РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 9 юни 2010 година
относно държавна помощ C 1/09 (ex NN 69/08), предоставена от Унгария на MOL Nyrt.
(нотифицирано под номер C(2010) 3553)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/88/ЕС)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид решението на Комисията за откриване на процедурата, определена в член 108, параграф 2 от Договора (1) по отношение на помощ № C 1/09 (ex NN 69/08) (2),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 13 януари 2009 г., след жалба, получена на 14 ноември 2007 г., Комисията откри официална процедура по разследване на мерките, въведени от Унгария, за които се твърди, че представляват държавна помощ в полза на дружество с наименование Hungarian Oil & Gas Plc (Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt.; наричано по-долу „MOL“).
(2)
Унгария изпрати своите писмени коментари относно решението на Комисията за откриване на процедура на 8 април 2009 г.
(3)
Решението за откриване на процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз на 28 март 2009 г. (3) Коментари бяха получени от две заинтересовани страни: MOL и Унгарската асоциация по минно дело (Magyar Bányászati Szövetség), и двата на 27 април 2009 г.
(4)
Комисията предаде мненията на Унгария с писмо от 2 юни 2009 г. С писмо от 3 юли 2009 г. Унгария докладва, че няма коментар относно забележките на заинтересованите страни.
(5)
Комисията изиска допълнителна информация от унгарските органи на 21 септември 2009 г. и 12 януари 2010 г. и Унгария отговори с писма от 19 октомври 2009 г. и 9 февруари 2010 г.
II. ПОЛУЧАТЕЛЯТ
(6)
MOL представлява интегрирано дружество за нефт и газ, установено в Будапеща, Унгария. Основните дейности на MOL на унгарския пазар включват: изследване и добив на суров нефт и природен газ; производство на газови продукти; рафиниране, транспортиране, съхранение и дистрибуция на продукти от суров нефт на дребно и на едро; пренос на природен газ и производство и продажба на олефини и полиолефини. В допълнение, MOL Group (към която принадлежи MOL) включва също няколко други унгарски и чуждестранни дъщерни дружества (4).
(7)
В Унгария и Словакия MOL Group е пазарен лидер във всяка от своите основни дейности. През 2008 г. (5) нетните продажби на MOL и MOL Group са били респективно приблизително 6,8 милиарда евро и 13 милиарда евро. През същата година съответните им оперативни печалби са били приблизително 400 милиона евро и 732 милиона евро.
III. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(8)
Общите правила, управляващи минните дейности в Унгария, са определени в Закона за минното дело от 1993 г. (наричан по-долу „Закона за минното дело“) (6), който управлява също минните дейности (проучване, изследване и добив), включващи въглеводороди (т.е. суров петрол и природен газ).
(9)
Законът за минното дело разграничава минни дейности, упражнявани на базата на два различни правни инструмента: i) концесия (7) и ii) разрешение (8).
-
В случаите на концесия министърът, отговорен за минното дело (наричан по-долу „компетентният министър“), сключва договор (9) със спечелилия участник след провеждане на открит търг (10) за експлоатация на „закрит район“.
-
Това е различно от „открити райони“ (11), където органът по минното дело не може да откаже издаване на разрешение, ако кандидатът отговаря на условията, определени в закона (12).
(10)
Съгласно определението в Закона за минното дело (13), закритите райони са запазени за минни дейности на базата на концесия. Следователно, всеки район, който не е закрит район, се счита за открит район. Съгласно обяснението, предоставено от Унгария, първоначалното намерение е било всички находища да бъдат класифицирани като закрити райони, предназначени за концесия. Откритите райони, които се предполага, че са по-бедни на минерални ресурси, са щели да представляват изключение. В такива случаи находищата са се считали за по-малко ценни и не се е очаквало да бъдат получени оферти при провеждане на открит търг.
(11)
Законът за минното дело постановява също, че за добив на минерални ресурси се плаща държавна такса за минна дейност, чийто размер е процент от стойността на добитите минерални ресурси (14). Таксата за минна дейност се различава в зависимост от приложимия режим:
-
В случай на концесия размерът на таксата за минната дейност е определена в концесионния договор (15).
-
При минералните ресурси, добивани на базата на разрешителен режим, таксата се определя от Закона за минното дело (16). До януари 2008 г. таксата за минна дейност, свързана с добиването на въглеводороди на базата на разрешителен режим, е възлизала на 12 % за находища, чиято експлоатация е започнала от 1 януари 1998 г., и J % за находища, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г. (17) Коефициентът „J“ се е изчислявал съгласно формула, определена въз основа на историческите цени на газа, добитото количество и стойността му; минималната му стойност е определена на 12 %.
(12)
Раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело постановява, че когато миннодобивно дружество, което действа в разрешителен режим, не започне добив в срок от пет години от датата на издаване на разрешение от органа по минно дело, правото за минна дейност се прекратява (18).
(13)
Този раздел предвижда също възможност за удължаване на този срок чрез споразумение между компетентния министър и миннодобивното дружество (19). Разделът предвижда плащане на три различни такси, когато се удължава срокът на правото за минна дейност:
а)
първо, трябва да се плати такса за удължаване на срока за неизползваните находища докато започне действителната им експлоатация; максималният размер на тази такса е 1,2 пъти размера на първоначалната такса за минна дейност, изчислена на базата на хипотетично определеното количество на минералните ресурси, тъй като тази такса трябва да се плати тогава, когато все още няма действителен добив от находището;
б)
второ, ако заявлението за удължаване на срока засяга повече от две находища, равнището на таксата за удължаване (увеличената такса за минна дейност) трябва да се приложи към всички находища на дружеството;
в)
трето, ако удължаването засяга повече от пет находища, може да се изиска допълнително еднократно плащане (20).
(14)
На 19 септември 2005 г. MOL подава заявление за удължаване на правото за минна дейност за дванадесет от своите въглеводородни находища, което е получила преди това на базата на разрешителен режим и по което не е започнала добив в рамките на срока. На 22 декември 2005 г. MOL и министърът сключват споразумение за удължаване въз основа на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело при следните условия:
а) Такса за удължаване на срока: дванадесетте разрешения за минна дейност, предмет на искането, са удължени за срок от 5 години (т.е. MOL ще разполага с още пет години, за да започне добив от тези находища). Таксата за удължаване е постановена за всяка от петте години на срока на удължаване, като се прилага таксата за минна дейност в размер на 12 %, която е била в сила към момента, и множител („c“) със стойност между 1,020 и 1,050, в резултат на което се получават таксите за удължаване, изброени в таблица 1 (21). Таксата за удължаване е постановена за петте години на срока на удължаване. Там, където експлоатацията на находищата е започнала в действителност, постановената такса е трябвало да се прилага за остатъка от петнадесетгодишния период като такса за минна дейност за находищата, обхванати от удължаването (22).
б) Разширяване на обхвата на увеличената такса върху всички миннодобивни находища: Тъй като удължаването на срока на правото за минна дейност е изискано за повече от две находища, увеличената такса (която е равна на таксата за удължаване, както е показано в таблица 1) е трябвало да се приложи за следващите петнадесет години, т.е. до 2020 г., за всички находища на MOL, предмет на разрешителен режим, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 1998 г. По отношение на находищата, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г., е приложим коефициентът „J“, умножен по „c“ (23).
в) Фиксирана такса за минна дейност: Страните се договориха изрично също, че постановената такса за минна дейност ще остане приложима за целия срок на договора (т.е. до 2020 г.), независимо от измененията в Закона за минното дело (24).
г) Еднократно плащане: Тъй като удължаването на срока на правото за минна дейност е изискано за повече от пет находища, в споразумението е определено еднократно плащане в размер на 20 милиарда HUF (25) (26).
д) Клауза за прекратяване: Споразумението постановява, че не може да бъде изменяно едностранно (а само със съгласието на двете страни). Споразумението може да бъде прекратено от една от страните единствено в случай на промяна в собствеността на MOL (най-малко 25 % от дяловете).
(15)
С решение от 23 декември 2005 г. органът по минно дело удължава срока на правата за минна дейност на MOL за исканите дванадесет находища и постановява, че увеличената такса ще се прилага за всички находища на фирмата.
(16)
Изменението (27) в Закона за минното дело, което влиза в сила от 8 януари 2008 г. (28) (наричано по-нататък „изменението от 2008 г.“), повишава значително таксата за минна дейност за определени категории въглеводороди. Таксата за минна дейност за други видове минерални ресурси не е засегната от това изменение. Раздел 5 от изменящия Закон предвижда диференцирана такса в зависимост от: i) датата, на която е започнала експлоатацията на находището; ii) добиваното количество въглеводороди и iii) цената на суровия нефт към момента.
-
За находища, чиято експлоатация е започнала между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г., е постановена такса за минна дейност в размер на 30 %.
-
За находища, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 2008 г., се прилагат диференцирани ставки (12 %, 20 % или 30 %) в зависимост от добиваното количество въглеводороди.
-
За мини, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г., се използва коефициент „J“, като минималната му стойност е 30 %.
Освен това върху всички тези ставки се начислява добавка в зависимост от цената на суровия нефт: + 3 %, ако цената на суровия петрол е над 80 USD/bbl или + 6 %, ако е над 90 USD/bbl (наричана по-долу „Брент клауза“). Има специални ставки, приложими например при трудни условия за добив (12 %) и голямо количество инертен газ (8 %).
(17)
Тези такси за минна дейност са били в сила между 8 януари 2008 г. и 23 януари 2009 г. и са прилагани за всички миннодобивни дружества, експлоатиращи находища в разрешителен режим, включително онези, които са получили разрешение преди януари 2008 г., от влизането в сила на измененията на Закона за минното дело. На 23 януари 2009 г. влиза в сила ново изменение на Закона за минното дело (след решение на Комисията да открие официална процедура по разследване), което намалява таксата за минна дейност за находища, чиято експлоатация е започнала между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г., обратно на 12 % (като се запазва „Брент клаузата“) (29). Таксата за минна дейност, приложима за други видове находища, остава същата, каквато е била в Закона за минното дело, приложим през 2008 г.
(18)
Таблица 2 обобщава приложимите такси за минна дейност в разрешителен режим съгласно различните варианти на Закона за минното дело.
Таблица 2
Обобщение на приложимите такси за минна дейност в разрешителен режим съгласно Закона за минното дело
Такса, приложима до 2008 г.
Такса, приложима през 2008 г.
Такса, приложима от 23 януари 2009 г.
Производство, започнало преди 1 януари 1998 г.
J %
(най-малко 12 %)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
Производство, започнало между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г.
12 %
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Производство започнало след 1 януари 2008 г.
Газови находища с годишно производство по-малко от 300 m m3
Нефтени находища с годишно производство по-малко от 50 kt
НП
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство между 300 m m3 и 500m m3
Нефтени находища с годишно производство между 50 kt и 200 kt
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство над 500m m3
Нефтени находища с годишно производство над 200 kt
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Въглеводороди със специални условия на добив
12 %
12 %
Голямо количество инертен газ
8 %
8 %
„J“ се изчислява по формула, която се базира на историческите цени на газа, добитото количество и стойността, вж. съображение 11.
IV. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРА
(19)
Разглежданата предполагаема мярка за държавна помощ се състои в споразумение на удължаване на срока от 22 декември 2005 г. между MOL и унгарската държава, което е позволило на дружеството определена степен на освобождаване от увеличената такса за минна дейност за добив на въглеводороди, постановена в последващо изменение на унгарския Закон за минното дело. С оглед на формулировката на споразумението и последващото изменение, Комисията ги разглежда като част от една и съща мярка („мярката“) и в решението за откриване на процедура се оценява техният съвместен ефект.
(20)
В решението си за откриване на процедура Комисията достигна до предварително заключение, че в резултат на споразумението за удължаване на срока MOL е било защитено от бъдещи промени в таксата за минна дейност и, по-специално, от промените, определени в последващото изменение на Закона за минното дело от 2008 г. По този начин дружеството е получило по-благоприятно третиране от своите конкуренти, които упражняват дейност при сегашния разрешителен режим и които, тъй като не са сключили подобно споразумение за удължаване на срока предварително, е трябвало да платят новите увеличени такси за минна дейност. В своята предварителна оценка Комисията е взела предвид, че мярката представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, и не е намерила основание, въз основа на което тя да се счита за съвместима с вътрешния пазар, тъй като изглежда няма дерогация, която е приложима.
(21)
Повече подробности могат да бъдат намерени в решението за откриване на процедура, което се счита за неразделна част от настоящото решение.
V. МНЕНИЕ НА УНГАРИЯ
(22)
Основните аргументи на Унгария по отношение на кумулативните критерии, определящи държавната помощ, включват: i) отсъствие на селективност и ii) отсъствие на преимущество за предполагаемия получател.
(23)
По отношение на селективността унгарските власти твърдят, че мярката не е селективна, основно защото чрез сключването на споразумението за удължаване MOL е станала обект на друг режим, различен от разрешителния режим.
(24)
На първо място, Унгария потвърждава, че съществува разлика между концесионния режим и разрешителния режим, като подчертава, че при концесиите миннодобивните дружества могат да предлагат в своите концесионни оферти по-висока такса от посочената в обявлението за търг, докато при разрешителния режим таксата е постановена от Закона за минното дело. Унгария твърди също, че редом с тези два режима е съществувала необходимост от ново „квази-концесионно“ решение, определящо таксата за минната дейност в отделен договор извън концесионната система. Според Унгария споразумението за удължаване съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело може да се разглежда като подходящо правно основание за такова „квази-концесионно“ решение, което ефективно изключва правото за минна дейност от разрешителния режим и го поставя на договорна основа.
(25)
Унгария добавя, че споразумението за удължаване произчита пряко от логиката на Закона за минното дело. Според Унгария фиксирането на таксата за минната дейност за периода на споразумението за удължаване е естествен елемент от споразумението, посочен в раздел 26/A, параграф 5 от от Закона за минното дело, и не е съществувала възможност за договоряне на удължаване при други условия. Освен това, всички останали миннодобивни дружества биха могли да очакват същото, така че не е имало преференциално третиране за MOL.
(26)
По-специално, раздел 20, параграф 11 от Закона за минното дело постановява, че таксата за минната дейност представлява таксата, определена в: i) концесионното споразумение, ii) Закона за минното дело или iii) споразумението за удължаване. Следователно унгарските власти твърдят, че Законът за минното дело изрично разрешава таксата в споразумение за удължаване да остане непроменена, дори в случай на промени в законодателството. Според унгарските власти това ясно е посочено в Закона за минното дело, т.е. в раздел 26/A, параграф 5, който постановява, че увеличената такса е максимум 1,2 пъти по-голяма от първоначалната такса за минна дейност (30). Ето защо Унгария твърди, че унгарският закон изключва прилагане на по-висока такса.
(27)
По отношение на предполагаемата липса на преимущество, Унгария обяснява, че минералните ресурси са собственост на държавата и преминават в частна собственост чрез добива, осъществяван от дружества, притежаващи право на минна дейност, придобито срещу заплащане. Унгария цитира решението Ryanair като аналогично решение и твърди, че конкретната дейност на държавата е сравнима с тази на пазарен оператор, дори ако държавата действа в ролята на публичен орган (31).
(28)
Унгария отрича, че таксата за минна дейност е вид данък, определяйки я като цената, платена за добива на минерални ресурси, или като дял на държавата. Унгария подчертава, че фактът, че таксата е определена чрез закон, не е решаващо основание, за да се заключи, че това е вид данък.
(29)
Освен това Унгария обяснява също, че трите различни задължения за плащане по споразумението за удължаване (т.е. таксата за удължаване, увеличената такса за минна дейност, обхващаща всички находища, и еднократното плащане), които произтичат от съответните разпоредби на Закона за минното дело, не следва да се разглеждат като компенсация за държавата за отказа ѝ от приход, на който тя има право във всеки случай. Според Унгария, от гледна точка на държавата, тези плащания могат да се считат за допълнителен приход, в замяна на който държавата се отказва от своето право да обяви находищата на търг в рамките на концесионен режим, като се имат предвид свързаните с това рискове и потенциалният приход.
