére szolgáló mechanizmus összhangban áll a Bizottság eseti gyakorlatával (29).
(68)
Továbbá a támogatás arányossága érdekében a tagállamoknak egy olyan megfelelő mechanizmust kell létesíteniük, amely lehetővé teszi az állami alapoknak a közszolgálati megbízásokban történő felhasználásának rendszeres és hatékony ellenőrzését (30), és amely garantálja, hogy az állam által évente biztosított finanszírozás ne haladja meg a közszolgáltatási kötelezettség nettó költségét (31). Spanyolország hatályban tartja a 17/2006. törvény által bevezetett és az E 8/2005 bizottsági határozattal elfogadott, fent ismertetett külső ellenőrzési rendszert, amely lehetővé teszi a közszolgálati műsorszolgáltatás nettó költségeinek meghatározását.
(69)
Mivel azonban a reklámok megszüntetése a műsorszolgáltató szervezet költségeit oly módon érintheti, hogy a műsorkészítés kevésbe lesz kereskedelmi megfontolások függvénye, a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban felkérte Spanyolországot és a többi érdekeltet, hogy a túlkompenzáció lehetőségének elvetése céljából tegyenek észrevételeket a finanszírozási mechanizmust illetően.
(70)
Az érdekeltek aggodalmukat fejezték ki az RTVE-nek nyújtott túlkompenzáció lehetősége miatt. Az RTVE 1 200 millió EUR összegű tervezett éves költségvetése nem a közszolgáltatás nettó költségeinek megfelelő kiszámításán alapulna. Nem tenne különbséget a kereskedelmi tevékenységek és a közszolgálati tevékenységek között, és nem venné figyelembe a reklámok megszüntetésének köszönhető költségcsökkenést, mivel a műsoroknak már nem szükséges magas nézőszámot biztosítani és kevesebb eszközzel is előállíthatók. Továbbá a reklámbevételek kiesése teljes kompenzációjának kiszámítása a korábbi évek alapján történik annak ellenére, hogy a gazdasági válság 2010-ben a kereskedelmi bevételek csökkenésével, következésképpen az RTVE összesített bevételeinek csökkenésével járt. Nem igazságos, hogy a kettős finanszírozás megszüntetésével az RTVE a változó kereskedelmi bevételektől független, garantált bevétellel rendelkezzen. Aggályaiknak adtak hangot a költségvetési ellenőrzés vonatkozásában is.
(71)
Spanyolország azonban bizonyította, hogy a tervezett költségvetés továbbra is összhangban áll a korábbi évek tervezett éves költségeivel, és hogy nincs semmi ok annak feltételezésére, hogy most vagy a közeljövőben a reklámok egyszerű eltörlése jelentősebb költségcsökkenéssel járna. Az RTVE-nek továbbra is nagy nézőszámot kell megnyernie, és a reklámok megszüntetése további műsorok finanszírozását és sugárzását teszi szükségessé. Az előző évek számadataival összevetve (1 177 millió EUR 2007-ben, 1 222 millió EUR 2008-ban és 1 146 millió EUR 2009-ben) és figyelembe véve mind a korábban a reklámoknak fenntartott adásidő kitöltéséhez szükséges műsorok járulékos költségeit (104 millió EUR), mind a megmaradó kereskedelmi bevételeket (a számítások szerint alig 25 millió EUR), a költségvetésben tervezett költségek 1 200 millió EUR összegben megállapított plafonja, amely a tervezett éves költségek azon összege, amely a közszolgálat kompenzációjára ésszerűen tervezhető, prudensnek tűnik. Továbbá egy műsorszolgáltató közintézmény tényleges nettó költségei kompenzációjának elve szükségszerűen tartalmazza annak a reklámpiacon mutatkozó bevételi ingadozások elleni védelmét.
(72)
A költségvetési ellenőrzést illetően Spanyolország felsorolta a 17/2006. törvény értelmében már létező ellenőrzési mechanizmusokat, amelyeket a fenti (38) preambulumbekezdés részletez. Annak érdekében, hogy az állami támogatás ne haladja meg a közszolgálat nettó költségeit, a költségvetést az említett törvény 37. cikkének megfelelően hatékony utólagos ellenőrzésnek vetik alá, ami egy belső ellenőrzésből, egy általános állami intervenciós vizsgálatból és egy erre szakosodott magánvállalkozás által lefolytatott külső ellenőrzésből áll. Továbbá a 17/2006. törvény 39. és 40. cikke szerint a Parlament és az audiovizuális hatóság is felügyeletet gyakorol az RTVE közszolgálati megbízatásának teljesítése és éves számvitele felett. Végezetül az RTVE a Számvevőszék által ellenőrzöttek közé tartozik. Az érdekeltektől kapott észrevételek nem adnak okot arra a feltételezésre, hogy az említett rendszert ne alkalmaznák megfelelően.