(30)
Унгария подчертава, че след оспорваното изменение на от Закона за минното дело на практика никой друг пазарен участник не е бил длъжен да плати по-висока такса за минна дейност от MOL, тъй като през съответния период не е имало конкуренти, попадащи в категориите за по-високи такси за минна дейност.
Таблица 3
Годишни плащания на MOL за такса за минна дейност (действителни и хипотетични)
(В милиони HUF)
Позиция за плащане
Действителна: съгласно споразумението за удължаване
Хипотетична: съгласно действащия Закона за минното дело
Разлика
Настояща нетна стойност на разликата през 2009 г.
2005
Еднократно плащане (32)
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Такса за удължаване (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Такса за минна дейност (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Общо
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Такса за удължаване
[…]
[…]
769,7
926,5
Такса за минна дейност
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Общо
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Такса за удължаване
[…]
[…]
345,8
382,9
Такса за минна дейност
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Общо
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Такса за удължаване
[…]
[…]
211,2
211,2
Такса за минна дейност
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
О бщо
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
ОБЩ СБОР
[…]
[…]
959,5
8 883,0
Стойностите се базират на данни, предоставени от унгарските власти.
(31)
Освен това Унгария твърди, че в резултат на споразумението за удължаване, с течение на годините и като се вземат предвид всички компоненти на споразумението, включително таксата за удължаване и еднократното плащане, MOL в действителност е платила на държавата повече като абсолютна стойност, отколкото щеше да плати без споразумението за удължаване, т.е. съгласно Закона за минното дело. Действителните плащания, направени от MOL, сравнени с хипотетичните, са показани в таблица 3 по-горе. Стойностите са предоставени от унгарските власти.
(32)
Според Унгария минодобивните дружества имат оправдано правно очакване по отношение на предвидимостта на таксата за минната дейност, която следователно трябва да бъде стабилна във времето. Това са идеите, заложени в изменението на Закона за минното дело, тъй като, въпреки че таксата за минната дейност е променена, всъщност не е имало миннодобивно дружество, чиято такса за минна дейност да е променена в резултат на изменението. Според Унгария измененията на Закона за минното дело подсказват, че държавата би могла да промени таксата за минна дейност по отношение на находищата, които вече се експлоатират. Изменението от 2008 г. обаче е резултат от компромис в хода на преговорите, предшестващи приемането на Закона за минното дело. По този начин, имплицитно е прието, че са съществували оправдани правни очаквания. Вследствие на това минодобивните дружества могат оправдано да очакват, че държавата няма да увеличава някоя от тези такси едностранно. Унгария прави заключението, че като следствие от системата на Закона за минното дело и специфичните му разпоредби таксите за минна дейност остават непроменени за целия период на договора.
(33)
Накрая унгарските власти обясняват, че „клаузата за прекратяване“ се базира на причини, свързани с националната сигурност.
VI. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(34)
Комисията получи мнения от следните заинтересовани страни: MOL (получател на предполагаемата мярка за държавна помощ) и Унгарската асоциация по минно дело, на която MOL е член. И двете заинтересовани страни направиха коментари в същите насоки, както Унгария, и техните наблюдения се припокриха до голяма степен с тези на Унгария.
(35)
В противовес на становището на Комисията в решението за откриване на процедура, MOL, предполагаемият получател на въпросната мярка, заявява, че не е получило преференциално третиране на унгарския пазар за добив на въглеводороди. Основният дял от таксите за минна дейност, които MOL е платило на унгарската държава, се формира от находищата, за които се прилага J % (т.е., чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г.), което на практика означава, че MOL плаща 64-75 %, докато неговите конкуренти (които са започнали производство на по-късен етап и експлоатират малки находища) дължат такса в размер само на 12 %.
(36)
Освен това сключването на споразумението за удължаване означава, че MOL е платила повече на държавата (като се вземат предвид всички компоненти на споразумението за удължаване), отколкото щеше да плати без споразумението, единствено на базата на първоначалния Закон за минното дело.
(37)
По отношение на аргумента на Комисията, че споразумението за удължаване не може да се счита за аналогично на концесия, тъй като е подлежало на разрешителен режим, MOL отбелязва, че удължаването на правото за минна дейност не е право, подлежащо на разрешаване на базата на едностранно решение от страна на държавата, а се предоставя само след сключване на споразумение с миннодобивното дружество. Ако целта на законодателството е този въпрос да бъде поставен в компетенциите на държавата, съответната разпоредба е щяла да има друга формулировка. Формулировката в закона подсказва, че законодателното намерение е било споразумението за удължаване да се третира по начин, аналогичен на концесиите.
(38)
В решението за откриване на процедура Комисията твърди, че съществува противоречие между твърдението на унгарските власти, че изменението на закона е било необходимо, за да се съберат повече приходи, и факта, че MOL е била на практика освободена от увеличените такси.
(39)
Според MOL това твърдение не съдържа противоречие. От една страна, дружеството е платило повече на държавата съгласно споразумението за удължаване, отколкото е щяло да плати съгласно закона. MOL плаща също много високи такси за минна дейност за находищата, за които се прилага J. В допълнение, изменението на закона би могло да има ефект върху находищата, чиято експлоатация ще започне в бъдеще.
(40)
Според MOL компонентите на плащането за удължаване не представляват в никакъв случай глоба, както предполага Комисията. Законът за минното дело определя също санкции/глоби, когато минната дейност се извършва в нарушение на закона. Таксите съгласно споразумението за удължаване са получени в резултат на процес на преговори между миннодобивното дружество и държавата. Сключването на договора не е било задължително: миннодобивното дружество е можело да избере да не сключва договор, да загуби правото си за минна дейност и след това да подаде оферта в открита тръжна процедура, при която е можело да получи в крайна сметка правото за минна дейност по-евтино.
(41)
Подвеждащо е да се сравнява MOL, което е сключило такова споразумение за удължаване, с конкурентите, действащи в разрешителен режим. Освен това, MOL подчертава, че е изпълнило всички свои задължения и разпоредбите на законодателството.
(42)
MOL също оспорва становището на Комисията, че мултипликационният коефициент „с“ е твърде нисък (тъй като е по-малък от законово определения таван 1,2-кратно увеличаване). Трябва да се вземе предвид също, че прилагането на увеличената такса за минна дейност засяга почти 150 находища, така че увеличената такса е довела до значително увеличение на приходите на държавата от минен добив.
(43)
Накрая, по отношение на аргумента на Комисията, че MOL е получила преференциално третиране, тъй като не подлежи на Брент клаузата, дружеството отбелязва, че J е също е чувствителен към промените в цените.
(44)
Унгарската асоциация по минно дело (наричана по-нататък „асоциацията по минно дело“) представлява дружества, извършващи минни дейности или дейности, свързани с минния добив. Основната ѝ цел е да подобри цялостната оперативна рамка за извършване на минни дейности в Унгария, да следи законодателните процедури и да действа в интерес на своите членове. Понастоящем тя има 66 членове, сред които и MOL. Председателят на съвета на асоциацията по минно дело е висш ръководител в MOL (36).
(45)
Според асоциацията по минно дело минодобивните дружества имат оправдано правно очакване, че таксата за минната дейност ще остане непроменена за находища, които вече се експлоатират. Ето защо държавата не може едностранно да вдига таксите „с обратно действие“ (т.е. за находища, които вече се експлоатират). Асоциацията по минно дело изрази това становище във връзка с проектозакона, предшестващ изменението на Закона за минното дело, и, според асоциацията по минно дело, този принцип е взет предвид при изменението на Закона за минното дело. Окончателната формулировка не е срещнала противопоставяне, тъй като от гледна точка на ефекта тя не повишава таксата за минна дейност при експлоатация, която вече е започнала.
(46)
По отношение на общата характеристика и икономическите условия на пазара на минни дейности асоциацията по минно дело обяснява, че периодът на изпълнение на миннодобивните проекти е относително дълъг. Могат да изминат 10-15 години между началото на проучванията и действителния добив. През тази фаза миннодобивното дружество има единствено разходи; приход не се реализира, докато не започне добивът. В допълнение, съществува присъщ геологически риск, тъй като не е сигурно, че проучванията ще бъдат успешни. Следователно проектите трябва да се планират изключително внимателно. Доходността от определен проект зависи от многобройни фактори. Предвид многобройните рискове, промишлеността очаква, че поне онези, върху които държава може да въздейства, ще останат стабилни по време на жизнения цикъл на проекта, т.е. законодателната рамка или таксата за минната дейност. Предвид специфичните характеристики на промишлеността, финансовите структури играят важна роля в проектите. Кредиторите непрекъснато следят внимателно проектите и могат дори да оттеглят финансирането си, ако условията значително се променят.
(47)
Следователно, в държавите, в които има голям политически риск, миннодобивното дружество и държавата сключват договор въз основа на частното право. В стабилните райони, като Западна Европа, такива споразумения не са необходими, защото може да се допусне, че правната рамка няма да се променя междувременно от държавата. Както миннодобивното дружество, така и кредиторите очакват стабилност от страна на държавата. Без такава стабилност се увеличава рискът за проекта; държава със стабилна икономическа политика не може да си позволява чести политически промени, защото това ще отблъсне миннодобивните предприятия.
(48)
Асоциацията по минно дело отбелязва също, че принципите на правната сигурност и придобити права са установени в практиката на европейските съдилища и унгарската конституция. Ето защо унгарският законодател няма право да повишава таксите за минна дейност за находища, които вече се експлоатират, тъй като законодателството трябва да е предвидимо. Освен това асоциацията по минно дело счита също, че „стабилността“ на таксата за минната дейност е придобито право.
(49)
Допълнителен аргумент, приведен от асоциацията по минно дело, е забраната за дискриминация. По-специално, не трябва да има дискриминация между пазарните играчи, действащи на концесионна база, и пазарните играчи при разрешителната система. Съответно унгарският законодател няма право да повишава таксите за минна дейност „с обратно действие“ за находища, които вече се експлоатират. Съдът на Европейския съюз е пояснил в многобройни решения, че правната сигурност е фундаментален елемент на европейското право. Законодателството трябва да бъде недвусмислено, точно и предвидимо, особено ако има отрицателен ефект върху физически лица или дружества (вж. цитираната съдебна практика). Асоциацията по минно дело продължава, като твърди, че принципът за правна сигурност и придобити права са установени също и в унгарската конституция и прави заключението, че съгласно европейското право и конституционните принципи законодателството трябва да бъде предвидимо.
(50)
Асоциацията по минно дело добавя накрая, че принципът за закрила на придобитите права произтича от принципа за правната сигурност. Този принцип за закрилата на придобитите права се спазва в националните и международните законодателни процедури, управляващи правото за минна дейност. Други държави-членки на ЕС също имат стабилно законодателство за минното дело, което не се променя често.
VII. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ ПО СМИСЪЛА НА ЧЛЕН 107, ПАРАГРАФ 1 ОТ ДФЕС
(51)
За да установи дали дадена мярка представлява държавна помощ, Комисията трябва да оцени дали оспорваната мярка изпълнява условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Този член гласи, че: „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар“. По-долу Комисията взема предвид тази разпоредба, когато оценява дали оспорваната мярка представлява държавна помощ.
(52)
Като начало трябва да се припомни, че дадена мярка може да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, независимо от нейната правна форма. Дори ако споразумението за удължаване е сключено съгласно съответните разпоредби на Закона за минното дело и дори ако Унгария има право да определя таксата за минната дейност чрез закон, това не означава само по себе си, че тези действия или техният ефект са съвместими с правилата за държавната помощ на ЕС. Фактът, че дадена мярка е съвместима с националното право, няма отношение към нейната съвместимост с правилата за държавната помощ на ДФЕС.
(53)
Освен това, както вече е посочено в решението за откриване на процедура, Комисията не счита, че взет отделно, някой от елементите в този случай, т.е. съответните разпоредби на Закона за минното дело, споразумението за удължаване и изменението на Закона за минното дело, противоречи на правилата за държавна помощ. Вместо това в настоящия случай Комисията разглежда действията на държавата съвкупно като „мярката“ и оценява ефекта от споразумението за удължаване в комбинация с последващите изменения на Закона за минното дело.
(54)
По отношение на аргументите на Унгария, че таксата за минната дейност не представлява данък, а дял на държавата, Комисията отбелязва, че този аргумент няма отношение от гледна точка на оценката на държавната помощ. Правилата за държавната помощ са приложими към всякакви видове разходи, които трябва да се направят от предприятията и от които те са освободени чрез държавна мярка. Във всеки случай трябва да се отбележи, че административното разрешаване на експлоатацията на минерални и въглеводородни ресурси изглежда е характерна роля на публичните органи; плащанията за такова разрешение са сравними с данък или административна такса.
(55)
Накрая, по отношение на клаузата за прекратяване, Комисията счита, че това не е въпрос, свързан с държавна помощ. Фактът, че в споразумението се посочва, че договорът се прекратява, ако трета страна придобие повече от 25 % от MOL, е мярка, която не включва държавни ресурси.
(56)
За да се счита за държавна помощ, дадена мярка трябва да бъде конкретна или селективна в смисъл, че облагодетелства някои предприятия или производството на някои стоки.
(57)
Съгласно практиката на Съда (37) по отношение на оценката на условието за селективност, което е един от елементите, формиращи понятието държавна помощ, член 107, параграф 1 от ДФЕС изисква оценка дали, при конкретна законова схема, дадена държавна мярка е такава, която „поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки“ в сравнение с други предприятия, които са в правно или фактическо положение, което е сравнимо предвид преследваната от въпросната мярка цел.
(58)
Съдът нееднократно постановява, че член 107, параграф 1 от ДФЕС не прави разлика между причините или целите на държавната помощ, а ги дефинира по отношение на техния ефект (38).
(59)
Концепцията за държавна помощ не се отнася обаче за държавни мерки, които правят разлика между предприятия, при които диференциацията произтича от естеството или цялостната структура на системата, от която са част.
(60)
Комисията не е съгласна с аргументацията на унгарските власти и на заинтересованите страни относно отсъствието на селективност.
(61)
За да се определи дали дадена мярка е селективна, трябва да се определи приложимата референтна система (39).
(62)
В разглеждания случай Комисията счита, че приложимата референтна система за оценката е разрешителният режим. MOL не е била длъжна да участва в търг за правото да получи концесия в закрит район. Вместо това то е получило правото за минна дейност за своите находища при разрешителен режим и се конкурира с пазарните участници при този режим. Споразумението за удължаване представлява част от разрешителния режим. Самият факт, че MOL не е могло да започне добив в рамките на постановения срок и е трябвало да изиска споразумение за удължаване не може да доведе до промяна в референтната система. Приемането на такъв аргумент би довело до положение, при което дадено дружество получава индивидуално третиране, както е случаят при концесионния режим, но без публичен търг.
(63)
Всъщност решението на унгарските власти при определянето дали находището е предмет на концесия или разрешителен режим е по преценка. По този начин, ако унгарските власти искат да предоставят права за минна дейност на договорна основа, те могат да изберат прозрачна концесионна процедура, която включва провеждане на открит търг. Комисията не може да приеме, че непрозрачната, т.н. „квази-концесия“, която понастоящем се отнася само за едно дружество (MOL), може да се счита за отделна референтна система.
(64)
Освен това Унгария е разполагала с голям избор за удължаване на разрешението, както и за последващо изменение на съответните разпоредби на Закона за минното дело (въпреки че са ѝ били известни преимуществата, които това ще има за MOL, тъй като това дружество е единственият пазарен играч за въглеводороди, сключило споразумение за удължаване). Унгария е била свободна да определи таксата за минната дейност по всяко време, т.е. тя е можела да реши да не изменя закона изобщо. От гледна точка на нейния ефект, поредицата от действия недвусмислено е облагодетелствала едно конкретно предприятие.
(65)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че референтната система е разрешителният режим.
(66)
Съгласно рамката на разрешителния режим споразумението за удължаване има ясно селективно действие. Наистина, както самите унгарски власти потвърждават, когато договарят условията на това споразумение, страните разполагат с определена възможност за маневриране и определяне на различни компоненти на плащанията и, което по-важно, могат дори да решат изобщо да не сключват споразумение. По този начин унгарските власти са имали право на преценка дали да сключат такова споразумение с MOL (или с друг пазарен участник) (40).
(67)
Такова третиране не може да се обясни чрез логиката или естеството на системата. От една страна се налагат такси за минна дейност, за да се гарантира приход за държавата от добитата стойност. От друга страна, компонентите на плащанията съгласно споразумението за удължаване се плащат в замяна на удължаването като допълнителна такса. В настоящия случай обаче сключването на споразумението за удължаване и последващото увеличаване на таксите за MOL е довело до парадоксално положение, при което MOL, след като не е успяло за започне своевременно производство, се възползва от по-ниски такси за минна дейност до 2020 г. на практика за всички свои находища в разрешителен режим, докато неговите конкуренти, които подлежат в същата степен на разрешителния режим и които са започнали производство своевременно и следователно не са сключили споразумение за удължаване, трябва да плащат по-високи установени от закона такси.
(68)
Това е единственото споразумение за удължаване, сключено във връзка с въглеводороди. MOL отбелязва, че съществуват и други действащи споразумения за удължаване за твърди минерални ресурси. Комисията отбелязва обаче, че това засяга други видове минерални ресурси, които са предмет на такса за минна дейност съгласно Закона за минната дейност, различна от такста за въглеводородите. Трябва да се отбележи също, че при твърдите минерални ресурси няма промяна в таксата за минна дейност, въведена чрез изменението на Закона за минното дело, (т.е. пазарните играчи, сключили такова споразумение, не са засегнати от същата „поредица от мерки“ и следователно не са получили преимущество).
(69)
Въз основа на горното, въпреки аргументите, изложени от Унгария, Комисията счита, че поредицата от действия, т.е. формулировката на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело, споразумението за удължаване, сключено въз основа на същия, и последващото изменение на Закона за минното дело, са били селективни в полза на MOL.
(70)
Комбинираният ефект от поредицата от действия е такъв, че от притежателите на разрешителни за минна дейност, предоставени съгласно раздел 5 от Закона за минното дело, единствено MOL получава специален режим, който го защитава срещу увеличение на таксата за минна дейност, дължима при нормални обстоятелства за добив на въглеводороди.
(71)
В заключение, поради наличието на широко право на преценка при сключването на споразумение за удължаване и предвид факта, че на практика освобождаването е насочено към едно отделно дружество, критерият за селективност е спазен.
(72)
Противно на аргументите на унгарските власти, Комисията е на мнение, че държавата не упражнява икономическа дейност като издава разрешения за минни дейности. По-скоро, предоставянето на административни концесии или разрешения за минна дейност е свързано с упражняването на правомощия, които са характерни за публичните органи, тъй като тази дейност поначало не може да се упражнява от частен участник (41). В Унгария - както в други държави-членки на ЕС - никой частен участник не е първоначалният собственик на минералните ресурси. Правните системи на държавите-членки възлагат контрол като цяло върху минералните ресурси на публичните органи (42). Следователно, решението да се позволи на дадено дружество да експлоатира минералните ресурси под формата, избрана от държавата-членка, и срещу заплащане на определени такси, е, по своето естество и правила, въпрос, решаван от публичните власти, и може да се категоризира като упражняване на правомощията на публичните власти. Интервенцията на Унгария, която цели да подчини минната дейност на административен надзор, служи на общия интерес, а не на търговските интереси. Това поведение следва да се счита за форма на държавна намеса от страна на публичен орган, която не е сходна с поведението на частен инвеститор в условията на пазарна икономика (43).
(73)
Дори ако в настоящия случай разрешаването на минна дейност се счита за икономическа дейност, чрез която държавата преследва търговски цели (каквато то не е), Комисията отбелязва, че не съществува ясна и пряка връзка в парично отношение между равнището на таксите за минна дейност, определени от Унгария за MOL, и стойността на разрешението за минна дейност. Обосновката на Унгария, а именно, че е действала като пазарен оператор, когато е сключила споразумението за удължаване, не се потвърждава. По-специално, няма признаци, че провеждането на тръжна процедура за концесията на 12 находища (която е нямало да бъде удължена) е нямало да доведе до по-висока оферта от конкурент. Унгария не е успяла да покаже също, че при сключването на споразумението за удължаване е взела предвид всички съответни фактори и рискове от търговска гледна точка, т.е. всички компоненти на плащанията съгласно споразумението за удължаване, възможните по-високи такси, определени от Закона за минното дело до 2020 г., продължителността на споразумението и възможните конкуренти.
(74)
Друг аргумент на Унгария е, че след оспорваното изменение на Закона за минното дело, никой друг пазарен участник не е бил в действителност длъжен да плати по-висока такса за минна дейност от MOL, тъй като не е имало конкуренти, попадащи в категориите за по-висока такси за минна дейност през съответния период.
Таблица 4
Обобщение на приложимите такси за минна дейност преди и след измененията на Закона за минното дело
Такса, приложима до 2008 г.
Такса, приложима през 2008 г.
Такса, приложима от 23 януари 2009 г.
Такса за находищата по договора на MOL
Приложима до 2020 г.
Производство, започнало преди 1 януари 1998 г.
J % (46)
(най-малко 12 %)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J %
(най-малко 30 %, + 3 % или 6 % Брент клауза)
J % × c (47)
(най-малко 12 %)
Производство, започнало между 1 януари 1998 г. и 1 януари 2008 г.
12 %
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 % × c
(~ 12.24 % (45)
Производство започнало след 1 януари 2008 г. (44)
Газови находища с годишно производство по-малко от 300 млн. m3
Нефтени находища с годишно производство по-малко от 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
12 % × c
(~ 12.24 % (45)
Газови находища с годишно производство между 300 млн. m3 и 500m m3
Нефтени находища с годишно производство между 50 kt и 200 kt
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
20 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Газови находища с годишно производство над 500 млн. m3
Нефтени находища с годишно производство над 200 kt
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
30 %
(+ 3 % или 6 % Брент клауза)
Въглеводороди със специални условия на добив
12 %
12 %
Голямо количество инертен газ
8 %
8 %
(75)
Този аргумент следва да бъде отхвърлен.
(76)
Таблица 4 по-горе обобщава степента, в която споразумението за удължаване и последващото изменение на Закона за минното дело са довели до по-ниски такси за MOL от постановените от Закона за минното дело.
(77)
Първо, данните, предоставени от унгарските власти, показват, че всъщност е имало пазарни играчи, експлоатиращи находища по силата на разрешителния режим, които са подлежали на по-висока такса за минна дейност от тази, платена от MOL, между 8 януари 2008 г. и 23 януари 2009 г. в резултат на първото изменение на Закона за минното дело и също от 23 януари 2009 г., до днешна дата в резултат на второто изменение на Закона за минното дело. Данните, предоставени от унгарските власти, показват, че през 2008 г. е имало находища, експлоатирани при разрешителен режим от дружества, различни от MOL, които са платили повече от 12 % (между 14,24 % и 18 %) в резултат на прилагането на Брент клаузата (48).
(78)
Второ, въпреки че унгарските власти твърдят, че има само конкуренти, които експлоатират или се очаква да започнат да експлоатират по-малки находища (т.е. произвеждат по-малко от 500 m3 или 200 kt), Комисията отбелязва, че дори ако такива по-малки полета попадат в категорията за 12 %, те ще трябва да платят въпреки това надбавката по клаузата Брент, когато това е приложимо. Това може да доведе до такса за минна дейност с размер до 18 %. Комисията припомня отново, че ефектът от мерките е, че MOL не подлежи на Брент клаузата, определена в Закона за минното дело за всички останали оператори.
(79)
Трето, що се отнася до настоящата обща пазарна среда в Унгария, там съществуват няколко минодобивни дружества, извършващи дейности по добив на въглеводороди. В допълнение има няколко дружества, извършващи проучвания, които могат да започнат експлоатация на находища и да станат конкуренти на MOL. Всички нови оператори по разрешителния режим ще подлежат на законна такса за минна дейност и ще бъдат конкуренти на MOL, единственото дружество, чиито находища са освободени от таксата, приложима съгласно общия разрешителен режим и които подлежат на по-ниски такси.
(80)
Четвърто, Комисията отбелязва, че в действителност MOL подлежи на такса в размер приблизително на 12,24 % не само за удължаването, предоставено за 12 находища, но за всички негови находища, чиято експлоатация е започнала след 1 януари 1998 г. при разрешителен режим към момента на споразумението от 2005 г., и такса в размер на J % за всички находища, чиято експлоатация е започнала преди 1 януари 1998 г. Освен това таксата на MOL се определя от споразумението за удължаване на 12,24 % до 2020 г. По този начин MOL има преимущество за повечето от своите находища, експлоатирани при разрешителен режим, за значителен период от време.
(81)
Пето, ако, хипотетично, асоциацията по минно дело не се беше съгласила с удължаването за 12-те находища, всички останали находища на MOL в разрешителен режим също биха подлежали на значително по-висока такса за минна дейност, което би могло да означава по-високи приходи за държавата (49). Освен това, както е споменато в съображение 73, държавата е можела да проведе тръжна процедура за концесия на 12 находища, за които не е дадено удължаване, чрез която да получи потенциално по-висока оферта от конкурент.
(82)
Относно аргумента на Унгария, че MOL е платило по-висока такса за минна дейност, а именно 12,24 %, през 2006 г. и 2007 г., Комисията отбелязва, че това няма отношение.
(83)
Преди всичко, това се дължи на факта, че MOL е трябвало да плати постановеното увеличение на таксата за минна дейност (от 12 % на 12,24 %), както всяко друго дружество, което желае да удължи своето разрешение за минна дейност, би трябвало да направи. В това отношение MOL е получило стандартно третиране и не е било поставено в неблагоприятно положение. По-благоприятното положение на MOL също не се е било проявило все още: това се е случило в крайна сметка към момента на първото изменение на Закона за минното дело, т.е. считано от 8 януари 2008 г.
(84)
Освен това, през 2008 г. MOL е платило 28,4 милиарда HUF, а през 2009 г. 1,9 милиарда HUF по-малко такси за минна дейност за находищата, експлоатирани от него, отколкото е щяло да плати, ако е подлежало на действащия тогава Закон за минното дело.
(85)
По отношение на останалите компоненти на плащанията съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело (т.е. таксата за удължаване и еднократното плащане), те са платени в замяна на удължаване, а не за правото на по-ниски такси от онези, приложими за неговите конкуренти. Тези компоненти на плащанията не могат да се считат също за „авансово плащане“ на такси за минна дейност, дължими за по-късни периоди. Формулировката на раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело е ясна в това отношение. По-специално, тя гласи, че „дружеството плаща такса, ако му бъде предоставено удължаване“. Останалите два елемента са свързани с броя на находищата, за които е предоставено удължаване. По този начин раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело установява ясна връзка между удължаването и задължението за плащане.
(86)
Съгласно съдебната практика помощ, предоставена на дружество, не може да се компенсира чрез такса, наложена на същото дружество, която представлява специална отделна такса без връзка с мярката, представляваща помощ (50). Във въпросния случай, както е описано в съображение 85, останалите компоненти на плащанията съгласно раздел 26/A, параграф 5 от Закона за минното дело представляват такса за удължаване, която може да се счита за специална отделна такса без връзка с последващото изменение на определените от закона такси при разрешителния режим.
(87)
Накрая Комисията отбелязва, че сключването на споразумението за удължаване и последващото увеличение на таксите за MOL са довели до парадоксално положение, при което MOL, след като не е успяло за започне своевременно производство, ще плаща по-ниски такси за минна дейност до 2020 г. за почти всички свои находища в разрешителен режим, докато неговите конкуренти, които не са сключили споразумение за удължаване, тъй като са започнали производство своевременно и подлежат в същата степен на разрешителния режим, трябва да плащат по-високи определени от закона такси.
(88)
Въз основа на горното Комисията прави заключението, че мярката дава на MOL преимущество. Тя защитава MOL от плащане на разходи, които дружеството би платило в противен случай. Комбинираният ефект от споразумението за удължаване и последвалото изменение на Закона за минното дело води до предоставяне на преимущество на това дружество.
(89)
Мярката включва пропуснати приходи, които държавата е можела да получи и които следователно са предоставени от държавните ресурси.
(90)
MOL е интегрирано дружество за нефт и газ и отговаря на критериите за предприятие. То се конкурира с други предприятия, които не са облагодетелствани от същото преимущество. Следователно мярката нарушава конкуренцията. Освен това MOL действа в сектор, в който съществува търговия между държавите-членки; критерият за засягане на търговията в рамките на Съюза също е изпълнен.
(91)
Въз основа на горните аргументи Комисията счита, че мярката отговаря на критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС. При тези обстоятелства мярката следва да се счита за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА С ВЪТРЕШНИЯ ПАЗАР
(92)
Член 107, параграф 2 и член 107, параграф 3 от ДФЕС предвиждат освобождаване от общото правило, че държавната помощ е несъвместима с вътрешния пазар, както е посочено в член 107, параграф 1.
(93)
По-долу Комисията оценява съвместимостта на мярката с тези изключения. Следва да се отбележи, че Унгария не излага никакви аргументи по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар.
(94)
Освен това следва да се отбележи също, че мярката води до намаляване на разходите, които MOL би платило при нормални обстоятелства и следователно трябва да се счита за оперативна помощ.
(95)
Освобождаването, предвидено в член 107, параграф 2 от ДФЕС, не се отнася за настоящия случай, тъй като тази мярка няма социален характер, не е предоставена на отделни потребители, не е предназначена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или други извънредни събития и не е предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, които са засегнати от разделението на Германия.
(96)
Други случаи на освобождаване са определени в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(97)
Член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС гласи, че „помощите за насърчаване на икономическото развитие на региони, където жизненото равнище е необичайно ниско или където има високо равнище на непълна заетост“ могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар. Цялата територия на Унгария се е считала за такъв регион към момента на присъединяването и повечето от нейните региони все още имат право на такава помощ (51).
(98)
Съвместимостта на държавната помощ за подпомаганите региони се урежда от Насоките на Комисията за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (52) (наричани по-нататък „Насоките за регионалната помощ“). Съгласно Насоките за регионалната помощ държавната помощ може по принцип да бъде разрешена единствено за инвестиционни разходи (53). Както вече е споменато по-горе, въпросната помощ не може да се счита за инвестиционна помощ. Що се отнася до оперативната помощ, мярката не улеснява развитието на дейности или икономически региони и не е ограничена по време, не е дегресивна или пропорционална на това, което е необходимо, за да се поправят определени икономически затруднения (54).
(99)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че помощта не подлежи на дерогацията, предвидена в член 107, параграф 3, буква а) от ДФЕС.
(100)
Член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС гласи, че „помощите за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ могат да се обявят за съвместими с вътрешния пазар.
(101)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предназначена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес, нито че е открила данни, че е предназначена за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на Унгария.
(102)
С оглед на горното Комисията прави заключението, че помощта не отговаря на критериите за дерогация, определени в член 107, параграф 3, буква б) от ДФЕС.
(103)
член 107, параграф 3, буква г) от ДФЕС гласи, че помощите за насърчаване на културата и опазване на наследството могат да се обявят за съвместими с ДФЕС, доколкото тези помощи не засягат условията на търговия и конкуренция в рамките на Съюза в степен, противоречаща на общия интерес. Това очевидно не се отнася до настоящия случай.
(104)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС предвижда разрешаване на държавни помощи, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила редица насоки и съобщения, които обясняват как тя ще прилага дерогацията, съдържаща се в член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(105)
Независимо от това Комисията счита, че поради естеството и характеристиката на помощта изключенията съгласно тези насоки и съобщения не са приложими към настоящия случай. Освен това Унгария не твърди, че помощта би могла да бъде съвместима съгласно тези правила.
(106)
Ето защо оценяваната помощ представлява несъвместима държавна помощ.
IX. ОПРАВДАНИ ПРАВНИ ОЧАКВАНИЯ, ПРИДОБИТИ ПРАВА И ДИСКРИМИНАЦИЯ
(107)
Въпреки че Комисията не оспорва аргумента, че предвидимостта като цяло е стимул за инвестициите, трябва да се отбележи, че предвид задължителния характер на надзора върху държавната помощ от страна на Комисията съгласно член 108 от ДФЕС, предприятия, които са получили такава помощ, по принцип нямат право на оправдано правно очакване, че помощта е законна, освен ако не е била предоставена в съответствие с процедурата за държавна помощ (55). В това отношение никой получател не може да се позове на добросъвестност, за да защити придобити права и да избегне възстановяване (56).