(73)
A Bizottság megállapítja, hogy nincsenek arra utaló jelek, hogy az RTVE közszolgálati kötelezettségének éves becsült kompenzációja meghaladja e szolgáltatás ésszerűen tervezhető költségeit, vagy hogy a kompenzáció végül magasabb lesz a közszolgálat nettó költségeinél.
(74)
Másrészt, az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság kérdést intézett a spanyol hatóságokhoz azt illetően, hogy rendelkeznek-e megfelelő előzetes eljárással annak vizsgálatára, hogy az RTVE állami műsorszolgáltató intézmény új audiovizuális szolgáltatásai teljesítik-e az Amszterdami Jegyzőkönyv tárgyi feltételeit (ún. előzetes vizsgálat) (32). A spanyol hatóságok által a mai napig benyújtott tájékoztatás nem tette lehetővé, hogy a Bizottság megvizsgálja, hogy Spanyolország rendelkezik-e az említett mechanizmussal. A Bizottság osztja a spanyol hatóságok véleményét a tekintetben, hogy az RTVE finanszírozásának ezen aspektusa a 2005. és 2007. évi határozat tárgyát képezte, amelyek az RTVE finanszírozásának teljes rendszerére kiterjedtek. A Bizottság ugyancsak egyetért azzal is, hogy a jelen eljárás megindítását indokoló új adók bevezetése nem befolyásolta a rendszert.
(75)
A Spanyolország által benyújtott tájékoztatás szerint azonban a 7/2010. törvény (33) 41. cikkének (3) bekezdése bevezeti ezt az eljárást és az audiovizuális eszközök állami tanácsa (a spanyol közszolgálati műsorszolgáltatás ellenőrzésének és szabályozásának független szerve) hatáskörébe rendeli az említett ellenőrzés lefolytatását, amely az érdekelt felekkel folytatott nyilvános konzultációból, az eredmények közzétételéből és az egyes új szolgáltatások általános piaci hatásának értékeléséből áll. A törvény azonban nem tartalmazza a jelentős új szolgáltatás tartalmának meghatározását. A vonatkozó követelményeket a tagállamoknak kellene megállapítaniuk (34). A spanyol hatóságok jelezték továbbá, hogy 2010. november 1-je előtt az RTVE-vel műsorszolgáltatási szerződést kívánnak kötni, amely tartalmazni fogja a jelentős új szolgáltatás meghatározását. A műsorszolgáltatási szerződés előzetes tervezete szerint jelentős új szolgáltatatáson egy olyan új és a referenciatermékek piacát alkotó, már létező szolgáltatásoktól világosan megkülönböztetett ajánlat értendő, amely különösen a kereslet befolyásolásával érintheti a piacot.
(76)
Spanyolország tehát teljesítette az előzetes vizsgálat bevezetésére vonatkozó kötelezettségét, és a Bizottság tudomásul veszi, hogy 2010. november 1-je előtt be kívánja vezetni a jelentős új szolgáltatás kötelező új meghatározását. A Bizottság egyúttal jelzi, hogy ezt a mechanizmust 2010 előtt nem hozták létre.
VI. KÖVETKEZTETÉSEK
(77)
A Bizottságnak figyelembe kell vennie, hogy Spanyolország, megsértve az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikkének (3) bekezdését, jogellenesen vezette be az RTVE műsorszolgáltató közintézmény finanszírozási reformját. A Bizottságnak azonban azt a következtetés kell levonnia, hogy a beszedett adók és az RTVE számára nyújtandó támogatás finanszírozása között nem létezik kötelező kapcsolat, és hogy az említett adók nem érintik a támogatás összeegyeztethetőségét a Szerződéssel. Továbbá Spanyolországban léteznek védintézkedések, amelyek megakadályozzák az RTVE túlkompenzációját. Végül a Bizottság rámutat, hogy mivel jelentős új szolgáltatások kerültek a közszolgálati megbízás keretébe, Spanyolország egy előzetes ellenőrzési eljárást hozott létre. Ennek következtében az RTVE műsorszolgáltató közintézmény számára nyújtandó támogatás továbbra is összeegyeztethető a Szerződéssel,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE) műsorszolgáltató közintézmény finanszírozása, amelyet Spanyolország az RTVE finanszírozásáról szóló 8/2009. törvénnyel módosított, összeegyeztethető a belső piaccal, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 106. cikkének (2) bekezdése szerint.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Spanyol Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2010. július 20-án.