(108)
Вярно е, че Съдът нееднократно постановява, че правото на позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания се предоставя на всяко лице в положение, при което орган на Европейския съюз е породил у него/нея основание за обосновани очаквания. Въпреки това никой не може да се позове на нарушение на този принцип, когато липсват конкретни уверения, предоставени му от администрацията (57). В настоящия случай MOL не е получило уверение от орган на ЕС, което може да обоснове оправданите правни очаквания.
(109)
Вярно е също, че получател на неправомерно предоставена помощ има право да се позове на извънредни обстоятелства въз основа на които оправдано е допуснало, че помощта е законна, като отказва по този начин да върне помощта. В настоящия случай обаче не са налични извънредни обстоятелства. Обратното, изменението от 2008 г. на Закона за минното дело показва, че минодобивните дружества не могат по принцип да разчитат на отсъствието на каквито и да е промени в закона.
(110)
Комисията отбелязва, че таксата за минна дейност за находища, които вече се експлоатират, е била изменена неотдавна два пъти, а именно от 8 януари 2008 г. и от 23 януари 2009 г. Първо, трябва да се подчертае, че изменението от 2008 г. на Закона за минното дело е предназначено за съществуващите разрешения за минна дейност. Това става ясно от факта, че фомулировката на Закона за минното дело от 2008 г. засяга също условията на разрешенията, предоставени преди 2008 г. Таксите за тези разрешения са променени с влизането в сила на новия Закон за минното дело. Това доказва, че притежателите на разрешения нямат оправдани правни очаквания или придобито право, въз основа на което нивото на таксите да остане непроменено през целия срок на тяхното разрешение.
(111)
Обратно на заявеното от Унгария и останалите заинтересовани страни, съдебната практика на ЕС потвърждава, че физическите лица не могат да разчитат на отсъствието на промени в закона (58). По същия начин промените в закона също не се възпират от принципа за правната сигурност.
(112)
По отношение на аргумента за дискриминация, той също трябва да бъде отхвърлен. Повишаването на таксата не е дискриминационно действие, ако се прилага за всички, особено след като няма диференциация в режима, т.е. няма разграничение между предприятията, действащи в разрешителен режим.
X. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(113)
Съгласно ДФЕС и практиката на Съда на Европейските общности, когато за дадена помощ се установи, че не е съвместима с вътрешния пазар, Комисията е компетентна да реши, че съответната държава трябва да я забрани или измени (59). Съдът последователно постановява, че задължението на дадена държава да забрани помощ, която се счита от Комисията за съвместима с вътрешния пазар, е предназначено да възстанови съществуващото преди това положение (60). В този контекст Съдът е установил,че тази цел се постига, когато получателят изплати сумите, предоставени му като незаконна помощ, като по този начин се отказва от преимущество, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и положението преди плащането на помощта се възстанови (61).
(114)
Съгласно тази практика член 14 от Регламент (ЕО) № 659/99 (62) определя, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя“.
(115)
По този начин, предвид факта, че въпросната мярка следва да се счита за неправомерна и несъвместима помощ, тя трябва да се възстанови, за да се върне положението, което е съществувало на пазара, преди да бъде отпусната. Следователно сумата, която подлежи на възстановяване, трябва да се изчисли от датата, от която преимуществото е започнало да се натрупва за получателя, т.е. когато помощта е била отпусната на получателя, и върху тази сума следва да се начисли лихва за възстановяване до момента на действителното възстановяване.
(116)
В настоящия случай мярката следва да се счита за поредица от действия на държавата. Чрез споразумението за удължаване MOL е била защитена от бъдещи увеличения на установената по закон такса за минна дейност. Преимуществото за MOL се е осъществило, когато първото изменение на Закона за минното дело е влязло в сила, което е било на 8 януари 2008 г. Това е датата, от която MOL е било de facto освободено от тежестта на по-високите такси и следователно е било облагодетелствано в сравнение със своите конкуренти.
(117)
Както е обяснено в съображения 61-65, приложимата референтна система е тази на другите пазарни участници, действащи при разрешителния режим. Следователно преимуществото се състои в разликата между действителната такса за минна дейност, която MOL е платило след изменението на Закона за минното дело за своите находища, действащи в разрешителен режим, и таксите, постановени в Закона за минното дело.
(118)
Както вече е описано в съображение 85 по-горе, Комисията счита, че останалите компоненти на плащането в споразумението (таксата за удължаване и еднократното плащане) са платени в замяна на удължаване, а не за правото на по-ниски такси от онези, приложими за неговите конкуренти. Това означава, че те няма да се вземат предвид при изчисляването на преимуществото.
Таблица 5
Сума на действителното и хипотетичното задължение на MOL за плащане на такса за минна дейност за съответния период
Такса за минна дейност
Действителна (63)
(съгласно споразумението за удължаване) милиони HUF
Хипотетична
(съгласно действащият Закон за минното дело) милиони HUF
Разлика милиони HUF
2008 г.
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009 г.
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Разликата, както е показано в таблица 5, следователно е 28,4 милиарда HUF през 2008 г. и 1,9 милиарда HUF през 2009 г., т.е. общо 30,3 милиарда HUF. Това е сумата, която Унгария ще трябва да получи обратно от MOL, заедно с лихвен процент за възстановяване. Възстановяването ще се отнася също за сумите за 2010 г., за които все още няма налични данни.
(120)
Разликата в размер на пропуснатата такса за минна дейност между 2008 г. и 2009 г. се дължи на факта, че второто изменение на Закона за минното дело, което е влязло в сила на на 23 януари 2009 г. (след решението на Комисията за откриване на официална процедура по разследване), правното положение преди изменението от 2008 г. е възстановено, най-малкото частично, за определени находища, т.е. за находища, чиято експлоатация е започнала между 1998 г. и 2008 г.
XI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(121)
Въз основа на горното Комисията прави заключението, че мярката, която облагодетелства MOL, т.е. комбинацията от споразумението за удължаване и изменението от 2008 г. на Закона за минното дело, представлява държавна помощ, която е несъвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(122)
Предвид факта, че мярката следва да се счита за незаконосъобразна и несъвместима помощ, помощта трябва да се възстанови от MOL, за да се възстанови положението, което е съществувало на пазара преди тя да бъде предоставена.
(123)
Сумата, която трябва да се възстанови, е 28 444,7 милиона HUF за 2008 г. и 1 942,1 милиона HUF за 2009 г. Сумата, която трябва да се възстанови за 2010 г. по отношение на направените вече плащания на такса за минна дейност, трябва да бъде изчислена от Унгария по същия начин, както за 2008 г. и 2009 г., до момента на отмяната на мярката,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Комбинацията от фиксирана такса за минна дейност, дефинирана в споразумението за удължаване, сключено между унгарската държава и MOL Nyrt. на 22 декември 2005 г., и последващите изменения на Закон XLVIII от 1993 г. за минната дейност, представлява държавна помощ за MOL Nyrt. по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, предоставена по незаконосъобразен начин от Унгария на MOL Nyrt. в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, е несъвместима с вътрешния пазар.
3. Унгария прекратява предоставянето на държавната помощ, посочена в параграф 1, в срок от два месеца след датата на нотифициране на настоящото решение.
Член 2
1. Унгария възстановява от получателя помощта, посочена в член 1.
2. Общият размер на държавната помощ възлиза на 28 444,7 милиона HUF за 2008 г. и 1 942,1 милиона HUF за 2009 г. По отношение на 2010 г. сумата на помощта следва да се изчисли от Унгария до момента на отмяната на мярката.
3. Върху сумите, които подлежат на възстановяване, се начислява лихва от датата, на която са предоставени на получателя, до датата, на която са възстановени в действителност.
4. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с разпоредбите на глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004, последно изменен от Регламент (ЕО) № 271/2008.
Член 3
1. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Унгария прави необходимото за изпълнението на настоящото решение в срок от четири месеца след датата на уведомяването за него.
Член 4
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Унгария предоставя на Комисията следната информация:
а)
общата сума (главница и лихва за възстановяване), която следва да се възстанови от получателя, включително изчислената сума на помощта за 2010 г.;
б)
подробно описание на вече взетите или планираните мерки в съответствие с настоящото решение;
в)
документи, показващи, че на получателя е било наредено да възстанови помощта.
2. Унгария осведомява Комисията за напредъка по предприетите национални мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предава незабавно информация, при обикновено искане от Комисията, относно вече взетите и планираните мерки в съответствие с настоящото решение. Тя предоставя също и подробна информация относно размера на помощта и на лихвата по възстановяване, които вече са възстановени от получателя.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Република Унгария.
Съставено в Брюксел на 9 юни 2010 година.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2010. június 9.)
a Magyarország által a MOL Nyrt. részére nyújtott C 1/09 (korábbi NN 69/08) számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2010) 3553. számú dokumentummal történt)
(Csak a magyar nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2011/88/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
tekintettel a Bizottság határozatára, amellyel a C 1/09 (korábbi NN 69/08) számú támogatás tekintetében a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdésében (1) meghatározott eljárás megindításáról határozott (2),
miután az említett rendelkezéseknek megfelelően felhívták az érintett feleket, hogy észrevételeiket e rendelkezéseknek megfelelően tegyék meg, és e megjegyzésekre figyelemmel,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
Egy 2007. november 14-én beérkezett panasz alapján a Bizottság 2009. január 13-án hivatalos vizsgálati eljárást indított a Magyarország által a Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt. (a továbbiakban: MOL) javára foganatosított, állítólagosan állami támogatást megvalósító intézkedések tekintetében.
(2)
Magyarország 2009. április 8-án benyújtotta észrevételeit a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozatára.
(3)
Az eljárás megindításáról szóló határozatot 2009. március 28-án közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (3). Két érdekelt féltől érkeztek észrevételek: a MOL-tól és a Magyar Bányászati Szövetségtől, mindkettő 2009. április 27-én.
(4)
Az észrevételeket a Bizottság 2009. június 2-i levelével továbbította Magyarországnak. 2009. július 3-i levelében Magyarország közölte, hogy nem kíván megjegyzéseket fűzni az érdekelt felek észrevételeihez.
(5)
A Bizottság 2009. szeptember 21-én és 2010. január 12-én további információkat kért a magyar hatóságoktól, amire Magyarország 2009. október 19-i, illetve 2010. február 9-i levelében válaszolt.
II. A KEDVEZMÉNYEZETT
(6)
A MOL integrált olaj- és gázipari társaság, amelynek székhelye Budapesten, Magyarországon található. A magyar piacon fő tevékenységei közé a következők tartoznak: kőolaj és földgáz feltárása és kitermelése; gázipari termékek gyártása; kőolajtermékek finomítása, szállítása, tárolása és forgalmazása kis- és nagykereskedelmi szinten egyaránt; földgázszállítás; valamint olefinek és poliolefinek előállítása és értékesítése. Továbbá a MOL-csoport (amelyhez a MOL tartozik) több más magyar és külföldi leányvállalatot is magában foglal (4).
(7)
A MOL-csoport valamennyi fő tevékenysége tekintetében piacvezető Magyarországon és Szlovákiában. 2008-ban (5) a MOL (a MOL-csoport) nettó értékesítése hozzávetőlegesen 6,8 milliárd EUR-t (13 milliárd EUR-t) tett ki. Ugyanebben az évben a MOL (a MOL-csoport) körülbelül 400 millió EUR (732 millió EUR) működési nyereséget ért el.
III. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
(8)
A magyarországi bányászati tevékenységekre vonatkozó általános szabályokat az 1993. évi bányászati törvény (6) (a továbbiakban: bányászati törvény) határozza meg, amely többek között a szénhidrogénekre (vagyis kőolajra és földgázra) vonatkozó bányászati tevékenységeket (kutatás, feltárás és kitermelés) is szabályozza.
(9)
A törvény különbséget tesz két különböző jogi eszköz, nevezetesen i. a koncesszió (7), illetve ii. az engedély (8) alapján folytatott bányászati tevékenységek között.
-
Koncesszió esetében a bányászati kérdésekért felelős miniszter (a továbbiakban: az illetékes miniszter) szerződést (9) köt „zárt terület” kitermelésére vonatkozóan a nyilvános pályázat (10) nyertesével.
-
Ettől eltér az az eset, amikor „nyílt területről” (11) van szó; ilyenkor a bányafelügyelet a bányászati engedély kiadását nem tagadhatja meg, amennyiben a kérelmező a jogszabályokban foglalt követelményeknek eleget tesz (12).
(10)
A bányászati törvény meghatározása szerint (13) a zárt terület bányászati tevékenység céljából koncesszióra kijelölt terület. Következésképpen minden zárt területen kívüli terület nyílt területnek minősül. A Magyarország által szolgáltatott magyarázat szerint eredetileg minden mezőt koncesszióra kijelölt, zárt területnek kívántak minősíteni. A nyílt területek, amelyek a feltételezések szerint ásványi anyagokban kevésbé gazdagok, kivételt képeztek volna. Ez utóbbi esetben a mezőket kevésbé értékesnek tartották, és úgy vélték, nyilvános pályázaton ezekre nem érkeznének ajánlatok.
(11)
Továbbá a bányászati törvény előírja (14), hogy az ásványi nyersanyagok kitermelése esetében bányajáradékot kell fizetni az államnak, amelynek összege a kitermelt ásványi nyersanyag mennyisége után keletkező érték meghatározott százaléka. A bányajáradék mértéke eltérően alakul az alkalmazandó rendszertől függően:
-
Koncesszió esetében a bányajáradék összegét a koncessziós szerződés rögzíti (15).
-
Az engedély alapján folytatott ásványi nyersanyag-kitermelés esetében a bányajáradékot a bányászati törvény (16) szabályozza. 2008 januárjáig az engedély alapján kitermelt szénhidrogének után fizetendő bányajáradék (17) 12 %-ot tett ki az 1998. január 1-jétől termelésbe állított mezők esetében, és J %-ot az 1998. január 1. előtt termelésbe állított mezők esetében. A „J” tényezőt egy olyan képlet alapján kellett kiszámítani, amely a korábbi gázárakon, valamint a kitermelt mennyiségen és értéken alapul; minimális értékét 12 %-ban határozták meg.
(12)
A bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése (18) arra a helyzetre tartalmaz rendelkezéseket, amikor az engedélyezési rendszer hatálya alatt álló bányavállalkozó a bányafelügyeleti engedély időpontjától számított 5 éven belül nem kezdi meg a kitermelést. Amennyiben eddig az időpontig nem kezdődik el a kitermelés, a bányászati jogot törlik.
(13)
Ez a bekezdés arról is rendelkezik, hogy e határidő az illetékes miniszter és a bányavállalkozó között létrejövő szerződéssel meghosszabbítható (19). A bekezdés 3 különböző térítés fizetéséről rendelkezik arra az esetre, ha a bányászati jogot meghosszabbítják:
a)
először is, a meghosszabbításért térítést kell fizetni a kitermelés alatt nem álló mezők után addig az időpontig, amíg a kitermelést ténylegesen meg nem kezdik. Ez a térítés az eredeti bányajáradék összegének legfeljebb 1,2-szerese, amelyet az ásványi nyersanyagok feltételezett mennyisége alapján számítanak ki, mivel ezt a térítést olyan időpontban kell fizetni, amikor a mezőn tényleges termelésre még nem került sor;
b)
másodszor, ha a meghosszabbítási kérelem kettőnél több mezőt érint, a meghosszabbításért fizetendő térítést (megnövelt összegű bányajáradékként) ki kell terjeszteni a bányavállalkozó valamennyi bányatelkére;
c)
harmadszor, ha a meghosszabbítás ötnél több mezőt érint, ezen felül további egyszeri térítés (20) is megállapítható.
(14)
2005. szeptember 19-i kérelmével a MOL szénhidrogénmezői közül tizenkettőre vonatkozóan - amelyeken a határidőn belül nem kezdte meg a kitermelést - a korábban engedély útján szerzett bányászati jogának meghosszabbítását kérte. 2005. december 22-én a MOL és a miniszter a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése alapján szerződést kötött a meghosszabbításról (a továbbiakban: a meghosszabbítási szerződés), az alábbi feltételekkel:
a) Meghosszabbításért fizetendő térítés: A kérelem tárgyát képező 12 bányászati engedélyt 5 évvel meghosszabbították (azaz további öt év állt a MOL rendelkezésére ahhoz, hogy megkezdje a kitermelést e mezőkön). A meghosszabbításért fizetendő térítést az ötéves meghosszabbítási időszak minden egyes évére az akkor érvényes, 12 % -os mértékű bányajáradék, valamint egy 1,020 és 1,050 közötti szorzó („c”) alkalmazásával határozták meg, az alábbi 1. táblázatban felsorolt mértékű térítéseket állapítva meg (21). A meghosszabbításért fizetendő térítést a hosszabbítás 5 éves időtartamára állapították meg. Ha a mezőket ténylegesen termelésbe állítják, a megállapított térítést a hosszabbítással érintett mezők után fizetendő bányajáradékként kell alkalmazni a 15 éves időszakból hátralevő időre (22).
b) A megemelt térítés kiterjesztése az összes bányatelekre: Mivel a bányászati jog meghosszabbítását kettőnél több bányatelekre kérték, a megnövelt összegű bányajáradékot (ami az 1. táblázatból megállapíthatóan a meghosszabbításért fizetendő térítésnek felelt meg) a következő 15 éven át, vagyis 2020-ig a MOL összes, az engedélyezési rendszer hatálya alatt álló és 1998. január elseje után termelésbe állított bányatelkére alkalmazni kell. Az 1998. január 1-jét megelőzően termelésbe állított bányatelkek tekintetében a „J” tényező és a „c” szorzata alkalmazandó (23).
c) Rögzített bányajáradék: A felek továbbá abban is kifejezetten megállapodtak, hogy a szerződésben megállapított bányajáradék a bányászati törvény esetleges módosításaitól függetlenül a szerződés teljes időtartamára (azaz 2020-ig) alkalmazandó marad (24).
d) Egyszeri térítés: Mivel a bányászati jog meghosszabbítását ötnél több bányatelekre kérték, a szerződés 20 milliárd HUF (25) összegű egyszeri térítés fizetéséről is rendelkezett (26).
e) Felmondási záradék: A szerződés rögzítette, hogy egyoldalúan nem módosítható (csak mindkét fél egyetértésével). A szerződést az egyik fél csak a MOL tulajdonosainak személyében bekövetkező (és a részvények minimum 25 %-át érintő) változás esetén mondhatja fel.
(15)
2005. december 23-i határozatával a bányafelügyelet meghosszabbította a MOL bányászati jogait a kért 12 bányatelekre vonatkozóan, és a megnövelt összegű bányajáradékot kiterjesztette a társaság összes bányatelkére.
(16)
A bányászati törvény egy 2008. január 8-án hatályba lépett (27) módosítása (28) (a továbbiakban: a 2008-as módosítás) jelentősen megemelte a bányajáradékot a szénhidrogének egyes kategóriái esetében. A más típusú ásványi nyersanyagok után fizetendő bányajáradékot ez a módosítás nem érintette. A módosító törvény 5. cikke értelmében a bányajáradék összege eltérően alakult i. a bányatelek termelésbe állításának időpontjától, ii. a kitermelt szénhidrogének mennyiségétől, és iii. a kőolaj aktuális árától függően.
-
30 %-os bányajáradékot kellett fizetni minden, 1998. január 1. és 2008. január 1. között termelésbe állított mező után.
-
A 2008. január 1. után termelésbe állított mezők esetében a kitermelt szénhidrogén mennyiségétől függő (12, 20, illetve 30 %-os) bányajáradék fizetendő.
-
Az 1998. január 1. előtt termelésbe állított mezők esetében a „J” tényező alkalmazandó, amelynek minimum értékét 30 %-ban határozták meg.
Ezen felül az így meghatározott bányajáradék összegére a kőolaj árától függő felár alkalmazandó (+ 3 %, illetve + 6 %, ha a kőolaj ára meghaladja a 80, illetve 90 USD/bbl árat, a továbbiakban: Brent felár). Speciális értékek alkalmazandók például nehéz kitermelési feltételek esetében (12 %), valamint magas inertgáztartalom esetében (8 %).
(17)
Ezek az értékek 2008. január 8. és 2009. január 23. között voltak hatályban, a bányászati törvény módosításainak hatálybalépésétől kezdve minden engedély alapján bányatelken tevékenységet végző bányavállalkozóra - a 2008. január előtt kiadott engedéllyel rendelkezőket is ideértve - az új értékeket alkalmazták. 2009. január 23-án (a Bizottság hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló határozatát követően) a bányatörvény újabb módosítása (29) lépett hatályba, amely az 1998. január 1. és 2008. január 1. között termelésbe állított mezők tekintetében újra 12 %-ra csökkentette a bányajáradékot (a Brent felár fenntartásával). Az egyéb típusú mezők esetében fizetendő bányajáradék a bányászati törvény 2008-ban hatályos változatához képest nem változott.
(18)
A 2. táblázat összefoglalja a bányászati törvény különböző változatai alapján az engedélyezési rendszer keretében alkalmazandó bányajáradékokat.
2. táblázat
A bányászati törvény szerint az engedélyezési rendszer keretében alkalmazandó bányajáradékok összefoglalása
2008-ig alkalmazandó bányajáradék
2008-ban alkalmazandó bányajáradék
2009.1.23-tól alkalmazandó bányajáradék
1998.1.1. előtt termelésbe állítva
J %
(legalább: 12 %)
J %
(legalább: 30 %, +3 % vagy 6 % Brent felár)
J %
(legalább: 30 %, +3 % vagy 6 % Brent felár)
1998.1.1. és 2008.1.1. között termelésbe állítva
12 %
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár alapján)
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
2008.1.1. után termelésbe állítva
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége nem éri el a 300 millió m3-t
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége nem éri el a 50 kt-t
NA
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége 300 millió és 500 millió m3 között van
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége 50 és 200 kt között van
20 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
20 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége 500 millió m3 felett van
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége 200 kt felett van
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Szénhidrogének különleges bányászati feltételekkel
12 %
12 %
Magas inertgáztartalmú földgáz
8 %
8 %
A „J” tényező egy olyan képlet alapján számítandó ki, amely a korábbi gázárakon, valamint a kitermelt mennyiségen és értéken alapul, lásd a (11) preambulumbekezdést.
IV. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKAI
(19)
A vizsgált állítólagos állami támogatási intézkedés a MOL és a Magyar Állam között 2005. december 22-én létrejött meghosszabbítási szerződés, amely lehetővé tette a MOL számára, hogy bizonyos fokig mentesüljön a szénhidrogén-kitermelés után fizetendő bányajáradéknak a bányászati törvény későbbi módosításából következő emelése alól. A szerződés és a későbbi módosítás kialakítását figyelembe véve a Bizottság ezeket ugyanazon intézkedés részének tekinti (a továbbiakban: az intézkedés), és az eljárás megindításáról szóló határozatában együttes hatásukat értékelte.
(20)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában arra az előzetes következtetésre jutott, hogy a meghosszabbítási szerződés következtében a MOL mentesült a bányajáradék mértékének jövőbeli változásai, így különösen a bányászati törvény későbbi, 2008-as módosításával bevezetett változásai alól. Így a társaságot előnyben részesítették versenytársaival szemben, amelyek a jelenlegi engedélyezési rendszer alatt működnek (és amelyek nem kötöttek korábban hasonló meghosszabbítási szerződést, és így az új, megemelt bányajáradékot kellett fizetniük). A Bizottság előzetes értékelésében úgy ítélte meg, hogy az intézkedés az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében állami támogatásnak minősül, és nem talált olyan okot, amelynek alapján a belső piaccal összeegyeztethető lehetne, mivel egyetlen mentesség sem tűnt alkalmazhatónak.
(21)
A további ténybeli adatokat az eljárás megindításáról szóló határozat tartalmazza, amely e határozat szerves részének tekintendő.
V. MAGYARORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(22)
Magyarország főbb érvei az állami támogatás meghatározásának kumulatív kritériumai tekintetében többek között i. a szelektivitás hiányára és ii. az állítólagos kedvezményezett által élvezett előny hiányára vonatkoznak.
(23)
A szelektivitást illetően a magyar hatóságok lényegében azzal érvelnek, hogy az intézkedés nem szelektív, mivel a meghosszabbítási szerződés megkötése következtében a MOL az engedélyezési rendszertől eltérő más rendszer hatálya alá került.
(24)
Magyarország először is megerősíti, hogy különbség van a koncessziós és az engedélyezési rendszer között, és kiemeli, hogy koncesszió esetében a bányavállalkozó ajánlatában kínálhat magasabb bányajáradékot, mint ami a pályázati kiírásban szerepel, míg az engedélyezési rendszer esetében a bányajáradék mértékét a bányászati törvény határozza meg. Magyarország azzal folytatja, hogy e két rendszer mellett szükség volt egy új, ún. kvázi-koncessziós megoldásra, azért, hogy annak keretében a bányajáradék összegét a koncessziós rendszeren kívül, egyedi szerződésben rögzítsék. Magyarország véleménye szerint a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése szerinti meghosszabbítási szerződés megfelelő jogalapnak tekinthető egy ilyen „kvázi-koncessziós” megoldáshoz, mivel a bányászati jogot ténylegesen kivonja az engedélyezési rendszer hatálya alól, és szerződéses alapra helyezi.
(25)
Magyarország hozzáteszi, hogy a meghosszabbítási szerződés közvetlenül a bányászati törvény logikájából következik. Magyarország szerint a bányajáradéknak a meghosszabbítási szerződés teljes időtartamára történő rögzítése természetes eleme a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdésén alapuló szerződésnek, és a határidő meghosszabbításáról nem lehetett volna más feltételekkel megállapodni. Ezenkívül az összes többi bányavállalkozó is számíthat erre, következésképpen a MOL-t nem részesítették kedvezményes elbánásban.
(26)
Nevezetesen a bányászati törvény 20. cikkének (11) bekezdése kimondja, hogy a bányajáradék összege i. a koncessziós szerződésben, ii. a bányászati törvényben vagy iii. a meghosszabbítási szerződésben meghatározott összeg. A magyar hatóságok érvelése szerint így a törvény kifejezetten előírja, hogy a meghosszabbítási szerződésben megállapított bányajáradék nem változik, még jogszabály-módosítás esetén sem. A magyar hatóságok véleménye szerint ezt a bányászati törvény, pontosabban annak 26/A. cikkének (5) bekezdése világosan kimondja, amikor úgy rendelkezik, hogy a megnövelt összegű járadék legfeljebb a járadék eredeti összegének 1,2-szerese (30). Magyarország szerint tehát a magyar jog kizárja ennél magasabb összegű bányajáradék alkalmazását.
(27)
Az előny állítólagos hiányát illetően Magyarország kifejti, hogy az ásványi nyersanyagok az állam tulajdonát képezik, és a bányászati joggal rendelkező bányavállalkozók általi bányászattal, a bányászati jog árának megfizetése ellenében kerülnek magántulajdonba. Magyarország analógiaként a Ryanair-ügyben hozott ítéletre (31) hivatkozik, és azt állítja, hogy az állam e tevékenysége piaci szereplő tevékenységéhez hasonlítható, még ha az állam hatóságként jár is el.
(28)
Magyarország tagadja, hogy a bányajáradék adójellegű lenne, és azt az ásványi nyersanyagok kitermeléséért fizetett árként vagy az állam részesedéseként írja le. Magyarország hangsúlyozza, az a tény, hogy a bányajáradékot jogszabály határozza meg, nem döntő tényező annak eldöntése szempontjából, hogy a bányajáradék adójellegű-e.
(29)
Emellett Magyarország kifejti, hogy a meghosszabbítási szerződés alapján fennálló három különböző fizetési kötelezettség (vagyis a meghosszabbításért fizetendő térítés, a valamennyi bányatelekre kiterjedő megemelt összegű bányajáradék és az egyszeri térítés), amelyek a bányászati törvény vonatkozó rendelkezéseiből erednek, nem tekintendők az olyan bevételek ellentételezésének, amelyekről az állam lemondott, holott azokra mindenképpen jogosult. Magyarország szerint az állam szempontjából ezek a fizetések többletbevételnek tekinthetők, amelynek ellenében az állam lemond arról a jogáról, hogy az érintett mezőkre a koncessziós rendszer keretében pályázatot írjon ki, szem előtt tarva a kapcsolódó kockázatokat és a lehetséges bevételeket.
(30)
Magyarország hangsúlyozza, hogy a törvény vitatott módosítását követően de facto egyetlen más piaci szereplőnek sem kell magasabb összegű bányajáradékot fizetnie mint a MOL-nak, mivel a szóban forgó időszakban nem voltak olyan versenytársak, amelyek a magasabb bányajáradék alá tartozó kategóriákba tartoztak volna.
3. táblázat
A MOL által fizetendő bányajáradékok éves összege (tényleges és elméleti összegek)
(millió HUF)
Fizetés jogcíme
Tényleges: a meghosszabbítási szerződés szerint
Elméleti: a hatályos bányászati törvény szerint
Különbség
A különbség nettó jelenértéke 2009-ben
2005
Egyszeri térítés (32)
20 000,0
-
20 000,0
28 064,5
2006
Meghosszabbításért fizetendő térítés (33)
835,8
-
835,8
1 092,1
Bányajáradék (34)
121 070,6
115 314,8
5 755,7
7 520,0
Összesen
121 906,4
115 314,8
6 591,6
8 612,1
2007
Meghosszabbításért fizetendő térítés
769,7
-
769,7
926,5
Bányajáradék
94 146,5
90 718,5
3 428,0
4 126,4
Összesen
94 916,2
90 718,5
4 197,7
5 052,9
2008
Meghosszabbításért fizetendő térítés
345,8
-
345,8
382,9
Bányajáradék
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
-31 498,5
Összesen
106 572,1
134 671,0
-28 099,0
-31 115,6
2009
Meghosszabbításért fizetendő térítés
211,2
-
211,2
211,2
Bányajáradék
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
-1 942,1
Összesen
67 310,9
69 041,8
-1 730,9
-1 730,9
VÉGÖSSZEG
410 705,6
409 746,1
959,5
8 883,0
A számadatok a magyar hatóságok által szolgáltatott információkon alapulnak.
(31)
Magyarország továbbá azt állítja, hogy a meghosszabbítási szerződés következtében a MOL ténylegesen (a szerződés összes elemét, vagyis a meghosszabbításért fizetendő térítést és az egyszeri térítést is figyelembe véve) az évek során abszolút értéken többet fizetett az államnak, mint amennyit a szerződés hiányában, vagyis a bányászati törvény hatálya alatt maradva fizetett volna. A MOL által teljesített tényleges fizetéseket, az elméleti összegekkel szembeállítva a fenti 3. táblázat mutatja. Az adatokat a magyar hatóságok szolgáltatták.
(32)
Magyarország véleménye szerint a bányavállalkozóknak jogos elvárása fűződik a bányajáradék kiszámíthatóságához, ezért annak az idő folyamán állandónak kell lennie. A jogalkotó a bányászati törvény módosítása során követte ezt a logikát, mivel annak ellenére, hogy a bányajáradék mértéke változott, ténylegesen nem volt olyan bányavállalkozás, amelynek a bányajáradéka a törvénymódosítás következtében változott volna. Magyarország szerint a bányászati törvény módosításai azt sugallhatják, hogy az állam a már termelésbe állított mezők tekintetében módosíthatja a bányajáradékot. A 2008-as módosítás azonban a törvény elfogadását megelőző egyeztetések során elért kompromisszum eredménye volt. Így a jogalkotó implicit módon elfogadta, hogy vannak jogos elvárások. Következésképpen egy bányavállalkozó joggal várhatja el, hogy az állam egyoldalúan ne módosítsa ezeket a díjakat. Magyarország megállapítja, hogy a bányászati törvény rendszeréből és egyes rendelkezéseiből az a következtetés vonható le, hogy a bányajáradékok a szerződés teljes időtartama alatt változatlanok maradnak.
(33)
Végezetül a magyar hatóságok kifejtik, hogy az ún. felmondási záradék nemzetbiztonsági megfontolásokon alapul.
VI. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(34)
A Bizottsághoz a következő érdekelt felektől érkeztek észrevételek: a MOL-tól azaz az állítólagos támogatási intézkedés kedvezményezettjétől, és a Magyar Bányászati Szövetségtől, amelynek a MOL is tagja. Mindkét érdekelt fél Magyarországhoz hasonlóan érvelt, észrevételeik és Magyarország észrevételei között jelentős átfedés mutatkozott.
(35)
A MOL, a szóban forgó intézkedés állítólagos kedvezményezettje, azt állítja, hogy a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozatban foglalt állításával ellentétben nem részesült kedvezményes elbánásban a magyar szénhidrogén-kitermelési piacon. A MOL által a magyar államnak fizetett bányajáradékok nagy része a J % alkalmazása alá eső (vagyis 1998. január 1. előtt termelésbe állított) bányatelkekből származik, ami gyakorlatilag azt jelenti, hogy a MOL 64-75 %-ot fizet, míg versenytársainak (amelyek később kezdték meg a termelést és kisebb mezőket üzemeltetnek) csupán a 12 %-os bányajáradékot kell fizetniük.
(36)
Ezenkívül a meghosszabbítási szerződés azt eredményezte, hogy a MOL többet fizetett az államnak (a meghosszabbítási szerződés valamennyi elemét figyelembe véve), mint amennyit a szerződés hiányában, pusztán a bányászati törvény eredeti változata alapján fizetett volna.
(37)
A Bizottság azon érvét illetően, hogy a meghosszabbítási szerződés nem vizsgálható a koncesszió analógiájaként, mivel az az engedélyezési rendszer hatálya alá tartozott, a MOL megjegyzi, hogy a bányászati jog meghosszabbítása nem az állam által egyoldalú döntés alapján megadott engedély tárgyát képező jog, hanem arra csak a bányavállalkozóval kötött szerződés után van lehetőség. Ha a jogalkotó ezt az állam mérlegelési jogkörébe kívánta volna utalni, másként alakította volna ki a vonatkozó rendelkezést. A törvény megfogalmazása arra enged következtetni, hogy a jogalkotó a meghosszabbítási szerződést inkább a koncesszióval analóg módon kívánta szabályozni.
(38)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság azzal érvel, hogy ellentmondás van a magyar hatóságok azon állítása, amely szerit a törvény módosítására az állami bevételek növelése érdekében volt szükség, és azon tény között, hogy a MOL de facto mentesült a megemelt bányajáradékok alól.
(39)
A MOL véleménye szerint ez az állítás nem ellenmondásos. A társaság egyrészt többet fizetett az államnak a meghosszabbítási szerződés alapján, mint amennyit a bányászati törvény alapján fizetett volna. A MOL ezenkívül nagyon magas összegű bányajáradékot fizet a „J” tényező alkalmazása alá tartozó mezők után. Emellett a törvénymódosítás hatást fejthet ki a jövőben termelésbe állításra kerülő mezők esetében.
(40)
A MOL szerint a meghosszabbítás térítésre vonatkozó elemei a Bizottság állításával ellentétben semmiképp sem tekintendők bírságnak. A bányászati törvény szankciókról/bírságokról is rendelkezik arra az esetre, ha a bányászati tevékenységet a törvény rendelkezéseibe ütköző módon folytatják. A meghosszabbítási szerződésben meghatározott térítések a bányavállalkozó és az állam közötti tárgyalások eredményei. A szerződés megkötése nem kötelező, a bányavállalkozó dönthet úgy is, hogy nem köti meg a szerződést, elveszíti bányászati jogát, majd ajánlatot nyújt be a nyilvános pályázati eljárásban, amelynek alapján végül lehetséges, hogy olcsóbban szerzi meg a bányászati jogot.
(41)
Félrevezető az ilyen meghosszabbítási szerződést kötött MOL-t az engedélyezési rendszer alatt működő versenytársakkal összehasonlítani. A MOL hangsúlyozza továbbá, hogy valamennyi kötelezettségének eleget tett, és betartotta a jogszabályi rendelkezéseket.
(42)
A MOL kifogásolja továbbá, hogy a Bizottság a „c” szorzót alacsonynak ítéli (mivel nem éri el az 1,2-es szorzónak megfelelő jogszabályi felső határt). Figyelembe kell venni azt is, hogy a megemelt összegű bányajáradék alkalmazása közel 150 mezőt érintett, így a bányajáradék emelése az állam bányászatból származó bevételeinek jelentős növekedését eredményezte.
(43)
Végezetül a Bizottság azon érvét illetően, hogy a Brent felár alóli mentesülés révén a MOL előnyben részesül, a társaság megjegyzi, hogy a „J” tényező is árérzékeny.
(44)
A Magyar Bányászati Szövetség (a továbbiakban: a Bányászati Szövetség) a bányászati vagy ahhoz kapcsolódó tevékenységet folytató vállalkozásokat képviseli. Fő célja a bányászati tevékenység működési feltételrendszerének javítása Magyarországon, a jogalkotási folyamatok figyelemmel kísérése és az érdekérvényesítés. Jelenleg 66 tagja van, köztük a MOL. A Bányászati Szövetség elnöke a MOL egyik igazgatója (35).
(45)
A Bányászati Szövetség szerint a bányavállalkozóknak jogos elvárása fűződik ahhoz, hogy a már termelésbe állított mezők esetében a bányajáradék változatlan maradjon. Az állam tehát nem emelheti egyoldalúan, „visszamenőlegesen” (vagyis a már termelésbe állított mezők tekintetében) a bányajáradékot. A Bányászati Szövetség ezen véleményének a bányászati törvény módosítását megelőző törvényjavaslat kapcsán is hangot adott, és ezt az elvet - a Bányászati Szövetség szerint - a jogalkotó a bányászati törvény módosítása során tiszteletben is tartotta. A végleges szövegváltozatot nem ellenezték, mivel az hatását tekintve nem vezet a bányajáradék emelkedéséhez a már megkezdett műveletek esetében.
(46)
A bányászati piac általános jellemzőit és a gazdasági feltételeket illetően a Bányászati Szövetség kifejti, hogy a bányászati projektek időhorizontja viszonylag hosszú. A kutatás megkezdése és a tényleges kitermelés között 10-15 év is eltelhet. Ez alatt az időszak alatt a bányavállalkozónak csak kiadásai vannak, bevétel csak a kitermelés megkezdése után keletkezik. Emellett a tevékenység geológiai kockázatot is magában rejt, mivel nem biztos, hogy a kutatás sikeres lesz. Ezért a projekteket a lehető legnagyobb gondossággal kell tervezni. Egy projekt nyereségessége számos tényezőtől függ. A sokféle kockázatra tekintettel az ágazat elvárja, hogy legalább azok a tényezők, amelyekre az állam befolyással bír, a projekt teljes élettartama alatt stabilak maradjanak, nevezetesen a jogszabályi keret és a bányajáradék. Az ágazat jellegzetességei miatt a finanszírozási struktúrák fontos szerepet játszanak a projektekben. A hitelezők folyamatosan vizsgálják a projekteket, és a feltételek jelentős változása esetén akár vissza is vonhatják a finanszírozást.
(47)
Ezért a magas politikai kockázat jellemezte országokban a bányavállalkozás és az állam magánjogi szerződést köt egymással. Stabil régiókban, így például Nyugat-Európában ilyen megállapodásokra nincs szükség, mivel feltételezhető, hogy az állam nem fogja a jogi kereteket időről időre változtatni. Az állam részesedését illetően a stabilitást mind a bányavállalkozás, mind a hitelezők elvárják. E stabilitás nélkül nőne a projektekhez kapcsolódó kockázat, és egy stabil gazdaságpolitikával rendelkező ország nem engedheti meg magának, hogy gyakran változtasson politikát, mivel ez elriasztaná a bányavállalkozásokat.
(48)
A Bányászati Szövetség továbbá emlékeztet arra, hogy a jogbiztonság és a szerzett jogok védelmének elveit az európai bíróságok ítélkezési gyakorlata és a magyar Alkotmány egyaránt biztosítja. A magyar jogalkotó tehát nem jogosult a már termelésbe állított mezők tekintetében a bányajáradék emelésére, és a jogalkotásnak kiszámíthatónak kell lennie. Ezenkívül a Bányászati Szövetség véleménye szerint a bányajáradék „stabilitása” szerzett jog.
(49)
A Bányászati Szövetség továbbá a hátrányos megkülönböztetés tilalmára is hivatkozik. Nevezetesen, nem állhat fenn hátrányos megkülönböztetés a koncessziós alapon működő, illetve az engedélyezési rendszer alá tartozó piaci szereplők között. Ennek megfelelően a magyar jogalkotó nem jogosult a már termelésbe állított mezők tekintetében a bányajáradék „visszamenőleges” emelésére. Az Európai Bíróság számos ítéletében egyértelművé tette, hogy a jogbiztonság az uniós jog egyik alapvető eleme. Így a jogszabályoknak egyértelműnek, pontosnak és kiszámíthatónak kell lenniük, különösen akkor, ha negatív hatást fejtenek ki az egyénekre vagy a vállalkozásokra (lásd az idézett ítélkezési gyakorlatot). A Bányászati Szövetség úgy érvel tovább, hogy a jogbiztonság és a szerzett jogok elvét a magyar Alkotmány is rögzíti, és arra a következtetésre jut, hogy az uniós jog és az alkotmányos elvek értelmében a jogszabályoknak kiszámíthatónak kell lenniük.
(50)
A Bányászati Szövetség megjegyzi végül, hogy a szerzett jogok védelmének elve a jogbiztonság elvéből ered. A szerzett jogok védelmének elvét a bányászati jogokra vonatkozó nemzeti és nemzetközi jogalkotási eljárások során egyaránt tiszteletben tartották. Más uniós tagállamok is stabil bányászati jogszabályokkal rendelkeznek, amelyek nem változnak gyakran.
VII. AZ EUMSZ 107. CIKKÉNEK (1) BEKEZDÉSE SZERINTI ÁLLAMI TÁMOGATÁS FENNÁLLÁSA
(51)
Annak eldöntéséhez, hogy egy adott intézkedés állami támogatásnak minősül-e, a Bizottságnak értékelnie kell, hogy a vitatott intézkedés megfelel-e az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételeknek. E rendelkezés kimondja, hogy „[h]a a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”. Az alábbiakban a Bizottság e rendelkezés fényében értékeli, hogy a szóban forgó intézkedés állami támogatásnak minősül-e.
(52)
Bevezetésként emlékeztetni kell arra, hogy egy intézkedés az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásnak minősülhet jogi formájától függetlenül. Még ha a meghosszabbítási szerződést a bányászati törvény vonatkozó rendelkezéseivel összhangban kötötték is, és a bányajáradékot Magyarország állapíthatja meg jogszabályban, ez önmagában még nem jelenti azt, hogy az előbbiek, vagy hatásaik összeegyeztethetők az állami támogatásra vonatkozó uniós szabályokkal. A tény, hogy egy intézkedés összeegyeztethető a nemzeti jogszabályokkal, nem bír jelentőséggel abból a szempontból, hogy összeegyeztethető-e az EUMSZ állami támogatási szabályaival.
(53)
Ezenkívül, mint azt az eljárás megindításáról szóló határozatban már kifejtetésre került, a Bizottság nem véli úgy, hogy az ügy egyes elemei, vagyis a törvény vonatkozó rendelkezései, a meghosszabbítási szerződés vagy a törvénymódosítás önmagában véve sérti az állami támogatási szabályokat. Ehelyett a Bizottság a jelen ügyben az állam cselekvéseinek teljes sorozatát tekinti „az intézkedésnek”, és a meghosszabbítási szerződés hatását a bányászati törvény későbbi módosításaival együtt értékeli.
(54)
Magyarország azon érvét illetően, amely szerint a bányajáradék nem adó, hanem az állam részesedése, a Bizottság megjegyzi, hogy ez az érv az állami támogatás fennállásának értékelése szempontjából nem releváns. Az állami támogatási szabályok minden fajta költségre alkalmazandók, amelyet a vállalkozásoknak viselniük kell, és amely alól állami intézkedéssel mentesítik őket. Mindenesetre meg kell azonban jegyezni, hogy az ásványi- és szénhidrogén-nyersanyagok kitermelésének közigazgatási engedélyezése tipikus hatósági szerepnek tűnik; az ilyen engedély ellentételezéseként teljesített fizetések adóhoz vagy közigazgatási díjhoz hasonlóak.
(55)
Végezetül a felmondási záradékot illetően a Bizottság úgy véli, hogy ez nem az állami támogatás fennállásával összefüggő kérdés. A tény, hogy a szerződés a szerződés megszűnéséről rendelkezik arra az esetre, ha harmadik fél a MOL részvényeinek több mint 25 %-át megszerzi, olyan intézkedés, amely nem érint állami forrásokat.
(56)
Egy intézkedés akkor tekinthető állami támogatásnak, ha egyéni vagy szelektív, vagyis csak bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését részesíti előnyben.
(57)
A Bíróság ítélkezési gyakorlata (36) szerint a szelektivitás feltételének - amely az állami támogatás fogalmának előfeltétele - értékelését illetően az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában azt kell eldönteni, hogy adott jogi szabályozás keretén belül valamely nemzeti intézkedés alkalmas-e arra, hogy „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését” előnyben részesítse olyan vállalkozásokkal szemben, amelyek az intézkedés által elérni kívánt cél tekintetében hasonló jogi és ténybeli helyzetben vannak.
(58)
A Bíróság továbbá számos alkalommal (37) megállapította, hogy az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése nem tesz különbséget az állami támogatás okai vagy céljai szerint, hanem a hatásai alapján határozza meg azt.
(59)
Az állami támogatás fogalma azonban nem alkalmazandó azokra az állami intézkedésekre, amelyek különbséget tesznek a vállalkozások között, ha ez a különbségtétel azon rendszer jellegéből vagy általános felépítéséből következik, amelynek részét alkotják.
(60)
A Bizottság nem ért egyet a magyar hatóságoknak és az érdekelt feleknek a szelektivitás hiányára vonatkozó érvelésével.
(61)
Annak eldöntése érdekében, hogy egy adott intézkedés szelektív-e, meg kell határozni az alkalmazandó viszonyítási alapot (38).
(62)
A jelen ügyben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az értékelés szempontjából alkalmazandó viszonyítási alap az engedélyezési rendszer. A MOL-nak nem kellett versenyen alapuló pályázati eljárásban ajánlatot tennie, hogy zárt területre vonatkozó koncessziót szerezzen. Ehelyett a mezőire vonatkozó bányászati jogot az engedélyezési rendszer keretében kapta, és az e rendszer alá tartozó egyéb piaci szereplőkkel versenyez. A meghosszabbítási szerződés az engedélyezési rendszer részét képezi. A puszta tény, hogy a MOL nem tudta megkezdeni a kitermelést a megállapított határidőn belül, és meghosszabbítási szerződést kellett kérnie, nem vezethet a viszonyítási alap megváltozásához. Az erre irányuló érv elfogadása olyan helyzethez vezetne, amelyben egy adott társaságot egyéni elbánásban részesítenének, mint az a koncessziós rendszerben jellemző, azonban versenyen alapuló nyilvános pályázat nélkül.
(63)
Valójában a magyar hatóságok diszkrecionális döntésétől függ, hogy egy mező koncesszió vagy engedély hatálya alá tartozik. Így ha a magyar hatóságok szerződéses alapon kívánnak bányászati jogot odaítélni, választhatják az átlátható koncessziós eljárást, amely nyilvános pályázati eljárást foglal magában. A Bizottság nem tudja elfogadni, hogy egy nem átlátható, ún. kvázi-koncessziós rendszer, amely jelenleg csak egyetlen társaságra (a MOL-ra) vonatkozik, külön viszonyítási alapnak lenne tekinthető.
(64)
Ezenkívül Magyarország széles mérlegelési jogkörrel rendelkezett az engedély meghosszabbítását illetően, valamint később a bányászati törvény vonatkozó rendelkezéseinek módosítását illetően is (annak ellenére, hogy tudomása volt arról, milyen kedvező hatással lesz ez a MOL-ra, mivel ez társaság volt az egyetlen olyan szénhidrogén-piaci szereplő, amely meghosszabbítási szerződést kötött). Magyarország mindenkor szabadon határozhatta meg a bányajáradék mértékét, azaz dönthetett volna úgy is, hogy nem módosítja a törvényt. Hatásait tekintve az intézkedéssorozat egyértelműen egy meghatározott vállalkozást részesített előnyben.
(65)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy viszonyítási alapnak az engedélyezési rendszert kell tekinteni.
(66)
Az engedélyezési rendszer keretében a meghosszabbítási szerződés nyilvánvalóan szelektív jellegű. Mint azt a magyar hatóságok is megerősítették, a felek a szerződés feltételeiről folytatott tárgyalások során bizonyos mérlegelési lehetőséggel rendelkeznek a térítés különböző elemeinek megállapítását illetően, sőt, ami még fontosabb, úgy is dönthetnek, hogy egyáltalán nem kötik meg a szerződést. A magyar hatóságok tehát mérlegelhették, hogy kötnek-e ilyen szerződést a MOL-lal (vagy bármely más piaci szereplővel) (39).
(67)
Az ilyen elbánás a rendszer logikája és jellege alapján nem igazolható. Egyrészt a bányajáradék kivetésének célja, hogy az állam számára bevételt biztosítson a kitermelt érték után. Másrészt a meghosszabbítási szerződésben megállapított fizetési elemeket a meghosszabbítás ellentételezéseként, többlettérítésként fizetik. A jelen ügyben azonban a meghosszabbítási szerződés megkötése és a bányajáradékok ezt követő emelése a MOL számára ahhoz a paradox helyzethez vezetett, hogy a MOL, mivel nem kezdte meg időben a termelést, 2020-ig gyakorlatilag az összes engedélyezés hatálya alá tartozó mezője után alacsonyabb bányajáradékot fizet; versenytársainak ellenben, amelyek ugyanúgy az engedélyezési rendszer hatálya alatt állnak, és amelyek időben megkezdték a termelést és ezért nem kötöttek meghosszabbítási szerződést, a jogszabályban megállapított magasabb összegű bányajáradékot kell fizetniük.
(68)
A szénhidrogénekre vonatkozóan ez volt az egyetlen meghosszabbítási szerződés, amelyet kötöttek. A MOL megjegyezte, hogy szilárd ásványi nyersanyagokra vonatkozóan vannak hatályban további meghosszabbítási szerződések is. A Bizottság azonban megállapítja, hogy ez másfajta ásványi nyersanyagokat érint, amelyekre a bányászati törvény alapján más bányajáradék vonatkozik, mint a szénhidrogénekre. Megjegyzendő továbbá, hogy a szilárd ásványi nyersanyagok tekintetében a bányászati törvény módosítása nem változtatta meg a bányajáradékot (vagyis az ilyen szerződést kötött piaci szereplőket ugyanaz az „intézkedéssorozat” nem érintette, és következésképpen nem keletkezett előnyük).
(69)
A fentiek alapján, a Magyarország által felhozott érvek ellenére a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a cselekvések sorozata, vagyis a bányászati törvény 26/A. cikke (5) bekezdésének megfogalmazása, az ennek alapján kötött meghosszabbítási szerződés és a bányászati törvény későbbi módosítása a MOL vonatkozásában szelektív jellegű volt.
(70)
Az intézkedéssorozat együttes hatása, hogy a bányászati törvény 5. cikke alapján kiadott bányászati engedéllyel rendelkezők közül egyedül a MOL tartozott olyan külön rendszer hatálya alá, amely megvédte a szénhidrogének kitermelése után fizetendő bányajáradékok bármilyen emelésétől, amelyet rendes körülmények között fizetnie kellett volna.
(71)
Következésképpen megállapítható, hogy a meghosszabbítási szerződés megkötésére vonatkozó széles mérlegelési jogkör alapján és tekintettel arra a tényre, hogy a mentesség ténylegesen egy társaságra irányul, a szelektivitási kritérium teljesül.
(72)
A magyar hatóságok érveivel ellentétben a Bizottság véleménye szerint az állam a bányászati tevékenységek engedélyezése során nem folytat gazdasági tevékenységet. A közigazgatási koncessziók vagy bányászati engedélyek megadása sokkal inkább a tipikusan hatósági jogkörök gyakorlásával függ össze, mivel ezt a tevékenységet magánfél eredetileg nem gyakorolhatja (40). Magyarországon - az Unió más tagállamaihoz hasonlóan - magánfél nem lehet ásványi nyersanyagok eredeti tulajdonosa. A tagállamok jogrendje általában a hatóságoknak biztosítja az ásványi nyersanyagok fölötti ellenőrzést (41). Ezért valamely vállalkozás részére az ásványi nyersanyagok kitermelését meghatározott díj fizetése ellenében engedélyező, a tagállamok által választott formát öltő döntés jellegénél és szabályainál fogva a hatóságokat illeti meg, és a hatósági jogkörök gyakorlásának tekinthető. Magyarország beavatkozása - amely a bányászati tevékenység közigazgatási ellenőrzés alá vonásában nyilvánul meg - a közérdeket szolgálja, és nem kereskedelmi célokat követ. Ezt a magatartást ezért a hatóságként történő állami beavatkozás egy formájának kell tekinteni, amely nem hasonló egy piacgazdasági befektető magatartásához (42).
(73)
Még ha a jelen ügyben úgy ítélnénk is meg, hogy az ásványi anyagok kitermelésének engedélyezése gazdasági tevékenység, amelynek során az állam kereskedelmi célokat követ - ami azonban nem így van -, a Bizottság megjegyzi, hogy pénzügyi szempontból nincs világos és közvetlen kapcsolat a Magyarország által a MOL részére megállapított bányajáradékok szintje és a bányászati engedély értéke között. Magyarország érvelése, amely szerint piaci szereplőként járt el, amikor megkötötte a meghosszabbítási szerződést, nincs alátámasztva. Így különösen nincs arra utaló jel, hogy a 12 mezőre (amelyeket nem hosszabbítottak volna meg) vonatkozó bányászati jogra koncessziós pályázat kiírása nem vezetett volna egy versenytárs által benyújtott magasabb ajánlathoz. Magyarország azt sem igazolta, hogy a meghosszabbítási szerződés megkötése során figyelembe vette volna a kereskedelmi szempontból releváns összes tényezőt és kockázatot, vagyis a meghosszabbítási szerződés összes fizetési elemét, a törvény által 2020-ig megállapított, esetlegesen magasabb bányajáradékokat, a szerződés időtartamát és az esetleges versenytársakat.
(74)
Magyarország továbbá azzal érvelt, hogy a törvény vitatott módosítását követően de facto egyetlen más piaci szereplőnek sem kellett magasabb összegű bányajáradékot fizetnie mint a MOL-nak, mivel a szóban forgó időszakban ténylegesen nem voltak olyan versenytársak, amelyek a magasabb bányajáradék alkalmazása alá tartozó kategóriákba tartoztak volna.
4. táblázat
A bányászati törvény módosítását megelőzően és azt követően fizetendő bányajáradékok összefoglalása
2008-ig alkalmazandó bányajáradék
2008-ban alkalmazandó bányajáradék
2009.1.23-tól alkalmazandó bányajáradék
A MOL szerződése alapján fizetendő bányajáradék
2020-ig alkalmazandó
1998.1.1. előtt termelésbe állítva
J % (45)
(legalább: 12 %)
J %
(legalább: 30 %, +3 % vagy 6 % Brent felár)
J %
(legalább: 30 %, +3 % vagy 6 % Brent felár)
J % × c (46)
(legalább: 12 %)
1998.1.1. és 2008.1.1. között termelésbe állítva
12 %
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 % × c
(~ 12,24 % (44))
2008.1.1. után termelésbe állítva (43)
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége nem éri el a 300 millió m3-t
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége nem éri el a 50 kt-t
NA
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
12 % × c
(~ 12,24 % (44))
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége 300 millió és 500 millió m3 között van
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége 50 és 200 kt között van
20 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
20 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Földgázmezők, ahol a kitermelt földgáz évi mennyisége 500 millió m3 felett van
Kőolajmezők, ahol a kitermelt kőolaj évi mennyisége 200 kt felett van
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
30 %
(+ 3 % vagy 6 % Brent felár)
Szénhidrogének különleges bányászati feltételekkel
12 %
12 %
Magas inertgáztartalmú földgáz
8 %
8 %
(75)
Ezt az érvet el kell utasítani.
(76)
A fenti 4. táblázat összefoglalja, hogy a meghosszabbítási szerződés és a bányászati törvény ezt követő módosítása mennyiben vezetett a törvényben foglaltnál alacsonyabb bányajáradékhoz a MOL számára.
(77)
Először is, a magyar hatóságok által benyújtott adatok azt mutatják, hogy valójában volt néhány olyan, az engedélyezési rendszer alá tartozó mezőket üzemeltető piaci szereplő, amelyet a MOL által fizetettnél magasabb bányajáradék-fizetési kötelezettség terhelt, 2008. január 8. és 2009. január 23. között a bányászati törvény első módosítása következtében, illetve 2009. január 23-tól a mai napig a bányászati törvény második módosítása következtében. A magyar hatóságok beadványaiból megállapítható, hogy 2008-ban voltak olyan, engedély alapján és a MOL-tól eltérő bányavállalkozók (47) által üzemeltetett bányatelkek, amelyek után 12 %-nál magasabb bányajáradékot fizettek (14,24-18 % között), a Brent felár alkalmazása következtében.
(78)
Másodszor, bár a magyar hatóságok azt állítják, hogy csak olyan versenytársak vannak, amelyek kisebb (vagyis 500 m3 gáznál vagy 200 kt-nál kisebb mennyiséget kitermelő) mezőket üzemeltetnek vagy fognak várhatóan termelésbe állítani, a Bizottság megjegyzi, hogy még ha ezek a kisebb mezők a 12 %-os kategóriába tartoznának is, emellett adott esetben fizetniük kell még a Brent felárat is. Ez akár 18 %-os bányajáradékhoz is vezethet. A Bizottság ismét emlékeztet arra, hogy az intézkedések hatásaként a MOL nem tartozik a Brent felár hatálya alá, amelyet a törvény az összes többi piaci szereplőre vonatkozóan előír.
(79)
Harmadszor, a jelenlegi magyarországi piaci környezetet tekintve, több bányavállalkozó folytat szénhidrogén-kitermelési tevékenységet. Emellett számos társaság végez kutatásokat, amelyek később termelésbe állíthatnak mezőket és a MOL versenytársaivá válhatnak. Az engedélyezési rendszer keretében bármely újonnan piacra lépő félnek a törvényben megállapított bányajáradékot kell majd fizetnie, és a MOL-lal fog versenyben állni, vagyis az egyetlen olyan társasággal, amelynek bányatelkei mentesülnek az általános engedélyezési rendszer keretében alkalmazandó bányajáradék alól, és alacsonyabb bányajáradék alá tartoznak.
(80)
Negyedszer, a Bizottság megjegyzi, tény, hogy a MOL hozzávetőlegesen 12,24 %-os bányajáradékot fizetett nem csupán a meghosszabbított 12 mező után, hanem az 1998. január 1-jét követően termelésbe állított összes bányatelke után, amelyeket a 2005-ös meghosszabbítási szerződés idején engedély alapján üzemeltetett, és J %-ot az 1998. január 1. előtt termelésbe állított mezők után. Továbbá a MOL bányajáradékát a meghosszabbítási szerződés 2020-ig 12,24 %-ban határozza meg. Így a MOL engedély alapján üzemeltetett mezői többsége tekintetében jelentős időszakon keresztül előnyt fog élvezni.
(81)
Ötödször, abban a feltételes esetben, ha a bányafelügyelet nem egyezett volna bele a 12 mezőre vonatkozó meghosszabbításba, az engedélyezés alá tartozó összes többi MOL mező (48) után szintén a jelentősen magasabb bányajáradékot kellett volna fizetni, ami magasabb állami bevételeket is jelenthetett volna. Ezenkívül, mint azt a (73) preambulumbekezdésben említettük, az állam koncessziós pályázatot írhatott volna ki a meg nem hosszabbított 12 mezőre, és így esetlegesen magasabb ajánlatot is kaphatott volna valamely versenytárstól.
(82)
Magyarország azon érvét illetően, amely szerint a MOL magasabb - nevezetesen 12,24 %-os - bányajáradékot fizetett 2006-ban és 2007-ben, a Bizottság megállapítja, hogy ez nem bír jelentőséggel.
(83)
Először is, ez abból eredt, hogy a MOL-nak - bármely más társasághoz hasonlóan, amely meg kívánta volna hosszabbítani bányászati engedélyét - ki kellett fizetnie a bányajáradék megállapított emelését (12 %-ról 12,24 %-ra). E tekintetben a MOL általános elbánásban részesült és nem került hátrányos helyzetbe. Ekkor még a MOL előnye sem jelentkezett: ez végül az első törvénymódosításkor, vagyis 2008. január 8-tól valósult meg.
(84)
Ezenkívül a MOL 2008-ban 28,4 milliárd forinttal, 2009-ben pedig 1,9 milliárd forinttal kevesebb bányajáradékot fizetett termelésben levő mezői után, mint amennyit akkor fizetett volna, ha az akkor hatályos bányászati törvény alapján fizetett volna.
(85)
Ami a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése szerinti egyéb fizetési elemeket (a meghosszabbításért fizetendő térítés és az egyszeri térítés) illeti, ezeket a meghosszabbítás ellenértékeként fizették, és nem a versenytársak által fizetettnél alacsonyabb bányajáradékhoz való jogért. Ezen fizetési elemek egyike sem tekinthetőek a későbbi időszakokban esedékes bányajáradékok „előzetes kifizetésének” sem. A bányászati törvény 26/A. cikke (5) bekezdésének megfogalmazása egyértelmű e tekintetben. E bekezdés kimondja különösen, hogy „meghosszabbítás esetén a bányavállalkozó térítést köteles fizetni”. A két másik elem a meghosszabbítással érintett mezők számával függ össze. Így a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése egyértelműen kapcsolatot teremt a meghosszabbítás és a fizetési kötelezettség között.
(86)
Az ítélkezési gyakorlat (49) szerint egy adott vállalkozásnak nyújtott támogatás nem ellensúlyozható az e vállalkozásra kirótt olyan díjjal, amely a támogatásnak minősülő intézkedéssel kapcsolatban nem álló, konkrét és külön díjat jelent. A jelen ügyben az e határozat (85) preambulumbekezdésében leírtaknak megfelelően a bányászati törvény 26/A. cikkének (5) bekezdése szerinti egyéb fizetési elemek a meghosszabbításért fizetendő díjat jelentenek, amely az engedélyezési rendszer törvényi díjainak későbbi módosításával kapcsolatban nem álló, konkrét és külön díjnak tekinthető.
(87)
Végül a Bizottság emlékeztet arra, hogy a meghosszabbítási szerződés megkötése és a bányajáradékok ezt követő emelése a MOL számára ahhoz a paradox helyzethez vezetett, hogy a MOL, mivel nem kezdte meg időben a termelést, 2020-ig szinte az összes engedélyezés hatálya alá tartozó mezője után alacsonyabb bányajáradékot fizet; versenytársainak ellenben, amelyek nem kötöttek meghosszabbítási szerződést, mert időben megkezdték a termelést, és ugyanúgy az engedélyezési rendszer alá tartoznak, a jogszabályban megállapított magasabb összegű bányajáradékot kell fizetniük.
(88)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedés előnyt biztosított a MOL számára. Az intézkedés olyan költségek alól mentesíti a MOL-t, amelyeket egyébként viselnie kellene. A meghosszabbítási szerződés és a bányászati törvény ezt követő módosításának együttes hatása ahhoz az eredményhez vezet, hogy a társaság előnyben részesül.
(89)
Az intézkedés olyan bevétel kiesésével jár, amelyre az állam jogosult lenne, tehát azt állami forrásból nyújtják.
(90)
A MOL integrált olaj- és gázipari társaság, és vállalkozásnak minősül. Versenyben áll más vállalkozásokkal, amelyek nem részesülnek ugyanabból az előnyből. Az intézkedés tehát torzítja a versenyt. Ezenkívül a MOL olyan ágazatban tevékenykedik, amelyben a tagállamok között kereskedelem áll fenn; az Unión belüli kereskedelem érintettségére vonatkozó feltétel tehát szintén teljesül.
(91)
A fentiekben kifejtett érvek alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az intézkedés megfelel az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében felsorolt kritériumoknak. Ilyen körülmények közözött a kérdéses intézkedést az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak kell tekinteni.
VIII. A TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE A BELSŐ PIACCAL
(92)
Az EUMSZ 107. cikkének (2) és (3) bekezdése mentességeket fogalmaz meg a 107. cikk (1) bekezdésében foglalt általános szabály alól, miszerint az állami támogatások összeegyeztethetetlenek a belső piaccal.
(93)
Az alábbiakban a Bizottság az intézkedés összeegyeztethetőségét értékeli e kivételek alapján. Meg kell jegyezni, hogy Magyarország, nem adott elő a belső piaccal való összeegyeztethetőségre vonatkozó érveket.
(94)
Megjegyzendő továbbá, hogy a kérdéses intézkedés csökkenti azokat a költségeket, amelyeket rendes körülmények között a MOL-nak viselnie kellene, ezért működési támogatásnak tekintendő.
(95)
Az EUMSZ 107. cikkének (2) bekezdésében foglalt mentességek a jelen ügyben nem alkalmazhatók, mivel ez az intézkedés nem szociális jellegű, nem magánszemély fogyasztónak nyújtották, nem a természeti csapások vagy más rendkívüli események által okozott károk helyreállítására nyújtották, valamint nem a Német Szövetségi Köztársaság Németország felosztása által érintett egyes területei gazdaságának nyújtották.
(96)
Az EUMSZ 107. cikkének (3) bekezdése további mentességeket állapít meg.
(97)
A 107. cikk (3) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető „az olyan térségek gazdasági fejlődésének előmozdítására nyújtott támogatás, ahol rendkívül alacsony az életszínvonal vagy jelentős az alulfoglalkoztatottság”. A csatlakozás időpontjában Magyarország egész területét ilyennek lehetett tekinteni, és az ország régióinak többsége továbbra is részesülhet ilyen támogatásban (50).
(98)
A támogatott területeknek nyújtott állami támogatást a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló bizottsági iránymutatás (51) (a továbbiakban: regionális támogatási iránymutatás) szabályozza. A regionális támogatási iránymutatás alapján állami támogatás elvben csak a beruházási költségek fedezésére engedélyezhető (52). Mint azt a fentiekben említettük, a szóban forgó támogatás nem tekinthető beruházási támogatásnak. Ami a működési támogatást illeti, az intézkedés semmiféle tevékenység vagy gazdasági régió fejlődését nem segíti elő, és időben nem korlátozott, nem csökkenő és nem arányos semmilyen sajátos gazdasági hátrány orvoslásának vonatkozásában (53).
(99)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a támogatás nem felel meg az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) pontjában biztosított mentesség feltételeinek.
(100)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja úgy rendelkezik, hogy a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető „valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására vagy egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtott támogatás”.
(101)
A Bizottság megjegyzi, hogy a szóban forgó támogatás nem közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására irányul, és a Bizottság nem talált arra vonatkozó bizonyítékokat sem, hogy az a magyar gazdaságban bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére irányulna.
(102)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a támogatás nem felel meg az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének b) pontjában szereplő mentesség feltételeinek.
(103)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének d) pontja kimondja, hogy összeegyeztethetőnek tekinthető a kultúrát és a kulturális örökség megőrzését előmozdító támogatás, ha az az Unión belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben. Ez a rendelkezés nyilvánvalóan nem alkalmazható a jelen ügyre.
(104)
Az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás összeegyeztethetőnek tekinthetőségéről rendelkezik, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. A Bizottság számos iránymutatást és közleményt dolgozott ki, amelyekben kifejti, hogyan fogja alkalmazni az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) ponjában foglalt mentességet.
(105)
A Bizottság azonban úgy véli, hogy a támogatás természete és jellemzői miatt az ezen iránymutatásokban és közleményekben foglalt kivételek nem alkalmazhatók a jelen ügyre. Ezenkívül Magyarország nem hivatkozott arra, hogy a támogatás e szabályok alapján összeegyeztethető lehetne.
(106)
Az értékelés tárgyát képező támogatás tehát összeegyeztethetetlen állami támogatásnak minősül.
IX. JOGOS ELVÁRÁSOK, SZERZETT JOGOK ÉS HÁTRÁNYOS MEGKÜLÖNBÖZTETÉS
(107)
Bár a Bizottság nem vitatja azt az érvet, hogy a kiszámíthatóság általában a beruházásokat ösztönző tényező, meg kell azonban jegyezni, hogy az állami támogatások Bizottság általi ellenőrzésének az EUMSZ 108. cikkén alapuló kötelező jellegére tekintettel a támogatásban részesült vállalkozások elvben nem támaszthatnak jogos elvárást a támogatás jogszerűsége tekintetében, kivéve, ha azt az állami támogatási eljárással összhangban nyújtották (54). E tekintetben a kedvezményezettek nem hivatkozhatnak jóhiszeműségükre a szerzett jogok védelme és a visszafizettetés elkerülése érdekében (55).
(108)
Igaz ugyan, hogy a Bíróság már többször kimondta, hogy a bizalomvédelem elvére (azaz a jogos elvárások védelmének elvére) való hivatkozás joga minden jogalanyt megillet, amennyiben valamely uniós intézmény benne megalapozott várakozásokat kelt. Azonban senki nem hivatkozhat erre az elvre anélkül, hogy a közigazgatási szerv neki pontos ígéreteket tett volna (56). A jelen ügyben a MOL-nak uniós intézmény nem tett olyan ígéretet, amely indokolná a jogos elvárást.
(109)
Szintén igaz, hogy a jogellenesen nyújtott állami támogatás kedvezményezettje hivatkozhat olyan rendkívüli körülményekre, amelyek alapján megalapozottan feltételezhette, hogy a támogatás jogszerű, és így megtagadhatja e támogatás visszafizetését. A jelen ügyben azonban ilyen rendkívüli körülmények nem állnak fenn. Ellenkezőleg, a bányászati törvény 2008-as módosítása azt mutatja, hogy a bányavállalkozók elvileg nem számíthatnak arra, hogy semmilyen jogszabálymódosításra nem fog sor kerülni.
(110)
A Bizottság emlékeztet arra, hogy a jogalkotó a már termelésbe állított bányatelkek tekintetében a közelmúltban kétszer módosította a bányajáradékot, így 2008. január 8-i és 2009. január 23-i hatállyal. Először is hangsúlyozni kell, hogy a bányászati törvény 2008-as módosítása úgy került kialakításra, hogy azt az érvényben levő bányászati engedélyekre is alkalmazzák. Ezt világosan mutatja az a tény, hogy a bányászati törvény 2008-as szövege a 2008 előtt kiadott engedélyek feltételeit is érinti. Ezen engedélyek esetében a bányajáradékot a bányászati törvény módosítása hatálybalépésének időpontjától kiigazították. Ez bizonyítékul szolgál arra nézve, hogy az engedéllyel rendelkező vállalkozásoknak nem lehet jogos elvárása, illetve nincs szerzett joga arra vonatkozóan, hogy az általuk fizetendő járadék szintje engedélyük teljes időtartama alatt változatlan maradjon.
(111)
A Magyarország és az egyéb érdekelt felek által előadottakkal ellentétben az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlata (57) megerősíti, hogy a magánszemélyek nem bízhatnak abban, hogy semmilyen jogszabálymódosításra nem fog sor kerülni. Hasonlóképpen, a jogbiztonság elve nem követeli meg, hogy ne kerüljön sor jogszabálymódosításokra.
(112)
A hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó érvet szintén el kell utasítani. A bányajáradék emelése nem jelent hátrányos megkülönböztetést, ha azt mindenkire alkalmazzák, különösen, mivel a rendszeren belül nincs különbségtétel (vagyis nem tesznek különbséget az engedély alapján működő vállalkozók között).
X. VISSZAFIZETTETÉS
(113)
Az EUMSZ és a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint - amennyiben meggyőződött arról, hogy a támogatás a belső piaccal összeegyeztethetetlen -, a Bizottság jogosult annak eldöntésére, hogy az érintett államnak meg kell-e szüntetnie vagy módosítania kell-e a támogatást (58). A Bíróság továbbá következetesen megállapította, hogy a Bizottság által a belső piaccal összeegyeztethetetlennek tekintett támogatások esetében az államra a támogatás megszüntetését illetően kirótt kötelezettség célja a korábbi helyzet visszaállítása (59). A Bíróság e tekintetben kimondta, hogy ez a célkitűzés akkor valósul meg, ha a kedvezményezett visszafizette a jogellenes támogatásként kapott összegeket, elveszítve így azt az előnyt, amelyet versenytársaival szemben élvezett a piacon, és visszaállt a támogatás juttatása előtti helyzet (60).
(114)
Az említett ítélkezési gyakorlat nyomán a 659/99/EK tanácsi rendelet (61) 14. cikke rögzítette, hogy amennyiben a jogellenes támogatások esetén elutasító határozat születik, a Bizottság dönt arról, hogy az érintett tagállam hozza meg a szükséges intézkedéseket a támogatásnak a kedvezményezettel való visszafizettetésére.
(115)
Így tekintettel arra, hogy a vizsgált intézkedés jogellenes és összeegyeztethetetlen támogatásnak minősül, azt vissza kell fizettetni annak érdekében, hogy a piacon a támogatás nyújtása előtt fennálló helyzet visszaálljon. A visszafizettetendő összeg ezért attól az időponttól számítandó, amikor a kedvezményezettnél az előny létrejött, vagyis amikor a támogatást a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották, és a tényleges visszafizetés időpontjáig visszafizettetési kamat terheli.
(116)
A jelen ügyben az állam cselekvéseinek sorozatát kell az intézkedésnek tekinteni. A meghosszabbítási szerződés megvédte a MOL-t a jogszabályban meghatározott bányajáradék jövőbeli emelésétől. A MOL előnye az első törvénymódosítás hatálybalépésének időpontjában, vagyis 2008. január 8-tól valósult meg. Ez az az időpont, amelytől a MOL de facto mentesült a magasabb bányajáradékok terhe alól, és következésképpen előnyben részesült versenytársaival szemben.
(117)
Mint azt a (61)-(65) preambulumbekezdésben kifejtettük, az alkalmazandó viszonyítási alap az engedélyezési rendszer keretében működő más piaci szereplőket foglalja magában. Ezért az előny a MOL által az engedély alapján üzemeltetett mezők után a törvénymódosítást követően fizetett tényleges bányajáradék és a bányászati törvény szerinti bányajáradék összege közötti különbség.
(118)
Mint azt a (85) preambulumbekezdésben leírtuk, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a szerződésben szabályozott egyéb fizetési elemeket (a meghosszabbításért fizetendő térítés és az egyszeri térítés) a határidő-hosszabbítás ellentételezéseként fizették, és nem a versenytársak által fizetettnél alacsonyabb bányajáradékhoz való jogért. Ezért ezek az előny kiszámítása során nem vehetők figyelembe.
5. táblázat
A MOL tényleges és „elméleti” bányajáradék-fizetési kötelezettségeinek összege az érintett időszakban
Bányajáradék-fizetés
Tényleges (62)
(a meghosszabbítási szerződés szerint) millió HUF
Elméleti
(a hatályos bányászati törvény szerint) millió HUF
Különbség (millió HUF)
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
A különbség, mint az az 5. táblázatban látható, 2008-ban 28,4 milliárd forintot, 2009-ben pedig 1,9 milliárd forintot tett ki, vagyis összesen 30,3 milliárd forintot. Így ezt az összeget Magyarországnak vissza kell fizettetnie a MOL-lal, a visszafizettetési kamatokkal együtt. A visszafizettetésnek a 2010-es összegekre is ki kell terjednie, ezekre vonatkozóan azonban még nem állnak rendelkezésre adatok.
(120)
A 2008-as és a 2009-es kiesett bányajáradék közötti nagyságrendbeli különbség annak tulajdonítható, hogy a bányászati törvény második módosításának 2009. január 23-i hatálybalépésével (a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot követően) a jogalkotó egyes (az 1998 és 2008 között termelésbe állított) mezők tekintetében - legalábbis részben - visszaállította a 2008-as módosítást megelőző helyzetet.
XI. KÖVETKEZTETÉS
(121)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a MOL javára hozott intézkedés, nevezetesen a meghosszabbítási szerződésnek és a bányászati törvény 2008-as módosításának kombinációja az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében olyan állami támogatásnak minősül, amely a belső piaccal összeegyeztethetetlen.
(122)
Így tekintettel arra, hogy az intézkedés jogellenes és összeegyeztethetetlen támogatásnak tekintendő, azt vissza kell fizettetni a MOL-lal annak érdekében, hogy a piacon visszaálljon a támogatás nyújtása előtt fennálló helyzet.
(123)
A visszefizettetendő összeg 2008 tekintetében 28 444,7 millió HUF-ot és 2009 tekintetében 1 942,1 millió HUF-ot tesz ki. 2010-et illetően, amennyiben a bányajáradék megfizetésére már sor került, a visszafizetendő összeget Magyarországnak kell kiszámítania a 2008-as és 2009-es összegekhez hasonlóan, az intézkedés megszüntetéséig terjedően,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
(1) A Magyar Állam és a MOL Nyrt. között 2005. december 22-én kötött meghosszabbítási szerződésben meghatározott, rögzített összegű bányajáradék és a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvénynek e szerződés megkötését követő módosításainak kombinációja a MOL-nak nyújtott állami támogatásnak minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében.
(2) Az (1) bekezdésben említett állami támogatás, amelyet Magyarország jogellenesen, az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével nyújtott a MOL Nyrt. részére, összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
(3) Magyarországnak az e határozatról való értesítést követő két hónapon belül meg kell szüntetnie az (1) bekezdésben említett állami támogatás nyújtását.
2. cikk
(1) Magyarországnak vissza kell fizettetnie a kedvezményezettel az 1. cikkben említett támogatást.
(2) Az állami támogatás összege 2008 tekintetében 28 444,7 millió HUF-ot és 2009 tekintetében 1 942,1 millió HUF-ot tesz ki. 2010-et illetően az állami támogatás összegét az intézkedés megszüntetéséig terjedően Magyarországnak kell kiszámítania.
(3) A visszafizettetendő összegeknek magukban kell foglalniuk a kamatokat, attól az időponttól kezdődően, amikor az összegeket a kedvezményezett rendelkezésére bocsátották, tényleges visszafizetésük időpontjáig.
(4) A kamatokat a 271/2008/EK rendelettel módosított 794/2004/EK rendelet V. fejezetével összhangban, kamatos kamattal kell kiszámítani.
3. cikk
(1) Az 1. cikkben említett támogatás visszafizettetésének haladéktalanul és hatékonyan kell megtörténnie.
(2) Magyarországnak biztosítania kell, hogy e határozatot az arról való értesítéstől számított négy hónapon belül végrehajtsák.
4. cikk
(1) Az e határozatról való értesítéstől számított két hónapon belül Magyarország a Bizottság rendelkezésére bocsátja az alábbi információkat:
a)
a kedvezményezettel visszafizettetendő teljes összeg (tőke és visszafizettetési kamatok), beleértve a 2010-re vonatkozó támogatási összeg kiszámítását is;
b)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes bemutatása;
c)
az azt igazoló dokumentumok, hogy a kedvezményezettet felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Magyarország folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében hozott nemzeti intézkedésekről, amíg az 1. cikkben említett támogatás visszafizetése be nem fejeződött. Magyarország a Bizottság egyszerű kérésére azonnal benyújtja a Bizottság részére az információkat azokra a tervezett és már elfogadott intézkedésekre vonatkozóan, amelyek ahhoz szükségesek, hogy ennek a határozatnak megfeleljen. Részletes információkkal szolgál továbbá a kedvezményezettel már visszafizettetett támogatási összegekre és visszafizettetési kamatokra vonatkozóan.
5. cikk
Ennek a határozatnak a Magyar Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2010. június 9-én.